Anerkannte Naturschutzverbände als 'Anwälte der Natur': Rechtliche Stellung, Verfahrensbeteiligung und Fehlerfolgen [1 ed.] 9783428503995, 9783428103997

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JAN ZIEKOW / THORSTEN SIEGEL

Anerkannte Naturschutzverbände als ,Anwälte der Natur'

Schriftenreihe der Hochschule Speyer Band 139

Anerkannte Naturschutzverbände als ,Anwälte der Natur' Rechtliche Stellung, Verfahrensbeteiligung und Fehlerfolgen

Von

Jan Ziekow und Thorsten Siegel

Duncker & Humblot . Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Ziekow, Jao: Anerkannte Naturschutzverbände als "Anwälte der Natur" : rechtliche Stellung, Verfahrensbeteiligung und Fehlerfolgen I von lan Ziekow; Thorsten Siegel. - Berlin : Duncker und Humblot, 2000 (Schriftenreihe der Hochschule Speyer ; Bd. 139) ISBN 3-428-10399-8

Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 2000 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Wemer Hildebrand, Berlin Printed in Germany ISSN 0561-6271 ISBN 3-428-10399-8 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706@

Vorwort

Die vorliegende Studie ist im Rahmen des am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer durchgeführten Projekts "Die Verfahrensbeteiligung von Behörden und anderen Trägern öffentlicher Belange" entstanden. Die mit der Stellung der anerkannten Naturschutzverbände verbunden Fragen erwiesen sich als Sonderproblern, dessen Umfang eine Verselbständigung nahe legte. Dabei konnte insbesondere zu dem Bereich der Inanspruchnahme verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes durch die Naturschutzverbände auf Vorüberlegungen zurückgegriffen werden, die der Verfasser Ziekow in mehreren Vorträgen entwickelt hatte. Die zuweilen dunklen Wege der Rechtsprechung zur Lösung der auftretenden Probleme machten deutlich, daß das Thema an vielen Stellen ein Prüfstein für die Verwaltungsrechtsdogmatik par excellence ist. Es ist allerdings wenig prophetische Gabe erforderlich, um festzustellen, daß die Studie nur eine Zwischenbilanz zieht. Die bundesrechtliche Einführung der Verbandsklage steht derzeit (wieder einmal) auf der politischen Agenda. Entsprechende Überlegungen werden verstärkt durch den von der Aarhus-Konvention vom 25. Juni 1998 über Informationszugang, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz in Umweltbelangen ausgehenden Implementationsdruck. Welche Rechtsänderungen hierzu notwendig werden, läßt sich nur vor der Folie der vorhanden Verbandsklagemöglichkeiten ermitteln. Diese Untersuchung soll dazu einen Beitrag leisten. Die Verfasser danken Frau Erika Kögel, Sekretärin am Lehrstuhl Ziekow, für die gewohnt souveräne Formatierung des Bandes. Speyer, im August 2000

Jan Ziekow Thorsten Siegel

Inhaltsverzeichnis

Erstes Kapitel

Das Naturschutzrecht im Zusammenhang des Umweltrechts I.

13

Naturschutz in der Rechtsordnung ........ ......... ..... ....... ... ........ ..... ..... ......... ..........

13

I. Begriffliche Annäherung .............................................................................

13

2. Rechtsquellen .......... .......... ... ..... ... ..... ...... ....... ..... ..... ...... ....... ... .... ........... .....

15

a) Nationales Recht. ....................................... ... ............. ..... .......... ...... .......

15

aa) Das Bundesnaturschutzgesetz ..... .......... ..... ... ...... ......... ....... ... .........

15

bb) Die Naturschutzgesetze der Länder .......... ..... .......... ... .......... ........ ...

16

cc) Flankierende Regelungen .. ... ....................... .... ............ .......... ...... ....

18

b) Supranationales Recht ...... ..... ........ ... ... .... ... ..... ... ... ....... ............ ... ... .......

19

c) Internationales Recht .............................................................................

20

3. Regelungsansätze .........................................................................................

21

a) Der mediale Umweltschutz. ..... ....... ..... ..... .... ..... .... ..... ..... ......... ... ...... ....

21

b) Der kausale Umweltschutz .... ... ...... ....... .......... ... ...... ....... ....... ........... ....

22

c) Der vitale Umweltschutz .......................................................................

22

d) Der integrale Umweltschutz ....... .......... ........... ................. .....................

23

11. Staatsziel Umweltschutz ....................................................................................

23

I . Die Schutzgüter des Art. 20a GG ....................................................... .........

24

2. Rechtliche Einordnung ...... ... ..... ..... .... ....... ..... ... .... ... ...... ..... ............ ............

25

a) Rechtsnatur: Staatsziel ...... ..... ..... ...... .................. ...................................

25

b) Verhältnis zu anderen Verfassungsprinzipien .......................................

26

c) Verhältnis zu den Grundrechten ..................... ............................ ... ..... ...

26

3. Adressaten ....................................................................................................

27

8

Inhaltsverzeichnis a) Bindung der Legislative ....... ............ ....... ... .............. .... ................ .........

27

b) Bindung der Exekutive ..........................................................................

28

c) Bindung der ludiaktive ........ ..................................................................

28

111. Die Geltendmachung der Naturschutzbelange ...................................................

29

I. Die Naturschutzbehörden ............................................................................

29

2. Unterstützende Fachstellen und ehrenamtliche Helfer .................................

30

3. Der Vollzug des Naturschutzrechts durch andere als Naturschutzbehörden ..... ... ... ... ... ........ .... ....... .......... ... ........ ..... ..... ..... ...... ..............

31

4. Das Vollzugsdefizit im Bereich des Naturschutzrechts ...............................

32

Zweites Kapitel

Naturschutzverbände I.

35

Das Konzept einer Verbandsbeteiligung ............................................................

35

11. Die Anerkennung ...............................................................................................

37

I. Das Anerkennungsverfahren ........................................................................

38

a) Zuständigkeit .........................................................................................

38

b) Verfahren ...............................................................................................

39

2. Die materiellen Anerkennungsvoraussetzungen ..........................................

39

a) § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. I BNatSchG .. .................. .......... ................ ............

40

b) § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 BNatSchG ..........................................................

42

c) § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 BNatSchG ..........................................................

42

d) § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. 4 BNatSchG ..........................................................

43

e) § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. 5 BNatSchG ..........................................................

43

3. Der Anspruch auf Anerkennung und dessen Durchsetzung .........................

44

Drittes Kapitel

Verfahrensbeteiligung I.

Die Beteiligungsfälle ..........................................................................................

47 47

Inhaltsverzeichnis

9

I. Die einschlägigen Beteiligungsfälle .............................................................

47

a) Die Auflistung in § 29 Abs. I S. I BNatSchG ......................................

47

aa) Die Fälle des § 29 Abs. I S. I Nr. I BNatSchG ..............................

47

bb) Die Fälle des § 29 Abs. I S. I Nr. 2 BNatSchG ....... ......... ..... .........

49

cc) Die Fälle des § 29 Abs. I S. I Nr. 3 BNatSchG ..............................

51

dd) Die Fälle des § 29 Abs. I S. I Nr. 4 BNatSchG .... ....... ...................

52

ee) Sonderfall: Die Plangenehmigung ...................................................

54

b) Analoge Anwendung? ...........................................................................

56

c) Weitere Fälle nach Landesrecht .............................................................

57

d) Die freiwillige Beteiligung in den nicht normierten Fällen ...................

59

e) Die Einschränkungen nach § 29 Abs. I S. 2 BnatSchG ........................

59

f) Der Verzicht auf Mitwirkung ................................................................

59

g) Vorschlagsrechte ...................................................................................

60

2. Art und Struktur der in § 29 BNatSchG normierten Beteiligungsfälle ..............................................................................................................

60

a) Strukturelle Gemeinsamkeiten.... ... ..... ..... ..... ..... ..... ...............................

60

b) Strukturelle Unterschiede ... ..... ..... ........ .......... ............... ..... ....... ..... .......

61

11. Rechtliche Stellung ... ... ..... ....... ... ..... ..... ..... ........ ............ ..... ............... ....... .........

61

1. Betroffenenstatus? .......................................................................................

61

a) Der Regelfall ..... ................. ... ..... ...... ....... ..... ....... ... ... ..... ....... .... ..... .......

61

b) Sonderfall: Sperreigentum ....... ............................ ............. .... ... .... ...... ....

63

2. Einwendungsberechtigter? ... ..... .................. ..... ............ ...... ....... ............ .......

65

a) Betroffeneneinwendungen .. ... .... ..................... ......... .... ............ ...... ........

65

b) Jedermann-Einwendungen .....................................................................

66

3. Beteiligter i.S.d. § 13 VwVfG? ....................................................................

66

4. Träger öffentlicher Belange? ..... ..... ........... ....... ....... ..... ......... .... .... ..... .... .....

68

5. Verwaltungshelfer? ........................... ............. .......... ............. .......................

69

III. Die Ausgestaltung der Beteiligung ....................................................................

69

1. Rechtliche Grundlagen ........ .............................. ........... ................ ....... ........

69

2. Die Beteiligung durch die zuständige Behörde .. .......... ... ... .................. ........

70

10

Inhaltsverzeichnis 3. Der Kreis der zu beteiligenden Naturschutzverbände ..................................

71

4. Die Art der Beteiligung ................................................................................

71

a) Typus: Anhörung ...................................................................................

71

aa) Zuordnung zum Grundtypus der Mitwirkung .................................

71

bb) Abgrenzung zu anderen Mitwirkungstypen: Form der Anhörung .........................................................................

72

cc) Anspruch auf gesonderte Unterrichtung ..........................................

73

b) Umfang der Information ........ ........ ................ .............. ................ ..........

73

c) Anspruch auf Übersendung der Unterlagen? .........................................

74

d) Inhalt des Äußerungsrechts ...... ............ ............................ ...... ...............

75

e) Formelle Bescheidungspflicht nach Abschluß des Verfahrens? ............

75

5. Der Zeitpunkt der Beteiligung .....................................................................

76

a) Die rechtzeitige "förmliche" Beteiligung ............ ............ ...... .......... ......

76

b) Die zusätzliche Beteiligung in der Einleitungsphase .... ...... .............. .....

77

6. Äußerungsfristen .......... ........ ............ ..... ....... ..... ........... .................. ..............

77

a) Gesetzliche Regelungen .............. ............................ .......... ........ ....... .....

77

b) Die verschiedenen Fristenmodelle .........................................................

78

c) Die Fristbemessung im konkreten Einzelfall .........................................

78

7. Präklusion? ..................................................................................................

79

a) Anwendbarkeit der allgemeinen Präklusionsnormen? ...........................

79

aa) Die Vorschriften zur Behördenpräklusion .......................................

79

bb) Die Vorschriften zur Betroffenenpräklusion ...................................

80

cc) Die Vorschriften zur Jedermann-Präklusion ...................................

81

dd) Analoge Anwendung der Vorschriften zur Behördenoder Betroffenenpräklusion? .... ..... ..... ...... ....... .......... ...... ................

81

b) Spezielle Präklusionsregeln rur Naturschutzverbände ...........................

82

8. Die Beteiligung an Änderungsentscheidungen ........................ .......... ..........

83

a) § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 bis 3 BnatSchG ...... ........... ............. ....................

83

b) § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BnatSchG ...........................................................

84

9. Die Beteiligung an Aufhebungsentscheidungen ..........................................

85

a) Die Rechtssatzfälle ................................................................................

85

Inhaltsverzeichnis

11

b) Die Verwaltungsaktsfälle .......................................................................

86

IV. Fehler und Fehlerfolgen .................................................................................. ...

86

1. Fehler ...........................................................................................................

86

a) Die unterbliebene und die unzureichende Beteiligung .. ..... .......... ... ......

86

b) Das Umgehungsverbot ......... ........ .................. ....... .... ....... ..... ..... ........ ...

87

aa) Die Ersetzung einer Planfeststellung durch eine Plangenehmigung .......................................................................................

87

bb) Das Umgehungsverbot als allgemeiner Rechtsgedanke ........ .... ......

88

2. Fehlerfolgen .................................................................................................

89

a) Die Rechtssatzfälle ................................................................................

89

b) Die Verwaltungsaktsfälle .......................................................................

90

Viertes Kapitel

Gerichtliche Durchsetzbarkeit I.

95

§ 29 Abs. 1 BNatSchG als subjektives Recht ....................................................

95

1. Aufzeigung von Friktionen .. ..... .......... ........... ..... ..... ........... ..... ......... ... ... .....

96

2. Zulassung durch den Gesetzgeber .......... .......... ................ ....... ....... ..... ........ 100 3. Keine Subjektivierung des (materiellen) Belangs ........................................ 100 4. Die Klage-/Antragsbefugnis im Falle eines Verstoßes gegen das Umgehungsverbot ........................................................................................ 101 a) Hinterfragung der herrschenden Ansicht........ ......................... .............. 102 b) Einschränkungen nach dem Schutzzweck des § 29 Abs. 1 BNatSchG ........ ... .... ... ........ ..... ..... ...... ....... ... ..... ..... .... .... ..... ....... ..... ....... 104 II. Die Partizipationserzwingungsklage ....... ... ...... ..... ..... ..... ........... ..... ....... ..... .... ... 105 1. Die statthafte Klageart ..... ........ ..... ................ ..... ..... ..... ...... ....... ....... ..... .... ... 105 2. Die Klagebefugnis ..... ....... ... ..... ... ..... ........... ..... ..... ........... ....... ..... ....... ........ 106 3. Die Problematik des § 44a VwGO ............................................................... 106 III. Angriff auf die Sachentscheidung? ...... ..... .... ....... ..... ... ....... .................. ..... ........ 108 1. Darstellung der herrschenden Ansicht .... ....... ... ....... ..... .... ......... ..... .... .... ..... 108

12

Inhaltsverzeichnis 2. Überprüfung dieser Ansicht ................. ................ ....... ............... ... ............ ... 110

a) Abgrenzung zur Verbandsklage ............................................................ 110 b) Heranziehung eines "effet utile"? .......................................................... 112 c) Das Mitwirkungsrecht der Naturschutzverbände als absolutes Verfahrensrecht? .................................................................................... 114 3. Das Problem der Normenkontrolle in den Rechtssatzfällen ........................ 117

4. Fazit. ....... ..... .................. .................. ....... ..... ......... .......... ......... ........... ......... 118 IV. Klage auf Unterlassung von Vollzugsmaßnahmen? ........................................... 119 Literaturverzeichnis .................................................................................................. 121

Erstes Kapitel

Das Naturschutzrecht im Zusammenhang des Umweltrechts I. Naturschutz in der Rechtsordnung 1. Begriffliche Annäherung

Das Naturschutzrecht wird oftmals defmiert als die Gesamtheit derjenigen Rechtsnormen, die dem Naturschutz zu dienen bestimmt sind l . Hierdurch werden nicht nur solche Vorschriften erfaßt, die unmittelbar und ausdriicklich den Schutz der Natur bezwecken (sogenanntes Naturschutzrecht im engeren, nämlich formellen Sinne2), sondern ebenso solche Normen, die lediglich mittelbar jenen Zweck verfolgen (sogenanntes Naturschutzrecht im weiteren, nämlich materiellen Sinne\ Zumindest in Teilbereichen sind auch das Forstrecht, das Jagd- und Fischereirecht sowie das Agrarrecht dem Naturschutzrecht im weiteren Sinne zugehörig4 . Da diese Bereiche aber nicht naturschutzspezifisch ausgerichtet sind, können sie im Einzelfall nicht unerheblich mit den Zielen des Naturschutzes in Konflikt treten: Abgesehen von den nach wie vor sehr umstrittenen Landwirtschaftsklauselns sei bereits an dieser Stelle auf die Diskussion hingewiesen, ob Jagd- und Fischereiverbände als Naturschutzverbände nach § 29 Abs. 2 des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG6 - anerkannt werden können (s.u. S. 41). Schließlich können noch das Pflanzen- und das TierschutzI So etwa Werner Hoppe / Martin Beckmann / Petra Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 14 Rn. 12. 2 Für eine solche Beschränkung aber Albert Lorz, Naturschutzrecht, 1985, Vorbemerkung Anm. Ib. 3 So auch Hoppe / Beckmann / Kauch (Anm. 1) § 14 Rn. 13. In diese Richtung tendierend auch Michael Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 11 Rn. 4, indem er die lediglich materiell-rechtlichen Naturschutzvorschriften zwar den einschlägigen Rechtsgrundlagen zuordnet, jedoch ausdrücklich als "nicht naturschutzspezifisch" deklariert. AhnIich Reiner Schmidt, Einführung in das UmweItrecht, 5. Aufl. 1999, § 6 Rn. 1. 4 So auch Kloepfer (Anm. 3) § 11 Rn. 4. 5 Hierzu etwa Kloepfer (Anm. 3) § 11 Rn. 12 ff. 6 Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG) i.d.F. der Bek. v. 21.9.1998 (BGBL I S. 2994).

1. Kap.: Das Naturschutzrecht im Zusammenhang des Umweltrechts

14

recht als Naturschutzrecht angesehen werden7, wenngleich der Regelungsschwerpunkt dieser beiden Rechtsgebiete bei den Kulturpflanzen - in Abgrenzung zu wildlebenden Pflanzen8 - bzw. den domestizierten Tieren - ebenfalls in Abgrenzung zu den wildlebenden9 - liegt. Über diese Abgrenzungsschwierigkeiten hinaus birgt die eingangs genannte Definition nur wenig Erklärungsgehalt und gibt zu Mißverständnissen Anlaß: Zum einen könnte sie dazu verleiten, bestimmte Handlungsobjekte auszuschließen. Anerkanntermaßen soll das Naturschutzrecht neben der Natur lO auch die Landschaft!! als solche erfassen. Zur Vermeidung von Abgrenzungsschwierigkeiten sollte daher die Landschaft als Handlungsobjekt ausdrücklich miteinbezogen werden!2. In diesem Sinne umschließen die Begriffe Natur und Landschaft Pflanzen und Tiere wildlebender Art, ihre Lebensgemeinschaften und natürlichen Lebensgrundlagen, die Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Landschaften und Landschaftsteilen im Hinblick auf ihre natürlichen Bedingungen sowie die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes!3. Zum anderen könnte der Wortbestandteil "Schutz" eine Beschränkung des Naturschutzrechts auf die Erhaltung und Bewahrung des vorhandenen Zustandes indizieren. Das NaturSo auch Hoppe / Beckmann / Kauch (Anm. I) § 14 Rn. 18. Vgl. hierzu das Gesetz zum Schutz der Kulturpflanzen (Pflanzenschutzgesetz PflSchG) i.d.F. der Bek. v. 14.5.1998 (BGBI. I S. 971, her. S. 1527 und 3512). Bereits der Titel des Gesetzes deutet auf die dargelegte Beschränkung auf Kulturpflanzen hin. Andererseits sind die wildlebenden Pflanzen vom Schutzzweck dieses Gesetzes aber nicht vollständig ausgenommen, vgl. Kloepfer (Anm. 3) § 17 Rn. 119 (" ... in erster Linie nur Schutz der Nutzpflanzen ... ") und Albert Lorz, Pflanzenschutzgesetz, 1989, Anm. 7 vor § 1 PflSchG. 9 Vgl. hierzu das Tierschutzgesetz i.d.F. der Bek. v. 25.5.1998 (BGBI. I S. 1105, ber. S. 1818). Albert Lorz, Tierschutzgesetz, 4. Aufl. 1992, § I Rn. II betont allerdings zu Recht, daß vom Grundsatz des § I TierSchG her alle Tiere, also auch die wildlebenden, erfaßt werden; die in §§ 2 ff. TierSchG nachfolgenden Verbote bzw. Pflichten, insbesondere zur Tierhaltung, zielen aber überwiegend auf domestizierte Tiere ab. 10 Zum Begriff der Natur vgl. Aloys Bernatzky /Otto Böhm, in: Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, 2000, Band 1, § 1 BNatSchG Rn. 2 und Hans Walter Louis / Annegret Engelke, Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. 2000, 1. Teil, § 1 Rn. 4. 11 Zum Begriff der Landschaft vgl. Bernatzky / Böhm (Anm. 10) § I Rn. 3 und Louis / Engelke (Anm. 10) § I Rn. 4. 12 Anknüpfend an diese bei den Handlungsobjekte werden die Aufgabengebiete des Naturschutzes und der Landschaftspflege teilweise zusammengefaßt zu demjenigen der "Landespflege", so etwa Hoppe / Beckman / Kauch (Anm. I) § 14 Rn. 6; Hans Walter Louis / Annegret Engelke, Landespflegegesetz Rheinland-Pfalz, 1997, § I Rn. I; kritisch hierzu Karl-Günther Kolodzie}cok, in: Kolodziejcok / Recken / Apfelbacher / Iven, Naturschutz, Landschaftspflege und einschlägige Regelungen des Jagd- und Forstrechts, 2000, § I BNatSchG Rn. 2. In jedem Fall aber werden durch die ausdrückliche Benennung der beiden Handlungsobjekte etwaige Abgrenzungsschwierigkeiten vermieden, so zu Recht Kolodzie}cok a.a.O. 13 So auch Bernd Bender / Reinhard Sparwasser / Rüdiger Engel, Umweltrecht, 3. Aufl. 1995, Teil 3 Rn. 12. 7

8

I. Naturschutz in der Rechtsordnung

15

schutzrecht erteilt jedoch einen dreifachen Handlungsauftrag, nämlich Schutz, Pflege und Entwicklung von Natur und Landschaft. Ohne daß eine detailgenaue Abgrenzung dieser drei Handlungsformen voneinander möglich und notwendig wäre l4 , kann jedenfalls konstatiert werden, daß die beiden letzteren Aufträge einen regenerierenden und kreativen Naturschutz im Auge haben l5 und damit erheblich über den "Schutz" mit seiner Beschränkung auf die Verwirklichung von Erhaltungszielen hinausgehen l6 • Zusammenfassend kann daher das Naturschutzrecht definiert werden als die Gesamtheit derjenigen Rechtsnormen, die - unmittelbar oder mittelbar - dazu bestimmt sind, Natur und Landschaft zu schützen, zu pflegen und zu entwickeln. 2. Rechtsquellen

Neben der bereits konstatierten Komplexität der Regelungsgegenstände zeichnet sich das Naturschutzrecht durch eine Komplexität der Rechtsgrundlagen aus. Auf nationaler Ebene ist dies vornehmlich darauf zuruckzufiihren, daß die Regelungen des Naturschutzrechts häufig in die einzelnen Fachbereiche hineinwirken (u. a)l7. Daneben gewinnt das Recht der Europäischen Union zunehmend an Bedeutung (u. b), und auch das Völkerrecht spielt eine wichtige Rolle (u. c). a) Nationales Recht

aa) Das Bundesnaturschutzgesetz Die Einteilung des nationalen Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege wird geprägt durch den Kompetenztitel des Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GG I8 , welcher dem Bund insoweit eine Rahmenkompetenz zuweise 9 • Auf 14 Erich Gassner, in: Gassner I Bendomir-Kahlo I Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, 1996, § 1 Rn. 13. IS Kloepfer (Anm. 3) § 11 Rn. 10. 16 Zu den Handlungsformen im einzelnen vgl. Gassner (Anm. 14) § 1 Rn. 7 ff. und Louis / Engelke (Anm. 10) § 1 Rn. 6 ff. 17 Gassner (Anm. 14) § 1 Rn. 5 spricht daher zu Recht von einer Querschnittsaufgabe. IS Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland v. 23.5.1949 (BGBI. S. 1), zuletzt geänd. durch Gesetz v. 16.7.1998 (BGBI. I S. 1822). 19 Daneben spielen auch andere Kompetenztite1 eine - wenn auch untergeordnete Rolle, so insbesondere Art. 73 NT. 5 und Art. 74 Abs. 1 NT. 1 und 11 GG, vgl. Kloepfer (Anm. 3) § 11 Rn. 3.

16

I. Kap.: Das Naturschutzrecht im Zusammenhang des Umweltrechts

dieser Grundlage hat der Bund das Bundesnaturschutzgesetz erlassen. Es beinhaltet - abgesehen von den in § 4 S. 3 BNatSchG enumerativ aufgezählten unmittelbar geltenden Vorschriften, zu denen aus Effektivitätsgründen auch die Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände nach § 29 BNatSchG gehört20 - grundsätzlich nur Rahmenregelungen, die einer Ausfüllung durch die Bundesländer zugänglich sind und ihrer bedürfen. Anband des Aufbaus des Bundesnaturschutzgesetzes läßt sich die historische Entwicklung dieser Rechtsmaterie in Deutschland vom punktuellen über den flächendeckenden hin zum integralen Naturschutz nachvollziehen, und zwar in - bezogen auf die einzelnen Abschnitte - umgekehrter Reihenfolge: Unter der Geltung des Reichsnaturschutzgesetzes vom 26.6.1935 21 herrschte ein lediglich punktueller Naturschutz vor. Dieser kommt nach wie vor besonders im fünften Abschnitt des Bundesnaturschutzgesetzes zum Ausdruck, welcher den Schutz und die Pflege wildlebender Tier- und Pflanzenarten beinhaltet. Einen teilweise flächendeckenden Naturschutz bezwecken die Schutzgebietsausweisungen des vierten Abschnitts. Einen zumindest vom Grundsatz her umfassend flächendeckenden Naturschutz hat die im dritten Abschnitt vorzufmdende Eingriffsregelung im Auge. Den Schlußpunkt dieser Entwicklung bildet die Landschaftsplanung des zweiten Abschnitts des Gesetzes, welche in die raumbezogene Gesamtplanung zu integrieren ist und damit den integralen Naturschutz verkörpert. bb) Die Naturschutzgesetze der Länder Unabhängig von der Frage, ob der Bund seine Rahmenkompetenz mit der Schaffung des Bundesnaturschutzgesetzes ausgeschöpft har2, verbleibt den Ländern ein recht weitreichender Gestaltungsspielraum, den sie durch Schaffung der einzelnen Landesnaturschutzgesetze ausgefüllt haben. Im einzelnen handelt es sich um die folgenden Gesetze (Stand: 1. Januar 2000)23:

Hierzu Gassner (Anm. 14) § 4 Rn. 16. RGBI. I S. 821. Dazu Asal, Die Naturschutzgesetzgebung des Reiches, RVBI. 1936, S. 369 ff.; Fritz Thiel, Das Reichsnaturschutzgesetz, RVBI. 1936, S. 70 ff. Das Reichsnaturschutzgesetz galt im übrigen nach Gründung der Bundesrepublik als Landesrecht, nicht jedoch als Bundesrecht fort, BVerfGE 8, S. 186 (\ 93 ff.). Hierzu etwa Gassner (Anm. 14) Einf. Rn. 14. 22 Hierzu Kloepfer (Anm. 3) § 11 Rn. 21 m.w.N. in Fn. 78. 23 Keine Berücksichtigung mehr konnte daher die grundlegende Änderung des LG NW (GV NW S. 487) vom 9.5.2000 finden. Nunmehr sind in § 12 LG NW n.F. die über § 29 Abs. 1 BNatSchG hinausgehenden Beteiligungsfälle aufgeflihrt, § 12a LG NW n.F. regelt eingehend das Beteiligungsverfahren. Vor allem aber wird in § 12b LG NW n.F. die eigentliche Verbandsklage auch in Nordrhein-Westfalen eingeflihrt. Zur Novellierung des LG NW vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 12/4465, 20 21

I. Naturschutz in der Rechtsordnung

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Baden-Württemberg: Gesetz zum Schutz der Natur, zur Pflege der Landschaft und über die Erholungsvorsorge in der freien Landschaft (Naturschutzgesetz - NatSchG) i.d.F. v. 29.3.1995 (GBl. S. 386), zuletzt geändert durch VO v. 17.6.1997 (GBl. S. 278); im folgenden kurz: NatSchGBW. Bayern: Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur (Bayerisches Naturschutzgesetz BayNatSchG) i.d.F. der Bek. v. 18.8.1998 (GVBl. S. 593), geändert durch Gesetz v. 27.12.1999 (GVBl. S. 532). Berlin: Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege von Berlin (Berliner Naturschutzgesetz - NatSchGBln) i.d.F. v. 10.7.1999 (GVBl. S.390). Brandenburg: Gesetz über den Naturschutz und die Landschaftspflege im Land Brandenburg (Brandenburgisches Naturschutzgesetz - BbgNatSchG) v. 25.6.1992 (GVBl. S. 208), zuletzt geänd. durch Gesetz v. 18.12. 1997 (GVBl. S. 124). Bremen: Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bremisches Naturschutzgesetz - BremNatSchG) v. 17.9.1979 (Brem. GBl. S. 345), zuletzt geänd. durch Gesetz v. 1.6.1999 (Brem. GBl. S. 89). Hamburg: Hamburgisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Hamburgisches Naturschutzgesetz - HmbNatSchG) v. 2.7.1981 (Hmb. GVBl. S. 167), zuletzt geänd. durch Gesetz v. 4.11.1997 (Hmb. GVBl. S. 489). Hessen: Hessisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Hessisches Naturschutzgesetz - HENatG) i.d.F. v. 16.4.1996 (GVBl. S. 145), zuletzt geänd. durch Gesetz v. 18.12.1997 (GVBl. S. 429). Mecklenburg-Vorpommern: Gesetz zum Schutz der Natur und der Landschaft im Lande Mecklenburg-Vorpommern (Landesnaturschutzgesetz - LNatG M-V) v. 21.7.1998 (GVOBl. M-V S. 647), geänd. durch Gesetz v. 23.2.1999 (GVOBl. M-V S. 200). Niedersachsen: Niedersächsisches Naturschutzgesetz i.d.F. v. 11.4.1994 (Nds. GVBl. S. 155, ber. S. 267), zuletzt geänd. durch Gesetz v. 11.2. 1998 (Nds. GVBl. S. 86); im folgenden kurz: NdsNatSchG. Nordrhein-Westfalen: Gesetz zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft (Landschaftsgesetz - LG) i.d.F. v. 15.8.

s. I, 14 ff., 46 ff. sowie Beschlußernpfeh1ung und Bericht des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz, LT-Drucks. 12/4862, S. 9 ff., 37. 2 Ziekow/Siegel

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1. Kap.: Das Naturschutzrecht im Zusammenhang des Umweltrechts

1994 (GV NW S. 710), zuletzt geänd. durch Gesetz v. 2.5.1995 (GV NW S. 384); im folgenden kurz: LG NW. Rheinland-Pfalz: Landespflegegesetz (LPflG) i.d.F. v. 5.2.1979 (GVBl. S. 36), zuletzt geänd. durch Gesetz v. 12.10.1999 (GVBl. S. 325; dort Art. 240 aufS. 366); im folgenden kurz: LPflG R-P. Saarland: Gesetz über den Schutz der Natur und die Pflege der Landschaft (Saarländisches Naturschutzgesetz - SNG) v. 19.3.1993 (Amtsbl. S. 346, ber. S. 482) zuletzt geänd. durch Gesetz v. 5.2.1997 (Amtsbl. S. 258); im folgenden kurz: SaarNatSchG. Sachsen: Sächsisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Sächsisches Naturschutzgesetz - SächsNatSchG) i.d.F. v. 11.10.1994 (SächsGVBl. S. 1601, ber. 1995 S. 106), zuletzt geänd. durch Gesetz v. 18.3.1999 (SächsGVBl. S. 86). Sachsen-Anhalt: Naturschutzgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (NatSchG LSA) v. 11.2.1992 (GVBl. LSA S. 108), zuletzt geänd. durch Gesetz v. 27.1.1998 (GVBl. LSA S. 28). Schleswig-Holstein: Gesetz zum Schutz der Natur (Landesnaturschutzgesetz - LNatSchG) v. 16.6.1993 (GVOBl. Schl.-H. S. 215) zuletzt geänd. durch VO v. 16.6.1998 (GVOBl. Schl.-H. S. 210); im folgenden kurz: LNatSchG S-H. Thüringen: Thüringer Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Thüringer Naturschutzgesetz - ThürNatG) i.d.F. v. 19.4.1999 (GVBl. S.298). cc) Flankierende Regelungen Daneben existiert vor allem auf Bundesebene eine Vielzahl flankierender Regelungen: So führt die eingangs dargelegte weite, nämlich materielle Definition des Naturschutzes dazu, daß auch solche Vorschriften dem Naturschutzrecht zuzuordnen sind, die zumindest auch den Schutz von Natur und Landschaft bezwecken, etwa das Jagd- und Fischereirecht, das Forstrecht und das Agrarrechr4 . Außerdem hat das Hineinwirken des Naturschutzrechts in die einzelnen Fachbereiche dazu geführt, daß diese sich ihrerseits ausdrücklich des Naturschutzes angenommen haben. Zu beobachten ist dies insbesondere auf

24 Hierzu etwa Kloepfer (Anm. 3) § 11 Rn. 4 m.w.N. Zum Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz allgemein siehe Peter Axer, Landwirtschaft und Umweltschutz, DVBI. 1999, S. 1533 ff.

I. Naturschutz in der Rechtsordnung

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dem Gebiet der Bauleitplanung: So sind nach § 1 Abs. 5 S. 2 Nr. 7 BauGB25 bei der Aufstellung von Bauleitplänen insbesondere auch die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu berücksichtigen26 . b) Supranationales Recht

Immer größere Bedeutung gewinnt im Bereich des Naturschutzes das Recht der Europäischen Union. Neben der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2.4.1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogel arten (kurz: Vogelschutzrichtlinie 27 ) hat sich zuletzt die Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.5.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie, kurz: FFH-Richtlinie)28 als von er25 Baugesetzbuch (BauGB) i.d.F. der Bek. v. 27.8.1997 (BGBI. I S. 2141, ber. BGBI. 1998 I S. 137). 26 Vgl. hierzu die einschlägige Kommentarliteratur zu dieser Vorschrift, zuletzt etwa Michael Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, Baugesetzbuch, 7.Aufl. 1999, § I Rn. 64 ff. 27 ABI. L Nr. 103 v. 25.4.1979, S. 1; letzte Änderung ABI. L Nr. 164 v. 30.6.1994, S. 9. Dazu etwa Dieter Apfelbacher / Ursula Adenauer / Klaus [yen, Das Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes Teil 2 - Biotopschutz, NuR 1999, S. 63 ff.; Astrid Epiney, Vogel- und Habitatschutz in der EU, UPR 1997, S. 303 ff.; Wilfried Erbguth, Ausgewiesene und potentielle Schutzgebiete nach FFH- bzw. Vogelschutzrichtlinie, NuR 2000, S. 130 ff.; Andreas Fisahn / Wolfgang Cremer, Ausweisungspflicht und Schutzregime nach Fauna-Flora-Habitat- und Vogelschutzrichtlinie, NuR 1997, S. 268 ff.; Andreas Fisahn, Zur Anwendung der Vogelschutzrichtlinie und FFHRichtlinie im Planfeststellungsverfahren, ZUR 1998, S. 34 ff.; Klaus [yen, Schutz natürlicher Lebensräume und Gemeinschaftsrecht, NuR 1996, S. 373 ff.; derselbe, Aktuelle Fragen des Umgangs mit bestehenden oder potentiellen Schutzgebieten von gemeinschaftsrechtlicher Bedeutung, UPR 1998, S. 361 ff.; Willy Spannowsky, Vorgaben der räumlichen Gesamtplanung für die Ausweisung besonderer Schutzgebiete, UPR 2000, S. 41 ff. 28 ABI. L Nr. 206 v. 22.7.1992, S. 7, zuletzt geändert durch Richtlinie 97/62/ EG v. 27.10.1997 (ABI. L Nr. 305 S.42). Dazu die in Anm.27 Genannten sowie Claus Carlsen, Die Umsetzung der EG-Richtlinie "Fauna, Flora, Habitate", in deutsches Recht und Vollzugsprobleme in den Bundesländern, in: Neue Entwicklungen im Umweltrecht, 1996, S. 197 ff.; Britta Erbguth, Naturschutz und Europarecht: Wie weit reicht die Pflicht zur Alternativprüfung gern. Art. 6 Abs.4 der Habitatrichtlinie?, DVBI. 1999, S.588 ff.; Wilfried Erbguth / Frank Stollmann, Die Bindung der Verwaltung an die FFH-Richtlinie, DVBI. 1997, S. 453 ff.; Peter Fischer-Hüfile, Zur Umsetzung der FFHRichtlinie in das Bundes- und Landesnaturschutzrecht, ZUR 1999, S. 66 ff.; Josef Walter Kirchberg, Bedeutung der Richtlinie "Flora, Fauna, Habitat" der Europäischen Gemeinschaft, in: Blümel / Kühlwetter (Hrsg.), Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts H, 1997, S. 163 ff.; Hans Walter Louis, Die Umsetzung der Fauna-Flora-HabitatRichtlinie durch das Bundesnaturschutzgesetz und ihre Rechtsfolgen, DÖV 1999, S. 374 ff.; Frank Niederstadt, Die Umsetzung der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie durch das zweite Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes, NuR 1998, S. 515 ff.; Hans-Werner Rengeling, Umsetzungsdefizite der FFH-Richtlinie in Deutschland?, UPR 1999, S. 281 ff.; Tania Rädiger-Vorwerk, Die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie der Euro-

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1. Kap.: Das Naturschutzrecht im Zusammenhang des Umweltrechts

heblicher praktischer Bedeutung erwiesen: So kann bereits die Durchquerung eines faktischen Vogelschutz- oder FFH-Gebietes durch eine Verkehrstrasse zur Rechtswidrigkeit der Planung fUhren, wie die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur BAB 20 gezeigt haben29 • Zu nennen ist in diesem Zusammenhang auch die Verordnung (EG) Nr. 338/97 des Rates vom 9.12.1996 über den Schutz von Exemplaren wildlebender Tier- und Pflanzenarten durch Überwachung des Handels 30 • Dieser Trend zur Europäisierung hat noch nicht seinen Endpunkt erfahren: Hinzuweisen ist nur auf die Einfiihrung einer strategischen UmweltverträglichkeitspTÜfung auf dem Gebiet der raumbezogenen Gesamtplanung 31 • c) Internationales Recht Schließlich spielt das Völkerrecht auf dem Gebiet des Naturschutzrechts eine nicht unbedeutende Rolle. Erwähnt seien insoweit vor allem das Übereinkommen vom 3.3.1973 über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen (Washingtoner Artenschutzübereinkommen32) und das am 5.6.1992 im Rahmen der UN-Konferenz in Rio de Janeiro 1992 unterzeichnete Übereinkommen über die biologische Vielfalt33 •

päischen Union und ihre Umsetzung ins nationale Recht, 1998; Alexander Schink, Auswirkungen der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (EG) auf die Bauleitplanung, GewArch 1998, S. 41 ff.; derselbe, Die Verträglichkeitsprüfung nach der FFH-Richtlinie, UPR 1999, S. 417 ff.; Bemd Thyssen, Europäischer Habitatschutz entsprechend der FloraFauna-Habitat-Richtlinie in der Planfeststellung, DVB\. 1998, S. 877 ff.; Jörg Wagner, Die planbezogene Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem Entwurf der EG-Richt1inie "Fauna, Flora, Habitat", 1990. 29 Das BVerwG hatte zunächst im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes sogar die aufschiebende Wirkung einer von einem anerkannten Naturschutzverband erhobenen Anfechtungsklage wiederhergestellt (DVB\. 1998, S. 589 ff.), dann aber in der Hauptsache die Klage doch abgewiesen (DVB\. 1998, S. 900 ff.). Siehe hierzu auch das Positionspapier des Ausschusses "Recht und Verfahren" der Ministerkonferenz flir Raumordnung vom 19. März 1999, abgedruckt in DVB\. 1999, S. 970 ff. 30 AB\. 1997 Nr. L 61 S. 1, zuletzt geänd. durch VO Nr. 1476/1999 v. 6.7.1999 (ABI. Nr. L 171 S. 5). Dazu Dieter Apfelbacher / Ursula Adenauer / Klaus lven, Das Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes Teil I - Artenschutz, NuR 1998, S. 509 ff.; Stephan Emonds, Die neue EG-Artenschutzverordnung und das geltende nationale Artenschutzrecht, NuR 1997, S. 26 ff.; Martin GelIermann, Biotop- und Artenschutz, in: Rengeling (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, Band 11: Besonderes Umweltrecht, 1998, § 79 Rn. 55 ff. 31 Hierzu eingehend, auch zu den Einwänden, Jan Ziekow, Umweltverträglichkeitsprüfung und raumbezogene Gesamtplanung, in: derselbe (Hrsg.), Bauplanungsrecht vor neuen Herausforderungen, 1999, S. 9ff. J2 BGB\. 11, 1975, S. 773. 33 BGB\. 11, 1993, S. 1741.

I. Naturschutz in der Rechtsordnung

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3. Regelungsansätze In der neueren Literatur wird das Umweltverwaltungsrecht nicht selten nach vier Regelungsansätzen systematisiert, nämlich dem medialen, dem kausalen, dem vitalen und dem integralen Umweltschutz34, wobei allerdings häufig Überschneidungen anzutreffen sind35 • Die genannten Ansätze lassen sich auch im Recht des Naturschutzes und der Landschaftspflege auffmden.

a) Der mediale Umweltschutz

Der mediale Umweltschutz hat den Schutz der drei Umweltrnedien Boden, Wasser und Luft zum Gegenstand. Das Naturschutzrecht spielt nach wie vor beim Schutz des Bodens eine wichtige Rolle. Zwar hat die Erkenntnis eines in der Vergangenheit nur unzureichenden Schutzes dieses Umweltrnediums mittlerweile zu einer eigenständigen Regelung des Bodenschutzrechts gefiihrt, insbesondere in Gestalt des Bundesbodenschutzgesetzes vom 17. März 199836 • Da letzteres aber primär dem Schutz vor Verunreinigungen dient, wird der Boden in seinem biologischen Kontext nach wie vor im Naturschutzrecht geschützt37 . 34 Vgl. hierzu insbesondere Rüdiger Breuer, Umweltschutzrecht, in: SchmidtAßmann (Hrsg.), Besonders Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1999,5. Abschnitt Rn. 38 ff. 35 Hierauf weist Kloepfer (Anm. 3) § I Rn. 66 ff. zutreffend hin. 36 Gesetz zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodSchG) v. 17.3.1998 (BGBl. I S. 502), vollständig in Kraft getreten am 1.3.1999. Hierzu Uwe Diehr, Der Sanierungsplan nach dem Bundesbodenschutzgesetz, UPR 1998, S. 128 ff.; Hans-Jürgen Müggenborg, Grundfragen des Bodenschutz- und Altlastenrechts nach dem Bundesbodenschutzgesetz, SächsVBl. 2000, S. 77 ff.; Franz-Joseph Peine, Die Bodenschutzkonzeption der Bundesregierung, UPR 1997, S. 53 ff.; Alexander Schink, Verantwortlichkeit für die Gefahrenabwehr und die Sanierung schädlicher Bodenveränderungen nach dem Bundesbodenschutzgesetz, DÖV 1999, S. 797 ff.; Wolfgang Schmitz-Rode / Stephan Bank, Die konzernrechtliche Haftung nach dem Bundesbodenschutzgesetz, DB 1999, S. 417 ff.; Rolf Schwartmann, Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz: Altlastenrisiko, Konzernhaftung und Gesamtschuldnerausgleich, DStR 1999, S. 324 ff.; derselbe, Neues zur kommunalen Altlastenhaftung - Die Auswirkungen des neuen Bodenschutzrechts auf Grundstückskaufverträge mit Gemeinden, DStR 2000, S. 205 ff.; Andreas Theuer, Die Sanierungsverantwortlichkeit des Gesamtrechtsnachfolgers nach dem Bundesbodenschutzgesetz am Beispiel der Spaltung von Unternehmen, DB 1999, S. 621 ff.; Andre Turiaux / Dagmar Knigge, Bundes-Bodenschutzgesetz - Altlastensanierung und Konzernhaftung, BB 1999, S. 377 ff.; Hans-Peter Vierhaus, Das Bundesbodenschutzgesetz, NJW 1998, S. 1262 ff. Zu den gesetzgeberischen Reaktionen der Länder auf das Bundesbodenschutzgesetz vgl. Anke Freisburger, Gesetzgeberische Reaktionen der Länder auf das Bundesbodenschutzgesetz, UPR 1999, S. 381 ff. 37 Zu dieser Ergänzungsfunktion vgl. Hans Schulte, Umweltrecht, 1999, 9. Kap. A./. Zum Verhältnis des Bodenschutzrechts zum Wasserrecht vgl. Franz-Joseph Peine, Bodenschutzrecht und Wasserrecht, UPR 1999, S. 361ff. Zur Verzahnung mit dem Recht der raumbezogenen Gesamtplanung vgl. Edmund Brandt / Joachim Sanden, Verstärkter

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1. Kap.: Das Naturschutzrecht im Zusammenhang des Umweltrechts

Während also einerseits das Naturschutzrecht den Boden nicht umfassend schützt und daher ein gesondertes Bodenschutzrecht statuiert werden mußte, schützt es andererseits aber auch die Umweltrnedien Luft und Wasser (vgl. § 2 Abs. I Nr. 6 und 7 BNatSchG), denen primär das Immissionsschutz- und das Wasserwirtschaftsrecht gewidmet sind. b) Der kausale Umweltschutz

Auch der Ansatz eines kausalen Umweltschutzes, der die einzelnen Gefahrenquellen für die Umwelt im Blick hat, läßt sich im Naturschutzrecht nachweisen, insbesondere im Agrarrecht. Ungeachtet der kontroversen Diskussion über das sogenannte Agrarprivileg 3S läßt sich konstatieren, daß eine besonders intensive Landwirtschaft mit den Belangen des Naturschutzes konfligieren kann und damit zugleich eine potentielle Gefahrenquelle für diese darstellt. Gleichwohl berücksichtigt das bisherige Agrarrecht die Umweltbelange zumindest bislang nur punktuell39 . c) Der vitale Umweltschutz

Eine gewichtige Rolle im Naturschutzrecht spielt hingegen der vitale Umweltschutz, welcher sich dem Schutz von Pflanzen und Tieren verschrieben hat. Zu beachten ist hierbei aber, daß sich das Naturschutzrecht lediglich auf die wildlebenden Organismen bezieht (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 10 BNatSchG40 ). Kulturpflanzen werden hauptsächlich vom Pflanzenschutzrecht erfaßt, für den Umgang mit Tieren ist das Tierschutzrecht zu beachten41 •

Bodenschutz durch die Verzahnung zwischen Bau- und Raumordnungsrecht und Bodenschutzrecht, UPR 1999, S. 367 ff. 38 Oftmals auch Landwirtschaftsklausel genannt, hierzu Kloepfer (Anm.3) § II Rn. 12 ff. Durch das Dritte Gesetz zur Änderung des BNatSchG vom 26.8.1998 (BGBI. I S. 2481) hat das Agrarprivileg jedoch eine gewisse Abschwächung erfahren, hierzu Schulte (Anm. 37) 9.Kapite\ A.I. (dort Fn. 5). 39 Kloepfer (Anm. 3) § 11 Rn. 129. Hierin dürfte das eigentliche "Agrarprivileg" zu finden sein. 40 Hierzu Gassner (Anm. 14) § 2 Rn. 46 f. Generell zum Rückschluß von der Auflistung in § 2 BNatSchG auf die Schutzgüter des Gesetzes Kloepfer (Anm. 3) § 11 Rn. 15. 41 Zur Frage, inwieweit auch das Pflanzen- und Tierschutzrecht dem Naturschutzrecht zuzuordnen sind, s.o. S. 13 f.

11. Staatsziel Umweltschutz

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d) Der integrale Umweltschutz

Schließlich weist das Naturschutzrecht auch mehrere Ansätze eines integralen Umweltschutzes, welcher die Umweltbelange in eine übergreifende Betrachtungsweise einbindet42 , auf: Neben der Ankoppelung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung nach § 8 BNatSchG in Verbindung mit den einschlägigen Ausfüllungsnormen der Landesnaturschutzgesetze an anderweitige Verfahren 43 sind insoweit insbesondere die Einfügung der Eingriffsregelung in das Recht der Bauleitplanung nach § 8a BNatSchG in Verbindung mit § 1a BauGB44 sowie die Verzahnung der Landschaftsplanung mit der raumbezogenen Gesamtplanung 45 zu nennen.

11. Staatsziel Umweltschutz Auf verfassungsrechtlicher Ebene wird das Naturschutzrecht insbesondere flankiert von Art. 20a GG, welcher das Staatsziel Umweltschutz statuiert46 . Diese Bestimmung ist nach kontroverser Debatte durch das Gesetz vom 27.10.1994 47 in Art. 20a GG aufgenommen worden48 • 42 Zu den verschiedenen Vorstellungen eines integrierten Umweltschutzes und den damit verbundenen Problemen vg\. Udo Di Fabio, Integratives Umweltrecht, NVwZ 1998, S. 329 ff.; Mario Martini, Integrierte Rege\ungsansätze im Immissionsschutzrecht, 1999, S. 5 ff.; Johannes Masing, Kritik des integrierten Umweltschutzes, DVBI 1998, S. 549 ff.; Frank Schreiber, Das Rege\ungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz, 2000, S. 43 ff.; Uwe Volkmann, Umweltrechtliches Integrationsprinzip und Vorhabengenehmigung, VerwArch 89 (1998), S. 363 ff.; Jan Ziekow, Handlungsspielräume der Verwaltung und Investitutionssicherheit, am Beispiel der integrierten Vorhabengenehmigung, in: derselbe (Hrsg.), Handlungsspielräume der Verwaltung, 1999, S. 67 (78 ff.). 43 Zu diesem "Huckepackverfahren" siehe Gassner (Anm. 14) § 8 Rn. 14. 44 Hierzu etwa Alexander Schink, Neuerungen zum Baurechtskompromiß, DVB\. 1998, S. 609 ff.; derselbe, Naturschutzrechtliche Eingriffsrege\ung und Bauleitplanung, in: Ziekow (Hrsg.), Bauplanungsrecht vor neuen Herausforderungen, 1999, S. 147 ff. 4S ZU den verschiedenen Integrationsmodellen siehe Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 13) Teil 3 Rn. 110 und Kloepfer (Anm. 3) § 11 Rn. 28. 46 Vg\. auch die zugrundeliegende Empfehlung der Gemeinsamen Verfassungskommission in BT-Drucks. 12/6000, S. 65 ff. Siehe hierzu auch DetlefCzybulka, Ethische, verfassungstheoretische und rechtliche VOTÜberlegungen zum Umweltschutz, in: Erbguth/Müller/Neumann (Hrsg.), Rechtstheorie und Rechtsdogmatik im Austausch, Gedächtnisschrift für Bernd Jeand'Heur, 1999, S. 83 ff. 47 BGB\. I S. 3146 (in Kraft getreten am 15.11.l994). 48 Zu Art. 20a GG vg\. Norbert Bernsdorff, Positivierung des Umweltschutzes im Grundgesetz (Art. 20a GG), NuR 1997, S. 328 ff.; Hans-Günter Hennecke, Der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen in Art. 20a GG, NuR 1995, S. 325 ff.; Hans H. Klein, Staatszie\e im Verfassungsgesetz - Empfiehlt es sich, ein Staatsziel Umweltschutz in

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I. Kap.: Das Naturschutzrecht im Zusammenhang des Umweltrechts

1. Die Schutzgüter des Art. 20a GG

Zu schützen sind nach Art. 20a GG die "natürlichen Lebensgrundlagen". Auch wenn dieser Begriff ein beträchtliches Maß an Unbestimmtheit beinhaltet49 , so kann er gleichwohl mit demjenigen der "Umwelt", wie er dem deutschen Umweltrecht zugrunde liegt, gleichgesetzt werdenso. Diese wird nämlich definiert als die natürlichen (elementaren) Lebensgrundlagen des Menschen, namentlich die Umweltrnedien Boden, Luft und Wasser, die Biosphäre und deren Beziehungen untereinander sowie zu den MenschensI. Gegen die Ansicht, die "natürlichen Lebensgrundlagen" seien weiter aufzufassen als die "Umwelt"S2, läßt sich die Entstehungsgeschichte dieser Staatszielbestimmung anfiihren: Bereits die Sachverständigenkommission "Staatszielbestimmungen / Gesetzgebungsaufträge" favorisierte den Begriff "natürliche Lebensgrundlagen", weil die "Umwelt" nicht allgemein definiert sei und den Bezug zum Menschen nicht eindeutig zum Ausdruck bringe s3 . Eine terminologische Verengung war daher mit der Begriffswahl nicht intendiertS4 . Ein anthropozentrischer Ansatz, wie er im Rahmen des Art. 20a GG aus der Formulierung "auch in Verantwortung fiir die künftigen Generationen" und aus dem engen Zusammenhang mit das Grundgesetz aufzunehmen?, DVBI. 1991, S. 729 ff.; Michael Kloepfer, Umweltschutz als Verfassungsrecht: Zum neuen Art. 20a GG, DVBI. 1996,S. 73 ff.; Hartmut Kuhlmann, Der Mitweltschutz im gesamtdeutschen Grundgesetz, NuR 1995, S. I ff.; Klaus G. Meyer-Teschendorf, Verfassungsmäßiger Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, ZRP 1994, S. 73 ff.; Dietrich Murswiek, Staatsziel Umweltschutz (Art. 20a GG), NVwZ 1996, S. 222 ff.; Heinz-Joachim Peters, Art. 20a GG - Die neue Staatszielbestimmung des Grundgesetzes, NVwZ 1995, S. 555 ff.; Alexander Schink, Umweltschutz als Staatsziel, DÖV 1997, S. 221 ff.; Arnd Uhle, Das Staatsziel "Umweltschutz" im System der grundgesetzlichen Ordnung, DÖV 1993, S. 947 ff.; Kay Waechter, Umweltschutz als Staatsziel, NuR 1996, S. 321 ff.; Rainer Wolf, Gehalt und Perspektiven des Art. 20a GG, KritV 80 (1997), S. 280 ff. Zusammenfassend zur Diskussion um Staatszielbestimmungen Kar/-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1997. 49 Vgl. statt vieler etwa Hans Bernhard Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein (Hrsg.), Grundgesetz, 9. Aufl. 1999, Art. 20a Rn. 10 m.w.N. 50 So die wohl herrschende Ansicht, vgl. etwa Bernsdorff(Anm. 48) S. 331; Dietrich Murswiek, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 2. Aufl. 1999, Art. 20a Rn. 27; Rupert Schalz, in: Maunz / Dürig, Grundgesetz, 1999, Art. 20a Rn. 36; Waechter (Anm. 48) S.323. 5\ Kloepfer (Anm. 3) § 1 Rn. 16 m.w.N. 52 In diese Richtung zielend Klaus Stern, Zur Aufnahme eines Umweltschutzstaatszieles in das Grundgesetz, NWVBL 1988, S. 1 (6): ,,möglicherweise extensive(n) Auslegung". Offengelassen von Michael Kloepfer, in: Dolzer / Vogel (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 1999, Art. 20a Rn. 50. 53 Sachverständigenkommission Staatszielbestimmungen / Gesetzgebungsaufträge, Bericht, 1983, Rn. 144. Hierzu Bernd Söhnlein, Landnutzung im Umweltstaat des Grundgesetzes, 1999, S. 90 f. und Schatz (Anm. 50) Art. 20a Rn. 36 (dort Fn. 90). 54 Anders Brackmeyer (Anm. 49) Art. 20a Rn. 10 ff.

11. Staatsziel Umweltschutz

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der Menschenwürde des Art. 1 GG abgeleitet wird 55 , liegt ebenfalls demjuristisehen Umweltbegriff zugrunde 56 . Und eine Beschränkung gerade auf die "natürlichen" Lebensgrundlagen, mit deren Hilfe die psycho-soziale Umwelt des Menschen ausgeblendet werden soll57, ist ebenso dem oben defmierten restriktiven Umweltbegriff immanent. Erfaßt werden damit aueh das Umweltrnedium Boden58 und der Schutz lebender Organismen; bei Tieren wird jedoch überwiegend eine Beschränkung auf wildlebende angenommen59 .

2. Rechtliche Einordnung a) Rechtsnatur: Staatsziel Ausweislich der Entstehungsgeschichte handelt es sich bei Art. 20a GG um eine Staatszielbestimmung6o . Dies impliziert eine Beschränkung auf eine objek55 So etwa Kloepfer (Anm. 52) Art. 20a Rn. 53ff. und Schotz (Anm. 50) Art. 20a Rn. 38 ff., beide m.w.N. Vgl. hierzu auch Söhnlein (Anm. 53) S. 96 ff. 56 Hierzu Kloepfer (Anm. 3) § I Rn. 19 ff. 57 Hierzu etwa Brockmeyer (Anm. 49) Art. 20a Rn. 12; Kloepfer (Anm. 52) Art. 20a Rn. 52; Murswiek (Anm. 50) Art. 20a Rn. 27 f.; Scholz (Anm. 50) Art. 20a Rn. 36, alle m.w.N. Dies schließt im übrigen nicht aus, auch vom Menschen kultivierte Landschaften als "Natur" zu bezeichnen, vgl. die Nachweise zuvor. 58 Vgl. etwa Brockmeyer (Anm.49) Art. 20a Rn. 13; Hans D. Jarass, in: Jarass / Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl. 2000, Art. 20a Rn. 2; Kloepfer (Anm. 52) Art. 20a Rn. 50; Murswiek (Anm. 50) Art. 20a Rn. 30; Scholz (Anm. 50) Art. 20a Rn. 36. 59 So Brockmeyer (Anm.49) Art. 20a Rn. 11; Jarass (Anm.58) Art. 20a Rn. 3; Murswiek (Anm. 50) Art. 20a Rn. 31; Jan Ziekow, Tierschutz im Schnittfeld von nationalem und internationalem Recht, 1999, S. 24. A.A. Schotz (Anm. 50) Art. 20a Rn. 37, und Söhnlein (Anm. 53) S. 95 f., die beide auch Nutztiere und damit den Tierschutz insgesamt in den Schutzbereich dieser Staatszielbestimmung miteinbeziehen wollen. Zur hiermit unmittelbar verknüpften Problematik, ob Eingriffe in die grundsätzlich vorbehaltlos geschützte Forschungsfreiheit zum Zwecke des Tierschutzes bereits nach gegenwärtiger Verfassungsrechtlage gerechtfertigt werden können oder ob es hierzu der ausdrücklichen Aufnahme des Tierschutzes in das Grundgesetz bedarf, vgl. den Gesetzgebungsreport in ZRP 1999, S. 78 f. und VGH Kassel, ESVGH 44, S. 145 (146 ff.); Klaus Brandhuber, Tiertötungen zu Ausbildungszwecken im Spannungs feld von Tierschutz, Gewissens- und Lehrfreiheit, NVwZ 1993, S. 642 ff.; Günter Frankenberg, Tierschutz oder Wissenschaftsfreiheit?, KJ 1994, S. 421 ff.; Michael Kloepfer, Tierversuchsbeschränkungen und Verfassungsrecht, JZ 1986, S. 205 ff.; derselbe I Matthias Rossi, Tierschutz in das Grundgesetz?, JZ 1998, S. 369 ff.; Hans-Georg Kluge, Grundrechtlicher Freiraum des Forschers und ethischer Tierschutz, NVwZ 1994, S. 869 ff.; Hans-Jürgen Papier, Genehmigung von Tierversuchen, NuR 1991, S. 162 ff. 60 BT-Drucks. 12/6000, S. 67. Hierzu Brockmeyer (Anm. 49) Art. 20a Rn. I ff.; Jarass (Anm. 58) Art. 20a Rn. I; Kloepfer (Anm. 52) Art. 20a Rn. 12; derselbe (Anm. 3) § 3 Rn. 23; Murswiek (Anm.50) GG, Art. 20a Rn. 12; Schotz (Anm.50) Art. 20a Rn. 33; Söhnlein (Anm. 53) S. 54 ff.

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I. Kap.: Das Naturschutzrecht im Zusammenhang des Umweltrechts

tivrechtliche Wirkungsweise, so daß diese Bestimmung des Grundgesetzes insbesondere kein Grundrecht beinhaltet61 . Andererseits geht sie aber über einen bloßen Programmsatz hinaus und bildet unmittelbar geltendes Recht62 . Aufgrund der weitgefaßten Schutzgüter bedarf die Staatszielbestirnrnung der Konkretisierung durch den Gesetzgeber63 . b) Verhältnis zu anderen Verjassungsprinzipien Im Verhältnis zu den anderen Verfassungsprinzipien ist Art. 20a GG dem Grundsatz nach gleichrangig64 . Deshalb begegnet entgegen einer bisweilen vertretenen Ansicht65 auch eine gebundene Entscheidung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, sofern der Gesetzgeber in dem vorzunehmenden Ausgleich die Umweltschutzinteressen zurücktreten läßt. Vielmehr genügt es auch hier, wenn der Gesetzgeber im Wege der "praktischen Konkordanz,,66 einen angemessenen Ausgleich zwischen den miteinander konkurrierenden Verfassungsgütern herbeiführt, wobei der Umweltschutz durchaus zurücktreten kann. Allerdings ist Art. 20a GG nicht in der Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG enthalten. Dies impliziert eine Nachrangigkeit gegenüber den Art. 1 und 20 GG67 • c) Verhältnis zu den Grundrechten

Zwar beschränkt sich Art. 20 a GG in Anbetracht seines Charakters als Staatsziel unmittelbar auf eine objektivrechtliche Wirkung, so daß aus ihm keine subjektiven Rechte abgeleitet werden können. Allerdings kann die Zielbestimmung mittelbar Einfluß auf die Grundrechtsauslegung ausüben und diese

Vgl. die Nachweise in Anm. 60. Brockmeyer (Anm. 49) Art. 20a Rn. 4; Jarass (Anm. 58) Art. 20a Rn. I; Kloepfer (Anm. 52) Art. 20a Rn. 10; Scholz (Anm. 50) Art. 20a Rn. 35. 63 Brockmeyer (Anm. 49) Art. 20a Rn. 4 f.; Jarass (Anm. 58) Art. 20a Rn. I; Murswiek (Anm. 50) Art. 20a Rn. 17; Scholz (Anm. 50) Art. 20a Rn. 35. 64 BT-Drucks. 12/6000, S. 67. Ebenso Brockmeyer (Anm. 49) Art. 20a Rn. 4; Jarass (Anm. 58) Art. 20a Rn. 9; Kloepfer (Anm. 52) Art. 20a Rn. 15; derselbe (Anm. 3) § 3 Rn. 23; Murswiek (Anm. 50) Art. 20a Rn. 55; Scholz (Anm. 50) Art. 20a Rn. 41. 6S Rudolf Steinberg, Verfassungsrechtlicher Umweltschutz durch Grundrechte und Staatszielbestimmung, NJW 1996, S. 1985 (1993). 66 Zu diesem Begriff siehe Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995, Rn. 317 ff. 67 So zutreffend Brockmeyer (Anm. 49) Art. 20a Rn. 6; Kloepfer (Anm. 52) Art. 20a Rn. 15; derselbe (Anm. 3) § 3 Rn. 23. A.A. Söhnlein (Anm. 53) S. 59 f. 61

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H. Staatsziel Umweltschutz

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dabei anreichern68 . Andererseits kann die Aufwertung der natürlichen Lebensgrundlagen legislative Eingriffe auch in Grundrechte legitimieren, die keinen Eingriffsvorbehalt zugunsten des einfachen Gesetzgebers beinhalten, wie etwa die Freiheiten des Art. 5 Abs. 3 GG69 • Eingriffe in vorbehaltlose Grundrechte können nur mittels eines anderen Verfassungsgutes "aufgewogen" werden 70 • Von daher begegnet es erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn nach derzeit gültigem Recht die Forschungsfreiheit zugunsten des Tierschutzes unter Einbeziehung der gezüchteten bzw. domestizierten Tiere beschränkt wird7l . Denn nach dem oben Gesagten ist der Tierschutz lediglich im Hinblick auf die wildlebenden Tiere in Art. 20a GG verankert (s.o. S. 25). 3. Adressaten

Gerichtet ist die Staatszielbestimmung nur an den Staat und seine Untergliederungen, also nicht an Privatpersonen oder -unternehmen72 • Insoweit verpflichtet sie jedoch alle drei Gewalten, nämlich Legislative, Exekutive und Judikative. a) Bindung der Legislative

Primär richtet sich die Bestimmung an den Gesetzgeber73 • Sie statuiert für diesen einen Handlungsauftrag, zum Schutze der natürlichen Lebensgrundlagen tätig zu werden, beläßt ihm jedoch einen weitreichenden Gestaltungsspielraum 74 . Angesichts des bereits erreichten Standards auf dem Gebiet des Umweltrechts ist dabei ein Abbau nicht ausgeschlossen; eine Verfehlung des Handlungsauftrages kann vielmehr erst bei völlig unzureichenden Schutzmaßnahmen angenommen werden, was angesichts der gegenwärtigen einfach-

68 So auch Jarass (Anm. 58) Art. 20a Rn. I; Kloepfer (Anm. 52) Art. 20a Rn. 17; derselbe (Anm. 3) § 3 Rn. 24. 69 So BVerwG, NJW 1996, S. 1163, zur Kunstfreiheit (betreffend ein Vermarktungsverbot für Elfenbein). Ebenso auch Jarass (Anm. 58) Art. 20a Rn. 10; Kloepfer (Anm. 52) Art. 20a Rn. 16 und Söhnlein (Anm. 53) S. 44 f. ("Art. 20a GG als Konkretisierung des Art. I Abs. I S. 2 GG in bezug auf die natürlichen Lebensgrundlagen"). 70 Hierzu etwa Michael Sachs, in: derselbe (Hrsg.), Grundgesetz, 2. Aufl. 1999, Rn. 120 ff. vor Art. J. 71 Vgl. hierzu den Gesetzgebungsreport in ZRP 1999, S. 78 f. 72 Kloepfer (Anm. 52) Art. 20a Rn. 18; Murswiek (Anm. 50) Art. 20a Rn. 56a; Scholz (Anm. 50) Art. 20a Rn. 45. 73 Hierzu eingehend Söhnlein (Anm. 53) S. 145 f. m.w.N. 74 Jarass (Anm. 58) Art. 20a Rn. 12; Kloepfer (Anm. 52) Art. 20a Rn. 26 ff.; Murswiek (Anm. 50) Art. 20a Rn. 57; Scholz (Anm. 50) Art. 20a Rn. 46 f.

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1. Kap.: Das Naturschutzrecht im Zusammenhang des Umweltrechts

gesetzlichen Lage erst bei einem drastischen Abbau zumindest in Teilbereichen der Fall sein dürfte 75 . b) Bindung der Exekutive

Bindungswirkungen entfaltet Art. 20a GG darüber hinaus gegenüber der Exekutive 76 . Zwar äußert sich das Primat des Gesetzgebers darin, daß eine durch diesen konditional programmierte Entscheidung, die der Verwaltung keine Handlungsspielräume beläßt, durch eine Berufung auf die Staatszielbestimmung nicht gleichsam "umgedreht" werden dart 7• Bedeutung entfaltet die Bestimmung jedoch überall dort, wo der Verwaltung Entscheidungsspielräume verbleiben: Dies ist neben der gesetzesfreien Verwaltung vor allem bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe 78 sowie bei Ermessens- und Abwägungsentscheidungen79 der Fall. c) Bindung der Judikative

Schließlich ist Art. 20a GG auch von der Rechtsprechung zu beachten80 • Neben der nur beschränkt möglichen Ausfüllung von Gesetzeslücken81 ist insbesondere die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe von Relevanz 82 • Auf Art. 20a GG kann die Befugnis zur Erhebung einer altruistischen Verbandsklage durch die anerkannten Naturschutzverbände nicht gestützt werden 83 • Denn zum einen weist die Staatszielbestimmung selbst keinen subjektiv-rechtlichen Charakter auf; zum anderen bleibt deren konkrete Ausgestaltung dem Gesetzgeber

Jarass (Anm. 58) Art. 20a Rn. 12; Kloepfer (Anm. 52) Art. 20a Rn. 28. Hierzu eingehend Söhnlein (Anm. 53) S. 147 ff. m.w.N. 77 BT-Drucks. 12/6000, S. 68; Jarass (Anm.58) Art. 20a Rn. 13; Kloepfer (Anm. 52) Art. 20a Rn. 41; Murswiek (Anm. 50) Art. 20a Rn. 61; Scholz (Anm. 50) Art. 20a Rn. 54 und 57. 78 BT-Drucks. 12/6000, S. 68; Jarass (Anm.58) Art. 20a Rn. 14; Kloepfer (Anm. 52) Art. 20a Rn. 44; Murswiek (Anm.50) Art. 20a Rn. 61 und 66 ff.; Scholz (Anm. 50) Art. 20a Rn. 57. 79 Vgl. die Nachweise in Anm. 78. 80 Hierzu eingehend Söhnlein (Anm. 53) S. 152 ff. m.w.N. BI Scholz (Anm. 50) Art. 20a Rn. 58. 82 BT-Drucks. 12/6000, S. 68; Jarass (Anm. 58) Art. 20a Rn. 15; Kloepfer (Anm. 52) Art. 20a Rn. 47; Schotz (Anm. 50) Art. 20a Rn. 58. 83 BVerwGE 101, S. 73 (83); Michael Sauthoff, Klagebefugnis gegen Fachplanungen, in: Blümel (Hrsg.), Umweltgesetzbuch - Klagebefugn~~, 1999, S. 75 (152 f.); Rudolf Steinberg, Umweltschutz in der Verkehrsplanung, DOV 2000, S. 85 (94). A.A. Andreas Fisahn, Implikationen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung - Bürgerbeteiligung als Gebot des Art. 20a GG bei "echter" Abwägung, ZUR 1996, S. 180 (186). 75

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III. Die Geltendmachung der Naturschutzbelange

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vorbehalten, dem hierbei ein weiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung steht, innerhalb dessen er sich für oder gegen eine solche Klagemöglichkeit entscheidenkann.

111. Die Geltendmachung der Naturschutzbelange Blendet man die Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände zunächst einmal aus, so obliegt die Geltendmachung von Belangen des Naturschutzes diversen Stellen, im Schwerpunkt den eigentlichen Naturschutzbehörden (u. 1). Diesen stehen eine Vielzahl von unterstützenden Fachstellen und ehrenamtlichen Helfern zur Seite (u. 2). Häufig werden jedoch die Naturschutzgesetze durch fachfremde Behörden vollzogen (u. 3). Hierin liegt eine Ursache für das oftmals gerade auf dem Gebiet des Naturschutzrechts beklagte Vollzugsdefizit (u.4). 1. Die Naturschutzbehörden In erster Linie obliegt die Geltendmachung von Naturschutzbelangen den Naturschutzbehörden. Sie tragen die (Haupt-)Verantwortung für diese und sind daher Träger des öffentlichen Belanges des Naturschutzes 84 • Hierbei handelt es sich in der Regel, jedoch nicht ausschließlich85 , um Landesbehörden. In den mittleren und größeren Bundesländern ist typischerweise ein dreigliedriger Verwaltungsaufbau vorzufmden: So bildet etwa in Rheinland-Pfalz gemäß § 30 Abs. 1 LPflG R-P das Ministerium für Umwelt die oberste Landespflegebehörde 86, die Struktur- und Genehmigungsdirektionen, welche die vormaligen Bezirksregierungen abgelöst haben87, nehmen die Aufgaben der oberen, die Kreisverwaltungen bzw. in den kreisfreien Städten die Stadtverwaltungen diejenigen der unteren Landespflegebehörde wahr. Vergleichbare Regelungen enthalten etwa § 48 Abs. 1 NatSchG BW, Art. 37 Abs. 2 BayNatSchG, § 30 Abs. 1-3 HENatG, § 54 NdsNatSchG, § 8 Abs. 1 LG NW, § 40 Abs. I SächsNatSchG, § 45 Abs. 3 NatSchG LSA, § 45 Abs. 1 LNatSchG S-H und § 36 Abs. 2-4 ThürNatG. In den kleineren Bundesländern, insbesondere den Stadt84 Zum Begriff der Träger öffentlicher Belange allgemein Thorsten Siegel. Die Verfahrensbeteiligung von Behörden und anderen Trägem öffentlicher Belange (im Erscheinen), I. Kapitel. 85 Zur Naturschutzverwaltung des Bundes siehe Gassner (Anm. 14) § 3 Rn. 8 ff. 86 Zum Begriff der Landespflege als - möglichem - Oberbegriff für Naturschutz und Landschaftspflege s.o. Anm.12. 87 Siehe hierzu das Landesgesetz zur Reform und Neuorganisation der Landesverwaltung des Landes Rheinland-Pfalz vom 12.10.1999, GVB!. S. 325 ff.

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I. Kap.: Das Naturschutzrecht im Zusammenhang des Umweltrechts

staaten, ist hingegen regelmäßig ein zwei stufiger Verwaltungsaufbau anzutreffen, wobei auf die Mittelinstanz verzichtet wurde (vgl. § 38 Abs. 1 S. 1 NatSchGBln, § 40 Abs. 1 BremNatSchG und § 28 Abs. 1 SaarNatSchG). Bundesländerübergreifend ist zu konstatieren, daß in sachlicher Hinsicht die unteren Naturschutz- bzw. Landespflegebehörden zuständig sind, soweit nicht eine hiervon abweichende Regelung existiert88 . Die örtliche Zuständigkeit richtet sich nach allgemeinen Regeln, grundsätzlich also nach § 3 VwVfG, so daß häufig die Belegenheit einer Fläche bzw. eines Vorhabens maßgebend sein wird89 .

2. Unterstützende Fachstellen und ehrenamtliche Helfer Den eigentlichen Naturschutzbehörden sind regelmäßig andere Verwaltungseinheiten bzw. Privatpersonen zugeordnet, die ihnen die Aufgabenerfiillung erleichtern sollen: Häufig haben die Bundesländer Landesämter fiir Umweltschutz errichtet (vgl. Art. 39 BayNatSchG, § 55 BbgNatSchG, § 32 LPflG R-P, § 28 Abs. 1 SaarNatSchG, § 40 Abs. 3 SächsNatSchG, § 47 NatSchG LSA)90. Diese haben die Funktion, die Naturschutzbehörden zu unterstützen und insbesondere zu beraten91 . Ebenfalls häufig anzutreffen sind die sogenarmten Beiräte (vgl. Art. 41 BayNatSchG, § 62 BbgNatSchG, § 45 HmbNatSchG, § 34 HENatG, § 11 LG NW, § 33 LPflG R-P, § 30 SaarNatSchG, § 45 SächsNatSchG, § 48 NatSchG LSA, § 49 LNatSchG S-H, § 39 ThürNatG). Auch ihnen kommt im wesentlichen die Aufgabe zu, die Naturschutzbehörden zu unterstützen und zu beraten92 ; im Unterschied zu den Landesämtern fiir Umweltschutz sind sie jedoch bereits den einzelnen Naturschutzbehörden organisatorisch zugeordnet. Schließlich werden regelmäßig auf der Ebene der unteren Naturschutzbehörden auch ehrenamtlich tätige Privatpersonen als sogenannte Beauftragte fiir den Naturschutz bzw. der Landschaftspflege einbezogen (vgl. Art. 43 BayNatSchG, § 61 BbgNatSchG, § 42 BremNatSchG, § 32 Abs. 2 HENatG, § 13 LG NW, § 34 LPflG R-P, § 29 Abs. 3 SaarNatSchG, § 46 SächsNatSchG, § 49 NatSchG LSA, § 50 LNatSchG S-H und § 41 ThÜTNatG). Bei ihnen steht 88 Vgl. etwa für Rheinland-Pfalz § I der Landesverordnung über die zuständigen Behörden nach dem Bundesnaturschutzgesetz und dem Landespflegegesetz vom 1.9.1988 (GVBI. S. 208). 89 Vgl. etwa Waller Brenner, in: Engelhardt / Brenner / Fischer-Hüftle, Naturschutzrecht in Bayern, 1999, Art. 44 Rn. I und Michael Simpfendörfer, in: Künkele / Heiderich, Naturschutzgesetz für Baden-Württemberg, 1993, § 57 Rn. I. 90 Die genaue Bezeichnung dieser Landesämter divergiert dabei von Bundesland zu Bundesland. Bisweilen hat sich der Landesgesetzgeber stattdessen für die Errichtung einer Landesanstalt entschieden, so etwa in Thüringen, vgl. § 37 ThürNatG. 91 Vgl. etwa Louis / Engelke (Anm. 12) § 32 Rn. 6 zum rheinland-pfälzischen Landesamt für Umweltschutz und Gewerbeaufsicht. 92 So etwa zu § 33 LPflG R-P Louis / Engelke (Anm. 12) § 33 Rn. 3 ff.

III. Die Ge1tendmachung der Naturschutzbe1ange

31

nicht der Beratungszweck unter dem Gesichtspunkt der Einbringung von spezifischem Fachwissen, sondern der Informationszweck im Mittelpunkt. Sie sollen die zuständigen Behörden über nachteilige Veränderungen in der Landschaft und über die erforderlichen Schutz- und Pflegernaßnahmen unterrichten93 • 3. Der Vollzug des Naturschutzrechts durch andere als Naturschutzbehörden Auch wenn die Verantwortung für die Belange des Naturschutzes bei den Naturschutzbehörden liegt, so werden gleichwohl die Naturschutzgesetze häufig von anderen Behörden vollzogen. Sind etwa mit einem Vorhaben Eingriffe in Natur und Landschaft verbunden, so entscheidet regelmäßig gemäß § 8 Abs. 2 S. 3 BNatSchG nicht die Naturschutzbehörde über die damit verbundenen rechtlichen Konsequenzen, sondern die nach den einschlägigen das Vorhaben betreffenden Fachgesetzen zuständige Behörde, also etwa die Planfeststellungsbehörde 94 • Zwar sind die Naturschutzbehörden in naturschutzrelevanten Verfahren zu beteiligen, was sich unter anderem in § 3 Abs. 2 S. 2 BNatSchG ausdrückt95 . Ihre Verfahrensrolle ist jedoch eher schwach ausgestaltet: Sie sind regelmäßig nur anzuhören, sofern nicht ausnahmsweise eine weitergehende Form der Beteiligung vorgeschrieben ist. Die institutionalisierte Verfahrensrolle der Naturschutzbehörden beschränkt sich demnach zwar nicht auf eine bloße Information durch die federführende Behörde96 . Andererseits ist die federführende Behörde, sofern nicht ausdrücklich etwas anderes, insbesondere die Herstellung des Einvernehmens angeordnet ist, nicht auf eine Willensübereinstimmung mit der Naturschutzbehörde angewiesen97 • Nichts anderes gilt im übrigen hinsichtlich der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung, wo gemäß § 8 Abs. 5 BNatSchG die Herstellung des Benehmens als Mindestbeteiligungsform vorgesehen ist: Zwar wird in typologischer Hinsicht das Benehmen von einer "normalen" Anhörung dadurch abzugrenzen versucht, daß ersteres den Auftrag rür die federführende Behörde beinhaltet, möglichst nach einer Willensüberein-

Vgl. etwa zu § 34 LPflG R-P Louis / Engelke (Anm. 12) § 34 Rn. 5. Zu diesem "Huckepackverfahren", auch zu den Ausnahmen, siehe Gassner (Anm. 14) § 8 Rn. 14 ff. 95 Hierzu Gassner (Anm. 14) § 3 Rn. 24 ff. 96 Dies unterscheidet die Anhörung als Hauptfall des Beteiligungsgrundtypus der Mitwirkung von dem Grundtypus der Mitteilung, hierzu Siegel (Anm. 84) 3. Kapitel II.I. 97 Dieses Merkmal der fehlenden Konsensabhängigkeit unterscheidet die Anhörung als Hauptfall der Mitwirkung vom Grundtypus der Mitentscheidung, hierzu Siegel (Anm. 84) 3. Kapitel 11.2. 93

94

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I. Kap.: Das Naturschutzrecht im Zusammenhang des Umweltrechts

stinunung mit der zu beteiligenden Behörde zu suchen98 • Bedenkt man jedoch, daß letztlich eine Willensübereinstinunung auch hier nicht erforderlich ist, die Verfahrensrolle der beteiligten Behörde sich auch nicht von derjenigen bei einer Anhörung unterscheidet, so spricht dies gegen die Annahme einer eigenständigen Beteiligungsform, sondern vielmehr rur die Einstufung des Benehmens als unselbständige Abwandlung der Anhörung 99 • 4. Das Vollzugsdefizit im Bereich des Naturschutzrechts In der soeben dargestellten, typischerweise nur schwach ausgestalteten Verfahrensposition der Naturschutzbehörden, die regelmäßig in naturschutzrelevanten Verfahren weder selbst federfiihrend sind noch einem Vorhaben zustinunen müssen, liegt eine der Ursachen des gerade im Bereich des Naturschutzrechts inuner wieder beklagten VollzugsdefIzits lOo • Ein solches ist dann anzunehmen, wenn die Verwaltung eine Norm oder einen Normenkomplex zu Lasten der Natur nicht oder nicht vollständig beachtet lOl , also bei einer Diskrepanz zwischen Norm und Wirklichkeit lO2 • Neben dem verfahrensbezogenen Aspekt l03 trägt auch die hohe Regelungsdichte gerade im Bereich des Natur98 So etwa zur Abfallwirtschaftsplanung nach § 29 Abs. 6 S. I KrW-/AbfG Ste/an Paetow, in: Kunig / Paetow / Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 1998, § 29 Rn. 80. 99 Hierzu Siegel (Anm. 84) 3. Kapitel IV.6.d. 100 Hierzu etwa Kristina Balleis, Mitwirkungs- und Klagerechte anerkannter Naturschutzverbände, 1996, S. 36 ff.; Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 13) Teil 1 Rn. 97 und Teil 3 Rn. 258; Johann Bizer / Thomas Ormond / Ulrike Riedei, Die Verbandsklage im Naturschutzrecht, 1990, S. 25 ff.; Philip Kunig, Verbandsklage im Naturschutz, Jura 1996, S. 493 (494); Thomas Schomerus, Defizite im Naturschutzrecht, 1987; Wolf Friedrich Spieth, Beteiligung an der Rechtsetzung der Raum- und UmweItplanung, 1993, S. 213 ff., alle m.w.N. Allgemein zum Vollzugsdefizit im Bereich des Umweltrechts Eberhard Bohne, Versicherungsmodelle zur Investitionsbeschleunigung und zum Abbau von Vollzugsdefiziten im Anlagenzulassungsrecht, DVBI. 1994, S. 195 ff.; Uwe Lahr, Das programmierte Vollzugsdefizit, ZUR 1993, S. 249 ff.; Annegret Lorenz, Vollzugsdefizite im Umweltrecht, UPR 1991, S. 253 ff.; Gertrude Lübbe-Wolff, Das Kooperationsprinzp im Umweltrecht - Rechtsgrundsatz oder Deckmantel des Vollzugsdefizits?, NuR 1989, S. 295 ff.; Alexander Schink, Vollzugsdefizite im kommunalen Umweltschutz, ZUR 1993, S. I ff. 101 So Balleis (Anm. 100) S. 36 unter Bezugnahme auf Walter Schmidt, Rechtsschutz gegen ein BegTÜndungsdefizit bei Verwaltungsentscheidungen über öffentliche Interessen, DÖV 1976, S. 577 (578). 102 So Gertrude Lübbe-Wolff, Vollzugsprobleme der Umweltverwaltung, NuR 1993, S. 217 ff. (217). Zur Erkenntnis, daß diesem Vollzugsdefizit gerade auf der Verfahrensebene zu begegnen ist, vgl. Spieth (Anm. 100) S. 213 f. \03 Hierzu etwa Balleis (Anm. 100) S. 38; R. Schmidt (Anm. 3) § I Rn. 66; Siegfried Waskow, Mitwirkung von Naturschutzverbänden in Verwaltungsverfahren, 1990, S. 48 f.

III. Die Geltendmachung der Naturschutzbelange

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schutzrechts und die damit verbundene Unübersichtlichkeit, die bis zur Rechtsunsicherheit fUhren kann, zu diesem VollzugsdeflZit bei lO4 • Hinzu kommt eine trotz der Unterstützung durch Fachstellen und Naturschutzbeauftragte (0. S. 30 f.) immer noch unzureichende Ausstattung mit personellen und technischen MittelnIOs. Neben diesen außerhalb der Sphäre der Naturschutzbehörden liegenden Gründen tragen jene aber teilweise auch selbst zum VollzugsdeflZit bei, indem sie beim Gesetzesvollzug Zurückhaltung walten lassen, was durch die weitreichende Einräumung von Handlungsspielräumen 106 erleichtert wird I07. Dies hängt wiederum damit zusammen, daß die Naturschutzbehörden häufig in sogenannte Einheitsbehörden mit Bündelungsfunktion, etwa die Bezirksregierungen bzw. Regierungspräsidien oder die Kreis- bzw. Stadtverwaltungen, eingegliedert sind; damit sehen sich die Naturschutzbelange bereits hausintern einem Gegendruck ausgesetzt l08 . Darüber hinaus wird angenommen, daß auch die jüngere Beschleunigungsgesetzgebung zu einer Diskrepanz zwischen Norm und Wirklichkeit fUhre, da durch die einzelnen Beschleunigungsmaßnahmen oftmals auch die Belange des Umweltschutzes ausgeblendet werden könnten 109 . Hinzu kommt schließlich, daß das VollzugsdeflZit nicht durch einen entsprechenden Vollzugsdruck von außen kompensiert werden kann. Denn den Belangen des Naturschutzes kommt keine drittschützende Wirkung ZUIlO. Eine gerichtliche Geltendmachung der Naturschutzbelange scheidet daher grundsätzlich aus. 104 Hierzu etwa Balleis (Anm. 100) S. 37; Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 13) Teil I Rn. 97; Lübbe-Wolff(Anm. 102) S. 225; R. Schmidt (Anm. 3) § I Rn. 66. 105 Hierzu etwa Balleis (Anm. 100) S. 37 f.; Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 13) Teil I Rn. 97; Lübbe-Wolff(Anm. 102) S. 228; Waskow (Anm. 103) S. 48 f. 106 Sogenannte gebundene Entscheidungen, die der Behörde kein Ermessen belassen, sind im Naturschutzrecht selten. 107 Hierzu etwa Bender/Sparwasser/Engel (Anm. 13) Teil I Rn. 97; Lübbe-Wolff (Anm. 102) S. 219; Waskow (Anm. 103) S. 48. 108 Zu Recht betont allerdings Erich Gassner, Zur Kompetenz in Sachen Naturschutz, NuR 1996, S. 130, daß auch der Binnenbereich einer Einheitsbehörde keinen rechtsfreien Raum darstellt. Spieth (Anm. 100) S. 213 weist generell auf die "für den Umweltschutz ungünstige(n) Interessenallianz zwischen der privaten Wirtschaft, den Gewerkschaften und dem expansiven Sozialstaat" hin. 109 Eine Verstärkung des Vollzugsdefizits durch die Beschleunigungsgesetzgebung erblicken Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 13) Teil I Rn. 97. Ähnlich Wi/fried Erbguth, Zur Vereinbarkeit der jüngeren Deregulierungsgesetzgebung im Umweltrecht mit dem Verfassungs- und Europarecht, 1999, S. 96 f., nach dessen Auffassung die Beschleunigungsmaßnahmen in ihrer Gesamtheit zu einer verfassungs- wie gemeinschaftsrechtlich nicht mehr vertretbaren Reduktion der Entscheidungsgrundlagen führen. 110 OVG Greifswald, NuR 1999, S. 237. Diesen Aspekt betonen auch Balleis (Anm. 100) S. 37 f.; Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 13) Teil 3 Rn. 258; Bizer / Ormond / Riedel (Anm. 100) S. 17 und 28; Kloepfer (Anm. 3) § 8 Rn. 29 und Spieth (Anm. 100) S. 214. Zur - zu verneinenden - Frage, ob durch § 29 Abs. I BNatSchG der materielle Belang des Naturschutzes versubjektiviert wird, s. u. S. 100 f.

3 Ziekow/Siegel

Zweites Kapitel

N aturschutzverbände I. Das Konzept einer Verbandsbeteiligung Das VollzugsdefIzit im Naturschutzrecht (s.o. S. 32 f.) bildet den Hintergrund fur die Verfahrensbeteiligung anerkannter Naturschutzverbände. Sie sollen dazu beitragen, das VollzugsdefIzit auf dem Gebiet des Naturschutzrechts abzubauen l . Gleichsam als ,,Anwälte der Natur,,2 sollen sie unter Einbringung ihres Sachverstandes die jeweils federfuhrende Behörde informieren, damit diese möglichst umfassende Entscheidungsgrundlagen gewinnen kann3 • Darüber hinaus stellen die in § 29 Abs. 1 BNatSchG statuierten Mitwirkungsmöglichkeiten ganz allgemein eine Ausprägung des Kooperationsprinzips im Umweltrecht dar4 . Das Kooperationsprinzip sieht staatliche Organe und gesellschaftliche Kräfte gemeinsam in der Pflicht der Umweltinteressen5. Ausdruck hiervon I Vgl. BVerwG, NVwZ 1998, S. 279 (280); VGH Kassel, NVwZ-RR 1999, S. 304 (307). Aus dem Schrifttum Erich Gassner, in: Gassner / Bendomir-Kahlo / SchmidtRäntsch, Bundesnaturschutzgesetz, 1996, § 29 Rn. 2; Wolfgang Kahl / Andreas Voßkuhle, Grundkurs Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, 10. Kap. Rn. 47; Michael Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 11 Rn. 113; Inge Rudolph, Mitwirkungsrecht der Naturschutzverbände nach § 29 I 1 Nr. 4 BNatSchG und Rechtsschutz, JuS 2000, S. 478 (479); Siegfried Waskow, Mitwirkung von Naturschutzverbänden in Verwaltungsverfahren, 1990, S.49. 2 Zu dieser Sachwalterfunktion siehe Gassner (Anm. I) § 29 Rn. 6. Ebenso auch das Bundesverwaltungsgericht, vgl. BVerwGE 92, 258 (262) und NVwZ 1998, S. 279 (280). 3 Bernd Bender / Reinhard Sparwasser / Rüdiger Engel, Umweltrecht, 3. Aufl. 1995, Teil 3 Rn. 230; Kloepfer (Anm. I) § 11 Rn. 113; Detlef Kröger / Henning Schutz, Verfahrensbeschleunigung durch Plangenehmigung zu Lasten des - integrierten - Umweltschutzes? NuR 1995, S. 72 (75); Philip Kunig, Verbandsklage im Naturschutz, Jura 1996, S. 493 (494); Michael Ronellenjitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, Bundesfemstraßengesetz, 5. Aufl. 1998, § 17 Rn. 264; Wolf Friedrich Spieth, Beteiligung an der Rechtsetzung der Raum- und Umweltplanung, 1993, S. 214 f. 4 Kristina Balleis, Mitwirkungs- und Klagerechte anerkannter Naturschutzverbände, 1996, S. 35 f.; Kahl/ Voßkuhle (Anm. I) 10. Kap. Rn. 47. 5 Hierzu sowie zu den einzelnen Ausprägungen des Kooperationsprinzips vgl. OUo Depenheuer, Der Gedanke der Kooperation von Staat und Gesellschaft, in: Huber (Hrsg.), Das Kooperationsprinzip im Umweltrecht, 1999, S. 17 ff.; Udo Di Fabio, Das Kooperationsprinzip - ein allgemeiner Rechtsgrundsatz des Umweltrechts, NVwZ 1999,

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2. Kap.: Naturschutzverbände

ist der Rückgriff auf privaten Sachverstand, den die außerhalb des zu steuernden Prozesses stehenden Behörden häufig nur schwer selbst erwerben können. Eine andere Ausforrnung ist die Nutzung privaten Eintretens fiir die Umwelt. Abgezielt wird auf Umweltinteressen, die wegen ihrer Abstraktheit und übergreifenden Bezüge nicht notwendig über eine geborene Vertretung verfügen. Hier geht es darum, die Durchsetzungsschwäche von Umweltinteressen zumindest abzumildern. Staatliche Behörden und private Naturschutzverbände stehen also in einer kooperativen Verantwortung fiir den öffentlichen Belang des Naturschutzes. Gleichwohl ist es zumindest mißverständlich, die Naturschutzverbände als "Bündnispartner der Naturschutzbehörden" zu bezeichnen6 • Denn die Verbände sollen die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege notfalls auch gegen die Behörde wahrnehmen 7• Das Mitwirkungsrecht nach § 29 Abs. 1 BNatSchG ist den Verbänden als Ausgleich fiir die vom Bundesgesetzgeber ausdrücklich abgelehnte Einfiihrung der (eigentlichen) Verbandsklage auf Bundesebene eingeräumt wordens. Bei der eigentlichen Verbandsklage kann der Verband den Rechtsakt der Behörde ohne Rücksicht auf eine Verletzung eigener Rechte angreifen. Sie ist mittlerweile in den meisten Bundesländern eingefiihrt worden9 . Diesen Fällen der eigentlichen Verbandsklage ist das Beteiligungsrecht der Verbände gleichsam vorgeschaltet: Denn die eingeräumten Klagemöglichkeiten der Naturschutzverbände werden determiniert von den Mitwirkungsmöglichkeiten im Rahmen des vorausgegangenen Verwaltungsverfahrens, so daß durchaus von einer Akzessorietät der eigentlichen Verbandsklage zur Verbandsbeteiligung gesprochen werden kann lO • Entsprechend wird die Befugnis zur Erhebung einer eigentlichen Verbandsklage typischerweise auch davon abhängig gemacht, daß die anerkannten Naturschutzverbände in dem vorausgehenden Verwaltungsverfahren

s.

1153 ff.; derselbe, Das Kooperationsprinzip - ein allgemeiner Rechtsgrundsatz des Umweltrechts, in: Huber a.a.O., S. 37 ff.; Jürgen Fluck, Das Kooperationsprinzip im Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht, in: Huber a.a.O., S. 85 ff.; Kloepfer (Anm. 1) § 4 Rn. 45 ff.; Karlheinz Konrad, Umweltlenkungsabgaben und abfallrechtliches Kooperationsprinzip, DÖV 1999, S. 12 ff.; Gertrude Lübbe-Wolff, Das Kooperationsprinzip im Umweltrecht - Rechtsgrundsatz oder Deckmantel des Vollzugsdefizits?, NuR 1989, S. 295 ff.; Joachim Sanden, Das Kooperationsprinzip im Bodenschutzrecht, in: Huber a.a.O., S. 115 ff. Zu den gemeinschaftsrechtlichen Bezügen vgl. Hans-Werner Rengefing, Europarechtliche Grundlagen des Kooperationsprinzips, in: Huber a.a.O., S. 53 ff. 6 So aber Spieth (Anm. 3) S. 215 f. 7 Gassner (Anm. 1) § 29 Rn. 6. 8 BT-Drucks. 7/5251, S. 13. 9 S.u. S. 1 IO ff. 10 So Kloepfer (Anm. 1) § 8 Rn. 29 und Jürgen Rettberg, Die Verbandsklage nach dem Niedersächsischen Naturschutzgesetz, NdsVBI. 1996, S. 274 (276). Vgl. hierzu auch OVG Berlin, NVwZ-RR 1999, S. 368 zu § 39b Abs. 1,2 i.V.m. § 39a Abs. 1 Nr. 2 NatSchGBln.

11. Die Anerkennung

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von ihren Mitwirkungsrechten Gebrauch gemacht haben (vgl. etwa § SIc Abs. 2 Nr. 3 LNatSchG S_H l1 und § 37b Abs. 2 Nr. 4 LPflG R_p I2 ). Ist dies unterblieben, obwohl sie die Möglichkeit zur Beteiligung hatten, so sind sie insoweit präkludiert 13 •

11. Die Anerkennung Die Mitwirkungsmöglichkeiten nach § 29 Abs. I BNatSchG kommen nur solchen Naturschutzverbänden zu, die nach § 29 Abs. 2 bis 4 BNatSchG anerkannt worden sind l4 . Das Anerkennungsverfahren ist vor dem Hintergrund zu sehen, daß Naturschutzverbände in aller Regel durch eine naturschutzrelevante Maßnahme nicht in eigenen materiellen Rechten verletzt sein können, da sich die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege auf eine objektive Wirkung beschränken 15. Ohne die konstitutive Verleihung eines subjektiven Rechts durch den Gesetzgeber käme den Naturschutzverbänden grundsätzlich kein Recht zu, in naturschutzrelevanten Verwaltungsverfahren beteiligt zu werden l6 . Die Vorschrift des § 29 Abs. 1 BNatSchG statuiert nun von dem soeben dargelegten Grundsatz eine Ausnahme. Konstitutive Voraussetzung hierfür ist jedoch die Anerkennung nach § 29 Abs. 2-4 BNatSchG. Die Besonderheit, daß der Staat selbst seinem Kooperationspartner - dem Naturschutzverband - die Kooperationsfähigkeit in Form der Anerkennung bescheinigt, ist daraus zu erklären, daß der Verband nicht ein egoistisches Interesse in den Entscheidungsfmdungsprozeß einbringt, sondern eine für das staatlicherseits durchgeführte Verfahren wichtige Aufgabe wahrzunehmen hat. § 29 Abs. 2 BNatSchG verdeutlicht dies, wenn dort als Anerkennungsvoraussetzung die ideelle und nicht nur vorübergehende Förderung von Naturschutzzielen verlangt wird. Die Statuierung der die Verbandsbeteiligung nach § 29 Abs. I BNatSchG ebenso wie eine etwaig nachgeschaltete Verbandsklage - erst ermöglichenden Anerkennung begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, verstößt insHierzu VG Schleswig, NuR 1999, S. 714 ff. Hierzu Hans Waller Louis / Annegrel Engelke, Landespflegegesetz RheinlandPfalz, 1997, § 37b Rn. 25 f. \3 Zur Frage, inwieweit auch ansonsten Präklusionsvorschriften auf die anerkannten Naturschutzverbände anwendbar sind, s.u. S. 79 ff. 14 Zur Verdrängung landesrechtlicher Vorschriften, in denen auch nicht anerkannten Verbänden ein Anhörungsrecht gewährt wurde, durch § 29 BNatSchG vgl. Spielh (Anm. 3) S. 220 f. m.w.N. 15 S.o. S. 33. zur Relevanz dieses Aspektes in Hinblick auf das Vollzugsdefizit im Bereich des Naturschutzrechts. 16 Zur Frage, ob die nach § 29 Abs. 2-5 BNatSchG anerkannten Naturschutzverbände als Beteiligte im Sinne des § 13 VwVfG anzusehen sind, s.u. S. 66 f. 11

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2. Kap.: Naturschutzverbände

besondere nicht gegen Grundrechte 17; Was die Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1 GG anbelangt, so ist bereits der sachliche Schutzbereich nicht tangiert. Zwar können grundsätzlich auch Vereinigungen Träger dieses Grundrechtes sein, zumindest über Art. 19 Abs. 3 GG I8 . Geschützt wird insoweit aber nicht jedes vereinszweckrealisierende Außenverhalten l9 , insbesondere nicht ein bestimmtes Ergebnis einer vereinszweckbestimrnten Betätigung, sondern nur die Möglichkeit zur Betätigung im Rahmen des Vereinszwecks 20 • Eine solche bleibt aber auch den vom Gesetzgeber nicht als anerkennungswürdig befundenen Vereinen grundsätzlich unbenommen, sie fmdet lediglich auf einer anderen Ebene statt. Darüber hinaus hält die Differenzierung zwischen anerkennungswürdigen und sonstigen Vereinen einer Überprüfung am Maßstab des Art. 3 Abs. I GG stand. Denn die Beschränkung der Verfahrensbeteiligung auf seriöse und besonders kompetente Verbände, wie sie in den materiellen Anerkennungsvoraussetzungen des § 29 Abs. 2 BNatSchG zum Ausdruck kommt, bildet einen sachlichen Grund fiir eine solche Unterscheidung 21 • 1. Das Anerkennungsverfahren a) Zuständigkeit Zuständig für die Anerkennung zur Mitwirkung bei Planungen und Maßnahmen des Bundes, die über das Gebiet eines Bundeslandes hinausgehen, ist gemäß § 29 Abs.4 S. 2 i.V.m. Abs.3 BNatSchG das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit22 • Ansonsten - also im Regelfallfallt die Anerkennung in den Zuständigkeitsbereich der Länder, wobei typischerweise die oberste Naturschutzbehörde zur Anerkennungsbehörde be17 Hierzu BaI/eis (Anm. 4) S. 105 f; Johann Bizer / Thomas Ormond / Ulrike Riedel, Die Verbandsklage im Naturschutzrecht, 1990, S. 84 ff. (insbes. S. 88 f.). 18 Zur umstrittenen Frage, ob sich dies unmittelbar aus Art. 9 Abs. 1 GG ergibt oder lediglich mittelbar über Art. 19 Abs. 3 GG, vgl. einerseits Hans D. Jarass, in: Jarass / Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl. 2000, Art. 9 Rn. 8 ff. und andererseits Wolfram Höfling, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 2. Aufl 1999, Art. 9 Rn. 25 ff. u. 33, beide m.w.N. 19 Hierzu Höfling (Anm. 18) Art. 9 Rn. 20. 20 Vgl. hierzu auch Annette Guckelberger, Der Zugang zum Verwaltungsgericht nach deutschem und nach schweizerischem Recht, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht 1998, S. 345 (364) m.w.N. aus der deutschen Verwaltungsrechtsprechung zur - zu verneinenden - Frage, ob sich umgekehrt eine Verbandsklagebefugnis auf Art. 9 Abs. I GG stützen läßt. 21 So auch BaI/eis (Anm. 4) S. 106; Bizer / Ormond / Riedel (Anm. 17) S. 88 f., beidem.w.N. 22 Hierzu etwa Gassner (Anm. 1) § 29 Rn. 60 und Hans Waller Louis, Bundesnaturschutzgesetz, I. Aufl. 1994, § 29 Rn. 44.

11. Die Anerkennung

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stimmt worden ist (vgl. Art. 42 S. 2 BayNatSchG, § 39 Abs. 1 S. 1 NatSchGBin, § 63 Abs. 1 S. 1 BbgNatSchG, § 43 Abs. 3 BremNatSchG, § 30a Abs. 3 S. 1 HENatG, § 63 S. 1 LNatG M-V, § 60 S. 1 NdsNatSchG, § 1 der Verordnung über die Zuständigkeit nach § 29 des Bundesnaturschutzgesetzes N-W v. 28.6.1977 23 , § 37 Abs. 3 S. 1 LPflG R-P, § 56 Abs. 1 SächsNatSchG, § 51 NatSchG LSA, § 51 S. 1 LNatSchG S-H, § 36 Abs. 5 ThürNatG)24. b) Verfahren Das Verfahren wird gemäß § 29 Abs. 2 S. 1 BNatSchG nur auf einen entsprechenden Antrag hin eingeleiter5 und ist auf den Erlaß eines Verwaltungsakts in Form der Anerkennung gerichter6 . Während des Verfahrens nehmen die Vereine als Antragsteller die Position eines Verfahrensbeteiligten im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG27 einschließlich der sich hieraus ergebenden Rechte und Pflichten ein28 . Erfolgt die Anerkennung, so wird sie nach den meisten Landesnaturschutzgesetzen im Amtsblatt des betreffenden Bundeslandes bekanntgemacht (vgl. § 39 Abs. 1 S. 2 NatSchGBIn, § 63 Abs. 1 S. 2 BbgNatSchG, § 40 Abs. 2 S. 1 HmbNatSchG, § 63 S. 2 LNatG M-V, § 37 Abs. 3 S. 2 LPflG R-P, § 56 Abs. 3 SächsNatSchG, § 51 S. 2 LNatSchG S-H). 2. Die materiellen Anerkennungsvoraussetzungen

Die materiellen Anerkennungsvoraussetzungen sind in § 29 Abs. 2 S. 2 BNatSchG geregelr9 • Sie müssen kumulativ erfüllt sein30, wobei insbesondere die Ziffern 1 und 5 von Brisanz sind. Für die Anerkennung kommen von vornGV. NW S. 280. Hierzu etwa BaI/eis (Anm. 4) S. 104 und Hans Walter Louis, Die Anerkennung von Naturschutzverbänden, NuR 1994, S. 381 (382). 25 BaI/eis (Anm.4) S. 104; Gassner (Anm. 1) § 29 Rn. 45; Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 26; derselbe (Anm. 24) S. 381. 26 Gassner (Anm. 1) § 29 Rn. 42; Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 42; derselbe (Anm. 24) S. 382 (dort auch zur Frage, inwieweit die Anerkennung mit Nebenbestimmungen im Sinne des § 36 VwVfG versehen werden kann). 27 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) i.d.F. der Bek. v. 21.9.1998 (BGB\. I S. 3050), bzw. die entsprechenden Vorschriften der Landesverwaltungsverfahrensgesetze. 28 Darüber hinaus wäre insoweit auch ein "Anerkennungsinteresse" zu konstatieren, welches den Verein unabhängig von der Antragstellung zu einem Beteiligten im Sinne des § 13 VwVfG machen würde. Zur hiervon streng zu unterscheidenden Frage, ob die anerkannten Naturschutzverbände in den Fällen der Mitwirkung nach § 29 Abs. 1 (!) BNatSchG als Beteiligte anzusehen sind, s.u. S. 66 f. 29 Zu den flankierenden landesrechtlichen Regelungen siehe BaI/eis (Anm. 4) S. 103. 30 Balleis (Anm. 4) S: 103; Albert Lorz, Naturschutzrecht, 1985, § 29 Anm. 5.b. 23 24

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2. Kap.: Naturschutzverbände

herein nur rechtsfähige Vereine in Betrachf l . Neben der Erforderlichkeit der Rechtsfähigkeit, die sich zwar nicht direkt aus Abs. 2, jedoch aus § 29 Abs. 1 S. I BNatSchG ergibt32 , bedeutet dies insbesondere, daß juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht in Betracht kommen: Wenngleich es nicht schlechthin ausgeschlossen wäre, den Begriff des Vereins in einem erweiternden Sinne auszulegen33 , so stünde einer solchen Vorgehensweise doch der Zweck der Vorschrift entgegen, die staatsfreie Bürgerbeteiligung zu sichern34 • a) § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. J BNatSchG

Gemäß § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 BNatSchG muß der Verein nach seiner Satzung ideell und nicht nur vorübergehend vorwiegend die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege fördern 3s • Neben dem Ausschluß primär wirtschaftlich orientierter Vereine - dies wird durch das Merkmal "ideell" erreiche 6 - und von ad hoc organisierten Bürgerinitiativen - dies wird durch das Merkmal ,,nicht nur vorübergehend" bewirke 7 - steht die vorwiegende Verfolgung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Mittelpunkes. Diese müssen das Vereinsprogramm bestimmen und sich im Zweifel gegen andere, dem Naturschutz entgegenstehende Zwecke durchsetzen39 • Heinz-Joachim Peters, Umweltverwaltungsrecht, 2. Aufl. 1996, Kap. VII Rn. 102. Gassner (Anm. I) § 29 Rn. 46; Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 28. 33 Zum Begriff des Verbandes in diesem Zusammenhang vgl. Kunig (Anm.3) S.494. 34 Vgl. hierzu OVG Saarlouis, NuR 1986, S. 81. Darauf Bezug nehmend Balleis (Anm. 4) S. 102; Werner Hoppe / Martin Beckmann / Petra Kaueh, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 15 Rn. 196; Gassner (Anm. I) § 29 Rn. 46; Louis (Anm.22) § 29 Rn. 28; derselbe (Anm. 24) S. 381. In dem zugrundeliegenden Sachverhalt ging es um die Anerkennung der Vereinigung der Jäger des Saarlandes, nach dem Saarländischen Jagdgesetz einer Körperschaft des öffentlichen Rechts. Zur Frage, ob ein Landesjagdverband unabhängig hiervon die Voraussetzungen des § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. I BNatSchG erfüllt, siehe sogleich unter a. 35 Hierzu etwa VG Wiesbaden, NVwZ 1982, S. 697 f; VG Berlin, LKV 1994, S.375 f. Eine sachlich-inhaltliche Beschränkung der naturschützenden Bestrebungen steht dabei einer Anerkennung nicht von vornherein entgegen, vgl. die Entscheidung des VG Berlin vom 18.03.1981, Az: I A 236/79. Zur Frage, inwieweit der Tierschutz zu diesen Zielen gehören kann, vgl. VG Köln, NuR 1994, S. 406, sowie zur besonderen Rechtslage in Brandenburg Rolf Kemper, Verbandsklage- und Mitwirkungsrechte anerkannter Umweltverbände in Brandenburg, LKV 1996, S. 87 (90). 36 Hierzu Gassner (Anm. I) § 29 Rn. 46; Lorz (Anm. 30) § 29 Anm. 5.b,aa; Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 29; derselbe (Anm. 24) S. 382; Spieth (Anm. 3) S. 222. 37 Hierzu etwa Lorz (Anm. 30) § 29 Anm. 5.b,aa. 38 Hierzu etwa VGH Kassel, NuR 1986, S. 254 ff undSpieth (Anm. 3) S. 217. 39 Zum Merkmal des "Vorwiegens" vgl. Balleis (Anm.4) S. 112 f.; Gassner (Anm. I) § 29 Rn. 46 f; Louis (Anm.22) § 29 Rn. 30; derselbe (Anm.24) S. 383; Spieth (Anm. 3) S. 223. 31

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11. Die Anerkennung

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Den zentralen Orientierungspunkt bildet nach dem Wortlaut der Vorschrift die Vereinssatzung. Sind die für eine Anerkennung erforderlichen Ziele bereits in dieser nicht vorrangig verankert, so scheidet eine Anerkennung von vornherein aus40 • Allerdings wäre es mit Sinn und Zweck des § 29 BNatSchG, die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu fördern, nicht vereinbar, einen Verein anzuerkennen, der lediglich pro fonna die entsprechenden Ziele in der Satzung verankert hat, in Wirklichkeit jedoch anderweitige oder gar gegenläufige Ziele verfolgt. Auch wenn die Satzung bei der Feststellung dieser Ziele eine zentrale Bedeutung zukommt, so erscheint es gleichwohl statthaft und erforderlich, die statuierten Vereinsziele anband der Mitgliederinteressen zu verifizieren. 41 Besonders umstritten ist diese Anerkennungsvoraussetzung bei Vereinigungen, deren Mitglieder naturnahen Tätigkeiten nachgehen, etwa Vereinigungen von Jägern. Ist bereits in der Vereins satzung eine Gemengelage verschiedener Interessen zu erkennen, so ist ein Landesjagdverband schon aus diesem Grund nicht anerkennungsfahig42 . Aber selbst wenn die Satzung formal den Belangen des Naturschutzes den Vorrang einräumen sollte, so spricht vieles gegen eine Einbeziehung dieser Verbände: Denn ein Jagdverband vertritt typischerweise weniger in altruistischer Weise die Belange des Naturschutzes, wie es der § 29 BNatSchG im Auge hat, sondern primär die gruppenegoistischen Interessen der Jägel3 • Die in manchen Bundesländern erfolgte Anerkennung von Landesjagdverbänden44 ist daher nur schwerlich mit der Regelung des § 29 Abs.2 S. 2 Nr. 1 BNatSchG in Einklang zu bringen4s . Da § 29 Abs. 2-4 BNatSchG aber keine drittschützende Wirkung entfalten46 , ist die gerichtliche Überprüfung einer erfolgten Anerkennung in Fonn einer ,,Konkurrentenklage" ausgeschlossen.

40 Zu diesem "Satzungsvorbehalt" vgl. VGH Kassel, NuR 1986, S. 254 f. ; VG Köln, NuR 1994, S. 406. Aus dem Schrifttum etwa Spieth (Anm. 3) S. 222. 41 So zu Recht Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 31. 42 Vgl. etwa OVG Münster, NuR 1985, S. 76 (77) unter Bestätigung von VG Köln, NuR 1984, S. 115 ff. Ebenso VG Wiesbaden, NVwZ 1982, S. 697 (699). 43 Kritisch zur Anerkennung der Landesjagdverbände insbesondere auch BaI/eis (Anm. 4) S. 112; Hansjochen Dürr, Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren, in: Koda) / Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl. 1999, Kap. 35 Rn. 6.61; Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 31; derselbe (Anm. 24) S. 383. Vgl. hierzu auch VG Berlin, NuR 1997, S. 565 (566). Dort wurde - nach dem vorstehend Gesagten zu Recht - auch einem Sportfischerverband die Anerkennung versagt. 44 Eine Anerkennung des Landesjagdverbandes wie auch des Sportfischerverbandes erfolgte etwa in Rheinland-Pfalz, hierzu Louis / Engelke (Anm. 12) § 37 Rn. 3. 45 So auch die Entscheidung des VG Berlin vom 16.5.1984, Az.: 1 A 164/81. Die bisweilen - zu - großzügige Zulassungspraxis wird auch kritisiert von BaI/eis (Anm. 4) S. 112 und Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 27. 46 Louis (Anm. 24) S. 382.

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2. Kap.: Naturschutzverbände

b) § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 BNatSchG

Weiterhin muß der Verein gemäß § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 BNatSchG nach seiner Satzung ein Tätigkeitsgebiet aufweisen, das mindestens das Gebiet eines Bundeslandes umfaßt47 • Entgegen dem ersten Anschein werden damit nicht solche Vereine ausgeschlossen, die sich dem Schutz einer bestimmten Landschaft innerhalb eines bestimmten Bundeslandes gewidmet haben48. Voraussetzung fiir eine Anerkennung ist in einem solchen Fall jedoch, daß nach der Satzung des Vereins ein über die betreffende Landschaft hinausgehender Tätigkeitsbereich definiert wird, insbesondere durch die Errichtung von Repräsentanzen an anderen Stellen des Landes 49 • c) § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 BNatSchG

Nach § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 BNatSchG muß der Verein die Gewähr fiir eine sachgerechte Aufgabenerfiillung bieten50 • Der zweite Halbsatz dieser Ziffer liefert eine Anzahl von Indizien51 , die jedoch weder allesamt erfiillt sein müssenS2 noch abschließend aufgezählt sind53 , nämlich Art und Umfang der bisherigen Vereinstätigkeit54, den Mitgliederkreis55 und die Leistungsfähigkeit des Vereins56 • Auf diese Weise soll unbedeutenden Vereinen, insbesondere solchen mit nur sehr wenigen Mitgliedern57 , die Anerkennung versagt bleiben. Ob dieser Regelungszweck allerdings ausreicht, unter Ausschaltung sonstiger Anerkennungsmöglichkeiten ein Anerkennungsmonopol fiir einen Landesnaturschutzverband als Dachverband zu schaffen58 , darf bezweifelt werden. Denn abgesehen davon, daß dies die unbelegte Behauptung impliziert, andere als LandesnaHierzu etwa VG Berlin, LKV 1994, S. 375 (376). BT-Drucks. 7/5251, S. 13. Hierzu Lorz (Anm. 30) § 29 Anm. 5.b,bb. 49 OVG Lüneburg, NVwZ 1990, S. 999 (1000). Ebenso Gassner (Anm. I) § 29 Rn. 49; Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 32; derselbe (Anm. 24) S. 383. 50 Hierzu etwa VG Wiesbaden, NVwZ 1982, S. 697 (699) und VG Berlin, LKV 1994, S. 375 (376). 5\ Vgl. den Wortlaut: " ... ; dabei sind ... zu berücksichtigen." 52 Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 33. 53 Gassner (Anm. I) § 29 Rn. 52; Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 33. 54 Hierzu Gassner (Anm. I) § 29 Rn. 52; Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 35. 55 Hierzu Gassner (Anm. I) § 29 Rn. 52; Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 36. 56 Hierzu, auch zur Bedeutung der finanziellen Leistungsfähigkeit, Gassner (Anm. I) § 29 Rn. 53; Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 37. 57 Vgl. BVerwGE 72, S. 277 (280). 58 In diesem Sinne aber Louis (Anm. 24) S. 382 zu § 51 Abs. 3 NatSchG BW. A.A. offenbar Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 3) Teil 3 Rn. 240 (" ... u.U. unmittelbar nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anzuerkennen."). 47 48

H. Die Anerkennung

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turschutzverbände böten keine Gewähr rur eine sachgerechte Aufgabenerrullung, hätte eine solche Beschränkung im Wortlaut dieser Ziffer zweifelsfrei zum Ausdruck kommen müssen. Da es sich demnach nicht mehr um eine "Modalität"S9 der Anerkennung handelt, sondern um die Schaffung eines zusätzlichen Ausschlußgrundes, vermag die landesgesetzgeberisch vorgesehene Anerkennung eines Landesnaturschutzverbandes die Anerkennung weiterer Naturschutzverbände nicht auszuschließen60 • d) § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. 4 BNatSchG Außerdem muß der Verein nach § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. 4 BNatSchG von der Körperschaftssteuer wegen Verfolgung gemeinnütziger Zwecke nach § 5 Abs. 1 Nr. 9 des Körperschaftssteuergesetzes 61 befreit sein. Die danach vorausgesetzte Selbstlosigkeit erfordert, daß eigenwirtschaftliche Interessen nicht in erster Linie verfolgt werden dürfen; andererseits müssen sie aber auch nicht völlig verdrängt sein62 . e) § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. 5 BNatSchG Schließlich muß der Verein gemäß § 29 Abs. 2 S. 2 Nr. 5 BNatSchG jedermann den Eintritt ermöglichen, der die Ziele des Vereins unterstützt63 • Damit soll eine pluralistische Willensbildung innerhalb des Vereins sichergestellt und zugleich eine Bestimmung durch vorgeprägte berufsständische oder parteipolitische Interessen ausgeschlossen werden64 • Darüber hinaus wird durch das Merkmal der Unterstützung der Vereinsziele eine Unterwanderung durch Personen, die andere als Naturschutzbelange oder sogar diesen widersprechende Interessen verfolgen, verhindert. Um dies sicherzustellen, kann die bloße Erklärung einer aufnahmewilligen Person, rur die Ziele des Vereins einzustehen, nicht ausreichen; notwendig ist vielmehr die Feststellung, daß der Betreffende

So aber Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 42 i.V.m. Rn. 1. Vg\. hierzu auch § 51 und 52 LNatSchG S-H, wo beide Möglichkeiten parallel aufgeführt sind. Hiervon zu unterscheiden und letztlich zu bejahen ist die Frage, ob der Landesgesetzgeber sich bei der Anerkennung von Landesnaturschutzverbänden auf einen solchen beschränken können, insoweit zutreffend Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 42. 61 Körperschaftssteuergesetz (KStG) v. 22.4.1999 (BGB\. I S. 818), zuletzt geänd. durch Gesetz v. 22.12.1999 (BGB\. I S. 2601). 62 Gassner (Anm. 1) § 29 Rn. 54 f. m.w.N. 63 Hierzu etwa VG Wiesbaden, NVwZ 1982, S. 697 (699) und VG Berlin, LKV 1994, S. 375 (376). 64 Hierzu etwa BVerwGE 72, S. 277 (280). Aus dem Schrifttum Balleis (Anm.4) S. 114 f.; Gassner (Anm. 1) § 29 Rn. 57; Spieth (Anm. 3) S. 224 f. 59

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2. Kap.: Naturschutzverbände

diese Ziele auch tatsächlich unterstützt. Die ausdrückliche Aufnahme eines Aufnahmeanspruchs in die Vereinssatzung muß jedoch nicht erfolgen6s • Andererseits dürfen keine, nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege stehenden Aufnahmekriterien aufgestellt werden, wie etwa die Inhaberschaft eines Jagdscheines, welcher insbesondere auch die Ablegung einer Jagdprüfung voraussetzt66 • Auch aus diesem Grund sind Jagdverbände typischerweise nicht anerkennungsfahig. Die erlangbare Mitgliedschaft muß zudem eine vollwertige sein. Es reicht also nicht aus, wenn ein Beitritt zwar grundsätzlich ermöglicht wird, das Stimmrecht als Kernrecht der Mitgliedschaft jedoch ausgeschlossen bzw. erheblich beschränkt wird67 • Von der öffentlich-rechtlichen Frage der Erfiillung der Anerkennungsvoraussetzung streng zu unterscheiden ist das zivilrechtliche Problem, ob ein anerkannter Naturschutzverband einem Kontrahierungszwang gegenüber Beitrittswilligen unterliegt. Mangels drittschützender Wirkung hat § 29 Abs. 2 S. 2 NT. 5 BNatSchG hierauf keine - auch nicht mittelbare - Auswirkungen68 • Die Lösung erfolgt hier vielmehr nach allgemeinen zivilrechtlichen Grundsätzen69 • 3. Der Anspruch auf Anerkennung und dessen Durchsetzung Sind die Voraussetzungen des § 29 Abs. 2 S. 2 BNatSchG erfiillt, so hat der betreffende Verein einen Anspruch auf Anerkennung 70. Zum einen handelt es sich also um eine gebundene Entscheidung, die der Anerkennungsbehörde kein Ermessen beläße l ; zum anderen korrespondiert mit dieser Verpflichtung ein

6S BVerwGE 72, S. 277 (280) unter Aufhebung von OVG Hamburg, NVwZ 1982, S. 687 f. Aus dem Schrifttum etwa Gassner (Anm. 1) § 29 Rn. 58; Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 39; derselbe (Anm. 24) S. 385. 66 So zu Recht OVG Saarlouis, NuR 1986, S. 81 f. und Louis (Anm. 22) § 29 Rn. 39 m.w.N. 67 Für den Fall eines Ausschlusses des Stimmrechts für lediglich fördernde Mitglieder OVG Lüneburg, NVwZ 1990, S. 999 (1000) m. Anm. Dietrich Murswiek, JuS 1991, S. 612 f. Für den Fall einer erheblichen - temporären - Beschränkung VG Köln, NuR 1994, S. 406 f. 68 So zu Recht AG Hannover, ZUR 1994, S. 203 (204). 69 AG Hannover, ZUR 1994, S. 203 (204); dort verneint im Falle eines Widerspruches der Einstellung des Beitrittswilligen zu einem wichtigen Punkt der satzungsmäßigen Ziele und Aufgaben des Naturschutzverbandes. 70 Dies ist unstreitig, vgl. Gassner (Anm. 1) § 29 Rn. 42; Louis (Anm.22) § 29 Rn. 27; derselbe (Anm. 24) S. 382. 71 Hierzu OVG Hamburg, NVwZ 1982, S. 687 (688), sowie aus dem Schrifttum Balleis (Anm. 4) S. 104; Hoppe / Beckmann / Kauch (Anm. 34) § 15 Rn. 197; Kahl / Voßkuhle (Anm. I) 10. Kap. Rn. 48 und Peters (Anm. 31) Kap. VII Rn. 102. Auch aus die-

11. Die Anerkennung

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subjektives Recht des betreffenden Vereins 72 • Da das Anerkennungsverfahren mit dem Ausspruch der Anerkennung auf den Erlaß eines Verwaltungsaktes abzielt73 , ist der Anspruch mit der Verpflichtungsklage geltend zu machen74 .

sem Grund kann der teilweise zu § 51 Abs. 3 NatSchG BW vertretenen Ansicht, wonach § 29 BNatSchG dem Landesgesetzgeber die Möglichkeit belasse, ein Anerkennungsmonopol zugunsten eines Landesnaturschutzverbandes einzurichten (s.o. S. 42 f.), nicht gefolgt werden. Denn § 51 Abs. 3 NatSchG BW stellt die Anerkennung in das Ermessen der Behörde ("kann"), was mit dem Charakter des § 29 Abs. 2 BNatSchG als gebundener Entscheidung nicht vereinbar wäre und daher nur als zusätzliche Anerkennungsmöglichkeit gedeutet werden kann. 12 Balleis (Anm. 4) S. 104; Gassner (Anm. 1) § 29 Rn. 42. Der subjektiv-rechtliche Charakter läßt sich nach allgemeinen Auslegungsgrundsätzen ableiten, insbesondere dem Gesetzeszweck - so auch Gassner (Anm. 1) § 29 Rn. 42 - , nicht bereits aus dem fehlenden Ermessen. Etwas mißverständlich daher Balleis (Anm. 4) S: 104 (" ... kein Ermessen eingeräumt. Daraus folgt. .. "). 73 S.o. S. 39. 74 Vgl. etwa Balleis (Anm. 4) S. 104.

Drittes Kapitel

Verfahrensbeteiligung I. Die Beteiligungsfälle 1. Die einschlägigen Beteiligungsfälle Die Frage, in welchen Fällen die Naturschutzverbände zu beteiligen sind, ist zunächst anband des Katalogs des § 29 Abs. 1 S. 1 BNatSchG zu beurteilen (u. a), der zwar keiner analogen Anwendung (u. b), jedoch einer Erweiterung durch Landesrecht zugänglich ist (u. c). Dabei kann einerseits in nicht normierten Fällen eine "freiwillige" Beteiligung der Naturschutzverbände erfolgen (u. d), während andererseits in den einschlägigen Beteiligungsfällen die Ausschlußgründe nach § 29 Abs. 1 S. 2 BNatSchG zu beachten sind (u. e) und auch ein beschränkter Verzicht auf die Mitwirkungsrechte möglich ist (u. f). Schließlich können die Naturschutzverbände auch ihrerseits aktiv werden und Vorschläge unterbreiten (u. g). Der Frage, ob die anerkannten Naturschutzverbände bei der Abänderung und der Aufhebung von ursprünglich mitwirkungsbedürftigen Entscheidungen ebenfalls zu beteiligen sind, soll an späterer Stelle nachgegangen werden (s.u. S. 83 ff. und 85 f.). a) Die Auflistung in § 29 Abs. 1 S. 1 BNatSchG

Bei der Frage, in welchen Fällen die Naturschutzverbände zu beteiligen sind, ist zunächst auf die Auflistung in § 29 Abs. 1 S. 1 BNatSchG, welcher gemäß § 4 S. 3 BNatSchG unmittelbare Geltung entfaltetl, zurückzugreifen. aa) Die Fälle des § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BNatSchG Eine Hinzuziehung muß gemäß § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BNatSchG erfolgen "bei der Vorbereitung von Verordnungen und anderen im Range unter dem Gesetz stehenden Rechtsvorschriften der rur Naturschutz und Landschaftspflege

I

Hans Waller Louis, Bundesnaturschutzgesetz, 1. Aufl. 1994, § 29 Rn. 1.

48

3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

zuständigen Behörden,,2: Dem Gegenstand nach sind nur untergesetzliche Rechtsvorschriften erfaße, wobei als typische Fälle die naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnungen gelten können4 , Als erlassende Behörden kommen, wie aus dem Wortlaut ersichtlich, nicht nur die eigentlichen Naturschutzbehörden, sondern auch andere in Betracht, die aufgrund des Naturschutzrechts rechtsetzend tätig werdens. Da § 29 Abs. 1 BNatSchG einen Mindeststandard normiert6 , sind etwaige Einschränkungen im Hinblick auf die Erlaßbehörde durch Landesrecht nicht statthaft: Sieht also etwa ein Landesnaturschutzgesetz insoweit eine Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände lediglich beim Erlaß von Vorschriften des Landesrechts "durch die Landesregierung" vor7, so ist es bundesrechtskonform dahingehend auszulegen, daß auch der Erlaß einer solchen Norm durch einen Minister das Beteiligungserfordernis auslöst8 . Will man die differenzierte Regelung der Vorschrift nicht nivellieren, so ist allerdings zu fordern, daß zumindest auch auf eine Zuständigkeit nach dem Naturschutzrecht zurückzugreifen ist. Es genügt daher nicht, daß die Belange des Naturschutzes lediglich materiell tangiert werden, so daß § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BNatSchG beim Erlaß von Bebauungsplänen nicht einschlägig ist9 . Dies gilt auch nach der Einfügung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung in das

2 Aus der Rechtsprechung vgl. etwa VGH Kassel, NuR 1996, S. 264 ff., betreffend die einstweilige Sicherstellung eines Naturdenkmals. 3 Zur in manchen Landesnaturschutzgesetzen anzutreffenden Erweiterung auf formelle Gesetze S.U. S. 58. 4 Erich Gassner, in: Gassner / Bendomir-Kahlo / Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, 1996, § 29 Rn. 28. Zur Frage, inwieweit § 29 Abs. I BNatSchG bei vertraglichen Schutzvereinbarungen anwendbar ist, vgl. einerseits Udo Di Fabio, Vertrag statt Gesetz? Gesetzesvertretende und gesetzesausflillende Verwaltungsverträge im Natur- und Landschaftsschutz, DVBI. 1990, S. 339 (345) und andererseits Martin Gel/ermann / Andreas Middeke, Der Vertragsnaturschutz - Tatsächliche Gestaltung und rechtliche Grenzen, NuR 1991, S. 457 (464 f.). 5 Kristina Bal/eis, Mitwirkungs- und Klagerechte anerkannter Naturschutzverbände, 1996, S. 119; Louis (Anm. I) § 29 Rn. 8. 6 Louis (Anm. I) § 29 Rn. 2. Zur zulässigen Erweiterung nach Landesrecht S.U. S. 57 ff. 7 So etwa § 35 Abs. 1 S. 1 HENatG. 8 So zu Recht VGH Kassel, NuR 1999, S. 398 (400). 9 Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 28; Louis (Anm. I) § 29 Rn. 8. Ebenso aus der Rechtsprechung OVG Koblenz, NuR 1986, S. 344 (345). Einige Landesnaturschutzgesetze lassen es aber ausdrücklich genügen, daß die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege berührt sind, so § 39a Abs. I NT. I NatSchGBln, bzw. berührt sein können, so § 45 Abs. I NT. I ThürNatG. Dazu Bal/eis (Anm. 5) S. 119 f.

I. Die Beteiligungsfalle

49

Recht der Bauleitplanung gemäß § 1a BauGB durch das BauROG 1998\0. Denn aus § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 und 4 BNatSchG ergibt sich mittelbar, daß eine Beteiligung der Verbände nicht bei allen Eingriffen in Natur und Landschaft, sondern nur bei bestimmten erfolgen soll. Daß der Gesetzgeber aber durch die Vorverlagerung der Eingriffsregelung in die Bauleitplanung die Mitwirkungsmöglichkeiten der Naturschutzverbände erweitern wollte, ist nicht ersichtlich. Andererseits wird man auch bei einem Tätigwerden aufgrund Naturschutzrechts nach Sinn und Zweck der Vorschrift fordern müssen, daß die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege auch materiell tangiert werden. Daher löst eine bloße Zuständigkeitsverordnung nicht das Beteiligungserfordernis aus 11. Ebenso fehlt es beim Erlaß einer Verwaltungsvorschrift an diesem konstitutiven Merkmal, da hier die Belange des Naturschutzes allenfalls mittelbar, nämlich über die Verwaltungspraxis, berührt werden können l2 . Soweit teilweise ohne Einschränkung auch die Änderung / Aufhebung einer naturschutzrechtlichen Rechtsvorschrift unter die Nr. 1 der Vorschrift subsumiert werden 13, so ist dies in dieser Pauschalität nicht zutreffend, worauf an späterer Stelle zurückzukommen sein wird 14. bb) Die Fälle des § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BNatSchG Gemäß § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BNatSchG hat eine Beteiligung der Verbände "bei der Vorbereitung von Programmen und Plänen im Sinne der §§ 5 und 6, soweit sie dem einzelnen gegenüber verbindlich sind", zu erfolgen. Die letztgenannte Einschränkung bewirkt, daß mangels Verbindlichkeit von vornherein diejenigen Landschaftspläne im weiteren Sinne ausscheiden, denen ausdrücklich lediglich eine gutachtliche Funktion zukommt, so etwa nach §§ 13,14 NatSchG M_V I5 • Weiterhin scheiden trotz § 5 BNatSchG die hoch- und mittel10 Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuches und zur Regelung des Rechts der Raumordnung (Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 - BauROG), BGBI. I 1997, S. 2081. Eingehend hierzu Alexander Schink, Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung und Bauleitplanung, in: Ziekow (Hrsg.), Bauplanungsrecht vor neuen Herausforderungen, 1999, S. 147 ff. 11 Albert Lorz, Naturschutzrecht, 1985, § 29 Anm. 4. Vgl. hierzu auch VGH Kassel, AgrarR 1979, S. 284 f., und VG Oldenburg, ZUR 1999, S. 168 ff. 12 So auch Lorz (Anm. 11) § 29 Anm. 4. 13 So etwa Gassner (Anm.4) § 29 Rn. 28; Lorz (Anm. 11) § 29 Anm.4; Louis (Anm. I) § 29 Rn. 8; Siegfried de Witt / Johannes Dreier, Naturschutz, in: Hoppenberg (Hrsg.), Handbuch des öffentlichen Baurechts, 2000, Abschnitt E Rn. 1011. Ebenso VGH München, NuR 1986, S. 77 (78). 14 S.u. S. 83 ff. und 85 f. zur Beteiligung der Naturschutzverbände an Änderungsbzw. Aufhebungsentscheidungen. IS Vgl. hierzu Louis (Anm. I) § 29 Rn. 10, der jedoch auch solche Landesvorschriften heranzieht, denen nicht ausdrücklich eine gutachtliche Funktion beigemessen wird,

4 Ziekow/Siegel

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

stufigen Landschaftsplanungen - also das Landschaftsprogramm und die Landschaftsrahmenpläne - in aller Regel aus; denn diese mögen zwar regelmäßig verwaltungsintern verbindlich sein, nicht jedoch dem einzelnen gegenüber 16 • Aber auch bei den Landschaftsplänen im Sinne des § 6 BNatSchG, welche die örtliche Landschaftsplanung erfassen, ist einzuschränken: Werden diese von vornherein als Bestandteil der Bauleitpläne beschlossen (sogenannte integrierte Landschaftsplanung oder primäre Integration 17), oder zunächst zwar eigenständig beschlossen, erlangen aber Außenverbindlichkeit erst durch die Übernahme in die Bauleitpläne (sogenannte mitlaufende Landschaftsplanung oder sekundäre Integration 18), so scheidet eine Beteiligung der Verbände aus 19 • Die Bindungswirkung entfalten hier nämlich nicht die Landschaftspläne im engeren Sinne als solche, sondern die Bauleitpläne, in welche sie integriert werden. Bauleitpläne fallen jedoch nach dem eindeutigen Wortlaut nicht unter § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BNatSchG20 • Als Anwendungsfälle des § 29 Abs. I S. 1 Nr. 2 BNatSchG verbleiben somit im Ergebnis lediglich diejenigen Landschaftspläne im engeren Sinne - also die örtlichen -, die im Wege der sogenannten vorlaufenden Landschaftsplanung 21 und dabei das Merkmal der Außenverbindlichkeit mit demjenigen der Verbindlichkeit vermengt. Bei Vorliegen einer verwaltungsinternen Bindungswirkung ist aber nur schwerlich von einem "Gutachten" zu sprechen. 16 Balleis (Anm. 5) S. 124 f.; Michael Kloepfer, Umwe\trecht, 2. Aufl. 1998, § 11 Rn. 114 i.V.m. Rn. 31. Im Ergebnis ebenso Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 10, jedoch mit wenig überzeugender Begründung, vgl. Anm. 15. Ebenso zu den Landschaftsprogrammen de Witt / Dreier (Anm. 13) Rn. 1012. Ob eine solche Beschränkung auf außenwirksame Landschaftspläne sinnvoll ist, wie von de Witt / Dreier, a.a.O., bezweifelt wird, kann an dieser Stelle dahinstehen. 17 Vgl. Bernd Bender / Reinhard Sparwasser / Rüdiger Engel, Umweltrecht, 3. Aufl. 1995, Teil 3 Rn. 110; Werner Hoppe / Martin Beckmann, Umweltrecht, 1. Aufl. 1989, § 18 Rn. 48; Kloepfer (Anm. 16) § 11 Rn. 28; Reiner Schmidt, Einführung in das Umweltrecht, 5. Aufl. 1999, § 6 Rn. 11. Werner Hoppe / Martin Beckmann / Petra Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 15 Rn. 61 sprechen insoweit mittlerweile von unmittelbar vollintegrierter Landschaftsplanung. 18 Zum Begriff Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 17) Teil 3 Rn. 110; Hoppe / Beckmann (Anm. 17), 1. Aufl. 1989, § 18 Rn. 47; Kloepfer (Anm. 16) § 11 Rn. 28; Schmidt (Anm. 17) § 6 Rn. 11. Hoppe / Beckmann / Kauch (Anm. 17), 2. Aufl. 2000, § 15 Rn. 60, sprechen insoweit mittlerweile von zweistufiger Landschaftsplanung. 19 Hierzu Balleis (Anm. 5) S. 125 f.; Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 32; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 10. 20 Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 32; Louis (Anm. I) § 29 Rn. 10. Vgl. hierzu auch OVG Lüneburg, NdsVBI. 1999, S. 143 (144). 21 Zum Begriff der vorlaufenden Landschaftsplanung vgl. Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 17) Teil 3 Rn. 110; Hoppe / Beckmann (Anm. 17), 1. Aufl. 1989, § 18 Rn. 46; Schmidt (Anm. 17) § 6 Rn. 11. Hoppe / Beckman / Kauch (Anm. 17), 2. Aufl. 2000, § 15 Rn. 59 sprechen insoweit mittlerweile von eigenständigen, nicht integrierten Landschaftsplänen.

I. Die Beteiligungsflille

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erstellt werden, somit selbst als Rechtsvorschriften ergehen und damit eine eigenständige Außenverbindlichkeit erlangen22 . cc) Die Fälle des § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BNatSchG Darüber hinaus bedarf es nach § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BNatSchG der Mitwirkung der anerkannten Naturschutzverbände "vor Befreiungen von Verboten und Geboten, die zum Schutz von Naturschutzgebieten und Nationalparken erlassen sind,,23: Nach dem eindeutigen Wortlaut sind andere Schutzverordnungen, etwa für Landschaftsschutzgebiete, nicht erfaßr4• Lediglich die geplante Erteilung einer Befreiung löst das Beteiligungserfordernis aus, grundsätzlich nicht dagegen die Bewilligung einer Ausnahme oder einer vorbehaltenen Genehmigung, und zwar auch dann nicht, wenn letztere als Ermessensvorschriften ausgestaltet sind25 . Dies rechtfertigt sich nicht nur aus dem Wortlaut der Vorschrift, sondern auch aus einem Wesensunterschied: Zwar mögen bei Einräumung eines Ermessens insoweit gewisse Parallelen bestehen; im Unterschied zu einer Befreiung ist eine Ausnahmebewilligung bzw. eine vorbehaltene Genehmigung jedoch bereits in der Schutzverordnung vorprogrammiert, bei deren Erlaß die anerkannten Naturschutzverbände bereits nach § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BNatSchG zu beteiligen waren26 . Lediglich dann, wenn letzteres nicht der Fall ist, die maßgeblichen naturschutzrechtlichen Fragen also noch nicht im Rahmen der Schutzverordnung abgehandelt sind, rechtfertigt dies ausnahmsweise eine Gleichstellung mit einer Befreiung. Unerheblich ist dagegen, in welcher Rechtsform die Verbote und Gebote ergangen sind27 und im Rahmen welcher Handlungsform die Befreiung erfolgt, also etwa in Form eines Vertrages, da andernfalls das Beteiligungserfordernis

22 Balleis (Anm. 5) S. 124 f.; Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 32; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 10. 23 Aus der Rechtsprechung vgl. etwa VG Ansbach, NuR 1995, S. 98 ff. 24 Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 33; Lorz (Anm. 11) § 29 Anm. 4; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 11; de Witt / Dreier (Anm. 13) Rn. 1013. Auch hier erweitern manche Landesnaturschutzgesetze das Beteiligungserfordernis auf Befreiungen von weiteren Unterschutzstellungen im Bereich des Naturschutzrechts, so etwa § 35 Abs. 1 Nr. 2 HENatG; hierzu Balleis (Anm. 5) S. 135. 25 Ebenso Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 33. A.A. flif den Fall, daß Ausnahmeregelungen als Ermessensvorschriften ausgestaltet sind, Balleis (Anm. 5) S. 134 und Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 11. Vgl. hierzu auch OVG Berlin, NVwZ-RR 1999, S. 368 (zu § 39b Abs. 1, 2 i. V.m. § 39a Abs. 1 Nr. 2 NatSchGBln). 26 Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 33. 27 Balleis (Anm. 5) S. 134; Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 34.

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

allzu leicht umgangen werden könnte 28 • Problematisch wird es lediglich dann, wenn die Befreiung aufgrund einer Konzentrationswirkung im Rahmen eines anderen Verwaltungsverfahrens erfolgt. Auch hier wird man die anerkannten Naturschutzverbände aber letztlich hinzuziehen müssen29 . Der Wortlaut der Nonn sieht - anders als etwa § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BNatSchG mit dem einschränkenden Zusatz der Verbindlichkeit dem einzelnen gegenüber - keinerlei Einschränkungen vor. Zwar mögen insoweit teilweise detaillierte Verfahrensregelungen existieren, welche letztlich nicht ausgehöhlt werden dürfen30 , etwa nach der 9. BImSchV31 • Aber abgesehen davon, daß über eine Befreiung von naturschutzrechtlichen Verboten, wenn auch nicht immer, so doch häufig in einem anderweitigen Verfahren entschieden wird und bei einem Ausschluß der Verbände in diesem Falle umgekehrt § 29 BNatSchG ausgehöhlt würde, sehen die von der Gegenansicht zitierten Verfahrensverordnungen ohnehin eine Einwendungsbefugnis für ,jedennann" vorn. Da demnach eine etwaige Betroffenheit in eigenen materiellen Interessen oder gar Rechten von vornherein nicht erforderlich ise 3, besteht nicht die Gefahr einer unerwünschten ,,Aufblähung" des Verfahrens, zumal sich die Beteiligung der Naturschutzverbände ohnehin auf eine Anhörung beschränkt, also kein Konsens erforderlich ise4 • Berücksichtigt man, daß die Belange des Naturschutzes nicht nur durch das "Ob" einer Befreiung, sondern auch durch deren Dauer beeinflußt werden können, so rechtfertigt dies eine Beteiligung der Verbände auch im Falle einer Verlängerung oder Wiedererteilung3s . dd) Die Fälle des § 29 Abs. I S. I Nr. 4 BNatSchG Zu beteiligen sind die anerkannten Naturschutzverbände schließlich gemäß § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BNatSchG "in Planfeststellungsverfahren über Vorha28 Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 34 und Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 12, beide unter Bezugnahme auf OVG Hamburg, NuR 1991, S. 186 (187). In dem zugrundeliegenden Sachverhalt enthielt jedoch nach den Feststellungen des OVG Hamburg der fragliche Pachtvertrag mit einem Angelverein tatsächlich keine Befreiung oder Ausnahme. 29 Ebenso Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 34; a.A. Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 12. 30 Daher ist Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 12 im Ansatzpunkt zuzustimmen. 31 Neunte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über das Genehmigungsverfahren - 9. BlmSchV) i.d.F. der Bek. v. 29.5. 1992 (BGB!. I S. 1001), zuletzt geänd. durch VO v. 23.2.1999 (BGB!. I S. 186). 32 Kloepfer (Anm. 16) § 5 Rn. 66 m.w.N. in Fn. 134. 33 Zur Einwendungsberechtigung der anerkannten Naturschutzverbände s.u. S. 65 f. 34 Zur genauen Art der Beteiligung S.U. S. 71 ff. 35 So auch Balleis (Anm. 5) S. 134. Ähnlich Louis (Anm. I) § 29 Rn. 11, der jedoch bei regelmäßig wiederkehrenden Anträgen eine einmalige Beteiligung genügen läßt. Zur Beteiligung an Änderungs- und Autbebungsentscheidungen S.U. S. 83 ff. und 85 f.

I. Die Beteiligungsfälle

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ben, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft im Sinne des § 8 verbunden sind". Dem Gegenstand nach kommen nur Planfeststellungsverfahren in Betracht. Damit scheiden also der eigentlichen Planfeststellung vorausgehende Planungsstufen, in denen etwa die Bedarfsfrage geklärt oder die Linienfiihrung bestimmt wird, aus 36 • Wird - rechtrnäßigerweise 37 - von einem Planfeststellungsverfahren abgesehen, so scheidet eine Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände aus 38 • Ebensowenig kommt insoweit eine Beteiligung im immissionsschutzrechtlichen Anlagengenehmigungsverfahren39 oder im wasserrechtlichen Bewilligungsverfahren40 in Betracht. Dies gilt selbst dann, wenn durch spezialgesetzliche Regelungen einzelne Vorschriften des Planfeststellungsrechts für entsprechend anwendbar erklärt werden; denn dadurch wird aus diesem Verfahren noch kein Planfeststellungsverfahren41 • Ein Beteiligungsrecht besteht auch nicht bei der Aufstellung von Bebauungsplänen42 , selbst wenn sie nach § 17 Abs. 3 FStrG 43 Planfeststellungsbeschlüsse ersetzen. Was den einschränkenden Relativsatz anbelangt, so sei auf die einschlägige Kommentarliteratur zu § 8 BNatSchG verwiesen44 • Zu beachten ist dabei, daß manche Landesnaturschutzgesetze - zulässigerweise45 - auf das Eingriffserfordernis verzichten. So erstreckt etwa § 51a Abs. 1 Nr. 5 NatSchG LSA das Beteiligungserfordemis auf alle Planfeststellungsverfahren nach Bundes- oder Landesrecht und verlangt lediglich in Flurbereinigungsverfahren, daß diese mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden sein müssen46 .

Hierzu Bal/eis (Anm. 5) s. 141 ff. Zum insoweit bestehenden Umgehungsverbot s.u. S. 87 f. 38 Gassner (Anm.4) § 29 Rn. 36; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 13; de Witt / Dreier (Anm. 13) Rn. 1014. 39 OVG Saarlouis, Beseh\. v. 29.3.1995, Az.: 8 U 2/95. 40 BVerwG, Beseh\. v. 28.2.1992, Az.: 7 B 107/91 und 108/91. 41 BVerwG, Beseh\. v. 28.2.1992 (Anm. 40) zu § 114 LWG R-P. A.A. VGH Kassel, NVwZ 1982, S. 263. 42 BVerwG, UPR 1995, S. 443 (444); OVG Koblenz, NuR 1986, S 344 (345); OVG Lüneburg, NuR 1999, S. 702 (703). 43 Bundesfemstraßengesetz (FStrG) i.d.F. der Bek. v. 19.4.1994 (BGB\. I S. 854), geänd. dureh Gesetz v. 18.6.1997 (BGB\. I S. 1452). 44 Etwa Gassner (Anm. 4) § 8 Rn. 3 ff.; Hans Walter Louis, Bundesnatursehutzgesetz, 2. Aufl. 2000, I. Teil, § 8 Rn. 4 ff. Zu den Auswirkungen der sogenannten Landwirtsehaftsklausel auf das Eingriffsmerkmal vg\. VG Würzburg, NuR 1999, S. 414 (415). 45 S.u. S. 58 f. 46 Hierzu neuerdings OVG Magdeburg, NuR 1999, S. 164. 36 37

54

3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

ee) Sonderfall: Die Plangenehmigung Wird rechtrnäßigerweise 47 anstelle eines Planfeststellungsverfahrens ein Plangenehmigungsverfahren durchgeführt, so ist der alleine in Betracht kommende § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BNatSchG nicht einschlägig 48 • Diese Ansicht ist kürzlich mit beachtlicher, wenn auch letztlich nicht durchgreifender Argumentation von Jarass 49 bestritten worden. Doch erfaßt bereits der Wortlaut keine Plangenehmigungen5o • Auch wenn der Anwendungsbereich der Plangenehmigung zur Zeit des Erlasses des § 29 BNatSchG sehr viel enger war als heute 5 I, so war das Rechtsinstitut als solches doch bekannt, wobei die Planfeststellung und die Plangenehmigung stets als Alternativen aufgefaßt wurden52 • Auch die Entstehungsgeschichte deutet auf einen Ausschluß der Plangenehmigung hin53 • Denn gegen den Gesetzesentwurf der Bundesregierung betreffend das Pla-

Auch insoweit besteht ein Umgehungsverbot s.u. S. 87 f. So etwa Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 17) Teil 3 Rn. 241; Hansjochen Dürr, Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl. 1999, Kap. 35 Rn. 6.64; Gassner (Anm.4) § 29 Rn. 35; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 13; Heribert Johlen, Der Natur- und Landschaftsschutz in der Planfeststellung, WiVerw 2000, S. 35 ( 58); Inge Rudolph, Mitwirkungsrecht der Naturschutzverbände nach § 29 I 1 Nr. 4 BNatSchG und Rechtsschutz, JuS 2000, S. 478 (481 f.); Thomas Vollmöller, Die wasserechtliehe Plangenehmigung, BayVBI. 2000, S. 137 (139); Rainer Wahl / Johannes Dreier, Entwicklung des Fachplanungsrechts, NVwZ 1999, S. 606 (613); Siegfried Waskow, Mitwirkung von Naturschutzverbänden in Verwaltungsverfahren, 1990, S. 68 ff.; de Witt / Dreier (Anm. 13) Rn. 1014; Franz Wessendorf, Besondere Verfahrensarten, in: Brandt / Sachs (Hrsg.), Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozeß, 1999, Abschnitt C Rn. 50. Aus der Rechtsprechung BVerwG, NuR 1995, S. 247 und BVerwGE 98, S. 100 ff. Auf letztes Urteil Bezug nehmend Reiner Schmidt, Neuere höchstrichterliche Rechtsprechung zum Umweltrecht, JZ 1997, S. 1042 (1050). Ebenso OVG Schleswig, Beschl. v. 19.6.1996, Az.: 4 M 26/96. 49 Hans D. Jarass, Die Beteiligung von Naturschutzverbänden an der Änderung von Planfeststellungsbeschlüssen und an Plangenehmigungen, NuR 1997, S. 426 (430 ff.). Kritisch zur Versagung des Beteiligungsrechts bei Plangenehmigungen auch Sandra Timmermanns, Planfeststellung und Plangenehmigung, VBIBW 1998, S. 285 (288). Für eine Gesetzesinterpretation, die nur eine restriktive Anwendung der Plangenehmigung gestattet, Erich Gassner, Zur Gleichstellung der Rechtswirkungen von Planfeststellung und Plangenehmigung, NuR 1996, S. 492 ff. so Vgl. die eingehende grammatikalische Analyse bei Balleis (Anm. 5) S. 145 f., die jedoch im folgenden (a.a.O., S. 147 ff.) unzutreffenderweise eine analoge Anwendung des § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BNatSchG auf die Fälle der "neuartigen" PIangenehmigungsfälle beflirwortet. Hierzu s.u. S. 56 f. SI SO im Ausgangspunkt zutreffend Jarass (Anm. 49) S. 430. S2 SO zu Recht BVerwG, NuR 1995, S. 247. Ebenso etwa Rudolph (Anm. 48) S. 481. S3 Rudolph (Anm. 48) S. 482. A.A. Jarass (Anm. 49) S. 430. Zu konzedieren ist insoweit, daß die in BVerwGE 98, S. 100 (103) der Entstehungsgeschichte entnommene abschließende Aufzählung lediglich einer analogen, nicht jedoch einer unmittelbaren Anwendung der Norm entgegensteht. 47 48

I. Die Beteiligungsfalle

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nungsvereinfachungsgesetz54 ist in den Ausschußberatungen eingewandt worden, daß Planungsbeschleunigung und Verfahrensstraffung nicht zu Lasten einer Beeinträchtigung der Umweltbelange und der Einbeziehung von Umweltverbänden erfolgen dürften55 . Daß der Gesetzesentwurf in diesem Punkt gleichwohl unverändert vom Bundestag beschlossen worden ist56 , läßt auf eine bewußte Verkürzung der Verfahrensrechte der anerkannten Naturschutzverbände schließen57 . Zudem kann spätestens seit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22.3.1995 58 ein Ausschluß der Plangenehmigung als absolut herrschende Auffassung bezeichnet werden. Hätte der Gesetzgeber die Plangenehrnigung mit einbeziehen wollen, so hätte er in Kenntnis dieser Rechtsprechung die Vorschrift entsprechend erweitert. Aber auch systematische Erwägungen sprechen gegen eine Einbeziehung der Plangenehrnigung: Zutreffend weist das Bundesverwaltungsgericht darauf hin, daß die Plangenehrnigung gemäß § 74 Abs. 6 S. 2 VwVfG lediglich die "Wirkungen" einer Planfeststellung besitzt, das Verfahren jedoch gesondert zu betrachten ist59 . Soweit diesbezüglich kritisiert wird, daß "der Sprachfassung eine Bedeutung beigemessen (wird), die sie erkennbar nicht haben sollte,,60, so ist dieser Kritik entgegenzuhalten, daß sie umgekehrt dem § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BNatSchG eine Sprachfassung beirnißt, welche diese Norm nach der grammatikalischen Auslegung noch viel weniger haben sollte. Dem Hinweis, daß neuerdings eine Plangenehrnigung trotz gravierender Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft ergehen könne, was durch eine Anwendung des § 29 Abs. I BNatSchG auf diese Fälle kompensiert werden müsse 61 , ist zu entgegnen, daß die (Haupt-)Verantwortung rur die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege gerade nicht bei den Verbänden, sondern den Naturschutzbehörden liegt62 .

54 Entwurf eines Gesetzes zur Vereinfachung der Planungsverfahren rur Verkehrswege (Planungsvereinfachungsgesetz - PIVereinfG), BT-Drucks. 12/4328. 55 So BVerwG, NVwZ 1998, S. 279 (280) und Rudolph (Anm. 48) S. 482 unter Berufung auf die Äußerung der SPD-Fraktion in der 54. Sitzung des BT- Umweltausschusses vom 12.5.1993, Kurzprot. S. 35. 56 Gesetz zur Vereinfachung der Planungsverfahren rur Verkehrswege (Planungsvereinfachungsgesetz - PIVereinfG) v. 17.12.1993, BGB\. I S. 2123 ff. 57 So zu Recht BVerwG, NVwZ 1998, S. 279 (280) und Rudolph (Anm. 48) S. 482. 58 BVerwGE 98, S. 100 ff. 59 BVerwGE 98, S. 100 (103). 60 Jarass (Anm. 49) S. 431. 61 Jarass (Anm. 49) S. 431. 62 Die anerkannten Naturschutzverbände sind daher insoweit nicht als Träger öffentlicher Belange einzustufen, s.u. S. 68.

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

Schließlich gebietet Art. 20a GG keine Einbeziehung der Plangenehmigung 63 . Diese Staatszielbestimmung ist zwar bei der Auslegung von Gesetzen zu berücksichtigen64 • Stichhaltig ist dieses Argument aber nur, wenn eine solche Auslegung nicht nur möglich, sondern darüber hinaus geboten ist. Insofern wurde allerdings bereits dargelegt, daß die Belange des Naturschutzes primär von den Naturschutzbehörden wahrgenommen werden, so daß man von einer "Verpflichtung" zur Einbeziehung der Verbände nicht sprechen kann. Die Plangenehmigung HilIt somit nicht unter § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BNatSchG65 • b) Analoge Anwendung?

Nach zutreffender herrschender Auffassung sind - abgesehen von einer zulässigen Erweiterung durch Landesrecht (s.u. S. 57 ff.), - die Beteiligungsfälle in § 29 Abs. 1 S. 1 BNatSchG abschließend aufgelistet66 . Folglich scheidet etwa eine Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände in einem Baugenehmigungsverfahren aus. Dies gilt auch dann, wenn bezüglich ein und desselben Vorhabens neben bzw. vor einer Baugenehmigung eine anderweitige - als solche mitwirkungsbedürftige - Zulassungsentscheidung zu treffen ist und die Baugenehmigung die Feststellung umfaßt, die anderweitige Genehmigung liege vor67 . Ebensowenig existiert kraft Bundesrechts ein Mitwirkungsrecht bei der Aufstellung von Bebauungsplänen68 • In diesem Sinne aber Jarass (Anm. 49) S. 431. So Hans D. Jarass, in: Jarass / Pieroth, Grundgesetz ftir die Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl. 2000, Art. 20a Rn. 14 f. unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte in BT-Drucks. 12/6000, S. 68. Zum Staatsziel Umweltschutz vgl. allgemein oben S. 23 ff. 65 Zur teilweisen Erweiterung auf die Plangenehmigung durch manche Landesgesetze s.u. S. 58 f. 66 So etwa Rudolf Hauber, Verfahrensbeteiligung und Verbandsklage von Umweltschutzverbänden im Naturschutzrecht, VR 1991, S. 313 (314); Wolfgang Kahl! Andreas Voßkuhle, Grundkurs Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, 10. Kap. Rn. 49; Ferdinand Kuchler, Sind die anerkannten Naturschutzverbände bei der Erteilung von Ausnahmen von den gesetzlichen Biotopschutzvorschriften zu beteiligen?, NuR 1996, S. 172; Lorz (Anm. 11) § 29 Anm. 4; Waskow (Anm. 48) S. 40. Vgl. hierzu auch die Entscheidung des VG Berlin vom 11.6.1991, Az: 15 A 175.91: Keine Mitwirkung der anerkannten Naturschutzverbände bei der Freigabe eines im Landschaftsschutzgebiet bzw. Wassergewinnungsgebiet gelegenen Straßenabschnitts ftir den motorisierten Individualverkehr. 67 VG Berlin, Grundeigentum 1999, S. 911 (913). 68 BVerwG, UPR 1995, S. 443 (444); darauf Bezug nehmend R. Schmidt (Anm. 48) S. 1051. Ebenso etwa VGH Kassel, ESVGH 38, S. 162 (163); BezG Dresden, NVwZ 1992, S. 900 (901). Vgl. auch OVG Lüneburg, NVwZ-RR 2000, S. 151 f. Danach soll auch die inzidente Feststellung der Nichtigkeit eines Bebauungsplanes ein nach Landesrecht bestehendes Beteiligungsrecht bei Vorhaben im Außenbereich nicht wiederaufleben lassen. Hierzu Andreas Fisahn, Von Autobahnen, Nationalparken und Naturschutzverbänden, ZUR 2000, S. 46 f. 63

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I. Die Beteiligungsflille

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Eine analoge Anwendung der Nonn, etwa auf die Plangenehmigung, scheidet mangels planwidriger Lücke aus. Hierfür spricht bereits die amtliche Begründung, wo ausdrücklich von einer abschließenden Aufzählung die Rede ist69 . Zwar wird aufgrund der massiven Ausweitung der Plangenehmigungsfalle durch die jüngere Beschleunigungsgesetzgebung 70 teilweise eine nachträgliche planwidrige Lücke angenommen 71 • Doch hat der Gesetzgeber trotz der ihm bekannten und mittlerweile gefestigten Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, die bei einer Plangenehmigung gerade kein Beteiligungserfordernis annehmen, die Vorschrift des § 29 Abs. 1 S. 1 BNatSchG nicht erweitert72 • c) Weitere Fälle nach Landesrecht Erweiterungen des Katalogs der Beteiligungsfalle durch die Naturschutzgesetze der Länder sind grundsätzlich zulässig 73 . Zwar spricht die Entstehungsgeschichte der Nonn, wo von einer abschließenden Aufzählung die Rede ise4, gegen eine solche Möglichkeit. Maßgebend ist insoweit aber die Subsidiaritätsklausel des § 29 Abs. 1 S. 1 BNatSchG ("soweit nicht in anderen Rechtsvorschriften eine inhaltsgleiche oder weitergehende Fonn der Mitwirkung vorgesehen ist"). Mit ihr kann allerdings kaum die Möglichkeit der Statuierung eines Einvernehmens- oder Zustimmungsvorbehalts gemeint sein. Denn abgesehen davon, daß es sich hierbei nicht mehr um eine Fonn der - nicht konsensabhängigen - Mitwirkung, sondern vielmehr der - konsensabhängigen - Mitentscheidung handeln würde 75 , wäre es mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht zu vereinbaren, hinge die Entscheidung letztlich von der

BT-Drucks. 7/5251, S. 13. Vgl. hienu den Überblick bei Annette Guckelberger, Maßnahmen zur Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren - eine Zwischenbilanz, in: Ziekow (Hrsg.), Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren, 1998, S. 17 ff. m.w.N. 71 BaI/eis (Anm. 5) S. 147. 72 S.o. S. 54 f. 73 H.M. Vgl. etwa Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 27 u. 37; Rolf Kemper, Verbandsklage- und Mitwirkungsrechte anerkannter Umweltverbände in Brandenburg, LKV 1996, S. 87 (88); Kloepfer (Anm. 16) § 5 Rn. 70; Kuchler (Anm. 66) S. 172; Lorz (Anm. 11) § 29 Anm. 1b; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 3 u. 11; Waskow (Anm. 48) S. 31; de Witt / Dreier (Anm. 13) Rn. 1008. Vgl. hienu aber auch BaI/eis (Anm. 5) S. 94 f. Etwas unklar Kahle / Voßkuhle (Anm. 66) 10. Kap. Rn. 49, deren Ausführungen ("ausschließlieh") sich aber wohl nur gegen eine analoge Anwendung richten. 74 BT-Drucks. 7/5251, S. 13. 75 Eingehend zu den unterschiedlichen Beteiligungsarten Thorsten Siegel, Die Verfahrensbeteiligung von Behörden und anderen Trägem öffentlicher Belange (im Erscheinen), 3. Kapitel. Zur genauen Einordnung der Beteiligungsart nach § 29 Abs. I BNatSchG s.u. S. 71 ff. 69 70

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

Zustimmung eines privaten Vereins ab 76 • Mit der Subsidiaritätsklausel hat der Gesetzgeber die Entwicklungsoffenheit der Nonn zum Ausdruck gebracht, deren genaue Reichweite durch Landesrecht angepaßt werden kann. Dies aber betrifft in erster Linie die Beteiligungsfälle. Eine Erweiterung der Mitwirkungsmöglichkeiten ist jedoch ausgeschlossen, soweit auf Bundesebene eine abschließende Verfahrensregelung existiere7, wie etwa die des irnmissionsschutzrechtlichen Anlagengenehmigungsverfahrens nach der 9. BImSchV. Ob andererseits mit der Subsidiaritätsklausel ausschließlich eine Erweiterung der Beteiligungsfälle gemeint sein kann 78 , darf ebenfalls bezweifelt werden. Auch ein einfaches Anhörungsrecht kann nämlich in vielfältiger Weise modifIziert werden, wie noch zu zeigen sein wird79 , so daß die Klausel auch insoweit ihre Existenzberechtigung hat. Von der Möglichkeit zur Erweiterung des Katalogs des § 29 Abs. 1 S. 1 BNatSchG hat eine Vielzahl von Bundesländern Gebrauch gemacht (vgl. § 39a Abs. 1 NatSchGBln, § 63 Abs. 2 BbgNatSchG, § 40 Abs. 1 HmbNatSchG, § 35 Abs. 1 HENatG, § 64 LNatG M-V, § 60a NdsNatSchG, § 57 Abs. 1 SächsNatSchG, § 51a Abs. 1 NatSchG LSA, § 45 Abs. 1 ThürNatG). Besonders häufIg anzutreffen sind Erweiterungen des § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BNatSchG auf jegliches Landesrecht, soweit dadurch die Belange des Naturschutzes erheblich tangiert sind (vgl. - mit Divergenzen im Detail- § 39a Abs. 1 Nr. 1 NatSchGBIn, § 40 Abs. 1 HmbNatSchG, § 35 Abs. 1 Nr. 1 HENatG, § 64 Nr. 1 LNatG M-V, § 60a Nr. 1 NdsNatSchG, § 51a Abs. 1 Nr. 1 NatSchG LSA und § 45 Abs. 1 Nr. 1 ThürNatG). Hier werden zum einen auch fonnelle Gesetze erfaßt, zum anderen müssen nicht unbedingt die fiir Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden tätig werden. Viele Länder haben sich dafiir entschieden, den anerkannten Naturschutzverbänden auch bei anderen naturschutzrechtlichen Befreiungen als den in § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BNatSchG aufgefiihrten ein Beteiligungsrecht einzuräumen (vgl. § 39a Abs. 1 Nr. 2 NatSchGBln, § 63 Abs. 2 Nr. 1 BbgNatSchG, § 35 Abs. 1 Nr. 2 HENatG, § 64 Nr. 3 LNatG M-V, § 60a Nr. 7 NdsNatSchG80, § 57 Abs. 1 SächsNatSchG, § 51a Abs. 1 Nr. 8 NatSchG LSA und § 45 Abs. 1 Nr. 6 ThürNatG). Schließlich lassen manche Länder die Verbände über § 29 Abs. I S. I Nr. 4 BNatSchG hinaus bei der Zulassung von weiteren Vorhaben, die zumindest typischerweise mit Eingriffen in 76 Hierauf weist Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 3 zu Recht hin. A.A. Aloys Bernatzky / Otto Böhm, in: Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, 2000, § 29 Rn. 3. 77 Kemper (Anm. 73) S. 89; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 3. Der Vorrang des Bundesrechts erstreckt sich dabei auch auf eine landesverfassungsrechtliche Regelung, Kemper, a.a.O. 78 So Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 3. 79 S.u. S. 71 ff. 80 Hierzu Jürgen Rettberg, Die Verbandsklage nach dem Niedersächsischen Naturschutzgesetz, NdsVBI. 1996, S. 274 (278).

I. Die BeteiJigungsfälle

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Natur und Landschaft verbunden sind, mitwirken, wobei teilweise ausdrücklich Plangenehmigungen erfaßt sind (vgl. § 39a Abs. 1 Nr. 4 NatSchGBln, § 35 Abs.l Nr. 4 HENatG, § 64 Nr. 3 LNatG M-V, § 60a Nr. 4 NdsNatSchG8 I, § 51a Abs. 1 Nr. 6 NatSchG LSA).

d) Die freiwillige Beteiligung in den nicht normierten Fällen Ist keiner der normierten Beteiligungsfälle einschlägig, so besteht seitens der anerkannten Naturschutzverbände grundsätzlich kein Recht auf Mitwirkung. Andererseits ist die federführende Behörde aufgrund des ihr zustehenden Verfahrensermessens vor, dem Hintergrund des Amtsermittlungsgrundsatzes nicht daran gehindert, die Verbände gleichwohl zu beteiligen. Sie ist hierzu jedoch . ht verp fl'lChtet82 . DIe e) Die Einschränkungen nach § 29 Abs. J S. 2 BNatSchG

Wie aus der Verweisung in § 29 Abs. 1 S. 2 BNatSchG ersichtlich, unterliegt ein grundsätzlich bestehendes Beteiligungsrecht den Einschränkungen der §§ 28 Abs. 2 Nr. 1 und 2, Abs. 3 und 29 Abs. 2 VwVfG. Unter den Voraussetzungen des § 28 Abs. 3 VwVfG muß die Anhörung unterbleiben, unter denjenigen des § 28 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwVfG kann sie dies, ebenso wie nach § 29 Abs. 2 VwVfG die Akteneinsicht.

f) Der Verzicht auf Mitwirkung Die anerkannten Naturschutzverbände können im Voraus auf die Mitwirkung in bestimmten Verfahren verzichten. Dies ist in manchen Landesnaturschutzgesetzen ausdrücklich normiert (vgl. § 65 Abs.4 LNatG M-V, § 60b Abs.6 NdsNatSchG, § 51a Abs. 2 S. 4 NatSchG LSA), kann jedoch darüber hinaus verallgemeinert werden. Vergegenwärtigt man sich aber die vom Gesetzgeber den Naturschutzverbänden zugedachte Rolle als ,,Anwälte der Natur", so kann sich ein solcher Verzicht nur auf bestimmte Verfahren beziehen; denn durch einen generellen Verzicht könnten die Verbände dieser Rolle nicht

Hierzu Rettberg (Anm. 80) S. 277. Ebenso Wilhelm Diefenbach, Klagemöglichkeiten der Naturschutzverbände auf dem Gebiet der Verkehrswegeplanung nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes, NuR 1997, S. 573 (576); Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 3,9 und 10. 81

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

mehr gerecht werden, die vom Gesetzgeber für die normierten Fälle gewollte Regel würde ansonsten zur Ausnahme 83 • g) Vorschlagsrechte Im übrigen sind die Naturschutzverbände nicht auf eine reaktive Rolle beschränkt. Sie können auch ihrerseits aktiv werden und die Vornahme naturschutzrechtlicher Maßnahmen durch die zuständigen Behörden anregen. Ein solches Vorschlagsrecht ist teilweise explizit geregelt (vgl. etwa § 37 Abs. 1, 1. Hs. LPflG R_p 84 ), jedoch darüber hinaus allgemein anzuerkennen85 • 2. Art und Struktur der in § 29 BNatSchG normierten Beteiligungsfälle

a) Strukturelle Gemeinsamkeiten Wollte man versuchen, verbindende Merkmale der vier in § 29 Abs. 1 S. 1 BNatSchG erwähnten Fälle zu ermitteln, so wäre ein solches Merkmal zunächst die Außenverbindlichkeit der Rechtsakte. Alle genannten Maßnahmen zeitigen Wirkungen, die über ein Verwaltungsinternum hinausgehen. Während Verbindlichkeit das gemeinsame Element am Ende des Entscheidungsprozesses ist, sind diese Prozesse selbst sämtlich von Entscheidungsspielräumen der Verwaltung geprägt86 • Ihr steht die normsetzerische oder planerische Gestaltungsfreiheit bzw. das Verwaltungsermessen zu. Charakteristisch rur die Offenheit dieser Entscheidungsprogramme ist die Notwendigkeit einer möglichst umfassenden Ermittlung der Tatsachengrundlage, um die der Gestaltung vorausgehende prognostische, zukunftsbezogene Einschätzung zuverlässig geben zu können. Die aufgefiihrten Fälle der Verbandsmitwirkung sind also auch durch eine gesteigerte Informationsbeschaffungslast der Verwaltung miteinander verbunden.

83 Unklar insoweit § 60 b Abs. 6 NdsNatSchG: "in bestimmten Verfahren generell verzichten". 84 Hierzu Klaus Sojka, Geändertes Landespflegegesetz Rheinland-Pfalz, AgrarR 1994, S. 289. Vgl. hierzu auch § 51 Abs.5 NatSchG BW, wonach die Behörden und Einrichtungen des Naturschutzes über die gesetzlichen Beteiligungspflichten hinaus die Zusammenarbeit mit den Naturschutzverbänden pflegen soHen. 85 Hierzu Balleis (Anm. 5) S. 162 f. und Lorz (Anm. 11) § 29 Anm. I b. 86 Zu den aktuellen Entwicklungstendenzen auf diesem Sektor vgl. Jan Ziekow (Hrsg.), Handlungsspielräume der Verwaltung, 1999.

11. Rechtliche Stellung

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b) Strukturelle Unterschiede Andererseits können zwischen den aufgefiihrten Fällen strukturelle Unterschiede erkannt werden, die auf der jeweiligen Handlungsfonn beruhen. Dabei ist eine grundlegende Einteilung in die Rechtssatzfalle nach § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG einerseits und in die Verwaltungsaktsfalle nach Nr. 3 und 4 andererseits vorzunehmen. Differenzen ergeben sich zunächst aus der typischen Fehlerfolge, welche bei Rechtssätzen in der Nichtigkeit, bei Verwaltungsakten hingegen in der schlichten Rechtswidrigkeit liegt. Zudem sind unterschiedliche Regelungen zur Beachtlichkeit dieser Fehler einschlägig (zu beidem s.u. S. 89 ff.). Schließlich divergieren die Rechtsschutzmöglichkeiten voneinander (s.u. S. 108 ff. und S. 117 f.).

11. Rechtliche Stellung 1. Betroffenenstatus? Zunächst ist zu untersuchen, inwieweit die Verbände als ,,Betroffene" einzustufen sind. Sowohl der Kreis der Einwendungsberechtigten als auch der Begriff des Beteiligten im Sinne des § 13 Vwvro knüpfen teilweise an dieses Merkmal an87 . So hat der Gesetzgeber nicht selten den Kreis der Einwendungsberechtigten auf diejenigen beschränkt, deren Belange durch ein Vorhaben bzw. eine Planung berührt werden, etwa in § 73 Abs. 4 Vwvro. Eine Verfahrensbeteiligung in multipolaren Verwaltungsrechtsverhältnissen setzt nach § 13 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. Abs. 2 Vwvro voraus, daß die rechtlichen Interessen - eines Dritten - berührt werden können.

a) Der Regelfall Abgesehen von Ausnahmekonstellationen sind die Verbände nicht als Betroffene im dargelegten Sinne einzustufen88 . Ohne daß der Begriff des "Betroffenen" an dieser Stelle eingehend analysiert werden so1l89, setzt er doch in den 87 So etwa zu § 13 VwVfG Friedhelm Hufen, Fehler im Verwaltungsverfahren, 3. Aufl. 1998, Rn. 167. 88 So zutreffend Hufen (Anm. 87) Rn. 180; Michael Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, Bundesfemstraßengesetz, 5. Aufl. 1998, § 17 Rn. 264; Rudolph (Anm. 48), S. 482; Waskow (Anm. 48) S. 38. Aus der Rechtsprechung etwa BVerwGE 98, S. 100 (104); VGH Kassel, NVwZ-RR 1999, S. 304 (306); OVG Schleswig, Besch\. v. 19.6.1996, Az.: 4 M 26/96 (zu § 17 Abs. I a FStrG). 89 Siehe hierzu neuerdings Helge Rossen, Vollzug und Verhandlung, 1999, S. 132 ff.

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

genannten beiden Konstellationen einen subjektiven Einschlag voraus. Dieser kann unterschiedlich stark verdichtet sein, je nachdem, ob man eine Tangierung in rechtlich geschützten Interessen verlangt90 oder auch andere Interessen genügen läßf l . Stets muß es jedoch ein eigener Belang sein. Etwas anderes gälte lediglich dann, wenn man eine ,,Betroffenheit der Öffentlichkeit" anerkennen würde 92 • Dies würde aber zu einer Aufweichung der Abgrenzung zwischen der Popularbeteiligung einerseits und der Betroffenenbeteiligung andererseits fuhren, da in aller Regel ein Gemeingut ausfIndig gemacht werden kann, das zu einer solchen ,,Betroffenheit" fUhrt. Daher sollte im letztgenannten Fall der Begriff der Betroffenheit vermieden werden93 • Hieran ändert der Umstand nichts, daß die Mitwirkungsmöglichkeit nach § 29 BNatSchG als subjektives Recht ausgestaltet ist94 . Denn die dem Betroffenenstatus zugrundeliegenden Begriffe des Belangs bzw. Interesses weisen eine materielle Zielrichtung auf. Das Beteiligungsrecht nach § 29 BNatSchG ist jedoch rein formell-rechtlicher Natur. Der materielle Belang des Naturschutzes als solcher ist dagegen nicht subjektiviert worden. Anderenfalls müßte sich ein anerkannter Naturschutzverband stets - also ohne Rücksicht auf die Einfuhrung der eigentlichen Verbandsklage - in der gerichtlichen Auseinandersetzung auf die (Naturschutz-) Rechtswidrigkeit einer Maßnahme berufen können, was jedoch zutreffendermaßen einhellig abgelehnt wird95 . Aus dem typischerweise fehlenden Betroffenenstatus folgt, daß das Mitwirkungsrecht der Naturschutzverbände nicht zu den ,,Rechten anderer" gehört, die nicht beeinträchtigt werden dürfen, wenn eine Planfeststellung durch eine Plangenehmigung ersetzt werden soll96. Anderenfalls würde im übrigen die abschließende Aufzählung in § 29 Abs. 1 S. 1 BNatSchG nivelliert91, wenn man So etwa Hufen (Anm. 87) Rn. 159. So etwa Kloepfer (Anm. 16) § 5 Rn. 67, der die Betroffenenbeteiligung als Verfahrensbeteiligung aus Individualinteressen definiert. 92 In diesem Sinne aber Eberhard Schmidt-Aßmann, Verwaltungslegitimation als Rechtsbegriff, AöR 116 (1991), S. 329 (371 ff.), der in eine Betroffenheit von Rechten, Interessen und der Öffentlichkeit einteilt. 93 Auch Walter Schmitt Glaeser, Die Position der Bürger als Beteiligte im Entscheidungsverfahren gestaltender Verwaltung, in: Lerche / Schmitt Glaeser / Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Verfahren als staats- und verwaltungsrechtliche Kategorie, 1984, S. 35 ff. (53 f.) spricht daher zu Recht nur von Rechtsbetroffenen-, Interessenten und PopularbeteiUgung unter Vermeidung der Begriffes einer Betroffenheit der Öffentlichkeit. 94 S.u. S. 95 ff. 95 S.u. S. 100 f. 96 So zu Recht BVerwGE 98, S. 100 (104 f.) zu § 14 Abs. la S. 1 Nr. 1 WaStrGhierzu WilU Vallendar, Planungsrecht im Spiegel der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, UPR 1995, S. 296 (300) - und BVerwG, NVwZ 1998, S. 279 (280) zu § 18 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 AEG. 97 S.o. S. 56 f. 90

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11. Rechtliche Stellung

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gleichsam durch die Hintertür entgegen der Wertung der Nr. 4 dieser Vorschrift eine Beteiligung der Verbände zuließe98 • Schließlich dürfen die anerkannten Naturschutzverbände nicht nach § 65 Abs. 1 VwG0 99 beigeladen werden, da dies ebenfalls eine Berührung in eigenen - materiellen - Interessen voraussetzt lOO • b) Sonderfall: Sperreigentum

Etwas anderes gilt dann, wenn ein Naturschutzverband in die Position eines anderweitig Betroffenen eingerückt ist, er insbesondere Eigentümer eines in Anspruch zu nehmenden Grundstückes ist. Diese Rechtsstellung ist nicht Ausdruck der Beteiligungsmöglichkeiten nach § 29 BNatSchG. Nach den allgemeinen Grundsätzen des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes kann der Verband als Grundstückseigentümer auch geltend machen, der Planfeststellungsbeschluß sei deshalb rechtswidrig, weil bei der Abwägung ein dem Vorhaben widerstreitender öffentlicher Belang verkannt oder fehlgewichtet worden sei lol . Das Bundesverwaltungsgericht löst das Problem nicht prozeßrechtlich, sondern auf der Ebene des materiellen Rechts. Nach seinem Standpunkt ist es rur das Vorliegen der Klagebefugnis des Verbandes unerheblich, aus welchen Beweggründen der Kläger das Eigentum an dem Grundstück erworben hat. Der Eigentumsschutz werde nicht dadurch gemindert, daß mit ihm gleichgerichtete Umweltschutzinteressen verfolgt werden. Eine Grenze ergebe sich lediglich dann, wenn das Eigentum nur zum Schein übertragen worden und auf diese Weise ein Mißbrauch materieller oder prozessualer Abwehrrechte beabsichtigt wäre. Eine solche Scheinübertragung mochte das Gericht selbst in der Konstellation einer in der Weise befristeten Eigentumsübertragung an den Verband, daß der Voreigentümer nach Ablauf von zehn Jahren Rückübereignung verlangen kann, nicht annehmen l02 . Später hat das Gericht ergänzt, daß das Grundeigentum, das nicht zum Zwecke der Nutzung, sondern ausschließlich zum

98 Zu den letztlich zu verneinenden Mitwirkungsmöglichkeiten der Naturschutzverbände bei der - rechtmäßigen - Erteilung einer Plangenehmigung s.o. S. 54 ff. 99 Verwaltungsgerichtsordnung i.d.F. der Bek. v. 19.3.1991 (BGBI. I S. 686) zuletzt geänd. durch Gesetz v. 31.8.1998 (BGBI. I S. 2600). 100 So zu Recht VGH Mannheim, NuR 1985, S. 153 und ESVGH 36, S. 76. Darauf Bezug nehmend Ronellenfitsch (Anm. 88) Vorbemerkung zu §§ 16 bis 17a Rn. 88. 101 Hierzu etwa Ferdinand O. Kopp! Ulrich Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl. 2000, § 74 Rn. 82 mit Nachweisen zur Rechtsprechung. 102 BVerwGE 72, S. 15 (16, 25 f.); BVerwGE 104, S. 236 (239).

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

Zweck der Einflußnahme auf die Planfeststellung erworben worden ist, nur als privater Belang mit geringem Gewicht in die Abwägung einzustellen ist lO3 . Allerdings ist diese materiell-rechtliche Linie seit zwei neueren Entscheidungen zur A 20 nicht mehr ganz eindeutig. Dort hat das Gericht - und zwar ebenfalls der 4. Senat - den Gedanken des zum Verlust der Klagebefugnis fiihrenden Einwandes der unzulässigen Rechtsausübung akzentuiert. Er soll durchgreifen, wenn konkrete Umstände vorhanden sind, die ohne weiteres erkennen lassen, daß an der erworbenen Rechtsstellung, welche die Klagebefugnis vermitteln soll, kein über das Führen eines erwarteten Rechtsstreits hinausgehendes Interesse gegeben ist lO4 • In beiden zur Entscheidung gestellten Fällen sah das Gericht hierfür zwar einige Anhaltspunkte, konnte die Frage aber im Ergebnis offen lassen, weil sich die Erfolglosigkeit der Klagen jeweils aus anderen Gründen ergab. Die dogmatische Verortung des Problems des Sperrgrundstücks darf daher als durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht abschließend geklärt angesehen werden. Eindeutig ist zunächst, daß es in jedem Fall einer individuellen Betrachtung bedarf. Nicht jedes Grundstück, das im Eigentum eines Naturschutzverbandes steht, ist mit dem Odium des mißbräuchlichen Erwerbs einer prozessualen Position behaftet. Beispiel ist die dem ersten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zum Sperrgrundstück zugrunde liegende Konstellation, daß das Grundstück gerade für Zwecke des Naturschutzes und für landwirtschaftliche Zwecke erhalten werden solltelOS. Hier besteht eindeutig ein über die Führung eines Rechtsstreits hinausgehendes Interesse an dem spezifischen Zustand des Grundstückes 106. Anders ist es allerdings, wenn an dem Grundstück selbst, seinem Zustand und seiner Nutzung keinerlei Interesse besteht, das Grundstück vielmehr nur "Eintrittskarte" für den Verwaltungsprozeß sein soll. Hier geht es nicht um die Verteidigung eines subjektiven Rechts, auf die der deutsche Verwaltungsprozeß zugeschnitten ist l07 , sondern um die Nutzung des Eigentums als Hülle für eine objektive Rechtskontrolle. In diesem Fall ist die Berufung auf das Eigentum zur Begründung der Klagebefugnis rechtsmißbräuchlich 108. BVetwG, NVwZ 1991, S. 781 (784). BVetwG, NuR 1998, S. 647 und Urt. v. 18.12.1998, Az.: 4 A 10/97, abgedruckt in Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 144, jedoch ohne die Passagen zum Sperreigentum. 105 BVetwGE 72, S. 15 (16). 106 I. E. ebenso Johlen (Anm. 48) S. 60 f. und Michael Sauthoff, Klagebefugnis gegen Fachplanungen, in: Blümel (Hrsg.), Umweltgesetzbuch - Klagebefugnis, 1999, S. 75 (107 f.). 107 Helge Sodan, in: Sodan / Ziekow (Hrsg.), Vetwaltungsgerichtsordnung, 1999, § 42 Rn. 356 m.w.N. 108 So auch OVG Münster, NVwZ 1991, S. 387; VGH München, NVwZ 1989, S. 684 f.; Hanjochen Dürr, Aktuelle Fragen der Planfeststellung, VBIBW 1992, S. 321 103 104

H. Rechtliche Stellung

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Der Unterschied zwischen der ,,materiell-rechtlichen" und der "prozessualen" Lösung des Problems des Sperrgrundstücks ist nicht unbeträchtlich. Ist die Klage des Verbandes als Eigentümer bereits unzulässig, so kommt es auf die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses schlechterdings nicht mehr an. Ebenso muß dem Verband konsequenterweise im Planfeststellungsverfahren die Einwendungsbefugnis abgesprochen werden. 2. Einwendungsberechtigter? Zur Beantwortung der Frage, ob ein anerkannter Naturschutzverband im betreffenden Verfahren Einwendungen erheben kann, ist danach zu unterscheiden, ob nach der jeweiligen gesetzlichen Regelung jedermann Einwendungen erheben kann oder lediglich ein - potentiell- Betroffener lO9 • Dabei ist im Zweifelsfalle von einer Einwendungsberechtigung für jedermann auszugehen, sofern der Kreis nicht ausdrücklich beschränkt wird llo . a) Betroffeneneinwendungen

Eine Einschränkung der Einwendungsbefugnis auf Betroffene sieht etwa § 73 Abs.4 VwVfG vor. Hier gehören die anerkannten Naturschutzverbände

nicht zum Kreise der Einwendungsberechtigten 111. Ungeachtet der nicht bestehenden Einwendungsbefugnis kann ein Verband faktisch natürlich nicht daran gehindert werden, doch Einwendungen gegen den Plan zu erheben. Allerdings (327); Harald FliegauJ, Rechtsmißbrauch durch "Sperrgrundstücke"? , NVwZ 1991, S. 748 (750); Lothar Harings, Die Stellung der anerkannten Naturschutzverbände im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, NVwZ 1997, S. 538 (540); Rainer Pietzner I Michael Ronellenjitsch, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, 10. Aufl. 2000, § 14 Rn. 34; Sauthoff(Anm. 106) S. 107 f. 109 Zu dieser Unterscheidung vgl. etwa Ulrich Beyerlin, Die Beteiligung ausländischer Grenznachbam an umweltrechtlichen Verwaltungsverfahren und Möglichkeiten zu ihrer vertraglichen Regelung auf "euroregionaler" Ebene, NuR 1985, S. 173 (\ 76) und Michael Ronellenfitsch, Rechtsfolgen fehlerhafter Planung, NVwZ 1999, S. 583 (585). Auch in der Rechtsprechung hat sich diese Unterscheidung etabliert, vgl. etwa BVerwG E 60, S. 297 (301). \\0 Kloepfer (Anm. 16) § 5 Rn. 66 (dort Fn. 134). \\\ Ebenso Waskow (Anm. 48) S. 38. Aus der Rechtsprechung etwa VGH Kassel, NVwZ-RR 1999, S. 304 (306) zu § 31 Abs. 1 S. 3 WHG a.F., der von § 73 Abs.4 VwVfG gleichsam überlagert wird. - Nach VG Freiburg, ZfW 1997, S. 60 (61) sollen auch behördliche Stellungnahmen zu den "Einwendungen" im Sinne des § 31 Abs. 1 S. 3 WHG a.F. gehören. Ausgehend von der Definition der Einwendung als auf die Modifizierung oder Verhinderung eines Vorhabens abzielendes sachliches Gegenvorbringen mag dies zwar begrifflich möglich sein, erscheint angesichts des dargelegten systematischen Zusammenhangs mit § 73 Abs. 4 VwVfG aber sehr zweifelhaft. 5 Ziekow/Siegel

66

3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

besteht keine Pflicht der Anhörungsbehörde, solche Populareinwendungen mit dem Verband (nach § 73 Abs. 6 S. I VwVfG) zu erörtern l12 . Ob die Behörde gut beraten ist, einen derart strikten Standpunkt einzunehmen, darf unter dem Gesichtspunkt der Akzeptanzbeschaffung bezweifelt werden. Rechtlich ist sie jedenfalls nicht daran gehindert, auch ohne Einwendungsbefugnis vorgebrachte Einwendungen zu erörtern ll3 . Entsprechendes gilt dann bei der Entscheidung über die Einwendungen im Planfeststellungsbeschluß (§ 74 Abs.2 S. 1 VwVfG), insbesondere wenn der Verband öffentliche Interessen vorgetragen hat l14 • b) Jedermann-Einwendungen

Ist hingegen jedermann zur Erhebung von Einwendungen berechtigt, beispielsweise nach § 10 Abs. 3 S. 2, 2. Hs. BImSchG, so können auch altruistisch handelnde Naturschutzverbände Einwendungen erheben 11 5. Es besteht kein Anlaß, die Naturschutzverbände von diesem Kreis auszunehmen. 3. Beteiligter i.S.d. § 13 VwVfG? Da im Rahmen des Verwaltungsverfahrensgesetzes zahlreiche Vorschriften an die Rechtsstellung eines Beteiligten ll6 im Sinne des § 13 VwVfG anknüpfen 117, stellt sich fur die Verwaltungsaktsfälle nach § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 und 4 BNatSchG die Frage, ob die anerkannten Naturschutzverbände Beteiligte in diesem Sinne sein können ll8 . Soweit sie nicht kraft ausdrücklicher normativer Regelung zu Beteiligten erklärt werden, ist dies zu verneinen 119. § 13 Abs. 1 112 Heinz Joachim Bonk, in: Ste1kens / Bonk / Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Aufl. 1998, § 73 Rn. 96. 113 Bernhard Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 2. Aufl. 1998, Rn. 2108. 114 Stüer (Anm. 113) Rn. 2108. 115 Ebenso Beyerlin (Anm. 109) S. 176; Kloepfer (Anm. 16) § 5 Rn. 72; Ronellenjitsch (Anm. 109) S. 585. 116 Zur Frage der Beteiligungsfähigkeit der "Seehunde in der Nordsee" im Verwaltungsprozeß vgl. VG Hamburg, NVwZ 1988, S. 1058 ff. 117 Hierzu etwa Hufen (Anm. 87) Rn. 167. 118 Zur Frage, inwieweit die anerkannten Naturschutzverbände Beteiligte im Sinne des Raumordnungsverfahrens sein können, vgl. VG Wiesbaden, DÖV 1992, S. 714 (715). 119 So auch Erich Gassner, Zur Mitwirkung von Naturschutzverbänden in Verwaltungsverfahren, NuR 1991, S. 211; derselbe (Anm. 4) § 29 Rn. 20; Hoppe / Beckmann / Kauch (Anm. 17) § 15 Rn. 201; Hufen (Anm. 87) Rn. 166; Waskow (Anm. 48) S. 38; de Wilt / Dreier (Anm. 13) Rn. 1015. Ähnlich Hauber (Anm. 66) S. 313 und

11. Rechtliche Stellung

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Nr. 1 bis 3 VwVfG scheiden von vornherein aus. Insbesondere sind die anerkannten Naturschutzverbände nicht Projekt- bzw. Planungsträger und damit keine Antragsteller im Sinne von Nr. 1. Unter Nr. 2 fallen nicht diejenigen, die durch einen Verwaltungsakt allenfalls im Wege der Drittwirkung berührt werden können l2o . § 13 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m Abs. 2 VwVfG greift ebensowenig ein. Auch diese Vorschrift knüpft an die Berührung in eigenen rechtlichen Interessen bzw. die Gestaltung eigener Rechte und damit an den Betroffenenstatus an, der den Verbänden typischerweise gerade nicht zukommt (s.o. S. 61 ff.)121. Hinzu kommt ein systematisches Argument: § 29 Abs. 1 S. 2 BNatSchG erklärt §§ 28 Abs. 2 NI. 1 u. 2, Abs. 3, sowie § 29 Abs. 2 VwVfG fur sinngemäß anwendbar. Wären die Verbände aber bereits als Beteiligte einzustufen, so fanden diese Regelungen ohnehin - unmittelbare - Anwendung. Daß ein Anhörungsrecht nicht stets mit der Beteiligtenstellung verknüpft sein muß, wird im übrigen in § 13 Abs. 3 VwVfG vorausgesetzt. Die anerkannten Naturschutzverbände können daher allenfalls als Beteiligte im weiteren Sinne (gemeint ist: weiter als demjenigen des § 13 VwVfG) bezeichnet werden 122 , deren Mitwirkung als eine Form der Partizipation einzuordnen ist 123 . Allerdings werden in manchen Landesnaturschutzgesetzen die Verbände ausdrücklich zu Beteiligten im Sinne des § 13 VwVfG erklärt (vgl. § 43 Abs. 1 HmbNatSchG, § 37 S. 1 LPflG R_p I24 , § 51b Abs. 2 S. 3 LNatSchG S-H). Da nach dem soeben Gesagten jedoch die begrifflichen Merkmale nicht erfüllt sind, handelt es sich hierbei um eine Fiktion 125 • Kloepfer (Anm. 16) § 11 Rn. 113: keine Verfahrensbeteiligten im engeren Sinne; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 7 (" ... Verfahrensbeteiligter nach § 13 Abs. 3 VwVfG ... "). Aus der Rechtsprechung etwa VGH Kassel, NuR 1983, S. 22 (23f.). A.A. offenbar VG Ansbach, NuR 1995, S. 98 (100): " ... Anhörung eines Beteiligten ... ". Vgl. auch VGH München, NuR 1997, S. 147 (148), wonach die anerkannten Naturschutzverbände unter Aufgabe der früheren Rechtsprechung - vgl. VGH München, NVwZ 1991, S. 1009 - nicht als Beteiligte im Sinne des Art. 36 Abs. 3 Nr. 1 BayStrWG eingestuft werden. \20 Kopp / Ramsauer (Anm. 101) § 13 Rn. 21 a.E. m.w.N. \2\ Kritisch zur nur fakultativen Beteiligung im Falle der Tangierung rechtlicher Interessen neuerdings Albert Bleckmann, Zur Dogmatik des Allgemeinen Verwaltungsrechts I, 1999, S. 394 f. \22 In diesem Sinne etwa Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 20; Hauber (Anm. 66) S. 313 und Kloepfer (Anm. 16) § 11 Rn. 113, die lediglich eine BeteiligtensteIlung im engeren Sinne ablehnen. Etwas unklar Louis (Anm. I) § 29 Rn. 7, der sie als Verfahrensbeteiligte nach § 13 Abs. 3 VwVfG einstuft. \23 S.u. S. 96 ff. (insbes. S. 99) zu der Abgrenzung von Beteiligung (im engeren Sinne) und Partizipation. \24 Hierzu Hans Walter Louis / Annegret Engelke, Landespflegegesetz RheinlandPfalz, 1997, § 37a Rn. 2 und Sojka (Anm. 84) S. 289. \25 Eingehend zur Rechtsfigur der Fiktion Monika Jachmann, Die Fiktion im öffentlichen Recht, 1998.

68

3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

4. Träger öffentlicher Belange? Trotz ihrer Sonderstellung als ,,Anwälte der Natur,,126 und obwohl sie de facto häufig zusammen mit den Trägem öffentlicher Belange beteiligt werden 127, sind die anerkannten Naturschutzverbände nicht als Träger öffentlicher Belange, genauer gesagt des Belangs des Naturschutzes und der Landschaftspflege, einzustufen 128. Unter Trägem öffentlicher Belange versteht man Behörden und sonstige selbständige Stellen, die auf grundsätzlich normativer Grundlage mit der Geltendmachung öffentlicher Interessen betraut worden sind und denen die (Haupt-) Verantwortung für dieses Interesse obliegt l29 . Auch wenn die Verbände aufgrund des § 29 BNatSchG in die Verantwortung für den Belang des Naturschutzes miteinbezogen worden sein mögen\30, so verbleibt die Hauptverantwortung für diesen Belang jedoch bei den Naturschutzbehörden, die stets und ohne Verzichtsmöglichkeit für diesen einzustehen haben 131.

126 Zu dieser Sachwalterfunktion siehe Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 6; BVerwGE 92, S. 258 (262); BVerwG, NVwZ 1998, S. 279. 127 Wolf Friedrich Spieth, Beteiligung an der Rechtsetzung der Raum- und Umweltplanung, 1993, S. 227. 128 H.M., vgl. etwa BVerwG, NVwZ 1998, S. 279 (280). Ebenso BezG Dresden, NVwZ 1992, S. 900. Aus dem Schrifttum Bonk (Anm.112) § 71d Rn. 17; Dürr (Anm. 48) Kap. 35 Rn. 6.6; Hoppe / Beckmann / Kauch (Anm. 17) § 15 Rn. 201; Ronellenfitsch (Anm. 88) § 17 Rn. 266; Rudolph (Anm. 48) S. 482; Spieth (Anm. 127) S. 238; Bernhard Stüer / SIefan Rude, Bauleitplanung - Städtebaubericht 1996 bis 1998, DVBI 1999, S. 210 (214), Wahl/Dreier (Anm.48) S. 613. Zusammenfassend Siegel (Anm. 75) I. Kapitel IV.5. Auch Spielh (Anm. 127) S. 227 betont zu Recht, daß die Naturschutzverbände eben nicht "als" Träger öffentlicher Belange, sondern allenfalls "wie" diese zu beteiligen sind. 129 Eingehend hierzu Siegel (Anm. 75) I. Kapitell. und 11. 130 Vgl. hierzu Eberhard Schmidt-Aßmann, Zur Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts - Reformbedarf und Reformansätze, in: Hoffmann-Riem / SchmidtAßmann / Schuppert (Hrsg.), Reform des allgemeinen Verwaltungsrechts, 1993, S. 11 (38): "Verbandsbeteiligungen nach Art des § 29 BNatSchG indizieren zudem eine Hineinnahme gesellschaftlicher Kräfte in die Gemeinwohlverantwortung staatlicher Stellen." Hauber (Anm. 66) S. 313 und Kloepfer (Anm. 16) § 5 Rn. 71 sprechen daher von einer "zusätzlichen" Sachwalterfunktion. Hingegen sind sie nach Spieth (Anm. 127) S. 238 überhaupt nicht in der Verantwortungsbereich inkorporiert; führt man sich die von der Rechtsprechung als "Anwälte der Natur" umschriebene Rolle der anerkannten Naturschutzverbände vor Augen, so ist dies nur schwerlich haltbar. 131 Hierzu Siegel (Anm. 75) I. Kapitel IV.5. und Waskow (Anm. 48) S. 55. Zur Verzichtsmöglichkeit der Naturschutzverbände s.o. S. 59 f.

IlI. Die Ausgestaltung der Beteiligung

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5. Verwaltungshelfer? Da die anerkannten Naturschutzverbände zusätzlich zu den Naturschutzbehörden die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege wahrnehmen sollen, werden sie mit Blick auf diese Belange überwiegend als Verwaltungshelfer eingestuftl32. Bedenkt man jedoch, daß die Verbände diese Interessen eigenständig und nötigenfalls auch gegen die Naturschutzbehörden wahrnehmen müssen 133 , also gerade nicht nach Auftrag und Weisung der Naturschutzbehörden handeln, so ist eine solche Einordnung nicht gerechtfertigt. Der Figur des Verwaltungshelfers ist das Merkmal der fehlenden Eigenständigkeit immanent; Verwaltungshelfer unterstützen lediglich diejenigen Behörden, denen sie zugeordnet sind\34.

IH. Die Ausgestaltung der Beteiligung 1. Rechtliche Grundlagen

Die Ausgestaltung der Beteiligung ist ausschließlich § 29 BNatSchG in Verbindung mit den ergänzenden Regelungen der Landesnaturschutzgesetze l35 zu entnehmen. Eine unmittelbare oder analoge Anwendung anderer Beteiligungsnormen scheidet hingegen aus. Eine unmittelbare Geltung scheitert daran, daß sämtliche in Betracht kommenden Vorschriften an eine bestimmte rechtliche Stellung anknüpfen, welche den anerkannten Naturschutzverbänden nicht zukommt. So sind das Anhörungsrecht nach § 28 VwVfG und das Akteneinsichtsrecht des § 29 VwVfG untrennbar mit der Position eines Beteiligten im Sinne des § 13 VwVfG verbunden, wobei die Verbände grundsätzlich nicht als Beteiligte anzusehen sind (s.o. S. 66 f.)136. Ebensowenig einschlägig sind die Normen zur Behördenbeteiligung, wie etwa § 73 Abs. 2 und 3a VwVfG, da die Verbände nicht als Träger öffentlicher Belange und erst recht nicht als Behör-

132 So auch BVerwG, NVwZ 1998, S. 279 (280); VGH Kassel, NVwZ-RR 1999, S. 304 (306). Ebenso aus dem Schrifttum unter Hinweis auf die Rechtsprechung des BVerwG Jarass (Anm. 49) S. 427; Dürr (Anm. 48) Kap. 35 Rn. 6.6; Rudolph (Anm. 48) S. 479; RudolfSteinberg, Umweltschutz in der Verkehrsplanung, DÖV 2000, S. 85 (93, dort Fn. 90); Wahl/Dreier (Anm. 48) S. 613. Ähnlich auch Ronellenfitsch (Anm. 109) S. 589: "Sie dürfen nur an der Wahrung von Naturschutzbelangen mitwirken.". 133 Vgl. etwa Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 6 m.w.N. 134 Vgl. hierzu etwa Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 1999, § 23 Rn. 60 m.w.N. 135 Vgl. hierzu exemplarisch die Aufzählung bei Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 37. 136 Waskow (Anm. 48) S. 38 ff.

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

den einzustufen sind (s.o. S. 68)\37. Auch eine entsprechende Heranziehung anderweitiger Beteiligungsvorschriften kommt nicht in Betracht138 : Angesichts der detaillierten Regelung in § 29 BNatSchG und den diesen ergänzenden Landesvorschriften fehlt es insoweit bereits an einer Lücke und damit der ersten Voraussetzung fiir eine Analogie. Zudem könnten durch einen Rückgriff auf andere Normen die Wertungen des § 29 BNatSchG nivelliert werden. Schließlich mangelt es an der Vergleichbarkeit der zugrunde liegenden Tatbestände. Die anerkannten Naturschutzverbände nehmen im Rahmen des § 29 BNatSchG eine systemfremde Sonderstellung ein, indem ihnen ein formelles Beteiligungsrecht zuerkannt wird, ohne daß damit eine Berührung eigener materieller Rechte oder zumindest Interessen korrespondiert\39. Im Gegensatz dazu handelt es sich bei den fiir eine analoge Anwendung in Frage kommenden anderweitigen Regelungen, insbesondere also §§ 28 f. VwVfG, um systernimrnanente Konkretisierungen. Teilweise sind außerhalb des § 29 BNatSchG in besonderen Vorschriften subjektive Rechte auf Akteneinsicht vorhanden, auf die sich auch die anerkannten Naturschutzverbände berufen können. So ist nach § 127 S. I LWG R_p 140 jedem die Einsicht in das Wasserbuch und diejenigen Entscheidungen, auf welche die Eintragung Bezug nimmt, gestattet, also auch den Naturschutzverbänden 141 • Ein anderes Beispiel ist der Informationsanspruch nach § 4 UIG 142 •

2. Die Beteiligung durch die zuständige Behörde Die Beteiligung hat zu erfolgen durch die nach der Kompetenzverteilung zuständige federfiihrende Behörde. Dies bereitet üblicherweise keine Probleme. Komplizierter verhält es sich, wenn Anhörungs- und Entscheidungsbehörde auseinanderfallen. Hier ist in teleologischer Betrachtungsweise auf die Abgrenzung nach Verantwortungsbereichen abzustellen. Da die Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände rechtzeitig, also insbesondere nicht zu spät erfolgen muß 143 , müssen sie bereits dann mitwirken können, wenn die Verfahrens-

137 Zum Verhältnis des Behördenbegriffes zu demjenigen der Träger öffentlicher Belange siehe Siegel (Anm. 75) I. Kapitel, I.I.b,bb und III.I. 138 Waskow (Anm. 48) S. 41 ff. 139 Zu dieser Systemfremdheit ausführlich unten S. 96 ff. 140 Wassergesetz für das Land Rheinland-Pfalz (Landeswassergesetz - LWG) i.d.F. der Bek. v. 14.12.1990 (GVBI. 1991 S. 11) zuletzt geänd. durch Gesetz v. 9.8.1999 (GVBI. S. 407). 141 Hierzu VG Neustadt a.d.W., ZfW 1989, S. 235 ff. 142 Umweltinformationsgesetz (UIG) v. 8.7.1994 (BGBI. I S. 1490). 143 S.u. S. 76.

III. Die Ausgestaltung der Beteiligung

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herrschaft noch bei der Anhörungsbehörde liegt l44 • Wären sie erst von der Entscheidungsbehörde zu beteiligen, so würde dies gegebenenfalls Nacherrnittlungen erfordern; das Verfahren müßte eventuell neu aufgerollt werden 145. 3. Der Kreis der zu beteiligenden Naturschutzverbände Auch soweit eine Anerkennung erfolgt ist l46 , sind nicht stets alle anerkannten Naturschutzverbände zu beteiligen. Hinzukommen muß bereits nach dem Wortlaut des § 29 Abs. 1 BNatSchG, daß der betreffende Verband in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt sein muß 147. Dabei steht das Mitwirkungsrecht ausschließlich dem Verband als solchem zu, nicht hingegen einer seiner Untergliederungen 148. Diese können den Verband jedoch vertreten 149. 4. Die Art der Beteiligung a) Typus: Anhörung

Dem Typus nach handelt es sich bei der Mitwirkung nach § 29 BNatSchG, wie bereits der Entstehungsgeschichte eindeutig zu entnehmen 150, um eine Anhörung lSl . aa) Zuordnung zum Grundtypus der Mitwirkung Von den drei Grundtypen, die sich aus dem Oberbegriff der Beteiligung als institutionalisierter Verfahrensteilhabe ableiten lassen, nämlich der Mitteilung,

144

(382).

So zu Recht VGH Kassel, NVwZ 1988, S. 1040 (1041) und NuR 1992, S. 382 ff.

VGH Kassel, NuR 1992, S. 382. S.o. S. 37 ff. 147 Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 11. 148 VG Ansbach, NuR 1995, S. 98 (100); VG Würzburg, NuR 1999, S. 414 (415). 149 VG Ansbach, NuR 1995, S. 98 (100); VG Würzburg, NuR 1999, S. 414 (415). 150 BT-Drucks. 7/5251, S. 13. 151 Ganz h.M.: Vgl. etwa BVerwG, DVBI. 1998, S. 334 ff. (334), sowie aus dem Schrifttum Gassner (Anm.4) § 29 Rn. 12; Hauber (Anm.66) S. 314; Kloepfer (Anm. 16) § 5 Rn. 70; Jürgen Kühling, Fachplanungsrecht, 1988, Rn. 318; Lorz (Anm. 11) § 29 Anm. 3; Louis (Anm. 1) 29 Rn. 5. 145 146

72

3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

der Mitwirkung und der Mitentscheidung 1S2, ist die durch § 29 BNatSchG eingeräumte Position der Mitwirkung zuzuordnen: Einerseits wird im Unterschied zur bloßen Mitteilung eine Rückäußerung der anerkannten Naturschutzverbände erwartet. Andererseits muß mit den Verbänden kein Konsens erzielt werden, sie haben also keine Mitentscheidungskompetenz 1s3 • Ein entsprechender Einvernehmens- oder Zustimmungsvorbehalt kann im übrigen trotz der Subsidiaritätsklausel des § 29 Abs. 1 BNatSchG auch nicht durch Landesrecht begründet werden I 54. bb) Abgrenzung zu anderen Mitwirkungstypen: Form der Anhörung Da der Gesetzgeber lediglich ein Anhörungsrecht statuieren wollte ISS, nicht dagegen eine Verpflichtung zur Abstimmung mit den Verbänden I 56, genügt grundsätzlich eine einmalige Anhörung. Die Verbände sind keine allgemeinen ,,Begleiter" des Verfahrens 1S7. Lediglich dann, wenn im Laufe des Verfahrens neue naturschutzrechtliche Fragen auftauchen, sind die Verbände erneut zu beteiligen\S8. Ebensowenig besteht nach § 29 BNatSchG eine Pflicht zur (mündlichen) Erörterung 1S9 • Gleichwohl kann ein solches Anhörungsgespräch im Einzelfall nützlich sein, etwa zur Ausräumung von Mißverständnissen oder aus Gründen der Befriedung 160.

152 Zu den einzelnen Grundtypen der Beteiligung eingehend Siegel (Anm. 75) 3. Kapitel 11. Auch Balleis (Anm. 5) S. 167 unterscheidet grundlegend zwischen der Mitwirkung und der Mitentscheidung. 153 So ausdrücklich BVerwG, DVBI 1998, S. 334 und Harings (Anm. \08) S. 539. Zur Beteiligungsgrundform der Mitentscheidung siehe auch Siegel (Anm. 75) 3. Kapitel V. 154 S.o. S. 57 f. ISS BT-Drucks. 7/5251, S. 13. 156 Zum Beteiligungstypus der Abstimmung, der ebenso wie die Anhörung einen Unterfall der Mitwirkung darstellt, vgl. Siegel (Anm. 75) 3. Kapitel IV.3. 157 BVerwG,DVBI. 1998, S. 334. 158 BVerwG, DVBI. 1998, S. 334 f. Zur Beteiligung bei Änderungsentscheidungen s.u. S. 83 ff. 159 Balleis (Anm. 5) S. 167; Gassner (Anm.4) § 29 Rn. 13; Waskow (Anm.48) S. 64. Ebenso VG Oldenburg, NdsVBI. 2000, S. 37 (38). Zum Beteiligungstypus der Erörterung, welche ebenfalls einen Unterfall der Mitwirkung darstellt, vgl. Siegel (Anm. 75) 3. Kapitel IV.2. 160 So zu Recht Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 13; auch BaI/eis (Anm. 5) S. 168 betont die Möglichkeit einer "freiwilligen Erörterung".

III. Die Ausgestaltung der Beteiligung

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cc) Anspruch auf gesonderte Information Einige Landesnaturschutzgesetze enthalten die Verpflichtung der Behörde, die Naturschutzverbände über Inhalt und Ort eines Vorhabens, über Planungen und die Einleitung entsprechender Verwaltungsverfahren zu informieren (vgl. § 65 Abs. I LNatG M-V, § 60b Abs. I NdsNatSchG, § 57 Abs.2 SächsNatSchG, § 51a Abs. 2 NatSchG LSA, § 45 Abs. 2 ThürNatG). Doch auch wo es an der ausdrücklichen Normierung einer solchen Informationspflicht der Behörde fehlt, müssen die Verbände gesondert über Lage, Art und Umfang des Vorhabens unterrichtet werden l61 • Anderenfalls wären sie nämlich auf eine mehr oder minder zufällige Kenntniserlangung im Wege einer öffentlichen Bekanntmachung angewiesen, sofern eine solche überhaupt erfolgt. Aus diesem Grunde kann man von einem "qualiftzierten Anhörungsrecht" sprechen l62 , wobei man sich jedoch vergegenwärtigen sollte, daß die Äußerung eines anerkannten Naturschutzverbandes kein höheres Gewicht besitzt als eine andere.

b) Umfang der Information Der Wortlaut des § 29 Abs. I BNatSchG beschränkt das Einsichtsrecht der Verbände dem Umfang nach auf die "einschlägigen Sachverständigengutachten". Die Landesnaturschutzgesetze erweitern das Einsichtsrecht teilweise auf alle bei der Behörde zu dem betreffenden Verfahren vorhandenen Unterlagen (vgl. § 65 Abs. I LNatG M-V, § 60b Abs.2 NdsNatSchG, § 51a Abs. I NatSchG S-H). Auch dort, wo dies nicht der Fall ist, ist der Begriff "Sachverständigengutachten" jedoch nicht gleichzusetzen mit der schriftlichen Äußerung eines Sachverständigen im Sinne von § 26 Abs. I S. 2 Nr. 2 VwVfG. Ist der Zweck der naturschutzrechtlichen Verbandsbeteiligung unter anderem darauf gerichtet, fachliche Ermittlungsdeftzite abzubauen, so können sich solche Deftzite auch aus anderen als Sachverständigengutachten im engeren Sinne ergeben. Das Einsichtsrecht nach § 29 Abs. I S. I BNatSchG erfaßt daher grundsätzlich das gesamte "naturschutzrechtlich relevante Material", d.h. sämtliche für die naturschutzrechtliche Beurteilung wesentlichen Unterlagen 163. In Betracht kommen beispielsweise Stellungnahmen Dritter oder beteiligter Behör161 Ganz h.M: vgl. etwa VGH Kassel, NuR 1992, S. 382; OVG Koblenz, NuR 1985, S. 30 (31), sowie aus dem Schrifttum Bal/eis (Anm. 5) S. 176; Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 12; Kloepfer (Anm. 16) § 11 Rn. 115; Kühling (Anm. 151) Rn. 318; Louis (Anm. I) § 29 Rn. 5; Spieth (Anm. 127) S. 226; de Witt / Dreier (Anm. 13) Rn. 1015. 162 So auch BVerwG, OVBI 1998, S. 334 (336). Ebenso Alexander Herbert, § 29 Abs. 1 BNatSchG: Verfahrensbeteiligung als "fomelles" oder "materielles" subjektives Recht, NuR 1994, S. 218 (221); Jarass (Anm. 49) S. 427 (dort Fn. 23) und Waskow (Anm. 48) S. 80. 163 BVerwGE 102, S. 358 (361). Ebenso Bal/eis (Anm. 5) S. 176 f.

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

den, unabhängig davon, ob sie sich in durch Sachverstand festzustellenden Aussagen erschöpfen oder Wertungen enthalten 164 • Voraussetzung ist aber ein unmittelbarer Bezug auf naturschutzrechtliche Fragen. Auf andere, etwa für die planerische Abwägung relevante Fragen ohne einen solchen unmittelbaren Bezug erstreckt sich das Einsichtsrecht nur im Falle der erwähnten landesrechtlichen Vorschriften 165 • Ein lediglich mittelbarer Bezug zu den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege genügt demgegenüber niche 66 . Denn ein solcher bliebe von konturenloser Weite und würde im Ergebnis entgegen dem Willen des Bundesgesetzgebers zu einem umfassenden Einsichtsrecht führen. c) Anspruch auf Übersendung der Unterlagen?

Konstitutive Bedeutung haben entsprechende Bestimmungen der Landesnaturschutzgesetze schließlich für einen Anspruch des Naturschutzverbandes auf Übersendung der Unterlagen (vgl. § 65 Abs. 1 LNatG M-V, § 60b Abs.2 NdsNatSchG, § 51a Abs. 1 NatSchG S-H). Bundesrechtlich ist die Behörde nicht verpflichtet, dem Naturschutzverband die einschlägigen Unterlagen zu übersenden 167 • Der von der Gegenansicht bemühte Umkehrschluß aus § 29 Abs.3 VwVfG 168 vermag nicht zu überzeugen. Da die Naturschutzverbände nicht als Beteiligte im Sinne des § 13 VwVfG anzusehen sind 169, ist die Vorschrift des § 29 BNatSchG allein aus sich heraus zu interpretieren 170. Dies steht nicht nur einer unmittelbaren oder analogen Anwendung anderer Normen entgegen, sondern auch einem Umkehrschluß aus anderen Vorschriften 171. Abgesehen davon könnte man aus § 29 Abs. 3 VwVfG ebensogut e contrario schließen, daß eine Übersendung schlechthin - also auch ohne Rücksicht auf die \64 BVerwG, DVBJ. 1998, S. 334 (335). Darauf Bezug nehmend Dürr (Anm. 48) Kap. 35 Rn. 6.6. \65 BVerwG, DVBJ. 1998, S. 334 (335). \66 So aber Balleis (Anm. 5) S. 177; Thilo Brandner, Anmerkung zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. November 1997 (Az.: 11 A 49/96), NJ 1998, S. 329; Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 17. Ebenso aus der Rechtsprechung VGH Kassel, NVwZ 1988, S. 1040 (\041) und NuR 1992, S. 382 (383); VG Darmstadt, NuR 1991,

S. 390 (392).

\67 BVerwG, ZUR 1994, S. 130 und UPR 1996, S. 240; VGH Kassel, NuR 1984, S. 30. Ebenso aus dem Schrifttum Balleis (Anm. 5) S. 175 f.; Hoppe / Beckmann / Kauch (Anm. 17) Rn. 200; Kloepfer (Anm. 16) § 11 Rn. 115; Louis (Anm. I) § 29 Rn. 5; Ronellenfitsch (Anm. 88) § 17 Rn. 88; Spieth (Anm. 127) S. 232. A.A. Waskow (Anm. 48) S. 52. \68 So Waskow (Anm. 48) S. 52. \69 S.o. S. 66 f. 170 S.o. S. 69 f. \7\ Bisweilen wird in den Landesnaturschutzgesetzen § 29 Abs. 3 VwVfG ausdrücklich für sinngemäß anwendbar erklärt, vgJ. § 45 Abs. 2 S. 6 ThürNatG.

III. Die Ausgestaltung der Beteiligung

75

Systemfremdheit des § 29 BNatSchG - einen Ausnahmetatbestand darstellt, der daher einer ausdrücklichen Zulassung durch den Gesetzgeber bedarf. d) Inhalt des A'ußerungsrechts

Inhaltlich ist das Beteiligungsrecht der anerkannten Naturschutzverbände nach § 29 Abs. 1 S. 1 BNatSchG auf die Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten beschränkt. Die Gelegenheit zur Äußerung muß dabei die Möglichkeit bieten, durch die Abgabe einer Stellungnahme, die Erhebung von Einwendungen etc. die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde beeinflussen zu können. Die Behörde muß das Vorbringen des Verbandes zur Kenntnis nehmen und nach den Grundsätzen des materiellen Planungsrechts in die Abwägung einbeziehen 172. Sie darf also die Stellungnahme des Verbandes nicht einfach ohne weitere Beachtung abheften I73 . e) Formelle Bescheidungspflicht nach Abschluß des Verfahrens?

Die Äußerung der Verbände braucht grundsätzlich l74 nicht ausdrücklich beschieden zu werden 175. Bei einer solchen formellen Bescheidungspflicht, welche die konkrete Auseinandersetzung mit den Bedenken des Verbandes zum Gegenstand hat, handelt es sich um kein begriffsnotwendiges Wesensmerkmal einer Anhörung. Folglich hat der Gesetzgeber eine solche Pflicht nur ausnahmsweise normiert, etwa in § 11 Abs. 8 S. 3 und § 12 Abs. 5 S. 3 GenTG I76 , betreffend die Stellungnahme des Robert-Koch-Instituts in gentechnischen Genehmigungs- bzw. Anmeldeverfahren 177 • Je substantiierter allerdings die Stellungnahme des Verbandes ausfallt, um so eher indiziert das Unterbleiben einer Bescheidung einen Abwägungs- bzw. Ermessensfehler 178 •

VGH Kassel, NuR 1992, S. 382. OVG Münster, NuR 1992, S. 495 m. Anm. Dietrich Murswiek, JuS 1993, 605 f. 174 Auch hier gilt der Vorbehalt abweichender landesrechtlicher Regelungen. Eine solche enthält etwa § 57 Abs. 3 SächsNatSchG. 175 Ebenso OVG Münster, NuR 1992, S. 495. Darauf Bezug nehmend etwa Balleis (Anm. 5) S. 177 f.; Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 13; Harings (Anm. 108) S. 541; Ronellenfitsch (Anm. 88) § 17 Rn. 157. A.A. Waskow (Anm. 48) S. 64. 176 Gesetz zur Regelung der Gentechnik (Gentechnikgesetz - GenTG) i.d.F. der Bek. v. 16.12.1993 (BGB!. I S. 2066) zuletzt geänd. durch VO v. 21.9.1997 (BGB!. I S.2390). J77 Zur Anhörung mit formeller Bescheidungspflicht allgemein siehe Siegel (Anm. 75) 3. Kapitel IV.6.c. 178 So zu Recht Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 13. 172

173

76

3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

Von der formellen Bescheidungspflicht zu unterscheiden ist die landesrechtliehe Pflicht der Behörde zur Mitteilung der verfahrensabschließenden Entscheidung, welche in der Regel nur dann erfolgen muß, wenn der betreffende Verband von seinem Beteiligungsrecht Gebrauch gemacht hat (vgl. § 35 Abs. 2 HENatG, § 65 Abs. 3 LNatG M-V, § 60b Abs. 4 NdsNatSchG, § 37 Abs. 2 LPflG R-P, § 32 SNG, § 57 Abs. 3 SächsNatSchG, § 51a Abs. 3 NatSchG LSA, § 51a Abs. 2 LNatSchG S-H und § 45 Abs.2 ThürNatG). Bundesrechtlich ist die Behörde nicht verpflichtet, dem Naturschutzverband die Entscheidung nach Abschluß des Verfahrens mitzuteilen. 5. Der Zeitpunkt der Beteiligung a) Die rechtzeitige "jOrmliche" Beteiligung

Damit die Verbände ihrer Sachwalterstellung in effektiver Weise gerecht werden können, bedarf es einer substantiellen Anhörung l79 . Dies hat vor allem auch Auswirkungen auf den Mitwirkungszeitpunkt: Die Beteiligung muß "rechtzeitig" durchgeführt werden l80 • Sie darf weder zu spät, also zu einem Zeitpunkt, in dem die Entscheidung nicht mehr beeinflußt werden kann 181, noch zu früh, also zu einem Zeitpunkt, in dem die naturschutzrechtlichen Probleme noch nicht herausgearbeitet sind 182, erfolgen. Der teilweise ausdrücklichen Normierung dieses Gebotes der Rechtzeitigkeit in den Landesnaturschutzgesetzen (vgl. § 65 Abs. 1 S. 1 LNatG M-V, § 57 Abs.2 SächsNatSchG, § 51a Abs. 1 S. 1 LNatSchG S-H und § 45 Abs. 2 S. 1 ThürNatG) kommt daher nur deklaratorische Bedeutung zu 183. Was den konkreten Zeitpunkt im Einzelfall anbelangt, so kann als Anhaltspunkt derjenige der Hinzuziehung der Naturschutzbehörden dienen l84 . Dürr (Anm. 48) Kap. 35 Rn. 6.6; Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 14. Bal/eis (Anm. 5) S. 174 f.; Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 17) Teil 3 Rn. 248; Bernatzky / Böhm (Anm. 76) § 29 Rn. 3. 181 Bal/eis (Anm. 5) S. 174; Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 14; Hauber (Anm. 66) S. 314; Kahl/ Voßkuhle (Anm. 66) 1O.Kap. Rn. 50; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 5. 182 Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 14; VGH Mannheim, NuR 1996, S. 607 (609). Zur hiervon zu unterscheidenden Frage, ob ein Verband zusätzlich zu dieser Mitwirkung bereits in der Einleitungsphase des Verfahrens zu beteiligen ist, s.u. b. 183 So zu Recht Bal/eis (Anm. 5) S. 174 f. Vgl. auch § 51a Abs. 3 S. 1 LNatSchG LSA, wonach die Verbände "möglichst frühzeitig" zu beteiligen sind. Nach dem soeben Gesagten darf hier selbstverständlich kein Umkehrschluß gezogen werden, wonach die Mitwirkung zu früh erfolgen darf. Vielmehr wird so das Verspätungsverbot in besonderer Weise hervorgehoben. 184 Vgl. Waskow (Anm.48) S. 49 und 59, dessen Ausführungen jedoch auf eine strikte Pflicht hindeuten, was aber andererseits dem der federführenden Behörde grundsätzlich zustehenden Verfahrensermessen nur schwer gerecht wird. Zum Gestaltungser179 180

III. Die Ausgestaltung der Beteiligung

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b) Die zusätzliche Beteiligung in der Einleitungsphase Um die Anhörung noch effektiver zu gestalten, sehen manche Landesnaturschutzgesetze zusätzlich zur soeben dargelegten "normalen" Beteiligung eine Information der Verbände bereits vor der Einleitung des Verfahrens vor (vgl. § 43 Abs. 1 BremNatSchG, § 60b Abs. 1 S. 1 NdsNatSchG, § 51a Abs. 2 S. 1 NatSchG LSA)185. Da eine solche Vorgehensweise noch von dem der federführenden Behörde zustehenden Gestaltungsermessen hinsichtlich des Verfahrens gedeckt ist, so erweist sie sich auch in den anderen Bundesländern als statthaft, nur daß in diesen Fällen kein subjektives Recht des Verbandes damit korrespondiert. In den Fällen, in denen ausdrücklich ein subjektives Recht auf Beteiligung schon in der Einleitungsphase normiert worden ist, hat der jeweilige Landesgesetzgeber allerdings teilweise auch eine entsprechende Mitwirkungslast statuiert: Danach werden die anerkannten Vereine am weiteren Verfahren nur beteiligt, wenn sie innerhalb von einem Monat / vier Wochen nach Zugang der Mitteilung ankündigen, eine Stellungnahme abgeben zu wollen (vgl. § 60b Abs. 1 S. 2 NdsNatSchG, § 51a Abs. 2 S. 2 NatSchG LSA). Es handelt sich hierbei letztlich um eine formelle Präklusion der Verbände, da die Wirkungen rein verfahrensbezogen sind und die Berücksichtigung des Belangs des Naturschutzes hiervon völlig unberührt bleibe 86.

6. Äußerungsfristen a) Gesetzliche Regelungen Die anerkannten Naturschutzverbände können das ihnen zustehende Äußerungsrecht nicht zeitlich unbeschränkt ausüben, sondern lediglich innerhalb einer - je nach Landesrecht unterschiedlich ausgestalteten (s.u. b) - Äußerungsmessen der verfahrensleitenden Behörde siehe Hermann Hili, Verfahrensermessen der Verwaltung, NVwZ 1985, S. 449 ff. 185 Etwas unklar ist die Rechtslage nach § 42 Abs. I HmbNatSchG und § 51 b Abs. I LNatSchG S-H: Danach sind die Verbände bereits über den Eingang eines Antrages auf Befreiung in Kenntnis zu setzen; ihnen ist jedoch ,,zugleich" eine angemessene Frist zur Einsicht in einschlägige Sachverständigengutachten und zur Äußerung zum Befreiungsantrag einzuräumen. Bedenkt man jedoch, daß zum Zeitpunkt des Antragseinganges praktisch kaum ein solches Gutachten vorliegen dürfte, so liefe diese Regelung ins Leere. Bei sinnvoller Auslegung kann daher auch hier nur eine zusätzliche Beteiligung in der Einleitungsphase gemeint sein, wobei die Fristsetzung erst nach Eingang der Sachverständigengutachten in Betracht kommt. Zur Beteiligung in der Vorplanungsphase in den Fällen des § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BNatSchG vgl. Spieth (Anm. 127) S. 176 f. und S.226. 186 Zur Präklusion im Falle der Untätigkeit der Naturschutzverbände im Rahmen der förmlichen Beteiligung s.u. S. 82 f.

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

frist. Eine solche Möglichkeit zur Fristsetzung ist teilweise ausdrücklich in den Landesnaturschutzgesetzen normiert (vgl. § 42 Abs. 1 S. 2 HmbNatSchG, § 35 Abs.2 S. 2 HENatG, § 65 Abs. 2 LNatG M-V, § 60b Abs. 4 S. 1-3 NdsNatSchG, § 57 Abs. 2 SächsNatSchG, § 51a Abs. 3 S. 2 u. 3 NatSchG LSA, § 51b Abs. 1 S. 2 LNatSchG S-H), jedoch - als Ausfluß der Verfahrensherrschaft auch darüber hinaus anzuerkennen l87 • Zu beachten ist, daß von der Fristsetzung als solcher streng die Frage der Sanktionierung einer etwaigen Verfristung zu unterscheiden ist (s.u. S. 79 ff.). b) Die verschiedenen Fristenmodelle Die Landesnaturschutzgesetze knüpfen dabei an unterschiedliche Modelle zur Fristsetzung an 188 • Regelmäßig steht die Fristsetzung ohne Einschränkung im Ermessen der federfiihrenden Behörde, die Frist muß angemessen ausfallen. Dies gilt nicht nur in den Fällen, in denen ein solches Erfordernis ausdrücklich normiert ist (vgl. § 42 Abs. 1 S. 2 HmbNatSchG, § 35 Abs.2 S. 2 HENatG, § 57 Abs. 2 SächsNatSchG, § 51 b Abs. 1 S. 2 LNatSchG S-H, § 45 Abs. 2 S. 2 ThürNatG), sondern auch dann, wenn eine explizite Regelung in dem betreffenden Landesnaturschutzgesetz fehlt l89 • Manche landesrechtlichen Regelungen belassen es zwar grundsätzlich beim Ermessen der verfahrensleitenden Behörde, statuieren jedoch eine unterschiedlich lange gesetzliche Untergrenze (vgl. § 65 Abs. 2 LNatG M-V, § 60b Abs. 4 S. 1-3 NdsNatSchG, § 51a Abs. 3 S. 2 NatSchG LSA). c) Die Fristbemessung im konkreten Einzelfall Was die konkrete Bemessung im Einzelfall anbelangt, so ist neben der Komplexität der einschlägigen naturschutzrechtlichen Fragen zu berücksichtigen, daß die Verbände oftmals auf ehrenamtliche Mitglieder angewiesen sind. Da deshalb eine ad hoc-Einberufung nur ausnahmsweise möglich ist, sollte die Frist im Zweifelsfall eher großzügig bemessen werden 190. Regelmäßig dürften dabei ein bis zwei Monate erforderlich, aber auch ausreichend sein 191.

187 Gassner (Anm.4) § 29 Rn. 16; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 5, 11, 13; Waskow (Anm. 48) S. 65. 188 Hierzu Siegel (Anm. 75) 8. Kapitel I. 189 Balleis (Anm.5) S. 175; Gassner (Anm.4) § 29 Rn. 16; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 5, 11, 13; Waskow (Anm. 48) S. 65. 190 Vgl. hierzu Balleis (Anm. 5) S. 175; Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 16. 191 Ähnlich Louis (Anm. 1) § 29 Rn.5 und 11. Etwas weitergehend Hauber (Anm. 66) S. 314: "mindestens 6 bis 8 Wochen".

III. Die Ausgestaltung der Beteiligung

79

7. Präklusion? Von der Zulässigkeit einer Fristsetzung streng zu unterscheiden ist die Frage, inwieweit eine etwaige Verfristung mit einer Präklusionswirkung sanktioniert wird bzw. werden kann 192. Neben der Frage, inwieweit die allgemeinen Präklusionsregelungen einschlägig sind (u. a), wird dabei insbesondere zu untersuchen sein, inwieweit im Rahmen der verbandsspezifischen Beteiligung Ausschlußmechanismen eingreifen (u. b). a) Anwendbarkeit der allgemeinen Präklusionsnormen?

Bei Gassner fmdet sich die auf den ersten Blick selbstverständlich erscheinende Aussage: ,,Bei Präklusionsvorschriften ist die Mitwirkung nur innerhalb der Ausschlußfrist möglich.,,193 Dies setzt jedoch voraus, daß die betreffenden Vorschriften einschlägig sind und daher auch bei der Mitwirkung der Naturschutzverbände "passen". Da dies wiederum von der rechtlichen Stellung abhängt, sind die allgemeinen Präklusionsvorschriften in der Regel nicht anwendbar. aa) Die Vorschriften zur Behördenpräklusion Manche Präklusionsvorschriften knüpfen an die Eigenschaft als Behörde bzw. als Träger öffentlicher Belange an, so etwa § 73 Abs. 3a S. 2 VwVfG im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens: Danach dürfen nach dem Erörterungstermin eingehende Stellungnahmen der Behörden nicht mehr berücksichtigt werden, es sei denn, die vorgebrachten Belange sind der Planfeststellungsbehörde bereits bekannt oder hätten ihr bekannt sein müssen oder sind für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung von Bedeutung 194. Nach dem oben Gesagten sind die Naturschutzverbände aber gerade nicht als Behörde bzw. als Träger öf-

192 Ronellenfitsch (Anm. 88) § 17 Rn. 88 betont darüber hinaus im Ausgangspunkt zutreffend, daß auch allgemein mit den Beteiligungsrechten der Naturschutzverbände Beteiligungslasten korrespondieren. Dies darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, daß es die originäre Aufgabe der federführenden Behörde ist, die Naturschutzverbände substantiell zu beteiligen. Hiervon vermögen sie die allgemeinen Mitwirkungslasten der Naturschutzverbände nicht zu entlasten; erst recht kann auf diese Weise kein zusätzlicher, über die ausdrücklichen gesetzlichen Regelungen hinausgehender Ausschluß- oder Verwirkungstatbestand statuiert werden. 193 Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 16 a.E. 194 Zu dieser materiellen Behördenpräklusion, auch zur weiteren Untergliederung und den Ausnahmetatbeständen vgl. Siegel (Anm. 75) 10. Kapitel III. (insbes. 2. und 3.).

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

fentlicher Belange einzustufen l95 , was der Anwendbarkeit dieser Normen entgegensteht. bb) Die Vorschriften zur Betroffenenpräklusion Aber auch eine Heranziehung der Regelungen zur Betroffenenpräklusion, etwa § 73 Abs.4 S. 3 VwVfG, scheidet in aller Regel mangels Betroffenheit der Naturschutzverbände in eigenen Belangen aus l96 . Dies muß konsequenterweise auch im Falle des § 17 Abs. 4 S. 1 FStrG gelten 197 , da insoweit ergänzend auf § 73 Abs. 4 VwVfG zurückzugreifen ist, welcher seinerseits auf die Betroffenenstellung abstelle 98 • Nicht zu folgen ist der teilweise vertretenen Ansicht, wonach die Beteiligung anerkannter Naturschutzverbände "eher" der Betroffenenbeteiligung als der Behördenbeteiligung ähnele und daher die zu ersterer gehörigen Präklusionsvorschriften anwendbar sein sollen l99 • Diese Ansicht verkennt, daß es keineswegs nur diese beiden Beteiligungsformen gibt, in welche jedwede Beteiligung eingeordnet werden muß. Ebensowenig zur Anwendbarkeit der Regelungen über die Betroffenenpräklusion führt die Erwägung, daß wenn schon Betroffeneneinwendungen der materiellen Präklusion unterliegen, dies erst recht für ledermanneinwendungen einschließlich derjenigen der Naturschutzverbände gelten müsse 2OO • Zwar wäre es in der Tat widersprüchlich, "entferntere" Einwendungen besser zu stellen. Erhebt jedoch ein Nichtbetroffener im Falle der Betroffenenbeteiligung Einwendungen, so ist dies von vornherein eine Frage der Einwendungsbefugnis, nicht der erst nachfolgenden Präklusion. Die besondere Stellung der anerkannten Naturschutzverbände, die weder als Träger öffentlicher Belange noch als Betroffene einzustufen sind201 , rechtfertigt es vielmehr, in ihrer Mitwirkung einen neuen, dritten Beteiligungstypus zu erblicken, der eigenen Gesetzmäßigkeiten unterliegt. Ausnahmsweise einschlägig sind die Vorschriften zur Betroffenenpräklusion, wenn die Verbände in die Position eines Betroffenen eingerückt sind, etwa durch den Erwerb des Eigentums an einem von einem Vorhaben beanspruchten

S.O. S. 68. S.o. S. 61 ff. 197 A.A. OVG Schleswig, Vrt. v. 13.3.1996, Az.: 4 K 29/95 und Ronellenjitsch (Anm. 88) § 17 Rn. 89. 198 Hierzu etwa Dürr (Anm. 48) Kap. 35 Rn. 7. 199 So aber OVG Lüneburg, UPR 1994, S. 397 (398). Hierauf Bezug nehmend Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 16. 200 So aber Ronellenfitsch (Anm. 88) § 17 Rn. 89. 201 S.o. S. 61 ff. und S. 68. Zur Systemfremdheit des § 29 Abs. I BNatSchG s.U. S. 96 ff. 195

196

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Grundstück. Hier sind die Vorschriften zur Betroffenenbeteiligung und damit auch die einschlägigen Präklusionsregeln unmittelbar heranzuziehen202 • cc) Die Vorschriften zur Iedennann-Präklusion Soweit hingegen jedennann zur Erhebung von Einwendungen berechtigt ist, also etwa nach § 10 Abs. 3 S. 2, 3 BImSchG, unterliegen auch die anerkannten Naturschutzverbände den insoweit einschlägigen Präklusionsregeln. Rückt ein Verband zulässigerweise in eine Verfahrensposition außerhalb des § 29 Abs. 1 BNatSchG ein, so ist er dem damit verbundenen Verfahrensrechtsregime unterworfen. dd) Analoge Anwendung der Vorschriften zur Behörden- oder Betroffenenpräklusion? Auch eine analoge Anwendung der Regelungen zur Betroffenen- bzw. Behördenpräklusion scheidet aus. In denjenigen Bundesländern, in denen der Landesgesetzgeber die eigentliche Verbandsklage eingefiihrt hat, fehlt es bereits an der ersten Voraussetzung für eine Analogie, nämlich der planwidrigen Lücke. Denn die Zulässigkeit der eigentlichen Verbandsklage wird typischerweise davon abhängig gemacht, daß der Verband im vorausgegangenen Verwaltungs- bzw. Planungsverfahren von seinen durch § 29 Abs. 1 BNatSchG gewährten Beteiligungsmöglichkeiten Gebrauch gemacht hat. Anderenfalls unterliegen sie der Präklusion (s.u. b). Da diese speziell auf die Naturschutzverbände zugeschnittene Ausschlußwirkung aber regelmäßig erst mit Abschluß des Verwaltungs- bzw. Planungsverfahrens eintritt, darf diese vom Gesetzgeber getroffene Wertung nicht dadurch unterlaufen werden, daß eine Präklusion über eine analoge Anwendung der allgemeinen Präklusionsregeln bereits zu einem früheren Zeitpunkt, also mit Ablauf der Einwendungs- bzw. Stellungnahmefrist oder des Erörterungsterrnins, eintritt. In denjenigen Bundesländern, in denen - insbesondere mangels Einführung einer eigentlichen Verbandsklage - keine speziellen Präklusionsvorschriften für die Verbände aufgestellt worden sind, ist eine analoge Anwendung ebenfalls abzulehnen. Denn insoweit sind die zugrundeliegenden Tatbestände nicht vergleichbar, ist doch zu berücksichtigen, daß es sich bei der Beteiligung anerkannter Naturschutzverbände um einen systemfremden dritten Beteiligungstypus handelt, der zu der Beteiligung der Behörden und Betroffenen hinzutritt.

202

BVerwG, NuR 1998, S. 647 (648).

6 Zielc.ow/Siegel

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

b) Spezielle Präklusionsregeln fiir Naturschutzverbände Scheidet nach dem Gesagten die Anwendung der allgemeinen Präklusionsregeln in der Regel aus, so finden sich doch eine Vielzahl von Vorschriften, welche speziell im Zusammenhang mit der Mitwirkung der anerkannten Naturschutzverbände eine Ausschlußwirkung statuieren. Soweit den Verbänden durch den Landesgesetzgeber die Möglichkeit zur eigentlichenVerbandsklage eingeräumt worden ist, hat er diese unter anderem davon abhängig gemacht, daß der Verband zuvor von seinen Mitwirkungsrechten Gebrauch gemacht hat (vgl. § 39b Abs. 2 S. I Nr. 2 NatSchGBln, § 65 S. 1 Nr.4 BbgNatSchG, § 44 Abs. 2 Nr. 3 BremNatSchG, § 41 Abs. 2 Nr. 3 HmbNatSchG, § 35 Abs. 1 Nr. 4 HENatG203 , § 60 c Abs.3 S. I NdsNatSchG204, § 37b Abs. 2 Nr. 4 LPflG R_p205 , § 33 Abs. 2 Nr. 3 SaarNatSchG, § 58 Abs. 2 Nr. I SächsNatSchG, § 52 Abs. 2 S. I Nr. I NatSchG LSA, § 5Ic Abs. 2 Nr. 3 LNatSchG S-H, § 45 Abs. 2 Nr. I ThürNatG). Die genannten Regelungen weisen zunächst einmal eine formelle Wirkungsweise auf, indem sie den Zugang zu den Verwaltungs gerichten von der Beteiligung im vorausgegangenen Verwaltungsverfahren abhängig machen und damit eine verfahrensrechtliche Ausschlußwirkung statuieren, welche nicht nur das Verwaltungsverfahren, sondern sogar das Gerichtsverfahren erfaßfo6 • Zumindest in den Fällen, in denen der Landesgesetzgeber nicht nur den Zugang zu den Gerichten schlechthin, also das "Ob", sondern darüber hinaus auch den Umfang der eigentlichen Verbandsklage von einem entsprechenden Vorbringen im Verwaltungsverfahren abhängig machen wollte, ist die Ausschlußwirkung materiell-rechtlicher Natur. Denn damit wird das inhaltliche Entscheidungsprogramm des Gerichts reduziert. Verdeutlicht wird eine solche zusätzliche Differenzierung durch eine Ergänzung oder Ersetzung der Konjunktion "wenn" durch "soweit" (vgl. § 65 S. 1 Nr. 4 BbgNatSchG, § 36 Abs. 1 Nr. 4 HENatG, § 37b Abs. 2 Nr. 4 LPflG R_p 207). Erblickt man in der eigentlichen Verbandsklage die Subjektivierung des Belangs des Naturschutzes und der Landschaftspflege208 , so spricht dies für eine materielle Präklusionswirkung auch in den anderen Landesnaturschutzgesetzen,

Vgl. hierzu VGH Kassel, NuR 1992, S. 382 (385). Vgl. hierzu Rettberg (Anm. 80) S. 279. 205 Vgl. hierzu Louis / Engelke (Anm. 124) § 37b Rn. 25. 206 Louis / Engelke (Anm. 124) sprechen zwar § 37b Abs.2 Nr. 4 LPflG R-P eine solche Präklusionswirkung ab, meinen damit aber offensichtlich lediglich eine materielle. 207 Louis / Engelke (Anm. 124) § 37b Rn. 25 nehmen aber gleichwohl keine (materielle) Präklusionswirkung an. 208 Zur Frage, ob der Belang des Naturschutzes durch § 29 Abs. I BNatSchG versubjektiviert worden ist, S.u. S. \00 f. 203

204

III. Die Ausgestaltung der Beteiligung

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welche lediglich das "Ob" geregelt haben. Denn auf diese Weise wird den Naturschutzverbänden die gerichtliche Geltendmachung dieses Belangs verwehrt. Was den genauen Zeitpunkt der Präklusion anbelangt, so werden diese Regelungen zutreffenderweise dahingehend interpretiert, daß die Verbände insoweit mit Ablauf des Verwaltungsverfahrens präkludiert sind209 • Soweit im Gegensatz dazu versucht wird, eine Präklusion bereits während des Verfahrens durch Anwendung der allgemeinen Ausschlußregelungen zu gewinnen2lO, ist diese Ansicht abzulehnen. Denn abgesehen davon, daß die allgemeinen Präklusionsregelungen bei der Beteiligung von Naturschutzverbänden nicht "passen" (s.o. a), würde auf diese Weise die Wertung des Gesetzgebers mißachtet, wonach die Präklusion eben erst mit Abschluß des Verfahrens eintreten so1l2ll. Ohne die erwähnten besonderen Bestimmungen greifen keine Präklusionsregeln ein. 8. Die Beteiligung an Änderungsentscheidungen Wird eine ursprünglich mitwirkungsbedürftige Maßnahme oder Planung abgeändert, so taucht die Frage auf, ob die Verbände erneut zu beteiligen sind2J2 • Hiervon zu unterscheiden ist die Fallkonstellation, in der die Maßnahme oder Planung unberührt bleibt, jedoch eine Gesetzesänderung eintritt, die nunmehr anders als nach alter Rechtslage - eine Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände vorsieht. Im letztgenannten Fall kann eine Mitwirkung der Verbände unterbleiben, wenn das Anhörungsverfahren bereits unter der Geltung des alten Rechts be endet war und kein Anlaß bestand, etwa aufgrund von Änderungen der Sachlage ein erneutes Anhörungsverfahren durchzufiihren213 • a) § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG

In den Mitwirkungsfällen nach § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. I bis 3 BNatSchG fiihrt bei einer Änderung der Maßnahme / Planung eine teleologische Auslegung zum richtigen Ergebnis. So ist eine erneute Beteiligung der anerkannten Natur-

209

S.540.

Hierzu etwa VGH Kassel, NVwZ 1988, S. 1040 (1043); Harings (Anm. 108)

So OVG Lüneburg, UPR 1994, S. 397 (398). Auch aus diesem Grund ist daher der Ansicht des OVG Lüneburg, UPR 1994, S. 397 (398), nicht zu folgen, da § 60c Abs. 2 NT. I NdsNatSchG erst mit Abschluß des Verwaltungsverfahrens eine Ausschlußwirkung statuiert. 212 Zur Frage der erneuten Beteiligung im Falle einer Wandlung der Rechtsauffassung der federführenden Behörde vgl. VG Potsdam, NuR 1998, S. 675 f. 2IJ OVG Schleswig, RdE 1995, S. 192 f. 210 211

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3. Kap.: Verfahrens beteiligung

schutzverbände immer, aber auch nur dann erforderlich, wenn entweder neue naturschutzrechtliche Fragen oder bereits abgehandelte erneut aufgeworfen werden, also bei neuen Auswirkungen auf Natur und Landschaft oder bei einer veränderten Beurteilung bereits bekannter Auswirkungen aufgrund neuer Untersuchungen. Diese Aussage gilt zunächst einmal für die Fälle des § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1, 2 und 3 BNatSchG214 . Allerdings wird teilweise in den Fällen des § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BNatSchG ohne Einschränkung das Erfordernis einer erneuten Hinzuziehung bejahf l5 . Bei genauerer Betrachtung erweist sich diese Aussage jedoch als zu pauschal. Denn im Falle einer Änderung können keine strengeren Anforderungen gestellt werden, als bei dem originären Erlaß einer solchen Rechtsvorschrift. Im Zusammenhang mit dem erstmaligen Erlaß einer Rechtsvorschrift im Sinne der Nr. 1 ist jedoch weitgehend anerkannt, daß das Mitwirkungserfordernis nur dann ausgelöst wird, wenn durch die Rechtsvorschrift die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege materiell tangiert werden216 . Dies ist bei einer schlichten Zuständigkeitsverordnung zu verneinen. b) § 29 Abs. J S. J Nr. 4 BNatSchG Etwas komplizierter verhält es sich im Falle des § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BNatSchG. Hier ist im Zusammenhang mit Änderungen zu unterteilen in die sogenannte Antragsänderung - betreffend Änderungen zwischen Einreichung des Antrags und Planfeststellung 217_, die Planänderung - betreffend Änderungen zwischen Planfeststellung und Fertigstellung des Vorhabens 218 - und die Anlagenänderung - betreffend Änderungen nach Fertigstellung des Vorhabens 219 . Selbständig neben diese drei Typen tritt das der Fehlerbehebung dienende ergänzende Verfahren220 •

So etwa zu § 29 Abs. I S. I NT. 3 BNatSchG Waskow (Anm. 48) S. 55. VGH München, NuR 1986, S. 77 (78); Gassner (Anm.4) § 29 Rn. 28; Lorz (Anm.ll) §29 Anm.4; Louis (Anm.l) §29 Rn. 8; de Wilt/Dreier (Anm.13) Rn. 1011. 216 S.o. S. 49. 217 Geregelt ist die Antragsänderung in § 73 Abs. 8 VwVfG. Hierzu grundlegend Hans D. Jarass, Aktuelle Probleme des Planfeststellungsrechts, DVBI 1997, S. 795 (800), hierauf Bezug nehmend Siegel (Anm. 75) 6. KapiteI1.2.a. 218 Geregelt ist die Planänderung in § 76 VwVfG. Hierzu grundlegend Jarass (Anm. 217) S. 798 ff.; hierauf Bezug nehmend Siegel (Anm. 75) 6. KapiteI1.2.b. 219 Rechtsgrundlage ist hier nach dem eindeutigen Wortlaut nicht mehr § 76 VwVfG; vielmehr ist in diesen Fällen grundsätzlich ein neues Planfeststellungsverfahren durchzuführen (vgl. etwa § 17 Abs. I FStrG). Grundlegend zu dieser Anlagenänderung Jarass (Anm. 217) S. 800, hierauf Bezug nehmend Siegel (Anm. 75) 6. KapiteI1.2.c. 214 215

III. Die Ausgestaltung der Beteiligung

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Damit die anerkannten Naturschutzverbände ihre ergänzende Sachwalterfunktion effektiv wahrnehmen können, sind sie auch hier grundsätzlich immer dann erneut zu beteiligen, wenn durch die Änderung zusätzliche naturschutzrechtliche Fragen bzw. bereits - scheinbar - geklärte neu aufgeworfen werden. Dies gilt für die Antragsänderung221 , die Planänderung 222 und das ergänzende Verfahren223 . Bei der Anlagenänderung ist hingegen nach der Wertung des Gesetzes grundsätzlich eine neue Planfeststellung durchzuführen, vgl. etwa § 17 Abs. 1 FStrG. In diesem Falle hat eine (erneute) Beteiligung der Naturschutzverbände stattzufmden, so als ob es sich um eine erstmalige Mitwirkung handeln würde.

9. Die Beteiligung an Autbebungsentscheidungen Schließlich ist zu klären, inwieweit ein Verband bei der Aufhebung von Entscheidungen der in § 29 Abs. 1 S. 1 BNatSchG genannten Art zu beteiligen ist. Dem Grundgedanken nach kommt es auch hier darauf an, ob durch die Aufhebung die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege unmittelbar berührt werden. Dabei ist zu unterscheiden zwischen den Rechtssatzfallen nach § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG einerseits und den Verwaltungsaktsfallen nach Nr. 3 und 4 andererseits.

a) Die Rechtssatzj{ille Die Gemeinsamkeit der Rechtssatzfalle liegt in der Konvergenz mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Durch die Aufhebung einer solchen Rechtsnorm wird das vorhandene naturschutzrechtliche Niveau typischerweise zurückgeschraubt. Deshalb ist es gerechtfertigt, die Verbände bei der Aufhebung zu beteiligen224 . Etwas anderes mag lediglich dann gelten, wenn - ausnahmsweise - der materielle naturschutzrechtliche Standard durch eine

220 Hierbei handelt es sich um einen gegenüber den drei zuvor erwähnten Änderungsformen eigenständigen Verfahrenstyp. Grundlegend hierzu Jarass (Anm.217) S. 800 ff.; hierauf Bezug nehmend Siegel (Anm. 75) 6. Kapitel I.2.d. 221 BVerwG, DVBI 1998, S. 334 (335). Ebenso Balleis (Anm. 5) S. 151. Vgl. hierzu auch Waskow (Anm. 48) S. 35. 222 BVerwGE 102, S. 358 (362). Hierauf Bezug nehmend VG Würzburg, NuR 1999, S. 414 (416). Ebenso Jarass (Anm. 49) S. 429 f. und Waskow (Anm. 48) S. 66. 223 Jarass (Anm. 49) S. 428 f. 224 Ebenso zu § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BNatSchG Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 28; Lorz (Anm. 11) § 29 Anm. 4; Louis (An m. 1) § 29 Rn. 8; de WUt / Dreier (Anm. 13) Rn. 1011. Aufgrund der dargelegten gleichgelagerten Interessenlage können diese Aussagen aber aufNr. 2 übertragen werden.

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3. Kap.: Verfahrens beteiligung

Aufhebung nicht tangiert wird, etwa bei Aufhebung einer Zuständigkeitsverordnung.

b) Die VelWaltungsaktsfiille Anders verhält es sich mit den Verwaltungsaktsfällen nach § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 und 4 BNatSchG. Mit den dort genannten Verwaltungsakten sind teilweise erhebliche Umweltbelastungen verbunden. Durch ihre Aufhebung wird typischerweise der Naturhaushalt entlastet, so daß eine Beteiligung der Verbände regelmäßig nicht angezeigt ist225 . Dem Naturschutz dienende Begleitmaßnahmen, wie etwa die Schaffung von Ausgleichsflächen rur mit dem Vorhaben verbundene Eingriffe, stellen hier lediglich eine Kompensation dar. Eine Beteiligung der Verbände ist daher nur dann angezeigt, wenn zum einen durch solche Begleitmaßnahmen nicht nur eine Kompensation, sondern - ausnahmsweise - eine Überkompensation der Belastungen der Natur erzielt worden ist und auf diese Weise mittelbar das naturschutzrechtlich Niveau abgesenkt wird oder wenn zum anderen im Zusammenhang mit dem Wegfall solcher naturschützender Begleitmaßnahmen Abwicklungsprobleme auftauchen, welche ihrerseits naturschutzrechtliche Fragen aufwerfen.

IV. Fehler und Fehlerfolgen Da in der Praxis die Vorschrift des § 29 Abs. 1 BNatSchG nicht immer eingehalten wird, stellt sich die Frage nach möglichen Fehlern und den Fehlerfolgen. Letztere seien an dieser Stelle zunächst lediglich in ihrer objektivrechtlichen Dimension betrachtet, die Frage der gerichtlichen Sanktionierbarkeit soll einem gesonderten Kapitel vorbehalten bleiben (s.u. S. 95 ff.). 1. Fehler

a) Die unterbliebene und die unzureichende Beteiligung Ein Verstoß gegen die Vorschrift des § 29 Abs. 1 BNatSchG liegt vor, wenn die Beteiligung völlig unterbleibt226 • Ebensowenig mit § 29 Abs. 1 BNatSchG vereinbar ist die Gestaltung, daß die Beteiligung zwar erfolgt, jedoch in unzu-

225

226

Ebenso zu NT. 3 Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 11. Vgl. etwa Wessendorf(Anm. 48) Rn. 40.

IV. Fehler und Fehlerfolgen

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reichender Weise 227 • So ist daran zu denken, daß die Verbände nicht gesondert über den Verfahrensstand unterrichtet werden oder daß ihnen die Einsichtnahme in ein einschlägiges Sachverständigengutachten versagt wird, obwohl kein Versagungsgrund vorliegt. b) Das Umgehungsverbot

Als von besonderer praktischer Relevanz hat sich das Umgehungsverbot erwiesen. Von einer Umgehung kann gesprochen werden, wenn objektiv ein Beteiligungsfall nach § 29 Abs. 1 S. 1 BNatSchG vorliegt, die federfiihrende Behörde jedoch in eine andere Verfahrensart ausweicht, die nicht unter diese Vorschrift fällt. aa) Die Ersetzung einer Planfeststellung durch eine Plangenehmigung Besonders häufig sehen sich die Gerichte mit dem Vortrag konfrontiert, anstelle einer objektiv gebotenen Planfeststellung, welche das Beteiligungserfordemis gemäß § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BNatSchG auslöst, sei rechtswidrigerweise ein Plangenehmigungsverfahren durchgefiihrt worden. Nach inzwischen nahezu einhelliger Meinung ist ein solches ,,Ausweichen" unzulässig 228 • Während die subjektiv-rechtliche Dimension dieses Problembereichs erst im Rahmen der gerichtlichen Durchsetzbarkeit erörtert werden soll (s.u. S. 101 ff.), geht es hier ausschließlich um die Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit einer solchen Vorgehensweise. Eine solche Konsequenz ließe sich lediglich dann vermeiden, wenn man § 29 Abs. 1 BNatSchG als bloße Ordnungsvorschrift einstu-

227 Vgl. etwa BVerwGE 102, S. 358 (361 f.) und VG Würzburg, NuR 1999, S. 414 (416). Aus dem Schrifttum etwa Harings (Anm. 108) S. 541; Johlen (Anm. 48) S. 61 f; Steinberg (Anm. 132) S. 93; Vollmöller (Anm.48) S. 139; Wessendorf (Anm. 48) Rn. 40. 228 Inzwischen ganz h.M. vgl. Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 17) Teil 3 Rn. 251; Gassner (Anm.4) § 29 Rn. 25 und 35; Harings (Anm. 108) S. 541; Johlen (Anm.48) S. 61 f; Kühling (Anm. 151) Rn. 453; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 13 und 23; Heinz-Joachim Peters, Umweltverwaltungsrecht, 2. Aufl. 1996, Kap. VII, Rn. 103; Rudolph (Anm.48) S. 480; R. Schmidt (Anm. 17) § 6 Rn. 54 (dort Fn. 184); Vollmöller (Anm.48) S. 139; Wahl/Dreier (Anm. 48) S. 613; Wessendorf(Anm. 48) Rn. 50; de Wit/ / Dreier (Anm. 13) Rn. 1021. Auch in der Rechtsprechung hat sich diese Ansicht mittlerweile durchgesetzt, so nunmehr eindeutig BVerwG, NVwZ 1998, S. 279 (280). Ebenso etwa auch VGH Kassel, NVwZ-RR 1999, S. 304; OVG Lüneburg, NVwZ 1992, S. 903 f; RdL 1996, S. 289 ff; VGH Mannheim, DVBI. 1993, S. 163 ff., NuR 1996, S. 607 (608); VGH München, NVwZ 1991, S. 1009 und NuR 1996, S. 530; OVG Münster, NuR 1997, S. 617, OVG Saarlouis, Gerichtsbesch. v. 5.2.1998, Az.: 8 M1I95; OVG Schleswig, Besch!. v. 19.6. 1996, Az: 4 M 26/96.

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

fen würde229 • Damit würde die Beachtung des § 29 Abs. 1 BNatSchG jedoch vollständig in das Belieben der jeweils federführenden Behörde gestellt, was nicht mit der Ausgestaltung des § 29 Abs. 1 BNatSchG als subjektives Mitwirkungsrecht der Naturschutzverbände in Einklang zu bringen wäre23o. Somit liegt ein Verstoß gegen § 29 Abs. 1 BNatSchG auch dann vor, wenn anstelle eines an sich gebotenen Planfeststellungsverfahrens ein Plangenehmigungsverfahren durchgeführt wird. Die objektive Rechtswidrigkeit eines Ausweichens in ein Plangenehmigungsverfahren ist im übrigen unabhängig davon zu bejahen, ob die Naturschutzverbände in diesem Verfahren gleichwohl in einer den Anforderungen des § 29 Abs. 1 BNatSchG genügenden Weise beteiligt worden sind. Gerade in einem solchen Falle bedarf es allerdings einer kritischen Hinterfragung der Klagebefugnis (s.u. S. 104). bb) Das Umgehungsverbot als allgemeiner Rechtsgedanke Die Vorschrift des § 29 Abs. 1 BNatSchG kann nicht nur durch die rechtswidrige Ersetzung einer Planfeststellung durch eine Plangenehmigung ausgehöhlt werden. Ebensowenig dürfen die Mitwirkungsrechte der anerkannten Naturschutzverbände dadurch umgangen werden, daß anstelle einer Planfeststellung eine wasserechtliche Genehmigung erteilt wird231. Das Gleiche gilt schließlich für den vollständigen Verzicht auf eine an sich gebotene Planfeststellung 232 . Die Frage eines Formenmißbrauchs stellt sich schließlich auch in den anderen Beteiligungsfällen. Geht man davon aus, daß olme dessen strikte Almdung das Mitwirkungsrecht letztlich ausgehöhlt würde, so kann das Umgehungsverbot als allgemeiner, alle Beteiligungsfälle des § 29 Abs. 1 BNatSchG umfassender Rechtsgedanke aufgefaßt werden233 • Dies gilt etwa für die Umgehung einer Befreiung nach Nr. 3 der Vorschrifr 340der die rechtswidrige Ersetzung So aber Spieth (Anm. 127) S. 243 ff. für § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BNatSchG. So auch Rudalph (Anm. 48) S. 480. Zur Einstufung des § 29 Abs. 1 BNatSchG als subjektives Recht s.u. S. 95 ff. 23\ VG Kassel, NuR 1995, S. 486 (487). 232 VGH Mannheim, NuR 1996, S. 607 (608). Ebenso etwa Vallmöller (Anm.48) S. 139. Zur in diesen Sonderfällen statthaften Klageart vgl. VGH Mannheim a.a.O. S. 607 f. und Rudalph (Anm. 48) S. 480 f. 233 In diese Richtung zielend auch de Will / Dreier (Anm. 13) Rn. 1021 ("etwa"). Auch Bernhard Stüer / Ste/an Rude, Planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben, OVBI. 2000, S. 390 (396) sprechen allgemein von einer "Umgehung", ohne sie auf bestimmte Fälle zu beschränken. 234 VGH München, NuR 1995, S. 556 (557) mit zust. Anm. Ralph Tiede auf S. 558. Ebenso - jedoch im Rahmen einer eigentlichen Verbandsklage zu § 39b Abs. 3 NatSchGBln - VG Berlin, LKV 1999, S. 381 (382). In diese Richtung zielend, aber im 229 230

IV. Fehler und Fehlerfolgen

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einer das Beteiligungserfordernis auslösenden Maßnahme durch einen Bebauungsplan235 • Im Rahmen der Vorschriften über die eigentliche Verbandsklage haben die Landesgesetzgeber teilweise ein Umgehungsverbot ausdrücklich statuiert, so in § 39 b Abs. 3 NatSchGBln236 , § 36 Abs. 2 HENatG, § 33 Abs. 3 SNG, § 58 Abs.3 SächsNatSchG, § 5Ic Abs.3 LNatSchG S-H, § 46 Abs.3 ThürNatG. Von einer Umgehung kann allerdings nur dann gesprochen werden, wenn sich die federführende Behörde bei zwei alternativ in Betracht kommenden Verfahrensarten fiir die falsche entscheidet. Anders verhält es sich hingegen, wenn zwei Verfahrensarten sukzessiv durchzuführen sind und die federfuhrende Behörde unter Auslassung des beteiligungsbedürftigen vorgeschalteten Verfahrens sogleich das nicht beteiligungsbedürftige abschließende Verfahren durchfuhrt. Dies ist etwa dann der Fall, wenn vor Erlaß eines Bebauungsplans eine diesem widersprechende Schutzgebietsausweisung nicht aufgehoben wird237 , wenn ein Bebauungsplan rechtswidrigerweise nicht durch einen Landschaftsplan vorbereitet worden isr 38 oder wenn ein Bebauungsplan ohne ein zuvor durchzufuhrendes Raumordnungsverfahren erlassen wird239 • 2. Fehlerfolgen Wurde ein Fehler in dem soeben dargelegten Sinne diagnostiziert, so ist damit noch nicht geklärt, welche Fehlerfolge er nach sich zieht. Hierbei ist zu unterscheiden zwischen den Rechtssatzfallen nach § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG einerseits und den Verwaltungsaktsfallen nach Nr. 3 und 4 andererseits. a) Die Rechtssatzfiille Es sind immer wieder Versuche unternommen worden, bei einer Verletzung des § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG die Fehlerfolge der Nichtigkeit zu vermeiden. Da es sich bei dieser Norm jedoch nicht um eine bloße OrdnungsHinblick auf die fehlende Revisibilität dieser landesrechtlichen Frage zur eigentlichen Verbandsklage offengelassen von BVerwG, NVwZ-RR 1998, S. 98 (99) (vorhergehend VGR Kassel, Beschl. v. 14.4.1997, Az.: 6 N 2349/96). Vgl. hierzu auch Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 33. 235 Vgl. hierzu auch OVG Lüneburg, NdsVBl. 1999, S. 143 (144). 236 Hierzu etwa VG Berlin, LKV 1999, S. 381 (382). 237 BVerwG, NuR 1996,82 (83 f.). 238 OVG Lüneburg, NdsVBl. 1999, S. 143 (144). 239 VGH München, DVBl. 2000, S. 207.

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

vorschrift handelt (s.o. S. 87 f.), scheidet eine hierauf gestützte Ausnahme vom Nichtigkeitsgrundsatz von vornherein aus. Ebensowenig weiterruhrend ist der Hinweis auf die Existenz gesetzlicher Unbeachtlichkeitsvorschriften, insbesondere die §§ 214 ff. BauGB 240 . Denn wäre ein Mangel ohnehin schon unbeachtlieh, so bedürfte es keiner entsprechenden Anordnung durch den Gesetzgeber, welche vielmehr eine grundsätzliche Beachtlichkeit voraussetzr41 • Diese allgemeine Wertung ist auch auf das Naturschutzrecht übertragbar: So hat der niedersächsische Landesgesetzgeber gemäß § 60b Abs. 8 NdsNatSchG eine Verletzung der Mitwirkungsrechte nach § 60a Nr. 1 NdsNatSchG - betreffend Verordnungen, deren Durchfiihrung erhebliche Beeinträchtigungen der Belange von Naturschutz und Landschaftspflege erwarten läßt - nach Ablauf eines Jahres nach Verkündung der Verordnung rur unbeachtlich erklärt. Schließlich erweist sich das Argument, eine Verneinung der Nichtigkeit folge aus dem rechts staatlich fundierten Gebot der Rechtssicherheir42 , als nicht tragfähig. Im Gegenteil: Würden manche Rechtsverstöße zur Nichtigkeit einer Norm fUhren, andere hingegen nicht, ohne daß dies ausdrücklich durch den Gesetzgeber geregelt und damit rur den Bürger wie auch die Verwaltung erkennbar ist, so wäre dies der Rechtssicherheit abträglich243 • Es bleibt daher bei dem allgemeinen Grundsatz, daß eine unter Verstoß gegen höherrangiges Recht erlassene Rechtsnorm nichtig ist244 .

b) Die Verwaltungsaktsfälle Bei Verwaltungsakten tritt bei einem Verstoß gegen § 29 Abs. 1 BNatSchG die Rechtsfolge der schlichten Rechtswidrigkeit ein245 •

Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 17) Teil 3 Rn. 250. In diesem Sinne auch Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 8. 242 So aber Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 17) Teil 3 Rn. 250. 243 Auch § 44 Abs. 1 VwVfG stellt eine solche, wenn auch als Generalklausel sehr weitgefaßte Norm dar. 244 So auch die wohl h.M., vgl. Gassner (Anm. 4) § 29 Rn. 24; Hauber (Anm. 66) S. 314; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 8; R. Schmidt (Anm. 17) § 6 Rn. 54; de Wilt / Dreier (Anm. 13) Rn. 1020. Aus der Rechtsprechung etwa VGH Kassel, NuR 1999, S. 398 (399 u. 401); VGH München, NuR 1984, S. 309 (310). A.A. Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 17) Teil 3 Rn. 251; Kloepfer (Anm. 16) § 11 Rn. 115. Offengelassen etwa von Peters (Anm. 228) Kap. VII Rn. 103; VGH München, NuR 1986, S. 77 (78). Zum Nichtigkeitsgrundsatz vgl. nur Michael Gerhardt, in: Schoch / Schmidt-Aßmann / Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, 1999, Vorb. § 47 Rn. 6; Jan Ziekow, in: Sodan / Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 1999, § 47 Rn. 361. 245 H.M., vgl. etwa Hauber (Anm. 66) S. 314; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 11 und 13; R. Schmidt (Anm. 17) § 6 Rn. 54; de Will/Dreier (Anm. 13) Rn. 1021. 240

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IV. Fehler und Fehlerfolgen

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Ein Verstoß kann in den Verwaltungsaktsfällen in entsprechender Anwendung der § 45 Abs. 1 Nr. 3 und 5 VwVfG, nunmehr gemäß § 45 Abs. 2 VwVfG bis zum Abschluß des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, geheilt werden246 . Unmittelbar anwendbar sind die Heilungsvorschriften allerdings nicht247 . Denn § 45 Abs. 1 Nr. 3 knüpft an den Beteiligtenbegriff des § 13 VwVfG an248 , dem die anerkannten Naturschutzverbände aber nicht unterfallen249 • Darüber hinaus sind die anerkannten Naturschutzverbände nicht als Behörde im Sinne von § 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG einzustufen. Jedoch ist eine entsprechende Anwendung der beiden Regelungen gerechtfertigt250 • Denn wenn zum einen - bezogen auf § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG - eine Heilung sogar bei den Beteiligten im engeren Sinne, insbesondere also bei in einem eigenen Recht oder Interesse Betroffenen nach § 13 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. Abs.2 VwVfG möglich ist, so muß dies erst recht für Beteiligte im weiteren Sinne gelten, die noch nicht einmal diese Voraussetzung errullen. Zum anderen kann eine Anlehnung an den Rechtsgedanken des § 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG vorgenommen werden. Ist sogar die rechtswidrig unterlassene Mitwirkung der Naturschutzbehörden als Träger des öffentlichen Belangs des Naturschutzes und der Landschaftspflege heilbar, so muß dies auch rur die Mitwirkung der anerkannten Naturschutzverbände gelten, die nicht Träger dieses Belanges sind251 . Bedenkt man, daß eine Heilung sogar noch im Revisionsverfahren möglich ist252 , so bedarf es insoweit keines Rückgriffs mehr auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach sich eine Klage durch Nachholung der Anhörung nach Klageerhebung erledigen so11 253 • Nach der zutreffenden neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts findet § 46 VwVfG auf das Mitwirkungsrecht der anerkannten Naturschutzverbände keine Anwendung. In der Grundsatzentscheidung des 4. Senats vom 31.10.1990 ist zwar noch davon die Rede, daß "in aller Regel auch nicht etwa im Sinne des § 46 VwVfG ausgeschlossen werden (könne), daß bei der 246 Zur Vorschrift des § 45 VwVfG, insbesondere zur Neufassung, siehe neuerdings Helge Sodan, Unbeachtlichkeit und Heilung von Verfahrens- und Formfehlern, DVBI. 1999, S. 729 (731 ff.). 247 So aber offenbar Harings (Anm. 108) S. 542; Philip Kunig, Verbandsklage im Naturschutz, Jura 1996, S. 493 (497); Louis (Anm. I) § 29 Rn. 2; Wessendorf(Anm. 48) Rn. 41, sowie VG Ansbach, NuR 1995, S. 98 (100). 248 Vgl. hierzu nur Michael Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Aufl. 1998, § 45 Rn. 69. 249 S.o. S. 66 f. 250 Für eine Gesetzesanalogie zu § 45 Abs. I Nr. 3 VwVfG Waskow (Anm. 48) S.75. 251 S.o. S. 68. 252 Sodan (Anm. 246) S. 733 f. 253 BVerwGE 87, S. 62 (76).

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

Durchführung der (vollständigen und ordnungsgemäßen) Beteiligung gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG eine andere Entscheidung in der Sache hätte ergehen können,,254. Doch setzte sich dann im Urteil des 11. Senats vom 12.11.1997 die wegen des Charakters des Beteiligungsrechts als isoliertes Verfahrensrecht richtige Erkenntnis durch: ,,§ 46 VwVfG findet auf § 29 BNatSchG keine Anwendung. ,,255 Das Problem ist durch die EinfUhrung des ergänzenden Verfahrens deutlich entschärft worden. Das Bundesverwaltungsgericht hat klargestellt, daß die Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses wegen einer Verletzung des Beteiligungsrechts eines anerkannten Naturschutzverbandes grundsätzlich ausscheidet. In unmißverständlicher Deutlichkeit fuhrt das Gericht aus, daß seiner Rechtsprechung zur Aufuebung wegen unterbliebener Beteiligung ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache durch § 17 Abs. 6c S. 2 FStrG "die Grundlage entzogen worden" ist256 • Nach dieser Vorschrift fUhren erhebliche Mängel bei der Abwägung oder eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften nur dann zur Aufuebung des Planfeststellungsbeschlusses oder der Plangenehmigung, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können. Das Gericht sah das Beteiligungsrecht der Naturschutzverbände als Verfahrensrecht im Sinne von § 17 Abs. 6c S. 2 FStrG an, zumal die Vorschrift alle Fehler erfassen wolle, die in einem ergänzenden Verfahren behoben werden können257 . Eine Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses kann deshalb keinen Erfolg haben, so daß fUr eine Anfechtungsklage in der Regel das Rechtsschutzbedürfnis fehlen dürfte. Beharrt der Kläger auf seinem Anfechtungsantrag, so hat das Gericht die Rechtswidrigkeit festzustellen 258 und die Klage im übrigen abzuweisen. Das Gericht tenoriert nur die Feststellung, daß der Planfeststellungsbeschluß wegen der unterbliebenen Verbandsbeteiligung rechtswidrig ist und nicht vollzogen werden darf 59 • Die Planfeststellungsbehörde hat dann die Beteiligung des Naturschutzverbandes nachzuholen und sich dabei ergebende neue Erkenntnisse in einer neuen "ergebnisoffenen" Entscheidung zu berücksichtigen. Dementsprechend kann das Ergebnis sowohl in einer Aufuebung

BVerwGE 87, S. 62 (71). Ebenso VG Ansbach, NuR 1995, S. 98 (100). BVerwG, DVBl. 1998, S. 334 (336). Darauf Bezug nehmend etwa Dürr (Anm. 48) Kap. 35 Rn. 6.61; Johlen (Anm. 48) S. 62; Steinberg (Anm. 132) S. 93. 256 BVerwGE 102, S. 358 (364). 257 BVerwGE 102, S. 358 (365). 258 Vgl. dazu Peter Henke, Planerhaltung durch Planergänzung und ergänzendes Verfahren, 1997, S. 184. 259 BVerwGE 102, S. 358 (365). 254 255

IV. Fehler und Fehlerfolgen

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oder Änderung des Planfeststellungsbeschlusses als auch in einem Festhalten an der getroffenen Entscheidung nach erneuter Abwägung bestehen 260 • Wo mit § 17 Abs. 6c S. 2 FStrG gleichlautende Vorschriften vorhanden sind, beispielsweise § 20 Abs. 4 S. 2 WaStrG 261 , § 20 Abs. 7 S. 2 AEG 262 , und § 29 Abs. 8 S. 2 PBefG263 , gilt das gleiche. Problematischer ist dies bei der allgemeinen Bestimmung des § 75 Abs. la S. 2 VwVfG. Anders als die genannten Normen der Fachplanungsgesetze gilt § 75 Abs. la S. 2 VwVfG nur für "erhebliche Mängel bei der Abwägung", nicht auch für "eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften". Dabei handelt es sich nicht etwa um ein redaktionelles Versehen. Ausweislich der Gesetzesmaterialien ist der Bezug auf Form- und Verfahrens fehler in § 75 Abs. la VwVfG nicht aufgenommen worden, weil die Unbeachtlichkeit von Form- und Verfahrensfehlern bereits in § 46 VwVfG geregelt isr64 . Wie dargestellt lehnt das Bundesverwaltungsgericht die Anwendung des § 46 VwVfG auf das Beteiligungsrecht der Naturschutzverbände jedoch ab. Als Konsequenz würde sich daraus ergeben, daß bei Anwendbarkeit des § 75 VwVfG eine Verletzung des Beteiligungsrechts weder nach § 46 VwVfG unbeachtlich ist noch ein ergänzendes Verfahren eröffnet werden kann. In diesem Sinne wird man allerdings weder das Bundesverwaltungsgericht noch den Änderungsgesetzgeber deuten können26s • Die Formulierungen in dem Urteil zum ergänzenden Verfahren bei Verletzung des Beteiligungsrechts deuten darauf hin, daß das Bundesverwaltungsgericht das ergänzende Verfahren umfassend zur Behebung von Fehlern eines Planfeststellungsbeschlusses eingesetzt wissen will- unabhängig von der Fassung der im einzelnen Fall anwendbaren Fehlerfolgenregelung. Anders ist die nivellierende Feststellung, für die Anwendbarkeit des ergänzenden Verfahrens komme es allein darauf an, daß die Möglichkeit besteht, den Fehler im ergänzenden Verfahren zu beheben266, nicht zu verstehen. Darüber hinaus hat das Gericht bereits in seiner Grundsatzentscheidung zur Anfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses wegen einer Außerachtlassung des Beteiligungsrechts deutlich gemacht, daß es einer Behe-

BVerwGE 102, S. 358 (365). Bundeswasserstraßengesetz (WaStrG) i.d.F. der Bek. v. 4.11.1998 (BGB!. I S. 3294), geänd. durch Gesetz v. 25.8.1998 (BGB!. I S. 2489). 262 Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG) v. 27.12.1993 (BGB!. I S. 2378, ber. 1994 I S. 2439), zuletzt geänd. durch Gesetz v. 26.8.1998 (BGB!. I S. 2521). 263 Personenbeförderungsgesetz Ld.F. der Bek. v. 8.8.1990 (BGB!. I S. 1690), zuletzt geänd. durch Gesetz v. 26.8.1998 (BGB!. I S. 2521). 264 Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren (Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz), BT-Drucks. 13/3995, S. 10. 265 A.A. Steinberg (Anm. 132) S. 93 f., insbesondere dort in Fn. 95. 266 BVerwGE 102, S. 358 (365). 260 261

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3. Kap.: Verfahrensbeteiligung

bung des Verfahrensmangels nach Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses aufgeschlossen gegenübersteht. In diesem Urteil sah es das Bundesverwaltungsgericht als zur Erledigung der Hauptsache führendes Ereignis an, daß dem den Planfeststellungsbeschluß anfechtenden Naturschutzverband nach Klageerhebung in einer § 29 Abs. 1 S. 1 BNatSchG genügenden Weise Gelegenheit zur Mitwirkung gegeben worden ist 267 . In dem entschiedenen Fall hatte sich die Planfeststellungsbehörde bereit erklärt, den Planfeststellungsbeschluß ggf. ganz oder teilweise zu ändern. Dies entspricht der Sache nach den Voraussetzungen, unter denen eine Fehlerbehebung im ergänzenden Verfahren durchzuführen ist. In Anbetracht dessen erscheint es sachgerecht, jedenfalls bei Klagen eines übergangenen Naturschutzverbandes gegen den Planfeststellungsbeschluß § 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG zur Anwendung zu bringen. Das Problem der Nichtanwendbarkeit des § 46 VwVfG konnte vom Gesetzgeber schon deshalb nicht gesehen werden, weil § 75 Abs. 1a VwVfG durch das Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz vom 12.9.1996268 eingefügt worden ist, das Bundesverwaltungsgericht den Ausschluß der Anwendung des § 46 VwVfG jedoch erst durch das Urteil vom 12.11.1997269 festgestellt hat. Im Ergebnis kann daher der in einer unterbliebenen Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände liegende Fehler durch ein ergänzendes Verfahren nach § 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG behoben werden270 .

BVerwGE 87, S. 62 (76). Gesetz zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren (Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz - GenBeschlG) v. 12.9.1996, BGBI. 1996 I S. 1354 ff. 269 BVerwG, DVBI. 1998, S. 334 (336). 270 I.E. ebenso Stüer (Anm. 113) Rn. 2162. A.A. VG Würzhurg, NuR 1999, S. 414 (416). 267 268

Viertes Kapitel

Gerichtliche Durchsetzbarkeit

Wurde den Mitwirkungserfordernissen des § 29 Abs. 1 BNatSchG in Verbindung mit den einschlägigen Vorschriften der Landesnaturschutzgesetze nicht genüge getan, so stellt sich die Frage der gerichtlichen Erzwingbarkeit. Ist das Verfahren noch nicht abgeschlossen, so möchte der Verband typischerweise seine Mitwirkung an dem noch laufenden Verfahren erzwingen (u. 11.), nach Abschluß des Verfahrens die abschließende Sachentscheidung angreifen (u. 111.). Daneben taucht die Frage auf, ob die anerkannten Naturschutzverbände - insbesondere bei einer Umgehung ihrer Mitwirkungsrechte - die Einstellung von aufgrund der Zulassungsentscheidung erfolgender Baumaßnahmen verlangen können (u. IV.). Voraussetzung ist in jedem Fall, daß sich der Verband auf ein subjektives öffentliches Recht auf Mitwirkung berufen kann (u. 1.).

I. § 29 Abs. 1 BNatSchG als subjektives Recht Nach herrschender Ansicht entfaltet § 29 Abs. 1 BNatSchG nicht nur objektiv-rechtliche Wirkung, sondern gewährt den anerkannten Naturschutzverbänden ein subjektives öffentliches Beteiligungsrechtl. Ganz so selbstverständlich, wie dies bisweilen dargestellt wird, ist dies indessen nicht. I Vgl. Bernd Bender / Reinhard Sparwasser / Rüdiger Engel, Umweltrecht, 3. Aufl. 1995, Teil 3 Rn. 249; Erich Gassner, in: Gassner / Bendomir-Kahlo / Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, 1996, § 29 Rn. 21; Werner Hoppe / Martin Beckmann / Petra Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 15 Rn. 201; Heribert Johlen, Der Natur- und Landschaftsschutz in der Planfeststellung, WiVerw 2000, S. 35 (61); Michael Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 11 Rn. 113; Philip Kunig, Verbandsklage im Naturschutz, Jura 1996, S. 493 (495); Hans Walter Louis, Bundesnaturschutzgesetz, I. Aufl. 1994, § 29 Rn. 21; Michael Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 5. Aufl. 1998, § 17 Rn. 264; Inge Rudolph, Mitwirkungsrecht der Naturschutzverbände nach § 29 I 1 NT. 4 BNatSchG und Rechtsschutz, JuS 2000, S. 478 f.; Reiner Schmidt, Einftihrung in das Umweltrecht, 5. Aufl. 1999, § 6 Rn. 54; Rudolf Stein berg, Umweltschutz in der Verkehrswegeplanung, DÖV 2000, S. 85 (93); Rainer

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4. Kap.: Gerichtliche Durchsetzharkeit

1. Aufzeigung von Friktionen Sieht man von der Frage der selbständigen gerichtlichen Durchsetzbarkeit ab, so kann es als anerkannt gelten, daß Pflichten wie denen der Behörde zur Anhörung Beteiligter nach § 28 oder zur Gewährung von Akteneinsicht nach § 29 VwVfG subjektive Verfahrensrechte der Beteiligten entsprechen2 . Die Richtigkeit dieser Auffassung einmal unterstellt, kann zur Beantwortung der Frage, ob entsprechendes für die Verbandsmitwirkung gilt, ein Vergleich mit den Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes weiterführen. § 29 Abs. I BNatSchG weist zwei Fonnen der Verbandsmitwirkung aus, die Äußerung und die Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten. Eine Äußerungsmöglichkeit ist auch den Beteiligten nach § 28 VwVfG eingeräumt. Dies legt es nahe - und so praktiziert es teilweise die Rechtsprechung 3 -, unter ,,Äußerung" in beiden Fällen dasselbe zu verstehen. Hiergegen bestehen allerdings aus systematischen Gründen Bedenken. Wäre eine Anhörung in gleicher Fonn wie nach § 28 VwVfG gewollt gewesen, so hätte es genügt, in § 29 BNatSchG den Satz aufzunehmen: ,,Für die Anhörung des Vereins gilt § 28 VwVfG entsprechend." Stattdessen sieht § 29 Abs. I S. I BNatSchG ohne jeden Hinweis auf das Verwaltungsverfahrensgesetz für den Verband die Gelegenheit zur Äußerung vor, während S. 2 die sinngemäße Geltung von § 28 Abs. 2 und 3 VwVfG anordnet. Daraus kann nur der Schluß gezogen werden, daß die Äußerung nach dem Bundesnaturschutzgesetz mit derjenigen nach § 28 Abs. I VwVfG nicht identisch sein soll. Ein Blick auf den Wortlaut der Vorschriften bestätigt dies: Ungeachtet aller Auslegungszweifel sieht § 28 Abs. I VwVfG eine Äußerung der Beteiligten nur ,,zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen" vol. Diese Einschränkung ist der VorWahl/Schütz, in: Schoch / Schmidt-Aßmann / Pietzner (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, 1999, § 42 Ahs. 2 Rn. 231; Siegfried de Witt I Johannes Dreier, Naturschutz, in: Hoppenberg (Hrsg.), Handbuch des öffentlichen Baurechts, 2000, Abschnitt E Rn. 1017, alle m.w.N. A.A. Aloys BernatzkylOtto Böhm, in: Meßerschmidt, Bundesnaturschutzgesetz, 2000, § 29 Rn. 4. Aus der Rechtsprechung vgl. das Grundsatzurteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 31.10.1990, BVerwGE 87, S. 62 (69 ff.). Ebenso OVG Bautzen, NVwZ-RR 1995, S. 514; VGH Kassel, NVwZ 1982, S. 689 (690) und NVwZ 1988, S. 1040; OVG Lüneburg, NVwZ 1992, S.903; OVG Magdeburg, NuR 1995, S.476 (477); VGH Mannheim, NuR 1993, S. 144; OVG Schleswig, Urt. v. 13.3.1996, Az: 4 K 3 /95.; VG Sigmaringen, NuR 1987, S. 233 f. 2 So zu § 28 VwVfG etwa Heinz Joachim Bonk, in: Stelkens / Bonk / Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Aufl. 1998, § 28 Rn. 31 ff. und zu § 29 VwVfG derselbe, a.a.O., § 29 Rn. I. 3 Vgl. etwa VGH Kassel, NuR 1992, S. 382. 4 Hierzu etwa Bonk (Anm. 2) § 28 Rn. 34 ff., auch zur insoweit überwiegend vorgenommenen Erweiterung auf die maßgeblichen Rechtsgrundlagen in Rn. 38 ff.

I. § 29 Abs. 1 BNatSchG als subjektives Recht

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schrift des Naturschutzrechts fremd. Entsprechend wird die Äußerung nach § 29 BNatSchG zutreffenderweise auch darauf erstreckt, daß der Verein "seine Meinung zu dem Vorhaben kundgeben kann"s. Der Naturschutzverband ist sornit nicht auf eine Stellungnahme zur Tatsachengrundlage der Entscheidung beschränkt, sondern kann darüber hinaus die vorgesehene Maßnahme bewerten. Im Ergebnis nichts anderes gilt rur das Verhältnis zwischen der Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten gemäß § 29 BNatSchG und dem Akteneinsichtsrecht des § 29 VwVfG. Keineswegs kommt den Verbänden ein vollumfängliches Akteneinsichtsrecht zu. Wiederum wäre es sonst nicht verständlich, warum das Naturschutzgesetz die Einsicht auf Sachverständigengutachten beschränkt6 , rur die Ausschlußgründe aber explizit auf § 29 VwVfG verweist. Mit der Beschränkung der Einsichtnahme auf Sachverständigengutachten hat es der Gesetzgeber nicht rur notwendig erachtet, den Verbänden als Informationsbasis den gesamten Verfahrensstoffzur Verrugung zu stellen. Daraus kann nur entnommen werden, daß die Einsicht nach Naturschutzrecht sich von der nach allgemeinem Verfahrensrecht qualitativ unterscheiden soll. Zur Klärung dieses Unterschiedes und damit der Funktion und der Qualität der Verbandsmitwirkung im Naturschutzrecht ist es hilfreich, die Formen einer Hinzuziehung Verwaltungsexterner zu einem Verwaltungsverfahren zu unterscheiden. Begreift man das Verwaltungsverfahren als Vorgang der Informationsgewinnung und -verarbeitung zum Zwecke der Ausmittlung einer Entscheidung, so ist kennzeichnend fiir das Verfahren seine Anfangs- und Endoffenheit: Die Entscheidungsgrundlage ist erst noch zu erarbeiten, die Entscheidung erst noch zu fmden. Aus der ex ante-Sicht dient das Verwaltungsverfahren der Formulierung einer Sachentscheidung unter Ungewißheitsbedingungen, also der Abarbeitung der Ungewißheit zur Findung jener Entscheidung. Das Problem einer optimalen Bewältigung dieses Auftrages besteht darin, daß das Verfahren nicht nur dem einfachen Ausstoß einer Entscheidung dient, sondern verschiedene weitere Zwecke zu verfolgen hat. Genannt werden können etwa die Information der Verwaltung, die Effektivität und Richtigkeitsgewähr des Verwaltungshandelns, die individuelle Rechtssicherung und die Akzeptanzbeschaffung 7•

Vgl. OVG Münster, NuR 1992, S. 495 (dort im I. Leitsatz). Zum Umfang des Akteneinsichtsrechts, insbesondere zum Begriff der einschlägigen Sachverständigengutachten s.o. S. 73 f. 7 Hierzu etwa Paul Stelkens I Heribert Schmitz, in: Stelkens / Bonk / Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Aufl. 1998, § 9 Rn. 63 ff.; Rainer Wahl, Verwaltungsverfahren zwischen Verwaltungseffizienz und Rechtsschutzauftrag, VVDStRL 41 (\ 983), S. 151 ff. 5

6

7 Ziekow/Siegel

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4. Kap.: Gerichtliche Durchsetzbarkeit

Vor diesem Hintergrund ist eine wesentliche Aufgabe der Einbeziehung von Verwaltungsfremden in das Verfahren die Bewältigung des Ausgleichs der verschiedenen Ziele, die Öffnung des Verwaltungsverfahrens zu einer - um in den Worten Schmidt-Aßmanns zu sprechen - Ordnungs idee kooperativer Gemeinwohlkonkretisierung8 . Neben der Akzeptanzvermittlung erschließt die Erweiterung des Kreises der Verfahrensmitwirkenden zum einen zusätzlich Informationspotentiale. Zum anderen sind bei Entscheidungen, die durch die Notwendigkeit von Wertungen und Abwägungen gekennzeichnet sind, über die bloße Sachinformation hinaus regelmäßig weitere Elemente in die Entscheidungsgrundlage einzustellen. Im Verwaltungsverfahren als Modell der Konfliktlösung durch das Darstellen und Austragen von Interessengegensätzen zeigt die Einbringung unterschiedlicher Interessen und Wertungen Alternativen für die Entscheidungsfindung auf. Die Aufgaben der Informationsbeschaffung bzw. Alternativenaufzeigung dürften allen Formen der Einbeziehung Verwaltungsfremder gemeinsam sein. Gleichwohl gibt es zwischen diesen Einbeziehungsformen offensichtlich Unterschiede, wie § 13 VwVfG mit seinem förmlichen Beteiligungsbegriff des Abs. 1 zeigt, von dem er etwa die Anhörung im Sinne des Abs. 3 unterscheidet9 . Insbesondere kommen die für diese Untersuchung relevanten Rechte auf Anhörung und Akteneinsicht nur den Beteiligten im Sinne des Abs. 1 zu 10. Wegen dieser Bedeutung der Beteiligtenstellung für die Innehabung von Verfahrensrechten muß diese Heraushebung auf einem besonderen Ziel der Verfahrensbeteiligung beruhen. Zu suchen ist dieses Ziel in der individuellen Rechtssicherung. Durch die Einbeziehung der von der abschließenden Entscheidung potentiell Betroffenen soll nicht allein ein späteres Verfahren gerichtlichen Rechtsschutzes vermieden werden, sondern auch der eigenständige, aus dem Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten fließende Rechtswahrungsauftrag des Verwaltungsverfahrens verwirklicht werden. Die BeteiligtensteIlung wird also nur mit Rücksicht auf die materielle Rechtsstellung eingeräumtlI. 8 Eberhard Schmidt-Aßmann, Verwaltungsverfahren, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III: Das Handeln des Staates, 2. Aufl. 1996, § 70 Rn. 4. 9 Man kann daher von Beteiligten im engeren Sinne, also denjenigen nach § 13 Abs. I VwVfG, und im weiteren Sinne sprechen, vgl. Bonk (Anm. 2) § 13 Rn. 8 ff. Die anerkannten Naturschutzverbände sind nach dem oben Gesagten nur letzteren, nicht dagegen ersteren zuzuordnen, s.o. S. 66 f. 10 Zu dieser Schlüsselstellung des Beteiligtenbegriffs nach § 13 Abs. I VwVfG als Anknüpfungspunkt für eine Vielzahl von Rechten, aber auch Pflichten s.o. S. 66 f. und vgl. etwa Bonk (Anm. 2) § 13 Rn. 1. 11 Besonders deutlich wird dies anhand von § 13 Abs. I Nr. 4 i.V.m. Abs. 2 VwVfG, wo ausdrücklich auf eine Berührung in eigenen rechtlichen Interessen oder gar eine Gestaltung eigener Rechte abgestellt wird.

I. § 29 Abs. 1 BNatSchG als subjektives Recht

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Die Verfahrensrechte der Beteiligten wie das Anhörungs- und das Akteneinsichtsrecht sind vorgelagerter Ausdruck dieser materiellen Position. Nichts anderes bringen die §§ 28 und 29 VwVfG zum Ausdruck, wenn sie das Recht auf Gehör bzw. Akteneinsicht nur demjenigen gewähren, in dessen Rechte eingegriffen werden wird bzw. der des Verfahrensrechts zur Verteidigung seiner rechtlichen Interessen bedarfI2 • Mitwirkende des Verfahrens, die nicht die mögliche Rechtsbetroffenheit der Beteiligten im strengen Sinne aufweisen, lassen sich unter dem Sammelbegriff der Partizipation zusammenfassen. Sofern Partizipation nicht zu einer durch ein spezifisches Demokratieverständnis unterfütterten rechtspolitischen Forderung wird\3, ist sie ein Sammelbegriff für Formen der Mitwirkung am Verfahren, die aus unterschiedlichen Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten den Kreis der Träger der Abarbeitungsleistung des Verfahrens erweitern. Während die Beteiligtenstellung jedenfalls nicht zum wenigsten verfahrensextern bestimmt ist, nämlich mit Blick auf die materielle Rechtsposition, ist die Partizipation regelmäßig verfahrensintern geprägt, also mit Blick auf die Momente der Informationsbeschaffung bzw. Alternativenaufzeigung. Vor diesem Hintergrund ist das Modell der Verbandsmitwirkung im Naturschutzrecht klar einzuordnen. Es handelt sich dabei eindeutig nicht um eine Beteiligtenstellung im Sinne von § 13 Abs. 1 VwVro 14 • Denn fiir eine Beteiligtenstellung nach dieser Vorschrift würden immer die Verfahrensrechte der §§ 28 und 29 VwVfG gelten; wie bereits geschildert, ist dies jedoch nach der Struktur des § 29 BNatSchG gerade nicht der Fall. Ist die Verbandsmitwirkung keine Beteiligung im strengen Sinne, so ist sie als eine Form der Partizipation einzuordnen. Wegen dieser Unterscheidung der partizipatorischen Mitwirkung von den materiell-rechtlich geprägten Beteiligungsmöglichkeiten nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz läßt sich deren Einordnung als subjektive Rechte nicht auf die Verbandsmitwirkung schlicht übertragen.

12 Zu § 28 VwVfG vgl. etwa Bonk (Anm. 2) § 28 Rn. 3 und Rn. 31 ff; zu § 29 VwVfG derselbe, a.a.O., § 29 Rn. 41 ff. 13 Für eine solche enge Interpretation des Begriffs der Partizipation auch Dirk Ehlers, Verwaltung und Verwaltungsrecht im demokratischen und sozialen Rechtsstaat, in: Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaitungsrecht, 11. Auf!. 1998, § I Rn. 25 m.w.N. in Fn.77. 14 S.o. S. 66 f.

IOD

4. Kap.: Gerichtliche Durchsetzbarkeit

2. Zulassung durch den Gesetzgeber Ein subjektives Recht des Verbandes auf Mitwirkung könnte daher nur auf einer besonderen gesetzgeberischen Entscheidung beruhen ls . Eine solche Entscheidung wäre grundsätzlich ein Fremdkörper im System des Verwaltungsrechts. Doch muß sich die durch die Anerkennung verselbständigte Position der Naturschutzverbände in einer eigenständigen Verfahrensstellung ausdrücken. Anerkennung und subjektives Recht auf Mitwirkung sind unlöslich miteinander verbunden. Die dahingehende Entscheidung des Gesetzgebers, die bereits in der Entstehungsgeschichte zum Ausdruck kommt l6 , hat unmißverständlichen Niederschlag gefunden in § 29 Abs. 5 S. 3 BNatSchG. Danach endet mit der unanfechtbaren Aufhebung der Anerkennung das Mitwirkungsrecht. Ein subjektives Recht auf Mitwirkung an den in § 29 BNatSchG bzw. den diesen ergänzenden Vorschriften der Landesnaturschutzgesetze genannten Verfahren wird man den Naturschutzverbänden damit nicht bestreiten können. Was die Schutzrichtung anbelangt, so können sich grundsätzlich nur die anerkannten Naturschutzverbände auf eine Verletzung der Norm berufen, nicht hingegen Dritte. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz ist dann anzuerkennen, wenn ein Grundeigentümer mit enteignender Vorwirkung von einem Planfeststellungsbeschluß betroffen wird. Dieser kann nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts l7 nicht nur die Verletzung solcher Rechtsnormen rügen, die ihm selbst ein subjektives Recht vermitteln, sondern auch anderweitige Rechtsverstöße, es sei denn der Eingriff bliebe auch im Fall der Rechtmäßigkeit unverändert bestehen. Diese Rechtsprechung ist auch auf einen Verstoß gegen § 29 Abs. 1 BNatSchG zu übertragen l8 • 3. Keine Subjektivierung des (materiellen) Belangs Auch wenn § 29 Abs. 1 BNatSchG ein formell-subjektives Recht gewährt, so ist damit trotz einiger in diese Richtung deutenden Aussagen in der Rechtsprechung l9 und im Schrifrtum20 keine Subjektivierung des materiellen Belangs 15 Das Grundrecht auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG beinhaltet im übrigen keinen Anspruch auf Anhörung Dritter, BVerfG, NVwZ 1995, S. 157 f. 16 BT-Drucks. 7/5251, S. 13. 17 Zusammenfassend Ulrich Ramsauer, Die Bedeutung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung für die Planfeststellung am Beispiel der Transrapidplanung, NuR 1997, S. 419 (426, dort Fn. 81). 18 Vgl. hierzu einerseits - bejahend - OVG Koblenz, UPR 1985, S. 377 f. und andererseits - verneinend - VGH Kassel, NuR 1988, S. 250 ff. 19 Vgl. etwa BVerwGE 87, S. 62 (72): "Der Gesetzgeber hat mit der Regelung über die Beteiligung der anerkannten Verbände das öffentliche Interesse an Naturschutz und

I. § 29 Abs. 1 BNatSchG als subjektives Recht

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des Naturschutzes und der Landschaftspflege verbunden. Wäre dies nämlich der Fall, so müßten die Naturschutzverbände konsequenterweise auch ohne ausdrückliche Normierung der eigentlichen Verbandsklage die materielle (Naturschutz-) Rechtswidrigkeit einer Maßnahme rügen können21 . Dies wird aber, soweit ersichtlich, durchweg vemeine2 • Wegen der Beschränkung des Subjektivierungseffektes kann ein anerkannter Naturschutzverband im Rahmen einer lediglich auf eine Verletzung des § 29 Abs. 1 BNatSchG gestützten Klage bei ordnungsgemäßer Beteiligung auch nicht geltend machen, die behördliche Ermittlungstätigkeit sei unzureichend gewesen und darauf beruhe eine nicht sachgerecht vorgenommene Abwägung 23 • 4. Die Klage- / Antragsbefugnis im Falle eines Verstoßes gegen das Umgehungsverbot Auch wenn ein Verstoß gegen das sogenannte Umgehungsverbot zur objektiven Rechtswidrigkeit der das Verfahren abschließenden Maßnahme fUhrt (s.o. S. 87 ff.), so ist damit noch nicht geklärt, ob die anerkannten Naturschutzverbände unter Berufung auf einen solchen Mangel diese Maßnahme gerichtlich angreifen können24 . Insoweit ist streng zwischen der objektiven RechtswidrigLandschaftspflege in begrenztem Umfange 'subjektiviert'." Ebenso BVerwGE 102, S. 358 (365). 20 Gassner (Anm. 1) § 29 Rn. 42; Rudolph (Anm. 1) S. 479; Wahl/Schütz (Anm. 1) § 42 Abs. 2 Rn. 73 und 232. 21 Auch Wolf Friedrich Spieth, Beteiligung an der Rechtsetzung der Raum- und Umweltplanung, 1993, S. 237, weist zutreffend darauf hin, daß es widersprüchlich ist bzw. wäre, einerseits von einer Subjektivierung des öffentlichen Belanges des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu sprechen, andererseits aber den Naturschutzverbänden - auch ohne Zulassung der eigentlichen Verbandsklage - die Rüge der materiellen Naturschutzrechtswidrigkeit zu verweigern. 22 Lothar Harings, Die Stellung der anerkannten Naturschutzverbände im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, NVwZ 1997, S.538 (541); Alexander Herbert, § 29 Abs. I BNatSchG: Verfahrensbeteiligung als "formelles" oder "materielles" subjektives Recht, NuR 1994, S. 218 (220); Hoppe / Beckmann / Kauch (Anm. 1) § 15 Rn. 200 f.; Kunig (Anm. I) S. 495; Johlen (Anm. 1) S. 62. Aus der Rechtsprechung etwa BVerwGE 98, S. 100 (105); VGH Kassel, NVwZ-RR 1999, S. 304 (306); VG Leipzig, Zeitschrift für Bergrecht 1998, S.61 (64). Ebenso im Rahmen der Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 VwGO a.F. VGH München, NuR 1996, S. 620 (621). 23 BVerwG, NVwZ 1997, S.491 (492) und NVwZ-RR 1997, S. 606 (607). Darauf Bezug nehmend Steinberg (Anm. I) S.93; Wilfi Vallendar, Planungsrecht im Spiegel der aktuellen Rechtsprechung des BundesverwaItungsgerichts, UPR 1997, S. 129 (133). 24 Die herrschende Ansicht bejaht auch bei einem Verstoß gegen das Umgehungsverbot die Klage- / Antragsbefugnis, vgl. Bender / Sparwasser / Engel (Anm. 1) Teil 3 Rn. 251; Gassner (Anm. 1) § 29 Rn. 25 und 35; Harings (Anm. 22) S. 541; Jürgen Kühfing, Fachplanungsrecht, 1988, Rn. 453; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 13 und 23; HeinzJoachim Peters, Umweltverwaltungsrecht, 2. Aufl. 1996, Kap. VII, Rn. 103; Rudolph

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4. Kap.: Gerichtliche Durchsetzbarkeit

keit und der subjektiv-rechtlichen Frage der Klage- / Antragsbefugnis zu unterscheiden. a) Hinterfragung der herrschenden Ansicht

Für die Bewertung ist zu beachten, daß das Beteiligungsrecht nicht etwa selbst ein Recht im Sinne von § 74 Abs. 6 S. 1 Nr. 1 VwVfG ist, dessen Beeinträchtigung den Wechsel zur Plangenehmigung verhindern könnte 2s : Dem Naturschutzverband kommt keine Vetoposition gegenüber der Wahl des Verfahrens- und Entscheidungstyps ZU26. Er ist also darauf angewiesen, sich auf die Beeinträchtigung fremder Rechte zu berufen. Damit wird deutlich, daß die auf den ersten Blick sicher sehr plausible Sanktionierung der Umgehung des eigentlich durchzutUhrenden Planfeststellungsverfahrens doch nicht so unproblematisch ist. Entgegen der ständigen Versicherung der Rechtsprechung, im Rahmen der Klage eines Naturschutzverbandes gegen die verfahrensabschließende Sachentscheidung - so man eine solche Klage denn zulassen will (dazu S. 108 ff.) - erfolge keine Vollkontrolle der Sachentscheidung, sondern nur hinsichtlich der Verletzung des Beteiligungsrechts 27, wird der Naturschutzverband durch eine Klage gegen die ohne Erfiillung der gesetzlichen Voraussetzungen erteilte Plangenehmigung in die Lage versetzt, andere Gesichtspunkte als die Verletzung des Beteiligungsrechts fiir den Angriff auf die Plangenehmigung anzuführen. Der Topos "Umgehung des Beteiligungsrechts" bietet die Hülle tUr die Rüge der Beeinträchtigung auch solcher Rechte, mit denen der Naturschutzverband nichts zu tun hat. Weiterhin gilt das Beteiligungsrecht ausweislich des Wortlauts des § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BNatSchG nur in Planfeststellungsverfahren. Man könnte

(Anm. I) S. 480; Schmidt (Anm. I) § 6 Rn. 54 (dort Fn. 184); Rainer Wahl! Johannes Dreier, Entwicklung des Fachplanungsrechts, NVwZ 1999, S.606 (613); Franz Wessendorf, Besondere Verfahrensarten, in: Brandt / Sachs (Hrsg.), Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozeß, 1999, Abschnitt C Rn. 50; de Will! Dreier (Anm. 1) Rn. 1021. Auch in der Rechtsprechung hat sich diese Ansicht mittlerweile durchgesetzt, so nunmehr eindeutig BVerwG, NVwZ 1998, S.279 (280). Ebenso etwa VGH Kassel, NVwZ-RR 1999, S. 304; OVG Lüneburg, NVwZ 1992, S. 903 f. und RdL 1996, S. 289 ff.; VGH Mannheim, NuR 1993, S. 144 und NuR 1996, S. 607 (608); VGH München, NVwZ 1991, S. \009 und NuR 1996, S. 530; OVG Münster, NuR 1997, S. 617; OVG Saarlouis, Gerichtsbesch. v. 5.2.1998, Az: 8 MI /95; OVG Schleswig, Beschl. v. 19.6. 1996, Az: 4 M 26 / 96. 2S Vgl. BVerwGE 98, S. \00 (\04 ff.); BVerwG, UPR 1995, S.398; BVerwG, NVwZ 1998, S. 279 (280). 26 BVerwG, UPR 1995, S. 229 (230). 27 Vgl. BVerwGE 98, S. \00 (104 ff.); BVerwG, NVwZ 1998, S. 279 (280).

I. § 29 Abs. 1 BNatSchG als subjektives Recht

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immerhin auf den Gedanken kommen, daß das Beteiligungsrecht nicht greift, wenn ein Planfeststellungsverfahren nicht eingeleitet worden ist, ob dies nun rechtmäßig oder rechtswidrig erfolgte. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Folgerung als ,,zu formale Betrachtungsweise" abgelehnt. Gegen diese wiederum sehr vordergründige Betrachtungsweise ließe sich methodisch einiges erinnern, so die Überlegungen, ob nicht die Evidenzargumentation - in den Worten Mayer-Malys - schlicht Ausdruck "der Denkfaulheit der Juristen" ist und allenfalls zum Zuge kommen kann, wenn eine rationale Begründung nicht möglich isr8 , und ob nicht der mögliche Wortsinn die äußerste Grenze zulässiger Interpretation bezeichner9 • Aber auch ohne daß man sich daran erinnern muß, daß Rechtswissenschaft mehr ist als das Erzielen erwünschter, vermeintlich plausibler Effekte, läßt die Rechtsprechung zur Umgehung des Beteiligungsrechts zahlreiche Probleme ungelöst bzw. deckt sie erst gar nicht auf. Beispielsweise fmdet sich in der neueren obergerichtlichen Rechtsprechung die sorgfaltig begründete und richtige Feststellung, daß es einen Anspruch eines Naturschutzverbandes auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens selbst dann nicht gibt, wenn das Planfeststellungsverfahren das objektiv-rechtlich gebotene Verwaltungsverfahren gewesen wäre 3o . Weshalb dann ein Anspruch bestehen soll, kein anderes Verfahren als ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen, ist nicht einsichtig. Gleichwohl sei konzediert, daß die hier vorgetragenen Überlegungen wiederum nicht zwingend gegen die Position der Rechtsprechung sprechen, dem Naturschutzverband die Verhinderung des unzulässigen Verfahrenswechsels zu ermöglichen. Nach den allgemeinen Grundsätzen zum Anspruch auf Durchführung des "richtigen" Verfahrens besteht ein solcher Anspruch dann, wenn das gewünschte Verfahren auch einem subjektiv-öffentlichen Recht dient und nicht nur im Allgemeininteresse begründet wurde 31 • In Anbetracht des subjektivöffentlichen Beteiligungsrechts der Naturschutzverbände wird man ihnen einen Anspruch auf Wahl des objektiv-rechtlich gebotenen Planfeststellungsverfahrens zubilligen können. Theo Mayer-Maly, Rechtswissenschaft, 4. Aufl. 1988, S. 57. So Franz Bydlinski, Juristische Methodenlehre und Rechtsbegriff, 2. Aufl. 1991, S. 441, 467 f.; Hans-Joachim Koch I Helmut Rüßmann, Juristische Begründungslehre, 1982, S. 182; Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, S. 322; Dirk Looschelders I Wolfgang Roth, Juristische Methodik im Prozeß der Rechtsanwendung, 1996, S.66 ff.; Friedrich Müller, Juristische Methodik, 7. Aufl. 1997, Rn. 310 ff. 30 VGH Kassel, NVwZ-RR 1999, S. 304 (307 0; ebenso Rudolph (Anm. I) JuS 2000, S. 478 (480). A.A. VG Kassel, NuR 1995, S. 486 (488). 31 BVerwGE 85, S. 368 (373); BVerwG, NJW 1992, S. 256 (257); OVG Münster, NVwZ-RR 1989, S. 64 (66); StelkenslSchmitz (Anm. 7) § 9 Rn. 29 und 155; kritisch Thomas von Danwitz, Zum Anspruch auf Durchführung des "richtigen" Verfahrens, DVBI. 1993, S. 422 ff. 28

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4. Kap.: Gerichtliche Durchsetzbarkeit

b) Einschränkungen nach dem Schutzzweck des § 29 Abs. J BNatSchG

Ausgehend vom Schutzzweck des § 29 Abs. 1 BNatSchG lassen sich allerdings folgende Grenzen des Anspruchs auf Durchftihrung des richtigen Verfahrens aufzeigen: Von einer Verletzung der Mitwirkungsrechte kann nur dann gesprochen werden, wenn die normierten Beteiligungsmöglichkeiten der anerkannten Naturschutzverbände durch das Ausweichen in eine andere Verfahrensart ausgeschlossen oder eingeschränkt werden. Anders verhält es sich hingegen, wenn zwar rechtswidrigerweise anstelle eines Planfeststellungsverfahrens ein Plangenehmigungsverfahren durchgefiihrt wird, die Naturschutzverbände jedoch ebenso wie in einem Planfeststellungsverfahren beteiligt worden sind, sich also zu den vorhabenrelevanten Aspekten äußern konnten. Eine solche Vorgehensweise ist zwar objektiv rechtswidrig (s.o. S. 88). Da die Verbände dadurch gegenüber einem Planfeststellungsverfahren nicht schlechter gestellt werden, läge es außerhalb des Schutzzwecks des § 29 Abs. 1 BNatSchG, ihnen hier gleichwohl eine Rügemöglichkeit zu eröffnen32 • Richtigerweise ist in diesen Fällen mangels Verletzung oder Umgehung der Beteiligungsrechte die Begründetheit der Klage bzw. in eindeutigen Fällen die Klagebefugnis zu verneinen33 • Denn die das Verfahren abschließende Plangenehmigung mag zwar objektiv rechtswidrig sein; die anerkannten Naturschutzverbände werden aber nicht durch sie in ihren Rechten verletzt. Zudem ist zu bedenken, daß sich die Mitwirkungsrechte nach § 29 Abs. 1 BNatSchG insoweit auf eine Rolle in einem bereits laufenden Verfahren beschränken. Die Verbände besitzen kein subjektives Recht auf Einleitung eines an sich gebotenen Planfeststellungsverfahrens34 • Für diese Ansicht spricht zum einen der Wortlaut der Vorschrift, der eben nur von einer Beteiligung "in" Planfeststellungsverfahren spricht. Denn bei dem Mitwirkungsrecht handelt es

32 Ebenfalls um keinen Fall der Umgehung handelt es sich, wenn anstelle eines Planfeststellungsverfahrens ein anderweitiges Verfahren durchgeführt wird, in dem die Verbände zu beteiligen sind - etwa auf Grundlage des Landesrechts bei der Erstellung eines Rahmenbetriebsplanes - , und die Verbände insoweit ordnungsgemäß beteiligt werden, so zutreffend VG Weimar, ThürVBI. 1998, S. 189 (190 f.). Denn § 29 Abs. 1 BNatSchG und die diesen flankierenden Vorschriften der Landesnaturschutzgesetze enthalten ein einheitliches Beteiligungsrecht, nicht hingegen mehrere solche Rechte von unterschiedlicher Qualität. 33 So auch VG Weimar, ThürVBI. 1998, S. 189 ff. A.A. VGH Mannheim, NuR 1996, S. 607 (608 f.), der in dieser Konstellation das Rechtschutzbedürfnis verneint. 34 Zutreffend daher VGH Kassel, NVwZ-RR 1999, S. 304 (307 f.) und VGH München, DVBI. 2000, S. 207; Harings (Anm. 22) S. 541; Ronellenfitsch (Anm. 1) § 17 Rn. 119; Rudolph (Anm. 1) S. 481. Hierzu auch Bernhard Stüer / Dietmar Hönig, Umweltrecht - Rechtsprechungsbericht 1998/99, DVBI. 1999, S. 1325 (1335 f.) m.w.N. Ebenso im Rahmen einer eigentlichen Verbandsklage VG Frankfurt, NuR 1983, S. 169 (161 ).

11. Die Partizipationserzwingungsklage

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sich um eine Folge der Durchfiihrung des Planfeststellungsverfahrens3s . Zum anderen sollen nach dem Schutzzweck der Norm die Verbände durch ihre Tätigkeit das Handeln gerade der Naturschutzbehörden flankieren; die Entscheidung, ob ein Planfeststellungs- oder ein Plangenehrnigungsverfahren durchgefUhrt werden soll, obliegt jedoch anderen Behörden36 .

11. Die Partizipationserzwingungsklage Ist das Verfahren, an dem die Verbände ordnungsgemäß beteiligt werden müßten, noch nicht abgeschlossen, so bildet eine Partizipationserzwingungsklage das adäquate Durchsetzungsmittel. Was die Zulässigkeit einer solchen Klage anbelangt, so bestehen hinsichtlich der Klagebefugnis keine Bedenken (u. 2.). Probleme wirft jedoch die statthafte Klageart (u. 1) und vor allem Anwendbarkeit des § 44a VwGO auf, wenn man mit der - unzutreffenden, s.u. S. 110 ff. - herrschenden Ansicht den Verbänden die Möglichkeit eines Angriffs auf die Sachentscheidung gewährt (u. 3.)37. 1. Die statthafte Klageart

Wird ein mitwirkungspflichtiges Verfahren ohne Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände durchgefUhrt, so ist insoweit eine allgemeine Leistungsklage, in der Regel flankiert durch eine einstweilige Anordnung, statthaft. Denn mit der Eröffnung der Beteiligung durch die federfiihrende Behörde wird eine Handlung begehrt, die keinen Verwaltungsakt darstelles. Wird hingegen völlig von einem Verfahren abgesehen, so bleibt den Naturschutzverbänden eine auf Feststellung des Mitwirkungsrechts gerichtete Feststellungsklage39 • Denn zum einen steht den Verbänden ein Anspruch auf

35

Ronellenfitsch (Anm. 1) § 17 Rn. 119.

VGH Kassel, NVwZ-RR 1999, S. 304 (307 f.). Zu den bei Anerkennung eines Anspruchs auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens in Betracht kommenden Rechtsschutzmöglichkeiten vgl. Rudolph (Anm. 1) S. 481, die jedoch zutreffendermaßen einen solchen Anspruch ablehnt. 37 Nach Kunig (Anm. I) S. 495 soll zudem einer nach Abschluß des Verfahrens erhobenen Klage auf Feststellung der Verletzung der Mitwirkungsrechte der Grundsatz der Subsidiarität nach § 43 Abs. 2 VwGO entgegenstehen, sofern man mit der h.M. einen Angriff auf die Sachentscheidung zuläßt. 38 Hierzu Kunig (Anm. I) S. 495. Aus der Rechtsprechung OVG Magdeburg, NuR 1995, S. 476 f.; VG Saarlouis, NuR 1987, S. 39. 39 OVG Lüneburg, NVwZ 1992, S. 903. 36

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4. Kap.: Gerichtliche Durchsetzbarkeit

Durchführung eines bestimmten Verfahrens nicht zur Seite40 , zum anderen fehlt es insoweit an einem Verfahren als notwendigem Bezugspunkt rur eine Mitwirkung, so daß einer Leistungsklage das Rechtsschutzbedürfnis abzusprechen wäre41 . Ist das Verfahren bereits abgeschlossen, so verbleibt insoweit - zur Frage, inwieweit ein Angriff auf die Sachentscheidung möglich ist, s.u. S. 108 ff. - ebenfalls nur die Möglichkeit einer Feststellungsklage42 • 2. Die Klagebefugnis Stuft man § 29 Abs. 1 BNatSchG als die anerkannten Naturschutzverbände schützendes subjektives Recht ein43 , so ist die Klagebefugnis bei einer unterlassenen bzw. unzureichenden Beteiligung in einem der einschlägigen Fälle ohne weiteres zu bejahen44 • 3. Die Problematik des § 44a VwGO Äußerst kritisch und von der Rechtsprechung nahezu vollständig vernachlässigt ist das Problem, ob § 44a VwG045 der Zulässigkeit einer Partizipationserzwingungsklage entgegensteht. Auch im Schrifttum wird diese Regelung nur selten problematisiert46 . Nach § 44a S. 1 VwGO können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Weitgehend geklärt ist dabei, daß die Weigerung der Behörde, einen Naturschutzverband an einem der in § 29 Abs. 1 BNatSchG oder den Landesnaturschutzgesetzen ge-

S.o. S. 104 f. und vgl. Rudolph (Anm. 1) S. 481 f. Kunig (Anm. 1) S. 495. A.A. Rudolph (Anm. 1) S. 481, die in einer solchen Konstellation lediglich die Begründetheit verneint. 42 VG Saarlouis, NuR 1987, S. 39. 43 S.o. S. 95 ff. 44 H.M. vgl. etwa BVerwGE 87, S. 62 (70 f.); OVG Magdeburg, NuR 1995, S. 476 ff.; VG Sigmaringen, NuR 1987, S.233 (234). Aus dem Schrifttum vgl. nur Gassner (Anm. I) § 29 Rn. 22 m.w.N. 4S Diese Vorschrift ist trotz der Streichung des § 97 VwVfG durch Art. 1 Nr. 7 des 2. VwVfÄndG nach wie vor geltendes Recht, BVerwG, NJW 1999, S. 1729 (1730) gegen Paul Tiedemann, Reform aus Versehen? Zur Streichung des § 44a VwGO, NJW 1998, S. 3475. 46 Vgl. etwa Bender / Sparwasser / Engel (Anm. I) Teil 3 Rn. 249 ("trotz § 44 a VwGO"). Ausführlicher Herbert (Anm. 22) S. 223 f., Kunig (Anm. I) S. 496, Rudolph (Anm. I) S. 479 und Siegfried Waskow, Mitwirkung von Naturschutzverbänden in Verwaltungsverfahren, 1990, S. 84. 40

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11. Die Partizipationserzwingungsklage

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nannten Verfahren zu beteiligen, eine behördliche Verfahrenshandlung im Sinne von § 44a S. 1 VwGO darstellt47 • Daraus folgt nun keineswegs die Unzulässigkeit der Partizipationserzwingungsklage 48 • Denn das Zusammenspiel zwischen § 44 a S. 1 und den Ausnahmen nach S. 2 bringt nichts anderes zum Ausdruck, als daß immer dann, wenn der Betreffende effektiven verwaltungs gerichtlichen Rechtsschutz gegen den verfahrensabschließenden Akt in Anspruch nehmen kann, eine selbständige Durchsetzung eines Verfahrensrechts ausgeschlossen ist49 . Kann also ein anerkannter Naturschutzverband einen unter Verletzung seines Beteiligungsrechts erlassenen Planfeststellungsbeschluß angreifen und dabei den Verfahrensverstoß zur gerichtlichen Prüfung stellen, so ist die Partizipationserzwingungsklage unzulässig 50 • Versagt man umgekehrt dem Naturschutzverband den auf die Mißachtung des Mitwirkungsrechts gestützten Angriff auf die Sachentscheidung, so steht § 44a S. 1 VwGO der Zulässigkeit der Partizipationserzwingungsklage nicht entgegen51 • Keinesfalls mit § 44a VwGO vereinbar ist aber die Generosität des Bundesverwaltungsgerichts, das dem Naturschutzverband sowohl einen durchsetzbaren Anspruch auf Mitwirkung in einem laufenden Verfahren als auch Rechtsschutz gegen die unter Verletzung des Mitwirkungsrechts ergangene Sachentscheidung zubilligt52 • 47 Klaus-Peter Dolde, Zur Beteiligung der Naturschutzverbände im PIanfeststellungsverfahren - § 29 1 NT. 4 BNatSchG als "absolutes Verfahrensrecht"?, NVwZ 1991, S. 960 (962); Ferdinand 0. Kopp I Wolf-Rüdiger Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 11. Aufl. 1998, § 44a Rn. 9; Kunig (Anm. I) S. 496; Reimund Schmidt-De Caluwe, in: Sodan / Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 1999, § 44a Rn. 83; Paul Stelkens, in: Schoch / Schmidt-Aßmann / Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, 1999, § 44a Rn. 32; Carl Hermann Ule / Hans-Werner Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 4. Aufl. 1995, § 40 Rn. 41. A.A. Rudolph (Anm. I) S. 479. 48 So aber Schmidt-De Caluwe (Anm. 47) § 44a Rn. 83 ff. 49 So auch eindeutig BVerwG, NJW 1999, S. 1729; Schmidt-De Caluwe (Anm. 47) § 44a Rn. 179. Unerheblich ist daher, ob und inwieweit die Naturschutzverbände eine inhaltliche Überprüfung der Sachentscheidung verlangen oder durch diese in einer materiell-rechtlichen Position betroffen werden. Entscheidend ist alleine die Möglichkeit eines Angriffs auf die Sachentscheidung, gleich aus welchen Gründen. Dies verkennen Rudolph (Anm. I) S. 479 und Waskow (Anm. 46) S. 84. so Kopp / Schenke (Anm.47) § 44a Rn. 9; Schmidt-De Caluwe (Anm.47) § 44a Rn. 83; Stelkens (Anm. 47) § 44a Rn. 32. SI Dolde (Anm.47) S. 963; Kopp / Schenke (Anm.47) § 44a Rn. 9; Konrad Redeker / Hans Joachim von Oertzen / Martin Redeker, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Aufl. 1997, § 44a Rn. 3; Ule / Laubinger (Anm. 47) § 40 Rn. 41. 52 BVerwGE 87, S. 62 (70 f.). Ebenso Herbert (Anm. 22) S. 223 f., entgegen dessen Auffassung es nicht darauf ankommt, ob die beiden Klagemöglichkeiten kumulativ erhoben werden können. Denn § 44 a S. I VwGO greift bereits bei einer alternativen Klagemöglichkeit gegen die Sachentscheidung ein, da er in Zweifelsfällen stets letztere mit ihrer größeren Erledigungsgewähr anstrebt. I.E. wie im Text Dolde (Anm. 47) S. 963; Kopp / Schenke (Anm. 47) § 44a Rn. 9.

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4. Kap.: Gerichtliche Durchsetzbarkeit

Allerdings wird teilweise die Ansicht vertreten, daß die Vorschrift des § 44a VwGO nach ihrem Zweck hier nicht zur Anwendung kommen soll53. Denn diese Vorschrift diene der VerfahrenseffIzienz und solle alle Einwendungen formell-rechtlicher wie auch materiell-rechtlicher Art in einem Gerichtsverfahren zusammenfassen, was aber bei den Naturschutzverbänden nicht der Fall sei, da diese ohnehin nur die Nichtbeteiligung am Verfahren lÜgen, nicht aber eine inhaltliche ÜberplÜfung der Sachentscheidung erzwingen könnten54 . Die Verfahrensökonomie gebietet jedoch die Zusammenfassung sämtlicher Rechtsschutzmöglichkeiten, also auch derjenigen, die ohne inhaltliche Rügemöglichkeit zu einer Aufhebung der Sachentscheidung fUhren können. Gerade dies gestattet jedoch die herrschende Ansicht grundsätzlich den Naturschutzverbänden. Auch kann insoweit nicht davon die Rede sein, daß die Gefahr einer Erhöhung der Zahl der Rechtsbehelfsverfahren nicht bestehe, da die Naturschutzverbände, wenn sie nach erfolgreicher Partizipationserzwingungsklage rechtmäßig beteiligt worden seien, keine Klage gegen die Sachentscheidung mehr erheben könnten 55 . Denn zunächst besteht doch die Möglichkeit fUr die Naturschutzverbände, einen der beiden Rechtsbehelfe zu wählen. § 44a VwGO gebietet jedoch in solchen Fällen den Vorrang eines Angriffs auf die Sachentscheidung.

111. Angriff auf die Sachentscheidung? Die Zulässigkeit der Partizipationserzwingungsklage hängt mithin davon ab, ob ein anerkannter Naturschutzverband mit der BeglÜndung, in seinem Mitwirkungsrecht verletzt worden zu sein, die Sachentscheidung angreifen kann.

1. Darstellung der herrschenden Ansicht Die - spätestens seit der Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 31.1 0.1990 56 - herrschende Meinung bejahte eine solche Möglichkeit zunächst im Hinblick auf § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BNatSchG57 . Danach fUhrt Rudolph (Anm. I) S. 479. So die Begründung von Rudolph (Anm. 1) S. 479. So aber Rudolph (Anm. 1) S. 479. BVerwGE 87, S. 62 ff Grundlegend BVerwGE 87, S.62 (70 ff.); ebenso VGH Kassel, NVwZ 1988, S. 1040 (1041) und NVwZ-RR 1999, S. 304; OVG Lüneburg, UPR 1994, S. 397 fund RdL 1996, S.289 ff.; VGH Mannheim, NuR 1993, S. 144 f; VGH München, NVwZ 1996, S. 1128; OVG Münster, NuR 1997, S. 617; OVG Schleswig, NVwZ 1994, S. 590 (591); VG Frankfurt, NuR 1983, S. 28 (29); VG Sigmaringen, NuR 1987, S. 233 (234). Aus dem Schrifttum Ulrich Battis I Nicole Weber, Zum Mitwirkungs- und Klagerecht 53

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IlI. Angriff auf die Sachentscheidung?

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eine Verletzung des Mitwirkungsrechts in der Regel zur Aufhebung der Sachentscheidung. Der Angriff auf die Sachentscheidung soll nur dann ausgeschlossen sein, wenn die Möglichkeit zur Beseitigung eines Forrn- oder Verfahrensfehlers durch ein ergänzendes Verfahren normiert worden ist58 . Aber auch in den Fällen des § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BNatSchG sollen die anerkannten Naturschutzverbände die Sachentscheidung angreifen können59 • Schließlich eröffnet die herrschende Ansicht in den Rechtssatzfallen nach § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG die Befugnis zu einem Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO, und zwar wie schon nach § 47 Abs. 2 VwGO a.F., welcher die Geltendmachung eines Nachteils erforderte60, ebenso nach § 47 Abs. 2 VwGO n.F.,

anerkannter Naturschutzverbände - BVerwGE 87, 63, JuS 1992, S.1016; Bender / Sparwasser / Engel (Anm. I) Teil 3 Rn. 249; Hansjochen Dürr, in: Kodal / Krämer (Hrsg.), Straßenrecht, 6. Aufl. 1999, Kap. 35 Rn. 30.26; Matthias Ehr/ein, Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung (§ 8 BNatSchG), VBIBW 1990, S. 121 (128); Gassner (Anm. I) § 29 Rn. 24; Michael Gerhardt, in: Schoch / Schmidt-Aßmann / Pietzner (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, 1999, § 113 Rn. 14; Harings (Anm. 22) S. 541; Herbert (Anm. 22) S. 220 f; Kloepfer (Anm. I) § 11 Rn. 116; Ralf Krüger, Nochmals: Zur Beteiligung der Naturschutzverbände im Planfeststellungsverfahren, NVwZ 1992, S.552 f; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 21; Peters (Anm. 24) Kap. VII Rn. 103; Rudolph (Anm. 1) S. 479; Schmidt (Anm. 1) § 6 Rn. 54; Steinberg (Anm. 1) S. 93; Wahl / Schütz (Anm. 1) § 42 Abs. 2 Rn. 266; de Wilt / Dreier (Anm. 1) Rn. 1021. A.A. VGH Kassel, NVwZ 1982, S. 689 (690) (jedoch aufgegeben in NVwZ 1988, S. 1040); VGH Mannheim, NVwZ 1988, S. 1039; VG Saarlouis, NuR 1987, S. 39 f Aus dem Schrifttum Bernatzky / Böhm (Anm. 1) § 29 Rn. 4; Dolde (Anm.47) S. 963; Ronellenfitsch (Anm. 1) § 17 Rn. 264. Vgl. auch Harings (Anm.22) S.542. Kritisch auch Kunig (Anm. I) S. 496, der die Grenzen, die richterlicher Auslegung gezogen sind, als ,jedenfalls erreicht" erachtet. 58 Dazu oben S. 92 ff. Ist die Möglichkeit eines ergänzenden Verfahrens zur Beseitigung von Form- oder Verfahrensfehlem aber nicht vorgesehen, so soll es beim Regelfall, also der Aufhebung der Sachentscheidung bleiben, so VG Würzburg, NuR 1999, S. 414 (416) zur wasserwirtschaftsrechtlichen Planfeststellung. 59 VGH München, NuR 1995, S. 556 ff. m. Anm. Rafph Tiede auf S. 558. 60 Zu § 47 VwGO a.F.: BVerwG, NuR 1996, S. 82 (83); VGH Kassel, ESVGH 38, S. 170 (171) (vgl. hierzu auch den Vorlagebeschluß des VGH Kassel an das BVerwG NuR 1988, S.351 und den hierauf ergangenen Beschluß des BVerwG, NVwZ 1989, S. 554 f., nach Rücknahme der gemäß § 47 Abs.7 VwGO eingelegten Beschwerde). Ebenso auch OVG Bautzen, NVwZ-RR 1995, S. 514 ff., das jedoch inkonsequenterweise im Rahmen der Begründetheit den Prüfungsumfang auf eine etwaige Verletzung der Mitwirkungsrechts beschränkt. Richtigerweise hätte in diesem Falle, da die Beteiligung in ordnungsgemäßer Weise erfolgt ist, bereits die Antragsbefugnis verneint werden müssen, s.u. S. 117 f. Aus dem Schrifttum Gassner (Anm. 1) § 29 Rn. 23; Louis (Anm. 1) § 29 Rn. 20; de Witt / Dreier (Anm. 1) Rn. 10 18. A.A. VGH Mannheim, ESVGH 39, S. 75 und NuR 1988, S. 345, sowie aus dem Schrifttum Spieth (Anm. 21) S. 241 f; Jan Ziekow, in: Sodan / Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 1999, § 47 Rn. 167. Offengelassen von Peters (Anm.24) Kap. VII Rn. 103.

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4. Kap.: Gerichtliche Durchsetzbarkeit

wonach es der Geltendmachung der Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten bedarfi l . 2. Überprüfung dieser Ansicht a) Abgrenzung zur Verbandsklage Zahlreiche Landesnaturschutzgesetze lassen die eigentliche Verbandsklage zu, mit welcher der Verband den Rechtsakt der Behörde ohne Rücksicht auf eine Verletzung eigener Rechte angreifen kann (vgl. § 39b NatSchGBln, § 65 BbgNatSchG, § 44 BremNatSchG, § 41 HmbNatSchG, § 36 HENatG, § 60c NdsNatSchG, § 37b LPflG R-P, § 33 SaarNatSchG, § 58 SächsNatSchG, § 52 NatSchG LSA, § 5Ic LNatSchG S-H, § 46 ThürNatG). Die bundesrechtliche Einführung der Verbandsklage war vom Bundesgesetzgeber seinerzeit ausdrücklich abgelehnt worden62 • Gleichsam als Ausgleich wurde den Verbänden das Mitwirkungsrecht nach dem Bundesnaturschutzgesetz eingeräumt63 • Diese Abgrenzung zur eigentlichen Verbandsklage ist wesentlich für die vom Bundesverwaltungsgericht gegebene Begründung, welche die Anfechtbarkeit des ohne seine Mitwirkung ergangenen Rechtsakts durch den Verband ergeben soll. Zu diesem Zweck unterfüttert das Gericht das Mitwirkungsrecht materiell-rechtlich. Dem Verband sei "mit der Anerkennung die Vertretung der Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege in bestimmten Verfahren als besondere Aufgabe und insoweit auch als materielle Rechtsposition anvertraut,,64. Das kann so nicht richtig sein. Denn wäre dem so, dann könnte der Naturschutzverband dieses materielle Recht auch in vollem Umfange verwaltungsgerichtlich geltend machen65 . Damit wäre aber die Grenze zur bundesrechtlichen Verbandsklage überschritten66 • Die Vertretung der Ziele des Naturschutzes erfolgt eben nur - um die Worte des Bundesverwaltungsgerichts zu gebrauchen 61 Zu § 47 Abs. 2 n.F.: VGH Kassel, NuR 1999, S. 398 (399); OVG Lüneburg, NuR 1999, S. 408. 62 Gleichwohl steht Bundesrecht einer Einführung der eigentlichen Verbandsklage durch die jeweiligen Landesnaturschutzgesetze nicht entgegen, vgl. Kloepfer (Anm. 1) § 8 Rn. 29 m.w.N. in Fn. 129. Zur gemeinschaftsrechtlichen Zu lässigkeit bzw. Verpflichtung zur Einführung einer Verbandsklage siehe Astrid Epiney, Gemeinschaftsrecht und Verbandsklage, NVwZ 1999, S. 485 ff. 63 BT-Drucks. 7/5251, S. 13. 64 BVerwGE 87, S. 62 (73). 65 S.o. S. 100 f. 66 Dies räumt auch das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich ein, vgl. BVerwG, NVwZ 1996, S. 392 (393). Auch Ronellenfitsch (Anm. 1) § 17 Rn. 264 spricht insoweit von einer Einführung der Verbandsklage "durch die Hintertür".

III. Angriff auf die Sachentscheidung?

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"in bestimmten Verfahren". Außerhalb dieser Verfahren gibt es kein eigenes - eben materielles - Recht des Verbandes.

Die Zuweisung der Wahrnehmung öffentlicher Interessen an den Verband ändert nichts daran, daß es sich dabei um öffentliche Interessen handelt. In einer Ordnung des Verwaltungsprozesses, die dem Schutz subjektiver Rechte dient, bedarf die Einklagung öffentlicher Interessen als Element objektiver Rechtskontrolle der besonderen Begründung67 • Soll das Interesse dem Privaten auch materiell in vollem Umfang zur Wahrnehmung zugewiesen werden, so muß dies - wie § 42 Abs. 2 VwGO zeigt - ausdrücklich geschehen68 . Beispiele sind die Klagebefugnisse öffentlich-rechtlicher Körperschaften im Handwerksrecht oder eben die eigentliche Verbandsklage im Naturschutzrecht. Für das Mitwirkungsrecht des § 29 Abs. 1 BNatSchG gilt dies gerade nicht. Ausweislieh der Gesetzesbegründung soll die Verbandsbeteiligung die Naturschutzbehörde unterstützen, fiir die der Gesetzgeber eine Durchsetzungsschwäche gegenüber anderen Fachbehörden feststellt. Die Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe "Naturschutz" geht nicht auf den Naturschutzverband über, sondern verbleibt in seiner materiellen Substanz in vollem Umfang bei der Behörde69 • Schließlich spricht auch ein systematisches Argument gegen die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts. Würde das Mitwirkungsrecht der Verbände im Verfahren materiell-rechtlich unterlegt werden, so könnte dem Verband - nach gängiger Dogmatik des § 13 VwVfG - kaum bestritten werden, daß seine rechtlichen - nämlich materiell-rechtlichen - Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt werden können. Eine über § 13 Abs.2 VwVfG vermittelte förmlich Beteiligtenstellung des Verbandes würde jedoch dazu führen, daß dem Verband die Rechte aus §§ 28 und 29 VwVfG ohne weiteres zustünden. Gerade dies ist aber nach dem bereits erwähnten Zusammenhang zwischen § 29 BNatSchG und den §§ 28, 29 VwVfG nicht der Falfo. In seiner späteren Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht deutlich gemacht, daß es diese Überlegungen der Sache nach teilt. Es hat die NaturVgl. Kopp/ Schenke (Anm. 47) § 42 Rn. 180. Daß es sich hierbei um eine zulassungsbedürftige Ausnahme handelt, erkennt auch das Bundesverwaltungsgericht im Prinzip an, vgl. BVerwGE 87, S. 62 (72) im Rahmen seiner Argumentation zu Art. 19 Abs. 4 GG und § 42 Abs. 2 VwGO. Es übersieht jedoch, daß es hier an einer ausdrücklichen Zulassung durch den Gesetzgeber gerade fehlt. 69 Daher sind auch all eine die Naturschutzbehörden, nicht hingegen die anerkannten Naturschutzverbände als Träger des öffentlichen Belanges "Naturschutz und Landschaftspflege" anzusehen, s.o. S. 68. 70 A.A. Spieth (Anm. 21) S. 228 ff., jedoch mit in systematischer Hinsicht wenig überzeugender Begründung. Siehe hierzu oben S. 66 f. Die anerkannten Naturschutzverbände können daher lediglich als Beteiligte im weiteren Sinne (als demjenigen des § 13 Abs. 1 VwVfG) bezeichnet werden. 67 68

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4. Kap.: Gerichtliche Durchsetzbarkeit

schutzverbände ausdrücklich als "Verwaltungshelfer" bezeichneei, ohne daß mit dieser Stellung "die Übertragung von öffentlichen Verwaltungsaufgaben ... verbunden ist"n. "Denn es bleibt dabei (so das Gericht), daß die Naturschutzverbände sich im Rahmen ihrer satzungsmäßigen - und damit ausschließlich privaten - Zwecke einer öffentlichen Aufgabe widmen,,73. Von der am Beginn seiner einschlägigen Rechtsprechung stehenden materiell-rechtlichen Unterfütterung des Beteiligungsrechts hat das Bundesverwaltungsgericht also mittlerweile wieder Abstand genommen. b) Heranziehung eines "effet utile"?

Von der Begründung des 4. Senats zur Ableitung einer Klagebefugnis des übergangenen Naturschutzverbandes gegen die Sachentscheidung bleibt daher nur noch das Effektivitätsargument. Das Mitwirkungsrecht des Verbandes sei nur dann effektiv gesichert, wenn der Verband gegebenenfalls eine Aufhebung der Sachentscheidung durch das Gericht erreichen könne 74 . Daß dieses Argument auf den ersten Blick plausibel erscheint, läßt sich kaum bestreiten. Das gilt aber eben nur auf den ersten Blick. Das Bundesverwaltungsgericht begibt sich auf sehr dünnes Eis, indem es die Effektivität der Rechtsdurchsetzung im Sinne einer Pönalisierung versteht. Nicht alles, was wünschenswert erscheinen mag, ja nicht einmal alles, was rechtlich geschuldet wird, läßt sich erzwingen. Die Figur der Naturalobligation ist dem Zivilrecht wohlvertraues. Durchsetzungsschwächen eines Rechts lassen sich nicht im Wege der Auslegung besei-

71 BVerwGE \02, S.358 (361); BVerwG, NVwZ 1998, S.279 (280); BVerwG, DVB!. 1998, S. 334; ebenso VGH Kassel, NVwZ 1999, S. 304 (306). Die Bezeichnung als Verwaltungshelfer ist jedoch nicht gerechtfertigt, s.o. S. 69. 72 BVerwG, DVB!. 1998, S. 334 f. 73 BVerwG, NVwZ 1998, S.279 (280); ebenso VGH Kassel, NVwZ-RR 1999, S. 304 (306). 74 BVerwGE 87, S. 62 (71); ebenso OVG Lüneburg, NVwZ 1992, S. 903 und UPR 1994, S.397; OVG Magdeburg, NuR 1995, S.476 (477); VGH Kassel, NVwZ-RR 1999, S. 304 (305). 75 Vg!. zur Naturalobligation Ernst A. Kramer, in: Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Bd. 2, 3. Aufl. 1994, Ein!. Rn. 43; Jürgen Schmidt, in: J. von Staudingers Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Bd. 2, 13. Aufl. 1995, Ein!. zu §§ 241 ff. Rn. 288 ff. So sind etwa Spiel- und Wettschulden im Sinne des § 762 BGB als Naturalobligationen einzustufen. Solche "Ehrenschulden" sind daher nicht erzwingbar, doch kann das aufgrund der unvollkommenen Verbindlichkeit Erlangte nicht als rechtsgrundlos kondiziert und damit zurückverlangt werden, vg!. hierzu Hartwig Sprau, in: Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 59. Aufl. München 2000, § 762 Rn. 5. Eine Ausnahme zu der genannten Vorschrift enthält jedoch § 763 BGB Hir den Fall einer staatlichen Genehmigung. Vg!. hierzu neuerdings BGH, NJW 1999, S. 54 (55), wonach § 763 auf staatlich genehmigte Sportwetten jedenfalls entsprechend anwendbar ist.

III. Angriff auf die Sachentscheidung?

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tigen. Ein effet utile ist dem deutschen Verfahrensrecht fremd76 • Anders verhält es sich nur, wenn es um die verfahrensmäßige Durchsetzung eines Grundrechts geht 77 • Eine grundrechtliche Position steht jedoch hinter dem Beteiligungsrecht der Naturschutzverbände nicht. Zwar kann ein isoliertes Verfahrensrecht wie das Mitwirkungsrecht der Naturschutzverbände ein ,,Recht" im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG sein 7S • Jedoch gebietet Art. 19 Abs. 4 GG nicht alle erfolgversprechenden Maßnahmen zur Sicherung des Rechts, sondern nur seine unmittelbare Durchsetzbarkeit. Aus Art. 19 Abs. 4 GG läßt sich daher nur das Gebotensein der erwähnten Partizipationserzwingungsklage (s.o. S. 105 ff.) ableiten79. Einen Durchgriff auf die Sachentscheidung gebietet Art. 19 Abs. 4 GG nur, wenn das subjektive Verfahrensrecht im Interesse einer materiellen Rechtsposition des Verfahrenssubjekts eingesetzt wurde so. Das ist hier aber eben nicht der Fall. Im übrigen wird die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, daß die Nichtbeachtung eines Verfahrensrechts nicht sanktionslos bleiben dürfesI, vom Gesetzgeber nicht geteilt. Der verfahrensrechtliche Rigorismus des Gerichts wird insbesondere durch § 46 VwVfG konterkariert. Dies hat das Gericht erst recht spät erkannt. In seiner Ausgangsentscheidung aus dem Jahre 1990 operierte es noch ganz unbefangen mit dem § 46 VwVfG und führte aus, gerade in 76 Zum Gedanken des effet utile im Gemeinschaftsrecht EuGH, Urt. v. 6.10.1970, Rs. 9170, Franz Grad / Finanzamt Traunstein, Slg. 1970, S. 825 (838) Tz. 5; EuGH, Urt. v. 4.12.1974, Rs. 41/74, Yvonne van Duyn / Horne Office, Slg. 1974, S. 1337 (1348) Tz. 12; EuGH, Urt. v. 19.11.1991, Rs. C-6 / 90 und C 9- / 90, Andrea Francovich u.a. / Italienische Republik, Slg. 1991,1-5357 (5414) Tz. 32 f.; EuGH, Urt. v. 5.3.1996, Rs. C-46/ 93 und C-48 / 93, Brasserie du pecheur SA / Bundesrepublik Deutschland u.a., Slg. 1996, I - 1029 (1142, 1146) Tz. 20, 39; Reinhard Böhm, Kompetenzauslegung und Kompetenzlücken im Gemeinschaftsrecht, 1985, S. 72 ff.; Wernhard Möschel, Wird die effet uti1e - Rechtsprechung des EuGH inutile?, NJW 1994, S. 1709 f.; Rudolf Streinz, Der "effet uti1e" in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, in: Due / Lutter / Schwarze (Hrsg.), Festschrift flir Ulrich Everling, 1995, Band 2, S. 1491 ff. 77 Zum Grundrechtsschutz durch Verfahren vgl. nur Willi Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, in: derselbe (Hrsg.), Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei Planungen, 1982, S. 23 ff.; Helmut Goerlich, Grundrechte als Verfahrensgarantien, 1981; Dieter Grimm, Verfahrensfehler als Grundrechtsverstöße, NVwZ 1985, S. 865 ff.; Ulrich Hattstein, Verwaltungsrechtliche Betreuungspflichten, 1999, S. 74 ff.; Jürgen Held, Der Grundrechtsbezug des Verwaltungsverfahrens, 1984; Hans-Werner Laubinger, Grundrechtsschutz durch Gestaltung des Verwaltungsverfahrens, VerwArch 73 (1982), S.60 ff.; Jost Pietzcker, Verwaltungsverfahren zwischen Verwaltungseffizienz und Rechtsschutzauftrag, VVDStRL 41 (1983), S. 193 (207 ff.). 78 Eberhard Schmidt-Aßmann, in: Maunz / Dürig, Grundgesetz, 1999, Art. 19 Abs. IV Rn. 149. 79 Schmidt-Aßmann (Anm. 78) Art. 19 Abs. IV Rn. 149. 80 Schmidt-Aßmann (Anm. 78) Art. 19 Abs. IV Rn. 151. 81 Vgl. BVerwG, NVwZ 1998, S. 279 (280).

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4. Kap.: Gerichtliche Durchsetzbarkeit

Planfeststellungsverfahren "kann in aller Regel auch nicht etwa im Sinne des § 46 VwVfG ausgeschlossen werden, daß bei der Durchführung der ... Beteiligung ... eine andere Entscheidung in der Sache hätte ergehen können,,82. Erst Jahre später korrigierte das Gericht den Wertungswiderspruch und lehnte die Anwendung des Gedankens des § 46 VwVfG auf das Beteiligungsrecht der Naturschutzverbände ab 83 . c) Das Mitwirkungsrecht der Naturschutzverbände als absolutes Verfahrensrecht?

Dogmatisch läßt sich die Möglichkeit eines Angriffs auf die Sachentscheidung nur halten, wenn man das Beteiligungsrecht des § 29 Abs. 1 S. 1 BNatSchG als sog. absolutes Verfahrensrecht konstruiert. Für die Annahme eines absoluten Verfahrensrechts muß sich aus dem "Regelungsgehalt (der Verfahrensvorschrift) ergeben, daß die Regelung des Verwaltungsverfahrens mit einer eigenen Schutzfunktion zugunsten einzelner ausgestattet ist, und zwar in der Weise, daß der Begünstigte unter Berufung allein auf einen ihn betreffenden Verfahrensmangel, d.h. ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache, die Aufhebung einer ... behördlichen Entscheidung soll durchsetzen können,,84. Diesen Anforderungen genügt nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts das Mitwirkungsrecht der Naturschutzverbände85 . Auf eine überzeugende Begründung dieses Ansatzes wartet man nach wie vor vergeblich. Das Bundesverwaltungsgericht verweist insofern auf die Versubjektivierung des öffentlichen Interesses "Naturschutz" und die sonst drohende Sanktionslosigkeit von Verstößen gegen das Beteiligungsrecht86 . Weiterführend ist das nicht. Denn mit dieser Argumentation könnte jedes subjektive Verfahrensrecht zum absoluten Verfahrensrecht hochstilisiert werden.

82 BVerwGE 87, S. 62 (71). 83 BVerwG, DVBI. 1998, S. 334 (336). 84 BVerwGE 22, S. 342 (347); BVerwGE 41, S. 58 (64 f.); BVerwGE 56, S. 110

(137); BVerwGE 81, S. 95 (106); BVerwG, NJW 1981, S. 239 (240); BVerwG, NVwZRR 1989, S. 6; BVerwG, NVwZ 1990, S. 967. 85 BVerwG, DVBI. 1998, S. 334 (336) m.w.N.; ebenso etwa OVG Lüneburg, NVwZ 1992, S. 903; VGH Kassel, NVwZ-RR 1999, S. 304; Gassner (Anm. 1) § 29 Rn. 24. 86 BVerwG, DVBI. 1998, S. 334 (336). Ebenso Rudolph (Anm. 1) S. 479. Rudolph widerlegt jedoch a.a.O. S.481 selbst ihre Annahme eines absoluten Verfahrensrechts, indem sie § 29 Abs. 1 BNatSchG als "kein entsprechendes Recht" bezeichnet, durch das der Begünstigte "unter Berufung alIein auf einen ihn betreffenden Verfahrensmangel ... die Aufhebung ... einer verfahrensrechtlich gebotenen behördlichen Entscheidung gerichtlich solI durchsetzen können". Gerade dies sind jedoch die maßgeblichen Kriterien für die Annahme eines absoluten Verfahrensrechts.

III. Angriff auf die Sachentscheidung?

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Neben dem Beteiligungsrecht der anerkannten Naturschutzverbände sind in der Rechtsprechung als absolute Verfahrensrechte vor allem die Beteiligung einer Gemeinde im luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren87, das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB88 und die Stellungnahme Drittbetroffener hinsichtlich des atornrechtlichen Genehmigungserfordernisses als solchem89 anerkannt. Analysiert man diese Fallgruppen, so ergibt sich, daß die genannten absoluten Verfahrensrechte den Verfahrensrechten der Beteiligten im Sinne des § 13 VwVfG strukturell vergleichbar sind. Zur Verdeutlichung sollen die komplexen Beziehungen in Rechtsverhältnisse abgeschichtet werden90 • Ein Sachrechtsverhältnis besteht zwischen entscheidender Behörde und allen Rechtssubjekten, die ein materielles subjektives öffentliches Recht geltend machen können, beispielsweise zwischen Bauherm und Baugenehmigungsbehörde, ebenso aber zwischen dem Nachbarn und der Baugenehmigungsbehörde. Diese verschiedenen Sachrechtsverhältnisse werden durch das Verfahren zur Erteilung der Baugenehmigung, das Verfahrensrechtsverhältnis, zu einem mehrpoligen Gesamtrechtsverhältnis zusammengefaßt. Nicht anders verhält es sich in den drei Fällen von absoluten Verfahrensrechten, hinter denen ebenfalls materielle Rechtspositionen stehen, entweder das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden oder das Recht auf Leben und Gesundheit91 • Auch hier fuhrt das Verfahrensrechtsverhältnis mehrere materielle Normprägungen zu einem vielpoligen Gesamtrechtsverhältnis zusammen. Für die Situation der Beantragung einer Baugenehmigung im unbeplanten Innenbereich ergibt sich daraus folgendes Bild:

BVelWGE 81, S. 95 (106); BVeIWG, NJW 1992, S. 256 (257). BVeIWG, NVwZ-RR 1989, S. 6; Hans Karsten Schmaltz, in: Schrödter, Baugesetzbuch, 6. Aufl. 1998, § 36 Rn. 26. 89 BVelWGE 85, S. 54 (55 f.). 90 Zur Rechtsverhältnislehre vgl. Norbert Achterberg, Die Rechtsordnung als Rechtsverhältnisordnung, 1982; Otto Bachof, Die Dogmatik des VelWaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der VelWaltung, VVDStRL 30 (1972), S. 194 (231 ff.); Hartmut Bauer, Geschichtliche Grundlagen der Lehre vom subjektiven öffentlichen Recht, 1986, S. 167 ff.; Dirk Ehlers, Rechtsverhältnisse in der LeistungsvelWaltung, DVBI. 1986, S. 912 ff.; Thomas Fleiner-Gerster, Rechtsverhältnisse in der LeistungsvelWaltung, VVDStRL 45 (1986), S. 131 ff.; Rolf Gröschner, Das ÜbelWachungsrechtsverhältnis, 1992, S. 141 ff., 211 ff., 335 ff.; Wilhelm Henke, Das subjektive Recht im System des öffentlichen Rechts, DÖV 1980, S. 621 (622 ff.). 91 VG Saarlouis, NuR 1987, S. 39 (40). 87 88

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4. Kap.: Gerichtliche Durchsetzbarkeit

Sachentscheidung n

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subjektives Recht

subjektives Recht

subjektives Recht

Bauherr

Gemeinde

Nachbar

Das ,,Andocken" an das Verfahrensrechtsverhältnis erfolgt also allein aufgrund einer materiell-rechtlichen Position. In diesem Gesamtrechtsverhältnis ist das Durchschlagen eines Verfahrens fehlers auf den Bestand der Sachentscheidung systemkonsequent. Eine solche externe materiell-rechtliche Position haben die Naturschutzverbände aber gerade nicht inne. Ihre Einbeziehung in das Verfahren erfolgt allein aus den verfahrensimmanenten Gründen der Informationsbeschaffung und Verlautbarung durchsetzungsschwacher Interessen. Das Beteiligungsrecht der Naturschutzverbände ist daher mit den genannten absoluten Verfahrensrechten nicht vergleichbar. Die Absicherung einer Verfahrensposition ohne materiellrechtliche Unterfütterung über den Bestand der Sachentscheidung ist vielmehr - um in der Terminologie zu bleiben - absolut systemfremd92 • Dem Bundesverwaltungsgericht kann der Vorwurf nicht erspart werden, das Verwaltungsrecht als System93 schlicht nicht ernst zu nehmen. Wenn Philip Kunig dem Gericht attestiert, "die Grenzen, die richterlicher Auslegung gezogen sind, jedenfalls erreicht" zu haben94 , so ist dies ein Euphemismus. Systembrüche dieses Ausmaßes müssen dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben95 •

92 Ablehnend auch Bernatzky / Böhm (Anm. I) § 29 Rn. 4; Dolde (Anm. 47) S. 963; Harings (Anm. 22) S. 542. 93 Eberhard Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 1998, Kap. I Rn. I ff. 94 Kunig (Anm. I) S. 496. Ronellenfitsch (Anm. I) § 17 Rn. 264 spricht davon, daß das Bundesverwaltungsgericht "".- unter bedenklichem Zugriff auf die legislatorische Entscheidungsfreiheit - das Beteiligungsrecht der Naturschutzverbände verabsolutiert" hat.

I

III. Angriff auf die Sachentscheidung?

117

3. Das Problem der Normenkontrolle in den Rechtssatzfällen In den Rechtssatzfällen des § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG kann ein Angriff der Naturschutzverbände auf den Bestand der Sachentscheidung wegen einer Verletzung des Mitwirkungsrechts nur in Fonn einer Nonnenkontrolle nach § 47 VwGO vorgenommen werden, sofern das betreffende Bundesland von der Ennächtigung des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gebrauch gemacht hat96 • Spätestens nach der Angleichung der Antragsbefugnis nach § 47 Abs.2 S. 1 VwGO an die Klagebefugnis des § 42 Abs. 2 VwG097 ist es aus Sicht der Rechtsprechung konsequent, bei Verletzung des Mitwirkungsrechts eine Rechtsverletzung im Sinne von § 47 Abs.2 S. 1 VwGO für möglich zu halten98 • Die Deutung des Mitwirkungsrechts als absolutes Verfahrensrecht (s.o. S. 114 ff.) korrespondiert in besonderem Maße mit der Struktur der Nonnenkontrolle. Denn anders als bei der Anfechtungsklage nach §§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 S. 1 VwGO ist für den Erfolg eines Nonnenkontrollantrags keine Verletzung des Antragstellers in subjektiven Rechten gerade durch die Rechtswidrigkeit erforderlich. Die Nichtigerklärung der Nonn erfolgt unabhängig von einer subjektiven Betroffenheit des Antragstellers99 • Falsch ist deshalb der Ansatz des sächsischen Oberverwaltungsgerichts, das die Begründetheitsprüfung auf eine etwaige Verletzung des Mitwirkungsrechts beschränkte 100. Allerdings übersieht die Rechtsprechung, daß für die Begründetheit des Nonnenkontrollantrags zwar nicht eine § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO vergleichbare Beziehung zwischen Rechtswidrigkeit und Rechtsverletzung vorliegen muß. Jedoch ist der Antrag gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend machen kann, gerade durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein. Es muß eine Kausalitätsbeziehung zwischen Nonn und Rechtsverletzung bestehen, die eine Zuordnung

So auch Ronellenfitsch (Anm. I) § 17 Rn. 264. Dazu Jan Ziekow (Anm. 60) § 47 Rn. 83 ff. 97 Zur Auslegung von § 47 Abs. 2 S. I n.F. vgl. BVerwG, DVBI. 1999, S. 100 ff. (= BVerwGE 107, S. 215 ff.) m. Anm. Matthias Schmidt-Preuß aufS. 103 ff.; BVerwGE 108, S. 182 (183 ff.); BVerwG, NVwZ 1999, S. 987 (988); BVerwG, ZffiR 2000, S. 193 (194); Michael Gerhardt, in: Schoch / Schmidt-Aßmann / Pietzner (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, 1999, § 47 Rn. 39 ff.; Kopp I Schenke (Anm. 47) § 47 Rn. 30 ff.; Ziekow (Anm. 60) § 47 Rn. 178a ff. 98 Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 VwGO n.F. wird bejaht von OVG Lüneburg, NuR 1999, S. 408; VGH Kassel, NuR 1999, S. 398 (399). 99 BVerwGE 82, S. 225 (233); BVerwG, DVBI. 1992, S. 37 (39); Ziekow (Anm. 60) § 47 Rn. 360. 100 OVG Bautzen, NVwZ-RR 1995, S. 514 ff. 95 96

8 Ziekow/Siegel

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4. Kap.: Gerichtliche Durchsetzbarkeit

der Beeinträchtigung subjektiver privater Interessen zu der angegriffenen Norm tatsächlich und rechtlich ermöglicht 101 • Entscheidend ist die Hervorrufung der Rechtsverletzung durch die Rechtsvorschrift selbst. Die Verkürzung von Beteiligungsrechten im Normsetzungsverfahren genügt diesen Anforderungen nicht 102 • Selbst wenn man daher den Ausgangspunkt der Rechtsprechung teilen und in den Verwaltungsaktsfällen (§ 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 und 4 BNatSchG) den Naturschutzverbänden die Klagebefugnis gegen die Sachentscheidung zubilligen würde, könnte gleichwohl die Antragsbefugnis rur einen Normenkontrollantrag in den Rechtssatzfällen (§ 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG) nicht bejaht werden 103.

4. Fazit Als Ergebnis ist festzuhalten, daß den Naturschutzverbänden die Anfechtung eines Rechtsakts, der ohne ihre vorgeschriebene Mitwirkung erlassen wurde, versagt bleibt. Es bleibt dabei, daß sich der Verband auf die Durchsetzung seines Mitwirkungsrechts im laufenden Verfahren konzentrieren muß. Dabei ist einzuräumen, daß das Ergebnis der fehlenden Anfechtungsbefugnis eines übergangenen Verbandes auf den ersten Blick unbefriedigend erscheinen mag. Es ist allerdings eine dogmatisch gebotene Konsequenz, die vor dem Machtspruch des Bundesverwaltungsgerichts auch von nicht wenigen Instanzgerichten gezogen wurde 104. Man mag das Beteiligungsrecht der Verbände durch einen vorgelagerten Auskunftsanspruch unterstützen. Soll der Verband ,,Anwalt" des Naturschutzes sein, so wird man ihm zumuten und zubilligen können, schon vorbeugend zugunsten seines Klienten tätig zu werden und sich über die Vorbereitung eines der in § 29 BNatSchG genannten Akte zu informieren. Zur Ableitung eines solchen Auskunftsanspruches darf insoweit auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verwiesen werden. Danach besteht ein allgemeiner Rechtsgrundsatz, daß derjenige, der über das Bestehen oder den Umfang des ihm zustehenden Rechts im ungewissen und daher auf Unterrichtung durch den Verpflichteten angewiesen ist, von diesem die erforderlichen Auskünfte verlan-

Eingehend Ziekow (Anm. 60) § 47 Rn. 184 ff. OVG Lüneburg, BRS 39, S. 74 (76); Ziekow (Anm. 60) § 47 Rn. 167. 103 Inkonsequent Ronellenjitsch (Anm. 1) Rn. 266, der im Rahmen der Normenkontrolle bei Verletzung der Beteiligungsrechte die Antragsbefugnis bejaht, obwohl er zutreffendermaßen (a.a.O. Rn. 264) im Zusammenhang mit einem PIanfeststellungsbeschluß einen Angriff auf die Sachentscheidung ablehnt. 104 VgJ. etwa zur Anfechtung eines Planfestellungsbeschlusses VGH Kassel, NVwZ 1982, S. 689 ff. Zur Normenkontrolle vgJ. etwa VGH Mannheim, NuR 1988, S. 345. 101

102

IV. Klage auf Unterlassung von Vollzugsmaßnahmen?

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gen kannIOs. Dabei sei daran erinnert, daß gerade im Bereich des Umweltrechts vorgelagerte Informationsansprüche seit dem Umweltinformationsgesetz ihren festen Platz haben lO6 • In der Gesamtbewertung wäre es übereilt, die Beschränkung der anerkannten Naturschutzverbände auf die schlichte Partizipationsklage zur Durchsetzung ihres Mitwirkungsrechts für ein Manko zu halten. Sie ist vielmehr Ausdruck der Neuorientierung des Verwaltungsrechts, in welcher der Verfahrensgedanke zunehmend eigene Konturen gewinnt. Es hieße insoweit den Verfahrensgedanken und die Akzeptanz seiner Chancen zu entwerten, wollte man jede eigenständige Verfahrensausformung immer über den Bestand der Sachentscheidung rückversichern.

IV. Klage auf Unterlassung von Vollzugsmaßnahmen? Schließlich kommt noch eine dritte Rechtsschutzmöglichkeit in Betracht, die hinsichtlich der Auswirkungen gleichsam zwischen den beiden zuvor genannten anzusiedeln ist. Denkbar erscheint auch, daß die anerkannten Naturschutzverbände, deren Mitwirkungsrechte verletzt oder umgangen sind, - gegebenenfalls flankiert von einer einstweiligen Anordnung - auf Unterlassung von Vollzugsmaßnahmen aus der Zulassungsentscheidung klagen. Hier wird einerseits die Sachentscheidung nicht endgültig mit dem Ziel einer Aufhebung angegriffen; andererseits beschränken sich die Naturschutzverbände aber auch nicht auf die Erzwingung der Beteiligung, sondern können auf diese Weise die Verwirklichung des Vorhabens verzögern. Ausgehend von ihrer Prämisse, daß die anerkannten Naturschutzverbände sogar die Sachentscheidung angreifen können 107, bejaht die herrschende Ansicht eine solche Klagemöglichkeit lO8 • Denn wenn es möglich sei, die Sachentscheidung endgültig anzugreifen und auf diese Weise sogar deren Aufhebung zu erreichen, müsse es erst recht möglich sein, lediglich deren Vollzug zu verzögern. Will ein anerkannter Naturschutzverband hingegen seine zu Unrecht 105 Vgl. BVerwGE 61, S. 15 (20). Hierzu Ferdinand 0. Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Autl1996, § 25 Rn. 14 m.w.N. \06 Vgl. hierzu die Kommentierungen zum UIG, etwa Andre Turiaux, Umweltinformationsgesetz, 1995. 107 S.o. S. 108 ff. 108 OVG Schleswig, NuR 1994, 307 ff. m. Anm. Christoph Mecking auf S. 309 ff.; OVG Magdeburg, NuR 1999, S. 164 (165). Aus dem Schrifttum etwa Dürr (Anm. 57) Kap. 35 Rn. 30.26; Rudolph (Anm. 1) S.480; Wahl/Schütz (Anm. 1) § 42 Abs.2 Rn. 266. Offengelassen von BVerwG, NVwZ 1996, S. 393 (394). Vgl. hierzu auch Harings (Anm. 22) S. 541.

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unterbliebene Mitwirkung im Wege einer Partizipationserzwingungsklage durchsetzen\09, so kann er nach der herrschenden Ansicht nicht auf die Möglichkeit verwiesen werden, die Bauarbeiten zu stoppen und so nur indirekt sein Beteiligungsrecht geltend zu machen 110. Auch insoweit überzeugt die herrschende Ansicht nicht. Zwar mögen die Auswirkungen bei einer solchen Unterlassungsklage weniger einschneidend sein als bei einem Angriff auf die Sachentscheidung, da diese letztlich nicht aufgehoben werden soll. Jedoch ist auch insoweit zu bedenken, daß die Verfahrensposition der anerkannten Naturschutzverbände nicht von einem eigenen materiellen Recht flankiert wird, da die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege sich auf eine rein objektiv-rechtliche Wirkungsweise beschränken 111. Daher ist insoweit die Klage- / Antragsbefugnis der Naturschutzverbände zu verneinen, ihnen verbleibt allein die Möglichkeit einer Partizipationserzwingung (s.o. S. 105 ff.).

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S.o. S. 105 ff.

OVG Magdeburg, NuR 1995, S. 476 (478). Dazu eingehend oben S. 110 ff.

Literaturverzeichnis

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