Wirtschaftliche Sanktionen als Mittel der Außenpolitik: Das Rhodesien-Embargo [1 ed.] 9783428438679, 9783428038671

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Volkswirtschaftliche Schriften Band 265

Wirtschaftliche Sanktionen als Mittel der Außenpolitik Das Rhodesien-Embargo

Von

Rolf Hasse

Duncker & Humblot · Berlin

R O L F HASSE

Wirtschaftliche Sanktionen als Mittel der Außenpolitik

Volkswirtschaftliche

Schriften

Herausgegeben von Prof. Dr. J. B r o e r m a n n , Ber l i n

Heft 265

Wirtschaftliche Sanktionen als Mittel der Außenpolitik Das R h o d e s i e n - E m b a r g o

Von

Dr. Rolf Hasse

DUNCKER

&

HUMBLOT

/

BERLIN

Gedruckt m i t finanzieller Unterstützung des I n s t i t u t s f ü r W i r t s c h a f t s p o l i t i k a n d e r U n i v e r s i t ä t z u K ö l n

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Hasse, Rolf Wirtschaftliche Sanktionen als M i t t e l der Außenp o l i t i k : d. Rhodesien-Embargo. — 1. A u f l . — B e r l i n : Duncker u n d Humblot, 1977. (Volkswirtschaftliche Schriften; H. 265) I S B N 3-428-03867-3

Alle Redite vorbehalten © 1977 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1977 bei Buchdruckerei Richard Schröter, Berlin 61 Printed in Germany I S B N 3 428 03867 3

Vorwort Rhodesien erscheint seit seiner einseitigen Unabhängigkeitserklärimg am 11. November 1965 als ein ungelöstes Problem der internationalen Politik. Man versucht, dieses Problem durch eine Mischung von politischmilitärischem Druck und wirtschaftlichen Sanktionen zu lösen, wobei die Vorstellungen derjenigen, die eine innenpolitische Veränderung i n Rhodesien mit diesen M i t t e l n herbeiführen wollen, weder eindeutig noch klar noch unmißverständlich freiheitlich oder demokratisch sind. Sie sind i n einem bestimmten Sinne „progressiv", was heute leider auch bedeutet, daß man nunmehr einen Rassismus mit umgekehrtem Vorzeichen begünstigt und abermals die Regierungsbefugnis m i t der Hautfarbe anstatt m i t der Legitimation durch rechtsstaatliche Verfahren verknüpfen w i l l . Als Druckmittel w i r d seit längerer Zeit gegen Rhodesien auch ein totales und obligatorisches Wirtschaftsembargo angewandt, das der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen zum ersten Mal i n seiner Geschichte gegen einen Staat erlassen hat. Dabei war es das Ziel, den Wirtschaftsverkehr m i t Rhodesien vollkommen zu unterbrechen. Die dadurch hervorgerufenen Schäden sollten die rhodesische Regierung zwingen, ihre Innenpolitik zu ändern. Das Konzept derartiger w i r t schaftlicher Sanktionen ist sehr alt, aber ebenso herkömmlich sind die damit verbundenen Mißerfolge. Nach wie vor unterschätzt man die wirtschaftlichen, politischen und organisatorischen Voraussetzungen, unter denen allenfalls der angestrebte Zweck einer zum innenpolitischen Zusammenbruch führenden wirtschaftlichen Schädigung des bekämpften Landes erfüllt werden könnte. Unterschätzt werden aber auch die wirtschaftlichen und politischen Schäden, die durch ein Embargo außerhalb desjenigen Landes angerichtet werden, das man auf diese Weise i n die Knie zwingen w i l l , selbst wenn dieses Land nur so klein ist wie Rhodesien. Wie immer man die politischen Ziele beurteilen mag, die gegenüber Rhodesien verfolgt werden, so ist es doch wichtig und nützlich, nähere Auskunft darüber zu erhalten, wie das Wirtschaftsembargo i n diesem Falle gewirkt hat. Das hiermit vorgelegte Buch beschäftigt sich vornehmlich m i t dieser Frage. Es ist aus einem Gutachten hervorgegangen, das der Verfasser als Mitarbeiter des Instituts für Wirtschaftspolitik an der Universität zu K ö l n i m Dezember 1975 dem Bundesministerium für Wirtschaft

6

Vorwort

erstattet hat. Veränderungen, die sich seitdem durch politische Ereignisse i m Süden Afrikas vollzogen haben, wurden berücksichtigt, soweit sie bis zur Drucklegung erkennbar waren. Diese Monographie bringt eine Anwendung und empirische Fortführung einer umfassenderen Studie über Theorie und Politik w i r t schaftlicher Sanktionen, die i m Jahre 1973 vorgelegt worden ist 1 . M i t einer Fülle von Daten und Analysen w i r d nachgewiesen, daß das Rhodesien-Embargo bisher keinen Erfolg haben konnte, weil Handelsverbote umgangen wurden und der Erfindungsreichtum innerhalb marktwirtschaftlicher Systeme auf diesem wie auf anderen Gebieten so groß ist, daß man selbst bei hoher Außenhandelsabhängigkeit eines Landes seinen Widerstand nur schwer brechen kann. Der internationale Handel ist ein Geschäft auf Gegenseitigkeit. Wer ihn zum Zwecke der wirtschaftlichen Kriegführung unterbricht, muß mindestens die Kosten kennen, die er damit sich selbst und anderen auferlegt. I m Falle Rhodesiens scheint hiernach wenig gefragt worden zu sein. Dies erscheint dem Leser u m so merkwürdiger, als früher bei ähnlichen Sanktionen gegenüber kommunistischen Ländern stets bewegte Klage durch solche Kreise geführt worden ist, die am Osthandel interessiert waren und dabei die Notwendigkeit politischer Begrenzungen stets weit von sich gewiesen haben. Neben der strengen wirtschaftlichen Untersuchung bietet das vorliegende Buch einen interessanten Einblick i n die Geschichte Rhodesiens, insbesondere auch eine differenzierte und gerecht abwägende Darstellung der politischen Entwicklung seit 1960, wobei das Verhältnis der Rassen zueinander, die Rassendiskriminierung und die wachsende Rivalität unter den schwarzafrikanischen Gruppierungen deutlich werden. I m ganzen bestätigt diese Studie, was bereits am Beispiel der EWG deutlich geworden ist, nämlich daß die internationalen Wirtschaftsbeziehungen sicherlich i n einer engen Beziehung zur Politik i m eigentlichen Sinne stehen, daß man sie aber nur schwer zum Werkzeug der Außenpolitik machen kann und daß es zweckmäßiger ist, i n erster Linie die M i t t e l unmittelbarer diplomatischer Aktionen zu nutzen. Köln, M a i 1977 Hans Willgerodt

1 Rolf Hasse, Theorie u n d P o l i t i k des Embargos. Untersuchungen des Instituts f ü r Wirtschaftspolitik an der Universität zu K ö l n , Band 25, 1973.

Inhaltsverzeichnis Vorbemerkung : Die politischen, wirtschaftlichen u n d organisatorischen RahmenErfolgsbedingungen eines Embargos

und 19

I. Teil Stadien der politischen Entwicklung in Rhodesien 1.

Stadien der politischen E n t w i c k l u n g Rhodesiens u n d der bilateralen Beziehungen zwischen Großbritannien u n d Rhodesien von 1889 bis heute

26

1.1

2. Phase: Der A u f b a u eines weißen Rhodesien als britische Kolonie m i t weitgehender politischer Autonomie 27

1.1.1

Die E n t w i c k l u n g bis 1953: A u f b a u des Staates u n d der Rassenschranken i n P o l i t i k u n d Wirtschaft

27

Die E n t w i c k l u n g v o n 1953 bis 1961: Verstärkte Unabhängigkeitsbestrebungen u n d massive Repressionspolitik gegen afrikanische politische Organisationen

35

1.1.2.1 Die Zentralafrikanische Föderation als Vehikel zu größerer U n abhängigkeit

35

1.1.2.2 Die Repressionspolitik Rhodesiens gegen afrikanische Organisationen

40

1.1.2

politische

1.1.2.3 Die Verfassungskonferenz v o n 1961: Der Wendepunkt der P o l i t i k i n Rhodesien u n d der Beginn der Internationalisierung des Rhodesien-Problems 1.2

43

2. Phase: Die einseitige Unabhängigkeitserklärung Rhodesiens (ÜDI) u n d die Versuche Großbritanniens, eine Lösung des Rhodesien-Konflikts durch wirtschaftliche Sanktionen u n d durch V e r handlungen (1962 bis heute) zu erreichen

47

1.2.1

Das Tauziehen u m die Unabhängigkeit Rhodesiens

47

1.2.2

U D I i n Rhodesien: Bilanz einer gescheiterten friedlichen K o n f l i k t regelung bis 1965

57

1.2.3

Die Versuche nach U D I , den Rhodesien-Konflikt durch bilaterale Verhandlungen beizulegen

62

1.2.3.1 Die Gespräche auf dem britischen Kreuzer „ T i g e r " v o m 2.13. Dezember 1966

64

1.2.3.2 Die britisch-rhodesischen Verhandlungen auf dem Kriegsschiff „Fearless" v o m 10. bis 13. Oktober 1968

68

1.2.3.3 Die britisch-rhodesische Vereinbarung v o m November 1971

71

8

alverzeichnis

2.

Die wirtschaftlichen u n d politischen Sanktionen gegen Rhodesien

77

2.1

Das britische E x p o r t - u n d Importembargo v o m November/Dezember 1965

77

2.2

Die wirtschaftlichen Sanktionen gegen Rhodesien i m Rahmen der Vereinten Nationen

79

2.2.1

Die rechtliche Stellung wirtschaftlicher Sanktionen i n der S V N u n d die Auffassung der britischen Regierungen über die Zuständigkeit der Vereinten Nationen i m Rhodesien-Konflikt 79

2.2.2

1. Stufe: Das freiwillige Embargo gegen Rhodesien i m Rahmen der Vereinten Nationen 84 2.2.2.1 Die Embargoempfehlung des Sicherheitsrates v o m 20. November 1965 — Res. 217 (1965) 84 2.2.2.2 Die Schwierigkeiten der afrikanischen Staaten u n d ihre Bemühungen, außerhalb der Vereinten Nationen das Rhodesien-Embargo zu verschärfen 86 2.2.2.3 Die Erdölblockade gegen Rhodesien 88 2.2.3

2. Stufe: Das selektive, obligatorische Embargo der Vereinten Nationen gegen Rhodesien: die Resolution des Sicherheitsrates v o m 16. Dezember 1966 — Res. 232 (1966)

92

2.2.4

3. Stufe: Das totale, obligatorische Embargo der Vereinten Nationen gegen Rhodesien: die Resolution des Sicherheitsrates v o m 29. M a i 1968 — Res. 253 (1968)

95

2.2.5

Die Bemühungen de rafro-asiatischen Staaten v o n J u n i 1968 bis heute, das Rhodesien-Embargo der Vereinten Nationen zu v e r bessern 100

2. Teil Die wirtschaftlichen Sanktionen gegen Rhodesien: Formen, Ablauf und Wirkungsanalyse 1.

Theoretische Grundüberlegungen über die W i r k s a m k e i t u n d die Anforderungen an ein Wirtschaftsembargo 115

2.

Grunddaten über die rhodesische Volkswirtschaft u n d eine ModellBerechnung der W i r k u n g e n eines I m - u n d Exportembargos gegen Rhodesien 123

2.1

F ü n f Wirkungsebenen f ü r ein Embargo

123

2.2

Die wirtschaftliche E n t w i c k l u n g Rhodesiens bis 1965

125

2.3

Eine Modell-Berechnung der W i r k u n g e n eines I m p o r t - u n d E x portembargos gegen Rhodesien 136

3.

Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen u n d die H a l t u n g der wichtigsten Handelspartner Rhodesiens 143

3.1

Die zeitlichen Verzögerungen beim Einsatz des Embargos

3.2

Die mangelnde Organisation u n d Koordinierung der Embargokontrollen 148

143

alverzeichnis 3.3

Die mangelnde Universalität des Rhodesien-Embargos u n d die Positionen der wichtigsten Handelspartner Rhodesiens 158

3.3.1 3.3.1.1 3.3.1.2 3.3.1.3

Die an Rhodesien angrenzenden Staaten Südafrika u n d Portugal (Mozambique u n d Angola) Sambia u n d M a l a w i Botswana, Lesotho, Swaziland

3.3.2

Die westlichen Industrieländer Frankreich, die USA, Japan u n d die Bundesrepublik Deutschland 170

3.3.3

Die neutralen Staaten Schweiz, Österreich, Schweden u n d Laos .. 176

159 159 164 169

3.3.4

Die H a l t u n g Großbritanniens gegenüber Südafrika

3.3.5

Wunsch u n d W i r k l i c h k e i t der P o l i t i k der afrikanischen Staaten gegenüber Rhodesien 181

178

3.4

Die rhodesischen Reaktionen u n d Abwehrmaßnahmen

3.5

Die Umgehungen u n d offiziellen Verletzungen der beschlüsse des Sicherheitsrates

183 Sanktions194

3.6

Die W i r k u n g e n des Rhodesien-Embargos: die E n t w i c k l u n g des rhodesischen Außenhandels u n d der rhodesischen Volkswirtschaft 208

3.6.1

Die E n t w i c k l u n g des rhodesischen Außenhandels: statistische Analyse der Wirkungslosigkeit der Außenhandelsverbote 208

3.6.2

Die E n t w i c k l u n g der rhodesischen Volkswirtschaft während des Embargos 226 3. Teil Rhodesien im Sog der politischen Veränderungen im südlichen Afrika 245

Zusammenfassende Beurteilung des Rhodesien-Embargos

260

Anhang: Anhang

1:

Resolution der Staats- u n d Regierungschefs der Ο A U v o m 21. bis 25. O k tober 1965 i n Accra 265 Unabhängigkeitserklärung der rhodesischen Regierung v o m 11. November 1965 266 Anhang

2:

Versuche des Sanktionsausschusses des Sicherheitsrates, illegale rhodesische Ausfuhren zu ermitteln 268 Anhang

3:

Tabellen A 1 bis A 21

275

Literaturverzeichnis

291

Tabellenverzeichnis

Tabellen im Text 1: Gesamtbevölkerung u n d Wahlberechtigte Rhodesiens über 20 Jahre (1961/1962)

(1965) sowie

Einwohner

33

2: Landverteilung i n Rhodesien zwischen A f r i k a n e r n u n d „Europäern", 1894 bis 1973, i n 1 000 acres

34

3: Die E n t w i c k l u n g der rhodesischen Bevölkerung, 1901 - 1974

35

4: Zusammenstellung der Verurteilungen von A f r i k a n e r n i n Rhodesien, 1959 -1965

53

5: A n w e n d u n g der Sicherungsgesetze i n Rhodesien, 1964 - 1969

54

6: Z a h l der Beschäftigten auf Farmen i n Rhodesien 1965

125

7: Die Bedeutung einzelner Energieträger i m Energieverbrauch einzelner Wirtschaftszweige i n Rhodesien 1965, i n ν. H 127 8: Inländische Produktion u n d Export wichtiger Rohstoffe 1964, i n 1 000 t 128 9: Importe u n d Exporte Rhodesiens 1964 u n d 1965, untergliedert nach SITC, i n 1 000 R$ u n d i n ν. H 131 10: Warenimporte Rhodesiens 1965, gegliedert nach dem Verwendungszweck, i n M i l l . R$ 132 11: I m p o r t Rhodesiens 1965, unterteilt i n „konkurrierende" u n d „nichtkonkurrierende" Importe, i n M i l l . R$ 132 12: Die wichtigsten Handelspartner Rhodesiens 1965, i n 1 000 R$

133

13: I n p u t - O u t p u t - T a b e l l e der industriellen Leistungsströme i n Rhodesien 1965, i n M i l l . R$ 138 14: Produktionskoeffizientenmatrix der Volkswirtschaft Rhodesiens 1965 139 15: Zusammenfassung der Ergebnisse der Modell-Berechnungen über die W i r k u n g e n eines I m - u n d Exportembargos gegen Rhodesien, i n M i l l . R$ u n d i n v. H., gegenüber 1965 141 16: Zeitliche Staffelung des Beginns der Sanktionen bzw. der Daten der A n t w o r t e n an den Generalsekretär bei den Mitgliedstaaten u n d Nichtmitgliedstaaten 146

12

Tabellenverzeichnis

17: Zeitliche Verzögerungen beim Einsatz der Embargoregelungen bei einzelnen Ländern 146 18: Außenwirtschaftsverkehr v o n Großbritannien m i t Rhodesien von 1965 bis 1970, i n M i l l . U.S. Dollar 179 19: Wichtige Positionen der britischen Zahlungsbilanz u n d des Außenwirtschaftsverkehrs m i t Südafrika, 1965 bis 1970, i n M i l l . £ 181 20: E n t w i c k l u n g der Goldbestände u n d der Forderungen gegenüber dem Ausland bei der Reserve Bank of Rhodesia, von J u l i bis Dezember 1965 i n M i l l . R$ 185 21: Tabakproduktion i n Rhodesien von 1965 bis 1972 u n d der Mindestverkaufspreis (Receive selling prices), i n lbs, t , d/lb und Rcents/kg 191 22 : Die Z a h l der vermuteten u n d v o m Sanktionsausschuß des Sicherheitsrates untersuchten Embargoverletzungen, untergliedert nach Gütern, der H e r k u n f t der ersten Information u n d dem Jahr der Transaktion . 195 23: Nationalität u n d Z a h l der Schiffe, die unter dem Verdacht standen, Embargogüter zu transportieren bzw. Chrom, Nickel u n d K u p f e r aus Rhodesien ab November 1971 i n die U S A transportierten 196 24: Länder, auf die sich die Anfragen des Sanktionsausschusses des Sicherheitsrates richteten, bei der A u f k l ä r u n g vermuteter und tatsächlicher Embargoverletzungen Informationen zu beschaffen u n d über getroffene Maßnahmen zu berichten 196 25: Ausfuhrhandel der Nachbarländer Rhodesiens m i t 23 wichtigen H a n delspartnern, 1965 bis 1972, i n M i l l . U.S. Dollar 210 26: Die E n t w i c k l u n g der Ausfuhren Rhodesiens von 1965 bis 1972, i n M i l l . U.S. Dollar 212 27: Umwegausfuhren Rhodesiens, i n M i l l . U.S. Dollar

212

28: Die Einfuhren Rhodesiens von 1965 bis 1972, i n M i l l . U.S. Dollar

213

29: Die Einfuhrentwicklung der wichtigsten Nachbarstaaten Rhodesiens, 1965 - 1972, i n M i l l . U.S. Dollar u n d Zuwachs i n v. H. gegenüber dem Vorjahr 213 30: Außenhandel m i t Tabak der Nachbarländer Rhodesiens m i t berichtenden Ländern, die 1965 über 90 v. H. der Tabakexporte Rhodesiens aufnahmen, i n 1 000 metr. Tonnen 215 31: Die Situation f ü r Rhodesien bei Tabak, i n 1 000 metr. Tonnen

215

32: Der Handel der Südafrikanischen Zollunion m i t Chromerz m i t den Ländern, die 1965 ca. 85 v. H. der rhodesischen Chromerze aufgenommen haben, i n 1 000 metr. Tonnen 217

Tabellenverzeichnis 33: Die Situation f ü r Rhodesien bei Chromerz, i n 1 000 metr. Tonnen

217

34: Der Außenhandel der Südafrikanischen Zollunion m i t Asbest m i t den Ländern, die 1965 ca. 80 v. H. der Asbestausfuhren Rhodesiens aufnahmen, i n 1 000 metr. Tonnen 218 35: Die Situation f ü r Rhodesien bei Asbest, i n 1 000 metr. Tonnen

219

36: Die Produktion v o n Nickelerz (Metallgehalt) sowie unverarbeitetem Nickel u n d Nickellegierungen, i n metr. Tonnen 220 37: Die Exporte der Südafrikanischen Zollunion u n d die entsprechenden, ausgewiesenen Importe der berichtenden Länder von unverarbeitetem Nickel u n d Nickellegierungen, i n metr. Tonnen 220 38: Die E n t w i c k l u n g der D i r e k t e i n f u h r aus Rhodesien von 70 berichtenden Ländern bei bestimmten Gütergruppen v o n 1965 bis 1972, i n 1 000 U.S. Dollar 222 39 : I m p o r t p o l i t i k Sambias bei ausgewählten Produkten von 1965 - 1970, i n 1 000 U.S. Dollar 223 40: Handel der Südafrikanischen Zollunion bei Motorfahrzeugen u n d E r satzteilen m i t den berichtenden Ländern, die 1965 über 93 v. H. der entsprechenden Gütereinfuhren Rhodesiens lieferten, i n M i l l . U.S. Dollar 224 41 : Handel von Mozambique, Angola, M a l a w i u n d Sambia m i t Motorfahrzeugen u n d Ersatzteilen m i t den berichtenden Ländern, i n M i l l . U.S. Dollar 224 42: „Einfuhrdefizite" der Südafrikanischen Zollunion, von Mozambique, Angola, M a l a w i u n d Sambia i m Handel m i t den berichtenden Ländern bei Motorfahrzeugen u n d Ersatzteilen, i n M i l l . U.S. Dollar 225 43: Ausfuhren der Südafrikanischen Zollunion von Motorfahrzeugen u n d Ersatzteilen v o n 1965 bis 1972, i n M i l l . U.S. Dollar 225 44: Trendextrapolation des Bruttoinlandsproduktes u n d des B r u t t o p r o duktionswerts der Industrie f ü r die Jahre 1966 bis 1968 auf der Basis 1960 bis 1965, i n M i l l . R$ 227 45: Die E n t w i c k l u n g der Terms of Trade f ü r Rhodesien von 1964 bis 1973 229 46: Die E n t w i c k l u n g der Zahlungsbilanz Rhodesiens von 1965 bis 1972, i n M i l l . R$ 229 47: Lagerbestände u n d tatsächliche u n d rechnerische Veränderungen i n Rhodesien v o n 1965 bis 1972, i n M i l l . R$ u n d ν. H 233 48: Die E n t w i c k l u n g der Lebenshaltungskosten i n Rhodesien von 1965 bis 1973 (1964 = 100) u n d des Preisindexes f ü r das Bruttoinlandsprodukt (1965 = 100) 233

14

Tabellenverzeichnis

49: Die E n t w i c k l u n g des K r e d i t - u n d Geldvolumens i n Rhodesien von 1965 bis 1972, i n M i l l . R$ 233 50: Die Entwicklung der L o h n - u n d Gehaltssumme u n d der Lohnquote i n Rhodesien v o n 1964 bis 1973, i n M i l l . R$ u n d ν. H 235 51 : E i n - u n d Auswanderungen i n Rhodesien von 1964 bis 1973

235

52: Die E n t w i c k l u n g der Z a h l der Unternehmen i n Rhodesien von 1960 bis 1972 235 53: Subventionen u n d Transferzahlungen der rhodesischen Regierung an die Wirtschaft von 1965 bis 1972, i n M i l l . R$ 237 54: Die E n t w i c k l u n g der gesamten Schulden der öffentlichen H a n d i n Rhodesien von 1965 bis 1973, i n M i l l . R$ 237 55: Die Kapitalfinanzierungsrechnung (Kapitalaufnahme) schen Regierimg v o n 1965 bis 1972, i n M i l l . R$

der

rhodesi-

237

56: Die E n t w i c k l u n g des volkswirtschaftlichen Sparvolumens i n Rhodesien v o n 1965 bis 1972, i n M i l l . R$ u n d ν. H 238 57: Konsolidierte Rechnung f ü r die K a p i t a l b i l d u n g i n Rhodesien von 1965 bis 1971, i n M i l l . R$ 238 58: A n k ü n f t e ausländischer Besucher i n Rhodesien von 1965 bis 1973 . . . 241

Tabellenverzeichnis Tabellen i m Anhang A

1: Durchschnittliche Bruttojahresverdienste v o n A r b e i t e r n u n d Angestellten i n ausgewählten Wirtschaftszweigen — i n R$ 275

A 2: Ergebnisse der Wahlen i n Rhodesien 1962 u n d 1965

276

A 3: Einkommensteuerstatistik f ü r das Fiskaljahr, das a m 31. März 1968 endete. Einkommensgruppen, Zahl, versteuerbares Einkommen u n d Steuern (in 1000 R£) 277 A 4: Die E n t w i c k l u n g der Wirtschaftszweige, gemessen am Bruttosozialp r o d u k t zu Faktorkosten i n Rhodesien v o n 1954 bis 1973, i n M i l l . R$ 278 A 5: Die E n t w i c k l u n g des Bruttosozialprodukts i n Rhodesien u n d der Wirtschaftszweige, gemessen a m Bruttosozialprodukt zu F a k t o r kosten von 1954 bis 1973 — i n ν. H 279 A 6: Die E n t w i c k l u n g der Z a h l der Beschäftigten i n Rhodesien von 1965 bis 1973, monatlicher Durchschnitt i n 1000 280 A 7: W e r t der B r u t t o p r o d u k t i o n der einzelnen Branchen der verarbeitenden Industrie v o n 1955 bis 1973 — i n M i l l . R$ 281 A 8: Volumenindex der Produktion i n der verarbeitenden 1964 = 100 A

Industrie,

282

9: S t r u k t u r der I m p o r t e (c. i. f.) u n d i h r A n t e i l a n den volkswirtschaftlichen Nachfrageaggregaten 1965 — i n M i l l . R$ u n d i n ν. H 283

A I O : Mengen u n d Durchschnittspreise des rhodesischen Exports (f. o. b.) u n d Imports (f. o. b.) v o n Schuhen u n d Bekleidung — i n R$ 283 A l l : Rhodesiens Außenhandel 1965 nach SITC-Gütergruppen untergliedert m i t den wichtigsten angrenzenden Staaten, i n 1000 R$ 283 A 12 : E r m i t t l u n g der Importsubstitutionskapazität i n der Landwirtschaft Rhodesiens durch Vergleiche der Importe u n d Exporte 1965 bei verschiedenen Agrarprodukten — i n M i l l . R$ 284 A 1 3 : „Konkurrierende" Importe u n d Exporte Rhodesiens 1965, untergliedert nach einzelnen Gütergruppen, der Industrie u n d nach Absatzm ä r k t e n — i n M i l l . R$ 284 A 1 4 : P r o j e k t i o n der W i r k i m g der Sanktionen: Input-Output-Tabelle, errechnet m i t den Produktionskoeffizienten aus Tabelle 14, w e n n keine Importsubstitution möglich ist u n d der Export der Embargogüter vollständig unterbrochen w i r d — i n M i l l . R$ 285 A 15: Produktionskoeffizienten, w e n n 50 v. H. der „konkurrierenden I m porte" f ü r die industrielle Nachfrage durch heimische Produktion ersetzt werden 286

16

Tabellenverzeichnis

A 16: Projektion der Embargowirkungen, w e n n 50 v. H. der „ k o n k u r r i e renden Importe" f ü r die industrielle u n d die Endnachfrage durch inländische Güter ersetzt werden können, i n M i l l . R$ 287 A 17: Transportmittel u n d Wege beim I m p o r t von Sambia, 1969 bis 1972 — i n 1000 metr. Tonnen 288 A 18: Transportmittel u n d Wege beim Export Sambias, 1969 bis 1972 — i n 1000 metr. Tonnen 288 A 1 9 : Die E n t w i c k l u n g der Produktion u n d des Außenhandels m i t Mais von Rhodesien u n d Südafrika von 1965 bis 1972 289 A 20: Die L ä n d e r s t r u k t u r der rhodesischen E i n - u n d Ausfuhren von 1965 bis 1971, i n 1000 U.S. Dollar u n d ν. H 290 A 21: Globale u n d P r o - K o p f - P r o d u k t i o n der Landwirtschaft sowie die E n t w i c k l u n g des Anbaus wichtiger landwirtschaftlicher Produkte, i n v . H . u n d 1000 t 290

Abkürzungsverzeichnis AdG ANC BAnz BddW BGBl BMWi BSP BYIL c. i. f.

csto

EA ECA FAO FAZ f. o. b. FROLIZI FT G. A. GOP HCDeb. HMSO IBRD ICAO ICLQ IEA IISS ILO IMCO ITU IWF JCPS JDI JMAS NDP NIBMAR NZZ, F A OAU ORGA PCC RGe RGG RJE RN SCOR 2 Hasse

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Archiv der Gegenwart, Keesing's Archiv A f r i c a n National Congress Bundesanzeiger Blick durch die Wirtschaft Bundesgesetzblatt Bundeswirtschaftsministerium Bruttosozialprodukt B r i t i s h Year Book of International L a w cost insurance freight Central Statistical Office, Rhodesien Europa-Archiv Economic Commission for Africa Food and A g r i c u l t u r e Organization Frankfurter Allgemeine Zeitung free on board Front for Liberation of Zimbabwe Financial Times General Assembly Governmental P r i n t i n g Office House of Commons Debates Her Majesty's Stationary Office, London International Bank of Reconstruction and Development International C i v i l A v i a t i o n Organization The International and Comparative L a w Quarterly Institute of Economic Affairs International Institute of Strategic Studies International Labour Organization International Inter-Government M a r i t i m e Consultive O r ganization International Telecommunication Union Internationaler Währungsfonds Journal of Commonwealth Political Studies Journal d u D r o i t International Journal of Modern A f r i c a n Studies National Democratic Party No Independence Before M a j o r i t y Rule Neue Zürcher Zeitung, Fernausgabe Organization of A f r i c a n U n i t y Official Records of the General Assembly (Vereinte N a tionen) People's Caretaker Council Rhodesia Government Gazette Extraordinary Rhodesia Government Gazette The Rhodesian Journal of Economics The Rhodesia Government Notice Security Council Official Record

18 SVN SRLAD UDI U. N. UNCTAD UNDP UNIDO VBS WHO WMO ZANU ZaöRV ZAPU

Abkürzungsverzeichnis 1 = = = = = = = = = = = =

=

Satzung der Vereinten Nationen Southern Rhodesia Legislative Assembly Debates U n i l a t e r a l Declaration of Independence U n i t e d Nations U. N. Conference on Trade and Development United Nations Development Programme United Nations I n d u s t r i a l Development Organization Völkerbundsatzung W o r l d Health Organization W o r l d Meteorological Organization Zimbabwe A f r i c a n National U n i o n Zeitschrift f ü r ausländisches öffentliches Recht u n d Völkerrecht Zimbabwe A f r i c a n People's Union

Vorbemerkung: Die politischen, wirtschaftlichen und organisatorischen Rahmen- und Erfolgsbedingungen eines Embargos Die Auflösung des britischen Kolonialreiches ist verhältnismäßig ruhig verlaufen. Nachdem Indien i m Jahre 1948 seine Unabhängigkeit erhalten hatte, wurde der Widerstand immer geringer, den Kolonien ihre Unabhängigkeit zu gewähren. Süd-Rhodesien 1 bzw. Zimbabwe 2 bildet dabei eine krasse Ausnahme. Die Entwicklung bis zur vollzogenen einseitigen Unabhängigkeitserklärung der rhodesischen Regierung unter Ian Smith am 11. November 1965 (UDI = Unilateral Declaration of Independence) und besonders die seitdem ablaufenden Vorgänge lösten auf internationaler Ebene heftige politische Reaktionen aus. Insbesondere die Vereinten Nationen (VN) wurden zum Forum internationaler Bemühungen, das politische System i n Rhodesien durch politische, diplomatische und nicht zuletzt durch wirtschaftliche Sanktionen zu stürzen. Z u m ersten M a l verhängte der Sicherheitsrat der V N ein obligatorisches und umfassendes Embargo i m Sinne der A r t . 25 und 41 Satzung der Vereinten Nationen (SVN) gegen ein Land, das zudem nicht Mitglied der V N ist. Der F a l l Rhodesien ist gekennzeichnet durch spezielle zeitliche, politische, geographische und wirtschaftliche Rahmenbedingungen, welche die politische Entwicklung i n Rhodesien ebenso prägten wie den Entschluß und die Ausführung des kollektiven Embargos der V N gegen Rhodesien. Insbesondere folgende Faktoren beeinflußten die Situation i n und u m Rhodesien nachhaltig: 1. Die besonderen politischen Bedingungen innerhalb Rhodesiens und die bilateralen rechtlichen, politischen u n d wirtschaftlichen Beziehungen zwischen Rhodesien u n d der Kolonialmacht Großbritannien. 1 Die Bezeichnung Süd-Rhodesien w u r d e 1964 durch die Regierung i n Salisb u r y i n Rhodesien geändert, als das ehemalige Nord-Rhodesien am 24. O k t o ber 1964 als Republik Sambia unabhängig wurde. Die offizielle britische u n d die Bezeichnung i n den V N ist w e i t e r h i n „Süd-Rhodesien". I m folgenden w i r d die K u r z f o r m „Rhodesien" verwandt, sofern jede Verwechslung ausgeschlossen ist. 2 Zimbabwe (oder Simbabwe) ist die afrikanische Bezeichnung f ü r das heutige Rhodesien. Zimbabwe ist eine Ruinenstadt i n der Nähe v o n Fort Victoria. Die H e r k u n f t w a r lange umstritten. Die K u l t u r stammt aus der Zeit zwischen dem 10. u n d 15. Jahrhundert, also bevor Europäer diese Region betraten. Das V o l k waren Vorfahren der jetzt dort lebenden Stämme, deren W o h n k u l t u r nach dem 15. Jahrhundert stark zerfiel. Vgl. Schmidt, Werner: Rhodesien, Die Länder Afrikas, Bd. 40, Bonn 1970, S. 204 ff.

2*

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Vorbemerkung

2. Die Unabhängigkeitsbewegung der afrikanischen und asiatischen Staaten und deren wachsender Einfluß auf die Aktivitäten der VN. Ferner der Druck dieser Staaten auf Großbritannien innerhalb des Commonwealth. 3. Die wirtschaftlichen, geographischen und politischen Verbindungen Rhodesiens mit der Republik Südafrika, den ehemaligen portugiesischen Kolonien Angola und Mozambique und auch m i t den angrenzenden Ländern Malawi, Sambia und Botswana. 4. Die völkerrechtlichen Probleme der Zulässigkeit obligatorischer Sanktionen des Sicherheitsrates der VN, sowie die Zulässigkeit von Maßnahmen einzelner Staaten oder Staatengruppen außerhalb der VN. Damit sind bereits die wichtigsten Ebenen erwähnt, auf die sich die Untersuchung eines Embargos erstrecken muß 3 . 1. Die Betrachtung des Embargos aus der Sicht des Embargoinitiators: Großbritannien, der Sicherheitsrat und die Vollversammlung der V N sowie die afrikanischen Staaten. 2. Die Betrachtung des Embargos aus der Sicht des Embargogegners: Rhodesien. 3. Die Beachtung der internationalen politischen und wirtschaftlichen Bedingungen, i n die ein Embargo „eingebettet" ist. 4. Die Bedeutung der politischen Beziehungen zwischen dem Embargoinitiator und -gegner (Großbritannien — Rhodesien, Afrikanische Staaten — Rhodesien), vor und während des Embargos. Die Untersuchung eines Embargos muß deshalb die politischen, rechtlichen und wirtschaftlichen Ausgangsbedingungen und Veränderungen i m Verlauf der Embargoanwendung auf allen erwähnten Ebenen betrachten, um die Wirkungszusammenhänge richtig aufzeigen zu können. Hinzu kommen zwei weitere „technische" und „organisatorische" Bereiche, welche die Gestaltung von wirtschaftlichen Sanktionen stark beeinflussen und damit auch über die Wirksamkeit eines Embargos entscheiden. Erstens, die besonderen politischen Probleme eines kollektiven Embargos. Zweitens, die organisatorische Abstimmung der nationalen Kontrollmaßnahmen, der Aufbau eines internationalen Kontrollnetzes, um Umgehungen des Embargos zu verhindern. Die Bildung von stabilen und wirksamen Allianzen sowohl auf der Seite des Embargoinitiators als auch beim Embargogegner setzt eine 3 Vgl. Hasse, Rolf: Theorie u n d P o l i t i k des Embargos, Untersuchungen des Instituts für Wirtschaftspolitik an der Universität zu K ö l n , Bd. 25, K ö l n 1973, S. 325 ff.

Vorbemerkung

Ubereinstimmung i n der politischen Zielsetzung und gleichwertige Ausführungsregeln voraus, um mindestens die „technische" Wirksamkeit des Embargos sicherzustellen. Über den Erfolg wirtschaftlicher Sanktionen entscheidet letztlich aber die „politische" Wirksamkeit der Maßnahmen. Nur wenn es gelingt, gravierende wirtschaftliche Schäden anzudrohen oder — beim Einsatz des Embargos — zu verursachen, die das politische Gefüge erschüttern, w i r d der Embargogegner seine politischen Verhaltensweisen — wie vom Embargoinitiator angestrebt — ändern 4 . Aus diesen skizzierten Untersuchungsgegenständen und -ebenen lassen sich die Merkmale eines Embargos und die Idealbedingungen für die Anwendung kollektiver wirtschaftlicher Sanktionen ableiten. Sie werden an dieser Stelle der Untersuchung vorangestellt, da sie ein Maßstab sein sollen, an dem die tatsächliche Entwicklung des Rhodesien-Embargos gemessen wird. Dieser Katalog ist das Ergebnis umfangreicher Detailanalysen, Begründungen und Abgrenzungen des Embargos 5 . a) Die Merkmale eines Wirtschaftsembargos Die wirtschaftlichen Sanktionen Großbritanniens und die Maßnahmen i m Rahmen der V N gegen Rhodesien erfüllen die fünf objektiven und subjektiven Merkmale eines Wirtschaftsembargos. 1. Jedes Embargo setzt eine staatliche Initiative und Ausführung voraus. Der Staat verbietet ganz oder teilweise den Handel mit einem anderen Staat und überwacht dieses Verbot. 2. Jedes Embargo ist ein Mittel der Außenpolitik. Die außenwirtschaftlichen Beziehungen zu einem anderen Staat werden aus politischen Gründen abgebrochen. 3. Jedes Embargo ist i n der Regel eine aggressive Form der internationalen Wirtschaftspolitik und bezweckt die bewußte wirtschaftliche Diskriminierimg eines Staates oder einer Staatengruppe. 4. Das Embargo w i r d mit dem politischen Ziel ergriffen, den anderen Staat wirtschaftlich zu schädigen. Er w i r d unter Druck gesetzt, um so seine politischen Verhaltensweisen zu beeinflussen. 5. Jedes Embargo setzt voraus, daß der Staat/die Staatengruppe, der/ die dieses Instrument einsetzt, bereit ist, wirtschaftliche Nachteile i n Kauf zu nehmen. b) Die Idealbedingungen

und die Hauptmängel

für ein Embargo

Wenn die monetären, güterwirtschaftlichen, organisatorischen, rechtlichen und wirtschaftsordnungspolitischen Wirkungen eines Embargos betrachtet werden, zeigt sich, wie vielschichtig die Voraussetzungen 4

Vgl. Hasse, Rolf, S. 331 ff. Vgl. Hasse, Rolf, passim. Z u den Merkmalen insbesondere S. 105 - 131; zu den Voraussetzungen eines wirksamen Embargos S. 325 - 476. 5

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Vorbemerkung

sind, die erfüllt sein müssen, sofern ein Embargo mehr als ein deklamatorischer politischer A k t sein soll. Von entscheidender Bedeutung ist die Frage, ob und inwieweit der Embargogegner außenwirtschaftsabhängig ist: Wo bestehen außenwirtschaftsbedingte Engpässe? Welche Gegenmaßnahmen sind zu erwarten? Wie, i n welchem Ausmaß und i n welcher Zeit kann der Embargogegner durch binnenwirtschaftliche Maßnahmen den Wirkungen des Embargos ausweichen? Die Idealbedingungen für ein „technisch" und „politisch" wirksames Embargo lassen sich wie folgt umreißen (der Embargoinitiator ist Land A, der Embargogegner ist Land B; beide Parteien können einzelne Länder und Embargoallianzen sein): Die wirtschaftlichen

Bedingungen für den Erfolg eines Embargos

1. Die Importe von Land Β sind von großer Bedeutung für die Produktion und/oder für den Konsum. Land Β verfügt über keine binnenwirtschaftlichen Substitutionsmöglichkeiten. Die Elastizität der I m portnachfrage ist kleiner als Eins. 2. A l l e oder ein großer Teil der Importgüter von Land Β werden von Land A geliefert. 3. Die Exporte von Land A nach Land Β machen i n Land A nur einen Bruchteil der Gesamtausfuhren aus. Land A kann die Embargogüter ohne große Erlösschmälerungen i m eigenen Land oder i n Drittstaaten absetzen. 4. Land Β liefert seine Ausfuhrgüter i n erster Linie nach Land A. Land Β hat eine starre Exportgüterstruktur, die Elastizität seines Exportangebots ist kleiner als Eins. Die Elastizität der Importnachfrage des Landes A nach Gütern aus Land Β ist dagegen größer als Eins; es kann diese Güter entweder selber herstellen oder aus D r i t t staaten beziehen. Land A kann also gegen Land Β auch ein w i r k sames Importembargo verhängen. Für Land Β bessert sich die „Spielsituation" auch nicht, wenn Land A zwar die Güter aus Land Β weder durch Importe aus Drittstaaten noch durch eigene Herstellung ersetzen kann, jedoch i n der Lage ist, auf den Einsatz oder den Konsum dieser Importgüter vollständig zu verzichten, ohne daß größere Wohlfahrtsverluste entstehen. Für Land Β bestehen dann keine Aussichten, ein wirksames Gegenembargo einzuführen. Die organisatorischen

Bedingungen

5. Beim Einsatz des Embargos von Land A treten keine zeitlichen Verzögerungen auf. Land Β kann nur ad hoc Vorbereitungen treffen. 6. Entweder w i r d ein Totalembargo eingeführt oder die Güterlisten bei einem selektiven bzw. „strategischen" Embargo sind lückenlos und werden rechtzeitig verändert.

Vorbemerkung

7. Das Embargo erfüllt die Bedingung der Universalität. Es gibt keine Außenseiter oder Länder, die m i t Land Β eine Allianz schließen. Land Β hat keine Möglichkeiten, auf Drittmärkte auszuweichen. Alle Drittländer verhängen entweder direkt ein Embargo gegen Land B, oder sie beschließen ein wirksames Reexportembargo gegenüber Land B. Neutrale Länder, die sich dem Embargo nicht anschließen, weiten ihren Außenwirtschaftsverkehr m i t Land Β nicht aus. 8. Bei einem kollektiven Embargo besteht bei den politischen Zielen und den Kontrollverfahren Einigkeit. Administrative Lücken treten nicht auf. Der Außenwirtschaftsverkehr von Land Β kann vollständig kontrolliert werden. Die Kontrollverfahren werden durch eine zentrale Kontrollinstanz m i t entsprechenden Kompetenzen koordiniert. Ferner treten international keine Unterschiede i n der Kontrollgenauigkeit auf. 9. U m Schwierigkeiten bei der Verteilung der Embargolasten zu vermeiden, gelingt es, ein funktionstüchtiges System gegenseitiger Unterstützung zu schaffen — ζ. B. durch die gegenseitige Öffnung der nationalen Märkte und ein System finanzieller Ausgleichszahlungen bei Zahlungsbilanzschwierigkeiten. 10. Die außenpolitischen und außenwirtschaftlichen Gegenmaßnahmen von Land Β bleiben ohne nennenswerte Wirkung. Aus den empirischen Erfahrungen m i t den bisherigen Embargos und aus den auch theoretisch abgeleiteten Idealbedingungen lassen sich die Hauptmängel des Embargos zusammenstellen: 1. Der Einsatz des Embargos erfolgte i n der Regel erst nach längeren zeitlichen Verzögerungen. Dadurch blieb dem Embargogegner i m mer Zeit, Maßnahmen zu ergreifen, die die Embargowirkungen teilweise oder vollständig aufhoben. 2. Die Embargolisten waren lückenhaft. Aufgrund von Uneinigkeiten unter den Teilnehmern an einem kollektiven Embargo wurden bestimmte Güter ausgeklammert, oder die Listen wurden zu spät an veränderte wirtschaftliche Situationen angepaßt. Insbesondere erwies es sich als sehr problematisch zu definieren, was ein „strategisches" Gut sei. Die Gründe lagen i n wirtschaftstheoretischen Unklarheiten, politischen Meinungsverschiedenheiten und auch i n Unzulänglichkeiten, das klare Konzept eines „strategischen" Embargos organisatorisch zu bewältigen. Totale Ein- und/oder Ausfuhrembargos sind häufig ein Ausweg aus diesem Dilemma gewesen. 3. Fehlende Universalität des Embargos. Das Ziel eines Embargos muß es sein, den gesamten Außenwirtschaftsverkehr des Embargogegners zu kontrollieren bzw. zu unterbrechen. Dieses Ziel wurde nie erreicht. Es gab immer Länder, die aus politischen oder wirtschaftli-

24

Vorbemerkung

chen Gründen eine Außenseiterposition einnahmen und somit als Ausweichmarkt für den Embargogegner dienten. 4. Bei einem kollektiven Embargo gibt es neben den „externen" Schwierigkeiten mit Außenseitern auch genügend „interne" Probleme, deren negative Wirkungen ähnlich zu bewerten sind. Das häufigste Merkmal war eine mangelnde Solidarität unter den Embargoteilnehmern, die von Anfang an existieren konnte oder sich i m Laufe der Zeit entwickelte. Sie ist zu begründen einmal mit dem unterschiedlich starken Interesse an den politischen Embargozielen, zum anderen mit den wirtschaftlichen Rückwirkungen der Außenwirtschaftsverbote, welche die einzelnen Länder ungleich belasten. Aber auch die allgemeine wirtschafts- oder währungspolitische Situation hat das Verhalten einzelner Länder i n den Embargoverhandlungen wesentlich beeinflußt, wie am Beispiel Englands während des Ostembargos gezeigt wurde 6 . Das Ergebnis dieser Interessenkonstellationen war, daß man sich nur auf einen kleinen gemeinsamen Nenner einigen konnte, der als Basis für ein Embargo nicht ausreichte. Umfassendere Kontrollen, die — wie die USA während des OstWest-Embargos — einzelne Länder daraufhin ergriffen, blieben ohne Wirkung, da alle anderen Länder als Liefer- und Bezugsquellen zur Verfügung standen. 5. Eine weitere Folge der mangelnden Solidarität bei kollektiven Embargos waren die administrativen Lücken i n der Ausführung der Embargokontrollen. Da man sich nie durchringen konnte, eine gemeinschaftliche zentrale Kontrollinstanz zu schaffen, die mit den erforderlichen Kompetenzen ausgestattet war, verblieb die Kontrollhoheit i m nationalen Bereich. Dadurch traten zeitliche Verzögerungen bei der internationalen Koordinierung der Kontrollverfahren auf. Ferner existierten teilweise erhebliche nationale Abweichungen i n der Kontrollgenauigkeit, die auf viele Faktoren zurückgeführt werden können (Personalbestand, Ausbildung des Personals, Bestechlichkeit, Kontrolldichte, zersplitterte nationale Kontrollbefugnisse). 6. Ein sehr schwerwiegender Mangel aller kollektiven Embargos war, daß es nie gelang, ein System der gegenseitigen Unterstützung zu schaffen, u m eine gleichmäßigere Verteilung der Embargolasten zu erreichen. Das Problem wurde gesehen und führte sogar zur rechtlichen Fixierung in A r t . 16 Abs. 3 VBS und Art. 49 S VN. Aber weder während des Italienembargos 1935/36 noch während des Ostembargos ab 1947 wurden ernsthafte Anstrengungen auf diesem Gebiet β Vgl. Hasse, Rolf, S. 257 f.

Vorbemerkung

unternommen. Der Zusammenhalt der Embargoallianz wurde so er schüttert. 7. Ein ebenso wesentlicher Faktor sind die Gegenmaßnahmen des Embargogegners, die über die interne Reallokation der Ressourcen hinausgehen. Er kann die administrativen Lücken ausnutzen; die politischen Uneinigkeiten der Embargoteilnehmer vertiefen; versuchen, eigene Allianzen zu bilden, u m ein Gegengewicht zu schaffen; mit einem Gegenembargo drohen und große wirtschaftliche Versprechungen machen, um das Interesse am Handel und damit an der Aufhebung des Embargos zu wecken. Diese Taktik wendete insbesondere die Sowjetunion erfolgreich während des Ostembargos an. Sie versuchte nicht nur, den politischen Zusammenhalt zwischen den Embargoteilnehmern zu lockern, sondern bemühte sich ferner, durch demonstrative Handelsversprechungen die Ausfuhrunternehmen der westlichen Länder zu gewinnen, damit diese sich bei ihren Regierungen für Lockerungen oder die Aufhebung der Embargobestimmungen einsetzen.

Erster Teil:

Stadien der politischen Entwicklung in Rhodesien 1. Stadien der politischen Entwicklung Rhodesiens und der bilateralen Beziehungen zwischen Großbritannien und Rhodesien von 1889 bis heute Der Dreh- und Angelpunkt der Kontroverse u m die Kontrolle der politischen Entwicklung Rhodesiens und damit auch für das Verhältnis zwischen Großbritannien und Rhodesien sind die abweichenden Beurteilungen über — den politischen Status Rhodesiens und über — die Reichweite der direkten Rechte des britischen Parlaments und der britischen Regierung, i n die legislativen, exekutiven und judikativen Prozesse i n seiner „Kolonie" einzugreifen. Aus dem besonderen politischen Status der „Kolonie Süd-Rhodesien" und insbesondere aus der Verfassungswirklichkeit aufgrund des passiven Verhaltens Großbritanniens i h r gegenüber seit der Gründung i m Jahre 1889 leitet die rhodesische Regierung primär die Rechtfertigung für ihre einseitige Lösung vom Mutterland ab. Dagegen erklärten alle britischen Regierungen, daß die einseitige Unabhängigkeitserklärung Rhodesiens vom 11. November 1965 illegal sei, da sie gegen elementare Grundsätze der rhodesischen Verfassung von 1961 verstoße. Großbritannien beruft sich bei seinen Aktionen auf die i n allen rhodesischen Verfassungen bis 1965 verankerten Eingriffs- und Vetorechte für die britische Regierung bzw. das britische Parlament, insbesondere auf die Möglichkeit, alle rhodesischen Gesetze und Verordnungen für rechtlich ungültig zu erklären, wenn die Rechte der Afrikaner diskriminierend eingeschränkt werden. Da Großbritannien nur die rhodesische Verfassung von 1961 anerkennt, die noch von dem Kolonialstatus ausgeht, betont es international hartnäckig, daß es sich bei dem Rhodesien-Konflikt i n erster Linie u m eine „innere Angelegenheit" i m Sinne des A r t . 2 Abs. 7 S V N handele und som i t eine Zuständigkeit internationaler Gremien wie der Vereinten Nationen nur i m Rahmen der britischen Vorstellungen gegeben sei. Die besondere Form der rechtlichen und politischen Beziehungen zwischen Großbritannien und Rhodesien prägen die Entstehung und den Verlauf des Konfliktes und den Ablauf des Embargos. Auch die Frage,

Stadien der politischen E n t w i c k l u n g Rhodesien

welche Maßnahmen Großbritanniens, der V N und anderer Länder oder Ländergruppen völkerrechtlich zulässig sind, w i r d von diesem Problembereich beeinflußt 1 . Ohne den geschichtlichen Hintergrund ist die Entwicklung des Konfliktes nicht zu verstehen, es kann nicht erklärt werden, wie die Fronten entstanden sind, warum sie sich verhärtet haben und warum nicht so leicht eine Lösung zu finden ist. Rhodesien ist eine britische Kolonie gewesen, es besaß aber von A n fang an eine i m Vergleich zu anderen Kolonien sehr weitreichende politische Autonomie. Es lassen sich zwei große Entwicklungsphasen unterscheiden: 1. Phase: Die reine Kolonialzeit von 1889 bis 1961: Kolonialisierung, Unterwerfung der afrikanischen Bevölkerung und Aufbau einer politischen Kontrolle durch die „Europäer" 2 . 2. Phase ab 1962 bis heute: aktive Vorbereitung und Unabhängigkeit und Vollendung der Lösung von Großbritannien. Die Unabhängigkeitserklärung vom 11. November 1965 bedeutet eine Zäsur, jedoch kein Ende dieser Entwicklung. Eine Wende i n dieser Phase bewirkte die Entscheidung der portugiesischen Regierung, den Kolonien Mozambique und Angola die Unabhängigkeit zu geben. Dadurch hat sich die wirtschaftliche und politische Situation für Rhodesien seit A p r i l 1974 entscheidend geändert. 1.1 1. Phase: Der Aufbau eines weißen Rhodesien als britische Kolonie mit weitgehender politischer Autonomie 3

1.1.1 Die Entwicklung

bis 1953:

Aufbau des Staates und der Rassenschranken in Politik und Wirtschaft Als Großbritannien, das bereits Südafrika als Kolonie besaß, gegen Ende des 19. Jahrhunderts aus politischen, rechtlichen und finanziellen 1 Da dieser K o m p l e x i n dieser A r b e i t n u r gestreift w i r d , vergleiche dazu insbesondere: Schramm, Erhard: Völkerrechtliche Aspekte des RhodesienKonfliktes, Diss. Bonn 1970; Fawcett, J. E. S.: Security Council Resolutions on Rhodesia, i n : B Y L L 1965-66, Jg. 41, 1968, S. 103 f f ; McDougal, Myres S., and Reisman, W. Michael: Rhodesia and the U n i t e d Nations: The Lawfulness of International Concern, i n : A J I L , Vol. 62, 1968, S. I f f . ; Halderman, John W.: Some Legal Aspects of Sanctions i n the Rhodesia Case, i n : ICLQ, Vol. 17, 1968, S. 672 f f.; Higgins , Rosalyn: International L a w , Rhodesia and the U. N., i n : The W o r l d Today, Vol. 23, 1967, S. 94 ff.; Ruzié, D a v i d : Les sanctions économiques contre la Rhodésie, i n : J D I , 1970, S. 20 ff.; Zacklin, Ralph: Challenge of Rhodesia: T o w a r d an International Public Policy, i n : International Conciliation, November 1969, S. 1 ff. Z u r grundsätzlichen Problematik der Zulässigkeit des Embargos vgl. Lindemeyer, Bernd: Schiffsembargo u n d Handelsembargo. Völkerrechtliche Praxis u n d Zulässigkeit, Völkerrecht u n d Internationales Wirtschaftsrecht, Band, 9, Baden - Baden 1975. 2 Die Bezeichnung der weißen Bevölkerung Rhodesiens als „Europäer" entspricht dem offiziellen Sprachgebrauch.

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Erster Teil: Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

Gründen eine direkte Unterwerfung des Gebietes nördlich der Kapkolonie scheute, stellte es 1889 der von Cecil Rhodes ad hoc gegründeten British South-Africa Company (BSAC) eine Charta aus, mit der es dieser Gesellschaft sehr weitreichende administrative, polizeiliche und auch judikative Rechte übertrug: I m Norden der Kapkolonie und Transvaals und i m Westen der portugiesischen Besitzungen i n Ostafrika durfte sie Eisenbahnen und Telegraphenlinien bauen, die Einwanderung organisieren und den Abbau von Kohle und Erzen betreiben. Sie erhielt die Vollmachten, Verträge abzuschließen, Gesetze zu erlassen, eine Polizeitruppe aufzustellen und alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um den Frieden aufrecht zu erhalten 4 . U m das Gebiet gegenüber Afrikanern, ausländischen Gesellschaften und Staaten abzusichern 5 , wandelte Großbritannien nach der Niederschlagung des afrikanischen Widerstandes Rhodesien durch zwei Orders i n Council (1891), (1898)6 i n ein britisches Protektorat um, das dem Hohen Kommissar in Südafrika unterstellt wurde. Die britische Regierung behielt sich jedoch vor, gegebenenfalls Richter und Verwaltungsbeamte sowie einen Residenten i n Salisbury (Rhodesien) einzusetzen. Ferner blieb die letzte Kompetenz über die Bestimmung des Rechtsstatus der afrikanischen Bevölkerung bei der britischen Regierung. Bereits seit 1898 konnte sie rhodesische Gesetze und Verordnungen ablehnen, durch die Rechte der Afrikaner diskriminierend beschnitten werden sollten 7 . Dennoch wurden den weißen Siedlern nur acht Jahre nach dem Eindringen i n das Territorium wesentliche Teile einer demokratischen Selbstregierung zugestanden. M i t der Order i n Council von 1898 wurde den Siedlern erlaubt, einen teilweise gewählten Gesetzgebenden Rat zu errichten. Das Wahlrecht wurde differenziert nach dem Bildungsgrad und/oder einem Besitz- bzw. Vermögensminimum, so daß fast nur „Europäer" wählen konnten. 3 Vgl. i m einzelnen zur Geschichte Rhodesiens: Glann, L. H.: A History of Southern Rhodesia: Early Days to 1934, London 1965; Robinson , R., and Gallagher , John, w i t h Denny , Alice: Africa and the Victorians, London 1963; Schmidt, Werner, S. 23 ff. 4 Palley, Claire: The Constitutional History and L a w of Southern Rhodesia 1888 - 1965 w i t h Special Reference to I m p e r i a l Control, Oxford 1966, S. 33 - 43. 5 Dieser Schritt w a r erforderlich, da auf der Berliner Konferenz (KongoKonferenz) 1885 festgelegt worden war, daß ein Souveränitätsanspruch auf afrikanisches Gebiet n u r besteht, wenn dieses tatsächlich besetzt wurde, w e n n also die völkerrechtliche Zuständigkeit eindeutig geklärt war. Das Gebiet Rhodesiens umfaßte das alte Matabele Königreich, das Mashonaland u n d das Maniealand. 6 Order i n Council of 1891 (9. M a i 1891); The Southern Rhodesia Order i n Council of 1898 (20. Oktober 1898). 7 § 80 der The Southern Rhodesia Order i n Council of 1898: "No conditions, disabilities or restrictions shall, w i t h o u t the previous consent of the Secretary of State, be imposed upon natives by ordinance which do not equally supply to persons of European descent, save i n the supply of arms, ammunitions and liquor." Vgl. Schmidt, Werner, S. 35.

Stadien der politischen Entwicklung Rhodesien

Die Unzufriedenheit der Siedler m i t der Geschäftspolitik der BSAC, deren Unvermögen, die Siedler ausreichend gegen afrikanische Widerstandsbewegungen zu schützen, und der Tod Cecil Rhodes i m Jahre 1902 bewirkten, daß bereits vor dem Ersten Weltkrieg der Drang zu einer selbstverantwortlichen Regierung in Rhodesien größer wurde 8 . Als dann die BSAC in einem Rechtsstreit gegen die Krone unterlag 9 , verlangten die Siedler, daß die Charta der BSAC auslief, die 1914 lediglich für zehn Jahre verlängert worden war, u m eine eigenständige Regierung bilden zu können. 1920 zogen dreizehn Abgeordnete i n den Gesetzgebenden Rat ein, von denen zwölf für ein selbständiges Rhodesien plädierten. Doch Großbritannien zögerte, weil es die hohen Kosten für die Verwaltung scheute. Es befürwortete deshalb eine Eingliederung i n die Südafrikanische Union. I n einer Wahl entschied sich jedoch die wahlberechtigte Bevölkerung am 27. Oktober 1922 mit 8 774 zu 5 989 gegen einen A n schluß an Südafrika 1 0 . Daraufhin sah sich Großbritannien gezwungen, Rhodesien formell als Kolonie zu annektieren 11 . Rhodesien wechselte von der Verwaltung durch die BSAC über i n den Kolonialstatus. Dieser scheinbar unwichtige Statuswechsel erwies sich jedoch als eine entscheidende Wende i n der politischen Entwicklung Rhodesiens. Es wurde eine britische Kolonie mit einer verantwortlichen Selbstregierung, der nach innen nur wenige K o m petenzen vorenthalten waren. Seit 1923 wählt Rhodesien seine eigene Regierung; es verfügt über eigene Streitkräfte und eine eigene Verwaltung. Großbritanniens Präsenz beschränkte sich auf den Gouverneur, der den bisherigen „resident commissioner" ablöste und der auf Vorschlag der rhodesischen Regierung bestellt wurde. Seine Hauptaufgabe war es, darüber zu wachen, daß die Vorbehaltsklauseln i n der rhodesischen Gesetzgebung gegenüber den Afrikanern beachtet würden. Ferner 8 Einen Schritt i n diese Richtung brachte 1903 die Novellierung der Southern Rhodesian Order i n Council, durch welche i m Gesetzgebenden Rat die Z a h l der gewählten Mitglieder der der ernannten gleichgesetzt wurde. 1907 errangen die Siedler die Mehrheit u n d 1911 verfügte die britische Regierung, daß die Z a h l der ernannten Mitglieder i n dem Gesetzgebenden Rat verringert wurde. Vgl. Schmidt, Werner, S. 45 f. 9 Die BSAC vertrat die Auffassung, daß das noch nicht verkaufte L a n d i h r gehörte. Das Judicial Committee of the P r i v y Council entschied jedoch, daß alles L a n d der britischen Krone gehörte. Damit erlosch das Interesse der BSAC an einer Tätigkeit i n Rhodesien; sie richtete i h r Interesse auf Südafrika u n d verlangte eine politische Vereinigung der beiden Gebiete. 10 Vgl. Glann, L. H.: A History of Southern Rhodesia, S. 231 ff. 11 Southern Rhodesia (Annexation) Order i n Council 1923. Vgl. Ρ alley, Claire: The Constitutional History, S. 228 ff. Der Kolonialstatus w i r d abgeleitet aus dem generellen Vorbehalt, daß i n Übereinstimmung m i t der K o l o nialpraxis neue Gesetze auch nach der Zustimmung durch den Gouverneur innerhalb eines Jahres noch verworfen werden können. Die Existenz dieses Rechtes u n d die A n w e n d u n g der Colonial L a w V a l i d i t y A c t of 1865 werden von Großbritannien als ausschlaggebend für den rechtlichen Kolonialstatus Rhodesiens angesehen.

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Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

konnte nur das britische Parlament die rhodesische Verfassung ändern, und Großbritannien behielt die Zuständigkeit für die Außenvertretung Rhodesiens. Die Vorbehaltsklauseln waren rhodesischen Regierungen immer lästig, da sie den Weg zur vollständigen Unabhängigkeit blockierten. Gleichzeitig wuchs aber auch m i t den Jahren die Selbständigkeit gegenüber dem Mutterland so sehr, daß ein direktes Eingreifen i n die rhodesische Gesetzgebung aufgrund der Vorbehaltsklauseln für unwahrscheinlich gehalten wurde 1 2 . Obwohl bis i n die 50er Jahre zahlreiche Gesetze vom rhodesischen Parlament beschlossen wurden, durch welche die A f r i kaner diskriminiert wurden, setzte Großbritannien die Vorbehaltsklauseln nicht entschieden gegen die Politik der Rassentrennung und der Sicherung der politischen Kontrolle durch die „Europäer" ein. Der britische Gouverneur beschränkte sich auf informelle Einflußnahmen während des Gesetzgebungsprozesses. Die Aushöhlung der Vorbehaltsrechte wurde weder durch Großbritannien noch durch eine afrikanische Opposition 1 3 noch durch die weiße Opposition i n Rhodesien 14 verhindert. So vollzog sich der Aufbau der wirtschaftlichen, rechtlichen und politischen Kontrolle durch die „Europäer" schrittweise und konsequent. Durch Paßgesetze wurde die Mobilität der Afrikaner, insbesondere ihre Niederlassung i n Städten, beschränkt; m i t Hilfe von Steuergesetzen w u r den die Afrikaner gezwungen, mindestens zeitweilig eine Lohnarbeit anzunehmen; durch Arbeitsgesetze wurden die Freizügigkeit, die handwerkliche Ausbildungsmöglichkeit und der Zugang zum öffentlichen Dienst eingeschränkt und die Landverteilung wurde sehr zuungunsten der afrikanischen Bevölkerung geregelt. 12 Die rhodesische Position w i r d sehr deutlich i n Äußerungen des l a n g j ä h r i gen rhodesischen Ministerpräsidenten Sir Godfrey Huggins (1933 bis 1953). 1946 beschrieb er die Vorbehaltsklauseln als „ a tremondous embarrassment to the Government that happens to be i n power i n the United Kingdom". Southern Rhodesia Legislative Assembly Debates (SRLAD), Vol. 26, S. 1726 v., zitiert i n : Bowman , L a r r y W.: Politics i n Rhodesia. W h i t e Power i n an A f r i c a n State, Cambridge, Mass. 1973, S. 8, S. 19 u n d 167. Ferner bezeichnete er 1951 die Klauseln als „not being w o r t h the paper they were w r i t t e n on". Seine starke Position leitete er aus zwei Faktoren ab: Großbritannien müßte i m K o n f l i k t f a l l die Armee einsetzen, w e n n es erfolgreich die rhodesische P o l i t i k umkehren w o l l t e ; diesen Schritt hielt er für unwahrscheinlich. Vgl. Glann, L. H. and Gelfand, M.: Huggins of Rhodesia, London 1964, passim. 13 Eine echte afrikanische Opposition i n Rhodesien entstand erst als Folge der Befreiungsbewegung i n ganz A f r i k a , als 1957 der A f r i c a n Nationalist Congress gegründet wurde. Zuvor waren es Splittergruppen meist gebildeter Afrikaner, die f ü r begrenzte Ziele u n d f ü r Verbesserungen ihrer eigenen Positionen sich vereinigten. Vgl. Gray, Richard: The T w o Nations: Aspects of the Development of Race Relations i n the Rhodesias and Nyasaland, London 1960, S. 159 ff. 14 Zwischen den „europäischen" Parteien gab es keine nennenswerten U n terschiede bei den politischen Zielen, sondern verschiedene Auffassungen über die besten Strategien. Vgl. Bowman , L a r r y W., S. 5 - 44, S. 91 ff.

Stadien der politischen Entwicklung Rhodesien

Bereits 1898 wurden m i t der Southern Rhodesia Order i n Council auch die Southern Rhodesia Native Regulations erlassen. Während i n ersterer die britischen Vorbehaltsrechte verankert waren, enthielt letztere bereits alle diskriminierenden Vorschriften über die Arbeits- und Städtekontrolle, die Landverteilung und das Paßwesen, welche die BSAC 1890 eingeführt hatte. Diese Grundlagen über die Verwaltung der Eingeborenen gelten nahezu unverändert auch heute noch. Danach können die Häuptlinge und deren Vertreter ernannt sowie Stämme zusammengelegt oder geteilt werden. Die eigentlichen administrativen und auch zivil- und strafrechtlichen Kompetenzen 15 lagen nicht bei den Afrikanern, sondern bei den „europäischen" Eingeborenenkommissaren (native commissioner). Deren administrative Befugnisse wurden 1927 durch den Native Affairs Act u m die Rechtsprechungskompetenzen i n Z i v i l - und Strafsachen erweitert. Da die strafwürdigen Handlungen extrem weit gefaßt waren und der normale rechtsstaatliche Instanzenweg der Rechtsprechung fehlte, war der Ermessensspielraum gegenüber den Afrikanern sehr groß. Die Identitäts- und Aufenthaltskontrolle wurde durch das Paßgesetz von 1902, durch den Native Registration Act of 1936 und durch den Native (Urban Areas) Accomodation and Registration Act of 1946 geregelt. Einmal wurde eine Registrierung aller afrikanischen Einwohner über 14 Jahre angestrebt. Ferner wurde die Aufenthaltsberechtigung i n Städten beschränkt, indem der Wohnortwechsel i n die Stadt genehmigt werden mußte. Durch Sonderausweise nur für Afrikaner wurde diese Bestimmung kontrolliert. Weit einschneidender sind die Vorschriften des Arbeitslebens. Bereits seit 1894 wurde eine jährliche Kopfsteuer 1 6 erhoben (1904 erhöht von 10 sh. auf l/£), u m das Arbeitsangebot zu sichern, was nur bedingt gelang. Zwar waren und sind die Afrikaner aufgrund der Steuer gezwungen, bei den niedrigen Löhnen für einen Teil des Jahres i n die „Geldwirtschaft" zu wandern, viele kehren aber anschließend i n ihre Orte zurück. Deshalb ist der Anteil der ausländischen afrikanischen Arbeitskräfte i n Rhodesien traditionell sehr groß (ca. 50 v. H.). Die Berufswahl, die Aufstiegsmöglichkeiten und auch die Arbeitsplatzsicherheit wurden 15 Die theoretische Exekutivhierarchie — britische Regierung — britischer Gouverneur — rhodesische Regierung — afrikanischer H ä u p t l i n g — K r a l führer — afrikanische Bevölkerung — w u r d e durch den Eingeborenenkommissar drastisch verändert, da die britische Regierung u n t ä t i g blieb. Vgl. i m einzelnen zu den Kompetenzen der Eingeborenenkommissare: GPO, Report of the Commission Appointed t o I n q u i r e into and Report on A d m i n i s t r a t i v e and Judicial Functions i n the Native Affairs and District Courts Departments, Salisbury 1961, S. 53 ff. 16 Verheiratete „Europäer" zahlen bis zu einem Einkommen v o n £ 800 p. a. keine Steuern. Diese Kopfsteuer w a r i n A f r i k a durchaus üblich; sie w a r jedoch i n Rhodesien verhältnismäßig hoch. Vgl. Bowman, L a r r y W., S. 14.

32

Erster Teil: Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

durch drei Gesetze beschnitten: den Master and Servants Act of 1891 (MSA); den Industrial Conciliation Act of 1934 (ICA) und den Public Service Act of 1931. Insbesondere der ICA enthält markante Diskriminierungen, durch welche das Lohngefälle zwischen weißen und farbigen Arbeitnehmern konserviert werden sollte. Der Begriff des „employee" wurde so definiert, daß er nur weiße Rhodesier umfaßte. Nur diese durften Gewerkschaften gründen und Tarifverträge aushandeln und nur diese konnten Lehrlinge werden. Damit war der Aufstieg für Afrikaner erschwert, das Ausbildungsgefälle und die Lohnkluft (vgl. Abb. A 1) zementiert und die Arbeitsplätze der „Europäer" gesichert 17 . Erst 1951 durften die Afrikaner die Rhodesian Railways Employee Association gründen, deren erster Generalsekretär J. Nkomo war. Ein weiterer Schritt dieser Trennungs- und Sicherungspolitik war der Public Service Act. Dieses Gesetz bewirkte, daß die mittleren und gehobenen Stellen i n der öffentlichen Verwaltung auch der Eingeborenenangelegenheiten den „Europäern" vorbehalten blieben. Die Beteiligung der Afrikaner wurde auf Hilfsdienste (to assist) beschränkt 18 . Die beiden Kristallisationskerne der dann auch öffentlichen K r i t i k der Afrikaner seit Mitte der 50er Jahre waren das Wahlrecht und die diskriminierende Landaufteilung. Beim Wahlrecht muß die Zangenbewegung gesehen werden. A u f der einen Seite steht die Qualifikationshürde aus Einkommen, Vermögen und Ausbildung; auf der anderen Seite stehen die „entsprechenden" diskriminierenden Regelungen, welche eine rasche Vermehrung der afrikanischen Wahlbevölkerung verhinderten. Als gegen Ende der 30er Jahre dennoch die Zahl der wahlberechtigten Afrikaner stieg, wurden die Anforderungen 1940 angehoben. Die Zahl der registrierten Afrikaner, die wählen durften, blieb gering 1 9 .

17

Z u Einzelheiten der Gesetze und der dahinter stehenden wirtschaftlichen u n d politischen Entwicklungstheorie (Zwei-Pyramiden-Politik) siehe die Ausführungen u n d Quellen i n : Bowman , L a r r y W., S. 14 ff., 169. 18 Eindrucksvoll ist die A u f t e i l u n g der Stellen i n der Föderationsverwaltung gewesen. I m höheren Dienst (Stufe I) w u r d e n 1959 12 428 „Europäer" u n d 53 Nicht-Europäer, i n den Stufen I I bis I V dagegen kein „Europäer" u n d 17 065 Nicht-Europäer beschäftigt. Vgl. ebenda, S. 25 u n d 172. 19 Vgl. Mason, P h i l i p : Die Föderation von Rhodesien u n d Nyassaland. E i n gescheitertes Experiment, i n : EA, 1963, S. 641 f. I m November 1953 waren es 441, u n d bei der W a h l am 30. J u l i 1974 sollen von den ca. 6 M i l l . A f r i k a n e r n n u r 7 000 als Wähler registriert gewesen sein. Vgl. AdG, 1974, S. 18912.

Stadien der politischen E n t w i c k l u n g Rhodesien Tabelle 1: Gesaatbevolkeruno und Wahlberechtigte (1965) sowie Einwohner Rhodesiens über 20 Jahre (1961/1962)

Afrikaner

Asiaten

Mischlinge

"Europäer·

Wahl-Register A Wahl-Register Β

2.330 10.689

1.242 120

1.307 181

92.405 587

Gesamt

13.019

1.362

1.488"

92.992

GesamtBevölkerung

4.070.000

Bevölkerung über 20 Jahre:

1.571.000 '

26.000

114.000 150.000

J

Quellen: Larry W. Bowman, Politics in Rhodesia, S. 13 und 76; Statistisches Bundesamt, Länderbericht Rhodesien 1970, S. 9 (Bevölkerung über 20 Jahre). 1

2)

W 1962 bei einer Gesamtzahl der Afrikaner von 3.617.000. Fur 1961 bei einer Gesamtzahl der nichtafrikanischen Bevölkerung von 249.000·

Als das rhodesische Parlament 1930 gegen afrikanischen Widerstand, aber ohne nennenswerte Intervention durch Großbritannien, das Landaufteilungsgesetz (Land Apportionment Act — L A A ) verabschiedete, sicherte es die bisherige Landergreifungspolitik der Siedler rechtlich ab. Erst 1969 wurde dieses Gesetz durch den Land Tenure Act wesentlich verändert. M i t der L A A wurde das Gebiet Rhodesiens i n afrikanische und „europäische" Regionen unterteilt, deren Grenzen und Widmung nicht durch Pacht- und Kaufverträge verändert werden durften. Die ungleiche Zuteilung des Landes i m Verhältnis zur Bevölkerung wurde verschärft, indem den Afrikanern die weniger fruchtbaren Regionen gegeben und ihnen darüber hinaus alle Schürfrechte auf ihrem Boden vorenthalten wurden. Aus den Tabellen 2 und 3 kann die ungleichgewichtige Verteilung abgelesen werden 2 0 . 20 Die Verteilung des Bodens nach seiner Qualität k a n n für die Region SüdMatabele-Land f ü r 1966 folgenden Zahlen entnommen werden (in v.H.).

Die Verteilung des Bodens nach seiner Qualität fur die Region Süd-Hatabele-Land für 1966, in v.H.

schlecht

schlecht bis mittel mäßig

mittel mäßig bis gut

mittel mäßig

"Europäisches" Land (10 Mio. acres)

17,3

15,9

39,4

10,0

17,4

Afrikanisches Land (4,8 Mio. acres)

69,4

10,7

15,0

3,9

1,0

Quelle: George Kay, Physical Environment and Natural Resources, S. 75. 3 Hasse

gut

34

Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

Für die politische Entwicklung der Afrikaner entscheidender w a r der Native Land Husbandry Act of 1951 (LHA), dessen Ablehnung unter der Führung von George Nyandoro 1957 zur Gründung des African Nationalist Congress führte. M i t diesem Gesetz beabsichtigte die rhodesische Regierung, das Landproblem i n den afrikanischen Reservaten zu lösen 21 . Der L H A enthielt Richtlinien, u m der Zerstückelung der afrikanischen Anbauflächen entgegenzuwirken und u m den Viehbestand der Afrikaner zugunsten anderer landwirtschaftlicher Tätigkeiten zu verringern. Ferner sollte das Land, das überwiegend Gemeineigentum der Stämme war, einzelnen Afrikanern übergeben werden, u m die Verantwortlichkeit für die Landbestellung zu klären. Die Afrikaner akzeptierten das Ziel der Produktivitätssteigerung durch diese Maßnahmen nicht. Sie sahen i m L H A vielmehr einen A n g r i f f auf das auch heute noch sehr tief v e r w u r zelte Stammessystem. Die Verringerung der Rinderherden war unpopulär, w e i l die Zahl der Rinder als Reichtumsmaßstab galt. Wichtiger jeTabelle 2: Landverteil uno in Rhodesien zwischen Afrikanern und "Europäern». 1894 bis 1973 - in 1.000 acres1^

Jahr

1894

Afrikanern

•Europäern"

zugeordnet

zugeordnet

2.200

-

unbestiant nicht zugeordnet

Nationalparks und Wälder -

-

1913

21.390

21.947

44.000

1925

21.595

31.588

43.149

1930

29.065

49.149

17.889

591

1941

29.500

49.700

17.900

600

1953

30.651

47.408

14.268

3.977

1959

41.950

48.062

57

7.190

-

894

1963

43.821

38.137

5.472

9.756

1965

44.403

35.713

5.879

10.524

1969

44.950

44.950

-

6.600

1973

45.000

44.863

-

6.590

Quelle: 1894 - 1963: Larry W. 8ov«an, Politics in Rhodesia, a.a.O., S. 12 1965 - 1973: The Europa Yearbook. A World Survey, Vol. III, Jg. 1970, S. 1228; Jg. 1973, S. 1270, 1279. 1)

1 acrea - ca. 4.046,9 %

21 U n m i t t e l b a r nach dem 2. Weltkrieg w u r d e der L A A strikter durchgeführt u n d ca. 85 000 afrikanische Familien (ca. 10 v. H. aller Afrikaner) umgesiedelt. Dies führte zu Unzufriedenheiten, zur Überbevölkerung i n den afrikanischen Reservaten u n d zu Versorgungsproblemen, da die P r o d u k t i v i t ä t der afrikanischen Landwirtschaft sehr gering w a r (schlechte Böden, zu kleine A n b a u flächen, zu v i e l Rinderhaltung, L a n d überwiegend Stammeseigentum). Vgl. Garbett, G. Kingsley: The L a n d Husbandry A c t of Southern Rhodesia, i n : Biebuyck, D., ed.: A f r i c a n A g r a r i a n Systems, London 1963, S. 185 - 202.

1. Stadien der politischen Entwicklung Rhodesiens

35

Tabelle 3: Oie Entwicklung der rhodesischen Bevölkerung. 1901 - 1974

Jahr

Afrikaner 1^

"Europäer"

1901

500.00

11.000

-

-

510.000

1911

740.000

23.600

-

-

770.000

Asiaten

Mischlinge

Gesaat2'

1921

860.000

33.600

-

-

900.000

1931

1.080.000

49.900

-

-

1.130.000 1.480.000

1941

1.400.000

60.000

-

-

1951

2.170.000

135.600

-

-

2.320.000

1954

3.000.000

158.000

4.800

7.200

3.170.000

1961

3.730.000

221.000

7.100

10.400

3.970.000

1965

4.260.000

210.000

8.000

12.600

4.490.000

1968

4.720.000

223.000

8.800

14.600

4.960.000

1970

5.050.000

239.000

9.200

16.100

5.310.000

1973

5.600.000

270.000

9.700

18.600

5.900.000

1974

5.800.000

273.000

9.800

19.500

6.100.000

Quelle: 1901 - 1951: Larry W. Bowaan. Politics in Rhodesia, a.a.O., S. 13, 1954 - 1974 (jeweils 30. Juni des Jahres): Rhodesia Monthly Oigest of Statistics, Dezeaber 1974, S. 1. ^Oie Zahlen für den Zeitraum vor 1961 sind geschätzt und werden als zu niedrig bewertet. Ab 1961 beruhen die Zahlen auf offiziellen Zählungen.

2)Diese Zahl enthält bis 1951 auch die in Rhodesien lebenden Asiaten und Mischlinge. Oie Genauigkeit entspricht der bei den Zahlen für die Afrikaner.

doch war, daß durch den L H A den Häuptlingen das Recht genommen werden sollte, das Land an die Stammesangehörigen zu verteilen. Ferner wurde durch das geplante individuelle Landeigentum der Anspruch jedes Stammesmitglieds auf ein Stück Land aufgehoben, so daß es den Afrikanern unmöglich geworden wäre, jederzeit aus anderen Orten und Beschäftigungsverhältnissen zu ihren Stämmen zurückzukehren. 1.1.2 Die Entwicklung

von 1953 bis 1961:

Verstärkte Unabhängigkeitsbestrebungen und massive Repressionspolitik gegen afrikanische politische Organisationen 1.1.2.1 Die Zentralafrikanische Föderation als Vehikel zu größerer Unabhängigkeit Die Selbständigkeit Rhodesiens wuchs nicht nur i m Inneren. Sein Status wurde international schrittweise aufgewertet. Südrhodesien wurde i m Gegensatz zu Nordrhodesien (heute Sambia) nicht durch das Colonial Office, sondern durch das Commonwealth Relation Office betreut. Dadurch unterteilte die britische Regierung deutlich die afrikanischen Be3·

36

Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

Sitzungen i n Kolonien und Staaten m i t diplomatischem (Republik Südafrika) oder quasi-diplomatischem Status (Südrhodesien). Von 1937 an nahm der südrhodesische Premierminister an den Tagungen der Commonwealth-Staaten teil. Südrhodesien hatte innerhalb der britischen Botschaften i n Washington, Tokio, Lissabon und Bonn eigene Repräsentanten und eine konsularische Vertretung i n Mozambique. Südrhodesien war Gründungsmitglied des G A T T 2 2 . Darüber hinaus wurde es i n der ersten Liste der Gebiete ohne Selbstregierung, die aufgrund der A n gaben der Kolonialmächte von den V N am 14. Dezember 1946 veröffentlicht wurde, nicht aufgeführt. Erst aufgrund eines Beschlusses der Generalversammlung vom 28. Juni 1962 wurde Südrhodesien auf Druck der afrikanischen Staaten und gegen den Widerstand Großbritanniens i n diese Liste aufgenommen 23 . Diese auch nach außen wachsende Vertretungsbefugnis führte nach dem 2. Weltkrieg, an dem Südrhodesien aktiv teilnahm, immer häufiger zur Forderung nach völliger Unabhängigkeit. Der Ende der 40er Jahre einsetzende Entkolonialisierungsprozeß entwickelte sich zum Hemmschuh der rhodesischen Wünsche. Die Phase von 1953 bis 1961/1962 ist gekennzeichnet durch die Gründung der Föderation zwischen Nord- und Südrhodesien sowie Nyassaland, durch eine zunehmend aktive politische Polarisierung zwischen den „Europäern" und den Afrikanern und den Versuch Großbritanniens, eine Lösung der Unabhängigkeitsfrage zu erreichen, die für beide Seiten annehmbar war. Nachdem nur ein Jahr nach der Trennung i n Nord- und Südrhodesien (1923) reiche Kupfervorkommen i n Nordrhodesien entdeckt wurden, w u r de die Idee einer Verbindung beider Staaten immer wieder vorgetragen 24 . Lange Zeit waren es wirtschaftliche Vorteile, die als Argumente benutzt wurden. Anfang der 50er Jahre aber, als der Drang zur Unabhängigkeit i n Südrhodesien stärker wurde, Großbritannien jedoch diesen Schritt aufgrund der Rassendiskriminierungspolitik ablehnte, wurden auch politische Argumente verwendet. Man verzichtete auf eine Verschmelzung der Staaten und trat für eine Föderation ein; man hoffte, die22 Dagegen w u r d e es i m I W F , i n der I B R D u n d i n den V N als abhängig betrachtet u n d durch Großbritannien vertreten. Vgl. Fawcett, J. E. S., S. 106. Nach der Gründung der Föderation aus Süd- u n d Nordrhodesien sowie Nyassaland 1953 nahm an diesen Tagungen der Premierminister der Föderation teil, der bis 1958 gleichzeitig Premierminister Südrhodesiens war. Nach der Auflösung der Föderation 1963 wurde der südrhodesische Premierminister I. S m i t h 1964 nicht zu der Commonwealth-Tagung i n London eingeladen. Vgl. dazu: Miller, J. D. B.: Survey of Commonwealth-Äff airs. Problems of E x p a n sion and A t t r i t i o n 1953 - 1969, London - N e w Y o r k - Toronto 1974, S. 191 ff. 23 Vgl. Mushkat, Marion: Entkolonisierungsprozeß u n d Völkerrecht, Beilage zur Wochenzeitschrift „Das Parlament", Β 32/71 v o m 7. August 1971, S. 35 f. 24 Vgl. Rotberg, Robert I.: The Federation Movement i n B r i t i s h East and Central Africa, i n : JCPS, Vol. 2 (1964), S. 141 - 160.

Stadien der politischen Entwicklung Rhodesien

se nach südrhodesischem Vorbild gestalten zu können und daß die Föderationsregierung eher die Unabhängigkeit erhalten würde 2 5 . Nach einer Serie von fünf Konferenzen nahezu unter Ausschluß der Afrikaner 2 6 trat die Föderation von Süd- und Nordrhodesien sowie Nyassaland als Zentralafrikanische Föderation am 23. Oktober 1953 i n K r a f t 2 7 . Zuvor hatte das britische Parlament am 24. März 1953 dem Verhandlungsergebnis zugestimmt. Das erforderliche Referendum i n Südrhodesien vom 9. A p r i l 1953 verlief erfolgreich, brachte aber einen hohen A n t e i l an Nein-Stimmen 2 8 . Es war eine Föderation aus Staaten, die sowohl wirtschaftlich als auch politisch sehr unterschiedlich waren. Nordrhodesien und Nyassaland behielten — insbesondere auf Wunsch der Afrikaner — den Kolonialstatus, Südrhodesien behielt dagegen seine Selbstregierung. Die Föderation w u r de nicht unabhängig; sie erhielt jedoch eine starke Zentralregierung m i t weitgehender Autonomie (Verteidigung, Außenbeziehungen, wirtschaftliches Wachstum und Entwicklung, Handelspolitik und Budgetpolitik). Aufgrund des unterschiedlichen politischen Status der Mitglieder und aufgrund der problematischen Kompetenzabgrenzungen und -Überschneidungen ist es verständlich, warum die Föderation als „the world's most overgoverned country" bezeichnet wurde 2 9 . Die Vertretung der Afrikaner i m Föderations-Parlament blieb auf sechs von 35 Sitzen beschränkt. Für viele „Europäer" war diese Beteiligung bereits zu weitgehend, zumal sie befürchteten, daß das British Colonial Office seine Vorstellungen verwirklichen könnte, den A n t e i l der afrikanischen Politiker schrittweise zu vergrößern. A n diesem Problem entzweiten sich nicht nur die „Europäer" i n Südrhodesien. I n dem Maße, wie die kompromißlose Haltung zugunsten einer restriktiven Beteiligung der Afrikaner bzw. einer getrennten Entwicklung der Rassen i n Südrhodesien stärker wurde, verhärtete sich auch das Verhältnis zwischen Südrhodesien und Großbritannien 3 0 . 25 Diese T a k t i k wurde dem F ü h r e r der Weißen i n Nordrhodesien, Roy Welensky 1948 auf der britischen Afrikakonferenz vorgeschlagen. Vgl. Welensky, Sir Roy: Welensky's 4000 Days, London 1964, S. 23 ff. 26 Lediglich auf einer Konferenz erhielten die A f r i k a n e r auf Drängen des britischen Kolonialministers die Möglichkeit, ihre Vorstellungen vorzutragen. Sie lehnten eine Föderation ab, da sie darin ein Instrument sahen, die D o m i nanz der „Europäer" i m politischen Leben zu verfestigen. Vgl. Quellen i n : Bowman, L a r r y W., S. 17 u n d 170. 27 Rechtlich w u r d e sie aufgrund der Oberhoheit Großbritanniens durch die „Rhodesia and Nyasaland (Federation) B i l l 1953, 1 & 2 Elisabeth I I c. 30" u n d die „Federation of Rhodesia and Nyasaland (Constitution) Order i n Council 1953, Schedule 1 1953, No. 1199" i n K r a f t gesetzt. 28 Beteiligung 82, 1 v. H.; Ja (25 570 — 53,5 v. H.); Nein (14 729 — 36,5 ν. H.). Von den ca. 2,3 M i l l i o n e n A f r i k a n e r n waren 429 Personen wahlberechtigt. Vgl. Bowman, L a r r y W., S. 20. 29 Vgl. Glann, L . H., and Gelfand, M . : Huggins and Rhodesia, S. 234. 30 Vgl. Miller, J. D. B., S. 173 ff.; vgl. Hall, Richard: Zambia, London 1965, S. 164.

38

Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

Die britische Regierung hatte i n der Bildung einer Föderation die Chance gesehen, die Probleme i n Zentralafrika zu lösen, indem sie i n absehbarer Zeit der Föderation die Unabhängigkeit gewähren würde. Bis 1957 entsprach die britische Politik den Zielen der „Europäer" nach Unabhängigkeit und nur geringem Einfluß der Afrikaner, da Großbritannien kein eigenes politisches Konzept besaß und auch der Widerstand der Afrikaner noch zu schwach war, u m diesen Prozeß zu bremsen. Der stürmisch sich ausbreitende afrikanische Nationalismus veränderte die politische Entwicklung i n ganz A f r i k a grundlegend. A b 1956 nahm der Premierminister der Föderation (bis 1957 F. Huggings, dann R. Welensky) an den Tagungen des Commonwealth teil. A m 27. A p r i l 1957 übertrug die britische Regierung nach Verhandlungen des Kolonialministers L o r d Home der Föderation die Kompetenzen, diplomatische, Handels- und konsularische Vertreter m i t ausländischen Staaten auszutauschen sowie das Recht, die Aufnahme i n internationale Organisationen zu beantragen. Darüber hinaus verzichtete Großbritannien i n einer gemeinsamen Erklärung darauf „(to) initiate any legislation to amend or to repeal any Federal Act or to deal w i t h any matter i n cluded w i t h i n the Competence of the Federal Legislature, except at the request of the Federal Government". Für die 1960 geplante Federal Review Conference stellte die britische Regierung i n Aussicht, daß ein Programm erarbeitet werden sollte, „(to) enable the Federation to become eligible for f u l l membership i n the Commonwealth" 3 1 . Ebenfalls noch 1957 stimmte Großbritannien dem Constitution Amendment Act zu. Die Sitze i m Föderationsparlament wurden von 35 auf 59 erhöht. Gleichzeit i g erhielten die weißen Wähler größere Möglichkeiten, die afrikanischen Vertreter auszuwählen und die politischen Fortschritte der A f r i k a ner zu kontrollieren. Von den Afrikanern wurde diese Zustimmung als Beweis gewertet, daß Großbritannien eine „weiße Föderation" akzeptierte, indem es die Afrikaner quasi ausschloß 32 . Nach einer Phase der politischen Stabilität und des wirtschaftlichen Fortschritts brach die Föderation am wachsenden afrikanischen Nationalismus zusammen. Die zunehmende Unzufriedenheit der afrikanischen Bevölkerung führte zu Unruhen und Aufständen (Mau-Mau i n Kenia) und zum politischen Durchbruch, als Ghana i m Jahre 1957 seine Unabhängigkeit erhielt. Großbritannien begann, seine Afrikapolitik umzuorientieren. Einmal sah es i n Kenia, wie kostspielig die einseitige Unterstützung weißer Minderheitsregierungen war; zum anderen konnte es wegen der wachsenden Zahl neuer asiatischer und afrikanischer Mitglie31 Joint British-Federal Government Press Announcement of A p r i l 27, 1957, i n : The Times (London) v o m 28. A p r i l 1957; vgl. auch: Miller, J. D. B., S. 177 ff. 32 Vgl. Bowman , L a r r y W., S. 26; AdG, 1957, S. 6 436.

Stadien der politischen E n t w i c k l u n g Rhodesien

der i m Commonwealth weißen Minderheitsregierungen nicht mehr die Unabhängigkeit gewähren, ohne eine größere politische Mitbestimmung der Afrikaner sicherzustellen 33 . Die heftigen Unruhen 1959, die zum Einsatz von Föderationstruppen und zur Intervention durch Großbritannien auf Wunsch der Föderationsregierung führten (Notstand Februar/März 1959 i n Nyassaland), veranlaßten die britische Regierung, die Ursachen der Aufstände und die Zukunftsaussichten der Föderation durch zwei Kommissionen (Devlin - und Monckton-Kommission) überprüfen zu lassen. Die Devlin-Kommission, welche die Unruhen i m Februar/März 1959 i n Nyassaland untersuchte, kam zu dem Ergebnis, daß die Föderation und die britische Politik ihr gegenüber von den Afrikanern einhellig als Ursachen ihrer Unzufriedenheit genannt wurden 3 4 . Die Monckton-Kommission, die Material für die bereits bei der Gründung der Föderation geplante Federal Review Conference vorbereiten sollte, kam zu noch pessimistischeren Ergebnissen. I n ihrem Bericht vom Oktober I960 3 5 kam sie zu der Erkenntnis, daß die Feindseligkeiten zwischen „Europäern" und Afrikanern so groß seien, daß die Föderation nur durch Gewalt oder durch einen massiven Abbau der Rassendiskriminierung (Wahlrecht, Rassenparität i m Föderationsparlament, Selbstregierung für Nyassaland und Nordrhodesien, strenge Beachtung der britischen Vetorechte) aufrechterhalten werden könnte. Sie empfahl, weiterhin die engen Beziehungen zwischen den Ländern zu fördern, aber jedem Land das Recht einzuräumen, sich aus der Föderation zurückzuziehen. Beide Berichte leiteten die Auflösung der Föderation ein, die formell erst auf der Konferenz i n Victoria Falls (28. Juni bis 3. J u l i 1963) zum 31. Dezember 1963 beschlossen und vom britischen Parlament genehmigt wurde 3 6 . Ende 1962 war die Föderation bereits politisch auseinandergebrochen, da i n Nordrhodesien (Sambia) und in Nyassaland (Malawi) die Forderungen der Afrikaner nach politischer

33 Vgl. die Ergebnisse der Afrika-Reise des britischen Premierministers H. M a c M i l l a n Anfang 1960, insbesondere seine berühmte Rede i n Kapstadt Anfang Februar 1960: "The w i n d of change is b l o w i n g through the continent. Whether we l i k e i t or not, this g r o w t h of national consciousness is a political fact. We must accept i t as a fact. Our national policies must take account of it." The Times (London) v o m 4. Februar 1960. 34 United Kingdom, Report of the Nyasaland Commission of I n q u i r y , Cmd. 814, London H M SO 1959. 33 U n i t e d Kingdom, Report of the Advisory Commission on the Review of the Constitution of Rhodesia and Nyasaland, Cmd. 1148; London HMSO, 1960; vgl. auch Pratt , R. Cranford: Partnership and Consent: The Monckton Report Examined, i n : International Journal, Vol. 16, 1960- 1961, S. 37 ff. Die Federal Review Conference fand i m Dezember 1960 statt u n d w u r d e zu einem F o r u m emotionaler Ausbrüche ohne sachliche Fortschritte. Vgl. Barber , James: Rhodesia: the Road to Rebellion, London 1967, S. 41 f. 36 Rhodesia and Nyasaland A c t 1963, 11 & 12 Elisabeth I I , c. 34; Federation of Rhodesia and Nyasaland Order i n Council 1963, Schedule I 1963, No. 1635.

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Erster T e i l : Stadien der politischen E n t w i c k l u n g i n Rhodesien

Mitbestimmung und nach Unabhängigkeit bereits von Großbritannien erfüllt worden waren 3 7 . Die Entwicklung i n Südrhodesien verlief demgegenüber umgekehrt. 1.1.2.2 Die Repressionspolitik Rhodesiens gegen afrikanische politische Organisationen Die wachsende politische A k t i v i t ä t der Afrikaner und die auftretenden Unruhen berührten auch Südrhodesien. Sie führten jedoch nicht wie i n Nordrhodesien und Nyassaland zu einer Übergabe der Regierungsgew a l t an die Afrikaner, sondern zu einer Verhärtung der Positionen. Die „Europäer" i n Südrhodesien hatten — i m Gegensatz zur britischen Regierung i n den Kolonien — ein vitales Interesse, ihre dominierende Stellung i n der Wirtschaft und der Politik zu sichern. Während bis Anfang der 50er Jahre die rhodesische Politik auf die Rassentrennung ausgerichtet war, mußten nun auch Maßnahmen ergriffen werden, um die politische Unzufriedenheit der Afrikaner zu unterdrücken. Die Regelungen wurden ebenso konsequent und kompromißlos ausgestaltet und eingesetzt wie zuvor die Gesetze zur Rassentrennung. Wortführer dieser Bewegung wurde die 1957 gegründete Dominion Party, welche 1962 den personellen Kern der Rhodesian Front stellte. Diese Partei löste 1962 die seit 30 Jahren regierende United Federal Party ab und bildet seitdem die rhodesische Regierung 38 . Die politische A k t i v i t ä t der Afrikaner trat i m Vergleich zu anderen Ländern i n Rhodesien erst spät auf. Erste Massenbewegungen, die sich über das ganze Land erstreckten, fanden erst nach der Gründung des African Nationalist Congress 1957 statt. Zuvor gab es 1945 und 1948 einige Streiks, die aufgrund der fehlenden Organisation und auch der ethnischen Probleme kaum Erfolg hatten. Als zwischen 1951 und 1953 die Afrikaner i n Nyassaland und Nordrhodesien gegen die Bildung einer Föderation agierten, kam es i n Südrhodesien kaum zu Aktivitäten. Auch einige multirassische Parteigründungen (Capricorn Africa Society, Cent r a l Africa Party) blieben ohne Chance. Erst der ethnisch ausgewogene 37 I n Nyassaland (Malawi) kehrte Dr. H. Banda nach 40jähriger Abwesenheit zurück, stellte sich an die Spitze der „ A f r i c a n National Congress Party". Später übernahm er das Entwicklungsministerium u n d w u r d e nach den W a h len i m August 1961 Premierminister. A m 6. J u l i 1964 erhielt Nyassaland als M a l a w i seine Unabhängigkeit. I n Nordrhodesien verlief die E n t w i c k l u n g langsamer. Als Übergang existierte bis 1962 eine komplizierte Verfassung m i t paritätischer Beteiligung der „Europäer" u n d Afrikaner. Erst nach den W a h len Ende 1962 übernahm der Führer der U n i t e d National Independence Party, K . Kaunda, die Regierung. A l s Staat Sambia erhielt Nordrhodesien am 24. O k tober 1964 die Unabhängigkeit. Vgl. Hall, Richard: Zambia, 2. Aufl., London 1966, insbesondere S. 145 - 244. 88 Eine ausgezeichnete Darstellung der E n t w i c k l u n g der rhodesischen Parteien i n den 50er Jahren u n d der Rhodesian Front sowie eine Fülle weiterer Quellen bietet: Bowman, L a r r y W., S. 29 ff., S. 91 ff.

Stadien der politischen Entwicklung Rhodesien A f r i c a n N a t i o n a l i s t Congress 3 9 , d e r a m 12. S e p t e m b e r 1957 g e g r ü n d e t w u r d e , u n d die i h m bis 1962 n a c h f o l g e n d e n P a r t e i e n v e r m o c h t e n es, d u r c h vorsichtige u n d konsequente Basisarbeit u n d durch L o b b y i n g bei den V e r e i n t e n N a t i o n e n u n d i n L o n d o n v o n i n n e n u n d außen D r u c k a u f die rhodesische R e g i e r u n g auszuüben. D i e rhodesische R e g i e r u n g m u ß t e e i n e n D r e i f r o n t e n k r i e g f ü h r e n : Erstens gegen G r o ß b r i t a n n i e n , v o n d e m es die U n a b h ä n g i g k e i t e r h a l t e n w o l l t e . A u s diesem G r u n d e l o c k e r t e sie g e r i n g f ü g i g d i e R a s s e n d i s k r i m i n i e r u n g u n d h o b e i n Gesetz a u f 4 0 , das erhebliche U n r u h e u n t e r d e n A f r i k a n e r n erzeugt u n d s o m i t d e m A f r i c a n N a t i o n a l i s t Congress erst die M ö g l i c h k e i t geschaffen h a t t e , d i e A f r i k a n e r p o l i t i s c h z u m o b i l i s i e r e n . Zweitens gegen d i e wachsende O p p o s i t i o n d e r D o m i n i o n P a r t y , die f ü r eine k l a r e R a s s e n t r e n n u n g u n d eine k o m p r o m i ß l o s e U n t e r d r ü c k u n g des a f r i k a n i s c h e n W i d e r s t a n d e s e i n t r a t . Drittens gegen d i e A f r i k a n e r u n d ihre Organisationen, welche durch A u f r u f e u n d politische Massenverans t a l t u n g e n d e n A b b a u d e r Rassenschranken u n d die E i n b e r u f u n g e i n e r Verfassungskonferenz d u r c h d i e b r i t i s c h e R e g i e r u n g f o r d e r t e n , u m das P r i n z i p „ o n e m a n , one v o t e " d u r c h z u s e t z e n 4 1 . Neben dem Zuckerbrot der begrenzten Liberalisierungen, u m sowohl G r o ß b r i t a n n i e n als auch d e n A f r i k a n e r n e t w a s e n t g e g e n z u k o m m e n , setzte die rhodesische R e g i e r u n g entschieden d i e Peitsche ein. Sie schaffte 39 I n Rhodesien leben folgende afrikanische Stämme: die Shonas, Ndebeles bzw. Matabeles, die Shanganis (Zulu-Nebenlinie i n Ostrhodesien), Kalangas ((Shona-Nebenlinie i n Matabeleland) sowie viele kleinere Stämme (Tonga, Hlengwe, Venda, Sotho). Die Shona-sprechenden Stämme umfassen ca. 77 v. H. und die Ndebeles 17 v. H. der afrikanischen Bevölkerung. Die Shonas sind sowohl untereinander als auch m i t den Ndebeles zerstritten. Die wichtigsten Politiker des African Nationalist Congress waren: Präsident: Joshua Nkomo (Ndebele), Vizepräsident: James Chikerema (Shona), Generalsekretär: George Nyandoro (Shona), Spitzenfunktionäre: Paul Mushonga (Shona), J. Z. Moyo (Ndebele), J. Msika (Shangani). Erst 1960 stießen zu der Nachfolgeorganisation, der National Democratic Party, folgende Spitzenpolitiker: Pfarrer Ndaganingi Sithole (Shangani) u n d L. T a k a w i r a von der gemischtrassischen Central A f r i c a n Party sowie die beiden einzigen afrikanischen Rechtsanwälte Herbert Chitepo u n d E. Dumbutshena. Der Gründer des 1971 gegründeten A f r i c a n National Council (ANC), Bischof A b e l T. Muzorewa, gehört zu den Shonas. Vgl. Kay, George: Population, S. 49. 40 Unter anderem folgende Vorstellungen u n d Maßnahmen: Die rhodesische Regierung stärkte die Rechte der afrikanischen Häuptlinge, die sie bestimmte u n d bezahlte. D a m i t räumte sie ihnen zwar größere politische Kompetenzen ein, sie behielt aber die K o n t r o l l e darüber, welcher A f r i k a n e r welche Rechte hatte. Der Industrial Conciliation A c t wurde geändert u n d der Staatsdienst den A f r i k a n e r n geöffnet. Das Paßrecht w u r d e durch den Native (Registration and ^identification A c t of 1957 u n d die Pass Laws (Repeal) B i l l of 1960 liberalisiert, u m den A f r i k a n e r n mehr Freizügigkeit zu gewähren. Die substantiellste Änderung betraf die Ä n d e r u n g des Wahlrechts, das auf der Verfassungskonferenz 1961 verbessert wurde. Ferner w u r d e 1961 der Native L a n d Husbandry A c t of 1951 aufgehoben. Vgl. Bowman , L a r r y W., S. 37 - 44, S. 49 f. 41 Vgl. Creighton , T. R. M.: The A n a t o m y of Partnership, London 1960, S. 237 - 245; Shamuyarira , Nathan: Crisis i n Rhodesia, London 1965, passim.

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Erster T e i l : Stadien der politischen E n t w i c k l u n g i n Rhodesien

sich den politischen und rechtlichen Freiraum, u m eine zu aktive Politik der Afrikaner und Unruhen zu unterdrücken. 1. Dem Streik 1948 folgte der Subversive Act of 1950, durch den die Regierung das Recht erhielt, Versammlungen zu verbieten und eine Geheimpolizei zu bilden. Ferner konnte verboten werden „the propaganda of dissemination or inculcation or advocacy of all or any of the following ideas . . . undermining or destroying constitutional democratic government . . . maintaining control over the people through fear, terrorism or brutality, or . . . passive resistance to any l a w " 4 2 . 2. Den politischen A k t i v i t ä t e n der Youth League, eines Vorläufers des African Nationalist Congress Mitte der 50er Jahre, folgte der Public Order Act of 1955, durch den ohne Verfahren und U r t e i l Afrikaner festgehalten werden durften. Ebenfalls 1955 führte die Föderationsregierung m i t der Defence Act of 1955 für alle „Europäer" die allgemeine Wehrpflicht ein. Parallel dazu wurde eine große Polizeireserve (B. S. A. Police) aufgebaut, die für innere Unruhen ausgebildet wurde. 3. Obwohl i m J u l i 1958 bereits öffentliche Versammlungen i n den afrikanischen Landregionen untersagt worden waren, gelang es der Regierung 1959 nur m i t Hilfe eines massiven Einsatzes von Polizei und der Armee, die ausgebrochenen Unruhen zu ersticken. Diese ersten großen Protestkundgebungen beantwortete die Regierung m i t einer umfassenden Abschnürung der politischen A k t i v i t ä t e n der Afrikaner. Sie erließ insgesamt fünf Gesetze: 1959 den Native Affairs Amendment A c t 4 3 , den Unlawful Organization A c t 4 4 , den Preventive Detention (Temporary Provisions) A c t 4 5 und 1960 den Emergency Powers A c t 4 6 und den L a w and

42 Vgl. i m folgenden: Bowman , L a r r y W., S. 57-61, 177 f.; Hasson, R. Α.: Rhodesia — a police State?, i n : W o r l d Today, Vol. 22, 1966, S. 181 ff. 43 Ziel: Versammlungen i n den Reservaten unterbinden. M i t t e l : jede V e r sammlung, an der über 12 Personen teilnahmen, mußte v o m Native Commissioner genehmigt werden. Strafe: bis zu einem Jahr. Straftatbestand auch: Äußerungen, Handlungen, die geeignet sind, die A u t o r i t ä t eines Regierungsbeamten oder Häuptlings zu untergraben. 44 Ziel: Verbot unbequemer politischer Parteien, die „ l i k e l y . . . raise disaffections among the inhabitants of Southern Rhodesia or to promote feelings of i l l w i l l or hostility between and w i t h i n different races". Strafen, Straftatbestand: bis 5 Jahre oder R£ 1 000 für jeden, der Abzeichen u n d Schriftstücke verbotener Organisationen besitzt oder verteilt, deren Parolen verkündet u n d nicht alle Informationen an die Polizei weitergibt. 45 Bis zu 5 Jahre k a n n jemand verbannt werden, der verwickelt ist i n „any activities which i n the opinion of Governor are potentially dangerous to public safety or public order". Z w a r hat der Betroffene ein Anhörungsrecht vor einem Tribunal, aber ein gerichtliches U r t e i l sowie Berufungs- u n d Revisionsmöglichkeiten bestanden nicht. 4e Notstandsgesetze, die Eingriffe i n alle Lebensbereiche erlaubten. Seit dem 5. November 1965 besteht i n Rhodesien der Ausnahmezustand.

Stadien der politischen E n t w i c k l u n g Rhodesien

Order (Maintenance) Act 4 7 . M i t diesen Gesetzen konnte die rhodesische Regierung jede Meinungsäußerung, die Freizügigkeit, die Privatsphäre, Versammlungen und Vereinigungen von Afrikanern kontrollieren und i m Rahmen eines nahezu unbegrenzten Ermessensspielraums auch bestrafen. Weder gegen die Verabschiedung der Gesetze noch gegen deren konsequenten Einsatz erhob die britische Regierung Einspruch. So wurde i m Februar 1959 der African Nationalist Congress verboten, i m Dezember 1961 die am 1. Januar 1960 gegründete Nachfolgeorganisation National Democratic Party (NDP) und i m September 1962 deren Folgepartei, die i m Dezember 1961 gegründete Zimbabwe African People's Union (ZAPU). Die afrikanischen Politiker wurden festgenommen und interniert oder verließen Rhodesien 48 . I m August 1963 kam es dann zu einer Spaltung der rhodesischen Afrikaner. 1.1.2.3 Die Verfassungskonferenz von 1961: Der Wendepunkt der Politik i n Rhodesien und der Beginn der Internationalisierung des Rhodesien-Problems Großbritannien verhinderte die interne Repressionspolitik der Föderationsregierung und der südrhodesischen Regierung nicht, aber sie lehnte es ab, mit der südrhodesischen Regierung bilateral über die Unabhängigkeit und die Aufhebung der britischen Vorbehaltsrechte zu verhandeln. Sie akzeptierte vielmehr die Vorstellungen der NDP, diese Fragen i m Rahmen einer Verfassungskonferenz zu behandeln, an der alle politischen Gruppen teilnehmen sollten 49 . Darüber hinaus setzte es der b r i t i 47 Das umfassendste Gesetz. Es ist mehrfach ergänzt worden. Es bietet folgende Eingriffsrechte: Verbot von Versammlungen u n d der Teilnahme daran, Inhaftierung u n d Durchsuchungen ohne richterliche Anordnung, Verbot von Publikationen, Internierung bis zu fünf Jahren ohne Urteil. Strafen: drei Jahre f ü r Einschüchterung. 48 So wurde die gesamte F ü h r u n g des A f r i c a n Nationalist Congress, J. Chikerema, P. Mushongo u n d G. Nyandoro, interniert. J. Nkomo befand sich i m Ausland u n d k a m erst zur Verfassungskonferenz Anfang 1961 zurück. J. Nkomo wurde 1962 f ü r drei Monate inhaftiert u n d befand sich von A p r i l 1964 bis Ende 1974 i m Internierungslager Gonakudzingwa. N. Sithole w a r ebenfalls interniert seit M a i 1964. Erst f ü r die Geheimgespräche am 4./5. Dezember 1974 i n Lusaka w u r d e n beide freigelassen, u n d danach durften sie ihre p o l i tische A r b e i t wieder aufnehmen. N. Sithole w u r d e i m März 1975 erneut v e r haftet, jedoch Anfang A p r i l 1975 auf freien Fuß gesetzt, u m i h m die Teilnahme an der Konferenz der Außenminister der O A U i n Daressalam zu ermöglichen. N. Sithole blieb außerhalb Rhodesiens. Vgl. AdG, 1974, S. 19 181; F A Z , Nr. 55, 61 u n d 64 v o m 6. 13. u n d 17. März 1975; Die Welt, Nr. 88 v o m 16. A p r i l 1975. 49 T e i l nahmen die regierende United Federal Party, die gemischt rassische Central A f r i c a n Party, die „europäische" Oppositionspartei, Dominion Party, sowie die rein afrikanische N D P m i t zwei Vertretern (J. Nkomo, N. Sithole) sowie zwei Beratern (H. Chitepo, G. Silundika, der bekannteste Politiker des Kalanga-Stammes). Die Vertreter der Mischlinge u n d Asiaten folgten der E i n ladung nicht.

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Erster T e i l : Stadien der politischen E n t w i c k l u n g i n Rhodesien

sehe Kolonialminister, Duncan Sandys, auch durch, daß der erst i m Oktober 1960 aus dem Ausland zurückgekehrte Präsident der NDP, J. Nkomo, sowohl an der Federal Review Conference i m Dezember 1960 als auch an den Vorgesprächen zur Verfassungskonferenz (16. - 24. Januar 1961) m i t einer Delegation teilnehmen konnte. Nach sehr verkrampften taktischen Manövern auf der Seite der „Europäer" und der Afrikaner begann die Verfassungskonferenz am 30. Januar 1961 unter dem Vorsitz von Duncan Sandys 50 . I n den Vorgesprächen zwischen den „europäischen" und afrikanischen Rhodesiern war es bereits gelungen, gemeinsam eine „Declaration of Rights", i n der die Grundrechte aller Einwohner unabhängig von Rasse, Hautfarbe und Religion umrissen wurden und die Grundzüge für einen Verfassungsrat zu erarbeiten. Die Konferenz mußte also noch die zweite britische Forderung für die Aufhebung der Vorbehaltsrechte erfüllen — eine Verbesserung des Wahlrechts zugunsten der Afrikaner. Die Position der NDP umfaßte zwei Grundsätze und eine Direktive: entweder eine Beteiligung an der Regierung oder eine wirksame Opposition; am 29. Januar 1960 fixierte dann der nationale Rat der NDP das Verhandlungsziel — 50 v. H. der Parlamentssitze. Damit rückten die Afrikaner von ihrer Forderung „one man one vote" ab; sie taten ein übriges, indem sie auf Kundgebungen und i n Versammlungen die Erwartungen dämpften 5 1 . Die rhodesische Regierung legte dagegen einen Plan vor, der nach hartem Ringen m i t einigen Änderungen von allen Parteien — außer der Dominion Party — akzeptiert wurde. Damit wurden den Afrikanern statt bisher N u l l 15 Sitze von 65 i m Parlament und durch ein Überkreuzwählen ein minimaler Einfluß auf die Wahl „europäischer" Kandidaten eingeräumt 52 . Durch 50 Eine gute Darstellung der Vorgeschichte, des Verlaufs, der taktischen M a növer, der Motive u n d der H a l t u n g der A f r i k a n e r nach der Konferenz bietet: Day , John: Southern Rhodesian A f r i c a n Nationalists and the 1961 Constitution, i n : JMAS, Vol. 7 (1969), S. 221 - 247.

51 52

Vgl. Shamuyarira, Nathan, S. 158.

Die Qualifikationsmerkmale Einkommen, Vermögen u n d Bildungsgrad blieben bestehen. Die Wählerschaft w u r d e i n zwei Katgorien eingeteilt: G r u p pe A (A roll) u n d Gruppe Β (Β roll). Gruppe A erhielt 50 Sitze, Gruppe Β 15 Sitze. F ü r Gruppe A galten folgende Qualifikationsmerkmale: 1. Mindesteinkommen p. a. R£ 792 während der letzten beiden Jahre und Grundbesitz von mindestens R£ 1 650 oder 2. Mindesteinkommen R£ 528, Grundbesitz R£ 1100 und abgeschlossene Elementar-Schulausbildung oder 3. Mindesteinkommen R£ 330, Grundbesitz R£ 550, abgeschlossene Sekundär-Schulausbildung. 4. Häuptlinge, Unter-Häuptlinge ex officio. F ü r Gruppe Β : 1. Mindesteinkommen, letztes Halbjahr, R£ 264 oder G r u n d stückswert von R£ 495; oder 2. Mindesteinkommen R£ 132 oder Grundstücksw e r t von R£ 275 und zweijähriger Schulbesuch oder 3. bei Antragstellern über 30 Jahre: Einkommen von R£ 198 u n d Grundstückswert von R£ 385; Geistliche u n d Sippenälteste m i t einem Anhang von mehr als 20 Personen ex officio. Ferner w u r d e ein Überkreuzwahlverfahren eingebaut, das es den Wählern der Gruppe Β (Gruppe A) erlaubte, i n der Gruppe A (Gruppe B) zu wählen; dieser Stimmenanteil wurde jedoch auf 25 v . H . begrenzt. Vgl. Leigh,

Stadien der politischen Entwicklung Rhodesien

dieses Konferenzergebnis wurde die Selbständigkeit Rhodesiens ausgebaut, es wurde jedoch nicht unabhängig. Die Exekutivgewalt blieb bei der Königin und wurde durch den britischen Gouverneur ausgeübt. Die britische Regierung gab den größten Teil der Vorbehaltsrechte auf. Nicht mehr die britische Regierung als Schutzmacht, sondern ein Verfassungsrat sollte die Gesetze prüfen, ob sie die Afrikaner diskriminieren oder gegen die Bestimmungen der „Deklaration der Rechte" verstoßen. Südrhodesien erhielt das Recht, die Verfassung ohne Zustimmung Großbritanniens zu ändern, m i t Ausnahme der Stellung der Königin bzw. des Gouverneurs sowie der ausschließlichen Außenvertretung durch die britische Regierung (Art. 42,105, I I I ) 5 3 . Dieses gemeinsame Ergebnis brachte keine Einigung, sondern verschärfte die K l u f t zwischen den „Europäern" und den Afrikanern und spaltete gleichzeitig die Afrikaner und die „Europäer". Die United Federal Party geriet unter Druck, w e i l sie zuviel aufgegeben hatte und die National Democratic Party zerstritt sich, weil das Ergebnis zu weit hinter den Forderungen zurückblieb. Die politische Struktur i n Rhodesien wurde nachhaltig verändert. M i t ungewöhnlicher Härte wurde die afrikanische Verhandlungsdelegation aus den Reihen der eigenen Partei und von der afrikanischen Partei i n Nordrhodesien kritisiert 5 4 . Unter diesem Druck verließ J. Nkomo die gemeinsame Plattform und die Idee eines evolutorischen Prozesses bis zu einer Mehrheitsregierung. Er lehnte nun die neue Verfassung ab, stellte neue Bedingungen für die Annnahme der Verhandlungsergebnisse sowie für die Teilnahme an der geplanten Volksabstimmung, und er forderte von der britischen Regierung, eine neue Verfassungskonferenz einzuberufen. Es gelang i h m so, kurzfristig die Einheit der Partei zu erhalten 5 5 und die Afrikaner zu bewegen, die Volksabstimmung über die Verfassung i m J u l i 196156 und die Wahlen i m Jahre 1962 zu boykottieren. Die Uneinigkeit war jedoch offen ausgebrochen. Auch die Konfrontation mit der rhodesischen Regierung konnte nicht ausbleiben. I m Dezember 1961 wurde die NDP und i m September 1962 deren Nachfolgeorganisation, die L. H.: Rhodesia after U. D. I. Some aspects of a peaceful rebellion, i n : Public Law, 1966, S. 151. 53 The Southern Rhodesia (Constitution) Order i n Council 1961, Statutory Instruments 1961, Part. I l l , No. 2314, S. 4078. 54 Vgl. Day, John, S. 229 ff. 55 Die beiden H a u p t k r i t i k e r , L . T a k a w i r a u n d M. Mawena, w u r d e n von der Partei ihrer Ä m t e r enthoben u n d gründeten i m J u n i 1961 die Zimbabwe National Party. Vgl. ebenda, S. 232 ff. 58 Drei Tage vor der eigentlichen Volksabstimmung führte die NDP eine eigene A b s t i m m u n g durch: 467 189 Nein; 584 Ja. Das offizielle Referendum am 26. J u n i 1961 brachte zwar die erwartete Mehrheit (Ja — 42 004), aber die Nein-Stimmen (21 846) waren sehr zahlreich, w e i l viele „Europäer" die politischen Zugeständnisse an die A f r i k a n e r als zu groß beurteilten u n d ablehnten. Vgl. ebenda, S. 233 f.

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Erster Teil: Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

ZAPU, verboten. I m August 1963 schließlich führten die Unstimmigkeiten bei den rhodesischen Afrikanern zur Spaltung. Die Z A P U wurde als People's Caretaker Council (PCC) unter J. Nkomo fortgeführt und gleichzeitig wurde die Zimbabwe African National Union (ZANU) unter N. Sithole gegründet. Da die Afrikaner jede politische Zusammenarbeit auf der Grundlage der Verfassung von 1961 ablehnten, bemühten sie sich, von außen m i t Hilfe anderer Staaten und der Vereinten Nationen politischen Druck auf Großbritannien und Rhodesien auszuüben. Als für den Dezember 1962 die ersten Wahlen i m Rahmen der Verfassung von 1961 festgelegt w u r den, riefen die Afrikaner zum Boykott auf und versuchten, durch eine Resolution der U. N.-Vollversammlung vom 31. Oktober 196257 und durch mehrere Resolutionsentwürfe i m U. N.-Sicherheitsrat 58 Großbritannien zu zwingen, die Wahlen abzusagen. Seitdem ist das Rhodesienproblem permanent auf der Tagesordnung der Vereinten Nationen. Die Wahlen fanden statt und brachten der Regierungspartei, der United Federal Party, eine vernichtende Niederlage. Sieger war die erst i m März 1962 von Winston Field und Ian Smith gegründete Rhodesian Front. Sie rekrutierte sich aus der Dominion Party, welche die Verfassung von 1961 abgelehnt hatte, w e i l sie innenpolitisch für die Beibehaltung der Rassenschranken und für das Bodenverteilungsgesetz und 57 G. A . Res. 1755 ( X V I I ) v o m 12. Oktober 1962; G. A . Res. 1760 ( X V I I ) v o m 31. Oktober 1962; Texte siehe: Contemporary Survey 1962, Vol. I I , S. 287; AdG, 1963, S. 10 500. I n der Resolution w u r d e Großbritannien aufgefordert, die Verfassung von 1961 aufzuheben u n d eine neue Verfassungskonferenz einzuberufen, u m ein allgemeines u n d gleiches Wahlrecht zu formulieren. Großbritannien betrachtete die Resolution als „ u l t r a vires" u n d widersprach der Auffassung, Südrhodesien sei i m Sinne des K a p i t e l X I der S V N (Art. 73) ein sich nicht selbst regierendes Territorium. Es verwies auf die seit 40 Jahren bestehende innere Autonomie des Landes. Die Verantwortung für die innere Ordnung trage allein die rhodesische Regierung. Deshalb gehöre Südrhodesien nicht i n den Kompetenzbereich der Vereinten Nationen, u n d die Resolution sei ein Versuch, sich i n die „inneren Angelegenheiten" dieses Landes einzumischen, obwohl dies durch A r t . 2 Abs. 7 S V N ausdrücklich ausgeschlossen w i r d . Vgl. AdG, 1962, S. 10 216. Der Sonderausschuß der U. N.-Vollversammlung für Dekolonisierungsfragen w a r bereits am 23. Februar 1962 beauftragt worden — Res. 1747 (XVI) — die Frage der Selbständigkeit Südrhodesiens zu prüfen. Er befand unter H i n weis auf die Res. 1514 (XV) v o m 14. Dezember 1961 (Liquidierung des K o l o nialismus), daß Südrhodesien ein unselbständiges Gebiet i m Sinne des A r t . 73 S V N sei. Vgl. Schramm, Erhard: Völkerrechtliche Aspekte des RhodesienKonflikts, S. 11 f. 58 1069. Sitzung, Protokoll Ziff. 64. D a r i n w i r d der Sicherheitsrat aufgefordert, die Resolution der Vollversammlung v o m 31. Oktober 1962 auszuführen u n d Südrhodesien die Unabhängigkeit zu verweigern. Die Resolution scheiterte am Veto Großbritanniens; Frankreich u n d die U S A übten Stimmenthaltung.

Stadien der politischen Entwicklung Rhodesien

außenpolitisch für die Unabhängigkeit Rhodesiens und für eine stärkere Orientierung an der Republik Südafrika eintrat 5 9 . Bereits 1958 erhielt die Dominion Party die meisten Stimmen, jedoch aufgrund des Wahlsystems nicht die Mehrheit der Parlamentssitze 60 . Die Rhodesian Front trat noch stärker für eine Politik des „Rhodesia first, last and always" ein und verfolgte die Haltung Großbritanniens, der Föderationsregierung und der bis 1962 i n Rhodesien regierenden United Federal Party gegenüber den Afrikanern m i t Mißtrauen. Die Bereitschaft der United Federal Party zu weiteren Zugeständnissen gegenüber den Afrikanern verbunden m i t den Unruhen i m Kongo und in Nyassaland, das i m November 1962 politisch selbständig wurde, verstärkten die Belagerungspsychose der „Europäer" und führten zu einer politischen Machtverschiebung. Die Rhodesian Front gewann bei der Wahl am 16. Dezember 1962 35 der 50 „europäischen" Sitze und damit die absolute Mehrheit der 65 Parlamentssitze (vgl. Tabelle A 2). Damit war der erste Schritt zur einseitigen Unabhängigkeitserklärung vom 11. November 1965 getan. 1.2 2. Phase: Die einseitige Unabhängigkeitserklärung Rhodesiens (UDI) und die Versuche Großbritanniens, eine Lösung des Rhodesien-Konflikts durch wirtschaftliche Sanktionen und durch Verhandlungen (1962 bis heute) zu erreichen

1.2.1 Das Tauziehen um die Unabhängigkeit

Rhodesiens

Die Unabhängigkeit Rhodesien war das allgemein anerkannte Ziel aller „Europäer" und aller rhodesischen Regierungen. Worin sich die Regierung der Rhodesian Front von ihren Vorgängern unterschied, war, daß sie nicht davon ausging, die Unabhängigkeit sei nur auf dem Verhandlungswege zu erreichen. Bereits zur Zeit der Dominion Party wurde auch die einseitige Unabhängigkeitserklärung als Alternative erwogen 1 . Das Revolutionäre dieser Idee bezog sich somit i n erster Linie auf das Verhältnis Rhodesiens zu Großbritannien; diese Bindungen wurden zuvor als Sicherheitsgarantie gegenüber den Afrikanern i n und außerhalb Rhodesiens angesehen. Die einseitige Unabhängigkeitserklärung vom 11. November 1965 ist das Ergebnis zweier Veränderungen: 1. Die „Europäer" befürchteten, daß sie allen Besitz und alle Vorrechte verlieren würden, wenn die Afrikaner die Regierungsgewalt übernähmen. 2. Die „Europäer" gewannen den Eindruck, daß die britische Regierung diesen 59 Vgl. Schmidt, Werner, S. 57; vgl. insbesondere Bowman, L a r r y W., S. 33 ff., S. 91 - 109. 80 47,2 v. H. der Stimmen aber n u r 13 der dreißig Parlamentssitze, gegenüber der United Federal Party m i t 44,9 v. H. der Stimmen u n d 17 Sitzen. 1 Vgl. Palley, Claire: The Constitutional History, S. 256; Miller, J. D. Β., S. 168 ff.

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Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

Machtwechsel letztlich fördere. Deshalb wurden die Verhandlungen zwischen der rhodesischen und der britischen Regierung u m so schwieriger, je mehr die britische Regierung Forderungen der afro-asiatischen M i t glieder des Commonwealth übernahm u n d je häufiger es i n unabhängig gewordenen afrikanischen Staaten zu Unruhen kam, Militärdiktaturen und Einparteiensysteme die Forderung nach einem Mehrheitswahlrecht ad absurdum führten und somit alle Befürchtungen der „Europäer" zu bestätigen schienen. Während die Position der rhodesischen Regierung einfach und nur fordernd war, stand die britische Regierung vor riesigen Problemen. Feste Regeln für die Gewährung der Unabhängigkeit seiner Kolonien hatte Großbritannien nicht aufgestellt. I m allgemeinen w a r man der Auffassung, daß die Unabhängigkeit gewährt werden könnte, wenn folgende Bedingungen erfüllt seien: 1. Es sind einige Führer m i t Regierungserfahrung und genügend ausgebildete Leute vorhanden, welche die b r i t i schen Beamten i n der Verwaltung ablösen könnnen; 2. es besteht eine Verfassung, die der Mehrheit der Bevölkerung das Wahlrecht garantiert 2 . Da besonders die letzte Voraussetzung i n Rhodesien nicht erfüllt war 3 , mußte die britische Regierung eine Lösung finden, die es i h r ermöglichte, sich zwischen der Skylla der innenpolitischen Vorstellungen und der Charybdis der außenpolitischen Forderungen (OAU, Commonwealth, U. N.) hindurchzuschlängeln. Die Öffentlichkeit i n Großbritannien verhielt sich den überseeischen Besitzungen gegenüber recht gleichgültig, sie lehnte jedoch alle Maßnahmen ab, die zu militärischen Auseinandersetzungen führen konnten. Deshalb waren alle britischen Regierungen nicht bereit, die Weißen durch Waffengewalt zu einer entgegenkommenderen Haltung zu zwingen. Die Verfassung zu suspendieren und die „Europäer" gewaltsam auszuschalten, w a r keine realistische Alternative. Große Teile der konservativen Partei, aber auch viele Labour-Abgeordnete befürworteten eine großzügige Behandlung des Rhodesien-Problems. Da die politische Landschaft i n Großbritannien sehr labil war, mußte es jede britische Regierung vermeiden, durch unangebrachte Härte innenpolitische und innerparteiliche Spannungen zu verursachen 4 . A u f der anderen Seite wurden von den afro-asiatischen Staaten auf den Tagungen der OAU, auf den Commonwealth-Konferenzen und besonders i n den Vereinten Nationen 2 Vgl. Balfour , Campell: Rhodesien — eine Herausforderung f ü r Großbritannien u n d die Vereinten Nationen, i n : EA, 1967, S. 135. 3 A u f diese Tatsache wies der Commonwealth-Minister D. Sandys am 7. Dezember 1963 i n einem Brief an W. Field h i n : "The present difficulty arises from your desire to secure independence on the basis of a franchise which is incomparably more restricted than that of any other B r i t i s h territory to which independence has hitherto been granted." Z i t i e r t i n : Miller , J. D. B., S. 188. 4 Vgl. Mason, Philip, S. 650.

Stadien der politischen Entwicklung Rhodesien

wieder und wieder von Großbritannien wirksame Maßnahmen — notfalls auch Gewalt — gefordert, u m eine radikale Umkehrung der Machtverhältnisse i n Rhodesien zu erreichen. Den britischen Regierungen blieb deshalb nur der Weg, die Unabhängigkeit Rhodesiens zu verweigern, u m bessere politische Bedingungen für die Afrikaner auszuhandeln und die Druckmittel auf wirtschaftliche Sanktionen (Embargo) zu beschränken, eine Maßnahmenkombination, die fast zur Auflösung des Commonwealth geführt hätte (vgl. 1. Teil, 2.). I m Laufe der bilateralen britisch-rhodesischen Verhandlungen 1963 bis 1965 entwickelte die britische Regierung folgende sechs Prinzipien für eine tragfähige Rhodesien-Lösung 5 : 1. Der Grundsatz u n d das Z i e l eines ungehinderten Fortschritts auf dem Wege zur Mehrheitsregierung, die bereits i n der Verfassung v o n 1961 festgelegt waren, müßten w e i t e r h i n gewahrt u n d garantiert werden. 2. Ferner müßten Garantien gegen rückschrittliche Änderungen der Verfassung gegeben werden. 3. Der politische Status der afrikanischen Bevölkerung müßte unverzüglich gebessert werden. 4. Es müßten Fortschritte i m H i n b l i c k auf eine Beendigung der Rassendisk r i m i n i e r u n g erzielt werden. 5. Die britische Regierung müßte die Gewißheit haben, daß die f ü r die U n abhängigkeit vorgeschlagene Basis von der gesamten Bevölkerung akzeptiert wird. 6. Es müßten Vorkehrungen getroffen werden, u m zu verhindern, daß die Mehrheit durch die Minderheit u n d die Minderheit durch die Mehrheit u n t e r drückt w i r d .

Die Phase der bilateralen Verhandlungen von Anfang 1963 bis zur einseitigen Unabhängigkeitserklärung vom 11. November 1965 muß i n zwei Entwicklungsstufen unterteilt werden: 1. bis A p r i l 1964 — Verhandlungen vor dem Hintergrund der Auflösung der Föderation; 2. von A p r i l 1964, dem Amtsbeginn von I. Smith als rhodesischer Premierminister, bis November 1965. Die Aussage der Rhodesian Front i n der Frage der Unabhängigkeit lautete i n dem Parteiprogramm für die Wahlen 1962: „ . . . to seek under a suitable constitution sovereign independence w i t h i n or outside the commonwealth 6 ." Nach dem Wahlsieg und nachdem die ersten inneren U n 5 Vgl. EA, Folge 3, 1966, D 61; U n i t e d Kingdom, Southern Rhodesia: Documents Relating to the Negotiations between the U n i t e d K i n g d o m and Southern Rhodesian Governments, November 1963 to November 1965, Cmd. 2807, HMSO, London, 1965, S. 45 f. (im folgenden zitiert: U n i t e d Kingdom, Cmd. 2807, 1965, a.a.O.). Der sechste Grundsatz w u r d e v o n Premierminister H. Wilson erst i m Januar 1966 hinzugefügt; vgl. Miller, J. D. B., S. 219 f. 6 Rhodesian Front, Principles and Politics, Salisbury, zitiert i n : Bowman, L a r r y W., S. 63,178.

4 Hasse

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Erster T e i l : Stadien der politischen E n t w i c k l u n g i n Rhodesien

ruhen bereinigt worden waren 7 , forderte der neue rhodesische Premierminister W. Field Anfang 1963 von der britischen Regierung, daß Rhodesien seine Unabhängigkeit erhalten müßte, sobald Großbritannien Nordrhodesien oder Nyassaland aus ihrem Kolonialstatus entlassen würde oder sobald diese Staaten unabhängig würden. Ohne diese schriftliche Zusage würde die rhodesische Regierung nicht an der geplanten Konferenz teilnehmen, auf der die Auflösung der Föderation beschlossen werden sollte 8 . Großbritannien war sehr daran interessiert, die nicht mehr lebensfähige Föderation aufzulösen. Ferner stand es bereits fest, daß Nordrhodesien und Nyassaland unabhängig werden sollten. Da die Föderation kaum ohne die Mitarbeit der südrhodesischen Regierung aufgehoben werden konnte, willigte Großbritannien i n bilaterale Gespräche ein, ohne jedoch die gestellten Forderungen zu erfüllen 9 . Plötzlich änderte die rhodesische Regierung ihre Taktik. Sie erklärte sich zur Teilnahme an der Konferenz von Victoria Falls (26. - 28. Juni 1963) bereit und verlangte, daß ihre Innenpolitik nicht auf die Tagesordnung kommt. Ein Grund dieser Kapitulation war das Interesse Rhodesiens, die Luftwaffe der Föderation zu erhalten. Spätere Versuche der Regierung W. Field, ab November 1963 die Unabhängigkeitsfrage mit London zu verhandeln, blieben ohne Ergebnis, zumal i n Großbritannien Wahlen bevorstanden. Die mangelnde Standfestigkeit W. Fields gegenüber Großbritannien, die wahrscheinlich auf seiner fehlenden Bereitschaft beruhte, eine einseitige Unabhängigkeitserklärung zu erwägen, seine Zurückhaltung gegenüber den Afrikanern und sein gestörtes Verhältnis zur Partei zusammen bewirkten, daß er am 13. A p r i l 1964 gezwungen war, zurückzutreten 1 0 . Sein Nachfolger wurde Ian Smith 1 1 , der sich bereits vor seinem Amtsantritt öffentlich über die Notwendigkeit und die möglichen Folgen einer einseitigen Unabhängigkeitserklärung geäußert hatte. Eine seiner 7 U n m i t t e l b a r nach der W a h l w u r d e n 2 000 Afrikaner, deren Bewegungsfreiheit eingeschränkt war, freigelassen u n d der Hausarrest für J. Nkomo aufgehoben. Vgl. Schmidt, Werner, S. 57. 8 GPO, Southern Rhodesia, Correspondence between Her Majesty's Government of the U n i t e d K i n g d o m and Her Majesty's Government of Southern Rhodesia, Salisbury 1963, S. 1 f. Aus britischer Sicht: U n i t e d Kingdom, Southern Rhodesia: Correspondence between Her Majesty's Government and the Government of Southern Rhodesia, A p r i l - J u n e 1963, Cmd. 2073, HMSO, London 1963. 9 Es gelang jedoch der rhodesischen Delegation, der britischen Regierung zwei Zugeständnisse abzuringen: 1. Die Verfassung von 1961 w u r d e als Verhandlungsgrundlage anerkannt; 2. Großbritannien bestätigte, daß das M e h r heitswahlrecht keine Vorbedingung f ü r die Unabhängigkeit sei, sondern eine längere Übergangszeit m i t einer weißen Minderheitsregierung durchaus denkbar sei. 10 Vgl. i m einzelnen zum A b l a u f u n d politischen H i n t e r g r u n d : Barber, James: Rhodesia, S. 190 ff.; vgl. auch: Young, Kenneth: Rhodesia and Independence: a Study i n B r i t i s h Colonial Policy, 2. Aufl., London 1969, S. 99 - 107. 11 I a n S m i t h w a r der erste i n Rhodesien geborene Premierminister.

Stadien der politischen E n t w i c k l u n g Rhodesien

ersten Amtshandlungen war es, den Politiker J. Nkomo wieder zu internieren und seine Vorstellungen über die politische Entwicklung i n Rhodesien wie folgt zu umreißen: " . . .if in my lifetime we have an African nationalist government in power in Southern Rhodesia , then we have failed in the policy that I believe i n 1 2 . " Die Zeitspanne von A p r i l 1964 bis zur Unabhängigkeitserklärung am 11. November 1965 ist gekennzeichnet durch Aktivitäten auf drei Ebenen: 1. durch bilaterale britisch-rhodesische Verhandlungen ; 2. durch eine Absicherungsstrategie der rhodesischen Regierung, indem sie sich innen- und außenpolitisch auf eine politische und wirtschaftliche Isolierung vorbereitete; 3. durch internationale Anstrengungen, u m eine einseitige Unabhängigkeitserklärung der rhodesischen Regierung zu verhindern. Die britisch-rhodesischen

Verhandlungen

Die Abstände zwischen den einzelnen Verhandlungen wurden immer kleiner, je näher der November 1965 kam. Ein akzeptabler Kompromiß wurde nicht erzielt. Die Verhandlungen führten aber zu einer klaren Abgrenzung der Standpunkte. Die britischen Regierungen (bis Oktober 1964 unter Sir Alee Douglas-Home, danach unter Harold Wilson) bestanden darauf, daß ihre sechs Grundsätze i m K e r n erfüllt wurden 1 3 . 12

Vgl. die Zitate u n d Quellen i n Bowman, L a r r y W., S. 69 f., 179. September 1964: Douglas-Home u n d I. Smith, rechtliche u n d politische Bewertung einer U D I , nachdem I . S m i t h diese Möglichkeit zum ersten M a l offiziell bestätigt hatte. Ende Oktober 1964: H. Wilson n i m m t wenige Tage nach dem Regierungsantritt K o n t a k t m i t I . S m i t h auf, nachdem dieser sich geweigert hatte, nach London zu kommen, w e n n i h m nicht als Vorleistung die Unabhängigkeit zugesagt würde. 21. Februar — 4. März 1965: L o r d Chancellor, L o r d Gardiner, u n d Commonwealth-Minister A . Bottomley verhandeln i n Rhodesien; auf einer Rundreise erkunden sie auch die Auffassungen der afrikanischen Politiker. 21. September 1965: A . Bottomley unterbreitet der rhodesischen Regierung nochmals die britischen Grundsätze. 4. - 8. Oktober 1965: I. S m i t h verhandelt i n London. 12. Oktober 1965: H. Wilson schickt eine Botschaft an I . Smith. Er w a r n t v o r U D I u n d schlägt vor, die rhodesische Regierung solle eine Kommission von Regierungschefs des Commonwealth empfangen, die eine Lösung suchen soll. 18. Oktober 1965: 1. S m i t h antwortet; er lehnt den Vorschlag m i t dem Hinweis ab, daß Garantien f ü r den ungehinderten Fortschritt der A f r i k a n e r i n der Verfassung von 1961 enthalten sind. 25. - 30. Oktober 1965: H. Wilson u n d A . Bottomley i n Rhodesien. Letzter Versuch, U D I zu verhindern, das f ü r den 25. oder 26. Oktober geplant war. H. Wilson verhandelt auch m i t den afrikanischen F ü h r e r n J. Nkomo u n d N. Sithole, ohne einen Durchbruch zu erzielen. Anfang November 1965: w e i tere fernsòhriftliche u n d fernmündliche K o n t a k t e zwischen London u n d Salisbury. Vgl. Schmidt, Werner, S. 5 8 - 6 3 ; britische Dokumente: EA, 1966, Folge 3, D 57; EA, 1965, Ζ 119, 212f.; Lardner-Burke, D.: Rhodesia: The Story of the Crisis, London 1966, S. 48; U n i t e d Kingdom, Cmd. 2807,1965. 13

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Erster T e i l : Stadien der politischen E n t w i c k l u n g i n Rhodesien

Sie warnten wiederholt die rhodesische Regierung vor den rechtlichen Folgen von UDI, die für Großbritannien ein illegaler Schritt und eine Rebellion gegen das Mutterland sei. Gleichzeitig drohten sie mehrmals, daß die Loslösung zur Aufhebung der Commonwealth-Präferenzen und zu einem bilateralen und zu einem kollektiven Wirtschaftsembargo i m Rahmen der V N führen würde 1 4 . Die Absicherungsstrategie

der rhodesischen Regierung

Die rhodesische Regierung wendete eine Doppelstrategie an, deren Ziel es war, entweder legal oder durch eine einseitige Willenserklärung die Unabhängigkeit zu erlangen. Einerseits verhandelte sie m i t der britischen Regierung, um legal zum Ziel zu gelangen und u m allen V o r w ü r fen entgegentreten zu können, sie habe nicht alles versucht, u m einen Verhandlungserfolg zu erreichen. A u f der anderen Seite verschärfte sie den Konflikt, indem sie Tatsachen schuf, m i t denen sie ihre Autonomie betonte, U D I i m eigenen und i m Ausland vorbereitete und so gleichzeitig prüfte, wie groß insbesondere die Entschlossenheit Großbritanniens war, aktiv aggressive Gegenmaßnahmen — wirtschaftliche und militärische — zu ergreifen. Die rhodesische Regierung erkannte, daß neben der direkten Abwehr der wirtschaftlichen Folgen eines möglichen Embargos zuerst die politische Stabilität i m Innern garantiert sein müßte. Deshalb schaltete die Regierung I. Smith unmittelbar nach der Übernahme der Regierungsgeschäfte die afrikanischen Oppositionsparteien und ihre Führer endgültig aus, die sich bereits selbst geschwächt hatten 1 5 . Die Führer wurden 14 22. Februar 1964: Der Commonwealth-Minister Duncan Sandys w a r n t den rhodesischen Premierminister, daß Großbritannien i m Falle v o n U D I nicht i n der Lage wäre, wirtschaftliche Sanktionen der V N u n d des Commonw e a l t h zu verhindern. Außerdem betonte er, daß Rhodesien — m i t Ausnahme von ein oder zwei Staaten — nicht anerkannt werden würde, dagegen aber zu erwarten wäre, daß eine afrikanische Exilregierung sehr breite Anerkennung finden würde. Vgl. U n i t e d Kingdom, Cmd. 2807, 1965, S. 12. 27. Oktober 1964: Premierminister H. Wilson n i m m t n u r wenige Tage nach der W a h l (16. Oktober 1964) auf Empfehlung des Commonwealth-Ministers A. Bottomley, der eine einseitige A k t i o n Rhodesiens befürchtete, K o n t a k t m i t Salisbury auf u n d betont, welche wirtschaftlichen Folgen eine einseitige Unabhängigkeitserklärung haben würde. Vgl. Kapungu, Leonhard T.: The United Nations and Economic Sanctions against Rhodesia, Toronto - London 1973, S. 3; EA, 1966, Folge 3, D 58. 29. April 1965: H. Wilson w a r n t Rhodesien vor dem House of Commons u n d erklärt, das U D I den Verlust der Wirtschaftshilfe u n d der Comonwealth-Präferenzen bedeuten würde. Vgl. EA, 1965, Ζ 94. 15 A u f der Federal B r e a k - u p Conference (Juni 1963) zerstritten sie sich über die weitere Strategie nach der Auflösung der Föderation so, daß es i m August 1963 zu einer Spaltung dieser politischen Bewegung kam. Die Z A P U zerfiel i n die Z A N U unter N. Sithole u n d i n die PCC unter J. Nkomo. Z A N U w u r d e gestützt u n d finanziert v o n Ghana, M a l a w i , Algerien, Tansania u n d v o m Liberation Committee der OAU. Nigeria u n d die Vereinigte Arabische Repub l i k unterstützten die PCC. Vgl. Bowman, L a r r y W., S. 53 ff.

Stadien der politischen Entwicklung Rhodesien

interniert, die Parteien und ihre Publikationsorgane verboten, und es wurde über zwei Regionen der Ausnahmezustand verhängt 1 6 . Die Zahl der inhaftierten Afrikaner stieg sprunghaft an (vgl. Tabellen 4 und 5). Als Gegengewicht dazu erklärte die rhodesische Regierung, daß sie die Versammlung der Stammeshäuptlinge und Dorfältesten (Indaba) als das einzig legitime und repräsentative Organ der Afrikaner anerkannte. Dam i t knüpfte sie an die noch sehr starken traditionellen Kulturbande der Afrikaner an und schuf sich einen brauchbaren politischen Hebel, da die Häuptlinge von der Regierung bezahlt wurden und deren Politik i m wesentlichen unterstützten 1 7 — auch, u m ihre eigene Autorität zu sichern. I m September 1964 nannte I. Smith vor dem rhodesischen Parlament als Ziel seiner Politik, die Unabhängigkeit bis Weihnachten 1964 zu erreichen 18 . Als der Termin des Referendums am 5. November 1964 näher rückte, i n dem die Wahlberechtigten entscheiden sollten, ob Rhodesien unabhängig werden sollte, warnten die politische Opposition und die Wirtschaftsverbände vor UDI, und die britische Regierung drohte m i t Tabelle 4:

Zusaramewstel 1 uiq der Verurteilungen von Afrikanern i n Rhodesien. 1959 - 1965

Gefänqnisstrafen

Jahr

Verschiedene Anklagepunkte

Strafen unter 25 R£

unter 1 Monat

1 Monat 1 Jahr

über 1 Jahr

Insgesamt im Gefängnis

1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965

60.893 54.606 57.875 51.312 61.797 70.033 65.480

32.337 25.747 25.244 20.836 25.598 29.674 31.005

1.700 1.668 2.761 1.782 2.327 1.349 688

11.446 10.732 12.201 10.017 11.651 10.164 9.943

607 668 869 788 1.057 3.264 2.566

5.042 1 5.417 6.465 6.901 6.454 8.837 10.115

Quelle: entnommen Larry W. Bowman, P o l i t i c s in Rhodesia, a.a.O., S. 61. 1

1 . J u l i 1958 bis 30. Juni 1959; sonst Jahresdurchschnitte.

16 N u r drei Tage nach dem A m t s a n t r i t t v o n I . S m i t h w u r d e der Führer der PCO, J. Nkomo, m i t mehreren Mitarbeitern verhaftet u n d interniert, w e i l sie von Großbritannien den Einsatz v o n M i l i t ä r i n Rhodesien gefordert hatten. I m M a i 1964 w u r d e dann der F ü h r e r der Z A N U , N. Sithole, interniert. A m 26. August 1964 w u r d e der teilweise Ausnahmezustand verhängt, die PCC u n d Z A N U sowie die Zeitung „ T h e A f r i c a n D a i l y News" w u r d e n verboten. A m 31. August 1964 w u r d e v o n dem nicht inhaftierten H. Chitepo die Z i m babwe A f r i c a n Democratic U n i o n gegründet. Vgl. AdG, 1964, S. 11186, 11520; EA, 1965, Ζ 195. 17 Das Z i e l der rhodesischen Regierung w a r es, die Zustimmung zu einer neuen Verfassung nicht i n einer A r t Plebiszit, sondern durch dieses Organ zu sichern u n d so die fünfte Forderung der britischen Regierung zu erfüllen. Aber diese u n d die afrikanischen Parteien lehnten die A u t o r i t ä t dieser V e r sammlung u n d die Ergebnisse des Treffens der Indaba i m Oktober 1964 ab.

Vgl. Schmidt, Werner, S. 60 f. 18

Vgl. Z i t a t u n d Quelle i n : Bowman, L a r r y W., S. 72,180.

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Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien Tabelle 5:

Anwendung der Sicherunqsqesetze in Rhodesien. 1964 - 1969 Anklaqeerhebunq aufgrund

Jahr

1964 1965 1966 1967 1968 1969

Ausgehverboten

PDA1

LOMA *

UOA1

EPA

650 369 361 59 2 0

1.670 113 179 45 56 14

2.017 726 248 177 48 11

200 147 66 44 40 8

0 52 323 148 72 k.A.

Quelle: Larry W. Bowman, P o l i t i c s in Rhodesia, a.a.O., S. 145. ^POA - Preventive Detention (Temporary Provisions) Act; LOMA - Law and Order (Maintenance Act; UOA - Unlawful Organizations Act; EPA » Emergeney Powers Act.

2

Oie Zahl der Festnahmen aufgrund 1961 1.028

der LOMA entwickelte sich wie f o l g t :

1962

1963

1964

1965

1.084

1.019

4.435

2.143

Von 1960 bis Mai 1965 wurden aufgrund von Verletzungen'der LOMA 6.301 Afrikaner angeklagt und 3.448 rechtsgültig v e r u r t e i l t . Die Zahl der Verurteilungen aufgrund der UOA für denselben Zeitraum betrug 1.002. Während 1959 nur 495 Afrikaner i n t e r n i e r t waren, waren es von Januar 1964 bis Juni 1965 1.791 in den Internierungslagern Gonakudzingwa, Wha Wha oder Sikombela. Vgl. Angaben und Quellen: ebenda S. 60, 177 f .

wirtschaftlichen Sanktionen. Daraufhin erklärte die Rhodesian Front, daß ein „Ja" zur Unabhängigkeit nicht einem Mandat für U D I gleichzusetzen sei. Obwohl das Referendum einen überwältigenden Erfolg für die Regierungspartei brachte, verwirklichte sie U D I bis Ende 1964 nicht, sondern konzentrierte alle K r a f t darauf, die noch bestehenden Widerstände gegen U D I zu beseitigen 19 . Nachdem die Rhodesian Front i n Nachwahlen zwei Sitze m i t großem Vorsprung dazugewonnen hatte, setzte die Regierung für den 7. M a i 1965 Neuwahlen an, die den erhofften politischen Durchbruch und eine Zwei-Drittel-Mehrheit brachten (vgl. Tabelle 2) 20 . Der eindeutige Sieg der Rhodesian Front unter I. Smith räumte die letzten Hürden auf dem Weg zur Unabhängigkeitserklärung aus dem Wege. Nach dem 7. M a i 1965 bestanden nur noch die Alternativen: Entweder Großbritannien gab weitgehend nach und gewährte Rhodesien die Unabhängigkeit oder Rhodesien löste sich einseitig vom Mutterland. 19

Die Frage lautete: „Do y o u w a n t independence under the 1961 Constitution?" Das Ergebnis: Wahlbeteiligung: 61,6 v . H . : 58 091 — Ja (89,1 v . H . ) ; 6 096 — Nein; 944 ungültige. A l l e ca. 600 afrikanischen Häuptlinge stimmten m i t „Ja". 20 Der Wahlsieg w u r d e noch nachhaltiger, da sich die einzige Oppositionspartei, die Rhodesian Party, noch 1965 auflöste u n d deren Nachfolgeorganisation, die Rhodesian Constitutional Association, sich als unpolitische Vereinigung bezeichnete, u m die Prinzipien der Zusammenarbeit der Rassen aufrecht erhalten zu können. Vgl. EA, 1964, Ζ 247; 1965, Ζ 107; vgl. auch: Kapungu, Leonhard T., S. 104 f.

Stadien der politischen Entwicklung Rhodesien

Die rhodesische Regierung diktierte den weiteren Ablauf. Sie konnte den Termin bestimmen und ihre innen- 2 1 , außenpolitischen und w i r t schaftlichen Vorbereitungen auf U D I ausrichten 22 . Die rhodesische Regierung tat den ersten Schritt zur endgültigen Unabhängigkeit am 6. August 1964, als sie — entgegen der Verfassung von 1961 — einen Außenminister ernannte 23 . A m 8. September 1965 nahm der erste rhodesische Botschafter i n Lissabon seine Arbeit auf 2 4 . Sie bereitete sich ferner außenpolitisch auf eine mögliche Isolierung vor, indem der rhodesische Premierminister persönlich i n Portugal und Südafrika 2 5 und rhodesische Delegationen i n anderen Staaten sondierten, inwieweit Rhodesien Unterstützung erwarten könnte. 1964 wurden Handelsbeauftragte nach Großbritannien, Frankreich, Japan, i n die Bundesrepublik Deutschland, nach Nordafrika und i n den Mittleren Osten geschickt, u m Handelsbeziehungen aufzunehmen und die Ölversorgung zu sichern. Ferner wurde der Rhodesian National Export Promotion Council (NEPCO) und Universal Exports (UNIVEX) gegründet und somit die organisatorischen Voraussetzungen geschaffen, den Export rhodesischer Waren auch trotz eines Embargos sicherzustellen. Mitte 1965 reiste der Staatssekretär für Information, Pieter van der Byl, nach Europa, angeblich u m Umgehungsmöglichkeiten auszuspähen. Handelsagenturen sollen i n Genf, Zürich, Paris, Hamburg, Bremen, Amsterdam, Rotterdam, Genua, Triest und Lissabon gegründet worden sein, also i n den Ländern, die als Löcher i m Embargonetz angesehen wurden. Noch Ende Oktober 1965 schlossen rhodesische Firmen Verträge über den Bau 21 U n t e r anderem die E i n f ü h r u n g der Pressezensur durch personelle U m besetzung des Board of the Rhodesia Broadcasting Corporation, durch die Powers (Broadcasting i n Public Places) Regulation 1965 u n d durch Zensoren i n den Zeitungsredaktionen (besonders nach UDI). Vgl. ebenda, S. 106. 22 Vgl. Zitate u n d Quellen von Äußerungen rhodesischer Kabinettsmitglieder nach den M a i - W a h l e n i n : Bowman, L a r r y W., S. 84 ff. 23 Vgl. EA, 1965, Ζ 195. 24 A u f g r u n d der Demarchen Großbritanniens wurde dem rhodesischen B o t schafter kein formelles Agreement erteilt, da das Staatsoberhaupt i n Rhodesien w e i t e r h i n die K ö n i g i n war. Der Briefwechsel ging v o n Außenminister zu Außenminister. Z u v o r hatte Rhodesien n u r diplomatische Abgesandte i m A u s land (Washington, Bonn, Tokio), die der britischen Botschaft angeschlossen waren. Vgl. Kapungu, Leonhard T., S. 10 f. 25 A u f dem Weg zu Verhandlungen m i t der britischen Regierung i n London machte I. S m i t h v o m 4. - 6. September 1964 i n Lissabon Station. Er verhandelte m i t dem Ministerpräsidenten A . Salazar u n d dem Außenminister F. Nogueira. I m Februar 1965 w u r d e ein rhodesisch-portugiesischer Handelsvertrag u n t e r zeichnet, i n dem engere Handelsbeziehungen zwischen Rhodesien u n d P o r t u gal, Angola u n d Mozambique vereinbart wurden. Ebenso reiste I. S m i t h nach Südafrika u n d verhandelte dort m i t Ministerpräsident Dr. V e r w o r d u n d Außenminister Dr. Muller. A m 30. November 1964 w u r d e ein Handelsvertrag m i t einer Laufzeit von fünf Jahren abgeschlossen, der den rhodesischen Erzeugnissen Zollpräferenzen oder Zollfreiheit auf dem südafrikanischen M a r k t einräumte. Vgl. EA, 1965, Ζ 205.

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Erster T e i l : Stadien der politischen E n t w i c k l u n g i n Rhodesien

eines Graphitwerkes bei Kairo ab, das teilweise von der deutschen Firma Graphitwerke Kropfmühl/München finanziert wurde, die auch langfristige Abnahmeverträge unterzeichnete (vgl. 2. Teil, 3.3.2)26. Gleichzeit i g beantwortete die rhodesische Regierung die Sanktionsdrohungen Großbritanniens, der O A U und der VN, indem sie ihrerseits drohte, dann gegen Sambia und Malawi ebenfalls wirtschaftliche Sanktionen zu verhängen. Sie beabsichtigte damit einmal, alle Staaten auf die Folgen eines kollektiven Embargos gegen Rhodesien hinzuweisen; zum anderen wollte sie erreichen, daß diese beiden afrikanischen Staaten sich nicht an dem Embargo beteiligen, u m die eng verflochtenen Bezugs- und Absatzmärkte zu sichern und u m eine Bresche i n die politische Front der Gegner zu schlagen 27 . Der politische Druck durch die afrikanischen und asiatischen Staaten Das Tauziehen u m die Unabhängigkeit Rhodesiens war ab 1964 i n keiner Phase ein rein bilateraler Konflikt zwischen der britischen und der rhodesischen Regierung. Die Minderheitsregierung i n Rhodesien wurde ebenso wie die Regierungsformen i n der Republik Südafrika und i n den noch bestehenden Kolonien für die Unabhängigkeitsbewegung i n Asien und A f r i k a mehr und mehr ein Ärgernis, das beseitigt werden sollte. Durch intensive Bemühungen versuchten diese Staaten, i n den VN, i m Commonwealth und i m Rahmen der O A U politischen Druck auszuüben, u m die Unabhängigkeit der weißen Minderheitsregierung zu verhindern. A m 30. A p r i l 1965 beantragten 34 Staaten eine Sitzung des Sicherheitsrates der VN. Nach dreitägiger harter Debatte wurde am 6. Mai 1965 26 I n Großbritannien, Japan, Bundesrepublik Deutschland, Frankreich. Vgl. i m einzelnen: Kapungu, Leonhard T., S. 108, 111 ff. 27 I m A p r i l 1965 informierte die rhodesische die britische Regierung i n einem Weißbuch, daß sie wirtschaftliche Sanktionen gegen Sambia u n d M a l a w i v e r hängen würde, falls ein Embargo gegen Rhodesien ergriffen würde. Rhodesien spielte dabei auch die T r u m p f k a r t e aus, daß mehr als 500 000 A f r i k a n e r aus diesen beiden Staaten i n Rhodesien arbeiteten u n d m i t ihren F a m i l i e n i m Lande lebten. Vgl. GOP, Economic Aspects of a Declaration of Independence, Salisbury, A p r i l 1965. A m 14. M a i 1965 schrieb I a n S m i t h an den Präsidenten von Sambia, Κ . Kaunda, u n d drohte m i t Gegenmaßnahmen, falls Sambia sich an einem E m bargo a k t i v beteiligen sollte: " W h a t I t h i n k may more particularly have caused concern to y o u r Government is the possibility of economic retaliation b y Rhodesia against neighbouring countries, especially your own. First of all, I w o u l d l i k e to assure you that Rhodesia has no desire for anything b u t friendly relations and noninterference b y one i n the i n t e r n a l affairs of the other... . . . A n y action taken b y Rhodesia adversely affecting Zambia's economic interests could conceivably result only f r o m hostile p r i o r action taken b y the Zambian Government and w o u l d not be taken w i l f u l l y or w i t h o u t just and weighty cause or provocation particularly i n v i e w of the economic i n t e r dependence of our t w o countries and of the close economic ties j o i n i n g them." Southern Rhodesia M i n i s t r y of E x t e r n a l Affairs Newsletter, December 1965, No. 1, Second Series, S. 1. Belegt i n : Kapungu , Leonhard T., S. 109, 147.

Stadien der politischen Entwicklung Rhodesien

eine gemäßigte Resolution angenommen, i n der Großbritannien ersucht wurde, U D I i n Rhodesien zu verhindern. Der Änderungsantrag der Sowjetunion, Großbritannien aufzufordern, die rhodesischen Wahlen vom 7. Mai 1965 zu annullieren, wurde abgelehnt 28 . Aufgrund des fehlenden Vetorechts Großbritanniens fielen die Resolutionen i n der Vollversammlung wesentlich rigoroser aus. A m 12. Oktober 1965 wurde in Abwesenheit Großbritanniens m i t 107 gegen 2 Stimmen (Portugal, Südafrika) und einer Enthaltung (Frankreich) eine Resolution verabschiedet, durch die Großbritannien aufgefordert wurde, präventive Maßnahmen gegen U D I i n Rhodesien zu ergreifen. Ferner sprach sich die Mehrheit für wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien aus, falls es U D I verwirklichen sollte 29 . A m 5. November 1965 nahm dann die Vollversammlung eine verschärfte Entschließung an, i n der die britische Regierung aufgerufen wurde, die Verfassung von 1961 aufzuheben, sofort eine Verfassungskonferenz einzuberufen und diese Maßnahmen notfalls auch m i t Gewalt durchzusetzen 30 . Noch fordernder waren die Entschließungen der OAU. A u f der Gipfelkonferenz i n Kairo (17. - 21. J u l i 1964) beschlossen die afrikanischen Staaten, gemeinsame Aktionen gegen Rhodesien zu organisieren. Unmittelbar vor der einseitigen Unabhängigkeitserklärung Rhodesiens verlangten sie auf der 3. Gipfelkonferenz i n Accra (21. - 26. Oktober 1965), daß Großbritannien notfalls m i t Gewalt die Regierungsmacht i n Rhodesien übernehmen sollte. Lediglich die Aktivitäten der afro-asiatischen Staaten innerhalb des Commonwealth blieben bis U D I gemäßigt, da Großbritannien auf der Commonwealth-Konferenz vom 8. - 15. J u l i 1964 erklärt hatte, daß es eine Unabhängigkeitserklärung Rhodesiens nicht anerkennen würde 3 1 . 12.2 UDI in Rhodesien: Bilanz der gescheiterten friedlichen Konfliktregelung

bis 1965

Trotz intensiver Bemühungen und trotz gewisser Annäherungen der Standpunkte i n den bilateralen Verhandlungen konnte kein Ubereinkommen erzielt werden. Noch am 6. November 1965 lehnte I. Smith i n 28 S. C. Res. 202 (1965); 7 Ja-Stimmen u n d 4 Enthaltungen: Frankreich, Großbritannien, Sowjetunion, USA. Der Änderungsantrag der Sowjetunion wurde durch 2 Nein-Stimmen (Großbritannien, Niederlande) u n d durch acht Enthaltungen abgelehnt. Vgl. U . N . , SCOR, 20. Jahr, 1965, Meetings I, S/PV. 1194/1195/1197/1199/1201/1202. 29 G. A. Res. 2012 (XX), 1965, i n : U. N. M o n t h l y Chronicle, Dezember 1965, S. 3 - 12; EA, 1965, Ζ 204; EA, 1966, 3. Folge, D 58 f. 30 G. A . Res. 2022 (XX), 1965, i n : U. N. M o n t h l y Chronicle, Dezember 1965, S. 3 - 12. Die Resolution wurde i n Abwesenheit Großbritanniens m i t 82 gegen 9 (Australien, Belgien, Kanada, Luxemburg, Niederlande, Neuseeland, P o r t u gal, Südafrika u n d den USA) bei 18 Enthaltungen (u. a. Frankreich) angenommen. Vgl. EA, 1965, Ζ 227. 31 Vgl. EA, 1964, D 429; EA, 1965, D 85 f.

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Erster Teil: Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

einem Antwortschreiben die letzten Kompromißvorschläge der b r i t i schen Regierung ab. Damit war die Entscheidung für U D I gefallen, zumal die Situation sich i n Rhodesien und auch international so zugespitzt hatte und so emotionalisiert worden war, daß die rhodesische Regierung kaum noch zurückweichen konnte. A m 5. November 1965 ließ sie unter falschen Voraussetzungen 32 vom britischen Gouverneur, Sir Humphrey Gibbs, den Ausnahmezustand verhängen 33 , so daß die weitreichenden Notstandsregelungen i n K r a f t traten, die bis heute regelmäßig verlängert worden sind 3 4 . A m 10. November 1965 erließ dann die rhodesische Regierung eine Vielzahl von Gesetzen und Verordnungen, u m die erwarteten politischen und wirtschaftlichen Folgen von U D I unter Kontrolle halten zu können. Die rhodesische Regierung war bestens vorbereitet 3 5 . A m 11. November 1965 verkündete I. Smith die Unabhängigkeit Rhodesiens. Es war — nach Nordamerika 1776 — die zweite britische Kolonie, die sich einseitig vom Mutterland löste. Aus diesem Grunde griff die rhodesische Regierung auch auf Formulierungen aus der Unabhängigkeitserklärung der neuenglischen Staaten vom 4. J u l i 1776 zurück (vgl. Anhang 1). Gleichzeitig m i t U D I wurde durch die Proklamation Nr. 53/1965 die neue rhodesische Verfassung bekanntgegeben 36 . Sie stimmte i m wesentlichen m i t der Verfassung von 1961 überein. Die Königin wurde weiterhin als Oberhaupt anerkannt, dagegen wurden die Kontrollrechte des 32 Vgl. Ρ alley, Claire: The Constitutional History, S. 749. I h m w a r v e r sichert worden, daß U D I nicht bevorstünde. 33 R. Ν . 735 of 1965; R. P., No. 51 of 1965, i n : RGe, 1965, Supplement 3, 5. November 1965, S. 1289. 34 Aus den Veröffentlichungen i m rhodesischen Gesetz- u n d Verordnungsblatt — Rhodesia Government Gazette — k a n n entnommen werden, daß i m Laufe des Jahres 1965 u n d besonderes unmittelbar v o r dem 11. November 1965 viele A f r i k a n e r aber auch „Europäer" unter Hausarrest gestellt wurden. Vgl. R. G., Vol. X L I I I , 1965, passim. 35 Emergency Powers A c t (Chap 33); Emergency Powers (Control of Goods and Services) Regulations, 1965; Emergency Powers (Defence Forces) Regulations, 1965; Emergency Powers (Control of Government Employee) Regulations, 1965; Emergency Powers (Financial Revisions) Regulations, 1965; E x change Control (Amendment) Regulations, 1965 (No. 1); Emergency Powers (Price Maintenance) Order, 1965; Emergency Powers (Postal and Radiocommunications) Regulations, 1965; Emergency Powers (Dissemination of I n f o r mation) Regulations, 1965; Emergency Powers (Censorship of Publications) Order, 1965; Emergency Powers (Transport and Equipment Requisitioning) Regulations, 1965; Emergency Powers (African Affairs) Regulations, 1965 u n d Emergency Powers (Maintenance of L a w and Order) Regulations, 1965. A u f der Grundlage dieser Gesetze u n d Verordnungen konnte nahezu überall eingegriffen werden, w o gemäß A r t . 3 der Emergency Power Act (Chap. 33) zu befürchten war, daß durch tatsächliche oder drohende A k t i o n e n die öffentliche Sicherheit gefährdet, die öffentliche Ordnung gestört oder erschüttert oder die Aufrechterhaltung wichtiger Dienste unterbrochen werden könnte. Vgl. RG, Vol. X L I I I , 1965, No. 64 A , S. 1359 A ; RGe, 1965, Supplement 3, R N 736, 737 C bis M , S. 1291 - 1315 (1 - 42), 10. November 1965.

38

Vgl. Leigh, L. H., S. 154.

Stadien der politischen E n t w i c k l u n g Rhodesien

britischen Parlaments und der britischen Regierung abgeschafft. Ebenso wurde der britische Gouverneur abgesetzt und durch einen „Officer A d ministering the Government" ersetzt 37 . Britisches Recht, das nach dem Inkrafttreten der rhodesischen Verfassung von 1965 erlassen wurde, hatte keine Geltung i n Rhodesien. Ferner wurden die Beschränkungen aufgrund des Colonial Validity Act of 1865 für hinfällig erklärt (Art. 26), Berufungen an das Judicial Committee des Privy Council i n London ausgeschlossen (Art. 65), und die Rechtsgültigkeit der Verfassung wurde durch A r t . 142 für gerichtlich nicht nachprüfbar erklärt. Großbritannien reagierte sofort m i t bilateralen wirtschaftlichen Sanktionen. Erst dann schaltete es die V N ein (vgl. 1. Teil, 2.2). Die britische Regierung weigerte sich jedoch hartnäckig, i n Rhodesien militärisch einzugreifen und widersetzte sich damit der schärfsten Forderung der A f r i kaner. Sie befand sich i n einer Zwickmühle. Einmal betrachtete sie die Z A N U und Z A P U als politische Repräsentanten der Afrikaner. Diese bestanden jedoch kategorisch auf einer totalen Suspendierung der Verfassung von 1961 und einer politischen Neuordnung nach dem Grundsatz „one man, one vote". Zum anderen hatte sie der rhodesischen Regierung gegenüber erklärt, daß „Großbritannien keine sofortige Mehrheitsregierung einzuführen gedenke, sondern daß es u m einen allmählichen Ubergang gehe" 3 8 . Die kompromißlose Ablehnung jedes evolutorischen Prozesses h i n zur Mehrheitsregierung beeinflußte auch die Einstellung Großbritanniens nachhaltig. Diese unnachgiebige Haltung der rhodesischen Afrikaner stellte Premierminister H. Wilson i n Gesprächen m i t den Führern von Z A N U und Z A P U während seiner Rundreise durch Rhodesien Ende Oktober 1965 selbst fest 39 . Die ernüchternden Ergebnisse dieser Informationstour bestärkten wohl die bisherige Auffassung aller britischen Regierungen, auf keinen Fall i n Rhodesien M i l i t ä r einzusetzen, so sehr, daß H. Wilson diesen Standpunkt am Ende seiner Rundreise i n Salisbury bekräftigte und damit der rhodesischen Regierung eine Quasi-Garantie gab 40 . Die britische Regierung war — abgesehen von den innenpoliti37 Er w a r ein General-Gouverneur, der auf Vorschlag der rhodesischen Regierung von der britischen K ö n i g i n ernannt wurde. Wenn die Ernennung innerhalb von 14 Tagen nicht erfolgte, konnte die rhodesische Regierung einen Regenten bestimmen (Art. 3). Als K ö n i g i n Elizabeth I I . nicht zustimmte, den britischen Gouverneur abzusetzen u n d durch den ehemaligen rhodesischen Außen- u n d Verteidigungsminister Clifford Dupont zu ersetzen, ernannte der rhodesische E x e k u t i v r a t am 20. Dezember 1965 C. Dupont zum Regierungsstatthalter. Vgl.: AdG, 1966, S. 12298. 38 EA, 1966, Folge 3, D 58, 65. 39 Vgl. ebenda, D 59. 40 Premierminister Wilson erklärte: „ I f there are those who are t h i n k i n g i n terms of a thunderbolt h u r t l i n g from the sky and destroying their enemies, a thunderbolt i n the shape of the Royal A i r Force, let me say that thunderbolt w i l l not be coming . . . and to continue i n this delusion wastes valuable time

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Erster T e i l : Stadien der politischen E n t w i c k l u n g i n Rhodesien

sehen Hemmnissen für derartige Schritte 4 1 — nicht bereit, die Arbeit der afrikanischen Nationalisten zu erledigen, die sich extrem unkooperativ verhielten. Sie ließ sich auch nicht beeindrucken von den ultimativen Forderungen der Staats- und Regierungschefs der O A U vom 25. Oktober 1965, die m i t der Uberprüfung und dem Abbruch der politischen, w i r t schaftlichen, diplomatischen und finanziellen Beziehungen zu Großbritannien drohten, falls nicht alle — auch militärische — Maßnahmen ergriffen würden, u m U D I zu verhindern (vgl. Anhang l ) 4 2 . Die Haltung der Afrikaner beruhte einmal auf den Erfahrungen, wie andere afrikanische Staaten ihre Unabhängigkeit erhalten oder erstritten hatten, und zum anderen auf einer Fehleinschätzung der politischen Bedingungen und der politischen Folgen von U D I i n Rhodesien. A l l e rhodesisch-afrikanischen Gruppierungen nahmen an, daß U D I zu Massenerhebungen und zur Revolte gegen die rhodesische Minderheitenregierung führen würde 4 3 . Deshalb wünschten sie geradezu, daß die rhodesische Regierung diesen Schritt tat 4 4 . Als er am 11. November 1965 vollzogen wurde, geschah nichts. Die Afrikaner waren trotz aller verbalen Kraftspiele unvorbereitet. Die rhodesische Regierung hatte demgegenüber umfangreiche Vorkehrungen getroffen — u. a. auch eine Gehaltserhöhung für die Polizei 4 5 . U D I brachte eine Unterbrechung der bilateralen Versuche zwischen den britischen und rhodesischen Regierungen, den Konflikt friedlich beizulegen. Trotz der wiederholten Feststellungen, daß „on every one of and misdirects valuable energies . . . — for I have said w e forswear the use of m i l i t a r y force —". The Sunday M a i l (Salisbury), 31. Oktober 1965, zitiert i n : Kapungu, Leonhard T., S. 14; vgl. auch: HCDeb., 1. November 1965, Spalte 629 ff. Diese prinzipielle Auffassung enthielt n u r eine Ausnahme: Den Fall, daß i n Rhodesien Ruhe, Ordnung u n d Recht aufgrund v o n Unruhen nicht mehr gewährleistet seien. 41 I n einer Umfrage i n Großbritannien i m Oktober 1965 waren n u r 2 v. H. der B r i t e n f ü r den Einsatz v o n M i l i t ä r , dagegen 15 v. H. f ü r wirtschaftliche Sanktionen; 63 v. H. befürworteten, den K o n f l i k t an die V N weiterzureichen u n d 18 v. H. hielten keine Maßnahmen f ü r erforderlich, w e n n Rhodesien U D I ergreifen sollte. Diese u n d weitere Befragungsergebnisse siehe: Miller, J. D. B., S. 212. 42 Vgl. i m einzelnen: ebenda, S. 208 ff. 43 I m September 1965 erklärte N. Sithole, der Führer der Z A N U , daß U D I einer Kriegserklärung gleichzusetzen sei u n d daß die A f r i k a n e r diesem Schritt Widerstand m i t dem Einsatz ihres Lebens entgegensetzen würden. James Chikerema u m r i ß die Position der A f r i k a n e r i n einem I n t e r v i e w A n fang Oktober 1965 noch deutlicher: „The time for words is past — now is t i m e for action and we are ready. A t first w e w i l l attack w h i t e farms (in the event of the UDI) i n isolated areas and w i t h arms w e capture there w e w i l l attack w h i t e homes i n the towns. Our people have been t o l d i t w i l l be eye for eye, a tooth for a tooth, a life for a life." A f r i c a n V i e w Point, London 11. Oktober 1965, zitiert i n : Kapunga, Leonhard T., S. 14. 44 I n demselben I n t e r v i e w äußerte James Chikerema auch die Ansicht: „We w o u l d be very sorry i f S m i t h d i d not declare U D I now." vgl. ebenda. 45 Vgl. Bowman , L a r r y W., S. 89.

Stadien der politischen E n t w i c k l u n g Rhodesien

the five principles the disagreement is almost total, absolute" 46 , gab es doch auf beiden Seiten einen begrenzten Spielraum für Kompromißansätze. Sie bildeten die Grundlage für die „Tiger-", die „Fearless-Gespräche" und für die Verhandlungen 1970/71 zwischen Sir Alee DouglasHome und I. Smith. Die sechs Prinzipien der britischen Regierung enthielten weder die Forderung nach „one man, one vote" noch die, daß vor der Unabhängigkeit das Mehrheitswahlrecht gelten müsse (NIBMAR) 4 7 . Diese beiden Postulate waren die Trennungslinie zwischen den afrikanischen Staaten und Großbritannien. Die britische Regierung ging von einer M i n destbeteiligung der Afrikaner von einem D r i t t e l der Parlamentssitze aus, u m eine Garantie gegen nachträgliche Verfassungsänderungen zu haben, insbesondere bei den Kriterien des Wahlrechts (2. Prinzip) 4 8 . Letztlich kontrovers blieb der fünfte Grundsatz, die Frage, wer entscheidet, ob eine ausgehandelte Regelung dem Willen der rhodesischen Bevölkerung entspricht. Die rhodesische Regierung lehnte kategorisch eine allgemeine Volksbefragung ab, da sie darin keine Erfolgschance für ihre Ziele erblickte und da i n diesem Falle auch eine Einigung m i t den verbotenen politischen Parteien der Afrikaner — ZANU, ZAPU, PCC — hätte hergestellt werden müssen. Sie vertrat zwar die Auffassung, daß die Verfassung von 1961 eine evolutorische Entwicklung bereits berücksichtige. Sie lehnte jedoch keine Änderungen oder Erweiterungen der Verfassung ab, durch die eine rückschrittliche politische Entwicklung ausgeschlossen werden sollte. Sie bestand deshalb darauf, daß die Verfassung von 1961 die Basis der Verhandlungen sein müßte. Sie erklärte sich bereit, das Wahlrecht auf alle Steuerzahler auszudehnen (vgl. Tabelle A 3). Ferner schlug sie die Gründung eines Senates m i t zwölf vom Rat der Häuptlinge (Indaba) gewählten Häuptlingen vor, der zusammen mit der Legislativversammlung i n der 3. Lesung von Gesetzen mitentscheiden und bei Verfassungsänderungen zusammen m i t der parlamentarischen Opposition eine Sperrminorität haben sollte. Als Gremium für die Annahme einer neuen Verfassung schlug sie die Indaba vor. I n der Frage der Landverteilung wurde jede Änderung abgelehnt 40 . Die britische Regierung ging so weit, Ende Oktober 1965 die Verfassung von 1961 als Grundlage der Verhandlungen zu akzeptieren, als H. Wilson erklärte, diese Verfassung könne durchaus zum Mehrheitswahlrecht führen 5 0 . Sie verzichtete auch auf eine allgemeine Volksbefragung, 46 So H. Wilson M i t t e Oktober 1965 nach den Gesprächen m i t I. S m i t h i n London. Vgl. The Times, London, 13. Oktober 1965. 47 „No Independence Before M a j o r i t y Rule", so lautete die Kurzformel der afrikanischen Forderung.

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49 50

Vgl. Bowman , Larry W., S. 86.

Vgl. EA, 1966, Folge 3 D 60 - 63. Vgl. U n i t e d Kingdom, Cmd. 2807,1965, a.a.O., S. 125.

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Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

sie lehnte jedoch weiterhin die Indaba oder den Senat als Alternative dazu ab. Sie gestand zu, daß auch Vorschläge der rhodesischen Regierung allein der Bevölkerung vorgelegt werden könnten. Sie verzichtete also grundsätzlich auf die strikte Einbeziehung ihrer sechs Prinzipien i n eine Lösungsformel. H. Wilson schlug vor, eine Königliche Kommission unter dem rhodesischen Oberrichter Sir Hugh Beadle solle die Verfassungsbestimmungen und die Methoden ausarbeiten, wie die rhodesische Bevölkerung befragt werden sollte. Diese Vorschläge waren m i t einigen Vorbehalten versehen 51 . Doch nicht diese teilweise erheblichen Einschränkungen bewirkten letztlich die Ablehnung dieses Vorschlages, zumal H.Wilson einige Vorbehalte immittelbar vor dem 11. November 1965 zurücknahm. Letztlich blieb es der Streit darüber, wer über die Ergebnisse der Königlichen Kommission abstimmen sollte: die ganze rhodesische Bevölkerung (britische Forderung) oder die Versammlung der Häuptlinge (rhodesische Forderung) 52 . 1.2.3 Die Versuche nach UDI, den Rhodesien-Konflikt durch bilaterale Verhandlungen beizulegen Die Meldung von der einseitigen Unabhängigkeitserklärung Rhodesiens führte zu weltweiter fieberhafter A k t i v i t ä t und zum Einsatz w i r t schaftlicher Sanktionen. Jede andere Sofortreaktion hätte überrascht. Großbritannien und die meisten afrikanischen Staaten hatten m i t dieser Maßnahme seit 1963/64 gedroht, und auch die Vereinigten Staaten, Kanada, die Bundesrepublik Deutschland, Neuseeland, Australien und Frankreich hatten die rhodesische Regierung spätestens i m Oktober 1965 wissen lassen, daß sie Rhodesien nicht anerkennen würden, und daß sie sich an wirtschaftlichen Sanktionen beteiligen würden 5 3 . Inwieweit diese Erklärungen die britische Regierung zu großem Optimismus über die Wirksamkeit wirtschaftlicher Sanktionen verleiteten und ihre insgesamt vorsichtige Vorgehensweise beeinflußten, ist nicht nachzuweisen. Bereits an dieser Stelle muß jedoch festgestellt werden, daß zwischen den Erwartungen an und den Bedingungen für ein Embargo sowie zwischen den Verlautbarungen und Beschlüssen und den Ergebnissen der wirtschaftlichen Sanktionen eine große K l u f t bestand. 51 Das Recht f ü r das britische Parlament, die Vorschläge der Kommission ablehnen zu können, u m somit die letzte Entscheidung zu behalten; Einstimmigkeit der Zwischen- u n d Endberichte der Kommission auch über das V e r fahren, den I n h a l t u n d die Form, w i e die rhodesische Bevölkerung befragt werden sollte. 52 Vgl. E r k l ä r u n g der britischen Regierung v o m 9. Oktober 1965 über Rhodesien; Schreiben des rhodesischen Premierministers, I a n Smith, an den britischen Premierminister, H a r o l d Wilson, v o m 6. November 1965. Beide Dokumente, übersetzt abgedruckt i n : EA, 1966, Folge 3, D 6 0 - 6 3 D 65-67, D 72. 53 Vgl. i m einzelnen die Daten u n d Personen: Kapungu, Leonhard T., S. 9.

Stadien der politischen Entwicklung Rhodesien

Parallel zu dem Embargo wurden die britisch-rhodesischen Verhandlungen fortgeführt. Sie blieben bis heute erfolglos, doch der vorrangige Wunsch nach einer friedlichen Beilegung des Konfliktes bestand auf beiden Seiten. Insbesondere die britischen Regierungen sind trotz aller gegenteiligen Äußerungen unmittelbar nach gescheiterten Gesprächsrunden 5 4 an einer Verhandlungslösung interessiert geblieben. Aus diesem Grunde beharrte die britische Regierung darauf, daß sie allein zuständig für Rhodesien sei, so daß alle internationalen Entschlüsse über Rhodesien ihrer Kontrolle unterlagen. Ferner dürfte diese Grundhaltung auch die Ursache sein, weshalb nicht sofort umfassende Sanktionen ergriffen wurden. Die besonderen Beziehungen zwischen Großbritannien und Rhodesien beeinflußten den Verlauf des Embargos stark; Verschärfungen der Sanktionen wurden von den britischen Regierungen immer nur unter massivem außenpolitischen Druck und erst nach gescheiterten britisch-rhodesischen Verhandlungen zugestanden. Die britischen Regierungen hatten einen schwierigen Stand: die konsequente Aufrechterhaltung der j u r i stischen Position i n Rhodesien nach U D I hätte verlangt, der kategorischfordernden Haltung der Afrikaner weitgehend zu folgen. Dies widerstrebte ihnen, da sie nicht der Erfüllungsgehilfe von politischen Gruppen sein wollten, deren politische Legitimation auch nicht makellos war. Auch wollte man w o h l nicht dem massiven Druck der afrikanischen Staaten nachgeben, die einerseits die uneingeschränkte Verwirklichung der Formel „one man, one vote" forderten, andererseits diesen politischen Grundsatz i n ihren eigenen Ländern höchst unterschiedlich praktizierten. Es waren also persönliche, wirtschaftliche, kulturelle und implizit wohl auch rassische Elemente, die das Verhältnis Großbritannien zu Rhodesien und Großbritannien zu den afrikanischen Staaten prägte. Es lassen sich drei Verhandlungsphasen unterscheiden: 1. Von A p r i l 1966 bis zum Scheitern der Gespräche zwischen den Premierministern H. Wilson und I. Smith auf dem britischen Kreuzer „ T i ger" am 2./3. Dezember 1966. 2. Von J u l i 1967 m i t Unterbrechungen bis zu der Neuauflage der Gespräche zwischen H. Wilson und I. Smith auf dem britischen Kriegsschiff „Fearless" bei Gibraltar vom 10. bis 13. Oktober 1968. 3. A b Juni 1970 bis Mai 1972. Der Versuch der konservativen Regierung und ihres Außenministers Sir Alee Douglas-Home, eine Ubereinkunft zu erzielen.

54 Vgl. EA, 1965 ,Folge 3, D 73; H. C. Debates, Vol. 722, 10. Dezember 1965, S. 771; EA, 1966, Ζ 27. I. S m i t h äußerte sich ebenso; EA, 1965, Folge 3, D 68.

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Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

1.2.3.1 Die Gespräche auf dem britischen Kreuzer „Tiger" vom 2./3. Dezember 1966 Die mangelnden Erfolge und Erfolgsaussichten der wirtschaftlichen Sanktionen brachten Großbritannien bereits Anfang 1966 i n außenpolitische Bedrängnis. Als Palliativmittel, das sowohl den außenpolitischen als auch den innenpolitischen 55 Handlungsspielraum verbessern sollte, wurde die Wiederaufnahme der bilateralen rhodesisch-britischen Gespräche am 9. M a i 1966 angekündigt. Forderungen nach einem totalen, obligatorischen Embargo und nach militärischen Aktionen begleiteten die britisch-rhodesischen Verhandlungen 5 6 . Die schleppende Verhandlungsführung und die optimistischen Stellungnahmen der britischen Regierung schürten die Ungeduld der afro-asiatischen Staaten. A u f der Commonwealth-Konferenz vom 6. bis 15. September 1966 i n London gelang es ihnen, die britische Regierung zu verpflichten, bis Ende 1966 eine Entscheidung zu erzwingen. Nachdem mehrere Commonwealth-Mitglieder bei ihrem Eintreffen i n London sich für eine militärische Lösung ausgesprochen hatten, nachdem sieben Länder (Guayana, Kenia, Sambia, Sierra Leone, Tansania, Trinidad) m i t ihrem Austritt aus dem Commonwealth gedroht hatten, und nach äußerst scharfen Debatten kam ein Kompromifì-Kommuniqué zustande 57 . Der britischen Verhandlungsdelegation gelang es zwar, die afroasiatischen Staaten von ihren Forderungen nach dem Einsatz von Gew a l t und nach einer Ausweitung des Konfliktes auch auf den Embargobrecher Südafrika abzubringen. Die britische Regierung erklärte sich dafür bereit, bis zum Jahresende 1966 obligatorische Sanktionen des Sicherheitsrates für mehrere Warengruppen zu beantragen, falls sie keine Einigung m i t der rhodesischen Regierung erzielen sollte. Ferner nahm sie i h r Kompromißangebot gegenüber Rhodesien zurück, Rhodesien bereits vor der Bildung einer afrikanischen Mehrheitsregierung die Unabhängigkeit zu gewähren, wenn die rhodesische Regierung bis Ende 1966 zur Legalität zurückkehren würde. Aufgrund dieser Verpflichtung und unter dem ständigen Druck der U. N.-Vollversammlung 5 ® und der Mitgliedstaaten der O A U 5 9 wurden die 65 Insbesondere größere Teile der konservativen Partei kritisierten die Rhodesienpolitik der Labour-Regierung. Sie drängten darauf, eine Verhandlungslösung zu suchen u n d die Einschaltung der V N zu vermeiden. Vgl. H. C. Debates Vol. 733,1. - 12. August 1966, S. 1017 ff.; EA, 1966, Ζ 180; Schmidt, Werner, S. 65. 56 V o m 9. M a i bis zum 25. August 1966 fanden drei Gesprächsrunden auf Beamtenebene statt. I m September/November 1966 verhandelten der britische Commonwealth-Minister Herbert Bowden u n d der Generalstaatsanwalt Sir E l w y n Jones i n Salisbury, u n d am 2./3. Dezember 1966 fanden die Gespräche zwischen H. Wilson u n d I. S m i t h auf dem britischen Kreuzer „ T i g e r " vor Gibraltar statt. Vgl. EA, 1967, Folge 3, D 55. δ7 Vgl. EA, 1966, D 526 ff.

Stadien der politischen Entwicklung Rhodesien V e r h a n d l u n g e n m i t R h o d e s i e n beschleunigt. N a c h d e m der b r i t i s c h e C o m m o n w e a l t h - M i n i s t e r H . B o w d e n E n d e S e p t e m b e r 1966 u n d auch d e r rhodesische P r e m i e r m i n i s t e r sich a m 20. O k t o b e r 1966 o p t i m i s t i s c h ü b e r eine R e g e l u n g g e ä u ß e r t h a t t e n 6 0 , f a n d e n a m 2./3. D e z e m b e r 1966 a u f d e m britischen Kreuzer „ T i g e r " v o r G i b r a l t a r die Abschlußverhandlungen z w i s c h e n H . W i l s o n u n d I . S m i t h s t a t t 6 1 . Das E r g e b n i s d e r V e r h a n d l u n g e n w u r d e i n e i n e m A r b e i t s b e r i c h t s c h r i f t l i c h fixiert. Dieses D o k u m e n t sollte beiden Regierungen zur Entscheidung vorgelegt werden. Die britische R e g i e r u n g b i l l i g t e das D o k u m e n t a m 4. D e z e m b e r 1966. E i n e n T a g später erklärte I. S m i t h i n Salisbury 62: „Die rhodesische Regierung ist bereit, die Verfassungsvorschläge M r . W i l sons, die seinen sechs Grundsätzen entsprechen, als Grundlage einer Verfassung f ü r ein unabhängiges Rhodesien anzunehmen. Indessen ist es v ö l l i g u n verantwortlich, w e n n die britische Regierung v o n der rhodesischen Regierung erwartet, daß sie die Verfassung von 1965 aufgibt, ehe eine neue Verfassung m i t endgültiger Sicherheit feststeht u n d der Öffentlichkeit zur Entscheidung vorgelegt worden ist m a n k a n n der rhodesischen Regierung nicht zumuten, solche grundlegenden Prinzipien preiszugeben, noch dazu auf eine A r t u n d Weise, die einer K a p i t u l a t i o n u n d einer Machtübergabe gleichkommt." G r o ß b r i t a n n i e n h a t t e w i e 1965 nicht a u f e i n e r s o f o r t i g e n E i n f ü h r u n g des M e h r h e i t s w a h l r e c h t e s u n d e i n e r a f r i k a n i s c h e n M e h r h e i t s r e g i e r u n g b e s t a n d e n 6 3 . D i e V e r h a n d l u n g e n scheiterten jedoch, w e i l d i e p o l i t i s c h e n 58 A m 21. A p r i l 1966 w u r d e i m U. N.-Ausschuß für Entkolonisierung ein A n t r a g mehrheitlich angenommen, i n dem Großbritannien zur Gewaltanwendung aufgerufen w u r d e sowie Südafrika u n d Portugal verurteilt w u r den, w e i l sie die Beschlüsse der Vollversammlung u n d des Sicherheitsrates mißachteten. A m 22. Oktober 1966 verabschiedete die U. N.-Vollversammlung eine Resolution, durch die Großbritannien an seine Pflicht erinnert wurde, „die Regierungsgewalt . . . m i t dem Prinzip „ E i n M a n n — eine Stimme" auf das V o l k v o n Zimbabwe zu übertragen". A m 17. November 1966 folgte eine verschärfte Resolution. D a r i n w u r d e wiederum der Einsatz von Gewalt u n d die A n w e n d u n g der Sanktionen nach K a p i t e l V I I der S V N gefordert. Anlaß f ü r die scharfen Formulierungen waren die Sperre des Verkehrsweges u n d die Einstellung der Stromlieferungen Rhodesiens nach Sambia (vgl. 2. Teil, 3.3.1.2). 50 A u f der 3. Konferenz der O A U i n Addis Abeba v o m 5. bis 9. September 1966 w u r d e die Forderung nach Zwangsmaßnahmen erneuert. Vgl. EA, 1966, Folge 3, D 56; vgl. ebenda, Ζ 87,196, 209 210, 220. 60 Vgl. ebenda, Ζ 170,193; EA, 1967, Folge 3, D 61. 81 Nach den Gesprächen des Commonwealth-Ministers H. Bowden u n d des Generalstaatsanwalts Sir E l w y n Jones i n Salisbury w u r d e n weitere britische Vorschläge i m Oktober 1966 durch Sir Morris James unterbreitet. Nach diesen Gesprächen entschied die britische Regierung, i n einem Spitzengespräch endgültig zu klären, ob eine Lösung erreicht werden könnte, die den sechs P r i n zipien der britischen Rhodesien-Politik entsprächen. Vgl. F A Z v o m 21. September 1966. 82 E r k l ä r u n g des rhodesischen Premierministers, I a n Smith, am 5. Dezember 1966, abgedruckt i n : EA, 1967, Folge 3, D 59 f. 63 Beabsichtigt waren: Parlament: 33 Sitze der Gruppe A , 17 Sitze der Gruppe Β u n d 17 f ü r „Europäer" reservierte Sitze. Senat: 12 „europäische"

5 Hasse

Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

Ausgangspositionen beider Verhandlungsseiten weiterhin stark abwichen. Die britische Regierung strebte eine möglichst uneingeschränkte Verwirklichung ihrer sechs Prinzipien und die sofortige Herstellung des Rechtszustandes von vor dem 11. November 1965 an, während die rhodesische Regierung i m wesentlichen die Anerkennung der Unabhängigkeit wünschte, ohne die politischen Strukturen schnell und entscheidend zu verändern. Diese Verhandlungsrunde scheiterte nicht an der politischen Position, welche die britische Regierung konkret erst seit der außerordentlichen Commonwealth-Konferenz vom 11./12. Januar 1966 vertrat. Damals erklärte H. Wilson, daß er die afrikanische Forderung N I B M A R — No Independence Before Majority (African) Rule — als Richtschnur seiner Rhodesien-Politik übernehmen werde. Die Verhandlungen scheiterten an den Vorschlägen für die Ubergangszeit („Rückkehr zur Legalität"), die Zeitspanne von der Einigung auf die Grundsätze des „Tiger-Papiers" bis zu den Neuwahlen, die stattfinden sollten, nachdem eine neue rhodesische Verfassung erarbeitet und von der Bevölkerung mehrheitlich angenommen worden war. Die britische Regierung forderte für die Ubergangszeit die Exekutivgewalt i n Rhodesien. I m einzelnen sollte die rhodesische Regierung folgenden Regelungen zustimmen 6 4 : — Der britische Gouverneur sollte die Vollmachten erhalten, i m eigenen Ermessen einen Premierminister und andere Minister für eine Interimsregierung zu ernennen. I. Smith sollte zwar Premierminister werden. I h m wurde aber nicht zugesichert, daß er die Bildung des Kabinetts wesentlich beeinflussen könnte, worauf die rhodesische Regierung bestand, da dem Interimskabinett außer Vertretern der bestehenden politischen Parteien auch (fünf) unabhängige Mitglieder und Afrikaner angehören sollten. — Die bisherige Legislative sollte aufgelöst werden. Der Gouverneur sollte Legislativvollmachten erhalten, die er auf Empfehlung der M i nister ausüben sollte, sofern er nicht ermächtigt war, i m eigenen Ermessen zu handeln. Dieser Kompetenzbereich wurde sehr weit gesteckt: die Minister sollten dem Gouverneur verantwortlich sein, der zuständig sein sollte für Ruhe und Ordnung und den Schutz der Menschenrechte; ferner sollte er der Oberbefehlshaber der Streitkräfte sein. — Die Dauer dieses Interregnums blieb letztlich offen. Zwar sollten spätestens vier Monate nach der Auflösung der Legislative Neuwahlen Vertreter u n d acht Afrikaner, die von den A f r i k a n e r n der Gruppen A u n d Β gemeinsam gewählt werden, sowie sechs Häuptlinge, die v o m Häuptlingsrat (Indaba) gewählt werden. Das Wahlrecht f ü r A f r i k a n e r sollte verbessert w e r den: ab 30 Jahren ohne jede Bildungs-, Einkommens- oder Vermögensqualifikation. Weitere Einzelheiten über den A b b a u der Rassendiskriminierung, über das Wahlrecht u n d über die Kompetenzverteilung vgl. ebenda. 84 Vgl. EA, 1967, Folge 3, D 56 ff.

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stattfinden, allerdings erst, nachdem eine Königliche Kommission festgestellt hatte, daß die von i h r erarbeitete neue Verfassung für die gesamte rhodesische Bevölkerung annehmbar sei. Falls die neue Verfassung diese Voraussetzung nicht erfüllen sollte, sollten die „legale" rhodesische I n terimsregierung und die britische Regierung unverzüglich über A l t e r nativvorschläge beraten. — Die bestehende Regierung I. Smith mußte bereit sein, auf i h r Verhandlungsmandat zu verzichten. A l l e wesentlichen Probleme (Einzelheiten der neuen Verfassung, Zusammensetzung der Königlichen K o m mission, Bestimmung zur Sicherung der Prinzipien der Unabhängigkeitsverfassung, Gespräche über den Abschluß eines Verteidigungsabkommens) sollten zwischen der britischen und der „legalen" Interimsregierung i n Rhodesien ausgehandelt werden. Die Grundsätze des „TigerPapiers" waren dafür nicht verbindlich, sie sollten nur die Grundlage und der Ausgangspunkt für Verhandlungen sein. — Die Aufhebung des Embargos wurde nicht zugesichert, so daß es als Druckmittel weiterhin verwendet werden konnte. Die britische Regierung erklärte nur, sie würde „alles i n ihrer Macht Stehende" tun, u m die Aufhebung aller Sanktionen zu veranlassen 65 . — Ferner sollten bis zur Herstellung echter Mehrheitsverhältnisse Gesetze des rhodesischen Parlaments erst durch die Zustimmung des britischen obersten Gerichtes, des P r i v y Council, Rechtskraft erhalten. I n einem Weißbuch begründete die rhodesische Regierung am 6. Dezember 1966 ausführlich und scharf ihre Ablehnung, indem sie insbesondere darauf hinwies, daß alle Regelungen zusammen genommen Rhodesien auf den Status einer Kolonie zurückstufen würden 6 6 , w e i l nicht einm a l die Selbstverwaltungsautonomie gesichert würde. Eine „Ubergabe an Whitehall" käme nie i n Frage. Aber auch die Afrikaner lehnten offen das „Tiger-Papier" ab, da es i n ihren Augen noch schlechter w a r als die Regelungen der Verfassung von 1961 67 . 65 Vor dem Unterhaus erklärte H. Wilson am 5. Dezember 1966, daß die britischen Maßnahmen sofort aufgehoben würden, wenn die rhodesische Regierung dem „Tiger-Papier" zustimmen würde. Es blieben somit die Beschlüsse der V N i n K r a f t . 66 Vgl. EA, 1967, Folge 3, D 66 ff. 67 Vgl. Baron, Leo: Rhodesia: Taking Stock. The 1961 Constitution and the Tiger Proposals, i n : The World Today, Vol. 23, 1967, S. 369 - 374. Leo Baron ist Rechtsberater vieler afrikanischer Gewerkschaften und des Parteiführers J. Nkomo gewesen. Insbesondere wurde die Sitzaufteilung i m Parlament kritisiert. I n der Verfassung von 1961 besaßen die Afrikaner 15 von 65 Sitzen. Nach dem „Tiger-Papier" hatte das Parlament 67 Sitze: 17 reservierte „europäische" sowie 33 Sitze der Gruppe A und 17 Sitze der Gruppe B. U m eine Mehrheit aufgrund der Verfassung von 1961 zu erreichen, müßten die A f r i k a ner 18 von 50 A-Gruppensitzen erringen, aufgrund des „Tiger-Papiers" jedoch 17 von 33.

5·

Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

Diese Ablehnung zwang die britische Regierung, den Sicherheitsrat der V N anzurufen, der am 16. Dezember 1966 ein obligatorisches, aber selektives Embargo gegen Rhodesien beschloß (vgl. 1. Teil, 2.2.3). 1.2.3.2 Die britisch-rhodesischen Verhandlungen auf dem Kriegsschiff „Fearless" vom 10. bis 13. Oktober 1968 Die Positionen der Konfliktparteien — Großbritannien, Rhodesien, afro-asiatischen Staaten — änderten sich kaum. Premierminister H. W i l son erklärte nach dem Scheitern der „Tiger-Gespräche" am 20. Dezember 1966, daß alle britischen Vorschläge zurückgezogen seien und keine Bereitschaft für neue Angebote bestünde. Dennoch wurden bereits i m Juni 1967 die bilateralen Gespräche wieder aufgenommen, wahrscheinlich i n erster Linie, u m national und international Aktivitäten nachzuweisen und u m damit die bestehenden Spannungen zu mindern. Großbritannien mußte diese Verhandlungen unter noch ungünstigeren Bedingungen führen als die i m Jahre 1966: Erstens, weil die konservative Opposition die Labour-Regierung ständig bedrängte, i n bilateralen Verhandlungen den Rhodesien-Konflikt zu lösen 68 . Zweitens, weil die Ungeduld der afro-asiatischen Staaten zu einer extremen Radikalisierung des Rhodesien-Konflikts i n den Vereinten Nationen 6 9 , i m Commonwealth 7 0 , i n der O A U und auf anderen Konferenzen afrikanischer Staaten 7 1 führte. Drittens, weil Rhodesien viel selbstbewußter geworden war, • 8 Sie beabsichtigte, so den Einfluß der Vereinten Nationen zurückzudrängen. Sehr deutlich umriß die konservative Opposition diese Position, als sie am 17. J u n i 1968 begründete, weshalb sie die Verordnungen für das totale Embargo gegen Rhodesien (Beschluß des Sicherheitsrates v o m 29. M a i 1968) ablehnte. Das Oberhaus lehnte die Verordnung sogar am 18. J u n i 1968 erst ab, bis es am 18. J u l i 1968 endlich zustimmte. Prominente konservative P o l i t i k e r reisten auch häufig nach Rhodesien: Januar 1967 — Duncan Sandys; Februar 1968 — Sir Alee Douglas-Home. Vgl. EA, 1967, Ζ 16, 248; AdG, 1968, S. 13901 f., 14061. 69 Resolution der Vollversammlung der V N v o m 3. November 1967, i n der Großbritannien erneut aufgefordert w i r d , Waffen u n d Soldaten i n Rhodesien einzusetzen. Ferner wurde dem Sicherheitsrat empfohlen, endlich ein totales u n d obligatorisches Embargo zu beschließen. Vgl. ebenda, Ζ 266. 70 71

Vgl. Miller, J. D., S. 224 - 237.

Konferenz afrikanischer Regierungschefs v o m 12. - 1 4 . Februar 1967 i n Kinshasa: Forderung, britische Truppen i n Rhodesien einzusetzen. Treffen der Staatsoberhäupter der V A R , von Tansania, Mauretanien, Algerien, Guinea v o m 4. - 6. A p r i l 1967 i n K a i r o : A u f r u f zur gewaltsamen Befreiung Rhodesiens; heftige K r i t i k an Ländern, die noch m i t Rhodesien Handel treiben. Tagung des Ministerrats (4. - 1 0 . September 1967) u n d Gipfelkonferenz der O A U (11. -14. September 1967) i n Kinshasa: heftige Angriffe gegen Großbritannien. Tagung des Ministerrats der O A U v o m 20. - 24. Februar 1968 i n Addis Abeba: Verurteilung westlicher Länder, die noch m i t Südafrika u n d Rhodesien Handel treiben; Aufforderung an die N A T O , die H i l f e f ü r Portugal einzustellen; Aufforderung zum Einsatz v o n Gewalt i n Südafrika u n d Rhodesien. Resolution der Gipfelkonferenz der O A U v o m 12. September 1968: Das Jahr 1969 w i r d zum „ J a h r des Kampfes gegen Rassismus u n d rassische

Stadien der politischen E n t w i c k l u n g Rhodesien

nachdem es sich gezeigt hatte, daß das Embargo zwar die rhodesische Wirtschaft belastete, aber es nicht so umfassend und lückenlos war, u m die politische und wirtschaftliche Ordnung i n Rhodesien ernsthaft zu gefährden. Die rhodesische Regierung setzte ihre Politik fort, durch kleine Schritte ihre Unabhängigkeit gegenüber Großbritannien zu demonstrieren und auszubauen 72 . Ein weiterer Punkt, der die Verhandlungsbereitschaft H. Wilsons untermauerte, war seine mehrfach geäußerte Ansicht, daß I. Smith kompromißbereit sei, aber sich gegen Extremisten i m rhodesischen Kabinett nicht durchsetzen könne 7 3 . Die Verhandlungen wurden ohne Eile geführt. Schnelle Erfolge waren auch kaum zu erwarten, da die Meinungsverschiedenheiten nach dem „Tiger-Gespräch" eher größer geworden waren. Über mehrere Stationen und m i t Unterbrechungen führten die Vorgespräche 74 zu den Gipfeltreffen auf dem britischen Kriegsschiff „Fearless" vor Gibraltar vom 10.-13. Oktober 1968. Als sich herauskristallisierte, daß eine sofortige Regelung nicht zu erzielen war, legte die britische Delegation ein Memorandum 7 5 vor, das beide Regierungen grundsätzlich akzeptieren mußten. Die britische Seite war nur bereit, über nicht grundlegende Angelegenheiten noch zu verhandeln. Gegenüber dem „Tiger-Papier" enthielten die britischen „Fearless-Vorschläge" mehrere substantielle Konzessionen an die rhodesische Regierung: 1. D i e bisherige F o r d e r u n g nach einer d i r e k t e n britischen Interimsherrschaft w u r d e bedingungslos aufgegeben. I . S m i t h sollte sobald w i e m ö g l i c h eine R e g i e r u n g auf b r e i t e r Basis — u n t e r Einschluß v o n A f r i k a n e r n — bilden, die bis z u m I n k r a f t t r e t e n der neuen Verfassung b z w . nach den darauffolgenden D i s k r i m i n i e r u n g " e r k l ä r t , d. h. es w i r d z u r offenen Revolte aufgerufen, die v o n a l l e n O A U - M i t g l i e d e r n finanziell u n d personell u n t e r s t ü t z t w e r d e n sollen. V g l . E A , 1967, Ζ 56,104, 216 f.; E A , 1968, Ζ 63 f., 198. 72 A m 22. Dezember 1966 e r k l ä r t e I. S m i t h , daß Rhodesien nicht m e h r der britischen K o n t r o l l e unterstehe, k e i n M i t g l i e d des C o m m o n w e a l t h sei u n d sich als R e p u b l i k betrachte. I m M ä r z 1968 mißachtete die rhodesische Regier u n g die Gnadenakte der britischen K ö n i g i n f ü r mehrere Todesurteile, die d a n n vollstreckt w u r d e n (vgl. 1. Teil, 2.2.4). I m A p r i l 1968 w u r d e eine neue Verfassung angekündigt, die den U b e r g a n g z u r R e p u b l i k vorbereiten sollte. A m 20. J u n i 1969 f a n d darüber eine Volksbefragung statt. V g l . E A , 1967, Ζ 19 f.; E A , 1968, Ζ 93 f. 73 V g l . E A , 1966, D 5 6 f f . ; A d G , 1968, S. 14256. I m M ä r z 1968 w a r e n einige „ E x t r e m i s t e n " der rhodesischen Regierung entlassen worden. Ferner h a t t e sich I. S m i t h i n der Diskussion u m eine neue rhodesische Verfassung gegen die O r t h o d o x e n seiner P a r t e i gestellt, die eine P o l i t i k der dauernden Rassent r e n n u n g befürworteten. V g l . B r i t i s h I n f o r m a t i o n Services, A p r i l 1970, No. R 5864/70, S. 9. 74 J u n i / J u l i 1967: der britische Sonderbeauftragte L o r d A l p a r t v e r h a n d e l t i n S a l i s b u r y ; N o v e m b e r 1967: der C o m m o n w e a l t h - M i n i s t e r G. Thompson z u V e r h a n d l u n g e n i n Salisbury. V g l . E A , 1967, Ζ 170,178 f., 261, 263. 75 V g l . den v o l l e n W o r t l a u t i n : B r i t i s h I n f o r m a t i o n Services, A p r i l 1970, No. R. 5864/70, S. 1 8 - 2 1 ; vgl. auch: A d G , 1968, S. 14256.

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Erster T e i l : Stadien der politischen E n t w i c k l u n g i n Rhodesien

Wahlen i m A m t bleiben sollte. Der britische Gouverneur sollte n u r auf den Rat der rhodesischen Minister tätig werden. 2. Der Übergang zur Mehrheit der A f r i k a n e r i n der Wählerschaft u n d i m Parlament sollte schrittweise u n d evolutorisch erfolgen. Wie i m „Tiger-Papier" erhielten die A f r i k a n e r i n beiden Häusern des Parlaments 2576 von 93 Sitzen sofort zugestanden. Diese Z a h l reichte aus, u m Verfassungsänderungen zuungunsten der afrikanischen Bevölkerung zu verhindern, da hierfür eine M e h r heit von 75 v. H. aller Mitglieder des Parlaments vorgesehen w a r („blocking quarter"). 3. F ü r die Erziehung u n d Ausbildung der A f r i k a n e r w o l l t e Großbritannien f ü r die Dauer von zehn Jahren jährlich 5 M i l l . £ bereitstellen. Dieselbe Summe sollte die rhodesische Regierung hinzufügen, u m so das Problem der Qualifikation f ü r die Wahlberechtigung i n der Gruppe A zu lösen. 4. U m die rassische D i s k r i m i n i e r u n g — auch bei der Landverteilung — abzubauen, sollte eine unabhängige Kommission Studien anfertigen u n d V o r schläge unterbreiten. Sie sollte ferner prüfen, ob diese Bemühungen auch auf das Recht von vor 1961 ausgedehnt werden konnte. Diese A r b e i t sollte dann von einer Ständigen Kommission fortgeführt werden. 5. Gegen Verfassungsänderungen, die zur rassischen D i s k r i m i n i e r u n g f ü h r ten, u n d gegen Verstöße der Deklaration der Rechte von 1961 w a r vorgesehen, daß jeder rhodesische Bürger beim Verfassungsrat i n Rhodesien Beschwerde einlegen konnte u n d als Appellationsinstanz das Judicial Committee of the P r i v y Council i n London anrufen konnte. Diese Beschwerde sollte suspensiv w i r k e n ; Verfassungsänderungen konnten erst i n K r a f t treten, w e n n die angerufene Appellationsinstanz die Beschwerde abgelehnt hatte. 6. Wie bereits i m „Tiger-Papier" sollte eine Königliche Kommission feststellen, ob die Bevölkerung Rhodesiens auf breiter Basis die erarbeitete neue Unabhängigkeitsverfassung akzeptiert. I m Gegensatz zur Position v o n 1966 erklärte die britische Regierung, daß sie bereit sei, sich einem positiven Ergebnis dieser Kommisson zu unterwerfen. E i n e Woche n a c h d e m G i p f e l t r e f f e n , a m 22. O k t o b e r 1968, v e r w a r f das rhodesische K a b i n e t t d i e b r i t i s c h e n Vorschläge, o b w o h l sie eine s t a r k e E i n s c h r ä n k u n g d e r b r i t i s c h e n sechs P r i n z i p i e n , insbesondere aber d i e v ö l l i g e A u f g a b e d e r a f r i k a n i s c h e n F o r d e r u n g nach N I B M A R e n t h i e l t e n 7 7 . D i e A b l e h n u n g w u r d e i n erster L i n i e m i t d e m Recht jedes Rhodesiers, i n Verfassungsfragen den P r i v y Council i n L o n d o n anrufen zu können, b e g r ü n d e t . Dieses suspensiv w i r k e n d e Recht w u r d e als g e t a r n t e E i n m i schung i n die i n n e r e n A n g e l e g e n h e i t e n eines s o u v e r ä n e n Staates b e u r teilt78. 76 „Gewählte" Afrikaner, unberücksichtigt sind i n dieser Z a h l die sechs von der Indaba i n den Senat gewählten Häuptlinge. 77 Sklar, Richard L . : The E n d of N I B M A R on the Fearless, i n : Africa Today, 1968, Heft 4. M c K i n n e l l spricht davon, daß N I B M A R i n SIPPMR umgewandelt w u r d e : scarcely impeded progress to permanent m i n o r i t y rule. McKinnell , Robert: Sanctions and the Rhodesian Economy, i n : J M A S t , Vol. 7 (1969), S. 560. 78 Auch die vorgeschlagene F o r m einer Sperrminorität der A f r i k a n e r i m Parlament wurde abgelehnt, w e i l die Z a h l der Häuptlinge nicht berücksichtigt wurde. Vgl. AdG, 1968, S. 14256.

Stadien der politischen E n t w i c k l u n g Rhodesien

Nach diesem erneuten Scheitern kam es zu internationalen Protesten, die sich auch auf Rhodesien bezogen, aber vor allem als Angriff auf die britische Regierung gewertet werden müssen, die — nach Auffassung der afro-asiatischen Staaten — die Afrikaner i n Rhodesien i n Stich gelassen hatte. I n der U. N.-Vollversammlung wurden am 25. Oktober, 7. November sowie am 2. und 19. Dezember 1968 vier Resolutionen verabschiedet 79 . Der Sicherheitsrat wurde nicht angerufen, da er bereits am 29. M a i 1968 ein totales und obligatorisches Embargo verhängt hatte. Großbritannien hingegen setzte seine Verhandlungen 8 0 auch gegen den massiven Widerstand der afro-asiatischen Commonwealth-Mitglieder 8 1 fort — ohne Erfolg. 1.2.3.3 Die britisch-rhodesische Vereinbarung vom November 1971 Nahezu zwei Jahre lang fanden keine Verhandlungen statt. Die rhodesische Regierung nutzte diese Zeit, indem sie alle Entscheidungen traf, u m die letzten Bindungen an Großbritannien zu lösen: Rhodesien gab sich eine eigene Verfassung und wurde Republik. Damit wurde die politische und rechtliche Position Großbritanniens erneut erschüttert. Für die britische Regierung wurde es immer schwieriger, i n internationalen Gremien weiterhin darauf zu bestehen, daß sie allein für Rhodesien zuständig sei. Ferner schuf die rhodesische Verfassung neue, kaum verrückbare Tatsachen für zukünftige britisch-rhodesische Verhandlungen, solange die wirtschaftlichen Sanktionen wirkungslos blieben. A m 20. Juni 1969 entschieden sich die rhodesischen Wähler m i t großer Mehrheit 8 2 für die neue Verfassung 83 und befürworteten, daß Rhodesien — wie bereits Südafrika 1961 — Republik werden sollte. Die neue rhodesische Verfassung enthielt Regelungen, die formal die Parität der Rassen i m Parlament i n Zukunft vorsahen. Sie wurde die Grundlage des britisch-rhodesischen Verhandlungskompromisses von 1971, der deshalb auch die Zustimmung der „Europäer" erhielt. Die Legislative wurde un79

Vgl. EA, 1968, Ζ 236, 247; EA, 1969, Ζ 10, 19; G. Α. Res. 2379 ( X X I I I ) v o m 25. Oktober 1968 u n d 2383 ( X X I I I ) v o m 7. November 1968. 80 Vgl. EA, 1968, Ζ 253; AdG, 1968, S. 14333. Der britische CommonwealthMinister, G. Thompson, bot Kompromisse beim Einspruchsrecht gegen V e r fassungsänderungen an: Nicht jede Einzelperson, sondern n u r eine bestimmte Z a h l von Parlamentariern oder der Verfassungsrat sollte dieses Recht erhalten. Ferner sollten Entscheidungen des P r i v y Council, London, einer Volksabstimmung i n Rhodesien unterworfen werden, wobei die Wähler getrennt nach Listen abstimmen sollten. Die Regierung I. S m i t h lehnte alle V o r schläge ab. 81 Commonwealth-Konferenz v o m 7. bis 15. Januar 1969 i n London. Vgl.

EA, 1969, Ζ 23; Miller, J. D. B., S. 237 ff. 82

F ü r die Verfassung: Ja: 54724 = 73 v . H . ; Nein: 20776 = 27 v . H . ; f ü r die Republik: Ja: 61130 = 81 v. H.; Nein: 14372 = 19 v. H. 85 Z u den Diskussionen u n d Verfassungsentwürfen von 1967 bis 1969 vgl.

Bowman, Larry W., S. 135 ff.

Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

terteilt i n ein Unterhaus (House of Assembly) und einen Senat. Das Unterhaus umfaßte 50 „Europäer" und 16 Afrikaner 8 4 . Diese Relation war fixiert, solange die Afrikaner weniger als 24 v. H. der direkten Einkommensteuer aufbringen; sowie das Steueraufkommen der Afrikaner diese Schwelle überschritt, sollte die Zahl der Parlamentssitze allmählich bis auf 50 steigen 85 . Der Senat, welcher die Gesetzgebung i m wesentlichen nur verzögern konnte, umfaßte 10 „Europäer", die von den „Europäern" des Unterhauses gewählt wurden, 10 Häuptlinge 8 6 und drei Vertreter, die vom neuen Staatsoberhaupt, dem Präsidenten ernannt wurden 8 7 . Die unmittelbare Reaktion Großbritanniens auf die Ergebnisse der Volksabstimmungen war, daß der britische Gouverneur, Sir Humphrey Gibbs, am 10. J u l i 1969 zurücktrat und vier Tage später auch die rhodesische Vertretung i n London geschlossen werden mußte. Gleichzeitig schlossen Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, Dänemark, Frankreich, Griechenland, Italien, die Niederlande, Österreich, die Schweiz und die Vereinigten Staaten ihre Vertretungen i n Salisbury. Ebenfalls 1969 wurde der umstrittene Land Apportionment Act ersetzt durch den Land Tenure Act of 1969. Rhodesien wurde quasi zwischen den „Europäern" und Afrikanern halbiert (vgl. Tabelle 2). Gleichzeitig wurde der Erwerb von Land zwischen den Rassen stark beschränkt. Alle gewerblichen Nutzungsrechte (Industrie, Bergbau) des afrikanischen Landes blieben den „Europäern" vorbehalten. 84 Davon w u r d e n acht v o n den afrikanischen Wählern u n d acht v o n den Häuptlingen u n d K r a l f ü h r e r n — insgesamt 1400 — gewählt. 85 Angesichts des geringen Anteils der A f r i k a n e r am A u f k o m m e n der direkten Einkommensteuer — 1968: 0,9 v. H. A n t e i l am versteuerten E i n kommen u n d 0,6 v. H. A n t e i l an den tatsächlichen Steuerzahlungen (vgl. Tabelle A 3 ) — sicherte diese Regelung die weiße Minderheitenregierung f ü r Jahrzehnte ab. 88 D a m i t setzte die rhodesische Regierung ihre P o l i t i k fort, die Häuptlinge als Repräsentanten der A f r i k a n e r herauszustellen. Deren Wohlwollen u n d Position sicherte sie ab, indem sie den Häuptlingen neben den acht Sitzen i m Unterhaus u n d den zehn Sitzen i m Senat höhere Gehälter, größere K o m petenzen bei der Landzuteilung an Afrikaner, eine Leibwache, Gewehre u n d größere Rechte bei der Strafverfolgung der A f r i k a n e r gewährte. 87 Weitere Regelungen waren: der Verfassungsrat v o n 1961 w u r d e abgeschafft; die Deklaration der Rechte w u r d e neu gefaßt, so daß D i s k r i m i n i e rungen begrenzt möglich waren u n d die Grundrechte nicht mehr einklagbar waren. Die Möglichkeit der Überkreuzstimmenabgabe w u r d e abgeschafft; ferner w u r d e n i m Wahlrecht Klauseln eingeführt, daß jede Rasse n u r von einem Abgeordneten der gleichen Rasse vertreten werden konnte. Die Qualifikationsk r i t e r i e n für das Recht zur W a h l w u r d e n geändert: 1. Einkommen von m i n destens R£ 300 p. a. oder Immobilienvermögen von mindestens R£ 600 oder 2. Einkommen von mindestens R£ 200 oder Immobilienvermögen von m i n destens R£ 400 u n d zwei Jahre Sekundärschule. Vgl. The Europa- Yearbook 1974. A W o r l d Survey, Vol. I I , London 1974, S. 1278 ff.; vgl. auch: Survey of B r i t i s h and Commonwealth Affairs, 20. J u n i 1969, S. 542 - 545.

Stadien der politischen E n t w i c k l u n g Rhodesien

Nachdemüm November 1969 das rhodesische Parlament der Constitution of Rhodesia Act, der Electoral Act, der Land Tenure Act und der High Courts (Amendments) Act m i t Zwei-Drittel-Mehrheit zugestimmt hatte, wurde am 2. März 1970 die Republik ausgerufen 88 . I m A p r i l 1970 fanden die ersten Wahlen i m Rahmen der neuen Verfassung statt, die der Rhodesian Front erneut alle 50 „europäischen" Sitze i m Unterhaus brachten. Durch Resolutionen der U. N.-Vollversammlung bemühten sich die afro-asiatischen Staaten, Großbritannien zu zwingen, i n Rhodesien endlich Truppen einzusetzen oder zu verhindern, daß Verhandlungen über eine legale Unabhängigkeit Rhodesiens wieder aufgenommen wurden. Diese Anstrengungen wurden verstärkt, als i m Juni 1970 die Konservative Partei unter Premierminister E. Heath die Regierung übernahm und sie zu erkennen gab, daß sie ihre Absicht verwirklichen wollte, den Rhodesien-Konflikt auf dem Verhandlungswege beizulegen 89 . I m November 1970 wurden die bilateralen Kontakte durch einen Briefwechsel zwischen dem britischen Außenminister Sir Alee Douglas-Home und dem rhodesischen Premierminister I. Smith offiziell wieder aufgenommen. Nach Vorverhandlungen Anfang A p r i l 1971 reiste Sir Alee Douglas-Home am 15. November 1971 nach Salisbury. Bereits am 24. November 1971 wurde zur allgemeinen Überraschung ein gemeinsames Dokument 9 0 unterzeichnet, das offenbarte, warum eine so rasche Einigung möglich war: die britische Regierung hatte sehr weitgehende Konzessionen gemacht. Ihre Prinzipien zur Lösung des Rhodesien-Konfliktes unterlagen erneut einem Erosionsprozeß. Sie verzichtete i n ihren Vorschlägen auf jede A r t der direkten oder indirekten Einmischung, indem sie zwei Forderungen aus den „Tiger"- und „Fearless-Gesprächen" fallen ließ: 1. Es gab keine Sonderregelungen für eine Übergangszeit oder eine Bedingung für eine frühzeitige gemischt-rassische Regierung i n Rhodesien. 2. Der P r i v y Court i n London als Appellationsinstanz für Grundrechtsverletzungen tauchte i n den Vorschlägen nicht mehr auf; zuständig war der High Court i n Salisbury. Nach den fünf Grundsätzen zusammengefaßt wurden folgende Vereinbarungen getroffen: 88

Vgl. ebenda. Vgl. AdG, 1970, S. 15408; EA, 1970, Ζ 246, 257; AdG, 1970, S. 15866. Rhodesia: Proposals for a Settlement, Cmd. 4835, 1971. Übersetzt abgedruckt i n : afrika heute, Dokumente zum Rhodesienproblem, März 1972, S. 10 - 21. Vgl. auch: von der Ropp, Klaus F r h r . : E i n neuer Versuch zur Lösung des Rhodesien-Problems. Das britisch-rhodesische A b k o m m e n v o m November 1971, i n : EA, 1972, Folge 2, S. 6 1 - 6 8 ; AdG, 1971, S. 16702 - 16704. 89

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Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

1. Prinzip: Die rhodesische Verfassung v o n 1969 sollte geändert werden, da sie eine Mehrheit der A f r i k a n e r quasi ausschloß. Die Entwicklung zum M e h r heitsrecht i m Unterhaus sollte ermöglicht werden m i t H i l f e einer neuen W ä h lerliste — African Higher Roll —, die n u r f ü r A f r i k a n e r vorgesehen war, f ü r die dieselben Stimmrechtskriterien galten w i e f ü r die „Europäer" 9 1 . Die A u s gangssituation i m Unterhaus entsprach der der Verfassung v o n 1969: 50 „ E u ropäer" u n d 16 Afrikaner. Die Z a h l der afrikanischen Sitze sollte m i t steigender Z a h l der Wähler der A f r i c a n Higher R o l l schrittweise u m 34 Sitze angehoben werden. F ü r jeden proportionalen Zuwachs v o n sechs Prozent auf der A f r i c a n Higher R o l l (Anteil 6 v. H., 12 v. H. usf. der Wähler auf der „europäischen" Wahlliste) sollten jeweils zwei neue Parlamentssitze geschaffen werden. Die Abgeordneten sollten abwechselnd direkt u n d i n d i r e k t (durch die Häuptlingsversammlung) gewählt werden, so daß am Schluß von den 50 A f r i kanern 24 i n d i r e k t u n d 26 d i r e k t gewählt waren, davon 18 über die A f r i c a n Higher Roll u n d 8 über die African Lower Roll 92. B e i einem Verhältnis v o n 50 : 50 i m Unterhaus sollten die afrikanischen Wähler i n einer Volksabstimm u n g bestimmen, ob die 24 v o n der Häuptlingsversammlung gewählten A b geordneten ebenfalls direkt gewählt werden sollen. Nicht später als sechs M o nate nach dieser Volksabstimmung sollte eine m i t A f r i k a n e r n u n d „ E u r o päern" paritätisch zusammengesetzte Kommission prüfen, ob es f ü r die Bevölkerung Rhodesiens annehmbar sei, das Parlament u m zehn Sitze zu v e r größern, deren Abgeordnete über eine gemeinsame Liste aus „Europäern" u n d A f r i k a n e r n gewählt werden sollten 9 3 . Da auf dieser Liste die Z a h l der afrikanischen Wähler aufgrund der größeren Bevölkerungszahl m i t der Zeit stärker zunehmen w ü r d e als die Z a h l der wahlberechtigten „Europäer", w ü r de durch die zehn neuen Sitze formal die Möglichkeit einer Mehrheit der A f r i k a n e r i m Unterhaus geschaffen. 2. Prinzip: U m nachträgliche Verfassungsänderungen zuungunsten der A f r i kaner zu vermeiden, w u r d e ein kompliziertes Blockierungssystem beschlossen. Bis u n d solange i m Unterhaus eine Parität der Sitze zwischen A f r i k a n e r n u n d „Europäern" bestand, bedurften Verfassungsänderungen i m Unterhaus u n d i m Senat einer Z w e i - D r i t t e l - M e h r h e i t sowie der absoluten Mehrheit aller „Europäer" und aller A f r i k a n e r i m Unterhaus. So sollte verhindert werden, daß m i t den Stimmen der „Europäer" u n d der i n d i r e k t gewählten A f r i k a n e r Verfassungsänderungen beschlossen werden konnten. Gleichzeitig erhielten die direkt gewählten Afrikaner als Gruppe ein Vetorecht. Nach einer Vergrößerung des Unterhauses u m zehn Sitze sollte dieses Blockierungssystem entfallen u n d n u r noch die Z w e i - D r i t t e l - R e g e l gelten. 3. Prinzip: Die E i n f ü h r u n g der A f r i c a n Higher R o l l u n d die etwas herabgesetzten K r i t e r i e n f ü r die A f r i c a n L o w e r R o l l waren bereits zwei Elemente, u m den politischen Status der A f r i k a n e r zu verbessern. U m insbesondere die steigende Z a h l der Wähler der A f r i c a n Higher R o l l zu sichern, w u r d e der V o r 91 Anforderungen: a) Jahreseinkommen von mindestens R$ 1800 f ü r die zwei Jahre v o r dem A n t r a g auf Eintragung i n die Wählerliste oder G r u n d eigentum i m Wert von mindestens R$ 2 400; b) Jahreseinkommen von m i n destens R$ 1 200 oder Grundeigentum v o n mindestens R$ 2 400 u n d eine v i e r jährige Schulausbildung auf der Sekundarstufe. 92 Die K r i t e r i e n f ü r die Eintragung i n die Wählerliste lagen etwas unter denen f ü r die „ B - R o l l " gemäß der Verfassung von 1961. 93 Aus der European R o l l u n d der A f r i c a n Higher Roll. Falls der Vorschlag m i t den zehn Sitzen f ü r die Bevölkerung unannehmbar sein sollte, mußte die Kommission untersuchen, ob eine andere Vereinbarung die Zustimmung finden würde.

Stadien der politischen Entwicklung Rhodesien schlag aus den „Fearless-Gesprächen" aufgenommen, wonach Großbritannien 10 Jahre lang jährlich 5 M i l l . £ f ü r die Ausbildung der A f r i k a n e r u n d f ü r die wirtschaftliche Förderung des afrikanischen Gebietes (Tribunal Trust Land) bereitstellen wollte. 4. Prinzip: Die Deklaration der Rechte w u r d e neu gefaßt u n d verbessert. Die Grundrechte u n d Freiheiten des Individuums w u r d e n — i m Gegensatz zur rhodesischen Verfassung von 1969 — wieder einklagbar, allerdings n u r bei rhodesischen Gerichten. Ferner w a r vorgesehen, daß eine unabhängige K o m mission (zwei „Europäer", ein Afrikaner) alle Gesetze, Verordnungen u n d V e r waltungspraktiken überprüft, i n w i e w e i t durch sie die A f r i k a n e r diskriminiert werden. Die rhodesische Regierung versicherte, daß sie die Empfehlungen der Kommission besonders beachten u n d durch Gesetzesänderungen v e r w i r k lichen würde. Als kurzfristige Maßnahme sollten politische Häftlinge freigelassen oder ihre Fälle erneut überprüft werden. 5. Prinzip: Eine Königliche Kommission sollte i n Rhodesien prüfen, ob die bilaterale Vereinbarung f ü r die rhodesische Bevölkerung annehmbar sei. Dafür sollte die rhodesische Regierung arretierte A f r i k a n e r entlassen u n d p o l i t i sche Versammlungen gestatten. Bei einem positiven Ergebnis der Kommission w o l l t e die britische Regierung dem Parlament vorschlagen, Rhodesien auf dieser Grundlage die Unabhängigkeit zu gewähren. Diese U b e r e i n k u n f t w u r d e v o n d e n afro-asiatischen S t a a t e n h e f t i g b e k ä m p f t . Sie e m p f a n d e n d i e R e g e l u n g als p o l i t i s c h e n V e r r a t a m r h o d e sischen V o l k u n d a m M e h r h e i t s w a h l r e c h t . E i n m a l k o n n t e n die A f r i k a n e r m a x i m a l eine M e h r h e i t v o n 60 : 5 0 S i t z e n erreichen. F e r n e r bedeutete die E i n f ü h r u n g d e r A f r i c a n H i g h e r R o l l , daß das P a r l a m e n t v o n d e n „ E u r o p ä e r n " u n d e t w a 10 v . H . d e r a f r i k a n i s c h e n B e v ö l k e r u n g beherrscht w e r d e n w ü r d e . A u ß e r d e m w a r d i e M e h r h e i t d e r A f r i k a n e r eine M ö g l i c h k e i t , d i e erst nach J a h r e n (Jahrzehnten) e i n t r e t e n k ö n n t e . Insbesondere d i e rhodesischen A f r i k a n e r , d i e sich i m D e z e m b e r 1971 i m African National Council ( A N C ) u n t e r d e r F ü h r u n g v o n Bischof Abel Muzorewa, P f a r r e r Canaan Banana u n d D r . Elliot Gabellah zusammenschlossen, e m p f a h l e n d e n A f r i k a n e r n , die b r i t i s c h - r h o d e s i s c h e n V e r e i n b a r u n g e n a b z u lehnen. V o m 11. J a n u a r bis 11. M ä r z 1972 p r ü f t e d i e K ö n i g l i c h e K o m m i s s i o n u n t e r d e m V o r s i t z v o n Lord Pearce i n Rhodesien, ob die rhodesische B e v ö l k e r u n g die V o r s c h l ä g e v o m 21. N o v e m b e r 1971 a n n i m m t . A m 23. M a i 1972 legte die Pearce-Kommission i h r e n B e r i c h t 9 4 v o r , i n d e m sie nach a u s f ü h r l i c h e n D a r l e g u n g e n ü b e r i h r e T ä t i g k e i t u n d B e w e r t u n g e n zu einem negativen Ergebnis k a m : „ A u f g r u n d unserer Belege sind w i r zu der Überzeugung gelangt, daß die große Mehrzahl der Europäer die Vorschläge befürwortet. Nach eingehender Abwägung aller unserer Belege, einschließlich der Einschüchterungsversuche, haben w i r ebenfalls die Überzeugung gewonnen, daß die Mehrheit der A f r i 94 Vgl. Bericht der Pearce-Kommission. Deutsche Fassung ohne Anhang, i n : afrika heute, Dokumente zum Rhodesien-Problem (II), August 1972. Vgl. auch: AdG, 1972, S. 17132 - 34.

Erster T e i l : Stadien der politischen E n t w i c k l u n g i n Rhodesien kaner die Vorschläge ablehnt. Unserer Meinung nach hält das V o l k v o n Rhodesien als ganzes die Vorschläge als Basis der Unabhängigkeit f ü r nicht annehmbares.«

Damit war auch der dritte Versuch gescheitert, den Rhodesien-Konflikt auf dem Verhandlungswege zu lösen. Der Status quo ante trat vorerst wieder i n Kraft, nachdem sich sowohl die britischen als auch die rhodesischen Geschäftsleute bereits auf eine Lockerung oder sogar A u f hebung des Embargos vorbereitet hatten 9 6 . Zwar blieben alle Regelungen des Sicherheitsrats i n Kraft, aber die britische Regierung beschloß drei kleinere Erleichterungen. Als die britischen Embargogesetze i m November 1972 i m Unterhaus zur Verlängerung anstanden, plädierten 42 Abgeordnete der Konservativen Partei für die Aufhebung der Sanktionen. Dieser Aufforderung folgte die Regierung Heath nicht 9 7 . 1. Sie erlaubte aber aus humanitären Gründen den Transfer kleinerer Geldgeschenke an Verwandte; die Übernahme der Reisekosten, wenn ältere Verwandte aus Rhodesien Großbritannien besuchen wollten; Zahlungen an Kinder und Frauen, die i n Rhodesien wohnen und die Auszahlung von Lebensversicherungen 08 . 2. Jeder Rhodesier würde einen britischen Paß und damit die Einreiseerlaubnis i n andere Länder erhalten, wenn er zur medizinischen Behandlung Rhodesien verlassen w i l l . 3. Durch eine Order i n Council wurden Eheschließungen, Scheidungen und Adoptionen, die i n Rhodesien ausgesprochen worden waren, anerkannt. Das Rhodesien-Problem wurde von der bilateralen wieder auf die multilateralen Ebenen der VN, der O A U und des Commonwealth zurückgeworfen. Erst die politischen Änderungen i n Portugal i m A p r i l 1974, die Unabhängigkeit von Mozambique Mitte 1975 und die veränderte Afrika-Pol i t i k Südafrikas haben die politische und wirtschaftliche Lage Rhodesiens ernsthaft verändert und werden Großbritannien zwingen, seinen Führungsanspruch zu verteidigen, indem es versuchen muß, die Initiative zu Verhandlungen zu ergreifen. Angesichts der Entwicklungen i m südlichen A f r i k a werden Verhandlungslösungen immer schwieriger (vgl. 3. Teil). 95

Vgl. Bericht der Pearce-Kommission, Ziff. 420, S. 51. Vgl. Hawkins, T o n y : M a k i n g up for lost ground, i n : F T v o m 13. Dezember 1971; N f A v o m 6. Dezember 1971; B d d W v o m 1. Februar 1972. 97 Vgl. Evans, Richard: Rhodesian sanctions stay w i t h three concessions, i n : F T v o m 10. November 1972. 98 1970 w u r d e n zwei B r i t e n zu Geldstrafen i n Höhe v o n £ 325 u n d £ 121 verurteilt. Der eine hatte seinem Bruder i n Rhodesien £ 250 geschickt, der andere hatte einem Einwohner Rhodesiens, der Großbritannien besuchte, £ 500 geliehen. Vgl. SCOR, Doc. S/10229 and Add. 1 and 2 v o m 16. J u n i 1971, S. 8. 96

2. Die wirtschaftlichen u n d politischen Sanktionen gegen Rhodesien

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2. Die wirtschaftlichen und politischen Sanktionen gegen Rhodesien Das herausragendste Merkmal des Rhodesien-Embargos ist die große K l u f t zwischen den Erwartungen an und den Bedingungen für ein Embargo sowie zwischen den politischen Verlautbarungen und den tatsächlichen Entscheidungen. Die Sanktionen gegen Rhodesien sind ein weiteres Glied i n der Kette der Embargos, die eingesetzt wurden, anscheinend u m alle Fehler früherer Embargofälle systematisch zu wiederholen. So demonstrierte der britische Premierminister H. Wilson vor dem Einsatz und auch nachdem die ersten entscheidenden Fehlschläge des Embargos nicht mehr zu übersehen waren, viel Optimismus. Für ihn war der Erfolg mehr „a matter of weeks rather than month" 1. Auch hierin spiegelt sich etwas wider, was i n nahezu allen politischen Diskussionen über das Embargo beobachtet werden kann: politische Wunschvorstellungen trüben den Blick für die sehr weitreichenden Voraussetzungen und die Grenzen der Wirksamkeit eines Embargos 2 . Das wirtschaftliche Embargo wurde gegen Rhodesien nicht sofort, total und universell, sondern nur zögernd und i n drei Schritten verhängt: 1. Schritt: A b November/Dezember 1965 ein selektives Import- und Exportembargo Großbritanniens und freiwillige wirtschaftliche Sanktionen i m Rahmen der VN. 2. Schritt: A b Dezember 1966 ein obligatorisches, aber selektives Export- und Importembargo sowie ein Finanzembargo des Sicherheitsrates. 3. Schritt: A b M a i 1968 ein totales und obligatorisches Export-, I m port» und Finanzembargo des Sicherheitsrates gegen Rhodesien. Aufgrund des politischen Machtwechsels i n Portugal i m A p r i l 1974, aufgrund der Unabhängigkeit von Mozambique seit Mitte 1975 und aufgrund der Machtverschiebungen i n Angola seit Anfang 1976 zeichnet sich ein vierter Schritt ab. Die Wirksamkeit des Embargos könnte durch die freiwillige Schließung dieser riesigen Lücken des Embargonetzes u m Rhodesien entscheidend verbessert werden. Mozambique entschloß sich zu diesem Schritt Anfang März 1976 (vgl. 2. Teil, 3.3.1.1 und 3. Teil). 2.1 Das britische Export- und Importembargo vom November/Dezember 1965

Nachdem die britische Regierung mehrere Jahre gedroht hatte, w i r t schaftliche Sanktionen zu verhängen, wenn die rhodesische Regierung U D I verkünden würde, war der Weg nach dem 11. November 1965 vor1

So auf der Commonwealth-Konferenz v o m 11./12. Januar 1966 i n Lagos. Vgl. EA, 1966, Folge 3, D 83. 2 Vgl. Hasse, Rolf, passim.

Erster Teil: Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

gezeichnet. Noch am Tage der rhodesischen Unabhängigkeitserklärung kündigte Premierminister H. Wilson i n einer teilweise beißend scharfen Unterhausrede die wirtschaftlichen und politischen Maßnahmen der britischen Regierung an 3 , die i m einzelnen der Erklärung vom 27. Oktober 19644 über die juristischen, verfassungsrechtlichen und wirtschaftlichen Folgen von U D I entsprachen. I m Rahmen des „Rhodesischen Ermächtigungsgesetzes" (Rhodesia Enabling Act), das am 16. November 1965 beide Häuser des britischen Parlamentes verabschiedeten, wurden folgende Feststellungen getroffen sowie Maßnahmen auf dem Verordnungswege ergriffen 5 : 1. Die einseitige Unabhängigkeitserklärung Rhodesiens wurde für illegal, rechtsungültig, als ein A k t der Rebellion gegen die Krone sowie für Verrat erklärt. 2. Das britische Parlament und die britische Regierung beanspruchten weiterhin, die politische Verantwortung für Rhodesien zu besitzen. 3. Die rhodesische Verfassung von 1965 wurde aufgehoben. Der b r i t i sche Gouverneur i n Rhodesien enthob den Premierminister und die gesamte rhodesische Regierung ihres Amtes 6 . Der rhodesische Hohe Kommissar i n London wurde aufgefordert das Land zu verlassen. 4. Die britische Regierung erkannte weder rhodesische Pässe noch eine rhodesische Staatsangehörigkeit an. 5. Der Geheime Staatsrat erhielt die Befugnis, Verordnungen für Rhodesien zu erlassen. 6. Der Export von Waffen einschließlich der Ersatzteile nach Rhodesien wurde verboten. 7. Rhodesien wurde aus dem Sterlinggebiet ausgeschlossen. 8. Es wurden besondere Devisenrestriktionen eingeführt: der Kapitalexport nach Rhodesien wurde verboten und rhodesischen Schuldnern wurde der Zugang zum Londoner Kapitalmarkt verwehrt. 3 Vgl. EA, 1966, Folge 3, D 71-75. Noch am Morgen des 11. November führte H. Wilson eine längeres Telefongespräch m i t I. Smith. Da auch dieser letzte Versuch, i n dem H. Wilson weitere Zugeständnisse unterbreitete, U D I nicht verhinderte, erklärte er: „ . . . w e n n irgend jemand noch behaupten könne, diese Standpunkte seien unvereinbar u n d rechtfertigen illegale Schritte, dann müsse er sich entweder auf seinen Geisteszustand untersuchen lassen oder sei lebensmüde." 4 Vgl. AdG, 1964, S. 11519 ff. 5 Vgl. Southern Rhodesia A c t 1965, 45 Halsbury's Statutes (2nd ed.), S. 249; abgedruckt i n : The South A f r i c a n L a w Reports 1968 (2), S. 303; The Southern Rhodesia (Commonwealth Sugar Agreement) Order 1965, Statutory I n s t r u ments 1965, Part I I I , S. 5815, Nr. 1953; The Southern Rhodesia (Withdrawal of Commonwealth Preference) Order 1965, Statutory Instruments 1965, T e i l I I I , S. 5817, Nr. 1954 u n d S. 5865, Nr. 1987; Southern Rhodesia Constitution Order 1965, S 1 1965, No. 1952. 6 Vgl. AdG, 1966, S. 12297.

2. Die wirtschaftlichen und politischen Sanktionen gegen Rhodesien

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9. Rhodesien wurde aus dem Präferenzgebiet des Commonwealth ausgeschlossen. Das Commonwealth-Zuckerabkommen für Rhodesien wurde außer K r a f t gesetzt. 10. Die Exportgarantie für Ausfuhren nach Rhodesien wurde aufgehoben. 11. Der Import von Tabak aus Rhodesien wurde untersagt. Obwohl die britische Regierung mindestens zwei Jahre lang m i t dem Einsatz wirtschaftlicher Sanktionen gedroht hatte, zeigte sich nun, daß sie nahezu unvorbereitet war. N u r mühsam u n d schrittweise wurde das Embargo verhängt und organisatorisch abgesichert. I m Zeitraum von Dezember 1965 bis Februar 1966 wurde die Einfuhr von Kupfer, Eisen, Stahl und anderen Erzen und Mineralprodukten sowie von Mais, Fleisch und sonstigen Nahrungsmitteln aus Rhodesien verboten. Nach amtlichen Angaben hatte Großbritannien erst am 2. Februar 1966 ein totales Einfuhrembargo verwirklicht 7 . A m 17. Dezember 1965 kündigte die britische Regierung ein Erdöl-Embargo gegen Rhodesien an 8 , dessen Durchführung jedoch auf erhebliche organisatorische Schwierigkeiten stieß, die viel Zeit und Kosten beanspruchten und somit die W i r k u n g stark beeinträchtigten (vgl. 1. Teil, 2.2.2). Ferner verfügte die britische Regierung i n einer Order i n Council vom 3. Dezember 1965, daß die fünf Direktoren der Reserve Bank of Rhodesia abgesetzt u n d durch britische Staatsbürger ersetzt seien. M i t dieser Maßnahmen wurde der Weg gebahnt, die Guthaben der rhodesischen Reservebank, die außerhalb Rhodesiens angelegt waren, zu sperren 9 . 2.2 Die wirtschaftlichen Sanktionen gegen Rhodesien im Rahmen der Vereinten Nationen

2.2.1 Die rechtliche Stellung wirtschaftlicher Sanktionen in der SVN und die Auffassung der britischen Regierungen über die Zuständigkeit der Vereinten Nationen im Rhodesien-Konflikt Ebenso wie i n der Völkerbundsatzung u n d trotz der offensichtlichen Mißerfolge des Völkerbundes bei der Anwendung des A r t . 16 V B S 1 wurde das Wirtschaftsembargo als obligatorisches Sanktionsinstrument 7 Vgl. The Southern Rhodesia (Prohibited Trade and Dealings) Orders 1966 und 1967; Statutory Instruments 1966, Teil I I I , S. 5020, Nr. 1595; 1967, Teil I, S. 10, Nr. 18; S. 25 Nr. 19; S. 39, Nr. 20; S. 203, Nr. 99, S. 952, Nr. 248; S. 1324, Nr. 394. 8 The Southern Rhodesia (Petroleum) Order 1965, Statutory Instruments 1965, Teil I I I , S. 6287, Nr. 2140; The Southern Rhodesia (Carriage of Petroleum) Overseas Territories) Orders 1965 and 1966, Statutory Instruments 1965, Teil I I I , S. 6341, Nr. 2168; 1966, T e i l I, S. 62, Nr. 40. 9 Vgl. The Reserve Bank of Rhodesia Order 1965, Statutory Instruments 1965, Teil I I I , S. 6070, Nr. 2049. 1 Vgl. Hasse, Rolf, S. 57 - 85.

Erster T e i l : Stadien der politischen E n t w i c k l u n g i n Rhodesien

i n A r t . 41 der Satzung der Vereinten Nationen verankert. Man beabsichtigte damit, den Instrumentenkasten der präventiven, nichtkriegerischen M i t t e l zur friedlichen Konfliktregelung zu vergrößern, zumal neben der Sicherung des Friedens, der territorialen Integrität und der politischen Unabhängigkeit der Staaten auch die Lösung von wirtschaftlichen, rassischen, kulturellen u n d humanitären internationalen Problemen i n den Aufgabenkatalog der V N (Art. 1 Abs. 3) aufgenommen wurden. Zuständig für den Einsatz kollektiver obligatorischer Zwangsmaßnahmen ist allein der Sicherheitsrat. N u r wenn i m Sicherheitsrat alle Einigungsversuche scheitern, kann die Generalversammlung aufgrund der Generalklausel des A r t . 12 S V N Maßnahmen zur nicht-kriegerischen Beilegung von Konflikten empfehlen 2. Die Anwendung dieser Generalklausel kennzeichnete alle Embargos der V N bis 1966. Erst die Resolution 232 (1966) von 16. Dezember 1966, ein obligatorisches Embargo gegen Rhodesien zu verhängen, ist deshalb das erste satzungskonforme Embargo überhaupt. Die Reichweite kollektiver Zwangsmaßnahmen des Sicherheitsrates ist groß: sie können sich gegen Mitglieder, gegen Nicht-Mitglieder (Art. 2 Abs. 6) u n d auch gegen selbständige Staaten richten, die nicht anerkannt sind. Darin kommt der universelle Anspruch des Prinzips der kollektiven Sicherheit i m Rahmen der V N zum Ausdruck. Die Verbindlichkeit von Sanktionsentscheidungen des Sicherheitsrates kann rechtlich sehr groß sein. Es handelt sich u m autoritative Entscheidungen, die gemäß A r t . 25 S V N für alle Mitgliedstaaten verpflichtend sind. Ferner gilt, daß beim Vorliegen der Voraussetzungen für die Anwendung von Zwangsmaßnahmen des Kapitels V I I der SVN (Art. 39 - 51) das Gebot der Nichtintervention des A r t . 2 Abs. 7 S V N i n „innere Angelegenheiten" hinfällig wird. Die Interpretation des A r t . 2 Abs. 7 S V N ist äußerst umstritten 3 . Dies ist jedoch nicht die einzige Beschränkung für die A n wendung des A r t . 41 SVN. Die Kompetenz des Sicherheitsrates w i r d durch zwei weitere Regelungen, die — ebenso wie bei den bisherigen Embargofällen der V N — auch für das Rhodesien-Embargo bedeutsam waren, eingeschränkt: 2 Diese Klausel beruht auf dem „Vandenberg-Amendment". Der amerikanische Senator Vandenberg sah v o r dem H i n t e r g r u n d des entstehenden OstWest-Konfliktes, daß durch das Veto-Recht der Ständigen Mitglieder i m Sicherheitsrat die Funktionen der Vereinten Nationen insgesamt außer K r a f t gesetzt werden könnten. Vgl. Rüssel, R u t h B.: A History of the United Nations Charter. The Role of the U n i t e d States 1940 - 1945, Washington 1958, S. 758 ff. Beispiele f ü r die A n w e n d u n g dieser Generalklausel sind das Waffenembargo gegen Albanien u n d Bulgarien am 18. November 1949, das China-Embargo 1951 u n d die Sanktionen gegen Südafrika u n d Portugal. Vgl. Hasse, Rolf, S. 207 ff. 3 Vgl. die Ausführungen u n d Quellen i n : Schramm, Erhard: Völkerrechtliche Aspekte des Rhodesien-Konflikts, S. 140 ff.

2. Die wirtschaftlichen u n d politischen Sanktionen gegen Rhodesien

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1. Durch das Vetorecht der fünf Ständigen Mitglieder i m Sicherheitsrat und 2. durch die Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit der Sicherheitsrat rechtsverbindliche Entscheidungen treffen kann. Gemäß A r t . 39 S V N kann der Sicherheitsrat obligatorische Sanktionen i m Sinne der A r t . 41, 42 nur verhängen, wenn eine Bedrohung des Friedens, ein Friedensbruch oder eine Angriffshandlung vorliegt. Diese Begriffe sind weder auf der Konferenz von San Franzisco noch später fest umrissen worden. Der Sicherheitsrat besitzt also bei der Feststellung, ob A r t . 39 SVN erfüllt sei, einen großen Ermessensspielraum. Anders ausgedrückt: jedes Ständige Mitglied verfügt über diesen Ermessensspielraum, denn es kann bei abweichender Meinung durch das Veto obligatorische Sanktionen verhindern. Diese Position wurde von Großbritannien und — aus anderen M o t i ven — auch von Frankreich vertreten. Großbritannien nutzte sein Vetorecht aus und änderte n u r sehr zögernd, schrittweise und unter massivem Druck der afro-asiatischen Staaten seine Einstellung. Frankreich dagegen beharrte auf seiner Auffassung, daß es sich beim RhodesienKonflikt u m eine „innere Angelegenheit" Großbritanniens handelte und die V N nicht zuständig seien. Es machte aber vom Vetorecht keinen Gebrauch, sondern enthielt sich fast immer der Stimme. Großbritannien hatte schrittweise wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien verhängt. Es w a r sich aber von Anfang an bewußt, daß diese Maßnahmen wirkungslos bleiben mußten, wenn nicht alle anderen — auch die potentiellen — Handelspartner Rhodesiens sich dem Embargo anschließen würden. Die Gründung einer eigenen Embargo-Koordinierungsstelle außerhalb der VN, wie während des Ost-West-Embargos nach 19474, entfiel als unrealistische Alternative. Deshalb kündigte Premierminister H. Wilson i n seiner Rede vor dem Unterhaus i m 11. November 1965 auch an, daß Großbritannien eine Sondersitzung des Sicherheitsrates beantragen würde, „ u m die Lage zu erörtern" 5 . Der Premierminister hatte bewußt so vorsichtig formuliert. Der Sicherheitsrat wurde nicht angerufen, u m von seinen vollen Rechten Gebrauch zu machen. Die politische und rechtliche Beurteilung der Lage i n Rhodesien durch Großbritannien führte dazu, daß die Vereinten Nationen lange Zeit zwar zur Mitarbeit aufgefordert wurden, die ergriffenen Maßnahmen jedoch nicht umfassend, sondern n u r f r e i w i l l i g sein konnten. Der britische Außenminister t r u g am 12. November 1965 vor dem Sicherheitsrat und Premierminister H. Wilson am 16. Dezember 1965 4 δ

Vgl. Hasse, Rolf, S. 195 ff., 236 ff. EA, 1966, Folge 3, D 74.

6 Hasse

Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

vor der Vollversammlung die Ansicht der britischen Regierung vor 8 . Der Rhodesien-Konflikt sei „eine bilaterale Angelegenheit zwischen dem britischen Parlament, das die alleinige Entscheidungsgewalt für Rhodesien innehat, und der Bevölkerung Rhodesiens". Denn „Rhodesien ist i m rechtlichen Sinn Kolonie", jedoch m i t einem einzigartigen Maß an innerer Selbstregierung 7 . Damit sei die Rhodesien-Frage eine „innere Angelegenheit" i m Sinne des A r t . 2 Abs. 7 SVN. Ferner träfe A r t . 2 Abs. 7 2. Halbsatz (Aufhebung des Gebots der Nichtintervention i n „innere Angelegenheiten" nicht zu. Die Situation i n Rhodesien sei zwar ein Weltproblem, aber noch nicht eine Bedrohung oder Bruch des internationalen Friedens, so daß der Rhodesien-Konflikt nicht i n die Kompetenz der V N fiele 8. Die Bedingungen des A r t . 39 SVN waren für Großbritannien nicht erfüllt, und da es entschlossen war, von seinem Vetorecht Gebrauch zu machen, entfiel der Einsatz der Sanktionsinstrumente des Kapitel V I I SVN. Daß die britische Regierung dennoch den Sicherheitsrat anrief, wurde wie folgt begründet: 1. Der Rhodesien-Konflikt sei „sowohl was seine symbolische Bedeutung als auch seine möglichen Folgen angeht, ein Weltproblem" 9 ; 2. Großbritannien trage die Verantwortung i m Rhodesien-Konflikt, aber es benötige und fordere die aktive, freiwillige Unterstützung aller Staaten, ohne die seine Embargomaßnahmen unterlaufen werden könnten 1 0 . Großbritannien verteidigte damit konsequent seine politische Auffassung. Seitdem i m Rahmen der Entkolonialisierungspolitik der V N nach 1961 auch Rhodesien häufiger Gegenstand von Beratungen und Beschlüssen der Vollversammlung und des Sonderausschusses für Entkolo8 Vgl. United Nations Documents, S/PV 1257, S. 3 ff.; EA, 1966, Folge 3, D 78 - 81. 7 Ebenda, D 78 f. 8 Es w a r „ a B r i t i s h responsibility to re-establish the rule of l a w i n Southern Rhodesia . . . and not the U n i t e d Nations". Vgl. United Nations Documents, S/PV 1257, S. 3. 9 EA, 1966, Folge 3, D 79. 10 Premierminister Wilson führte dazu aus: „ W i r akzeptieren die Verantw o r t u n g für die Behandlung dieser Angelegenheit, w e i l es unsere Verantw o r t u n g ist. Nachdem w i r jedoch eine Reihe v o n beispiellos harten Maßnahmen, die für uns m i t beträchtlichen Kosten u n d einem noch größeren Risiko verbunden sind, m i t dem Z i e l ergriffen haben, zu gewährleisten, daß das rhodesische V o l k wieder zu seiner wahren Obrigkeit u n d zu konstitutionellem Handeln zurückkehrt, nehmen w i r das Recht i n Anspruch, jedes M i t g l i e d dieser Versammlung u m seine volle Unterstützung zu ersuchen. V o r allem haben w i r das Recht, zu fordern, daß die Finanz- u n d Wirtschaftssanktionen, die w i r Rhodesien auferlegt haben, nicht von Staatsbürgern anderer Länder u m schmutzigen Profits w i l l e n durch Transaktionen m i t jenen, die die W e l t meinung verhöhnt haben, vereiteilt werden." Vgl. ebenda.

2. Die wirtschaftlichen u n d politischen Sanktionen gegen Rhodesien

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n i s i e r u n g (Committee of Twenty-Four) w u r d e 1 1 , v e r w e h r t e n die b r i t i schen R e g i e r u n g e n d e n V N , i n d i e politische E n t w i c k l u n g i n Rhodesien e i n z u g r e i f e n . A u c h d i e S c h w i e r i g k e i t e n d e r Rechtsposition v e r a n l a ß t e n die b r i t i s c h e n R e g i e r u n g e n n i c h t , i h r e n S t a n d p u n k t p r i n z i p i e l l z u r e v i dieren. D i e These d e r V o l l v e r s a m m l u n g , Rhodesien sei e i n unselbständiges T e r r i t o r i u m i m S i n n e des A r t . 73 S V N 1 2 , so daß die V N m i t z u s t ä n d i g seien, w i e s e n sie z u r ü c k m i t d e m H i n w e i s , daß R h o d e s i e n seit 1923 d i e V e r w a l t u n g s a u t o n o m i e besäße u n d ausübe: "The essential point, w h i c h I make w i t h a l l possible, emphasis, is that the freedom of the Southern Rhodesian Government to conduct its o w n affairs is no fiction b u t an inescapable constitutional and political f a c t . . . A convention can, under our system, and generally does exist w e l l before i t reaches public recognition i n Parliament. Amongst these conventions is one against the B r i t i s h Parliament legislating for selfgoverning colonies w i t h o u t their consent^.» A u f d e r a n d e r e n Seite v e r t r a t G r o ß b r i t a n n i e n die M e i n u n g , daß die V N n i c h t z u s t ä n d i g seien, w e i l R h o d e s i e n eine b r i t i s c h e K o l o n i e sei u n d s o m i t die E n t w i c k l u n g i n R h o d e s i e n f ü r G r o ß b r i t a n n i e n eine „ i n t e r n e A n g e l e g e n h e i t " i m S i n n e des A r t . 2 A b s . 7 S V N sei 1 4 . N o c h eine w e i t e r e 11

Grundlage der Entkolonisierungspolitik ist G. A. Res. 1514 (XV) v o m 14. Dezember 1960; vgl. AdG, 1960, S. 8827. Rhodesien-Resolution 1962/1963: G. A . Res. 1745 ( X V I ) v o m 23. Februar 1962; Res. 1747 (XVI) v o m 28. J u n i 1962; Res. 1755 ( X V I I ) v o m 12. Oktober 1962; Res. 1760 ( X V I I ) v o m 31. Oktober 1962; Res. 1883 ( X V I I I ) v o m 14. Oktober 1963; Res. 1889 ( X V I I I ) v o m 6. November 1963; vgl. Contemporary Survey, 1962, Vol. I I , S. 287; 1963, Vol. I I , S. 217 f. 12 G. A . Res. 1760 ( X V I I ) v o m 31. Oktober 1962. Großbritannien wies m i t denselben Argumenten auch die Forderung zurück, die rhodesische Verfassung von 1961 aufzuheben. 13 Contemporary Survey, 1963, Vol. I , S. 67 ff. A u f der 1069. Sitzung des Sicherheitsrates v o m 13. September 1963 legte Großbritannien gegen den Resolutionsentwurf v o n 32 afrikanischen Staaten ein Veto — das erste nach der Suez-Debatte von 1956 — ein, während Frankreich u n d die USA sich der Stimme enthielten. N u r so gelang es Großbritannien, seine Auffassung durchzudrücken, daß A r t . 39 S V N i n Rhodesien nicht erfüllt sei. Anlaß der I n i t i a tive der afrikanischen Staaten war, daß i m Rahmen der Auflösung der Zentralafrikanischen Föderation die Armee u n d die L u f t w a f f e vollständig an Rhodesien übergeben wurden. Vgl. Barber, James: Rhodesia, S. 185; Thompson, W. Scott: Ghana's Foreign Policy 1957 - 66, Princeton 1969, S. 391. 14 Vgl. die Ausführungen der britischen Delegierten vor der Vollversamml u n g vor der Annahme der G. A . Res. 1755 ( X V I I ) v o m 12. Oktober 1962, m i t der die Freilassung des Afrikaners J. Nkomo u n d die Aufhebung des Verbots gegen die Z A P U verlangt wurde. Contemporary Survey, 1962, Vol. I I , S. 248 253; vgl. auch: Rede des britischen Premierministers H. Wilson am 16. November 1965 vor der Vollversammlung der Vereinten Nationen i n : EA, 1966, Folge 3, D 79. Die rhodesische Regierung nutzte diese Rechtsauffassung der britischen Regierung insoweit aus, als I. S m i t h am 27. Oktober 1964 drohte, daß eine mangelnde Unterstützung Rhodesiens durch Großbritannien i n den V N ein G r u n d f ü r U D I sei. Vgl. SRLAD, Vol. 59, S. 420, zitiert i n : Bowman, L a r r y W., S. 111/184. 6*

Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

Überlegung veranlaßte die britische Regierung, den Sicherheitsrat anzurufen. Sie wollte die Initiative ergreifen und das Initiativrecht damit sich selbst zuordnen. Sie wollte die Kontrolle über den Einsatz kollektiver Maßnahmen i m Rahmen der V N behalten, da es abzusehen war, daß der Rhodesien-Konflikt nach U D I ständig vor den V N behandelt werden würde und die afro-asiatischen Staaten m i t Nachdruck den Einsatz britischer Soldaten i n Rhodesien fordern würden 1 5 . 2.2.2 1. Stufe: Das freiwillige Embargo gegen Rhodesien im Rahmen der Vereinten Nationen 2.2.2.1 Die Embargoempfehlung des Sicherheitsrates vom 20. November 1965 — Res. 217 (1965) Noch am 11. November 196516 nahm die Vollversammlung eine Resolution über Rhodesien an, die i m wesentlichen eine schärfere Fassung der G. A. Res. 2022 (XX) vom 5. November 1965 war. U D I wurde verurteilt, und es wurden drastische Maßnahmen — u. a. der Einsatz von Truppen — gegen die Regierung i n Salisbury gefordert. A m 12. 17 und 20. November 196518 folgte der Sicherheitsrat 19 m i t zwei Resolutionen. Das Tauziehen u m die Resolution 217 (1965) vom 20. November 1965 des Sicherheitsrates ist charakteristisch gewesen für die Frontenstellung i n den Gremien der VN. Großbritannien legte dem Sicherheitsrat einen Entschließungsentwurf vor, der lediglich i n allgemeiner Form zur Unterstützung der britischen Maßnahmen aufforderte 20 . Da aber weder verlangt wurde, die britischen Maßnahmen zu übernehmen noch die w i r t schaftlichen Sanktionen spezifiziert wurden, brachten die afro-asiatischen Staaten einen eigenen Resolutionsentwurf ein 2 1 . Sie forderten eine umfassende und obligatorische Anwendung aller Sanktionsinstrumente 15 I n der Unterhausdebatte am 11. November 1965 nannte Premierminister H. Wilson einen weiteren G r u n d für diesen Schritt: Die Furcht v o r einer kommunistischen Einmischung, dem A u f b a u kommunistischer Stützpunkte — politischer u n d militärischer — unter dem M a n t e l u n d m i t der rechtlichen Legitimation der V N . Vgl. HCDeb, 1965, Vol. 720, Column 636. 16 G. Α. Res. 2024 ( X X ) ; U . N . M o n t h l y Chronicle, Dezember 1965, S. 12 ff. Abstimmungsergebnis: 107 Ja, 2 Nein (Portugal, Südafrika), 1 Enthaltung (Frankreich). 17 S. C. Res. 216 (1965); U. N. M o n t h l y Chronicle, Dezember 1965, S. 25. A b stimmungsergebnis: 10 Ja, 0 Nein, 1 Enthaltung (Frankreich). 18 S. C. Res. 217 (1965); abgedruckt i n : EA, 1966, Folge 3, D 77 f. 19 Nach der Debatte i m September 1962 w u r d e der Rhodesien-Konflikt vor der einseitigen Unabhängigkeitserklärung noch i m M a i 1965 i m Sicherheitsrat behandelt. I n der S. C. Res. 202 (1965) v o m 6. M a i 1965 w u r d e anläßlich der Wahlen i n Rhodesien Großbritannien aufgefordert, eine Verfassungskonferenz einzuberufen u n d die Unabhängigkeit n u r einer Mehrheitsregierung i n Rhodesien zu gewähren. 20 Vgl. SCOR, Doc. S/6928. 21 Vgl. SCOR, Doc. S/6929.

2. Die wirtschaftlichen u n d politischen Sanktionen gegen Rhodesien

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des A r t . 41 SVN 2 2 . Ferner schlugen sie vor, ein Koordinierungs- und Kontrollsystem zu errichten und den Sicherheitsrat zu ermächtigen, „to ensure the immediate implementation of this resolution and to report as soon as possible". Großbritannien verwarf diesen Entschließungsentwurf, so daß Bolivien und Uruguay einen Kompromiß formulierten, der schließlich m i t geringen Ergänzungen zur Resolution 217 (1965) führte. Darin erkannte der Sicherheitsrat an, — daß Großbritannien als „Verwaltungsmacht" für Rhodesien zuständig sei und — daß die Mitglieder der V N lediglich die britischen Sanktionen freiw i l l i g unterstützen sollten. I n diesem Sinne ist die Resolution i n erster Linie ein Appell an die britische Regierung, „die Auflehnung der rassistischen Minderheit zu unterdrücken" (§ 4); „alle sonstigen geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, die sich bei der Beseitigung der Regierung der unrechtmäßigen Machtergreifer als wirksam erweisen und dem Minderheitsregime i n Südrhodesien ein sofortiges Ende setzen" (§ 5); die Möglichkeiten für ein Mehrheitswahlrecht gemäß der G. A. Res. 1514 (XV) zu schaffen (§ 7) und alles zu tun, u m allen ergriffenen und beabsichtigten Sanktionsmaßnahmen m i t Nachdruck Geltung zu verschaffen (§ 9). Alle anderen Staaten w u r den aufgefordert, keine diplomatischen oder sonstigen Beziehungen m i t Rhodesien aufzunehmen (§ 6) und „ . . . alle Handlungen zu unterlassen, die das unrechtmäßige Regime u n t e r stützen oder es ermutigen könnten, i m besonderen von der Belieferung m i t Waffen, Ausrüstungen u n d Kriegsmaterial abzusehen u n d i h r Äußerstes zu tun, u m die wirtschaftlichen Beziehungen zu Südrhodesien abzubrechen, einschließlich einer Einfuhrsperre f ü r ö l u n d Erdölprodukte."

Damit war das Rhodesien-Embargo faktisch auf allen Ebenen (bilateral, multilateral) eingeführt worden. Es begann ein Prozeß der schrittweisen Ausweitung und Verschärfung der Sanktionen und Forderungen sowohl i n der Vollversammlung als auch i m Sicherheitsrat. Der Rhodesien-Konflikt entwickelte sich neben der Nahost-Frage, dem Vietnam-Krieg, dem Zypern-Problem und neben der Frage Südwestafrika (Namibia) zu einem Dauerthema der VN. Die Kontroverse i n den V N nährte sich aus den Ereignissen i n Rhodesien sowie aus den unterschiedlichen Auffassungen zwischen den afro-asiatischen Staaten und Großbritannien über die Methoden, wie der Konflikt beendet werden sollte.

22 E i n Wirtschaftsembargo einschließlich „ a n embargo on supplies of o i l and petroleum products, and of rail, sea, air, postal, telegraphic, radio and other means of communication and severance of diplomatic and consular relations, i n accordance w i t h article 41 of the U n i t e d Nations Charter". Vgl. SCOR, Doc. S/6929.

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2.2.2.2 Die Schwierigkeiten der afrikanischen Staaten und ihre Bemühungen, außerhalb der Vereinten Nationen das Rhodesien-Embargo zu verschärfen 23 Der Sicherheitsrat hatte i n seiner Resolution 217 (1965) vom 20. November 1965 lediglich drei Sanktionsmaßnahmen angesprochen: Nichtanerkennung Rhodesiens, Waffenembargo und Erdölembargo. Der Umfang der Sanktionen war unzureichend umrissen worden, und die Unterstützung der britischen Maßnahmen blieb freiwillig. Damit rückten die politischen Standorte der einzelnen Staaten i n den Vordergrund, denn sie entschieden über das Ausmaß und die Wirksamkeit des gewollten weltweiten freiwilligen Rhodesien-Embargos. Viele Bewertungsunterschiede zeichneten sich bereits vor dem 20. November 1965 ab, und sie prägten den teilweise schleppenden Vollzug der Resolutionen ebenso wie sie für ständigen Druck zugunsten schärferer Aktionen sorgten. Die Enttäuschung der afrikanischen Staaten über die Entschließung des Sicherheitsrates vom 20. November 1965 war groß. Aus ihrem Resolutionsentwurf waren nahezu alle Kernsätze herausgenommen worden. Es gelang ihnen nur, einige Embargogüter aufzuzählen und Großbritannien etwas von seiner starren Haltung zur Frage der Voraussetzungen des A r t . 39 SVN und damit zum Einsatz obligatorischer Sanktionen gemäß Art. 41 SVN abzuringen 24 . Die Aktionen dieser Staaten wurden auf die Vollversammlung verlagert, i n der Großbritannien kein Vetorecht besaß und auf Organisationen außerhalb der VN, auf die O A U und den Commonwealth. Aber hier zeigte sich erneut, daß die afrikanischen Staaten sich schwer taten, ihre Aktionen von den Wunschvorstellungen zu trennen, u m sie auf das zu konzentrieren, was realisierbar schien. Ihre Ansprüche entsprachen häufig nicht ihrem tatsächlichen politischen Gewicht und der politischen Realität i n ihren eigenen Ländern. Bereits am 6. J u l i 1965 erklärte der Premierminister von Malawi, Hastings Κ . Banda, sein Land könne an einem Embargo gegen Rhodesien nicht teilnehmen, weil es wirtschaftlich von Rhodesien und PortugiesischMozambique zu abhängig sei 25 . A m 9. November 1965 wiederholte er diese Feststellung und kritisierte gleichzeitig die Beschlüsse der 3. Gipfelkonferenz der O A U i n Accra vom 21.-26. Oktober 1965 (vgl. Anhang 1), 23 Vgl. Gupta, Α . : The Rhodesian Crisis and the Organization of A f r i c a n U n i t y , i n : International Studies, J u l y 1967; Barber, James: The Impact of the Rhodesian Crisis on the Commonwealth, i n : JCPS, J u l i 1969. 24 Großbritannien konzedierte i n § 1 der Resolution, daß die Situation i n Rhodesien äußerst ernst sei u n d daß „ i h r Fortbestehen m i t der Zeit eine Bedrohung des Weltfriedens u n d der internationalen Sicherheit darstellt". 25 Vgl. EA, 1965, Ζ 145. Η . Κ . Banda ging noch einen Schritt weiter, indem er die P o l i t i k i n Rhodesien u n d Mozambique als „durchaus fortschrittlich" bezeichnete.

2. Die wirtschaftlichen u n d politischen Sanktionen gegen Rhodesien

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indem er aufrief, bei den Maßnahmen realistisch zu bleiben 2 6 . Eine ähnliche Haltung nahm Sambia nach den Beschlüssen der V N vom November 1965 ein. Sambia forderte sowohl militärische als auch wirtschaftliche Unterstützung, die sie erhielt 2 7 . Trotz dieser Probleme und Aufrufe zur nüchterneren Abwägung einigten sich die 36 Mitgliedstaaten der O A U auf einer außerordentlichen Ministerkonferenz vom 3. - 5. Dezember 1965 einstimmig auf ein A k tionsprogramm, das sowohl die internationale Zusammenarbeit beim Embargo gefährdete als auch die O A U selber erschütterte 28 . Neben der Aufforderung an alle Staaten, Sanktionen i m Umfang des A r t . 41 SVN zu ergreifen, insbesondere aber die Energieversorgung Rhodesiens zu unterbrechen, stellten sie Großbritannien ein Ultimatum: Wenn die Rebellion i n Rhodesien nicht bis zum 15. Dezember 1965 niedergeworfen wäre, würden sie die diplomatischen Beziehungen zu Großbritannien abbrechen. Das Ultimatum verstrich. Großbritannien verhängte lediglich ein Erdölembargo und organisierte eine Luftbrücke für Ölprodukte zugunsten Sambias. Aber nur acht der 36 Mitgliedstaaten der O A U brachen am 17./18. Dezember 1965 ihre Beziehungen zu Großbritannien ab: Algerien, Ghana, Guinea, Kongo-Brazzaville, Mali, Mauretanien, Tansania und die VAR. Die anderen OAU-Staaten übergingen diesen Termin stillschweigend oder erklärten offen — so Nigeria, Kenia und Sambia —, daß sie die Beziehungen nicht abbrechen würden. Damit erhielt die Front der afrikanischen Staaten große Risse, die auf der 6. ordentlichen Tagung der O A U i n Addis Abeba (28. Februar - 6. März 1966) deutlich zutage traten. Nur 24 der 36 am Anfang der Tagung anwesenden Konferenzteilnehmer nahmen an der Rhodesien-Abstimmung teil, wobei sich 28

Vgl. ebenda, Ζ 223. A m 17. November 1965 erschien i n der englischen Presse die Nachricht, daß der Premierminister v o n Sambia, K . Kaunda, die britische Regierung gebeten hatte, Truppen zu schicken, u m den Kariba-Stausee zu schützen, der f ü r die Wirtschaft Sambias lebensnotwendig war. Als der britische Premierminister am 1. Dezember 1965 dem Unterhaus mitteilte, Großbritannien würde ein Jagdgeschwader u n d möglicherweise auch Bodentruppen nach Sambia verlegen, erklärte der rhodesische Premierminister I. Smith, der Kariba-Staudamm w ü r d e gesprengt werden, w e n n britische oder afrikanische Truppen rhodesischen Boden beträten. Daraufhin lehnte die britische Regierung jede Entsendung von Bodentruppen sowie deren Stationierung auf rhodesischem Gebiet zum Schutz des Staudamms ab. Die Rückverlegung des Jagdgeschwaders erfolgte am 23. August 1966. Als Großbritannien am 17. Dezember 1965 ein Erdölembargo gegen Rhodesien ankündigte, unterbrach Rhodesien sofort alle Erdöllieferungen nach Sambia. Daraufhin richtete Großbritannien eine Luftbrücke ein, u m die Ölversorgung von Sambia zu sichern. Die U S A u n d Kanada unterstützten diese A k t i o n . Vgl. EA, 1965, Ζ 223; EA, 1966, Ζ 3, Ζ 15; vgl. auch: AdG, 1966, S. 12198 u n d S. 12298. 28 Vgl. EA, 1966, Ζ 8; vgl. Ansprenger, Franz: Die Befreiungspolitik der Organisation f ü r afrikanische Einheit (OAU) 1963 - 1975, München u n d Mainz 1975, passim. 27

Erster T e i l : Stadien der politischen E n t w i c k l u n g i n Rhodesien

Burundi noch der Stimme enthielt 2 9 . Autorität und Durchsetzungskraft gingen so verloren. Einen wesentlichen Teilerfolg errangen die afro-asiatischen Commonwealth-Mitglieder auf der Sondertagung am 11./12. Januar 1966 i n Lagos, die sich ausschließlich m i t dem Rhodesien-Konflikt befaßte. Zwar erkannten die afro-asiatischen Mitglieder an, „daß die Verantwortung, Rhodesien zur Unabhängigkeit zu führen, bei Großbritannien liegt". Entscheidender waren jedoch zwei Zugeständnisse der britischen Delegation: — Großbritannien stimmte zu, „daß militärische Gewaltanwendung nicht ausgeschlossen werden könne, falls sie sich zur Wiederherstellung von Recht und Ordnung als notwendig erweisen sollte" 3 0 . — Es wurden zwei ständige Ausschüsse gegründet: 1. Ein Sanktionsausschuß, der die Wirksamkeit des Embargos und die Erfordernisse einer Unterstützung Sambias überprüfen sollte. Er erhielt das Recht, die Einberufung einer Premierministerkonferenz zu empfehlen, sowie die Premierminister zu informieren, „wenn er ein Eingreifen der Vereinten Nationen für erforderlich hält". 2. Einen Ausschuß, der das gleichzeitig verabschiedete spezielle Commonwealth-Hilfsprogramm zur Ausbildung rhodesischer Afrikaner koordinieren sollte. Insbesondere der Sanktionsausschuß sollte sich i n den folgenden Jahren als einzig wirksame Überwachungsinstanz erweisen. Premierminister H. Wilson versuchte m i t einer weiteren Geste, die afro-asiatischen Commonwealth-Mitglieder zu besänftigen. Als einen Grundsatz für eine Lösung des Rhodesien-Problems erklärte er, „daß eine Periode direkter Herrschaft erforderlich sei, an deren Ende eine Verfassungskonferenz stehen würde". Diese neue Variante erweiterte die bisherigen Prinzipien für die Gewährung der Unabhängigkeit für Rhodesien und erwies sich bei den bilateralen Verhandlungen Ende 1966 („Tiger-Gespräche") als entscheidender Hemmschuh für eine Lösung (vgl. 1. Teil, 1.2.3.1). 2.2.2.3 Die Erdölblockade gegen Rhodesien Die relativ gemäßigten Beschlüsse der außerordentlichen Commonwealth-Konferenz i n Lagos vom 11./12. Januar 1966 und die Uneinigkeit 29 Großbritannien w u r d e — w i e bereits am 25. Oktober 1965 — aufgefordert, auch Gewalt anzuwenden. Die Meinungsverschiedenheiten betrafen n u r zum T e i l die Rhodesien-Frage; gestritten w u r d e insbesondere über die Z u lassung der neuen Regierung v o n Ghana. Vgl. AdG, 1966,12388. 80 Premierminister H. Wilson relativierte dieses Zugeständnis, indem er erklärte, „daß nach dem i h m vorliegenden Expertenurteil die k u m u l a t i v e n A u s w i r k u n g e n der wirtschaftlichen u n d finanziellen Sanktionen durchaus eher innerhalb von Wochen als von Monaten die Rebellion beenden können". Vgl. ebenda, D 83. Dieser Optimismus traf auf v i e l Skepsis.

2. Die wirtschaftlichen u n d politischen Sanktionen gegen Rhodesien

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der afrikanischen Staaten auf der 6. Tagung der O A U (28. F e b r u a r - 5 . März 1966) waren nur eine Ruhepause vor dem Sturm. Denn bereits i m A p r i l 1966 prallten die gegensätzlichen Auffassungen über die Lösung des Rhodesien-Konfliktes erneut und m i t größerer Wucht aufeinander. Großbritannien stand dabei nicht nur unter dem politischen Druck der afrikanischen Staaten. Es wurde zusehends auch ein Gefangener seiner eigenen Strategie. Die britische Regierung hatte versucht, ihre eigene rechtliche und politische Position (kein Einsatz militärischer Gewalt, „innere Angelegenheit" i m Sinne des A r t . 2 Abs. 7 SVN, A r t . 39 S V N nicht erfüllt) zu festigen und den politischen Druck für militärische A k tionen und für ein obligatorisches kollektives Embargo zu mildern, i n dem es optimistische Prognosen über die Wirksamkeit der wirtschaftlichen Sanktionen verbreitete 3 1 . Als sich jedoch herausstellte, daß Großbritannien unvorbereitet war und selber mehrere Monate benötigte, u m die eigenen Maßnahmen zu formulieren und zu organisieren, und als es nicht mehr zu übersehen war, daß die internationale Unterstützung des britischen Embargos völlig unzureichend war, blieben Großbritannien nur folgende Alternativen: 1. an politischer Glaubwürdigkeit zu verlieren und den Zusammenbruch des Commonwealth zu riskieren oder 2. die Zuständigkeit der V N irgendwie zu akzeptieren, u m die erforderliche Unterstützung zu erhalten, d. h. die eigene Position teilweise zu revidieren. Die britische Regierung wählte die zweite Alternative, die sie zu entschärfen versuchte, indem sie gleichzeitig die Gespräche m i t der rhodesischen Regierung wiederaufnahm (vgl. 1. Teil, 2.2.3.1). Das b r i t i sche Embargo wurde am 11. November 1965 angekündigt, doch erst am 2. Februar 1966 waren alle Voraussetzungen für ein totales Importembargo für rhodesische Waren erfüllt. Als noch schwieriger erwies sich die Organisation des Erdölembargos 32 . A m 17. Dezember 1965 wurde ein Erdölembargo verhängt, das durchgesetzt werden mußte, obwohl Großbritannien weder als Produzent noch als Transporteur dieser Produkte nach Rhodesien eine wesentliche Aktionsvariable kontrollierte. Ohne internationale Unterstützung mußte diese Maßnahme ein deklamatorischer K r a f t a k t bleiben. 81 So H. Wilson auf der Commonwealth-Tagung i n Lagos v o m 11./12. Januar 1966. Außenminister G. B r o w n v o r dem Sicherheitsrat am 9. Dezember 1966. Der Commonwealth-Minister H. Bowden i m März 1967: „given a l i t t l e time — and i t is not much more t h a n eight weeks — m y honorable friend w i l l be quite happy w i t h the results of selective mandatory sanctions". Vgl. EA, 1966, Folge 3, D 82 f.; SCOR, Doc. S/PV. 1331 (1966), S. 7; HCDeb, Vol. 743, Col. 1420, 21. März 1967. 32 A u f die rechtlichen Probleme dieses britischen Blockadeversuches w i r d i n dieser A r b e i t nicht eingegangen. Vgl. grundsätzlich u n d speziell zu diesen Problemen: Schramm, Erhard: Völkerrechtliche Aspekte des RhodesienKonfliktes, S. 108 ff. Z u r Blockade vgl.: Cable, James: Gunboat Diplomacy. Political applications of l i m i t e d naval force, IISS London 1971, S. 105 ff.; Gregory, F. C.: The ,Beira-Patrol·, i n : Journal of the Royal Services I n s t i t u tions, Dezember 1969. I n über drei Jahren w u r d e n 28 Schiffe aufgehalten.

Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

Die Forderung der britischen Regierung an die Eigentümerin der Pipeline Beira-Umtali, über die der Erdölnachschub Rhodesiens lief, kein Erdöl mehr nach Rhodesien zu pumpen, wurde von der Campanhia do Pipeline Mocambique Rhodesia am 5. Januar 1966 abgelehnt 33 . U m eine lückenlose Kontrolle der Schiffahrt nach Beira zu erreichen, nahmen britische Seeaufklärer am 15. März 1966 tägliche Kontrollflüge über der Straße von Mozambique 3 4 auf. Die Situation spitzte sich zu, als Anfang A p r i l 1966 zwei griechische Tanker den Hafen Beira anlaufen wollten. A m 4. A p r i l 1966 wurde der unter griechischer Flagge fahrende Tanker Joanna V außerhalb der portugiesischen Hoheitsgewässer von einer britischen Fregatte gestoppt. Nachdem der Kapitän der Joanna V erklärt hatte, daß er Beira nur anlaufe, u m zu bunkern und Proviant aufzunehmen, und daß seine Ladung für Djibouti i n Französisch-Somaliland bestimmt sei, ließ die Fregatte das Schiff weiterfahren. Als es am 5. A p r i l 1966 vor Beira vor Anker ging, erklärte das britische Außenministerium, es würde eine ernste Situation entstehen, falls der Tanker seine Ladung doch löschen würde. Das portugiesische Außenministerium erklärte daraufhin, daß es grundsätzlich nicht unternehmen würde, wenn Tanker in Beira Rohöl für Rhodesien löschen würden und wenn dieses nach Rhodesien gepumpt würde. Rechtlich sei das Erdölembargo eine „innere Angelegenheit" zwischen Großbritannien und Rhodesien; es bestehe daher nicht nur keine Verpflichtung, diese Maßnahme zu unterstützen, sondern umgekehrt sogar eine Pflicht, sich nicht einzumischen 35 . Die Joanna V löschte ihre Ladung vorerst nicht, ebenso wie der griechische Tanker Manuela, der am 9. A p r i l 1966 angehalten wurde und daraufhin den südafrikanischen Hafen Durban anlief 3 6 . 33 Ebenfalls lehnte die Gesellschaft die Forderung der rhodesischen Regier u n g ab, die i n der Pipeline befindlichen 14 000 t Rohöl nach U m t a l i zu pumpen. Begründet w u r d e diese Entscheidung m i t dem Hinweis, daß ein Nachpumpen m i t ö l nicht möglich sei, w e i l k e i n Tanker mehr i n Beira einlief. Die andere Möglichkeit, den Schub durch das Einpumpen von Meerwasser zu erreichen, w ü r d e die Pipeline stark beschädigen. Vgl.: AdG, 1966, S. 12301. 34 Auch diese Kontrollmöglichkeit k a m n u r m i t Schwierigkeiten zustande. Großbritannien benötigte Lande- u n d Versorgungsplätze. Die Regierung Madagaskars erlaubte der britischen Luftwaffe, den Flugplatz M a j unga anzufliegen. Zuvor hatte die französische Regierung Madagaskar aufgefordert, das Landerecht nicht zu gewähren. Als G r u n d f ü r diese H a l t u n g wurde vermutet, daß dies eine französische Reminiszenz auf die britische Besetzung Madagaskars während des Zweiten Weltkrieges gewesen sei. H i n z u kamen sicherlich auch die grundsätzlichen französischen Bedenken über die völkerrechtliche Zulässigkeit derartiger Maßnahmen. Vgl. A d G 1966, S. 12378. 35 Vgl.: A d G 1966, S. 12488. 38 A m 11. A p r i l 1966 lief die Joanna V i n Beira ein. Daraufhin enthob der griechische K o n s u l den Tanker sofort seiner Nationalität, da er gegen die Embargobestimmungen der griechischen Regierung verstoßen hatte. Der Tanker hißte am 12. A p r i l 1966 die panamesische Flagge, doch die Regierung Panamas erklärte noch a m selben Tage, daß sie die Registrierung widerrufen hätte. Den dann staatenlosen Tanker übernahmen die portugiesischen Hafenbehörden. Erst i m September 1966 kehrte die Joanna V m i t einem T e i l ihrer

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G r o ß b r i t a n n i e n w a r sich d e r p r e k ä r e n r e c h t l i c h e n L a g e b e w u ß t , i m A l l e i n g a n g eine faktische B l o c k a d e gegen M o z a m b i q u e z u v e r h ä n g e n , u m die L i e f e r u n g e n a n Rhodesien z u u n t e r b r e c h e n 3 7 . U m die R e c h t m ä ß i g k e i t d e r E r d ö l b l o c k a d e h e r z u s t e l l e n u n d u m die i n t e r n a t i o n a l e U n t e r s t ü t z u n g z u e r h a l t e n , r i e f G r o ß b r i t a n n i e n a m 7. A p r i l 1966 d e n S i c h e r h e i t s r a t an, d e r es e r m ä c h t i g e n sollte, die B l o c k a d e m i t d e r b r i t i s c h e n F l o t t e d u r c h z u f ü h r e n . A m 9. A p r i l 1966 verabschiedete d e r S i c h e r h e i t s r a t die E n t schließung 221 (1966) 3 8 , i n d e r a l l e Staaten, insbesondere P o r t u g a l , z u r M i t a r b e i t am ölembargo aufgerufen w u r d e n u n d Großbritannien i n § 5 aufgefordert w u r d e " . . . to prevent, b y the use of force i f necessary, the a r r i v a l at Beira of vessels reasonably believed to be carrying o i l destined for Southern Rhodesia, and empowers the U n i t e d K i n g d o m to arrest and detain the tanker k n o w n as the Joanna V upon her departure from Beira i n the event her oil cargo is discharged there." I n d e m R i n g e n u m diese R e s o l u t i o n w u r d e G r o ß b r i t a n n i e n e r n e u t m i t d e n d r e i H a u p t f o r d e r u n g e n d e r afro-asiatischen S t a a t e n g r u p p e k o n f r o n t i e r t : Es bestehe eine B e d r o h u n g des F r i e d e n s gemäß A r t . 39 S V N , es s o l l t e n obligatorische S a n k t i o n e n gemäß A r t . 41 S V N eingesetzt w e r d e n u n d G r o ß b r i t a n n i e n sollte T r u p p e n i n Rhodesien einsetzen. D a die b r i tische R e g i e r u n g q u a s i als B i t t s t e l l e r a u f t r a t , m u ß t e sie e i n i g e A b s t r i c h e v o n i h r e m p o l i t i s c h e n S t a n d p u n k t a k z e p t i e r e n . Sie e r k a n n t e z u m ersten M a l an, daß „ d i e sich ergebende L a g e eine B e d r o h u n g des F r i e d e n s ( i m S i n n e des A r t . 39 S V N ) d a r s t e l l t " (§ l ) 3 9 . G l e i c h z e i t i g l e h n t e es aber a l l Ladung nach Piräus zurück, w o ein Registrierungsverfahren eingeleitet wurde. Griechische Embargobestimmungen, abgedruckt als Dokumente des Sicherheitsrates: SCOR, Doc. S/6986 v o m 2. Dezember 1965; S/6986/Add. 1 v o m 24. März 1966; S/6986/Add. 2 v o m 31. März 1966. Vgl. auch: A d G 1966, S. 12489. 37 Der britische Chefdelegierte bei den V N , L o r d Caradon, begründete i n der Sitzung des Sicherheitsrates am 9. A p r i l 1966 (1277. Sitzung) den Antrag, indem er erklärte, daß Großbritannien zwar die Macht besitze, eine Blockade zu errichten, daß es aber dies n u r i n Übereinstimmung m i t dem geltenden Völkerrecht t u n wolle. E i n weiteres Indiz f ü r die fehlende britische Überzeugung, daß die Erdölblockade rechtmäßig sei, ist die sehr zurückhaltende V e r haltensweise i m F a l l des Tankers Joanna V. Der britische K a p i t ä n wies den K a p i t ä n der Joanna V lediglich auf die Resolution des Sicherheitsrates v o m 20. November 1965 u n d auf die Dekrete der griechischen Regierung hin. Vgl. A d G 1966, S. 124881 38 Vgl. SCOR, Doc. S/7235; SCOR, S/PV. 1276, Ziff. 10. Die Resolution wurde angenommen m i t : 10 Ja, 0 Nein, 5 Enthaltungen (Bulgarien, Frankreich, Mali, Sowjetunion, Uruguay). Übersetzt abgedruckt i n : afrika — heute, Dokumente zum Rhodesienproblem, März 1972, S. 2. 39 Dieser Ansicht stimmten auch Afghanistan, Argentinien, Bulgarien, Chile u n d die Sowjetunion zu. Lediglich Frankreich widersprach u n d beharrte auf seinem Standpunkt, der Rhodesien-Konflikt sei eine „innere Angelegenheit" Großbritanniens. Danach sei die fehlende Unterstützung beim Embargo zwar ein internationales Problem, es sei aber gekünstelt u n d rechtlich unbegründet, dieses einzig aktuelle internationale Problem als Bedrohung des Friedens anzusehen. Dieser Meinung neigte Bolivien zu, Portugal u n d Südafrika v e r traten sie entschieden. Vgl. SCOR, S/PV. 1276, S. 61, 67, 76; S/PV. 1277. S. 28 - 30,

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gemeine obligatorische Sanktionen und den Einsatz von Truppen i n Rhodesien entschieden ab. Diese Zusatzanträge der afro-asiatischen Staaten zum britischen Entscheidungsentwurf fanden nicht die erforderliche Stimmenzahl 40 , so daß sich die angenommene Entschließung darauf beschränkte, alle Staaten zur Mitarbeit aufzurufen und Großbritannien alle Vollmachten für eine Blockade des Hafens Beira zu erteilen. Großbritannien weigerte sich, diese Blockade auf die südafrikanischen Häfen (u. a. Durban) auszudehnen. Ein Vorstoß von 32 afrikanischen Staaten am 17. M a i 1966, ein totales Embargo zu erreichen und besonders Südafrika aufzufordern, öllieferungen und den Öltransport nach Rhodesien zu verbieten, scheiterte i m Sicherheitsrat am 23. M a i 196641. 2.2.3 2. Stufe: Das selektive, obligatorische Embargo der Vereinten Nationen gegen Rhodesien: die Resolution des Sicherheitsrates vom 16. Dezember 1966 — Res. 232 (1966) M i t der Entschließung des Sicherheitsrates vom 9. A p r i l 1966 hatte Großbritannien die Zuständigkeit der V N und das Vorliegen der Voraussetzungen des A r t . 39 SVN grundsätzlich anerkannt. Diese Erosion der ursprünglichen britischen Haltung wurde von der konservativen Opposition i m Unterhaus scharf kritisiert 4 2 , zumal es für die britische Regierung dadurch immer schwieriger wurde, Beschlüsse zugunsten eines umfassenden Embargos abzuwiegeln. Noch am selben Tag, an dem die rhodesische Regierung das Ergebnis der „Tiger-Gespräche" ablehnte, beantragte Großbritannien am 5. Dezember 1966 eine Sitzung des Sicherheitsrates, u m das Rhodesien-Embargo zu verschärfen 43 . Soweit löste die britische Regierung auch das Versprechen vom September 1966 gegenüber den afro-asiatischen Commonwealth-Mitgliedern ein, obligatorische Sanktionen für mehrere Waren zu befürworten, wenn bis Ende 1966 der Rhodesien-Konflikt nicht gelöst sei (vgl. 1. Teil, 1.2.3.1). Obwohl es diesmal unumstritten war, daß die Voraussetzungen des A r t . 39 SVN erfüllt waren und Sanktionen ge51 f., S/PV. 1282, S. 41, S/PV. 1285, S. 37; U . N . M o n t h l y Chronicle, Dezember 1965, S. 15, 18, 25. 40 E i n positives V o t u m des Sicherheitsrates erfordert neun Ja-Stimmen, das Vetorecht unberücksichtigt. 41 Vgl. SCOR, Doc. S/7285/Add. 1 u n d 2; EA, 1966, Ζ 108. Großbritannien v e r w a r f diesen E n t w u r f m i t der Behauptung, die getroffenen Sanktionsmaßnahmen seien wirksam. Das Stimmenverhältnis am 23. M a i 1966 w a r : allein Neuseeland dagegen; acht Enthaltungen (Argentinien, China [Taiwan], F r a n k reich, Großbritannien, Japan, Niederlande, Uruguay, USA). Vgl. die Diskussionen i m Sicherheitsrat: SCOR, S/PV. 1279 bis S/PV. 1285. 42 Vgl. Parliamentary Debates (Hansard), 5th Series, Vol. 733, 1. - 12. August 1966, S. 1017 ff. 43 Vgl. SCOR, Doc. S/7610. Z u r Diskussion i m Sicherheitsrat vgl. SCOR, S/PV. 1331 bis 1340.

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m ä ß A r t . 41 S V N eingesetzt w e r d e n k o n n t e n , b e g a n n e r n e u t der S t r e i t ü b e r d e n U m f a n g des E m b a r g o s u n d seine O r g a n i s a t i o n m i t u n g e m i n d e r ter Heftigkeit. Der britische A u ß e n m i n i s t e r legte einen Entschließungsentwurf 44 vor, i n d e m f ü r w i c h t i g e rhodesische E x p o r t p r o d u k t e e i n obligatorisches, aber selektives E m b a r g o g e f o r d e r t w u r d e . D i e afro-asiatischen S t a a t e n w i e sen diese Vorschläge m i t d e r B e g r ü n d u n g z u r ü c k : "first, t h e selective character of these measures w e a k e n s t h e m , m a k e s t h e m i n o p e r a t i v e ; a n d secondly, t h e i r m a n d a t o r y character is a n i l l u s i o n " 4 5 . Sie v e r l a n g t e n eine l ä n g e r e G ü t e r l i s t e , u n d sie w ü n s c h t e n , daß S ü d a f r i k a u n d P o r t u g a l besonders a u f g e f o r d e r t w ü r d e n , d i e S a n k t i o n e n z u beachten. N a c h t e i l weise h e f t i g e n D e b a t t e n 4 8 verabschiedete d e r S i c h e r h e i t s r a t a m 16. D e z e m b e r 1966 d i e R e s o l u t i o n 232 (1966) o h n e G e g e n s t i m m e n ; B u l g a r i e n , F r a n k r e i c h u n d d i e S o w j e t u n i o n e n t h i e l t e n sich d e r S t i m m e . D e r Sicherheitsrat — „stellte fest, daß die gegenwärtige Situation i n Südrhodesien eine Bedrohung des internationalen Friedens u n d der Sicherheit darstellt" (§ 1) ; — beschloß i n § 2, daß jeder Mitgliedstaat der V N verhindert: a) „die E i n f u h r von Asbest, Eisenerz, Chrom, Roheisen, Zucker, Tabak, Kupfer, Fleisch u n d Fleischprodukte sowie v o n Fellen, Häuten u n d Leder . . . soweit diese ihren Ursprung i n Südrhodesien haben u n d v o n dort nach dem D a t u m dieser Resolution exportiert w u r d e n " ; b) jede Tätigkeit seiner Staatsangehörigen u n d auf seinem Hoheitsgebiet, durch welche die A u s f u h r u n d der Handel m i t Waren, die aus Rhodesien stammen direkt oder i n d i r e k t gefördert werden, einschließlich der dam i t verbundenen Geldüberweisungen nach Rhodesien; 44 Vgl. SCOR, Doc. S/7621. Der Gegenentwurf von Mali, Nigeria u n d Uganda vgl. SCOR, Doc. S/7630. 45 Vgl. SCOR, S/PV. 1333, S. 17. 46 A m 9. Dezember 1966 verlangte Sambia ein totales Embargo. A m 12. Dezember plädierten die U S A f ü r Sanktionen, die auch durchsetzbar seien. A m 13. Dezember forderten Mali, Nigeria u n d Uganda eine Ausdehnung des Embargos auf alle Industrieexportgüter Rhodesiens sowie ein I m p o r t embargo f ü r ö l , ö l p r o d u k t e u n d Kohle. Die Versorgung Rhodesiens m i t diesen Gütern sollte Großbritannien m i t allen M i t t e l n verhindern. Ferner forderten sie eine Klausel, m i t der auf die Verbindlichkeit der Maßnahmen des Sicherheitsrates gemäß A r t . 25 S V N hingewiesen würde. Darüber hinaus verlangten sie einen dringenden A u f r u f , gekoppelt m i t der Androhung von Sanktionen an Südafrika u n d Portugal, das Embargo zu beachten. Diese Forderung wurde von der Sowjetunion unterstützt. V o n diesen Erweiterungen w u r d e n n u r diejenigen angenommen, die Großbritannien akzeptierte: Die Ausweitung der Güterliste auf ö l u n d ö l p r o d u k t e sowie den Hinweis auf A r t . 25 SVN. Nachdem die Vollversammlung bereits am 22. Oktober 1966 (G. A . Res. 2138 [ X X I ] ) u n d am 17. November 1966 (G. A . Res. 2151 [ X X I ] ) zu dem Rhodesien-Konflikt Stellung genommen hatte, verabschiedete sie am 12. Dezember 1966 die Resolut i o n 2184 (1966), i n der das Kolonialsystem generell als Gefährdung des W e l t friedens klassifiziert w u r d e u n d i n der dem Sicherheitsrat empfohlen wurde, gegen Portugal obligatorische Sanktionen zu ergreifen. A m 13. Dezember 1966 nahm die Vollversammlung ferner die Resolution 2189 ( X X I ) zum Problem der Rassendiskriminierung i n A f r i k a an. Vgl. EA, 1967, Ζ 10 f.

Erster Teil: Stadien der politischen E n t w i c k l u n g i n Rhodesien c) jede Beförderung rhodesischer Waren m i t Schiffen u n d Flugzeugen; d) jeden direkten oder indirekten Verkauf oder die Beförderung nach Rhodesien von Waffen, M u n i t i o n jeder A r t , Militärflugzeugen sowie A u s r ü stung u n d M a t e r i a l f ü r die Herstellung u n d Instandhaltung von Waffen u n d M u n i t i o n i n Rhodesien; e) jede Tätigkeit, die eine Belieferung Rhodesiens m i t Flugzeugen u n d Fahrzeugen jeder anderen A r t sowie m i t Ausrüstung u n d M a t e r i a l für die Herstellung, Montage oder Instandhaltung v o n F l u g - u n d Fahrzeugen i n Rhodesien selbst fördert oder fördern soll; ferner die Beförderung solcher Güter m i t Schiffen oder Flugzeugen sowie jede Tätigkeit seiner Staatsangehörigen u n d auf seinem Staatsgebiet, die die Herstellung u n d Montage von F l u g - oder Fahrzeugen i n Rhodesien selbst fördert oder fördern soll; f) die Beteiligung seines Hoheitsgebietes u n d seiner Verwaltungsgebiete, seiner Einrichtungen f ü r L a n d - u n d Lufttransporte seiner Staatsangehörigen u n d Schiffe unter seiner Flagge an der Belieferung Rhodesiens m i t ö l oder ö l p r o d u k t e n „ungeachtet aller vor dem D a t u m dieser E n t schließung abgeschlossenen Vorverträge u n d erteilten Lizenzen" 4 7 . — forderte alle Staaten auf, Rhodesien weder finanzielle noch wirtschaftliche H i l f e zu leisten (§ 5); — erinnerte „die Mitgliedstaaten daran, daß das Versäumnis oder die Weigerung durch sie, diese Entschließung auszuführen, eine Verletzung von A r t i k e l 25 der Charta darstellt"; — drängte alle Nicht-Mitgliedstaaten, i n Übereinstimmung m i t § 2 dieser E n t schließung zu handeln. F e r n e r w u r d e n i n d e n §§ 8 u n d 9 d e r R e s o l u t i o n erste, bescheidene o r ganisatorische M a ß n a h m e n e r g r i f f e n . D i e M i t g l i e d s t a a t e n d e r V N oder der Sonderorganisationen w u r d e n aufgefordert, „ d e m Generalsekretär ü b e r d i e M a ß n a h m e n z u b e r i c h t e n , d i e sie gemäß d e n B e s t i m m u n g e n des P a r a g r a p h e n 2 dieser E n t s c h l i e ß u n g g e t r o f f e n h a b e n " . D e r G e n e r a l s e k r e t ä r w u r d e d a n n ersucht, d e m S i c h e r h e i t s r a t ü b e r die F o r t s c h r i t t e z u ber i c h t e n , z u m ersten M a l spätestens bis z u m 1. M ä r z 1967. D a d u r c h w u r d e es e r m ö g l i c h t , d i e E i n h a l t u n g des E m b a r g o s w e n i g s t e n s f o r m a l oder statistisch ü b e r p r ü f e n z u k ö n n e n . I n t e r e s s a n t ist, daß die o b l i g a t o r i s c h e n M a ß n a h m e n k e i n e Rücksicht a u f A l t v e r t r ä g e u n d d e r e n E r f ü l l u n g n a h m e n . D e r G r u n d s a t z des „ p a c t a sunt servanda" w u r d e nicht berücksichtigt. Entsprechend der Resolution u n d d e r S V N h ä t t e n d i e S t a a t e n gemäß A r t . 25 S V N a d hoc a l l e A l t v e r t r ä g e als n i c h t i g ansehen müssen, u m d i e E m b a r g o b e s t i m m u n g e n e i n z u halten. 47 Bei der Übersetzung ergibt sich zwischen den Quellen E A u n d der Zeitschrift „Vereinte Nationen" insoweit eine Ungenauigkeit, als i m E A der letzte Passus über die Altverträge dem gesamten §2 u n d i n der Zeitschrift „Vereinte Nationen" lediglich dem Abschnitt f) zu geordnet w i r d . Vgl. EA, 1967, Folge 3, D 68 f. ; afrika heute, Dokumente zum Rhodesienproblem, S. 4 (auf letztere Quelle stützen sich die Zitate der übersetzten Resolution).

2. Die wirtschaftlichen u n d politischen Sanktionen gegen Rhodesien

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22 A 3. Stufe: Das totale, obligatorische Embargo der Vereinten Nationen gegen Rhodesien: die Resolution des Sicherheitsrates vom 29. Mai 1968—Res. 253 (1968) Die gescheiterten „Fearless-Gespräche" reichten nicht, u m die Sanktionen gegen Rhodesien zu verschärfen, obwohl die ersten Berichte des U. N.-Generalsekretärs bereits zeigten, daß die Länder nur widerwillig, m i t großen zeitlichen Verzögerungen und recht lax den Beschluß des Sicherheitsrates i n konkrete Verwaltungsanordnungen umformten 4 8 . Das Embargo hatte nicht die gewünschte Wirkung, dennoch kam es bis zum Frühjahr 1968 zu keinen entscheidenden Initiativen, u m das Embargo auszudehnen 49 . Der Anlaß für die Einführung eines umfassenden Embargos durch den Sicherheitsrat waren innenpolitische Ereignisse i n Rhodesien. A m 6. März 1968 wurden i n Rhodesien drei Afrikaner 5 0 hingerichtet, obwohl sie durch die britische Königin am 2. März 1968 zu lebenslanger Haft begnadigt worden waren. Diese Entscheidung der rhodesischen Regierung warf i n aller Schärfe die rechtliche Frage auf, inwieweit Rhodesien unabhängig war, inwieweit die rhodesische Regierung und die Notstandsgesetze legal waren. Für Großbritannien stellte sich unter dem Druck der afrikanischen Staaten das Problem, wie es beweisen sollte, daß die Bestimmungen der Verfassung von 1961 noch rechtsgültig 51 und Ruhe und 48 Vgl. SCOR, Doc. S/7781 u n d /Add. 1 u n d 2 v o m 21. Februar 1967; Doc. S/7781/Add. 3 v o m 27. J u l i 1967; Doc. S/7781/Add. 4 v o m 30. November 1967; Doc. S/7781/Add. 5 v o m 13. J u n i 1968. 49 Der U.N.-Ausschuß für Entkolonisierung faßte am 22. J u n i 1967, am 30. J u n i 1967 u n d am 7. März 1968 drei Resolutionen, i n denen er das Versagen Großbritanniens bedauerte u n d den Einsatz von Gewalt, ein totales Embargo sowie die Verdammung der Sanktionsbrecher Portugal u n d Südafrika v e r langte. Vgl. SCOR, Doc. S/8005, S/8024, S/8442; Doc. A / A C . 109/287. Die V o l l versammlung verabschiedete am 3. November 1967 die Resolution 2262 ( X X I I ) , i n der gefordert wurde, alle Sanktionen des A r t . 41 S V N einzusetzen; vgl. ORGA, 22nd Sess., Suppl. No. 16. 50 A m 11. März 1968 w u r d e n zwei weitere A f r i k a n e r hingerichtet, die ihre Häuptlinge ermordet hatten. Die restlichen 35 wegen Mordes, Sprengstoffattentaten u n d Raubüberfällen zum Tode verurteilten A f r i k a n e r w u r d e n begnadigt. Vgl. Schmidt, Werner, S. 70; F A Z v o m 4. März 1968. 51 Die drei A f r i k a n e r waren bereits vor der Unabhängigkeitserklärung wegen Mordes zum Tode v e r u r t e i l t worden. Sie hatten deshalb einen A n t r a g gestellt, die rhodesische Regierung als illegal u n d nicht zuständig zu erklären. Dieser A n t r a g w u r d e v o m H i g h Court i n Salisbury (Appelate Division) abgelehnt, der damit Bezug n a h m auf eine Grundsatzentscheidung des H i g h Court i n Salisbury v o m 9. September 1966, die durch die Berufungsinstanz am 29. Januar 1968 bestätigt wurde, i m Rechtsfall gegen den afrikanischen Nationalisten Daniel Madzimbamuto u n d den europäischen Rechtsanwalt Leo Baron. Beide begründeten ihren A n t r a g auf Haftentlassung damit, daß die Regierung S m i t h u n d die rhodesische Verfassung sowie die i n K r a f t gesetzten Gesetze illegal seien. I n der Urteilsbegründung v o m 9. September 1966 wurde zwar anerkannt, daß weder die Verfassung von 1965 noch die Regierung S m i t h legal sei, dies sei erst gegeben, w e n n Großbritannien durch Z u s t i m -

Erster T e i l : Stadien der politischen E n t w i c k l u n g i n Rhodesien O r d n u n g noch g e w a h r t seien u n d s o m i t d e r Einsatz v o n M i l i t ä r n i c h t e r f o r d e r l i c h s e i 5 2 , P r e m i e r m i n i s t e r H . W i l s o n l e h n t e n o c h a m 14. M ä r z 1968 v o r d e m U n t e r h a u s d i e E n t s e n d u n g v o n T r u p p e n ab, d a t r o t z d e r Rechtsb r ü c h e R u h e u n d O r d n u n g i n R h o d e s i e n gegeben seien. D i e S i t u a t i o n v e r s c h ä r f t e sich, als S ü d a f r i k a die A u f f o r d e r u n g e n des Sicherheitsrates a b l e h n t e , 37 N a t i o n a l i s t e n aus S ü d w e s t a f r i k a f r e i z u l a s s e n 5 3 ; als d i e S o w j e t u n i o n d i e d r e i W e s t m ä c h t e u n d d i e B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d m a s s i v beschuldigte, f ü r d i e Z u s t ä n d e i m S ü d e n A f r i k a s v e r a n t w o r t l i c h z u s e i n 5 4 ; als a m 10. A p r i l 1968 i n S a l i s b u r y e i n V e r f a s s u n g s e n t w u r f v o r g e l e g t w u r d e 5 5 , d e r d e n Ü b e r g a n g z u r R e p u b l i k vorsah, m u n g oder durch D u l d u n g die Souveränität Rhodesiens anerkennt. Unabhängig davon sei die Regierung S m i t h aber die einzig wirksame Regierung i n Rhodesien. A u f g r u n d der „Doktrin der Staatsnotwendigkeit" müßten deshalb alle administrativen u n d legislativen Maßnahmen, also auch alle N o t standsgesetze, als rechtsgültig angesehen werden, da sie auch durch die gesetzliche Regierung aufgrund der Verfassung von 1961 hätten ergriffen werden können. Die Berufungsinstanz des H i g h Court i n Salisbury (Appelate Division) erklärte zwar a m 29. Januar 1968 die angeordnete Haftverlängerung f ü r rechtswidrig, w e i l die angewendeten Notstandsanordnungen nicht m i t dem Ermächtigungsartikel der Verfassung v o n 1961 übereinstimmten, sie bekräftigte aber die Rechtsgültigkeit der Notstandsverordnungen. Eine Berufung der Ehefrau des Afrikaners gegen dieses U r t e i l beim P r i v y Council i n London i m J u l i 1968 führte zwar am 23. J u l i 1968 zu einem Urteil, das den britischen Standpunkt der begrenzten Souveränität betonte u n d die rhodesischen Notstandsverordnungen f ü r rechtswidrig erklärte. A m 12. August 1968 n a h m der H i g h Court of Rhodesia dazu Stellung, indem er feststellte, daß er das U r t e i l des P r i v y Council i n London nicht anerkenne, u m einen Zusammenbruch v o n Recht u n d Ordnung zu vermeiden. Vgl. ausführliche Darstellung u n d Quellen i n : Schramm, E r h a r d : Völkerrechtliche Aspekte des RhodesienKonfliktes, S. 41 ff. A u f g r u n d dieser Rechtslage w u r d e auch der A n t r a g der drei Afrikaner, eine Berufung an den P r i v y Council i n London zu richten, abgelehnt, die i n der Verfassung v o n 1961 vorgesehen war, aber von der rhodesischen Regierung während der „ T i g e r - " u n d „Fearless-Gespräche" kategorisch abgelehnt wurde. Die Verfassung v o n 1961 sah als letzte Gnadeninstanz den Generalgouverneur vor, u n d die Verfassung v o n 1965 Schloß ausdrücklich Anträge an Gerichte außerhalb Rhodesiens aus (Art. 65). Da das A m t des Generalgouverneurs rechtlich i n Salisbury anders als i n W h i t e h a l l beurteilt wurde, w u r d e der K ö n i g i n empfohlen, ihrerseits die Begnadigung auszusprechen. A m 4. März 1968 entschied der H i g h Court of Rhodesia, daß Großbritannien kein Recht zur Begnadigung mehr besäße. Vgl. Palley, Claire: The Judical Process: U. D. I. and the Southern Rhodesian Judiciary, i n : Modern L a w Review, Vol. 3, 1967, S. 262 f f.; Welsh, D a v i d : The Constitutional Case i n Southern Rhodesia, i n : Quarterly L a w Review, Vol. 83,1967, S. 64 ff. 52 A u f der außerordentlichen Commonwealth-Konferenz am 11./12. Januar 1966 i n Lagos stimmte H. Wilson folgendem K o m m u n i q u e zu: „ D i e Premierminister . . . kamen überein, daß militärische Gewaltanwendung nicht ausgeschlossen werden könne, falls sie sich zur Wiederherstellung von Recht u n d Ordnung (in Rhodesien) als notwendig erweisen sollte." 53 Vgl. EA, 1968, Ζ 74, 84; Sicherheitsratsentschließungen S. C. Res. 245 (1968) v o m 25. Januar 1968 u n d S. C. Res. 246 (1968) v o m 14. März 1968. Abgedruckt i n : Vereinte Nationen, 1968, Heft 2, S. 65. 54 Vgl. SCOR, Doc. S/8485; EA, 1968, Ζ 86 f. 55 Vgl. ebenda, Ζ 93 f.; vgl. auch 1. T e i l 1.2.3.2.

2. Die wirtschaftlichen u n d politischen Sanktionen gegen Rhodesien

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falls die Verhandlungen m i t Großbritannien (vgl. Teil 2.2.3.2) scheitern sollten und als der erste Versuch, zu gemeinsamen Maßnahmen gegen Rhodesien zu gelangen, i m März 1968 scheiterte 56 . A m 16. A p r i l 1968 legten vier afro-asiatische Staaten 57 und am 22. A p r i l 196858 Großbritannien dem Sicherheitsrat Entschließungsanträge vor, u m die Sanktionen gegen Rhodesien zu verschärfen. Die afro-asiatischen Staaten forderten umfassende Maßnahmen einschließlich des Einsatzes von Truppen durch Großbritannien. Insbesondere forderten sie entschlossene und wirksame Schritte gegen Südafrika und Portugal — gegebenenfalls eine Ausdehnimg der Sanktionen auf diese Länder —, u m deren Mitarbeit zu erzwingen. Großbritannien ging nicht ganz so weit; es schlug ein totales Einfuhr- und Ausfuhrembargo 59 , eine Investitionssperre, ein Transferverbot für Finanzmittel, ein Einreiseverbot für Rhodesier sowie Maßnahmen gegen die Auswanderung nach Rhodesien, ein Landeverbot für Flugzeuge und einen Ausschuß des Sicherheitsrates vor, der Informationen sammeln, Berichte erstellen und den Sicherheitsrat über erforderliche Aktionen beraten sollte. Die Nennung von Namen, eine Verurteilung oder gar Maßnahmen gegen Sanktionsbrecher enthielt dieser Entschließungsentwurf nicht. Erst zwei Monate nach dem ersten Einigungsversuch i m März 1968 gelang es, am 29. M a i 1968 eine Resolution i m Sicherheitsrat einstimmig zu verabschieden — Res. 253 (1968) —. Zuvor war noch ein diskriminierender Zusatzantrag der Sowjetunion abgelehnt worden 6 0 . Die Entschließung 6 1 enthält folgende rechtliche Aussagen, wirtschaftliche Sanktionen und organisatorische Regelungen: 1. A r t . 39 SVN ist erfüllt, so daß alle Maßnahmen unter Kapitel V I I und A r t . 41 SVN fallen und somit gemäß A r t . 25 SVN für alle Mitgliedstaaten obligatorisch sind. 58 Vgl. ebenda, Ζ 86 f. A m 12. März 1968 stellten 36 afrikanische Staaten den A n t r a g auf eine Dringlichkeitssitzung des Sicherheitsrates, der aber erst i m M a i 1968 zu Beratungen zusammentrat. Vgl. SCOR, Doc. S/8454. 57 Vgl. SCOR, Doc. S/8545. Algerien, Äthiopien, Pakistan, Senegal. 58 Vgl. SCOR, Doc. S/8554. 59 Ausnahmen n u r f ü r medizinische Geräte u n d Güter, Dokumente, Bücher, jede F o r m von Informationsmaterial u n d Bildungssachen sowie i n h u m a n i tären Fällen auch f ü r Lebensmittel. 60 Die Sowjetunion hatte beantragt, daß die wirtschaftlichen Schäden Sambias ausgeglichen werden sollten von „those states", welche die Rebellion i n Rhodesien nicht unterdrückt hatten. Dieser A n t r a g w a r eindeutig gegen Großbritannien gerichtet, ohne es zu nennen. Er erreichte nicht die erforderliche Z a h l an Ja-Stimmen. Daraufhin forderte die Sowjetunion eine getrennte A b s t i m m u n g über § 18 der Resolution (Hilfe f ü r Sambia aufgrund von A r t . 49 u n d 50 SVN). Dieser A n t r a g w u r d e angenommen, bei Stimmenthaltung der Sowjetunion u n d v o n Ungarn. Vgl. SCOR, Doc. S/8603. 81 Übersetzt abgedruckt i n : afrika heute, Dokumente zum RhodesienProblem I, S. 5/6.

7 Hasse

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Erster Teil: Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

2. Einzelne Staaten, die bis dahin als Sanktionsbrecher identifiziert worden waren, wurden namentlich nicht aufgeführt, sondern nur i n Form eines tiefen Bedauerns erwähnt. Sie wurden nicht verurteilt, sondern le diglich getadelt und auf ihre Pflichten gemäß A r t . 25 SVN hingewiesen (§§ H , 12).

3. Es wurde ein totales Einfuhr-, Ausfuhrembargo, ein Waffen- und Munitionsausfuhrembargo, ein Reise- und Transportverbot 6 2 sowie ein Verbot zur Überweisung finanzieller M i t t e l 6 3 beschlossen. Von den möglichen Sanktionen des A r t . 41 SVN wurde nur das Kommunikationsverbot (Post-, Telegraphen- u n d Radioverbindungen) ausgenommen; allerdings wurde i n § 9 der Resolution es allen Staaten freigestellt, diese weiteren Maßnahmen des A r t . 41 S V N zu ergreifen. Unter das Embargo fielen auch alle Aktivitäten, durch die der Rhodesienhandel indirekt gefördert oder erst ermöglicht werden konnte. I n Anlehnung an die Diskussion u m absolute und relative Konterbande 6 4 wurden aus medizinischen, humanitären, erzieherischen und I n formationszwecken gewisse Ausnahmen eingeräumt. Vom Handelsembargo wurden ausgenommen „ausschließlich medizinische Versorgungsgüter, Lehr- oder Lernmittel und Ausrüstungen zur Verwendung i n Schulen und anderen Bildungsanstalten, für Veröffentlichungen, Nachrichtenmaterial und bei Vorliegen besonderer humanitärer Umstände . . . Nahrungsmittel" (§ 3d). V o m Finanzembargo wurden dementsprechend alle Zahlungen für medizinische, humanitäre oder erzieherische Zwecke sowie i n humanitären Fällen für Nahrungsmittel ausgenommen. Ferner durften Rentenleistungen überwiesen werden. Das Reiseverbot enthielt ebenfalls als Ausnahme die Einreiseerlaubnis aus humanitären Gründen. 4. Dieses umfassende Embargo sollte eingeführt werden „ungeachtet irgendwelcher vor dem Datum dieser Entschließung geschlossenen Verträge oder gewährten Lizenzen" (Art. 7). 5. A l l e Mitgliedstaaten sollten die auf ihrem Hoheitsgebiet errichteten Luftverkehrsgesellschaften und die bei ihnen eingetragenen oder an ihre Staatsangehörigen vercharterten Luftfahrzeuge hindern, Rhodesien anzufliegen oder Kontakte m i t den Luftverkehrsträgern dort aufzunehmen. 62

Das Einreiseverbot bezog sich auf Personen m i t rhodesischem Paß u n d auf Personen, die „ihren gewöhnlichen Aufenthalt i n Südrhodesien haben und die rechtswidrigen Handlungen des illegalen Regimes i n Südrhodesien oder Tätigkeiten gefördert u n d unterstützt haben oder vielleicht noch fördern oder unterstützen, die dazu bestimmt sind, eine i n dieser Entschließung oder i n der Entschließung 232 (1966) v o m 16. Dezember 1966 beschlossene Maßnahme zu umgehen" (§ 6). 68 Überweisungen an die rhodesische Regierung, an Handels- oder Industrieoder Fremdenverkehrsunternehmen oder öffentliche Versorgungsbetriebe (§ 4). 64 Vgl. Hasse, Rolf, S. 38 ff., 372 ff.

2. Die wirtschaftlichen u n d politischen Sanktionen gegen Rhodesien

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6. A l l e Staaten wurden aufgefordert, alle konsularischen und Handelsvertretungen aus Rhodesien abzuberufen (§ 10) 65 . 7. Zum ersten M a l wurde die Beihilfeklausel des A r t . 49 SVN i n eine Embargoresolution aufgenommen. I n § 15 wurden alle Staaten aufgefordert, Sambia vorrangig zu unterstützen, u m die besonderen wirtschaftlichen Schwierigkeiten dieses Landes als Folge des Embargos zu mildern. 8. Nicht auf Antrag der afrikanischen Staaten, sondern auf Vorschlag Großbritanniens wurde eine Forderung der Afrikaner vom November 1965 verwirklicht: es wurde ein Ausschuß des Sicherheitsrates eingesetzt (§ 20) 6e . Allerdings wurde der Aufgabenbereich dieses Ausschusses auf I n formationssammlung, -auswertung und auf das Recht der Berichterstattung beschränkt. Koordinierungskompetenzen besaß er nicht. Er wurde beauftragt 6 7 , ,,a) die v o m Generalsekretär erstatteten Berichte über die Durchführung dieser Entscheidung zu prüfen; b) von jedem Mitgliedstaat der Vereinten Nationen oder der Sonderorganisationen weitere Auskünfte über den Handel dieses Staates (einschließlich Auskünfte über die Waren u n d Erzeugnisse, die von dem Verbot i n Absatz 3 Buchstabe d ausgenommen sind) oder über Handlungen i n seinem Hoheitsgebiet zu erbitten, die vielleicht eine Umgehung der i n dieser Entschließung beschlossenen Maßnahmen darstellen, soweit dies nach seiner Auffassung über die ordnungsmäßige E r f ü l l u n g seiner Pflicht zur Berichterstattung an den Sicherheitsrat erforderlich ist."

M i t der Resolution 253 (1968) war nach dreijährigem Tauziehen endlich ein totales, obligatorisches Einfuhr-, Ausfuhr-, Finanz- und Dienstleistungsembargo gegen Rhodesien verhängt worden. Dennoch blieben mehrere wesentliche Bedingungen eines Embargos ungelöst, welche die Wirksamkeit des Embargos entscheidend beeinträchtigten: — es wurden zwar Informationssammelstellen beim Generalsekretär und i m Sanktionsausschuß des Sicherheitsrates geschaffen, ihnen fehlte jedoch die Kompetenz, die nationalen Embargovorschriften und deren Anwendung zu koordinieren; — die Bedingung, daß ein kollektives Embargo universell sein muß, w u r de nie verwirklicht. Die Berichte des Generalsekretärs 68 und des Sank85 Bereits i n § 6 der Entschließung 217 (1965) v o m 20. November 1965 w u r d e n die Staaten aufgefordert, die rhodesische Regierung diplomatisch nicht anzuerkennen oder sonstige Beziehungen zu unterhalten. 88 Dieser Ausschuß (Committee of the Security Council i n Pursuance of Paragraph 20 of Security Council Resolution 253 (1968) konstituierte sich am 31. J u l i 1968. Seine ersten Mitglieder w a r e n Algerien, Frankreich, Großbritannien, Indien, Paraguay, die Sowjetunion u n d die Vereinigten Staaten. Vgl. SCOR, Doc. S/8637. 87 Der britische Vorschlag, dieser Ausschuß solle dem Generalsekretär R a t schläge über dessen weitere A r b e i t geben, wurde nicht aufgenommen. Vgl. SCOR, Doc. S/8544.

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Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

tionsausschusses des Sicherheitsrates 69 zeigten, daß nicht nur Portugal und Südafrika, sondern auch andere Länder die Embargoresolutionen des Sicherheitsrates nicht beachteten (vgl. 2. Teil, 3.). Jeder Versuch, diese Länder durch politischen und moralischen Druck oder durch die Ausdehnung der Sanktionen auf diese Länder zur Mitarbeit am Embargo und zur Beachtung des A r t . 25 SVN zu zwingen, wurde i m Sicherheitsrat abgelehnt. Der Rechtsbruch löste also keine Sanktionen aus und machte das Embargo als Instrument zur friedlichen Konfliktlösung unwirksam. 2.2.5 Die Bemühungen der afro-asiatischen Staaten von Juni 1968 bis heute, das Rhodesien-Embargo der Vereinten Nationen zu verbessern Die afro-asiatischen Staaten bemühten sich fortwährend, daß die L ü k ken i m Embargokontrollnetz geschlossen wurden. Sie nutzten jede Gelegenheit, u m den Rhodesien-Konflikt auf die Tagesordnung der Organe der V N zu bringen. Dabei versuchten diese Länder zum einen, den Sicherheitsrat durch Resolutionen der Vollversammlung unter Druck zu setzen; zum anderen bemühten sie sich, die Mängel der Sicherheitsratbeschlüsse durch Embargoempfehlungen der Vollversammlung abzugleichen 7 0 . Ausschlaggebend für die weitere Ausgestaltung des Rhodesien-Embargos waren jedoch die Kontroversen i m Sicherheitsrat und die zahlreichen Entscheidungen, die durch i h n gegen Rhodesien und i n abgeschwächter Form auch gegen alle Staaten getroffen wurden, die weiterhin Rhodesien unterstützten 7 1 . e8 Vgl. Berichte des Generalsekretärs u. a.: SCOR, Doc. S/8786 and Add. 1 v o m 28. August 1968; Doc. S/8786/Add. 2 - 4 v o m 10. Oktober 1968; Doc. S/8786/Add. 5 - 7 v o m 30. Januar 1969; Doc. S/8786/Add. 8 - 1 0 v o m 11. A p r i l 1969; Doc. S/8786/Add. 11 v o m 23. September 1969. 69 Der Ausschuß des Sicherheitsrates: 1. Bericht: SCOR, Doc. S/8954 v o m 30. Dezember 1968; 2. Bericht: Doc. S/9252 u n d Add. 1 v o m 12. J u n i 1969; 3. Bericht: Doc. S/9844, Rev. 1 u n d Add. 3 v o m 15. J u n i 1970; 4. Bericht: Doc. S/10229/Add. 1 u n d 2 v o m 16. J u n i 1971; 1. I n t e r i m Report: Doc. S/10408 v o m 3. Dezember 1971; 2. I n t e r i m Report: Doc. S/10580; 3. I n t e r i m Report: Doc. S/10593 v o m 10. A p r i l 1972; 1. Special Report: Doc. S/10632 v o m 9. M a i 1972; 5. Bericht: Doc. S/10852/Rev. 1 v o m 15. Dezember 1972; 2. Special Report: Doc. S/10920 u n d Corr. 1 v o m 15. A p r ü 1973; 6. Bericht: Doc. S/11178/Add. 1 u n d 2 v o m 3. Januar 1974. 70 Großbritannien bemühte sich ebenfalls stark, das Rhodesien-Embargo organisatorisch zu verbessern. Vgl. u. a.: SCOR, Doc. S/8821 v o m 18. September 1968 (Voranmeldung der Tanker, die Beira anlaufen wollen); ferner die Berichte des Sanktionsausschusses des Sicherheitsrates, der nahezu alle I n f o r m a tionen u n d Aufforderungen, a k t i v zu werden, v o m Sanction Committee der Commonwealth-Staaten u n d v o n der britischen Regierung erhielt. 71 A m 25. Oktober 1968 n a h m die Vollversammlung die Entschließung 2368 ( X X I I I ) an, i n der Großbritannien aufgefordert wurde, Rhodesien erst die U n abhängigkeit zu geben, w e n n freie Wahlen eine Mehrheitsregierung ermög-

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Ein Jahr nach der Embargoresolution S. C. 253 (1968) beantragten 60 afro-asiatische Staaten am 6. Juni 1969 eine Sitzung des Sicherheitsrates 72 . Zwei unmittelbare Ereignisse veranlaßten diese Staaten, erneut drastischere Maßnahmen gegen Rhodesien zu fordern: 1. Die ersten beiden Berichte des Sanktionsausschusses bewiesen 73 , daß zahlreiche Staaten das Rhodesien-Embargo verletzten. 2. Die rhodesische Regierung hatte nach dem Scheitern des Spitzengesprächs zwischen H. Wilson und I. Smith auf dem Kreuzer „Fearless" und der sich daran anschließenden Bemühungen u m eine Einigung am 21. M a i 1969 einen Verfassungsentw u r f vorgelegt, der nach den Worten von I. Smith eine Absage an eine Mehrheitsregierung war. Das Referendum über die neue Verfassung war für den 20. Juni 1969 vorgesehen (vgl. 1. Teil, 1.2.3.3). A m 19. Juni 1969 brachten Algerien, Nepal, Pakistan, Senegal und Sambia einen Resolutionsentwurf ein, der a) Großbritannien zum Einsatz von Gewalt; b) den totalen Einsatz aller Sanktionen des A r t . 41 SVN; c) einen Tadel gegenüber Südafrika und Portugal und d) eine Ausweitung der Sanktionen auf diese beiden Staaten vorsah 74 . Die britische Vertreter, Lord Caradon, lehnte die einzelnen Forderungen entschieden ab. Er wies darauf hin, daß ein Abbruch der Wirtschaftsbeziehungen m i t Südafrika für die britische Wirtschaft untragbar sei, weil er aufgrund des Umfangs, der Warenstruktur und der allgemeinen Exportschwierigkeiten zu großer Arbeitslosigkeit führen würde. Eine liehen würden. D a m i t sollten die Vorgespräche der „Fearless-Verhandlungen" beeinflußt werden. A m 7. November 1968 — Res. 2383 ( X X I I I ) — empfahl die Vollversammlung dem Sicherheitsrat, gegen Portugal u n d Südafrika wirtschaftliche u n d diplomatische Strafmaßnahmen zu verhängen, da sie Rhodesien unterstützen. Ferner w u r d e Großbritannien zum Einsatz v o n Gewalt aufgerufen; alle anderen Staaten w u r d e n aufgefordert, die nationalen Befreiungsbewegungen gegen die Regierung S m i t h moralisch u n d materiell zu unterstützen. A m 2., 16. u n d 19. Dezember 1968 w u r d e n alle Staaten u n d der I W F aufgefordert, alle w i r t schaftlichen u n d diplomatischen Beziehungen zu Portugal abzubrechen. A m 21. März 1969 n a h m die U. N.-Menschenrechtskommission i n Genf Stellung zum Rhodesien-Konflikt, indem sie die Rassendiskriminierung verurteilte u n d bedauerte, daß die britische P o l i t i k nicht zur Beseitigung des „illegalen rhodesischen Minderheitenregimes" geführt hat. A m 21. November 1969 — Res. 2508 ( X X I V ) — u n d am 11. Dezember 1969 — Res. 2548 ( X X I V ) — w u r d e n die bisherigen Positionen der Vollversammlung bekräftigt u n d gleichzeitig das Manifest der O A U v o n Lusaka v o m September 1970 (aktive Feindschaft gegen Kolonialismus u n d Rassismus) als Richtschnur der P o l i t i k verabschiedet. N a hezu unverändert i m Tenor u n d T e x t folgte eine Resolution der Vollversamml u n g am 3. Dezember 1970. Vgl. AdG, 1969, S. 15467; NZZ, F A Nr. 251 u n d 252 v o m 12. u n d 13. September 1970. 72 Vgl. SCOR, Doc. S/9237/Add. 1 u n d 2 v o m 6. J u n i 1969. 73 Vgl. SCOR, Doc. S/8954 v o m 30. Dezember 1968; Doc. S/9252/Add. 1 v o m 12. J u n i 1969. 74 Vgl. SCOR, Doc. S/9270/Rev. 1; vgl. auch: AdG, 14793 ff. Diese Forderung enthielt auch eine Resolution des Entkolonisierungsausschusses v o m 10. J u n i 1969. Vgl. SCOR, Doc. S/9244.

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Entsendung von Truppen lehnte er ab, w e i l eine Invasion den Beginn eines Krieges bedeuten würde, dessen Risiken und Eskalation nicht kalkulierbar seien 75 . Der britische Gegenvorschlag, lediglich die neue rhodesische Verfassung zu ächten, wurde von den afro-asiatischen Staaten empört zurückgewiesen. Deren Resolution scheiterte am 25. Juni 1969, da sie nicht die erforderlichen neun Ja-Stimmen erhielt. Dieser Resolutionsentwurf wurde fast genau ein Jahr später wieder eingebracht, als Großbritannien am 3. März 1970 eine Sitzung des Sicherheitsrates beantragte, nachdem Rhodesien am 2. März 1970 die neue Verfassung i n Kraft gesetzt und die Republik ausgerufen hatte 7 6 . Großbritannien legte einen eigenen Entwurf vor, i n dem es lediglich die Verdammung des illegalen Schrittes der rhodesischen Regierung und deren Nichtanerkennung verlangte. Dieser Entwurf erhielt nicht die erforderlichen neun Ja-Stimmen 7 7 . Ein zweiter Resolutionsentwurf von Burundi, Nepal, Sierra Leone, Sambia und Syrien übersprang diese Hürde 7 8 . Da aber i n diesem Entwurf sowohl ein totales Embargo i m Sinne des A r t . 41 SVN, also einschließlich eines Kommunikationsverbotes, gefordert wurde als auch Großbritannien als Verwaltungsmacht wegen seiner „ständigen" Weigerung, Truppen i n Rhodesien einzusetzen verurteilt wurde, legten i n der Abstimmung Großbritannien und überraschend auch die Vereinigten Staaten ihr Veto ein. Dies war das erste Veto der Vereinigten Staaten i m Sicherheitsrat. Sie begründeten diese Entscheidung, die insbesondere vom sowjetischen Botschafter beißend kritisiert wurde, damit, daß sie zwar gegen das Regime i n Salisbury und für die Sanktionen seien, daß sie aber ebenso konsequent jede Gewaltanwendung i n Rhodesien und damit auch eine Verurteilung Großbritanniens ablehnten. Ebenso wurde ein Kommunikationsverbot zurückgewiesen, w e i l davon auch amerikanische Staatsbürger betroffen gewesen wären. Der amerikanische Delegierte wies aber darauf hin, daß die finnischen Kompromißanregungen aufgenommen werden sollten 79 . Es wurde deshalb eine Kommission aus sechs Staaten 80 begründet, die einen Kompromiß formulierten, der am 18. März 1970 bei nur einer Stimmenthaltung (Spanien) als Res. 277 (1970)81 angenommen wurde. 75

SCOR, S/PV. 1479, S. 21 f. Vgl. AdG, 1970, S. 15408 f.; vgl. auch: 1. Teil, 1.2.3.3. 77 Vgl. SCOR, Doc. S/9676/Rev. 1. Zehn Länder enthielten sich der Stimme, lediglich China, Frankreich, Nicaragua, Großbritannien u n d die U S A s t i m m ten zu. Vgl. Vereinte Nationen, 1970, Heft 3, S. 93 f. 78 Vgl. SCOR, Doc. S/9696. 79 E r k l ä r u n g des Botschafters W. Yost am 17. März 1970. Das geforderte Kommunikationsverbot w a r sehr problematisch, da die Vereinigten Staaten am 17. März 1970 ihre Mission i n Salisbury geschlossen hatten. Vgl. AdG, 1970, S. 15408; vgl. auch NZZ, F A 77 v o m 19. März 1970. 80 Burundi, Finnland, Großbritannien, Nepal, Sierra Leone u n d Syrien. 81 Text übersetzt abgedruckt i n : Vereinte Nationen, 1970, H e f t 2, S. 69. 76

2. Die wirtschaftlichen u n d politischen Sanktionen gegen Rhodesien

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Gegenüber der Resolution 253 (1968) vom 29. Mai 1968 brachte die Entschließung 277 (1970) folgende Verschärfungen: 1. I m Vorspann w i r d m i t großer Sorge zur Kenntnis genommen, „daß die Regierungen der Republik v o n Südafrika u n d v o n Portugal w e i t e r h i n dem illegalen Regime i n Südrhodesien Unterstützung gewährt . . . haben". Daran schließt sich i n § 6 eine eindeutige Verurteilung dieser politischen, wirtschaftlichen, militärischen u n d anderen Beziehungen an. Diese Rüge des Sicherheitsrats bleibt nicht auf Portugal u n d Südafrika beschränkt, sondern w i r d — ohne direkte Nennung — auch auf „einige Staaten" ausgedehnt, denen i n den beiden ersten Berichten des Sanktionsausschusses des Sicherheitsrates V e r stöße gegen die Resolution 253 (1968) nachgewiesen w u r d e n 8 2 . 2. Der Sicherheitsrat forderte „den unverzüglichen Abzug der südafrikanischen Polizei u n d des bewaffneten Personals v o m T e r r i t o r i u m von Südrhodesien (§ 7) 88 . 3. Während i n § 10 der Resolution 253 (1968) lediglich die „Notwendigkeit" betont wurde, die konsularischen u n d Handelsvertretungen i n Rhodesien abzuberufen, w i r d i n der Resolution 277 (1970) i n den §§ 9a/10 der Abbruch dieser Beziehungen obligatorisch. Die scharfe Formulierung dieser A k t i o n w a r jedoch relativ problemlos, da bis zum 18. März 1970 nahezu alle Staaten diese Beziehungn bereits abgebrochen hatten 8 4 . Ferner w u r d e eine unverzügliche Unterbrechung der Transportmöglichkeiten gefordert (§ 9b). 4. I n der Resolution 253 (1968) w u r d e u m die moralische u n d materielle H i l f e für den K a m p f der südrhodesischen Bevölkerung u m Freiheit u n d Unabhängigkeit gebeten (§ 13); i n der Resolution 277 (1970) w i r d u m sie gedrängt. 5. Ferner fordert der Sicherheitsrat i n § 12 die Mitgliedstaaten auf, „geeignete Schritte zu unternehmen, u m jede volle oder assoziierte Mitgliedschaft, die das illegale Regime v o n Südrhodesien i n Sonderorganisationen der V e r einten Nationen einnimmt, zu suspendieren". I n § 13 werden die Staaten gedrängt, die Mitgliedschaft v o n Südrhodesien i n allen anderen Organisationen aufzuheben. Daraufhin w u r d e Rhodesien 1972 v o n den Olympischen Spielen 8 5 u n d am 22. M a i 1975 aus dem Internationalen Olympischen Komitee ausgeschlossen 86 . 82 u. a. Belgien, Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Malawi, Niederlande, die Vereinigten Staaten. 88 Diese Einheiten, ca. 3 000 - 4 000 Mann, w u r d e n zur Grenzsicherung u n d Guerillaabwehr an der sambischen Grenze eingesetzt. 84 Vgl. AdG, 1970, S. 15408. U n m i t t e l b a r nachdem Rhodesien am 2. März 1970 die Republik ausgerufen hatte, äußerte der britische Außenminister die Hoffnung, daß alle noch bestehenden konsularischen u n d Handelsvertretungen abgebrochen würden, so w i e es Großbritannien tat. Bis zum 8. März 1970 folgten Australien, Finnland, Japan, Kanada, Schweden, die Türkei, bis zum 12. März 1970 die Bundesrepublik Deutschland, Dänemark, Frankreich, die Niederlande, Norwegen, Italien u n d am 17. März 1970 auch die USA. 85 Vgl. AdG, 1972, S. 17282. A m 22. August 1972 w u r d e auf der 73. Tagung der Vollversammlung des Internationalen Olympischen Komitees (IOC) m i t 36 :31 :3 der Ausschluß Rhodesiens von den Olympischen Spielen i n München beschlossen. Bereits am 10. Dezember 1971 hatte die Vollversammlung i n der G. A . Res. 2796 ( X X V I ) die Einladung Rhodesiens zu den Olympischen Spielen durch den IOC bedauert u n d alle Staaten aufgefordert, Schritte zu unternehmen, u m Rhodesien auszuschließen. 8e Vgl. F A Z , Nr. 117 v o m 23. M a i 1975.

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6. Die Kompetenzen des Sanktionsausschusses des Sicherheitsrates w u r d e n erweitert. Er sollte „ M i t t e l u n d Wege . . . prüfen, durch die die Mitgliedstaaten die Entscheidungen des Sicherheitsrates bezüglich der Sanktionen gegen das illegale Regime i n Südrhodesien wirkungsvoller ausführen können, sowie dem Sicherheitsrat Empfehlungen zu unterbreiten" (§ 21c).

Das Embargo wurde nicht auf Südafrika und Portugal ausgedehnt; Großbritannien wurde nicht aufgefordert, m i t Gewalt eine Lösung des Rhodesien-Konflikts herbeizuführen, und es wurde auch kein Kommunikationsverbot verhängt, das jedoch jedes Land freiwillig ausüben konnte (§11).

Ein halbes Jahr später bereits unterbreiteten die afro-asiatischen Staaten dem Sicherheitsrat i m November 1970 einen neuen Entschließungsantrag 8 7 . Der unmittelbare Anlaß w a r der dritte Bericht des Sanktionsausschusses des Sicherheitsrates 88 , i n dem eine steigende Anzahl von Verstößen gegen die Embargobestimmungen nachgewiesen wurde. Ferner beabsichtigte diese Staatengruppe, die konservative britische Regierung E. Heath, welche die Wahlen i m Juni 1970 gewonnen und Anfang November 1970 die ersten Kontakte m i t der rhodesischen Regierung aufgenommen hatte, vor zu großen Zugeständnissen gegenüber Rhodesien zu warnen. Insbesondere wollte sie ihre Forderung nach einem uneingeschränkten Mehrheitswahlrecht gewahrt sehen. Gegen dieses Vorhaben erhob der britische Vertreter, Sir Colin Crowe, Einspruch und legte bei der A b stimmung das Veto ein. Die britische Regierung wollte sich den Spielraum für mögliche Verhandlungen mit der rhodesischen Regierung nicht einengen lassen. Ein Kompromiß wurde schließlich am 17. November 1970 als Entschließung 288 (1970) ohne Diskussion einstimmig angenommen. Diese Entschließung des Sicherheitsrates war problemlos; sie war kurz und enthielt keine neuen Bestimmungen. Sie war nicht mehr als eine Ermahnung, die bereits beschlossenen Maßnahmen auch auszuführen 89 . Die Kontroverse zwischen Großbritannien und den afro-asiatischen Staaten brach Ende 1971 i n aller Schärfe wieder aus. Sie entzündete sich an der britisch-rhodesischen Übereinkunft, die der britische Außenminister Sir Alee Douglas-Home und der rhodesische Premierminister I. Smith am 21. November 1971 i n einem Dokument schriftlich niederlegten (vgl. 1. Teil, 1.2.3.3)90. A u f der Sitzung des Sicherheitsrates i n Addis Abe87 Vgl. EA, 1970, Ζ 246, 257; AdG, 1970, S. 15866; NZZ, F A 318 v o m 19. November 1970. 88 Vgl. SCOR, Doc. S/9844/Add. 1 - 3 ; Doc. S/9976. 89 Der Text der Resolution ist übersetzt abgedruckt i n : Vereinte Nationen, 1971, Heft 1, S. 31. A m 3. Dezember 1970 n a h m dann die Vollversammlung eine Resolution an, die dem ursprünglichen E n t w u r f der afro-asiatischen Staaten entsprach. Es w u r d e eine Unterbrechung aller Transportverbindungen u n d die Ausdehnung des Embargos auf Portugal u n d Südafrika gefordert sowie den rhodesischen A f r i k a n e r n eingeräumt, „ m i t allen zur Verfügung stehenden M i t t e l n " ihre Befreiung zu erkämpfen.

2. Die wirtschaftlichen u n d politischen Sanktionen gegen Rhodesien

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ba vom 28. Januar - 4. Februar 1972 wurde über den Resolutionsentwurf von Guinea, Somalia und dem Sudan 9 1 abgestimmt. Obwohl der Antrag nicht die erforderlichen neun Ja-Stimmen erhalten hätte, legte Großbritannien sein fünftes Veto i m Sicherheitsrat ein. Die britische Regierung wehrte sich demonstrativ gegen den Versuch, das britisch-rhodesische Verhandlungsergebnis durch einen Beschluß des Sicherheitsrates abqualifizieren zu lassen, bevor die Pearce-Kommission ihre Aufgabe erfüllt hatte und i h r Ergebnis vorlag. Die konservative Regierung lehnte es ferner ab, die von den afro-asiatischen Staaten stereotyp vorgetragenen Forderungen nach sofortiger Herstellung von Mehrheitsverhältnissen (NIBMAR) und nach Einberufung einer Verfassungskonferenz zu übernehmen 92 . Erst ein abgeänderter und neutral formulierter Entwurf der drei afrikanischen Staaten wurde am 28. Februar 1972 als Resolution 314 (1972) bei zwei Stimmenthaltungen (Großbritannien, USA) ohne Gegenstimmen angenommen 93 . Erschwert wurde die Haltung Großbritanniens durch die Aufregung, die eine andere politische Entscheidung der britischen Regierung hervorgerufen hatte. Mitte Februar 1972 erklärte sie, daß sie die Waffenlieferungen an Südafrika i m Rahmen des Simonstown Abkommens von 1955 wieder aufnehmen wollte 9 4 . N u r das Veto-Recht und die prekäre Situa90 Der T e x t w u r d e dem Sicherheitsrat unterbreitet als SCOR, Doc. S/10405 vom 1. Dezember 1971. Die sowjetische Stellungnahme wurde ebenfalls abgedruckt als SCOR, Doc. S/10427 v o m 6. Dezember 1971. Ferner stellte die Sowjetunion am 25. November 1971 den Antrag, die beiden afrikanischen Führer Nkome u n d Sithole einzuladen, die sich i n Rhodesien unter Hausarrest bzw. i m Gefängnis befanden. Der beabsichtigte Beweis der Unfähigkeit der Verwaltungsmacht Großbritannien gelang, da die britische Regierung den Antrag, die Einladung zu ermöglichen, m i t Bedauern negativ beantworten mußte. Vgl. SCOR, Doc. S/10470 v o m 23. Dezember 1971. 91 Vgl. SCOR, Doc. S/10489 v o m 30. Dezember 1971. I n diesem Entscheidungse n t w u r f wurde das A b k o m m e n v o m 21. November 1971 kategorisch abgelehnt. Zuvor hatte sich die Vollversammlung i n zwei Resolutionen — G. A. Res. 2796 ( X X V I ) v o m 22. November 1971 u n d G. A. Res. 2877 ( X X V I ) v o m 20. Dezember 1971 gegen das Home-Smith-Papier ausgesprochen. 92 Vgl. AdG, 1972, S. 16936 ff. 93 Vgl. AdG, 1972, S. 16942. T e x t abgedruckt: SCOR, 27th Year, Resolutions and Decisions of the Security Council, 1972, New Y o r k 1973, S. 7. 94 Das Waffenembargo w u r d e i m Dezember 1964 von der Labour-Regierung verhängt. M i t der Wiederaufnahme der Lieferungen überging Großbritannien mehrere Sicherheitsratsbeschlüsse, die Frankreich seit 1967 ebenfalls nicht beachtete, indem es i m größerem Umfang Waffen, M u n i t i o n u n d Geräte an Südafrika lieferte. S. C. Res. 181 (1963) v o m 7. August 1963; S. C. Res. 182 (1963) v o m 4. Dezember 1963; S. C. Res. 191 (1964) v o m 18. J u n i 1964 u n d S. C. Res. 282 (1970) v o m 23. J u l i 1970. Vgl. dazu: Lipton, Merle: B r i t i s h A r m s for South Africa, i n : The W o r l d Today, Oktober 1970; Barber , James: South Africas Foreign Policy 1945 - 1970, New Y o r k - C a p e T o w n 1973, S. 85 ff.; U. Ν . M o n t h l y Chronicle, Vol. V I I I , Nr. 4, A p r i l 1971, S. 12 ff. sowie Nr. 5 - 12, 1971, passim; Tetzlaff , Rainer: Transnationale u n d internationale Interessenpolitik i n Süd-Ost-Afrika : die Eskalation eines Konfliktes, i n : Viertel Jahresberichte der Friedrich-Ebert-Stiftung, Nr. 47, März 1972, S. 45 - 68.

Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

tion der USA aufgrund der Importerlaubnis für rhodesisches Chrom ermöglichten es der britischen Regierung, eine schärfere Entschließung zu verhindern. Die Entschließung 314 (1972) ist ein Aufruf an alle Staaten, die Verpflichtungen, welche sich aus den Resolutionen 253 (1968), 277 (1970) und 288 (1970) ergeben, zu erfüllen, nachdem i m vierten Bericht 9 5 und i m 1. Interim Report 9 6 des Sanktionsausschusses des Sicherheitsrates wieder zahlreiche Umgehungen, Nichtbeachtungen und sogar staatliche Ausnahmeregelungen festgestellt worden waren. Ohne die USA direkt zu nennen, wurde die Importerlaubnis für Chrom als Maßnahme besonders erwähnt, welche die Sanktionen untergräbt 9 7 . U m diese unterschiedliche Anwendung des Embargos einzuschränken, wurde der Sanktionsausschuß i n § 6 ersucht, dringend zusammenzutreten, u m über M i t t e l und Wege zu beraten, das Embargo wirksamer durchzusetzen und dem Sicherheitsrat bis spätestens 15. A p r i l 1972 Empfehlungen zu unterbreiten 9 8 . Als dieser Bericht am 9. M a i 1972 vorgelegt wurde 9 9 und nachdem auch die Pearce-Kommission i h r negatives Untersuchungsergebnis am 23. Mai 1972 veröffentlicht hatte (vgl. 1. Teil, 2.2.3.3), billigte der Sicherheitsrat am 28. J u l i 1972 den Resolutionsentwurf von Guinea, Somalia und dem Sudan. I n dieser Resolution 318 (1972) 100 wurden m i t dem Hinweis auf den Sonderbericht des Sanktionsausschusses alle Länder aufgerufen, „die angemessene Verwirklichung der Resolutionen des Sicherheitsrates sicher(zu-)stellen", indem alle Staaten die Bestimmungen der Resolutionen 253 (1968), 277 (1970) und 314 (1972) genauestens anwenden und, wenn nötig, wirksamere Maßnahmen ergreifen. Weniger diplomatisch ging die O A U auf ihrer 19. Ministerratskonferenz vom 5. - 12. Juni 1972 zu Werke. Sie verurteilte Großbritannien („for its failure to take effective measures to bring an end to the illegal regime i n Zimbabwe") und verlangte eine Verurteilung aller Staaten, welche die Embargobeschlüsse des Sicherheitsrates mißachteten. Besonders wurden die Vereinigten Staaten attackiert und verurteilt, w e i l der Congress offiziell die Einfuhr von Chrom und anderen NE-Metallen gebilligt hatte 1 0 1 . 95

1971. 98

Vgl. SCOR, Doc. S/10229/Add. 1 v o m 3. Dezember 1971 u n d 2 v o m 16. J u n i

Vgl. SCOR, Doc. S/10408. A m 17. November 1971 genehmigte die amerikanische Regierung i n einem Amendment of the U. S. M i l i t a r y Procurement A c t of 1971 (Byrd-Amendment) den I m p o r t von Chrom aus Rhodesien, u m die strategischen Reserven aufzustocken u n d u m die durch das Rhodesien-Embargo gewachsene Abhängigkeit von Chromlieferungen aus der Sowjetunion abzubauen. 98 AdG, 1972, S. 16942. 99 Vgl. 1. Special Report, SCOR, Doc. S/10632 v o m 9. M a i 1972. 100 Vgl. AdG, 1972, S. 17250. 101 Vgl. Texte der Resolutionen der O A U : SCOR, Doc. S/10741 v o m 20. J u l i 1972, CM/Res. 267 ( X I X ) . I m Abschnitt „Recommendations on Special Measures to be adopted on Decolonization and the Struggle against apartheid and Racial 97

2. Die wirtschaftlichen u n d politischen Sanktionen gegen Rhodesien

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Nur einen Monat nach dem erfolgreichen Ausschluß Rhodesiens von den Olympischen Spielen 1972 trat der Sicherheitsrat auf Antrag von Guinea, Somalia und dem Sudan vom 27. - 29. September 1972 zusammen. Anlaß waren erneut die fortwährenden Verletzungen des Embargos. I n der Debatte ging es u m eine Verschärfung der Sanktionen und u m die politische Zukunft Rhodesiens 102 . Die drei afrikanischen Staaten legten deshalb zwei Entschließungsentwürfe v o r 1 0 3 . I m ersten Entwurf (S/10 804) plädierten sie für eine wirksame Durchsetzung der Embargoresolutionen. Während Südafrika und Portugal als Sanktionsbrecher verurteilt w u r den, wurde tiefe Besorgnis geäußert über den Sanktionsbruch der USA. Außerdem wurde klargestellt, daß die Sanktionen i n K r a f t bleiben w ü r den, bis die i n der Res. 253 (1968) festgelegten Ziele erreicht seien. Nach geringfügigen Korrekturen an dem ersten Entschließungsentwurf wurde dieser als Res. 320 (1972) am 29. September angenommen 104 . Der Sanktionsausschuß erhielt den eindeutigen Auftrag, „to undertake . . . as a matter of urgency, consideration of the type of action which could be taken i n v i e w of the open and persistent refusal of South Africa and Portugal to implement sanctions against the illegal regime i n Southern Rhodesia ( Z i m b a b w e ) . . Λ

Gegen den zweiten Resolutionsentwurf (S/10 805 und S/10 805/Rev. 1) legte Großbritannien erneut sein Veto ein. Es verteidigte damit seine politische Position und verweigerte einer Resolution die Annahme, i n der die Einführung einer Mehrheitsregierung vor der Unabhängigkeit Rhodesiens und die Einberufung einer verfassungsgebenden Versammlung ohne die Einwilligung der rhodesischen Regierung verlangt wurden. Ebenso wenig war es bereit, seiner eigenen Verurteilung zuzustimmen oder sie durch Stimmenthaltung zuzulassen 105 . Der Inhalt dieses ResoluDiscrimination (CM/Res. 272 [ X I X ] ) w u r d e n mehrere westliche Staaten — u. a. auch die Bundesrepublik Deutschland — wegen ihrer politischen, finanziellen, wirtschaftlichen u n d militärischen Unterstützung der südafrikanischen Minderheitsregierungen angeprangert. Ferner w u r d e beschlossen, sich gegenseitig m i t militärischen Geräten zu unterstützen. Der K a m p f wurde als einzige A l t e r n a t i v e für die Gebiete angesehen, i n denen noch weiße Minderheitenregierungen herrschten. Eine ähnliche Resolution verabschiedete die M i nisterkonferenz der Blockfreien Staaten am 12. August 1972. Vgl. SCOR, Doc. S/10800 v o m 27. September 1972. 102 I n der Debatte w u r d e u. a. v o n dem eingeladenen Vertreter der rhodesischen Afrikaner, E. Mlambo, die Bundesrepublik Deutschland beschuldigt, zwar offiziell die Sanktionen anzuwenden, sie aber heimlich zu verletzen. Vgl. SCOR, Doc. S/10802 v o m 27. September 1972. 103 Vgl. SCOR, Doc. S/10804, S/10805 u n d S/10805/Rev. 1 v o m 29. September 1972. 104 Großbritannien u n d die U S A enthielten sich der Stimme. Vgl. Text der Resolution: SCOR, 27th Year, Resolutions and Decisions of the Security Council 1972, S. 9; Vereinte Nationen, 1972, Heft 5, S. 162; AdG, 1972, S. 17428. 105 Ferner wurden Bedingungen gestellt, die Großbritannien als V e r w a l tungsmacht i n Rhodesien v e r w i r k l i c h e n sollte: a) Freilassung aller politischen Gefangenen; b) Aufhebung aller diskriminierenden Gesetze u n d c) A u f he-

Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

tionsentwurfs wurde u m eine Verurteilung der USA ergänzt und am 7. Dezember 1972 i n zwei Entschließungen von der Vollversammlung angenommen 1 0 6 . Bereits Anfang 1973 befaßte sich der Sicherheitsrat wieder intensiv m i t den Spannungen i n und u m Rhodesien. Die verstärkte Guerilla-Tätigkeit der F R O L I Z I 1 0 7 von Sambia und Mozambique aus führte Ende 1972 zu mehreren Zusammenstößen, bei denen sieben Personen, darunter am 8. Januar 1973 zwei südafrikanische Polizisten, getötet wurden. Nach einem Ultimatium an die Regierung Sambias am 9. Januar, jegliche Infiltration von Freiheitskämpfern zu unterbinden, schloß die rhodesische Regierung noch am selben Tag die drei Grenzübergänge nach Sambia. Davon ausgenommen blieben die Kupfertransporte Sambias über Rhodesien zu den Häfen i n Mozambique. A m 11. Januar 1973 stellte Sambia seinerseits diese Transporte ein und schloß sich offiziell vollständig dem Rhodesien-Embargo an, an dem es sich aufgrund der wirtschaftlichen Abhängigkeit von Rhodesien kaum beteiligt hatte 1 0 8 . Die rhodesische A n kündigung, die Grenzen am 4. Februar 1973 wieder zu öffnen, änderte die Haltung Sambias nicht 1 0 9 . Statt dessen beantragte Sambia am 24. Januar 1973 eine Dringlichkeitssitzung des Sicherheitsrates 110 . Nach fünftägigen Debatten verabschiedete der Sicherheitsrat am 2. Februar 1973 die Resolution 326 (1973) 111 , bei Stimmenthaltung der USA und Großbritanniens. Diese Entschließung enthielt neben den bereits bekannten Bekräftigungen, Verurteilungen und Aufforderungen zwei wesentliche Teile: bung der Beschränkungen politischer Betätigung u n d die Einführung demokratischer Freiheiten. Vgl. Vereinte Nationen, 1972, Heft 6, S. 94. 106 G. A . Res. 2945 ( X X V I I ) u n d Res. 2946 ( X X V I I ) v o m 7. Dezember 1972. Vgl. U.N. M o n t h l y Chronicle, Vol. X , No. 1, Januar 1973, S. 47 - 50. 107 F R O L I Z I — Front for Liberation of Zimbabwe, Befreiungsfront für Zimbabwe. Organisiert v o n Shelton Siwela, Absolvent der H a r v a r d U n i versity u n d v o n James Chikerema. Vgl. Die Welt v o m 20./21. Januar 1973; NZZ, F A 107 v o m 12. M a i 1975. 108 Vgl. AdG, 1973, S. 17614; F A Z v o m 15., 16., 22. Januar u n d 5. Februar 1973; NZZ, F A 29 v o m 31. Januar 1973. Vgl. Sambias Auffassung zum Rhodesien-Embargo i m 1. Bericht des Generalsekretärs aufgrund S. C. Res. 232 (1966): SCOR, Doc. S/7781/Add. 1 u n d 2 v o m 21. Februar 1967. 109 Vgl. Standard Bank Review, Dezember 1972, S. 21. Die umliegenden Staaten hatten Sambia spontan H i l f e angeboten. Zuvor hatte Sambia 27 000 von 55 000 t K u p f e r monatlich über Rhodesien transportiert. Der Einnahmeausfall für die rhodesische Bahn wurde auf R$ 8 - 1 0 M i l l . p. a. geschätzt. A m 13. Januar 1973 bot Kenia seinen Hafen Mombasa, Tansania Dar-es-Salaam u n d M t w a r a an. A m 16. Januar 1973 bot M a l a w i sein Bahnnetz an, u n d die Benguela R a i l w a y Co. i n Zaire bot eine Erhöhung der Tonnage auf 30000 t monatlich an (vgl. 2. Teil, 3.3.1.2). Vgl. F T v o m 13. Januar 1973; A d G 1973, S. 17614 u n d S. 17950 f. 110 Z u r Debatte vgl. U. N. M o n t h l y Chronicle, Vol. X , No. 2, Februar 1973, S. 1 3 - 2 9 ; A n t r a g vgl.: SCOR, Doc. S/10865 v o m 24. Januar 1973. 111 F ü r die Resolutionen 326 (1973) u n d 327 (1973) vgl.: Vereinte Nationen, 1973, Heft 3, S. 61; U. N. M o n t h l y Chronicle, Vol. X , No. 3, März 1973, S. 7 - 9.

2. Die wirtschaftlichen u n d politischen Sanktionen gegen Rhodesien

109

1. Die Anwesenheit südafrikanischer Grenzposten i n Rhodesien wurde als militärische Intervention gewertet und verurteilt 1 1 2 . Großbritannien wurde aufgerufen, als Verwaltungsmacht für den „unverzüglichen und vollständigen Abzug der südafrikanischen militärischen und bewaffneten Einheiten aus Südrhodesien und von der Grenze dieses Gebiets zu Sambia" zu sorgen (§§ 5, 6). 2. Der Sicherheitsrat beschloß, eine Sonderkommission nach Sambia zu entsenden, „ u m die Lage i n dem Gebiet zu beurteilen" (§ 9). Der Auftrag dieser Kommission wurde i n einer weiteren Entscheidung des Sicherheitsrates vom 2. Februar 1973 — Res. 327 (1973) umrissen. Sambia wurde empfohlen, alle wirtschaftlichen Beziehungen mit Rhodesien zu unterbrechen. Da dieser Schritt eine ungewöhnliche wirtschaftliche Härte für dieses Land bedeutete, wurde die Sonderkommission (4 Mitglieder des Sicherheitsrats und 6 Experten der VN) beauftragt, „die Bedürfnisse Sambias für einen normalen Verkehrsfluß durch den Unterhalt von Ausweichregelungen für Straßen-, Schienen-, L u f t - und Seeverbindungen abzuschätzen" (§ 3). Damit sollte zum ersten M a l untersucht werden, welche wirtschaftlichen Folgen die Teilnahme an einem kollektiven Embargo für ein Land hat, u m entsprechend den A r t . 49 und 50 SVN Hilfen zu gewähren. A m 6. März 1973 legte die Sonderkommission einen Bericht vor, i n dem sie die möglichen Transportwege über Zaire, Malawi, Angola und Tansania 1 1 3 für den normalen Außenhandel Sambias untersuchte, der sowohl beim Import wie beim Export zu 50 v. H. über die Verkehrswege (Straße, Eisenbahn) Rhodesiens abgewickelt wurde (vgl. Tab. A 17 und A 18). Die Kosten für die Umleitung von monatlich 75 000 t schätzte die Kommission auf U.S.$ 124 M i l l , für einmalige Investitionen und auf ca. U.S.$ 135 M i l l , für die jährlichen laufenden Kosten; die Devisenbelastung Sambias für Transportleistungen würde sich mehr als verdoppeln. Nicht eingerechnet waren die Kosten für die technische und organisatorische

112 Seit den schweren Guerilla-Kämpfen i m August 1967 w u r d e n südafrikanische Polizei- u n d Antiguerillaeinheiten an der rhodesisch-sambischen Grenze eingesetzt. Anfang 1969 sollen es 2 700 M a n n u n d 1973 ungefähr 3 - 4 000 M a n n gewesen sein. Vgl. Howe, Russell Warren: W a r i n Southern Africa, i n : Foreign Affairs, Vol. 48, Oktober 1969, S. 150 ff.; Africa Confidential v o m 24. Oktober 1969. 118 V o n Lusaka/Sambia nach Dar-es-Salaam/Tansania w u r d e m i t chinesischer H i l f e seit Oktober 1970 eine Eisenbahnstrecke gebaut, die T A Z A R A (Tansania-Zambia-Railways) oder Tansam-Bahn. Der Vertrag zwischen China, Sambia u n d Tansania w u r d e 1969 geschlossen. Der Wert der Hilfeleistung ist U.S. $ 400 Mill., v o n denen Sambia 30 u n d Tansania 70 v. H. tragen. Die Strecke wurde i m Oktober 1975 fertiggestellt. Sie ist jedoch n u r begrenzt einsetzbar (mangelnde Belastbarkeit, zu geringe Umschlagskapazität i m Hafen von Dar-es-Salaam aufgrund schlechter Organisation).

Erster Teil: Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

Hilfe der anderen Staaten 114 . Für die nächsten vier bis sechs Monate sagte die Kommission größere Engpässe voraus. Zur Uberwindung der Devisenprobleme schlug sie Import- und Devisenkontrollen vor, also i n erster Linie Maßnahmen der Selbsthilfe (vgl. 2. Teil, 3.3.1.2). Bereits am 10. März 1973 verabschiedete der Sicherheitsrat zwei weitere Resolutionen — 328 (1973) und 329 (1973) 115 — über die politische und wirtschaftliche Situation i n Sambia bzw. Rhodesien. I n der Resolution 328 (1973) wurde die Haltung Südafrikas als „eine ernsthafte Herausforderung der Autorität des Sicherheitsrates" bezeichnet. Das Hauptelement dieser Entschließung war jedoch, daß Großbritannien seine politische Position teilweise revidierte. Es wurden die Passagen verabschiedet, die Großbritannien i m September 1972 noch veranlaßten, sein Veto einzulegen: allein das Mehrheitswahlrecht sei eine wirksame Lösung für Rhodesien; die Einberufung einer verfassungsgebenden Versammlung; die Forderung nach Freilassung aller politischen Häftlinge, nach Aufhebung der diskriminierenden Gesetze und die Herstellung der politischen und bürgerlichen Freiheitsrechte (§§ 3, 9). Die Resolution 329 (1973) befaßte sich gezielt m i t den Ergebnissen der Sonderkommission und der wirtschaftlichen Lage Sambias. A l l e Staaten und die Sonderorganisationen der V N 1 1 6 wurden ersucht, Sambia zu unterstützen. Dafür sollte der Generalsekretär die Form der finanziellen, technischen und materiellen Hilfe ausarbeiten, u m Sambia „die Durchführung seiner Politik der wirtschaftlichen Unabhängikeit von dem rassistischen Regime Südrhodesiens zu ermöglichen" (§ 5). Fast auf den Tag genau fünf Jahre nach der Einführung des totalen, obligatorischen Embargos faßte der Sicherheitsrat zum ersten M a l konkrete Beschlüsse, u m die zahllosen Umgehungen der Sanktionen zu unterbinden. Aber auch hier zeigte es sich, daß die Bereitschaft, ein w i r k sames Embargo zu schaffen, bei einigen Ländern nicht vorhanden war, und daß außerdem die afro-asiatischen Staaten und die Sowjetunion aus politischen Gründen Vorschläge unterbreiteten, die über das Ziel einer effizienten Embargokontrolle hinausreichten. Die zu erwartende Ablehnung der Forderungen sollte als Propagandaplattform dienen 1 1 7 . 114 Vgl. SCOR, Doc. S/10896 and Corr. 1 and Add. 1 v o m 6. März 1973, i n : SCOR, 28th Year, Special Supplement No. 2, New Y o r k 1973, S. 60/61. Von 120 000 t monatlicher E i n f u h r kamen 75 000 t über Rhodesien, die umgeleitet werden mußten. Die 68 - 80 000 t Exporte monatlich stellten k e i n Problem dar, da die Importe mehr R a u m beanspruchten u n d somit die Exporte auf dem Rückweg ohne Kapazitätsausweitung transportiert werden konnten. 115 Vgl. U. N. M o n t h l y Chronicle, Vol. X , No. 4, A p r i l 1973, S. 3 - 15; Vereinte Nationen, 1973, Heft 2, S. 58 u n d 61. 116 UNDP, U N C T A D , ICAO, I L O , U N I D O , UPU, FAO, IMCO, WMO, I T U , W H O u n d UNESCO. 117 Vgl. die Kurzfassung der Debatte i n : U. N. M o n t h l y Chronicle, Vol. Χ , No. 6, J u n i 1973, S. 3 - 20.

2. Die wirtschaftlichen und politischen Sanktionen gegen Rhodesien

111

Grundlage dieser Initiative w a r der 2. Sonderbericht des Sanktionsausschusses vom 15. A p r i l 1973 118 , dessen Inhalt aktualisiert wurde durch den spektakulären Verkauf von drei Boeing 707 an die rhodesische Fluggesellschaft 119 . I n diesem Bericht schlug der Sanktionsausschuß vor, einen Katalog teilweise sehr weitreichender Maßnahmen zur Absicherung des Rhodesien-Embargos i n K r a f t zu setzen, u. a.: besondere Prüfungsverfahren bei typisch rhodesischen Produkten (Chrom, Asbest, Roheisen, K u p fer, Tabak, Zucker, Mais, Fleischprodukten), die auch von Südafrika, Mozambique und Angola ausgeführt wurden; es sollten Experten eingesetzt werden, die den Ursprung dubioser Warenlieferungen prüfen könnten und sollten; erkannte rhodesische Waren sollten beschlagnahmt, verkauft und der Erlös einem Fonds zugeführt werden, aus dem der Sanktionsausschuß seine Dokumentation über die Umgehungen des Embargos sowie die Experten finanzieren wollte, die er den Staaten anbot; vierteljährlich sollten Listen veröffentlicht werden m i t den Firmen, die als Sanktionsbrecher überführt worden waren, sowie m i t den Regierungen, die Informationsersuchen des Ausschusses innerhalb von drei Monaten nicht beantworteten oder die Namen der verwickelten Firmen nicht nannten (Prinzip der „schwarzen Listen" 1 2 0 ); ferner wurden alle Bürger und alle Staaten, die i m südlichen A f r i k a Konsulate unterhielten, aufgefordert, Informationen über Sanktionsverletzungen zu sammeln und weiterzugeben. Diese Empfehlungen und Anregungen wurden von allen Delegationen vorgetragen (Kapitel I I I , Punkte 10 - 22). A l l e Vorschläge, über die keine Einigung i m Sanktionsausschuß erzielt werden konnte, wurden i m Kapitel I V (Punkte 23 - 34) zusammengefaßt. Dabei tat sich insbesondere die Sowjetunion hervor, die unannehmbare und auch übertriebene Regelungen vorschlug 1 2 1 . Die Vorschläge der afrikanischen Staaten Guinea, Kenia und Sudan gaben die Auffassung der Mehrheit des Sanktionsausschusses wieder. Sie wurden zu einem Entschließungsentwurf 1 2 2 zusammengefaßt, der am 18. Mai 1973 i m Sicherheitsrat scheiterte, w e i l Großbritannien und die USA ihr Veto einlegten. I n diesem E n t w u r f wurde u. a. verlangt: 1. umfassende, verbindliche und wirksam überwachte Sanktionen; 2. wirksame Ver118

Vgl. SCOR, Doc. S/10920 vom 15. A p r i l 1973. Die Flugzeuge stammten von der deutschen Bedarfsfluggesellschaft Calair, waren an eine schweizerische Firma verkauft und von dort nach Rhodesien weiterverkauft worden. Vgl. Die Welt, Nr. 93 vom 19./20. A p r i l 1973; vgl. 2. Teil, 3.5. 120 Vgl. zu den Ursprüngen, der Bedeutung u n d den Wirkungen der „schwarzen Listen": Hasse, Rolf, S. 7, 39 ff., 87 f., 455 ff. 121 u. a. vollständiger Stopp der Importe von Chromerz, Asbest, Tabak, Roheisen, Kupfer, Zucker, Mais und Fleischprodukten auf Südafrika, Angola und Mozambique (Punkt 23 b). Finnland befolgte M i t t e M a i 1976 diese Strategie und stoppte seinen Handel m i t Südafrika. Vgl. F A Z vom 20. M a i 1976. 122 Vgl. SCOR, Doc. S/10928 vom 17. M a i 1973; vgl. auch: Vereinte Nationen, 1973, Heft 3, S. 98. 119

112

Erster Teil: Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

fahren gegen Südafrika und Portugal, da sie sich offen und hartnäckig weigerten, Beschlüsse des Sicherheitsrates auszuführen; 3. m i t sofortiger W i r k u n g den „ A n k a u f von Chromerzen, Asbest, Tabak, Roheisen, Kupfer, Zucker, Mais und anderen Erzeugnissen aus Südafrika, Mozambique und Angola auf den mengenmäßigen Stand von 1965 (zu) begrenzen"; 4. wirksame u n d auch gesetzliche Maßnahmen gegen die immer noch bestehenden Flugverbindungen m i t Rhodesien; 5. Ausdehnung der Blockade von Beira auf alle Handelsgüter und Erzeugnisse und auf den Hafen von Lourenço Marques. Insbesondere die Forderungen, die Blockade auszudehnen und den Umfang des Handels auf den Stand des Jahres 1965 zurückzuführen, stieß auf Ablehnung und Unverständnis. Eine derartig starre Regelung entsprach weder den Erfordernissen einer wirksamen Embargokontrolle gegenüber potentiellen Umweghandelsländern noch w a r sie zu legitimieren durch das Rechtsinstitut des „courant normal", das für neutrale Staaten bei Sanktionen g i l t 1 2 3 . Erst ein weniger aggressiv formulierter, aber dennoch sachlich weitreichender E n t w u r f wurde vom Sicherheitsrat am 22. M a i 1973 angenommen — Res. 333 (1973) 124 . Vor allem die organisatorischen Verbesserungsvorschläge des Sanktionsausschusses i n seinem zweiten Sonderbericht (Punkte 10-22) wurden i n die Entschließung aufgenommen. Darüber hinaus wurden Staaten m i t Gesetzen, die die Einfuhr rhodesischer Mineralien erlaubten, aufgefordert, diese unverzüglich aufzuheben (USA); ferner sollten die Staaten Gesetze erlassen und durchsetzen, i n denen Sanktionsbrechern schwere Strafen angedroht werden; weiterhin wurden alle Staaten, die m i t Südafrika und Portugal Handel treiben, ersucht, i n Kaufverträgen Klauseln aufzunehmen, daß der Handel m i t rhodesischen Gütern verboten sei, bzw. bei Exporten sollte ein Verbot des Weiterverkaufs eingefügt werden; analoge Regeln sollten auch i n Versicherungsverträge (Luft-, Seetransport) aufgenommen werden; schließlich wurden alle Staaten aufgefordert, den Sanktionsausschuß detailliert über die Beschaffungsquellen und Mengen der Importe von Chrom, Asbest, Nickel, Roheisen, Tabak, Fleisch u n d Zucker zu unterrichten und auch anzugeben, wieviel sie von diesen Gütern vor der Verhängung der Sanktionen aus Rhodesien bezogen hatten. Auch diese Bemühungen u m eine Koordinierung und Verbesserung der Embargokontrollen blieben recht erfolglos. Der sechste Bericht des Sanktionsausschusses vom 3., 9. und 11. Januar sowie vom 29. J u l i 1974 125 bestätigte, daß keine Änderung i n der Zahl und den Quellen der Umgehungen eingetreten war. 125

Hasse, Rolf, S. 452 ff. U. N. Monthly Chronicle, Vol. X, No. 6, J u n i 1973, S. 19 f.; Vereinte Nationen, 1973, Heft 3, S. 98. Frankreich, Großbritannien und die USA enthielten sich der Stimme. 125 Vgl. SCOR, S/11178 vom 3. Januar 1974; S/11178/Add. 1 vom 9. Januar 1974; S/11178 Add. 2 vom 11. Januar 1974; S/11178/Add. 2/Corr. 1 vom 29. J u l i 1974. 124

2. Die wirtschaftlichen u n d politischen Sanktionen gegen Rhodesien

113

Eine Wende schien sich außerhalb des Sicherheitsrates anzubahnen. Der politische Kurswechsel i n Portugal nach dem 24. A p r i l 1974 126 und eine flexiblere Politik Südafrikas gegenüber Schwarzafrika veränderten die politische Landschaft i m südlichen Afrika. Mozambique erhielt nach einer Übergangszeit von neun Monaten am 25. Juni 1975 seine Unabhängigkeit. Dennoch blieb die von der FRELIMO-Führung zuvor angekündigte Schließung der Häfen Beira und Lourenço Marques (seit dem 3. Februar 1976 — Maputo) vorerst aus 1 2 7 . Erst Anfang März 1976 schloß die Regierung von Mozambique seine Grenze, nachdem es zu heftigen Gefechten zwischen rhodesischen Einheiten und Guerillas gekommen war, die von Mozambique aus operierten. A m 17. März 1976 begrüßte der Sicherheitsrat i n der S. C. Res 386 (1976) diese Maßnahme und rief alle Staaten auf, „Mozambique unverzüglich finanzielle, technische und materielle Unterstützung zu gewähren" (§ 4). Der erforderliche Umfang wurde vom Außenminister Mozambiques auf U.S.$ 50 M i l l , jährlich veranschlagt 128 . Außenminister Kissinger kündigte während seiner Reise durch A f r i k a (24. A p r i l - 3. M a i 1976) i n seinem „Manifest von Lusaka" über die neue amerikanische Afrikapolitik an, daß die USA bereit seien, Mozambique U.S.S 12,5 M i l l . Hilfe zu gewähren (vgl. 2. Teil, 3.3.1.1, 3.3.2 und 3. Teil) 1 2 9 . N u r wenige Tage später verschärfte der Sicherheitsrat i n der Res. 387 (1976) vom 6. A p r i l 1976 die Wirtschaftssanktionen gegen Rhodesien. I n dieser Resolution wurde gefordert 1 3 0 — über die Regelungen der S. C. Res. 333 (1973) v o m 22. März 1973 hinaus keine Versicherungen f ü r den Warenhandel m i t Rhodesien sowie f ü r Waren, Erzeugnisse u n d anderes Eigentum v o n kommerziellen, industriellen u n d öffentlichen Unternehmungen i n Rhodesien zu gestatten — u n d zu verhindern, daß kommerziellen, industriellen oder öffentlichen Unternehmungen i n Rhodesien das Recht zur Benutzung von Handelsmarken u n d Warenabzeichen eingeräumt w i r d oder daß sich Personen oder F i r m e n an Lizenzabkommen m i t rhodesischen Unternehmen beteiligen, die sich auf den Gebrauch von Handelsmarken u n d Warenabzeichen beziehen.

Eine bewaffnete Intervention i n Rhodesien durch die V N oder andere fremde Truppen lehnte der Vorsitzende des Entkolonisierungsausschusses, Salim Salim (Tansania) ab. Der Befreiungskampf sei das Vorrecht der nationalen Befreiungsbewegungen 181 . 126 Vgl. AdG, 1974, S. 18686-90; Laß, Hans Detlef: Die Vereinten Nationen u n d die Dekolonisation der portugiesischen Überseegebiete, Beilage zu „Das Parlament", Β 40/75 v o m 4. Oktober 1975. 127 Vgl. Handelsblatt, Nr. 160 v o m 22. August 1974; F A Z , Nr. 144 v o m 26. J u n i 1975. iss V g l < F A Z j N r . 6 6 v o m 1 8 . M ä r z 1 9 7 6 . 128 Vgl. AdG, 1976, S. 20195 - 98. 180 Vgl. AdG, 1976, S. 20169. lai V g L F A Z j N r . 9 6 v o m 24. A p r i l 1976.

8 Hasse

Erster T e i l : Stadien der politischen Entwicklung i n Rhodesien

Wenn man einmal die rechtlichen Bedenken über die Zulässigkeit des Rhodesien-Embargos außer acht läßt 1 3 2 , kann festgestellt werden, daß der Sicherheitsrat nicht i n der Lage gewesen ist, ein Embargo zeit- und sachgerecht zu beschließen, zu organisieren und zu kontrollieren.

132 Vgl. Schramm, Erhard: Die völkerrechtlichen Aspekte des RhodesienKonflikts, S. 132 -172.

Zweiter Teil

Die wirtschaftlichen Sanktionen gegen Rhodesien : Formen, Ablauf und Wirkungsanalyse 1. Theoretische Grundüberlegungen über die Wirksamkeit und die Anforderungen an ein Wirtschaftsembargo Das wirtschaftliche Embargo ist ein altes Instrument der Außenpolitik; es wurde i m A l t e r t u m (Athen, Rom), i m Mittelalter (Hanse, Päpste), am Beginn des 19. (u. a. Kontinentalsperre) und während des 20. Jahrhunderts häufig eingesetzt. Die Fehlschläge überwogen jedoch. Dennoch griff man immer wieder auf das Embargo zurück und machte es völkerrechtlich hoffähig, indem es offiziell als Sanktionsmittel i n den kollektiven Sicherheitssystemen des Völkerbundes (Art. 16 VBS) und der Vereinten Nationen (Art. 41 SVN) verankert wurde. Das Embargo wurde immer von großen Hoffnungen und Befürchtungen begleitet 1 . Diese Grundhaltungen sind auch beim Rhodesien-Embargo festzustellen. Die britische Regierung äußerte sich höchst optimistisch über die W i r kungen der wirtschaftlichen Sanktionen. Bei den Unternehmen und W i r t schaftsverbänden i n Rhodesien überwog die Furcht, i m Falle eines Embargos empfindliche Rückschläge zu erleiden. Die rhodesische Regierung demgegenüber demonstrierte teils aus innenpolitischen Überlegungen, teils aufgrund der Erfahrungen m i t anderen Embargofällen der V N (gegen Nord-Korea, Südafrika) Optimismus. Das Rhodesia Institute of Directors, Salisbury, i n dem die Vorstände der wichtigsten Unternehmen i n Rhodesien organisiert sind, veranstaltete 1964/65 eine Befragung: von 294 Mitgliedern, die antworteten, waren lediglich 19 für U D I und das Risiko einer wirtschaftlichen Isolierung 2 . Von November 1964 bis M a i 1965 legten die wichtigsten Wirtschaftsverbände ihre ökonomischen Analysen über ein Embargo gegen Rhodesien der Regierung vor. I n nahezu allen Bereichen überwog die Furcht vor den wirtschaftlichen Folgen eines Embargos. I m einzelnen wurden als w i r t schaftliche Nachteile aufgeführt: Ausschluß aus der Sterling-Zone; Verlust der Commonwealth-Präferenzen; geringere Kapitalimporte; Blokkierung von Auslandsguthaben; Verlust der Exportmärkte, des Zugangs 1

Z u diesen Problemen vgl. ausführlich: Hasse, Rolf, passim; Bernd, passim. 2

8*

Vgl. Kapungu, Leonhard T., S. 5.

Lindemeyer,

116

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

zum Londoner Geldmarkt und zu den Rohstoffmärkten; ferner Zusammenbrüche von Marktorganisationen und von Unternehmen; Arbeitslosigkeit; Kreditrestriktionen; Import-, Exportkontrollen; Devisenbewirtschaftung; Abwertungen sowie Verschlechterung der Terms of Trade und Kostensteigerungen 3 . So kurz vor den „Unabhängigkeitswahlen" vom M a i 1965 kamen diese Stellungnahmen der Regierung ungelegen, und sie bemühte sich, i n einem Weißbuch den Eindruck zu erwecken, daß ein Embargo kaum tiefgreifende Veränderungen bringen würde. "Economies i n countries to the n o r t h could be crippled; W i t h d r a w a l of preferences and trade was a two-edged sword; Rhodesia should redirect her trade for there is no sentiment attached to money; B r i t a i n w o u l d not attempt to destroy Rhodesia's economy and stable government w h e n countries to the n o r t h give indication of s u b m i t t i n g to Communist influences; A n embargo on Rhodesia tobacco w o u l d give America a v i r t u a l monopoly; Rhodesia could repatriate foreign workers to Zambia and M a l a w i ; Economic sanctions w o u l d h u r t a l l races; Counter-measures h a d been prepared to protect Rhodesia's national interests, economic and otherwise; History has shown that sanctions w i l l not w o r k ; and i n the long r u n Rhodesians have nothing to lose b u t a l l to gain by accepting their responsibilities and becoming completely independent as a sovereign nation 4 ."

Selbst wenn man allen Zweckoptimismus abzieht, bleibt doch der Eindruck, daß die rhodesische Regierung aufgrund der detaillierten Berichte der Wirtschaftsverbände und aufgrund eigener politischer und w i r t schaftlicher Überlegungen gut vorbereitet war. Der Verlauf des Embargos bestätigte diese Einschätzung. Das Hauptziel des wirtschaftlichen Embargos ist die massive Beeinflussung der politischen Verhaltensweisen des Kontrahenten. Die w i r t schaftlichen Schäden, die bewußt verursacht werden, sind zwar wichtig, aber nur M i t t e l zum Zweck bzw. Unterziele. Ein grundsätzliches Problem einer Theorie des Embargos besteht darin, daß die ökonomische Analyse m i t ihrer Exaktheit i n Bereiche hineinstößt, wo Gewinne und Verluste und wirtschaftliche Vorteile und Nachteile mindestens kurzfristig ihre Bedeutung verlieren können. Das Embargo besteht zwar aus außenwirtschaftlichen Instrumenten, es ist aber ein außenpolitisches Sanktionsmittel. Es w i r d deshalb häufig durch subjektive, außerökonomische, emotionelle und irrationale Erwägungen überfrachtet, die kaum quantifizierbar sind. Determinanten sind die eigene Sicherheit, der eigene Bewegungsspielraum, das politische und ökonomische Potential, also das Gewicht, 8 u. a. von: die Rhodesia Tobacco tion, die Rhodesia National Farmers tors, die Association of Rhodesian Commerce of Rhodesia, die National Association u n d der Tobacco E x p o r t

Association, die Tobacco Trade AssociaUnion, das Rhodesian Institute of DirecIndustries, die Associated Chambers of Commercial Distribution Office Workers' Promotion Council of Rhodesia. Quellen

vgl. in: Bowman, Larry W., S. 78 ff., 181.

4 GPO, Rhodesia, Prime Minister's Office, Economic Aspects of a Declarat i o n of Independence, Salisbury 1965; belegt i n : Bowman, L a r r y W., S. 78 f.

1. Theoretische Grundüberlegungen

117

das man den Gegenmaßnahmen des Gegners und den erwarteten Schädigungswirkungen beimißt. Dies sind Entscheidungsfaktoren, die stark vom Informationsstand und von dem subjektiven Weltbild der Entscheidungsträger und von der Tolerierungsgrenze der Wirtschaftssubjekte für wirtschaftliche Nachteile, die i n Demokratien auch Wähler sind, geprägt werden. Dennoch sollte vor jedem Embargoeinsatz eine volkswirtschaftliche Aufwands- und Ertragsrechnung stehen, die Aussagen enthält über die ökonomische und damit auch über die politische Effizienz eines politisch motivierten Außenwirtschaftsverbots. Anderenfalls bliebe das Embargo ein Instrument der politischen Demonstration, das einem Tiger gleicht, dem die Zähne und Krallen fehlen, der aber fauchen kann. Für derartige Demarchen kennt die internationale Diplomatie effektvollere Mittel, die zudem nicht so nachhaltige Schäden hervorrufen, wie sie durch ein Embargo entstehen können, das den ordnungspolitischen Rahmen des internationalen Wirtschaftsverkehrs entscheidend verändern kann. I m folgenden soll i n erster Linie auf die ökonomischen und organisatorischen Probleme eines tatsächlichen Embargos hingewiesen werden 5 . Ausgangspunkt der Überlegungen ist der Tatbestand, daß i n einem System des internationalen Wirtschaftsverkehrs die Produktion, der Konsum, die Beschäftigungslage, das Einkommen, kurzum das Wohlfahrtsniveau eines Landes auch von den Produktions- und Konsumtionsentscheidungen der Wirtschaftssubjekte und von den Maßnahmen der Träger der Wirtschaftspolitik i n den anderen Ländern abhängt. Der Grad der internationalen Arbeitsteilung w i r d von den wirtschafts-politischen Rahmenbedingungen geprägt, insbesondere von den Neigungen der Staaten, aus politischen und protektionistischen Gründen dirigistisch i n den Außenwirtschaftsverkehr einzugreifen 6 . I m Mittelpunkt der Analyse der Embargowirkungen müssen die Güterentzugseffekte stehen m i t ihren „Preiswirkungen" und den dadurch ausgelösten Substitutions- und Reallokationsprozessen sowie den Struk5

Vgl. ausführlicher: Hasse, Rolf, S. 325 - 476. Die Bereitschaft zur internationalen Arbeitsteilung u n d damit zur außenwirtschaftlichen Abhängigkeit, die i m politischen Kräftespiel des Embargos von großer Bedeutung ist, setzt eine gewisse K o n t i n u i t ä t insbesondere der politischen Daten voraus. Ansonsten können u. a. aus militärpolitischen E r w ä gungen bewußt Wohlfahrtsverluste i n K a u f genommen werden, indem die internationale Arbeitsteilung zugunsten einer partiellen A u t a r k i e p o l i t i k beschränkt w i r d . Gedanken über die Zweckmäßigkeit einer solchen P o l i t i k w u r den bereits von A d a m S m i t h vorgetragen. Smith, A d a m : A n I n q u i r y into the Nature and Causes of the Wealth of Nations. Book I V of Systems of Political Oeconomy, chap. I I , ed. by Cannan, E d w i n : Vol. I, London 1961, S. 487. F ü r einen Überblick der Argumente: Unold, Peter: Die Begründung des Protektionismus i m 20. Jahrhundert, Diss. Basel, 1961, passim. 6

118

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

turumverteilungs-, Inflations- und Beschäftigungseffekten. I m Rahmen des Ziel-Mittel-Katalogs des Embargoeinsetzers sind dies Zwischenziele, w e i l sie lediglich Mittelcharakter besitzen. Denn durch das Gewicht dieser kumulierten Wirkungen soll eine Ausstrahlung auf bestimmte politische Verhaltensweisen des Embargogegners erreicht werden. Dadurch erhalten sie gegenüber der geläufigen Betrachtung i n der Außenwirtschaftspolitik eine andere Qualität. Daraus folgt, daß sich ein theoretisch durchdachtes Embargo von protektionistischen Maßnahmen auch insoweit unterscheidet, daß es nicht bei der Betrachtung partieller oder sektoraler Effekte verharrt, sondern bewußt die volkswirtschaftlichen A b laufprozesse der getroffenen Maßnahmen i n einer Wirkungsanalyse berücksichtigt. Denn wenn es dem Embargoinitiator nicht gelingt, direkt „strategische" Wirtschaftsbereiche beim Embargogegner durch die Zurückhaltung von Input-Gütern dieses Sektors zu stören, so verbleibt noch die indirekte Strategie, indem er an einer anderen Stelle das volkswirtschaftliche Leistungs-Gegenleistungsnetz des Embargogegners so stört, daß der Zielsektor indirekt durch die erforderlichen Anpassungsmaßnahmen berührt wird. Diese Überlegungen lassen sich wie folgt ordnen: 1. Durch den direkten Entzug von Gütern sollen bestimmte Produktionen verhindert oder behindert werden: Konsumgüter werden zurückgehalten, u m die Versorgung der Bevölkerung zu gefährden; Investitionsgüter, Rohstoffe, Halb- und Fertigfabrikate werden zurückgehalten, u m das Wachstum i m Land des Embargogegners zu verlangsamen oder u m das Bruttosozialprodukt zu senken. Die Einfuhr technischen Fortschritts w i r d unterbrochen und der Rationalisierungseffekt der internationalen Arbeitsteilung vermindert. 2. Neben dem Verwendungsverzicht und dem Versuch, ein Embargogogut „illegal" (Schmuggel) oder aus einem anderen Land zu beziehen, bleibt für den Embargogegner noch die Alternative, die ehemaligen Einfuhrgüter durch Eigenproduktion zu ersetzen. Wenn man von dem Fall absieht, daß bei der erzwungenen Importsubstitution externe Ersparnisse realisiert werden, die per Saldo die Eigenproduktion lohnender werden lassen (zwangsweiser „Erziehungszoll", infant industry-Argumente), dann werden bei dieser Form der Anpassung Wohlfahrtsverluste auftreten. A r t und Ausmaß der Anpassungsschwierigkeiten sind wesentliche Indikatoren für die Wirkung des Embargos. 3. Durch das Embargo w i r d beim Embargogegner ein Gut knapp, sein Preis steigt, sofern die Elastizität der Importnachfrage kleiner Unendlich ist. Folgende Reaktionen treten auf: a) Der Umverteilungseffekt: Der steigende Preis verringert die Nachfragerente und erhöht gleichzeitig die Produzentenrente. Dadurch w i r d ein Anreiz gegeben, die Produktion auszudehnen und die Nachfrage zu verringern.

1. Theoretische Grundüberlegungen

119

b) Der Beschäftigungseffekt: Entscheidend für den Beschäftigungseffekt bzw. für die Notwendigkeit der Faktorenwanderung ist, ob eine I m portersatzgüterindustrie vorhanden ist oder ob sie über ausreichende freie Kapazitäten oder andere Produktions- bzw. Produktivitätsreserven verfügt und ferner, ob i n den anderen Branchen Unter-, V o l l oder gar Überbeschäftigung herrscht. Weiterhin von Bedeutung ist die unterschiedliche Arbeitsintensität der betroffenen Branchen. Die Importersatzgüterindustrie w i r d durch den Ausfall von Importgütern angeregt. Wenn gleichzeitig der Export auch nicht mehr möglich ist, so daß i n diesem Sektor die Produktion eingeschränkt und Produktionsfaktoren freigesetzt werden, hängt der Beschäftigungsstand i n erster Linie von der Absorptionsfähigkeit, also auch von der Arbeitsintensität der Importersatzgüterindustrie ab. Es entsteht ein weiterer Umverteilungseffekt. Während als Folge des Freihandels die Preise der reichlichen Faktoren steigen und die der knappen sinken, w i r k t das Embargo wie eine Abkehr vom Freihandel, so daß die Preise der reichlichen Faktoren sinken und die der knappen steigen. c) Der Inflationseffekt: Die größte Wirkung erzielt der Embargoinitiator, wenn er Exportgüter zurückhält, bei denen die Importnachfrage des Embargogegners sehr unelastisch ist. Es bestehen dann keine/nur geringe Ausweichmöglichkeiten, so daß der Preis (inflatorischer Impuls) und — sofern aus anderen Quellen Einfuhrgüter bezogen werden können — auch die Devisenausgaben (deflatorischer Impuls) stark steigen. Wenn die Einfuhr des Gutes vollständig ausfällt, müssen mehrere Aspekte unterschieden werden: — wohin fließt die Kaufkraft, die nicht nicht mehr für das ausländische Gut (Konsumgut) ausgegeben w i r d ; weniger Güter treffen auf die gleiche Kaufkraft; — derselbe Endtatbestand ist gegeben, wenn aufgrund des Importgüterausfalls (Investitions- bzw. Einsatzgut) die Produktion eingestellt wird, aber über Arbeitslosenversicherung und Entsparen das nominale Einkommen bzw. die Kaufkraft nicht sinken; — diese Überlegungen lassen sich ferner auf ein kombiniertes Export-Importembargo übertragen. Es kann auch nicht mehr exportiert werden, es entstehen Läger, die Produktion w i r d gekürzt und eingestellt. Inflatorische Impulse können entstehen, wenn der Staat diese Güter aufkauft, da dann dem verringerten, marktfähigem Gütervolumen ebenfalls das gleiche Einkommensniveau gegenübersteht. Letztlich entscheidend für die inflatorischen Folgen ist, ob Einkommenseinbußen auftreten und ob es gelingt, das Gleichgewicht zwischen Güterangebot und Kaufkraft durch verstärktes Sparen zurückzugewin-

1 2 0 Z w e i t e r T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

nen 7 . Inwieweit derartige Versuche erfolgreich sind, ist eine Frage der richtigen ökonomischen Analyse und der politischen Solidarität i m Land des Embargogegners, also ein sozio-ökonomisches Phänomen, das auch die Grenze bestimmt, bis zu der wirtschaftliche Nachteile ohne politische Reaktionen akzeptiert werden. Bei diesen Anpassungsprozessen müssen also der Beschäftigungsstand, die Geldpolitik, die Marktformen auf den Güter- und Faktormärkten und die staatlichen Prioritäten für die Produktion einzelner Güter beachtet werden. Weiterhin ist zu prüfen, inwieweit der Staat und die W i r t schaftssubjekte die Einkommensumverteilung und den Einkommensausfall tolerieren, was der Staat unternimmt, wenn Mobilitätshemmnisse die Aufnahme oder Erweiterung der Importersatzgüterproduktion erschweren. 4. Für die Klärung der Embargowirkungen ist der Exportsektor i m Land des Embargogegners ein wichtiger Untersuchungsbereich. Die güterwirtschaftliche Substitutionskapazität eines Landes setzt sich nämlich aus drei Komponenten zusammen: güterwirtschaftliche

binnenwirtschaftliche tutionskapazität

produktionstechnische Substitutionskapazität (Importersatzproduktion)

Substitutionskapazität

Substi-

außenwirtschaftliche tutionskapazität

Substi-

nachfragebed i n g t e Substitutionskap a z i t ä t (Verringerung der Nachfrage nach Importgütern)

Vor allem w i r d ein Land versuchen, trotz verschlechterter Terms of Trade primär andere ausländische Bezugs- und Absatzmärkte zu finden, u m größere interne Anpassungsmaßnahmen und deren Kosten zu vermeiden. Daraus ergibt sich für den Embargoinitiator die Notwendigkeit, jede Allianzbildung des Embargogegners und jeden Umweghandel zu verhindern. Das Embargo muß universell sein und wirksam kontrolliert werden. 7 Derselbe Effekt ist gegeben, w e n n der Export subventioniert werden muß, u m die teurer gewordenen aber trotz des Embargos zu beschaffenen I m p o r t güter zu kaufen.

121

1. Theoretische Grundüberlegungen

Darüber darf nicht vergessen werden zu prüfen, inwieweit der Embargogegner nicht selber durch seine Exportgüter Abwehrinstrumente besitzt, die er nutzen kann, indem er ein Gegenembargo einführt. Dies ist eigentlich eine Selbstverständlichkeit, dennoch werden derartige Überlegungen selten angestellt. Von besonderem Interesse ist dieser Tatbestand bei einem kollektiven Embargo, wenn der Embargogegner einzelne Länder durch ein Gegenembargo treffen kann 8 . Dann sind die Embargoinitiatoren herausgefordert, Hilfsmaßnahmen zu ergreifen und über die Verteilung der wirtschaftlichen Nachteile des Embargos zu verhandeln, ein Punkt, an dem viele Embargoallianzen scheiterten. Die Palette der möglichen (Re-)Aktionen des Embargogegners und des Embargoinitiators lassen sich i n einer Matrix zusammenfassen: Abb. 1 :

A u ß e n h a n d e l s p o l i t i s c h e A k t i o n s - und

Reaktionsmöglichkeiten

b e i einem Embargo Embargogegner

Import- Export- Im-ExportEmbargo Embargo Embargo Embargoinitiator

Exp.-Embargo

-

X

X

-

x:

.4)

Χ X

X

-

X

X

Exp.-Imp·-Emb.

X .3)

Interne

Reali.

X

X

X

Externe Märkte

X

X

X

X

χ 1)

Imp.-Embargo

Nachfrageverzicht

I n t e r n e Externe NachfrageReali. Märkte v e r z i e h t

X

X -

x1)

Χ = (Re-)Aktionsmöglichkeit 1) E n t s p r i c h t dem Exportemb argo, wenn das Exportembargo von Land Β total ist. 2) Dasselbe wie 1 ) , nur f ü r d i e I m p o r t s e i t e . 3) Wenn das Ex- und Importembargo von Land A t o t a l i s t , h a t das Importembargo von Land Β nur noch d e k l a t o r i s c h e n W e r t . 4) Dasselbe wie 3 ) , nur f ü r d i e E x p o r t s e i t e .

I n die Analyse der möglichen Embargowirkungen, welche gleichzeitig die Grundlage für die organisatorische Ausgestaltung des Embargos ist, gehören ferner folgende Überlegungen: 8 Hierzu gehören auch folgende Schwierigkeiten. E i n Finanzembargo ist bei multilateralem Handel u n d K o n v e r t i b i l i t ä t der Währungen ein Komplementärprodukt zum Güter- u n d Dienstleistungsembargo. Es t r i f f t den Embargogegner weniger, w e n n er Nettokapitalimporteur gewesen ist, da er als Schuldner seine Zinszahlungen einstellen k a n n bzw. auf Sperrkonten festlegt. Die Reaktion t r i f f t dann einzelne Gläubigerländer u n d deren Wirtschaftssubjekte.

1 2 2 Z w e i t e r Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

— Besteht multilateraler oder bilateraler Handel, bei dem das Problem eines Umweghandels geringer ist? — W i r d der Außenwirtschaftsverkehr als Staatshandel oder zwischen privaten Importeuren und Exporteuren abgewickelt? Sowie der A u ßenwirtschaftsverkehr marktwirtschaftlich organisiert wird, ergeben sich Sonderprobleme. Der Staat befürwortet die politischen Ziele der Sanktionen und verhängt ein Embargo. Betroffen sind jedoch die privaten Unternehmen. Während bei Wechselkursänderungen die Rechtslage eindeutig ist, daß keine Regreßansprüche gegen den Staat bestehen, ist die Rechtslage bei außenpolitisch motivierten Unterbrechungen des Außenwirtschaftsverkehrs nicht so zweifelsfrei 9 . Während gegen Wechselkursänderungen eine Absicherung über Terminmärkte, Kreditaufnahmen i m Ausland u. a. Transaktionen möglich ist, sind die Absicherungsmöglichkeiten bei einem Embargo geringer. Es ist problematisch, inwieweit ausstehende Transaktionen durch die Waren- und Kreditversicherung gedeckt sind. Ein Embargo kann durchaus einen direkten oder mittelbaren Eingriff i n sogenannte „wohlerworbene Rechte" darstellen. A n Wechselkursänderungen können Unternehmen sich durch Preis-, Kosten- und Gewinnveränderungen anpassen. I n der Regel sind internationale Inflationsunterschiede ja die auslösenden Faktoren für Wechselkursänderungen, so daß durch sie die realwirtschaftlichen Bedingungen annähernd wieder hergestellt werden. Bei einem Embargo bzw. einem Außenwirtschaftsverbot gehen Märkte, die erschlossen und aufgebaut worden sind, verloren; Ausweichmärkte müssen gesucht und eventuell m i t großen Kosten erkämpft werden, da der gesamte Absatzmarkt für bestimmte Güter kleiner und somit umworbener geworden ist. Die Konkurrenz zwischen den Teilnehmern an einem kollektiven Embargo w i r d größer und strapaziert noch einmal deren Solidarität. Einmal w i r d also der Gewerbebetrieb beschränkt, w e i l der Lieferanten- und Kundenkreis i m Ausland administrativ verkleinert wird. Das Embargo unterbricht aber nicht nur laufende Geschäftsbeziehungen, sondern greift auch i n laufende Verträge (Altkontrakte) ein. A u f jeden Fall können erhebliche Meinungsdifferenzen zwischen dem Staat und den Wirtschaftsunternehmen über die politischen Ziele des Embargos, die Einzelmaßnahmen und die wirtschaftlichen Schäden entstehen. Daraus kann die 9 Vgl. zum Problem der Entschädigungspflicht bei staatlichen Eingriffen i n den Außen Wirtschaftsverkehrs: Berber, Friedrich: Lehrbuch des Völkerrechts, Bd. 1, München u n d B e r l i n 1960, S. 397; Hyde , Charles Ch.: International L a w Chiefly as Interpreted and A p p l i e d b y the U n i t e d States, 2nd ed., Vol. 1, Boston, 1947, § 207, S. 676 f., § 210 A , S. 690 ff.; Lindemeyer, Bernd, S. 361 - 520; Hellmuth, E r n s t - A r n o l d u n d Reuter, Niels: Ist ein Embargo eine entschädigungspflichtige Enteignung i m Sinne des Grundgesetzes?, i n : A u ß e n w i r t schaftsdienst des Betriebs-Beraters, Bd. 5,1959, S. 265 ff.

2. Grunddaten über die rhodesische Volkswirtschaft

123

Tendenz zu Umgehungen erwachsen; die Grenzmoral w i r d herausgefordert. A u f jeden Fall ist die Kontrolle des Embargos i n Staatshandelsländern einfacher als i n Verkehrswirtschaften, wo ausgedehnte Kontrollverfahren und Strafen für Embargoverletzungen als M i t t e l der Embargoverwirklichung eingesetzt werden müssen. Noch größer sind die Schwierigkeiten für ein Embargo, wenn neutrale Staaten existieren, die sich an den Sanktionen nicht beteiligen und Verkehrswirtschaften sind. Diese Staaten bestehen darauf, daß der „Normalhandel" (courant normal) weiterhin möglich bleibt. I h r Beitrag zum Embargo besteht also darin, das Volumen und die Struktur des Außenhandels m i t dem Embargogegner nicht zu verändern. Ein weiteres Problem besteht darin, daß sich die Neutralität i n erster Linie auf staatliche Handlungen erstreckt, da der Staat das eigentliche Völkerrechtssubjekt ist. Eine individuelle moralische oder Gesinnungsneutralität kennt das Völkerrecht nicht. Dadurch ist es möglich, daß neutrale Staaten zu Drehscheiben des Umgehungshandels werden, da die Unternehmen in diesen Staaten a) m i t dem Embargogegner überhaupt noch Handel treiben dürfen und b) da sie den Embargokontrollen und -strafen nicht gleichermaßen unterliegen wie Unternehmen i n anderen Staaten 10 . Die politischen, ökonomischen und organisatorischen Anforderungen an ein Embargo sind sehr hoch. Es reicht keineswegs aus, aufgrund einer hohen Außenhandelsintensität bereits auf eine große Abhängigkeit und Verwundbarkeit einer Volkswirtschaft zu schließen. Dazu ist es erforderlich, das Leistungsnetz einer Volkswirtschaft genauer zu analysieren (Input-Output-Tabelle); herauszufinden, i n welchem Umfange auf I m porte verzichtet bzw. sie ersetzt werden können und welche Löcher i m internationalen Kontrollnetz des Embargos bestehen und zu erwarten sind (u. a. Außenseiter, Gegenallianzen, Umweghandel, mangelnde Kontrollwirksamkeit, Zeitverluste und Vorbereitungsmöglichkeiten für den Embargogegner, w e i l Maßnahmen nicht vollkommen sind und zu spät eingesetzt werden). 2. Grunddaten über die rhodesische Volkswirtschaft und eine Modell-Berechnung der Wirkungen eines Im- und Exportembargos gegen Rhodesien 2.1 Fünf Wirkungsebenen für ein Embargo

Das Embargo soll wirtschaftliche Schäden verursachen, um politische Reaktionen auszulösen. A m Anfang der Überlegungen über die Erfolgs10

Vgl. i m einzelnen: Hasse, Rolf, S. 453 - 471.

124

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

chancen eines Embargos muß also geprüft werden, inwieweit eine Volkswirtschaft geschädigt werden kann, wenn Importe und/oder Exporte ausfallen. Beim Rhodesien-Embargo erhoffte man, daß der innenpolitische Druck gegen die Regierung I. Smith von folgenden fünf Gruppen kommen würde: 1. Von den internationalen Firmen und Finanzinstitutionen, die i n Rhodesien große Teile des Bergbaus, der Industrie und der Banken aufgebaut hatten und kontrollierten und die riskierten, sowohl die Exportmärkte als auch den rhodesischen Importmarkt als auch die jährlichen Zins- und Gewinntransfers zu verlieren 1 . 2. Von den rhodesischen Unternehmen, die aufgrund ihrer Import- und Exportabhängigkeit große Schwierigkeiten erwarteten und sich auch vor U D I gegen diesen Schritt und seine Konsequenzen ausgesprochen hatten. 3. Von den Farmern, insbesondere den Tabakpflanzern. Diese Gruppe lebte überwiegend vom Export und trug offensichtlich das größte Risiko bei einem Embargo 2 . Darüber hinaus waren die Farmer das personelle Rückgrat der regierenden Rhodesian Front, so daß i h r Verhalten großen Einfluß auf die rhodesische Regierung haben mußte 3 . 4. Von den Afrikanern, die 1965 zu 44 v. H. i n der Land- und Forstwirtschaft, zu 6,3 v. H. i m Bergbau und zu 14,4 v. H. i n den Haushalten der „Europäer" beschäftigt waren; von den 44 v. H., die i n der Land- und Forstwirtschaft tätig waren, arbeiteten über 50 v. H. auf den Tabakfarmen (vgl. Tabellen 6 und A 6) 4 . Diese Bereiche galten als besonders verwundbar, weil für die landwirtschaftlichen Güter und für die Rohstoffe der Absatz i m Ausland verhindert werden sollte und w e i l die wirtschaftlichen Schädigungen auch zu Einkommenseinbußen bei den „Europäern' 4 und zu Entlastungen des Dienstpersonals führen sollte. Aufgrund der wachsenden Arbeitslosigkeit der Afrikaner erwarteten die Embargoini1 I m Jahre 1965 umfaßten die Kapitaltransfers an das Ausland (in R$): Zinsen — 15,7 M i l l . ; Dividenden u n d Gewinne 29,9 M i l l . ; gesamt — 45,6 M i l l . I n U. S.-Dollar gesamt 63,8 M i l l . Vgl. Rhodesia CSTO, National Accounts, 1972, Tabelle 49, S. 51. 2 V o n der Tabakernte 1963/64 (August/September) i n Höhe von 303,5 M i l l , lbs. w u r d e n 1964 223,8 M i l l . lbs. exportiert = 73,7 ν. H. Der durchschnittliche Exportanteil an der Produktion betrug v o n 1961 bis 1964 80,2 v. H. Vgl. Rhodesia, CSTO, M o n t h l y Digest of Statistics, Dezember 1965, Tabellen 26, 29, 30, S. 24 u n d 28 f. 3 Vgl. ausführlich: Bowman, L a r r y W., S. 91 -109. A l l e i n die Unternehmer u n d Farmer, die an der „europäischen" arbeitenden Bevölkerung einen A n t e i l v o n 19,3 v. H. ausmachten, stellten bei den Wahlen 1962 56,0 v. H. u n d 1965 52,0 v. H. der Kandidaten der Rhodesian Front. 4 Die Angaben über die Z a h l der insgesamt u n d i n der L a n d - u n d F o r s t w i r t schaft beschäftigten A f r i k a n e r schwanken i n den rhodesischen Statistiken sehr stark (20 - 30 000), teilweise aufgrund v o n Änderungen der Erhebungsmethoden i m Jahre 1969. Dennoch ist die Abweichung so konstant, daß insbesondere i n der Analyse der W i r k u n g e n des Embargos auf die Beschäftigung sich keine wesentlichen Veränderungen ergeben.

2. Grunddaten über die rhodesische Volkswirtschaft

125

tiatoren und die afrikanischen Parteien i n Rhodesien eine größere Bereitschaft zu Unruhen und Aufständen. Ein Nebeneffekt dieser innenpolitischen Situation wäre gewesen, daß Rhodesien seine A t t r a k t i v i t ä t als Reiseland und somit eine Deviseneinnahmequelle verloren hätte. Ta&tflTè 6: Zahl der Beschäftigten auf Farmen in Rhodesien 1965

Art der Farn Röhrengetrockneter Tabak Nicht-Afrikan er Besitzer Pächter Beschäftigte Gesamt Afrikaner

Rinderfar·

Maisanbau (Zahl)

Andere

2.403 649 1.347

1.199 166 326

420 98 180

2.425 379 843

4.399

1.691

698

3.647

131.554

23.283

12.717

76.954

Gesamt

6.446 1.344 10.486

244.508

Entnommen aus: T. Curtin und 0. Hurray, Economic Sanctions and Rhodesia, a.a.O., S. 15.

5. Von den „europäischen" Beschäftigten, deren Arbeitsplätze und Einkommen ebenfalls gefährdet wurden. Da für den Bestand des Regierungssystems i n Rhodesien eine wachsende Zahl der „Europäer" lebenswichtig ist, ist die Einwanderungszahl eine politisch entscheidende Kennziffer. Das Embargo könnte durch die Einkommenssenkung direkt politischen Druck auf die rhodesische Regierung hervorrufen (Wahlen) oder indirekt, indem die „Europäer" i n das Land m i t einem vergleichbaren Gesellschaftssystem — Südafrika — auswanderten, u m den Embargowirkungen auszuweichen. Die zentrale Frage dieser Überlegungen blieb jedoch, inwieweit der rhodesischen Volkswirtschaft durch eine wirtschaftliche Isolierung überhaupt Schaden zugefügt werden konnte. Dazu muß man die Struktur der Wirtschaft, ihre Entwicklungsphase und ihre Stellung auf wichtigen I m - und Exportmärkten untersuchen. 2.2 Die wirtschaftliche Entwicklung Rhodesiens bis 1965

Rhodesien hat während und nach dem Zweiten Weltkrieg den „take off" vom Agrarstaat zur Industrialisierung geschafft 5 . Die Landwirtschaft ist zwar der zweitwichtigste Wirtschaftszweig geblieben, aber der 5 Vgl. i m folgenden: Barber, W i l l i a m J.: The Economy of B r i t i s h Central Africa. A Case Study of Economic Development i n a Dualistic Society, Stanford (Calif.) 1961. Schmidt, Werner, S. 101 - 169; Hellmeier, R., S. 21 - 64; Hawkins, Α . M.: The Economy of Rhodesia, 1924-1974, i n : Leistner, G. Μ . E.: Rhodesia. Economic Structure and Change, Pretoria 1976.

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Strukturwandel von 1954 bis 1965 und während der Embargozeit ab 1966 ist klar zu erkennen: der A n t e i l der Landwirtschaft am BSP zu Faktorkosten fiel von 1954 bis 1973 von 24,6 v. H. auf 16,5 v. H. ( — 8,1 v. H.), während die verarbeitende Industrie von 13,3 v. H. auf 23,4 v. H. ( + 10,1 v. H.) zum größten Wirtschaftsbereich gewachsen ist (vgl. Tabellen A 4 und A 5). Die wichtigsten Hilfen dafür waren: das Commonwealth- Präferenzsystem; die Einwanderung von „Europäern" und damit der Zustrom von qualifizierten Fachkräften; die reichen Rohstoff vorkommen, die Auslandskapital anzogen und die Bildung der Zentralafrikanischen Föderation i m Jahre 1953, durch die wichtige Investitionsvorhaben verwirklicht wurden (Kariba-Staudamm, Ausbau der Verkehrswege vor allem i n Südrhodesien) und durch die für die sich entwickelnde Industrie genügend große Absatzmärkte geschaffen wurde. Dennoch ist Rhodesien bis heute eine dualistische Wirtschaft geblieben, i n der 1974 59 v. H. der Afrikaner ausschließlich i n der nicht-monetären Eigenbedarfswirtschaft lebten und 95 v. H. des Bruttoinlandsproduktes von 1 M i l l . Bewohnern (ca. 17 v. H. der Bevölkerung) erstellt wurden. Dadurch w i r d der größte Teil der Afrikaner auch nicht direkt von Änderungen i n der monetären Sphäre der Volkswirtschaft berührt — ist also durch ein Embargo kaum zu treffen. Landwirtschaft Die Hauptprodukte der „europäischen" rhodesischen Landwirtschaft sind Tabak, Mais, Zucker, Erdnüsse, Baumwolle sowie Fleisch (Rind, Schaf) und Milch. Rhodesien ist aufgrund seines hohen agrartechnischen Standes Selbstversorger bei Fleisch, Häuten und Fellen, Milchprodukten, Zucker und Tee. Bei Tabak entwickelte es sich 1965 zum zweitgrößten Ausfuhrland der Welt. Bergbau Mineralische Rohstoffe, vor allem Gold, waren der Anziehungspunkt für die weißen Siedler i m 19. Jahrhundert, das Gebiet Rhodesiens zu kolonisieren. Bis heute ist Gold noch der vom Produktionswert wichtigste Rohstoff. Doch der bis März 1968 stabile Goldpreis, die schlechten Lagerstätten und höheren Kosten reduzierten den Goldabbau und förderten die Exploration und den Abbau von hochwertigen NE-Metallen, die sehr zahlreich i n Rhodesien gefunden wurden 6 , da deren Weltmarktpreise nach 1950 stark stiegen. Besonders umfangreich und hochwertig (Chryβ Insgesamt 34 verschiedene Bodenschätze: Gold, Asbest, Kohle, Kupfer, Chrom, Eisenerze, Zinn, Kalkstein, L i t h i u m , Tantal, Beryll, Silber, Korund, Nickel, Magnesit, Wolfram, Columbit, Blei, Schwefelkies, Magnesit, Glimmer, Quarz, Bauxit, A n t i m o n , Mangan, Kaolin, Quarz, Quarzite, Tripoli, Arsen, Ton, Baryt, T a l k u m u n d Uran. Hauptträger f ü r die Exploration u n d den A b bau von Rohstoffen ist die L O N R H O (London & Rhodesian M i n i n g L a n d Co.).

2. Grunddaten über die rhodesische Volkswirtschaft

127

solit-Asbest, langfaserig) sind die Vorkommen bei Asbest, deren Umfang auf 1 M i l l , t (1 t = 2 000 lbs) geschätzt werden. Bei Chrysolit-Asbest steht Rhodesien als Anbieter hinter Kanada und der Sowjetunion an dritter Stelle. Als dritter wichtiger Rohstoff w i r d Chrom abgebaut; die Lagerstätten werden auf 1 Mrd. t geschätzt und gelten als die wertvollsten der Welt. 1965 lag Rhodesien i n der Förderung von Chromerz mit 646 000 t und einem A n t e i l von 13,5 v. H. der Weltförderung hinter der Sowjetunion und Südafrika an dritter Stelle, 1970 m i t 181 000 t ( = 6,6 v. H. der Weltförderung) immerhin noch an sechster Stelle. Umfangreich sind ferner die Kohlevorkommen 7 , die zusammen m i t der Stromerzeugung am Kariba-Staudamm Rhodesien i n einigen Wirtschaftszweigen — m i t Ausnahme der Agrarwirtschaft und Transportwesen — importunabhängig machten. Tabelle 7: Die Bedeutung einzelner Energieträger i n Energieverbrauch einzelner Wirtschaftszweige in Rhodesien 1965. in v.H.

Hirtschaftszweig

Bergbau Landwirtschaft Straßentransport

Kohle

Elektrizität (Kariba)

niniaal

75

25

70

-

30

100

-

-

Öl

Eisenbahn Andere

8

93

-

50

42

Quelle: W.J. Levy, The Economics and Logistics of an Embargo on Oil and Petroleum Products f o r Rhodesia. Report prepared for the United Nations Secretary, Februar 1966. Entnommen: Leonhard T. Kapungu, The United Nations, a.a.O., S. 76. ^Dieser geringe Anteil erklärt sich aus der Tatsache, daß die Umstellung auf Diesellokomotiven gerade erst begonnen hatte (1963 40 von 400) und durch Gefahr der Sanktionen gestoppt wurde.

Weitere abgebaute Rohstoffe i m nennenswerten Umfang sind Eisenerze (Gehalt 60 - 80 v. H.), Kupfer und seit 1967/68 auch Nickel. Besondere Schwierigkeiten ergeben sich aus den hohen Transportkosten bis zu den Häfen i n Mozambique und Südafrika und aus dem hohen Exportanteil. Nur zu einem geringen Teil wurden bis 1965 die Erze i n Rhodesien weiterverarbeitet. A m weitesten vorangeschritten war die Stahl- und Roheisenerzeugung durch die private Rhodesian Iron and Steel Company (Pte) Ltd. (RISCO) 8 und die staatliche Rhodesian Iron and Steel Com7 Die Kohlebergwerksgesellschaft Wankie Collery Company w i r d von der Anglo American Corporation beherrscht. 8 Beteiligt: der rhodesische Staat, Lancashire Steel Corporation, Stewarts & Lloyds, A n g l o American Corporation, Rhodesian Selection Trust, B r i t i s h South A f r i c a n Company u n d Tanganyika Concession.

128

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

mission (RISCOM) — Produktion von Formeisen, Schmiedeeisen und Stahlguß. Die Verarbeitung beschränkte sich auf die ersten Verarbeitungsstufen, deren Produkte jedoch ebenfalls ausgeführt wurden — ca. 80 v. H. der Roheisenerzeugung 1963. Tabelle 8: Inländische Produktion und Export wichtiger Rohstoffe in Rhodesien 1964. in 1.000 t

Gold Asbest Chroaerz Kohle Kupfer

(1) Produktion

(2) Export

574 153,5 493,4 3.351,0 18,3

k.A. 177,8 502,3 1.479,0 17,0

Exportanteil i 1961 - 1964

97,1 85,8 44,1 84,3

Quelle: The Europa Yearbook 1968, Vol. I I , S. 1128; Herner Scheidt, Rhodesien, a.a.O., S. 124 f f . R. Helleeier, Südrhodesien als Hirtschaftspartner, a.a.O., S. 27 f f .

Industrie Die Industrie wurde nach dem Zweiten Weltkrieg zum wichtigsten Wirtschaftszweig u n d Wachstumsmotor. Dies beruhte auf mehreren Faktoren: 1. A u f der Bildung der Zentralafrikanischen Föderation m i t ihrem größeren Absatzmarkt und ihrer Protektionspolitik, die zuvor i n Südrhodesien aufgrund eines Präferenzabkommens m i t Südafrika fehlte 9 ; 2. auf den hohen Investitionen der I n - und Ausländer (ca 25 v. H.); 3. auf der Verbesserung der Transportmöglichkeiten und der Energieversorgung; 4. auf der Erschließung von Rohmaterialien und 5. auf der Zunahme der afrikanischen Bevölkerung und deren Kaufkraft (vgl. Tabelle 3, A 1 und A 6). Die Entwicklung der Industrie bis 1965 beruhte auf zwei Säulen: 1. auf der Verarbeitung der eigenen Rohstoffe sowie auf Reparaturarbeiten und 2. auf einer stärkeren Ausrichtung der Produktion auf die Nachfrage des Inlandsmarktes, wobei vornehmlich die billigen u n d qualitativ einfacheren Produkte hergestellt wurden. Die sich daraus ergebende Diversifizierung und Strukturveränderung innerhalb der verarbeitenden Industrie lassen sich aus den Tabellen A 7 und A 8 ersehen. Den größten Aufschwung nahmen folgende Branchen: die Nahrungsmittelindustrie, das Papier- und Druckgewerbe, die chemische Industrie und besonders 9 So wurde die inländische Textilindustrie durch die Zollgesetze v o n 1962 gegen asiatische B i l l i g i m p o r t e m i t einem Einfuhrzoll bis zu 100 v. H. geschützt.

Vgl. Hellmeier, R., S. 41 f.

2. Grunddaten über die rhodesische Volkswirtschaft

129

die Textil-, Bekleidungs- und Schuhindustrie sowie die Branche Transport, Ausrüstung und Werkstätten. Kennzeichnend an dieser Entwicklung ist, daß die rhodesische Industrie nicht zuletzt aufgrund einer staatlich geförderten Industrie-, insbesondere aufgrund der Investitionspolit i k 1965 bereits ein Niveau erreicht hatte, das es i h r erlaubte, die Produktion von Gütern höherer Qualität aufzunehmen. Dadurch verringerte sich ihre direkte Importabhängigkeit 1 0 , teilweise waren einzelne Produktionszweige bereits gegenüber den europäischen und asiatischen F i r men konkurrenzfähig geworden (elektrische Geräte). Gut ausgebaut war die Verarbeitung von Fleisch, Tabak und Zucker. Die Textil-, Bekleidungs- und Schuhindustrie errang immer größere Anteile am Inlandsmarkt, ihr Angebot konzentrierte sich jedoch — auch i m Export — auf billigere Produkte vornehmlich für die afrikanische Bevölkerung, während teurere Güter hoher Qualität verstärkt eingeführt wurden (vgl. Tabelle A 10). I n der Holzwirtschaft wurden eigene Holzsorten verarbeitet und alle Qualitäten Papier hergestellt. I n der chemischen Industrie wurde 1965 der Abbau und die Verarbeitung von Phosphaten und von Eisenpyrit aufgenommen, so daß Rhodesien zum Selbstversorger wurde. Auch bei anderen Erzeugnissen (Stickstoff, Waschmittel, Schädlingsbekämpfungsmittel, Ammoniak, Farben, Soda, Chlor) wurden erfolgreich große Anstrengungen begonnen, u m die eigene Produktion aufzunehmen. I m März 1965 nahm die von sieben internationalen Erdölgesellschaften 11 errichtete Ölraffinerie (Kapazität 1 M i l l , tons p. a.) i n Unit a l i die Arbeit auf. Sie wurde über eine 300 k m lange Pipeline vom Hafen Beira (Mozambique) aus bis zur Erdölblockade mit Rohöl versorgt. Das Hauptproblem der metallverarbeitenden Industrie war bis 1965 der kleine Absatzmarkt, der den Aufbau optimaler Kapazitäten für Eisen- und Stahlwerke, aber auch für die Werkzeug- und Maschinenindustrie hemmte. Das technische Wissen war vorhanden. Interessant ist ferner, daß mehrere große Autofirmen 1 2 i n Rhodesien investiert hatten, u m Montagemöglichkeiten für P K W und L K W zu schaffen und u m ein Kundendienstnetz aufzubauen. Die hohe Montagekapazität (mehrere tausend Kraftfahrzeuge i m Jahr) zusammen m i t den Firmen, die P K W und LKW-Karosserien herstellten, schufen einen hohen Bedarf an K r a f t 10 I n w i e f e r n die Importabhängigkeit mengen-, w e r t - u n d gütermäßig absol u t sinkt, hängt davon ab, ob die veränderte Produktion Zulieferprodukte aus dem Ausland benötigt („induzierte Importe"). Vgl. zu diesem Problem: Hasse, Rolf, S. 395 ff. 11 Shell Petroleum Company Ltd., the B r i t i s h Petroleum Company Ltd., American Independent O i l Company, K u w a i t National Petroleum Company, California Texas O i l Corporation, M o b i l Petroleum Company Incorporated, Total O i l Products Rhodesia (Pvt.) L t d . 12 F o r d Motor Company, B r i t i s h Motor Corporation, Rooth Ltd., Leyland A l b i o n Ltd., Standard T r i u m p h Rhodesia (Pvt.) Ltd., Rover Company, j a p a n i sche L K W - F i r m e n .

9 Hasse

130

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

fahrzeugzubehörteilen, die vielfach bereits i n Rhodesien produziert w u r den (Batterien, Lacke, Glas, Blattfedern, Polsterung, Reifen, Schläuche, Kühlung). Der Außenhandel Der Außenhandel als Ansatzpunkt eines Handelsembargos spiegelte den Stand der industriellen Entwicklung wider. Rhodesien importierte überwiegend bearbeitete Produkte. Der Anteil von Maschinen und Transportausrüstungen an den gesamten Einfuhren (fob) betrug 1965 31,7 v. H. und der für verschiedene bearbeitete Produkte 36,2 v. H. (vgl. Tabelle 9 A). Die SITC-Gütergruppen 6 bis 9 umfaßten über zwei Drittel (67,9 v. H.) der Einfuhren. Rechnet man nur die Anteile der für die Industrie und Landwirtschaft sehr wichtigen Güter Erdölprodukte, Düngemittel, Maschinen und Transportausrüstungen sowie Eisen- und Stahlprodukte zusammen, erhält man bereits einen Importanteil von 44,2 v. H. Diese starke Konzentration auf die Einfuhr von bearbeiteten Halb- und Fertigfabrikaten sowie von Investitionsgütern t r i t t auch deutlich hervor, wenn man die Importe nach ihrem Verwendungszweck untergliedert (vgl. Tabelle 10). Lediglich 18,4 v. H. der Importe gehen i n den Konsum, 81,6 v. H. sind Rohstoffe und Halbfabrikate, Baugeräte, Transportausrüstungen und Maschinen. Die Bedeutung der Importe als Angebotsfaktor für die rhodesische Volkswirtschaft w i r d weiterhin belegt, wenn man sie den einzelnen gesamtwirtschaftlichen Nachfrageaggregaten, also auch der entsprechenden einheimischen Produktion gegenüberstellt. Danach werden 43,4 v. H. der Nachfrage nach Roh- und Halbfabrikaten und 35,1 v. H. der Nachfrage nach Investitionsgütern aus dem Ausland bezogen (vgl. Tabelle A 9). Die Zusammensetzung der Ausfuhren weicht fast vollständig von denen der Importe ab. Zwar kann auch hier ein sehr hoher Konzentrationsgrad festgestellt werden, dieser bezieht sich jedoch auf die SITC-Klassen 0 bis 3 m i t einem Anteil an den Ausfuhren (fob) von 66,5 v. H.: Nahrungsmittel — 10,1 v. H.; Getränke und Tabak — 34,2 v. H.; ungenießbare Rohstoffe — 13,3 v. H.; Mineralöl und Fette — 8,9 v. H. Die herausragende Bedeutung der Tabakproduktion für den Devisenerlös zeigt sich an dem hohen Anteil (32,2 v. H.) dieses Produktes an den Ausfuhren (vgl. Tabelle 9 B). Bei der Länderstruktur der I m - und Exporte ist ebenfalls eine starke Konzentration auf nur wenige Länder zu beobachten. So wickelte Rhodesien 1965 80,9 v. H. der Exporte und 76,9 v. H. der Importe m i t acht Ländern ab (vgl. Tabelle 12). Dabei ist der Anteil der CommonwealthStaaten und der angrenzenden Staaten besonders hoch. Die drei wichtigsten Handelspartner sind Sambia (Exporte 25,3 v. H., Importe 3,6 v. H.),

2. Grunddaten über die rhodesische Volkswirtschaft Tabelle 9:

131

Importe und Exporte Rhodesiens 1964 und 1965 r untergliedert nach S ITC, i n 1000 R $ und in v.H. A. Importe ( f . o . b . )

2 1964

Section η η

0 Nahrungsmittel 1 Getränke und Tabak Tabak " 2 Ungenießbare Rohstoffe It 3 Mineralöl und Fette Erdölprodukte π 4 Tierische u. pflanzl. Öle π 5 Chemikalien Düngemittel 11 7 Maschinen und Transportausrüstungen Maschinen außer e l e k t r . M. Lokomotiven u. Wagen Autos u. Ersatzteile "6+8+9 Verschiedene bearb. Produkte Papier und Pappe Textilien Eisen und Stahl

Wert 19.400 7.470 5.548 10.934 12.374 11.538 1.112 23.032 6.300 62.478 28.034 3.224 17.466 79.674 5.144 16.612 10.490 216.474

i n v.H. 9,0 3,5 2,6 5,0 5,7 5,3 0,5 10,6 2,9 28,9 12,9 1,5 8,1 36,8 2,4 7,7 4,8 100

1965 Wert in v.H. 7,8 18.688 2,9 6.960 5.270 2,2 9.780 4,1 4,9 11.822 4,6 11.056 2.606 1,1 11,3 26.900 8.698 3,6 31,7 76.020 13,3 31.864 4.676 2,0 10,1 24.288 36,2 86.802 2,3 5.492 19.916 8,3 10.302 4,3 239.578

100

B. Exporte ( f . o . b . ) ohne Reexporte

Section

0

Nahrungsmittel Frisches u. gefrorenes Fleisch Dosenfleisch u. vorbereit. Fleisch Zucker η 1 Getränke und Tabak Tabak η 2 Ungenießbare Rohstoffe Asbestfasern Chromerz » 3 Mineralöl und Fette Kohle π 4 Tierische, pflanzliche Öle und Fette η 5 Chemikalien " 7 Maschinen und Transportausrüstungen ' 6,13,9 Verschiedene verarbeitete Produkte Bekleidung Raffinierter Kupfer Roheisen

23.930 5.984 4.100 6.970 83.958 78.444 33.626 20.030 5.000 12.872 3.314 700 9.086 12.686 59.784 10.614 7.104 5.100 236.642

10,1 1,5 1,7 2,4 35,5 33,1 14,2 8,5 2,1 5,4

1Λ

0,3 3,8 5,4 25,3 4,5 3,0 2,2 100'

29.308 8.456 5.046 6.964 99.610 93.936 38.784 21.522 7.620 25.744 4.446 632 9.152 17.168 71.278 10.834 12.112 4.946 291.676 1

10,1 1,9 1,7 2Λ 34,2 32,2 13,3 7,4 2,6 8,9 1,5 0,2 3,1 5,9 24,5 3,7 4,2 1,7 100

Quelle: The Europa Yearbook, A World Survey, 1970, Vol. I I , S. 1233. Λ

Oie Zahlenangaben für den Export für 1965 schwanken zwischen 278,3 Mio. R$ und 291,676 Mio. R$. Diese Differenz wird gedeckt durch den nicht monetären Goldexport - 1965 13,6 Mio. R$ - . Ferner i s t es nicht immer eindeutig, inwieweit die Reexporte erfaBt sind - 1965 30,9 Mio. RjL Vgl. Rhodesia, CST0, National Accounts and Balance of Payments of Rhodesia 1972, Tabelle 49, S. 51.

2

Die Fracht- und Versicherungskosten betrugen für 1965 32,9 Mio. R$.

Großbritannien (Exporte 21,9 v. H., Importe 30,4 v. H.) und Südafrika (Exporte 9,0 v. H., Importe 22,9 v. H.). Während Rhodesien gegenüber den angrenzenden Staaten (Botswana, Malawi, Mozambique, Sambia, Süd9·

132

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien Tabelle 10: Warenimporte Rhodesiens 1965.qeoliedert nach dem Verwendungszweck - in Mio. R $

Konsum nicht-dauerhafte Guter dauerhafte Güter Maschinen Transportausrüstung Bau Rohstoffe und Halbfabrikate

Wert

v. H.

37 268 6 762 28 494 37 384 11 674 117 996

15,6. 2,8 11,9 15,6 4,9 49,2

239 996

100,0

Quelle: Rhodesia, CSTO, Annual Statement of External Trade 1965, Tabelle 3.

Tabelle 11: Import Rhodesiens 1965,unterteilt in "konkurrierende" und "nicht-konkurrierende" Importe - in Mio. R &

(1) Gesarat

(2) (2) ι: (1) χ 100 nicht-konkurrende

Rohstoffe u. Halbfabrikate Privater Konsum öffentl. Konsum Investitionsgüternachfrage Lagerveränderungen Re-Exporte

154,6 66,2 4,4 31,6 16,8 24,8

48,2 6,2 1,6 5,4 3,2 5,4

31,2 9,4 36,4 17,1 19,0 21,8

Gesamt

298,4 1

70,0

23,5

Quelle: Rhodesia, CSTO, National Accounts 1965, Tabelle 59. Gesamte Importe: Waren und Dienstleistungen, ohne Kapitalerträge und Transferzahlungen. Oer reine Wareniaport betrug 239,6 Mio. R

afrika, Südwest-Afrika) einen Exportüberschuß von R$ 51,2 M i l l , erwirtschaftete, war die Handelsbilanz gegenüber den fünf wichtigsten Handelspartnern i n Amerika und Europa (Bundesrepublik Deutschland, Großbritannien, Japan, Niederlande, USA) ausgeglichen. Interessant für die Position Rhodesiens gegenüber seinen Haupthandelspartnern i n A f r i k a (Malawi, Sambia und Südafrika) ist neben dem Handelsumfang auch die Güterstruktur der I m - und Exporte (vgl. Tabelle A 11). Rhodesien war für Malawi und Sambia der Hauptlieferant von Maschinen, Transportausrüstungen und anderen verarbeiteten Produkten — SITC-Gruppen 6 bis 9. Darüber hinaus lieferte Rhodesien verstärkt Lebensmittel und an Sambia auch Mineralöl(-produkte) und Fette. Gegenüber Südafrika entsprachen die Gütergruppen denen i m Handel m i t den anderen Industriestaaten. Rhodesien führte 1965 über doppelt so viel Güter aus Südafrika ein als es selber ausführte; diesem passiven Handelssaldo von R$ 29,2 M i l l , standen aktive Handelssalden

2. Grunddaten über die rhodesische Volkswirtschaft

133

Tabelle 12: Die wichtigsten Handelspartner Rhodesiens 1965. in 1000 R S

Exporte f.o.b. Wert

Länder(-gruppen) 1. Sambia 2. Großbritannien 3.-Bundesrepublik Deutschland 4. Südafrika 5. Malawi 6. Japan 7. Niederlande 8. Vereinigte Staaten 1. - 8. insgesamt

72 180 62 303 25 25 15 14 7 6

616 590 476 800 450 988

230 403

^Commonwealth 170 470 angrenzende 118 574 Staaten ENG 42 342 2 Nordamerika ^ 8 632 Neutrale Staaten 6 882

Reexporte

Importe f.o.b. Wert v.H.

v.H. 25,3 21,9

19 650 576

9,0 9,0 5,4 5,2 2,6 2,5

208 3 284 3 466 10

80,9

27 262^

68

59,8 41,6 14,9 3,0 2,4

8 640 72 710

3,6 20,4

9 54 2 13 5 16

4,0 22,9 1,2 5,5 2,5 6,8

730 922 794 212 912 394

184 314

76,9

102 036 67 388

42,6 28,1

29 272 20 330 5 442

12,2 8,5 2,3

Quelle: Rhodesia, CSTO, Annual Statement of External Trade of Rhodesia 1965, Tabelle 14,

1Botswana, 2

Malawi, Mozambique, Sambia, Südafrika, Südwest-Afrika,

Kanada, Vereinigte Staaten. ^Österreich, Schweden, Schweiz. ^Reexporte insgesamt R$ 30.882 Mio.

von R$ 63,5 M i l l , i m Handel m i t Sambia und R$ 12,7 M i l l , m i t Malawi gegenüber. Wenn man diese globalen Zahlen für den Import, Export, für die Gütergruppen und die Länderstruktur des Außenhandels zusammenfaßt, kommt man zu folgenden Ergebnissen: 1. Die rhodesische Volkswirtschaft importiert sehr wesentliche Teile ihres Bedarfs an Investitionsgütern und an verarbeiteten Produkten. 2. Die Ausfuhr konzentiert sich i m Gegensatz zu den Importen auf agrarische und mineralische Rohstoffe, insbesondere auf Tabak. 3. Die Industrie ist fähig, Elektrogeräte zu exportieren, ferner Maschinen und andere verarbeitete Produkte meist noch geringerer Qualität, die aber den Bedürfnissen der angrenzenden Entwicklungsländer entsprechen. 4. Gegenüber den ehemaligen Mitgliedern der Zentralafrikanischen Föderation, Sambia und Malawi, erwirtschaftete Rhodesien 1965 einen Handelsüberschuß von R$ 76,2 Mill., so daß diese Länder von rhodesischen Lieferungen sehr abhängig waren. 5. 80 v. H. des rhodesischen Außenhandels wurde m i t nur acht Ländern abgewickelt.

134

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Weder die hohen Anteile der Investitionsgüter und der verarbeiteten Produkte an den Importen noch der geringe A n t e i l an Konsumgütern, die i m Embargofall i n technisch hochstehenden Agrarstaaten wie ein Puffer i n der Außenhandelsbilanz zu betrachten sind, noch andere Konzentrationsmaße reichen aus, u m die Schädigungsmöglichkeiten einer Volkswirtschaft verbindlich zu bestimmen. Vielmehr ist es erforderlich, die Substitutionskapazität (nachfrage- und produktionsbedingte sowie die außenwirtschaftliche) zu ermitteln. Wenn man die Importe i n Gütergruppen gliedert und vergleicht, welche Gütergruppen der Importe auch i m Inland bereits produziert werden, kann man trotz aller notwendigen Einschränkungen 13 die Importe i n „konkurrierende" und „nichtkonkurrierende" Güter einteilen. A u f dieser Grundlage beruhen die Zahlen i n Tabelle 11. Danach könnten i m Durchschnitt nur 23,5 v. H. aller Importe nicht durch inländische Produktion ersetzt werden. Aber dieses Ergebnis muß m i t Bedacht gewertet werden, da es sich hier u m Schlüsselprodukte handeln kann. So bewirkt der Ausfall von ö l , daß die Produktion allgemein und auch die Aufnahme einer technisch möglichen Importsubstitution sehr wesentlich behindert oder unmöglich wird. Dies gilt auch für die Ermittlung der Importsubstitutionskapazität i n der Landwirtschaft Rhodesiens (vgl. Tabelle A 12), wenn man für die verschiedenen Agrargüter die Importe und Exporte vergleicht. Der hohe technische Stand der Landwirtschaft, ihre Mechanisierung, macht sie anfällig gegenüber einem Erdölembargo (vgl. Tabelle 7). Andererseits bietet eine solche Gegenüberstellung wertvolle Informationen darüber, wo Beschäftigungsschwierigkeiten und freie Kapazitäten auftreten werden (Export wesentlich größer als der Import: Fleischprodukte, Zucker, unverarbeiteter Tabak, Häute und Felle) und darüber, bei welchen Gütern Versorgungsprobleme auftreten können (Import wesentlich größer als Export: Fisch, Weizen und Getreide, Futtermittel) 1 4 , so daß sie als Hinweis für den Träger der Wirtschaftspolitik und für den Produzenten dienen, i n welche Richtung die Reallokation der Faktoren und damit die Produktion gelenkt werden müssen. Die notwendigen Umstellungen i n der Produktion sind noch besser abzuschätzen, wenn man den Gütervergleich i m Außenhandel ergänzt um die Komponente der „Nicht-Sanktionsländer", da diese andeuten, wie groß die „außenwirtschaftliche Substitutionskapazität" mindestens sein 13 Die Klassifizierung richtet sich nach der Handelsstatistik, die sehr grob ist. D a m i t ist einerseits nicht sichergestellt, ob bei „gleichen" Gütern gemäß Stat i s t i k die Substitutionsmöglichkeit i n Rhodesien vollständig erfolgen kann, da sie doch sehr unterschiedlich sind. Andererseits k a n n es auch vorkommen, daß Importgüter zwar nicht produziert werden, aber durchaus hergestellt werden können. 14 F u t t e r m i t t e l n u r sehr bedingt, da die zu erwartenden Exportschwierigkeiten bei Fleisch zu einer Verringerung der Viehhaltung u n d somit auch zu einem geringeren Bedarf an F u t t e r m i t t e l n führen muß.

2. Grunddaten über die rhodesische Volkswirtschaft

135

wird. Diese Schätzung w i r d i n Tabelle A 13 versucht. Einmal zeigen die Zahlen für die „konkurrierenden Importe" und die Gesamtexporte der Industrie, daß — bei einigen Produktgruppen die Importe durch die Umorientierung der Exporte auf den Inlandsmarkt nicht v o l l ersetzt werden können (Textilien, Gummi und Chemikalien, Maschinen und Transportausrüstungen); — bei einigen Produktgruppen die Importe zwar ersetzt werden können, aber der Export wesentlich größer als der Importersatzbedarf ist, so daß Absatzschwierigkeiten auftreten können. Diese Ergebnisse müssen weiter korrigiert werden. Die Substitutionskapazität i n der rhodesischen Industrie ist größer, 1. weil ein Embargo den Wegfall der Importkonkurrenz bedeutet und damit die rhodesischen Industriezweige „wettbewerbsfähig" werden. Sie können zu höheren Kosten und Preisen ihre Produktion diversifizieren und ausdehnen. Es entsteht für die Wirtschaftspolitik ein Wettbewerbsproblem, da die Zwangsautarkie des Embargos die Marktformen am A n bietermarkt verändert. 2. w e i l bei den Gütern, bei denen der Export größer als der Import ist, ein Ausgleich auf den Märkten der „Nicht-Sanktionsländer" und i n Sambia existiert, so daß der Export i n diese Länder und eventuell über diese Länder auf den Weltmarkt aufrecht erhalten werden kann (bei Nahrungsmitteln und Getränken, Schuhen und Bekleidung). 3. Weil bei den meisten Gütern, bei denen der Import größer als der Export ist, keine größeren Versorgungsschwierigkeiten zu erwarten sind. Bei Chemikalien, Maschinen und Transportausrüstungen w i r d ein großer Teil aus bzw. über das „Nicht-Sanktionsland" Südafrika bezogen (vgl. Tabelle A 11). Größere Probleme wären nur für die Textilindustrie zu erwarten, deren Entwicklungsstand bereits 1965 eine stärkere Importsubstitution zuließ, wenn gleichzeitig der Anbau von Baumwolle forciert würde, bei der ein Importdefizit bestand (vgl. Tabelle A 12). Darüber hinaus besaß Rhodesien gegenüber Sambia einen Substitutionspuffer, den es als Drohmittel einsetzen konnte. Rhodesien lieferte nach Sambia überwiegend Mineralöle, Fette, Maschinen und verarbeitete Produkte (vgl. Tabelle A 11). Bei diesen Gütergruppen hatte Rhodesien selber ein Importdefizit. Zusammenfassend kann festgehalten werden, daß bereits eine grobe Analyse den Schluß zuläßt, daß die rhodesische Industrie wenig getroffen wird, da sie i n der Lage ist, einmal größere Teile des Importes durch Beschränkungen der Exporte zu ersetzen. Ferner bestanden günstige Bedingungen, die Exportmärkte zu erhalten, da die rhodesische Industrie i n erster Linie i n die angrenzenden Länder lieferte, die sich an den w i r t -

1 3 6 Z w e i t e r T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

schaftlichen Sanktionen kaum beteiligen konnten. Schwieriger dagegen ist die Situation für den Bergbau, der aufgrund der begrenzten Verarbeitungsmöglichkeiten i m Inland auf den Export i n Industrieländer angewiesen war. Er hatte keine nennenswerten direkten Substitutionsmöglichkeiten. Ähnlich ist die Lage für einige Bereiche der L a n d w i r t schaft, insbesondere für die Güter Tabak, Fleisch, Häute und Felle, Zukker. Hier blieb n u r die Chance eines Exportes über die „Nicht-Sanktionsländer". Diese Länder konnten ihre Importe an rhodesischen Agrargütern und mineralischen Rohstoffen für den Eigenverbrauch nicht erhöhen, w e i l sie bereits größere Mengen kauften oder w e i l sie selber große Produzenten und auch Exporteure dieser Güter waren (insbesondere Südafrika). Allerdings schuf letztere Tatsache — abgesehen von Konkurrenzproblemen — gute Bedingungen für Umgehungen der Sanktionen durch Reexporte. Bei Tabak waren große Schwierigkeiten zu erwarten, da Rhodesien 1965 der größte Tabakexporteur i n A f r i k a w a r und der zweitgrößte der Welt, und der Anbau und insbesondere der Export von Tabak i n den „Nicht-Sanktionsländern" 1965 gering war, so daß keine Ausweichmärkte bestanden (in 1 000 t): Angola: Ausfuhr 2,3; Malawi: Ernte 23,0; Einfuhr 0,2; Ausfuhr 17,6; Sambia: Ernte 9,0; Ausfuhr 9,7; Mozambique: Zigarettenproduktion 1,6. Dagegen die Zahlen Rhodesiens: Ernte 126,0; bei einem durchschnittlichen Exportanteil (1961 bis 1964) von 80,2 v. H. ergibt sich ein Export 1965 von ca. 101,l 15 . 2.3 Eine Modell-Berechnung der Wirklingen eines Import- und Exportembargos gegen Rhodesien 16

Die bisherige Globalanalyse arbeitete zwar m i t numerischen Werten, dennoch sind die Aussagen mehr qualitativer Natur. Einmal fehlt i h r eine Schätzung der Substitution der „nicht-konkurirerenden" Importe, zum anderen w a r es n u r begrenzt möglich, die Wirkungen eines Engpasses aufgrund fehlender Importe auf das gesamte Leistungsnetz der Volkswirtschaft zu beurteilen. Diese quantitative Wirkungsanalyse ist näherungsweise möglich m i t Hilfe der Input-Output-Tabelle, die für das Jahr 1965 für die rhodesische Volkswirtschaft veröffentlicht wurde. Der Vorteil einer Input-Output-Analyse liegt i n der Möglichkeit, die intersektoralen Verbindungen einer Volkswirtschaft darzustellen und dadurch auch aufzuzeigen, welche Sektoren i n welchem Ausmaß von Produktionsbzw. Lieferstörungen berührt werden. Diesem Vorteil stehen aufgrund der produktionstheoretischen Grundlagen einer Input-Output-Tabelle 15 Vgl. U. N. Economic Commission for Africa, Statistical Yearbook, Part 4, 1973, Länderteile. 16 Vgl. i m folgenden: Curtin, T., and Murray, D a v i d : Economic Sanctions and Rhodesia, S. 32 - 47. Diese Modell-Berechnung hat auch Jorgen Rasmussen seinen Ausführungen zugrunde gelegt. Vgl. Rasmussen, Jorgen, S. 198 - 215.

2. Grunddaten über die rhodesische Volkswirtschaft

137

als Grundlage für Prognosen gewichtige Restriktionen gegenüber, die nur m i t Hilfe von Alternativannahmen insbesondere über den Umfang und den Zeitbedarf der Substitutionsmöglichkeiten gemildert werden können 1 7 . Dann ist die Input-Output-Tabelle die beste quantitative Methode, u m komparativ-statisch Ergebnisse von Veränderungsprozessen darzustellen. Die Tabellen 13 und 14 zeigen die Struktur des Leistungs-Gegenleistungsnetzes der rhodesischen Volkswirtschaft für das Jahr 1965 i n Wertgrößen und i n Form einer Produktionskoeffizientenmatrix. Die Gesamtnachfrage ist unterteilt i n die interindustrielle Nachfrage (endogener K e r n der Input-Output-Tabelle) und i n die Endnachfrage - Exporte, p r i vater und öffentlicher Konsum, Investitionsgüternachfrage, Lagerveränderungen — (exogener Teil der Input-Output-Tabelle). Die W i r k u n gen eines I m - und Exportembargos werden auf zwei Wegen i n die InputOutput-Tabelle eingearbeitet: 1. Über die Endnachfrage. Aufgrund des Importembargos der Handelspartner Rhodesiens sinken die rhodesischen Ausfuhren. 2. Uber Veränderungen bei den Importen als Element der interindustriellen Nachfrage aufgrund des Exportembargos der Handelspartner Rhodesiens. Der Modell-Berechnung liegen bei T. Curtin Annahmen zugrunde: Z u 1: Veränderungen

und D. Murray

folgende

der rhodesischen Exporte:

Es w i r d ein Importembargo auf die zwölf wichtigsten rhodesischen Ausfuhrgüter verhängt: Asbest, Chrom, Eisenerz, Roheisen, Zucker, Tabak, Kupfer, Fleisch und Fleischprodukte, Häute, Felle und Leder. Dieses Importembargo soll obligatorisch und wirksam sein, so daß kein Umweghandel als außenwirtschaftliche Substitutionsmöglichkeit für Rhodesien besteht. Bei diesen Idealannahmen, die formal dem Beschluß des Sicherheitsrates vom 16. Dezember 1966 entsprechen, verringert sich die Exportspalte der Input-Output-Tabelle wie folgt (in M i l l . RS): Rückgang im 17 Linear homogene, limitationale Produktionsfunktionen, keine „economies of scale", keine Substitution zwischen technischen Produktionsprozessen (Mischung alter u n d neuer Anlagen i n einer Branche), keine Über- oder Unterkapazitäten, konstante relative Preise. Vor allem die Annahme konstanter relativer Preise widerspricht der Grundthese der Außenwirtschaftstheorie, die von der Veränderung der relativen Preise ausgeht. Z u den Problemen i m einzelnen vgl. Hatanaka, M.: The Workability of I n put-Output-Analysis, Foreword by Ο. Morgenstern, Ludwigshafen am Rhein 1960, passim.; Hasse, R.: Können private Fehlinvestitionen durch staatliche Hilfe vermieden werden?, i n : Wirtschaftspolitische Chronik des Instituts für Wirtschaftspolitik an der Universität zu Köln, Heft 3, 1968, S. 64 - 76.

Land-

M

Nachfrage/

Rundungsungenauigkeit

Quelle: T. Curt in and David Murray, Economic Sanctions and Rhodesia, a.a.O., Tabelle 11 und 12, S. 36 f.; Rhodesia, CSTO, National Accounts and Balance of Payments of Rhodesia, 1965, ηTabelle 59.

Output

Interindustrielle Nachfrage Endnachfrage Berg- Verarb. BaugeEnergie-u. Transport Öffentl. Dienst- ExPrivater Öff enti· InvestiLager- Gesamte ZahGesamte wirt- bau Induwerbe Wasserwirtund Verwalleistun- porte Konsum Konsum tiönsgüter- verande- Endnach- lungen •Input schaff strie schaff handel tungen gen nachfrage rungen frage Produktion Inländische Industrie 47,4 77,4 19,4 3,6 1,0 - 3,0 98,4 145,8 Landwirtschaft 47,4 77,4 19,4 3,6 1,0 - 3,0 98,4 145,8 Bergbau 0,4 - 5,4 - 0,2 1,0 65,6 2,2 - 0,8 - 4,0 64,6 71,6 Verarb. Industrie 25,6 7,8 16,0 1,4 10,0 0,6 129,0 126,0 3,8 11,4 + 1,0 271,0 332,4 Baugewerbe 0,8 - 0,4 13,4 2,0 10,4 36,8 47,4 64,0 Energie-u.Wasserwirtsch. 1,4 3,6 5,0 0,4 1,4 - 8,8 9,0 3,6 0,2 21,8 33,6 Transport u. Handel 8,8 4,0 17,4 5,8 0,8 1,4 50,8 109,6 5,8 8,2 - 0,2 174,2 212,4 Öffentl. Verwaltung « 0,4 1,0 31,4 32,8 32,8 Dienstleistungen 0.4 0.7 6.2 1.4 0.6 9^0 ; 4.2 106.4 24.4 135.2 154.2 gesamte Industrie 37.4 16.8 81.4 23.6 3.4 34.8 4.0 336.2 373.8 83.4 58.4 - 3.1 845.4 1046.8 Importe "Konkurrierende" Landwirtschaft 0,2 - 4,8 - 0,6 2,2 2,2 4,8 - 9,8 Bergbau « 1 , 2 « 1,2 Industrie 4,4 2,8 65,2 7,0 0,6 6,6 0,2 0,2 18,4 46,2 1,6 26,2 11,4 104,2 -191,0 Baugewerbe « Energie-u.Wasserwirtsch. « 0,8 0,8 Handel 0,8 0,8 - 0,8 Dienstleistungen 0,4 1,2 1,8 9,2 11,0 1,2 12,0 - 24,6 "Nicht-Konkurrierende" 1.0 4.0 40.8 2.4 5.4 6.2 1.6 5.4 3.2 21.8 - 70.0 = : gesamte Importe 5.6 7.2 113.2 9.4 1.4 8.4 9.4 24.8 66.6 4.4 31.6 16.8 143.6 -298.4 Indirekte Steuern usw. 2,6 1,2 5,6 0,8 0,2 8,0 8,2 23,8 - 3,6 27,2 - 53,2 Wertschöpfun g 100.2 46.4 132.2 30.2 28.6 161.2 32.8 132.6 : -665.2 : Gesamt-Angebot 145,8 71,6 332,4 64,0 33,6 212,4 32,8 154,2 - 1016,21 .1Q16,0'' v.H. - Sätze Importanteil 3,8 10,1 34,1 14,7 4,2 4,0 6,1 Indirekte Steuer 1,8 1,7 1,7 1,3 0,6 3,8 5,3 Wortschöpfun g 68.7 64.8 39.8 47.2 85.1 75.9 100.0 85.9

Tabelle 13: Input-Output-Tabelle der industriellen Leistunqsströme in Rhodesien 1965. in Mio. R ft

138 Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

2. Grunddaten über die rhodesische Volkswirtschaft Tabelle 14:

139

Produktionskoeffizientenmatrix der Volkswirtschaft Rhodesiens 1965

Landwirtschaft

Bergbau

Verarb. Industrie

Baugewerbe

Energie u. Transport und WasserwirtHandel schaft

öffentl. Verwaltung

Dienstleistungen

Inländische Industrie Landwirtschaft Bergbau Verarb. Industrie Baugewerbe Energie u. Wasserwirtschaft Transport u. Handel Offeriti . Verwaltung Dienstleistungen Gesamte Industrie

_

_

_

.0027 .1756 .0055

-

.1426 .0162

-

.1089

-

.2500

-

-

.0096

.0503

.0604 -

_

_

_

_ _

.0047 .471 .631

-

-

.0060 .0417 .0119

-

.0039 .0130

.0151

.0063

-

.0066

-

-

.0559

.0523

.0906

.0238

-

-

.0091

-

-

-

-

-

-

-

.0027

.0195

.0187

.0219

.0179

.0424

-

-

.2565

.2346

.2449

.3688

.1013

.1639

-

.0260

_

-

-

-

-

-

.0302

.0391

.0144 .0036 .1961

_

-

.1094

.0179

.0311

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

.0238

-

-

-

-

Importe "Konkurrierende 11 Landwirtschaft Bergbau Verarb. Industrie Baugewerbe Energie u. Wasserwirtschaft Transport u. Handel Dienstleistungen

.0014

_

_ -

.0013

_

-

-

-

-

-

-

-

-

.0056

.0036

-

-

.0086

-

"Nicht-konkuniende" ,0069

.0559

.1227

.0375

-

-

-

Gesamte Importe Indirekte Steuern usw. Wertschöpfung

.0384

.1006

.3406

.1469

.0417

.0395

.0178 .6873

.0168 .6480

.0168 .3997

.0125 .4719

.0060 .8512

.0377 .7589

1.000

.0532 .8599

Gesamtes Angebot

1.0000

1.0000

1.0000

1.0000

1.0000

1.0000

1.000

1.0000

Quelle: siehe Tabelle-13.

_ -

.0597 -

.0610

Tipp- und Rechenfehler wurden beseitigt.

Bergbau: bei Asbest u m 21,6; bei Chrom u m 7,6; Eisenerz und Kupfer zusammen um 12,0; i n der Industrie: Roheisen u m 5,0; Häute, Felle, Leder und Fleischprodukte u m 11,2; verarbeiteter Tabak u m 11,2; i n der Landwirtschaft: Rohtabak 66,0 und Zucker u m 8,0. Ferner w i r d unterstellt, daß Sambia seine Kohleimporte (um 6,0) und den Import von rhodesischen Industriegütern u m 40,0 verringert, und daß die Einnahmen der Branche Transport und Handel um 22,2 sinken, davon allein 13,6 Verlust an Frachteinnahmen, w e i l Sambia neue Transportwege benutzt 1 8 . 18 Über die Bedeutung des Transports v o n Waren aus u n d nach Sambia über Rhodesien f ü r Sambia u n d f ü r die rhodesischen Eisenbahnen vgl. Tabellen A 17 u n d A 18.

140

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Als weitere Kompensationsmaßnahme w i r d ferner unterstellt, daß der Rückgang der Endnachfrage durch staatliche Lagerkäufe bei Tabak verringert wird. Durch diese Maßnahme gelingt es zwar, den Rückgang der Tabakexporte zu neutralisieren, da i m gleichen Umfang, i n dem die Exportspalte sinkt, die Spalte Lagerveränderungen wächst. Diese Umbuchung löst jedoch nicht die ökonomischen Probleme: es fehlen die Devisen; die Lagerhaltung muß finanziert werden; durch die Lagerkäufe entstehen nicht verwendbare Horte. Die Finanzierungsart (Steuern, A n leihen, Geldschöpfung) entscheidet darüber, ob ein inflatorischer Impuls entsteht oder nicht (Vgl. 2. Teil, 3.6.2)19. Zu 2.: Veränderungen

der rhodesischen Importe

Die Importsubstitution w i r d sich darauf erstrecken, die Importe für die Endnachfrage und die Nachfrage nach industriellen Zulieferprodukten durch inländische Produkte zu ersetzen, sofern nicht auf den Konsum oder den Einsatz von Importgütern ganz verzichtet werden kann. Die Substitution der Importe für die Endnachfrage ist recht einfach, wenn inländische Güter der Endnachfrage an ihre Stelle treten. Dann findet innerhalb der jeweiligen Spalte der Endnachfrage ein Austausch statt, die Nachfrage ζ. B. nach Investitionsgütern wechselt von der Zeile Importe über zu einer Zeile der inländischen Industrie. Schwieriger ist es dagegen, wenn der Austausch innerhalb der interindustriellen Nachfrage geschieht. Dann ändern sich nahezu alle Produktionsprozesse, -funktionen bzw. die Produktionskoeffizienten. I m folgenden w i r d angenommen, daß es möglich sei, 50 v. H. der „konkurrierenden Importe" durch inländische Güter zu ersetzen. Diese Annahme ist grob, da aufgrund der vorangegangenen Globalanalyse je nach Gütergruppen unterschiedliche Substitutionsmöglichkeiten zu erwarten wären. Dennoch bleibt diese Annahme i m Rahmen der Modell-Berechnung, da eine Substitution von 50 v. H. aufgrund der vorangegangenen Untersuchungen eine untere Grenze darstellt und somit eine hohe Wirksamkeit des Exportembargos unterstellt. Zu welchen Ergebnissen führen diese Bedingungen? 1. Wenn keine Importsubstitution möglich ist, kommt es durch den Fortfall der Exporte zu Embargowirkungen, die i n Tabelle A 14 festgehalten sind. 19 Eine weitere Ungewißheit ergibt sich daraus, daß die Exportpreise i n der Regel höher sind als die Börsenpreise i m I n l a n d u n d höher als der staatliche Ankaufspreis. Eine Senkung dieser Nachfragekomponente wäre also zu erwarten. I n der Modell-Berechnung w i r d die Wertschöpfung der L a n d w i r t schaft überschätzt u n d damit auch ihre interindustrielle Nachfrage — auch nach Importen. Andererseits w i r d diese Ungenauigkeit geheilt durch die U m stellung der Produktion auf Weizen u n d durch den Umweghandel bei Tabak.

2. Grunddaten über die rhodesische Volkswirtschaft

141

2. Wenn 50 v.H. der „konkurrierenden Importe" für die interindustrielle und die Endnachfrage substituiert werden können, treten Embargowirkungen auf, die i n Tabelle A 16 errechnet worden sind 2 0 . Die Ergebnisse des Ausgangszustandes und der beiden Modell-Berechnungen sind i n Tabelle 15 zusammengefaßt worden. Ferner sind i n die Tabelle 15 die Ergebnisse einer leicht modifizierten Schätzung der Sanktionswirkungen aufgenommen worden. J. Rasmussen schätzte die rhodesischen Exporte, indem er auf der Grundlage der Zahlen aus Tabelle A l l einen geringeren Rückgang annahm als T. Curtin und David Murray 21. Tabelle 15: Zusammenfassung der Ergebnisse der Hödel 1-Berechnungen über die Wirkungen eines Im- und Exportembarqcs gegen Rhodesien, in Mio. RS und in v.H., gegenüber 1965

Wertschöpfung

LandWirtschaft

Bergbau

verarb. Industrie

Baugewerbe

Transport Hanflel

Energie-u. Wasserw.

öffentl. Verwaltung

Dienstleistungen

Gesamt

1965 Wert 100,2 in v.H. v. Gesamt 15,1 Projektionen: 88,6 1. Tabelle A 14 in v.H. v. Gesamt 15,8

46,4 7,0

132,2 19,9

30,2 4,5

28,6 4,3

161,2 24,2

32,8 4,9

132,6 19,9

665,2 100,0

15,0 2,7

104,2 18,6

29,2 5,2

25,2 4,5

137,0 24,4

32,8 5,8

129,6 23,1

561,6 100,0

2. Tabelle A 16 Wert 102,0 in v.H. v. Gesamt 16,0

16,4 2,6

144,6 22,6

29,4 4,6

27,4 4,3

144,0 22,5

32,8 5,1

142,4 22,3

639,0 100,0

3. Rasmussen Wert 102,4 in v.H. v. Gesamt 15,7

31,0 4,7

145,2 22,2

29,4 4,5

28,4 4,4

142,2 21,7

32,8 5,0

142,6 21,8

654,0 100,0

Proiektierte Veränderungen der Wertschöpfung im Vergleich zu 1965. in Mio. RS und in v.H.

Wertschöpfung in Ri\ in v.H. von 1965

1965

Projektion 1 Tab. A 14

Projektion 2 Tab. A 16

Projektion 3 Rasmussen

665,2 100,0

561,8 84,5

639,0 96,1

654,0 98,3

Proiektierte Veränderungen der rhodesischen Leistungsbilanz im Vergleich zu 1965 in Mio. RS und in v.H. 1965 (T.13) Wert v.H. Exporte ges. inländische Reexporte Importe interindustry Endnachfrage Saldo der Leistungsbilanz

361,0 336,2 24,8 - 298,4 - 144,6 143,6

62,6.

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Projektion 1(T.A14) Wert v.H. 146,8 122,0 24,8 - 267,6 - 124,0 - 143,6

- 120,8

Projektion 2(T.A16) Wert v.H.

40,7 36,3 100,0 89,7 85,7 100,0

146,6 131,6 15,0 187,4 104,8 82,6

-

40,6

40,6 39,1 60,5 62,8 72,5 57,5

Projektion Rasmussen Wert v.H. 165,0 150,0 15,0 - 185,2 - 102,6 - 82,6

-

45,7 44,6 60,5 62,1 71,0. 57,5

20,2

Quelle: T. Curtin and David Hurray, Economic Sanctions and Rhodesia, a.a.O., Tabelle 15, S. 45; Jorgen Rasmussen, Economic Impact of the Rhodesia Sanctions, a.a.O., Tabelle 17, S. 211.

20 Z u den Umrechnungsmethoden, insbesondere den inversen Matrizen vgl. Curtin, T., and Murray, David, Anhang I u n d I I , S. 54 ff.

142

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Die markanteste Veränderung ist — wie zu erwarten war — der Rückgang der Exporte von 361,0 auf 146,8 bzw. R$ 165,0 Mill., also eine Verringerung von über 50 v. H. Da die Importe gleichzeitig — annahmegemäß — nicht so stark gefallen sind, ergaben sich große Defizite i n der Leistungsbilanz, so daß der eigentliche Engpaß die verfügbare Menge internationaler Liquidität sein dürfte. Die Wertschöpfung sinkt, aber keineswegs so stark. Wenn keine Importsubstitution möglich ist (Projektion 1), w i r d die Wertschöpfung u m 15,5 v. H. zurückgehen. Gegen die politischen und wirtschaftlichen Rückwirkungen der Einkommenssenkung (Fallen der Endnachfrage m i t den daraus ableitbaren kumulativen Wirkungen) w i r d die Regierung Maßnahmen ergreifen. Hierbei reduziert sich die Analyse auf die Frage, welche Einkommen stabilisiert werden: die der „Europäer", der Afrikaner oder die Gewinne der Unternehmen? Jede partielle Einkommensgarantie verändert i n erster Linie die Einkommensverteilung; jede globale Einkommensgarantie stabilisiert zwar die Endnachfrage, aber sie schafft keine Güter. Das Problem der Finanzierung des Einkommensausgleichs und damit der mögliche inflatorische Impuls bleiben noch zu lösen. N u r die Finanzierung aus Sparen (freiwilliges und Staatsanleihen oder Zwangssparen über Steuern) sind tendenziell inflationsneutral. Sowie eine Importsubstitution von 50 v. H. angenommen wird, sinkt das Sozialprodukt zu Faktorkosten nur noch minimal u m 3,9 bzw. 1,7 v. H. Die Anteile der einzelnen Wirtschaftszweige an dem Sozialprodukt zu Faktorkosten verändern sich wenig. A m stärksten sinken müßte der A n t e i l des Bergbaus (von 7,0 bis auf 2,6 v. H.), da seine Exporte verhindert werden. Die verarbeitende Industrie (von 19,9 auf maximal 22,6 v. H.) dagegen profitiert von der Importsubstitution und wächst ebenso wie der Sektor Dienstleistungen (von 19,9 auf 23,1 v. H.). Die Landwirtschaft (15,1 bis 16,0 v. H.) hält ihren Anteil, jedoch nur aufgrund der angenommenen staatlichen Vorratskäufe. Die Bedeutung des Sektors Transport und Handel sinkt von 24,2 bis auf maximal 21,7 v. H., je nachdem welche Annahmen über den Außenhandel m i t Sambia i n die Projektion eingehen. 21 Vgl. Rasmussen, Jorgen, S. 206 ff. Rasmussen berücksichtigt stärker den Handel, auch den Umweghandel, m i t u n d über Südafrika u n d Sambia. Agrarwirtschaft: w i e bei C u r t i n / M u r r a y . Bergbau: Goldexport 13,6; Umweghandel v o n mineralischen Rohstoffen über Südafrika 25,2; Importe der „ N i c h t " - S a n k tionsländer 10 v. H. der rhodesischen Asbestexporte; insgesamt Exporte i n H ö he v o n 40,8 (Curtin/Murray 18,4). Industrie: Export nach Sambia 50 v. H. der Exporte von 1965; den Rest k a n n Rhodesien i n Südafrika absetzen, w o h i n es bereits exportierte; gesamte Ausfuhren der Industrie 65,6 (Curtin/Murray 57,6); Energie- und Wasserwirtschaft: Export an Elektrizität bleibt auf dem Niveau von 1965: 8,8 (Curtin/Murray 8,8). Transport und Handel: Veränderungen i n Relation zur Verringerung der Exporte, insgesamter Export 26,0 (Curtin/ M u r r a y 28,6). Zahlenangaben i n M i l l . R$.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

143

Als Ergebnis der Projektion 2 (Curtin/Murray) und der Projektion 3 (Rasmussen) kann festgehalten werden, daß unter der Annahme einer erheblichen Verringerung der Exporte und bei einer Substitutionskapazität der rhodesischen Volkswirtschaft von 50 v. H. der „konkurrierenden Importe" die Embargowirkungen wahrscheinlich so gering sein werden, daß der angestrebte außenpolitische Erfolg der Embargoinitiatoren kaum erreicht werden kann. Nur, wenn gar keine oder nur eine geringe Möglichkeit besteht, Importe durch eigene Produkte zu ersetzen (Projektion 1), besteht für das Embargo eine Erfolgschance.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen und die Haltung der wichtigsten Handelspartner Rhodesiens 3.1 Die zeitlichen Verzögerungen beim Einsatz des Embargos

Die idealen Bedingungen der Modellrechnung sind alle nicht erfüllt gewesen: es traten enorme zeitliche Verzögerungen beim Einsatz der Embargomaßnahmen auf, die Universalität des Embargos w a r nicht gewährleistet und der Umweghandel war die Regel und weniger die Ausnahme. Als wirkungsmildernde Faktoren kamen die Gegenmaßnahmen der rhodesischen Regierung hinzu. Güterliste und formale Verbindlichkeit Das Embargo gegen Rhodesien wurde i n mehreren Phasen eingeführt: 1. Phase: November/Dezember 1965: A m 16. November 1965 verhängte Großbritannien ein partielles Einfuhr-Ausfuhrverbot (Waffen und Munition, Tabak) und ein Finanzembargo gegen Rhodesien. Schrittweise wurde es i m Zeitraum vom Dezember 1965 (ölembargo) bis zum 2. Februar 1966 auf alle Waren ausgedehnt. A m 20. November 1965 forderte der Sicherheitsrat i n seiner Resolution 217 (1965) alle Mitgliedstaaten und Nichtmitgliedstaaten auf, Rhodesien diplomatisch nicht anzuerkennen, die Sanktionen Großbritanniens zu unterstützen und i m besonderen keine Waffen, Munition und derartige Ersatzteile und kein Erdöl und keine Erdölprodukte an Rhodesien zu liefern sowie „ i h r Äußerstes zu tun, u m die wirtschaftlichen Beziehungen zu Südrhodesien abzubrechen". 2. Phase: April/Dezember 1966: Durch den Beschluß 221 (1966) vom 9. A p r i l 1966 erteilte der Sicherheitsrat Großbritannien das Recht, die Belieferung Rhodesiens m i t Erdöl über den Hafen Beira (Mozambique) durch eine Seeblockade zu verhin-

144

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

dern. Diese Entscheidung beinhaltete ein mittelbares, geographisch begrenztes und faktisch obligatorisches Erdölembargo 1 . A m 16. Dezember 1966 verhängte der Sicherheitsrat durch die Resolution 232 (1966) ein selektives, aber obligatorisches Embargo. Danach w u r de die Einfuhr von Asbest, Eisenerz, Chrom, Roheisen, Zucker, Tabak, Kupfer, Fleisch und Fleischprodukten, Fellen, Häuten und Leder aus Rhodesien verboten. Ferner wurde die Ausfuhr von Erdöl und Erdölprodukten, Waffen, Munition und Ersatzteilen dafür, von Flugzeugen und anderen Fahrzeugen nunmehr direkt lintersagt. Darüber hinaus umfaßten die wirtschaftlichen Sanktionen noch ein obligatorisches Finanz- und Transportembargo. 3. Phase: M a i 1968: A m 29. M a i 1968 beschloß der Sicherheitsrat i n der Resolution 253 (1968) gegen Rhodesien ein totales, obligatorisches Einfuhr-, Ausfuhr-, Waffenund Munitions-, Transport- und Finanzembargo. Lediglich der Austausch aus medizinischen- humanitären und erzieherischen Zwecken und der Austausch von Informationen wurden ausgenommen. Ferner wurde gefordert: Schließung aller konsularischen und Handelsvertretungen in Rhodesien, ein Einreiseverbot für Rhodesier, Maßnahmen gegen die Auswanderung nach Rhodesien sowie gegen Reisen nach Rhodesien und ein Landeverbot für Flugzeuge i n Rhodesien. A l l e späteren Resolutionen befaßten sich i n erster Linie m i t organisatorischen Verbesserungen dieses totalen Wirtschaftsembargos und dessen Absicherung gegen offene Verstöße (USA). Über die Möglichkeit, U D I i n Rhodesien m i t einem britischen und kollektiven Embargo der V N zu beantworten, wurde seit 1963 diskutiert. Die ersten Entscheidungen wurden i m November 1965 getroffen. Das totale Wirtschaftsembargo Großbritanniens wurde jedoch nicht abgesichert und blieb wirkungslos, da der Sicherheitsrat — auf Drängen Großbritanniens — lediglich die Unterstützung der isolierten britischen Sanktionen empfahl. Auch die Blockade des Hafens Beira ab A p r i l 1966 änderte die Siutation nicht entscheidend. Erst m i t der Entscheidung vom 16. Dezember 1966 wurde ein kollektives Embargo eingeführt, das den überwiegenden Teil des rhodesischen Außenwirtschaftsverkehrs erfaßte. Die verbliebene Lücke wurde 31 Monate nach der ersten Maßnahme geschlossen. Insgesamt ergibt sich, wenn man nur die Daten der Entschließungen des Sicherheitsrates betrachtet, eine zeitliche Verzögerung von 1 Mittelbar, w e i l dieses Embargo nicht i n F o r m eines Ausfuhrverbots der U. N.-Mitgliedstaaten konzipiert wurde, sondern n u r i n F o r m einer Belieferungssperre. Es lag zwar k e i n obligatorisches Embargo i m Sinne der A r t . 41, 39 u n d 25 S V N vor, aber da auch Gewalt eingesetzt werden konnte, entsprach ihre W i r k u n g einem befolgten obligatorischen Embargo.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

145

— 13 Monaten bis zum Beginn eines formal wirkungsvollen, selektiven Embargos, — 31 Monaten bis zum Beginn eines umfassenden Wirtschaftsembargos. Der Grad, in dem die Verbindlichkeit

des Embargos durchgesetzt wurde

Die Daten der Entscheidungen des Sicherheitsrates geben nur ungenau den Beginn des effektiven Embargos wider. Entscheidend dafür ist, ab wann die einzelnen Länder die Sanktionsmaßnahmen anwandten. Weitere zeitliche Verzögerungen waren dabei bei allen Nicht-Mitgliedstaaten der V N — insbesondere bei der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland als wichtige Handelspartner Rhodesiens — zu erwarten. Bei den Mitgliedstaaten konnte man demgegenüber davon ausgehen, daß die verpflichtenden Beschlüsse des Sicherheitsrates m i t nur geringen administrativen Verzögerungen verwirklicht werden. Der Beitritt zu den V N beinhaltet die Übernahme der Verpflichtungen gemäß A r t . 25 SVN, so daß i n den Ratifizierungsgesetzen i n der Regel ein A r t i k e l aufgenommen wird, der den Regierungen das Recht einräumt, derartige Verpflichtungen i n Verordnungen umzusetzen 2 . I n der Resolution 232 (1966) vom 16. Dezember 1966 wurden alle Staaten zum ersten M a l aufgefordert, dem Generalsekretär der V N über die getroffenen Maßnahmen zu berichten. Wenn man die Daten der Noten des Generalsekretärs an alle Staaten 3 m i t den Daten des Beginns der Sanktionen bzw. m i t den Daten der Antworten der Länder vergleicht, erkennt man, daß die zeitlichen Verzögerungen beim Aufbau des kollektiven Embargos i n Wirklichkeit noch größer gewesen sind, weil teilweise erhebliche Zeitspannen zwischen der Entschließung des Sicherheitsrates und dem Einsatz der Sanktionen i n den einzelnen Ländern liegen (vgl. Tabelle 16 und 17). Diese Aussage muß i n beide Richtungen korrigiert werden. Einmal sind die späten Antworten über getroffene Maßnahmen — vor allem i m Anschluß an die Resolution 253 (1968) — i n einigen Fällen 2 Dieses Recht ist dem amerikanischen Präsidenten i m A r t . 5 des U n i t e d Nations Participation A c t of 1945 (59 Statutes at Large, 620), eingeräumt w o r den. 8 Noten des Generalsekretärs an alle Mitgliedstaaten: 1. PO 230 SO R H (1) v o m 17. Dezember 1966 — Bericht über getroffene Maßnahmen; ein „reminder" dazu am 20. März 1967. 2. PO 230 SO R H (1) v o m 13. Januar 1967 — Bericht über Handelsaustausch m i t Staaten i m Süden Afrikas auf Monatsbasis. 3. Note v o m 11. März 1967, u m alle Staaten an die Verpflichtungen aus der Resolution 232 (1966) zu erinnern. 4. Note des Generalsekretärs v o m 31. M a i 1968 an Großbritannien. 5. Note des Generalsekretärs v o m 7. J u n i 1968 m i t dem Text der Sicherheitsratsresolution 253 (1968) an alle Mitgliedstaaten u n d Sonderorganisationen; „reminder" dazu am 5. November 1968; „urgent reminder" dazu am 20. November 1968. Vgl. SCOR, Doc. S/7781, A n n e x I v o m 21. Februar 1967, S. 7 9 - 8 1 ; Doc. S/7781, Add. 5 v o m 13. J u n i 1968, S. 5; Doc. S/8786 v o m 28. August 1968, S. 156 f.; Doc. S/8786, Add. 5 v o m 30. Januar 1969, S. 32.

10 Hasse

146

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Tabelle 16: Zeitliche Staffelung des Beginns der Sanktionen bzw. der Daten der Antworten an den Generalsekretär bei den Mitgliedstaaten und Nichtmitqliedstaaten

Antworten bzw. Beginn der Sanktionen spätestens nach nach drei Monaten nach sechs Monaten nach zwölf Monaten darüber

Resolution 232 (1966) vom 16. Dezember 1966 MitgliedNichtmitgliedStaaten staaten 92 14

4 2 1

-

4

insgesamt Antworten Teilnehmer am Embargo

110

Mitgliedstaaten Gesamt

124

-

7

Resolution 253 (1968) vom 29. Mai 1968 MitgliedNichtmitgliedstaaten staaten 65 17 15 3

3 1 1

100

5

127

Quellen: v g l . Tabelle 17

Tabelle 17: Zeitliche Verzögerungen beim Einsatz der Embarqoreqelunqen bei einzelnen Ländern Land Belgien Bundesrepubli k Deutschi and Dänemark Finnland Frankreich Ghana Griechenland Italien Japan Kanada Liberia Neuseeland Norwegen Panama Türkei Vereinigte Staaten B r i t . Überseebesitzungen

Res. 232 (1966) vom 16.12.1966 April 1967 21.12.1966/1.2.1967 Mai 1967 April 1967 25.2.1967 11.3.1967 11.8.1967 17.4.1967 23./26.12.1966 Februar 1966 3.1.1966 13.3.1967 14.2.1967 (noch i n Vorber.) keine Antwort 4.4.1967 5.1.1967 -

Res. 253 (1968) vom 29.5.1968 22.8.1968 (Reg. bereitet vor) 30.10.1968 1.10.1968 26.6.1968 27.8.1968 11.10.1968 13.9.1968 3.10.1968 20.6.1968 20.1.1969 keine Antwort 29.8.1968 26.6.1968 21.8.1969 18.12.1968 29.7.1968 31.7.1968

Quellen: SCOR, Doc. S/7781,Add. 1 bis 5 vom 21. Februar 1967 bis 13. Juni 1968; SCOR, Ooc. 6786, Add. 1 bis 11 vom 28. August 1968 bis 23. September 1969; passim.

nicht gleichzusetzen m i t großen Lücken i m Embargokontrollnetz, weil bereits zuvor umfangreiche Außenwirtschaftsbeschränkungen i n K r a f t gesetzt wurden: z. B. betreffen die Ergänzungen vom 20. Januar 1969 durch Kanada nicht mehr den Außenwirtschaftsverkehr m i t Rhodesien, der bereits i m Februar 1966 vollständig verboten wurde, sondern Sonderregelungen wie Einreisebeschränkungen für Bürger m i t rhodesischen Papieren, ein Reiseverbot nach Rhodesien und Erschwerungen für das Auswandern nach Rhodesien. Zum anderen sind die Angaben vieler Länder über die Embargomaßnahmen entsprechend den Resolutionen 232 (1966)

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

147

und 253 (1968) so pauschal und vage formuliert, daß nur m i t großem Optimismus daraus eine Erfüllung der eingegangenen Verpflichtungen abgelesen werden kann. Auch der Hinweis, daß die wichtigsten Wirtschaftspartner Rhodesiens die Embargoregelungen sehr schnell eingeführt haben, w i r k t nicht beruhigend, da die anderen Länder als Zwischenstationen für die zahlreichen Möglichkeiten eines Umweghandels dienen konnten (Lieferung i n Freihäfen, Pro-Forma-Einfuhr und Reexport m i t anderen Ursprungszeugnissen, Staatsbürger unterlagen erst später dem Verbot, Handel mit Rhodesien zu organisieren und zu vermitteln usw.). I n diesem Zusammenhang wiegt besonders schwer, daß bei den großen Schiffahrtsnationen gravierende zeitliche Verzögerungen festzustellen sind. Das obligatorische Transportembargo des Sicherheitsrates vom 16. Dezember 1966 — Res. 232 (1966) —, das i n der Resolution 253 (1968) vom 29. M a i 1968 bekräftigt wurde, wurde i n Griechenland am 11. August 1967 und i n den Niederlanden Anfang Februar 1967 i n K r a f t gesetzt; für Norwegen liegt kein genaues Datum vor, Mitte Februar 1967 hatte die Regierung jedoch dem Parlament noch keine Vorlage übermittelt; Panama antwortete erst i m September 1969 und teilte mit, daß ein Transportembargo am 21. August 1967 eingeführt worden sei; Liberia dagegen verwirklichte das Transportembargo prompt am 3. Januar 1967. Kennzeichnend für den mangelnden Ernst, m i t dem die Beschlüsse des Sicherheitsrates behandelt wurden, ist ferner, daß noch nicht einmal die Mitglieder des Sicherheitsrates ihre eigenen Entscheidungen ernst genug nahmen. Jordanien und Uruguay stimmten für die Resolution 232 (1966) und dafür, daß die Mitgliedstaaten über ihre Maßnahmen berichten, dam i t der Generalsekretär spätestens zum 1. März 1967 den ersten Bericht vorlegen konnte. Jordanien berichtete am 7. A p r i l 1967 und Uruguay erst am 17. Mai 19674. Diese Haltung änderte sich bis heute nicht, i m Gegenteil verminderte sich sogar die Bereitschaft, die Sanktionen weiterhin durchzuführen. So erlaubte i m November 1971 die amerikanische Regierung die Einfuhr rhodesischer Chromerze und dann auch anderer Erze und verletzte offen obligatorische Beschlüsse des Sicherheitsrates, für die sie selbst gestimmt hatte. Insgesamt berichteten über Maßnahmen entsprechend der Res. 232 (1966) 110 Mitgliedstaaten von 124 — 88,7 v. H. —; über Maßnahmen gemäß Res. 253 (1968) berichteten sogar nur 100 Mitgliedstaaten von 127 — 78,7 v. H., 27 Mitglieder und vier Nicht-Mitglieder antworteten überhaupt nicht (vgl. Tabelle 16). Noch schlechter entsprachen die Mitgliedstaaten der Aufforderung vom 13. Januar 1967, auf Monatsbasis Zahlen 4

Der Economist kommentierte diesen Umstand am 4. März 1967 zutreffend: " B y so failing, they gave M r . Smith's supporters the comfort of being able to claim that U. N. resolutions are not taken seriously even b y those w h o i n voke t h e m against others." 10

148

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

über ihren Handelsaustausch bei den Embargogütern m i t allen Staaten des südlichen Afrikas zur Verfügung zu stellen. Bis zum 27. J u l i 1967 hatten erst 22 Länder Unterlagen geschickt, es fehlten alle an Rhodesien angrenzenden Staaten. Bis zum 30. November 1967 waren es 25 Länder, so daß 53 v. H. der Exporte und 64 v. H. der Importe Rhodesiens von 1965 erfaßt wurden; es fehlten insbesondere Malawi, Sambia und Südafrika. Bis zum 13. Juni 1968 erhöhte sich der erfaßte Außenhandel bezogen auf 1965 auf 79 v. H. bei den Exporten und auf 68 v. H. bei den Importen Rhodesiens; es fehlten Südafrika, Malawi und bei den Importen auch Mozambique und der Iran. Erst als Sambia am 4. Oktober 1968 die Handelszahlen bereitstellte, erhöhte sich der erfaßte Außenhandel Rhodesiens auf 85 v. H. bei den Exporten und auf 72 v.H. bei den Importen des Jahres 1965. Diese Prozentsätze änderten sich bis 1973 nur minimal auf 86 v. H. bzw. 75 v. H. 3.2 Die mangelnde Organisation und Koordinierung der Embargokontrollen

Die Tatsache, daß viele Staaten sich an einem kollektiven Embargo beteiligten, bedeutet nicht gleichzeitig, daß die Außenwirtschaftsbeschränkungen wirken. Die zeitliche Parallelität beim Einsatz der Embargokontrollen ist nur eine Voraussetzung. Die Kontrollen müssen auch einheitlich sein. Es dürfen nicht unterschiedliche Kontrollprinzipien (Ursprungsland, letztes Versandland, Ausnahmen i m Handel m i t neutralen Staaten u. a. m. 1 ) angewendet werden, es müssen Lücken i m Kontrollsystem ausfindig gemacht und geschlossen werden, und es müssen notwendig Änderungen i n der Organisation und bei der Kontrolle der Außenwirtschaftstransaktionen gleichzeitig und gleichwertig durchgeführt werden — möglichst von einer zentralen Stelle aus. Wie bei Steuersystemen entscheidet auch bei einem Embargo erst der Umfang, die Exaktheit, der Ausbildungsstand sowie die Unbestechlichkeit der Beamten über die administrative Wirksamkeit der Kontrollen und damit der rechtlichen Regelungen. Der Aufbau eines koordinierten Kontrollsystems ist bei internationalen Embargos immer genau so schwierig zu lösen gewesen, wie die Entscheidung über den Umfang der wirtschaftlichen Sanktionen. Es werden bei allen Entscheidungen die nationale Rechtshoheit und die Souveränität der Embargoteilnehmer berührt. Jede zentrale Organisation w i r f t somit die Frage einer Kompetenzübertragung auf. Nur ein einziges Mal ist es i n der langen Geschichte des Embargos gelungen, ein Koordinierungsgremium zu schaffen, das m i t den notwendigen Kompetenzen ausgestattet war, verbindliche Entscheidungen über Güterlisten und Kontrollen zu fällen — während des Embargos der westlichen Industrieländer ab 1947 1

Vgl. dazu Hasse, Rolf, S. 440 - 471.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

149

gegen die kommunistisch regierten Länder Osteuropas und Asiens (COCOM, CHINCOM) 2 . I m Rhodesienembargo gab es nur rudimentäre Ansätze für eine Koordination. Bereits i m November 1965 forderten die afro-asiatischen Länder, ein umfassendes Embargo zu verhängen und ein zentrales Koordinierungs- und Kontrollorgan beim Sicherheitsrat zu errichten 3 . Erst i n die Entscheidung 232 (1966) vom 16. Dezember 1966 wurden i n die §§ 8 und 9 sehr bescheidene Ansätze aufgenommen, u m einen Uberblick über die Mitarbeit der Staaten zu erhalten. Diese wurden verpflichtet, über ihre Maßnahmen und über die Entwicklung ihres Außenwirtschaftsverkehrs m i t dem südlichen A f r i k a dem Generalsekretär zu berichten, der die Informationen sammeln, auswerten und dem Sicherheitsrat vorlegen sollte. Der Generalsekretär besaß kein Recht, Vorschläge und Empfehlungen zu erarbeiten. Erst i n der Resolution 253 (1968) vom 29. Mai 1968 (§ 20) entschloß sich der Sicherheitsrat, auf Anregung Großbritanniens einen Sanktionsausschuß 4 zu gründen. Aber auch dessen Kompetenzen blieben beschränkt: er sollte die Berichte des Generalsekretärs prüfen; von allen Staaten weitere Informationen über deren Außenwirtschaftsverkehr erbitten, die i m Zusammenhang m i t Umgehungen der Sanktionen stehen könnten, und er sollte dem Sicherheitsrat zu diesen Komplexen Stellungnahmen übermitteln. I n diesem Ausschuß wurde versucht, konstruktive Arbeit zu leisten. Die Ergebnisse mußten aber unzureichend bleiben, weil — die grundsätzlichen Unterschiede zwischen dem Block der afro-asiatischen Staaten und den Ostblockstaaten auf der einen Seite und Großbritannien und den westlichen Industrieländern auf der anderen Seite die Diskussionen i m Ausschuß beherrschten. Dieses Hemmnis wurde noch, stärker, als auf Drängen der ersten Ländergruppe ab dem 1. Oktober 1970 nicht mehr nur sieben, sondern alle fünfzehn Mitglieder des Sicherheitsrates i m Sanktionsausschuß vertreten waren; — die aktive Teilnahme der Mitgliedstaaten ausblieb und auch die passive Mitarbeit aufgrund von detaillierten Anfragen des Ausschusses sehr schlecht war. 2

Vgl. ausführlich: Hasse, Rolf, S. 195 - 256. Vgl. SCOR, Doc. S/6929. "Security Council Committee established i n pursuance of Security Council resolution 253 (1968) of 29 M a y 1968."; 1972 geändert i n „ . . . 253 (1968) concerning the question of Southern Rhodesia". Zuerst sechs Mitglieder (Algerien, Frankreich, Indien, Pakistan, Großbritannien, UdSSR, USA); der Vorsitz wechselte alle zwei Monate. A b 1. Oktober 1970 auf Drängen der afro-asiatischen u n d der Ostblockstaaten Erweiterung der Mitgliederzahl auf fünfzehn (alle Mitglieder des Sicherheitsrates); der Vorsitz rotierte i m monatlichen Wechsel. Seit dem 13. März 1972 w u r d e der Wechsel des Vorsitzes geändert auf kalender jährlich m i t dem R u m p f j ä h r 1972; gleichzeitig w u r d e ein Präsidium aus dem Präsidenten u n d zwei Vizepräsidenten geschaffen. 8

4

150

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Wesentlich effektiver dagegen war die Arbeit des Commonwealth Sanctions Committee, das auf Vorschlag des kanadischen Premierministers L. Pearson auf der Commonwealth-Tagung am 12. Januar 1966 gegründet wurde. Es hatte die Aufgabe, die Wirksamkeit des Embargos zu überprüfen. Ferner erhielt es das Recht, die Einberufung einer Premierministerkonferenz zu empfehlen, wenn aus der Sicht des Commonwealth Sanctions Committee ein Eingreifen der V N erforderlich ist. Da er mit dem Sekretariat des Commonwealth zusammenarbeitete und Großbritannien hier offensichtlich uneingeschränkt mitarbeitete formte das Commonwealth Sanctions Committee maßgeblich die Entscheidungen des Sicherheitsrates ab 1966 vor und bestimmte letztlich auch den Inf ormationsstand des Sanktionsausschusses des Sicherheitsrates 5 . M i t nur wenigen Ausnahmen kamen alle Informationen über vermutete illegale Einfuhren nach und Ausfuhren aus Rhodesien vom Commonwealth Sanctions Committee und seinen Mitgliedern, die dann von Großbritannien an den Sanktionsausschuß des Sicherheitsrates weitergeleitet wurden. Ebenso intensiv befaßte sich das Commonwealth Sanctions Committee m i t A n regungen, die administrativen Kontrollen zu verbessern, u m den Umweghandel aufzudecken. Auch hier wurden die wesentlichen Teile der Vorschläge des Sanktionsausschusses des Sicherheitsrates vorgeformt. Innerhalb seiner geringen Möglichkeiten bemühte sich der Sanktionsausschuß des Sicherheitsrates, die Embargokontrollen zu verbessern und anzugleichen. So schlug er zum Beispiel folgende Verfahren vor, u m den Ursprung rhodesischer Exportgüter festzustellen: 1. Bei Chromeinfuhren sollte m i t H i l f e von Laboruntersuchungen geprüft werden, ob das Chrom eventuell aus Rhodesien stammt (vgl. Anhang 2). 2. Da viele Ursprungszeugnisse von Handelskammern (u. a. Chamber of Commerce of Johannisburg) stammten, die ein direktes Interesse a m Handel m i t rhodesischen Waren haben, wurde empfohlen, neben diesen Ursprungszeugnissen u n d den meistens ungenauen Verladepapieren zusätzliche Zertifikate — offizielle u n d inoffizielle — anzufordern, bevor die Einfuhr erlaubt w ü r d e : zum Beispiel Versandpapiere der Eisenbahn, Zertifikate des Produzenten/Anbauers 6 . F ü r einzelne Güter u n d Länder w u r d e n detaillierte Verfahren entwickelt. a) F ü r Güter aus Mozambique: Verladung i n Mozambique, Ursprung ein anderes Land. Das I m p o r t l a n d sollte einen Nachweis f ü r den Export aus dem U r sprungsland verlangen: Zollpapiere, Zollrechnungen, Transitunterlagen, Eisenbahnversandpapiere. Wenn der Ausfuhrhafen Lourenço Marques ist, sollte ein Zertifikat über den Ursprung u n d den Transit v o m Controller of Customs i n Lourenço Marques angefordert werden. 5 Survey of B r i t i s h Commonwealth Affairs, 2. August 1968, S. 715 - 722. Der Sitz des Sanctions Committee ist i n London. 6 Memorandum on the Application of Sanctions v o m 2. September 1969. V o m Generalsekretär am 18. September 1969 an alle Mitgliedstaaten u n d Organisationen geschickt. Vgl. SCOR, Doc. S/9844 Rev. 1 v o m 15. J u n i 1970, A n n e x V I , S. 107 l

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

151

b) Verfahren bei einem Vergleich zwischen E x p o r t u n d heimischer P r o d u k tion: Besondere Aufmerksamkeit sollte auf Waren gelenkt werden, deren U r sprung m i t Süd- u n d Zentralafrika angegeben w i r d , obwohl sie dort gemäß den Angaben der offiziellen Statistik n u r i n geringen Mengen oder überhaupt nicht produziert werden, w o h l aber Rhodesien Großexporteur sei. Ebenso überwacht werden sollten die „Einfuhren" aus Freihäfen von Tabak, Zigaretten, Fleisch, Chrom, Ferrochrom u n d Lithiumerz. c) Bei Tabak: F ü r Tabakimporte aus M a l a w i u n d Sambia sollten unbedingt Zertifikate der „ M a l a w i Tobacco Control Commission" u n d des „Tobacco I n dustry Board of Zambia" vorliegen. F ü r Einfuhren von Rohtabak i n B l ä t t e r n müßte das Zertifikat einer anerkannten Tabak-Behörde, sonst sollte ein U r sprungszeugnis der beiden genannten Gremien angefordert werden. d) Bei Mais: Importe sollten n u r erlaubt werden, w e n n ein Inspekteur, der i m Exporthafen f ü r die Regierung des Ursprungslandes tätig ist, bestätigt, daß der Mais nicht aus Rhodesien stammt.

Nachdem der Sanktionsausschuß seine ersten beiden Berichte 7 vorgelegt hatte und es offensichtlich war, daß i n großem Umfang die Sanktionen umgangen wurden und daß die Mitgliedstaaten sich nur sehr langsam, unvollkommen und insgesamt u n w i l l i g an der Aufdeckung von illegalen Handelstransaktionen m i t Rhodesien beteiligten, entschloß sich der Sicherheitsrat, den Aufgabenbereich des Sanktionsausschusses zu erweitern. I n der Resolution 277 (1970) vom 18. März 1970 beauftragte er ihn, „ M i t t e l und Wege zu prüfen, durch die die Mitgliedstaaten die Entscheidungen des Sicherheitsrates bezüglich der Sanktionen gegen das illegale Regime i n Südrhodesien wirkungsvoller ausführen können, sowie dem Sicherheitsrat Empfehlungen zu unterbreiten" (§ 21 c). Diese direkte Arbeitsanweisung wiederholte der Sicherheitsrat am 28. Februar 1972 — Res. 314 (1972) — und am 28. September 1972 — Res. 320 (1972). I n § 6 der Resolution 314 (1972) wurde der Sanktionsausschuß aufgefordert, innerhalb von sechs Wochen bis zum 15. A p r i l 1972 Empfehlungen zu erarbeiten, u m die Sanktionen effektiver gestalten zu können. I n § 4 der Resolution 320 (1972) wurde die Aufgabe dann ganz präzise formuliert: Bis spätestens zum 31. Januar 1973 sollte der Sanktionsausschuß prüfen, welche Maßnahmen ergriffen werden müssen angesichts der offenen Weigerung Portugals und Südafrikas, trotz der Verpflichtung gemäß A r t . 25 SVN Sanktionen gegen Rhodesien einzuführen. Innerhalb des Ausschusses entbrannte sofort ein Streit über den Umfang der Sanktionen. Es gelang den Mitgliedern nur noch sehr selten, sich auf Empfehlungen für den Sicherheitsrat zu einigen. Bereits i m dritten Bericht, nur drei Monate nach der Resolution 277 (1970) wurde diese Kontroverse dokumentiert. Zwar einigten sich die Mitglieder des Ausschusses i m Kapitel X auf eine gemeinsame Diagnose der Situation und auf 7 1. Bericht: SCOR, Doc. S/8954 v o m 30. Dezember 1968; 2. Bericht: SCOR, Doc. S/9252 u n d Add. 1 v o m 12. J u n i 1969.

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Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

g e m e i n s a m e E m p f e h l u n g e n , aber sie s t e l l t e n u r d e n k l e i n s t e n g e m e i n samen N e n n e r d a r 8 : 1. Die Sanktionen sind nicht v o l l w i r k s a m u n d haben nicht zu dem gewünschten Z i e l geführt, trotz einiger Erfolge bei Agrargütern u n d Bergbauprodukten. 2. Die Z a h l der vermuteten Umgehungen ist erheblich gewachsen. 3. Die Mitarbeit der Mitglieder der V N sei unzureichend. Es berichten zu w e nige Länder, die Informationen seien u n v o l l k o m m e n u n d w ü r d e n erst nach längeren Zeitspannen übermittelt. Die Aufdeckung v o n vermuteten Umgehungen sei deshalb k a u m möglich (vgl. A n h a n g 2 — die Versuche, den „ F a l l 31" aufzuklären, dauerten vier Jahre u n d blieben letztlich erfolglos, w e i l mehrere Länder — u. a. auch die Tschechoslowakei — die sehr unterschiedlichen Schiffs-, Transit- u n d Ursprungspapiere ohne weitere Prüfung als richtig u n terstellten, obwohl sich aus der Lektüre aller Umgehungsfälle recht deutliche Indizien f ü r eine mögliche Umgehung ableiten ließen). 4. Einige Länder, v o r allem Portugal u n d Südafrika, verweigerten die M i t arbeit u n d beeinträchtigten die Wirksamkeit der Sanktionen erheblich. 5. Der Sicherheitsrat müßte deshalb — die Probleme erneut behandeln, die sich aus dem Verhalten Portugals u n d Südafrikas ergäben; — dafür sorgen, daß insbesondere die Schiffahrtsnationen sich stärker an die Resolutionen des Sicherheitsrates halten u n d solle überlegen, i n w i e w e i t die Inter-Governmental M a r i t i m e Consultative Organization eingeschaltet w e r den könnte; — dafür eintreten, daß die K o n t r o l l e über den Ursprung der Waren beim Transitverkehr, bei Umladungen u n d i n Freihäfen genauer würde; — beachten, daß die Z a h l der Einwanderer i n Rhodesien w e i t e r h i n sehr hoch sei. 6. Ferner schlug der Ausschuß vor, daß — der Generalsekretär die Handelsstatistiken dem Ausschuß spätestens nach sechs Monaten zur Verfügung stellen, f ü r die Embargogüter Einzelstudien anfertigen u n d auch einen Bericht über die internationalen Presseberichte über Rhodesien zusammenstellen sollte; — er dem Sicherheitsrat häufiger berichten sollte; — er das Recht erhalten sollte, eigene Presseberichte herauszugeben, ζ. B. über die erfolgreiche Aufdeckung von Sanktionsverstößen. D a diese E m p f e h l u n g e n e i n K o m p r o m i ß w a r e n , w u r d e n die n i c h t a n g e n o m m e n e n V o r s c h l ä g e d e r U d S S R u n d v o n N e p a l als A n h a n g i n d e n B e r i c h t a u f g e n o m m e n . G l e i c h z e i t i g w u r d e das P r o t o k o l l d e r A u s s c h u ß s i t z u n g e n v e r ö f f e n t l i c h t , das die H ä r t e w i d e r s p i e g e l t , m i t d e r die P o s i t i o n e n a u f e i n a n d e r p r a l l t e n 9 . D a b e i spielte d i e U d S S R die R o l l e eines A d v o k a t e n f ü r die A f r i k a n e r , i n d e m sie j e d e M ö g l i c h k e i t n u t z t e , G r o ß b r i t a n n i e n , die U S A , aber auch J a p a n , F r a n k r e i c h u n d d i e B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d a n z u k l a g e n , die S a n k t i o n e n n i c h t z u beachten. E i n T e i l i h r e r „ V e r b e s s e r u n g s v o r s c h l ä g e " z i e l t e n u r d a r a u f , diese S t a a t e n i n die D e 8

Vgl. 3. Bericht: SCOR, Doc. S/9844 Rev. 1 v o m 15. J u n i 1970, K a p i t e l X , Observations and Recommendations, S. 31 f. • Vgl. ebenda, Appendix I - I I I , S. 33 - 55.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

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fensive zu drängen, zumal sie recht schwach begründet waren 1 0 . Die Zurückweisungen durch den britischen und amerikanischen Vertreter waren dementsprechend scharf. U. a. verlangten Nepal und die UdSSR folgende Maßnahmen, die nicht angenommen wurden: — — — —

A n w e n d u n g aller Sanktionen des A r t . 41 S V N gegen Rhodesien; Ausdehnung der Sanktionen auf Portugal u n d Südafrika; Maßnahmen gegen die Auswanderung nach Rhodesien; Nichtanerkennung rhodesischer Briefmarken u n d Nichtzustellung dieser Briefe; — der Sicherheitsrat soll die U n w i r k s a m k e i t der Sanktionen feststellen u n d Großbritannien auffordern, die rhodesische „Revolte" m i t Waffengewalt zu zerschlagen; — der Ausschuß sollte vergrößert werden, i n erster L i n i e sollten mehr afroasiatische Länder teilnehmen; — Verdammung multinationaler Unternehmen, die i n Südafrika u n d i n Rhodesien investiert haben; sie sollen aufgefordert werden, i h r K a p i t a l zurückzuziehen.

Die Schwierigkeiten waren aus dem Sicherheitsrat i n den Ausschuß verlagert worden. Der Ausschuß konnte administrative Arbeit leisten, soweit er von den betroffenen Staaten unterstützt wurde. I n den Kernfragen eines wirksamen Embargos (verbindliche Koordination, Universalität) drehte er sich jedoch i m Kreise. Für den vierten Bericht vom 16. Juni 1971 11 konnte bereits keine Einigung über ein Kapitel „Observations and Recommendations" mehr erzielt werden, da die Forderungen der afro-asiatischen und der Ostblockstaaten noch einmal verschärft worden waren. Danach sollten alle Länder ihre wirtschaftlichen Beziehungen zu Südafrika sofort und vollständig abbrechen 12 . Lediglich eine verwaltungstechnische Verbesserung wurde angeregt. Da die Antworten der Regierungen auf Anfragen über mögliche Umgehungen immer später erfolgten, sollte der Generalsekretär automatisch nach drei Monaten eine „Erinnerung" abschicken. 10 Die UdSSR „bewies" ihre These, daß die genannten Länder die Sanktionen nicht beachtet hätten, indem sie ihnen die Steigerungen der Exporte nach Südafrika 1969 gegenüber 1968 vorhielt. Da die Zunahmen der Ausfuhren absolut (zwischen 18 u n d 39 M i l l . U. S.-Dollar) u n d noch mehr prozentual sehr gering waren u n d i m Rahmen des Wachstums des internationalen Warenaustausches lagen, wiesen der britische u n d der amerikanische Vertreter diese Behauptung als v ö l l i g unbewiesen zurück. Ferner lehnte der britische Vertreter die Forderung nach einer Ausweitung der Sanktionen ab, indem er betonte, daß der Handel m i t Südafrika f ü r Großbritannien zu wichtig sei, u m solchen Experimenten zu folgen. Vgl. ebenda, S. 39 - 46. 11 Vgl. 4. Bericht: SCOR, Doc. S/10229 and Add. 1 u n d 2 v o m 16. J u n i 1971. 12 Vgl. ebenda, K a p i t e l V I , A p p e n d i x I - I I I , S. 23 - 63. Vgl. insbesondere die Sitzungsprotokolle (S. 23 - 58) u n d den Vorschlag von Polen, Sierra Leone, Somalia, Syrien u n d der UdSSR.

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Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Diese Schwierigkeiten kennzeichneten auch die Arbeit, als der Ausschuß gemäß § 6 der Resolution 314 (1972) vom 28. Februar 1972 dem Sicherheitsrat Verbesserungsvorschläge vorlegen sollte. Trotz pausenloser Verhandlungen 1 8 , die Frist (15. A p r i l 1972) mußte zweimal (30. April, 8. Mai 1972) verlängert werden, wurde nur ein Teilergebnis erzielt und auch dies kam erst zustande, nachdem die USA ihre Position durch die gesetzliche Genehmigung vom 17. November 1971, Einfuhren von Chrom aus Rhodesien zu erlauben, entscheidend geschwächt hatten. I m Sonderbericht vom 9. Mai 1972 14 wurden sowohl „Recommendations and Suggestions" (Kapitel III), die von allen Mitgliedern m i t Ausnahme Großbritanniens getragen wurden, als auch „Proposais" zusammengefaßt, welche die abweichenden Standorte der einzelnen Delegierten wiedergaben. Bei der Erarbeitung wurden auch das Commonwealth Sanctions Committee und die Sanctions and Decolonization Section der O A U eingeschaltet. Dementsprechend enthielt Kapitel I I I fast nur eine Aufzählung der Schwierigkeiten der internen Verwaltungsanordnungen 15 , die Namensänderung des Ausschusses, die Wiederholung der früheren Vorschläge (Presseberichte, Prüfung der Ursprungszeugnisse, Berichte des Generalsekretärs, Berichte an den Sicherheitsrat), einige Absichtserklärungen 1 6 und nur zwei konkrete Verbesserungen: 1. Die Mitgliedstaaten müssen spätestens nach vier Monaten auf Anfragen des Sanktionsausschusses antworten; sonst kann der Sicherheitsrat eingeschaltet werden. 2. Experten sollen prüfen, inwieweit Versicherungsgesellschaften verpflichtet werden könnten, die Versicherung von Schiffen und Flugzeugen und von Straßen- und Eisenbahntransporten i m Handel m i t Rhodesien zu verweigern. Der Sicherheitsrat konnte angesichts dieser Konstellation i n seiner Resolution 318 (1972) vom 28. J u l i 1972 die Empfehlungen nur annehmen und nicht darüber hinausgehende Entscheidungen fällen. Der Auftrag des Sicherheitsrates vom 29. September 1972 — §§ 4, 5 der Res. 320 (1972) — enthielt wesentlich mehr konkrete Anregungen. Aber auch hier zwangen die großen Meinungsunterschiede zu langen Verhandlungen, ohne daß ein einheitlicher Bericht zustande kam. Wie i m ersten Sonderbericht mußte auch der zweite Sonderbericht des Sanktionsausschusses vom 15. A p r i l 1973 geteilt werden i n Kapitel I I I „Recommendations and Suggestions" (einstimmig) und i n Kapitel I V „Proposais" der einzelnen Delegationen sowie i n Kapitel V „Positions of Delegations", i n dem jede De13

I m Zeitraum v o m 13. März bis 8. M a i 1972 traf sich der Ausschuß 38 mal. Special Report: SCOR, Doc. S/10632 v o m 9. M a i 1972. Kooperation m i t den Experten der VN, mindestens zwei Sitzungen m o natlich, vierteljährlich Berichte u n d Zwischenberichte an den Sicherheitsrat. 16 Experten sollen prüfen, i n w i e w e i t die Fälschung von Ursprungszeugnissen aufgedeckt werden kann. 14

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3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

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legation zu den „Proposais" ihre Stellungnahme abgab 17 . Die Trennlinie zwischen den Auffassungen der afro-asiatischen und Ostblockländern und der westlichen Industrieländer konnte kaum verändert werden. Die neuen Vorschläge des Kapitel I I I waren: 1. U m den Ursprung der Güter aus dem südlichen A f r i k a besser u n d i n t e r national einheitlich feststellen zu können, kündigte der Ausschuß an, daß er ein Handbuch anfertigen würde, i n dem Prüfungsverfahren beschrieben w e r den; welche Zertifikate erforderlich sind; w i e rhodesische Güter durch chemische Analysen oder ähnliche Expertisen erkannt werden können. Ferner sollten L e i t l i n i e n f ü r die Beschlagnahme rhodesischer Exportgüter entwickelt werden. 2. Der Ausschuß sollte eine Liste m i t den Namen von Experten veröffentlichen, die von den Regierungen benannt werden u n d die f ü r Untersuchungen über den Ursprung von Gütern bereitstünden. Der Ausschuß sollte auch ein bis zwei Gutachter anbieten. 3. Aufforderung an alle I n d i v i d u e n u n d Nicht-Regierungsstellen, Informationen über Umweghandel weiterzugeben. Z u r Unterstützung sollten die Regierungen ihre Bevölkerung regelmäßig über die Bedeutung der Sanktionen unterrichten. 4. Schaffung eines Sonderfonds, der m i t freiwilligen Spenden u n d den E r lösen aus dem Verkauf beschlagnahmter rhodesischer Güter gespeist w i r d . M i t den M i t t e l n sollten die Experten, die Informationsbeschaffung u n d andere Maßnahmen gemäß S. C. Res. 253 (1968) finanziert werden. 5. Die Staaten, die i m südlichen A f r i k a außerhalb Rhodesiens konsularische Vertretungen unterhalten, sollten aufgefordert werden, diese Institutionen anzuhalten, Informationen zu sammeln u n d weiterzuleiten. 6. Die Veröffentlichung „Schwarzer Listen" m i t den Namen — der Firmen, die als Sanktionsbrecher überführt w u r d e n u n d — der Staaten, die nicht innerhalb von zwei Monaten Anfragen des Ausschusses beantworteten oder sich weigerten, Details u n d Namen betroffener F i r men zu nennen. 7. Der Ausschuß sollte Statistiken der Güter veröffentlichen, die Rhodesien und die angrenzenden Staaten Südafrika, Mozambique u n d Angola ausführen, u m die Veränderungen nach dem 11. November 1965 aufzuzeigen.

Der Sicherheitsrat übernahm diese Vorschläge und erweiterte i n seiner Entschließung 333 (1973) vom 22. Mai 1973 den Katalog um folgende Maßnahmen: § 3: A l l e Staaten, welche die E i n f u h r rhodesischer Mineralien erlauben, sollten diese Gesetze abschaffen (USA). § 4: A l l e Staaten sollen Gesetze verabschieden, nach denen der direkte oder indirekte Handel, Transport, die Finanzierung u n d Förderung des A u ß e n w i r t 17 Second Special Report: SCOR, Doc. S/10920 u n d S/10920 Corr. 1 v o m 15. A p r i l 1973. Ursprünglicher T e r m i n w a r der 31. Januar 1973, zweimal verlängert bis zum 28. Februar u n d dann bis zum 15. A p r i l 1973. I n seinen Resolutionen 326 (1973) v o m 2. Februar 1973 — § 8 — u n d 328 (1973) v o m 10. März 1973 — § 6 — drängte der Sicherheitsrat seinen Sanktionsausschuß, den A b schluß des Sonderberichtes zu beschleunigen.

1 5 6 Z w e i t e r Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien schaftsverkehrs m i t Rhodesien u n d der Handel m i t F i r m e n i m südlichen A f r i ka, die Güter nach Rhodesien reexportieren, m i t schweren Strafen belegt wird. § 5: A l l e Länder, die m i t Südafrika u n d Portugal H a n d e l treiben, sollen V o r kehrungen treffen, daß die Kaufverträge ein verbindliches Verbot enthalten, m i t Gütern aus Rhodesien zu handeln. §§ 6, 7: A l l e Staaten werden aufgefordert, gesetzgeberische Maßnahmen zu ergreifen, u m sicherzustellen, daß Versicherungsgesellschaften weder Flüge, Flugpassagiere u n d Luftfracht noch rhodesische Güter i m Seetransport versichern.

Die weit darüber hinausreichenden und auch m i t den Erfordernissen eines wirksamen Embargos nicht mehr begründbaren Forderungen der Sowjetunion, Guineas, Kenias und des Sudan wurden am 18. M a i durch das Veto Großbritanniens und der USA abgelehnt (vgl. 1. Teil, 3.2.5). Als der Sanktionsausschuß am 3. Januar 1974 seinen sechsten Bericht vorlegte, zeigte sich, daß nach über einem halben Jahr die Verbesserungsvorschläge immer noch nicht realisiert worden waren 1 8 . 1. Für das Handbuch hatte der Interregional Adviser i n Genf am 14. November 1973 den ersten Entwurf vorgelegt, der noch überarbeitet wurde. 2. Die Liste der Experten war noch nicht fertig. Erst am 7. September 1973 wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, Fachleute für Drittlandhandel, Seetransportversicherungen, Chartergeschäfte und für Laboranalysen gewisser Agrar- und Bergbauprodukte zu benennen. Die USA antworteten am 21. November 1973 und stellten die Laboreinrichtungen der United States Customs Service Laboratory i n Baltimore (Maryland) zur Verfügung. Dänemark, Finnland und Schweden begrüßten lediglich die Initiative und empfahlen, die Experten aus dem normalen Budget der V N zu finanzieren. Lediglich Neuseeland (3. Dezember) und Thailand (20. Dezember) benannten Experten. 3. Schaffung eines Sonderfonds: I m Auftrag des Sanktionsausschusses prüfte die Budgetabteilung des U. N.-Sekretariats die technischen Aspekte. A m 3. August 1973 wurden die Mitgliedstaaten zu einer Stellungnahme aufgefordert. 4. Sammlung von Informationen über konsularische Vertretungen: Frankreich, Indien, Italien, Großbritannien und die USA sagten Ende 1973 ihre volle Mitarbeit zu. 5. Schaffung einer „Schwarzen Liste": Die erste vierteljährliche Liste wurde am 3. J u l i 1973 veröffentlicht und enthielt die Namen von sechs Ländern: Liberia, Niederlande, Panama, Südafrika, Spanien und Vene18 Sechster Bericht: SCOR, Doc. S/11178 v o m 3. Januar 1974, K a p i t e l I I , S. 14 - 24.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

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zuela. Die Antworten aller Staaten außer der der Niederlande fehlten auch noch, als am 25. Oktober 1973 die zweite Liste veröffentlicht wurde, i n die auch Portugal aufgenommen wurde. A u f die Vpflichtung aus § 8 der S. C. Res. 333 (1973) vom 22. Mai 1973, über die Mengen und Quellen der Importe von Chrom, Asbest, Nickel, Roheisen, Fleisch und Fleischprodukten aus Rhodesien vor dem Einsatz der Sanktionen zu berichten, antworteten bis Anfang 1974 lediglich zwei (!) Staaten: die Fidschi-Inseln und Großbritannien. Stellungnahmen und Informationen zu den einzelnen Punkten der Vorschläge des Sanktionsausschusses übermittelten zwanzig Staaten, als einziges Ostblockland die Sowjetunion. Zusammenfassend kann zu den Koordinierungsbemühungen des Sicherheitsrates gesagt werden: Zwei Jahre lang wurde gar nichts getan; i n den folgenden drei Jahren wurden Verbesserungen empfohlen und vorgeschlagen, die auf Initiative des Commonwealth Sanctions Committee zustande kamen. Erst fünf Jahre nach Beginn des Rhodesien-Embargos wurden konkrete Koordinierungsrichtlinien vom Sicherheitsrat verabschiedet, die jedoch nach mehr als sechs Monaten immer noch nicht verwirklicht waren. Anfang 1974 bestand noch keine wirksame Koordinierung der internationalen Embargokontrollen. Neben diesen offiziellen Verfahren und Versuchen, Informationen zu sammeln und die Embargokontrollen zu koordinieren, sind noch zwei Quellen zu nennen, die sich stark und regelmäßig i n dieser Arbeit engagierten: einmal die britische Zeitimg The Sunday Times und zum anderen der Ökumenische Rat der Kirchen. I n The Sunday Times erschienen i n unregelmäßiger Folge detaillierte Analysen über die Lage i n Rhodesien, über die mögliche Wirkung des Embargos und über konkrete Versuche, die wirtschaftlichen Sanktionen zu umgehen 19 . Der ökumenische Rat der Kirchen hat seit seiner vierten Vollversammlung 1968 i n Uppsala/ Schweden regelmäßig zu Fragen des Kolonialismus und der Rassendiskriminierung i m südlichen A f r i k a Stellung genommen. Er unterstützte die Politik der V N gegenüber Südafrika und Rhodesien und stellte eine Liste mit über 1 000 Firmen zusammen, die i n Südafrika, Rhodesien oder den ehemalig portugiesischen Besitzungen i n A f r i k a investierten oder m i t diesen Regionen Handel trieben 2 0 . 19 The Sunday Times v o m 10. Oktober 1965; v o m 27. August 1967; v o m 3. September 1967; v o m 14. A p r i l 1974. Der Sanktionsausschuß hörte 1973 P a u l Eddy von The Sunday Times an, u m weitere Informationen zu erhalten; vgl. SCOR, Doc. S/11178 v o m 3. Januar 1974, S. 17. 20 ökumenischer Rat der Kirchen: Z u r Frage der Investitionen i m südlichen A f r i k a , o. O., Januar 1973; W o r l d Council of Churches: Second L i s t (revised) of Corporations Directly I n v o l v e d i n Investment i n or Trade w i t h South Africa, Namibia, Zimbabwe, Angola, Mozambique and Guinea-Bissao, o. O., Oktober 1973.

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Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien 3.3 Die mangelnde Universalität des Rhodesien-Embargos und die Positionen der wichtigsten Handelspartner Rhodesiens

Eine weitere wesentliche Voraussetzung für ein wirksames kollektives Wirtschaftsembargo, die Universalität, konnte ebenfalls nicht verwirklicht werden. Bereits i m Oktober 1965 kam die Londoner The Sunday Times i n einer theoretischen Ablaufanalyse eines Rhodesien-Embargos der V N zu der Schlußfolgerung, daß die an Rhodesien angrenzenden Staaten diese Sanktionen entweder nicht befolgen werden, weil sie nicht wollen oder nicht dazu i n der Lage sind 1 . Ferner prognostizierte sie Schwierigkeiten m i t neutralen Staaten. Die Wirkungen eines kollektiven Embargos stellte sie aufgrund der mangelnden Universalität i n Frage. Dabei hatten sie noch nicht die wirkungsmindernden Faktoren der NichtMitgliedstaaten 2 und derjenigen Mitgliedstaaten der V N berücksichtigt, die sich zwar formal am Embargo beteiligten, bei der Kontrolle aber die Haltung der drei weisen Affen einnehmen: nichts sehen, nichts hören, nichts sagen. Aus Tabelle 16 ist bereits zu ersehen, daß eine beachtliche Anzahl von Mitgliedstaaten sich am Rhodesien-Embargo nicht beteiligte. Die Prüfung der Universalität wirtschaftlicher Sanktionen beantwortet gleichzeitig, wie groß die „außenwirtschaftliche Substitutionskapazität" des Embargogegners ist. Mangelnde Universalität bedeutet, daß es dem Embargogegner gelungen ist, Gegenallianzen zu schmieden. Je größer diese Allianz ist, desto leichter w i r d es einmal, das Embargo zu umgehen und m i t einem Gegenembargo zu drohen und zum anderen w i r d es immer unwahrscheinlicher, daß die wirtschaftlichen Sanktionen auf die Sanktionsbrecher ausgedehnt werden. Das Ziel des Embargogegners ist es also, Gegenallianzen zu gründen, die am wirksamsten sind, wenn sie den Effekt der geringen Außenhandelsabhängigkeit — hier gegenüber den Embargoinitiatoren — einer Großraumwirtschaft verwirklichen. Geographisch verbundene und wirtschaftlich komplementäre Volkswirtschaften erfüllen die Optimalbedingungen für Gegenallianzen 3 . Da diese Voraussetzungen für Rhodesien gegeben waren, wurde die (Nicht-)Teilnahme der angrenzenden Staaten — Südafrika, die ehemalig portugiesischen Besitzungen Mozambique und Angola, Sambia, Malawi, Lesotho, Swaziland und Botswana — zu einem entscheidenden Faktor der Wirksamkeit des Rhodesien-Embargos. Weiterhin bedeutend ist die Teilnahme der 1

Vgl. The Sunday Times v o m 10. Oktober 1965. Nicht-Mitgliedstaaten w i e 1966 die Bundesrepublik Deutschland unterlagen nicht den Verpflichtungen aus A r t . 25 SVN, obwohl die Vereinten Nationen als System der k o l l e k t i v e n Sicherheit auch Nicht-Mitgliedstaaten i n ihre A u f gaben einbeziehen. Vgl. dazu: Ipsen, Hans Peter: Außenwirtschaft u n d Außenpolitik, Rechtsgutachten zum Rhodesien-Embargo. Res. Publica Bd. 19, S t u t t gart u. a. 1967, passim. 3 Vgl. zu den theoretischen Grundlagen: Hasse, Rolf, S. 325 ff. 2

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

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a n d e r e n w i c h t i g e n H a n d e l s p a r t n e r Rhodesiens u n d a l l e r a n d e r e n großen H a n d e l s n a t i o n e n , die als T r a n s i t l ä n d e r u n d als A u s w e i c h m ä r k t e d i e n e n k ö n n e n . Besondere P r o b l e m e w e r f e n d a b e i die n e u t r a l e n S t a a t e n auf. 3.3.1 Die an Rhodesien

angrenzenden

Staaten

3.3.1.1 S ü d a f r i k a u n d P o r t u g a l ( M o z a m b i q u e u n d A n g o l a ) Rhodesien, S ü d a f r i k a u n d bis 1974/75 P o r t u g a l m i t seinen a f r i k a n i schen K o l o n i e n M o z a m b i q u e u n d A n g o l a w a r e n eine „ g e b o r e n e A l l i a n z " — aus p o l i t i s c h e n u n d w i r t s c h a f t s g e o g r a p h i s c h e n G r ü n d e n . Sie w a r e n die letzten B o l l w e r k e i m südlichen A f r i k a , die die Entkolonisierungsphase ü b e r s t a n d e n h a t t e n . A l l e d r e i S t a a t e n s t a n d e n deshalb d a u e r n d i m K r e u z feuer d e r K r i t i k . D i e V o l l v e r s a m m l u n g u n d d e r S i c h e r h e i t s r a t d e r V N , aber auch einzelne S t a a t e n oder S t a a t e n g r u p p e n a u ß e r h a l b d e r V N 4 b e f aß t e n sich seit 1946 m i t d e r P o l i t i k d e r R a s s e n d i s k r i m i n i e r u n g i n diesen a f r i k a n i s c h e n Staaten. Es w u r d e n gegen S ü d a f r i k a 5 u n d gegen P o r t u g a l 6 4 Da Südafrika 1944 die Rechte der indischen Minderheit einschränkte, v e r hängte Indien ab J u l i 1946 ein I m p o r t - u n d Exportembargo gegen Südafrika. Vgl. Raj y Κ . N.: Sanctions and the I n d i a n Experience, i n : Segal, Ronald, ed.: Sanctions against South Africa, Penguin Special S 212, London 1964, S. 197 ff. 1960/61 forderte die Vollversammlung der V N alle Staaten auf, einzeln oder gemeinschaftlich Maßnahmen gegen die Rassenpolitik i n Südafrika zu ergreifen. — G . A . Res. 1598 (XV); G. A . Res. 1663 ( X V I ) —. A m 25. J u n i 1960 wurde auf der zweiten Konferenz der unabhängigen afrikanischen Staaten i n Addis-Abeba ein I m p o r t - sowie ein Lande- u n d Bunkerverbot für südafrikanische Schiffe u n d Flugzeuge empfohlen: ausgeführt durch die Föderation Malaysia u n d Ghana (1. August 1960) u n d durch Tanganyika (1. September 1960). Die Empfehlungen der O A U waren i n erster L i n i e Absichtserklärungen. 5 Die Vollversammlung befaßt sich m i t der P o l i t i k der Rassendiskriminierung i n Südafrika seit 1946. Die wichtigsten Resolutionen sind: G . A . Res. 44 (I) v o m 8. Dezember 1946; Res. 616 A u n d Β (VII) v o m 5. Dezember 1952; Res. 1761 ( X V I I ) v o m 6. November 1962; Res. 2054 v o m 16. Dezember 1966, Res. 2307 ( X X I I ) v o m 13. Dezember 1967; Res. 2396 ( X X I I I ) v o m 2. Dezember 1968; Res. 2506 Β ( X X I V ) v o m 21. November 1969; Res. 2548 ( X X I V ) v o m 11. Dezember 1969; Res. 2922 ( X X V I I ) v o m 15. November 1972; Res. 3068 ( X X V I I I ) v o m 30. November 1973. U m ein Nachgeben i n der Frage Südwestafrika (Namibia) zu erzwingen, faßte die Vollversammlung u. a. folgende Beschlüsse, die auch wirtschaftliche Sanktionen umfaßten: Res. 1899 ( X V I I I ) v o m 13. November 1963; Res. 2074 ( X X ) v o m 17. Dezember 1965; Res. 2145 ( X X I ) v o m 27. Oktober 1966; Res. 2248 (S - V) v o m 19. M a i 1967; Res. 2372 ( X X I I ) v o m 12. J u n i 1968; Res. 2403 ( X X I I I ) v o m 16. Dezember 1968; Res. 3295 ( X X I X ) v o m 13. Dezember 1974. Der Sicherheitsrat faßte zur Apartheidpolitik folgende Beschlüsse: Res. 134 (1960) v o m 1. A p r i l 1960; Res. 181 (1963) v o m 7. August 1963; Res. 182 (1963) v o m 4. Dezember 1963; Res. 191 (1964) v o m 18. J u n i 1964; Res. 282 (1970) v o m 23. J u l i 1970. Sicherheitsrat zu Südwestafrika (Namibia): Res. 245 (1968) v o m 25. Januar 1968; Res. 246 (1968) v o m 14. März 1968; Res. 264 (1969) v o m 20. März 1969; Res. 269 (1969) v o m 12. August 1969; Res. 276 (1970) v o m 30. Januar 1970; Res. 283 (1970) u n d 284 (1970) v o m 29. J u l i 1970; Res. 301 (1971) v o m 20. Oktober 1971; Res. 309 (1972) v o m 4. Februar 1972; Res. 319 (1972) v o m 1. August 1972;

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Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

wirtschaftliche Sanktionen und vor allem Waffenembargos verhängt. I m Gegensatz zum Rhodesien-Embargo, das ab dem 16. Dezember 1966 obligatorisch wurde, beschränkten sich die Resolutionen der V N auf Embargoempfehlungen, da die Vollversammlung keine weiterreichenden Kompetenzen besitzt und da i m Sicherheitsrat Großbritannien und die USA ihre Auffassung konsequent verteidigten, daß die Voraussetzungen des A r t . 39 SVN (Bedrohung des Friedens, Friedensbruch, Angriffshandlung) nicht erfüllt seien 7 . Durch einen Beschluß der Vollversammlung vom 12. November 1974 wurde Südafrika von der Teilnahme an den Sitzungen der Vollversammlung ausgeschlossen, ohne seine Mitgliedschaft i n den V N zu verlieren 8 . Die rhodesische Regierimg bemühte sich seit A p r i l 1964 um eine engere Zusammenarbeit m i t Südafrika und Portugal. Seit der Unabhängigkeit von Mozambique i m Juni 1975 ist Südafrika der letzte und wichtigste Verbündete Rhodesiens. Südafrika Unmittelbar nach der Amtsübernahme (April 1964) besuchte I. Smith Südafrika, u m seine Vorstellungen von einer stärkeren Zusammenarbeit zwischen Rhodesien und Südafrika vorzutragen. Noch i m selben Jahr, am 24. November 1964, wurde ein Handelsabkommen m i t einer Laufzeit von fünf Jahren (bis zum 1. Dezember 1969) unterzeichnet, m i t dem sich beide Staaten Zollsenkungen und Zollpräferenzen für Industrieprodukte Res. 323 (1972) v o m 6. Dezember 1972; Res. 342 (1973) v o m 11. Dezember 1973; Res. 366 (1974) v o m 17. Dezember 1974. Z u diesem K o m p l e x vgl. u. a.: Barber, James: South Africa's Foreign Policy, passim; Austin, Dennis: B r i t a i n and South Africa, London u.a. 1966; Legum, Colin and Margaret: South A f r i c a : Crisis for the West, London and Dussmow, 1964; Leiss, A m e l i a C., ed.: A p a r t h e i d and U n i t e d Nations Collective Measures. A n Analysis, N e w Y o r k März 1965. 8 Vollversammlung: Res. 1807 ( X V I I ) v o m 14. Dezember 1962; Res. 1819 v o m 18. Dezember 1962; Res. 2107 (XX) v o m 21. Dezember 1965; Res. 2184 v o m 12. Dezember 1966; Res. 2270 ( X X I I ) v o m 17. November 1967; Res. 2395 ( X X I I I ) v o m 29. November 1968; Res. 2507 v o m 21. November 1969. Sicherheitsrat: Res. 180 (1963) v o m 31. J u l i 1963; Res. 183 (1963) v o m 11. Dezember 1963; Res. 218 (1965) v o m 23. November 1965; Res. 312 (1972) v o m 4. Februar 1972. 7 Großbritannien verhängte am 18. November 1964 ein totales Waffenembargo gegen Südafrika, das jedoch von der Regierung E. Heath am 24. O k tober 1970 aufgehoben wurde. Vgl. N Z Z v o m 25. Oktober 1970. I m Sicherheitsrat w u r d e der Standpunkt vertreten, daß weder i n Südafrika noch i n den portugiesischen Kolonien eine Bedrohung des Friedens gegeben sei. Z w a r w u r d e eine Störung oder Gefährdung des Friedens anerkannt, diese ließen aber lediglich Maßnahmen nach K a p i t e l V I S V N zu (friedliche Beilegung von Streitigkeiten). 8 Vgl. Klein, Eckhart: Z u r Beschränkung v o n Mitgliedsrechten i n den V e r einten Nationen. Eine Untersuchung zum Südafrika-Beschluß der Generalversammlung v o m 12. November 1974, i n : Vereinte Nationen, H e f t 2, 1975, S. 51 ff.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

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einräumten. Südafrika erhielt die gleichen Präferenzzölle für verarbeitete Produkte, Maschinen, Textilien und Nahrungsmittel wie Großbritannien. Rhodesien erreichte niedrigere Zölle und Zollfreiheit sowie überhaupt den Zugang für seine Industrieprodukte auf den großen M a r k t Südafrikas. Der Außenhandel nahm 1965 stark zu 9 . Weiter erhielt Rhodesien 1965 einen Kredit i n Höhe von 5 M i l l . Rand. Ebenfalls 1965 beschlossen beide Staaten einen Auslieferungsvertrag für Terroristen. Als Rhodesien am 11. November 1965 U D I verkündete, zögerte die südafrikanische Regierung keinen Augenblick, Rhodesien ihre volle Unterstützung zuzusagen. Dennoch bedauerte sie den Schritt der rhodesischen Regierung. Einmal erachtete sie diese Maßnahme als überflüssig, w e i l die weiße Minderheit bereits die faktische Souveränität besaß, und zum anderen bedeutete UDI, daß die begonnene Außenpolitik Südafrikas, m i t den afrikanischen Staaten Kontakte aufzunehmen, empfindlich gestört und verzögert würde. I m J u l i 1964 lehnte es die O A U i n Kairo ab, alle wirtschaftlichen und politischen Kontakte zu Südafrika abzubrechen. Andererseits handelte Südafrika auch i m Eigeninteresse, da ein „ F a l l " Rhodesiens jeden Puffer gegenüber Schwarzafrika aufgehoben und der gesamte Druck sich allein auf Südafrika konzentriert hätte. Bereits einen Tag nach U D I erklärte der südafrikanische Premierminister am 12. November 1965, daß sein Land wie bisher den normalen Verkehr mit Rhodesien fortführen und an „keiner Form eines Boykotts" teilnehmen w ü r de 10 . Südafrikas Hilfe erstreckte sich nicht nur auf die wirtschaftliche Zusammenarbeit und die Ermöglichung eines umfangreichen Umweghandels durch Reexporte. A b 1967 stellte Südafrika „Polizei"-truppen zur Verfügung, die an der rhodesisch-sambischen Grenze eingesetzt wurden, u m eine Infiltration von afrikanischen Guerillas bzw. „freedomfighters" zu verhindern. Erst nachdem Portugal angekündigt hatte, seinen Besitzungen Mozambique und Angola die Unabhängigkeit zu geben, erklärte sich Südafrika nach den Verhandlungen m i t afrikanischen Staaten bereit, seine Einheiten Anfang 1975 zurückzuziehen 11 . Eine weitere Maßnahme ergriff die südafrikanische Regierung Ende 1965, indem sie die Handelsstatistik so veränderte, daß die Höhe des Rhodesien-Handels und der Reexporte nicht mehr feststellbar war. Sie gliederte den Handel m i t Restafrika nicht mehr nach Ländern, sondern wies die Importe und Exporte 9 F ü r den Zeitraum Januar bis September 1965 gegenüber demselben Z e i t r a u m 1964, i n R£: Rhodesische Exporte: 1964 — 6,5 M i l l . ; 1965 — 9,0 M i l l . = + 38,4 v . H . ; rhodesische I m p o r t e : 1964 — 19,8 M i l l . ; 1965 — 21,8 M i l l . = + 10 ν. H. 10 E r k l ä r u n g abgedruckt i n : EA, 1966, Folge 3, D 76 f. Vgl. auch: Barber, James: South Africa's Foreign Policy, S. 175 ff. 11 Ca. 3 - 4 000 Mann. Vgl. F A Z , Nr. 2 v o m 3. Januar 1975; Die Welt, Nr. 37 v o m 13. Februar 1975; A d G , 1976, S. 20095.

ae

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Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

nur noch i n einer Zahl aus. Ebenso beantwortete die südafrikanische Regierung keine Anfragen des Generalsekretärs oder des Sanktionsausschusses des Sicherheitsrates. Einen Schritt vollzog Südafrika jedoch nicht, es erkannte Rhodesien nicht formell an, gestattete aber der rhodesischen Regierung, i n Kapstadt und Pretoria konsularische Vertretungen zu errichten, die einen quasi-diplomatischen Status haben. Südafrika verfolgte seine Politik konsequent und vorsichtig. Das Waffenembargo führte dazu, daß eine eigene Waffenproduktion aufgebaut wurde. Die ständige Drohung i n den V N mit wirtschaftlichen Sanktionen veranlaßte es, eine stärkere Autarkiepolitik zu betreiben, von der Rhodesien profitierte. So ging Südafrika i m Herbst 1966 dazu über, große öllager anzulegen, u m die Versorgung für zwei Jahre zu sichern 12 . Ferner wurden die eigenen Energievorkommen (Kohle, Wasser, Kohleverflüssigung) besser erschlossen. Südafrika unterstützte Rhodesien nicht uneingeschränkt. I n seinen Bemühungen, mit schwarzafrikanischen Staaten politische Kontakte aufzunehmen, setzte es die rhodesische Regierung ab 1974 unter Druck, damit diese m i t den Afrikanern Verhandlungen aufnahm, u m eine Lösung anzustreben. Wirtschaftliche Sanktionen lehnte es aber durchweg ab (vgl. 3. Teil). Portugal

(Mozambique)

Ebenso wie u m Südafrika bemühte sich I. Smith bereits 1964 u m eine verbesserte Zusammenarbeit m i t Portugal. Anfang September 1964 verhandelte er i n Lissabon mit Ministerpräsident A. Salazar und Außenminister F. Nogueira. Bereits i m Februar 1965 wurde ein portugiesischrhodesischer Handelsvertrag unterzeichnet, i n dem engere Handelsbeziehungen zwischen Rhodesien, Portugal, Angola und Mozambique vereinbart wurden. Die Beziehungen verbesserten sich so schnell, daß bereits am 8. September 1965 der erste rhodesische Botschafter i n Lissabon seine Arbeit aufnehmen konnte; das formelle Agreement wurde i h m jedoch aufgrund einer Demarche der britischen Regierung verweigert 1 3 . Ein Jahr nach dem Machtwechsel, zum 30. A p r i l 1975, mußte Rhodesien seine Mission schließen 14 . Bereits am 25. November 1965 erklärte der portugiesische Außenminister, daß sein Land aufgrund der vorhandenen rechtlichen Bedenken nicht i n der Lage sei, Embargomaßnahmen gegen Rhodesien zu ergreifen 1 5 . Diese Vorbehalte äußerte Portugal ab 1966 nahezu regelmäßig ge12 Vgl. F A Z v o m 19. September 1966; Villiers, D. P. de: Südafrika hat sich gegen die Ölkrise gewappnet, i n : Handelsblatt, Nr. 225 v o m 23. November 1973. 13 Vgl. Kapungu, Leonhard, S. 10 f. 14 Vgl. F A Z , Nr. 66 v o m 19. März 1975. 15 Vgl. EA, 1965, Ζ 233.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

163

genüber dem Generalsekretär der V N 1 6 , der zwar die vage Andeutung auf eine Prüfung durch das zuständige Gremium (Office of Legal Affairs of the United Nations) und eine A n t w o r t von Seiten des Sicherheitsrates machte, ohne daß diese A n t w o r t jemals gegeben wurde. Portugal wollte wissen 17 , a) ob die Entschließungen des Sicherheitsrates rechtskräftig seien, da entgegen A r t . 27 Abs. 3 S V N nicht alle Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates den Resolutionen zustimmten (Frankreich übte fast immer, die Sowjetunion, die U S A u n d Großbritannien v o n F a l l zu F a l l Stimmenthaltung) ; b) w i e die Rechtslage i n bezug auf die Entschließung 221 (1966) v o m 9. A p r i l 1966 sei, da einerseits die Freiheit der Meere u n d der freie Zugang zum Meer f ü r landumschlossene Staaten postuliert würde, durch die Blockade des Hafens von Beira jedoch gegen diese Konventionen verstoßen würde u n d sogar D r i t t staaten Schäden erleiden w ü r d e n ; c) ob Rhodesien eine interne britische Angelegenheit gemäß A r t . 2 Abs. 7 S V N sei u n d dann nicht i n die Zuständigkeit der V N fiele oder ob es m i t t l e r weile eine internationale Angelegenheit sei u n d d) ob es richtig sei, bei einer k o l l e k t i v e n Zwangsmaßnahme w i e der Blockade des Hafens von Beira, n u r ein L a n d (Großbritannien) m i t der Durchführung zu betrauen. Wer ist zuständig, falls Beschwerden u n d Ersatzansprüche gestellt würden?

Da jede Behandlung dieses Fragenkatalogs i n den V N unterblieb, schloß die portugiesische Regierung daraus, „that that organ of the United Nations is either unable to reply to the questions submitted or actually afraid to consider them because to do so would reveal profound and irreconcilable differences between the members of the Council, i n particular its permanent members" 1 8 . Ferner fühlte sie sich dadurch befreit, Position zu beziehen und erklärte auf eine Anfrage dem Generalsekretär am 25. Februar 1969: " A t no time did the Portuguese Government inform the Security Council that i t has recognized as valid the above-mentioned resolutions 19 ." Die portugiesische Regierung ging konsequent noch einen Schritt weiter. Da Mozambique als Objekt der Blockade diente, ohne das Ziel zu sein, beantragte sie gemäß A r t . 50 S V N einen Ausgleich für die entstandenen 16 Vgl. SCOR, Doc. S/7781 and Add. 1 and 2 v o m 21. Februar 1967, S. 113 116; Doc. S/8166 v o m 25. September 1967; Doc. S/8481 v o m 20. März 1968; Doc. S/8786 Add. 5 v o m 20. Januar 1969, S. 36 f.; Doc. S/9026 u n d S/9027 v o m 25. Februar 1969. 17 Vgl. SCOR, Doc. S/7781 and Add. 1 and 2, v o m 21. Februar 1967, S. 114 f. Z u den Rechtsproblemen der Abstimmungen i m Sicherheitsrat u n d den rechtlichen Aspekten der Blockade u n d der Voraussetzungen des A r t . 39 S V N vgl. Schramm, Erhard: Völkerrechtliche Aspekte des Rhodesien-Konflikts, S. 44 172. 18 SCOR, Doc. S/8786 Add. 5 v o m 20. Januar 1969, S. 37. 19 SCOR, Doc. S/9026 v o m 25. Februar 1969.

11*

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Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Verluste i n Mozambique: allein für den Zeitraum vom A p r i l 1966 bis Dezember 1967 i n Höhe von £ 17 M i l l . 2 0 . Indem Portugal den Kolonialstatus von Mozambique aufhob (25. J u n i 1975), änderte es seine Position u n d die Lage für Rhodesien. Die angekündigte Schließung der Embargolücke Mozambique blieb bis zum März 1976 aus. Mozambique w a r u n d ist nicht i n der Lage, die wirtschaftlichen Schäden einer Grenzschließung, die es selbst m i t U. S.$ 50 M i l l . p. a. angibt, allein zu tragen. Der Carbora Bassa-Staudamm kann n u r w i r t schaftlich genutzt werden, wenn Rhodesien und Südafrika Strom abnehmen werden. Der Verlust der Transit- und Hafengebühren (ca. D M 130 M i l l . p. a.) und auch der Verlust von Arbeitsplätzen von Bewohnern Mozambiques i n Rhodesien ist erheblich. Rhodesien w a r ferner wichtiger Maislieferant, u m die Versorgungskrise i n Grenzen zu halten. Diese Gründe bewogen die FRELIMO-Regierung bis März 1976, die Sanktionsbeschlüsse der V N nicht zu beachten. Die Schließung der Grenze erschwert die Transportbedingungen für Rhodesien. Südafrika ist eingesprungen. Es liefert fast i m selben Umfang wie zuvor Rhodesien Mais, der durchaus aus Rhodesien stammen kann. Ferner hat Südafrika seine Verschiffungen über Beira und Lourenço Marques (Maputo) erhöht und so die Überlastung seiner Häfen aufgrund vermehrter Lieferungen aus Rhodesien verringert. Mozambique ist nach der Unabhängigkeit durch die Wirtschaftsreformen und durch die Grenzschließung wirtschaftlich noch schwächer und abhängiger von externer Hilfe geworden, die i n A f r i k a nur Südafrika leisten kann. Deshalb ist die Haltung gegenüber Südafrika pragmatischer. Es n i m m t südafrikanische Hilfe an und w i l l Strom liefern. Es hat sich ferner verpflichtet, vermehrt Arbeitskräfte i n die Goldminen Südafrikas zu schicken und erhält dafür jährliche Abschlagszahlungen i n Gold i n Höhe von 300 M i l l . D M 2 1 . 3.3.1.2 Sambia und M a l a w i Sambia (Nordrhodesien) und M a l a w i (Nyassaland) bildeten zusammen m i t Südrhodesien von 1953 bis 1963 die Zentralafrikanische Föderation und waren als weniger entwickelte Staaten stark m i t der rhodesischen Wirtschaft verflochten. Diese Abhängigkeit nutzte I. Smith vor U D I aus, 20 Vgl. SCOR, Doc. S/8481 v o m 20. März 1968. Z u m K o m p l e x der Beziehungen Portugals zu den V N i n der Frage der afrikanischen Besitzungen vgl. Nogueira, Franco: The U n i t e d Nations and Portugal, A Study of A n t i - C o lonialism, London 1963. 21 Vgl. Schumacher, P a u l M . : Südafrikaner bekämpfen Mozambiques Heuschrecken, i n : Handelsblatt, Nr. 179 v o m 18. September 1975; Handelsblatt, Nr. 160 v o m 22. August 1974; F A Z , Nr. 143 v o m 25. J u n i 1975; B d d W v o m 5. Februar u n d 3. J u n i 1976; Follath, Erich: Mocambique: Messerstiche i m K a b i nett, i n : Der Stern, Nr. 21/22 v o m 20. M a i 1976, S. 216.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

165

indem er Sambia und Malawi als Faustpfand gegen die britischen Drohungen m i t wirtschaftlichen Sanktionen gegen Rhodesien einsetzte (vgl. 1. Teil, 1.2.1). Die unterschiedlichen Reaktionen nach U D I kennzeichnen die stark abweichenden politischen Verhaltensweisen beider Länder gegenüber den weißen Minderheitenregierungen i m südlichen Afrika. Sambia, Sambia fühlte sich wie ein siamesischer Z w i l l i n g an die rhodesische Volkswirtschaft gekettet, da es als landumschlossenes Territorium auf die rhodesischen Verkehrswege, auf die Kohle-, Strom- und Fleischlieferungen und auf die Arbeitsplätze i n Rhodesien angewiesen war. Andererseits gehörte Sambia zu den Vertretern einer harten Politik gegenüber Rhodesien und exponierte sich sowohl i n den Vereinten Nationen, i m Commonwealth als auch i n der OAU. Es forderte vor allem den Einsatz von Gewalt i n Rhodesien, u m nicht ständig auf die wirtschaftlichen Verbindungen Rücksicht nehmen zu müssen. Da Großbritannien den Einsatz von Truppen kategorisch ablehnte, bemühte es sich, die Embargobestimmungen zu erfüllen. Die wirtschaftlichen Tatsachen zwangen es aber, weiterhin m i t Rhodesien i n großem Umfang Waren und Dienstleistungen auszutauschen und Rhodesien durch Restriktionen nicht zu Vergeltungsmaßnahmen herauszufordern, die 1966 -1970 die sambische Volkswirtschaft ruiniert hätten. Bereits i m November 1965 wies Sambia auf diese Schwierigkeiten h i n und verlangte Hilfe gemäß A r t . 50 SVN. Großbritannien verlegte vom Dezember 1965 bis Ende August 1966 ein Jagdgeschwader nach Sambia, u m die Stromlieferungen vom Kariba-Staudamm auf rhodesischer Seite zu sichern. Die Besetzung dieses Staudamms lehnte die britische Regierung ab, da Rhodesien für diesen Fall m i t der Sprengung des Staudamms gedroht hatte. Rhodesien vermied es, seine Politik der Nadelstiche gegenüber Sambia zu übertreiben. Die Stromlieferungen vom Kariba-Staudamm, welche für den Kupferbergbau Sambias lebenswichtig waren, wurden nicht unterbrochen. Als Sambia trotz der rhodesischen Drohungen die U. N.-Sanktionen teilweise verwirklichte (Einführung von Einzellizenzen für Importgüter aus Rhodesien; Verlagerung der Importe auf andere Länder; Suche nach anderen Transportwegen über Angola, Malawi, Kongo und Tansania; intensive Förderung der Eigenproduktion), antwortete Rhodesien m i t einer Reihe kleinerer, aber teurer Beschränkungen. Als A n t w o r t auf das britische Ölembargo stellte Rhodesien nur einen Tag später, am 17. Dezember 1965, seine öllieferungen nach Sambia ein. Da Sambia sein ö l zu 100 v. H. über Rhodesien erhalten hatte, richteten Großbritannien, Kanada und die USA eine Luftbrücke ein, u m die Ölversorgung zu sichern. Rhodesien führte für kurze Zeit eine Abgabe von 14 U. S j / t Kohle ein, welche die Rhodesia Railways bei Dienstleistungen für

1 6 6 Z w e i t e r T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Sambia verbrauchte. Der jährliche Verbrauch belief sich auf 35 000 t, so daß sich für Sambia eine Mehrbelastung von ca. U.S.$ 5 M i l l , ergab. Als Sambia sich weigerte, die monatlichen Uberweisungen an die rhodesische Eisenbahn i n Höhe von U.S.$ 2,8 Mill, zu leisten, verlangte die rhodesische Eisenbahngesellschaft Vorauszahlung i n harter Währung. Dann beschränkte sie die Transportmittel für Sambia. Die Rhodesian Railways stellten für den Transport der sambischen Importe nur soviel Waggons zur Verfügung, wie für den Export über Rhodesien eingesetzt wurden. Damit sollte verhindert werden, daß rhodesische Waggons auf den Benguela Railways eingesetzt würden, denn Sambia versuchte, durch eine Umleitung seiner I m - und Exporte über Lobito (Angola) die Transportabhängigkeit gegenüber Rhodesien zu verringern. Da der Raumbedarf für die sambischen Exporte (Massengüter — Kupfer) geringer w a r als für die Importe, w i r k t e diese Maßnahme wie ein begrenztes Transportembargo. I m Februar 1967 stapelten sich auf der rhodesischen Seite bei Thomson Junction 80 000 t Importgüter für Sambia. I m Juni 1967 erhöhten die Rhodesian Railways die Frachtraten für allgemeine Güter und i m August 1967 auch die für Kupferexporte u m 30 v. H. 2 2 . I n seinem Bericht über die Maßnahmen gemäß Res. 232 (1966) vom 16. Dezember 1966 berichtete Sambia über die Schwierigkeiten und Kosten, die entstanden waren, u m die Sanktionen teilweise zu erfüllen 2 3 . Es hatte begonnen, die eigene Industrie zu fördern (Radios, Streichhölzer, Zigaretten) und eigene Kohlegruben zu erschließen, Staudämme zu bauen sowie neue Verkehrswege zu suchen und auszubauen. Die Ölversorgung wurde 1968 durch eine Pipeline von Dar-es-Salaam nach Ndole sichergestellt. Aber schlechtere Qualitäten, längere Wegstrecken, fehlende Verkehrsmittel, Straßen und Personal (nach U D I hatten 5 000 Weiße Sambia verlassen) kennzeichneten diese Bemühungen, die hohe Kosten verursachten und erst 1972 zu Teilerfolgen führten 2 4 . Vor allem bedauerte es die sam22 Vgl. Sutcliffe, R. B.: Zambia and the Strains of U D Ì , i n : The W o r l d Today, Voi. 23, 1967, S. 506 - 511. 23 Trennung gemeinsamer Unternehmen m i t Rhodesien: Eisenbahn, F l u g gesellschaft; Suche neuer Verkehrswege nach Tansania, über M a l a w i nach Beira, nach Lobito (Angola) u n d nach Leopoldville (Kongo); Blockierung von Zahlungen der K a r i b a Power Corporation f r o m Zambia; Unterbrechung des Bankverkehrs; Suche neuer Liefermärkte: dabei w u r d e n teilweise rhodesische durch Güter aus Südafrika substituiert (vgl. Tabelle 37). Die Kosten dieser Bemühungen w u r d e n m i t U. S. $ 195 M i l l , von November 1965 bis September 1968 angegeben. Vgl. SCOR, Doc. S/7781 Add. 2 v o m 9. März 1967, S. 178; Doc. S/8786 Add. 2 v o m 10. Oktober 1968, S. 34 - 38. 24 Der A b b a u von Kohle w u r d e von N u l l (1965) auf 959 M i l l , t (1972) gesteigert. Die Erzeugung von Elektrizität w u r d e verstärkt: während die Erzeugung aus Wasserkraft bei 640 M i l l . k W h nahezu konstant blieb, w u r d e n 1970 308 M i l l . k W h (1965 14 M i l l . kWh) aus Kohle erzeugt. Das Defizit der Transportbilanz vergrößerte sich jährlich (1965 18,6 M i l l . ; 1970 60,3 M i l l . Kwachas), da ein Ausbau der Straßen u n d Eisenbahn nicht gelang. Vgl. U. N. ECA, Statistical Report, Part 3,1973, Länderteil „Zambia".

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

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bische Regierung, daß trotz der Aufforderung der Vollversammlung und des Sicherheitsrates, Hilfe zu leisten, kein Staat Unterstützung angeboten hatte. Als Rhodesien am 9. Januar 1973 als Reaktion auf die Guerillatätigkeit von Sambia aus die Grenze nach Sambia Schloß, antwortete Sambia am 11. Januar 1973 m i t der Einstellung der Kupferlieferungen durch Rhodesien. Auch als Rhodesien am 4. Februar 1973 die Grenze wieder öffnete, blieb Sambia bei seiner Haltung 2 5 . Durch die Resolution 327 (1973) vom 2. Februar 1973 bestärkte der Sicherheitsrat Sambia i n dieser Auffassung, obwohl die Ergebnisse der U.N.-Sonderkommission zur Prüfung der Lage i n Sambia zeigten, daß dadurch nahezu unüberwindliche Transport- und Versorgungsprobleme entstünden. Die ohnehin weiten Transportwege vergrößerten sich. Neben den höheren Transportkosten waren die mangelnde Belastbarkeit der Strecken, fehlende Transportm i t t e l (LKW) und die zu geringe Verladekapazität der Häfen weitere Engpässe. Die T A Z A R A - L i n i e wurde i m A p r i l 1975 teilweise und dann i m Oktober 1975 ganz fertig. Sie kann jedoch nur begrenzt benutzt werden, w e i l sie nicht v o l l belastbar ist und w e i l die schlechte Organisation die Verladekapazität i m Hafen von Dar-es-Salaam beschränkt 26 . Es bestand keine Aussicht, daß die hohen Kosten der Ausweichmaßnahmen i m Rahmen des A r t . 50 SVN von anderen Mitgliedstaaten m i t getragen würden (vgl. 1. Teil, 2.2.5). Sambia mußte einen hohen Preis für seine Prinzipientreue bezahlen. Die Rohstoffhausse erleichterte es bis 1974, die gestiegenen Kosten zu tragen. Der Rückgang der Kupfererlöse 1975 von 314,7 M i l l , auf 60,3 M i l l . Kwachas stürzte Sambia i n große w i r t schaftliche Schwierigkeiten. Die Wiederbenutzung der Transportwege von und über Rhodesien, die Sambia aus Solidarität m i t Zaïre zuließ, wurde offen diskutiert 2 7 . Hinzukamen die Sperrung der Bahnlinie nach Lobito während des Angola-Krieges und Streitigkeiten m i t Nachbar25

Vgl. AdG, 1973, S. 17614 u n d 17950 f. Von Lusaka aus gerechnet ergeben sich folgende Entfernungen (in km) zu den Häfen am Atlantischen und Indischen Ozean (in K l a m m e r n die Transportanteile für 1974; 1972 wurden 65 v. H. der Außenhandelstransporte über Beira abgewickelt): Beira (Mozambique) — 1 720; Nacala (Mozambique) über Salima (Malawi) — 1 702 (7,1); Dar-es-Salaam (Tansania) 2 080 (31,9); Mombasa (Kenia) — 2 400 (9,1); Lobito (Angola) — 2 665 (49,7). Vgl. Bloom, Bridget: Complex transport problems, i n : Z A M B I A I I I , F T vom 24. Oktober 1975; Africa Research Bulletin, 15. Januar - 14. Februar 1976, S. 3782 - 84; Nkwabilo, Κ . : Kooperation und harte Konkurrenz, i n : Z A M B I A , Sonderbeilage zu Die Welt vom 24. Oktober 1974, S. V I I I . 27 Vgl. Africa Research Bulletin, S. 3782; F A Z Nr. 168 vom 2. August 1976. Südafrika bot Sambia eine Verlademöglichkeit über Richards Bay an, die den Transport über Rhodesien voraussetzte. Vgl. BddW vom 11. Oktober 1975 und 27. Februar 1976. Z u den „Öffnungen" i n der rhodesisch-sambischen Grenze vgl. Krabbe, Günter: Vor der Fähre nach Kazungula ein Griff zum Schraubenzieher. Maschinen i m Boykottnetz gegen Rhodesien, i n : F A Z , Nr. 76 vom 30. März 1976. 26

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Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Staaten über den Transit der Waren 2 8 . A l l diese Faktoren bewirkten, daß Sambia zusammen mit Südafrika versuchte, das Rhodesien-Problem zu lösen (vgl. 3. Teil). Malawi Bereits am 6. J u l i 1965 erklärte der Premierminister von Malawi, Hastings Κ . Banda, daß sein Land nicht an einem Embargo gegen Rhodesien teilnehmen könne, w e i l es wirtschaftlich von Mozambique und Rhodesien abhängig sei 29 . Diese Feststellung wiederholte er am 9. November 1965, als er die Beschlüsse der OAU-Gipfelkonferenz vom 21. - 26. Oktober 1965 kritisierte und aufrief, realistisch zu bleiben 3 0 . Hastings Κ . Banda entfremdete sich von den extremistischen afrikanischen Staaten immer mehr. Er lehnte die einseitige Konfliktstrategie ab und suchte statt dessen den Dialog und eine stärkere Kooperation m i t Südafrika, Rhodesien und Portugal. Er kritisierte offen die Aktivitäten der FREL I M O vor und nach der Unabhängigkeit von Mozambique 31 . A u f den Tagungen der O A U vertrat Malawi seine gemäßigte Haltung und befolgte die politischen und wirtschaftlichen Sanktionsbeschlüsse nicht. Innerhalb des Commonwealth unterstützte es offen die Position Großbritanniens 32 . I m September 1967 nahm es sogar als erstes schwarzafrikanisches Land diplomatische Beziehungen zu Südafrika auf, m i t dem es 1968 mehrere Handels- und Arbeiterabkommen abschloß. Ferner arbeiteten Südafrikaner als Berater i n Malawi. Südafrika gewährte Malawi von 1968- 1970 Wirtschaftshilfe i n Höhe von 17 Mill. Rand und stellte Ende 1974 weitere 19 M i l l . Rand für den Ausbau des Eisenbahnnetzes nach Sambia zur Verfügung 3 3 . A m 15. Februar 1967 berichtete Malawi dem Generalsekretär, daß es grundsätzlich die Embargobestimmungen der Res. 221 (1966) des Sicherheitsrates i n K r a f t gesetzt hätte und nur bei einigen Produkten (Zucker, Fleisch und Fleischprodukte) zu abhängig von Lieferungen aus Rhodesien sei, u m den Import dieser Güter zu verbieten 3 4 . Gleichzeitig beantragte es Hilfe gemäß A r t . 50 SVN. Als der Sicherheitsrat am 29. M a i 1968 28 Die Hafengebühren i n Dar-es-Salaam w u r d e n drastisch erhöht. Das A u s weichen auf Mombasa (Kenia) über Tansania w u r d e erschwert durch eine A n ordnung, daß n u r L K W bis zu 10 t i m Transit fahren durften. Tansania w o l l t e dadurch die Benutzung der T A Z A R A - L i n i e erzwingen. Vgl. ebenda. 29 Vgl. EA, 1965, Ζ 145 u n d Ζ 223. 30 Vgl. EA, 1965, Ζ 145 u n d Ζ 223. 31 Vgl. Die Welt, Nr. 155 v o m 8. J u n i 1975; AdG, 1974, S. 18833. Diese K r i t i k führte zum Abbruch der Beziehungen zwischen der provisorischen Regierung i n Lissabon u n d M a l a w i durch Portugal.

32 33

Vgl. Miller, J. D. B., S. 206, 239, 241.

Vgl. Barber, James: South Africa's Foreign Policy, S. 243 ff.; AdG, 1974, S. 19074. 34 Vgl. SCOR, Doc. S/7781 and Add. 1 and 2 v o m 21. Februar 1967, S. 103 ff.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

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— Res. 253 (1968) — ein totales Embargo gegen Rhodesien verhängte, erklärte Malawi am 19. J u l i 1968, daß es nur nach einer längeren Ubergangsphase und auch nur begrenzt die Embargomaßnahmen v e r w i r k l i chen könnte. Malawi besaß großzügige Handelskredite; es erhielt die Arzneimittel aus oder über Rhodesien; seine Flugzeuge konnten nur i n Rhodesien gewartet werden; die Nichtanerkennung des rhodesischen Passes bedeutete Erschwerungen des lebenswichtigen Eisenbahnverkehrs, des Handels- und Zahlungsverkehrs; Beschränkungen für Emigration und für Wanderarbeiter würden den Verlust von ca. 10 000 Arbeitsplätzen verursachen. Insgesamt würden die Sanktionen jährlich £ 2 M i l l , kosten und damit die internationalen Reserven Malawis völlig aufzehren. Deshalb kam die Regierung von Malawi zu folgendem Schluß: "It's clear that Malawi could accept compliance w i t h the new sanctions only at the cost of severely imperilling its own economy, i f not breaking i t . , , Ferner beklagte es sich, daß i n der Entschließung 253 (1968) i n § 15 internationale Hilfe nur für Sambia gefordert wurde 3 5 . 3.3.1.3 Botswana, Lesotho, Swaziland Alle drei Länder sind selbständige Staaten, sie sind aber wirtschaftlich von Rhodesien und noch mehr von Südafrika abhängig, mit dem sie eine Zollunion bilden. Sehr kurz umriß Lesotho am 24. Februar 1967 seine Stellung 3 6 : 1. Lesotho habe keinen direkten Handel m i t Rhodesien. 2. Es sei Mitglied der Zollunion und seine Wirtschaft sei völlig abhängig von Südafrika. 3. Aus diesem Grunde sei es für das Land unmöglich, irgendwelche Embargomaßnahmen zu ergreifen. A u f derselben Basis begründete Swaziland am 21. A p r i l 1969, weshalb es keine Sanktionen verhängen könne 3 7 . Lediglich Botswana, das eine lange Grenze m i t Rhodesien hat, begründete ausführlich, daß eine Befolgung des kollektiven Embargos gegen Rhodesien den wirtschaftlichen Ruin des Landes bedeuten würde 3 8 . Nahezu alle Bereiche der Volkswirtschaft seien von Waren und Dienstleistungen aus oder über Rhodesien abhängig: von den Transportleistungen der rhodesischen Eisenbahn, die den gesamten Verkehr innerhalb von Botswana bewältige, von den Importen von Zucker, Tabak, 85

Vgl. SCOR, Doc. S/8786 and Add. 1 v o m 28. August 1968, S. 195 f. Vgl. SCOR, Doc. S/7781 Add. 2 v o m 9. März 1967. 37 Vgl. SCOR, Doc. S/8786 Add. 9 v o m 6. J u n i 1969. 38 Vgl. SCOR, Doc. S/7781 Add. 2 v o m 9. März 1967, S. 156- 162; SCOR, Doc. S/8786 and Add. 1 v o m 28. August 1968, S. 178 - 181. 86

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Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

und verarbeiteten Produkten aus Rhodesien; von den Arbeitsplätzen für mehrere tausend Botswanier i n Rhodesien. Nachdem Mozambique Anfang März 1976 seine Grenzen nach Rhodesien geschlossen hatte, wurde der Verkehrsweg über Botswana für Rhodesien noch wichtiger. Der Präsident von Botswana, Seretse Khama, kündigte i m A p r i l 1976 an, er wolle die einzige Eisenbahnlinie i n seinem Land, die der Rhodesian Railways gehörte, verstaatlichen. Er verneinte aber, daß er die Grenzen schließen wolle. Gleichzeitig verbot er allen Guerilla-Organisationen, von Botswana aus Krieg gegen Rhodesien zu führen 3 9 . 3.3.2 Die westlichen Industrieländer Frankreich, die USA, Japan und die Bundesrepublik Deutschland Zwar hatten viele westliche Staaten neben Großbritannien (die USA, Kanada, die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Australien und Neuseeland) Rhodesien vor U D I gewarnt und m i t wirtschaftlichen Sanktionen gedroht 40 . Die Glaubwürdigkeit dieser of fiziellen Positionen wurde jedoch untergraben, als zahlreiche wichtige Handelspartner (die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Japan, die Niederlande, die USA) zu einem Zeitpunkt (15. Oktober 1965, die Schweiz am 17. Dezember 1965)41 ihre Generalkonsulate i n Rhodesien eröffneten bzw. neue Generalkonsul ernannten, als i n den V N der Rhodesien-Konflikt und die Verhängimg eines Embargos bereits diskutiert wurden und zu Entschließungen geführt hatten. Sie wurde dann noch weiter durch die sehr vorsichtigen Erwägungen über die Zulässigkeit kollektiver Embargomaßnahmen durch die V N relativiert. Unter dieser politischen Ebene hatte Rhodesien i n den Jahren 1964/65 erfolgreich bei Politikern, Unternehmen und Verbänden für seine Angelegenheiten geworben und die Gründung beachtlicher Pressure Groups verzeichnen können. I n Großbritannien (Anglo-Rhodesian Society), i n Neuseeland (Aid Rhodesia Bewegung), i n der Bundesrepublik Deutschland (Deutsche Freunde Rhodesiens), i n Dänemark (Danish-Rhodesian Society), i n Finnland (Finnish-Rhodesian Soicety), i n den Niederlanden (die Nederland-Rhodesie) und i n den USA (Friends of Rhodesian Independence). Diese insgesamt vierzehn Gruppen aus elf Ländern schlossen sich lose zusammen i m International Council for Rhodesia 42 . Darüber hinaus war es den rhodesischen Handelsagenten und dem rhodesischen 39 Vgl. F A Z , N r . 86, 89, 113 v o m 10. u n d 14. A p r i l u n d 26. M a i 1976; NZZ, F A Nr. 30 v o m 31. Januar 1974. 40 Vgl. die genauen Angaben bei: Kapungu, Leonhard T., S. 9. 41 Vgl. R.N., No. 1484, 1486 bis 1489, abgedruckt i n : RGG, Vol. X L X X X , No. 63, S. 1238,1240 f. 42 Vgl. Kapungu, Leonhard T., S. 108.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

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Staatssekretär Pieter van der B y l gelungen, Informationen über mögliche Umgehungen der Sanktionen auszukundschaften und i n wichtigen Handelsstädten Europas (Genf, Zürich, Paris, Hamburg, Bremen, Amsterdam, Rotterdam, Genua, Triest, Lissabon) Handelsagenturen einzurichten (vgl. 1. Teil, 2.2.1). Alle westlichen Industrieländer führten die Embargoregelungen ein, doch ihre Interessen am Rhodesien-Konflikt waren sehr unterschiedlich und bestimmten damit wohl auch die Wirksamkeit der Kontrollen. Frankreich enthielt sich i m Sicherheitsrat und i n der Vollversammlung bis 1968 der Stimme, weil es der Ansicht war, daß der Rhodesien-Konflikt eine „innere Angelegenheit" Großbritanniens i m Sinne des A r t . 2 Abs. 7 SVN sei und die V N nicht zuständig seien. Ferner vertrat es i n der Diskussion u m die Resolution des Sicherheitsrates 221 (1966) vom 9. A p r i l 1966 die Aufassung, daß die rechtliche und faktische Lage i n Rhodesien kein internationales Problem und erst recht keine Bedrohung des Friedens darstelle. Somit seien Maßnahmen nach Kapitel V I I SVN nicht zulässig 43 . Folgerichtig empfahl es der Regierung von Madagaskar Anfang März 1966, den britischen Aufklärungsflugzeugen, die die Einfahrt zum Hafen von Beira beobachteten, keine Landerechte einzuräumen 4 4 . Die Sanktionen setzte es ohne große Zeitverzögerungen i n Kraft, dennoch wurde Frankreich häufig i m Zusammenhang m i t vermuteten Umgehungen genannt (vgl. Tabellen 22 bis 24). Die USA unternahmen nach Großbritannien und Sambia die größten Anstrengungen, u m dem Rhodesien-Embargo Wirkung zu verschaffen. Jeweils kurz nach den Sicherheitsratsbeschlüssen wurden alle Maßnahmen durch Executive Orders 45 i n K r a f t gesetzt. Die amerikanische Regierung konnte sich dabei einmal auf den United Nations Participation Act of 1945 (59 Stat. 620) stützen, der dem Präsidenten für Resolutionen gemäß Kapitel V I I SVN besondere Vollmachten einräumt. Ferner konnten die USA auf einen eingespielten Verwaltungs- und Kontrollapparat zurückgreifen, da die USA große Embargoerfahrungen besaßen und gegenüber den COMECON-Staaten, der V. R. China, Nord-Korea, Nordvietnam und gegenüber Kuba noch ein Embargo praktizierten 4 6 . Rhodesien brauchte i n die Güterkontrolliste nur eingefügt zu werden als 43

Vgl. SCOR, S/PV. 1277, S. 51 f.; S/PV. 1282, S. 41; S/PV 1285, S. 37. Vgl. AdG, 1966, S. 12378. 45 Executive Order No. 11322 v o m 5. Januar 1967 für die Sicherheitsratsresolut i o n 232 (1966) u n d Executive Order No. 11419 v o m 29. J u l i 1968 f ü r die Sicherheitsratsresolution 253 (1968). Abgedruckt i n : SCOR, Doc. S/7781 Add. 1 and 2 v o m 21. Februar 1967, S. 126 ff.; Doc. S/8786 and Add. 1 v o m 28. August 1968, S. 210 ff. 46 Z u m amerikanischen Embargokontrollsystem vgl. i m einzelnen: Hasse, Rolf, S. 223-236; zum Embargo gegenüber den COMECON-Staaten, der V. R. China, Nordkorea u n d Nordvietnam vgl. ebenda, S. 135 - 324. 44

172

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Ländergruppe „S". Die Zahl der K r i t i k e r am Rhodesien-Embargo der V N war jedoch i n den Vereinigten Staaten außerhalb und auch innerhalb des Kongreß recht groß. Vor allem Kongreßmitglieder aus den Südstaaten (Senator Thurmond, die Abgeordneten Ashbrook, Seiden (Alabama), Guerney (Florida), Bray (Indiana) waren sehr aktiv. Aber auch i n den Zeitungen fand die K r i t i k an den Sicherheitsratsbeschlüssen ein breites Echo 47 . Die USA änderten allmählich ihre Position. Das Veto vom 3. März 1970 gegen eine Rhodesien-Resolution konnte begründet werden m i t der A b lehnung des Einsatzes von Gewalt, die sie so eindeutig demonstrieren wollten. Die Schwierigkeiten, welche sich für die USA durch den Ausfall der Chromlieferungen aus Rhodesien ergeben hatten, veranlaßten den Kongreß, i n einem „rider" zum M i l i t a r y Procurement Act (Byrd-Amendment) den Import von Chrom, Nickel und Asbest aus Rhodesien unter bestimmten Bedingungen freizugeben. Das Gesetz wurde am 17. November 1971 vom Präsidenten unterzeichnet und trat am 1. Januar 1972 i n Kraft. Der Grund war, daß die USA diese Mineralien aus der Sowjetunion zu höheren Preisen beziehen mußten und darüber hinaus i n eine Abhängigkeit gerieten, die den Grundsätzen ihrer Vorrats- und Einfuhrpolitik bei „strategischen" Gütern widersprach 48 . Das Rhodesien-Embargo hatte durch diesen willentlichen Verstoß eines Ständigen Mitglieds des Sicherheitsrates einen rechtlichen und moralischen Bruch erfahren. Die Bemühungen, Umgehungen aufzuspüren und zu ahnden und Länder aufzufordern, ihre Kontrollen zu verschärfen, wurden durch diesen Präzedenzfall schwer belastet, obwohl die USA trotz dieser Ausnahmen die Umgehungen bei anderen Gütern oder bei Direktinvestitionen i n Rhodesien weiterhin bestraften 49 . Die USA lehnten jede Aufhebung ab, und auch die amerikanischen Gerichte verwarfen diesbezügliche Klagen 5 0 . 47 Vgl. i m einzelnen: McDougal, Myres S., and Reisman, W. Michael: Rhodesia and the U n i t e d Nations: The Lawfulness of International Concern, i n : A J I L , Vol. 62 (1968), S. 5 f., 13 f. 48 Vgl. Snyder, G. H.: Stockpiling Strategie Materials. Politics and National Defence, San Francisco 1966, passim. 4β I n dem vierteljährlichen Bericht v o m 10. J u l i 1972 an den Sanktionsausschuß des Sicherheitsrates w u r d e erwähnt, daß zwei Gesellschaften u n d deren Management zu insgesamt U. S. $ 137 500 u n d der i n diesen F a l l verwickelte Notar zu U. S. $ 10 000 u n d einem Jahr Gefängnis auf Bewährung verurteilt worden waren. Die Gesellschaften w o l l t e n i n Rhodesien eine Kunstdüngerfabrik i m Werte v o n U. S. $ 50 M i l l , bauen u n d hatten bereits einen Liefervertrag über A m m o n i a k i m Werte von U. S. $ 5 M i l l , abgeschlossen. Vgl. SCOR, Doc. S/10852 Rev. 1 (fünfter Bericht) v o m 15. Dezember 1972, S. 41 f. 50 I m November 1971 v e r w a r f der Apellationsgerichtshof einen A n t r a g v e r schiedener Negergruppen, die Importe aus Rhodesien zu verbieten. I n der Begründung w i r d zwar anerkannt, daß das B y r d - A m e n d m e n t eine schreiende Mißachtung amerikanischer Vertragsverpflichtungen darstelle, aber dem K o n greß stehe es frei, Vertragsverpflichtungen ganz oder teilweise f ü r nichtig zu erklären. Der Revisionsantrag w u r d e v o m Obersten Gerichtshof am 16. A p r i l 1973 ohne Begründung abgelehnt. Vgl. AdG, 1973, S. 17845 f.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

173

Die amerikanische Vertretung bei den V N erklärte sich nur bereit, vierteljährlich zu berichten, wie und welche Mengen aus Rhodesien eingeführt worden seien. Die amerikanische Haltung ist seit dem Angola-Krieg i n Bewegung geraten. Der amerikanische Außenminister Kissinger unternahm vom 24. A p r i l - 3. M a i 1976 eine Reise durch sechs afrikanische Staaten. Er traf sich m i t J. Nkomo und umriß am 27. A p r i l 1976 i n Lusaka i n einer Rede i n zehn Punkten die neue Afrika-Politik Amerikas. Er nannte Rhodesien das vordringlichste Problem i m südlichen A f r i k a und trat für eine Mehrheitsregierung und für eine strikte Durchführung der Sanktionen ein. Er kündigte Bemühungen an, noch 1976 zu versuchen, das Byrd-Amendment zu widerrufen und bot Mozambique U.S.$ 12 M i l l , an, u m die Verluste der Grenzschließung und der Befolgung der Sanktionen der V N zu mildern. Ende Juni 1976 begann er i n der Bundesrepublik Deutschland bilaterale Gespräche m i t dem südafrikanischen Ministerpräsidenten Vorster, die Anfang September 1976 i n Zürich fortgesetzt wurden. Nur eine Woche später startete H. Kissinger zu einer zweiwöchigen Afrika-Mission, u m den Verhandlungsrahmen für die Probleme Namibia und Rhodesien abzustecken (vgl. 3. Teil) 5 1 . Japan ist der Industriestaat gewesen, der am schnellsten (vgl. Tabelle 17) die erforderlichen Maßnahmen ergriff, u m die Resolutionen 232 (1966) und 253 (1968) des Sicherheitsrates i n K r a f t zu setzen. Dabei muß hervorgehoben werden, daß es eines der wenigen Länder war, das ausdrücklich keine Sonderregelungen für Altverträge zuließ. Japan nahm aufgrund seiner Rohstoffabhängigkeit eine Sonderstellung ein bei den rhodesischen Bemühungen 1964/65, Absatzmöglichkeiten für den Fall w i r t schaftlicher Sanktionen zu sichern. So tauchte Japan häufiger i n den Untersuchungen über vermutete Umgehungen als Zielland für Rohstoffe aus Rhodesien auf (vgl. Tabelle 24). Die japanische Regierung verhielt sich bei allen Anfragen des Sanktionsausschusses des Sicherheitsrates sehr korrekt und berichtete ausführlich über die vorgenommenen Kontrollen. I n allen Fällen teilte sie jedoch mit, daß die Güter aufgrund der U r sprungszeugnisse entweder aus Südafrika oder Mozambique stammten und deshalb der Import erlaubt worden sei (vgl. Anhang 2). Eine Sonderstellung nahm die Bundesrepublik Deutschland ein. Sie stand bei gleichem Handelsvolumen wie Südafrika an vierter Stelle als Zielland der rhodesischen Exporte und nahm bei den rhodesischen I m porten den fünften Rang als Lieferland ein. Die Bundesrepublik Deutschland als wichtiger Handelspartner und noch größere Handelsnation arbei51 Vgl. AdG, 1976, S. 20195 - 98j F A Z , Nr. 135, 136, 138, 193, 198 u n d 204 v o m 24., 25., 28. Juni, 31. August, 7. u n d 13. September 1976; vgl. auch: Czempiel, Ernst-Otto: Die P o l i t i k der U S A i m südlichen A f r i k a , Beilage zu „Das Parlament", Β 30/76 v o m 24. J u l i 1976.

174

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

tete zwar i n mehreren Sonderorganisationen mit, sie war jedoch bis Juni 1973 nicht Mitglied der VN. Aus diesem Grunde unterlag sie auch nicht ausdrücklich den Verpflichtungen des A r t . 25 SVN. Ihre Mitarbeit war aber ein entscheidender Faktor, u m die formelle und administrative Wirksamkeit des Embargos zu erreichen. Die Bundesrepublik Deutschland schloß sich i m wesentlichen den Beschlüssen des Sicherheitsrates an, obwohl die Rechtmäßigkeit der deutschen Embargomaßnahmen nicht unumstritten w a r 5 2 . Bereits vor der Entschließung des Sicherheitsrates 232 (1966) vom 16. Dezember 1966, ein selektives und obligatorisches Embargo zu verhängen, ergriff die Bundesregierung auf der Grundlage der Empfehlungen des Sicherheitsrates vom 20. November 1965 (Res. 217/1965) mehrere Kontrollmaßnahmen. Durch die Zweiundzwanzigste, Vierundzwanzigste und Sechsundzwanzigste Verordnung zur Änderung der Einfuhrliste vom 16. Dezember 1965, 25. März und 8. J u l i 196653. Durch die Zweiundzwanzigste Verordnung wurde die Einfuhr von Tabak und durch die Vierundzwanzigste die von Roheisen und Chrom der Genehmigungspflicht unterstellt, wenn Rhodesien Einkaufs- oder Ursprungsland ist. Durch die Sechsundzwanzigste Verordnung wurde Rhodesien aus der Länderliste Β der Einfuhrliste gestrichen, so daß für die Einfuhr aller Waren aus Rhodesien eine Importgenehmigung beantragt werden mußte. Darüber hinaus teilte das Bundeswirtschaftsministerium durch Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 27/66 vom 16. J u l i 196654 mit, daß für Tabak, Roheisen, Chrom und Zucker bis auf weiteres keine Einfuhrgenehmigungen mehr erteilt würden. Für alle anderen Waren — außer Asbest — sollte m i t Hilfe der Sechsundzwanzigsten Verordnung erreicht werden, daß eine Ausweitung der Einfuhren aus Rhodesien verhindert wird, damit „die wirtschaftlichen Sanktionen anderer Staaten gegenüber Rhodesien nicht durch erhöhte deutsche Einfuhren beeinträchtigt werden. Die Einfuhrbeschränkung bei Asbest sollte flexibel gehandhabt werden, je nachdem, wie schnell gleichwertige Ausweichmärkte gefunden würden". Die Bundesregierung entschloß sich auch rasch, die Bestimmungen des § 2 der S. C. Res. 232 (1966) zu verwirklichen, entsprechend der Bitte des Sicherheitsrates i n § 6 derselben Resolution. Das B M W i änderte durch den Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 48/66 die Nr. 27/66 vom 16. J u l i 1966 „ i m Hinblick auf den Beschluß des Sicherheitsrates" und wies die Genehmigungsstellen an, spätestens vom 21. Dezember 1966 an bis auf weiteres keine Einfuhrgenehmigungen mehr für die i n § 2 der S. C. Res. 232 (1966) genannten Waren m i t Ursprungs- oder Einkaufsland Rhodesien 52

Vgl. Ipsen, Hans Peter, passim. BAnz. Nr. 238 v o m 18. Dezember 1965; Nr. 61 v o m 29. März 1966 u n d Nr. 130 v o m 16. J u l i 1966. 54 BAnz. Nr. 130 v o m 16. J u l i 1966. 53

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

175

zu erteilen. Durch die Zehnte Verordnung zur Änderung der A W V O 5 5 und durch die Zwölfte Verordnung zur Änderung der Ausfuhrliste (Anlage A L zur AWVO 5 6 ), beide vom 14. Februar 1967, begründete und umriß die Bundesregierung ihre Anordnungen. Danach — ergriff sie die Maßnahmen, weil „die Bundesregierung . . . eine erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland befürchten (müsse)" gegenüber A f r i k a und den VN, wenn sie sich dem Embargo nicht anschlösse; — wurde neben der direkten Einfuhr auch der Abschluß von Erwerbsverträgen über die betroffenen rhodesischen Waren genehmigungspflichtig, ohne Rücksicht darauf, ob der Erwerb zur Einfuhr, zum Transithandel oder zu einem nicht bestimmten Zweck erfolgen soll; — verblieb es für alle Nicht-Embargogüter bei dem Grundsatz aus dem Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 27/66, daß diese Einfuhr aus Rhodesien den normalen Umfang früherer Jahre nicht übersteigen darf; — wurde der Export von Flugzeugen und anderen Fahrzeugen sowie von ö l und ölprodukten ebenso untersagt wie der Transport von Embargowaren auf deutschen Schiffen und Flugzeugen. Die Reaktion auf die S. C. Res. 253 (1968) vom 29. Mai 1968 war nicht mehr so prompt. Erst zum 9. November 1968 traten durch die Dreizehnte Verordnung zur Änderung der A W V O vom 7. November 196857 und durch die Sechzehnte Verordnung zur Änderung der Ausfuhrliste 5 8 die umfassenden Embargoregelungen i n K r a f t 5 9 . Trotz dieser Entscheidungen w u r de die Bundesrepublik Deutschland sehr häufig bei den Untersuchungen möglicher Sanktionsbrüche aufgefordert, Nachforschungen anzustellen (vgl. Tabelle 24). Sie verletzte die Embargoresolutionen, die keine Ausweichklauseln für Altverträge enthielten, als sie die Einfuhr von Graphit aus Rhodesien zuließ, w e i l die Lieferverträge vor dem 11. November 1965 abgeschlossen worden waren. Der Schutz von Altverträgen muß i n der Bundesrepublik Deutschland unter dem verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie (Art. 14 GG) gesehen werden. Sie war auch unfreiwillig beteiligt an dem Verkauf von gebrauchten Flugzeugen an Rhodesien (vgl. 2. Teil, 3.5). Die Bundesrepublik Deutschland wurde 55

BGBl. 1,1967, S. 193. BAnz. Nr. 35 v o m 18. Februar 1967. Ferner w u r d e n alle Maßnahmen durch den Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 17/66 v o m 18. Februar 1967 (BAnz. Nr. 35 v o m 18. Februar 1967) „erläutert". 57 BGBl. 1,1968, S. 1129. 58 BAnz. Nr. 211 v o m 9. November 1968. 59 A m 13. August 1968 teilte die Bundesregierung dem Generalsekretär m i t , daß die Maßnahmen noch geprüft würden, da sie wahrscheinlich den Austausch drastisch kürzen würden. A m 28. August 1968 entschied die Bundesregierung, das Embargo vollständig zu übernehmen. Vgl. SCOR, Doc. S/8786 and Add. 1 v o m 28. August 1968, S. 187; Doc. S/8786 Add. 4 v o m 27. November 1968, S. 46 f.; Doc. S/8786 Add. 9 v o m 6. J u n i 1969, S. 89. 56

176

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

von einigen Autoren neben der Schweiz als das größte Loch i m Embargonetz angesehen 60 , und die Sowjetunion nutzte diese Stimmung, indem sie der Bundesrepublik Deutschland zusammen m i t den USA, Großbritannien, Japan und Frankreich ständig vorwarf, das „rassistische Regime" i n Rhodesien am Leben zu erhalten 6 1 . 3.3.3 Die neutralen Staaten Schweiz, Österreich, Schweden und Laos Für neutrale Staaten ergibt sich bei einem Embargo eine Vielzahl von rechtlichen Probleme, welche die Mitarbeit und damit auch die W i r k samkeit wirtschaftlicher Sanktionen stark beeinträchtigen können 6 2 . Von den vier Staaten ist nur die Schweiz nicht Mitglied der VN. Österreich 63 importierte 1965 Waren i m Werte von 115 M i l l , österr. Schillinge aus Rhodesien (Tabak 72 Mill., Kupfer 27 Mill., Asbest 13 Mill.). I n Schwierigkeiten geriet es, als der Sicherheitsrat ein obligatorisches Embargo verhängte, w e i l durch derartige verpflichtende Zwangsmaßnahmen der Neutralitätsstatus berührt wurde. Während die österreichische Regierung den Embargoempfehlungen des Sicherheitsrates vom 20. November 1965 — Res. 217 (1965) — noch folgen konnte 6 4 , sah sie sich gezwungen, dem Generalsekretär am 28. Februar 1967 mitzuteilen 6 5 , daß sie die Resolution nur indirekt und nur begrenzt anwenden könne. Soweit Österreich keine Waren aus Rhodesien importiert bzw. dorthin exportiert (Waffen, Flugzeuge, Erdöl, Erdölprodukte), wolle es diesen Zustand aufrechterhalten. Ferner werde die österreichische Regierung Rhodesien keine finanzielle und wirtschaftliche Hilfe gewähren. Ansonsten bekundete sie, daß sie willens sei, „to see to i t that trade w i t h Southern Rhodesia is given no opportunity to evade the economic sanctions of the Security Council through transactions on Austrian territory"66. Aufgrund des neuen Außenhandelsgesetzes von 1968 sah sich die österreichische Regierung i n der Lage, alle Maßnahmen der S. C. Res. 253 60 Vgl. Beurteilungen wiedergegeben i n : Harris, P. B.: Rhodesia: Sanctions, Economics and Politics, S. 16; Galtung, Johan: On the Effects of International Economic Sanctions. W i t h Examples f r o m the Case of Rhodesia, i n : W o r l d Politics, Vol. X I X , 1966, S. 382. 61 u. a. i n : SCOR, Doc. S/9844 Rev. 1 v o m 15. J u n i 1970, S. 35 - 39. 82 Z u den Schwierigkeiten, die sich aus dem Neutralitätsstatus f ü r den neutralen Staat durch das Embargo ergeben können, vgl. Hasse, Rolf, S. 440 - 471; Lindemeyer, Bernd, S. 448 - 460. 88 Vgl. Zemanek, K a r l : Das Problem der Beteiligung des immerwährend neutralen Österreich an Sanktionen der Vereinten Nationen, besonders i m Falle Rhodesiens, i n : ZaöRV, Bd. 28 (1968), S. 16 - 32. 84 Vgl. SCOR, Doc. S/7115 v o m 4. Februar 1966. Österreich erkannte Rhodesien nicht an u n d untersagte die E i n f u h r v o n Tabak aus Rhodesien. 85 Vgl. SCOR, Doc. S/7781, Add. 2 v o m 9. März 1967, S. 155 f. 88 Vgl. ebenda.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

177

(1968) einzuführen und sich trotz des beanspruchten Neutralitätsstatus' den obligatorischen Beschlüssen des Sicherheitsrates zu unterwerfen 6 7 . Dennoch tauchte Österreich i n mehreren vermuteten Umgehungstransaktionen auf. I n dem aufsehenerregenden Bericht i n The Sunday Times vom 14. A p r i l 1974, wonach ein internationales Unternehmenskonsort i u m insgeheim die Erweiterung der rhodesischen Stahl- und Eisenindustrie finanzieren wollte, wurde auch der Name der Staatlichen Vereinigten österreichischen Stahlwerke (VÖEST), Linz, erwähnt, welche die geplante Anlage i m Wert von £ 8 M i l l , bauen sollte 6 8 (vgl. 2. Teil, 3.5). Schweden äußerte nie, daß aus dem Neutralitätsstatus eine Beschränkung für das Embargo erwachsen könnte. Bereits am 11. November 1965 erklärte es, daß es Rhodesien nicht anerkennen, und daß das schwedische Konsulat i n Salisbury geschlossen würde. Bereits am 20. November 1965 verhängte es ein totales Handelsembargo gegenüber Rhodesien, das es am 30. Dezember 1966 und 28. August 1968 durch ein Transportverbot erweiterte. U m die weitergehenden Sanktionen (Einwanderung, Tourismus) ebenfalls einführen zu können, wurde vom Reichstag am 28. M a i 1969 ein Sanktionsgesetz verabschiedet, i n dem alle Sanktionsinstrumente zusammengefaßt wurden 6 9 . Diese kompromißlose Haltung verhinderte jedoch nicht, daß Schweden als Handels- und Schiffahrtsland einige Male i n vermutete Umgehungstransaktionen verwickelt wurde, auf die Schweden teilweise überhaupt nicht antwortete oder ohne weitere Angaben nach über achtzehn Monaten mitteilte, daß keine besonderen Tatbestände entdeckt worden seien 70 . Die Schweiz 71 entschied sich aufgrund der strengen Auslegung ihres Neutralitätsstatus, anders als beim Völkerbund 7 2 und trat den Vereinten Nationen nicht bei. Folgerichtig lehnte sie es auch ab, als neutrales NichtMitgliedsland die Sanktionen des Sicherheitsrates anzuwenden. Sie ging sogar noch einen Schritt weiter, indem sie die Aufforderungen des Gene67

Vgl. SCOR, Doc. S/8786 and Add. 1 v o m 28. August 1968, S. 176 f. Vgl. The Sunday Times v o m 14. A p r i l 1974, S. 6. Vgl. SCOR, Doc. S/7781 Add. 1 and 2 v o m 21. Februar 1967, S. 116 f.; Doc. S/8786 and Add. 1 v o m 28. August 1968, S. 205 f.; Doc. S/8786 Add. 10 v o m 17. J u n i 1969, S. 91 f.; Doc. S/8786 Add. 10 v o m 17. J u n i 1969, S. 91 f.; Doc. S/8786 Add. 11 v o m 23. September 1969, S. 98 f. 70 F a l l 37, Serien-Nr. 12: Chrom auf dem schwedischen Schiff „Halleren", vgl.: SCOR, Doc. S/9844 Rev. 1 and Add. 2 v o m 15. J u n i 1970, S. 150 f.; Doc. S/11178 Add. 1 v o m 9. Januar 1974, A n n e x I, S. 5 f. F a l l 74, Serien-Nr. 21: Chrom auf dem schwedischen Schiff „Disa", vgl.: SCOR, Doc. S/9844 Rev. 1, Add. 2 v o m 15. J u n i 1970, S. 42 f.; Doc. S/10852 Rev. 1 v o m 15. Dezember 1972, S. 49. 71 Vgl. Bindschedler, Rudolf L . : Das Problem der Beteiligung der Schweiz an Sanktionen der Vereinten Nationen, besonders i m Falle Rhodesiens, i n : ZaöRV, Band 28 (1968), S. 1 - 15. 72 Vgl. zu den Problemen der Schweiz beim Italien-Embargo 1935/36: Hasse, Rolf, S. 33 - 35 u n d 57 - 85. 68

69

ae

178

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

ralsekretärs der VN, über getroffene Maßnahmen zu berichten, nicht formell beantwortete, sondern nur notifizierte 73 . Dennoch erklärte sie, Vorkehrungen zu treffen, daß das Rhodesien-Embargo nicht auf dem Territorium der Schweiz umgangen würde. Sie griff auf das Institut des „courant normal" zurück. Zwar wurden die Einfuhren aus Rhodesien einer Bewilligungspflicht unterstellt, es konnten aber Güter eingeführt werden maximal i m Wert bis zum Durchschnitt der letzten drei Jahre. Darüber hinaus blockierte sie die Guthaben der rhodesischen Notenbank, wies auf die fehlenden eigenen Erdölgüter hin und erklärte, daß das Ende 1965 erlassene Ausfuhrverbot für Waffen nach Rhodesien i n Kraft bliebe. Angesichts dieser Bedingung war es nicht verwunderlich, daß die Schweiz zu einer Drehscheibe für die Umgehung der Sanktionen wurde. Denn aufgrund des „courant normal" durften weiterhin offizielle Handelskontakte gepflegt werden. Ferner konnte der Transithandel i n die Schweiz oder auf Rechnung schweizerischer Firmen nicht kontrolliert werden, da es keine internationale „Ziellandkontrolle" ähnlich der während des Ost-West-Embargos gab (IC/DV-Import Certificate/Delivery Verification) 74 . Das Königreich Laos berief sich ebenfalls auf seine unteilbare Neutralität und lehnte jede Embargomaßnahme und jede weitere Vorkehrung gegen mögliche Transitoperationen ab, weil es m i t Rhodesien keinen Handelsaustausch gehabt habe 75 . 3.3.4 Die Haltung Großbritanniens

gegenüber Südafrika

Die politische Haltung Großbritanniens gegenüber Rhodesien ist bereits zuvor erläutert worden. I n seiner Begründung offen geblieben ist jedoch die Position Großbritanniens gegenüber Südafrika. Obwohl es offenkundig war und Großbritannien die Organisation des Umweghandels über Südafrika detailliert auskundschaftete und dem Sanktionsausschuß des Sicherheitsrates meldete, weigerte es sich entschieden, die Sanktionen auf Südafrika auszudehnen. I n dieser offenen Ablehnung der Anträge der afro-asiatischen Staaten und vor allem der Sowjetunion stimmten Großbritannien und die Vereinigten Staaten überein und auch Frankreich und Italien unterstützten sie indirekt, indem sie das Waffenembargo gegen Südafrika nicht beachteten 76 . Ausschlaggebend sind zwei 73 Vgl. SCOR, Doc. S/7781 Add. 1 and 2 v o m 21. Februar 1967, S. 117 f.; Doc. S/8786 and Add. 1 v o m 28. August 1968, S. 231; Vgl. auch Anhang 1 u n d 2 i n : Bindschedler, Rudolf L . : Das Problem der Beteiligung der Schweiz an Sanktionen der Vereinten Nationen, S. 13 ff. 74 Vgl. Hasse, Rolf, S. 241 f. 75 Vgl. SCOR, S/7781 Add. 3 v o m 27. J u l i 1967, S. 12; Doc. S/8786 Add. 4 v o m 27. November 1968, S. 47. 76 Vgl. Stanley, John, and Pearton, Maurice: The International Trade i n Arms, IISS Paperback, London 1972, S. 171 - 177, 232 f.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der S a n k t i o n s m a ß n a h m e n 1 7 9

Gründe gewesen: ein militärisch-politischer und ein wirtschaftlicher Grund. M i t der Schließung des Suez-Kanals hatte die Kontrolle des Seeweges um das Kap der Guten Hoffnung an Bedeutung gewonnen. Der gesamte Öltransport aus Asien, dem Iran und Saudi-Arabien für die westlichen Industriestaaten mußte Südafrika umrunden. Ferner bot es auch eine Gewähr, daß die Expansion der sowjetischen Flotte gestoppt wurde oder mindestens deren Bewegungen überwacht werden konnten, nachdem Großbritannien seine Positionen östlich vom Suez geräumt hatte. Außerdem besteht trotz aller Auffassungsunterschiede eine starke Affinität Großbritanniens und der anderen Staaten zu den Weißen i n Südafrika. Der zweite Grund, die wirtschaftlichen Interessen i n Südafrika, gab den Ausschlag. So lehnte Großbritannien die Ausdehnung der Blockade auf den zweiten Hafen Mozambiques, Lourenço Marques, und erst recht auf den südafrikanischen Hafen Durban ab, weil über diese Orte wesentliche Teile der Aus- und Einfuhren Südafrikas verladen und gelöscht wurden. Großbritannien konnte sich eine Unterbrechung des Außenwirtschaftsverkehrs m i t Südafrika gar nicht leisten. Großbritannien hatte bereits seinen Außenhandel m i t Rhodesien drastisch reduziert und mußte aufgrund der rhodesischen Reaktion, Zinsen, Dividenden, Gewinne und Rückzahlungen auf Sperrkonten einzuzahlen, einen weiteren großen Verlust an Zahlungseingängen realisieren.

Tabelle 18: AuBenwirtschaftsverkehr von Großbritannien a i t Rhodesien von 1965 bis 1970. in Mio. U.S. Dollar ( +=Zahlungseingänge) 1965

1966

1967

1968

1969

1970

Exporte

88.8

7.6

2.9

1.9

2.0

1.2

Importe

- 83.7

-12.8

- 0.4

- 0.2

- 0.2

- 0.1

47.9

28.5

27.5

30.1

32.6

37.8

Kapitalerträge^

Quelle: SCOR, Doc. S/11178 Add. 2, Appendix I and I I vom 11. Januar 1974, CSTO, Rhodesia, National Accounts and Balance of Payments of Rhodesia, 1972, Tabelle 49, S. 51. Es wird u n t e r s t e l l t , daß 3/4 der Kapitalerträge nach Großbritannien fließen. Die Rechnung i s t ungenau, da sie nicht die in Großbritannien gesperrten rhodesischen Guthaben und Erträge erfaßt. Ebenso fehlen die Zahlungsausgänge aufgrund der britischen Direktinvestitionen oder anderer Kredite an Rhodesien und deren Rückwirkungen auf den Außenhandel.

Die jährlichen Verluste für Großbritannien aufgrund des RhodesienEmbargos wurden sehr unterschiedlich hoch geschätzt: — der rhodesische Finanzminister W r a t h a l l — der ehemalige britische Commonwealthminister D u n can-Sandys — der britische Premierminister H. Wilson — u n d der britische Wissenschaftler Robert Sutcliff e 1*

—£

150 M i l l . ;

— £ 100 M i l l . ; — £ 15 M i l l . ; — £ 22 - 55 M i l l . 7 7 .

180

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Eine Ausweitung der Sanktionen hätte die ohnehin prekäre Zahlungsbilanzsituation Großbritanniens entscheidend verschlechtert (vgl. Tabelle 21). Großbritannien w a r der größte Handelspartner Südafrikas: 1965 bei den Exporten 35,7 v. H., bei den Importen 28,0 v. H.; die Anteile sanken bis 1970 auf 22,1 bei den Importen und auf 27,4 v. H. bei den Exporten. Der A n t e i l Südafrikas an den britischen Einfuhren (3,4 bzw. 2,9 v. H.) und Ausfuhren (5,5 bzw. 4,2 v. H.) 1965 und 1970 w a r zwar gering, angesichts der Zahlungsbilanzlage aber bereits sehr gewichtig. Schwerwiegender w a r Südafrika als Investitionsland und Quelle für Kapitalerträge. Südafrika stand an dritter Stelle der britischen Direktinvestitionen i m Ausland (nach den USA u n d Australien) und empfing jährlich zwischen 10,4 v. H. (1968) und 14,4 v. H. (1965) der gesamten b r i tischen Auslandsinvestitionen. Der Wert der britischen Industrieinvestitionen i n Südafrika w i r d für 1968 m i t £ 585,6 M i l l . 7 8 , und die gesamten britischen Direktinvestitionen i n dieser Region für 1968 m i t U.S.S 3 529 M i l l . 7 9 angegeben. I n Anbetracht der britischen Zahlungsbilanzlage, der Bedeutung Südafrikas als Handelspartner u n d Investitionsland und der damit verbundenen starken „vested interests" ist es verständlich, daß der britische Vertreter i m Sanktionsausschuß am 15. J u n i 1970 den Vorschlag, das Embargo auf Südafrika auszudehnen oder den Austausch auf das N i veau von 1965 zu begrenzen, ablehnte u n d erklärte: "Since trade w i t h South Africa was most important to us it, the United Kingdom, like many other States could not contemplate action against that country 8 0 " I n einer vertraulichen Studie der britischen Regierung wurden die K o sten einer Ausdehnung der Sanktionen auf Südafrika geschätzt: ein 77 Sutcliffe, Robert B.: The Cost of Sanctions, i n : The Listener v o m 30. März 1967, S. 417-419. Sutcliffe stellte folgende Rechnung auf: Kosten f ü r den Haushalt 1966 u n d 1967 j ä h r l i c h £ 15 Mill., wobei die Zolleinnahmen aus den Tabakimporten aus den U S A eine gewisse Kompensation bedeuteten. Die Zahlungsbilanz w u r d e belastet durch £ 5 M i l l , öffentliche Ausgaben i m Ausland, £ 10 M i l l . Mehrausgaben f ü r Kupferimporte, £ 0,4 M i l l , f ü r Tabakimporte, £ 0,5 M i l l . Zahlungen an die Weltbank aufgrund der Bürgschaft rhodesischer K r e d i t e u n d bis zu £ 35 M i l l , aufgrund verringerter Exporte. Dieser Summe von £ 51 M i l l , stehen Mehrexporte nach Sambia u n d M a l a w i i n Höhe von £ 9 M i l l , gegenüber. U m die realen Zahlungsbilanzkosten zu ermitteln, müssen die Änderungen der Transportkosten, Terms of Trade u n d der E r schließung aller Ausweichmärkte berücksichtigt werden. Bei Berücksichtigung aller A l t e r n a t i v e n k o m m t Sutcliffe zu den jährlichen Kosten von £ 22 bis 55 M i l l . 78 Vgl. Miller, J. D., S. 452 (ohne Ölindustrie, Banken u n d Versicherungen). 70 Vgl. U. N., Foreign Investment i n the Republic of South Africa, N e w Y o r k 1970, S. 4 - 6 . Die Höhe der gesamten amerikanischen Direktinvestitionen i n Südafrika 1968 w i r d m i t ca. U. S. $ 960 M i l l , angegeben. 80 SCOR, Doc. S/9844 Rev. 1, A p p e n d i x I I I v o m 15. J u n i 1970, S. 41. Ebenso äußerte sich der britische Außenminister G. B r o w n : " B r i t a i n cannot and w i l l not contemplate an economic w a r w i t h South Africa." The Times v o m 27. September 1967.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

181

Tabelle 19: Wichtige Positionen der britischen Zahlungsbilanz und des AuBenwirtschaftsVerkehrs n i t Südafrika. 1965 bis 1970. in Mio. £

a) Zahlungsbilanz insgesamt

Exporte ( f . o . b . ) Inporte ( f . o . b . ) Saldo Handelsbilanz Saldo der Kapitalerträge privat öffentlich Leistungsbilanz

• •

-

Saldo der Devisenbilanz

1965

1966

1967

1968

1969

1970

4817 5054

5184 5257

5124 5681

6274 6933

7063 7206

7893 7902

237

73

- 557

- 659

- 143

-

• 379 • 547 - 168

• 565 - 230

• 823 - 324

• 782 - 257

9

435 567 132

4 •

387 543 156

49

•

84

-

313

- 280

• 449

• 707

591

-

671

- 1410

•

•1420

353

743

b) Außenwirtschaftsverkehr mit Südafrika

Exporte 1 f . o . b . ] laporte I c . i . f . I

265.3 180.9

247.3 191.5

292.7 258.4

266.3 271.9

262.2 219.6

Saldo Handel

•

84.4

«• 55.8

•

42.6

-

5.6

Kapitalerträge Direktinvestitionen

+

57.0 44.5

1003)

86,2

60,0

60,0

60,0

45,4

45,4

28

28

28

25

25

27,6

27,6

52

52

52

46

46

50

50

Quelle: U.N. ECA, Statistical Yearbook 1973, Part. 3, South Rhodesia, Tabelle 16; Statistisches Bundesamt, Länderkurzberichte, Südrhodesien 1970, S. 15; Herner Schmidt, Rhodesien, a.a.O., S. 1o9 ff.; Financial Times vom 4. Oezember 1969; Blick durch die Hirtschaft vom 24. Februar 1970 und 6. Juli 1970. ^Vor UOI realisierter Durchschnittspreis. 2)

1 1b - 453,58 Gramm. 3) Fur das Erntejahr 1973/74 wurde der Produktionsplafond auf 200 Mio. lbs erhöht.

Die staatlichen Veränderungen der Produktionsmengen und Preise führten zu Kontroversen zwischen den Tabakfarmern und der Regie15 Vgl. Z i t a t u n d Quelle: Bowman , L a r r y W., S. 114. Eine andere Z a h l gibt Schmidt an, der sich auf eine Etatrede des Finanzministers v o m 18. J u l i 1968 beruft. Danach w u r d e n f ü r die beiden Ernte jähre 1966 u n d 1967 allein R$ 68 M i l l , f ü r die Lagerung u n d Pflege auf gewendet. Vgl. Schmidt, Werner, S. 112. 16 Hawkins , Α. M.: The Economy, S. 20. 17 Der erzielbare Preis soll bei 3,50 D M / k g gelegen haben u n d w a r somit der höchste seit 20 Jahren. Die Regierung brauchte keine Lagerkäufe zu t ä t i gen. Vgl. B d d W v o m 8. August 1974.

192

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

rung. So kam es zu erregten Diskussionen, als Ende 1969 Gerüchte aufkamen, daß der Mindestpreis gesenkt werden sollte. Auch die tatsächlich getroffenen Entscheidungen, die Preise zu erhöhen und die Produktionsmenge drastisch zu kürzen, stieß auf Widerstand, da die Garantie des Staates dadurch sank. Die Regierung ergriff diese Maßnahme, u m die finanziellen Belastungen zu begrenzen, denn die Tabakmengen auf Lager aus den beiden Erntejahren 1966/67 und 1967/68 wurden auf rund 300 M i l l , lbs bzw. 136 0001 geschätzt 18 . Trotz dieser Stützungsmaßnahmen war ein erheblicher Strukturwandel i n der Landwirtschaft zu bewältigen, der noch größer wurde, weil die Beschränkung der Tabakproduktion m i t einer Intensivierung des A n baus einherging 19 . U m den Übergang auf andere Anbauprodukte, vor allem Weizen, zu erleichtern, gewährte die Regierung Prämien i n Höhe von 6 d/lb für Tabak, der nicht angebaut wurde (Höchstgrenze 68 M i l l , lbs.), und wenn gleichzeitig andere Früchte gezogen werden. Ferner w u r den durch den Farmers Irrigation Fund und den Farmers Diversification Fund sowie durch den Agricultural Assistance Board, der i m März 1966 gegründet worden war, weitere Unterstützungen gewährt. Da durch diese Maßnahmen stellenweise Afrikaner verdrängt wurden, führte die Regierung auch besondere Förderungsfonds und landwirtschaftliche Entwicklungsprojekte für die Afrikaner i n den Tribal Areas ein, durch die das Produktionsvolumen, die Beschäftigung und das Einkommen afrikanischer Landwirte erhöht werden sollten 2 0 . Die Gesetze erlaubten der Regierung, direkt die Produktionsrichtung i n der Industrie zu bestimmen. Sie beschränkte aber ihre direkten Eingriffe und wendete i m Rahmen der Customs and Excise (Industrial Drawbacks and Rebates) Regulations 1966 (G. N. No. 47/1966) stärker die Hebel der Steuern, der selektiven Kreditpolitik über besondere Fonds, der staatlichen Beteiligung an Investitionen (Bergbau) und der Subventionen an, u m die Produktion der gewünschten Produkte zu erreichen. 18 Vgl. F T v o m 15. A p r i l 1969 u n d 4. Dezember 1969. Die angenommenen L a gervorräte entsprechen i n etwa den A n n a h m e n des Sanktionsausschusses des Sicherheitsrates — 124 0001 (vgl. Tabelle 31). 19 Die durchschnittlichen Erträge i n der Tabakproduktion stiegen w i e folgt — i n kg/ha der „europäischen" Landwirtschaft: Virginia, röhrengetrocknet: 1966 — 1 357; 1973 — 1 417. B u r l e y : 1966 — 1 183; 1973 — 1 370; Oriental: 1966 — 612; 1973 — 900. Vgl. Rhodesia, CSTO, M o n t h l y Digest of Statistics, Dezember 1974, Tabelle 22, S. 18. 20 Vgl. i m einzelnen: Nicolle, W. H. H.: The Development of the Subsistence Sector: What is being done i n Rhodesia, i n : RJE, Vol. 5, No. 4, Dezember 1971, S. 1 - 8 . Diese Programme umfaßten: Ausbau der I n f r a s t r u k t u r (1965- 1970: R$ 8 M i l l . ) ; B a u v o n Bewässerungssystemen, Unterstützungszahlungen aus den A f r i c a n A g r i c u l t u r a l Loan Fund, Verbesserung der Absatzbedingungen durch Preisfixierung u n d Verbesserung der Transportmöglichkeiten u n d Beratungen durch 1300 A g r i c u l t u r a l Extension Officers (100 „Europäer" u n d 1 200 Afrikaner).

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

193

Eine weitere wichtige Maßnahme war die Rationierung des Benzins Anfang 196621. Das Ziel war es, den Verbrauch vom Normalstand — 324 000 Gallonen täglich — auf 125 000 Gallonen zu drücken. Aufgrund der freiwilligen Unterstützung durch die Bevölkerung, die Auto-Pools organisierte, und aufgrund der Lieferungen über Straßen aus Südafrika 2 2 und Lourenço Marques wurde die Versorgungssituation so verbessert, daß die Regierung i m März 1966 auch aus psychologischen Gründen die Rationierimg für Benzin lockerte und den Preis freigab 2 3 . Ferner bemühte sich die Regierung, weiße Einwanderer nach Rhodesien zu holen, einmal u m die Relation zur afrikanischen Bevölkerung zu verbessern und vor allem, u m zu beweisen, daß Vertrauen i n die politische Zukunft Rhodesiens besteht. Als Anreiz wurden die Umzugskosten ersetzt, Arbeitsplätze angeboten, Wohnungen bereitgestellt und Steuererleichterungen für die ersten beiden Jahre gewährt 2 4 . A u f derselben Ebene sind die verstärkten Bemühungen anzusiedeln, Touristen nach Rhodesien zu holen, u m dadurch das Reiseverbot der V N aufgrund der S. C. Res. 253 (1968) zu unterlauf en. Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß die rhodesische Regierung die Vorteile, welche sich i h r boten, voll ausnutzte. Sie bereitete sich vor U D I auf die Sanktionen vor, indem sie sich die Zusammenarbeit der angrenzenden Staaten und ausländischer Unternehmen sicherte. Sie wählte den Zeitpunkt für U D I geschickt aus am Ende der Tabaksaison. Sie nutzte die vielen zeitlichen Verzögerungen bei der Durchsetzung der Embargoresolutionen. Ohne diese Entscheidungsfreiheit über den Zeitpunkt wäre es der rhodesischen Regierung unmöglich gewesen, innerhalb von nur drei Monaten den gesamten Verwaltungsapparat umzustellen und die Vielzahl der detaillierten Gesetze und Verordnungen zu erlassen und zu verwirklichen. Sie verstand es ferner, die politische Stabilität zu erhalten, einmal durch Notstandsgesetze, aber auch, w e i l sie die Reallokation der Produktion von der Exportproduktion auf die Produktion von Importersatz- und Binnengütern teilweise direkt, teilweise indirekt 21 Emergency Powers (Petroleum Products Distribution) Order 1966 (G. N. No. 7/1966; Emergency Powers (Petroleum Products Distribution) (No. 2) Order 1966 (G.N. No. 72/1966). 22 Der Versuch der britischen Regierung, die i n Südafrika arbeitenden ö l g e sellschaften aufzufordern, k e i n ö l nach Rhodesien zu liefern, wurde von der südafrikanischen Regierung als eine unerlaubte Einmischung i n interne A n gelegenheiten betrachtet, die sie nicht dulden werde. Vgl. Außenhandelsdienst, Nr. 11 v o m 17. März 1966, S. 221. 23 Der D a i l y Express (London) berichtete am 17. Februar 1966, daß Rhodesien täglich 35 000 Gallonen ö l über Südafrika u n d weitere 35 000 Gallonen ö l über Mozambique erhielte. Der Rand D a i l y (Südafrika) berichtete am 18. A p r i l 1966, daß zwischen 140 - 160 000 Gallonen ö l täglich nach Rhodesien geliefert würden. Vgl. auch: Kapungu, Leonhard T., S. 120 f. 24 Vgl. Harris, P. S.: Economic Incentives and European I m m i g r a t i o n i n Rhodesia, i n : RJE, Vol. 6, No. 3, September 1972, S. 61 - 74.

13 Hasse

194

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

steuerte und dafür die Unterstützung und Mitarbeit der „Europäer" und der Wirtschaftsverbände besaß. Die Maßnahmen der Regierung beruhten auf folgenden Überlegungen: "Economic sanctions i n 1965 necessitated the development of internally organized strategies designed to offset the costs of sanctions, to distribute these costs i n accordance w i t h a combination of political and economic considerations and rationalize resource allocation i n an economy under economic siege. This required public sector action and hence directly contributed to an i n creased economic role of the public sector i n the post 1965 p e r i o d 2 5 . " 3.5 Die Umgehungen und offiziellen Verletzungen der Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrates

Die Antworten der Nachbarstaaten Rhodesiens an den Generalsekretär der V N sowie die Stellungnahme Südafrikas lieferten die ersten H i n weise auf zu erwartende Lücken des Embargos. Als dann die Staaten allmählich die Zahlen ihres Handelsaustausche m i t den Ländern des südlichen Afrikas bereitstellten und das Generalsekretariat der V N sie ab M i t t e 1967 auswertete, wurden so große Diskrepanzen zwischen den globalen Zahlen der rhodesischen Regierung und denen der berichtenden Länder sichtbar, daß sie auch nicht mehr m i t einer rhodesischen Strategie des „statistical sanctioneering" erklärt werden konnten. Dann hätte die Lage i n Rhodesien größere Ungleichgewichte aufzeigen müssen. Die ersten produktspezifischen Analysen erhärteten die Vermutung, daß Rhodesien weiterhin Absatz- und Bezugsmärkte i m Ausland besitzen mußte. Das Puzzle-Spiel u m die Aufdeckung des Umweghandels hatte begonnen. Peter Wallensteen errechnete 1966, wie umfassend die Exportsanktionen einiger Länder seien. Sein Ergebnis zeigte eine deutliche Struktur der Embargolücken 1 . Danach wurde das Embargo i n den acht genannten Ländern nur i m folgenden Umfang wirksam ausgeführt: Sambia Südafrika Malawi USA

30 0 0 45

v. H . v. H . v. H. v. H .

Kongo (L) Frankreich portug. Besitzungen Bundesrepublik Deutschland

0 60 0 70

v. v. v. v.

H. H. H. H.

The Sunday Times schätzte i m August 1967 den rhodesischen Umweghandel auf £ 52 M i l l . bzw. U.S.$ 145 Mill., w e i l rhodesischer Chrom, Asbest und Kupfer nahezu ungestört weiter am Weltmarkt abgesetzt werden konnte 2 . Die sich bei den Aufklärungsbemühungen vermuteter Embargoverletzungen abzeichnenden Handelsströme (Asien, insbesondere Japan, 25 Clarke , D. G.: The G r o w t h and Economic Impact of the Public Sector of Rhodesia, i n : RJE, Vol. 6, No. 3, September 1972, S. 48 - 60. 1 Z i t i e r t i n : Galtung, Johan, S. 382. 2 The Sunday Times v o m 27. August 1967.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

195

Mitteleuropa), die Zahl der Fälle, die Nationalität der verdächtigten Schiffe und die damit zusammenhängende Konzentration der E r m i t t lungen des Sanktionsausschusses auf wenige Länder (vgl. Tabellen 22 bis Tabelle 22: Die Zahl der verauteten und voa SanktionsausschuB des Sicherheitsrats untersuchten EabarooVerletzungen. untergliedert nach Gütern, der Herkunft der ersten Information und de« Jahr der Transaktion A. Zahl der vergüteten Eabargoverletzungen untergliedert nach Produkten Chroaerze, Ferrochroa Kupfer, Molfraa Nickel Lithiunerz Roheisen, Stahl barren Graphit Tabak Hals, Bauawollsaaen Heizen Fleisch

-

34 6 3 9 7 3 14 17 1+ 10

Zucker Dungeaittel, Aaaoniak Hotorfahrzeuge, Fahrradteile Traktoren Flugzeuge Diesel u.elektr. Lokoaotiven Buchungsmaschinen Headen, Textilien Synthetiks andere

gesaat

-

15 9*

-

4+ 3+ 1+ 1+

-

3+ 61)

152

US-liporte von Chroa, Nickel und Kupfer ab Noveaber 1971

18

Inforaationen von Einzelpersonen oder nichtstaatliehen Organisationen Insgesamt untersuchte Fälle

?

3'

173

Initiatoren für die Überprüfung von vermuteten Eabargoverletzunoen Großbritannien Sonalia USA Italien Schweden

136 3)

2 (18)

1 2

Argentinien Sudan Bundesrepublik Deutschland Nicht-staatl. Organisationen Presse

C. Verteilung der vernuteten Ewbargoverletzungen auf die Jahre 1968 bis 1973 1 61 39

1968 1969 1970

1971 1972 1973

17 12 22

Quellen: SCOR, Doc. S/8954 voa 30. Dezeaber 1968; Doc. S/9252 and Add. 1 voa 12. Juni 1969; Doc. S/9844/Rev. 1 voa 15. Juni 1970; Doc. S/10229 and Add. 1 and 2 voa 16. Juni 1971; Doc. S/10852/Rev. 1 voa 22. Dezeaber 1972; Doc. S/11178/Add. 1 voa 9. Januar 1974. • Exporte nach Rhodesien; ^Schweden: Einfuhr afrikanischer Skulpturen, Ausfuhr aedizinischer Geräte, Beteiligung einer rhodesischen Kannschaft an den Olyapischen Spielen, Reise einer Rugby-Nannschaft aus Argentinien Rhodesien, rhodesische Agenturen in Aaerika und Australien, Fleischexporte auf dea Luftweg über Gabun nach Griechenland.

2)

Anti-Apartheid Movement (Irland), Antl-Apartheid Bewlgung (Niederlande), Houveaent pour la défense de la paix en Finlande; Inforaation Ober die Teilnahae einer rhodesischen Hannschaft an dea World Ploughing Championship, Ober eine verdächtigte Finna in Amsterdao (Joba/Etb. Zephyr Co.) und über Rundreisen von finnischen Touristen auch durch Rhodesien. 3 ^0ie aaerikanische Regierung aeldete dea Sicherheitsrat die Chroaiaporte aus Rhodesien ab 1972 vierteljährlich. 13

196

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Tabelle 23: Nationalität und Zahl der Schiffe, die unter dem Verdacht standen. Embarqoqüter zu transportieren bzw. Chrom. Nickel und Kupfer aus Rhodesien ab November 1971 i n die USA transportierten Griechenland 32 Niederlande 26 Bundesrepublik Oeutschl. 25 23 Liberia 19 USA 15 Südafrika Japan 13 Panama 10 10 Norwegen Kuwait, Madagaskar, Brasilien , Taiwan, Spanielι Gesamt:

Quelle:

213

Italien Frankreich Belgien Zypern Israel Schweiz Dänemark Schweden Großbritannien je

8 7 4 4 3 3 2 2

2 1

Schiffe

v g l . Tabelle 22

Tabelle 24: Länder, auf die sich die Anfragen des Sanktionsausschusses des Sicherheitsrats richteten, bei der Aufklärung vermuteter und tatsächlicher!) Embarqoverletzunqen Informationen zu beschaffen und über getroffene Maßnahmen zu berichten Niederl ande Bundesrepublik Oeutschl. Japan Griechenland Panama Italien Frankreich Belgien 1 2 1 3

Land Länder Land Länder

44 44 30 27 25 22 21 20

Liberia Spanien Schweiz Sudafrika Singapur Norwegen Österreich Iran

18 13 12 10 10 10 9 9

7 6 5 4

7 Länder 11 Länder 17 Länder

3 2 1

Insgesamt wurden 58 Länder in 420 Anfragen aufgefordert, bei den Ermittlungen der insgesamt 173 verfolgten vermutlichen und tatsächlichen (USA) Embargoverletzungen mitzuhelfen. Quelle:

v g l . v g l . Tabelle 22 ^ D i e Entscheidung des amerikanischen Congress vom November 1971, die Einfuhr strategischer Rohstoffe aus Rhodesien zuzulassen, änderte die Aufklärungsarbeit des Sanktionsausschusses n i c h t , der diese Lieferungen als Embargoverletzungen betrachtete.

24) zeigen zweierlei: Die Initiativen der rhodesischen Regierung, illegale Handelskanäle zu schaffen, sind sehr erfolgreich gewesen. Die Prognosen über mögliche Embargolücken wurden bestätigt. Bei der Sammlung von Informationen über Embargoverletzungen stand Großbritannnien fast allein. 88 v. H. aller detaillierten Berichte an den Sanktionsausschuß des Sicherheitsrates und Aufforderungen an diesen, weitere Informationen einzuholen, lieferte Großbritannien (vgl. Tabelle 22 B). Der Sanktionsausschuß des Commonwealth, die britischen

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

197

Konsulate i m südlichen Afrika, die Blockadeeinheiten der britischen Marine vor der Küste Mozambiques und wahrscheinlich der britische Geheimdienst trugen die Fakten zusammen. Dabei beschränkte Großbritannien sich nicht darauf, verdächtige Schiffe, deren Ladungen und Zielorte zu ermitteln. Darüber hinaus wurden statistische Analysen für bestimmte Produkte angefertigt, u m nachzuweisen, daß die Exporte dieser Produkte m i t Ursprungserzeugnissen aus Südafrika und Mozambique falsch sein müssen, da diese Länder die Produkte entweder gar nicht anbzw. abbauen oder nur i n sehr geringen Mengen (Tabak, Lithium, K u p fer, Mais). Für Mais errechnete Großbritannien aus den amtlichen Statistiken, daß trotz einer Steigerung der Produktion und des Exports (bei recht konstantem inländischem Verbrauch) zwischen den Ausfuhrzahlen von Mozambique und den Angaben der Importländer 1968 eine Lücke von fast 400 000 t bestand. Zur gleichen Zeit hatte Rhodesien Rekordernten, und die Statistik der Aus- und Einfuhren von Mais aus Südafrika wies keine Abweichungen auf. Das Generalsekretariat der V N ließ 1972 die Zahlen erneut zusammenstellen und ermittelte teilweise andere Zahlen, das Ergebnis blieb jedoch unverändert 3 . Die Vermutung, daß Rhodesien über Mozambique größere Mengen Mais ausführte, wurde erhärtet (vgl. Tabelle A 19). Für Lithium wies Großbritannien darauf hin, daß der Vorrat i n Beira, der vor der S. C. Res. 253 (1968) vom 29. M a i 1968 angelegt worden war, Ende M a i aufgebraucht war. Jede Lieferung von dort mußte aus Rhodesien stammen, w e i l L i t h i u m nur i n Südwestafrika (1967 1 - 2 000 t) und i n Rhodesien (1967 40 000 t) abgebaut wurde und für Südwestafrika nur Walvis Bay als Verladehafen i n Frage kam. Ähnlich lagen die Bedingungen bei Spodumene: Südafrika baute 1968 ca. 40 t ab, Rhodesien dagegen 1967 5 971 t. Bei Lepidolit w a r die Beweiskette schwieriger, da auch Mozambique Abbauland war: Südwestafrika 1967 — 1 361 t, 1968 — 1134 t; Mozambique Januar bis Oktober 1968 — 480 t; Rhodesien 1967 ca. 6 000 t. Die Mine i n Mozambique bei A l t o Ligonha liegt 160 Meilen westlich eines Hafens i n Mozambique und 400 Meilen nördlich von Beira, so daß aus Beira wohl nur rhodesisches Lepidolit kommen könnte 4 . Bei Kupfer berichtete Großbritannien, daß die stillgelegte, unrentable Kupfermine i n Mozambique, Edmundian Copper Mine, durch eine Jo8 Die Ernte- (in 1 000 t) u n d Ertragszahlen (in K l a m m e r n dz/ha) f ü r Rhodesien lauten: 1960: 498 (19,7); 1965 — 822 (26,8); 1966 — 952 (33,1); 1967 — 1 000 (45,0); 1968 — 950 (23,5); 1969 — 1 020 (46,4). Vgl. U.N., ECA, Statistical Yearbook, Part 3, 1973, Southern Rhodesia, S. 2 9 - 1 1 ; CSTO, Rhodesia, M o n t h l y Digest of Statistics, Dezember 1974, Tabelle 20, S. 17. Vgl. SCOR, Doc. S/9844/ Rev. 1 v o m 15. J u n i 1970, S. 191 - 195. 4 Vgl. ebenda, S. 162 ff.

1 9 8 Z w e i t e r T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

hannisburger Firma gekauft worden ist, w o h l um ohne Komplikationen Ursprungs- und Produzentenzertifikate ausstellen zu können 5 . Großbritannien unterbreitete Vorschläge, wie der wahre Ursprung der Produkte überprüft werden könnte (Verlangen von Transportpapieren zu den Häfen i n Mozambique, Sonderzeugnisse der Unternehmen, Bestätigungen der britischen Konsulate i n den Häfen Beira und Lourenço Marques). Es betonte, daß ein Ursprungszertifikat der Chamber of Commerce i n Johannesburg als Beweis des Ursprungs einer Ware nicht ausreiche, weil diese Kammer keine offizielle Stelle sei, sondern eine Vertretung der Wirtschaft und deshalb Partei. Es wurden ferner Verfahren erarbeitet, u m durch chemische Analysen rhodesische Mineralien zu ermitteln (vgl. Anhang 2). Großbritannien nannte die Embargolücken, die Kanäle des Umweghandels und die beteiligten Firmen i n Rhodesien, Mozambique, Südafrika und i n den anderen Ländern, u m so auch das Argument, i m Guten Glauben gehandelt zu haben, zu erschüttern. Unter anderem schilderte es einige Verfahren der Firma Hochmetais Africa (Pty) Ltd., Johannesburg, wie versucht wurde, durch beabsichtigte Transportumwege den Ursprung Rhodesien zu verschleiern. So soll Beryllium und Lepidolit erst nach Uppington (Kapprovinz) gebracht und dort gelagert worden sein, bevor es i n Mozambique verschifft wurde. Rhodesiens Petalit w u r de erst nach Loemfontain gebracht, bevor es i n East London oder Port Elizabeth verschifft wurde. Andere Rohstoffe wurden nach Südwestafrika transportiert 6 . Als Hauptakteure i m Umweghandel waren die rhodesischen Firmen bzw. Organisationen RISCO (Rhodesian Iron and Steel Company), Rhodesian Alloys Ltd., Metal Sale (Pty) Co., und U N I V E X (Universal Exports) und die südafrikanischen Firmen Hochmetais Africa (Pty) Ltd., Septem Trading (Pty) Ltd., Arnold Wilhelmi and Company (Pty) Ltd., Colmar Industrial Base Mineral Co. (Pty) Ltd., Johannesburg, Leo Raphaely and Sons und die National Process Industries (Pty) Ltd., tätig; letztere war eng m i t der rhodesischen Firma Sable Chemical Industries Ltd. verbunden 7 . Die wichtigsten Verbindungsfirmen i m Ausland waren 5

Vgl. ebenda, S. 157. Vgl. SCOR, Doc. S/9844/Rev. 1 v o m 15. J u n i 1970, S. 146. 7 Die Verbindung der Chemiefirmen w a r folgende: National Process I n dustries hatte eine Beteiligung v o n 48 v. H. an C and J/Girdler International, Southern, Eastern and Central Africa (Pty) L t d . ; diese wiederum sollte i m Auftrage der Sable Chemical Industries (Rhodesien) eine Düngemittelfabrik erstellen. Die Belieferung Rhodesiens lief über Mozambique über die Z w i schenhandelsfirma Armazenz de Productors Quimicos de Mozambique Lda. (APROCIL) ; diese wiederum gehörte der National Process Industrie (Pty) Ltd. u n d der National Process Holdings Industries (Pty) L t d . bei Johannesburg. Vgl. SCOR, Doc. S/10229 v o m 16. J u n i 1971, A n n e x V, S. 213 - 222. 6

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

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Zwischenhändler, welche die Waren für andere Firmen kauften. Dadurch wurde es schwierig, das Bestimmungsland und den Endabnehmer rechtzeitig zu ermitteln. So lauteten die Auskünfte der niederländischen Regierung häufig, daß die Güter i n niederländischen Häfen zum Transit umgeladen worden waren und daß die Rechnung auf eine schweizerische Firma ausgestellt war. Weitergehende Angaben konnten nicht gemacht werden, da erst sehr spät der Endabnehmer von der schweizerischen F i r ma dem Transporteur mitgeteilt wurde. Durch dieses Verfahren gelang es, die Aufklärung der vermuteten Embargoverletzungen wirksam zu verzögern oder sogar zu vereiteln. Da das Zielland unbekannt war, konnte der Sanktionsausschuß dieses Land erst u m Mitarbeit bitten, wenn es von dem Land, i n dem die Ladung eingetroffen war und umgeladen wurde, die Mitteilung erhielt, wann und i n welche Richtung die Ladung das Land verlassen hatte. Diese Informationen wurden i n der Regel erst nach mehreren Monaten abgeschickt und waren häufig so unpräzise, das erforderliche Rückfragen weitere Zeitverluste bewirkten (vgl. Anlage 2). Dadurch war bestenfalls noch eine nachträgliche Aufklärung der vermuteten illegalen Handelstransaktion möglich, deren Ergebnisse — wenn überhaupt — vielfach erst nach zwei Jahren vorlagen und auch dann noch viele Fragen offen ließen. Darüber hinaus verweigerten die meisten Staaten direkt die Mitarbeit und ermöglichten, daß Embargoumgehungen die Regel und nicht die Ausnahme waren. Sie unternahmen kaum Anstrengungen, Embargoverletzungen von sich aus aufzuspüren oder prophylaktisch wirksam zu verhindern (ζ. B. Reexportklauseln bei Lieferungen nach Mozambique und Südafrika, Klauseln i n Schiffscharterverträgen, daß keine rhodesischen Waren transportiert werden durften). Ferner wurde auf diese Weise eine genaue Ursprungskontrolle der Waren umgangen. Transitwaren wurden offensichtlich nur einer Evidenzkontrolle unterzogen, denn i n den Unterlagen, die der Sanktionsausschuß veröffentlichte, ist kein Fall zu finden, wo die Zollbehörden i n den italienischen, belgischen, niederländischen und auch i n den jugoslawischen Häfen die vorgelegten Ursprungszeugnisse von Transitwaren anzweifelten und weitere Zertifikate verlangten, u m die Echtheit der Papiere und des Herkunftslandes zu überprüfen, wie es Großbritannien vorschlug und der Sanktionsausschuß über den Generalsekretär der V N allen Ländern empfahl. Diese Aufgabe wurde als Pflicht des Ziellandes angesehen, so daß die Waren immer den Endabnehmer erreichten. Diese Verhaltensweise kann möglicherweise dadurch bestärkt worden sein, daß i n vielen Fällen eine schweizerische Firma als Käufer i n den Papieren stand und die Schweiz als neutrales Land Importe aus Rhodesien i m Rahmen des „courant normal" erlaubte und man i n diesen Handel nicht eingreifen wollte.

2 0 0 Z w e i t e r T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Die Funktion vieler Firmen als Zwischenhändler für rhodesische I m und Exporte w a r durch die Ermittlungen der britischen Stellen nachgewiesen worden. Die Firmennamen tauchten i n den Schiffs- und Verladepapieren vieler Fälle auf, die der Sanktionsausschuß untersuchte. Die Embargokontrollen i n Europa wurden jedoch nicht schärfer ausgeführt. Als Zwischenhändler fungieren i n der Schweiz die Firmen Handelsgesellschaft A. G., R I F Trading Company und W i l l y Müller, alle i n Zürich, für den Import rhodesischer Rohstoffe. Für den Export von Düngemitteln und Ammoniak nach Rhodesien taucht die Firma Nitrex S. A. auf, eine Verkaufsorganisation, an der alle wichtigen Kunstdüngerproduzenten aus Belgien, der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Norwegen und aus Österreich beteiligt waren und die nachweislich m i t der rhodesischen Firma U N I V E X vertragliche Verbindungen hatte 8 . Für die Einfuhr von Tabak wurde J. Husler and Company, B e i n w i l l am See (Schweiz), genannt und für die Einfuhr von Fleisch Soderquist A. G., Zürich. Folgende Firmen wurden ebenfalls verdächtigt, an den Embargoverletzungen beteiligt gewesen zu sein: I n Italien: Riccardo Brunero of Corso, Turin, bei mineralischen Rohstoffen. I n der Bundesrepublik Deutschland: Metallgesellschaft A. G. Frankfurt/M. bei mineralischen Rohstoffen 9 ; Otavi-Minen- und Eisenbahngesellschaft, Frankfurt/M., beim Transport. I n den Niederlanden: Fertex of Viaardingen bei Düngemitteln; Joba/Etb. Zephyr Co., Amsterdam. I n Frankreich: Getraco Finmetal S.A., Paris, bei Stahl und Eisen; Société Commerciale cTAffréments et de Combustibles (SCAC). I n Spanien: Confina S. S. Ferroaleaciones Espanolas S. Α., Patricio Echeverrik, alle i n Madrid, bei Chrom, Stahl und Eisen. I n Belgien: Sicomet S. Α., Brüssel, bei Eisen und Stahl. I n Brasilien: Verafumos Limited, Porto Alegro, bei Tabak; Acos Villares S. Α., Sao Paulo, bei Chrom; Prometal Productos Metalurgios S. Α., Sao Paulo, und Mannesmann, Rio de Janeiro, bei mineralischen Rohstoffen. I n Mexico: Aceros Anglo S. Α., Toluca, bei Chrom. I n Argentinien: Dalmine Siderurgica und Marathon i n Buenos Aires, bei mineralischen Rohstoffen. I n Griechenland: Commercial Industrial and Technical Imports, Athen, bei Fleisch. I n Gabun: Compagnie Gabonaise d'Affrètements Aériens (Affretaire), Libreville, bei Fleisch. I n Malawi: Manica Trading 8 A u f deutscher Seite sind BASF, Hoechst u n d die Ruhrstickstoff A.G. beteiligt. Noch i m Januar 1968 schloß N i t r e x m i t U N I V E X einen Vertrag ab, der nach A u s k u n f t der Bundesregierung f ü r die deutschen F i r m e n ausgelaufen ist, nachdem die Bundesregierung am 9. November 1968 ein Exportverbot verhängt hatte. Note der Bundesregierung v o m 11. März 1969, i n : SCOR, Doc. S/9252 and Add. 1 v o m 12. J u n i 1969, S. 325 f. β Diese Gesellschaft hat auch nicht bestritten, vor dem Embargo m i t A r n o l d Wilhelms and Company (Pty) Ltd., Johannesburg, Handelsbeziehung u n t e r halten zu haben (Chrom). Note der Bundesregierung v o m 30. J u n i 1969, i n : SCOR, Doc. S/9844/Rev. 1 v o m 15. J u n i 1970, S. 115 f.

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Company Ltd., Blantyre. Darüber hinaus nahezu alle europäischen und japanischen Automobilhersteller, die i n Südafrika und teilweise auch i n Rhodesien Montagewerke besaßen. I n Großbritannien wurde Anfang Jun i 1976 dem Lonrho-Konzern i n einem Ermittlungsbericht der britischen Regierung vorgeworfen, die Sanktionen zu umgehen. Einer der führenden Repräsentanten dieses Bergwerk-Konzerns ist der ehemalige Commonwealth-Minister Duncan Sandys 10 . Hauptsächlich aufgrund der Verschleppungstaktik der meisten Länder — darin machten die Ostblockstaaten (Polen, CS SR) keine Ausnahme; teilweise antworteten sie gar nicht oder n u r i n deklamatorischer Form (vgl. Anlage 2, Fall 31) — blieben die Ergebnisse der Aufklärungsbemühungen des Sanktionsausschusses sehr spärlich. Die Schweiz antwortete auf die Frage des Ausschusses, was die schweizerische Regierung t u n könnte gegen die Firmen, die von der Schweiz aus Sanktionen der V N unterliefen: "Since the goods i n question did not pass through Swiss Customs inspection, the Federal authorities have no way i n law, or even i n practice, of proceedings against Nitrex A G 1 1 . " Diesen Standpunkt behielt sie bei, auch nachdem auf Anregung des Sanktionsausschusses die juristische Abteilung beim Generalsekretariat i n einem Rechtsgutachten zu dem Schluß kam, daß die Schweiz durchaus M i t t e l hätte, den F i r men zu verbieten, den Handel m i t Rhodesien zu fördern 1 2 . Ähnlich antwortete die dänische Regierung auf eine Aufforderung des Ausschusses, den belgischen Frachter „Mohasi", der unter dänischer Charter lief und vermutlich rhodesischen Tabak transportierte, i n einen dänischen Hafen zu beordern, u m die Ladung zu kontrollieren: die dänischen Gesetzte räumten der Regierung nicht dieses Recht ein, und die dänische Chartergesellschaft sei dazu wegen der hohen Kosten nicht i n der Lage 1 3 . Ferner traten bei den Ermittlungen Merkwürdigkeiten zutage, daß vermutete Embargogüter für Gesellschaften transportiert w u r den, die i m Laufe der Ermittlungen angeblich wegen Bankrotts l i q u i diert wurden 1 4 . Bei der Frage der Ursprungszeugnisse ergab sich folgendes B i l d : von den 135 bis September 1972 verfolgten vermuteten Sanktionsverletzungen gaben die Einfuhrländer i n 44 Fällen an, daß die Waren aus Südafrika (17), aus Mozambique oder Angola (25) kamen oder südafrikanische und portugiesische Dokumente vorlagen (2). Von den 44 10 Vgl. Schreitter, Horst: Große Geschäfte m i t Rebellen, i n : Kölner Stadtanzeiger v o m 8. J u l i 1976. 11 SCOR, Doc. S/8954 v o m 30. Dezember 1968, S. 326. 12 Responsibility of States regarding sanctions violations by their nationals abroad, SCOR, Doc. S/11178 v o m 3. Januar 1974, S. 33/34. 13 SCOR, Doc. S/9844/Rev. 1 v o m 15. J u n i 1970, S. 185 f. 14 F a l l 7, Eisenchrom auf dem deutschen Schiff „Catharina Oldendorf", das von der belgischen F i r m a Transunion S.P.R.L. aus Brüssel gechartert worden war. Vgl. ebenda, S. 120.

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Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

wurden trotz mehrmaliger Anforderung nur i n 18 Fällen Kopien der Dokumente dem Sanktionsausschuß übersandt 15 . Die Liste erfolgreicher Aufklärungen und wirksamer Mitarbeit einzelner Regierungen ist recht kurz: I n mehreren Fällen verfügten die Länder ein Verbot für Schiffe, zu bunkern und zu entladen, oder untersagten den Transit der Waren 1 6 . Mexico kündigte die Verträge zwischen der mexikanischen Firma Aceros Anglo S. Α., Toluca, m i t Hochmetais (Africa, Pty), Johannesburg, als Großbritannien diese Transaktion meldete 17 . Japan schickte 1969 eine Ladung Kupfer nach Beira zurück, weil die Dokumente keine ausreichende Sicherheit boten, daß die 200 t Kupfer nicht aus Rhodesien stammten 18 . Italien beschlagnahmte Mitte 1969 i n den Lägern von Venedig und Triest 250 t rhodesischen Tabak, dessen Dokumente Malawi als Ursprungsland auswiesen. Sie waren jedoch gefälscht 19 . Ägypten beschlagnahmte Mitte 1972 17 881 t Mais, die bereits eingeführt worden waren und überwies den Rechnungsbetrag nicht an die Firma i n Mozambique, Agricola Exportadora Lda., Beira, sondern an die OAU, obwohl die veröffentlichten Unterlagen des Sanktionsausschusses keinen Aufschluß darüber geben, ob es sich tatsächlich u m Mais aus Rhodesien gehandelt hat 2 0 . Prozesse und Bestrafungen gegen Firmen und Personen, die des illegalen Handels m i t Rhodesien überführt worden waren, meldeten Jugoslawien, Großbritannien, die USA und Dänemark. I n Jugoslawien wurden die Importfirma Centroprom und der Direktor 15 I n 12 Fällen w u r d e n andere Ursprungsländer als Mozambique, Angola u n d Südafrika angegeben, aber n u r i n 2 Fällen erhielt der Ausschuß Kopien. I n den restlichen 79 Fällen w u r d e das Problem eines Ursprungszeugnisses nicht erwähnt. I n den A n t w o r t e n der Regierungen hieß es dann lapidar, daß keine Hinweise gefunden worden waren, daß die Waren aus Rhodesien stammten. 16 F a l l 6 (Ferrochrom auf der Blue Sky). Jugoslawien verweigerte die E n t ladung u n d einen Aufenthalt i m Hafen v o n Split. 17 Bezüglich des Chromimports der argentinischen F i r m e n Dalmine Siderurgica u n d Marathon k a m die Information zu spät. Die Importe erfolgten m i t einem Ursprungszeugnis aus Südafrika. F a l l 59, vgl. SCOR, Doc. S/9844/Rev. 1 v o m 15. J u n i 1970, S. 140-149; Doc. S/10229 and Add. 1 and 2 v o m 16. J u n i 1971 S. 83. 18 F a l l 15 „ K y o t a i M a r u " . Vgl. SCOR, Doc. S/9844/Rev. 1 v o m 15. J u n i 1970, S. 155 ff. 19 I n Zusammenarbeit m i t dem britischen Konsulat i n Beira u n d m a l a w i schen Behörden w u r d e n die Papiere als Fälschungen entlarvt. 20 F a l l 134 — Schiff „Bregaglia". Die Schweiz als Registerland des Schiffes teilte mit, daß die Charterpapiere m i t der Kairoer F i r m a General Organization for Supply of Goods eine Klausel enthielten, daß keine rhodesischen Waren transportiert werden dürfen. Ferner lag eine Ursprungserklärung der Agricola Exportadora Lda, Beira, vor, daß der Mais aus Mozambique stammte. Die Lieferung w a r ferner durch einen Dokumentenkredit der Egyptian Internation a l Bank for Foreign Trade and Development, Kairo, abgedeckt. Es fehlen insbesondere Angaben, daß Ägypten den Ursprung der Sendung ernsthaft überprüft hat. Vgl. SCOR, Doc. S/10852/Rev. 1 v o m 22. Dezember 1972, S. 82 f.

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verurteilt, weil er Zucker aus Mozambique eingeführt hatte, was nach den jugoslawischen Embargoregelungen bereits verboten w a r 2 1 . Britische Gerichte verurteilten 1969 Sanktionsbrecher zu £ 100 000 Strafe, 1970 mehrere Firmen und Individuen wegen der Verletzung des Exportverbots und des Finanzembargos zu Geldstrafen i n Höhe von £ 180 756 22 , 1971 drei Firmen und deren Direktoren zu Strafen von insgesamt £ 54 800 und eine Firma auf den Bermudas und den Direktor zu 1 500 bzw. 10 000 Bermuda-Dollars 2 3 . Amerikanische Gerichte verurteilten noch 1970 die Firma Muller and Co., weil sie Chrom aus Rhodesien i m portieren wollte; 1972 verhängte sie gegen vier Personen und zwei Chemieunternehmen Strafen i n Höhe von U.S.$ 21 750 bzw. U.S.$ 125 000 und i m November 1973, also nach der Freigabe der Importe von Chrom, Nickel und Kupfer aus Rhodesien gegen die Firma Reynolds Internatin Inc. eine Strafe von U . S j 22 810 wegen verbotener Einfuhr von Petalit aus Rhodesien 24 . I n Dänemark wurde 1970 ein Exportunternehmen und die Geschäftsleitung zu 165 839 dkr. verurteilt und die Ladung von 10 170 k g Glimmerpuder beschlagnahmt, eine Importfirma mußte 5 000 dkr. bezahlen 25 . Weitere Reaktionen auf Embargo Verletzungen waren: Frankreich verbot 1970 die Ausfuhr von Transformatoren und hielt eine Sendung Butylkautschuk zurück, die zwar einen Abnehmer i n Mozambique hatten, aber nach Meinung britischer Dienststellen für Rhodesien bestimmt waren. Ferner wurde der Import einer Sendung Eisenchrom untersagt. Frankreich und Japan verfügten, daß alle Verträge für den Export von Motorfahrzeugen und Ersatzteilen i n Nachbarländer Rhodesiens ein Reexportverbot enthalten müßten. Brasilien und Argentinien führten nach aufgedeckten Embargoverletzungen Importlizenzen und besondere Prüfungsverfahren der Ursprungszeugnisse ein. Umgekehrt berichtete Frankreich, daß 1971 und 1972 öffentliche Stellen i n Transaktionen m i t rhodesischem Gold verwickelt waren. Als einzige Entschuldigung wurde

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F a l l 131 „ M a r i n e r " , vgl. ebenda, S. 96-99. Jugoslawien hatte sein E m bargo i n Anlehnung an die Beschlüsse der Vollversammlung auf Südafrika u n d alle portugiesischen Besitzungen i n A f r i k a ausgedehnt. Die F i r m a mußte den Gewinn als Strafe abführen. 22 Vgl. SCOR, Doc. S/10229 and Add. 1 and 2 v o m 16. J u n i 1971, S. 8 f. Dabei w u r d e n auch Fälle gerichtlich geahndet, i n denen Privatpersonen an Familienangehörige £ 250 überwiesen oder w e i l sie elektronische Geräte von geringem Wert an einen Freund i n Rhodesien geschickt hatten. 28 Vgl. SCOR, Doc. S/10852/Rev. 1 v o m 22. Dezember 1972, S. 9. Die Transaktionen hatten v o r dem 29. M a i 1968 stattgefunden, sie fielen aber unter das totale britische Embargo v o n 1965/66. 24 Vgl. ebenda, S. 10; SCOR, Doc. S/11178 v o m 3. Januar 1974, S. 11 f. Die Chemiefirmen w u r d e n verurteilt, w e i l sie sich an Geheimverhandlungen über den B a u einer Düngemittelfabrik i n Rhodesien u n d über die Lieferung v o n A m m o n i a k i m Wert v o n U.S. $ 5 M i l l , beteiligt hatten. 25 Vgl. SCOR, Doc. S/9844/Rev. 1 v o m 15. J u n i 1970, S. 23 f.

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erwähnt, daß es eigentlich für den Reexport (!) bestimmt gewesen sei, der jedoch unterblieb. Die USA meldeten, daß sie nachträglich eine Härteklausel i n ihre Executive Order vom 5. Januar 1967 (Ausführung der S. C. Res. 232 (1966) vom 16. Dezember 1966) eingefügt hätten, wonach Chromimporte (150 000 t) erlaubt wurden, die bis zum 5. Januar 1967 bereits bezahlt worden waren. Ferner schlossen sie die Firma Armazem de Productors Quimicos de Mozambique Lda. von allen Handelserleichterungen aus, w e i l sie eine größere Lieferung Ammoniak aus den USA nach Rhodesien reexportiert hatte (Fall 101). Der größte Aufklärungserfolg war die Verfolgung einer Ladung rhodesischen Eisenchroms auf dem griechischen Dampfer (unter der Flagge L i berias) „Blue Sky" über zahlreiche Stationen. Dieser Fall verdeutlicht auch, wie geschickt der illegale Handel dirigiert wurde und wie schwierig es war, Informationen zu sammeln und weiterzuleiten, wenn die Z w i schenhandelsunternehmen versuchten, durch das Umladen auf andere Schiffe, durch den Wechsel der Eigentümer und das Austauschen der Dokumente die Spuren der „Konterbande" zu verwischen. „Blue Sky" ist der einzige Fall, bei dem die unermüdliche und erfolgreiche Informationsbeschaffung Großbritanniens durch schnelle und aktive Mitarbeit aller betroffenen europäischen Staaten (mit Ausnahme von Portugal) unterstützt wurde. Während normalerweise die Länder erst nach Monaten antworteten, berichteten sie i m Fall „Blue Sky" spätestens nach vier Wochen auf Anfragen und leisteten auch eigene Aufklärungsarbeit, über die sie unaufgefordert den Sanktionsausschuß informierten. Dennoch scheint die Chromladung nach einer Odyssee durch die Mittelmeerhäfen und einer Rückkehr nach Durban (Südafrika) dann doch einen Abnehmer i n Japan gefunden zu haben (vgl. Anlage 2). Diesen bescheidenen „Erfolgen" standen die mangelnde Mitarbeit, zu späte Reaktionen und auch unwissentliche und geduldete sowie beabsichtigte Verletzungen der Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrats gegenüber. So erregte der Verkauf von Flugzeugen (Viscount, Boeing 707) großes internationales Aufsehen. A m 21. Januar 1970 informierte Großbritannien den Sanktionsausschuß und am 9. Februar 1970 der Generalsekretär alle Mitgliedstaaten, daß A i r Rhodesia gebrauchte Flugzeuge vom Typ Viscount suche. A m 23. J u l i 1970 meldete dann die britische Regierung, daß die libanesische Fluggesellschaft Middle East Airlines eine Viscount an Rhodesien geliefert hätte. A u f die Aufforderungen vom 29. J u l i 1970 und 3. Februar 1971 antwortete die libanesische Regierung nach sechs Monaten am 9. Februar 1971: A m 14. A p r i l 1970 hatte die Middle East Airlines u m die Erlaubnis ersucht, eine Viscount an Mr. Meroyn Edward Eyett zu verkaufen. Dessen Büro war i n Lourenço Marques, die Übergabe der Maschine sollte am 22. A p r i l 1970 in Nampula, Mozambique, stattfinden. Da die libanesische

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

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Regierung trotz der vorliegenden Informationen keine Einwände erhob, wurde der Vertrag erfüllt 2 6 . Noch spektakulärer war der Kauf von drei Boeing 707 durch die Rhodesian A i r . Von dieser Transaktion berichtete die New York Times am 16. A p r i l 1973. Die Ermittlungen ergaben dann folgenden Ablauf: Die liechtensteiner Firma Intercontinentale Luftfracht A. G. (ILAC) 2 7 hatte die Flugzeuge von der deutschen Firma C A L A I R gekauft. Hilfestellung bot dabei die schweizerische Bedarfsfluggesellschaft Jet Aviatròn, Basel. Die C A L A I R stand i n Liquidation und hatte i m März 1972 die drei Boeing i n Basel abgestellt. Jet Aviatròn war Gläubiger gegenüber CALAIR. Ende März 1973 beantragte der von der Gläubigerversammlung bestellte Direktor der C A L A I R beim Luftfahrtbundesamt die Erlaubnis für Demonstrationsflüge. A m 4. A p r i l 1973 unterzeichnete er einen Kaufvertrag m i t Jet Aviatròn über zwei Boeing. Die dritte Boeing wurde am 5. A p r i l 1973 vom Gericht i n Mühlhausen, Frankreich, versteigert, das für den extraterritorialen Flugplatz Basel zuständig ist. Käufer war eine Untergesellschaft von Jet Aviatròn. Da beide Vorgänge nicht pflichtgemäß von C A L A I R gemeldet wurden 2 8 , erteilte das Luftfahrtbundesamt am 9. Februar 1973 die Flugerlaubnis. Die Meldung von Jet Aviatròn erfolgte erst nach der Transaktion am 17. A p r i l 1973. Jet Aviatròn verkaufte die drei Boeing an I L A C , diese wiederum überführte sie nach Lissabon, Luanda (Angola) und dann nach Salisbury. Weit gravierender als die Embargoverletzung aufgrund von mangelndem Interesse an den Kontrollen sind die offiziellen, bewußten Mißachtungen der Embargobeschlüsse gewesen. Dabei sind drei Kategorien zu unterscheiden: 1. Die Berufung auf Altverträge nach dem Prinzip „pacta sunt servanda"; 2. die Berufung auf die Ausweichklausel des § 3 d der S. C. Res. 253 (1968) und 3. die Umkehrung der Embargoidee, indem die Embargoregelungen nachträglich und einseitig den nationalen Belangen angepaßt wurden. " Vgl. SCOR, Doc. S/9844/Add. 2, A n n e x V I I , S. 141 f., 249; Doc. S/10229, A n n e x I I , S. 185 ff.; vgl. F T v o m 17. A p r i l 1973. 27 Uber diese F i r m a existierten zwei Versionen. Großbritannien behauptete am 22. August 1973, daß sie als Holdinggesellschaft v o m Generaldirektor der A i r Rhodesia, M r . M e r v i n Eyatt, gegründet worden sei. E r wickelte auch die Transaktion ab. Liechtenstein teilte m i t , daß I L A C am 24. J u n i 1957 gegründet, aber bereits am 30. J u n i 1958 aufgelöst u n d aus dem Firmenregister gestrichen worden sei. Vgl. zu diesem F a l l : SCOR, Doc. S/11178/Add. 1 v o m 9. Januar 1974, A n n e x I, S. 68 - 76. 28 Deshalb wurde der Direktor der C A L A I R am 25. M a i 1973 von einem deutschen Gericht verurteilt.

2 0 6 Z w e i t e r Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Zu 1: Die S. C. Res. 253 (1968) für das totale Embargo gegen Rhodesien kannte keine Ausnahmeklausel für Altverträge. Dennoch berief sich die Bundesrepublik Deutschland bei der Einfuhr von Graphit (Fälle 38, 43, 62) darauf, daß zwischen der deutschen Firma Kropfmuhl A. G., München, und der Rhodesian-German Graphit (Pyt) Ltd., Salisbury, ein Liefervertrag bestand, der i m M a i 1965 bei der Gründung der rhodesischen Firma abgeschlossen worden war. Kropfmuhl übernahm eine Absatzgarantie von jährlich 5 000 t. Die Bundesregierung führte i n ihrer A n t wort an den Generalsekretär ferner aus, daß ein Ausweichen auf andere Lieferländer wegen der Menge und Qualität des rhodesischen Graphits nicht möglich wäre. Die Beendigung der Importe würde die Schließung des einzigen Graphitverarbeiters i n Deutschland bedeuten und aufgrund der Größe der Kropfmuhl A. G. auch zu erheblichen Rückwirkungen auf den Weltmarkt führen 2 9 . Zu 2: Die Ausweichklausel des § 3 d der S. C. Res. 253 (1968) läßt einen wirtschaftlichen Verkehr aus humanitären, wissenschaftlichen und medizinischen Gründen zu. Darauf beriefen sich Schweden (Exporte medizinischer Apparaturen, Einfuhr afrikanischer Skulpturen von geringem Wert) und auch Australien, als Zeitungen berichteten, daß es regelmäßig Weizen nach Rhodesien lieferte. Australien bestätigte diese Berichte und nannte den Umfang der jährlichen Lieferungen 3 0 . Aufgrund der Verstimmung i m Sanktionsausschuß und bei den afro-asiatischen Staaten stellte Australien Ende 1972 die Weizenexporte ein, zu einem Zeitpunkt, zu dem Rhodesien bereits einfuhrunabhängig war. Australien berief sich auf die humanitären Aspekte der Nahrungsmittellieferungen vor allem während der Dürre 1967/68 i n Rhodesien. Es vertrat damit eine i n der Geschichte des Embargos immer durchbrechende Auffassung, die ein Nahrungsmittelembargo ablehnte 31 . Zu 3: Weit gravierender war jedoch der Schritt der Vereinigten Staaten vom 17. November 1971, die Einfuhr von Chrom und dann auch von Kupfer, Nickel und Asbest aus Rhodesien zu genehmigen (Byrd-Amendment). Insgesamt importierten die USA 1972 und 1973 (in t ) 3 2 :

29 Vgl. SCOR, Doc. S/10229 and Add. 1 and 2 v o m 16. J u n i 1971, Ziffer 45 - 63, S. 10 - 14. Ä h n l i c h gelagert waren die Einfuhren von gefrorenem Fleisch (Fälle 13, 14, 16, 22). A m 20. August 1969 ordnete die Bundesregierung jedoch an, das Fleisch i m Freihafen zu deponieren u n d wieder zu exportieren. Die V e r träge zwischen der Hamburger F i r m a Heinrich Plambeck u n d der Rhodesian Cold Storage Commission liefen ohnehin aus. 30 Vgl. SCOR, Doc. S/10852/Rev. 1 v o m 15. Dezember 1972, A n n e x I I I , S. 185-203. Australische Weizenexporte (long tons): 1965/66 — 61 597; 1966/67 — 52 782; 1967/68 — 78 958; 1968/69 — 76 715; 1969/70 — 56 118. 31 Vgl. Hasse, Rolf, S. 402 ff. 32 Vgl. SCOR, Doc. S/10852/Rev. 1 v o m 15. Dezember 1972, A n n e x I, S. 37 - 43; SCOR, Doc. S/11178 Add. 1 v o m 9. Januar 1974, A n n e x I I .

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

Chromerz u n d Ferrochrom Nickel, Nickelkathoden Asbest Beryllium Kupferkathoden

1972 118 537 1805 280 27

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1973 61 735 2 878 910 115

Die größte Unterstützung erhielten Großbritannien und der Sanktionsausschuß von privaten Organisationen und vor allem von der Presse. Insbesondere die Recherchen der Reporter von The Sunday Times brachten Licht i n einige Transaktionen. Als Großbritannien Ende August 1973 berichtete, daß über die Firma Compagnie Gabonaise d'Affrètements Aériens (Affretair) regelmäßig per Luftfracht rhodesisches Rindfleisch nach Griechenland gebracht wurde und auf dem Rückflug Güter für Rhodesien und für andere afrikanische Länder transportiert wurden, fanden weder die Regierung i n Gabun noch die i n Athen die angesprochenen Firmen bzw. Flüge. Erst die Detektivarbeit der Reporter von The Sunday Times deckte auf, wie diese Embargoverletzung organisiert war, welche Firmen i n Großbritannien, den Niederlanden, Frankreich, Griechenland und i n A f r i k a daran beteiligt waren, und sie zeigten auch, daß die Regierungen von Gabun und Griechenland schlicht u n w i l l i g waren, dem Sanktionsausschuß selbst leicht verfügbare Informationen (Eintragungen i m Handelsregister) zu übermitteln (Fall „Tango Romeo") 33 . A m 14. A p r i l 1974 enthüllte The Sunday Times, daß ein Konsortium internationaler Banken 3 4 und Unternehmen 3 5 i n Geheimverhandlungen m i t dem rhodesischen Eisen- und Stahlwerk, RISCO, standen, u m die Erweiterung dieses Werkes i n Que Que zu finanzieren (Volumen £ 12 Mill.) und die Investitionsgüter zu liefern sowie Produkte von RISCO abzunehmen. Der Lieferant dieser Geheiminformation, Kenneth Mcintosh, war Investmentdirektor bei Neficrho Acceptance, Ltd. einer rhodesischen Handelsbank, die an diesem Projekt beteiligt war. Mr. Kenneth Mcintosh wurde nach dem Rhodesian Sanctions Counter Espionage Act angeklagt. Zuerst wurde er zu fünf Jahren und i m Oktober 1974 zu weiteren 14 Jahren Gefängnis verurteilt (zu drei Jahren wegen illegaler finanzieller Transaktionen und zu elf Jahren wegen Spionage i m W i r t schaftskrieg gegen Rhodesien 36 . 83

Vgl. SCOR, Doc. S/11178 v o m 9. Januar 1974, A n n e x I, S. 96 - 128. Girozentrale Wien, European B a n k International, Brüssel; EuropeanAmerican Finance Ltd., Bermudas, an i h r h ä l t die M i d l a n d B a n k i n N e w Y o r k 20 v. H. A u f rhodesischer Seite: Standard Bank, Neficrho, Barclays B a n k International Rhodesia u n d Rhodesian Acceptance. Ferner sollen noch je eine deutsche u n d schweizerische Großbank beteiligt sein. 85 Vereinigte österreichische Stahlwerke (Linz), Klöckner (Duisburg), Neunkirchner Eisenwerk, Handelsgesellschaft (Zürich). 86 K . M c i n t o s h w u r d e am 19. Januar 1974 i n M a l a w i verhaftet u n d illegal nach Rhodesien gebracht. Vgl. The Sunday Times v o m 14. A p r i l 1974, S. 1 u n d 4; NZZ, F A Nr. 472 v o m 23. Oktober 1974. 84

208

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien 3.6 Die Wirkungen des Rhodesien-Embargos: die Entwicklung des rhodesischen Außenhandels und der rhodesischen Volkswirtschaft

3.6.1 Die Entwicklung des rhodesischen Außenhandels: statistische Analyse der Wirkungslosigkeit der Außenhandelsverbote Rhodesien ging Ende 1965 dazu über, seine Ein- und Ausfuhren nur noch global auszuweisen, u m auf diese Weise die Güter- und Länderstruktur seines Außenhandels zu verbergen. Südafrika erschwerte eine Embargoanalyse, indem es seinen Außenhandel m i t allen Ländern i n A f r i k a aggregiert auswies, so daß die Entwicklung des südafrikanischrhodesischen Austausche verschleiert wurde. Ferner kann nicht ausgeschlossen werden, daß Rhodesien zu einer Strategie des „statistical sanetioneering 11 überging und die Statistiken frisierte. Diese Methode ist jedoch längerfristig durchschaubar, da es immer komplizierter wird, eine schlechte wirtschaftliche Entwicklung m i t optimistischen Statistiken zu kaschieren. I n erster Linie bewirkten diese statistischen Camouflagen, daß der Aufwand stieg, u m die Wirkungen des Embargos zu untersuchen, und daß die Genauigkeit der Analysen sank. Als Methode blieb nur folgender Weg: 1. Rhodesien, die Südafrikanische Zollunion (Südafrika, Botswana, Südwestafrika, Lesotho, Swaziland), Mozambique und aufgrund ihrer außerordentlichen wirtschaftlichen Abhängigkeit auch Sambia und Mal a w i mußten als Einheit betrachtet werden. Bei der Prüfung der Außenhandelsentwicklung dieser Länder mußte geprüft werden, ob global und bei einzelnen Embargogütern ab 1965 starke Veränderungen aufgetreten sind, die auf einen Umweghandel schließen lassen. 2. Es mußten die Ausfuhrstatistiken der Südafrikanischen Zollunion, von Mozambique, Sambia und Malawi m i t den Einfuhrstatistiken der wichtigsten Handelspartner verglichen werden, u m zu prüfen, ob bei den angegebenen Ziel- und Ursprungsländern Abweichungen bestehen, die darauf hindeuten, daß Südafrika, Mozambique, Sambia und Malawi rhodesische Waren reexportierten. Als nach größeren zeitlichen Verzögerungen (vgl. 2. Teil, 3.1) regelmäßig statistische Unterlagen der Handelspartner Rhodesiens von 19651 dem Generalsekretariat der V N geliefert wurden, begann es, m i t Hilfe der genannten Methoden die Wirksamkeit der Embargobeschlüsse zu untersuchen 2 . Dieses scheinbar grobe Prüfungsverfahren erwies sich als 1 Es berichteten insgesamt 70 Länder; 23 davon haben 1965 86 v . H . der rhodesischen Exporte aufgenommen u n d 1965 75 v. H. der rhodesischen I m porte geliefert. Die Anteile Südafrikas 1965 betrugen: bei den rhodesischen Exporten 9,0 v . H . einschließlich Reexporte 10,1 v . H . ; bei den rhodesischen Importen 22,9 v. H. (vgl. Tabelle 11). 2 Jeweils abgedruckt i n den Berichten des Sanktionsausschusses des Sicherheitsrates. Die folgenden Angaben stützen sich auf den sechsten Bericht: SCOR, Doc. S/11178/Add. 2 v o m 11. Januar 1974.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

209

außerordentlich leistungsfähig. I n erster Linie ergab der Vergleich der Einfuhr- und Ausfuhrstatistiken so große Abweichungen, daß damit und m i t den ergänzenden Überlegungen über die Importbedürfnisse und die Ausfuhrkapazität Rhodesiens der Umweghandel nachgewiesen werden kann. Die globale Entwicklung fuhren

der direkten und indirekten

rhodesischen Aus-

Die gesamten Ausfuhren Rhodesiens nahmen folgende Entwicklung: Auch die Angaben des Central Statistical Office of Rhodesia zeigen, daß die Exporte nach der Einführung des Embargos merklich zurückgegangen sind und das Ausfuhrvolumen von 1965 erst 1972 wieder erreicht und übertroffen wurde. Ferner haben sich — wie erwartet — die Terms of Trade sehr zuungunsten Rhodesiens entwickelt und den Stand von 1965 nicht mehr erreicht (vgl. Tabelle 45). Dennoch bedeuten diese Zahlen, daß Rhodesien i n der Lage gewesen ist, einen großen Teil seiner Güter i m Ausland abzusetzen und daß es über M i t t e l verfügte, um Importe zu bezahlen. Die Skepsis gegenüber diesen offiziellen Statistiken des Embargogegners w i r d genährt durch die ausgewiesenen Einfuhren der Handelspartner Rhodesiens nach 1965 (vor allem: Belgien, Luxemburg, Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Malawi, Niederlande, Portugal, Sambia, Schweiz, USA). Die große Handelslücke, welche sich beim Vergleich dieser Statistiken ergibt, fordert zu einer Prüfung heraus. Der Nachweis eines umfangreichen Umweghandels gelingt, indem 1. die Importe 3 von 23 berichtenden Ländern 4 aus den Nachbarstaaten Rhodesiens verglichen werden mit den ausgewiesenen Exporten der Südafrikanischen Zollunion, von Malawi, Mozambique und Sambia i n diese 23 Länder (vgl. Tabelle 25) und 2. die Importe der Südafrikanischen Zollunion errechnet werden aus der global ausgewiesenen Einfuhr aus „ A f r i k a " minus den ausgewiesenen Exporten der afrikanischen Staaten i n die Südafrikanische Zollunion (vgl. Tabelle 26). Die Abweichungen zwischen den Importen der 23 Länder und den Exporten der Nachbarstaaten Rhodesiens sind sehr groß. Während sie bis 1966 noch vernachlässigt werden können, wuchsen sie ab 1967 — m i t dem 3 Importe c. i. f. minus 10 v. H., u m die Transport- u n d Versicherungskosten zu berücksichtigen u n d u m die Importe m i t den Exporten f . o . b . vergleichen zu können. 4 Die berichtenden 23 Länder umfassen alle Länder Westeuropas, Kanada, Japan, Australien u n d Neuseeland. Die USA fehlen bei dieser Globalanalyse, w e i l ein Vergleich der amerikanischen Einfuhrstatistik m i t der Ausfuhrstatistik Südafrikas bei einigen „strategischen" Rohstoffen (u. a. Uran) nicht möglich ist.

1 Hasse

210

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Beginn der obligatorischen Sanktionen — schnell an und erreichten 1972 ein Volumen von U.S.$ 363 Mill., fast soviel wie Rhodesien 1965 insgesamt exportierte. Die Annahme, daß es sich hierbei u m rhodesische Güter handelt, die über die Nachbarstaaten auf den Weltmarkt geschleust w u r den, w i r d erhärtet durch den Saldo, der bereits 1965 bestand. Danach bestand eine Handelslücke von U.S.$ 73 M i l l , zwischen den Importen der 23 Länder aus und den Exporten der Südafrikanischen Zollunion und von

Tabelle 25: Ausfuhrhandel der Nachbarländer Rhodesiens mit 23 wichtigen Handelspartnern. 1965 bis 1972 - in Mio.US4 1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

Sudafrikan. Exportzahlen

1.008

1.127

1.310

1.458

1.446

1.442

1.414

1.811

Importe der 23 wichtigsten Handelspartner'

1.060

1.210

1.401

1.589

1.668

1.674

1.640

2.128

52

83

91

131

222

252.

226

317

Exportangaben von M.

60

62

69

83

84

90

92

Importe der 23 wichtigsten Handelspartner 1^

81

81

120

137

124

150

141

200

Saldo zwischen Importund Exportangaben

21

19

51

54

40

60

49

90

Exportangaben von S.

457

622

544

694

939

872

549

620

Importe der 23 wichtigsten Handel spartner

410

518

510

618

866

879

520

570

- 47

- 104

- 34

76

- 73

7

- 29

- 34

Exportangaben von H.

26

33

40

27

28

37

46

44

Importe der 23 wichtigsten Handel spartner

24

32

34

40

34

35

43

50

6

13

6

3

2

Südafrikan. Zollunion

Saldo zwischen Importund Exportangaben Hozambigue

110 2 )

Sambia

Saldo zwischen Import« und Exportangaben

-

Haiawi

Saldo zwischen Importune! Exportangaben

-

2

-

1

-

-

2

-

Gesamt Angaben der. Exportländer

1.551

1.844

1.963

2.262

2.497

2.417

2.101

2.585^

Importe der 23 wichtigsten Handel spartner.

1.575

1.841

2.065

2.384

2.692

2.738

2.344

2.948

102

122

195

317

243

363

Saldo zwischen Importune! Exportangaben

24

-

3

Quelle: SCOR, Doc. S/11178/Add. 2 vom 11. Januar 1974, Tabelle 1, S. 3. ^ A l l e Staaten Westeuropas, Kanada, Japan, Australien, Neuseeland. Die USA fehlen aufgrund unvergleichbarer Handelsstatistiken bei den amerikanischen Einfuhren strategischer Rohstoffe. Die Iraportzahlen ( c . i . f . ) wurden jeweils un 10 v.H. gekürzt, um den Fracht- und Versicherungsanteil herauszurechnen. ^Geschätzt.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

211

Mozambique i n die 23 Länder. Dieser „Importüberschuß" der 23 Länder beruhte auf Lieferungen, die Exporteure i n Südafrika und Mozambique aus Rhodesien bzw. aus der Zentralafrikanischen Föderation bezogen. Diese Waren wurden i n Südafrika und Mozambique als Transitwaren, i n den Importländern jedoch als Ausfuhren aus diesen Ländern verbucht. Ebenso ist der „Exportüberschuß" von Malawi und Sambia 1965 i n Höhe von U.S.$ 49 M i l l , zu bewerten. Diese Exporte wurden über Südafrika und Mozambique verschifft, die von den Einfuhrländern fälschlicherweise als Ursprungsländer betrachtet wurden. Die Rückrechnung über die Entwicklung der Einfuhren der Südafrikanischen Zollunion aus Rhodesien zeigt, daß diese nach 1965 mehr rhodesische Güter aufnahm. Die Steigerung der Importe hält sich jedoch i n Grenzen: von 1967 bis 1971 ergibt sich nur ein Wachstum von U.S.$ 10 M i l l . Der Hauptgrund dürfte sein, daß Rhodesien Güter exportiert, die i n Südafrika auch abgebaut oder hergestellt werden. Eine Öffnung des südafrikanischen Marktes für sonst nicht absetzbare rhodesische Waren stößt somit auf Schwierigkeiten. Südafrikas Bedeutung liegt i n seiner Funktion als Transit- und Reexportland. Während es 1972 f ü r U . S j 100 M i l l . Waren aus Rhodesien einführte, erlaubte Südafrika, daß für U.S.S 317 M i l l , rhodesische Güter auf den Weltmarkt gelangten (vgl. Tabelle 25 und 26). Wenn man diese Zahlen zusammenfaßt (Tabelle 26 und 27), zeigt sich, daß die offiziellen rhodesischen Ausfuhrzahlen sehr wohl erklärt werden können und daß sie den wahren Umfang der rhodesischen Exporte recht gut widerspiegeln. Vergleicht man i n einem weiteren Schritt den rechnerischen Umweghandel Rhodesiens und die ausgewiesenen Reexporte m i t dem „Importüberschuß" der 23 Länder, so fällt — m i t Ausnahme des Jahres 1970 — die große Ubereinstimmung beider Zahlenreihen auf. Da außer 1971 in allen Jahren nach den obligatorischen Sanktionen der „ I m portüberschuß" der 23 Länder größer als der rechnerische Umweghandel einschließlich der Reexporte gewesen ist, bleibt i n dieser Rechnung sogar Raum für mögliche statistische oder methodische Ungenauigkeiten, ohne daß das Ergebnis dieser Untersuchung berührt w i r d : Rhodesien ist nach der Einführung des obligatorischen Embargos durch den Sicherheitsrat der VN in der Lage gewesen, im größeren Umfang Waren über die Südafrikanische Zollunion und Mozambique auf den Weltmarkt zw liefern und so seine finanzielle Importkapazität zu erhalten. Eine weitere Finanzierungsquelle für Importe w a r der Export von Gold, das aufgrund seiner Anonymität direkt oder über Südafrika ohne große Schwierigkeiten abgesetzt werden konnte. Dabei wurde Rhodesien Nutznießer der Goldmarktteilung (März 1968) und des enormen Anstiegs des Goldpreises. Die jährliche Goldproduktion w i r d für den Zeitraum 14

212

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

von 1967 bis 1971 m i t 16 t angegeben, das entspricht 564 374 Unzen oder U . S j 19,8 M i l l , bei einem Preis von U.S.$ 35/Unze). Offiziell exportierte Rhodesien von 1970 - 1972 Gold für nicht-monetäre Zwecke i m Werte von (in Klammern die i n der amtlichen [!] französischen Statistik ausgewiesenen Importe): 1970 — U.S.$ 16,4 (2,3) Mill.; 1971 — U . S J 17,9 (17,9) Mill.; 1972 U.S.$ 25,5 (19,8) M i l l .

Tabelle 26: Die Entwicklung der Ausfuhr Rhodesiens von 1965 bis 1972 - in Mio. U.S. Dollar

1

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

Exporte ohne Gold ^

399

238

238

234

297

346

379

490

a) Nach den.berichtenden Ländern '

343

181

96

68

48

50

48

60

b) In die Südafrikanische Zollunion 3 '

41

60

80

80

85

95

90

100

c) Nach nicht berichtende Länder

15

_

_

_

_

_

_

_

d) Rechnerische Umwegausfuhren

_

3

62

86

164

201

241

330

Reexporte 1^

43

24

17

12

10

8

9

9

Quelle:

-

vgl. Tabelle 26: S. 4 (Tabelle 2).

^Angaben des Central Statistical Office of Rhodesia;

2)

1966 - 1972: Importdaten; sofern c.i.f.-Angaben minus einem Abschlag von 10 v.H., um die Transport- und Versicherungskoten zu eliminieren; ^1966 - 1972: Schätzungen auf der Grundlage der amtlichen Statistiken der Südafrikanischen Zollunion: Importe aus "Afrika" abzüglich der ausgewiesenen Exporte der afrikanischen Staaten in die Südafrikanische Zollunion.

Tabelle 27: Uinwegausfuhren Rhodesiens, in Mio. U.S. Dollar Saldo zwischen den Importen von 23 berichtenden Ländern über die Exporte der Nachbarländer Rhodesiens (vgl. Tabelle 26)

1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 Quelle:

-

vgl. Tabelle 26: S. 5 (Tabelle 3).

Rechnerische Umwegausfuhren Rhodesiens, einschließlich Reexporte (vgl. Tabelle 27) Saldo

(A)

(B)

(A) - (B)

24 3 102 122 195 317 243 363

43 21 79 98 174 209 250 339

- 19 - 24 23 24 21 108 - 7 24

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

Die globale Entwicklung

213

der rhodesischen Importe

Bei der Analyse der rhodesischen Einfuhren seit 1965 t r i f f t man wie bei den Ausfuhren auf große Unterschiede zwischen den offiziellen Einfuhrzahlen Rhodesiens und den amtlich ausgewiesenen Direktexporten der 23 Länder dorthin. Die rhodesischen Einfuhren sanken 1966 (U.S.$ 236 Mill.) u m 29,3 v. H. gebenüber 1965 (U.S.$ 334 Mill.) und erreichten erst 1970 (U.S.$ 329 Mill.) wieder den Stand von 1965. Die errechneten I m porte aus der Südafrikanischen Zollunion stiegen stark an und vergrößerten das bilaterale Handelsbilanzdefizit Rhodesiens. Von 1965 bis 1972 erreichte das kumulierte Handelsbilanzdefizit das Volumen von U.S.S

Tabelle 28:

Die Einfuhren Rhodesiens von 1965 bis 1972. in Mio. U.S. Dollar

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

Einfuhren^

334

236

262

290

278

329

395

417

a) Aus den berichtenden Länder^

253

79

63

44

15

16

18

19

78

110

135

150

155

160

170

165

-

-

-

-

-

-

-

47

64

96

108

153

207

233

b) Aus der Südafrikanischen Zollunion^) Andere Länder

3

offene Positionen

-

Quelle: SCOR, Doc. S/11178/Add. 2 vom H.Januar 1974, S. 6 (Tabelle 4).

1) Angaben des Central S t a t i s t i c a l Office of Rhodesia.

2)

1966 - 1972: offen ausgewiesene Exporte nach Rhodesien.

3) 1966 - 1972: Schätzungen auf der Grundlage amtlicher S t a t i s t i k e n : Exporte der Südafrikanischen Zollunion nach "Afrika" minus ausgewiesene Importe der afrikanischen Staaten.

Tabelle 29:

Die Einfuhrenentwicklunqen der wichtigsten Nachbarstaaten Rhodesiens. 1965 .- 1972 in Mio. U.S. Dollar und Zuwachs in v.H. gegenüber dem Vorjahr

Südafrikanische Zollunion 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 Quelle:

2.461 2.307 2.690 2.638 2.983 3.565 4.039 3.657

6,3 + 16,6 1,9 + 13,1 • 19,5 + 13,3 9,5

Mozambique 173 207 199 234 260 326 335.. \ 340 J

Vgl. Tabelle 29: S. 7 (Tabelle 5) und eigene Berechnungen.

^Errechnet auf der Basis der Werte von Januar - August 1972.

+ + + + + +

19,7 3,9 17,6 11,1 25,4 2,8 1,5

Angola 195 208 275 308 323 368 422 392

6,7 32,2 12,0 + 4,9 + 14,0 + 14,7 7,1 +

+

+

214

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

492 M i l l . Die errechnete „Einfuhrlücke" Rhodesiens bzw. das errechnete „Exportdefizit" der 23 Länder wuchs nach 1966 ebenfalls schnell bis auf U.S.$ 233 Mill, i m Jahre 1972 (vgl. Tabelle 28). Eine detaillierte Aufschlüsselung der „Einfuhrlücke" ist nicht möglich, da die dafür notwendigen Zahlen nicht vorliegen. Jedoch können aus der Entwicklung der Einfuhren der Südafrikanischen Zollunion, von Mozambique und Angola einige Indizien abgeleitet werden, daß über diese Länder ausreichend Güter nach Rhodesien gelangten. Parallel m i t dem starken Anstieg der „Einfuhrlücke" Rhodesiens ab 1967 wuchsen i n allen drei Nachbarländern die globalen Einfuhren i n absoluten und relativen Zahlen (vgl. Tabelle 29). I n erster Linie gilt es also, die großen Diskrepanzen zwischen den statistischen Angaben Rhodesiens und der berichtenden Länder zu untersuchen. Da diese Analyse auf aggregierten Handelszahlen aufbaut, ist es interessant, die Länderstruktur des rhodesischen Außenhandels zu betrachten, wie sie sich aus den Angaben der Handelspartner Rhodesiens (außer Südafrika) ergibt. N u r Mozambique, Angola und Belgien/Luxemburg bei ihren Importen sowie die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, die Schweiz und Österreich bei ihren Exporten wiesen nach 1965 ein größeres Handelsvolumen m i t Rhodesien auf. Die Uberzahl der Länder dagegen mußte den Rhodesien-Handel drastisch eingeschränkt haben (vgl. Tabelle A 20). Die Entwicklung

der Ausfuhr einzelner Produkte

Die Ausfuhr von Tabak Tabak ist vor 1965 das wichtigste Ausfuhrprodukt gewesen und ist es trotz des Embargos auch geblieben. 1965 exportierte Rhodesien Tabak i m Werte von I J . S j 132 Mill., ca. 13 v. H. der Welttabakexporte von Rohtabak und 25 v. H. des röhrengetrockneten Tabaks. Während die amtlich ausgewiesenen Importe rhodesischen Tabaks nach 1965 bis auf 1 M i l l , t sanken (1972 — Schweiz) wiesen die Statistiken der Nachbarstaaten Rhodesiens nach dem Beginn des Tabakembargos (S. C. Res. 232 [1966] vom 16. Dezember 1966) erstaunliche Zuwachsraten beim Tabakexport auf. Ein Vergleich der gemeldeten Einfuhrmengen der Länder, die 1965 über 90 v. H. des rhodesischen Tabakexports kauften, m i t den Ausfuhrmengen der Südafrikanischen Zollunion, von Mozambique und Malawi und Sambia bestätigt die Vermutung, daß über die Südafrikanische Zollunion und über Mozambique größere Mengen rhodesischen Tabaks auf den Weltmarkt geschleust worden sind. 19655 und 1966 stimmten die Statistiken der Ein- und Ausfuhrländer noch überein, danach wichen sie deutlich voneinander ab (vgl. Tabelle 30). 5

Vgl. dazu Fußnote 1 zu Tabelle 30.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

215

Tabelle 30: Außenhandel writ Tabak der Nachbarländer Rhodesiens mit den berichtenden Ländern, die 1965 über 90 v.H. der Tabakexporte Rhodesiens aufnahmen - in 1.000 metr. Tonnen

Einfuhren aus

Sudafrikanische Zollunion

1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

8,4 7Λ 11,5 13,5 21,8 24,2 18,9 17,6

Ausfuhren aus

•18,S > 16,1 15,8 17,1 17,9 14,6 16,3 17,5

12,7 16,6 12,8 13,4 13,1 16,0 20,0 23,7

0,8 0,7 1,1 1,3 1,1 0,9 1.3 3,0

Gesamt 30,9 1 ) 27,8 35,7 41,0 50,4 52,3 53,5 57,6

2,0 2,1 2,7 3,4 2,8 2,7 3,7 M

Malawi und Sambia

Mozambique

7,6 7,5 9,0 10,0 12,8 11,1 9,1 10,1

Angola

1

1,6 2,1 5,8 7,0 7,9 10,8 14,6 18,4

Südafrikanische Zollunion

1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 s 1972

Malawi und Sambia

Mozambique

Angola

Gesamt

2,3 2,9 2,6 3,2 1,6 1,6 1,8 1,8

23,4 27,7 25,6 27,9 28,6 29,6 32,2 38,6

Quelle: SCOR, Ooc. S/11178/Add. 2 vom 11.Januar 1974, S. 8 (Tabelle 6 ) . ^Sambia exportierte 1965 9.318 t nach Rhodesien, deren größter Teil für den Reexport bestimmt war. Erhärtet wurde dies dadurch, daß die berichtenden Länder 7.950 t als Importe aus Sambia deklarierten, während Sambia keine Tabakexporte in diese Länder auswies. Ab 1966 schickte Sambia den größten Teil seiner Tabakexporte über Malawi.

2)

Schätzungen auf der Basis mehrerer Honatsangaben für 1972.

Tabelle 31: Die Situation für Rhodesien bei Taba k - in 1.000 metr. Tonnen

Einfuhren der berichtenden Länder a) Direkt aus Rhodesien b) Über Nachbarländer (Umweghandel)

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

85,3

36,7

8,6

4,0

2,3

1,2

1,0

1,0

_

_

10,1

13,1

21,8

22,7

21,3

19,0

11,3

9,1

3,9

3,7

8,9

6,0

11,4

48,0

27,8

21,0

27,8

32,8

28,3

31Λ

90

60

62

62

62

65

k.A.

k.A.

k.A.

k.A.

k.A.

k.A.

k.A.

62

62

39

34

29

34

34

Berichtete Einfuhren der Südafrikanischen Zollunion, deren Ursprung Rhodesien unt e r s t e l l t wird 1,7 Gesamt

87,0

Tabakernte in Rhodesien

111 1 )

Rhodesische Tabakexporte

120,7 2 )

Geschätzte Tabakaufkäufe der rhod. Regierung

-

110

Quelle: v g l . Tabelle 30 : S. 9 (Tabelle 7 ) .

1)

Oer Unterschied zwsichen der Tabakernte und den Tabakexporten beruht auf den Reexport von 9.700 t Tabak aus Sambia·

2

^Die Differenz zwischen den rhodesischen Tabakexporten und den gemeldeten Tabakimporten läßt sich wie folgt erklären: 20 400 Tonnen Lagervorräte der Einfuhrländer in Freihäfen; teilweise falsche Deklarierung des Ursprungs aufgrund der multilateralen Handelsverflechtungen; 8.000 t Tabak aus Sambia als rhodesischer Tabak deklariert; 5.500 t Exporte in Länder, die bei den Erhebungen des General Sekretariats der VN keine Angaben über ihren Handel machten.

2 1 6 Z w e i t e r Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Wenn man die direkten und die errechneten Ausfuhren i n die berichtenden Einfuhrländer sowie die Importe der Südafrikanischen Zollunion, deren Ursprung Rhodesien unterstellt wird, addiert und den Tabakernten i n Rhodesien gegenüberstellt, kann man errechnen, i n welchem Ausmaß etwa die rhodesische Regierung jährlich Tabak aufkaufen mußte. Nach dieser Aufschlüsselung der Situation für Rhodesien bei Tabak erreichten von 1966 bis 1972 217 000 t bzw. 42 v. H. der Tabakernten den Weltmarkt. Der Rest wurde auf Lager gelegt, von 1966 bis 1972 demnach 294 000 t. Diese statistische Gegenrechnung kann illegale Tabakexporte, die i n keiner Importstatistik erscheinen (Tabakschmuggel) nicht erfassen. Diese Möglichkeit muß berücksichtigt werden. Großbritannien schätzte die Lagerbestände Ende 1968 auf 126 000 t statt 163 000 t entsprechend Tabelle 31. Danach hätte Rhodesien 1966 bis 1968 jährlich weitere 12 000 t Tabak exportiert. Noch größer wäre der Anteil des geheimen Tabakexports, wenn die Angabe der südafrikanischen Presse zuträfe, Rhodesien hätte 1970 nur ca. 140 000 t Tabak auf Lager gehabt (Tabelle 31 — 226 000 t). Danach wäre es Rhodesien gelungen, jährlich 17 000 t Tabak ohne Nachweis auf dem Weltmarkt unterzubringen. Uber derartige Geheimverträge zwischen ausländischen Firmen und rhodesischen Organisationen wurde von Großbritannien mehrmals berichtet (vgl. 2. Teil, 3.5)e. Die Ausfuhr von Chrom Chrom war der wichtigste mineralische Rohstoff, den Rhodesien 1965 exportierte. Der größte Abnehmer waren die USA, welche jedoch nur bis Anfang 1967 offiziell rhodesisches Chrom kauften, bis die genehmigten Altverträge abgelaufen waren. Danach wiesen alle berichtenden 70 Länder keine rhodesischen Chromeinfuhren aus, bis 1972 die USA aufgrund des Byrd-Amendment offiziell die Einfuhr wieder genehmigten (vgl. 2. Teil, 3.5). Eine Untersuchung des Ursprungs und der mengenmäßigen Einfuhren der Länder, die 1965 85 v. H. des rhodesischen Chroms aufnahmen, enthüllt wiederum, daß zwischen den ausgewiesenen Einfuhren dieser Länder aus Mozambique und der Südafrikanischen Zollunion und den entsprechenden Ausfuhren dieser rhodesischen Nachbarstaaten ab 19667 große Diskrepanzen bestehen. Da Mozambique kaum Chromerze abbaut, kann man vermuten, daß alle Einfuhren m i t diesem Ursprung aus Rhodesien stammen. I m Handel mit Chrom weisen die USA (1966 - 1968), Westeuropa (1969/70) und die extremen Ausmaß Japan (ab 1967) große „Einfuhrüberschüsse" gegenüber den Exportzahlen Südafrikas auf (vgl. Tabelle 32). Wenn diese „rechnerischen Chromexporte" 6 Vgl. auch: SCOR, Doc. S/10852/Rev. 1 v o m 22. Dezember 1972, A n n e x I V , S.121 - 125. 7 F ü r die Jahre 1964 u n d 1965 zusammen sind die E x p o r t - u n d Importzahlen ausgeglichen.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

217

Rhodesiens m i t den amtlich angegebenen Chromeinfuhren aus Rhodesien, den Chromeinfuhren aus Mozambique und den Chromimporten der Südafrikanischen Zollunion, deren Ursprung Rhodesien unterstellt werden kann, addiert werden, erhält man eine Entwicklung der rhodesischen Chromausfuhren von 1965 - 1972, die zwar Schwankungen aufweist, die aber trotz des Embargos auf einem unverändert hohen Niveau gehalten werden konnte.

Tabelle 32: Der Handel der Südafrikanischen Zollunion mit Chromerz mit den Ländern, die 1965 ca. 85 v.H. der rhodesischen Chromerze aufgenommen haben - i n 1.000 metr. Tonnen Importe aus der Südafrikan. Zollunion a l l e berichtenden Länder

Exporte der Südafrikan. Zollunion

USA

Japan

Westeuropa

432 437 723 433 385 363 376 383 238

40 52 67 183 179 246 710 720 445

199 222 245 206 295 466 520 508 338

a l l e berichtenden Länder

1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

671 715 1.037 822 863 1.082 1.607 1.598 1.010

Quelle3:

SCOR, Doc. S/11178/Add. 2 vom 11. Januar 1974, S. 13 (Tabelle 10)

637 776 856 656 817 908 1.033 1.210 871

USA

Japan

Westeuropa

386 396 580 292 358 369 361 377 k.A.

33 109 32 111 135 154 274 355 k.A.

216 264 240 246 318 379 392 473 k.A.

Tabelle 33: Die Situation fur Rhodesien bei Chromerz - in 1.000 metr. Tonnen

Importe der berichtenden Länder a) direkt aus Rhodesien b) über die Südafrikan. Zollunion Importe der Südafrikan. Zollunion, deren Ursprung Rhodesien u n t e r s t e l l t wird lipo rte der berichtenden Lander aus Mozambique

1964

1965

1966

1967

406

397

179

136

181

166

1968

1969

46

174

1971

22

68

574

388

139

-

4 9

^

%

7 5

2 3

^

jq

5 2

3 0

M

501

510

407

Gesamte Exporte Rhodesiens 471

1970

110 1 ^

3 2

2 1

227

1972

n

2 1

1 3

20

619

451

124

102) 341

Quelle: v g l . Tabelle 33: S. 14 (Tabelle 11). ^ D i e Angaben Südafrikas über die Produktion,. Importe und Exporte von Chromerz vermitteln den Eindruck, daß 1968 und 1969 ein wesentlicher Teil der rhodesischen Chromerze (ca. 200 - 300.000 t ) von Südafrika importiert, aber i n der S t a t i s t i k nicht ausgewiesen wurde. Wenn diese Mengen berücksichtigt würden, erhielte man für 1968 und 1969 rhodesische Exporte von der Größenordnung von 400.000 t . ^Geschätzt.

218

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Die Ausfuhr von Asbest Ebenso wie bei Chrom meldeten die berichtenden Länder, welche 1965 ca. 80 v. H. des rhodesischen Asbests abgenommen hatten, 1968 nur noch Importe i m Werte von U.S.$ 1,7 Mill. (Bundesrepublik Deutschland U.S.$ 1,2 Mill.; USA U.S.$ 0,5 M i l l . — Verschiffung vor dem 16. Dezember 1966) gegenüber U.S.$ 24 M i l l . 1965. Von 1969 - 1972 erklärten sie, keinen Asbest aus Rhodesien bezogen zu haben. Aber ähnlich wie bei Tabak bestand bei Asbest die Möglichkeit, daß der hochwertige Asbest aus Rhodesien über Südafrika m i t falschen Ursprungszeugnissen den Weltmarkt erreichen konnte. Eine Untersuchung der Einfuhrmengen der berichtenden Länder und der Ausfuhrmengen der Südafrikanischen Zollunion in diese Länder erhärtet diese Vermutung. Für 1965 stimmten die ausgewiesenen Einfuhr- und Ausfuhrmengen noch überein; ab 1966, vor allem aber ab 1967 wichen die Angaben bis zu über 100 000 t i m Jahr voneinander ab. Der kumulierte „Einfuhrüberschuß" der berichtenden Länder von 1967 - 1972 erreicht die Menge von 535 000 t. Die Ausfuhrmenge Rhodesiens erreichte 1965 131 000 t. Besonders groß sind die „Einfuhrüberschüsse" von Japan — jährlich um 30 0001 — und von Spanien — jährlich i m Durchschnitt u m 24 0001 (vgl. Tabelle 34). M i t Hilfe derselben Ermittlungsmethode wie bei Chrom kann dann der wahrscheinliche Umfang der rhodesischen Asbestexporte nach 1965 errechnet werden. Uber Direktexporte i n die berichtenden Länder (1966 bis 1968) und i n die Südafrikanische Zollunion sowie durch den Umweghandel über Südafrika und Mozambique gelang es Rhodesien, seine Asbestausfuhren von 1966 - 1972 auf dem Niveau von jährlich durchschnittlich 108 4701 (85 v. H. der Ausfuhren von 1965) zu halten.

Tabelle 34: Der Außenhandel der Südafrikanischen Zollunion mit Asbest wit den Ländern, die 1965 ca. 80 v.H. der Asbestausfuhren Rhodesiens aufnahaen - in 1.000 metr. Tonnen laporte aus der Südafrikan. Zollunion durch alle berichtenden Länder 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

201 234 300 317 355 356 351 , 323

Japan

Spanien

26,3 j 35,0 U 67,9 65,2 79,8 94,0 99,5 100,2

16,6 20,2 25,3 30,5 39,4 43,7 32,1 34,4

Exporte der Südafrikan. Zollunion nach allen berichtenden Länder 207 214 215 233 252 258 254 255

Japan

Spanien

27.1 27,4 29,4 33,4 43,5 63,5 65,3 k.A.

10,9 13,2 8,0 10,0 11,0 11,6 8,8 k.A.

Quelle: SCOR, Ooc. S/11178/Add. 2 von 11. Januar 1974, S. 11 (Tabelle 8). ^Geschätzt auf der Basis von Wertangaben, da die offizielle Japans - 128.000 Tonnen offensichtlich ein Oruckfehler ist. ^Geschätzt.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

219

Tabelle 35: Die Situation für Rhodesien bei Asbest, in 1.000 netr. Tonnen

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

114,6

53,7

14,8

6,7

_

0,2

_

0,2

-

20,0

85,0

84,0

103,0

98,0

97,0

68,0

8,6

11,2

14,0

13,1

15,4

17,2

11,8

16,0

3,5

3,7

2,7

3,9

5,1

5,5

6,1

3,0

127,71) 88,6

116,5

107,7

123,5 120,9

114,9

87,2

1965 Inporte der berichtenden Länder a) direkt aus Rhodesien b) über die Südafrikan. Zollunion Iiiporte der Südafrikan. Zollunion, deren Ursprung Rhodesien unterstellt wird .Importe der berichtenden Länder aus Mozambique Gasante 1 Biporte in die berichtenden Länder

Quelle: vgl. Tabelle 35: S. 12 (Tabelle 9) Die ausgewiesenen Exporte in der rhodesischen Statistik waren 131.200 Tonnen.

Die Ausfuhr von Nickelerz, von unverarbeitetem und Nickellegierungen

Nickel

Bis 1967 produzierte Rhodesien nur kleine Mengen Nickel, die exportiert wurden 8 . A b 1968 stiegen der Abbau von Nickelerz und die Herstellung von Nickellegierungen sprunghaft an. Da für diese Mengen, die ab 1970 die Produktion i n Südafrika nahezu erreichten, kein entsprechender Inlandsbedarf und auch kein Markt i n der Südafrikanischen Zollunion existierte, mußte Rhodesien über ausgedehnte Exportmöglichkeiten verfügen (vgl. Tabelle 36). Die Uberprüfung der Einfuhrmengen von vierzehn wichtigen Nickelimporteuren aus der Südafrikanischen Zollunion m i t den entsprechenden Ausfuhren dieses Wirtschaftsgebietes bestätigt erneut, daß Rhodesien mit Hilfe südafrikanischer Handelsgesellschaften und m i t Duldung der südafrikanischen Regierung große Teile seiner Produktion an unverarbeitetem Nickel über diese Handelskanäle weltweit absetzen konnte (vgl. Tabelle 37). Interessant ist die Phase ab 1968, als die Produktion von unverarbeitetem Nickel innerhalb nur weniger Jahre quasi von N u l l auf 9 000 t jährlich gesteigert wurde. Für die beiden Jahre 1965/66 stimmen 8 Japan berichtete, daß es 1965 — 3 982 t (U.S. $ 674 000), 1966 — 3 888 t u n d 1967 — 1 812 t Nickelerz aus Rhodesien importiert habe. Rhodesien wies jedoch i n seiner Handelsstatistik wegen der geringen Mengen keine Nickelausfuhren gesondert aus, sondern verbuchte sie unter der Bezeichnung „Erze, Konzentrate u. a." Japan erhielt 1965 92 v. H. dieser Gütergruppe (U.S. $ 833 000). Japan wechselte nach 1968 seine Bezugsquelle u n d kaufte jährlich mehr Nickel i n Südafrika. Es ist also anzunehmen, daß Rhodesien bis 1968 die gesamte Nickelerzproduktion exportierte. A b 1969 lieferte es die gesamte Produktion als unverarbeitetes Nickel über Südafrika auf den W e l t m a r k t . Erst 1972 bezogen die USA 1 661 t Nickelmetall f ü r U.S. $ 45 M i l l , direkt aus Rhodesien.

220

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

die Ein- und Ausfuhrmengen bei unverarbeitetem Nickel noch gut überein. Für 1967/68 weisen die Statistiken einen „Exportüberschuß" Südafrikas von 2 000 t auf. Dafür gibt es zwei Erklärungsmöglichkeiten: 1. Ungenaue bzw. abweichende statistische Behandlung einzelner Sendungen, die i m Rahmen des multilateralen Handels über mehrere Staaten transportiert werden 9 . 2. Es werden nur vierzehn Importländer berücksichtigt. Es ist durchaus möglich, daß die Abweichung geringer wird, wenn auch die vielen kleineren Importländer berücksichtigt werden. Tabelle 36: Die Produktion von Ni ekel erz(Heia11 qehalQsowie unverarbeitetem Nickel u. Nickellegierungen - i n metr. Tonnen Rhodesien Erz 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 Quelle:

Südafrika

Netall, unverarb.

150 I J 200 1.500 4.000 10.900 11.800 12.000

-

_

2.500 8.000 ì 9.000 9.000 1

Erz

Metall, unverarb.

3.500 5.443 5.715 8.000 9.000 11.600 12.800 11.700

2.500 2.500 3.000 8.000 8.500 9.000 9.000 8.800

SCOR, Doc. S/11178/Add. 2 vom H.Januar 1974, S. 20 (Tabelle 16).

^Geschätzt

Tabelle 37: Die Exporte der Südafrikanischen Zollunion und die entsprechenden, ausqewiesenen Importe der berichtenden Länder von unverarbeitetem Nickel und Nickellegierungen - in metr. Tonnen 14 berichtende Länder

Großbritanni en

USA

Italien

Bundesrepublik D.

Japan

Belgien/ Luxemb.

Schweden

Spanien

Importe aus der Südafrikan. Zollunion 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

1.139 1.408 6.033 5.699 4.856 11.018 11.063 10.987

_

_

1.139 1.294 205 203 455 745 1.778 375

33 247 217 263 89 843 2.532

81 551 553 644 926 875 1.135

5.010 4.686 2.582 5.329 4.160 3.945

k.A. k.A. 171 309 608 766 1.645 k.A.

k.A. k.A. 197 780 1.387 125 402 k.A.

k.A. k.A. 559 560 737 981 853 k.A.

k.A. k.A. 3.034 7.372 1.593 23 86 k.A.

-

-

_ _ 25 308 2.346 1.245 588

_ _ _ -

92 265 170 224

-

_

-

346 717 1.264 1.420

_ _

55 266 260 768

Exporte der Südafrikanischen Z o l l union 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 Quelle:

1.094 1.286 4.003 9.779 5.167 3.454 4.800 8.200

SCOR, Doc. S/11178/Add. 2 vom 11.Januar 1974, S. 21 (Tabelle: 1 7 ) .

k.A. k.A. -

371 48 k.A.

k.A. k.A.

_ -

107 98 53 k.A.

k.A. k.A·

k.A. k.A.

-

563 -

56 91 k.A.

_

97 54 198 k.A.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

221

Für den wichtigsten Zeitraum von 1969 - 1972 ergibt sich ein eindeutigeres Bild. Für diesen Zeitraum gibt Südafrika Exporte von unverarbeitetem Nickel i n Höhe von 21 600 t an, während die vierzehn Einfuhrstaaten einen Import von 37 900 t ausweisen. Dieser „Importüberschuß" von 16 300 t könnte aus Rhodesien stammen. Die rhodesischen Exporte können aber noch größer gewesen sein. Südafrika verbrauchte jährlich ca. 5 500 t an unverarbeitetem Nickel, also von 1969 -1972 22 000 t bei einer Produktion i n diesem Zeitraum von 35 300 t. Südafrika hatte also einen echten Uberschuß für Ausfuhren i n Höhe von 13 300 t. Da es aber i n dieser Zeitspanne 21 600 t ausführte, kann der Fehlbetrag zwischen Produktion, Verbrauch und Export m i t unverarbeitem Nickel aus Rhodesien ausgeglichen worden sein. Die Situation Rhodesiens bei unverarbeitetem Nickel von 1969 - 1972 ergibt sich dann wie folgt: Produktion

28 500 t

Ausfuhren 1. direkt i n die U S A (1972) 2. über Südafrika 3. nach Südafrika: Fehlbetrag Ungeklärter Rest

1 700 16 300 8 300 2 200

Andere Ausfuhrgüter

t t t t.

Rhodesiens

Eine zuverlässige Analyse m i t den oben angewendeten Methoden ist nur noch für Mais möglich. Bei einer Gegenüberstellung der Importmengen aus Mozambique von neun Ländern 1 0 m i t den ausgewiesenen Exportziffern Mozambiques erhält man für den Zeitraum von 1967 - 1972 einen „Importüberschuß" von 1,4 M i l l . t. Die Import- und Exportzahlen i m Verkehr m i t der Südafrikanischen Zollunion weisen von 1965 - 1972 keine Abweichungen aus. Da die Verwendungsrechnung bei Mais für Mozambique nur einen geringen, i n Rhodesien jedoch von 1967 - 1972 einen kumulierten Uberschuß für Ausfuhren von 1,5 M i l l , t ergibt, liegt der Schluß nahe, daß i n Höhe des statistisch feststellbaren „Importüberschusses" von 1,4 M i l l , t Mais aus Rhodesien über Mozambique ausgeführt wurde (vgl. Tabelle A 19). Bei Kupfer sind die statistischen Methoden nicht anwendbar, u m die Entwicklung der indirekten Kupferexporte Rhodesiens zu errechnen. 1965 verkaufte Rhodesien 18 400 t Kupfer, und nach den Angaben der berichtenden Importländer sank die Ausfuhr allmählich auf N u l l (1966 — 13 300 t; 1967 — 10 000 t; 1968 — 7 800 t; 1969 — 1972 — Null). Nach der S. C. Res. 232 (1966) vom 16. Dezember 1966 war die Bundesrepublik 9 Z u m Beispiel: Die U S A importierten 1968 176 t aus Großbritannien, das seinerseits Exporte i n die U S A i n Höhe von 3721 ausweist. Bei der Differenz von 196 t k a n n es sich durchaus u m Nickel aus Südafrika handeln. 10 Ägypten, Belgien - Luxemburg, Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Japan, Niederlande, Portugal, Schweiz.

222

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Deutschland das einzige Land, das noch Direktimporte aus Rhodesien auswies. Da Südafrika und Sambia größere Kupferexporteure als Rhodesien sind, da beide Staaten ebenso wie Rhodesien auch über die Häfen Mozambiques exportierten und da Sambia den größten Teil seiner K u p ferexporte bis Ende 1972 von der rhodesischen Eisenbahn durch Rhodesien nach Beira oder Lourenço Marques transportieren ließ, muß davon ausgegangen werden, daß es genügend Möglichkeiten für Rhodesien gab, seinen Kupfer m i t falschen Ursprungszeugnissen zu exportieren. Für die Produkte Eisenerz, Roheisen, Eisenlegierungen, Fleisch, Zucker, Leder und Häute und Felle können keine genaueren Angaben gemacht werden. Einmal liegt es daran, daß die Nachbarstaaten noch größere Exporteure als Rhodesien sind. Ferner können keine Analysen der Statistiken gewagt werden, w e i l die Mengen und Werte der rhodesischen Ausfuhren bei diesen Produkten zu gering waren, der Anteil der Importe aus Rhodesien bei den berichtenden Ländern nur einen geringen Anteil an den Gesamtimporten ausmachte oder diese Länder bereits 1965 erheblich mehr von einem dieser Güter aus einem Nachbarstaat Rhodesiens bezogen. Hinzu kommt, daß teilweise nur Wertangaben vorliegen, welche aufgrund der Preissteigerungen keine Rückschlüsse auf einen Umweghandel zulassen. Grundsätzlich kann jedoch davon ausgegangen werden, daß die zuerst erwähnten Bedingungen den Umwegexport rhodesischer Waren eher begünstigten. Die Entwicklung der Importe der berichtenden Länder aus Rhodesien kann der Tabelle 38 entnommen werden. Als Kuriosum muß noch die Situation Sambias erwähnt werden, das sich bemühte, die Importe aus Rhodesien zu drosseln und diese aufgrund fehlender anderer Ausweichmöglichkeiten durch Einfuhren aus der Südafrikanischen Zollunion ersetzte. Da die rhodesische Eisenbahn Tabelle 38: Die Entwicklung der Direkteinfuhr aus Rhodesien von 70 berichtenden Ländern bei bestimwten Güteroruppen von 1965 bis 1972 - in 1.000 U.S. Dollar

Rindfleisch 1965 1966 1967 1968 1969 .1970 1971 1972

1

8.610 ) 6.768 5.642 ) 2.149 2.418 3.064 2.962 3.081

Fleischprodukte 1)

6.160 1.655 461 89 92 99 115 -

Zucker 11.699 5.531 2.155 383 1 1 289 -

Häute u. Felle 3.001 1.914 311 -

Leder 1

87 > 46 18 -

54 31 -

1 1 5

-

-

Roheisen

Kupfer

14.395 9.611 943 187 8 4

1.800 1.900 1.100 1.000 400 -

3)

4.909

Quelle: SCOR, Doc. S/11178/Add. 2 voa 11. Januar 1974, Appendix III, S. 1 - 153 ^Rhodesische Ausfuhren 1965: Rindfleisch - 10.610; Fleischprodukte - 6.436; Zucker - 11.314; Häute und Felle - 3.070; Leder - 61; Roheisen - 11.657; Kupfer - 18.267. 2) Ab 1968 nur noch Malawi und die Schweiz.

-

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

223

Tabelle 39: Importpolitik Sambias bei ausgewählten Produkten von 1965 - 1970. in 1.000 U.S. Dollar

Rindfleisch Rh1» 1965 445 1966 1.108 1967 1968 1969 1970

Fìeischprodukte Rh

SA

Rh

4 705 2.863 5.545 5.948 3.167

606 809 185

34 35 675 657 380 132

3.530 1.615 1

-

Roheisen

Zucker

SA2'

-

SA

Rh

SA

32 39 139 643 1.279 1.762

256 174 81

91 102 90 128 301 268

3

Quelle: vgl. Tabelle 38 ^Rhodesien

2)

Südafrikanische Union

der Hauptverkehrsträger (bei Kühltransporten der alleinige) i m Norden Südafrikas ist, kann nicht ausgeschlossen werden, daß Sambia rhodesische Waren nur über einen geänderten Transportweg erhielt (vgl. Tabelle 39 und 2. Teil, 3.3.1.2 und 3.3.1.3). Die Entwicklung

der Einfuhr einzelner Produkte

Die starke Konzentration der rhodesischen Ausfuhren auf einige Produkte erlaubt es, einzelne Güter zu untersuchen. I m Gegensatz dazu ist der rhodesische Import sehr diversifiziert, so daß nur sehr begrenzt eine Detailbetrachtung möglich ist. Ein weiteres Hemmnis sind die fehlenden statistischen Unterlagen. So kann die Entwicklung der rhodesischen Importe von Erdöl und -produkten und deren Herkunft nur vermutet werden. Da der Iran, Saudi-Arabien -und Bahrain die öllieferanten für die Staaten i m südlichen Afrika sind, w i r d Rhodesien sein Erdöl auf dem Umweg über Südafrika auch von dort erhalten. Der Umfang w i r d auf U.S.I 80 - 90 M i l l , jährlich geschätzt 11 (vgl. 2. Teil, 3.4). Lediglich für Motorfahrzeuge und Ersatzteile gelingt eine genauere Untersuchung. Diese Gütergruppe wurde bei den Ermittlungen von Sanktionsverletzungen immer wieder genannt. Großbritannien und die USA berichteten, daß die Zahl der Kraftfahrzeuge i n Rhodesien nach 1965 stieg und daß nahezu alle Autotypen angeboten wurden 1 2 . Eine Kontrolle dieses Handels war besonders schwer. Viele europäische, amerikanische und japanische Autofirmen unterhielten i n Südafrika und i n Rhodesien 13 große Montagewerke, so daß ein unternehmensinterner oder ein 11

Vgl. SCOR, Doc. S/11178/Add. 1 v o m 9. Januar 1974, S. 26. Die amtlichen rhodesischen Statistiken weisen aus: (in 1 000) P K W : 1965 — 109; 1969 — 127; L K W : 1965 — 29; 1969 — 52. Vgl. U.N. ECA, Statistical Yearbook, Part. 3,1973, 29 - 17, Tabelle 26. 13 Die Montageproduktion i n Rhodesien betrug 1965: P K W — 8 300; L K W — 2 300. Vgl. ebenda, 29 - 16, Tabelle 23. 12

224

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Tabelle 40: Handel der Südafrikanischen Zollunion bei Motorfahrzeugen und Ersatzteilen mit den berichtenden Ländern . die 1965 über 93 v.H. der entsprechenden,Gütereinfuhren Rhodesiens lieferten - in Mio. U.S. Dollar Alle berichtenden Länder Exporte in die Südafrikan. Zollunion 289 1965 1966 288 1967 310 1968 331 1969 444 537 1970 1971 614 1972 500

Großbritannien

Bundesrepublik D.

USA

Kanada

Japan

Frankreich

Italien

Australien

128 120 112 96 121 145 176 112

56 60 67 84 106 136 133 140

38 43 54 50 67 55 51 38

25 23 17 20 16 20 13 10

16 16 27 30 63 73 124 103

9 10 12 17 19 33 37 39

8 8 11 11 16 23 23 13

5 6 7 13 28 41 46 k.A.

130 111 104 93 106 127 157 k.A.

55 56 64 79 96 122 127 k.A.

38 44 55 51 71 65 61 k.A.

21 21 20 18 13 18 15 k.A.

18 15 27 29 60 70 117 k.A.

9 10 11 13 15 20 24 k.A.

9 8 11 12 17 20 22 k.A.

5 5 7 14 26 43 42 k.A.

Importe der Südafrikanischen Zollunion 289 273 305 318 411 496 575 * 492

1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

Quelle: SCOR, Doc. S/11178/Add. 2 vom 11.Januar 1974, S. 23 (Tabelle 18). Tabelle 41: Handel von Mozambigue. Angola. Malawi und Sambia mit Hotorfahrzeugen und Ersatzteilen mit den berichtenden Ländarn - in Mio. U.S. Dollar Export der berichtenden Länder nach Mozambique, Angola, Malawi und Sambia 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

48 73 90 104 95 121 142 125

Importe von Mozambique, Angola und Sambia aus den berichtenden Ländern

49 62 84 94 86 95 113 j 100 u

Quelle: vgl. Tabelle40 : S. 24 (Tabelle 19). 1

Geschätzt

Reexport auf privater Ebene kaum verhindert werden konnte. 1965 lieferten die berichtenden Länder Kraftfahrzeuge und Ersatzteile für U.S.S 34 M i l l , nach Rhodesien, 1972 wiesen sie nur noch einen Direktexport von U.S.$ 0,3 M i l l . aus. Da Südafrika, Mozambique, Angola, aber auch M a l a w i 1 4 als Reexportländer i n Frage kamen, mußte die statistische Analyse nach der oben praktizierten Methode des Import-Export-Vergleichs hier ansetzen. 14 M a l a w i bezog 1965 Kraftwagen u n d Ersatzteile i m Werte von U.S. $ 1,3 M i l l , aus Rhodesien u n d meldete für die Zeitspanne 1967 - 69 jährliche E i n fuhren v o n U.S. $ 0,4 M i l l .

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

225

I n den Tabellen 40 bis 43 sind die Ergebnisse zusammengefaßt. Der I m port-Export-Vergleich zwischen Südafrika und den berichtenden Ländern (vgl. Tabelle 40) und Mozambique, Angola, Malawi und Sambia m i t dieser Ländergruppe (vgl. Tabelle 41) zeigt, das signifikante Abweichungen bestehen (vgl. Tabelle 43). Während für 1965 I m - und Exportangaben übereinstimmen, weisen die Nachbarstaaten Rhodesiens ab 1966 ein „Einfuhrdefizit" aus, das noch größer sein müßte, wenn man den Transportkostenanteil zum Beispiel m i t einem Abschlag von 10 v. H. des Importwertes c. i. f. berücksichtigte. Diese Zahlen erhärten die These, daß Rhodesien diese Güter über Nachbarstaaten erhalten hat. Genauere Angaben über diese Umwegimporte erhält man, wenn man die Ausfuhr von Motorfahrzeugen und Ersatzteilen der Südafrikanischen Zollunion nach Zielländern aufschlüsselt (vgl. Tabelle 43). Die möglichen Reexporte nach Rhodesien erreichen danach einen rechnerischen Wert von jährlich durchschnittlich U.S.$ 16 M i l l . (1967 - 1972). Tabelle 42:

"Einfuhrdefizite" der Südafrikanischen Zollunion, von Mozambique. Angola. Malawi und Sambia im Handel mit den berichtenden Ländern bei Motorfahrzeugen und Ersatzteilen, in Mio. U.S. Dollar

1968

1969

1970

1971

1972

Südafrikanische Zollunion

15

5

13

33

41

39

8

Mozambique, Angola, Malawi und Sambia

11

6

10

9

26

29

25

Gesamt

26

11

23

42

67

68

33

1966

1967

Quelle: v g l . Tabelle 40: S. 24

Tabelle 43: Ausfuhren der Südafrikanischen Zollunion von Motorfahrzeugen und Ersatzteilen von 1965 bis 1972, in Mio. U.S. Dollar

Gesamte Ausfuhr^ 1] (davon Reexporte) - nach den berichtenden Ländern'' - nach Nachbarstaaten ohne Rhodesien^

1967

1968

1969

17,3

22,0

24,4

20,0

20,4

24,0

24,9

|; M )

(7,3)

(10,5)

(16,1)

(13,4)

(13,5)

(16,3)

(16,5)

1,8

2,1

3,3

3,4

4,2

1,6

2,9

3,02)

4,4

5,4

5,1

3,4

3,8

2,9

3,02)

3 /

13,6

17,6

12,0

15,9

1965

1966

12,2

- nach Rhodesien

2 , 2 6 , 0

- ungeklärtes Zi e l l and

3,8

Quelle:

2 )

3,8

v g l . Tabelle 40 : S. 25 (Tabelle 20) ^Amtliche S t a t i s t i k der Südafrikanischen Union. ^Geschätzt. 3) Aus den amtlichen Statistiken der afrikanischen Nachbarstaaten. 4) Amtliche S t a t i s t i k Rhodesiens.

1 Hasse

1970

1971

18,1

1972

18,9

226

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

3.6.2 Die Entwicklung der rhodesischen Volkswirtschaft während des Embargos Die Modellberechnungen (vgl. 2. Teil, 2.3) zeigten bereits, daß die Embargowirkungen nicht ausreichen würden, u m Rhodesien zur politischen Kapitulation zu zwingen. I n den Modellberechnungen von Curtin/ Murray wurde unterstellt, daß Rhodesien nur geringe Ausweichmöglichkeiten (Importsubstitution, Umweghandel) besäße. Aufgrund seines besseren Informationsstandes lockerte Rasmussen diese Annahmen und erhielt ein Projektionsergebnis, das nur einen geringen Rückgang der volkswirtschaftlichen Wertschöpfung auswies — von R$ 665,2 (1965) auf R$ 654,0 (vgl. Tabelle 15). Ein direkter Vergleich der projektierten mit der tatsächlichen Entwicklung ist nicht möglich, da nach der statistischen Korrektur der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung Rhodesiens für 1965 das Bruttosozialprodukt zu Faktorkosten m i t R$ 697,7 größer war als das, von dem die Input-Output-Tabelle und die Modellberechnungen ausgingen — R$ 665,2 (vgl. Tabellen A 4/5, 15). Dennoch bestehen klare Parallelen zwischen den Ergebnissen der Modellprojektionen und der tatsächlichen Entwicklung. 1966 schrumpften alle volkswirtschaftlichen Größen. Aber bereits 1967 wurde der Produktionsstand von 1965 wieder erreicht bzw. übertroffen. I n der Projektion von Rasmussen wurde diese Entwicklung bereits angedeutet. Aufgrund der festgestellten Mängel des Embargos überrascht dieses Ergebnis keineswegs; auch preisbereinigt wuchs die Wirtschaft Rhodesiens nach 1965 weiter. Wachstumsraten des Bruttosozialprodukts zu Marktpreisen 0

1960 - 1964 4.4

1965 1966 7.8 —2.2

1967 8.3

1968 7.5

1969 15.4

1970 9.5

1971 13.7

1972 11.6

Größere Wachstumsverluste kann man nur bei der Bruttoproduktion der Industrie errechnen, wenn man trotz aller Einwände gegen eine Trendberechnung das wahrscheinliche Wachstum der Bruttoproduktion der Industrie auf der Basis 1960 - 1965 für die Jahre 1966 - 1968 extrapoliert. Der tatsächliche Wert der Bruttoproduktion der Industrie erreichte erst 1968 i n etwa den Stand von 1965. Gegenüber einem ungestörten Wachstum ergibt sich dann für den Zeitraum von 1966 bis 1968 eine rechnerische Wachstumseinbuße von R$ 230,9 Mill., während das Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen und zu Preisen von 1965 ab 1967 schneller wuchs als der Trend (vgl. Tabelle 44). Hinter diesen volkswirtschaftlichen Aggregaten verbirgt sich ein beachtlicher Strukturwandel. Die Terms of Trade 1 5 verschlechterten sich 15 Die Terms of Trade w u r d e n bis 1971 nicht veröffentlicht. Die zunehmende Gewißheit, daß das Embargo erfolglos sein würde, veranlaßte die rhodesische Regierung, mehr statistische Informationen freizugeben. Vgl. F T v o m 30. J u l i 1971.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

227

Tabelle 44: Trendextrapolation des Bruttoinlandsproduktes und des Bruttoproduktionwerts der Industrie für die Jahre 1966 bis 1968 auf der Basis 1960 bis 1965. in Mio. RS Bruttoinlandsprodukt Marktpreisen tatsächl. Trend 1965 1966 1967 1968

725,3 718,5 783,9 840,9

_

729,4 755,5 781,6

zu Saldo

- 10,9 • 28,4 • 59,3

Bruttoinlandsprodukt zu Preisen von 1965

Bruttoproduktionswert der Industrie

tatsächl.'Trend

tatsächl. Trend

725,3 705,6 748,7 783,4

718,1 721,5 736,9

Saldo - 12,5 + 27,2 + 46,5

430,6 402,8 399,3 424,6

452,2 485,9 519,5

Sal do - 49,4 - 86,6 - 94,9

Quellen: CSTO, Rhodesia, National Accounts and Balance of Payments of Rhodesia 1972, S. 4, Tabelle 2; Monthly Digest of S t a t i s t i « , Dezember 1974, S. 24, Tabelle 29, eigene Berechnungen,

für Rhodesien schlagartig ab 1966 und lagen auch 1974 m i t 81,9 (Index Importe: 176,6; Index Exporte 144,6) noch 18 Punkte unter denen von 1964 (vgl. Tabelle 45). Diese Verschlechterung beruht nahezu ausschließlich auf den gestiegenen Kosten des Umweghandels (Schmuggelrente), denn von 1965 bis 1974 stiegen alle Rohstoffindizes (Reuters Index: 1965 — 110, 1972 — 144; Moody's Index: 1965 — 104, 1974 — 194; H W W A Index: 1969 —113, 1974 — 285) m i t Ausnahme der Jahre 1966/67 recht kontinuierlich an. Auch die Entwicklung der Weltmarktpreise der rhodesischen Hauptexportgüter entspricht i m wesentlichen diesem Trend. Der Einbruch der Exportpreise beschränkt sich auf die Jahre 1966 - 1968, als die Weltmarktpreise generell fielen, danach erreichten die Durchschnittserlöse wieder das Niveau von 1964/65. Die Preise für die Einfuhren von Halb- und Fertigprodukten dagegen stiegen kontinuierlich an. Aus diesen Wertentwicklungen läßt sich ableiten, daß Rhodesien nach 1965 seine Importe mengenmäßig drastisch einschränkte und dennoch seine Exporte mengenmäßig stark ausdehnen mußte, u m die Einfuhren zu finanzieren. N u r so gelang es Rhodesien, seine Bilanz der laufenden Posten i m Gleichgewicht und den Verlust an Devisenreserven i n Grenzen zu halten. Eine strenge Wert- und Mengenkontingentierung der Einfuhren, eine staatliche Koordinierung der Ausfuhren und strenge Devisenkontrollen waren die Stützpfeiler dieser Politik 1 6 . Erleichtert wurde die Aufgabe dadurch, daß Rhodesien den Transfer von Zinsen, Gewinnen, Dividenden, Renten und Schenkungen verbot bzw. genehmigungspflicht i g machte und so Devisen sparte, da es als Nettoschuldner eine stark defizitäre Kapitalertrags- und Übertragungsbilanz hatte 1 7 . Außerdem 16

Vgl. zur Diskussion über die Prioritätenprobleme der I m p o r t k o n t r o l l e n i n Rhodesien: Girdlestone, J. A . C.: A Policy for I m p o r t Control, i n RJE, Vol. 2, No. 1, 1968, S. 59 - 69. Stringer, B r i a n : A Policy for I m p o r t Control. A Comment, i n : RJE, Vol. 2, No. 2,1968, S. 61 f. 17 Bei den ausgewiesenen Größen des Kapitalertragstransfers ist folgendes zu beachten: Der Export von Kapitalerträgen beinhaltet auch die Einzahlungen auf Sperrkonten. Da es sich u m einen fiktiven Transfer ins Ausland handelt, w i r d dieser buchungstechnisch neutralisiert, indem i n der K a p i t a l bilanz ein fiktiver K a p i t a l i m p o r t angerechnet w i r d . Die Höhe dieser Beträge ist nicht zu ermitteln. 1

228

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

gelang es Rhodesien, nach 1965 trotz des Finanzembargos weiterhin Kapital aus dem Ausland zu erhalten. Die rhodesische Regierung wies nach 1965 eine kontinuierliche Verringerung ihrer Auslandsverpflichtungen aus 18 (vgl. Tabellen 46 und 54) 19 . Unverkennbar sind die Strukturveränderungen i n den Anteilen der einzelnen Wirtschaftszweige am Bruttosozialprodukt zu Faktorkosten. Diese Verschiebungen wurden i n den Modellberechnungen bereits angedeutet; sie sind zum einen das Resultat der Strukturveränderungen des normalen Wachstumsprozesses und i m besonderen eine Folge des Embargos, das die Einfuhr-/Ausfuhr- u n d die Produktionsmöglichkeiten i n Rhodesien veränderte. Die gegenüber den Modellberechnungen i n der Wirklichkeit besseren Außenhandelsbedingungen minderten den Zwang zur Importsubstitution und zur Einschränkung gewisser Produktionen, sie verringerten aber auch den Produzentenschutz bei den m i t Importen konkurrierenden Firmen. I m wesentlichen beschleunigten die Handelsbeschränkungen den Prozeß, der bis 1965 auch schon festzustellen war. Das Embargo w i r k t e wie ein Schutzzollsystem. Der primäre Sektor nahm zwar absolut zu, relativ schrumpfte er jedoch gegenüber der verarbeitenden Industrie (vgl. Tabellen A 4 und A 5). Von Interesse sind ferner die Produktionsverlagerungen innerhalb der Landwirtschaft und der Industrie. Der durch das Embargo und durch die darauffolgenden staatlichen Anordnungen erzwungenen Produktionseinschränkungen bei Tabak stand die Ausdehnung des Anbaus der Agrargüter gegenüber, welche Rhodesien 1965 noch i m größeren Umfange einführen mußte — Baumwolle, Weizen, Mais. So wurde die Anbaufläche für röhrengetrockneten Virginia-Tabak von 85 418 ha i m Jahre 1965 auf 42 343 ha i m Jahre 1973 verringert 2 0 . Die umgekehrten Zahlen für Mais, Baumwolle und Weizen 2 1 sind: Anbaufläche 1965 (ha) Anbaufläche 1972 (ha)

Weizen 1 692 9 973a

Mais 175 842 273 438

Baumwolle 14 261 82 852

a 1971 18 Es gibt keinen Hinweis, daß es sich hierbei u m Schulden handelt, die einfach repudiiert wurden. Da die Verringerung m i t der ausgewiesenen Höhe des Kapitalexports parallel verläuft, k a n n unterstellt werden, daß eine echte Schuldentilgung vorlag, wobei i n erster L i n i e T i t e l getilgt wurden, die von Gläubigern i n befreundeten Ländern gehalten werden u n d für die keine Bürgschaft der britischen Regierung vorlag (vgl. 2. Teil, 3.4). 19 F ü r 1973 bzw. 1974 gibt Α. M. H a w k i n s Kapitalimporte i n Höhe von R$ 51,6 M i l l . bzw. 62,6 M i l l . an. Hawkins , Α. M.: The Economy, S. 33. 20 A n t e i l des Virginia-Tabaks an der Gesamtproduktion 1965 — 97,1 v . H . 21 Eigene Berechnungen anhand der Angaben aus: U.N. ECA, Statistical Yearbook, Part. 3, 1973, Southern Rhodesia, S. 2 9 - 1 1 ; Europa Yearbook 1970, Vol. I I , S. 1229; CSTO, Rhodesia, M o n t h l y Digest of Statistics, Dezember 1974, S. 18, Tabelle 22.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

229

Tabelle 45: Die Entwicklung der Terms of Trade für Rhodesien von 1964 bis 1973 1964

1965

1967

1966

1968

1969

1971

1970

Wertindex für Importe 113,8 100,0 103,5 114,0 112,0 114,1 127,1 119,2 93,8 90,8 Exporte 100,0 104,3 92,7 98,2 102,0 103,2 Terms of Trade 100.8 79.8 82.8 86.1 85.6 100,0 82.3 81.2 Quelle: CSTO, Rhodesia, Monthly Digest of Statistics, Dezember 1974, S. 41, Tabelle 49.

1972

1973

124,4 102,5 82.4

129,6 110,3 85.1 ,

Tabelle 46: Die Entwicklung der Zahlungsbilanz Rhodesiens von 1965 bis 1972 in Mio. RS 1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

322,3 245,2 + 77,1

207,5 179,4 + 28,1

205,3 192,8 • 12,5

193,6 219,9 - 26,3

240,7 213,0 + 27,7

272,7 249,6 + 23,1

298,1 298,9 - 0,8

350,0 291,2 + 58,8

B. Saldo Dienstleistungsbilanz

21,7

- 11,6

- 17,6

-

-

3,0

- 15,1

- 24,9

-

C. Kapitalerträge Exporte Import Sal do

45,6 20,8 24,8

- 27,1 11,4 - 15,6

- 26,2 15,0 - 11,3

- 29,0 15,2 - 13,8

- 31,0 14,1 - 16,9

- 36,0 16,6 - 19,4

- 45,1 17,5 - 27,6

- 49,4 16,7 - 32,7

4,4

-

4,1

-

-

4,3

-

26,2

-

3,2

- 16,5

3,6

- 14,0

13,6 8,8 3,7 9,9

23,3 16,0 5,6 17,7

13/

3,7

A. Handelsverkehr Export Import Saldo

D. Saldo Öbertragunqsbilanz A. -D. Saldo der Bilanz der laufenden Posten^ E. Kapitalbilanz Kapitalimport (+) davon Unternehmen Kapitalexport ( - ) Sal do

24,4 4,0

5,5 1,2 10,0 j - 4,6

A. -E. Saldo

30,2

-

28,4

7,8

0,12) -

16,5 3,9 4,4 12,1

- W

9,3

1,0

- 50,3 52,0 44,6 12,42) 39,5 - 10,8

Kompensatorische Finanzierung. Fehler und unaufgeklärte Posten Saldo des kurzfristigen 0,4 3,4 2,6 2,4 Kapital Verkehrs Kassenbestandsänderung 0,6 6,0 3,2 - 2,4 Änderung der Devisenreserven der Banken, Fehler und unauf21,8 - 8,9 - 5,4 - 16,6 geklärte Posten Gesamt 30,2 - 7,82) - 4,4 - 10,8

2 / -

-

3,3

- 56,6

2 / 0,3

41,1 33,1 10,7) 30,5 - 26,1

23,1

12,8 11,9 0,9

— ^ r —

5,6 3,0

- 0,1 M

0,5 0,9

- 3,3 - 6,7

4,8

8,6

- 26,6

11,1

13,4

3,7

-

-

26,1 2)

1,1

Quelle: National Accounts and Balance of Payments of Rhodesia 1972, S. 52 f f . , Tabellen 49 - 52.

1) Abfluß ins Ausland; Rundungsungenauigkeiten; ^ D i e gesperrten Zins- und Dividendenzahlungen an das Ausland sind in der Bilanz der laufenden Posten und mit einer kompensierenden Gegenbuchung in der Kapitalbilanz berücksichtigt worden.

Der Tabakanbau verlor seine dominierende Stellung innerhalb der rhodesischen Landwirtschaft, Rhodesien blieb jedoch das m i t Abstand größte Tabakanbauland Afrikas 2 2 . Der A n t e i l sank von 44,2 v. H. (1964) auf 14,6 v. H. (1971). Gleichzeitig sank i n diesem Zeitraum die Zahl der 2

Vgl.

dd

v

197.

2 3 0 Z w e i t e r T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Tabakpflanzer bzw. -farmen von 2 600 auf 1 500, die Gesamtzahl der landwirtschaftlichen Produktionsbetriebe blieb dagegen recht konstant (1965 — 6 446 Besitzer, 1 344 Pächter; 1971 — 6 800 Farmbetriebe 23 ). Der Wechsel vom Tabakanbau zum Weizen-, Mais- und Baumwollanbau wurde von der Regierung gefördert 24 . Sie war bemüht, zwei Ziele dadurch gleichzeitig zu verwirklichen. Einmal sollten ehemalige Importe durch die eigene Produktion ersetzt werden. Ferner sollte die Importsiubstitution den Farmern und auch den Arbeitskräften i n der Landwirtschaft ein Einkommen garantieren und die Widerstände gegen eine Beschränkung des Tabakanbaus verringern. Die Beschäftigungssituation für Afrikaner erwies sich als schwierigstes Problem, da die Produktion von dem arbeitsintensiven Tabakanbau zum weniger arbeitsintensiven Mais-, Weizen- und Baumwollanbau verlagert wurde. Die Beschäftigung i n der Landwirtschaft fiel folglich nach 1965 stark. Die Landwirtschaft blieb jedoch trotz ihres sinkenden Anteils am Bruttosozialprodukt der größte Arbeitgeber: 1973 arbeiteten 39,2 v. H. aller beschäftigten A f r i k a ner i n der Landwirtschaft gegenüber 44,1 v. H. i m Jahre 1965 (vgl. Tabelle A 6). Trotz aller beachtlichen Produktivitätssteigerungen nach 1965 fiel die Produktion pro Kopf der Bevölkerung (vgl. Tabelle A 21). Da der Selbstversorgungssektor der rhodesischen Wirtschaft sehr groß ist, besagt der Index der Pro-Kopf-Produktion nicht zwingend, daß Rhodesien von Agrareinfuhren abhängig wurde. Der Ernterückgang 1968 ist auf eine Dürreperiode zurückzuführen; während der Ernteperioden 1967/68 und 1968/69 mußte Rhodesien deshalb 155 700 t Weizen aus Australien einführen (vgl. 2. Teil, 3.5). I n der Industrie wuchsen die Branchen am stärksten, welche bereits vor dem Embargo einen hohen Entwicklungsstand erreicht hatten und nun ohne Importkonkurrenz produzieren konnten (NE-Metalle-Produkte, Metalle und Metallprodukte, Textilien und Baumwollentkörnung, Holz und Möbel, Nahrungsmittel). Beachtlich angestiegen ist auch nach dem starken Rückgang von 1966 - 1968 die Produktion i n der Branche „Chemie und Ölprodukte". Der Reichtum an hochwertigen Rohstoffen bildete eine gute Basis für die Verarbeitungsindustrie i m eigenen Land. Deren Expansion wurde ab 1970 immer schwieriger, weil weder durch Einwanderungen noch durch die inländische Ausbildung der Bedarf an Facharbeitern gedeckt werden konnte. Die Afrikaner konnten i n diese Gruppe kaum eindringen, weil sie durch die Ausbildungsgesetze diskriminiert wurden. Dieses Engpaßproblem entwickelte sich zu einem Streitobjekt 23

Vgl. The Journal of Commerce of Rhodesia v o m 14. M a i 1973. E i n wichtiges M i t t e l der Produktionslenkung waren Mindestpreise, die f ü r folgende Agrargüter existierten: Rinder, Baumwolle, Sorghum, Erdnüsse, Mais, Sojabohnen u n d Kaffee. Vgl. Standard B a n k Review, J u n i 1972, S. 27 - 29. 24

3. Die Hauptmängel b e i m Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

231

zwischen der Regierung und der Industrie, die der Regierung vorwarf, die Beschäftigungsschwierigkeiten der Afrikaner (Gesamtzahl der beschäftigten Afrikaner, i h r Ausbildungsstand) nicht genügend zu beachten 25 . Der Rohstoffreichtum hatte noch einen weiteren Aspekt; er war der A n reiz, u m ausländische Gesellschaften zu veranlassen, i n Rhodesien zu explorieren und trotz der Sanktionen Fabrikanlagen zu errichten, und er war der Schlüssel, u m die Tore zu den Weltmärkten zu öffnen. Nickel, Chrom, Asbest, Graphit waren knappe Rohstoffe 26 . 1974 begann i n Rhodesien sogar die Suche nach Erdöl bei Bulawayo und i m VictoriaDistrict 2 7 . Die Zahlen für die Landwirtschaft und für die Industrie sind noch zu günstig, da sie auch alle Produkte enthalten, die von der Regierung aufgekauft und eingelagert wurden (Tabak) oder von der gewerblichen W i r t schaft auf Lager gelegt wurden, w e i l sie nicht verkauft werden konnten. Gerade die stark angewachsenen Lagerbestände an Halb- und Fertigfabrikaten nach 1965 verdeutlichen diesen Tatbestand und zeigen, daß die ausgewiesenen Wachstumsraten interpretationsbedürftig sind. Die Marktstörungen des Embargos haben i n Rhodesien zwar die Produktion nicht sehr gedrosselt, aber sie haben die Verwendungsmöglichkeiten verändert. Da die Lagerbestände 1968 einen A n t e i l von 62,7 v. H. des Bruttoinlandproduktes zu Marktpreisen erreichten — gegenüber 49,3 v. H. i m Jahre 1965 — kann daraus geschlossen werden, daß ein großer Teil der Produktion i n Rhodesien bis 1972 unproduktiv (Lagerproduktion) gewesen sein muß. Wenn man unterstellt, daß i m Durchschnitt die gesamten Lagerbestände 50 v. H. des Bruttoinlandsprodukts zu M a r k t preisen ausmachen — diese Relation war 1965 erfüllt (49,4 v. H.) — und wenn man dieser Relation die Entwicklung der tatsächlichen Lagerbestände bis 1972 gegenüberstellt, dem Jahr, i n dem sich die Relation m i t 51,3 v. H. wieder der Ausgangsgröße näherte, so erhält man für den Zeitraum von 1966 bis 1972 eine rechnerische ungeplante Investition i n L a gervorräten von R$ 463,8 M i l l . Die extrem hohen tatsächlich ausgewiesenen und rechnerischen „ungeplanten Investitionen" deuten darauf hin, daß Rhodesien doch erhebliche Produktivitäts- und Wohlfahrtsverluste erlitt (vgl. Tabelle 47). Die güterwirtschaftlichen Entzugseffekte durch die verringerten Einfuhren und die Güterfülle aufgrund i m Ausland nicht absetzbarer Gü25 Vgl. F T v o m 1. Januar 1969 u n d v o m 30. August 1973; A f r i c a n Research B u l l e t i n v o m 15. A p r i l 1974 bis 14. M a i 1974, S. 3095 f. 26 Vgl. Hawkins , T o n y : Rhodesia: sanctions no check to m i n i n g recovery, i n : F T v o m 16. Februar 1973; B d d W v o m 15. August 1973. So investierten die A n g l o A m e r i c a n Corporation u n d die Rio T i n t o - G r u p p e zusammen fast 110 M i l l . D M i n die E n t w i c k l u n g des rhodesischen Nickelbergbaus bei B i n d u r a u n d Gatooma. 27 Vgl. Standard B a n k Review, August 1974, S. 23.

232

Zweiter T e i l : Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

ter, die i m Inland aber weiter produziert und von der Regierung gekauft und gelagert wurden, w e i l keine inländischen Verwendungsmöglichkeiten bestanden, läßt zwei Schlußfolgerungen zu: 1. Da die Produktion aufrechterhalten wurde, wurde vermieden, daß das Embargo zu größerer Arbeitslosigkeit führte. 2. Das Geldeinkommen wurde stabilisiert; die Gütermengen, welche i m Inland nachgefragt wurden, haben demgegenüber trotz der Güterfülle aufgrund des Absatzstaus abgenommen. Bei unveränderter Verwendung des Einkommens hätte dies zu steigenden Preisen, zu einem Inflationsschub führen müssen. Die vermutete Inflation fand nach den amtlichen rhodesischen Statistiken nicht statt. Danach stiegen der Index der Lebenshaltungskosten und die Preise des Bruttoinlandsprodukts zwar jedes Jahr, dennoch war Rhodesien ein „Stabilitätsland". Bis 1968 bleiben die Preissteigerungsraten unter 3 v. H. jährlich, danach stiegen die Lebenshaltungskosten u m 4 v. H. pro Jahr und die Preise des Bruttoinlandsprodukts sogar u m bis zu 10 v. H. (vgl. Tabelle 48). Diese Beschleunigung des Inflationstempos geht einher m i t einer stärkeren Ausweitung des Geldvolumens. Bis 1968 w u r de die Geldmenge (Mi und M2) m i t verringerten Zuwachsraten ausgedehnt, während ab 1969 teilweise kräftig Geld i n den Wirtschaftskreislauf geschleust wurde (vgl. Tabelle 49). Diese Entwicklung ist nicht allein monetär zu erklären. Die rhodesische Regierung hatte Anfang 1966 Preiskontrollen für die wichtigsten Güter eingeführt, die sie i n den folgenden Jahren lockerte. Doch 1974 wurde wieder ein Preisstopp für Einzelhandels- und Erzeugerpreise verfügt, und gleichzeitig wurden i m Budget 1974/75 R$ 2,6 M i l l , zur Subventionierung des Brotpreises bereitgestellt 28 . Das Einkommen wurde stabilisiert. Die durchschnittlichen Bruttojahresverdienste und die gesamte Lohn- und Gehaltssumme der „europäischen" und afrikanischen Arbeiter und Angestellten stiegen jährlich (vgl. Tabelle A 1 und 50). Die Einkommensentwicklung verlief jedoch i n den Wirtschaftszweigen unterschiedlich. I n der Land- und Forstwirtschaft stagnierte das Einkommen der Afrikaner und das der „Europäer" sank sogar absolut und erreichte erst 1971 wieder das Niveau von 1965 (vgl. Tabelle A 1). Dennoch muß festgehalten werden, daß aufgrund der starken Bevölkerungszunahme (vgl. Tabelle 1) das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf zu Preisen von 1965 i n Rhodesien nach 1965 bis 1968 sank. Bruttoinlndsprodukt pro Kopf zu Preisen von 1965 1965 100.0 28

1966 94.4

1967 96.8

1968 97.8

1969 106.3

1970 108.0

1971 113.3

Vgl. F T v o m 25. September 1974; V W D / N f A (M) v o m 2. Dezember 1974.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

233

Tabelle 47: Lagerbestände und tatsächliche und rechnerische Veränderungen in Rhodesien von 1965 bis 1972 i n Mio. R$ und v. H. -

Material und Vorräte Halb- u. Fertigfabrikate Tierhaltung Lagerveränderung Gesamte Lagerbestände in v.H. des Bruttoinlandsproduktes zu Marktpreisen Nachrichtlich: Bruttoanlageinvestitionen ohne Lagerveränderungen

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

5,3 11,1 - 0.9

0,4 35,5 1.7

12,0 56,2 8.4

8,1 31,4 12.3

5,5 23,5 12.5

11,3 11,1 16.0

14,2 29,9 10.1

15,3 10,7 0.2

15,5 370,2

37,5 40,7

76,5 484,2

51,8 536,0

41,8 577,5

38,5 616,0

54,1 670,0

26,1 696,2

49,3

55,5

60,9

62,7

58,6

57,1

54,3

51,3

100,0

84,0

105,6

137,9

155,5

171,7

221,5

253,9

Rechnerische Lagerbestände - 50 v. H. des Bruttoinlandproduktes 367,1 397,6 427,4 539,8 613,5 493,1 685,0 Abweichung zwischen ausgewiesenen und rechnerischen + 86,6 • 108.6 Lagerbeständen • 40.6 + 84.4 + 76.2 + 56.2 • 11.2 Quelle: CSTO, Rhodesia, National Accounts and Balance of Payments 1972, S. 50, Tabelle 48, eigene Berechnungen. Tabelle 48: Die Entwicklung der Lebenshaltungskosten in Rhodesien von 1965 bis 1973 (1964-100) und des Preisindexes für das Bruttoinlandsprodukt (1965-100)

Lebenshaltungskosten 1^ Afrikaner "Europäer" Bruttoinlandsprodukt

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1973

102,5 101,7 100,0

105,7 104,3 101,7

107,2 106,4 104,8

109,7 108,7 107,9

110,1 111,7 112,9

112,4 115,6 118,4

115,8 119,1 126,3

119,1 124,3 136,2

122,8 128,8

Quellen: CSTO, Rhodesia, National Accounts and Balance of Payments of Rhodesia 1972, S. 4, Tabelle 2 (eigene Berechnungen); Monthly Digest of S t a t i s t i c s , Dezember 1974, S. 15 f . , 75 f . , Tabellen 18 und 19. ^ D e r Unterschied zwischen den Warenkörben l i e g t in erster Linie im Gewicht für die Nahrungsmittel: Afrikaner 49,6 - 55,2 v.H. (es gibt vier regionale Warenkörbe für Afrikaner); "Europäer" 22,5 v.H. Hier wurde der Warenkorb für Salisbury bei den Afrikanern genommen. Tabelle 49: Die Entwicklung des Kredit - und Geldvolumens in Rhodesien von 1965 bis 1972 - i n Mio. Rj

Gold und Devisen (netto) Inländische Kredite Forderungen an den Staat Forderungen an Private Geldversorgung: Münzen, Noten u. Sichtguthaben (M-|) Termin-, Sparguthaben^.)

V "2 Zuwachsraten von M^+M^ Wechselkurs (1RI-XÜ.S. Dollar)

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

5,6 343,4 106,1 273,3

2,1 388,0 168,1 219,9

2,1 442,7 198,2 244,5

12,8 460,3 161,8 298,5

16,0 539,3 172,0 367,3

13,8 633,0 200,5 432,5

3,7 743,2 201,0 542,2

13,2 844,8 220,1 624,7

120,7

129,9

140,0

169,3

178,1

190,8

221,9

247,5

172,0 292,7

205,7 335,6

240,1 380,1

255,8 396,3

311,6 480,9

378,4 556,5

427,7 618,5

517,3 739,2

1^,6

13,2

4,3

21,3

15,7

11,1

19,5

0.7142

0.7142

0.7142

0.7142

0.7142

0.7142

0.6711

0.7142

Quellen: CSTO, Rhodesia, Monthly Digest of S t a t i s t i c s , Dezember 1974, S. 63, Tabelle 76; U.N. ECA, S t a t i s t i c a l Yearbook, Part 3, .1973, 29 -20 , Tabelle 40.

Die Zahl der Beschäftigten sank nur i m Jahre 1966, als die Land- und Forstwirtschaft 17 OOO Afrikaner freisetzte. I n allen anderen Wirtschaftszweigen stieg 1966 die Zahl der Arbeitnehmer. Aber auch diese global positive Entwicklung muß erklärt werden. Zum ersten hatte die rhode-

234

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

sische Regierung einen Quasi-Entlassungsstopp verfügt (vgl. 2. Teil, 3.4). Zum zweiten wanderten i n den Jahren nach 1965 „Europäer" (nur 1966) und i n großem Umfang Afrikaner nach den Nachbarstaaten Malawi, Mozambique und Sambia aus (1966 — 16 200), so daß Arbeitsplätze für die rhodesische Bevölkerung frei wurden bzw. diese ihre Arbeitsplätze behielten (vgl. Tabelle 51) 29 . Drittens griff die rhodesische Regierung direkt ein, indem sie die Zahl der i m öffentlichen Dienst beschäftigten „Europäer" und auch die der Afrikaner nach 1965 stark erhöhte (vgl. Tabelle A 6). Diese Stützungspolitik galt auch für die Unternehmen. Die rhodesische Zentralregierung griff außer durch Stützungskäufe (Tabak) auch m i t finanziellen M i t t e l n ein, u m Konkurse, den Verlust von Arbeitsplätzen und letztlich auch u m politische Unruhen zu vermeiden. Von 1965 - 1969 blieb die Zahl der Unternehmen i n der Industrie recht konstant. Die „Geburtenrate" neuer Unternehmen sank nach 1965 besonders i n der Landwirtschaft, während sie i m Bergbau und vor allem i n der Industrie zunahm. Auffallend ist, daß die Zahl der Insolvenzen und Liquidationen nach 1965 gegenüber dem Durchschnitt der Jahre 1960 - 1964 stark abnahm (vgl. Tabelle 52). M i t diesen Maßnahmen hat die rhodesische Regierung Verpflichtungen übernommen, deren Höhe und Verteilung aus zahlreichen Einzelangaben n u r näherungsweise ermittelt werden können. Aus Tabelle 53 kann entnommen werden, daß von 1966 bis 1972 an die Tobacco Corporation Transferzahlungen i n Höhe von R$ 97,7 M i l l , erfolgten. Wenn man jedoch die geschätzten jährlichen Lagervermehrungen m i t dem jeweils gültigen Mindestpreis multipliziert (vgl. Tabellen 21 und 31), erhält man einen Betrag von R$ 147,7 M i l l . Unberücksichtigt dabei sind die Lagerkosten, die von der rhodesischen Regierung als sehr hoch bezeichnet w u r den 3 0 . Die Differenz zwischen beiden Beträgen wurde von der rhodesi29 A u f g r u n d des starken Anwachsens der afrikanischen Rhodesier wurde der Bedarf an Arbeitsplätzen f ü r A f r i k a n e r jedes Jahr größer, so daß trotz steigender Beschäftigtenzahlen bei den A f r i k a n e r n Arbeitslosigkeit entstand. Da gleichzeitig der Zuzug i n die Städte u n d Industriegebiete kontrolliert wurde, taucht diese Arbeitslosigkeit i n der Statistik nicht auf. Der T e i l der A f r i k a n e r i m nicht-monetären Sektor der Volkswirtschaft, i n der Selbstversorgungswirtschaft, wächst. Die rhodesische Regierung bemüht sich, das E i n kommen dieser jüngeren A f r i k a n e r durch umfangreiche Förderprogramme für die afrikanische Landwirtschaft zu heben. I m Gegensatz zum „europäischen" T e i l der Landwirtschaft ist der afrikanische Sektor von 1965 bis 1973 absolut und relativ gewachsen (vgl. Tabelle A 4 u n d A 5 ) . Vgl. Kirkpatrick, Colin: The Role of the A f r i c a n Loan and Development Company i n A f r i c a n Agriculture, i n : RJE, Vol. 2, No. 2, 1968, S. 2 2 - 2 7 ; Hawkins , A. M.: H o w Much African Unemployment, i n : RJE, Vol. 6, No. 3, 1972, S. 3 4 - 4 7 ; Nicole , W. H. H.: The Development of the Subsistence Sector i n Rhodesia, i n : RJE, Vol. 5, No. 4, 1971, S. 1 - 8. 30 Vgl. F T v o m 4. Dezember 1969.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

235

sehen Regierung wahrscheinlich unter dem Posten „öffentlicher Kapitaltransfer" und „Kredit an die Landwirtschaft" verbucht. Tabelle 50:

Die Entwicklung der Lohn- und Gehaltsumme und der Lohnguote 1964 bis 1973. in Mio. RS und v.H.

1964 Zuwachsrate der Bruttojahresverdienste (v.H.) - "Europäer" 1J 2,3 4,8 - Afrikaner Lohn- und Gehaltssumme(Mio. Rj?) - "Europäer" 1) 216,8 153,8 - Afrikaner Gesamtwirtsch. Lohnquote^(in v. 57,3 H.)

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1973

3,4 4,6

3,5 4,0

1,8 3,9

4,0 3,3

5,3 3,2

4,7 6,3

7,2 6,2

8,1 4,0

7,5 6,5

231,4 163,7

240,2 167,0

249,0 175,9

270,4 192,6

296,2 210,9

322,9 228,6

363,9 254,9

409,3 285,9

453,9 319,8

56,7

59,3

58,6

58,1

55,1

55,2

54,7

56,0

54,5

Quelle: CSTO, Rhodesia, Monthly Digest of Statistics, Dezember 1974, S. 13 f . , Tabellen 16/17 ^"Europäer", Asiaten und Farbige;

2)

Lohn- und Gehaltssumme in v.H. des Bruttoinlandsproduktes zu Faktorkosten.

Tabelle 51: tì

1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

Afrikaner (gesamt)

Europäer^

E2>

A3)

Netto

E2)

A3)

7.130 11.306 6.549 9.819 12.013 11.075 12.345 14.881 14.085 9.511

15.938 9.022 8.670 7.688 5.799 6.003 6.018 5.421 5.252 7.871

- 8.808 • 2.284 - 2.121 + 2.131 • 6.214 • 5.072 • 6.327 • 9.460 8.833 1.640

40.370 26.920 17.430 16.280 19.350 15.880 13.000 10.500 8.640 11.310

48.600 30.300 33.630 20.960 21.910 18.020 22.270 20.250 16.290 7.360

Netto - 8.200 - 3.380 -16.200 - 4.680 - 2.560 2.140 - 9.270 - 9.750 7.650 3.950

Malawi

Mozambi gut! ·

Netto

Netto

• 100 - 800 - 6.170 - 1.050 + 420 + 1.290 - 5.230 - 4.890 2.420 1.310

-

1.100 150 3.340 80 570 1.080 870 2.450 3.500 2.730

Sambia Netto -

6.900 1.480 5.700· 3.390 2.310 2.330 3.080 2.320 1.640 40

1966 bis 1973

- 48.300 - 16.740 - 9.160 •- 20.810 + 37.556 Quelle: CSTO, Rhodesia, Monthly Digest of S t a t i s t i c s , Dezember 1974, S. 3/4, Tabellen 4 und 5. ^Einschließlich Asiaten und Farbige-, der positive Einwanderungssaldo blieb jedes Jahr unter 100 ^Einwanderer; ^Auswanderer. 1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1.010

1.023

1.083

979

1.011

1.068

1.112

1.157

1.244

796

859

608

736

981

1.090

1.163

1.311

1.575

216 31 78

232 25 102

105 35 119

104 31 132

116 49 178

147 38 188

117 41 192

118 47 172

130 35 211

605

493

552

484

504

393

393

515

547

262

166

153

127

113

111

101

136

164

1960-64 Gesamtzahl der Unternehmen in der Industrie Zugänge an Unternehmen (gesamt) davon: Land-u. Forstwirtsch. Bergbau Industrie Abgänge von Unternehmen (gesamt) 1 ) davon durch: Insolvenz, Liquidation

Quelle:. CSTO, Rhodesia, Monthly Digest of Statistics, Dezember 1974, S. 23/73, Tabellen 28/85. ^ O i e meisten Unternehmen hatten ihre Geschäftstätigkeit ohne Konkurs eingestellt und wurden deshalb aus dem Register gestrichen.

236

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Zur Finanzierung dieser volkswirtschaftlich „unproduktiven Investitionen" standen i h r zwei Möglichkeiten offen: 1. Finanzierung durch Geldschaffung oder 2. eine inflationsneutrale Finanzierung über erhöhtes Sparen: ein Zwangssparen, indem die Steuern erhöht würden oder freiwilliges Sparen über langfristige öffentliche Anleihen und kurzfristige Kredite, sofern die Wirtschaftssubjekte bereit sind, ihre Konsumausgaben einzuschränken. Die rhodesische Regierung wählte eine Kombination aus Sparen i m öffentlichen Haushalt und einer Finanzierung durch verstärkte Verschuldung. Ihre Nettoverschuldung gegenüber dem Inland wuchs 1966/67 schnell an, u m nach zwei Konsolidierungsjähren (1968 war die Tabakernte sehr schlecht) wieder stärker zuzunehmen. Einen noch genaueren Einblick i n die Finanzierungsmethoden der rhodesischen Regierung ergibt eine Analyse des staatlichen Kapitalkontos (Kapitalaufnahme). Man erkennt nicht nur, daß die jährliche Neuverschuldung unterschiedlich, aber i m Verhältnis zu 1965 sehr stark anstieg, sondern man kann diesen Zahlen auch entnehmen, daß die rhodesische Regierung ihre hohe kurzfristige Verschuldung 1966 sofort konsolidierte und generell bestrebt war, eine goldene Finanzierungsregel einzuhalten: ihre langfristigen Verpflichtungen wurden durch langfristige Kredite finanziert (vgl. Tabellen 54 und 55). Die Steuerquoten stiegen i n den Jahren von 1965 bis 1972 kaum. Der Quotient aus Bruttoinlandseinkommen zu Faktorkosten und direkten Steuern schwankte lediglich zwischen den Werten 7,95 v. H. (1965) und 8,69 v. H. (1968) und der Quotient aus Bruttosozialprodukt zu Faktorkosten und indirekten Steuern zwischen 6,90 v. H. (1965) und 7,63 ν. H. (1970)31. Die rhodesische Regierung setzte diese kurz- und langfristigen Kreditmittel nicht nur für Stützungskäufe und für die gestiegenen Lohn- und Gehaltszahlungen ein, sondern auch für Investitionen. Als 1966 die B r u t toanlageinvestitionen global von R$ 100 M i l l . (1965) auf R$ 84 M i l l , sanken, weil die Landwirtschaft (von R$ 25,4 auf R$ 15,4 Mill.) und die privaten Unternehmen (von R$ 32,6 auf R$ 23,7 Mill.) ihre Investitionen stark einschränkten, verstärkte die rhodesische Regierung ihre Investitionstätigkeit. Die absolute Steigerung ist zwar gering, aber sie verhielt sich „antizyklisch" und stabilisierte dadurch den Wirtschaftsprozeß. I h r Anteil an den Bruttoanlageinvestitionen stieg deshalb von 40,3 v. H. (1965) auf 50,2 v. H. (1966) und 45,9 v. H. (1967). Als ab 1968 die Investitionsbereitschaft der Industrie, des Transport- und Nachrichtenwesens und auch die der Landwirtschaft wieder zunahm, fiel der Anteil der von der Regierung direkt getätigten Investitionen bis auf 30,2 v. H. (1972) zurück. Die gesamten Investitionen i n Rhodesien nach 1965 konzentrierten 31 Eigene Berechnungen aufgrund der amtlichen Statistik. CSTO, Rhodesia, National Accounts and Balance of Payments, 1972, S. 5 f., 33, 51, Tabellen 3, 4 u n d 32. Auch die durchschnittliche Zollbelastung bei Importen stieg n u r von 7,13 v. H. (1965) auf 9,31 v. H. (Durchschnitt 1966 bis 1972).

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen Tabelle 53:

237

Subventionen und Transferzahlunccn der rhodcsischan Regierung an die Wirtschaft von 1965 bis 1972 - in Kio. R} 1965

1966

1967

1968

1969

1970

Subventionen 2,3 4,6 3,4 4,7 5,4 1.1 Transferzahlungen, ges. 16,8 29,7 15,9 17,3 44,0 41,1 - Geneinnützlge Untemehnen 14,5 16,5 18,9 15,8 16,7' 21,3 • Untemehnen (außer Banken]I 0,8 0,4 1,5 - öffentl. Gesellschaften 26,5 18,3 10,4 0,3 1,5 1.4 (außer Banken) davon Landwirtschaft: 29,5 13,7 25,4 3,5 8,4 2,3 2,9 - Subventionen 1,9 4,6 4,5 3,7 1.0 19,3 Tobacco Corporation 24,5 9,6 0,3 0,3 3,1 1.3 1.3 - andere 1.0 0.7 1.6 1.2 öffentl. Kapitaltransfer u. Kredite an die Land8,9 7,3 9,7 9,5 9,3 10,7 wirtschaft Quelle: CSTO, Rhodesia, National Accounts and Balance and Payments 1972, passi«; Monthly Digest of Statistics, Januar 1972, Dezenber 1974, passi«.

_

1971 1,1 39,6 15,8 0,5

1972 9,1 44,9 18,9 0,1

23,3

25,9

21,8 0,9 20,1 0.8

26,1 4,3 20,8' 1.0

9,1

9,3

Tabellé 54: Die Entwicklung der gesamten Schulden der öffentlichen Hand in Rhodesien von 1965 bis 1973. in Mio.R$ 1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1973

Zentralreaierung Gesamtverbindl. davon: Auslandsverb. Obligationen kzfr. Verb. Lokalbehörden Nettoverschuldung gegenüb. den Inland gesant

442,8

523,9

553,0

562,8

568,1

609,0

597,1

636,0

669,9

174,1 164,6 48,5 114,2

171,9 179,1 118,1 112,4

147,6 216,1 135,0 112,8

145,5 254,6 112,4 113,2

137,1 280,7 101,0 114,4

124,3 319,9 114,6 116,5

120,7 354,1 80,5 129,7

118,8 377,3 89,5 142,4

115,0 430,7 73,2 160,1

81,5

53,8

12,3

14,9

55,8

4,9

53,5

55,4

Quelle: CSTO, Rhodesia, Monthly Digest of Statistics, Dezenber 1974, S. 45, Tabelle 54.

Tabelle 55: Die Kapital finanzierungsrechnung (Kapitalaufnähme) der rhodesischen Regierung von 1965 bis 1972. in Hio.Rt

Haushaitsüberschuß Langfr. Anleihen - im Inland - io Ausland Verlängerung von A l t schulden Kurzfr. Verschuldung Andere Verbindlichkeiten Gesant

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

23,2 32,9 27,9 5,0

18,1 50,2 46,2 4,0

17,2 53,0 51,0 2,0

- 0,9 55,2 55,2

14,2 53,1 53,1

17,9 81,8 81,8

32,7 76,9 76,9

32^ 69,6 69,6

12,8 3,6 1.7

12,1 67,7 1,2

15,5 16,1 1,4

21,0 - 22,4 2,4

25,5 - 11,1 0,5

18,5 12,6 0,2

19,0 34,8 3.8

21.6 9,1 3,6

74,2

149,3

103,2

55,3

82,2

131,0

167,2

136,3

-

-

-

-

Quelle: CSTO, Rhodesia, National Accounts and Balance of Payments of Rhodesia. 1972, S. 36 f . , Tabellen 36/37.

sich zu über 60 v. H. auf Gebäude, Transportgeräte sowie Werksanlagen und Maschinen (vgl. Tabelle 57). Diese Finanzierungspolitik war nur möglich, w e i l die volkswirtschaftliche Sparquote (gesamtes Sparvolumen zu Bruttoinlandsprodukt zu Faktorkosten) m i t 20 v. H. recht hoch war. Die Sparquote der privaten Haushalte (Sparen zu verfügbarem Einkommen) blieb i m Durchschnitt der Jahre 1965 bis 1972 recht konstant: 6,7 v. H. I n den Jahren von 1966

238

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Tabelle 56: Die Entwicklung de» volkswirtschaftlichen Sparvolumens in Rhodesien von 1965 bis 1972. in Mio. Ri und v.H. 1965 in Mio. Rt: 1. Privathaushalte 35,2 1 ) 36,4 - "europäische" - afrikanische • 1,1 2. Geneinnötzlge Untern. 2J5,5 3. Unternehmen ohne Bankerι 58,0 4. Banken 8,0 5. öffentl. Haushalt (überschösse) 23,2 6. öffentl. Körperschaften 5,8 (ohne Banken) 7. öffentl. Unternehmen 6.0 8. Gesant 141,7

jrrVsH.

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

33,22>

59,9 53,2 6,7

30,4 1 ) 27,1 3,4

48,0 41,2 6,8 6,3 85,7 13,6

47,2 43,4 3,8 75,4 20,4

73,3 71,1 2,2 6,9 106,1 20,1

32,8 0,5 5,7 42,5. 8,4-

70,2 14,9

65,6 10,1

55,2 51,5 3,7 5,3 84,4 16,9

18,1

17,2

- 0,9

14,2

17,9

32,7

32,4

3,4 7.0 118,3

- 8,3 6.9 165,5

23,7 6.2 139,4

14,1 10.4 200,5

15,0 9.6 196,1

28,8 9.6 218,9

33,8 7.5 280,1

V

M

h

0 gesaate Sparquote ' 20,3 22,3 17,5 17,2 6,8 10,5 5,0 0 Sparquote priv. Haush. 6,3 47.8 54.3 57.4 2. - 4. in v.H. von 8 50.2 Quelle: CSTO, Rhodesia, National Accounts and Balance of Payments of

M

19,6 21,7 19,3 21,7 5,3 5,5 8,0 6,3 47.5 53.9 46.0 53.2 Rhodesia 1972, S. 25-29, Tabellen 22 - 28.

^Rundungsfehl er; ^umverteilte Gewinne; ^gesamtes Sparvolunen zu Bruttoinlandsprodukt zu Faktorkosten;

4)

Sparleistung der privaten Haushalte zu verfügbaren Einkommen.

Tabelle 57: Konsolidierte Rechnung fur die Kapitalbildung in Rhodesien von 1965 bis 1971. in Mio. Ri 1965

1966

1967

1968

1969

Bruttoanlagei nvesi t i onen 105,6 137,9 155,5 100,0 84,0 Wichtiae Sektoren Privater Sektor ("europ.") 25,4 15,5 19,3 37,7 31,6 23,7 32,6 35,1 67,9 Private Unternehmen^ 53,0 öffentliche Hand 25,5 26,3 30,1 29,0 26,4 15,9 18,4 öffentliche Unternehnen 14,8 23,9 17,7 Wichtiae Branchen: Land- u. Forstwirtschaft 19,6 29,6 22,1 22,9 17,3 13,8 13,4 17,1 21,8 35,0 Industrie 10,8 13,1 21,9 16,4 Bergbau 17,6 5,5 11,7 Transport-u. Nachrichtenwesen 4,6 12,1 12.* Wichtige Anlaaetveen: 29,7 26,9 30,2 Gebäude 45,6 56,0 15,3 8,8 19,4 9,7 13,4 Transportgeräte 27,9 Werkanlagen u. Maschinen 25,9 18,1 30,8 21,9 HauDtfinanzierunasauellen: 51,5 26,4 34,6 27,1 "europ." Haushalte 53,2 85,1 75,7 101,3 66,0 51,2 Private Unternehmen^ 18,1 - 0,9 14,2 öffentliche Hand 13,2 17,2 24,5 11,8 10,4 29,9 öffentliche Unternehnen - 1,* 16.5 50.3 - 3.6 Ausland, netto - 26.2 3.2 Quellen: CSTO, Rhodesia, National Accounts and Balance of Paynents of Rhodesia 1972, S. Monthly Oigest of Statistics, Oezenber 1974, S. 43, Tabelle 54.

1970

1971

171,7

221,5

25,4 71,9 32,9 36,3

34,7 93,6 27,5 39,4

24,6 28,2 24,2 14,8

30,3 34,7 18,7 25,3

66,2 22,4 34,4

86,7 31,0 46,3

43,4 41,2 95,8 99,3 32,6 17,9 38,4 24,6 56.0 14.0 16, Tabelle 11;

^Produktionsuntemehnen und Banken, Versicherungen (auch öffentliche).

bis 1969, als die rhodesische Regierung sich stark verschuldete und die Geldmenge nur gering erhöht wurde, stieg die Sparquote i m Durchschnitt auf 7,5 v. H.) 3 2 . Entscheidend für die hohe gesamtwirtschaftliche Sparleistung waren die unverteilten Gewinne der Unternehmen und Banken, die nach einem Rückgang i m Jahre 1966 sprunghaft anstiegen, so daß 82 Die stärkste Steigerung der Sparquote 1967 — auf 10,5 v. H. — ging einher m i t der geringsten Einkommenssteigerung (vgl. Tabelle 50).

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

239

der Anteil am gesamten Sparvolumen bis auf 57,4 v. H. anstieg (vgl. Tabelle 56). Diese Entwicklung w i r d verständlich, wenn man berücksichtigt, daß die Lohnquote nach 1966 stark sank und auch 1973 das Niveau von 1965 noch nicht wieder erreicht wurde (vgl. Tabelle 50). Der rhodesischen Regierung gelang es darüber hinaus, auf zwei Gebieten mögliche Rückwirkungen des Embargos zu vermeiden bzw. die Sanktionen der V N offen zu unterlaufen. Angesichts der schlechten Relation zwischen den „Europäern" und Afrikanern i n Rhodesien, die sich aufgrund der höheren Geburtenrate 33 (Zuwachs von 1964 bis 1973: „Europäer" + 11,2 v. H.; Afrikaner + 3 7 , 1 v.H.) verschlechterte („Europäer" zu Afrikaner: 1960 — 1 :16,6; 1974 — 1 : 21,4), mußte die Einwanderungsziffer von „Europäern" ein wichtiger Indikator für die politische Stabilität i n Rhodesien sein. Gleichzeitig zeigte sie an, ob die entsprechenden Passagen der Resolutionen des Sicherheitsrates wirksam waren, in denen die Mitglieder der V N aufgefordert wurden, die Auswanderung nach Rhodesien zu erschweren. Dem negativen Auswanderungssaldo bei den Afrikanern von — 48 300 stand für den gleichen Zeitraum von 1966 bis 1973 ein positiver Einwanderungssaldo der „Europäer" von + 37 556 gegenüber. Das hohe Einkommensniveau, die geringe steuerliche Belastung, die politische Stabilität und die weitreichenden Einwanderungserleichterungen der rhodesischen Regierung (vgl. 2. Teil, 3.4) bewirkten, daß nach dem negativen Auswanderungssaldo (— 2 121) i m Jahre 1966 i m Durchschnitt jährlich 5 668 „Europäer" netto einwanderten (vgl. Tabelle 51). Diese positive Bilanz hat sich nach dem Scheitern der Pearce-Kommission 1972 verschlechtert. Die monatlichen Einwandererzahlen sanken seitdem kontinuierlich. I m Jahre 1972 sank der Monatsdurchschnitt von 895 (Januar - Juni) auf 575 (Juli - Dezember); 1973 waren es nur noch 140 Einwanderer monatlich und 1974 (Januar - November) sogar nur noch 78 Einwanderer monatlich trotz verstärkter Anstrengungen der rhodesischen Regierung. Der Fehlschlag der A k t i o n „Settier 1974" ist wohl auf die Veränderungen i n Mozambique und die verstärkten Guerillatätigkeiten seit 1975 zurückzuführen. Der Einwanderungssaldo der „Europäer" blieb 1974 noch positiv, aber er betrug nur noch

+ 60034.

Den zweiten Erfolg verbuchte Rhodesien auf dem Touristensektor. Das Reiseverbot gehörte ebenfalls zu den Sanktionen des Sicherheitsrates. Nach einem beachtlichen Rückgang der Zahl der Besucher von 1965 auf 1966 stieg die Zahl ab 1967 bis 1972 wieder kontinuierlich an (vgl. Tabelle 58). Der große Einbruch seit 1973 w i r d ebenfalls eine Folge der zunehmenden Guerillatätigkeiten in Rhodesien und der politischen Veränderungen i m südlichen A f r i k a sein, zumal bei den Zwischenfällen 33 34

E i n - u n d Auswanderungen w u r d e n eliminiert. Vgl. CSTO, Rhodesia, M o n t h l y Digest of Statistics, M a i 1975.

240

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

auch Touristen verwundet und getötet wurden 3 5 . Das Einreiseverbot der V N für Personen m i t rhodesischem Paß umging Rhodesien, indem Ausländer oder Rhodesier, die häufig eine zusätzliche ausländische Staatsangehörigkeit besitzen, die Auslandsreisen tätigten, u m Geschäftsverbindungen aufzunehmen 36 . Die Analyse der Embargowirkungen bestätigte die ökonometrischen Projektionen. Das Embargo verursachte Marktstörungen, Engpässe und zwang zu Anpassungsmaßnahmen. Die rhodesische Regierung bemühte sich erfolgreich, die negativen sozialen und politischen Rückwirkungen des Umstellungsprozesses zu mildern. Für die zuvor betrachteten fünf Wirkungsebenen des Embargos (vgl. 2. Teil, 2.1) kann festgehalten werden: 1. Die internationalen Firmen zogen i h r Kapital nicht aus Rhodesien ab; sie schlossen auch nicht ihre Niederlassungen. Diese lösten sich formal-rechtlich von ihren Muttergesellschaften und arbeiteten weiter. Die Schlußfolgerung, daß auch nach den Embargobeschlüssen des Sicherheitsrates der V N dennoch informelle geschäftliche Kontakte über Zwischenfirmen bestanden haben, kann w o h l unterstellt werden angesichts des umfangreichen Umweghandels und der immer wieder aufgedeckten direkten und indirekten Geschäftskontakte (vgl. 2. Teil, 3.5). Der Kapitalimport ging nach 1965 stark zurück, andererseits profitierte Rhodesien aus der Tatsache, daß es gegenüber dem Ausland Nettoschuldner war, als es den Transfer von Kapitalerträgen untersagte. 2. Die Opposition der rhodesischen Wirtschaft gegen die einseitige Unabhängigkeitserklärung und die Furcht vor den wirtschaftlichen Folgen eines Embargos führte nicht zu offenen politischen Spannungen i n Rhodesien (vgl. 2. Teil, 1.). Die Isolierung Rhodesiens förderte vielmehr ein Solidaritätsgefühl, welches die rhodesische Regierung geschickt nutzte. Sie beteiligte die Wirtschaftsgruppen intensiv an den Beratungen über erforderliche Abwehrmaßnahmen, und sie ergriff Stützungsmaßnahmen, u m Embargoschäden zu mildern. Dennoch war das Verhältnis Wirtschaft - Regierung nicht ungetrübt. Der Wunsch nach einer Aufhebung der Sanktionen und damit nach einer befriedigenden politischen Regelung m i t Großbritannien war innerhalb der Wirtschaft immer sehr stark. Vor allem die Einigung zwischen I. Smith und Sir Douglas-Home vom November 1971 bewirkte, daß sich die rhodesische und die britische Wirtschaft fast euphorisch auf die NachSanktions-Zeit vorbereiteten. Zu einem ernsten Streitobjekt zwischen der Industrie und der Regierung entwickelte sich der zunehmende Man35

Vgl. die Welt, Nr. 116,128 v o m 19. M a i u n d 4. J u n i 1973. Vgl. The Sunday Times v o m 5. M a i 1974. 31 v. H. der „Europäer" besitzen mindestens eine zweite Staatsangehörigkeit. Vgl. Kay, George: The Population, S. 44. 36

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

241

Tabelleι 58: Ankünfte ausländischer Besucher in Rhodesien von 1965 bis 1973 Zweck des Aufenthalts in Rhodesien Bildung Urlaub Ourchreise Geschäfte

Gesamt

davon: weniger als eine Nacht

1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

343.378 286.995 297.292 319.224 355.490 364.070 393.910 405.485 288.105

85.307 70.745 58.639 52.803 55.793 43.801 50.423 53.796 29.214

103.816 88.806 70.470 72.401 68.908 59.336 47.208 37.354 15.557

25.194 29.194 27.256 22.864 24.648 25.951 22.146 20.978 21.105

5.643 5.773 5.859 6.417 7.493 8.124 7.175 7.943 7.631

208.725 163.222 193.707 217.542 254.441 270.659 317.381 339.210 243.812

Quelle: CSTO, Rhodesia, Monthly Digest of Statistics, Dezember 1974, S. 6, Tabelle 6.

g e l a n F a c h k r ä f t e n , d e r u n g e n ü g e n d e A u s b i l d u n g s s t a n d u n d die e r h e b liche sichtbare u n d versteckte A r b e i t s l o s i g k e i t der A f r i k a n e r 3 7 . 1969 k r i t i s i e r t e n die V o r s t a n d s v o r s i t z e n d e n v o n R I S C O u n d d e r S t a n d a r d B a n k of Rhodesia d i e f e h l e n d e staatliche A r b e i t s m a r k t p o l i t i k f ü r A f r i k a n e r u n d f o r d e r t e n I . S m i t h z u e i n e r h a r t e n E n t g e g n u n g heraus. N o c h schärfer u m r i ß d e r V o r s i t z e n d e d e r Associated C h a m b e r s of C o m m e r c e of Rhodesia ( A C C O R ) , M r . G. P. S. L o w e , a u f d e m J a h r e s k o n g r e ß a m 8. M a i 1974 die politische S i t u a t i o n u n d d i e schlechten Beschäftigungsbedingungen für Afrikaner 38. "Rhodesia w i l l be swamped b y poverty and social discontent i f the A f r i c a n unemployment is not m e t . . . We have hundreds of thousands of Africans who are doing l i t t l e more t h a n scratch a subsistence l i v i n g f r o m their T r i b a l Trust Lands. The problem is becoming worse every year. The latest economic survey shows that 42,000 new jobs were created i n 1973, w h i l e the increase i n the A f r i c a n population i n the same period was 215,000... I n the past, the T r i b a l Trust Lands have acted as a social security system to absorb the large numbers unable to achieve active employment. N o w they are becoming satiated and can no longer be used as a dumping ground for the unemployed. This is a problem which must have over-riding national p r i o r i t y . . . Good race relations require the provision of equal opportunities for all — particularly i n the C i v i l Service — and the recognition of basic freedoms and rights. Here I w o u l d particularly mention the right to hold freehold t i t l e to land, and most important, the removal of pinpricks, w h i c h achieve l i t t l e but a n t a g o n i s m . . . H a n d i n hand w i t h this must be a genuine attempt b y the Government to deal w i t h i m m i g r a tion on a selective basis so the prospective immigrants w i l l not i n any w a y frustrate the aspirations of the skilled African. A continuation of the current situation is l i k e l y to end w i t h Rhodesia becoming less and less competitive i n the world's export markets, due to rising production costs resulting f r o m the use of obsolete machinery. A satisfactory settlement is v i t a l to ensure the continued prosperity and happiness for a l l Rhodesian people. On behalf of commerce, I appeal to a l l those i n a position to influence the future of the country either directly or indirectly to strive urgently for the agreement w h i c h w i l l enable us to settle our dispute w i t h Britain." 37 38

Vgl. F T v o m 1. Januar 1969. Africa Research Bulletin, 15. A p r i l - 14. M a i 1974, S. 3095 C u n d 3096 A. as

242

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

3. Auch die am stärksten betroffene Unternehmergruppe — die Tabakfarmer — bildeten keine Opposition zur regierenden Rhodesian Front, zumal gerade diese Gruppe zu der Kernmannschaft der Partei gehörte. Die Zahl der Tabakfarmer nahm von 2 600 (1965) auf 1 500 (1971) ab. Die Regierung bemühte sich, die Einkommen der Tabakfarmer zu stabilisieren und den Markt neu zu ordnen. Sie tätigte große Stützungskäufe, vergab Kredite und Umstellungsprämien, bezahlte Prämien für den Nichtanbau von Tabak und fixierte für jedes Ernte jähr einen Anbauplafond und bestimmte einen Mindestpreis für den Ankauf von Tabak. Diese direkten Beschränkungen trafen häufig auf den Widerstand der Tabakpflanzer. So opponierten sie, als die Regierung für die Ernte jähre 1970/71 und 1971/72 zwar eine Preiserhöhung von 46 Rcents/kg auf 50 Rcents/kg beschloß, aber gleichzeitig die Garantiemenge von 132 Mill, lbs. auf 100 M i l l . lbs. beschränkte 39 . Die durchschnittlichen Produktionskosten wurden angegeben m i t 47 bis 52 Rcents/kg. Gegenüber den Mengen (301 M i l l , lbs.) und Preisen (ca. 61 Rcents/kg) i m Jahre 1965 bedeuteten die staatlichen Kontrollen einen Einnahmeausfall von jährlich D M 220 Miü. (vgl. Tabelle 21). Aufgrund der guten Exportmöglichkeiten wurde i n den Erntejahren 1972/73 und 1973/74 der Mindestpreis von 50 auf 55 und dann auf 60 Rcents/kg erhöht. Als die internationale Nachfrage nach Tabak 1973/74 zu einem Preisboom auf den Tabakauktionen in Salisbury führte — erzielte Preise 82,2 Rcents/kg gegenüber dem Garantiepreis von 60 Rcents/ kg —, wagte die rhodesische Regierung am 10. Juni 1974 den Schritt, alle Stützungs- und Kontrollmaßnahmn für Tabak aufzuheben. I m Oktober 1974 wurde als weiterer Schritt der Tobacco Producers Floor wieder geöffnet, der 1965 geschlossen worden war. Damit schien eine weitere Säule des Embargos gefallen zu sein. Die rhodesische Regierung ging davon aus, daß die rhodesische Tabakwirtschaft wieder i n den Weltmarkt eingegliedert ist 4 0 .

39 Als Entgegenkommen w u r d e die starre Kontingentierung der Produktion etwas aufgelockert. Jeder Farmer durfte 10 v. H. über sein Kontingent anbauen u n d abliefern u n d erhielt dafür 2/s des Normalpreises. Durch die E r höhung des Mindestpreises u n d die Senkung des Produktionssplafonds verringerte die rhodesische Regierung ihre Aufkaufgarantie von R$ 27,5 M i l l , auf R$ 22,5 M i l l , pro Ernte jähr. 40 Vgl. B d d W v o m 24. Februar 1970, 6. J u l i 1970, 14. September 1973; 20. J u n i 1974 u n d 8. August 1974; F T v o m 15. A p r i l 1969 u n d 4. Dezember 1969; Africa B u l l e t i n v o m Dezember 1969; Standard Bank Review, Oktober 1974, S. 18; Africa Research Bulletin, 15. M a i - 14. J u n i 1974, S. 3132 C. Der Berechnung des Tabakpreises i m F r ü h j a h r 1974 liegen folgende Angaben u n d Wechselkurse zugrunde: Angabe über den Preis: 3,50 DM/kg. Wechselkurs U.S. $ : D M = 1 : 2,52 ( A p r i l 1974). Wechselkurs U.S. $ : R$ = 1 : 59,21 Rcents ( A p r i l 1974). Der rhodesische Wechselkurs wurde entnommen: Europa Yearbook 1974, Vol. I I , S. 1274.

3. Die Hauptmängel beim Einsatz der Sanktionsmaßnahmen

243

4. Die erwartete Arbeitslosigkeit bei den Afrikanern trat nach 1965 ein, ohne das größere soziale Unruhen entstanden. Eine Erleichterung bedeutete der große Rückstrom von Afrikanern i n ihre Heimatländer, wodurch die Arbeitslosigkeit für die rhodesischen Afrikaner verringert wurde. Ferner versuchte die rhodesische Regierung, durch eine verstärkte Beschäftigung von Afrikanern i m öffentlichen Dienst und vor allem durch umfangreiche Förderprogramme für die afrikanische Landwirtschaft neue Arbeitsplätze bereitzustellen und die Zuwanderung von Afrikanern in die Industrie- und Stadtregionen zu vermeiden. Das damit verfolgte Nebenziel dieser Maßnahmen war die prophylaktische A b wehr sozialer Unruhen, denn die Arbeitslosigkeit und A r m u t hätte zur Slum-Bildung und zu Spannungen i n diesen Gebieten geführt. Die Anstrengungen der rhodesischen Regierung und der Wirtschaft waren beachtlich, aber i m Verhältnis zu den Erfordernissen zu gering. M i t Hilfe der Tribal Trust Land Development Corporation sollten 18 M i l l , ha für 3 Mill. Afrikaner landwirtschaftlich erschlossen werden. Das bedeutete, daß die afrikanische Landbevölkerung verdreifacht würde und 60 v. H. der afrikanischen Einwohner Rhodesiens auf dem Land ihr Einkommen erzielen sollten. Von 1966 bis 1973 wurden i n der rhodesischen Wirtschaft 246 000 Arbeitsplätze für Afrikaner geschaffen. Dennoch waren diese Maßnahmen unzureichend. Die starke Zunahme der Afrikaner seit Mitte der 50er Jahre hatte den Altersaufbau verändert und die Zahl der Schulabgänger, die auf den Arbeitsmarkt drängten, erhöht. So wuchs zwar zwischen 1969 und 1973 die Zahl der neuen A r beitsstellen um 197 000, i m gleichen Zeitraum verließen jedoch 330 000 Afrikaner die Schule. Diese Probleme haben zu Kontroversen zwischen den Wirtschaftsvereinigungen und der Regierung geführt. Neben den sozialen Aspekten ist die zunehmende Arbeitslosigkeit der Afrikaner ein Faktor, der i n Zukunft die strenge Kontrolle des politischen Lebens durch die rhodesische Regierung wegfegen kann, wenn soziale Spannungen i n politische Demonstrationen umschlagen. Die Studie einer rhodesischen Kommission vom Frühjahr 1974, welche die Einkommensverhältnisse der afrikanischen Stadtbevölkerung untersuchte, zeigte, daß ein großer Teil gerade das Existenzminimum oder weniger verdiente 41 . 5. Die Einkommens- und Beschäftigungssituation der „Europäer" w u r de durch Entlassungsverbote und durch die Übernahme i n den Staatsdienst besonders stabilisiert. Ein Exodus der „Europäer" fand nicht statt, i m Gegenteil, Rhodesien realisierte einen beachtlichen Nettozustrom von „Europäern", der jedoch nach dem Scheitern der PearceKommission und aufgrund der politischen Veränderungen i m südlichen Afrika geringer wurde. 41 Vgl. F T v o m 11. Oktober 1974. Vgl. auch: Africa Research Bulletin, 15. A p r i l - 14. M a i 1974, S. 3095 C; B d d W v o m 20. August 1973.

1

244

Zweiter Teil: Wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien

Die soziale und politische Situation i n Rhodesien blieb stabil. W i r t schaftliche Schäden sind eingetreten, sie blieben jedoch zu gering, um von der rhodesischen Regierung ein politisches Einlenken zu erzwingen. Durch repressive Gesetze und landwirtschaftliche Förderungsmaßnahmen wurde die relative Ruhe der Afrikaner erreicht. Durch massive Stützungsaktionen und Interventionen i n den Wirtschaftsprozeß, durch eine staatlich geförderte Suche nach Lücken i m Embargonetz, durch eine inflationsneutrale Finanzierung der Haushaltsdefizite und durch eine sehr aktive Einwanderungspolitik wurde der ökonomische und politische Status der „Europäer" abgesichert. Der wirtschaftliche, politische und auch der militärische Druck auf Rhodesien ist seit 1974 gestiegen. Die relativ ruhige Phase der Sanktionen und der innenpolitischen Entwicklung scheint beendet zu sein (vgl. 3. Teil).

Dritter

Teil

Rhodesien im Sog der politischen Veränderungen im südlichen Afrika Nach den Entschließungen des Sicherheitsrates 1973 und den Diskussionen i m Anschluß an den 6. Bericht des Sanktionsausschusses des Sicherheitsrates (Januar 1974) verlor der Rhodesien-Konflikt für zwei Jahre seine Dringlichkeit auf der Tagesordnung der VN. I n dieser Zeitspanne veränderte sich die politische Lage i m südlichen Afrika nachhaltig: 1. Der Guerilla-Kampf i n Rhodesien verschärfte sich. M i t Ausnahme des ANC begannen Z A P U u n d ZANU, neben F R O L I Z I eigene Guerillaeinheiten aufzubauen und i n Sambia, Tansania und ab 1975/76 auch i n Mozambique auszubilden. Die rhodesische Armee bildete drei Operationszonen: i m Nordosten und Osten nach Mozambique die Zonen „ H u r ricane" und „Thrasher", i m Süden die Zone „Repulse". Seit Februar/März 1977 deutet alles darauf hin, daß auch die Grenze i m Südwesten gegenüber Botswana eine neue Operationszone wiird 1 . Die Grausamkeiten und Verluste nahmen zu. Von 1972 bis November 1976 fielen nach amtlichen rhodesischen Angaben 1 916 Guerillakämpfer (1 000 davon allein 1976), 198 rhodesische Soldaten (120 davon 1976) sowie 59 „europäische" und 848 afrikanische Zivilisten 2 . Die rhodesische Armee antwortete, indem sie die afrikanische Bevölkerung in den Operationszonen umsiedelte und i m Hinterland Wehrdörfer baute, und indem sie die Guerillas i m Rahmen sogenannter „heißer Verfolgungen" über die Grenzen nach Mozambique und Botswana verfolgte sowie Ausbildungslager i n Mozambique aus der L u f t angriff 3 . Ferner setzte die rhodesische Regierung Fangprämien bis zu R$ 5 000 für die Ergreifung von Guerillaführern aus 4 , sie ernannte den ultra-konservativen Politiker J. L. Wickus de Kock i m Februar 1974 zum politischen Koordinator für den Kampf gegen Terro1

Vgl. u. a. F A Z , Nr. 72 v o m 26. März 1975; F A Z v o m 13. A p r i l 1976; AdG, 1977, S. 20743, am 14. Januar 1977 wurde Rhodesien v o m Sicherheitsrat [Res. 403 (1977)] verurteilt, seine A k t i o n e n nach Botswana ausgedehnt zu haben. 2 Vgl. u. a. NZZ, F A 23, 28, 33 v o m 28. Januar, 3. u n d 9. Februar 1977. 3 Vgl. The Economist v o m 29. Dezember 1973; F A Z , Nr. 179 u n d 263 vom 14. August und 22. November 1976; AdG, 1976, S. 20708 ff. 4 Vgl. NZZ, F A v o m 19. August 1974.

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risten 5 , verlängerte die Wehrpflicht i n zwei Schritten von 9 auf 18 Monate und erhöhte drastisch den Wehretat 6 . 2. Südafrika verstärkte seine Annäherungspolitik an Schwarz-Afrika („outward policy"). Die Lösung des Rhodesien-Problems ist darin ein strategischer Eckpfeiler. Durch eigene Aktivitäten und Druck auf die rhodesische Regierung versuchte der südafrikanische Ministerpräsident Vorster, eine Verhandlungslösung vorzubereiten. 3. Mozambique und Angola wurden 1975 und 1976 unabhängig und erhielten moskauorientierte Regierungen. 4. Die Sowjetunion verlagerte ihr strategisches Interesse von Nordafrika auf das südliche Afrika. Sie griff politisch direkt und indirekt militärisch i n Angola ein. Die Kämpfe i n Zaïre sind ein weiterer Eckstein dieser Strategie. Sie warnt vor jeder Rhodesien-Lösung, die nicht die sofortige Beendigung der weißen Minderheitsregierung enthält. A u f seiner Reise durch mehrere Staaten Afrikas versprach der sowjetische Ministerpräsident Podgorny am 27./28. März 1977 den Führern der SWAPO und des ANC (J. Nkomo) die Unterstützung der Sowjetunion 7 . 5. Die Haltung der schwarzafrikanischen Staaten u m Rhodesien hat sich geändert. Die Präsenz von ca. 13 000 kubanischen Soldaten i n Angola auch nach Beendigung des Bürgerkrieges stellt eine mobile Einsatzreserve und einen Drohfaktor nicht nur gegen Rhodesien und Südafrika dar. Auch Sambia aufgrund seiner Verkehrswege (über Angola, Malawi, Mozambique, Tansania) und Malawi aufgrund seiner wirtschaftlichen Schwäche sind abhängiger geworden. Dieser Druck ist so wirksam, w e i l Chinas Einfluß schwindet und die amerikanische Afrikapolitik konzeptionslos ist. Die strategischen Weichenstellungen i m Süden Afrikas werden noch nicht umfassend berücksichtigt. Moralische und machtpolitische Aspekte der Außenpolitik stehen i m Widerstreit — ein Konflikt, den die sowjetische Außenpolitik hier nicht zu fürchten braucht. Die „Frontstaaten" Botswana, Sambia und Malawi paßten sich ab 1975 allmählich der radikaleren Haltung von Angola und Mozambique gegenüber Rhodesien an. Die Patt-Situation der afrikanischen Staaten i n der O A U i m Fall Angola ist nicht mehr zu erwarten, da trotz aller Gegensätze die Gemeinsamkeiten auf die Ablösung der weißen Minderheitsregierungen kon5

Vgl. AdG, 1974, S. 18497. Die Wehrpflicht wurde 1973 von 9 auf 12 Monate u n d ab M a i 1976 auf 18 Monate erhöht. Die Verteidigungsausgaben stiegen 1974/75 u m 10 v . H . ; 1975/76 u m 25 v. H., 1976/77 u m 40 v. H. Der Verteidigungshaushalt ist nach dem Schuldendienst der größte Haushaltsposten. H i n z u kommen die gestiegenen Ausgaben für die halbmilitärische Polizeireserve (BSA Police). 1973/74 wurde ein Zuschlag von 10 v. H. zur EST u n d K S T erhoben. 7 Vgl. NZZ, F A 82 v o m 7. A p r i l 1977. 6

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zentriert werden können. Diese Verhaltensweise erleichtert es Moskau, Partei zu ergreifen und Einfluß zu gewinnen. Gleichzeitig verliert die „outward policy" Südafrikas nach anfänglichen Erfolgen 8 ihren Boden, da es kein afrikanischer Staat mehr wagen kann, positiv auf die Annäherungspolitik zu reagieren. 6. Die Uneinigkeit zwischen den politischen Gruppierungen der rhodesischen Afrikaner verschärfte sich. Je nach der machtpolitischen Konstellation wechseln die Politiker von der gemäßigten über zur radikalen Seite. Hauptursache der Zersplitterung i n immer mehr Gruppen 9 ist eine zunehmende Radikalisierung und Ideologisierung, die neben den ethnischen Spannungen eine zweite Konfliktebene darstellt. Dadurch w i r d eine Lösung des Rhodesienproblems immer schwieriger: jede Gruppe erhebt den Führungsanspruch. Damit schwindet der Spielraum für jede evolutorische Lösung, für jede Übergangslösung. Jeder Kompromiß w i r d von den anderen Afrikanern als Verrat und Ausverkauf angeprangert. Jede Verhandlungsrunde führt zu einem taktischen Kleinkrieg über die Vorbedingungen, die Verhandlungspartner, die Reihenfolge der Tagungspunkte und über den Tagungsort. Auf der anderen Seite führt diese Uneinigkeit und Immobilität auch bei den „Europäern" zu einer Verhärtung der Position. Angesichts der ständigen Maximalforderungen der Afrikaner sehen sie i n der Unnachgiebigkeit, i n den Versuchen, die Afrikaner zu spalten und i m Zeitgewinn die relativ bessere Position. Ferner fühlen sie sich i n zwei Vermutungen bestärkt: 1. Aufgrund der auch gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen den afrikanischen Gruppierungen 1 0 befürchten sie eine ähnliche Entwicklung wie i n Angola und i n Mozambique. 2. Sie fühlen sich als Bollwerk gegen den zunehmenden kommunistischen Einfluß i m Süden Afrikas und erwarten von den westlichen Ländern Unterstützung oder Garantien. 7. Die Kompromißbereitschaft der rhodesischen Regierung ist gewachsen. Es besteht keine prinzipielle Ablehnung mehr gegen eine Mehr8

Vgl. Die Welt, Nr. 283 v o m 5. Dezember 1974; F A Z , Nr. 56 u n d 98 v o m 7. März u n d 28. A p r i l 1975. θ Es bestehen Z A N U und Z A N L A (Zimbabwe African National Liberation Army), ZAPU, F R O L I Z I , ein inländischer Flügel der ANC, ein ausländischer Flügel der ANC, die vor der Genfer Konferenz gegründete „Patriotische F r o n t " zwischen R. Mugabe u n d J. Nkomo, die Versammlung der Häuptlinge u n d K r a l f ü h r e r (Indaba) u n d die ZUPO (Zimbabwe United Peoples Organization), die von zwei Häuptlingen i m Dezember 1976 gegründet wurde (Ziele: Herstellung der Mehrheitsherrschaft u n d Einstellung der Guerilla-Tätigkeit). 10 Es k a m zu gewaltsamen Auseinandersetzungen am 2./3. J u n i 1975 i n Salisbury und i m A p r i l u n d J u n i 1976 i n den Guerilla-Ausbildungslagern i n Tansania (13 Tote, 35 Verletzte); der Nationalistenführer Chitepo wurde i m März 1975 i n Lusaka ermordet; die Guerillas versuchen, insbesondere die afrikanischen Häuptlinge zu bekämpfen. Vgl. F A Z , 124 u n d 127 v o m 2. u n d 4. J u n i 1975, Nr. 129 v o m 14. J u n i 1976; Die Welt, Nr. 66 v o m 19. März 1975; AdG, 1975, S. 19633.

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heitsregierung. Umstritten sind aber die Dauer der Übergangszeit, die Bildung einer Übergangsregierung, das Wahlverfahren, die Staatsverfassung (Zentralstaat oder Kantonalgliederung 11 ), der Minderheitenschutz für die „Europäer" u n d die Form des Schutzes für Eigentum und Leben. Der Ausspruch von I. Smith aus dem Jahre 1964 „ . . . if i n any lifetime we have an African nationalist government i n power i n Southern Rhodesia, than we have failed i n the policy that I believe in" (vgl. S. 51). A m 19. September 1975 erklärte I. Smith, er sehe die Möglichkeit, daß Rhodesien eines Tages einen schwarzen Premierminister und ein multirassisches Kabinett haben werde 1 2 . Das Scheitern wichtiger Verhandlungen nach 1974 ist nur zu einem Teil der rhodesischen Regierung anzulasten. Eine wichtige Ursache ist die machtpolitische Rivalität der afrikanischen Gruppierungen. Die Kompromißbereitschaft der rhodesischen Regierung und die ersten — späten — Ansätze einer Lockerung der Rassendiskriminierung (afrikanische Regierungsmitglieder, Änderungen der Land Tenure Act, Überprüfungen diskriminierender Gesetze 13 ) wurden begleitet von einer unnachgiebigen Haltung und Auslegung der Notstandsgesetze sowie der Absprachen m i t den afrikanischen Verhandlungspartnern. So wurden kurz vor dem Scheitern der Gespräche Smith — Muzorewa Ende Mai 1974 führende Mitglieder der A N C verhaftet; Anfang Januar 1975 wurde die Entlassung afrikanischer Internierter gestoppt, w e i l die Guerillakämpfe entgegen der Absprache von Lusaka vom 16. Dezember 1974 fortgesetzt wurden; N. Sithole wurde am 4. März 1975 verhaftet.

11 Die B i l d u n g eines Bundesstaates m i t Kantonen wie i n der Schweiz geht auf Überlegungen aus dem Jahre 1968 zurück u n d wurde seitdem i n der Rhodesian Front immer wieder diskutiert. Ziele dieser Gliederung sind: Trennung der Lebensbereiche zwischen „Europäern" u n d A f r i k a n e r n u n d Autonomie für die großen rhodesischen Stämme (Shona, Ndebele). Problematisch darin ist insbesondere die Kompetenzverteilung: wie stark soll die Zentralregierung i n den politischen Kernbereichen — Verteidigung, Polizei, Außenpolitik, Justiz — sein, da i n dieser die A f r i k a n e r eine deutliche Mehrheit besitzen würden. Vgl. dazu: Bowman , L a r r y W., passim. Harding , Leonhard: Apartheid à la Salisbury, i n : A f r i k a heute, 23./24. Dezember 1972, S. 512-14; F A Z , Nr. 223 v o m 26. September 1975; F T v o m 25. Februar 1976; Krabbe, Günter: Der Plan zur Lösung der Verfassungsfrage. A u f t e i l u n g Rhodesiens i n Kantone vorgesehen, i n : F A Z , Nr. 74 v o m 27. März 1976. 12 Vgl. AdG, 1976, S. 20095. 13 A m 27. A p r i l 1976 berief I. Smith nach dem Scheitern der Gespräche m i t J. Nkomo 10 Häuptlinge ins Kabinett. Vgl. AdG, 1976, S. 20191. A m 31. August 1975, fünf Tage nach den Gesprächen über dem Sambesi, ernannte die rhodesische Regierung eine Kommission aus 6 „Europäern" u n d 5 Afrikanern, die M i t t e l u n d Wege finden sollte, u m unnötige u n d unerwünschte Rassendiskriminierungen zu beseitigen. Durch die Ä n d e r u n g des L a n d Tenure A c t w u r de den A f r i k a n e r n die Möglichkeit eingeräumt, i n ehemals „weißen Reservaten" L a n d zu erwerben. Die starre Landzuordnung wurde aufgelockert.

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Diese scheinbar widersprüchliche Verhaltensweise ist nur aus der gegebenen Frontstellung zu begreifen. Die Position der Regierung Smith ist wirtschaftlich und militärisch noch stark. Sie besitzt weiterhin die Unterstützung Südafrikas. Jedes Nachgeben vor der Unabhängigkeit von Mozambique und Angola und vor dem starken Engagement der Sowjetunion i m Süden Afrikas schien der Regierung I. Smith überflüssig. Seitdem sich die Lage verändert hat, sind m i t kleinen Angeboten, mit einem langsamen Abbau der Rassendiskriminierung, keine Konzessionen mehr zu erkaufen, vielmehr entsteht der Eindruck, daß so — aufgrund der Rivalität der Afrikaner untereinander — d i e Forderungen an die rhodesische Regierung heraufgeschraubt werden. Rhodesien ist seit 1965 ein internationaler Konflikt. 1974/75 ist Rhodesien jedoch zu einem strategischen Eckpfeiler der Weltpolitik, der sowjetischen Machtexpansion und damit auch der westlichen Sicherheitspolitik geworden. Eine afrikanische Variante der Dominotheorie ist entstanden: Angola und Mozambique sind moskauorientiert; fällt Rhodesien, dann auch Südafrika und Südwestafrika; gewinnt Moskau i n Rhodesien, w i r d es auch i n Südafrika und Südwestafrika dominieren; dann kontrolliert Moskau eine wirtschaftliche Hauptschlagader der westeuropäischen Industrieländer — die Öltransporte, die Rohstofflieferungen und die Warenexporte —, da der Suezkanal keine genügenden Ausweichmöglichkeiten bietet und am Roten Meer und m i t Mittelmeer neue sowjetische „Kontrollstellen" entstehen (Somalia, Jemen, Äthiopien, Libyen). Versuche, den Rhodesien-Konflikt durch Verhandlungen zu lösen Nach dem Scheitern des Home-Smith-Abkommens i m Mai 1972 (vgl. 1. Teil, 1.2.3.3) trat kein Stillstand ein. Seit dieser Zeit wurde i n mehreren Verhandlungsrunden versucht, das Verfassungsproblem i n Rhodesien zu lösen, allerdings nicht bilateral zwischen Salisbury und London, sondern durch Verhandlungen zwischen der rhodesischen Regierung und einzelnen afrikanischen Politikern (A. Muzorewa, J. Nkomo) oder m i t allen afrikanischen Gruppen. Hauptinitiatoren dieser Verhandlungsrunden waren der südafrikanische Ministerpräsident Vorster, der sambische Ministerpräsident K . Kaunda sowie der amerikanische Außenminister H. Kissinger. Großbritanniens Einfluß beschränkte sich bis zum Beginn der Genfer Rhodesien-Konferenz am 25. Oktober 1976 auf Informationsreisen führender Politiker, auf die Unterbreitung von Vorschlägen 14 14

Die wesentlichen Punkte des „Kissinger-Plans" schlug der britische A u ßenminister i n einem 4-Punkte-Plan am 22. März 1976 vor: 1. Akzeptierung der Mehrheitsherrschaft der Afrikaner. 2. Wahlen innerhalb von 18 - 24 Monaten, welche die Mehrheitsherrschaft herstellen. 3. Einverständnis, daß es

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bzw. Bedingungen für eine Verfassungskonferenz sowie darauf, daß es informiert und konsultiert wurde. Dennoch blieb seine Funktion als Verfassungsmacht ungeschmälert. Die Haltung der rhodesischen Regierung gegenüber der britischen Regierung blieb gespalten. Zeitweilig wurde eine aktive Teilnahme befürwortet, dann wurde ihr wieder vorgeworfen, verantwortlich gewesen zu sein, daß die Gespräche zwischen I. Smith und J. Nkomo am 19. März 1976 scheiterten 15 . Es gab insgesamt vier Verhandlungsrunden, eine fünfte zeichnet sich nach der Afrika-Reise des britischen Außenministers Owen vom März/ A p r i l 1977 ab. 1. A. Muzorewa — I. Smith: J u l i 1973 — Juni 1974. 2. ANC, ZAPU, ZANU, F R O L I Z I — I. Smith: Dezember 1974 — August 1975. 3. J. Nkomo — I. Smith: Oktober 1975 — März 1976. 4. Genfer Rhodesien-Konferenz — Oktober 1976 — Januar 1977. Allen Verhandlungen ging ein zähes, teilweise monatelanges Ringen über die Vorbedingungen voraus. Die rhodesische Regierung beharrte — bis zur Annahme des „Kissinger-Plans" — auf folgende Regeln: Verhandlungen ohne jede Vorbedingungen bzw. Verzicht auf die Forderung eines sofortigen Machtwechsels und Einstellen der Guerilla-Tätigkeit während der Verhandlungen. Die Forderungsliste der Afrikaner war entsprechend lang: sofortiger Machtwechsel; Freilassung aller politischen Gefangenen; Einstellung der politischen Prozesse; Aufhebung der Todesurteile und Freilassung dieser Guerilla-Krieger; allgemeine Amnestie für politische Verbrechen i n und außerhalb Rhodesiens; Aufhebung des Verbotes von Z A N U und ZAPU; Einführung der politischen Meinungsfreiheit; Aufhebung des Ausnahmezustandes. Vielfach kam es erst zu Verhandlungen, nachdem die südafrikanische die rhodesische Regierimg und die sambische und auch die tansanische Regierung die rhodesischen Afrikaner unter massiven Druck gesetzt hatte 1 6 . Die Verhandlungen zwischen A. Muzorewa — I. Smith Unmittelbar nach der Veröffentlichung des Pearce-Berichtes legte der Führer des ANC, Bischof A. Muzorewa, einen 4-Punkte-Plan für die Lösung des Verfassungsstreits vor, m i t dem er signalisierte, daß er bereit sei — anders als die Z A N U und ZAPU, deren Führer N. Sithole und keine Unabhängigkeit vor einer Mehrheitsherrschaft gebe. 4. Keine Verzögerungen der Verhandlungen; Zusicherung für einen Machtübergang i n geordneter Form; finanzielle Stützungsmaßnahmen zugunsten der „Europäer". Vgl. AdG, 1976, S. 20098. 15 Vgl. ebenda. 16 Vgl. ζ. B. den A b l a u f zwischen November 1974 u n d August 1975. AdG, 1975, S. 19181 f.; 19269 f.; 19631 ff.

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J. Nkomo seit 1964 interniert waren —, auch i m Rahmen der Verfassung von 1969 zu arbeiten und während der Ubergangszeit zu einer Mehrheitsregierung eine weiße Minderheitsregierung zu tolerieren. I. Smith lehnte den Plan ab, w e i l er den ANC weder als politische Organisation noch als Wortführer der Afrikaner anerkannte. Daraufhin entschloß sich der ANC, auf lokaler Ebene politisch aktiv zu werden, u m die Häuptlinge, die Indaba und damit indirekt die rhodesische Regierung zu beeinflussen. Das nicht erfüllbare Versprechen von Muzorewa, nach dem „Nein" zum Home-Smith-Abkommen würde Großbritannien eine Verfassungskonferenz einberufen, u n d der Inhalt seines 4-Punkte-Plans führte zur Spaltung des ANC i n einen gemäßigten Flügel 1 7 und i n einen radikaleren Flügel unter Reverend Banana, der ins E x i l ging 1 8 . Erst als der ANC Anfang J u l i 1973 die nach dem Scheitern des 4-Punkte-Plans aufgegriffene Forderung nach sofortiger Parität der Sitze i m Parlament wieder aufgab, nahm I. Smith Gespräche m i t A. Muzorewa auf. Nach 11 Monaten wurden sie ohne Einigung eingestellt. I. Smith kam den immer noch sehr bescheidenen Forderungen der Afrikaner fast gar nicht entgegen 19 . Die rhodesische Regierung reagierte politisch weder auf die sich steigernde Guerilla-Kämpfe noch antizipierte sie die Folgen des Umschwungs der Afrikapolitik der neuen portugiesischen Revolutionsregierung, die Anfang J u n i 1974 bereits ihre Verhandlungen m i t den Befreiungsbewegungen i n ihren afrikanischen Kolonien aufnahm 2 0 . Kurz vor 17 1. Stufe: Konferenz von Vertretern aller Organisationen (Parteien, Gewerkschaften, Kirche, Wirtschaftsverbände, Gemeinden). Prüfen, ob Möglichkeiten bestehen, sich über eine Verfassungskonferenz zu einigen. 2. Stufe: Bei einem positiven Ergebnis B i l d u n g eines Komitees aus Vertretern der b r i t i schen u n d rhodesischen Regierung sowie der afrikanischen Gruppierungen. 3. Stufe: Vorbereitung einer Verfassungskonferenz. 4. Stufe: Einladung zur Verfassungskonferenz durch die britische Regierung. Vgl. Bloom, Bridget: Rhodesia after Pearce. A n African initiative, i n : F T v o m 2. J u n i 1972. 18 Vgl. Germani, Hans: Das Embargo t r i f f t die Schwarzen, i n : Die Welt v o m 19. J u l i 1973. Der gemäßigte Flügel unter George Charambarara sammelte 70 000 Unterschriften für das Home-Smith-Abkommen. 19 Er bot lediglich sechs zusätzliche Sitze i m Parlament an, das von 65 auf 72 Sitze vergrößert werden sollte. M a x i m a l sollten die A f r i k a n e r 5 0 % der Sitze erreichen können durch eine allmähliche Änderung des Wahlrechtes. Die A f r i k a n e r hatten gefordert: der radikale Flügel — 5 0 % der Sitze sofort; der gemäßigte Flügel — 30 %> der Sitze als Sperrminorität. Nach dem Vorschlag von I. S m i t h hätte es ca. 60 Jahre bis zur Parität der Sitze gedauert. Vgl. Die Welt, Nr. 127 v o m 4. J u n i 1974; N Z Z v o m 27. Januar 1974; AdG, 1974, S. 18732; The Economist v o m 1. J u n i 1974, S. 37 f. u n d v o m 8. J u n i 1974, S. 33. 20 A m 7. J u l i 1973 w u r d e n 273 afrikanische Schulkinder von Guerillas entführt. 261 konnten befreit werden. Bis August 1974 starben 349 Guerillas, 112 Zivilisten, 39 rhodesische u n d südafrikanische Soldaten, 100 A f r i k a n e r w u r d e n verhaftet u n d 13 Todesurteile vollstreckt. Vgl. N Z Z v o m 19. August 1974.

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der Ablehnung der Vorschläge von I. Smith durch den ANC Anfang Juni 1974 wurden 16 führende Mitglieder des ANC verhaftet 2 1 . Der Versuch einer internationalen afrikanischen Lösung: Dezember 1974 bis August 1975 Nur ein halbes Jahr später begannen neue Verhandlungen zwischen der rhodesischen Regierung und allen afrikanischen Gruppen unter der Schirmherrschaft und dem Druck der Regierungen von Südafrika, Sambia und Tansania. Die Motive dieser Regierungen lagen recht nahe zusammen: die Ungewißheit über die Entwicklung i n Angola und Mozambique; idie erheblichen wirtschaftlichen Schwierigkeiten (Sambia, Tansania), für die Südafrika Hilfe versprach, und die „outward policy" Südafrikas. So gelang es Südafrika, Sambia, Tansania und Botswana für den Plan zu gewinnen, die rhodesischen Kontrahenten an den Verhandlungstisch zu bringen 2 2 . Nach zähem Taktieren über die Bedingungen für Gespräche kamen folgende Ergebnisse zustande 23 : — die Führer von Z A N U — N. Sithole 2 4 — u n d von Z A P U — J. Nkomo — wurden Ende November 1974 für die Verhandlungen i n Lusaka aus der Haft entlassen; — auf massiven Druck von K . Kaunda u n d J. Nyerere schlossen sich Z A N U , ZAPU, F R O L I Z I u n d der A N C i m legalen A N C zusammen u n d wählten J. Nkomo zu ihrem Sprecher; — das A b k o m m e n von Lusaka v o m 16. Dezember 1974. Es umfaßt: 1. Die Einstellung der Guerilla-Tätigkeiten während der Verhandlungen u n d dafür die Freilassung der politischen Gefangenen (ca. 200 - 300) i n Rhodesien. 2. Als Vorschlag für die politische Entwicklung Rhodesiens die W a h l eines InterimsParlaments aufgrund eines erleichterten Wahlrechtes, daß den A f r i k a n e r n innerhalb von 10 Jahren die Mehrheit gebracht hätte 2 5 .

Das Abkommen von Lusaka und damit die Vorbereitungen für eine Verfassungskonferenz drohten ständig zu scheitern. A m 9. Januar 1975 stoppte die rhodesische Regierung die Freilassung der politischen Gefangenen, weil die Guerilla-Kämpfe nicht eingestellt wurden 2 6 . Das 21

Vgl. Die Welt v o m 17. M a i 1974. Für Rhodesien/Südafrika waren es politische Interessen, die dominierten, für Sambia dagegen i n erster L i n i e wirtschaftliche Probleme, da seine Transportwege nach der Schließung der Grenze nach Rhodesien noch stärker durch Mozambique u n d vor allem durch Angola führten. 23 Vgl. zu den Vorverhandlungen u n d dem Verlauf bis August 1975: AdG, 1975, S. 19181 f., 19269 f., 19631 ff., 20095 ff. 24 I m Verlauf der Verhandlungen wurde er von R. Mugabe ersetzt. Vgl. NZZ, Nr. 512 v o m 9. Dezember 1974. 25 Stimmrecht bei 7 Jahren Primärschule u n d 1 Jahr Sekundärschule. 26 Die A f r i k a n e r widersprachen, eine feste Zusage gegeben zu haben. I m Beschluß, sich i m A N C zu vereinigen, wurde erklärt: „Die Führer anerkennen die Unvermeidlichkeit des fortgesetzten bewaffneten Kampfes u n d aller anderen K a m p f formen bis zur totalen Befreiung von Zimbabwe." Vgl. AdG, 1975, S. 19181. 22

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Taktieren um die Bedingungen echter Verhandlungen begann Ende Januar 1975 mit unverminderter Heftigkeit,wobei die ersten politischen Risse zwischen den Gruppen i m A N C sichtbar wurden. A m 4. März 1975 wurde N. Sithole verhaftet, aber trotz eines Gerichtsbeschlusses, der die Rechtmäßigkeit der Verhaftung bestätigte, am 4. A p r i l 1975 auf Intervention von A. Muzorewa und der Präsidenten von Sambia, Tansania und Malawi freigelassen. Es kam zu offenen, gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen Z A N U und Z A P U (vgl. Fn. 10). Nur die ständigen Bemühungen der Regierungen Sambias, Tansanias, Botswanas, Mozambiques sowie Südafrikas, das als Gegenleistung seine Polizeitruppen erst vom Sambesi zurückzog und dann bis zum 6. August 1975 ganz aus Rhodesien abzog, ermöglichten die Verhandlungen auf der Brücke über dem Sambesi am 25./2Θ. August 1975. Die Verhandlungen scheiterten letztlich an der Forderung der ANC, daß alle afrikanischen Führer, also auch alle bekannten Guerillas sich während der Gespräche frei i n Rhodesien bewegen dürften. Die Folgen des Scheiterns waren: A m 28. August 1975 erklärte der Präsident der Indaba, Chisau, die rhodesische Regierung, Südafrika und Großbritannien sollten sich nicht mehr um den ANC kümmern. Drei Tage später ernannte die Regierung eine Kommission (6 „Europäer", 5 Afrikaner), die M i t t e l und Wege suchen sollte, u m Rassendiskriminierungen abzubauen. A m 28. September 1975 spaltete sich der ANC wieder, und J. Nkomo wurde zum Führer des Inlands-ANC gewählt, m i t dem I. Smith bereits am 31. Oktober 1975 zu Gesprächen zusammentraf. Die Gespräche zwischen J. Nkomo und I. Smith: Oktober 1975 bis März 1976 Nach gutem Anfang scheiterten auch diese Verhandlungen, die begleitet wurden von ständigen Protesten des Auslandsflügels des ANC und von verstärkter Guerilla-Tätigkeit, die am 3. März 1976 zur Schließung der Grenzen durch Mozambique und zur Proklamation des Kriegszustands durch die Regierung i n Maputo führten. Der Sicherheitsrat der V N unterstützte am 17. März 1976 die Grenzschließung und verschärfte am 6. A p r i l 1976 das Rhodesien-Embargo (vgl. 2. Teil, 3. 3.1). Auch die vorsichtigen Hilfestellungen Großbritanniens und Südafrikas nutzten nichts. Die Vorstellungen über die Modalitäten und die Dauer bis zu einer Mehrheitsregierung klafften zu weit auseinander: bei Nkomo — 2 bis 3 Jahre; bei I. Smith ca. 15 Jahre 2 7 . Trotz der sich politisch und w i r t 27 Vgl. u.a.: Hawkins, Tony: Rhodesia talks on b r i n k of breakdown, i n : F T v o m 17. Februar 1976. J. Nkomo schlug vor: E i n Wahlsystem, gestaffelt nach Vermögen, Einkommen, Schulbildung und Dauer eines festen Arbeits-

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schaftlich verschlechternden Lage, blieb die rhodesische Regierung erstaunlich hart, sie pokerte auch gegen Südafrika, auf dessen Unterstützung sie immer angewiesener wurde, auf die sie aber so fest vertraute, daß sie auf Drohungen der südafrikanischen Regierung, die Hilfe einzuschränken oder zurückzuziehen, kaum reagierte. Vorbereitungen und Verlauf der Genfer Rhodesien-Konferenz: April 1976 bis Februar 197728 Es trat kein Stillstand der Bemühungen ein, eine Verhandlungslösung zu suchen. Während seiner Afrikareise setzte sich der amerikanische Außenminister H. Kissinger i n seiner Rede i n Lusaka am 27. A p r i l 1976 für einen Machtübergang i n Rhodesien ein. Er unterstützte den Plan des britischen Außenministers, der am 22. März 1976 eine Frist von zwei Jahren für die Machtübergabe nach erfolgreichen Verhandlungen vorgeschlagen hatte. Der amerikanische Außenminister traf sich m i t dem südafrikanischen Ministerpräsidenten Vorster am 24./25. Juni 1976 i n der Bundesrepublik Deutschland und am 4. - 6. September 1976 i n Zürich. Trotz der ablehnenden Haltung der „Frontstaaten"-Präsidenten (Sambia, Mozambique, Botswana, Tansania, Angola) gegenüber den Vermittlungen unternahm H. Kissinger am 14. September 1976 eine zweite Afrikareise, und verhandelte am 19. September i n Pretoria auch m i t I. Smith. A m 24. September 1976 gab I. Smith bekannt, daß seine Regierung aufgrund des ausgeübten Drucks die sechs Punkte des „Kissinger-Plans" annehme: 1. Innerhalb von zwei Jahren w i r d eine Mehrheitsregierung gebildet. 2. Vertreter der rhodesischen Regierung u n d der A f r i k a n e r treffen sich u n verzüglich an einem gemeinsam vereinbarten Ort, u m eine Übergangsregierung zu organisieren, die bis zur B i l d u n g der Mehrheitsregierung amtiert. 3. Die Übergangsregierung soll bestehen aus einem Staatsrat u n d einem Ministerrat, deren Vertreter von beiden Seiten benannt werden. Der Staatsrat soll zur Hälfte aus „Europäern", zur Hälfte aus A f r i k a n e r n u n d aus einem „europäischen" Vorsitzenden ohne besonderem Stimmrecht besteplatzes. E i n Parlament m i t 144 Sitzen, gewählt über drei Listen (A — 36; Β — 72; C — 36 Sitze), wobei jeder Wähler der Gruppen A u n d Β 2 Stimmen hat (cross-voting w i e i n der Verfassung von 1961). Liste A : quasi n u r „Europäer" u n d ca. 2 5 - 3 0 000 A f r i k a n e r ; Liste B : Qualifikationen so, daß ca. 400-500 000 Wahlberechtigte zu erwarten waren; Liste C: Erwachsene, die die Qualifikationen für die Listen A u n d Β nicht erfüllen. Da Liste A nur „Europäer", C n u r A f r i k a n e r u n d Β ein Übergewicht der A f r i k a n e r ergeben hätte, wäre eine afrikanische Mehrheit garantiert gewesen. I. S m i t h bot lediglich eine Verdoppelung der Sitze an u n d verzichtete auf eine Koppelung der Sitzvermehrung an das A u f k o m m e n bei der Einkommensteuer (HomeSmith-Abkommen) . 28 Vgl. i m folgenden: AdG, 1976, S. 20195 ff.; 1977, S. 20708 ff.; EA, 1976, Folge 13, D 313 - 324; Folge 23, D 619 - 633.

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hen. Z u seinen Aufgaben gehören: Gesetzgebung, allgemeine Aufsichtsfunktionen; Überwachung der Ausarbeitung der Verfassung. Der M i n i s t e r rat soll eine afrikanische Mehrheit u n d einen afrikanischen ersten Minister haben. Während der Übergangszeit sollen die Minister f ü r Verteidigung sowie für innere Sicherheit „Europäer" sein. Entscheidungen werden m i t Z w e i d r i t t e l m e h r h e i t getroffen. Z u seinen Aufgaben zählen: übertragene Gesetzgebungsgewalt u n d exekutive Verantwortung. 4. Sowohl das britische als auch anschließend das rhodesische Parlament werden die erforderlichen Ermächtigungsgesetze für den Übergang zur Mehrheitsherrschaft erlassen. 5. M i t der B i l d u n g der Übergangsregierung werden die wirtschaftlichen Sanktionen aufgehoben u n d alle Kriegshandlungen einschließlich des Guerillakrieges eingestellt. 6. Es w i r d ein internationaler Treuhandfonds gegründet, u m die Vermögenswerte der „Europäer" abzusichern, die I n d u s t r i e - u n d Rohstoffproduktion zu steigern, A g r a r l a n d zu erschließen, Ausbildungs- u n d Bildungseinrichtungen auszubauen u n d Investitionsanreize zu geben. Den „Europäern" u n d A f r i k a n e r n sollte Sicherheit hinsichtlich i h r e r Z u k u n f t i n einer v i e l rassigen Gesellschaft gegeben werden.

Die Präsidenten der fünf „Frontstaaten" erklärten am 26. September 197629, das Einlenken der rhodesischen Regierung sei ein Sieg „des Volkes und der Kämpfer von Zimbabwe". Ihre Ausführungen wichen jedoch so wesentlich von denen von I. Smith ab, daß sie quasi einer Ablehnung des „Kissinger-Plans" als Einheit gleichkamen. Sie forderten, daß Großbritannien, also nicht ein paritätisch besetzter Staatsrat, i n der Ubergangszeit seine Rechte als Kolonialmacht teilweise wahrnehmen und eine Konferenz außerhalb Rhodesiens einberufen solle, u m die Einzelheiten einer Ubergangsregierung auszuarbeiten. Ferner lehnten sie es ab, daß das Verteidigungsministerium und das Ministerium für innere Sicherheit „Europäern" vorbehalten sein sollte und daß der Guerillakampf eingestellt werden sollte. Diese drei Punkte sowie der Streit über die Dauer der Übergangszeit sowie, ob ein Datum für die Unabhängigkeit vor jeder materiellen Diskussion über den Aufbau einer Ubergangsregierung fixiert werden sollte, kennzeichneten die Diskussionen bis zum Scheitern dieser Verhandlungsrunde Ende Januar 1977. Da der amerikanische Außenminister die Darstellung des „KissingerPlans" durch I. Smith nicht kommentierte und er den britischen Konferenzleiter I. Richards am 21. Dezember 1976 ausdrücklich ermächtigte, diesen Plan zu modifizieren, muß davon ausgegangen werden, daß I. Smith i h n korrekt wiedergab und H. Kissinger weder einen allgemeinen Konsens erreicht hatte noch i n der Lage war, die Garantien gegenüber der rhodesischen Regierung einzuhalten. Die Reaktion der rhodesischen Afrikaner war gespalten und reichte von schroffer Ablehnung bis zu Kooperationsbereitschaft. Vor der Bildung der „Patriotischen Front" m i t 29

Vgl. EA, 1976, Folge 23, D 632 f.

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R. Mugabe war J. Nkomo noch für eine Diskussion des „Kissinger-Plans". Die Tiefe der Meinungsverschiedenheiten bewog Großbritannien am 8. Oktober, Vertreter der „europäischen" und afrikanischen Bevölkerungsgruppen zum 25. Oktober 1976 zu einer vorbereitenden Konferenz nach Genf einzuberufen, u m die Modalitäten für eine Ubergangsregierung auszuarbeiten. Die Konferenz begann erst am 28. Oktober unter dem Vorsitz des britischen U.N.-Botschafters Ivor Richards. Die Afrikaner konnten diesmal durch die „Frontstaaten" nicht mehr geeinigt werden und traten einzeln für ihre Organisationen und i n völlig neuen Koalitionen auf. J. Nkomo und R. Mugabe, der neue Führer der ZANU, gründeten am 10. Oktober 1976 eine „Patriotische Front". A. Muzorewa und N. Sithole, der anfangs gar nicht eingeladen worden war, bildeten eine weitere Koalition. Beide Gruppen beanspruchten für sich, die einzig legitimen Repräsentanten der Afrikaner zu sein. Nach den Eröffnungsstatements der Afrikaner war klar, daß der „Kissinger-Plan" für sie obsolet war. I h r Interesse war es allein, innerhalb von 12 Monaten eine Mehrheitsregierung zu erreichen, wobei Großbritannien i n der Übergangszeit teilweise seine Rechte als Kolonialmacht zugunsten der Afrikaner wahrnehmen sollte. I. Smith dagegen bekräftigte, daß er nur über die Verwirklichung des „Kissinger-Plans" verhandeln werde. Es wurde keine Einigung über die Dauer der Übergangszeit erreicht. (I. Smith — 2 Jahre, Afrikaner — 1 Jahr, I. Richards Kompromißvorschlag — 15 Monate). A m 4. November 1976 flog I. Smith nach Salisbury zurück. Die Afrikaner zerstritten sich: A. Muzorewa / N. Sithole akzeptierten den Kompromißvorschlag, das Datum der Unabhängigkeit auf spätetens den 1. März 1978 festzulegen, ansonsten aber es abhängig zu machen vom Fortgang der Gespräche. Die „Patriotische Front" dagegen blieb starr bei ihrer 12-Monate-Frist und legte am 30. November 1976 einen Plan zur Bildung einer Übergangsregierung vor, der die autoritäre Übernahme der Staatsgewalten i n Rhodesien durch die Befreiungsbewegungen vorsah 30 . Der Vorschlag von A. Muzorewa, der Premierminister sollte mindestens durch die Bevölkerung gewählt werden, wurde entrüstet abgelehnt. Die rhodesische Regierung lehnte dagegen jede direkte Beteiligung Großbritanniens i n einer Interimsregierung (sei als Kommissar, Gouverneur oder als Verteidigungsminister) strikt ab. Auch die kurze Rückkehr von I. Smith nach Genf (8.-12. Dezember) und seine Andeutung, eventuell vom „Kissinger-Plan" abzurücken, halfen nicht mehr. A m 14. Dezember 1976 wurde die Konferenz auf den 17. Ja30 K l a r e Mehrheit der Minister einschließlich des Premierministers aus den Reihen der Befreiungsbewegungen; volle legislative u n d exekutive Vollmachten f ü r diesen Ministerrat; für alle Beschlüsse m i t Ausnahme der Interimsverfassung reicht die einfache Mehrheit, ein britischer Kommissar soll verantwortlich sein, daß die Konferenzergebnisse durchgeführt werden.

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nuar und am 11. Januar 1977 auf unbestimmte Zeit vertagt, da es I. Richards nicht gelang, einen Konsens über einen modifizierten „Kissinger-Plan" zu erreichen 31 . Während der Konferenz verhärteten sich i n A f r i k a die Fronten noch stärker. Der Guerilla-Kampf wurde immer brutaler (u. a. Ermordung von 6 Missionaren und 3 Ordensschwestern am 4. Dezember 1976 und 8. Februar 1977, Entführung von 385 Schulkindern nach Botswana am 30. Januar 1977), die „Frontstaaten" bezeichneten am 7. November 1976 die Bemühungen u m eine friedliche Lösung eine „imperialistische Verschwörung" und erteilten den gemäßigten Afrikanern am 9. Januar 1977 eine Absage, indem sie allein der „Patriotischen Front" ihre volle politische, materielle und diplomatische Unterstützung zusagten. Ende Januar 1977 wurde die rechte Hand von J. Nkomo, Jason Moyo, i n Lusaka durch eine Briefbombe ermordet. Der Einfluß Südafrikas schwand nach den inneren Unruhen i m Jahre 1976. Die „Patriotische Front", insbesondere Nkomo stellte auf seiner Reise durch Osteuropa immer neue, höhere Forderungen (alle Regierungsgewalt allein für die „Patriotische Front", I. Smith sollte nur noch als Mitglied der britischen Delegation an Verhandlungen teilnehmen dürfen), oder er bezeichnete Verhandlungen als Zeitverschwendung. Diese ständige Eskalierung der Forderungen veranlaßte die rhodesische Regierung, neun Grundbedingungen zu umreißen, ohne deren Erfüllung für sie kein Machtübergang annehmbar sei. Sie verlangte u. a.: die Frist von zwei Jahren könne erst beginnen nach der Bildung einer Übergangsregierung; es müsse garantiert werden, daß die Rechtsprechung unabhängig bliebe, daß der Staats- und Verwaltungsdienst erhalten bliebe, daß die Streitkräfte dem Staat unterstünden und daß Privatunternehmen sowie das Recht auf Privatbesitz nicht angetastet werden 3 2 . Die Reise des neuen britischen Außenministers Owen Ende März/Anfang A p r i l 1977 wurde m i t Zurückhaltung verfolgt. I. Smith hofft auf

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A m 21. Dezember 1976 erhielt Richards von Kissinger die Ermächtigung, den „Kissinger-Plan" w i e folgt abzuändern: Schaffung eines gemischten weißschwarzen Ausschusses über die Kontrolle der Ressorts Verteidigung u n d innere Sicherheit. Die Mitglieder sollten der britischen Krone gegenüber einen Untertaneneid schwören. E i n britischer Kommissar würde die Einhaltung der Vereinbarungen überwachen. Später schlug I. Richards einen Ministerrat v o r m i t 30 Mitgliedern (20 Afrikaner, 5 „Europäer" der Rhodesian Front u n d 5 parteilose, „liberale" Weiße). E i n n u r der britischen Regierung v e r a n t w o r t licher „Nationaler Sicherheitsrat" sollte die Ressorts Verteidigung u n d Justiz einschließlich der K o n t r o l l e über Armee u n d Polizei übernehmen. Vgl. F A Z , Nr. 20 v o m 25. Januar 1977. 32 Vgl. F A Z , Nr. 87 v o m 15. A p r i l 1977; NZZ, F A 76 v o m 31. März 1977; The Economist v o m 29. Januar 1977, S. 164. 17

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Gespräche mit den gemäßigten Afrikanern und setzt den weiteren Abbau von Rassenschranken fort 3 3 . Neue Initiativen und Kämpfe werden folgen. Eine schnelle und haltbare Lösung ist nicht i n Sicht. Rhodesien ist i n der Presse schon häufig aufgegeben worden. Dabei wurde die wirtschaftliche, politische und m i l i tärische Position Rhodesiens immer unterschätzt. Trotz der verstärkten Guerillatätigkeit besitzt die rhodesische Armee noch die Kontrolle über die Operationszonen. Die Guerillas haben — i m Gegensatz zu FRELIMO i n Mozambique — keine festen Basen i n Rhodesien. I h r Eindringen nach Rhodesien ist erschwert durch die breiten, gut kontrollierten Grenzstreifen und dadurch, daß sie meistens nicht motorisiert sind. Die bei den Afrikanern einflußreichen Stammeshäuptlinge sind gegen diese Kämpfe, so daß der Rückhalt der Guerillas i n der Bevölkerung begrenzt ist. Die Nachbarstaaten — eventuell m i t Ausnahme von Mozambique — lassen sie gewähren, sie unterstützen sie aber nicht rückhaltlos personell und materiell. Die Kämpfe finden außerhalb der Städte statt. Dennoch sind sie nicht ohne Wirkung. Sie kosten viel Geld, sie erfordern eine hohe militärische Präsenz, die den Produktionsprozeß beeinträchtigt, und sie stiften Unruhe. Südafrika ist seit den inneren Unruhen 1976 und seit dem Engagement der Sowjetunion i m Süden Afrikas wieder an die Seite Rhodesiens gedrängt worden. Südafrika und Rhodesien sind i m Süden Afrikas die wirtschaftlich und militärisch stärksten Länder 3 4 . Rhodesien ist zu einem strategischen Eckstein geworden und kann von den USA nicht mehr so einfach aufgegeben werden, zumal R. Mugabe und J. Nkomo moskauorientiert sind. Eine Intervention wie i n Angola ist für die Sowjetunion allerdings militärisch und politisch zu riskant, da eine derartige sowjetische Expansion zuviel andere afrikanische Staaten berühren würde und Gegenreaktionen i n der OAU, i n den USA, i n China und i n anderen westlichen Ländern auslösen müßte. Die Kämpfe und Koalitionen i n Zaïre 1977 sind ein erstes Beispiel dafür gewesen. 33

Reform des L a n d Tenure A c t of 1969 (Afrikaner dürfen jetzt von „Europäern" Grundbesitz erwerben); teilweise Schaffung gemischtrassischer Stadtbezirke; Besuche von Bars u n d Hotels auch f ü r A f r i k a n e r ; Aufhebung der Rassentrennung i n privaten Schulen u n d Krankenhäusern; schwarze Offiziere i n Armee u n d Polizei. Vgl. ebenda, F A Z , Nr. 129 v o m 16. J u n i 1976, Nr. 22 v o m 27. Januar 1977. 34 Vgl. Tetzlaff, Rainer, passim; Leiss, A m e l i a C., ed., passim; F A Z , Nr. 56 v o m 6. März; Nr. 147 v o m 8. J u n i ; Nr. 268 v o m 27. November 1976; Nr. 77 v o m 1. A p r i l 1977; NZZ, F A 22 v o m 28. Januar 1977. Südafrika hat innerhalb von zwei Jahren seinen Verteidigungshaushalt fast verdoppelt u n d gegenüber 1972 verfünffacht: 1975/76 — 2,63 Mrd. D M ; 1977/78 - 4,5 Mrd. D M — = 60 v. H. des Gesamthaushaltes. Ferner verdoppelt es seine Streitkärfte durch eine Verlängerung der Wehrpflicht.

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Eine bloße Machtübertragung auf eine afrikanische Regierung löst i n Rhodesien noch keine Probleme. Die Gefahr heftiger Machtkämpfe zwischen den rivalisierenden politischen Parteien und auch zwischen den Stämmen ist sehr real, und diese könnten ein ganz anderes Ausmaß annehmen als die jetzigen Kampftätigkeiten. A u f der Seite der Afrikaner stehen sich rivalisierende Parteien und Ideologien gegenüber. Der Konflikt w i r d überlagert und verstärkt durch Stammesfeindschaften. Hinzu kommt die feindliche Polarität zwischen den Stammeshäuptlingen der Indaba und den Politikern i n ZANU, ZAPU, F R O L I Z I und dem ANC. Auch die „Europäer" sind eine Gruppe, deren Widerstandskraft nicht unterschätzt werden darf. Rhodesien w i r d für die nahe Zukunft ein Konfliktherd bleiben. Ein stabiler Übergang ist nur zu schaffen, wenn er m i t Hilfe von freien Wahlen erfolgen wird, da dann die gemäßigteren Kräfte dominieren werden. Freie Wahlen sind aber auch die einzige Chance der Anhänger von A. Muzorewa, ausreichend an der Regierungsgewalt beteiligt zu werden. Gewaltsame Machtveränderungen schließen sie jedoch auch nicht aus. Die Gefahr politischer Unruhen und eines wirtschaftlichen Chaos' i n Rhodesien ist dann eine wahrscheinliche Alternative.

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Zusammenfassende Beurteilung des Rhodesien-Embargos Das Rhodesien-Embargo ist ein weiteres Glied i n der langen Kette erfolgloser einzelstaatlicher oder kollektiver Embargos 1 . Es ist das erste obligatorische Embargo, das vom Sicherheitsrat der V N verhängt wurde. Die Beschlußfassung und noch mehr der Ablauf des Embargos haben nicht nur die Fragwürdigkeit wirtschaftlicher Sanktionen als außenpolitisches Druckmittel erwiesen. Entscheidender ist, daß die Glaubwürdigkeit des Sicherheitsrates schwer gelitten hat. Trotz völkerrechtlich obligatorischer Beschlüsse wurde das Rhodesien-Embargo durch die Verstöße gegen diese Entschließungen geprägt. Wirtschaftliche Schäden wurden verursacht, aber nicht nur i n Rhodesien. Das angestrebte Ziel wurde auch nicht annähernd erreicht. Die Hauptursache für die Erfolglosigkeit ist i n dem unterentwickelten Verständnis der Politiker für die realen Möglichkeiten und die organisatorischen, wirtschaftlichen und politischen Erfordernisse dieses Instrumentes zu suchen. Trotz aller Fehlschläge und trotz aller politischen Negativwirkungen eines kollektiven Embargos w i r d sein Einsatz immer wieder vorgeschlagen — zuletzt Ende September 1975 durch Mexiko gegenüber Spanien nach der Hinrichtung von fünf spanischen Oppositionellen. Neben den negativen politischen Rückwirkungen — Erosion der Stellung des Sicherheitsrates oder allgemeiner auch des politischen Zusammenhalts der Länder, die das Embargo durchsetzen — muß besonders hervorgehoben werden, daß durch Embargos Grundfesten des internationalen Wirtschaftsverkehrs erschüttert werden: Kontinuität der wirtschaftlichen Beziehungen, Vertragstreue, die Preise werden durch Verbote als Lenkungsinstrumente abgelöst. Beim Rhodesien-Embargo wurden weder die wirtschaftlichen Bedingungen dieses Instrumentes beachtet noch die organisatorischen Voraussetzungen für eine wirksame Durchsetzung des Embargos verwirklicht. 1. Rhodesiens Volkswirtschaft war außenhandelsorientiert. Die Exporte konzentrierten sich auf wenige Produkte, während die Importe sehr differenziert waren und sich auf die gesamte Breite der verarbeiteten Produkte verteilten. Darüber hinaus wurde der größte Teil des Außenhandels m i t nur wenigen Ländern abgewickelt. Diese scheinbare Außenhandelsabhängigkeit verführte zu der Annahme, Rhodesien sei 1

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außenhandelsabhängig und durch ein Embargo zu treffen. Diese Schlußfolgerung beruhte auf dem Augenschein und nicht auf einer soliden wirtschaftlichen Analyse, welche die politischen und wirtschaftlichen Interdependenzen berücksichtigte. Direkt abhängig war Rhodesien nämlich nur bei wenigen Produkten (Tabak, Erdöl). A u f der anderen Seite sind mehrere Nachbarländer (Mozambique, Malawi, Sambia) von Rhodesien wirtschaftlich sehr abhängig. Aber auch andere Faktoren minderten die Möglichkeit, Rhodesien zu schädigen. Rhodesien verfügt über umfangreiche Rohstoffvorkommen, über eine leistungsstarke Landwirtschaft, und es hatte 1965 einen industriellen Entwicklungsstand erreicht, der eine Importersatzproduktion bei einer wirtschaftlichen Isolierung ermöglichte. Der große Teil der afrikanischen Eigenversorgungswirtschaft konnte durch die wirtschaftlichen Sanktionen gar nicht erreicht werden, so daß dieser mögliche politische Druck ausfiel. Andererseits besaß Rhodesien viele wertvolle und knappe Rohstoffe bester Qualität (Chrom, Asbest, Nickel, Graphit). Der Ausfall dieser Güter verursachte einmal erhebliche Schäden bei den Ünternehmen i n den Ländern, die das Embargo verhängten, und dies führte andererseits dazu, daß die Neigung wuchs, diese knappen Güter zu niedrigen Preisen (un-)wissentlich aus Rhodesien zu importieren. A u f diesen Warenmärkten wurde die für Rhodesien günstige Elastizität der Nachfrage unterschätzt. 2. Noch gravierender war es, daß die organisatorischen Voraussetzungen für ein Embargo zu keinem Zeitpunkt erfüllt waren. So konnten nicht einmal die maximal möglichen Schäden eines Embargos, von denen die erste Modellberechnung, vgl. 2. Teil, ausging, erzielt werden. I m einzelnen waren es folgende Mängel: a) Das Embargo wurde m i t großen zeitlichen Verzögerungen eingeführt. Die rhodesische Regierung konnte den Zeitpunkt wählen. Der Sicherheitsrat benötigte dreizehn Monate bis zu einem selektiven und weitere siebzehn Monate, bis er ein totales, obligatorisches Embargo verhängte. Diese Verzögerungen waren i n Wirklichkeit noch größer, weil viele, auch wichtige Handels- und Schiffahrtsnationen, die Sicherheitsratsbeschlüsse erst nach mehreren Monaten i n K r a f t setzten. b) Die Embargolisten waren lückenhaft Bis zum Dezember 1966 entschied jedes Land autonom über den Umfang des Embargos, danach galt es für die wichtigsten Ein- und Ausfuhrprodukte und erst ab Ende M a i 1968 für alle Außenhandelsgüter, den Transport und den Kapitalverkehr. c) Das Embargo war nie universal. Viele Mitgliedstaaten der V N beteiligten sich trotz des obligatorischen Charakters der Sanktionen überhaupt nicht, ohne daß ihnen daraus Nachteile entstanden. Die Nachbarländer Rhodesiens — die Südafrikanische Zollunion, Malawi, Mozambique, Angola, Sambia — und die USA seit November 1971 verletzten

Zusammenfassende Beurteilung des Rhodesien-Embargos

offen die Embargobeschlüsse. Sambia (Januar 1973) und Mozambique (März 1976) schlossen sehr spät ihre Grenzen nach Rhodesien und nahmen damit die größten Embargolasten aller Länder auf sich. Andere Länder beriefen sich auf ihren Neutralitätsstatus (Schweiz), den sie weit auslegten, indem sie auch Maßnahmen gegen wahrscheinliche Sanktionsbrecher auf ihrem Staatsgebiet ablehnten (Überbetonung der individuellen Neutralität). Wieder andere Staaten beriefen sich bei ihrem Außenhandel auf die Ausweichklausel des § 3 d der S. C. Res. 253 (1968) (Handel aus humanitären Gründen — Weizenlieferungen Australiens) oder auf sogenannte Altverträge (Bundesrepublik Deutschland, die USA), obwohl die Resolutionen des Sicherheitsrates hier keine Ausnahme zuließen. d) Das Rhodesien-Embargo wurde nie wirksam koordiniert und kontrolliert. Es gab seit Anfang 1966 den Sanktionsausschuß des Sicherheitsrats. Die Rechte des Sanktionsausschusses des Commonwealth waren gut, die Realisierung seiner Vorschläge innerhalb des Commonwealth ist jedoch nicht nachprüfbar. Der viel entscheidendere Sanktionsausschuß des Sicherheitsrates hatte lange Zeit überhaupt keine Koordinierungskompetenzen. Erst 1972/73 wurden diese geringfügig auf ein Vorschlagsrecht erweitert. Seine zahlreichen Verbesserungsvorschläge wurden vom Sicherheitsrat nur teilweise übernommen, und deren Realisierung ist nur teilweise erreicht worden, zumal die Konsensbildung innerhalb dieses Gremiums immer schwieriger wurde. Die mangelnde Bereitschaft der Länder zur Mitarbeit führte zu laschen Kontrollen des Handelsverkehrs und somit zu riesigen administrativen Lücken i m Embargonetz. Den zahlreichen Antworten der Staaten auf Anfragen des Generalsekretärs der V N über mögliche Sanktionsverletzungen ist zu entnehmen, daß i n den meisten Fällen kein Interesse vorlag, den Tatbestand über eine bloße Sichtkontrolle der Warenund Transportdokumente hinaus aufzuklären. Ursprungszeugnisse aus den Nachbarstaaten Rhodesiens wurden selten angezweifelt und überprüft. 4. Es gelang dem Sicherheitsrat nicht, ein System der gegenseitigen Unterstützung zu schaffen, u m eine gleichmäßigere Verteilung der Embargolasten zu schaffen. A r t . 49 und 50 S V N geben i h m dafür den rechtlichen Rahmen. N u r für Sambia (1973) und für Mozambique (1976) wurde i n den Embargoresolutionen Unterstützung gefordert, worüber sich Mal a w i beschwerte, w e i l es sich übergangen fühlte. Sambia erhielt kaum Unterstützung über den Sicherheitsrat. I n bescheidenem Umfang gewährte die O A U Hilfe. Die Nachbarstaaten sprangen ein, als Sambia Anfang 1973 seinen Wirtschaftsverkehr m i t Rhodesien unterbrach und für seine Ein- und Ausfuhren neue Transportwege benötigte. Vor allem

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Großbritannien und auch die USA und Kanada (bei der ölluftbrücke 1965/1966) halfen direkt. Der britische Haushalt wies innerhalb des Postens „Embargokosten" auch die Hilfe für Sambia aus. Von den Gesamtkosten i n Höhe von £ 36,5 M i l l , für den Zeitraum von November 1965 bis März 1969 entfiel ein großer Teil auf Sambia (Luftbrücke, Stationierung der Royal A i r Force, direkte Hilfe); diese jährlichen Leistungen verringerten sich, so daß für 1969 m i t Kosten von £ 2 - 3 M i l l , gerechnet wurde 2 . Als Mozambique am 3. März 1976 seine Grenze nach Rhodesien schloß, erhielt es Hilfezusagen der USA und von den CommonwealthStaaten 3 . Die Schließung der Embargolücke Mozambiques verursachte Rhodesien große Kosten. Es wurden neue Transportwege nach Südafrika gebaut 4 . Die Schwierigkeiten i n der rhodesischen Wirtschaft stiegen. Preiskontrollen mußten wieder eingeführt werden; der R$ wurde abgewertet; die Einfuhrrestriktionen wurden verschärft, und die Guerillakämpfe forderten höhere Steuern, längeren Militärdienst, häufigere Kurzdienstzeiten und belasteten und störten so den Produktionsprozeß. Die Zahl der Einwanderer ging zurück. Trotz eines positiven Wanderungssaldos 1975 und 1976 bedeutete dies einen Verlust an Fachkräften, da die Einwanderer aus Mozambique diese Lücken nicht schließen konnten. Politische Erfolge gegenüber Rhodesien wurden erst durch die diplomatischen Aktionen von Südafrika, Sambia, Tansania und den USA erzielt. Obwohl die Verhandlungen über dem Sambesi (August 1975) und die Genfer Rhodesien-Konferenz (Oktober 1976 bis Januar 1977) scheiterten, brachten sie den politischen Durchbruch: der Ubergang zu einer Mehrheitsregierung ist prinzipiell und auch für eine kürzere Frist (zwei Jahre) von der rhodesischen Regierung anerkannt worden. Daß es noch nicht so weit gekommen ist, liegt i n erster Linie an der unversöhnlichen Machtrivalität der Afrikaner. Die Haltung der rhodesischen Regierung i n diesem Machtpoker ist zu einem Teil bestimmt durch das Ziel, möglichst viel und lange noch politischen Einfluß zu behalten. Andererseits muß auch anerkannt werden, daß ihre Forderungen eher einen halbwegs geordneten Machtübergang ermöglichen könnten als die Vorschläge der britischen Regierung oder die Vorstellungen der „Patriotischen Front". Das Mißtrauen der rhodesischen Regierung gegenüber dem britischen 2 Vgl. Financial Times v o m 23. J u n i 1969. Die Kosten f ü r die Blockade des Hafens von Beira werden n u r m i t £ 1,5 M i l l , angegeben. 3 Die Commonwealth-Staaten gründeten Anfang M a i 1975 einen Fonds i n Höhe von U.S. $ 100 Mill., w e n n es sich an den Sanktionen beteiligen würde. Der amerikanische Außenminister sagte am 27. A p r i l 1976 H i l f e i n Höhe von U.S. $ 12,5 M i l l . zu. Vgl. 2. Teil, 3.3.1.1; F A Z , Nr. 108 v o m 12. M a i 1975. 4 Direktverbindungen nach Südafrika, u m Botswana zu umgehen: von R u tenga u n d West Nicholson nach Beit Bridge. Der Transporthaushalt stieg noch stärker als der Verteidigungshaushalt 1974/75 u m 55 v. H. Vgl. Standard Bank Review, September 1974, S. 24.

Zusammenfassende Beurteilung des Rhodesien-Embargos

Lösungsvorschlag eines „Nationalen Sicherheitsrats" ist berechtigt. A n gesichts der bestehenden Rivalitäten zwischen den Afrikanern zählt ein Treueeid gegenüber der britischen Krone nichts. Da Großbritannien auch keine Truppen einsetzen w i l l , fehlt i h m auch jedes Mittel, u m mögliche Machtkämpfe i n Rhodesien zu verhindern. Rhodesiens Chance für einen stabilen Machtübergang liegt i n einer Koalition zwischen A. Muzorewa, der Indaba und I. Smith, wobei die Armee dieses Bündnis gegen mögliche gewaltsame Aktionen von ZANU, ZAPU, F R O L I Z I und der „Patriotischen Front" absichern müßte. Denkbar ist auch, daß J. Nkomo die „Pariotische Front" wieder verläßt und sich den gemäßigten Kräften erneut anschließt.

Anhang 1 Resolution der Konferenz der Staats- und Regierungschefs der Organisation der Afrikanischen Einheit in Accra vom 21. bis zum 25. Oktober 1965 zur Rhodesien-Frage B e t r i f f t : Rhodesien — Unabhängigkeitserklärung — Gegenmaßnahmen Die Versammlung der Staats- u n d Regierungschefs, die v o m 21. bis 25. O k tober 1965 i n Accra, Ghana, zusammengetreten ist; ist i n großer Sorge über den Ernst der Situation i n Südrhodesien; ist der Ansicht, daß die Situation eine ernste Bedrohung des Weltfriedens darstellt; n i m m t zur K e n n t n i s : a) die E r k l ä r u n g der Regierung des Vereinigten Königreichs, daß sie jede einseitige Unabhängigkeitserklärung v o n Seiten der europäischen M i n d e r heit i n Südrhodesien als illegal u n d als Akt der Rebellion u n d des Verrats betrachten würde, der m i t der Verhängung v o n wirtschaftlichen Sanktionen u n d Nichtanerkennung zu bestrafen wäre; b) die jüngste, von einer überwältigenden Mehrheit angenommene Resolution der Vereinten Nationen, die die Regierung des Vereinigten Königreichs auffordert, alle Schritte zur Verhinderung einer einseitigen Unabhängigkeitserklärung zu unternehmen, u n d Unterstützung f ü r alle Maßnahmen zusagt, welche die Vereinten Nationen f ü r diesen F a l l vorsehen. Die Staats- u n d Regierungschefs der O A U bedauern die Weigerungen der Regierung des Vereinigten Königreichs, m i t Festigkeit u n d Entschlossenheit der Gefahr einer einseitigen Unabhängigkeitserklärung durch die europäische Minderheitsregierung zu begegnen; sie bedauern weiterhin, daß die britische Regierung es ablehnt, kategorisch zu erklären, daß sie Rhodesien die Unabhängigkeit nur auf der Grundlage einer Mehrheitsregierung gewähren werde; ersuchen: 1. die Vereinten Nationen, jede einseitige Unabhängigkeitserklärung als Bedrohung des internationalen Friedens zu betrachten u n d i n Übereinstimm u n g m i t der Charta die der Situation entsprechenden Schritte zu unternehmen u n d auf die Errichtung einer Mehrheitsregierung i n Südrhodesien h i n zuwirken; 2. die britische Regierung, welche die alleinige Verantwortung für die V e r w a l t u n g u n d auch die alleinige Verantwortung f ü r die gegenwärtige Situation trägt, a) unverzüglich die Verfassung Südrhodesiens von 1961 außer Kraft zu setzen u n d alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, einschließlich der A n wendung von Waffengewalt, u m die V e r w a l t u n g des Territoriums zu übernehmen,

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Anhang

b) die Führer der nationalen Bewegungen, Joshua Nkomo, N. Sithole u n d andere politische Gefangene auf freien Fuß zu setzen, c) eine Verfassungskonferenz unter der Beteiligung der Vertreter der gesamten Bevölkerung Südrhodesiens m i t dem Ziel, eine neue Verfassung anzunehmen, die allgemeines Erwachsenenstimmrecht (one man, one vote), freie Wahlen u n d Unabhängigkeit garantiert; 3. ersuchen alle Regierungen u n d internationalen Organisationen, i m Falle einer einseitigen Unabhängigkeitserklärung der europäischen Minderheitsregierung die Anerkennung zu verweigern u n d Sanktionen anzuwenden; 4. erklären, daß alle Mitgliedstaaten der O A U f ü r den Fall, daß Großbritannien es unterläßt, die i n Absatz 2 (a) dargelegten Maßnahmen rechtzeitig zu ergreifen, a) alle politischen, wirtschaftlichen, diplomatischen u n d finanziellen Beziehungen zur Regierung v o n Großbritannien überprüfen werden u n d i m Falle einer Gewährung u n d D u l d u n g der Unabhängigkeit Rhodesiens unter einer Minderheitsregierung b) alle verfügbaren Mittel, einschließlich der A n w e n d u n g von Waffengewalt, m i t dem Ziel, einer einseitigen Unabhängigkeitserklärung entgegenzutreten, ergreifen werden, c) dem Volke von Zimbabwe unmittelbar jede notwendige Unterstützung zur Errichtung einer Mehrheitsregierung gewähren werden; 5. ermächtigen, die afrikanische Gruppe bei den Vereinten Nationen, sicherzustellen, daß das den Vereinten Nationen u n d dem Sicherheitsrat übersandte Gesuch einer sorgfältigen P r ü f u n g unterzogen w i r d . Quelle: Organisation of A f r i c a n U n i t y , Secretariat, Addis Abeba, Assembly of Heads of State and Government, Second Session, abgedruckt i n : EuropaArchiv, 21. Jg., 1966, 3. Folge, Dok. 64/65.

Unabhängigkeitsproklamation der rhodesischen Regierung vom 11. November 1965 B e t r i f f t : Unabhängigkeit Rhodesiens — Beziehungen zu Großbritannien — Verfassung Da die Geschichte i m Verlauf der Menschheitsentwicklung gezeigt hat, daß es f ü r ein V o l k notwendig werden kann, politische Bindungen, die es m i t einem anderen V o l k v e r k n ü p f t haben, zu lösen u n d sich unter anderen Nationen einen eigenen u n d gleichrangigen Status zu verschaffen, auf den es A n spruch hat; u n d da es i h m anläßlich eines solchen Ereignisses die Achtung vor der W e l t meinung gebietet, anderen Nationen die Gründe darzulegen, die es dazu bewogen haben, die volle Verantwortung für seine eigenen Angelegenheiten zu übernehmen; erklären w i r , die Regierung von Rhodesien, h i e r m i t : daß es eine unbestreitbare u n d allgemein anerkannte historische Tatsache ist, daß die Regierung v o n Rhodesien seit 1923 die Vollmachten der Selbstv e r w a l t u n g ausgeübt hat u n d f ü r Fortschritt, Entwicklung u n d Wohlfahrt ihres Volkes verantwortlich gewesen ist; daß das V o l k v o n Rhodesien, nachdem es seine Loyalität gegenüber der Krone u n d gegenüber seinen Verwandten, Freunden u n d Verbündeten i m

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Vereinigten Königreich u n d anderswo während zweier Weltkriege bewiesen hat u n d nachdem es bereit gewesen ist, sein B l u t zu vergießen u n d seine Substanz f ü r das hinzugeben, was es f ü r die gemeinsamen Interessen friedliebender Völker hielt, jetzt alles, was i h m teuer war, i n Gefahr sieht, an den Felsen des Zweckdenkens zerschmettert zu werden; daß das V o l k von Rhodesien Zeuge eines Prozesses gewesen ist, der gerade auf die Ordnungsbegriffe zerstörend g e w i r k t hat, auf denen die Zivilisation i n einem p r i m i t i v e n L a n d aufgebaut worden ist, daß es beobachtet hat, w i e die Prinzipien der westlichen Demokratie, verantwortliche Regierungen u n d die sittliche Wertskala i n anderen Gebieten abbröckeln, u n d daß es trotzdem fest geblieben ist; daß das V o l k von Rhodesien das Ersuchen seiner Regierung nach Unabhängigkeit uneingeschränkt unterstützt, aber erlebt hat, daß die Regierung des Vereinigten Königreichs es konsequent ablehnte, seinem drängenden Gesuch nachzugeben; daß die Regierung des Vereinigten Königreichs damit demonstriert hat, daß sie nicht gewillt ist, Rhodesien die Unabhängigkeit zu Bedingungen zu gewähren, die f ü r das V o l k von Rhodesien annehmbar sind, u n d damit auf der Beibehaltung einer ungerechtfertigten Oberaufsicht über Rhodesien beharrt, die Gesetzgebung u n d die vertraglichen Beziehungen zu anderen Staaten u n d den Gang der Geschäfte m i t anderen Nationen hindert u n d die Zustimmung zu den Gesetzen verweigert, die für das allgemeine W o h l notwendig sind — zum Schaden des Friedens, des Wohlstands u n d einer guten V e r w a l t u n g für das künftige Rhodesien; daß aber die Regierung von Rhodesien lange u n d i n gutem Glauben m i t der Regierung des Vereinigten Königreichs über die Aufhebung verbleibender Beschränkungen u n d über die Gewährung der souveränen Unabhängigkeit verhandelt hat; daß die Regierung v o n Rhodesien i n dem Glauben, daß Aufschub u n d V e r zögerung die Lebensinteressen der Nation verletzen u n d beeinträchtigen, es als wesentlich betrachtet, daß Rhodesien ohne Verzögerung die souveräne Unabhängigkeit erhält, ein Verlangen, dessen Rechtmäßigkeit außer Frage steht. W i r die Regierung von Rhodesien, i n demütiger Unterwerfung unter den allmächtigen Gott, der die Geschicke der Nation lenkt, i m Bewußtsein, daß das V o l k v o n Rhodesien unerschütterliche Loyalität und Ergebenheit gegenüber Ihrer Majestät der Königin bewiesen hat, u n d m i t der inständigen Bitte, daß w i r u n d das V o l k von Rhodesien nicht i n unserem entschlossenen W i l l e n gehindert werden, w e i t e r h i n unser unbestrittenes Recht auszuüben, dieselbe Loyalität u n d Ergebenheit zu beweisen, u n d bemüht, das Gemeinwohl zu fördern, so daß Würde u n d Freiheit aller Menschen gesichert werden, nehmen m i t dieser Proklamation die beigefügte Verfassung an, die w i r gleichzeitig erlassen u n d dem V o l k v o n Rhodesien geben. Gott erhalte die K ö n i g i n ! Quelle: Commonwealth Survey, Nr. 24, 23. November 1965, abgedruckt i n : Europa-Archiv, 21. Jg., 1966, 3. Folge, Dok. 67 f.

Anhang 2 Versuche des Saktionsausschusses des Sicherheitsrates, illegale rhodesische Ausfuhren zu ermitteln Fall 1: Export von Chromsand auf dem niederländischen Schiff „Tjibodas" 1. Note Großbritanniens 1 v o m 20. November 1968. Chromsand v o n Beira (Mozambique) nach Penang, Port Swettenham, Singapur, Manila, Hongkong u n d Japan. I n Beira würde k e i n Chromsand aus Südafrika verladen, so daß dieser aus Rhodesien stammen müßte. Wahrscheinliche A n k u n f t i n Penang am 25. Dezember 1968. Der Chromsand befände sich i n Säcken m i t der Aufschrift „Kobe 170". 2. Note des Generalsekretärs 2 v o m 21. Dezember 1968 an Japan, Malaysia, die Niederlande, die Philippinen u n d an Singapur. 3. A n t w o r t der Philippinen v o m 24. Dezember 1968: alle erforderlichen A n ordnungen werden getroffen. 4. Zweite Note Großbritanniens v o m 2. Januar 1969: Aufforderung, nicht n u r die Schiffs- u n d Transportpapiere, sondern auf jeden F a l l auch die Ladung prüfen zu lassen. 5. Kopien der zweiten Note Großbritanniens durch den Generalsekretär am 3. Januar 1969 an alle betroffenen Länder weitergeleitet. 6. A n t w o r t Malaysias v o m 6. Januar 1969: Die „Tjibodas" lief am 28. Dezember 1969 i n Penang ein. Trotz mehrstündiger Untersuchung w u r d e n keine Hinweise auf einen rhodesischen Ursprung der Ladung gefunden. Das Schiff verließ am selben Tag m i t seiner L a d u n g Penang. 7. D r i t t e Note Großbritanniens v o m 10. Januar 1969: Das Schiff lief am 6. Januar 1969 i n Hongkong ein. Die L a d u n g w a r nicht i n Beira, sondern i n Lourenço Marques verladen worden, sie befand sich auch nicht i n Säcken m i t der Aufschrift „Kobe 170". E i n Entladen dieser Säcke unterwegs sei auszuschließen. A m 7. Januar 1969 verließ die „Tjibodas" Hongkong. Sie soll am 11./12. Januar 1969 japanische Häfen (Kobe, Osaka) anlaufen. 8. Note des Generalsekretärs v o m 11. Januar 1969 an Japan u n d die Niederlande. 9. A n t w o r t aus Japan v o m 9. Januar 1969: Schiff w i r d überprüft. A n t w o r t aus Japan v o m 31. Januar 1969: Die „Tjibodas" hat i n Tokuyama 1 000 t u n d i n Osaka 300 t Chromsand entladen. Die Ursprungszertifikate stammen von der Chamber of Commerce Johannesburg u n d gaben Südafrika als Ursprungsland an. Deshalb w u r d e der I m p o r t gestattet. Weitere Importe fanden nicht statt. 10. A n t w o r t der Philippinen v o m 7. Januar 1969: Es seien keine Verletzungen der Sanktionen festzustellen, die Zollbehörden seien alarmiert. 11. A n t w o r t der Niederlande v o m 10. Januar 1969: Es w i r d geprüft. A n t w o r t der Niederlande v o m 11. Februar 1969: Dieselben Ergebnisse, w i e sie Japan berichtet hatte. 12. A n t w o r t aus Singapur v o m 13. Januar 1969: K e i n Schiff angekommen.

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13. Note des Generalsekretärs v o m 3. März 1969 an Japan, Malaysia, die Niederlande, die Philippinen u n d Singapur: Aufforderung, weitere I n f o r m a tionen zu beschaffen. Japan soll eine mineralogische Untersuchung vornehmen. 14. A n t w o r t aus Japan v o m 23. A p r i l 1969: A l l e Papiere werden überprüft. Da keine Zweifel an dem Ursprung Südafrika bestanden, wurde der I m p o r t genehmigt. Die mineralogische Untersuchung w u r d e vorgenommen, obwohl die japanische Regierung von diesem Prüfungsverfahren nicht überzeugt war. Das Ergebnis erlaubte keine eindeutige Festlegung des Ursprungs: Ergebnis der mineralogischen Untersuchung — in v. H.

Cr203 FeO Fe2Oa MgO MnO CaO AI2O3 S1O2 T1O2 H2O

co2

Gesamt

Chromerz aus „Tjibodas" Transvaal/ Bushdeld 1 44,8 47,50 25,12 26,3 0,10 11,45 11,2 0,3 0,10 0,21 0,3 15,5 12,22 1,42 1.1 0,85 0,5 0,4 0,53 100.4 99,97

Rhodesien/ Greatdike 1 52,83 13,88 14,02 1,98 12,78 3,32 1,20 100.01

15. A n t w o r t aus Singapur v o m 15. A p r i l 1969: Die „Tjibodas" w a r i n Singapur. Da die Zollbehörden den Unterschied zwischen Chromerz u n d Chromsand nicht kannten, wurde die Ladung nicht überprüft. 16. A n t w o r t aus den Niederlanden v o m 7. März 1969: A n B o r d w a r sowohl Chromsand als auch Chromerz. 17. Note des Generalsekretärs v o m 18. März 1969 an die Niederlande: A n frage u m Informationen, welche Güter momentan i n Beira verschifft werden. Ergänzung am 29. A p r i l 1969: Die Dokumente der Güter, die i n Beira verladen werden, sollen beschafft werden. 18. A n t w o r t der Niederlande v o m 16. M a i 1969: Weigerung, Informationen zu beschaffen, solange k e i n konkreter Verdacht vorliegt. E i n solches Vorgehen würde einen erheblichen Eingriff i n die normalen Handels- u n d Transportp r a k t i k e n bedeuten. Aus diesen Gründen lehnten es die niederländischen Behörden ab, weitere Untersuchungen i n diesem F a l l vorzunehmen. 19. Bemühungen des Vorsitzenden des Sanktionsausschusses, „Mißverständnisse" der Niederländer zu vermeiden u n d deren weitere Mitarbeit zu sichern. Vorschlag der USA, daß alle Chromimporteure anhand einer einheitlichen Grundlage mineralogische Analysen anwenden. Dauer des Verfahrens: 20. November 1968 bis 16. M a i 1969 — sechs Monate. Quellen: SCOR, Doc. S/9252 and Add. 1, A n n e x X I , S. 314 - 317. Fall 6: Export von Ferochrom auf dem griechischen Schiff „Blue Sky" (unter der Flagge Liberias) 1. Note Großbritanniens v o m 12. Februar 1969. „ B l u e S k y " m i t 4 000 t Ferrochrom am 6. Januar 1969 von Lourenço Marques nach Thessaloniki (Griechenland) ausgelaufen. Es bestehen Vereinbarungen, die Schiffs- u n d Ladepapiere

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zu fälschen. Geplanter Endabnehmer: Société d'Electrochimie, d'Electrometallurgié et des Aciéries Electics cTUgine (Frankreich). Die Fälschung der Papiere soll i n Thessaloniki stattfinden. Vorgesehen ist: 1. Die Reise zwischen Lourenço Marques u n d Thessaloniki ganz auszulöschen u n d die Papiere so zu gestalten, als ob die „ B l u e S k y " n u r f ü r die Fahrt v o n Thessaloniki nach einem französischen Mittelmeerhafen gechartert sei. 2. Als Ursprungsgebiet ist Osteuropa vorgesehen, die Papiere sollen Thessaloniki als Verladehafen ausweisen. 2. Noten des Generalsekretärs an Jugoslawien (14. Februar), I t a l i e n (19. Februar), Griechenland u n d Liberia (20. Februar) u n d an Spanien (25. Februar). 3. A n t w o r t Jugoslawiens v o m 6. März 1969: Die Hafenbehörde v o n Bar hat es der „ B l u e S k y " verwehrt, ihre Ladung v o n ca. 4 000 t Ferrochrom auf ein anderes Schiff umzuladen. „ B l u e S k y " verließ B a r am 21. Februar 1969 i n Richtung Gibraltar. 4. Zweite Note Großbritanniens v o m 10. März 1969: A u f g r u n d der U n t e r lagen von Lloyds ist die „ B l u e S k y " am 7. März 1969 von Lissabon nach Split, Jugoslawien, ausgelaufen. 5. Note des Generalsekretärs an Portugal v o m 18. März 1969. 6. D r i t t e Note Großbritanniens v o m 10. A p r i l 1969: 1 000 t des Ferrochroms, den die „Blue S k y " i n Lissabon entladen hat, sind von dem Schiff „ A t i a n t i q u e " (Frankreich) übernommen worden. „ A t i a n t i q u e " am 1. A p r i l 1969 nach B o r deaux ausgelaufen. 7. Vierte Note Großbritanniens v o m 11. A p r i l 1969: „ A t i a n t i q u e " ist am 10. A p r i l i n Split (Jugoslawien) eingetroffen u n d am 11. A p r i l 1969 m i t offener Order („for order") wieder ausgelaufen. 8. Noten des Generalsekretärs v o m 15. A p r i l 1969 an Griechenland, Italien, Spanien u n d Jugoslawien. 9. A n t w o r t e n Griechenlands v o m 16./17. A p r i l 1969: „ B l u e S k y " i n Thessal o n i k i v o m 10. bis 13. Februar 1969. Keine T ä t i g k e i t ; ausgelaufen nach Bar. Griechische Häfen auf „ A t i a n t i q u e " hingewiesen. 10. Fünfte Note Großbritanniens v o m 16. A p r i l 1969: Berichtet das, was am 24. A p r i l 1969 Jugoslawien bestätigt (vgl. Ziffer 13). Anregungen: Insbesondere v o n Griechenland Informationen über den A u f e n t h a l t der „ B l u e Sky" i n Thessaloniki einholen. Ferner sollen Auskünfte über die „ B l u e Sky Corporation of Yugoslavia" eingeholt werden. 11. Noten des Generalsekretärs u n d Liberia.

v o m 18. A p r i l 1969 an Griechenland, Italien

12. A n t w o r t Jugoslawiens v o m 18. A p r i l 1969: „ B l u e S k y " ist v o n Lissabon kommend ohne Ladung i n Trogir zur Reparatur eingelaufen. D a n n Zement aufgenommen u n d nach Qizan (Saudi-Arabien) ausgelaufen. 13. A n t w o r t e n Jugoslawiens v o m 22. u n d 24. A p r i l 1969: „ A t i a n t i q u e " am 10. A p r i l 1969 i n Split 1 000 t Ferrochrom entladen u n d dann m i t unbekanntem Ziel weitergefahren. Italienisches Schiff „ H i e r a x " , aus Marseille kommend, übernahm die 1000 t Ferrochrom u n d lief am 19. A p r i l Richtung Caronte (Frankreich). Die „ H i e r a x " besaß Dokumente, die Portugal als Herkunftsland u n d die itaienische F i r m a Ferrocimetal, Mailand, als Eigentümer der Ladung auswiesen. 14. Sechste u n d Siebente Note Großbritanniens v o m 21. u n d 30. A p r i l 1969: Bericht über das, was Jugoslawien am 24. A p r i l bestätigte (Ziffer 13). „ H i e r a x " hat Barcelona angelaufen.

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15. A n t w o r t e n Frankreichs v o m 10., 16. u n d 20. A p r i l 1969: „ H i e r a x " am 26. A p r i l Caronte erreicht, nicht i n den Hafen gelaufen u n d am 28. A p r i l m i t unbekanntem Ziel aufgebrochen. 16. A n t w o r t Jugoslawiens v o m 5. M a i 1969: Die jugoslawische Regierung hat erfahren, daß französische Hafenbehörden der „ H i e r a x " nicht erlaubt haben anzulegen. „ H i e r a x " i n Richtung Barcelona weitergefahren. 17. A n t w o r t Spaniens v o m 23. J u l i 1969: „ H i e r a x " am 29. A p r i l i n Barcelona eingetroffen u n d Ladung gelöscht. Es w u r d e k e i n Hinweis gefunden, daß Rhodesien das Ursprungsland sei. Da sich k e i n spanischer Importeur fand, wurde die Ladung nach Durban (Südafrika) geschickt, das als Ursprung angegeben war. Die weitere Verfolgung läuft als F a l l 23 — Ferrochrom auf dem italienischen Schiff „Massimoemee". 18. Achte Note Großbritanniens v o m 8. J u l i 1969: A m 12. J u n i w u r d e n 1 000 t Ferrochrom m i t der „Massimoemee" v o n Barcelona nach D u r b a n verschifft. Die restlichen 3 079 t der „ B l u e S k y " w u r d e n i n Lissabon a m 12. J u n i auf dem panamesischen Schiff „Archon" ebenfalls nach D u r b a n verschifft. 19. Noten des Generalsekretärs Panama u n d Südafrika.

v o m 16. J u n i 1969 an Griechenland, Italien,

20. Neunte Note Großbritanniens v o m 22. J u n i 1969: „Massimoemee" am 18. J u l i nach Beira gefahren u n d dort a m 22. J u l i eingetroffen. Hinweise, daß „Archon" u n d „Massimoemee" ihre Ladung i n D u r b a n gelöscht haben. Die weitere Verfolgung l ä u f t als F a l l 45 — Ferrochrom auf dem nationalchinesischen Schiff „ T a i Sun" u n d dem japanischen Schiff „ K y o t a i M a r u " . 21. Zehnte Note Großbritanniens v o m 29. September 1969: L a d u n g tatsächlich i n Durban. Dort fand ein Eigentumswechsel statt. Das Ferrochrom w u r d e i n zwei Partien geteilt u n d auf die „ T a i Sun" u n d „ K y o t a i M a r u " nach Japan versandt als Chromkonzentrat bzw. als ein Chromnebenprodukt. Zielhafen sei Kobe. 22. Noten des Generalsekretärs v o m 23. u n d 30. September 1969 an Japan u n d China (Taiwan). 23. A n t w o r t Japans v o m 20. November 1969: „ T a i Sun" i n Kobe am 15. September, „ K y o t a i M a r u " i n Yokohama am 6. Oktober. Eine genaue Untersuchung der Ladungen ergab: 1. Ladungen: Siliziumchrom, 2 300 t entladen von „ T a i Sun" u n d 1 600 t v o n „ K y o t a i M a r u " . Beide Ladungen hatten I m p o r t papiere, Rechnungen u n d ein Ursprungszeugnis der Chamber of Commerce i n Johannesburg u n d des Produzenten des Siliziumchroms. Südafrika wurde als Ursprungsland angegeben. 2. die japanische Regierung forderte Eisenbahnfrachtpapiere an, die sie erhielt. Danach wurde die Ladung v o m 1. A p r i l bis zum 24. J u n i i n 126 Waggons u n d 18 Partien durch die South A f r i c a n Railways von Clewer nach D u r b a n transportiert. 3. Deshalb entschied die japanische Regierung, daß Südafrika das Ursprungsland sei u n d die Ladung nicht m i t der der „ B l u e S k y " identisch sei. Dauer des Verfahrens:

12. Februar 1969 bis 20. November 1969: neun Monate.

Quellen: SCOR, Doc. S/9252/Add. 1, A n n e x X I , S. 1 6 - 2 3 ; S/9844/Rev. 1, A n n e x V I I , S. 116-119; S/10229 and Add. 1 u n d Add. 2, A n n e x I, S. 73; S/10852/Rev. 1, A n n e x 2, S. 44 f., 47. Fall 31: Export v o n 5 000 t Chromerz u n d Ferrochrom auf dem französischen Schiff „ V i l l e de Nantes".

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1. Note Großbritanniens v o m 4. August 1969: „ V i l l e de Nantes" hat 5 000 t Chrom, ca. 2 000 t Ferrochrom rhodesischer H e r k u n f t i n Lourenço Marques (Mozambique) geladen. Zielhäfen A n t w e r p e n u n d Rotterdam, A b f a h r t i n Lourenço Marques am 17. J u l i 1969. 2. Note des Generalsekretärs der Vereinten Nationen v o m 8. August 1969 an Belgien u n d die Niederlande. 3. A n t w o r t e n aus Belgien am 3. September 1969 (Zoll informiert) u n d am 28. November 1969 (keine Unkorrektheiten festgestellt). 4. A n t w o r t der Niederlande v o m 25. September 1969: „ V i l l e de Nantes" am 8. August i n Viaardingen eingetroffen. Güter f ü r Transit nach Norwegen u n d i n die Bundesrepublik Deutschland bestimmt. K o n t r o l l e der Ladung ergab keinen Hinweis auf einen rhodesischen Ursprung. 5. Note des Generalsekretärs v o m 3. Dezember 1969 an die Niederlande: B i t t e u m weitere Informationen über die Frachtdokumentation, Kopien der Dokumente, u m die weiteren Stationen der Güter verfolgen zu können. 6. A n t w o r t der Niederlande a m 2. A p r i l 1970: Wiederholung, daß die Prüfung der Ladung keine Verdachtsmomente erbracht hat, deshalb müßten weitere Untersuchungen außerhalb der Niederlande vorgenommen werden. Dennoch werden die gewünschten Informationen über die Weiterleitung der Güter i n einem Anhang zur A n t w o r t beigefügt. Es w i r d nachdrücklich darauf h i n gewiesen, daß diese Informationen vertraulich seien, u m zu verhindern, daß F i r m e n Nachteile erwüchsen, obwohl keine Anhaltspunkte für illegale Handlungen vorlägen. (Damit w o l l t e n die Niederlande der Gefahr einer „Schwarzen" oder „Grauen Liste" vorbeugen). 7. Erneute Note des Generalsekretärs

v o m 29. A p r i l 1970 an die Niederlande:

a) Hinweis, daß die Informationen an den Sanktionsausschuß keinen A n k l a gecharakter hätten. Deshalb sei der Ausschuß auch der Meinung, daß alles veröffentlicht werden könnte u n d eine Klassifizierung nicht erforderlich sei; b) der Ausschuß würde den Niederlanden das Recht einräumen, den Bericht zu kommentieren, bevor der A n h a n g zur niederländischen Note v o m 2. A p r i l 1970 veröffentlicht würde. 8. Noten des Generalsekretärs v o m 29. A p r i l 1970 an die Bundesrepublik Deutschland u n d Norwegen. 9. A n t w o r t Norwegens v o m 15. J u n i 1970: A u f dem griechischen Schiff „ B e r g u m " w u r d e Chrom i n Trondheim gelöscht. Ursprung: Südafrika u n d keine Hinweise auf Rhodesien. 10. A n t w o r t der Niederlande v o m 23. J u n i 1970: Keine weiteren Hinweise. Die Niederlande bestehen auf Vertraulichkeit u n d NichtVeröffentlichung. Niederlande i n Z u k u n f t bereit, die Unterlagen an die betroffenen Länder direkt weiterzuleiten, dann erst Kopien an den Generalsekretär. 11. A n t w o r t der Bundesrepublik Deutschland v o m 13. Januar 1971: 1 327 t Ferrochrom w u r d e n auf den Rheinschiffen „Muskated" u n d „Ponted Canet" nach Duisburg gebracht. Weitere Mengen sollten i m Transit nach Österreich u n d i n die Tschechoslowakei geliefert werden. Ursprung der Ware: Südafrika. 12. Note des Generalsekretärs v o m 28. Januar 1971 an die Niederlande: Das Angebot der Niederlande, Unterlagen direkt an die betroffenen Länder w e i terzuleiten, w i r d angenommen. 13. A n t w o r t der Niederlande v o m 8. A p r i l 1971: Nochmalige Bekräftigung, daß der Anhang zur Note v o m 2. A p r i l 1970 vertraulich sei.

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273

14. A n t w o r t der Tschechoslowakei v o m 9. Februar 1971: Ungefähr zu der angegebenen Zeit (2. Hälfte 1969) importierte die Tschechoslowakei Chromerz aus dem I r a n über die schweizerische F i r m a R I F Trading Co. L t d . 15. Note des Generalsekretärs v o m 10. Oktober 1972 an die Tschechoslowakei, die Bundesrepublik Deutschland, die Niederlande u n d Norwegen: A u f forderungen, weitere Informationen zu liefern, welche die Angaben der Tschechoslowakei erklären könnten. 30. Oktober 1972: Die Bundesrepublik Deutschland bestätigt den Empfang. 8. Dezember 1972: Der Generalsekretär schickt eine Erinnerung („reminder") an alle vier Staaten. 16. A n t w o r t der Tschechoslowakei v o m 8. Februar 1973: Ohne weitere I n formation; nochmalige Bekräftigung, daß keine Verletzung der U.N.-Sanktionen vorläge. 17. A n t w o r t der Niederlande v o m 13. Februar 1973: Wiederholung des Standpunktes, daß ein Transitgeschäft vorläge u n d deshalb Informationen über einen möglichen Umweghandel nicht geliefert werden könnten. 18. 9. März 1973: Nochmalige Erinnerung des Generalsekretärs an die B u n desrepublik Deutschland u n d an Norwegen. 19. A n t w o r t der Bundesrepublik Deutschland v o m 12. März 1973: Liste der Chromlieferungen i n die Tschechoslowakei über die Zollstation Bamberg m i t Angaben des Transportmittels, Grenzübergang, Datum, Gewicht. 20. 31. März 1973: Erneute Erinnerung des Generalsekretärs an Norwegen. 21. A n t w o r t Norwegens v o m 28. J u n i 1973: Aus der Ladung der „ V i l l e de Nantes" w u r d e Chromerz auf dem griechischen Schiff „ B e r g u m " nach N o r wegen transportiert u n d i m Hafen von M u r u v i k 1 gelöscht. Als Anlagen w u r d e n Dokumente der Kaufverträge, der Rechnungen u n d eines Labortestes beigefügt. Danach hatten zwei norwegische F i r m e n das Chromerz über die schweizerische Handelsgesellschaft A.G. i n Zürich geliefert bekommen u n d M i t t e August 1969 v o n dort die Rechnung erhalten. 22. Der Sanktionsausschuß ist m i t dem gesamten Ermittlungsverfahren u n zufrieden gewesen. Die Informationen waren zu ungenau, u m zu Ergebnissen vorzustoßen. I n einer Standardnote w o l l t e er diese Feststellung allen betroffenen Ländern mitteilen. Da die Sowjetunion zugunsten der Tschechoslowak e i Einspruch erhob, w u r d e diesem L a n d keine Note geschickt u n d dieser F a l l vertagt. M i t diesem Entschluß v o m 12. Oktober 1973 beendete der A u s schuß seine Untersuchung. Dauer des Verfahrens: 4. August 1969 bis 12. Oktober 1973 — fast genau vier Jahre. Quellen: SCOR, Doc. S/9844, Add. 2, A n n e x V I I , S. 127 ff.; Doc. S/10229, A n n e x I , S. 76; Doc. S/10852, A n n e x I I I , S. 45 f.; Doc. S/11178, Add. 1, A n n e x I , S. 2 - 5.

18 Hasse

Anhang 3 Tabellen A l — A21

1

220 1.578

176

246 2.070

169 2.182

Erziehungswesen

Gesundheitswesen

Privathaushalte

Andere 4

Gesamtdurchschnitt

249

323

-

438

468

2m

2.577

2.230

240

1.904

2.258

2.684

623

344

2.787

378

2.874

NA3

2.161

^ 388 2.426

278 2.823

386 2.390

532 2.166

572 2.546

-

450 2.654

579 2.388

656 2.709

305 3.114

424 2.510

261

62Q

506

817

505

536

NA3

4.511

3.901

3.177

2.930

3.630

3.885

2 g58

-

4.474

3.372

5.058

3.160

1970

4.342

277

m

A2

m

A2

323

3

^

NA3

1973

81?

Am 17. Februar 1970 wurde die rhodesische Währung vom rhodesischen Pfund (R£) auf rhodesische Dollar (R$) umgestellt: 1 R£ • 2 RjJ • 100 cents; 2 3 Afrikaner; Nichtafrikaner ^Aufgrund einer Umstellung der Branchengliederung sind die Zahlen vor 1963 nicht mit denen danach voll vergleichbar; 5 vorläufige Zahlen

359

467

-

702

820

595

629 3.564

409 3.129

?m

142

566

NA3

448 3.840

440 3.244

626 3.210

376 2.920

1968

127 2.658

A2

478 3.624

390 3.696

405 2.935

3.361

445 3.162

298

123 2.562

1965

2.930

2.729

A2

Quelle: Rhodesia, CSTO, Monthly Digest of Statistics, Dezember 1974, S. 13/14

232 2.236

258 2.130

öffentliche Verwaltungen

344

273 2.296

Dienstleistungen

195 1.786

370

Verkehr und Nachrichtenüberm. 4

^

222 2.662

123

419

NA3

192 2.431

215 2.329

1.919

1958

Handel, Restaurants und Hotels4

Banken Versicherungen, Inobilien^

Baugewerbe4

A2

5

Durchschnitili che Bruttoiahresverdienste von Arbeitern und Angestellten in ausgewählten Wirtschaftszweigen - in Rhodesien

104

Energie-und Wasserwirtschaft 4

Verarbeitende Industrie4

Bergbau, Verarbeitung von Steine und Erden

Land-und Forstwirtschaft

Wirtschaftszweig

Jahr, Bevölkerungsgruppe

abeïle A 1s

$

3

833

Tabellenanhang 275

Anhang Tabelle A2: Ergebnisse der Wahlen in Rhodesien 1962 und 1965

Wahl 1965

Wahl 1962 Stimmen^

v.H.

Sitze

Stimmen

v.H.

Sitze

Rhodesian Front

38.284

55,1

35

28.371

78,3

50

United Federal PartyRhodesia Party^

30.470

43,8

15

6.886

19,0

0

Central African Party

104

0,1

0

-

-

-

Unabhängige

671

1,0

0

968

1,7

0

Partei

Wahl di s t r i k t e (electoral d i s t r i c t s ) :

Partei

Wahl 1962 2 Stimmen v.H.

Rhodesian Front United FederalPartyRhodesia Party

Wahl 1965 Sitze 3

Stimmen

v.H.

Sitze

306

11,9

0

232

16,1

2

1.870

72,6

14

754

52,3

10

401

15,5

1

457

31,6

3

Unabhängige

Quelle: Larry W. Bowman, P o l i t i c s in Rhodesia, a.a.O., S, 36, 76, 82 f . ^Stinmen aus der A- und B-Gruppe; keine Veränderungen aufgrund der Oberkreuzwahl;

2 Stimmen aus der B- und A-Gruppe; keine Veränderungen aufgrund der Überkreuzwahl; °Von insgesamt 10.632 registrierten B-Gruppen-Wählern in den Wahldistrikten wählen 2.577 - 24,2 v.H.; die 15 Sitze verteilten sich auf: Afrikaner - 13; Mischlinge - 1; "Europäer" - 1 Eingetragene Wähler 1965: Afrikaner 2.330 B-Gruppe 10.689

A-Gruppe

"Europäer" 92.405 587

Mischlinge 1.307 181*

Asiaten 1.242 120

Gesamt 97.284 11.577

Oavon wählten: 1) in den Wahlkreisen 60.681, da nur 28 Wahlkreise umstritten waren, i n 22 Wahlkreisen t r a f die Rhodesian Front auf keinen Gegenkandidaten. 2) i n den Wahl di strikten 1.443 • 14,4 v.H. in 13 umstrittenen Wahlkreisen, i n zwei Wahlkreisen gab es keinen Gegenkandidaten zur Rhodesian Front. Da 31.o36 Wähler der A-Gruppe voa Recht der Überkreuzwahl Gebrauch nachten, mußte i h r Stimmengewicht aufgrund der 25 v.H.-Grenze auf 339 Stimmen abgewertet werden. Eine Veränderung der Wahl der B-Gruppen-Wähler t r a t nicht e i n . ^Die United Federal Party zerfiel nach der Wahlniederlage und t r a t dann als Rhodesia Party 1964 wieder auf. Nach der Wahl 1965 löste sie sich wieder auf.

Versteuerbares Einkoaaen ΝΑ A

Tatsächliche Steuerzahlungen NA

870

66.114

1.285,41

129.177,01

86,361

14.166,21

26 1.227 11,2 512,0 0,15 7,4 188 6.969 118,6 4.327,2 3,31 124,3 131 4.897 112,9 4.263,4 5,37 242,2 98 4.887 111,6 5.517,6 5,61 321,7 89 6.580 121,6 9.107,0 4,07 465,9 149 15.143 268,8 26.490,6 6,97 1.450,8 99 11.715 222,9 26.157,1 11,21 2.175,3 37 6.661 103,4 18.159,5 9,40 2.205,2 21 3.219 68,0 10.363,7 9,51 1.622,1 17 1.750 62,3 6.534,1 12,72 1.208,8 9 1.636 40,3 7.243,5 7,18 1.516,4 4 909 22,5 5.246,2 4,84 1.286,1 1 341 7,4 2.770,3 3,30 769,0 1 137 13,8 1.623,6 4,15 495,2 38 693,7 218,6 5 167,4 57,2

Zahl der Steuerzahler Α ΝΑ Α

Einkoaaensteuerstatistik für das Fiskaljahr, das aa 31. März 1968 endete. Einkoaaensaruppen. Zahl, versteuerbares Einkoaaen und

Steuern (in 1000 R£)

Quelle: Rhodesia, CSTO, Incoae tax statistics. Analysis of assessment and loss. Stateaents issued during the fiscal year 1968-1969, Salisbury 1969, S. 5, 11, 13. 1 Rundungsfehler

Gesaat

1 - 500 501 - 750 751 - 1000 1001 - 1250 1251 - 1500 1501 - 2000 2001 - 2500 2501 - 3000 3001 - 3500 3501 - 4000 4001-5000 5000 - 7000 7001 - 10000 10001 - 15000 15001 - 25000 25001 - 50000

Einkoaaensgruppen

Tabelle A 3i

Tabellenanhang 277

105,4 71,2 34,2

83,6 46,8 36,8

88,3 43,9

132,2

1960

86,7 41,3

128,0

1964

88,8 48,1

136,9

1965

86,4 60,2

146,6

1966

76,3 54,5

130,8

1967

99,8 62,8

162,6

1968

94,6 66,3

160,9

1969

124,5 69,7

194,2

1970

145,1 78,3

223,4

1971

147,7 86,2

233,9

1972

Quelle: vgl. Tabelle A 5

zu Preisen von 1965

Bruttosozialprodukt

zu Marktpreisen

Bruttosozialprodukt

zu Faktorpreisen

Bruttoiniandprodukt 340,4

681,3

665,2

562,1 646,4

726,8

726,8

697,7

707,1

720,0

687,7

749,5

784,7

742,9

781,9

839,3

794,4

884,2

972,9

924,3

929,2 1.010,5 1.091,2

...

1.063,0 1.201,8 1.357,7 1.484,9

999,8 1.132,1 1.288,5 1.418,5

Bergbau, Steine und Erden 32,6 38,3 38,0 48,3 45,2 46,2 48,4 62,6 67,2 70,3 73,1 90,3 Verarbeitende Industrie 45,4 93,3 118,0 135,1 123,1 141,6 157,5 182,6 221,6 254,7 298,4 332,1 Energie- und Wasserwirtschaft 8,2 18,5 22,7 21,8 24,1 25,7 26,4 29,5 30,4 33,0 37,7 40,4 Baugewerbe 26,8 44,9 32,8 31,9 32,6 40,3 50,4 57,7 60,6 65,6 81,8 93,1 Banken und Versicherungen 3,8 7,8 8,0 10,4 13,0 15,5 15,1 20,0 21,6 24,0 30,1 33,7 tanobilien k.A.. 13,1 15,7 16,9 17,7 19,4 22,5 27,7 31,8 34,9 38,4 43,0 Handel, Restaurants, Hotels 42,8 82,9 91,2 104,5 89,5 101,2 111,6 124,8 138,2 155,2 175,4 203,8 Transport und Nachrichtenwesen 42,2 49,4 55,8 60,2 54,5 50,5 58,4 71,0 67,6 78,7 86,6 Öffentliche Verwaltung k.A. 28,6 34,0 39,2 43,6 45,8 48,8 53,8 57,2 64,6 71,5 78,3 Erziehungswesen k.A. 15,3 22,7 24,0 25,8 26,8 29,2 31,9 34,1 39,4 42,8 47,5 Gesundheitswesen k.A. 7,0 10,2 11,5 12,5 13,0 14,2 15,2 16,4 18,8 20,7 22,3 Privathaushalte k.A. 18,0 22,4 23,1 23,7 25,0 27,0 28,2 30,5 33,5 37,8 41,0 Afrikanische Landhaushalte k.A.« 7,4 9,4 9,1 10,1 11,1 11,7 12,2 13,0 13,4 13,7 14,8 Sonstige Dienste 26,lL 32,2 33,2 33,7 35,4 34,4 42,3 44,5 48,8 52,0 56,9 66,1 Sonstiges 45,8 -

Land- und Forstwirtschaft davon: Nicht-afrik. Sektor Afrikanischer Sektor

1954

78,4

19733

Tabelle A 4: Oie Entwicklung der Wirtschaftszweige geaessen am Bruttosozialprodukt zu Faktorkosten in Rhodesien von 1954 bis 1973 - in Mio. Rft

278 Tabellenanhang

1960 24^

1964 18^8

1965 20^

1966 18^3

1967 19^9

1968 19J

1969 16^5

. Veränderungen 1970 1971 1972 1973 1954 : 1973 17^6 16/i TMÏÏj3 16^5 Γ"8J

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

k.A. - keine Angaben,

*Nur von 1960 bis 1973.

Vorläufig;

Uifaßt öffentliche Verwaltung, Erziehungswesen, Gesundheitswesen, Privathaushalte, afrikanische Landhaushalte;

2

Nur Handel;

1

Quellen: Hellaeier, R., Wirtschaftlicher Aufbau in Afrika. SOdrhodesien als Wirtschaftspartner, S. 16: für 1960 bis 1973: CStO, Rhodesia, National Accounts and Balance of feyients of Rhodesia 1972, Tabellen 3 und 4, S. 6f.; Monthly Digest of Statistics, Oezeaber 1974, Tabellen 51 und 52, S. 42.

Gesamt

nicht-afrik. Sektor 13,8 12,7 13,7 12,4 12,9 11,6 9,6 10,8 9,5 11,0 11,2 10,4 - 3,4 Afrikanischer Sektor 10,8 6,1 6,8 5,9 7,0 8,1 6,9 6,8 6,6 6,1 6,1 6,1 - 4,7 Bergbau, Steine und Erden 9,6 6,8 5,9 6,9 6,6 6,2 6,1 6,8 6,7 6,1 5,7 6,4 - 3,2 Verarbeitende Industrie 13,3 16,6 18,3 19,4 17,9 19,2 19,8 19,8 22,2 22,5 23,2 23,4 • 10,1 Energie- und Wasserwirtschaft 2,4 3,3 3,5 3,1 3,5 3,5 3,3 3,2 3,0 2,9 2,9 2,8 • 0,4 Baugewerbe 8,0 8,0 5,1 4,6 4,8 5,4 6,3 6,2 6,1 6,0 6,4 6,6 - 1,4 Banken und Versicherungen 1,1 1,4 1,2 1,5 1,9 2,1 2,0 2,2 2,2 2,1 2,3 2,4 • 1,3, Imnobilien k.A... 2,4 2,5 2,4 2,7 2,6 2,8 3,0 3,2 3,1 3,0 3,0 • 0,6 1 Handel, Restaurants, Hotels 12,6 14,7 14,1 15,0 13,0 13,6 14,1 13,5 13,8 13,7 13,6 14,4 • 1,8 Transport- und Nachrichtenwesen 7,1 8,8 8,6 8,7 7,9 6,8 7,3 7,7 6,8 6,9 6,7 5,5 - 1,6. öffentliche Verwaltung k.A. 5,1 5,3 5,6 6,4 6,2 6,1 5,8 5,7 5,7 5,6 5,5 • 0,47 Erziehungswesen k.A. 2,7 3,5 3,5 3,8 3,6 3,7 3,5 3,4 3,4 3,3 3,3 • 0,67 Gesundheitswesen k.A. 1,2 1,6 1,7 1,8 1,8 1,8 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 • 0,47 Privathaushalte k.A. 3,2 3,3 3,2 3,3 3,2 3,4 3,0 3,0 3,0 2,9 2,9 - 0,37 Afrik. Landhaushalte k.A.? 1,3 1,5 1,3 1,5 1,5 1,5 1,3 1,3 1,2 1,1 1,0 - 0,3 Sonstige Dienste 7,8 5,7 5,1 4,8 5,2 4,6 5,3 4,8 4,9 4,6 4,4 4,7 - 1,0 Sonstiges 13,5 . . . . . . . . . . .

daVonî

___ 1954 Land- und Forstwirtschaft, total

Tabelle A 5: Die Entwicklung des Bruttosozialprodukts in Rhodesien und der Wirtschaftszweige oeaessen ani Bruttosozialprodukt zu Faktorkosten von 1954 bis 1973 - in v.H.

Tabellenanhang 279

A

1

NA

" A

N

A

A

™ N

1968 1970 A A N A

A

1973 N A

A

N

A

656,0

Gesaat

89,800

9,600 5,630 2,800 95,7 7,210 644,0 90,700

21,3 10,380 24,5 5,740 6,6 2,860 97,8 19,3 7,600 658,0

91,700

Afrikaner; 2 Nichtafrikaner - Europäer, Asiaten und Farbige; 3 vorläufige Zahlen.

747,0

103,7

11,010 27,1 5,930 24,4 3,010 7,5 125,6 8,630 23,8 95,800

24,3 24,3 7,2 108,4 20,7 693,0

23,0 10,760 23,5 5,790 6,9 2,920 102,0 20,4 8,080

Quelle: Rhodesia, CST0, Monthly Digest of Statistics, Oezenber 1974, Tabellen 14 und 15, S. 11 f.

20,1 23,5 6,4 94,7 17,0

Dienst!eistungen öffentl. Verwaltung Erziehungswesen Gesundheitswesen Privathaushalte Andere

28,4

10,640

28,3 12,320 26,0 7,210 8,5 3,840

890,0 116,3

9,860

11,530 6,580 3,180

Und- und Forstwirtschaft 289,0 4,360 272,0 4,370 271,0 4,090 282,0 4,060 290,5 4,590 349,0 4,800 Bergbau, Steine und Erden 43,6 2,950 45,7 3,140 47,3 3,230 48,4 3,340 53,3 3,740 54,4 3,56 Verarbeitende Industrie 68,8 15,100 68,5 15,110 74,7 15,700 82,0 16,890 99,5 18,490 120,1 22,050 Energie- u- Hasserwirtschaft 3,7 1,220 3,8 1,260 3,8 1,310 4,1 1,380 4,2 1,440 4,8 1,750 Baugewerbe 29,4 5,670 30,1 5,900 30,6 6,000 36,1 6,610 42,5 7,490 58,2 8,070 Banken, Versicherungen, (mobili en 2,3 5,680 2,3 5,690 2,5 5,740 2,5 5,970 2,8 6,550 3,2 8,300 Handel, Restaurants, Hotels 41,3 19,900 38,7 18,080 40,6 17,970 43,4 18,960 46,2 19,970 63,1 22,920 Verkehr u. Nachrichtenübermittlung 15,8 9,660 15,5 9,960 15,7 10,130 15,8 9,970 17,0 10,240 20,5 10,880

Jahr, Bevölkerungsgruppe Hirtschaftszweig

Tabelle A 6: Die Entwicklung der Zahl der Beschäftigten in Rhodesien von 1965 bis 1973. aonatlicher Durchschnitt in 1000

280 Tabellenanhang

1960

1964

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

Quelle: vgl. Tabelle A 8

verarbeitende Industrie gesamt

154,1

256,4

375,9

430,6

399,3

424,6

468,9

548,7

646,1

753,0

861,6

984,2

Nahrungsmittel 41,4 70,2 93,0 103,4 105,1 104,4 118,0 123,7 145,7 161,0 181,2 218,1 Getränke und Tabakwaren 12,8 22,8 33,7 35,8 33,4 34,3 35,1 40,4 43,7 49,2 55,8 67,1 Textilien inkl. Bau«vol1entkôrnung 12,0 18,8 25,2 29,9 29,5 36,1 42,7 57,9 57,5 70,1 88,8 102,4 Bekleidung und Schuhe 10,7 16,3 26,1 27,7 29,0 33,4 34,9 38,5 45,3 52,1 59,3 66,4 Holz'und Hobel 8,3 12,4 13,5 15,5 14,5 15,9 16,6 19,4 24,1 27,3 30,4 35,8 Papier, Oruck, Verlage 7,4 15,2 20,4 21,9 22,0 23,4 25,5 29,3 34,2 37,8 43,0 49,8 Chenie und Ölprodukte 10,0 26,8 53,9 71,3 55,6 57,3 66,0 76,6 88,7 104,0 118,1 121,8 NE-Metall-Produkte 10,4 1 4,0 8,8 10,1 11,6 1 2,9 17,4 20,0 24,6 29,1 34,9 39,3 Metalle u. Metallprodukte 20,9 39,2 59,3 66,4 64,8 77,3 83,2 104,3 140,5 168,8 191,0 223,7 Transport, Ausrüstung und Werkstätten 17,1 18,4 36,9 42,7 30,9 25,7 25,1 33,0 35,5 44,5 50,2 48,2 Andere Verarbeitungsgruppen 3,1 2,3 5,2 6,0 3,0 3,9 4,4 5,5 6,3 7,5 9,4 11,6

1955

Tabelle A 7: Wert der Bruttoproduktion der einzelnen Branchen der verarbeitenden Industrie von 1955 bis 19732 - in Mio. Rt

19731

Tabellenanhang 281

110,1 113,3 95,2 90,7

1965 116,2 90,6

19664 123,6 90,8

1967 132,3 96,4

1968 171,1 112,2

1970

1972

184,3 208,4 123,6 174,4

1971

80,6

57,1 59,6 108,7

111,1 83,7 98,6

75,9 82,5 107,2

71,3 78,9 117,2

84,1 82,2

132,2

98,2 91,3

148,0

100,3 92,1

163,8

114,0 114,7

180,6

112,4 131,4

220,4

110,0 148,7

ς

172,2

306,3

1974

Tabellenanhang

Revision der Gliederung der einzelnen Wirtschaftszweige. Die Auswirkungen sind jedoch gering;

0ie Zahl für 1973 - 101,0.

5

4

^Neue Erfassungsaethode: zuvor auf der Produktsbasis, danach auf der Unternehaensbasis;

^Die Zahlen uafassen die Rechnungsjahre der Unternehaen, so daB die Zahl für 1972 den Zeltraua voa 30. Juni 1972 bis 29. Juni 1973 uifaßt;

^vorläufig;

155,3 107,1

1969

93,9 114,1 115,1 142,0 151,7 217,4 200,7 223,6 254,8 273,8 82,9 105,4 104,8 122,9 122,0 129,1 130,1 138,6 154,7 192,0 74,6 111,8 118,2 121,7 125,5 136,2 156,6 172,9 179,9 224,6 90,9 112,8 97,6 103,5 108,2 117,8 141,9 150,6 171,2 194,4 66,8 118,9 93,1 98,1 112,8 126,5 155,2 168,9 188,1 233,0 150,4 103,2 97,1 110,6 154,4 162,0 195,5 225,8 248,4 317,1 35,2 69,5 109,1 101,1 117,8 133,2 153,6 185,5 213,0 239,1

88,8 83,6

I9603

Quelle: Rhodesia, CST0, Monthly Digest of Statistics, Dezember 1974, Tabellen 30 und 31, S. 24 f.

verarbeitende Industrie 41,0 gesaat

Nahrungsmittel 44,5 Getränke und Tabakwaren 38,0 Textilien und Baunwollentkörnung 47,6 Bekleidung und Schuhe 41,0 Holz und Hobel 61,5 Papier, Druck, Verlage 36,3 Chenie und Dlprodukte 18,6 NE-Hetal1e-Produkte 118,2 Metalle und Metall Produkte Transport, Ausrüstung und Werkstätten 46,3 Andere Verarbeitungsgruppen

1955

Tabelle A 8: Volumenindex der Produktion in der verarbeitenden Industrie. 1964 •» 100

282

3g4

2.724

Sudafrika Export

"

5

'

5 7%

'

2 022

·

1 112

Export

26

374

598

146

1.272

laport

'

10.276

7 494

1.736

(

24.210

250,866

169,698

schuhe

1,48

»15

2

394,206

· ·

·

·

752 500

1 012 630

219/ 290

Entnommen und neu berechnet aus: Jorgen Rasmussen, Economic Impact of the Rhodesia Sanctions, a.a.O., S. 192.

·

·

1 507 634

701,250

schuhe" '

»43

2 57

3

Entnommen: Jorgen Rasmussen, Economic Impact of the Rhodesia Sanctions, IPRA Studies in Peace Artikel $/Stck Research. Proceedings of the International Peace Research Association, 3 rd Conference, Vol. I, Philosophy of Peace Research, Assen (Niederlande) 1970, S. 191. Hemden 2.326.029 2.037.930 0,88 107.285 227.182· 2,12 0ie Pullover 1.434.149 1.188.158 0,83 378.792 870.028 2,30 Abweichungen gegenüber den anderen Tabellen bei den Zahlen Südafrikas und Malawis bleiben unJacken u. , 007 _ rn _ skiant; J. Rasmussen hat ohne Angabe der Gründe die Globalzahlen angepaßt, obwohl die Addition 7M n iQ CCA n ,, 3 927 264 58 654 Westen · · ™·840 °'19 166·664 · °'35 zu den hier genannten Summen führt.

Export (f.o.b.) laport (f.o.b.) Zahl Wert I/Stck Zahl Wert

—

1.078 6.676

laport

. 7 Haschinen u# Trans. Portausrüstungen 10.618 70 1.808 3.026 12.350 • 6,8,9 Verschiedene bearTabelle A 10: Mengen und Durchschnittspreise des rhodesischen Exports (f.o.b.) beitete Produkte 29.090 696 8.482 262 und Imports (f.o.b.) von Schuhen und Bekleidung 1965 - in Rt Gesamt 72.180 8.640 15.476 2.796 15.610 54.824

1965 nahmen die Lagerbestande ab. Reexporte.

nahnpn Hip I anprhftcfänHo ah

Quelle: Rhodesia. CSTO. National Accounts and Balance of Payments of * 3 Hineralöl Fette u. Rhodesia, 1965, Tabelle 59. Erdölprodukte 16.666 194 208 Umfaßt alle inländischen Produktionsbereiche (Faktorpreise) ' * Tierische υ. einschließlich der Importe (c.i.f.). pflanzl. Fette 26 30 82

gesaat: Produk- v.H. Sambia Malawi tjon u. Importe Import? von (1) Export Import 1 Rohstoffe u. Halbfabrikate 356,0 154,6 43,4 . . .n , . "77 Sec lon 0 θ1 ü Privater Konsum 440,4 66,6 15,1 * · 7.442 688 öffentl. Konsum 87,8 4,4 5,0 lebende Tiere 1 Investitionsgüternachfrage 90,0 31,6,, 35,1 ' u. ^ ^ ^ ^ ^ ,aDaK Lagerveränderungen 10,6 16,8. 2 361,0 24,8 genießbare Exporte

m ra—war

Tabelle A 9: Struktur der laporte (ct1yf t) ""d ihr Anteil an den Volks- Tabelle A 11: Rhodesiens Außenhandel 1965 nach SITC-Gütergrupoen untergliedert ait den wirtschaftlichen Nachfrageaggregaten 1965 - in Mio. Ri und wichtigsten angrenzenden Staaten, in 1000 Rt in v.H.

Tabellenanhang 283

0,18 0,50 0,84 1,80 3,82 1,02 2,18 2,94 0,24 1,34 1,86 1,50 5,20 0,32 2,02 1,92

P°rte

|w

Gesa,t

1änder

0,40? Nahrungsmittel 0 a c . β0 14,2 34,8 6,4 8,2 13,«T u. Getränke 0,88 Textilien 29,4 6,8 3,4 2,8 0,02. Schuhe u. Bekleidung 9,8 14,6 7,6 6,6 Holz u. Möbel 4,8 5,0 0,8 2,2 0,62 Papier u. Druck0 0R ß 10,4 1,9 0,8 2,5 0,62 erzeugnisse 1,60? Gummi u. Chemie- 9, , ,c ß , 7 , 2b,Z 8,3 2,b 7,2 8,52 kalien 0,48 Produkte aus NE, , .c 0 . n 0 1,5 0,8 1,6 0,20 Metallen ' 2,08« Metall Produkte 22,0 10,0 5,4 5,6 93,942 Maschinen inkl. elektr. 30,6 10,6 4,0 4,6 2,24 davon:nicht-elektr.M. 21,4 2,6 1,90 Transportausrüstung 31,6 15,2 1,4 0,58 Andere 10,0 1,5

Exporte

6,0

^Sambia wurde aufgeführt, da es aufgrund seiner Außenhandelsabhängigkeit von Rhodesien nur bedingt die Sanktionen der VN befolgen konnte.

27,68 127,08 191,4 125,4 33,2 47,4 Quelle: Rhodesia, CST0, Annual Statement of External Trade, 1965. 1nu. . χ . . . . . L x - x . x j j i j i i - i i li Quelle: Rhodesia SCT0, Annual Statement of Foreign Trade 1965, verschiedene Tabellen, Der Weizen, mit dem die Importe substituiert wurden, wurde auf den Zuckerplantagen angebaut. 1 ^Embargogüter Südafrika, Süd-West-Afrika, Mozambique, Angola, Malawi, Betschuanaland

Lebende Tiere Fleischprodukte Molkereiprodukte Fisch Weizen Mais Getriede Obst, Gemüse Zucker, Kaffee, Tee, Kakao Futtereittel Alkoh. Getränke Tabak, unverarb. Häute und Felle Holz Baumwolle

Importe

Tabelle A 12: Ermittlung der lmportsubstitutionskapazität in der Landwirtschaft Tabelle A 13: "Konkurrierende" Importe und Exporte Rhodesiens 1965,untergliedert nach Rhodesiens durch Vergleiche der Importe und Exporte 1965 bei vereinzelnen Gütergruppen,der Industrie und nach Absatzmärkten - in Mio. Rt sch jeden en Agrarprodukten - in Hio. R t Exporte _______________________ "konkurrierende" Nicht-Sankjjions2

284 Tabellenanhang

Landwirtschaft

"

,n

33,4

5,4

64,4

Bergbau

262,4

6esaat-Angebot 129,2 23,2

9,0

61,8

29,2

0,8

3,0

1,2

"

29,6

25,2

0,2 6,8

29,6

IJl

180,6

137,0

32,8

32,8

-

24,8

'

66,6

6,2

0,8

129,6

3,6

.

2,2 26,4

83 6

150,8

5,4

0,6 . . . 18,4 . . . . . .

'

öffentl. Konsua frage

-

'

-

'

-

-

2,2

31^6

-

.

_

4,8

16,8

-

11,4

.

32,8

0,8

880,2

32,8

879,2

- 267,26

'

871 6

ßesaite Nachfrage/ Produktion

870,4

561,6

262,2 62,0

150,6

29,6

1 29,0

182,4

23,0

Gesamte ZahEndnach- lungen

143,6

12,0

104,2

135,2

.

21,8 152,0

21,8

-

709 4

26,2

-

-

5,4 3,2

1,2

. .

.

71 6

- 0,2

. 27,2 - 50,0

4,4

1,6

1,6

24,4

31,4

5,8 8,2

3,6 0,2

211,2 47,4

91,6

Investirons LagervergOtemachfra- inderun-

3,6 1,0 63,6 0,8 - 4,0 1 7,4 3,8 11,4 12,2 10,8 36,8 -

58 4

'

-

11t0

106,4

4,2 373 8

23,8

- 9,2

122,0

- 8,0

4,0

1,0

109,6

9,0

0,4

28,6

8,8

4,0 19,4 18,7 2,2 57,6 126,2 -

Dienst- ExPrivater lei stun- porte Konsu· ge gen

Quelle: T. Curt in and David Nurray, Economic Sanctions and Rhodesia, Tabelle 12, S. 40.

104,2

4,4

89,4

22,6

Verarb. Bauge- Energte-u. Transport öffentl. Induverbe Hassend rt- u. Handel Verwalstrie schaft tung gen

88,6 15,0

0,4

Indirekte Steuern 2,2

Wertschöpfung

2,4

Gesaate Importe 5,0

Iiiporte •Konkurrierende* lipo rte Landwirtschaft Bergbau Industrie Baugewerbe Energie-u. Wasserwirtsch. Handel Dienstleistungen "Nicht-konkurrierende" laporte

dultîi!

Landwirtschaft Bergbau Verarb. Industrie Baugewerbe Energie-u. Wasserwirtschaft Transport- u. Handel Öffentl. Verwaltung Dienstleistungen

Inländische Industrie

Input

Output

Tabelle A 14: Projektion der Wirkung der Sanktionen: Input-Output-Tabelle. errechnet alt den Produktionskoeffizienten aus Tabelle 14. wenn keine laportsubstitutlon aoollch 1st" und'der Export der Eabarqoquter vollständig unterbrochen wird - In Hio. R t

Tabellenanhang 285

Inländische Industrie

.2567 .0186 . 4408 1.0000

.0922 .0125 .4719 1.0000

- ,0020 .1087 .0547 .0020 .0559 .1360 .0091

.0181

.0063 .0241

.0121

.1838

-

-

-

-

.0156 · -

.0467

-

-

.0308

«

.0066 -

.0275

.0047 .0134

.0211 £199 - .0315 .0061 .0377 . 8612 . 7589 1.0000 1.0000 1.0000 1.0000

- ,0043 .0375

.4235 .1116

.0219

.0227 .2839

.0172 .0906

-

.0548 .8861 1.0000

-

.0007

.0094

Energie-u. Transport öffentl. Wasserwirtsch. u. Handel Verwaltung

.0627 .0631

Baugewerbe

,0047 .0513 .0120

.0503 .0580

-

Verarb. Industrie

- .0061 - .3047

- .1660

Bergbau

Quelle: T. Curtin and David Hurray, Economic Sanctions and Rhodesia, Tabelle 13, S. 42,

.0227 .0178 .6877 1.0000

.0196

.0783 .0168 . 6480 1.0000

-

- ,0080

Gesamte Importe Indirekte Steuern Wortschöpfung Gesamtangebot

-

.2569

- .0028 .0069

.2718

- .0200 .1285 .0096 .0559 .0223

-

Importe "Konkurrierende" Importe Landwirtschaft .0007 Bergbau ' Industrie .0151 Baugewerbe Energie-u. Wasserwirtschaft Handel Dienstleistungen "Nicht-konkurrierende" Importe

Gesaate Industrie

Landwirtschaft Bergbau .0027 Verarb. Industrie .1908 Baugewerbe .0055 Energie-u. Hasserwirtschaft Transport u. Handel .0604 Öffentl. Verwaltung Dienstleistungen .0027

Landvirtschaft

-

Dienstleistungen

Tabelle A 15: Produktfonskoefflzfentern wenn 50 v.H. der 'konkurrierenden liporte' fur die industrielle Nachfrage durch heiarische Produktion ersetzt werden

286 Tabellenanhang

Land

Output

5.8 0.6 0,8 0,2 29.4 62.6

3.8 7,2 27.4 31.8

26,6 3,6 34,8

5.0 8,8 144.0 189.8

4,4

404,0

36.4 3.0 23,8 32.8 142.4 32.8 160.6

15.0

131,6

Quelle: T. Curtin and David Murray, Economic Sanctions and Rhodesia, Tabelle 14, S. 43.

Input schaft Inländische Industrie Landwirtschaft Bergbau Verarb. Industrie Baugewerbe Energie-u. Wasserwirtsch. Transport u. Handel Öffentl. Verwaltung Dienstleistungen Gesamte Industrie 40,4 6Λ 93,2 Importe "Konkurrierende"Importe Landwirtschaft Bergbau Industrie Baugewerbe Energie-u. Wasserwirtsch. Handel Dienstleistungen "Nicht-konkurrierende" Importe Gesamte Importe 3.4 2.0 84.2 Indirekte Steuern 2,6 0,4 6,2 Wertschöpfung 1o2.0 16.4 144.6 Gesamt-Anqebot 148.4 25.2 328.2 5.4 18.4 3,6

0,2 .... 9,2

·

=

23,2 0,8 13,0 0,4 - 5,4 0,6 · 6.2 1.6 5.4 3.2 9.8 82.6 - 187.4 27,2 - 53,4 -

1,0

-

-

2,4

6,0

52,0

0,4

- , 639.0 879.8 - 879.8 979.6

21.8

5,6

1,0

4,2 20,4 3,6 1,0 64,6 94,0 148,4 18,4 2,2 - 0,8 - 4,0 17,4 25,4 66,8 149,4 4,6 24,4 17,8 263,2 328,2 10,8 36,8 47,4 8,8 9,0 3,6 0,2 21,8 31,8 28,6 110,0 5,8 8,2 - 0,2 152,4 189,8 0,4 1,0 31,4 32,8 4.2 111.8 25.0 141.2 160.6 84,8 71,4 78,2 770,0 979,6

32,8

62,6

Berg- Verarb. Bauge- Energie-u. Transport öffentl. Dienst- Ex- Privater öffentl. Investi- Lager- Gesamte ZahGesamte wirt- bau Induwerbe Hasserwirt- u. Handel Verwallei stun- porte Konsum Konsum tionsnach- verän- Endnach- lungen Nachfrage/ strie schaft tungen gen frage rungen frage Produktion

Projektion der Embarqowirkunqen. wenn 50 v. H. der "konkurrierenden Importe" für die industrielle und die Endnachfrage durch inländische Guter ersetzt werden können in Hio. R S

Tabelle A 16:

Tabellenanhang 287

Tabellenanhang Tabelle A 17: Transportmittel und Wege beim Import von Sambia . 1969 bis 1972 i n 1000 «etrisehen t

1969

H i t Bahn - total 1,377 davon durch 1,255 Rhodesien

1972 1. Hälfte

% von total

% von 1972 geschätzt*1 total

% von total

1970

% von total

1971

% von total

65.0

1,341

66.3

1,100

53.6

415.9

43.8

923.8

46.3

59.3

1,221

60.5

831

40.5

318.0

33.5

728.0

36.6

Uber StraBe - total davon durch Rhodesien

401

18.9

338

16.8

543

26.5

273.6

28.8

547.2

27.5

103

4.8

71

3.5

217

10.6

109.5

11.5

219.0

11.0

Durch Pipeline

328

15.5

341

16.8

403

19.7

256.9

27.1

514.0

25.9

13

0.6

2

0.1

4

0.2

4.0

0.3

8.0

0.3

2,119

100.0

2,022

100.0

2,050

100.0

950.4

100.0

1,993.0

100.0

Andere Insgesamt a

Unter der Annahme, daß das Importvolumen in der zweiten Hälfte 1972 gegenüber der ersten Hälfte'unverändert i s t .

Beruhen auf Zahlen.der sambischen Eisenbahn über den Eisenbahntransport. Entnommen: Report of the Security Council Special Hission established under Resolution 326 (1973) SCOR, Ooc. S/10896 and Corr. 1 and Add. 1 i n : SCOR, 28th Year, Special Supplement No. 2, New York 1973, S. 60 f .

Tabelle A 18:

Transportmittel und Wege beim Export Sambias. 1969 bis 1972 - in 1000 metrischen t -

1969

% von total

1970

% von total

1971

% von 1972 total 1. Hälfte

1972 % von total geschätzt

% von total

611.8

70.5

582.9

68.6

535.0

67.6

288.0

71.3

576.0

71.3

488.4

56.3

395.4

46.5

386.0

48.8

214.0

53.0

428.0

53.0

über StraBe - t o t a l 254.8 davon durch Rhodesien 1.6

29.4

265.7

31.4

256.4

32.4

115.7

28.7

231.4

28.7

0.2

3.2

0.4

0.2

1.2

0.1

... ...

... ...

867.8 100.0

848.6 100.0

Hit Bahn - t o t a l davon durch Rhodesien

Andere Insgesamt

Qutl 1·: Vgl· Ttbell. A 17

... ... ...

0.1

...

...

791.4 100.0

403.7 100.0

...

807.4 100.0

Tabellenanhang

289

Tabelle A 19: Die Entwicklung der Produktfon und des Außenhandels wit Hais von Rhodesien und Südafrika von 1965 bis 1972 A. Anbau von Hais und Ernteerträge dz/ha ( i n Klammern) in Rhodesien, 1965 bis 1972 - in 1.000 metr. Tonnen 1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

822 (26,8)

952 (33,2)

1.000 (45,0)

950 (23,5)

1.020 (46,4)

700 (32,5)

1.180 (51,0)

1.400 (56,3)

Verbrauch jährlich 800.000 - 850.000 t . Kuaulierte Exportüberschüsse 1967 - 1972 : 1.5 Hio.t, B. Anbau, Außenhandel und Verbrauch von Hais in Mozambique 1965 bis 1972 - in 1.000 metr. Tonnen

Anbau Inporte Exporte offensichtl. Verbrauch

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

390 43

440 7

.500

560

500

-

-

-

450 24 -

500a 3 92

474

411a

-

-

433

447

25

122

25

450 35 12

475

438

475

473

C. Angegebene (sporte von Hals aus Mozambique «ehrerer linder, 1965 bis 1972, in 1.000 ietr. Tonnen 1965 Ägypten Belg.-Luxemburg Bundesrepublik D. Frankreich Italien Japan Niederlande Portugal Schweiz

1967

1968

1969

93 32 59 11 40 184 12 78

14

_

-

105 42 99 20 26 145 6 15

-

-

458

1966

_ -

-

-

30 -

Gesamt

30

1970

1971

1972

k.A. 40 15

k.A. 59 24

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

21

10

2

12 261 1 58 5

67

420

149 -

-

25

16

-

-

-

509

188

37

.0

Vergleich Β und C: Hozanbique exportierte von 1967 bis 1972 276.000 t Hais; die Einfuhrländer wiesen jedoch 1,680 Mio. t aus. Differenz: 1,4 Mio. t . Der maximale Exportüberschuß Rhodesiens in diesem Zeitraum 1,5 Mio. t . D. Anbau und Außenhandel der Südafrikanischen Zollunion mit Hais von 1965 bis 1972 - in 1.000 metr. Tonnen 1969 1971 1965 1967 1968 1970 1972 1966 Anbau' 4.393 Exporte 326 Kalenderjahr 12 Honate: Dezea345 ber-Noveaber Exporte gern; laI der 325 Einfuhr! d,

4.907

9.299

5.316

5.339

6.133

8.600

9.630

46

2.001

2.949

760

1.201

1.466

3.155

59

1.667.

3.078

911

1.207

1.252

3.104

58

1.477

3.023

1.031

1.371

1.363

3.270

a) Geschätzt 1) Ohne Anbau des nicht aonetären Sektors (Eigenbedarfswirtschaft). 2) Transportzeit von einem Honat berücksichtigt, ua Verzerrungen zwischen der Exportstatistik Südafrikas und derjenigen der Einfuhrländer zu vermeiden. 3) Von den Einfuhrländern gemeldete Importe aus Südafrika. Quelle: SCOR, Ooc. S/10852/Rev. 1 vom 22. Dezeaber 1972, Annex V, S. 138 f . ; Doc. S/11178/Add. 2 voa 11.Januar 1974, S. 16 - 19; CSTO, Rhodesia, Monthly Digest of Statistics, Dezeaber 1974, S. 18.

19a

Tabellenanhang Tabelle A 20: Oie Länderstruktur der rhodesischen Ein- und Ausfuhren von 1965 bis 1971. in 1.000 U.S. Dollar und v.H. Rhodesische Exporte in v.H. von 1965 Zi eil and

1965

Sambia Großbritannien Bundesrepublik D. Japan Haiawi Italien USA Niederlande Schweiz Hozarabique Portugal Angola Beigien/Luxemb.

99.507 65,2 83.711 15,3 35.112 86,9 26.497 52,0 20.805 83,0 16.666 ν 51,3 14.056 66,6 5.987 95,6 5.678 72,2 2.991 196,Q 2.927 73,4 612 112,6 2.806 126,2

1966

1967 45,4 0,5 45,5 4,8 70,8 1,5 46,0 40,2 69,1 149,0 192,5 185,8 71,2

1968

1969

31,8 2,6 37,9 3,1 60,5 0,8 11,4 9,1 61,3

61,1 29,5

30,6 0,2 3,2 -

60,2 0,2 0,5 2,3 63,8

J

Föderation Rhodesien Njassaland

32,6 0,1 1,6 -

74,5 0,4 0,8 0,4 75,7

1971 29,6 0,1 1,4 o,i2) 76,4 -

5,7 -

79,4

-

-

-

-

-

-

-

-

-

5,1

3,5

1,4 2,2

1,9 2,8

-

-

17,0

Rhodesische Importe 88.808 8,6 Großbritannien 3,2 2,2 2,2 22.982 8,8 USA 32,6 16,3 2,0 16.684 Japan 66,6 81,5 27,1 8,7 15.317 45,8 4,0 Sambia 18,6 Bundesrepublik 0. 10.903 112,9 118,4 11,3 102,6 Niederlande 41,1 0,8 7.291 78,8 64,4 50,4 Belgien/Luxemburg 28,1 2,0 6.832 19,2 Italien 6.318 79,3 20,5 s 21,2 1,2 559 Portugal 189,0 326,3 157,1 3.850 103,3 61,8 Frankreich 110,3 5,2 Schweiz 1.641 93,8 118,2 153,1 115,2 Österreich 156.5 800 10.9 157.0 135.3 Quelle: SCOR, Ooc. 11 178/Add. 2, Appendix I und I I , eigene Berechnungen.

1Ì

1970

6,7 10,8 3,8 1,2 1,0

3,1 14,2 3,5 0,7 0,3

-

-

7,4 120,0

8,6 173,7

-

-

I*

c.i.f.

Januar-Juni

Januar-Hai.

Tabelle A 21: Globale und Pro-Kopf-Produktion der Landwirtschaft sowie die Entwicklung des Anbaus wichtiger landwirtschaftlicher Produkte, in v.H. und 1.000 t 1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1961 - 65 - 100 Gesamte lw. Produktion " /pro Kopf Gesamte Nahrungsmittel Produktion n /pro Kopf

107 101 104 97

111 101 112 102

105 92 109 96

93 79 104 88

105 86 115 94

99 79 107 85

115 88 127 97

125 92 140 103

-in 1.000 t Mais Zucker (zentrifug.) Tabak Erdnüsse Baumwollsamen Baumwoll, entkörnt Weizen

822 226 126 61 11 6 4

952 260 113 75 18 9 9

1.000 132 94 79 26 13 18

950 117 60 35 34 17 18

1.020 127 62 122 86 43 Ì 30

1.179 175 62 122 86

1.540 200 62 130 86 43

700 145 62 132 86 43-.Ì 40

43

11 40

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