Versinkende Inselstaaten: Auswirkungen des Klimawandels auf die Staatlichkeit kleiner Inselstaaten [1 ed.] 9783428547760, 9783428147762

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Schriften zum Völkerrecht Band 219

Versinkende Inselstaaten Auswirkungen des Klimawandels auf die Staatlichkeit kleiner Inselstaaten

Von

Nina Bergmann

Duncker & Humblot · Berlin

NINA BERGMANN

Versinkende Inselstaaten

Schriften zum Völkerrecht Band 219

Versinkende Inselstaaten Auswirkungen des Klimawandels auf die Staatlichkeit kleiner Inselstaaten

Von

Nina Bergmann

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Universität Passau hat diese Arbeit im Jahre 2015 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

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Fremddatenübernahme: L101 Mediengestaltung, Berlin Druck: buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 0582-0251 ISBN 978-3-428-14776-2 (Print) ISBN 978-3-428-54776-0 (E-Book) ISBN 978-3-428-84776-1 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im März 2015 von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Passau als Dissertation angenommen. Literatur und Rechtsprechung konnten bis zum Oktober 2015 berücksichtigt werden. An erster Stelle danke ich meinem Doktorvater Herrn Professor Dr. HansGeorg Dederer. Er hat mir viel Freiraum für die Umsetzung meiner eigenen Ideen gegeben und mich durch seine klugen und konstruktiven Anmerkungen stets motiviert, Gedankengänge zu hinterfragen und neue Perspektiven zu beleuchten. Seine Anregungen haben wesentlich zu dem Gelingen dieser Arbeit beigetragen. Ich danke auch allen Mitarbeitern des Lehrstuhls von Prof. Dederer für zwei tolle Jahre. Ich hatte großes Glück, Teil eines solch kollegialen und hilfsbereiten Teams sein zu dürfen. Ganz besonders danke ich meinem Bürokollegen Lars Schönwald, der mich nicht nur hervorragend mit Kaffee versorgt, jeden Tag zum Lachen gebracht und aus dem ein oder anderen Motivationstief herausgeholt hat, sondern mir auch während unserer gemeinsamen Zeit in R102 ein wunderbarer Freund geworden ist. Ebenfalls bedanke ich mich herzlich bei Herrn Professor Dr. Christoph Herrmann für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. In ganz besonderem Maße möchte ich meinen Eltern Otto und Elisabeth Bergmann danken. Sie haben mich bestärkt, Chancen wahrzunehmen und Herausforderungen anzunehmen, und dadurch meine persönliche und berufliche Entwicklung maßgeblich beeinflusst. Für ihren Rat und ihre Unterstützung in jeder Lebenslage bin ich außerordentlich dankbar. Ihnen widme ich diese Arbeit. Hamburg, November 2015

Nina Bergmann

Inhaltsverzeichnis Erster Teil Einführung 

11

§ 1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 A. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 B. Rechtliche Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 C. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Zweiter Teil

Grundlagen des Klimawandels 

17

§ 2 Ursachen des Klimawandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 § 3 Folgen des Klimawandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 A. Globale Veränderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 B. Konkrete Veränderungen für kleine Inselstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 C. Beispiel Tuvalu  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Dritter Teil

Grundlagen des Staates 

29

§ 4 Herkunft des Begriffes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 § 5 Historische Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 A. Personenbezogene Herrschaftsverbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 I. Antike Stadtstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 II. Mittelalterliche Personenverbandsstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 B. Territoriumsbezogene Herrschaftsverbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 I. Großreiche des Altertums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 II. Territorialisierung im Heiligen Römischen Reich . . . . . . . . . . . . . . 35 III. Absolutistische Zentralstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 C. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 § 6 Die Souveränität des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 A. Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 B. Innere und äußere Souveränität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 C. Begrenzung durch die UN-Charta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 D. Territoriale Souveränität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

8 Inhaltsverzeichnis I. Eigentums- oder Objekttheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 II. Eigenschafts- oder Raumtheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 III. Kompetenztheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Vierter Teil

Der moderne Staat 

48

§ 7 Definition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 A. Erste Begriffsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 B. Drei-Elemente-Lehre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 C. Montevideo-Konvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 § 8 Das Problem der Anerkennung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 A. Konstitutive Theorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 B. Deklaratorische Theorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 C. Neue Tendenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 § 9 Weitere Kriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 A. Souveränität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 B. Legalität und Legitimität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 § 10 Heutige Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Fünfter Teil

Auswirkungen des Klimawandels auf die grundlegenden Elemente des Staates 

63

§ 11 Staatsgebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 A. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 I. Umfang des Staatsgebietes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 II. Anforderungen an das Staatsgebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 B. Verringerung der Landmasse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 I. Auswirkungen auf das terrestrische Staatsgebiet . . . . . . . . . . . . . . . 73 1. Beeinträchtigung der Außengrenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 2. Aufspaltung des Territoriums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 3. Reduzierung des Umfangs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 II. Auswirkungen auf das maritime Staatsgebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 1. Anpassung der Basislinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 2. Verschiebung der Hoheitsbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 3. Verlust der AWZ und des Festlandsockels  . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 4. Verlust des Küstenmeeres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 III. Schutzmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 1. Deiche und Schutzwälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 2. Aufschüttung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 a) Erhöhung der Insel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 b) Erweiterung der Insel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Inhaltsverzeichnis9 3. Nutzung von Stelzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 4. Fixierung der Basislinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 C. Dauerhafte Überflutung des Gebietes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 I. Auswirkungen auf das Staatsgebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 II. Ersatzgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 1. Kauf oder Pacht neuen Landgebietes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 2. Künstliche Landfläche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 D. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 § 12 Staatsvolk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 A. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 I. Kriterium der Staatangehörigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 II. Kriterium der Verbundenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 B. Verringerung des Gebietes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 C. Dauerhafte Überflutung des Gebietes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 D. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 § 13 Staatsgewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 A. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 I. Effektivität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 II. Unabhängigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 B. Verringerung des Gebietes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 I. Delegierung staatlicher Zuständigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 1. Protektorat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 2. Das Problem der Mikrostaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 II. Ausländische Unterstützung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 1. Dauerhafte Hilfslieferungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 2. Treuhandgebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 C. Dauerhafte Überflutung des Gebietes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 D. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Sechster Teil

Auswirkungen auf die Staatlichkeit 

123

§ 14 Kontinuität der Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 § 15 Failed States . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 § 16 Untergang des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 A. Kein Präzedenzfall für Untergang ohne Rechtsnachfolger . . . . . . . . . . 127 B. Fortbestand bei fehlendem Nachfolger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 I. Existenzrecht des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 II. Anerkennung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 C. Rückgriff auf die Drei-Elemente-Lehre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 D. Wiederaufleben der Staatlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 E. Bestandteil der Hohen See und des Meeresbodens . . . . . . . . . . . . . . . . 136

10 Inhaltsverzeichnis Siebter Teil

Neues Völkerrechtssubjekt 

138

§ 17 Notwendigkeit eines neuen Völkerrechtssubjekts . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 A. Wandel der Völkerrechtssubjektivität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 B. Existierende Völkerrechtssubjekte ohne Territorium . . . . . . . . . . . . . . . 140 I. Souveräner Malteserorden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 II. Heiliger Stuhl  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 III. Aufständische und De-facto-Regime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 IV. Individuen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 V. Völker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 1. Ursprung des Selbstbestimmungsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 2. Träger des Selbstbestimmungsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 3. Inhalt des äußeren Selbstbestimmungsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . 150 4. Inhalt des inneren Selbstbestimmungsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . 152 C. Vergleichbarkeit mit der Situation versinkender Inselstaaten . . . . . . . . 154 I. Souveräner Malteserorden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 II. Heiliger Stuhl  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 III. Aufständische und De-facto-Regime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 IV. Individuen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 V. Völker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 § 18 Schaffung eines neuen Völkerrechtssubjekts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 A. Solidarische Verantwortung der Staatengemeinschaft  . . . . . . . . . . . . . . 159 B. Idee eines neuen Völkerrechtssubjekts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 C. Name des neuen Völkerrechtssubjekts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 D. Konzept des neuen Völkerrechtssubjekts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 I. Hoheitsgebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 1. Souveränität über Ressourcen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 2. Historische Rechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 3. Präferentielle Rechte  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 II. Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 1. Ausübung von fremdem Staatsgebiet aus . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 2. Aufgaben der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 III. Mitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 E. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Achter Teil Schlusswort 

179

§ 19 Zusammenfassung und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Literaturverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 Dokumentenverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 Stichwortverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

Erster Teil

Einführung § 1  Einführung A. Einleitung Der Klimawandel ist ein globaler Prozess und wird Veränderungen für alle Staaten dieser Erde mit sich bringen. Doch kleine Inselstaaten sind aufgrund ihrer geomorphologischen Gegebenheiten besonders anfällig für die Auswirkungen der globalen Erwärmung. Der steigende Meeresspiegel und die fortschreitende Küstenerosion stellen kleine Inselstaaten vor existentielle Herausforderungen. Sie müssen den tatsächlichen Untergang ihres Staates fürchten.1 Seit der Unterwasserkonferenz der Malediven hat das Thema „Untergang von Inselstaaten“ eine neue Medienpräsenz erhalten.2 Besondere Aufmerksamkeit durch die Presse hat der Pazifikstaat Tuvalu mit der Androhung einer Klage gegen Australien vor dem Internationalen Gerichtshof (IGH) erhalten.3 Zahlreiche Zeitungsartikel greifen das Thema ebenfalls immer wieder auf.4 Im November 2012 hat die International Law Association einen Ausschuss zur Behandlung dieser Problematik gebildet.5 Die Aktualität des Themas zeigt sich auch daran, dass es Inhalt der „Jessup Moot Court Competition“ 2013 war.6 1  IPCC (2014), S. 1618; Rayfuse/Crawford, S. 1; Soons, S. 208; Barnett, S. 978; United Nations, Trends in Sustainable Development SIDS, S. 5. 2  BBC News, Maldives cabinet makes a splash, 17.10.2009. 3  BBC News, Tiny Pacific nation takes on Australia, 04.03.2002. 4  Vgl. hierzu beispielsweise The New York Times, Wanted: A New Home for My Country, 08.05.2009; Neue Zürcher Zeitung, Erst vage Konzepte für „Klimaflüchtlinge“, 20.01.2011; Süddeutsche Zeitung Online, Angst vor dem Untergang, 19.05.2010; The Times, We Are Sinking, Say Maldive Islanders, But There Is Still Time to Save the World, 22.09.2009. 5  Siehe dazu International Law Association, International Law and Sea Level Rise, abrufbar unter: http://www.ila-hq.org/en/committees/index.cfm/cid/1043 (zuletzt abgerufen am 15.09.2015). 6  Siehe dazu ILSA, Jessup Cup, Competition Materials 2013, abrufbar unter: ­https://www.ilsa.org/jessup/archives/2013.php (zuletzt abgerufen am 15.09.2015).

12

1. Teil: Einführung

Bevor die vollkommene Überspülung der Landmasse eintritt, wird das Gebiet unbewohnbar werden.7 Die durch den Klimawandel bewirkten Umweltveränderungen werden auf kleinen Inselstaaten deutlich schneller zu einer Verschlechterung der Lebensbedingungen führen. Die Versalzung des fruchtbaren Landes und des Grundwassers durch ständige Überschwemmungen sowie zunehmend extreme Wetterbedingungen machen es für die Bevölkerung immer schwieriger, auf ihren Inseln zu leben.8 Die Bevölkerung wird daher vor dem eigentlichen Untergang zur Umsiedlung gezwungen sein. Da Inselstaaten hauptsächlich an den Küsten besiedelt sind und die Bewohner dort Naturkatastrophen wie Tropenstürmen und Überschwemmungen besonders ausgesetzt sind, ist ein Umzug ins (meist höher gelegene) Landesinnere nicht ungewöhnlich.9 In Vanuatu wird eine Umsiedlung für die verschiedenen Provinzen als reguläre Anpassungsmaßnahme an den Klimawandel vorgeschlagen.10 Auch die Migration auf eine Nachbarinsel ist eine mögliche Option, wie das Beispiel der Carteret Inseln in Papua-Neuguinea zeigt: Aufgrund dramatischen Landverlustes und hoher Flutwellen wurde die betroffene Bevölkerung 2005 auf die Nachbarinsel Bougainville umgesiedelt.11 Auch die Bevölkerung der indischen Insel Lohachara wurde 2006 vorsichtshalber evakuiert.12 Mittlerweile ist Lohachara dauerhaft überflutet.13 Dass Teile eines Staatsgebietes unbewohnt sind, ist nicht ungewöhnlich. Dies können nicht nur kleine Inseln sein, sondern auch Bereiche eines Festlandstaates, wie beispielsweise eine Wüsten- oder Berglandschaft. Wird jedoch das gesamte Staatsgebiet unbewohnbar, so stellt dies das Völkerrecht vor ungekannte Problemstellungen. Mit der „Male Declaration on Global Warming and Sea Level Rise“14 haben die betroffenen Inselstaaten bereits 1989 auf ihre schwierige Lage 7  McAdam,

in: McAdam (2012), S. 124. S. 2. 9  Campbell, in: McAdam, S. 65–66. 10  Republic of Vanuatu, National Adaptation Programme for Action (NAPA), 2007, S. 23–27, abrufbar unter: http://unfccc.int/resource/docs/napa/vut01.pdf (zuletzt abgerufen am 04.04.2013). 11  Campbell, in: McAdam, S. 68. Die Ursache für das Absinken der Inseln ist wissenschaftlich nicht geklärt – neben klimawandelbedingtem Meeresspiegelanstieg könnte auch eine Verschiebung der tektonischen Platten der Grund sein. 12  Schofield, in: Ruppel/Roschmann/Ruppel-Schlichting, S. 603. 13  The Independent, Disappearing world: Global warming claims tropical island, 24.12.2006; vgl. aber für ein mögliches Wiederauftauchen der Insel: The Times of India, Loharacha rises from water again, 03.04.2009. 14  Male Declaration on Global Warming and Sea Level Rise, adopted at the Small States Conference on Sea Level Rise, 14.–18. November 1989. 8  Park,



§ 1  Einführung13

hingewiesen. Mit der zunehmenden Bedeutung des Internationalen Umweltrechts seit den 1990er Jahren hat die Bedrohung kleiner Inselstaaten durch die Auswirkungen des Klimawandels immer mehr Aufmerksamkeit erlangt. So wurde auf der Global Conference on the Sustainable Development of Small Island Developing States in Bridgetown, Barbados, vom 25. April bis 6. Mai 1994 mit der „Erklärung von Barbados“ auf die prekäre Situation kleiner Inselstaaten hingewiesen. Dabei wurde betont, dass diese Staaten am wenigsten zum Klimawandel und dem steigenden Meeresspiegel beitragen, aber am schlimmsten den Auswirkungen ausgesetzt seien.15 Deshalb wurde ein „Programme of Action for the Sustainable Development of Small Island Developing States“ verabschiedet, um entsprechende Präventions- und Anpassungsmaßnahmen zu initiieren.16

B. Rechtliche Problemstellung Mit dem Bericht der UN-Menschenrechtskommission vom 13. Juli 2004 ist die Problematik des Untergangs von Inselstaaten deutlich herausgestellt worden.17 Der Bericht stellt dabei Fragen, die bis heute ungeklärt geblieben sind: Wann gilt ein Staat als untergegangen? Ab dem Punkt, ab welchem die Bevölkerung nur überleben kann, wenn sie das Territorium verlässt? Oder erst wenn das gesamte Territorium im Meer verschwunden ist? Hört ein Staat dann einfach auf zu existieren oder ist eine Anerkennung des Untergangs erforderlich?18 Dabei werden die Pazifikstaaten Tuvalu, Nauru und Kiribati, die Malediven im Indischen Ozean und die Bahamas im Atlantik aufgrund ihrer niedrigen Landerhebung als am meisten gefährdete Staaten identifiziert.19 Die rechtswissenschaftliche Forschung hat die Problematik der „disappear­ ing states“20 erkannt, konzentriert sich dabei aber vor allem auf die soge15  Report of the Global Conference on the Sustainable Development of Small Island Developing States, Annex I, Declaration of Barbados, vgl. insbesondere Part One, III., 2. 16  Report of the Global Conference on the Sustainable Development of Small Island Developing States, Annex II; bestätigt durch die General Assembly Resolu­ tion A/RES/49/122, 27 February 1995; vgl. auch die Erklärung zum Umsetzungsstand, General Assembly Resolution A/RES/S-22/2, 12 June 2000. 17  Commission on Human Rights, Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights, S. 2, Nr. 5. 18  Commission on Human Rights, Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights, S. 3, Nr. 8. 19  Commission on Human Rights, Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights, S. 7, Nr. 16; vgl. dazu auch IPCC, (2014), S. 1618. 20  Vgl. für die verbreitete Verwendung dieses Begriffes beispielsweise McAdam, in: McAdam (2012), S. 119, sowie Rayfuse (2010), S. 1.

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1. Teil: Einführung

nannten „Klimaflüchtlinge“ und die damit verbundene Migrationsproblematik. Auch in den Berichten der Vereinten Nationen wird hauptsächlich auf die menschenrechtliche Komponente eingegangen.21 Die Auswirkung auf die Staatlichkeit hingegen wird stets vernachlässigt. So stellt eine Studie des Umweltbundesamtes von 2010 dazu zusammenfassend fest: „All diese völkerrechtlichen Fragen sind momentan noch nicht geklärt.“22

C. Gang der Untersuchung In meiner Dissertation möchte ich diese aufgeworfenen Fragen nach der Staatlichkeit der vom Klimawandel betroffenen Inselstaaten beantworten. Im folgenden zweiten Teil werden zunächst die wissenschaftlichen Grundlagen des Klimawandels erläutert. Dabei geht es um die Ursachen der globalen Erwärmung und der daraus resultierenden Folgen auf globaler Ebene sowie konkret für kleine Inselstaaten. Insbesondere soll dabei herausgearbeitet werden, welche Veränderungen sich für den Lebensraum und die Lebensbedingungen auf Inseln ergeben. Wie sich dies genau auswirkt soll am Beispiel des Inselstaates Tuvalu dargestellt werden. In einem dritten Teil werden die Grundlagen des Staates erörtert. Dabei ist zunächst in einer historischen Perspektive auf die Vorläufer des modernen Staates einzugehen. Dies soll zeigen, dass sich Herrschaftsverbände früher als Personenverbände verstanden haben – und warum der moderne Staat sich nun doch als Territorialstaat entwickelt hat. Dieser Teil soll die Bedeutung des Volkes als wesentliches Substrat eines Herrschaftsverbandes und die Möglichkeit der Fortentwicklung des Staatsverständnisses herausstellen. In engem Zusammenhang steht die Frage nach der Souveränität, der Entwicklung des Staates als eigenes, vom Herrscher getrenntes Rechtssubjekt und das Verhältnis des Staates zum eigenen Territorium. Diese Erkenntnisse sind wichtig im Hinblick auf die Frage, weshalb die Staatseigenschaft im Vergleich zu anderen Herrschaftsverbänden eine solche Bedeutung einnimmt und ob versunkenes Territorium durch anderes Gebiet ersetzt werden kann. 21  Vgl. Human Rights Council, Resolution 7/23, 28 March 2008; Human Rights Council, Annual Report of the UN High Commissioner for Human Rights, 15 January 2009; Human Rights Council, Resolution 10/4, 25 March 2009; Human Rights Council, Resolution 18/22, 17 October 2011; Human Rights Council, Report of UN High Commissioner for Human Rights on the outcome of the seminar addressing the adverse impacts of climate change on the full enjoyment of human rights, A/ HRC/20/7, 10 April 2012; UNHCR, Climate Change, natural disasters and human displacement: a UNHCR perspective, 14 August 2009; Park, S. 12. 22  Ammer/Nowak/Stadlmayr/Hafner, S. 72.



§ 1  Einführung15

Schließlich ist im vierten Teil auf den modernen Staat im heutigen Sinne einzugehen. Dabei ist festzustellen, dass es eine allgemeingültige Definition eines Staates noch immer nicht gibt. Verschiedene Definitionen des Staates werden vorgestellt und dabei Gemeinsamkeiten und Unterschiede beleuchtet. Hierbei ist insbesondere auf die Drei-Elemente-Lehre von Jellinek und die Montevideo-Konvention einzugehen. Dabei ist auch das Problem aufzuwerfen, ob die Anerkennung ein konstitutives Element der Staatlichkeit ist und welche Kriterien sonst eine Rolle spielen könnten. Diese Untersuchung wird zeigen, dass trotz einiger neuer Ansätze das Vorhandensein eines Staatsgebietes, eines Staatsvolkes und einer Staatsgewalt als elementare Voraussetzungen eines Staates angesehen werden. Diese Herausarbeitung ist notwendig, um den jetzigen Staatsbegriff zu begreifen und die Auswirkungen der Beeinträchtigung und des Wegfalls des Territoriums zu bewerten. Im Rahmen der Frage nach dem Fortbestand des Staates wird im sechsten Teil auf die Anerkennung erneut Bezug genommen. Der fünfte Teil beschäftigt sich eingehend mit dem Staatsgebiet, dem Staatsvolk und der Staatsgewalt als wesentliche Elemente des Staates. Dabei ist bei jedem Punkt zuerst festzustellen, was dieses Kriterium genau be­ inhaltet. Die Auswirkungen der globalen Erwärmung auf die jeweiligen Elemente sollen dann näher erörtert werden. Beim Staatsgebiet stellt sich die Frage, wie sich die Verringerung des Gebietes durch Erosion und steigenden Meeresspiegel auswirkt: Kann das Staatsgebiet sich verändern, ohne die Rechtspersönlichkeit des Staates zu beeinträchtigen? Welche Auswirkung hat dies auf die davon abhängigen Hoheitsbereiche wie das Küstenmeer? Muss das Staatsgebiet eine Mindestgröße haben? Muss das Staatsgebiet für die Besiedlung geeignet sein? Welche Auswirkungen hat eine temporäre oder dauerhafte Überflutung? Auch die Frage nach dem Staatsvolk wirft Fragen auf: Gibt es eine Mindestgröße für das Staatsvolk? Welche Folgen hat es, wenn viele oder alle Staatsangehörigen im Ausland leben? Problematisch stellt sich auch das Element der Staatsgewalt dar: Kleine Inselstaaten mit einer geringen Bevölkerungszahl verfügen oftmals aus Kostengründen nur über wenige staatliche Einrichtungen und lassen insbesondere die Außenpolitik von anderen Staaten wahrnehmen. Beeinträchtigt dies bereits die Effektivität der Staatgewalt? Ist ein Staat überhaupt noch unabhängig, wenn er nicht alle Staatsaufgaben selbst erledigt? An dieser Stelle ist vor allem auf Abhängigkeitsverhältnisse wie Protektorate und das Problem der Mikrostaaten einzugehen. Wie verhält es sich bei einem Staat, der mangels eigener Süßwasserreserven auf Trinkwasserlieferungen aus dem Ausland angewiesen ist und damit faktisch von fremder Hilfe abhängig ist? Auf all diese Fragen sollen Antworten gefunden werden. Der sechste Teil behandelt schließlich die Auswirkungen auf die Staatlichkeit durch die Beeinträchtigung der Staatselemente. Dabei ist auf die

16

1. Teil: Einführung

Lehre der Kontinuität der Staaten und das Konzept der „failed states“ einzugehen. Schließlich muss der Untergang solcher Inselstaaten in Betracht gezogen werden, obwohl es für ein solches Szenario keinen Präzedenzfall gibt. In einem siebten Teil wird ein Lösungsansatz für den Fortbestand der Inselstaaten als ein anderes Völkerrechtssubjekt vorgeschlagen. Dabei wird auf den Wandel der Art und Anzahl der Völkerrechtssubjekte Bezug genommen und die Möglichkeit der Anerkennung als ein existierender Personenverband diskutiert. Schließlich wird die Schaffung eines neuen Völkerrechtssubjekts erörtert. Anschließend sollen im achten und letzten Teil die Ergebnisse zusammengefasst und ein kurzer Ausblick gegeben werden.

Zweiter Teil

Grundlagen des Klimawandels Der Auslöser für die Herausforderungen kleiner Inselstaaten ist die globale Erwärmung. An dieser Stelle sollen daher zunächst die Ursachen und die konkreten Folgen des Klimawandels erörtert werden.

§ 2  Ursachen des Klimawandels Als Klima bezeichnet man das Durchschnittswetter in einem bestimmten Zeitraum. Dazu zählen Durchschnittswerte und Schwankungen der Temperatur, des Niederschlags und des Windes.1 Das Klima auf der Erde wird durch ein komplexes System bestimmt. Maßgebliche Kraft ist hierbei die Sonneneinstrahlung. Während bereits 30 % von der Atmosphäre, insbesondere durch die Wolken, reflektiert wird, nehmen die Erdoberfläche und die Atmosphäre die restliche Energie auf. Um die aufgenommene Energie auszugleichen muss die Erde diese Energie jedoch wieder abgeben. Könnte die Erde die gesamte Energie zurückstrahlen, so würde auf der Erde eine Durchschnittstemperatur von –19 °C herrschen. Stattdessen beträgt die Durchschnittstemperatur jedoch 15 °C. Der Grund hierfür ist der sogenannte „Treibhauseffekt“. Die kühle Erde gibt im Gegensatz zur heißen Sonne langwellige Strahlung ab, die einige Gase der Atmosphäre, die „Treibhausgase“, nicht passieren können. Durch diese Deckelung kann die Wärme nicht entweichen und wird zur Erdoberfläche zurückgeworfen. Die Erdoberfläche wird dauerhaft erwärmt und macht das Leben, wie wir es kennen, möglich.2 Die Atmosphäre besteht weitestgehend aus Stickstoff und Sauerstoff. Diese Gase haben jedoch keinen Treibhauseffekt. Dieser wird vielmehr durch die seltener vorkommenden Gase Wasserdampf und Kohlenstoffdioxid sowie in noch geringeren Mengen Methan, Stickstoffoxid und Ozon bewirkt.3 1  IPCC

(2013), Annex III, S. 1450. (2007), Working Group I: The Physical Science Basis, S. 94–95, 98. 3  IPCC (2007), Working Group I: The Physical Science Basis, S. 95, 98. 2  IPCC

18

2. Teil: Grundlagen des Klimawandels

Seit der Industrialisierung wird vor allem vermehrt Kohlenstoffdioxid in die Atmosphäre abgegeben.4 So hat sich die Konzentration des Kohlenstoffdioxids im Vergleich zu dem vorindustriellen Wert um 40 % erhöht und übersteigt damit bei Weitem natürliche Konzentrationsmengen der letzten 800 000 Jahre.5 Dabei ist nicht nur die besonders hohe Konzentration, sondern auch die Schnelligkeit des Anstiegs beachtenswert. Dies ist insbesondere auf die Verbrennung fossiler Energieträger, aber auch auf Landnutzungsänderungen wie beispielsweise Waldrodungen zurückzuführen.6 Kohlenstoffdioxid wird zwar von Ozeanen und Wäldern aufgenommen und gebunden.7 Doch die fortschreitende Zerstörung dieser Kohlenstoffspeicher und die sich ständig erhöhende Abgabe des Kohlenstoffdioxids in die Atmosphäre führen dazu, dass die Aufnahmefähigkeit dieser Speicher an ihre Grenze stößt.8 Mit der Freisetzung weiterer neuer Treibhausgase wie Fluorchlorkohlenwasserstoff und der Erhöhung der Konzentration auch weiterer vorhandener Treibhausgase wird noch mehr Wärmestrahlung ausgesendet, und die Erdoberflächentemperatur erhöht sich weiter.9 Der durch diese zusätzlichen Treibhausgase verstärkte Treibhaus­ effekt wird aufgrund der Verursachung durch den Menschen „anthropogener Treibhauseffekt“ genannt.10 Die Menschheit hat die chemische Zusammensetzung der Atmosphäre radikal verändert – mit massiven Folgen für das Klima.11 Selbst wenn der Emissionsausstoß sofort beendet würde, verbleiben die bereits emittierten Treibhausgase in der Atmosphäre.12 Das Klima reagiert auf die veränderte Konzentration nur langsam, so dass sich die Auswirkungen auch bei Stabilisierung der Emissionen noch über Jahrhunderte zeigen werden.13 Die derzeitige Warmzeit, das Holozän, hat seit 11 000 Jahren trotz einiger Schwankungen ein recht stabiles Klima entwickelt: Die globale Mitteltemperatur lag nie höher als 2 °C gegenüber der vorindustriellen Zeit um 1800.14 4  Latif

(2009), S. 59. (2013), S. 11. 6  IPCC (2013), S. 11–12. 7  Germanwatch (2010), S. 7–8. 8  Germanwatch (2010), S. 7–8; Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung – Globale Umweltveränderungen (WBGU), S. 24. 9  Latif (2009), S. 59. 10  Latif (2009), S. 59. 11  IPCC, (2007), Working Group I: The Physical Science Basis, S. 95. 12  Latif (2007), S. 53. 13  Latif (2007), S. 152. 14  Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung – Globale Umweltveränderungen (WBGU), S. 9; Germanwatch (2010), S. 29; siehe aber auch die regionalen Abweichungen von mehr als 2°C: IPCC (2013), S. 407; Latif (2009), S. 74–77. 5  IPCC



§ 2  Ursachen des Klimawandels19

Dies wird als Grundlage für die Entwicklung der menschlichen Zivilisation betrachtet.15 Insbesondere für die letzten tausend Jahre sind zwar ebenfalls regionale Schwankungen zu verzeichnen, aber global gesehen ist die Temperatur nicht mehr als 0,5 °C von den Mittelwerten abgewichen.16 Dies gilt ebenfalls für den Meeresspiegelanstieg. Nach dem Ende der letzten Eiszeit vor etwa 21 000 Jahren ist der Meeresspiegel um etwa 120 m angestiegen. Seit 3 000 Jahren hat sich diese Höhe jedoch stabilisiert und bis zum Ende des 19. Jahrhunderts nicht wesentlich verändert.17 Seit Mitte des 20. Jahrhunderts ist die Temperatur jedoch in allen Regionen dieser Erde angestiegen.18 Von der gemessenen durchschnittlichen globalen Erderwärmung um 0,85 °C im Zeitraum von 1880–2012 fällt eine Erhöhung von 0,72 °C auf den Zeitraum von 1951–2012.19 Der Durchschnittswert hat sich im Vergleich vom Zeitraum 1850–1900 zu 2003–2012 um 0,78 °C erhöht.20 Die Durchschnittstemperatur hat sich während der letzten drei Jahrzehnte kontinuierlich erhöht und das letzte Jahrzehnt gehört zu den wärmsten seit Beginn der Messungen.21 Die genauen Ursachen und Auswirkungen der globalen Erwärmung beschäftigen weltweit zahlreiche Wissenschaftler. Um die Ergebnisse ihrer wissenschaftlichen Untersuchungen auszuwerten und zu bewerten, wurde 1988 der Zwischenstaatliche Ausschuss zum Klimawandel (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) durch die Weltorganisation für Meteorologie (WMO) und das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) gegründet.22 Dieses Gremium wird weltweit als führende Autorität auf dem Gebiet des Klimawandels angesehen. Das IPCC hat es mittlerweile als äußerst wahrscheinlich eingestuft, dass der anthropogene Treibhauseffekt die Hauptursache für die Erwärmung seit Mitte des 20. Jahrhunderts war und dass jeder Kontinent mit Ausnahme der Antarktis wahrscheinlich wesentlich zu der Erwärmung der Erdoberflächentemperatur beigetragen hat.23

15  Latif

(2009), S. 75. (2009), S. 77–81; vgl. Abbildung 5.7 in: IPCC (2013), S. 409. 17  IPCC (2007), Working Group I: The Physical Science Basis, S. 111. 18  IPCC (2013), S. 5. 19  IPCC (2013), S. 161–162. 20  IPCC (2013), S. 162. 21  IPCC (2013), S. 161. 22  Siehe zu IPCC: www.ipcc.ch (zuletzt abgerufen am 15.09.2015). 23  IPCC (2013), S. 17; vgl. dazu die Fußnote 2 auf S. 4, wonach „extremely likely“ eine Wahrscheinlichkeit von 95–100 % und „likely“ eine Wahrscheinlichkeit von 66–100 % bezeichnet. 16  Latif

20

2. Teil: Grundlagen des Klimawandels

Dieser Zusammenhang wird gelegentlich kritisiert.24 Dieser Arbeit liegen jedoch die Ergebnisse des IPCC zugrunde, die eine Kausalität zwischen menschlichem Einfluss und globaler Erwärmung als äußerst wahrscheinlich und somit mit einer Wahrscheinlichkeit von 95–100 % einstufen.25 Im Rahmen dieser Arbeit finden diese skeptischen Stimmen daher keine Berücksichtigung.

§ 3  Folgen des Klimawandels A. Globale Veränderungen Am deutlichsten lässt sich die globale Erwärmung am Rückgang der Gletscher und dem Abschmelzen der kontinentalen Eisschilde erkennen. Die Alpengletscher verfügen beispielsweise nur noch über die Hälfte ihrer Masse im Vergleich zu vorindustriellen Zeiten.26 Auch die großen Festlandeisschilde in der Antarktis und auf Grönland haben sich gravierend verkleinert.27 In den kalten und trockenen Polarregionen, in denen wenig Wasserdampf in der Luft ist, hat eine geringe Erhöhung der Kohlenstoffdioxidkonzentration deutlich dramatischere Auswirkungen als in feucht-heißen Gebieten.28 Die arktische Region wird sich daher überdurchschnittlich schnell erwärmen, was die Abschmelzung noch schneller vorantreibt.29 Die Erderwärmung findet aber nicht nur über Land statt: Die Meerestemperatur hat sich im Zeitraum zwischen 1971 und 2010 praktisch sicher bis zu einer Tiefe von 700 m erhöht. Dabei wurden an der Meeresoberfläche (bis 75 m) eine Erwärmung von 0,11 °C pro Jahrzehnt gemessen.30 Das Abschmelzen der Gletscher und Eisschilde, deren Schmelzwasser die Wassermasse erhöht, und die thermische Ausdehnung des Meeres infolge der Erwärmung haben zu einem rapiden Anstieg des Meeresspiegels geführt.31 Während der mittlere globale Meeresspiegel seit 1901 durchschnittlich bis zu 1,7 mm pro Jahr gestiegen ist, so hat sich dieser Wert seit 1993 auf durchschnittlich 3,2 mm pro Jahr erhöht.32 24  Vgl. beispielsweise das Buch des ehemaligen tschechischen Staatspräsidenten Klaus, Blauer Planet in grünen Fesseln, 2007. 25  IPCC (2013), S. 17, vgl. zu den Wahrscheinlichkeitswerten S. 4, Fn. 2. 26  Germanwatch (2010), S. 14. 27  Germanwatch (2010), S. 16. 28  IPCC (2007), Working Group I: The Physical Science Basis, S. 98–99. 29  IPCC, (2013), S. 20. 30  IPCC (2013), S. 257; vgl. die Fußnote 2 auf S. 4, wonach „virtually certain“ eine Wahrscheinlichkeit von 99–100 % bezeichnet. 31  IPCC (2013), S. 1139. 32  IPCC (2013), S. 1139.



§ 3  Folgen des Klimawandels21

Der anthropogene Beitrag zum Meeresspiegelanstieg in wesentlichem Maße seit 1970 ist sehr wahrscheinlich.33 Dies erklärt sich daraus, dass die thermische Ausdehnung und das Abschmelzen der Gletscher, die den Hauptbeitrag zum Meeresspiegelanstieg leisten, mit hoher Wahrscheinlichkeit durch menschlichen Einfluss verstärkt wurden.34 Der Anstieg des Meeresspiegels in der Zukunft hängt maßgeblich von den zukünftigen Treibhausgasemissionen und der damit verbundenen globalen Erwärmung in den Ozeanen und auf dem Land ab. So kann eine Temperaturerwärmung von ca. 1,8 °C zum Ende des 21. Jahrhunderts einen Anstieg des Meeresspiegels um ca. 47 cm bewirken. Legt man eine Temperaturerhöhung von ca. 3,7 °C zugrunde, wäre dies mit einem Anstieg von ca. 63 cm verbunden.35 Einige Wissenschaftler halten diese Vorhersagen für sehr optimistisch und gehen vielmehr von einem Anstieg von ca. 104 cm bei einer Erhöhung von 2,0 °C sowie ca. 143 cm bei einer Erhöhung von 4,6 °C bis 2100 aus.36 Auch auf dem International Scientific Congress on Climate Change 2009 wurde ein Meeresspiegelanstieg von einem Meter oder mehr bis zum Ende des 21. Jahrhunderts als möglich erachtet – und ein Anstieg von weniger als 50 cm als zunehmend unwahrscheinlicher.37 Würden die beiden kontinentalen Eisschilde in der Antarktis und auf Grönland vollständig abschmelzen, so muss sogar mit einem Meeresspiegelanstieg von bis zu 70 m gerechnet werden.38 Dabei ist der Meeresspiegelanstieg jedoch nicht gleichmäßig verteilt – einige Regionen sind stärker betroffen als andere. Dies hängt unter anderem davon ab, wo Schmelzwasser in das Meer fließt und wie es von den Meeresströmungen verteilt wird.39 Weiterhin sind auch die immer öfter und intensiver auftretenden Wetterkatastrophen wie Stürme, Überflutungen und Dürren auf veränderte klimatische Bedingungen zurückzuführen.40 Dadurch werden zahlreiche Ökosysteme an Land und im Wasser sowie deren Artenvielfalt beeinflusst.41 Die fortschreitende Erwärmung trocknet den Boden aus und verhindert die 33  IPCC (2013), S. 19; vgl. die Fußnote 2 auf S. 4, wonach „very likely“ eine Wahrscheinlichkeit von 90–100 % bezeichnet. 34  IPCC (2013), S. 19; vgl. zur Erklärung der „high confidence“ Fußnote 1 auf S. 4. 35  IPCC (2013), S. 23, Tabelle SPM.2. 36  Vermeer/Rahmstorf, S. 21531. 37  Climate Secretariat, Rising sea levels set to have major impacts around the world, 10. März 2009. 38  Germanwatch (2010), S. 16; Rahmstorf, S. 368. 39  Wannier/Gerrard, in: Ruppel/Roschman/Ruppel-Schlichtung, S. 617. 40  Germanwatch (2010), S. 17. 41  Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung – Globale Umweltveränderungen (WBGU), S. 11.

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2. Teil: Grundlagen des Klimawandels

Neuansammlung von Grundwasser.42 Der Rückgang von Süßwasserreserven und schlechtere Anbaumöglichkeiten werden dramatische Auswirkungen auf die Wasserversorgung, die Landwirtschaft und Fischerei zeigen.43 Schlechte Ernährung und die Verbreitung von Seuchen werden immer mehr die menschliche Gesundheit bedrohen.44 Die Liste negativer Veränderungen durch die globale Erwärmung ist endlos. Um diese Entwicklung aufzuhalten wird die Begrenzung der Emission von Treibhausgasen gefordert.45 Dadurch soll eine globale Temperaturerhöhung von über 2 °C gegenüber vorindustriellen Werten verhindert werden. Wird dieser Wert überschritten, so befürchten Wissenschaftler ein „Kippen“ des Klimas – das Eintreten eines unaufhaltsamen Prozesses, der die Erde, wie wir sie kennen, nachhaltig verändern würde.46 Doch selbst bei einem sofortigen Stopp jeglicher Ausstoßung würde sich die globale Erwärmung zunächst fortsetzen: Umweltveränderungen werden vom Klima erst mit einer gewissen Zeitverzögerung wahrgenommen.47 Die Auswirkungen bereits emittierter Treibhausgase werden erst in der Zukunft zu spüren sein und wohl zu einer Erwärmung von weiteren 0,6–0,9 °C führen.48 Umso dringender ist daher eine zeitnahe Reduzierung der Emissionen und sonstigen Begünstigungen des anthropogenen Treibhauseffektes.

B. Konkrete Veränderungen für kleine Inselstaaten Klimaveränderungen wirken sich auf die Lebensbedingungen auf der ganzen Welt aus. Die globale Erwärmung stellt für kleine Inselstaaten aufgrund ihrer geographischen Gegebenheiten jedoch eine besondere Herausforderung dar. Ihre geringe Größe und ihre geomorphologischen Bedingungen machen sie besonders anfällig für die Auswirkungen des Klimawandels.49 Das wärmere Klima und der erhöhte Meeresspiegel werden mit hoher Sicherheit eine Zunahme der Überschwemmungen und verstärkte Küsten42  Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung – Globale Umweltveränderungen (WBGU), S. 16. 43  Kehrer, S. 13. 44  IPCC (2014), S. 60, 1624; Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung – Globale Umweltveränderungen (WBGU), S. 19. 45  Vgl. dazu beispielhaft Artikel 2 des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vom 9. Mai 1992. 46  Germanwatch (2010), S. 28–31; Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung – Globale Umweltveränderungen (WBGU), S. 10. 47  Kehrer, S. 5. 48  Germanwatch (2010), S. 28. 49  IPCC (2014), S. 1625, 1636, 1639.



§ 3  Folgen des Klimawandels23

erosion mit sich bringen.50 So wird für Togatapu Island auf Tonga ein Verlust von 3,1 qkm Landfläche bei einem Meeresspiegelanstieg von 30 cm vorausgesagt.51 In Verbindung mit einer Sturmflut, wie dies im Rahmen des Zyklons Isaac in 1982 vorgekommen ist, wäre eine Landfläche von 27,9 qkm in Gefahr.52 Auch in den Föderierten Staaten von Mikronesien haben Überschwemmungen in den letzten Jahren zugenommen, die zu Evakuierungen von Geschäften und Wohnungen geführt haben.53 Die erhöhte Wassertemperatur stellt auch eine besondere Bedrohung für Staaten dar, die aus Atollen bestehen. Zu diesen gehören insbesondere Kiribati, die Malediven, die Marshall-Inseln und Tuvalu.54 Ein Atoll ist ein ringförmiges Korallenriff, das von dem offenen Meer umgeben ist und eine Lagune umschließt.55 Bildet sich auf dem Riff oder in der Lagune eine Landmasse durch die Ablagerung von Sedimenten, so spricht man von Atoll-Inseln.56 Das Riff dient den Inseln als Schutzwall gegen die Wellen und die Strömung des offenen Meeres.57 Korallen reagieren besonders empfindlich auf Veränderungen ihrer Umgebung, insbesondere den Salzgehalt und die Temperatur des sie umgebenden Wassers.58 Durch das wärmere Meereswasser sterben die Riffe ab, die Wellen treffen ungebremst auf die Küste und führen dementsprechend zu einer noch höheren Erosion.59 Zwar zeigen neueste Studien, dass die Wellen bei einer Überspülung der Inseln auch Sedimente mit sich führen und dadurch die Inseln aufschütten.60 In den letzten Jahrzehnten haben zahlreiche niedrig gelegene Inseln dadurch so viel Land gewonnen, dass dies die fortschreitende Erosion sogar teilweise überwiegt.61 Dabei verschieben sich die Inseln: während die starken Wellen die Inseln vom offenen Meer aus immer stärker erodieren, wachsen 50  IPCC

(2014), S. 1616. S. 139. 52  Mimura, S. 139. 53  Mulalap, in: Abate/Kronk, S. 383. 54  Barnett/Adger, S. 1; Soons, S. 208. 55  Tanaka, S. 68. 56  Webb/Kench, S. 234: „Coral reef islands are low-lying accumulations of unconsolidated, or poorly lithified, carbonate sand and gravel deposited on coral reef platforms by the focusing effect of waves and currents“; Tanaka, S. 68; vgl. auch Art. 6 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (SRÜ) vom 10. Dezember 1982: „Bei Inseln, die sich auf Atollen befinden oder von Riffen gesäumt sind“. 57  Tanaka, S. 68. 58  Yamamoto/Esteban (2011), S. 10. 59  IPCC (2014), S. 1621; Kehrer, S. 14. 60  Webb/Kench, S. 235. 61  Webb/Kench, S. 239, 245. 51  Mimura,

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2. Teil: Grundlagen des Klimawandels

die Inseln immer weiter in die Lagune hinein.62 Diese Beobachtungen beziehen sich jedoch auf einen Meeresspiegelanstieg von bis zu 2,0 mm pro Jahr.63 Ob sich dieser Ausgleich auch bei einem deutlichen schnelleren Meeresspiegelanstieg, stärkeren Stürmen und größerer Erosion fortsetzen kann, bleibt ungewiss.64 Die veränderte Meerestemperatur wird das Wachstum der Korallen, die insbesondere die für die Landgewinnung erforderlichen Kalksteinskelette bilden, beeinträchtigen. Auch künstliche Schutzanlagen wie beispielsweise Dämme, die zunehmend auf den Inseln installiert werden, verhindern die Anspülung von Sedimenten.65 Weiterhin ist ungeklärt, ob das neu gewonnene Land auch zur menschlichen Besiedlung geeignet ist. Die Ablagerungen können möglicherweise die Süßwasserreserven und landwirtschaftliche Anbaugebiete zerstören.66 Die Ablagerungen von Sand und Kalkstein können den Umfang der Landmasse möglicherweise für eine gewisse Zeit stabil halten, aber als Lebensraum werden diese Sedimente nicht dienen können. Von besonderer Brisanz ist auch die Zunahme extremerer Wetterbedingungen. So ist zu erwarten, dass die Erderwärmung zu stärkeren Tropenstürmen und veränderten Niederschlagsverteilungen führen wird.67 Bereits eine Verringerung der Regenfälle um 10 % bis 2050, wie dies für die südpazifischen Inseln angenommen wird, kann zu einer Verringerung der Süßwasserreserven um 20 % führen.68 Wird dies durch einen erhöhten Meeresspiegel verstärkt, so ist auch eine Reduktion der Süßwasserreserven um bis zu 65 % möglich.69 Kleine Inselstaaten sind traditionell landwirtschaftliche Selbstversorger.70 Regelmäßige Überschwemmungen führen jedoch zu einer Versalzung des Bodens und zur Kontaminierung von Süßwasserreserven.71 So sind die Malediven seit der Verseuchung des Grundwassers durch den Tsunami 2004 auf Entsalzungsanlagen angewiesen, um ihren Bedarf an Frischwasser zu 62  Webb/Kench, S. 239, 245: „Over 65  % of islands examined have migrated ­toward the lagoon (away from the reef edge) across the period of analysis“. 63  Webb/Kench, S. 234. 64  Yamamoto/Esteban (2011), S. 11; The Telegraph, Pacific islands ‚growing not shrinking‘ due to climate change, 03.06.2010. 65  Webb/Kench, S. 244. 66  The Telegraph, Pacific islands ‚growing not shrinking‘ due to climate change, 03.06.2010. 67  IPCC (2014), S. 1616, 1644. 68  IPCC (2007), Working Group II: Impacts, Adaptation and Vulnerability, S. 697, vgl. auch S. 694 (Tabelle 16.2). 69  IPCC (2007), Working Group II: Impacts, Adaptation and Vulnerability, S. 697. 70  IPCC (2007), Working Group II: Impacts, Adaptation and Vulnerability, S. 698. 71  Mulalap, S. 385; Süddeutsche Zeitung Online, Angst vor dem Untergang, 19.05.2010.



§ 3  Folgen des Klimawandels25

decken.72 Der Verlust fruchtbaren Landes und anhaltende Dürreperioden stellen eine Herausforderung für die Versorgung der Bevölkerung dar. Auch Tropenstürme haben in der Vergangenheit gezeigt, welche Auswirkung sie auf die Landwirtschaft der Inselstaaten haben: So ist die Agrarproduktion im Pazifikstaat Niue nach den Stürmen Ofa in 1990 und Heta in 2004 deutlich zurückgegangen, und auch das karibische Grenada hat schwere Einbußen durch den Orkan Ivan in 2004 hinnehmen müssen.73 Die Lebensgrundlage und Haupteinnahmequelle vieler Inselstaaten ist die Fischerei. Doch auch die Meeresgewässer werden durch den Klimawandel deutlich beeinträchtigt. Es wird angenommen, dass Änderungen der Wassertemperatur zu einer Verringerung und einer Migration der Fischbestände führen werden.74 So zeigte sich auch nach einem besonders starken El Niño-Jahr 1997–98 ein Rückgang der Artenvielfalt der Fischfauna in manchen Gegenden um bis zu 50 %, insbesondere wo Korallenriffe in starke Mitleidenschaft gezogen wurden.75 Die Auswirkungen von El Niño und La Niña haben in der Fischereizone der Föderierten Staaten von Mikronesien dazu geführt, dass die Fangrate von 1998 nur noch 18,5 % der Fangrate von 1995 betrug.76 Solche Eingriffe in das Ökosystem werden nicht nur ökonomische Auswirkungen für die betroffenen Inselstaaten haben, sondern auch die Lebensbedingungen der Bevölkerung nachhaltig verändern. Auch die andere Haupteinnahmequelle, der Tourismus, wird vor allem durch die extremen Wetterbedingungen stark beeinträchtigt.77 Gegenden mit einer hohen Anfälligkeit für starke Wetterumschwünge, Trinkwasserknappheit und nachhaltiger Zerstörung durch Naturkatastrophen der Strände und Korallenriffe, aber auch der gesamten Infrastruktur, verlieren ihre Attraktivität als Urlaubsziel.78 Die Bevölkerung vieler Inselstaaten beschränkt sich auf die Küstenregion, so dass dort Ballungsgebiete entstehen.79 Dadurch ist auch die Infrastruktur vieler kleiner Inselstaaten nur mäßig ausgebaut, oft mit nur wenigen oder einer einzelnen Straße entlang der Küste.80 Überschwemmungen und Land72  Paskal,

S. 193. (2007), Working Group II: Impacts, Adaptation and Vulnerability, S. 700. 74  IPCC (2007), Working Group II: Impacts, Adaptation and Vulnerability, S. 700. 75  Paskal, S. 193–194. 76  Food and Agriculture Organization (FAO), Information on Fisheries in Individual Pacific Island Countries, abrufbar unter: http://www.fao.org/docrep/005/ac682e/ ac682e06.htm (zuletzt abgerufen am 15.09.2015). 77  IPCC (2007), Working Group II: Impacts, Adaptation and Vulnerability, S. 701. 78  IPCC (2014), S. 1616, 1624. 79  IPCC (2014), S. S. 1623; Kehrer, S. 14. 80  IPCC (2007), Working Group II: Impacts, Adaptation and Vulnerability, S. 702. 73  IPCC

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2. Teil: Grundlagen des Klimawandels

erosion würden beispielsweise Schiffs- und Flughäfen, Wohngebiete sowie kommunale Einrichtungen auf den Inseln schwer erreichbar machen.81 Die Anpassungsmöglichkeiten dieser Staaten an den Klimawandel sind schwierig. Zahlreiche kleine Inselstaaten werden aufgrund ihrer begrenzten Ressourcen und Abgeschiedenheit als „Small Island Developing Countries“ (SIDC) oder „Least Developed Countries“ (LDC) eingestuft.82 Vielen Staaten fehlen nicht nur die finanziellen Mittel, die Infrastruktur und die Technologie, sondern auch die Kenntnisse und ein Gefahrbewusstsein, um entsprechende Anpassungsmaßnahmen zu ergreifen.83 Faktoren, die mit der globalen Erwärmung nicht im Zusammenhang stehen, wie beispielsweise die hohe Bevölkerungswachstumsrate und die Umweltverschmutzung, verschlimmern diese Situation noch weiter.84 Die fortlaufende Verschlechterung der Lebensbedingungen hat dazu geführt, dass die Bewohner dieser Inselstaaten umsiedeln – zunächst innerhalb des Landes, möglicherweise auf eine größere Insel, aber schließlich auch ins Ausland. Dieser Trend ist seit einigen Jahrzehnten vor allem im Indischen und im Pazifischen Ozean zu erkennen. So gibt es Umsiedlungsprogramme beispielsweise in Kiribati, den Malediven, in Papua Neuguinea und auf den Salomon Inseln.85

C. Beispiel Tuvalu Inselstaaten mit besonders kleiner Landmasse werden durch den steigenden Meeresspiegel und die damit verbundenen Folgen vor existentielle Herausforderungen gestellt. Bekanntestes Beispiel für ein solches Szenario ist die südpazifische Inselgruppe Tuvalu.86 Tuvalu besteht aus neun Atoll-Inseln und verfügt insgesamt über eine Landfläche von 26 qkm.87 Damit ist Tuvalu der viertkleinste Staat der Welt – kleiner sind nur die Vatikanstadt, Monaco und Nauru.88 Die höchste Erhebung des Landes liegt bei 5 Metern über dem Meeresspiegel.89 Auf 81  IPCC

(2014), S. 1632. (2007), Working Group II: Impacts, Adaptation and Vulnerability, S. 706. 83  IPCC (2014), S. 1640. 84  IPCC (2014), S. 1623. 85  IPCC (2007), Working Group II: Impacts, Adaptation and Vulnerability, S. 708. 86  Vgl. McAdam, in: McAdam (2012), S. 120; zum Beispiel Tuvalus auch eingehend Kehrer, S. 17. 87  The World Factbook, Tuvalu. 88  The World Factbook, Country Comparison: Area. 89  The World Factbook, Tuvalu. 82  IPCC



§ 3  Folgen des Klimawandels27

Tuvalu herrscht ein tropisches Klima mit heftigen Regenfällen von November bis März.90 Tuvalu hat 10.698 Einwohner, von denen 96 % Polynesier sind.91 Trotz der geringen Landmasse verfügt Tuvalu über eine Küstenlinie von 24 km – das Land ist sehr lang, aber an keiner Stelle breiter als 400 m.92 Die Ausbeutung natürlicher Ressourcen, wie beispielsweise der Abbau von Sand zur Nutzung als Baumaterial und die Abholzung brennbaren Unterholzes, machen das Land für wetterbedingte und klimatische Veränderungen immer anfälliger.93 Da dem Inselstaat der Schutz durch eine starke Küste und Wälder fehlt, werden Überschwemmungen und Stürme deutlich schneller spürbar. Aufgrund fehlender Flüsse und ungenießbaren tiefen Grundwassers ist der Inselstaat für die Trinkwasserversorgung auf Regenfälle angewiesen.94 Regenwasser, das nicht in Regentonnen oder speziellen Sammelanlagen aufgefangen wird, versickert im Boden und bildet dort Süßwasserlinsen.95 Diese Süßwasservorräte verringern sich jedoch mit zunehmender Küstenerosion und steigendem Meeresspiegel immer weiter.96 Dringt Meerwasser als Folge einer Überschwemmung ein, können diese Süßwasserlinsen versalzen und das Wasser wird als Trinkwasser und für die landwirtschaftliche Nutzung unbrauchbar.97 Veränderte Niederschlagsmuster und anhaltende Dürren können daher verheerende Auswirkungen haben, wie der Wasser-Notstand 2011 gezeigt hat.98 Tuvalu ist ein Archipel aus Koralleninseln. Als Lebensraum zahlreicher Fische und anderer Meerestiere stellen die Korallenriffe die Grundlage für die Nahrungsmittelversorgung auf Tuvalu dar.99 Aber auch für die Herstellung von Medikamenten, den Tourismus und als Schutz für die Küste vor hohen Wellen sind Riffe von besonderer Bedeutung für den Inselstaat.100 Durch die Erhöhung der Meeresoberflächentemperatur und des Meeresspie90  The

World Factbook, Tuvalu. World Factbook, Tuvalu. 92  The World Factbook, Tuvalu; Germanwatch (2004), S. 6. 93  The World Factbook, Tuvalu. 94  The World Factbook, Tuvalu; Germanwatch (2004), S. 12. 95  McAdam, in: McAdam (2012), S. 131. 96  McAdam, in: McAdam (2012), S. 131. 97  McAdam, in: McAdam (2012), S. 131; Germanwatch (2004), S. 12–13; Kehrer, S. 20. 98  Süddeutsche Zeitung, La Niña trocknet Pazifikstaat Tuvalu aus, 04.10.2011; McAdam, in: McAdam (2012), S. 131. 99  Germanwatch (2004), S. 8. 100  Germanwatch, (Fn. 92), S. 8; Kehrer, S. 20. 91  The

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2. Teil: Grundlagen des Klimawandels

gels werden diese Korallenriffe massiv bedroht.101 Bei einer Wachstumsrate von ca. 2 mm pro Jahr führen Zerstörungen des Korallenriffes zu dauerhaften Schäden.102 Die äußeren Inseln Tuvalus wurden bereits evakuiert und die Bevölkerung weitestgehend auf die ohnehin bereits dicht besiedelte Hauptinsel Funafuti umgesiedelt.103 Mittlerweile leben dort 42 % der Gesamtbevölkerung Tuvalus, was das Problem der Übervölkerung stetig verschlimmert.104 Die immer weiter wachsende Bevölkerung hat zunehmend Bedarf an Trinkwasser und Nahrungsmitteln, während der Lebensraum immer knapper wird.105 Um diesen Bedarf zu decken wird die Natur immer weiter ausgebeutet und die Umwelt verschmutzt, was die Verfügbarkeit der notwendigen Ressourcen weiter verschlechtert. Der Klimawandel wird diesen Kreislauf weiter beschleunigen. Für das Schicksal Tuvalus besteht daher der Verdacht, dass der Staat zuerst unbewohnbar wird, bevor er physisch untergeht.106 Das tatsächliche Versinken Tuvalus könnte einigen Berechnungen zufolge bereits in 50 Jahren stattfinden.107

101  IPCC

(2014), S. 1616; Germanwatch (2004), S. 8. (2004), S. 8. 103  IPCC (2007), Working Group II: Impacts, Adaptation and Vulnerability, S. 708. 104  McAdam, in: McAdam (2012), S. 125. 105  Kehrer, S. 21. 106  McAdam, in: McAdam (2012), S. 124, 131; Mimura, S. 139. 107  Park, S. 1. 102  Germanwatch

Dritter Teil

Grundlagen des Staates Die Untersuchung der Auswirkungen des Klimawandels auf die Staatlichkeit von kleinen Inselstaaten setzt zunächst eine Erörterung der Grundlagen des Staates voraus. Im Hinblick auf die Problemstellung dieser Arbeit ist zu zeigen, dass der Territorialstaat das Ergebnis einer langen Entwicklung war und Herrschaftsverbände auf unterschiedlichste Weise organisiert werden können. Besonders wichtig im Hinblick auf den siebten Teil dieser Arbeit ist die Erkenntnis, dass Herrschaftsverbände auch als reiner Personenzusammenschluss existieren können. Im folgenden Teil soll daher kurz dargestellt werden, wie sich der Staat, wie wir ihn heute kennen, entwickelt hat und welche grundlegenden Prinzipien dieser Herausbildung zu Grunde liegen.

§ 4  Herkunft des Begriffes Der Begriff „Staat“ geht auf das lateinische Wort „status“ zurück, das „Verfassung“ oder „Ordnung“ bezeichnet und bereits im 14. Jahrhundert verwendet wurde.1 Damit war aber noch nicht der Staat als Körperschaft gemeint, sondern vielmehr dessen Zustand.2 Für das politische Gemeinwesen selbst wurde stattdessen der Begriff „res publica“ verwendet.3 Die heutige Bedeutung erhielt der Begriff des Staates erst mit dem Aufstieg der oberitalienischen Stadtstaaten im 15. und 16. Jahrhundert und deren Bezeichnung als „stati“.4 Infolge der Herausbildung eines institutionalisierten Herrschafts- und Verwaltungsapparates in diesen Stadtstaaten wurde der Begriff „stato“ zunehmend in Bezug auf das Gemeinwesen selbst verwendet.5 Mit dem Aufgreifen des Begriffes durch Machiavelli in seinem Werk „Der Fürst“ als Oberbegriff für die Organisationsformen der Monar1  Jellinek

(1976), S. 132. in: Knoll/Saracino, S. 56. 3  Maissen, in: Knoll/Saracino, S. 56; Weinacht, S. 34, 39, 40; Gallus, in: Gallus/ Jesse, S. 28; vgl. auch Strayer, S. 23. 4  Jellinek (1976), S. 132; Gallus, in: Gallus/Jesse, S. 28. 5  Maissen, in: Knoll/Saracino, S. 59. 2  Maissen,

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3. Teil: Grundlagen des Staates

chie und der Republik prägte er die Bezeichnung in ihrer heutigen Bedeutung.6 Auch das moderne Staatsrecht unterscheidet formal diese beiden Staatsformen. Mit der Herausbildung des modernen Staates hat sich die Bezeichnung „stato“ in ganz Europa durchgesetzt. So hat sich der Begriff als „état“ in der französischen Sprache, als „state“ im Englischen und als „Staat“ im Deutschen etabliert.7

§ 5  Historische Entwicklung8 Der Begriff des Staates ist erst mit der Entwicklung des modernen Staates entstanden. Staatsähnliche Herrschaftsverbände hat es jedoch schon früher gegeben. Während der heutige Territorialstaat fast selbstverständlich erscheint, so gerät dabei in Vergessenheit, dass es auch andere Herrschaftsformen gegeben hat. Herrschaft kann auch primär personenbezogen ausgeübt werden. Auf diese verschiedenen Herrschaftsformen soll in einem kurzen Überblick eingegangen werden.

A. Personenbezogene Herrschaftsverbände I. Antike Stadtstaaten Stadtstaaten haben sich bereits ca. im vierten Jahrtausend v. Chr. in Mesopotamien entwickelt.9 Damals waren die Stadtstaaten als absolute Monarchien organisiert und mit Stämmen vergleichbar.10 In der Antike haben sich jedoch im antiken Griechenland und im frühen Rom Stadtstaaten als Republiken entwickelt.11 Die griechische polis ist bis heute das bekannteste Beispiel.12 6  Macchiavelli, S. 5: „Tutti li stati, tuttu e’ dominii che hanno avuto et hanno imperio sopra li uomini, sono stati e sono o republiche o principati.“; Maissen, in: Knoll/Saracino, S. 61. 7  Jellinek (1976), S. 132–133. 8  Trotz der Bezeichnung der unterschiedlichen Formen als „Staaten“ ist dies im jeweiligen zeitlichen Kontext zu verstehen und nicht als „Staat“ im heutigen Sinne. 9  Gill, S. 34. 10  Gill, S. 34. 11  Gill, S. 35, 36, 40. 12  Whitley, S. 165.



§ 5  Historische Entwicklung31

Der Begriff polis ist nicht eindeutig und kann sich sowohl auf die Stadt im geographischen Sinne, auf die politische Gemeinschaft als auch auf den Bürgerverband selbst beziehen.13 Dabei muss beachtet werden, dass die Bezeichnung als „Stadtstaat“ nicht stets korrekt ist, da zahlreiche poleis recht ländlich ausgeprägt waren und viele Bürger nicht im Stadtkern, sondern im Umland lebten.14 Es handelte sich um eine „aus mehreren Dörfern zusammengesetzte vollkommene Gemeinschaft“15, die sehr unterschiedliche Ausmaße annehmen konnte. Das Landgebiet war weitestgehend Privateigentum.16 Eine polis bestand aus zahlreichen Haushalten, sogenannten oikoi, die unter der Führung des jeweiligen Hausherren standen.17 Der Hausherr, ein männlicher erwachsener Bürger der polis, herrschte über seinen Grund und Boden, seine Frau, seine Kinder, seine Sklaven und sein Vieh.18 Diese männlichen Hausherren traten als Gemeinschaft zusammen, um sich selbst zu regieren. Eine polis formierte sich daher aus dem Zusammenkommen der Haushalte.19 Zur Beteiligung an der Regierung waren nur die Bürger berufen.20 Der Bürgerstatus war vererblich – man musste beiderseitig von Staatsbürgern abstammen, um selbst ein Bürger zu sein.21 Die bloße Einwohnerschaft genügte nicht.22 Das Bürgerrecht erhielten in der polis auch nur freie Männer – Sklaven, Frauen und Kinder waren keine Bürger.23 Sie unterstanden vielmehr dem jeweiligen Haushalt, dem sie angehörten: ihrem Hausherren, ihrem Ehemann, ihrem Vater.24 Im Vergleich zu der tatsächlichen Einwohnerzahl war der Bürgerverband damit recht klein. Die polis war daher ein Zusammenschluss von Hausherren, die jeweils über eigene territoriale Einheiten bestimmten. Im Vordergrund stand daher die Gemeinschaft dieser Bürger.25 So stellte bereits Aristoteles fest, dass 13  Tanck,

S. 185–187; Whitley, S. 165. S. 166. 15  Aristoteles, S. 77. 16  Schäfer, S. 13–14; Gill, S. 61–62. 17  Nagle (1995), S. 101; Pomeroy/Burstein/Donlan/Roberts/Tandy, S. 105. 18  Nagle (1995), S. 101. 19  Nagle (2006), S. 17. 20  Gill, S. 36–37. 21  Aristoteles, S. 157. 22  Aristoteles, S. 154; Nagle/Burstein, S. 9. 23  Gill, S. 37; Pomeroy/Burstein/Donlan/Roberts/Tandy, S. 105. 24  Aristoteles, S. 76–77; Nagle (1995), S. 101. 25  Benz, S. 12 (vgl. die dortige Fußnote 1); Strayer, S. 8. 14  Whitley,

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3. Teil: Grundlagen des Staates

ein solcher Staat vor allem „eine Menge von Bürgern“26 ist, die „an der Herrschaft Anteil haben“27. Die männlichen Bürger regierten sich selbst – sie waren der Staat. Es wäre daher korrekter, von einem „Bürgerstaat“ zu sprechen.28 Die poleis waren durch politische Organe wie eine Versammlung, einen Rat und einen Magistrat geprägt.29 Während die Bürger in der Versammlung gemeinsame Entscheidungen trafen, wurden Vertreter in den Rat und den Magistrat gewählt.30 Öffentliche Ämter wurden von Repräsentanten auf Zeit wahrgenommen wurden.31 Trotz dieser Entwicklung gab es keinen „Staat“ als separates Rechtssubjekt, sondern der Staat war die Bürgergemeinde.32 Obwohl öffentliche Aufgaben auf bestimmte Ämter verteilt wurden, war die Bürokratie schlecht entwickelt.33 Durch die im Vergleich zu Flächenstaaten relativ kleine Bevölkerung fiel die infrastrukturelle Schwäche nicht allzu sehr ins Gewicht.34 Sie hinderte jedoch die Stadtstaaten daran zu wachsen, da die Verwaltungsstruktur für eine wesentlich größere Bevölkerung nicht ausreichte.35 Das System funktionierte nur auf einem überschaubaren Gebiet. II. Mittelalterliche Personenverbandsstaaten Im Rahmen der Völkerwanderung ließen sich zahlreiche germanische Stämme im Gebiet des zerfallenden Römischen Reiches nieder.36 Aufgrund der politisch instabilen Lage traten Personen freien Standes in den Dienst der germanischen Adeligen gegen die Gewährung von Schutz und Unterhalt.37 Dadurch bildete sich das System der Gefolgschaft, ein persönliches Treueverhältnis zwischen den adeligen Herrschern und ihren Gefolgsleuten.38 Durch 26  Aristoteles,

S. 154. S. 155. 28  Whitley, S. 166. 29  Gill, S. 37. 30  Gill, S. 37–38. 31  Benz, S. 12 (vgl. die dortige Fußnote 1). 32  Jellinek (1976), S. 129, 395; Benz, S. 12; Ipsen, in: Ipsen, § 2, Rn. 5, 8. 33  Gill, S. 45, 73. 34  Gill, S. 45. 35  Gill, S. 45. 36  Mitteis, S. 5; Hähnchen, § 6 I 2, Rn. 238, § 6 I 4, Rn. 242. 37  Enzyklopädie des Mittelalters, S. 55. 38  Handwörterbuch zur deutschen Rechtsgeschichte, Band V, Stichwort „Vasallität“, Sp. 645; Poggi, S. 19; vgl. dazu Patzold, S. 16, der auch auf jüngere For27  Aristoteles,



§ 5  Historische Entwicklung33

die Ausdehnung des Frankenreiches wurden die Stämme schließlich in das Frankenreich eingegliedert.39 Die Zeit des Früh- und Hochmittelalters war geprägt von zahlreichen Eroberungskriegen und Invasionen, weitreichender Zerstörung und unsicherer Verhältnisse.40 Die fränkischen Könige waren zur Stabilisierung ihrer Macht auf Unterstützung angewiesen. Im Gegenzug für militärische oder andere persönliche Dienste vergab der König insbesondere Ländereien, aber auch Ämter oder Geld, als Lehen an seine Gefolgsleute.41 Dadurch entstanden persönliche Beziehungen, die auf einem Abhängigkeitsverhältnis beruhten.42 Diese Personenverbände, geprägt von wechselseitigen Schutz-, Treue-, und Dienstpflichten, waren das wesentliche Merkmal der feudalen Herrschaftsordnung.43 Mit der Übertragung der Ländereien als Lehen erhielten die sogenannten Vasallen kein Eigentum. Das Lehen stellte sich vielmehr als eine Art bedingte Pacht dar, für das die Vasallen mit ihren persönlichen Diensten bezahlten.44 Denn mit dem Tod des Vasallen fiel das Land zurück an den König und wurde zunächst nicht vom Vasallen vererbt.45 Weiterhin konnte der König das Lehen auch bei Verstoß des Vasallen gegen seine Dienstpflichten zurückfordern.46 Der Vasall konnte die Ländereien aber auch weiter belehnen an Untervasallen und wurde damit selbst zum Lehnsherrn.47 Die Vasallen erhielten entsprechende Herrschaftsrechte über das Land und die dort lebenden Menschen.48 Die konkreten Hoheitsrechte hingen von der jeweiligen Ausgestaltung der Vereinbarung zwischen Lehensherr und Vasall ab.49 Grundsätzlich waren diese Hoheitsrechte aber mit den heuschungsergebnisse verweist, die die Gefolgschaft nicht als „germanische Institution“ ansehen, sondern auf den römischen Militäreid zurückführen. 39  Hähnchen, § 6 I 4, Rn. 243. 40  Poggi, S. 19–20. 41  Handwörterbuch zur deutschen Rechtsgeschichte, Band V, Stichwort „Vasallität“, Sp. 644–645; vgl. auch Handwörterbuch zur deutschen Rechtsgeschichte, Band II, Stichwort „Lehn(s)recht, Lehnswesen“, Sp. 1727–1728; Gill, S. 75; Poggi, S. 20–21. 42  Benz, S. 13–14. 43  Benz, S. 14. 44  Gill, S. 75. 45  Handwörterbuch der deutschen Rechtsgeschichte, Band I, Stichwort „Beneficium, weltlich“, Sp. 526; Gill, S. 75. 46  Handwörterbuch der deutschen Rechtsgeschichte, Band I, Stichwort „Beneficium, weltlich“, Sp. 526; Gill, S. 76. 47  Benz, S. 14. 48  Gill, S. 75. 49  Poggi, S. 27.

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3. Teil: Grundlagen des Staates

tigen staatlichen Hoheitsrechten vergleichbar.50 Der Vasall konnte das Land nach Belieben nutzen und verwalten, er trug die Verantwortung für Sicherheit und Ordnung und konnte Recht sprechen.51 Dies sollte dem Vasallen ermöglichen, Einkünfte zu erzielen und damit seine Ausstattung für den Krieg zu finanzieren.52 Die Herrschaftsgewalt über die übertragenen Ländereien wurde von den Vasallen wahrgenommen.53 Der König übte seine Herrschaft vor allem durch seine Personalhoheit über seine Vasallen aus. Die königliche Herrschaft bezog sich nicht mehr primär auf ein Gebiet, sondern auf den ­Verband seiner Vasallen – man spricht deshalb auch von einem „Personenverbands­ staat“54.55 Der König sicherte sich durch die Vergabe von Lehen die militärischen Dienste seiner Vasallen, auf die er zum Erhalt seiner Macht angewiesen war.56 Die Vasallen bildeten aber keine Einheit – das System bestand nur aus individuellen Beziehungen. Der Personenverbandsstaat kannte weder eine souveräne Herrschaftsgewalt des Königs, noch eine institutionalisierte Verwaltung.57 Die Effektivität der Herrschaft hing vielmehr von der Loyalität der Gefolgsleute ab.

B. Territoriumsbezogene Herrschaftsverbände I. Großreiche des Altertums Reiche sind Herrschaftsverbände, die sich auf ein Flächengebiet erstrecken.58 Insbesondere im Mittelmeerraum sind bereits im 15. Jahrhundert v. Chr. große Weltreiche entstanden. Zu den bekanntesten Beispielen gehören die Reiche der Ägypter und der Hethiter.59 Die Könige, Kaiser und Pharaonen dieser Reiche herrschten mit absoluter Macht.60 Ihr Herrschaftsanspruch war durch ihre göttliche Abstammung 50  Mayer,

in: Kämpf, S. 290–291. S. 75; Poggi, S. 22. 52  Handwörterbuch zur deutschen Rechtsgeschichte, Band II, Stichwort „Lehn(s) recht, Lehnswesen“, Sp. 1735; Poggi, S. 22; Patzold, S. 22–23. 53  Benz, S. 14–15. 54  Mitteis, S. 3. 55  Mayer, in: Kämpf, S. 289–290. 56  Enzyklopädie des Mittelalters, S. 58. 57  Benz, S. 15. 58  Benz, S. 12. 59  Ipsen, in: Ipsen, § 2, Rn. 4. 60  Gill, S. 47. 51  Gill,



§ 5  Historische Entwicklung35

oder ihre besondere Verbindung zu den Göttern legitimiert.61 Der Herrscher war als Heerführer für die Sicherheit seiner Untertanen zuständig und unterstützte dies durch die Vornahme verschiedener kultischer Rituale, um das Wohlwollen der Götter und das Wohlergehen des Reiches sicherzustellen.62 Auch die altertümlichen Großreiche waren keine „Staaten“ mit eigener Rechtssubjektivität.63 Vielmehr waren die Herrscher mit dem Staat identisch. So wurden etwa Verträge, die den Herrschaftsverband betrafen, direkt zwischen den Herrschern abgeschlossen. Bekanntes Beispiel hierfür ist der Vertrag zwischen Ramses III., dem ägyptischen Pharao, und Hattusili III., dem hethitischen Großkönig.64 Die Reiche benötigten für eine effektive Herrschaft eine umfassende Verwaltung. Doch während sich die zentrale Verwaltung aus dem Herrscherpalast als ineffizient herausstellte, barg der Einsatz von lokal verwurzelten Personen die Gefahr, dass diese vor Ort ihre eigenen Interessen verfolgten.65 Doch gerade das Vorhandensein einer zentralisierten und effektiven Bürokratie ist eines der entscheidenden Merkmale, das moderne Staaten von ihren Vorläufern unterscheidet.66 Dazu gehören insbesondere dauerhafte und entpersonalisierte Institutionen, die den altertümlichen Reichen fehlten.67 II. Territorialisierung im Heiligen Römischen Reich Im Hochmittelalter bildete sich aus dem Ostfrankenreich das Heilige Römische Reich heraus. Die noch zu fränkischer Zeit eingesetzten Herzöge wählten einen König aus ihrer Mitte und erhielten auch von ihm das Herzogtum als Lehen mit den damit verbundenen Hoheitsrechten,68 aber die Stellung des Königs war schwach. Die adeligen Landesherren waren immer mehr daran interessiert, sich ihre Lehen einzuverleiben.69 Mit der schrittweisen „Verdinglichung des Verhältnisses“70 verlor der persönliche Treuebund an Bedeutung. Bei Tod des Vasallen konnte sein Erbe das Lehen er61  Gill,

S. 48–49. S. 48. 63  Ipsen, in: Ipsen, 64  Ipsen, in: Ipsen, 65  Gill, S. 52. 66  Cassese, S. 23. 67  Cassese, S. 23. 68  Hähnchen, § 7 I 69  Benz, S. 15. 70  Handwörterbuch tät“, Sp. 647. 62  Gill,

§ 2, Rn. 4, 8. § 2, Rn. 4.

2, Rn. 280, 298. zur deutschen Rechtsgeschichte, Band V, Stichwort „Vasalli-

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3. Teil: Grundlagen des Staates

neuern lassen.71 Durch die Vererblichkeit der Lehen konnte ein Erbe zum Vasall verschiedener Herrscher werden, wodurch das Problem der „Mehrfachvasallität“72 entstand. Dies führte zu einer zunehmenden Unabhängigkeit der Vasallen auf ihren Ländereien, der Überlappung und Zersplitterung der persönlichen Beziehungen sowie Konflikten zwischen den unterschiedlichen Lehensherren.73 Auch die Veräußerung des Lehens, was zuvor nur durch den Lehnsherren möglich war, konnte zunehmend direkt von den belehnten Landesherren vorgenommen werden, wenn auch die Zustimmung des Lehnsherren erforderlich war.74 Durch den Burgenbau haben sich die Adeligen schließlich in ihren Gebieten sesshaft gemacht und ihre Grundherrschaft gesichert.75 Es bildeten sich territoriale Einheiten heraus.76 Durch die fortschreitende Zersplitterung der Ländereien des Heiligen Römischen Reiches infolge von Eroberungen, Abtrennung oder Heiratspolitik bildete sich ein „Vielstaatensystem“77. Mitteleuropa wurde zu einem „Flickenteppich“ aus kleineren und größeren Landesherrschaften. Während die Landesherren zunächst nur über die Hoheitsrechte verfügten, die ihnen mit dem Lehnsrecht verliehen wurden, wurden ihnen nun zunehmend die beim König verbliebenen Hoheitsrechte, der sogenannten „Regalien“,78 übertragen.79 Mit der Goldenen Bulle von 1356 wurden den Kurfürsten und später auch den anderen Landesherren unter anderem die Rechte an den Bergwerken, das Münzrecht sowie das Judenschutzrecht zugestanden.80 Mit dem Westfälischen Frieden 1648 wurden den Kurfürsten, Fürsten und anderen Landesherren schließlich die ungehinderte Ausübung der Landeshoheit sowie ihre Herrschaften und Regalien bestätigt.81 Die Hoheitsgewalt 71  Handwörterbuch zur deutschen Rechtsgeschichte, Band II, Stichwort „Lehn(s) recht, Lehnswesen“, Sp. 1735. 72  Handwörterbuch zur deutschen Rechtsgeschichte, Band II, Stichwort „Lehn(s) recht, Lehnswesen“, Sp. 1729. 73  Patzold, S. 40–41. 74  Handwörterbuch zur deutschen Rechtsgeschichte, Band II, Stichwort „Lehnspflichten“, Sp. 1723–1724. 75  Hähnchen, § 7 I 1, Rn. 281. 76  Shaw (1982), S. 62. 77  Strayer, S. 20. 78  Handwörterbuch zur deutschen Rechtsgeschichte, Band IV, Stichwort „Regalien“, Sp. 472–473. 79  Handwörterbuch zur deutschen Rechtsgeschichte, Band II, Stichwort „Landeshoheit“, Sp. 1389. 80  Die Goldene Bulle von 1356, Kapitel 9–10, in: Deutsche Geschichte in ­Dokumenten und Bildern. 81  Art. VIII, §1, Friedensvertrag von Osnabrück vom 24.10.1648.



§ 5  Historische Entwicklung37

über ein bestimmtes Territorium wurde nun bei den Landesherren gebündelt und es entstanden absolutistisch regierte Fürstentümer.82 Es bildete sich ein umfangreicher Verwaltungsapparat mit Behörden und Beamten heraus, der die Grundlage für den öffentlichen Dienst legte.83 Die Art der Herrschaftsausübung steht bei dem „Anstaltsstaat der Neuzeit“84 in einem starken Gegensatz zu dem Personenverbandsstaat. Die neuzeitlichen Territorialstaaten sind institutionalisiert.85 Von den modernen Staaten im heutigen Sinne unterscheiden sie sich dennoch: Die Rechte wurden den Kurfürsten und Fürsten selbst zugesprochen – und nicht dem Staat als separates Rechtssubjekt.86 Außerdem konnten sie zwar Bündnisse mit Auswärtigen schließen, aber nur unter der Maßgabe, dass dies nicht den Interessen des Reiches zuwiderläuft.87 Die Territorialstaaten gehörten noch immer zum Heiligen Römischen Reich und waren dadurch zumindest formal eingeschränkt.88 Mit Auflösung des Reiches und dem Wegfall dieser Oberhoheit erhielten sie endgültig ihre Unabhängigkeit.89 III. Absolutistische Zentralstaaten Nach dem Dreißigjährigen Krieg zentralisierte sich die Herrschaft nicht nur in den Landesherrschaften im Heiligen Römischen Reich, sondern auch in weiten Teilen Nord-, West- und Südeuropas.90 Zahlreiche kleine und schwache Gebiete wurden zu starken und großen Königreichen oder Fürstentümern zusammengeschlossen.91 Statt persönlicher Beziehungen unterstellte der König oder Fürst seine Untertanen seiner direkten Herrschaftsmacht, indem er sie territorial erfasste.92 Mit der Auflösung mittelalterlicher Personenverbände wurden überlappende Herrschaftsbeziehungen und daraus resultierende Machtkämpfe unter82  von

Treitschke, S. 17; Benz, S. 24; Hähnchen, § 8 III 4, Rn. 471. § 8 III 3, Rn. 465–468. 84  Mitteis, S. 3. 85  Vgl. Mayer, in: Kämpf, S. 294, der vom „institutionellen Flächenstaat“ spricht. 86  Ipsen, in: Ipsen, § 2, Rn. 17. 87  Art. VIII, § 2 Abs. 2, Friedensvertrag von Osnabrück vom 24.10.1648. 88  Handwörterbuch zur deutschen Rechtsgeschichte, Band II, Stichwort „Landeshoheit“, Sp. 1390. 89  Handwörterbuch zur deutschen Rechtsgeschichte, Band II, Stichwort „Landeshoheit“, Sp. 1392. 90  Benz, S. 18. 91  Poggi, S. 60. 92  Wengler, S. 115. 83  Hähnchen,

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3. Teil: Grundlagen des Staates

bunden. Der Herrschaftsbereich wurde territorialisiert: Die Herrschaft über das gesamte Gebiet wurde zentral vom König oder Fürst aus gesteuert.93 Die gesamte Staatsgewalt wurde auf einen absoluten Herrscher übertragen. Der Einfluss der Kirche und der Städte, die im Heiligen Römischen Reich über beträchtliche Macht verfügten, wurde deutlich reduziert.94 Selbst den Adel, der noch zu mittelalterlichen Zeiten mit Hoheitsrechten ausgestattet war, unterwarf der absolute Herrscher seiner Macht.95 Bekanntestes Beispiel ist das absolutistische Frankreich unter Ludwig XIV., der alle Staatsgewalt an sich riss und mit dem Verzicht auf die Einberufung der Stände alleiniger Herrscher war.96 Begünstigt wurde dies auch durch den Machtverlust der katholischen Kirche durch die Aufsplitterung der Christenheit im Rahmen der Reformation.97 Es bildete sich eine zentralisierte Verwaltung heraus, die aufgrund der ständigen Kriegsverwicklung ein stehendes Heer und die notwendige Versorgung organisierte.98 Diese übernahm auch die Kontrolle der Provinzen und Städte und schränkte damit die Selbstverwaltung dieser Gebiete deutlich ein.99 Die absolutistischen Staaten Nord-, West- und Südeuropas, insbesondere England, Schweden, Preußen, Frankreich und Spanien, stellten somit als zentralisierte Einheiten den Vorläufer des modernen Territorialstaates dar.100 Einen „Staat“ als separates Rechtssubjekt gab es allerdings auch zu dieser Zeit nicht.101 Der absolute Herrscher sah sich als identisch mit dem Staat an („L’état c’est moi“).

C. Zusammenfassung In der neuzeitlichen Entwicklung hat sich der territorial abgegrenzte und institutionalisierte Flächenstaat unter einer absolutistischen Führung der Könige und Fürsten durchgesetzt. Neben der primären Ausübung von Hoheitsrechten über Personen trat nun die Herrschaft über ein Gebiet in den Vordergrund.102 Durch die Abschaffung des Lehnswesens und die Bündelung von 93  Benz,

S. 108. S. 19. 95  Wengler, S. 115. 96  Benz, S. 19. 97  Wengler, S. 115; Benz, S. 20. 98  Benz, S. 20; Hähnchen, § 8 III 5, Rn. 476. 99  Benz, S. 21. 100  Benz, S. 23. 101  Ipsen, in: Ipsen, § 2, Rn. 14. 102  Vitzthum, in: Isensee/Kirchhof, § 18, Rn. 2. 94  Benz,



§ 6  Die Souveränität des Staates39

Hoheitsgewalt sowie die Loslösung von kaiserlicher und kirchlicher Steuerung wurde die Grundlage für den modernen souveränen Staat geschaffen.103

§ 6  Die Souveränität des Staates A. Entwicklung Der moderne Staat im heutigen Sinne unterscheidet sich von den historischen Flächenstaaten vor allem auch durch seine eigene Rechtssubjektivität. Diese hat sich mit der Idee der Souveränität entwickelt. Geprägt wurde der Begriff der Souveränität von dem Franzosen Jean Bodin, der 1576 mit seinem „Les six livres de la République“ die Rolle des Königs im Absolutismus beschrieb.104 Auch wenn Bodin nicht als Urheber des Souveränitätsgedankens gilt, so hat er diese Lehre jedoch erstmals umfassend dargestellt.105 Er definierte die Souveränität als „die dem Staat eignende absolute und zeitlich unbegrenzte Gewalt“.106 Bodins Werk reflektiert die Situation Frankreichs zu der Zeit: zersplitterte Herrschaftsgebiete, verwickelt in Bürgerkriege, feudale Konkurrenzstreitigkeiten und religiöse Intoleranz.107 Bodin war der Ansicht, dass diese Probleme nur durch eine vereinte und starke Staatsgewalt zu lösen seien – personifiziert durch einen souveränen Herrscher, der die Macht allein und absolut ausübte.108 Souveränität bezeichnet daher die dem Staat zukommende höchste und unabhängige Gewalt.109 Für Bodin wurde diese Macht von dem absoluten Herrscher verkörpert. Er bezog sich nicht auf den Staat als eigenes Rechtssubjekt, sondern sprach von den „souveränen Fürsten“.110 Zwar zog Bodin auch die Möglichkeit in Betracht, dass nicht der einzelne Fürst, sondern das Volk Inhaber der Souveränität sein könnte.111 Aber die Idee einer vom Herrscher getrennten Souveränität des Staates war Bodin noch fremd.112 Subjekt und Träger der Souveränität waren für Bodin identisch.113 103  Randelzhofer,

in: Isensee/Kirchhof, § 17, Rn. 14. S. 19; Schliesky, S. 73. 105  Randelzhofer, in: Isensee/Kirchhof, § 17, Rn. 15–16. 106  Bodin, I. Buch, S. 205. 107  Brierly, S. 8. 108  Brierly, S. 8. 109  Jellinek (1976), S. 453. 110  Bodin, I. Buch, S. 284. 111  Bodin, II. Buch, S. 319. 112  Bodin, II. Buch, S. 320: „Von Monarchie sprechen wir wie schon erwähnt dann, wenn die Souveränität einer einzigen Person zukommt und der Rest des Volkes das Nachsehen hat.“; Dock, S. 138–139; Schliesky, S. 79. 104  Benz,

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3. Teil: Grundlagen des Staates

Charakteristisch für die Souveränität eines Fürsten war nach Bodin seine Fähigkeit zur alleinigen Gesetzgebung.114 Dies schloss alle anderen Hoheitsrechte wie die Entscheidung über Krieg und Frieden, das Letztentscheidungsrecht in gerichtlichen Verfahren, das Recht zur Ein- und Absetzung von Beamten, das Recht zur Erhebung von Steuern, das Recht zur Begnadigung, das Recht zur Auf- und Abwertung der Währung und die Einforderung des Treueeides ein.115 Diese für den Staat typischen Hoheitsrechte schrieb Bodin noch dem Herrscher zu. Damit waren auch Souveränität und Staatsgewalt identisch.116 113

Ein Jahrhundert nach Bodin trennte Thomas Hobbes den Staat als „künstliche Person“117 von der „Person des Regierenden“118. Subjekt der umfassenden Herrschaftsmacht ist nunmehr der Staat als juristische Person.119 So sah es auch Emer de Vattel, für den „[l]e Droit de tous sur chaque membre appartient donc essentiellement au Corps Politique, à l’Etat; mais l’exercice de ce Droit peut être remis en diverses mains, suivant que la Société en aura ordonné“120. Die Herrschaftsmacht sei demzufolge ein essentielles Merkmal des Staates selbst. Nicht der Fürst selbst, sondern der Staat als eigenständiges Rechtssubjekt ist souverän.121 Dieser Auffassung folgte auch Friedrich II., König von Preußen, der dazu schrieb: „C’est donc la justice qui doit faire le principal object d’un Prince, c’est donc le bien des peuples qu’il gouverne, qu’il doit préferer à tout autre intérêt. Le Souverain, bien loin d’être le Maître absolu des peuples qui font sous sa domination, n’en est que le premier Magistrat.“122 Die Stellung des Fürsten wird relativiert: Er sei weit davon entfernt, mit absoluter Macht zu herrschen – vielmehr ist er der erste Beamte im Staat. Der Staat gewinnt damit als Verbandseinheit Rechtspersönlichkeit und der Monarch wird lediglich zum Staatsoberhaupt.123 Von dieser „Souveränität des Staates“124 abzugrenzen ist die „Souveränität im Staate“125. Damit ist gemeint, wem die höchste Gewalt innerhalb 113  Randelzhofer,

in: Isensee/Kirchhof, § 17, Rn. 17. I. Buch, S. 292. 115  Bodin, I. Buch, S. 294. 116  Randelzhofer, in: Isensee/Kirchhof, § 17, Rn. 19; Jellinek (1976), S. 461. 117  Benz, S. 25; vgl. Hobbes, S. 17: „künstlicher Mensch“. 118  Benz, S. 25. 119  Schliesky, S. 98–99. 120  de Vattel, in: Scott, Kapitel I, § 2, S. 17–18. 121  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, § 23, S. 214–215. 122  Friedrich „Preußen, König, II.“/Voltaire, Chapitre I, S. 3. 123  Ipsen, in: Ipsen, § 2, Rn. 18; vgl. dazu auch von Gerber, S. 2: „Der Staat […] ist die höchste rechtliche Persönlichkeit […].“ 114  Bodin,



§ 6  Die Souveränität des Staates41

eines Staates zukommt.126 Träger der Souveränität im Staat ist der Träger der Staatsgewalt. In einer Monarchie liegt die Staatsgewalt beim Monarchen.127 In einer Demokratie hingegen geht die Staatsgewalt vom Volke aus – man bezeichnet dies auch als Volkssouveränität.128 Die Ausübung der Staatsgewalt erfolgt teilweise im Rahmen von Wahlen und Abstimmungen durch das Volk selbst, wird aber vor allem durch Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung wahrgenommen.129 124125

Die völkerrechtlich bedeutsame Souveränität ist die Souveränität des Staates. Sie bezieht sich auf den Staat als Subjekt und nicht auf seine Organe als Träger der Staatsgewalt.130 Der Staat ist Inhaber aller öffentlichen Gewalt – und kann sich zur Ausübung dieser Macht seiner Organe bedienen.131 Kelsen nennt diese Entwicklung einen der „größten Fortschritte“132 der modernen Staatslehre.

B. Innere und äußere Souveränität Souveränität ist ein Attribut des Staates selbst.133 Er ist souverän, wenn er die „höchste Ordnung ist“134. Dieses „Zuhöchst-Sein“135 erfordert einerseits, dass es nach innen keine übergeordneten Gewalten geben darf,136 und andererseits, dass der Staat nach außen keinem anderen Staat untersteht.137 Die Staatsgewalt muss die „unabhängige und höchste Gewalt“138 sein. Die Bedeutung erschließt sich aus dem Vergleich zur Situation in den vormodernen Personenverbandsstaaten: Zahlreiche Gewalten wie die Stände und 124  Randelzhofer,

in: Isensee/Kirchhof, § 17, Rn. 4. in: Isensee/Kirchhof, § 17, Rn. 4. 126  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, § 23, S. 215. 127  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, § 23, S. 215; vgl. für das Vereinigte Königreich aus historischen Gründen die Parlamentssouveränität, siehe dazu Crawford (2006), S. 33. 128  Jellinek (1976), S. 457; Sodan/Ziekow, § 6, Rn. 2; vgl. für die Bundesrepublik Deutschland Art. 20 Abs. 1 Satz 1 GG. 129  Sodan/Ziekow, § 6, Rn. 12. 130  Heller, S. 278; siehe auch von Liszt, S. 21: „Nur die Staaten (nicht die Fürsten, noch die Völker) sind Subjekte des Völkerrechts“. 131  Jellinek (1976), S. 464–465. 132  Kelsen (1925), S. 102. 133  Doehring, § 2 I, Rn. 121; Brierly, S. 11. 134  Kelsen (1925), S. 102. 135  Kelsen (1925), S. 103. 136  Randelzhofer, in: Isensee/Kirchhof, § 17, Rn. 35. 137  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 138. 138  Jellinek (1976), S. 475. 125  Randelzhofer,

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3. Teil: Grundlagen des Staates

Städte hatten eigene Hoheitsrechte, die mit der Macht des Herrschers konkurrierten. Und auch fremde Mächte wie der Kaiser und der Papst übten von außen Druck und Kontrolle aus.139 Durch die Herausbildung absolutistischer Systeme in den neu entstandenen Territorialstaaten infolge der Entmachtung der Stände und des Machtverfalls der Kirche durch die Reformation wurde eine solche höchste Staatsgewalt entwickelt. Sie fand ihre Bestätigung im Westfälischen Frieden 1648, mit dem die Unabhängigkeit dieser Staaten anerkannt wurde.140 Die sogenannte innere Souveränität beschreibt die Staatsgewalt nach innen, wonach ihr keine anderen Gewalten mehr übergeordnet sind oder der Staat auf deren Mitwirkung angewiesen wäre.141 Mit der sogenannten äußeren Souveränität ist die Unabhängigkeit von anderen Staaten oder Autoritäten gemeint.142 Souveränität ist daher eine Eigenschaft – sie ist das wesentliche Kennzeichen moderner Staatsgewalt.143 Äußere und innere Souveränität beziehen sich somit beide auf Unabhängigkeit. Die Begriffe der Souveränität und der Unabhängigkeit werden daher oftmals synonym verwendet.144

C. Begrenzung durch die UN-Charta Während Bodin den König an göttliche und naturrechtliche Gesetze sowie an von ihm oder seinem Vorgänger geschlossene Verträge gebunden und damit seine Souveränität ohnehin nicht als unbeschränkt ansah,145 so dehnte Hobbes die Souveränität durch die Unbeklagbarkeit und die Unbestrafbarkeit des Herrschers auf eine schrankenlose Macht aus.146 Souveränität beschrieb damit ursprünglich die Auffassung, dass es eine absolute Autorität in der politischen Gemeinschaft gibt.147 Diese Meinung konnte sich lange halten: der Aufstieg der Nationalstaaten im 18. und 19. Jahrhundert wurde von einer nahezu unbegrenzten Autonomie begleitet.148 Selbst im 19. Jahr139  Randelzhofer,

in: Isensee/Kirchhof, § 17, Rn. 14. (2006), S. 10. 141  Randelzhofer, in: Isensee/Kirchhof, § 17, Rn. 35–38. 142  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 138. 143  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 138; Randelzhofer, in: Isensee/Kirchhof, § 17, Rn. 3. 144  Crawford (2012), S. 134; Island of Palmas Case, S. 838: „Sovereignty in the relations between States signifies independence“. 145  Bodin, S. 214, 215, 238. 146  Hobbes, S. 171–172. 147  Hinsley, S. 1. 148  Shearer, S. 90. 140  Crawford



§ 6  Die Souveränität des Staates43

hundert wurde das Kriegsrecht noch durch das Konzept der Souveränität legitimiert.149 Einen deutlichen Einschnitt erfuhr diese Auffassung der Souveränität durch den Briand-Kellog-Pakt150 1928, der den Krieg ächtete und den Staaten das Recht zum Angriffskrieg nahm.151 Schließlich wurde mit der UNCharta152 1945 der Grundsatz der souveränen Gleichheit aller Mitglieder festgelegt. Die Friendly-Relations-Erklärung153 erläutert diesen Grundsatz dahingehend, dass damit nicht nur die juristische Gleichheit aller Staaten gemeint ist, sondern auch die Pflicht zur gegenseitigen Achtung der Rechtspersönlichkeit der anderen Staaten, der territorialen Unversehrtheit und der politischen Unabhängigkeit, sowie die Pflicht zur Erfüllung internationaler Verpflichtungen. Die Souveränität der Staaten erfährt daher durch das Völkerrecht zahlreiche Einschränkungen. So wird beispielsweise durch die Pflicht zum Schutz der territorialen Integrität anderer Staaten die eigene territoriale Souveränität durchbrochen. Die umfassende Herrschaftsmacht eines Staates wird durch die Interessen der anderen, gleichgeordneten Staaten begrenzt. Dies gilt nicht nur im Verhältnis zu anderen Staaten, sondern auch innerhalb des eigenen Staates. So werden der Herrschaftsmacht des Staates durch die Verpflichtung zur Achtung der Menschenrechte ebenfalls Beschränkungen auferlegt.154 Souveränität bezieht sich damit auf die Gesamtheit der einem Staat vom Völkerrecht zugewiesenen Rechte und Pflichten.155 Souveränität ist nicht mehr unbeschränkte höchste Gewalt des Staates, sondern die durch das Völkerrecht geformte Autonomie.156 Die Souveränität erhält damit noch eine weitere Bedeutung: sie bezeichnet auch die achtenswerte Rechtspersönlichkeit eines Staates. Souveränität ist nicht mehr nur eine Eigenschaft der Staatsgewalt, sondern vielmehr auch ein Status des Staates selbst.157 Mit der Aufnahme in die Vereinten Nationen 149  Randelzhofer,

in: Isensee/Kirchhof, § 17, Rn. 5. des Vertrages über die Ächtung des Krieges (Briand-Kellog-Pakt) vom 27. August 1928. 151  Vgl. dazu auch Randelzhofer, in: Isensee/Kirchhof, § 17, Rn. 22. 152  Charta der Vereinten Nationen vom 26. Juni 1945, Art. 2 Nr. 1. 153  Erklärung über völkerrechtliche Grundsätze für freundschaftliche Beziehungen und Zusammenarbeit zwischen den Staaten im Sinne der Charta der Vereinten Nationen vom 24. Oktober 1970. 154  Fassbender, S. 11. 155  Crawford (2006), S. 32; Fassbender, S. 11. 156  Fassbender, S. 11. 157  Fassbender, S. 11. 150  Art. I

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3. Teil: Grundlagen des Staates

verpflichtet sich jeder Staat zur Respektierung dieses Status aller anderen Staaten und erhält dafür Schutz für seinen eigenen.

D. Territoriale Souveränität Von fundamentaler Bedeutung sind die territorial bezogenen Rechte des Staates. Das Verhältnis zwischen dem Staat und seinem Territorium wird jedoch unterschiedlich aufgefasst.158 I. Eigentums- oder Objekttheorie Die durch das Lehenswesen geprägte Objekttheorie sah zunächst das Territorium als privates Eigentum des Herrschers an.159 Später wurde zwar der Staat als vom Herrscher separate Einheit anerkannt, dem das Gebiet jedoch ebenfalls als Eigentum im privatrechtlichen Sinne zusteht.160 Das Territorium wird dabei wie ein Grundstück des Staates behandelt.161 Dem Staat kommt ein „Recht am Gebiet“162 zu: das Staatsgebiet ist Objekt eines „staatsrechtlichen Sachenrechts“163. Diese Theorie erklärt sich daraus, dass das Völkerrecht sogenanntes Koordinationsrecht ist164 – die Staaten stehen sich „wie die Individuen des Privatrechts gegenüber“.165 Daher sei auch der Ausschließlichkeitsanspruch in Bezug auf das Staatsgebiet im privatrechtlichen Sinne zu verstehen.166 Die Staaten haben wie Privatpersonen das Eigentum des anderen zu respektieren. Damit lässt sich auch das Verfügungsrecht eines Staates über sein Territorium begründen.167 So kann er beispielsweise Teile des Staatsgebietes abtreten oder vorhandene Ressourcen nutzen.168 Die Theorie verkennt jedoch, dass das Staatsgebiet ein Element des Staates ist – der Staat besteht daraus.169 Der Staat ist kein Eigentümer des 158  Turner, S.  22; zu den nachfolgenden Theorien eingehend auch Kehrer, S. 52–56. 159  Shaw (1982), S. 76. 160  Shaw (1982), S. 76; Vitzthum, in: Isensee/Kirchhof, § 18, Rn. 6. 161  Turner, S. 22. 162  Fricker, S. 12. 163  Fricker, S. 13. 164  Schweisfurth, 1. Kapitel, Rn. 10. 165  Turner, S. 22–23; vgl. dazu auch Jellinek (1976), S. 405. 166  Fricker, S. 15. 167  Shaw (1982)), S. 76. 168  Benz, S. 111. 169  Shaw (1982), S. 76.



§ 6  Die Souveränität des Staates45

Gebietes im privatrechtlichen Sinne. Vielmehr ist territoriale Herrschaft öffentlich-rechtlich organisiert.170 II. Eigenschafts- oder Raumtheorie Die Raumtheorie greift diesen Gedanken auf: der Staat besitze kein Staatsgebiet, sondern es sei vielmehr ein konstitutives Element des Staates.171 Diese Theorie sieht das Territorium als Bestandteil des Staates an. Es stellt den Raum dar, auf dem der Staat sich entfalten und seine Staatsgewalt ausüben kann.172 Das Staatsgebiet ist dementsprechend nicht der „Grund und Boden“173, sondern ein „ausschließliche[r] geographische[r] Raum“174. In diesem Sinne wird das Staatsgebiet auch heute noch verstanden.175 Die Herrschaftsgewalt des Staates erstreckt sich nicht direkt auf das Gebiet, sondern wird durch die Menschen vermittelt.176 Es handelt sich eben gerade nicht um eine privatrechtliche, sondern eine öffentlich-rechtliche Herrschaft, die nur über Menschen und nicht über Sachen ausgeübt werden kann.177 Denn da das Gebiet bereits Bestandteil des Staates ist, kann es nicht Gegenstand einer Sachherrschaft sein.178 Herrschaft ist nicht „über das Gebiet, sondern nur in dem Gebiet“179 möglich. Eine Verletzung der territorialen Integrität ist somit keine Beeinträchtigung des Eigentums, sondern ein Angriff auf den Staat selbst.180 Besteht der Staat aus dem Gebiet, so wirft dies die Frage auf, ob Gebietsveränderungen Einfluss auf die Rechtspersönlichkeit des Staates haben.181 Obwohl das Staatsgebiet grundsätzlich als unteilbar angesehen wird, ist die Abtretung eines Teils des Staatsgebietes als Ausnahme dennoch zulässig.182 Dabei 170  Jellinek

(1976), S. 398–399. S. 10; Proelß, in: Vitzthum, S. 365, Rn. 15. 172  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 3. 173  Fricker, S. 10. 174  Fricker, S. 9. 175  Proelß, in: Vitzthum, S. 361, Rn. 7. 176  Jellinek (1976), S. 398. 177  Jellinek (1976), S. 398–399. 178  Fricker, S. 5. 179  Fricker, S. 11. 180  Fricker, S. 4: „Eingriff in das Gebiet ist Eingriff in den Staat selbst, in seinen eigenen Bestand.“; Jellinek (1976), S. 397–398; Shaw (1982), S. 76. 181  Shaw (1982), S. 76. 182  Jellinek (1976), S. 402. 171  Fricker,

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3. Teil: Grundlagen des Staates

wird nach der Raumtheorie nicht das Land, sondern die Herrschaft über die darauf befindlichen Personen übertragen.183 III. Kompetenztheorie Die heute herrschende Kompetenztheorie, insbesondere von Kelsen vertreten, unterscheidet zwischen territorial und personal bezogenen Hoheitsrechten.184 Das Staatsgebiet ist der Raum, in dem ein Staat seine Hoheitsakte wahrnehmen darf.185 Der Schiedsrichter Max Huber verdeutlichte im Island of Palmas-Fall, dass das Staatsgebiet ein Bereich der Erdoberfläche ist, in dem der Staat seine Hoheitsrechte unter Ausschluss anderer Staaten ausüben kann.186 Er beschrieb dies als „exclusive competence of the State in regard to its own territory“.187 Ausnahmsweise kann ein Staat auch berechtigt sein, Hoheitsgewalt auf fremdem Staatsgebiet vorzunehmen, beispielsweise durch Gestattung des anderen Staates.188 Das Verhältnis des Staates zu dem Territorium ist durch diese Berechtigung gekennzeichnet. Man spricht von Gebietshoheit.189 Personal bezogen besteht diese Begrenzung auf das Staatsgebiet nicht. Der Staat übt über seine eigenen Staatsangehörigen Personalhoheit aus, auch wenn sich diese außerhalb seines räumlichen Hoheitsgebietes befinden.190 Die Gebietshoheit auf dem eigenen Staatsgebiet schließt auch das Recht ein, über das Territorium zu verfügen. Es bezeichnet die umfassende Herrschaftsmacht auf diesem Gebiet – man spricht daher dann von territorialer Souveränität des Staates.191 Die territoriale Souveränität ist – ebenso wie andere souveräne Rechte des Staates – mittlerweile zahlreichen Beschränkungen unterworfen. Insbesondere seit Entwicklung des Internationalen Umweltrechts können nicht nur Handlungen auf fremdem Staatsgebiet, sondern auch solche auf dem 183  Jellinek

(1976), S. 402–403. S. 306. 185  Kelsen/Tucker, S. 308; Vitzthum, in: Isensee/Kirchhof, § 18, Rn. 6. 186  Island of Palmas Case, S. 383. 187  Island of Palmas Case, S. 383. 188  Kelsen/Tucker, S. 308; Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 60. 189  Herdegen (2013), § 23, Rn. 2. 190  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 78. 191  Proelß, in: Vitzthum, S. 360, Rn. 2; Herdegen (2013), § 23, Rn. 1; Vitzthum, in: Isensee/Kirchhof, § 18 Rn. 4. 184  Kelsen/Tucker,



§ 6  Die Souveränität des Staates47

eigenen Territorium die territoriale Integrität eines anderen Staates verletzen, wenn sie entsprechende grenzüberschreitende Auswirkungen haben.192 So wurde im Trail Smelter Fall festgestellt, dass „no State has the right to use or permit the use of its territory in such a manner as to cause injury by fumes in or to the territory of another or the properties or persons therein, when the case is of serious consequence and the injury is established by clear and convincing evidence.“193 Gemäß Prinzip 21 der Stockholmer Erklärung von 1972194 haben Staaten die „responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction“. Das Völkerrecht hat die territoriale Souveränität derart eingeschränkt, dass selbst Maßnahmen auf dem eigenen Staatsgebiet einen Verstoß gegen das Völkerrecht darstellen können.195

192  Herdegen

(2013), § 23, Rn. 4. Smelter Case, S. 1965. 194  Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, 16 June 1972. 195  Herdegen (2013), § 51, Rn. 3–4; Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 68. 193  Trail

Vierter Teil

Der moderne Staat § 7  Definition A. Erste Begriffsbestimmungen Mit dem Aufkommen des Staatsbegriffes in seiner modernen Form haben verschiedene Staats- und Völkerrechtler versucht, den Staat zu beschreiben. So sprach bereits Francisco de Vitoria in „De Iure Belli“ 1532 davon, dass ein „Gemeinwesen vollkommen [ist], das von sich aus ein Ganzes bildet, in dem kein Teil eines anderen Gemeinwesens liegt, das aber über eigene Gesetze, eine eigene Ratsversammlung sowie über eigene Beamte verfügt.“1 Einem solchen vollkommenen Gemeinwesen komme das Recht zu, Krieg zu führen – im Gegensatz zu Gemeinschaften, die Bestandteil eines anderen Gemeinwesens sind und somit nicht über dieses Recht verfügen.2 de Vitoria bezieht sich mit der „Vollkommenheit“ eines Gemeinwesens auf dessen Unabhängigkeit und Selbstverwaltung.3 Hugo Grotius verwies in „De Jure Belli Ac Pacis“ 1625 darauf, dass ein Staat „eine vollkommene Verbindung freier Menschen [ist], die sich des Rechtsschutzes und des Nutzens wegen zusammengetan haben“4. Grotius betonte das Element des Personenverbandes. Sein Ansatz war im Gegensatz zu de Vitoria eher philosophischer als rechtlicher Natur.5 Emer de Vattel stellte 1758 fest, dass „une Nation, un Etat est, […] un corps politique, ou une société d’hommes unis ensemble pour procurer leur avantage & leur fûreté à forces réunies“6. Ein Staat sei demzufolge ein politischer Körper, oder ein Personenverband, der sich zusammengeschlossen hat, um für sein Gemeinwohl und seine Sicherheit zu sorgen. Souverän ist ein solcher Staat, „qui se gouverne elle-même, fous quelque forme que 1  de

Vitoria, in: Horst/Justenhoven/Stüben, S. 553. Vitoria, in: Horst/Justenhoven/Stüben, S. 555. 3  Crawford (2006), S. 7. 4  Grotius, Buch 1, Kapitel 1, XIV., S. 53. 5  Crawford (2006), S. 6–7. 6  de Vattel, in: Scott, § 1, S. 17. 2  de



§ 7  Definition49

ce soit, sans dependence d’aucun étranger“7. de Vattel greift damit die Definition de Vitorias auf, dass sich ein souveräner Staat selbst regieren muss und nicht von anderen Staaten abhängig sein darf. Auch Grotius Element eines personalen Substrats findet Eingang in seine Beschreibung.

B. Drei-Elemente-Lehre Mit dem Ende des 19. Jahrhunderts sind die Staatsdefinitionen präziser geworden. Sie greifen nun erstmals auch ein territoriales Element auf. Besonders prominent war Georg Jellinek, der den Staat in 1900 als „die mit ursprünglicher Herrschermacht ausgerüstete Körperschaft eines sess­ haften Volkes oder, um einen neuerdings gebräuchlich gewordenen Terminus anzuwenden, die mit ursprünglicher Herrschermacht ausgestattete Gebietskörperschaft“8 beschrieben hat. Jellinek zufolge bestand der Staat aus drei Elementen: einem Staatsgebiet, einem Staatsvolk und einer Staatsgewalt.9 Obwohl diese sogenannte Drei-Elemente-Lehre stets Jellinek zugeschrieben wird,10 so haben andere Staats- und Völkerrechtler vor ihm bereits ähnliche Voraussetzungen aufgestellt.11 Jellinek hat daher vor allem die damals bereits herrschende Auffassung umfassend dargestellt.12 So forderte beispielsweise Friedrich von Martens bereits 1883, dass das „fragliche Volk auf einem bestimmte Territorium wohne und einer organi­ si[e]rten politischen Gewalt untergeben sei“.13 Und auch William Hall nannte bereits 1890 als erforderliche Merkmale eines Staates „that the community constituting it is permanently established for a political end, that it possesses a defined territory, and that it is independent of external control“.14 Franz von Liszt bezeichnete den Staat 1898 als „die auf einem bestimmten Gebiete angesiedelte, durch eine selbständige und unabhängige Herrschergewalt zusammengefaßte, menschliche Gemeinschaft“.15 Trotz unterschiedlicher Formulierungen sind all diesen Definitionen die drei wesentlichen Elemente eines Staatsgebietes, eines Staatsvolkes und einer 7  de

Vattel, in: Scott, § 4, S. 18. (1900), S. 161. 9  Jellinek (1900), S. 355–393. 10  Siehe beispielhaft Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 1; Herdegen (2013), § 8, Rn. 3. 11  Vgl. zu dieser Ansicht Schweisfurth, Rn. 24. 12  So treffend Kelsen (1925), S. IX: „Denn dessen dauerndes Verdient ist die vollendete Zusammenfassung der Staatslehre des XIX. Jahrhunderts“. 13  von Martens, S. 233. 14  Hall, S. 18. 15  von Liszt, S. 21. 8  Jellinek

50

4. Teil: Der moderne Staat

Staatsgewalt gemein.16 Diese Auffassung wurde auch vom deutsch-polnischen Schiedsgericht in Deutsche Continental Gas-Gesellschaft v. Polish State 1929 bereits zugrunde gelegt: A „State does not exist unless it fulfills the conditions of possessing a territory, a people inhabiting that territory, and a public power which is exercised over the people and the territory“.17 Kritisiert wird oft die vereinfachte Darstellung des Staatsbegriffes durch die Drei-Elemente-Lehre. Insbesondere könne dadurch der Komplexität des Staates nicht ausreichend Rechnung getragen werden.18 Doch gerade diese abstrahierte Begrenzung auf drei klare Merkmale ermöglicht die Anwendung der Definition seit hundert Jahren, trotz der zahlreichen Umbrüche und Herausforderungen, die an die Staaten im Laufe der Zeit gestellt wurden.19 Zahlreiche Urteile internationaler und nationaler (Schieds-)Gerichte haben dazu beigetragen, die einzelnen Merkmale zu konkretisieren. Die Definition selbst mag daher zwar undifferenziert erscheinen – zahlreiche Interpretationen haben jedoch dazu geführt, dass es ihre Anwendung nicht ist.20

C. Montevideo-Konvention Die Montevideo-Konvention vom 26.12.193321 hat diese drei Elemente aufgegriffen und um eine vierte Voraussetzung erweitert.22 Nach Artikel 1 dieser Konvention ist für einen Staat erforderlich „a) a permanent popula­ tion; b) a defined territory; c) a government and d) capacity to enter into relations with other States.“ Diese Definition wurde auch von nationalen Gerichten als maßgebliche Quelle für die Bestimmung der Staatlichkeit zugrunde gelegt.23 Auch der Sicherheitsrat hat zur Auslegung des Staatsbe16  Jellinek (1900), S. 355–393; von Liszt, S. 21: „Zum Begriff des Staates gehören mithin drei Merkmale: 1. die selbständige und unabhängige (souveräne) Staatsgewalt; 2. das Staatsgebiet; 3. das Staatsvolk“. 17  Deutsche Continental Gas-Gesellschaft v Polish State, Case No. 5, S. 13. 18  Herdegen (2013), § 8, Rn. 3. 19  Herdegen (2013), § 8, Rn. 3. 20  Herdegen (2013), § 8, Rn. 3. 21  Montevideo Convention on the Rights and Duties of States vom 26. December 1933. 22  Grant, S. 416: „this was the essential core of the Montevideo criteria“; Malanczuk, S. 75: „[t]he first three criteria (a)-(c) correspond to established international practice and to the so-called doctrine of the three elements“; Shaw (2008), S. 198: „most widely accepted formulation of the criteria of statehood in international law“. 23  S v Banda and Others, S. 400–401.



§ 7  Definition51

griffes für die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 1 UNCharta auf diese Definition zurückgegriffen.24 Das Kriterium der Staatenverkehrsfähigkeit als zusätzliche Voraussetzung ist jedoch seit jeher umstritten. Staatenverkehrsfähigkeit meint die Fähigkeit, mit anderen Staaten in Beziehung zu treten. Darunter fällt insbesondere die Kompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge und zur Einhaltung der damit verbundenen völkerrechtlichen Verpflichtungen.25 Diese Fähigkeit ist jedoch keine ausschließliche Kompetenz von Staaten, sondern kommt auch internationalen Organisationen zu.26 Sie dient daher kaum als Abgrenzungskriterium, wenn sie Staaten nicht als exklusives Element zukommt. Die Staatenverkehrsfähigkeit bedeutet auch nicht, dass tatsächlich auch Beziehungen zu anderen Staaten aufgenommen wurden. Ein neuer Staat ist nicht davon abhängig, dass andere Staaten mit ihm in Beziehung treten.27 Es handelt sich vielmehr um die reine Fähigkeit, mit anderen Staaten in Beziehung treten zu können. Dies ist aber vielmehr Ausdruck effektiver und unabhängiger Staatsgewalt und kein zusätzliches Kriterium für die Staatswerdung.28 So versteht auch der UN-Sicherheitsrat unter dieser Voraussetzung die Fähigkeit, die eigene Außenpolitik zu gestalten,29 was durchaus eine wesentliche Ausprägung einer unabhängigen Staatsgewalt darstellt. Die Staatenverkehrsfähigkeit meint daher nichts anderes als die Unabhängigkeit eines Staates.30 Das Kriterium wird daher auch als „qualitative[n] Präzisierung der Staatsgewalt“ angesehen.31 An dieser Stelle muss darauf hingewiesen werden, dass die MontevideoKonvention ein völkerrechtlicher Vertrag ist, der nur von den USA und achtzehn mittel- und südamerikanischen Staaten unterzeichnet und von nur fünf Staaten ratifiziert wurde.32 So folgten die USA diesen Voraussetzungen und nannten beispielsweise in Bezug auf die Anerkennung Guinea-Bissaus 24  Security

Council Official Records, No. 128, 2 December 1948, S. 10. S. 414, 435. 26  O’Connell, S. 285; Grant, S. 435. 27  Vgl. hierzu S v Banda and Others, S. 402, der zunächst darauf abstellt, dass ein Herrschaftsverband für die Erfüllung dieses Kriteriums von anderen Staaten abhängig ist, kurz darauf aber feststellt, dass bei fehlender Anerkennung bzw. Aufnahme entsprechender Beziehungen die Bedingung trotzdem erfüllt ist, wenn der Herrschaftsverband die Fähigkeit dazu hätte. 28  Crawford (2006), S. 62; Darsow, S. 161. 29  Security Council Official Records, No. 128, 2 December 1948, S. 10. 30  Crawford (2012), S. 129; Shaw (2008), S. 202. 31  Herdegen (2013), § 8, Rn. 4. 32  Grant, S. 456; Gagain, S. 89. 25  Grant,

52

4. Teil: Der moderne Staat

als erforderliche Kriterien explizit auch die „capacity to act effectively to conduct foreign relations and to fulfil international obligations“.33 Die deutsche Regierung hat hingegen ebenfalls im Zusammenhang mit GuineaBissau klargestellt, dass „sich ein Staat gebildet hat mit einem Staatsvolk, einem Staatsgebiet und einer Staatsgewalt, die durch eine effektive handlungsfähige Regierung verkörpert wird, die ihre Hoheitsgewalt über den größten Teil des Territoriums und die Mehrzahl der Einwohner effektiv ausübt und die sich mit Aussicht auf Dauer behaupten kann.“34 Auf die Staatenverkehrsfähigkeit wird hierbei nicht Bezug genommen. Bindungswirkung auf andere Nichtvertragsstaaten wie beispielsweise Deutschland entfaltet die Montevideo-Konvention nicht.35 Der formale Verzicht auf das Kriterium der Staatenverkehrsfähigkeit hat sich mittlerweile in der internationalen Völkerrechtspraxis durchgesetzt: So hat die Schiedskommission im Gutachten Nr. 1 bezüglich der Auflösung Jugoslawiens am 29. November 1991 deutlich festgestellt, dass ein Staat aus einem „territory and a population subject to an organized political authority“ besteht.36 Die inhaltliche Bedeutung – die Unabhängigkeit eines Staates – wird dagegen nicht aufgegeben. Sie ist vielmehr „the central criterion for statehood“37, auch wenn es weder in der in der Drei-Elemente-Lehre noch in der Montevideo-Konvention expliziert aufgelistet wird. In der deutschsprachigen Literatur wird die Unabhängigkeit als Eigenschaft der Staatsgewalt angesehen. Jellinek bezeichnet die Staatsgewalt als „unabhängige und höchste Gewalt“38. Unabhängigkeit bestehe „nach außen“ in Abgrenzung zu anderen Staaten, während sich die Autorität „nach innen“ auf das Gewaltmonopol im eigenen Hoheitsgebiet bezieht.39 Die englischsprachige Literatur hingegen substituiert weitestgehend die Staatenverkehrsfähigkeit für „independence“.40 Im Endeffekt spielt es keine Rolle, ob man nur auf das Kriterium der Staatsgewalt abstellt, das Effektivität und Unabhängigkeit als „untrennbar miteinander vereinigte“41 Eigenschaften ansieht; oder ob man beide Merkmale aufschlüsselt in „govern33  Rovine,

S. 309.

34  Beyerlin/Strasser,

S. 777. S. 456. 36  Conference on Yugoslavia, Opinion No. 1, S. 163; vgl. dazu auch Malanczuk, S. 79: „not generally accepted as necessary“. 37  Crawford (2006), S. 62. 38  Jellinek (1976), S. 475. 39  Jellinek (1976), S. 475. 40  Crawford (2012), S. 129; Aust, S. 16; Shaw (2008), S. 202; Park, S. 6. 41  Jellinek (1976), S. 475. 35  Grant,



§ 8  Das Problem der Anerkennung53

ment“ (Effektivität nach innen) und „independence“ (Unabhängigkeit nach außen). Es handelt sich nicht um ein weiteres Kriterium, sondern vielmehr eine Formulierungsfrage. Trotz der weiten Verbreitung und Akzeptanz der Drei-Elemente-Lehre und der Montevideo-Konvention in der völkerrechtlichen Literatur muss an dieser Stelle nochmals klargestellt werden, dass es eine allgemein gültige völkerrechtliche Definition von „Staat“ nicht gibt.42 Obwohl in zahlreichen Konventionen und Erklärungen auf den Staat verwiesen wird, findet sich niemals eine wirkliche Begriffserklärung.43 Als Grund wurde hierfür genannt, dass dafür kein Bedarf bestehe – der Begriff „Staat“ sei so zu verstehen, wie er auch in der internationalen Praxis gebraucht werde.44 Selbst in der UN-Charta, die in Art. 4 Abs. 1 darauf abstellt, dass alle „friedliebenden Staaten“ Mitglied werden können, definiert an keiner Stelle den Staat als solchen. Während der Umfang der Aufnahmekriterien zwar vom IGH erörtert wurde, hat er sich zu dem genauen Inhalt dieser Voraussetzungen nicht ungefragt geäußert.45 Damit bleibt der Begriff unscharf und stets offen für Interpretationen – und verschiedene Auffassungen.

§ 8  Das Problem der Anerkennung Immer wieder wird auch die Bedeutung der Anerkennung für die Staatlichkeit diskutiert. Eine rechtmäßige Anerkennung ist eine einseitige Erklärung eines Völkerrechtssubjekts, dass ein Herrschaftsverband die drei Staatselemente erfüllt und einen Staat darstellt.46 Wie diese Anerkennung zu beurteilen ist, wird von zwei unterschiedlichen Gesichtspunkten aus bewertet: die konstitutive und die deklaratorische Theorie.

A. Konstitutive Theorie Der konstitutiven Theorie zufolge stellt die Anerkennung eine Voraussetzung für die Staatlichkeit dar.47 42  Crawford (2006), S. 37; Park, S. 4; vgl. auch Dommen, in: Dommen/Hein, S. 2: „The UN is composed of States but its Charter does not bother to define the term“; Isensee, in: Isensee/Kirchhof, § 15, Rn. 49. 43  Siehe dazu beispielhaft die Draft Declaration on Rights and Duties of States, S.  286 ff. 44  Draft Declaration on Rights and Duties of States, S. 289. 45  Admission of a State to the United Nations (Charter, Art. 4), S. 60. 46  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 161, 172. 47  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 174.

54

4. Teil: Der moderne Staat

Die konstitutive Theorie basiert auf historischen Gründen. Das Völkerrecht hat sich seit etwa dem 15. Jahrhundert zwischen den europäischen Staaten entwickelt.48 Subjekte des Völkerrechts waren nur diese europäischen Staaten – sie bildeten die damalige Staatengemeinschaft. Andere Staaten wurden nur durch ausdrückliche oder stillschweigende Anerkennung in diese Gemeinschaft aufgenommen.49 Die Staatseigenschaft und die Mitgliedschaft in dieser Staatengemeinschaft waren damals getrennt: Staaten, die nicht zu dieser Gemeinschaft gehörten, unterlagen nicht dem Völkerrecht.50 Dadurch waren diese Nichtmitglieder zwar nicht an die Regeln des Völkerrechts gebunden – aber sie erhielten dadurch auch keinen Schutz, beispielsweise vor den Eroberungsbestrebungen der europäischen Staaten.51 Zu dieser Zeit gab es keine generellen Voraussetzungen für die Staatseigenschaft. Die Aufnahme in die Staatengemeinschaft stellte eine Art Ritterschlag für Herrschaftsverbände dar: sie führte zu einer Gleichstellung mit den anderen „zivilisierten Staaten“.52 Obwohl mit der Anerkennung nur die Völkerrechtssubjektivität verliehen und die Existenz des Staates vorausgesetzt wurde,53 so war die Anerkennung im Grunde doch die Bestätigung, ein „richtiger Staat“ zu sein. Auch wenn dies von Vertretern der konstitutiven Theorie anders beschrieben wird, so ging es bei der Anerkennung um die Entstehung als Staat. Erst durch die Anerkennung kam dem Herrschaftsverband Rechtspersönlichkeit als Staat zu.54 Die konstitutive Theorie weist jedoch zwei wesentliche Schwächen auf: Der Staat ist zunächst in seiner Entstehung von der Willkür anderer Staaten abhängig und existiert danach nur in Beziehung zu den ihn anerkennenden Staaten.55 Um dem Problem entgegenzuwirken, dass die Staaten eine Anerkennung aus politischen Gründen versagen können, wurde von einigen Vertretern der konstitutiven Theorie eine Pflicht zur Anerkennung vorgeschlagen.56 Mit dieser Verpflichtung verliert die Anerkennung jedoch ihren konstitutiven Charakter – die Staaten haben gar keine Wahl.57 Dieser Ansatz ist heftig 48  Crawford

(2006), S. 14. (1976), S. 273; Jennings/Watts, S. 130–131; Crawford (2006), S. 14. 50  Crawford (2006), S. 15. 51  Crawford (2006), S. 15. 52  Crawford (2006), S. 16. 53  Jellinek (1976), S. 273. 54  Doehring, § 2, Rn. 154. 55  Darsow, S. 157; Crawford (2006), S. 21; Doehring, § 2, Rn. 154. 56  Crawford (2012), S. 148. 57  Crawford (2012), S. 148. 49  Jellinek



§ 8  Das Problem der Anerkennung55

kritisiert und mit Verweis auf das Fehlen jeglicher Grundlage in der Staatenpraxis verworfen worden.58 Zur Überwindung des Arguments, dass die Staatlichkeit durch die konstitutive Theorie nur relativer Natur ist, wurde eine „kollektive Anerkennung“ vorgeschlagen, beispielsweise im Rahmen der Vereinten Nationen.59 Ein Herrschaftsverband wird demnach zum Staat, wenn er in die Vereinten Nationen als Mitglied aufgenommen wird.60 Dieser Ansatz verkennt jedoch, dass Art. 4 der UN-Charta vorsieht, dass nur „Staaten“ aufgenommen werden können: die Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen kann die Staatseigenschaft nicht verleihen – sie setzt sie voraus.61 Weiterhin würde die konstitutive Theorie mit dem Erfordernis der Anerkennung gegen das heutige Verständnis des Selbstbestimmungsrechts der Völker verstoßen: Wenn einem Volk das unabdingbare Recht zugestanden wird, über seinen politischen Status frei zu entscheiden,62 kann die Anerkennung von Drittstaaten keine Bedingung für die Ausübung dieses Rechts darstellen.63

B. Deklaratorische Theorie Seit dem Ende des 19. Jahrhunderts hat sich daher die Auffassung verbreitet, dass der Anerkennung keine konstitutive Bedeutung mehr zukommt, sondern sie eine reine Bestätigung der Staatseigenschaft darstellt.64 Ein Staat entsteht unabhängig von der Anerkennung durch andere Staaten. Schon das Reichsgericht stellte in seinem Urteil vom 29. Juni 1920 fest: „Auf die Frage der Anerkennung kommt es überhaupt nicht an. Entschei58  Crawford

(2012), S. 148. (2012), S. 146; Crawford (2006), S. 540. 60  Crawford (2012), S. 146; Crawford (2006), S. 540. 61  Crawford (2012), S. 146: „Moreover, under Article 4 of the UN Charta statehood is a criterion for membership, not a consequence“. 62  Vgl. Art. 1 Abs. 1 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember 1966, und Art. 1 Abs. 1 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19. Dezember 1966, die beide von einem „Recht“ sprechen; anders noch Art. 1 Nr. 2 UN-Charta, wonach es sich um ein Ziel handelt. 63  Doehring, § 2, Rn. 155, § 19, Rn. 943. 64  von Liszt, S. 26; Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, §  19, S.  194–195; Schweisfurth, 9. Kapitel, III., Rn. 199; von Arnauld, § 2, Rn. 93; Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 174; Crawford (2006), S. 93; vgl. auch General Assembly Resolution 3314 (XXIX), 14 December 1974, in Bezug auf Aggression, Artikel 1: „In this Definition the term ‚State‘ […] is used without prejudice to questions of recognition.“ 59  Crawford

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4. Teil: Der moderne Staat

dend ist allein, ob das aus dem Zusammenbruche des vormaligen Österreichisch-Ungarischen Reiches hervorgegangene neue Staatswesen sich zu der in Rede stehenden Zeit bereits durchgesetzt hatte.“65 Dies wurde auch in Deutsche Continental Gas-Gesellschaft v. Polish State 1929 bekräftigt: „According to the opinion rightly admitted by the great majority of writers on international law, the recognition of a State is not constitutive but merely declaratory. The State exists by itself (par lui même) and the recognition is nothing else than a declaration of this existence, recognized by the States from which its emanates.“66 Diesen Standpunkt hat auch die MontevideoKonvention angenommen. Art. 6 S. 1 der Konvention stellt ausdrücklich fest, dass „recognition of a state merely signifies that the state which recognizes it accepts the personality of the other with all the rights and duties determined by international law.67 Dies belegt umso mehr, dass das vierte Kriterium der Montevideo-Konvention, die Staatenverkehrsfähigkeit, eben nicht die tatsächliche Aufnahme von Beziehungen, sondern nur die erforderliche Fähigkeit voraussetzt. Die Anerkennung hat auf die Völkerrechtssubjektivität eines Staates somit keine Auswirkung. Auch nicht-anerkannte Staaten unterstehen dem Völkerrecht.68 So hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zum Grundlagenvertrag vom 31. Juli 1973 ausdrücklich festgestellt: „Die Deutsche Demokratische Republik ist im Sinne des Völkerrechts ein Staat und als solcher Völkerrechtssubjekt. Diese Feststellung ist unabhängig von einer völkerrechtlichen Anerkennung der Deutschen Demokratischen Republik durch die Bundesrepublik Deutschland. Eine solche Anerkennung hat die Bundesrepublik Deutschland nicht nur nie förmlich ausgesprochen, sondern im Gegenteil wiederholt ausdrücklich abgelehnt.“69 Der deklaratorischen Theorie zufolge signalisiert ein Staat durch die ­ nerkennung lediglich, dass er die Existenz des neuen Staates zur KenntA nis genommen hat, ihn als neues Völkerrechtssubjekt respektieren wird und möglicherweise zur Aufnahme von diplomatischen Beziehungen bereit wäre.70 Die tatsächliche Aufnahme von diplomatischen Beziehungen ist wiederum ein davon getrennter Schritt und bedarf der Zustimmung beider Staaten. 65  RG

St. 55, 82, 2. Strafsenat, Urteil vom 29.06.1920 II 546/20. Continental Gas-Gesellschaft v Polish State, S. 13. 67  Art. 6 S. 1 sowie Art. 3 der Montevideo Convention on the Rights and Duties of States. 68  Crawford (2006), S. 26. 69  BVerfGE 36, 1, 22. 70  Schweisfurth, S. 332, Rn. 199. 66  Deutsche



§ 8  Das Problem der Anerkennung57

Es handelt sich somit um einen konstitutiven Akt.71 Da eine separate Anerkennung selten erfolgt und die tatsächliche Aufnahme solcher Beziehungen konkludent die Anerkennung beinhaltet, werden deklaratorische und konstitutive Elemente in der Praxis vermischt.72 Die Anerkennung ist erst bei endgültigem Vorliegen der Staatselemente auszusprechen.73 Oftmals ist die Staatsgewalt über ein bestimmtes Gebiet jedoch noch nicht dauerhaft gesichert, wie beispielsweise in streitigen Sezessionsbestrebungen.74 Eine verfrühte Anerkennung stellt dann eine völkerrechtswidrige Einmischung in die inneren Angelegenheiten des Mutterstaates dar.75 Bestimmten Herrschaftsverbänden wird trotz des Vorliegens aller Staatsmerkmale die Anerkennung versagt. Ein solcher Fall ist beispielsweise Taiwan. Nach dem Zweiten Weltkrieg floh die nationalistische Regierung der 1911 gegründeten Republik China nach der Übernahme des chinesischen Festlandes durch die Kommunisten nach Taiwan.76 Von dort erhob sie als Exilregierung den Anspruch, das chinesische Festland zurückerobern zu wollen, und wurde zunächst als Gesamtvertreterin Chinas weiterhin anerkannt.77 In den siebziger Jahren nahmen immer mehr westliche Staaten diplomatische Beziehungen zu der 1949 ausgerufenen kommunistischen Volksrepublik China auf, die sich ebenfalls als rechtmäßige Regierung Chinas einschließlich Taiwans betrachtete.78 Die Republik China (Taiwan) hat sich heute mit einer selbstständigen Verwaltung, einem eigenen Parlament und Präsidenten als moderne und weitgehende eigenständige Demokratie entwickelt.79 Eine Anerkennung als Staat erfolgt jedoch nicht nur deshalb, weil die Volksrepublik China dies Drittstaaten, mit denen sie diplomatische Beziehungen aufgenommen hat, untersagt.80 Die Republik China (Taiwan) ist selbst unentschlossen, ob sie sich noch als Gesamtvertreter Chinas ansieht und eine Wiedervereinigung begehrt oder eine Unabhängigkeit in Bezug auf das Territorium Taiwans anstrebt.81

71  Epping,

in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 174; Schweisfurth, 9. Kapitel, Rn. 201. in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 174. 73  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 178. 74  Schweisfurth, 9. Kapitel, Rn. 200. 75  Doehring, § 19, Rn. 944; Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 178. 76  Petzold, S. 17. 77  Petzold, S. 17. 78  Petzold, S. 17. 79  Petzold, S. 18. 80  Petzold, S. 19. 81  Petzold, S. 20. 72  Epping,

58

4. Teil: Der moderne Staat

C. Neue Tendenzen In letzter Zeit lassen sich Tendenzen erkennen, die für eine Wiederaufnahme des konstitutiven Ansatzes sprechen. So zeigen die „Richtlinien für die Anerkennung neuer Staaten in Osteuropa und in der Sowjetunion“ des EG-Ministerrats vom 16. Dezember 1991, dass eine Anerkennung der neuen osteuropäischen Staaten von der Erfüllung bestimmter Kriterien abhängig ist.82 Dazu gehören unter anderem die Achtung der Bestimmungen der UNCharta, insbesondere in Bezug auf Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Menschenrechte, die Garantien für die Rechte ethnischer und nationaler Gruppen und Minderheiten, die Achtung der Unverletzlichkeit aller Grenzen, die Übernahme aller einschlägigen Verpflichtungen in Bezug auf Abrüstung und nukleare Nichtverbreitung, sowie die Verpflichtung zur Regelung aller Fragen im Zusammenhang mit Staatennachfolge und regionalen Streitigkeiten durch Vereinbarung.83 Ferner werden die aufgrund von Aggressionen entstanden Herrschaftsverbände nicht anerkannt.84 Die nach dem Zerfall Jugoslawiens neu entstandenen Republiken Bos­ nien-Herzegowina, Kroatien, Mazedonien, Slowenien und Serbien-Monte­ negro wurden erst nach ihrer Zustimmung zu den aufgeführten Bedingungen von den damaligen EG-Staaten anerkannt.85 Die EG-Staaten scheinen durch die Richtlinien eigene Kriterien festgelegt zu haben, von deren Erfüllung die Aufnahme in den Kreis europäischer Staaten abhängig gemacht wird.86 Allerdings ist der Katalog der Anforderungen derart umfassend, dass es sich hierbei nicht um die Kriterien für die Anerkennung als Staat, sondern vielmehr für die Aufnahme diplomatischer Beziehungen handeln könnte.87 Diese Auffassung hat auch die BadinterKommission vertreten, die zur Klärung der Fragen aus dem Zerfall Jugoslawiens eingesetzt wurde. Diese hat deutlich festgestellt, dass die Anerkennung „subject to the normal standards of international practice and the ­political realities in each case“88 stattfindet. Es gilt, dass „while recognition is not a prerequisite for the foundation of a State and is purely declaratory 82  Declaration on the ‚Guidelines on the Recognition of New States in Eastern Europe and in the Soviet Union‘, 16 December 1991; Marauhn, S. 924. 83  Siehe für die deutsche Übersetzung der Anforderungen Marauhn, S. 924. 84  Declaration on the ‚Guidelines on the Recognition of New States in Eastern Europe and in the Soviet Union‘, 16 December 1991; Marauhn, S. 924; Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 176. 85  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 176. 86  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 177. 87  Weller, S. 588. 88  Conference on Yugoslavia, Opinion No. 4, S. 173.



§ 9  Weitere Kriterien59

in its impact, it is none­ theless a discretionary act that other States may perform when they choose and in a manner of their own choosing, subject only to compliance with the imperatives of general international law, and particularly those prohibiting the use of force in dealings with other States or guaranteeing the rights of ethnic, religious or linguistic minorities“89. Die Anerkennung bleibt deklaratorisch. Aber da mit dieser Anerkennung die Bereitschaft für die Aufnahme diplomatischer Beziehungen signalisiert wird, können die bestehenden Staaten bereits im Vorfeld die Bedingungen hierfür darlegen. Dabei wurde nicht nur die Einhaltung völkerrechtlicher Grundpflichten gefordert, sondern auch die Verpflichtung zur friedlichen Regelungen spezifischer Probleme im Zusammenhang mit der Auflösung des Staates Jugoslawiens. Es handelt sich konkret um Kriterien, die auf die Region Jugoslawien zugeschnitten sind und die Grundlage für eine gute Zusammenarbeit der europäischen Staaten mit ihren neuen Nachbarn bilden sollen. So wurde beispielsweise die Anerkennung Bosnien-Herzegowinas deshalb zunächst versagt, weil die serbischen Regierungsmitglieder die entsprechenden Garantien nicht ausdrücklich mitgetragen haben und im Gegensatz zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen das Volk seinen Willen zur Staatsbildung nicht in einem Referendum oder einer repräsentativen Versammlung ausgesprochen hat.90 Bei Nichterfüllung der Kriterien und Nichtanerkennung durch die euro­ päischen Staaten sind die neuen Republiken trotzdem Staaten. Aber ohne diplomatische Beziehungen mit den anderen Staaten können sie das Weltgeschehen kaum mitgestalten – ohne Anerkennung rücken sie in die außenpolitische Unbedeutsamkeit.91 An der grundsätzlichen Bedeutung der Anerkennung als bloße Bestätigung der bestehenden Staatseigenschaft ändert sich somit nichts.

§ 9  Weitere Kriterien Es wurde immer wieder diskutiert, ob die Staatseigenschaft nicht die Erfüllung weiterer Kriterien voraussetzt.

A. Souveränität Mit der Beschreibung von Souveränität als Eigenschaft der Staatsgewalt kommt auch der Gedanke auf, Souveränität sei damit eine Voraussetzung 89  Conference

on Yugoslavia, Opinion No. 4, S. 208. on Yugoslavia, Opinion No. 4, S. 175–178. 91  Schweisfurth, 9. Kapitel, Rn. 202. 90  Conference

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4. Teil: Der moderne Staat

für die Staatlichkeit.92 Dies liegt meist daran, dass Souveränität oft gleichbedeutend mit Unabhängigkeit verwendet wird.93 Durch die zahlreichen Beschränkungen der Staatsgewalt durch das Völkerrecht hat sich der Begriff der Souveränität gewandelt: er bezeichnet nicht mehr die Autonomie des Staates nach innen und außen, sondern die Gesamtheit der durch das Völkerrecht zuerkannten Rechte und Pflichten.94 Sobald ein Staat existiert, stehen ihm auch diese Rechte und Pflichten zu. Souveränität ist eine Konsequenz der Staatlichkeit, keine Bedingung.95 Um entsprechende Verwirrungen zu vermeiden, müssen die Begriffe getrennt gehalten werden.

B. Legalität und Legitimität Die Voraussetzungen der Staatseigenschaft basieren auf dem Prinzip der Effektivität.96 Auf welche Weise der Staat zur Existenz gelangt ist, wurde bis zum Ersten Weltkrieg als unbedeutsam angesehen.97 Nach der kriegerischen Invasion Japans in der chinesischen Mandschurei verweigerten die USA 1932 die Anerkennung des dort errichteten Staates Mandschukuo mit der Begründung, dass dieser unter Verstoß gegen den des Pariser Vertrag von 1928 (Briand-Kellogg-Pakt) gegründet wurde.98 Durch diese Haltung hat sich die sogenannte Stimson-Doktrin herausgebildet, benannt nach dem damaligen US-amerikanischen Außenminister, wonach durch eine Annexion entstandene Zustände nicht anerkannt werden.99 So wurde sowohl bei einem Verstoß gegen das Aggressions- und Gewaltverbot als auch der Rassendiskriminierung und dem Selbstbestimmungsrecht der Völker die Anerkennung versagt.100 Dies galt beispielsweise für Nordzypern101, Rhodesien102 und die südafrikanischen Homelands103. 92  Vgl. z. B. Jennings/Watts, S. 122, die ein „sovereign government“ als Element des Staates nennen; Jellinek (1976), S. 475; vgl. auch Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 138. 93  Crawford (2006), S. 89. 94  Crawford (2006), S. 32; siehe dazu auch schon oben unter § 6, C. „Begrenzung durch die UN-Charta“. 95  Conference on Yugoslavia, Opinion No. 1, S. 182: „that such a state is characterized by sovereignty“; Crawford (2006), S. 89. 96  Crawford (2006), S. 97. 97  Anzilotti, S. 125; Kelsen/Tucker, S. 426. 98  The Stimson Note of 7 January 1932. 99  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 32. 100  Shearer, S. 87.



§ 9  Weitere Kriterien61

Explizit wurde jedoch den neu entstandenen Staaten nur die Anerkennung verweigert. So formuliert es auch die Friendly-Relations-Erklärung von 1970104: „No territorial acquisition resulting from the threat or use of force shall be recognized as legal.“ Auf die Staatseigenschaft selbst wird dabei kein Bezug genommen. 101102103

Da die Anerkennung grundsätzlich rein deklaratorische Wirkung hat, sollte es für die Staatseigenschaft ohne Bedeutung sein, ob und wieviele Staaten von einer Anerkennung absehen. Die politische Wirklichkeit übertrifft jedoch die rechtliche Situation. Daher wird vertreten, dass man bei kollektiver Nichtanerkennung kaum ernsthaft von einem Staat sprechen kann.105 Es lassen sich durchaus Tendenzen erkennen, dass die Konformität mit völkerrechtlichen Regeln als zusätzliche Voraussetzung für die Staatlichkeit befürwortet wird.106 Dennoch ist dieser Ansatz umstritten. Denn es ist nicht klar, welche völkerrechtlichen Normen genau eingehalten werden müssen. Aus der folgenschweren Konsequenz, die eine Nichterfüllung nach sich zieht, kann nur geschlossen werden, dass es sich um jus cogens-Normen handeln muss.107 Ob dies grundsätzlich für die bisherigen Fälle des Verstoßes gegen das Aggressions- und Gewaltverbot, das Verbot der Rassendiskriminierung und des Selbstbestimmungsrechts der Völker gilt oder gar darüber hinausgeht, wird nicht hinreichend erörtert. Beispielsweise zweifelt Crawford an, dass die Staatseigenschaft selbst bei gravierenden Verstößen gegen Menschenrechte versagt werden kann.108 Möglicherweise würden diese Anforderungen auch einige bestehende Staaten in Schwierigkeiten bringen. Werden bestimmte Kriterien als zusätz101  Security Council Resolution S/Res/541 (1983), Security Council Resolution S/Res/550 (1984). 102  Security Council Resolution S/Res/277 (1970), General Assembly Resolution 2262 (XXII), 3 November 1967. 103  General Assembly Resolution A/Res/37/69, 9 December 1982. 104  Erklärung über völkerrechtliche Grundsätze für freundschaftliche Beziehungen und Zusammenarbeit zwischen den Staaten im Sinne der Charta der Vereinten Nationen vom 24. Oktober 1970; vgl. hierzu auch Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, Art. 41 Abs. 2. 105  Dugard, S. 123. 106  Crawford (2006), S. 131: „It may be concluded that an entity may not claim statehood if its creation is in violation of an applicable right to self-determination.“, siehe auch S. 148: „An entity created in violence of the rules relating to the use of force in such circumstances will not be regarded as a State.“; Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 140: „Insofern wird der Grundsatz der Effektivität durch das Prinzip der Völkerrechtsmäßigkeit beschränkt.“; Verdross/Simma, § 386; Dugard, S. 131; Krieger, S. 256. 107  Dugard, S. 153. 108  Crawford (2006), S. 155.

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4. Teil: Der moderne Staat

liche Voraussetzungen für die Staatlichkeit aufgestellt, so würden diese Anforderungen für alle Staaten gelten. Inwieweit bereits bestehenden Staaten, die diese Anforderungen nicht erfüllen, ein „Bestandsschutz“ zukommt, ist unklar. Es kann daher noch nicht davon ausgegangen werden, dass sich die Legalität oder die Legitimität der Staatenentstehung als zusätzliches Kriterium herausgebildet hat.109 Auch weitere vorgeschlagene Kriterien wie die Dauerhaftigkeit, die Bereitschaft zur Befolgung internationaler Regeln, Zivilisiertheit sowie das Vorhandensein einer Rechtsordnung können zwar Indikatoren für die Staatsqualität sein, stellen aber nach verbreiteter Auffassung keine notwendigen Voraussetzungen dar.110

§ 10  Heutige Bedeutung Trotz aller Kritik wird auch in neuerer Zeit an der Drei-Elemente-Lehre festgehalten. So nennt Lauterpacht als erforderliche Kriterien für einen Staat „a reasonably well-defined territory, a population, and the existence of an independent Government enjoying a reasonable degree of stability“.111 Jennings / Watts schrieben dazu, dass „a state proper is in existence when a people is settled in a territory under its own sovereign government“.112 Diese Elemente als Kriterien der Staatlichkeit sind mittlerweile als Völkergewohnheitsrecht anerkannt.113 Der Versuch einer Kodifizierung des Staatsbegriffes wurde mehrmals unternommen, blieb aber aufgrund politischer Zurückhaltung stets erfolglos.114

109  In diesem Sinne: Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, S. 133; Darsow, S. 231; Isensee, in: Isensee/Kirchhof, § 15, Rn. 50; Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 140. 110  Crawford (2006), S. 90–95. 111  Lauterpacht (1970), S. 316. 112  Jennings/Watts, S. 120. 113  Beispielhaft: Conference on Yugoslavia, Opinion No. 1, S. 182: „the state is commonly defined as a community which consists of a territory and a population subject to an organized political authority“; Kelsen (1925), S. 96; Verdross/Simma, § 380; Darsow, S. 12–13; Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 2. 114  ILC Yearbook 1973, Band I, Kommentar von Bilge, S. 175, Rn. 39; Crawford (2006), S. 38–40.

Fünfter Teil

Auswirkungen des Klimawandels auf die grundlegenden Elemente des Staates § 11  Staatsgebiet A. Allgemeines Ein Inselstaat ist ein aus einer oder mehreren Inseln bestehender Staat.1 Inselstaaten sind ebenso wie Binnen- oder Küstenstaaten Staaten im klassischen Sinne des Völkerrechts. Von dieser Vorstellung geht auch Art. 121 Abs. 2 des UN-Seerechtsübereinkommens (SRÜ)2 aus, wonach Inselstaaten hinsichtlich ihrer maritimen Hoheitsgebiete wie Festlandstaaten zu behandeln sind.3 Obwohl das SRÜ ein völkerrechtlicher Vertrag ist, gelten seine Inhalte heute auch als Völkergewohnheitsrecht und sind daher grundsätzlich auf alle Staaten anwendbar.4 I. Umfang des Staatsgebietes Das Staatsgebiet umfasst in erster Linie ein Landgebiet.5 Dies muss ein bestimmter Teil der natürlichen Erdoberfläche sein, der aus einer festen Landmasse (terra firma) besteht.6 Diesen Ansatz legt auch die Montevideo-Konvention zu Grunde, wonach ein „defined territory“ erforderlich ist.7 1  Duden,

Stichwort: Inselstaat, der, abrufbar unter: www.duden.de. der Vereinten Nationen (SRÜ) vom 10. Dezember 1982. Obwohl nicht alle Staaten, insbesondere nicht die USA, dem Seerechtsübereinkommen 1982 beigetreten sind, so reflektiert es Völkergewohnheitsrecht und ist somit für alle Staaten bindend, vgl. dazu Soons, S. 210. 3  Vgl. Art. 121 Abs. 2 des SRÜ, wonach die Bestimmungen für Landgebiete in gleicher Weise auf Inseln anwendbar sind. 4  Alexander, S. 504. 5  Proelß, in: Vitzthum, S. 365, Rn. 15; Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, S. 383. 6  Proelß, in: Vitzthum, S. 365, Rn. 15; von Arnauld, § 2, Rn. 73; Schweisfurth, S. 281. 7  Vgl. Art. 1 der Montevideo Convention. 2  Seerechtsübereinkommen

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

Diese Landmasse, die bei Inseln im Gegensatz zu Binnen- oder Küstenstaaten auf dem Festland vollständig vom Wasser umgeben ist, muss gemäß Art. 121 Abs. 1 SRÜ natürlich entstanden sein und bei Flut über den Wasserspiegel hinausragen. Nur unter diesen Voraussetzungen handelt es sich um eine Insel, die mit dem Landgebiet von Festlandstaaten gleichzusetzen ist. Frühere Bestrebungen, auch Erhebungen zu erfassen, die nur bei Ebbe über dem Wasserspiegel liegen,8 konnten sich nicht durchsetzen.9 Der Internationale Gerichtshof (IGH) hat dazu ausgeführt, dass trockenfallende Erhebungen kein Landgebiet in diesem Sinne sind.10 Zu dem Staatsgebiet gehört jedoch nicht nur das Landgebiet selbst, sondern auch der Luftraum bis etwa 80–120 km darüber.11 Staaten kommt die volle und ausschließliche Lufthoheit über ihrem Hoheitsgebiet zu.12 Das Staatsgebiet erstreckt sich auch auf die Eigengewässer wie Binnenseen und Flüsse sowie das unter der Landfläche liegende Erdreich bis zum Erdmittelpunkt bzw. zur effektiven Beherrschbarkeit.13 Erfasst ist somit auch die unterirdische Nutzung, beispielsweise für Bergwerke.14 Damit stellt das Staatsgebiet eher einen „Staatsraum“15 dar. Die Bezeichnung des Staatsgebietes als „Gebiet“ oder „territory“ ist daher irreführend.16 Das Staatsgebiet ist der sich vertikal oberhalb und unterhalb einer Landfläche ausdehnende Raum. Das Staatsgebiet ist keine geographische Einheit, sondern wird vielmehr juristisch durch den ausschließlichen Geltungsraum einer Staatsgewalt bestimmt.17 So wurde dies nachdrücklich auch im Island 8  Vgl. hierzu Rosenne (Hrsg.), S. 193, Draft Convention drawn up by Schücking, Rapporteur of the Committee of Experts for the Progressive Codification of International Law, Article 5: „natural islands, not continuously submerged“. 9  Rosenne (Hrsg.), Territorial Waters, Point VI., Basis of Discussion No. 14, S. 54: „In order that an island may have its own territorial waters, it is necessary that it should be permanently above the level of high tide.“ 10  Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain, S. 102, Rz. 206. 11  Proelß, in: Vitzthum, S. 365, Rn. 15; Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 5; Schweisfurth, S. 281. 12  Art. 1 des Abkommens über die internationale Zivilluftfahrt (Chicago Convention), 07.12.1944. 13  Proelß, in: Vitzthum, S. 365, Rn. 15; Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 5; Schweisfurth, S. 281. 14  Vitzthum, in: Isensee/Kirchhof, § 18, Rn. 9. 15  Proelß, in: Vitzthum, S. 361, Rn. 7. 16  Siehe zum Verständnis für „territory“ im Sinne von Art. 1 der Montevideo Konvention: Shaw (1982), S. 66: „But first one must note the extent of state territory. It clearly includes land areas, subterranean areas, waters, rivers, lakes, the airspace above the land etc. and the territorial sea“. 17  Kelsen/Tucker, S. 308.



§ 11  Staatsgebiet65

of Palmas-Fall festgestellt: „[S]overeignty in relation to a portion of the surface of the globe is the legal condition necessary for the inclusion of such portion in the territory of any particular State“18. Demnach ist das Staatsgebiet der Teil der Erdoberfläche, auf den sich die staatliche Souveränität erstreckt. Diesen Ansatz greift die englischsprachige Lehre besser auf, indem sie als Staatsgebiet den gesamten Hoheitsbereich des Staates begreift, der von dem „defined territory“ aus bestimmt wird.19 Bei Küsten- und Inselstaaten erstreckt sich die Souveränität und damit auch das Staatsgebiet über die natürliche Landfläche hinaus auf die Meeresgewässer, bestehend aus den maritimen inneren, d. h. landwärts der Basis­ linie gelegen Gewässern wie Buchten und Flussmündungen, und dem Küstenmeer, d. h. dem seewärts gelegenen Meeresstreifen. Diese Meeresgewässer bezeichnet man auch als das maritime Staatsgebiet.20 Die Hoheitsrechte über diese Meeresgewässer muss ein Staat nicht zusätzlich beanspruchen, sondern sie stehen ihm automatisch aufgrund des Vorhandenseins einer Küste zu.21 Dies ergibt sich bereits aus Art. 77 Abs. 3 SRÜ, wonach die Rechte eines Küstenstaates am Festlandsockel „weder von einer tatsächlichen oder nominellen Besitzergreifung noch von einer ausdrücklichen Erklärung abhängig“ sind. Wenn eine explizite Inanspruchnahme des Festlandsockels, über den der Küstenstaat nur souveräne Rechte ausübt, nicht erforderlich ist, so gilt dies erst recht für das Küstenmeer.22 Der Küstenstaat muss jedoch die Breite des Küstenmeers selbst festlegen, die nach Art. 3 SRÜ maximal 12 Seemeilen betragen kann. Diese Festlegung ist in einer einseitigen Erklärung bekanntzugeben.23 Obwohl sich die Souveränität des Staates auch auf das Küstenmeer und den darüber liegenden Luftraum und Meeresboden erstreckt (Art. 2 Abs. 1 und 2 SRÜ), sind die Hoheitsbefugnisse hierbei eingeschränkter als auf der Landfläche und den diese umgebenden Raum. So müssen beispielsweise im Küstenraum bestimmte Transitrechte gewährt werden, die ein Staat auf und über seiner Landfläche nicht zu dulden hat.24 Mangels einer vollumfassenden Souveränität über das Küstenmeer kann infrage gestellt werden, ob dieses tatsächlich zum Staatsgebiet gehört. Da jedoch Art. 2 Abs. 1 und 2 18  Island

of Palmas Case, S. 838. dazu Art. 2 Abs. 1 und 2 SRÜ; Kelsen/Tucker, S. 307; Lowe, S. 138. 20  Vitzthum, in: Vitzthum, Kapitel 2, Rn. 1. 21  Vitzthum, in: Vitzthum, Kapitel 2, Rn. 116; Fisheries Case (United Kingdom v. Norway), Dissenting Opinion of Sir Arnold McNair, S. 160. 22  Vitzthum, in: Vitzthum, Kapitel 2, Rn. 166. 23  Vitzthum, in: Vitzthum, Kapitel 2, Rn. 117; vgl. zu Deutschland: Bekanntmachung der Proklamation der Bundesregierung über die Ausweitung des deutschen Küstenmeeres, 11.11.1994. 24  Art. 17–32 und 34–44 SRÜ. Vgl. auch Soons, S. 212. 19  Vgl.

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

SRÜ grundsätzlich die Souveränität eines Staates auf diesen Raum erstreckt und davon lediglich Ausnahmen vorsieht, ist das Küstenmeer als Teil des Staatsgebietes anzusehen.25 Der maßgebliche Anknüpfungspunkt zur Bestimmung des Küstenmeeres ist die Basislinie, die wesentlich von der Beschaffenheit des Landgebietes abhängt. Grundsätzlich handelt es sich bei der normalen Basislinie um die Niedrigwasserlinie entlang der Küste, d. h. die Linie des durchschnittlichen Ebbestandes, wie sie in den vom Küstenstaat amtlich anerkannten Seekarten großen Maßstabs eingetragen ist, Art. 5 SRÜ. Die Basislinie folgt daher im Regelfall dem Verlauf der Küste. Äußere ständige Hafenanlagen, die Bestandteil des Hafensystems sind, gelten auch als Teil der Küste, weshalb die Basislinie entsprechend entlang dieser Hafenanlagen führt, Art. 11 S. 1 SRÜ.26 Unterbrechungen der Küste durch Flussmündungen oder Buchten bis zu einer Öffnung von 24 Seemeilen können durch eine Abschlusslinie zwischen den Niedrigwassermarken der Öffnungspunkte geschlossen werden, so dass die Basislinie über die Öffnung hinweg führen kann, Art. 9, 10 Abs. 4 SRÜ. Für Atoll-Inseln, die sich auf Riffen befinden oder von solchen umgeben sind, gilt aufgrund ihrer geographischen und geologischen Besonderheit die seewärtige Niedrigwasserlinie des Riffes, Art. 6 SRÜ.27 Dies gilt auch, wenn das Riff bei Flut vollständig unter Wasser liegt.28 Eine solche Ausnahme besteht auch bei trockenfallenden Erhebungen, die maximal um die Breite des Küstenmeeres vom Festland oder einer Insel entfernt sind, Art. 13 Abs. 1 S. 2 SRÜ. Die Basislinie kann daher auch von bestimmten vorgelagerten Erhebungen bemessen werden. Ausnahmsweise kann bei Küsten mit tiefen Einbuchtungen und Einschnitten sowie küstennahen Inselketten eine gerade Basislinie durch die Verbindung geeigneter Punkte gezogen werden, Art. 7 Abs. 1 SRÜ. Die Grundlage für diese Bestimmung hat der IGH im Anglo-Norwegian Fisheries Case gelegt, als er über die Zulässigkeit der Ziehung gerader Basis­ linien an der zerklüfteten norwegischen Küste zu entscheiden hatte.29 Die gerade Basislinie darf zu vorgelagerten Inseln gezogen werden, aber nicht zu trockenfallenden Erhebungen, soweit dort keine ständig über dem Was25  Kelsen/Tucker,

S. 326. in: Vitzthum, Kapitel 2, Rn. 14. 27  Da in dieser Vorschrift auf die Niedrigwasserlinie des Riffes verwiesen wird, kann es sich nur um solche Riffe handeln, die zumindest bei Ebbe über dem Meeresspiegel liegen. Die Vorschrift wäre für Riffe, die dauerhaft unter dem Meeresspiegel liegen, wohl nicht anwendbar. Vgl. dazu auch Tanaka, S. 69. 28  Alexander, S. 511. 29  Fisheries Case (United Kingdom v. Norway), S. 128–129. 26  Vitzthum,



§ 11  Staatsgebiet67

serspiegel herausragenden Anlagen wie Leuchttürme errichtet sind, Art. 7 Abs. 4 SRÜ. Wie weit vorgelagert diese Inseln jedoch sein dürfen, ist nicht genau festgelegt. Art. 7 Abs. 3 SRÜ gebietet jedoch, dass der Verlauf der Küste einigermaßen eingehalten wird, da alle Gewässer landwärts der Basislinie zu den inneren Gewässern gehören, Art. 8 Abs. 1 SRÜ. Ein Staat soll daher seine Hoheitsgewässer nicht missbräuchlich durch immer weiter seewärts liegende Inseln bestimmen.30 Traditionelle wirtschaftliche Interessen können jedoch bei der Ziehung gerader Basislinien berücksichtigt werden, Art. 7 Abs. 5 SRÜ. Es gibt weitere Meeresgebiete, die nicht zum Staatsgebiet zählen, hinsichtlich derer Küsten- und Inselstaaten jedoch begrenzte Hoheits- und Nutzungsrechte haben. Zu dieser Kategorie gehören die Anschlusszone, die Ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) und der Festlandsockel. Auch diese Gebiete werden von der Basislinie aus gemessen. Die Anschlusszone kann sich bis zu 24 Seemeilen über die Basislinie hinaus erstrecken (Art. 33 Abs. 2 SRÜ), die AWZ bis maximal 200 Seemeilen (Art. 57 SRÜ). Der Festlandsockel ist die unter dem Meeresspiegel liegende natürliche Verlängerung des Landgebietes bis zur äußeren Grenze des Festlandrandes (Art. 76 Abs. 1 Alt. 1 SRÜ). Der Festlandsockel wird bis zu 200 Seemeilen gewährt, auch wenn die äußere Grenze des Festlandsockels nicht so weit reicht (Art. 76 Abs. 1 Alt. 2 SRÜ). Im Gegensatz zur AWZ kann sich der Festlandsockel aber unter bestimmten Bedingungen auch über die 200 Seemeilen hinaus erstrecken (Art. 76 Abs. 2, 4–6, Art. 57 SRÜ). Während einem Staat in der Anschlusszone Kontrollbefugnisse beispielsweise für Zoll- und Einreisevorschriften zukommen (Art. 33 Abs. 1 SRÜ), so dienen die AWZ und der Festlandsockel vor allem der Ausbeutung der natürlichen Ressourcen (Art. 56 Abs. 1 lit. a und Art. 77 Abs. 1 SRÜ). Insbesondere kleine Inselstaaten sind auf die Ressourcen aus dem Meer, dem Meeresboden und dem Meeresuntergrund angewiesen. Eine besondere Form eines Inselstaates stellt der sogenannte Archipelstaat dar.31 Viele der bedrohten Atoll-Inseln sind Bestandteil eines Archipels. Zu den Archipelstaaten gehören beispielsweise Kiribati, die Malediven, die Marshall-Inseln, Tuvalu und Vanuatu.32 Ein Archipel ist eine Gruppe von Inseln einschließlich Teilen von Inseln, dazwischenliegende Gewässer und andere natürliche Gebilde, die so eng miteinander in Beziehung stehen, dass diese Inseln, Gewässer und anderen natürlichen Gebilde eine wirkliche 30  Vitzthum,

in: Vitzthum, 2. Kapitel, Rn. 22. sind stets reine Inselstaaten. Inselgruppen, die zu einem Festlandstaat gehören, können kein Archipel sein, vgl. Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, S. 418, Rn. 2; Schweisfurth, S. 285, Rz. 31. 32  Tanaka, S. 109. 31  Archipelstaaten

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

geographische, wirtschaftliche und politische Einheit bilden, oder die von alters her als solche angesehen worden sind (Art. 46 lit. b SRÜ). Aufgrund dieser einheitlichen Betrachtung gestattet das SRÜ den Archipelstaaten das Ziehen von geraden Archipelbasislinien, die die äußersten Punkte der äußersten Inseln und trockenfallenden Riffe des Archipels verbinden, und die Hauptinseln einschließen (Art. 47 Abs. 1 SRÜ). Dadurch wird ein weitflächiges Wassergebiet umschlossen, die sogenannten Archipelgewässer (Art. 49 Abs. 1 SRÜ), in denen der Archipelstaat Souveränität ausübt (Art. 49 Abs. 1–3 SRÜ) und die rechtlich zwischen den inneren Gewässern und dem Küstenmeer stehen.33 So genießen beispielsweise fremde Schiffe zwar das Recht der friedlichen Durchfahrt, aber der Archipelstaat kann bestimmte Schifffahrtswege festlegen und gegebenenfalls aus Sicherheitsgründen die Durchfahrt vorübergehend aussetzen, Art. 52, 53 SRÜ. Der Archipelstaat kann innerhalb der Archipelgewässer seine inneren Gewässer durch Ziehung von Abschlusslinien abgrenzen, Art. 50 SRÜ. Das Küstenmeer schließt sich dann erst an die Archipelbasislinien an, Art. 48 SRÜ. Archipelstaaten kommt damit eine weitere Kategorie von Hoheitsgewässern zu. Das Konzept der Archipelgewässer ist eine neue Entwicklung – frühere seerechtliche Konventionen kennen keine Sonderregeln für Archipelstaaten.34 Durch die Gründung zahlreicher kleiner Inselstaaten im Rahmen des Entkolonisierungsprozesses nach dem Zweiten Weltkrieg hat die Bedeutung dieser Gruppe jedoch stark zugenommen. Mit der Aufnahme in das SRÜ wird den Besonderheiten bestimmter Inselstaaten nun Rechnung getragen. Um eine grenzenlose Ausdehnung von Archipelgewässern zu vermeiden, gesteht das SRÜ nur solchen Inselstaaten Archipelgewässer zu, bei denen das Verhältnis der Wasserfläche zur Landfläche einschließlich der Atolle zwischen 1 zu 1 und 9 zu 1 beträgt (Art. 47 Abs. 1 SRÜ), wodurch Inselstaaten mit einer beträchtlichen Landfläche ausgeschlossen werden.35 Ferner dürfen die Archipelbasislinien eine maximale Länge von 100 Seemeilen, ausnahmsweise 125 Seemeilen haben (Art. 47 Abs. 2 SRÜ) und müssen dem allgemeinen Umriss des Archipels folgen (Art. 47 Abs. 3 SRÜ). Trotz dieser Einschränkungen führt diese Regelung dazu, dass Archipelstaaten über beträchtliche Hoheitsgewässer verfügen, die angesichts der oft minimalen Landfläche in der Regel die Grundlage ihrer Haupteinnahmequelle Fischerei darstellen.

33  Dahm/Delbrück/Wolfrum,

Band I/1, § 66, Rn. 3; Schweisfurth, S. 286, Rz. 32. S. 519. 35  Z.  B. Australien, Irland, Island und Japan, vgl. Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1 S. 418, Rn. 3. 34  Alexander,



§ 11  Staatsgebiet69

II. Anforderungen an das Staatsgebiet Anfang des 19. Jahrhunderts bestand die Auffassung, dass es auf die Beschaffenheit der Insel und ihre Geeignetheit für menschliche Besiedlung nicht ankommt und selbst Ansammlungen von Schlamm, Erde und Baumstämmen eigene Hoheitsgewässer haben.36 Auf der vom Völkerbund einberufenen Konferenz zur Kodifikation des Völkerrechts 1930 in Den Haag wurde bereits vereinzelt vertreten, dass nur solche Landgebiete Inseln mit eigenem Küstenmeer sein können, die eine effektive Nutzung und Besiedlung ermöglichen. Felsen und Sandbänke erfüllen diese Bedingung nicht.37 Auch zur Mitte des 20. Jahrhunderts wurde die Qualifizierung von Landflächen im Meer erneut diskutiert. Dabei wurden bestimmte Abstufungen je nach Größe, Besiedlung und Nutzung sowie Bedeutung vorgeschlagen.38 Befürworter solcher Regelungen störten sich an dem Gedanken, dass einer unbewohnten Insel umfangreiche Hoheitsgewässer zugestanden würden.39 Ohne eine lokale Bevölkerung, die auf die Ressourcen aus dem Meer zur Lebensführung angewiesen wäre, gäbe es keine Notwendigkeit für entsprechende Hoheitsgewässer.40 Auch im Vorfeld der Dritten Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen wurde beispielsweise von der Türkei vorgeschlagen, dass Inseln, die über kein eigenes Wirtschaftsleben verfügen, sowie Felsen und trockenfallende Erhebungen keine Hoheitsgewässer zukommen sollten.41 Das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen 1982 hat diese Einwände aufgegriffen. Es unterscheidet nun zwei Kategorien von Inseln: solche, die für menschliche Besiedlung geeignet sind oder ein wirtschaftliches Eigenleben zulassen, und solche, die dies nicht tun. Letztere Kategorie sind sogenannte Felsen, Art. 121 Abs. 3 SRÜ. Für Felsen kann ein Staat keine AWZ oder einen Festlandsockel beanspruchen. Van Dyke / Brooks begründen dies damit, dass eine Insel nur dann über eine AWZ und einen Festlandsockel verfügen soll, wenn sie zumindest theoretisch eine Bevölkerung beherbergen kann, die diese Ressourcen auch nutzen könnte.42 Dahinter steht der traditionelle Gedanke, dass die Ressourcen einer AWZ der 36  The

„Anna“ Case, 6, 15 and 20 November 1805, S. 809, 815. die Auffassungen der Regierungen von Südafrika, Australien und dem Vereinigten Königreich in: Rosenne (Hrsg.), Territorial Waters, Bases of Discussion, Point VI., S. 52–53. 38  Van Dyke/Brooks, S. 277; Kwiatkowska/Soons, S. 155–159. 39  Van Dyke/Brooks, S. 271, 273, 276. 40  Van Dyke/Brooks, S. 266. 41  Turkey: draft articles on the régime of islands, UN Doc. A/Conf.62/C.2/L.55, 13 August 1974, Art. 3 Abs. 3, 4: „shall have no marine space of their own“. 42  Van Dyke/Brooks, S. 286. 37  Vgl.

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

Versorgung einer auf der Insel lebenden Bevölkerung dienen sollen. Da jedoch Art. 121 Abs. 3 SRÜ nicht auf eine tatsächliche Besiedlung, sondern nur auf die Geeignetheit abstellt, kann dieses Argument nicht gelten. Vielmehr muss gesehen werden, dass die Hohe See zunächst Staatengemeinschaftsraum ist und die Beanspruchung einer AWZ durch einen Staat eine deutliche Beschneidung der Rechte aller anderen Staaten darstellt. Eine solche Beschränkung der Hohen See durch exklusive Ausbeutungsrechte in einem weitreichenden Bereich soll nur bestehen, wenn es sich um eine Insel von einer gewissen Bedeutung handelt.43 Nicht jede beliebige Formation soll dem kontinentalen Landgebiet gleichgestellt werden. Zwar kommt einem Felsen somit keine AWZ zu, aber im Umkehrschluss zu Art. 121 Abs. 2 SRÜ muss dies bedeuten, dass Felsen ein eigenes Küstenmeer zukommt. Schließlich handelt es noch immer um eine Insel im Sinne des Oberbegriffes von Art. 121 Abs. 1 SRÜ. Die Bezeichnung „Felsen“ ist daher irreführend, weil sie impliziert, dass es sich gerade nicht um eine Insel handelt. Der Begriff „Felsen“ ist auch nicht im geologischen Sinne eines massiven Gesteins zu verstehen, sondern erfasst auch Sandbänke und ähnliche Gebilde.44 Die Abgrenzung erfolgt daher nicht geologisch, sondern kulturell.45 Obwohl es keine Einschränkungen hinsichtlich Größe oder Bedeutung gibt, handelt es sich bei Felsen typischerweise um besonders kleine Inseln, da sie eben nicht für die menschliche Besiedlung geeignet sind oder ein wirtschaftliches Eigenleben zulassen. Diese Überlegungen beziehen sich jedoch auf die Bestimmung der Hoheitsgewässer. Über die Eignung der Landmasse als Staatsgebiet treffen sie keine Aussage. Für das Staatsgebiet ist maßgeblich, dass es sich um eine natürlich entstandene Landfläche handelt, die bei Flut über den Wasserspiegel hinausragt.46 Dies können auch kleine Inselchen oder Felsen,47 Korallenriffe,48 sowie Erhebungen aus Schlamm, Schlick und Sand sein.49 Erforderlich ist jedoch eine gewisse Beständigkeit, weshalb beispielsweise sich bewegende Formationen wie Eisberge nicht erfasst sind.50 Die Erhe43  Kwiatkowska/Soons,

S. 144. S. 151–152. 45  Van Dyke/Bennett, S. 78. 46  Territorial and Maritime Dispute (Nicaragua v. Colombia), S. 644, Rz. 35. 47  Argentina/Chile (Beagle Channel), S. 189, Rz. 176; Crawford (2012), S. 203. 48  Territorial and Maritime Dispute (Nicaragua v. Colombia), S. 645, Rz. 37. 49  Despeux, S. 480; Dipla, S. 29; a.  A.: Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain, Joint Dissenting Opinion of Judges Bedjaoui, Ranjeva and Koroma, Rz. 198–200, wonach eine stabile und dauerhafte Basis („terra firma“) erforderlich sei, die Atolle aus Riffen und Sandbänke nicht hätten. 50  Dipla, S. 29; Territorial and Maritime Dispute (Nicaragua v. Colombia), S. 645, Rz. 37, wo darauf hingewiesen wird, dass „QS 32“ aus festem Material und nicht bloß 44  Kwiatkowska/Soons,



§ 11  Staatsgebiet71

bung muss mit dem Meeresboden verbunden sein.51 Die geologische Zusammensetzung ist dabei unbedeutsam, sofern sie nur Resultat eines natürlichen Prozesses ist, der nicht durch menschlichen Einfluss geschaffen oder gefördert wurde.52 Ausgeschlossen werden damit künstliche Inseln und Installationen, wie beispielsweise Bohrinseln.53 Trockenfallende Erhebungen qualifizieren mangels Herausragen über den Wasserspiegel bei Flut hingegen nicht als Staatsgebiet.54 Sie können daher auch nicht wie anderes Landgebiet annektiert werden, sondern fallen nur dann unter die Souveränität eines Staates, wenn sie sich in dessen Küstenmeer befinden.55 Ein Felsen, der für menschliche Besiedlung zwar geeignet, aber tatsächlich nicht bewohnt ist, kann daher durchaus Staatsgebiet sein. Es besteht keine Anforderung, dass eine Bevölkerung dort lebt oder leben kann. Dies gilt ebenso auf dem Festland: Beispielsweise sind weite Teile Russlands, Kanadas und Japans aufgrund ihrer natürlichen Bedingungen ebenfalls als Lebensraum ungeeignet und sie zählen gleichwohl zum Staatsgebiet dieser Länder. Inseln können daher gleichermaßen unabhängig von ihrer Bewohnbarkeit zu einem Staat gehören. Seit dem 20. Jahrhundert steigt das Interesse stetig an unbewohnten Inseln als Teil des Staatsgebietes, um dort Militärstützpunkte aufzubauen und sich über die Hoheitsgewässer Ressourcen zu sichern.56 Voraussetzung ist lediglich, dass ein Staat Herrschaftsgewalt über die Insel ausüben kann.57 Denn das Staatsgebiet ist der Raum, in dem „die Staatsgewalt sich behauptet und entfaltet“58. Die Anforderungen hierfür sind gering: Der IGH lässt die Sammlung von Schildkröteneiern oder die Erklärung zu einem Naturschutzgebiet ausreichen.59 aus losen Ablagerungen besteht; vgl. auch The „Anna“ Case, S. 815, wo hinsichtlich der kleinen Schlamminseln eingewandt wurde, dass diese „no man’s land“ seien, da sie nicht über ausreichend Beständigkeit verfügten und eine Besiedlung nicht zuließen. 51  Tanaka, S. 63. 52  Despeux, S. 480. 53  Tanaka, S. 64. 54  Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain, S. 101, Rz. 204; Territorial and Maritime Dispute (Nicaragua v. Colombia), S. 641, Rz. 26. 55  Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain, S. 102, Rz. 206; Despeux, S. 482. 56  Dingley, S. 121. 57  Island of Palmas Case, S. 839: „continuous and peaceful display of State ­authority“. 58  Isensee, in: Isensee/Kirchhof, § 15, Rn. 51. 59  Sovereignty over Pulau Ligitan and Pulau Sipadan (Indonesia/Malaysia), S. 681, 684, Rz. 132, 145.

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

In der Regel zählen unbewohnte Inseln und Felsen nur zu einem Teil der Landfläche eines Staates. Die Bevölkerung lebt auf anderen Inseln oder möglicherweise auf dem zum Staat gehörenden Festland. Wenn eine solche andere Landfläche jedoch nicht vorhanden ist, stellt sich die Frage, ob die unbewohnte Insel oder der Felsen als alleiniges Staatsgebiet ausreicht. Der Sinn und Zweck eines Staatsgebietes ist die Aufnahme einer Bevölkerung. Die konstituierenden Elemente des Staates sind nicht einzeln, sondern in Verbindung miteinander zu betrachten. Dies zeigen bereits die frühen Definitionen eines Staates. So müsse das „fragliche Volk auf einem bestimmte Territorium wohne[n]“60 und eine „auf einem bestimmten Gebiete angesiedelte […] Gemeinschaft“61 bilden. Auch in Deutsche Continental Gas-Gesellschaft v. Polish State 1929 wurde festgestellt, dass ein Staat neben einem Staatsgebiet auch ein Volk erfordert, das dieses Staatsgebiet bewohnt.62 Dies setzt voraus, dass ein bewohnbares Gebiet vorliegt. Obwohl unbewohnte und unbewohnbare Gebiete zum Staatsgebiet gehören können, muss ein Staat auch über bewohnbare Landfläche verfügen.63 Das Verwaltungsgericht Köln hat hierzu im Sealand-Fall ausgeführt, dass ein Staat einen „auf Dauer geeigneten Lebensraum“64 bieten muss. Es muss nicht auf dem gesamten Staatsgebiet, aber zumindest in einem Teil die Möglichkeit gegeben sein, als Gemeinschaft sesshaft zu werden und ein unabhängiges Leben dort zu führen. Dieses Problem zeigte sich auch bei der Mikronation Minerva, die auf den überschwemmten Minerva-Riffen im Pazifik gegründet werden sollte: nur unbewohnbares Territorium kann keine Grundlage für einen Staat sein.65 Ein Staatsgebiet muss daher nicht nur natürlich entstanden, sondern auch beherrschbar und zur dauerhaften menschlichen Besiedlung geeignet sein.66 Ein Felsen allein genügt entsprechend nicht.

B. Verringerung der Landmasse Die klimawandelbedingte Küstenerosion und der steigende Meeresspiegel werden zu einer Veränderung des Staatsgebietes führen. Die Landmasse wird aufgrund der Erosion immer kleiner werden und aufgrund des steigen60  von

Martens, S. 233. Liszt, S. 21. 62  Deutsche Continental Gas-Gesellschaft v Polish State, S. 13: „a people inhabiting that territory“. 63  Wannier/Gerrard, in: Ruppel/Roschmann/Ruppel-Schlichtung, S. 620. 64  VG Köln, Urteil vom 3.5.1978 – 9 K 2565/77 (Sealand), S. 512. 65  Raic, S. 59 (siehe dort Fußnote 39). 66  Kehrer, S. 48. 61  von



§ 11  Staatsgebiet73

den Meeresspiegels immer weiter vom Wasser überspült werden. Welche Konsequenzen dies für das terrestrische und das maritime Staatsgebiet haben wird, soll nachfolgend erörtert werden. I. Auswirkungen auf das terrestrische Staatsgebiet Der Umfang des Staatsgebietes kann sich durch originären Gebietserwerb und -verlust verändern. Die Anschwemmung von Land (Akkretion) oder Neubildung von Inseln im Küstenmeer führt zu einer Vergrößerung des Staatsgebietes.67 Entsprechend zieht die Landabtragung eine Verkleinerung des Staatsgebietes nach sich.68 Es ist daher zu hinterfragen, wie dies die Staatsgebietsqualität beeinträchtigt. 1. Beeinträchtigung der Außengrenzen Das Staatsgebiet von Inselstaaten wird durch das Meer begrenzt. Durch die graduelle Landabtragung und die damit verbundene natürliche Veränderung der Küste kann sich die genaue Außengrenze kontinuierlich verschieben. Die Bestimmung der exakten Außengrenzen des Inselstaates wird dadurch erschwert. Auf die Staatseigenschaft hat dies jedoch keine Auswirkung: Die genauen Grenzen eines Staates dürfen unbestimmt und gar streitig sein, sofern ein festes Kerngebiet vorliegt.69 Das Germano-Polish Mixed Arbitral Tribunal hat hinsichtlich der Frage nach der Entstehung eines Staates im Fall Deutsche Continental Gas-Gesellschaft v. Polish State festgestellt, dass es genügt, dass „this territory has a sufficient consistency, even though its boundaries have not yet been accurately delimited, and that the State actually exercises independent public authority over that territory“70. Der Gedanke ist auch auf die spätere Veränderung oder Unbestimmtheit der Grenzen übertragbar. Auch bei bereits seit langer Zeit entstandenen Staaten, deren Grenzen immer wieder in Frage gestellt werden, wird die Staatseigenschaft nicht bestritten.71 So wurde beispielsweise Albanien vom Ständigen Inter67  von Arnauld, § 2, Rn. 75; Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, S. 368–369, Rz. 1–2. 68  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, S.  378, Rz. 1; Proelß, in: Vitzthum, S. 370, Rn. 29. 69  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, § 12, S. 128; Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 7; Schweisfurth, 1. Kapitel, Rn. 30; Duursma, S. 116; Stein/von Buttlar, § 17  II, Rn. 269; Shaw (2008), S. 199. 70  Deutsche Continental Gas-Gesellschaft v. Polish State, S. 15. 71  North Sea Continental Shelf Case, S. 32, Rn. 46.

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

nationalen Gerichtshof (StIGH) als souveräner Staat angesehen, obwohl die Grenzen noch nicht genau bestimmt waren.72 2. Aufspaltung des Territoriums Bilden sich aufgrund von dauerhaften Überflutungen mehrere Inselteile, so hat dies auf das Staatsgebiet keinen Einfluss. Das Staatsgebiet muss nicht zusammenhängen. Es können mehrere Erdabschnitte zu einem Staat zusammengefasst werden, die geografisch getrennt sind.73 Entfernte Inseln können Staatsgebiet eines Festlandstaates sein. Beispielsweise gehört Hawaii zu den USA, obwohl es durch den Pazifik vom Kernstaat abgetrennt ist.74 Auch reine Inselstaaten bestehen oft aus mehreren Inseln, wie beispielsweise Japan. Wird durch die Überflutung ein solch kleiner Inselteil abgegrenzt, der keine menschliche Besiedlung oder ein wirtschaftliches Eigenleben zulässt, so bleibt er trotzdem Staatsgebiet.75 Auch eine Zersplitterung der vorhandenen Inseln in zahlreiche Teile stellt keine Einschränkung dar. Zwar hat das Vereinigte Königreich die Anerkennung von Bophuthatswana unter anderem mit der Begründung verweigert, das Gebiet sei zu zersplittert.76 Eine starke Zersplitterung des Staatsgebietes mag die Aufrechterhaltung von Unabhängigkeit erschweren, aber die Staatsgebietsqualität beeinträchtigt es nicht.77 Diese Einschätzung ergibt sich schon aus Art. 46 SRÜ, wonach ein Archipel mit zahlreichen Inseln und Inselteilen einen Staat bilden kann, obwohl diese Landgebiete von großen Wasserflächen getrennt sind.78 3. Reduzierung des Umfangs Die Verkleinerung des Staatsgebietes hat auf die Existenz des Staates grundsätzlich keine Auswirkung.79 Dies ist auch dann der Fall, wenn es sich 72  Question of the Monastery at St. Naoum, Advisory Opinion of 4 September 1924, No. 9, S. 9–10. 73  Epping, in: Ipsen (2014), §  5, Rn. 7; diese Wertung zeigt auch bereits Art. 121  SRÜ. 74  Schweisfurth, 9. Kapitel, IV. 1., Rn. 16; dieselbe Wertung gilt auch bei Festlandstaaten, vgl. sogenannte Exklaven. 75  Vgl. dazu schon die Ausführungen unter § 11, A., II. 76  Chalker, S. 508. 77  Crawford (2006), S. 47. 78  Crawford (2006), S. 47. 79  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, § 13, S. 137; Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 189: „Da sich das Völkerrecht seiner Natur nach nur mit dem äußeren



§ 11  Staatsgebiet75

um sehr große Gebietsverluste handelt. Beispielsweise verfügte das Vereinigte Königreich nach dem Verlust all seiner Kolonien nur noch über einen kleinen Bruchteil seines ehemaligen Staatsgebietes, und trotzdem hat diese Entwicklung auf die Staatseigenschaft keinen Einfluss gehabt.80 Diesen Ansatz verfolgt auch das Recht der internationalen Verträge. Gemäß Art. 29 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge81 wird jede Vertragspartei durch einen völkerrechtlichen Vertrag hinsichtlich ihres gesamten Hoheitsgebiets gebunden. Dies ist so zu verstehen, dass sich die Bindungswirkung nicht auf das Hoheitsgebiet zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses, sondern zu dem jeweils relevanten Zeitpunkt bezieht.82 Veränderungen des Hoheitsgebietes nach Vertragsschluss führen dazu, dass sich die Bindungswirkung auf das jeweilige Hoheitsgebiet in aktueller Form erstreckt. Die Vertragsgrenzen sind nicht starr, sondern passen sich den territorialen Veränderungen des Vertragsstaates an – man spricht daher von „moving treaty frontiers rule“, dem Prinzip der beweglichen Vertragsgrenzen.83 Eine Verkleinerung des Staatsgebietes hat daher auf die Identität und die Verpflichtungen eines Staates keine Auswirkungen. Das Völkerrecht sieht vor, dass ein Gebiet vorliegen muss, stellt aber keine Anforderungen an die Mindestgröße.84 Selbst Mikrostaaten wie Nauru (21 qkm), Monaco (2 qkm) oder die Vatikanstadt (0,44 qkm) haben ausreichend Landfläche, um einen Staat bilden zu können.85 Auch eine Mindesttiefe des Landgebietes ist nicht vorgegeben. Ein Landgebiet behält seine Staatsgebietsqualität auch dann, wenn es teilweise vom Meer unterspült ist.86 Dies gilt zumindest soweit, wie noch weiteres mit dem Erdboden verbundenes Staatsgebiet vorhanden ist, von dem der unterspülte Teil seine Staatsgebietsqualität ableiten kann.87 Der IGH hat selbst wesentlich kleinere Gebiete als Inseln anerkannt. So hat er beispielsweise festgestellt, dass eine Erhebung von 12 Meter Länge und 4 Meter Breite sowie 0,4 Metern über dem Meeresspiegel bei Flut die Bestand von Staaten befasst, haben territoriale Veränderungen […] auf den Bestand eines Staates grundsätzlich keinen Einfluss.“ 80  Crawford (2006), S. 673. 81  Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969. 82  Odendahl, in: Dörr/Schmalenbach, Art. 29, Rn. 28. 83  Odendahl, in: Dörr/Schmalenbach, Art. 29, Rn. 28–29. 84  Schweisfurth, 1. Kapitel, §3 II., Rn. 50; Rayfuse/Crawford, S. 4. 85  Herdegen (2013), § 8, Rn. 5; Stein/von Buttlar, § 17 II., Rn. 266; The World Factbook, Country Comparison: Area. 86  VG Köln, Urteil vom 3.5.1978 – 9 K 2565/77 (Sealand), S. 511. 87  VG Köln, Urteil vom 3.5.1978 – 9 K 2565/77 (Sealand), S. 511.

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

Eigenschaften einer Insel erfüllt.88 Wird die Landfläche allerdings derart klein oder unzugänglich, dass sie für eine menschliche Besiedlung oder ein wirtschaftliches Eigenleben nicht mehr geeignet ist, so wird die Insel zu einem Felsen herabgestuft, Art. 121 Abs. 3 SRÜ. Die Landfläche hat in diesem Fall weiterhin Staatsgebietsqualität. Um aber einen Staat bilden zu können, muss weiteres Staatsgebiet vorhanden sein, so dass dem Staatsvolk ausreichend Besiedlungsraum zur Verfügung steht. Das Verwaltungsgericht Köln hat im Sealand-Fall deutlich gemacht, dass ein Gebiet von 13 000 qm (0,013 qkm) nicht als dauerhafter Lebensraum für eine Gemeinschaft ausreicht.89 So schrieb bereits Platon, dass ein Land von solcher Größe sein muss, dass es so viele Bürger aufnehmen kann, wie zur eigenen Verteidigung erforderlich sind.90 Das Staatsgebiet muss groß genug sein, um alle „lebensnotwendigen Bedürfnisse[n] des Menschen“91 zu erfüllen. Das Staatsgebiet muss geeignet sein, als Lebensmittelpunkt zu dienen. Bei welcher Größe die Grenze zu ziehen ist, kann nicht pauschal beantwortet werden. Maßgeblich ist, dass auf der Fläche noch ein unabhängiges Leben für die Bewohner ermöglicht werden kann. Sobald die Insel regelmäßig überflutet wird, stellt sie eine trockenfallende Erhebung und dementsprechend kein Staatsgebiet mehr dar. II. Auswirkungen auf das maritime Staatsgebiet92 1. Anpassung der Basislinien Die globale Erwärmung führt zu deutlichen Veränderungen des terrestrischen Staatsgebietes. Dies wird auch Auswirkungen auf das maritime Staatsgebiet haben, das seine Staatsgebietsqualität von der Landfläche ableitet. „The land dominates the sea“ – der IGH hat in den North Sea Continental Shelf Cases deutlich darauf hingewiesen, dass alle Hoheitsgebiete im Meer nur eine „continuation of the […] land sovereignty of the coastal State, into and under the high seas“ sind.93 So bezeichnet Crawford diese Meeresgebiete auch als Zubehör, als „appurtenances“94. Das maritime 88  Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain, S. 99, Rz. 195, 197. 89  VG Köln, Urteil vom 3.5.1978 – 9 K 2565/77 (Sealand), S. 512. 90  Platon, in: Schöpsdau, Buch V, 737c-d, S. 42. 91  VG Köln, Urteil vom 3.5.1978 – 9 K 2565/77 (Sealand), S. 512. 92  Zu diesen Fragen, allerdings nicht vertiefend, bereits Kehrer, S. 214–216. 93  North Sea Continental Shelf Case, S. 51, Rn. 96; S. 31, Rn. 43. 94  Crawford (2012), S. 204.



§ 11  Staatsgebiet77

Staatsgebiet ist von der Beschaffenheit der Landmasse abhängig – die Niedrigwasserlinie entlang der Küste (normale Basislinie) dient der Bestimmung der Hoheitsgewässer. Im Folgenden ist zu untersuchen, wie sich die Veränderungen der Landmasse auf diese Meeresgewässer auswirken. Das SRÜ trifft keine konkreten Aussagen über die Variabilität der Basislinien.95 Da jedoch Art. 7 Abs. 2 SRÜ für den Fall einer sehr veränderlichen Küstenlinie explizit eine feste Basislinie vorsieht und Art. 76 Abs. 9 SRÜ feste Grenzen für den Festlandsockel anordnet, so kann man im Umkehrschluss davon ausgehen, dass das SRÜ grundsätzlich von variablen Basis­ linien ausgeht.96 Der Erosionsprozess und der Anstieg des Meeresspiegels beeinflussen die Festlegung der Basislinien. Verschiebt sich die Niedrigwasserlinie durch die Abtragung der Küste, so verändert sich auch die Lage der Basislinie. Variable Basislinien müssen zu gegebener Zeit an die neuen Verhältnisse angepasst werden.97 Die Distanz, wie weit sich die Basislinien landeinwärts verschieben, hängt von den Gegebenheiten der Küste ab: Je flacher die Küste ist, desto weiter verschiebt sich die Basislinie bei nur geringer Erhöhung des Meeresspiegels.98 Steigt der Meeresspiegel nur um wenige Dezimeter, so kann dies die Basislinie um viele Kilometer versetzen.99 Führt die natürliche Landabtragung zu einer Zerklüftung der Küste, so kann zunächst an das Ziehen einer geraden Basislinie gedacht werden. Dieser Überlegung folgt auch Art. 7 Abs. 2 SRÜ, wonach bei einer sehr veränderlichen Küstenlinie die am Weitesten seewärts verlaufende Niedrigwasserlinie gewählt werden kann. Wird die Niedrigwasserlinie nach dieser Vorschrift festgelegt, so bleibt sie zunächst solange gültig, bis der betroffene Staat sie ändert, Art. 7 Abs. 2 SRÜ. Auf diese Weise bleibt die Ausdehnung des Küstenmeers und der anderen Seegebiete konstant, obwohl sich die Niedrigwasserlinie aufgrund des steigenden Meeresspiegels ständig landwärts verschiebt.100 Weicht die tatsächliche Niedrigwasserlinie jedoch von der festgelegten Linie signifikant ab, so ist der Inselstaat dazu verpflichtet, entsprechende Anpassungen vorzunehmen.101 Dem Inselstaat bleibt ein ge95  Caron

(1990), S. 634. (1990), S. 634. 97  Vitzthum, in: Vitzthum, 2. Kapitel, Rn. 13; Alexander, S. 535; Schofield, in: Ruppel/Roschmann/Ruppel-Schlichtung, S. 605. 98  Soons, S. 216. 99  Soons, S. 216. 100  Soons, S. 220. 101  Vgl. dazu auch Art. 7 Abs. 3 SRÜ; Soons, S. 220. 96  Caron

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

wisser Einschätzungsspielraum, wann die Diskrepanz zwischen den Werten eine Meldepflicht nach sich zieht.102 Mit einer sich verringernden Landfläche umschließt das Küstenmeer ein immer kleineres terrestrisches Staatsgebiet. Das maritime Staatsgebiet, dessen Bemessung von den Basislinien abhängt, muss dieser Entwicklung zwangsläufig folgen.103 Dabei wird die Ausdehnung des Küstenmeers nicht kleiner – nur die Position der äußeren und inneren Begrenzung verändert sich.104 Soweit die Erhebung noch als Insel qualifiziert wird und einen Festlandsockel beanspruchen kann, verlängern die überfluteten Küstengebiete diesen Festlandsockel.105 Das ehemalige Landgebiet erstreckt sich dann auf dem Meeresgrund und bildet die natürliche Verlängerung des Festlandsockels. Je nach den konkreten Umständen könnte ein Inselstaat für einen gewissen Zeitraum sogar über einen größeren Bereich zur exklusiven Ausbeutung verfügen. 2. Verschiebung der Hoheitsbereiche Mit der Verringerung des Landgebietes verschieben sich die Meeresgebiete immer weiter landwärts. Ein Meeresabschnitt, der früher zum Küstenmeer gehörte, kann durch die Grenzverschiebung nun in die AWZ fallen, wie auch der Bereich der ehemaligen AWZ nun zur Hohen See gehören kann.106 Damit können sowohl für den Inselstaat selbst als auch für andere Staaten jeweils unterschiedliche Rechte und Pflichten verbunden sein.107 3. Verlust der AWZ und des Festlandsockels Während das Küstenmeer und die Anschlusszone in ihrer Ausdehnung erhalten bleiben, so gehen die AWZ und der Festlandsockel verloren, wenn 102  Soons,

S. 220. S. 8: „The requirement of territory could be considered to be legally met for some time still, although territorial sea and economic zones would presumably decrease and could become defunct prior to complete loss of all land territory.“; vgl. auch für den umgekehrten Fall der Neubildung von Land: Dahm/Delbrück/ Wolfrum, Band I/1, S. 369, Rz. 2: „Küstengewässer schieben sich […] entsprechend hinaus.“. 104  Soons, S. 216; Schofield, in: Ruppel/Roschmann/Ruppel-Schlichtung, S. 598: „their maritime limits are pulled back“. 105  Soons, S. 216. 106  Soons, S. 221. 107  Soons, S. 221. 103  Park,



§ 11  Staatsgebiet79

die Insel nur noch als Felsen qualifiziert werden kann. Obwohl diese Bereiche nicht mehr zum Staatsgebiet gehören, so hat der Staat dort bestimmte souveräne Rechte und Hoheitsbefugnisse, Art. 56, 77 SRÜ. Auf die im Gegensatz zum Küstenmeer wesentlich umfangreichere AWZ sind Inselstaaten in höchstem Maße angewiesen. Der Sinn und Zweck einer AWZ war die bessere Unterstützung von Küsten- und Inselstaaten, deren Bevölkerungen von der Fischerei als Lebensgrundlage abhängig waren.108 So wurde im Rahmen der Zweiten UN-Seerechtskonferenz 1960 bereits vorgeschlagen, dass Küstenstaaten besondere Fischereirechte in einem Gebiet im Anschluss an ihre bisherigen Hoheitsgewässer eingeräumt werden sollen, wenn die Ausbeutung der Meeresressourcen in diesem Gebiet von fundamentaler Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung des Staates oder zur Ernährung der Bevölkerung erforderlich ist.109 Die AWZ war daher nur zu gewähren, wenn sie der Versorgung einer lokal ansässigen Bevölkerung diente. Ist die Insel nicht bewohnbar, so benötigt sie auch keine AWZ. Die Vorschrift des Art. 121 Abs. 3 SRÜ, die mit der Dritten UN-Seerechtskonferenz 1982 eingeführt wurde, stellt interessanterweise jedoch darauf ab, ob die Insel zur menschlichen Besiedlung geeignet ist – und nicht, ob dort tatsächlich eine menschliche Gemeinschaft lebt. Traditionell ist eine Insel für Menschen bewohnbar, wenn sie über Süßwasservorkommen und eine Vegetation sowie Material zum Bau einer Unterkunft verfügt.110 Mittlerweile ermöglicht der technische und logistische Fortschritt den Import von Trinkwasser, Lebensmitteln und sonstigem Zubehör sowie die Nutzung von Entsalzungsanlagen, so dass heutzutage auch Inseln ohne entsprechende Reserven bewohnbar gemacht werden können.111 Mit genügend Aufwand könnte jede natürliche Formation zu einer Insel aufgewertet werden.112 Aus diesem Grund liegt der Gedanke nahe, dass eine Insel mit ihren eigenen Ressourcen ohne externe Unterstützung zur Besiedlung geeignet sein muss, um nicht als Felsen zu gelten.113 Allerdings 108  UN Doc. A/CONF.13/38, Resolution VI, Special situations relating to coastal fisheries, First United Nations Conference on the Law of the Sea, S. 144. 109  UN Doc. A/CONF.19/L.12, Brazil, Cuba, and Uruguay: amendments to the second proposal in document A/CONF.19/L.4, Second United Nations Conference on the Law of the Sea, S. 173. 110  Freestone, in: Churchill/Freestone, S. 112; vgl. auch Internationale Meeres­ bodenbehörde, Presseerklärung, 2. Juni 2009, SB/15/10, abrufbar unter: http://www. isa.org.jm/files/documents/EN/Press/Press09/SB-15-10.pdf (zuletzt abgerufen am 17.09.2015), Ansicht Indonesiens, S. 3. 111  Hodgson/Smith, S. 231. 112  Hodgson/Smith, S. 231. 113  Van Dyke/Brooks, S. 288.

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

zeigt das Beispiel der norwegischen Insel Jan Mayen, dass die Abhängigkeit von Hilfsmitteln die Besiedlungsfähigkeit nicht scheitern lässt. Auf Jan Mayen halten sich ständig etwa 30–40 Techniker und anderes Personal auf, die dort zur Wartung der Wetterstation, der Funknavigations- und der Küstenfunkstation stationiert sind und regelmäßig per Schiff versorgt werden.114 Trotzdem wurde deutlich festgestellt, dass Jan Mayen als Insel anzusehen und Art. 121 Abs. 3 SRÜ nicht anwendbar ist.115 Die externe Unterstützung schadet somit nicht, wenn die Insel dadurch ständig bewohnbar ist. Der Wortlaut von Art. 121 Abs. 3 SRÜ stellt darauf ab, ob die Insel zur menschlichen Besiedlung geeignet ist – dies zielt auf die aktuellen Gegebenheiten ab.116 Der frühere Zustand der Insel oder potentielle Zukunftsszenarien sind dabei unbedeutsam. Könnte zum jetzigen Zeitpunkt eine Gemeinschaft ständig dort leben, so ist die Insel bewohnbar. Soweit eine Insel trotz der Herausforderungen des Klimawandels noch bewohnt ist, reicht dies als Indikator für ihre Besiedlungsfähigkeit aus. Wenn jedoch der Punkt erreicht ist, dass Menschen von der Insel aufgrund der dort herrschenden Bedingungen dauerhaft emigrieren, so muss die Geeignetheit infrage gestellt werden. Ist eine Insel nicht mehr für die menschliche Besiedlung geeignet, so reicht es auch aus, wenn sie über ein wirtschaftliches Eigenleben verfügt. Die beiden Kriterien sind alternativ zu verstehen.117 Die wirtschaftliche Nutzbarkeit einer Insel erfordert einen gewissen ökonomischen Wert. Dabei muss die Nutzung nicht landwirtschaftlicher Natur sein. Es kann sich auch beispielsweise um die Ausbeutung der lebenden und nichtlebende Ressourcen innerhalb des Küstenmeeres oder die Nutzung für eine Radio- oder Wetterstation handeln.118 Auch ein Leuchtturm oder eine andere Navigationshilfe kann durch seine Bedeutung für die Seefahrt oder den Wassersport einen wirtschaftlichen Wert haben.119 Die Formulierung Eigenleben impliziert, dass die Insel die Wirtschaftlichkeit selbst generieren muss. Die externe Unterstützung schadet nicht, sofern der eigentliche Wert von der Insel selbst ausgeht.120 114  Maritime Delimitation in the Area between Greenland and Jan Mayen, S. 46, Rn. 15; Conciliation Commission on the Continental Shelf area between Iceland and Jan Mayen, S. 10. 115  Conciliation Commission on the Continental Shelf area between Iceland and Jan Mayen, S. 10. 116  Charney, S. 867. 117  Tanaka, S. 66; Charney, S. 868. 118  Tanaka, S. 66; Charney, S. 870. 119  Kwiatkowska/Soons, S. 167. 120  Charney, S. 871; vgl. hierzu nochmal das Beispiel Jan Mayen: Conciliation Commission on the Continental Shelf area between Iceland and Jan Mayen, S. 10.



§ 11  Staatsgebiet81

In der Staatenpraxis hat sich jedoch gezeigt, dass grundsätzlich von einer Insel mit Berechtigung zu einer AWZ ausgegangen wird, soweit dies nicht von anderen Staaten bezweifelt wird. So verfügen beispielsweise die unbewohnten Howard und Baker Islands derzeit weder über Süßwasserreserven noch über wirtschaftliche Aktivität, aber die von den USA beanspruchte AWZ wird nicht beanstandet.121 Dies ist bei dem zu Japan gehörenden Okinotorishima-Riff anders: Japan streitet seit Jahren mit China über den Status des Riffes. Das segelförmige Riff hat einen Umfang von elf Kilometern und liegt bei Flut fast vollständig unter dem Meeresspiegel.122 Während in den 1930er Jahren noch sechs Felsen über dem Meeresspiegel lagen, so sind es mittlerweile nur noch zwei Felsen, die bei Flut nur 6 cm (Higashikojima) bzw. 16 cm (Kitakojima) aus dem Wasser he­ rausragen.123 Um deren Untergang zu verhindern, hat Japan die beiden Felsen einbetoniert.124 Es gibt jedoch weder Süßwasser oder Vegetation, noch finden sich im Küstenmeer Fisch- oder Mineralvorkommen von wirtschaftlichem Wert.125 Auf Okinotorishima gibt es eine Forschungs- und Wetterstation, die sich nicht auf den Felsen befindet, sondern auf dem Riff auf Stelzen erbaut wurde.126 Da die Formationen selbst dementsprechend weder zur menschlichen Besiedlung geeignet sind noch ein wirtschaftliches Eigenleben zulassen, handelt es sich nach Art. 121 Abs. 3 SRÜ um Felsen. Ihnen kommt zwar ein Küstenmeer, aber keine AWZ und kein Festland­ sockel zu. Der Wegfall der AWZ ist ein drastischer Einschnitt in die Haupteinkommensquelle. Die kommerzielle Fischerei findet zu 70–85 % in der AWZ statt.127 Aber die Inselstaaten sind nicht nur von den Einkünften aus der Fischerei, sondern auch beispielsweise dem Verkauf von Fischereilizenzen abhängig.128 Auch die Rohstoffe aus dem Meeresuntergrund sind für Inselstaaten von großem Wert. Der Untergang einer Insel aus der Inselgruppe kann je nach Lage und Position der anderen Inseln zu einem Verlust von etwa 125.663 qsm bzw. 431.014 qkm AWZ führen.129

121  Song

(2010), S. 690. in: Hong/Van Dyke, S. 148. 123  Song, in: Hong/Van Dyke, S. 148. 124  Song, in: Hong/Van Dyke, S. 149. 125  Song (2010), S. 692–693. 126  Song, in: Hong/Van Dyke, S. 149, 175; vgl. hierzu auch Bildmaterial dieser Station, die sehr an die Plattform Sealand erinnert. 127  Caron (1990), S. 638. 128  Soons, S. 221. 129  Berechnung des Flächeninhalts eines Kreises: π × (200 sm)2 bzw. π × (1,852 km × 200)2; vgl. dazu auch Soons, S. 218 und Caron (1990), S. 638. 122  Song,

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

4. Verlust des Küstenmeeres Inselstaaten bestehen oftmals aus mehreren Inseln. Werden einzelne Inseln einer Inselgruppe regelmäßig überflutet und liegen nur noch bei Ebbe über dem Meeresspiegel, so entstehen trockenfallende Erhebungen. Wie sich aus einem Umkehrschluss zu Art. 121 Abs. 2 SRÜ ergibt, verfügen trockenfallende Erhebungen weder über ein eigenes Küstenmeer noch über eine Anschlusszone, eine AWZ oder einen Festlandsockel. Sie können jedoch weiterhin als Messpunkt für die Bestimmung der Basislinie dienen, wenn sie in das Küstenmeer einer (anderen zum gleichen Staat gehörenden) Insel fallen, Art. 13 Abs. 1 SRÜ. Liegt die Erhebung weiter als 12 Seemeilen von einer Insel entfernt, so kann diese Erhebung nicht mehr als Messpunkt verwendet werden, Art. 13 Abs. 2 SRÜ. Die Basislinie kann nicht auf diese frühere Insel gezogen werden, so dass die Basislinie ein kleineres Gebiet umschließt und somit die Ausdehnung des Küstenmeeres verkürzt. Dies gilt auch für die anderen Hoheitsgewässer wie die Anschlusszone und die AWZ. Werden alle Inseln eines Inselstaates regelmäßig überflutet, so werden sie alle zu trockenfallenden Erhebungen, denen weder ein Küstenmeer noch eine Anschlusszone, eine AWZ oder ein Festlandsockel zusteht. Solche Hoheitsgebiete stehen einem Staat nur zu, wenn er über eine Insel verfügt, Art. 121 Abs. 2 SRÜ. Dies gilt erst recht, wenn alle Inseln des Inselstaates dauerhaft im Meer versinken. III. Schutzmaßnahmen Es gibt zahlreiche Möglichkeiten, die bedrohten Inseln zu schützen. Dazu gehören insbesondere der Bau von Deichen und Schutzwällen, die Aufschüttung der Inseln sowie die Nutzung von Stelzen. All diese Maßnahmen werden durch Menschenhand geschaffen. Es stellt sich jeweils die Frage, ob dies die Natürlichkeit der Insel beeinträchtigt und wie sich dies auf die Eigenschaft als Staatsgebiet auswirkt.130 1. Deiche und Schutzwälle Um die Anfälligkeit für Erosion aufgrund starker Meeresströmung zu reduzieren, kommt der Bau eines Deiches oder eines Schutzwalles in Betracht. Zwar wird mit diesen Maßnahmen der natürliche Verlauf verändert und die Insel den Naturgewalten weniger ausgesetzt. An der Natürlichkeit 130  Kehrer,

S. 60.



§ 11  Staatsgebiet83

der Insel ändert sich jedoch nichts. Der Schutz von Inseln durch Deiche und Wälle stellt ihre Natürlichkeit nicht infrage.131 Es muss jedoch bedacht werden, dass solche Anlagen in der Anschaffung und Wartung sehr teuer sind. So wurde beispielsweise geschätzt, dass ein temporärer Schutzwall für die Marshallinseln etwa 100 Millionen US-Dollar kosten würde.132 Viele der armen Inselstaaten können sich solche Anlagen nicht leisten. Hinzu kommt, dass insbesondere Staaten wie die Malediven, deren Haupteinnahmequelle der Tourismus ist, schwere Einbußen befürchten müssen, wenn hohe Schutzwälle den Meeresblick beeinträchtigen.133 Ferner können solche Schutzmaßnahmen auch kontraproduktiv wirken. Wird ein Schutzwall auf dem Landgebiet aufgestellt, so können die dadurch gebrochenen Wellen die Erosion des Strandes begünstigen und das Landgebiet seewärts des Schutzwalles noch stärker abtragen.134 Die genaue Position und die dadurch verursachten Wellenbewegungen müssen genau berechnet werden, damit Schutzmaßnahmen nicht mehr Schaden anrichten als Nutzen bringen. 2. Aufschüttung a) Erhöhung der Insel Es gibt ebenfalls die Möglichkeit, bestehende Inseln mit Sand oder anderen Materialien anzuheben. Ein solches Vorhaben ist durchaus mit großem Aufwand und hohen Kosten verbunden, da alle Bauwerke und die gesamte Infrastruktur auf der erhöhten Insel neu errichtet sowie fruchtbare Erde für eine neue Pflanzenwelt und die Ermöglichung der Landwirtschaft wieder aufgebracht werden müssten.135 Technisch ist dies jedoch durchaus durchführbar. Es stellt sich dann die Frage, welche Konsequenzen das mensch­ liche Einwirken für die Insel haben. Um Staatsgebiet sein zu können, muss es sich bei einer Insel um einen Teil der natürlichen Erdoberfläche handeln. Obwohl das SRÜ die Abgrenzung von Hoheitsgewässern regelt, kann Art. 121 Abs. 1 SRÜ für die Anforderungen an eine Insel als Hoheitsgewässer generierende Landfläche 131  Park, S. 14; Elferink, in: Wolfrum, Rn. 4: „An island that is reinforced with coastal defences in principle remains an island in the sense of Art. 121 UN Convention on the Law of the Sea“; Yamamoto/Esteban (2010), S. 3. 132  Yamamoto/Esteban (2011), S. 29. 133  Yamamoto/Esteban (2011), S. 30. 134  Grote Stoutenburg (2011), S. 277. 135  Yamamoto/Esteban (2014), S. 160.

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

herangezogen werden. Danach muss die Landfläche „natürlich entstanden“ sein. Durch die Aufschüttung könnte die Natürlichkeit der Erdoberfläche beeinträchtigt sein. Es kommt in Betracht, dass durch die Aufschüttung eine künstliche Insel geschaffen wird. Gemäß Art. 60 Abs. 8 SRÜ haben künstliche Inseln nicht den Status von Inseln und stellen somit auch kein Staatsgebiet dar. Eine allgemeingültige Definition einer künstlichen Insel gibt es nicht.136 Generell wird darunter jedoch eine durch Menschenhand geschaffene Formation verstanden, die mit dem Meeresboden dauerhaft verbunden und von Wasser umgeben ist und bei Flut über dem Meeresspiegel liegt.137 Ist die künstliche Insel als Ganze transportfähig, so spricht man auch von einer Anlage. Dies ist in der Regel bei Konstruktionen aus Beton oder Stahl der Fall, beispielsweise Hubinseln.138 Natürliche und künstliche Inseln unterscheiden sich somit maßgeblich durch das Kriterium der natürlichen Entstehungsweise. Dies erfordert grundsätzlich, dass die Insel nicht durch menschlichen Einfluss zustande gekommen ist.139 Wird eine vorhandene Insel mit natürlichen Materialien wie Sand und Gesteinsbrocken erhöht, so ist die Oberfläche zwar nachträglich aufgeschüttet, aber der Ursprung bleibt natürlich. Die Insel besteht weiterhin aus einer festen und natürlichen Erdoberfläche. Sie eignet sich daher auch weiterhin als Staatsgebiet. Steigt der Meeresspiegel derart an, dass nur noch der aufgeschüttete Teil der Insel über den Meeresspiegel hinausragt, kann diese Bewertung erneut infrage gestellt werden.140 Ohne die künstliche Erhöhung würde die natürliche Insel nicht mehr existieren. Der Entwurf für das Übereinkommen über das Küstenmeer und die Anschlusszone 1958 sah zunächst keine Einschränkung der Inseln auf ihre natürliche Entstehungsweise vor, obwohl dies durchaus diskutiert wurde.141 Insbesondere der Sonderberichtserstatter François hat sich für eine Gleichstellung von natürlichen und künstlichen Inseln eingesetzt.142 Als Hauptargument dagegen wurde von Lauterpacht angeführt, dass dies zu einer 136  Lagoni,

S. 243. S. 6; Lagoni, S. 243. 138  Lagoni, S. 244. 139  Papadakis, S. 93; Tanaka, S. 64. 140  Soons, S. 222. 141  UN Doc. A/CN.4/SR.260, S. 91–94. 142  UN Doc. A/CN.4/SR.260, S. 91, Rn. 9; S. 94, Rn. 46. 137  Papadakis,



§ 11  Staatsgebiet85

Ausdehnung der Hoheitsgewässer führen könnte, indem die Staaten fortlaufend künstliche Inseln errichten.143 Der Zusatz „natürlich entstanden“ wurde schließlich später auf Initiative der USA eingesetzt.144 Es zeigt sich dabei deutlich, dass der Regelung der Gedanke zugrunde liegt, dass Staaten ihren Machtbereich nicht beliebig seewärts vergrößeren können sollen – wie dies heute von Art. 60 Abs. 8 SRÜ reflektiert wird. Soll eine natürliche Insel durch die Aufschüttung nur vor dem Versinken im Meer bewahrt werden, so liegt diesem Vorhaben kein Expansionsdrang zugrunde, sondern vielmehr der Erhalt der Insel und die Sicherung der Existenz. Daher wird für die Bewertung, ob es sich um eine natürliche oder eine künstliche Insel handelt, ein Vernunft- und Zweckmäßigkeitstest vorgeschlagen.145 Dient die Aufschüttung einem nachvollziehbarem Zweck und nicht lediglich der Ausdehnung der Hoheitsgewässer, so soll die Formation trotz der Aufschüttung weiterhin als natürliche Insel im Sinne von Art. 121 Abs. 1 SRÜ anzusehen sein.146 Es handelt sich in diesen Fällen um die Bewahrung von bestehenden Hoheitsgewässern und nicht um Gewinnung neuer Hoheitsgebiete.147 Eine durch Menschenhand aufgeschüttete Insel, die zuvor natürlich entstanden ist, bleibt somit eine natürliche Insel. Sie kann weiterhin Staatsgebiet sein und Hoheitsgewässer generieren. Diese Möglichkeit ist jedoch sehr kostenintensiv, so dass viele kleine Inselstaaten für deren Durchsetzung externer Unterstützung bedürfen. b) Erweiterung der Insel Neben der Erhöhung einer Insel gibt es die Möglichkeit, eine bestehende Insel durch Aufschüttung zu erweitern. Solche Inselerweiterungen zeigen sich beispielsweise im Inselstaat Singapur, das sein Landgebiet durch Sandaufschüttungen vergrößert, um die Bedürfnisse der stetig wachsenden Bevölkerung erfüllen zu können.148 Die natürliche Landerweiterung ist insbesondere in den Niederlanden weit verbreitet. Dort werden flache Gebiete eingedeicht, Sedimente sickern vermehrt im ruhigen Wasser ab und werden schließlich durch ständige Entwässerung trocken gelegt. Die natürliche Anschwemmung wird durch ein 143  UN

Doc. A/CN.4/SR.260, S. 94, Rn. 48. (Hrsg.), Art. 121, S. 327. 145  Papadakis, S. 94. 146  Papadakis, S. 94; Soons, S. 222. 147  Grote Stoutenburg, in: Gerrard/Wannier S. 62; Soons, S. 222. 148  FAZ online, Attacke der Nachbarländer: Singapur hortet Sand, 19.04.2007. 144  Nandan/Rosenne

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

komplexes System beschleunigt. Dass diese Anschwemmung von Land (Akkretion) durch menschliche Unterstützung herbeigeführt wurde, wird jedoch als unschädlich angesehen.149 So hat dies auch das VG Köln im Sealand-Fall gesehen, das diesbezüglich folgendes ausführt: „Bei der Anlegung von Deichen zur Vergrößerung des vorhandenen Staatsgebietes wird vielmehr eine neue Erdoberfläche gewonnen, die unmittelbar an das bereits vorhandene Staatsgebiet angrenzt und mithin auch die Staatsgebietsqualität des bereits vorhandenen Staatsgebiets teilt, wohingegen im Falle der künstlichen Insel ‚Sealand‘ keine neue Erdoberfläche geschaffen worden ist.“150 Im Fall der Anschwemmung handelt es sich um einen natürlichen Prozess, der durch menschliche Unterstützung gesteuert und beschleunigt wird. Hingegen ist die Aufschüttung kein solcher natürlicher Prozess, sondern es werden Materialien, wie beispielsweise Gestein und Sand, durch Menschenhand auf dem Meeresboden platziert und angehäuft. Während bei der Anschwemmung die Erdoberfläche an der zu erweiternden Stelle originär entsteht, hat bei der Aufschüttung der Mensch die Erdoberfläche künstlich geschaffen. Die Neulandgewinnung unmittelbar an der Küste des Staates kann vielfältig sein und auch verschiedene Techniken wie Eindeichung und Sandaufschüttung miteinander verbinden. Völkergewohnheitsrechtlich ist mittlerweile anerkannt, dass die bloße Erweiterung einer Küste das Staatsgebiet vergrößert.151 Da sich die Souveränität des Staates auf das Küstenmeer und die Archipelgewässer erstreckt, leiten Erweiterungen der Erdoberfläche ihre Staatsgebietsqualität von dem vorhandenen Staatsgebiet ab. Dies gilt sowohl für die natürliche Anschwemmung unter menschlicher Beeinflussung, wie vom VG Köln ausgeführt, als auch für die Aufschüttung der Küste. Die Erweiterung des Staatsgebietes durch im Küstenmeer aufgeschüttetes und angrenzendes Neuland wandelt folglich einen Teil des maritimen Staatsgebietes (Küstenmeer oder Archipelgewässer) in terrestrisches Staatsgebiet um. Dass der Staat dadurch seine Souveränität ausweitet, scheint unschädlich. So verliert beispielsweise die Staatengemeinschaft für den 149  Jennings/Watts, Part II–IV, S. 696, § 258; vgl. dazu auch Crawford (2012), S. 240, wonach auch „deposits on a sea coast“ ohne nähere Begrenzung auf einen natürlichen Prozess zur Weiterung des Staatsgebietes führen können; zustimmend wohl auch Kwiatkowska/Soons, S. 170: „the element of human activitiy […] is ultimatey directed at the element of nature – land reclaimed from the sea“; Elferink, in: Wolfrum, Rn. 4: „Islands that are newly formed by natural processes after human intervention in the natural environment will in principle fall under Art. 121.“ 150  VG Köln, Urteil vom 3.5.1978 – 9 K 2565/77 (Sealand), S. 511. Da die Flakstellung Sealand auf Betonpfeilern ruht, müsste sie vielmehr als „Anlage“ und nicht als „künstliche Insel“ bezeichnet werden. 151  Elferink, in: Wolfrum, Rn. 9.



§ 11  Staatsgebiet87

Bereich des neu geschaffenen Festlandes das Recht zur friedlichen Durchfahrt. Fraglich bleibt, ob die Neulandgewinnung auch die Hoheitsgewässer herausschiebt. In den Niederlanden wurde mit dem durch Sand aufgeschütteten Hafengebiet Maasvlakte die Basislinie herausgeschoben.152 Die Niederlande sind jedoch keine Insel, so dass Art. 60 Abs. 8 SRÜ, wonach die Abgrenzung des Küstenmeeres nicht berührt wird, nicht anwendbar sind.153 Dies muss entsprechend auch für die Neulandgewinnung bei Inseln gelten. Landerweiterungen von Inselküsten haben denselben Effekt wie Landerweiterungen von Kontinentalküsten. Denn nach Art. 121 Abs. 2 SRÜ sind Inseln anderen Landgebieten grundsätzlich gleichgestellt, so dass für sie die gleichen Bedingungen gelten. Das SRÜ sieht Sonderregeln nur für künstliche Inseln vor, aber nicht für künstliche Erweiterungen von natür­ lichen Inseln. Die Brisanz dieses Themas hat auch bereits den Inselstaat Singapur und seine Nachbarstaaten beschäftigt. So haben Singapur und Indonesien bekannt gegeben, dass die Landerweiterungen Singapurs die bestehenden Seegrenzen zwischen den beiden Staaten nicht beeinträchtigen.154 Bestehen internationale Verträge bezüglich festgelegter Seegrenzen, so gelten diese unabhängig von der Verschiebung der Basislinien.155 3. Nutzung von Stelzen In Betracht kommt auch die Nutzung von Stelzen oder Pfeilern, um Wohnhäuser höher zu errichten und vor dem Wasser zu schützen.156 Das Beispiel Venedigs zeigt, dass ein gesamter Lebensraum auf Holzpfählen errichtet werden kann.157 Eine solche Schutzmaßnahme bietet sich insbesondere dann an, wenn Gebiete regelmäßig vom Wasser überflutet werden. Liegt jedoch die gesamte Insel nur noch bei Ebbe über dem Meeresspiegel, so handelt es sich um eine trockenfallende Erhebung im Sinne von Art. 13 SRÜ. Eine trockenfallende Erhebung ist kein Staatsgebiet. Die Stelzen oder 152  Elferink,

in: Wolfrum, Rn. 9. S. 243. 154  Joint Press Statement by the Governments of the Republic of Indonesia and the Republic of Singapore on the Third Meeting of the Technical Discussions on Maritime Boundaries, 28./29. März 2007, abrufbar unter: http://www.mfa.gov.sg (zuletzt abgerufen am 17.09.2015). 155  Vitzthum, in: Vitzthum, S. 74, Rn. 14; Grote Stoutenburg (2011), S. 280. 156  Yamamoto/Esteban (2014), S. 157. 157  Gleichfalls auf dieses Beispiel verweisend bereits Kehrer, S. 61. 153  Lagoni,

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

Pfeiler, die in der Regel aus Holz oder Beton errichtet werden, stellen keine eigene Landfläche dar und können daher nicht als Staatsgebiet qualifiziert werden.158 Dies hat bereits der Sealand-Fall eindrücklich gezeigt.159 Allerdings können trockenfallende Erhebungen mit Anlagen, die dauerhaft über den Meeresspiegel hinausragen, als Basislinie dienen, Art. 7 Abs. 4 SRÜ. Als solche Anlagen dienen insbesondere Leuchttürme. Wenn dies für Anlagen aus Beton und Stahl gilt, so ist anzunehmen, dass die Vorschrift bei einer Erhöhung durch natürliche Materialien ebenso anwendbar ist.160 Die Erhöhung kann die Insel nicht erhalten, aber es bleibt die Möglichkeit, sie weiterhin als Messpunkt für die Basislinie zu verwenden. 4. Fixierung der Basislinien Als Schutzmaßnahme für das maritime Staatsgebiet kommt die Fixierung der Meeresgewässer auf der Basis der derzeit bestehenden Basislinien in Betracht.161 Eine solche Fixierung würde die Anpassung der Basislinien an die zurückgehende Küstenlinie hemmen. Alle Küsten- und Inselstaaten könnten damit in Zukunft noch über Hoheitsgewässer verfügen, die ihnen aufgrund der neuen Position der Küstenlinie nicht mehr zustehen würden. Da sich die Küstenlinie stetig und ungleichmäßig verändert, würde eine solche eindeutige Markierung durch die Fixierung der Basislinien zu mehr Sicherheit über das Vorhandensein staatlicher Hoheitsräume führen.162 Wenn die Basislinie durch den ansteigenden Meeresspiegel immer weiter seewärts ins Meer rückt, entstehen zwischen der Basislinie und der Küstenlinie innere Gewässer.163 Allerdings handelt es sich hierbei um das ehemalige Landgebiet, über das der Staat bereits vorher volle Souveränität ausüben könnte. Durch die Fixierung würde der Staat zwar über mehr Meeresgewässer verfügen, aber nur im Austausch für vorheriges Landgebiet. Die gesamte Fläche, über die ein Staat Hoheitsrechte ausübt, würde sich nicht vergröAnsicht wohl Kehrer, S. 61. Köln, Urteil vom 3.5.1978 – 9 K 2565/77 (Sealand), S. 511: „Eine von Menschenhand geschaffene, künstliche Plattform, wie die des sog. ‚Fürstentums Sealand‘ kann weder als ‚Erdoberfläche‘ noch als ‚Landgebiet‘ bezeichnet werden, da sie ihren Ursprung nicht in der Erdkugel hat, also kein Kegelausschnitt aus der Erde ist.“ 160  Freestone, in: Churchill/Freestone, S. 112. 161  Caron (1990), S. 641; Rayfuse, in: Gerrard/Wannier, S. 181. 162  Caron (1990), S. 644. 163  Grote Stoutenburg (2011), S. 275. 158  Andere 159  VG



§ 11  Staatsgebiet89

ßern.164 Die Fixierung würde vielmehr zu einer Bewahrung des status quo führen. Die überschwemmten Landgebiete würden lediglich durch innere Gewässer ersetzt werden. Grundsätzlich ist die dauerhafte Festlegung von Basislinien kein ungewöhnlicher Gedanke. Wie Art. 7 Abs. 2 SRÜ zeigt, können gerade bei sehr veränderlichen Küstenlinien die festgelegten Basislinien trotz Rückgangs der Niedrigwasserlinie beibehalten werden, bis der Küstenstaat selbst die Basislinien ändert.165 Die Folgen der globalen Erwärmung wurden bei den Verhandlungen des SRÜ in den 1970er Jahren noch nicht berücksichtigt. Wie Art. 7 Abs. 2 SRÜ jedoch zeigt, haben die Verhandlungsparteien die Möglichkeit sehr veränderlicher Küstenlinien aufgrund natürlicher Veränderungen in Betracht gezogen. Die Einführung dieser Vorschrift geht auf eine Initiative Bangladeshs zurück, das im Ganges-Brahmaputra-Delta immer wieder mit Sturmfluten und Überschwemmungen zu kämpfen hat.166 Die Verhandlungsparteien waren bereit, im Falle eines solch bedrohten Gebietes die Basislinien dauerhaft zu fixieren.167 Wie auch Seegrenzen zwischen den Meeresgewässern verschiedener Küstenstaaten, die in internationalen Verträgen vereinbart wurden, als dauerhaft angesehen werden, so könnten auch Basislinien auf diese Weise festgelegt werden.168 Anstelle einer Fixierung der Basislinien kommt auch die Fixierung der äußeren Grenzen der Hoheitsgewässer in Betracht.169 Hierzu könnte die Vorschrift von Art. 76 Abs. 9 SRÜ als Vorlage gelten, die bereits die dauerhafte Festlegung der äußeren Grenze des Festlandsockels bestimmt.170 Wird nur die äußere Grenze dauerhaft festgelegt, so werden sich mit dem Rückgang der Küstenlinie und der landwärtigen Verschiebung der Basislinie die Meeresgewässer seewärts der Basislinie vergrößern.171 Damit würde ein Küsten- oder Inselstaat umfangreichere Meeresgewässer beanspruchen können, als ihm zustehen. Die neue Regelung soll aber gerade nicht dazu führen, dass ein Staat zusätzliche Hoheitsgewässer gewinnt. Daher erscheint die Fixierung der Basislinien als sinnvollerer Ansatz. Da sowohl Art. 7 Abs. 2 SRÜ als auch Art. 76 Abs. 9 SRÜ ausdrücklich für bestimmte Situationen anwendbar sind, ist eine großzügige Auslegung 164  Caron,

in: Hong/Van Dyke, , S. 16. in: Gerrard/Wannier, S. 181; Wannier/Gerrard, in: Ruppel/Roschmann/Ruppel-Schlichtung, S. 633. 166  Tanaka, S. 51. 167  Caron, in: Hong/Van Dyke, S. 10. 168  Schofield/Freestone, in: Gerrard/Wannier, S. 161. 169  Soons, S. 225. 170  Soons, S. 225. 171  Grote Stoutenburg (2011), S. 270, 275. 165  Rayfuse,

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

oder gar analoge Anwendung auf die Problematik des Meeresspiegelanstieges nicht möglich. Statt einer Fixierung der Basislinien auf Grundlage des bestehenden SRÜ kommt auch die Änderung des SRÜ nach Art. 312 SRÜ oder ein Zusatzvertrag zu dem SRÜ in Betracht.172 Nach Ablauf der zehnjährigen Frist in 2004 kann nun jeder Vertragsstaat eine Änderung vorschlagen und um die Einberufung einer Konferenz zur Prüfung dieser Änderung ersuchen (Art. 312 Abs. 1 S. 1 SRÜ). Befürworten mindestens die Hälfte der Vertragsstaaten das Ersuchen, wird die Konferenz einberufen (Art. 312 Abs. 1 S. 2 SRÜ). Sowohl die Änderung als auch der Abschluss eines Zusatzvertrages wären ein langwieriger Prozesse, aber die Einführung einer neuen Regel ist durchaus möglich, wenn sie nur ausreichend Fürsprecher findet.173 Eine solche Regelung würde dazu führen, dass Basislinien und Küstenlinien nicht mehr übereinstimmen. Dies würde mit einer der fundamentalen Regeln brechen, auf der das derzeitige Seerecht basiert. So hat der IGH bereits 1969 in den North Sea Continental Shelf Fällen deutlich festgestellt, dass „since the land is the legal source of the power which a State may exercise over territorial extensions to seaward, it must first be clearly established what features do in fact constitute such extensions.“174 Bis heute ist die Auffassung aufrecht erhalten worden, dass es die Küste ist, die die Rechte über die sich anschließenden Meeresgewässer generiert.175 Dass eine solche Durchbrechung traditioneller Auffassungen jedoch möglich ist, zeigt das Beispiel des Festlandsockels.176 Der Festlandsockel ist die unter Wasser gelegene natürliche Verlängerung des Landgebietes bis zur äußeren Kante des Festlandrandes (Art. 76 Abs. 1 Alt. 1 SRÜ). Nach Art. 76 Abs. 1 Alt. 2 SRÜ kann jedoch auch dann ein Festlandsockel bis zu 200 Seemeilen von der Basislinie aus in Anspruch genommen werden, obwohl das unterseeische Landgebiet nicht so weit reicht. Diese Regelung orientiert sich nicht an geographischen Strukturen, sondern beabsichtigt eine bessere rechtliche Übereinstimmung mit der AWZ.177 Auch im Rahmen internationaler Verträge gelten die Basislinien, wie sie zur Zeit des Vertragsschlusses bestanden haben. Nachträgliche Verschiebungen der Basislinie werden nicht berücksichtigt – die Basislinien gelten als 172  Vgl. dazu Schofield, S. 611; Wannier/Gerrard, in: Ruppel/Roschmann/RuppelSchlichtung, S. 634–635. 173  Wannier/Gerrard, in: Ruppel/Roschmann/Ruppel-Schlichtung, S. 634. 174  North Sea Continental Shelf Case, S. 51, Rn. 96. 175  Maritime Delimitation in the Black Sea (Romania v. Ukraine), S. 89, Rn. 77. 176  Grote Stoutenburg (2011), S. 274. 177  Grote Stoutenburg (2011), S. 274.



§ 11  Staatsgebiet91

fest. Dies kann zur Konsequenz haben, dass ein Staat je nach Zusammenhang über mehrere geltende Basislinien verfügt.178 Durch eine solche Regelung würde vermieden, dass derzeitige Hoheitsgewässer durch die zurückgehende Küstenlinie an die Hohe See zurückfallen. Die Staaten eignen sich hierbei jedoch keine neuen Hoheitsgewässer an – es werden vielmehr die bestehenden Hoheitsgewässer erhalten. Ein Verstoß gegen Art. 89 SRÜ liegt daher nicht vor. Mit der Fixierung der Hoheitsgewässer würde sich lediglich die Anknüpfung, wonach sich die Hoheitsrechte bemessen, verändern. Statt der aktuellen Küstenlinie wäre eine zu einem bestimmten Zeitpunkt bestehende Küstenlinie maßgeblich. Wenn nach Art. 76 Abs. 1 Alt. 2 SRÜ die Beanspruchung eines Festlandsockels ohne tatsächlich vorliegenden Festlandsockel möglich ist, so wirkt auch die Beanspruchung von Hoheitsgewässern ab einer virtuellen Küstenlinie nicht mehr fernliegend. Eine solche Regelung setzt jedoch voraus, dass ein Staat fortexistiert, dem die Hoheitsgewässer zustehen. Dieser Lösungsansatz dient somit nur Staaten mit größerem Staatsgebiet, die in näherer Zukunft nicht existentiell betroffen sind. Für kleine Inselstaaten, die im Fokus dieser Arbeit stehen, kann die Fixierung der Hoheitsgewässer infolge einer entsprechenden Änderung des SRÜ nur für eine Übergangszeit hilfreich sein.

C. Dauerhafte Überflutung des Gebietes I. Auswirkungen auf das Staatsgebiet Die intensivste Auswirkung, die der Klimawandel auf kleine Inselstaaten haben kann, ist die vollständige Überflutung des Gebietes. Zahlreiche Inseln liegen nur wenige Meter über dem Meeresspiegel, so dass ein solches Szenario bei einem kontinuierlich steigenden Meeresspiegel nur noch eine Frage der Zeit ist. Bereits seit einigen Jahren wird immer wieder von unbewohnten Inseln berichtet, die dauerhaft überschwemmt sind.179 Der Tsunami 2004 hat sogar die dicht besiedelten Malediven für einige Minuten beinahe vollständig überflutet.180 Die Schnelligkeit des ansteigenden Meeresspiegels hat sich im Vergleich zum vergangenen Jahrhundert verdoppelt, und die abschmelzenden Gletscher und Pole tragen stetig zu einer Beschleunigung bei.181 178  Vitzthum, in: Vitzthum, S. 74, Rn. 13; vgl. für feste Basislinien in Verordnungen der EU auch EuGH, Rs. C-146/89, Kommission v. Vereinigtes Königreich, Slg. 1991, I-3566, Rn. 31–34. 179  BBC News, Islands disappear under rising seas, 14.06.1999. 180  Park, S. 9. 181  Siehe dazu „Grundlagen des Klimawandels“ im Zweiten Teil dieser Arbeit.

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

Geht eine Insel aus einer Inselgruppe vollständig unter, so kann der Inselstaat nun auch kein Küstenmeer um dieses unterseeische Gebilde mehr geltend machen.182 Dies kann beträchtliche Ausmaße annehmen: Liegt eine Insel mindestens 24 Seemeilen von den bestimmenden Basislinien einer anderen Insel entfernt, verliert der Staat mit dem Untergang dieser Insel deren gesamtes Küstenmeer – bei einem Radius von 12 Seemeilen in jede Richtung betrifft dies ein Küstenmeer von etwa 452 qsm bzw. 1551 qkm.183 Wird die vollständige Inselgruppe dauerhaft überflutet, so verliert der Staat auch jegliches Küstenmeer. Da AWZ und Festlandsockel bereits mit der Herabstufung zum Felsen verloren gingen, kann der Staat ohne Landgebiet keine Meeresgewässer mehr beanspruchen. Zu untersuchen gilt an dieser Stelle, wie sich ein Ersatzgebiet auf diese Entwicklung auswirkt. In Betracht kommt der Erwerb bestehenden Landgebietes oder die Schaffung einer künstlichen Landfläche. II. Ersatzgebiete 1. Kauf oder Pacht neuen Landgebietes Ist das gesamte Landgebiet von der Überflutung bedroht, so kann in Betracht gezogen werden, eine andere Landmasse zu erwerben, die als Ersatz dienen kann.184 Wird dieses andere Landgebiet vollständig abgetreten, so kann es als neues Staatsgebiet dienen. In der Vergangenheit hat es entsprechende Zessionen von Staatsgebiet öfter gegeben. So haben beispielsweise die USA Alaska von dem Russischen Zarenreich und Louisiana von Frankreich gekauft. Auch das Vereinigte Königreich hat 1890 Helgoland an Deutschland abgetreten. Einige Inselstaaten sind bereits sehr interessiert an der Möglichkeit, fremdes Staatsgebiet zu erwerben. Zielobjekte sind die Gebiete benachbarter Staaten, die über eine ähnliche Kultur und ein gewohntes Klima verfügen. So bemühen sich beispielsweise die Malediven um Sri Lanka und Indien, die angeblich für Gespräche bereit sind.185 182  Mimura,

S. 139. der Zirkelmethode werden von jedem Küstenpunkt Kreisbögen geschlagen, vgl. dazu Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, S. 425. Aufgrund der geringen verbleibenden Landfläche und zur Vereinfachung hier durch Berechnung des Flächeninhalts eines Kreises: π × (12 sm)2 bzw. π × (1,852  km × 12)2. Vgl. hierzu auch Soons, S. 217, insbesondere die dortige Fußnote 54. 184  Yamamoto/Esteban (2014), S. 187. 185  The Guardian, Paradise almost lost: Maldives seek to buy a new homeland, 10.11.2008. 183  Nach



§ 11  Staatsgebiet93

Wie zurückhaltend Staaten heutzutage jedoch sind, zeigt das IGH-Urteil Nauru v. Australia.186 Nauru macht dabei geltend, dass der Phosphatabbau durch Australien auf ihrer Insel zu derart großen Beschädigungen geführt hat, dass sie eine Entschädigung von Australien beanspruchen. Australien war zwar gewillt, die Bevölkerung Naurus nach Australien umzusiedeln, aber die Einräumung von autonomen Rechten für ein bestimmtes Gebiet oder gar die Abtretung von Staatsgebiet kam nicht infrage.187 Möglicherweise muss es jedoch keine Abtretung des Staatsgebietes sein. Beispielsweise wurde Hongkong für 99 Jahre von China an das Vereinigte Königreich verpachtet, wie auch Guantanamo von Kuba auf unbestimmte Zeit an die USA.188 Bei einer solchen völkerrechtlichen Verpachtung verbleibt die territoriale Souveränität bei dem Verpächter, während dem Pächter die Gebietshoheit eingeräumt wird.189 Statt vollständiger territorialer Souveränität könnte auch die bloße Gebietshoheit ausreichend sein. Nach der Raumtheorie wäre dies nicht möglich, da das verpachtete Gebiet noch immer zum Staatsgebiet des Verpächters zählt. Es kann daher nicht gleichzeitig neues Staatsgebiet des Pächters sein. Die Kompetenztheorie stellt hingegen darauf ab, dass das Staatsgebiet ein Territorium ist, auf dem die staatliche Kompetenz wahrgenommen werden kann. Maßgeblich ist die effektive Beherrschung des Gebietes. Dies würde jedoch erfordern, dass dem Pächterstaat tatsächlich die umfassende ausschließliche Gebietshoheit zusteht und nicht an bestimmte Vorgaben gebunden ist. Ein Pachtvertrag wird jedoch stets den „Heimfall“ des Gebietes nach einer bestimmten Zeit oder in sonst bestimmten Fällen vorsehen, da es sich eben nicht um eine endgültige Abtretung handelt. In der Regel werden bei einem Pachtvertrag auch lediglich die Hoheitsrechte dem Pächter zur Ausübung überlassen und nicht wie bei Zessionen direkt an diesen übertragen.190 Das Vorhandensein eines Territoriums und somit der Fortbestand des Staates würde von der Wirksamkeit und dem Fortbestehen des Vertrages abhängen. Ein gepachtetes Gebiet kann daher kein Staatsgebiet sein. Erforderlich ist somit die Abtretung eines Staatsgebietes, zu der sich ein anderer Staat tatsächlich bereit erklären muss. Eine solche Bereitschaft zur 186  Certain Phosphate Lands in Nauru (Nauru v. Australia). Das Verfahren wurde 1993 eingestellt. 187  Certain Phosphate Lands in Nauru (Nauru v. Australia), S. 22, Rn. 32. 188  Ronen, Rn. 4, 11. 189  Ronen, Rn. 1. 190  Hatschek/Strupp, S. 221. Vgl. dort auch die Einschätzung einiger völkerrechtlicher Pachtverträge als „verschleierte Gebietsabtretungen“.

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

Abtretung eines Teils des eigenen Territoriums und aller damit verbundenen Ressourcen ist derzeit aber nicht ersichtlich.191 2. Künstliche Landfläche In Betracht kommt auch die Errichtung einer neuen Insel. Solche Vorkehrungen wurden beispielsweise bereits auf den Malediven mit dem Bau der Insel Hulhumalé getroffen. Hulhumalé wurde von 1997 bis 2002 mit Sand aufgeschüttet.192 Die Insel, die voraussichtlich 2020 fertig gestellt werden soll, soll Platz für bis zu 60 000 Menschen bieten. Bereits jetzt verfügt die Insel über alle notwendigen Versorgungseinrichtungen und ein umfassendes Straßen- und Infrastrukturnetz für ein Wohn- und Gewerbegebiet.193 Auch im Küstenmeer vor Dubai in den Vereinigten Arabischen Emiraten sind zahlreiche Inseln durch die Aufschüttung von Felsen und Sand entstanden. In diesen Fällen wurden Meeresgebiete mit natürlichen Materialien aufgeschüttet, um neues Land zu gewinnen. Künstliche Inseln dürfen überall errichtet werden, insbesondere im eigenen Küstenmeer, aber auch in der AWZ (Art. 60 Abs. 1 SRÜ), auf dem Festlandsockel (Art. 80 SRÜ) und auf Hoher See (Art. 87 Abs. 1 lit. d SRÜ). Eine künstliche Insel im Küstenmeer und in den Archipelgewässern unterliegt der Souveränität des jeweiligen Staates, was sich aus Art. 2 Abs. 1 SRÜ ergibt. So wurde beispielsweise Hulhumalé in den Archipelgewässern der Malediven errichtet.194 In der AWZ und auf dem Festlandsockel hingegen verfügt der jeweilige Staat nur über begrenzte Hoheitsgebiete, wie Artt. 60 Abs. 2, 80 SRÜ deutlich machen. Auf der Hohen See würden jegliche Hoheitsrechte dem Prinzip der Freiheit der Hohen See, das in Art. 89 SRÜ verankert ist, widersprechen.195 Die Hoheitsrechte über die künstlichen Inseln reflektieren somit die Hoheitsrechte über die entsprechenden Gewässer. Wird eine künstliche Insel im Küstenmeer oder den Archipelgewässern mithilfe der Verwendung natürlicher Materialien errichtet, so wird gerade keine bestehende Küste erweitert, sondern eine neue Insel geschaffen. Ob191  Rayfuse (2009), S. 8. Möglicherweise scheint aber Indonesien, das über zahlreiche unbewohnte Inseln verfügt, eine Vermietung in Betracht zu ziehen, vgl. ABC News, Indonesia’s rent-an-island answer to climate change, 03.06.2009. 192  Information der maledivischen Housing Development Corporation Ltd., abrufbar unter: http://www.hdc.com.mv/ (zuletzt abgerufen am 17.09.2015). 193  Information der maledivischen Housing Development Corporation Ltd., abrufbar unter: http://www.hdc.com.mv/ (zuletzt abgerufen am 17.09.2015). 194  Gagain, S. 109. 195  Gagain, S. 102.



§ 11  Staatsgebiet95

wohl das Ergebnis – nämlich die Schaffung neuen Landgebietes im Küstenmeer oder den Archipelgewässern – durchaus sehr ähnlich ist, bringt die fehlende Verbindung zu einer bestehenden Küste den maßgeblichen Unterschied in der rechtlichen Bewertung. Die Anerkennung einer neu geschaffenen Insel als Staatsgebiet hat sich im Gegensatz zu einer Erweiterung gerade bisher nicht völkergewohnheitsrechtlich etabliert.196 Soweit die künstlichen Inseln in den eigenen Hoheitsgewässern errichtet werden, können sie von den Staaten jedoch entsprechend den geltenden Hoheitsrechten genutzt werden. Dies kann auch die Aufnahme von Menschen sein. Gemäß Art. 60 Abs. 8 SRÜ können künstliche Inseln die Abgrenzung bestehender Hoheitsgewässer nicht beeinflussen. Verliert der Staat die Hoheitsrechte über die Meeresgewässer, so umfasst das auch die künstlichen Inseln. Künstliche Inseln können daher – zumindest nach bestehender Rechtslage – natürliches Staatsgebiet nicht ersetzen.

D. Zusammenfassung Ein Staatsgebiet setzt eine bewohnbare Landfläche voraus. Eine solche Landfläche muss nicht zusammenhängen und bedarf auch keiner Mindestgröße. Aber sie muss groß genug sein, um dem Staatsvolk als Lebensraum zu dienen. Neben der bewohnbaren Landfläche kann auch unbewohnbares Land Staatsgebiet sein, sofern noch weitere bewohnbare Landfläche vorhanden ist. Die Beeinträchtigung der Landfläche durch den Meeresspiegelanstieg stellt die Bewohnbarkeit von kleinen Inselstaaten vor große Herausforderungen. Wird die einzig verbleibende Landfläche derart klein und unzugänglich, dass sie nicht mehr bewohnbar ist, so verliert der Staat sein terrestrisches Staatsgebiet. Die Auswirkungen des Meeresspiegelanstiegs ziehen auch Folgen für das maritime Staatsgebiet nach sich. Die Basislinie zur Bestimmung der Meeresgewässer hängt von der Beschaffenheit der Landfläche ab. Durch eine immer kleiner werdende Landfläche rückt die Basislinie landwärts und verschiebt somit die Meeresgewässer. Wird die Landfläche derart klein und unzugänglich, dass sie zur menschlichen Besiedlung oder zu einem wirtschaftlichen Eigenleben nicht mehr geeignet ist, wird sie zu einem Felsen herabgestuft. Gemäß Art. 121 Abs. 3 SRÜ führt dies zum Verlust der AWZ 196  von Arnauld, §  2, Rn. 73; a.  A. Grote Stoutenburg, in: Gerrard/Wannier, S. 62–63.

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

und des Festlandsockels, die beide besonders wichtige Hoheitsgebiete für Inselstaaten darstellen. Allerdings kann die Besiedlungsfähigkeit einer Insel durch externe Hilfe unterstützt werden. Werden einzelne Inseln einer Inselgruppe dauerhaft überflutet, so verkürzt dies das Küstenmeer, da mit der Überflutung die Messpunkte für die Basislinien verloren gehen. Um eine Insel vor der Überflutung zu schützen, kann sie aufgeschüttet werden. Dies beeinträchtigt nicht ihren natürlichen Ursprung. Auch die Erweiterung einer Inselküste ist möglich, da aufgrund der Verbindung zu einer bestehenden Insel keine künstliche Insel geschaffen wird. Mit dem dauerhaften Untergang des Landgebietes verliert ein Staat automatisch auch die „akzessorischen“ Meeresgebiete. Die Ersetzung des Landgebietes wäre nur durch die Abtretung einer natürlichen Landfläche von einem anderen Staat möglich.

§ 12  Staatsvolk A. Allgemeines Das Staatsvolk ist ein auf Dauer angelegter Personenverbund.197 Es bildet das „essentielle Substrat eines Staates“198. Mangels einer verbindlichen Definition, was ein Staatsvolk ausmacht, haben zahlreiche Völkerrechtler auch zu diesem Element ihre Auffassungen kundgetan. Jellinek sieht das Staatsvolk als „Menschen, die eine Verbandseinheit bilden“199, als „die dem Staate zugehörigen Menschen“200. Es handele sich um eine „Genossenschaft, d. h. alle seine Individuen sind miteinander als des Staates Genossen verbunden, sie sind Mitglieder des Staates“201. Doehring zeigt auf, dass es sich um eine „Schicksalsgemeinschaft von Menschen“ handelt.202 Wie sich diese Gruppe genau zusammensetzt, ist jedoch nicht eindeutig. Einigkeit besteht insoweit, dass die ethnische Homogenität keine Rolle spielt. Geschichtliche, sprachliche und kulturelle Gemeinsamkeiten sind keine Anforderungen an das Staatsvolk.203 197  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 76; Schweisfurth, S. 10, Rn. 25; Herdegen (2013), § 8, Rn. 6. 198  Doehring, § 2, Rn. 54. 199  Jellinek (1976), S. 183. 200  Jellinek (1976), S. 406. 201  Jellinek (1976), S. 408. 202  Doehring, § 2, Rn. 56. 203  Herdegen (2013), § 8, Rn. 6; Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, § 12, S. 127; Lauterpacht (1955), S. 118, § 64.



§ 12  Staatsvolk97

I. Kriterium der Staatangehörigkeit Die herrschende Auffassung in der deutschsprachigen Literatur sieht die Gesamtheit der Staatsangehörigen als Staatsvolk an.204 Als Argument wird insbesondere angeführt, dass die Staatsangehörigkeit ein einfaches Merkmal ist, um die Zugehörigkeit zu dieser Gruppe festzustellen.205 Demnach unterstehen Personen mit fremder Staatsangehörigkeit sowie Staatenlose zwar der Territorialhoheit des Staates, aber sie gehören nicht zum Staatsvolk.206 In der englischsprachigen Literatur hingegen wird auf die „population“ abgestellt.207 Der Begriff „population“ wird im Sinne einer Bevölkerung verstanden.208 Auf die Staatsangehörigkeit kommt es dabei nicht an – die Bevölkerung kann aus Staatsangehörigen, Ausländern und Staatenlosen bestehen.209 Das Vorhandensein von Staatsangehörigen wird für die Erfüllung der Anforderung „population“ als unerheblich angesehen.210 Daher spiele es auch keine Rolle, wenn der Großteil der Bevölkerung aus Ausländern besteht. So verfügt beispielsweise Monaco über eine Bevölkerung von 30.500, von denen aber nur 16 % Monegassen sind.211 Dieser Ansatz ist sehr überzeugend: Die Staatsangehörigkeit wird durch nationales Recht verliehen, das ein Staat erst nach seiner Existenz schaffen kann.212 Die Voraussetzung von Staatsangehörigen für die Entstehung eines Staates ergibt daher einen Zirkelschluss: Es kann Staatsangehörige vor der Entstehung eines Staates gar nicht geben, so dass das Kriterium unerfüllbar ist. Jeder neue Staat muss ein entsprechendes Staatsangehörigkeitsrecht erst 204  Schweisfurth, S. 10, Rn. 25; Darsow, S. 22; Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, § 12, S. 127; Stein/von Buttlar, 5. Kapitel, § 17 I., Rn. 252; von Arnauld, § 2, Rn. 79. 205  Doehring, § 2 I, Rn. 56. 206  Schweisfurth, 1. Kapitel, Rn. 25. 207  Siehe dazu beispielsweise Art. 1 der Montevideo Konvention. 208  Kelsen (1945), S. 233: „A second ‚element‘ of the State, according to tradi­ tional theory, is the people, that is, the human beings residing within the territory of the State.“; Park, S. 5: „The population must be residing on the territory of the State“; vgl. auch Shaw (2008), S. 199, der sich auf „inhabitants“ bezieht; a. A. aber wohl Malanczuk, S. 76–77: „Who belongs to the ‚permanent population‘ of a state is determined by the internal law on nationality, which international law leaves to the discretion of states, except for a number of limited circumstances“; vgl. dazu auch McAdam, in: McAdam (2012), S. 131, wobei sie auf Population „outside the State’s territory“ abstellt und damit nur Staatsangehörige meinen kann. 209  Duursma, S. 117. 210  Duursma, S. 117; Crawford (2006), S. 52. 211  The World Factbook, Monaco. 212  Crawford (2006), S. 52: „It appears that the grant of nationality is a matter that only States by their minucipal law (or by way of treaty) can perform. Nationality is dependent upon statehood, not vice versa“.

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

schaffen, was durchaus einige Jahre dauern kann. Dieses Problem stellte sich im Falle Israels, das nach seiner Gründung 1948 bis 1952 über kein eigenes Staatsangehörigkeitsrecht verfügte. So wurde beispielsweise in Re Goods of Shiphris213 und Oseri v. Oseri214 entschieden, dass die Personen mangels eines gültigen Staatsangehörigkeitsrechts staatenlos waren. Dass Israel trotzdem in diesem Zeitraum ein Staat mit Staatsvolk war, wurde nicht bezweifelt. Sollte sich ein Staatsangehörigkeitsrecht später beispielsweise aus formalen Gründen als ungültig erweisen, so würde auch dies dazu führen, dass ein Staat nicht mehr über ein Staatsvolk verfügt. Eine solche Konsequenz würde jedoch niemand ernsthaft annehmen. Ferner ist bei der Abtretung eines Gebietes der Nachfolgestaat nicht verpflichtet, den Bewohnern dieses Gebietes eine neue Staatsangehörigkeit zu verleihen. Es obliegt jedem Staat selbst, durch sein eigenes Recht zu bestimmen, wer seine Staatsangehörigen sind.215 Um zu verhindern, dass die Bewohner staatenlos werden, sehen entsprechende Abtretungsverträge zwischen zwei Staaten üblicherweise Regelungen hinsichtlich der Staatsangehörigkeit vor.216 Die Staatsangehörigkeit kann daher nicht das entscheidende Kriterium sein. II. Kriterium der Verbundenheit Maßgeblich ist vielmehr nicht der formale Status der Staatsbürgerschaft, sondern die Verbundenheit mit dem Staat. Diese Verbindung wird durch die Errichtung einer gefestigten Gemeinschaft auf dem Staatsgebiet gebildet.217 So wurde in Deutsche Continental Gas-Gesellschaft v. Polish State zu den Voraussetzungen eines Staates „a people inhabiting that territory“218 genannt. Ein Staat muss daher über eine Bevölkerung auf seinem Staatsgebiet verfügen.219 213  Re

Goods of Shiphris, 13. August 1950, 17 ILR 110. v Oseri, 7. August 1952, 17 ILR 111. 215  Vgl. Art. 1 der Convention on Certain Questions Relating to the Conflict of Nationality Law vom 13. April 1930. 216  Crawford (2006), S. 53; vgl. dazu auch Jennings/Watts, § 249. 217  Crawford (2012), S. 128; Park, S. 5. 218  Deutsche Continental Gas-Gesellschaft v. Polish State, S. 13. 219  Kelsen (1945), S. 233: „A second ‚element‘ of the State, according to tradi­ tional theory, is the people, that is, the human beings residing within the territory of the State.“; Park, S. 5: „The population must be residing on the territory of the State“; vgl. auch Shaw (2008), S. 199 sowie Phillipson, S. 33, die sich auf „inhabitants“ beziehen. 214  Oseri



§ 12  Staatsvolk99

Dabei ist es unerheblich, wenn stets Personen weg- und zuziehen, sofern ein dauerhafter Bevölkerungsstand verbleibt.220 Dieser Ansatz ist auch in der deutschsprachigen Literatur erkennbar, die es als erforderlich ansieht, dass das Staatsvolk eine „Lebens- und Schicksalsgemeinschaft“221 bildet. Die Verbundenheit muss durch ein gemeinschaftliches Leben auf dem Territorium ausgedrückt werden. Es handelt sich demnach bei dem Staatsvolk vielmehr um die Gemeinschaft, die das Territorium bewohnt.222 So wurde im Sealand-Fall festgestellt, dass es sich bei den sog. „Staatsangehörigen“ deshalb nicht um ein Staatsvolk handelt, weil sie sich nur aus finanziellen Gründen zusammengeschlossen haben und es an einem wirklichen Gemeinschaftsleben mangelt. Maßgeblich ist eine „im wesentlichen ständige Form des Zusammenlebens“.223 Auf das bloße Band der Staatsangehörigkeit kommt es gerade nicht an. Diese Auffassung geht auch aus einigen Definitionen des Staates hervor. So sieht es Doehring als erforderlich an, dass „auf einem abgeschlossenen Gebiet eine Staatsgewalt über diese darauf lebende Bevölkerung Hoheitsmacht ausübt“224. Auch Darsow bezieht sich auf das Staatsgebiet und das „in ihm lebenden Staatsvolkes“225. Das Staatsvolk besteht somit aus einer Gemeinschaft, die auf dem Staatsgebiet sesshaft ist.226 Diese Sichtweise wird auch vom IGH mit seiner Feststellung gestützt, dass ein Nomadenvolk, das sich keinem bestimmten Gebiet zugeordnet fühlt, kein Staatsvolk darstellen kann.227 Es muss stets eine dauerhafte Besiedlung vorhanden sein – ein Nomadenvolk, das das Staatsgebiet ständig wieder verlässt, erfüllt das erforderliche Kriterium einer sesshaften Bevölkerung nicht.228 Eine hohe Weg- und Zuzugsrate schadet jedoch nicht, wenn stets eine beständige nennenswerte Einwohneranzahl besteht.229 220  Park,

S. 5. Arnauld, § 2, Rn. 83; vgl. auch Doehring, § 2 I, Rn. 56: „So zeigt sich der Wesenskern des Begriffs Staatsvolk: Für das Völkerrecht ist es eine Schicksalsgemeinschaft von Menschen, die sich dieser nicht entziehen können“. 222  Duursma, S. 117: „The population of a State comprises all individuals who, in principle, inhabit the territory in a permanent way“. 223  VG Köln, Urteil vom 3.5.1978 – 9 K 2565/77 (Sealand), S. 511; vgl. auch von Arnauld, § 2, Rn. 83; Wengler, S. 115; Raic, S. 58–59. 224  Doehring, § 2, Rn. 150 (kursive Hervorhebung im Zitat durch die Autorin). 225  Darsow, S. 23. 226  Darsow, S. 128; Park, S. 5; Aust, S. 15–16: „it must be a settled population“. 227  Vgl. Western Sahara Case, S. 64, Rz. 152. 228  Park, S. 5. 229  Raic, S. 59. 221  von

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

Weiterhin muss die Gemeinschaft auch die Absicht haben, auf dem Gebiet dauerhaft zu siedeln.230 Touristen oder Durchreisende, die den Inselstaat nur für kurze Zeit besuchen, gehören nicht zu dieser Gemeinschaft. In diesem Sinne wird auch das Kriterium einer „permanent population“ verstanden, wie sie die Montevideo Konvention konkretisiert.231 Dieser Überlegung folgt auch die Einordnung des Staates als Gebietskörperschaft.232 Eine Gebietskörperschaft setzt sich aus Mitgliedern zusammen, die nicht aufgrund bestimmter persönlicher Eigenschaften, sondern aufgrund ihres Wohnsitzes erfasst werden.233 Seit der Ausbildung des Territorialstaates steht diese Anknüpfung im Vordergrund. Ist ein Staat entstanden, so kann er die Verleihung der Staatsangehörigkeit grundsätzlich frei bestimmen. Allerdings ist die Staatsangehörigkeit von Drittstaaten nur dann anzuerkennen, wenn die Person auch tatsächlich mit dem Staat eng verbunden ist („genuine link“).234 Anknüpfungspunkte für eine solche Verbundenheit mit dem Staat sind beispielsweise ein Wohnoder Geschäftssitz sowie familiäre Beziehungen.235 Dauerhafte Bewohner eines Gebietes sind daher typischerweise auch Staatsangehörige des betreffenden Staates. Aufgrund dieses Verhältnisses können den Bürgern wie auch dem Staat gewisse Rechte zugestanden und Pflichten auferlegt werden. So kommt Staatsangehörigen in der Regel beispielsweise das Wahlrecht, aber auch die Wehrpflicht zu.236 Der Staat kann beispielsweise seine Staatsbürger auch außerhalb seines Territoriums seiner eigenen Rechtsordnung unterwerfen und sie vor fremden Rechtsordnungen schützen.237 Entscheidet sich ein Staat gegen die Verleihung der Staatsangehörigkeit, so folgt daraus, dass er keine entsprechende Personalhoheit über seine Staatsangehörigen im Ausland ausüben kann. Dem Staat verbliebe nur die Territorialhoheit über die auf seinem Staatsgebiet befindlichen Personen und Sachen. Die Staatsangehörigkeit wird somit nicht obsolet – sie bleibt für die Ausübung der Personalhoheit weiterhin das maßgebliche Anknüpfungsmerkmal. Ein Staatsvolk definiert sich als Element von Staatlichkeit im Sinne der völkerrechtlichen Drei-Elemente-Lehre nicht über die gleiche Staatsangehö230  Raic,

S. 58. dazu Art. 1 der Montevideo Convention; vgl. dazu auch Park, S. 5. 232  Gröpl, § 2, Rn. 91; vgl. auch Crawford (2006), S. 46: „Evidently, States are territorial entities.“ 233  Sodan/Ziekow, § 60, Rn. 2–3. 234  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 84. 235  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 84. 236  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 80. 237  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 78. 231  Siehe



§ 12  Staatsvolk101

rigkeit, sondern über sein gemeinschaftliches Leben. Ein Staatsvolk ist eine Bevölkerung, die das Staatsgebiet dauerhaft bewohnt. Ein dauerhaftes Zusammenleben erfordert eine sesshafte Gruppe und kann dementsprechend nicht aus Nomaden, Touristen oder Durchreisenden bestehen. Der Zuzug und Wegzug von Einzelpersonen ist unschädlich, soweit eine beständige Gruppe als Bevölkerung verbleibt. Das Staatsvolk ist die auf dem Staatsgebiet dauerhaft lebende Gemeinschaft.

B. Verringerung des Gebietes Durch die Küstenerosion und den steigenden Meeresspiegel wird die bewohnbare Landfläche immer geringer. Das Staatsgebiet wird zunächst unbewohnbar werden, bevor es endgültig unter der Meeresoberfläche verschwindet.238 Durch drastischen Trinkwassermangel, extreme Witterungsbedingungen und unfruchtbaren Boden wird es für die Bevölkerung schwierig sein, auf der Insel zu leben. Die Bevölkerung wird zunächst auf höher gelegene Inseln umsiedeln, bevor sie schließlich ins Ausland abwandern muss. Schlechte Lebensbedingungen, mangelnde Infrastruktur und die Anfälligkeit für Naturkatastrophen waren seit jeher Auslöser für Migration.239 Die geringe Größe des Territoriums und die Abgeschiedenheit vieler Inselstaaten begrenzen die Erwerbsmöglichkeiten oftmals im Wesentlichen auf die Fischerei und den Export von Kokosnussfleisch. Um ihre Familien zu ernähren, sind bereits jetzt zahlreiche Inselbewohner ins Ausland abgewandert und schicken von dort Geld nach Hause.240 Ein verkleinerter Lebensraum wird dazu führen, dass die Inseln immer weniger Bewohner beherbergen können. Die am geringsten bevölkerten Inselstaaten liegen im Pazifik. Dazu gehören Nauru mit 9.434 und Tuvalu mit 10.698 Einwohnern.241 Für das Staatsvolk ist keine Mindestpopulation erforderlich.242 Gefordert wird lediglich, dass die Anzahl der Bewohner ausreicht, um ein entsprechendes staatliches Leben führen zu können.243 238  McAdam,

in: McAdam (2012), S. 124. in: McAdam (2010), S. 109. 240  Stahl/Appleyard, S. 8 sowie Tabelle S. 7. 241  The World Factbook, Nauru und Tuvalu; Zahlen sind Schätzungen von Juli 2013. 242  Shaw (2008), S. 199; Duursma, S. 117: „International law does not require a minimum number of inhabitants constituting a State’. 243  Phillipson, S. 33: „The number of inhabitants occupying such definite territory must, in order to enjoy sovereignty and international personality, be sufficiently large.“ 239  McAdam,

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

Die Frage, welche Bevölkerungszahl dafür notwendig ist, wurde bereits im Rahmen des Dekolonisierungsprozesses diskutiert. Mit der Erklärung zur Gewährung der Unabhängigkeit der Kolonialvölker vom 14. Dezember 1960 hatte die Generalversammlung deutlich gemacht, dass allen kolonialisierten Völkern das Recht zur Selbstbestimmung und somit zur Bestimmung ihres eigenen politischen Status zusteht.244 Dies umfasst auch das Recht auf einen unabhängigen Staat. Das zur Umsetzung dieser Erklärung eingesetzte Komitee 24245 hat bereits 1974 bekräftigt, dass dieses Recht auch der damaligen britischen Kolonie Gilbert and Ellice Islands (heute: Kiribati und Tuvalu) trotz ihrer Größe und Bevölkerung zusteht.246 Völkerrechtlich besonders interessant wäre eine mögliche Unabhängigkeit des britischen Überseegebiets Pitcairn Islands geworden.247 Die Pitcairn Islands verfügen über eine minimale Bevölkerung, die von ihrer Höchstmarke von 233 Bewohnern in 1937 kontinuerlich gesunken ist und derzeit bei 65 Bewohnern liegt.248 Bezüglich der angestrebten Unabhängigkeit der Pitcairn Islands hat das Komitee 24 angemahnt, dass das Volk bei der Entscheidung über seinen zukünftigen politischen Status „the Territory’s tiny size, its small and de­ crea­sing population, mineral resources and dependence on postage stamps for the bulk of its revenue“249 in Betracht ziehen solle. Trotzdem wurde betont, dass die Beachtung dieser Punkte im Ermessen der Inselbewohner liege und ihre Entscheidung frei gefällt werden dürfe.250 Dieser Standpunkt wurde nochmals mit der Aussage bestätigt, dass die Ausübung des Selbstbestimmungsrechts „without any prejudice to territorial size, geographical

244  General Assembly Resolution 1514 (XV), Declaration on the granting of independence to colonial countries and peoples, 14 December 1960. 245  Special Committee on the Situation with regard to the Implementation of the Declaration on the Granting of Independence of Colonial Countries and Peoples, siehe dazu „The United Nations and Decolonization“. 246  General Assembly, Official Records, Twenty-Ninth Session, Supplement No. 23, (A/9623/Rev.1), 1976, Report of the Special Committee on the Situation with regard to the Implementation of the Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples, Vol. IV, Gilbert and Ellice Islands, Pitcairn and the Solomon Islands (A/9623/Add.5), Part III, S. 6. 247  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, § 27, S. 241; Lowe, S. 154. 248  The World Factbook, Pitcairn Islands. 249  General Assembly, Official Records, Twenty-Ninth Session, Supplement No. 23, (A/9623/Rev.1), 1976, Report of the Special Committee on the Situation with regard to the Implementation of the Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples, Vol. IV, S. 6–7. 250  General Assembly, Official Records, Twenty-Ninth Session, Supplement No. 23, (A/9623/Rev.1), 1976, Report of the Special Committee on the Situation with regard to the Implementation of the Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples, Vol. IV, S. 7.



§ 12  Staatsvolk103

location, size of population or natural resources“251 gilt. Daraus ist die Schlussfolgerung zu ziehen, dass selbst eine sehr geringe Bevölkerung grundsätzlich ausreicht, um ein Staatsvolk bilden zu können. In diesem Sinne argumentiert auch das Verwaltungsgericht Köln im Sealand-Fall: Es stellt ausdrücklich fest, dass „die Größe eines Volkes für seine Staatlichkeit gleichgültig ist“252. Auf Sealand waren stets 30–40 dauerhafte Bewohner, die sich um die Bewachung und Überwachung der Plattform kümmerten.253 Das Verwaltungsgericht Köln hat das Vorhandensein eines Staatsvolkes jedoch nicht deshalb verneint, weil es sich um zu wenige Bewohner gehandelt hat. Vielmehr fehlte es an einem gemeinschaftlichen Leben dieser Bewohner.254 Dazu gehört, dass sich das Leben nicht nur auf die „Förderung gemeinsamer Hobbys und Interessen“ beschränkt, sondern sich auf „alle Bereiche des Lebens“ erstreckt, von der „Geburt [des Menschen] bis zu seinem Tod, wie [die] Aus- und Weiterbildung, [die] Hilfen in allen Wechselfällen des Lebens und nicht zuletzt [die] Möglichkeit des Erwerbs des Lebensunterhalts“.255 Eine immer kleiner werdende Bevölkerung stellt das Erfordernis demnach so lange nicht infrage, wie diese Bevölkerung noch eine Gemeinschaft bildet. Der kritische Punkt ist jedoch erreicht, wenn das Staatsgebiet aufgrund stets wiederkehrender Überflutung, Versalzung des Bodens und der Trinkwasservorräte sowie der Zerstörung sämtlicher Häuser und Einrichtungen derart unbewohnbar wird, dass nicht einmal eine kleine Gemeinschaft dort ein dauerhaftes Leben aufbauen kann. Diese Situation hängt maßgeblich von den konkreten Gegebenheiten auf der jeweiligen Insel ab. Zahlreiche Inselstaaten erhalten bereits jetzt eine zumindest teilweise externe Versorgung, durch die die Bevölkerung auf den Inseln ihre Grundbedürfnisse decken kann. Für die Aufrechterhaltung der Bevölkerung ist dies ausreichend – ob dies die Unabhängigkeit der Staatsgewalt infrage stellt, ist im folgenden § 13 zu erörtern. Die drohende Unbewohnbarkeit der Inseln kann durch entsprechende Anpassungsmaßnahmen deutlich beeinflusst werden. Aber auch die Bevölkerung selbst kann sich an die veränderte Lage anpassen. Dazu gehören 251  General Assembly Official Records Sixty-first Session Supplement No. 23 (A/61/23), Report of the Special Committee on the Situation with regard to the Implementation of the Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples for 2006, S. 55. 252  VG Köln, Urteil vom 3.5.1978 – 9 K 2565/77 (Sealand), S. 511. 253  VG Köln, Urteil vom 3.5.1978 – 9 K 2565/77 (Sealand), S. 511. 254  VG Köln, Urteil vom 3.5.1978 – 9 K 2565/77 (Sealand), S. 511–512. 255  VG Köln, Urteil vom 3.5.1978 – 9 K 2565/77 (Sealand), S. 511–512.

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

beispielsweise ein besseres Management der Wasser- und Bodennutzung sowie die Vorbereitung auf Notfälle und Katastrophen.256 Die Möglichkeiten, sich an die Auswirkungen des Klimawandels anzupassen, sind nicht unbegrenzt. Verschiedene Faktoren spielen hierfür eine Rolle. Darunter sind insbesondere die Schnelligkeit und tatsächliche Intensität der Auswirkungen des Klimawandels, aber auch technische Möglichkeiten, finanzielle Mittel, landwirtschaftliche Anbauvariabilität und Ressourcenverfügbarkeit.257 So hat beispielsweise die Schutzmauer der Malediven für die Hauptinsel Malé etwa 70 Mio. US-Dollar gekostet und verursacht weitere Kosten für die Wartung und Instandhaltung.258 Je näher die Auswirkungen des Klimawandels an eine vollständige und dauerhafte Überflutung der Gebiete rückt, desto schwieriger gestaltet sich eine Anpassung der Bevölkerung an die veränderten Umstände.259

C. Dauerhafte Überflutung des Gebietes Mit dem Untergang des Gebietes wird ein staatliches Leben unmöglich. Die gesamte Bevölkerung ist nicht mehr imstande, auf dem Staatsgebiet eine Gemeinschaft zu bilden. Durch die dauerhafte Überflutung wird ein Staatsgebiet unbewohnbar. Die Bevölkerung wird sicherlich durch andere Staaten aufgenommen werden. Welchen Status ihnen die Aufnahmestaaten dabei zuerkennen, hängt von dem jeweiligen Staat ab. Eine Anerkennung als Flüchtling unter der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 setzt grundsätzlich die begründete Furcht einer Person vor Verfolgung ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder oder wegen ihrer politischen Überzeugung voraus.260 Ob es sich bei dem Klimawandel um einen solchen Verfolgungsgrund handelt, ist bisher umstritten. Im November 2013 wurde ein Antrag einer Familie aus Kiribati mit der Begründung abgelehnt, dass der Familie keine individuelle Verfolgung durch den Klimawandel drohe.261 Besondere Aufmerksamkeit hat die Entscheidung des neuseeländischen Immigration and Protection Tribunals erhalten, die einer Familie aus Tuva256  IPCC

(2014), S. 732. (2014), S. 734. 258  Park, S. 11. 259  Park, S. 10. 260  Convention relating to the Status of Refugees, § 1. 261  The New Zealand Herald, Tuvalu climate change family wins NZ residency appeal, 03.08.2014. 257  IPCC



§ 12  Staatsvolk105

lu im Juli 2014 eine Bleiberecht in Neuseeland gewährte. Das Tribunal führte dabei aus, dass die Rückkehr nach Tuvalu eine besondere Härte, insbesondere für die jungen Kinder, darstellen würde. Es handelt sich hierbei jedoch nicht um eine Aufnahme unter den Bedingungen der Flüchtlingskonvention. Vielmehr sieht das neuseeländische Einwanderungsrecht in Art. 207 Immigration Act 2009 ein Bleiberecht aus besonderen humanitären Gründen vor, auf das sich die Entscheidung stützt.262 Neben den Lebensbedingungen auf Tuvalu wurden dabei auch der mehrjährige Aufenthalt der Familie in Neuseeland sowie die Beziehungen zu den zahlreichen in Neuseeland lebenden Verwandten berücksichtigt.263 Einen Präzedenzfall in der Flüchtlingsproblematik stellt diese Entscheidung somit nicht dar. In Betracht kommt auch eine vertragliche Regelung zur Aufnahme von Staatsangehörigen bedrohter Inselstaaten. Bisher sind solche Vereinbarungen jedoch noch nicht zustande gekommen.264 In welchem Rahmen eine Aufnahme durch andere Staaten erfolgt, ob beispielsweise durch Einwanderung, als Flüchtlinge oder einem anderen Status, spielt für die Bewertung an dieser Stelle keine Rolle. Denn das Inselvolk kann zwar auf fremdem Staatsgebiet weiterhin eine Gemeinschaft bilden. Um aber ein Staatsvolk des betreffenden Inselstaates sein zu können, muss es das Staatsgebiet des Inselstaates bewohnen. Ist dies nicht mehr möglich, so handelt es sich nicht mehr um ein Staatsvolk in diesem Sinne. Die Abwesenheit der gesamten Bevölkerung vom Staatsgebiet hat zur Konsequenz, dass ein Staatsvolk nicht mehr existiert.265

D. Zusammenfassung Durch den Klimawandel und die Veränderung der Lebensbedingungen auf kleinen Inseln wird der Lebensraum der Bevölkerungen beeinträchtigt. Die Verringerung der Landfläche wird immer mehr Menschen dazu zwingen, die Inseln zu verlassen. Um ein Staatsvolk darzustellen, bedarf es keiner bestimmten Mindestgröße der Bevölkerung. Es muss jedoch eine Gemeinschaft auf dem Staatsgebiet verbleiben. Sobald dies nicht mehr möglich ist, existiert das Staatsvolk nicht mehr. 262  The Washington Post, Has the era of the ‚climate change refugee‘ begun?, 07.08.2014. 263  ZEIT online, Neuseeland gewährt erstmals Klima-Asyl, 04.08.2014; The New Zealand Herald, Tuvalu climate change family wins NZ residency appeal, 03.08.2014. 264  Vgl. die Zurückweisung des neuseeländischen Außenministeriums bezüglich einer angeblichen Vereinbarung: http://www.mfat.govt.nz/Foreign-Relations/Pacific/ NZ-Tuvalu-immigration.php (zuletzt aktualisiert am 19.09.2015). 265  Doehring, § 2, Rn. 160.

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

§ 13  Staatsgewalt A. Allgemeines Die Staatsgewalt gilt als Bindeglied zwischen Staatsgebiet und Staatsvolk. Sie ist die Herrschaftsgewalt über das Land und die Menschen, in Form der Gebiets- und der Personalhoheit.266 Im Gegensatz zu Verbandsgewalten, denen sich die Menschen freiwillig unterwerfen, stellt die Staatsgewalt eine Herrschaftsgewalt dar, der sich die Menschen nicht entziehen können.267 An die Staatsgewalt wird die Anforderung gestellt, dass sie effektiv und unabhängig ist.268 I. Effektivität Eine effektive Staatsgewalt setzt eine ausschließliche Kontrolle des Staatsgebietes und des Staatsvolkes voraus.269 Eine Staatsgewalt kann nur effektiv sein, wenn sie allein über ein bestimmtes Territorium herrschend ist, ohne dass dieses von anderen Staaten beansprucht wird.270 Auf die Rechtmäßigkeit der Herrschaftserlangung kommt es dabei nicht an – die Organisation der Herrschaft ist eine innere Angelegenheit des Staates, die für das Völkerrecht grundsätzlich unberücksichtigt bleibt.271 Eine dauerhafte und effektive Ausübung von Hoheitsgewalt auf einem bestimmten Gebiet erfordert einen organisierten und eigenständigen Staatsaufbau.272 Es müssen die Voraussetzungen für die Wahrnehmung und tatsächliche Durchsetzung von Hoheitsgewalt nach innen geschaffen worden sein.273 Dazu sind Grundregeln für die Ausübung der Herrschaftsgewalt und entsprechende Institutionen für die Ausführung erforderlich.274 Dabei wird 266  Schweisfurth,

S. 12, Rn. 32. (1976), S. 428–429. 268  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 137–140. 269  Park, S. 5: „As for the government, in principle it should be effectively in control of its territory and population.“ 270  Crawford (2006), S. 59. 271  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 140; von Arnauld, § 2, Rn. 85. 272  League of Nations Official Journal Spec. Supp. No. 4 (1920), S. 8–9: „It is therefore difficult to say at what exact date the Finnish Republic, in the sense of the term, actually become a definitely constituted sovereign State. This certainly did not take place until a stable political organization had been created, and until the public authorities had become strong enough to assert themselves throughout the territories of the State without assistance of foreign troops“. 273  Darsow, S. 28. 274  Schweisfurth, S. 12, Rn. 33. 267  Jellinek



§ 13  Staatsgewalt107

die Herrschaftsgewalt nicht auf verschiedene Institutionen aufgeteilt. Die Herrschaftsgewalt ist unteilbar – sie kann lediglich von verschiedenen Institutionen im Rahmen ihrer Zuständigkeit wahrgenommen werden.275 Die Ausgestaltung eines Staatsapparates hängt von dem zu bewältigenden Verwaltungsaufwand ab. In der Regel wird die Hoheitsgewalt durch verschiedene und voneinander getrennte Organe des Staates ausgeübt, die sich gegenseitig kontrollieren. Für das Element der Staatsgewalt ist die jeweilige Form der Herrschaftsausübung jedoch unerheblich. Eine effektive Staatsgewalt wird zwar gelegentlich als die wichtigste Voraussetzung für die Entstehung eines Staates gewertet,276 aber es ist auch das Kriterium mit dem größten Spielraum. Insbesondere im Rahmen des Dekolonisierungsprozesses ist „Effektivität“ sehr großzügig interpretiert worden. So wurde Staaten, die in die Unabhängigkeit entlassen wurden, aber noch nicht über einen funktionierenden Staatsapparat verfügten, trotzdem Staatlichkeit zuerkannt – wohl auch deshalb, weil die frühere Kolonialmacht keine Ansprüche mehr geltend machte und hinsichtlich der Gebietskontrolle keine Konkurrenz bestand.277 Bei Sezessionsbestrebungen hingegen ist die fehlende Gebietskontrolle ein häufiger Grund für deren Erfolglosigkeit.278 Eine effektive Kontrolle des Territoriums ist folglich der entscheidende Faktor. Auch das Kriterium der Dauerhaftigkeit spielt eine wichtige Rolle – die Staatsgewalt darf nicht nur vorübergehend bestehen. Insbesondere bei Sezessionen ist aufgrund von Gebietsstreitigkeiten und Machtkämpfen die Staatsgewalt auf dem „neuen“ Territorium noch nicht ausreichend gesichert.279 Effektiv ist die Staatsgewalt erst dann, wenn sie sich endgültig durchgesetzt hat und eine gewisse Beständigkeit für die Zukunft erwarten lässt.280 Eine intakte Regierung umfasst auch das von der Montevideo-Konvention genannte vierte Kriterium, die Staatenverkehrsfähigkeit. Verfügt ein angehender Staat über eine Regierung, die effektiv über Land und Menschen herrscht, so ist sie auch in der Lage, den werdenden Staat zu vertreten und beispielsweise durch völkerrechtliche Verträge zu binden.281 Die Effektivität einer Staatsgewalt zeigt sich auch nach außen an der Fähigkeit zur Interaktion mit anderen Staaten und Akteuren.282 275  Jellinek

(1976), S. 501. (2006), S. 55, 52; vgl. auch Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 137, wonach erst die Staatsgewalt aus dem Staatsgebiet und dem Staatsvolk einen Staat formt. 277  Vgl. Beispiel Belgien und Kongo in Crawford (2006), S. 56–58. 278  Crawford (2006), S. 60; vgl. z. B. Biafra und Nigeria. 279  Schweisfurth, S. 13, Rn. 35, mit Beispiel Biafra und Nigeria. 280  Epping, in: Ipsen (2014) § 5, Rn. 140. 281  Crawford (2006), S. 60. 282  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 141. 276  Crawford

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

II. Unabhängigkeit Die Unabhängigkeit eines Staates ergibt sich aus der Beziehung zu anderen Staaten. Ein unabhängiger Staat kann die Staatsgewalt auf einem abgegrenzten Gebiet unter Ausschluss aller anderen Staaten entfalten.283 Der Staat darf keiner höheren Macht unterliegen, weder hinsichtlich Fragen bezüglich seiner inneren Ordnung noch seiner Außenbeziehungen.284 Kann einem Staat ein fremder Staat oder eine andere Institution seinen Willen aufzwingen, so folgt aus dieser Untergebenheit, dass der erste Staat abhängig ist.285 Unabhängigkeit erfordert die alleinige Entscheidungsfreiheit eines Staates über all seine ökonomischen, politischen, finanziellen und anderen Fragen ohne die Einmischung anderer Staaten.286 Er ist allein dem Völkerrecht unterworfen.287 Während es eine solche absolute Unabhängigkeit möglicherweise früher gegeben hat, so ist sie in der heutigen globalisierten Welt nicht mehr realistisch. Politische, wirtschaftliche und militärische Bündnisse haben die Staatengemeinschaft immer weiter vernetzt und zahlreiche Abhängigkeiten und Verpflichtungen geschaffen. Durch die Schaffung von Internationalen Organisationen und Staatenverbindungen hat sich die Vernetzung immer weiter verdichtet, so dass es heute de facto absolut unabhängige Staaten im Sinne einer völligen Autonomie nicht mehr gibt.288 Unabhängigkeit muss daher im Kontext der heutigen internationalen Beziehungen gesehen werden. Trotz dieser Einschränkung müssen bestimmte Grundsätze eingehalten werden, um die Unabhängigkeit eines Staates nicht zu beeinträchtigen. Man unterscheidet dabei zwischen formeller und faktischer Unabhängigkeit.289 Formelle Unabhängigkeit erfordert, dass die Staatsgewalt formal im betroffenen Staat verankert ist.290 Dies kann durch eine Verfassung oder einen Vertrag, oder aber beispielsweise durch die offizielle Entlassung in die Unabhängigkeit durch einen früheren Kolonialstaat geschehen.291 Ein Staat 283  Island

of Palmas Case, S. 838. in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 138; Schweisfurth, S. 14, Rn. 39. 285  Customs Regime between Germany and Austria, Advisory Opinion, No. 41, Individual Opinion Anzilotti, S. 57. 286  Customs Regime between Germany and Austria, Advisory Opinion, No. 41, S. 45. 287  von Arnauld, § 2, Rn. 86. 288  Shaw (1982), S. 65. 289  Crawford (2006), S. 66. 290  Crawford (2006), S. 67. 291  Crawford (2006), S. 67. 284  Epping,



§ 13  Staatsgewalt109

muss rechtlich über die ausschließliche Zuständigkeit zur Ausübung von Hoheitsmacht verfügen. Eine solche Unabhängigkeit ist beispielweise bei Kolonien nicht gegeben.292 Völkerrechtliche Verpflichtungen hingegen stellen diese Unabhängigkeit grundsätzlich nicht infrage.293 So hat das Gericht im S. S. Wimbledon-Fall festgestellt, dass eine völkerrechtliche Verpflichtung zwar eine Beschränkung der Ausübung souveräner Rechte darstellt, da die Art und Weise dieser Ausübung nun vertraglich vorgegeben ist. Die Eingehung einer solchen Verpflichtung ist jedoch Ausfluss der Souveränität eines Staates.294 Es ist daher gerade ein Zeichen der Unabhängigkeit eines Staates, dass er freiwillig darüber entscheiden kann, ob und wie er sich vertraglich binden will. Dies hat auch der IGH bestätigt, der die Übernahme einer völkerrechtlichen Verpflichtung für eine bestimmte Gestaltung der Innenpolitik eines Staates als souveräne Entscheidung dieses Staates ansieht.295 Daher ist die Mitgliedschaft in internationalen Organisationen, die die Übernahme bestimmter Verpflichtungen mit sich bringt, grundsätzlich ohne Einfluss auf die Unabhängigkeit eines Staates.296 In der Regel sehen völkerrechtliche Verträge eine Beendigungsmöglichkeit vor, so dass ein Staat wieder aus einer Organisation austreten und sich damit der übernommenen Verpflichtungen entledigen kann.297 Sollte der völkerrechtliche Vertrag eine entsprechende Bestimmung nicht enthalten, so ist die einseitige Beendigung gemäß Art. 54 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge298 möglich, wenn die Parteien bei Vertragsabschluss beabsichtigt haben, eine Kündigung bzw. einen Rücktritt zuzulassen oder sich die Kündigungs- oder Rücktrittsmöglichkeit aus der Natur des betreffenden Vertrages ergibt. Die Europäische Union stellt hierbei einen Sonderfall dar. Durch die Übertragung von Hoheitsbefugnissen wird die Unabhängigkeit der Mitgliedstaaten immer wieder auf den Prüfstand gestellt. Mit dem Verweis auf den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung und das freie Austrittsrecht wird diese Unabhängigkeit jedoch weiterhin bejaht.299 292  von

Arnauld, § 2, Rn. 87. (2006), S. 67–69. 294  S. S. „Wimbledon“, No. 1, S. 25. 295  Military and Paramilitary Activities in und against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), S. 131, Rz. 259. 296  von Arnauld, § 2, Rn. 90. 297  von Arnauld, § 2, Rn. 90. 298  Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969. 299  Vgl. beispielsweise das Lissabon-Urteil vom 30.06.2009, BVerfGE 123, 267 (324), und das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12.10.1993, BVerfGE 89, 155 (190). 293  Crawford

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

Faktische Unabhängigkeit hingegen bedeutet, dass ein Staat aus sich selbst heraus existieren kann.300 Ein Staat muss nicht nur rechtlich, sondern auch tatsächlich unabhängig agieren können. Hierbei spielen politische Wirklichkeiten eine Rolle.301 Die faktische Unabhängigkeit eines Staates ist beispielweise bei sogenannten „Marionetten-Staaten“ nicht vorhanden, die zwar formal unabhängig sind, aber tatsächlich von der Kontrolle eines anderen Staates abhängen.302 Die Anforderungen an die Unabhängigkeit eines bereits existierenden Staates sind durchaus geringer als bei der Neuentstehung.303 Bestehenden Staaten wird grundsätzlich mehr Spielraum bei der Aufrechterhaltung der Staatlichkeitskriterien zugestanden – dennoch gehört die Unabhängigkeit zu den wichtigsten Voraussetzungen eines Staates und ist daher für die Staatlichkeit unabdingbar.

B. Verringerung des Gebietes Starke Naturkatastrophen, schlechte Versorgungsmöglichkeiten und die stetige Abwanderung der Bevölkerung werden die Inseln schwieriger beherrschbar und regierbar machen. Insbesondere die Bewältigung eines unabhängigen Staatsapparates mit einer kleinen Bevölkerung auf einem kleinen Territorium stellt eine Herausforderung dar. I. Delegierung staatlicher Zuständigkeiten Aufgrund ihrer begrenzten finanziellen und personellen Ressourcen sind kleine Inselstaaten oft nicht in der Lage, alle staatlichen Aufgaben selbst durchzuführen. Oftmals bedürfen sie der Unterstützung durch die Nachbarstaaten und lassen bestimmte Aufgaben von diesen wahrnehmen.304 Dies hat dazu geführt, dass ihre Staatlichkeit aufgrund fehlender Unabhängigkeit infrage gestellt wurde.305 1. Protektorat Es ist nicht ungewöhnlich, dass sich kleine Staaten mit größeren Staaten zusammenschließen und ihnen die Wahrnehmung für bestimmte staatliche 300  Duursma,

S. 120. (2006), 302  Crawford (2006), 303  Crawford (2006), 304  Epping, in: Ipsen 305  Epping, in: Ipsen 301  Crawford

S. 72. S. 78, Beispiel: Mandschukuo im Verhältnis zu Japan. S. 63. (2014), § 5, Rn. 150. (2014), § 5, Rn. 150; Darsow, S. 78.



§ 13  Staatsgewalt111

Aufgaben übertragen.306 Dies betrifft meistens die Außen- und Militärpolitik, kann aber auch ökonomische oder technische Bereiche betreffen wie beispielsweise das Währungswesen.307 Da beispielsweise Samoa über keine eigenen Streitkräfte verfügt, wurde in einem Freundschaftsvertrag mit Neuseeland vereinbart, dass Samoa um entsprechende Unterstützung ersuchen kann.308 Die Unabhängigkeit Samoas wird dadurch grundsätzlich nicht beeinträchtigt.309 Eine solche Übertragung kann auch im Rahmen eines Protektoratsverhältnisses erfolgen. In der Regel betrifft dies die Außenpolitik, die der größere Staat dann im Namen oder im Auftrage des protegierten Staates wahrnimmt.310 Dieser größere Staat, auch Oberstaat genannt, verpflichtet sich oftmals auch zur militärischen Unterstützung und Verteidigung des protegierten Staates.311 Häufig sind die kleinen Staaten in einer Zoll- und Währungsunion mit dem Nachbarstaat verbunden.312 Beispiele für protegierte Staaten sind Monaco, Liechtenstein und San Marino.313 Die genaue Ausgestaltung des Protektoratsverhältnisses kann von einer vollständigen Übernahme bestimmter Zuständigkeiten bis zu einer bloßen Abstimmung in bestimmten Fragen gehen.314 Dabei bleibt die Souveränität des protegierten Staates erhalten.315 Dies gilt zumindest insoweit, wie dem protegierten Staat noch Einflussmöglichkeiten hinsichtlich der Gestaltung der Außenpolitik sowie die Zuständigkeit über die inneren Angelegenheiten obliegen.316 Der protegierte Staat bleibt auch deshalb selbstständig, weil die Überlassung der Ausübung bestimmter Hoheitsrechte freiwillig erfolgt und kündbar ist.317 Kommt dem Oberstaat jedoch das Recht zu, sich auch in weitem Maße in die inneren Angelegenheiten des protegierten Staates einzumischen und gar militärisch zu intervenieren, so handelt es sich nicht mehr um ein Pro306  Epping,

in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 152. (2006), S. 70. 308  The World Factbook, Samoa. 309  Dommen, in: Dommen/Hein, S. 9. 310  Hoffmann, in: Bernhardt, S. 1154. 311  Hoffmann, in: Bernhardt, S. 1154. 312  Duursma, S. 164–167, 229–233, 286–287; Schweisfurth, 1. Kapitel, S. 18, Rn. 53–55. 313  von Arnauld, § 2, Rn. 92. 314  Hoffmann, in: Bernhardt, S. 1154; Schweisfurth, S. 25, Rn. 83: Man unterscheidet zwischen einem vollständigen und einem abgeschwächten Protektorat. 315  Crawford (2006), S. 286; Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 152; Baty, S. 113; vgl. auch Case concerning rights of nationals of the United States of America in Morocco, S. 176, 188; a. A. Hoffmann, in: Bernhardt, S. 1156. 316  Crawford (2006), S. 288. 317  Baty, S. 110, 113. 307  Crawford

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

tektorat. Da solch abhängige Staaten oftmals formal als Protektorate bezeichnet wurden, ordnet man sie als „Quasi-Protektorate“ ein.318 Ihnen kommt keine Souveränität zu – es handelt sich vielmehr faktisch um Kolonien.319 Es kommt daher maßgeblich darauf an, welche Rechte dem Inselstaat verbleiben. Die kleinen Inselstaaten sind nicht in der Lage, umfassende diplomatische Beziehungen zu allen Staaten und Organisationen zu unterhalten. Dies schränkt jedoch ihre Fähigkeit, mit anderen Staaten in Beziehung zu treten, nicht zwangsläufig ein. Die diplomatischen Beziehungen können durchaus von einem größeren Staat nach Weisung des Inselstaates erfolgen. Selbst wenn die Gestaltung dem größeren Staat umfassend obliegt, so kann der Inselstaat diese Beauftragung widerrufen, sobald sie nicht mehr seinen Vorstellungen entspricht. Außerdem unterhalten kleine Inselstaaten oftmals trotzdem eigene diplomatische Beziehungen zu ihren ehemaligen Kolonialmächten und wichtigsten Handelspartnern. Sie sind ferner Mitglied in verschiedenen internationalen und regionalen Organisationen, darunter beispielsweise die Vereinten Nationen, die Weltgesundheitsorganisation oder das Pacific Island Forum, und haben entsprechende Vertretungen bei diesen Organisationen.320 Die bloße Delegierung staatlicher Aufgaben schadet daher der Souveränität des Staates nicht. Erst wenn fremde Staaten weitergehend in innere Angelegenheiten eingreifen können, ist die Unabhängigkeit gefährdet. 2. Das Problem der Mikrostaaten Mit der Unabhängigkeit kleiner Staaten haben sich auch bereits der Völkerbund und die Vereinten Nationen hinsichtlich der Aufnahme sogenannter Mikrostaaten auseinander setzen müssen. In den Völkerbund und die Vereinten Nationen können nur Staaten aufgenommen werden, weshalb auf die Prüfung der Staatlichkeit und der dafür erforderlichen Unabhängigkeit bei Mikrostaaten besonderer Wert gelegt wurde. Dabei muss darauf hingewiesen werden, dass internationale Organisationen wie der Völkerbund oder die Vereinten Nationen ihre Aufnahmekriterien nicht nur danach ausrichten, ob 318  Hoffmann,

in: Bernhardt, S. 1154; Schweisfurth, S. 25, Rn. 83. waren die Ionischen Inseln offiziell ein britisches Protektorat, faktisch aber eher eine Kolonie, vgl. dazu Baty, S. 111–113: „Yet they could not be called colonies – so we called them ‚protectorates‘ “. Auch das Protektorat Böhmen und Mähren war faktisch kein Protektorat, sondern Teil des Deutschen Reiches, Hoffmann, in: Bernhardt, S. 1154. 320  Siehe die Informationen des Auswärtigen Amtes, abrufbar unter: http://www. auswaertiges-amt.de (zuletzt abgerufen am 19.09.2015). 319  Beispielsweise



§ 13  Staatsgewalt113

das potentielle neue Mitglied ein Staat ist, sondern ob es auch in der Lage ist, die entsprechenden Mitgliedschaftsrechte und -pflichten wahrzunehmen.321 Diese Fähigkeit hängt jedoch eng mit dem Vorhandensein einer effektiven und unabhängigen Staatsgewalt zusammen, weshalb die Analysen und Entscheidungen der Vereinten Nationen für die Bewertung der Staatlichkeit durchaus berücksichtigt werden können. Staaten, die nur über ein kleines Territorium und eine geringe Bevölkerungsgröße verfügen, werden als Mikrostaaten bezeichnet. Die genaue Terminologie hierbei ist umstritten. Die Staaten werden gelegentlich auch Ministaaten, Lilliput-Staaten oder Kleinststaaten genannt.322 Eine genaue Definition eines Mikrostaates gibt es nicht. Der ehemalige Generalsekretär der Vereinten Nationen Thant spricht von „entities which are exceptionally small in area, population and economic resources“323. Der Mikrostaat Liechtenstein beantragte 1920 die Aufnahme in den Völkerbund. Dabei wurde Liechtensteins Antrag gerade im Hinblick auf dessen Unabhängigkeit umfassend geprüft. Das Fürstentum Liechtenstein war zwar 1806 unabhängig geworden und als souveräner Staat anerkannt, aber es hatte aufgrund seines begrenzten Territoriums und kleiner Bevölkerung bestimmte Aufgaben an die Schweiz und Österreich delegiert.324 Dazu zählten beispielsweise das Zollwesen, die Bereitstellung von Post und Telekommunikation, diplomatische Beziehungen zu anderen Staaten als der Schweiz und Österreich, letztinstanzliche juristische Entscheidungen sowie militärischer Schutz.325 Mit dieser Begründung und der damit nicht hinreichenden Unabhängigkeit wurde der Antrag auf Aufnahme in den Völkerbund abgelehnt. Tatsächlich aber scheint das eigentliche Argument für die Ablehnung die minimale Größe Liechtensteins gewesen zu sein.326 Denn beispielsweise im Falle Österreichs, das infolge des Vertrages von Saint-Germain vom 10.09.1919 darin beschränkt war, ohne die Zustimmung des Völkerbundrats wirtschaftliche oder finanzielle Verbindungen einzugehen, war die Aufnah321  Vgl. Art. 4 Abs. 1 der UN-Charta: Mitglied der Vereinten Nationen können alle sonstigen friedliebenden Staaten werden, welche die Verpflichtungen aus dieser Charta übernehmen und nach dem Urteil der Organisation fähig und willens sind, diese Verpflichtungen zu erfüllen. 322  Kokott, in: Bernhardt, S. 362. 323  General Assembly Official Records, Twenty-Second session, Introduction to the Annual Report of the Secretary-General on the Work of the Organiza­ tion, 16 June 1966–15 June 1967, Supplement No. IA (A/6701/Add.I), S. 20, Rz. 163. 324  League of Nations, Reports of the First Assembly (1920), S. 217 sowie Annex C, S. 667. 325  League of Nations, Reports of the First Assembly (1920), S. 217. 326  Duursma, S. 172–173.

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

me kein Problem.327 Liechtenstein hingegen, dem deutlich größere Freiheiten verblieben, wurde die Aufnahme in den Völkerbund verwehrt.328 Es spricht daher viel dafür, dass die Nichtaufnahme eines Mikrostaates wie Liechtenstein eine politische Entscheidung war.329 Dies zeigen auch die Überlegungen, eine zweite Kategorie der Völkerbunds-Mitgliedschaft mit keinem oder nur begrenztem Stimmrecht einzuführen.330 Mikrostaaten sollen nicht mit den „großen Staaten“ gleichgesetzt, insbesondere die Überstimmung durch eine Reihe unbedeutender Staaten vermieden werden. Nach der Ablehnung Liechtensteins hat kein anderer Mikrostaat die Aufnahme in den Völkerbund beantragt.331 Nach der Dekolonisierung haben sich zahlreiche ehemalige Territorien der Kolonialmächte für die Unabhängigkeit entschieden, so dass neue Mikrostaaten entstanden sind.332 Die meisten dieser Mikrostaaten sind kleine Inselstaaten. Dazu zählen beispielsweise Malta (Unabhängigkeit von Großbritannien 1964), die Malediven (Unabhängigkeit von Großbritannien 1965), Barbados (Unabhängigkeit von Großbritannien 1966), Nauru (Unabhängigkeit von Australien 1968), Grenada (Unabhängigkeit von Großbritannien 1974), Tuvalu (Unabhängigkeit von Großbritannien 1978), Dominica (Unabhängigkeit von Großbritannien 1978), Kiribati (Unabhängigkeit von Großbritannien 1979), St. Lucia (Unabhängigkeit von Großbritannien 1979), sowie Saint Kitts and Nevis (Unabhängigkeit von Großbritannien 1983).333 Das Mikrostaaten-Problem tauchte somit nach der Gründung der Vereinten Nationen erneut – und aufgrund der Entstehung solch zahlreicher neuer Mikrostaaten auch verstärkt – auf. Während die Vereinten Nationen einerseits nach neuen Mitgliedern strebten, die die Ziele der Charta fördern, so 327  Customs Regime between Germany and Austria, Advisory Opinion, No. 41, S. 42–43. 328  Duursma, S. 172; Gunter, S. 499. 329  Vgl. dazu League of Nations, First Assembly, Plenary Meetings, Annex C, S. 652: Die Bemerkung „consider whether and in what manner it would be possible to attach to the League Sovereign States, which, by reason of their small size, cannot be admitted as ordinary members“ zeigt deutlich, dass die Größe von Territorium und Bevölkerung das eigentliche Problem war. 330  Gunter, S. 500; Duursma, S. 134: „Associated membership“ mit Rede-, aber ohne Stimmrecht, „Limited participation membership“ mit Beteiligungs- und Stimmrecht in Bereichen, die ihre Interessen berühren, und „Represented membership“ mit Vertretung durch einen anderen Mitgliedsstaat; zu der Einführung einer solchen „Mitgliedschaft zweiter Klasse“ ist es aber nie gekommen. 331  Gunter, S. 500. 332  Duursma, S. 135; Gunter, S. 501. 333  The World Factbook, abrufbar unter: https://www.cia.gov/library/publications/ the-world-factbook/ (zuletzt abgerufen am 19.09.2015).



§ 13  Staatsgewalt115

fürchteten sie andererseits den Beitritt der neu entstandenen Mikrostaaten, die die Organisation schwächen könnten.334 Die Aufnahme in die Vereinten Nationen erfordert nicht nur, ein friedliebender Staat zu sein, sondern auch die Fähigkeit und den Willen, die Verpflichtungen aus der UN-Charta zu übernehmen und zu erfüllen (Art. 4 Abs. 1 UN-Charta). Dazu muss ein Staat grundsätzlich über einen Grundstock an Ressourcen verfügen, um beispielsweise bestimmte militärische Zwangsmaßnahmen finanzieren und durchführen zu können.335 Hierfür fehlen zahlreichen Mikrostaaten jedoch die finanziellen und personellen Mittel. Weiterhin können beispielsweise auch die bestehenden Beziehungen mit anderen Staaten berücksichtigt werden.336 Da Mikrostaaten ihre außenpolitischen Beziehungen oft vollständig oder teilweise von anderen Staaten wahrnehmen lassen, ist auch dieser Punkt problematisch. Im Rahmen der Aufnahme von Mikrostaaten kam daher wie zuvor beim Völkerbund die Diskussion auf, eine neue Kategorie der abgestuften Mitgliedschaft zu schaffen.337 Dabei ging es weniger um die Frage, ob die neuen Staaten auch tatsächlich souveräne Staaten waren und ihren Mitgliedschaftspflichten nachkommen könnten, sondern vielmehr ebenfalls um das Problem, dass allen Vollmitgliedern ein einheitliches Stimmrecht zusteht. Man wollte vermeiden, dass Mikrostaaten, die auf internationalem Parkett keine Rolle spielen, das gleiche Stimmrecht wie anderen Staaten haben und damit die Entscheidungsträger der Vereinten Nationen überstimmen könnten. Es ging hierbei nicht so sehr um fehlende Unabhängigkeit, sondern vielmehr die „Bedrohung“ durch zahlreiche neue rede- und stimmberechtigte Staaten, die Verhandlungen verzögern und blockieren könnten. Der ehemalige Generalsekretär Thant hat bereits 1967 klargestellt, dass das Recht auf Unabhängigkeit und die Aufnahme als Mitglied in die Vereinten Nationen voneinander getrennt zu betrachten sind.338 Die Unterstützung der Vereinten Nationen für Unabhängigkeitsbewegungen, wie dies explizit in der Resolution der Generalversammlung 1514 (XV) vom 14. Dezember 1960 (Declaration on the granting of independence to colonial countries and peoples) deutlich gemacht wurde, ging daher nicht so weit, 334  General Assembly Official Records, Twenty-Second session, Introduction to the Annual Report of the Secretary-General on the Work of the Organization, 16 June 1966–15 June 1967, Supplement No. IA (A/6701/Add.I), S. 20, Rz. 161, 164. 335  Ginther, in: Simma, Art. 4, Rn. 27. 336  General Assembly Resolution 506 A (VI), 1 February 1952. 337  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, § 27, S. 243; Klein/Schmahl, in: Vitzthum, S. 273, Rn. 88. 338  General Assembly Official Records, Twenty-Second session, Introduction to the Annual Report of the Secretary-General on the Work of the Organization, 16 June 1966–15 June 1967, Supplement No. IA (A/6701/Add.I), S. 20, Rz. 164.

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

dass sie die neu entstandenen Mikrostaaten mit offenen Armen als Vollmitglieder empfangen haben. Mikrostaaten steht – wie allen anderen Staaten – ein Recht auf Aufnahme nicht zu. Obwohl die Voraussetzungen aus Art. 4 Abs. 1 UN Charta abschließend sind, können trotzdem andere Faktoren, soweit sie „reasonably and in good faith“ mit den Anforderungen verbunden sind, berücksichtigt werden.339 Dies umfasst auch politische Erwägungen.340 Die Aufnahme hängt somit von dem Ermessen der Vereinten Nationen ab. Im Gegensatz zum Völkerbund, der den Antrag Liechtensteins aufgrund fehlender Unabhängigkeit abgelehnt hat, haben den Vereinten Nationen ihre Vorbehalte jedoch nicht genügt, dass sich sich gegen die Aufnahme der neuen Mikrostaaten ausgesprochen haben.341 Mit der Aufnahme der Mikrostaaten als vollwertige Mitglieder in die Vereinten Nationen wurde die Gleichheit mit anderen Staaten bestätigt.342 Die Diskussion zeigt, dass die beschränkte Fähigkeit zur Wahrnehmung einer umfassenden Außen- und Militärpolitik sowie weiterer staatlicher Zuständigkeiten an der eigentlichen Staatlichkeit nicht zweifeln lassen. II. Ausländische Unterstützung Problematisch hingegen könnte die zunehmende Abhängigkeit von fremder Unterstützung aus dem Ausland sein. Bereits jetzt zählt Entwicklungshilfe in vielen kleinen Inselstaaten zu den wichtigsten Einkommensquellen. Dies liegt insbesondere daran, dass zahlreiche kleine Inselstaaten ehemalige Kolonialstaaten sind. Das Kapital, die Technologie und das Know-how des Wirtschaftslebens in den Kolonien wurden von den damaligen Kolonialmächten eingebracht. Nach der politischen Unabhängigkeit und dem Abzug der Kolonialmächte waren die neu entstandenen Staaten selten dazu in der Lage, auch wirtschaftlich eigenständig zu agieren. Sie waren weiterhin auf Unterstützung angewiesen. Da die Kolonialmächte selbst noch eng wirtschaftlich mit ihren ehemaligen Kolonien verbunden waren und sie sich außerdem den Zugang zu wichtigen Ressourcen erhalten wollten, war die fortlaufende Unterstützung in beiderseitigem Interesse.343 339  Conditions of Admission of a State to the United Nations (Art. 4 of the Charter), Advisory Opinion, S. 63. 340  Conditions of Admission of a State to the United Nations (Art. 4 of the Charter), Advisory Opinion, S. 63: „no relevant political factor – that is to say, none connected with the conditions of admission – is excluded“. 341  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, § 27, S. 242. 342  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, § 27, S. 243. 343  Fraser, in: Whitfield, S. 46–47.



§ 13  Staatsgewalt117

So macht beispielsweise derzeit ausländische finanzielle Hilfe etwa 20– 25 % des Bruttoinlandsproduktes von Kiribati aus.344 Nauru hingegen ist bereits fast vollständig von Entwicklungshilfe abhängig, was aber vor allem auf die schlechte Reinvestition des Einkommens aus dem Phosphatabbau zurückzuführen ist.345 Eine langfristige Abhängigkeit von ausländischer Hilfe kann die Unabhängigkeit der Inselstaaten infrage stellen. So schreibt Crawford, dass „an entity, even one possessing formal marks of independence, which is subject to foreign domination and control on a permanent or long-term basis is not ‚independent‘ for the purposes of statehood in international law“.346 Es ist durchaus in Zweifel zu ziehen, ob eine Staatsgewalt unabhängig ist, wenn sie ohne fremde Hilfe nicht in der Lage ist, den Staat aufrecht zu erhalten und die Bevölkerung zu versorgen. 1. Dauerhafte Hilfslieferungen Ausländische Hilfe stellt keine Einschränkung der Unabhängigkeit dar, soweit ein Staat frei darüber entscheiden kann, ob und wessen Hilfe er annimmt und wie die gegebenen Mittel eingesetzt werden. In der Phase nach dem Zweiten Weltkrieg, in der besonders viele Inselstaaten unabhängig geworden sind, wurde finanzielle Unterstützung mit einem weiten Spielraum gewährt. Die Inselstaaten konnten selbst entscheiden, wie sie ihre wirtschaftliche Entwicklung fördern wollten und welche Projekte dafür den Vorrang erhielten. Die Geberländer erkauften sich gerade zu Zeiten des Kalten Krieges mit dieser Vorgehensweise politische Unterstützung.347 Als nach mehreren Jahrzehnten politischer Unabhängigkeit zahlreiche ehemalige Kolonialstaaten noch immer nicht wirtschaftlich eigenständig waren, sind die Geberländer sowie Institutionen wie die Weltbank und der Internationale Währungsfonds dazu übergegangen, Entwicklungshilfe an bestimmte Auflagen zu knüpfen.348 Dazu gehören vor allem die Respektierung von Menschenrechten und elementarer Demokratieelemente wie Mehrparteienwahlen sowie zunehmend auch die Prinzipien von „good govern­ ance“, insbesondere Transparenz und Verantwortlichkeit.349 Staaten, die mit 344  The

World Factbook: Kiribati. World Factbook: Nauru. 346  Crawford (2006), S. 76. 347  Fraser, in: Whitfield, S. 48–49. 348  Zormelo, S. 7–8; Plank, S. 408, 416. 349  Plank, S. 416–417; Zormelo, S. 8–10; Fraser, in: Whitfield, S. 68. 345  The

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

diesen Vorgaben nicht einverstanden waren oder diese nicht erfüllten, wurde die Hilfe entsprechend entzogen. Man spricht von der „Konditionie­rung“350 der Entwicklungshilfe. Mit Vorgaben für die politische und ökonomische Struktur der Empfängerländer üben die Geberländer damit massiven Einfluss aus, der die Selbstbestimmung dieser bedürftigen Staaten im Kern trifft. Die unterstützenden Institutionen maßen sich Verantwortlichkeiten an, die zuvor nur dem Empfängerstaat selbst zugestanden haben.351 Die bedürftigen Staaten haben diesen Forderungen nichts entgegenzusetzen – sie können die Hilfe unter den entsprechenden Vorgaben annehmen oder sind ohne Unterstützung auf sich allein gestellt.352 Die Situation nähert sich einer kolonialen Herrschaft über ein unterentwickeltes Gebiet wieder an.353 Der Unterschied ist jedoch nicht nur, dass es an einer direkten Verwaltung durch eine Kolonialmacht und einer rassischen Überlegenheitsideologie mangelt, sondern vielmehr, dass die bedürftigen Staaten diese Beziehung freiwillig eingegangen sind und jederzeit beenden können.354 Da die Staaten noch immer frei sind, die Hilfe unter diesen Bedingungen anzunehmen oder abzulehnen, kann man zu der Schlussfolgerung kommen, dass die Staaten aufgrund dieser Freiheit unabhängig sind.355 Die Geberländer sind weiterhin auf die Zustimmung der Empfängerländer angewiesen, um Hilfsprojekte durchzuführen und bestimmte Wirtschaftszweige zu fördern, so dass den Staaten noch eine gewisse Entscheidungsfreiheit belassen ist. Historisch gesehen waren die Anforderungen an die Unabhängigkeit ehemaliger Kolonialstaaten schon immer vergleichsweise niedrig. Die Staaten wurden im Rahmen des Dekolonisierungsprozesses als souverän anerkannt, obwohl sie faktisch noch nicht wirklich unabhängig existieren konnten.356 In der Realität sind kleine Inselstaaten jedoch bereits jetzt maßgeblich auf die Einkünfte aus der Entwicklungshilfe angewiesen. Die Auswirkungen des Klimawandels werden diese Abhängigkeit noch verstärken – die Staaten werden ohne Hilfe nicht überleben können. Während in anderen Staaten Investitionen und Restrukturierungsmaßnahmen die Wirtschaft wieder ankurbeln können, so ist dies auf Inselstaaten mit schwindender Landmasse langfristig nicht erfolgreich. Durch die Versalzung der Böden und 350  Zu

diesem Begriff statt vieler Zormelo, S. 7. S. 407; Zormelo, S. 10: „These are issues that lie at the heart of sov-

351  Plank,

ereignty“. 352  Plank, S. 414. 353  Plank, S. 428. 354  Plank, S. 428. 355  Zormelo, S. 21, 24; Brown, S. 275. 356  Zormelo, S. 11; Herbst (1996–1997), S. 121.



§ 13  Staatsgewalt119

des Trinkwassers sowie wiederkehrende verheerende Naturkatastrophen wird selbst die Aufrechterhaltung einer Landwirtschaft größten Herausforderungen ausgesetzt. Eine „Entwicklungshilfe“ wird somit ab einem bestimmten Punkt nicht mehr erforderlich sein – die Möglichkeiten zur Entwicklung kommen an ihre Grenzen, sobald das verbleibende Territorium zu klein wird. Die Staaten werden stattdessen vor allem sowohl auf Schutzmaßnahmen als auch auf Trinkwasser- und Lebensmittellieferungen angewiesen sein. Zu einer solchen Situation kam es bereits auf den zu Papua Neuguinea gehörenden Carteret Inseln, bevor die Bewohner schließlich nach einigen Jahren auf eine größere Insel umgesiedelt wurden.357 Eine reine Selbstversorgung der kleinen Inselstaaten wird in der Zukunft nicht möglich sein. Existiert ein Staat nur noch durch ausländische Hilfe, so ist er faktisch nicht mehr unabhängig. Dies gilt umso mehr, wenn die Staaten weder entscheiden können, ob sie die Hilfe annehmen, noch wie die empfangenen Mittel eingesetzt werden. Eine derartige Fremdsteuerung höhlt die politische und wirtschaftliche Selbstbestimmung und damit die Unabhängigkeit der Staaten aus.358 So hat sich beispielsweise die neuseeländische Kolonie Tokelau, die über eine Landfläche von 12 qkm verfügt, gegen die Unabhängigkeit entschieden, da sie nur mit der finanziellen Unterstützung Neuseelands ihren Lebensstandard aufrechterhalten kann.359 2. Treuhandgebiet Ist ein Punkt erreicht, ab dem sich die Inselstaaten überhaupt nicht mehr selbst erhalten können, kann über die Einsetzung eines Treuhänders nachgedacht werden. Das Treuhandsystem der Vereinten Nationen wurde nach dem Zweiten Weltkrieg eingeführt, um bestimmte Gebiete zu fördern und in ihrer Entwicklung zu unterstützen. Das Treuhandsystem hat das Mandatssystem des Völkerbundes ersetzt.360 Im Rahmen des Mandatssystems wurden Gebiete, die sich nach dem Ersten Weltkrieg von ihrer Kolonialmacht lösten, sich aber aufgrund ihrer vergleichsweise rückständigen Entwicklung noch nicht selbst verwalten konn357  The

Guardian, Pacific Atlantis: First Climate Change Refugees, 25.11.2005. S. 573. 359  The World Factbook: Tokelau; The Guardian, Islanders put freedom from poverty before independence, 29.05.2004. 360  Melnyk, in: Wolfrum, Rn. 1. 358  Williams,

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

ten, einer Mandatsmacht unterstellt, Art. 22 der Völkerbundsatzung361. Dies betraf ehemalige Kolonien des deutschen und des osmanischen Reiches.362 Diese Gebiete unterlagen formal nicht mehr der Souveränität des Kolonialstaates, aber sie wurden als unfähig erachtet, sich selbst zu regieren. Der Völkerbund setzt daher einen „Vormund“ ein, um die Entwicklung der betroffenen Gebiete zu unterstützen.363 Es oblag der Mandatsmacht, das ihr anvertraute Mandatsgebiet im fremdnützigen Interesse zu verwalten.364 Obwohl die Mandatsgebiete offiziell nicht Teil des Staatsgebietes der Mandatar-Staaten waren, übten die Mandatar-Staaten weitestgehende Kontrolle in den übernommenen Gebieten aus und konnten auch ihr nationales Recht auf diese Gebiete erstrecken.365 Dies kam faktisch einer Zession dieser Gebiete an die Mandatar-Staaten gleich.366 Von souveränen Staaten konnte bei den Mandatsgebieten daher keine Rede sein.367 Das gleiche Grundprinzip verfolgte auch das Treuhandsystem: Auch hierbei wurden Gebiete zur Förderung ihrer Entwicklung zur Selbstregierung oder Unabhängigkeit unter die Verwaltung eines Treuhänders gestellt, Art. 76 lit. b der UN Charta. Wie beim Mandatssystem wurden diese Gebiete im Gegensatz zu Kolonien nicht unterworfen, sondern aufgrund eines Abkommens der Verwaltung eines anderen Staates unterstellt, Art. 75 UN Charta.368 Insbesondere bei einem immer kleiner werdenden Staatsgebiet sind die Inselstaaten in großem Maße auf Investitionen und Hilfslieferungen angewiesen. Dazu benötigen sie die Unterstützung vermögender Staaten. Die Einsetzung eines Treuhänders würde einem Staat die Verantwortung über dieses Gebiet geben. Allerdings ist das Treuhandsystem nach Art. 78 UN Charta für Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen nicht anwendbar. Durch eine solche Fremdsteuerung wäre das Treuhandgebiet ohnehin kein unabhängiger Staat mehr.369 Es wäre daher höchst unwahrscheinlich, dass die betroffenen Inselstaaten sich einer fremden Hoheitsmacht unterstellen, wenn dies den Verlust ihrer Souveränität bedeutet. 361  Reichsgesetzblatt

1919, S. 716 ff. in: Bernhardt, S. 280. 363  Jacobs, S. 32. 364  Vgl. Art. 22 Abs. 1, 7 und 9 der Völkerbundsatzung, Friedensvertrag von Versailles, 28. Juni 1919. Dies schützte Mandatsgebiete trotzdem nicht immer vor Ausbeutung, vgl. den Phosphatabbau Australiens in ihrem Mandatsgebiet Nauru. 365  Baty, S. 117; Rauschning, in: Bernhardt, S. 281. 366  Baty, S. 118. 367  von Arnauld, § 2, Rn. 87. 368  Ermacora, in: Bernhardt, S. 662. 369  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 157; von Arnauld, § 2, Rn. 87. 362  Rauschning,



§ 13  Staatsgewalt121

C. Dauerhafte Überflutung des Gebietes Mit der dauerhaften Überflutung des Gebietes verliert ein Staat den Bezugspunkt seiner territorialen Hoheitsgewalt. Denn ein Staat ist nur berechtigt, staatliche Hoheitsakte auf dem eigenen Staatsgebiet wahrzunehmen.370 Ist das gesamte Staatsgebiet überflutet, so könnte der Staat – sein Fortbestehen unterstellt – territoriale Hoheitsgewalt nur noch über die Meeresgewässer und den Luftraum ausüben.371 Hierbei verbleiben zahlreiche Aufgaben wie die Genehmigung der Durchfahrt und des Überfluges, die Vergabe von Fischereirechten sowie Zoll- und Polizeikontrolle. Sämtliche andere staatliche Aufgaben, die einen Bezug zur Landmasse haben oder dort ihre Wirkung entfalten, können nicht mehr ausgeführt werden. So gibt es beispielsweise keine Möglichkeit, eine Armee zu stationieren, ein Parlament tagen zu lassen oder ein Gerichtssystem aufzubauen. Die Ausübung territorialer Hoheitsgewalt wird in weiten Teilen beschränkt. Für den verbleibenden geringen Anteil staatlicher Hoheitsakte stellt sich jedoch die Frage, wie effektiv und unabhängig diese durchgeführt werden können.372 Der Staat benötigt zur Koordinierung und Durchsetzung dieser Aufgaben eine territoriale Basis, über die er nicht verfügt. Selbst bei kleinsten Inselstaaten mangelt es an einer effektiven Staatsgewalt, wenn es keine Landmasse gibt, von der aus die Staatsorgane tätig werden können. Staatliche Hoheitsgewalt entfaltet sich jedoch nicht nur auf territorialer Ebene, sondern bezieht auch die Personalhoheit mit ein. Der Untergang des Staatsgebietes bringt damit nicht den vollständigen Verlust des Geltungsbereiches staatlicher Hoheitsmacht mit sich. Der Staat kann daher weiterhin Hoheitsgewalt über seine Staatsangehörigen ausüben, auch wenn sich diese nicht auf dem Staatsgebiet befinden.373 Soweit der Staat fortexistiert, kann es auch Staatsangehörige geben. Diese könnten sich grundsätzlich auch dauerhaft im Ausland aufhalten. Die Ausübung der Personalhoheit bezieht sich rein formal nur auf Staatsangehörige und erfordert keinen Wohnsitz im Staatsgebiet. Jedoch bedürfen auch Regelungen in Bezug auf Staatsangehörige einer gewissen Organisation und Durchsetzung. So genügt es beispielsweise nicht, dass für Staatsangehörige eine Wehrpflicht besteht, wenn diese nicht eingefordert werden kann. Da sich die Staatsangehörigen weiterhin auf einem fremden Staatsgebiet aufhalten müssen, unterstehen sie auch der Gebietshoheit eines anderen Staates.374 Die Personalhoheit ist demnach in370  von

Arnauld, § 4, Rn. 334. S. 58. 372  Kehrer, S. 58. 373  Kehrer, S. 57. 374  McAdam, in: McAdam (2012), S. 136. 371  Kehrer,

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5. Teil: Auswirkungen auf grundlegende Elemente des Staates

soweit eingeschränkt, wenn sie mit der Gebietshoheit des anderen Staates kollidiert. Wird die Ausübung der Staatsgewalt auf eine eingeschränkte Personalhoheit begrenzt, so kann nicht mehr von einer effektiven Staatsgewalt gesprochen werden.

D. Zusammenfassung Die Staatsgewalt ist die Herrschaftsgewalt eines Staates über Land und Menschen. Dabei steht die Gebietshoheit im Vordergrund: Der Staat hat die ausschließliche Hoheitsmacht über das gesamte Staatsgebiet und die dort lebenden Personen. Zusätzlich kommt dem Staat die Personalhoheit zu, wonach auch solche Personen außerhalb des Staatsgebietes der Staatsgewalt unterworfen werden können, denen die Staatsangehörigkeit durch nationales Recht verliehen wurde. Um die Anforderung als konstitutives Merkmal eines Staates zu erfüllen, muss die Staatsgewalt effektiv und unabhängig sein. Die Herrschaftsgewalt des Staates muss in Bezug auf das Staatsgebiet unstreitig sein und keiner anderen Macht unterliegen. Der Staat muss die alleinige Entscheidungsfreiheit haben. Eine solche Autonomie ist in Zeiten der Globalisierung und internationalen Vernetzung relativ zu verstehen. Durch die Beeinträchtigung des Staatsgebietes wird es für einen kleinen Inselstaat immer schwieriger, staatliche Aufgaben wahrzunehmen. Die Delegierung von Zuständigkeiten mangels eigener Ressourcen ist mit der Unabhängigkeit der Staatsgewalt vereinbar, soweit dem Staat die finale Entscheidungshoheit verbleibt. Die Zurückhaltung der internationalen Staatengemeinschaft bezüglich der Anerkennung der Staatlichkeit von Mikrostaaten mit geringen Ressourcen hat sich immer wieder im Rahmen des Völkerbundes und der Vereinten Nationen gezeigt – mit dem letztendlichen Ergebnis, dass solchen Staaten trotzdem eine vollwertige Staatsgewalt zuerkannt wurde. Die ausländische Unterstützung stellt hingegen ein größeres Problem dar. Kann ein Staat nur noch durch externe Hilfslieferungen überleben, so ist er faktisch nicht mehr unabhängig. Hat das Ausmaß der Hilfslieferungen eine solche Schwelle überschritten, so liegt keine unabhängige Staatsgewalt mehr vor.

Sechster Teil

Auswirkungen auf die Staatlichkeit § 14  Kontinuität der Staaten Die Auswirkungen des Klimawandels stellen den Staat vor elementare Herausforderungen. Mit dem Verlust der Landmasse verliert der Staat nicht nur die Basis seines Staatsgebietes, sondern auch den Lebensraum seines Staatsvolkes und den Bezugspunkt seiner Staatsgewalt. Staaten sind keine statischen Einheiten – sie verändern sich sowohl in ihrem äußerem als auch in ihrem inneren Bestand.1 Dies beeinflusst jedoch oft nur die Form, aber nicht das Wesen des Staates.2 So sind beispielsweise eine Umgestaltung der Verfassungs- oder Regierungsform, eine Verschiebung der territorialen Grenzen oder große Schwankungen der Bevölkerungszahl nicht ungewöhnlich. Um eine größtmögliche Stabilität der inner- und zwischenstaatlichen Beziehungen zu gewährleisten, gilt der Grundsatz, dass weder innere noch äußere Veränderungen des Staates seine Staatlichkeit infrage stellen.3 Der Untergang eines Staates zieht weitreichende Konsequenzen nach sich und soll daher möglichst vermieden werden. Existierende Staaten profitieren daher auch bei großen Veränderungen von der Vermutung der Kontinuität.4 Diese Vermutung kann widerlegt werden, wenn ein Staatselement wegfällt und die Existenz des Staates ernsthaft bedroht ist (sog. failed State).

§ 15  Failed States Zahlreiche Staaten haben in der Vergangenheit Probleme mit der Aufrechterhaltung der konstituierenden Staatsmerkmale gehabt. Dies gilt in der Regel für die Staatsgewalt. Gerade in Staaten, die aufgrund äußerer Einwirkung oder innerer Umstände in einen Krieg verwickelt sind, kann eine ef1  Crawford

(2006), S. 667. (1976), S. 281. 3  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 198, 206. 4  Crawford (2006), S. 667. 2  Jellinek

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6. Teil: Auswirkungen auf die Staatlichkeit

fektive Staatsgewalt oftmals nicht gewährleistet werden.5 Zur Beschreibung solcher Situationen sind die Instrumente des failing State und des failed State entwickelt worden. Obwohl klare Kriterien fehlen und die Terminologie durchaus variiert, indizieren diese Begriffe das Ausmaß des Versagens eines Staates. Verliert die Staatsgewalt zunehmend an Organisations- und Durchsetzungsvermögen, so spricht man von einem failing State. Ist der Staatsapparat vollständig zusammen gebrochen und unfähig, seine grundlegenden Funktionen wahrzunehmen, so handelt es sich um einen failed State.6 Soweit es noch Hoffnung gibt, die Staatsgewalt wiederherzustellen, wird von der Kontinuität des Staates ausgegangen.7 Trotz seiner Handlungsunfähigkeit bleibt der Staat weiterhin rechtsfähig.8 Wie großzügig diese Hoffnung von der Staatengemeinschaft beurteilt wird, zeigt das Beispiel Somalia. Seit den 1990er Jahren befindet sich das Land im Bürgerkrieg. Während bewaffnete Clans um die Vorherrschaft kämpfen, verfällt der Rest des Landes in Armut und Anarchie.9 Dem Staat fehlt es nicht nur an einer effektiven Regierung, sondern an elementaren Ordnungsstrukturen. Trotz der Interventionen der Vereinten Nationen ist der desolate Zustand des Landes anhaltend. Dennoch wird bisher von einem Untergang des Staates nicht ausgegangen. So ist Somalia beispielsweise weiterhin Mitglied der Vereinten Nationen, wofür die Staatseigenschaft erforderlich ist. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen hat bekräftigt, dass Somalia noch als Staat zu betrachten ist.10 Trotz der Erkenntnis der anhaltenden Instabilität in Somalia hat der Sicherheitsrat in seinen jüngsten Resolutionen die Souveränität und politische Unabhängigkeit Somalias bestätigt.11 Zwar wird stets betont, dass der Untergang des Staates anzunehmen ist, wenn eine Wiederherstellung staatlicher Funktionen nicht mehr zu erwarten ist, aber ein solcher Fall ist bisher noch nicht eingetreten.12 Die Staatengemeinschaft hat bislang auch gescheiterte Staaten weiterhin anerkannt. Dies gilt vor allem deshalb, weil ein Territorium und eine Bevölkerung noch immer vorhanden sind. Eine funktionierende Staatsgewalt kann auch nach vielen Jahren wiederhergestellt werden. Dies zeigen auch die jüngsten Entwicklungen in Somalia, wo sich nach Einschätzung des VN-Generalsekretärs 5  Doehring,

§ 2, Rn. 161. in: Thürer/Herdegen/Hohloch, S. 52. 7  Doehring, § 2, Rn. 161. 8  Thürer, S. 13. 9  Schweisfurth, S. 22, Rn. 71. 10  Security Council Press Release, SC/7190, 31.10.2001; vgl. auch Security Council Resolution S/Res/814 (1993), Security Council Resolution S/Res/837 (1993). 11  Security Council Resolution S/Res/2184 (2014). 12  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 141. 6  Herdegen,



§ 15  Failed States125

die politische Stabilität und Sicherheit in der letzten Zeit deutlich zu bessern scheint.13 Failed States sind in der Regel Entwicklungsländer.14 Aufgrund ihrer – im Vergleich zu Industriestaaten – rückständigen wirtschaftlichen Struktur und politischen Organisation sind sie für Erschütterungen der Effektivität der Staatsgewalt wesentlich anfälliger. Würde man hierbei zu strenge Anforderungen stellen, wären die meisten Entwicklungsländer stets auch failed States. Die Staatengemeinschaft zeigt auch deshalb langanhaltende Ausdauer bezüglich der Wiederherstellung staatlicher Funktionsfähigkeit. Der Begriff des failed State wird üblicherweise für die fehlende Effektivität eines Staates verwendet. Erweitert werden kann dies jedoch auch auf die Unabhängigkeit eines Staates. Diese Problematik stellt sich nicht nur bei politischen Verbindungen, sondern auch bei ökonomischer Unterstützung. Insbesondere die massive Abhängigkeit von Entwicklungshilfe stellt die Souveränität eines Staates vor große Herausforderungen. Ein Staat, der nicht mehr imstande ist, für die Wohlfahrt seiner Bürger selbst zu sorgen, kann eine seiner grundlegenden Staatsfunktionen nicht mehr wahrnehmen. Die Staatengemeinschaft hat bei der Bewertung dieser Frage durchaus unterschiedliche Standpunkte eingenommen. So wurde beispielsweise die damalige Republik Kongo 1960 trotz eines Staatsbankrotts und entsprechend längerfristiger und massiver Abhängigkeit von internationaler Entwicklungshilfe als Staat in die Vereinten Nationen aufgenommen.15 Hingegen sind die südafrikanischen „Homelands“ nicht als Staaten anerkannt worden – trotz formeller Unabhängigkeit wurden sie als faktisch wirtschaftlich und politisch weiterhin von Südafrika abhängig angesehen und konnten sich daher nicht als eigenständige Staaten qualifizieren.16 Bei den „Homelands“ handelte es sich jedoch um neu entstehende Staaten. Bei bereits etablierten Staaten lässt die Staatengemeinschaft bei der Unabhängigkeit ebenso wie bei der Effektivität viel Spielraum. Zwar werden massive wirtschaftliche Abhängigkeiten als Problem wahrgenommen, aber die Staatlichkeit wird nicht unbedingt in Frage gestellt. So wurden selbst Staaten, deren Bruttoinlandsprodukt zu mehr als 70 % aus Entwicklungshilfe bestand, weiterhin als Staaten angesehen.17 13  Berichte des VN-Generalsekretärs UN Doc S/2012/643, 22 August 2012 und UN Doc S/2012/74, 31 January 2012. 14  Österdahl, S. 54. 15  Crawford (2006), S. 56–57; vgl. auch Agreement on Financial Assistance, ­United Nations and Congo (Léopoldville), 23. August 1960, sowie General Assembly Resolution 1480 (XV), 20 September 1960. 16  Epping, in: Ipsen (2004), § 5, Rn. 38; a. A. Darsow, S. 224–229. 17  Plank, S. 411.

126

6. Teil: Auswirkungen auf die Staatlichkeit

Der Grund für die Konstruktion eines failed State trotz faktischer fehlender Effektivität und Unabhängigkeit ist vor allem der Schutz des gescheiterten Staates. Durch die Aufrechterhaltung der Staatlichkeit kann sich der ohnehin anfällige Staat auf seine territoriale Integrität berufen und sich somit gegen Einwirkungen von außen wenden. Ginge man vom Untergang des Staates aus, so würde das bisherige Staatsgebiet zur terra nullius und stünde zur Aneignung anderer Staaten frei.18 Ein Staat soll in Zeiten innerer Zerissenheit, wenn er ohnehin nicht zur eigenen Verteidigung imstande ist, nicht dem Zugriff anderer Staaten ausgeliefert sein. Weiterhin bleiben mit der Fortexistenz auch Rechte und Pflichten des failed State aus völkerrechtlichen Verträgen bestehen.19 Trotz des offensichtlichen Wegbruchs eines konstituierenden Staatsmerkmals wird ein failed State daher als fortexistierend angesehen. Bereits die Bezeichnung als State zeigt, dass die Staatengemeinschaft noch von einem existierenden Staat ausgeht.20 Die starke Vermutung der Kontinuität soll Staaten auch in schwierigen Zeiten in ihrem Bestand schützen. Wann die Aufrechterhaltung der Staatlichkeit trotz faktisch nicht bestehender effektiver Staatsgewalt irgendwann an ihre Grenzen stößt, bleibt unklar. Die einstige Entstehung als Staat und die Anerkennung innerhalb der Staatengemeinschaft sind keine Garantien für den immerwährenden Fortbestand.21 Der Möglichkeit einer Aberkennung des Status „Staat“ steht die Staatengemeinschaft jedoch äußerst zurückhaltend gegenüber. Während entwickelte Staaten früher frei darüber entschieden haben, ob ein anderer Herrschaftsverband auf gleicher Entwicklungsstufe steht und die Aufnahme in den Kreis der „richtigen Staaten“ verdient, so wäre es heute nahezu anmaßend, wenn die Staatengemeinschaft über den Fortbestand der Staatlichkeit eines „Mitgliedes“ entscheiden würde. Insbesondere würde dies vor allem zahlreiche Staaten im afrikanischen Raum treffen.22 Es fehlt eine übergeordnete Instanz, die diese Entscheidung trifft – und die wie so oft im Völkerrecht nicht vorhanden ist. Bezüglich eines versinkenden Inselstaates stellt sich die Lage jedoch etwas anders dar. Hierbei geht es nicht nur um den temporären Wegbruch der Staatsgewalt, sondern um das permanente Versinken des Staatsgebietes. Während man in von Bürgerkriegen zerrissenen Staaten noch darauf hoffen kann, dass wieder Frieden einkehrt, sich ein funktionierender Staatsapparat bildet und dass Entwicklungsmaßnahmen Erfolge zeigen, so ist eine solche 18  von

Arnauld, § 2, Rn. 84. in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 200; McAdam, in: McAdam (2012), S. 134. 20  Schweisfurth, S. 23, Rn. 73. 21  Herbst, in: Rotberg, S. 312. 22  von Hippel, S. 200. 19  Epping,



§ 16  Untergang des Staates127

Annahme bei dem Verschwinden einer Landmasse verfehlt.23 Die Wiederherstellung eines natürlichen Staatselementes wie des Staatsgebietes ist im Gegensatz zu einem „organisatorischen Element“24 wie der Staatsgewalt nahezu unmöglich. Die Konstruktion des failed State ergibt nur Sinn, wenn dem Staat Schutz für eine gewisse Zeit geboten werden muss, damit er seine eigenen Angelegenheiten regeln kann. In der Regel handelt es sich um schwere Regierungskrisen, die nach einer Übergangszeit wieder in den Griff gebracht werden können.25 Ein solches Festhalten an der Staatlichkeit gebietet sich auch aus dem Selbstbestimmungsrecht der Völker. Ein Staatsvolk muss die Möglichkeit haben, sich neu zu organisieren und die Staatsgewalt wiederherzustellen.26 Damit verbleibt die Frage, was dies für den Fortbestand des Inselstaates bedeutet.

§ 16  Untergang des Staates A. Kein Präzedenzfall für Untergang ohne Rechtsnachfolger Zahlreiche Staaten sind in der Vergangenheit als Völkerrechtssubjekte untergegangen. So sind Staaten etwa im Rahmen einer Dismembration in mehrere neue Staaten aufgeteilt worden, haben durch Zusammenschluss einen neuen Staat gegründet oder wurden in einen anderen Staat inkorporiert oder von diesem annektiert. Seit 1945 gab es jedoch nur sehr wenige Fälle des Staatenunterganges, die mit den Ausnahmen Hyderabads und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien auch alle freiwillig erfolgten.27 In der Regel waren dies Staaten, deren Unabhängigkeit gar nicht erst zu einer festen Staatsgründung führte oder wo sich das Volk bewusst für eine andere Zukunft entschieden hatte.28 Diese Fälle betrafen jedoch stets den Untergang eines Staates im Rahmen einer Staatensukzession.29 Bei einer Staatensukzession geht die Gebietshoheit von einem Völkerrechtssubjekt auf ein anderes Völkerrechtssubjekt 23  Park,

S. 14.

24  Schweisfurth,

S. 331, Rn. 195. (2006), S. 721–722. 26  Doehring, § 2, Rn. 162. 27  Crawford (2006), S. 715. Vgl. dazu die Tabelle auf S. 716. 28  Crawford (2006), S. 715. 29  Park, S. 6. 25  Crawford

128

6. Teil: Auswirkungen auf die Staatlichkeit

über.30 Hinsichtlich der Frage, welche Rechte und Pflichten des Vorgängerstaates der Nachfolger übernimmt, sind verschiedene völkergewohnheitsrechtliche Regeln über die Staatensukzession sowie die Wiener Konvention über die Staatennachfolge in völkerrechtliche Verträge von 1978 anwendbar.31 Diese Regeln behandeln vor allem Fragen bezüglich der Bindungswirkung von Verträgen, der Nationalität der Bevölkerung sowie die Haftung für Staatsschulden.32 Das Recht der Staatensukzession geht von dem Prinzip eines Rechtsnachfolgers aus. Der Staat bleibt unter einem neuen Rechtsträger grundsätzlich erhalten.33 Dies setzt voraus, dass es ein Territorium gibt, das einem neuen Rechtsträger zugeordnet werden kann.34 Im Fall der versinkenden Inselstaaten verbleibt mangels eines Territoriums für die Regeln über die Staatensukzession kein Anwendungsbereich.

B. Fortbestand bei fehlendem Nachfolger An dieser Stelle stellt sich zunächst die Frage, ob ein Staat ohne Rechtsnachfolger überhaupt untergehen kann. I. Existenzrecht des Staates Gelegentlich wird von einem „right to survival“35 oder einem „Existenzrecht“36 der Staaten gesprochen. Ein solches Existenzrecht zählt zu den naturgegebenen Grundrechten des Staates, die ihm kraft seines Bestehens zukommen.37 Dies lässt die Überlegung zu, ob ein solches Recht der Staaten die Aufrechterhaltung ihrer Staatlichkeit gebietet.38 30  Epping,

in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 190. S. 6; Bezug auf die Wiener Konvention über die Staatennachfolge in völkerrechtliche Verträge; die Wiener Konvention über die Staatennachfolge in Staatsvermögen, Staatsarchive und Staatssschulden von 1983 ist bisher noch nicht in Kraft getreten; vgl. auch McAdam, in: McAdam (2012), S. 127. 32  Shaw (2008), S. 956–957. 33  Epping, in: Ipsen (2014), Rn. 190–191. 34  Epping, in: Ipsen (2014), Rn. 196. 35  Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion, S. 263, Rz. 96: „fundamental right of every State to survival“. 36  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 248: „Zu diesen Grundrechten zählten die Rechte auf […] Existenz […]“. 37  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 248. 38  Zu diesem Gedanken auch Kehrer, S. 97–98. 31  Rayfuse/Crawford,



§ 16  Untergang des Staates129

Der Staat verfügt jedoch nicht über ein Recht auf Existenz, sondern vielmehr über ein Recht auf die Achtung seiner Existenz.39 Er kann sich gegen Eingriffe von außen wenden, die seine territoriale Unversehrtheit oder seine politische Unabhängigkeit gefährden. Dieses Recht wird heute in dem gewohnheitsrechtlich anerkannten Gewaltverbot reflektiert, das auch in Art. 2 Nr. 4 UN-Charta verankert ist. Auch der in Art. 2 Nr. 1 UN-Charta gewährleistete Grundsatz der souveränen Gleichheit aller Staaten basiert auf dem Gedanken der gegenseitigen Achtung und des gegenseitigen Respekts. Diese Prinzipien greift auch die Friendly-Relations-Erklärung von 1970 auf und bezeichnet sie als „basic principles of international law“, die entsprechend für alle Staaten gelten.40 Mit der Pflicht zur Achtung der Unabhängigkeit und Integrität anderer Staaten werden aber nur einzelne Güter, nicht aber der gesamte Bestand eines anderen Staates geschützt.41 Mangels einer generellen Pflicht zum Schutz eines anderen Staates gibt es auch kein korrespondierendes Recht zum Erhalt eines Staates.42 II. Anerkennung In Betracht kommt auch, dass bei einem fehlenden Rechtsnachfolger von dem Fortbestand des Staates ausgegangen werden muss. Wenn der untergegangene Staat von anderen Staaten weiterhin anerkannt wird, so könnte dies dessen Fortbestand fingieren.43 Dies könnte insbesondere der Fall sein, wenn die Vereinten Nationen den Inselstaat weiterhin als Mitgliedstaaten führen.44 Die Anerkennung „hilft“ oftmals bei der Entscheidung im Rahmen der Entstehung von Staaten, ob die Staatselemente und insbesondere die effektive Staatsgewalt bereits vorliegen. Dabei kann die Anerkennung jedoch kein erforderliches Staatsmerkmal künstlich konstruieren. Liegt ein bestimmtes Staatsmerkmal nicht vor, so kann die Anerkennung auch keinen Staat erschaffen.45 39  Epping,

in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 261. über völkerrechtliche Grundsätze für freundschaftliche Beziehungen und Zusammenarbeit zwischen den Staaten im Sinne der Charta der Vereinten Nationen vom 24. Oktober 1970. 41  Verdross (1964), S. 227. 42  Verdross (1964), S. 227. 43  Park, S. 14; Yamamoto/Esteban (2014), S. 210; vgl. auch Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 58, Fußnote 186. 44  Doehring, § 19, Rn. 943. 45  Doehring, § 19, Rn. 943. 40  Erklärung

130

6. Teil: Auswirkungen auf die Staatlichkeit

Vielmehr dient die Anerkennung dazu, bestehende Zweifel hinsichtlich der Effektivität und Unabhängigkeit der Staatsgewalt auszuräumen.46 Ab wann die Effektivität und Unabhängigkeit ausreicht, kann oftmals nur anhand der konkreten Umstände beurteilt werden. Diese Beurteilung erfolgt durch die Anerkennung – andere Staaten signalisieren, dass für sie das erforderliche Ausmaß an Effektivität und Unabhängigkeit erreicht ist und die Staatsmerkmale somit gegeben sind. Liegen die Staatsmerkmale gerade offenkundig nicht vor und erfährt das Gebilde trotzdem umfassende Anerkennung, möglicherweise sogar die Aufnahme in die Vereinten Nationen, so ändert dies nichts an den Fakten. Die Anerkennung wäre in diesem Zusammenhang gar missbräuchlich, da völkergewohnheitsrechtliche Regeln über die Entstehung von Staaten missachtet werden. Dies gilt auch hinsichtlich des Untergangs eines Staates. Soweit die Staatsgewalt infrage steht, existiert der failed State trotzdem fort. Die Anerkennung gleicht hierbei auch die Zweifel an der Effektivität der Staatsgewalt aus. Es ist gut denkbar, dass die Staatengemeinschaft den betreffenden Inselstaaten die Anerkennung nicht entzieht, sobald die Staatsqualität bloß infrage steht.47 Ein solcher Widerruf der Anerkennung würde der unsensiblen Forderung gleichkommen, den versinkenden Inselstaat in Anbetracht seiner bedrohlichen Lage bereits von der Staatengemeinschaft auszuschließen.48 Einen Widerruf der Anerkennung hat es bisher nur in Situation gegeben, in denen konkurrierende Gebietsansprüche vorlagen.49 Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben. Insbesondere ist bezüglich des Widerrufs einer Anerkennung ohnehin besondere Vorsicht geboten. Vor dem Untergang des Staates wird die Anerkennung grundsätzlich als unwiderruflich angesehen.50 Der Entzug der Anerkennung könnte das aus dem Selbstbestimmungsrecht folgende Recht des Inselvolkes auf einen Staat verletzen.51 46  Doehring,

§ 2, Rn. 156. in: McAdam (2012), S. 137: „State practice suggests that the international community would be willing to continue to accept maintenance of the status quo (recognition of on-going statehood) even when the facts no longer seem to support the State’s existence“. 48  Kälin, in: McAdam, S. 102. 49  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 164. 50  Art. 6 S. 2 der Montevideo Convention on the Rights and Duties of States; Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 164. 51  Doehring, § 2, Rn. 166. 47  McAdam,



§ 16  Untergang des Staates131

Die fortbestehende Anerkennung bei dem vollständigen und endgültigen Wegfall eines Staatselementes hätte aber keine weitere Wirkung. Sie kann über das Nichtbestehen der Staatselemente nicht hinweghelfen. Eine Anerkennung ohne Bezugspunkt ist wirkungslos.52 Der Staat kann daher auch ohne Rechtsnachfolger untergehen.

C. Rückgriff auf die Drei-Elemente-Lehre Die Drei-Elemente-Lehre und die Montevideo-Kriterien sind in erster Linie für die Bestimmung der Entstehung von Staaten entwickelt worden.53 Mangels Verbleib eines Territoriums sind die Grundsätze der Staatennachfolge jedoch nicht anwendbar. Der Untergang eines Staates ohne Nachfolger in Bezug auf das Territorium ist in der Völkerrechtsgeschichte ohne Beispiel.54 Aus diesem Grund ist es daher angebracht, auf die Regeln zur Entstehung von Staaten zurückzugreifen, um Rückschlüsse für den Untergang des Staates zu ziehen. Die Situation des vollständigen Untergangs eines Staates ist durchaus als Umkehrung der originären Entstehung eines Staates zu sehen.55 So wurde auch von der Badinter Kommission festgestellt, dass „a State’s existence or non-existence had to be established on the basis of universally acknowledged principles of international law concerning the constituent elements of a State“56. Grundsätzlich ziehen selbst signifikante Veränderungen der Staatselemente nicht den Untergang eines Staates nach sich.57 Im Fall der versinkenden Inselstaaten geht dies aber so weit, dass die Staatselemente in ihrer fundamentalen Bedeutung nicht mehr gewährleistet werden können. Jellinek als Begründer der Drei-Elemente-Lehre schreibt dazu selbst: „Wenn Naturereignisse das Gebiet eines Staates oder sein Volk zerstören, so hat es auch mit dem Staate ein Ende. Auch Aufhören des Daseins einer Staatsgewalt durch Wegfall der höchsten Organe oder deren Weigerung, ferner zu funktionieren, kann das faktische Ende des Staates durch Lösung der Verbandseinheit herbeiführen“.58 Auch Liszt war der Meinung, dass ein 52  Epping,

in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 164; ebenso schon Kehrer, S. 65–66. S. 435. 54  Park, S. 6. 55  Schweisfurth, S. 329, Rn. 188. 56  Conference on Yugoslavia, Opinion No. 8, S. 201. 57  Crawford (2006), S. 700. 58  Jellinek (1976), S. 283. 53  Grant,

132

6. Teil: Auswirkungen auf die Staatlichkeit

Staat mit dem Wegfall eines der drei konstitutiven Merkmale untergegangen ist.59 Diese Auffassung hat sich bis heute gehalten. Man stellt hierbei entsprechend auf die faktische Lage ab, ob ein Staat die drei konstituierenden Staatselemente noch erfüllt. Das Staatsgebiet muss als Lebensmittelpunkt dienen können. Das Element ist nicht erfüllt, sobald das Staatsgebiet keine dauerhafte Bewohnbarkeit mehr ermöglicht. Dieser Zeitpunkt wird bereits vor dem endgültigen Versinken der Inseln eintreten. Das Staatsvolk erfordert ein Zusammenleben als Gemeinschaft. Das Element ist nicht erfüllt, sobald das Gebiet nicht mehr dauerhaft bewohnbar ist und somit den Menschen keinen Lebensraum mehr bietet. Dieser Zeitpunkt wird ebenfalls bereits vor dem endgültigen Versinken der Inseln eintreten. Die Staatsgewalt muss effektiv und unabhängig ausgeübt werden können. Dies gelangt an einen kritischen Punkt, wenn der Staat vollständig von ausländischer Unterstützung abhängig ist. Auch dieser Punkt wird vor dem endgültigen Versinken der Inseln eintreten. Der maßgebliche Zeitpunkt für den Untergang des Staates wird die Unbewohnbarkeit des Staatsgebietes sein. Faktisch ist zu diesem Zeitpunkt kein Staatsgebiet als Lebensraum mehr vorhanden, auf dem die Bevölkerung ohne ausländische Hilfe unabhängig als Gemeinschaft leben kann. Mit dem Eintreten dieser Tatsachen folgt auch der völkerrechtliche Untergang des Staates. Dies folgt auch dem völkerrechtlichen Prinzip ex factis jus oritur, wonach der Eintritt bestimmter Fakten entsprechende rechtliche Konsequenzen nach sich zieht.60 Diese Konsequenz ist auch deshalb richtig, weil der moderne Staat ein Territorialstaat ist. Das Staatsgebiet ist das grundlegende Element für den Staatsbegriff unserer Zeit. Es bietet den Lebensraum für das Staatsvolk und den Geltungsbereich der Staatsgewalt. Während zu Zeiten des Personenverbandsstaates die Herrschaft über Personen mit verschiedenen Aufenthaltsorten im Vordergrund stand, so ist ein abgegrenztes Territorium für das heutige Staatsverständnis maßgeblich.61 So stellt auch Cassese klar: „Territory may be large or small, but it is indispensable if an organized structure is to qualify as a State and an international subject.“62 Es ist nicht mehr die Personalhoheit, sondern vor allem die Gebietshoheit, die das Wesen eines 59  von

Liszt, S. 25. in: Kreijen, S. 103. 61  So versteht es auch Crawford (2006), S. 52, wonach es vor allem auf die Herrschaft über ein bestimmtes und abgegrenztes Gebiet ankommt. 62  Cassese, S. 73. 60  Kreijen,



§ 16  Untergang des Staates133

Staates hauptsächlich prägt. Das Staatsvolk als Bevölkerung des Territoriums ist davon abhängig, dass ein zu bewohnendes Gebiet existiert. Im Gegensatz zu der früheren Eigentumstheorie, die dem Staat das Staatsgebiet als Eigentum zugeordnet hat, ist nach der modernen Kompetenztheorie das Staatsgebiet der Raum, in dem die Staatsgewalt unter Ausschluss fremder Hoheitsgewalt ausgeübt werden kann.63 Ein Staat hat kein Territorium, sondern er besteht daraus – das Vorhandensein eines Staatsgebietes ist dem Staate immanent. So führte Jessup dazu aus dass „[t]he reason for the rule that one of the necessary attributes of a States is that it shall possess territory is that one cannot contemplate a State as a kind of disembodied spirit“.64 Ein Staat kann heutzutage nicht mehr losgelöst von einem festen Staatsgebiet existieren. So stellt auch Schiedsrichter Huber im Island of Palmas Fall fest, dass „[i]nternational law, the structure of which is not based on any super-State organisation, cannot be presumed to reduce a right such as territorial sovereignty, with which almost all international relations are bound up, to the category of an abstract right, without concrete manifestations“.65 Mit der Unbewohnbarkeit des Territoriums geht der Inselstaat völkerrechtlich unter.

D. Wiederaufleben der Staatlichkeit Die Möglichkeit, dass die versunkenen Inselstaaten eines Tages durch einen niedrigeren Meeresspiegel wieder an die Meeresoberfläche gelangen, ist nicht ausgeschlossen.66 Auch nach langer Zeit kann ein untergegangener Staat wieder aufleben, wie das Beispiel der baltischen Staaten Lettland, Estland und Litauen zeigt. Mit ihrer Unabhängigkeit vom Russischen Reich nach dem Ersten Weltkrieg und der Aufnahme in den Völkerbund 1921 waren die baltischen Staaten als eigenständige Republiken anerkannt.67 Während des Zweiten Weltkrieges wurden die baltischen Staaten jedoch gezwungen, sich der Sowjetunion anzuschließen – was von westlicher Sicht als völkerrechtswidrige Annektierung, von sowjetischer Seite als freiwillige Inkorporation verstanden wird.68 Die Praxis der Staatengemeinschaft in diesem Punkt war durchaus verschie63  Vitzthum,

in: Isensee/Kirchhof, § 18, Rn. 6. Security Council Official Records, No. 128, 2 December 1948, S. 11. 65  Island of Palmas Case, S. 839. 66  Yamamoto/Esteban (2011), S. 41. 67  Van Elsuwege, in: Wolfrum, Rn. 6–9. 68  Van Elsuwege, in: Wolfrum, Rn. 14–17. 64  Vgl.

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6. Teil: Auswirkungen auf die Staatlichkeit

den. Während zahlreiche Staaten die Beherrschung durch die Sowjetunion nicht de jure, aber zumindest de facto anerkannt haben, ignorierten einige andere Staaten wie die USA und Irland die Annektierung und behandelten die baltischen Staaten weiterhin als eigenständige Staaten.69 So sind beispielsweise die diplomatischen und konsularischen Vertretungen der baltischen Staaten in den USA mit allen Rechten und Immunitäten unverändert beibehalten und baltische Pässe weiterhin anerkannt worden.70 Im Rahmen des Zerfalls der Sowjetunion 1990 haben die baltischen Staaten geltend gemacht, dass die Eingliederung einen Verstoß gegen das Völkerrecht darstellte und dass sie sich als mit den Republiken der Vorkriegszeit identische Völkerrechtssubjekte ansahen.71 Zahlreiche Staaten haben diese Staaten­ identität heute anerkannt.72 Die Anerkennung der Fortexistenz der Staaten basiert auf einem ganz wesentlichen Punkt: Die baltischen Staaten wurden völkerrechtswidrig annektiert und fünfzig Jahre lang von der Sowjetunion beherrscht. Das völkerrechtliche Prinzip ex injuria jus non oritur stellt hierbei eine Ausnahme zum Grundsatz ex factis jus oritur dar. Völkerrechtswidrig geschaffene Fakten können bestimmte rechtliche Konsequenzen nicht auslösen.73 Diese Ausnahme geht auf die Stimson-Doktrin zurück und ist heute im Gewaltverbot aus Art. 2 Nr. 4 UN-Charta, in der Friendly-Relations-Erklärung sowie völkergewohnheitsrechtlich verankert.74 Es wird daher zwischen dem faktischen und dem rechtlichen Untergang eines Staates unterschieden. Während der faktische Untergang bei den baltischen Staaten mit dem Wegfall der eigenen Staatsgewalt im Rahmen der Annektierung eingetreten ist, so hat die Völkerrechtswidrigkeit dieser Annektierung nicht den rechtlichen Untergang ausgelöst. Dies wurde auch von vielen anderen Staaten deutlich gemacht, die eben gerade die Inkorporierung der baltischen Staaten in die Sowjetunion nur de facto, aber nicht de jure anerkannt haben. Um jedoch den Staat wiederaufleben zu lassen, ist eine Wiederherstellung der Fakten erforderlich. Mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion haben die baltischen Staaten ihre Staatsgewalt zurückerlangt und erfüllen damit auch faktisch wieder die konstituierenden Elemente eines Staates. Der zwischenzeitliche faktische Wegfall wird rechtlich als nicht erfolgt eingestuft 69  Van

Elsuwege, in: Wolfrum, Rn. 19–21. Elsuwege, in: Wolfrum, Rn. 20. 71  Van Elsuwege, in: Wolfrum, Rn. 25–26. 72  Van Elsuwege, in: Wolfrum, Rn. 28; Aust, S. 26; Jennings/Watts, S. 193–194. 73  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 32; Kreijen, in: Kreijen, S. 103. 74  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 33. 70  Van



§ 16  Untergang des Staates135

und ein Fortbestehen der Staaten seit 1920 fingiert. Die Staaten sind somit nicht „wiederaufgelebt“, sondern haben vielmehr de jure fortbestanden. Es stellt sich nun die Frage, ob und wie dieses Szenario auf den Untergang von Inselstaaten übertragbar ist. Die baltischen Staaten haben faktisch für fünfzig Jahre nicht existiert. Hinsichtlich versinkender Inselstaaten wird es jedoch eher mehrere Jahrtausende dauern, bis bestimmte Inseln wieder über den Meeresspiegel herausragen, falls dies überhaupt jemals geschehen sollte.75 Grundsätzlich stellt die Dauer bis zu einem potentiellen „Wiederaufleben“ kein Hindernis dar. Auch wenn eine Wiederherstellung bereits aussichtlos erscheint, wird der Vorrang des Effektivitätsprinzips verneint und eine Anpassung der Rechtslage an die rechtswidrig geschaffenen Gegebenheiten abgelehnt.76 Im Falle der baltischen Staaten hat die Völkerrechtswidrigkeit des Handelns der Sowjetunion den rechtlichen Untergang der Staaten nicht ausgelöst. Das Versinken des Staatsgebietes der Inselstaaten müsste ebenso auf ein völkerrechtswidriges Handeln zurückzuführen sein. In Betracht kommt beispielsweise ein Verstoß gegen Art. 4.2 der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen.77 Art. 4.2 der Klimarahmenkonvention sieht die Abschwächung der Klimaänderungen durch Reduzierung der anthropogenen Emissionen von Treibhausgasen vor.78 Abgesehen davon, dass dieser völkerrechtliche Vertrag nur Vertragsparteien bindet und möglicherweise auf Völkergewohnheitsrecht zurückgegriffen werden muss, stellt bereits die Bestimmung eindeutiger Pflichten eine große Herausforderung dar. Problematisch ist auch die Herstellung der spezifischen Kausalität zwischen der konkreten Pflichtverletzung und dem konkreten Schaden an dem Territorium eines Inselstaates. Der regionale Meeresspiegelanstieg und die Erosion müssten daher auf eine konkrete Pflichtverletzung zurückgehen.79 Entscheidend ist jedoch, dass die Annektierung der baltischen Staaten jedenfalls aus heutiger Sicht einen Verstoß gegen jus cogens darstellt.80 Jus cogens ist zwingendes Völkerrecht, das „von der internationalen Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit angenommen und anerkannt wird als eine Norm, von der nicht abgewichen werden darf und die nur durch eine spätere Norm des allgemeinen Völkerrechts derselben Rechtsnatur geändert werden 75  Yamamoto/Esteban

(2011), S. 41. in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 34. 77  Boom, in: Abate/Kronk, S. 412, 427–430. 78  United Nations Framework Convention on Climate Change vom 09.05.1992. 79  Boom, in: Abate/Kronk, S. 433–435. 80  Heintschel von Heinegg, in: Ipsen, § 16, Rn. 59. 76  Epping,

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6. Teil: Auswirkungen auf die Staatlichkeit

kann“81. Das Gewaltverbot, in jedem Fall aber das Agressionsverbot, ist eine solche zwingende Norm des Völkerrechts.82 Die durch die Annektierung geschaffene Lage darf daher keine Wirkung entfalten, um das Gewaltverbot nicht zu unterlaufen.83 Weder die völkervertraglichen Normen der Klimarahmenkonvention noch völkergewohnheitsrechtliche Prinzipien wie das Verbot grenzüberschreitender Schädigung sind jedoch unabdingbare Normen des Völkerrechts. Selbst wenn die Staaten durch übermäßigen Emissionsausstoß in zurechenbarer Weise gegen diese Normen und Prinzipien verstoßen haben sollten, genügt dies nicht, um in Parallele zu den Annexionsfällen einen rechtlichen Fortbestand der Staaten anzunehmen.84 Mit dem Wegfall des Völkerrechtsverstoßes müsste auch der ursprüngliche Zustand wiederhergestellt werden. Im Fall der baltischen Staaten wurde mit dem Zerfall der Sowjetunion die völkerrechtswidrige Annektierung beendet und die Staatsgewalt den baltischen Staaten zurück übertragen. Die globale Erwärmung hingegen ist ein wesentlich komplexerer Prozess. Mit der Beendigung des Ausstoßes von Treibhausgasen oder der Verschmutzung des Meeres würde das Territorium nicht wieder im gleichen Zustand an der Meeresoberfläche erscheinen. Von den derzeitigen Kohlenstoffdioxidemissionen können etwa 20 % nicht abgebaut werden und verbleiben daher für Jahrtausende in der Atmosphäre.85 Selbst bei einem sofortigen vollständigen Emissionsverzicht bleibt daher unklar, wie sich die globale Erwärmung entwickeln wird. Ob und wann das Territorium wieder „auftauchen“ könnte, hängt von zahlreichen Faktoren ab und ist daher mit großer Unsicherheit verbunden. Da sich die jetzige Meeresspiegelhöhe erst während des jahrtausendelangen Übergangs der letzten Eiszeit zur jetzigen Warmzeit entwickelt hat und der Meeresspiegel derzeit kontinuierlich ansteigt, wird wohl erst mit dem Übergang zur nächsten Eiszeit mit einem wesentlichen Absenken zu rechnen sein.86 Die Situation lässt sich daher nicht mit den baltischen Staaten vergleichen.

E. Bestandteil der Hohen See und des Meeresbodens Durch den Untergang des Staates unterstehen die Meeresgewässer, in denen sich einst das Staatsgebiet befand, keiner staatlichen Souveränität mehr. Nach Art. 86 S. 1 SRÜ werden diese Meeresgewässer, die somit nicht mehr „zur ausschließlichen Wirtschaftszone, zum Küstenmeer oder zu den 81  Art. 53

S. 2 Wiener Vertragsrechtskonvention. von Heinegg, in: Ipsen, § 16, Rn. 36. 83  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 33. 84  Vgl. hierzu Grote Stoutenburg in: Gerrard/Wannier, S. 79–85. 85  IPCC (2007), Working Group I: The Physical Science Basis, S. 824. 86  IPCC (2007), Working Group I: The Physical Science Basis, S. 111. 82  Heintschel



§ 16  Untergang des Staates137

inneren Gewässern eines Staats oder zu den Archipelgewässern eines Archipelstaats gehören“, zum Bestandteil der Hohen See.87 Bestanden Übereinkünfte mit Nachbarstaaten zur Abgrenzung von Hoheitsgewässern, so könnten mit dem Untergang des Vertragspartners dem Nachbarstaat nun Hoheitsgewässer anwachsen.88 Das ehemalige Landgebiet wird durch die dauerhafte Überflutung zu einem Teil des Meeresbodens. Sofern dieser nicht in den Hoheitsbereich eines Nachbarstaates fällt, erlischt auch hieran die staatliche Souveränität. Die überflutete Insel wird zum Teil des „Gebiets“.89 Die Hohe See und das „Gebiet“ sind Staatengemeinschaftsräume.90 Die ehemaligen Hoheitsbereiche fallen somit an die Staatengemeinschaft zurück, sofern sie nicht auf ein anderes Völkerrechtssubjekt übertragen werden.

87  Soons,

S. 230; Kehrer, S. 59. S. 230; vgl. dazu beispielsweise Art. 74 Abs. 1 SRÜ. 89  Vgl. Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 SRÜ. 90  Proelß, in: Vitzthum, S. 389, Rn. 63; vgl. Artt. 136, 137, 89 SRÜ. 88  Soons,

Siebter Teil

Neues Völkerrechtssubjekt § 17  Notwendigkeit eines neuen Völkerrechtssubjekts Die kleinen Inselstaaten können mangels eines Landgebietes nicht als Staaten fortexistieren. Da jedoch das Volk überleben wird, stellt sich die Frage, ob dieses als ein anderes Völkerrechtssubjekt weiterexistieren kann. Die Staaten waren lange Zeit die einzigen Subjekte des modernen Völkerrechts. Das Völkerrecht kann jedoch – wie jede Rechtsordnung – den Kreis seiner Subjekte frei festlegen.1 Dabei richtet es sich nach den Bedürfnissen der Gemeinschaft.2 Das Völkerrecht als Rechtssystem kann daher neue Subjekte schaffen, indem es ihnen je nach Aufgabe bestimmte Rechte und Pflichten zuerkennt.3 Das Völkerrecht hat im Laufe der Zeit verschiedenen Personenverbänden Völkerrechtssubjektivität zuerkannt. Im folgenden soll daher untersucht werden, ob das Volk als ein anderes Völkerrechtssubjekt fortexistieren kann.

A. Wandel der Völkerrechtssubjektivität Bereits seit Jahrhunderten gibt es Rechtsbeziehungen zwischen verschiedenen Herrschaftsverbänden. Das moderne Völkerrecht hat sich jedoch erst mit der Herausbildung des souveränen Territorialstaates nach dem Westfälischen Frieden entwickelt. Als Zwischen-Staaten-Recht war es primär auf den Staat als Rechtssubjekt ausgerichtet.4 Ausnahmsweise kam jedoch einigen Institutionen, die keine Staaten waren, aufgrund ihrer besonderen Rolle trotzdem Völkerrechtssubjektivität zu.5 Sie erfüllten nicht die Kriterien eines Staates, aber da sie bereits vor Herausbildung des modernen Völkerrechts eine bedeutende Stellung auf internatio1  Bleckmann,

§ 3, Rn. 109. for injuries suffered in the service of the United Nations, Advisory Opinion, S. 178: „their nature depends upon the needs of the community“. 3  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/1, § 2, S. 22. 4  Epping, in: Ipsen (2014), § 4, Rn. 1. 5  Epping, in: Ipsen (2014), § 4, Rn. 2. 2  Reparation



§ 17  Notwendigkeit eines neuen Völkerrechtssubjekts139

naler Ebene innehatten, wurden sie als Völkerrechtssubjekte sui generis, eigener Art, anerkannt. Dazu gehören der Heilige Stuhl und der Souveräne Malteserorden.6 Das moderne Völkerrecht war daher nie ein reines ZwischenStaaten-Recht, sondern kannte auch stets andere Akteure an. Seit der zweiten Hälfte des 19. Jahrhundert haben globale Entwicklungen zu neuen Herausforderungen und neuen Aufgaben geführt. Insbesondere im wirtschaftlichen und technologischen Bereich konnten die Staaten diese Aufgaben nicht mehr allein bewältigen und haben neue Formen der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit gegründet.7 Besonders verbreitet sind heute Internationale Organisationen, die von mindestens zwei Staaten oder anderen Völkerrechtssubjekten durch einen Gründungsvertrag errichtet werden und über eigene Organe einen eigenständigen Willen bilden und umsetzen können.8 Zur Erfüllung ihrer Funktionen wurden die Internationalen Organisationen mit eigenen Rechten ausgestattet.9 So sind sie beispielsweise fähig, völkerrechtliche Verträge abzuschließen.10 Seit Mitte des 20. Jahrhunderts wird ihnen auch formal Völkerrechtssubjektivität zuerkannt.11 Diese Völkerrechtssubjektivität reicht jedoch nur so weit, wie völkerrechtliche Rechte und Pflichten auf die Organisation zur Erfüllung ihrer spezifischen Aufgabe übertragen wurden. Ihre Völkerrechtssubjektivität ist daher beschränkt.12 Da die Organisation ihre Rechte und Pflichten nicht „aus sich heraus“ erhält, sondern diese ihr von den Gründungsstaaten übertragen werden, ist ihre Völkerrechtssubjektivität nur abgeleitet.13 Neben den Internationalen Organisationen werden vermehrt auch andere Akteure auf internationaler Ebene als Völkerrechtssubjekte anerkannt. Der ständig wachsende Kreis weiterer Akteure legt dar, dass sich das Völkerrecht dynamisch an reale Entwicklungen anpasst und nicht starr an tradi­ tionellen Konzepten festhält. Während sich das Völkerrecht bis Anfang des 20. Jahrhunderts an Staaten orientierte, so zeigt das vergangene Jahrhundert eine wesentlich breitere Ausrichtung. Die Veränderungen der globalisierten Welt und ihre Herausforderungen werden schließlich auch vom Völkerrecht reflektiert. 6  Epping,

in: Ipsen (2014), § 9, Rn. 1–5, 10. (2013), § 7, Rn. 4. 8  Herdegen (2013), § 10, Rn. 3. 9  Epping, in: Ipsen (2014), § 4, Rn. 2. 10  Herdegen (2013), §7, Rn. 4. 11  Vgl. dazu die Bestätigung der Völkerrechtssubjektivität der Vereinten Nationen, Reparation for injuries suffered in the service of the United Nations, S. 179. 12  Epping, in: Ipsen (2014), § 4, Rn. 6. Man spricht auch von partieller Völkerrechtssubjektivität. 13  Epping, in: Ipsen (2014), § 4, Rn. 7. 7  Herdegen

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7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

B. Existierende Völkerrechtssubjekte ohne Territorium Als primäre Subjekte des Völkerrechts gelten weiterhin die modernen Territorialstaaten. Die Völkerrechtssubjektivität ist heute jedoch nicht mehr an das Vorhandensein eines Landgebietes geknüpft. Vielmehr sind seit dem 19. Jahrhundert insbesondere Personenverbände in den Fokus des Völkerrechts gerückt. Zu diesen Personenverbänden, denen auch ohne Territorium Völkerrechtsubjektivität zugestanden wird, gehören der Souveräne Malteserorden, das IKRK und der Heilige Stuhl,14 Aufständische und De-facto-Regime, Individuen und Völker. I. Souveräner Malteserorden Der Souveräne Ritter- und Hospitalorden vom heiligen Johannes von Jerusalem von Rhodos und von Malta (Souveräner Malteserorden) war zu Beginn der Neuzeit eine Territorialgewalt in Europa. Der Souveräne Malteserorden herrschte zwischen dem 14. und 16. Jahrhundert über die Insel Rhodos. Dem Großmeister des Ordens kam zu dieser Zeit die Stellung eines souveränen Fürsten zu.15 Obwohl der Orden als karitative und religiöse Institution gegründet wurde, hat sich der Orden mit dem wachsenden Beitritt von Kreuzrittern als militärische Macht entwickelt.16 Nach dem Verlust der Insel Rhodos erhielt der Orden die Inseln Malta und Gozo von Kaiser Karl V. als Lehen cum imperio.17 Selbst wenn durch dieses Lehen nicht die territoriale Souveränität an den Orden übertragen wurde, so hat dieser jedenfalls Gebietshoheit ausgeübt. Erst 1814 verlor der Orden endgültig die Herrschaft über Malta.18 Der Orden hat auf Rhodos ausschließliche Hoheitsgewalt über von einer Gemeinschaft besiedelte Territorialgebiete ausgeübt. Zu dieser Zeit wurde der Orden als eigener Staat angesehen.19 Dies zeigt sich auch an der Verfassung des Ordens, die eine aristokratische Republik vorsieht, sowie die zu diesen Beispielen auch Yamamoto/Esteban (2014), S. 203–205. Band I/2, § 114, S. 325. Dies gilt jedenfalls so weit, wie die weltliche und nicht die religiöse Stellung des Großmeisters betroffen ist. Während der Orden als religiöser Orden den Weisungen des Heiligen Stuhls unterliegt, ist seine Stellung als weltliche Körperschaft davon unabhängig; vgl. dazu Hafkemeyer, S. 107. 16  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/2, § 114, S. 324–325; Cox, S. 33. 17  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/2, § 114, S. 325. 18  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/2, § 114, S. 325. 19  Cox, S. 28. 14  Siehe

15  Dahm/Delbrück/Wolfrum,



§ 17  Notwendigkeit eines neuen Völkerrechtssubjekts141

Organisation des Ordens in legislative, exekutive und judikative Gewalt, wie es für Staaten typisch ist.20 Nach dem Verlust der Herrschaftsgewalt über die Territorien hat sich der Orden in Rom niedergelassen und seine karitative Aufgabe, für die er ursprünglich gegründet wurde, wieder aufgenommen. In Rom genießt der Orden Immunität gegenüber der italienischen Staatsgewalt.21 Als Sitz dienen der Palazzo di Malta und die Villa Malta, über die der Orden zwar keine territoriale Souveränität ausübt, die aber dennoch ähnlich wie Botschaftsgebäude geschützt sind.22 Gleiches gilt für Fort St. Angelo auf Malta, das dem Orden in einem Vertrag mit der Republik Malta für 99 Jahre zur Verfügung gestellt wurde. Diesem Vertrag zufolge kann der Orden das Land und die Gebäude für seine Zwecke nutzen und genießt Immunität von jeder Durchsuchung, Beschlagnahme, Enteignung oder sonstiger Einflussnahme. Der Orden kann jedoch Fort St. Angelo nicht veräußern und unterliegt auch weiteren Beschränkungen, woraus sich seine fehlende territoriale Souveränität ergibt.23 Da der Orden jedoch nicht mehr über ein eigenes Territorium verfügt, ist seine Handlungsfähigkeit beschränkt. Die Fortexistenz als ein besonderes Völkerrechtssubjekt wurde dennoch akzeptiert, weil sich der Orden auf einen bestimmten Zweck, der für die gesamte internationale Gemeinschaft von Interesse ist, konzentriert. Seit Verlust seiner Territorialgewalt wird ihm daher weiterhin Völkerrechtssubjektivität aufgrund seiner karitativen Funktion zugebilligt.24 Seine Völkerrechtssubjektivität besteht nur noch begrenzt auf die zur Erfüllung seiner Funktion notwendigen Rechte und Pflichten. Der Souveräne Malteserorden leitet seine Völkerrechtssubjektivität aus seiner internationalen Aufgabe ab. Der Orden bleibt dennoch ein spezielles Rechtssubjekt, da ihm trotz seiner beschränkten Völkerrechtssubjektivität zahlreiche Privilegien zukommen, die typisch für einen Staat sind. So verleiht der Orden eine eigene Staatsangehörigkeit, stellt eigene Pässe aus und unterhält diplomatische Beziehungen mit mehr als 100 Staaten und internationalen Organisationen.25 Er hat Beobachterstatus bei der General20  Hafkemeyer,

S. 98–101; Kehrer, S. 73. Band I/2, § 114, S. 328.

21  Dahm/Delbrück/Wolfrum, 22  Cox,

S. 43.

23  Agreement

between the Government of Malta and the Government of the Sovereign Military Hospitaller Order of St. John of Jerusalem, of Rhodes and of Malta, unterzeichnet am 5.12.1998, vgl. insbesondere Art. 2–4. 24  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/2, § 114, S. 327; Kehrer, S. 80–81. 25  Hafkemeyer, S. 105; Gazzoni, in: Wolfrum, Rn. 15, 19. Diplomatische Beziehungen sind jedoch mittlerweile nicht mehr Staaten vorbehalten, sondern werden

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7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

versammlung der Vereinten Nationen und ist Vertragspartei zahlreicher völkerrechtlicher Verträge.26 Der Orden hat ein eigenes Münzrecht und gibt eigene Briefmarken heraus, mit denen Post auch in die mehr als fünfzig Staaten, mit denen der Orden postalische Beziehungen unterhält, befördert werden kann.27 Die Italienische Republik, auf dessen Territorium der Orden seinen Sitz hat, behandelt den Großmeister wie ein Staatsoberhaupt.28 Der Souveräne Malteserorden ist aufgrund der fehlenden Territorialgewalt gerade kein Staat, übt aber für eine internationale Organisation zu viele staatsähnliche Funktionen aus und ist auch nicht von Staaten gegründet worden. Der Orden nimmt aufgrund seiner langen Tradition und seines religiösen Charakters eine Sonderstellung ein. Es sind gerade die historische Entwicklung und die besonderen Umstände, weshalb der Orden als ein atypisches Völkerrechtssubjekt angesehen wird. Er ist ein Ausnahmefall im Hinblick auf die typischen Kategorien der Völkerrechtssubjekte. Dennoch zeigt das Beispiel des Souveränen Malteserordens, dass nach dem Wegfall der Territorialgewalt ein Personenverband mit anderer Funktion fortexistieren kann.29 Der Orden hat sich nach Verlust seines Territoriums wieder auf sein personales Substrat und seine besondere Aufgabe besonnen – heute definiert er sich als Personenverband und nicht als Territorialgewalt.30 II. Heiliger Stuhl Unter dem Heiligen Stuhl versteht man sowohl den Papst als auch die römische Kurie als Verwaltungsapparat der römisch-katholischen Kirche, durch die der Papst die Kirche leitet.31 Der Heilige Stuhl verfügte über ein Herrschaftsgebiet, den sogenannten Kirchenstaat, der insbesondere durch zahlreiche Landschenkungen zustande kam. Der Papst war nicht nur geistliches Oberhaupt einer Kirche, sondern zunehmend auch bei Internationalen Organisationen genutzt, vgl. beispielsweise die Ständigen Vertretungen Deutschlands bei den Vereinten Nationen. 26  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/2, §114, S. 326–327. 27  Voraussetzung ist jedoch die Aufgabe der frankierten Post in der Poste Magistrali in Rom; Mitgliedsländer des Postabkommens, abrufbar unter: http://www. orderofmalta.int/emissionen/philatelie/35698/mitgliedslander-des-postabkommens/? lang=de (zuletzt abgerufen am 20.09.2015). 28  Gazzoni, in: Wolfrum, Rn. 17. 29  Epping, in: Ipsen (2014), § 9, Rn. 10. 30  Siehe hierzu Kehrer, S. 78. 31  Epping, in: Ipsen (2014), § 9, Rn. 1; Köck, S. 13–14.



§ 17  Notwendigkeit eines neuen Völkerrechtssubjekts143

gleichzeitig auch Souverän dieses Kirchenstaates.32 Während bei weltlichen Staaten die Rechtspersönlichkeit des souveränen Fürsten auf den Herrschaftsverband als juristische Person verlagert wurde,33 so wird der Heilige Stuhl weiterhin durch den Papst personifiziert.34 Machtverschiebungen und Eroberungen führten zu einem immer stärkeren Königreich Italien, das schließlich 1870 unter König Viktor Emanuel II. in den Kirchenstaat einmarschierte, im Rahmen eines Referendums den Anschluss des Kirchenstaates an das Königreich Italien beschloss und Rom zur Hauptstadt des Königreichs Italiens ernannte.35 Dies warf die „römische Frage“ auf, welche Auswirkungen diese Ereignisse auf den Status Roms und die internationale Stellung des Heiligen Stuhls bzw. des Kirchenstaates bedeutete.36 Ob es sich hierbei um eine Eingliederung infolge der Ausübung des Selbstbestimmungsrechts durch die Volksabstimmung oder eine völkerrechtswidrige Annektierung handelt, ist höchst umstritten.37 Weit überwiegend wird jedoch der Untergang des Kirchenstaates aufgrund der Anerkennung der faktischen Verhältnisse durch die Staatengemeinschaft angenommen.38 Durch die Vereinigung des Kirchenstaates mit Italien am 9.10.1870 verlor der Heilige Stuhl seine territoriale Basis.39 Italien betrachtete den Papst jedoch weiterhin als Souverän, gestand dem Heiligen Stuhl und den als Sitz genutzten Gebäuden in Rom (Vatikan) Immunität zu, gestattete ihm Leibund Palastgarden, sicherte die Freiheit bei der Ausübung des kirchlichen Amtes zu und erlaubte das aktive und passive Gesandschaftswesen ohne Einmischung der italienischen Regierung.40 Der Heilige Stuhl führte seine diplomatischen Beziehungen mit anderen Staaten fort und schloss völkerrechtliche Verträge ab.41 Er stellte auch weiterhin päpstliche Pässe aus.42 Der Heilige Stuhl verkehrte mit anderen 32  Köck,

S. 50. hierzu bereits § 6: Die Souveränität des Staates. 34  Epping, in: Ipsen (2014), § 9, Rn. 1. 35  Köck, S. 60–65. 36  Köck, S. 65. 37  Köck, S. 84–89. 38  Köck, S. 88. Im Fall der von der Sowjetunion annektierten baltischen Staaten wurde eine vergleichbare Situation rechtlich anders bewertet. Inwieweit diese Entscheidungen in Widerspruch stehen, kann an dieser Stelle nicht erörtert werden. 39  Epping, in: Ipsen (2014), §9, Rn. 2; vgl. hierzu auch Köck, S. 51–53, wonach der Kirchenstaat bereits Anfang des 19. Jahrhunderts vorübergehend aufgehoben wurde. 40  Köck, S. 89–101. 41  Epping, in: Ipsen (2014), § 9, Rn. 2, 5. 42  Köck, S. 169. 33  Siehe

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7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

Staaten und Internationalen Organisationen auf Augenhöhe und wurde trotz Verlusts des Territoriums als Völkerrechtssubjekt angesehen und anerkannt.43 Grund für diese fortdauernde Anerkennung war wie bei dem Souveränen Malteserorden nicht nur die zuvor bestandene Staatlichkeit, sondern vor allem die besondere internationale Aufgabe. Der Heilige Stuhl kann seine Funktion als Oberhaupt der katholischen Glaubensgemeinschaft, die weltweit verstreut ist, nur umfassend erfüllen, wenn er nicht der Einflussnahme und dem Machtbereich eines anderen Staates unterworfen ist.44 Immer wiederkehrende politische Konflikte zwischen Italien und dem Heiligen Stuhl gaben Anlass zu einer neuen Regelung der „römischen Frage“.45 Dabei sollte der Untergang des Kirchenstaates vom Heiligen Stuhl anerkannt werden, aber im Gegenzug ein neues Territorium zur Absicherung des Machtbereiches zur Verfügung gestellt werden.46 Mit Unterzeichnung des Lateranvertrages am 11.2.1929 wurde der Staat der Vatikanstadt gegründet, um dem Heiligen Stuhl die unabhängige Erfüllung seiner religiösen Aufgabe zu ermöglichen, und dem Heiligen Stuhl die Souveränität über das neue Gebiet übertragen.47 Gleichzeitig wurde ein Konkordat mit Italien abgeschlossen, wonach die Ausübung der kirchlichen Macht zugesichert und Fragen hinsichtlich der Rechte und Pflichten des Klerus geregelt wurden.48 Die Vatikanstadt unterliegt zwar (mit Ausnahme italienischer Polizeigewalt über den Petersplatz) der Gebietshoheit des Heiligen Stuhls, ist aber als Staat ein eigenes und vom Heiligen Stuhl zu trennendes Völkerrechtssubjekt.49 Der Heilige Stuhl übt seit 1929 wieder Gebietshoheit über ein völkerrechtlich von ihm getrenntes Subjekt aus. Im Gegensatz zu dem Souveränen Malteserorden verfügt der Heilige Stuhl durch die Vatikanstadt wieder über ein Territorium.50 Interessanterweise ist dadurch der Kirchenstaat nicht wieder aufgelebt, sondern ein weiteres Völkerrechtssubjekt hinzugetreten. Der Heilige Stuhl agiert nun zusätzlich wieder als Souverän über ein weltliches Hoheitsgebiet.51 43  Köck,

S. 774. S. 83. 45  Köck, S. 137–141; 83. 46  Köck, S. 143. 47  Köck, S. 144–147; 158; Epping, in: Ipsen (2014), § 9, Rn. 2. 48  Köck, S. 147–148. 49  Epping, in: Ipsen (2014), § 9, Rn. 2; Köck, S. 149. 50  Köck, S. 775. 51  Köck, S. 774–775. 44  Köck,



§ 17  Notwendigkeit eines neuen Völkerrechtssubjekts145

Der Heilige Stuhl kann für zwei unterschiedliche Völkerrechtssubjekte handeln. Um die geistliche und die weltliche Komponente zu trennen, schließt der Heilige Stuhl beispielsweise völkerrechtliche Verträge je nach Rechtsnatur in seiner Funktion als Kirchenoberhaupt oder als Staatsoberhaupt.52 III. Aufständische und De-facto-Regime Aufständische sind ein Personenverband während eines staatsinternen Konfliktes. Ihr Ziel ist in der Regel der Umsturz der Regierung und die Erlangung der Staatsgewalt.53 Grundsätzlich besteht bei nicht-internationalen bewaffneten Konflikten nur ein eingeschränkter Anwendungsbereich des humanitären Völkerrechts. Wenn die Rebellen organisiert sind und tatsächlich über ein bestimmtes Gebiet des Staates Herrschaftsmacht ausüben, kann die bestehende Regierung sie als „Krieg Führende“ anerkennen und damit der Anwendung des humanitären Völkerrechts unterstellen.54 Drohen durch bewaffnete Auseinandersetzungen mit der bisherigen Staatsgewalt Gefahren für einen Drittstaat, so kann auch dieser die Aufständischen als „Krieg Führende“ anerkennen. Diese Anerkennung führt zur Internationalisierung des Konflikts und die Aufständischen werden behandelt als wären sie kriegsführende Staaten.55 Dadurch werden sie im Verhältnis zu den anerkennenden Staaten zu einem beschränkten Völkerrechtssubjekt.56 Die Anerkennung wirkt für die Völkerrechtssubjektivität hierbei konstitutiv.57 Der Hauptzweck der Anerkennung von Aufständischen bestand darin, Zivilpersonen des Konflikts durch das nunmehr anwendbare humanitäre Völkerrecht zu schützen.58 Da der Anwendungsbereich für die Anerkennung durch Drittstaaten aufgrund des Interventionsverbots begrenzt ist, konnten die betroffenen Staaten durch die Verweigerung der Anerkennung den Konflikt weiterhin als nicht-internationale Angelegenheit betrachten.59 52  Epping,

in: Ipsen (2014), § 9, Rn. 3–4; Köck, S. 774–775. Band I/2, S. 312. 54  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/2, S. 296–297. 55  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/2, S. 296; Epping, in: Ipsen (2014), § 9, Rn. 11–14. 56  Herdegen (2013), § 11, Rn. 2. 57  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/2, S. 301; auf die Gruppe der Insurgenten, die zwar die Anforderungen erfüllen, aber nicht als „Krieg Führende“ anerkannt werden, ist hierbei nicht einzugehen. 58  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/2, S. 299. 59  Epping, in: Ipsen (2014), § 9, Rn. 14. 53  Dahm/Delbrück/Wolfrum,

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7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

Seit dem 20. Jahrhundert hat man versucht, diesen Schutz nicht mehr von der Anerkennung abhängig zu machen. Einen Meilenstein in dieser Entwicklung stellen die Genfer Konventionen von 1949 dar, die in Artikel 3 jeden Teilnehmer eines bewaffneten, nicht-internationalen Konfliktes zur Einhaltung bestimmter Mindestregeln für einer menschliche Behandlung aller Personen, die nicht unmittelbar an den Feindseligkeiten teilnehmen oder außer Krampf gesetzt wurden, verpflichten.60 Seit dem Zweiten Weltkrieg hat es daher kaum noch Fälle der Anerkennung von Aufständischen gegeben.61 Haben Aufständische, meist im Rahmen eines Bürgerkrieges oder einer Sezession, die effektive Hoheitsgewalt über ein Gebiet erlangt, so spricht man von einem De-facto-Regime.62 Die endgültige Herrschaft über das Territorium ist noch streitig, so dass noch keine stabilen Machtverhältnisse aufgebaut und ein neuer Staat entstehen konnte.63 Da De-facto-Regime jedoch bereits staatsähnliche Konstrukte sind, werden sie in ihrer Völkerrechtssubjektivität Staaten teilweise schon gleichgestellt.64 Ihnen werden verschiedene Rechte zugestanden, wie beispielsweise die völkerrechtliche Vertragsschlusskompetenz.65 Daher handelt es sich bei De-facto-Regimen ebenfalls um beschränkte Völkerrechtssubjekte. IV. Individuen Mit der zunehmenden Verbreitung der Menschenrechte hat sich auch die Frage aufgedrängt, ob der einzelne Mensch ein Völkerrechtssubjekt sei. Dabei ist entscheidend, ob die Menschenrechte dem einzelnen Mensch ein eigenes Recht zugestehen oder vielmehr allein den Staat objektiv verpflichten.66 Zahlreiche Menschenrechte wurden in völkerrechtlichen Verträgen verankert. Vertragsparteien dieser Verträge waren aber stets Staaten.67 60  1. Genfer Abkommen vom 12.8.1949 zur Verbesserung des Loses der Verwundeten und Kranken der Streitkräfte im Felde; 2. Genfer Abkommen vom 12.8.1949 zur Verbesserung des Loses der Verwundeten, Kranken und Schiffsbrüchigen der Streitkräfte zur See; 3. Genfer Abkommen vom 12.8.1949 über die Behandlung der Kriegsgefangenen; 4. Genfer Abkommen vom 12.8.1949 zum Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten; Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/2, S. 299–300. 61  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/2, S. 299. 62  Herdegen (2013), § 11, Rn. 1; Bleckmann, § 3, Rn. 127. 63  Herdegen (2013), § 11, Rn. 1. 64  Dahm/Delbrück/Wolfrum, Band I/2, S. 303–304. 65  Bleckmann, § 3, Rn. 127. 66  Herdegen (2013), § 12, Rn. 1. 67  Herdegen (2013), § 12, Rn. 1.



§ 17  Notwendigkeit eines neuen Völkerrechtssubjekts147

Daher wird vertreten, dass eine Rechtsträgerschaft im Völkerrecht dem einzelnen Mensch nur zugestanden wird, wenn der völkerrechtliche Vertrag ein Verfahren vorsieht, mit dem der Einzelne das Recht auch geltend machen kann.68 So sieht beispielsweise die Europäische Menschenrechtskonvention von 1950 (EMRK)69 in Art. 34 EMRK eine Individualbeschwerde vor, mit der einzelne Personen die Einhaltung ihrer Rechte gegenüber ihrem eigenen Staat einfordern können.70 Nur im Falle einer solchen Durchsetzbarkeit der zugestandenen Rechte im Rahmen eines bestimmten Verfahrens soll eine beschränkte Völkerrechtssubjektivität des Individuums bestehen.71 Einige bedeutsame Menschenrechte haben sich jedoch losgelöst von völkerrechtlichen Verträgen als Völkergewohnheitsrecht etabliert. Besonders elementare Rechte haben sogar den Status von jus cogens erreicht. Zu solchen Menschenrechten gehören beispielsweise das Verbot der Folter, der Sklaverei und der Rassendiskriminierung.72 Im völkerrechtlichen Schrifttum wächst daher die Bereitschaft, den einzelnen Menschen hinsichtlich elementarer Menschenrechte unmittelbar als Rechtsträger anzusehen.73 Einzelpersonen können auch Pflichten aus dem Völkerrecht erwachsen. So ist beispielsweise der durch eine Einzelperson begangene Völkermord nach Art. IV der Völkermordkonvention von 1948 strafbewehrt.74 Durch die Begründung von Rechten und Pflichten für Individuen ist somit auch der einzelne Mensch partielles Völkerrechtssubjekt. V. Völker Seit der Entwicklung des Selbstbestimmungsrechts wird Völkern ein eigenes kollektives Recht und somit partielle Völkerrechtssubjektivität zugesprochen. Dies ist eine Neuerung des 20. Jahrhunderts: Trotz der Bezeich68  Herdegen (2013), § 12, Rn. 2; Bleckmann, § 3, Rn. 144; Epping, in: Ipsen (2014), § 7, Rn. 5. 69  Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, 4. November 1950. 70  Herdegen (2013), § 12, Rn. 2; Epping, in: Ipsen (2014), § 7, Rn. 10. 71  Epping, in: Ipsen (2014), § 7, Rn. 5; vgl. dazu auch Rn. 6 hinsichtlich einer möglichen beschränkten Völkerrechtssubjektivität ohne Durchsetzbarkeit in Bezug auf Menschenrechte. 72  Herdegen (2013), § 16, Rn. 14; vgl. auch Questions relating to the Obligation to Prosecute or Extradite (Belgium v. Senegal), S. 457, Rn. 99. 73  Vgl. dazu mit weiteren Nachweisen BGH, Urteil vom 02.11.2006, III ZR 190/05. 74  Herdegen (2013), § 12, Rn. 3.

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7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

nung als „Völkerrecht“ waren Völker ursprünglich keine Rechtssubjekte dieses Rechtssystems.75 1. Ursprung des Selbstbestimmungsrechts Das Selbstbestimmungsrecht hat seine historischen Wurzeln im 18. Jahrhundert. Bereits der amerikanische Unabhängigkeitskrieg hat gezeigt, wie stark der Wunsch von Völkern nach Autonomie und Mitsprache ist und welche Bewegungen die Unterdrückung dieser Forderungen auslösen kann.76 In der Französischen Revolution haben die Gedanken der Gleichheit der Menschen und der Regelung ihrer politischen Verhältnisse nach dem Gemeinwillen eine neue Dynamik entwickelt.77 Geprägt wurde das Selbstbestimmungsrecht schließlich 1918 von dem US-amerikanischen Präsidenten Wilson, der jedem Volk das Recht zugestand, seinen politischen Status frei zu wählen.78 Völker sollen das Recht auf einen eigenen Staat oder zumindest ein bestimmtes Maß an Autonomie haben.79 Dieser Gedanke wurde von Roosevelt und Churchill in der Atlantik-Charta von 1941 aufgegriffen, wonach sie das Recht sämtlicher Völker achten, „jene Regierungsform zu wählen, unter der sie leben wollen.“80 Das Selbstbestimmungsrecht wurde ausdrücklich in Art. 1 Nr. 2 und Art. 55 der UN-Charta aufgegriffen. Während es zunächst als Ziel der Vereinten Nationen wahrgenommen wurde, hat sich heute die Auffassung durchgesetzt, dass es sich um ein Recht handelt.81 Maßgeblich für diese Entwicklung war insbesondere die Phase der Entkolonisierung. So hat die Generalversammlung der Vereinten Nationen mit ihrer Erklärung vom 14.12.1960 über die Gewährung der Unabhängigkeit an koloniale Länder und Völker deutlich gemacht, dass „[a]ll peoples have the right to self-determination; by virtue of that right they freely determine their political status and freely pursue their economic, social and cultural development.“.82 Spätere Verträge und Erklärungen, darunter die UN-Menschenrechtspakte 75  Bleckmann,

§ 3, Rn. 130. § 509. 77  Heintze, in: Ipsen, § 8, Rn. 1. 78  President Woodrow Wilson’s Fourteen Points, 8. Januar 1918, abrufbar unter: http://avalon.law.yale.edu/20th_century/wilson14.asp (zuletzt abgerufen am 20.09. 2015); Heintze, in: Ipsen, § 8, Rn. 1. 79  Heintze, in: Ipsen, § 8, Rn. 1. 80  Atlantik-Charta vom 14. August 1941. 81  Heintze, in: Ipsen, § 8, Rn. 3, 6. 82  General Assembly Resolution 1514 (XV). 76  Verdross/Simma,



§ 17  Notwendigkeit eines neuen Völkerrechtssubjekts149

von 1966 und die Friendly-Relations-Erklärung von 1970, haben diese Formulierung aufgegriffen.83 Die beiden UN-Menschenrechtspakte enthalten in Art. 1 Abs. 1 den identischen Wortlaut: „All peoples have the right of selfdetermination. By virtue of that right they freely determine their political status and freely pursue their economic, social and cultural development.“ („Alle Völker haben das Recht auf Selbstbestimmung. Kraft dieses Rechtes entscheiden sie frei über ihren politischen Status und gestatten in Freiheit ihre wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung.“)84 Mit dem Westsahara-Gutachten hat der IGH schließlich deutlich gemacht, dass das „principle of self-determination as a right of peoples“85 zu verstehen ist. Jedes Volk hat das Recht „to be the sole master of its fate“86. Heute gehört das Selbstbestimmungsrecht der Völker zu einem der wichtigsten völkergewohnheitsrechtlichen Regelungen.87 2. Träger des Selbstbestimmungsrechts Das Selbstbestimmungsrecht ist ein Recht des Volkes, nicht des Staates.88 Mit der Resolution 1514 (XV) vom 14.12.1960 wurde deutlich gemacht, dass sich dieses Recht nicht nur auf Kolonialvölker, sondern auf alle Völker erstreckt. Es stellt keine Bedingung dar, dass das Volk unter fremder Herrschaft lebt.89 Entsprechende Vorstöße, wie beispielsweise der Vorbehalt der Republik Indien zu Art. 1 der UN-Menschenrechtspakte von 1966,90 sind auf große Ablehnung gestoßen.91 Vielmehr kann es sich auch um eine Gemeinschaft handeln, die in einem unabhängigen Staat lebt, aber 83  Heintze,

in: Ipsen, § 8, Rn. 4. Pakt vom 19. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte; Internationaler Pakt vom 19. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte. 85  Western Sahara Case, S. 31, Rn. 55 (kursive Hervorhebung durch die Autorin). 86  Cristescu, S. 27, Rn. 188. 87  So der IGH in Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v. Uganda), S. 251, Rn. 244. 88  Heintze, in: Ipsen, § 8, Rn. 25. 89  Tomuschat, in: Hailbronner/Ress/Stein, S. 997; Crawford, in: Alston, S. 38; Heintze, in: Ipsen, § 8, Rn. 27. 90  Bekanntmachung über den Geltungsbereich des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte und des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte. 91  Vgl. als Beispiel die Zurückweisung dieser Einschränkung durch die Bundesrepublik Deutschland: Bekanntmachung über den Geltungsbereich des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte und des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte. 84  Internationaler

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7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

dort nicht als vollwertiger Bestandteil des Staatsvolkes angesehen und entsprechend diskriminiert wird.92 Eine allgemeingültige Definition für ein Volk gibt es nicht. Üblicherweise wird jedoch als Volk eine solche Personengruppe angesehen, die traditionell auf einem bestimmten Territorium gesiedelt hat und sich aufgrund dieser gemeinsamen Herkunft durch gleiche ethnische, sprachliche, religiöse und kulturelle Merkmale auszeichnet.93 Anhaltspunkte können auch die Gruppengröße, die Selbstwahrnehmung der Gruppe und geschichtliche Aspekte sein. Es kommt stets auf eine Einzelfallprüfung an – maßgeblich ist jedoch ein Zusammengehörigkeitsgefühl und die eigene Identität als Volk.94 Als ein solches Volk werden beispielsweise die Tibeter angesehen.95 Obwohl viele Tibeter heute in Indien, Nepal und Bhutan leben, so eint sie ihre Verbundenheit mit dem historischen Gebiet Tibets sowie eine gemeinsame tibetische Sprache und Religion. 3. Inhalt des äußeren Selbstbestimmungsrechts Das Selbstbestimmungsrecht umfasst das Recht der Völker, „frei und ohne Einmischung von außen über ihren politischen Status zu entscheiden und ihre wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung zu gestalten“.96 Obwohl das Selbstbestimmungsrecht in zahlreichen Verträgen und Erklärungen erwähnt wird, ist der genaue Inhalt und Umfang unbestimmt.97 Aus dem Selbstbestimmungsrecht folgt grundsätzlich ein Recht des Volkes auf Gründung eines eigenen Staates.98 Eine solch klassische Ver­ wirklichung des Selbstbestimmungsrechts hat im Zuge der Entkolonisierung und der Auflösung der europäischen Imperien stattgefunden. Insbesondere nach dem Zweiten Weltkrieg haben sich besonders viele neue Staaten gebildet. Die Abspaltung eines Teilgebietes unter Bildung eines neuen Staates führt jedoch stets dazu, dass der Vorgängerstaat einen Teil seines Staatesgebietes 92  Verdross/Simma, 93  Heintze,

§ 512. in: Ipsen, § 8, Rn. 28; Murswiek, S. 538; Herdegen (2013), § 36,

Rn. 4. 94  Winkler, in: Mehrsprachiges demographisches Wörterbuch, Stichwort „Volk“, S. 44, Rn. 305; Heintze, in: Ipsen, § 8, Rn. 32–34; Murswiek, S. 538. 95  Vgl. dazu General Assembly Resolution 1723 (XVI), 20 December 1961. 96  Erklärung über völkerrechtliche Grundsätze für freundschaftliche Beziehungen und Zusammenarbeit zwischen den Staaten im Sinne der Charta der Vereinten Nationen vom 24. Oktober 1970. 97  Verdross/Simma, § 510; Crawford, in: Alston, S. 10. 98  Heintze, in: Ipsen, § 8, Rn. 43.



§ 17  Notwendigkeit eines neuen Völkerrechtssubjekts151

verliert. Das Recht zur Staatenbildung steht daher im Widerspruch zu der ebenfalls völkergewohnheitsrechtlich geschützten territorialen Integrität der Staaten.99 Zahlreiche ethnische Konflikte und kollidierende Gebietsansprüche stellen den Bestand einiger Staaten immer wieder vor große Herausforderungen. Um die Funktionsfähigkeit der internationalen Beziehungen zu gewährleisten, wird das Recht auf neue Staatenbildung nur in Ausnahmefällen und mit Zustimmung der Staatengemeinschaft als völkerrechtlich zulässig erachtet.100 In der Friendly-Relations-Erklärung wurde darauf abgestellt, dass das Selbstbestimmungsrecht neben der Gründung eines souveränen und unabhängigen Staates auch durch die freie Assoziation mit einem unabhängigen Staat, die freie Eingliederung in einen solchen Staat oder dem Eintritt in einen anderen, durch ein Volk frei bestimmten politischen Status verwirklicht werden kann.101 Dies hat auch der IGH im Western Sahara-Gutachten bestätigt.102 Die Umsetzung des Selbstbestimmungsrechts kann daher verschiedene Formen annehmen und muss für jeden Einzelfall anhand der konkreten Umstände bewertet werden. Damit ein Volk jedoch sein Selbstbestimmungsrecht wahrnehmen kann, muss es sich politisch organisieren.103 Durch die Schaffung eines Vertretungsorgans, das das Selbstbestimmungsrecht für das Volk geltend macht, wird das Volk zum beschränkten Völkerrechtssubjekt.104 Ein Beispiel für eine solche Wahrnehmung des Selbstbestimmungsrechts stellt die Palästinensische Befreiungsorganisation (PLO) dar.105 Die Palästinensische Befreiungsorganisation (PLO) beanspruchte als Vertretungsorgan der Palästinenser die von Israel besetzten Gebiete im Westjordanland und im Gazastreifen, woraufhin den Palästinensern die Einrichtung von Autonomiegebieten mit eigenen Institutionen und begrenzten Hoheitsrechten unter der Regierung der PLO gestattet wurde.106 Der PLO wurde 1974 der Beobachterstatus bei den Vereinten Nationen eingeräumt.107 Die PLO erhielt beschränkte Völkerrechtssubjektivität unter dem allgemeinen Verständnis, 99  Heintze,

in: Ipsen, § 8, Rn. 11, 44. in: Ipsen, § 8, Rn. 11, 44, 49–53. 101  Erklärung über völkerrechtliche Grundsätze für freundschaftliche Beziehungen und Zusammenarbeit zwischen den Staaten im Sinne der Charta der Vereinten Nationen vom 24. Oktober 1970. 102  Western Sahara Case, S. 32–33, Rz. 57–59. 103  Kehrer, S. 85–86. 104  Heintze, in: Ipsen, § 8, Rn. 14. 105  General Assembly Resolution 29/3210 (XXIX), 14 October 1974; Bleckmann, § 3, Rn. 136; Darsow, S. 244–245; umfassend dazu auch Kehrer, S. 86–92. 106  Herdegen (2013), § 7, Rn. 7. 107  General Assembly Resolution 3237 (XXIX), 22 November 1974. 100  Heintze,

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7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

dass sie der Vorläufer des sich im Entstehen befindlichen Staates Palästina auf dem historischen Siedlungsgebiet der Palästinenser darstellt.108 Am 15.11.1988 rief die PLO trotz wechselnder und instabiler Regierungsverhältnisse und konkurrierender Gebietsansprüche mit Israel den eigenen Staat Palästina aus.109 Dieser wird mittlerweile von 131 Staaten anerkannt, obwohl die Staatlichkeit mangels einer effektiven Staatsgewalt bis heute infrage steht.110 Trotzdem wurde der Beobachterstatus der PLO am 7.7.1998 auf Palästina übertragen und Palästina am 29.11.2012 zu einem Beobach­ terstaat hochgestuft.111 Zu dem palästinensischen Volk gehören nicht nur die im jetzigen Autonomiegebiet lebenden Araber, sondern auch die in Israel, Jordanien, Syrien, Libanon und anderen Ländern lebenden Araber, die sich der palästinensischen Identität zugehörig fühlen.112 Dem palästinensischen Volk kommt durch seine politische Organisation eine beschränkte Völkerrechtssubjektivität zu. Völkerrechtssubjekt ist dementsprechend nicht die jeweilige Regierung selbst, sondern vielmehr das repräsentierte palästinensische Volk.113 4. Inhalt des inneren Selbstbestimmungsrechts Neben dem äußeren Selbstbestimmungsrecht, das die politische Organisation des Volkes nach außen betrifft, hat das Selbstbestimmungsrecht auch eine innere Komponente. Das innere Selbstbestimmungsrecht bezieht sich auf die interne Organisation im Rahmen des frei gewählten Status. Das Volk kann sich ohne Einmischung für eine beliebige Staats- und Regierungsform entscheiden und sich entsprechend selbst verwalten. Hinzu kommt das Recht, die eigene wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung zu gestalten. Um diese Entwicklung zu fördern, kann das Volk über seine natürlichen Reichtümer und Ressourcen frei verfügen.114 Im Zuge des Entkolonisierungsprozesses strebten die ausgebeuteten Kolonialvölker nicht nur nach politischer Unabhängigkeit, sondern erhoben zu ihrer notwendigen wirtschaftlichen Entwicklung auch Anspruch auf die 108  Heintze,

in: Ipsen, § 8, Rn. 14; Kehrer, S. 89. in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 178. 110  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 178. 111  General Assembly Resolution 43/177, 15 December 1988, und General Assembly Resolution 67/19, 4 December 2012. 112  Darsow, S. 237–238. 113  Bleckmann, § 3, Rn. 136. 114  Heintze, in: Ipsen, § 8, Rn. 78. 109  Epping,



§ 17  Notwendigkeit eines neuen Völkerrechtssubjekts153

Nutzung der Vorteile ihrer eigenen Ressourcen.115 Die neu gegründeten Staaten sowie andere Entwicklungsländer waren auf diese Ressourcen angewiesen, um wirtschaftlich eigenständig zu sein und sich als unabhängige Staaten zu behaupten.116 Aus dem Selbstbestimmungsrecht, dem Recht auf wirtschaftliche Entwicklung und territorialen Hoheitsrechten bildete sich das Prinzip der Souveränität über die natürlichen Ressourcen heraus.117 Die UN-Menschenrechtspakte von 1966118 verweisen in Art. 1 Abs. 2 ebenfalls auf dieses Recht: „Alle Völker können für ihre eigenen Zwecke frei über ihre natürlichen Reichtümer und Mittel verfügen, unbeschadet aller Verpflichtungen, die aus der internationalen wirtschaftlichen Zusammenarbeit auf der Grundlage des gegenseitigem Wohles sowie aus dem Völkerrecht erwachsen. In keinem Fall darf ein Volk seiner eigenen Existenzmittel beraubt werden.“ Dies stellt auch die Erklärung über die „Permanent sover­ eignty over natural resources“ vom 14.12.1962 ausdrücklich fest: „The right of peoples and nations to permanent sovereignty over their natural wealth and resources must be exercised in the interest of their national development and of the well-being of the people of the State concerned.“119 Weiterhin wurde erklärt, dass der Volkeswille über die entsprechende Nutzung dieser Ressourcen und die Beteiligung etwaiger ausländischer Investoren entscheiden soll und dass in diesem Rahmen auch Verstaatlichungen im nationalen Interesse unter bestimmten Voraussetzungen möglich sind.120 Die Souveränität über die natürlichen Ressourcen steht dem Volk dauerhaft zu.121 Man spricht daher auch von der „permanent sovereignty over natural resources“. Das Recht auf Entwicklung und die freie Nutzung der eigenen Ressourcen ist heute ein wesentlicher Bestandteil des Selbstbestimmungsrechtes.122

115  Schrijver,

in: Wolfrum, Rn. 1. in: Wolfrum, Rn. 7. 117  Schrijver, in: Wolfrum, Rn. 1, 3. 118  Internationaler Pakt vom 19. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte und Internationaler Pakt vom 19. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte. 119  General Assembly Resolution 1803 (XVII), Nr. 1. 120  General Assembly Resolution 1803 (XVII), Nr. 2–4. 121  Heintze, in: Ipsen, § 8, Rn. 78. 122  General Assembly Resolution 1803 (XVII); vgl. auch Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v. Uganda), S. 245, Rn.  222 ff. 116  Schrijver,

154

7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

C. Vergleichbarkeit mit der Situation versinkender Inselstaaten Das Völkerrecht hat diese verschiedenen Personenverbände als Subjekte anerkannt. Fraglich ist, ob das überlebende Volk mit einem dieser Personenverbände vergleichbar ist und als ein solches Völkerrechtssubjekt fortexistieren kann.123 I. Souveräner Malteserorden Der Souveräne Malteserorden bestand ebenso wie das überlebende Inselvolk nach dem Verlust seiner Territorialgewalt Anfang des 19. Jahrhunderts nur noch aus einem Personenverbund. Zur Fortführung seiner karitativen Aufgabe, für die der Orden gegründet wurde, wurden dem Orden zwei Gebäude in Rom als Sitz zur Verfügung gestellt. Der Orden genießt dabei – vergleichbar mit zahlreichen Internationalen Organisationen – verschiedene Vorrechte und Immunitäten.124 Internationale Organisationen sind heute ebenfalls hinsichtlich ihres Zweckes als Völkerrechtssubjekte anerkannt. Im Gegensatz zu Internationalen Organisationen wurde der Orden jedoch nicht von Staaten mittels eines völkerrechtlichen Vertrages geschaffen. Es handelt sich um eine kirchliche Ordensgemeinschaft, die von Privatleuten zu einem humanitären Zweck gegründet wurde. Seine Struktur und Zweckrichtung ist vielmehr mit einer humanitären Nichtregierungsorganisation vergleichbar. Der Malteserorden vereint Elemente verschiedener Akteure, die zu einem bestimmten Zweck organisiert sind. Durch seine frühere Stellung als Staat verfügte der Orden jedoch über zahlreiche diplomatische Beziehungen, die ihm als humanitärer Organisation eine einflussreiche und bedeutsame Rolle ermöglichten. Für diese besondere Situation einer Religionsgemeinschaft, die als Territorialgewalt umfangreiche diplomatische Beziehungen aufgebaut hat und schließlich als humanitäre Organisation weltweit tätig ist, wurde damals das neue Völkerrechtssubjekt „Souveräner Malteserorden“ geschaffen. Es handelt sich dabei aber nicht um eine neue Kategorie von Völkerrechtssubjekten, sondern um einen Einzelfall im Hinblick auf die wohltätige Aufgabe zugunsten der internationalen Gemeinschaft.125 Ein solcher internationaler Zweck besteht hinsichtlich des überlebenden Inselvolkes nicht.126 Eine Anerkennung des überlebenden Inselvolkes als „Souveräner Malteserorden“ ist daher nicht möglich. dieser Überlegung schon Kehrer, S. 72. auch Kehrer, S. 80. 125  Kehrer, S. 80. 126  Kehrer, S. 80–81. 123  Zu

124  Hierzu



§ 17  Notwendigkeit eines neuen Völkerrechtssubjekts155

II. Heiliger Stuhl Diese Überlegungen gelten ebenso für den Heiligen Stuhl. Auch er ist trotz der Eingliederung des Kirchenstaates in das Königreich Italien weiterhin als eigenständiges Völkerrechtssubjekt anerkannt worden. Der Papst war nicht nur Herrscher über den Kirchenstaat, sondern ist in erster Linie auch Oberhaupt der katholischen Kirche.127 Insbesondere die katholischen Könige und Fürsten standen seit Jahrhunderten mit dem Heiligen Stuhl bezüglich religiöser Fragen in diplomatischem Austausch. Der Verlust des Territoriums hat die Stellung des Papstes als Oberhaupt der Gläubigen nicht beeinflusst. Aufgrund dieser besonderen Aufgabe gestand Italien dem Heiligen Stuhl weiterhin die Fortführung seiner diplomatischen Beziehungen und den Abschluss von Konkordaten von nunmehr italienischem Boden aus zu. Wie bei dem Malteserorden ist eine Vergleichbarkeit zu der Situation der Inselstaaten mangels eines übernationalen Zweckes nicht gegeben. III. Aufständische und De-facto-Regime Aufständische sind als beschränkte Völkerrechtssubjekte anerkannt worden, um nicht-internationale bewaffnete Konflikte dem Kriegsvölkerrecht zu unterstellen und damit Mindestanforderungen für den Schutz von Zivilpersonen zu erwirken. Das überlebende Inselvolk ist jedoch nicht in einen innerstaatlichen Konflikt verwickelt, sondern vielmehr in eine existentielle Staatskrise. Es handelt sich nicht nur um eine bewaffnete Auseinandersetzung zwischen Gruppierungen innerhalb eines Staates, sondern um eine Notlage der gesamten Bevölkerung. Mit dem überlebenden Inselvolk sind Aufständische nicht zu vergleichen. De-facto-Regime werden als Völkerrechtssubjekte aufgrund ihrer staatsähnlichen Herrschaftsmacht anerkannt. Es handelt sich dabei um Staaten in der Phase ihrer Entstehung. De-facto-Regime verfügen daher über ein Landgebiet, auf dem sie ihre Staatsgewalt dauerhaft verfestigen wollen. Auf die Situation eines Inselvolkes, das ein solches Gebiet gerade verloren hat, ist dies nicht übertragbar. IV. Individuen Der Schutz von Individuen bezieht sich auf einzelne Menschen, aber nicht auf ein kollektives Recht. Für eine fortbestehende Völkerrechtssubjektivität des Inselvolkes muss es jedoch ein Gruppenrecht in Anspruch nehmen können. 127  Köck,

S. 50–51.

156

7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

V. Völker Das Inselvolk könnte daher als Volk im Sinne des Selbstbestimmungsrechts anerkannt werden.128 Die Völkerrechtssubjektivität wurde Völkern insbesondere zugestanden, wenn es sich – wie bei dem palästinensischen Volk – um Befreiungsbewegungen bzw. De-facto-Regime handelte oder sie ihr Sezessionsrecht geltend machen wollten.129 Es handelte sich um Völker, die ihr Selbstbestimmungsrecht umsetzen und einen eigenen Staat gründen wollten. Das Selbstbestimmungsrecht ist aber nicht ausschließlich auf die Staatengründung ausgelegt, die für das Inselvolk mangels Territoriums nicht mehr infrage kommt. Das Selbstbestimmungsrecht umfasst auch die freie Assoziation mit einem unabhängigen Staat, die freie Eingliederung in einen solchen Staat oder den Eintritt in einen anderen, frei von dem Volk zu bestimmenden politischen Status.130 Diese Auffassung wird auch vom IGH im Westsahara-Gutachten aufgegriffen.131 Eine freie Assoziation, wie sie beispielsweise zwischen den Cook-Inseln und Niue mit Neuseeland besteht, setzt ebenfalls ein eigenes Territorium voraus.132 Ähnlich wie bei einem Protektorat werden hierbei lediglich bestimmte staatliche Aufgaben dem Vertragspartner übertragen, ohne dass die Souveränität beeinträchtigt wird.133 Auch bei der Eingliederung in einen anderen Staat wird grundsätzlich angenommen, dass nicht nur ein Volk, sondern auch ein Territorium, auf dem es lebt, in den neuen Staat eingegliedert wird.134 Das Selbstbestimmungsrecht wird grundsätzlich als gebietsbezogen verstanden – es wird in Bezug auf ein bestimmtes Territorium ausgeübt.135 Aus dem Selbstbestimmungsrecht steht dem Volk grundsätzlich nur ein dieser Überlegung bereits Kehrer, S. 92–97. in: Vitzthum, S. 145, Rn. 33. 130  Erklärung über völkerrechtliche Grundsätze für freundschaftliche Beziehungen und Zusammenarbeit zwischen den Staaten im Sinne der Charta der Vereinten Nationen vom 24. Oktober 1970, General Assembly Resolution 2625 (XXV). 131  Western Sahara Case, S. 32, Rn. 57. 132  Vgl. United Nations General Assembly Resolution 1541 (XV), Principle VII: „retains for the peoples of the territory which is associated with an independent State the freedom to modify the status of that territory through the expression of their will“. 133  Hinsichtlich Niue und den Cook-Inseln übernimmt Neuseeland die auswärtigen Angelegenheiten und die Verteidigung nach Absprache, vgl. The World Factbook, Cook Islands; The World Factbook, Niue. 134  Vgl. United Nations General Assembly Resolution 1541 (XV), Principle IX: „the integrating territory“. 135  Heintze (1994), S. 28. 128  Zu

129  Kau,



§ 17  Notwendigkeit eines neuen Völkerrechtssubjekts157

Recht auf ihre Heimat, d. h. ihr traditionelles Siedlungsgebiet, zu – und nicht für irgendein anderes Territorium.136 Diese Gebietsbezogenheit basiert auf der historischen Grundlage der Kolonialvölker, die auf einem Siedlungsgebiet ansässig waren und von einer Kolonialmacht unterworfen wurden. Das Selbstbestimmungsrecht hat sich jedoch fortentwickelt und ist heute als freie Wahl eines Volkes hinsichtlich ihres politischen Status zu verstehen. Es spricht daher nichts dagegen, das Selbstbestimmungsrecht durch eine Eingliederung auch ohne Übertragung eines eigenen Territoriums auszuüben. Bringt das Volk aber kein eigenes Territorium mit, auf dem es im wesentlichen verbleiben wird, so handelt es sich um eine Einwanderung. Das Inselvolk würde nicht nur Teil des Staatsvolkes des Aufnahmestaates werden, sondern hätte auch ein Recht auf Einbürgerung.137 Mit der Geltendmachung des äußeren Selbstbestimmungsrechts durch die Eingliederung wird das Recht nicht „verbraucht“ – vielmehr verbleibt dem Inselvolk das innere Selbstbestimmungsrecht.138 Kraft dieses inneren Selbstbestimmungsrechts wäre das Inselvolk berechtigt, sich innerhalb des Aufnahmestaates selbst zu verwalten. Der Schutz des Selbstbestimmungsrechts steht im Interesse aller Staaten.139 Aus dieser erga omnes Verpflichtung ist auch der Aufnahmestaat zur Gewährleistung des Selbstbestimmungsrechts des Inselvolkes angehalten. Das Selbstbestimmungsrecht steht jedoch stets im Spannungsverhältnis mit der territorialen Integrität des Aufnahmestaates. Auch bei Gewährung weitreichender Autonomierechte hätten diese stets hinter den Hoheitsrechten des Aufnahmestaates zurückzustehen.140 136  Heintze

(1994), S. 28. United Nations General Assembly Resolution 1541 (XV), Principle VIII: „The peoples of both territories should have equal status and rights of citizenship and freedoms without any distinction or discrimination.“ 138  Heintze (1994), S. 26; Cristescu, S. 42, Rn. 286: „States – that is to say, peoples constituted as States – are the holders of the right to equality and self-determination, and they cannot be deprived of it because they have formed an independent State. 139  Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Advisory Opinion, S. 136 (199), Rn. 155–156. 140  Ob ein Sezessionsrecht des Inselvolkes hinsichtlich des neuen Gebietes besteht, kann nicht abschließend beurteilt werden. Zu berücksichtigende Faktoren wären unter anderem die eingeräumten Selbstverwaltungsrechte durch den Aufnahmestaat, die Teilnahme an der Gesamtstaatspolitik, eine etwaige Diskriminierung des Inselvolkes, der Zeitablauf seit Eingliederung in den Staat sowie die Tatsache der Einwanderung in Abgrenzung zur Stammbevölkerung. Im Übrigen müsste erörtert werden, ob es sich um ein rechtsmissbräuchliches Verhalten handelt, wenn ein Volk sich in einen anderen Staat eingliedert, um das nunmehr bewohnte Territorium abzuspalten. 137  Vgl.

158

7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

Zum inneren Selbstbestimmungsrecht gehört nicht nur die politische Organisation, sondern auch die wirtschaftliche Verwaltung der Ressourcen. Auch die Souveränität über die natürlichen Ressourcen wird nicht dadurch „verbraucht“, dass sich das Volk in einen anderen Staat eingliedert.141 Wie bei einer Staatsgründung geht die Souveränität des Volkes über die natürlichen Ressourcen bei der Eingliederung in einen neuen Staat auf diesen Staat über.142 Der Staat gilt nun als Inhaber dieser Souveränität. Dies zeigt sich in zahlreichen Resolutionen und Erklärungen, die die Souveränität über die Ressourcen dem Staat zuweisen und das Verfügungs- und Nutzungsrecht als Recht des Staates ansehen.143 In der Wahrnehmung dieser Rechte ist der Staat jedoch an das Selbstbestimmungsrecht der Völker gebunden und muss die souveränen Rechte über die Ressourcen im Sinne und zum Wohle des Volkes ausüben.144 Dennoch steht dem Inselvolk durch die Eingliederung die direkte Verfügungsbefugnis über seine Ressourcen nicht mehr zu. Das Inselvolk wäre aus dem inneren Selbstbestimmungsrecht berechtigt, seine Kultur zu erhalten und zu pflegen.145 Dennoch verliert das Inselvolk auf internationaler Ebene an eigenständiger Bedeutung. Die Repräsentation des Volkes erfolgt fortan durch den Aufnahmestaat, beispielsweise über dessen Mitgliedschaft in Internationalen Organisationen sowie im Rahmen dessen diplomatischer Beziehungen.146 Das Inselvolk verliert die Möglichkeit, am Völkerrechtsverkehr teilzunehmen. Mit der Eingliederung verliert das Volk wesentliche souveräne Rechte, die ihm bisher als eigenständiger Staat zustanden. Das Volk hat jedoch ein Interesse daran, möglichst viele dieser Rechte beizubehalten. 141  Cristescu, S. 42, Rn. 286: „States – that is to say, peoples constituted as States – are the holders of the right to equality and self-determination, and they cannot be deprived of it because they have formed an independent State“; Heintze, in: Ipsen, § 8, Rn. 30. 142  Vgl. dazu auch Yamamoto/Esteban (2014), S. 200. 143  General Assembly Resolution 1803 (XVII): „sovereign right of every State to dispose of its wealth and its natural resources“; General Assembly Resolution 3180 (XXIX), 12 December 1974, Art. 2 Abs. 1: „Every State has and shall freely exercise full permanent sovereignty, including possession, use and disposal, over all its wealth, natural resources and economic activities“; General Assembly Resolution 3201 (S-VI), 1 May 1974, Art. 4 lit. e: „Full permanent sover­eignty of every State over its natural resources and all economic activities“. 144  Die Souveränität des Staates wird durch völkerrechtliche Verpflichtungen begrenzt. Dazu gehört insbesondere auch das Selbstbestimmungrecht als eines der wesentlichen Menschenrechte. Vgl. dazu Dederer, in: Ehlers/Herrmann/Wolffgang/Schröder, S. 38–40; Hossain, in: Hossain/Chowdhury, S. xiii; Schrijver, in: Wolfrum, Rn. 8. 145  Kau, in: Vitzthum, S. 178, Rn. 126. 146  Dieser Gedanke findet sich auch bei Yamamoto/Esteban (2014), S. 201, wieder.



§ 18  Schaffung eines neuen Völkerrechtssubjekts159

Das Selbstbestimmungsrecht kann auch durch einen frei zu bestimmenden politischen Status umgesetzt werden. Dieser Status soll ermöglichen, dass das Inselvolk als souveräne Gemeinschaft fortexistieren kann. Um völkerrechtliche Rechte und Pflichten wahrzunehmen, muss dies ein Völkerrechtssubjekt sein. Die bisherigen Kategorien der Völkerrechtssubjekte passen jedoch nicht auf die individuellen Bedürfnisse des überlebenden Inselvolkes. Daher gilt es, ein neues Völkerrechtssubjekt zu schaffen.

§ 18  Schaffung eines neuen Völkerrechtssubjekts Mit dem Untergang eines Inselstaates verliert nicht nur ein Volk seinen selbst bestimmten Status. Gleichzeitig verliert auch die Staatengemeinschaft eines ihrer Mitglieder. Die Besonderheit an dieser Situation ist, dass die Staatengemeinschaft selbst für diese Entwicklung verantwortlich ist. Der Klimawandel als Hauptursache für den Untergang der Inselstaaten ist von der gesamten Staatengemeinschaft verursacht worden.

A. Solidarische Verantwortung der Staatengemeinschaft Der Klimawandel ist ein „gemeinsames Anliegen der Menschheit“.147 Mit der zunehmenden Erkenntnis, dass der Klimawandel durch den anthropogenen Treibhauseffekt im Übermaße intensiviert wird, wächst auch die internationale Bereitschaft, dieser Entwicklung entgegenzutreten. Die Staatengemeinschaft hat sich dazu verpflichtet, zur Erhaltung, zum Schutz und zur Wiederherstellung der Unversehrtheit des Ökosystems der Erde zusammenzuarbeiten.148 Dabei erkennt die Staatengemeinschaft an, dass sie gemeinsam zu dieser Entwicklung beigetragen haben. Der Klimawandel ist ein langer und komplexer Prozess, der nicht auf die Aktivitäten eines oder mehrerer einzelner Staaten zurückgeführt werden kann. Vielmehr handelt es sich um das Zusammenwirken aller Staaten, die durch ihre klimaschädigenden Maßnahmen über einen langen Zeitraum hinweg die derzeitige globale Erwärmung ausgelöst haben. Die Präambel der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen 1992149 bestätigt, dass sich die 196 Vertragsstaaten der Gefahren des Klimawandels und insbesondere der Auswirkungen auf Inseln bewusst 147  „Common concern of humankind“: General Assembly Resolution A/RES/43/53, 6 December 1988. 148  Grundsatz 7 der Rio-Erklärung. 149  United Nations Framework Convention on Climate Change vom 09.05.1992.

160

7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

sind und ihre gemeinsame Verantwortung für diese Entwicklung anerkennen.150 Während im Völkerrecht grundsätzlich von einer Gleichheit aller Staaten ausgegangen wird, so wird hinsichtlich der Klimaschädigung dem ungleichen Verursachungsbeitrag und den ungleichen Kapazitäten zur Wiedergutmachung Rechnung getragen.151 Der Emissionsausstoß zahlreicher Entwicklungsländer liegt deutlich unter den Werten entwickelter Staaten – was vor allem daran liegt, dass die Entwicklungsländer aufgrund ihrer technologischen und finanziellen Kapazitäten zu einem solchen Verbrauch gar nicht erst in der Lage sind. Aus diesen asymmetrischen Bedingungen erwachsen respektive unterschiedliche Verantwortlichkeiten.152 Die gemeinsame übernommene Verantwortung wird nach Entwicklungsstand und ökonomischen Möglichkeiten u ­nter den Staaten verteilt.153 Es obliegt den Hauptverur­ sachern, auch die F ­ ührungsrolle und den größten Anteil hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen zur Vermeidung weiterer Klimaschäden zu übernehmen.154 In der Klimarahmenkonvention werden daher die Mitgliedstaaten in verschiedene Kategorien eingeteilt, auf die die Verpflichtungen aus der Konvention in unterschiedlichem Maße anwendbar sind.155 Die Staatengemeinschaft erkennt eine gemeinsame, wenngleich unterschiedlich verteilte Verantwortlichkeit an.156 Wie bereits im zweiten Kapitel erörtert, ist die globale Erwärmung insbesondere auf den anthropogenen Beitrag zum Klimawandel zurückzuführen. Die Staatengemeinschaft hat die drastischen Folgen für die kleinen Inselstaaten verursacht. Das im Umweltvölkerrecht verankerte Verursacherprinzip überträgt grundsätzlich dem Verursacher die Kosten für die Vermeidung oder Beseitung der Umweltbelastung.157 Durch den Untergang der Landgebiete kleiner Inselstaaten entstehen Folgen, die die Staatengemeinschaft nicht mehr rückgängig machen kann. Dennoch trifft sie die Verpflichtung, für das überlebende Inselvolk eine Lösung zu finden, die den Interessen des Inselvolkes gerecht wird.

150  United Nations Framework Convention on Climate Change, Status of Ratification of the Convention, abrufbar unter: http://unfccc.int/essential_background/ convention/status_of_ratification/items/2631.php (zuletzt abgerufen am 22.09.2015). 151  Verheyen, S. 70. 152  Voigt, S. 57–58. 153  Verheyen, S. 70. 154  Voigt, S. 62. 155  Voigt, S. 62. 156  Vgl. dazu Grundsatz 7 der Rio-Erklärung. 157  Grundsatz 16 der Rio-Erklärung; Proelß, in: Vitzthum, S. 416, Rn. 113.



§ 18  Schaffung eines neuen Völkerrechtssubjekts161

Diese Bewertung gebietet auch das Prinzip der Solidarität. Das traditionelle Völkerrecht als Rechtsordnung gleichberechtigter souveräner Staaten hat sich zu einem Völkerrecht einer Staatengemeinschaft gewandelt, die aufeinander angewiesen ist – eine Wandelung vom „Völkerrecht der Koexistenz“ zum „Völkerrecht der Kooperation“.158 Der Klimawandel ist eine globale Herausforderung und erfordert ein solidarisches Zusammenwirken der Staatengemeinschaft zur Bewältigung der damit verbundenen Probleme. Ohne die souveräne Gleichheit zu gefährden, kann die Staatengemeinschaft aus diesem Solidaritätsgedanken heraus schwächere Staaten bevorzugen. Dies zeigt sich beispielsweise bei dem Verzicht der Aneignung des Tiefseebodens zugunsten von Staaten, die hierzu technisch und wirtschaftlich nicht in der Lage sind.159 Auch die Verpflichtungen zur Reduktion des Emis­ sionsausstoßes erfolgen als Beitrag zum Schutz der Umwelt und aus Rücksichtnahme gegenüber Staaten, deren Umwelt dadurch beeinträchtigt wird, ohne dass diese in gleichem Maße dazu beigetragen haben.160 Gleichermaßen werden im Internationalen Wirtschaftsrecht beispielsweise durch das Meistbegünstigungsprinzip schwächere Staaten gefördert.161 Die Staatengemeinschaft kann somit auch für untergehende Inselstaaten aus dem Solidaritätsgedanken heraus gemeinsam eine Lösung finden. Durch ihr Handeln verliert die Staatengemeinschaft eines ihrer Rechtssubjekte. Die gemeinsame Verantwortung verpflichtet die Staatengemeinschaft zur internationalen Unterstützung, insbesondere im Hinblick auf die besonderen Bedürfnisse kleiner Inselstaaten.162 Mit dem Untergang der Inselstaaten durch den Klimawandel folgt aus dieser gemeinsamen Verantwortung die Pflicht zur Schaffung eines neuen Völkerrechtssubjekts, das den Interessen des überlebenden Inselvolkes und der internationalen Gemeinschaft gerecht wird.163 Das Völkerrecht hat sich stets den Bedürfnissen der internationalen Gemeinschaft angepasst. Die wachsende Zahl vielfältiger Völkerrechtssubjekte zeigt, dass das Völkerrecht bereit ist, auf einen entsprechenden Mangel zu reagieren. Jedes neue Völkerrechtssubjekt ist aufgrund von politischen oder 158  Hilpold,

S. 196. S. 202. 160  Hilpold, S. 203. 161  Hipold, S. 204. 162  Art. 4 Abs. 8 lit. a der United Nations Framework Convention on Climate Change vom 09.05.1992. 163  Vgl. zu diesem Gedanken auch Grote Stoutenburg, in: Gerrard/Wannier, S. 79, die eine fortdauernde Anerkennung für entterritorialisierte Inselstaaten bei einem gravierenden Völkerrechtsverstoß und einer entsprechenden Verantwortlichkeit thematisiert; sowie Oliver, S. 225, hinsichtlich Verantwortung und der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit für die globale Erwärmung. 159  Hilpold,

162

7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

wirtschaftlichen Notwendigkeiten entstanden. So hat beispielsweise die Staatengemeinschaft im 19. Jahrhundert erkannt, dass ihre Staaten in einer zunehmend globalisierten Welt immer stärker voneinander abhängig werden und zwischenstaatliche Bündnisse nicht mehr ausreichen. Um eine effiziente Zusammenarbeit zu gewährleisten, wurden Internationale Organisationen zu entsprechenden Zwecken geschaffen und mit den erforderlichen Rechten ausgestattet.164 Der Klimawandel stellt die Staatengemeinschaft erneut vor eine Herausforderung, die ein neues Völkerrechtssubjekt erfordert, um den damit verbundenen Bedürfnissen der kleinen Inselstaaten gerecht zu werden.

B. Idee eines neuen Völkerrechtssubjekts Entsprechende Ansätze für eine neue Kategorie der Völkerrechtssubjekte sind bereits unter dem Stichwort des „Deterritorialized State“165 und der „Nation Ex-Situ“166 bekannt geworden. Der „Deterrritorialized State“ wurde von Rayfuse geprägt. Sie zeigt eine neue Form der Staatlichkeit auf, die nicht auf einem Territorium basiert. Sie argumentiert, dass Souveränität nicht nur territorial, sondern auch funktionell sein kann. Als Beispiele führt sie neben indigenen Völkern, Völkern in Diaspora und Exilregierungen auch Taiwan und die Europäische Union an. Sie bezieht sich ferner auf andere Völkerrechtssubjekte, wie den Souveränen Malteserorden und den Heiligen Stuhl, die ebenfalls über kein Territorium verfügen.167 Rayfuse schlägt für den „deterritorialisierten Staat“ vor, dass dieser von einer Behörde regiert wird, die von registrierten Wählern gewählt wird. Diese Behörde soll als Treuhänder im Sinne der Staatsangehörigen fungieren.168 Sie deutet an, dass das der Treuhandrat der Vereinten Nationen reaktiviert werden könnte, um die „deterritorialisierten Staaten“ zu überwachen. Da ein solches System mit der souveränen Gleichheit der Staaten unvereinbar ist, soll es sich lediglich um eine Übergangslösung handeln, bis das Völkerrecht refomiert werden kann.169 In dieser Übergangszeit könnten die maritimen Zonen eingefroren werden und der Staat somit weiterhin über ein Hoheitsgebiet verfügen. Die Behörde würde die Einnahmen aus diesem Hoheitsgebiet entsprechend verwalten.170 164  Dahm/Delbrück/Wolfrum,

Band I/2, § 105, S. 212. (2009), S. 10. 166  Burkett, in: Gerrard/Wannier, S. 89. 167  Rayfuse (2009), S. 10–11. 168  Rayfuse (2009), S. 11. 169  Rayfuse (2009), S. 13. 170  Rayfuse (2009), S. 11–12. 165  Rayfuse



§ 18  Schaffung eines neuen Völkerrechtssubjekts163

Rayfuse zeigt verschiedene Gedanken auf, ohne aber eine strukturierte Analyse des Problems zu erarbeiten. Rayfuse hebt ausdrücklich hervor, dass ihre Überlegungen kein Vorschlag zu einer neuen Kategorie von Völkerrechtssubjekten sein soll, sondern wohl vielmehr eine neue Kategorie von Staaten. Mit den Voraussetzungen der Staatlichkeit und deren Erfüllung setzt sie sich jedoch nicht auseinander. Rayfuse scheint sich damit zu begnügen, das fehlende Territorium mit dem Hinweis auf andere Formen der Souveränität kompensieren zu können. Rayfuse beabsichtigt ein Treuhandsystem unter der Kontrolle der Vereinten Nationen. Da sie selbst erkannt hat, dass dies mit der Souveränität eines Staates nicht vereinbar ist, markiert sie ihre Idee als Übergangslösung. Der Ansatz von Rayfuse verfügt über gute Überlegungen, denen es jedoch an juristischer Argumentation und Stringenz mangelt. Burkett beschreibt die Idee der „Nation ex-Situ“, ein neues Völkerrechtssubjekt basierend auf der Idee des Treuhandsystems der Vereinten Nationen. Burkett skizziert kurz die Überlegungen von Rayfuse hinsichtlich des „Deterritorialized State“ sowie eigene Ausführungen hinsichtlich Gruppierungen in Diaspora. Auf dieser Grundlage schlägt sie für die untergehenden Inselstaaten ein reformiertes Treuhandsystem vor.171 In dem früheren Treuhandsystem oblag die Treuhänderschaft den Vereinten Nationen oder einem ihrer Mitgliedstaaten. In dem neuen System gilt es aus Respekt vor der Souveränität des Inselstaates, nur zu deren Unterstützung tätig zu werden.172 In der Übergangsphase vor dem tatsächlichen Untergang der Inselstaaten soll eine gewählte Gruppe der früheren Inselbewohner als vorübergehender Treuhänder tätig werden. Dieser Treuhänder soll in der Lage sein, weiterhin völkerrechtliche Verträge abzuschließen und insbesondere den diplomatischen Schutz für das ehemalige Inselvolk weltweit auszuüben.173 Wenn der Inselstaat endgültig untergeht, wird die ehemalige Regierung des Inselstaates mit diesem Treuhänder vereint. Die neue „ex-situ“ Regierung wird sich weiterhin um die Belange des ehemaligen Inselvolkes kümmern. Dabei soll insbesondere die kulturelle Identität des Volkes erhalten bleiben und deren Wohlfahrt sichergestellt sein.174 Burkett beschreibt ein neues Völkerrechtssubjekt für das überlebende Inselvolk in Diaspora. Sie stützt sich jedoch wie Rayfuse darauf, dass die Herausforderungen des Klimawandels ein solches neues Subjekt erfordern, ohne dies juristisch zu begründen. Burketts reformiertes Treuhandsystem 171  Burkett,

in: in: 173  Burkett, in: 174  Burkett, in: 172  Burkett,

Gerrard/Wannier, Gerrard/Wannier, Gerrard/Wannier, Gerrard/Wannier,

S. 107–109. S. 109–110. S. 110–111. S. 114.

164

7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

basiert darauf, die Souveränität des bestehenden Inselstaates nicht zu untergraben. Weshalb diese Überlegungen hinsichtlich des neuen Völkerrechtssubjektes, das gerade kein Staat mehr ist, noch anwendbar sein sollen, begründet sie nicht. Da sich das neue Völkerrechtssubjekt aus dem untergehenden Inselstaat direkt entwickeln soll, wie ihre Übergangslösung indiziert, fehlt eine Auseinandersetzung mit dem Verbleib der Hoheitsgewässer. Der Ansatz Burketts zeigt daher ebenfalls wertvolle Überlegungen auf, wobei jedoch wichtige Fragen außer Acht gelassen werden.

C. Name des neuen Völkerrechtssubjekts Die Völkerrechtsordnung soll um ein neues Subjekt erweitert werden: den „entterritorialisierten souveränen Personenverband“ (ESPV, engl. „deterritorialized sovereign association“, DSA). Durch das in dieser Arbeit entwickelte neue Völkerrechtssubjekt kann das ehemalige Inselvolk als Personenverband mit souveränen Rechten fortexistieren. Dieses Völkerrechtssubjekt ist dennoch mangels eigenem Territorium auf die Aufnahme in einem Gastgeberstaat angewiesen. Um auf internationaler Ebene klarzustellen, aus welchem ehemaligen Staat dieses Völkerrechtssubjekt hervorgegangen ist, kann dies entsprechend in die Bezeichnung, den Namen des Völkerrechtssubjekts, aufgenommen werden. So könnte beispielsweise nach dem Untergang Tuvalus als Inselstaat „Tuvalu ESPV“ im Rechtsverkehr auftreten.175

D. Konzept des neuen Völkerrechtssubjekts Der ESPV ist ein souveräner Personenverband ohne eigenes Territorium. Im Gegensatz zu dem von Rayfuse und Burkett vertretenen Ansatz stellt er keinen von den Vereinten Nationen überwachten bzw. unterstützten Treuhänder dar. Vielmehr handelt es sich um ein souveränes Völkerrechtssubjekt, das nicht vorrangig – wie bei Burkett  – die Interessen des überlebenden Inselvolkes vertritt, sondern vor allem Hoheitsrechte in Bezug auf den früheren Hoheitsraum des untergegangenen Inselstaates wahrnimmt. Dieser Hoheitsraum wird von seiner normativen Anknüpfung her nicht – wie von Rayfuse vorgeschlagen – durch das Einfrieren der äußeren Grenzen der vom SRÜ festgelegten maritimen Hoheitsgewässer des Staates bestimmt, sondern ergibt sich aus der Reichweite der souveränen Hoheitsrechte des Inselvolkes 175  Vgl. dazu auch Burkett, in: Gerrard/Wannier, S. 117, die ohne nähere Begründung als Beispiel für ihren Ansatz die „Republic of the Marshall Islands ExSitu“ anführt.



§ 18  Schaffung eines neuen Völkerrechtssubjekts165

über seine natürlichen Ressourcen. Die Ressourcensouveränität fällt mit Untergang des Inselstaates an das Volk zurück. Die geografische Reichweite der Souveränität des Volkes deckt sich folglich mit dem ehemaligen räumlichen Geltungsbereich der souveränen Rechte des früheren Staates. Der normative Anknüpfungspunkt für die Bestimmung des Hoheitsgebietes des ESPV ist jedoch die eigene (Ressourcen-)Souveränität des Personenverbandes und nicht die (im Ausgangspunkt: territoriale) Souveränität des untergegangenen Staates. Diese Hoheitsrechte werden von dem ESPV verwaltet, der wie bei Rayfuse und Burkett in einem Gastgeberstaat aufzunehmen ist. Im Gegensatz zum Souveränen Malteserorden und zum Heiligen Stuhl kann der Sitz nicht auf einem früher beherrschten Territorium begründet werden. Ebenso wie bei einer Internationalen Organisation erfordert dies die Bereitschaft eines Gastgeberstaates zur Aufnahme und zur Bereitstellung eines Geländes. Wie jede juristische Person kann das neue Völkerrechtssubjekt nur durch Organe handeln.176 Es wird daher mit einer Versammlung, einem Rat und einem Hohen Vertreter ausgestattet, durch die das Völkerrechtssubjekt seine Aufgaben wahrnehmen kann. Der ESPV übt Personalhoheit über die ehemalige Inselbevölkerung aus, die die Mitglieder des neuen Völkerrechtssubjekts bilden und wie bei Rayfuse und Burkett ebenfalls in einem Gastgeberstaat angesiedelt werden. Im Folgenden sollen die Einzelheiten des neuen Völkerrechtssubjekts beleuchtet werden. Dabei ist zunächst auf das Hoheitsgebiet, dann auf die Verwaltung und schließlich die Mitglieder des neuen Völkerrechtssubjekts einzugehen. I. Hoheitsgebiet In dem Bereich, wo der frühere Inselstaat souveräne Rechte ausgeübt hat, bestehen nur noch Meeresgewässer. Dem Volk verbleiben jedoch auch bei Untergang des Staates souveräne Rechte an den Ressourcen in diesem Gebiet, die das Volk auf das neue Völkerrechtssubjekt übertragen kann. 1. Souveränität über Ressourcen Die Souveränität über die Ressourcen ist die wirtschaftliche Grundlage für die Ausübung des Selbstbestimmungsrechts – und bei einem Inselvolk sind die maritimen Ressourcen von fundamentaler Bedeutung.177 Das Ge176  Kau,

in: Vitzthum, S. 148, Rn. 43. S. 25.

177  Reinhard,

166

7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

biet, auf das sich die Ressourcensouveränität bezieht, ist nicht als Landmasse zu verstehen, sondern vielmehr als Lebensmittelpunkt des Volkes. Und dies ist bei kleinen Inselstaaten insbesondere auch das Meer. Eine genaue Definition für natürliche Ressourcen gibt es nicht. Eine Studie im Auftrag des Umweltbundesamtes schlägt daher folgende Definition vor: „Im engeren Sinne versteht man unter natürlichen Ressourcen zum einen biotische und abiotische Rohstoffe (Biomasse und Mineralien) und Wasser, die für die verschiedenen sozio-industriellen Zwecke (für Nahrungsmittel, Bau- und Werkstoffe, zur Energiegewinnung usw.) auf Grund ihrer stofflichen oder energetischen Eigenschaften oder technologischer Gegebenheiten der natürlichen Umwelt entnommen werden, und zum anderen das Land, das dafür und darüber hinaus für verschiedene Zwecke und in unterschiedlicher Weise und Intensität genutzt wird (für Siedlungen und Verkehr, Land- und Forstwirtschaft, Abgrabungen, als Erholungsraum und für Naturschutz).“178 Zu den natürlichen Ressourcen gehören daher Bestandteile der Umwelt wie Boden und Wasser sowie lebende und nichtlebende Rohstoffe, wie beispielsweise Wälder und Bodenschätze.179 Von der Souveränität sind alle natürlichen Ressourcen umfasst, die sich im Staatsgebiet des Staates befinden.180 Bezüglich des Landgebietes sowie des darüber- und darunterliegenden Luft- und Erdraumes werden daher üblicherweise keine besonderen Ausführungen gemacht. Es erscheint selbstverständlich, dass die sich dort befindlichen Ressourcen der Souveränität des Staates unterstehen. Küsten- und Inselstaaten verfügen zusätzlich über maritime Ressourcen.181 Da diese nicht der vollen territorialen Souveränität des Staates unterfallen, werden vom SRÜ genaue Ausführungen gemacht, welche Ressourcen dem Staat in welcher Form zustehen. So erstreckt sich beispiels­ weise die volle Souveränität der Küsten- und Inselstaaten auf die inneren Gewässer und das angrenzende Küstenmeer bis zu einer Breite von 12 Seemeilen, Art. 2 Abs. 1, 3 SRÜ.182 Dies umfasst die Ressourcen des Meeres, des Meeresbodens und seines Untergrundes sowie des Luftraumes darüber.183 Für Archipelgewässer wird in Art. 49 Abs. 2 SRÜ explizit darauf hingewiesen, dass die Souveränität über die Gewässer die „darin enthaltenen Ressourcen“ mit einschließt. 178  Schütz/Bringezu,

S. 45–46. S. 336. 180  Dederer, in: Ehlers/Herrmann/Wolffgang/Schröder, S. 40; Schrijver (1997), S. 9. 181  Vgl. hierzu Dederer, in: Ehlers/Herrmann/Wolffgang/Schröder, S. 40–41. 182  Schrijver, in: Wolfrum, Rn. 15. 183  Art. 2 Abs. 2 SRÜ; Tanaka, S. 83. 179  Baloro,



§ 18  Schaffung eines neuen Völkerrechtssubjekts167

Nach Art. 56 Abs. 1 lit. a SRÜ hat der Küsten- und Inselstaat in seiner AWZ „souveräne Rechte zum Zweck der Erforschung und Ausbeutung, Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden und nichtlebenden natürlichen Ressourcen der Gewässer über dem Meeresboden, des Meeresbodens und seines Untergrunds“. Hierbei steht vor allem das Interesse an biologischen und mineralischen Ressourcen im Vordergrund.184 Da es sich bei der AWZ jedoch nicht um ein Gebiet handelt, über das der Staat territoriale Souveränität ausübt, werden insbesondere in den Art. 61 ff. SRÜ bestimmte Vorgaben hinsichtlich der Nutzung der Ressourcen sowie Maßnahmen zum Schutz und zur Erhaltung der Meeresumwelt getroffen.185 Auch die natürlichen Ressourcen des Festlandsockels können nach Art. 77 Abs. 1 SRÜ durch den Küsten- und Inselstaat erforscht und ausgebeutet werden. Dazu gehören neben den nichtlebenden Ressourcen die sesshaften Lebewesen, Art. 77 Abs. 4 SRÜ. Diese souveränen Rechte in der AWZ und auf dem Festlandsockel stehen den Küsten- und Inselstaaten ausschließlich zu, d. h. kein anderer Staat kann die entsprechenden Tätigkeiten ohne die Zustimmung des Küsten- oder Inselstaates durchführen.186 Mit dem Untergang des Inselstaates fällt die Souveränität über die Ressourcen, die das Volk bei seiner Staatsgründung an den Staat übertragen hatte, an das Volk zurück. Das Volk verfügt somit weiterhin über die Ressourcen im Umfang bis zur AWZ, über die es zuvor in Form eines Staates die Souveränität ausgeübt hat. Dazu gehören die Meeresgewässer und die darin befindlichen lebenden und nichtlebenden Ressourcen. Dabei ist grundsätzlich problematisch, dass das Selbstbestimmungsrecht auch in seinem inneren Aspekt gebietsbezogen ist und die Souveränität sich nur auf Ressourcen in dem Gebiet erstreckt, auf dem das Volk ansässig ist. Ansonsten würde dies dazu führen, dass ein Volk bei einer Vertreibung von seinem traditionellen Siedlungsgebiet souveräne Rechte in Bezug auf ein entferntes Gebiet geltend machen könnte, wo es zu einem früheren Zeitpunkt einmal ansässig war. Im Falle der untergehenden Inselstaaten handelt es sich jedoch nicht um eine Vertreibung durch einen anderen Staat, bei dem die Gebietshoheit von diesem übernommen wird. Vielmehr handelt es sich um eine Vertreibung durch die Zerstörung der Heimat aufgrund des umweltschädlichen Zusammenwirkens der Staatengemeinschaft, wofür diese gemeinsam die Verantwortung trägt. Diese Verantwortlichkeit in Verbindung mit der solidarischen Verpflichtung zur Unterstützung des Inselvolkes gebietet eine großzügige Handhabung der Gebietsansässigkeit. Das Volk kann 184  Crawford

(2012), S. 275. in: Wolfrum, Rn. 15. 186  Vgl. Art. 62 Abs. 3–4 SRÜ für die AWZ und Art. 77 Abs. 2 SRÜ für den Festlandsockel. 185  Schrijver,

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7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

seine souveränen Rechte über sein früher beherrschtes Hoheitsgebiet auch extern in Anspruch nehmen. Dass ein solcher Gedanke nicht ungewöhnlich ist, zeigt auch das Beispiel des Art. 149 SRÜ. Demnach können Vorzugsrechte eines Ursprungsstaates an archäologischen oder historischen Funden im „Gebiet“ geltend gemacht werden. Untersteht ein Gegenstand grundsätzlich der Nutzung der gesamten Menschheit, so können trotzdem hiervon Ausnahmen gemacht werden, wenn eine frühere Zugehörigkeit zu einem einzelnen Staat bestand. Ebenso kann ein Teil der Hohen See einem neuen Völkerrechtssubjekt zur bevorzugten Nutzung zugestanden werden, wenn dieser Teil zuvor einer anderen einzigen Hoheitsmacht unterstand. Weiterhin kann noch eingewandt werden, dass die frühere AWZ nur zur Versorgung einer Bevölkerung dienen soll und bei Abwesenheit des Volkes nicht in Anspruch genommen werden kann. Dies ist heute jedoch so zu verstehen, dass die Ressourcen der wirtschaftlichen Entwicklung eines Volkes dienen sollen. Aufgrund moderner Logistik spielt es heute keine Rolle mehr, wo sich dieses Volk aufhält. Es kann daher auch aus der Ferne von diesen Ressourcen profitieren. Das Volk kann daher die Meeresgewässer in dem Rahmen, den es historisch für sich geltend gemacht hat, in Anspruch nehmen. Das Volk kann durch Ausübung seines äußeren Selbstbestimmungsrechts einen neuen politischen Status bestimmen. Auf diesen neuen Status kann es – ebenso wie auf den Staat – seine souveränen Rechte übertragen. Dem neuen Völkerrechtssubjekt kommen die Meeresgewässer wie eine Ausschließliche Wirtschaftszone als bevorzugtes Nutzungsgebiet in der Hohen See zu. Wie das Beispiel des Festlandsockels zeigt, kann das Völkerrecht exklusive Nutzungsrechte in Staatengemeinschaftsräumen wie der Hohen See einräumen.187 2. Historische Rechte Als weiteres Argument für die Zuordnung der Souveränität über Meeresgewässer dienen historische Rechte. Der IGH hat historische Rechte bereits 1951 hinsichtlich von Hoheitsgewässern anerkannt. Im Anglo-Norwegian Fisheries Case hatte das Vereinigte Königreich den IGH um eine Feststellung gebeten, ob die Festlegung einer Fischereizone durch die norwegische Regierung völkerrechtlich zulässig war.188 Ein Streitpunkt war die Ziehung von Abschlusslinien zwischen 187  Proelß,

in: Vitzthum, S. 363, Rn. 12; von Arnauld, § 10, Rn. 787. Case (United Kingdom v. Norway), Pressemitteilung 18/12/1951– 1951/58, Judgment of the Court of 18 December 1951, S. 1. 188  Fisheries



§ 18  Schaffung eines neuen Völkerrechtssubjekts169

den Öffnungspunkten von Fjorden und Sunden. Damals herrschte die Auffassung vor, dass nur in Buchten mit einer Öffnung von bis zu zehn Seemeilen eine Abschlusslinie gezogen werden kann, wodurch die so eingeschlossenen Gewässer als innere Gewässer gelten und somit nicht einmal die friedliche Durchfahrt von Schiffen fremder Staaten gestattet werden muss.189 Norwegen beanspruchte jedoch auch für Fjorde und Sunde mit weiteren Öffnungen den Status einer Bucht. Der IGH hat dies nicht nur wegen dem fehlenden völkergewohnheitsrechtlichen Charakter der 10-Seemeilen-Regel anerkannt, sondern wies auch auf historische Rechte Norwegens hin. So hatte Norwegen diese von den Fjorden und Sunden eingeschlossenen Gewässer bereits seit langer Zeit als innere Gewässer behandelt. Aufgrund der unbeanstandeten Ausübung von entsprechenden Hoheitsrechten in einem Gebiet über lange Zeit ist es zu einer Art „Ersitzung“ dieser Souveränität gekommen.190 Dabei stellt der IGH fest, dass es sich bei historischen Gewässern um solche Gewässer handelt, „which are treated as internal waters but which would not have that character were it not for the existence of an historic title.“191 Es handelt sich um eine Abweichung von völkerrechtlichen Regeln zugunsten einer lang praktizierten und akzeptierten Gewohnheit.192 Während das Konzept der historischen Rechte ursprünglich im Zusammenhang mit Buchten entwickelt wurde, so gilt es heute allgemein für Ausnahmen hinsichtlich der Bestimmung maritimer Hoheitsgewässer.193 So hat beispielsweise auch das SRÜ den historischen Rechtstitel als besonderen Umstand für eine abweichende Bemessung des Küstenmeeres anerkannt.194 Durch die langjährige unbeanstandete Ausübung von Hoheitsrechten in einem Gebiet kann ein historisches Recht entstehen. Dies zeigt deutliche Ähnlichkeiten zu anderen Formen des terristrischen Gebietserwerbs wie Okkupation und Ersitzung auf.195 Auch bei der Okkupation und der Ersitzung wird neues Staatsgebiet durch die Inbesitznahme und die Ausübung von Hoheitsgewalt gewonnen. Während die Okkupation den Gebietserwerb von terra nullius bezeichnet, ist bei der Ersitzung die Zugehörigkeit des 189  Tanaka, S. 53–54; vgl. dazu auch Art. 10 Abs. 4 SRÜ, wonach heute eine Abschlusslinie bei einer Öffnung von bis zu 24 Seemeilen gezogen werden kann. 190  Fisheries Case (United Kingdom v. Norway), S. 130. 191  Fisheries Case (United Kingdom v. Norway), S. 130. 192  Fisheries Case (United Kingdom v. Norway), S. 130; vgl. auch Tanaka, S. 57. 193  Pharand, S. 2. 194  Vgl. Art. 15 SRÜ und die Bezeichnung als „historischer Rechtstitel“ im Gegensatz zu „historischen Buchten“ in Art. 10 Abs. 6 SRÜ. 195  Pharand, S. 3–4.

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7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

Gebietes nicht nachweisbar.196 Um diesen Mangel auszugleichen, muss die Hoheitsgewalt bei der Ersitzung entsprechend länger und von dritter Seite unangefochten ausgeübt werden. Historische Rechte sind aufgrund dieser längeren Dauer eher mit einer Ersitzung zu vergleichen. Historische Rechte erfordern die Ausübung von Souveränität über ein bestimmtes Gebiet, das nicht zum Herrschaftsbereich des Staates gehört bzw. über das Souveränität nicht in diesem Maße ausgeübt werden darf, wie beispielsweise die Behandlung des Küstenmeeres als inneres Gewässer. Im Falle des Inselvolkes hat der zuvor bestehende Inselstaat die Herrschaftsmacht über diese Meeresgewässer in Übereinstimmung mit dem SRÜ ausgeübt. Überträgt man dies auf das überlebende Inselvolk, so hat dieses als Inhaber der Souveränität diese ausgeübt, ohne formal nach dem SRÜ dazu berechtigt zu sein. Diese Vorgehensweise muss von anderen Staaten über einen längeren Zeitraum geduldet werden.197 Dabei genügt eine generelle Tolerierung durch fremde Staaten – eine ausdrückliche Zustimmung ist nicht erforderlich.198 Die Staatengemeinschaft hat seit Jahrzehnten die souveränen Rechte des Volkes durch die Respektierung der Hoheitsgebiete der Inselstaaten anerkannt. Die Hoheitsgebiete sind dem ehemaligen Inselstaat und seinem Volk nur aufgrund des geltenden SRÜ, das die Auswirkungen des Klimawandels nicht berücksichtigt, entzogen worden.199 Nach dem SRÜ wären diese Meeresgewässer Teil der Hohen See. Das SRÜ erkennt jedoch auch historische Rechte an, wonach ausnahmsweise Hoheitsrechte an Gewässern in Abweichung vom SRÜ bestehen können, wenn dies jahrzehntelang akzeptierte Praxis war.200 Zwar beziehen sich diese nur auf Buchten und das Küstenmeer, der dem zugrunde liegende Rechtsgedanke kann hierbei jedoch wertend herangezogen werden. Ein besonderes Interesse an der Ausübung entsprechender Hoheitsrechte über dieses Gebiet kann ein solches Recht unterstützen. In der Regel spielen geographische, ökonomische und sicherheitspolitische Überlegungen eine wesentliche Rolle.201 196  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 36–45, 50–52; Judicial Regime of Historic Waters, Including Historic Bays, 9 March 1962, S. 11–12, Rn. 63–71. 197  Pharand, S. 7–9. 198  Fisheries Case (United Kingdom v. Norway), S. 138: „general toleration of foreign States with regard to the Norwegian practice“; Pharand, S. 9–10. 199  Vgl. zu diesem Gedanken Xue, in: Ruppel/Roschmann/Ruppel-Schlichting, S. 564. 200  Judicial Regime of Historic Waters, Including Historic Bays, 9 March 1962, S. 7, Rn. 38. 201  Pharand, S. 11.



§ 18  Schaffung eines neuen Völkerrechtssubjekts171

Wenn das Volk seit Jahrzehnten dort Hoheitsrechte durch seinen Staat ausgeübt und die Staatengemeinschaft dies anerkannt hat, so kann man die Fortexistenz der Geltendmachung dieser Hoheitsrechte als bewährte Praxis annehmen. Historische Rechte sind heranzuziehen, um die Ausübung des Selbstbestimmungsrechts des Volkes mit dem SRÜ in Einklang zu bringen. 3. Präferentielle Rechte Das Volk könnte auch ein präferentielles Recht bezüglich der Meeresgewässer haben. Präferentielle Rechte wurden im Rahmen der Fisheries Cases (United Kingdom v. Iceland) in 1974 anerkannt. In diesem Fall ging es darum, dass Island bestehende Vereinbarungen für eine Fischereizone von 12 Seemeilen außer Kraft gesetzt und seine Fischereizone eigenmächtig auf 50 Seemeilen ausgedehnt hatte. In dieser exklusiven Fischereizone waren fortan ausländische Fischer und Fischereiboote verboten.202 Island begründet diese Erweiterung damit, dass zur Erhaltung der Fischbestände die Fischerei reguliert werden müsse. Da seine Wirtschaft fast ausschließlich von der Fischerei abhängig ist, müsse Island bevorzugte Rechte an der Nutzung dieser Ressourcen haben.203 Der IGH hat solche präferentiellen Rechte grundsätzlich anerkannt. Er hat jedoch deutlich gemacht, dass präferentielle Rechte nicht den Ausschluss aller ausländischen Fischereiaktivitäten ermöglichen. Ein Staat darf nicht frei, einseitig und nach eigenem Ermessen die Nutzung festzulegen. Das Vorzugsrecht führt nicht zum Erlöschen konkurrierender Rechte.204 Der Staat muss vielmehr in Abstimmung mit den anderen betroffenen Staaten unter Berücksichtigung dieser Rechte eine Vereinbarung treffen.205 Dies gilt umso mehr, wenn wie im Falle des Vereinigten Königsreichs historische Rechte in den jeweiligen Gewässern entgegenstehen.206 Präferentielle Rechte sind Ausfluss des Solidaritätsprinzips und stellen ein Vorzugsrecht bei einem besonderen Bedarf dar. Sie sind kein statisches Konzept, sondern variieren in ihrem Umfang und ihrer Bedeutung nach der 202  Fisheries Jurisdiction Case (United Kingdom v. Iceland), Summary, Judgment of 25 July 1974, S. 93; vgl. auch Fisheries Jurisdiction Case (Federal Republic of Germany v. Iceland), Summary, Judgment of 25 July 1974, S. 95. 203  Fisheries Jurisdiction Case (United Kingdom v. Iceland), S. 10, Rz. 19–20. 204  Fisheries Jurisdiction Case (United Kingdom v. Iceland), S. 27, Rz. 62. 205  Fisheries Jurisdiction Case (United Kingdom v. Iceland), S. 25, 26, Rz. 57; S. 29, Rz. 67. 206  Fisheries Jurisdiction Case (United Kingdom v. Iceland), S. 28, Rz. 63.

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jeweiligen Abhängigkeit von der Fischerei.207 Bei dem ehemaligen Inselvolk, das über keinerlei andere Ressourcen mehr verfügt, besteht eine ausschließliche Abhängigkeit von diesen Meeresgewässern. Aus diesem Grund ist eine vollständige Zuordnung der Meeresgewässer an dieses Inselvolk angemessen. II. Verwaltung Das neue Völkerrechtssubjekt würde in einem fremden Gastgeberstaat ansässig sein. Ähnlich wie der Sitz einer Internationaler Organisation oder des Souveränen Malteserordens würde es ein Gelände zur Verfügung haben, von dem aus die Verwaltung gesteuert würde. Dabei würde mit dem Gastgeberstaat ein Abkommen abgeschlossen werden, das die jeweiligen Nutzungsrechte und Privilegien regelt. Als Vorlage könnte hierfür beispielsweise das Abkommen zwischen Malta und dem Souveränen Malteserorden von 1998 dienen.208 1. Ausübung von fremdem Staatsgebiet aus Diese von dem neuen Völkerrechtssubjekt wahrzunehmenden Hoheitsrechte müssten von dem Territorium des Gastgeberstaates ausgeübt werden. Die externe Verwaltung von Hoheitsgebieten ist im Völkerrecht nicht ungewöhnlich. Die Verwaltung eines Gebietes und seiner Menschen von fremdem Staatsgebiet aus ist insbesondere von Exilregierungen bekannt.209 Man spricht von einer Exilregierung, wenn die Regierung eines Staates aufgrund einer Besetzung oder eines Sturzes ins Ausland fliehen musste und nun von dort aus agiert.210 Während sich das Staatsvolk noch auf dem Staatsgebiet aufhält, übt die Regierung die Staatsgewalt aus dem Ausland aus. Die Effektivität dieser Staatsgewalt in Bezug auf das Territorium ist durchaus beschränkt: Mangels effektiver Kontrolle über das eigene Staatsgebiet können Staatsfunktionen im Inland nicht oder nur begrenzt ausgeführt werden.211 Mit anderen Staaten kann die Regierung jedoch in vollem Umfang in Beziehung treten. So können beispielweise weiterhin völkerrechtliche Verträge abge207  Fisheries

Jurisdiction Case (United Kingdom v. Iceland), S. 30, Rz. 70. between the Government of Malta and the Government of the Sovereign Military Hospitaller Order of St. John of Jerusalem, of Rhodes and of Malta. 209  Vgl. Yamamoto/Esteban (2014), S. 208, hinsichtlich der Übertragbarkeit der Problematik von Exilregierungen auf die Situation entterritorialisierter Staaten. 210  Epping/Gloria, in: Ipsen, § 22, Rn. 46. 211  Epping/Gloria, in: Ipsen, § 22, Rn. 48. 208  Agreement



§ 18  Schaffung eines neuen Völkerrechtssubjekts173

schlossen oder diplomatische Beziehungen gepflegt werden.212 Insbesondere haben Exilregierungen auch weiterhin Pässe und Ausweisdokumente ausgestellt sowie Personalhoheit und diplomatischen Schutz über ihre Staatsangehörigen ausgeübt.213 Wie die Exilregierung benötigt auch das neue Völkerrechtssubjekt für den Aufenthalt und die Wahrnehmung von Hoheitsrechten auf fremdem Gebiet die Zustimmung des Gastgeberstaates.214 Besteht für die Vornahme von Hoheitsakten kein Einverständnis, so verstößt die Exilregierung gegen die Gebietshoheit ihres Aufenthaltsstaates.215 Der Umfang der durchführbaren Verwaltungsfunktionen hängt somit maßgeblich von dem Gastgeberstaat ab.216 Dabei ist interessant, dass die Zustimmung vieler Staaten auch Kernbereiche staatlicher Macht, wie beispielsweise das Militär, umfasst. Sie sind oft nicht nur bereit, fremde Armeen auf dem eigenen Staatsgebiet zu sta­ tionieren, sondern akzeptieren in der Regel auch, dass die Soldaten einer anderen Gerichtsbarkeit unterliegen.217 Da zahlreiche kleine Inselstaaten ohnehin nicht mehr über ein eigenes Militär verfügen, stellt sich diese Frage nur in begrenztem Maße. Weiterhin ist es durchaus denkbar, dass ein Gastgeberstaat der Behörde gestattet, Gesetze zu erlassen. Dies zeigt beispielsweise der Amand Fall: Die niederländische Königin und ihre Staatsminister hielten sich während der deutschen Besatzung im Zweiten Weltkrieg auf Einladung im Vereinigten Königsreich auf. Ihnen wurde die Durchführung legislativer, administrativer und anderer Regierungsfunktionen gestattet.218 Dazu gehörte beispielsweise ein Dekret der niederländischen Königin zur Einberufung zum Militärdienst aller niederländischen Staatsangehörigen eines bestimmten Alters mit Wohnsitz im Vereinigten Königreich.219 Dies zeigt, dass der Erlass von Hoheitsakten durchaus gestattet wird, wenn der Gastgeberstaat dadurch nicht betroffen ist. Dies könnte somit auch für das neue Völkerrechtssubjekt gelten, wenn dieses beispielsweise Gesetze mit ausschließlicher Wirkung für seine eigenen Mitglieder oder in Bezug auf seine Meeresgewässer erlässt.

212  Epping/Gloria,

in: Ipsen, § 22, Rn. 48. in: McAdam (2012), S. 136; Park, S. 6. 214  Epping, in: Ipsen (2014), § 5, Rn. 188; McAdam, in: McAdam (2012), S. 134; Talmon, S. 215. 215  Epping/Gloria, in: Ipsen, § 22, Rn. 49. 216  Park, S. 7. 217  Talmon, S. 215. 218  In Re Amand (No. 2), S. 446; In Re Amand, S. 240–241. 219  In Re Amand (No. 2), S. 446; In Re Amand, S. 242. 213  McAdam,

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7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

Hingegen kann ohne ausdrückliche Zustimmung nicht angenommen werden, dass der Gastgeberstaat auch die Durchsetzung von fremden Gesetzen auf seinem Staatsgebiet zulässt.220 Würden Personen beispielsweise Verbrechen in den Meeresgewässern des neuen Völkerrechtssubjektes begehen, müsste die Strafverfolgung und Strafdurchsetzung durch eigene Organe des neuen Völkerrechtssubjektes auf dem Gebiet des Gastgeberstaates erfolgen. Dass dies jedoch nicht abwegig ist, zeigt der Allied Powers (Maritime Courts) Act 1941, der den Alliierten die Einrichtung von Seegerichtshöfen im Vereinigten Königreich ermöglichte.221 Das Gesetz legte jedoch genau fest, welche Verstöße geahndet, welche Strafen nicht verhängt werden können und wer von der Gerichtsbarkeit ausgenommen war.222 Während die Hoheitsgewalt auf dem eigenen Territorium unbeschränkt wäre, so muss sich das neue Völkerrechtssubjekt den Vorgaben des Gastgeberstaates beugen. Hat er jedoch zugestimmt, dass bestimmte Funktionen ausgeübt werden dürfen, so ist der Gastgeberstaat nicht berechtigt, die Art und Weise der Ausführung zu bestimmen.223 Bei Exilregierungen wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass der Aufenthalt auf fremdem Staatsgebiet temporärer Natur wäre. Im Falle der Aufnahme des neuen Völkerrechtssubjekts muss sich der Gastgeberstaat jedoch auf einen dauerhaften Verbleib einstellen.224 Vom Umfang her wird dies nicht mehr als ein Botschaftsgelände in Anspruch nehmen.225 Entsprechende Vorrechte und Immunitäten des Völkerrechtssubjekts und seiner Mitglieder sind in einem Abkommen mit dem Gaststaat zu vereinbaren. 2. Aufgaben der Verwaltung Als Vorbild für die Einrichtung einer Institution für die Verwaltung der Meeresgewässer kann die Internationale Meeresbodenbehörde dienen. Die Internationale Meeresbodenbehörde ist eine durch das SRÜ errichtete Internationale Organisation mit Sitz in Jamaika.226 Sie verwaltet gemäß Artt. 133, 157 Abs. 1 SRÜ die mineralischen Ressourcen des „Gebiets“, das gemäß Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 SRÜ den Meeresboden und den Meeresuntergrund jen220  Talmon,

S. 216; Park, S. 7. S. 217. 222  Talmon, S. 217. 223  Talmon, S. 218. 224  Yamamoto/Esteban (2014), S. 208–209. 225  Diesen Gedanken haben nun auch Yamamoto/Esteban (2014), S. 206, aufgegriffen. 226  Vgl. Art. 156 des SRÜ. 221  Talmon,



§ 18  Schaffung eines neuen Völkerrechtssubjekts175

seits der Grenzen des Bereichs nationaler Hoheitsbefugnisse umfasst. Zur Ausbeutung, Nutzung oder Veräußerung der mineralischen Ressourcen bedarf es der Erlaubnis der Internationalen Meeresbodenbehörde – sie koordiniert den Abbau durch das eigene Unternehmen oder andere Staaten.227 Zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben bedient sich die Internationale Meeresbodenbehörde insbesondere dreier Hauptorgane: einer Versammlung, eines Rates und eines Sekretariats, Art. 158 SRÜ. Der ESPV wird ebenfalls die Nutzung der Hoheitsgewässer steuern sowie die Inanspruchnahme der Ressourcen regeln und leiten. Im Gegensatz zum „Gebiet“ handelt es sich nicht nur um die Mineralien des Meeresbodens, sondern um die Gewässer selbst und alle lebenden und nichtlebenden Ressourcen in den Gewässern und im Meeresuntergrund. Ferner können Lizenzen zur Fischerei vergeben, künstliche Inseln errichtet und die Meeresforschung in diesen Gewässern gestattet werden. Dazu soll das neue Völkerrechtssubjekt völkerrechtliche Verträge schließen können, um die Nutzung der Hoheitsgewässer durch Drittstaaten oder Private und den Abbau von Ressourcen regeln zu können. Zur Wahrnehmung dieser Aufgaben könnte der ESPV bespielsweise über eine Versammlung, einen Rat und einen Hohen Vertreter verfügen. In der Versammlung könnte das Inselvolk als Mitglieder durch gewählte Repräsentanten vertreten werden.228 Sie können die Leitlinien zu allen Angelegenheiten festlegen und Beschlüsse fassen. Gleichzeitig können sie den Rat und den Hohen Vertreter wählen und erforderliche Ausschüsse bilden. Der Rat könnte als Exekutivorgan dienen. Er könnte Beschlüsse ausführen und Verträge abschließen, und deren Durchführung koordinieren und überwachen. Dem Rat könnte ein gewählter Hoher Vertreter vorstehen, der das Völkerrechtssubjekt nach außen repräsentiert. Die diplomatischen Beziehungen des Inselstaates werden von dem neuen Völkerrechtssubjekt fortgeführt. Wie das Beispiel des Souveränen Malteserordens und des Heiligen Stuhls zeigt, ist es für andere Staaten kein Problem, die diplomatischen Beziehungen mit einem anderen Völkerrechtssubjekt weiterzuführen. Der ESPV soll auch in völkerrechtliche Verträge des früheren Inselstaates eintreten, soweit dies zweckmäßig ist. Grundsätzlich ist das Wiener Übereinkommen über die Staatennachfolge in Verträge vom 23.8.1978 nur für Staaten anwendbar. Soweit das neue Völkerrechtssubjekt aber die Rechte und Pflichten ebenso gut erfüllen kann, so ist eine Übertragung der beste227  Proelß,

in: Vitzthum, S. 394, Rn. 72. hierzu auch den besprochenen Ansatz von Rayfuse (2009), S. 11, die auch, aber nicht vertiefend, eine gewählte Behörde vorschlägt. 228  Vgl.

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7. Teil: Neues Völkerrechtssubjekt

henden Verträge möglich. Dies gilt ebenso für die Mitgliedschaft in Internationalen Organisationen. Hier wird zwar grundsätzlich davon ausgegangen, dass Nachfolgestaaten um eine Neuaufnahme ersuchen müssen.229 Dies sollte jedoch gewährt werden, wenn das Völkerrechtssubjekt die Mitgliedschaft ebenso gut wahrnehmen kann. Sieht die Organisation andere Kategorien der Mitgliedschaft vor, so kann das neue Völkerrechtssubjekt als ein solches betreten – wie beispielsweise als Beobachter bei der UN230 oder als Beobachter bei dem Pacific Islands Forum. Das neue Völkerrechtssubjekt dient gerade dazu, dass das Inselvolk weiterhin an der Gestaltung der Weltpolitik teilnehmen kann.231 III. Mitglieder Statt eines Staatsvolkes würde das neue Völkerrechtssubjekt aus Mitgliedern bestehen. Obwohl es sich nicht mehr um eine Bevölkerung im Sinne einer dem Staatsgebiet lebenden Gemeinschaft handelt, so bleibt der Gemeinschaftssinn trotzdem erhalten. Sie bilden weiterhin einen Personenverband. Da die Souveränität über die Ressourcen davon abhängt, dass das Volk ein solches im Sinne des Selbstbestimmungsrechts ist, muss es auch im Gastgeberstaat eine Einheit bilden. Dies bedingt, dass das Volk in wesent­ lichem Umfang als Gemeinschaft aufgenommen werden muss. Eine solche Ansiedlung muss in Abstimmung mit der Staatengemeinschaft und im Einverständnis mit dem Gastgeberstaat erfolgen. Das überlebende Inselvolk ist davon abhängig, dass ein fremder Staat ihre Aufnahme gestattet. In Betracht kommen insbesondere geografisch nahe Staaten.232 Dass dies nicht ungewöhnlich ist, zeigt beispielsweise die Aufnahme von 122.000 Tibetern durch Indien, Nepal und Bhutan.233 Insbesondere Indien gestattet hierbei weitreichende Rechte, durch die sich die Gemeinschaft nahezu staatsähnlich organisiert. So existieren nicht nur ein Parlament, eine Regierung und ein Justizsystem. Es werden auch demokratische Wahlen durchgeführt, es besteht ein Gesundheits- und Bildungssystem für die Tibeter in Indien und Nepal, es wird die Erhebung von „Steuern“ 229  Kau,

in: Vitzthum, S. 194, Rn. 195. (2014), S. 210. 231  Vgl. hierzu den besprochenen Ansatz von Rayfuse (2009), S. 11, die auch, aber nicht weiter vertiefend, vorschlägt, dass der „deterritorialized state“ die Interessen seiner Staatsangehörigen gegenüber der Staatengemeinschaft wahrnehmen soll. 232  Yamamoto/Esteban (2014), S. 210; Oliver, S. 214. 233  McConnell, S. 343. 230  Yamamoto/Esteban



§ 18  Schaffung eines neuen Völkerrechtssubjekts177

und die Ausstellung von tibetischen „Reisepässen“ erlaubt, sowie die Einrichtung tibetischer „Botschaften“ ermöglicht.234 Dem Exilvolk bleibt daher trotz Aufenthalt auf fremdem Gebiet die Möglichkeit, sich als eine Gemeinschaft zu organisieren. Trotz dieser umfassenden Zugeständnisse übt jedoch Indien die Gebietshoheit aus, der die Tibeter rechtlich unterstehen. Dies zeigt sich deutlich daran, dass die indische Polizei weiterhin für die Aufrechterhaltung der Ordnung innerhalb der tibetischen Siedlungen zuständig ist. Auch ist zwar den Tibetern erlaubt, eine Zivilgerichtsbarkeit für Streitigkeiten innerhalb der Gemeinschaft einzurichten – die Strafgerichtsbarkeit bleibt jedoch indischen Gerichten vorbehalten.235 Weiterhin haben die Tibeter auch keine Möglichkeit, diplomatischen Schutz für Mitglieder der eigenen Gemeinschaft auszuüben. Die Situation in Indien ist sicherlich auch religiös motiviert. Ob die Situation der Tibeter übertragbar ist auf andere Konstellationen, bleibt daher ungewiss. Die Anfrage Tuvalus an Australien und Neuseeland bezüglich der Aufnahme der Bevölkerung im Falle des Versinkens der Landmasse wurde zurückgewiesen bzw. nur im Rahmen eines begrenzten Immigrationsprogrammes mit verschiedenen Anforderungen an Alter und Fähigkeiten beantwortet.236 Dies zeigt deutlich, dass sich die potentiellen Aufnahmestaaten vor einem unregulierten Zuzugsstrom schützen wollen. Da die Notwendigkeit der Aufnahme nicht spontan erfolgen wird, kann diesem Problem durch eine entsprechende Vorbereitung vorgebeugt werden. Durch eine gute Ausbildung in gefragten Berufen und eine gesteuerte Migrationspolitik kann ein schrittweiser Umzug in einen Aufnahmestaat vollzogen werden. Durch die Einnahmen des neuen Völkerrechtssubjekts aus den Ressourcen der Hoheitsgebiete könnten auch verschiedene Sozialleistungen für das Volk finanziert werden.237 So könnte beispielsweise die Unterkunft im Gastgeberstaat dadurch getragen werden – was möglicherweise die Bereitschaft zur Aufnahme erhöht.

E. Stellungnahme Das neue Völkerrechtssubjekt ist ähnlich wie der Souveräne Malteserorden und der Heilige Stuhl ein partiell souveräner Personenverband ohne eigenes Territorum. Es wird in einem Gastgeberstaat aufgenommen, dessen 234  McConnell,

S. 343. S. 349. 236  Rayfuse (2009), S. 9. 237  Vgl. dazu den besprochenen Ansatz von Rayfuse (2009). 235  McConnell,

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Gebietshoheit es fortan untersteht. Im Rahmen eines entsprechenden Abkommens können die genauen Bedingungen unter Berücksichtigung der beteiligten Parteien festgelegt werden. Zahlreiche Internationale Organisa­ tionen legen dar, wie eine solche Gewährung eines Sitzes erfolgen kann. Während bei Internationalen Organisationen typischerweise ein Mitgliedstaat mit eigenen Interessen an der Funktionsfähigkeit der Organisation Sitzstaat ist, so erfordert die Aufnahme des neuen Völkerrechtssubjektes, das eigene Zwecke verfolgt, ein höheres Maß an Uneigennützigkeit. Dies können insbesondere die Staaten sein, die bereits jetzt mit dem Inselstaat politisch verbunden sind und eine gewisse Verantwortung übernommen haben. Das neue Völkerrechtssubjekt wird sich nicht in interne Belange des Gastgeberstaates einmischen. Es ist daher davon auszugehen, dass sich ein Gastgeberstaat finden wird.

Achter Teil

Schlusswort § 19  Zusammenfassung und Ausblick Schon seit Anbeginn der Zivilisation haben sich Gruppen von Menschen unter Herrschaftsverbänden zusammengeschlossen. In einem solchen Verband hat man füreinander gesorgt und sich gegen Feinde verteidigt. Während diese Herrschaftsverbände zunächst auf personeller Verbundenheit gründeten, so bildeten sich später territoriale Einheiten heraus. Sie stellen heute die Staaten als primäre Völkerrechtssubjekte dar. Besonderes Merkmal ist ihre territoriale Souveränität, die nur durch das Völkerrecht begrenzte ausschließliche Herrschaftsmacht über ein Gebiet. Der Klimawandel und seine Folgen werden diese Basis der Herrschaftsmacht grundlegend verändern. Die globale Erwärmung wird für alle Staaten Herausforderungen mit sich bringen. Doch für kleine Inselstaaten mit minimaler Landfläche wird der Klimawandel in absehbarer Zeit elementare Fragen aufwerfen. Die grundlegenden Elemente des Staates – das Staatsgebiet, das Staatsvolk und die Staatsgewalt – werden durch den Klimawandel beeinträchtigt. Die Landmasse wird sich durch den steigenden Meeresspiegel und die voranschreitende Erosion immer weiter verkleinern. Dies bringt zunächst den Verlust von maritimen Hoheitsgewässern mit sich. Hat die Landfläche einen derart geringen Umfang, dass sie nicht mehr zur Bewohnbarkeit geeignet ist, verliert sie ihre Staatsgebietsqualität. Ebenso wird die Aufrechterhaltung des Staates ab einem gewissen Punkt nur noch durch externe Unterstützung möglich sein, da der Inselstaat selbst über zu wenige eigene existentielle Ressourcen verfügt. Sowohl die Unbewohnbarkeit als auch die externe Unterstützung führen für sich genommen zum völkerrechtlichen Untergang des Staates, bevor ein faktischer Untergang der Landmasse erfolgt. Schutzmaßnahmen, um diesem Schicksal zu entgehen, sind nur begrenzt möglich. Die noch bestehenden Inseln können durch Aufschüttungen erhöht oder erweitert werden, um die Beeinträchtigungen durch den Klimawandel auszugleichen und neuen Lebensraum zu schaffen. Der Ersatz durch eine gänzlich neu aufgeschüttete Insel hingegen erfüllt die Anforderungen an ein Staatsgebiet nicht.

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8. Teil: Schlusswort

Kann der Staat den Lebensraum auf seinem Staatsgebiet jedoch nicht bewahren, so ginge erstmals in der Geschichte des Völkerrechts ein Staat ohne Rechtsnachfolger unter. Das ehemalige Hoheitsgebiet würde dann der Hohen See und dem Meeresboden zufallen. Während die ehemalige territoriale Basis des Staates verloren geht, so überlebt jedoch sein personales Substrat. Das ehemalige Inselvolk kann als Personenverband weiter bestehen und wird in der Regel ein Interesse an dem Fortbestand seiner souveränen Rechte und der Bewahrung seiner Identität haben. Die gegenwärtig zur Verfügung stehenden Kategorien von Völkerrechtssubjekten können diesem Interesse jedoch nicht ausreichend Rechnung tragen. Daher bedarf es eines neuen, aus einem souveränen Personenverband bestehenden Völkerrechtssubjekts. Wie sich seit dem 19. Jahrhundert gezeigt hat, ist der Staat nicht mehr das einzige Völkerrechtssubjekt. Das Völkerrecht hat sich entsprechend den Bedürfnissen der internationalen Gemeinschaft entwickelt und neue Rechtssubjekte anerkannt. Dazu gehören auch zahlreiche Subjekte ohne territoriale Basis. Ihnen wurde Völkerrechtssubjektivität zugestanden, um auf ein bestimmtes Defizit zu reagieren. Die Situation eines überlebenden Inselvolkes ist eine ebenso neue Entwicklung, die das Völkerrecht bislang nicht berücksichtigt hat. Ein Volk mit einer über Jahrhunderte entwickelten und erhaltenen Kultur und Identität verliert seine territoriale Basis. Anstatt diese verschwinden zu lassen, soll sie gepflegt und bewahrt werden. Die Staatengemeinschaft trifft aufgrund ihrer gemeinsamen Verantwortung für den Klimawandel und aus der gegenüber den untergehenden Inselstaaten bestehenden Solidarität eine Fürsorgepflicht für das überlebende Inselvolk. Das Völkerrecht akzeptiert neue Subjekte, wenn diese aufgrund besonderer Entwicklungen erforderlich sind. Um das Selbstbestimmungsrecht dieses überlebenden Inselvolkes zu gewährleisten, ist ein neues Völkerrechtssubjekt zu schaffen. Dieses neue Völkerrechtssubjekt, der entterritorialisierte souveräne Personenverband (ESPV), soll die souveränen Hoheitsrechte über die dem untergegangenen Staat ehemals zustehenden Meereszonen wahrnehmen, zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge und zur Fortführung diplomatischer Beziehungen ermächtigt sein sowie in Internationalen Organisationen mit anderen Staaten zusammenarbeiten können. Dazu könnte der ESPV mit einer Versammlung, einem Rat und einem Hohen Vertreter ausgestattet werden, durch die es seine Aufgaben erfüllen kann. Der ESPV wird in einem Gastgeberstaat aufgenommen, welcher die Wahrnehmung dieser Hoheitsrechte wie bei einer Exilregierung gestattet. Das Inselvolk kann so als souveräner Personenverband mit partieller Völkerrechtssubjektivität fortexistieren.



§ 19  Zusammenfassung und Ausblick181

Die Aktualität des Klimawandels und seiner Folgen für kleine Inselstaaten bleibt ungebrochen. Die wissenschaftlichen Prognosen werden immer genauer und zeigen auf, wann unter welchen Umständen mit welchen Veränderungen gerechnet werden muss. Die Folgen werden verheerend sein. Die Bereitschaft zur Reaktion auf diese Veränderungen wird jedoch erst zunehmen, wenn die Folgen direkter spürbar sind. Es gilt daher bereits jetzt, Lösungen für spätere Probleme zu entwickeln. Diese Arbeit soll dazu einen Beitrag leisten.

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198 Dokumentenverzeichnis Wiener Konvention über die Staatennachfolge in völkerrechtliche Verträge, 17 ILM (1978), S.  1488 ff. Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969, BGBl. 1985 II S. 926, UNTS Bd. 1155, S. 331. Zusatzprotokoll zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte, Protokoll I, angenommen in Genf am 8. Juni 1977. Zusatzprotokoll zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer nicht internationaler bewaffneter Konflikte, Protokoll II, angenommen in Genf am 8. Juni 1977. II. Urteile und Gutachten Admission of a State to the United Nations (Charter, Art. 4), Advisory Opinion, ICJ Reports 1948, S. 57. Argentina / Chile (Beagle Channel), 18.  Februar 1977, 21 RIAA S. 53. Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v. Uganda), ICJ Reports 2005, Judgment of 19 December 2005, S. 168. BVerfGE 36, 1, 22. BVerfGE 89, 155. Certain Phosphate Lands in Nauru (Nauru v. Australia), ICJ application instituting proceedings, filed in the Registry of the Court on 19 May 1989. Conciliation Commission on the Continental Shelf area between Iceland and Jan Mayen: Report and recommendations to the governments of Iceland and Norway, Decision of June 1981, 27 RIAA, S. 1. Conditions of Admission of a State to the United Nations (Art. 4 of the Charter), ICJ Reports 1948, Advisory Opinion of 28 May 1948, S. 57. Conference on Yugoslavia, Arbitration Commission, 29. November 1991, Opinion No. 1, 92 ILR (1991), S. 163. Conference on Yugoslavia, Arbitration Commission, 11. Januar 1992, Opinion No. 4, 92 ILR (1992), S. 173. Conference on Yugoslavia, Arbitration Commission, 04. Juli 1992, Opinion No. 8, 92 ILR (1992), S. 201. Customs Regime between Germany and Austria, PCIJ, Ser A / B, Advisory Opinion of 5 September 1931, No. 41, Individual Opinion Anzilotti, S. 55. Deutsche Continental Gas-Gesellschaft v Polish State, Germano-Polish Mixed Arbitral Tribunal, 1. August 1929, 5 ILR (1929–1930), Case No. 5, S. 11. EuGH, Rs. C-146 / 89, Kommission v. Vereinigtes Königreich, Slg. 1991, I-3566. Fisheries Case (United Kingdom v. Norway), ICJ Reports 1951, Judgment of 18 De­ cember 1951, S. 116.

Dokumentenverzeichnis199 Fisheries Jurisdiction Case (Federal Republic of Germany v. Iceland), ICJ Reports 1974, Judgment of 25 July 1974, S. 175. Fisheries Jurisdiction Case (United Kingdom of Great Britain v. Iceland), ICJ Reports 1974, Judgment of 25 July 1974, S. 3. In Re Amand, 2 King’s Bench (1941), S. 239. In Re Amand (No. 2), 1 King’s Bench (1942), S. 445. Island of Palmas Case (Netherlands, USA), 4. April 1928, 2 RIAA, S. 829. Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, ICJ Reports 1996, Advisory Opinion of 8 July 1996, S. 226. Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain, ICJ Reports 2001, Judgment of 16 March 2001, S. 40. Maritime Delimitation in the Area between Greenland and Jan Mayen, ICJ Reports 1993, Judgment of 14 June 1993, S. 38. Maritime Delimitation in the Black Sea (Romania v. Ukraine), ICJ Reports 2009, Judgment of 3 February 2009, S. 61. Military and Paramilitary Activities in und against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), ICJ Reports 1986, Judgment of 27 June 1986, S. 14. North Sea Continental Shelf, ICJ Reports 1969, Judgment of 20 February 1969, S. 3. Oseri v Oseri, 7. August 1952, 17 ILR 111. Question of the Monastery at St. Naoum, PCIJ Ser. B, Advisory Opinion of 4 September 1924, No. 9. Questions relating to the Obligation to Prosecute or Extradite (Belgium v. Senegal), ICJ Reports 2012, Judgment of 20 July 2012, S. 422. Re Goods of Shiphris, 13. August 1950, 17 ILR 110. Reparation for injuries suffered in the service of the United Nations, ICJ Reports 1949, Advisory Opinion of 11 April 1949, S. 174. RG St. 55, 82, 2. Strafsenat, Urteil  vom  29.06.1920  II 546 / 20. Sovereignty over Pulau Ligitan and Pulau Sipadan (Indonesia / Malaysia), ICJ Reports 2002, Judgment of 17 December 2002, S. 625. S. S. „Wimbledon“, PCIJ, Ser. A, Judgment of 17 August 1923, No. 1, S. 16. S v Banda and Others, Bophuthatswana, Supreme Court, 6. Februar 1989, 82 ILR (1989), S. 388. Territorial and Maritime Dispute (Nicaragua v. Colombia), ICJ Reports 2012, ICJ Judgment of 19 November 2012, S. 624. The „Anna“, 6, 15 and 20 November 1805, 165 English Reports, S. 809. Trail Smelter Case (United States, Canada), 16. April 1938 und 11. März 1941, 3 RIAA, S. 1905. VG Köln, Urteil vom 3.5.1978  – 9 K 2565 / 77 (Sealand), DVBl. 1978, S. 510. Western Sahara, ICJ Reports 1975, Advisory Opinion of 16 October 1965, S. 12.

200 Dokumentenverzeichnis III. Reports, Resolutionen und Dokumente von UN und Völkerbund Commission on Human Rights, Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights, Working Group on Indigenous Populations, 22nd session, 19.–23.  Juli 2004, E / CN.4 / Sub.2 / AC.4 / 2004 / CRP.1. General Assembly Official Records, Twenty-Second session, Introduction to the Annual Report of the Secretary-General on the Work of the Organization, 16 June 1966–15 June 1967, Supplement No. IA (A / 6701 / Add.I). General Assembly, Official Records, Sixty-first Session Supplement No.  23 (A / 61 / 23), Report of the Special Committee on the Situation with regard to the Implementation of the Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples for 2006. General Assembly, Official Records, Twenty-Ninth Session, Supplement No. 23, (A / 9623 / Rev.1), 1976, Report of the Special Committee on the situation with regard to the implementation of the declaration on the granting of independence to colonial countries and peoples, Vol. IV, Gilbert and Ellice Islands, Pitcairn and the Solomon Islands (A / 9623 / Add.5), Part III. General Assembly Resolution 506 A (VI), 1 February 1952. General Assembly Resolution 1480 (XV), 20 September 1960. General Assembly Resolution 1514 (XV), Declaration on the granting of independence to colonial countries and peoples, 14. Dezember 1960. General Assembly Resolution 1723 (XVI), 20 Dezember 1961. General Assembly Resolution 1803 (XVII), 14 December 1962. General Assembly Resolution 2262 (XXII), 3 November 1967. General Assembly Resolution 2625 (XXV), 24 October 1970. General Assembly Resolution 3201 (S-VI), 1 May 1974. General Assembly Resolution 29 / 3210 (XXIX), 14 Oktober 1974. General Assembly Resolution 3237 (XXIX), 22 November 1974. General Assembly Resolution 3180 (XXIX), 12 December 1974. General Assembly Resolution 3314 (XXIX), 14 December 1974. General Assembly Resolution A / RES / 37 / 69, 9 December 1982. General Assembly Resolution A / RES / 43 / 53, 6 December 1988. General Assembly Resolution 43 / 177, 15 December 1988. General Assembly Resolution A / RES / 49 / 122, 27 February 1995. General Assembly Resolution A / RES / S-22 / 2, 12 June 2000. General Assembly Resolution 67 / 19, 4 December 2012. Human Rights Council, Resolution 7 / 23, 28 March 2008. Human Rights Council, Annual Report of the UN High Commissioner for Human Rights, A / HRC / 10 / 61, 15 January 2009.

Dokumentenverzeichnis201 Human Rights Council, Resolution 10 / 4, 25 March 2009. Human Rights Council, Resolution 18 / 22, 17 October 2011. Human Rights Council, Report of UN High Commissioner for Human Rights on the outcome of the seminar addressing the adverse impacts of climate change on the full enjoyment of human rights, A / HRC / 20 / 7, 10 April 2012. ILC Yearbook 1973, Band I, Kommentar von Bilge, S. 175, Rn. 39, abrufbar unter: http: /  / legal.un.org / ilc / publications / yearbooks / Ybkvolumes %28e %29 / ILC_ 1973_v1_e.pdf (zuletzt abgerufen am 27.03.2014). Judicial Regime of Historic Waters, Including Historic Bays, UN Doc. A / CN.4 / 143, 9. March 1962. League of Nations Official Journal Spec. Supp. No. 4 (1920). League of Nations, First Assembly, Plenary Meetings, Annex C (1920). League of Nations, Reports of the First Assembly (1920). Report of the Global Conference on the Sustainable Development of Small Island Developing States, UN Documents, A / Conf.167 / 9, Barbados, 25.  April–6.  Mai 1994. Security Council Official Records, No. 128, 383rd meeting, 2 December 1948. Security Council Press Release, SC / 7190, 4401st Meeting, 31.10.2001. Security Council Resolution S / Res / 277 (1970). Security Council Resolution S / Res / 541 (1983). Security Council Resolution S / Res / 550 (1984). Security Council Resolution S / Res / 814 (1993). Security Council Resolution S / Res / 837, (1993). Security Council Resolution S / Res / 2184 (2014). Special Committee on the Situation with regard to the Implementation of the Declaration on the Granting of Independence of Colonial Countries and Peoples, siehe dazu „The United Nations and Decolonization“ http: /  / www.un.org / en / dec olonization / specialcommittee.shtml (zuletzt abgerufen am 25.05.2013). UN Doc. A / CN.4 / SR.260, ILC Yearbook 1954, Vol I. UN Doc. A / CONF.13 / 38, Resolution VI, Special situations relating to coastal fisheries, First United Nations Conference on the Law of the Sea, Official Records, Vol. II., 24 February–27 April 1958. UN Doc. A / CONF.19 / L.12, Brazil, Cuba, and Uruguay: amendments to the second proposal in document A / CONF.19 / L.4, Second United Nations Conference on the Law of the Sea, Official Records, Vol. I, 19 March–26 April 1960. UN Doc. A / Conf.62 / C.2 / L.55, 13 August 1974. UN Doc S / 2012 / 643, 22 August 2012. UN Doc S / 2012 / 74, 31.  January 2012.

202 Dokumentenverzeichnis UNHCR, Climate Change, natural disasters and human displacement: a UNHCR perspective, 14 August 2009, abrufbar unter: http: /  / www.unhcr.org (zuletzt abgerufen am 27.06.2013). United Nations, Trends in Sustainable Development SIDS, August 2010, S. 5, abrufbar unter: http: /  / www.sidsnet.org / sites / default / files / resources / trends_in_sustain able_development_sids.pdf (zuletzt abgerufen am 04.04.2013). IV. Online Zeitungsartikel und Quellen ABC News, Indonesia’s rent-an-island answer to climate change, Holland, Steve, 03.06.2009, abrufbar unter: http: /  / www.abc.net.au / news / stories/2009/06/03/258 8165.htm (zuletzt abgerufen am 28.08.2013). BBC News, Islands disappear under rising seas, Kirby, Alex, 14.06.1999, abrufbar unter: http://news.bbc.co.uk/2/hi/science/nature/368892.stm (zuletzt abgerufen am 20.07.2013). BBC News, Maldives cabinet makes a splash, 17.10.2009, abrufbar unter: http:// news.bbc.co.uk/2/hi/8311838.stm (zuletzt abgerufen am 22.01.2013). BBC News, Tiny Pacific nation takes on Australia, 4. März 2002, abrufbar unter: http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/1854118.stm (zuletzt abgerufen am 22.01. 2013). FAZ online, Attacke der Nachbarländer: Singapur hortet Sand, Hein, Christoph, 19.04.2007, abrufbar unter: http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/unternehmen/ attacke-der-nachbarlaender-singapur-hortet-sand-1436247.html (zuletzt abgerufen am 08.12.2013). Mitgliedsländer des Postabkommens, abrufbar unter: http://www.orderofmalta.int/ emissionen/philatelie/35698/mitgliedslander-des-postabkommens/?lang=de (zuletzt abgerufen am 16.01.2014). Neue Zürcher Zeitung, Erst vage Konzepte für „Klimaflüchtlinge“, 20.01.2011, ­abrufbar unter: http://www.nzz.ch/aktuell/schweiz/erst-vage-konzepte-fuer-klima fluechtlinge-1.9155966 (zuletzt abgerufen am 26.03.2014). Süddeutsche Zeitung Online, Angst vor dem Untergang, Fischer, Gerhard/Wälterlin, Urs, 19.05.2010, abrufbar unter: http://www.sueddeutsche.de/wissen/klimawandelangst-vor-dem-untergang-1.913230 (zuletzt abgerufen am 26.03.2014). Süddeutsche Zeitung Online, La Niña trocknet Pazifikstaat Tuvalu aus, 04.10.2011, abrufbar unter: http://www.sueddeutsche.de/panorama/notstand-wegen-wasser mangel-la-nia-trocknet-pazifikstaat-tuvalu-aus-1.1154393 (zuletzt abgerufen am 15.09.2015). The Guardian, Islanders put freedom from poverty before independence, Fickling, David, 29.05.2004, abrufbar unter: http://www.guardian.co.uk/world/2004/may/ 29/davidfickling (zuletzt abgerufen am 23.05.2013). The Guardian, Pacific Atlantis: First Climate Change Refugees, Vidal, John, 25.11.2005, abrufbar unter: http://www.theguardian.com/environment/2005/ nov/25/science.climatechange (zuletzt abgerufen am 19.08.2013).

Dokumentenverzeichnis203 The Guardian, Paradise almost lost: Maldives seek to buy a new homeland, Ramesh, Randeep, 10.11.2008, abrufbar unter: http://www.theguardian.com/environment/ 2008/nov/10/maldives-climate-change (zuletzt abgerufen am 28.08. 2013). The Independent, Disappearing world: Global warming claims tropical island, Lean, Geoffrey, 24.12.2006, abrufbar unter: http://www.independent.co.uk/environment/ climate-change/disappearing-world-global-warming-claims-tropical-island-429 764.html (zuletzt abgerufen am 21.05.2014). The New York Times, Wanted: A New Home for My Country, Schmidle, Nicholas, 08.05.2009, abrufbar unter: http://www.nytimes.com/2009/05/10/magazine/10MAL DIVES-t.html?pagewanted=all&_r=0 (zuletzt abgerufen am 04.04.2013). The New Zealand Herald, Tuvalu climate change family wins NZ residency appeal, 03.08.2014, abrufbar unter: http://www.nzherald.co.nz/nz/news/article.cfm?c_id= 1&objectid=11303331 (zuletzt abgerufen am 14.08.2014). The Telegraph, Pacific islands ‚growing not shrinking‘ due to climate change, Chapman, Paul, 03.06.2010, abrufbar unter: http://www.telegraph.co.uk/news/ worldnews/australiaandthepacific/tuvalu/7799503/Pacific-islands-growing-notshrinking-due-to-climate-change.html (zuletzt abgerufen am 07.06.2013). The Times, We Are Sinking, Say Maldive Islanders, But There Is Still Time to Save the World, Bone, James/Pagnamenta, Robin, 22.09.2009, abrufbar unter: http:// www.thetimes.co.uk/tto/environment/article2144661.ece (zuletzt abgerufen am 26.03.2014). The Times of India, Loharacha rises from water again, Ray, Achintyarup, 03.04.2009, abrufbar unter: http://timesofindia.indiatimes.com/city/kolkata-/Lohachara-risesfrom-waters-again/articleshow/4352475.cms?referral=PM (zuletzt abgerufen am 21.05.2014). The Washington Post, Has the era of the ‚climate change refugee‘ begun?, 07.08.2014, abrufbar unter: http://www.washingtonpost.com/blogs/worldviews/wp/2014/08/07/ has-the-era-of-the-climate-change-refugee-begun/ (zuletzt abgerufen am 14.08. 2014). ZEIT online, Neuseeland gewährt erstmals Klima-Asyl, 04.08.2014, abrufbar unter: http://www.zeit.de/wissen/umwelt/2014-08/neuseeland-klimawandel-tuvalu-asyl (zuletzt abgerufen am 14.08.2014).

Stichwortverzeichnis Abtretung  45, 93, 96, 98 Aggressionsverbot  136 Akkretion  73, 86 Anerkennung  13, 15–16, 51, 53–61, 74, 95, 104, 122, 126, 129–134, 143–146, 154, 161 Anschlusszone  67, 78, 82, 84, Anschwemmung  73, 85–86 Archipel  27, 67–68, 74, 86, 94, 137, 166 Atoll  23, 26, 66–68, 70, Aufschüttung  82–86, 94, 179 Ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ)  67, 69–70, 78–79, 81–82, 90, 92, 94–95, 167–168 Basislinie  65–68, 76–78, 82, 87–92, 95–96  Bevölkerung  12–13, 15, 25–26, 28, 32, 69–72, 79, 85, 93, 97–99, 101–105, 110, 113–114, 117, 123–124, 128, 132–133, 155, 157, 165, 168, 176–177 Deklaratorische Theorie  53, 55 Dekolonisierung  102, 107, 114, 118, Drei-Elemente-Lehre  15, 49–50, 52–53, 62, 100, 131 Effektivität  15, 34, 52–53, 60–61, 106–107, 125–126, 130, 135, 172 Entwicklungshilfe  116–119, 125 Erdoberfläche  17–19, 46, 63, 65, 83–84, 86, 88 Erosion  11, 15, 23–24, 26–27, 72, 77, 82–83, 101, 135, 179 Exilregierung  57, 162, 172–174, 179–180 Failed state  16, 123–127, 130 Felsen  69–72, 76, 79, 81, 92, 94–95

Festlandsockel  69, 77–78, 81–82, 89–92, 94–95, 167–168 Festlandstaat  12, 63–64, 67, 74 Fischerei  22, 25, 68, 79, 81, 101, 121, 168, 171–172 Flüchtling  11, 14, 104–105 Gebietshoheit  46, 93, 121–122, 127, 132, 140, 144, 167, 173, 177–178 Gebietsveränderung  45 Gemeinschaft  48–49, 54, 70, 72, 76, 79–80, 86, 96, 98–101, 103–105, 108, 122, 124–126, 130, 132–134, 137– 138, 140–141, 143–144, 149, 151,154, 159–162, 167–168, 170–171, 176– 177, 180 Gewaltverbot  60–61, 129, 134, 136 Globale Erwärmung  17, 20, 22, 76, 136, 159–161, 179 Handlungsfähigkeit  141 Heiliger Stuhl  142–145, 155, 162, 165, 175, 177 Herrschaftsgewalt  34, 45, 71, 106–107, 122, 141 Herrschaftsverband  14, 29–30, 34–35, 51, 53–55, 57–58, 126, 138, 143, 179 Historische Rechte  168–171 Hoheitsgewalt  36, 39, 46, 52, 106–107, 121, 133, 140, 146, 169–170, 174 Inselstaat  63, 65, 67–68, 73–74, 77–79, 81–82, 85, 87–89, 91–92, 95, 100–101, 103, 105, 110, 112, 114, 116–122, 126–131, 133, 135, 138, 154–155, 159–167, 170, 173, 175, 178–181 Jus cogens  61, 135, 147

Stichwortverzeichnis205 Klimarahmenkonvention  135–136, 159–160 Klimawandel  11–14, 17–29, 63, 72, 80, 91, 104–105, 118, 123, 159–163, 170, 179–181 Kompetenztheorie  46, 93, 133 Konstitutive Theorie  53–55 Korallenriff  23, 25, 27–28, 70 Künstliche Insel  71, 84–87, 94–96 Küstenerosion  11, 27, 72, 101 Küstenmeer  15, 65–66, 68–71, 73, 77–82, 84, 86–87,92, 94, 96, 137, 166, 169–170 Küstenstaat  63–66, 79, 89 Meeresboden  65, 67, 71, 84, 86, 136–137, 166–167, 180 Meeresbodenbehörde  174–175 Meeresspiegelanstieg  19, 21, 23–24, 90, 95, 135 Menschenrechte  43, 58, 61, 117, 146–147 Menschliche Besiedlung  69–71, 74, 76, 80 Migration  12, 14, 25, 101, 177 Mikrostaat  75, 112–116, 122 Montevideo-Konvention  15, 50–53, 56, 63, 100, 107, 131 Naturkatastrophe  12, 25, 101, 110, 119 Niedrigwasserlinie  66, 77, 89 Objekttheorie  44 Okinotorishima  81 Personalhoheit  34, 46, 100, 106, 121–122, 132, 165, 173 Personenverband  14, 16, 32–34, 37, 41, 48, 132, 138, 140, 142, 145, 154, 164–165, 176–177, 180 Personenverbandsstaat  32, 34, 37, 41, 132 Präferentielle Rechte  171 Protektorat  15, 110–112, 156

Raumtheorie  45–46, 93 Rechtsnachfolger  127–129, 131, 180 Rechtspersönlichkeit  15, 40, 43, 45, 54, 143 Ressourcen  26–28, 44, 67, 69, 71, 79–80, 93, 104, 110, 115–116, 122, 152–153, 158, 165–168, 171–172, 174–177, 179 Schutzmaßnahme  82–83, 87–88, 119, 179 Selbstbestimmungsrecht  55, 60–61, 102, 127, 130, 143, 147–153, 156–159, 165, 167–168, 171, 176, 180 Solidarität  161, 171, 180 Souveräner Malteserorden  139–142, 144, 154–155, 162, 165, 172, 175, 177 Souveränität  14, 39–47, 59–60, 65–66, 68, 71, 86, 88, 93–94, 109, 111–112, 120, 124–125, 136–137, 140–141, 144, 153, 156, 158, 162–170, 176, 179 Staatengemeinschaft  54, 86, 108, 122, 124–126, 130, 133, 135, 137, 143, 151, 159–162, 167, 170, 171, 176, 180 Staatenverkehrsfähigkeit  51–52, 56, 107 Staatlichkeit   14–15, 29, 50, 53, 55, 60–62, 100, 103, 107, 110, 112–113, 116, 122, 123, 125–128, 133, 144, 152, 162–163 Staatsangehörigkeit  97–100, 122, 141 Staatseigenschaft  14, 54–55, 59–61, 73, 75, 124 Staatsgebiet  12, 15, 44–47, 49, 52, 63–67, 69–79, 82–88, 91–93, 95, 98–101, 103–106, 120–123, 126–127, 132–133, 135–136, 166, 169, 172–174, 176, 179–180 Staatsgewalt  15, 38–43, 45, 49–52, 57, 59–60, 64, 71, 99, 103, 106–108, 113, 117, 121–127, 129–134, 136, 141, 145, 152, 155, 172, 179 Staatsvolk  15, 49, 52, 76, 95–101, 103, 105–106, 123, 127, 132–133, 150, 157, 172, 176, 179 Süßwasserreserven  15, 22, 24, 81

206 Stichwortverzeichnis Territorialisierung  35 Territorialstaat  14, 29–30, 37–38, 42, 100, 132, 138, 140 Territorium  13–15, 34, 37, 44–47, 49, 52, 57, 72, 74, 93, 99–101, 106–107, 110, 113, 119, 124, 128, 131–133, 135–136, 140–142, 144, 146, 150, 155–157, 162–165, 172, 174 Treibhauseffekt  17–19, 22, 159 Treuhand  119–120, 162–164  Tuvalu  11, 13–14, 23, 26–28, 67, 101–102, 105, 114, 164, 177 Überflutung  15, 21, 74, 91–92, 96, 103–104, 121, 137 Überschwemmung  12, 22–25, 27, 89 Umsiedlung  12, 26

Unabhängigkeit  36–37, 42–43, 48, 51–53, 57, 60, 74, 102–103, 107–120, 122, 124–127, 129–130, 133, 148, 152 Unbewohnbarkeit  103, 132–133, 179 Untergang  11–13, 16, 81, 92, 96, 104, 121, 123–124, 126–127, 130–132, 134–137, 143–144, 159–161, 163–165, 167, 179 Vasall  33–36 Verbundenheit  98–100, 150, 179 Versalzung  12, 24, 103, 118 Völkerrechtssubjekt  16, 53–54, 56, 127, 134, 137–180 Wetterbedingungen  12, 24–25 Wirtschaftliches Eigenleben  69–70, 74, 76, 80–81