The Quest for Europeanization: Interdisciplinary Perspectives on a Multiple Process / Die Suche nach Europäisierung: Ein komplexer Prozess in interdisziplinärer Perspektive 3515116362, 9783515116367

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Gabriele Clemens (ed.) Geschichte

Studien zur modernen Geschichte – 63

Franz Steiner Verlag

The Quest for Europeanization Interdisciplinary Perspectives on a Multiple Process

Gabriele Clemens (ed.) The Quest for Europeanization / Die Suche nach Europäisierung

studien zur modernen geschichte Herausgegeben von Gabriele Clemens, Markus Friedrich, Frank Golczewski, Ulrich Mücke, Angelika Schaser, Claudia Schnurmann und Jürgen Zimmerer Band 63

Gabriele Clemens (ed.)

The Quest for Europeanization Interdisciplinary Perspectives on a Multiple Process

Die Suche nach Europäisierung Ein komplexer Prozess in interdisziplinärer Perspektive

Franz Steiner Verlag

Umschlagabbildung: © gmutlu / istockphoto Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek: Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. Dieses Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist unzulässig und strafbar. © Franz Steiner Verlag, Stuttgart 2017 Layout und Satz: Gerhard P. Peringer, Hamburg Druck: Hubert & Co., Göttingen Gedruckt auf säurefreiem, alterungsbeständigem Papier. Printed in Germany. ISBN 978-3-515-11636-7 (Print) ISBN 978-3-515-11637-4 (E-Book)

Einleitung

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Content / InhaltsverzeIChnIs Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17 Gabriele Clemens / Alexander Reinfeldt / Telse Rüter Europäisierung der Außenpolitik? Die EPZ und der Namibia-Konflikt . . . . . .27 Andreas Bestfleisch Eine europäisierte Außenpolitik? Die Nahostpolitik der Bundesrepublik Deutschland und die Europäische Politische Zusammenarbeit in den 1970er Jahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51 Umberto Tulli The Limits of the EPC? The EC Members at the Belgrade CSCE Review Conference . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71 Michael Gehler Mehr Europäisierung in Umbruchzeiten? Die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) und die revolutionären Ereignisse in Mittel-, Ost- und Südosteuropa Ende der 1980er Jahre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87 Marek Neuman It Takes Two to Tango: Socialization in CFSP Working Groups in the Case of the Czech Republic . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117 Peter von Jagow Bericht eines Europäischen Korrespondenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133 Ane Maritdatter Alterhaug The European Commission and European Political Cooperation in the Early 1970s – Actor Adjusted . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .139 Mathias Haeussler A ›Converted European‹? James Callaghan and the ›Europeanization‹ of British Foreign Policy in the 1970s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153

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Gabriele Content Clemens

Cornelia Ilie European Voices in Dialogue: Polyphonic Resonance or Harmonized Dissonance? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .167 Ruth Wodak ›Doing Politics‹ in the European Parliament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .187 Ines Soldwisch Alles hat seine Grenzen? Europäisierung als soziale Praxis im Europäischen Parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .207 Guido Thiemeyer Die Europäisierung des deutschen Föderalismus . Die deutschen Länder und die europäische Integration 1950–1958 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221 Christian Henrich-Franke ›Epistemic Communities‹ of Radio Regulators: Gametes of a ›Europeanization‹ of National ›Foreign Radio Policies‹ . . . . . . . . . . . . . . . . . .237 Abbreviations / Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .249 Notes on Contributors / Autorenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253

Einleitung

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er Prozess der ›Europäisierung‹ war bislang vor allem Gegenstand politikwissenschaftlicher Debatten, und das seit mehreren Jahren andauernde große Forschungsinteresse an diesem Prozess hat dazu geführt, dass sich mittlerweile die Europäisierungsforschung als eigenständige Unterdisziplin der politikwissenschaftlichen Europaforschung etabliert hat . Das für diesen Forschungsbereich zentrale Konzept ›Europäisierung‹ entbehrt allerdings bis heute einer einheitlichen, allgemein anerkannten Definition, wird vielmehr zur Erklärung ganz unterschiedlicher Phänomene und Veränderungsprozesse herangezogen .1 Bezogen auf politische Veränderungsprozesse innerhalb der Institution EG/EU (sog . »EU-Europäisierung«) hat sich die Europäisierungsforschung vor allem auf zwei Entwicklungen konzentriert:2 Europäisierung bezieht sich einerseits auf den formalen Transfer von nationaler Souveränität auf die EG/EU-Ebene, die Entstehung von Institutionen sowie die Politikformulierung auf europäischer Ebene und kommt damit dem Integrationsbegriff nahe, wird mitunter sogar synonym verwendet .3 Europäisierung bezeichnet andererseits Rückwirkungen europäischer Politik auf die nationale Ebene, insbesondere in den EG/EU-Mit-

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Einen guten Überblick über Europäisierungskonzepte in der politikwissenschaftlichen Integrationsforschung bieten Christoph Knill: Die EU und die Mitgliedstaaten, in: Katharina Holzinger et al .: Die Europäische Union. Theorien und Analysekonzepte, Paderborn u . a . 2005, S . 153–180; Katrin Auel: Europäisierung nationaler Politik, in: Hans-Jürgen Bieling/Marika Lerch (Hg .): Theorien der europäischen Integration, Wiesbaden 2005, S . 293–318; Rainer Eising: Europäisierung und Integration . Konzepte in der EU-Forschung, in: Markus Jachtenfuchs/Beate Kohler-Koch (Hg .): Europäische Integration, 2 . Auflage, Opladen 2003, S . 387–416; Johan P . Olsen: The Many Faces of Europeanization, in: Journal of Common Market Studies 40 (2002), S . 921–952; Roland Sturm: Was ist Europäisierung? Zur Entgrenzung und Einbindung des Nationalstaats im Prozess der europäischen Integration, in: Gunnar Folke Schuppert/Ingolf Pernice/Ulrich Haltern (Hg .): Europawissenschaft, Baden-Baden 2005, S . 101–127; Kevin Featherstone/Claudio M . Radaelli (Hg .): The Politics of Europeanization, Oxford 2003; Theofanis Exadaktylos/Claudio M . Radaelli (Hg .): Research Design in European Studies. Establishing Causality in Europeanization, Houndmills, Basingstoke 2012 . Vgl . dazu Beate Kohler-Koch: Europäisierung: Plädoyer für eine Horizonterweiterung, in: Michèle Knodt/Beate Kohler-Koch (Hg .): Deutschland zwischen Europäisierung und Selbstbehauptung, Frankfurt am Main/New York 2000, S . 11–31, S . 12 ff . Siehe z . B . Thomas Risse/Maria Green Cowles/James A . Caporaso: Europeanization and Domestic Change: ›Introduction‹, in: Maria Green Cowles/James A . Caporaso/Thomas Risse (Hg .): Transforming Europe. Europeanization and Domestic Change, Ithaca 2001, S . 1–20, S . 3 .

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gliedstaaten .4 Im letzteren Sinne umfasst Europäisierung die Auswirkungen der EG/ EU auf nationale politische Institutionen (vor allem Regierungen und deren Verwaltungen, Parlamente, Parteien) und Formen des Regierens, Veränderungen von Politikinhalten, Wahrnehmungs- bzw . Denkmuster, Normen etc . Das bislang umfassendste Europäisierungskonzept hat Claudio M . Radaelli entwickelt, indem er die beiden Varianten zu einem Gesamtmodell zusammenfasst . Sein Sequenzmodell geht davon aus, dass in einem ersten Schritt bestimmte Institutionen und Elemente politischen Handelns auf europäischer Ebene entstehen (»bottom-up«-Prozess) und diese dann in einem zweiten Schritt auf nationale Strukturen, Prozesse und Politikinhalte rückwirken (»top-down«-Prozess) .5 Neben diesen von ›unten nach oben‹ wie von ›oben nach unten‹ verlaufenden Veränderungsprozessen ist auch der horizontale Transfer oder »cross-national transfer« zu berücksichtigen, d . h . der multilaterale Transfer von Konzepten und Politiken zwischen den Mitgliedstaaten, der gerade für Europäisierungsprozesse in intergouvernementalen Politikbereichen, wie der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), konstitutiv ist .6 Mit dem Begriff Europäisierung können schließlich auch Sozialisationsprozesse bei den Akteuren innerhalb der europäischen Institutionen selbst erfasst werden, die ursprünglich zumeist aus den nationalen Regierungs- bzw . Verwaltungsapparaten der Mitgliedstaaten kommen . In diesem letztgenannten Sinne integriert der Europäisierungsansatz Sozialisationskonzepte der neueren politikwissenschaftlichen Forschung, die sich – in Anknüpfung an die älteren Theorien des (Neo-)Funktionalismus und Transaktionalismus – seit Anfang der 1990er Jahre wieder verstärkt mit den Bedingungen und Formen »internationaler Sozialisation« beschäftigt . Sozialisationseffekte werden dabei sowohl auf der individuellen Ebene (z . B . Einstellungswandel von Mitarbeitern in supranationalen Organisationen) als auch auf der kollektiven Ebene (v . a . Prozess der Übernahme internationaler Normen durch Staaten) untersucht .7 4

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Einige politikwissenschaftliche Arbeiten untersuchen auch die Wirkung der EU auf Nichtmitgliedstaaten; siehe u . a . Heather Grabbe: Europeanization Goes East . Power and Uncertainty in the EU Accession Process, in: Featherstone/Radaelli (Hg .): The Politics of Europeanization, S . 303–327; siehe auch Holzinger et al .: Die Europäische Union. Theorien und Analysekonzepte, S . 156 . Claudio M . Radaelli: The Europeanization of Public Policy, in: Featherstone/Radaelli (Hg .): The Politics of Europeanization, S . 27–56 . Radaelli bezieht Europäisierung nicht auf politische Systeme als Konfigurationen, sondern auf einzelne Elemente des politischen Systems; er untersucht u . a . den Einfluss der EU auf Regeln, Verfahren, Weltbilder und Normen in den Diskursen, politischen Strukturen und Programmen der Mitgliedstaaten (siehe dazu Eising: Europäisierung und Integration, S . 394 ff .) . Radaelli selbst unterscheidet zwischen vertikaler und horizontaler Integration . Letztere basiert seiner Auffassung nach auf Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten statt auf ›Druck von oben‹; dies würde dem Begriff »crossloading« entsprechen, den er selbst aber nicht in seine Definition einbezieht; siehe auch Claudio M . Radaelli/Romain Pasquier: Conceptual Issues, in: Paolo Graziano/Maarten P . Vink (Hg .): Europeanization. New Research Agendas, Houndmills, Basingstoke 2007, S . 35–45, S . 37 f . Siehe dazu auch Kevin Featherstone: Introduction: In the Name of ›Europe‹, in: Ders ./Radaelli (Hg .): The Politics of Europeanization, S . 3–26, S . 18; Ian Bache/ Andrew Jordan: Europeanization and Domestic Change, in: Dies (Hg .): The Europeanization of British Politics, Houndmills, Basingstoke 2006, S . 17–33, S . 22 .

Einleitung

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In der Geschichtswissenschaft wurde der Europäisierungsbegriff bisher vor allem im Sinne einer zunehmenden politischen, wirtschaftlichen und kulturellen europäischen Durchdringung der außereuropäischen Welt verwendet . Erst allmählich deutet sich in der geschichtswissenschaftlichen Europaforschung/europäischen Integrationshistoriographie8 eine Auseinandersetzung mit den in den Sozialwissenschaften diskutierten Europäisierungskonzepten an . Erste Ansätze dazu liefern u . a . die Beiträge von Hartmut Kaelble, Ulrike von Hirschhausen/Kiran Klaus Patel und Michael Gehler .9 Die genannten Autoren plädieren dafür, den Begriff der Europäisierung nicht auf einen Prozess zu reduzieren, der an die Geschichte der EU und ihrer politischen wie institutionellen Entwicklung gekoppelt ist und lediglich als ein Projekt politischer und bürokratischer Eliten verstanden wird . Unter Europäisierung als historisches Phänomen fassen sie – wie beispielsweise Hirschhausen und Patel – stattdessen »alle politischen, sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Prozesse […], die europäische Verbindungen und Ähnlichkeiten durch Nachahmung, Austausch und Verflechtung vorantreiben oder relativieren .«10 Explizit wird betont, dass Europäisierung nicht auf integrierende Elemente beschränkt ist, sondern ebenso Prozesse der Begrenzung, des Konflikts und selbst der De-Europäisierung umfasst 7

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[siehe S . 8 unten] Vgl . dazu u .  a . Frank Schimmelfennig: Internationale Sozialisation . Von einem »erschöpften« zu einem produktiven Forschungsprogramm?, in: Gunther Hellmann/Klaus Dieter Wolf/ Michael Zürn (Hg .): Die neuen Internationalen Beziehungen. Forschungsstand und Perspektiven in Deutschland, Baden-Baden 2003, S . 401–427; Ders .: Transnational Socialization . Community-Building in an Integrated Europe, in: Wolfram Kaiser/Peter Starie (Hg .): Transnational European Union. Towards a Common Political Space, London/New York 2005, S . 61–82; Jeffrey T . Checkel: Why Comply? Social Learning and European Identity Change, in: International Organization 55/3 (2001), S . 553–588; Ders .: From Meta- to Substantive Theory? Social Constructivism and the Study of Europe, in: European Union Politics 2/2 (2001), S . 219–226; siehe auch Guido Schwellnus: Sozialkonstruktivismus, in: Bieling/Lerch (Hg .): Theorien der europäischen Integration, S . 321–345, besonders S . 327–330 . Siehe dazu Reiner Marcowitz (Hg .): Nationale Identität und transnationale Einflüsse. Amerikanisierung, Europäisierung und Globalisierung in Frankreich nach dem Zweiten Weltkrieg, München 2007; Wolfram Kaiser/Brigitte Leucht/Morten Rasmussen (Hg .): The History of the European Union. The Origins of a Trans- and Supranational Polity, London 2009; und in weiterer zeitlicher Perspektive Hartmut Kaelble/Martin Kirsch (Hg .): Selbstverständnis und Gesellschaft der Europäer. Aspekte der sozialen und kulturellen Europäisierung im späten 19. und 20. Jahrhundert, Frankfurt am Main 2008 . Siehe zuletzt auch Kiran Klaus Patel: Europäisierung wider Willen. Die Bundesrepublik Deutschland in der Agrarintegration der EWG 1955–1973, München 2009 . Hartmut Kaelble: Europäisierung, in: Matthias Middell (Hg .): Dimensionen der Kultur- und Gesellschaftsgeschichte. Festschrift für Hannes Siegrist zum 60. Geburtstag, Leipzig 2007, S . 73–89; Ulrike von Hirschhausen/Kiran Klaus Patel: Europäisierung, Version: 1 .0, in: Docupedia-Zeitgeschichte, 29 .11 .2010, https://docupedia .de/zg/Europäisierung (letzter Zugriff 25 .7 .2016); Dies .: Europeanization in History: An Introduction, in: Martin Conway/Kiran Klaus Patel (Hg .): Europeanization in the Twentieth Century. Historical Approaches, Houndmills, Basingstoke 2010, S . 1–18; Michael Gehler: »Europe«, Europeanizations and their Meaning for European Integration Historiography, in: Journal of European Integration History 22 (2016), S . 141–174 . Hirschhausen/Patel: Europäisierung, S . 2 (Hervorhebung im Original) . Siehe auch Kaelble: Europäisierung, S . 87 f: Europäisierung sollte »auch die Europäisierung der Gesellschaft und Kulturen umfassen […] nicht nur die Eliten als Akteure in diesem Prozess […] sondern auch die europäischen Durchschnittsbürger in ihrer Wertewahl, in ihren Entscheidungen für Lebensweisen und internationale Verflechtungen .«

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und zudem nicht nur auf einen durch klar festgelegt territoriale Grenzen beschränkten europäischen Raum bezogen werden soll .11 Was, so muss man allerdings angesichts eines so weit gefassten Europäisierungsbegriffs fragen, ist dann nicht Europäisierung? Findet man mit einer derart weiten Definition nicht zwangsläufig immer Europäisierung? Und ist damit nicht Europäisierung als analytische Kategorie letztlich wenig brauchbar und verliert der Europäisierungsbegriff nicht an Aussagekraft? Angesichts der inzwischen in Gang gekommenen Auseinandersetzung mit Europäisierung in der Geschichtswissenschaft erscheint es dringend notwendig, den Europäisierungsbegriff für die geschichtswissenschaftliche Forschung, insbesondere die europäische Integrationsforschung, weiter zu schärfen, einzugrenzen, den Erkenntnisgewinn sowie die Frage der Operationalisierbarkeit von Europäisierungskonzepten zu prüfen . Vor allem die zentrale Frage der Kausalität ist zu klären, d . h . wie ist festzustellen, dass Veränderungen auf ›europäische‹ Einflüsse und nicht auf andere Ursachen (globale, innenpolitische usw .) zurückzuführen sind; zudem ist zu fragen, was ›europäisch‹ beispielsweise im Gegensatz zu ›national‹ bedeutet, d . h . gibt es überhaupt eine Dichotomie zwischen europäischen und nationalen Positionen? Auch muss geprüft werden, inwieweit eine Verknüpfung von sozialwissenschaftlichen, insbesondere politikwissenschaftlichen, Europäisierungskonzepten mit geschichtswissenschaftlichen Fragen und Methoden fruchtbar ist und die Europäisierungsdebatte voranbringen kann . Gerade die in der politikwissenschaftlichen Europäisierungsforschung in intergouvernementalen Politikbereichen, wie der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, geforderte, aber selten erfüllte Durchführung eines »careful process tracing«12 bzw . eines »lückenlose[n] ›process tracing‹«13 als die geeignete Methode,14 bietet eine Möglichkeit fruchtbarer interdisziplinärer Zusammenarbeit zwischen Politik- und Geschichtswissenschaft . Auch der mit der Europäisierung oft in Zusammenhang gebrachte, aus der Psychologie und Soziologie stammende Begriff der ›Sozialisierung‹, welcher sich ursprünglich vor allem auf den Prozess der Eingliederung von Kindern und Jugendlichen in soziale Primärgruppen wie Familie und Schule bezog, muss im Kontext von Europäisierung konkret gefasst werden, und es muss vor allem dargelegt werden, wie solche Sozialisierungsprozesse zu erfassen bzw . zu messen sind . Der amerikanische Politikwissenschaftler Jeffrey T . Checkel hat vor einigen Jahren Sozialisierung, bezogen auf internationale 11 12 13 14

Kaelble allerdings grenzt den Prozess der Europäisierung von einer De-Europäisierung ab, subsumiert somit De-Europäisierung nicht dem Europäisierungsbegriff; siehe Kaelble: Europäisierung, S . 74 . Frank Schimmelfennig/Ulrich Sedelmeier: Candidate Countries and Conditionality, in: Granziano/Vink (Hg .): Europeanization, S . 88–101, S . 99; Rainer Eising: Interest Groups and Social Movements, in: ebd ., S . 167–181, S . 179 . Johannes Marx: Geschichtswissenschaft und Politikwissenschaft – eine fruchtbare Beziehung? Eine Untersuchung anhand der Teildisziplinen Internationale Geschichte und Internationale Beziehungen, in: Historical Social Research 32/4 (2007), S . 21–51, S . 40 . Siehe z .  B . Lorena Ruano: The Conceptual Framework, in: Dies . (Hg .): The Europeanization of National Foreign Policy towards Latin America, New York 2013, S . 12–35, S . 28 f . Die in dem Band von Ruano versammelten Beiträge erfüllen diese Forderung allerdings nicht, sondern ziehen eklektisch Belege aus veröffentlichten Dokumenten heran, um die Europäisierungsthese zu untermauern .

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Institutionen, definiert als einen »process of inducting actors into the norms and rules of a given community . Its outcome is sustained compliance based on the internalization of these new norms«15; und er hat konkrete Rahmenbedingungen dargelegt, die solche Sozialisierungsprozesse begünstigen . Bezogen auf den Bereich der hier im Fokus stehenden europäischen Integration bleiben aber noch viele Fragen zu klären, denen sich künftige Forschungen zur Europäisierung, auch in interdisziplinärer Zusammenarbeit mit Sozialisationsforschern, widmen sollten: Wie laufen Sozialisierungsprozesse ab und welche Zeitspanne ist notwendig, um von einem Wandel zu sprechen bzw . bis Sozialisationseffekte festzustellen sind? Was bedingt die Sozialisierung der Akteure, d . h . welche Sozialisationsmechanismen sind wirksam? Welche Rolle spielen dabei die Akteure, welche die Strukturen? Wer ist Subjekt, wer Objekt von Sozialisierung und was ist das Ziel von Sozialisierung? Welche Rolle spielt, beispielsweise bei EU-Beamten, die ›primäre Sozialisation‹, die sie in ihren Heimatstaaten erfahren haben, bei der Sozialisierung in europäischen Kontexten? Umgekehrt ist zu fragen, ob möglicherweise europäisch sozialisierte Akteure wiederum Einfluss auf Sozialisierungsprozesse der Akteure in den Heimatstaaten haben? Und welche Effekte haben solche möglichen Sozialisierungsprozesse in internationalen Organisationen? Bedeutet Sozialisierung der Akteure in europäischen Kontexten auch gleich Europäisierung nationalstaatlicher Politiken, d .  h . wie ist das Verhältnis zwischen Sozialisierung und Europäisierung? Die hier aufgeworfenen Fragen nach der Definition des Europäisierungsbegriffes, seine Anwendbarkeit auf konkrete Untersuchungsfelder und seine methodischen Herausforderungen bildeten den Anlass für die Veranstaltung des interdisziplinären Symposiums »Europeanization of Foreign Policies . International Socialization in Intergovernmental Policy Fields and the Example of the EPC/CFSP«, das im Februar 2015 in Hamburg im Rahmen des DFG-geförderten Forschungsprojektes »›To speak with one voice‹? Europäisierung in intergouvernementalen Politikbereichen am Beispiel der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ)« stattfand . Vertreter und Vertreterinnen unterschiedlicher Disziplinen – Historiker, Politikwissenschaftler, Linguisten – befassten sich dort mit den Konzepten von Europäisierung und teils auch Sozialisierung . Ein Schwerpunkt des Symposiums lag auf Europäisierungsprozessen im Bereich der EG/EU-Außenpolitik, andere Beiträge befassten sich mit Europäisierungsprozessen in Europäischen Institutionen, wie dem Europäischen Parlament, in epistemischen Gemeinschaften oder mit Europäisierung nationaler Politiken . Die in diesem Band abgedruckten Beiträge des Symposiums machen deutlich, wie vielfältig und unterschiedlich der Europäisierungsbegriff verwendet wird . Zugleich kristallisieren sich aber auch Gemeinsamkeiten heraus . So wird die Bedeutung von Sozialisierungsprozessen für die Europäisierung in vielen Beiträgen hervorgehoben . Ebenso zeigt sich, dass Europäisierung im Bereich der sogenannten ›low-politics‹ eher möglich zu sein scheint als im Bereich der ›high-politics‹ wie der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik . Dort, wo wichtige nationale Inter15

Jeffrey T . Checkel: International Institutions and Socialization in Europe . Introduction and Framework, in: Ders . (Hg .): International Institutions and Socialization in Europe, Cambridge/New York 2007, S . 3–27, S . 5 .

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essen zur Disposition stehen, stoßen, wie einige der Beiträge zeigen, Europäisierungsprozesse offenbar an ihre Grenzen . Eine Europäisierung im Sinne der Angleichung von bürokratischen Verfahren, Handlungsabläufen und einer verstärkten Zusammenarbeit sowie eines zunehmenden Informationsaustausches auf europäischer Ebene bedeutet nicht zwangsläufig, dass auch Politikinhalte europäisiert werden . Der Frage nach einer Europäisierung nationaler Außenpolitiken durch die Errichtung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) – Vorläuferin der späteren Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU – widmen sich mehrere der vorliegenden Beiträge . Mit der 1970 durch den sogenannten Luxemburger Bericht oder auch Davignon-Bericht geschaffenen EPZ war eine völlig neuartige Form kollektiver Diplomatie entstanden, die schon früh Zeitgenossen und Politikwissenschaftler zu der Annahme verleitete, dass durch diese Zusammenarbeit Sozialisierungseffekte bzw . ›Koordinationsreflexe‹ hervorgerufen würden, die zu einer Europäisierung von Außenpolitik führten .16 Regelmäßig trafen sich die Außenminister und Politischen Direktoren der Außenministerien der zunächst neun beteiligten Staaten, um ihre Außenpolitiken zu koordinieren, einander anzunähern und ihr vereinbartes Ziel, in weltpolitischen Angelegenheiten künftig ›mit einer Stimme zu sprechen‹, zu erreichen .17 Verschiedene Arbeitsgruppen unterhalb der Ebene des aus den Politischen Direktoren bestehenden Politischen Komitees (PK) wurden eingesetzt, um die Arbeiten des PK und der Ministertreffen vorzubereiten, ein eigens eingerichtetes Telegrafensystem COREU (Correspondance Européenne) sollte den Austausch von Informationen zwischen den einzelnen Außenministerien zügig und umfassend sicherstellen, und die Botschafter der beteiligten Staaten in Drittländern sowie bei den Vereinten Nationen sollten eng miteinander kooperieren . Führte dieser engmaschige Konsultationsmechanismus zu einer Sozialisierung der beteiligten Akteure und zu einer Europäisierung nationaler Außenpolitiken, fragt der vorliegende Beitrag von Gabriele Clemens, Alexander Reinfeldt und Telse Rüter und untersucht dies am Beispiel der Namibia-Politik der Neun . Die Verfasser/innen gehen dabei von einem eng gefassten, klar umrissenen Europäisierungsbegriff aus, der Europäisierung als eine Einheit von Sozialisierung und Handlungsergebnissen versteht . Die Sozialisierung, verstanden als ein aus zwei kognitiven Größen – Wahrnehmungs- bzw . Denkmuster und Handlungsorientierungen – bestehender Prozess wird als notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für Europäisierung aufgefasst . Erst wenn die Sozialisierung der 16

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Siehe u . a . Wolfgang Wessels: Die EPZ – ein neuer Ansatz europäischer Außenpolitik, in: Reinhardt Rummel/Wolfgang Wessels (Hg .): Die Europäische Politische Zusammenarbeit. Leistungsvermögen und Struktur der EPZ, Bonn 1978, S . 13–49; Simon J . Nuttall: European Political Cooperation, Oxford 1992, S . 313 . Die Begriffe Sozialisierung und Koordinationsreflex werden dabei häufig synonym verwendet, so bei Nuttall . Siehe dazu Erster Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 27 . Oktober 1970 (Luxemburger Bericht), in: Auswärtiges Amt, Referat Öffentlichkeitsarbeit (Hg .): Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). Dokumentation, 7 ., überarbeitete Auflage, Bonn 1984, S . 25–31 .

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beteiligten Akteure auch zu einer Annäherung außenpolitischer Positionen, Handlungsund Arbeitsweisen und in der Folge zu einer gemeinsamen Außenpolitik führt, sprechen die Verfasser/innen von Europäisierung nationaler Außenpolitiken . Bezogen auf das Fallbeispiel der Namibia-Politik kommen sie zu dem Ergebnis, dass die neun EPZ-Staaten keine gemeinsame Position als Folge ihrer Zusammenarbeit entwickelten, lediglich auf Basis des bereits vorab bestehenden kleinsten gemeinsamen Nenners auf internationaler Bühne (in den Vereinten Nationen) agierten und überwiegend strategische Kalkulation – und nicht eine Änderung von Denkmustern und Handlungsorientierung infolge von Sozialisation – ihre Haltung innerhalb der EPZ bestimmte . Am Beispiel der deutschen Nahost-Politik in den 1970er Jahren untersucht der Beitrag von Andreas Bestfleisch mögliche Europäisierungsprozesse durch die EPZ . Europäisierung versteht er dabei als einen zweiseitigen Prozess, der eine »Uploading-Dimension« wie auch eine »Downloading-Dimension« umfasst . Anhand einer detaillierten Analyse der Dokumente aus dem deutschen Auswärtigen Amt untersucht er die verschiedenen Ebenen der bundesdeutschen Nahost-Politik (EPZ, bilaterale Ebene, Vereinte Nationen) und zeigt auf, in welchen Fällen konkret von einer Europäisierung der deutschen Nahost-Politik gesprochen werden kann . Eine umfassende Europäisierung der deutschen Politik im Sinne der Erfüllung aller Kriterien von »Uploading« und »Downloading« liegt nach seiner Auffassung nicht vor, vielmehr plädiert er für einen differenzierten Blick auf solche Prozesse . Auch Umberto Tulli definiert Europäisierung als einen zweiseitigen Prozess, der von unten nach oben (»bottom-up«-Prozess) und von oben nach unten (»top-down«-Prozess) verläuft und untersucht diesen am Beispiel der von der Forschung bislang wenig beachteten, aber seinerzeit von Zeitgenossen als wichtig erachteten Belgrader Folgekonferenz der KSZE der Jahre 1977/1978 . Er fragt danach, welche Auswirkungen die Teilnahme an dieser Konferenz auf die Entwicklung der EPZ hatte und ob bzw . inwiefern dies zu einer Europäisierung nationaler Außenpolitiken führte . Das Ergebnis seiner auf der Auswertung von Archivquellen basierenden Untersuchung ist zwiegespalten: Auf der einen Seite konstatiert er eine zunehmend engere Zusammenarbeit zwischen den beteiligten nationalen Außenministerien und Diplomaten, auf der anderen Seite Divergenzen bezüglich der politischen Entscheidungen . Im Unterschied zu ihrem Auftreten bei der HelsinkiKonferenz bestand zwischen den Neun auf der Belgrader Konferenz nur wenige Wochen lang Einigkeit . Trotz dieses Rückschritts für die Entwicklung einer gemeinsamen Außenpolitik zieht Tulli insgesamt eine positive Bilanz: Die zunehmende Europäisierung im Sinne einer Harmonisierung der Bürokratien und prozeduralen Systeme, welche auch die Zirkulation von Ideen zwischen den Mitgliedstaaten erleichterte, habe die entstandenen Schäden, wie sie durch die Uneinigkeit in Belgrad aufgetreten sind, begrenzen können; somit hätten die Differenzen bei den politischen Entscheidungen den einsetzenden Europäisierungsprozess letztlich nicht gestoppt . Anhand der durch eine Sondergenehmigung des österreichischen Bundesministeriums für Auswärtige Angelegenheiten freigegebenen Akten und damit aus Sicht eines neutralen Beobachters beleuchtet Michael Gehler in seinem Beitrag die Haltung der

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EPZ zu den revolutionären Umbrüchen in Mittel-, Ost- und Südosteuropa Ende der 1980er Jahre . Im Fokus stehen dabei die ›Arbeitsgruppe Osteuropa‹ der EPZ sowie die Haltung der einzelnen EPZ-Mitgliedstaaten zu den Vorgängen in den östlichen Nachbarstaaten, die er detailliert analysiert . Führten die Ereignisse im östlichen Europa zu mehr ›Europäisierung‹ in der außenpolitischen Zusammenarbeit und welche Rolle spielte die EPZ in diesem Prozess, lauten seine beiden erkenntnisleitenden Fragen . Die Antworten sind ernüchternd und bestätigen zugleich auch die Ergebnisse anderer in diesem Band behandelter Fallbeispiele . Zwar, so lautet Gehlers Fazit, kam es Ende der 1980er Jahre zu einer Intensivierung der Tätigkeiten der EPZ, aber letztlich kann man nicht von einer gemeinsamen Außenpolitik der europäischen Staaten sprechen . Vielmehr hätten die unterschiedlichen außen- und sicherheitspolitischen Interessen der Nationalstaaten ein gemeinsames EPZ-Vorgehen weitgehend verhindert . In Anlehnung an den Sozialisierungsbegriff von Jeffrey T . Checkel und die von ihm benannten Sozialisierungsmechanismen wie die sogenannte »normative persuasion« untersucht Marek Neuman in seinem Beitrag die Sozialisierung neuer Mitglieder – hier die Tschechische Republik – in die EU-Strukturen . Am Beispiel der Arbeitsgruppen in der EU-Außen- und Sicherheitspolitik geht er der Frage nach, ob Sozialisierung lediglich als ein einseitiger Prozess der Sozialisierung neuer Mitglieder in die EU-Strukturen zu verstehen ist oder ob nicht im Prozess der Sozialisierung sich auch die EUStrukturen selbst verändert haben . Er entwickelt und testet mehrere Hypothesen, ob und wie »agents might attempt to mold norms during the socialization process« . Damit bringt er eine neue Dimension in die bisherige Sozialisierungsforschung, »consisting of bringing the agent back into the equation« . Zugleich appelliert er in seinem Beitrag daran, den methodischen Herausforderungen bei der Untersuchung und Messung von Sozialisierungsprozessen mehr Beachtung zu schenken . Einblicke in die internen Strukturen und Abläufe der EPZ geben die Beiträge von Peter von Jagow und Ane Maritdatter Alterhaug . Aus der Sicht eines Zeitzeugen als »Europäischer Korrespondent«, der eng in die Arbeit des Politischen Komitees der EPZ eingebunden war, schildert von Jagow die informelle und vertrauliche Zusammenarbeit und den dichten Konsultationsmechanismus im Rahmen der EPZ, welche die Annahmen von Checkel und anderen über günstige Rahmenbedingungen für Sozialisierungsprozesse in den EPZ-Gremien untermauern . Dass es der EPZ nicht gelang, eine gemeinsame europäischen Außenpolitik zu entwickeln und dass damit auch nur begrenzt Europäisierungsprozesse zu erwarten waren, wird meist der intergouvernementalen Struktur der EPZ zugeschrieben . In ihrem Beitrag aber weist Ane Maritdatter Alterhaug nach, dass die insbesondere von Frankreich beabsichtigte strikte Trennung zwischen den supranationalen EG und der intergouvernementalen EPZ unterlaufen wurde und es der Kommission seit Mitte der 1970er Jahre zunehmend gelang, eine Akteursrolle innerhalb der EPZ einzunehmen . Vor allem bei den Verhandlungen um die KSZE und im Europäisch-Arabischen Dialog sei es ihr gelungen, ihre Expertise einzubringen und sich eine Rolle innerhalb der EPZ zu sichern . Ihr Ziel sei es dabei gewesen, die EG zu schützen, das Verbindungs-

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glied zwischen EG und EPZ zu sein und auch die EPZ mit zu formen . Inwieweit diese von Alterhaug aufgezeigte Rolle der Kommission zu einer Europäisierung der EPZ führte, ist ein interessanter Ausgangspunkt für weitere Forschungen . Den Blick auf die Auswirkungen der EPZ auf nationale Entscheidungsträger richtet der Beitrag von Mathias Haeussler, der sich mit der ›Europäisierung‹ des dem Integrationsprozess zunächst eher ablehnend gegenüberstehenden Außenministers und späteren Premierministers James Callaghan befasst . Dass sich Callaghan schließlich zu einem Integrationsbefürworter und Unterstützer von EG und EPZ wandelte, ist nach Haeussler, neben verschiedenen anderen Faktoren, auf die zunehmenden Kontakte und die vertrauensvolle Zusammenarbeit mit den europäischen Partnern innerhalb der EPZ zurückzuführen, also Europäisierung durch Sozialisierung . Europäisierung versteht Haeussler somit als einen pro-europäischen Prozess im Sinne einer engeren Zusammenarbeit auf europäischer Ebene . Allerdings, so schlussfolgert er, hatte die Europäisierung Callaghans ihre Grenzen, wenn es um Supranationalität ging; er habe immer nur ein intergouvernementales Europa gewollt . Von einem linguistischen Ansatz her untersuchen die Beiträge der beiden Sprachwissenschaftlerinnen Cornelia Ilie und Ruth Wodak die europäische Zusammenarbeit . Mittels der Diskursanalyse und am Beispiel der Stellungnahmen führender europäischer Politiker zur Ukraine-Krise des Jahres 2014 analysiert Cornelia Ilie die unterschiedlichen diskursiven, sich in der jeweiligen Wortwahl manifestierenden Positionen der Politiker . Ihre detaillierte Analyse der einzelnen Wortbeiträge macht deutlich, dass die europäischen Politiker in diesem außenpolitischen Konfliktfeld keineswegs mit ›einer Stimme sprachen‹, sondern dass neben einigen übereinstimmenden Statements zahlreiche sprachliche Dissonanzen, die unterschiedliche politische Einschätzungen der Situation widerspiegeln, zu vernehmen waren . Mittels eines diskurshistorischen Ansatzes (›discourse-historical approach‹/DHA) und vornehmlich auf der Basis von Interviews untersucht Ruth Wodak in ihrem Beitrag die Sozialisierung der Mitglieder des Europäischen Parlamentes (EP), d . h . wie sich ihre alltägliche Arbeit im EP gestaltet, welche Strategien sie erlernen bzw . entwickeln und wie sich dies auf die Entscheidungsprozesse innerhalb des EP auswirkt . Ihre Analyse zeigt, dass die Abgeordneten des Parlamentes keineswegs, wie oftmals angenommen, sehr gut organisiert sind und stets rational auf Herausforderungen reagieren . Vielmehr sei die alltägliche Arbeit im Parlament ebenso von Zufällen, Irrtümern und Chaos bestimmt und müssten die Parlamentarier erst allmählich die Spielregeln des EP erlernen . Ihre Sozialisierung als Europäer erweist sich somit als ein komplexer, von verschiedenen – biographischen, parteipolitischen, nationalen – Faktoren und auch Zufälligkeiten abhängiger Prozess . Ebenfalls am Beispiel des Europäischen Parlaments setzt sich Ines Soldwisch mit dem Begriff der Europäisierung auseinander, dessen Vielfältigkeit und unterschiedliche Verwendung sie eingangs detailliert aufzeigt . Bezogen auf das EP definiert sie Europäisierung als soziale Praxis, als ein Handlungssystem, das aus verschiedenen Handlungsregeln, Handlungsritualen und Verfahrensabläufen besteht, welche die Mitglieder des EP erst erlernen müssen . Diese ›europäische Sozialisierung‹ der Abgeordneten, welche sogar

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die Europagegner und -kritiker erfasse, führe aber nicht dazu, dass auch bei zu treffenden Entscheidungen das ›Europäische‹ den Vorrang vor dem ›Nationalen‹ habe . Vielmehr stoße Europäisierung hier an ihre Grenzen und seien nationale Interessen, gerade bei wichtigen politischen Entscheidungen und mit Rücksicht auf die nationalen Parteien und ihre Wähler, dominierend . ›Europäisch‹ diskutieren und ›europäisch‹ verhandeln, so ihre Schlussfolgerung, bedeute eben nicht, auch ›europäisch‹ zu entscheiden . Mit den Auswirkungen der europäischen Integration auf die innerstaatlichen Strukturen am Beispiel des deutschen Föderalismus beschäftigt sich der Beitrag von Guido Thiemeyer . Europäisierung wird hier verstanden als die Transformation des deutschen politischen Systems durch die supranationale europäische Integration in den 1950er Jahren, in deren Rahmen länderrelevante Kompetenzen vom Bund an die supranationalen Gemeinschaften übertragen wurden . Wie Thiemeyer zeigt, reagierten die Landesregierungen und Ministerialverwaltungen der deutschen Bundesländer sehr schnell auf die durch EGKS und EWG hervorgerufenen Veränderungen der politischen Strukturen, indem sie neue Institutionen, wie den Beobachter der Länder bei der EWG, den Ausschuss im Bundesrat für den Gemeinsamen Markt und die Europa-Abteilungen, schufen, um sich Einfluss in der Europapolitik zu sichern . Als die Verlierer des Europäisierungsprozesses benennt Thiemeyer die Parlamente der Länder, weil sie auf die politischen Entscheidungen der supranationalen Institutionen keinen Einfluss hatten . Christian Henrich-Franke analysiert die Europäisierung der Funk-Außenpolitiken europäischer Staaten seit Mitte der 1950er Jahre . Diese, verstanden als eine Harmonisierung der nationalen Politiken der europäischen Staaten, erwies sich als notwendig, um die Interessen der Europäer innerhalb der weltweit agierenden Internationalen Telekommunikationsunion (ITU) zu vertreten . Die allmähliche Europäisierung der FunkAußenpolitiken erfolgte, wie Henrich-Franke darlegt, durch eine sich in mehreren Stufen entwickelnde Harmonisierung der nationalen Verhandlungsstrategien im globalen Interaktionsrahmen . Dass diese Europäisierung gelang, führt er – neben verschiedenen anderen Faktoren, wie die Veränderung des internationalen Systems oder die Notwendigkeit aus Kostengründen Ressourcen zusammenzulegen – auf Sozialisierungsprozesse innerhalb der ›epistemischen Gemeinschaften‹ der ITU und der ›Europäischen Konferenz der Post- und Fernmeldeverwaltungen‹ (CEPT) zurück . An dieser Stelle sei allen genannten Autoren und Autorinnen, die mit ihren Aufsätzen zu einer weiteren wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit den Konzepten von Europäisierung und Sozialisierung beigetragen haben, gedankt . Mein ganz besonderer Dank gilt den wissenschaftlichen Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen Andreas Bestfleisch, Alexander Reinfeldt und Telse Rüter für ihre Unterstützung bei der Vorbereitung und Durchführung des Symposiums; zudem Andreas Bestfleisch, Carina Rühl und Richard Steinberg für die redaktionelle Betreuung der einzelnen Beiträge . Gedankt sei auch der DFG für die Förderung des Forschungsprojektes zur Europäisierung von Außenpolitik, Gerhard P . Peringer für Gestaltung und Satz des Buches und Katharina Stüdemann vom Franz Steiner Verlag für die verlagsseitige Betreuung des Bandes .

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IntrodUCtIon Gabriele Clemens

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he process of ›Europeanization‹ has until now been a subject of debate primarily in the field of political science . The growing research interest of the past few years has led to the establishment of Europeanization research as a sub-discipline in its own right within the field of European studies . To this day, however, the concept of Europeanization, even as the guiding principle of this research field, lacks clear definition and is generally invoked in explanations of numerous disparate phenomena and processes of change .1 With regard to processes of political change within the European Community and/or the European Union (»EU-ization«), research has focused on two paths of development .2 On the one hand, Europeanization describes the formal transfer of national sovereignty to the EC/EU level, the development of (European) institutions, as well as the formulation of policy at the European level .3 In this understanding the term is comparable – sometimes even interchangeable – with the concept of integration . On the other, Europeanization denotes the impact of European policy on the domestic level, particularly in EC and EU member states .4 In this sense Europeanization comprises the 1

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A useful overview of concepts of Europeanization used by integration researchers in the field of political science is provided by Christoph Knill: Die EU und die Mitgliedstaaten, in: Katharina Holzinger et al .: Die Europäische Union. Theorien und Analysekonzepte, Paderborn 2005, pp . 153–180; Katrin Auel: Europäisierung nationaler Politik, in: Hans-Jürgen Bieling/Marika Lerch (eds .): Theorien der europäischen Integration, Wiesbaden 2005, pp . 293–318; Rainer Eising: Europäisierung und Integration . Konzepte in der EU-Forschung, in: Markus Jachtenfuchs/Beate Kohler-Koch (eds .): Europäische Integration, 2nd edition, Opladen 2003, pp . 387–416; Johan P . Olsen: The Many Faces of Europeanization, in: Journal of Common Market Studies 40 (2002), pp . 921–952; Roland Sturm: Was ist Europäisierung? Zur Entgrenzung und Einbindung des Nationalstaats im Prozess der europäischen Integration, in: Gunnar Folke Schuppert/Ingolf Pernice/Ulrich Haltern (eds .): Europawissenschaft, Baden-Baden 2005, pp . 101–127; Kevin Featherstone/Claudio M . Radaelli (eds .): The Politics of Europeanization, Oxford 2003; Theofanis Exadaktylos/Claudio M . Radaelli (eds .): Research Design in European Studies. Establishing Causality in Europeanization, Houndmills, Basingstoke 2012 . See also Beate Kohler-Koch: Europäisierung: Plädoyer für eine Horizonterweiterung, in: Michèle Knodt/Beate Kohler-Koch (eds .): Deutschland zwischen Europäisierung und Selbstbehauptung, Frankfurt am Main/New York 2000, pp . 11–31, pp . 12 ff . See for example Thomas Risse/Maria Green Cowles/James A . Caporaso: Europeanization and Domestic Change: ›Introduction‹, in: Maria Green Cowles/James A . Caporaso/Thomas Risse (eds .): Transforming Europe. Europeanization and Domestic Change, Ithaca 2001, pp . 1–20, here p . 3 . Some studies from the field of political science also examine the impact of the EU on non-member states; see for example Heather Grabbe: Europeanization Goes East . Power and Uncertainty in the EU Accession Process, in: Featherstone/Radaelli (eds .): The Politics of Europeanization, pp . 303–327; see also Holzinger et al .: Die Europäische Union. Theorien und Analysekonzepte, p . 156 .

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impact of the EC and/or the EU on national political institutions such as governments and their administrative bodies, parliaments, parties as well as forms of government, shifts of policy, perceptions, mindsets, norms, and so forth . Claudio M . Radaelli has developed the most far-reaching concept of Europeanization to date by combining these two processes within a sequence model . His rationale is based on the assumption that, firstly, specific institutions and political activities emerge at the European level (the »bottom-up« process) and, subsequently, have an impact on domestic structures, processes and policy (the »top-down« process) .5 At the same time we also observe a third direction of horizontal transfer, or »cross-national transfer«; in other words, a multilateral diffusion of ideas and policies between the member states that constitutes a key aspect of Europeanization processes in intergovernmental areas such as Common Foreign and Security Policy (CFSP) .6 Ultimately, the term Europeanization can also encompass processes of socialization amongst individuals within the European institutions themselves who in most cases have formerly been employed by national governments or administrative bodies in one of the member states . In such cases the Europeanization approach integrates concepts of socialization in recent political research, which since the early 1990s has increasingly focused on conditions and forms of »international socialization«, informed by less recent (neo)functionalist and transactionalist theory . Effects of socialization can thus be analyzed both at the level of individuals (e . g . in shifts in attitude within supranational institutions) and at the collective level (primarily in the appropriation of international norms by states) .7 5

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Claudio M . Radaelli: The Europeanization of Public Policy, in: Featherstone/Radaelli (eds .): The Politics of Europeanization, pp . 27–56 . Radaelli does not relate Europeanization to political systems as organized structures but rather to individual elements of the political system . Amongst other aspects, he analyzes the influence of the EU on rules, procedures, worldviews and norms in the discourses, political structures and programs of the member states (see also Eising: Europäisierung und Integration, pp . 394 ff .) . Radaelli himself differentiates between vertical and horizontal integration . He bases the latter on cooperation between the member states rather than on ›pressure from above‹ . This in turn supports the idea of »crossloading«, which he does not incorporate into his own definition . See also Claudio M . Radaelli/Romain Pasquier: Conceptual Issues, in: Paolo Graziano/Maarten P . Vink (eds .): Europeanization. New Research Agendas, Houndmills, Basingstoke 2007, pp . 35–45, here pp . 37 f; Kevin Featherstone: Introduction: In the Name of ›Europe‹, in: Featherstone/Radaelli (eds .): The Politics of Europeanization, pp . 3–26; here p . 18; Ian Bache/Andrew Jordan: Europeanization and Domestic Change, in: Bache/Jordan (eds .): The Europeanization of British Politics, Houndmills, Basingstoke 2006, pp . 17–33, here p . 22 . See also Frank Schimmelfennig: Internationale Sozialisation . Von einem »erschöpften« zu einem produktiven Forschungsprogramm?, in: Gunther Hellmann/Klaus Dieter Wolf/Michael Zürn (eds .): Die neuen Internationalen Beziehungen. Forschungsstand und Perspektiven in Deutschland, Baden-Baden 2003, pp . 401–427; Frank Schimmelfennig: Transnational Socialization . Community-Building in an Integrated Europe, in: Wolfram Kaiser/Peter Starie (eds .): Transnational European Union. Towards a Common Political Space, London/New York 2005, pp . 61–82; Jeffrey T . Checkel: Why Comply? Social Learning and European Identity Change, in: International Organization 55/3 (2001), pp . 553–588; Jeffrey T . Checkel: From Meta- to Substantive Theory? Social Constructivism and the Study of Europe, in: European Union Politics 2/2 (2001), pp . 219–226; see also Guido Schwellnus: Sozialkonstruktivismus, in: Bieling/Lerch (eds .): Theorien der europäischen Integration, pp . 321–345, here pp . 327–330 .

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In historical science the term Europeanization has for the most part been used in the context of a growing political, economic and cultural European infiltration of the non-European world . Europeanization discourse as informed by the social sciences has only recently begun to make its mark within the disciplines of European history and the historiography of European integration8, pioneered among others by Hartmut Kaelble, Ulrike von Hirschhausen, Kiran Klaus Patel and Michael Gehler .9 These authors argue against reducing the concept of Europeanization to a single process tied to the history of the EU and its political and institutional development, and thus understood merely as a project of political and bureaucratic elites . Rather, Europeanization as a historical phenomenon, as Hirschhausen and Patel argue, encompasses »a variety of political, social, economic and cultural processes that promote (or modify) a sustainable strengthening of intra-European connections and similarities through acts of emulation, exchange and entanglement and that have been experienced and labelled as ›European‹ in the course of history .«10 They explicitly emphasize that Europeanization is not limited to elements of integration but equally encompasses »parallel processes of delimitation and ›othering‹, as well as fragmentation and conflict« and even processes of »de-Europeanization« .11 They also argue that Europeanization should not be taken to refer only to a European space with clear-cut territorial borders . Such a broad understanding of Europeanization, however, raises the question as to what is not covered by this term . Does such a broad definition not amount to a loss of significance of the term Europeanization and its viability as an analytical category? In the light of the Europeanization debate recently established amongst history scholars it appears more essential than ever to sharpen and restrict the use of the term 8

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See also Reiner Marcowitz (ed .): Nationale Identität und transnationale Einflüsse. Amerikanisierung, Europäisierung und Globalisierung in Frankreich nach dem Zweiten Weltkrieg, Munich 2007; Wolfram Kaiser/Brigitte Leucht/Morten Rasmussen (eds .): The History of the European Union. The Origins of a Trans- and Supranational Polity, London 2009; and with a broader timeframe, Hartmut Kaelble/Martin Kirsch (eds .): Selbstverständnis und Gesellschaft der Europäer. Aspekte der sozialen und kulturellen Europäisierung im späten 19. und 20. Jahrhundert, Frankfurt am Main 2008 . See also Kiran Klaus Patel: Europäisierung wider Willen. Die Bundesrepublik Deutschland in der Agrarintegration der EWG 1955–1973, Munich 2009 . Hartmut Kaelble: Europäisierung, in: Matthias Middell (ed .): Dimensionen der Kultur- und Gesellschaftsgeschichte. Festschrift für Hannes Siegrist zum 60. Geburtstag, Leipzig 2007, pp . 73–89; Ulrike von Hirschhausen/Kiran Klaus Patel: Europeanization in History: An Introduction, in: Martin Conway/Kiran Klaus Patel (eds .): Europeanization in the Twentieth Century. Historical Approaches, Houndmills, Basingstoke 2010, pp . 1–18; Michael Gehler: ›Europe‹, Europeanizations and their Meaning for European Integration Historiography, in: Journal of European Integration History 22 (2016), pp . 141–174 . Hirschhausen/Patel: Europeanization in History, p . 2 . See also Kaelble: Europäisierung, pp . 87 f: Europeanization should »also encompass the Europeanization of society and cultures […] not only the elites as actors in the process […] but also the average European citizen in his or her choice of values, lifestyle choices and international linkages« . Translated by G . C . Hirschhausen/Patel: Europeanization in History, p . 3 . Kaelble, however, differentiates between the process of Europeanization and that of de-Europeanization, and thus avoids subsuming the concept of de-Europeanization within that of Europeanization . See Kaelble: Europäisierung, p . 74 .

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for historical research, especially studies on European integration, and further to reassess how various concepts of Europeanization can be operationalized or rendered of benefit to research . A key question in this regard is that of causality; in other words, how to decide whether processes of change can be traced back to ›European‹ influences and not to other causes (global factors, domestic policy, etc .) . A further question of significance concerns the relative meaning of ›European‹ in comparison to the ›national‹ and whether or not a dichotomy is at work here . Research must also ascertain the value of connecting concepts of Europeanization from the social sciences, especially political science, with inquiries and methods from historical scholarship, and investigate how such insights might inform the debate . One opportunity for productive interdisciplinary collaboration between political science and historical science can be seen in the demand for ›careful process tracing‹12, deemed the appropriate method13 (if seldom actually employed) by Europeanization scholars focusing on intergovernmental policies such as Common Foreign and Security Policy . The term ›socialization‹, often used in Europeanization discourses, has its origins in psychology and sociology where it originally referred particularly to group-based processes within families, schools, etc . For its use in the context of Europeanization this term requires a clear-cut definition . First and foremost, however, it must be established how socialization can be documented and/or quantified . Some years ago American political scientist Jeffrey T . Checkel defined socialization in reference to international institutions as a »process of inducting actors into the norms and rules of a given community . Its outcome is sustained compliance based on the internalization of these new norms«14, and he presented specific scope conditions conducive to such processes of socialization . However, with regard to European integration, many questions remain unanswered and thus desiderata for future research, ideally interdisciplinary studies involving the expertise of socialization scholars: How do processes of socialization take place and how much time must pass before we can speak of a change or ascertain the impact of socialization? What determines the socialization of individuals; i . e . which mechanisms of socialization are effective? Which roles are played by agents and which by structures? Who is the subject and who is the object of socialization, and what is the aim? What role is played by the ›primary socialization‹ that EU officials, for instance, have experienced in their home countries, during the socialization process in their Euro-

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Frank Schimmelfennig/Ulrich Sedelmeier: Candidate Countries and Conditionality, in: Granziano/Vink (eds .): Europeanization, pp . 88–101, here p . 99; Rainer Eising: Interest Groups and Social Movements, in: ibid ., pp . 167–181, here p . 179 . See for example Lorena Ruano: The Conceptual Framework, in: Lorena Ruano (ed .): The Europeanization of National Foreign Policy towards Latin America, New York 2013, pp . 12–35, here pp . 28 f . The chapters presented in Ruano’s book do not, however, fulfil this demand but rather corroborate the Europeanization hypothesis by referring eclectically to excerpts from a variety of official documents . Jeffrey T . Checkel: International Institutions and Socialization in Europe . Introduction and Framework, in: Jeffrey T . Checkel (ed .): International Institutions and Socialization in Europe, Cambridge/ New York 2007, pp . 3–27, here p . 5 .

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pean contexts? Conversely, do individuals socialized in a European context perhaps in turn influence socialization processes back at home? What are the effects of such processes within international organizations? Does the socialization of individuals within European contexts at the same time entail a Europeanization of national state policy; in other words, what is the relationship between socialization and Europeanization? The issues raised here surrounding the definition of the term Europeanization, its application to specific fields of study and its methodological challenges inspired the interdisciplinary symposium: »Europeanization of Foreign Policies . International Socialization in Intergovernmental Policy Fields and the Example of the EPC/CFSP«, which took place in Hamburg, Germany, in February 2015 . It was part of a project funded by the German Research Foundation (DFG) entitled »›To speak with one voice‹? Europeanization in intergovernmental policy areas based on the example of European Political Cooperation (EPC)« . Over the course of this event, historians, political scientists and linguists turned their attention to concepts of Europeanization and, to a certain extent, socialization . One area of focus during the symposium was processes of Europeanization within EC/EU foreign policy, while other papers addressed Europeanization within European institutions such as the European Parliament and so-called epistemic communities, or the Europeanization of national policies . The contributions to the symposium published in this volume illustrate the manifold uses of the term Europeanization, while at the same time evincing areas of common ground . The significance of socialization processes for Europeanization is emphasized in many of the chapters . It also becomes clear from the studies here that Europeanization in so-called ›low politics‹ is a more real possibility than in ›high politics‹ areas such as Common Foreign and Security Policy . As many of these chapters show, processes of Europeanization are evidently stretched to the limit wherever important national interests are at stake . Europeanization in the sense of aligning bureaucracy, courses of action, and strengthened cooperation as well as an increase in the exchange of information at the European level thus does not necessarily indicate a Europeanization of policy itself . Several chapters in this volume address the Europeanization of national foreign policies by the establishment of the European Political Cooperation (EPC), the predecessor of today’s Common Foreign and Security Policy of the European Union . The EPC, established in 1970 by the so-called Luxemburg/Davignon Report, was an entirely new form of diplomatic cooperation . Contemporary witnesses as well as scholars argued from an early stage that this close cooperation led to ›socialization effects‹ or to a ›coordination reflex‹, and thus to a Europeanization of foreign policy .15 Foreign

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See for example Wolfgang Wessels: Die EPZ – ein neuer Ansatz europäischer Außenpolitik, in: Reinhardt Rummel/Wolfgang Wessels (eds .): Die Europäische Politische Zusammenarbeit. Leistungsvermögen und Struktur der EPZ, Bonn 1978, pp . 13–49; Simon J . Nuttall: European Political Cooperation, Oxford 1992, p . 313 . The terms ›socialization‹ and ›coordination reflex‹ are often used synonymously, as in the work of Nuttall, for instance .

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ministers as well as the political directors of the Ministries of Foreign Affairs of the then nine member states met regularly in order to coordinate foreign policy, align approaches, and to achieve their agreed objective of speaking ›with one voice‹ in global affairs .16 Various working groups were established below the level of the Political Committee (PC), consisting of the political directors, to be charged with preparing the work of the PC and the ministerial meetings . A communication system known as COREU (Correspondance Européenne) was developed especially to guarantee the swift and complete exchange of information between the foreign ministries . Furthermore, the ambassadors of the member states in third countries and of the United Nations were also encouraged to collaborate closely . The chapter by Gabriele Clemens, Alexander Reinfeldt and Telse Rüter inquires as to whether this close cooperation mechanism in fact led to a socialization of the individuals involved, and to a Europeanization of foreign policies . The authors base their study on the example of the policy of the Nine with regard to the Namibia conflict, using a clearly defined and precise conception of Europeanization as a unity of socialization and action outcomes . Socialization, understood as a process consisting of two cognitive elements – patterns of perception or thinking and activity orientation – is understood to be a necessary but not sufficient condition for Europeanization . It is only when the socialization of the respective individuals also leads to an alignment of foreign policy, behavioural and working habits, and thus to a common policy on foreign affairs that the authors speak of a Europeanization of national foreign policy . With regard to the Namibia conflict, the authors come to the conclusion that the nine EPC member states did not reach a common position due to their EPC cooperation but rather acted only on the basis of the lowest existing common denominator on the international stage (within the United Nations) . Further, they argue that their conduct within the EPC was not a result of shifts in thought patterns and activity orientation derived from socialization processes but rather driven by strategic calculation . Andreas Bestfleisch takes the example of German Middle East policy of the 1970s to examine possible processes of Europeanization on account of the EPC . He understands Europeanization to be a twofold process involving an »uploading« as well as a »downloading« dimension . By means of a detailed analysis of documents from the German Foreign Office, he studies the various levels of federal German Middle East policy (EPC, the bilateral level, UN) and shows which cases display specific examples of Europeanization . He argues that there is no such thing as a comprehensive Europeanization of German policy in the sense of fulfilling all »uploading« and »downloading« criteria; rather, he calls for a more sophisticated approach to such processes . 16

See: Erster Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 27 . Oktober 1970 (Luxemburger Bericht), in: Auswärtiges Amt, Referat Öffentlichkeitsarbeit (ed.): Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). Dokumentation, 7th, revised edition, Bonn 1984, pp . 25–31 .

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Umberto Tulli also defines Europeanization as a dual process that is both »bottomup« and »top-down«, and bases his study on the example of the Belgrade CSCE Follow-Up Conference in 1977/1978, an event somewhat neglected by research to date yet in its day attributed marked significance . Tulli inquires as to how participation in this conference affected the development of the EPC and whether (or to what extent) this led to a Europeanization of national foreign policies . There are two diverging aspects to the conclusion he draws from his analysis of archive sources . On the one hand, he ascertains an increasingly close cooperation between the national foreign ministries and diplomats, while on the other, he identifies divergence in terms of political decision-making . Unlike at the Helsinki Conference, where they had been able to maintain common ground, during the Belgrade Conference the Nine were only able to remain in agreement for a few weeks . And yet despite this obstacle to the development of a common foreign policy, Tulli gives a positive account of the situation on the whole: The increase in Europeanization in the sense of bureaucratic alignment and procedures, which facilitated the circulation of ideas between the member states, was able to exercise some degree of ›damage control‹ as necessitated by the discord in Belgrade . The differences with regard to political decision-making would therefore ultimately not have put an end to the nascent process of Europeanization . Based on documents released by a special permit of the Austrian Foreign Ministry, in his contribution, Michael Gehler takes a closer look at the EPC’s attitude towards the revolutionary changes in Central, Eastern and South Eastern Europe at the end of the 1980s from the perspective of a neutral bystander . His detailed analysis focuses on the ›Eastern European Working Group‹ of the EPC as well as the positions taken by the EPC member states regarding events in the neighbouring Eastern states . He specifically inquires as to whether the developments in Eastern Europe led to increased ›Europeanization‹ of foreign policy cooperation, and which part the EPC played in the process . The results of his study are sobering and underline the results of other case studies presented in this volume . While, Gehler concludes, the end of the 1980s did see intensified activity within the EPC, ultimately it was hardly a case of a common foreign policy of European states . Rather, the various interests relating to foreign and security policy of the individual nation-states hindered to a large extent the development of a common EPC-inspired approach . Marek Neuman takes as his point of departure the concept of ›socialization‹ and its mechanisms as identified by Jeffrey T . Checkel, such as the so-called »normative persuasion« . He studies the socialization of new members into the EU structures based on the example of the Czech Republic . Focusing on the working groups in the EU Foreign and Security Policy, he investigates whether socialization can be understood merely as a unilateral process of incorporating new members into the EU structures, or whether the EU structures themselves have in fact changed during the process . He develops and tests several hypotheses in order to ascertain whether and how »agents might attempt to mold norms during the socialization process« . He thus introduces a new dimension to socialization research, »consisting of bringing the agent back into the equation« . At

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the same time, he points out the importance of paying closer attention to the methodological challenges inherent in analyzing and quantifying socialization processes . The chapters by Peter von Jagow and Ane Maritdatter Alterhaug provide insights into the internal structures and procedures within the EPC . Von Jagow gives a portrayal of the informal and confidential cooperation and the dense consultation mechanisms within the EPC from the perspective of a contemporary witness, a »European correspondent«, who was closely involved in the work of the EPC’s Political Committee . His arguments serve to further support the theories of Checkel and others regarding the scope conditions conducive to processes of socialization in such committees . The fact that the EPC did not succeed in developing a common European foreign policy, and that this limited the expectations placed on Europeanization processes, is usually attributed to the intergovernmental structure of the EPC . Ane Maritdatter Alterhaug shows in her chapter, however, that the strict separation of the supranational EC and the intergovernmental EPC, as intended by France in particular, was in fact undermined . From the mid-1970s, the Commission increasingly carried out an active role within the EPC and, particularly during negotiations surrounding the CSCE and in the context of the Euro-Arab Dialogue, succeeded in contributing expertise and securing an active role in the EPC . The Commission’s objective in doing so was to protect the EC, to be the missing link between the EC and the EPC, and to help shape the latter . The extent to which this role of the Commission as detailed by Alterhaug actually led to a Europeanization of the EPC presents an interesting point of departure for future research . Mathias Haeussler focuses on the impacts of the EPC on national decision-makers, analyzing the ›Europeanization‹ of Foreign Minister and, later, Prime Minister, James Callaghan, who had initially rejected the idea of the integration process . Haeussler attributes the fact that Callaghan ultimately changed his position, becoming an advocate of integration and a supporter of the EC and ECP, alongside various other factors, to the increased contact and close cooperation with the European partners within the EPC; in other words, Europeanization via socialization . Haeussler thus conceives of Europeanization as a pro-European process in the sense of close collaboration at the European level . Nevertheless, he concludes, Callaghan was only Europeanized up to a point; whenever supranationality was at stake he would only ever support the idea of an intergovernmental Europe . Cornelia Ilie and Ruth Wodak adopt a linguistic approach to an analysis of European cooperation . Cornelia Ilie uses discourse analysis and the example of position statements of leading European politicians on the 2014 Ukraine crisis to analyze the various discursive positions of the politicians manifest in their specific choice of words . Her detailed analysis clearly illustrates how European politicians in this conflictual area of foreign policy by no means ›spoke with one voice‹ . Rather, aside from a few finely tuned official statements, the texts reveal copious linguist dissonance that reflects the conflicting political assessments of the situation . Ruth Wodak uses a discourse-historical approach (DHA), primarily based on interviews, to examine the socialization of members of the European Parliament (EP); in

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other words, the nature of their daily work in the EP, which strategies they learn or develop, and the implications of this socialization for decision-making processes within the EP . Her analysis shows that the parliamentary delegates, contrary to popular opinion, are by no means extremely well organized and by no means constantly demonstrate a rational reaction to challenges . Rather, the daily work within the parliament is equally determined by coincidence, mistakes and chaos, and the parliamentary delegates still find themselves in the process of learning the rules of play at the EP . Their socialization as Europeans thus proves to be a complex process dependent on various – biographical, party-political and national – factors as well as random eventualities . Ines Soldwisch also examines the term Europeanization using the example of the European Parliament . Following an introductory detailed account of the diverse uses of the term, she defines Europeanization with regard to the EP as a social practice, a system of activity that consists of various rules, rituals and procedures to be learnt by the members of the EP . This ›European socialization‹ of delegates, which even includes the Eurosceptics and Eurocritics, however, does not lead to the ›European‹ taking precedent above the ›national‹ during decision-making processes . Rather, Europeanization is stretched to its limits in such cases, and national interests dominate, especially in the case of important political decisions and with consideration of the national parties and their voters . ›European‹ discussions and ›European‹ negotiations, she concludes, do not necessarily mean ›European‹ decisions . Guido Thiemeyer addresses in his chapter the implications of European integration for domestic structures using the example of German federalism . Here, Europeanization is understood as the transformation of the German political system via the supranational European integration during the 1950s, in the course of which powers hitherto allocated to the federal states were transferred to the supranational communities . As Thiemeyer shows, the federal governments and ministries reacted with great alacrity to the changes in political structures provoked by the European Coal and Steel Community (ECSC) and the European Economic Community (EEC) by creating new institutions, such as the ›Länder Observer‹ [Ger .: Beobachter der Länder] at the EEC, the Committee of the Federal Council for the Common Market, and the European departments in order to guarantee their continued influence on European policy . The ›losers‹ of the Europeanization process, claims Thiemeyer, are the federal parliaments, who lacked any influence over the political decisions of the supranational institutions . Christian Henrich-Franke analyzes the Europeanization of radio foreign policies of European states from the mid-1950s . Understood as a harmonization of national policies and politics between the radio regulators of the European nation states, this Europeanization proved necessary in order to represent the interests of the European states within the worldwide International Telecommunication Union (ITU) . As HenrichFranke shows, the gradual Europeanization of radio foreign policies took the form of an alignment over various steps of the national negotiation strategies interacting within a global framework . He attributes the success of this Europeanization process to processes of socialization within the ›epistemic communities‹ of the ITU and the European

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Conference of Postal and Telecommunication Administrations (CEPT), alongside various other factors such as changes in the international system or the necessity of pooling resources in order to cut costs . It remains for me to thank all the authors who with their essays have contributed to a broader academic study of concepts of Europeanization and socialization . I especially thank research associates Andreas Bestfleisch, Alexander Reinfeldt and Telse Rüter for their support in the preparation and organization of the symposium and Andreas Bestfleisch, Carina Rühl and Richard Steinberg for their editorial work on the individual chapters . I also extend my gratitude to the German Research Foundation (DFG) for funding the research project on the Europeanization of Foreign Policy, Gerhard P . Peringer for the design and layout of the book, and Katharina Stüdemann who was responsible for the coordination at Franz Steiner Verlag .

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EuropäisiErung dEr AussEnpolitik? diE EpZ und dEr nAmibiA-konflikt Gabriele Clemens / Alexander Reinfeldt / Telse Rüter

D

ie politische Situation in Namibia, Südrhodesien und Südafrika wurde in den 1970er Jahren vor allem auf internationaler Ebene regelmäßig diskutiert, sei es in den Generalvollversammlungen der Vereinten Nationen (VN), im Sicherheitsrat oder in diversen Komitees der VN.1 Die Frage der Unabhängigkeit Namibias entwickelte sich zu einem der bedeutendsten Fälle eines international ausgehandelten Dekolonisationsprozesses.2 Seit Frühjahr 1974 befassten sich auch die neun EG-Mitglieder im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) mit Namibia. Auf seinem Treffen am 27./28. Mai 1974 hatte das aus den Politischen Direktoren der nationalen Außenministerien bestehende Politische Komitee (PK) die im März desselben Jahres ins Leben gerufene Arbeitsgruppe (AG) Afrika damit beauftragt, Lösungsvorschläge für den Namibia-Konflikt auszuarbeiten.3 Darüber hinaus stellte das gemeinsame Auftreten der Neun als einheitlicher Akteur im Rahmen der VN eines der vorrangigen Ziele dar, um ihrer Stimme weltpolitisch Gewicht zu verleihen. Im Folgenden ist zu untersuchen, ob und inwieweit es der EPZ gelang, in diesem Fall ›mit einer Stimme zu sprechen‹ und ob eine ›Europäisierung‹ von Außenpolitik bei den EPZ-Mitgliedstaaten festzustellen ist.4 Der Fokus liegt dabei auf den drei ›großen‹ Mitgliedstaaten Bundesrepublik Deutschland, Frankreich und Großbritannien. Von einer Europäisierung5 der Außenpolitik wird im Folgenden dann gesprochen, wenn bedingt durch die Zusammenarbeit in der EPZ und aufgrund von Sozialisierungs1

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Relevant sind hier insbesondere das VN-Komitee zur Dekolonisation und das Komitee gegen Apartheid. Darüber hinaus richteten die VN am 19.5.1967 mit Res. 2248 einen Namibiarat, den »United Council for South West Africa«, ein. 1968 wurde dieses Gremium in »United Council for Namibia« umbenannt. Henning Melber: Understanding Namibia. The Trials of Independence, London 2014, S. 8. Archives diplomatiques du ministère français des Affaires étrangères, Paris (AMAE), Europe 1971–76, 3796, Bonn to all, CPE Mul Etr 345, 29.5.1974, Objet: Comité Politique 27/28 mai 1974, relevé de conclusions, projet. Der folgende Beitrag ist ein Teilergebnis des an der Universität Hamburg durchgeführten DFGgeförderten Forschungsprojektes »›To speak with one voice‹? Europäisierung in intergouvernementalen Politikbereichen am Beispiel der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ), 1970–1981«. Bezogen auf die EG/EU wird Europäisierung grundsätzlich als ein reziproker Prozess der Entstehung von Institutionen auf europäischer Ebene (bottom-up-Prozess) wie auch deren Rückwirkung auf die nationale Ebene (top-down-Prozess), d. h. die EG/EU-Mitgliedstaaten, verstanden. In inter-

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prozessen Annäherungen der jeweiligen außenpolitischen Positionen, Handlungs- und Arbeitsweisen aufgetreten sind und gemeinsame außenpolitische Ziele nicht nur formuliert, sondern tatsächlich umgesetzt wurden. Sozialisierung, verstanden als ein aus zwei kognitiven Größen – Wahrnehmungs- bzw. Denkmuster und Handlungsorientierungen – bestehender Prozess, stellt dabei eine notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für Europäisierung dar. Eine notwendige Bedingung insofern, als dass in intergouvernementalen Politikbereichen wie der EPZ, wo kein Anpassungsdruck ›von oben‹ (durch die notwendige Implementierung von Gesetzen, Verordnungen und Richtlinien) existiert, wie es in supranationalen Politikfeldern der Fall ist, Europäisierung nur durch einen längerfristigen Einstellungswandel im Sinne einer Internalisierung der gemeinsamen Normen und Werte durch die beteiligten Akteure erfolgen kann. Die in den verschiedenen EPZ-Gremien (Arbeitsgruppen, Politisches Komitee, Ministertreffen) aufgrund der günstigen Rahmenbedingungen, wie häufige und intensive Zusammenkunft einer Gruppe, vertrauliche, nicht-öffentliche Sitzungen, weitgehende Isolation von nationalen Einflüssen und Dauer der Teilnahme einzelner Akteure an den Zusammenkünften,6 möglicherweise stattfindende Sozialisierung der beteiligten Akteure bedeutet aber nicht, dass sich auch die Außenpolitik der jeweiligen Staaten zwangsläufig verändert. Erst wenn die Internalisierung gemeinsamer Normen und Werte, mit anderen Worten die Sozialisierung der beteiligten Akteure, auch tatsächlich zu einem Wandel nationaler Außenpolitik führt, wird im Folgenden von Europäisierung gesprochen, Europäisierung somit als eine Einheit von Sozialisation und Handlungsergebnissen aufgefasst. Rein strategische Kalkulation als mögliche Erklärung für zustande gekommene gemeinsame Erklärungen und Haltungen in der EPZ wird daher nicht als Europäisierungsprozess verstanden. Europäisierungseffekte sind dabei grundsätzlich in den folgenden Bereichen denkbar: im administrativ-institutionellen Bereich, bei den außenpolitischen Schwerpunktsetzungen einzelner Mitgliedstaaten und den Politikinhalten, wobei sich der folgende Beitrag auf die beiden letztgenannten Bereiche beschränkt. Um mögliche Sozialisierungs- und Europäisierungsprozesse durch die Europäische Politische Zusammenarbeit feststellen und konkurrierende (globale, innenpolitische) Erklärungen für getroffene politische Entscheidungen ausschließen zu können, wurden sowohl unveröffentlichte Dokumente der EPZ-Gremien als auch Akten nationalstaatlicher Provenienz aus den beteiligten Außenministerien analysiert. Bevor die Verhandlungen in den EPZ-Gremien einer genauen Betrachtung unterzogen werden (III), ist zunächst die Situation Namibias (I) kurz darzustellen und sind die Ausgangspositionen der drei im Fokus stehenden Staaten vor Beginn der EPZ-Verhandlungen zu umreißen (II).

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gouvernementalen Politikbereichen wie der EPZ spielt zudem der sogenannte »cross-national transfer«, d. h. die transgouvernementale Zusammenarbeit zwischen den Staaten, eine wichtige Rolle. In Anlehnung an Erkenntnisse der Sozialpsychologie haben Checkel und andere Rahmenbedingungen (›scope conditions‹) entwickelt, die Sozialisierungsprozesse begünstigen; siehe Jeffrey T. Checkel: International Institutions and Socialization in Europe. Introduction and Framework, in: Jeffrey T. Checkel (Hg.): International Institutions and Socialization in Europe, Cambridge/New York 2007, S. 3–27; Jan Beyers: Multiple Embeddedness and Socialization in Europe. The Case of

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I. DER NAMIBIA-KONFLIKT

Nach dem Ersten Weltkrieg war der südafrikanischen Regierung vom Völkerbund das Mandat zur Verwaltung der ehemals deutschen Kolonie Südwest-Afrika, Namibia,7 übertragen worden, ohne dass dabei die Frage des Souveränitätsrechts abschließend geklärt wurde.8 Nach der Auflösung des Völkerbundes nach Ende des Zweiten Weltkriegs weigerte sich die südafrikanische Regierung, das Gebiet dem Treuhand-System der neu gegründeten Vereinten Nationen zu unterstellen. Die südafrikanischen Kräfte blieben im Land und gliederten Namibia immer mehr in bestehende südafrikanische Regierungsstrukturen inklusive der Apartheidspolitik ein.9 Im Oktober 1966 hoben die Vereinten Nationen offiziell das Mandat Südafrikas für Namibia auf und stellten das Land unter VN-Verwaltung.10 Der Internationale Gerichtshof unterstrich diesen Vorgang im Juni 1971 mit einem Urteil, das die südafrikanische Präsenz in Namibia für illegal erklärte.11 Nationale Befreiungsbewegungen hatten sich in Namibia bereits seit den 1950er Jahren, wie auch in zahlreichen anderen afrikanischen Staaten während des Dekolonisationsprozesses, gebildet. Der militärische Flügel der South West Africa People’s Organization (SWAPO), die People’s Liberation Army of Namibia (PLAN), begann nun als Reaktion auf die andauernde südafrikanische Präsenz einen bewaffneten Kampf gegen weiße Siedler und die südafrikanischen Kräfte im Norden des Landes.12 Die südafrikanische Regierung musste in Folge der massiven internationalen Forderungen 1972 Namibias internationalen Status anerkennen,13 weigerte sich aber, mit der von ihr als terroristisch und kommunistisch eingestuften SWAPO zu verhandeln.14

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Council Officials, in: ebd., S. 99–135; Jeffrey Lewis: The Janus Face of Brussels. Socialization and Everyday Decision Making in the European Union, in: ebd., S. 137–169. Den Namen »Namibia« legten offiziell die Vereinten Nationen erst 1968 für das vorher als »Südwest-Afrika« bezeichnete Gebiet fest (Res. 2372, 12.6.1968). Im vorliegenden Beitrag wird »Namibia« durchgängig als Bezeichnung verwendet. Vgl. Lauren Dobell: SWAPO’s Struggle for Namibia, 1960–1991. War by Other Means, 2. Auflage, Basel 1998, S. 27. Die geschichtswissenschaftliche Forschung zu Namibia hat in den letzten Jahren zugenommen, lässt jedoch noch viele Fragen offen. Einen Überblick liefert Marion Wallace (mit John Kinahan): Geschichte Namibias. Von den Anfängen bis 1990, Frankfurt am Main 2015. Andreas Junius: Der United Nations Council for Namibia, Frankfurt am Main 1989, S. 9; Laurent C.W. Kaela: The Question of Namibia, London/New York 1996, S. 9; Wallace: Geschichte Namibias, S. 342. Junius: Der United Nations Council for Namibia, S. 10 f.; Wallace: Geschichte Namibias, S. 386; Christoph Marx: Geschichte Afrikas. Von 1800 bis zur Gegenwart, Paderborn 2004, S. 307. Melber: Understanding Namibia, S. 197. Resolution VN Generalversammlung 2145, abrufbar unter: https://documents-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/004/48/IMG/NR000448. pdf?OpenElement (letzter Zugriff 4.11.2016). Bernard Lugan: L’Histoire de l’Afrique. Des origines à nos jours, Paris 2009, S. 1152; Dobell: SWAPO’s Struggle for Namibia, S. 40. Kaela: The Question of Namibia, S. 64. Junius: Der United Nations Council for Namibia, S. 38. Chris Saunders: The Angola/Namibia Crisis of 1988 and its Resolution, in: Sue Onslow (Hg.): Cold War in Southern Africa. White Power, Black Liberation, London 2009, S. 225–240, hier S. 227.

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Um die verhärteten Konfliktlinien aufzubrechen, schlossen sich die zu der Zeit fünf westlichen Mitglieder im Sicherheitsrat der VN15 1977 zu einer »Kontaktgruppe« zusammen. Diese »Gruppe der Fünf« wollte weitere Verhandlungen moderieren und Lösungsvorschläge für den Konflikt erarbeiten.16 Entsprechend den Interessen der westlichen Staaten wollte sie dabei Wirtschaftssanktionen gegen Südafrika vermeiden und den westlichen Einfluss in Namibia besser durchsetzen, als dies in den Nachbarländern Angola oder Mosambik in den vorangegangenen Jahren gelungen war.17 Einen von der Gruppe erarbeiteten Vorschlag zu Wahlen und Regierungsbildung nahm der Sicherheitsrat der VN im September 1978 in Resolution 435 an, deren Umsetzung allerdings aufgrund verschiedener Widerstände noch über ein Jahrzehnt lang auf sich warten lassen sollte.18 Endgültig unabhängig erklärte sich Namibia am 21. März 1990, nachdem Ende 1989 Wahlen abgehalten worden waren. Die Konfliktlinien in den internationalen Debatten zur Unabhängigkeit Namibias verliefen vielschichtig und waren nicht von weiteren Konflikten und Ereignissen in der Region zu trennen. Als eine Konfliktpartei trat die Regierung Südafrikas auf, die nach wie vor den Abzug ihrer Kräfte aus Namibia verweigerte. Sie stand darüber hinaus aufgrund ihrer Apartheidspolitik in der internationalen Kritik. Gleichzeitig pflegten aber mehrere EG-Staaten enge ökonomische Beziehungen zu Südafrika.19 Andere EG-Mitgliedstaaten mit weniger engen Verbindungen zu Südafrika und einem relativ hohen Interesse der jeweiligen Zivilgesellschaft an Anti-Apartheidsbewegungen, wie Dänemark oder die Niederlande, forderten strikte Maßnahmen und Sanktionen gegen die südafrikanische Regierung. Hinzu kam, dass sich das südliche Afrika in den 1970er Jahren zu einem Schauplatz des Kalten Krieges entwickelte.20 Die Republik Südafrika bildete mit ihrer eher westlich ausgerichteten Politik einen Gegenpol zu einem wachsenden kommunistischen Einfluss in der Region. Daher hatte der Erhalt diplomatischer Beziehungen mit Südafrika für die westlichen Staaten auch strategische Gründe. Darüber hinaus waren weitere Akteure in der Region aktiv: Die Anrainerstaaten Südafrikas hatten ebenso ein Interesse an den zukünftigen möglichen Machtinhabern Namibias wie die Organization of African Unity (OAU). Die Volksrepublik China 15 16 17 18 19 20

USA, Großbritannien und Frankreich als ständige Mitglieder des VN-Sicherheitsrates sowie Kanada und die Bundesrepublik Deutschland als gewählte Mitglieder. Kaela: The Question of Namibia, S. 96. Wallace: Geschichte Namibias, S. 457. Melber: Understanding Namibia, S. 9 f. Saunders: The Angola/Namibia Crisis of 1988 and its Resolution, S. 227. Martin Holland: The European Community and South Africa. European Political Co-operation under Strain, London/New York 1988. Dieser Aspekt gewann vor allem mit der Unabhängigkeit der ehemals portugiesischen Kolonien Angola und Mosambik an Bedeutung. In Angola unterstützten neben sowjetischen Experten kubanische Truppen die Befreiungsbewegung MPLA, die als erste nach der Unabhängigkeit die Macht im Land übernahm. Auch die Verhandlungen zur Unabhängigkeit Rhodesiens, wo Südafrika unter Führung der Verwaltungsmacht Großbritannien die weiße Minderheitsregierung unterstützte, beeinflussten die gesamtpolitische Lage.

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versuchte ebenfalls, ihren Einfluss im südlichen Afrika zu vergrößern.21 Von kommunistischer Seite übten die Vertreter Kubas als Alliierte Angolas sowie die Sowjetunion einen Einfluss insbesondere auf die SWAPO aus.22 Verflechtungen und Grenzüberschreitungen von Mitgliedern verschiedener Befreiungsbewegungen steigerten die Komplexität der Situation im südlichen Afrika. Neben der politischen Bedeutung Namibias im Ost-West-Konflikt gab es darüber hinaus ökonomische und strategische Interessen in dieser Region: Namibia besitzt zahlreiche Bodenschätze, unter anderem Diamanten, verschiedene Metalle und Uran.23 Zugriff hatte zunächst Südafrika, bis die Rechte offiziell an den Rat der VN für Namibia übergingen. Aber auch westliche Staaten hatten Interesse und erkannten die Autorität des Namibiarates der VN in der Frage der Rohstoffe nicht ohne weiteres an.24 Zudem sollte die maritime Route um das Kap der guten Hoffnung als Verbindung zwischen Atlantischem und Indischem Ozean gesichert werden.25

II. NAMIBIA – EIN FALL FÜR DIE EPZ?

Zwischen den drei hier im Fokus stehenden Staaten Bundesrepublik Deutschland, Frankreich und Großbritannien bestand grundsätzliche Übereinstimmung in der Ablehnung der südafrikanischen Rassenpolitik sowie in dem Bestreben, Namibia in die Selbständigkeit und Unabhängigkeit zu entlassen, ebenso in dem Wunsch, den Einfluss des Westens in Afrika zu stärken und die Einflussnahme kommunistischer Staaten zu verhindern. In diesen Punkten waren sie sich auch mit allen übrigen EPZ-Mitgliedern einig. Unterschiedlich aber waren ihre Auffassungen bezüglich des konkreten Vorgehens gegenüber Südafrika, resultierend u. a. aus der ökonomischen Abhängigkeit von Südafrika als Absatzmarkt und Rohstofflieferant.26 Ebenso differierten ihre Haltungen gegenüber den afrikanischen Befreiungsbewegungen und der Rolle einzelner VN-Komitees27 21

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Prestigeträchtig schien besonders der Bau einer Eisenbahnlinie von Sambia nach Tansania, vgl. George T. Yu: The Tanzania-Zambia Railway: A Case Study in Chinese Economic Aid to Africa, in: Warren Weinstein/Thomas H. Henriksen (Hg.): Soviet and Chinese Aid to African Nations, New York 1980, S. 117–144 sowie Darryl C. Thomas: China’s Foreign Policy towards Africa from the Bandung Conference to the Twenty-First Century (1955–2011), in: Seifudein Adem (Hg.): China’s Diplomacy in Eastern and Southern Africa, Ashgate 2013, S. 215–231. Vgl. Melber: Understanding Namibia, S. 20 f. Junius: Der United Nations Council for Namibia, S. 817. Vivienne Jabri: Mediating Conflict. Decision-Making and Western Intervention in Namibia, Manchester/New York 1990, S. 49. AMAE, Direction des Affaires africaines et malgaches (DAM) 473, Afrique australe, 7.2.1974, Comité interministérielle du renseignement: Note 7, L’Afrique noire face aux régimes blancs d’Afrique australe. Zu den unterschiedlichen Interessen der Neun an Südafrika als Absatzmarkt und Versorger mit Rohstoffen siehe National Archives, London (NA), FCO 33/3084, South Africa: An appraisal of the current situation and prospects, Annex A [1977]. So hatten beispielsweise Frankreich und Großbritannien starke Vorbehalte gegenüber dem VNKomitee zur Dekolonisation.

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sowie ihre Auffassungen über die Behandlung des Namibia-Konflikts im Rahmen der EPZ. Von diesen Ausgangspositionen her sind mögliche Europäisierungsprozesse durch die Zusammenarbeit im Rahmen der EPZ zu untersuchen. Wie das britische Foreign and Commonwealth Office (FCO) mehrfach erklärte,28 habe die britische Regierung, abgesehen von der Sicherstellung ihrer Uranversorgung durch die Rössing-Uranmine für das britische Nuklearprogramm, kein allzu großes Interesse an Namibia und auch keine besondere Verantwortung gegenüber diesem Land, das niemals eine britische Kolonie war. Die Beschäftigung mit Namibia resultiere vielmehr, neben den genannten ökonomischen Gründen, aus der britischen Mitgliedschaft im VN-Sicherheitsrat, aus Großbritanniens Stellung als »a prominent member of the world community«29 und auch aus innenpolitischen Gründen. Obwohl nach Ansicht des FCO die britische Uranversorgung unter einer südafrikanischen Administration sicherer wäre als unter jeder anderen Regierung, trat man – vor allem aus innenpolitischen Gründen – für die Selbstbestimmung und territoriale Unabhängigkeit Namibias ein; eine Labour-Regierung könne, so wurde angemerkt, keine zu engen Kontakte zu dem Apartheid-Regime in Südafrika haben.30 Zudem wurde angeführt, dass der friedliche Übergang zu einer stabilen, unabhängigen Regierung in Namibia auch den anderen Ländern in Schwarzafrika zeigen könne, dass es zu der »communist-backed military methode, on the Angolan pattern« alternative Wege in die Unabhängigkeit gebe.31 Daraus folgte für die britische Politik konkret die Konzentration auf die folgenden drei »key elements«: 1. Weiterhin Unterstützung der SWAPO, aber auch Pflege guter Kontakte zu anderen Gruppen, da man die SWAPO nicht als den einzigen legitimen Repräsentanten von Namibia ansah. 2. Einflussnahme auf Südafrika auf diplomatischem Wege, u.  a. durch Demarchen, um die Unabhängigkeit Namibias auf international akzeptierte Weise zu erreichen. Die südafrikanische Präsenz in Namibia wurde zwar als rechtswidrig (›unlawful‹) angesehen, zugleich aber wurde Südafrika von den Briten als die de facto Administration Namibias akzeptiert, und 3. mehr Beachtung der sogenannten ›Windhoek talks‹, die sich mit der Ausarbeitung einer namibischen Verfassung beschäftigten.32 Da die Briten nach Ansicht des FCO nicht sehr viele Einflussmöglichkeiten auf Südafrika hätten, diplomatische Einflussnahmen bislang nur begrenzte Wirkung erzielen konnten und, wie erwähnt, eine Labour28 29 30 31 32

Siehe dazu NA, FCO 98/172, Martin Reith, Central and Southern African Department: Namibia, 14.4.1976; FCO 98/176, H.M.S. Reid, Central and Southern African Department: Namibia, 8.6.1976. NA, FCO 98/176, H.M.S. Reid, Central and Southern African Department: Namibia, 8.6.1976. NA, FCO 98/172, Martin Reith, Central and Southern African Department: Namibia, 14.4.1976. NA, FCO 98/176, H.M.S. Reid, Central and Southern Africa Department: Namibia, 8.6.1976. Als Reaktion auf anhaltende internationale Proteste hatte die südafrikanische Regierung vorgeschlagen, eine verfassungsgebende Konferenz aus Vertretern verschiedener ethnischer Gruppen in Namibia einzurichten, die über die politische Zukunft des Landes entscheiden sollte. Diese sogenannte Turnhallen-Konferenz diskutierte ab 1976 erste Entwürfe einer namibischen Verfassung, bei denen immer noch die südafrikanische Kontrolle über das Land gesichert wäre. Vgl. Kaela: The Question of Namibia, S. 85 ff.

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Regierung sich eine gewisse Zurückhaltung bei den Kontakten zu Südafrika auferlegen müsse, war es nach britischer Ansicht sinnvoll, ›mit anderen‹ in dieser Frage soweit wie möglich zu kooperieren. Diese ›anderen‹ reduzierten sich für Großbritannien dabei auf die USA, Frankreich und die Bundesrepublik Deutschland, denen allein Einflussmöglichkeiten auf die südafrikanische Regierung zugeschrieben wurden. Die Einflussmöglichkeiten der VN hielten die Briten für sehr gering, da die südafrikanische Regierung nicht das beachte, was in der Generalversammlung gesagt würde und sie auch genau wisse, dass die westlichen Regierungen aus eigenem Interesse keine drakonischen Maßnahmen durch den Sicherheitsrat erlauben würden. Auch das Commonwealth könne keinerlei Druck auf Südafrika aufbauen, ebenso wenig die Europäische Gemeinschaft als solche mit Ausnahme von Frankreich und Deutschland.33 Dementsprechend schrieben die Briten auch dem EPZ-Neunergremium keine herausragende Rolle bei der Lösung des Namibia-Problems zu, hielten aber an dieser Zusammenarbeit dennoch fest, nicht zuletzt um sich die Unterstützung der Neun in der für Großbritannien virulenteren Rhodesien-Frage zu sichern. Der Schwerpunkt der französischen Afrikapolitik lag auch nach dem Ende der Kolonialzeit auf den frankophonen Staaten,34 während die ehemals britischen und die portugiesischen Kolonien zu Beginn der 1970er Jahre offiziell nicht zum Interessengebiet Frankreichs gehörten.35 An einem verstärkten Engagement in Namibia und an einer Behandlung in der EPZ hatte die französische Seite dementsprechend zu Beginn der 1970er Jahre kein Interesse. Generell sprach sich die französische Regierung aber – ganz im Sinne eines Selbstverständnisses als Nation, die für Demokratie und die Proklamation der Menschenrechte steht – für das Recht des namibischen Volkes auf Unabhängigkeit und Selbstverwaltung aus.36 Die französische Haltung gegenüber der südafrikanischen Regierung war in den Verhandlungen zur Zukunft Namibias ambivalent,37 was den Franzosen auch bewusst 33

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NA, FCO 98/172, Martin Reith, Central and Southern African Department: Namibia, 14.4.1976. Die Regierungen, deren Ansichten über Namibia nach Auffassung des FCO am meisten bei den Südafrikanern zählten, waren neben USA, Großbritannien, Frankreich und Bundesrepublik Deutschland der Iran, Sambia, Liberia, die Elfenbeinküste und Japan. Eine gemeinsame Aktion mit den fünf letztgenannten sei aber aus verschiedenen Gründen in der Praxis schwer vorstellbar. Marie-Claude Smouts: Valéry Giscard d’Estaing et le nouvel ordre économique international: une diplomatie plus qu’une politique?, in: Samy Cohen/Marie-Claude Smouts (Hg.): La politique extérieure de Valéry Giscard d’Estaing, Paris 1985, S. 263–283, hier S. 264. AMAE, DAM 502, La France et l’Afrique, Affaires politiques et diplomatiques, Michel Legende, Botschafter in Südafrika, an Jean Sauvagnargues, Schreiben der DAM Nr. 687, 30.9.1974. In der neueren Forschung wurde aber nachgewiesen, dass Frankreich bereits ökonomische Beziehungen im südlichen Afrika pflegte, ohne dies jedoch explizit öffentlich zu machen. Vgl. Joanna Warson: France in Rhodesia: French Policy and Perceptions throughout the Era of Decolonisation, PhD-Thesis, Portsmouth 2013. AMAE, DAM 598, 18.9.1974, Note pour le ministre. AMAE, DAM 477, Note pour le ministre, Schreiben der DAM 2, 2.9.1976: »Ces pays dénoncent dans notre politique l’ambiguïté fondamentale consistant tout à la fois à condamner sans réserve

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war: Auf der einen Seite verurteilten sie Rassismus in jeder Form und somit auch die Politik der Apartheid und forderten die Einhaltung der Menschenrechte, Demokratie und Selbstbestimmung für das südafrikanische wie auch das namibische Volk.38 Auf der anderen Seite intensivierte Präsident Giscard d’Estaing die bestehenden wirtschaftlichen und militärischen Beziehungen zu Südafrika ab 1975, was neben der Zusage zur Lieferung von Waffen und U-Booten auch Vereinbarungen zum Bau von Anlagen zur Nuklearanreicherung beinhaltete.39 Die von der Anti-Apartheidsbewegung und Teilen der internationalen Gemeinschaft geforderten Sanktionen gegen Südafrika lagen folglich nicht im französischen Interesse.40 International argumentierte die französische Seite wiederholt, dass es ein französisches Leitprinzip sei, sich nicht in die inneren Angelegenheiten eines Staates einzumischen, wozu sie auch die Apartheidspolitik Südafrikas zählte.41 Frankreichs Politik gegenüber Namibia und Südafrika war immer auch vor dem Hintergrund des französischen Dekolonisationsprozesses zu sehen. Die französische Regierung stand Befreiungsbewegungen allgemein und auch der namibischen SWAPO kritisch gegenüber. Dies hing unter anderem damit zusammen, dass zu Beginn der 1970er Jahre die Komoren und die Territorien der Afar und der Issa (Territoire Français des Afars et des Issas, TFAI) am Horn von Afrika noch unter französischer Verwaltung standen und aus französischer Perspektive als eigene Übersee-Territorien galten.42 Hier erhob Frankreich den Vertretungsanspruch auf internationaler Ebene. Dem Willen der VN, Befreiungsbewegungen als legitime internationale Vertreter ihres Volkes auf ihren Sitzungen als Beobachter zuzulassen, konnte die französische Regierung also hier nicht folgen.43 Gleichwohl legte die französische Regierung viel Wert auf ein positives Ansehen bei den afrikanischen Staaten und reagierte in dem Zusammenhang sensibel auf Kritik der OAU. Diese monierte jegliche wirtschaftliche oder militärische Kooperation mit Südafrika.

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l’apartheid et à considérer néanmois l’Afrique du Sud comme un partenaire à qui nous fournissons entre autres armement et centrale électronucléaire, matériels auxquels l’opinion internationale est particulièrement sensibilisée.« AMAE, DAM 502, 2.8.1974, Note pour le ministre. Jabri: Mediating Conflict, S. 65. AMAE, DAM 502, 9.6.1975, Schreiben der DAM 2, Namibie. AMAE, DAM 502, 2.8.1974, Note pour le ministre; DAM 473, Afrique australe, 27.4.1976: »Nous n’avons, il est vrai, cessé de dénoncer l’apartheid comme une doctrine condamnable au regard des idéaux de la France, mais nous avons toujours considéré qu’il s’agissait là d’un problème intérieur de la République sud-africaine où nous ne pouvions nous immiscer.« AMAE, Europe 1971–76, 3816 ONU, Direction ONU, 30.5.1974, Consultations à Neuf sur les questions des Nations Unies, Bonn, 21/22 mai 1974. AMAE, Europe 1971–76, 3816 ONU, Direction Nations Unies, N. 111, 20.5.1974, Note. Sprachlich spiegelt sich das in den Akten wider, wenn von »mouvements noirs«, nicht von »mouvements de libération« die Rede ist. Die Haltung gegenüber der SWAPO veränderte sich jedoch zum Ende der 1970er Jahre hin.

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Die Bundesrepublik Deutschland pflegte insgesamt gute Beziehungen zu den meisten afrikanischen Staaten, wobei Namibia (und Südafrika) wegen des starken deutschstämmigen Bevölkerungsanteils in der ehemaligen Kolonie Deutsch-Südwestafrika einen »Sonderfall« in der Afrikapolitik der Bundesregierung darstellte;44 auch dergestalt, dass die Bundesregierung nicht nur ein aktives Interesse an der Politik gegenüber Namibia hatte, sondern auch – ähnlich wie Großbritannien und Frankreich – vor einem Dilemma stand. Auf der einen Seite bekannte man sich zur Selbstbestimmung und lehnte das weiße Minderheitsregime und die Rassendiskriminierung ab; auf der anderen Seite strebte man angesichts bundesdeutscher »wohlverstandener eigener Wirtschafts- und Sicherheitsinteressen«45 eine fortgesetzte Zusammenarbeit mit Südafrika an. Einen Ausweg aus diesem Dilemma meinte man im Auswärtigen Amt darin zu erkennen, »daß wir uns für die schwarzafrikanischen Länder als unersetzliche Partner des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts erweisen.«46 Grundsätzlich aber sah man im Auswärtigen Amt »keine grundlegende realistische Alternative zu der bisherigen Politik«.47 Empfohlen wurden lediglich einige kleinere »Korrekturen« der bundesdeutschen Afrikapolitik, die deren Kern indes unberührt lassen und dort ihre Grenzen finden sollten, wo Wirtschafts- und Sicherheitsinteressen berührt waren; d. h. »Beibehaltung des Prinzips, Handel und Politik nicht ohne Not zu koppeln«.48 Die bundesdeutsche Afrikapolitik war zudem geprägt durch das Verhältnis zur DDR, das durch den Abschluss des ›Grundvertrages‹ und den Beitritt beider deutscher Staaten zu den VN einen grundlegenden Wandel erfahren hatte. So erwartete die Bundesregierung, dass die DDR in den VN stets zugunsten der afrikanischen Staaten bzw. der dortigen Befreiungsbewegungen abstimmen und hiervon politisch profitieren würde. Für die Bundesrepublik hingegen befürchtete sie Nachteile, insbesondere wenn deutsche Anliegen in den VN verhandelt würden. Für die Bundesregierung ging es vor allem darum, auch in der Afrikapolitik der Gefahr zu entgehen, vor dem Hintergrund dieses internationalen »potentiellen Kontrastverhältnis[ses] zur DDR« und zu anderen Staaten des Warschauer Paktes bzw. zur Sowjetunion sich in den VN in afrikapolitischen Fragen Anschuldigungen ausgesetzt zu sehen oder sich gegenüber den westlichen Partnern isolieren zu müssen: 44

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Politisches Archiv, Auswärtiges Amt (PA AA), Zwischenarchiv 108859, Leiter der Abteilung 3 [AA] an Staatssekretär, Betr.: Grundzüge unserer Afrika-Politik, hier: Anpassung an veränderte politische Daten, 25. Januar 1973. Die Bundesregierung hatte entgegen den Resolutionen des VN-Sicherheitsrats als einziges Land neben Portugal das deutsche Konsulat in Windhuk aufrechterhalten und dies insbesondere mit dem angenommenen Schutzbedürfnis der deutschstämmigen Bevölkerung in Namibia begründet. Ebd. Ebd. Ebd. Ebd. Unter anderem sollten das Bekenntnis zur Selbstbestimmung der afrikanischen Staaten und die Kritik an der Rassendiskriminierung noch deutlicher ausfallen, bei politischen Kontakten mit Südafrika sollte Zurückhaltung geübt werden und die Schließung des Konsulats Windhuk sollte geprüft werden.

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Gabriele Clemens / Alexander Reinfeldt / Telse Rüter »In dieser Situation gewährt uns die organische und dadurch politisch zunehmend legitimierte Zusammenarbeit der neun EG-Partner einen gewissen Schutz, dessen wir uns bedienen sollten, wo es möglich und ratsam ist. Ich erinnere in diesem Zusammenhang daran, dass uns die PZ in der Nahostfrage zwar zunächst Schwierigkeiten bereitet, im Ergebnis aber die Anpassung unserer Linie erleichtert hat. Es versteht sich dabei, dass man der Vorteile einer solchen Zusammenarbeit nur teilhaft werden kann, wenn man im Rahmen einer vernünftigen Interessenabwägung auch bereit ist, einen gewissen Preis dafür zu zahlen.«49

Die Bundesregierung suchte aus den genannten Gründen bereits bevor das NamibiaProblem auf die Tagesordnung der EPZ kam die enge Abstimmung mit den EG-Partnern, vor allem zur Vorbereitung von Abstimmungen in den Vereinten Nationen.50 Die Koordinierung mit den EG/EPZ-Partnern in den VN sollte somit dazu beitragen, die bundesdeutsche Afrikapolitik international weniger angreifbar zu machen. Von einer koordinierten Neuner-Zusammenarbeit im südlichen Afrika versprach sie sich außerdem – ebenso wie Frankreich und Großbritannien – eine bessere Position sowohl gegenüber den afrikanischen Staaten selbst als auch gegenüber einem wachsenden kommunistischen Einfluss der Ostblockstaaten und Chinas in der Region, um politische Angriffe afrikanischer Staaten in den VN gegen die Bundesrepublik und andere westliche Industrieländer wegen deren Zusammenarbeit mit Südafrika und Portugal in Wirtschafts- und Sicherheitsfragen wirksam parieren zu können. Insbesondere im südlichen Afrika sah man im Auswärtigen Amt die Gefahr einer Eskalation und einer Intervention der Großmächte.51 Die drei Staaten Großbritannien, Frankreich und die Bundesrepublik Deutschland legten somit ein unterschiedlich starkes Gewicht auf die Zusammenarbeit in der EPZ zur Lösung des Namibia-Konflikts. Dass Namibia in der EPZ dennoch intensiv diskutiert wurde, war neben dem Interesse der Bundesrepublik an einer gemeinsamen Haltung vor allem auf die Bestrebungen der kleineren Staaten Belgien, Irland und die Niederlande zurückzuführen, zur Formulierung einer gemeinsamen Politik zu gelangen; in den Niederlanden vor allem aufgrund des Drucks innenpolitischer Kräfte, die zu einem aktiven Handeln in Menschenrechtsfragen aufforderten. Und es war eine Regel in der EPZ, dass, wenn ein Staat die Behandlung eines Problems in der EPZ wünschte, dieser Punkt in die Tagesordnung auf-

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PA AA, Zwischenarchiv 108859, Staden (D2) an D3, Betr.: Grundzüge unserer Afrika-Politik, 13. Februar 1973. PA AA, Zwischenarchiv 108859, Leiter der Abteilung 3 [AA] an Staatssekretär, Betr.: Grundzüge unserer Afrika-Politik, hier: Anpassung an veränderte politische Daten, 25. Januar 1973. Schwierigkeiten wurden diesbezüglich vor allem mit Dänemark erwartet. Aus deutscher Sicht verfolgten die nordischen Staaten in den VN eine eigenständige, eher pro-afrikanische Politik; vgl. PA AA, Zwischenarchiv 108884, Gehlhoff (Beobachter der Bundesrepublik Deutschland bei den Vereinten Nationen) an Auswärtiges Amt, Betr.: Beratung von Treuhandschafts-, Entkolonialisierungsfragen und Apartheidspolitik im 4. (Treuhandschafts-) Ausschuß der XXVII. Generalversammlung; hier: Abschlußbericht, 10. Januar 1973. PA AA, Zwischenarchiv 108884, [Ref.] 302, Betr.: Grundsätze der Fragen der Kolonialpolitik und der Apartheid, hier: Abstimmung der Afrika-Politik im Rahmen der PZ, 13. März 1973.

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genommen wurde.52 Auch Stimmen auf internationaler Ebene, wie etwa die OAU oder der Zusammenschluss der Blockfreien Staaten, erwarteten von den neun EG/ EPZ-Staaten gemeinsame Stellungnahmen in Bezug auf Namibia/Südafrika. Nicht zuletzt diese externen Forderungen waren ein Grund dafür, dass Namibia regelmäßig wieder auf die Tagesordnung der EPZ gelangte.

III. NAMIBIA IN DEN EPZ-DISKUSSIONEN

Wenngleich auch der Namibia-Konflikt auf allen Ebenen der EPZ diskutiert wurde, d. h. in der AG Afrika, im Politischen Komitee, im Außenministerkomitee sowie in der VN-Arbeitsgruppe53, so fanden doch die wesentlichen inhaltlichen Debatten auf Ebene der Afrika-Arbeitsgruppe statt, wo Experten der jeweiligen nationalen Außenministerien in absolut vertraulicher Atmosphäre (und ohne Abstimmungsdruck) Informationen austauschen und ihre Auffassungen diskutieren konnten. Seit Sommer 1974 erörterte die Arbeitsgruppe Afrika dieses Thema auf fast jedem Treffen bis zum Ende des hier festgelegten Untersuchungszeitraums 1981.54 Die Ergebnisse legte die AG jeweils dem Politischen Komitee in Form von Analysen und Beschlussvorlagen vor. Konnte das Politische Komitee zu den Vorschlägen keine gemeinsame Haltung finden, gab es die Analysen zur Überarbeitung an die Experten zurück. Die Politischen Direktoren diskutierten zwar ebenfalls regelmäßig, aber nicht auf jedem Treffen und mit gleicher Intensität wie die Arbeitsgruppe über Namibia.55 Ähnlich verhielt es sich mit den Außenministertreffen.56 Dies war auch dem Umstand geschuldet, dass es in der zweiten Hälfte der 1970er Jahre zahlreiche weitere aktuelle Themen zu bearbeiten gab, 52

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Laut Luxemburger Bericht konnte jeder Mitgliedstaat jede beliebige Frage zur Konsultation vorschlagen. Der Kopenhagener Bericht spezifizierte dies dahingehend, dass Themen behandelt werden sollten, welche die »Interessen Europas auf unserem Kontinent oder außerhalb auf solchen Gebieten berühren, wo eine gemeinsame Stellungnahme erforderlich oder wünschenswert« ist. Siehe Auswärtiges Amt, Referat Öffentlichkeitsarbeit (Hg.): Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). Dokumentation, 7., überarbeitete Auflage, Bonn 1984, Zweiter Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 23. Juli 1973 (Kopenhagener Bericht), Teil II.11, S. 44. Allerdings vermieden die Mitgliedstaaten es bei einigen Themen, wie der Nordirland-Frage, West-Berlin oder den Maghreb-Staaten, diese auf EPZ-Ebene anzusprechen. Siehe dazu auch Hermann da Fonseca-Wollheim: Zehn Jahre Europäische Politische Zusammenarbeit, in: integration 47/2 (1981), S. 47–66, hier S.49. Die VN-Arbeitsgruppe hatte die Aufgabe, die Berichte der ständigen Vertreter der Neun in New York auszuwerten und Empfehlungen für die Vorbereitung der nächsten VN-Generalversammlung abzugeben. Siehe AMAE, DAM 597, Direction des Affaires Politiques: Recueil d’instructions pour la Présidence des Groupes de Travail, 5.1.1979. Vgl. AMAE, Europe 1971–76, 3809/3810; Europe 1976–80, 4189/4190; Europe 1981–86, 5009/5010. Vgl. AMAE, Europe 1971–76, 3794–3797; Europe 1976–80, 4151–4157; Europe 1981–86, 4988. Namibia fand sich auf der Tagesordnung etwa der Hälfte bis zu zwei Drittel der Treffen des Politischen Komitees. AMAE, Europe 1971–76, 3791–3794; Europe 1976–80, 4149–4152; Europe 1981–86, 4987.

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wie beispielsweise den euro-arabischen Dialog, die Lage im Iran und die Afghanistankrise, so dass für das Thema Namibia nicht immer Zeit blieb. Da der Namibia-Konflikt international vor allem auf VN-Ebene behandelt wurde, konzentrierten sich die Debatten in der EPZ im Wesentlichen darauf, die Initiativen der Vereinten Nationen über Deklarationen rhetorisch zu unterstützen und sich mit koordinierten Demarchen direkt an die südafrikanische Regierung zu wenden.57 Im Zentrum der Diskussionen sowohl in der AG Afrika als auch im Politischen Komitee stand daher im Verlauf des Jahres 1975 zunächst die Frage, ob Südafrika mittels einer gemeinsamen Demarche der Neun zu einer Politikänderung bezüglich Namibias aufgefordert werden sollte. Der von der Bundesrepublik am 11. Juli 1975 im PK vorgebrachte Vorschlag einer gemeinsamen Demarche an Südafrika fand die Unterstützung der Niederlande, Belgiens und Irlands, stieß aber auf strikte Ablehnung der Franzosen und Briten.58 Die beiden letztgenannten bevorzugten stattdessen die Fortführung eines gemeinsamen Vorgehens mit den USA als ständige Mitglieder des VN-Sicherheitsrates. Im April hatte es eine erste gemeinsame »tripartite demarche« der USA, Großbritanniens und Frankreichs gegeben, in der sie das Selbstbestimmungsrecht des namibischen Volkes und den Rückzug Südafrikas aus dem Land in Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen forderten; eine zweite »tripartite demarche« war im Sommer/Herbst 1975 in Vorbereitung59 und wurde schließlich im Oktober übermittelt. Nach Auffassung der Briten und Franzosen sollten sich die übrigen EPZ-Mitglieder dieser »tripartite demarche« anschließen und das britisch-amerikanisch-französische Vorgehen durch eigene bilaterale Demarchen an Südafrika unterstützen. Keinesfalls sollten nach britischer Auffassung aber die anderen Sieben in die Verhandlungen über die »tripartite demarche« einbezogen werden, da dies die Angelegenheit verzögern oder scheitern lassen könnte. Die EPZ-Partner sollten lediglich nach deren Fertigstellung darüber informiert werden und diese dann zur Grundlage eigener bilateraler Demarchen machen. In dieser Hinsicht herrschte Übereinstimmung mit den Franzosen. Durch die herausragende Stellung als ständiges Mitglied im Sicherheitsrat fühlten sich die französischen Diplomaten den Briten generell enger verbunden als den übrigen EPZ-Mitgliedern. Die Positionen beider Vertreter lagen aufgrund der ähnlichen Stellung und Ausgangslage als ehemalige Kolonialmacht oft dicht beieinander.60 57 58

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Maria Găinar: Aux origines de la diplomatie européenne. Les Neuf et la Coopération politique européenne de 1973 à 1980, Brüssel 2012, S. 378 f. Siehe NA, FCO 30/2990, European Political Co-operation: Political Committee Helsinki, 30 July 1975, Brief No 8: Namibia, 28.7.1975; Martin Reith, Central and Southern African Department: European Political Co-operation; Namibia, 22.7.1975; FCO 30/2991, UN Department, European Political Co-operation, Political Committee Rome, 3./4. September 1975, Brief No 1C, United Nations: Namibia, 1.9.1975. AMAE, Europe 1971–76, 3817, Direction des Nations Unies et des Organisations internationales, Note N. 115, 5.9.1975, a/s Travaux du groupe d’experts Nations Unies et du Comité politique relatifs à la 30ème session de l’Assemblée générale des Nations Unies. AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU Direction des Affaires Politiques Europe/M. Laboulaye an alle, 19.8.1975. Nach französischer Auffassung würde eine »Multiplikation der Initiativen«

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Die parallele Ausarbeitung einer Neunerdemarche lehnte Großbritannien mit der Begründung ab, dass es aufgrund der Differenzen zwischen den Neun in Bezug auf die Namibia-Frage keine Basis für eine gemeinsame Position und somit für einen gemeinsamen Text gäbe. Die Südafrikaner würden schnell die unvermeidlichen Differenzen zwischen den Neun und auch zwischen einer möglichen Neunerdemarche und der von Großbritannien, den USA und Frankreich erstellten »tripartite demarche« erkennen und ausnutzen: So könnten sie beispielsweise versuchen, einen Keil zwischen die Amerikaner und die anderen beiden Partner im VN-Sicherheitsrat, d. h. Frankreich und Großbritannien, zu treiben. Daher müssten Frankreich und Großbritannien gemeinsam im PK versuchen, die anderen in Richtung bilateraler Demarchen zu lenken und »[t]o kill the idea of a joint demarche.«61 Die Briten gaben somit der Zusammenarbeit mit den USA und Frankreich als Mitglieder des VN-Sicherheitsrates eindeutig den Vorzug vor einem gemeinsamen Handeln der Neun. Auch an anderer Stelle unterstrichen die Briten, dass ihre auf Namibia bezogenen Interessen enge Konsultationen mit den Amerikanern (und den Franzosen) in den VN unter Inkaufnahme der »exclusion of our partners«62 erforderten, und dass man nur dort bereit sei »to swim with the general tide of the Nine« in der Namibia-Frage, »where our national interests permit«.63 Im Laufe des Jahres 1975 konnten die Briten das gewünschte Vorgehen gegenüber den EPZ-Partnern auch behaupten – im September beschlossen die Politischen Direktoren auf ihrem Treffen, die Frage einer Neunerdemarche von den Ergebnissen der »tripatite demarche« abhängig zu machen, welche die USA, Frankreich und Großbritannien an die südafrikanische Regierung übermitteln wollten.64 Doch obwohl die Zusammenarbeit auf Neunerebene für die Briten nur eine untergeordnete Bedeutung besaß, war ihnen doch zugleich daran gelegen, die anderen Sieben nicht vor den Kopf zu stoßen. Diesen sollte versichert werden, dass man mit ihnen bei allem, was man in

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gegenüber der südafrikanischen Regierung das Gegenteil der angestrebten Ziele erreichen, es solle bei einer weiteren Dreierdemarche bleiben. Siehe dazu NA, FCO 30/2990, European Political Co-operation: Political Committee Helsinki, 30 July 1975, Brief No 8: Namibia, 28.7.1975; ebd., Addendum to Brief No. 8: Namibia, 28.7.1975; siehe auch ebd., Martin Reith, Central and Southern African Department: European Political Cooperation; Namibia, 22.7.1975. NA, FCO 30/2991, UND, European Political Cooperation, Political Committee Rome, 3./4. September 1975, Brief No 1 (A): UN: Final Review of the Action of the Nine at the Thirtieth Session, 1.9.1975. NA, FCO 98/182, Colin Bright, Central and Southern Department, an Miss Neville-Jones, EID(E) betr.: Namibia, 11.2.1976; siehe auch FCO 98/172, Antony Duff: The Outlook for Central and Southern Africa, 26.2.1976. Dort heißt es: »We should consider with the US, French and German Governments (and perhaps with the Nine) whether there is any way in which we can persuade the Soviet Union and Cuba that there were certain limits in Africa beyond which they should not go.« AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU 5.9.1975, Objet: Projet de relevé de conclusions du Comité Politique des 3 et 4 Septembre 1975. Diese Dreierdemarche ging im Oktober 1975 an die südafrikanische Regierung. AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU 14.11.1975, Objet: 49ème Réunion du Comité Politique. Projet de relevé de conclusions.

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der Namibia-Frage unternehme, in Kontakt bleibe.65 So stimmten sie, ebenso wie die Franzosen, einer weiteren Untersuchung der politischen wie auch juristischen Aspekte der Namibiafrage durch die Arbeitsgruppe Afrika zu.66 Dahinter steckte vermutlich mehr als die bloße Anpassung an die EPZ-Vereinbarungen bzw. Gepflogenheiten, sich in außenpolitischen Angelegenheiten zu informieren und zu konsultieren. Die Neun konnten ein geeignetes Druckmittel sein, um die eigenen Interessen international durchzusetzen – eine Position, die auch von Frankreich vertreten wurde. Zu gleicher Zeit diskutierten die ständigen Botschafter der Neun bei den VN in New York ebenfalls die Frage einer Demarche an Südafrika. Obwohl sie zu dem Schluss kamen, dass im Prinzip nichts gegen eine derartige Maßnahme spreche, gaben sie die Frage nach dem weiteren Vorgehen zurück in die Hauptstädte.67 Hier scheint also ein Konsens leichter gefunden worden zu sein als auf der Ebene der Politischen Direktoren. Gleichzeitig stimmten die Vertreter in New York einer gemeinsamen Nachricht der Neun zum von den VN ausgerufenen »Namibia-Tag« am 26. August zu, in der sie in kurzer Form ihre Anteilnahme am Thema vor den VN demonstrieren wollten.68 Die Frage einer u. a. von der Bundesrepublik Deutschland, den Niederlanden und Irland gewünschten Neunerdemarche wurde aufgrund des gemeinsamen Agierens von Frankreich und Großbritannien in den Sitzungen des Politischen Komitees mehrfach vertagt.69 Erst nachdem die Reaktion der südafrikanischen Regierung auf die zweite »tripartite demarche« äußerst ernüchternd war,70 wurde der Gedanke der Neunerdemarche weiter verfolgt. Vor der am 26. Januar 1976 beginnenden Debatte im Sicherheitsrat erging dann am 23. Januar eine gemeinsame Demarche der Neun an Kapstadt, in der Südafrika aufgefordert wurde, sich so schnell wie möglich aus Namibia zurückzuziehen.71

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NA, FCO 30/2994, Central and Southern African Department, European Political Cooperation: Political Committee Meeting Rome 20 October 1975, Brief No 5(b): United Nations, Namibia, 17.10.1975. AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU 14.11.1975, Objet: 49ème Réunion du Comité Politique. Projet de relevé de conclusions. AMAE, Europe 1971–76, 3797, Telegramm New York, M. Scalabre, 11.7.1975, an die Abteilungsleiter in Paris. Ebd. NA, FCO 30/2991, Coopération Politique Européenne, Projet de relevé de conclusions du Comité Politique des 3 et 4 Septembre 1975, 4.9.1975; FCO 30/2994, Central and Southern African Department, European Political Cooperation: Political Committee Meeting Rome 20 October 1975, Brief No 5(b): United Nations, Namibia, 17.10.1975. Dort heißt es, dass die Briten im PK in Rom am 3./4. September den Vorschlag für eine Neunerdemarche erfolgreich ›abgewürgt‹ hätten; FCO 30/2995, Central and Southern African Department, European Political Co-operation: Political Committee Meeting, Rome, 13/14 November, Brief No. 5(b), 12.11.1975; FCO 98/179, Callaghan: European Political Co-operation, Political Committee, Luxembourg 19/20 January. So beurteilt u. a. in einem Telegramm des französischen Botschafters Schricke aus Pretoria an das französische Außenministerium, AMAE, Europe 1971–76, 3809, 28.11.1975. AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Mul/Etr 3016, 31.12.1975, Objet: Demarche commune à propos de la Namibie.

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So groß die Differenzen auch innerhalb der EPZ waren, wie sich an den Verhandlungen um die Neunerdemarche zeigte, so sehr waren alle Mitgliedstaaten bemüht, auf internationaler Bühne als Einheit aufzutreten. International wuchs der Druck auf die südafrikanische Regierung zum Abzug aus Namibia und zur Abschaffung der Apartheid in den 1970er Jahren. Bei den Vereinten Nationen in New York trafen sich die ständigen Vertreter der Neun regelmäßig und stimmten ihr Vorgehen und das Abstimmungsverhalten auf der Generalvollversammlung der VN ab. Sie hofften, so westliche Interessen rechtzeitig vor der Vollversammlung aktiv in einem Resolutionsvorschlag einbringen zu können.72 Die Zusammenarbeit wurde von den ständigen Vertretern als intensiv und angenehm empfunden, was von den Berichten über kontroverse Diskussionen auf europäischem Boden, so vor allem im PK, abwich. Die unnachgiebige Haltung der Franzosen, die in den Sitzungen des Politischen Komitees und oftmals auch der AG Afrika deutlich wurde, wich auf internationaler Ebene bis zu einem gewissen Grad einer etwas größeren Kompromissbereitschaft. Die französische Delegation schien hier etwas sensibler für den Gruppendruck der acht europäischen Partner zu sein: Auch wenn sie eigentlich gegen die vorgeschlagenen Resolutionen seien, so könnten sie sich, wie der französische Delegierte im Oktober 1975 aus New York berichtete, einer Enthaltung der EPZ-Partner anschließen, um nicht isoliert dazustehen.73 Der französische Vertreter bei den VN sah Vorteile in einer multilateralen Zusammenarbeit der EPZ im südlichen Afrika gegenüber einem rein bilateralen Vorgehen: Er merkte an, dass den Aufforderungen an die südafrikanische Regierung zum Abzug ihrer Kräfte aus Namibia durch eine Koordination bilateraler Demarchen aller neun EPZ-Staaten mehr Gewicht verliehen werden könne, als wenn ein französischer Diplomat allein an die Südafrikaner herantrete.74 Zudem könne man die eigene Stimmabgabe bei den VN mit einer Gruppenentscheidung rechtfertigen und dadurch der Kritik afrikanischer Staaten am Abstimmungsverhalten entgegenwirken.75 Nach der Unabhängigkeitserklärung und der Machtübernahme der kommunistisch orientierten MPLA in Angola mit Unterstützung kubanischer Truppen im November 1975 verspürten die westlichen Staaten zu Beginn des Jahres 1976 einen erhöhten Handlungsdruck bezüglich Namibias, um dort ähnliche Entwicklungen zu vermeiden. In diesem Zusammenhang hielt das Politische Komitee eine Kooperation mit der südafrikanischen Regierung für nötig und plante, nun doch im Rahmen der Neun, im Frühjahr 1976 die Einrichtung eines »kritischen Dialogs«.76 Dieser Ent72 73 74 75 76

AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU 20.3.1976, Objet: 52e Réunion du Comité Politique. Projet de relevé de conclusions. AMAE, Europe 1971–76, 3797, Telegramm von Lecompt aus New York an Paris, 23.10.1975: »Pour toutes ces raisons nous serions sans doute tenter de voter contre, mais nous ne voudrions pas être isolés, et nous pourrions être amenés à nous absentir.« AMAE, Europe 1971–76, 3797, Telegramm von Guiringaud an Diplomatie Paris, New York 5.11.1974, Objet: Initiatives britanniques. AMAE, Europe 1971–76, 3816, 6.2.1974, Compte-rendu de la réunion avec M. de Guiringaud, 30 janvier 1974. AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU 20.3.1976, Objet: 52e Réunion du Comité Politique. Projet de relevé de conclusions.

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schluss war mehr der gefühlten kommunistischen Bedrohung als einem Wunsch nach einem gemeinsamen Auftreten der Neun geschuldet. Zudem, so berichtete Reid vom Central and Southern African Department des FCO, verstehe jeder der Neun etwas anderes unter dem ›kritischen Dialog‹, und es wurden verschiedene Maßnahmen für die Zukunft in Betracht gezogen.77 Die Briten entwickelten in diesem Zusammenhang und angesichts der bis dahin wenig erfolgversprechenden diplomatischen Bemühungen in der Namibia-Frage die Idee, eine kleine offizielle Mission nach Namibia, Kapstadt und Lusaka zu entsenden, um Gespräche mit südafrikanischen und namibischen Politikern und mit der SWAPO zu führen.78 Hatte man zunächst erwogen, diese Mission allein durchzuführen, so setzte sich im Central and Southern Africa Department des FCO schließlich die Ansicht durch, dass eine solche Mission effektiver wäre, wenn die Stärke anderer Länder hinzugefügt würde. Dabei gingen die Überlegungen in zwei Richtungen: Entweder sollten zusätzlich zu einem Beamten des FCO Repräsentanten der französischen und amerikanischen Regierungen teilnehmen (folgend der »tripartite demarche«) oder die Mission sollte in den Kontext der EPZ gesetzt werden und neben einem Vertreter Großbritanniens und Frankreichs zusätzlich einen Repräsentanten der deutschen Regierung sowie einer weiteren Regierung umfassen. Als ideal bezüglich der Effektivität wurde eine Vertretung von Großbritannien, Frankreich und Deutschland angesehen, zugleich aber wurde befürchtet, dass dies Komplikationen für die europäische politische Kooperation schaffe und es zudem den Deutschen widerstreben würde, das ohne die übrigen EPZ-Partner zu tun. Eine mehr als vier Mitglieder umfassende Mission aber wurde als ›unwieldly‹ angesehen; deshalb sollten die europäischen Partner dafür gewonnen werden, einer kleineren Mission, die nicht alle Neun umfasse, zuzustimmen. Der Missions-Vorschlag wurde zunächst den Afrikaexperten in der Arbeitsgruppe am 8. April unterbreitet. Nachdem die Reaktionen dort als ermutigend eingestuft wurden,79 beschlossen die Briten, den Vorschlag den Politischen Direktoren in ihrer Sitzung am 22. April vorzulegen. Dabei behielten sie sich vor, die Idee der Mission doch lieber auf bilateraler oder trilateraler Basis weiter zu verfolgen, falls die EPZPartner den Vorschlag nicht unterstützen oder wenn sie inakzeptable Forderungen bezüglich der Mission stellen würden.80

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NA, FCO 98/172, H.M.S. Reid: EEC Africa Experts Group, Luxembourg 8 April, 12.4.1976. Siehe dazu u.  a. NA, FCO 98/172, Martin Reith, Central and Southern African Department: Namibia, 14.4.1976. So heißt es zum Treffen der Afrikaexpertengruppe am 8. April, dass die Idee der Mission von Mueller (Bundesrepublik) unterstützt und von Lodiot, Sekretär in der Afrika-Abteilung des französischen Außenministeriums, begrüßt worden sei, einige andere hätten sie als vielversprechend angesehen. NA, FCO 98/172, H.M.S. Reid: EEC Africa Experts Group, Luxembourg 8 April, 12.4.1976. NA, FCO 98/172, Martin Reith, Central and Southern African Department: Namibia, 14.4.1976; ebd., Central and Southern African Department, European Political Co-operation: Political Committee Luxembourg 22/23 April 1976, Namibia, 21.4.1976.

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Diskutiert wurde der britische Missionsvorschlag dann beim Treffen des PK am 3. Mai 1976 (am Rande des Ministertreffens) sowie auf der Tagung der Außenminister.81 In beiden Gremien stieß der britische Vorschlag – anders als auf AG-Ebene – auf heftige Ablehnung der französischen Vertreter. Während der französische Vertreter im Politischen Komitee, Laboulaye, noch recht dezent reagierte und die Argumente für die französische Ablehnung detailliert darlegte, kam es bei dem Ministertreffen zu einem Eklat und zu heftigen Vorwürfen Sauvagnargues an die Adresse der Briten, diese hätten den Vorschlag völlig unvorbereitet dargelegt. Im Politischen Komitee begründete Laboulaye die ablehnende Haltung Frankreichs damit, dass eine solche Mission einen schwierigen Präzedenzfall für Frankreich in Bezug auf seine Territorien in Afar und Issa (dem späteren Djibouti) darstelle. Die Neun, so Laboulaye, könnten nicht immer eine Mission entsenden, wenn irgendwo ein Problem im Dekolonisationsprozess auftauche. Alle anderen Politischen Direktoren sprachen sich hingegen für den britischen Vorschlag aus, teilten die französische Ansicht bezüglich des Präzedenzfalles nicht und versuchten, Frankreich mit Argumenten zu überzeugen, dem Vorschlag zuzustimmen, was allerdings nicht gelang. Laboulaye beharrte strikt auf seiner Position. Beim Treffen der Außenminister reagierte der französische Vertreter Sauvagnargues äußerst heftig; er warf den Briten vor, dass sie ohne jegliche Vorbereitung den Vorschlag präsentiert hätten und lehnte ihn zugleich mit sehr harschen Worten ab. Die vorgeschlagene Mission ginge weit über die akzeptierten Grenzen der politischen Kooperation hinaus und führe neue Elemente mit unakzeptablen Implikationen ein, wäre zudem für Frankreich nachteilig in Bezug auf die Gebiete von Afar und Issa.82 Frankreich, so Sauvagnargues, würde niemals den britischen Vorschlag akzeptieren, den er einige Minuten später gar als ›absurd‹ bezeichnete. Niemals könnten drei Beamte es erreichen, das Verhalten Südafrikas zu ändern.83 Die Sitzung wurde von den Beteiligten als frostig und äußerst unerfreulich empfunden. Der dänische Vertreter griff Sauvagnargues an, weil Frankreich eine Aktion ablehne, für die alle anderen seien. Es könne nicht sein, so argumentierte er, dass ein einzelner Mitgliedstaat die Verantwortung dafür trage, dass alle anderen zur Untätigkeit verurteilt seien. Als Konsequenz drohte er damit, dass Dänemark im Falle der Uneinigkeit der Neun bilaterale Kontakte in der Region aufnehmen werde.84 Der luxemburgische Ratsvorsitzende Thorn tadelte Sauvagnargues für seine ›beißende Kritik‹. Zudem wies er 81 82 83 84

Siehe dazu u. a. NA, FCO 98/174, insbes. Maitland: European Political Co-operation Ministerial Meeting Brussels, 3 May: Southern Africa, 3.5.1976; H.M.S. Reid, Central and Southern African Department: EEC Mission to South Africa on Namibia, 4.5.1976. Diese Argumente werden auch in französischen Dokumenten angeführt. Allerdings ist dort nicht das Auftreten Sauvarnargues erwähnt. AMAE, DAM 482, Direction Europe occidentale, Circulaire 367, 5.5.1976, verfasst von Laboulaye. NA, FCO 98/174, Maitland: European Political Co-operation Ministerial Meeting Brussels, 3 May: Southern Africa, 3.5.1976. Ebd.; NA, FCO 98/174, H.M.S. Reid, Central and Southern African Department: EEC Mission to South Africa on Namibia, 4.5.1976; AMAE, DAM 482, Circulaire 367, 5.5.1976, Objet: Réunion ministérielle du 3 mai à Bruxelles, Afrique australe.

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die französische Anschuldigung zurück, dass Großbritannien bisher den Vorschlag nicht bekannt gemacht hätte.85 Ein Einlenken Frankreichs zeichnete sich nicht ab, und schließlich plädierte der deutsche Außenminister Genscher dafür, die Diskussion über den Vorschlag, den die Bundesrepublik unterstützte, zu verschieben. In der Zwischenzeit sollten die Briten ihren Vorschlag unter Berücksichtigung der Diskussionspunkte überarbeiten und Frankreich sollte seine negative Haltung überdenken. Trotz dieses deutschen Vermittlungsversuchs blieb Sauvagnargues bei seiner Position und war damit weitgehend isoliert. Sauvagnargues rüdes Verhalten mochte mit seiner Persönlichkeit zusammenhängen – er neige, so konstatierten die Briten mit Bezug auf französische Quellen, zu »rudeness, distortion and, finally, lying«86 – aber seine Position entsprach der grundsätzlichen französischen Haltung, dass die Afrika-Politik von den jeweiligen früheren Kolonialmächten betrieben werden sollte und keine Angelegenheit der Neun sei.87 Zudem, so spekulierten die Briten, wolle Frankreich Nuklearreaktoren an Südafrika verkaufen und weiterhin Waffen liefern, daher wäre Kritik an Südafrika aus ihrer Sicht wohl nicht opportun.88 Die Briten hielten grundsätzlich an ihrem Missionsvorschlag fest, da sie angesichts der Konflikte im südlichen Afrika und der Gefahr, dass die Kommunisten hier Erfolge erzielen könnten, eine Initiative für wichtig erachteten. Sie waren aber bereit, einen revidierten Vorschlag zu erstellen, um französische Einwände gegen den Vorschlag auszuräumen, so z. B. dass Südafrika der Mission zustimmen müsse. Zudem würden die anderen Mitglieder der Gemeinschaft erwarten, dass der Vorschlag aufrecht erhalten und Druck auf die Franzosen ausgeübt würde, »in the interests of political cooperation«.89 Allerdings lehnte Frankreich in der Sitzung des PK am 3./4. Juni 1976 auch den revidierten Vorschlag als ungeeignet, nicht effektiv und auch aus Prinzip ab.90 Einigkeit herrschte in dieser Sitzung lediglich darüber, dass man den Punkt weiter in der AG Afrika (am 24./25. Juni) diskutieren wolle, somit vertagte.91 Aber auch diese Sitzung brachte keine kon85 86 87

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NA, FCO 98/174, Maitland: European Political Co-operation Ministerial Meeting Brussels, 3 May: Southern Africa, 3.5.1976. NA, FCO 98/174, Donald Maitland an Nicholas Henderson, brit. Botschaft Paris, 11.5.1976. Diesen Eindruck hatte wohl auch Kissinger nach einem Gespräch mit Sauvagnargues und Präsident Giscard d’Estaing, NA, FCO 98/174, Telegramm von Henderson, brit. Botschaft Paris, betr. Kissinger’s Visit to Paris 7 May, 7.5.1976; Siehe auch FCO 98/175, Bericht von Henderson vom 18.6.1976 über ein Gespräch eines Botschaftsmitarbeiters mit dem Berater des frz. Präsidenten zu afrikanischen Angelegenheiten, Journiac: Franzosen halten an ihrer Ansicht fest. Sie könnten nicht mit ihren Freunden in Afrika »via the Nine« verhandeln, obwohl es Momente gäbe, wo Statements der Neun hilfreich sein könnten. NA, FCO 98/175, Scott (brit. Botschaft, Cape Town) an FCO betr.: Namibia. Mission of the Nine, 5.6.1976; ebd., Brief by FCO: State Visit by the President of France 22–25 June 1976, Anglo-French Co-operation in Africa, 18.6.1976. NA, FCO 98/174, Central and Southern African Department: Anglo-French bilateral talks between Political Directors, 11 May 1976, Brief No 2: Southern Africa, 7.5.1976. Siehe auch AMAE, DAM 477, Sous-Direction d’Europe centrale, 2.7.1976, Compte-rendu des entretiens des Directeurs Politiques français et allemand à Paris le 25 juin 1976. FCO 98/175, Acland: European Political Cooperation, Political Committee Luxembourg 3–4 June: Mission of the Nine concerning Namibia.

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kreten Ergebnisse, da Frankreich bei seiner generell ablehnenden Haltung blieb, führte allerdings zu einer atmosphärischen Verbesserung. Vermutlich war sich auch Frankreich bewusst, dass eine allzu verhärtete Haltung die EPZ und die Beziehungen zu Großbritannien gefährden könne. Der britische Vertreter Reid konstatierte einen bemerkenswerten Wandel der Franzosen bei diesem Treffen, den er auf den Besuch Giscard d’Estaings (vom 22.–25. Juni) in London und die ›high-level‹ Gespräche auf bilateraler Ebene zurückführte. Allerdings war die Atmosphäre bei den AG-Treffen zuvor – im Vergleich zu den Treffen im PK und auf Ministerebene – auch recht harmonisch gewesen, so dass Reids Bemerkung eher so zu verstehen ist, dass der französische Vertreter hier besonders positiv und versöhnlich auftrat. Laut Reid hatte der französische Vertreter in der Arbeitsgruppe, Harel, die Briten für ihre Energie und diplomatischen Fähigkeiten, ihre außergewöhnlichen Informationsquellen und Kontakte in Afrika gelobt und – zur Verwunderung der anderen Delegierten – geäußert, dass das Beste, was die Neun tun könnten, sei, die Aktion in britischen Händen zu belassen. Auch sei Harel persönlich sehr herzlich gegenüber Reid gewesen und habe ihn jetzt »notre ami, Martin« genannt, statt dass er, wie früher, Bezug auf Reid genommen habe mit den Worten »la délégation du Royaume Uni«.92 Mit dieser Sitzung war dann aber das Projekt der Neunermission gestorben, man einigte sich nur noch – unter Zustimmung Frankreichs – darauf, dieses für die Zukunft im Auge zu behalten.93 Die Zusammenarbeit wurde aufrechterhalten, aber zu Lasten inhaltlicher Positionierung. Im Vordergrund stand der Erhalt der Harmonie. Auch nach außen konnten die Neun, trotz gemeinsamer Reden auf internationalen Versammlungen,94 ihre Differenzen nicht komplett verbergen. Dies drückte sich vor allem darin aus, dass bei den auf die Generaldebatten folgenden Abstimmungen die Neun teilweise eben doch unterschiedliche Stimmen abgaben. Eine Notiz an den französischen Politischen Direktor vom Juni 1977 kommentiert ein Treffen der VNArbeitsgruppe und verdeutlicht die französische Position zu den Neun bei den VN: Generell sei es aufgrund der unterschiedlichen historischen Hintergründe »manchmal schwierig einen gemeinsamen Standpunkt zu finden«. Während einige der Neun eine starke »Antipathie gegenüber dem Kolonialismus« hegten, wären andere immer noch »die Verwaltungsmächte, die für eine koloniale Situation verantwortlich gemacht würden«. Daher sei eine gemeinsame Stimme für oder gegen VN-Anti-Kolonial-Resolutionen nur schwierig zu vereinbaren.95 92 93

94 95

NA, FCO 98/176, H.M.S. Reid, Central and Southern African Department: EEC: African Experts Group, Luxembourg 24–25 June 1976: French Attitude, 26.6.1976. NA, FCO 98/176, H.M.S. Reid, Central and Southern African Department: EEC African Experts Group, Luxembourg 24–25 June 1976: Namibia, 28.6.1976. Auf der Sitzung des PK in Den Haag 1./2. Juli wurde bestätigt, dass die Neunermission nicht weiterverfolgt, aber im Hinterkopf behalten werden sollte. (ebd., Barnes: European Political Cooperation, Political Committee, The Hague 1–2 July, 3.7.1976). Vgl. Găinar: Aux origines de la diplomatie européenne, S. 389 f. AMAE, Europe 1976–80, 4153, Comité Politique, MAE, Direction Nations Unies, N. 09, 30.6.1977, Note pour le Directeur Politique, a/s: Comité Politique, Londres 14–15 juin 1977. Übersetzung von T.R.

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Weitere Konflikte in der AG Afrika entzündeten sich zum einen an der Frage, ob ein Vertreter der Kommission an Gesprächen der Afrikaexpertengruppe teilnehmen sollte, sowie zum anderen an dem im August 1976 vorgelegten Vorschlag Großbritanniens, erneut eine Demarche der Neun an Südafrika zu richten. Wenngleich bereits im Luxemburger Bericht (1970) und im Kopenhagener Bericht (1973) vereinbart worden war, dass die Kommission in den Fällen, in denen die Arbeit der EPZ Auswirkungen auf die Europäischen Gemeinschaften hatte, zur Stellungnahme aufgefordert werden sollte,96 bot diese Vereinbarung immer wieder Konfliktstoff. Wiederholt lehnte Frankreich die Teilnahme der Kommission an Treffen der AG und im Politischen Komitee ab, da es auf einer strikten Trennung zwischen EPZ und den EG auf Arbeitsebene beharrte. Im Falle der von acht EPZ-Mitgliedern gewünschten Teilnahme der Kommission zur Arbeitsgruppensitzung am 3. August 1976, auf der über das Namibia-Problem gesprochen werden sollte, drohte Frankreich mit einer ›Politik des leeren Stuhls‹. Schließlich verzichtete man auf die Einladung der Kommission, obwohl deren Teilnahme in Bezug auf Namibia von den anderen Acht als sinnvoll erachtet wurde.97 Der auf der AG-Sitzung vom 3. August 1976 präsentierte britische Vorschlag, dass die Neun bei der südafrikanischen Regierung vorstellig werden und die Unabhängigkeit Namibias sowie die Einbeziehung der SWAPO in die Gespräche fordern sollten,98 brachte die Briten in einen unangenehmen Konflikt und warf zugleich ein bezeichnendes Licht auf die Zusammenarbeit der Neun. Das Problem für Großbritannien bestand darin, dass die USA, welche von Großbritannien über den Vorschlag informiert worden waren, diesen ablehnten und von Großbritannien forderten, ihn zurückzuziehen. Wie der American Assistant for Africa, Schaufele, mitteilte, deute sich derzeit ein Wandel in der südafrikanischen Politik an und von daher sei es nicht opportun, jetzt die Südafrikaner anzugreifen.99 Die Briten standen vor dem Dilemma, wie sie dem amerikanischen Wunsch nachgeben konnten, ohne zugleich die Neun über den britisch-amerikanischen Informationsaustausch zu informieren. Sie verfielen dann auf die ›rettende Idee‹, einfach abzuwarten und darauf zu vertrauen, dass die Franzosen, die schon am 3. August in der Arbeitsgruppe Afrika ihre Vorbehalte gegenüber dem britischen Vorschlag deutlich gemacht hatten,100 ihn für sie torpedieren 96 Siehe Erster Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 27. Oktober 1970 (Luxemburger Bericht), in: Auswärtiges Amt, Referat Öffentlichkeitsarbeit (Hg.): Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), S. 25–31, S. 29 und Zweiter Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 23. Juli 1973 (Kopenhagener Bericht), in: ebd., S. 38–49, S. 39, 45. 97 NA, FCO 98/177, COREU-Telegramme vom 23., 26., 28., 29., 30.7. und 2.8.1976. 98 FCO 98/177, Martin Reith, Central and Southern African Department: Meeting of African Experts at The Hague on 3 August, 5.8.1976. 99 Siehe u.  a. FCO 98/177, Telegramm von Moreton (Washington): Reith’s letter to Samuel of 6 August and telecon Samuel/Reith today: Namibia, 10.8.1976. 100 Laut eigenem Bekunden hatte der französische Vertreter in dieser Sitzung den Vorschlag abgelehnt und nicht nur Vorbehalte gemacht, wie die Briten es darlegten. Er forderte, dass, falls es zu einer Demarche kommen sollte, die Entscheidung über die Form auf die Ebene der Politischen Direktoren verschoben werden sollte, während alle anderen eine Abstimmung per COREU für ausreichend

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würden.101 Und zur großen Erleichterung der Briten ging die Rechnung auf. Frankreich lehnte den Vorschlag einer Neunerdemarche an Pretoria ab, und die Briten bekundeten (in einem COREU-Telegramm), sich der Haltung der Franzosen nolens volens zu beugen. Damit hatten sie den ›Kopf aus der Schlinge gezogen‹ und standen noch dazu als diejenigen da, die zugunsten einer Übereinstimmung mit den recht isoliert dastehenden Franzosen und damit zur eventuellen Erlangung einer gemeinsamen Position der Neun bereit waren, in dieser Frage nachzugeben. Waren sie auf der einen Seite, wie sie selbst bekundeten, glücklich über diesen Ausgang und teilten diesen ›Erfolg‹ auch sogleich Schaufele mit, so plagte sie auf der anderen Seite wohl ein schlechtes Gewissen gegenüber ihren EPZ-Partnern. Denn als Kompensation für ihren Rückzug, der, wie sie vermuteten, die EPZ-Partner sehr überraschen würde, erklärten sie sich bereit, vorbehaltlos dem von der Präsidentschaft vorgeschlagenen Text zum »Namibia-Tag« zuzustimmen, der ebenfalls den Rückzug Südafrikas aus Namibia sowie das Recht der namibischen Bevölkerung auf Selbständigkeit, Unabhängigkeit und territoriale Integrität forderte, auch wenn die Amerikaner davon nicht begeistert wären. Man wollte versuchen, Schaufele vom britischen Vorgehen zu überzeugen, was offenbar zur Erleichterung der Briten auch gelang.102 Dieses Beispiel macht zweierlei deutlich: Erstens, dass die Briten im Konfliktfall der Übereinkunft mit den Amerikanern den Vorzug gaben gegenüber Neunerabsprachen, was auch dadurch begründet war, dass sie sich wegen der Uneinigkeit der Neun kaum wirkungsvolle Aktionen von der EPZ-Zusammenarbeit versprachen. Im September 1976 erklärten sie, dass man in Namibia jetzt den Amerikanern die Initiative überlassen wolle und hoffe, dass diese Erfolg in Südafrika hätten. Die Neun »should stand aside«, und nur, wenn Kissinger scheitere, müsse man sich auf Neunerebene erneut beraten.103 Zweitens zeigte sich, dass die Briten grundsätzlich an der Aufrechterhaltung der EPZ-Zusammenarbeit interessiert waren, da sie sich von dieser eine Unterstützung der eigenen Politik bei verschiedenen anderen Themen erhofften. Auch in den Folgejahren blieben die aufgezeigten unterschiedlichen Ansichten der EPZ-Mitglieder über das Vorgehen in Namibia und die zu ergreifenden Maßnahmen hielten. Siehe AMAE, Europe 1976–80, 4189, Arbeitsgruppe Afrika, Note pour le Directeur Politique, Schreiben der DAM 2 N. 52, 5.8.1976. 101 FCO 98/177, Martin Reith, Central and Southern African Department, an Mr Arbuthnott betr.: Namibia, 12.8.1976; ebd., N.H.R.A. Broomfield, European Integration Department (External) an Reith betr.: Namibia, 13.8.1976; FCO 98/178, H.M.S. Reid, Central and Southern African Department, an Aspin betr.: Namibia: Demarche à neuf, 17.8.1976; ebd., Central and Southern Africa Department: European Political Cooperation: Political Committee, The Hague 9/10 September 1976, 8.9.1976. 102 NA, FCO 98/178, Martin Reith, Central and Southern African Department, an J.M.O. Snodgrass (brit. Botschaft Pretoria) betr.: Namibia and the Nine, 13.8.1976; ebd., COREU aus Paris an Den Haag betr. Namibie, 16.8.1976; ebd., COREU aus London an Den Haag betr.: Namibia, 18.8.1976; ebd., Telegramm von Crosland betr.: Namibia, 18.8.1976; ebd., H.M.S. Reid, Central and Southern African Department, an Aspin, 24.8.1976. 103 NA, FCO 98/178, Central and Southern African Department: European Political Cooperation: Political Committee The Hague 9/10 September 1976, 8.9.1976.

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gegenüber Südafrika weiterhin bestehen, und es gelang im Rahmen der EPZ in der Regel nicht, sich auf gemeinsame Positionen und Initiativen zu einigen. Eine Ausnahme bildete der 1977 auf der Generalversammlung der Vereinten Nationen von den EG-Staaten präsentierte Code of Conduct, eine freiwillige Verpflichtung für Unternehmen der EG-Staaten, weiße und schwarze Arbeiter an südafrikanischen Standorten gleich zu behandeln. Dieser wurde in der Forschung weitgehend als Erfolg der EPZ gewertet, blieb jedoch bis in die 1980er Jahre das einzige außenpolitische Instrument, das zu einem Wandel der politischen Situation in Südafrika beitragen sollte.104 Bereits zur Frage der ersten Berichte und der konkreten Umsetzung nach der öffentlichkeitswirksamen Präsentation kam es zu neuen Differenzen zwischen den Neun. Zwischen 1977 und 1980 kamen zudem drei Demarchen an die südafrikanische Regierung zustande, in denen die Neun den Umgang mit der Opposition im Land und den politischen Gefangenen sowie die geplante Hinrichtung eines ANC-Mitglieds kritisierten. Allen Demarchen gingen jedoch wieder intensive Diskussionen der Neun voraus, ob eine derartige Einmischung angemessen und nötig sei.105 Laut eines Berichts über ein informelles Treffen der Politischen Direktoren am 7. Juli 1978 hatten die kurz zuvor tagenden Außenminister akzeptiert, dass es sinnlos sei zu versuchen, in der politischen Kooperationsmaschinerie eine einheitliche Afrikapolitik der Neun zu entwickeln.106 Auch aufgrund dieser Uneinigkeiten verlagerten sich die Gespräche über Namibia zusehends auf die VN-Fünfer-Gruppe.107 Diese Verlagerung auf die westliche FünferKontaktgruppe, an der insbesondere die USA ein Interesse hatten, barg die Gefahr einer Spaltung der EPZ in der Namibia-Frage – insbesondere nachdem die Bundesrepublik als nicht-ständiges Mitglied des Sicherheitsrates auch nach ihrem Ausscheiden aus dem Sicherheitsrat Mitglied der Fünfer-Gruppe bleiben sollte.108 Vor allem die Bundesregierung war deswegen darum bemüht, die Aktivitäten der Fünfer-Gruppe mit der NeunerZusammenarbeit im Rahmen der EPZ zu verknüpfen.109 So wurde etwa die AG Afrika regelmäßig durch die EPZ-Präsidentschaft über die Aktivitäten der Fünfer-Gruppe unter104 Vgl. Găinar: Aux origines de la diplomatie européenne, S. 403 f.; Martin Holland: Three Approaches for Understanding European Political Co-operation: A Case Study for EC-South African Policy, in: Journal of Common Market Studies 25 (1987), S. 295–313, hier S. 297. 105 Găinar: Aux origines de la diplomatie européenne, S. 384–386. 106 NA, FCO 65/2046, Vertraulicher Bericht von Michael Palliser an Prendergast (Private Secretary, FCO), 7.7.1978. 107 Siehe z. B. NA, FCO 33/3084; FCO 98/400; FCO 65/2046; FCO 58/1301; PA AA, Zwischenarchiv 111247, Ref. 320: Sprechzettel Namibia, Betr.: Informelles Ministertreffen, 12. Mai 1978; AMAE, DAM 597, DAM 2, Note N 234, 29.12.1978, a/s : Coopération Politique. Présidence française, Afrique. 108 PA AA, Zwischenarchiv 111247, Fernschreiben Nr. 2191, New York UNO an Bonn AA, 15.9.1978. 109 PA AA, Zwischenarchiv 111247, Bonn COREU to all COREU, 19.7.1978, Objet: Groupe de travail afrique 20 et 21 juillet [1978] – proposition d’une déclaration des ministres des affaires étrangères sur la Namibie. Siehe auch PA AA, Zwischenarchiv 111247, Bonn COREU to all COREU, 21.7.1978, Objet: Proposition d’une déclaration des Ministres des Affaires Étrangères sur la Namibie; und PA AA, Zwischenarchiv 111247: Bonn COREU to all COREU, 27.7.1978.

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richtet.110 Von den anderen sechs nicht in der Fünfer-Gruppe vertretenen EPZ-Partnern scheint die Rolle der Fünfer-Gruppe weitestgehend akzeptiert worden zu sein.111 Auch in der Folgezeit wurde der Meinungsaustausch unter den Neun fortgesetzt und so die Illusion einer gemeinsamen Außenpolitik weiterhin aufrechterhalten.

IV. FAZIT

Wie die Analyse der EPZ-Diskussionen zum Namibia/Südafrika-Konflikt gezeigt hat, konnten sich die neun Staaten bis auf wenige allgemeine Aussagen, wie die öffentliche Forderung der Unabhängigkeit Namibias, auf kein gemeinsames Vorgehen einigen. Auf der Basis dieses kleinsten gemeinsamen Nenners, der schon vor Aufnahme der EPZ-Verhandlungen über Namibia bestand, gelang es ihnen gleichwohl, bei der jährlichen Generalvollversammlung der VN ein gemeinsames, allgemein gehaltenes Statement zur Situation im südlichen Afrika vorzubringen. Die unterschiedlichen Positionen, welche die vor allem hier im Fokus stehenden Staaten Frankreich, Großbritannien und die Bundesrepublik Deutschland zu Beginn der EPZ-Verhandlungen über Namibia eingenommen hatten, blieben durchgängig bestehen. Frankreich lehnte weiterhin die Einmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten ab, dies vor allem vor dem Hintergrund des eigenen Dekolonisationsprozesses, und hatte weiterhin kein Interesse daran, politische Initiativen in Namibia zu ergreifen.112 Ein Umdenken ist bei Mitarbeitern des Außenministeriums hingegen bei dem offiziellen Kontakt zu Befreiungsbewegungen wie der SWAPO zu beobachten, was möglicherweise auf die EPZ-Zusammenarbeit zurückzuführen ist: Hier wünschte man sich ab 1976 eine engere Kooperation, auch mit dem Hintergedanken, hierbei mit zukünftigen Machthabern in Kontakt zu kommen. Dieses Ziel kam bereits in der Unterstützung der Ausbildung von SWAPO-Mitgliedern zum Ausdruck.113 Großbritannien zog (unverändert) die Zusammenarbeit mit den USA und auch mit den beiden Staaten Frankreich und Bundesrepublik einer Zusammenarbeit der Neun vor, war aber grundsätzlich an der Aufrechterhaltung der Zusammenarbeit zu neunt interessiert, vor allem da man sich von dieser eine Unterstützung britischer Positionen in anderen außenpolitischen Fragen, wie etwa der Rhodesienpolitik, erhoffte. Die Zusammenarbeit mit den anderen Acht wurde aber stets nur insoweit in Erwägung 110 PA AA, Zwischenarchiv 111247, Bonn COREU to all COREU, [23.10.1978], Objet: Réunion groupe de travail afrique du 19 et 20 septembre – rapport oral de la Présidence. 111 PA AA, Zwischenarchiv 111247, Plurez [AA] an Pretoria [und andere], 31.10.1978, Betr.: Initiative der fünf westlichen Sicherheitsratsmitglieder zur Lösung der Namibia-Frage, hier: Informelles EPZ-Ministertreffen in Gymnich. 112 AMAE, DAM 477, 29.11.1978, Note 204, Schreiben der DAM /2, Schéma d’intervention. 113 AMAE, DAM 477, Telegramm DAM N.7, franz. Botschaft Kamerun an Paris, 7.4.1977, Objet: Afrique australe; AMAE, Europe 1971–76, 3797, Entwurf Circulaire, ohne Datum, Objet: Comité Politique des 22–23 avril 1976, Afrique.

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gezogen, als diese der britischen Politik folgten und diese unterstützten. Die Bundesrepublik war seit Beginn der EPZ an der Erarbeitung einer gemeinsamen europäischen Position interessiert und hielt an dieser Grundsatzhaltung unverändert fest. Wie insbesondere die Untersuchung der Diskussionen im Rahmen der AG Afrika und des Politischen Komitees deutlich gemacht hat, führten die in vertraulicher Atmosphäre und ohne Abstimmungsdruck geführten Verhandlungen keineswegs zu einer Annäherung der Positionen, wie es die von Checkel und anderen dargelegten ›scope conditions‹ für mögliche Sozialisierungsprozesse nahelegen.114 Am ehesten konnten noch auf den AG-Sitzungen und vor allem bei den in New York tagenden VN-Botschaftern der Neun größere Übereinstimmungen als mögliche Auswirkungen von regelmäßig stattfindenden, vertraulich geführten Zusammenkünften festgestellt werden, die sich aber nicht in einem grundsätzlichen Wandel außenpolitischer Positionen der Staaten niederschlugen. Auch Gruppendruck (acht zu eins) konnte Frankreich nicht dazu bewegen, von seiner Position abzurücken und die Isolation zu durchbrechen. Von einem Sozialisierungsprozess, den Zeitzeugen und Wissenschaftler als ein Charakteristikum der EPZ-Zusammenarbeit anführen,115 kann, zumindest im dem hier behandelten Fall, nicht gesprochen werden. Zwar gab es durchaus Bemühungen, die Arbeitsatmosphäre positiv zu gestalten und wurden vereinbarte Regeln der Zusammenarbeit, wie die Information und Konsultation der Partner vor der endgültigen Festlegung politischer Positionen, weitgehend beachtet.116 Auch lenkte man in weniger wichtigen Fragen ein oder vertagte Probleme, um sich kein Scheitern einzugestehen und die Zusammenarbeit grundsätzlich aufrecht zu erhalten, ebenso war man bereit, politische Probleme, deren Behandlung – wie im Fall Namibia – einige Staaten wünschten, auf die Agenda zu setzen. Doch erlaubt dies nicht, von einer Europäisierung nationaler Außenpolitiken im Sinne einer Veränderung nationaler Politikinhalte zugunsten einer gemeinsamen europäischen Position als Resultat der Zusammenarbeit in den EPZ-Gremien zu sprechen. Strategische Kalkulation im Sinne einer Gewinnmaximierung durch Kooperation prägte die Haltung der Staaten in der EPZ und nicht eine Änderung von Denkmustern und Handlungsorientierungen infolge der engen, kontinuierlichen Zusammenarbeit. Dort, wo wichtige außenpolitische Fragen auf dem Spiel standen, agierten die Akteure in den EPZ-Gremien als Interessenvertreter ihrer Staaten und zeigten Sozialisierungsmechanismen keine Wirkung. 114 Siehe oben Anm. 6. 115 Siehe z. B. Wolfgang Wessels: Die EPZ – ein neuer Ansatz europäischer Außenpolitik, in: Reinhardt Rummel/Wolfgang Wessels (Hg.): Die Europäische Politische Zusammenarbeit. Leistungsvermögen und Struktur der EPZ, Bonn 1978, S. 13–49; Simon J. Nuttall: European Political Cooperation, Oxford 1992; in Bezug auf die GASP siehe u.  a. Ben Tonra: The Europeanisation of National Foreign Policy: Dutch, Danish and Irish Foreign Policy in the European Union, Aldershot 2001; Reuben Y. Wong: The Europeanization of French Foreign Policy: France and the EU in East Asia, Houndmills, Basingstoke 2006, und Lorena Ruano (Hg.): The Europeanization of National Foreign Policy towards Latin America, New York 2013. 116 Insofern kann man hier von einem ›Koordinationsreflex‹ sprechen. Allerdings wird dieser Begriff oftmals mit einem Sozialisierungsprozess gleichgesetzt; siehe z. B. Nuttall: European Political CoOperation, S. 313.

Eine europäisierte Außenpolitik? Die Nahostpolitik der Bundesrepublik Deutschland

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EinE EuropäisiErtE AussEnpolitik? DiE nAhostpolitik DEr BunDEsrEpuBlik DEutschlAnD unD DiE EuropäischE politischE ZusAmmEnArBEit in DEn 1970er JAhrEn Andreas Bestfleisch

EiNlEituNg

M

it der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) wurde Anfang der 1970er Jahre ein Forum etabliert, das den Mitgliedstaaten der Europäischen gemeinschaften Möglichkeiten zur Konsultation über außenpolitische Themen bot. Frühere derartige Versuche waren in den 1950er und 1960er Jahren gescheitert. Auf der gipfelkonferenz in Den Haag im Dezember 1969 wurde das Projekt der außenpolitischen Zusammenarbeit erneut aufgegriffen und auch in gang gesetzt. Als Ergebnis der anschließenden Beratungen wurde am 27. Oktober 1970 von den Eg-Außenministern ein Bericht verabschiedet, welcher als Ziel formulierte, »den Zeitpunkt näher zu rücken, in dem Europa mit e i n e r Stimme sprechen kann«.1 um durch regelmäßige gegenseitige unterrichtung eine Harmonisierung der Standpunkte und möglicherweise ein gemeinsames Vorgehen zu erreichen, wurde ein Konsultationsmechanismus auf verschiedenen Ebenen vereinbart. Dieser sah vor, dass sich die Außenminister mindestens alle sechs Monate treffen sollten, die leiter der Politischen Abteilungen der Außenministerien mindestens viermal im Jahr als sog. Politisches Komitee. Aufgabe dieses gremiums war die Vorbereitung der Ministertreffen und die Erledigung von Aufträgen der Minister. Zudem konnte das Komitee themenspezifische Arbeitsgruppen einsetzen (z. B. Nahost), die aus den jeweiligen Fachreferenten der Außenministerien bestanden. Diese beschäftigten sich speziell mit einem bestimmten Politikbereich und unterbreiteten dem Politischen Komitee Vorschläge.2 Neben Fragen der Sicherheit in Europa stand der Nahe Osten seit dem ersten treffen der Außenminister im November 1970 auf der tagesordnung der EPZ. Über die möglichen Auswirkungen der Kooperation auf die bundesdeutsche Nahostpolitik äußerte sich der damalige leiter des Nahostreferats im Auswärtigen Amt, Dr. Helmut Redies, 1 2

Auswärtiges Amt (Hg.): Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) auf dem Weg zu einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), Dokumentation, 9., überarbeitete Auflage, Bonn 1992, S. 31–37, hier S. 32 [Hervorhebung im Original]. Vgl. zum Aufbau der EPZ gabriele Clemens/Alexander Reinfeldt/gerhard Wille: Geschichte der europäischen Integration. Ein Lehrbuch, Paderborn 2008, S. 190–200.

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in einem Vortrag vor den Angehörigen des höheren Dienstes im April 1972 folgendermaßen: »Der Nahost- und Mittelmeerbereich wird […] vielleicht der erste teilbereich unserer Außenpolitik sein, der im laufe der weiteren Entwicklung echt ›europäisiert‹ werden wird, d. h. nicht nur im Sinne der Erarbeitung einer gemeinsamen Haltung, sondern auch eines gemeinsamen Handelns.«3 inwiefern tatsächlich von einer ›Europäisierung‹ der bundesdeutschen Nahostpolitik in den 1970er Jahren gesprochen werden kann, ist gegenstand dieses Beitrags, der die Haltung der Bundesregierung gegenüber dem Nahostkonflikt auf verschiedenen Ebenen analysiert.4 Das gros der bislang vorliegenden Arbeiten zur deutschen Nahostpolitik widmet sich nicht Europäisierungsprozessen, sondern bewegt sich eher in einem deskriptiven Rahmen.5 Soweit die Frage nach einer möglichen Europäisierung deutscher Nahostpolitik aufgeworfen wird, weisen diese untersuchungen methodische Defizite auf. So wird meist nicht dargelegt, worin genau eine Europäisierung bestanden haben soll, und es wird auf die Heranziehung entsprechenden Quellenmaterials verzichtet, d. h. letztlich bleiben diese Arbeiten den Beleg für die Europäisierung schuldig.6 Diese Kritik trifft auch auf andere Arbeiten zum Thema Europäisierung von Außenpolitik zu, in denen anhand beliebiger einzelner außenpolitischer Entscheidungen und Entwicklungen die verschiedenen Dimensionen von Europäisierung (siehe unten) illustriert werden, um auf dieser Basis Europäisierung zu behaupten.7 ist das Ziel der Europäisierungsforschung jedoch, speziell die Bedeutung des Faktors ›Europa‹ (hier EPZ) für die nationalstaatliche Außenpolitik nachzuweisen, ist es erforderlich, dies anhand eines konkreten außenpolitischen Bereichs systematisch zu 3

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5 6

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Politisches Archiv des Auswärtigen Amtes (PA AA), B 36/Bd. 493: Staatssekretär an alle Arbeitseinheiten, 11. April 1972, Betr.: Vorträge für die Angehörigen des höheren Dienstes des Auswärtigen Amts. – unter ›Nahostpolitik‹ wird ausgehend von den in der EPZ behandelten Aspekten die Haltung der Bundesregierung gegenüber dem Nahostkonflikt als israelisch-palästinensisch-arabischer Konflikt verstanden. Der vorliegende Beitrag ist teil eines Dissertationsprojekts, das auf verschiedenen Ebenen bundesdeutscher Nahostpolitik in den 1970er Jahren etwaige Europäisierungsprozesse untersucht. Dazu gehören die deutsche Nahostpolitik in der EPZ, in ausgewählten bilateralen Beziehungen sowie im Rahmen der Vereinten Nationen. Siehe z. B. Rolf Steininger: Deutschland und der Nahe Osten. Von Kaiser Wilhelms Orientreise 1898 bis zur Gegenwart, Reinbek/München 2015; Markus Weingart: Deutsche Israel- und Nahostpolitik. Die Geschichte einer Gratwanderung, Frankfurt am Main/New York 2002. Siehe Patricia Daehnhardt: germany in the European union, in: Reuben Wong/Christopher Hill (eds.): National and European Foreign Policies. Towards Europeanization, london/New York 2011, S. 35–56; Patrick Müller: The Europeanization of germany’s Foreign Policy toward the israeliPalestinian Conflict: Between Adaptation to the Eu and National Projection, in: Mediterranean Politics 16/3 (2011), S. 385–403. Vgl. Nicole Alecu de Flers: EU Foreign Policy and the Europeanization of Neutral States. Comparing Irish and Austrian Foreign Policy, london/New York 2012; Daniel Fiott: How Europeanized Has Maltese Foreign Policy Become?, in: Mediterranean Quarterly 21/3 (2010), S. 104–118; Bettina trueb: germany: From Advocate to Bystander – and Back?, in: lorena Ruano (Hg.): The Europeanization of National Foreign Policies towards Latin America, New York/london 2013, S. 62–88.

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untersuchen sowie zugleich verschiedene Ebenen außenpolitischen Handelns – wie die EPZ, bilaterale Beziehungen und die Vereinten Nationen – einzubeziehen. Nur so ist es möglich, etwaige Änderungen außenpolitischer Auffassungen aufgrund von Europäisierungsprozessen nachzuvollziehen. im vorliegenden Beitrag wird von zwei Dimensionen von Europäisierung ausgegangen, die in der literatur als »Downloading-« und »uploading-Dimension« bezeichnet werden. Die Downloading-Dimension beschreibt dabei den Fall, dass sich nationalstaatliche Politiken – in diesem Beitrag die deutsche Nahostpolitik – an europäische ›Vorgaben‹ anpassen. Essentiell für diese Dimension ist die Veränderung einer nationalen außenpolitischen Position aufgrund der Kooperation auf europäischer Ebene. Da der Bereich Außenpolitik intergouvernemental organisiert ist, bestimmen die Mitgliedstaaten selbst die Agenda sowie gemeinsame europäische Positionen. Daher wird im Rahmen der uploading-Dimension danach gefragt, inwiefern die Mitgliedstaaten eigene interessen und Präferenzen auf die europäische Ebene verlagern.8 Für die uploading-Dimension sind insbesondere folgende Aspekte zu beachten:9 – das Ausmaß, in dem ein Mitgliedstaat die Kooperation auf der europäischen Ebene bevorzugt, verglichen mit anderen Kooperationsformen oder bilateralem Vorgehen; – das Auftreten eines Mitgliedstaats als initiator und Förderer einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik; – das Ausmaß, in dem sich interessen oder Positionen des Nationalstaats in europäischen »foreign policy outputs«10 (gemeinsame Erklärungen, Aktionen, Haltungen) widerspiegeln. Bei der Downloading-Dimension spielen folgende Fragen eine Rolle: – lässt sich eine Änderung eigener Haltungen zugunsten der Entwicklung einer gemeinsamen europäischen Haltung feststellen? – inwiefern vertritt ein Mitgliedstaat europäische Positionen in anderen Kontexten, z. B. in bilateralen Beziehungen? Eine vollständige Europäisierung der deutschen Nahostpolitik wäre demnach zu konstatieren, wenn alle genannten Kriterien zugunsten der europäischen Ebene erfüllt sind. Da jedoch stets verschiedene Faktoren auf die Formulierung und umsetzung von Außenpolitik einwirken, erscheint eine vollständige Europäisierung unwahrscheinlich. Daher wird im Folgenden anhand ausgewählter Beispiele danach gefragt, inwiefern Europäisierung auf den verschiedenen Ebenen deutscher Nahostpolitik (EPZ, bilateral, VN) festzustellen 8

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Nicole Alecu de Flers/Patrick Müller: Dimensions and Mechanisms of the Europeanization of Member State Foreign Policy: State of the Art and New Research Avenues, in: European Integration 34/1 (2012), S. 19–35, hier S. 21–23; für einen aktuellen Forschungsüberblick zur Europäisierung vgl. Ben tonra: Europeanization, in: Knud Jørgensen u. a. (Hg.): The SAGE Handbook of European Foreign Policy, Vol. 1, los Angeles u. a. 2015, S. 183–196. Patrick Müller: EU Foreign Policy Making and the Middle East Conflict. The Europeanization of National Foreign Policy, london/New York 2012, insb. S. 16–26. Ebd., S. 21.

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ist.11 So ist zunächst von Belang, warum das Thema Nahost aus deutscher Sicht überhaupt in der EPZ behandelt werden sollte. Anschließend wird anhand der ersten offiziellen Nahost-Erklärung der EPZ vom November 1973 untersucht, ob dies eine Europäisierung der deutschen Nahostpolitik darstellte. Dazu ist in einem ersten Schritt nach Veränderungen der deutschen Haltungen durch die Verabschiedung der Erklärung zu fragen, bevor zweitens die bilaterale ›Verwendung‹ der Erklärung in den Fokus rückt. Da der Nahostkonflikt ein Dauerthema in den Vereinten Nationen war und ist, wird beispielhaft das Verhalten der Bundesrepublik während der generalversammlung der Vereinten Nationen im Jahr 1974 untersucht.

DER ›NAHE OStEN‹ AlS KONSultAtiONStHEMA iN DER EPZ

Zu Beginn der EPZ befand sich die Bundesregierung nahostpolitisch in einer schwierigen Situation. Der eingangs bereits zitierte leiter des Nahostreferats, Dr. Helmut Redies, sah im Oktober 1969 die deutsche Nahostpolitik »vor grundsätzlichen Entscheidungen« und empfahl »eine grundlegende Aktivierung unserer Politik«.12 Redies erachtete dies aufgrund zweier Faktoren als notwendig. Erstens wurde ein zunehmender Einfluss der Sowjetunion in der Region wahrgenommen, zweitens die Ölversorgung angesichts des Staatsstreichs in libyen als bedroht angesehen. Veranlassung zum Handeln boten also strategische und ökonomische interessen. Die angestrebte »Aktivierung« der deutschen Nahostpolitik gestaltete sich jedoch schwierig, da die Bundesrepublik nur in fünf arabischen Staaten diplomatisch vertreten war.13 in einer Aufzeichnung vom Februar 1970 wurde ferner auf die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zwischen der DDR und einigen Staaten der Region im Sommer 1969 hingewiesen, darunter Syrien und Ägypten, und mit dem Appell verbunden, die BRD könne »in der arabischen Welt […] nicht der DDR das Feld allein überlassen«.14 Auf dieser lageanalyse basierten allgemeine grundsätze der Nahostpolitik. Zum einen wurden gute Beziehungen zu allen Staaten im Nahen Osten angestrebt, »insbesondere eine Bereinigung des deutsch-arabischen Verhältnisses«, zum anderen sollte dadurch das Verhältnis zu israel nicht belastet werden, das »für die Bundesregierung vielmehr weiterhin ein besonderes Anliegen ihrer Außenpolitik«15 bleibe. Dieser Ansatz

11 12 13 14 15

Zu den Einflüssen auf Außenpolitik allgemein vgl. Dirk Peters: Ansätze und Methoden der Außenpolitikanalyse, in: Siegmar Schmidt/gunther Hellmann/Reinhard Wolf (Hg.): Handbuch zur deutschen Außenpolitik, Wiesbaden 2007, S. 815–835. PA AA, B 36/Bd. 377: Aufzeichnung Redies, 16. Oktober 1969, Betr.: Probleme unserer NahostPolitik. Marokko, tunesien, libyen, Jordanien, Arabische Republik Jemen. PA AA, B 36/Bd. 461: Aufzeichnung i B 4, 17. Februar 1970, Betr.: Aufzeichnung für den Herrn Bundeskanzler über unsere Nahostpolitik, Anlage: Aufzeichnung »Die grundzüge unserer NahostPolitik«. Ebd.

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wurde mit dem Begriff der »Ausgewogenheit« versehen, der sich in zahlreichen Akten findet und auch für die Haltung im Nahostkonflikt gelten sollte. Die Bundesregierung vertrat demnach die Haltung, in diesem Konflikt nicht Partei zu ergreifen. Als geeignete grundlage für eine lösung wurde die Resolution des Sicherheitsrats Nr. 242 vom 22. November 1967 erachtet.16 Darin sind einige Prinzipien eines gerechten und dauerhaften Friedens im Nahen Osten formuliert. Die Resolution barg jedoch Konfliktpotential, da sie von der israelischen und arabischen Seite unterschiedlich ausgelegt wurde. in diesem Zusammenhang muss darauf hingewiesen werden, dass die Resolution sowohl in englischer als auch französischer Sprache vorliegt, wobei die englische Fassung angenommen wurde. Zwischen beiden Versionen besteht jedoch ein unterschied. Als einen wesentlichen grundsatz für die Regelung des Konflikts hält die englische Version fest: »Withdrawal of israeli armed forces from territories occupied in the recent conflict«. Der entsprechende teil der französischen Version lautet hingegen: »Retrait des forces armées israéliennes des territoires occupés lors du récent conflit«.17 Die Verwendung von »des« im Französischen impliziert den Rückzug »aus den« besetzten gebieten und umfasst damit alle; die Formulierung »from territories« (»aus gebieten«) beinhaltet diesen umfassenden Anspruch nicht. Neben dieser grundsätzlichen Problematik bestanden Auffassungsunterschiede zwischen den Konfliktparteien hinsichtlich der Frage, zu welchem Zeitpunkt ein Rückzug zu erfolgen habe. Die arabische Seite machte diesen vollständigen Rückzug zu einer Vorbedingung für die Beendigung des Kriegszustandes, während israel ein Ende des Kriegszustandes und einen Friedensvertrag als grundlage für den truppenrückzug ansah. Die Bundesregierung verhielt sich offiziell in diesen Fragen gemäß der angestrebten ausgewogenen linie der Nahostpolitik neutral und nahm zu den verschiedenen Auslegungen nicht Stellung.18 im Auswärtigen Amt war man sich jedoch bewusst, dass der grundsatz der Ausgewogenheit in der Praxis nicht ausreichend umgesetzt wurde, vor allem aufgrund der finanziellen leistungen an israel. in der eingangs zitierten Aufzeichnung vom Oktober 1969 wird dazu festgehalten: »Wir haben bisher immer erklärt, dass wir im Konflikt zwischen israel und den Arabern neutral sind. Wir müssen uns jedoch darüber klar werden, dass unsere Haltung nicht der einer wirklichen Neutralität entspricht. […] Die unausgewogene Wirtschaftshilfe an die israelische und die arabische Seite bildet eine der Hauptschwierigkeiten für jeden Versuch, unsere Beziehungen zu den Arabern zu verbessern.«19

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18 19

Ebd. Resolution 242 (1967) of 22 November 1967/Résolution 242 (1967) du 22 novembre 1967, in: Resolutions and Decisions of the Security Council 1967, Security Council Official Records: Twentysecond Year, New York 1968, S. 8. Online: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/ iNF/22/REV.2 (letzter Zugriff 25. Juli 2016). PA AA, B 36/Bd. 461: Aufzeichnung i B 4, 17. Februar 1970, Betr.: Aufzeichnung für den Herrn Bundeskanzler über unsere Nahostpolitik, Anlage: Aufzeichnung »Die grundzüge unserer NahostPolitik«. PA AA, B 36/Bd. 377: Aufzeichnung Redies, 16. Oktober 1969, Betr.: Probleme unserer NahostPolitik.

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Wie negativ die deutsche Wirtschaftshilfe z. B. von ägyptischer Seite wahr-genommen wurde, geht aus einem Bericht des gesandten Walter Jesser aus Kairo hervor. Darin teilt er mit, dass Ägypten an einer wirklichen Ausgewogenheit der deutschen Nahostpolitik interessiert sei und dies wesentlichen Einfluss auf das deutsch-ägyptische Verhältnis habe. im Falle der weiteren unterstützung israels in bisheriger Höhe »wird dies von Ägypten als einseitige Bevorzugung israels gegenüber den arabischen Konfrontationsstaaten aufgefasst.«20 Daher müsse eine Abwägung der interessen gegenüber israel auf der einen und gegenüber den arabischen Staaten auf der anderen Seite stattfinden. Vor derartige Herausforderungen gestellt, bot die EPZ für die Bundesregierung ein willkommenes Forum, lag ein Schwerpunkt doch darauf, gemeinsame Positionen zum Nahostkonflikt zu entwickeln.21 Aus Sicht des Nahostreferats im Auswärtigen Amt schien es angebracht, die lage im Nahen Osten auf europäischer Ebene zu diskutieren, da die europäischen Staaten gleichermaßen von den Entwicklungen in dieser Region sowohl in politischer als auch in wirtschaftlicher Hinsicht betroffen seien. Es wurde allerdings dazu geraten, das Thema von anderer Seite, nämlich von Frankreich, im EPZ-Kreis vorschlagen zu lassen, da die Bundesrepublik im Nahen Osten bislang nicht aktiv war.22 Das Ziel dieser Kooperation wurde von deutscher Seite klar formuliert: »Durch die Beteiligung an einer gemeinsamen europäischen Nahostpolitik wird es vielleicht möglich, einzelne dieser Schwierigkeiten zu umgehen.«23 Dies zeigt die Motivation der Bundesregierung, das Nahost-Thema auf europäischer Ebene zu behandeln. Die eigene Nahost-Politik sollte entlastet werden, weswegen für diesen Fall mit Blick auf das eingangs skizzierte Konzept von einer Europäisierung im Sinne eines uploading-Prozesses gesprochen werden kann.

DiE NAHOStERKlÄRuNg VOM NOVEMBER 1973

Die Erklärung der EPZ-Staaten vom 6. November 1973 wurde im Kontext des Oktoberkrieges verabschiedet. Am 6. Oktober 1973 hatten Ägypten und Syrien israel angegriffen, um von israel besetzte gebiete (Sinai-Halbinsel, golan-Höhen) zurückzugewinnen. Nach anfänglichen Erfolgen der arabischen Seite, die den Nimbus der unbesiegbarkeit der israelischen Streitkräfte zerstörten, gelangte israel in die Offensive und entschied den Krieg 20 21 22 23

PA AA, B 150/Bd. 205: Jesser an das Auswärtige Amt, 19. Juni 1970, Betr.: Deutsche Wirtschaftshilfe für israel und ihre politischen Auswirkungen auf das deutsch-ägyptische Verhältnis. PA AA, B 150/Bd. 217: Plurex Nr. 5379, 11.11.1970, Betr.: Europäische politische Zusammenarbeit gemäss Bericht vom 27.10.70; hier: Sitzung des Politischen Komitees am 9.11. in Bonn. PA AA, B 36/Bd. 397: i B 4 über Herrn Dg i B und Herrn D Pol 2 Herrn D Pol, 12. Oktober 1970, Betr.: Europäische politische Zusammenarbeit gemäss Ziffer 15 des Haager Kommuniqués; hier: Vorbereitung der ersten Konsultation. PA AA, B 36/Bd. 380: i B 4 an das Referat i A 1, 8. Januar 1971, Betr.: Konsultation des Herrn Bundeskanzlers mit Staatspräsident Pompidou am 25./26.1.1971 in Paris, Anlage: gemeinsamer europäischer Beitrag zur westlichen Politik im Mittelmeer und im Nahen Osten, Sachstand (EgKonsultationen).

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militärisch für sich – allerdings unter großen Verlusten. Am 22. Oktober 1973 rief der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die Konfliktparteien in der Resolution Nr. 338 zu einem sofortigen Waffenstillstand auf, der wenige tage später schließlich umgesetzt wurde.24 Nachdem die Neun am 13. Oktober 1973 einen gemeinsamen Appell an die kriegführenden Parteien gerichtet hatten, in dem sie zu einem Waffenstillstand und anschließenden Verhandlungen aufriefen, folgte wenige Wochen später eine gemeinsame Erklärung zum Nahen Osten. Der am 6. November 1973 von den Außenministern verabschiedete text ging auf französische und belgische Entwürfe sowie britische Ergänzungen zurück. Die deutschen Vertreter verhielten sich in der Vorbereitung zurückhaltend und brachten keine inhaltlichen Einwände oder Ergänzungen vor.25 Die Erklärung enthielt Ansichten darüber, auf welcher grundlage eine Friedensvereinbarung basieren sollte. Dazu gehörten: – die unzulässigkeit gewaltsamen gebietserwerbs, – die Notwendigkeit, die seit dem Krieg 1967 bestehende israelische Besetzung aufzugeben, – die Achtung der Souveränität, territorialen integrität und unabhängigkeit jedes Staates der Region sowie des Rechts, innerhalb sicherer und anerkannter grenzen zu leben, – die Berücksichtigung der legitimen Rechte der Palästinenser. Eine Friedensregelung sollte schließlich durch internationale garantien abgesichert und durch internationale Streitkräfte zur Friedenssicherung in entmilitarisierten Zonen unterstützt werden.26 Für die Frage nach Europäisierung ist von Belang, ob diese Positionen eine Änderung der deutschen Haltung bedeuteten. Dazu wird im Folgenden anhand der einzelnen Aspekte der Erklärung der Frage nachgegangen, wie sich die Bundesregierung zu diesen Punkten vor der Erklärung geäußert hatte. Dazu müssen weitere Dokumente herangezogen werden, die diesbezüglich Auffassungen enthalten und auf die sich die Bundesregierung bezogen bzw. denen sie zugestimmt hatte. Zwei der genannten Aspekte sind in der Resolution Nr. 242 vom 22. November 1967 enthalten, die die Bundesregierung vielfach als zentral für den Frieden erachtet hatte. So betont der Sicherheitsrat darin »the inadmissibility of the acquisition of territory by war« und bestärkt »[the] acknowledgement of the sovereignty, territorial integrity and political independence of every State in the area and their right to live in peace within secure and recognized boundaries«.27 Daher kann hier festgehalten werden, dass sich die Positionen der Bundesregierung diesbezüglich nicht geändert haben. 24 25 26 27

ian J. Bickerton/Carla l. Klausner: A History of the Arab-Israeli Conflict, 5. Auflage, upper Saddle River 2007, S. 168–175; Margret Johannsen: Der Nahost-Konflikt, 3., aktualisierte Auflage, Wiesbaden 2011, S. 29. PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 104978: Plurex-Drahterlass Nr. 3558, 14.10.1973 (Appell zur Waffenruhe); PA AA, B 150/Bd. 292: Aufzeichnung Redies, 13. November 1973, Betr.: EPZ am 5./6. November 1973, S. 2. PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 104978: Drahtbericht aus Brüssel Nr. 3779, 6.11.1973, Betr.: EPZ Nahost, hier: Ministertreffen vom 6. Nov[ember] in Brüssel. Resolution 242 (1967) of 22 November 1967, S. 8.

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Wie bereits erwähnt, ist in der Resolution Nr. 242 auch ein Absatz zur Rückzugsfrage enthalten, der jedoch unterschiedlich interpretiert wurde. Zu diesen interpretationen äußerte sich die Bundesregierung offiziell nicht, sondern bezog sich allgemein auf die Resolution. im Rahmen der EPZ-Nahostkonsultationen allerdings präzisierte die Bundesregierung ihre Haltung; dies geschah jedoch nicht erst mit der Erklärung vom November 1973, sondern bereits kurz nach dem Beginn der EPZ Anfang 1971 während der Erarbeitung eines ersten gemeinsamen Nahost-Papiers. in den gesprächsunterlagen für die Beratungen über das Nahost-Papier zu Beginn des Jahres 1971 wurden »keine wesentlichen gebietsannexionen«28 als eine Voraussetzung für dauerhaften Frieden erachtet, gebietsannexionen generell wurden damit jedoch nicht ausgeschlossen. im Mai 1971 stimmten die Außenminister der EPZ-Staaten einem von der Arbeitsgruppe Nahost und dem Politischen Komitee erarbeiteten Nahost-Bericht zu, der als wesentlichen Bestandteil einer Friedensregelung festhält: »le retrait des forces armées israéliennes des territoires occupés lors du conflit, compte tenu éventuellement de rectifications mineures agréées par les parties, aux frontières et aux lignes antérieures à ce conflit«.29 Damit wird die Möglichkeit kleinerer einvernehmlicher Änderungen eingeräumt, in Erweiterung der Resolution 242. Diese Formulierung beinhaltet umgekehrt die Ansicht, dass ohne Einigung der Parteien ein vollständiger Rückzug der israelischen Armee nötig ist. in einem wenig später im Nahostreferat erstellten Sachstand zur Rückzugsfrage wurde dazu festgehalten: »Die Rückzugsfrage ist in der Präambel und Ziff. 1 i [der Resolution Nr. 242; A. B.] geregelt. Die Präambel betont die unzulässigkeit des gebietserwerbs durch Krieg. […] Die angenommene englische Fassung hat die Frage des umfangs der Rückzugsverpflichtungen israels und den Zeitpunkt bewusst offen gelassen, da die Parteien sich nicht auf eine Formel einigen konnten. Da aber die Präambel auf das in Art. 2 Abs. 4 der uN-Charta niedergelegte Verbot des gebietserwerbs durch Krieg Bezug nimmt, ist klargestellt, dass israel nicht aufgrund militärischer Besetzung territoriale gewinne erzielen sollte.«30

Diese Haltung vertrat die Bundesregierung auch vor der Verabschiedung der Erklärung vom 6. November 1973: »trotz der bekannten unklaren Formulierung im englischen text der Resolution Nr. 242 […] kann man es als allgemeine Auffassung ansehen, dass eine Friedensregelung im Prinzip auf den grenzen von vor dem Junikrieg 1967 basieren muss, von kleineren Änderungen hier und dort abgesehen (›minor rectifications‹), zumal die Resolution vom 22.11.1967 die ›unzulässigkeit von gebietserwerb durch Krieg‹ ausdrücklich betont.«31

28 29 30 31

PA AA, B 36/Bd. 397: i B 4 (Redies) an Dg. i B, 21. Januar 1971, Betr.: gesprächsunterlage für die EWg-Nahostsitzung vom 25. bis 27.1. in Paris [Hervorhebung A. B.]. PA AA, B 150/Bd. 228: Aufzeichnung Redies, 28. April 1971, Betr.: Eg-Nahost-Konsultationen, Anlage: Consultation à Six sur le Moyen-Orient – Rapport du Comité politique, S. 3. PA AA, B 36/Bd. 398: i B 4 (gez. Redies), 28. Juni 1971, Anlage 2 zur lage Nahost (Sachstand): Rückzug »aus besetzten gebieten« oder »aus den besetzten gebieten«. PA AA, B 150/Bd. 291: Aufzeichnung lahn, 29. Oktober 1973, Betr.: Anregungen für die Haltung der Bundesregierung zu den Fragen einer Nahost-Friedensregelung.

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in der Erklärung vom November 1973 war der Aspekt einvernehmlicher grenzänderungen dann nicht mehr explizit formuliert, es kann jedoch aufgrund der oben wiedergegebenen Auffassung davon ausgegangen werden, dass die Formulierung der Erklärung einvernehmliche grenzänderungen zulässt. Eine grundlegende inhaltliche Veränderung der deutschen Position liegt daher hier ebenfalls nicht vor, allerdings erfolgte zu Beginn der EPZ eine Präzisierung der Haltung im Rahmen des gemeinsamen Nahost-Papiers. Was den Aspekt des gemeinsamen europäischen Auftretens anbelangt, kann jedoch durchaus von einer Europäisierung gesprochen werden, da die Bundesregierung mit den anderen EPZ-Partnern Auffassungen zu einem relevanten sicherheitspolitischen Problem veröffentlichte. Die in der Erklärung angesprochene Palästinenser-Frage wurde vorwiegend als Flüchtlingsfrage diskutiert. Davon ist sowohl in der Resolution Nr. 242 die Rede (»refugee problem«/»problème des réfugiés«) als auch in dem bereits erwähnten Nahost-Bericht vom Mai 1971. in dem Bericht wurde als grundlage der Flüchtlingsfrage die Resolution der generalversammlung der Vereinten Nationen Nr. 194 vom 11. Dezember 1948 genannt. Artikel 11 der Resolution sah Folgendes vor: »[t]he refugees wishing to return to their homes and live at peace with their neighbours should be permitted to do so at the earliest practicable date, and that compensation should be paid for the property of those choosing not to return and for loss of or damage to property which, under principles of international law or in equity, should be made good by the governments or authorities responsible«.32

Von einer eigenen Heimat o.  ä. war nicht die Rede. Demgegenüber stellt die EPZErklärung einen deutlichen Fortschritt dar. im Auswärtigen Amt war man jedoch bereits vor der Verabschiedung der Neuner-Erklärung im November davon überzeugt, die Palästinenser nicht nur als Flüchtlinge zu betrachten. Den Palästinensern müsse »in irgendeiner Form eine eigene Heimat, eine staatliche identität gegeben werden, um ihnen das gefühl zu nehmen, stets als Fremdlinge in den verschiedenen arabischen ländern leben zu müssen.«33 Verglichen mit der Erklärung der Neun, die allgemein »legitime Rechte« anerkennt, wurden diese Rechte in der Auffassung der Bundesregierung konkretisiert, wenn bereits von »staatlicher identität« gesprochen wurde. Sicherlich nicht zufällig fehlte in der Erklärung der Begriff des »palästinensischen Volkes«. Damit wurden weitergehende völkerrechtliche Konsequenzen – das Selbstbestimmungsrecht der Völker – umgangen.34 Dieses Selbstbestimmungsrecht der Völker, verankert in Art. 1 Abs. 2 der Charta der Vereinten Nationen, wurde am 24. Oktober 1970 in einer Resolution der

32 33 34

Resolution Nr. 194 vom 11. Dezember 1948, in: Yearbook of the United Nations 1948–49, S. 174–176, Zitat S. 175. Online: https://unyearbook.un.org/ (letzter Zugriff 25. Juli 2016). PA AA, B 150/Bd. 291: Aufzeichnung lahn, 29. Oktober 1973, Betr.: Anregungen für die Haltung der Bundesregierung zu den Fragen einer Nahost-Friedensregelung, S. 5. Kinan Jaeger: Der »Staat Palästina«. Herausforderung deutscher Außenpolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 49 (2000), S. 31–38.

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generalversammlung präzisiert. Danach haben alle Völker das Recht, frei über ihren politischen Status zu entscheiden. Zudem werden verschiedene Möglichkeiten der Ausübung dieses Rechts genannt, darunter »[t]he establishment of a sovereign and independent State, the free association or integration with an independent State or the emergence into any other political status«.35 Die Haltung der Bundesregierung (»staatliche identität«) deutet die Zuerkennung des Rechts auf Selbstbestimmung für die Palästinenser an, ohne es explizit zu erwähnen. in der Erklärung war also keine Position enthalten, die über die schon zuvor von der Bundesregierung vertretene hinausgegangen wäre. in einem weiteren teil der EPZ-Erklärung vom November 1973 wird darauf verwiesen, »that according to resolution no. 242 the peace settlement must be the object of international guarantees.«36 in der Resolution Nr. 242 ist an zwei Stellen von garantien die Rede. So bestärkt der Sicherheitsrat die Notwendigkeit »[f ]or guaranteeing freedom of navigation through international waterways in the area« sowie »[f ]or guaranteeing the territorial inviolability and political independence of every State in the area«.37 Von einer internationalen garantie einer Friedensregelung wird nicht explizit gesprochen. in den bereits erwähnten gesprächsunterlagen für die Beratungen im EPZ-Rahmen Anfang 1971 werden von deutscher Seite als wichtige Voraussetzung eines dauerhaften Friedens »Sicherheitsgarantien durch eindeutige Verpflichtungen der großmächte und entmilitarisierte Zonen«38 angesehen. Dass eine Friedensregelung also prinzipiell durch nicht näher beschriebene garantien abzusichern sei, stand für die Bundesregierung außer Frage. Der Nahost-Bericht vom Mai 1971 hielt als Notwendigkeit fest: »[l]a mis en œuvre d’un système de garanties collectives«.39 Eine Erweiterung und Präzisierung der Haltung in der Frage der garantien stellte hingegen die Einigung der EPZ-Staaten auf ein weiteres gemeinsames internes Dokument im März 1972 dar, in dem detailliert Stellung bezogen wurde zu Fragen, welche Regelung von welchen Akteuren auf welche Art und Weise garantiert werden sollte.40 Dadurch änderte sich nicht die grundhaltung der Bundesregierung, dass garantien notwendig seien, diese wurde jedoch im europäischen Rahmen deutlich erweitert und präzisiert.

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Resolution 2625 vom 24. Oktober 1970, in: Yearbook of the United Nations 1970, S. 788–792, hier S. 791. Online: https://unyearbook.un.org/ (letzter Zugriff 25. Juli 2016). PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 104978: Drahtbericht aus Brüssel Nr. 3779, 6.11.1973, Betr.: EPZ Nahost, hier: Ministertreffen vom 6. Nov[ember] in Brüssel. Resolution 242 (1967) of 22 November 1967, S. 8. PA AA, B 36/Bd. 397: i B 4 (Redies) an Dg. i B, 21. Januar 1971, Betr.: gesprächsunterlage für die EWg-Nahostsitzung vom 25. bis 27.1. in Paris. PA AA, B 21/Bd. 753: i B 4 an 24 Vertretungen der Bundesrepublik Deutschland, 26. Mai 1971, Betr.: Nahost-Konsultationen der Eg-Außenminister, Anlage: Consultation a six sur le MoyenOrient, Rapport du Comité politique. PA AA, B 21/Bd. 744: Ministère des Affaires Étrangères, RM (72) 1: garanties de l’accord de paix, luxembourg, le 29 mars 1972.

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Zur Durchsetzung dieser garantien sollten laut Erklärung vom 6. November 1973 friedenserhaltende Streitkräfte in entmilitarisierte Zonen entsendet werden. Die Schaffung entmilitarisierter Zonen wird bereits in der Resolution 242 genannt, die von der Bundesregierung wiederholt als grundlegend bezeichnet wurde. Auch dieser Aspekt wurde im Rahmen des Nahost-Berichts vom Mai 1971 konkretisiert: »[C]réation de zones démilitarisées entre israël et ses voisins et de zones d’interposition sur certains points.«41 Zu einer Entsendung von Streitkräften bezog die Bundesregierung erst durch die Zustimmung zum Nahost-Bericht Stellung, in dem festgehalten wurde: »[S]tationnement d’éléments des Nations unies: dans les zones démilitarisées, des groupes d’observation et de contrôle, non armes; dans les zones d’interposition, des forces d’interposition, armées«.42 Die untersuchten Einzelaspekte führen zu verschiedenen Befunden. Es kann zunächst festgehalten werden, dass nicht von Europäisierung in dem Sinne gesprochen werden kann, dass sich bestehende Haltungen durch die EPZ grundlegend geändert hätten; eine Präzisierung und teilweise Erweiterung im Zuge der EPZ-Konsultationen konnten jedoch nachgewiesen werden. Dies geschah allerdings vor der Verabschiedung der gemeinsam veröffentlichten Erklärung vom November 1973. Zudem wurde deutlich, dass auch innerhalb der »Downloading-Europäisierung« weiter differenziert werden sollte zwischen den genannten verschiedenen Arten: Änderung, Präzisierung und Erweiterung bestehender Positionen. Die Verabschiedung einer gemeinsamen Erklärung der EPZ-Staaten führte also nicht zu einer Änderung der deutschen Positionen, zeigt aber, dass auch von deutscher Seite bevorzugt wurde, sich mit den europäischen Partnern öffentlich zum Nahostkonflikt zu äußern und nicht allein als Bundesregierung. Dies kann entsprechend der uploading-Dimension als Europäisierung bezeichnet werden. Bei der Verabschiedung der Erklärung kamen die Außenminister überein, zukünftig nicht entgegen der Erklärung zu handeln und mahnten diesbezüglich Disziplin an.43 im Auswärtigen Amt wurde betont, dass der text »nur von den Neun gemeinschaftlich und nicht von den einzelnen Staaten auszulegen und weiterzuentwickeln« sei. Zudem würden Versuche, »eigene Vorstellungen in den gemeinsamen text hineinzuinterpretieren […] den Konsens in Frage stellen.«44 Vor dem Hintergrund dieser Weisung ist zu fragen, inwiefern sich die Bundesregierung an diesen europäischen Konsens hielt. Mit Blick auf das Europäisierungskonzept entspricht dies der Downloading-Dimension im Sinne des Vertretens gemeinsamer Positionen in der bilateralen Diplomatie.

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PA AA, B 21/Bd. 753: i B 4 an 24 Vertretungen der Bundesrepublik Deutschland, 26. Mai 1971, Betr.: Nahost-Konsultationen der Eg-Außenminister, Anlage: Consultation a six sur le MoyenOrient, Rapport du Comité politique. Ebd. PA AA, B 150/Bd. 292: Plurex-Drahterlass Nr. 4007 an 13 Vertretungen, 7. November 1973. PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 108882: Von der gablentz über Dg 20 an das Referat 240, 8. November 1973, Betr.: Ortex zur Nahost-Deklaration der Neun vom 6.11. (Anlage).

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BilAtERAlE DEutSCHE NAHOStPOlitiK

Der ägyptische Botschafter bekundete gegenüber Staatssekretär Frank die Zufriedenheit seiner Regierung mit der Erklärung vom 6. November 1973 und fragte, ob dies nun auch die Haltung der Bundesregierung sei. Frank verwies darauf, dass es sich bei der Erklärung nicht um die Einzelmeinungen der Regierungen handle, sondern um eine gemeinsame europäische Haltung. »Diese trete an die Stelle der einzelnen Regierungen und löse diese gewissermaßen ab. insofern sei die im Kommuniqué vertretene linie nunmehr auch die linie der Bundesregierung.«45 in diesem Fall wurde die deutsche Nahostpolitik sogar mit der europäischen gleichgesetzt, was insofern für eine Europäisierung spricht, als in bilateralen Kontakten die europäische Haltung vertreten wurde. Wenig Begeisterung hingegen rief die Erklärung in tel Aviv hervor. Wie der israelische Botschafter in Bonn, Eliashiv Ben-Horin, dem leiter der Politischen Abteilung 3, Dr. lahn, mitteilte, war die israelische Regierung der Ansicht, dass die Erklärung einseitig zugunsten der arabischen Seite formuliert sei, insbesondere bestehe in der Flüchtlingsfrage ein gegensatz zwischen der Resolution 242 und der EPZ-Erklärung. lahn rückte jedoch trotz dieser Kritik nicht von dem text ab.46 Dies wurde wenige tage später im Rahmen eines weiteren gesprächs bestätigt. lahn informierte Ben-Horin in diesem gespräch über die letzte Sitzung des Politischen Komitees, in der die Politischen Direktoren darin übereingekommen waren, an der Erklärung festzuhalten. israel habe, so äußerte lahn, den text einseitig beurteilt und beispielsweise nicht die Formulierung der anerkannten und sicheren grenzen zur Kenntnis genommen.47 Auch gegenüber israel bezog sich die Bundesregierung auf die EPZ, wenn auch nicht davon gesprochen wurde, dadurch die Haltung der eigenen Regierung abzulösen. im Januar 1974 trafen der algerische industrie- und Energieminister Abdessalam sowie der saudi-arabische Erdölminister Yamani in der Bundesrepublik mit verschiedenen Regierungsvertretern zusammen. Hauptthema des gesprächs mit Außenminister Walter Scheel war die »Frage der deutschen Haltung im Nahost-Konflikt im lichte der Neuner-Resolution«.48 Das wichtigste Anliegen der beiden Minister bestand darin, von deutscher Seite eine präzise Auskunft darüber zu erhalten, ob die Erklärung vom November 1973 in dem Sinne zu interpretieren sei, dass sich israel aus allen besetzten gebieten zurückzuziehen habe. ihrer Auffassung nach sei die Erklärung diesbezüglich bewusst zweideutig formuliert. Eindeutig hingegen teilten die Minister mit, welche Haltung sie selbst – die nach eigenen Angaben im Auftrag der erdölproduzierenden arabischen 45 46 47 48

PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 104952: Vermerk Redies, 13. November 1973, Betr.: gespräch des Herrn Staatssekretärs mit dem ägyptischen Botschafter am 7. November. PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 104952: Aufzeichnung Kuhnt, 14. November 1973, Betr.: gespräch des israelischen Botschafters Ben-Horin mit Herrn D 2 am 12. November 1973. PA AA, B 150/Bd. 293: Aufzeichnung Redies, 20.11.1973, Betr.: Besuch des israelischen Botschafters bei Herrn D 2 am 16. November. PA AA, B 150/Bd. 297: Vermerk Dg. 40, 17. Januar 1974, Betr.: Wesentlicher inhalt der gespräche der Minister Abdessalam und Yamani mit dem Herrn Bundesminister am 17. Januar 1974.

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länder agierten – bevorzugten: »Für die künftigen Beziehungen zwischen den arabischen ländern und Europa sei es von entscheidender Wichtigkeit, daß Europa sich deutlicher als bisher erkläre, daß es für die Räumung aller von israel besetzter gebiete sei.«49 um keine Missverständnisse aufkommen zu lassen, wurde darauf hingewiesen, dass diese »Klarstellungen« bis zum nächsten treffen der arabischen Ölminister Mitte Februar erfolgt sein sollten, um »gute Voraussetzungen […] für die lösung der noch bestehenden Probleme im energiepolitischen Bereich« zu schaffen. in seiner Antwort wies der deutsche Außenminister Scheel zunächst auf das allgemeine Bestreben der Bundesregierung hin, im Kreis der Neun eine gemeinsame Haltung zu erreichen, was durch die Erklärung vom November erreicht worden sei. »Die darin zum Ausdruck gekommene Position sei unsere Haltung, die wir gegenüber jeder Seite mit Festigkeit vertreten.«50 Die Notwendigkeit einer Präzisierung der Erklärung sah Scheel zunächst nicht. Allerdings bot er den beiden Ministern an, ihren Wunsch im EPZ-Rahmen vorzubringen und dort den teil der Neuner-Erklärung mit Bezug zur Rückzugs- bzw. grenzfrage erneut zu erörtern. Bereits am tag nach dem treffen der Minister kam die EPZ-Arbeitsgruppe Naher Osten zusammen, und der deutsche Vertreter unterrichtete seine Kollegen über den Besuch der arabischen Minister sowie deren Anliegen. Nach einer kurzen Diskussion kamen die Nahostreferenten überein, keine weiteren gemeinsamen Erläuterungen und interpretationen zu formulieren. Der deutschen Regierung oblag es im Rahmen ihrer Präsidentschaft in der EPZ, die arabischen Regierungen über diesen Entschluss in Kenntnis zu setzen.51 im Auswärtigen Amt jedoch sprach sich der Politische Direktor der Abteilung 3, lahn, für eine Präzisierung der deutschen Haltung aus. Er verwies dabei u. a. auf Äußerungen der italienischen und belgischen Regierung, die sich für einen vollständigen israelischen Rückzug ausgesprochen hätten – abgesehen von möglichen grenzänderungen, die jedoch nur bei Einvernehmen vorgenommen werden könnten. Ein unterlassen ähnlicher initiativen hätte für die Bundesrepublik negative Folgen: »Wir laufen nunmehr gefahr, dass sich eine neue arabische Druckwelle auf die europäischen länder künftig überwiegend gegen uns richten würde. Mit einer wieder stärker werdenden Politisierung der Erdölpolitik muss vor allem bei Störungen in den Friedensbemühungen gerechnet werden.«52 in dieser Situation schien es vordringlich, sich bilateral mit den Vertretern der arabischen (Öl-)Staaten zu verständigen. Zu diesem Zweck wurden am 30. Januar 1974 gleichlautende Schreiben an den algerischen und saudi-arabischen Minister gesendet, in denen Außenminister Scheel die deutsche Haltung darlegte. Das Schreiben beginnt mit dem Verweis auf die bereits erfolgte unterrichtung über die Entscheidung der Neun, keine weitere Stellungnahme zu ihrer Erklärung 49 50 51 52

Ebd. Ebd. PA AA, B 150/Bd. 297: Vermerk Niemöller, 22. Januar 1974, Betr.: Sitzung der Arbeitsgruppe Naher Osten am 18.1.1974. PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 104956: lahn an Herrn Minister über Staatssekretär, 31. Januar 1974, Betr.: Schreiben des Herrn Ministers an die Erdölminister Yamani und Abdessalam, S. 2.

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abzugeben. Dem wurde dann die »eigene Haltung der Bundesregierung« gegenübergestellt.53 Damit legte Scheel nicht die Erklärung der Neun weiter aus, sondern äußerte sich ausschließlich bezüglich der deutschen Haltung, sodass er nicht entgegen der Absprache handelte. Allerdings erfolgte im gegensatz zu den Äußerungen von Staatssekretär Frank gegenüber dem ägyptischen Botschafter eine klare trennung zwischen der europäischen und der deutschen Haltung. Hinsichtlich der grenzfrage wurde den Ministern mitgeteilt, dass die Bundesregierung prinzipiell von der Möglichkeit friedlich vereinbarter grenzänderungen zwischen Staaten ausgehe, was »unserer Auffassung [entspricht], dass das Recht auf eine Wiedervereinigung des deutschen Volkes offen gehalten werden muss.«54 Die Haltung wurde mit einem deutschlandpolitischen Argument begründet, nicht etwa damit, dass dies europäischer Konsens sei, obwohl das Papier vom Mai 1971 diese Formulierung (»rectifications mineures«) enthielt. Bezogen auf den Nahostkonflikt bedeutete dies aus Sicht der Bundesregierung, dass ohne einvernehmlich beschlossene grenzänderungen von denjenigen grenzen auszugehen sei, die vor dem Sechs-tage-Krieg 1967 bestanden hatten. Daraus folgte die Notwendigkeit des vollständigen Rückzugs israelischer truppen aus den besetzten gebieten, wenn die Akteure nichts anderes vereinbaren würden.55 Von Europäisierung hätte dann gesprochen werden können, wenn Außenminister Scheel den inhalt der Erklärung vom November 1973 als deutsche Position wiedergegeben bzw. die deutsche mit einer europäischen Haltung in Beziehung gesetzt hätte. Die für die Bundesregierung übermittelten Auffassungen stellten jedoch keinen Widerspruch zur Erklärung dar. Aus dem darin enthaltenen grundsatz der unzulässigkeit des gewaltsamen gebietserwerbs können die genannten Positionen abgeleitet werden. Dem Vorgang sollte nach Möglichkeit keine allzu große Aufmerksamkeit zuteilwerden, eine Veröffentlichung des Briefes war nicht vorgesehen. Auf Weisung von Staatssekretär Frank war es den deutschen Auslandsvertretungen lediglich gestattet, einzelne teile des Briefes vorzulesen, der Brieftext durfte jedoch nicht ausgehändigt werden.56 Die israelische Regierung zeigte sich enttäuscht, nachdem sie Kenntnis von den Schreiben an die arabischen Minister erlangt hatte. Den Akten ist jedoch nicht zu entnehmen, welche Passagen der israelischen Seite bekannt waren. Das gespräch zwischen dem israelischen Botschafter in Bonn, Ben-Horin, und Staatssekretär Frank am 27. März 1974 hatte dann auch die Frage zum gegenstand, inwiefern die Briefe eine Abkehr von der Erklärung vom November 1973 darstellten.57 Ben-Horin warf der Bundesregierung vor, über die Nahosterklärung hinausgegangen zu sein und dadurch der arabischen Seite nachgegeben zu haben. Staatssekretär Frank schilderte die Angele53 54 55 56 57

PA AA, B 150/Bd. 298: Plurex-Drahterlass Nr. 681, 13.2.1974, Betr.: Besuche Yamani und Abdessalam. Ebd. Ebd. PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 104956: Vermerk Dg. 31, 21. März 1974. PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 104770: Niemöller an Herrn Staatssekretär, 28. März 1974, Betr.: gespräch Staatssekretär Dr. Frank mit dem israelischen Botschafter Ben-Horin am 27. März.

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genheit aus deutscher Sicht. Nachdem bei den europäischen Partnern keine Bereitschaft bestanden hätte, eine weitergehende gemeinsame interpretation der Erklärung zu erarbeiten, sei von einem Partner dennoch eine sehr weitgehende Erklärung abgegeben worden. Dies habe die Bundesregierung veranlasst, ihrerseits tätig zu werden und ihre Haltung in Form eines Briefes mitzuteilen. Was inhaltliche Aspekte anbelange, »müsste der inhalt des Briefes auf dem Hintergrund unserer Haltung zu den eigenen grenzproblemen gesehen werden.«58 Der israelische Botschafter sollte seiner Regierung mitteilen, dass die Bundesregierung durch die Briefe keine Änderung oder Erweiterung der Neuner-Erklärung sehe, was Ben-Horin jedoch nicht überzeugte. Wie oben bereits angedeutet, beruhte die Haltung der Bundesregierung in der grenz- wie in der Rückzugsfrage auf dem Prinzip der unzulässigkeit des gewaltsamen gebietserwerbs. »Aus diesem grundsatz leitet sich die Folgerung ab, daß im Krieg besetzte gebiete geräumt werden müssen, sofern die Beteiligten nicht in einer einvernehmlichen Regelung eine grenzänderung vereinbaren.«59 Diese Folgerung war so explizit in der Neuner-Erklärung nicht enthalten. Das Verhalten gegenüber dem israelischen Vertreter erscheint daher wenig überzeugend. Einerseits stand das Bemühen, die eigene Haltung in den Rahmen der Erklärung der Neun zu stellen; andererseits wurde Ben-Horin darüber in Kenntnis gesetzt, dass sich die Bundesregierung eben doch zur initiative gezwungen sah und gegenüber den beiden Ministern die grenzfrage thematisiert hatte, was nicht explizit gegenstand der Erklärung war. Begründet wurde dies auch gegenüber der israelischen Seite mit einem deutschlandpolitischen Argument (eigene grenzprobleme) und nicht etwa mit dem europäischen Konsens hierüber, was im Sinne der EPZ-Ziele zu erwarten gewesen wäre.

DEutSCHE NAHOStPOlitiK iN DEN VEREiNtEN NAtiONEN

Als wichtiger Bestandteil der EPZ war die Abstimmung der Vertreter der Mitgliedstaaten bei internationalen Organisationen vorgesehen. Diese wurden angewiesen, »untereinander einen Meinungsaustausch zu pflegen und sich regelmäßig abzustimmen. Sie streben auf der grundlage der erhaltenen Weisungen gemeinsame Auffassungen zu den in den internationalen Organisationen behandelten wichtigen Fragen an. Dieser Abstimmung kommt umso größere Bedeutung zu, als in diesen gremien der grad der Einigkeit der Neun in den Diskussionen und bei der Stimmabgabe öffentlich in Erscheinung tritt.«60

58 59

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Ebd. PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 104770: Niemöller über Dg 31 an Büro Staatssekretäre, 26. März 1974, Betr.: gespräch des Herrn Staatssekretärs mit dem israelischen Botschafter Ben-Horin, hier: Briefe des Herrn Bundesministers an die Erdölminister Yamani und Abdessalam, Anlage: Sprechzettel. PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 108886: Erlass des Herrn Staatssekretärs an alle diplomatischen Vertretungen sowie Vertretungen bei internationalen Organisationen, 6. Juni 1973, Betr.: Politische Zusammenarbeit der gemeinschaftsländer (EPZ) in Drittstaaten und bei internationalen Organi-

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Mit Blick auf den Beitritt zu den Vereinten Nationen (VN) im September 1973 wurde im Auswärtigen Amt ein Papier zur VN-Politik nach dem Beitritt erstellt. im ersten Punkt der dort formulierten leitlinien heißt es: »Die Bundesrepublik Deutschland wird ihre Mitgliedschaft in den VN als ein europäischer Staat ausüben, für den das Zusammenwirken der europäischen Partner auch in den VN notwendig ist. Die Bundesregierung wird deshalb ihre VN-Politik in enger Abstimmung mit den Eg-Partnern betreiben.«61 Ausgehend von diesen Absichtserklärungen ist danach zu fragen, inwiefern die Bundesregierung in den Vereinten Nationen im Rahmen der EPZ agierte. An gelegenheiten mangelte es nicht, schließlich standen verschiedene Aspekte des Nahostkonflikts regelmäßig auf der tagesordnung der Vereinten Nationen. Der Blick richtet sich dabei auf die generalversammlung der Vereinten Nationen, im Rahmen dieses Beitrages auf die Sitzungsperiode der 29. generalversammlung im Jahr 1974 und den Punkt »Question of Palestine«. Aus der Vielzahl an Aktivitäten in New York können nur diejenigen berücksichtigt werden, zu denen entsprechende Akten vorliegen. Den Auftakt zur Koordinierung der Haltungen in der generalversammlung des Jahres 1974 bildete ein von 72 Staaten (darunter vornehmlich arabische und afrikanische) eingebrachter Resolutionsentwurf, der sich dafür aussprach, die PlO als Vertreterin des palästinensischen Volkes an den Beratungen bezüglich dieses tagesordnungspunktes zu beteiligen.62 im Vorfeld der Abstimmung überraschte die französische Seite die EPZ-Partner, indem sie ihnen in der Sitzung der Arbeitsgruppe Nahost am 10. Oktober 1974 mitteilte, dass der französische Vertreter in New York bereits Weisung erhalten habe, für die Resolution zu stimmen. im gegensatz dazu hatten die anderen Regierungen noch keine Entscheidung getroffen. italien tendierte zu einem positiven Votum, großbritannien zu einem negativen. Die restlichen sechs Vertreter sprachen sich für eine Enthaltung aus. trotz erheblicher Kritik am französischen Vorgehen und Appellen, »eine gemeinsame Haltung entsprechend der Auffassung der Mehrheit zu ermöglichen«63, blieb die französische Haltung unverändert. Am tag der Abstimmung in New York, am 14. Oktober 1974, trafen sich die EPZAußenminister, um doch noch ein abgestimmtes Vorgehen zu erreichen. in Vertretung des Außenministers appellierte auch Staatsminister Wischnewski an den französischen Außenminister Sauvagnargues, sich der Haltung der Mehrheit anzuschließen, jedoch ohne Erfolg. Sauvagnargues spielte die unstimmigkeiten vielmehr herunter, indem er darauf hinwies, dass ein einheitliches Stimmverhalten bisher auch nicht üblich gewesen

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sationen, Anlage: gemeinsame Weisung an die Botschafter in Drittländern sowie an die Ständigen Vertreter bei internationalen Organisationen (in der Fassung vom 5. Juni 1973). PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 108884: gruppe 23, 29. Mai 1973, Betr.: VN-Politik nach dem Beitritt. united Nations general Assembly, 29th Session, Official Records: 2267th Plenary Meeting, Monday, 14 October 1974, Agenda item 108: Question of Palestine, S. 657. Online: http://www. un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/PV.2267 (letzter Zugriff 25. Juli 2016). PA AA, B 150/Bd. 314: Plurex-Drahterlass, 10.11.1974, Betr.: tOP Palästina.

Eine europäisierte Außenpolitik? Die Nahostpolitik der Bundesrepublik Deutschland

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sei.64 Der Entwurf wurde schließlich mit großer Mehrheit als Resolution Nr. 3210 (XXiX) angenommen, unter den 105 Befürwortern befanden sich Frankreich, zudem irland und italien. Die anderen sechs EPZ-Mitglieder enthielten sich, die vier gegenstimmen kamen von Bolivien, der Dominikanischen Republik, israel und den uSA.65 Zwar stimmte die Bundesrepublik mit der Mehrheit der EPZ-Staaten, doch konnte trotz des Bemühens um ein einheitliches Auftreten dieses nicht erreicht werden. Zur Vorbereitung weiterer Themen traf sich zunächst die Arbeitsgruppe Nahost am 6. November 1974 in Paris. Obwohl noch kein Resolutionsentwurf vorlag, berieten sich die jeweiligen Referenten über mögliche Szenarien. Dabei gingen sie davon aus, dass ein von arabischer Seite eingebrachter text mit Sicherheit folgende Elemente beinhalten würde: Erstens die Wiederholung des grundsatzes der Resolution Nr. 242, dass gebietserwerb durch gewalt unzulässig ist, sowie zweitens die Forderung nach der Anerkennung des Rechts der Palästinenser auf Selbstbestimmung. Die Mitglieder der Arbeitsgruppe waren der Ansicht, dass als Ausgleich für die genannten Aspekte die Anerkennung der Souveränität der Staaten verankert werden müsste, um das Existenzrecht israels nicht in Frage zu stellen. Das Selbstbestimmungsrecht per se wurde nicht abgelehnt.66 Nachdem schließlich zwei Resolutionsentwürfe übermittelt worden waren, berieten sich die VN-Vertreter der EPZ-Staaten am 18. November 1974 über ihr Stimmverhalten. Der erste Entwurf enthielt u. a. die Bestätigung des Selbstbestimmungsrechts für die Palästinenser sowie ihr Recht auf nationale unabhängigkeit und Souveränität. israel und das Existenzrecht des Staates wurden mit keinem Wort erwähnt, andere ausgleichende Elemente fehlten ebenfalls. Der zweite Entwurf sah vor, der PlO einen Beobachterstatus bei den Vereinten Nationen zuzuerkennen.67 Während eines treffens der EPZ-Botschafter in New York am 22. November 1974 zeigte sich, dass bezüglich des ersten textes alle Regierungen bis auf die deutsche und die niederländische entweder bereits Weisungen zur Enthaltung gegeben hatten oder nach Auffassung der Vertreter in New York dazu neigten. Von deutscher und niederländischer Seite wurde eine Nein-Stimme bevorzugt.68 Der französische Vertreter guiringaud appellierte daraufhin an die Solidarität der beiden Regierungen, sich der Mehrheit anzuschließen. Der deutsche Vertreter in New York, von Wechmar, äußerte dazu, dass die Bundesregierung allenfalls umgestimmt werden könnte, wenn die gemeinsame »explanation of vote« bestimmte Elemente enthalte. Dem schloss sich sein

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PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 108882: Drahtbericht aus luxemburg Nr. 146, 14.10.1974, Betr.: Haltung der Neun zur PlO in den VN. Yearbook of the United Nations 28 (1974), S. 226. Online: https://www.unyearbook.un.org (letzter Zugriff 25. Juli 2016). PA AA, B 150/Bd. 316: Drahterlass an unogerma New York Nr. 1688, 8.11.1974, Betr.: tOP Palästina. PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 104987: Drahtbericht aus New York uNO Nr. 2423, 18.11.1974, Betr.: EPZ-Besprechung Palästina-Resolution. PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 104987: Drahtbericht aus New York uNO Nr. 2117, 22.11.1974, Betr.: 29. gV-Palästina-Debatte, hier: EPZ-Sitzung über Stimmverhalten.

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niederländischer Kollege an und verwies insbesondere darauf, israel und sein Existenzrecht in der »explanation of vote« ausdrücklich zu erwähnen. Dieses Vorgehen war von deutscher Seite im Vorfeld bereits geplant worden. im Wissen, dass eine einheitliche Haltung nur bei Stimmenthaltung möglich sein würde, »wollen wir aus taktischen gründen im Rahmen der Neun zunächst eine Neigung zu einer Ablehnung erkennen lassen«69, um als gegenleistung für das umschwenken auf eine Enthaltung bestimmte Elemente in der gemeinsamen »explanation of vote« zu verankern. Dazu gehörte die Anerkennung der Souveränität, territorialen integrität und unabhängigkeit aller Staaten der Region – selbstverständlich auch israels. Dieses Vorhaben schien aufzugehen, die von französischer Seite vorgelegte gemeinsame »explanation of vote« beinhaltete die geforderten Aspekte.70 Hinsichtlich des zweiten Entwurfs schwankte das Votum zwischen Enthaltung und Ablehnung, allerdings waren alle davon überzeugt, nach Rücksprache in den Hauptstädten eine gemeinsame Ablehnung zu erreichen. Eine zweite Sitzung in New York sollte das einheitliche Auftreten der EPZ-Staaten absichern. Während die Bundesrepublik angesichts der gewünschten »explanation of vote« ihre Enthaltung beim ersten Entwurf bestätigte, machte der niederländische Vertreter dies davon abhängig, dass alle EPZ-Vertreter beim zweiten Entwurf mit Nein stimmten. Dem konnte wiederum guiringaud nicht nachkommen, der Weisung hatte, sich auch in der Abstimmung über den zweiten text zu enthalten. Auch das Engagement der Belgier, italiener und Dänen, die ihren französischen Kollegen unter Verweis auf das deutsche und niederländische Einlenken »beschworen, Frankreich möge doch die Einheit der Neun nicht sprengen«71, blieb erfolglos, sodass von neun EPZ-Staaten acht gegen den zweiten Entwurf stimmten, Frankreich sich jedoch enthielt. Der französische Vertreter sorgte noch in einem weiteren Fall für Missstimmung. Er hatte Weisung aus Paris erhalten, die von Frankreich selbst formulierte »explanation of vote« zum Entwurf betreffend die Palästina-Frage zu ändern und die auf deutschen und niederländischen Wunsch enthaltene Erwähnung israels zurückzunehmen. Daher kam eine gemeinsame Erklärung nicht zustande und die Delegationen erläuterten die Stimmabgabe einzeln. Dennoch gaben die EPZ-Vertreter zum ersten Entwurf das gleiche Votum (Enthaltung) ab. Von Wechmar führte in seiner »explanation of vote« zum ersten Entwurf als grund für die Enthaltung die mangelnde Ausgewogenheit an. insbesondere das Fehlen jeglicher Bezüge zu bereits verabschiedeten Resolutionen wie Nr. 242 wog bei der Entscheidung schwer. Zudem werde im text nicht von Souveränität, territorialer integrität und unabhängigkeit aller Staaten der Region – israel eingeschlossen – gesprochen. 69 70 71

PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 104770: MDg. Dr. Jesser an das Ministerbüro, 22. November 1974, Betr.: Palästina-Debatte in der VN, Anlage: gesprächsunterlage. PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 104987: Drahtbericht aus New York uNO Nr. 2516, 22.11.1974, Betr.: 29. VN-gV, hier: französische Erklärung zur Stimmabgabe im Namen der Neun bei ResEntwurf a-l 741. PA AA, Zwischenarchiv/Bd. 104987: Drahtbericht aus New York uNO Nr. 2529, 22.11.1974, Betr.: 29. gV, hier: Abstimmung über Palästina-Resolution.

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Bezüglich des zweiten Entwurfs resultierte die Ablehnung daraus, dass die PlO kein Staat sei, aber nur Staaten ein Beobachterstatus eingeräumt werden konnte.72 Damit hatte von Wechmar zwar so argumentiert, wie es dem Konsens bei der Vorbereitung entsprach. Aber dieser Konsens in der EPZ stellte weder eine neue Haltung der Bundesregierung dar noch verwies von Wechmar in seinen Ausführungen explizit auf die EPZ. Die zentrale Rolle bei den Vorbereitungen wie auch in der »explanation of vote« spielten die Elemente der Resolution Nr. 242, die – wie bereits erwähnt – von der Bundesregierung unabhängig von der EPZ als grundlegend angesehen wurde. Allerdings ist ebenso festzuhalten, dass die Bundesregierung erstens sehr an einer Abstimmung mit den EPZPartnern interessiert war – von derartigen Abstimmungsprozessen mit anderen Staaten wird nicht berichtet – und zweitens trotz des französischen Ausscherens bei der Enthaltung blieb, obwohl die dafür gewünschte gemeinsame Erklärung nicht zustande kam. Neben den Abstimmungen über die Resolutionen und den Erklärungen dazu äußerten sich die VN-Vertreter auch allgemein zu den einzelnen tagesordnungspunkten, hier also zur Palästina-Frage. Zu Beginn seiner Ausführungen verwies von Wechmar auf die EPZ-Erklärung vom 6. November 1973, »to which we continue to subscribe whole-heartedly.«73 Daneben nannte er bereits bekannte Auffassungen der Bundesregierung zu einer Friedensregelung, wie sie in der Resolution Nr. 242 enthalten sind, darunter die Souveränität, territoriale integrität und unabhängigkeit jedes Staates der Region, damit auch israels. Andere Aspekte waren hingegen so deutlich noch nicht kommuniziert worden: »We support the Palestinian people’s right to selfdetermination. […] As a consequence of the right to self-determination, we recognize the right of the Palestinian people to decide itself whether to establish an independent authority […] or whether to choose another solution.«74 Von den Vertretern der EPZ-Staaten, die zur Palästina-Frage das Wort ergriffen, war von Wechmar nicht der einzige, der das Selbstbestimmungsrecht der Völker thematisierte. Der belgische Vertreter betonte im Zusammenhang mit den Resolutionsentwürfen die Notwendigkeit, »[to] give some definition to the lawful rights of the Palestinians, particularly the right to self-determination and to return.«75 Sein britischer Kollege sprach davon, »to enable the Palestinian people to express their personality and to exercise their legitimate political rights«.76 in ähnlicher Weise äußerten sich die Botschafter Frankreichs und italiens, wenn auch die sehr klare Formulierung von Wechmars nicht verwendet wurde.77 72 73 74 75 76 77

united Nations general Assembly, 29th Session, Official Records, 2296th Plenary Meeting, 22 November 1974, S. 1074. Online: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/PV.2295 (letzter Zugriff 25. Juli 2016). united Nations general Assembly, 29th Session, Official Records, 2291st Plenary Meeting, 19 November 1974, S. 969. Online: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/PV.2291 (letzter Zugriff 25. Juli 2016). Ebd., S. 969f. Ebd., S. 973. Ebd., S. 984. Ebd., S. 987–990.

70

Andreas Bestfleisch

Dies entsprach den Diskussionen im EPZ-Rahmen, zumindest war in den Vorbereitungssitzungen das Selbstbestimmungsrecht nicht geleugnet worden, es sollte lediglich dadurch nicht die Existenz israels infrage gestellt werden. Es wurde zudem schon darauf hingewiesen, dass die Bundesregierung intern bereits im Oktober 1973 von der Notwendigkeit einer »staatlichen identität« für die Palästinenser gesprochen hatte. Allerdings war bislang nicht in dieser Deutlichkeit das Selbstbestimmungsrecht der Palästinenser thematisiert worden. insgesamt ist zu konstatieren, dass die Abstimmung zu verschiedenen Resolutionsentwürfen überwiegend mit den EPZ-Partnern stattfand und gemeinsame Standpunkte erarbeitet wurden. Des Weiteren versuchte die Bundesregierung, die von ihr angestrebte »Ausgewogenheit« einzubringen, indem sie für eine Änderung des Stimmverhaltens die Erwähnung israels in der gemeinsamen »explanation of vote« forderte. Selbst als diese gemeinsame Erläuterung nicht zustande kam, blieb der deutsche VN-Vertreter bei dem abgesprochenen gemeinsamen Votum.

FAZit

Die untersuchten Beispiele haben gezeigt, dass von einer Europäisierung deutscher Nahostpolitik im umfassenden Sinne nicht gesprochen werden kann. So konnte keine grundlegende Veränderung bereits bestehender Positionen durch die Europäische Politische Zusammenarbeit festgestellt werden. Allerdings wurde gezeigt, dass durchaus manche Auffassungen im EPZ-Rahmen präzisiert und erweitert wurden, was für eine gewisse Bedeutung der EPZ für die Formulierung deutscher Nahostpolitik spricht. Das macht deutlich, dass im Rahmen der »Downloading-Europäisierung« weiter differenziert werden sollte zwischen grundlegenden Veränderungen bestehender Positionen und Präzisierungen sowie Erweiterungen von bestehenden Positionen. Eine weitere denkbare Konstellation ist die Übernahme der Haltung zu einer bestimmten Frage, zu der bislang noch keine Position bestanden hatte. im bilateralen Bereich wurde gegenüber Ägypten die europäische mit der deutschen Haltung gleichgesetzt, während in den Kontakten zu anderen arabischen Staaten und israel eine klare grenze zwischen diesen Ebenen gezogen wurde. Hier wurden offensichtlich je nach gesprächspartner bestimmte Auffassungen für adäquat erachtet. im Rahmen der Vereinten Nationen agierte die Bundesregierung hauptsächlich gemeinsam mit den EPZ-Staaten, sowohl was die Diskussion der Resolutionsentwürfe als auch was das Abstimmungsverhalten anbelangte. Zudem ist das Vorgehen, die eigene Position (Ausgewogenheit) in einer gemeinsamen europäischen Äußerung (»explanation of vote«) zu verankern, ebenfalls als Europäisierung zu qualifizieren. Dasselbe gilt für die Haltung der Bundesregierung hinsichtlich der in der EPZ zu diskutierenden Themen. Sie sprach sich klar für das Thema Naher Osten aus, um durch die Kooperation auf europäischer Ebene eigene außenpolitische Probleme zu umgehen. Diese Befunde verdeutlichen die Notwendigkeit einer detaillierten Analyse auf verschiedenen Ebenen von Außenpolitik, um diese unterschiedlichen Ausprägungen überhaupt zu erfassen.

The EC Members at the Belgrade CSCE Review Conference

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The LimiTs of The ePC? The eC members aT The beLgrade CsCe review ConferenCe Umberto Tulli

InTRoduCTIon

I

n the aftermath of the CSCE1 Belgrade Review Conference, Italian Member of the European Parliament Michele Cifarelli addressed a question to the representative of the Council: »Could the conference of foreign ministers indicate to what extent the lack of preparation by the nine and inadequate coordination [...] contributed to the failure of the conference on security and cooperation in Europe?«2 This provocative question brings us to the basic objectives of this paper, which is to understand the development of a specific EC policy towards the Belgrade Review Conference. The chapter does not pretend to offer a complete description of the Belgrade Conference, of its achievements, nor of its shortcomings. Rather, it will discuss the EC attitude towards and initiatives during the Belgrade Conference through two major lenses. The first one is the development of the European Political Cooperation (EPC), which is the first attempt to harmonize and coordinate EC member states’ foreign policies within a single coherent framework, outside of EC institutions. The second one is offered by the concept of ›Europeanization‹. In early works, ›Europeanization‹ was described as the »emergence and development at the European level of distinctive structure of governance.«3 It has been studied as a bottom-up process, which begins at the level of member states and produces changes at the European level, and a top-down process, in which stimuli at the European level produce changes at the national one. Being an intergovernmental, informal, and non-binding forum outside of the EC institutional framework, the EPC was traditionally considered as having a limited impact on the Europeanization of member states. Yet, as some recent works have suggested, the development of the EPC favored some forms of Europeanization among EC members’ foreign policies. The EPC developed its own institutions, mechanisms, 1 2 3

Conference on Security and Cooperation in Europe. Written Question no. 1348/77 by Mr. Cifarelli, in: European Parliament – Archives and documentation Centre, Luxemburg (hereinafter CARdoC), document number 32148 PE0PE0 AP QP/QE E-1348/770010En_212869. Thomas Risse/Maria Green Cowles/James Caporaso: Europeanization and domestic Change: Introduction, in: Maria Green Cowles/James Caporaso/Thomas Risse (eds.): Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change, Ithaca 2001, pp. 1–20, p. 3.

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and procedures that produced a growing uniformity among EC member states, as well as a number of institutional contacts with EC institutions, despite the formal separation between the EPC and the Community. These mechanisms favored the definition of common strategies and priorities, as well as an embryonic common foreign policy, among the EC members.4 Consequently, these two levels of analysis are clearly interconnected: it was in the growing convergence among member states that the EC could define its political aims, and, vice versa, the common political aims could foster the degree of Europeanization of national foreign policies. The first CSCE review conference, which officially opened in 1977 in Belgrade, offers one of the best case studies for historical analysis of the development of a European foreign policy and for the Europeanization of member states’ national foreign policies. Historians tend to consider the signing of the 1975 CSCE Final Act as a resounding success for the EC: not only were member states able to speak with a single European voice, but they also succeeded in shaping the diplomatic agenda of the conference. Some even went as far as to argue that the EC exercised the strongest influence on the negotiations, succeeding in introducing more economic and cultural contacts between East and West, as well as the respect of human rights among the general principles.5 However, the following meeting – the 1977–1978 CSCE Belgrade Review Conference – so far has received only limited attention from scholars. Contrary to this neglect, at the time, the Belgrade CSCE Conference was perceived as a pivotal meeting for many reasons. First, it set a precedent for the development of the Helsinki process, thus validating and confirming it. Second, it soon became a test bench for many international players. For example, it was a test bench for Jimmy Carter’s human rights policy and his attempt to revive détente with the Soviets; for EC member states and their attempt to act unanimously through the European Political Cooperation; and for the Soviet union and many Eastern countries, which had to justify their poor implementation of the agreements. Finally, the importance of the Belgrade Conference rests on the international climate of the late 1970s: given the renewed bipolar tensions, this summit could be considered as the last multilateral forum in the détente era and, at the same time, the first to take place under the renewed confrontation between the united States and the Soviet union.6 4 5 6

Aurélie Élisa Gfeller: Building a European Identity: France, the United States, and the Oil Shock, 1973–74, new York/oxford 2012; Maria Găinar: Aux origines de la diplomatie européenne. Les Neuf et la Coopération politique européenne de 1973 à 1980, Brussels 2012. Găinar: Aux origines de la diplomatie européenne; Angela Romano: From Détente in Europe to European Détente. How the West Shaped the Helsinki CSCE, Brussels 2009; Federico Romero: Storia della guerra fredda: l’ultimo conflitto per l’Europa, Turin 2009, pp. 244–250. daniel C. Thomas: Helsinki Effect. International Norms, Human Rights and the Demise of Communism, Princeton 2001; Sarah Snyder: Human Rights Activism and the End of the Cold War. A Transnational History of the Helsinki Network, new York 2012; Vladimir Bilandzic/dittmar dahlmann/ Milan Kosanovic (eds.): From Helsinki to Belgrade. The First CSCE Follow-up Meeting and the Crisis of Detente, Bonn 2012; umberto Tulli: Tra diritti umani e distensione. L’Amministrazione Carter e il dissenso in urss, Milan 2013.

The EC Members at the Belgrade CSCE Review Conference

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This chapter will recall, first, the role played by EC members in shaping the agenda and the content of the 1975 Helsinki Final Act. It will then focus on the two-year period between the signing of the Final Act and the opening of the Belgrade Review Conference, and, finally, it will look at the role played by the EC at the Belgrade Conference. In doing that, it will suggest two major points. Firstly, a distinctive European diplomatic action during the Belgrade Conference emerged from many transformations, which occurred at the international level, at the European/EC level, and within many EC member states. Secondly, although coordination among the EC member states at Belgrade was less successful than during the previous meeting, the Belgrade Conference favored the circulation of ideas and a growing harmonization among EC members, thus favoring the Europeanization of their foreign policies.

EARLY CSCE nEGoTIATIonS And THE HELSInKI ConFEREnCE

When negotiations for the Conference on Security and Cooperation in Europe began, a number of external and internal factors combined in promoting an autonomous and visible role for the European Community in international relations. At the international level, the American attitude towards these negotiations created broad room for an autonomous EC initiative. The American President, Richard nixon, and his national security advisor, Henry Kissinger, considered the entire negotiations a marginal process. Kissinger’s interest in the conference was so limited that he confessed to his staff: »They can write it in Swahili for all I care.«7 despite this dismissive attitude, the united States participated in the CSCE negotiations because, as Kissinger later explained: »We didn’t want to break with our allies or confront the Soviets on it.«8 In this sense, not only were the CSCE negotiations consistent with Kissinger’s linkage strategy to obtain Soviet cooperation in other areas, but it could also help the united States reaffirm its leadership in transatlantic relations in a moment in which tensions between the two shores of the Atlantic were multiplying. After all, Kissinger explained, American allies considered the »European security negotiations as their equivalent to SALT – as the vehicle by which Western European governments can engage visibly in negotiations with the East on issues relating to their security.«9 In its bipolar dimension and in its transatlantic aim, the American approach to the CSCE negotiations and to 7

8 9

Jussi Hanimaki: ›They Can Write It in Swahili‹. Kissinger, the Soviets and the Helsinki Accords, in: Journal of Transatlantic Studies 1/1 (2003), pp. 37–58. A different interpretation in Jeremi Suri: détente and Human Rights: American and West European Perspectives on International Change, in: Cold War History 8/4 (2008), pp. 527–545. Memorandum, Cabinet Meeting, 8 August 1975; http://cdn.geraldrfordfoundation.org/memcons/1553206.pdf (last access november 2012). Foreign Relations of the United States, 1969–1976, Vol. 39: European Security: Memorandum from Secretary of State Rogers to the President, »united States and Allied Approaches to the Current Issues of European Security«, 31 october 1969; http://history.state.gov/historicaldocuments/ frus1969-76v39/d10 (last access november 2012).

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détente was essentially conservative, aimed at stabilizing a situation that was threatening the proper functioning of American foreign policy and at reimposing a bipolar perspective over European affairs. Through a horizontal dialog with Moscow, Washington was also pursuing a new vertical order within its bloc.10 Given the American disregard towards the conference, Western European countries took front stage in negotiations with the Warsaw Pact. Their actions became an important test for the new European Political Cooperation that the EC members had defined with the adoption of the davignon Report in 1970 as an intergovernmental mechanism to coordinate EC members’ foreign policies. CSCE discussions within the EPC framework had two important consequences. First, member states put forward a discussion on the affirmation of a peculiar European identity in international relations, that culminated with the adoption of the 1973 declaration on European Identity. The document defined European identity as based on shared norms of representative democracy, the rule of law, social justice and human rights, and the common will to achieve »an active role of European foreign policy in world politics.«11 Hence, since its affirmation, European identity was meant to achieve unity in the EC’s external relations and to exist as a precondition for improving its place in world affairs: »International developments and the growing concentration of power and responsibility in the hands of a very small number of great powers mean that Europe must unite and speak increasingly with one voice if it wants to make itself heard and play its proper role in the world.«12 By prioritizing this external dimension, the document emphasized the belief that the definition of ›self‹ had to be found in the relation to ›others‹ rather than exclusively on proclaimed European values. Thus, bringing together all the countries from Europe, the Soviet union, the united States, and Canada, CSCE negotiations could become a forum for the affirmation of the European identity. Second, discussion on the CSCE among EC member states fostered contacts, discussions, and even bureaucratic harmonization among EC members. despite the many political and bureaucratic differences among member states, the talks on the CSCE produced an early Europeanization of national foreign policies in, at least, two major areas: namely, the definition of ambitious, yet achievable, common goals and the development of common procedures to deal with the ongoing negotiations. The nine member states defined two main aims: overcoming the division of Europe and gaining a formal recognition of the EC from Eastern countries. In this sense, contrary to Kissinger’s definition of détente as a conservative policy, Western European countries began to consider détente as a dynamic process, whose aims were to promote and reinforce 10 11 12

on the conservative nature of détente: Mario del Pero: The Eccentric Realist. Henry Kissinger and the Shaping of American Foreign Policy, Ithaca 2009; Julian Zelizer: détente and domestic Politics, in: Diplomatic History 33/4 (2009), pp. 653–670. declaration on European Identity (Copenhagen, 14 december1973); http://www.cvce.eu/content/ publication/1999/1/1/02798dc9-9c69-4b7d-b2c9-f03a8db7da32/publishable_en.pdf (last access January 2015). Ibid.

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economic, cultural, and social interconnections and exchanges between the two Europes, to make frontiers more permeable and, eventually, to overcome the Cold War in Europe.13 As French President Pompidou explained to German Chancellor Brandt: »We could dissolve the blocs, a little bit […] and bring together all nations, east and west.«14 For these reasons, the EC nine did not limit themselves to play a major role within nATo, but defined a specific apparatus within the EPC to reach a unitary position towards both the united States and the communist countries. Against this background, the EC was effectively able to play a major role in at least four areas. First, since 1972, when negotiations began, EC member states were effectively able to speak with a single European voice and to foster their conception of détente as a dynamic process. Second, EC members were able to shape the agenda of negotiations. They succeeded in introducing many provisions to deepen contacts between the two Europes and in introducing the Principle VII and the so-called Third Basket, which proclaimed the respect of human rights and fundamental freedoms as an essential factor for peace and détente.15 Third, although the EC was not officially recognized by the Soviet union and its allies, the EC was able to contain and minimize Soviet protests over the Community’s role in the negotiations. Initially, Eastern countries protested against the presence of representatives from the EC Commission because the CSCE was an intergovernmental conference, convened by and among states. Yet, protests were put aside and representatives from the Commission, which at first only participated in the negotiations on commercial exchanges, took part also in other committee meetings.16 EC’s almost official role was confirmed during the closing ceremony in 1975, when Italian Prime Minister Aldo Moro signed the Helsinki Final Act in his dual role as head of the Italian government and President of the European Council, explicitly recalling the European Community and its commitment to the full implementation of the Final Act. This was an important symbol towards the international recognition of the EC and the affirmation of an embryonic European foreign policy. Finally, negotiations produced some forms of Europeanization among the foreign policies of states. This evolution was made clear by the early decision to establish two special Working Groups on the definition of common aims and strategies: a subcommittee on CSCE, composed by officials and representatives from national ministries, which would investigate all political aspects of the Conference; and an ad hoc group on 13 14

15 16

Angela Romano: From Détente in Europe to European Détente, esp. pp. 219–228. Georges-Henri Soutou: The Linkage between European Integration and détente, in: n. Piers Ludlow (ed.): European Integration and the Cold War, new York 2007, pp. 11–35, p. 24; Federico Romero/Silvio Pons: Europe between the Superpowers, 1968–1981, in: Antonio Varsori/Guia Migani (eds.): Europe in the International Arena during the 1970s, Brussels 2011, pp. 85–98, p. 94. See also Romero: Storia della guerra fredda, p. 245. The concluding document (the Final Act of the Conference on Security and Cooperation in Europe) reflected an uneasy balance among different priorities. Historical Archives of the European union, Firenze (hereinafter HAEu), Klaus Meyer Collection (hereinafter KM), dossier 50: Klaus Meyer: note à l’attention de Monsieurs les membres de la Commission, objet: CSCE, 14 February 1974.

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CSCE, which dealt with the economic aspects of the CSCE negotiations and which brought together national officials and representatives from the EC Commission.17 Through this double network, not only representatives from the Commission became crucial players in the definition and, later in the negotiations, of the so-called Second Basket, but they also became points of reference for national officials and staff, especially when economic and commercial contacts between East and West were at stake. In addition, the Working Group system favoured the circulation of ideas and priorities among the EC member states, as the growing consensus on some of the provisions of the Third Basket demonstrates.

AFTER HELSInKI

In Western Europe, the signing of the Helsinki Final Act was considered a resounding success. To a vast majority of the press and the public opinion, it represented the definitive funeral of the Cold War in Europe.18 Equally important, European leaders could be satisfied with the many achievements of the Community. For this reason, once the conference closed, the EC nine selected détente, CSCE negotiations and East-West dialog as permanent issues for the European Political Cooperation and, immediately, began to work for a growing coordination among them through the EPC and the Community institutions. In early 1976, there were, at least, three different forums in which EC members were debating issues relating to the CSCE and the Belgrade Review Conference. one was the Group of Experts on Eastern Europe, a forum which was established in the early 1970s and which was composed by officials and representatives from national governments and ministries to study Eastern European reactions to the integration process. In early 1976, the Group of Experts received two new competences: human contacts and economic and commercial relations between East and West.19 The Venice European Council in September 1975 decided that member states would speak with a single voice on all issues related to the CSCE. For this reason, the 17

18

19

Archives diplomatiques, Ministère des Affaires étrangères et européennes, Paris (hereinafter AMAE), dossier 2031: Echanges de vues sur la CSCE à la réunion ministérielle de Munich le 19 novembre; HAEu, Franco Maria Malfatti Collection (hereinafter FMM), dossier 36: Problèmes de la CSCE. Initiatives possibles des Communautés Européennes, 5 october 1971. Vladimir Lomeiko: Les funérailles européennes de la guerre froide, in: Le Monde, 31 juillet 1975; Pietro Sormani: A Helsinki i capi di trentacique Paesi cercano la formula della pace, in: Corriere della sera, 31 luglio 1975; Kekkonen: questo è un giorno di gioa e speranza in Europa, in: Corriere della sera, 31 luglio 1975; Pour le gouvernement français, les progrès de la détente dépendent de l’application effective par tous des textes d’Helsinki, in: Le Monde, 8 août 1975; Alain Jacob: Le chancelier Schmidt estime que la Communauté européenne peut devenir une force politique mondiale, in: Le Monde, 31 octobre 1975. See, for example, British national Archives (hereinafter nA), FCo 28/3170: Working document: on the development of Political dissent and the Human Rights Movement in Eastern Europe and the Soviet union.

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Committee of Permanent Representatives (CoREPER) and the Commission began to work on the definition of an EC common position towards the conference. The former re-established an ad-hoc Working Group on the CSCE, as it had done during the 1972–1975 negotiations, while officials and representatives from the latter participated in the EPC and the EC Working Groups. This institutional separation in different Working Groups was mitigated by the fact that the Working Groups and the Commission would refer their proposals to the Council of Foreign Ministers, which would ensure a degree of cohesion and consistency among EC member states.20 This institutional confusion and complexity had two important side effects. First, contacts among the nine on the CSCE increased considerably, ranging from the Working Groups, CoREPER discussions, communications through the Coreu network, or bilateral meetings. Similarly, it also forced many European countries to develop or to strengthen their national task forces dealing with the EPC and the CSCE. Second, because of the increased contacts, it was possible to define almost immediately the basic aims of the Community for the Belgrade Conference. Three major issues were debated at the time, namely, the very nature of international détente and the EC’s role in it; how to represent the Community during the conference; and the basic aims and objectives of the Community. Since october 1976, the CSCE Working Group summoned at least nine times in three weeks to discuss the very nature of détente, its relationship with the Belgrade conference, and the EC perception of the dialog with Eastern countries. Its activities were defined as »separated but strictly linked to the preparations for Belgrade«.21 Born out of a dutch initiative, the proposal was harshly criticized by the British representative who considered it as an »irrelevant theoretical exercise«. Yet, from London, he was instructed to actively participate in these negotiations. This difference had a two-fold rationale. on the one hand, the British government had already developed a similar task-force within the Foreign office, with the aim of studying British, European and American perspectives and priorities in détente. on the other hand, it was aimed at showing the strong British commitment to European integration, in a moment in which criticism towards the British government coming from other governments for the British delay in the ratification of the decision to introduce European elections was growing.22 After months of discussions, the final document confirmed that EC member states considered détente as a global, evolutionary, and dynamic process.23 20

21 22 23

AMAE, dossier 3820: Continuation des activités des neuf après la clôture de la CSCE, 25 julliet 1975; AMAE, dossier 3820: Réunion du Comité Politique (3–4 septembre): CSCE, 9 septembre 1975. See also HAEu, Emile noël Collection (hereinafter En), dossier 1090: document de Travail de la Commission – Préparation de la Réunion de Belgrade. AMAE, dossier 4208: Rapport aux Ministres sur l’état de préparation de la réunion de Belgrade, 7 décembre 1976. AMAE, dossier 4208: Réunion du Comité Politique, 8/9 november 1976; nA, FCo 28/3227: Telegram »East European Experts Working Group«, 16 February 1977, and Telegram to FCo no. 3, 21 March 1977; nA, FCo 49/668: »Planning Paper: East/West Relations and the Future of détente«. AMAE, dossier 4208: document sur une définition de la détente préparé par le groupe de travail des neuf, 14 February 1977.

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A second controversial point was the definition of a strategy to officially represent the European Community at Belgrade. The CSCE Working Group and the CoREPER discussed four main hypotheses to make EC participation more »visible and effective«.24 The first suggested the EC to follow its strategy during the Helsinki negotiations, but this was soon abandoned because it could strengthen the idea that the EC was downplaying its international role and ambition. A second pointed out the opportunity to introduce an »EC formula« on all the official documents and speeches. A third proposal was the introduction of a double »nameplate«, which would display the name of the country and »European Communities«. It was clear that this solution would be controversial, but, at the same time, it was stated that it represented an act of national sovereignty. The most maximalist proposal was to have the EC as a proper member of the CSCE (with its own ambassador, the right to speak, and its official placard), but it was almost immediately rejected, since the EC was not a state.25 In May, the CoREPER seemed to reach a consensus on the dual nameplate solution. The British and the Belgian permanent representatives at the CoREPER were extremely supportive because their Prime Ministers would be the EC Presidents in late 1977 and early 1978.26 However, the Political Committee and the EPC Group of Experts rejected this solution, due to the expected protests from Eastern countries and the many possibilities to write the nameplate. A definitive solution was found at the Council of Foreign Ministers in May 1977: the dual nameplate would be used during the opening and closing ceremonies and in talks about the Second Basket, where the Commission would play a crucial role. This solution, however, was abandoned and EC member states opted for a formula to be pronounced every time a national delegation would speak: it would recall that this particular state was acting on behalf of the European Communities.27 Finally, in early 1977, EC member states focused on the definition of specific aims for the Belgrade Conference. Here, a major difference among EC member states existed. on the one side, the British government wanted to pursue a firm and open strategy to challenge the Soviet union on the limited implementation of the humanitarian provisions of the Final Act (the so-called Third Basket). dutch and Belgian representatives embraced a similar stance. on the other side, the French and the German representatives wanted to avoid the idea that Belgrade could become ›a tribunal‹. For this reason, the final proposal contained suggestions meant to balance criticism and cooperation with Eastern countries in order to preserve détente and the Helsinki process; 24

25 26 27

HAEu, En, dossier 1090: document de Travail des Services de la Commission, Préparation de la Réunion de Belgrade. Forme de Participation de la Communauté, 17 January 1977; HAEu, En, dossier 1989: Forme de la Participation de la Communauté à la Conférence de Belgrade – résultats des délibérations du Comité des Représentants Permanents, 13 May 1977. Angela Romano: The European Community and the Belgrade CSCE, in: Bilandzic/dahlmann/ Kosanovic (eds.): From Helsinki to Belgrade, pp. 219–221. HAEu, En, dossier 1989: note à l’attention de Monsieur Roy Jenkins – 856e réunion du Comité de Répresentants Permanents, 26 mai 1977, 27 May 1977. Romano: The European Community and the Belgrade CSCE, pp. 219–221.

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thus, to assure a complete and balanced review of the Final Act and, eventually, the discussion of new provisions.28 To preserve their intra-European détente and to promote the EC in international relations, the nine agreed to prioritize further cooperation with the East over confrontation and prioritizing the Second Basket over the Third (namely, economic contacts over humanitarian contacts). Yet, a major change beyond the EC control was endangering this strategy. Since the mid-1970s, human rights have taken front stage in East-West relations. The socalled Helsinki monitoring groups were flourishing in Eastern Europe and in the Soviet union. The American Congress established the CSCE commission, and, in January 1977, Jimmy Carter entered the White House promising a foreign policy based on human rights. Moscow did not welcome Carter’s firm commitment to human rights. To the American administration, however, it was more surprisingly the response the human rights campaign encountered in Western Europe. Public opinion, national parliaments, and the European Parliament were generally supportive of the American firm stance on human rights. The European Parliament, in particular, passed a number of resolutions inviting EC institutions and member states to consider human rights and the fate of political dissidents in all their contacts with Eastern Europe and the Soviet union. The rationale for European Parliament’s action was based mainly on the European debate on the introduction of direct elections for the Common Assembly. As Aurélie Gfeller has argued, the »EP used human rights to assert itself in the EC and the Western European political arena. one essential objective of EP members (MEPs) was to transform the EP into a genuine parliament, as opposed to a largely powerless assembly, and to enhance its legitimacy in the public eye.«29 Accordingly, the European Parliament began to scrutinize the EC preparatory works towards the Belgrade Conference. In April 1977, on behalf of the Parliament’s Political Affairs Committee, Mr. Radoux presented a 23-page document on the implementation of the Helsinki Final Act and a resolution which called the EC to play a major role during the Belgrade Conference, in order to assure »that each of the ten principles set out in the Final Act is respected by all the Governments of the participant states [and] to ensure that priority is given to the implementation of all decisions taken at Helsinki«.30 In the explanatory remarks, human rights in East-West relations figured prominently.

28 29

30

AMAE, dossier 4149: Procédure d’évalution de la mise en œuvre de l’Act Finale à Belgrade: Coopération Politique: réunion ministérielle, Londres, 3 février 1977. Aurélie Élisa Gfeller: Champion of Human Rights: The European Parliament and the Helsinki Process, in: Journal of Contemporary History 49/2 (2014), pp. 390–409, p. 391. on the international response to Jimmy Carter’s campaign, see umberto Tulli: Tra diritti umani e distensione, pp. 105–148; Sarah Snyder: Human Rights Activism and the End of the Cold War, pp. 81–114. HAEu, Collection: Assemblée parlementaire européenne et Parlement européen avant l’élection directe (hereinafter PE0), Folder 2567: European Parliament, Report on the Preparatory Meeting of 15 June 1977 in Belgrade as Provided for by the Final Act of the Helsinki Conference on Security and Cooperation in Europe, doc. 90/77, 11 May 1977.

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EC member states were less enthusiastic about the rising emphasis on human rights. Soviet response created enough room for critics to question Carter’s approach. German and French governments, for example, expressed their doubts. Fearing that Carter’s firmness could damage the intra-European détente, they publicly asked Carter to modify his diplomatic style and to utilize privileged forms of quiet diplomacy.31 German Chancellor Schmidt was particularly harsh towards Carter’s human rights policy, which was labeled as inconsistent with détente. Accordingly, in February, he refused to meet the Soviet dissident Andrei Amalrik.32 The rationale for German criticism was manifold. Thanks to the ostpolitik and the intra-European détente, the Federal Republic of Germany had become a crucial economic partner for many Eastern European countries. From an economic perspective, Bonn was benefiting the most from the dialog with Eastern countries. In addition, Carter’s firm stance threatened the increase in the number of ethnic Germans and GdR citizens emigrating to the FRG (reaching over 60,000 each year between 1974 and 1977).33 Finally, Schmidt’s skepticism towards Carter’s human rights policy was also a consequence of a German domestic debate where the Cdu/CSu, the Christian democrat opposition party, urged Schmidt to take a firm stance towards the GdR and its human rights violations.34 German fears were echoed in Paris, London, Rome, and Brussels. Many Western European governments had to face growing domestic opposition, which repeatedly questioned their governments on the lack of action in criticizing the persecution and the imprisonment of political dissidents in the Soviet union.35 This was particularly true for the Italian government. Since 1976, the ›historic compromise‹ was the formula for the Italian Parliament: a minority Christian democrat government, which could go on thanks to the abstentions from the communist members. To embarrass this formula, the Italian Socialist Party harshly criticized the government’s attitude towards the Soviet 31

32 33 34

35

Andrei Sakharov Archives at Harvard university, Andrei Amalrik Collection, Box 9, Folder 127: Andrei Amalrik, Letter to Giscard d’Estaing; Peter osnos: Soviets Warns uS Acts on dissidents Could Affect Ties, in: Washington Post, 21 February 1977; J. Hoagland: France Bars Comments on East Bloc dissidents, in: Washington Post, 23 February 1977; Giscard, Schmidt on détente, in: Washington Post, 19 July 1977; Craig R. Whitney: Carter Rights Stand Worries Europe, in: New York Times, 5 March 1977. Jimmy Carter Presidential Library (hereinafter JCPL), Collection: nSA-CF, Box 22, F. 2: Memorandum for dr. Brzezinski, »Concern Expressed by Chancellor Schmidt over RFE/RL«, 29 June 1977; Helmut Schmidt: Men and Power: A Political Retrospective, new York 1989, p. 182. oliver Bange: »The Greatest Happiness of the Greatest number…«. The FRG and the GdR and the Belgrade CSCE Conference (1977–78), in: Bilandzic/dahlmann/Kosanovic (eds.): From Helsinki to Belgrade, pp. 225–254. JCPL, document: nLC-128-12-6-15-4: Memorandum from C. Vance for the President, »Christopher Meeting with Biedenkopf«, 16 March 1977. See also Cdu/CSu Group in the Bundestag: White Paper on the Human Rights Situation in Germany and of the Germans in Eastern Europe, Bonn 1977. See for example nA, FCo 28/3002: Parliamentary Question by Mr. Stephen Hastings MP: Persecution of Political dissenters in the uSSR and other Communist Countries, 10 March 1977. on the French debate see Michael Scott Christofferson: French Intellectuals Against the Left. The Antitotalitarian Movement of the 1970s, new York/oxford 2004, pp. 88–228.

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union and the absence of a clear human rights policy towards Eastern Europe. Yet, in order to survive, the government minimized this criticism and avoided embracing the problem of Soviet violations of human rights.36 Bringing together the transformations occurring at the international, Community and domestic level, it is clear that the EC was approaching the Belgrade Conference with a complex bureaucratic machinery, some divisions among EC members and between Western Europe and the united States over the role human rights should play during the Review Conference, and a new international climate in which confrontation was overcoming the international dialog. For these reasons, the EC developed a ›minimalist‹ approach to the Belgrade Conference: to achieve their basic aims, namely, the continuation of détente and the strengthening of the economic and commercial ties with Eastern Europe, EC members would avoid any direct polemics on human rights, focusing instead on the elaboration of new proposals in the Second Basket.37

AT BELGRAdE

on the eve of the official opening of the Belgrade Conference, there was a clear sense of purpose and priorities among the EC member states. Yet, almost immediately, the strategy that was defined by the EC Member States encountered numerous difficulties. American emphasis on human rights worsened the international climate. Some decisions the Carter administration undertook in the summer of 1977 made things even worse. Firstly, in July 1977, the uS administration formally defined the aims of its human rights policy through the adoption of the Presidential Review Memorandum (PRM/nSC) 28 on Human Rights. In discussing the Soviet case, the document stressed three main points: American criticism of the Soviet union would not lead to meaningful improvements in the short or medium term, but a firm approach was equally imperative because the media, the American public, and Congress required that one; there was no evidence that a firm human rights policy would endanger détente; the CSCE and the Belgrade follow-up Conference were the natural framework in which to implement the human rights policy. While underlining that the American tactic at the Conference would be defined by intervening events, PRM/nSC-28 urged the administration to follow a consistent approach to Soviet violations of human rights in order to »press firmly but without polemics for maximum possible implementation by the Soviets of their commitments on specific human rights issues.«38 At the same 36 37 38

For the Italian case see Carlo Ripa di Meana/Gabriella Mecucci: L’ordine di Mosca. Fermate la Biennale del dissenso, Rome 2007; Valentine Lomellini: L’appuntamento mancato. La sinistra italiana e il dissenso nei regimi comunisti, 1968–1989, Florence 2010. HAEu, En, dossier 1989: Telegram CoREu Emanant des Autorités Allemandes (enclosed to a note from 13 May 1977). draft of the Presidential Review Memorandum/nsc 28: Human Rights, 8 July 1977, available online: www.jimmycarterlibrary.org/documents/prmemorandum/prm28.pdf (last access March 2013).

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time, however, the document stressed that it was necessary to maintain a high degree of cohesion among nATo countries, »to avoid giving the Soviets the opportunity to split the West on human rights issues.«39 A second vital input for a more aggressive strategy came from the political debate within the united States. After a short honeymoon with Congress and the American public that commended Carter’s firmness towards Soviet violations, many started to criticize Carter’s perceived u-turn on human rights. To properly respond to these charges, in mid-August, Brzezinski invited the American delegation at Belgrade to prioritize Principle VII (human rights) and Basket Three (cooperation in humanitarian affairs), while the undersecretary for human rights, Patricia derian, proposed to remove Ambassador Sherer as head of delegation and substitute him with Arthur Goldberg, who was an internationally renowned advocate for human rights.40 on october 4, 1977, the Conference officially opened. For two weeks, Goldberg followed a low-key strategy. during the opening speech, he briefly recalled the human rights provisions of the agreements and the need to reinforce their implementation. He avoided any direct polemics with Eastern European countries. Western European delegates welcomed this attitude.41 By avoiding any polemics, it would have been possible to pursue EC’s goals, namely, the strengthening of the process of détente and the promotion of the EC as an international player. Consequently, the nine identified the Second Basket as an area for their actions, while they accepted a Franco-Italian proposal to mediate between the united States and the Soviet union in negotiations over the Third Basket.42 EC member states were immediately involved in discussions on the Second Basket. Cooperation in the fields of the economy, the environment, science, and technology were particularly important to the EC: not only did they represent an area in which the Commission could play a clear role, given its formal competencies in these areas, but also because they represented an area in which it was possible to foster cooperation and contacts with Eastern Europe. For these reasons, in evaluating the implementation, it was agreed that they would openly discuss the areas in which Eastern Countries had not fulfilled the provisions of the Final Act. But they also proposed new measures to foster more business contacts and economic information between East and West. Given the very nature of the centralized and bureaucratic regimes in Eastern Europe, these proposals had a political side-effect because they focused on those procedures which made economic contacts more difficult.43 39 40

41 42 43

Ibid. JCPL, Brzezinski donated Historical Material, Box 24, Folder Meetings: Summary of Conclusion of a Presidential Review Meeting, 23 August 1977; national Archives and Records Administration, Washington dC (hereinafter nARA), Warren Christopher Papers, Box 14, Folder 10: Memorandum for Patricia derian, 11 August 1977. Library of Congress, Arthur Goldberg Papers, Box 148, F.1: Arthur Goldberg, opening Speech; nARA, RG 519, Records of the Commission on Security and Cooperation in Europe, Box 144: nATo Countries and the Belgrade Conference. Attitudes, november 1977. nARA, RG 59, WCP, Box 14, F. 16: Incoming Telegram, 2 november 1977. Romano: The European Community and the Belgrade CSCE, p. 223.

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An agreement on these measures was made impossible by discussions on the Third Basket, namely, human rights violations. After a few initial weeks, confrontation between the united States and the Soviet union came to dominate the Belgrade Conference. By late 1977, a consensus on a final document was far from being reached. The controversial confrontation between the united States and the Soviets over human rights was an important test for the EC member states’ capability to speak with a single voice. It is probably useful to note that the British perceived this confrontation as a choice between their commitment to European integration or to their special relationship with the united States. In an early november telegram to its mission in Belgrade, the British government suggested to the Ambassador to follow the American lead. This triggered a controversy within the British bureaucracy and government. Both the Ambassador and the CSCE group within the British government objected that this would represent a breach in EC cohesion. The opposition worked, and, in a following telegram, the government invited the Ambassador to abstain from major initiatives on the Soviet record on human rights.44 despite British compliance with the EC’s attempt to keep its unity, two unilateral actions threatened the EC’s cohesive attitude. The French and Italian governments took a first unilateral action. The two delegations proposed a document that called for an expert meeting on Mediterranean issues. This proposal found the Commission, the British and the Belgians in a firm opposition, because it represented a potential mechanism that could facilitate a CSCE interference with the EC policy towards the Mediterranean and the Euro-Arab dialog. The Franco-Italian’s strongly worded proposal was then blended by a last minute EC mediation, which called for the establishment of an expert group to study the possibility »of promoting concrete initiatives for mutually beneficial cooperation concerning various economic, scientific and cultural fields, in addition to other initiatives relating to the above subjects already under way«.45 However, at least in this case, both the French and the Italians made considerable efforts, before introducing the proposal, to ensure that it did not contain matters prejudicial to other EC member states. To some extent, this unilateral initiative showed a certain degree of Europeanization: although it was a national proposal with little coordination with the EC partners, the Italians and the French softened their position in order not to damage EC general interests in the Mediterranean area. The most controversial unilateral action took place in February. After two proposals for a concluding document failed, EC member states began to work for a minimalist draft. Yet, while intra-EC negotiations were going on, French President Valery Giscard d’Estaing announced a French unilateral draft concluding document. It circu-

44 45

nA, FCo 28/3652: P. L. Hunt, Memorandum, »East-West Governments at the Belgrade CSCE Follow up and HMG«, 14 december 1977. I wish to thank dr. Paul Leighton for sharing this document with me. HAEu, En, dossier 1905: note à l’attention de M. ortoli, Vice-Président, Session du Conseil Européen, les 7 et 8 avril 1978 – Sujets de la Coopération politique européenne, 6 April 1978.

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lated among the EC diplomatic staff on February 14, and, the following day, the French Ambassador at the Conference handed the document to all diplomatic missions present at Belgrade, without any consultation with the EC partners. The other EC delegations officially condemned this action, and the European Commission officially pointed out that it was against the EC procedures. Although the content of the document was not in opposition with the EC common positions, the way in which it was produced and forced upon EC partners inflicted considerable damage both internally and in public upon the unity of the nine, because it was the first time since the inception of the Helsinki process that the nine did not act unanimously.46

ConCLuSIon

There were many paradoxes for the EC during the Belgrade Conference and the early stage of the Helsinki process. one was the fact that the EC nine played a major role for the introduction of the Third Basket and human rights language in the Helsinki agreement, and, at Belgrade, they agreed on avoiding direct discussions of Soviet violations of human rights. Another one was the fact that the EC acted unanimously in Helsinki while it failed to do so at Belgrade, despite a new, more specific, politicalbureaucratic framework for the development and implementation of the EPC. True, contacts among national ministries, diplomats, and personnel increased considerably; common objectives were soon established; a draft strategy was agreed on. nevertheless, at Belgrade, EC unity lasted only a few weeks. In this sense, the Conference represented a real setback for the European Political Cooperation and for the development of an embryonic European foreign policy. The change in uS attitude towards the Helsinki process and the priority it gave to human rights worsened bipolar relations and détente began to fade. The renewed confrontation between East and West imposed a deadlock on Belgrade discussions and European attempts to introduce new provisions (especially for the Second Basket) failed. At the same time, EC member states had different priorities. This point is made clear by an analysis of their attitudes towards human rights provisions: some delegations (the Belgians, the dutch, and the danes) were in favour of a firmer stance on Soviet violations of human rights. on the contrary, the French, the Germans, and the Italians wanted to avoid any confrontation with Eastern European countries and the Soviet union both because they wanted to preserve the intra-European détente and because of their domestic debates. British attitudes are particularly revealing; even if they would prefer to conduct a firm discussion over Soviet violations of human rights, they nevertheless renounced, in order to keep a cohesive European attitude in Belgrade.

46

HAEu, En, dossier 1990: CSCE Follow-up Belgrade Meeting – Report no. XIII, 17 February 1978.

The EC Members at the Belgrade CSCE Review Conference

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Yet, for the EC, the political balance was not so negative. Firstly, the validity and the continuity of the Helsinki process were assured by the decision to hold a new follow-up meeting in 1980. on the road to Madrid, the EC nine reinforced the European Political Cooperation and deepened their exchanges with Eastern Europe.47 Intra-European détente became a fundamental feature of East-West relations in the following years, despite the renewed tensions and the inception of the so-called ›Second Cold War‹. Secondly, the Conference witnessed considerable progress in Eastern acceptance of the EC’s existence and role. Although there was no formal diplomatic recognition of the EC, the actions of the nine (on behalf of the Community) received only limited and sporadic criticism from Eastern delegates. And finally, the Conference favoured a growing Europeanization of national foreign policies. not only did the EPC mechanisms, introduced to handle the CSCE Review Conference, produce a harmonization among national bureaucratic and procedural systems, which were different before; they also facilitated the circulation of ideas among EC members. Even when EC cohesion was threatened, a process of Europeanization limited the damages. Both the French unilateral proposal for a concluding document and the Franco-Italian joint initiative for the Mediterranean were modified to take into consideration EC partners’ reservations. In this sense, despite the limits and the problems the EPC had at Belgrade, it did not stop the Europeanization of national foreign policies.

47

HAEu, En, dossier 1990: CSCE Follow-up: Belgrade Meeting – Final Report of the Meeting as a whole, 19 April 1978.

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umberto Tulli

Mehr Europäisierung in Umbruchzeiten?

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Mehr europäisierung in uMbruchzeiten? Die europäische politische zusaMMenarbeit (epz) unD Die revolutionären ereignisse in Mittel-, ost- unD süDosteuropa enDe Der 1980er Jahre Michael Gehler

1. FragEstEllUngEn Und aUsgangsbEdingUngEn

i

n diesem beitrag geht es um die zunehmende gestaltung einer gemeinsamen Position der Eg-staaten in Fragen der außen-, Europa- und Weltpolitik am beispiel der gesellschaftlichen und politischen Umbrüche hinter dem ›Eisernen Vorhang‹ 1987–1989,1 wobei abschließend wie grundsätzlich mit blick auf das Thema zu fragen sein wird: 1. Mit welchen Hindernissen war die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ)2 konfrontiert und inwiefern spielten hierbei nationalstaatliche interessen in deren rahmen eine rolle? 2. Was bewirkte vor diesem Hintergrund die EPZ? 3. Wer profitierte am Ende von der EPZ? die mit der Verabschiedung des ›davignon-berichts‹ oder auch ›luxemburgerberichts‹ am 27. Oktober 1970 begründete EPZ stellte den beginn einer bewusst koordinierten europäischen außenpolitik dar. aus dem davignon-bericht, benannt nach dem belgischen diplomaten und Eg-Kommissionsmitglied Etienne davignon, ergaben sich fünf Konsequenzen: Erstens die zunehmende bereitschaft der Mitgliedstaaten der Europäischen gemeinschaften (Eg), sich in Fragen der außen-, Europaund Weltpolitik wechselseitig zu informieren und zu konsultieren; zweitens in diesen Fragen eine gegenseitige Verständigung anzustreben; drittens eine möglichst weitgehende Harmonisierung der standpunkte zu erreichen; viertens eine abstimmung der 1

2

Zum thematischen gesamtkomplex siehe abrissartig: Michael gehler: die Umsturzbewegungen 1989 in Mittel- und Osteuropa, in: Aus Politik und Zeitgeschichte b 41-42 (2004), s. 36–46; und zuletzt umfassend: Wolfgang Mueller/Michael gehler/arnold suppan (Hg.): The Revolutions of 1989. A Handbook (Österreichische akademie der Wissenschaften/Philosophische Historische Klasse/institut für neuzeit- und Zeitgeschichtsforschung/ internationale geschichte/international History 2), Wien 2015. Hans-Werner bussmann: Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), in: Wolfgang W. Mickel/ Jan M. bergmann (Hg.): Handlexikon der Europäischen Union, 3., überarbeitete und erweiterte auflage, stuttgart 2005, s. 249–252.

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Positionen zu erwirken und fünftens die Entwicklung eines gemeinsamen Vorgehens zu erreichen.3 das führte zu der Empfehlung, Konsultationsmechanismen in außenpolitischen Fragen zu aktivieren. die außenminister der zunächst neun und dann ab dem beitritt griechenlands (1981), spaniens und Portugals (1986) zwölf Eg-staaten wurden mit der EPZ befasst und sollten alle sechs Monate zusammentreten. Ein Politisches Komitee (PK), bestehend aus den leitern der politischen abteilungen der jeweiligen nationalen außenministerien, wurde gebildet, welches viermal jährlich tagen sollte und dessen arbeit organisatorisch von der Korrespondenten-gruppe unterstützt wurde. ausgehend vom PK wurden je nach sachlage entsprechende arbeitsgruppen eingerichtet, in denen beamte aus den nationalen außenministerien als gesprächspartner wirkten. die botschafter der Eg in drittstaaten sollten eng in die arbeit der EPZ eingebunden werden. die EPZ war strikt intergouvernemental organisiert. Für das Europäische Parlament (EP) gab es wie auch für die Europäische Kommission (EK) keine direkten Mitwirkungsmöglichkeiten. im rahmen des EP fanden immerhin halbjährliche Kolloquien statt, bei denen stellungnahmen eingeholt werden konnten. Praktisch blieben aber EP und EK von der EPZ ausgenommen, also ›außen vor‹.4 Mit dem Kopenhagener bericht von 1973 sowie dem londoner bericht von 1981 wurde eine noch engere Vernetzung der außenpolitiken im rahmen der Eg angestrebt. Es kam folglich zu einer intensivierung der Zusammenarbeit. doch trotz konkreterer regelungen blieb die EPZ vertragsrechtlich gesehen immer noch unverbindlich. ihr stellenwert war allerdings angesichts der Zunahme außenpolitischer Herausforderungen im steigen begriffen. im Jahre 1993 waren 107 drittstaaten in brüssel bei der Eg mit diplomatischen Vertretern repräsentiert. selbst hatte sie noch vor inkrafttreten des Vertrages von Maastricht beobachter bei den Vereinten nationen, sodann in Folge ab 1. november 1993 als Europäische Union (EU) bei der OsZE, OECd und der WtO. nach Maastricht hatte die EU über die Europäische Kommission in 157 staaten der Welt Vertretungen, allein in deutschland in berlin, bonn und München. Mit Maastricht wurde die EPZ in der zweiten säule auch integrierter bestandteil des Unions-Vertrages. Es erfolgte damit eine engere Verzahnung zwischen EPZ und Eg, wie auch der Europäische rat seit 1993 teil des EU-Vertragsrechts wurde.5 Mit Einführung der ›gemeinsamen außenund sicherheitspolitik‹ (gasP) und durch die gründung der EU wurde die bezeichnung ›Europäische Politische Zusammenarbeit‹ aufgegeben. nach dieser allgemeinen Einführung zur Entstehung und Entwicklung der EPZ kommen wir nun zur rolle der EPZ im Kontext der Entwicklung der Jahre 1988/89. Hier gilt es, die aufmerksamkeit auf die aktivitäten der ›Osteuropa-arbeitsgruppe‹ im 3

4 5

Frank r. Pfetsch: die Entwicklung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit. Zwischen identität und Handlungsfähigkeit, in: Franz Knipping/Matthias schönwald (Hg.): Aufbruch zum Europa der zweiten Generation. Die europäische Einigung 1969–1984, trier 2004, s. 115–130, hier s. 116. Ebd. Ebd., s. 122 f.

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rahmen der EPZ zu lenken. bezug genommen wird dabei auf akten, die durch eine sondergenehmigung freigegeben worden sind aus dem seinerzeitigen bundesministerium für auswärtige angelegenheiten (bMfaa) der republik Österreich, jetzt bundesministerium für europäische und internationale angelegenheiten (bMfeia). diese akten sind insofern aufschlussreich, als sie die Position eines nicht-EPZ-Mitglieds widerspiegeln, d. h. beobachtungen eines nicht-involvierten enthalten, der mehr oder weniger einen neutralen standpunkt vertrat.6

2. diE ErstEn ÖFFEntliCH WaHrnEHMbarEn VErändErUngEn in MittEl- Und OstEUrOPa Und diE UntErsCHiEdliCHEn aUFFassUngEn in dEr FragE dEr ÖFFnUng dEr sOWJEtUniOn

die ›Osteuropa-arbeitsgruppe‹ der EPZ verwies in ihrer sitzung vom 23.–24. september 1987 zunächst auf die innerstaatlichen reorganisationsbestrebungen in Polen. die gewerkschaftsbewegung solidarność war noch vom innenpolitischen dialog ausgeschlossen, womit die Politik der ›nationalen Versöhnung‹ von general Wojciech Jaruzelski an erkennbare grenzen stieß. Kritisch war besonders die Wirtschaftslage mit einer erheblichen auslandsverschuldung. Positiv wurde die polnische rückkehr auf die außenpolitische bühne mit aktivierter besuchsdiplomatie registriert. sodann wandte sich die arbeitsgruppe der lage Ungarns zu: Mit wirtschaftlichen sanierungsmaßnahmen hatte sich das Parlament in budapest am 16. september 1988 befasst. im rahmen der EPZ sah man darin den anfang vom Ende der ära Janoś Kádár, obwohl dieser noch agierte und soweit gesund erschien. Es zeichnete sich eine Verjüngung des Führungskaders der Ungarischen sozialistischen arbeiterpartei (UsaP), also der Kommunisten, ab. Kádár schien dem neuen Ministerpräsidenten Miklós nemeth den rücken frei zu halten, indem er eine Mitschuld an den gegenwärtigen wirtschaftlichen schwierigkeiten Ungarns einräumte. die zunehmende Parlamentarisierung Ungarns wurde in der arbeitsgruppe registriert, doch blieb noch abzuwarten, ob die Wirtschaftsreformen greifen würden, da der bevölkerung bei steigender arbeitsleistung gleichzeitig sinkender lebensstandard zugemutet worden war.7 die botschafter der zwölf Eg-staaten luden in ihren verschiedenen gastländern regelmäßig den außenminister zu einem gemeinsamen Mittagessen ein. diese Praxis bestand auch in den mittel- und osteuropäischen ländern. so war ddr-außenminister Oskar Fischer schon mindestens einmal gast der zwölf Eg-botschafter in berlin-Ost. in der sowjetunion hatte im Mai 1985 ein solches arbeitsessen erstmals mit dem ersten 6 7

Es handelt sich u. a. um berichte aus dem bundesdeutschen Empfangsstaat von Friedrich (Fritz) bauer und Wolfgang loibl, die ihre beobachtungen, standpunkte und Wahrnehmungen v. a. aus der zusammengefassten sicht der bundesrepublik an die Zentrale nach Wien berichteten. bericht gZl. 455-res/87 »EPZ: tagung der Osteuropa-arbeitsgruppe (23./24.9.1987)« der Österreichischen botschaft bonn, dr. loibl an das bMfaa, 9.10.1987. bMfeia, Öb bonn res-1987 (6), Karton 53.

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stellvertretenden außenminister und seit 1987 auch stellvertreter des leiters der internationalen abteilung im ZK der KPdsU, anatoli Fjodorowitsch dobrynin, stattgefunden. dabei blieb es vorerst, weil sich die Eg-botschafter nicht mit einem stellvertretenden außenminister ›abspeisen‹ lassen wollten. der Umstand, dass die Eg-12 jedoch eine Einladung an außenminister Edward schewardnadse ausgesprochen hatten, deren annahme vom ersten stellvertretenden außenminister Julij Woronzow grundsätzlich zugesagt worden war, konnte als sowjetische anerkennung der EPZ und ebenso als ausbaufähiges instrument eines Meinungsaustausches zwischen brüssel und Moskau gewertet werden. das seit 1987 wahrnehmbar zunehmende interesse der Udssr an der EPZ war auch vor dem Hintergrund der Verhandlungen der Eg mit dem rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe (rgW) zu sehen. laut bundesdeutscher auffassung konnten drei Themenfelder für den beginn eines dialogs mit dem sowjetischen außenminister lohnend sein: »Ost-West (dabei will die EPZ keine gelegenheit zu anti-amerikanischen ausfällen geben und ihre solidarität mit Washington nicht in Frage stellen lassen; dies wird allerdings bei diesem ersten anlaß ohnedies von schewardnadse nicht erwartet). in diesem rahmen würde seitens der EPZ wohl auch afghanistan erwähnt. nach annahme der arbeitsgruppe dürfte schewardnadse seinerseits für die idee eines ›gemeinsamen Hauses‹ werben, worauf die EPZ nach bedeutung und struktur dieses Hauses fragen würde; Europäische Themen (KsZE, WFt [Wiener Folgetreffen der KsZE, anm. M.g.]), Menschenrechte [...]; Follow-up zu bereits erfolgten demarchen, insbesondere die vom Ende Juli 1987 betreffend die arbeitsbedingungen der botschaften in Moskau: die EPZ hatte dabei eine Wunschliste (u. a. bessere Zugangsmöglichkeiten zu den botschaften, bessere arbeitsbedingungen und reisemöglichkeiten für Mitarbeiter der botschaften usw. deponiert, von der nach ansicht des aa [auswärtigen amtes] alle botschaften in Moskau nur profitieren würden).«8

Zusammenfassend wurde für die österreichischen beobachter im rahmen des EPZVerhaltens gegenüber der Udssr deutlich, dass die Eg-12 bereits über ein strategiepapier zum Verhältnis EPZ-sowjetunion vom dezember 1985 verfügten, das eine analyse und drei operative Etappen für den ausbau der beziehungen vorsah, nämlich erstens gemeinsame EPZ-demarchen in Moskau, zweitens den Übergang zu Meinungsaustausch mit der Udssr und drittens den Übergang zu strukturierten beratungen auf basis von Konsultationsprotokollen.9 im März 1988 gab es im EPZ-rahmen bei der abstimmung eines textes über die auswirkungen der Politik von Michail sergejewitsch gorbatschow noch unterschied8

9

Ebd.; zur KsZE siehe Peter Matthias/Hermann Wentker (Hg.): Die KSZE im Ost-West-Konflikt. Internationale Politik und gesellschaftliche Transformation 1975–1990, München 2012; benjamin gilde: Österreich im KSZE-Prozess 1969–1983. Neutraler Vermittler in humanitärer Mission, München 2013; zum Wiener Folgetreffen: stefan lehne: The Vienna Meeting of the Conference on Security and Cooperation in Europe, 1986–1989. A Turning Point in East-West Relations, boulder/san Francisco/Oxford 1991; Hans-Heinrich Wrede: KSZE in Wien. Kursbestimmung für Europas Zukunft, Köln 1990. bericht gZl. 455-res/87 »EPZ: tagung der Osteuropa-arbeitsgruppe (23./24.9.1987)« der Österreichischen botschaft bonn, dr. loibl an das bMfaa, 9.10.1987. bMfeia, Öb bonn res-1987 (6), Karton 53.

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liche auffassungen. Eine denkschule ging davon aus, dass mit seiner Person keine wirklichen, sondern nur »stilmäßige« Veränderungen gegeben seien, die keine änderung der bisherigen EPZ-Position gegenüber Moskau rechtfertigen würden. die zweite EPZ-denkschule sah hingegen die Entstehung einer »schöpferischen Unruhe im inneren Machtbereich« der Udssr, Kritik am apparat und an der geschichte der Partei, wirtschaftliche reformen usw., weshalb die EPZ ihre Kontakte zur Udssr ohne »furchtsames Zögern« ausbauen sollte. die botschafter der Eg-12 sollten im Falle des Zustandekommens eines treffens mit schewardnadse in Moskau nicht nur Fragen zur lage der sowjetunion stellen, sondern auch eigene Positionen erläutern, allerdings mit einer entscheidenden Einschränkung: »anti-amerikanische, insbesondere sicherheitspolitische Themen« sollten nicht aufgegriffen werden, sondern nur solche, zu denen eine gemeinsame Haltung bestand. die EPZ sollte bei einem ausbau ihrer Kontakte zur sowjetunion nicht drängen, zumal sich Moskau ihr gegenüber lange zurückgehalten hatte, wenngleich auch bemerkenswerte neue Entwicklungen zu verzeichnen waren, worauf die information von Woronzow an die Eg-12 über das Ergebnis der amerikanisch-sowjetischen außenministergespräche zwischen george P. shultz und Eduard schewardnadse vom Oktober 1987 hindeuteten. das war die erste gelegenheit, bei der sowjetische behörden die Eg-12 in Moskau in einer politischen Frage kontaktiert hatten. Einige mittel- und osteuropäische länder waren in richtung Öffnung gegenüber dem Westen schon weiter gegangen als die sowjetunion. Über wechselseitige bilaterale Kontakte sollte die EPZ aber vorerst nicht hinausgehen, solange der rgW nicht diplomatische beziehungen zu den gemeinschaften aufgenommen hatte. Erst dann wären regelmäßige treffen mit sowjetischen behörden vorstellbar. Österreichs bonner botschaft sah in diesen unterschiedlichen Positionen den ausdruck der anhaltenden Meinungsverschiedenheiten innerhalb der EPZ in der Frage, wie man sich gegenüber der sowjetunion unter gorbatschow verhalten solle, auffassungsunterschiede, unter denen die bundesrepublik deutschland besonders leiden würde.10 in der vertraulichen beilage des berichts des österreichischen beobachters in bonn, Fritz bauer, wurde näheres zur gemeinschaftlich-russischen annäherung berichtet: seit 1985 hatte die sowjetführung bei einer anzahl von gelegenheiten bereits bereitschaft signalisiert, mit bisher auferlegten beschränkungen von Kontakten mit europäischen institutionen zu brechen. bei einem toast für den italienischen Ministerpräsidenten bettino Craxi anlässlich seines besuchs in der sowjetunion sagte gorbatschow am 29. Mai 1985: »immer wo die Eg-länder als politische Einheit handeln, sind wir bereit, eine gemeinsame sprache mit ihnen zu suchen, auch hinsichtlich internationaler Probleme.«11 10

11

bericht gZl. 126-res/88 »EPZ: Kontakte zur sU« der Österreichischen botschaft bonn, dr. Fritz bauer an das bMfaa, 10.3.1988. bMfeia, Öb bonn res-1988 (7-12), Karton 58; zur sehr guten zeitgenössischen Einschätzung der Politik gorbatschows: Jens Hacker: Michail gorbatschow und die engere »sozialistische gemeinschaft«, in: Aus Politik und Zeitgeschichte b 19-20 (1990), s. 30–39. Ebd. (bericht gZl. 126-res/88), beilage zum schreiben; zu den Veränderungen in der Udssr siehe gerhard simon: der Umbruch des politischen systems in der sowjetunion, in: Aus Politik und Zeitgeschichte b 19-20 (1990), s. 3–15.

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augenscheinlicher Kontakt war dann der zwischen Oberstem sowjet und dem EP. in Moskau war man sich der Möglichkeit bewusst geworden, via EPZ sowjetische ansichten zu transportieren und damit langfristige sowjetische Ziele gegenüber dem Westen zu erreichen. das erste Herantreten an die Eg-Präsidentschaft erfolgte im Februar 1987, als der botschafter der Udssr in brüssel das interesse seiner regierung an der Haltung der Zwölf zu einer internationalen nahost-Konferenz übermittelte. die Eg-12 ihrerseits wollten ihre beziehungen zur Udssr auf eine kalkulierbare und stabile grundlage stellen, zumal sowjetische Positionen in einer reihe internationaler Fragen wichtig, um nicht zu sagen entscheidend für sie waren. Zudem wollten sie ihr gegenüber mit einer stimme sprechen. auf sowjetischer seite war das interesse offenkundig, die ansichten der Eg-staaten zu beeinflussen ohne aufgabe ihrer eigenen Zielsetzungen (Verbreitung von differenzen unter den westlichen ländern; Verstärkung der sowjetischen Kontrolle über die osteuropäischen Kontakte der Eg-12; Zugang zu westlicher technologie und Krediten). die Eg-12 mussten dabei darauf achten, dass der dialog mit Moskau nicht zu lasten anderer mittel- und osteuropäischer länder ging.12 bemerkenswert war der Umstand, dass die Konsensfindung unter den Eg-12-staaten im rahmen der EPZ in bezug auf Moskau auch die bereitschaft der neuen sowjetführung förderte, anpassungen im Wortschatz vorzunehmen, um zu einer gemeinsamen sprache zu finden, was zu einer Öffnung der sowjetrepräsentanten für Europa mit beitrug. Mit der änderung des Vokabulars setzte auch eine ›Europäisierung‹ der sowjetischen politischen Kommunikation und offizieller Verlautbarungen ein.

3. diE stabilisiErUng JUgOslaWiEns, dEr JaKEš-Plan als aUFWEiCHUngs- Und rEgiOnalisiErUngsVErsUCH dEr KsZE sOWiE MEHr FrEiZÜgigKEit VOn MOsKaU

das Eg-außenministertreffen in Konstanz widmete sich im april 1988 der Erörterung der situation in Jugoslawien. Zwischen Eg-Kommissionspräsident Jacques delors und dem bundesdeutschen außenminister Hans-dietrich genscher bestand Übereinstimmung, dass die Eg-Mitgliedstaaten Jugoslawien angesichts seiner »besonders schwierigen situation« und aus »politischen Überlegungen« weiter entgegenkommen sollten als dies unter anwendung üblicher handels- und wirtschaftspolitischer Kriterien angezeigt war. beim kommenden Eg-Ministerrat am 25. april sollte eine kurzfristige abdeckung der ab Mai drohenden jugoslawischen Finanzierungslücke in Höhe von rund 400 Millionen dollar durch die notenbanken einiger Eg-staaten vorgeschlagen werden. auf eine angeblich von der österreichischen tageszeitung Kurier kolportierte äußerung genschers über einen »möglichen Zusammenbruch« Jugoslawiens hatte es von deutscher seite umgehend ein dementi gegeben: Man kenne ihn viel 12

Ebd. (bericht gZl. 126-res/88, beilage zum schreiben).

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zu gut, um glauben zu können, dass er so etwas gesagt hätte, ließ der bundesdeutsche botschafter in belgrad den österreichischen Vertreter wissen. Klar war, dass eine reihe von Eg-ländern und die Eg-Kommission größere Flexibilität und materielle bereitschaft zu einer intensivierten ausgestaltung der Wirtschaftsbeziehungen mit Jugoslawien zeigten als die EFta-staaten in ihrer gesamtheit. italien und die bundesrepublik deutschland gewährten Kredite an belgrad. bonn garantierte zusätzlich langfristige Kredite bis zu 200 Millionen dM pro Jahr. italien hatte einen gebundenen Kredit in der Höhe von 550 Millionen dollar über drei Jahre zur Verfügung gestellt. im rahmen der 1985 beschlossenen EPZ-Politik gegenüber den Mittelmeer-ländern hatte die Eg Ende 1987 den Zugang jugoslawischer Exporte in den Eg-raum durch Erweiterung präferenzieller behandlungen verbessert und über die Europäische investitionsbank (Eib) in luxemburg einen weiteren Kredit für infrastruktur-Projekte in Jugoslawien gewährt. Ein abkommen über technologietransfer und wirtschaftliche Kooperation sollte noch im Jahr 1988 zustande kommen.13 die Erhebungen der EPZ-arbeitsgruppe ›Osteuropa‹ vom 28./29. März 1988 ergaben, dass in Polen die Proteste gegen die Preisreformen trotz apathie und Verbitterung in der bevölkerung über die steigenden lebenshaltungskosten insgesamt noch relativ zurückhaltend ausgefallen wären. Weder konnte solidarność die Massen mobilisieren noch die Polnische Vereinigte arbeiterpartei (PVaP), also die Kommunisten, eine durchschlagende Kraft bilden. ihre Mitgliederzahlen stagnierten. auffallend war der Mangel an beitritten junger leute. in der Partei bestand ein labiles gleichgewicht zwischen reformern (z. b. durch das aufrücken von Mieczysław rakowski in das Politbüro) und »betonköpfen« und »Hardlinern«.14 im März 1988 widmete sich die EPZ auch der initiative des tschechoslowakischen Ministerpräsidenten Miloš Jakeš für ein atomwaffenfreies Mitteleuropa. sein Plan wurde von der EPZ-arbeitsgruppe als unausgegoren empfunden und als zu allgemein gehalten interpretiert. dessen militärischer teil enthalte nur »aufgewärmte« altbekannte Konzepte. Kernwaffenfreie Zonen waren schon 1957 vom polnischen außenminister adam rapacki wie auch später von der Čssr, zum teil gemeinsam mit der ddr, aber auch von der sPd propagiert worden. nach allgemeiner auffassung der EPZ war die Jakeš-initiative bewusst sehr vage gehalten. die zivile dimension bedurfte noch genauerer Erläuterungen, wie u. a. das »Miteinander von staaten beiderseits der bündnistrennlinie« von spitzbergen bis in die türkei praktisch funktionieren sollte. im 13

14

bericht Zl. 135-res/88 »EPZ/Eg-außenministertreffen in Konstanz: Erörterung der situation Jugoslawiens«, Zu Erl. Zl. 706.01/65-ii.3/88 vom 17.3.1988 der Österreichischen botschaft belgrad an das bMfaa, 14.4.1988. bMfeia, Öb belgrad; Eleonora guasconi: l’italia e la cooperazione politica europea nella prima metà degli anni Ottanta, in: bruna bagnato/Massimiliano guderzo/leopoldo nuti (Hg.): Nuove questioni di Storia delle relazioni internazionali. Studi in onore di Ennio Di Nolfo, bari 2015, s. 57–80. bericht Zl. 210-res/88 »EPZ: ag Osteuropa (28./29.3.1988)« der Österreichischen botschaft bonn, loibl an das bMfaa, 4.5.1988. bMfeia, Öb bonn rEs-1988 (7-12), Karton 58; zur lage in Polen ausgezeichnet zeitgenössisch: Jerzy Holzer: Polens Weg aus dem Kommunismus, in: Aus Politik und Zeitgeschichte b 12-13 (1990), s. 17–28.

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grunde wollte damit die Čssr nach auffassung der EPZ-Vertreter spezifische Zonenkonzepte in Mitteleuropa einführen und auf diese Weise die europaweiten KsZEbemühungen »regionalisieren«, was seitens der EPZ-Vertreter als »wenig glücklich«, ja sogar als »rückschritt« empfunden wurde. »Zonenlösungen« wurden auch von der bundesrepublik deutschland grundsätzlich abgelehnt. Viele diskussionsteilnehmer wiesen auf die schlechte tschechoslowakische implementierung des dritten Korbs der KsZE-schlussakte (Menschenrechte) hin, weshalb Prag die Jakeš-initiative wenig gut anstehen würde. insgesamt wurde demgegenüber große Zurückhaltung empfohlen, um nicht den KsZE-rahmen aufzuweichen.15 die Kreml-spitze zeigte indes zunehmend größere Flexibilität gegenüber ihren Verbündeten in Mittel- und Osteuropa, was Konsultationen nach wichtigen Ereignissen nahe legten, wie sie schon im natO-rahmen gehandhabt wurden. den östlichen Partnern wurde von Moskau mehr Eigenständigkeit eingeräumt und es wurde nicht mehr versucht, eine bestimmte systemart oder einen einzig politisch gültigen Weg zu verordnen. im EPZ-rahmen wurde größerer Handlungsspielraum der mittel- und osteuropäischen länder im Verhältnis zur sowjetunion registriert. der Westen musste daraus operative Konsequenzen ziehen und auf die neuen tendenzen eingehen. das bedeutete intensivierung des dialogs mit den ländern des Warschauer Paktes, ausbau der beziehungen auch im wirtschaftlichen bereich, Heranführung Mittel- und Osteuropas an die institutionen der Weltwirtschaft (iWF, Eg und das gatt sowie Kooperation mit dem rgW), aber auch ausbau der kulturellen westlichen Präsenz im Osten, wobei an die aktivitäten der Kulturinstitute gedacht war.16

4. FranZÖsisCHE sKEPsis gEgEnÜbEr EinEr instrUMEntalisiErUng dEr EPZ dUrCH diE bUndEsdEUtsCHE OstPOlitiK Und diE gänZliCHE ablEHnUng dEs JaKEš-Plans

in der diskussion einer stellungnahme der EPZ-arbeitsgruppe in bezug auf die Veränderungen in Mittel- und Osteuropa zeigte sich weitgehender Konsens unter den EPZ-Vertretern, allerdings bestanden schwierigkeiten mit Frankreich, das Einwendungen gegen die »idée force« der darstellung hatte. der französische Vertreter forderte eine skeptisch-zurückhaltende bzw. misstrauischere Haltung aufgrund der Unsicherheit, inwieweit sich der reformprozess in der sowjetunion durchsetzen würde. Eine ähnlich aufbruchartige Entwicklung habe in Polen schon viel früher eingesetzt und bisher politisch »praktisch nichts bewirkt«. Ungarn und bulgarien befänden sich in großen schwierigkeiten. in der Čssr gäbe es ebenfalls keine positive Perspektive. rumänien und die ddr sperrten sich ohnehin gegen jegliche reformen. die sowjetunion benutze nur das »Perspektivprogramm 2000« für den bezug verbesserter Quali15 16

Ebd. (bericht Zl. 210-res/88). Ebd.

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tätsprodukte, weshalb sie zur Hinnahme gewisser Kontakte ihrer Verbündeten mit dem Westen ganz im sinne des gewünschten technologietransfers bereit sei. Von einer »demokratisierung« – der begriff wurde vom französischen EPZ-Vertreter für die Udssr abgelehnt – könne keine rede sein. Er berief sich auf eine ausdrückliche Weisung aus Paris, die betreffende stellungnahme nicht als Papier der Eg-Präsidentschaft zu sehen, sondern nötigenfalls nur als eine »Verbatim-Verabschiedung« zu formulieren. Offensichtlich bestand auf französischer seite der Verdacht, dass sich die bundesrepublik mittels der EPZ-Ostpolitik den rücken für die eigene deutsche Ostpolitik freihalten bzw. seine diesbezüglichen Verbündeten decken und damit gleichzeitig die EPZPartner auf mehr Entgegenkommen gegenüber Mittel- und Osteuropa verpflichten wollte. Möglicherweise sollte damit auch eine einheitliche positivere EPZ-Position gegenüber den Usa eingenommen werden.17 die öffentlich präsentierte Jakeš-initiative zur schaffung einer Vertrauenszone zwischen dem Warschauer Pakt und der natO wurde inzwischen vom tschechoslowakischen außenminister bohuslav Chňoupek erläutert und lief auf einen gemeinsamen Vorschlag der Čssr und der ddr bezüglich einer chemie- und nuklearwaffenfreien Zone hinaus. die initiative befand sich mit einem Plan des generals Jaruzelski im Einklang, brachte aber im Verhältnis zu letzterem nicht nur eine territoriale, sondern auch eine sachliche Erweiterung durch Einbeziehung des politischen, ökonomischen, ökologischen und humanitären bereichs. laut Chňoupek sollte ein breiteres länderspektrum, von norwegen, der bundesrepublik, dänemark, der ddr, Polen, der sowjetunion, der Čssr, bulgarien, rumänien und griechenland bis hin zur türkei, einbezogen werden.18 Mit der übermäßigen ausdehnung des Jakeš-Plans auf nord- und südosteuropa mit noch mehr natO-ländern wie griechenland und der türkei fand dieser eine definitive ablehnung im europäischen Westen. Ein strategiepapier mit dem titel »auswirkungen der sowjetischen reformpolitik auf Osteuropa. bewertung und Konsequenzen für die Politik der 12« bildete einen weiteren Mosaikstein zur Findung einer gemeinsamen Position in der Mittel- und Osteuropa-Politik der Eg-12. die rede gorbatschows im März 1988 bei seinem besuch in belgrad, wonach dem sowjetischen Weg kein Modellcharakter zukomme, machte einmal mehr einerseits größere Handlungsspielräume für die mittel- und osteuropäischen staaten deutlich. andererseits wurde festgehalten, dass sich die sowjetunion zur Vermeidung von Krisensituationen in dieser region bemühte, eine »Kontrolle mit aufgeklärten Mitteln« auszuüben. sowjetisches Ziel war nach EPZ-analyse eine »effektivere gestaltung 17 18

Ebd. bericht Zl. 78-res/88 »Erklärungen von aM Chňoupek betr. die csl. initiative zur schaffung einer Zone des Vertrauens zw. WP und natO sowie zu anderen Themen (Wirtschaftsforum, Ziele der csl. außenpolitik, reisen von gs Jakes)« der Österreichischen botschaft Prag, ges. Paul/botschafter Peterlik an das bMfaa, 4.3.1988; zur lage des Warschauer Pakts siehe Hacker: Michail gorbatschow und die engere »sozialistische gemeinschaft«, s. 34–35; Michael gehler: The revolutions in Central and south Eastern Europe. austrian Perceptions and international reactions 1989–90, in: Wilfried loth/nicolae Păun (Hg.): Disintegration and Integration in East-Central Europe 1919-post1989, baden-baden 2014, s. 186–204.

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der beziehungen zwischen den einzelnen Mitgliedern des Warschauer Paktes, vor allem im wirtschaftlichen bereich«, demnach aber nicht unbedingt die Verwirklichung einer effektiveren politischen Kontrolle. die EPZ-Vertreter gingen davon aus, dass die reformorientierten Führungen der einzelnen mittel- und osteuropäischen staaten zur Vermeidung kontraproduktiver Effekte ihre neuen spielräume nur sehr vorsichtig nutzten und daher bisher nicht bis an die äußersten grenzen gehen würden. sollte die Perestroika in der sowjetunion Erfolg haben, würden sich nach EPZ-Erwartungen die noch abseits stehenden länder auf dauer diesem Prozess nicht mehr entziehen können. im operativen teil sollten die Eg-12 nach französischer Vorstellung in anbetracht dieser sich neu abzeichnenden situation »mit Vorsicht reagieren« und daher die aussichten des reformprozesses mit Zurückhaltung beurteilen. dennoch sei unübersehbar, dass die reformbewegung zu einem »unverkennbaren trend zu größerer Öffnung«, wenn auch immer nur in gewissen grenzen, im überwiegenden teil Mittel- und Osteuropas führe.19 die Eg-12 hatten daher konkretes interesse daran, ihre politischen, wirtschaftlichen und kulturellen beziehungen mit diesen ländern zu stabilisieren und auszubauen. aufmerksam registrierten die österreichischen beobachter in bonn, dass das Fehlen der sicherheitspolitischen Komponente in dieser aufzählung kein Zufall sein könne. die Möglichkeiten des Öffnungs- und reformprozesses sollten aus deutscher wie österreichischer sicht unbedingt genutzt und die mittel- und osteuropäischen länder zur Fortsetzung dieser Prozesse ermuntert werden, weil diese auf längere sicht zu einem noch größeren Handlungsspielraum dieser staaten führen würden. Mittel hierzu lägen auf multilateraler und bilateraler Ebene im sinne der ausweitung des politischen dialogs und der Vertragspolitik, um schritt für schritt im rahmen des KsZE-Prozesses effektive Förderungsmaßnahmen auch im bereich der Menschenrechte sowie der achtung der individuellen und kollektiven Freiheitsrechte und des freien Verkehrs von Menschen und ideen zu erzielen.20

5. aUsbaU dEr bEZiEHUngEn ZU dEn MittEl- Und OstEUrOPäisCHEn ländErn, ZUrÜCKHaltUng gEgEnÜbEr dEM CEaUşEsCUrEgiME Und diE VirUlEnZ dEr baltisCHEn FragE

in bezug auf rumänien verlangte der Vertreter der niederlande im PK der EPZ einen sofortigen Protest der Eg-12-staaten gegen die »systematisierung des dorfprogramms« (gemeint waren die angebliche Einebnung von dörfern und die Umwandlung in sogenannte »agro-Zentren«) durch die regierung von nicolai Ceauşescu. da allerdings 19

bericht gZ. 706-01/159-ii.1/88 »EPZ; ag ›Osteuropa‹ (8./9.6.1988)«, bMfaa an die österreichischen Vertretungsbehörden laut Verteilerliste Eg + Warschauer Pakt, Wien 23.6.1988, Plattner m.p. bMfeia, Öb berlin (Ost), rEs 1988 (07-19), Karton 23; siehe auch H. Hofwiler/E. rathfelder: gorbatschow kommt zu titos Erben. gestern landete gorbatschow in belgrad. Zum ersten besuch eines sowjetischen Parteichefs seit titos tod, in: Die Tageszeitung/taz, 15.3.1988, s. 6. 20 Ebd. (bericht gZ. 706-01/159-ii.1/88).

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außer in der nähe der Hauptstadt bukarest noch zu wenig informationen über konkrete abbruchs- und Umsiedlungspläne bekannt waren, der Zeitpunkt als wenig geeignet erschien und keine berufungsgrundlagen für eine solche intervention gesehen wurden, sollte rumänien erst in der Endphase des Wiener Folgetreffens der KsZE (1988/89) diplomatisch und politisch unter druck gesetzt werden. Weder die KsZEschlussakte noch die Menschenrechtspakte enthielten bestimmungen über die innere Organisation eines landes. daher beschränkte sich die EPZ-arbeitsgruppe auf eine Empfehlung an das nächste PK, die Eg-botschafter in bukarest anzuweisen, einen gemeinsamen bericht zu erstellen.21 Eine zunehmend virulentere Thematik wurde im EPZ-rahmen mit blick auf die Frage der gestaltung der beziehungen zum baltikum gesehen. auf französischen Wunsch hin wurde die lage in den einzelnen baltischen staaten besprochen. insbesondere die praktischen auswirkungen einer anerkennung der sowjetischen annexionen 1939/40 waren ein heikler Punkt. Hier lagen die Positionen innerhalb der EPZ zum teil auseinander, weil einige länder bei aufnahme der diplomatischen beziehungen zu Moskau diesbezügliche Vorbehalte geltend gemacht hatten, andere wiederum nicht. im interesse einer einheitlichen Meinungsbildung wurde eine bestandsaufnahme der Praxis der einzelnen Eg-Mitgliedstaaten vorgenommen. so wurden z. b. Protokollbeamte der baltischen außenministerien in Konsulaten von EPZ-staaten zwecks der beantragung der aufnahme von beziehungen empfangen. bonn sprach sich dafür aus, die Überlegungen nicht auf Fragen des sichtvermerks zu verengen, sondern den gesamtzusammenhang der Kooperation unter bedachtnahme auf die beziehung zur sowjetunion im auge zu behalten. beim aufbau der Zusammenarbeit mit dem russischen Kernland dürften die beziehungen zu anderen sowjetrepubliken nicht wegen rechtspositionen vernachlässigt werden.22 die gemeinsam unterzeichnete Erklärung der Eg und des rgW vom 25. Juni 1988 in luxemburg, wodurch die Wirtschaftsbündnisse erstmals offizielle beziehungen herstellten, wurde als wichtiges Zeichen der sowjetischen anerkennung der Eg als »politische realität« gewertet. die arbeitsgruppe ›Osteuropa‹ der EPZ vermerkte einerseits positiv die politische bedeutung des interesses der meisten mittel- und osteuropäischen länder zur Herstellung diplomatischer beziehungen mit brüssel, z. b. bulgariens und der ddr, doch sollten andererseits die Eg-12 die sowjetischen bemühungen um eine Verstärkung der beziehungen von Organisation zu Organisation (rgW-Eg) aufmerksam verfolgen, um eine stärkere blockkonzentration in Mittelund Osteuropa zu verhindern.23 21 22 23

Ebd. Ebd. bericht Zl. 306-res/88 »EPZ: ag ›Osteuropa‹ (8./9.6.1988)« der Österreichischen botschaft bonn, loibl/bauer an das bMfaa, 16.6.1988. bMfeia, Öb bonn rEs-1988 (7-12), Karton 58; siehe auch adam Zwass: Zur Problematik der Währungsbeziehungen zwischen Ost und West, Wien 1974; ders.: Der Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe 1949 bis 1987, Wien 1988; arie bloed: The External Relations of the Council for Mutual Economic Assistance, dordrecht/boston/london 1988.

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im sommer 1988 spitzte sich die politische situation in rumänien zu. Es gab hierzu eine lebhafte diskussion im EPZ-rahmen. der bericht der Eg-botschafter aus bukarest war aber nach bundesdeutscher interpretation »zu allgemein« gehalten. Man vertrat in bonn die ansicht, dass man mit einer demarche noch warten sollte, bis in Wien im rahmen des KsZE-nachfolgetreffens ein erfolgreicher abschluss erzielt worden sei, um dann entsprechend vorzugehen. Man einigte sich schließlich darauf, die Eg-botschafter über konkrete Menschenrechtsverletzungen in rumänien berichten zu lassen. gleichzeitig sollten die KsZE-botschafter der Eg-12 in Wien beraten, wann eine demarche zeitlich opportun wäre.24

6. POsitiVE signalE aUs Ungarn, aMbiValEntE tÖnE aUs bUlgariEn, dEr Fall Katyn als bElastUngsFaKtOr dEr POlnisCH-sOWJEtisCHEn bEZiEHUngEn Und diE FOrtsEtZUng dEr POlitiK gOrbatsCHOWs

Zum Fall Ungarn wurde im EPZ-rahmen festgehalten, dass das interesse budapests an einer Öffnung gegenüber dem Westen und an einer stärkeren Zusammenarbeit mit brüssel und straßburg als Fortschritt zu bewerten sei, eine Entwicklung, die die Eg-12 unterstützen sollten. bei bulgarien war sich die arbeitsgruppe der EPZ einig, dass dort zwar »reformtöne« zu hören waren, es sich dabei jedoch mehr um »aktionismus« und »reformrhetorik« handeln würde. Einige Kandidaten für die nachfolge von todor schivkov waren schon ausgeschieden und dies allesamt erklärte reformer. daraus wurde geschlossen, dass schivkov einerseits an der Macht bleiben würde und andererseits kein großes interesse an Veränderungen hatte. Zum besuch von gorbatschow in Warschau am 11. und 12. Juli 1988 wurde bemerkt, dass die hohen polnischen Erwartungen hinsichtlich der Thematisierung der Verbrechen von Katyn und der abkehr von der breschnjewdoktrin zum teil enttäuscht worden seien. gorbatschow habe aber in seiner rede darauf hingewiesen, dass man um eine aufarbeitung der Vergangenheit nicht herumkomme. Mehr hätte er der EPZ-analyse zufolge nicht sagen können. bei den an den polnischen Offizieren in den Wäldern von Katyn im april und Mai 1940 verübten massenhaften Verbrechen war die Vorläuferorganisation des Kgb, der nKWd, involviert gewesen, so dass der Kgb kein interesse an einer aufarbeitung der Massenmorde haben würde. gorbatschow hatte mit seiner reise nach stettin klargestellt, dass die sowjetunion die polnische Westgrenze garantieren würde, ein signal, welches vor allem in richtung ddr gerichtet gewesen sei.25 soweit die analyse im rahmen der EPZ zu Polen.

24 25

bericht Zl. 365-res/88 »EPZ: ag Osteuropa (27.7.1988)« der Österreichischen botschaft bonn, Fritz bauer an das bMfaa, 3.8.1988. bMfeia, Öb bonn rEs-1988 (6), Karton 57. Ebd.; Helga Hirsch: gorbatschow in Warschau. Von Katyn sprach er kein Wort, in: Die Zeit, 15.7.1988.

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7. diE griECHisCHE ratsPräsidEntsCHaFt 1988 Und diE ÖstErrEiCHisCHE POsitiOn

im november 1988 hatte der österreichische außenminister und Vizekanzler alois Mock gelegenheit, mit der Eg-ratspräsidentschaft griechenlands in athen zu sprechen. außenminister Karolos Papoulias hielt fest, dass die Entwicklung der Ost-Westbeziehungen im Mittelpunkt des EPZ-interesses stehen würde. Falls die grundsätze der Menschenrechte gewahrt würden, könnte die Fortsetzung dieser Entwicklung mehr politische stabilität in Europa schaffen. beim außenministertreffen im griechischen ioannina war die Ost-West-Frage Hauptthema. Für den nächsten Eg-gipfel am 21. november 1988 war eine Prinzipienerklärung über die beziehung zu den europäischen Oststaaten in Vorbereitung. die EPZ war zu dem schluss gelangt, dass die reformpolitik gorbatschows trotz schwerwiegender Probleme beibehalten werde. die Eg-12 hatten dabei ein positives und konstruktives interesse an der Fortsetzung der reformen, die insbesondere die Verbesserung der Menschenrechte einschließen müssten. die Vorgänge in den östlichen staaten wie auch in Jugoslawien (wobei dort die Probleme anders gelagert waren) wurden weiterhin genau verfolgt. die EPZ wollte sich auch künftig mit dieser Frage befassen. Papoulias berichtete ferner über den stand der gespräche zwischen Eg und rgW im sinne einer anerkennungserklärung. abkommen mit Ungarn und der Čssr sowie eines über wirtschaftliche Zusammenarbeit mit der sowjetunion waren in Prüfung. der politische dialog der Eg-12 mit der sowjetunion wurde zudem fortgesetzt. 90 Prozent der arbeiten im rahmen der KsZE-nachfolgekonferenz in Wien waren bereits abgeschlossen. Offen war noch die Frage einer geplanten Menschenrechtskonferenz in Moskau. Wenn man die russische gegnerschaft in der anfangsphase der KsZE mit der aktuellen situation verglich, so konnte man den erreichten Fortschritt gar nicht genug würdigen. Vor der endgültigen Zustimmung zu der Konferenz in Moskau verlangten die Eg-12 noch sowjetische Konzessionen, u. a. eine völlig freie und offene Zusammenkunft mit Zulassung von Journalisten. Mock stellte eine weitgehende identität zwischen den österreichischen ansichten und der EPZ fest. die »Ost-West-Entwicklung sei eine historische Chance«, die Phase der friedlichen Koexistenz durch eine neue Phase mit blick auf das von gorbatschow propagierte »gemeinsame europäische Haus« zu ersetzen. gorbatschow müsse, so Mock, jedoch innenpolitische Hindernisse überwinden, worin er noch eine gewisse politische gefahr erblickte.26

26

bericht gZ. 201.01.01/20-11.1/88 »gespräch des Herrn Vizekanzlers mit der EPZ-Präsidentschaft (athen, 11.11.1988)«, Vertrauliches resümeeprotokoll, bMfaa, 18.11.1988, Plattner m.p. bMfeia, Öb berlin (Ost)-1988 (07-19), Karton 23; siehe auch Michail gorbatschow: Das gemeinsame Haus Europa und die Zukunft der Perestroika, düsseldorf/Wien/new york 1989.

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8. sPagat in dEr FragE dEr anErKEnnUng dEr baltisCHEn staatEn Und UngEWissHEitEn ÜbEr gOrbatsCHOWs »gEMEinsaMEs EUrOPäisCHEs HaUs«

anlässlich der Entwicklung im baltikum mit deutlich erkennbaren tendenzen zu mehr Unabhängigkeit von Moskau einerseits, verstärkter legitimation der Führung dieser sowjetrepubliken bei der eigenen bevölkerung andererseits, diskutierte die arbeitsgruppe die wünschenswerteste reaktion seitens der EPZ. die meisten Eg-staaten – mit ausnahme spaniens und der niederlande – hatten die annexion der baltischen staaten durch die sowjetunion nie anerkannt. in rücksichtnahme auf ihren standpunkt umgingen die regierungsvertreter der letztgenannten Eg-länder bei besuchen der Udssr diese republiken. der bundesdeutsche botschafter war zu offiziellen besuchen aber auch nicht autorisiert. 1987 hatte das estnische außenministerium erstmals versucht, direkt bei westlichen generalkonsulaten in leningrad Erteilungen von sichtvermerken zu erlangen, die früher über das sowjetische außenministerium in Moskau beantragt worden waren. dieser Weg wurde unterdessen von bundesdeutschen behörden akzeptiert, die jedoch bei der ersten Vidierung eine Erklärung abgaben, dass die bekannten rechtsstandpunkte dadurch nicht berührt würden. die EPZ-Organe verfolgten die Entwicklung im baltikum mit sympathie, hielten eine demonstrative Unterstützung jedoch für schädlich: erstens wegen der Problematik einer indirekten anerkennung wie auch zweitens wegen der gefahr einer daraus erwachsenden behinderung des reformkurses von gorbatschow in russland selbst. dieser sollte einerseits keinesfalls erschwert, andererseits aber das streben der baltischen republiken nach größerer Eigenständigkeit nicht beeinträchtigt, sondern eher wohlwollend betrachtet werden. die Eg-länder gingen daher in dieser angelegenheit sehr behutsam vor, schlossen aber für die Zukunft eine verstärkte Präsenz im baltikum nicht aus. gedacht war an das Engagement von lektoren an Universitäten, die abhaltung von Wirtschaftsseminaren, die teilnahme hochrangiger bundesdeutscher Vertreter an von privaten trägern ausgerichteten Konferenzen und ähnliches mehr. Erwogen wurde auch, wie schon in der schwedischen und finnischen Öffentlichkeit diskutiert, die Errichtung von Konsulaten.27 die arbeitsgruppe ›Osteuropa‹ beschäftigte sich im dezember 1988 erstmals intensiv mit dem ideenkonstrukt des »gemeinsamen europäischen Hauses«,28 einer bereits öffentlich diskutierten losung gorbatschows, wobei die Meinungen auch im EPZ-rahmen eine sehr große bandbreite aufwiesen. Einige staaten bewerteten den

27 28

telefax Fs [Fernschreiben] 25222 »EPZ: ag ›Osteuropa‹ (5./6.12.1988)«, Österreichische botschaft bonn, bauer/loibl an das bMfaa, 23.12.1988. bMfeia, Öb bonn rEs-1988 (6), Karton 57. Michail gorbatschow: Perestroika, die zweite russische Revolution. Eine neue Politik für Europa und die Welt, München 1987 (erweiterte neuausgabe 1989); ders.: Glasnost. Das neue Denken, berlin 1989; ders.: Das gemeinsame Haus Europa und die Zukunft der Perestroika, düsseldorf/Wien/new york 1989.

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begriff kritisch bis negativ als rein sowjetisches Propagandamanöver, um die westeuropäische Öffentlichkeit von der Kooperationsbereitschaft Moskaus zu überzeugen, ohne dass damit aber konkreter politischer inhalt verbunden wäre. Westeuropa würde zudem dadurch von den Usa abgespalten. die sowjetunion sei über den westeuropäischen integrationsprozess, besonders das Eg-binnenmarkt-Projekt mit blick auf dessen geplante realisierung 1992, besorgt und versuche durch größere dialogbereitschaft mit den jahrzehntelang nicht anerkannten gemeinschaften darauf Einfluss zu nehmen, wobei auf die gemeinsame Erklärung von Eg und rgW vom 30. Juli 1988 verwiesen werde. andere EPZ-Mitglieder wollten hingegen nicht nur negativ reagieren, sondern sahen als Kern des »gemeinsamen europäischen Hauses« ein in den letzten Jahren intensiviertes Europabewusstsein der sowjetführung, das nicht nur auf Westeuropa beschränkt sei. der Westen solle deshalb darauf reagieren und diese Metapher mit eigenen inhalten füllen. Zwar wurde von bundesdeutscher seite dem gorbatschow’schen begriff die Formel von der »europäischen Friedensordnung« (aus dem bericht des belgischen außenministers Pierre Harmel aus dem Jahr 1967 stammend) öffentlichkeitswirksam entgegengehalten und diesem entsprechend vorgezogen, doch musste man sich nicht nur in bonn, sondern auch in brüssel und Paris eingestehen, dass das »gemeinsame europäische Haus« größere prägende Wirkkraft besaß. Frankreichs staatspräsident François Mitterrand hatte es bei einem besuch in Moskau für sich und Frankreich akzeptiert. auch in anderen europäischen Hauptstädten entstand eine größere Unbefangenheit gegenüber dieser Formel. die positivere Herangehensweise war davon ausgegangen, dass die sowjetunion den begriff nicht verwenden könne, ohne dass dies Folgen für die Umsetzung der KsZE-schlussakte von Helsinki sowohl in der Udssr als auch für das Verhältnis Moskaus zu den übrigen mittel- und osteuropäischen staaten haben würde. aus diesen gründen sollte geprüft werden, ob das »gemeinsame europäische Haus« aus sicht gorbatschows nicht doch einen ganz realen Kern habe. die damit möglicherweise verbundenen künftigen günstigen Entwicklungen in der Udssr und in Mittel- und Osteuropa sollten nicht von vornherein verschüttet werden. gemeint war das Verhältnis Moskaus zu seinen Verbündeten, das schon »geschmeidiger« geworden sei. die schlussfolgerungen dieser ersten diskussion waren zweifacher art: Erstens sollten die KsZE-schlussakte und die darauf beruhenden KsZE-dokumente grundlage und richtschnur eines künftigen Europas sein – je nachdem entweder für ein »gemeinsames europäisches Haus« oder für eine »europäische Friedensordnung«. Zweitens sollte es mit westlichen Vorstellungen gefüllt werden, solange das Haus noch gar keine hatte, und die diskussion entsprechend Fortsetzung finden. inwieweit ein gemeinsamer westlicher inhalt zustande kommen würde, war noch nicht abzusehen. in der deutschen Frage sollten laut den österreichischen beobachtern in bonn, Fritz bauer und Wolfgang loibl, die ansichten innerhalb der Eg-12 nicht so einfach vereinbar sein, was sich mit blick auf die Entwicklungen 1989/90 und die westeuropäischen reaktionen und Urteile im nachhinein als völlig richtig erwies. doch könnte allein schon die auseinandersetzung mit dem Thema »erzieherische ostpolitische Wirkung« besitzen. die allgemeine EPZ-Meinung lautete nun, dass »Osteu-

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ropa« nicht mehr als ein Monolith zu betrachten sei und daher »etwas getan« werden sollte. die bundesdeutschen EPZ-Vertreter erkannten noch keine anzeichen aus Moskau, die im sinne einer Herauslösung der Verbündeten aus dem Warschauer Pakt und dem rgW als beunruhigend zu verstehen waren. Man konnte sich solche sowjetischen befürchtungen aber schon gut vorstellen. Offen blieben allerdings viele Fragen zum »gemeinsamen europäischen Haus«: Was war und ist unter Europa geographisch und geistig zu verstehen? Wie wäre der asiatische teil der sowjetunion zu bewerten? Wie stünde es mit der Hegemonie Moskaus über Mittel- und Osteuropa? Würde die sowjetunion in einem »gemeinsamen europäischen Haus« nicht demographisch, militärisch und ökonomisch die zahlreichen kleineren länder in der Mitte und im Osten Europas dominieren? Was wäre zur Position der Usa und Kanadas in bezug auf das »gemeinsame europäische Haus« zu sagen?29 Zwar wurde dem leiter des bonner Planungsstabes in Moskau versichert, die sowjetunion habe aus stabilitätsgründen interesse am Verbleib der Usa in Europa, doch blieb fraglich, wie glaubwürdig diese lagebeurteilung war. sicher bestand im Kreml kein interesse an erdrutschartigen destabilisierenden Veränderungen in der Mitte und im Osten Europas, doch konnte es im rahmen dieser Überlegungen auch um reduzierung der Us-stellungen in Europa gehen.30 das EPZ-Papier zum Verhältnis zur sowjetunion und Osteuropa sollte eine wichtige grundlage für positivere und konstruktivere beziehungen darstellen. der EPZdialog mit der sowjetunion war aber nach wie vor nicht formalisiert und verlief auf ad-hoc-grundlage. angestrebt wurde daher ein außenministertreffen der Eg-ratspräsidentschaft mit dem sowjetischen ressortleiter, das anlässlich der UnO-generalversammlung vereinbart war. Wegen der vorzeitigen abreise schewardnadses zum ZKPlenum nach Moskau kam dieses jedoch nicht zustande. bei nächster gelegenheit sollte es nachgeholt werden, was den Willen zur Fortsetzung des annäherungsprozesses dokumentierte.31

9. das WiEnEr KsZE-naCHFOlgEtrEFFEn Und ZWEi sOWJEtisCHE dEnKsCHUlEn

in einer sitzung des PK während der schlussphase des Wiener KsZE-nachfolgetreffens wurden die arbeitsgruppen ›Osteuropa‹ und ›KsZE‹ mit fünf aufgaben betraut: Erstens eine eingehende auswertung des Wiener schlussdokuments einschließlich der anstellung von Überlegungen zur bestmöglichen anwendung des Überwachungsmechanismus betreffend die menschliche dimension der KsZE (Korb 3) vorzunehmen; zweitens in 29 30 31

telefax Fs [Fernschreiben] 25222 »EPZ: ag ›Osteuropa‹ (5./6.12.1988)«, Österreichische botschaft bonn, bauer/loibl an das bMfaa, 23.12.1988. bMfeia, Öb bonn rEs-1988 (6), Karton 57. Ebd. Ebd.

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bezug auf die mittel- und osteuropäischen staaten eine länderweise Überwachung der durchführung des Wiener schlussdokuments durchzuführen und drittens ebenso gleiche beobachtungen der auslegung und Umsetzung der Perestroika zu leisten. Viertens wurde die notwendigkeit gesehen, für die bevorstehende Pariser Konferenz im Jahre 1990 den Themenkomplex der menschlichen dimension der KsZE sorgfältig vorzubereiten, da dessen Ergebnisse einen Markierungspunkt auf dem Weg zur nächsten für 1991 in Moskau vorgesehenen Konferenz darstellte. Fünftens wurden die Modalitäten für den politischen dialog mit der sowjetunion festgelegt. im Herbst 1989 sollte beim new yorker Zusammentreffen von schewardnadse mit den Eg-12-außenministern eine begegnung auf der Ebene der Politischen direktoren vorausgehen.32 das veränderte Verhältnis zwischen EPZ und sowjetunion fand am 7. Februar 1989 einen weiteren ausdruck durch das lang angestrebte Zusammentreffen der zwölf Eg-Vertreter mit dem sowjetischen außenminister auf dessen Einladung hin. Unter spanischem Vorsitz waren in der ersten Hälfte 1989 die sommer-troika-Konsultationen mit der Udssr und bei der UnO-generalversammlung ein weiteres gemeinsames treffen der zwölf Eg-außenminister mit schewardnadse geplant.33 in bezug auf die baltischen staaten stellte sich die Frage, wie die Kontakte ohne änderung der Haltung in der annexionsfrage intensiviert werden konnten. Zu diesem Zweck sollten kleine schritte zur Ermutigung der zwischenmenschlichen beziehungen getan werden. der britische Vertreter berichtete über Kontakte zu den Kirchen, andere erwähnten buchausstellungen im baltikum. städtepartnerschaften erschienen ferner als geeigneter Hebel für weitere Fortschritte, weil sie dauerhafte Verbindungen unterhalb der schwelle völkerrechtlicher anerkennungsfragen ermöglichten.34 auf französische anregung hin wollten die zwölf EPZ-Vertreter nun ein Konzeptpapier zum »gemeinsamen europäischen Haus« erstellen, um geschlossen auf diesen sowjetischen Vorstoß nicht ablehnend, sondern konstruktiv reagieren zu können. Hintergrund für diese Haltung war die Überlegung, europapolitische initiativen der sowjetunion nicht mehr zurückzuweisen, da es sich um einen anhaltenden Faktor zu handeln schien, der positiv aufgenommen werden musste. dies sollte nicht durch inhaltliche bejahung jedes einzelnen Punktes, sondern auf allgemeine und grundsätzliche Weise erfolgen. die Eg-12-Vertreter waren inzwischen der Überzeugung, dass die Westeuropäer inhaltlich so viel zu bieten hätten, dass sie hinsichtlich des »gemeinsamen europäischen Hauses« keine antwort mehr schuldig bleiben müssten. sie wollten deshalb nicht mehr länger abseits stehen. das Papier sollte, wie erwähnt, nicht so sehr auf Einzelheiten eingehen, sonst würden nach ansicht der Eg-12-botschafter in Moskau »die innerwestlichen divergenzen«, insbesondere in der Frage der teilung deutschlands und Europas, verstärkt zu tage 32 33 34

bericht Zl. 23-res 89 (gZl. 706.01/15-11.1/89) »EPZ – einige aktuelle Entwicklungen« Österreichische botschaft brüssel, ges-br dr. Ch. labsmann an das bMfaa, 25.1.1989. bMfeia, Öb brüssel; literatur zum Wiener KsZE-Folgetreffen siehe anm. 8. telefax Fs 25025 »EPZ: ag ›Osteuropa‹ (23./24.1.1989)«, Österreichische botschaft bonn, bauer/loibl an das bMfaa, 2.2.1989. bMfeia, Öb bonn, rEs 1989 (6a-), Karton 61. Ebd.

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treten. Es ging vor allen dingen um ein instrument zur Einbindung aller zwölf EgPartner in eine möglichst gemeinsame europäische Ostpolitik.35 laut bonner Einschätzung befand sich die sowjetunion mit dem »gemeinsamen europäischen Haus« bereits in der defensive. durch den rückgang der militärischen Konfrontation war der stellenwert der »alt-europäischen historischen gemeinsamkeiten« gestiegen, damit aber auch die gefahr der von Moskau aus nicht mehr steuerbaren Entwicklungen in Mittel- und Osteuropa verbunden. aus sicht der bundesdeutschen beobachter diente das »gemeinsame europäische Haus« deshalb nicht mehr zur Zurückdrängung des Us-amerikanischen Einflusses in Europa, sondern zur Verhinderung eines abdriftens der russischen Verbündeten nach Westeuropa. dies zeigten grundsätzlich zwei immer deutlicher hervortretende unterschiedliche sowjetische denkschulen: der ersten zufolge würde die Präsenz der Usa die aufrechterhaltung der nachkriegsordnung in Europa garantieren. in der sowjetunion erinnerte man sich noch zu gut an die Zusammenarbeit mit den Vereinigten staaten im Zweiten Weltkrieg, während sie mit den Europäern in bezug auf nationale interessen und entsprechende Partikularismen eher schlechte Erfahrungen gemacht hätte. die zweite denkrichtung habe immer noch das Ziel vor augen, ein Hinausdrängen der Usa aus Europa zwecks sicherung der sowjetischen dominanz in Europa selbst zu erreichen. die bonner gewährsleute von bauer und loibl meinten jedoch, dass die sowjetunion früher gefahrloser gegen die amerikanische Präsenz polemisieren konnte mit der gewissheit, dass die Usa ohnedies nicht aus Europa abziehen wollten und damit auch überhaupt nicht verdrängt werden konnten. nun, aufgrund der veränderten situation, wäre Moskau durchaus an einer Us-Präsenz, u.  a. zur Verhinderung einer westeuropäischen atomstreitmacht, sehr gelegen.36 Ein Papier »Objectives and lines of action« zum Verhältnis der Eg zu den mittelund osteuropäischen staaten, das auf spanischen Vorschlag hin ein früheres Präsidentschaftspapier fortschrieb und ausbaute, enthielt laut bonner Einschätzungen »nicht sehr viel neues und Konkretes« bereit und wurde daher vom PK auf Veranlassung von bundesdeutscher seite abgelehnt, da es inhaltlich hinter bereits verabschiedeten gesamtkonzepten und gipfelerklärungen der natO zurückgeblieben war. das allgemein und sehr offen gehaltene dokument sprach nur von der aufrechterhaltung des dialogs mit allen ländern Mittel- und Osteuropas. dessen Vertiefung sollte dem ausbau der begegnungen der jeweiligen Präsidentschaft der Eg-12 mit der sowjetunion und den osteuropäischen ländern sowie einer stärkeren Heranführung der mittel- und osteuropäischen länder an die europäischen institutionen, insbesondere den Europarat, und der bereitschaft zu Konsultationen, v. a. im bereich der Menschenrechte, dienen. Ziel war bundesdeutscher Einschätzung zufolge die engere abstimmung der Ostpolitik der Eg-12 und eine Harmonisierung der gemeinsamen Handelspolitik. der EPZ war zugedacht, mehr zu operativen 35 36

Ebd. Ebd.

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Eg-Maßnahmen gegenüber Mittel- und Osteuropa beizutragen. dabei sollten nicht immer nur grundsatzerklärungen abgegeben, sondern konkrete Politiken betrieben werden, um den alltag der gesellschaften zu verändern: die ausweitung von Konsultationen auf sinnvolle neue Themen und die intensivierung der Kontakte zu den mittel- und osteuropäischen staaten war angeregt worden, um deren interessen stärker wahrnehmen und berücksichtigen zu können. Ein Zweck des Papiers lag in der absicht der Festigung des gemeinschaftskonsens, v. a. des »acquis communautaire« in der Ostpolitik als bezugspunkt und berufungsgrundlage. Hätten in der EPZ weitergehende divergenzen bestanden, wäre dieses dokument wohl nicht zustande gekommen. Klarheit bestand darin, dass nicht an neue Koordinationsmechanismen gedacht war, allerdings herrschte Einigkeit, in Zukunft die Eg-Kommission stärker in die arbeitsgruppe ›Osteuropa‹ einzubeziehen und entsprechend höherrangig als bisher zu platzieren. die bisherigen Kontakte bestanden über die jeweilige ratspräsidentschaft, die für die wechselseitigen informationen zwischen EPZ und dem sekretariat des Eg-Ministerrats sorgte. in Zukunft sollte verstärkt auf informationsweitergabe durch das ratssekretariat an die Präsidentschaft geachtet werden. die Vertreter der Kommission würden somit in arbeitsgruppen vertreten sein sowie in der Präsidentschaft eine Klammerfunktion innehaben. auf diese Weise war die Kommission intensiver zu informieren und stärker einzubinden. das EPZ-sekretariat in brüssel unterstützte weiterhin die jeweilige Präsidentschaft, wurde jedoch institutionell nicht aufgewertet. der neue ansatz bestand in der Verpflichtung auf eine gemeinsame Eg-Ostpolitik und eine erhöhte Wahrnehmung der politischen bedeutung der beziehungen zu Mittelund Osteuropa im wirtschaftlichen und politischen bereich.37

10. diE brisanZ dEr lagE iM baltiKUM Und KaUKasUs sOWiE UnÜbErsCHaUbarE VErHältnissE in dEr UKrainE

im Herbst 1989 verschob sich der Fokus der interessen im rahmen der EPZ bereits weg von Ungarn und Polen auf das baltikum, die Ukraine und die Kaukasusregion. Mitte september war in der arbeitsgruppe ›Osteuropa‹ klar, dass in den baltischen staaten eine politisch relativ gespannte situation herrschte, indem v.  a. zweideutige Politiken verfolgt wurden. Parteichef Vasauskas trat zwar für ein sozialistisches, aber souveränes und demokratisches litauen in einer reformierten Union mit einem neuen Föderationsvertrag ein. diese planvoll ambivalente linie beunruhigte jedoch zwangsläufig zentralistisch gesonnene Kreise in Moskau. angesichts von politischem Extremismus nationalistischer Prägung und des Wiederauflebens bisher unterdrückter alter nationaler Hassgefühle konnte man nur auf politische Vernunft der Moskauer Zentrale 37

telefax Verfolg Fs 25004 Fs 25121 »EPZ, ›Objectives and lines of action‹ im Verhältnis zu den osteuropäischen staaten (11.5.1989)«, Österreichische botschaft bonn, bauer/loibl an das bMfaa, 5.6.1989. bMfeia, Öb-bonn, rEs 1989 (6 a-), Karton 61.

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und in der baltischen Peripherie hoffen. solange die balten mit Pluralismus argumentierten und eine Verfassungsdebatte mit Moskau führten, erschien die situation aus sicht der EPZ kontrollierbar. in den noch als sowjetrepubliken existierenden baltischen staaten wurde zudem auch unter den politischen Eliten verstanden, dass sie bei einem Übergang zu einer autonomie im Falle des schürens antirussischer Emotionen denselben Fehler des rassismus begehen würden, den sie der russischen seite üblicherweise vorgeworfen hatten. die gefahr eines abgleitens der Entwicklung zum »Pöbel auf der straße« konnte mit dieser Haltung bisher vermieden werden, was auf breite Zustimmung unter den EPZ-Partnern stieß.38 Weiter herrschte besorgnis in der arbeitsgruppe ›Osteuropa‹ über die Frage, ob gorbatschows Versuch einer Föderalisierung als einziger lösungsansatz der Zentrale gegenüber der Peripherie politisch wirklich genügend Wirtschaftsautonomie bieten würde. darunter wurden Voraussetzungen wie ein konvertibler rubel, inflationseindämmung und Preisreformen verstanden. bemühungen um eine defizitreduzierung im neuen Haushalt deuteten auf eine gute konzeptionelle Zusammenarbeit des Ministerratsvorsitzenden und leiters der Wirtschaftsabteilung im ZK, nikolai iwanowitsch ryschkov, des Vorsitzenden der staatlichen Kommission des sowjetischen Ministerrats für Wirtschaftsreform, leonid albakin, und des Finanzministers boris gostew hin. die Umsetzung blieb aber auch so wie die Entwicklung von glasnost und Perestroika generell abzuwarten. nach beurteilung im rahmen der EPZ war die autonomiefrage nicht so sehr als politische reform, sondern ihr substanzieller wirtschaftlicher gehalt bedeutsam. Mögliche Provokationen aus Moskau würden Probleme hervorrufen. Positiv wurde das bisherige ausbleiben jeglicher gewaltanwendung im baltikum registriert. günstig erschien ferner die Einigkeit der »Volksfront« und der kommunistischen Partei zur Führung eines konstruktiven konstitutionellen dialoges mit Moskau. beide wollten die struktur- und regionalpolitik des baltikums zu einem Musterbeispiel machen. im Unterschied zu den positiv-wohlwollenden Einschätzungen deutscher Vertreter der EPZ sahen andere die lage mit etwas besorgter Miene. ihnen hielt bonn entgegen, dass die theoretische aneinanderreihung möglicher gefahrenelemente nicht automatisch ein selbstläufer in die Katastrophe sei. Vielmehr müsse »die wahre lage« im baltikum, u.  a. »die große ruhe und die sozialistische disziplin«, gesehen werden. streiks in Estland umfassten nur rund 25.000 russen, wenn auch in schlüsselindustrien.39 im Unterschied zu der noch relativ ruhigen und stabilen lage im baltikum war die Kaukasusregion aus der gesamten Perspektive der EPZ wegen schwer zu kontrollierender ständiger gewaltausbrüche »sehr brenzlig«. die autonomieforderungen erschienen für Moskau zum teil unerfüllbar. Mögliche Veränderungen in nagorny Karabach,

38 39

telefax Fs 25157 »EPZ: ag ›Osteuropa‹ (info)«, Österreichische botschaft bonn, bauer/loibl an das bMfaa, 15.9.1989. bMfeia, Öb-bonn, rEs 1989 (6a-), Karton 61. Ebd.

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armenien und in der abchasischen republik würden die umstrittenen Kräfteverhältnisse nur umkehren, was eine große belastung für die sowjetische Führung darstelle. souveränitätsforderungen wurden erst nach intervention Moskaus in lokale streitigkeiten erhoben. anders als im baltikum wurde aus EPZ-sicht im Kaukasus ein »law and order«-Problem gesehen, das sowohl innen- als auch außenpolitisch erhebliche Erschwernisse für den Kreml mit sich bringen würde.40 die lage in der Ukraine wirkte unüberschaubar und wurde ebenfalls mit Unwägbarkeiten verbunden. gewissheit bestand in zwei Punkten: Moskau müsse in Zukunft mit mehr nationalistischen tönen rechnen und mit Ukrainisch als eigener staatssprache leben. diese Entwicklung wurde als nicht mehr umkehrbar eingeschätzt. der bundesdeutsche Vertreter sprach die Forderung nach anerkennung und Wiederzulassung der unierten Kirche an, die anlässlich des geplanten gorbatschow-besuchs beim Papst zur sprache kommen würde. Es gab diesbezüglich einen aufruf zu demonstrationen in lemberg. Zwar drohte die orthodoxe Kirche, sich gegen die Wiederzulassung der unierten Kirche gemeinsam mit den konservativen Kräften der KPdsU zu verbünden, doch war zweifelhaft, ob gorbatschow sich damit ein neues Problem aufhalsen lassen wollte. im EPZ-rahmen herrschte Einigkeit, dass die Ukraine nicht – wie das baltikum – den austritt aus der sowjetunion als erste Option betrachten würde und sollte, sondern lediglich mehr Mitspracherecht in der Udssr im sinne einer Föderalisierung anstrebe. Eine »vernünftige autonomiepolitik« für die 60 Millionen Ukrainer mit ihrer staatssprache und wirtschaftlicher autonomie würde auch den anderen nationalitäten in der sowjetunion helfen und erheblich zur dezentralisierung und örtlichen selbstverwaltung beitragen, lautete der tenor der EPZ-repräsentanten.41 Über die stellung und Zielsetzung von Jegor ligatschow, dem härtesten und prominentesten gegenspieler gorbatschows, war in der arbeitsgruppen-debatte nichts genaueres bekannt. Einige Partner verfolgten die national-konservative diskussion in der kommunistischen Partei mit großer sorge, vor allen dingen die äußerungen von ligatschow und russischer Medien, wonach die kommunistische Partei stärker auftreten müsse, um die sowjetunion zusammenzuhalten. die bundesdeutschen Vertreter beruhigten einmal mehr die besorgten stimmen im EPZ-rahmen und fragten, wie stark überhaupt die bevölkerung hinter solch konservativen tönen stünde. aufgrund der Einigkeit in der arbeitsgruppe ›Osteuropa‹, wonach die reformschritte positiv, rückschläge aber auch negativ für alle EPZ-länder wären, bestanden über den weiteren Verlauf der Entwicklung sehr unterschiedliche, teils besorgtere, teils zuversichtlichere Einschätzungen.42

40 41 42

Ebd. Ebd. Ebd.

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11. ErstE FrEiE WaHlEn in POlEn, ErKEnnbarE rissE in dEr POlitisCHEn strUKtUr Ungarns Und WEnig PErsPEKtiVEn aUF VErändErUngEn in bUlgariEn Und rUMäniEn

anlässlich der ersten freien Urnengänge in der Volksrepublik Polen verfertigte die EPZ-arbeitsgruppe ein glückwunschtelegramm an den Wahlsieger tadeusz Mazowiecki. Frankreichs außenminister roland dumas reiste anlässlich der Unterzeichnung eines Handelsabkommens der Eg mit Polen am 19. september 1989 eigens nach Warschau. im rahmen der EPZ blieb jedoch die schwierige polnische regierungsbildung nicht verborgen. neben der sichtbaren Einigung bei der aufteilung der Macht hätte es zahlreiche »Unterkompromisse« gegeben. der neue Mann Mazowiecki konnte zwar gemeinsam mit Jaruzelski von der kommunistischen PVaP der sowjetunion zugemutet werden, andere solidarność-Persönlichkeiten hingegen nicht. Verschiedene EPZ-Partner schlossen daraus auf eine noch vorhandene substanz der von außen durch die sowjetunion abgestützten PVaP, während solidarność und die übrigen Parteien nicht einig waren. bonn teilte diese Einschätzung nicht unbedingt: die regierung Mazowiecki wurde für ein sorgfältig konstruiertes Provisorium gehalten, in dem sich keine Kraft voll durchsetzen konnte. die französische Eg-Präsidentschaft der zweiten Jahreshälfte 1989 drängte daher auf sehr rasche Hilfsmaßnahmen für das schwer verschuldete Polen, wenn sie dem Mazowiecki-regime noch zugutekommen sollten. Viel deutete dagegen darauf hin, dass sich sowohl die nationalen regierungen Europas als auch die multilateralen internationalen Finanz- und Wirtschaftsgremien mit der Prüfung und Verschiebung dieses anliegens auf die nächsten begegnungen Zeit ließen. die beschlüsse der Eg-Mitgliedstaaten über Hilfsmaßnahmen aus nationalen budgets, die im anschluss von den gemeinschaften koordiniert werden sollten, drängten jedoch sehr. die EPZ konzentrierte sich auf die betonung der politischen dringlichkeit einer raschen Hilfe angesichts der gespannten innenpolitischen, insbesondere sozialen lage in Polen, v. a. aufgrund der als notwendig erachteten Unterstützung der neuen regierung.43 die Wirtschaftslage in Ungarn galt als weniger schlecht. budapest konnte bereits 1987/88 sowohl außenpolitisch auf bilateraler Ebene als auch im rahmen der KsZE gute Ergebnisse erzielen, die Polen erst ansteuern musste. das land der stephanskrone verfügte daher einerseits in Moskau über beträchtlichen »good will«, die EPZ-arbeitsgruppe war andererseits über das Fehlen einer echten ungarischen Opposition wie solidarność in Polen besorgt, gleichwohl der radikale reformflügel der UsaP unter imre Poszgay zielstrebig und ungehemmt auf Konfrontation mit den Hardlinern innerhalb der Partei hinarbeitete. die kommunistische Partei Ungarns war daher gespalten. der ausgang der Wahlen und die anschließende Entwicklung der politischen situation waren gänzlich ungewiss.44 43 44

Ebd. Ebd.

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die kommunistische Parteiführung rumäniens lehnte im Unterschied zu der Ungarns nach wie vor jede diskussion über die Einhaltung der Menschenrechte im KsZE-rahmen ab. die bilateralen interventionen berührten bukarest nur wenig. nach der Mehrheitsmeinung der arbeitsgruppe ›Osteuropa‹ der EPZ sollten die politischen Kontakte mit rumänien daher weiterhin möglichst niedrig gehalten werden und hochrangige besuche auf Ministerebene nicht stattfinden, um nicht sogleich von der regierungspropaganda Ceauşescus ausgenutzt zu werden. alle Eg-staaten hatten de facto hochrangigen besuchsaustausch mit rumänien vermieden, wiewohl einige Eg-länder sich für alle Zukunft nicht formell binden lassen wollten. Hingegen wurde westliche Präsenz in rumänien gerade für die unter dem Ceauşescu-regime leidende bevölkerung als sehr wichtig bewertet. trotz aller Einschränkungen für sie sei der spärliche Kontakt zu ausländern über die botschaften eine »kleine Hoffnungsflamme« für die Menschen.45 nur am rande war die Menschenrechtssituation in bulgarien ein Thema. dort konnten keine neuen gesichtspunkte erkannt werden. Man wollte seitens der EPZ vermeiden, dass die Menschenrechtsdiskussion mit bulgarien zu einer natO-Warschauer-Pakt-Konfrontation ausufern und die EPZ als eine »parteiische natO-Ersatzorganisation« erscheinen würde. sofia sollte aber bedeutet werden, dass es um menschenrechtliches Fehlverhalten gehe. bulgarien, so argumentierte auch die türkei, hätte zu wenig Offenheit gezeigt und die Zusage zur aufnahme von auswanderungswilligen türkischen Minderheitsangehörigen nicht eingehalten. allzu einseitige stellungnahmen für die türkei galt es jedoch auch seitens der EPZ zu vermeiden, da ankara selbst auch der Menschenrechtsverletzungen bezichtigt werden konnte, v.  a. um nicht den Eindruck einer bündnisbedingten Parteinahme zu erwecken.46

12. diE rÜCKKEHr dEr gEsCHiCHtE, diE anHaltEndE VirUlEnZ dEr annExiOnsFragE dEr baltisCHEn staatEn Und das UnbEdingtE WEstliCHE FEstHaltEn an gOrbatsCHOWs KUrs

am 26. und 27. Oktober 1989 kam die arbeitsgruppe ›Osteuropa‹ erneut auf die baltischen staaten zu sprechen. aufgrund eines auftrages des PK wurde eine synopse zum stand der beziehungen der Eg-länder mit dem baltikum angefertigt. nur spanien und die niederlande hatten durch aufnahme von beziehungen mit der sowjetunion die russische annexion der baltischen staaten und damit auch deren status als sowjetrepubliken de facto anerkannt, so die niederlande 1942 aus dem britischen Exil in london und spanien nach dem tode Francisco Francos (1975). dies war ohne Vorbehalte hinsichtlich der baltischen staaten geschehen. die sowjetführung wünschte aufgrund dieser anerkennungen der annexion durch spanien und die niederlande keine 45 46

Ebd. Ebd.

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dienstreisen ihrer botschafter in Moskau in die baltischen staaten. diplomaten anderer Eg-staaten fuhren hingegen, allerdings nur »à titre personelle«, dort hin, wobei unklar war, inwieweit die sowjetunion darin auch dienstreisen sah. im rahmen des Mechanismus der EPZ war man bemüht, sich in dieser völkerrechtlichen grauzone behutsam zu bewegen. bonn betreute riga und tallin durch sein generalkonsulat in leningrad mit inoffiziellen Kontakten zu außenministerien der baltischen republiken. Man absolvierte aber keine besuche in den außenministerien, sondern ließ nur treffen mit Funktionären bei protokollarisch-gesellschaftlichen anlässen zu. Man mied dabei die Herbeiführung einer de-facto-anerkennung. die »baltischen Volksfronten« verstanden die mehr oder weniger einheitliche Haltung der EPZ, d. h. der nicht-anerkennung der annexion, die nach einhelliger Meinung in der arbeitsgruppe »derzeit« beibehalten werden sollte. Voraussetzung für eine Haltungsänderung sollte eine Verfassungsgesetzgebung mit autonomen republik-Wahlen sein, um entsprechende grundlagen für Parlamente und regierungen der republiken in möglicher ausübung des selbstbestimmungsrechts zu schaffen. baltische Erklärungen ihrer souveränität inner- und außerhalb der Union wurden erwartet. diese spekulationen waren von der weiteren Entwicklung nach den Wahlen abhängig, doch wurde mit raschen Unabhängigkeitsforderungen im anschluss daran gerechnet. die EPZ agierte also abwartend auf die baltische Entwicklung der Föderalisierung, örtliche Wahlen und die darauf folgenden reaktionen der sowjetunion. dabei sollten die Kontakte der EPZ zu Moskau genutzt werden. die baltischen staaten strebten erkennbar nach verstärkten beziehungen zum Westen im bereich der Kultur, bildung und Wirtschaft. diesem Verlangen sollte laut Vorstellungen der EPZ entgegengekommen werden, was schon durch die nicht-staatlichen tätigkeiten weitgehend erfolgt war. Eg-botschaftsangehörige aus Moskau oder generalkonsulatsvertreter sollten in die baltischen republiken reisen und auf arbeits- bis zur botschaftsratsebene gespräche führen. in Folge sollte der sowjetunion namens der Eg-12 mitgeteilt werden, dass zwar keine grundsätzliche politische oder rechtliche Haltungsänderung, jedoch ein ausbau der Kontakte zu den baltischen staaten beabsichtigt sei, der nach arbeitsgruppen-auffassung möglichst diskret und »auf niedriger Ebene« gehandhabt werden würde. Hintergrund der Überlegungen war, dass sich insbesondere dänemark, großbritannien und Frankreich sowie die bundesrepublik nicht am ausbau ihrer traditionell historisch-geographischen beziehungen zum baltikum durch andere weniger betroffene und interessierte Egländer, wie z. b. Portugal und spanien, behindern lassen wollten.47 Zur Frage der Wahlen im baltikum herrschte neben amerikanischer auch europäische besorgnis, insbesondere über die politische lage in litauen. Estland und lettland konnten wegen des hohen anteils an russischer bevölkerung und des ausgedehnten Unionseigentums an den Wirtschaftsbetrieben die über Jahrzehnte erfolgte russifizierung

47

Fs 25199 »EPZ: ag ›Osteuropa‹, 26./27.10.1989«, Österreichische botschaft bonn, bauer/loibl, an das bMfaa, 8.11.1989. bMfeia, Öb-bonn, rEs 1989 (6a-), Karton 61.

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nicht »mit dem brecheisen beenden«. sie galten als »vernünftiger« und »kompromissbereiter«. litauen dagegen konnte angesichts größerer ethnischer Homogenität der gesellschaft mit bis zu 80% einheimischen bevölkerungsanteils zuzüglich polnischer bevölkerungsanteile und aufgrund seiner tradition »viel selbständiger« auftreten. bei der bevorstehenden Wahl wurden auch radikalere töne befürchtet bis hin zu einseitigen Unabhängigkeitserklärungen »nach Us-Muster« erwartet. daher war auch Washington sehr besorgt. die EPZ-Partner wünschten sich keine abrupte, sondern eine »evolutionäre Entwicklung« [sic!], also keinesfalls eine Überstürzung der Verhältnisse. sie wollten daher auch den balten in diesem sinne gut zureden. im rahmen der EPZ bestand einerseits interesse an intensivierten Kontakten und bereitschaft zur Unterstützung politischer und wirtschaftlicher reformen, die die politische stabilität stärken sollten, andererseits aber befürchtete man bei einem allfälligen austritt der baltischen staaten aus der Udssr negative rückwirkungen auf den reformprozess in der sowjetunion selbst sowie in Mittel- und Osteuropa. bonn setzte auf ein baltisches agieren mit augenmaß. bei maßvollem Vorgehen schien auch die bundesrepublik zu einer aktiveren rolle bereit. im Zuge der EPZ-Konsultationen in Washington wurde die große amerikanische sorge über die Ungewissheit der baltischen Frage mit blick auf die Folgen für die Perestroika geäußert. Zuvor noch hatten die Usa den Einfluss vieler aktiver baltischer Organisationen und die damit verbundene politische sprengkraft des Problemkomplexes nicht erkannt. die Us-amerikanische Ostpolitik war aber inzwischen »genscherisiert« worden,48 d. h. sie hatte sich der pro-aktiven KsZE-Politik von genscher angenähert und sich diese auch zunutze gemacht.49 Ein Mittel zur beschwichtigung und besänftigung russischen argwohns im Zuge von Erosionstendenzen im eigenen lager waren wirtschaftliche Unterstützung und finanzielle Zugeständnisse seitens der gemeinschaften. im Zeichen einer synchronisierung des Vorgehens von Eg und EPZ berichtete die Kommission über die laufenden Verhandlungen mit Moskau über Handels- und Kooperationsabkommen, wobei noch Fragen der geltungsbereichsklausel bezüglich des Vier-Mächte-status von berlin zu klären waren. bemerkenswert war der EPZ-Konsens, wonach gorbatschow und sein Führungsteam sicher im sattel sitzen würden. diese beurteilung wurde seitens der Usbeobachter geteilt, was EPZ-Konsultationen in Washington ergaben.50 Worauf gründete sich aber diese Zuversicht angesichts der ungewissen lage in den Peripherien des sowjetimperiums? Weder personell noch konzeptionell bestanden für den Westen alternativen zu gorbatschows Politik. trotz seiner offensichtlichen schwierigkeiten existierte keine nach außen hin sichtbare Opposition. niemand schien nach Übernahme seiner Funk-

48 49 50

Ebd. Matthias Peter: Die Bundesrepublik im KSZE-Prozess 1975–1983. Die Umkehrung der Diplomatie, berlin/München/boston 2015, s. 1–19, 533–543. Fs 25199 »EPZ: ag ›Osteuropa‹, 26./27.10.1989«, Österreichische botschaft bonn, bauer/loibl, an das bMfaa, 8.11.1989. bMfeia, Öb-bonn, rEs 1989 (6a-), Karton 61.

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tion zu trachten. gorbatschow ging laut amerikanischer Einschätzung pragmatisch vor, verfügte aber über keine »blue prints« für Preisreformen und die sanierung der Wirtschaft, des staatsbudgets und der staatsfinanzen. die französische und britische analyse der sowjetischen schwierigkeiten lautete im rahmen der EPZ pessimistischer als die deutsche. Man bewertete die politische und wirtschaftliche situation des landes als sehr instabil. bonn äußerte sich hingegen über das sowjetisch-amerikanische gipfeltreffen befriedigt, dessen Vorbereitung mit blick auf den natO-gipfel schon im Juni 1989 zu einer Us-amerikanischen grundsatzentscheidung zur weiteren Kooperation geführt hatte. die übrigen EPZ-Partner blieben besorgt wegen der ökonomischen lage, v.  a. war es die Versorgungssituation in der sowjetunion, die Kopfzerbrechen bereitete, deren Hauptursachen in transport- und Verteilungsschwierigkeiten lagen, d. h. weniger mit der wirtschaftlichen Produktion als solcher zusammenhingen. Hinzu kam brennstoffknappheit, die für den Winter befürchtet wurde.51 die situation in der Ukraine wurde aufgrund der Wiedereinführung der ukrainischen sprache und der belebung der nationalen identität in literaturbetrieb, Zeitungswesen und schulsystem weit weniger negativ eingestuft. bestrebungen zur sezession existierten dort keine. die wirtschaftliche autonomie der Ukraine mit 60 Millionen Menschen hatte mit industrie und landwirtschaft eine grundlage. im rahmen der sowjetischen Entwicklung wurde »die unemotionelle Haltung« der Ukrainer grundsätzlich positiv für mögliche schritte zur Föderation betrachtet.52 Zur lage in Polen wurde im rahmen der EPZ befriedigt festgehalten, dass die Entwicklung fortgeschritten war und im Unterschied zur situation in bulgarien ein »Öko-glasnost« und positive Ereignisse um das KsZE-treffen in Wien als anzeichen einer gärung zu vermerken waren. Zur überraschenden Entwicklung in der ddr durch die Ereignisse in berlin im november 1989 wurde festgehalten, dass die bewertungen sich täglich überholten. der neue Partei- und staatschef Egon Krenz sollte laut bundesdeutscher beurteilung »vorerst nicht als Provisorium hingestellt« werden. inwieweit die Entwicklung über ihn hinweggehe, war noch offen und daher spekulativ. Er sei entschlossen, die Zügel in der Hand zu behalten. Ungewissheit herrschte aber, ob ihm dies auch gelingen würde. Es schien den österreichischen beobachtern dagegen, dass Krenz durch »gezielte westliche Erklärungen« gleichsam »abgesägt« werden sollte. diese Einschätzungen waren alles andere als realitätsfern.53

51 52 53

Ebd. Ebd. Ebd.; siehe auch Michael gehler: »Friedliche revolution« und Wiedervereinigung deutschlands. interne und externe Faktoren im Zusammenspiel 1989/90, in: Hans-Joachim Veen/Franz-Josef schlichting (Hg.): Von der Urkatastrophe Europas bis zur Wiedervereinigung Deutschlands. Etappen deutscher Zeitgeschichte 1914 bis 1990, Weimar 2014, s. 111–144.

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13. intEnsiViErUng dEr aKtiVitätEn dEr EPZ in dEr ZWEitEn JaHrEsHälFtE 1989

der zusammenfassende bericht über das zweite Halbjahr 1989 vom 17. Januar 1990 machte deutlich, dass der anteil der operationellen tätigkeit der EPZ durch demarchen und troika-Missionen erhöht worden war. gesteigerte aktivitäten, auf die politischen Entwicklungen einzuwirken, setzten sich fort. das zunehmende politische gewicht der Eg trat durch die EPZ insbesondere während der ereignisreichen Phase der französischen Präsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte 1989 zu tage. der Egsondergipfel in Paris, die behandlung der deutsch-deutschen Entwicklung und das treffen François Mitterrands mit george H. W. bush und gorbatschow zählten zu den wichtigsten aufgaben. die wachsende politische bedeutung der EPZ kam auch durch das interesse der sowjetunion an einer Vertiefung der Kontakte mit der Eg zum ausdruck sowie darin, dass die EPZ-tätigkeit auch im Wege von bilateralen Verträgen mit drittstaaten Erwähnung fand, z. b. durch die deutsch-polnische Erklärung vom 14. november 1989 von tadeusz Mazowiecki und Helmut Kohl betreffend die bilaterale Zusammenarbeit beider staaten.54 trotz der Verdichtung des EPZ-Engagements konnte noch nicht von einer gemeinsamen außenpolitik der Eg gesprochen werden. Obwohl es zu einer euro-regionalen Fokussierung gekommen war, handelte es sich bei Weitem noch nicht um eine Vergemeinschaftung außen- und sicherheitspolitischer aktivitäten. im globalen rahmen fehlte es mehr noch an Kohärenz der EPZ wie das abstimmungsverhalten in den Vereinten nationen deutlich zeigte. die Meinungsbildung in mittel- und osteuropäischen Problemkreisen war hingegen konsistenter, wie z. b. angesichts der Frage des Verhaltens gegenüber den auftauenden Ost-West-beziehungen: die Erklärung des Europäischen rates in straßburg vom 8. und 9. dezember 1989 bezüglich der Unterstützung der liberalisierung und reformbestrebungen in den sozialistischen staaten brachte eine relativ starke bereitschaft zum ausdruck, diesen staaten zu helfen und die Zusammenarbeit auf verschiedenen Ebenen auszuweiten. die Veränderungen im Osten sollten jedoch die stabilität, sprich die bestehenden Machtverhältnisse in Europa, keinesfalls gefährden. in der deutschen Frage einigte man sich immerhin auf die politische anerkennung des selbstbestimmungsrechtes der deutschen. die Frage einer möglichen deutschen »Wiedervereinigung« sollte dabei jedoch an die bestehenden Verträge, v. a. die KsZE-schlussakte von Helsinki, und eine friedliche europäische Entwicklung gebunden sein. insgesamt wurden im rahmen der EPZ mehrere Erklärungen im sinne der Unterstützung des reformprozesses in der ddr und Polen sowie der durchsetzung der Menschenrechte in rumänien mit blick auf die Fortsetzung der KsZE abgegeben. demarchen erfolgten gegenüber rumänien und der ddr in der Frage der 54

information für den Herrn bundesminister gZ. 706.01/2-ii.1/90 »die Europäische Politische Zusammenarbeit im 2. Halbjahr 1989«, Vertraulich ii.1 ges. Calligaris, 17.1.1990, Plattner m.p. bMfeia, Öb bonn rEs-1990 (1-2), Karton 63.

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Einhaltung der Menschenrechte und der Verfolgung von demokratisierungsbestrebungen. in sieben Fällen wurde der KsZE-Mechanismus diesbezüglich angerufen, u. a. in der Erklärung zu litauen.55

14. EUrOPäisiErUng iM ZEiCHEn glObalEr diVErgEnZ? ZUsaMMEnFassUng

Zum Verhalten der Eg-12 im globalen rahmen, wie z. b. in dem der Vereinten nationen, war festzustellen, dass trotz größter bemühungen im abstimmungsverhalten der EPZ keine Kongruenz gefunden werden konnte. dumas hatte zwar im namen der Eg-12 vor der UnO-generalversammlung eine Erklärung zum Ost-West-Verhältnis, zur abrüstung und zu diversen Krisengebieten abgegeben, doch war z.  b. sogleich divergenz innerhalb der EPZ in der Panama-Frage deutlich zu tage getreten: die gegenstimme spaniens sowie die Enthaltungen griechenlands und irlands. bemerkenswert war hingegen die ausarbeitung eines erstmaligen EPZ-internen Menschenrechtsberichts.56 Mit blick auf das Jahr 1989 waren ungeachtet der intensivierung der tätigkeiten der EPZ Meinungsverschiedenheiten zu bedeutenden außenpolitischen Fragen unübersehbar. Kein Konsens bestand in der Frage der aufhebung der boykottmaßnahmen gegenüber libyen: großbritannien war dagegen, während Frankreich trotz des Waffenembargos drei Mirage-Flugzeuge an gaddafi lieferte. differenzen gab es in der nahost-Politik. Uneinigkeit bestand über die rechtswirkung eines PlO-antrages zur teilnahme an der genfer Konvention.57 Meinungsverschiedenheiten existierten auch im Verhalten gegenüber Mittel- und Osteuropa. nach wie vor unternahmen die Eg-staaten autonome außenpolitische schritte im sinne unilateralen Handelns überall dort, wo ihre interessenlage dies erforderte, u. a. auch bei der Entsendung von schiffseinheiten durch Frankreich an die libanesische Küste oder beim Zehn-Punkte-Plan Helmut Kohls am 28. november 1989 zur regelung der Zukunft deutschlands mit »konföderativen strukturen«.58 die revolutionären Ereignisse und umbruchartigen Entwicklungen des Jahres 1989 in Mittel- und Osteuropa,59 v. a. aber in der sowjetunion, führten zweifelsohne zu einer 55 56 57 58 59

Ebd.; simon: der Umbruch des politischen systems in der sowjetunion, s. 15 (litauen). Ebd. (information für den Herrn bundesminister gZ. 706.01/2-ii.1/90). Ebd. Zum Zehn-Punkte-Plan Kohls vom 28.11.1989 siehe http://webarchiv.bundestag.de/archive/2009/ 0109/geschichte/parlhist/dokumente/dok09.html (letzter Zugriff 18.6.2016). Michael gehler: 1989: ambivalent revolutions with different backgrounds and Consequences, in: Mueller/gehler/suppan (Hg.): The Revolutions of 1989, s. 587–604; mit einem ausblick auf weitere Zäsurjahre: Michael gehler: Vom glanz und Elend der revolutionen. die Umstürze in Mittel- und Osteuropa 1989 mit blick auf die Jahre 2001 und 2011, in: Michael Corsten/Michael gehler/Marianne Kneuer (Hg.): Welthistorische Zäsuren. 1989–2001–2011, Hildesheim/Zürich/ new york 2016, s. 37–65.

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aktivierung und intensivierung der EPZ im europapolitischen rahmen, nicht jedoch im rahmen der UnO und im nahen Osten. Je mehr Probleme, Krisen und Herausforderungen auftauchten, umso ambivalenter und unterschiedlicher waren die Positionen, so dass wir eine ambivalente bis gemischte bilanz der EPZ für die Jahre 1987–1989 insgesamt wie auch in bezug auf Mittel-, Ost- und südosteuropa konstatieren können. als Fazit lassen sich folgende befunde benennen: 1. im rahmen der EPZ umfasste das so durch die arbeitsgruppe benannte spektrum ›Osteuropa‹ Polen, die Čssr, Ungarn, die sowjetunion, die sowjetrepubliken des baltikums und der Ukraine sowie südosteuropa mit bulgarien, rumänien, die Kaukasusregion und Jugoslawien. 2. die EPZ blieb auch in diesem bereich ein intergouvernementales Unterfangen, d. h. von nationalem abgleich der interessen abhängig. 3. das hatte einen mitunter mühseligen austausch- und abstimmungsprozess zur Folge. 4. die politischen Veränderungen in Mittel- und Osteuropa führten zu einer Verstärkung des informationsaustausches und der aktivitäten der botschafter in den Empfangsstaaten und der Politischen direktoren der außenämter. sie waren veranlasst, ihr Verhältnis zur Mitte, zum Osten und zum südosten des Kontinents neu zu bestimmen und zu definieren. 5. auffassungsunterschiede bestanden in der beurteilung der reformen gorbatschows und dessen Formel vom »gemeinsamen europäischen Haus«. 6. der Zeitdruck infolge der sich umstürzenden Verhältnisse in Mittel- und Osteuropa zwang die Eg-12-staaten jedoch, ihre differierenden interessen und Meinungsverschiedenheiten zu überdenken. 7. im laufe des Jahres 1988 konnte im rahmen der EPZ ein durchbruch mit blick auf eine Konsensfindung im sinne der Fortführung der stabilitätssicherung der sowjetunion gorbatschows und seiner reformen erzielt werden. 8. die EPZ war bemüht, unabhängig von der Unterstützung gorbatschows Einfluss auf die Veränderungen in Mittel- und Osteuropa zu nehmen, d. h. diese konstruktiv-positiv zu begleiten, während südosteuropa eher im Hintergrund blieb. 9. die bedeutung der EPZ hat im lichte der Umwälzungen in der Mitte und im Osten des Kontinents zugenommen – nicht zuletzt auch aufgrund der virulent gewordenen deutschen Frage 1989. die eingangs gestellten Fragen können relativ eindeutig beantwortet werden: 1. Hindernisse der EPZ bestanden in den nach wie vor relevanten unterschiedlichen außen- und sicherheitspolitischen interessenlagen der Eg-Mitgliedstaaten. die bundesrepublik legte ein signifikant stärkeres ostpolitisches Engagement an den tag – allein schon mit blick auf die geteilte nation und die ungelöste deutsche Frage. sie wollte vor allem gorbatschows Position schonen und unterstützen. Hingegen war in der drängender werdenden balten-Frage ihrerseits Zurückhaltung

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angesagt, um gorbatschow nicht unnötig zu provozieren bzw. seine Position zu schwächen. 1989/90 sollte hieraus auch kein Problem erwachsen. 2. die EPZ trug zur weitgehend richtigen lagebeurteilung und damit auch zu sinnvollen Maßnahmen in Hinblick auf beruhigung, Entspannung sowie stützung und Verwirklichung der relativ gewaltfreien revolutionären Veränderungen und der mittel- bis langfristig notwendigen politischen transformationsprozesse in Mittel- und Osteuropa bei. 3. am Ende profitierte in Mittel- und Osteuropa die bundesdeutsche Entspannungs-, normalisierungs- und Wiedervereinigungspolitik 1989 mit »Wandel durch annäherung« wohl am allermeisten von den EPZ-Partnern und zu guter letzt auch das neue Europa der EU. Es gelang den bundesdeutschen im rahmen der EPZ eine Europäisierung ihrer ›Ostpolitik‹.60 in Europa ließen sich angesichts der sich überstürzenden Entwicklungen letztlich – trotz differierender Positionen – doch leichter Konsens-Formeln finden als auf weltpolitischer Ebene.

60

siehe hierzu auch Hanns Jürgen Küsters: die Entstehung und Entwicklung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit aus deutscher Perspektive, in: Knipping/schönwald (Hg.): Aufbruch zum Europa der zweiten Generation, s. 131–149, hier s. 148 f.

Sozialization in CFSP Working Groups in the Case of the Czech Republic

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It takes two to tango: socIalIzatIon In cFsP workIng grouPs In the case oF the czech rePublIc Marek Neuman

IntRoduCtIon

t

his contribution brings together two recent research agendas for scholars of European integration: socialization/social learning and post-enlargement studies. More specifically, it builds upon research conducted to determine the extent to which the new member states that joined the European union in 2004/2007 have been successfully socialized into Eu structures. defining the concept of socialization as a »process of inducting actors into the norms and rules of a given community« that results in »sustained compliance based on the internalization of these new norms,«1 most scholars agree that the new member states have been socialized into Eu structures at least to some degree.2 In turn, this enabled the now much larger and more complex European union to continue carrying out its daily operations. While accepting this as a starting point, this contribution takes issue with the assumption that the socialization process is uni-directional with new member states being socialized into the European union’s structures. Instead, I side with Beyers’ argument that socialization processes have »surprising and multiple outcomes […] that apparently contradict an uncomplicated (functional) socialization logic, but that could nonetheless be considered as outcomes of a socialization process.«3 Consequently, I argue that more than a decade after the Central and Eastern European countries’ (CEECs) accession to the Eu, it is high time for Eu scholarship to assess whether the 1 2

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Jeffrey t. Checkel: International Institutions and Socialization in Europe: Introduction and Framework, in: International Organization 59/4 (2005), pp. 801–826, p. 804. See, for instance, Ana E. Juncos/Karolina Pomorska: does Size Matter? CFSP Committees after Enlargement, in: Journal of European Integration 30/4 (2008), pp. 493–509; Ana E. Juncos/Karolina Pomorska: Playing the Brussels Game: Strategic Socialisation in the CFSP Working Groups, in: European Integration Online Papers 10/11 (2006), pp. 1–17; Ana E. Juncos/Karolina Pomorska: The deadlock that never Happened: The Impact of Enlargement on the Common Foreign and Security Policy Council Working Groups, in: European Political Economy Review 6 (2007), pp. 4–30; Michael J. Baun/dan Marek: The New Member States and the European Union: Foreign Policy and Europeanization, London 2013. Jan Beyers: Conceptual and Methodological Challenges in the Study of European Socialization, in: Journal of European Public Policy 17/6 (2010), pp. 909–920, p. 912.

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structure’s (in our case the European union’s) norms have changed in the very process of socializing new member states into the Eu as a result of this structure being exposed to new inputs from the CEECs and their way(s) of ›doing things.‹ In order to do just that, I make three important analytical choices in this text. First, while there are three socialization mechanisms identified in socialization literature – strategic calculation, role playing, and normative suasion4 – it is particularly the latter one that is the most promising for shedding light on how the new member states went about molding the norms they were being socialized into.5 Thus, the focus of the remainder of this contribution will be on how the new member states made use of normative suasion during the socialization process. Second, to limit the scope of this study, it will center on normative suasion in the context of the European union’s foreign policy making. Rather than understanding this domain as a strictly intergovernmental one, this text adopts a broader definition of Eu foreign policy in line with Wong, who understands this as the interaction of three strands comprising »(a) the national foreign policies of the member states; (b) EC external trade relations and development policy; and (c) the Common Foreign and Security Policy [CFSP] of the Eu.«6 As has been proven by earlier research, the Council’s working groups have been fertile ground for socialization to occur. Consequently, these working groups are at the center of this study as well. Third, instead of analyzing the attempts of all the new member states to mold the European union’s foreign policy (and foreign policy making) norms into which they are expected to be socialized, this contribution takes a case study approach. Therefore, the focus is specifically on the Czech Republic’s efforts in the period leading up to and during its rotating Council Presidency in 2009. The motivation for this time frame lies in the fact that preparing – and holding – the Council Presidency bestows upon the respective member state certain authorities that might be put to use to mold long-ingrained norms. With these three analytical choices, which combined give the most favorable conditions, we should be able to see if the socialization process is indeed uni- or multi-directional. In essence, the goal of this contribution is twofold. First, it seeks to explore whether the Czech Republic, when formally enabled, sought to engage in normative suasion within the European union’s foreign policy institutional structure to achieve a change 4 5

6

Checkel: International Institutions and Socialization in Europe, pp. 808–813. For a more detailed analysis of the concept of norm-molding, please refer to the work of Senka neuman Stanivukovic. See, for instance, Senka neuman Stanivukovic: territoriality Is in the Eyes of the Beholder: untangling the nation-State from Below with a Little Help from Above, in: L’Europe en formation 1/363 (2012), pp. 219–233; Senka neuman Stanivukovic: Europeanization Via discursive Practice – Articulation of Eu norms in domestic Policy debate on territorial Reforms in the Czech Republic and Slovakia, in: Perspectives 21/1 (2013), pp. 43–66; Senka neuman Stanivukovic: Europeanization – A Poststructuralist Approach, Groningen 2014; Senka neuman Stanivukovic: Europeanization as Discursive Practice: Constructing Territoriality in Central Europe and the Western Balkans, London/new York 2016 (forthcoming). Reuben Wong: Foreign Policy, in: Paolo Graziano/Maarten P. Vink (eds.): Europeanization: New Research Agendas, Hampshire/new York 2007, pp. 321–334, p. 322.

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119

in the Eu’s normative understanding of foreign policy. or, conversely, whether the Czech Republic was content with being socialized into the foreign policy (and policy making) norms as developed over the previous decades, thus helping to maintain a normative status quo within the Eu. Second, once established, it explores how Prague7 went about achieving a change (if it did in the first place). While anchored in the literature on socialization – and particularly on normative suasion – the text does not endeavor to measure the degree to which any normative change (if present) has been internalized by the larger group, but rather explores why and how a single agent might try to change the norms it is expected to adopt while socializing into a larger group. Starting with a short overview of the most recent socialization and normative suasion literature, the methods used within this contribution are explained. next, I develop several hypotheses regarding individual agents’ suasion efforts as part of socialization processes. In a subsequent section, the first empirical attempt at testing these hypotheses is made by scrutinizing the Czech Republic’s efforts within the Eu’s foreign policy structures. Finally, the conclusion summarizes the main findings and places them within the larger context of socialization scholarship.

WHERE ARE WE noW? CHALLEnGES to EuRoPEAn SoCIALIzAtIon SCHoLARSHIP

It is hardly surprising that the socialization turn that occurred within International Relations scholarship throughout the 1990s was soon reflected within the work of Europeanists. After all, the European union’s dense and long-standing institutional structure presents itself as the ideal ground for testing the validity of socialization hypotheses. Much of the work conducted focused on either developing a theoretical understanding of the conditions under which socialization within the European integration context might operate, or on empirical analyses testing these theories in specific policy areas or institutional settings.8 While producing interesting findings, European socialization scholarship has remained challenged on several fronts, including the researcher’s ability to ›measure‹ the degree of norm internalization. 7

8

Within this contribution, a reference to ›Prague‹ stands for the Czech Republic’s body of public administration, predominantly manifested by its government and individual ministries. Further, it also refers to the Permanent Representation of the Czech Republic to the European union, located in Brussels, staffed with officers seconded from Czech ministries. See, for instance, Jan Beyers: Multiple Embeddedness and Socialization in Europe: The Case of Council officials, in: International Organization 59/4 (2005), pp. 899–936; Jeffrey t. Checkel: tracing Causal Mechanisms, in: International Studies Review 8/2 (2006), pp. 362–370; Jeffrey Lewis: The Janus Face of Brussels: Socialization and Everyday decision Making in the European union, in: International Organization 59/4 (2005), pp. 937–971; Frank Schimmelfennig et al: International Socialization in Europe, new York 2006; Jarle trondal: Is There Any Social Constructivist-Institutionalist divide? unpacking Social Mechanisms Affecting Representational Roles among Eu decision-Makers, in: Journal of European Public Policy 8/1 (2001), pp. 1–23.

120

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More relevant to this contribution is the literature’s overemphasis on socialization as an outcome, rather than a process.9 If we study socialization through the prism of outcome-oriented politics, hence as the ability of an agent to be socialized into an existing community by accepting that community’s norms, we emphasize system stability and the maintenance of normative status quo. At the same time, we bracket the agent’s own normative input and its ability to change the norm it is to be socialized into. As Beyers puts it, »[p]resenting socialization as only the enactment of an expected group identity undermines another basic notion of socialization, namely the inter-subjective and dynamic nature of agent identities.«10 to remedy this fallacy, scholars need to bring the agent back into the equation by – more extensively – refocusing their attention on socialization as a process. It is this call to action that this chapter attempts to answer. to assess whether and how the Czech Republic made use of normative suasion mechanisms in the Eu’s foreign policy structures, this study uses detailed process tracing. Both Czech and European bureaucracy primary documents have been scrutinized, along with secondary sources and 30 semi-structured interviews. The interviewees were selected among the staff of the Czech Ministry of Foreign Affairs (MFA) and – in particular – the Permanent Representation of the Czech Republic to the European union, as these people represent the country in the many Council working groups. Furthermore, to remedy national biases, members to the same working groups from other Eu member states were approached with an identical questionnaire. to preserve anonymity, the interviewees are identified by letters instead of names (ex. A, B, C, etc.).

noRMAtIVE SuASIon: A tooL FoR tHE AGEnt to MoLd noRMS?

normative (per)suasion is a socialization mechanism stipulating that an agent may be persuaded and convinced into adopting a particular norm, which will ultimately have constitutive effects on the agent’s identity and ergo its interests.11 According to Checkel and others, this is particularly likely to occur when the following conditions are met: (i) the target of the socialization attempt is in a novel and uncertain environment and thus cognitively motivated to analyze new information, (ii) the target has few prior, ingrained beliefs that are inconsistent with the socializing agency’s message, (iii) the socializing agency/individual is an authoritative member of the ingroup to which the target belongs or wants to belong, (iv) the socializing agency/individual does not

9 10 11

See, for instance, Beyers: Multiple Embeddedness and Socialization in Europe; Cameron G. Thies: Sense and Sensibility in the Study of State Socialization: A Reply to Kai Alderson, in: Review of International Studies 29/4 (2003), pp. 543–550. Beyers: Multiple Embeddedness and Socialization in Europe, p. 912. Jeffrey t. Checkel: ›Going native‹ in Europe? Theorizing Social Interaction in European Institutions, in: Comparative Political Studies 36/1–2 (2003), pp. 209–231.

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121

lecture or demand but, instead, acts out of principles of serious deliberative argument, and (v) the agency/target interaction occurs in less politicized and more insulated, in camera settings.12 For the purpose of this contribution, whether or not normative suasion has had constitutive effects on the target is only of secondary concern. More interesting is whether the same mechanism has been employed by individual agents (countries or their representatives) in the many Council working groups to mold the community’s norms they were being exposed to. Furthermore, to answer Beyers’ call for ›less outcome, more process‹, the emphasis also needs to be on how exactly the agent engaged in this persuasion process. Consequently, building upon the previously mentioned conditions for successful normative suasion, we can derive three sets of hypotheses. The first set addresses the conditions under which an agent can be expected to launch the process of persuasion to change a norm it is to be socialized into. The second set addresses how the agent can be expected to engage in norm-molding. The third set addresses the conditions under which the endeavor to change a norm may be successful as manifested in the community accepting the new norm (whether for strategic reasons or due to deep internalization). These sets and the corresponding hypotheses are summarized in table 1 below:

12

Jeffrey t. Checkel: International Institutions and Socialization in Europe, p. 813.

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Table 1: Hypotheses derived from an agent’s use of normative suasion Question

hypothesis H1: The agent will attempt to mold a norm it is to be socialized into only when being recognized as an equal member of the community.

When can an agent be expected to use normative suasion to mold a norm?

H2: The agent will attempt to mold a norm it is to be socialized into when this norm stands in direct opposition with the agent’s ingrained beliefs. H3: The agent will attempt to mold a norm it is to be socialized into when it believes to be perceived as possessing the necessary authority/content expertise.

How can an agent be expected to use normative suasion to mold a norm?

H4: to counter the community’s long-ingrained normative structure, the agent will not lecture or demand, but engage in deliberative argumentation. H5: to counter the community’s long-ingrained normative structure, the agent will, in addition to behaving as the community would expect it to, also think ›outside the box‹ and work with the element of surprise. H6: The agent will succeed in molding the norm it is to be socialized into when both the internal and external conditions are favorable.

When will an agent be successful in its usage of normative suasion to mold a norm?*

H7: The agent is likelier to succeed in molding the norm it is to be socialized into when suasion takes place within a less politicized environment. H8: The agent is likelier to succeed in molding the norm it is to be socialized into when supported in its efforts by like-minded countries.

* This question remains outside the scope of the current contribution.

Sozialization in CFSP Working Groups in the Case of the Czech Republic

123

tHE CASE oF tHE CzECH REPuBLIC: MoLdInG tHE EuRoPEAn unIon’S noRM on ExtERnAL dEMoCRAtIzAtIon

This case study is the first empirical attempt to test the above-identified hypotheses (H1 – H5), with the testing ground being the European union’s normative structure qua external democracy promotion. Consequently, this section predominantly focuses on socialization within the Working Party on Human Rights (CoHoM), as well as the Czech effort to mold the Eu’s normative understanding of promoting democracy abroad as manifested in other relevant working groups13 and the Committee of Permanent Representatives (CoREPER). to determine the Czech Republic’s normative ›baggage‹ upon joining the Eu’s institutional structures in 2004, which will further enable us to establish the degree of normative misfit between the agent’s (in our case Prague’s) and the structure’s (in our case CoHoM’s) normative understanding of external democracy promotion, I first turn to the Czech Republic’s approach to external democratization. The early Czech Republic’s foreign policy mainly centered on a ›return to Europe.‹ However, both a human rights and a democracy focus quickly formed an inherent component of both Prague’s Eu and emerging extra-Eu foreign policy. Beginning in the early 1990s, Prague positioned itself as a serious human rights and democratization actor, greatly aided by the international acclaim of numerous human rights activists like Václav Havel, Karel Schwarzenberg, Jiří dienstbier, and Šimon Pánek, many of whom promoted human rights and democracy abroad through the work of Czech and international civil society organizations. over time, adherence to a coherent human rights and external democratization policy was streamlined into the Czech Republic’s bilateral foreign policy and became a widely accepted and shared norm guiding Prague’s foreign policy. It was based upon a strong commitment to viewing both human rights and democracy promotion as inseparable from one another, and thus, promoted jointly. Founded on its own experience where democratic development went hand in hand with greater focus on human rights observance, the Czech Ministry of Foreign Affairs supported projects abroad that duly recognized the inherent duality of the matter. over time, this approach found institutional anchoring in the creation of the department for Human Rights and transformation Politics (LPtP) within the MFA. Moreover, this approach was articulated explicitly in a conceptual document, introducing the term transition policy, subsuming both policy dimensions. transition policy, as outlined in the document, was »based on the notion that it is impossible to separate the issues of human rights and democracy in the foreign policy routine,« because »[h]uman rights are the substance and democracy is a system that is the best known society set-up that promotes and protects this substance.«14 The document further highlighted that it »builds upon the specific experi13 14

Such as the Working Party on Eastern Europe and Central Asia – CoESt. transition Policy Concept, Ministry of Foreign Affairs, Prague 2010, pp. 1–9, p. 2.

124

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ence of the Czech Republic in the process of social transition, democracy building and non-violent resistance against totalitarian regime.«15 Initially, Prague’s transition policy was constructed around clearly demarcated thematic and territorial priorities. Thematic priorities consisted of strengthening the civil society in the target country, predominantly focusing on the encouragement of civic and political rights, to the detriment of other rights, such as economic, cultural, and environmental.16 These so-called ›first-generation rights‹ were prioritized because they were seen as essential to the establishment of a democratic system of governance. Initially, these thematic priorities were to be achieved in ten priority countries, spanning the globe from Latin America (Cuba), Europe (Belarus, Bosnia and Herzegovina, Kosovo, Moldova, Georgia, Serbia, and ukraine), to the Middle East (Iraq), and Asia (Burma).17 Yet, over time, Prague came to realize – and to recognize the shift in the updated transition policy concept – that it »can use its transition experience particularly in relation to countries that are culturally, geographically, historically or otherwise similar [and] therefore focuse[d] on collaboration with partners in Eastern Europe and the Western Balkans.«18 The Czech Republic set out to support the establishment – or strengthening where appropriate – of a democratic framework, which would enable human rights to flourish. Its stance vis-à-vis actively promoting democracy abroad was thus apparent; democratic development was first and foremost a gradual process built on domestic demand. As the Czech MFA clarified in a policy brief on democratization, such democratic development was to be supported in countries where democratic driving forces experienced opposition from, for instance, their state’s non-democratic oppressive government. Specifically, in such situations, it was »legitimate and necessary for foreign democracies to provide their support and assistance to the building of the respective local democracy,«19 even if this meant bracing for short periods of instability. Yet, Prague went beyond this, and was also an advocate for democracy promotion in countries where no domestic demand for democracy could be observed, arguing that the activities should then focus on »supporting grassroots movements and civic activities centered on social or community-related issues«,20 which effectively created domestic demand for democracy. 15 16 17 18 19

20

Ibid, p. 1 (emphasis added). Veronika Bílková/Šárka Matějková: Human Rights in the Czech Foreign Policy, in: Michal Kořan (ed.): Czech Foreign Policy in 2007–2009: Analysis, Prague 2010, pp. 334–346, p. 338. Veronika Bílková/Šárka Matějková: Šíření demokracie jako národní zájem? Legitimizace české transformační politiky, in: Petr drulák/ondřej Horký (eds.): Hledání českých zájmů: Obchod, lidská práva a mezinárodní rozvoj, Prague 2010, pp. 125–144, p. 128. transition Policy Concept, p. 3. Gabriela dlouhá/Jan Šnaidauf: toward a Common Approach to the Global Pro-democracy Agenda and a Revival of democracy Promotion in the Arab-Muslim World, in: Ministry of Foreign Affairs: Policy Brief by the MFA of the Czech Republic, Prague 2011, pp. 1–5, p. 3 (emphasis in original). Ibid.

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125

Having anchored its transition policy both conceptually and institutionally in its bilateral foreign policy, in practical terms, the Czech MFA’s democratization activities on the ground had four particular goals: (i) supporting the development of civil society, (ii) supporting human rights defenders, (iii) supporting freedom of expression and the freedom of media, and (iv) building democratic institutions and administrative structures based on the rule of law.21 to carry out ensuing projects, Prague learned to greatly rely on domestic nGos, which in turn drafted local civil society organizations and human rights defenders for their ability to both provide an accurate assessment of the situation ›on the ground‹ and to implement and distribute assistance. Hence, it was only natural that civil society organizations – both those in the Czech Republic and in the respective target countries – were to constitute the backbone of Prague’s transition policy. For an illustration of the variety of democratization projects supported by the Czech MFA under its transition policy scheme, refer to table 2 below.

21

Veronika Bílková: Lidskoprávní rozměr české zahraniční politiky, in: Michal Kořan (ed.): Česká zahraniční politika v roce 2010, Prague 2011, pp. 324–336, p. 325.

126

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Table 2: Selection of MFA-sponsored democratization projects (2006–2009) Year

Project description

2006

target country Belorussia

2006 2006

Belorussia Georgia

2006 2007

Moldova Belorussia

2007

Belorussia

2007

ukraine

2007

ukraine

2007

Belorussia, Serbia, and Bosnia and Herzegovina »European alternative for Belorussia« – Belorussia supporting local independent »euroclubs« to transfer Central European transition experience »Supporting democratic opposition« – Cuba direct support of civil society, independent journalists, doctors, teachers, activists, etc. »transferring Czech transformation Moldova experience to Moldova« »Burmese projects« – direct support Burma for political prisoners, independent journalists, civil society organizations and democracy activists

2008

2008

2008 2009

»Interviews with authorities« – simulation game »Assistance to politically persecuted« training of political representatives + experience transfer Czech Republic – Georgia

Capacity building of transnistrian nGos »European Radio for Belorussia« – a multinational project to provide the local population with objective information Providing 10 Belorussian students with grants to study at Czech universities democratization of public policy in Southern and Eastern ukraine – involving the local population and media in decision-making processes transferring Czech nGo experience with the European integration process to ukrainian partners »Reporting Eu« – training for journalists, special focus on online journalism and blogging

Implementing ngo EuRoPEuM People in need training Centre for Public Administration of the Czech Republic (FALA) People in need Civic Belarus

Caritas of Archdiocese of Prague People in need

EuRoPEuM

transitions online

Association for International Affairs People in need

Prague Security Studies Institute People in need

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127

In summary, two features of the Czech Republic’s external democratization norm stand out: a strong adherence to the inseparability of human rights and democracy development, and a strong reliance on the civil society sector, both at home and in the target countries. When acceding the European union in 2004, the Czech Republic was exposed to a somewhat different normative environment within the working groups and institutions relevant to promoting human rights and democracy abroad. While the European union’s approach was no older than the Czech Republic’s – it, too, was the collapse of the Soviet union that provided Brussels with new impetus to develop a toolkit to actively co-shape the newly developing countries’ stance towards both democracy as a legitimate political system and human rights observance as an integral part of this22 – the European union developed its external democratization and human rights promotion policy separately rather than developing one comprehensive policy. Moreover, the Eu seemed to systematically prioritize the promotion of human rights, and as a result, its democratization work lagged behind. during the ensuing »rights turn«23 of the European union, human rights promotion abroad – previously a non-issue – was tackled in an across-pillar fashion, by being integrated into the Eu’s communitarized trade, development, and aid policies, simultaneously with its intergovernmental external dimension as manifested by the CFSP. Throughout the 1990s, then, the Eu gave its external human rights policy concrete shape by developing several instruments for the promotion of human rights.24 Smith distinguishes between four main instruments: the use of conditionality, the offer of aid, the use of diplomacy, and the deployment of civilian and military missions.25 developing an accompanying external democratization track proved to be more complicated. Certainly, the European union may to some extent be credited with bringing about democratic transition in the countries of Central and Eastern Europe,26 but fostering democratization beyond its immediate neighborhood proved to be far more difficult, 22

Karen E. Smith: The Eu, Human Rights and Relations with Third Countries: ›Foreign Policy‹ with an Ethical dimension?, in: Karen E. Smith/Margot Light (eds.): Ethics and Foreign Policy, West nyack 2001, pp. 185–204, p. 187. 23 Agustín José Menéndez: Human Rights: The European Charter of Fundamental Rights, in: Walter Carlsnaes/Helene Sjursen/Brian White (eds.): Contemporary European Foreign Policy, London 2004, pp. 239–251, p. 240. 24 For a discussion on the legal standing of the Eu’s human rights policy within the Eu structure, refer to Armin van Bogdandy: The European union as a Human Rights organization? Human Rights and the Core of the European union, in: Common Market Law Review 37/6 (2000), pp. 1307–1338. 25 Karen E. Smith: European Union Foreign Policy in a Changing World, Cambridge 2008. 26 See, for instance, Frank Schimmelfennig/ulrich Sedelmeier: Governance by Conditionality: Eu Rule transfer to the Candidate Countries of Central and Eastern Europe, in: Journal of European Public Policy 11/4 (2004), pp. 669–687; Geoffrey Pridham: Designing Democracy: EU Enlargement and Regime Change in Post-Communist Europe, Basingstoke 2005; Frank Schimmelfennig: European Regional organizations, Political Conditionality, and democratic transformation in Eastern Europe, in: East European Politics and Societies 21/1 (2007), pp. 126–141.

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leading some observers to conclude that the Eu’s democratization policy was inconsistent at best.27 This was not only the result of a discussion among individual member states as to how to implement the Eu’s democratization agenda, but also the result of a more fundamental disagreement about whether democracy as a governing system can be – and should be – promoted in the first place, and to what extent this would need to be driven by domestic demand for external assistance in the targeted countries. Prague, on the other hand, answered all these questions in a rather straightforward manner. As a result, once the Czech Republic joined the European union, the normative misfit between the agent (Prague) and the larger community (the Eu as a whole) was apparent. What is more, the European union’s norms that the Czech Republic was to be socialized into from 2004 onwards were in such stark contrast to Prague’s own longingrained norms that it comes as no surprise that within CoHoM, Prague would attempt to cause normative change (H2). due to the overall European union’s lack of policy within the area of human rights and democracy promotion, Prague directed its normative suasion efforts into the period preceding its Council Presidency. This was mainly done for three reasons. First, preparing (and later holding) the Council Presidency gave Prague the feeling of ›belonging‹, where it was seen as an equal Eu member with all the rights and duties membership brought with it (H1).28 Second, preparing (and holding) the rotating Presidency equipped Prague with somewhat of a ›natural authority‹ within the larger community. Third, by early 2008 (when it began preparing for the Presidency), the Czech Republic was confident it had established itself as a major external democratization player among its European partners, thus viewing itself as a content expert (H3).29 How, then, did the Czech Republic go about molding the community’s longingrained norms that governed the Eu’s (albeit limited) external human rights and democratization policy? H4 would predict that within CoHoM and CoREPER, Prague would argue, rather than demand. H5 would predict that Prague would try to introduce an element of surprise to shake things up. Can both of these hypotheses be substantiated? The Czech Republic’s argumentative position was somewhat complicated by the fact that CoHoM, where the bulk of its attempts at changing the Eu’s external democratization norm was targeted, only met once a month (in contrast to many other working groups that meet as often as several times a week). Furthermore, the Czech Ministry of Foreign Affairs decided that Prague would not be represented by a Brussels-based representative, but rather by the LPtP director (at the time, Gabriela dlouhá). While sending a high-ranking member of its administration to sit (and during the country’s rotating Presidency also to chair) CoHoM’s meetings underlines the saliency of the agenda to the Czech administration, Prague’s socialization efforts in 27 28 29

Smith: European Union Foreign Policy in a Changing World, pp. 165–167. Interview A and Interview F. Interview B and Interview t.

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129

Brussels were certainly made more complex if we accept the hypothesis that informal interactions are crucial to successful socialization. Prague’s efforts were directed at achieving a conceptual change in the larger community’s norm qua external human rights and democracy promotion by injecting the policy with new impetus to be more proactive and to rely on civil society organizations more flexibly. Both within CoHoM and CoREPER, particularly in the period preceding its Council Presidency, the Czech Republic concentrated on highlighting the normative legitimacy of its preference. Whereas some references to material implications of the Eu’s external human rights and democratization policy were made, mostly highlighting the enhanced internal security aspect as a result of the Eu being surrounded by friendly democratic regimes, these were relatively rare. Rather, the message Prague tried to convey was that everyone deserves to live in a democratic society as such a system best preserves individual rights.30 In its persuasion efforts, the MFA was strongly supported by the Czech Republic’s non-governmental sector.31 This served two purposes: to tap into the expertise Czech nGo’s developed with regard to promoting human rights and democratic development abroad, and to vividly illustrate the great value added by involving the civil society sector. The non-governmental sector’s involvement at times came as a surprise to the remaining members of both CoHoM and CoREPER. For instance, in CoHoM meetings, the Czech chair in 2009 allowed Belorussian and Burmese civil society sector representatives to attend and directly brief the twenty-seven Eu members about the state of human rights and democracy in their country. The rationale behind this precedent was simple – first-hand testimony would carry more weight than the additional arguments introduced by the LPtP director herself. As one representative to CoHoM put it, this was long overdue since »we constantly declare our commitment to civil society [yet] most CoHoM officials [have] never [even] met a representative of an nGo.«32 In addition to inviting nGo representatives to CoHoM meetings, Prague also began to use the Eu’s diplomatic communication network – CoREu (Correspondance Européenne) – to raise awareness of violations to human rights and democratic principles around the globe. In itself, this seems hardly surprising as it would constitute yet another vehicle to highlight the saliency of the issue. However, Prague decided to use CoREu to distribute human rights and democracy reports compiled directly by nGos from Belarus. The rationale behind such unprecedented use of CoREu was threefold. First, it once again vividly illustrated that nGo input was indispensable to highlight the gravity of the issues the European union should take a 30 31

32

Interview A. Some have claimed that the involvement of the Czech non-governmental sector has been such that it was difficult to distinguish between where the »administration’s control over norm dispersion ended and independent nGo activism began.« Found in Marek neuman: Too Small to Make an Impact? The Czech Republic’s Influence on the European Union’s Foreign Policy, Frankfurt am Main 2015, p. 228 (emphasis in original). Interview x.

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stance on. Second, it put the Czech Republic on the European democratization map and stood as proof of its close relationship with the non-governmental sector. It was hoped that the Czech Republic could tap into this ›best practice‹ at a later time when proposing concrete policy initiatives. Third, it forced all Eu member states to acknowledge the reports’ existence, because, as one high-ranking MFA official put it, »when I receive something through e-mail, I simply do not have the time to deal with it. But when I receive it through CoREu, I simply have to read it, because what if?«33 In the CoREPER, the Czech Republic also worked towards molding the larger community’s norm – again, in ways that deviated from the standard CoREPER modus operandi. The most striking of these was the Permanent Representation’s initiative to invite the entire CoREPER II for a four-day visit to the Czech Republic, which was – in its entirety – marked by the spirit of globally strengthening the protection of human rights and democratic development. As such, then Czech Ambassador to the European union, Milena Vicenová, organized multiple seminars where speakers such as LPtP director dlouhá or People in need34 director Šimon Pánek acquainted the ambassadors of the other twenty-six member states with the motives behind the Czech Republic’s position.35 Combined with cinematic screenings of Czech movies centered around the issue of oppression under the communist regime, the rationale behind these informal socializing activities was to ensure that no Eu member doubted the sincerity and commitment with which Prague approached the matter of democracy promotion, and that it consequently was a force to be reckoned with on this topic. In summary, the Czech Republic was certainly not in a position of demanding normative change – rather, together with its kindred nGos, it developed a strategy of gradually introducing the other member states (and particularly their representatives to CoHoM and CoREPER) to the shortcomings of the community’s external human rights and democratization policy. It did so through presenting arguments (both material and normative), giving space to civil society organizations (both its own and those from external Eu countries), and organizing social activities. The Czech Republic thought this combination would lead to the other member states opening their eyes and adjusting their conceptual understanding of how to promote human rights and democracy abroad. If successful, the Czech Republic would then tap into this newly accepted norm at a later stage to propose (and negotiate) several concrete initiatives that would translate this norm into practice. While this latter question of whether the Czech Republic’s suasion attempts were successful lies outside the scope of this contribution, this section confirms the validity of both H4 and H5.

33 34 35

Interview x. People in need (Člověk v tísni) is the largest nGo in Central and Eastern Europe. Interview V.

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ConCLuSIon

This contribution has explored the evergrowing scholarly canon on socialization in the context of the European union, by looking at whether there is a second angle to the mainstream portrayal of socialization as a process in which actors are being exposed to a particular community’s normative environment, resulting in the actors consequently internalizing the norm as is. More specifically, it looked at when and how the actor, while being socialized into a particular communal norm, would attempt to mold the very same norm to its liking. First, this paper criticized the mostly assumed linearity of the socialization process for bracketing the agent’s normative input. In an attempt to theorize the agent’s capability to influence the larger community’s long-ingrained norms, I took a closer look at one of the main socialization mechanisms – normative suasion. I developed three sets of hypotheses to predict an agent’s norm-molding efforts. The first set out the conditions for when an agent can be expected to engage in suasion to change a norm it is to be socialized into. I hypothesized that the agent will only attempt to change a norm if it (i) believes to be regarded as an equal member of the community, (ii) sees the norm it is to be socialized into as being in stark contrast to its own inherent long-ingrained normative belief, and (iii) believes to be perceived by the other members of the community as possessing relevant content expertise. The second set addressed the how part of the contribution. Here I hypothesized that the agent (i) will not demand, but argue and (ii) will, next to following the rules of the game of the community, also try to work with the element of surprise. The third set then addressed the conditions under which the agent’s efforts can be expected to bear fruit. However, this last set was outside the scope of this paper; in this contribution I was only interested in exploring whether and how agents might attempt to mold norms during the socialization process, leaving the question of their success (and the corresponding degree of internalization) aside. In a first empirical attempt, I tested the applicability of the five above-mentioned hypotheses on the case of the Czech Republic being socialized into CoHoM’s norm qua promoting human rights and democracy abroad. After establishing that Prague’s own normative understanding of promoting human rights and democracy abroad centered around two main points, namely the inseparability of the two policy dimensions and the centrality of the civil society sector, I quickly concluded that this stood in stark contrast with the European union as a whole’s normative understanding as to how to conduct its external human rights and democratization policy. By means of detailed process tracing, I concluded that both the first and second set of the hypotheses developed were confirmed in this (albeit limited) case. Prague believed to have established itself as a norm entrepreneur in this particular foreign policy domain, and also believed to be perceived as such by the remaining Eu member states. Moreover, Prague realized that demanding normative change in both CoHoM and CoREPER was not the path forward, instead constructing a well-thought through suasion strategy in cooperation with its own civilian sector. At times, Prague’s efforts took the other member states by

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Marek neuman

surprise (such as its particular usage of CoREu), which was also in line with the hypotheses developed. overall, it has been shown that there certainly is a whole new dimension to socialization scholarship – consisting of bringing the agent back into the equation – that deserves greater scholarly attention. First and foremost, however, the hypotheses developed in this contribution should be tested on a greater variety of empirical cases placed in varying contexts to further support (or reject) their applicability. Second, more emphasis should be placed on the methodological challenge of measuring the degree of norm change and norm internalization, which would consequently also enable the testing of the third set of hypotheses addressing the when successful aspect of socialization within the Eu context.

Bericht eines europäischen Korrespondenten

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Bericht eines europäischen Korrespondenten Peter von Jagow

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er hier erbetene Zeitzeugenbericht eines ›Europäischen Korrespondenten‹ bedeutet für mich den Rückblick auf viereinhalb politisch bewegte Jahre intensiv miterlebter außenpolitischer Zusammenarbeit der damals noch zwölf Mitglieder der Europäischen Gemeinschaft. Ich war vom Frühjahr 1989 bis zum Herbst 1993 in der ›Zentrale‹, also im Auswärtigen Amt in Bonn, mit dieser Aufgabe betraut. Vorab ist zu erwähnen, dass die ›Europäische Politische Zusammenarbeit‹ (EPZ) nicht Sache nur einiger Spezialisten war, sondern alle Länderreferate und weitere Dienste des Hauses betraf. Vom Anfang bis zum Ende meiner 34 Dienstjahre (1968– 2002) hatte ich auf anderen Posten und in wechselnden Formen laufend mit der EPZ und später der ›Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU‹ (GASP) zu tun. Ich nenne einige Beispiele: Besonders lebhaft in Erinnerung habe ich eine Mission als Leiter einer europäischen Delegation auf einer Dienstreise nach Israel und Palästina im Februar 1999. Das war im Halbjahr des deutschen Vorsitzes im Rat der EU. Als eine Arbeitsgruppe im Rahmen der GASP – im Auswärtigen Amt war hier die VN-Abteilung zuständig – inspizierten wir ein europäisches Projekt, mit dem die polizeilichen Eigenkräfte der Palästinenser unterstützt werden sollten. Wir sprachen mit den Polizeioberen im Gazastreifen und im Jordantal sowie am Ende auch mit den Kollegen im israelischen Außenministerium. In meinen letzten Dienstjahren spielte die enge Verbindung und Abstimmung mit den europäischen Kollegen in Bogotá/Kolumbien eine wichtige Rolle (1999–2002). Sehr geholfen hat mir die Unterstützung der anderen Botschafter, als wir selbst drei Monate unter Hochdruck damit beschäftigt waren, den deutschen Leiter eines unserer Entwicklungsprojekte im Süden und seine zwei Begleiter aus der Geiselhaft der Guerilla (FARC) zu befreien. Zu Beginn meiner Dienstzeit in der Zentrale war ich in dem Referat tätig, dessen Leiter Niels Hansen von deutscher Seite die Gründung der EPZ betrieb (ab 1970). Ebenfalls auf der sogenannten Arbeitsebene war die regelmäßige Abstimmung in der zuständigen Arbeitsgruppe der EPZ ein wichtiger Teil des Geschäfts, im Referat ›Abrüstungsdebatte in den VN‹ (1980–83) ebenso wie im Referat ›Lateinamerika-politik (Nord)‹ (1986–89). Unmittelbar daran anschließend folgte 1989 meine Verwendung als ›Europäischer Korrespondent‹. In Bonn war diese Tätigkeit die Hauptaufgabe des Leiters des europapolitischen Grundsatzreferats in der Abteilung 2 des Auswärtigen Amtes. In einigen anderen Hauptstädten nahmen die persönlichen Referenten des ›Politischen Direktors‹

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diese Aufgabe wahr. In beiden Varianten ging es vornehmlich um die Vorbereitung des ›Politischen Komitees‹ (PK) der zwölf Direktoren im Rahmen der EPZ, die Begleitung der monatlichen Treffen und die Nacharbeit. Bevor ich darauf näher eingehe, beschreibe ich kurz den Gesamtrahmen, in den die EPZ gehört. Bekanntlich gab es seit Beginn der Europäischen Gemeinschaft(en) auch deren ›Außenbeziehungen‹, aber diese waren beschränkt auf die vertraglich festgelegten Zuständigkeiten. Die allgemeine Außenpolitik gehörte ausdrücklich nicht dazu, sondern blieb den Mitgliedstaaten vorbehalten. Gleichwohl entwickelte sich auch auf diesem Gebiet das Bedürfnis nach einer organisierten Form der regelmäßigen Abstimmung unter den zwölf Hauptstädten. Das damals formulierte Ziel lautete in Kurzform, ›die zwölf Mitgliedstaaten wollen nach außen mit einer Stimme sprechen‹. Da sie aber – z. B. in der Generalversammlung der VN – das Rednerpult nicht allein der jeweiligen halbjährlich wechselnden Präsidentschaft überließen, hätte man der ›einen Stimme‹ hinzufügen können, ›und auch dieselbe Melodie singen‹. Wie waren wir damals organisiert? Wie war die Struktur der EPZ? Bis zum Vertrag von Maastricht (1992), also bis zur Eingliederung als GASP in den EU-Vertrag als die ›zweite Säule‹, blieb die EPZ deutlich von der Gemeinschaft abgesondert. Die Kommission war zwar auf allen Ebenen durch einen Vertreter beteiligt, hatte aber nicht die gleiche Rolle wie in den Organen der Gemeinschaft. Die jeweilige Präsidentschaft führte die EPZ von ihrer Hauptstadt aus und, selbst wenn Belgien an der Reihe war, tagten wir nicht in den Gebäuden der Gemeinschaft, sondern ›rein belgisch‹. Auf dieser Wanderschaft durch die Mitgliedstaaten habe ich fast alle Hauptstädte der ›Zwölf‹ erlebt, am Ende fehlte nur Athen/Hellas. Die Reihenfolge der Präsidentschaften richtete sich nach dem Alphabet, und zwar mit dem Staatsnamen in eigener Sprache, also Spanien als España und Griechenland als Hellas. Die – wesentlich in französisch-administrativer Tradition – aufgebaute Organisation der EPZ hatte vier Ebenen. Das waren: – die Arbeitsgruppen der Experten, z. B. die für Nahost- oder Lateinamerikapolitik, aber auch die für Abrüstung etc. zuständigen Referatsleiter, – das Politische Komitee, unterstützt von den Europäischen Korrespondenten, – die Treffen der Außenminister, – der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs. Die Beratungsergebnisse der Arbeitsgruppen wurden in Berichten an das PK zusammengefasst. Das PK formulierte in seinen Schlussfolgerungen (relevés de conclusions) außenpolitische Bewertungen und Leitlinien als Grundlage für das angestrebte ›Sprechen mit einer Stimme‹. Je nach Gewicht wurden Beschlüsse auf Minister- oder Chefebene gefasst. Für uns als Europäische Korrespondenten schlug die Stunde nach den PK-Sitzungen. Was die Direktoren mündlich vereinbart und der Vorsitz schriftlich zusammenfasst hatte, das hatten wir durchzusehen und, wo erforderlich, zu redigieren. Für jeden von uns ging es darum, sicherzustellen, dass die Beiträge des eigenen Direktors angemessen berücksichtigt wurden und das Ganze so formuliert war, dass wir alle zustimmen konnten. Ein schönes Übungsfeld für aufstrebende junge Kollegen!

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Für den einzelnen Europäischen Korrespondenten war die nächste Aufgabe dann, per ›Drahterlass‹ für die fernschriftliche Unterrichtung unserer Botschaften und Ständigen Vertretungen in New York, Genf u. a. zu sorgen. Dabei ging es um Information über den Verlauf der Debatten, um die verschiedenen Ausgangspositionen und Hintergründe. Der Text der vereinbarten Schlussfolgerungen selbst wurde von der Präsidentschaft zirkuliert. An dieser Stelle ist an die fernmeldetechnische Verbindung der Zwölf zu erinnern: an das ›COREU‹ (Correspondance Européenne). Den verschlüsselten E-Mail-Verkehr gab es noch nicht. Der Versand offener Dokumente per Fax war möglich, aber nicht ausreichend für den täglichen Austausch. Das COREU-System funktionierte über eine Zentrale, die verschlüsselte Fernschreiben von allen EG-Partnern, einschließlich der Kommission, entgegennahm und sternförmig an alle wieder ausstrahlte. Wenn eilig, ging das innerhalb von zwei Stunden, jedenfalls aber am selben Tag. Ein Zeitverlust durch Übersetzung entfiel. COREUs wurden in Französisch oder Englisch verfasst. Ebenso haben wir auf der Arbeitsebene und im PK ohne Dolmetscher gearbeitet. Man musste beide Sprachen verstehen können, brauchte aber nach eigener Präferenz nur in einer zu reden. Für den laufenden Informationsaustausch, für die Steuerung durch die Präsidentschaft, auch für deren Vorschläge und die der Partner, sowie für schriftliche Abstimmungen war das COREU-System ein unentbehrliches Arbeitsinstrument. Wir haben bilateral auch telefoniert. Ich erinnere mich aber nicht an Telefonkonferenzen. Für beides, Fernschreiben und Telefon, gilt eine Voraussetzung, die allgemein ist, nicht auf die EPZ beschränkt, aber gerade für diese Zusammenarbeit besonders wichtig: Man muss den Gesprächspartner kennen, ihn oder sie richtig einschätzen und richtig deuten können, was er oder sie schreibt oder sagt. Deshalb ist es unerlässlich, dass man gemeinsam am Konferenztisch gesessen hat, Auge in Auge miteinander geredet, gerungen und auch mal gestritten hat. Und das geschieht ja nicht nur in den Sitzungen, sondern auch am Esstisch. Dazu boten diverse Arbeitsessen Gelegenheit, mal gemeinsam mit den Direktoren, aber auch der Europäischen Korrespondenten unter sich. Wir reisten in der Regel schon am Vortag nach Den Haag, Kopenhagen, Lissabon, Paris oder London usw. und trafen uns, um die Tagesordnung des PK gemeinsam durchzugehen, den Vorsitz auf spezielle Fragen oder Schwierigkeiten aufmerksam zu machen oder schriftlich angekündigte Vorschläge zu erläutern. Zum Abschluss ihres Halbjahrs legte jede Präsidentschaft Wert darauf, ihr Land auch von der kulturellen Seite zu zeigen. So führten uns die Italiener zum Beispiel abends in die Sixtinische Kapelle oder boten die Iren Harfenklänge zum Abschiedsessen. Zum Zweck, die persönlichen Kontakte durch informelle Veranstaltungen zu fördern, gab es für die Außenminister die sog. ›Gymnich-Treffen‹. Das war eine Erfindung des deutschen Außenministers Genscher, der als Erster zu einem zwanglos informellen Wochenende der Außenminister auf das Wasserschloss Gymnich bei Köln einlud. Fortan standen entsprechende ›Gymnich type meetings‹ auf dem Kalender jeder Präsidentschaft, und an attraktiven Orten hierfür mangelte es in keinem Land.

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Die dienstliche Begleitung war bei den informellen Treffen der Außenminister auf ein Minimum beschränkt. Wir Korrespondenten waren bei diesen informellen Treffen nicht dabei, sonst aber fast immer. Bei den Außenminister-Treffen saßen wir nah am eigenen Minister, beim Europäischen Rat im Delegationsbüro. Dabei fielen regelmäßig auch parallel zuarbeitende Sitzungen der Direktoren an, die wir begleiteten. Delegationsmitglieder waren wir auch in der Ministerwoche der Generalversammlung der Vereinten Nationen. Meine erste dieser Wochen in der zweiten Septemberhälfte 1989 verlief besonders spannend, weil Außenminister Genscher die Anwesenheit seiner Kollegen nutzte, um das vorzubereiten, was er am Samstagabend derselben Woche vom Balkon unserer Botschaft in Prag verkünden konnte: die Ausreise der Flüchtlinge aus der DDR. Spannend und arbeitsintensiv waren auch die nächsten Jahre. Das war die Zeit der dicht aufeinander folgenden Krisen, an die ich hier nur andeutend erinnere: an den Fall der Berliner Mauer, den Prozess, der zur deutschen Wiedervereinigung führte, das Baltikum, an den ersten Irak-Krieg und dann Jugoslawien. Kurz nach dem ersten Golfkrieg schob sich der Balkan in den Fokus der EPZ, die damit noch intensiver wurde und Neuland betrat. Ich kann auch hier nur stichwortartig daran erinnern. Eine ausführliche Darstellung aus deutscher Sicht findet man in den Erinnerungen von Hans-Dietrich Genscher.1 Er trug 1991 nicht nur den Hut des deutschen Außenministers, sondern war auch derzeitiger Vorsitzender des Außenministerrats der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE). EPZ und KSZE verschränkten sich. Nach dem Angriff der Jugoslawischen Volksarmee auf Slowenien (27.  Juni 1991) unternahm die damalige EPZ-Troika2 unter Leitung zunächst des luxemburgischen, dann des niederländischen Außenministers ›energische und auch erfolgreiche Bemühungen um eine Feuereinstellung‹.3 Die EG verhängte ein Waffenembargo gegen ganz Jugoslawien, das die KSZE und dann auch der VN-Sicherheitsrat übernahmen. Später wurde in der EPZ die Bildung einer unbewaffneten Beobachtermission beschlossen und auch zustande gebracht. Daran beteiligten sich auch Mitglieder der KSZE, die damals nicht zur EG gehörten (Schweden, Kanada, Polen und ČSFR). Bekanntlich hat der Konflikt dann eine Entwicklung genommen, in der die genannten Mittel nicht mehr ausreichten. In dieser Zeit heiß glühender Drähte und dichter Folge von Beratungen hingen wir Europäischen Korrespondenten mitten drin, freilich öffentlich unsichtbar, begleitend und koordinierend und auf unserer Ebene neben den Kollegen des BalkanReferats.

1 2 3

Hans-Dietrich Genscher: Erinnerungen, Berlin 1995, S. 937 ff. Die Troika setzte sich aus der jeweiligen Präsidentschaft, der vorherigen und der nachfolgenden zusammen. Formell ist dieses Vorgehen im Londoner Bericht (1981) festgelegt worden. Dies sollte einen nahtlosen Übergang von einer Präsidentschaft zur nächsten sicherstellen. Genscher: Erinnerungen, S. 940.

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Einer dieser ›heißen‹ Abende war der 16. Dezember 1991. Obwohl noch in der niederländischen Präsidentschaft, trafen sich die Außenminister im Brüsseler Ratsgebäude ›Charlemagne‹. Es ging um die Frage der Anerkennung Kroatiens und Sloweniens und damit um die Internationalisierung des Konflikts mit Serbien. Neben den Ministern nahmen ein Vertreter der Kommission und für das schriftliche Festhalten der Beschlüsse ein Beamter der Präsidentschaft teil; also der engste Kreis. Wie es bei Genscher heißt, war ›[d]ie Aussprache [...] von großer Sachlichkeit gekennzeichnet. Es sprach für den Geist der Gemeinschaft, daß eine so komplizierte Debatte über Stunden ohne jede Schärfe geführt werden konnte‹.4 Im Delegationsraum spürten wir die Spannung wie durch Osmose. Am Ende kam ein Beschluss heraus, mit dem sich die Zwölf auf die Anerkennung der beiden Staaten einigten, aber für deren Vollzug eine kunstvoll gestaffelte Zeitfolge bestimmten. Im Ergebnis führte das zum Ende der bewaffneten Auseinandersetzung zwischen Serbien und Kroatien. Wie bekannt, blieb das dann leider nur ein Zwischenerfolg.

4

Ebd., S. 960.

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The European Commission and European Political Cooperation in the early 1970s

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The european Commission and european poliTiCal CooperaTion in The early 1970s – aCTor adjusTed Ane Maritdatter Alterhaug

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espite opposition and initial exclusion in the early 1970s, the European Commission participated in European Political Cooperation (EPC) from the mid1970s on, by the early 1980s also more formally in the following of the London Report in 1981.1 What can explain the unintended participation and role of the Commission in EPC? In this article, closely related to my work on »Bridging the Divide. The Role of the Commission in European Political Cooperation, 1969–1976«, I aim to answer this question.2 This article on the role of the Commission in the first phase of EPC from 1970 to 1973, has made use of primary sources from several archives: material from the Historical Archives of the European Commission (HAEC); The National Archives (TNA) in London; the Historical Archives of the European Union (HAEU) in Florence; the Archive of European Integration (AEI) and material from the Ministère des Affaires Étrangères (MAE) in France. The main argument presented here is that in the early 1970s, adjustment – a change of method – best explains the response that formed the Commission’s approach to EPC. I argue that the Commission adjusted as an actor: from a first generation Commission to a second generation Commission as it developed a distinct manner of behaviour: a pragmatic and non-conflictual behaviour geared towards gaining entrance into EPC.

1

2

In this article I will use the term »the Commission« denoting the European Commission, the executive body of the European Communities (EC). For a limited analysis of the role of the Commission in EPC, see Maria Găinar: Aux origines de la diplomatie européenne. Les Neuf et la Coopération politique européenne de 1973 à 1980 (Euroclio; Vol. 64), Brussels 2012, p. 30. My thesis for the degree of Philosophiae Doctor, entitled Bridging the Divide. The Role of the Commission in European Political Cooperation, 1969–1976, was submitted to the Norwegian University of Science and Technology (NTNU), 25 September 2015. This article analyzes the Commission as an adjusting actor and its role in EPC in the early 1970s, while the thesis presents an overview of the Commission’s role in EPC in the period 1969–1976 with a detailed analysis and the two cases that defined this role: the CSCE and the EAD.

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THE ESTABLISHMENT oF EPC – No INTENDED RoLE FoR THE CoMMISSIoN

In November 1970 the Foreign Ministers of the Member States of the European Community (EC) had their first meeting within the newly formed structure of EPC.3 The structure of EPC was established by the Member States of the EC with the intention, at least by some of them, to keep this forum for political cooperation separate from the existing EC-structure.4 In particular was the intent to keep the EC’s Commission at arm’s length from the EPC initiative. My research shows however, that when the early years of EPC are studied closely, this intended separation between the EC and EPC appears less than clear-cut. The Commission played an evident role within the first two major EPC cases: the Conference for Security and Cooperation in Europe (CSCE) and the Euro-Arab Dialogue (EAD). By 1976 the Commission had participated in the CSCE as part of the national delegation of the country holding the presidency of the EC and EPC.5 Within the framework of the EAD, the Commission led the European delegation and chaired, on behalf of the European countries, two of the Dialogue’s seven Working Groups.6 I claim that the Commission’s main aim following the inception of EPC was to participate in this structure. An observable method, a strategy formed the Commission’s response. This method, strategy and response proved successful in spite of the intention of at least some of the Member States to keep EPC as an intergovernmental structure separated from the already existing structure of the EC and particularly the Commission. In any case, the initial framework of the intergovernmental cooperation in EPC was a non-legally binding framework of founding documents in the form of reports agreed to by its Member States.7 The formulation upon which the Commission’s participation in EPC initially hinged was: »The Commission will be consulted if the activities of the European Communities are affected by the work of the Ministers.«8 In substance this formulation remained 3 4 5 6 7

8

The initiative to EPC was taken at The Hague Summit in December 1969. MAE, 3806, Telegram, Dialogue Euro-Arabe, 1 July 1974. Găinar: Aux origines, p. 360. Ibid., pp. 214–215. These two were the EAD’s Working Group for Trade and the Working Group for Agricultural and Rural Development. The three ›founding documents‹ before EPC was included in the Single European Act of 1986 were the Luxembourg Report 1970, the Copenhagen Report 1973 and the London Report 1981. These can be consulted in: AEI, Luxembourg Report 1970, reproduced from the Bulletin of the European Communities No. 11-1970, retrieved on 11 June 2015 from http://aei.pitt.edu/4543/1/epc_first_ report_oct_1970.pdf; AEI, Copenhagen Report 1973, reproduced from the Bulletin of the European Communities No. 3-1973, retrieved on 11 June 2015 from http://aei.pitt.edu/4539/1/epc_ copenhagen_report_1973.pdf; AEI, London Report 1981, Source: European Political Co-operation (EPC) Press and Information office, Federal Republic of Germany, Bonn, 1988, retrieved on 11 June 2015 from http://aei.pitt.edu/4546/1/epc_london_1981_report.pdf. AEI, Luxembourg Report 1970, reproduced from the Bulletin of the European Communities No. 11-1970, retrieved on 11 June 2015 from http://aei.pitt.edu/4543/1/epc_first_report_oct_1970.pdf.

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unchanged until the London Report in 1981, in which the Commission was formally associated with EPC work at all levels: »Within the framework of the established rules and procedures the Ten attach importance to the Commission of the European Communities being fully associated with Political Co-operation at all levels.«9 The inception of EPC must be seen within a wider context of the climate of European integration at the time, and the Commission’s role and status within this context. The EPC initiative of The Hague Summit in 1969 catered to a French interest of establishing new intergovernmental structures instead of expanding the existing EC-structures, the result was the Luxembourg Report of 1970. Even though the Luxembourg Report’s formulation on the scope of the EPC as »all major questions of foreign policy« did entail a complete separation of EPC and EC-structures, its authors nevertheless felt a need to include the institutions of the Community in the Report. By doing so, they created a link between the two spheres merely by mentioning that the Community institutions should be related to EPC. In the Luxembourg Report’s formulation on the Commission’s association with EPC lay the crux of what created the conflict. First, what would the Report’s term »consult« entail? observation? A voice? Participation on what level? Second, what exactly would come under the »activities« of the EC? Third, what was meant by the term »affected«? Finally and most important: who held the legitimate claim to hold the decisive voice in determining these questions that were bound to surface, that is, who would decide? The Member States (particularly France) claimed that they would decide. The Commission was determined to decide on behalf of the EC, and thus conflict ensued. The reactions to the Luxembourg Report were divided. For the proponents of political union and the process of political unification along supranational lines, the results seemed somewhat meagre. one observer, a diplomat who had worked on the Report, saw EPC as nothing more than a »political free trade area«.10 The responsibility for EPC’s intergovernmental direction lay largely with the French, and consequently with President Pompidou and the Gaullist legacy.11 EPC can be seen as an instrument used by the French to achieve several of its aims concerning European integration in this period. on the one hand, EPC was presented as an extended part of Community activities, and was thus used to keep the UK on the outside. Whilst on the other hand, EPC was simultaneously presented as an external process between members of the Community but outside the EC’s institutional structure, with the intention of keeping the Commission on the outside.12 9 10 11 12

AEI, London Report 1981, Source: European Political Co-operation (EPC) Press and Information office, Federal Republic of Germany, Bonn, 1988, retrieved on 11 June 2015 from http://aei.pitt. edu/4546/1/epc_london_1981_report.pdf. TNA, FCo 30/568, Cutting from Europe Agence Internationale d’Information pour la Presse, 27 July 1970. TNA, FCo 30/567, Telegram no 632 from Paris to the Foreign and Commonwealth office, 3 July 1970; TNA, FCo 30/568, Cutting from Europe Agence Internationale d’Information pour la Presse, 27 July 1970. TNA, FCo 30/569, Confidential letter from W. J. Adams to C. o’Neill, 16 November 1970.

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Less tangible aspects than the Commission’s mandate formed part of the conflict over its participation in EPC. The ›myth‹ of the Commission consisted of traits of a first generation Commission resting on its treaty-based role and functions. The myth also exaggerated the role and functions, as the Commission by some Member States was perceived as a supranational threat that intended to usurp national sovereignty. This perception of the Commission was that it attempted to steer the integration in a direction where it would emerge as a new supranational power-centre: and become the ›super-government‹ of the EC. In the Member States’ eyes (at least in the eyes of the French), this intention revealed that the first generation Commission had »run amok« with the tasks it had been entrusted with in the Treaty.13 In contrast to this, the Commission perceived itself as the motor of integration with an aim of moving towards the political unification of Europe. It would work towards this aim for the general European interest, above and removed from national interest.14 This myth was most visible in the first Commission’s perception of its role and function and in particular how this was expressed by its President, Walter Hallstein. He interpreted the Treaty in an expansive manner that did not limit the Commission in any way, but instead served as a departure point for the Commission to initiate further integration.15 This use of the Treaty can also be seen in the illustrative description of Hallstein’s efforts to do »his best to expand the playing field«.16 This perception of the Commission’s role was – as it turned out and could clearly be seen in the case of the empty chair crisis and the period that followed – not one shared with (all) the Member States. In the early period of the EC an inherent duality of creating a solid European framework and at the same time guarding national interests became visible in diverging perceptions of the Commission. The Commission’s institutional ›self-perception‹ versus how it was perceived by the Member States created conflict.17 The role of the Commission was an elusive one, as its activity could run counter to national interest and thus be targeted as a threat to it. The Commission could also be used as a scapegoat by the Member States to take the blame for unwanted aspects of the results or direction of European integration, even though these really were in the hands of the Member States at all times. These ›initial‹ perceptions proved to have a long-term effect on the relation13 14 15 16 17

Mark A. Pollack: Delegation, Agency, and Agenda Setting in the European Community, in: International Organization 51/1 (1997), pp. 99–134, p. 110; Alain Peyrefitte: C’était de Gaulle, Vol. 2: La France reprend sa place dans le monde, Paris 1997, p. 281. Walter Hallstein: United Europe: Challenge and Opportunity, Cambridge 1962, p. 22. AEI, Proceedings of the sessions No. 1. Inaugural sitting, March 1958, retrieved on 2 September 2015 from http://aei.pitt.edu/44450/, p. 19. Johan van Merriënboer: Mansholt. A Biography, Brussels 2011, p. 374. Wilfried Loth/Marie-Thérèse Bitsch: The Hallstein Commission 1958–67, in: Michel Dumoulin (ed.): The European Commission 1958–1972. History and Memories of an Institution, Luxembourg 2014, pp. 51–78, p. 55; Piers Ludlow: A Supranational Icarus? Hallstein, the Early Commission and the Search for an Independent Role, in: Antonio Varsori (ed.): Inside the European Community. Actors and Policies in the European Integration 1957–1972, Baden-Baden 2006, pp. 37–53.

The European Commission and European Political Cooperation in the early 1970s

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ship between the Commission and the Member States, and in time, this became also evident in the case of the Commission’s relationship to EPC.18 Although the most dramatic escalation of the conflict between the Commission and the Member States, the empty chair crisis, had occurred during the early phase of the Community’s existence, the diverging perceptions causing the crisis ›stuck‹. In all the areas that came together in EPC – political unification, external relations and foreign (economic and commercial) policy – the Commission claimed inclusion based on its Treaty mandate and competences, which the Member States, and France in particular, opposed. However, it is important to note that in the period when EPC was established, the Commission was both well aware of and took into consideration the effects of the empty chair crisis that were still felt in 1970, which I claim is a trait of a second generation Commission. The negative perception that some Member States had of the Commission as an institution and the conflict that this spurred were noted by Emile Noël19 in June 1970. In Noël’s view, even though the Commission’s mandate, its »prerogatives«, had not changed following the Luxembourg compromise, something else and less tangible had: its »prestige«.20 Even though the legal basis of the EC and the Commission’s competence was clear and unchanging, there were still conflicts when the Commission demanded inclusion in EPC based on this mandate. This conflict was also determined by the misgivings of certain Member States based on the perception of the Commission as an actor; a myth that led to the desire to exclude it from EPC. In addition to the Commission’s mandate, the manner in which the demands of the Commission were made and how it dealt with this myth could prove crucial for reaching its aims of participation in EPC. The manner in which it proceeded, how the Commission responded and approached EPC shows how the conflict over the Commission’s participation in EPC was not merely one over competence, but also other and more doctrinal elements were at stake here. Could and should a supranational institution be allowed to be part of what was intended to form an intergovernmental forum for consultation between the Member States’ foreign policies, an area most crucial to national sovereignty?

18

19 20

TNA, FCo 30/2000, Brief for the Secretary of State’s Conversation with M ortoli on 23 February 1973, 22 February 1973: »It will be helpful if M. ortoli can ensure that the Commission takes a sensible line. In the past the old Commission, by trying to get it’s [sic] oar in on all subjects where it could possibly be argued that there was any degree of Community competence, may have contributed to the differences between the French and other member states. We hope that this problem can now be resolved«. Emile Noël, French. Executive Secretary of the Commission of the European Economic Community, 1958–1967, Secretary-General of the Commission of the European Communities, 1967– 1987, and President of the European University Institute in Florence, 1987–1993. HAEU, EN-1046, Note pour Monsieur le President Malfatti, 22 June 1970.

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INITIAL RESPoNSE To EPC – THE CoMMISSIoN WANTED IN

The Commission’s initial response to EPC was a general call for participation on all levels. The Commission’s view of its role in the political unification process was the basis for this initial response. The Commission saw itself as a political actor in the development of a political union, not merely as providing the EC with an executive power.21 Thus, it claimed inclusion in EPC as it was established. Franco Maria Malfatti,22 the Commission’s new Italian President did in one of his first speeches to the European Parliament state that the existence of EPC would immediately pose a problem for the Commission. The intended relationship between EPC and the EC concerning the role of the Commission was not acceptable.23 In the Commission’s view, it could not and should not be excluded from participation in the process of constructing a European political union. This was because the Commission saw itself as being, and that it should continue to be the main protagonist of Community construction.24 In addition, Malfatti stated that the planned EPC would benefit from Commission participation. The Commission would provide efficiency in both EPC’s political consultations and in the process of political unification.25 The Commission objected to draw lines between the predominately economic Community activities and competences already existing before EPC began developing, and the more political activities intended for this forum.26 The Commission’s initial response to EPC thus gives the impression of an actor that considered it was entitled to participation in EPC, which I claim to be a first generation trait. The Commission saw EPC as part of a development towards a political union, a development in which the Commission held a treaty-based right to take part. In line with this, Malfatti initially highlighted what he termed the unique role of the Commission, which could not be compared to any institution on the national level.27 As the Commission President was facing a situation where such a privileged role for the Commission seemed less than evident, his emphasis on the Commission’s irreplaceable status in European integration was understandable. The uncertainty regarding the role of the Commission would explain why Malfatti argued that a reduction of the Commission’s 21 22 23 24 25 26 27

»Elle a des pouvoirs d’exécutif, et pas seulement d’exécutante«. See TNA, FCo 30/568, Copy of interview with Malfatti in Le Figaro (23 September 1970) attached to Political Unification: the place of the European Commission, 25 September 1970. Franco Maria Malfatti was the Commission’s President from 2 July 1970 to 21 March 1972. HAEC, BAC 28/1980, 253, T/671/70 (ASS), 10 November 1970. Ibid. Ibid. TNA, FCo 30/569, Political Unification – The Davignon Report, full brief for the Prime Minister on the Davignon Report, 10 November 1970. HAEC, BAC 28/1980, 253, T/671/70 (ASS), 10 November 1970; AEI, Message de Monsieur Franco Maria Malfatti, Président de la Commission des Communautés Européennes au Congrès de l’Association des Journalistes Européens à Luxembourg, 16–18 octobre 1970, retrieved on 4 September 2015 from http://aei.pitt.edu/14172/1/S73.pdf.

The European Commission and European Political Cooperation in the early 1970s

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role would cause a loss of momentum and dynamism in the project of European integration. In the Commission’s view, such a loss could even entail the failure to reach the goals set for integration in both the economic and the political sphere. I claim that this entails that the Commission President initially perceived EPC as a threat, and the Commission’s fear of further intergovernmentalisation informed part of its response to EPC.28 Malfatti stated that the Commission would relentlessly use every potential it could find in the Treaty, but at the same time it would not venture into conflictual terrain by claiming powers that it was not given by the Treaty. I claim that this was a second generation trait, and the beginning of an adjustment of the Commission as an actor.29 In the first EPC meeting in Munich on 19 November 1970, the conflict of Commission participation took on a more tangible form. At this point, the conflict went from the merely abstract to the concrete cases in which the Commission claimed legitimate reasons for inclusion in EPC. This first EPC meeting was a case in point. The agenda for the meeting was threefold. First, France introduced the issue of the Middle East. The Commission wanted to be present, but was not permitted to be so.30 Second, Belgium introduced the issue of the proposed conference on European Security (which would become the CSCE). For this issue, the Commission was present for discussions of economic aspects. As Malfatti spoke on what would become the CSCE and the EC’s contribution to this, he pleaded for wider Commission participation in EPC. Third, Germany introduced the issue of the attitude of the Soviet Union towards Western European integration, which also was related to the CSCE. The Commission was present for this issue.31 The importance of this first EPC ministerial meeting lay in the content it presented, in the structure it began to consolidate, and in the fact that the Commission called for increased participation. Content-wise, the most detailed and thorough discussion in this first meeting was on the issue of the Middle East, where the Commission was not present.32 Structure-wise, the most remarkable feature of EPC introduced by this first meeting was the Political Committee that was to form an essential part of EPC in order to secure efficiency.33 Another innovation that proved vital for providing EPC with the potential to facilitate the »coordination reflex« was the installation of a

28 29

30 31 32 33

AEI, Message de Monsieur Franco Maria Malfatti, Président de la Commission des Communautés Européennes au Congrès de l’Association des Journalistes Européens à Luxembourg, 16–18 octobre 1970, retrieved on 4 September 2015 from http://aei.pitt.edu/14172/1/S73.pdf. »Il ne faut pas vouloir lui donner un pouvoir qu’elle n’a pas, mais tirer parti de toutes les possibilités qu’ouvre le traite. Elles sont très larges.« See TNA, FCo 30/568, Copy of interview with Malfatti in Le Figaro (23 September 1970) attached to Political Unification: the place of the European Commission, 25 September 1970. Simon Nuttall: European Political Co-operation, oxford 1992, p. 59. Ibid. AEI, Bulletin of the European Communities No. 1-1971, p. 15, retrieved on 4 September 2015 from http://aei.pitt.edu/4548/1/4548.pdf. Ibid.

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special telecommunications network, the CoREU (Correspondance Européenne), which enabled direct communication between the Member States.34

EVoLVING RESPoNSE To EPC – THE CoMMISSIoN AS AN ADJUSTING ACToR

Although the main legitimation for Commission participation continued to be its role in political unification, a more diversified range of arguments began to arise from the Commission in late 1970 and early 1971. The Commission now based its response to EPC on a more general approach to its political role.35 This political role was to be a balanced and cautious one, as illustrated by a recommendation from Noël to Malfatti that in the political sphere, the Commission should aim to combine boldness with prudence. Being bold might bring the most gain in terms of securing the EC’s and the Commission’s interests, but the approach in the political realm of integration should be well considered, Noël noted, as failure would hit the Commission hardest in the areas where the Commission was not protected by the Treaty, which was the case with EPC.36 Quite early in his term as Commission President, Malfatti attempted to establish a different image of the Commission. Changing how the Commission was perceived by the Member States could potentially have a profound effect, including in terms of the Commission’s participation in EPC. The new President began this attempt by going to what presumably was the core of the conflict over the Commission’s participation in EPC – the myth of the Commission’s aim to become a super-government. Malfatti attacked the perception of the Commission as the »super-government« of Europe by launching a new and more nuanced image of the Commission as a »European realist«.37 Malfatti still held on to the traditional legitimation aspects of the Treaty, which illustrates that his attempt entailed a change in means and in the perception of the Commission, but not in ends:38

34

35 36 37 38

Michael E. Smith: Institutionalization, Policy Adaptation and European Foreign Policy Cooperation, in: European Journal of International Relations 10/1 (2004), pp. 95–136, p. 108; AEI, Bulletin of the European Communities No. 1-1971, p. 15, retrieved on 4 September 2015 from http://aei. pitt.edu/4548/1/4548.pdf. HAEU, EN-1046, Note pour Monsieur le President Malfatti, 22 June 1970. Ibid. AEI, Franco Maria Malfatti: A Realist’s Europe, in: European Community 144 (April 1971), retrieved 15 June 2015 from http://aei.pitt.edu/43786/1/A7529.pdf. TNA, FCo 30/568, Copy of interview with Malfatti in Le Figaro (23 September 1970) attached to Political Unification: the place of the European Commission, 25 September 1970; AEI, Franco Maria Malfatti: A Realist’s Europe, in: European Community 144 (April 1971), retrieved 15 June 2015 from http://aei.pitt.edu/43786/1/A7529.pdf.

The European Commission and European Political Cooperation in the early 1970s

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»on the Commission’s role, some commentators have felt my remarks to be unduly cautious. As I have said before and will say again at the risk of causing controversy, the Commission’s role is carefully defined in the Treaty of Rome; we must adhere to that definition. Its role is both technical and political, as the Commission holds both power of initiative and power of proposal. It is not a super-government, and it is not a mere secretariat to the Council… The fluidity of the political circumstances amid which our Community is evolving requires us to interpret the role of the Commission and the other Community institutions – not restrictively but rather flexibly. Here too we must be realistic. We have a job to do, and the important thing is that it be done. Trying to write the facts of the future into detailed formulas serves no practical purpose. We must get on with building Europe using the facts in the political context of the present. We have to work with the means at our disposal.«39

Here Malfatti expressed new ways of formulating the Commission’s role which pointed forward to the aspects that became the basis for the Commission’s approach towards EPC. For the »building of Europe« to work, both the Commission and the Member States had to adhere to the Treaty.40 The Commission needed to interpret its role flexibly and realistically and use what it was equipped with to ›get on with it‹. Indirectly Malfatti argued that in order for the job to be done, the Commission needed to change. With this call for a change, Malfatti could be seen to suggest that the Commission of the past had been too concerned with its federal goal and formulas to actually be able to make them a reality. These new aspects of the Commission’s role also appeared in the views of Ralf Dahrendorf, Commissioner for External Relations and Trade, on the EC’s external role and the Commission’s purpose there.41 In the specific policy areas of external relations and external trade policy, which were the areas most closely related to EPC besides the more vague area of ›political unification‹, the Commission was pushing for an extension of EC action.42 The Commission thus had two sets of ›stakes‹ in the EPC as it developed: first the element of political unification, and second the element of the EC’s external relations and the extension of the Common Commercial Policy (CCP). In addition, the Commission viewed the EC as being a political entity on the international scene already, primarily based on its economic ›power‹ that had an indirect but important political effect.43 As the Community and the Commission already viewed 39 40 41 42

43

AEI, Franco Maria Malfatti: A Realist’s Europe, in: European Community 144 (April 1971), retrieved 15 June 2015 from http://aei.pitt.edu/43786/1/A7529.pdf. My emphasis. Ibid. AEI, Possibilities and limits of a European Communities foreign policy, speech by Professor Ralf Dahrendorf to the Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, Bonn, 25 January 1971, retrieved on 6 December 2011 from http://aei.pitt.edu/13735/1/S11-S8-S12-S9-S10.pdf, pp. 4–5. AEI, Remarks on [current issues], speech by Franco Maria Malfatti at a luncheon of the overseas Writers Club. Washington, DC, 8 April 1971, retrieved on 7 November 2011 from http://aei.pitt. edu/13755/; AEI, Possibilities and limits of a European Communities foreign policy, speech by Professor Ralf Dahrendorf to the Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, Bonn, 25 January 1971, retrieved on 6 December 2011 from http://aei.pitt.edu/13735/1/S11-S8-S12-S9-S10.pdf, pp. 4–5. AEI, Possibilities and limits of a European Communities foreign policy, speech by Professor Ralf Dahrendorf to the Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, Bonn, 25 January 1971, retrieved on 6 December 2011 from http://aei.pitt.edu/13735/1/S11-S8-S12-S9-S10.pdf, pp. 4–5.

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themselves as deeply entrenched in the international political arena, the distinction between political EPC and the economic spheres of the EC caused the Commission nothing but dismay. The Commission’s response to EPC continued to develop after the first EPC meeting on 19 November 1970. Following this meeting, President Malfatti asked the Commissioners to provide their individual views on political unification in light of the newly established EPC.44 Their response illustrated the diverging views within the Commission, leading to a split in opinion on how to approach EPC. The Commissioners’ views fell into three categories. The first category comprised traditional and more dogmatic views along federalist lines held by actors such as Altiero Spinelli and Sicco Mansholt. In the second category, Raymond Barre and Albert Borchette45 comprised the middle ground and argued for a more cautious, concrete and pragmatic approach. The views of Ralf Dahrendorf formed a third category which – while being more radical – also argued for a more concrete and pragmatic approach, an opinion shared by the second category along with Malfatti himself. I claim that these three categories illustrate the adjustment of the Commission as an actor. In the early phase of EPC, the Commission was adjusting. There were representatives of the »old«, the first generation Commission, as well as the »new«, the second generation Commission, and a pragmatic middle position that formed a bridge between the two. Following the input from the various Commissioners, the Commission continued its work on how to respond to EPC. A debate on political union was held in the European Parliament (EP) on 26 January 1971 in which the Commissioners participating in the discussion argued along the same lines as presented above.46 The Commissioners’ views, the EP debate and the discussion that the Commission as a collegium held at Val Duchesse on 17 February 1971 was the background for the formulation of the document SEC (71) 650, Coopération en matière d’»Union Politique«, which is the basis of the Commission’s response to EPC in the following period.47 In SEC (71) 650, the Commission clearly placed the establishment and development of EPC within the development of a process of political unification leading to political union. However, as demonstrated above, there were voices within the Commission that were sceptical of this link, questioning whether EPC really was the start of a political unification process. Two distinct chapters of the SEC (71) 650 dealt with the EC, the Commission and EPC. The first chapter covered the implications of EPC for the activities of the EC, while the second dealt with the role of the Commission in the 44 45 46 47

See entire file HAEU, FMM 37, Union Politique, 03/12/1969–09/07/1971. Raymond Barre, French. European Commissioner for Economic and Financial Affairs 1967–1973. Albert Borchette, Luxembourgish. European Commissioner for Competition, Personnel and Administration 1970–1976. HAEU, FMM 37, Analyse synoptique des contributions présentes par des membres de la Commission en vue de la nouvelle discussion sur l’union politique au Parlement Européenne, 26 January 1971. HAEU, FMM 37, SEC (71) 650, Coopération en matière d’»Union Politique«, 17 February 1971. 

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planned EPC. Both chapters shared a critical view of EPC, along with a desire to participate in it. The Commission did not consider EPC cooperation an appropriate starting point for a political union.48 However, after years of waiting for some tangible form of political unification, this initiative, albeit limited, was better than nothing. The Commission noted that in the context of political unification the form chosen for EPC was sub-optimal, as the initiative attempted a structural separation between the EC-sphere, where political unification belonged in the Commission’s view, and the EPC consultation process for foreign policy. The Commission noted that this separation would produce instances of overlap, a fact already recognized by the Luxembourg Report, which referred to how the Commission and the EP were to be associated. As the political unification process was a Community process, there needed to be a link between EPC and the EC, and thus the Commission should participate in EPC. In the Commission’s view, the political consultation that claimed to be in line with political unification would benefit from including the Commission and the EP. The Community institutions could contribute to EPC-expertise, serving to facilitate and accelerate the political unification process, including the parts of it that would be conducted within the EPC framework.49 The role the Commission envisaged for itself in EPC was formed to achieve three main goals: to protect the EC, to become the link between EPC and the EC and to shape EPC. In order to protect the EC, the Commission wanted to »avoid the effects of political consultation resulting in an undermining of the European Community«.50 In the Commission’s view, the EC was superior to EPC and there was a fear of ›contamination‹. The Commission pointed to the fact that although the Community’s activities were limited to a number of sectors, it had its own set of definite regulations, competences and institutions, while the process of political cooperation lacked an institutional base of the same caliber. The Commission stressed how important it was that no political cooperation machinery would interfere or weaken the existing and more or less well-functioning Community. This first goal should be achieved through the Commission being associated with the process at all levels. To protect the EC, the Commission should follow an active strategy, paying close attention to the agendas of the meetings of the Ministers and opposing any decision made there that would intrude on the competences of the Community. The Commission should demand that the Community’s institutional framework may be used when this was called for.51 The second goal of the Commission was »to become the link between the policies of the European Community and foreign policy ›proper‹ as discussed in the consultations between the Six.«52 The Commission’s argument that it would provide the best functional link between the EC and EPC shows the Commission’s perception of itself 48 49 50 51 52

Ibid. Ibid.  Ibid. Translated by A. M. A. Ibid. Translated by A. M. A. Ibid.

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as an integrative nucleus. Importantly, as part of the Commission’s cautious approach, it stressed the need to act as a link and participate in EPC in a manner that was realistic and viable in the long term,53 which I claim to be a second generation trait. As the third goal, the first definite potential for the Commission to shape EPC would be to »be associated with the process of developing a new report by the foreign ministers of the Six within two years of the first one.«54 As the Commission’s main goal was to facilitate political unification, inclusion in the development of EPC through this second report was considered vital.

EPC MEETS THE CoMMISSIoN AS AN ADJUSTED ACToR DIFFERENTLy oN DIFFERENT LEVELS

There was some movement in EPC’s relation with the Commission, and this can be attributed to the adjustment of the Commission as an actor as outlined above. The developments on the lower levels in EPC ran contrary to the continuous opposition on the highest level. By the fall of 1971, EPC’s Political Committee was still in its infancy, but had begun its work, which was characterized by informality and pragmatism.55 The Political Committee’s pragmatic approach wanted the EC and EPC to relate to each other in the best possible way so EPC could function as efficiently as possible. The chairman of the group that formulated the Luxembourg Report and Belgian Political Director, Étienne Davignon56 himself, highlighted the importance of the work conducted in the Political Committee. Davignon claimed that »[…] the best discussions were those where the Political Directors met on their own. These were the freest, and they were also the most fruitful, in that it was at such meetings that misunderstandings could be most easily corrected and positions most easily modified.«57 Another point noted by Davignon was that of socialization into the EPC. According to Davignon, when groups of Member States representatives engaged in joint negotiations, the discussions »tended to acquire a life of its own, and as time pressures increased with the approach of the final phase of negotiations, it became increasingly difficult for capitals to maintain adequate control.«58 The Political Directors in the Political Committee themselves complained of the Committee’s lack of solidarity and that the Commission’s status in the consultation framework was part of the problem. Part of the work of the Political Directors was to 53 54 55 56 57 58

Ibid. Ibid. TNA, FCo 30/842, Telegram, Political Consultation and the Summit, 12 November 1971. Étienne Davignon, Belgian. Political Director 1969–1976. Later Commissioner in the Jenkins Commission 1977–1981. TNA, FCo 30/842, Confidential letter, British Embassy to European Integration Department, 30 November 1971. Ibid.

The European Commission and European Political Cooperation in the early 1970s

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advise the Foreign Ministers and Permanent Representatives on the potential political implications of initiatives that came from the Commission.59 The Directors wanted a more robust set-up for their Committee, with a »proper relationship« with the Commission. This entailed that the Commission should be present at all political committee meetings, which it already de facto was. However, this presence was not formalized, and attempts to do so would undoubtedly create problems with the French.60 There are also suggestions in the sources that it was the Commission that drew the attention of the Political Directors to the important economic powers the Community held. These powers could be used as weapons in dealing with foreign countries, particularly in the trade field, but also in the aid field and once the Political Directors caught on to this, these two weapons were in constant use.61 The Political Committee was the level on which the EPC worked most informally and pragmatically contrasted to the highest level where conflicts were more visible. This Political Committee was also the level where EPC worked »the best« as quoted above. As ortoli took over as President of the Commission of a Community that now counted nine members as of January 1973, the international arena was concerned with economic crises following conflicts and war in the Middle East. The most notable development within EPC was the formulation of a second EPC report: the Copenhagen Report.62 This second founding document for EPC did not change the Commission’s status. However, despite the continued opposition of the French, the Copenhagen Report represented a slight movement towards closer EC-EPC relations. At the same time, there were expectations that ortoli as President would change the way in which the Commission ›behaved‹ in EPC.63 on the top level, France was still a staunch adversary to Commission participation in EPC. I claim that this conflict formed the initiative that would become EPC, as well as the Commission’s relationship with this new structure. The conflict can be illustrated by the rather direct order the French President Georges Pompidou gave to Sir Christopher Soames64, member of the Commission and responsible for External Relations of the European Community in June 1973: »Get back in place!«.65 When Pompidou met Soames in a corridor at the Elysée in June 1973, the President immediately brought

59 60 61 62 63 64 65

TNA, FCo 30/842, Telegram, Political Consultation and the Summit, 12 November 1971. Ibid. HAEU, Interview with Christopher Audland from »The European Commission 1973–1986. Memories of an Institution. Collection«, 2010, retrieved on 7 September 2015 from http://archives.eui.eu/ oral_history/INT100. AEI, Copenhagen Report 1973, reproduced from the Bulletin of the European Communities No. 3-1973, retrieved on 11 June 2015 from http://aei.pitt.edu/4539/1/epc_copenhagen_report_1973.pdf. TNA, FCo 30/2000, Briefs for the Secretary of State’s talks with M ortoli, 22 February 1973; TNA, FCo 30/2002, Telegram, ortoli’s visit to Chequers, 19 September 1973. Sir Christopher Soames, British. Commissioner from January 1973. TNA, FCo 30/1650, Untitled note from Ewart-Biggs, 22 June 1973. »Get back in place!« is my translation from the French »Retournez à vos places!«.

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up EPC. Pompidou emphasized that political cooperation was an area for governments, not for the machinery of the EC. If Soames had been British Foreign Minister, the President would have been more than happy to discuss political cooperation with him, but as this was not an area for the Commission, it should get back to where it belonged.66 on a lower level, the tone was quite different from President Pompidou’s, as noted by Christopher Audland who served as Deputy Secretary-General of the Commission from 1973 to 1981. Although formally prevented from attending EPC dinners as the Commission’s EPC representative, he never saw this as a disadvantage: »when I wanted to know what happened at dinner, I would ask one of my chums, and he would tell me. It wasn’t an inconvenience really.«67

CoNCLUSIoN

The Commission did not manage to get a formal role in the EPC until 1981 although it kept trying for this on the highest levels of European integration. The evidence of the Commission’s response presented to EPC suggests that the work the Commission did on the lower levels in attempting to acquire a role was more successful. My claim is that this response developed into an approach that succeeded, and brought on a role for the Commission in EPC. Thus, the eventual role for the Commission in EPC was based on an approach and a response, which came as results of a deliberate adjustment of the Commission as an actor. I argue that the European Commission was far from being a weak and inconsequential supranational institution, wing-clipped due to the first generation Commission’s prior ›violation‹ of the Member States’ sense of national sovereignty. Rather, a rational actor emerged, characterized by a pragmatic approach that, to a certain extent, led to the results it sought after, an actor that can be labelled a distinct second generation Commission.

66 TNA, FCo 30/1650, Untitled note from Ewart-Biggs, 22 June 1973. 67 HAEU, Interview with Christopher Audland from »The European Commission 1973–1986. Memories of an Institution. Collection«, 2010, retrieved on 7 September 2015 from http:// archives.eui.eu/oral_history/INT100.

James Callaghan and the ›Europeanization‹ of British Foreign Policy in the 1970s

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A ›converted europeAn‹? JAmes cAllAghAn And the ›europeAnizAtion‹ of British foreign policy in the 1970s Mathias Haeussler

E

ver since its belated accession to the European Community (EC) in 1973, Britain has frequently been portrayed as the single member-state most hostile towards further European integration; a perception prominently ingrained in the title of Stephen George’s influential book An Awkward Partner.1 During the 1970s, such impressions were fuelled not least by the British renegotiation of its EC membership in 1974–75, its lukewarm approach to the question of direct elections to the European Parliament, or by its refusal to take part in the European Monetary System (EMS).2 There was one area, however, in which British attitudes differed markedly – the process of European Political Cooperation (EPC), where Britain played an enthusiastic and proactive role.3 Yet, even though historians have recently started to investigate the reasons behind Britain’s strong support of EPC, there have been comparatively few studies about the effects of the EPC process on British decision-makers themselves, as well as on the interrelationship between Britain’s role in EPC and British attitudes towards European integration more generally.4 1 2

3

4

Stephen George: An Awkward Partner. Britain in the European Community, 3rd edition, Oxford 1998. On the renegotiations and referendum, see Stephen Wall: The Official History of Britain and the European Community, Volume II: From Rejection to Referendum, 1963–1975, London 2013, pp. 511–590; for direct elections to the European Parliament, George: Awkward Partner, pp. 118–121; for British attitudes towards the European Monetary System, Peter Ludlow: The Making of the European Monetary System: A Case Study of the Politics of the European Community, London 1982, and Emmanuel Mourlon-Druol: A Europe Made of Money: The Emergence of the European Monetary System, Ithaca/London 2012, particularly pp. 276–277. Tim Oliver/David Allen: Foreign Policy, in: Ian Bache/Andrew Jordan (eds.): The Europeanization of British Politics, Basingstoke 2006, pp. 187–200, p. 187; Gabriele Clemens: Der Beitritt Großbritanniens zu den Europäischen Gemeinschaften, in: Franz Knipping/Matthias Schönwald (eds.): Aufbruch zum Europa der zweiten Generation: Die europäische Einigung 1969–1984, Trier 2006, pp. 306–328, pp. 325–326. Some exceptions are Tim Oliver/Michael Aktipis: Europeanization and British foreign policy, in: Reuben Wong/Christopher Hill (eds.): National and European Foreign Policies: Towards Europeanization, Abingdon 2011, pp. 72–92; David Allen/Tim Oliver: The Foreign and Commonwealth Office, in: Bache/Jordan (eds.): The Europeanization of British Politics, pp. 52–66; Oliver/Allen: Foreign Policy, pp. 187–200; from a comparative perspective, Melanie Morisse-Schilbach: Diplomatie und europäische Außenpolitik: Europäisierungseffekte im Kontext von Intergouvernementalismus am Beispiel von Frankreich und Großbritannien, Baden-Baden 2006.

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Mathias Haeussler

This chapter seeks to address these questions by focusing on one of Britain’s most prominent politicians in the 1970s, James Callaghan, who promises to be a particularly suitable subject for such an examination. Though having been sceptical if not downright hostile towards European integration for much of his political career, Callaghan eventually turned out to be a great supporter of EPC during his time as Foreign Secretary from 1974 to 1976, and subsequently displayed a much more positive attitude towards the EC during his tenure as Prime Minister from 1976 to 1979. As this paper demonstrates, this marked change was due primarily to Callaghan’s frequent contacts and interactions with his EC counterparts, which helped change his perceptions of the European integration process in two ways. Not only did these first-hand experiences illustrate to Callaghan the essentially pragmatic, non-dogmatic nature of EC policymaking in the 1970s, but they also stimulated increasingly compatible understandings of foreign policy problems between him and his colleagues as a result. Though Callaghan remained as sceptical as ever towards supranational integration, these two mutually reinforcing processes nonetheless made him realise the potential value of European cooperation in light of both the multiple global crises of the 1970s and Britain’s own reduction to a post-imperial European power. Thus, the chapter not only ties in with recent literature that tends to depict the 1970s as a period of European revitalization and reform, as opposed to contemporary perceptions of stagnation and ›Eurosclerosis‹,5 but it also illustrates how concepts of ›socialization‹ and ›Europeanization‹ can offer useful analytical tools to overcome the neat but misleading dichotomy of supranational integration versus intergovernmental cooperation that still persists in much historical writing these days.6

I.

Concepts of Europeanization in the field of European studies have previously been applied most successfully in areas of supranational integration, such as agriculture, where EU law has been shown to have had a tangible impact on domestic policies.7 5

6

7

This emerging consensus is well documented in three recently published edited volumes; Johnny Laursen (ed.): The Institutions and Dynamics of the European Community, 1973–83, Baden-Baden 2014; Claudia Hiepel (ed.): Europe in a Globalising World: Global Challenges and European Responses in the »long« 1970s, Baden-Baden 2014, and Antonio Varsori/Guia Migani (eds.): Europe in the International Arena during the 1970s: Entering a Different World, Brussels 2011. A historiography that sometimes still seems to project the story of a gradual, linear European integration process. For a forceful rebuttal, see Mark Gilbert: Narrating the Process: Questioning the Progressive Story of European Integration, in: Journal of Common Market Studies 46/6 (2008), pp. 641–662. Patricia Clavin/Kiran Klaus Patel: The Role of International Organizations in Europeanization: The Case of the League of Nations and the European Economic Community, in: Martin Conway/ Kiran Klaus Patel (eds.): Europeanization in the Twentieth Century: Historical Approaches, Basingstoke 2010, pp. 110–131.

James Callaghan and the ›Europeanization‹ of British Foreign Policy in the 1970s

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Such an approach, however, is clearly not applicable in the field of EPC, where cooperation remained strictly along intergovernmental lines, and where there was no directly traceable impact on national foreign policies. Yet, as Helen Wallace has suggested, it is important to distinguish between concepts of »Europeanization« in a broader and »EU-ization« in a narrower sense.8 If we attempt to define ›Europeanization‹ more broadly, as Ulrike von Hirschhausen and Kiran Klaus Patel have recently attempted, it may simply refer to »a variety of political, social, economic and cultural processes that promote (or modify) a sustainable strengthening of intra-European connections and similarities«;9 an approach that seems much more suitable in the area of foreign policy cooperation. For the purpose of this chapter, I therefore adopt the similar definition of Ian Bache and Andrew Jordan, who regard Europeanization in the foreign policy field as an instance of a »horizontal transfer of concepts and policies between memberstates«.10 EPC thus provided an »arena for inter-state communication«, acting as a facilitator of knowledge transfers that encouraged actors to »develop new, shared understandings of policy problems« in a »less hierarchical and coercive form«.11 In so doing, the chapter builds on recent research which has demonstrated convincingly how the regularity of contacts through EPC triggered horizontal learning and socialization processes amongst involved actors, leading them to develop shared norms and perceived duties of consultation and coordination, as well as shared perceptions and understandings of foreign policy problems.12 Indeed, the success of EPC was such that European Heads of State and Government sought to mirror these structures on the highest political level through the creation of the European Council in 1974, which similarly sought to provide some form of collective leadership and offering a forum for policy coordination.13 Thus, the 1970s saw an unprecedented density and intensity of first-hand contacts and interactions on the highest political level, both amongst Heads of State and Government and Foreign Ministers. It is therefore imperative to ask how these developments and processes actually impacted on the respective participants. Born in 1912 and having risen through the ranks of the British Labour Party in the post-war years, James Callaghan could hardly be suspected of being overly in favour of European integration. Indeed, as his biographer put it, Callaghan regarded the EC essentially as »an inward-looking, parochial, protectionist grouping« for most of his political life, thereby mirroring the generally sceptical attitude of his party for much of 8 9 10 11 12 13

Quoted in Ian Bache/Andrew Jordan: Europeanization and Domestic Change, in: Bache/Jordan (eds.): The Europeanization of British Politics, pp. 17–33, p. 21. Ulrike von Hirschhausen/Kiran Klaus Patel: Europeanization in History: An Introduction, in: Conway/Patel (eds.): Europeanization in the Twentieth Century, pp. 1–18, p. 2. Bache/Jordan: Europeanization and Domestic Change, p. 22. Ibid., p. 24. Oliver/Allen: Foreign Policy, pp. 198–199; more critical is Morisse-Schilbach: Diplomatie und europäische Außenpolitik, p. 99, p. 180. Emmanuel Mourlon-Druol/Federico Romero: Introduction, in: Emmanuel Mourlon-Druol/Federico Romero (eds.): International Summitry and Global Governance: The Rise of the G7 and the European Council, 1974–1991, London/New York 2014, pp. 1–8, p. 1.

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Mathias Haeussler

the 1950s and 1960s.14 Though a majority of Labour MPs had been in favour of entry when party leader Harold Wilson had launched Britain’s second application as Prime Minister in May 1967, the application’s subsequent rejection by the French President Charles de Gaulle and the party’s electoral defeat in 1970 had again triggered a significant swing against Europe in the early 1970s.15 Not only did Europe offer an ideal opportunity to attack one of the Heath government’s key policies, but the question also fed into wider ideological tensions inside the Labour Party, with key proponents and opponents of EC-membership trying to win over a largely agnostic middle-ground in an increasingly polarized environment.16 A motion calling for unconditional opposition to British entry was only narrowly defeated at the party conference in October 1970; on 25 May 1971, Callaghan, at the time seen as Wilson’s strongest rival for party leadership, effectively declared his own opposition in a well-publicised and highly populist speech. Referring to a recent statement by the French President Pompidou that French was the ›langue‹ of Europe, Callaghan claimed that if Britain had »to prove [its] Europeanism […] by accepting that French is the dominant language in the Community, then my answer is quite clear, and I will say it in French in order to prevent any misunderstanding: Non, merci beaucoup«.17 In order to prevent a potentially fatal split of the party as well as to secure his own position, party leader Harold Wilson thus spoke out against Heath’s terms of entry in October 1971, proposing to ›renegotiate‹ them and putting the question of membership to the British people in a nationwide referendum or an election. In so doing, Wilson hoped to appease the party’s opponents to EC-membership while, crucially, also avoiding committing himself to withdrawal.18

II.

When Callaghan was appointed Foreign Secretary after Labour’s surprise election victory in March 1974, his prime task was therefore to renegotiate the terms of British ECmembership.19 At first, Callaghan adopted quite a confrontational stance in his dealings with other EC member-states. When he prepared for his first appearance at the European 14 15 16 17 18 19

Kenneth O. Morgan: Callaghan: A Life, Oxford 1997, p. 393, p. 396. For the application in the 1960s, see Helen Parr: Britain’s Policy towards the European Community: Harold Wilson and Britain’s World Role, 1964–1967, London 2006, and Oliver Daddow (ed.): Harold Wilson and European Integration: Britain’s Second Application to Join the EEC, London 2003. Christopher Cotton: The Labour Party and European Integration, 1961–1983, unpublished Ph.D. dissertation, University of Cambridge 2010. Quoted in Wall: The Official History of Britain and the European Community, p. 415. For Callaghan’s views on Europe in opposition, Paul J. Deveney: Callaghan’s Journey to Downing Street, Basingstoke 2010, pp. 156–190. David Butler/Uwe Kitzinger: The 1975 Referendum, Basingstoke 1976, pp. 25–26. For a recent study of the renegotiations through the prism of Anglo-German relations, see Mathias Haeussler: A Pyrrhic Victory: Harold Wilson, Helmut Schmidt, and the British Renegotiation of EC Membership, 1974–5, in: The International History Review 37/4 (2015), pp. 768–789.

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Council of Foreign Ministers, for example, he bluntly complained to his Foreign Office staff about a draft speech that it was »too warm« and did not take into account the »substantial concessions from the Community« he wanted. He claimed to be particularly »worried about personalities in the FCO: were the FCO zealots for integration? […] [T]he Labour Party, and he himself, were much less European than the FCO«.20 At a meeting with British Ambassadors from EC member-states around the same time, he similarly handed out a copy of Labour’s election manifesto and snapped that »if the French wanted a showdown they would have one. […] He thought de Gaulle had been right in thinking that it was against French interests to let us into the Community«.21 This was a tactic he also followed at his first EPC meeting, where he simply read out the Labour Party’s election manifesto almost word by word.22 It was an attitude that left not least the German Foreign Minister Hans-Dietrich Genscher with »grave disappointment and concern«, as he complained during the German-Italian consultations in late March 1974.23 During the course of the renegotiations, however, Callaghan’s attitude towards the European Community soon changed significantly. This became evident not least to the German Auswärtiges Amt, which picked up already two months after Callaghan’s first appearance in the Council of Foreign Ministers how Callaghan had suddenly ›Europeanized‹ Britain’s relations with the United States during a recent speech in Washington: »characteristic of this are phrases like ›we Europeans‹, that do indeed sound unusual coming from Callaghan«.24 Over the next couple of months, the Germans somewhat paternalistically observed how Callaghan’s approach turned gradually more constructive and communitarian.25 All of this contrasted sharply with Prime Minister Harold Wilson, who remained detached and aloof from European high-level diplomacy throughout the renegotiations. As a German record from a bilateral meeting in late November 1974 noted, for example, Wilson seemed »interested in Britain remaining member of the EC, but without strong involvement; not informed about details«.26 Callaghan, by contrast, had struck the German delegation as both »interested and engaged« during the meeting, delivering one of his »most important« and »most Europe-friendly« speeches to the House of Commons shortly afterwards.27 These were 20 21 22 23 24 25 26 27

The National Archives: Public Record Office, London (henceforward: TNA:PRO)/FCO33/2456, Telephone Conversation PUS-Wright, 5 March 1974. TNA:PRO/PREM16/72, Meeting of Ambassadors to EEC Countries, 20 March 1974. Wall: The Official History of Britain and the European Community, pp. 519–521. Ilse Dorothee Pautsch et al. (eds.): Akten zur auswärtigen Politik der Bundesrepublik Deutschland (henceforward: AAPD) 1974, Munich 2005, Dok. Nr. 109, 29 March 1974. All translations are by the author. Politisches Archiv des Auswärtigen Amts (henceforward: PA/AA), Zwischenarchiv, 101404, London an AA, Drahtbericht Nr. 1380, 31 May 1974. PA/AA, Zwischenarchiv, 110333, Politischer Jahresbericht Großbritannien, 30 January 1975. Helmut-Schmidt-Archiv, Friedrich-Ebert-Stiftung Bonn, (henceforward: 1/HSAA00), 6642, Vermerk Gespräch Bundeskanzler/Wilson, 2 December 1974. Emphasis in original. 1/HSAA006642, Vermerk über das Gespräch des Bundeskanzlers mit PM Wilson, 2 December 1974; Bundesarchiv, Koblenz, Bundeskanzleramt (henceforward: B136)/6239, London to AA, 7 January 1975. Emphasis in original.

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also the personal impressions of the German Chancellor Helmut Schmidt, who told the French President Giscard d’Estaing over the phone in December 1974 that Callaghan was now »markedly pro-European« in comparison to Wilson.28 Though it is impossible to determine the precise reasons behind Callaghan’s apparent change of mind, it seems evident that the frequent interactions with his European counterparts through the European Council of Foreign Ministers as well as EPC consultation mechanisms clearly helped change his perceptions of the European integration process in at least two significant ways. First, they dispelled his previous fears that EC membership meant a far-reaching surrender of national sovereignty; a realization that was undoubtedly assisted by the more general change in the EC’s dynamics and decision-making processes in the 1970s.29 As Roy Hattersley recalls, discussions inside EC bodies seemed to confirm Callaghan’s »suspicion that much of the talk about European unity was rhetorical. […] He was reinforced in the view that heady promises about closer integration would not be matched with either hard thought about how it could be achieved or a willingness to make the sacrifices necessary to achieve it«.30 Indeed, Callaghan’s newly found enthusiasm for EPC in particular was at least partly due to the very fact that it evolved along strictly intergovernmental lines. Not only was this much closer to Callaghan’s personal preferences and outlook, but it also meant that he could present such European foreign policy cooperation as an opportunity »to preserve rather than challenge British sovereignty« to a domestic audience seen as being virulently hostile towards supranational, federalist integration.31 During one of his earliest EPC meetings in April 1974, for example, Callaghan was forced to listen to a rather lengthy and vague discussion amongst Foreign Ministers over the principle of economic and monetary union, after which he simply exclaimed: »Is it not enough that we are all sitting here? […] Do we have to have a European Union?«32 On another level, however, Callaghan’s regular participation in EPC also illustrated to him at first-hand the potential value of a coordinated, single European voice in an increasingly multilateral and globalized world. Indeed, he realised quickly that participation in EPC provided Britain with a crucial additional layer to its foreign policy and strengthened the country’s international standing, particularly at a time of manifold global crises and widespread perceptions of Britain’s alleged political and economic decline.33 Such percep28 29

30 31 32 33

1/HSAA006586, Telefongespräch Bundeskanzler/Giscard d’Estaing, 3 December 1974. Emmanuel Mourlon-Druol: Filling the EEC Leadership Vacuum? The Creation of the European Council in 1974, in: Cold War History 10/3 (2010), pp. 315–339; Johnny Laursen: Introduction: Wilderness Years of European Integration, 1973–83?, in: Laursen (ed.): Institutions and Dynamics, pp. 11–29. Roy Hattersley: Callaghan, Leonard James [Jim], Baron Callaghan of Cardiff (1912–2005), Oxford Dictionary of National Biography, Oxford University Press, Jan 2009; online edition, May 2013 (http://www.oxforddnb.com/view/article/94837, accessed 19 August 2015). Oliver/Allen: Foreign Policy, p. 190. AAPD 1974, Dok. Nr. 128, 22 April 1974. The best work on the politics of decline remains Jim Tomlinson: The Politics of Decline: Understanding Postwar Britain, Harlow 2000.

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tions were in line with official internal British assessments. A key FCO memorandum, for example, argued in early 1976 that the EC provided the UK »with a power base for external action. […] To the extent that we can persuade our Community partners to adopt a common position broadly in line with our interests the weight behind the thrust is much greater than what we would have on our own.«34 Such advice fitted in well with Callaghan’s personal views, who had already told Wilson in June 1975 that future European policy »should be active and not passive; should give a lead in areas where our interests or our experience fit us to do so; and as there will be some institutional areas where we cannot agree with others, hope that an active policy will divert criticism«.35 In these views, Callaghan was again undoubtedly influenced by his frequent interactions with his European counterparts. As he would recall in his memoirs, one »cannot overemphasise the informality of these after-dinner talks. There was no chairman, no agenda and no formal decisions. Drinks would be brought round at intervals, and it was not unknown for someone to nod off if we had held a particularly long and tiring session. The exchanges enabled all of us to gain insight into the views of the other leaders and to profit from their experience and their contacts. [...] I found it of assistance in the formation of British foreign policy. This political cooperation was another factor influencing me to support Britain’s membership of the Community«.36 Thus, it was a mutually reinforcing combination of bigger structural pressures and internal socialization processes that seems to have influenced Callaghan’s change in attitude towards European integration. In January 1976, he laid out his views in detail during a high-profile speech to the Übersee-Club in Hamburg, entitled »Building the Europe of Tomorrow«. After claiming to have acquired »a more optimistic and a more realistic view of the Community after sitting in the Council of Ministers for two years«, he stressed how the Community had made »impressive progress« in the field of political cooperation. Referring to the EC’s prominent role in the Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE), he attributed such progress primarily to the regular contacts and interactions between EC politicians inside Community bodies: »Discussion among Foreign Ministers of the Nine in the European political cooperation framework is continually widening and is beginning to touch on all parts of the world, and in such discussions there are numerous areas in which Britain’s special experience, drawn from her past history and her worldwide contacts, enables us to add a worthwhile ingredient to the making of European foreign policy. […] In short European statesmen are developing what I call a ›coordination reflex‹, that is an instinctive habit of continuous consultation with each other to find common answers to problems as they arise.«37

34 35 36 37

TNA:PRO/PREM16/863, British Objectives in the European Community, 15 March 1976. TNA:PRO/PREM16/863, Callaghan to Wilson, 13 June 1975. James Callaghan: Time and Chance, London 1987, p. 317. TNA:PRO/FCO33/2912, Text of Address by the Foreign and Commonwealth Secretary to the Übersee Club Hamburg, »Building the Europe of Tomorrow«, 22 January 1976.

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Callaghan then connected such internal socialization processes to the bigger structural pressures calling for greater European cooperation: »The last two years have brought home that we live in an inter-dependent world. […] The ›coordination reflex‹ is important in political as well as economic matters. All of us accept that the great change since the end of the Second World War is the relative decline in the capacity of the old nation states of Europe when they act alone to determine world events. But our nation states have a great deal of experience and knowledge relating to many problems and areas of the world. If, by acting together we can bring our collective wisdom to bear on some difficult problems, this can be nothing but beneficial for the world. There is a growing awareness and respect for the ›Community position‹ in world affairs. Whether the problem be democracy in Portugal, human rights in Chile, or peace in Angola – the Community acting together can have more impact than each of us acting separately.«38

Callaghan’s speech, of course, has to be understood within the political context in which it was delivered – after all, the renegotiations had led to an erosion of trust in the Anglo-German relationship that Callaghan was eager to repair. Nonetheless, the German government clearly believed that Callaghan’s speech was sincere, again stressing the significant change in Callaghan’s attitudes towards the European Community over recent months. The German Embassy in London even described the speech as an »important step in Callaghan’s development […] from an agnostic into a supporter and motor of the Community«.39 Above all, the speech also illustrates powerfully Callaghan’s hard-headed realization of Britain’s limited international power at the postimperial age, his awareness of the need for stronger European integration in order to pursue British interests effectively on the international stage, as well as the importance he placed on the actual contacts with his European counterparts through EPC.

III.

Though it is beyond the scope of this chapter to offer a comprehensive analysis of Callaghan’s subsequent foreign policy as Prime Minister from 1976 to 1979, it should nonetheless be stressed that his positive attitude towards European cooperation was to outlast his time as Foreign Secretary. As Prime Minister, Callaghan consciously sought to replicate the foreign policy coordination processes he had experienced in EPC on a higher level, most notably within the frameworks of the European Council and the world economic summits (G7). Indeed, both institutions were created consciously during the multiple crises of the early 1970s as a »deliberate, if haphazard, attempt at global governance«.40 They also triggered an increase of personal diplomacy on the highest diplomatic level. Whereas there had been only six EEC summit meetings 38 39 40

Ibid. B136/17105, London an AA, 26 January 1976. For a German translation of Callaghan’s speech, see 1/HSAA006671, »Das Europa von Morgen bauen«, 22 January 1976. Mourlon-Druol/Romero: Introduction, p. 1.

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between 1957 and 1974, and not a single NATO summit in between that period, leaders would now meet three times a year at the European Council, once a year at the world economic summit, as well as during regular bilateral consultations.41 Such unprecedented density and intensity of contacts and interactions now enabled Callaghan to play an effective role as ›honest broker‹ and mediator in the transatlantic relationship, particularly after the election of Jimmy Carter which triggered significant deteriorations in US-German relations.42 In particular, the Carter administration’s sudden emphasis on ›human rights‹ in their conduct of the East-West relationship provoked almost uniform West European criticism.43 It was feared that public attacks on human rights breaches by the Soviet Union might endanger the processes of détente and Ostpolitik. As a major US policy assessment noted at the time, the Europeans were »concerned that US human rights initiatives risk causing – perhaps in ways now unforeseen – a deterioration in East-West relations that would have a more damaging impact on Western Europe than on the US«.44 These developments put Callaghan in an uneasy position. On the one hand, Britain was clearly determined to preserve the closest possible relationship with the United States, since the maintenance of the Anglo-American relationship remained at the heart of British foreign policy. Callaghan in particular went to great lengths to cultivate his personal relationship with Carter, seeking to build an immediate rapport.45 As Brzezinski recalls in his memoirs, Callaghan »displayed remarkable skill in cultivating Carter personally. In fact, I was amazed how quickly Callaghan succeeded in establishing himself as Carter’s favorite, writing him friendly little notes, calling, talking like a genial older uncle, and lecturing Carter in a pleasant manner on the intricacies of inter-allied politics. Callaghan literally co-opted Carter in the course of a few relatively brief personal encounters«.46 On the other hand, however, the British government also shared West European concerns over Carter’s ›human rights‹ agenda. Already in March 1977, for example, the Washington Post reported how Callaghan was »known to believe that the presidential attention drawn to abuses of human rights

41 42

43 44 45 46

Ibid.; N. Piers Ludlow: Creating the Expectation of a Collective Response: the Impact of Summitry on Transatlantic Relations, in: Mourlon-Druol/Romero (eds.): International Summitry, pp. 138– 151, p. 141. For the deterioration of US-FRG relations under Schmidt and Carter, see Klaus Wiegrefe: Das Zerwürfnis. Helmut Schmidt, Jimmy Carter und die Krise der deutsch-amerikanischen Beziehungen, Berlin 2005. More generally on transatlantic relations during the 1970s, Matthias Schulz/Thomas A. Schwartz: The Strained Alliance: US-European Relations from Nixon to Carter, Cambridge 2009. For the evolution of Carter’s human rights agenda prior to the Presidency, see Patrick G. Vaughan: Zbigniew Brzezinski and the Helsinki Final Act, in: Leopoldo Nuti (ed.): The Crisis of Détente in Europe: From Helsinki to Gorbachev, 1975–1985, London/New York 2009, pp. 11–25. Jimmy Carter Library, Atlanta, GA (henceforward: JCL), NLC-28-10-3-2-5, Impact of US stand on human rights, 20 April 1977. Morgan: Callaghan, p. 590, p. 603. Zbigniew Brzezinski: Power and Principle: Memoirs of the National Security Adviser 1977–1981, New York 1983, p. 291.

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inside the Soviet world can be counterproductive. It could, he thinks, raise expectations of citizens inside the Soviet bloc to dangerous levels, inspiring a mistaken belief that the West would support revolt«.47 More importantly, Britain also worried about the effects of US-German tensions on the wider transatlantic relationship, in particular since the British government had come to value close European cooperation as an integral part of the wider transatlantic alliance. As a result of these potentially conflicting loyalties, Callaghan attempted to perform a delicate balancing act, hoping to maximize British influence by acting as mediator and broker between American and European positions.48 In this context, Callaghan’s previous contacts with European leaders through the EPC mechanisms had undoubtedly helped in establishing strong relationships, building up mutual trust and a greater understanding of each other’s position. Indeed, as early as January 1977, Helmut Schmidt asked Callaghan explicitly to act as a spokesman for West European interests during an upcoming visit to Washington, suggesting that the British Prime Minister should go in his capacity as »Head of the European Council and to make it known that he was going as such as well as within his own rights«. He also suggested that Callaghan should discuss the agenda of his visit with a group of EC Foreign Ministers in advance. In Schmidt’s eyes, such a united European approach stood more chance of success than »the alternative course of several Heads of Government arranging visits, giving the impression of nine vassals being summoned to the court of King Carter«.49 Callaghan readily obliged, telling Carter plainly in private conversation how most EC member-states »felt themselves too close to the Soviet Union for comfort. He thought that their feelings were, first, that the President had shaken them out of their conventional groove and this was uncomfortable; second, that they had to continue to live with the Soviet Union and they were nervous about anything which might upset the existing balance; and, third, that it was wrong to give the people of Eastern Europe the hope that we could deliver more than in the event we were able to. The only country where there was a prospect of change was Poland and that was for economic and not for human rights reasons«.50 Though Callaghan’s efforts at mediating proved at best partially successful, they nonetheless illustrate the long way the British Prime Minister had come in his attitudes towards the European Community since his famous ›Non, merci beaucoup‹ speech in May 1971.

47 48 49 50

Washington Post, 5 March 1977. See also Yoshitaka Okamoto: Britain, European Security and the Cold War, 1976–9, unpublished Ph.D. dissertation, Queen Mary University of London 2014. TNA:PRO/PREM16/1277, Note of a Meeting held at Chequers, 24 January 1977. TNA:PRO/PREM16/1485, Record of Discussion between PM and US President, 10 March 1977.

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IV.

To sum up, Callaghan’s attitudes towards the European Community changed significantly during the early 1970s. Though it is methodologically impossible to determine the precise reasons behind Callaghan’s change of mind, it has nonetheless been demonstrated how the frequent contacts and interactions with his European counterparts played a crucial role in shaping Callaghan’s views and perceptions. Not only did such regular consultations dispel his fears about any far-reaching surrender of national sovereignty, but they also illustrated to him first hand the basic compatibility of the interests and foreign policy designs of the West Europeans in the 1970s. In this regard, Callaghan’s journey may well be regarded as a prime example of ›successful‹ Europeanization through socialization processes that took place inside EC bodies, including on the highest diplomatic level. The regular EPC consultations, as well as numerous other meetings, provided Callaghan with an important European forum for knowledge exchange, triggering identifiable horizontal learning transfers and shaping mutual perceptions and outlooks in an informal manner.51 It is important, however, not to overstate the extent or significance of Callaghan’s change. For example, it has been evident throughout this chapter how Callaghan was also driven by the structural pressures that necessitated greater European cooperation, namely the overriding context of Cold War superpower antagonism and Britain’s corresponding reduction to a medium-sized European power. As his biographer Kenneth Morgan has suggested, Callaghan was »well aware of the severe limitations imposed on British influence through its declining economic and strategic power«, to some extent using Britain’s diplomatic skills and global reputation in order to compensate for the country’s increasingly peripheral international role.52 Thus, as Ian Bache and Andrew Jordan have pointed out, there remains a key problem of causality as regards socialization processes.53 Were Callaghan’s interactions with his European counterparts really decisive for the change in his attitudes, or were they simply side-products of his wider considerations of the limits of Britain’s post-imperial power? It is a question that cannot be answered for certain; nonetheless, the evidence presented in this chapter does suggest that Callaghan’s experience of EPC at least added further weight to these bigger structural pressures in his mind, and clearly increased his awareness of the potential power of European cooperation on the global stage. How, then, does Callaghan’s journey fit within the bigger picture of British attitudes towards European integration during the 1970s? Here, it is of course crucial to stress the limits of Callaghan’s alleged Europeanization. In particular, Callaghan’s professed enthusiasm for closer intergovernmental cooperation in the field of foreign policy rarely spilt over into areas of supranational integration. Throughout his time as 51 52 53

Bache/Jordan: Europeanization and Domestic Change, p. 22, p. 24. Morgan: Callaghan, p. 622. Bache/Jordan: Europeanization and Domestic Change, p. 29.

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both Foreign Secretary and Prime Minister, he continued to display at best lukewarm attitudes towards numerous EC initiatives, most notably towards direct elections to the European Parliament and the proposed European Monetary System. But, as his simultaneous support for EPC indicates, such opposition should not be interpreted as hostility towards European integration as a whole. Rather, Callaghan was sceptical about very particular means and methods of the integration process, particularly with regard to supranational principles. During a period of global crises, Callaghan clearly believed that only an intergovernmental forum could offer decisive leadership at a time when economic and fiscal policies were still firmly in the hands of national governments. That he was not alone in this is demonstrated not least in the fact that such regular meetings of European Heads of Government had first been suggested by Willy Brandt, Georges Pompidou and Edward Heath, none of whom can be suspected for a lack of conviction to the European cause.54 Facing manifold global crises, the European leaders at the time clearly regarded it as paramount to revitalize the EC’s decision-making processes in a pragmatic, step-by-step approach; whatever the institutional consequences.55 Taking a wider perspective, Callaghan’s journey also fits in neatly with more recent interpretations of 1970s European integration. Though previously depicted as a period of stagnation and ›Eurosclerosis‹, there seems to be an emerging historiographical consensus that the period was in fact one of revitalization and reform, thereby planting the seeds for subsequent developments in the 1980s.56 Crucially, it was also the decade in which the European Community assumed a central political role on the global stage.57 Though it has sometimes been suggested that EPC was a short-lived affair that came to an abrupt halt following Henry Kissinger’s ill-fated call for a ›Year of Europe‹ in 1973– 74,58 European foreign policy cooperation in fact remained an important reference framework for EC politicians throughout the 1970s and early 1980s, particularly during the resurgence of Cold War tensions from 1977 onwards.59 Britain, whatever its reservations over other areas of European integration, proved to be an enthusiastic and proactive participant throughout this period, and Callaghan’s journey demonstrates this vividly. Indeed, as the German historian Jens Kreutzfeldt has recently suggested, 54 55 56 57 58 59

Andreas Wilkens: Willy Brandt und die europäische Einigung, in: Mareike König/Matthias Schulz (eds.): Die Bundesrepublik Deutschland und die europäische Einigung 1949–2000: Politische Akteure, gesellschaftliche Kräfte und internationale Erfahrungen, Stuttgart 2004, pp. 167–184, p. 183. Mourlon-Druol: Filling the EEC Leadership Vacuum, pp. 317–320. See footnote 5. Laursen: Wilderness Years of European Integration, p. 23. More generally, see also John W. Young: Western Europe and the End of the Cold War, 1979–1989, in: Melvyn P. Leffler/Odd Arne Westad (eds.): The Cambridge History of the Cold War, Volume III: Endings, Cambridge 2010, pp. 289–310. Daniel Möckli: European Foreign Policy during the Cold War: Heath, Brandt, Pompidou and the Short Dream of Political Unity, London 2009. Aurélie E. Gfeller: Building a European Identity: France, the United States, and the Oil Shock, 1973– 74, New York 2012, pp. 202–203; Angela Romano: Untying Cold War Knots: The EEC and Eastern Europe in the Long 1970s, in: Cold War History 14/2 (2014), pp. 153–173.

James Callaghan and the ›Europeanization‹ of British Foreign Policy in the 1970s

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the mere fact that »Great Britain has traditionally preferred intergovernmentalist and harmonization approaches over the supranational Community method does not mean that the United Kingdom had not been one of the architects of European unity«.60 In this wider context, concepts of ›Europeanization‹ and ›socialization‹ may thus offer the historian useful tools to overcome the sharp but misleading dichotomy between supranationalism and intergovernmentalism that still persists in much historical writing on European integration. By focusing on informal foreign policy cooperation, as well as on cooperation that went along more intergovernmental lines, we can trace how the European Community managed to transform itself into a capable international political actor during the 1970s; thereby also embedding the history of European integration more firmly within the more general context of 1970s international history.61 James Callaghan and EPC were only small parts of this much bigger picture; but important ones nonetheless.

60 61

Jens Kreutzfeldt: »Point of return«: Großbritannien und die Politische Union Europas 1969–1975, Stuttgart 2010, p. 542. Hiepel: Introduction, in: Hiepel (ed.): Europe in a Globalising World, pp. 9–26, p. 13; Federico Romero et al.: The International History of European Integration in the Long 1970s: A RoundTable Discussion on Research Issues, Methodologies, and Directions, in: Journal of European Integration History 17/2 (2011), pp. 333–360.

166

Mathias Haeussler

European Voices in Dialogue: Polyphonic Resonance or Harmonized Dissonance?

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EuropEan voicEs in dialoguE: polyphonic rEsonancE or harmonizEd dissonancE? Cornelia Ilie

IntRoDuctIon

D

uring the last couple of decades, the European public sphere has grown into a trans-national arena for the articulation of a wide spectrum of complementary, converging or diverging, views and opinions. We are witnessing a proliferation of intersecting dialogues across space and time, with multiple voices defending and/or attacking endless publicly conveyed viewpoints, beliefs and commitments. Voices of institutional spokespersons, as well as of ordinary citizens, are becoming increasingly interwoven in a resounding pan-European polyphony, expressing not only how they perceive changing societal environments according to a variety of societal norms, political standpoints and moral values, but also how they feel about them and how they think the future should look like. These numerous voices have different degrees of legitimacy,1 and depending on how authoritative they are, and how influential they become, they do contribute, in various ways, to shaping and reshaping the world in line with agendas and goals that succeed in getting generally accepted. The aim of this paper is to critically examine to what extent and in what ways the voices of European leaders debating the 2014 crisis in ukraine overlap, intersect and interact with each other, challenging, contradicting or reinforcing prevailing discourses, based on particular perceptions and interpretations of political events, and on different nationally strategic and political interests. A pragma-rhetorical and a discourse-analytical approach are used to identify, on the one hand, the socio-culturally context-specific communication goals and the intertextually constructed text and co-text that convey the (explicit or implicit) message of different politicians’ statements or comments, and, on the other hand, the discourse strategies used to convey alignment with or dissociation from other politicians’ or public figures’ standpoints while striving to address the expectations of particularly targeted audiences.

1

nick couldry: Why Voice Matters: Culture and Politics after Neoliberalism, London 2010.

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cornelia Ilie

HIstoRIcAL AnD PoLItIcAL bAckgRounD

The crisis in ukraine that has been unfolding for over two years now can be traced back to the ukrainian President Viktor Yanukovych’s decision to privilege the continuation of good relations with Russia by entering the Eurasian customs union and by cancelling plans to sign the trade agreement with the European union in november 2013. This decision triggered massive popular protests in ukraine’s capital kiev, which culminated in an uprising. After several hundred years of political union with Russia and only 23 years of independence, ukrainians showed that they wanted the future of the country to be European, not Russian.2 Events escalated rapidly and dramatically, and in the aftermath of the Maidan Revolution President Yanukovych was forced to flee the country in February 2014 and a new government came to power. Russia’s reaction was immediate: President Vladimir Putin, with the approval of Russia’s parliament, deployed Russian troops to ukraine, which culminated in the annexation of crimea by the Russian Federation in March 2014, following a referendum staged after Russian forces established control over the black sea peninsula. Moreover, Russian troops made several incursions into eastern ukraine, which escalated into systematic military intervention and an unresolved armed conflict. As the political and economic situation in ukraine was quickly deteriorating throughout the summer and autumn of 2014, the consequences of the deepening crisis were increasingly threatening the stability of Europe. The rapidly changing political, economic, and security landscape east of Eu borders in the aftermath of the ukraine crisis contributed to speeding up and intensifying a pan-European dialogue in order to take steps to resolve the conflict. However, as was to be expected, the Eu’s political rhetoric did not exactly display a harmonious polyphony of complementary voices,3 but rather a mosaic of varying interpretations of the ukrainian events through a dissonance of separate discourses. With the ukraine crisis extending in the eastern part of the country, a diversity of voices and reactions started to emerge from European countries.4 The ensuing debate in the Eu on sanctions against Russia deepened these rifts, with capitals from tallinn to Warsaw demanding swift punitive measures, while voices from countries further south, such as slovakia, the czech Republic and Hungary, were much more subdued. These different approaches highlight considerable variations in political and public debate on the ukraine crisis, revealing important differences in economic and energy relationships with Russia. They can partly explain why »[t]he Eu’s neighborhood policy

2 3 4

sergei A. samoilenko: The situation in ukraine: one of Many Realities?, in: Russian Journal of Communication 6/2 (2014), pp. 193–198. Ibid. Joerg Forbrig: Introduction: A Region Disunited?, in: Joerg Forbrig (ed.): A Region Disunited? Central European Responses to the Russia-Ukraine Crisis (Europe Policy Paper 1/2015), Washington 2015, pp. 2–6.

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has neither managed to induce stability to the region east of its borders, nor has its foreign policy apparatus been able to influence the course of the emerging crisis«.5

Eu’s REActIon to tHE ukRAInE cRIsIs: onE DIALoguE, MAnY VoIcEs

The 2014 crisis in ukraine has become a defining moment for Europe as a whole and for the Eu in particular. The events in ukraine triggered a major crisis in relations between the European union and Russia, which has repeatedly denied its involvement in the conflict. on 5 september 2014, kiev authorities and eastern ukrainian militia signed a ceasefire agreement in Minsk. At a meeting of the contact group on ukraine on september 19, ukrainian authorities and representatives of the self-proclaimed people’s republics of Donetsk and Luhansk signed a memorandum on the implementation of the ceasefire. The Eu, through its leaders, has repeatedly voiced concern and sent straightforward messages to Russia and its proxies that the implementation of the Minsk Agreement is obligatory, and that local elections in Donbas must abide by the Minsk Agreement. Anything else would be considered a violation of the Minsk Agreement and would consequently risk undermining the already fragile peace process. Due to their very geography, sensitivity and exposure to developments further east, Eu member states were expected to play a central role in addressing and solving the crisis in ukraine through constructive and clearly targeted multi-voiced and multi-layered dialogues. on various occasions the leaders of influential European countries were definitely able to express their opinions and make their voices heard. However, in spite of the threat of political destabilization of Europe, they were not necessarily speaking with one voice regarding the crisis in ukraine.6 While there was a broad agreement that breaking out of the dangerous spiral of violence was of paramount importance, perspectives differed among Europeans and European leaders as to the origins of the conflict, the mode and means for achieving a ceasefire, and the format of a political settlement. The Russian aggressive intervention in ukraine has been condemned as an assault on the sovereignty, territorial integrity, and peaceful development of one of the European union’s largest neighbours, which has ramifications for Europe at large. At the same time, it has unveiled multiple vulnerabilities of many Eu countries to Russian influence on their politics, economics, energy supplies and media. consequently, depending on their geographical proximity to the conflict countries, as well as the historical legacies of their political ties with Russia,7 Eu countries have differed, sometimes significantly, in their perceptions of and reactions to the crisis, and ultimately the war, 5 6 7

Ibid., p. 5. natalia Mirimanova: Peacebuilding in Ukraine: What Role for the EU?, civil society Dialogue network (csDn), Discussion Paper no. 8 (2014), EPLo (European Peacebuilding Liaison office). boris Porfiriev/greg simons (eds.): Crises in Russia: Contemporary Management Policy and Practice from a Historical Perspective, Farnham/burlington 2012.

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cornelia Ilie

launched by Russia against ukraine. As the crisis evolved in ukraine, a diversity of intersecting voices and reactions has gradually emerged from several Eu countries. Thus, the leaders of Estonia, Lithuania, and Poland were quick to condemn the violence against the Euromaidan, soon emphasizing the broader implications of the military aggression by Russia against ukraine. The then Polish Foreign Minister Radosław sikorski together with his French and german colleagues engaged directly in brokering a truce between the protesters and the President of ukraine, while Lithuania used its chairmanship of the un security council to convene an emergency meeting. As the crisis deepened with Russia’s annexation of crimea and the subsequent military campaign in Donbass, the Estonian President toomas Hendrik Ilves clearly pointed to Europe’s own vulnerabilities when he argued that Russia had launched »a battle between Europe and non-Europe […] a conflict of values«.8 As Europe and Europeans are faced with and need to react to an increasing number of crises, there has been a constant proliferation of dialogues across national and cultural boundaries, with multiple voices joining to articulate a plurality of viewpoints and beliefs. The crisis in ukraine has been triggered and has also been (re)defined by a particularly dramatic and engaging polyphony of interconnected discourses, sometimes converging and sometimes confrontational and polarizing, that have engendered drastic changes in the dynamics of the European geopolitical landscape and its network of international relations. If we adopt the definition of a crisis as a situation which entails a serious threat to basic values and norms with a great deal of uncertainty and considerable time constraints,9 the situation in ukraine can safely be described as a severe and worrying political and economic crisis with deep and wide geo-political implications. In response to the crisis in ukraine and the subsequent annexation of crimea by the Russian Federation, several governments and international organisations, led by the united states and the European union, imposed a set of economic sanctions on Russian individuals and businesses. However, the Eu leaders’ reticence to go further and impose tougher economic sanctions on Russia over its continued and even increased support for separatist groups in ukraine reflects concerns among many of the member states about trade and industrial ties and heavy reliance on Russian energy. The geopolitical context in which the multiplying ukrainian crisis has unfolded is an important – and at certain moments decisive – factor influencing the dynamics of the relations between Russia and Eu countries. According to Mirimanova, two contradictory schools of thought can be distinguished in European political discourses about the causes of the ukrainian crisis: a) »European policy towards Russia was too accommodating in the face of the latter’s increasingly aggressive rhetoric and direct intimidation of ukraine, Moldova and georgia«. 8 9

Quoted in Forbrig: Introduction: A Region Disunited?, p. 3. Porfiriev/simons (eds.): Crises in Russia.

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b) »The Eu’s advance into the common neighborhood was excessively self-assured, neglected Russia’s interests in the region and provoked Russian fears of being driven out of its traditional spheres of influence«.10 Accordingly, those who support the first theory argue that ukraine should break ever more decisively away from its past in Russia’s shadow, while proponents of the second theory advocate a less hasty approach involving constructive engagement with Russia on matters of common interest ranging from gas supply to security. over time, two strands of operational peacebuilding have been used by the Eu and its partners: sanctions and diplomacy, the second of which will be illustrated and discussed in more detail in the next section. overall, the Eu’s strategy throughout has been to ensure that diplomatic communication channels remain open. There is underlying hope that, as long as communication channels remain open, loose diplomatic formats which enable Russia and ukraine to co-engage with European diplomats and leaders in a problemsolving rather than negotiating manner may eventually convince Russia to abandon its overtly aggressive course of actions.

contExtuAL AnD co-tExtuAL AnALYsIs oF cRIsIs-RELAtED stAtEMEnts

More than political discourses delivered at national level, the ones delivered at European level address simultaneously a wider range of multiple audiences (belonging to European and national bodies and institutions, traditional and social media, several categories of citizens), which calls for the use of professional role-adjusted, contextbound and situation-based communication strategies. Principles of a pragma-rhetorical11 and a discourse-analytical approach12 have been used to identify, on the one hand, the socio-cultural values and ideological assumptions underlying the form, structure and (explicit or implicit) message of different Eu politicians’ statements, comments or answers, and, on the other hand, the strategies used to convey alignment with, or dissociation from, other politicians’ or public figures’ standpoints while striving to address the expectations of particularly targeted audiences. A discourse-analytical approach makes it possible to identify and distinguish between multidimensional textual and discursive devices meant to convey interpersonal and/or inter-group relations, affiliation or disaffiliation, shared or contested values and to scrutinize the ways in which crisis-oriented messages conveyed by European leaders are shaping and are shaped by 10 11

12

Mirimanova: Peacebuilding in Ukraine, p. 4. cornelia Ilie: towards a Pragma-Rhetorical Approach: From Rhetoric to Pragmatics and beyond, in: Ashok Thorat (ed.): Pragmatics, Aundh/Pune (Institute of Advanced studies in English) 2006, pp. 16–37; cornelia Ilie: Analytical Perspectives on Parliamentary and Extra-Parliamentary Discourses, in: Journal of Pragmatics 42/4 (2010), pp. 879–884. Paul chilton: Analysing Political Discourse: Theory and Practice, London 2004; Ruth Wodak/ Michael Meyer (eds.): Methods of Critical Discourse Analysis, 2nd revised edition, London 2009.

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the very context in which they occur.13 The rhetorical approach starts from the consideration that political discourse belongs to the deliberative genre of rhetoric, which uses persuasive strategies targeted at a wider and diverse audience in order to get approval and support for a particular standpoint and against an opposite standpoint.14 by using a combined pragma-rhetorical approach15, a macro-level and a microlevel, as well as a multi-level, analysis of dialogue-fostered discourse can be carried out which makes it possible to identify and examine the interplay between several significant features: the linguistic markers of politicians’ complex roles (nation-related and European, institutional and interpersonal) and emerging relationships with their direct addressees and with third parties, the interlocutors’ cooperative and conflicting goals, and the co-constructed dialogic patterns of converging and diverging discourses. During ongoing multi-voiced discourses, a special interdependence is being shaped between politicians’ intentionality and their interlocutors’/audiences’ expectations and past/ future reactions. The public statements of Eu politicians, such as the ones that will be analyzed in this article, are obviously marked by their official positions and responsibilities, their national and European institutional role-based commitments, by the interactively shaped European dialogue in which they participate, and by the awareness of acting in front of a multi-layered European audience. A helpful way of understanding the shifting qualities of individual voices as multiple agencies and roles is provided by goffman’s concept of participation framework (based on the distinction between author, animator and principal).16 on joining in a dialogic orchestration of discourses, each voice shares, by alignment or dissociation, a particular experience, viewpoint, and sets of attitudes to events, all of which are instrumental in shaping actions, interactions and relationships. As a result, the emerging dialogic exchange becomes the locus where beliefs, commitments, ideologies come into contact and confront each other through the intermediary of intersecting, complementary and/or contradictory voices. A central concern in the present study has been to identify and examine the discursively and rhetorically strategic ways of using goal-oriented statements and keywords by European political leaders to give an account of their opinions on and reactions to the ongoing ukraine crisis. context-relevant keywords occurring in co-textually significant statements are central to understanding how individual leaders and their

13

cornelia Ilie: Discourse and Metadiscourse in Parliamentary Debates, in: Journal of Language and Politics 1/2 (2003), pp. 269–291; cornelia Ilie: Metadiscursive strategies in Dialogue: Legitimising confrontational Rhetoric, in: Alessandro capone/Jacob L. Mey (eds.): Interdisciplinary Studies in Pragmatics, Culture and Society, berlin 2015, pp. 601–613. 14 cornelia Ilie: Rhetoric and Language, in: Wolfgang Donsbach (ed.): The Concise Encyclopedia of Communication, chichester 2015, pp. 537–538; cornelia Ilie: Parliamentary Discourse and Deliberative Rhetoric, in: Pasi Ihalainen/cornelia Ilie/kari Palonen (eds.): Parliaments and Parliamentarism: A Comparative History of Disputes about a European Concept, oxford/new York 2016, pp. 133–145. 15 Ilie: Rhetoric and Language. 16 Erving goffman: Forms of Talk, Philadelphia 1981.

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respective groups perceive, interpret and share their views, attitudes and visions on societal phenomena and events. After examining the historical changes in the meaning of 109 keywords, the linguist Raymond Williams defined keywords in two ways: as significant, binding words in certain activities, and as significant, indicative words in certain forms of thought.17 The anthropologist Evans-Pritchard, considered the father of symbolic and interpretive anthropology, made use of keywords in his investigation of social structure in terms of a series of flexible, logical, cognitive »maps« giving form and meaning to social behaviour.18 For the purposes of this study, the contextual and co-textual analysis of keywords draws particularly on Ducrot’s argumentative approach to linguistic analysis, according to which the meaning of words is dependent on the background information that is presupposed and the possible conclusions that it may trigger.19 on his account, sentences can be described as having two different types of content: a stated content, and a presupposed content. For example, the sentence ›I have quit smoking‹ states that ›I no longer smoke‹ and presupposes that ›I used to smoke before‹. using a similar perspective, it will be possible to capture a speaker’s previous stance and underlying intentionality by closely examining his/her statements and by retrieving the presupposed information. Let us consider the following example: in a factsheet published on 12 June 2014, the European External Action service (EEAs) confirmed that »Europe stands ready to facilitate and engage in meaningful dialogue involving ukraine and Russia«. by applying Ducrot’s approach, this confirmation given by EEAs can be understood as stating that ›Europe is committed to enabling a meaningful dialogue involving ukraine and Russia‹ and presupposes that ›Europe has not yet been engaged in meaningful dialogue involving ukraine and Russia‹. In other words, a fine-grained analysis of micro-level discursive strategies helps to reveal causes and/or premises of current situations or actions, and thereby to better describe and explain the development of ongoing processes and events.

IntERsEctIng DIscouRsEs oF Eu PoLItIcAL LEADERs on tHE ukRAInE cRIsIs

In a first stage, the involvement of Eu leaders in the ukraine crisis started with fourway face-to-face meetings and continued with phone conversations between the leaders of France, germany, Russia and ukraine as legitimate political actors in connection with the ukraine crisis. Those talks took place after the first summit in normandy in June 2014 in France during the celebration of the 70th anniversary of the D-Day landings and were aimed primarily at re-establishing and maintaining communication between Presidents Putin and Poroshenko. They represented a first step towards setting 17 18 19

Raymond Williams: Keywords: A Vocabulary of Culture and Society, London 1976. Edward Evans-Pritchard: A History of Anthropological Thought, new York 1981. oswald Ducrot: Dire et ne pas dire, Paris 1993.

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up a meaningful and goal-oriented multi-party dialogue. And it was indeed dialogue that was the ›mot d’ordre‹ used by Angela Merkel at the 10th Asia-Europe Meeting (AsEM)20 summit that took place in Milan on 16–17 october 2014 in connection with Eu politicians’ renewed joint efforts to find a solution to the crisis in ukraine. Although the officially declared purpose of the AsEM summit is economic, its 2014 edition was dominated by the discussions about the security situation in eastern ukraine, the fragile ceasefire that was repeatedly violated, and the economic sanctions imposed by the Eu on Russia for its annexation of crimea and also for its alleged support of pro-Russian separatists fighting in eastern ukraine. The hectic meetings of heads of states and top Eu leaders with the participation of Presidents Putin and Poroshenko on the sidelines of the AsEM event stole the attention away from what was supposed to be the issue of relationships between Europe and Asia. on the occasion of that Asia-Europe Meeting, the leaders of what were considered the four most important Eu countries, i. e. the german chancellor Angela Merkel, the French President François Hollande, the Italian Prime Minister Matteo Renzi and the british Prime Minister David cameron, participated in the meeting together with the Russian President Vladimir Putin and ukraine’s President Petro Poroshenko. The talks, which were the first to take place after the annexation of crimea by Russia, proved to be difficult and did not manage to yield really satisfying results. The Italian Prime Minister Matteo Renzi, who hosted the AsEM summit, expressed the hope that the Milan talks could help ease the crisis in ukraine and reduce international tensions. Afterwards he announced that steps forward were made in talks between Russian President Vladimir Putin, ukrainian President Petro Poroshenko and several European leaders in Milan on Friday, 17 october 2014, and that he was »really positive after this meeting«.21 Pointing out that some progress had been made, he admitted that obvious differences still remained on the ukrainian crisis. before the meeting, during an address to the german Parliament, Angela Merkel said: »I will speak face-to-face with [Russian President Vladimir Putin] and [ukrainian President Petro Poroshenko] about ways to move forward in constructive fashion while in Milan«, but added: »sanctions, however necessary, do not preclude dialogue«. one of the goals of this dialogue was to ensure »uninterrupted gas supplies from Russia to Europe, ahead of the autumn and winter«.22 After arriving in Milan, on Thursday 16 october, chancellor Merkel told reporters: »It is obviously above all Russia’s task to

20

21 22

Asia-Europe Meeting (AsEM) is a forum (created in 1996) for dialogue and cooperation between heads of state and government from Europe (27 European countries and the European commission), Asia (16 Asian countries), as well as Australia, new Zealand and Russia, meeting at a summit every two years. http://www.voiceofwar.com/putin-poroshenko-and-european-leaders-met-at-the-asem-summit/ #sthash.rQeHDZJb.dpuf (last access in october 2015). http://www.dw.com/en/in-a-government-address-merkel-urges-dialogue-with-russia/a-17998878 (last access May 2016).

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make clear that the Minsk plan is adhered to. unfortunately, there are still a lot of shortcomings but it will be important to look for a dialogue here«.23 cameron, whose statements were not normally known to display a very diplomatic stance towards Russia, warned the Russian leader that he could expect no thaw in relations unless the kremlin took decisive steps to change the situation in ukraine. According to London south East (LsE) he said: »Russia now needs to take the actions, to put in place all that’s been agreed«.24 cameron was also reported to have said that Putin had made it clear he did not want a frozen conflict or a divided ukraine. Moreover, he stressed that the Eu sanctions would be kept in place until actions agreed as part of the Minsk Agreement were taken.25 Worth noting is the difference in discursive approach between Prime Minister cameron and chancellor Merkel: while cameron takes a direct, issue-oriented discursive approach and points to what he expects to be the outcome of the talks in Milan, namely that Russia takes concrete actions to change the situation in ukraine or else the sanctions would continue, Merkel takes an open, interactive discursive approach and indicates that she looks forward to a face-to-face meeting with President Putin, expecting Russia to show commitment towards respecting the Minsk plan. Even though she does not display an over-optimistic attitude, her bottom line is »to look for a dialogue«. both leaders show a clear understanding of the real difficulties involved in the process of problem-solving of the ukrainian crisis. nevertheless, a crucial difference between the two discursive approaches to solving a problematic international crisis lies in the fact that cameron’s approach is primarily goal-focused, whereas Merkel’s is processand dialogue-focused. In this respect, Merkel’s is a diplomatically framed discourse that uses some of the most recurrent keywords of international diplomacy, i. e. »dialogue« and »to look for a dialogue«. symptomatically, the same keywords were used by the head of Russian diplomacy, Foreign Minister serghei Lavrov, who expressed the hope that the talks would be »giving dialogue a boost« by providing the conditions to resolve the ukrainian crisis.26 to better understand the meaning of Merkel’s and cameron’s statements, it is useful to apply Ducrot’s argumentative account of the distinction between sentence content and sentence presupposition, which shows that the argumentative force of sentences depends on the purposeful use of carefully selected words, many of which are keywords.27 When Merkel voices the standpoint that sanctions (against Russia) are necessary, she does in fact acknowledge an already existing state of affairs, since the 23 24 25 26 27

http://www.dw.de/putin-poroshenko-in-spotlight-on-final-day-of-asem-summit/a-18000729 (last access May 2016). Emphasis added by cornelia Ilie. http://www.lse.co.uk/Allnews.asp?code=0p2ybovt&headline=uPDAtE_Eu_Leaders_struggle_ For_breakthrough_In_Russiaukraine_crisis_talks (last access May 2016). http://www.bbc.com/news/world-europe-29653393 (last access May 2016). http://www.euronews.com/2014/10/15/russia-ukraine-cool-down-in-milan-still-tense-on-border (last access May 2016). Ducrot: Dire et ne pas dire.

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sanctions were already in place before the Asia-Europe Meeting in Milan. Her discourse becomes even more argumentative when she makes the following statement: »It is obviously above all Russia’s task to make clear that the Minsk plan is adhered to. unfortunately, there are still a lot of shortcomings«.28 The obvious content of the first sentence consists in urging Russia (i. e. Putin) to ensure that the Minsk plan is actually respected. but the presupposed meaning that carries the argumentative force of the sentence is ›Russia has not yet shown full commitment in order for the Minsk plan to really be respected‹, which involves a negative evaluation of Russia’s policy in ukraine. This presupposed meaning is further reinforced by the admission in the following sentence that »there are still a lot of shortcomings«. similarly, when cameron says »Russia now needs to take the actions, to put in place all that’s been agreed«, the presupposed argumentative meaning is that ›Russia has not yet taken the actions needed to put in place all that’s been agreed‹, which conveys a clearly negative evaluation of Russia’s failing to deliver its part of the existing agreement. At the same time it is quite significant that the online edition of the French newspaper Le Monde (17 october 2014) provided information that involves a contradiction between the statements made by the Russian President Putin, on the one hand, and the French President Hollande, on the other. before the summit, the former had warned the Europeans about the serious risk of Russian gas supplies being reduced during the coming winter due to the failed negotiations between Russia and ukraine. At the same time, the French President had pointed to a sign of progress in the form of a pending agreement about the delivery of Russian gas to ukraine.29 In an interview given before the talks about the ukraine crisis, President Hollande emphasized the importance of ensuring compliance with the Minsk Agreement and full observance of the ceasefire in eastern ukraine.30 one of the keywords he used repeatedly was ›discussions‹ (»nous aurons des discussions, demain matin, avec le Président PoRocHEnko et le Président PoutInE«), while he omitted to refer to the Eu sanctions against Russia due to its involvement in ukraine. by making use of a diplomatic discursive approach with a process- and dialogue focus, President Hollande’s voice resonates more with chancellor Merkel’s point of view than with Prime Minister cameron’s opinion. The first overall comments made by President Putin about the outcome of the talks were rather laconic, but favourable: »It was good, it was positive«, as reported by Reuters. When he left the negotiations room, he said: »The results of the talks are good«. However, his positive feedback was contradicted to a large extent by the comments of his official spokesman, Dmitry Peskov, who described the talks as »difficult«, thus downplaying Putin’s favourable reaction: »The negotiations are really difficult, full of disagreements, 28 29 30

http://www.dw.de/putin-poroshenko-in-spotlight-on-final-day-of-asem-summit/a-18000729 (last access May 2016). http://www.lemonde.fr/europe/article/2014/10/17/discussion-et-divergences-persistantes-entremerkel-et-poutine_4507760_3214.html (last access May 2016). http://discours.vie-publique.fr/notices/147002411.html (last access 2016).

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full of misunderstandings«, Peskov said. »nevertheless they are still taking place. There’s an exchange of opinions«; »The participants have discussed in detail the implementation of the Minsk agreements«; »unfortunately, some of the breakfast participants demonstrated their complete reluctance to understand the real situation in the southeast of ukraine«.31 In a similar vein, but from an opposite vantage point, ukrainian President Petro Poroshenko complained to Austria’s chancellor Werner Faymann later in the day, that the morning talks did not leave him hopeful about achieving a breakthrough in the crisis: »unfortunately, I am not very optimistic«.32 The dissonance between the voices of Putin and of his official spokesman Peskov reveals a disharmony between their different vantage points: while Putin’s comments reflect a situation-focused discursive approach that is diplomatically framed, Peskov’s first comments are based on a straightforward participant- and position-focused approach – but his conclusive statements echo to a certain extent Putin’s comments emphasizing a generally favourable impression. It is significant to examine in what ways and to what extent the final feedback provided by the leaders participating in the talks displays similarities and differences. understandably, the most optimistic was the Italian Prime Minister Matteo Renzi, who hosted the AsEM summit and wanted it to be a success. He expressed his »genuine confidence that progress can be made« after the discussions. He called the talks »constructive«, although he acknowledged that there were »obvious differences« between the participating political leaders and the solution of the crisis »will not be quick and immediate, but needs time«.33 chancellor Angela Merkel was more cautious in her concluding remarks. she acknowledged some progress but pointed out that basic differences remained. »There has been no breakthrough yet«, she cautioned. »There are very different versions [of the course of the conflict]«, she said. »There has been a commitment to the Minsk peace plan, which has the support of President Putin and President Poroshenko. When we come to the implementation of the individual points, however, the two sides still diverge markedly«, she noted. »It is good that we are still talking, but there is no breakthrough in sight«. After a morning of talks, Merkel admitted: »We are closer together on some questions of detail, but the central point is whether the territorial integrity of ukraine is really respected«.34 The british Prime Minister David cameron was in principle favourable when he stated: »It was a positive meeting because it was with both the President of Russia and the President of ukraine«. He also echoed Renzi’s view that the talks were positive, noting »Vladimir Putin said very clearly that he doesn’t want a frozen conflict, he doesn’t want a divided ukraine«.

31 32 33 34

https://www.rt.com/news/196752-putin-ukraine-poroshenko-meeting/ (last access May 2016). Ibid. http://www.voiceofwar.com/putin-poroshenko-and-european-leaders-met-at-the-asem-summit/ #sthash.rQeHDZJb.dpuf (last access october 2015). Ibid.

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However, he added: »but if that is the case, then Russia now needs to take the actions to put in place all that has been agreed to getting Russian troops out of ukraine, getting heavy weapons out of ukraine, respecting all the agreements and only recognizing one legitimate set of ukrainian elections. And if those things don’t happen then clearly the Eu, britain included, must keep in place the sanctions and the pressure so we don’t have this sort of conflict in our continent.«35

As we could see in the excerpts above, from Russia came mixed messages with Putin initially telling reporters that the meeting was positive, and his spokesman Dmitry Peskov later saying that »certain participants« had taken an »absolutely biased, nonflexible, non-diplomatic« approach towards ukraine. According to Peskov, the leaders still had serious differences on how they viewed the conflict and the causes of the current situation: »The talks are indeed difficult, full of misunderstandings, disagreements, but they are nevertheless ongoing, the exchange of opinion is in progress«. He added: »There is still continuing serious differences of opinion on the genesis of ukrainian domestic conflict, as well as the root causes of what is happening there at the moment«.36 Peskov’s comments were in sharp contrast to Renzi’s upbeat account of the early morning meeting between Putin, ukrainian President Petro Poroshenko and the leaders of britain, France and germany.

coMMon toPoI oF conVERgIng AnD DIVERgIng EuRoPEAn VoIcEs

From the account given above it is apparent that the discourses of the European leaders who participated in the talks about the ukrainian crisis at the AsEM summit overlap to a certain extent, namely in acknowledging, in different ways, two somehow contradictory conclusions: on the one hand, the positive role of the summit dialogue that enabled some progress, and, on the other hand, the lack of a real breakthrough. The discourses of these European leaders vary according to both individual backgrounds and perceptions, but primarily according to their political positions, interests and roles, the specific context of discursive interaction, and the interrelated situations and events. Their discourses do not only carry cultural and political values and articulate ideas, they also generate new understandings based on particular position-takings and specific perspectives, thereby instantiating a new reality. Let us take a closer look at table 1, which sums up the main keywords that have been found in these leaders’ discourses:

35 36

European commission, Audiovisual services: 10th Asia/Europe summit (AsEM), Milan; http:// ec.europa.eu/avservices/video/shotlist.cfm?ref=I094091 (last access in october 2015). http://www.voiceofwar.com/putin-poroshenko-and-european-leaders-met-at-the-asem-summit/ #sthash.rQeHDZJb.dpuf (last access in october 2015).

European Voices in Dialogue: Polyphonic Resonance or Harmonized Dissonance?

TalKs posiTions

renzi merkel constructive no breakthrough obvious differences

different versions

tensions

violations of Ukraine territorial integrity rEsulTs Some progress some progress on has been made some details closer on some questions issuEs

cameron positive

FuTurE hope the spirit we will continue prospEcTs of dialogue will to talk

hollande

uncertainty instability, doubt Russia needs to take action

tensions

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putin peskov good, positive certain participants biased serious differences, misunderstandings, disagreements difficult negotiations

Putin doesn’t some progress good progress want a frozen (gas & border conflict, a control) divided ukraine

exchange of opinion is in progress

continue

Table 1: Relevant keywords recurring in the discourses of European leaders who participated in the talks on the Ukrainian crisis at the ASEM summit both contextual and co-textual discourse factors have been taken into account when examining and selecting the most representative and frequently occurring keywords in the comments made by each of the four European leaders who participated in the talks with President Putin and President Poroshenko at the AsEM summit in Milan. In order to ensure a common framework of analysis, five variables have been taken into account: the nature of the talks, the participants’ positions, the issues under consideration, and the results obtained and future prospects. It is a commonplace for a diplomat to say ›The talks were constructive‹, when he or she really means that things are not looking good, or are going poorly, the parties disagree with each other, may even be yelling at each other, but there is still hope. Hence, when Renzi, who acts as a pragmatic diplomat, uses the word »constructive« to characterize the talks, its meaning is closer to Merkel’s »no breakthrough« than to Putin’s and cameron’s diplomatic use of the word »positive«. Renzi’s less than positive impression about the talks is emphasized by his view on the participants’ positions where he found »obvious differences«. nevertheless, in terms of results obtained, he reports that »[s]ome progress has been made«. Interestingly, the same characterization has been made with exactly the same words by the german chancellor Merkel, the French President Hollande and the Russian President Putin. but the use of the same words to describe the same aspect of the talks does not mean that the respective politicians have the same perception and take the

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cornelia Ilie

same position. Rather, such words are so-called ›positivizers‹ (verbs, adjectives, and nouns which reflect/enhance inherently constructive actions and attributes or qualities in human beings) that are deliberately used to oil the wheels of diplomatic talks. This is why the discourse-analytical frame of analysis needs to use multidisciplinary approaches in order to reach an in-depth-contextual and co-textual-understanding of the phenomena under scrutiny and of the human agents involved. For example, both cameron and Putin use the qualifier »positive« in connection with their morning meeting, but they obviously have different perceptions of it and also tend to relate it to different things, as indicated in their respective co-textual formulations. Acknowledging that ›some progress has been made‹ is an internationally widely used topos in diplomatic linguistic jargon. From a cognitive linguistic perspective,37 the concept expressed by the word ›progress‹ has positive connotations since it denotes a forward movement, e. g. ›the project is going ahead as planned‹, the opposite of which is ›things are at a standstill – no progress is being made‹. Progress can also be conceptualized as purposeful action or as directed motion to a destination. In other words, progress is measured in distance to the destination or in distance from a starting point. According to backhouse, the notion of progress is an inherently normative term since it is about acknowledging that things are gradually becoming better and that in some sense a gradual improvement can be noticed and recorded.38 but in order for this discursive topos to be effectively used, two conditions need to be met: first, the criteria for progress should be made explicit, and second, the discussions should establish and follow the initial criteria. This is desirable, but hardly achievable, in real-life situations. In the case of the phrase ›some progress was made‹ used in the statements made by the European leaders above, the meaning is anything but positive, due to the clarifications provided co-textually and contextually by the speakers themselves. More importantly, there is ample evidence from press releases worldwide that in the great majority of cases the use of the phrase ›some progress was made‹ is being neutralized, even fully or partly cancelled by a subsequent concessive or adversative formulation (underlined below), as illustrated in the following excerpts: a) »Iran indicated that some progress was made in talks with the un nuclear watchdog on Wednesday, but that the two sides again failed to finalise an elusive framework deal over the Islamic state’s disputed atomic activity. […] The apparent absence of a breakthrough deal in Wednesday’s discussions in the Iranian capital will come as no surprise for Western diplomats, who have accused Iran of stonewalling the IAEA for years, a charge tehran rejects.« (Iran suggests progress, but no deal, in un atom talks, 14 February 2013)39 37

george Lakoff/Jane Espenson/Alan schwartz: Master Metaphor List (technical report, draft, 2nd edition, cognitive Linguistics group), university of california at berkeley 1991. 38 Roger E. backhouse: on Progress and the History of Economic Thought, in: stephan boehm/ christian gehrke/Heinz D. kurz/Richard sturn (eds.): Is There Progress in Economics? Knowledge, Truth and the History of Economic Thought, cheltenham/northhampton 2002, pp. 117–122. 39 http://www.ibnlive.com/news/india/iran-suggests-progress-but-no-deal-in-un-atom-talks-590687. html (last access May 2016). Emphases added by cornelia Ilie.

European Voices in Dialogue: Polyphonic Resonance or Harmonized Dissonance?

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b) »Although some progress was made in the disarmament, demobilization, and reintegration (DDR) process in 2012 with APRD, uFR and FDPc combatants, the lack of a national reintegration strategy and the prevailing security vacuum created additional volatility.« (»I can still smell the Dead«. The Forgotten Human Rights crisis in the central African Republic, 18 september 2013)40 c) »They [the negotiations] were resumed again in February 2007, and while some progress was made, efforts to reach agreements continued to prove elusive. Further talks in July 2008 saw limited progress, but the negotiations fell apart over the issue of the special safeguard mechanism to be used by developing countries in the event of import surges.« (The World trade organization (Wto) meeting in Doha, Qatar, november 2011)41 In all three excerpts above, the semantic meaning of the phrase »some progress was made« is supposed to convey the sense of a positive outcome of the talks or negotiation process: in (a) »some progress was made in talks with the un nuclear watchdog on Wednesday«; in (b) »some progress was made in the disarmament, demobilization, and reintegration (DDR) process«; in (c) »some progress was made [in the negotiations]«. However, this apparently positive meaning is being minimized or neutralized in each case by what I propose to call a ›neutralizer‹, i. e. a subsequent statement or explanation providing arguments that contradict and implicitly invalidate the initial positive meaning: in (a) the invalidation is done by adding the following (underlined) sentence introduced by an adversative ›connector‹: »but [that] the two sides again failed to finalise an elusive framework deal over the Islamic state’s disputed atomic activity«; in (b) by adding the following (underlined) sentence introduced by a concessive connector: »Although some progress was made […] the lack of a national reintegration strategy and the prevailing security vacuum created additional volatility«; in (c) by means of the following (underlined) sentence introduced by a contrastive connector in the subsequent sentence »while some progress was made, efforts to reach agreements continued to prove elusive«, and by means of an adversative adverbial in the following pair of sentences: »Further talks in July 2008 saw limited progress, but the negotiations fell apart«. There are obvious similarities between the instances of discursive diplomacy above and the discursive feedback of the European leaders regarding the talks about the ukrainian crisis. In the latter case they first display a positively phrased comment when they start by admitting that »some progress was made« only to mitigate that statement immediately afterwards by using a neutralizer. Thus, after showing satisfaction with the fact that »some progress has been made«, the Italian Prime Minister Renzi added immediately afterwards that there still were »obvious differences« between the discussants and that the solution of the crisis »will not be quick and immediate, but needs time«. In other words, he did not rule out the possibility of reaching a solution, he simply pointed to the length of time needed to sort out the differences. such follow-up sentences are obviously meant to 40 41

https://www.hrw.org/sites/default/files/reports/car0913_Forupload.pdf (last access May 2016). Emphases added by cornelia Ilie. https://www.unitar.org/event/seminar-international-trade-law-and-policy-0 (last access May 2016).

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downplay potentially high expectations with respect to the desired end result, and in so doing they are actually neutralizing or even cancelling the positive impact of the statement »some progress was made«. Renzi’s words were echoed by chancellor Merkel who also acknowledged that »some progress was made«, but at the same time she indicated in a straightforward way that for the moment »there is no breakthrough in sight«. The statements she made before and after the talks show consistency in the sense that she uses positivizers in a diplomatically framed discourse, while at the same time she sends warning signals about the remaining difficulties and obstacles, serving as neutralizers or minimizers of the initial positivizers. President Hollande, like Renzi and Merkel, also voiced a hopeful attitude when admitting that »some progress« had been made. However, the hopeful tone of his positivizer was subsequently cancelled by a neutralizer when he added that, in order to reach a viable solution, it was necessary to ensure compliance with the Minsk Agreement and full observance of the ceasefire in eastern ukraine. A comparison of the statements above reveals that all of them (except for David cameron) chose to start with a generically framed optimistic message encoded in the same positivizer »some progress was made«. Afterwards, however, they displayed a cautious attitude by deliberately hedging the positivizer with a neutralizer that spells out the conditions that need to be met in order for actual progress to be made. How to interpret the interplay between the positivizers and the neutralizers? Let us focus on chancellor Merkel’s statements: (a) »some progress was made«

what is directly said = positivizer

BuT (b) »there is no breakthrough in sight«

what is directly said = neutralizer

conclusion = no real progress was made

what is to be inferred = implication

The relation between the positivizer and the neutralizer is presented in table 2 below: posiTivizEr Some progress was made

connEcTor but (= adversative connector)

nEuTralizEr There is no breakthrough in sight.

Table 2: The relation between the positivizer and the neutralizer mediated by the connector

The meaning of the positivizer (»some progress was made«) amounts to simply confirming that by starting the talks a communication channel was opened between the negotiation parties. The actual concrete message is conveyed by the neutralizer (»there is no breakthrough in sight«), which in fact has the effect of cancelling the meaning of the positivizer. This juxtaposition of a positivizer (a) and a neutralizer (b) can only lead to the conclusion that no real progress was actually made.

European Voices in Dialogue: Polyphonic Resonance or Harmonized Dissonance?

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A comparison of the discourse framing strategies used by the European leaders in their feedback regarding the talks about the ukrainian crisis shows that they generally share a preference for starting their comments with positivizers. The most common positivizer used by all of them is »some progress was made«, which, as illustrated above, serves mainly as a diplomatic formulation rather than a fact-based statement. The actual function of this positivizer is to formally signal to the media and the public at large that there is goodwill on both sides and that the communication process that has started is likely to continue in a positive spirit. While all participants make use of this positivizer showing faith in the prospect of future talks, they tend to differ with respect to the neutralizers they use as a way of minimizing or even cancelling the potentially over-optimistic effect of the initial positivizers. This discourse-framing strategy provides evidence that Eu leaders appear to start on a similar note of cautious optimism. but the differences start when it comes to the requirements invoked for reaching the end-goals of the negotiations, namely the terms and conditions expected to be met by Russia and ukraine in order for a final agreement to be reached. consequently, the kind of neutralizer used by each leader reflects their respective positions and specific requirements for a commonly acceptable outcome. The discourse-analytical and argumentative approach applied in this article has revealed that when Eu leaders make similar assessments of a particular geopolitical situation (in this case the ukrainian crisis) and appear to share similar commitments to implementing problem-solving policies, their voices show strong convergence, overlap or complementarity. At the same time, the discursive structure and rhetorical style (recurring keywords) of their statements also reveal individual differences devolving from specific geopolitical positionings and national interests. consequently, the intersection of the voices of these European leaders instantiates a case of polyphonic resonance paralleled by polycentric dissonance.

concLuDIng REMARks

Due to its strategic position, significant regional diversity and strong local identities, ukraine plays an important geopolitical role at the margins of Europe and the edge of Eurasia bordering Russia in the post-soviet era. This explains the great interest and commitment of Eu leaders in initiating a political problem-solving dialogue between Eu and Russia in order to find a viable solution to this crisis. The aim of this paper was to critically examine to what extent and in what ways the voices of European leaders debating the 2014 crisis in ukraine overlapped, intersected and interacted with each other, challenging, contradicting or reinforcing prevailing discourses, based on particular perceptions and interpretations of political events, and on different national, strategic and political interests. The study has focused on the discursive strategies displayed in the public statements made by European leaders in connection with the talks concerning the dramatically escalating events associated with the political crisis in ukraine that started in 2014.

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A pragma-rhetorical and a discourse-analytical approach have been used to identify, on the one hand, the culture-specific and geopolitically based positionings underlying the form and structure of the (explicit or implicit) message(s) embedded in several Eu politicians’ statements and, on the other hand, the discursive strategies used to convey alignment with or dissociation from other politicians’ or public figures’ standpoints while striving to address the expectations of targeted audiences, both national and European. The analysis has been carried out at both macro- and micro-level in order to identify and examine the verbalized and the presupposed or implied meanings of statements that convey different leaders’ views, while showing how the underlying messages shape and are shaped by the very socio-cultural and geopolitical contexts in which they occur. An in-depth examination of the statements made by the European leaders who participated in the talks about the ukrainian crisis at the 10th AsEM summit has revealed overlapping, converging or complementary standpoints arising from a polyphony of voices. significantly, they all seem to acknowledge, in their specific ways, two apparently contradictory conclusions: on the one hand, the positive role of the summit dialogue that enabled »some progress« to be made, and, on the other hand, the lack of a real breakthrough and the need for Russia to fully comply with the requirements of the Minsk Agreement. A comparison of the discourse-framing strategies and the systematically recurring keywords used by the European leaders when providing feedback regarding the talks about the ukrainian crisis showed that they generally share a preference for starting their evaluative remarks with positivizers, whose hopeful tone, however, is immediately downplayed, or even cancelled, by more or less diplomatically expressed neutralizers. There is obvious similarity among European leaders with regard to the similar sort of cautiously voiced optimism through the use of the same positivizer, i. e. »some progress was made«. However, they differ with regard to the type of softer or stronger neutralizer they use in order to minimize the positivizer and to actually convey the actual message, i. e. that no real progress was made. We are witnessing here an authentic case of polyphonic resonance of European voices through the use of the same positivizer, which is paralleled by polycentric dissonance instantiated through the choice of varying neutralizers, in line with the respective national and political positions that each of them represents. The findings of this study show that the European political leaders who participated in the 10th AsEM summit voiced converging fact-finding reviews and discussion summaries, but they diverged with regard to the nature and extent of their expectations. A focused diachronic examination of the declarations about the ukrainian crisis made by European leaders on various occasions before and after the AsEM meeting would be useful for a comparative and interdiscursive analysis of the standpoints and solutions (extensive or restrictive economic sanctions) on which they agreed (fully or partly) or disagreed, and how their positions evolved over time. It would be particularly enlightening to examine how each of these leaders succeeded, at different times and on different occasions, in targeting the multiple audi-

European Voices in Dialogue: Polyphonic Resonance or Harmonized Dissonance?

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ences that they addressed, e. g. the audience of Eu leaders, the audience of Russian leaders, the audience in Eu and European countries, the audience in their own country.

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›Doing Politics‹ in the European Parliament

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›Doing politics‹ in the european parliament Ruth Wodak

1. IntroDuctIon1

M

any studies on European identity seem to agree on one aspect: That a ›democracy deficit‹ is apparent, and thus the communication between Eu institutions and decision-makers on the one hand, and Eu citizens on the other, does not function well.2 Various measures, policy papers, discussion forums and so forth have been created to counter the emerging and growing democracy deficit;3 moreover, due to the so-called Eurozone crisis and the various measures to counteract this, national politicians and parliaments have warned time and again that democracy could be at risk more than ever before, frequently invoking admonitory parallels to the 1930s.4 currently, Eu-acceptance/satisfaction is at a one-time low of 32%. The economic policies and developments have, of course, supported the growth of Eu-sceptic movements: Parties like the Greek Golden Dawn, the British UKIP or the Austrian FPÖ blame the Eu, the German or French governments, the bankers or the migrants, in most simplistic ways, for the crisis;5 they demand more security against ›outsiders‹ and 1

2 3

4 5

In this chapter, I draw primarily on ruth Wodak: The Discourse of Politics in Action: Politics as Usual, 2nd edition, Basingstoke 2011. There I discuss the everyday life of Members of the European Parliament (MEPs) in much more detail and in respect to other foci. For an extensive discussion of the working of the EP see also ruth Wodak: Performing Europe: Backstage versus Frontstage Politics in the European Parliament, in: caitrona carter/Martin Lawn (eds.): Governing Europe’s Spaces: European Union Re-Imagined, Manchester 2015, pp. 27–55. I am very grateful to Kristof Savski for helping out with literature research. of course, I am solely responsible for the final version of this chapter. Anna triandafyllidou/ruth Wodak/Michał Krzyżanowski (eds.): The European Public Sphere and the Media. Europe in Crises, Basingstoke 2009; Wodak: The Discourse of Politics in Action. ruth Wodak/Scott Wright: The European union in cyberspace. Multilingual Democratic Participation in a Virtual Public Sphere?, in: Journal of Language and Politics 5/2 (2006), pp. 251–275; ruth Wodak/Scott Wright: The European union in cyberspace. Democratic Participation via online Multilingual Discussion Boards, in: Brenda Danet/Susan Herring (eds.): The Multilingual Internet. Language, Culture and Communication Online, oxford 2007, pp. 385–407. Jo Angouri/ruth Wodak: »They became big in the shadow of the crisis«. The Greek Success Story and the rise of the Far right, in: Discourse & Society 25/4 (2014), pp. 540–565; ruth Wodak: The Politics of Fear. What Right-Wing Populist Discourses Mean, London 2015. See Kristina Boréus/tobias Hübinette: Hate Speech and Violent right Wing Extremism in Scandinavia; http://www.opendemocracy.net/opensecurity/kristina-bor%c3%A9us-tobias-h%c3%Bcbinette/ hate-speech-and-violent-right-wing-extremism-in-scandi; ruth Wodak: Security Discourses and

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ruth Wodak

also a return to forms of traditional nativist nationalism/chauvinism. The financial crisis (since 2008) has led to the rise of Eu-sceptic political ideologies that are, however, not only expressed by ultra-national, far-right parties, such as the Hungarian Jobbik and Golden Dawn or by right-wing populist parties such as Marine Le Pen’s Front National, but also by the adoption of various austerity measures and immigration restrictions against ›outsiders‹ that are imposed by mainstream national governmental coalitions. one of the main arguments suggested by Smith to explain why the implementation of a hegemonic European identity has failed to date is the fact that this concept was based on an elite-centered vision.6 In other words, European identity was invented through the actions and programs of business, administrative and intellectual elites whose needs transcended national borders.7 checkel and Katzenstein similarly claim that European identity is an elite project.8 However, identity constructions imply specific cultural and emotional dynamics which transcend political projects. For this reason, according to cinpoes, the political elites of the European union have employed various myths and values across European nations in order to cultivate a sense of belonging among Europeans but – as we know and experience daily – in vain;9 this remains a somewhat futile project if strategies of participation and legitimisation do not reach out to European citizens in more accessible ways. The creation of a European flag, a European anthem and even a European day are some examples of measures meant to increase the sense of unity among the members of the European union,10 and these have, in part, succeeded in establishing a kind of ›banal nationalism‹, i. e. in embedding the European union and related nationalistic feelings into everyday life practices, always in contrast to the u.S., Japan, china, India and so forth.11 The huge problems (or even failures) in dealing with the thousands of refugees fleeing to Europe and the European union (due to wars in Syria, Iraq, Somalia, etc.)

6 7 8 9 10 11

the radical right; http://www.opendemocracy.net/opensecurity/ruth-wodak/security-discoursesand-radical-right; Salomi Boukala: Grammars of Enmity: a Golden Dawn of contemporary Greek Democracy?; http://www.opendemocracy.net/opensecurity/salomi-boukala/grammars-of-enmitygolden-dawn-of-contemporary-greek-democracy (all accessed 23 May 2014). Anthony D. Smith: Nations and Nationalism in a Global Era, cambridge 1995, pp. 126–128. Ibid. Jeffrey t. checkel/Peter Katzenstein: European Identity, cambridge 2009. radu cinpoes: From national Identity to European Identity, in: Journal of Identity and Migration Studies 2/1 (2008), pp. 1–19. Ibid., pp. 4–7. Michael Billig: Banal Nationalism, London 1995, p. 6; ruth Wodak/Salomi Boukala: talking about Solidarity and Security in the Age of crisis. The revival of nationalism and Protectionism in the European union – a Discourse-Historical Approach, in: caterina carta/Jean-Frédéric Morin (eds.): EU Foreign Policy through the Lens of Discourse Analysis. Making Sense of Diversity, Farnham 2014, pp. 171–190; ruth Wodak/Salomi Boukala: European Identities and the revival of nationalism in the European union – a Discourse-Historical Approach, in: Journal of Language and Politics 14/4 (2015), pp. 87–109; ruth Wodak/Salomi Boukala: (Supra)national Identity and Language: rethinking national and European Migration Policies and the Linguistic Integration of Migrants, in: Annual Review of Applied Linguistics 35 (2015), pp. 253–273.

›Doing Politics‹ in the European Parliament

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challenge the above mentioned identity constructions; indeed, on the one hand, it was possible – for all 28 European finance ministers – to meet repeatedly between January and July 2015 in order to cope with the so-called Greek financial crisis; however, to date, it seems to be much less a priority to meet and discuss measures to support, register, organize, and help refugees, and to establish a common European asylum policy. It will be necessary to investigate in the near future what the consequences of such different behavior might be, i. e. the prioritizing of economic issues and the backgrounding of the biggest European humanitarian crisis since the end of World War II. In the following, I will obviously not be able to answer any of the huge challenges mentioned above. rather, I focus on the current workings of European institutions in order to understand the huge potential offered by the Eu. Hence, I summarise recent research on the procedures and workings of the European Parliament (EP) from a political science and sociological perspective (section 3), after briefly introducing the discourse-historical approach applied to my data below (section 2). In section 4, I draw on extensive fieldwork conducted in Eu organizations in recent years (2008/9; 2002/3; 1996)12 and investigate how Members of the European Parliament (MEPs) are socialized into their work, i. e. into the European Parliament. It is also worth mentioning at this point that – apart from Abélès’ famous and inspirational study of the EP in the late 1980s13 – no similar ethnography combined with the systematic analysis of text and talk has been conducted, in respect to the everyday life of MEPs.14

2. rE-IMAGInInG PoLItIcS, rE-IMAGInInG tHE EP?

In this research, I adopt a discourse-historical approach (DHA). This approach provides a vehicle for looking at latent power dynamics and the range of potentials in agents, because it integrates and triangulates knowledge about historical, intertextual sources and the background of the social and political fields within which discursive events are embedded (see Four-Level-context-Model below). Moreover, the DHA distinguishes between three dimensions which constitute textual meanings and structures:

12

13 14

Wodak: The Discourse of Politics in Action; ruth Wodak: Politics as usual. Investigating Political Discourse in Action, in: James Gee/Michael Handford (eds.): The Routledge Handbook of Discourse Analysis, London 2011, pp. 525–541; Wodak: The Politics of Fear; Wodak: Performing Europe; Michał Krzyżanowski/Florian oberhuber: (Un)doing Europe. Discourses and Practices of Negotiating the EU Constitution, Bern 2007; Peter Muntigl/Gilbert Weiss/ruth Wodak: European Union Discourses on Un/Employment. An Interdisciplinary Approach to Employment Policy-Making and Organisational Change, Amsterdam 2000. Marc Abélès: La vie quotidienne au Parlement Européen, Paris 1992. The research of Marc Abélès has been summarized in much detail elsewhere which is why I have to refer readers to Wodak: The Discourse of Politics in Action due to space restrictions. I also draw on Wodak: The Politics of Fear and Wodak: Performing Europe, where I summarize much research on the European Parliament and European identity constructions.

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ruth Wodak

the topics which are spoken/written about; the discursive strategies employed; and the linguistic means that are drawn upon to realize both topics and strategies.15 In the DHA, two concepts emerge as salient for analyzing political events: first, ›intertextuality‹ refers to the linkage of all texts to other texts, both in the past and in the present. Such links can be established in different ways: through continued reference to a topic or to its main actors; through reference to the same events as the other texts; or through the reappearance of a text’s main arguments in another text as well as certain syntactic (grammatical) and also rhetorical parallelisms and other tropes. The second important process is labeled ›recontextualization‹. By taking an argument, a topic, a genre, or a discursive practice out of context and restating/realizing it in a new context, we first observe the process of decontextualization, and then, when the respective element is implemented in a new context, of recontextualization. The element then acquires a new meaning, because, as Wittgenstein has rightly claimed, meanings are formed in use.16 Analysis of the intertextual dimension of discursive practices is conducted by exploring the ways in which particular genres of discourse are subject to change through time, and also by integrating social theories to explain context. For example, following Foucault ›historical context‹ can be taken to mean the history and sub-system of meetings and narratives in an organization or any other every day event.17 consequently, ›history‹ can involve studying how language-use changes over shorter timescales, for example, during one meeting (over a certain amount of time) or over several meetings, as part of latent and manifest rules and norms that serve to rationalize, explain, and make sense of organizational events. or ›history‹ can indicate how perceptions of specific events have changed over time due to conflicting narratives and accounts of a specific experience – a phenomenon which can be frequently observed in the discursive construction of national or transnational identities.18 As a result, conceptually, the empirical event under investigation is viewed as a phenomenon that has discursive manifestations across four heuristic levels of context:19 1st the immediate text of the communicative event in question (a particular detailed transcript of talk); 2nd intertextual and interdiscursive relationship between utterances, texts, genres and discourses (e. g. other conversations with the same participants in different settings); 3rd extralinguistic social (e. g. physical gestures, facial expressions, postures, etc.) and environmental (e. g. room size and layout) variables and institutional frames (e. g. latent or formal hierarchical structure, informal power relations in a friendship, 15 16 17 18 19

E. g., argumentative moves, topoi, presuppositions. See Wodak: The Discourse of Politics in Action for an extensive discussion. Ludwig Wittgenstein: Philosophische Untersuchungen, Frankfurt am Main 1967. Michel Foucault: The Archaeology of Knowledge, London 1972. John Flowerdew: Critical Discourse Analysis in Historiography. The Case of Hong Kong’s Evolving Political Identity, Basingstoke 2012. Wodak: The Discourse of Politics in Action.

›Doing Politics‹ in the European Parliament

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cultural constraints and conventions, etc.) of a specific ›context of situation‹ (derived, for example, from observer notes and reflections on direct observations of the communicative event); and 4th broader sociopolitical and historical context which discursive practices are embedded in and related to (e.  g. knowledge derived from ethnography study of the relationships, aspects of the broader social and cultural macro-environment that influence the talk and conversations). Another important concept for our study of the EP is ›community of practice‹.20 As Members of the EP, for example, move in and transgress various collectives during their entire day, this concept seems adequate to grasp the conventions, rules, traditions, jargon and functions of each group. Specific committees meet on a regular basis and are staffed with a stable number of MEPs. Hence, these committee members create and establish their own history, their intertextual references, and their commonground and knowledge. Each MEP belongs to several of such committees, apart from the political party and their group meetings, and possibly also nationally organized meetings. MEPs shift and accommodate their behaviour quite automatically when moving between these various communities of practice (as MEPs have been socialized into these communities of practice by experience). Thus, the EP cannot be regarded as one big community of practice; rather, this huge organization consists of many communities of practice which all have their own dynamic and histories.21

3. tHE EuroPEAn PArLIAMEnt

As has been widely documented, the EP is the only directly elected body of the Eu.22 together with the council of the Eu, it forms the bicameral legislative branch of the union’s public organizations and together they form the highest legislative body within the union. The EP is now composed of 751 MEPs (6th term 2004–2009 even 785 MEPs), who serve the second largest democratic electorate in the world (after India) and the largest transnational democratic electorate in the world (390 million eligible voters in 2009). Much research has already been conducted on the EP as an Eu-wide and multilingual organization, including on modes of decision-making in the EP from a political science view (rational choice approaches), on power structures and negotiations in the European organizations and also inside the EP, on the professional trajectories of Members of the EP, and finally, from a more qualitative discourse-analytic perspective as presented below. However, first, I briefly summarize some relevant research from a more social science angle. 20 21 22

Jean Lave/Etienne Wenger: Situated Learning: Legitimate Peripheral Participation, cambridge 1991. Wodak: The Discourse of Politics in Action, p. 192. roy H. Ginsberg: Demystifying the European Union. The Enduring Logic of Regional Integration, new York 2007, pp. 192–199.

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In recent years, large-scale political changes in the Eu have empowered the EP by comparison to other Eu public organizations. The rapid transformation that the EP has undergone poses, as Yordanova rightly argues, a great challenge to researchers, as it means that accounts and explanations could become outdated very soon.23 Much of these transformations can be traced back to the introduction and wide-spread adoption of the so-called co-decision procedure, introduced first in 1993 under the treaty on European union and refined and extended under both the treaties of Amsterdam (in force in 1999) and Lisbon (in force in 2009). Effectively, the co-decision procedure means that, in the policy areas where it is applied, both the EP and council need to deliberate and vote on any proposal made by the commission.24 In the EP, this procedure works via a stage-by-stage system, where two readings of a proposal are done, and in case the EP and council do not agree, a third conciliatory reading is conducted before the proposal is passed or rejected. This procedure implies a major change from the consultation procedure where the EP had a much more passive role, as it could be overruled by the council on most matters. While this of course meant a clear limitation for MEPs, it also gave them a great amount of freedom in some cases. For instance, when analyzing the LIBE committee (Justice and civil Liberties), ripoll Servent detected that the committee had a consistent and marked left-wing tendency and an extremely antagonistic relationship with the commission and council.25 In many cases, these positions have now been mitigated to recast the EP and its committees as more serious characters on the Eu policymaking stage.26 In response to the possible consequences of co-decision, scholars have therefore focused extensively on the changing working practices of committees. These are important bodies within the EP as they enable a more small-scale and focused treatment of policy proposals which takes place before plenary sessions, and where individual MEPs sometimes have much greater influence on the contents of proposals.27 Thus, the allocation of seats on committees is perceived as a matter of great interest for political groups, in some cases even regarded as a way of rewarding loyal group members.28 However, while reviewing much recent research, Yordanova maintains that, with the maturing of the EP into a strong legislature, and the professionalization of the MEPs, the role that 23 24 25 26 27 28

nikoleta Yordanova: The European Parliament: In need of a Theory, in: European Union Politics 12/4 (2011), pp. 597–617. Wodak: The Discourse of Politics in Action, pp. 67–69; Johannes Pollak/Peter Slominsky: Das politische System der EU, Vienna 2006, p. 137. Ariadna ripoll Servent: Playing the co-Decision Game? rules’ changes and Institutional Adaptation at the LIBE committee, in: Journal of European Integration 34/1 (2012), pp. 55–73. Ariadna ripoll Servent: Holding the European Parliament responsible: Policy Shift in the Data retention Directive from consultation to co-Decision, in: Journal of European Public Policy 20/7 (2013), pp. 972–987. Steffen Hurka: changing the output: The Logic of Amendment Success in the European Parliament’s EnVI committee, in: European Union Politics 14/2 (2013), pp. 273–296, p. 274. Yordanova: The European Parliament, p. 602.

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political loyalty plays in allocating committee seats has indeed become of secondary importance, and – in contrast – seniority the most important factor.29 Within committees, policy proposals are assigned to rapporteurs, individual MEPs who are tasked with compiling a report, incorporating any amendments made at committee level, and finally guiding the policy through the readings at the plenary sessions and any potential reconciliation. These actors have also been a focus of research and in particular concerning their ability to perform as policy entrepreneurs. For example, reviewing the potentials of the role of rapporteur, Benedetto has emphasized that the rapporteur has become a crucial figure of Eu politics, as these individuals wield a high amount of influence as opposed to ordinary committee members or MEPs.30 »In important cases the rapporteur negotiates with the leadership of the different political groups and key national party delegations, the group co-ordinators on each committee and with officials in the commission and on the council, so as to build as broad a consensus as possible. […] As the issue is discussed in committee, the rapporteur incorporates any amendments in the text which is sent on to plenary. The rapporteur presents the committee’s recommendations to the full plenary meeting of the Parliament and guides the process as it is voted through.«31

He thus argues that »rapporteurs have the power to affect outcomes in Eu legislation, according to the ability to bridge partisan divides and build alliances within the Parliament and in other institutions.«32 not only do rapporteurs most often get their way with any amendments at committee level,33 they are also rarely opposed at plenary sessions, as the debate and votes there tend to follow decisions made by committees.34 Another important area of research on the EP linked to the co-decision procedure has focused on emergent informal practices of the early agreement procedure. For, in order to avoid possible complications caused by inter-institutional conflict at the first and second readings under co-decision, and any eventual reconciliation process, a great increase in the use of the early agreement procedure has been observed.35 This procedure entails a trialogue between organizations taking place before the first reading in the EP in the backstage, which takes policymaking into what Yordanova terms »secluded inter-institutional settings«.36 Burns et al. find that while the spread of co-decision to a wider array of areas has had the consequence of including more actors in the political process, an essential compromise on democracy has been made in favour of efficiency.37

29 30 31 32 33 34 35 36

Ibid. Giacomo Benedetto: rapporteurs as Legislative Entrepreneurs: the Dynamics of the co-Decision Procedure in Europe’s Parliament, in: Journal of European Public Policy 12/1 (2005), pp. 67–88. Ibid., p. 69. Ibid., p. 73. Hurka: changing the output. ripoll Servent: Playing the co-Decision Game?, p. 69. Katrin Huber/Mihael Shackleton: co-Decision: a Practitioner’s View from Inside the Parliament, in: Journal of European Public Policy 20/7 (2013), pp. 1040–1055, p. 1047. Yordanova: The European Parliament, p. 598.

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While early agreement does speed up the process substantially, it also presents a major issue in terms of transparency and democracy, as many agreements are struck completely out of public view, and actors such as rapporteurs and committee members wield a disproportionate amount of power due to their engagement in such backstage deliberations.38 In spite of the now common conflict between national and European party interests causing MEPs to occasionally oppose the position of their EP group,39 and the traditionally high levels of debate and argumentation quality,40 the debates seem to have a tendency to be rather lukewarm and predictable, as they are in most cases merely playing out and staging the democratic procedure where all decisions have already been made before entering the parliamentary process.41 A similar problem that the EP has faced in recent years is the ever increasing amount of lobbying, which, according to Huber and Shackleton, has two effects;42 on the one hand providing detailed first-hand information to MEPs about policy issues, on the other, representing a potential influence on policy which is not transparent and difficult to track. Lobbyists and influence groups play a significant role within the committees and exert a huge amount of influence on which amendments are tabled and passed.43 This becomes even more salient when lobbying is done by unexpected actors. The administrative staff is managed by the EP secretariat, and is generally found to have primarily institutional, rather than political, concerns and interests.44 However, Marshall argues that, in cases where experts are loaned to EP committees by the commission, the independent nature of their advice can be challenged, and that there is a real risk that rapporteurs can come under implicit institutional pressure when compiling their reports.45 As discussed above, these rapid changes in practices cause any empirical research on the EP to become obsolete within a relatively short time span.46 This phenomenon 37

charlotte Burns/Anne rasmussen/christine reh: Legislative co-Decision and Its Impact on the Political System of the European union, in: Journal of European Public Policy 20/7 (2013), pp. 941–952. 38 Huber/Shackelton: co-Decision, p. 1048 f. 39 Jonathan Slapin/Sven-oliver Proksch: Look Who’s talking: Parliamentary Debate in the European union, in: European Union Politics 11/3 (2010), pp. 333–357. 40 christopher Lord: no representation without Justification? Appraising Standards of Justification in European Parliament Debates, in: Journal of European Public Policy 20/2 (2013), pp. 243–259. 41 Huber/Shackelton: co-Decision, p. 1049. 42 Ibid. 43 Hurka: changing the output. 44 Morten Egeberg/Åse Gornitzka/Jarle trondal/Mathias Johannessen: Parliament Staff: unpacking the Behaviour of officials in the European Parliament, in: Journal of European Public Policy 20/4 (2013), pp. 495–514. 45 David Marshall: Do rapporteurs receive Independent Expert Policy Advice? Indirect Lobbying via the European Parliament’s committee Secretariat, in: Journal of European Public Policy 19/9 (2012), pp. 1377–1395. 46 Yordanova: The European Parliament.

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causes researchers to draw on quite diverse epistemological positions, in an attempt to account for these dynamics. Some follow a very explicit quantitative methodology, such as Hurka, who statistically analyzes the success of amendments tabled by committee members.47 Marshall and Egeberg et al. both aim to describe beliefs and practices by analyzing questionnaires, thus taking a quantitative approach to what is essentially a qualitative object of investigation.48 Lord conducts a quantitative study of rhetorical strategies used by MEPs (reference to opponent, amount of arguments given, etc.).49 This is contrasted to more qualitative approaches, such as Benedetto who gives detailed reviews of two policymaking procedures, focusing on the actions of rapporteurs.50 When analyzing what changes have occurred in practices and results since the introduction of co-decision, ripoll Servent51 takes a mixed approach, conducting a constructivist analysis with observation and interviews, as well as a discourse analysis of legislative proposals and committee debates, complemented by a rational-choice approach.52 In summary, aside from changing the structure of the Eu’s legislative branch, the introduction of the co-decision procedure has led to a rise in more informal decisionmaking practices in an attempt by politicians to decrease the time needed for the policy process. This is why I argue that knowledge of the backstage becomes salient as many decisions are decided informally in advance and then staged in larger committees.53 But, beyond this, there is also an empirical gap, in that these studies do not deploy the kinds of research methods described here. This is why I decided to follow the seminal research conducted by Marc Abélès in the last 1980s in an attempt to gain insight into both the frontstage and the backstage of decision-making in the EP while applying a multi-method approach which integrates semi-structured interviews with participant observation, qualitative discourse analysis, and critical ethnography. Such an approach, I claim, transcends many of the limitations briefly elaborated above. Most importantly, I believe that qualitative methodologies such as participant observation, shadowing and ethnography grasp the many problems which rapporteurs face as they »are exhausted because of the bureaucracy« and the many readings and drafts of reports;54 quantitative studies employing questionnaires and interviews should be complemented with qualitative research which grasps the daily dilemmas and complexity in much greater detail.

47 48 49 50 51 52 53 54

Hurka: changing the output. Marshall: Do rapporteurs receive Independent Expert Policy Advice?; Egeberg et al: Parliament Staff. Lord: no representation without Justification? Benedetto: rapporteurs as Legislative Entrepreneurs. ripoll Servent: Holding the European Parliament responsible; ripoll Servent: Playing the coDecision Game? ripoll Servent: Holding the European Parliament responsible, p. 982. Wodak: The Discourse of Politics in Action, pp. 81–83. Ibid., p. 90.

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4. ›PoLItIcS AS uSuAL‹ In tHE contExt oF tHE EP 4.1 the study

In general terms, the study examined the performance of politicians. MEPs were interviewed about their socialization into the EP, their motives, their daily work routines, and their visions for the Eu. Moreover, I shadowed some MEPs throughout their daily life, from morning to evening and tape recorded all instances of talk which occurred. Hence, we first conducted 28 interviews with 14 MEPs, all members of the committee on Employment and Social Affairs, ten commission officials – among them eight from DGV (one of 24 directorates-general, DGV is the administrative service responsible for employment policy); one from DGxV (financial institutions/company law); the commissioner in charge of employment and social issues; and four Austrian delegates to the council of Ministers, one to corEPEr II (ambassador-level, permanent representative), one to corEPEr I (deputy level) and one member of the council’s working group responsible for employment and social affairs. As already mentioned above, I will focus only on the MEPs’ interviews in this chapter.55 The interviews focused on four general topic areas: although certain topic-related questions were generally included in all interviews, they were structured loosely enough so that interviewees had considerable freedom in developing the topics and steering the conversation as they wished. The main topic groups in the interview protocol, each with several subcategories of possible questions, comprised 1) unemployment, including reasons for, possible solutions to, and perspectives on current employment-related policy-making; 2) the role of the Eu organization in which the interviewee works, including relationships with other Eu bodies, the interviewee’s own role within the organization, and his or her ›access points‹, or contact with ›ordinary‹ Eu citizens; 3) day-to-day working life, including multicultural issues and the development of documents such as reports, opinions, etc.; and 4) the interviewee’s personal history, e. g., 55 See Wodak: The Discourse of Politics in Action for more details of the fieldwork; Gilbert Weiss, carolyn Straehle and Peter Muntigl were part of the team and assisted in the fieldwork and interviewing. All persons participating in the study were self-selected to the extent that they responded to our written and/or telephone requests for an interview. ten MEPs were from three, largely left-oriented, political groups: The European Socialists, The European united Left, and the Greens. Four MEPs came from the European People’s Party. All interviews were audiorecorded and later transcribed. In sum, then, we are working with a body of data that is suitable for in-depth qualitative, but not statistical analysis. However, when comparing these data with other data samples (Krzyżanowski/oberhuber: (Un)Doing Europe; roger Scully: Becoming Europeans? Attitudes, Behaviour, and Socialization in the European Parliament, oxford 2005), it is obvious that specific behavioral characteristics and patterns of self-assessment are common across all the samples, most probably due to organizational constraints. For the extensive analysis of all interviews, see carolyn Straehle: ›We Are Not Americans and We Are Not Japanese‹: European and Other Identities Oriented to in Interviews with EU Officials. unpubl. Project Interim report, research centre ›Discourse, Politics, Identity‹, university Vienna 1998; Wodak: The Discourse of Politics in Action; Wodak: Performing Europe.

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career development, and definition of being European. In this way, it was possible to gather information about the perspectives, ideologies, opinions, and the daily experiences of the interviewees.

4.2 talking to MEPs

The Role(s) of the European Parliament The 14 MEPs who responded to questions about the role of the Parliament did so fairly consistently. The following table presents the results of a simple content analysis. The MEPs’ responses are paraphrased and arranged into thematic groups which each express some characteristics of the European Parliament (for example, in the first, its deliberative and decision-making role in producing social change). Table: Characteristics of the European Parliament as viewed by MEPs times mentioned 5/12

4/12 4/12 4/12 4/12

characteristics of the european parliament Brings forward/collects, discusses new ideas; not just producer of talk but contributes actively to preparation of decisions; salient role in peace keeping and promoting social change radical, ambitious, ›on the ball‹; ahead of national governments, parliaments; more ambitious than the Ec; ›building bridges‹ tries to be partner with/stay in line with Ec role, powers have improved since treaty of Amsterdam Limited as a legislative organ, needs more powers of co-decision

From these most commonly noted characteristics, it seems obvious that the MEPs see the organization in which they work as having somewhat limited, but improved, powers in the overall decision-making process relative to other Eu organizations; at the same time, MEPs describe the organization as one that is vital, progressive, and generally a partner with the European commission but in conflict with the European council. Moreover, links with the respective national parliaments are seen as salient; MEPs often view themselves as transmitters of change; i. e. of transporting European opinions and values into the national political arenas. Some MEPs also note that the national politicians ›speak a different language‹ and do not understand European issues well enough, hence, MEPs need to ›translate‹ European issues into national needs. Many impressions and experiences narrated by the MEPs add important details to our picture of ›politics as usual‹, to our understanding of everyday life in a political organization, and to the amount of necessary organizational knowledge.

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The MEPs tend to talk about working in the EP in a variety of ways. For instance, some MEPs position themselves as individuals actively pushing through specific political agendas, such as MEP 2: text 1 People are willing to listen to you, to have a look at new ideas. And what I have done is bring forward several of my new ideas, for example about pensions, and I’m rapporteur now in the supplementary pensions for the Employment and Social Affairs committee [original emphasis transcribed by using Italics].

Similarly, MEP 8 emphasizes her active role in addressing both a variety of high-ranking national politicians as well as those from the commission. Strategic maneuvering (in a political-strategic sense)56 and lobbying are, of course, also part of daily routines; one has to know who is ›accessible‹ and who ›is not comfortable with the parliament‹. This illustrates ›political knowledge‹ well: text 2 right, right you can ask the commission to do something … and what we also do, is, of course, to talk with our Ministry of Employment ah: the head of the Ministry, the minister himself … if that is possible – and – then – you/you/you can get a possibility to work on the same issue line/ah along two/two lines, that when it is in the council and we bring it to the European Parliament … and it is also very very/it’s possible to speak with mister/mister (Flynn) and to say well I have a good idea: can I have a short talk with you . It’s possible/and most of the civil servants of the community are also very accessible. Yes. And sometimes they are not comfortable with the way the Parliament is organized some of them … it depends from person to person as you know…

other MEPs, like MEP 7 here, speak in terms of their committee being active: text 3 … we will continue our discussion in our committee because as we see it, the whole procedure with the Euro … they are not taking the possible consequences for employment into consideration and we were quite critical … we will give an opinion to the Economic Committee concerning that.

Yet others speak with reference to their political group, an ideological community of practice, while emphasizing the ›we‹, for example, MEP 10: text 4 … with my party [Greens] in the national parliament, we have contact in – they are involved in what we [European Greens] are writing and doing for this conference.

56

Here, I do not use the term in van Eemeren and Grootendorst’s sense defined for Pragma-Dialectical Argumentation, see Frans van Eemeren/robert Grootendorst: Argumentation, Communication, and Fallacies. A Pragma-Dialectical Perspective, Hillsdale 1994 [1992].

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Frequently, the interviewed MEPs clearly speak from a particularly national position. Here, for instance, MEP 11 identifies strongly with the uK in general: text 5 … in taking the uK example … we have committed ourselves in the UK to following a similar pattern where we’ve focused on long-term unemployment and especially youth unemployment.

of course, this variety of perspectives (or identities) taken on by the MEPs is not surprising in light of the way the EP conducts its business specifically through committees and political groups; nor is it surprising that reference to national identity should be made given that MEPs are, in fact, elected representatives of particular Member States, speaking in their national language. Moreover, in some cases, the MEPs were responding to interviewer questions that explicitly inquired about committee and political group work, thus political knowledge. Many MEPs appeared to reflect their multiple identities quite explicitly, ranging from the local to the European level and from their national political party to the European group which might indicate that they were aware of their multiple identities and the related ideological dilemmas and loyalty conflicts. ›I was a local politician‹ – MEPs’ career trajectories The interviewees are equally divided among those who used to work inside a political organization and party and those who come ›from outside‹; from very different professions such as university lecturers, social workers, teachers, or from jobs in the Public relations (Pr) industry and from business. Hence, there is no clear-cut professional trajectory to become a MEP. Most of them have chosen to be a MEP because they consider this to be a huge promotion, a step upwards on the career ladder, a chance to implement their political agenda and visions; in sum as an important personal move in their lives. on the other hand, some were simply sent by their political parties without having applied for the post. However, as mentioned previously, nobody would choose this job if he or she were not enthusiastic about it and actually believed in the importance of their individual and party political activities. This is because the job is particularly stressful: constantly on the move in the ›parliamentary circus‹ and in their home countries and communities, very long days, much travel, an overwhelming quantity of documents which they have to read and comment on, and being away from their families most of the time. MEP 1, for example, describes his long and successful strategic trajectory in a very clear temporally structured narrative, while stressing his former role as local politician and his achievements:

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text 6 I was a local politician. Ah – yes, in the seventies I began a little/in the beginning of the eighties I was in my hometown – the chair – ah, the local chair for the social questions about the elderly policy and the child and and the drugs and so on. And it was nineteen ninety eight and then I was elected member of the Swedish parliament, and we had three periods. And I was in two periods in the Swedish parliament … then we had the referendum. And the referendum campaign. In my party we have two sides [laughs]. Yes I know. We had two organizations. Before the referendum. And I was active in the [non-understandable; inserted rW] side. And I was the leader in the southern part of the campaign and after the referendum in november, that was a very fast process … and then we had an election in the group, and I was elected and after that, I was nominated when we had the real election. And a year later I was rather on the list.

And he describes the problems of the job, such as: text 7 It takes too much time to travel – it’s a problem. Especially to Strasbourg. It is difficult … but it’s not easy with airplane.

MEP 8 comes from the Pr industry and discusses how principles and strategies of promotional and economic discourse are recontextualized in politics; indeed he employs analogies and metaphors from sports and business when clarifying the huge possibilities for youths who take part in the European educational programs: text 8 I come from advertising, and there we [were guided by; inserted by rW] principles of quality, of being respectful towards the customers and towards the employees and so forth. These are principles that we need, that are necessary to strive towards. And I’m currently working on this together with certain entrepreneurs, truly dedicated ones, in order to implement a vision. Instead of, for example, buying some football player who scores a few goals from time to time or gives a few assists, instead it is better to do it this way: give the young people a chance so that they can one day be memb/so that they can approach Leonardo and even funding in other European countries, to pursue an education for a while. ... We possess European surplus value. coordination, cooperation, model projects that we can realize and which, as intensive dialogues. ... An important partner for this is surely the European Parliament.

›Business as usual‹ - Everyday life in the European Parliament All MEPs emphasize that they enjoy their job even though it is stressful and that multilingualism does not cause them any difficulties; quite to the contrary, most MEPs welcome the diversity associated with multilingualism. This was surprising for us as interviewers because we often had the impression that misunderstandings of many kinds (arising from linguistic diversity) occurred on a regular basis. MEP 11 summarizes the commonly held view that multilingualism is not an obstacle. of course when a speaker uses many mitigation devices, disclaimers, and explicit assertions that there is

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›no real problem‹, as we see in the extract below, this might indicate and imply the opposite as subtext; however, this interpretation necessarily remains speculative. text 9 There is no real problem with linguistics which/of course/I mean there is no/is/is a wonderful language of course but – terms of its appreciation across the European union I haven’t found a single if you like person who hasn’t been able to express themselves part in and interrupts me when I am trying to speak French or whatever.

Many MEPs, however, told us about small and large daily problems they are confronted with in their work. MEP 9 complains heavily, almost non-stop apart from a few encouraging prompts by the interviewer (›aha, hmm‹), about the bureaucracy, the bad technical equipment, the non-transparent communication channels, and the amount of organizational knowledge MEPs are expected to have: about rules, procedures, people and the distribution of institutional responsibilities, without which they would remain excluded from important events and information; the link between power and knowledge becomes very obvious in the following extract: text 10 Sometimes, I am just eh: exhausted about the bureaucracy here. I think that we have also to get the information. Sometimes because I think that the – of course there is a – lack of openness and/and/and sometimes you get every information in sometimes it/some/ – to get some paper is very difficult, yes; but for instance from the – eh: commission or/or the council. And of course/I have been quite astonished for instance/the facilities concerning the computers and that kind. This would be very good for the MEPs. But now it seems to become better but for instance, we couldn’t get directly into the system, for instance the secretariat of the political group of your use for the Parliament system but now it will change but there is some and that – eh for instance when we eh you have always to know that – there is some/some special madam or messieurs which will take care of that and that and that [laughs]. I/I’m used that you have some kind of paper you can always look that who is responsible for this and it’s not here. I think that/that’s and/and – of course that continuously: travelling is – a little bit tough. But most interesting of course is that/that you are in the middle of the European political discussion.

In spite of all these discomforts and obstacles, at the very end of this statement MEP 9 mentions something that seems to make up for the problems listed previously: for her, being an MEP means being in the middle, at the core of European debates – and, of course, being able to participate in them. MEP 11 gives a vivid account of the amount of travelling expected from MEPs which is often documented in the daily blogs of MEPs or in printed brochures which contain many accounts of visits to foreign countries and the precise timetables of such visits:

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text 11 I mean my next job and the job of my colleagues is to go to places where people are and you know instead of sitting here and see – and to that end I spend three days Brussels and one week in every month Strasbourg and the rest of my time is devoted to being available to my constituents running and dropping in to meetings and visiting schools so: – that’s and: giving presentations and things like that and trying to put out pamphlet one of my leaflets on what peaks in Europe …

A further important aspect of ›business as usual‹ in the European Parliament is the drafting process of resolutions and other documents, the subsequent amendments, the revisions and proposals of the commission which need to be integrated and the various decision-making procedures which then have to be applied. All these discussions imply many stages of compromise, negotiation, strategizing, re-drafting, lobbying, and so forth, as MEP 12 suggests: text 12 I think the most difficult is that you are not free to say exactly what you want because then you know that nobody/the rest won’t vote upon your report because you have to compromise all/ from the beginning otherwise you may not have so this/is – and for example if you then make your report or an opinion and you really want to come up with a new thinking and new sorts and then you know that they can ask for amendments and then you have to change the whole thing – and that’s why you want to fit in and try it and then I feel smart how can I write this. Is this that I will get them on and so on … well, and it happens also that a rapporteur somebody who has written an opinion and say okay I cannot stand for this anymore because you changed it so much that it’s not my I/I have to leave it to somebody else …

MEP 12 assures the interviewer that this has never happened to him, but it did happen to »colleagues in the main group«, which implies »a frustrating process«. In this text, disciplining techniques are clearly indicated: there are obviously ›dos and don’ts‹, and MEPs are frequently forced to compromise. resistance is also indicated, MEP 12 has obviously also rejected resolutions if they did not match his position anymore. MEP 11 summarizes the steps of drafting a resolution while providing much background information: text 13 Whether we take the subject or not but normally it’s attributed to us as a committee from the employed/the presidency some way. So it lands on our table so we get/we come together as co-coordinators we say well we’ve got to make a report on it and then we decide which group should propose the rapporteur; sometimes when it is very delicate we talk even about the person of the rapporteur … then that person goes to the secretary of the committee and asks all kinds of things himself then depends of course much on your team reports. officially the rapporteur writes it but in fact it is often either his own secretary or the secretaries of the committee … normally it’s the secretary of the committee; then it’s pulled forward; there are either two rounds of discussion and then there is a vote and before there is an amendment and then only then the groups look through the report make amendments – eh: they normally appoint – a person to follow it we call that the shadow rapporteur and the shadow rapporteur and the rapporteur together say – four people are making/some try to come together to negotiate on

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which amendments are acceptable and which are not. And then we vote and if it goes right we/it is unanimously. And if it’s not we get problems and it has to be dealt with in another plenary. This is the system/if it’s difficult of course it’s the task of the co-coordinator to help the shadow rapporteur … when it is not necessary at all then the shadow rapporteur will find a solution and we say – we are all very happy and then it goes to the plenary and everybody is very pleased – that’s the easy way but sometimes it’s very difficult …

These quotes illustrate the recursivity of daily decision-making as well as the dependency on information and good equipment. There are numerous stages involved from the initial discussing of a draft through to negotiating with the rapporteur who is responsible for the written resolution or proposal but – as is mentioned – often does not write it him- or herself.57 Then, amendments might be required which have to be added. A shadow rapporteur assists the official rapporteur. In sum, decision-making is very complex, distributed among many persons in official and unofficial roles, and requires much preparation, strategies, tactics, and negotiation. A large amount of time is spent in discussing, lobbying, and negotiating, drafting, reading, writing, and so forth, during long days, amidst many obstacles, miscommunication, missing information, and many other pressures. Moreover and importantly, the interviewees emphasize that it takes a lot of time before the MEPs will have sufficient political and expert knowledges to be able to take strategic action to achieve their goals. They learn by doing, rarely explicitly trained; however, they can always get advice from colleagues who have been ›in the business‹ longer and know their way around. Secretaries and personal assistants are also indispensable as advisors, with much expertise of organizational rules, and in charge of the everyday life.58 MEP 12 also elaborates the strategies used to resolve conflicts in the text production process that arise from both ideological disagreements as well as linguistic incompatibilities. The latter are described in great detail in the following extract. I have chosen to reproduce the entire quote because multilingual (mis)communication and problems of translation are rarely talked about so vividly (in contrast to the statement of MEP 11 above): text 14 Frequently there are difficulties in the parliament itself, because the foreign language versions of the text arrive too late, and then you just stand there and only have English and French, and generally the Finns and the Swedes suffer the most. They receive/have constant problems with their translations, and others likewise, and when/when I am supposed to work directly with a text as the correspondent or [non-understandable], then I want to hold a text that is in my mother tongue. And the others feel the same way, because technicalities are nonetheless frequently vital, not, [non-understandable] also in these translations every now and then severe mistakes pop up, which in turn have a totally different meaning in a foreign language,

57 58

For the detailed analysis of the drafting of a resolution in the European Parliament see Muntigl/ Weiss/Wodak: European Union Discourses on Un/Employment. Wodak: The Discourse of Politics in Action.

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ruth Wodak which is why it’s always necessary to work in one’s mother tongue and then check the other version, [non-understandable] and this always results in some mistakes. Frequently their mistakes are just small, but sometimes they’re quite significant. [We] argue for an hour in the committee, an hour until a colleague comes along and says: man, there’s a translation error, look here, and then 845 will realize: my god, a translation error [non-understandable], well at that point everything is over. It’s been this complicated since [non-understandable].

In contrast to national arenas, MEP 12 states, conflicts in the EP are not dramatized, and MEPs are asked to state their own opinions and positions explicitly even if this contradicts the official party line: text 15 And then someone also tells you that this is completely contrary to what we say in Germany, but uh nobody makes a big deal out of that, because the German view or the 765 national views know exactly that we’re independent here, and when we have our opinion and voice it, then this is ...

Moreover, MEP 12 draws on the family metaphor – the EP as ›house‹ (i. e. ›container‹) and all MEPs and Europeans as one ›family‹ – which implies some common goals and endeavours:59 text 16 And that even (stimulates) [non-understandable] more discussion about this fact, because regardless whom it concerns, it is quite important to not stew in one’s own juices and to not dwell on one’s own thoughts, but to rather say: they belong to the family, but they think differently, [and] why is that so? In other words, one returns to the most essential aspects and says, can’t we talk about this and that? Perhaps from this difference of opinions something can develop so that a completely different point of view emerges.

The many stories and experiences related to in the interviews with the MEPs illustrate how the backstage of the EP actually works and how ›politics as usual‹ is enacted. The different forms of knowledge which are expected and necessary to survive in this complex organization also become apparent: as in most other organizations, information is distributed on the basis of power. One has to know whom to ask and when. This might concern seemingly banal information about technical equipment or very subtle and intricate details of text production. Moreover, the daily lives of MEPs are very hectic and frequently disrupted by travel, not only between countries but even within the parliament buildings. They have to cover – often running – many kilometres through the large building; all the while carrying huge stacks of paper. Linguistic competence and expert knowledge are needed to facilitate negotiation and the finalization of texts. Most importantly, MEPs have to learn to strategize, negotiate, and compromise; they

59

See also Wodak: The Politics of Fear, specifically, the theoretical approach offered for the use of »body-politics« and the commonly employed metaphers of the »nation as house« or the »nation as container« or the »nation as body«.

›Doing Politics‹ in the European Parliament

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sometimes draw on their national socialization, but often have to form new strategic alliances. There are also significant differences between MEPs: in their biographies, their trajectories, their experiences, their self-assessment and their goals – all of which influence their daily decision-making and performances in many ways.

4. concLuSIonS

common sense presupposes that politicians are very well organized in spite of the many urgent and important events they deal with which have an impact on all our lives. Thus, we might assume that politicians routinely access their own set of cognitive models for ›doing politics‹ in order to rapidly respond in a rational and quite predictable way to the range of various events they encounter.60 However, this is not the case: the everyday life of politicians is as much filled with accident, coincidence and unpredictability, as with well-planned, rational action. chaotic situations are a necessary feature of ›politics as usual‹; experienced politicians simply know how to cope with them better – thus, there is order in the disorder,61 established inter alia through routines, norms, and rituals. Politicians have acquired strategies and tactics to pursue their agenda more or less successfully, over time, by trial and error, by being socialized into the habitus of MEPs and into the relevant communities of practice. The ›success‹ depends on their position in the field, on their power relations, and most importantly, on their knowledge management: much of what we perceive as disorder depends on inclusion in shared knowledge or exclusion from shared knowledge. After several years, MEPs know the ›rules of the game‹, they oscillate between a range of communities of practice in planned and strategic ways, employ a wide range of genres suited to the immediate context, to push their agenda, and thus possess a whole repertoire of genres and modes which they apply in functionally adequate ways. MEPs are an example of what I call a ›small-scale policy entrepreneur‹, all of whom are striving to push their various and very diverse agenda, with varying degrees of success. In these myriad forms of political communication, Europe is simultaneously socially constructed and deeply embedded in actor practices. Significantly, this matters

60

Van Dijk defines experience (or event) models as »a construction of what is relevant in the ongoing situation for the (inter) actions of the participants.« See teun A. van Dijk: contextual Knowledge Management in Discourse Production: A cDA Perspective, in: ruth Wodak/Paul chilton (eds.): A New Agenda in (Critical) Discourse Analysis. Theory, Methodology and Interdisciplinarity, Amsterdam 2005, pp. 71–100, p. 84. Moreover, van Dijk (ibid., p. 74) stresses that context is not something primarily ›objective‹; he maintains that »[s]ettings, participant roles or aims of communicative events are not relevant as such, but are defined as such by the participants themselves. This is, of course, also a point where actors, agency, their perceptions and expectations, i. e. their socialisation into a habitus become salient«. 61 Wodak: The Discourse of Politics in Action.

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ruth Wodak

also for a critique of Eu politics and the contribution which an inclusive and interdisciplinary scholarship could make to on-going discussions on European democracy. For whereas many scholars operating from within an exclusive ontology would analyze the Eu’s democratic deficit as a problem related to the formal powers of the EP, the DHA approach offers an alternate interpretation: MEPs do much political work. However, as citizens are excluded from the backstage and the many communities of practice where MEPs implement their strategies, these activities and practices usually remain invisible. to challenge this democratic deficit, at the very least, information about daily political work would need to be made more publicly accessible to a certain degree.

Europäisierung als soziale Praxis im Europäischen Parlament

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Alles hAt seine Grenzen? europäisierunG Als soziAle prAxis im europäischen pArlAment Ines Soldwisch

EuroPäisiErung als ForschungsParadigma – EinlEiTEndE ÜBErlEgungEn

d

as abenteuer der Europäisierung« betitelte der soziologe Jan delhey1 2005 seinen aufsatz über einen soziologischen Begriff europäischer integration. und ja, Europäisierung ist ein abenteuer, da die grenzen dieses großen Wortes schwer zu erfassen sind. Europäisierung kann einen Prozess, einen raum, ein akteursfeld, eine Forschungsmethode und auch wieder alles zusammen beschreiben. insofern hat delhey recht. Europäisierung ist ein abenteuer, für die akteure, die als Eliten oder Bürger Europas daran teilnehmen und für diejenigen, die sie als Forschungsphänomen begreifen wollen, als Begriff der identität und/oder der alterität, als Begriff des Fortschritts und/oder des rückschritts. alles scheint möglich, aber warum? Weil Europäisierung eben vieles sein kann: Forschungsparadigma, Politikziel, Beschreibung von sich wandelnden identitätsverortungen, soziale Praxis und anderes mehr. das haben soziologen, Politologen, rechtsund Wirtschaftswissenschaftler und nicht zuletzt historiker erkannt. doch das abenteuer ist in vollem gange, in der sozialen Praxis sowieso, aber wie unter historikern? schauen wir, wie sich ausgewählte historiker im Forschungsfeld verorten. Was ist Europäisierung? Welche analysemuster bieten historiker an, sie zu definieren? Kann der große Begriff der Europäisierung auf einzelne räume/orte, z. B. auf das Europäische Parlament, bezogen werden? Zu welchen antworten gelangen wir, wenn wir Europäisierung und europäische integration eng zusammenrücken?2 Zu welchen antworten gelangen wir, wenn wir Europäisierung als soziale Praxis, gekoppelt an einen 1 2

Jan delhey: das abenteuer der Europäisierung. Überlegungen zu einem soziologischen Begriff europäischer integration und zur stellung der soziologie zu den integration studies, in: Soziologie 34/1 (2005), s. 7–27, hier s. 7. Vgl. hier z.  B. hartmut Kaelble: Europäisierung, in: matthias middell (hg.): Dimensionen der Kultur- und Gesellschaftsgeschichte, leipzig 2007, s. 73–89; helen Wallace: Whose Europe is it anyway? The 1998 stein rokkan lecture, in: European Journal of Political Research 35 (1999), s. 287–306; michael gehler: Europäisierungen, europäische integrationsgeschichte und ihre historiografie, in: lucile dreidemy u. a. (hg.): Bananen, Cola, Zeitgeschichte. Oliver Rathkolb und das lange 20. Jahrhundert, Wien 2015, s. 1070–1089.

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ines soldwisch

spezifischen europäischen raum, betrachten? im Europäischen Parlament kam es zu Kodifizierungen und institutionalisierungen, die zu einem handlungssystem führten, das wiederum eine spezifische soziale Praxis erzeugte. als europäisiertes handlungssystem verstehe ich die verbrieften und unverbrieften regeln, die sich – in unserem Fall die abgeordneten des Europäischen Parlaments – gegeben haben, um als Europäische Versammlung überhaupt zu funktionieren und einen eigenen habitus herauszubilden. dazu zählen Bestimmungen der geschäftsordnungen genauso wie ausgehandelte Kommunikationsmechanismen abseits von offiziellen sitzungen, der gegenseitige umgang miteinander, die diskussionskultur, die debattenkultur, die akzeptanz des andersseins des anderen. Europäisierung in diesem Zusammenhang ist somit ein stark relationaler Begriff, es kommt auf die Elemente des gedachten systems an, die wir in Beziehung setzen. hartmut Kaelble identifizierte 2007 Europäisierung im Kontext der sozialwissenschaften als Prozess, als »Zunahme des regierens der Europäischen union in vielen Politikfeldern, eine wachsende orientierung der nationalen regierungen und regionalen Verwaltung an der Politik der Europäischen union, eine Politikverflechtung der verschiedenen Ebenen«3 und deren auswirkungen. Für Kaelble bedeuten die Begriffe Europäisierung und europäische integration in Teilen das gleiche, der Begriff der Europäisierung betone jedoch mehr den Prozesscharakter als der Begriff der europäischen integration.4 Europäisierung sei immer ein Prozess gewesen, der von Eliten, der Verwaltung und Experten vorangetrieben worden ist, der zwar nicht nur die politische Zusammenarbeit betraf, sondern auch gesellschaftliche aspekte, aber durch institutionen und regierungen initiiert wurde, die eine bewusste »Politik der Bindung« betrieben.5 auch für hirschhausen und Patel ist Europäisierung ein Begriff des Prozesses, der sich als solcher in gegenwart und Vergangenheit erweitern lässt. dies funktioniere allerdings nur, wenn der Prozessbegriff nicht teleologisch eingesetzt und auf einen raum festgelegt sei.6 hirschhausen und Patel wenden sich explizit gegen eine Verortung des Europäisierungsbegriffs, der auf die politischen gemeinschaften beschränkt ist. Es ist ihnen zuzustimmen, dass dieser ansatz zwar für die geschichte der Eu-institutionen ein fruchtbarer ist, aber die angleichungs- und abgrenzungstendenzen im ›gelebten Europa‹ nur in grenzen berücksichtigt.7 Beide gehen über die annahmen Kaelbles hinaus, wenn sie dem von Kaelble doch positiv konnotierten Begriff eigene annahmen hinzufügen: Europäisierung sei ein historisches Phänomen, »darunter werden alle politischen, sozialen, wirtschaftlichen und 3 4 5 6 7

Kaelble: Europäisierung, s. 73. Ebd., s. 75. Ebd., s. 76 f. ulrike von hirschhausen/Kiran Klaus Patel: Europäisierung. Version 1.0, in: Docupedia-Zeitgeschichte, 29.11.2010, url: http://docupedia.de/zg/Europäisierung, s. 6, abgerufen am 12. mai 2016. Ebd., s. 1 f.

Europäisierung als soziale Praxis im Europäischen Parlament

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kulturellen Prozesse gefasst, die europäische Verbindungen und ähnlichkeiten durch nachahmung, austausch und Verflechtung vorantreiben oder relativieren«8. diese Phänomene werden explizit auch ›europäisch‹ benannt und verhandelt. damit wenden sie sich explizit gegen die annahme, ausschließlich eine proeuropäische Entwicklung als Europäisierung zu bezeichnen und Problemfelder/diskussionspunkte und Konflikte als antieuropäisch zu brandmarken. dies wird uns später beim Europäischen Parlament noch weiter beschäftigen. in meinen augen steht Europäisierung nicht nur für die geschichte der europäischen integration, die durch politische, wirtschaftliche, soziale und andere Verträge und deren Folgen verbrieft ist. Für mich ist Europäisierung im sinne Kosellecks Faktor und Produkt der geschichte der europäischen integration. sie wird beschrieben als rechtsverbindliche Zusammenarbeit zwischen staaten, als Wirtschaftsraum, Kulturraum etc. der Begriff der Europäisierung sollte nach meiner meinung durchaus das soziale handeln im europäischen Kontext thematisieren. sie ist eine soziale handlungspraxis. akteure, gleich ob lokal, national, ›europäisch‹, stellen im handlungsvollzug das ›gelebte Europa‹ her.

EuroPäisiErung in dEr EuroPäischEn union und im EuroPäischEn ParlamEnT

Europa stellt »eine ›imagined community‹ [dar], und damit […] eine von unterschiedlichen akteuren vorgestellte und hergestellte kulturelle und soziale Formation, die in dauerndem Wandel begriffen ist«.9 dies betrifft Europa als Vorstellungsraum und handlungsraum gleichermaßen. als handlungsraum, und hier können wir uns auf gehler beziehen, ist die europäische Zusammenarbeit und die mit ihr – für das Europäische Parlament – in Zusammenhang stehende Europäisierung kein isolierter Prozess, keine »linear, and teleological courses, but rather complex, multidimensional developments that are not free of setbacks – which are open-ended and not conclusively irreversible«.10 hirschhausen und Patel argumentieren zu recht, wenn es um Europäisierung als Prozess geht, dass Europäisierung selbst einen sozialen raum beschreibt und daher eigentlich nicht vorgegeben werden kann. dennoch ergibt der umgekehrte Blick sinn. die untersuchung eines spezifischen raumes bietet die möglichkeit, die Vielschichtigkeit und divergenz des Begriffs Europäisierung zu erkennen. Es gibt ja nicht die Europäisierung, es gibt auf europäischer Ebene verschiedene gruppen, institutionen und in ihnen wiederum verschiedene akteure, die miteinander das aushandeln, was wir letzt8 9 10

Ebd., s. 2. Ebd., s. 6. michael gehler: »Europe«, Europeanization and their meaning for European integration historiography, in: Journal of European Integration History 1 (2016), s. 141–174, hier s. 141.

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endlich als Europäisierung fassen können. als denkfigur soll uns das Europäische Parlament dienen, als gradmesser einer Europäisierung seine ›europäische‹ Entwicklung und die Wahrnehmung dieser Entwicklung durch die abgeordneten. nun könnte man argumentieren, Europäisierung ist überall dort, wo europäische handlungszusammenhänge bestehen, also im Europäischen Parlament par excellence. das Europäische Parlament selbst, seine Existenz, seine inzwischen jahrzehntelange arbeit und seine eingeübte Praxis des Verhandelns können als Europäisierung verstanden werden. im Folgenden sollen einige Problemfelder der Europäisierung mit Blick auf das Europäische Parlament überprüft werden. die mehrdimensionalität des Begriffs Europäisierung erlaubt verschiedene herangehensweisen an das Forschungsobjekt Europäisches Parlament. Europäisierung ist ein Konzept, das im sinne seiner heuristischen Funktion mit Fragen gefüllt werden muss. Widmen wir uns also vier zentralen diskussionspunkten des Begriffs: 1. der Zusammenhang von Europäisierung und europäischer integration; 2. Europäisierung als Prozess der herstellung eines europäischen Erfahrungsraumes durch (politische) Eliten; 3. Europäisierung als soziale Praxis im Europäischen Parlament; 4. grenzen der Europäisierung? Vom handlungssystem zur Entscheidung.

EuroPäisiErung und EuroPäischE inTEgraTion

im Europäischen Parlament lässt sich der charakter der Europäischen union in verdichteter Form ablesen, als ein handlungsraum, der sogar nationalisten zur europäischen Zusammenarbeit veranlasst, als handlungsraum der verlangt, europäisch zu agieren und der nationale Belange europäisch verhandelt. damit eng verbunden ist eine spezifische Erwartungshaltung. Von europäischen abgeordneten wird erwartet, dass sie keine nationalen, sondern europäische standpunkte formulieren. Wenn es bei europäischer integration11 in Bezug auf das Europäische Parlament mehr um den Prozess der Entwicklung der gemeinsamen Versammlung der EgKs zum Europäischen Parlament in der Europäischen union geht, kann es beim Konzept der Europäisierung mehr um die rückwirkungen dieses Prozesses der integration auf die gemeinschaft, in unserem Fall also die gemeinschaft der abgeordneten des Europäischen Parlaments, gehen. Europäisierung ist also neben einem Prozess ein handlungssystem. dieses handlungssystem besteht aus bestimmten handlungsregeln. das sind regeln, auf die man sich im Europäischen Parlament geeinigt hat, an die man sich hält, 11

mit dem Phänomen der europäischen integration wird allgemein der »Prozess der europäischen Einigung, d. h. die über europäische staatsgrenzen hinweg sich vollziehenden oder gedachten Prozesse der Vergemeinschaftung, Kooperation und Verflechtung« bezeichnet. Vgl. gabriele clemens/ alexander reinfeldt/gerhard Wille: Geschichte der europäischen Integration. Ein Lehrbuch, Paderborn 2008, s. 24.

Europäisierung als soziale Praxis im Europäischen Parlament

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die die gemeinschaft der abgeordneten formen. und das bedeutet nicht zwangsläufig, dass nur abgeordnete, die eine zunehmende europäische integration befürworten, dazugehören, sondern auch die Europakritiker und die Europagegner, die diese gemeinschaft gleichfalls formen. Konvergenz und divergenz existieren parallel und formen gleichzeitig das europäische handlungssystem. somit wird eine ›europäische‹ sozialisierung offenbar, alle abgeordneten tragen zur sozialisierung bei. nationalstaatliche impulse sind da, werden aber im tagtäglichen miteinander zunehmend obsolet. gleiches gilt für handlungsrituale, auch sie sind im sinne eines handlungsleitenden und sozialisierenden anspruchs europäisiert. rituale wie das der Wahl des Präsidenten des Europäischen Parlaments, die fraktions- und länderübergreifenden Tagungen und Treffen, parlamentarische abende, tragen zur Europäisierung des Parlaments bei. somit wird unter Europäisierung im Folgenden die Erforschung der sozialen Praxis im Parlament verstanden. aus abgesandten der mitgliedstaaten der EgKs wurden seit 1979 direkt gewählte europäische abgeordnete. Es geht um die gemeinschaft, die sich im Europäischen Parlament konstituierte, die sich seit Jahrzehnten durch wechselnde abgeordnete immer wieder neu erfindet und voneinander lernt. die gemeinschaft der abgeordneten befindet sich in einem ständigen lernprozess der Europäisierung, allein schon aus dem einfachen grund, weil es im Europäischen Parlament um Europa geht, seine politische, kulturelle, wirtschaftliche und gesellschaftliche Verfasstheit und die auswirkungen dessen auf die gesellschaft innerhalb und außerhalb Europas.

EuroPäisiErung als ProZEss dEr hErsTEllung EinEs EuroPäischEn ErFahrungsraumEs durch (PoliTischE) EliTEn

der von Kaelble identifizierten Europäisierung der Eliten und dem Befund, dass die Bürger in Europa den grad ihrer Europäisierung nicht unbedingt teilen, ist hinsichtlich des Parlaments zuzustimmen. das aufeinandertreffen unterschiedlicher Vorstellungen und Wahrnehmungen des grades der Europäisierung, des angleichens von europäischen rechtsvorschriften und damit der lebensart und -weise in den ländern der Eu wurde besonders offensichtlich in der wahrgenommenen ›Ferne von Brüssel‹, in der ablehnung der europäischen Verfassung in Frankreich und den niederlanden 2005 und nicht zuletzt im Brexit-Votum 2016. natürlich ging es bei den referenden auch um innenpolitische Parameter, dennoch wurden in der öffentlichen Wahrnehmung die Fehler weitgehend bei ›denen in Brüssel‹ gesucht. diese Entwicklungen betrafen auch das Europäische Parlament. Es reagierte darauf mehrheitlich mit dem Beharren auf dem eigenen Weg des ›mehr an Europa‹. ob es damit, gerade nach dem Brexit, auf dem richtigen Weg ist, wird sich noch zeigen müssen. gehört wurde die politische Elite des Parlaments seit Beginn seines Bestehens sowieso nur von einer relativ kleinen Öffentlichkeit. und das hat nicht nur – wie viele abgeordnete gern glauben wollen – mit dem dezentralen Tagen des EP in Brüssel und

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straßburg12 oder der geringen anwesenheit der medien während der straßburger Plenarwochen zu tun. auch Klaus hänsch greift in seinen gedanken zu kurz, wenn er seinen anspruch an das Europäische Parlament formuliert: »Es sollte sich öffnen, aber nicht billig machen. Es sollte seine Einzigartigkeit durch eigene Zeichen, rituale und abläufe sichtbar machen, anstatt sich als verrutschte Kopie nationaler Parlamente zu präsentieren. Es sollte nicht über fehlende Kompetenzen klagen, sondern um jedes Fitzelchen an öffentlicher Wahrnehmung kämpfen. dafür musste es immer etwas mehr scheinen als sein«.13

die ›europäische‹ inszenierung des Parlaments, europäische Preise, rituale, ein eigener Fernsehkanal, die eigene internetseite mit tagesaktuellen mitschnitten haben trotz der gestiegenen aufmerksamkeit jedenfalls nicht dazu geführt, dass die Wahrnehmung der ›Ferne von Brüssel‹ abgenommen hat. seit der ersten Wahlperiode hatten mitgliedstaaten zunehmend bekannte nationale Kandidaten aufgestellt, um die Prominenz der Europawahlen zu unterstreichen. das mag vielleicht kurzfristig im nationalen Wahlkampf die Bekanntheit des Europäischen Parlaments erhöht haben, seine akzeptanz beim europäischen Wähler jedoch nicht. dennoch waren prominente abgeordnete für die außenwirkung ein wichtiger Faktor. simone Veil als ehemalige französische ministerin war die perfekte Wahl, das direkt gewählte Parlament in Europa und in der Welt bekannt zu machen und als ernst zu nehmenden Faktor in der Europapolitik zu etablieren. auch in den nächsten Wahlperioden verschrieben sich viele prominente nationale Politiker der europäischen sache, manche für mehrere Wahlperioden, manche als Zwischenspiel in ihrer nationalen Karriere. sie prägten das handlungssystem, das ich Europäisierung nenne. sie lernten in einem konsensdemokratischen system, was europäisch verhandeln bedeuten kann. Es bedeutet, dem europäischen Konsens wieder und wieder den Vortritt zu lassen statt in nationalen divergenzen zu denken. Wie zu zeigen sein wird, gilt das selbst für die antieuropäer und gegner des Europäischen Parlaments. diese nationalen divergenzen fanden in den Fraktionssitzungen vielleicht noch statt, im Plenum jedoch wurde und wird ›europäisch‹ gesprochen und agiert. oftmals bedeutete dies auch, dass man sich »zu europäischen standpunkten durchringen kann«14 und im sinne europäischer Entscheidungen in einem Europäischen Parlament auch muss. die Konzentration der Plenarwochen im fernen straßburg auf der ›Europahalbinsel‹, das tage- und manchmal nächtelange diskutieren und streiten mag für die Öffentlichkeit kaum sichtbar sein, für die abgeordneten selbst hat es eine systemstabilisierende Funktion im sinne des Paradigmas Europäisierung. 12

13 14

Vgl. ines soldwisch: die gebäude des Europäischen Parlaments in straßburg, luxemburg und Brüssel als orte der Kommunikation und repräsentation 1979–2004, in: andreas schulz/andreas Wirsching (hg.): Parlamentarische Kulturen in Europa. Das Parlament als Kommunikationsraum, düsseldorf 2012, s. 423–451, hier s. 423 ff. Klaus hänsch: Kontinent der Hoffnungen. Mein europäisches Leben, Bonn 2010, s. 90. martin Bangemann u. a.: Die Abgeordneten Europas. Möglichkeiten und Leistungen, Baden-Baden 1984, s. 170.

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»strasbourg has a particularly intense and distinct feel. The inherent importance of the business and its concentration in both time and place has much to do with this, as does the fact that members and staff are all away from base and thus, on the whole, necessarily free of the usual daily obligations and distractions of home and family – a factor which means the day is long and business often carried visibly into the bars and restaurants of the city after hours«.15

Es bildete sich eine art Korps-geist heraus unter den abgeordneten als geschlossene, manchmal auch sich selbst abschließende gemeinschaft, in der man sich in endlosen diskussionen und proeuropäischen statements auch oft verlieren kann und am Ende nach einer europäischen lösung sucht. dies trägt in der alltäglichen arbeitspraxis zum aufeinander Zugehen bei, zum Verstehen und akzeptieren anderer standpunkte, um zu einer gemeinsamen lösung zu gelangen. »›Es gibt hier den institutionalisierten Zwang zum Kompromiss‹, sagt ein EVP-abgeordneter. die Folge: ›man duzt sich‹, auch politisch. als ›corporate identity‹ beschreibt der deutsche sozialdemokrat und Eu-Veteran Jo leinen die stimmung, die im haus oft herrsche«.16 Kontakte der abgeordneten untereinander waren und sind vielfältig und exklusiv, sie arbeiten u. a. tagtäglich ›Tür an Tür‹, in den Fraktionssitzungen als ›Parteienfamilie‹, in den ausschüssen als Fachpolitiker, im Präsidium als spitze des Parlaments, in den Plenarsitzungen als europäisches Parlament mit unterschiedlichen Fraktionen. mit dem Kommunikationsort ändert sich die interaktion. Einzelne gespräche im Büro, beim Kaffee oder beim gemeinsamen mittagessen verlaufen privat, sozusagen außerhalb des Protokolls. auch dafür sind strategien und abläufe etabliert, die ein Verhandeln ermöglichen, in dem sich die meisten der europäischen abgeordneten wiederfinden und sich damit identifizieren. mit zu dieser informellen Kultur des Verhandelns beigetragen hat auch, dass die abgeordneten in straßburg und Brüssel gewissermaßen zwangsweise unter sich sind. ihre Familien, Freunde und frühere Kollegen sind meist in den heimatländern, die Kollegen im Parlament für viele Tage im monat der einzige Bezugspunkt. dies muss zwangsläufig zu einer art abgrenzung nach außen führen, führt aber auch zu einem bestimmten europäischen Erwartungshorizont im Parlament, dem sich neu gewählte abgeordnete gegenübersehen, den sie erst erlernen und verstehen müssen, um die ›Welt‹ Parlament zu verstehen. »Es ist ein sehr informelles Parlament. Wenn du was willst, gehst du nicht zu einer sitzung und erklärst oder forderst etwas, sondern man muss es vorbereiten, mit seinen Freunden, mit seinen leuten aus den eigenen reihen, dann langsam zusammen mit leuten aus einer anderen Fraktion«.17 meinungsbildung im Europäischen Parlament war und ist somit langwierig und sicher mühsam, aber ganz sicher auch sehr interessant, das gilt für die sprache genauso wie für habituelle Eigenheiten. »Es gibt verschiedene Formen, einen Konsens zu bilden, das hängt vom naturell ab. die romanen haben eine andere Weise, sie brauchen 15 16 17

stephen clark/Julian Priestley: Europe’s Parliament. People, Places, Politics, london 2012, s. 40 f. Jochen Bittner: Viele kleine schraubenzieher, in: Die Zeit 23 (2009), 28.5.2009; online: http:// www.zeit.de/2009/23/Eu-Parlament, abgerufen am 12. mai 2016. Zitiert nach Jane Õispuu: Die Sozialisation der osteuropäischen Abgeordneten in das Europäische Parlament. Eine Analyse am Beispiel der EVP-ED-Fraktion, Baden-Baden 2011, s. 98.

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viel mehr Zeit und müssen viel länger über eine sache reden, viele müssen erst abreagiert sein, bis sie zu einem Konsens gelangen. die deutschen, für die muß es eine struktur der meinungsbildung geben und die haben ihre Prinzipien und wenn sie die wieder erkennen, dann kann man sich leichter verständigen, und bei den Engländern spielt, glaube ich, das Pragmatische eine ganz hervorstechende rolle«,18 resümierte martin Bangemann schon 1984. und genau darum geht es bei der Europäisierung im Europäischen Parlament: sich ein stück selbst zu europäisieren, nationale denk- und Verhaltensmuster zu erkennen und so im Verhandlungssystem Europäisches Parlament zu agieren. in diesem sinne führt die Perzeption des anderen zur Europäisierung. diejenigen abgeordneten, die wirklich seit Jahren aktiv im Parlament arbeiten, erachten ihre arbeit für Europa als wichtig und gestalten dementsprechend ihren alltag nach parlamentarischen internen regelungen (z.  B. die geschäftsordnung) und individuellen aushandlungen, die sich im laufe der Jahre durch persönliche Erfahrungen und lebensumstände ergeben haben. selbst Fundamentalkritiker wie hans-Peter martin19 und Johanna grund20 haben hier eine systemaufbauende Bedeutung für die genese des EP, indem sie durch die diskussion über das Für und Wider der institution diese kritisch und lebendig gestalteten und damit wiederum die schon oben angesprochene wichtige Perzeption des anderen beeinflussten. Für Johanna grund war ihre arbeit im Europäischen Parlament, glaubt man ihrer autobiografie, ein »Tanz auf dem Vulkan«.21 ihre parlamentarische und persönliche Tragödie basierte jedoch mehr auf innerparteilichen intrigen der republikaner in deutschland und ihrer anfänglichen Zusammenarbeit mit Jean-marie le Pen im Europäischen Parlament und dessen persönlichen umgangsformen. hans-Peter martin deckte Fehler der institution Parlament auf, kritisierte seine Parlamentskollegen, hielt also mit seiner meinung nicht hinter dem Berg. damit hat er sicherlich zum besseren Funktionieren der Verfahrensabläufe beigetragen – zur disziplin der abgeordneten in sitzungen allemal. so erscheint das Europäische Parlament mit seinen Fehlern und grenzen, aber auch mit seinen idealen und möglichkeiten der gestaltung als eine europäisch arbeitende institution. auch das ist Teil der Europäisierung: Fundamentalkritiker, Europagegner, Europakritiker, Europabefürworter, all sie arbeiten als politische Elite gemeinsam im Europäischen Parlament. sie werden fast zwangsweise europäisiert und nehmen in ihren Beiträgen Bezug zu Europa, auch wenn sie es ablehnen. »in ihrer großen mehrheit sind die abgeordneten entschiedene anhänger der Einigung Europas. sie wollen in harter und geduldiger arbeit gemeinsam europäische Politik gestalten. nicht weniger entschieden ist die von Wahl zu Wahl gewachsene minderheit der Eu-gegner. 18 19 20 21

Bangemann u. a.: Die Abgeordneten Europas, s. 171. hans-Peter martin: Die Europafalle. Das Ende von Demokratie und Wohlstand, münchen/Zürich 2009. Johanna christina grund: Ich war Europa-Abgeordnete. Sieben Jahre Tanz auf dem Vulkan, münchen 1995. Ebd.

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sie wollen das Europäische Parlament eigentlich abschaffen und lassen deshalb keine gelegenheit aus, es zu diskreditieren und lächerlich zu machen. dennoch vertreten auch sie die unionsbürger und nutzen das Parlament als ihre Bühne. das muss es aushalten«.22

dies meint jedoch nicht, dass durch Europäisierung zugleich eine europäische interessensdefinition erfolgt. gemeint sind hier das handlungssystem, eine Perspektivierung, eine Erwartungshaltung, wie sie bisher beschrieben worden sind. sie haben jedoch wenig, wie ich zeigen werde, mit der Entscheidungsfindung zu tun. hier hat Europäisierung ihre grenzen.

EuroPäisiErung als soZialE Praxis im EuroPäischEn ParlamEnT

Was sagt uns der Begriff der Europäisierung über die Verfasstheit der Europäischen union? nehmen wir Parlament, Kommission und rat in den Blick, ist das Parlament die am meisten europäisierte institution, die sich qua geschäftsordnung europäisiert, indem sie nur europäische und keine nationalstaatlichen politischen Fraktionen kennt. gleich zu anfang des europäischen Parlamentarismus war die aktive hinwendung zur Bildung von unbedingt europäischen Fraktionen ein akt der Europäisierung. selbst nationalistische Fraktionen organisierten und organisieren sich in europäischen Fraktionen. laut Kapitel 4 der geschäftsordnung23 können im EP Fraktionen gebildet werden. 1953 gründeten sich die ersten drei großen Fraktionen, die der christdemokraten, der sozialisten und die der liberalen. Während die Bildung der Fraktionen fakultativ war, war die Transnationalität einer solchen unbedingt gefordert.24 die parteiliche Zusammensetzung oblag dabei den Fraktionen selbst. so kam es in der Vergangenheit oftmals dazu, dass sich einzelne Parteien in verschiedenen Wahlperioden unterschiedlichen Fraktionen anschlossen. Fraktionen wurden in den letzten Jahrzehnten zur wichtigsten organisationseinheit im Parlament, sie kontrollieren die parlamentarischen Führungsposten, die legislative arbeit und haben durch ihren Vorrang in Parlamentsdebatten eindeutig die Vorherrschaft im Plenum gegenüber ihren fraktionslosen Kollegen.25 dies führte in der Vergangenheit zur Bildung von Fraktionen, die kaum einen politischen gemeinsamen nenner hatten, aber durch ihren Fraktionsstatus materielle rechte und mitarbeiter bekamen. die Fraktion für die technische Koordinierung ist so ein Beispiel. seit der direktwahl haben Form und anzahl der Fraktionen sich immer wieder gewandelt. am beständigsten erwiesen sich hier wiederum die drei erst22 23 24 25

hänsch: Kontinent der Hoffnungen, s. 33. Kap. 4, art. 32 der geschäftsordnung des Europäischen Parlaments, in: http://www.europarl. europa.eu/sipade/rulesleg8/rulesleg8.dE.pdf, abgerufen am 26.7.2016. Vgl. dazu: generaldirektion Wissenschaft des EP (hg.): Ein Parlament in voller Entfaltung. Europäisches Parlament 1952–1988. 36 Jahre, 3. auflage, luxemburg 1989, s. 117. Õispuu: Sozialisation, s. 56 f.

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gegründeten, die somit auch zur stabilität und routine der alltagsarbeit einen entschiedenen Beitrag leisteten.26 das EP zählte 1979 sieben Fraktionen, 1984 acht, 1989 zehn, 1994 neun, 1999 sieben und im Jahre 2004 wiederum sieben Fraktionen plus die fraktionslosen abgeordneten.27 die übernationalen Fraktionen waren in ihrer arbeit und meinungsbildung 1979 noch sehr stark national geprägt. die französischen gaullisten und die britischen Konservativen hatten fast eigene Fraktionen im EP in dem sinne, dass sie ihre Fraktion durch die anzahl ihrer mitglieder dominierten. diese stark national orientierte Fraktionsarbeit nahm von Wahlperiode zu Wahlperiode immer mehr ab, ganz verschwunden ist sie jedoch bis heute nicht. Fraktionsgründungen waren immer ein politisches statement nach außen, besonders für Kritiker der Europäischen union. Beispiele dafür waren z. B. die Regenbogen-Fraktion, eine Föderation von grün-alternativem europäischem Bündnis, agalev-Ecolo, dänischer Volksbewegung gegen die mitgliedschaft der Europäischen gemeinschaft und Europäischer Freier allianz im Europäischen Parlament in der zweiten und dritten Wahlperiode oder die Fraktion für das Europa der Demokratien und der Unterschiede in der fünften Wahlperiode.28 generell pflegen die Fraktionen einen kollegialen umgang miteinander. das mag zum Teil daran liegen, dass das klassische nationale modell der regierungsmehrheit und opposition im EP keine anwendung findet. Weitere gründe sieht Egon Klepsch unter anderem im Ziel fast aller abgeordneten, ein gemeinsames Europa zu schaffen, aber auch in der parlamentsinternen sozialisation: »ich glaube, daß das gemeinschaftsinteresse in diesem hause sehr viel stärker verwurzelt ist, als es Beobachter bei flüchtiger Beurteilung wahrnehmen wollen. alle, die hier sitzen, haben einen vier- bis fünfjährigen Entwicklungsprozeß hinter sich, und das will ich auch für die sozialistische Fraktion sagen. ich kenne da manchen, der hierher als antieuropäer gekommen ist, aber vor ort beim studium der Probleme sich entsprechend entwickelt hat«.29

dass in diesen Fraktionen, sowohl in den kleinen als auch in den großen, bestimmte nationalstaaten schon aufgrund der anzahl ihrer mitglieder doch starke nationalstaatliche Positionen vertreten können, steht auf einem anderen Blatt. die deutschen abgeordneten treffen sich regelmäßig vor wichtigen abstimmungen, um dann in die Fraktionen zu gehen. hier werden schon nationalstaatliche Positionen verhandelt und abgewägt, welche Positionen fallen können und welche stehen bleiben müssen. ist die letztendliche Verhandlung in den europäischen Fraktionen dann ein Verhandeln im Kontext einer Europäisierung? 26 27

david Judge/david Earnshaw: The European Parliament, Basingstoke 2003, s. 119. Parties and Elections in Europe, online: http://www.parties-and-elections.eu/eu2.html, abgerufen am 25.7.2016. 28 Fraktionen im Europäischen Parlament nach Wahlperioden, online: http://www.europa-infoshop. de/die_union/Europawahlen/eu-wahl-2009/de/hist_composition_de_txt.html, abgerufen am 23.8.2016. in früheren Wahlperioden waren die dänischen Europakritiker in der Fraktion der technischen Koordinierung vertreten. 29 Bangemann u. a.: Die Abgeordneten Europas, s. 164 f.

Europäisierung als soziale Praxis im Europäischen Parlament

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Fraktionssitzungen waren der erste schritt in die Parlamentsöffentlichkeit, denn ihre Ergebnisse flossen über die ausschüsse in die Entscheidungen ein, die das Plenum später traf. die Zusammenarbeit und meinungsbildung zwischen den Fraktionen erfolgte je nach Fragestellung und Überzeugung, manchmal auch bedingt durch nationale interessen, z. B. in der agrarpolitik, die im EP immer kontroverse diskussionen auslöste.30

grEnZEn dEr EuroPäisiErung? Vom handlungssysTEm Zur EnTschEidung

alles Verhandeln sollte irgendwann zu einer Entscheidung führen. hier bedeutet dann Europäisierung Konsens herstellen und Komplexität bewältigen. allerdings treten vor wichtigen abstimmungen im Parlament dann doch nationale Beweggründe stärker in den Vordergrund als das europäische ganze. Europäisierung scheint somit ein handlungssystem, das sich schwieriger gestaltet, wenn es zu einer Entscheidung kommen muss. so leicht es im alltag ist, im Parlament ein europäisches leben zu führen, über ›low politics‹ (z. B. Kulturpolitik) zu diskutieren und zu entscheiden, bei den ›high politics‹ (z. B. agrarpolitik, Wirtschaftspolitik) geht es dann doch vermehrt national zu.31 »Je mehr macht das Parlament bekam, desto stärker mussten wir bei unseren Entscheidungen die reaktionen in unseren Parteien und bei unseren Wählern beachten. die folgen eher nationalen reflexen«.32 Ein gutes Beispiel ist hier das von dem ehemaligen Präsidenten des EP beschriebene Verhalten der deutschen abgeordneten bei den Verhandlungen über die anzahl der deutschen Parlamentsabgeordneten nach dem Beitritt der ddr zur Bundesrepublik. »der glatten Zustimmung im großen folgten raue reaktionen im Kleinen. Wir bekamen sie zu spüren, als die Zahl der mandate für das wiedervereinigte deutschland festgelegt werden musste. in allen Fraktionen neigten die mehrheiten dazu, die neue demographische Wirklichkeit im Parlament nicht sichtbar werden zu lassen: die Zahl der abgeordneten pro land liege nun einmal vertraglich fest. [...] die deutschen Europaabgeordneten, gleich welcher Partei, waren sich einig: deutschland müsste mehr mandate bekommen«.33

Bekanntlich scheiterte dieses ansinnen der deutschen zunächst. als es nach langen Verhandlungen, besonders mit den französischen abgeordneten, doch innerparlamentarisch durchsetzbar schien, scheiterte die dafür erforderliche Vertragsänderung in maastricht. die lösung des Problems brachte ein Kompromiss: auch andere mitgliedstaaten bekamen mehr sitze. dies zeigt unter anderem, wie fragil die europäische gemeinschaft im Parlament auch Ende der 1990er Jahre noch war, wenn Verhandlungen wichtige nationale Belange berührten. 30 31 32 33

Ebd., s. 161. siehe dazu auch den Beitrag von gabriele clemens, alexander reinfeldt und Telse rüter in diesem Band. hänsch: Kontinent der Hoffnungen, s. 76. Ebd., s. 133.

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ines soldwisch »in den ersten drei Wahlperioden konnten sich viele der sPE-abgeordneten von ihrer Partei oder ihrem Wahlkreis unbeobachtet fühlen. sie gönnten sich die individualistische selbstbefreiung von disziplin und loyalität in einem maße, an das sie in einem nationalen Parlament nicht einmal zu denken gewagt hätten«.34

nach maastricht war alles anders. nicht nur die heimatparteien, sondern auch die nationalstaaten erkannten den neuen ›Wert‹ ihrer europäischen abgeordneten, der zunehmend national geworden war. Während die abgeordneten in ihren Verhandlungen in Brüssel und straßburg in den 1980er Jahren für die nationalen Parteien mehr ›die da in Europa‹ waren und uninteressant schienen, erlebten die mitglieder des Europäischen Parlaments mit ihrem gestiegenen Einfluss mehr nationale aufmerksamkeit, aber auch versuchte Einflussnahme. der arm der nationalen Parteien reichte nun sehr bewusst nach Brüssel und straßburg.

FaZiT

dass es das Europäische Parlament gibt, kann schon als ein Element im Prozess der Europäisierung begriffen werden. Es gilt gerade beim Begriff der Europäisierung, Komplexität anzuerkennen, nicht nur die Komplexität Europas, des mehrebenensystems oder seiner gesellschaftlichen Verfasstheit. Vielmehr müssen wir die Komplexität auch beim Forschungsparadigma Europäisierung anerkennen in dem sinne, dass es bei diesem Begriff um keinen festgefügten Theoriebegriff oder um ein klar definiertes modell geht, sondern um das diskutieren von denkangeboten, was Europäisierung sein könnte, die auf verschiedenen annahmen fußen und damit zu unterschiedlichen resultaten kommen können. Es geht also letztlich um ein offenes Forschungsparadigma, das vielleicht mehr Fragen als antworten formulieren kann, aber auch damit zum heuristischen mehrwert des Verständnisses darüber beitragen kann, was Europa ist und wer wir in Europa sind. Wenn wir dies auf das Europäische Parlament beziehen, ist hier Europäisierung ein handlungssystem, ein angebot von europäischen denkweisen, ein Erfahrungshorizont und ganz alltägliches leben in einem Parlament, das europäische Belange und Belange in der Welt europäisch verhandelt. Kommen jedoch starke nationale interessen ins spiel, gerät das system ins Wanken. Europäisch diskutieren und europäisch verhandeln bedeutet eben nicht europäisch entscheiden. und in dieser letzten instanz – der Entscheidung – siegen doch meist die nationalen interessen, die dann europäisch auf den kleinsten gemeinsamen nenner gebracht werden. Wie wir gesehen haben, ist Europäisierung auch kein automatisch positiv konnotierter Begriff im sinne einer positiven reflexion über die Entwicklung der europäischen integration als ganzes und der Entwicklung des Parlaments als Teil dieses ganzen. somit

34

Ebd., s. 45.

Europäisierung als soziale Praxis im Europäischen Parlament

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werden selbst die gegner Europas und des Europäischen Parlaments in ihm europäisiert. Wie ich aber an einem ausgewählten Beispiel gezeigt habe, führen europäische handlungssysteme, europäische denk- und handlungsmuster, nicht zwangsläufig zu europäisch motivierten gemeinsamen Entscheidungen. Es ist im system der Europäischen union angelegt, dass das Europäische Parlament dann stärker und mächtiger ist, wenn es zu gemeinsamen Positionen kommt. denn nur dann finden sich mehrheiten, um gegenüber rat und Kommission stark aufzutreten. diese entstehen meist durch einen europäisch ausgehandelten Kompromiss. denn nur durch eine gemeinsame Position hat es ja den größtmöglichen Einfluss im Wechselspiel mit den nationalstaaten, der Kommission und dem rat. im Europäischen Parlament gab es von Beginn an keine regierungs- und oppositionskonstellation. insofern fehlte und fehlt im Parlament eine etwaige automatische Polarisierung. dies mag das Finden von Kompromissen möglicherweise vereinfachen und somit letztendlich auch zur Europäisierung beitragen.

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Die Europäisierung des deutschen Föderalismus

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Die europäisierung Des Deutschen FöDeralismus. Die Deutschen länDer unD Die europäische integration 1950–1958 Guido Thiemeyer

M

it der Entstehung der supranationalen Organisationen in Europa nach dem Zweiten Weltkrieg wurden die teilnehmenden Nationalstaaten in politischer und gesellschaftlicher Hinsicht in ein sich zunehmend intensivierendes Netz von Beziehungen eingebunden, das zu einer langsamen Transformation der Staaten führte. Vor allem in wirtschaftlicher Hinsicht wurden die Nationalstaaten in einen gemeinsamen Markt, zunächst nur für Güter, später auch für Kapital, Dienstleistungen und Arbeit integriert. Auch in gesellschaftlicher Hinsicht kam es zu Verflechtungen, Angleichungen, aber auch zu Konflikten. Die Liberalisierung von Wirtschaft und Gesellschaft im Sinne eines Abbaus von Grenzen veränderte die Gesellschaft in den Nationalstaaten, aber auch ihr politisches System. In diesem Kontext wurde in den letzten Jahren zunächst in der Politik-, dann auch in der Geschichtswissenschaft von einer ›Europäisierung‹ der Nationalstaaten gesprochen. Gemeint ist, dass die nationalen Regierungen und Gesellschaften nicht nur die europäischen Organisationen schufen, sondern auch von diesen verändert wurden. Der Politikwissenschaftler Claudio M. Radaelli bezeichnet ›Europäisierung‹ als den »Prozess der Konstruktion, Verbreitung und Institutionalisierung von formalen und informalen Regeln, Praktiken, Paradigmen und Handlungsweisen«, die zunächst auf EU-Ebene und dann in den Diskursen und politischen Strukturen der Nationalstaaten durchgesetzt werden.1 Der Begriff ist in der geschichtswissenschaftlichen Debatte auf dreifache Weise präzisiert worden: Zum einen wurde gezeigt, dass die politische Europäisierung der Nationalstaaten keineswegs alleine ein von der europäischen Ebene initiierter Prozess war, der zur Umgestaltung der Mitgliedstaaten führte (top-down-Ansatz), sondern dass die Mitgliedstaaten selbst sich veränderten – nicht zuletzt, um auf der europäischen Ebene Einfluss zu gewinnen (bottom-up-Ansatz).2 Zweitens wurde darauf verwiesen, dass Europä1

2

Claudio M. Radaelli: Europeanization: Solution or Problem?, in: European Integration Online Papers 8/16 (2004), http://eiop.or.at/eiop/pdf/2004-016.pdf (letzter Zugriff 1.5.2015), S. 4 (Übersetzung G. T.); Ders.: Wither Europeanization? Concept Stretching and Substantive Change, in: European Integration Online Papers 4/8 (2000), http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-008a.htm (letzter Zugriff 1.5.2015). Kiran Klaus Patel: Europäisierung wider Willen. Die Bundesrepublik Deutschland in der Agrarintegration der EWG 1955–1973, München 2009.

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isierung auch ein gesellschaftlicher Prozess war, der zu einer Angleichung und Verflechtung gesellschaftlicher Strukturen führte. Das allerdings, so wird betont, führte keineswegs zu einer einheitlichen europäischen Gesellschaft.3 Schließlich ist aus kulturgeschichtlicher Perspektive auf die diskursive Ebene der Europäisierung verwiesen worden. Dort, wo man von Europa spricht, findet Europäisierung statt, in dem Sinne, dass dem Begriff ›Europa‹ eine bestimmte Bedeutung zugewiesen wird.4 Hier soll es um die politische Dimension der Europäisierung am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland gehen, genauer gesagt um die Auswirkungen der europäischen Integration auf den deutschen Föderalismus. Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland hatte 1949 ein politisches System geschaffen, das von einem Gleichgewicht zwischen Bund und Ländern ausging. Einerseits gab es eine klare Trennung der Kompetenzen zwischen beiden politischen Ebenen. Andererseits aber sah das Grundgesetz durchaus – wenn auch begrenzte – Mitwirkungsrechte für beide Ebenen in ihren jeweiligen Kompetenzbereichen vor. Dieses Gleichgewicht wurde durch die supranationale europäische Integration gestört. Beginnend mit dem Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) vom 18. April 1951 übertrug der Bund länderrelevante Kompetenzen an supranationale Gemeinschaften. Diese schufen in den Mitgliedstaaten unmittelbar geltendes Recht und betrafen damit auch die Kompetenzen der Länder. Im Folgenden soll es darum gehen, wie die Länder auf diesen Prozess reagierten. Wie veränderte die supranationale europäische Integration die Beziehungen zwischen Bund und Ländern im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland? Gab es eine eigenständige Europapolitik der Länder? Im Mittelpunkt stehen dabei die 1950er Jahre. Zwischen 1950 und 1959 entstanden die beiden ersten supranationalen Organisationen, die weit reichende Konsequenzen für den deutschen Föderalismus hatten. Mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft begannen sich die Strukturen des neuen politischen Systems, das von den Politikwissenschaften später als »Mehrebenensystem« bezeichnet werden sollte, herauszubilden. ›Europäisierung‹ bezeichnet also hier die Transformation des deutschen politischen Systems durch die supranationale europäische Integration. Während das Thema in der Geschichtswissenschaft weitgehend unbearbeitet ist, hat sich die Politikwissenschaft schon ausführlicher damit beschäftigt. Hier stellte beispielsweise Jan Grünhage fest, dass die Bundesländer »umfassend am europapolitischen Willensbildungsprozess« teilnehmen.5 Diese Aussage allerdings trifft nur für die Situation der Bundesrepublik nach der Änderung des Art. 23 des Grundgesetzes im Jahr 1992 zu. Die historische Perspektive blieb in der Politikwissenschaft bislang unter3 4 5

Hartmut Kaelble: Sozialgeschichte Europas, München 2007. Wolfgang Schmale: Geschichte Europas, Köln/Weimar/Wien 2000, S. 14. Jan Grünhage: Entscheidungsprozesse in der Bundesrepublik Deutschland, Baden-Baden 2007, S. 181–182; ähnlich Timm Beichelt: Deutschland und Europa. Die Europäisierung des politischen Systems, Wiesbaden 2009, S. 278–291; Roland Sturm/Heinrich Pehle: Das neue deutsche Regierungssystem. Die Europäisierung von Institutionen, Entscheidungsprozessen und Politikfeldern in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Auflage, Wiesbaden 2012, S. 86–116.

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belichtet.6 Auch wenn in diesem Beitrag erste Schneisen geschlagen werden, bleibt eine auf archivalischer Basis erarbeitete Untersuchung über die Rolle der deutschen Bundesländer in der europäischen Integration ein Forschungsdesiderat.

I.

Die Debatte um die Auswirkungen der supranationalen europäischen Integration auf die deutschen Bundesländer begann unmittelbar mit dem Vorschlag von Robert Schuman vom 9. Mai 1950, die deutsche und französische Kohle- und Stahlindustrie in einem gemeinsamen Markt unter der Leitung einer so genannten Hohen Behörde zu vereinigen. Von Beginn an war vor allem Nordrhein-Westfalen, von wo aus dem Ruhrgebiet 98 Prozent der in der Bundesrepublik geförderten Steinkohle und 80 Prozent der Stahlproduktion stammten, in besonderer Weise betroffen. Doch wurden die Länder nicht in die Verhandlungen über den Vertrag einbezogen, sondern erfuhren erst von den inhaltlichen Details, nachdem der Vertrag am 19. März 1951 paraphiert worden war.7 Die politische Debatte bezog sich insbesondere auf die Stellung der Länder in der neuen supranationalen Gemeinschaft. Ministerpräsident Karl Arnold formulierte die entscheidenden Einwände der nordrhein-westfälischen Landesregierung gegen den EGKS-Vertrag in seiner Rede vor dem Bundesrat am 27. Juni 1951.8 Arnold betonte seine grundsätzliche Zustimmung zur Integration Europas; er habe schließlich 1949 selbst einen Vorschlag zur Integration der europäischen Kohle- und Stahlindustrie unterbreitet. Dann aber übte er deutliche Kritik an der Bundesregierung in Bezug auf die Montangemeinschaft. Erstens, so Arnold, seien die Länder nicht hinreichend über die laufenden Verhandlungen über den EGKS-Vertrag unterrichtet worden. Nicht nur die völkerrechtlichen, sondern auch die innerstaatlichen Verhältnisse würden durch diesen umgestaltet, »ein völlig neues Wirtschaftsrecht soll in Kraft treten«.9 Der Vertrag aber sei bereits am 19. März paraphiert und am 18. April 1951 in Paris unterzeichnet worden. Der Text sei den Länderregierungen erstmals Anfang April übermittelt worden, diese hätten also keine Möglichkeit der Einflussnahme auf seinen Inhalt gehabt. Damit, so Arnold, habe die Bundesregierung ihre im Grundgesetz vorgeschriebene Anhörungspflicht der Länder verletzt. Sollte die europäische Integration,

6 7 8 9

Eine Ausnahme ist: Rudolf Hrbek: Europapolitik als Kontroversthema zwischen Bund und Ländern, in: Hanns Jürgen Küsters (Hg.): Deutsche Europapolitik Christlicher Demokraten. Von Konrad Adenauer bis Angela Merkel (1945–2013), Düsseldorf 2014, S. 383–418. Die Kabinettsprotokolle der Landesregierung Nordrhein-Westfalen 1950 bis 1954 (Zweite Wahlperiode), Bd. 2, Teil 1, Siegburg 1995, S. 16 f. Kurt Düwell: Karl Arnold – überzeugter Föderalist zwischen gesamtdeutschen Zielen und europäischen Visionen, in: Karl Arnold. Nordrhein-Westfalens Ministerpräsident 1947–1956 (Schriften des Landtags Nordrhein-Westfalen; Bd. 13), Düsseldorf 2001, S. 91–112. Deutscher Bundesrat, Sitzungsbericht der 61. Sitzung vom 27. Juni 1951, Bonn, 5.7.1951, S. 440–446, S. 441.

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wie es der Schuman-Plan vorsehe, auf anderen Sektoren weitergehen, so bestehe die Gefahr, dass die Länder im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland »zu reinen Verwaltungseinheiten herabgedrückt«10 würden. Damit würde ein verfassungsrechtlicher Strukturwandel eingeleitet, zumal der Vertrag vorsehe, dass nur eine der beiden gesetzgebenden Körperschaften der Bundesrepublik, nämlich der Bundestag, an der politischen Willensbildung der europäischen Organisation beteiligt würde, indem er Mitglieder in die parlamentarische Versammlung der EGKS entsende. Das von der Bundesregierung vorgebrachte Argument, dass der Bund die ausschließliche Kompetenz für die Außenpolitik der Bundesregierung habe, könne kein Argument für die »Liquidierung der Länder«11 sein. Aus diesem Grund forderte Arnold ein Mitspracherecht für die deutschen Länder bei der Formulierung der Instruktionen für den deutschen Vertreter im Ministerrat der Montangemeinschaft. »Die Länder müssen ein Wort bei diesen Instruktionen mitzusprechen haben. Das ist nicht nur billig, sondern auch gerecht, zweckmäßig und nach meiner Auffassung unerläßlich, denn die Tätigkeit der Gemeinschaft berührt mittelbar und unmittelbar das gesamte wirtschaftliche Leben in den Ländern und in der Republik.«12

Damit wurden erstmals die Probleme der supranationalen europäischen Integration für die Länder deutlich. Die Bundesregierung betrachtete die Europapolitik als wesentlichen Bestandteil der Außenpolitik und reklamierte aus diesem Grunde ihre exklusive Zuständigkeit für diesen Politikbereich. Demgegenüber verwies Ministerpräsident Arnold darauf, dass das Land Nordrhein-Westfalen in besonderer Weise von der Montangemeinschaft betroffen sein würde und deswegen auch ein Mitspracherecht bei der Verhandlung des Vertrages haben müsste. Beide Seiten konnten sich zudem auf das Grundgesetz berufen: Artikel 32, Absatz 2 verpflichtete die Bundesregierung, vor dem Abschluss eines Vertrages, der die besonderen Verhältnisse eines Landes berührt, dieses Land rechtzeitig zu hören. Demgegenüber beharrte die Bundesregierung auf dem Absatz 1 des Artikels 32, der dem Bund die alleinige Kompetenz in der Außenpolitik zusicherte.13 Doch wollte keine der beteiligten Parteien die Frage auf juristischem Wege lösen. Schon am 7. November 1950 hatte Ministerpräsident Arnold versucht, Konrad Adenauer in einem persönlichen Gespräch die Sicht der Länder zu erläutern. Das Ziel der nordrhein-westfälischen Landesregierung war ein Artikel im Zustimmungsgesetz zur Montangemeinschaft, der die Bundesregierung verpflichtete, die Interessen der Länder beim Transfer von nationaler Souveränität auf supranationale europäische Gemeinschaften zu berücksichtigen. Die Länder sollten also die Europapolitik mitgestalten können. Der Kanzler hatte darauf tatsächlich zugesagt, »den Ministerpräsidenten bei

10 11 12 13

Ebd., S. 445. Ebd., S. 446. Ebd. Ausführlich zu den rechtlichen Aspekten der Debatte: Ursula Rombeck-Jaschinski: NordrheinWestfalen, die Ruhr und Europa. Föderalismus und Europapolitik 1945–1955, Essen 1990, S. 96–119.

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geeigneter Gelegenheit auch persönlich über den Stand der Verhandlungen zu unterrichten«.14 Doch hatte sich der Kanzler aus der Sicht Arnolds nicht an die Zusage gehalten. Arnold versuchte daher, die anderen Länder für eine Unterstützung zu gewinnen. Hier waren die Verhältnisse kompliziert und unübersichtlich. Drei Faktoren spielten eine Rolle. Erstens war die wirtschaftliche Struktur der Länder von Bedeutung. Während Nordrhein-Westfalen in starkem Maße von der Kohle- und Stahlindustrie geprägt wurde und deswegen auch besonderes Interesse an der EGKS hatte, spielte diese in den meisten anderen Ländern keine bedeutende Rolle. Lediglich der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Peter Altmeier unterstützte in dieser Hinsicht die Position Nordrhein-Westfalens, weil die Mainzer Landesregierung sich zu dieser Zeit als Interessenvertreter des zwischen Frankreich und der Bundesrepublik Deutschland noch umstrittenen Saargebietes verstand. Zweitens waren die verfassungspolitischen Fragen von Bedeutung. Vor allem der bayerische Ministerpräsident Hans Ehard und sein württembergischer Kollege Reinhold Maier verstanden sich als Verteidiger der Souveränität der Länder und des Föderalismus in der Bundesrepublik. In dieser Hinsicht konnte Nordrhein-Westfalen also auf die Unterstützung der süddeutschen Länder hoffen. Noch einmal komplizierter wurde die Situation dadurch, dass auch – drittens – parteipolitische Überlegungen eine Rolle spielten. Während die CDU-geführten Länder die von der Bundesregierung betriebene Europapolitik im Prinzip unterstützten, standen die von der SPD geführten Länder sowie die Fraktion im Bundestag eher gegen die Ratifikation des Vertrages im Bundesrat. Die Situation unter den Ländern war also im Sommer 1951 sehr komplex. Die nordrhein-westfälische Landesregierung blieb daher im Bundesrat letztendlich weitgehend auf sich alleine gestellt und suchte nun auch einen anderen Kanal, um Einfluss auf die Entscheidungen der Bundesregierung zu gewinnen. Ministerpräsident Karl Arnold nahm Kontakt zu den Arbeitgebern und Gewerkschaften der Kohle- und Stahlindustrie auf. Dort hatte man die Bedeutung der EGKS durchaus erkannt und zielte darauf, die seit dem Zweiten Weltkrieg anhaltenden Produktionsbeschränkungen für das Ruhrgebiet aufzuheben. Vor allem die Frage des zentralen Kohlenverkaufs und der Verbundwirtschaft spielten hier eine Rolle.15 Anfang April 1951 fand ein Treffen zwischen Arnold und den Repräsentanten der Kohle- und Stahlindustrie zu diesen Fragen statt. Der Ministerpräsident machte sich die Forderungen der Industrievertreter weitgehend zu eigen, wohl wissend, dass die Wirtschaftsverbände auch gute Kontakte zur Bundesregierung hatten, die in diesem Falle auch dem Land zugutekämen. Hierbei spielte auch eine Rolle, dass die Gewerkschaften die EGKS sehr wohl unterstützten, weil sie aus ihrer Sicht der Ruhrindustrie förderlich war. Das wiederum übte Druck auf die SPD aus, die die EGKS vor allem aus außenpolitischen Motiven ablehnte. 14 15

Zit. nach Düwell: Karl Arnold, S. 95. Andreas Wilkens: La fin des limitations. L’industrie allemande et le Plan Schuman, in: Ders. (Hg.): Le Plan Schuman dans l’histoire. Intérêts nationaux et projet européen, Brüssel 2004, S. 271–302; Werner Bührer: Les syndicats ouest-allemands et le Plan Schuman, in: ebd., S. 303–322.

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Angesichts dieser komplexen Situation entschloss sich die Bundesregierung, den Ländern im Sommer 1951 entgegenzukommen. Hinter diesem Kurswechsel stand vor allem die Angst, dass der außenpolitisch als wichtig empfundene EGKS-Vertrag am Widerstand der Länder im Bundesrat scheitern könnte. Am 20. Dezember brachte die CDU/CSU-Fraktion einen Initiativantrag in den Bundestag ein, der den Entwurf eines Zusatzartikels zum Ratifikationsgesetz enthielt. Hierin wurde bestimmt, dass die Bundesregierung vor Entscheidungen, die die Montangemeinschaft betrafen, einen eigens zu diesem Zweck geschaffenen Ausschuss des Bundesrates hören müsse. Dieser hatte zwar – entgegen der ursprünglichen Intention der nordrhein-westfälischen Landesregierung – kein Einspruchsrecht, aber immerhin blieben die Länder auf diese Weise über die Europapolitik der Bundesregierung informiert. Doch scheiterte der Entwurf in der entscheidenden Abstimmung im Bundestag an einer Zufallsmehrheit.16 Angesichts dieser Situation drängte die nordrhein-westfälische Landesregierung nun auf eine andere Lösung. Sie bestand in einem auf bilateraler Ebene zwischen Bundeskanzler Adenauer und Ministerpräsident Arnold im Januar 1952 schriftlich vereinbarten so genannten Verwaltungsabkommen. In diesem sicherte Adenauer der nordrhein-westfälischen Landesregierung zu, die Weisungen der Bundesregierung an den deutschen Vertreter im Ministerrat der EGKS nach vorheriger Beratung mit der Landesregierung zu geben. Zudem sollte die Landesregierung permanent über die laufenden Geschäfte der EGKS unterrichtet werden. Damit hatten beide Seiten, die Regierung Nordrhein-Westfalens ebenso wie die Bundesregierung, ihr Ziel zunächst erreicht. Für die Bundesregierung war entscheidend, dass der Vertrag über die EGKS vom 18. April 1951 von Bundestag und Bundesrat unverändert akzeptiert werden würde. Änderungswünsche des Parlamentes oder der Länderkammer hätten das komplizierte Vertragswerk, das auf einem fragilen Kompromiss zwischen den sechs europäischen Regierungen basierte, insgesamt in Frage gestellt. Für die nordrhein-westfälische Regierung ging es zunächst darum, Einfluss auf die Politik der neuen Gemeinschaft für Kohle und Stahl zu erhalten. Dies erhoffte man sich dadurch, dass die Landesregierung bei der Formulierung der Instruktionen an den deutschen Repräsentanten im Ministerrat der Gemeinschaft gehört wurde.

II.

Mit Beginn der Verhandlungen über die EWG und EURATOM im Jahr 1956 stieg das Interesse der Länder an der europäischen Integration erneut. Im Gegensatz zur Situation zu Beginn der 1950er Jahre, als vor allem Nordrhein-Westfalen sich für die Montangemeinschaft interessiert hatte, waren nun alle Landesregierungen in den Prozess eingebunden. Dabei war die Frage, wie dies geschehen sollte, zunächst völlig offen. Mit der EWG entstand eine neue politische Organisation, deren Konturen und 16

Rombeck-Jaschinski: Nordrhein-Westfalen, S. 126.

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227

Zuständigkeiten den meisten Beobachtern auf Länderebene auch nach der Unterzeichnung der Römischen Verträge am 25. März 1957 unklar blieben. Sicher schien nur, dass die Politik der EWG die Interessen der Länder in starkem Maße berühren würde, insbesondere auf den Sektoren der Landwirtschaftspolitik und der Verkehrspolitik. Diese Offenheit der Situation erklärt, warum die Länder in den Jahren 1958 und 1959 auf sehr verschiedene Art versuchten, Einfluss auf die Politik der EWG zu nehmen. Insgesamt lassen sich vier verschiedene Ansätze identifizieren, die gleichzeitig vorgetragen wurden, sich teilweise aber auch wechselseitig beeinflussten. Ein wichtiger Ansatz versuchte, wie bereits Nordrhein-Westfalen zu Beginn der 1950er Jahre, eine gesetzliche Verpflichtung des Bundes zur Kooperation mit den Ländern zu erreichen. Es war der nordrhein-westfälische Ministerpräsident Steinhoff, der in einem Schreiben an die Ministerpräsidenten der Länder vom 5. April 1957 einen Vorschlag in diesem Sinne unterbreitete. Der vorliegende Vertrag über die EWG und EURATOM, so Steinhoff, enthalte in wichtigen Teilen nur Rahmenbedingungen, die auszufüllen die Aufgabe der künftigen Gemeinschaft sei. »Um den Rahmen, der durch das Vertragswerk gesteckt wird, auszufüllen, wird eine kontinuierliche Rechtsetzung erforderlich sein, an der in erster Linie die Bundesregierung durch ihren Vertreter im Ministerrat sowie der Bundestag durch die in der Versammlung zu entsendenden Abgeordneten beteiligt werden.«17

Die Länder, so fürchtete Steinhoff, würden an diesem Rechtsetzungsprozess nicht beteiligt werden, weil die Gesetze nicht der Zustimmungspflicht des Bundesrates unterlägen. »Ich bin der Meinung, es müsste sichergestellt werden, dass die Bundesregierung ihre Instruktionen an den deutschen Vertreter im Rat der Gemeinschaft nach Beratung mit einem vom Bundesrat zu diesem Zweck zu bildenden Ausschuss von Ländervertretern erteilt.« Deswegen schlug er vor, das Genehmigungsgesetz um einen Artikel zu erweitern, der bestimmte, dass die Weisungen an das deutsche Mitglied im Ministerrat »nach Beratung mit einem vom Bundesrat zu bildenden Ausschuss von Ländervertretern« erteilt würden. Der Ausschuss sollte über die »Führung der Geschäfte im Ministerrat auf dem Laufenden« gehalten werden. Wie schon in der Debatte um die EGKS versuchte die nordrhein-westfälische Landesregierung also, die Bundesregierung zur Konsultation der Länder in europapolitischen Fragen rechtlich zu verpflichten. Steinhoff wies ausdrücklich darauf hin, dass die Bundesregierung 1952 ein solches Verfahren akzeptiert hätte. Ein von den Regierungsparteien in den Bundestag eingebrachter Gesetzentwurf hatte dort allerdings keine Mehrheit gefunden. Der Vorstoß Steinhoffs stieß jedoch auf unterschiedliche Reaktionen unter den Ländern. Die bayerische Landesregierung unterstützte den Vorschlag im Prinzip und formulierte gleichzeitig schon verschiedene institutionelle Lösungen: Für den bayerischen Ministerpräsidenten Wilhelm Hoegner kam auch ein selbstständiger, außerhalb 17

Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Abteilung Rheinland (LAV NRW R), Bestand Staatskanzlei NRW, NW 708, Nr. 80, Fernschreiben an die Ministerpräsidenten der Länder, betr. Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, 5. April 1957. Hier auch die folgenden Zitate.

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des Bundesrates stehender Länderausschuss in Frage, der als Verbindungsstelle zwischen Bundes- und Länderregierungen in Europafragen dienen könnte. Eine andere Möglichkeit wäre es, die bereits bestehende Wirtschaftsministerkonferenz der Länder mit den Fragen der Europapolitik zu betrauen. Er, Hoegner, allerdings empfehle die Gründung eines ständigen Unterausschusses des Wirtschaftsausschusses des Bundesrates, vor allem, weil Art. 2 des Ratifikationsgesetzes zu den Römischen Verträgen die Bundesregierung verpflichte, den Bundesrat über die Europapolitik zu unterrichten.18 Während Bayern und Baden-Württemberg im Prinzip Unterstützung für den nordrhein-westfälischen Vorstoß signalisierten, formulierte die schleswig-holsteinische Regierung Bedenken. Diese betrafen nicht nur verfassungsrechtliche Fragen, sondern insbesondere praktische Probleme.19 Gemeint war damit vor allem, dass die Weisungen der Bundesregierung an die Vertreter im Ministerrat vertraulich sind. Wenn sie aber zuvor in einem Ausschuss des Bundesrates und eventuell auch in den Landesregierungen diskutiert werden würden, dann wäre die Vertraulichkeit nicht mehr gewährleistet. Hinzu kam ein weiteres Problem: Was sollte geschehen, wenn sich die Länder im Bundesrats-Ausschuss nicht auf eine gemeinsame Position einigen konnten? In diesem Sinne argumentierten auch die Diplomaten des Auswärtigen Amtes, die den Forderungen der Länder nach Einfluss in der Europapolitik ebenfalls sehr skeptisch gegenüberstanden. Die Frage wurde auf einer Sitzung des für Fragen des Gemeinsamen Marktes und EURATOM zuständigen Ausschusses des Bundesrates gemeinsam mit dem Leiter der Europa-Abteilung im Auswärtigen Amt, Karl Carstens, diskutiert. Carstens berichtete hier, dass sich nach den Beratungen des zuständigen Bundestags-Ausschusses im Parlament wohl keine Mehrheit für den Wunsch der Länder nach einer verpflichtenden Kooperation zwischen Bund und Ländern in Europafragen ergeben werde. Gleichwohl deutete Carstens an, dass die Bundesregierung sich in dieser Frage gegenüber den Ländern, wenn auch nicht verpflichten, so doch kooperativ zeigen werde.20 Auf einer Konferenz der Vertreter der Staatskanzleien, die vom 23. bis 25. Oktober 1957 in Lindau stattfand, einigte man sich schließlich auf eine gemeinsame Linie. Von einer Verpflichtung des Bundes zur Unterrichtung der Länder in europapolitischen Angelegenheiten wurde nun Abstand genommen. Zwar beharrten die Länder auf ihrem Rechtsstandpunkt, dass sie grundsätzlich bei außenpolitischen Verträgen beteiligt werden müssten, wenn ihre Interessen berührt würden. In Bezug auf EWG und EURATOM einigte man sich auf folgende Formulierung: »Soweit völkerrechtliche Verträge auf Gebieten der ausschließlichen Zuständigkeit der Länder eine Verpflichtung des Bundes oder der Länder begründen sollen, soll das Einverständnis der Länder herbeigeführt werden.« Das Einverständnis sollte vorliegen, bevor die Verpflichtung völkerrechtlich verbindlich wird. Die Länder sollten zudem möglichst frühzeitig über 18 19 20

Ebd., Der bayerische Ministerpräsident an die Ministerpräsidenten der Länder, 24.9.1957. Ebd., Fernschreiben von Hassel an Steinhoff, 1.5.1957. Ebd., Aufzeichnung Dr. Kordt für Ministerpräsident und Staatssekretär, 31.5.1957.

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die laufenden Projekte informiert werden.21 Damit war die Bundesregierung lediglich eine Selbstverpflichtung eingegangen. Die Länder konnten sich zwar politisch, nicht aber juristisch einklagbar auf ihre Mitwirkung an der Europapolitik berufen. Der Vorstoß Nordrhein-Westfalens und Bayerns zu Gunsten einer rechtlichen Verpflichtung der Bundesregierung, die Interessen der Länder in der Europapolitik zu berücksichtigen, hatte daher zu einem Kompromiss geführt. Der Bund konnte nicht verpflichtet werden, gab jedoch eine politische Zusage zur Kooperation mit den Ländern. Mit diesem Ergebnis hatte sich der Bund weitgehend durchgesetzt. Warum war es dazu gekommen? Wichtig waren zwei Faktoren. Zum einen hatte der Vertreter des Auswärtigen Amtes auf der Konferenz in Lindau darauf verwiesen, dass es für die Bundesministerien immer schwer sei, einen »Gesprächspartner« bei den Ländern zu finden.22 In der Tat war unklar, wer in diesen Fragen für die Länder sprechen sollte, deren Interessen in europapolitischen Fragen sehr verschieden, bisweilen gegensätzlich waren. Die Länder mussten also, wollten sie europapolitischen Einfluss auf die Bundesregierung haben, mit einer Stimme sprechen. Das Problem war schon in den frühen 1950er Jahren erkannt worden und würde auch in der Zukunft eine wichtige Rolle spielen. Ein anderer Grund für die Schwäche der Länder war, dass sie zwar die Möglichkeit hatten, die Ratifikation des Zustimmungsgesetzes zur EWG und EURATOM im Bundesrat zu blockieren. Allerdings war auch den Ministerpräsidenten klar, dass dies mit erheblichen außenpolitischen Problemen für die Bundesrepublik verbunden sein würde. Bundeskanzler Konrad Adenauer und auch der Staatssekretär im Auswärtigen Amt, Walter Hallstein, hatten wiederholt auf die außenpolitische Bedeutung der Römischen Verträge hingewiesen. Eine Ablehnung der Verträge im Bundesrat hätte die Länderregierungen daher einem sehr hohen politischen Druck ausgesetzt. Parallel zu den Verhandlungen mit der Bundesregierung war daher von den Ländern im Bundesrat eine andere Maßnahme vorbereitet worden. In der Sitzung vom 12. April 1957 beschloss der Bundesrat, für die Beratung über die Römischen Verträge einen Sonderausschuss einzusetzen, der allein für die europapolitischen Fragen zuständig sein sollte. Um die Arbeit des Ausschusses möglichst effizient zu gestalten, sollten die Länder jeweils nicht mehr als zwei Vertreter entsenden und auf Sachbearbeiter weitgehend verzichten.23 Der Ausschuss diente zunächst nur dazu, die Ratifikation der Römischen Verträge vorzubereiten. Nachdem aber im Rahmen der Lindauer Konferenz die Entscheidung gefallen war, dass die Länder vom Bund regelmäßig über die Europapolitik unterrichtet werden sollten, musste die Länderkammer auch organisatorisch auf diese neue Aufgabe vorbereitet werden. In der Sitzung des Bundesrates vom 20. Dezem-

21 22 23

Ebd., Beschlüsse der Konferenz der Staatskanzleien in Lindau vom 23.–25. Oktober 1957. Ebd., Renatus Weber, Bevollmächtigter der Freien und Hansestadt Hamburg bei der Bundesregierung, an den Vorsitzenden der Ministerpräsidentenkonferenz, Georg August Zinn, betr. Konferenz in Lindau, 26.10.1957. Ebd., Der Minister für Bundesangelegenheiten des Landes Nordrhein-Westfalen an den Chef der Staatskanzlei, 13.4.1957.

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ber 1957 wurde daher die Gründung eines permanenten Sonderausschusses »Gemeinsamer Markt und Freihandelszone« beschlossen. In einer Besprechung der Ländervertreter am 24. Februar 1958 in Stuttgart wurden die organisatorische Struktur und die Aufgaben des Sonderausschusses genauer bestimmt. Die Länder sollten von nun an nur noch je einen Vertreter in den Ausschuss entsenden. Diese Vertreter waren in der Regel Angehörige der Wirtschaftsministerien. Sie hätten die Funktion von »Generalreferenten«, die die EWG-relevanten Informationen an die jeweils zuständigen Länderministerien geben und gleichzeitig die Positionen der Ressorts bündeln und vertreten sollten. Bereits jetzt wurde vorgesehen, dass der Sonderausschuss Unterausschüsse erhalten sollte, die für verschiedene Politikbereiche zuständig sein sollten. Vorgesehen waren Unterausschüsse für Landwirtschaft, Verkehr, Arbeits- und Sozialpolitik sowie Steuerund Finanzpolitik. Es müssten sich nicht alle Länder gleichzeitig mit den jeweiligen Problemen beschäftigen. Sinnvoll sei es vielmehr, dass sich die Landesregierungen jeweils auf jene Sektoren konzentrierten, an denen sie besonderes Interesse hatten. Langfristig wurde auch in Erwägung gezogen, dass sich ein Unterausschuss für die Belange der Montangemeinschaft bilde.24 Damit entwickelte sich gemeinsam mit den Institutionen der EWG auf europäischer Ebene im Bundesrat eine eigene, ausschließlich für die Belange der Europapolitik aus der Sicht der Länder relevante Institution. Ihre Bedeutung wurde zudem dadurch unterstrichen, dass der bayerische Ministerpräsident Seidel und der nordrhein-westfälische Minister für Wirtschaft und Verkehr, Kohlhase, als sein Stellvertreter den Vorsitz übernahmen. Auch die anderen Mitglieder waren entweder Landesminister oder Staatssekretäre. Die Europapolitik der Länder sollte also auf der höchsten politischen Ebene im Bundesrat koordiniert werden. Und doch zeigten sich schon sehr schnell die Grenzen der neuen Institution. Am 13. Mai 1958 übersandte die Bundesregierung dem Bundesrat den Entwurf einer Verordnung der EWG über die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer mit der Bitte um Stellungnahme. Der Verordnungsentwurf, so meinte der nordrhein-westfälische Minister für Bundesratsangelegenheiten, Siemsen, sei »ein Musterbeispiel für die Schaffung neuen in der Bundesrepublik Deutschland unmittelbar geltenden Rechtes durch eine übernationale Institution«.25 Dies gelte umso mehr, als die bestehenden bilateralen, von Bundestag und Bundesrat ratifizierten Verträge mit den Mitgliedstaaten der EWG zu diesem Problem ihre Bedeutung verlieren würden. Die Bundesregierung habe den Verordnungsentwurf erst sieben Tage vor der vorgesehenen Beschlussfassung des Ministerrates an den Bundesrat überwiesen. Eine rechtzeitige Stellungnahme der Länder vor der entscheidenden Abstimmung sei daher nicht mehr möglich. Das Vorgehen der Bundesregierung in dieser Angelegenheit verstoße eindeutig gegen die mit dem Ratifikationsgesetz eingegangene Selbstverpflichtung. 24 25

Ebd., Ergebnisprotokoll betreffend vorbereitende Besprechung über die Organisation und Funktion eines Arbeitsgremiums für den »Sonderausschuss EWG und Freihandelszone«, undatiert. Ebd., Der Minister für Bundesangelegenheiten des Landes Nordrhein-Westfalen, Siemsen, an den Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein-Westfalen, Steinhoff, 24. Mai 1958.

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Dies war jedoch nicht das einzige Problem des Sonderausschusses für den Gemeinsamen Markt. Schon in der Sitzung vom 13. März 1958 hatten die Mitglieder feststellen müssen, dass ihnen eine solche Menge an Information zugeleitet worden war, »dass der Sonderausschuss aus der Fülle des Stoffes unmöglich übersehen konnte, was ernsthaft zu bearbeiten sei.«26 Zwar einigte man sich darauf, dass künftig ein Arbeitsstab die Sitzungen des Sonderausschusses vorbereiten solle. Doch wurde an diesen beiden Beispielen ein strukturelles Problem deutlich, das sich auch in den kommenden Jahren nicht beheben ließ: Die Länder konnten kaum sinnvoll zu den Entwürfen der EWG Stellung nehmen, weil ihnen zum einen nicht die Zeit gewährt werden konnte und weil zum anderen die von den EWG-Institutionen kommenden Informationen so umfangreich waren, dass sie im Rahmen eines Bundesrats-Ausschusses nicht sinnvoll diskutiert werden konnten. Hinzu kam, dass sich die Zusammensetzung des Sonderausschusses als ungeeignet erwies: Zwar war man übereingekommen, den EWG-Fragen höchste Priorität beizumessen, und hatte das Gremium deswegen hochrangig besetzt. Dadurch allerdings war eine kontinuierliche Arbeit kaum möglich, weil die Minister und Staatssekretäre durch viele andere Verpflichtungen nur selten an den Sitzungen teilnehmen konnten. Der Bundesrat konnte daher die in ihn gesetzten Hoffnungen für die Europapolitik der Länder nicht erfüllen. Eine andere Möglichkeit, Informationen über die EWG-Politik zu erhalten und auf diese einzuwirken, sahen die Länder in der Versammlung der EWG. Neben dem Ministerrat, der Europäischen Kommission und dem Europäischen Gerichtshof hatten die Verträge auch eine parlamentarische Versammlung der EWG vorgesehen, die zunächst aus Delegierten der nationalen Parlamente beschickt werden sollte. Bereits die EGKS hatte eine parlamentarische Versammlung, deren deutsche Mitglieder jedoch ausschließlich aus dem Bundestag entsandt wurden. Insbesondere die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen war aber nicht mehr bereit, dies auch für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft zu konzedieren. Im Mai 1957 wurde die Frage im Bundesrat diskutiert und fand breite Unterstützung unter den Ländern. Der Vorsitzende des Bundesrates, der Hamburger Bürgermeister Kurt Sieveking, schrieb daher einen entsprechenden Brief an Außenminister Heinrich von Brentano. Die deutschen Abgeordneten in der Versammlung sollten nicht alleine aus dem Bundestag, sondern auch aus dem Bundesrat entsandt werden. Sieveking verwies auf das Beispiel anderer EWG-Staaten, die ebenfalls Abgeordnete beider Kammern des Parlamentes in die Versammlung nach Straßburg entsandten. Zudem sei dies ein wichtiges Instrument, um den Ländern Informationen über die Politik der supranationalen Gemeinschaften zu verschaffen, die ihnen sonst nicht zugänglich wären.

26

Ebd., Aufzeichnung Dr. Hilker für Herrn Minister über Herrn Staatssekretär, betr. Wirtschaftsministerkonferenz am 12. Juni 1958, 27.5.1958.

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Als das Petitum der Länder jedoch im Sonderausschuss des Bundestages diskutiert wurde, stieß es dort auf »eisige Ablehnung«.27 Keine der Bundestags-Parteien war gewillt, den Vorstoß der Länder zu unterstützen. Der hessische Ministerpräsident Zinn berichtete, dass sich auch der SPD-Vorsitzende Erich Ollenhauer wenig offen für den Vorstoß der Länder gezeigt habe. Ollenhauer argumentierte, dass die Abgeordneten der europäischen Versammlungen ja nur für eine Übergangszeit aus den nationalen Parlamenten entsandt würden und bald eine Direktwahl vorgesehen sei. Zudem hätte die Versammlung auch nur sehr eingeschränkte Kompetenzen. Dem wurde auf der Sitzung des Bundesrats-Ausschusses für Auswärtige Angelegenheiten widersprochen: Aus den Kreisen der Hohen Behörde der Montangemeinschaft in Luxemburg sei erklärt worden, dass die geringen Befugnisse der parlamentarischen Versammlung der Montangemeinschaft durch die Praxis so ausgeweitet worden seien, dass ohne diese »nichts mehr geschehen« würde. Gerade während der Dauer des Provisoriums würden entscheidende Beschlüsse gefasst werden. Auch Sieveking wollte dies nicht akzeptieren, »weil nunmehr die Frage zu einer Frage des politischen Gewichtes des Bundesrates geworden sei. Würden die Wünsche des Bundesrates nicht berücksichtigt, dann wäre die unweigerliche Konsequenz die Provinzialisierung bzw. Mediatisierung der Länder.« Die Länder versuchten zunächst an ihrer Position festzuhalten. Am 19. Dezember 1958 brachte die Regierung von Nordrhein-Westfalen einen Entwurf in den Auswärtigen Ausschuss des Bundesrates, der Bundesrat möge beschließen, dass die Vertreter in den parlamentarischen Institutionen von EWG, EURATOM und EGKS je zur Hälfte vom Bundestag und vom Bundesrat aus ihrer Mitte gewählt würden. Zur Begründung des Gesetzentwurfes wurde angeführt, dass die Maßnahmen der Europäischen Gemeinschaften »tief in die wirtschaftlichen Verhältnisse und Zuständigkeiten der deutschen Länder eingreifen« würden.28 Der Entwurf wurde vom Bundestag in den Auswärtigen Ausschuss überwiesen und dort nicht weiter behandelt. Inzwischen hatten auch in diesem Fall praktische Erwägungen gegenüber prinzipiellen verfassungspolitischen Argumenten an Bedeutung gewonnen. Vor allem die Arbeitsbelastung der Mitglieder der europäischen Versammlungen erwies sich als so hoch, dass ein Mandat für ein Mitglied des Bundesrates, das ja in der Regel auch Mitglied einer Länderregierung war, kaum zu leisten wäre. Ein solches Mandat könnten lediglich hauptamtliche Parlamentarier übernehmen. Hinzu komme noch die Schwierigkeit, dass die Abgeordneten der Versammlungen ja Repräsentanten ihrer Völker seien, daraus folge, dass die Gruppe der Europa-Parlamentarier die Stärke der Parteien im Parlament repräsentieren müsse. Dies sei aber für den Bundesrat völlig anders. Schließlich wurde noch darauf verwiesen, dass es unbedingt notwendig sei, dass die Mitglieder der parlamentarischen Versamm-

27 28

LAV NRW R, NW 708, Nr. 82, Vermerk betr. Besprechung der Regierungschefs und Länderminister über die Behandlung der Stellungnahme des Bundesrates zum Gemeinsamen Markt im Sonderausschuss des Bundestages, 21.6.1957. Hier auch die folgenden Zitate. LAV NRW R, NW 708, Nr. 80, Antrag des Landes Nordrhein-Westfalen in der Sitzung des Auswärtigen Ausschusses vom 19. Dezember 1957.

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lungen die englische und französische Sprache »weitgehend […] beherrschen.«29 Auch dies schränke den potenziellen Teilnehmerkreis ein. Es waren am Ende vor allem die praktischen Gründe, die dazu führten, dass die Länder nicht weiter auf die Entsendung von Bundesrats-Mitgliedern in die europäischen Versammlungen drängten. Um dennoch über die Aktivitäten der parlamentarischen Versammlung der EWG in Straßburg informiert zu sein, entsandte die nordrhein-westfälische Landesregierung einen Beobachter zu den Sitzungswochen nach Straßburg, der anschließend ausführliche Berichte über die Debatten anfertigte. Diese wiederum wurden den Landesministerien zur Verfügung gestellt.30 Man wollte sich also nicht allein auf die allgemein zugänglichen Sitzungsprotokolle verlassen. Nachdem auch die Mitwirkung der Länder über die parlamentarischen Versammlungen der EWG und der Montangemeinschaft damit gescheitert war, blieb nur noch ein vierter Ansatz, der gleichzeitig mit den anderen diskutiert wurde. Schon im Sommer 1956, während die Verhandlungen über den Gemeinsamen Markt und EURATOM in Brüssel noch mit ungewissem Ausgang liefen, hatten die Regierungen der Länder Bayern und Baden-Württemberg gegenüber dem federführenden Auswärtigen Amt durchgesetzt, dass ein von ihnen benannter Beobachter bei den Verhandlungen in Brüssel als Mitglied der deutschen Delegation teilnehmen konnte, der zudem auch vollen Zugang zu allen relevanten Unterlagen erhielt. Nach dem Abschluss der Verhandlungen mit der Unterzeichnung der Römischen Verträge bemühte sich die baden-württembergische Landesregierung, die Institution des Länderbeobachters auch für die Verhandlungen über die geplante Freihandelszone fortzuführen. Außenminister von Brentano sagte dies im Juli 1957 zwar im Prinzip zu, allerdings waren die Beamten des Auswärtigen Amtes hier restriktiver. Der Leiter der Europaabteilung des Außenministeriums, Karl Carstens, teilte dem Länderbeobachter May im September 1957 mit, dass er bis auf weiteres keine Dokumente mehr erhalten werde und auch nicht mehr an den europapolitisch relevanten Ressortbesprechungen teilnehmen könne. Als Begründung nannte Carstens, dass May nicht im Auftrag der Länder, sondern nur für Baden-Württemberg agiere, das Auswärtige Amt aber keines der Bundesländer privilegieren dürfe.31 Auch wenn sehr schnell deutlich gemacht wurde, dass der von Baden-Württemberg entsandte Ministerialrat May tatsächlich im Auftrag aller Länder agierte, zeigt der Vorfall doch die strukturelle Abhängigkeit des Länderbeobachters von der Bundesregierung. Dies änderte sich auch nicht, nachdem die Federführung für die Europapolitik nach Inkrafttreten der Römischen Verträge 1958 vom Auswärtigen Amt an das Bundeswirtschaftsministerium übergegangen war. Zwar zeigte man sich hier offener für die 29 30 31

LAV NRW R, NW 708, Nr. 82, Bundesrat. Ausschuss für Auswärtige Angelegenheiten. Betr. Entwurf eines Gesetzes über die Wahl der Vertreter der Bundesrepublik Deutschland zu den Europäischen Versammlungen, 6.12.1957. LAV NRW R, NW 708, Nr. 84, Europäisches Parlament, Sitzungen und Allgemeines, passim. LAV NRW R, NW 708, Nr. 81, Vertretung Baden-Württemberg beim Bund an Senator Renatus Weber, Vertretung der Freien Hansestadt Hamburg bei der Bundesregierung, Abschrift von Abschrift, 20.9.1957.

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Forderungen der Länder, aber die Kernproblematik, dass die Informationen für die Länder ausschließlich über die Bundesregierung vermittelt wurden, blieb. Gleichwohl entwickelte sich der Länderbeobachter bei der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zur wichtigsten europapolitischen Informationsquelle für die Landesregierungen. Er wurde in der Vertretung des Landes Baden-Württemberg in Bonn angesiedelt und erhielt seine Informationen aus der für die Europapolitik der Bundesregierung federführenden Europa-Abteilung des Bundeswirtschaftsministeriums. Seine wichtigste Aufgabe bestand darin, die für die Länder relevanten Informationen über die Politik der EWG und EURATOM zu sammeln und gezielt weiterzugeben. Er nahm auch an relevanten Ausschuss-Sitzungen in Brüssel und Bonn teil.32 Allerdings zeigte sich gerade an der Stellung des Länderbeobachters immer wieder das Kernproblem für den deutschen Föderalismus in der supranationalen europäischen Integration. Erstens war der Länderbeobachter bei den Europäischen Gemeinschaften von der Bundesregierung, vor allem dem Bundeswirtschaftsministerium, nur geduldet. Es gab keinen Rechtsanspruch der Länder auf die Teilnahme des Beobachters an den für die Europapolitik relevanten Gremien der Bundesregierung. Gegenüber den Ländern hatte sich der Bund nur verpflichtet, diese frühzeitig über die Europapolitik zu informieren. Über die Art, wie dies zu geschehen habe, gab es aber keine rechtsverbindliche Vereinbarung. Zwar entwickelte sich in den 1960er Jahren ein kooperatives Verhältnis zwischen dem Länderbeobachter May und den für die Europapolitik verantwortlichen Institutionen der Bundesregierung, doch basierten diese ausschließlich auf einer freiwilligen Selbstverpflichtung des Bundes. Zweitens entstand sehr bald ein strukturelles Problem für die Bundesländer. Deren europapolitische Interessen waren nämlich sehr verschieden. Während sich Bayern und Niedersachsen in starkem Maße für die Landwirtschaftspolitik der EWG interessierten, war Nordrhein-Westfalen besonders an der Kohle- und Stahlpolitik der EGKS interessiert. Hinzu kamen bald auch Rivalitäten in Bezug auf die von der EWG zu verteilenden finanziellen Ressourcen. Dies deutete sich bereits im November 1959 an, als es zu einem Wettbewerb zwischen Hamburg, Bayern und Nordrhein-Westfalen um die Position des Stellvertreters des Länderbeobachters in Bonn ging. Alle drei Länder beanspruchten diesen Posten für sich, nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass man sich hierdurch besondere Informationen und damit Vorteile im Wettbewerb um die materiellen Ressourcen der europäischen Organisationen versprach.33 In diesem Wettbewerb setzten sich schließlich die großen Länder Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen durch, vor allem deswegen, weil sie auf Grund der Wirtschaftskraft die materiellen Ressourcen zur Finanzierung des Personals aufbringen konnten. 32 33

Vgl. den Zeitzeugenbericht von Fritz Stöger: Aufgaben und Tätigkeit des Beobachters der Länder bei den Europäischen Gemeinschaften, in: Siegfried Magiera/Detlef Merten (Hg.): Bundesländer und Europäische Gemeinschaft, Berlin 1988, S. 101–120. LAV NRW R, NW 736, Nr. 416, Vermerk betr. Benennung von Ministerialrat Weinfurth als Stellvertreter von Herrn Ministerialrat May als Beobachter der Länder bei der Kommission der EWG und den Verhandlungen um die Freihandelszone, 21.11.1959.

Die Europäisierung des deutschen Föderalismus

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III.

Inwieweit hat sich das deutsche föderale System in den 1950er Jahren unter dem Einfluss der supranationalen europäischen Integration verändert? Bedingt durch die neue supranationale Ebene der Politik, entwickelten sich im deutschen föderalen System neue Institutionen. 1. Die wichtigste unter ihnen war zunächst der Beobachter der Länder bei der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Entstanden war diese Institution während der Verhandlungen über die EWG im Herbst 1956. Nach der Gründung der EWG wurde sie verstetigt, ohne allerdings eine rechtliche Grundlage zu erhalten. Sie basierte vielmehr auf einer rechtlich vagen politischen Selbstverpflichtung des Bundes, den Ländern die für sie relevanten europapolitischen Informationen weiterzuleiten. Gleichwohl entwickelte sich der Länderbeobachter zur wichtigsten europapolitischen Informationsquelle für die Länder in den 1950er und 1960er Jahren. 2. Wichtig war auch, dass die Landesregierungen in den 1950er Jahren schnell ihre Administration auf die europapolitischen Verhältnisse einstellten. Das betraf zunächst die Regierung von Nordrhein-Westfalen, die schon 1951 entsprechende Europa-Abteilungen in der Staatskanzlei und im Wirtschaftsministerium einrichtete und schnell ausbaute. 1958 zogen die meisten anderen Landesregierungen in dieser Hinsicht nach. 3. Auch im Bundesrat entstand schon im Dezember 1957 ein eigener Ausschuss für den Gemeinsamen Markt, der zudem zunächst sehr hochrangig mit Landesministern und Staatssekretären besetzt wurde. Dies zeigt, welche Bedeutung die Landesregierungen der EWG noch vor ihrer offiziellen Gründung beimaßen. Zunächst als wichtigstes europapolitisches Gremium der Länder konzipiert, verlor der Bundesratsausschuss jedoch schnell an Bedeutung. Das lag zum einen daran, dass die Minister und Staatssekretäre sich wegen ihrer vielfältigen anderen Verpflichtungen nicht so um die Europapolitik kümmern konnten, wie dies gedacht war. Zweitens erwies sich der Ausschuss angesichts der Menge an europapolitisch relevanten Informationen sehr schnell als überfordert. 4. Besondere Bedeutung hatten zudem inoffizielle Strukturen, die sich dezentral durch einzelne Kontakte und Entscheidungen von Länderinstitutionen ergaben. So entsandte das nordrhein-westfälische Wirtschaftsministerium einen eigenen Vertreter zu den Sitzungen der parlamentarischen Versammlung der EWG, der anschließend umfangreiche Berichte über die Debatten in der Versammlung anfertigte. Andere Kontakte entstanden dadurch, dass Beamte der Länder oft als Experten der EWG-Ausschüsse fungierten. Sie reichten oft inoffiziell Informationen an die Länderregierungen weiter. 5. Wichtig war zudem die in den 1950er Jahren sich abzeichnende, bis in die 1980er Jahre immer stärker werdende Konkurrenz unter den Ländern um Informationen und Einfluss in der Europapolitik. Dabei standen die Landesregierungen vor einem Dilemma: Einerseits war ihr politischer Einfluss, insbesondere gegenüber

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der Bundesregierung, immer dann besonders stark, wenn sie mit einer Stimme sprachen. Andererseits war der Anreiz, schneller als andere an Informationen zu gelangen und Brüsseler Politik im eigenen Sinne beeinflussen zu können, von Beginn an hoch. Als wichtiges Koordinationsgremium fungierte hier bald die Wirtschaftsministerkonferenz der Länder, die verschiedene Unterausschüsse bildete und auch den Länderbeobachter bei der EWG bestimmte. Auch wenn es dieses Gremium schon zuvor gab, gewann es mit der EWG an Bedeutung. Charakteristisch war aber auch die Veränderung der politischen Prozesse durch die EWG. Prägend war der Konflikt zwischen Bund und Ländern um den Einfluss auf die Europapolitik. Der Bund akzeptierte den Länderbeobachter für die EWG-Fragen nur, weil mit diesem Informationen kanalisiert werden konnten. Das bedeutete, dass die Länder ihre Informationen nur über den Bund erhalten sollten, der diese damit auch lenken konnte. Die Länder akzeptierten dies jedoch nur scheinbar. Sie hielten an der Institution des Länderbeobachters fest, bauten jedoch gleichzeitig ein Netz von inoffiziellen Beziehungen zur EG-Ebene unter Umgehung des Bundes auf. Das war in den 1950er Jahren noch schwach ausgeprägt, gewann aber zunehmend an Bedeutung. Insgesamt kann festgehalten werden, dass sich die Länder in den 1950er Jahren sehr schnell auf die Veränderungen der politischen Strukturen und Prozesse durch die EGKS und EWG einstellten. Dies gilt allerdings nur für die Landesregierungen und die Ministerialverwaltungen auf Länderebene. Ganz anders war die Situation für die Landtage. Die Parlamente waren die Verlierer der supranationalen Integration, weil sie auf die politischen Entscheidungen der EWG und der EGKS keinen Einfluss hatten. Aus der Sicht der deutschen Länder erscheinen die Jahre 1950 bis 1960 als eine experimentelle Phase, in der sich das föderale System der Bundesrepublik Deutschland an die durch die supranationale europäische Integration vorgegebenen neuen Strukturen anpasste. Es wurden neue Institutionen geschaffen, über deren Wirksamkeit sich die Länderregierungen noch nicht im Klaren waren. Zwei Aspekte erscheinen in diesem Kontext als charakteristisch: Zum einen erlangte die europäische Ebene in den 1950er Jahren eine immer größere Bedeutung, was sich nicht zuletzt an der Vielzahl der in diesem Kontext entstandenen Institutionen auf Länderebene ablesen lässt. Diese Tendenz sollte sich in den 1960er Jahren mit dem Ausbau der Zuständigkeiten der EWG fortsetzen. Zweitens ist typisch, dass ein komplexes Gemisch aus offiziellen und inoffiziellen Institutionen und Strukturen entstand, das sehr flexibel war und sich schnell auf Änderungen einstellte.

›Epistemic Communities‹ of Radio Regulators

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›EpistEmic communitiEs‹ of Radio REgulatoRs: gamEtEs of a ›EuRopEanization‹ of national ›foREign Radio policiEs‹ Christian Henrich-Franke

I. IntRoduCtIon

t

he spectrum of electromagnetic radio frequencies is the basis of the modern information and mobility societies. Everywhere in Europe people use their mobile devices based on common technology standards like GSM (Global System for Mobile Communication). It is just the ›bill‹ that reminds them of the national scope of application when they pay the extra prices for crossborder transmissions. Broadcasting, the navigation of airplanes, maritime navigation, or even release buzzers of garages are other examples among numerous areas of application for radio services. As all these services depend on interference free operation conditions they require an extensive technical regulation. Radio frequencies are a global common good that is distributed among different radio services and different nation states at global radio conferences under the auspices of the International telecommunication union (Itu) since 1903. The Itu, which is a specialized agency of the united nations, reflected the Eurocentric international system’s structure up to the Second World War. Since then the changing international system also impacted the Itu’s structure. The Cold War, the decolonialization and the post-socialist constellations forced the European states to adjust to a new international framework. At the same time technology advanced rapidly and made ever greater demands to the radio regulators. The national Ptt-administrations (postal, telegraph, telephone), which were responsible for the regulation, subsequently ›Europeanized‹ their foreign radio policies and negotiation strategies in the global arena. Here, the concept of ›Europeanization‹ refers to the harmonization of national policies and politics between the radio regulators of European nation states. Europeanization does not necessarily mean a complete replacement of national policies, but national policies and politics were subsequently complemented and harmonized by a European one. Geographically, this paper’s Europe is not limited to the European union’s and its predecessors’ frame. It rather pragmatically refers to the ›Europe‹ defined by the members of the European Conference of Postal and telecommunication Administrations (CEPt): the non-socialist states including Yugoslavia. This paper will trace the Europeanization of radio policies. The guiding question is: How can the Europeanization of national foreign radio policies be explained? It is

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Christian Henrich-Franke

argued that – among a number of other factors – the socialization within the working groups of the CEPt since the early 1960s united the individual national delegates within a kind of European ›epistemic community‹. This served as a basis for the harmonization of national policies and negotiation strategies. The Europeanization of national foreign radio policies was a long-term process that started somewhere in the late 1950s or early 1960s. up to the beginning of the 1990s this process can be divided into three phases which are, of course, not clearly separable; however, they are useful to illustrate gradual changes. (1) First, in the 1960s national objectives and strategies were exchanged within the CEPt, which was founded in 1959. However, national policies and politics remained independent. (2) Second, in the course of the 1970s and early 1980s the CEPt members negotiated non-binding common European guidelines for national objectives and they coordinated their negotiation strategies at the global conferences. (3) Third, since the mid-1980s the European states subordinated to common European proposals and agreed on common European strategies at the conferences. These three phases will be analyzed by taking a closer look at the development of intra-European institutions, the preparations of global conferences and the negotiations at these global conferences. A particular focus is put on the second phase as this was the most decisive one for the Europeanization of national foreign radio policies. discussing the Europeanization of radio regulation it is important to underline the highly technical impact of the issue. A lot of specialized engineer knowledge is necessary to formulate radio policies. Therefore, radio regulation apart from its high economic, societal and military importance is usually outside public perception. This also counts for research done by historians. neither European integration history nor European economic history has paid much attention to the topic.1 nevertheless, historians of technology have recently discovered infrastructures like the radio sector2 and inserted them as important puzzle bits into the history of European integration.3 Promoting the slogan of

1 2

3

See for instance Gabriele Clemens/Alexander Reinfeldt/Gerhard Wille: Geschichte der Europäischen Integration. Ein Lehrbuch, Paderborn 2008; Guido Thiemeyer: Europäische Integration. Motive – Prozesse – Strukturen, Cologne 2009. Léonard Laborie: L’Europe mise en réseaux. La France et la coopération internationale dans les postes et les télécommunications (années 1850–années 1950), Brussels 2010; Christian Henrich-Franke: Globale Regulierungsproblematiken in historischer Perspektive, Baden-Baden 2006; Arte van Laer: Liberalization or Europeanization? The EEC Commission’s Policy on Public Procurement in Information technology and telecommunications (1957–1984), in: Journal of European Integration History 11 (2006), pp. 107–131. Gerold Ambrosius/Christian Henrich-Franke: Integration of Infrastructures in Europe in Historical Comparison, Berlin 2015; Hans-Liudger dienel/Martin Schiefelbusch (eds.): Linking Networks: The Formation of Common Standards and Visions for Infrastructure Development, London 2014; Alexander Badenoch/Andreas Fickers (eds.): Materializing Europe. Transnational Infrastructures and the Project of Europe, Houndmills 2010; Erik van der Vleuten/Arne Kaijser (eds.): Networking Europe. Transnational Infrastructures and the Shaping of Europe 1850–2000, Sagamore Beach, Mass. 2006.

›Epistemic Communities‹ of Radio Regulators

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Europe’s ›hidden integration‹4 these works demonstrate the important role that infrastructure networks and network builders played for the shaping of an integrated Europe.

II. EPIStEMIC CoMMunItIES In tHEoRY

The concept of ›Epistemic Communities‹ was originally formulated by Peter Haas in a special issue of International Organization in 1992.5 Haas provided a means to explore the influence of knowledge-based experts in policy-making. Epistemic communities consist of professions and professionals involved in the production of knowledge. The interactions of community members give rise to consensual beliefs about how policy problems can be addressed. The individual members of an epistemic community create a belief system around a technical issue of political importance. According to Haas and recent works by Mai’a davis Cross6 four characteristics of epistemic communities can be differentiated: 1. A shared set of normative and principled beliefs, which provides a value-based rationale for social interaction of community members. 2. Shared notions of validity (valuation standards), i. e. criteria for weighting and validating knowledge. 3. A normative commitment among the individual community members, which is based on close relationships, trust and solidarity. 4. A common policy enterprise or a set of common practices associated with a set of problems to which their professional competence is directed, presumably out of the conviction that human welfare will be enhanced as a consequence. Epistemic communities differ from other transnational expert communities, for whom expertise plays an important role, e. g. from transnational advocacy networks.7 Epistemic communities exceed ›communities of practice‹8 because these neglect the importance of the initiative of individuals in favour of a specific path dependency created by certain practices. Moreover, ›communities of practice‹ require neither shared values nor shared political aims or interests. Epistemic communities further differ from other expert groups, because they are characterized by a normative commitment among community members, which can be based on close relationships, trust and solidarity.

4 5 6 7 8

Thomas Misa/Johan Schot: Inventing Europe: technology and the Hidden Integration of Europe, in: History and Technology 21 (2005), pp. 1–19. Peter M. Haas: Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination, in: International Organization 46 (1992), pp. 1–35. Mai’a K. davis Cross: Rethinking Epistemic Communities twenty Years Later, in: Review of International Studies 39 (2013), pp. 137–160. Margaret E. Keck/Kathryn Sikkink: Activists Beyond Borders. Advocacy Networks in International Politics, Ithaca 1998. Etienne Wenger/Richard Mcdermott/William Snyder: A Guide to Managing Knowledge. Cultivating Communities of Practice, Boston, Mass. 2002.

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Expert communities share the conviction that ›experts‹ should decide independently from political influence but they might differ in the valuation standards of policy content and close interpersonal relationships. For the purpose of this paper the concept of epistemic community is used as a heuristic tool, in order to describe the developments. It neither discusses the complex problems of agency inherent in the concept of epistemic communities nor gives normative assessments.

III. tHE IntERnAtIonAL REGIME’S StRuCtuRE a) Global arena

The most important arena for the global regulation of radio frequencies was the World Administrative Radio Conference (WARC) sponsored by the Itu.9 In the WARC national delegates – mostly from the national radio administration – decided on the allocation of frequency bands (particular areas of the frequency spectrum) to the different radio services like broadcasting, air navigation etc. They also decided on the technical and operational rules and standards for the use of particular frequencies within these frequency bands. These rules were codified in the so called Radio Regulations, which was a global intergovernmental agreement. A WARC had a complex organizational structure with horizontal and vertical divisions of work. The plenary assembly had ultimate decision-making authority on all aspects of the Radio Regulations. Specific details were discussed within a large number of committees, sub-committees and working groups consisting of engineers from different Ptt-administrations. The voting principle applied was ›one country, one vote‹. WARCs were major events that usually assembled several hundred delegates. Here, the WARC 1979 is taken up as an example which brought 2000 delegates and observers together. Some national delegations had between 50 and 100 members. Those big delegations were composed of members from the national Ptt-authorities and supplemented by representatives from the different radio services like broadcasting, airlines or maritime services, which often contributed to the committees’ or sub-committees’ work. Much of the basic work was done in advance, with conference proposals being prepared by Itu member states and with conference recommendations being prepared by international organizations specialized in particular radio services, e. g. the International Civil Aviation organization (ICAo) or the European Broadcasting union (EBu). Hence, a WARC usually just represented the culmination of years of preparatory work.10 9 10

George Codding/Antony Rutkowski: The International Telecommunication Union in a Changing World, Washington 1982. Christian Henrich-Franke: Cross-Curtain Radio Cooperation in Face of the new Role of the Global South, in: Journal of Cold War Studies 17 (2014), pp. 110–132; Rudolf Binz: Geschichte der Frequenzverwaltung in der Bundesrepublik deutschland mit Berlin (West), in: Archiv für das Postund Fernmeldewesen 42 (1990), pp. 417–478.

›Epistemic Communities‹ of Radio Regulators

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It is important to underline that within Itu, which was clearly dominated by industrialized European countries, a kind of ›standardization culture‹ had emerged as consequence of more and more intensified processes of standardizing radio technologies since the 19th century. This must be seen as a normative basis for radio regulation, which was shared by protagonists from industrialized European countries. According to this ›culture‹, radio regulation should result in interconnected but not necessarily interoperable networks, it should protect national markets and it should best be carried out autonomously by experts.11 or to put it in theoretical terms, the ›standardization culture‹ provided European radio regulators with a set of normative and principle beliefs and a shared notion of validity. b) European Arena

Within Europe, 24 Ptt-administrations from 20 (Western) European countries founded the European Conference of Postal and telecommunication Administrations as a nongovernmental organization in June 1959.12 Being formally independent from national governments the CEPt formally lacked competence to agree on binding decisions. The CEPt was a subsidiary organization of the Itu, and complemented its activities from a European perspective. CEPt members could either discuss technical problems that only affected European countries among themselves or coordinate their participation within global negotiations. The structure was very informal – initially even without any permanent secretariat. The majority of the work was performed in working groups which were established ad hoc when required in the early years, but gradually evolved into more formal structures. It is argued here that these groups were the origin of a Europeanization of national foreign radio policies and politics.

IV. EuRoPEAnIzAtIon oF RAdIo PoLICIES a) 1960s

In the 1960s the CEPt began to set up a number of sub working groups in the radio sector that primarily discussed matters of intra-European interests like measures against off-shore broadcasting from vessels on the north or Baltic Sea or the harmonization of 11 12

Peter Cowhey: The International telecommunications Regime: The Political Roots of Regimes for High technology, in: International Organization 1 (1990), pp. 169–199. Cornelius neutsch: Integration in den Bereichen Post und telekommunikation nach dem zweiten Weltkrieg bis zur EWG-Erweiterung 1973, in: Christian Henrich-Franke/Cornelius neutsch/ Guido Thiemeyer (eds.): Internationalismus und Europäische Integration im Vergleich. Fallstudien zu Währungen, Landwirtschaft, Verkehrs- und Nachrichtenwesen, Baden-Baden 2007, pp. 113–132; Christian Franke: das Post- und Fernmeldewesen im europäischen Integrationsprozess der 1950/60er Jahre, in: Journal of European Integration History 10 (2004), pp. 95–117.

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Christian Henrich-Franke

land mobile radio services.13 topics that were considered as being worth discussing on a pan-European level usually led to the establishment of a sub working group. This resulted not only in a number of intra-European harmonizations but also in frequent meetings of radio engineers from the national administrations. The negotiations at the CEPt revealed the same ›culture of standardisation‹ that also shaped the Itu. of course, it was also the same European delegates which met in Itu and CEPt working groups. The WARCs were only rudimentarily picked up as central topic in the early years of CEPt. Questionnaires were compiled and circulated about the different member states’ objectives for global negotiations but their primary function was mutual information. Even in topics like satellite transmissions, which was one of the big radio topics in the 1960s, the CEPt members hardly agreed on a shared position,14 although their normative and principled beliefs about the regulation were quite similar. The radio regulators across Europe by majority despised any kind of cost calculation and prioritized technically advanced solutions, which enabled them to protect their national markets. This is remarkable if we take into account that all European delegates were aware of the strong negotiation power of the uS in that topic, in which the Europeans and the uS had opposite opinions. In 1968 a German proposal to compile a common European standpoint for the world conference on space communications in 1971 was rejected by the majority of delegations.15 A large part of Europeans wanted to keep all options open for national specifications. The most prominent example from the 1960s is the failure of the Europeans to agree on a common European standard for colour television.16 The negotiations at the WARCs in the 1960s hardly differed from earlier times. The majority of national delegates were convinced to exert more influence if they acted individually.17 Especially Great Britain and France, which as former colonial rulers had an impact on their former colonies’ votes, »retarded European cooperation.«18 only some countries, like the nordic ones, acted jointly in a number of topics of mutual interest like maritime navigation or the above mentioned measures against off-shore broadcasting from vessels.19

13

14 15 16 17 18 19

Alexander Badenoch: Between Pirate Radio and a Hard Place: ›Pirate‹ Radio and the Problems of territory in Cold War Europe, in: Alexander Badenoch/Andreas Fickers/Christian Henrich-Franke (eds.): Airy Curtains in the European Ether: Broadcasting and the Cold War, Baden-Baden 2013; Report on the CEPt’s working group for radio at the CEPt conference in torquay 1961, Bundesarchiv Koblenz, B257/5278. Volume of reports on the CEPt’s preparatory meetings for the WARC for satellite communication in 1971, Bundesarchiv Koblenz, B257/2592. Report on a meeting of the CEPt’s working group for radio at Paris in november 1969, Bundesarchiv Koblenz, B257/5280. Andreas Fickers: »Politique de la grandeur« versus »Made in Germany«. Politische Kulturgeschichte der Technik am Beispiel der PAL-SECAM-Kontroverse, Munich 2007. Report on an informal meeting of the CEPt in January 1965 in London in order to prepare the Itu’s plenipotentiary conference in Montreux, Bundesarchiv Koblenz, B257/60035. Interview with Rudolf Binz, Bonn 2003. Arne Råberg: Internationellt telesamarbete 1966–1993, Stockholm 1997.

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to sum up, the 1960s saw a number of new committees and a raising number of personal contacts between radio regulators in Europe but an Europeanization of policies or negotiation strategies did not happen. Although common beliefs and similar valuation standards were obvious, the European radio regulators neither shared a common policy enterprise nor had established common practises. b) 1970s

The early 1970s witnessed a gradual change in the national delegates’ attitude towards the CEPt and the internal working procedures. Against the background of a fast developing technology the Ptt-engineers met ever more frequently and became familiar with each other. Sometimes they met monthly in the working groups of the CEPt or in Itu committees. Probably the most important incident for the question of Europeanization was the setting up of the CEPt’s sub working group 21 (acronym R21). This group formed a nucleus for an epistemic community of radio engineers, which subsequently developed shared valuation standards for policies (perceptual patterns), courses of action and a shared group identity for the whole CEPt radio sector. The group R21 became responsible for all global radio conferences, especially the preparation of the WARC 1979, which had the task to negotiate the regulations for all radio services. The group R21 appointed a coordination committee, which consisted only of eight persons. These were nominated for their expertise but implicitly covered the four bigger European countries (France, Germany, Great Britain and Italy) and the different parts of Europe (Sweden/nordic countries, netherlands/BeneLux, Spain/Iberian peninsula and Switzerland). The committee’s members were highly ranked in the national administrations and they all had cooperated since years within the CEPt working groups. The people in the group R21 later on proved to be multipliers for the epistemic community’s norms and values because they could issue their valuation standards within their national administrations.20 These people knew each other very well and increasingly trusted in each other’s commitment to the common policy objective. In the course of the 1970s the willingness of the CEPt members to compile common European standpoints for the global negotiations became more obvious, especially within the sub working group R21.21 There, preparations got more proactive. This also had consequences for the sequences of the policy-making processes. European coordination increasingly preceded national decision-making processes. When the Europeans, for example, discussed intra-European satellite beams for direct Broadcasting Services (dBS) they drew up a pan-European coverage prior to the national discussions. This Europeanization of national preparatory work entailed for the young radio 20 21

Rudolf Binz/Joachim Strick: Weltweite Funkverwaltungskonferenz Genf, 1979, in: Jahrbuch der Deutschen Bundespost 31 (1981), pp. 131–212. Volume of reports on the meetings of the CEPt working group R21 between 1974 and 1979, Bundesarchiv Koblenz, B257/2089.

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regulators within the national administrations an increased contact with European cooperation at a very early stage of their professional socialization. The results of CEPt consultations became determining factors for national considerations especially in Germany, the Benelux and the nordic countries. These countries, for example, started their national consideration about the use of frequencies above 40 GHz from the results of the CEPt meeting. The German radio regulators in 1977 even argued that »European decision-making is essential for a success at the WARC 1979«.22 Consequently, the CEPt prepared common European guidelines. These should harmonize the official national proposals for the WARC 1979 and enable the CEPt to act as a European bloc in the global arena. Consultations with Socialist countries were managed by the CEPt and its Eastern European counterpart. Within the coordination committee the guidelines were revised every six months. The members openly discussed strategies on how to get through European objectives against national interests. Causal beliefs, valuation standards and trust emerged and consolidated. Sometimes the committee’s members even circulated national papers and documents that were classified information. nevertheless, in the 1970s the time was not ripe for a united Europe behind a common policy enterprise in order to – as the German Ministerialrat Huber requested – »ultimately speak with a common voice«.23 It was again Great Britain and France that lagged behind in the development. Already at a very early stage of the conference preparations the British delegation to the CEPt meeting in Berne in november 1973 complained that for Britain »the role of R21 was seen therefore not as that of a lofty decision-maker but as that of a gentle prober and instigator«.24 British delegates wanted to retain freedom of action especially with regard to important economic matters like satellite communication. Consequently, European radio regulation authorities solely forwarded national proposals to the Itu in 1979; however, these revealed a tendency to harmonization. national proposals used the same subdivision of the frequency spectrum for the structuring of their individual comments on frequency regulation. Sometimes even the wording within individual national proposals was similar. When »the Swedish delegation« considered »the establishment of a frequency allocation for a future mobile telephone system to be one of the most important questions before the conference« it justified the statement with the same arguments and words used in other proposals from CEPt countries.25

22 23 24 25

Report on meeting of the CEPt working group R21 in Berne in June 1977, Bundesarchiv Koblenz, B257/7894. Protocol on a preparatory discussion within the German ptt-administration for a CEPt meeting in January 1970, Bundesarchiv Koblenz, B257/7811. Preliminary considerations of the British delegation for the CEPt meeting in Berne in november 1973, Bundesarchiv Koblenz, B257/7894. See, for example, proposal 15 by the Swedish delegation and proposal 16 by the German delegation. Volume of the national proposals for the WARC 1979, Archive of the International telecommunication union, Geneva.

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The tendency towards Europeanization became also obvious within the WARC’s negotiations. In the course of the conference’s ten weeks duration the CEPt members met six times for official meetings. In the meetings policies were harmonized, strategies agreed or ›European standpoints‹ adjusted to new conditions, which often resulted from demands of the developing countries to redistribute large parts of the radio spectrum to their own benefit. developing countries’ delegates hardly shared the normative and principle beliefs and the valuation standards of the standardisation culture. The official meetings were supplemented by countless informal meetings and consultations between the delegates. For the first time, the CEPt nominated the coordination committee as an ›unofficial‹ CEPt delegation that should act as ›coordination centre‹. This ›delegation‹ was allowed to speak on behalf of the CEPt. For example, a coordinated proceeding by the German Rudolf Binz and the Swede Krister Björnsjö prevented the developing countries from reallocating the traditional high frequency bands for fixed communications in favour of broadcasting. In that particular topic the French also experienced their decreasing influence on their former colonies. Internally, the coordination committee distributed tasks according to expertise. The Swedish delegate, who had a high reputation for maritime radio services, spoke for Europe in such topics.26 nevertheless, the European countries repeatedly split up during the conference because some delegations and delegates pursued their individual or national objectives. This was often the case when national delegations were represented by non-members of the Ptt-authorities within the conference’s committees. Broadcasting is a good example where national delegates – often from the public broadcasting companies – pursued their individual goals which were not in line with the ›CEPt-guidelines‹. Here, often national objectives or the objectives of the broadcasters’ European organization – the European Broadcasting union (EBu) – were put on the table.27 At the WARC 1979 broadcasters wanted to increase the quality of transmissions at the lowest possible cost. In particular they wanted to keep their traditional frequency bands, whereas the radio regulators by majority preferred to reallocate parts of the broadcasting frequencies in the short wave bands in favour of other radio services. The losses should be compensated by the introduction of advanced but expensive technology. Already before the WARC 1979 the German broadcasters, for example, had calculated that »the representatives of the broadcaster in the German delegation are obliged to bring their objectives to bear by intense participation«.28 Besides, the uS-delegation often took advantage of European disunity to push their aims through. Remarkably, Rudolf Binz in his official conference report to the German Ptt-Minister complained about CEPt’s difficulties to negotiate common European positions

26 27 28

Henrich-Franke: Cross-Curtain Radio Cooperation. In a way these proposals by the broadcasters were strongly Europeanized because the national broadcasting station had agreed on common EBu standpoints for their particular issues. Report on an informal meeting of the German broadcasting stations at the WdR in Cologne in February 1979, deutsches Rundfunkarchiv Frankfurt, 7.6.9. (224).

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because of the too often »deviating individual standpoints«.29 All in all, the European countries were often successful at the WARC, when the coordination committee was able to compile European standpoints and negotiated them in a coordinated manner. Europeanization followed two different paths in that context. on the one hand, radio services like broadcasting or air navigation, which were independent from the national Ptt-administration and had established strong international organizations like the EBu, compiled their own ›European recommendations‹ for the WARC that particularly addressed broadcasting services. These should also improve broadcasting’s position against other radio services. In some respects Europeanization within the CEPt was here confronted with a ›Counter-Europeanization‹ by the broadcasters. on the other hand, radio services like land mobile radio, which lacked any kind of European lobby, were a sole matter of R21 and thus part of the Europeanization of foreign radio policies within CEPt. to sum up, the 1970s saw a new type of CEPt working group, which formed a nucleus for an influential epistemic community of radio regulators. A first step was taken towards an Europeanization of policies and negotiation strategies in the global arena. It is remarkable, that valuation standards and negotiation routines were sometimes more coherent among the European radio engineers united within the working group R21 than among the different radio services’ representatives united within national delegations. nevertheless, individual interest had not vanished. Common European policy enterprises were there but not area-wide. Europeanization proceeded along the lines of particular issues of radio regulation. c) 1980s

The early 1980s were a period of in-depth discussions about the CEPt’s future development in the radio and the telecommunication sector. The digitalisation of technologies, mobile communication and a changing international system as a consequence of decolonialization triggered these discussions. Facing fundamental transformations some leading delegates investigated the option of transforming the CEPt into an organization capable of formulating common ›European policies‹. one motivation were the experiences made at the WARC 1979 when the members of the group R21 experienced that guidelines could sometimes be insufficient to hold together European delegates under a common European policy. As long as the CEPt members individually handed in official proposals to the Itu the Europeans would easily split up in the course of the negotiations and thereby limit European power in the global arena. The members of the CEPt’s working groups for radio therefore argued for an Europeanization of radio policies and negotiation strategies. one of the key elements was the formulation of ›European Common Proposals‹ (ECP) for the WARCs that were scheduled in the 1980s. Another one was the setting up of more specialized European 29

Binz/Strick: Weltweite Funkverwaltungskonferenz Genf.

›Epistemic Communities‹ of Radio Regulators

247

working groups for particular issues like the working group for the WARC for orbital services (satellite radio) held in 1988. Remarkably, among these was one entitled ›Groupe Spécial Mobile‹ (or short GSM) for a European mobile telephony standard.30 These ideas materialized for the first time at the WARC for the Mobile Services held in Geneva in 1987 and at the WARC for orbital services (satellite radio) held in 1988. There the CEPt for the first time handed in ›European Common Proposals‹ as official documents for global negotiations. The ECPs were even reassured at the highest national political level (governments) by the radio regulators in order to increase their binding character. The ECPs, of course, did not replace individual national proposals or national delegations, but it was another important step to Europeanize national foreign radio policies. over that, the CEPt was represented by its own delegation with an observer status and its own facilities (secretariat, conference room etc.) at the WARC.31 The harmonisation of national radio policies by the radio regulators deepened the differences on the national level with individual interests, for example, between the Ptt-administrations’ radio engineers and the broadcasters. The Europeanization of the overall radio policies left hardly any space for deviating interests of individual radio services on the national level. Since the 1987 conference the CEPt members increasingly made use of ›European Common Proposals‹ to strengthen European negotiations in the global arena. In addition, national delegations cooperated even more intensively and struck a path that was pursued in the 1970s, especially in the sub-working group R21. Remarkably, among the ›European Common Proposals‹ for the WARC in 1987 was that for the GSM standard.

V. ConCLuSIon

A number of factors explain the Europeanization of national foreign radio policies in the 1970s and 1980s. technical innovations like the very expensive satellites advised the European countries to pool their resources. The changing international system with the decolonialization and the expanding European Community was also an important factor. In the telecommunication sector these had encouraged the CEPt to set up an expert committee to discuss common European policies already in 1977. Apart from these factors the paper demonstrated that the socialization within the working groups of the CEPt – and especially within the group R21 – was equally important for the Europeanization of national foreign radio policies and politics. Interactions within this group subsequently united national delegates within an epistemic community of radio regulators. 30 31

Patrick Kammer: off the Leash. The European Mobile Phone Standard (GSM) as a transnational telecommunications Infrastructure, in: Badenoch/Fickers (eds.): Materializing Europe, pp. 202–222. Report by the German delegation on the WARC-oRB 1988, deutsches Rundfunkarchiv Frankfurt, 7.6.12, WARC85/88.

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From the epistemic community perspective it can be argued that shared normative and principled beliefs respectively valuation standards of policy content were already to be found in the 1960s. Both characteristics of an epistemic community had been necessary but not sufficient elements for an Europeanization of foreign radio policies. Increasing cooperation within the CEPt working groups, especially R21, introduced and strengthened the normative commitment among the European radio regulators. In the following the changing world system since the 1970s required closer cooperation and the subsequent formulation of common policy enterprises. It took a while and a number of successes and failures in the global arena were necessary to establish common European enterprises, common courses of action and trust among the actors. The epistemic community of radio regulators in CEPt-Europe turned out to be the gamete for the Europeanization of national foreign radio policies. one result was the declaration of the European mobile telephone standard as a global one. Interestingly, today GSM is the acronym for the ›Global System for Mobile Communication‹. In the case of radio a limited number of engineers functioned as multipliers within national administrations and made ever more engineers share the relevant norms, values and practices. Within CEPt a number of countries went ahead making others follow on the track towards the Europeanization of their national foreign radio policies. Whether this path towards an Europeanization of national foreign radio policies was pursued in the 1990s is an open question of historical research. A number of incidents challenged the normative basis of radio regulation (standardisation culture) in Europe since the mid-1980s. The liberalization of national radio and telecommunication and the European Community’s (since 1992 the European union’s) policies for telecommunication and radio questioned the expert autonomy, required interoperable networks and sat stop for a protection of national markets.

Abkürzungsverzeichnis

249

AbbreviAtions / Abkürzungsverzeichnis AA AG ANC APRD ASEM BRD CAR CCP CDU/CSU CEEC CEPT

CFSP COHOM COREPER COREU CSCE ČSSR DAM DBS DDR DG DHA EAD EBU EC ECP EEAS EEC EFTA EG EGKS

Auswärtiges Amt Arbeitsgruppe African National Congress Armée populaire pour la restauration de la démocratie / Popular Army for the Restoration of Democracy Asia-Europe Meeting Bundesrepublik Deutschland Central African Republic Common Commercial Policy Christlich Demokratische Union / Christlich Soziale Union Central and Eastern European Countries Conférence européenne des administrations des postes et des télécommunications / European Conference of Postal and Telecommunication Administrations Common Foreign and Security Policy (of the EU) Conseil de l’Union européenne, Groupe »Droits de l’homme« / Working Party on Human Rights Comité des représentants permanents Correspondance Européenne Conference on Security and Cooperation in Europe Tschechoslowakische Sozialistische Republik Direction des Affaires africaine et malgaches Direct Broadcasting Services Deutsche Demokratische Republik Directorate General Discourse-Historical Approach Euro-Arab Dialogue European Broadcasting Union European Community European Common Proposals European External Action Service European Economic Community European Free Trade Association Europäische Gemeinschaft(en) Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl

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Abbreviations

EK EMS EP EPC EPZ EU EURATOM EWG FARC FCO FDPC FPÖ FRG GASP GATT GDR IAEA ICAO ITU IWF KGB

KPdSU KSZE LPTP MEP MFA MPLA NATO NGO NKWD

OAU OECD OSZE PK

Europäische Kommission European Monetary System Europäisches Parlament European Political Cooperation Europäische Politische Zusammenarbeit European Union / Europäische Union Europäische Atomgemeinschaft Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (dt.: Revolutionäre Streitkräfte Kolumbiens; Guerilla) Foreign and Commonwealth Office Front démocratique du peuple centrafricain / Democratic Front of the Central African People Freiheitliche Partei Österreichs Federal Republic of Germany (BRD) Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik General Agreement on Tariffs and Trade German Democratic Republic (DDR) International Atomic Energy Agency International Civil Aviation Organization International Telecommunication Union Internationaler Währungsfonds Komitet gossudarstvennoj bezopasnosti / Komitet gossudarstwennoi besopasnosti dt.: Komitee für Staatssicherheit (in der UdSSR) Kommunistische Partei der Sowjetunion Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Department for Human Rights and Transformation Politics Member of the European Parliament Ministry of Foreign Affairs Movimento Popular de Libertação de Angola (dt.: Volksbewegung zur Befreiung Angolas) North Atlantic Treaty Organization Non-Governmental Organization / Nichtregierungsorganisation Narodnyj kommissariat vnutrennix del / Narodny kommissariat wnutrennich del dt.: Volkskommissariat für innere Angelegenheiten (Innenministerium der UdSSR) Organization of African Unity Organization für Economic Cooperation and Development Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Politisches Komitee

Abkürzungsverzeichnis

PLO PR PTT PVAP RGW SALT SPD SWAPO UdSSR UFR UK UKIP UN USA USAP VN WARC WFT WTO ZK

Palestine Liberation Organization Public Relations Postal, Telegraph, Telephone Polnische Vereinigte Arbeiterpartei Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe Strategic Arms Limitation Talks Sozialdemokratische Partei Deutschlands South West Africa People’s Organization Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken (Sowjetunion) Union des forces républicaines / Union of Republican Forces United Kingdom UK Independence Party United Nations United States of America Ungarische Sozialistische Arbeiterpartei Vereinte Nationen World Administrative Radio Conference Wiener Folgetreffen der KSZE World Trade Organization Zentralkomitee

251

252

Abbreviations

Abkürzungsverzeichnis

253

notes on contributors / Autorenverzeichnis Ane Maritdatter Alterhaug is Higher Executive Officer at the Department of Historical Studies at the Norwegian University of Science and Technology (NTNU) in Trondheim. Her doctoral thesis on »Bridging the divide. The role of the Commission in European Political Cooperation, 1969–1976« was successfully submitted to NTNU in 2015. Andreas Bestfleisch is Research Associate at the Department of History, European History, at Universität Hamburg. He is currently working on his doctoral thesis »Did ›Europe‹ matter? Die Bedeutung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) für die Nahostpolitik der Bundesrepublik Deutschland (1970–1981)«. Gabriele Clemens is Professor for modern Western European History at Universität Hamburg and holder of a Jean Monnet Chair for European Integration History and European Studies. Among others she has published the books »Werben für Europa. Die mediale Konstruktion europäischer Identität durch Europafilme« (Paderborn 2016), »Geschichte der Europäischen Integration: Ein Lehrbuch« (Paderborn 2008), and »Britische Kulturpolitik in Deutschland 1945–1949: Literatur, Film, Musik und Theater« (Stuttgart 1997). Michael Gehler is Professor at the University of Hildesheim, Department of History. He is holder of a Jean Monnet Chair of Comparative European Contemporary History and Europe’s integration (ad personam). His publications include »The Revolutions of 1989. A Handbook« (Wien 2015), »Banken, Finanzen und Wirtschaft im Kontext europäischer und globaler Krisen. Hildesheimer Europagespräche III« (Hildesheim/Zürich/New York 2015), and »Welthistorische Zäsuren. 1989–2001–2011« (Hildesheim/Zürich/New York 2016).

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Notes Abbreviations on Contributors

Mathias Haeussler is Lumley Research Fellow in History at the Magdalene College, University of Cambridge. His recent publications include »A ›Cold War European‹? Helmut Schmidt and European Integration, c. 1945–1982«, in: Cold War History 15/4 (2015), »A Pyrrhic Victory: Harold Wilson, Helmut Schmidt, and the British Renegotiation of EC Membership, 1974–5«, in: The International History Review 37/4 (2015), and »The Popular Press and Ideas of Europe: The Daily Mirror, the Daily Express, and Britain’s First Application to Join the EEC, 1961–1963«, in: Twentieth Century British History 25/1 (2014). Christian Henrich-Franke is Research Associate at the Chair of Economic and Social History at Universität Siegen. He is the author of »Integration of Infrastructures in Europe in Comparison« (Berlin 2016), »Cross-Curtain Radio Cooperation in Face of the New Role of the Global South«, in: Journal of Cold War Studies 4 (2014), and »Gescheiterte Integration im Vergleich: Der Verkehr – ein Problemsektor gemeinsamer Rechtsetzung im Deutschen Reich (1871–1879) und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1958–1972)« (Stuttgart 2012). Cornelia Ilie is Full Professor of Business Communication in the College of Business at Zayed University in Abu Dhabi. Her various publications include »European Parliaments under Scrutiny. Discourse Strategies and Interaction Practices« (Amsterdam/Philadelphia 2010), »Genres and Genre Theory in Transition. Specialized Discourses across Media and Modes« (Boca Raton 2014), and »The International Encyclopedia of Language and Social Interaction«, 3 volumes (Chichester 2015). Peter von Jagow is former Consul General (Sao Paulo 1993–1997), former Ambassador (Bogotá 1999–2002), and was working for the German Foreign Office in Rabat, Asunción, Washington D.C., and Madrid. His publications include »Zum Krisenmanagement der EG/Zwölf: Der Fall Jugoslawien«, in: integration 4 (1993), »European Political Cooperation: Concerted Diplomacy in an International Context«, in: Geoffrey Edwards/Elfriede Regelsberger (eds.): »Europe’s Global Links: European Community and Inter-regional Cooperation« (London 1990), and »Andere als Ost-West-Konflikte«, in: Dieter Wellershoff (ed.): »Frieden ohne Macht? Sicherheitspolitik und Streitkräfte im Wandel« (Bonn 1991).

Abkürzungsverzeichnis Autorenverzeichnis

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Marek Neuman is Assistant Professor at the University of Groningen, Faculty of Arts, Department of International Relations and International Organization. He is the author of »Too Small to Make an Impact?: The Czech Republic’s Influence on the European Union’s Foreign Policy« (Frankfurt am Main 2014). Neuman is currently working on a special issue of Europe-Asia Studies. Alexander Reinfeldt is Research Associate in the DFG-funded project »›To speak with one voice‹? Europäisierung in intergouvernementalen Politikbereichen am Beispiel der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ), 1970–1981« at Universität Hamburg (Gabriele Clemens). He is the author of »Unter Ausschluss der Öffentlichkeit? Akteure und Strategien supranationaler Informationspolitik in der Gründungsphase der europäischen Integration« (Stuttgart 2014), and he is coauthor of »Geschichte der europäischen Integration: Ein Lehrbuch« (Paderborn 2008). Telse Rüter is Research Associate in the DFG-funded project »›To speak with one voice‹? Europäisierung in intergouvernementalen Politikbereichen am Beispiel der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ), 1970–1981« at Universität Hamburg (Gabriele Clemens). She is currently working on her doctoral thesis, entitled »Spricht Frankreich europäisch? Europäisierungstendenzen in der französischen Afrikapolitik und die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) 1974–1981«. Ines Soldwisch is Research Associate at the Department of Modern and Contemporary History, RWTH Aachen University. Among others her publications include »Vom Fall der Europa und Europas über Fallgeschichten zur europäischen Geschichte«, in: Kerstin Stamm /Patrick Stoffel (eds.): »Europa: eine Fallgeschichte!« (Berlin 2016), and »Braucht Macht einen Ort? Architektur für das Europäische Parlament als postmoderne Institution«, in: Frank Pohle (ed.): »Karl der Große – Charlemagne. Orte der Macht« (Aachen 2014).

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Notes Abbreviations on Contributors

Umberto Tulli is Postdoctoral Fellow at the Department of Humanities, University of Trento. He is also Honorary Teaching Fellow in Contemporary History at the Department of Humanities and School of International Studies, University of Trento and the Department of Political Sciences, University of Macerata. His recent publications include »Breve storia delle Olimpiadi. Lo sport, la politica da de Coubertin a oggi« (Roma 2012), and »Tra diritti umani e distensione. L’amministrazione Carter e il dissenso in Urss« (Milano 2013). Tulli is currently working on a history of the European Parliament before 1979. Ruth Wodak is Emerita Distinguished Professor at Lancaster University and is also affiliated to the University of Vienna where she is part of a 3-year research project on the »Discursive Construction of National Identity – Austria 2015«. Her plethora of publications include »Politik mit der Angst: Zur Wirkung rechtspopulistischer Diskurse« (Wien/Hamburg 2016), »Politische Kommunikation auf der EU Backstage: Ergebnisse aus der Diskursforschung« (Göttingen 2016), and »Methods of Critical Discourse Studies« (3rd edition, London/Los Angeles 2016).

“Europeanization” is a widely used yet contested concept, particularly popular among scholars of European integration studies. With regard to processes of political change within the European Community and/or the European Union, Europeanization on the one hand describes the formal transfer of national sovereignty to the EC/EU level, the development of (European) institutions and the formulation of European policy. On the other, Europeanization denotes the impact of European policy on the domestic level, particularly in EC and EU mem-

ISBN 978-3-515-11636-7

ber states. In this volume, historians, political scientists and linguists investigate the possibilities and limitations of Europeanization processes in both past and present, frequently addressing the assumed relationship between Europeanization and socialization. The chapters focus on Europeanization processes in the field of EC/EU foreign policy, within European institutions such as the European Parliament and in epistemic communities, as well as on the impacts of Europeanization on national political structures and actors.

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