Staatsgewalt und Gemeinschaftshoheit bei der innerstaatlichen Durchführung des Rechts der Europäischen Gemeinschaften durch die Mitgliedstaaten [1 ed.] 9783428438402, 9783428038404

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 317

Staatsgewalt und Gemeinschaftshoheit bei der innerstaatlichen Durchführung des Rechts der Europäischen Gemeinschaften durch die Mitgliedstaaten

Von

Wilfried Bünten

Duncker & Humblot · Berlin

WILFRIED BÜNTEN

Staatsgewalt und Gemeinschaftshoheit bei der innerstaatlichen Durchführung des Rechts der Europäischen Gemeinschaften durch die Mitgliedstaaten

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Recht Band 317

Staatsgewalt und Gemeinschaftshoheit bei der innerstaatlichen Durchführung des Rechts der Europäischen Gemeinschaften durch die Mitgliedstaaten

Von Dr. Wilfried Bünten

DUNCKER

&

HUMBLOT

/

BERLIN

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Bünten, Wilfried Staatsgewalt u n d Gemeinschaftshoheit bei der innerstaatlichen Durchführung des Rechts der Europäischen Gemeinschaften durch die M i t g l i e d staaten. — 1. A u f l . — B e r l i n : Duncker u n d Humblot, 1977. (Schriften zum öffentlichen Hecht; Bd. 317) I S B N 3-428-03840-1

Alle Rechte vorbehalten © 1977 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1977 bei Buchdruckerei A. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed In Germany I S B N 3 428 03840 1

Meinen Eltern

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

17

Erster Teil Erscheinungsformen und Grundsatzfragen der Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Verwirklichung der Gemeinschaftsrechtsordnung Erster Abschnitt: innerstaatlicher

Übersicht über Mitwirkungsakte

die verschiedenartigen

19

Möglichkeiten

20

A . Normative Ausführungsmaßnahmen

20

I. E r f ü l l u n g vertraglicher Staatenverpflichtungen

20

I I . Ergänzungsnormen zu Verordnungen bzw. allgemeinen scheidungen i. S. d. E G K S V

Ent-

21

1. K r a f t ausdrücklicher gemeinschaftsrechtlicher Anordnung . .

21

2. A u f g r u n d der allgemeinen Loyalitätsklauseln

24

I I I . Umsetzung von Richtlinien bzw. staatengerichteten Empfehlungen i. S. d. E G K S V

24

I V . Ausführungsnormen zu staatengerichteten Einzelentscheidungen

26

V. Praktische Relevanz der mitgliedstaatlichen Ausführungsgesetzgebung .

27

1. B e i m E G K S V 2. B e i m E W G V

27 .

28

3. Beim E A G V

29

B. A d m i n i s t r a t i v e Ausführungsmaßnahmen

29

I. A n w e n d u n g des innerstaatlich u n m i t t e l b a r geltenden Gemeinschaftsrechts I I . E r f ü l l u n g v o n Gemeinschaftsverpflichtungen C. Zwangsvollstreckung von Gemeinschaftsakten

.

29 32 32

8

nsverzeichnis

Zweiter Abschnitt: organschaftlichen nahmen

Das Problem Zuordnung

A . Zentrale Bedeutung f ü r Mitwirkungsaufgabe

der hoheitsrechtlichen mitgliedstaatlicher

das Verständnis der

Grundlage und Ausführungsmaß-

mitgliedstaatlichen

B. Ubersicht über die denkbaren Lösungsalternativen

Zweiter

34 35

Teil

Entwicklung des Lösungsansatzes zur Bestimmung der von den Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Gemeinschaftsrechts ausgeübten Hoheitsgewalt und der ihnen dabei zukommenden organisationsrechtlichen Stellung Erster Abschnitt: auf gab en

34

Kein Rückschluß aus der Erfüllung

von

Gemeinschafts-

37

38

Α. Theorie des dédoublement fonctionnel

38

Β . Würdigung dieses LösungsVersuches

39

Zweiter Abschnitt: Erfordernisse für eine Ausübung befugnissen durch die Mitgliedstaaten

von

Gemeinschafts-

A . Notwendigkeit eines Delegationsaktes B. Voraussetzungen nissen

für

eine Delegation

42 von

Gemeinschaftsbefug-

I. Existenz einer originären Gemeinschaftsgewalt

43 43

I I . Einbuße staatlicher Hoheitsbefugnisse

44

C. Zwischenergebnis

45

Dritter Abschnitt: Klärung lichen Grundlagen A. Erscheinungsformen ihrer Wahrnehmung

der von

begrifflichen

und

Hoheitsbefugnissen

I. Hoheitsgewalt u n d Hoheitsrechte I I . Organbegriff

organisationsrechtund

Möglichkeiten

47 47 47 48

I I I . Organleihe I V . Gliedstellung

42

52 ................ν

52

nsverzeichnis Β . Übersicht über die denkbaren Inhalte einer Delegation

53

I. Delegation v o n Hoheitsrechten

54

I I . Delegation v o n Wahrnehmungszuständigkeiten

54

1. Organkompetenzen

55

2. Gliedzuständigkeiten

55

Vierter Abschnitt:

Ursprung

und Umfang

der Gemeinschaftsgewalt

57

A . Denkbare A l t e r n a t i v e n

57

B. Vertraglicher Entstehungsakt

58

C. Mitgliedstaatliche Verfassungsaussagen

60

D. Erscheinungsbild der Gemeinschaftsbefugnisse

62

I. Einheitliche Geltung i m Gemeinschaftsgebiet

62

I I . Neuartiger I n h a l t

63

E. Wesen der Staatsgewalt

64

F. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung

65

G. Schlußfolgerungen

66

Fünfter Abschnitt: Das Zuordnungsverhältnis und gemeinschaftseigenen Hoheitsbefugnisse

der

mitgliedstaatlichen

A . Denkbare Gestaltungsformen

67 67

I. K u m u l a t i v - k o n k u r r i e r e n d e Befugnisse

67

I I . Ausschließliche Hoheitsbereiche

68

I I I . Alternativ-konkurrierende Befugnisse

69

B. Unzulässigkeit bundesstaatlicher Analogien

69

C. Voraussetzungen f ü r eine substantielle Einbuße nationaler Staatsgewalt

71

I. Notwendigkeit eines besonderen Verlusttatbestandes

71

I I . Möglichkeit eines „dinglichen" Verzichtes der Mitgliedstaaten auf einen T e i l ihrer Hoheitsmacht I I I . Methodischer Ansatzpunkt

...

71 73

10

nsverzeichnis

D. A r t 24 Abs. 1 G G als Grundlage f ü r einen Verzicht auf staatliche Hoheitsbefugnisse I. Wortlautinterpretation

75

I I . Teleologische Auslegung

77

I I I . Vereinbarkeit m i t den Postulaten der allgemeinen Staatslehre

79

1. Widerspruch zum Dogma der Unteilbarkeit u n d Allzuständigkeit der Staatsgewalt

79

2. Keine uneingeschränkte Gültigkeit dieser staatstheoretischen Prinzipien a) Axiomatischer Charakter b) Keine logische Notwendigkeit c) Historische E n t w i c k l u n g der Lehre v o n den Schranken der Staatsgewalt

80 81 81 82

3. Vorrang der Verfassungsaussagen

91

4. K e i n Rückfall i n mittelalterliche Regalienvorstellungen

95

I V . Zwischenergebnis r

74

96

E. Trennung des gemeinschaftseigenen u n d staatlichen Hoheitsbereichs durch die Gemeinschaftsrechtsordnung 97 I. Dichotomie der Gemeinschaftsstruktur

97

1. Bereich vollzogener Integration

97

2. Sektor bloßer Koordination

98

3. Abgrenzungsschwierigkeiten

98

I I . E x k l u s i v i t ä t der Gemeinschaftshoheit

100

1. Ausschließlicher Geltungswille des innerstaatlich u n m i t t e l bar anwendbaren Gemeinschaftsrechts 101 2. K e i n Widerspruch zur Mitwirkungsaufgabe staaten

der

Mitglied-

103

3. Ausgestaltung der Gemeinschaftsaufsieht

105

4. Tatsächliche Machtposition der Mitgliedstaaten

106

I I I . Zusammenfassung

107

I V . Zeitlicher E i n t r i t t der mitgliedstaatlichen Hoheitseinbuße

108

1. F ü r die Legislative

108

2. F ü r die Exekutive

109

Sechster Abschnitt: Grundsatzerkenntnisse über die hoheitsrechtlichen Grundlageu mitgliedstaatlicher Ausführung smaßnahmen — A . Notwendigkeit einer Mitwirkungstätigkeit

differenzierten

Beurteilung der .... ;........

nationalen

111

111

nsverzeichnis I. Ausübung von Staatsgewalt i n Bereichen bloßer Koordination 111 I I . Inanspruchnahme von Gemeinschaftsbefugnissen i n integrierten Sachgebieten 112 B. Untergliederung nach der A r t der delegierten Gemeinschaftsbefugnisse 113 I. Keine Delegation v o n Hoheitsrechten

114

I I . Zuweisung v o n Wahrnehmungskompetenzen

Dritter

115

Teil

Überprüfung einzelner staatlicher Mitwirkungsakte hinsichtlich ihrer hoheitsrechtlichen Grundlagen Erster Abschnitt: Staaten

Normative

Durchführungsmaßnahmen .

der

117 Mitglied-

118

A . Erlaß von Ausführungsnormen zur E r f ü l l u n g von Vertragspflichten 118 I . B e r e i c h der Koordination

118

I I . Beispiele

119

1. Spezielle vertragliche Handlungsgebote

119

2. Allgemeine Mitwirkungspflicht aufgrund der Loyalitätsklauseln 120 , B. Ausführungsgesetzgebung der Mitgliedstaaten zu Gemeinschafts Verordnungen bzw. allgemeinen Entscheidungen i. S. d. E G K S V 121 I. E r g ä n z u n g s - u n d Änderungsnormen

. . 121

1. I m A g r a r m a r k t der E W G

121

a) Beispielsfälle

122

b) Ausübung delegierter Gemeinschaftsbefugnisse

·.. 123

c) Abgrenzung zwischen Organ- u n d Gliedkompetenzen . . aa) Keine Organauswahl durch die Gemeinschaft bb) Nationale F o r m der Ausführungsgesetze . . . . . cc) Verantwortung der Mitgliedstaaten i m Aufsichtsverfahren ... dd) Keine Normenkontrolle der Ausführungsgesetzgebung durch den E u G H . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Z u r Möglichkeit einer Überprüfung durch das B V e r f G

125 126 126

d) Ergebnis

135

2. I m Zollrecht der E W G

.....,,.....,..

127 128 132

. . . . . . , .··. Ì35

3. I m EGKS-Subventionsrecht

136

4. Weitere

137

Beispiele

12

nsverzeichnis I I . Sanktionsvorschriften

138

1. K r a f t einer speziellen Gemeinschaftsanordnung a) Strafrechtliche Maßnahmen b) Verwaltungssanktionen

138 139 140

2. A u f g r u n d der allgemeinen Loyalitätsklauseln

142

I I I . Zuständigkeitsbestimmungen

142

I V . Zusammenfassung

143

C. Durchführungsnormen der Mitgliedstaaten zu Richtlinien u n d E m p fehlungen i . S . d . E G K S V 143 I. Unergiebigkeit des Vertragswortlauts

144

I I . Formeller Charakter der mitgliedstaatlichen M i t w i r k u n g

144

I I I . Maßgeblichkeit der zwischen den Mitgliedstaaten u n d den Gemeinschaften vollzogenen Hoheitstrennung 145 1. Notwendigkeit einer differenzierten Betrachtung

146

2. Beschränkung der Gemeinschaften auf Richtlinien als K o ordinierungsinstrumente 148 a) Ausführung k r a f t Staatsgewalt b) Beispiele

148 148

3. Richtlinien i n integrierten Sachbereichen a) Ausführung k r a f t delegierter Gemeinschaftsbefugnisse . . b) Beispiele c) Delegation v o n Gliedkompetenzen I V . Zusammenfassung

150 150 151 153 154

D. Ausführungsnormen der Mitgliedstaaten zu staatengerichteten E i n zelentscheidungen 155 I. Entsprechende Beurteilung w i e bei den Richtlinien

155

I I . Entscheidungen als Instrumente zur Koordinierung der staatlichen Hoheitsentfaltung 156 I I I . Entscheidungen Sachbereichen

als

Delegationsanordnungen

in

integrierten

E. Ergebnis Zweiter Abschnitt: gliedstaaten

157 159

Administrative

Ausführungsmaßnahmen

der

Mit-

160

A . K r i t e r i e n zur hoheitsrechtlichen Beurteilung der mitgliedstaatlichen Verwaltungsmitwirkung 160 I. Gemeinschaftsnormen lage

als

unmittelbare

Entscheidungsgrund-

160

nsverzeichnis I I . Voraussetzungen f ü r einen Delegationsakt

161

1. Eigene Verwaltungsbefugnisse der Gemeinschaften

161

2. Ausschluß staatlicher Administrationsgewalt

162

I I I . Abgrenzung zur Amtshilfe

163

B. Prüfung konkreter Beispielsfälle

165

I. Beteiligung nationaler Verwaltungsbehörden an der Durchführ u n g des EWG-Kartellrechts 165 1. Übersicht über die Rechtslage i m Kartellrecht 2. Verbotsentscheidungen nationaler A r t 9 Abs. 3 der K a r t e l l - V O Nr. 17

Kartellbehörden

165 nach 166

a) Umfang der mitgliedstaatlichen Tätigkeit

166

b) Ausübung delegierter Gemeinschaftsbefugnisse aa) Auslegung des A r t 9 Abs. 3 der V O Nr. 17 bb) Exegese des A r t 88 E W G V

167 167 168

c) Abgrenzung v o n Organ- u n d Gliedkompetenzen aa) Evokationsrecht der Kommission bb) K e i n Einfluß der Gemeinschaft auf die innerstaatliche Zuständigkeitsverteilung cc) Nationale Verfahrensgestaltung dd) Keine Weisungsrechte der Gemeinschaft ee) K e i n Rechtsschutz durch den E u G H ff) Eröffnung des innerstaatlichen Verwaltungsrechtsweges

170 171

d) Ergebnis

181

171 172 173 175 177

3. Mitgliedstaatliche Kontrollmaßnahmen gemäß A r t 13 Abs. 1 der V O Nr. 17 181 a) Notwendigkeit einer Prüfung der angewendeten Ermächtigungsgrundlagen 182 b) Auslegung der A r t 13, 14 der V O Nr. 17

182

c) Amtshilfeleistung

183

I I . Vollzug v o n EWG-Statistikverordnungen durch mitgliedstaatliche Behörden 184 1. Uberblick über die Rechtslage i m Statistikrecht

184

2. Delegation v o n Gemeinschaftsbefugnissen

185

a) A n w e n d u n g von Gemeinschaftsnormen b) Ausschluß der A r t 213 E W G V

staatlichen

Verwaltungshoheit

c) Keine Organleihe

185 durch

186 188

I I I . Anwendung des EWG-Agrarrechts durch nationale Behörden 189 1. Ubersicht über die staatliche M i t w i r k u n g s t ä t i g k e i t

189

14

nsverzeichnis 2. Keine E r f ü l l u n g der Delegationsvoraussetzungen

190

a) Eigene Verwaltungsbefugnisse der E W G

190

b) K e i n Ausschluß staatlicher Verwaltungshoheit

191

I V . Innerstaatlicher Vollzug des Z o l l - u n d Außenhandelsrechts der EWG 192 C. Zusammenfassung

193

Dritter Abschnitt: Zwangsvollstreckung die Mitgliedstaaten

von Gemeinschaftsakten

durch

195

A . Differenzierung zwischen der Gläubigerstellung der Gemeinschaften u n d der von den Mitgliedstaaten ausgeübten Zwangsgewalt 195 B. Keine eigene Vollstreckungsgewalt der Gemeinschaften

197

C. Ergebnis

199

Literaturverzeichnis

200

Abkürzungsverzeichnis a. Α . ABl AnFrDrlnt AöR ArchVR Art AWD BAnz BayVBl BB BGBl BRD BVerfG BVerwG CahDrEur CECA CEE CLR CMLR DÖV dt. DVB1

= = = = = = =

= = =

= =

= =

= = = = =

= = =

EAG EAGV

=

EGKS EGKSV

=

=

=

EuGH EuR EurA EWG EWGV

=

EuWi

=

FGO FN FS

=

GA GG GWB

= = =

=

=

= = =

=

anderer Ansicht A m t s b l a t t der Europäischen Gemeinschaften A n n u a i r e français de droit international A r c h i v des öffentlichen Rechts A r c h i v des Völkerrechts Artikel Außenwirtschaftsdienst des Betriebs-Beraters Bundesanzeiger Bayrische Verwaltungsblätter Der Betriebs-Berater Bundesgesetzblatt Bundesrepublik Deutschland Bundesverfassungsgericht Bundesverwaltungsgericht Cahiers de droit européen Communauté Européenne d u Charbon et de Γ Acier Communauté Economique Européenne Columbia L a w Review Common M a r k e t L a w Review Die öffentliche V e r w a l t u n g deutsch Deutsches Verwaltungsblatt Europäische Atomgemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft Europäische Gemeinschaft f ü r K o h l e u n d Stahl Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft f ü r K o h l e u n d Stahl Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Europarecht Europaarchiv Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen W i r t schaftsgemeinschaft Europäische Wirtschaft Finanzgerichtsordnung Fußnote Festschrift Generalanwalt Grundgesetz Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen

Abkürzungsverzeichnis

16

=

Juristen j ahrbuch Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Juristische Schulung Juristenzeitung

KSE

=

K ö l n e r Schriften zum Europarecht

Lb.

=

Lehrbuch

MDR m. w . N.

=

JJB JöR JuS JZ

NJW NF

= = =

=

=

Monatsschrift f ü r Deutsches R e d i t m i t weiteren Nachweisen Neue Juristische Wochenschrift neue Folge

RevGénDrlntPubl RevMC RevTrimDrEur RS Rspr.

=

=

Randnummer Revue d u droit public et de l a science politique en France et à l'étranger Revue générale de droit international public Revue d u Marché Commun Revue trimestrielle de droit européen Rechtssache Rechtsprechung

SEW

=

Sociaal-economische wetgeving

Rdnr. RevDrPubl

VerwArch VerwR VO(en) Vorbem. VVdStRL

= =

= =

=

= = = = =

Verwaltungsarchiv Verwaltungsrecht Verordnung(en) Vorbemerkung Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsgerichtsordnung

VwGO

=

W/E/G/S

=

WuW

=

W o h l f a r t h / Everling / Glaesner / Sprung raturverzeichnis) Wirtschaft u n d Wettbewerb

YaleLJ

=

Yale L a w Journal

ZaöRV

=

ZHR

=

ZZP

=

(vgl.

Lite-

Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht u n d Völkerrecht Zeitschrift f ü r das gesamte Handels- u n d W i r t schaftsrecht Zeitschrift f ü r Zivilprozeß

Einleitung Durch das Inkrafttreten der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl 1 , der Europäischen W i r t schaftsgemeinschaft sowie der Europäischen Atomgemeinschaft 2 ist eine neue europäische Rechtsordnung konstituiert worden 3 mit dem i n den Vertragspräambeln i . V . m . A r t 2 EGKSV, 2 EWGV, 2 EAGV erklärten Ziel, durch eine Integration der nationalen Wirtschaftsbereiche die ökonomische und soziale Prosperität der Mitgliedstaaten zu fördern. Die Existenz der Gründungs Verträge allein genügt jedoch nicht zur Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion. Eine Vergemeinschaftung kann nicht durch einen einzigen A k t bewirkt werden, sondern die vertraglich fixierten Integrationsaufgaben bedürfen kontinuierlicher Vollziehung 4 . Z u diesem Zweck sind die Gemeinschaften durch die A r t 3 EGKSV, 3 EWGV, 3 E A G V m i t vier gemeinsamen Organen — Rat, Kommission, Gerichtshof und Versammlung — ausgestattet worden 5 . Insbesondere werden dem Rat und der Kommission i n den A r t 8, 26 EGKSV, 145, 155 EWGV, 115, 124 EAGV umfassende V o l l zugsverpflichtungen auferlegt. Die Verwirklichung der Vertragsziele der Europäischen Gemeinschaften ist i n erster Linie Aufgabe der Gemeinschaftsorgane 6 . Daneben sind aber auch die Mitgliedstaaten an der Realisierung der Gemeinschaftsrechtsordnung beteiligt. Die als „Loyalitätsklauseln" bezeichneten A r t 86 EGKSV, 5 EWGV, 192 EAGV beschränken ihre Funktion i m Rahmen des Integrationsprozesses nicht auf die bloße Ver1 V o m 18.4.1951, B G B l 1952 I I , S. 445; i n K r a f t getreten a m 23.7.1952, B G B l 1952 I I , S. 978. 2 Beide v o m 25. 3.1957, B G B l 1957 I I , S. 766, 1014; i n K r a f t getreten am 1.1.1958, B G B l 1958 I I , S. 1. 8 O b w o h l die drei Organisationen selbständige Rechtspersönlichkeiten darstellen, k a n n i h r Recht als eine einheitliche Gemeinschaftsrechtsordnung angesehen werden, w e i l es von den gleichen Grundsätzen getragen ist, die ein einziger Gerichtshof ausgestaltet; vgl. Lagrange, Cahiers de Bruges, S. 23; Conrad, S. 6 f. Nachfolgend werden deshalb die Gemeinschaften als Einheit behandelt u n d abweichende Strukturen i m Einzelfall berücksichtigt. 4 Darauf weisen Conrad, S. 1 f. u n d Salmon, RevMC 1965, S. 168 hin. 5 Z u r Schaffung gemeinsamer Organe durch die Fusionsabkommen v o m 25. 3.1957 u n d 8.4.1965 Ipsen, Lb, S. 82, 3/12 ff. 6 Ehle, Klage- u n d Prozeßrecht, Rdnr. 4 zu A r t 5 E W G V ; Ophüls, FS H e y manns-Verlag, S. 553; Pabel, S. 64 f.; Schulze-Eggert, S. 39.

2 Bünten

18

Einleitung

pflichtung zur Unterlassung gemeinschaftswidriger Maßnahmen, sondern weisen ihnen eine aktive Mitwirkungsrolle zu 7 . Die Mitgliedstaaten unterliegen zahlreichen Handlungspflichten aus den Verträgen selbst sowie aus den A k t e n der Gemeinschaftsorgane. Die Gemeinschaftsrechtsordnung bildet kein i n sich geschlossenes, autarkes System, sondern ist durch mannigfache Wechselbeziehungen m i t den nationalen Rechtsordnungen verzahnt und auf eine enge Zusammenarbeit m i t den Mitgliedstaaten angelegt, ohne deren Beteiligung sie nicht v e r w i r k licht werden kann 8 . Die mitgliedstaatliche Mitwirkung, der ζ. T. die Funktion einer „vertikalen Gewaltenteilung" beigemessen w i r d 9 , ist nicht auf bestimmte Handlungsformen beschränkt. Sie kann sich von der Rechtsetzung über die Rechtsanwendung bis h i n zur Zwangsvollstreckung auswirken 1 0 . Die Durchführung des Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedstaaten — speziell durch die BRD — bildet den Gegenstand der vorliegenden Untersuchung. Das gesamte Spektrum staatlicher Mitwirkungsakte soll auf seine hoheitsrechtliche Grundlage und organisationsrechtliche Zuordnung h i n analysiert werden.

7 Z u r Bedeutung dieser Vorschriften: Kovar, Lütticher Referat, S. 6 ff.; Conrad, S. 40 f., 220 f.; nach Hoffmann-Becking, S. 85 entsprechen sie der Organverpflichtung u n d Aufgabenzuweisung des A r t 4 EWGV. 8 Vgl. zu dieser Interdependenz: Wohlfarth, Europäische u n d dt. Rechtsordnung, S. 173; Ipsen, Lb., S. 13, 1/14, S. 208 f., 9 / 1 - 3 ; Schmitz, S. 40 f.; Hoffmann-Becking, S. 85 f.; Bandilla, S. 96 f.; Everling, N J W 1967, S. 471; Ehle, N J W 1965, S. 2231; Pescatore, N J W 1969, S. 2066 f.; Maas, SEW 1967, S. 14 f.; Kovar, Lütticher Referat, S. 2 ff.; Lagrange, Cahiers de Bruges, S. 24; Catalano, Manuel, S. 173 f. 9 ζ. Β . Fuß, D Ö V 1964, S. 584 f.; Scherer, S. 162 f. 10 So Pescatore, EuR 1970, S. 309 f.; Ipsen, Lb., S. 119, 5/44-48; Münch, Cahiers de Bruges, S. 175.

Erster

Teil

Erscheinungsformen und Grundsatzfragen der Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Verwirklichung der Gemeinschaftsrechtsordnung Bevor die aus dem Zusammenwirken der gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Rechtsordnungen resultierende Grundsatzproblematik vollständig entfaltet werden kann, bedarf die Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Durchführung des Gemeinschaftsrechts weiterer Spezifizierung. Ein vertieftes Verständnis der staatlichen Ausführungshandlungen setzt voraus, daß zuvor ihre praktische Relevanz und ihre konkreten Erscheinungsformen vergegenwärtigt werden.

Erster Abschnitt

Ubersicht über die verschiedenartigen Möglichkeiten innerstaatlicher Mitwirkungsakte A. Normative Ausführungsmaßnahmen Die Mitwirkungsaufgabe der Mitgliedstaaten w i r k t sich zunächst i m Bereich der Legislative aus. Prinzipiell kann bei allen Bestimmungen des primären und sekundären Gemeinschaftsrechts der Erlaß innerstaatlicher Ausführungsnormen erforderlich werden 1 . I . Erfüllung vertraglicher Staatenverpflichtungen

Grundlage mitgliedstaatlicher Gesetzgebungsaktivitäten können die Gründungsverträge selbst sein. Zahlreiche Vertragsbestimmungen enthalten weder eine den Bürger unmittelbar erfassende Sachregelung noch Befugnisse der Gemeinschaftsorgane, sondern erlegen den M i t gliedstaaten Handlungsgebote auf 2 . So werden sie z.B. durch A r t 52 EGKSV zum Erlaß von Transferierungsvorschriften betreffend die aus Umlagen, finanziellen Sanktionen und Zwangsgeldern stammenden Geldmittel verpflichtet. A r t 69 § 1 EGKSV ordnet die Beseitigung freizügigkeitsbehindernder Maßnahmen für Montanarbeiter an. Von besonderer Relevanz sind die mitgliedstaatlichen Pflichten i m Bereich der Wirtschafts- und Währungspolitik sowie des Zahlungsverkehrs aufgrund der A r t 105, 106 EWGV. Nach den A r t 33, 35 EAGV ist der Gesundheitsschutz innerstaatlich sicherzustellen 3 . Welcher Handlungsmittel sich die Mitgliedstaaten zur Erfüllung ihrer Vertragspflichten bedienen, hängt vom Inhalt des Gemeinschaftsgebotes sowie von den Erfordernissen der nationalen Rechtsordnung ab 4 . Infolgedessen ist die 1 So Zuleeg, K S E 9, S. 226; Meier, A W D 1968, S. 207 f.; Fuß, N J W 1966, S. 1783; eine Übersicht über die verschiedenen Verpflichtungsgrundlagen bei Kovar, Lütticher Referat, S. 5 f.; vgl. auch Constantinidès-Mégret, L a CEE, S. 131 f. 2 Bei der Analyse mitgliedstaatlicher Ausführungsakte interessieren n u r Handlungsgebote, da Unterlassungspflichten — w i e ζ. B. A r t 12, 62 E W G V — einer eigentlichen Vollziehung nicht fähig sind; so auch Conrad, S. 107. 3 Weitere Beispiele bei Conrad, S. 35 f.

.

r a t i v e Ausführungsmaßnahmen

21

Möglichkeit nicht ausgeschlossen, daß der angestrebte Erfolg auch ohne Normenerlaß durch bloße Verwaltungsmaßnahmen erreicht wird. I n der Regel liegt jedoch die Ausführungsaufgabe beim innerstaatlichen Gesetzgeber 5. I I . Ergänzungsnormen zu Verordnungen bzw. allgemeinen Entscheidungen i. S. d. E G K S V

Eine gesetzgeberische M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten kommt ferner bei Verordnungen gemäß A r t 189 Abs. 2 EWGV, 161 Abs. 2 EAGV und allgemeinen Entscheidungen i. S. d. A r t 14 Abs. 2 EGKSV 6 i n Betracht. Zwar sind diese Gemeinschaftsakte nach ihrer Vertragsdefinition allgemein verbindlich und innerstaatlich unmittelbar anwendbar, so daß keine Einschaltung des staatlichen Gesetzgebers erforderlich ist, u m ihre Bestimmungen i n K r a f t zu setzen7. Diese Direktwirkung schließt jedoch die Möglichkeit bzw. Notwendigkeit einer mitgliedstaatlichen Ausführungsgesetzgebung nicht aus 8 . 1. Kraft

ausdrücklicher

gemeinschaftsrechtlicher

Zahlreiche Verordnungen sehen ausdrücklich Tätigwerden der Mitgliedstaaten vor 9 .

Anordnung

ein

legislatorisches

Gegenstand der mitgliedstaatlichen Durchführungsvorschriften können zunächst Bestimmungen materiellrechtlichen Inhalts sein, welche unvollständige Regelungen i n den Verordnungen ergänzen oder nachgiebige Gemeinschaftsnormen zwecks Berücksichtigung nationaler Besonderheiten modifizieren 10 . So schuf z.B. die inzwischen nicht mehr gültige EWG-Getreide-VO Nr. 19/62 11 ein komplexes Zusammenspiel 4 Kovar, Lütticher Referat, S. 27 f.; Sohier / Mégret, S. 117; Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 38. 6 Zuleeg, K S E 9, S. 225 f.; Ehle / M e i e r , S. 87, A/85. β Da sich beide A k t e i n ihren essentiellen Merkmalen decken, können sie zusammen erörtert werden; so auch Rabe, S. 30; Conrad, S. 116. 7 Vgl. Catalano, Manuel, S. 124, 139 f.; Ipsen, Lb., S. 450, 21/10; S o h i e r / M é gret, S. 109. 8 So die einhellige Meinung: Emrich, S. 68 f.; Schmitz, S. 4 f.; Däubler, DVB1 1966, S. 663 f.; Göttelmann, S. 62f.; Pescatore, EuR 1970, S. 313 f.; E h l e / Meier, S. 90 f., A/90; Pabel, S. 81 f.; Lesguillons, S. 163, 183 f.; Louis, S. 171 ff., 350 ff.; Selvaggi, S. 12 f.; Melchior, S. 10 f. 9 Kovar, Lütticher Referat, S. 5 f. unterscheidet die Ausführungsnormen danach, ob sie auf einer besonderen Anordnung i n der Verordnung beruhen oder k r a f t der allgemeinen M i t w i r k u n g s p f l i c h t aus den Loyalitätsklauseln ergehen; ähnlich Louis, S. 330. 10 Darauf weisen h i n : Melchior, S. 12 f.; Zieger, S. 43 f.; Louis, S. 358; Rengeling, EuR 1974, S. 228. 11 V o m 4. 4.1962, A B l S. 933.

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1.1. Abschn.: Möglichkeiten staatlicher M i t w i r k u n g

von innerstaatlichen und gemeinschaftlichen Hechtsetzungsakten. Bei der Bestimmung der Abschöpfungssätze mußten die Mitgliedstaaten für jedes Jahr Schwellen- (Art 4, 8, 11 Abs. 4), Rieht- (Art 5) und Interventionspreise (Art 7) festlegen. Außerdem ermöglichten ihnen die A r t 11 Abs. 3, 19 Abs. 2, 20 Abs. 2, die Gewährung von Erstattungen anzuordnen. Ähnliche ergänzende Maßnahmen der Mitgliedstaaten sind auch i n anderen Agrarverordnungen vorgesehen 12 . Ein weiteres Beispiel bietet die EAG-Verschlußsachen-VO Nr. 3/58 18 . A r t 5 ordnet ausdrücklich an, daß die Gemeinschaftsbestimmungen nur Mindestvorschriften sind, die innerstaatlich ergänzt und verschärft werden können. Einer gesonderten Erwähnung bedürfen die häufig i n Verordnungen eingefügten Schutzklauseln, welche die Mitgliedstaaten unter bestimmten Voraussetzungen von gemeinschaftsrechtlichen Bindungen freistellen und ihnen ausnahmsweise eine Gesetzgebungstägigkeit entgegen Ver- oder Geboten des Gemeinschaftsrechts gestatten 14 . Die Zielrichtung des aufgrund solcher Gemeinschaftsvorschriften ergangenen Rechts ist eine andere als die i n den bisherigen Beispielen. Die Gemeinschaftsverordnungen werden nicht i m eigentlichen Sinne ausgeführt durch sachliche Ergänzung, Präzisierung und punktuelle Modifikation, sondern gänzlich substituiert und i n ihrer grundsätzlichen Geltung angetastet. Schutzmaßnahmen sind auf Vertragsdurchbrechung und Normdispens angelegt. Insofern stellt die Inanspruchnahme von Schutzklauseln einen atypischen Fall mitgliedstaatlicher „Ausführungsgesetzgebung" zu Verordnungen dar. Ein Beispiel bilden die EWG-Agrarverordnungen der Übergangszeit. Sie enthielten fast alle eine nahezu gleichlautende Schutzklausel, wonach die Mitgliedstaaten bei ernsthaften einfuhrbedingten Marktstörungen alle erforderlichen Schutzmaßnahmen treffen und das gemeinschaftliche Marktordnungssystem vorübergehend durch ein nationales ersetzen durften 1 5 . Neben dem Erlaß von Ergänzungsnormen materiellrechtlichen I n halts liegt eine weitere Funktion der mitgliedstaatlichen Ausführungsgesetzgebung zu Verordnungen darin, die innerstaatliche Beachtung 12 z. B. A r t . 10, 11 der Schweinefleisch-VO Nr. 20/62 v o m 4.4.1962, A B l S. 945; A r t . 7, 8 der Eier-VO Nr. 21/62 v o m 4. 4.1962, A B l S. 953; A r t 4, 8, 10, 17, 21 der M i l c h - V O Nr. 13/64 v o m 5. 2.1964, A B l S. 549. 13 V o m 31. 7.1958, A B l S. 406. 14 Meier, A W D 1968, S. 207 f. teilt die Verordnungsvorschriften, die eine mitgliedstaatliche Gesetzgebungstätigkeit vorsehen, danach ein, ob sie eine Verpflichtung zu näherer Durchführung der Gemeinschaftsregelung statuieren oder von gemeinschaftsrechtlichen Bindungen freistellen; ähnlich Zuleeg, K S E 9, S. 235 F N 11. 15 ζ. Β. A r t 22 Abs. 1 der Getreide-VO Nr. 19/62; A r t 15 Abs. 1 der Schweinefleisch· V O Nr. 20/62; A r t 12 Abs. 1 der Eier-VO Nr. 21/62; alle v o m 4.4. 1962, A B l S. 933, 945, 953.

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r a t i v e Ausführungsmaßnahmen

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des Gemeinschaftsrechts sanktionsrechtlich sicherzustellen 16 . Da die meisten Verordnungen keine eigenen Sanktionsnormen enthalten, werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, geeignete Vorschriften zu erlassen, damit Zuwiderhandlungen gegen die Verordnung geahndet werden können 1 7 . Sofern der administrative Vollzug des Gemeinschaftsrechts den nationalen Verwaltungen zufällt, legen die Verordnungen schließlich ζ. T. ausdrücklich fest, daß sich die mitgliedstaatliche Ausführungsgesetzgebung auf die Schaffung von Zuständigkeits-, Organisationsund Verfahrensregeln zu erstrecken hat 1 8 . Während die Gemeinschaften i n allen bisher aufgeführten Beispielen den Inhalt der nationalen Durchführungsnormen präzise fixiert haben, beschränken sie sich i n anderen Fällen auf die Statuierung allgemein gehaltener Verpflichtungen. So ordneten fast alle Agrarverordnungen der Übergangszeit an, daß die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen zur Anpassung ihrer Rechts- und Verwaltungsvorschriften treffen, damit die Verordnung tatsächlich angewandt werden kann 1 9 . Zahlreiche EWGZollverordnungen sehen vor, daß die Mitgliedstaaten die Kommission über die zur Anwendung der jeweiligen Verordnung erlassenen Normen unterrichten 2 0 . I n Erfüllung dieser generellen Gemeinschaftspflichten 2 1 haben die Mitgliedstaaten zunächst sog. Anpassungsgesetze zu erlassen, die das fortbestehende nationale Rechtssystem zur Vermeidung von Friktionen den Gemeinschaftsregeln angleichen und zu deren erleichterter Realisierung beitragen sollen 22 . Außerdem werden sie hierdurch implizit verpflichtet, die Anwendung der Verordnungen durch 16 Darauf weisen h i n : Schmitz, S. 5; Everling, N J W 1967, S. 470 f.; Renier, S. 16 f.; v. Dinter, S. 25, 40. 17 So A r t 29 der Eier-VO Nr. 1619/68 v o m 15.10.1968, A B l Nr. L 258 S. 8; ähnlich A r t 5 Abs. 2 der E W G - V O Nr. 100/66 über die Durchführung einer Lohnerhebung i m Straßen Verkehrsgewerbe; A r t 7 Abs. 2 der E W G - V O Nr. 101/66 über die Durchführung einer Lohnerhebimg i n der Industrie; beide v o m 14. 7.1966, A B l S. 2538, 2540. 18 ζ. B. A r t 5 Abs. 1 der Zucker-VO Nr. 835/68 v o m 28. 6.1968, A B l Nr. L 151 S. 35; A r t 6 Abs. 1 der E W G - V O Nr. 1018/68 über die B i l d u n g eines Gemeinschaftskontingents f ü r den Güterkraftverkehr v o m 19. 7.1968, A B l Nr. L 175 S. 13. 19 ζ. B. A r t . 17 der Schweinefleisch-VO Nr. 20/62; A r t . 14 der Eier-VO Nr. 21/ 62; A r t . 14 der Geflügel-VO Nr. 22/62; alle v o m 4. 4.1962, A B l S. 945, 953, 959. 20 ζ. B. A r t 21 der Z o l l w e r t - V O Nr. 803/68 v o m 27. 6.1968, A B l Nr. 148 S. 6; A r t 3 der Z o l l t a r i f - V O Nr. 950/68, A B l Nr. L 172 S. 1. 21 Lesguillons, S. 183 f. u n d Ipsen, EuR 1970, S. 247 sehen hierin n u r ein Wiederaufgreifen der allgemeinen M i t w i r k u n g s p f l i c h t aus den A r t 86 Abs. 1 EGKSV, 5 Abs. 1 EWGV, 192 Abs. 1 E A G V . 22 Vgl. Conrad, S. 55 f., 128; Louis, S. 330, 350; Sohier / Mégret, S. 109; Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 25 F N 26 spricht von klarstellenden Maßnahmen.

24

1.1. Abschn.: Möglichkeiten staatlicher M i t w i r k u n g

Erlaß von Sanktions-, Zuständigkeitssicherzustellen 23 . 2. Aufgrund

der allgemeinen

und

Verfahrensvorschriften

Loyalitätsklauseln

Die Notwendigkeit mitgliedstaatlicher Ausführungsgesetzgebung kann sich auch bei solchen Verordnungen ergeben, die keine ausdrückliche diesbezügliche Anordnung enthalten. So weisen z.B. die neuen Agrarverordnungen der Endstufe den Verwaltungsvollzug nationalen Behörden zu, ohne die damit verbundenen Zuständigkeits- und Verfahrensfragen selbst zu normieren oder die Mitgliedstaaten zu einer entsprechenden Regelung zu verpflichten 2 4 . Ohne solche Bestimmungen ist eine Anwendung des Gemeinschaftsrechts aber nicht möglich 25 . I n folgedessen besteht Einigkeit, daß die Mitgliedstaaten auch bei Fehlen einer besonderen Vorschrift i n der Verordnung zum Erlaß aller für einen effektiven Verwaltungsvollzug erforderlichen Normen nicht nur befugt, sondern zugleich verpflichtet sind 2 6 . Grundlage der mitgliedstaatlichen Ausführungsgesetzgebung ist i n diesem Falle die generelle Mitwirkungspflicht aus den A r t 86 Abs. 1 EGKSV, 5 Abs. 1 EWGV, 192 Abs. 1 EAGV. Allerdings sind die Mitgliedstaaten auf den Erlaß von Sanktions-, Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen sowie allgemeiner Anpassungsgesetze beschränkt. Sie können nicht — ohne eine besondere Anordnung der Gemeinschaftsorgane — die Verordnungen sachlich ergänzen bzw. modifizieren 2 7 oder mittels Wiederholung i n innerstaatlichen Gesetzen nationalisieren 28 .

Ι Π . Umsetzung von Richtlinien bzw. staatengerichteten Empfehlungen i. S. d. EGKSV

Den Gemeinschaftsakt par excellence, der seiner Struktur nach unabdinglich auf eine mitgliedstaatliche Ausführungstätigkeit angelegt ist, stellt die Richtlinie gemäß A r t 189 Abs. 3 EWGV, 161 Abs. 3 EAGV 23

Ebenso Louis, S. 173, 351 f.; Renier, S. 16 f.; Schmitz, S. 5; Melchior, S. 12 f. Vgl. etwa die Getreide-VO Nr. 120/67; Schweinefleisch-VO Nr. 121/67; beide v o m 13. 6.1967, A B l S. 2269, 2283. 25 Vgl. v. Dinter, S. 7; Melchior, S. 12 f. 26 Kovar, Lütticher Referat, S. 5 ff.; Dehousse, S. 44; Melchior, S. 12 f., 20; Schmitz, S. 5; Ganshof v a n der Meersch, S. 4 f.; Louis, S. 173; Zuleeg, L ü t t i cher Referat, S. 6; Pescatore, EuR 1970, S. 313; Johannes, EuR 1968, S. 100 f. F N 108. 27 E u G H RS 40/69, X V I , S. 69, 80 m i t A n m . v o n Ipsen, EuR 1970, S. 247 f.; E u G H RS 74/69, X V I , S. 451, 459; vgl. auch Kovar, Lütticher Referat, S. 5 ff. 28 Ganshof v a n der Meersch, S. 4 f.; Melchior, S. 12 f., 28; Louis, S. 358; E h l e / M e i e r , S. 453, D/62. Die Begründung erfolgt später i m gegebenen Z u sammenhang. 24

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r a t i v e Ausführungsmaßnahmen

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bzw. die staatengerichtete Empfehlung i. S. d. A r t 14 Abs. 3 EGKSV dar 2 9 . Nach der Vertragsdefinition ist sie für die angesprochenen M i t gliedstaaten hinsichtlich des zu erreichenden Zieles verbindlich, überläßt ihnen jedoch die Wahl der Form und Mittel. I m Unterschied zur Verordnung regelt die Richtlinie die i n Frage stehenden Sachprobleme nicht selbst unmittelbar, sondern sie ist als eine staatengerichtete Verpflichtungshandlung konzipiert. Die Gemeinschaften erlegen den M i t gliedstaaten Handlungsgebote auf, deren Erfüllung den Erlaß von Ausführungsmaßnahmen erforderlich macht 30 . So ordnet z.B. die EWGRichtlinie Nr. 220/64 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs 31 eine Vielzahl mitgliedstaatlicher Aktivitäten an. Die erstrebte Freizügigkeit ist aber erst dann erreicht, wenn die Mitgliedstaaten i n Befolgung ihrer Gemeinschaftspflichten tatsächlich tätig geworden sind und dem Richtlinieninhalt innerstaatliche Geltung verliehen haben. Zwar w i r d die Vorstellung, daß die Richtlinie nicht die Funktion einer Rechtsquelle m i t innerstaatlicher Direktwirkung hat, i n zunehmendem Maße dahingehend eingeschränkt, daß i n Ausnahmefällen eine unmittelbare Anwendbarkeit der Richtlinie nicht ausgeschlossen ist 3 2 . Das bedeutet jedoch nur, daß der Bürger sich ausnahmsweise zu seinen Gunsten direkt auf den Richtlinieninhalt berufen kann. Die Durchgriff s Wirkung wandelt jedoch die Richtlinie nicht i n eine Verordnung um und enthebt die Mitgliedstaaten nicht der Pflicht zum Erlaß der erforderlichen Ausführungsakte 33 . Welcher Handlungsmittel sich die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Richtlinien bedienen, hängt von dem zu erreichenden Erfolg sowie den Erfordernissen der nationalen Rechtsordnung ab 3 4 . Infolgedessen ist ein Einsatz von Verwaltungsmaßnahmen grundsätzlich nicht ausgeschlossen, i m Vordergrund steht jedoch die gesetzgeberische M i t w i r k u n g 3 5 . 29 Empfehlungen nach dem E G K S V , die nicht an Unternehmen, sondern an die Staaten adressiert sind, entsprechen den Richtlinien der Römischen V e r träge u n d können deshalb zusammen erörtert werden; ebenso Conrad, S. 137; Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 117 f.; Gorny, S. 108. 30 Z u r Umsetzungsbedürftigkeit der Richtlinie: Catalano, Manuel, S. 152 f.; ders., Cahiers de Bruges, S. 58; Kooijmans, SEW 1967, S. 136, 139; A x l i n e , S. 39; Ipsen, Lb., S. 218 f., 9/24; Weber, S. 73, 76; von einer Zweistufigkeit des Rechtsetzungsverfahrens sprechen: Meier, N J W 1973, S. 926; M a r t i n Seidel, Einführung, S. 212 f. 81 V o m 25. 2.1964, A B l S. 845. 32 Vgl. E u G H RS 20/70, X V I , S. 861, 874; RS 23/70, X V I , S. 881, 893 f.; Grabitz, EuR 1971, S. I f f . ; Zuleeg, K S E 9, S. 294 ff.; Lutter, Z Z P 1973, S. 143 f.; Weber, S. 105 ff. 33 Vgl. Weber, S. 104, 124 f.; zu dem entsprechenden Problem bei staatengerichteten Einzelentscheidungen Thierfelder, S. 145. 34 Conrad, S. 139; Ipsen, Lb., S. 459, 21/29; Kooijmans, SEW 1967, S. 137 f.; Heß S. 177 f.

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1.1. Abschn.: Möglichkeiten staatlicher M i t w i r k u n g I V . Ausführungsnormen zu Staaten gerichteten Einzelentscheidungen

Grundlage mitgliedstaatlicher Ausführungsnormen können schließlich noch staatengerichtete Einzelentscheidungen gemäß den A r t 14 Abs. 2 i. V. m. 15 Abs. 2 EGKSV, 189 Abs. 4 EWGV, 161 Abs. 4 EAGV sein 36 . I m Unterschied zur Richtlinie trägt die an die Mitgliedstaaten adressierte Individualentscheidung einen heterogenen Charakter, da ihr nicht nur eine verpflichtende, sondern auch eine ermächtigende Wirkung zukommen kann 3 7 . Staatengerichtete Entscheidungen verpflichtenden Inhalts sind eng m i t den Richtlinien verwandt 3 8 , so daß auf die obigen Ausführungen verwiesen werden darf. Ihre Verbindlichkeit äußert sich i n Handlungspflichten der Mitgliedstaaten, die die gemeinschaftsrechtlich angeordnete Rechtsgestaltung innerstaatlich zu bewirken haben 39 . So verpflichtete ζ. B. der Rat die Mitgliedstaaten durch eine auf A r t 99 EWGV gestützte Entscheidung 40 , ihre Rechtsnormen über die Doppelbesteuerung von Kraftfahrzeugen zu ändern. Bei staatengerichteten Entscheidungen m i t ermächtigender Wirkung ist hingegen der Erlaß nationaler Ausführungsmaßnahmen fakultativ. Sie gestatten den angesprochenen Mitgliedstaaten ein bestimmtes Verhalten und stellen diese insbesondere vorübergehend von gemeinschaftsrechtlichen Bindungen frei. Der begünstigte Mitgliedstaat ist jedoch nicht verpflichtet, von seinem erweiterten Handlungsspielraum Gebrauch zu machen, sondern kann untätig bleiben. Ergreift er Durchführungsakte, so müssen die i n der Gemeinschaftsentscheidung festgelegten Bindungen eingehalten werden 4 1 . Grundlage für Ermächtigungs35 So Catalano, Cahiers de Bruges, S. 58; vgl. auch Rambow, DVB1 1968, S. 450 ff. 38 Außer den Staaten können auch Bürger u n d Unternehmen Adressaten von Einzelentscheidungen sein. Dieser F a l l w i r d sogleich erörtert. Bei der E G K S muß die Individualentscheidung zusätzlich noch v o n der bereits erwähnten allgemeinen Entscheidung ( = Verordnung) abgegrenzt werden; dazu speziell Börner, Die Entscheidung, S. 114 ff.; ausführlich zu den verschiedenen Erscheinungsformen von Entscheidungen u n d ihren Vollzugsmöglichkeiten Conrad, S. 155 ff. 37 Lesguillons, S. 172; Thierfelder, S. 102; Constantinidès-Mégret, L a CEE, S. 134 f.; Ehle / Meier, S. 96, A/98. 38 Thierfelder, S. 97 f.; Bebr, Judicial control, S. 52; Sohier / Mégret, S. 114; Pabel, S. 105, 142. 39 Vgl. zur Ausführungsbedürftigkeit: Thierfelder, S. 78 f., 142 f.; Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 84 f.; Pabel, S. 149; Catalano, Manuel, S. 139 f. 40 V o m 13. 5.1965, A B l . S. 1500. 41 Z u m Wesen der Ermächtigungsentscheidung: Thierfelder, S. 67 f., 124; Sohier / Mégret, S. 110, 134; Zuleeg, K S E 9, S. 233; Ehle / Meier, S. 96, A / 99.

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r a t i v e Ausführungsmaßnahmen

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entscheidungen, die häufig i m Zusammenhang m i t Schutzmaßnahmen ergehen, können zunächst die Verträge selbst sein. So kann z.B. die Kommission nach A r t 25 Abs. 3, 26 EWGV die Mitgliedstaaten ermächtigen, die Anwendung der geltenden Zollsätze auszusetzen und eine Anpassung der Zolltarife aufzuschieben 42 . Begünstigende Entscheidungen können ferner auf Verordnungen gestützt werden. Z . B . gaben mehrere EWG-Agrarverordnungen der Ubergangszeit der Kommission die Möglichkeit, die Mitgliedstaaten zu einer von Gemeinschaftsvorschriften abweichenden Festsetzung von Abschöpfungsbeträgen zu ermächtigen 43 . V. Praktische Relevanz der mitgliedstaatlichen Ausführungsgesetzgebung

Die praktische Relevanz der inhaltlich vielgestaltigen gesetzgeberischen M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten ist nicht bei allen drei Gemeinschaften gleich groß, sondern weist — bedingt durch unterschiedliche Vertragsstrukturen — Stufungen auf. 1. Beim EGKSV Der geringste Spielraum für eine nationale Ausführungsgesetzgebung besteht bei der EGKS. Der i n seinem Anwendungsbereich beschränkte Vertragsgegenstand bot die Möglichkeit, das Montanrecht bereits i m Gründungsvertrag selbst umfassend und inhaltlich präzise niederzulegen. Der EGKSV ist als „traité de règles" zu charakterisieren, der nicht allgemeine, auf Ausfüllung angelegte Grundsatzvorschriften enthält, sondern i n allen entscheidenden Sachfragen bereits selbst definitive und nicht weiter ergänzungsbedürftige Regelungen t r i f f t 4 4 . Infolgedessen treten die sehr reduzierten Rechtsetzungsbefugnisse der Gemeinschaftsorgane gegenüber ihren Administrationsaufgaben zurück. Die EGKS stellt eine „Verwaltungsgemeinschaft" dar 4 5 . Dadurch werden gleichzeitig der gesetzgeberischen M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten enge Grenzen gesetzt. Dies zeigt sich zunächst an der relativ niedrigen Zahl vertraglicher Staatenverpflichtungen sowie an den wenigen Ermächtigungsgrundlagen zum Erlaß staatengerichteter Emp42 Beispiele f ü r zollrechtliche Ermächtigungsentscheidungen bei Conrad, S. 160 f. 43 A r t 6 Abs. 1 der Schweinefleisch-VO Nr. 20/62; A r t 5 Abs. 1 der Eier-VO Nr. 21/62; beide v o m 4. 4.1962, A B l S. 945, 953; Nachweise über einzelne Gemeinschaftsentscheidungen bei Jaenicke, ZaöRV 23, S. 500 f. 44 Ausführlich zur Vertragsstruktur Krawielicki, S. 490 f.; Catalano, M a nuel, S. 21, 59, 121; ders., K S E 13, S. 17 f.; Bebr, Judicial control, S. 10 f.; Lesguillons, S. 1, 44; Ule, Juristentagsgutachten, S. 4. 45 Haeckel, S. 6, 72 f.; Ipsen, Lb., S. 345, 13/4; Seeler, S. 188; Scholz, S. 57 f.

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1.1. Abschn.: Möglichkeiten staatlicher M i t w i r k u n g

fehlungen 46 . Ferner ist die Möglichkeit nationaler Ausführungsnormen zu allgemeinen Entscheidungen sehr beschränkt. Der Grund dafür liegt darin, daß die Anzahl solcher Gemeinschaftsakte gering ist und daß sie i. d. R. kein neues materielles Recht schaffen, sondern nur Durchführungsbestimmungen technischer A r t enthalten, die keiner weiteren normativen Ergänzung mehr bedürfen 47 . Eine größere Bedeutung kommt lediglich der Ausführung staatengerichteter Einzelentscheidungen zu, insbesondere solcher ermächtigenden Inhalts 4 8 . 2. Beim EWGV Eine konträre Rechtslage findet sich demgegenüber bei der EWG. Da i n Anbetracht der weit gesteckten Gemeinschaftsaufgaben eine A u f nahme abschließender Sachregelungen bereits i n den Gründungsvertrag nicht flexibel genug gewesen wäre, ist der EWGV als ein „traitécadre" geschaffen worden, der nur die Grundprinzipien fixiert und auf eine nähere Ausgestaltung h i n angelegt ist. Die Ausfüllung dieses Vertragsrahmens durch Schaffung konkreter, die Vertragsvorstellungen präzisierender Rechtsnormen ist deshalb die Hauptaufgabe der Gemeinschaftsorgane, denen extensive Regelungsbefugnisse zuerkannt worden sind 4 9 . Die Ergänzungsbedürftigkeit des EWGV eröffnet zugleich der gesetzgeberischen M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten ein weites Feld. Dies spiegelt sich zunächst i n der erheblichen Zahl vertraglicher Staatenverpflichtungen wieder 5 0 . Ferner existiert eine umfangreiche Verordnungspraxis, welche die Notwendigkeit nationaler Ausführungsnormen bedingt 5 1 . Schließlich bildet die Richtlinie ein bedeutsames Integrationsinstrument, von dem die EWG häufig Gebrauch gemacht hat 5 2 .

48 Vgl. die Übersichten bei Conrad, S. 35, 137; Fuß, DVB1 1965, S. 378 weist darauf hin, daß die E G K S ihre Empfehlungsbefugnisse zudem n u r spärlich ausgenutzt hat. 47 So Krawielicki, S. 490f.; vgl. z.B. die allgemeine Entscheidung Nr. 22/60 v o m 7. 9.1960, A B l S. 1248, die i n Ausführung von A r t 15 E G K S V F o r m u n d Zustellung von Gemeinschaftsakten regelt. 48 Eine Übersicht über die EGKS-Entscheidungen bei v. d. Groeben / v. Boeckh, Bd. 14, I V A 23, S. 103 ff. 49 Vgl. Krawielicki, S. 493; Bebr, Judicial control, S. I l i . ; Catalano, M a nuel, S. 59, 123; A x l i n e , S. 18; Wohlfarth, J J B 3, S. 2421; Haeckel, S. 6 spricht von einer „Rechtsetzungsgemeinschaft". 50 Vgl. die Übersichten bei Prasch, S. 76 ff. u n d Conrad, S. 35. 51 Nach Roemer, S. 3 sind bis Ende 1968 circa 4200 Verordnungen ergangen. 52 Eine Zusammenstellung der bis 1967 erlassenen Richtlinien i m Anhang bei Oldekop.

Β . A d m i n i s t r a t i v e Ausführungsmaßnahmen

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3. Beim EAGV Der EAGV nimmt eine Mittelposition zwischen EWGV und EGKSV ein, was sich i n der uneinheitlichen Einstufung als „Verwaltungsgemeinschaft" 53 oder „traité-cadre" 5 4 zeigt. Eine Normgebung der M i t gliedstaaten w i r d vor allem zur Befolgung von vertraglichen Staatenverpflichtungen und Richtlinien erforderlich 55 . Dagegen kommt der Durchführungsgesetzgebung zu Verordnungen geringere Bedeutung zu. Soweit die EAG von ihrer Rechtsetzungsbefugnis Gebrauch gemacht hat, betreffen ihre Rechtsakte hauptsächlich Beamten- und Finanzfragen oder regeln den Aufgabenkreis der Kommission, so daß keine mitgliedstaatlichen Ergänzungsvorschriften möglich sind 5 6 .

B. Administrative Ausführungsmaßnahmen Die M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten bei der Verwirklichung der Gemeinschaftsrechtsordnung erfolgt nicht nur m i t gesetzgeberischen Mitteln, sondern ist auch von großer Bedeutung i m Bereich der Verwaltung. Die mitgliedstaatliche Administrationstätigkeit kann dabei zwei unterschiedlichen Zwecken dienen. I . Anwendung des innerstaatlich unmittelbar geltenden Gemeinschaftsrechts

I m Vordergrund steht der Vollzug des innerstaatlich unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechts durch nationale Verwaltungsbehörden 5 7 . Für diese Kategorie von Gemeinschaftsvorschriften, die neben Verordnungen und allgemeinen Entscheidungen i. S. d. EGKSV einen Teil der Vertragsvorschriften umfaßt, ist kennzeichnend, daß sie sich nicht verpflichtend an die Mitgliedstaaten wendet, sondern Sachregelungen enthält, die ohne eine „interpositio auctoritatis" 5 8 des staatlichen Gesetzgebers unmittelbare innerstaatliche Geltung haben und Rechte bzw. Pflichten des Bürgers entstehen lassen 59 . Nationaler Verwaltungsδ3

Haeckel, S. 72 f.; Wohlfarth, i n W/E/G/S, A n m . 6 zu A r t 145 EWGV. Ule, Juristentagsgutachten, S. 4; Catalano, Manuel, S. 23, 59; ders., K S E 13, S. 17 f. 56 Vgl. die Übersichten bei Conrad, S. 36, 138. 66 Eine Zusammenstellung bei v. d. G r o e b e n / v . Boeckh, Bd. 12, I I I A 60, S. 101 ff. 57 Diese Fallgestaltung w i r d i. d. R. angesprochen, w e n n i n der L i t e r a t u r von mitgliedstaatlicher V e r w a l t u n g s m i t w i r k u n g die Rede ist. 68 Wagner, K S E 5, S. 334. 64

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1.1. Abschn.: Möglichkeiten staatlicher M i t w i r k u n g

Vollzug bedeutet, daß die mitgliedstaatlichen Verwaltungsbehörden die abstrakt-generellen Gemeinschaftsbestimmungen auf den konkreten Einzelfall anwenden und zur Grundlage begünstigender oder belastender Verwaltungsakte machen 60 . Die Funktion der nationalen Verwaltungsinstanzen i m Rahmen der Gemeinschaftsrechtsordnung entspricht ihrer Aufgabe beim Vollzug staatlicher Gesetze 61 . Diese sog. „mittelbare, dezentralisierte Gemeinschaftsverwaltung" 62 steht i m Gegensatz zur direkten Verwaltung durch die Gemeinschaftsorgane selbst 63 . Die administrative Anwendung des direkt wirkenden Gemeinschaftsrechts fällt nicht allein den Mitgliedstaaten zu, sondern zu den Aufgaben des Rates bzw. der Kommission gehört es auch, Vertragsnormen und Verordnungen durch Erlaß bürgergerichteter Einzelentscheidungen zu vollziehen 64 . Die Verteilung der Verwaltungsbefugnisse zwischen den Mitgliedstaaten und den Gemeinschaftsorganen folgt keiner allgemeinen Regel, sondern muß jeweils den Gründungsverträgen bzw. dem Sekundärrecht entnommen werden 6 5 . Als Folge der bereits aufgezeigten Strukturdivergenzen ist die Bedeutung der mitgliedstaatlichen Verwaltungsmitwirkung bei den einzelnen Gemeinschaften sehr unterschiedlich. Bei der EGKS als einer Verwaltungsgemeinschaft liegt die Hauptaufgabe der Gemeinschaftsorgane darin, die innerstaatlich direkt geltenden Vertragsvorschriften auf den konkreten Einzelfall anzuwenden 6 6 . Die umfassende gemeinschaftseigene Administration — ζ. B. bei Marktinterventionen i n Krisenfällen (Art 58, 59) oder i m Kartellrecht (Art 65, 66) — schließt einen nationalen Verwaltungsvollzug weitgehend aus 67 . Demgegenüber gilt bei der EWG der „Grundsatz der 69 Vgl. zum unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrecht u n d seiner A b grenzung von den n u r mittelbar wirkenden Gemeinschaftsvorschriften Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 22 ff.; Zuleeg, K S E 9, S. 48 ff. 60 Vgl. Rengeling, EuR 1974, S. 217 f. 61 Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 17 betont, daß die d i rekt anwendbaren Gemeinschaftsvorschriften m i t den staatlichen Gesetzen v e r w a n d t sind; ferner Conrad, S. 121 f. 62 Rengeling, EuR 1974, S. 218; Pescatore, EuR 1970, S. 311; Renier, S. 12; Melchior, S. 12; Möller, S. 201 f.; Dehousse, S. 49. 63 Die Gemeinschaftsverwaltung kennt weder eine vertikale Gliederung m i t einer instanziellen Behördenstufung noch Oberbehörden. A l l e Befugnisse sind beim Rat bzw. der Kommission konzentriert; vgl. Nass, EuR 1970, S. 119 ff.; Ipsen, Lb., S. 510, 24/7. 64 Die bürgergerichteten Einzelentscheidungen entsprechen den V e r w a l tungsakten des dt. Rechts; so Schwantes, S. 182 ff.; Lutter, Z Z P 1973, S. 141; Conrad, S. 163 u n d Ehle / Meier, S. 96, A/97 werten sie als Ausdruck der V e r waltungshoheit der Gemeinschaften. 65 Rengeling, EuR 1974, S. 220; Zuleeg, K S E 9, S. 209; Ipsen, Lb., S. 218, 9/23. ββ Z u r umfassenden Exekutivgewalt der E G K S : Runge, Diss., S. U f f . ; Louis, S. 314 f.; Conrad, S. 65; Seeler, S. 78,188. 67 So Krawielicki, S. 488.

Β . A d m i n i s t r a t i v e Ausführungsmaßnahmen

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Exekutive durch die Mitgliedstaaten" 6 8 . I m Zentrum der Tätigkeit der Gemeinschaftsorgane steht die Ausfüllung des allgemeinen Vertragsrahmens durch normative Sachregelungen 69 . Die Anwendung der erlassenen Verordnungen i m Einzelfall liegt fast ausschließlich bei den nationalen Verwaltungsbehörden, so ζ. B. auf den bedeutsamen Gebieten des Zoll- und Außenhandelsrechts 70 , i m A g r a r m a r k t 7 1 und beim Vollzug von Statistikverordnungen 72 . Die Verwaltungstätigkeit der Gemeinschaft beschränkt sich i m wesentlichen auf das Kartellrecht, zu dessen Vollzug der Kommission durch die Verordnungen Nr. 17/62 73 und Nr. 1017/6874 zahlreiche Eingriffsbefugnisse verliehen sind. Allerdings hat die EWG auch hier nicht gänzlich auf die M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten verzichtet, sondern ihnen durch die A r t 9 Abs. 3, 13 der VO Nr. 17/62 eine subsidiäre Verwaltungsaufgabe zugewiesen. Schließlich ist der Kommission noch i n mehreren Verordnungen die Berechtigung zur Einholung von Auskünften und zur Vornahme von Nachprüfungen zuerkannt worden 7 5 . Eine der EGKS vergleichbare Rechtslage findet sich bei der EAG, deren Hauptaufgabe ebenfalls i n der Verwaltung von Grundstoffen und Energiequellen besteht 76 . Z u den Administrationsaufgaben der Kommission gehören ζ. B. die Forschungsförderung (Art 4 ff.), die Investitionsplanung (Art 40 ff.) sowie eine umfassende Sicherheitsüberwachung (Art 77 ff.). Z u erwähnen ist ferner die Tätigkeit der Versorgungsagentur gemäß den A r t 52 ff. Den Mitgliedstaaten kommt bei der Durchführung des EAG-Rechts hauptsächlich eine unterstützende Funktion zu 7 7 . So assistieren sie ζ. B. nach A r t 81 Abs. 2 S. 2, Abs. 5 EAGV den Gemeinschaftsinspektoren bei der Vornahme von Überwachungsmaßnahmen. 68 Vgl. Louis, S. 315 f., 320 f.; Conrad, S. 66 f.; Lesguillons, S. 2, 121 f.; Pescatore, EuR 1970 S. 310 f.; Dehousse, S. 49 f.; Ipsen, Lb., S. 119, 5/47; SchulzeEggert, S. 38; Runge, Einführung, S. 25; Everling, N J W 1965, S. 471; Weidinger, S. 29; zur Tendenz einer Ausweitung der Gemeinschaftsverwaltung Haeckel, S. 72. 89 Die Ergänzungsbedürftigkeit des E W G V ist der G r u n d dafür, daß sich anders als beim E G K S V die konkreten Verwaltungskompetenzen grundsätzlich nicht aus dem Vertrag selbst, sondern erst aus den Verordnungen ergeben; vgl. Holch, EuR 1967, S. 224; Krawielicki, S. 488. 70 Vgl. Ehle / Meier, S. 54, A/61, S. 449, D/56; Ehle, A W D 1969, S. 42, 45. 71 Umfassende Nachweise bei Schmitz, S. 10 ff. 72 Vgl. Hanebuth, S. 43. 73 V o m 6. 2.1962, A B l S. 204. 74 V o m 19. 7.1968, A B l Nr. L 175 S. 1. 75 ζ. B. A r t 14 Abs. 2 der V O Nr. 11/60 v o m 27. 6.1960 über die Beseitigung von Diskriminierungen i m Frachtverkehr, A B l S. 1121; A r t 10 der A n t i D u m p i n g V O Nr. 459/68 v o m 5.4.1968, A B l Nr. L 93 S. 1. 76 So Wohlfarth, i n W/E/G/S, A n m . 6 zu A r t 145 E W G V ; von bedeutenden Verwaltungsbefugnissen der E A G sprechen: Zuleeg, Lütticher Referat, S. 14; Emrich, S. 45; Louis, S. 370 F N 13. 77 Die mitgliedstaatliche Vollzugsaufgabe w i r d von Conrad, S. 66 überbetont.

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1.1. Abschn.: Möglichkeiten staatlicher M i t w i r k u n g Π . Erfüllung von Gemeinschaftsverpflichtungen

Außer beim Vollzug des innerstaatlich unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechts kann eine administrative M i t w i r k u n g der M i t gliedstaaten auch bei der Ausführung von vertraglichen Staatenverpflichtungen, Richtlinien bzw. Empfehlungen i. S. d. EGKSV sowie staatengerichteten Einzelentscheidungen erforderlich werden. Die Erfüllung solcher Gemeinschaftspflichten muß nicht zwingend durch den Gesetzgeber erfolgen, sondern die anzuwendenden Rechtsformen hängen von den konkret zu lösenden Sachfragen sowie den Erfordernissen der nationalen Rechtsordnung, insbesondere der Verfassung ab. Sofern die Gemeinschaften den Mitgliedstaaten durch die genannten Rechtsakte Handlungsgebote auferlegen, die sich nicht auf den Aufgabenbereich der Legislative erstrecken, sondern nur administrative Probleme betreffen, geschieht ihre Ausführung m i t den M i t t e l n der Verwaltung 7 8 . Als Handlungsformen kommen Verwaltungsakte, allgemeine Verwaltungsvorschriften sowie schlichthoheitliche Maßnahmen i n Betracht 7 9 . So ist z.B. die Kommissionsentscheidung über die Einführung von Methoden der Zusammenarbeit der Verwaltungen zur Anwendung der Gemeinschaftsbehandlung auf Fischereierzeugnisse 80 i n der BRD durch einen Erlaß des Bundesfinanzministers 81 vollzogen worden, i n dem er das von der Kommission vorgeschlagene Verwaltungsverfahren für die deutschen Zollbehörden verbindlich erklärte. A u f eine Ausführung durch nationale Verwaltungsakte angelegt sind Empfehlungen gemäß A r t 66 § 5 Abs. 6 EGKSV, welche die Mitgliedstaaten zur Durchführung kartellrechtlicher Entflechtungsmaßnahmen verpflichten 8 2 , sowie Richtlinien nach A r t 82 Abs. 3 EAGV, kraft deren die Mitgliedstaaten Verstöße gegen Sicherheitsvorschriften beseitigen müssen.

C. Zwangsvollstreckung von Gemeinschaftsakten Die Mitwirkungsfunktion der Mitgliedstaaten i m Rahmen der Gemeinschaftsrechtsordnung w i r k t sich schließlich noch i m Bereich der Zwangsvollstreckung aus. Übereinstimmend gehen die A r t 44, 92 EGKSV, 187, 192 EWGV, 159, 164 E A G V davon aus, daß die zwangs78 Vgl. Rambow, DVB1 1968, S. 450 ff.; Zuleeg, K S E 9, S. 225; Conrad, S. 110, 143 ff.; Ophüls, J J B 4, S. 161; ders., CahDrEur 1966, S. 6; Fuß, N J W 1966, S. 1785 f.; Thierfelder, S. 141 f.; Pabel, S. 134, 140 f.; Rabe, S. 40, 42; Catalano, Cahiers de Bruges, S. 58, 67. 79 Ausführlich Conrad, S. 143 - 145. 80 V o m 30. 7.1964, A B l S. 2293. 81 V o m 16.10.1964, B A n z Nr. 199. 82 Ebenso Conrad, S. 144; zu den Einzelheiten Runge, Diss., S. 20 ff.; Bebr, CLR 1958, S. 773.

C. Zwangsvollstreckung von Gemeinschaftsakten

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weise Durchsetzung von Gemeinschaftsakten, die gegenüber dem B ü r ger ergangen sind 8 3 , alleinige Aufgabe der nationalen Vollstreckungsorgane ist. Vollstreckungstitel sind zunächst alle Erkenntnisse des EuGH m i t einem vollstreckungsfähigen Inhalt (Art 44 EGKSV, 187 EWGV, 159 EAGV) 8 4 . Von den Handlungen der anderen Gemeinschaftsorgane sind bei der EGKS die Entscheidungen der Hohen Behörde und bei der EWG die Rats- und Kommissionsentscheidungen vollstreckbar, sofern sie eine finanzielle Verpflichtung begründen (Art 92 Abs. 1 EGKSV, 192 Abs. 1 EWGV). Bei der EAG ergibt sich die Vollstreckungsfähigkeit von Entscheidungen erst aus den einzelnen Vertragsvorschriften, wie ζ. B. A r t 18 Abs. 3, 83 Abs. 1 EAGV, ohne daß dabei eine Beschränkung auf Geldforderungen erfolgt 8 5 . Die Tätigkeit der innerstaatlichen Vollstreckungsbehörden unterliegt nach A r t 192 Abs. 2 EWGV, 164 Abs. 2 EAGV dem nationalen Zivilprozeßrecht, während A r t 92 Abs. 2 EGKSV nur allgemein auf das innerstaatliche Verfahrensrecht verweist 8 6 . I n der vorstehenden Übersicht über die M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten ist die Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch staatliche Gerichte unerwähnt geblieben 87 . Da die nationale Judikatur zu gemeinschaftsrechtlichen Problemen überwiegend bei der Kontrolle mitgliedstaatlicher Ausführungsmaßnahmen ergeht 88 , erfolgt die Analyse der richterlichen Tätigkeit jeweils i m Zusammenhang m i t den anderen M i t wirkungsakten.

83 A r t 192 Abs. 1 E W G V schließt ausdrücklich die Vollstreckung gegenüber den Mitgliedstaaten aus; nach h. M . gilt dies auch beim E G K S V u n d E A G V ; vgl. Zuleeg, K S E 9, S. 386. 84 So Zuleeg, K S E 9, S. 383 f.; Conrad, S. 173 f.; Ule, Juristentagsgutachten, S. 103 beschränkt die Vollstreckbarkeit auf Urteile, die Geldleistungen betreffen. 85 Vgl. zu den Vollstreckungstiteln: Zuleeg, K S E 9, S. 382 f.; Schniewind, S. 48. 88 Es setzt sich die Auffassung durch, daß auch beim E G K S V das Z i v i l prozeßrecht g i l t ; zu dieser Streitfrage: Conrad, S. 169 ff.; Basse, S. 385 ff. 87 Z u r Entscheidungskompetenz nationaler Gerichte über Fragen des Gemeinschaftsrechts: Zuleeg, K S E 9, S. 341 ff.; Meier, A W D 1968, S. 208 f. 88 Vgl. Emrich, S. 46; Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 37.

3 Bünten

Zweiter Abschnitt

Das Problem der hoheitsrechtlichen Grundlage und organschaftlichen Zuordnung mitgliedstaatlicher Ausführungsmaßnahmen A. Zentrale Bedeutung für das Verständnis der mitgliedstaatlichen Mitwirkungsaufgabe Die Mitwirkungstätigkeit der Mitgliedstaaten ist m i t einer Fülle von Problemen behaftet, die alle aus der Spannungslage resultieren, daß einerseits innerstaatliche Gesetzgebungskörperschaften und Behörden handeln, andererseits ihre Hoheitsakte jedoch allein der V e r w i r k l i chung der Gemeinschaftsrechtsordnung dienen. So stellt sich ζ. B. für den Bereich der Ausführungsgesetzgebung die Frage, ob es sich hierbei u m staatliche Normen oder u m Gemeinschaftsrecht handelt und ob ihre Bestandskraft von der Gültigkeit des durchzuführenden Gemeinschaftsaktes abhängt. Zweifelhaft ist ferner, ob gegen Maßnahmen nationaler Verwaltungsbehörden, die unter Anwendung von Gemeinschaftsnormen ergehen, der Rechtsweg zu den nationalen Gerichten oder zum EuGH eröffnet ist. W i r d der Bürger durch fehlerhafte Verwaltungs- oder Vollstreckungsakte innerstaatlicher Instanzen geschädigt, so kommen als Haftungssubjekt entweder der betreffende M i t gliedstaat oder die Gemeinschaften i n Betracht. Bedeutsam ist schließlich noch das Problem, ob die mitgliedstaatliche Mitwirkungstätigkeit den Normen der nationalen Verfassung und speziell i n der BRD den grundgesetzlichen Vorschriften über die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern unterliegt. A l l e aufgezeigten Einzelfragen stehen nicht beziehungslos nebeneinander, sondern beruhen auf dem gemeinsamen Grundproblem, ob die innerstaatlichen Ausführungsmaßnahmen der nationalen oder der gemeinschaftlichen Rechtsordnung zuzuordnen sind. Die Zugehörigkeit von Hoheitsakten zu einer bestimmten Rechtsordnung hängt von ihrem Geltungsgrund ab 1 . Die rechtliche Einordnung der mitgliedstaatlichen Mitwirkungshandlungen und die Lösung der m i t ihnen verbundenen 1

Vgl. Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 11, 15; Nawiasky, Rechtslehre, S. 17.

Β . Denkbare A l t e r n a t i v e n

35

Probleme setzen deshalb die Bestimmung des Geltungsgrundes voraus, auf dem sie beruhen. Ein vertieftes Verständnis der Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Verwirklichung der Gemeinschaftsrechtsordnung erfordert eine Analyse, kraft welcher Hoheitsgewalt sie dabei vorgehen 2 . Trotz ihrer erheblichen Relevanz ist diese Grundsatzfrage, die sich bei allen denkbaren Ausführungsakten gleichermaßen stellt, i n der europarechtlichen Diskussion kaum erörtert worden. Die vorhandenen Stellungnahmen beschränken sich zumeist auf pauschalierende Andeutungen oder beiläufige Stellungnahmen und lassen ein echtes Problembewußtsein vermissen 3 . Sie tragen überwiegend den Charakter bloßer Behauptungen ohne ausreichende Begründung. Eine fundierte Analyse, welche die gesamte Vielfalt staatlicher M i t w i r k u n g berücksichtigt, fehlt.

B. Übersicht über die denkbaren Lösungsalternativen Zum Problem der von den Mitgliedstaaten ausgeübten Hoheitsbefugnisse sind zwei diametrale Standpunkte möglich. Die erste Auffassung differenziert nicht, ob die nationalen Gesetzgebungskörperschaften und Behörden rein staatliche Aufgaben wahrnehmen oder ob sie Funktionen i m Rahmen der Gemeinschaftsrechtsordnung erfüllen. Die Berechtigung zum Erlaß sämtlicher Ausführungsmaßnahmen ist ihnen nicht von den Gemeinschaften durch einen Delegationsakt verliehen worden, sondern kommt ihnen generell ipso iure zu. Ihre Tätigkeit w i r d einheitlich und ausnahmslos als Ausübung von Staatsgewalt begriffen 4 . Die Gegenposition lehnt ein ausschließlich staatsrechtliches Verständnis der Mitwirkungsaufgabe der Mitgliedstaaten ab. Geltungsgrundlage der innerstaatlichen Durchführungsakte soll nicht oder zumindest nicht i n allen Bereichen die nationale Hoheitsgewalt sein. Es 2 Die Bedeutung dieser Problemstellung hebt Kovar, Lütticher Referat, S. 22 f. hervor. 3 Darauf weist Erichsen, V e r w A r c h 1975, S. 180 hin. 4 So: Kropholler, EuR 1966, S. 142 f.; Fuß, N J W 1966, S. 1783, 1785; K l e i n mann, N J W 1969, S. 356; Götz, J Z 1963, S. 266; Schlenzka, S. 38 f.; Wengler, J Z 1968, S. 101; Zieger, S. 43 f.; Ebeling, S. 116 ff., 213; Schmitz, S. 33 ff.; Schwaiger, N J W 1970, S. 977; Däubler, DVB1 1966, S. 663 f.; Kunz, S. 71; Steiger, Staatlichkeit, S. 112; Lang, S. 85 f.; Birke, S. 118 f.; Ipsen, Lb., S. 215, 9/17, S. 218, 9/23, widersprüchlich S. 443 f., 20/59; Jaenicke, ZaöRV 23, S. 524, 530 f.; Heß S. 185; Louis, S. 330; Lagrange, Cahiers de Bruges, S. 24f.; K o o i j mans, SEW 1967, S. 137 f.; Lauwaars, S. 200; neuestens BVerfGE 37, S. 271, 283 f. m i t kritischer A n m e r k u n g von Erichsen, V e r w A r c h 1975, S. 180 f.; dazu ferner Pestalozza, DVB1 1974, S. 717; Rupp, N J W 1974, S. 2154; weitere Nachweise erfolgen bei der Erörterung einzelner Mitwirkungsakte.

8»

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I . 2. Abschn.: Das Problem der Hoheitsgrundlage

w i r d die Möglichkeit befürwortet, daß die ausführenden Institutionen i n Einzelfällen kraft delegierter Gemeinschaftsbefugnisse handeln 5 . Eng mit der Bestimmung der von den Mitgliedstaaten ausgeübten Hoheitsgewalt hängt die weitere Frage zusammen, kraft welcher organisationsrechtlichen Konstruktion die innerstaatlichen Gesetzgebungskörperschaften und Behörden Ausführungsmaßnahmen ergreifen. Eine Deutung ihrer Mitwirkungsfunktion auf rein staatlicher Hoheitsgrundlage muß sie konsequent als nationale Organe qualifizieren®. Eine stärker gemeinschaftsrechtlich orientierte Sicht hat hingegen die Möglichkeit einer Organleihe i n Betracht zu ziehen. Hierbei erscheint wiederum fraglich, ob als Gemeinschaftsorgane die Mitgliedstaaten selbst 7 oder die tatsächlich handelnden Institutionen 8 anzusehen sind. Zwischen den genannten Grundpositionen muß eine Entscheidung erarbeitet werden, wobei insbesondere der Zusammenhang zwischen der ausgeübten Hoheitsgewalt und der organschaftlichen Zuordnung zu erhellen ist. Jeder Lösungsversuch muß vergegenwärtigen, daß eine pauschale Beurteilung der mitgliedstaatlichen M i t w i r k u n g i n Anbetracht der Vielfalt nationaler Ausführungsmaßnahmen wenig sachgerecht erscheint. Eine Differenzierung nach der A r t der Hoheitsakte und dem jeweiligen Sachgebiet ist geboten 9 . Sofern die Argumentation eine Unterscheidung zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten erfordert, soll die Beurteilung speziell aus deutscher Sicht erfolgen.

5 So Constantinesco, JuS 1965, S. 344; Möller, S. 200 f.; Göttelmann, S. 61; Erichsen, V e r w A r c h 1975, S. 181; Schroeder, S. 82 f.; Rengeling, EuR 1974, S. 223; Ophüls, Colloque de L a Haye, S. 225, 230; ders., N J W 1963, S. 1700; ders., Z H R 124, S. 143; Ehle, Klage- u n d Prozeßrecht, Rdnr. 5 zu A r t 5 E W G V ; Maas, SEW 1967, S. 16; Olmi, C M L R 1967/68, S. 401 F N 82; Dehousse, S. 45; Gori, S. 46 f., 120, 210 f.; v o n einer „Verleihung" oder „Übertragung" von Befugnissen spricht teilweise auch der E u G H ; so RS 13/61, V I I I , S. 97, 102; RS 6/71, X V I I , S. 823, 837; RS 127/73, X X , S. 51, 63; vgl. zur uneinheitlichen Rechtsprechung des E u G H Kovar, Lütticher Referat, S. 22 f. ® Ausdrücklich Ipsen, Lb., S. 218 f., 9/23 f.; Emrich, S. 46; Gorny, S. 17; Dumon, Cahiers de Bruges, S. 208; Kooijmans, SEW 1967, S. 137 f. 7 So: Bross, S. 11; Schulze-Eggert, S. 38; Ehle, Klage- u n d Prozeßrecht, Rdnr. 20 zu A r t 4 E W G V ; Schroeder, S. 76; Cartou, S. 183; Isay, S. 21. 8 Börner, Diskussionsbeitrag, S. 67. 9 Das betont Erichsen, V e r w A r c h 1975, S. 181.

Zweiter

Teil

Entwicklung des Lösungsansatzes zur Bestimmung der von den Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Gemeinschaftsrechts ausgeübten Hoheitsgewalt und der ihnen dabei zukommenden organisationsrechtlichen Stellung Das Gemeinschaftsrecht regelt ausführlich, i n welchen Fällen die M i t gliedstaaten zum Erlaß von Ausführungsmaßnahmen berechtigt bzw. verpflichtet sind. Es ordnet jedoch nicht ausdrücklich an, welche Hoheitsgewalt dabei ausgeübt wird. Vor allem fehlt eine Vorschrift, die klärt, ob eine Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen an die M i t gliedstaaten überhaupt und gegebenenfalls unter welchen Bedingungen zulässig ist 1 . Auch bezeichnen die Verträge die Mitgliedstaaten bzw. deren Behörden an keiner Stelle als Organe der Gemeinschaften. Insbesondere werden sie bei der Aufzählung derselben i n den A r t 7 EGKSV, 4 EWGV, 3 EAGV nicht erwähnt 2 . Die Lösung der genannten Grundsatzfragen kann deshalb nur durch eine Analyse der gesamten Vertragsaussagen über die Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Gemeinschaftsrechtsordnung gewonnen werden. Es sind Kriterien zu entwickeln, die Rückschlüsse auf die von ihnen ausgeübten Hoheitsbefugnisse und ihre organisationsrechtliche Stellung zulassen3.

1 Darauf weist Däubler, DVB1 1966, S. 663 hin. V o n wenigen vertraglichen Hinweisen auf die Stellung der Mitgliedstaaten spricht Reuter, S. 105; vgl. auch Zuleeg, K S E 9, S. 36 f. 2 Ipsen, Lb., S. 215, 9/17 sieht h i e r i n ein Argument gegen eine Qualifizierung der Mitgliedstaaten als Gemeinschaftsorgane; ähnlich de Visscher, S. 75 f.; vgl. auch Hoffmann-Becking, S. 85. 3 I m T e i l 2 werden n u r solche Lösungsansätze geprüft, die sich u m eine generelle Aussage über die mitgliedstaatliche M i t w i r k u n g bemühen. A r g u mente, die auf spezielle Ausführungsakte zugeschnitten sind, werden erst i m T e i l 3 bei der Analyse konkreter Beispiele e r ö r t e r t

Erster Abschnitt

Kein Rückschluß aus der Erfüllung von Gemeinschaftsaufgaben A. Theorie des dédoublement fonctionnel Ein möglicher Ansatzpunkt könnte i n der Funktion liegen, welche die Mitgliedstaaten i m Rahmen der Gemeinschaftsrechtsordnung erfüllen. Bei der Durchführung des Gemeinschaftsrechts verfolgen sie nicht primär staatliche Zwecke, sondern Gemeinschaftsziele 1 . Sie nehmen Aufgaben wahr, die eigentlich den Gemeinschaften selbst zufallen, und substituieren die Tätigkeit von Gemeinschaftsorganen i m innerstaatlichen Bereich 2 . Speziell beim administrativen Vollzug von Gemeinschaftsnormen handeln die nationalen Behörden funktionell als Verwaltungsunterbau der Gemeinschaften 3 . A n diese Feststellungen knüpft die von Scelle zur Kennzeichnung gewisser Gesetzmäßigkeiten innerhalb internationaler Rechtsbeziehungen entwickelte Lehre vom „dédoublement fonctionnel" an 4 , die häufig zur Beurteilung der mitgliedstaatlichen Rolle i n der Gemeinschaftsrechtsordnung herangezogen w i r d 5 . Danach soll ein innerstaatliches Organ, das sich vor die Notwendigkeit gestellt sieht, internationale Tatbestände zu ordnen und Aufgaben einer anderen Rechtsordnung wahrzunehmen, seine Funktion dergestalt verdoppeln, daß es nicht nur ent1 Vgl. Kovar, Lütticher Referat, S. 19 ff.; Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 90. 2 Z u r E r f ü l l u n g von Gemeinschaftsaufgaben vgl.: Ipsen, FS Ophüls, S. 76; ders., Diskussionsbeitrag, S. 51 f.; Oldekop, S. 172; Schulze-Eggert, S. 38 f.; Lagrange, Cahiers de Bruges, S. 24. 3 So Hanebuth, S. 78. 4 Vgl. Scelle, S. 324 ff., insbesondere S. 331 f.; ferner Wiebringhaus, S. 27 ff., 40 f., 98 f. 5 Von dédoublement fonctionnel sprechen: Ophüls, FS Riese, S. 19; ders., FS Heymanns-Verlag, S. 546; Schulze-Eggert, S. 38 f.; Balken, S. 75; Petersmann, S. 106; Reuter, S. 105 f.; Kovar, L a CECA, S. 319 ff.; Lesguillons, S. 86, 132, 268; Quadri, i n Quadri / Monaco / Trabucchi, A n m . 2 zu A r t 5 EWGV. Fraglich ist, ob alle genannten Autoren w i r k l i c h die m i t dieser Lehre v e r bundenen Konsequenzen vertreten oder n u r die E r f ü l l u n g von Gemeinschaftsaufgaben durch die Mitgliedstaaten umschreiben wollen.

Β . Würdigung dieses Lösungsversuches

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sprechend seiner Investitur nationale Rechtsmacht ausübt, sondern zugleich auch Befugnisse internationalen Ursprungs erhält 6 . Es ist gleichzeitig Organ der staatlichen und der internationalen, d. h. der gemeinschaftlichen Rechtsordnung 7 .

B. W ü r d i g u n g dieses Lösungsversuches

Der Ausgangspunkt der Argumentation, daß nationale Institutionen bei der Durchführung des Gemeinschaftsrechts anstelle der Gemeinschaftsorgane eine Verdoppelung ihrer Funktionen erfahren, erscheint zutreffend. Die daraus abgeleiteten Folgerungen sind jedoch abzulehnen 8 . Der Haupteinwand gegen eine Anwendung der Lehre vom dédoublement fonctionnel liegt darin, daß die rechtliche Integration zwischen den Mitgliedstaaten und den Gemeinschaften viel zu differenziert angelegt ist, als daß sie durch die dogmatisch wenig präzisierte, i m Ergebnis pauschalierende Funktionsverdoppelung bewältigt werden könnte. Dies zeigt sich zunächst bei der Aussage über die Delegation völkerrechtlicher Befugnisse an innerstaatliche Organe 9 . A l l e i n aus der Erfüllung von Gemeinschaftsaufgaben kann noch nicht zwingend die Ausübung von Gemeinschaftsbefugnissen hergeleitet werden, da zwischen beiden kein notwendiges J u n k t i m besteht 10 . Ein Hoheitsträger kann seine eigene Rechtsmacht auch zur Wahrnehmung fremder Angelegenheiten einsetzen. Es ist denkbar, daß die Gemeinschaften die ihnen zufallenden Aufgaben teilweise den Mitgliedstaaten überlassen, ohne daß mit dieser Funktionszuweisung zugleich eine Delegation von Befugnissen verbunden sein muß. Vor allem berücksichtigt die Theorie des dédoublement fonctionnel nicht, daß internationale Organisationen einem Kompetenzvorbehalt unterliegen. Sie besitzen nur diejenigen Befugnisse, welche ihnen die β Bei Scelle w i r d nicht i m m e r die H e r k u n f t der ausgeübten Hoheitsgew a l t deutlich; unmißverständlich dagegen Wiebringhaus, S. 27, 108. 7 Ähnliche Vorstellungen bei Schnorr, S. 289. Barbey, S. 108 f. F N 5 v e r b i n det die Wahrnehmung fremder Angelegenheiten m i t dem E i n t r i t t einer O r ganleihe f ü r den F a l l der Bundesauftragsverwaltung. 8 Ebenso Zuleeg, K S E 9, S. 221 f. 9 Daß beim dédoublement fonctionnel eine Delegation völkerrechtlicher Befugnisse erfolgt u n d die staatlichen Organe einen Machtzuwachs erfahren, w i r d deutlich bei Wengler I, S. 66, 88 f. 10 Z u r Trennung der Sachaufgaben von den dazu erforderlichen Hoheitsbefugnissen vgl. B u l l , S. 52.

40

I I . . Abschn.:

ü u n g von G e m e i n s c h a f t s u g e n

Gründungsverträge enumerativ zuerkennen 11 . Folglich kann eine Tätigkeit der Gründerstaaten, die der Erfüllung von Aufgaben der internationalen Organisation dient, nur dann auf eine völkerrechtliche Kompetenzzuweisung gestützt sein, wenn die betreffende Organisation entsprechende, vertraglich begründete Hoheitsbefugnisse besitzt. Die daher erforderliche Überprüfung der Delegationsvoraussetzungen i m Einzelfall w i r d von der Lehre des dédoublement fonctionnel verkannt. Sie postuliert eine generelle völkerrechtliche Kompetenzzuweisung, ohne den Umfang der Rechtsmacht des Deleganten zu beachten. Die geringe organisationsrechtliche Differenzierung w i r d ferner deutlich bei dem von Scelle und einem Teil der Vertreter der Funktionsverdoppelung gebrauchten Organbegriff. Überwiegend w i r d i n der Völkerrechtswissenschaft bei der Definition des völkerrechtlichen Organs neben einem personellen zugleich ein normatives Element für erforderlich gehalten. Charakteristikum insbesondere des Organs einer internationalen Organisation ist, daß es i n Ausübung der Kompetenzen des Verbandes diesen völkerrechtlich repräsentiert und seine Handlungen der Organisation zugerechnet werden 1 2 . Die Lehre von der Funktionsverdoppelung drängt dieses normative Element häufig stark zurück, obwohl sie selbst von einer völkerrechtlichen Kompetenzzuweisung an die innerstaatlichen Organe ausgeht. Staatliche Organe sollen allein deshalb zugleich Völkerrechtsorgane sein, weil sie i m I n teresse des Völkerrechts handeln und an seiner Durchführung beteiligt sind 1 3 . Diese Vorstellung knüpft an eine vereinzelt i n der Völkerrechtswissenschaft benutzte Definition an, nach der Organe personelle Einheiten sind, mittels derer eine Organisation ihre Zwecke verwirklicht 1 4 . Da das Organverständnis nicht von vorneherein i n einem bestimmten Sinne fixiert ist, kann eine solche Begriffsbestimmung zwar nicht als falsch bewertet werden. Ein derart allgemein gefaßter Organbegriff hat jedoch nur einen geringen Aussagewert. Er vermittelt über die Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Verwirklichung der Gemeinschaftsrechtsordnung hinaus keine weiterführenden Erkenntnisse über die organisationsrechtliche Ausgestaltung ihrer M i t w i r k u n g 1 5 . Die Theo11 Vgl. zum Kompetenzvorbehalt: Bindschedler, i n : Strupp / Schlochauer, S. 73 f.; D a h m I I , S. 24; Wengler I I , S. 1211 f. 12 Grundlegend zum Organbegriff Anzilotti, S. 188 f.; vgl. ferner MeyerLindenberg, i n : S t r u p p / Schlochauer, S. 668, 675 f.; D a h m I, S. 70 f.; Wagner, K S E 5, S. 151 f.; Sauer, S. 310. 13 So ausdrücklich Verdross, S. 126 u n d Seidl-Hohenveldern, S. 163 f., die den Gesichtspunkt der Kompetenzzuweisung nicht erwähnen; auch Wengler I I , S. 1192 betont das personelle Moment, w e n n er den dédoublement fonctionnel als Personalunion zwischen Völker- u n d landesrechtlichen Organen ansieht. 14 Vgl. Meier, ArchVR 12, S. 17; Pabel, S. 41.

Β . Würdigung dieses Lösungsversuches

41

rie des dédoublement fonctionnel entbehrt einer dogmatischen Begründung, warum und vermittels welcher juristischen Konstruktion die von ihr bejahte völkerrechtliche Kompetenzzuweisung an innerstaatliche Organe diesen zugleich die Stellung von Völkerrechtsorganen verleiht. Die entscheidenden rechtlichen Fragen, inwieweit eine Organleihe m i t einer Delegation von Hoheitsbefugnissen zusammenhängt und wem die innerstaatlichen Ausführungsmaßnahmen zugerechnet werden, vermag ein solches deskriptiv-faktisches Organverständnis nicht zu klären 1 6 . Schließlich ist der Lehre von der Funktionsverdoppelung entgegenzuhalten, daß sie bei der Frage, ob die Gründerstaaten einer internationalen Organisation als deren Organe handeln können, die Regelungen des jeweiligen Gründungsvertrages unbeachtet läßt. Ob eine bestimmte Institution als Organ eines Verbandes anzusehen ist, hängt jedoch von dessen Rechtsordnung ab. A l l e i n die Verbandsordnung entscheidet, wann die Handlungen einer Person oder Personengruppe dem Verband zugerechnet werden sollen 17 . Erforderlich ist deshalb eine differenzierende Betrachtungsweise. Die Theorie der Funktionsverdoppelung sieht hingegen pauschal die Staaten bei der Erfüllung von A u f gaben internationaler Organisationen als deren Organe an 1 8 . Der von der Lehre vom dédoublement fonctionnel gewählte Ansatzpunkt erweist sich somit als unzureichend, um darauf eine juristischdogmatische Prüfung der mitgliedstaatlichen Funktion i m Gemeinschaftsrecht zu stützen.

15 V o n einer Verwässerung des Organbegriffs spricht Wagner, K S E 5, S. 150; kritisch auch Pabel, S. 41. 16 Entsprechendes g i l t f ü r Stellungnahmen, wonach die Mitgliedstaaten keine rechtlichen, sondern faktische Gemeinschaftsorgane sind; so Hallstein, Gemeinschaft, S. 80 f.; Daig, AöR 83, S. 141 F N 23; vgl. auch HoffmannBecking, S. 87. 17 So ausdrücklich Wagner, K S E 5, S. 152; auch Meyer-Lindenberg, i n : Strupp / Schlochauer, S. 668, 675 betont die Maßgeblichkeit des Gründungsvertrages für die Organbestimmung. 18 Daran k n ü p f t die K r i t i k von de Visscher, S. 75 f. an, der betont, daß man an die völkerrechtliche Modellvorstellung des dédoublement fonctionnel keine Konsequenzen knüpfen darf, welche die Gemeinschaftsverträge nicht vorsehen.

Zweiter Abschnitt

Erfordernisse für eine Ausübung von Gemeinschaftsbefugnissen durch die Mitgliedstaaten A . Notwendigkeit eines Delegationsaktes

Ausgangspunkt für die Beurteilung der mitgliedstaatlichen M i t w i r kungstätigkeit ist die Tatsache, daß die nationalen Organe aufgrund ihrer Entstehung und Funktion bei allen ihren Handlungen grundsätzlich kraft Staatsgewalt vorgehen 1 . Das gilt auch für die i m Teil 1 genannten Ausführungsmaßnahmen, da diese ihrem Inhalt und Erscheinungsbild nach kein Novum gegenüber den üblichen Formen staatlicher Hoheitsentfaltung darstellen. Agrarrechtliche Vorschriften ζ. B. haben die Mitgliedstaaten bereits vor der Gemeinschaftsgründung kraft eigener Befugnisse erlassen. Gegenüber der Ausübung von Staatsgewalt durch nationale Gesetzgebungskörperschaften und Behörden als dem Regelfall, für den gewissermaßen eine Vermutung gilt, bildet die Anwendung von Befugnissen nicht-staatlichen Ursprungs eine Ausnahmesituation, die eines besonderen Nachweises bedarf. Innerstaatlichen Organen kommt die Berechtigung zur Wahrnehmung fremder Hoheitsgewalt nicht ohne weiteres zu, sondern sie muß ihnen vom Träger dieser Rechtsmacht erst durch einen speziellen Delegationsakt verliehen werden 2 . Zur Klärung der Frage, ob die mitgliedstaatlichen Durchführungsmaßnahmen aufgrund von Gemeinschaftsbefugnissen ergehen, ist deshalb nicht die Erfüllung von Gemeinschaftsaufgaben i m Gemeinschaftsinteresse entscheidend, sondern allein das Vorliegen eines Delegationstatbestandes. N u r wenn i m Einzelfall eine Zuweisung von Gemeinschaftskompetenzen an die Mitgliedstaaten ermittelt werden kann, ist die Grundregel widerlegt, daß ihre Mitwirkungstätigkeit auf der eigenen Staatsgewalt beruht.

1 Vgl. Emrich, S. 46; Kleinmann, N J W 1969, S. 356 geht zu Unrecht davon aus, daß eine andere Möglichkeit gar nicht denkbar ist. 2 Allgemein zum Wesen der Delegation als einer Verschiebung von H o heitsbefugnissen zwischen Hoheitsträgern Barbey, S. 53 ff.; speziell b e i m Gemeinschaftsrecht Harnier, S. 70 ff. u n d Schindler, S. 61 ff.

Β . Voraussetzungen für eine Delegation

43

B. Voraussetzungen für eine Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen Die Ausübung nicht-staatlicher Befugnisse durch nationale Organe ist von zwei Voraussetzungen abhängig. I . Existenz einer originären Gemeinschaftsgewalt

Zunächst ist erforderlich, daß die Gemeinschaften überhaupt eine eigenständige Hoheitsmacht besitzen, die nicht m i t der Staatsgewalt ihrer Mitglieder identisch ist, sondern ein originäres aliud bildet. Üben sie lediglich von den Mitgliedstaaten abgeleitete Befugnisse aus, so erweisen sich die bisher aufgeworfenen Fragen als Scheinprobleme. Mangels einer Alternative können die nationalen Organe nur kraft Staatsgewalt handeln. Verfügen die Gemeinschaften hingegen über eine eigene originäre Hoheitsmacht, so ist es denkbar, daß sich die Mitgliedstaaten nicht ausnahmslos ihrer nationalen Hechtsmacht bedienen, sondern kraft delegierter nicht-staatlicher Befugnisse tätig werden. Allerdings besteht diese Möglichkeit nicht generell bei allen mitgliedstaatlichen Ausführungsmaßnahmen, sondern sie ist von vornherein durch den sachlichen Umfang der Gemeinschaftshoheit beschränkt. Der Delegant kann dem Delegatar nur solche Befugnisse zuweisen, die Bestandteil seiner eigenen Hoheitsgewalt sind und zu deren Ausübung er selbst i n der Lage ist 3 . Daraus folgt, daß nur diejenigen nationalen Mitwirkungsakte kraft Gemeinschaftsgewalt ergehen können, die an sich auch von den Gemeinschaftsorganen m i t gleichem Inhalt und gleicher Rechtswirkung erlassen werden können 4 . I n einem solchen Fall verfügen die Gemeinschaftsorgane über die zur innerstaatlichen Durchführung des Gemeinschaftsrechts erforderliche Rechtsmacht und können diese den M i t gliedstaaten delegieren. Werden die nationalen Organe hingegen auf Sachgebieten tätig, auf denen keine Handlungsbefugnisse der Gemeinschaften bestehen, so muß ihre Tätigkeit zwingend als Ausübung von Staatsgewalt angesehen werden 5 . Die Berechtigung innerstaatlicher Instanzen zum Erlaß von Hoheitsmaßnahmen kann nur dann gemeinschaftsrechtlichen Ursprungs sein, wenn die betreffende Befugnis den Gemeinschaften durch die Gründungsverträge verliehen worden ist. 8

So Triepel, S. 67; Ermacora, S. 916 f.; Obermayer, J Z 1956, S. 625; Groshens, Recueil Dalloz, Chronique 1958, S. 197; speziell bei internationalen O r ganisationen: Göttelmann, S. 26; Rüber, S. 167; Harnier, S. 71; Rengeling, EuR 1974, S. 223. 4 Ebenso Dehousse, S. 44. 5 Vgl. Ipsen, Lb., S. 443 f., 20/59.

44

I I . 2. Abschn. : Ausübung von Gemeinschaftsbefugnissen

Das Verständnis der mitgliedstaatlichen Mitwirkungsfunktion erfordert m i t h i n eine Analyse der Rechtsnatur sowie des Umfangs der Gemeinschaftsgewalt 6 . I I . Einbuße staatlicher Hoheitsbefugnisse

Die bisherigen Erwägungen haben klargestellt, unter welchen Voraussetzungen aus der Sicht der Gemeinschaften als potentieller Delegant eine Zuweisung von Gemeinschaftsbefugnissen an die Mitgliedstaaten möglich ist. Ob die nationalen Ausführungsmaßnahmen jedoch tatsächlich auf der Grundlage eines Delegationsaktes ergehen, hängt zusätzlich davon ab, inwieweit die Mitgliedstaaten auf eine Inanspruchnahme von Gemeinschaftsgewalt angewiesen sind. Der Sinn und Zweck der Delegation liegt darin, die Rechtsmacht des Delegatars zu mehren und i h m bisher fehlende Befugnisse zu verleihen, u m i h n auf diese Weise zur Bewältigung der ihm überantworteten Aufgaben zu befähigen 7 . Ist ein Hoheitsträger hingegen bereits ipso iure zur Erledigung seines Pflichtenkreises i n der Lage, so bedarf er nicht mehr der Zuweisung zusätzlicher Rechtsmacht. Eine Delegation wäre sinnlos und liefe fehl, da sie die Funktion einer Zuständigkeitserweiterung nicht erfüllen könnte. Ein handlungsbefugter Hoheitsträger braucht nicht noch einmal ermächtigt zu werden. Die Annahme einer Delegation kommt nur dann i n Betracht, wenn die eigenen Befugnisse des künftigen Delegatars unvollständig sind. Für das Problem der hoheitsrechtlichen Grundlage nationaler Ausführungsmaßnahmen erweist sich somit der Umfang der den Mitgliedstaaten zustehenden Hoheitsmacht als der zweite lösungsrelevante Ge^ sichtspunkt 8 . Zwei Alternativen sind denkbar. Die erste Möglichkeit ist dadurch gekennzeichnet, daß die Gemeinschaftsgründung die Geltung der Staatsgewalt nicht geschmälert hat. Die Mitgliedstaaten können auf den den Gemeinschaften zugeordneten Sachgebieten weiterhin ihre eigene Hoheitsgewaìt entfalten. Die staatlichen und gemeinschaftsrechtlichen Befugnisse stehen i n einem k u m u lativen Konkurrenzverhältnis. Infolgedessen können sich die Mitgliedstaaten auch bei der Erfüllung von Gemeinschaftsaufgaben ausnahmslos ihrer eigenen Staatsgewalt bedienen und sind nicht auf die Inanspruchnahme von Gemeinschaftsbefugnissen angewiesen. Die Annahme, 6

Nach Lesguillons, S. 4 hängen alle Probleme der Vertragsdurchführung m i t der Rechtsnatur der Gemeinschaften zusammen. 7 Den Neuerwerb von Befugnissen durch den Delegatar betonen: Göttelmann, S. 25; Harnier, S. 71; Ebeling, S. 117; Obermayer, J Z 1956, S. 625. 8 Ä h n l i c h Müller-Heidelberg, S. 50 f.

C. Zwischenergebnis

45

daß die nationalen Ausführungsmaßnahmen auf der Grundlage eines Delegationsaktes ergehen, erweist sich bei dieser Rechtslage als eine überflüssige Konstruktion, die eines rechtfertigenden Grundes entbehrt 9 . Gemeinschaftsvorschriften, welche eine mitgliedstaatliche M i t wirkungstätigkeit anordnen, haben keine ermächtigende Wirkung, sondern dienen lediglich der Aufgabenverteilung 1 0 . Die Gemeinschaften verzichten durch sie auf eine eigene Hoheitsentfaltung, so daß Raum für die Ausübung nationaler Staatsgewalt bleibt 1 1 . Eine differenzierte Lösung ergibt sich hingegen, wenn die den Gemeinschaften zugewiesenen Befugnisse einen exklusiven Charakter tragen und einen Ausschluß entsprechender staatlicher Hoheitsmacht bew i r k t haben. Ob die nationalen Durchführungsakte kraft Staats- oder Gemeinschaftsgewalt ergehen, hängt von der konkreten Hoheitsverteilung auf dem jeweiligen Sachgebiet ab 1 2 . Soweit i n den fraglichen A u f gabenbereichen die Befugnisse der Mitgliedstaaten fortbestehen, beruht ihre M i t w i r k u n g auf der eigenen Rechtsmacht. Eine Delegation liegt dort nicht vor, wo es der Sache nach u m verbliebene Staatszuständigkeiten geht 1 3 . Werden demgegenüber die Mitgliedstaaten durch eine Gemeinschaftsvorschrift zu einer Tätigkeit auf Sachgebieten berufen, welche ausschließlich den Gemeinschaften zugeordnet sind, so können sie sich als Folge der erlittenen Hoheitseinbuße nicht mehr der eigenen Staatsgewalt bedienen, sondern sind auf die Inanspruchnahme von Gemeinschaftsbefugnissen angewiesen. Die Bewertung der betreffenden Gemeinschaftsbestimmung als eine Delegationsanordnung ist i n diesem Falle erforderlich, u m die Erfüllung der mitgliedstaatlichen M i t w i r kungspflicht sicherzustellen.

C. Zwischenergebnis Zusammenfassend ist festzustellen, daß die Frage nach der hoheitsrechtlichen Basis mitgliedstaatlicher Ausführungsmaßnahmen nicht bloße Randprobleme der Gemeinschaftsrechtsordnung berührt, sondern ihre Grundlagen. Eine präzise Entscheidung hat bei der inneren Strukt u r der Gemeinschaften und ihrer Beziehungen zu den Mitgliedstaaten 9 So: Kooijmans, SEW 1967, S. 137 f.; Louis, S. 300; Steiger, Staatlichkeit, S. 112; Bross, S. 65 f.; Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 67; Jaenicke, ZaöRV 23, S. 524; Emrich, S. 68; Rabe, S. 40 F N 116. 10 Z u r Unterscheidung zwischen einer Ermächtigung u n d einer bloßen Aufgabenabschichtung Ipsen, Lb., S. 430, 20/31. 11 Götz, J Z 1963, S. 266; Ebeling, S. 213; Schmitz, S. 33, 35; Lauwaars, S. 200. 12 I m Ergebnis ebenso Rengeling, EuR 1974, S. 223. 13 Vgl. Rengeling, EuR 1974, S. 223.

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I I . 2. Abschn.: Ausübung von Gemeinschaftsbefugnissen

anzusetzen 14 . Die Erarbeitung prinzipieller Aussagen über Entstehung und Umfang der Gemeinschaftsgewalt sowie das Schicksal der mitgliedstaatlichen Hoheitsbefugnisse steht deshalb i m Vordergrund der weiteren Analyse. Erweist sich hierbei, daß die M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten nicht pauschal als Ausübung von Staatsgewalt anzusehen ist, sondern ein Tätigwerden kraft delegierter Gemeinschaftskompetenzen nicht ausgeschlossen werden kann, so bedarf dieses abstrakte Ergebnis anschließend einer Konkretisierung anhand von Beispielen 15 . Es muß geprüft werden, bei welchen der i n Teil 1 dargestellten Ausführungsmaßnahmen die Mitgliedstaaten sich auf ihre eigene Hoheitsgewalt stützen und i n welchen Fällen eine Ausübung delegierter Gemeinschaftsbefugnisse vorliegt.

14 F ü r eine solche Einordnung des Problems sprechen sich aus, ohne diesen Ansatz jedoch zu vertiefen: Hanebuth, S. 78; Erichsen, V e r w A r c h 1975, S. 180; Müller-Heidelberg, S. 50; Ipsen, Diskussionsbeitrag, S. 56; vgl. auch Gori, S. 45 f. 15 A u f die Notwendigkeit, das Vorliegen einer Delegation jeweils i m E i n zelfall zu prüfen, weist Rengeling, EuR 1974, S. 223 h i n ; ähnlich Erichsen, V e r w A r c h 1975, S. 181.

Dritter Abschnitt

Klärung der begrifflichen und organisationsrechtlichen Grundlagen Eine sachgerechte Strukturanalyse der Gemeinschaftsrechtsordnung und Erörterung des Problems, inwieweit zwischen den Gemeinschaften und den Mitgliedstaaten Verschiebungen von Hoheitsmacht stattfinden 1 , setzt voraus, daß vorab die einschlägigen organisationsrechtlichen Grundsatzfragen geklärt und die verwendeten Schlüsselbegriffe definiert werden 2 . Als unentbehrliche Arbeitsgrundlage müssen das Wesen und die Erscheinungsformen von Hoheitsbefugnissen sowie die Möglichkeit ihrer Übertragung veranschaulicht werden. Insbesondere bedarf der Organbegriff einer exakten Fixierung, um i m Falle einer Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen an die Mitgliedstaaten eine Aussage über das Vorliegen einer Organleihe treffen zu können 3 .

A . Erscheinungsformen v o n Hoheitsbefugnissen und Möglichkeiten ihrer W a h r n e h m u n g I . Hoheitsgewalt und Hoheitsrechte

Ausgangspunkt ist die Hoheitsgewalt, die ganz allgemein das rechtliche Können, die Machtbefugnis einer juristischen Person des öffentlichen Rechts bezeichnet. Sie beinhaltet u. a. die Fähigkeit einer Organisation, einseitig einen Willen zu bilden, i h n ebenso einseitig einem Ge1 Diese Problematik w i r d an zwei Stellen relevant, zunächst bei der V o r frage nach der H e r k u n f t der Gemeinschaftsgewalt u n d sodann bei dem Zentralproblem der hoheitsrechtlichen Grundlage mitgliedstaatlicher A u s f ü h rungsakte. 2 Wagner, K S E 5, S. 150 weist darauf hin, daß gerade i m Gemeinschaftsrecht i n Ermangelung eines präzisen begrifflichen Instrumentariums häufig verschiedenartige Probleme m i t gleichlautenden Qualifikationsbegriffen angegangen werden. 3 Schindler, S. 59 u n d Winter, S. 6 betonen, daß mangels eigener Kategorien des europäischen Organisationsrechts auf nationale Vorstellungen zurückzugreifen ist. Da die nachfolgenden organisationsrechtlichen Aussagen mittels grundsätzlicher Erwägungen entwickelt werden, gelten sie f ü r die Mitgliedstaaten u n d Gemeinschaften gleichermaßen.

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I I . 3. Abschn.: Organisationsrechtliche Grundlagen

waltunterworfenen aufzuerlegen und notfalls m i t Zwang durchzusetzen 4 . Eine spezielle Ausprägung ist die Staatsgewalt. Sie w i r d verstanden als eine einheitliche, nicht aus Teilgewalten mosaikartig konstituierte Herrschaftspotenz, kraft deren der Staat alle zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Anordnungen treffen und die zu ihrer Durchführung gebotenen M i t t e l anwenden kann 5 . Dem Staat zugeordnet ist ferner der Begriff der Hoheitsrechte. Da die Staatsgewalt als Inbegriff der staatlichen Einwirkungsmöglichkeiten eine Einheit darstellt, kann es sich hierbei nicht u m selbständige, auf besonderen Rechtstiteln beruhende und isolierbare Einzelrechte handeln, die erst i n ihrer Summierung die Hoheitsmacht des Staates bilden. Hoheitsrechte kennzeichnen vielmehr nur sachbezogene Aspekte, konkrete Erscheinungsformen der einheitlichen Staatsgewalt. Als Ausstrahlungen der staatlichen Machtposition sind sie ihrem Wesen nach Befugnisse des Staates, aus seiner Machtposition heraus auf bestimmten Aufgabengebieten tätig zu werden 6 .

I I . Organbegriff

Hoheitsgewalt und Hoheitsrechte bezeichnen das auf die Wahrnehmung eigener Angelegenheiten bezogene rechtliche Können einer j u ristischen Person. Diese Innehabung von Rechtsmacht als eine abstrakte Befähigung ist für den Hoheitsträger kein Selbstzweck, sondern sie muß ihrer Bestimmung gemäß aktualisiert und zur Erfüllung konkreter Aufgaben eingesetzt werden 7 . Da eine juristische Person nur eine gedankliche Konstruktion ist, bereitet die Aktualisierung ihrer Hoheitsbefugnisse Schwierigkeiten. Durch die körperschaftliche Organisation werden gewisse Aufgaben rechtstechnisch verselbständigt und zu eigenen Angelegenheiten der juristischen Person zusammengefaßt, die zum 4 Vgl. Bandilla, S. 53; Scholz, S. 3 f.; Krüger, D Ö V 1959, S. 721; Haeckel, S. 72. 6 So Krüger, D Ö V 1959, S. 722 f.; ders., Staatslehre, S. 824 ff.; Eckel, S. 5 f.; Jellinek, Staatslehre, S. 429 f., 489 f.; Ruppert, S. 50 ff.; Steiger, Diss., S. 62 f. Eine kritische Würdigung dieser Vorstellungen unter Berücksichtigung ihrer geschichtlichen Entwicklung erfolgt später i m gegebenen Zusammenhang. 6 Ruppert, S. 56 f., 98; Steiger, Diss., S. 63; Birke, S. 89 f.; Schwantes, S. 12 f.; Lauscher, S. 50 f.; Krüger, Staatslehre, S. 918, 922 f. A m geläufigsten ist die Definition v o n K a r l - H e i n z K l e i n , S. 20, wonach Hoheitsrechte die dem j e weiligen Gegenstande nach bezeichneten Befugnisse des Staates sind, ein Verhalten zu befehlen u n d m i t Zwang durchzusetzen; ebenso Emrich, S. 112 f.; Conrad, S. 10; Herpers, S .45; Lambach, S. 6 f. 7 F ü r ein Verständnis der Hoheitsrechte als noch nicht aktualisierte H e r r schaftspotenzen, die erst durch Zuständigkeitsbestimmungen u n d Organakte konkretisiert werden müssen: Ipsen, Lb., S. 54 f., 2/10-12; Scholz, S. 3 f.; Schwantes, S. 13 f.; vgl. auch Schwabe, DVB1 1974, S. 70.

Α . Formen von Hoheitsbefugnissen

49

Träger von Rechten und Pflichten w i r d 8 . Tatsächlich einen Willen b i l den und handeln können jedoch nur Menschen 9 . Infolgedessen muß sich die juristische Person natürlicher Personen bedienen, die für sie tätig werden und deren Handeln mittels einer Rechtskonstruktion auf die geeinte Vielheit projiziert wird. Zur Ausübung ihrer Befugnisse bedarf sie organisatorischer Wahrnehmungssubjekte. Diese Funktion erfüllt das Institut des Organs, das die Willensbildung und Handlungen rechtsfähiger Verbände erklärbar machen soll. Welche Konstruktion der Organschaft zugrundezulegen ist, hängt zunächst vom Verständnis der juristischen Person ab, w e i l diese den zentralen Bezugspunkt des organisationsrechtlichen Begriffssystems bildet 1 0 . Die sog. „Duplizitäts- oder Vertretertheorie" begreift die juristische Person als eine handlungsunfähige Einheit, die der Vertretung durch natürliche Personen bedarf. Deren Handlungen sind nicht solche des Verbandes selbst, sondern i h n treffen lediglich die daraus resultierenden Rechtsfolgen. Die Organschaft stellt einen Fall einer normativ begründeten Stellvertretung dar. Die Organe sind die handelnden Menschen, die der juristischen Person als selbständige Subjekte gegenüberstehen 11 . Demgegenüber geht die sog. „Identitäts- oder Organtheorie" von der Handlungsfähigkeit juristischer Personen aus. Der Verband w i r d als durch seine Organe selbst handelnd begriffen. I h m werden nicht nur die Rechtsfolgen der Organtätigkeit zugeordnet, sondern zugleich auch die rechtsfolgebegründenden Tatbestände. Das Organ bildet mit der juristischen Person eine Einheit als deren institutionalisierter Teil 1 2 . I m Rahmen der vorliegenden Untersuchung kann eine ausführliche Entscheidung zwischen beiden Alternativen nicht getroffen werden. Es w i r d die herrschende Organ- oder Identitätstheorie zugrundegelegt, weil sie besser als der Vertretungsgedanke dem U m stand gerecht wird, daß sich die Hoheitstätigkeit nicht nur i n Willenserklärungen, sondern auch i n Tathandlungen zeigt 1 3 . M i t dieser Feststellung ist noch keine befriedigende Inhaltsbestimmung des Organbegriffs erreicht. Einer Klärung bedürfen die — auch innerhalb der Organtheorie unterschiedlich beantworteten — Fragen, 8

Vgl. Wolff, Vertretung, S. 253 f.; Barbey, S. 22 f.; Pollmann, S. 73 m. w . N. So Jellinek, System, S. 29; Türpe, S. 16. 10 Diesen Problemzusammenhang stellt Pollmann, S. 47, 73 heraus. Der A n satzpunkt der h. M., die den Organbegriff von der juristischen Person her bestimmt, w i r d neuerdings v o n Böckenförde, S. 273, 275, 279, 294 ff. k r i t i siert, der statt dessen als Konstruktionsbasis den — inhaltlich vagen — „handlungsbezogenen Begriff der Organisation" vorschlägt. 11 So Nawiasky Rechtslehre, S. 188 f.; Pollmann, S. 66, 70 ff., 87 f. m . w . N . 12 Grundlegend Jellinek, System, S. 29 f., 224 f.; ders., Staatslehre, S. 559 f.; Wolff, Vertretung, S. 224 ff., 235, 282 f.; ders., V e r w R I I , § 74, S. 43 ff.; Türpe, S. 14 ff.; weitere Nachweise bei Pollmann, S. 47 ff., 73. 18 Darauf weist Wolff, V e r w R I I , § 74 I. a), S. 43 hin. 9

4 Bünten

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I I . 3. Abschn.: Organisationsrechtliche Grundlagen

wie die Einheit zwischen Organ und juristischer Person beschaffen ist und welche Beziehung zwischen den handelnden Menschen und dem Organ besteht. Von vorneherein abzulehnen ist ein direkter Übergriff i n die Welt des Körperlich-Organischen, wonach das Organ — verstanden als die agierenden Menschen — und die juristische Person eine natürlich gewachsene Einheit bilden und Organakte zwangsläufig solche des Verbandes sind 1 4 . Der Organbegriff ist ein i m Wege gedanklicher Abstraktion gewonnenes Zweckgebilde zur Wahrnehmung von Funktionen einer juristischen Person 15 . Zwei Rechtsbeziehungen müssen dabei unterschieden werden. Zunächst dürfen die Organe als Wahrnehmungssubjekte der juristischen Person nicht mit dieser identifiziert werden, denn die oben zugrundegelegte Einheit ist keine natürliche, sondern besteht nur kraft einer juristischen Konstruktion. Ferner muß der Organbegriff von den handelnden natürlichen Personen abgegrenzt werden. Nur dadurch w i r d die Kontinuität der Tätigkeit der juristischen Person unabhängig vom Wechsel der für sie tätigen Menschen gewährleistet. Die Organschaft zeichnet sich durch einen normativ-institutionellen Charakter aus. Das Organ stellt einen institutionalisierten und subjektivierten Komplex von Zuständigkeiten dar, der von Menschen als den Organwaltern wahrgenommen wird. Es ist ein gedachtes, rechtstechnisches Subjekt von Berechtigungen und Verpflichtungen und w i r d erst durch die i h m normativ eingeräumten Kompetenzen konstituiert 1 6 . Die drei unterschiedenen Elemente werden von der Rechtsordnung durch einen zweifachen Zurechnungsakt zu einer normativen Einheit verbunden. Die von den Organwaltern erlassenen Handlungen werden zunächst den Organen als Zuständigkeitskomplexen und über diese der juristischen Person zugerechnet. Während der Organwalter und das Organ nur vorläufige Durchgangsstadien bilden, ist die juristische Person Endpunkt der rechtlichen Zurechnung 17 . Bei ihr liegt die sog. „Trä14 Diese auf Otto v. Gierke zurückgehende Organismuslehre k a n n als endgültig überwunden angesehen werden; vgl. dazu Pollmann, S. 47 ff., 75; Türpe, S. 11 f. 15 So Pollmann, S. 72. 16 Den normativ-institutionellen Charakter des Organs u n d seine A b grenzung zum Organwalter hat besonders Wolff, Vertretung, S. 224 ff., 229, 236 herausgearbeitet; vgl. dazu Böckenförde, S. 270 f.; eine Trennung von Organ u n d „Organperson" schon bei Jellinek, System, S. 25, 226, 238 f. u n d Staatslehre, S. 559 f.; für eine Institutionalisierung des Organbegriffs i m Anschluß an W o l f f : Türpe, S. 14 f.; Ruppert, S. 63 f.; Barbey, S. 19 f.; E r m a cora, S. 912 f. 17 So Wolff, Vertretung, S. 235, 243 261, 292 f. Das eine f i k t i v e Einheit schaffende Zurechnungsverhältnis ist das Charakteristikum seines Organbegriffs. H i e r i n liegt der Unterschied zu Jellinek, System, S. 29 f., der z w i schen Organ u n d juristischer Person eine Einheit k r a f t Denknotwendigkeit annimmt. Nach Jellinek „sind" das Organwalterverhalten u n d die Organ-

Α. Formen von Hoheitsbefugnissen

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ger-" 1 8 , „Eigen- oder Endzuständigkeit" 1 9 . Organ i m normativen Sinne ist m i t h i n ein institutionelles Subjekt von Zuständigkeiten zur transitorischen Wahrnehmung der Eigenzuständigkeiten einer juristischen Person 20 . Für die Organqualität einer Institution ist ausschlaggebend, daß sie für einen Hoheitsträger tätig w i r d und ihr Verhalten diesem unmittelbar zugerechnet wird. Zwischen den Befugnissen der juristischen Person und denen ihrer Organe muß sachlich und terminologisch unterschieden werden 2 1 . Für die Rechtsmacht des Verbandes, die ein auf eigene Angelegenheiten bezogenes, rechtliches Können darstellt 2 2 , w i r d der bereits oben präzisierte Begriff der Hoheitsgewalt bzw. Hoheitsrechte verwendet 2 3 . Die Befugnis der Organe ist hingegen auf die Ausübung von Fremdfunktionen bezogen 24 . Sie haben eine sog. Wahrnehmungszuständigkeit inne, d. h. eine organisationsrechtliche Berechtigung und Verpflichtung, Angelegenheiten einer rechtsfähigen Einheit für diese wahrzunehmen 25 . Spezifisch für die Organschaft ist dabei, daß diese Wahrnehmungszuständigkeit transitorischer Natur ist, d. h. alle Handlungen des Wahrnehmungssubjektes werden endgültig der juristischen Person zugerechnet. Nachfolgend w i r d diese Rechtsmacht als Organzuständigkeit bzw. Organkompetenz bezeichnet 26 . Die Abgrenzung zwischen dem rechtlichen Können des Hoheitsträgers und dem seiner Organe darf jedoch ihren engen Zusammenhang nicht verkennen. Die Organzustänakte Handlungen der juristischen Person, sie „gelten" nicht n u r zurechnungsweise — so aber Wolff, Vertretung, S. 293 F N 1 — als solche; vgl. dazu Pollmann, S. 65 f.; Barbey, S. 23 f. F N 18. 18 So Hempel, S. 24 f.; Friedrich K l e i n , Gemeinschaftsaufgaben, S. 139 f. 19 Wolff, V e r w R I I , § 72 I . b), S. 13; Ruppert, S. 67 f.; Schwabe, DVB1 1974, S. 70. 20 Wolff, V e r w R I I , § 74 I. f), S. 45; ebenso Barbey, S. 19 f.; Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 60 f.; Winter, S. 67; Schindler, S. 60. 21 Das betonen Ruppert, S. 64 u n d Barbey, S. 24 f. 22 Vgl. Barbey, S. 23. 23 Ebenso Ruppert, S. 64; Barbey, S. 25 spricht gleichbedeutend von „ H o h e i t " ; ansonsten werden die bereits oben genannten Begriffe der Träger-, Eigen- oder Endzuständigkeit gebraucht. 24 Vgl. Pollmann, S. 84; Barbey, S. 24 f. 25 So Wolff, V e r w R I I , § 72 I. b), S. 14; Hempel, S. 26; Ruppert, S. 67; zur Gegenüberstellung v o n Eigen- u n d Wahrnehmungszuständigkeiten Böckenförde, S. 274; Schwabe, DVB1 1974, S. 70. 26 Diesen Begriff gebrauchen: Wolff, V e r w R I I , § 72 I. b), S. 15; Ruppert, S. 64, 67 f.; Schindler, S. 60; Barbey, S. 21, 25; Friedrich Klein, Gemeinschaftsaufgaben, S. 140 f. Eine weitere Differenzierung zwischen Zuständigkeit u n d Kompetenz, die W o l f f vorschlägt, ist als sachlich nicht gebotene sprachliche K o m p l i k a t i o n abzulehnen. Die eingeführte Abgrenzung von H o heitsrechten u n d Zuständigkeiten bzw. Kompetenzen w i r d i n der L i t e r a t u r überwiegend nicht vollzogen, sondern die T e r m i n i werden synonym gebraucht; ζ. B. Arnold, S. 96 F N 5; Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 66; Steiger, Diss., S. 63 f. 4*

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I I . 3. Abschn.: Organisationsrechtliche Grundlagen

digkeit beruht auf der Hoheitsgewalt der juristischen Person. Sie ist eine aus ihr abgeleitete Berechtigung und stellt sich als Aktualisierung von Hoheitsrechten dar 2 7 . I I I . Organleihe

Aufbauend auf dem Organbegriff kann das für die vorliegende Untersuchung bedeutsame Institut der Organleihe inhaltlich bestimmt werden. I n der Regel errichtet eine juristische Person eigene Organe, d. h., sie schafft selbst bestimmte Institutionen und stattet sie m i t Organzuständigkeiten sowie Organwaltern aus, damit diese ausschließlich zur transitorischen Wahrnehmung ihrer Hoheitsrechte tätig werden 2 8 . Bei der Organleihe hingegen greift eine juristische Person auf bereits bestehende Wahrnehmungssubjekte zurück, die i n das organisatorische Gefüge eines anderen Hoheitsträgers eingegliedert sind und als dessen Organe handeln. Der entleihende Hoheitsträger weist den betreffenden Institutionen und den diesen zugehörigen Organwaltern die Befugnis zu, für ihn Funktionen auszuüben und seine Hoheitsgewalt transitorisch wahrzunehmen. Es handelt sich u m eine Delegation von Organzuständigkeiten. Die hiermit betrauten Wahrnehmungssubjekte verdoppeln ihre Organstellung. Einerseits bleiben sie Organe der juristischen Person, die sie konstituiert hat und für die sie bisher tätig geworden sind. Sofern sie hingegen kraft der ihnen neu zugewiesenen Organkompetenzen handeln, werden sie zu Organen des entleihenden Hoheitsträgers, da sie dessen Angelegenheiten wahrnehmen und ihre Akte diesem unmittelbar zugerechnet werden 2 9 .

I V . Gliedstellung

Kennzeichen der Organschaft ist, daß eine juristische Person durch unselbständige 80 , nur transitorisch handelnde Wahrnehmungssubjekte tätig wird, deren Verhalten i h r selbst zugeordnet wird. Davon zu unterscheiden ist die Möglichkeit, daß sich ein Hoheitsträger zur Erfüllung seiner Funktion einer organisatorischen Einheit bedient, welche selbst eine juristische Person ist und i n Abgrenzung zum Organ als 27

I n diesem Sinne auch Ruppert, S. 6 4 - 6 6 ; Ipsen, Lb., S. 54, 2/11. Z u m Begriff der eigenen Organe: Wolff, V e r w R I I , § 75 I. a), S. 59; Barbey, S. 119 f. 29 Vgl. Wolff, V e r w R I I , § 75 I. a), S. 59; Grawert, S. 101, 194, 196; Friedrich Klein, Gemeinschaftsaufgaben, S. 140 f.; Hempel, S. 275; Barbey, S. 20 F N 7, 120 f.; kritisch zur Organleihe aufgrund des Wolffschen Organbegriffs B ö k kenförde, S. 277 F N 26. 30 Die fehlende rechtliche Eigenständigkeit betont Ruppert, S. 68. 28

Β . Denkbare Inhalte einer Delegation

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„Glied" bezeichnet werden soll 3 1 . Genau wie das Organ nimmt auch das Glied die Angelegenheiten einer (anderen) juristischen Person wahr. Da seine Befugnisse m i t h i n auf die Ausübung von Fremdfunktionen bezogen sind, tragen sie ebenso wie Organkompetenzen den Charakter von Wahrnehmungszuständigkeiten. Das Glied übt eine abgeleitete Rechtsmacht aus. Seine Kompetenzen beruhen auf der Hoheitsgewalt desjenigen Hoheitsträgers, als dessen Wahrnehmungssubjekt es handelt. Gliedzuständigkeiten bilden neben den Organkompetenzen die zweite Möglichkeit der Aktualisierung von Hoheitsrechten 32 . Organe und Glieder stimmen i n ihrer Funktion überein, unterscheiden sich aber i n der zugrundeliegenden Rechtskonstruktion 33 . Als juristische Person b i l det das Glied keinen unselbständigen Teil des Hoheitsträgers, für den es tätig wird. Es steht diesem als eigenständiger Rechts- und Pflichtenträger gegenüber, der sich bei seiner Tätigkeit eigener Organe bedient. Das Glied ist selbst Handlungs- und Zurechnungssubjekt, d. h., sein Verhalten w i r d i h m nicht wie beim Organ nur transitorisch, sondern endgültig als eigene Hoheitstätigkeit zugerechnet 34 . Das K r i t e r i u m der Gliedstellung ist die Erledigung von Angelegenheiten einer anderen juristischen Person durch rechtlich selbständige Wahrnehmungssubjekte i m eigenen Namen und i n eigener Verantwortung. Die den Gliedern eingeräumten Wahrnehmungszuständigkeiten sind zwar derivativen Ursprungs, werden jedoch von ihnen als eigene Berechtigungen ausgeübt, d. h. nicht nur transitorisch, sondern i n eigener Trägerschaft 35 .

B . Übersicht über die denkbaren I n h a l t e einer Delegation

Die vorstehende Untersuchung gestattet es, die Möglichkeiten einer Delegation von Hoheitsbefugnissen systematisch darzustellen. Unter diesem Oberbegriff verbergen sich sehr verschiedenartige Gestaltungen, wobei als Einteilungskriterium die A r t der übertragenen Befugnisse dient 3 6 . 81 Der Gedanke der „Gliedstellung" ist v o n Wolff, Vertretung, S. 251 f. e n t wickelt worden; ders., V e r w R I I , § 74 I I . a), S. 51; vgl. ferner Ruppert, S. 68, 92 f.; Winter, S. 67 f.; eine kritische Analyse bei Böckenförde, S. 280 f. 32 So Ipsen, Lb., S. 54, 2/11; Ruppert, S. 68, 93. 83 Deshalb bezeichnet Ruppert, S. 68 das Glied als ein Organ i m weiteren Sinne. 34 Vgl. dazu Böckenförde, S. 280 f., der darlegt, daß eine juristische Person nicht als ein Organ T e i l einer anderen juristischen Person sein k a n n u n d das Zurechnungskriterium hier unanwendbar ist; ferner Friedrich Klein, Gemeinschaftsaufgaben, S. 141; abweichend Schwabe, DVB1 1974, S. 71 F N 21. 35 Den Erwerb zu eigenem Recht betont Ruppert, S. 93.

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I I . 3. Abschn.: Organisationsrechtliche Grundlagen I . Delegation von Hoheitsrechten

Gegenstand einer Delegation können zunächst die Hoheitsrechte einer juristischen Person sein. Ein derartiger ÜbertragungsVorgang beeinflußt nicht bloß die Ausübung ihrer Hoheitsgewalt, sondern verändert die Trägerschaft. Der delegierende Hoheitsträger verliert den vom Delegationsakt erfaßten Teil seiner Rechtsmacht endgültig der Substanz nach 37 . Gleichzeitig erfährt die zum Delegatar bestimmte juristische Person eine entsprechende Mehrung ihrer Hoheitsgewalt. Die Delegation bewirkt einen Wechsel der Inhaberschaft dergestalt, daß der von einem Hoheitsträger abgegebene Teil seiner Hoheitsrechte nunmehr an seiner Stelle einem anderen zugeordnet wird. Der Delegatar erlangt zwar eine ihrer Entstehung nach derivative Hoheitsmacht. Er bedient sich ihrer jedoch nicht wie ein Wahrnehmungssubjekt zur Erfüllung von Fremdfunktionen, d. h., er übt sie nicht für einen anderen Hoheitsträger aus, sondern allein für sich i n Erfüllung eigener Angelegenheiten 8 8 . Π . Delegation von Wahrnehmungszuständigkeiten

Objekt einer Delegation können ferner Wahrnehmungszuständigkeiten sein. Ihre Übertragung w i r k t sich nicht auf die Substanz der einer juristischen Person zukommenden Hoheitsgewalt aus, sondern bet r i f f t nur die Formen ihrer Ausübung 3 9 . Der delegierende Hoheitsträger bleibt Inhaber seiner bisherigen, substantiell weiterhin ungeschmälerten Rechtsmacht. Er ordnet nur die Berechtigung zur Wahrnehmung seiner Angelegenheiten und zur Ausübung seiner Hoheitsrechte neu zu. 36 Eine klare Einteilung bei Ruppert, S. 68 f., 76; Differenzierungen auch bei Barbey, S. 118 f.; Schindler, S. 31 f.; Groshens, Recueil Dalloz, Chronique 1958, S. 157. Ansonsten herrscht i n der L i t e r a t u r häufig ein undifferenziertes Verständnis „abgeleiteter Hoheitsbefugnisse". 37 Deshalb spricht Steiger, Diss., S. 67 von einer „ A b t r e t u n g i n substant i a m " ; ähnlich Much, S. 23; Schwantes, S. 15; Gorny, S. 90 f.; Grawert, S. 182 f.; Forsthoff, S. 330; vgl. auch Lambach, S. 89. 38 Nach Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 562 ist ein derivativ erworbenes Hoheitsrecht fortan losgelöst v o n seinem Ursprungssystem. Der Bezug auf die Angelegenheiten des bisherigen Trägers w i r d durch die Neuzuordnung beseitigt. Göttelmann, S. 26 betont, daß der Delegatar nunmehr eigene Befugnisse ausübt; ebenso Strohmaier, S. 190; Schwantes, S. 15, 163; Lang, S. 85 f. 39 I n der L i t e r a t u r w i r d häufig von einer „ A b t r e t u n g von Hoheitsrechten zur Ausübung" gesprochen; z.B. Steiger, Diss., S. 67; Lambach, S. 89; K a r l Heinz Klein, S. 27 f.; Eckel, S. 23 ff.; Schwantes, S. 15 f., 163 f.; Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 559; Friedrich K l e i n , Wehrbeitrag, S. 468 f.; Maunz, Wehrbeitrag, S. 598; Gorny, S. 90 f.; Schulze-Eggert, S. 6, 8; Arnold, S. 100; Grawert, S. 182 f. Diese Bezeichnung ist unzutreffend, w e i l es sich nicht u m eine Übertragung von Hoheitsrechten, sondern von Kompetenzen handelt; vgl. auch die K r i t i k bei Ruppert, S. 85 f.

Β . Denkbare Inhalte einer Delegation

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Eine Delegation von Wahrnehmungszuständigkeiten führt nicht zu einer Veränderung i n der Trägerschaft der Hoheitsgewalt, sondern lediglich zu einer Auswechselung der Wahrnehmungssubjekte 40 . I n folgedessen erhält der Delegatar nicht eine bislang dem Deleganten zukommende Rechtsmacht an seiner Stelle. Er verwirklicht lediglich kraft der ihm eingeräumten Kompetenzen eine fremde Hoheitsgewalt für deren Träger. Nach der A r t der Wahrnehmungszuständigkeiten müssen zwei Gestaltungsformen unterschieden werden 4 1 . 1.

Organkompetenzen

Zunächst kann es sich u m eine Delegation von Organkompetenzen handeln 4 2 . Der Delegant stattet ein rechtlich unselbständiges, einer anderen juristischen Person zugeordnetes Wahrnehmungssubjekt m i t der Berechtigung aus, seine Hoheitsrechte für ihn transitorisch auszuüben, d. h., er macht es i m Wege der Organleihe zu seinem Organ. Delegatar der Organzuständigkeiten ist nicht die juristische Person, deren Institution entliehen w i r d 4 8 , sondern allein das i n Anspruch genommene Organ selbst. I m Rahmen des i h m zusätzlich übertragenen Wirkungskreises ist es i n die Rechtsordnung und Organisation des entleihenden Hoheitsträgers eingegliedert und diesem gegenüber verantwortlich sowie weisungsunterworfen 44 . 2.

Gliedzuständigkeiten

Die andere Möglichkeit besteht darin, daß ein Hoheitsträger einer anderen juristischen Person Gliedzuständigkeiten delegiert, kraft deren diese die Rechtsmacht des Deleganten für ihn, aber i n Eigenzurechnung wahrnimmt. Da dem Delegatar eine eigene Rechtspersönlichkeit zu40

Vgl. Ruppert, S. 91. Eckel, S. 26 differenziert, ob der Ausübungsberechtigte i m eigenen oder fremden Namen handelt. 42 Allgemein dazu Barbey, S. 119 ff. Dieser Vorgang w i r d häufig als M a n dat bezeichnet. I m Unterschied zur Delegation, aufgrund deren der Delegat a r i m eigenen Namen handelt — dieser Delegationsbegriff ist enger als der hier gebrauchte —, soll das Mandat eine „Übertragung von Ausübungsberechtigungen" beinhalten, k r a f t deren der Mandatar die Befugnisse des M a n danten i n dessen Namen w a h r n i m m t . Sein Verhalten w i r d direkt dem M a n danten zugerechnet; vgl. Triepel, S. 26, 42; Strohmaier, S. 191 f.; Göttelmann, S. 26; Reichardt, S. 96 f.; Rasch, D Ö V 1957, S. 339; Hanebuth, S. 55 f.; von einer Gleichsetzung der Mandatsbegründung m i t der Zuweisung von Organzuständigkeiten spricht Schwabe, DVB1 1974, S. 71. 43 Sie ist an dem Vorgang nicht u n m i t t e l b a r beteiligt. Insbesondere hat sie keinen direkten rechtlichen Einfluß auf die Tätigkeit des entliehenen O r gans, sofern dieses k r a f t delegierter Kompetenzen handelt. 44 Vgl. Friedrich Klein, Gemeinschaftsaufgaben, S. 140 f.; Barbey, S. 120, spricht deshalb von der Zuweisung „inkorporierender" Organzuständigkeiten. 41

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I I . 3. Abschn.: Organisationsrechtliche Grundlagen

kommt, bedient er sich i n Ausübung seiner Gliedstellung eigener Organe, deren entsprechend den Geboten seiner Rechtsordnung erfolgende Tätigkeit i h m selbst zugerechnet w i r d und die allein seinen Weisungen unterstehen. A u f die Auswahl und das weitere Verhalten der Organe hat der Delegant keinen direkten Einfluß. Er t r i t t i n eine unmittelbare Beziehung nur zum Glied als einer eigenverantwortlich handelnden Rechtsperson 46 . Obwohl es sich bei der Delegation von Hoheitsrechten und Gliedzuständigkeiten u m qualitativ verschiedenartige Befugnisse handelt, ist i n beiden Fällen das äußere Erscheinungsbild der Hoheitsentfaltung auf Seiten des Delegatars ähnlich 4 6 . Eine juristische Person übt abgeleitete Rechtsmacht aus, jedoch i m eigenen Namen, i n eigener Trägerschaft und integriert i n die eigene Rechtsordnung. Völlig unterschiedlich sind hingegen die Rechtsfolgen für den Deleganten. Während er bei der Übertragung von Hoheitsrechten eines substantiellen Teils seiner Hoheitsmacht endgültig verlustig geht, t r i t t bei der Zuweisung von Gliedkompetenzen keine Hoheitseinbuße ein. Da der Delegant Träger seiner Hoheitsgewalt geblieben ist, kann er über die A r t ihrer Ausübung weiterhin entscheiden und deshalb die Delegation von Wahrnehmungszuständigkeiten jederzeit wieder rückgängig machen.

45 Delegatar ist n u r die juristische Person, nicht jedoch ihre Organe. Diese werden durch den Übertragungsakt nicht zu Organen des delegierenden H o heitsträgers. Wolff, V e r w R I I , § 75 I. a), S. 60 spricht von „mittelbaren O r ganen". 46 Z u weitgehend Ruppert, S. 69, nach dessen Ansicht die Ausstattung m i t Hoheitsrechten oder Gliedzuständigkeiten praktisch auf dasselbe hinausläuft.

Vierter Abschnitt

Ursprung und Umfang der Gemeinschaftsgewalt Nach Klärung der organisationsrechtlichen Grundfragen können die einzelnen Voraussetzungen geprüft werden, unter denen der Erlaß mitgliedstaatlicher Mitwirkungsakte als Ausübung nicht-staatlicher Befugnisse anzusehen ist 1 . Von entscheidender Bedeutung sind hierfür zunächst die Herkunft und Natur der den Gemeinschaften durch die Gründungsverträge verliehenen Hoheitsgewalt.

A . Denkbare A l t e r n a t i v e n

Die erste Möglichkeit besteht darin, daß die Gemeinschaften keine derivativen staatlichen Befugnisse innehaben, sondern eine originäre Rechtsmacht, die i m Verhältnis zur nationalen Staatsgewalt ein aliud bildet. Ihre Handlungsberechtigungen sind ex novo kreiert und stehen ihnen nicht kraft der Rechtsordnung eines Staatsverbandes zu 2 . Denkbar ist zweitens, daß die Hoheit der Gemeinschaften aus den Staatsgewalten ihrer Mitglieder durch einen besonderen Delegationsakt abgeleitet worden ist. Bei dieser Alternative muß zwischen mehreren Gestaltungsformen unterschieden werden. Zunächst kann es sich u m eine Übertragung von Hoheitsrechten handeln 3 . Die Mitgliedstaa1 Die vorstehenden Grundsatzerwägungen zeigen bereits, daß die i m 1. Teil, 2. Abschnitt, B. wiedergegebenen Stellungnahmen der L i t e r a t u r zum Problem der von den Mitgliedstaaten ausgeübten Hoheitsgewalt die denkbaren Lösungen nicht erschöpfen. I m Falle einer Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen ist stets eine weitere Differenzierung erforderlich. 2 Vgl. zu den Begriffen „originäre" u n d „derivative" Befugnisse: Ruppert, S. 40 f.; Gorny, S. 92; Alder, S. 14 f. F N 3; Wolff, V e r w R I, § 4 I I I . , S. 30. 8 So: Ophüls, J J B 4, S. 153, 156; ders., Colloque de L a Haye, S. 219; Much, S. 23; Lecheler, S. 150 f.; Schwantes, S. 15, 163 f.; Furier, N J W 1965, S. 1402; Schroeder, S. 26 f., 83; Küchenhoff, D Ö V 1963, S. 165; B e r i é / M i l l e r , Einleitung, S. 16; Osterheld, S. 12; Seeler, S. 66 f.; Vignes, S. 85 f. Häufig w i r d diese Gestaltungsform unpräzise als Delegation v o n Kompetenzen bzw. Befugnissen bezeichnet; z.B. Friauf, AöR 85, S. 226f.; Catalano, Cahiers de Bruges, S. 57, 75 f.; Catalano / Monaco, S. 123; Reuter, S. 63, 96 f.; Lagrange, Cahiers de Bruges, S. 23 ff.; Dumon, CahDrEur 1965, S. 14, 21; Juillard, R e v T r i m D r E u r 1968, S. 293; Sorensen, S. 9 f.; Temple Lang, S. 49, 58. Eine Ausübung abgeleiteter staatlicher Gewalt w i r d speziell i n Großbritannien aufgrund

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I I . 4. Abschn.: Ursprung der Gemeinschaftsgewalt

ten geben einen Teil ihrer Hoheitsmacht ab, der den Gemeinschaften zugeordnet und von ihnen künftig als eigene ausgeübt wird 4 . Außerdem ist eine Übertragung von Wahrnehmungskompetenzen möglich 5 . I n Betracht kommt insbesondere eine Ausstattung der Gemeinschaften m i t Gliedzuständigkeiten 6 . Hingegen ist eine Delegation von Organkompetenzen von vornherein auszuschließen. Rat, Kommission, EuGH und Versammlung handeln nicht als gemeinsame Organe der Gründerstaaten, sondern ihre Tätigkeit w i r d allein den Gemeinschaften als eigenen Rechtspersönlichkeiten zugerechnet 7 . So sieht z.B. A r t 114 EWGV ausdrücklich vor, daß der Rat Handelsabkommen i m Namen der Gemeinschaft abschließt. Nachfolgend ist zunächst allgemein zu prüfen, ob die Gemeinschaftsbefugnisse originär oder derivativ sind. T r i f f t die zweite Alternative zu, so muß anschließend eine Entscheidung zwischen der Übertragung von Hoheitsrechten oder Gliedzuständigkeiten getroffen werden.

B. Vertraglicher Entstehungsakt

Ein möglicher Anhaltspunkt für den Charakter der Gemeinschaftshoheit könnte i n der A r t und Weise ihrer Entstehung liegen. Die Rechtsmacht der Gemeinschaften leitet sich nicht aus einem vorrechtlichen Erwerbstatbestand her, sondern beruht auf dem Zusammenwirken der Mitgliedstaaten beim Abschluß der völkerrechtlichen Gründungsverträge 8 . Da staatliche Gewalten für ihre Konstituierung ursächlich waren, scheint die Annahme einer derivativen Natur unausder besonderen Verfassungslage befürwortet; vgl. Simmonds, S. 2 8 1 ; Thelen, S. 203 f.; Petersmann, S. 184 f. 4 Die den Gemeinschaften zugeordnete Hoheitsgewalt bleibt m i t der ehemals staatlichen inhaltlich u n d formal identisch; so Lambach, S. 89; Gorny, S. 90f.; Steiger, Diss., S. 68; Küchenhoff, D Ö V 1963, S. 167. I n diesem Falle ist die Möglichkeit, daß die Mitgliedstaaten Ausführungsakte k r a f t nichtstaatlicher Befugnisse erlassen, ausgeschlossen. Allenfalls bleibt fraglich, ob es sich bei der von ihnen ausgeübten Staatsgewalt u m Teile der ihnen verbliebenen Rechtsmacht handelt oder u m solche, die ihnen infolge des eingetretenen Hoheitsverlustes erst zurückdelegiert werden müssen. 5 F ü r eine Übertragung von Ausübungsbefugnissen Schulze-Eggert, S. 6, 12, 37. Bei dieser A l t e r n a t i v e erscheint eine Delegation seitens der Gemeinschaften an die Mitgliedstaaten absurd. Das Wahrnehmungssubjekt braucht die i h m zukommende Ausübungsbefugnis dem Träger der betreffenden H o heitsgewalt nicht zu übertragen, w e i l dieser zur Aktualisierung seiner Rechtsmacht stets ipso iure i n der Lage ist. β Diese Möglichkeit erwähnen: Ruppert, S. 76 f.; Birke, S. 91 f. 7 Ebenso Catalano, Manuel, S. 173; Schindler, S. 32; Steiger, Diss., S. 67; allgemein zu dieser Möglichkeit bei internationalen Organisationen: Jaenicke, FS Bilfinger, S. 95 f.; Ruppert, S. 76. 8 Z u m völkerrechtlichen Charakter der Verträge Gorny, S. 17 f. m. w . N.

Β . Vertraglicher Entstehungsakt

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weichlich. Die Gemeinschaftsbefugnisse sind nicht neu geschaffen worden, sondern fußen auf den nationalen Rechtsordnungen 9 . Dieser Argumentation ist entgegenzuhalten, daß die Qualifizierung des Entstehungsgrundes als konventioneller völkerrechtlicher Vertrag nichts über den Inhalt der den Gemeinschaften zugewiesenen Rechtsmacht aussagt. Originalität i n dem hier zugrundegelegten Sinn bedeutet nicht, daß sich die Befugnisse spontan ohne Beteiligung anderer Hoheitsträger entwickelt haben müssen, sondern bezieht sich auf ihren Inhalt und ihre Struktur 1 0 . Die Befugnisse eines Hoheitsträgers sind dann originär, wenn sie inhaltlich nicht einer anderen Hoheitsgewalt entstammen und auf i h n nicht als Rechtsnachfolger übergeleitet worden sind. Sie müssen neu konstituiert sein. Die Beteiligung der M i t gliedstaaten an der Ausstattung der Gemeinschaften m i t Hoheitsbefugnissen besagt deshalb noch nichts über das Produkt ihrer M i t w i r kung. Es ist denkbar, daß sie nicht eigene Rechtsmacht delegieren, sondern neuartige Befugnisse schaffen, die keine nationalen Züge tragen und ein aliud gegenüber der Staatsgewalt bilden. Der vertragliche Entstehungstatbestand allein vermag nicht die Möglichkeit einer originären Gemeinschaftsgewalt auszuschließen 11 . Dieser Auffassung steht auch nicht entgegen, daß die i m Zusammenhang mit den Gründungshandlungen verlautbarten amtlichen Äußerungen i n den Mitgliedstaaten durchweg von „abandon d'une partie de leur souveraineté" 12 bzw. von einer „Übertragung von Hoheitsfunktionen" sprechen 13 . Ob diese Dokumente als Argument für eine derivative Gemeinschaftshoheit gewertet werden können, begegnet Bedenken, weil es sich hierbei nicht u m die — bewußt nicht veröffentlichten — Verhandlungsmaterialien handelt, sondern u m Regierungsbegründungen und Parlamentsberichte zu den Ratifikationsgesetzen, aus denen keine sicheren Rückschlüsse auf den Willen der Vertragspartner gezo9 So Friauf, AöR 1960, S. 226 f.; gegen originäre Gemeinschaftsbefugnisse ferner Scheuner, AöR 1975, S. 38. Auch Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 41 weist auf den scheinbaren Widerspruch zwischen originärer Hoheitsgewalt u n d vertraglichem Gründungsakt hin. 10 Vgl. Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 42. 11 BVerfGE 22, S. 293, 297; Ruppert, S. 144, 147; Zieger, S. 15; Thieme, W d S t R L 18, S. 71; Bross, S. 34 f.; Sachsse, S. 138; Furier, N J W 1965, S. 1402; Lesguillons, S. 66. 12 I m Französischen bezeichnet „Souveraineté" die Staatsgewalt i n ihrer Substanz; vgl. Wagner, K S E 5, S. 48 ff. 13 Vgl. z. B. : Begründung der Bundesregierung zum EGKS-Vertragsentwurf, Dt. Bundestag 1. Wahlperiode 1949, Drucksache Nr. 2401 Anlage 3, S. 4 f.; Begründung der Bundesregierung zum E W G - u n d EAG-Vertragsentwurf, Dt. Bundestag 2. Wahlperiode 1957, Drucksache Nr. 3440 Anlage C, S. 108; frz. Savory-July-Rapport zum E W G V u n d EAGV, Documents parlementaires Assemblée Nationale, Session 1956/57, Annexe Nr. 5266, S. 2365; weitere Nachweise bei Möller, S. 188 F N 629.

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I I . 4. Abschn. : Ursprung der Gemeinschaftsgewalt

gen werden können 1 4 . Darüber hinaus erscheint fraglich, ob die gebrauchten Begriffe einer dogmatischen Vorstellung von abgeleiteten Gemeinschaftsbefugnissen Ausdruck verleihen oder nur allgemein die Tatsache veranschaulichen sollen, daß die Gemeinschaften als eigenständige Hoheitsträger künftig die Tätigkeit der Mitgliedstaaten auf zahlreichen Aufgabengebieten substituieren 15 .

C. Mitgliedstaatliche Verfassungsaussagen

Möglicherweise enthalten die nationalen Verfassungen Aussagen, welche Rückschlüsse auf den Charakter der von den Mitgliedstaaten konstituierten Gemeinschaftsgewalt zulassen 16 . Die verfassungsrechtliche Grundlage für die deutsche Beteiligung an der Gemeinschaftsgründung bildet A r t 24 Abs. 1 GG, wonach Hoheitsrechte durch Gesetz auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen werden können. Ä h n liche Formulierungen weisen A r t 24 der belgischen, A r t 49 der luxemburgischen, A r t 67 Abs. 1 der niederländischen sowie § 20 Abs. 1 der dänischen Verfassung auf 1 7 . Die Bestimmung des A r t 24 Abs. 1 GG spricht für derivative Gemeinschaftsbefugnisse 18 . Eine Übertragung von Hoheitsrechten bedeutet den inhaltsgleichen Übergang von Befugnissen des Übertragenden auf den Erwerber kraft eines besonderen Abtretungsaktes 19 . Zwischen den Gemeinschaften und den Mitgliedstaaten findet eine tatsächliche Verschiebung von Rechtsmacht statt, wobei ein Teil der staatlichen Hoheitsgewalt künftig den Gemeinschaften als neuen Trägern zugeordnet wird. Gegen die Berufung auf den Wortlaut des A r t 24 Abs. 1 GG w i r d eingewandt, daß ein naturalistisches Verständnis der Norm i n Anbetracht der sprachlich ungenauen Fassung verfehlt sei. Der Verfassungs14 Z u m Problem der subjektiv-historischen Auslegung i m Gemeinschaftsrecht Emrich, S. 34 f. 15 Z u m Verständnis des Übertragungsbegriffes nicht i n einem streng j u ristischen, sondern soziologischen Sinn Lesguillons, S. 102 f. Die obige A n sicht w i r d von Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 554 bestätigt, der als M i t glied der dt. Verhandlungskommission einen Einblick i n die Konzeption der Vertragsbeteiligten gibt. 16 F ü r eine B e s t i m m u n g der Gemeinschaftsgewalt v o m Staatsrecht her: Bandilla, S. 58; Schlenzka, S. 89. 17 Eine Übersicht über die Verfassungslage i n den anderen Mitgliedstaaten bei Schlenzka, S. 100 ff.; Ipsen, Lb., S. 72 ff., 2/58 ff.; speziell bei den neuen Mitgliedern: Sorensen, S. 1 ff.; Simmonds, S. 25 ff.; Temple Lang, S. 42 ff. 18 Die vorliegende Interpretation beschränkt sich auf das GG. Die Ergebnisse können m i t der gebotenen Vorsicht f ü r die anderen Mitgliedstaaten übernommen werden, soweit deren Verfassungen ebenfalls von einer Übertragung von Befugnissen sprechen. 19 Vgl. Ruppert, S. 84; eine ausführliche Analyse des Übertragungsbegriffs bei Barbey, S. 28 ff.

C. Mitgliedstaatliche Verfassungsaussagen

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geber hat nicht dogmatische Konzeptionen fixieren, sondern nur den Weg zu einer europäischen Integration ebnen wollen 2 0 . Der Begriff „übertragen" soll deshalb nicht wörtlich als „transferre", sondern als „conferre" verstanden werden, d. h. als ein mitgliedstaatliches Zusammenwirken bei der Neukonstituierung originärer Gemeinschaftsbefugnisse 21 . Hinter diesen sprachlichen Erwägungen steht das Bemühen, die durch den Übertragungsbegriff implizierten zivilrechtlichen Zessionsvorstellungen auszuschließen, die dem völkerrechtlichen Gründungsakt nicht adäquat erscheinen 22 . Insbesondere sollen die Grundsätze „nemo plus iuris transferre potest quam ipse habet" und „res transit cum onero suo" keine Geltung haben 23 . Die Zulässigkeit einer solchen Argumentation begegnet Bedenken. Wenn der Verfassungsgeber i n A r t 24 Abs. 1 GG möglicherweise keine bewußte Entscheidung zugunsten derivativer Gemeinschaftsbefugnisse treffen wollte 2 4 , so darf deshalb noch nicht der Verfassungswortlaut völlig außer acht gelassen werden. Die Substitution von „transferre" durch „conferre" stellt ein bloßes Wortspiel ohne Stütze i n der Verfassung dar, um ein bereits festgelegtes Ergebnis „begründen" zu können 2 5 . Dem Terminus „übertragen" ist ein bestimmter Begriffskern zugewiesen, der nicht ohne zwingenden Grund hinweginterpretiert werden darf, weil andernfalls der Verfassungstext seine Funktion verlieren würde 2 6 . Diese Ansicht w i r d bestätigt durch einen Vergleich m i t A r t 24 Abs. 2 GG, der i m Unterschied zu Abs. 1 nur von einer Beschränkung von Hoheitsrechten spricht 27 . Zwar ist der Einwand zutreffend, daß ein zivilrechtlicher Abtretungsvorgang nicht zum völkerrechtlichen A k t der Gemeinschaftsgründung paßt 2 8 . A l l e i n deshalb ist jedoch 20

Vgl. Steiger, Diss., S. 68; Thieme, W d S t R L 18, S. 53; Lambach, S. 110. So die Stellungnahme der Bundesregierung v o m 18.8.1952, Wehrbeitrag I I , S. 8 i m Anschluß an Kaufmann, S. 54 f.; gegen ein wörtliches V e r ständnis ferner: BVerfGE 37, S. 271, 279 f.; Birke, S. 89; Arnold, S. 103; Scheuner, Wehrbeitrag, S. 139; Schätzel, S. 638. 22 Gegen eine A n w e n d u n g zivilistischer Grundsätze: Wohlfarth, J J B 3, S. 247, 261; Bandilla, S. 56; Becker, S. 41 f.; Lesguillons, S. 102 f. 23 Z u dieser häufig m i t dem Schlagwort „rechtsstaatliche Hypotheken" bezeichneten Problematik Krüger, DÖV 1959, S. 722, 725; Ruppert, S. 85 m. w. N. 24 Die Materialien des Parlamentarischen Rates, JöR N F 1, S. 222 f. lassen keine präzisen Konzeptionen über das „ w i e " der neuen F o r m internationaler Zusammenarbeit erkennen. 26 Ablehnend Lambach, S. 110; Friedrich Klein, Wehrbeitrag, S. 471 f. Diese Auffassung ist speziell i m Streit u m den dt. Wehrbeitrag vorgetragen w o r den, bei dem weniger juristische als vielmehr politische Gesichtspunkte dominierten. Kritisch zur Bedeutung dieses Streites f ü r das Verständnis des A r t 24 GG Ruppert, S. 85, 254 f. 26 Z u r Bedeutung der Wortlautinterpretation Larenz, S. 303 f.; speziell bei A r t 24 GG Ruppert, S. 94. 27 Hierauf stützt sich besonders Friedrich K l e i n , Wehrbeitrag, S. 466ff.; vgl. auch Herpers, S. 55 f. 21

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I I . 4. Abschn.: Ursprung der Gemeinschaftsgewalt

noch keine Manipulation des Verfassungswortlauts gerechtfertigt. Es bleibt die Möglichkeit, unter dem Begriff der Übertragung — unbelastet von zivilrechtlicher Dogmatik — einen öffentlich-rechtlichen Vorgang zu verstehen, bei dem bisher staatliche Befugnisse einem neuen Träger zugeordnet werden 2 9 . A r t 24 Abs. 1 GG spricht m i t h i n für einen derivativen Charakter der Gemeinschaftsgewalt 30 .

D . Erscheinungsbild der Gemeinschaftsbefugnisse

Eine endgültige Entscheidung kann nur getroffen werden, wenn die Gemeinschaftsrechtsordnung selbst i n die Erörterung miteinbezogen wird. Es ist zu prüfen, ob die Gemeinschaftsbefugnisse i n ihrer vertraglichen Ausgestaltung tatsächlich die Merkmale aufweisen, die ihnen bei Vorliegen eines von Verfassungswegen vorgesehenen Übertragungsaktes anhaften müßten, oder ob ihr Erscheinungsbild auf Originalität hindeutet. Ein solcher Schluß vom Ergebnis auf die Herkunft der Gemeinschaftsgewalt erfordert eine Analyse ihrer Struktur und ihres Inhalts 3 1 . I . Einheitliche Geltung im Gemeinschaftsgebiet

Eine durch Delegationsakte der Mitgliedstaaten konstituierte Gemeinschaftshoheit trüge keinen einheitlichen Charakter, sondern wäre ein Mosaik aus Bruchstücken vormals nationaler Rechtsmacht. Die einzelnen Handlungsberechtigungen der Gemeinschaftsorgane wären nicht homogen, sondern ein Bündel von neun parallelisierten staatlichen Befugnissen, die i n der Hand eines neuen Trägers summiert worden sind 3 2 . Eine solche aus getrennt bleibenden Einzelbefugnissen 28 Die untragbaren Konsequenzen werden bei Küchenhoff, D Ö V 1963, S. 166 f. deutlich. 29 Vgl. Schlenzka, S. 87; Lambach, S. 110 f. Die zivilistischen Vorstellungen sind i m Wehrstreit zumeist bewußt an A r t 24 GG herangetragen worden, u m i n Anbetracht der untragbaren Konsequenzen eine berichtigende Auslegung zu rechtfertigen. 30 F ü r ein wörtliches Verständnis: Forsthoff, S. 320; Friedrich K l e i n , W e h r beitrag, S. 468 f.; Smend, S. 561. Auch Vertreter der Gegenauffassung k o n zedieren, daß originäre Gemeinschaftsbefugnisse schwer m i t A r t 24 Abs. 1 GG vereinbar sind; so Thelen, S. 213 F N 76. 31 F ü r ein derartiges Vorgehen Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 41 f.; L a m bach, S. 115 ff.; Steiger, Diss., S. 68 betont, daß nicht v o m Begriff auf den Vorgang, sondern n u r umgekehrt geschlossen werden k a n n ; vgl. auch Arnold, S. 104 f. 32 So Emrich, S. 112 f.; Lambach, S. 115; Krüger, D Ö V 1959, S. 722 f.

D. Erscheinungsbild der Gemeinschaftsbefugnisse

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zusammengesetzte Hoheitsmacht 33 würde es den Gemeinschaften unmöglich machen, durch einen einzigen Rechtsakt eine einheitliche, i m gesamten Gemeinschaftsraum gültige Regelung zu erlassen 34 . Da die ihnen von den Mitgliedstaaten delegierten Befugnisse jeweils auf deren eigenes Staatsgebiet beschränkt sind, müßten stets neun inhaltlich identische, formal aber separate Hoheitsakte erlassen werden, die jeweils nur i n einem Staat gelten, sich aber i n ihrer Wirkung addieren. Eine solche Rechtslage entspricht nicht der tatsächlichen Ausgestaltung der Gemeinschaftsrechtsordnung. Die A r t 14 Abs. 2 EGKSV, 189 Abs. 2 EWGV, 161 Abs. 2 EAGV räumen den Gemeinschaften durch das Institut der Verordnung die Möglichkeit ein, durch eine einzige Regelung das gesamte Gemeinschaftsgebiet zu erfassen 35 . Weder die genannten Vorschriften noch die vertraglichen Ermächtigungsgrundlagen bieten den geringsten Anhaltspunkt dafür, daß die Verordnung i n den einzelnen Mitgliedstaaten einen verschiedenen Geltungsgrund hat. Die i n ihr enthaltenen Bestimmungen sind vielmehr Ausdruck einer einheitlichen Regelungsmacht. Eine homogen strukturierte Gemeinschaftshoheit entspricht darüber hinaus auch dem Gesamtsinn der Gründungsverträge. Nach den A r t 2, 3 EGKSV, 2 EWGV, 2 EAGV soll durch die Integration nationaler Sektoren ein binnenmarktähnliches Wirtschaftsgebiet geschaffen werden. Dieses Ziel kann nicht durch lediglich gleichlautende, aber mitgliedstaatlich begrenzte Einzelregelungen verwirklicht werden, sondern nur auf der Grundlage einer neuen, selbständigen Gemeinschaftsrechtsordnung, die kraft einer homogenen, unabgeleiteten Hoheitsgewalt einer einheitlichen Rechtsgestaltung unterliegt 3 6 . Π . Neuartiger Inhalt

Ein weiteres Indiz für die Herkunft der Gemeinschaftsbefugnisse bildet ihr Inhalt. Haben die Gemeinschaften eine derivative Rechtsmacht inne, so können ihnen nur solche Handlungsberechtigungen zu33 ζ. T. w i r d die These vertreten, daß die delegierten Staatsbefugnisse i n der H a n d der Gemeinschaften zu einer einheitlichen Hoheitsgewalt v e r schmelzen; so Ophüls, Colloque de L a Haye, S. 219; Much, S. 14; vgl. auch Arnold, S. 134 f. Diese Ansicht findet weder i n den Verfassungen noch i n der Gemeinschaftsrechtsordnung eine normative Stütze. Es ist nicht ersichtlich, w a r u m u n d i n welcher Weise einem Übertragungsakt eine Fusion folgen sollte; ablehnend Lambach, S. 111; Steiger, Diss., S. 69; Bross, S. 31 f. 34 Hallstein, FS Ophüls, S. 15; Bross, S. 32. 35 Vgl. zur einheitlichen Geltung der Verordnung i n allen Mitgliedstaaten Ipsen, Lb., S. 449, 21/8. 36 So Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 556 ff.; Lambach, S. 116; Gorny, S. 93; die Notwendigkeit einheitlicher Rechtsgestaltung betont a u d i Ipsen, Lb., S. 282, 10/44.

64

I I . 4. Abschn.: Ursprung der Gemeinschaftsgewalt

stehen, die bereits vor ihrer Entstehung von den Mitgliedstaaten ausgeübt wurden. Übertragungsakte führen nicht zur Schaffung neuer Befugnisse, sondern leiten nur bereits bestehende auf einen anderen Träger über 3 7 . Die Gemeinschaftshoheit deckt sich nicht m i t der Hoheitsgewalt der Gründerstaaten. So können z.B. die Gemeinschaftsorgane Richtlinien und Entscheidungen an die Mitgliedstaaten adressieren. Derartige Rechtsakte haben kein Gegenstück i n den nationalen Rechtsordnungen, weil den Staaten keine Hoheitsbefugnisse gegen sich selbst bzw. gegen andere Staatsgebilde zustehen 38 . Aber auch die den Bürger betreffenden Gemeinschaftsbefugnisse sind wesensverschieden von denjenigen der Mitgliedstaaten. So bezieht sich die Zollhoheit der EWG i m Unterschied zu den nationalen Zollrechten nicht auf die Zollschranken zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten, sondern einheitlich auf die Grenzen des Gemeinschaftsgebietes gegenüber Drittländern 3 9 . Die Gemeinschaften haben neuartige Befugnisse inne, welche die Mitgliedstaaten i n dieser Form nicht besaßen und folglich auch nicht übertragen konnten. Zusammenfassend ist festzustellen, daß die Gemeinschaftsgewalt i n ihrer vertraglichen Struktur, Wirkung und Substanz nicht durch Delegationsakte der Mitgliedstaaten erklärbar ist. Sie stellt eine neuartige und einheitliche Rechtsmacht dar, kein heterogenes Bündel vormals staatlicher Befugnisse. Infolgedessen ist sie nicht derivativen U r sprungs, sondern originär konstituiert worden und bildet ein aliud gegenüber den nationalen Staatsgewalten 40 . Der Wortlaut des A r t 24 Abs. 1 GG entspricht somit nicht dem tatsächlichen Vorgang der Gemeinschaftsgründung. E. Wesen der Staatsgewalt Der durch eine gemeinschaftsrechtliche Argumentation geführte Nachweis der Originalität der Gemeinschaftshoheit w i r d häufig durch 87

Lambach, S. 116; Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 563. So Bross, S. 32; Hallstein, FS Ophüls, S. 15; Gorny, S. 93. 89 Diesen F a l l nennen: Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 564; Wohlfarth, Auskunftsrecht, S. 33 f.; weitere Beispiele bei Lambach, S. 117. 40 F ü r originäre Gemeinschaftsbefugnisse: BVerfGE 22, S. 293, 296; E 37, S. 271, 277; Lambach, S. 116 ff.; Ipsen, Lb., S. 56 f., 2/13 ff.; Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, Rdnrn. 7 f. zu A r t 24 GG; Krüger, D Ö V 1959, S. 722 f.; Bross, S. 31 f.; Wagner, Eigenständigkeit, S. 88 f.; Gorny, S. 93 f.; Basse, S. 24 f., 45; Hallstein, FS Ophüls, S. 14 f.; Emrich, S. 112 f.; Thelen, S. 204 f.; Arnold, S. 103 f.; v. Meibom, DVB1 1969, S. 439; Wohlfarth, J J B 3, S. 247, 261; Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 41 f.; Unger, S. 37 f.; Pabel, S. 67; Petzold, S. 9 f., 13; Lutter, Z Z P 1973, S. 113; Hoffmann, D Ö V 1967, S. 435; Sachsse, S. 138; A d o l f Seidel, S. 148; Lesguillons, S. 79; Selvaggi, S. 3 f.; Laviolette-Slanka, S. 2 f. 88

F. Begrenzte Einzelermächtigung

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ein staatsrechtliches Argument untermauert, das an den Begriff „Hoheitsrechte" i n A r t 24 Abs. 1 GG anknüpft. Als Erscheinungsformen der Staatsgewalt sollen Hoheitsrechte nicht übertragbar, sondern nur originär zu erwerben sein. Der Grund dafür soll i m Wesen der Staatsgewalt liegen, die als einheitliche, allzuständige, unteilbare Potenz begriffen w i r d . Aus ihr können nicht einzelne Stücke herausgebrochen und zum Zwecke der Konstituierung einer derivativen Hoheitsmacht übertragen werden. Infolgedessen müssen die den Gemeinschaften eingeräumten Befugnisse originär sein 41 . Ob diese Auffassung i n allen Punkten zutrifft, braucht an dieser Stelle nicht mehr erörtert zu werden, weil die Frage nach dem Ursprung der Gemeinschaftsgewalt bereits entschieden ist 4 2 . Die Richtigkeit der genannten Thesen würde das gefundene Ergebnis nur zusätzlich absichern, während ihre Widerlegung keine andere Entscheidung zur Folge hätte.

F. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung Über den sachlichen Umfang der Gemeinschaftsgewalt entscheiden die Gründungsverträge. Nahezu wörtlich übereinstimmend legen die A r t 3 EGKSV, 4 Abs. 1 EWGV, 3 Abs. 1 EAGV fest, daß die Gemeinschaftsorgane nach Maßgabe der ihnen i n diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse handeln. Entsprechend ordnen die A r t 14 Abs. 1 EGKSV, 189 Abs. 1 EWGV, 161 Abs. 1 EAGV an, daß die Gemeinschaften Hoheitsakte zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach Maßgabe des Vertrages erlassen. Die Gemeinschaften haben somit weder eine generelle Rechtsetzungsbefugnis für alle gemeinschaftsrelevanten Fragen, noch können sie beliebig Verwaltungskompetenzen zur Durchführung ihrer Normen i n Anspruch nehmen. Sie sind nicht Träger der Kompetenz-Kompetenz, sondern bedürfen für alle Handlungen einer besonderen vertraglichen Grundlage. Es gilt das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung 43 .

41 Grundlegend Krüger, D Ö V 1959, S. 722 ff.; ferner Scholz, S. 22 ff.; Basse, S. 47 ff.; Erler, V V d S t R L 18, S. 18 ff.; Emrich, S. 112; Becker, S. 41 f.; H o f f mann, D Ö V 1967, S. 437 f.; Birke, S. 89 f. 42 Kritisch zur Lehre Krügers Lambach, S. 117 ff. Diese Problematik w i r d später bei der Frage nach dem Fortbestand der nationalen Staatsgewalt vertieft. 43 Lagrange, Cahiers de Bruges, S. 25; Bross, S. 18 f.; Haeckel, S. 2; T h i e r felder, S. 34 f. Dieser Grundsatz w i r d etwas eingeschränkt durch die A r t 95 EGKSV, 235 EWGV, 203 E A G V ; zur Bedeutung dieser Normen vgl. Ipsen, Lb., S. 432 ff., 20/37 ff.; zum Problem der gleichzeitigen Geltung der i m p l i e d powers-Lehre Schulze-Eggert, S. 6 ff.

5 Bünten

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I I . 4. Abschn.: Ursprung der Gemeinschaftsgewalt

G. Schlußfolgerungen Die Analyse der Gemeinschaftshoheit hat ihren originären Charakter erwiesen. Sie bildet eine eigenständige Rechtsmacht, die von den Staatsgewalten der Mitgliedstaaten wesensmäßig verschieden ist. Daraus folgt, daß nationale Institutionen beim Erlaß von Mitwirkungsakten i m Rahmen der Gemeinschaftsrechtsordnung nicht ausnahmslos auf die Ausübung staatlicher Gewalt angewiesen sind. Grundsätzlich besteht die Alternative eines Tätigwerdens kraft delegierter nichtstaatlicher Gemeinschaftsbefugnisse. Der potentielle Delegant verfügt über eine eigene Hoheitsgewalt, die nicht m i t derjenigen des Delegatars identisch ist. Da für die Gemeinschaftshoheit das Enumerationsprinzip gilt, können nicht alle denkbaren nationalen Mitwirkungsakte auf einen Delegationsakt gestützt sein. Diese Möglichkeit ist auf die Fälle beschränkt, i n denen innerstaatlich solche Maßnahmen ergriffen werden, zu denen die Gemeinschaftsorgane kraft spezieller Vertragsermächtigung ebenfalls i n der Lage sind.

Fünfter Abschnitt

Das Zuordnungsverhältnis der mitgliedstaatlichen und gemeinschaftseigenen Hoheitsbefugnisse Die Annahme einer Zuweisung von Gemeinschaftsbefugnissen setzt zweitens voraus, daß die Mitgliedstaaten bei ihrer Mitwirkungstätigkeit auf die Inanspruchnahme fremder Rechtsmacht angewiesen sind, weil ihnen die hierzu erforderliche Hoheitsgewalt infolge einer partiellen Hoheitseinbuße nicht mehr ipso iure zusteht. Eine staatliche Allzuständigkeit hingegen würde Delegationsakte seitens der Gemeinschaften überflüssig machen. Es muß deshalb geprüft werden, welche Auswirkungen die Gemeinschaftsgründung auf den Fortbestand der staatlichen Hoheitsbefugnisse hat und i n welchem Zuordnungsverhältnis diese zur Hoheitsgewalt der Gemeinschaften stehen.

A. Denkbare Gestaltungsformen Werden zwei Hoheitsträger auf demselben Territorium tätig, so sind drei Formen der Hoheitszuordnung möglich. Die Mitgliedstaaten können i n abgestufter Weise auf die Existenz einer eigenständigen Gemeinschaftshoheit reagieren 1 . I . Kumulativ-konkurrierende Befugnisse

Die erste Möglichkeit besteht i n einer kumulativen Konkurrenz der staatlichen und gemeinschaftlichen Befugnisse. Staats- und Gemeinschaftshoheit sind nicht i m Sinne einer Komplementärbeziehung nach Aufgabengebieten getrennt, sondern überlagern sich. Die Gemeinschaftsgründung hat die Substanz der nationalen Staatsgewalt nicht beeinträchtigt. Die Mitgliedstaaten sind nur durch völkervertragliche Pflichten i n ihrem rechtlichen Dürfen beschränkt. Sie gestatten die innerstaatliche Entfaltung der Gemeinschaftsgewalt und nehmen von 1 Vgl. die Übersichten bei: Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 64; Ruppert, S. 89 f., 129 ff.

5·

68

I I . 5. Abschn.: Zuordnung der beiderseitigen Hoheitsbereiche

eigener Hoheitstätigkeit auf den Gemeinschaftsgebieten Abstand. Dieser häufig als „Verzicht auf die Ausschließlichkeit bzw. Ausübung der Staatsgewalt" 2 bezeichnete A k t bedeutet dogmatisch, daß die Mitgliedstaaten die ihnen ungeschmälert verbliebenen Hoheitsrechte nicht i n Form von Wahrnehmungskompetenzen aktualisieren 3 . Diese Möglichkeit steht ihnen jedoch jederzeit offen, so daß nationale Institutionen sich bei allen Mitwirkungshandlungen i m Rahmen der Gemeinschaftsrechtsordnung auf staatliche Zuständigkeiten stützen können. Eine Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen ist nicht notwendig. Π . Ausschließliche Hoheitsbereiche

Die Alternative dazu bilden ausschließliche Befugnisse. Zwischen den Gemeinschaften und den Mitgliedstaaten hat eine Abgrenzung und Aufteilung der Hoheitsbereiche nach Sachgebieten stattgefunden 4 . Ihre Rechtsmacht ist auf verschiedene Regelungsgegenstände bezogen, so daß beide Hoheitsträger nicht konkurrierend tätig werden können und Entscheidungskonflikte ausgeschlossen sind 5 . Ein derartiges Komplementärverhältnis setzt voraus, daß die Gemeinschaftsgründung nicht allein das rechtliche Dürfen, sondern zugleich das rechtliche Können der Mitgliedstaaten beschnitten hat. Diese müssen einen Teil ihrer Hoheitsmacht m i t „dinglicher W i r k u n g " 6 eingebüßt haben. Eine solche substantielle Minderung der Staatsgewalt bedeutet, daß die Mitgliedstaaten auf all den Sachbereichen, welche exklusiv den Gemeinschaften zugeordnet sind, nicht mehr ipso iure rechtsverbindlich handeln können. Sie würden Befugnisse geltend machen, die ihnen infolge des partiellen Hoheitsverlustes nicht mehr zustehen 7 . Ein Tätigwerden ist nur kraft Gemeinschaftsgewalt möglich. 2 z.B. Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / H e r z o g , Rdnr. 9 zu A r t 24 GG; Thieme, W d S t R L 18, S. 62; Basse, S. 49; Emrich, S. 116; Gorny, S. 45 f.; Petzold, S. 8 f.; Scholz, S. 22 f., 45; Unger, S. 38; Becker, S. 41 f.; Kotthoff, S. 40. 3 Z u r dogmatischen K o n s t r u k t i o n Ruppert, S. 90 f. 4 Häufig w i r d von „Kompetenzaufteilung" u n d „Kompetenzverlust" gesprochen; so Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 64; Emrich, S. 67 ,70; Arnold, S. 1371; Lagrange, Z H R 124, S. 108; Sasse, Y a l e L J 1965/66, S. 7 4 4 1 Nach der hier zugrunde gelegten Terminologie handelt es sich nicht u m eine A u f t e i l u n g von Wahrnehmungskompetenzen, sondern u m eine Abgrenzung der Hoheitsgewalten selbst; dogmatisch k l a r Ruppert, S. 90, 130; ferner Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 570. 5 Der Gedanke ausschließlicher Hoheitsbereiche w i r d deshalb zumeist i m Zusammenhang m i t der Frage nach dem Vorrang des Gemeinschaftsrechts unter dem Stich w o r t „Kompetenztheorie" erörtert; vgl. Zuleeg, K S E 9, S. 85 ff. Nach dieser Ansicht hat das Gemeinschaftsrecht gar keinen Rang i m nationalen Rechtssystem; so Alder, S. 22. β Dieser Begriff wurde von Herzog, D Ö V 1959, S. 47 geprägt; ebenso I p sen, L b M S. 274, 10/27; Wohlfarth, J J B 3, S. 262; Basse, S. 47 u n d Wagner, K S E 5, S. 352 sprechen von absoluter W i r k u n g .

Β . Keine bundesstaatliche Analogie

69

Π Ι . Alternativ-konkurrierende Befugnisse

Als dritte Möglichkeit sind alternativ-konkurrierende Hoheitsbefugnisse denkbar. Auch bei dieser Gestaltungsform treten Staats- und Gemeinschaftsgewalt i n keine echte Konkurrenz dergestalt, daß sie sich gleichzeitig auf demselben Sachgebiet entfalten könnten, sondern sie stehen i n einer Komplementärbeziehung 8 . Der entscheidende Unterschied zur vorstehenden Alternative liegt darin, daß der mitgliedstaatliche Hoheitsverlust nicht bereits mit der Konstituierung der Gemeinschaftsbefugnisse eintritt, sondern erst wenn die Gemeinschaften davon tatsächlich Gebrauch machen. Von diesem Augenblick an sind die M i t gliedstaaten nicht mehr zu einer entsprechenden eigenen Hoheitstätigkeit fähig. Die Abgrenzung der Staats- und Gemeinschaftsgewalt vollzieht sich stufenweise je nach dem Umfang der gemeinschaftseigenen Hoheitsentfaltung.

B. Unzulässigkeit bundesstaatlicher Analogien Die Konfliktlage der Gemeinschaftsrechtsordnung, daß verschiedene Hoheitsträger auf demselben Territorium tätig werden, ist nicht neu, sondern ergibt sich gleichermaßen beim Bundesstaat 9 . I n einem solchen mehrschichtig strukturierten Staatswesen erfolgt eine Vermeidung von Hoheitskollisionen i. d. R. durch Begründung ausschließlicher oder alternativ-konkurrierender Befugnisse, wie ζ. B. für die BRD durch die A r t 72 ff., 83 ff. GG 1 0 . Die Parallelität der Probleme drängt zu einer entsprechenden Lösung. Sofern die Gemeinschaften als partielle Bundesstaaten 11 oder zumindest bundesstaatsähnliche Gebilde 1 2 anzusehen sind, scheint eine Analogie zur Rechtslage i m Bundesstaat und damit die Annahme einer Hoheitsabgrenzung nach Sachgebieten gerechtfertigt 1 3 . 7

Vgl. Alder, S. 19 f.; Ophüls, Colloque de L a Haye, S. 221, 227; Catalano / Monaco, S. 127 f. 8 Vgl. Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 64; Arnold, S. 138; nach Wohlfarth, J J B 3, S. 263 handelt es sich u m eine Hoheitsabgrenzung i n Verbindung m i t einer Zeitklausel. 9 Z u r Parallelität der Problemstellung: Jaenicke, ZaöRV 23, S. 520; Ophüls, Einführung, S. 19. 10 Vgl. Bross, S. 63. 11 So Ophüls, N J W 1951, S. 289; K a r l - H e i n z K l e i n , S. 37; Schlochauer, JZ 1951, S. 290. 12 Much, S. 22; Ophüls, J J B 4, S. 154; Ehle, M D R 1964, S. 13; Lagrange, Z H R 124, S. 109; Cartou, S. 434; Balken, S. 8 8 1 ; Vignes, S. 12, 19; Catalano, Manuel, S. 20 ff.

70

I I . 5. Abschn.: Zuordnung der beiderseitigen Hoheitsbereiche

Einem solchen Analogieschluß steht jedoch entgegen, daß die Gemeinschaften keine Bundesstaaten sind. Ihnen fehlen die für ein Staatsgebilde meist als konstituierend erachteten Merkmale, wie ζ. B. ein eigenes Staatsvolk und die Innehabung der Kompetenz-Kompetenz 14 . Auch die Qualifizierung als bundesstaatsähnlich begegnet Bedenken. Die Gemeinschaften sind als völkerrechtliche Organisationen geschaffen worden 1 5 . Ihre extensiven Befugnisse und ihre organisatorische Verfestigung lassen zwar ähnliche Problemlagen wie i m Bundesstaat entstehen und gestatten gewisse strukturelle Vergleiche 16 . A l l e i n dadurch erlangen sie jedoch noch nicht den Charakter bundesstaatlicher Gebilde, wozu eine Kongruenz i n den entscheidenden Wesensmerkmalen erforderlich wäre 1 7 . Außerdem ist die Schlußfolgerung von der Annahme einer bundesstaatlichen Struktur auf das Vorliegen einer Hoheitsabgrenzung nach Sachgebieten nicht zwingend. Zwar ist eine solche Gestaltung beim Bundesstaat die Regel. Sie gehört jedoch nicht als ein ungeschriebener Grundsatz zu seinen unabdingbaren Wesensmerkmalen, sondern prinzipiell kommt auch ein bloßer Rechtsanwendungsvorrang des Bundesrechts i n Betracht 1 8 . I n einem mehrschichtig strukturierten Gemeinwesen folgt die Aufteilung von Hoheitsrechten nicht automatisch aus seiner begrifflichen Qualifizierung als Bundesstaat 19 , sondern nur kraft ausdrücklicher Anordnung seiner Organisationsnormen 20 . Eine Begründung ausschließlicher oder alternativ-konkurrierender Gemeinschaftsbefugnisse mittels einer bundesstaatlichen Analogie ist deshalb abzulehnen 2 1 . 13 F ü r eine Analogie: Ophüls, N J W 1951, S. 289; ders., N J W 1963, S. 1698; ders., Colloque de L a Haye, S. 222 f.; Brüggemann, S. 26; Lagrange, Cahiers de Bruges, S. 23 f.; Mathijsen, S. 155; Kaiser, W d S t R L 23, S. 31. 14 Diese Auffassung hat sich durchgesetzt; vgl. Ipsen, Lb., S. 187 ff., 8/5 ff.; Bross, S. 63 f.; Wagner, K S E 5, S. 66 f.; Schlenzka, S. 93 f.; Conrad, S. 10 f.; Louis, S. 397 f.; zu den Voraussetzungen, unter denen ein soziales Gebilde als Staat bezeichnet werden kann, ausführlich Ruppert, S. 25 ff. 15 Vgl. Arnold, S. 187; Gorny, S. 16. 1β Vgl. Rengeling, EuR 1974, S. 222; nach Conrad, S. 11 tragen die Gemeinschaften gewisse „präföderale" Züge; ähnlich Bross, S. 67; Ipsen, Lb., S. 190, 9/13. 17 E i n ausführlicher Nachweis, daß den Gemeinschaften bundesstaatsähnliche Merkmale fehlen, bei Arnold, S. 179 ff.; ferner M a r t i n Seidel, E i n f ü h rung, S. 47; Bross, S. 63 f., 67. 18 So Constantinesco, Cahiers de Bruges, S. 51; Jaenicke, ZaöRV 23, S. 521; Arnold, S. 139 f. 19 Ipsen, Lb., S. 274, 10/28 kritisiert die auf einer bundesstaatlichen Gemeinschaftsstruktur fußende Argumentation zu Recht als begriff s juristisch; ebenso Zuleeg, K S E 9, S. 74; Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 65. 20 Vgl. Prasch, S. 163; Steiger, Staatlichkeit, S. 111; Thieme, W d S t R L 18, S. 69. 21 Ebenso: Ipsen, Lb., S. 274, 10/28; Gorny, S. 86 f.; Emrich, S. 49; Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 65; Schlenzka, S. 93 f.; Furier, N J W 1965, S. 1402; A r -

C. Substantielle Einbuße von Staatsgewalt

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C. Voraussetzungen für eine substantielle Einbuße nationaler Staatsgewalt Die Prüfung des Zuordnungsverhältnisses von Staats- und Gemeinschaftshoheit muß bei dem A k t der Gemeinschaftsgründung ansetzen und nach seinen Folgen i m innerstaatlichen Bereich fragen. I . Notwendigkeit eines besonderen Verlusttatbestandes

Ausgangspunkt ist die Tatsache, daß die den Gemeinschaften zugeordneten Aufgabengebiete ursprünglich der umfassenden, uneingeschränkten Regelung durch die Staatsgewalt unterlagen. Entsteht daneben eine zweite Hoheitsmacht, die i n denselben Sachbereichen tätig wird, so treten beide Hoheitsträger grundsätzlich i n eine kumulative Konkurrenz. Zwar stellt ein System der Hoheitstrennung die integrationsfreundlichste und für die Rechtsklarheit vorteilhafteste Konstruktion dar, weil hierdurch die Gefahr widersprüchlicher, desintegrierender Doppelakte vermieden w i r d 2 2 . A l l e i n diese Tatsache berechtigt jedoch noch nicht zu der Annahme, daß gemeinschaftliche und staatliche Befugnisse nicht nebeneinander bestehen können und eine substantielle Beschränkung der nationalen Staatsgewalt das logisch notwendige, automatisch eintretende Korrelat der Gemeinschaftsgründung bildet 2 3 . Die Hoheitsbereiche der Mitgliedstaaten und Gemeinschaften sind nur dann ausschließlicher Natur, wenn die Mitgliedstaaten entsprechend dem Hoheitsgewinn der Gemeinschaften einen Teil ihrer eigenen Staatsgewalt m i t dinglicher Wirkung aufgegeben haben. Kann ein solcher Verlusttatbestand nicht nachgewiesen werden, so muß von einer Überlagerung staatlicher und gemeinschaftlicher Befugnisse ausgegangen werden. Π . Möglichkeit eines „dinglichen" Verzichtes der Mitgliedstaaten auf einen Teil ihrer Hoheitsmacht

Eine Einbuße nationaler Staatsgewalt kann nicht damit begründet werden, daß die Mitgliedstaaten bei der Gemeinschaftsgründung Hoheitsrechte übertragen haben, die ihnen nunmehr der Substanz nach nold, S. 140; A d o l f Seidel, S. 18; Juillard, R e v T r i m D r E u r 1968, S. 329; Louis, S. 397 f.; Scheuner, AöR 1975, S. 38. 22 Vgl. Zuleeg, Lütticher Referat, S. 3 f.; Münch, Cahiers de Bruges, Diskussionsbeitrag, S. 45; Sasse, Y a l e L J 1965/66, S. 744. 23 So aber Wohlfarth, J J B 3, S. 261 f.; vgl. auch Alder, S. 15 f.; Steiger, Diss., S. 66; Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 564; ausdrücklich gegen einen mitgliedstaatlichen Hoheitsverlust „aus der N a t u r der Sache" Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 65 f.; Arnold, S. 140; Ipsen, Lb., S. 275,10/28.

72

I I . 5. Abschn. : Zuordnung der beiderseitigen Hoheitsbereiche

entzogen sind 2 4 . Die Gemeinschaftshoheit ist vielmehr originär konstituiert worden. Aus der Originalität darf jedoch nicht der weitergehende Schluß gezogen werden, daß die Möglichkeit einer substantiellen M i n derung staatlicher Hoheitsmacht endgültig widerlegt ist und kumulativ-konkurrierende Befugnisse bewiesen sind 2 5 . Es bleibt zu erwägen, ob die Mitgliedstaaten einen Teil ihrer rechtlichen Handlungsfähigkeit nicht auf andere Weise als durch Übertragungsakte eingebüßt haben können 2 6 . Bei der Übersicht über die Zuordnungsmöglichkeiten von Hoheitsbefugnissen ist dargestellt worden, daß die mitgliedstaatliche Reaktion auf die Existenz der Gemeinschaftsgewalt i n einem obligatorischen Verzicht auf die Ausübung ihrer Staatsgewalt mittels Nichtbegründung bzw. Aufgabe von Wahrnehmungszuständigkeiten bestehen kann. Ein Verzicht ist aber auch i n einer intensiveren, den Umfang der nationalen Hoheitsmacht beeinträchtigenden Form denkbar 2 7 . Die Mitgliedstaaten ziehen ihre Staatsgewalt aus allen den Gemeinschaften zugeordneten Aufgabenbereichen gänzlich zurück mit der Folge, daß sie hier nicht mehr ipso iure rechtsverbindlich handeln können. Dieser A k t der Selbstbeschränkung äußert nicht bloß eine Verpflichtungswirkung, sondern mindert die Rechtsmacht der Mitgliedstaaten i n ihrer Substanz, weil sie auf bestimmten Sachgebieten nicht mehr zu eigener Hoheitstätigkeit i n der Lage sind. Sie geben hierdurch einen Teil ihrer Hoheitsrechte auf. Die Gemeinsamkeit eines solchen „dinglich wirkenden Verzichts" 2 8 m i t einem Übertragungsvor24 F ü r eine Hoheitstrennung als Folge mitgliedstaatlicher Übertragungsakte: E u G H RS 6/64, X , S. 1151, 1169 f.; RS 40/69, X V I , S. 69, 80; RS 74/69, X V I , S. 451, 459; Ehle, M D R 1964, S. 13; Küchenhoff, D Ö V 1963, S. 165; Much, S. 24; Lecheler, S. 1501; Ophüls, J J B 4, S. 161; ders., Colloque de L a Haye, S. 2211; Balken, S. 731, 8 1 1 ; Schwantes, S. 163; Reuter, S. 63, 9 3 1 ; Catalano, Manuel, S. 20 ff.; ders., Cahiers de Bruges, S. 701, 75 ff.; C a t a l a n o / M o naco, S. 1271; Lagrange, Z H R 124, S. 108; Dumon, CahDrEur 1965, S. 14, 21; Sorensen, S. 16 f. 25 So aber Arnold, S. 137 F N 4; Bross, S. 62 f. hält eine mitgliedstaatliche Hoheitseinbuße außer durch Übertragungsakte nicht f ü r möglich. 29 Nach Bandilla, S. 55 besagt die Originalität der Gemeinschaftsgewalt nichts über das Schicksal der staatlichen Befugnisse; ebenso Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 66. 27 Ruppert, S. 89 f. weist auf die wachsende Bedeutung des Verzichtsgedankens h i n u n d gibt einen Überblick über seine möglichen Inhalte. Nach Reichardt, S. 104 ff. ist zwischen obligatorischer u n d dinglicher Beschränkung der Staatsgewalt zu unterscheiden. Die zweite Möglichkeit soll sich i m Wege des Hoheitsverzichtes oder der Hoheitsübertragung vollziehen. 20 Von einem Verzicht bzw. einer Selbstbeschränkung m i t der Folge eines Verlustes staatlicher Befugnisse sprechen: Herzog, D Ö V 1959, S. 46 f.; abweichend Herzog, D Ö V 1962, S. 8 4 1 ; Ophüls, N J W 1963, S. 17001; Schlochauer, FS Wehberg, S. 367; Seeler, S. 161, 166; v. Gramm, S. 9 6 1 ; Steiger, Diss., S. 71; Hallstein, FS Ophüls, S. 15; vgl. auch Gorny, S. 4 3 1 u n d Bandilla, S. 6 1 1

C. Substantielle Einbuße von Staatsgewalt

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gang besteht i n dem partiellen Hoheitsverlust auf Seiten der Mitgliedstaaten. I m Unterschied dazu liegt kein derivativer Erwerbstatbestand vor, weil die den Mitgliedstaaten künftig fehlenden Befugnisse nicht inhaltsgleich auf die Gemeinschaften als neue Träger übergeleitet werden. Der Verzichtsakt führt zu einem staatlichen „Hoheitsvak u u m " 2 9 auf bestimmten Sachgebieten, welches durch die originär konstituierte Gemeinschaftsgewalt ausgefüllt w i r d 3 0 . Infolgedessen sind die Hoheitsbereiche der Gemeinschaften und Mitgliedstaaten nach sachlichen Gesichtspunkten getrennt. Soweit Gemeinschaftsbefugnisse bestehen, ist keine konkurrierende staatliche Hoheitsentfaltung möglich 3 1 . Die Originalität der Gemeinschaftsgewalt schließt die Möglichkeit einer Hoheitseinbuße der Mitgliedstaaten nicht aus. Zu prüfen bleibt, unter welchen Voraussetzungen das Vorliegen eines Verzichtsaktes angenommen werden kann und wie er i m einzelnen ausgestaltet ist. Ι Π . Methodischer Ansatzpunkt

Für die Wahl des Argumentationsansatzes ist entscheidend, daß ein Hoheitsverzicht eine Reaktion der Mitgliedstaaten i m innerstaatlichen Bereich auf die Konstituierung der Gemeinschaftsgewalt darstellt. Es handelt sich u m einen dem Staatsrecht zuzuordnenden A k t , eine Selbstbeschränkung auf der Ebene der Verfassung 32 . Infolgedessen sind die nationalen Verfassungen für die Beantwortung der Frage maßgeblich, ob eine teilweise Aufgabe staatlicher Befugnisse möglich ist und i m Rahmen der Gemeinschaftsgründung vorgenommen werden soll. Die mitgliedstaatlichen Verfassungen müssen i m Hinblick auf Aussagen über das Zuordnungsverhältnis von gemeinschaftseigenen und staatlichen Befugnissen analysiert werden. 29 Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, Rdnr. 3 zu A r t 24 GG; Herzog, D Ö V 1959, S. 47; ders., D Ö V 1962, S. 85. 80 Vgl. zur K o m b i n a t i o n beider Vorgänge Basse, S. 46; Herzog, D Ö V 1959, S. 47; ders., D Ö V 1962, S. 85. 81 Wohlfarth, J J B 3, S. 262 k o m m t zu diesem Ergebnis auf einem anderen Konstruktionsweg. Die Mitgliedstaaten sollen ihre Befugnisse i n der Substanz zwar ungeschmälert behalten haben, jedoch belastet m i t einem v ö l k e r rechtlichen Servitut. Die nationale Staatsgewalt ist dadurch paralysiert w o r den, so daß die Mitgliedstaaten sich ihrer nicht mehr bedienen können. Ä h n lich Schroeder, S. 82 f., der v o n latent fortbestehenden, aber nicht a k t u a l i sierbaren staatlichen Befugnissen ausgeht. Die Konzeption eines Servitutes ist abzulehnen, w e i l sich f ü r dieses Rechtsinstitut weder i n den Verfassungen noch i n den Gemeinschaftsverträgen Anhaltspunkte finden; ebenso Schlenzka, S. 89. 82 Z u r Möglichkeit der verfassungskräftigen Selbstbindung der Staatsgew a l t vgl. Herzog, D Ö V 1962, S. 84 f., insbesondere F N 32.

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I I . 5. Abschn.: Zuordnung der beiderseitigen Hoheitsbereiche

Kann den nationalen Verfassungen die Zulässigkeit eines partiellen Hoheitsverzichtes entnommen werden, so ist damit eine Trennung des gemeinschaftlichen und staatlichen Hoheitsbereichs nach Sachgebieten noch nicht endgültig erwiesen. Hinzukommen muß ein ausschließlicher Geltungswille des Gemeinschaftsrechts als Korrelat der staatlichen Bereitschaft zur Aufgabe eigener Rechtsmacht. Der tatsächliche Eint r i t t eines Verzichtes der Mitgliedstaaten auf Hoheitsrechte kann nur dann angenommen werden, wenn die Gemeinschaftsbefugnisse m i t einem exklusiven Charakter ausgestattet worden sind. Es muß untersucht werden, ob die verfassungsrechtlich eröffnete Möglichkeit einer Hoheitsabgrenzung i n der Gemeinschaftsrechtsordnung verwirklicht worden ist und i n welchem Umfang ein Zurückweichen staatlicher Hoheitsgewalt stattgefunden hat. Das Problem, i n welchem Zuordnungsverhältnis die Befugnisse der Gemeinschaften und der Mitgliedstaaten stehen, setzt sich somit aus einer staats- und einer gemeinschaftsrechtlichen Komponente zusammen. Beide Rechtsordnungen müssen zusammenwirken, um eine nationale Hoheitseinbuße mittels eines Verzichtsaktes zu begründen 33 .

D. Art 24 Abs. 1 GG als Grundlage für einen Verzicht auf staatliche Hoheitsbefugnisse Zuerst ist zu prüfen, ob die Verfassungen der Mitgliedstaaten die Fähigkeit und Bereitschaft zur Aufgabe von Hoheitsmacht zugunsten der Gemeinschaftsgewalt erkennen lassen. Speziell für die BRD liegt der entscheidende Ansatzpunkt i n A r t 24 Abs. 1 GG, wonach Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen werden können 3 4 . Da diese Norm als einzige des GG eine Aussage über die Beteiligung der deutschen Staatsgewalt an der Gemeinschaftsgründung enthält, kann ein Verzichtsakt nur hierin seine verfassungsrechtliche A b sicherung finden 3 5 . 33 Vgl. Gorny, S. 72 f., 76, 117 m. w . N., der i m Einklang m i t der h. M . nachweist, daß eine Prävalenz des Gemeinschaftsrechts — egal, ob i n Gestalt eines „Kompetenz"- oder Rechtsanwendungsvorrangs — n u r aus dem Zusammenspiel des A r t 24 Abs. 1 GG m i t der Gemeinschaftsrechtsordnung folgen kann. 34 Das betont Zuleeg, D Ö V 1975, S. 45. 35 Da die Frage des Hoheitsverzichtes f ü r jeden Mitgliedstaat gesondert untersucht werden muß, ergibt sich die negative, aber unausweichliche K o n sequenz, daß j e nach der nationalen Verfassungslage divergierende Ergebnisse möglich sind. Die vorliegende Analyse beschränkt sich auf das GG. E n t sprechend w i e A r t 24 Abs. 1 G G sehen auch A r t 25 der belgischen, A r t 49 der luxemburgischen, A r t 67 Abs. 1 der niederländischen u n d § 20 Abs. 1 der dänischen Verfassung eine Übertragung v o n Hoheitsbefugnissen vor. Das f ü r die B R D erarbeitete Ergebnis k a n n deshalb m i t der gebotenen Vorsicht f ü r diese Staaten übernommen werden; f ü r eine Hoheitseinbuße k r a f t der ge-

D. A r t 24 Abs. 1 GG als Hoheitsverzicht

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I . Wortlautinterpretation

Ausgangspunkt der Analyse ist der Wortlaut der Vorschrift, da er die Grenzen der möglichen Auslegungsergebnisse bestimmt 3 6 . Wie die Strukturanalyse der Gemeinschaftsrechtsordnung erwiesen hat, ist die i n A r t 24 Abs. 1 GG vorgesehene Übertragung von Hoheitsrechten zwar nicht naturalistisch i. S. e. Abtretung zu verstehen. Diese Korrektur berechtigt jedoch nicht dazu, die Wendung „übertragen" als aussagelos gänzlich unbeachtet zu lassen. Dem Wortlaut ist ein bestimmter Begriffskern zugeordnet, der bei der Interpretation nicht ohne weiteres übergangen werden darf, weil andernfalls der Verfassungstext sinnlos würde 3 7 . Es bleibt die Möglichkeit, den Übertragungsbegriff i n einem weiteren Sinne zu deuten, der auch einer Zession vergleichbare Vorgänge einschließt. Nachfolgend ist deshalb der Bedeutungsgehalt des Terminus „übertragen" zu erhellen und zu prüfen, welche Konstruktion seinem Sinn am nächsten kommt und damit der Aussage des A r t 24 Abs. 1 GG am besten gerecht wird. Zwei Elemente kennzeichnen den Übertragungsvorgang. Das Übertragungsobjekt w i r d seinem bisherigen Inhaber entzogen und dem Erwerber zugeordnet. Dem Gewinn auf der einen Seite entspricht ein Verlust auf der anderen 38 . Da die Gemeinschaften keine staatlichen Hoheitsbefugnisse derivativ erworben haben, ist zwar das Erfordernis der Identität des Übertragungsgegenstandes 39 wie bei einer Abtretung i m strengen Sinne nicht gewahrt. Das Merkmal des Hoheitsgewinnes kann jedoch darin gesehen werden, daß die Mitgliedstaaten die Gemeinschaften m i t originärer Hoheitsgewalt ausgestattet haben. A l s zweite Komponente enthält der Übertragungsbegriff einen V e r l u s t a u f S e i t e n d e r M i t g l i e d s t a a t e n als d e r „ Ü b e r t r a g e n d e n " . Dieses S t r u k t u r e l e m e n t w ü r d e g ä n z l i c h i g n o r i e r t , w e n n d i e Hoheitsbefugnisse der Gemeinschaften u n d der Mitgliedstaaten i n einer k u m u l a t i v e n K o n nannten Verfassungsnormen: Sasse, Y a l e L J 1965/66, S. 740, 742; Bandilla, S. 62; speziell f ü r Dänemark Sorensen, S. 16 f. A r t 11 der italienischen V e r fassung spricht v o n „ l i m i t a z i o n i d i sovranità"; zur Möglichkeit, daß hierdurch ein staatlicher Hoheitsverzicht gedeckt ist, Catalano, Cahiers de B r u ges, S. 74 f. I n Abs. 15 der französischen Verfassungspräambel von 1946, der aufgrund der Verweisung i n Abs. 1 der Präambel der neuen Verfassung von 1958 fort gilt, ist von „limitations de souveraineté" die Rede; zur Streitfrage, ob dieser Wendung die Idee eines Hoheitsverzichtes zugrunde liegt, 36 Larenz, f. N. A d o l fVgl. Seidel, S. 57S. f. 303 m. w. 37 So allgemein Ruppert, S. 94; Sasse, Y a l e L J 1965/66, S. 742 wertet den von mehreren mitgliedstaatlichen Verfassungen gebrauchten Übertragungsbegriff als eine eindeutige Aussage, die bei der Frage des Hoheitsverlustes nicht ignoriert werden darf. 38 Vgl. Barbey, S. 28 ff.; Ruppert, S. 88, 94 f. 39 Vgl. Barbey, S. 29 f.

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I I . 5. Abschn.: Zuordnung der beiderseitigen Hoheitsbereiche

kurrenz stünden 40 . I n diesem Falle gestattete A r t 24 Abs. 1 GG der BRD lediglich, an der Schaffung einer zwischenstaatlichen originären Hoheitsmacht mitzuwirken, auf den Ausschließlichkeitsanspruch der deutschen Staatsgewalt i m eigenen Territorium zu verzichten und sich zu verpflichten, die Gemeinschaftstätigkeit nicht durch eine konkurrierende staatliche Hoheitsentfaltung zu unterlaufen 4 1 . Eine solche Deutung schöpft jedoch den Aussagegehalt der Verfassungsnorm nicht vollständig aus. Durch die Verwendung des Übertragungsbegriffs bringt A r t 24 Abs. 1 GG zum Ausdruck, daß die Gemeinschaftsgründung eine Minderung staatlicher Hoheitsmacht zur Folge hat. Eine Hoheitseinbuße liegt aber nicht vor, wenn die Mitgliedstaaten lediglich das innerstaatliche Wirken der Gemeinschaftsgewalt dulden und sich der Ausübung eigener Befugnisse enthalten. Selbst bei weitester Dehnung des Wortsinns kann von einer Übertragung nicht mehr gesprochen werden, wenn der Inhaber der Rechtsmacht diese uneingeschränkt behält und einem anderen Hoheitsträger nur eine entsprechende Betätigung gestattet 4 2 . Dem i m Übertragungsvorgang enthaltenen Verlustmoment und damit der Verfassungsaussage ist nur dann Genüge getan, wenn eine substantielle Einbuße der Staatsgewalt eintritt. Die Konstruktion, daß die Mitgliedstaaten originäre Gemeinschaftsbefugnisse konstituieren und als innerstaatliche Reaktion auf einen entsprechenden Teil ihrer eigenen Hoheitsgewalt m i t dinglicher Wirkung verzichten, stellt zwar keine Übertragung i. S. e. gegenständlichen Übergangs von Hoheitsrechten dar. Sie ist jedoch ein i n den entscheidenden Strukturelementen sehr ähnlicher Vorgang, weil dem Gewinn auf der einen Seite ein Verlust auf der anderen korrespondiert 43 . Die Schaffung der originären Gemeinschaftsgewalt i n Verbindung mit einem staatlichen Hoheitsverzieht kann als Übertragung i m weiteren Sinne angesehen werden. Die Annahme eines solchen zweigliedrigen Vorganges stellt somit eine der Formulierung der A r t 24 Abs. 1 GG angemessene Ausdeutung dar. Die Alternative einer bloßen vertraglichen Bindung der Staatsgewalt m i t der Folge eines kumulativen Konkurrenzverhältnisses zur Gemeinschaftshoheit weicht hingegen zu stark von der Grundstruktur des Übertragungsbegriffs ab und ist als die weniger verfassungskonforme Lösung abzulehnen. 40 Nach Sasse, Y a l e L J 1965/66, S. 742 verkennt die Lehre von den unbeschränkt fortbestehenden Staatsbefugnissen die Verfassungslage i n den m e i sten Mitgliedstaaten. 41 So: BVerfGE 37, S. 271, 280; Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, Rdnrn. 5j 7, 9 zu A r t 24 GG; Gläesner, DÖV 1959, S. 653; Krüger, D Ö V 1959, S. 723, 725; Herzog, D Ö V 1962, S. 84; Hoffmann, D Ö V 1967, S. 438; Basse, S. 49; B i r ke, S. 90, 94; Scholz, S. 24; Erler, W d S t R L 18, S. 19; Scheuner, Wehrbeitrag, S. 139. 42 So Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 572. 48 Vgl. Ruppert, S. 98 f.

D. A r t 24 Abs. 1 GG als Hoheitsverzicht

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Die grammatikalische Interpretation des A r t 24 Abs. 1 GG spricht m i t h i n für eine partielle staatliche Hoheitseinbuße i m Wege des Verzichts. Eine Untermauerung dieses Ergebnisses durch die Entstehungsgeschichte des A r t 24 GG ist nicht möglich, weil die Materialien des Parlamentarischen Rates — wie bereits oben dargelegt — 4 4 keine dogmatische Konzeption über die neuen Formen internationaler Zusammenarbeit erkennen lassen. I I . Teleologische Auslegung

Zu prüfen bleibt, ob die Annahme eines staatlichen Hoheitsverzichtes auch vom Sinn und Zweck des A r t 24 Abs. 1 GG gedeckt ist 4 5 . Die Schaffung dieser Norm muß i m Zusammenhang m i t der Tatsache gesehen werden, daß der Verfassungsgeber unter dem Eindruck des zweiten Weltkrieges allen friedensbedrohenden nationalistischen Vorstellungen eine Absage erteilen und ein Bekenntnis zum Gedanken internationaler Zusammenarbeit abgeben wollte 4 6 . Diese Intention ist zunächst programmatisch i n der Grundgesetzpräambel niedergelegt, i n der das deutsche Volk seinen Willen erklärt, „als gleichberechtigtes Glied i n einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen". A r t 24 GG präzisiert diesen Programmsatz juristisch und stellt die M i t t e l zu seiner Verwirklichung bereit 4 7 . Eine Beteiligung der BRD an der völkervertraglichen Schaffung internationaler Organisationen m i t einem herkömmlichen Integrationsgrad wäre an und für sich auch ohne eine besondere Verfassungsregelung möglich gewesen 48 . Der Umstand, daß zu diesem Zweck gleichwohl eine eigene Vorschrift m i t einer prägnanten Stellung innerhalb des GG 4 9 geschaffen worden ist, läßt erkennen, daß der Verfassungsgeber über die bisherigen Formen zwischenstaatlicher Zusammenarbeit hinausgehen und eine neue Möglichkeit eröffnen wollte, die besonderer verfassungsrechtlicher Verankerung bedarf. A r t 24 Abs. 1 GG stellt eine Grundsatzentscheidung für eine Entflechtung und Öffnung der Staatlichkeit zugunsten eines Integrationsprozesses dar 5 0 . Die zu schaffenden internationalen Organisationen 44

Siehe oben T e i l 2, 5. Abschnitt, C. Z u r Methode der teleologischen Interpretation Emrich, S. 35 f. 46 Vgl. Ruppert, S. 139. 47 A u f den Zusammenhang m i t der Präambel weisen h i n : Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, Rdnr. 1 zu A r t 24 GG; v. Mangoldt / Klein, Präambel, V. 1.; Scholz, S. 152; Birke, S. 93; nach Ciauder, S. 25 f. hat A r t 24 GG instrumentale Bedeutung i. S. e. Ausführungsnorm. 48 Krüger, DÖV 1959, S. 724; Thelen, S. 212. 49 Diesen Gesichtspunkt betont besonders Scheuner, Wehrbeitrag, S. 137 f. 50 Z u r Verfassungsentscheidung f ü r eine offene Staatlichkeit vgl. Vogel, S. 35 ff., 42, 46; Ruppert, S. 239 f. 45

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I I . 5. Abschn.: Zuordnung der beiderseitigen Hoheitsbereiche

sollen nicht lediglich nationale Aktivitäten harmonisieren, sondern eine die Nationalstaatlichkeit überwindende Aufgabenerledigung ermöglichen. Bisher allein den Staaten vorbehaltene Funktionen werden ihnen entzogen und künftig von zwischenstaatlichen Einrichtungen erfüllt, d.h., vergemeinschaftet. A n die Stelle bloßer Koordination t r i t t ein Integrationsprozeß. Dem Telos des A r t 24 Abs. 1 GG entspricht die Beteiligung der BRD an solchen internationalen Gemeinschaften, i n denen das staatliche Moment weitgehend zugunsten gemeinschaftseigener Durchgriffsbefugnisse zurückgedrängt und somit ein direktes, effektives Gemeinschaftshandeln möglich ist 5 1 . Eine derartige Integration unter Eliminierung einzelstaatlichen Einflusses kann nur dann erreicht werden, wenn die Mitgliedstaaten die Tätigkeit der Gemeinschaften nicht jederzeit durch den Erlaß eigener Hoheitsakte i n Frage stellen können. Die Verwirklichung der Gemeinschaftsziele setzt voraus, daß die Gemeinschaftsorgane i n der Lage sind, ihre Aufgaben unabhängig von mitgliedstaatlicher Einflußnahme zu erfüllen 5 2 . Aus diesem Grunde kann es der Intention des A r t 24 Abs. 1 GG nicht entsprechen, daß sich die BRD lediglich obligatorischen Stillhalteverpflichtungen unterwirft. Hierdurch würde eine wirksame Entfaltung der Gemeinschaftshoheit gerade nicht gewährleistet, w e i l die Gefahr konkurrierender staatlicher Hoheitsakte fortbesteht. Es ist nicht anzunehmen, daß A r t 24 Abs. 1 GG die angestrebte Vergemeinschaftung von vornherein ihrer Effektivität berauben w i l l , indem er der BRD die Fähigkeit zum Bruch der eingegangenen Bindungen vorbehält. Die Neuartigkeit der Vorschrift besteht vielmehr darin, daß sie die Einhaltung der der deutschen Staatsgewalt gemeinschaftsvertraglich auferlegten Beschränkungen, insbesondere der Pflicht zur Nichtausübung bestimmter Befugnisse, innerstaatlich unverbrüchlich sicherstellen soll 5 3 . Das ist nur möglich, wenn die BRD zugunsten der Gemeinschaftshoheit ihr eigenes rechtliches Können durch einen partiellen Hoheitsverzicht einschränkt. Der Normzweck spricht m i t h i n ebenso wie der Wortlaut dafür, daß A r t 24 Abs. 1 GG von einer Abgrenzung der Staats- und Gemeinschaftsgewalt nach Sachgebieten ausgeht 54 . Die Gemeinschaftsbefugnisse kön51 So Ruppert, S. 139 f.; allgemein zum Ziel des A r t 24 GG: Ipsen, Lb., S. 25 f., 2 / 6 - 8 ; Birke, S. 92 f.; Schlenzka, S. 90; Gorny, S. 125; Scholz, S. 152; Lecheler, S. 155 f.; vgl. ferner die i n JöR N F 1, S. 226, 228 wiedergegebenen Äußerungen i m Hauptausschuß des Parlamentarischen Rates. 52 Vgl. zum Prinzip der Funktionsfähigkeit der Gemeinschaften, das den Ausschluß störender staatlicher Eingriffe fordert: Ipsen, Lb., S. 280 ff., 10/ 40 ff.; Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 103 ff.; Schulze-Eggert, S. 5 f.; Aider, S. 146 f.; Scheuner, AöR 1975, S. 40; E u G H RS 6/64, X , S. 1251, 1269 f. 63 Ebenso Kotthoff, S. 42, nach dessen Ansicht die N o r m andernfalls überflüssig wäre.

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D. A r t 24 Abs. 1 G G als Hoheitsverzicht

nen — sofern dies die jeweilige Vertragsvereinbarung vorsieht — einen exklusiven Charakter tragen als Folge einer entsprechenden staatlichen Hoheitseinbuße. Diese Deutung entfaltet die juristische Wirkungskraft der Verfassungsnorm bei der Gemeinschaftsgründung am stärksten 55 .

I I I . Vereinbarkeit mit den Postulaten der allgemeinen Staatslehre

Die Exegese des A r t 24 Abs. 1 GG kann nicht abgeschlossen werden ohne eine Würdigung des bisher erarbeiteten Ergebnisses unter staatstheoretischen Gesichtspunkten. Geprüft werden muß, ob ein dinglicher Verzicht auf Hoheitsbefugnisse als ein bewußter Staatsakt überhaupt möglich und m i t der fortbestehenden Staatlichkeit der Mitgliedstaaten vereinbar ist 5 6 . 1. Widerspruch zum Dogma der Unteilbarkeit Allzuständigkeit der Staatsgewalt

und

Der Haupteinwand der allgemeinen Staatslehre gegen eine Hoheitstrennung zwischen den Gemeinschaften und den Mitgliedstaaten w i r d aus dem Wesen der Staatsgewalt hergeleitet, die einer substantiellen Minderung weder durch Übertragungs- noch durch Verzichtsakte fähig sein soll. Die Grundlage bildet die Lehre von der Einheit, Unteilbarkeit und Omnipotenz der Staatsgewalt. I n bewußter Abkehr von m i t telalterlichen Regalienvorstellungen sei die Hoheitsmacht des modernen Territorialstaates nicht als ein Bündel geschichtlich erworbener, selbständiger und verfügbarer Einzelrechte konzipiert. Die Staatsgewalt sei vielmehr zu begreifen als eine einheitliche rechtliche Potenz, die weder nach Aufgaben noch nach Handlungsmitteln beschränkt und inhaltlich beschreibbar, sondern nur umfassend denkbar sei. Als „Blanko- und Generalvollmacht für alle Fälle" 5 7 stelle sie eine „unteilbare, inhaltslose Kompetenz-Kompetenz" 5 8 dar, kraft deren der Staat sich einseitig alle zur Erledigung der i h m gestellten Aufgaben erforderlichen M i t t e l verschaffen und jeden Lebensbereich regeln könne. Dieses Verständnis der Staatsgewalt führe i m Ergebnis unvermeidlich zu staatlicher Allmacht 5 9 . Aus der Allzuständigkeit und Unbegrenztheit 54 Entgegen Zuleeg, K S E 9, S. 72 ist somit der W i l l e der Mitgliedstaaten zur Aufgabe ihrer Allzuständigkeit belegbar. 65 Vgl. zu diesem Auslegungsprinzip Gorny, S. 126 m. w . N. 66 Der Fortbestand der Staatlichkeit ist unbestritten; vgl. Ipsen, Lb., S. 209, 9/3. 67 Krüger, DÖV 1959, S. 725. 58 Erler, W d S t R L 18, S. 18. 59 So ausdrücklich Krüger, Staatslehre, S. 830; ähnlich Nawiasky, Staatslehre, S. 44, 51, der die Staatsgewalt als sachlich unbegrenzt, omnipotent u n d omnikompetent bezeichnet.

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I I . 5. Abschn.: Zuordnung der beiderseitigen Hoheitsbereiche

der Staatsgewalt folge zugleich ihre Unteilbarkeit und Unveräußerlichkeit 6 0 . Dieses Erscheinungsbild verbiete die Vorstellung, daß der Staat aus seiner Herrschaftspotenz i m Wege des dinglichen Selbstverzichts einzelne Befugnisse nach A r t einer körperlichen Substanz herauslösen und aufheben könne. Der Staatsgewalt als der umfassenden Fähigkeit zur Hervorbringung der jeweils erforderlichen Handlungsmittel könne kein Sachbereich m i t absoluter Wirkung entzogen sein. Eine Kompetenz-Kompetenz könne nicht inhaltlich lückenhaft werden. Da die Allzuständigkeit ein notwendiges, konstituierendes Merkmal eines jeden Staates bilde 6 1 , folge aus der fortbestehenden Staatlichkeit der Mitgliedstaaten, daß ihre Hoheitsmacht trotz der Gemeinschaftsgründung weiterhin omnipotent sein müsse und nicht durch Verzichtsakte substantiell gemindert worden sein könne. Eine Aufgabe der Fähigkeit zu vertragswidriger Hoheitstätigkeit sei nicht möglich. A r t 24 Abs. 1 GG könne deshalb keine Einbuße deutscher Staatsgewalt bewirken, sondern gestatte nur einen Ausübungsverzicht. Staatliche und gemeinschaftseigene Befugnisse stünden i n einem kumulativen Konkurrenzverhältnis, nicht i n einer Komplementärbeziehung 62 . 2. Keine uneingeschränkte dieser staatstheoretischen

Gültigkeit Prinzipien

Ob die genannten Dogmen uneingeschränkt zutreffen und eine K o r rektur der obigen Interpretation des A r t 24 Abs. 1 GG erforderlich machen, begegnet Bedenken. Es ist zu prüfen, auf welchen Grundlagen die Lehre von der Allzuständigkeit und Unteilbarkeit der Staatsgewalt eo Vgl. zu diesen Charakteristika der Staatsgewalt: Krüger, Staatslehre, S. 828 ff., 870 f.; ders., D Ö V 1959, S. 723 ff.; Ruppert, S. 37 f., 50 f., 66; Erler, W d S t R L 18, S. 18 ff.; Jellinek, Staatslehre, S. 496 ff.; B u l l , S. 90 f.; Lauscher, S. 44 ff.; Nawiasky, Staatslehre, S. 44, 51; Kaufmann, S. 786 f. — Das Dogma von der Allzuständigkeit u n d Unteilbarkeit der Staatsgewalt ist nicht auf den dt. Rechtskreis beschränkt. Ähnliche Gedanken werden i n Frankreich vertreten unter Rückgriff auf A r t 1 der Präambel des Titels I I I der Verfassung von 1791 „ L a Souveraineté est une, indivisible, inaliénable et imprescritible". Vgl. dazu A d o l f Seidel, S. 58 f.; Petot, R e v G é n D r l n t P u b l 1960, S. 339. I n Großbritannien w i r d diese Lehre durch die Grundsätze „sovereignty of Parliament" u n d „Parliament cannot b i n d its successors" ausgedrückt, die eine parlamentarische Omnipotenz u n d damit unbegrenzte staatliche Befugnisse beinhalten; vgl. Heald, E u r A 1962, S. 848; Petersmann, S. 108,197, 267. 81 So Prasch, S. 61; Conrad, S. 10 f.; Sattler, Integration, S. 22 f., 55 f. hält einen Hoheitsverzicht n u r durch Aufgabe der Staatlichkeit f ü r möglich. 62 So unter Berufung auf das Dogma der Allzuständigkeit u n d Unveräußerlichkeit der Staatsgewalt: Krüger, D Ö V 1959, S. 725; A d o l f Seidel, S. 18 ff.; Erler, W d S t R L 18, S. 19 ff.; Becker, S. 41 f.; Glaesner, D Ö V 1959, S. 653; Hoffmann, DÖV 1967, S. 436 f.; Wagner, K S E 5, S. 352; ders., Eigenständigkeit, S. 88; Basse, S. 47 f.; Scholz, S. 22 ff., 45; Kunz, S. 70; Sattler, Integration, S. 22 f., 55 f.; Heß, S. 177.

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basiert, ob diese Attribute für den Staat unverzichtbar sind oder ob er ohne Aufgabe seiner Staatlichkeit m i t einer sachlich beschränkten Hoheitsmacht ausgestattet sein kann. Da der Einwand der Universalität aus der allgemeinen Staatslehre stammt, muß seine Widerlegung zunächst unter Ausklammerung verfassungsrechtlicher Aspekte auf derselben Argumentationsebene erfolgen. a) Axiomatischer Charakter Dem Versuch, die Möglichkeit einer staatlichen Hoheitseinbuße bei der Gemeinschaftsgründung durch staatstheoretische Gesichtspunkte auszuschließen, ist zunächst entgegenzuhalten, daß die meisten seiner Befürworter den Beweis für ihre Behauptungen schuldig bleiben. Die Omnipotenz und Unteilbarkeit der Staatsgewalt werden als meta j u ristische Axiome akzeptiert und kritiklos zur Grundlage weiterer Aussagen über die staatlichen Hoheitsbefugnisse gemacht 63 . Es fehlen zwingende Argumente für das Postulat, daß ein Staat notwendig eine unbegrenzte Rechtsmacht haben muß, u m seine Staatlichkeit nicht zu verlieren. b) Keine logische Notwendigkeit Eine rechtslogische Deduktion der Unbegrenztheit der Staatsgewalt unternimmt Krüger 6 4 . Das Wesen der staatlichen Hoheitsmacht w i r d durch einen Schluß vom Zweck auf die M i t t e l bestimmt. Ausgangspunkt ist die Vorstellung, daß es dem Sinn des Staates widerspreche, i h n auf bestimmte Aufgaben und Zwecke festzulegen. Er entscheide eigenständig über sein Tätigkeitsfeld 6 5 . Der Kreis der Staatsaufgaben sei inhaltlich nicht zu beschreiben, sondern universell und unbeschränkbar. Zur Bewältigung der von i h m i n Angriff genommenen Probleme bedürfe der Staat entsprechender Handlungsmittel. Er müsse über die Fähigkeit verfügen, all diejenigen Hoheitsbefugnisse hervorzubringen, welche die i h m gestellten Aufgaben jeweils erfordern. Aus der Funktion der Staatsgewalt als M i t t e l zur Erfüllung des — staatstheoretisch gesehen — inhaltlich nicht beschränkten staatlichen Aufgabenkreises folge, daß auch die Rechtsmacht des Staates umfassend sein müsse und den Charakter einer Blankovollmacht trage. Dieser Argumentation ist entgegenzuhalten, daß sie nur eine Scheinbegründung für die Allzuständigkeit und Unteilbarkeit der Staats®3 Kritisch zu den axiomatischen Rechtfertigungsversuchen Lambach, S. 101, 113; von A x i o m e n spricht auch Reichardt, S. 99, 112; nach Alder, S. 131 handelt es u m eine petitio principii. 64 Krüger, DÖV 1959, S. 723 ff.; ders., Staatslehre, S. 828 ff.; vgl. auch Ruppert, S. 37 f. 65 Krüger, Staatslehre, S. 195 f., 760 ff. 6 Bünten

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gewalt liefert, indem sie die Beweislücke auf eine andere Ebene verlagert 6 6 . Zwar w i r d die staatliche Allmacht nicht direkt postuliert, zu ihrem Nachweis w i r d jedoch lediglich ein anderes, systematisch vorgelagertes A x i o m herangezogen, nämlich die Universalität der Staatsaufgaben. Die Behauptung, daß der Tätigkeitsbereich des Staates stets umfassend sein muß, entbehrt einer überzeugenden Begründung. Vor allem kann sie nicht eine logische Notwendigkeit für sich i n Anspruch nehmen 67 . Dies zeigt sich am Beispiel des Bundesstaates, bei dem eine Aufgabenteilung zwischen dem Zentral- und den Gliedstaaten stattfindet und folglich nach Sachgebieten beschränkte Staatsgewalten ohne das Merkmal der Omnikompetenz bestehen 68 . c) Historische Entwicklung der Lehre von den Schranken der Staatsgewalt Die bisherigen Erwägungen haben eine notwendige Universalität der Staatsgewalt nicht erwiesen. Eine abschließende Bewertung dieses Dogmas kann jedoch nicht getroffen werden, ohne seine historische Entwicklung und ideengeschichtliche Grundlage zu vergegenwärtigen 69 . Denkbar bleibt, die Vorstellung staatlicher Omnikompetenz als einen gewachsenen Grundsatz zu begreifen, der i m Laufe der Geschichte zum Allgemeingut der Staatstheorie geworden ist. Erforderlich ist deshalb eine Prüfung, wie sich die Lehre vom Umfang und den Schranken der Staatsgewalt historisch ausgebildet hat. Dem Mittelalter ist eine als Einheit gedachte, universelle Staatsgewalt i m modernen Sinne noch fremd 7 0 . Sein Kennzeichen ist ein Herrschaftspluralismus 71 . Die einzelnen Potentaten sind nicht m i t einer umfassenden Hoheitsgewalt ausgestattet, sondern ihre Herrschaft ist gegenständlich beschränkt durch die Zahl ihrer Regalien. Diese bilden i n ihrer Summe keine unteilbare Potestas, sondern stellen inhaltlich verschiedenartige, auf persönlichen Rechtstiteln beruhende und nachweispflichtige Einzelrechte dar 7 2 . Das Verhältnis zwischen dem Landesee Vgl. Lambach, S. 113 f., 118 f. 67 Gegen eine Berufung auf die Rechtslogik: Ophüls, J J B 4, S. 152 f.; ders., FS Riese, S. 18; Alder, S. 131, 133; Petersmann, S. 109. 68 Darauf weist Lambach, S. 113 f. h i n ; Steiger, Diss., S. 65 f.; zu den gegenständlich beschränkten Staatsgewalten i m Bundesstaat vgl. BVerfGE 1, S. 14, 34; ferner Maunz, Staatsrecht, S. 216; Krüger, Staatslehre, S. 848 spricht deshalb von einer „ModellWidrigkeit". 69 Z u r Notwendigkeit einer historischen Betrachtung: Würtenberger, S. 27; Koppensteiner, S. 17 f. 70 Erichsen, Grundlagen, S. 19 f.; Quaritsch, S. 117, 185; ausführlich zur mittelalterlichen Staatslehre Würtenberger, S. 45 ff. 71 Vgl. zur Vielfalt der sich überlagernden Herrschaftssphären Quaritsch, S. 192, 197. 72 Ausführlich zum Wesen der Regalien: Quaritsch, S. 256ff.; K a r l - H e i n z Klein, S. 11 ff.; Eckel, S. 2 ff.

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herrn und den Untertanen w i r d nicht als Sonderrecht begriffen, sondern als ein solches von gleichartigem Recht und Gegenrecht 73 . Damit ist ab origine eine Omnipotenz und Allzuständigkeit der zudem durch göttliches und natürliches Recht gebundenen weltlichen Herrschaft ausgeschlossen74. Die Vorstellung einer Staatsgewalt i m modernen Sinne entfaltet erstmals Bodin (1529 - 1596). Er hebt die mittelalterliche Gewaltenpluralität auf und konzentriert alle Herrschaft bei einem Subjekt. Die bisher unverbunden existierenden Einzelrechte werden zu einer einzigen, als substantielle Einheit zu begreifenden Potestas verschmolzen. Wichtigste und notwendige Eigenschaft des Staates ist die Souveränität, d. h. die Innehabung einer unteilbaren, höchsten und umfassenden Hoheitsgewalt 75 . Gleichwohl führt die Souveränität bei Bodin nicht zu einer schrankenlosen und omnikompetenten Macht 7 6 . Die Staatsgewalt bleibt dem göttlichen Gebot und dem Naturrecht i m Sinne einer echten Rechtspflicht unterworfen 7 7 . Weitere Schranken bilden die sog. leges imperii, d. h. gewisse staatliche Grundprinzipien, zu denen etwa das Veräußerungsverbot von Territorium gehört 7 8 . Bodins Souveränitätslehre ist zunächst Theorie und gibt nicht die Verfassungswirklichkeit seiner Zeit wieder 7 9 . Das Verständnis der Landeshoheit als eines Bündels von Einzelrechten w i r k t bis ins ausgehende 18. Jahrhundert fort 8 0 . Die Konzeption Bodins hat jedoch eine starke Impulswirkung auf die europäischen Herrschaftsverbände, die sich seit dem 16. Jahrhundert zum neuzeitlichen Staat entwickeln. Seine suprema potestas bildet die theoretische Grundlage für den absolutistischen Staat 81 , dessen Herrschaftsgewalt durch einen der Idee nach umfassenden Ordnungsanspruch gekennzeichnet ist 8 2 . Die Errichtung abso73

Vgl. dazu Erichsen, StaatsR u. VerfGbarkeit I, S. 14, 28; ders., Grundlagen, S. 71; Fleiner, S. 29 spricht von „einartigem Recht". 74 Vgl. Würtenberger, S. 48; Quaritsch, S. 136; die Verwerfung weltlicher Allmacht w i r d besonders bei Marsilius von Padua u n d W i l h e l m von Ockham deutlich; speziell dazu: Oestreich, S. 22 f.; Zippelius, Staatsideen, S. 62 f. 75 Ausführlich dazu Quaritsch, S. 197 f., 260 ff., 272; Würtenberger, S. 78. 76 Deutlich Quaritsch, S. 265 f., 356 f., 443; a . A . zu Unrecht M e y e r / A n schütz, S. 22. 77 Vgl. Zippelius, Staatsideen, S. 90; Würtenberger, S. 7 8 - 8 0 ; Quaritsch, S. 137, 265 f., 356 f., 383 f., 393. 78 Vgl. Quaritsch, S. 356 ff., der auf S. 387 f., 392 von einem quantitativ dürftigen Ergebnis dieser Rechtsbindungen spricht, w e i l Bodin bei einem Verstoß dagegen die Nichtigkeitsfolge auf Ausnahmefälle beschränkt. 79 Quaritsch, S. 360, 395, 419. 80 Erichsen, Grundlagen, S. 24; Quaritsch, S. 186, 399, 403 - 406. 81 Z u r Stellung Bodins als Wegbereiter des modernen Staates u n d theoretischer Begründer des Absolutismus: Quaritsch, S. 39, 186, 423, 479; Bärsch, S. 122 f.; Würtenberger, S. 93. 82 Vgl. zur absolutistischen Staatsauffassung: Ermacora, S. 390; Bauer, Staatslexikon, Spalte 374; Quaritsch, S. 207. 9·

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lutistischer Staatswesen bedeutet jedoch für die Staatstheorie nicht, daß sich die Auffassung einer schrankenlosen, allzuständigen Herrschermacht durchsetzt 83 . Eine Befreiung des Souveräns von Rechtsbindungen findet allenfalls i m sog. theokratischen Absolutismus statt, der die biblisch begründete absolute Gewalt des Königtums nur durch ethische Verpflichtungen beschneidet 84 . Die überwiegende, rational bestimmte Staatstheorie stellt hingegen dem Gedanken einer unteilbaren höchsten Gewalt als einem Element moderner Staatslehre 85 antithetisch die Forderung nach rechtlicher Begrenzung und Bindung derselben gegenüber 8 6 . Entscheidender Ausgangspunkt für die antiabsolutistische Literat u r des ausgehenden 16. und insbesondere des 17. Jahrhunderts ist die Lehre vom Staatsvertrag, die das bedeutsamste Ergebnis der rationalistischen Naturrechtsvorstellungen der Aufklärungsphilosophie für die Staatstheorie darstellt 8 7 . Die historischen Vorläufer der Vertragslehre reichen bis ins Mittelalter zurück 88 . Von den spanischen Spätscholastikern des 16. Jahrhunderts wurde sie i n der Schule von Salamanca weitergeführt und von Vasquez auf humanistischer Grundlage erneuert 8 9 . Über Althusius, Grotius, Spinoza, Hobbes, Locke, Pufendorf, Wolff und Rousseau entwickelte sich die Staatsvertragslehre zum Kernstück der Naturrechtstheorie i m europäischen Bereich 90 . Gemeinsamer Ausgangspunkt aller Varianten der Vertragslehre ist ein gedachter Urzustand, i n dem die Menschen frei, gleich und unabhängig leben. Diese Basis impliziert jedoch noch kein bestimmtes Ergebnis, sondern der Vertragslehre bedienen sich infolge ihrer Variabilität Vertreter verschiedener Denkrichtungen 0 1 . Die extremste Position nimmt Hobbes (1588 - 1679) ein 9 2 . Bei i h m trägt der Naturzustand einen chaotischen Charakter i m Sinne eines 83

So zu Unrecht Meyer / Anschütz, S. 22. Vgl. dazu Würtenberger, S. 83 f., der insbesondere auf Bossuet hinweist. 85 Vgl. zur Ausprägung dieser Gewalt i n der Naturrechtslehre: Rathjen, S. 91 f.; K a r l - H e i n z Klein, S. 12 f.; Lauscher, S. 5 f. 88 Würtenberger, S. 73 f.; Kübler, S. 10. 87 Vgl. zur ideengeschichtlichen Einordnung: Ermacora, S. 100; Fischer, S. 76; Schmidt-Aßmann, S. 57. 88 Darauf weisen h i n : Oestreich, S. 24, 26; Quaritsch, S. 475; Ermacora, S. 114; Zippelius, Staatsideen, S. 97. 89 Vgl. zu dieser Entwicklung: Oestreich, S. 26 f.; Quaritsch, S. 103; W ü r tenberger, S. 62. 00 Z u r Bedeutung der Staatsvertragslehre: Oestreich, S. 29; Erichsen, StaatsR u. VerfGbarkeit I, S. 14 f.; Fischer, S. 96. 91 Z u r Ambivalenz der Vertragslehre: Schmidt-Aßmann, S. 57; Ermacora, S. 114; Oestreich, S. 32. 92 Vgl. zur Theorie Hobbes: Zippelius, Staatsideen, S. 91 ff.; Oestreich, S. 32; Hofmann, Einleitung, S. 16 f.; Würtenberger, S. 103; Erichsen, G r u n d lagen, S. 27, 39. 84

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bellum omnium contra omnes 93 . Das eigene Interesse der Menschen drängt dazu, diesen friedlosen Zustand zu verlassen und eine rechtlich gesicherte Ordnung gegen die Unbeschränktheit individueller W i l l k ü r einzutauschen 94 . Die Gewährleistung der Friedensordnung ermöglicht aber nur eine absolute Macht. Deshalb verzichten die Menschen i m Herrschaftsvertrag gänzlich auf ihre bisherigen natürlichen Rechte und unterwerfen sich bedingungslos dem Staat als dem Leviathan, der m i t einer alles absorbierenden, unbeschränkten Macht begabt ist 9 5 . Hobbes These von der omnipotenten Staatsgewalt ist i n der Naturrechtslehre isoliert geblieben. Die deutlichste Negation findet sich bei Locke (1632 - 1704)96. Dieser geht ebenfalls davon aus, daß sich die Menschen i n Anbetracht der Unsicherheit des Urzustandes i n einem Gesellschafts- und Herrschaftsvertrag zum Staat vereinen. Die dem künftigen Herrscher dabei zugeordnete Hoheitsmacht ist jedoch rechtlich beschränkt. Da sich die Staatsmacht aus der Übertragung ursprünglich individueller Befugnisse ableitet 9 7 , kann sie nicht omnipotent sein, weil den Menschen von Natur aus keine absolute Gewalt zusteht 98 . Insbesondere gehen den Menschen die angeborenen, vorstaatlichen Rechte auf Leben, Freiheit und Vermögen, die Locke unter dem Sammelbegriff „property" zusammenfaßt 99 , i m Staatsverband nicht verloren, sondern bleiben i m Grundbestand erhalten 1 0 0 . Die Hoheitsmacht ist dem Herrscher nur zu einem bestimmten Zwecke anvertraut und somit durch diesen Zweck begrenzt. Da sich der einzelne nur zur Verfolgung bestimmter Ziele i n die Gemeinschaft integriert, gibt er nur insoweit seine natürliche Freiheit auf 1 0 1 . Bei Locke unterwerfen sich die Menschen der Staatsgewalt sehr begrenzt, da der alleinige Zweck der Staatsbildung i n der Erhaltung und Sicherung des vorstaatlichen Besitzstandes, d. h. i n der „preservation of property" besteht 1 0 2 . Die Men98

Hobbes, De cive, V o r w o r t u n d Kap. I, § 12. De cive, Kap. I, §§ 10 ff. 95 De cive, Kap. V , §§ 5 ff.; Kap. V I , § 15; Kap. X I I , §§ 1 ff. 96 Z u r Lehre Lockes: Zippelius, Staatsideen, S. 106 ff.; Böckenförde, Gesetzgebende Gewalt, S. 22 f.; Ermacora, S. 116 f.; Oestreich, S. 32 f. 97 Das betonen: Zippelius, Staatsideen, S. 108; Böckenförde, Gesetzgebende Gewalt, S. 22 f.; Erichsen, StaatsR u. VerfGbarkeit I, S. 14 f. 98 Vgl. zu diesem Gedankengang Zippelius, Staatsideen, S. 108. 99 Locke, T w o Treatises, T. 2, Kap. I I , S. 119; Kap. V, S. 130; Kap. I X , S. 179 f. 100 Vgl. Erichsen, StaatsR u. VerfGbarkeit I, S. 15; Zippelius, Staatsideen, S. 108; Oestreich, S. 29; Hof mann, Einleitung, S. 18. 101 Z u m Vertragszweck als konstituierendem M e r k m a l der Herrschaftsgewalt: Erichsen, Grundlagen, S. 33, 41 f.; ders., StaatsR u. VerfGbarkeit I, S. 14 f.; Zippelius, Staatsideen, S. 110; Böckenförde, Gesetzgebende Gewalt, S. 22 f.; Schmidt-Aßmann, S. 47 f. 102 Locke, T w o Treatises, T. 2, Kap. I X , S. 180; Oestreich, S. 32 f.; Böckenförde, Gesetzgebende Gewalt, S. 22 f. 94

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schenrechte bilden eine unüberwindliche Schranke der Staatsmacht 103 , deren Wirkungsbereich gerade nicht universell, sondern sehr eingeengt ist 1 0 4 . Lockes Vorstellung von den Rechtsschranken der vertraglich konstituierten Herrschergewalt entspricht der herrschenden Naturrechtslehre. So gehen etwa Pufendorf 1 0 5 , Vasquez 106 , Althusius 1 0 7 , Grotius 1 0 8 und W o l f f 1 0 9 von der Begrenzung der Staatsgewalt durch den Staatszweck und vom Fortbestand vorstaatlicher Menschenrechte aus. I m Unterschied zu Locke vertreten sie jedoch überwiegend eine andere Inhaltsbestimmung des Staatszwecks. Die Staatsgewalt ist nicht auf den Schutz individueller Rechte beschränkt, sondern soll zugleich der Förderung des Allgemeinwohls dienen. Bei einem solchen Staatszweckverständnis ist der zwecklegitimierte Handlungsbereich der Staatsgewalt folglich umfassender, wenn auch nicht universell 1 1 0 . I n der Nachfolge insbesondere Pufendorffs und Wolffs entwickelt sich i n Deutschland i n der 2. Hälfte des 18. Jahrhunderts eine am Vernunftrecht ausgerichtete Staatslehre 111 . Diese ist zunächst noch verwoben mit der fortgeltenden, am Begriff der mittelalterlichen Landeshoheit orientierten Reichsstaatslehre 112 . Beide Auffassungen verschmelzen und führen zu Ausgang des 18. Jahrhunderts zur Vorstellung einer einheitlichen Staatsgewalt 113 . I m Zentrum der auf der Staatsvertragslehre aufbauenden naturrechtlichen Denkrichtung steht der Staatszweckgedanke 114 . Er ist der unmittelbare Geltungsgrund aller Hoheitsbefugnisse, die nur M i t t e l zur Erreichung des Staatszieles darstellen 1 1 5 . Der Grundgedanke der 103

Kübler, S. 11; vgl. auch Oestreich, S. 29. So auch Quaritsch, S. 450. 105 Jus Naturae, Buch V I I , Kap. 2, § 11, Buch V I I I , Kap. 5, § 1 ff., Kap. 6, § 13; vgl. dazu Zippelius, Staatsideen, S. 123 f.; Würtenberger, S. 65 ff.; Oestreich, S. 39 f.; Erichsen, Grundlagen, S. 33, 39 F N 98. io« v g l Würtenberger, S. 62; Oestreich, S. 27. 104

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Dazu: Zippelius, Staatsideen, S. 97 f.; Würtenberger, S. 57 f. Zippelius, Staatsideen, S. 119 f.; Oestreich, S. 30. 109 Vgl. Oestreich, S. 38, 42 ff.; Würtenberger, S. 70 f.; Zippelius, Staatsideen, S. 135; Erichsen, Grundlagen, S. 40. 110 So Erichsen, StaatsR u. VerfGbarkeit I, S. 15; vgl. auch Rathjen, S. 91 f. 111 Vgl. Würtenberger, S. 162, 166, der auf die lange Zurückhaltung der deutschen Staatstheorie gegenüber naturrechtlichem Gedankengut hinweist; ähnlich Quaritsch, S. 478. 112 Ausführlich zur Reichsstaatslehre Schmidt-Aßmann, S. 33 ff. 113 Vgl. zur Vereinigung beider Denkrichtungen: Böckenförde, Gesetzgebende Gewalt, S. 53 f.; Rathjen, S. 91 f.; Hespe, S. 33 f.; Quaritsch, S. 403 ff. 114 Ausführlich zur zentralen Bedeutung des Staatszwecks Erichsen, G r u n d lagen, S. 31 ff.; ferner Hespe, S. 33. 115 Vgl. Böckenförde, Gesetzgebende Gewalt, S. 56 f., 59, 62; Rathjen, S. 88 f.; Hespe, S. 35 f. 108

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Staatsvertragslehre, daß der einzelne sich i n die Gemeinschaft zur Verfolgung bestimmter Zwecke integriert und insoweit seine natürliche Freiheit aufgibt, führt notwendig dazu, die Freiheitssphäre des einzelnen für jeden durch den Staatszweck legitimierten Eingriff zu öffnen 1 1 6 . Wie oben dargestellt, ist bereits i m 16./17. Jahrhundert das durch Hechtsbewahrung bestimmte Staatsziel des Mittelalters um den Gemeinwohlgedanken erweitert worden. I m 18. Jahrhundert w i r d noch deutlicher betont, daß es neben der Friedenssicherung Aufgabe des Staates ist, die materielle, geistige und sittliche Wohlfahrt der Bürger zu fördern 1 1 7 . Hoheitsrechte bestehen insoweit, als es die Sicherheit und der Nutzen der Gesellschaft erfordern 1 1 8 . Ein derart expansives Staatszweckverständnis und die daraus abgeleitete Legitimation der Herrschaftsgewalt birgt den Ansatz zu umfassender Herrschaftsermächtigung und bereitet der Vorstellung von der Staatsgewalt als einer einheitlichen, umfassenden Hoheitsmacht den Weg 1 1 9 . Die Erweiterung des Staatszwecks um die Wohlfahrtsförderung befreit die Staatsgewalt jedoch nicht von Rechtsbindungen. Die Verfolgung des gemeinsamen Nutzens ist nämlich nicht lediglich Rechtsgrund, sondern zugleich auch Grenze der Hoheitsrechte 120 . Eingriffe i n die Freiheit des Individuums sind nur insoweit möglich, als sie der Verwirklichung des Staatszwecks dienen. Das Erfordernis, wohlfahrtsfördernd zu handeln, w i r d als vollwertige, naturrechtliche Schranke der Staatsgewalt und damit als rechtliches Maß ihres Handelns begriffen 1 2 1 . Die praktische Effizienz dieser finalen Begrenzung ist hingegen fragwürdig, da es sich u m eine inhaltlich vage Generalklausel handelt 1 2 2 . Außer i m Staatszweck findet die Staatsgewalt auch i m 18. Jahrhundert nach wie vor eine prinzipielle Schranke i n den iura quaesita, d. h. den vom einzelnen i m Laufe der Zeit wohlerworbenen Vermögens116

Pütter, Beiträge I, S. 353, 362; vgl. Erichsen, Grundlagen, S. 41 unter Berufung auf Strube, Sonnenfels u n d Häberlein; ferner Schmidt-Aßmann, S. 47 f. 117 Vgl. Erichsen, Grundlagen, S. 32 f.; ferner Würtenberger, S. 162. 118 Pütter, Beiträge I, S. 317 f.; Scheidemantel, Staatsrecht, S. 149 f. 119 Vgl. Erichsen, Grundlagen, S. 40 f., 49; ders., StaatsR u. VerfGbarkeit I, S. 15; Schmidt-Aßmann, S. 48 spricht von einem etatistischen Ausgangspunkt. 120 Pütter, Beiträge I, S. 317 f.; Scheidemantel, Staatsrecht, S. 54; vgl. zur limitierenden F u n k t i o n der Staatszwecklehre: Erichsen, Grundlagen, S. 33; Hespe, S. 36; Würtenberger, S. 167 f.; Rathjen, S. 88 f.; Oestreich, S. 44. 121 Eingehend Erichsen, Grundlagen, S. 33, 36, 41 f., der auf S. 49 betont, daß sich entgegen einer verbreiteten Ansicht i m Wohlfahrts- u n d Polizeistaat des 17./18. Jahrhunderts der Gedanke staatlicher Allmacht nicht durchsetzen konnte; vgl. auch Würtenberger, S. 94. 122 Vgl. Erichsen, Grundlagen, S. 37, 52 f., 57, 64, der auf das i n der Praxis durch den Wohlfahrtszweck geförderte Allmachtstreben der Landesherren hinweist; ferner Schmidt-Aßmann, S. 48; Rathjen, S. 89.

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rechten 123 . Insoweit paart sich mittelalterliches, i n der Reichsstaatslehre konserviertes Gedankengut m i t der naturrechtlichen Staatstheorie 124 . Die Tradition des Vernunftsrechts w i r k t auch zu Beginn des 19. Jahrhunderts fort. Die überwiegende Staatstheorie sieht — ausgehend von der Staatsvertragslehre — die Staatsgewalt als durch den Staatszweck begründet und begrenzt an 1 2 5 . Allerdings klingt m i t der Wende zum 19. Jahrhundert das vorher dominierende eudämonistische Staatszielverständnis ab 1 2 6 . Hauptzweck des Staates soll der Schutz der Freiheit und der Rechte der Untertanen sowie die Rechtsbewahrung sein 1 2 7 . Der Wohlfahrtsförderung kommt daneben nur noch eine subsidiäre Funktion zu. Dieses Staatszweckverständnis ist Ausdruck des politischen Liberalismus, dessen Staatsdenken vom Prinzip der Freiheit des Menschen vom Staat beherrscht w i r d 1 2 8 . Schranke jeder Staatsgewalt sind die angeborenen und unverzichtbaren Menschenrechte, die der Staat nicht verleiht, sondern als vorstaatlich anzuerkennen hat 1 2 9 . Charakteristik u m der Staatsmacht ist ihre auf den Schutz von Freiheit und Eigentum, auf Rechtsbewahrung ausgerichtete Bindung gegenüber den Untertanen. Z u Beginn des 19. Jahrhunderts dominiert somit i n der Staatstheorie nicht die Universalität und Schrankenlosigkeit des staatlichen Zugriffsbereichs 130 , sondern die Staatsgewalt w i r d umgekehrt als rechtlich eng limitiert begriffen 1 3 1 . Insbesondere führt auch das seit dem Wiener Kongreß i n Kreisen der Restauration betonte Prinzip der Herrschersouveränität nicht zur Anerkennung einer unbeschränkten 123 Z u m Begriff der wohlerworbenen Rechte u n d der Bedeutung dieser Schranke: Erichsen, Grundlagen, S. 39 f., 42 ff. unter Hinweis auf Sonnenfels, Pütter, Moser, v. K r e i t t m a y r u.a.; Schmidt-Aßmann, S. 37 f.; W ü r t e n berger, S. 168; Hespe, S. 65. 124 Erichsen, Grundlagen, S. 39. 125 z.B. Klüber, öffentliches Recht, § 3; Jordan, Staatsrecht, S. 117f., 139f., 210; vgl. dazu Erichsen, Grundlagen, S. 127 f. m i t umfassenden Literaturnachweisen; ferner Hespe, S. 37, 65; Würtenberger, S. 199; Quaritsch, S. 481 f. 126 So Erichsen, Grundlagen, S. 38, 126, der auf schon i m 18. Jahrhundert festzustellende Ansätze hinweist. 127 So etwa Jordan, Staatsrecht, S. 90 f., 113 f.; Klüber, öffentliches Recht, §§ 1, 2, 92, 217; ausführlich dazu Erichsen, Grundlagen, S. 126 f. unter Hinweis auf Schmalz, v. Aretin, v. Weiler, v. M o h l u. a. 128 Z u r liberalistischen Staatsidee u n d ihrer Verwurzelung i n der A u f k l ä rung: Ermacora, S. 90 ff.; Bauer, Staatslexikon, Spalte 374; Würtenberger, S.101. 129 Z u r besonderen Bedeutung individueller Grundrechte i m Liberalismus: Ermacora, S. 91, 391; Bauer, Staatslexikon, Spalte 374; Oestreich, S. 7 5 1 ; Herzog, Staatslehre, S. 360. 130 So zu Unrecht: Meyer / Anschütz, S. 22; Thoma, i n : Anschütz / Thoma, S. 138. 131 Z u r These v o m Staatsminimalismus Bauer, Staatslexikon, Spalte 374.

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Staatsgewalt 132 . Vorhandene Ansätze i n dieser Richtung bleiben i n der Minderzahl. So begreift etwa v. Haller die Herrscherposition als eigentümerähnlich, umfassend und vom Objekt her nicht beschränkbar. Die Schranke fürstlicher Macht soll allein i n einem nicht nachprüfbaren Pflichtenkodex liegen 1 3 3 . U m die Mitte des 19. Jahrhunderts erfolgt ein Wandel des Staatsverständnisses, i n dessen Verlauf die Lehre vom Staatsvertrag zunehmend abgelehnt w i r d 1 3 4 . Die Staatsgewalt, die nicht mehr aus dem Staatszweck abgeleitet, sondern als i m Wesen des Staates enthalten begriffen wird, soll einen potentiell allumfassenden Charakter tragen 1 3 5 . Gleichwohl entartet sie nicht zur schrankenlosen, omnikompetenten Herrschaftsmacht. Der Staatszweck behält nämlich seine Bedeutung als rechtliche Begrenzung der Staatsgewalt 136 . I h r kommt nur die Machtfülle zu, die zur Verwirklichung des Staatszwecks erforderlich ist. Nur soweit reicht die Sphäre des Staates. So spricht etwa Zachariä davon, daß die Staatsgewalt keine unbegrenzte Macht sei, da der Staat eine durch sein Wesen bestimmte und begrenzte Sphäre habe. Eine plenitudo potestatis sei sie nur insofern, als sie alles i n die Sphäre des Staates Gehörige umfasse 137 . Diese Bedeutung des Staatszwecks geht m i t der Reichsgründung verloren 1 3 8 . Es setzt sich der bis ins 20. Jahrhundert geltende staatsrechtliche Positivismus durch 1 3 9 , der die Verklammerung der Staatszwecklehre m i t der Staatsgewalt endgültig löst. So betrachtet etwa v. Seydel den Staat als Selbstzweck, der rechtlich seinen Bereich ins Beliebige ausdehnen kann 1 4 0 . Herrschend ist eine sog. juristische Allmacht oder formale Omnipotenz der Staatsgewalt. Diese soll — rechtlich gesehen — willkürlich statuieren können. Für sie bestehen lediglich materielle, durch den Staatszweck gegebene Schranken. Diese bilden aber kein 132

Erichsen, Grundlagen, S. 134. v. Haller, Staatswissenschaften I I , S. 57 ff., 363 f.; vgl. dazu SchmidtAßmann, S. 143, 145; Nachweise über ähnliche Stellungnahmen von Maurenbrecher und Wippermann i. S. e. omnipotenten, unverantwortlichen Staatsgewalt bei Erichsen, Grundlagen, S. 128 f., 134 f., 192. 134 Ausführlich zu dieser Entwicklung Erichsen, Grundlagen, S. 129 -134 m. w. N.; vgl. auch Hespe, S. 27. 135 Vgl. Erichsen, Grundlagen, S. 114 unter Hinweis auf v. Gerber, Zoepfl, Schmitthenner u. a. 136 Vgl. Erichsen, Grundlagen, S. 132 f.; ferner Hespe, S. 51 f., 65, der auch davon ausgeht, daß der Staatszweck f ü r die Staatsgewalt keine konstituierende, sondern n u r noch limitierende F u n k t i o n hat. 137 Zachariä, Staatsrecht, S. 50; ähnlich v. Gerber, Staatsrecht, S. 30, 244. 138 Vgl. Erichsen, Grundlagen, S. 133 f.; zum V e r f a l l des allgemeinen Staatsrechts als Ursache hierfür Hespe, S. 42 - 49, 54 f., 65. 139 Z u m Wesen des Rechtspositivismus Würtenberger, S. 242 f. 140 v. Seydel, ZgesStW 1872, S. 186; zur ähnlichen Einstellung Labands vgl. Hespe, S. 58. 133

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staatsrechtliches Hindernis, sondern stellen nur ethisch-politische Pflichten dar 1 4 1 . Die Expansion der Staatsgewalt w i r d zudem dadurch gefördert, daß unter dem Einfluß des Positivismus die Vorstellung von der Vorstaatlichkeit originärer Menschenrechte verlorengeht 1 4 2 . Die Grundrechte sollen vom Staat verliehene Positionen sein, die der einzelne dadurch erlangt, daß er dem Staat als Rechtsunterworfener angehört. Sie bilden für den Staat keine Rechtsschranken, da er sie i m Wege der Gesetzgebung wieder beseitigen kann 1 4 3 . Allerdings bleibt die Auffassung, daß die Staatsgewalt notwendig universell und omnipotent konzipiert sei, auch zur Zeit des Positivismus nicht unangefochten 144 . Hiergegen wendet sich insbesondere Georg Jellinek. I m Rahmen der Diskussion u m die Staatlichkeit der Länder i m Bundesstaat lehnt er die Souveränität als notwendiges Merkmal der Staatsgewalt ab 1 4 6 . Damit erkennt er die Möglichkeit an, daß die Staatsgewalt nicht alle Seiten menschlichen Lebens erfassen muß, sondern daß sie von vorneherein sachlich beschränkt sein kann 1 4 6 . Aber auch i m souveränen Staat ist nach Jellinek das Individuum nur begrenzter Gewalt unterworfen 1 4 7 . Zwar soll der Staat kraft seiner Souveränität potentiell i n der Lage sein, alle erdenklichen Hoheitsrechte innezuhaben. Gleichwohl setzt er sich selbst durch seinen eigenen W i l len Rechtsschranken. Allerdings bleibt dem Staat jederzeit die Möglichkeit, die konkrete Schranke wegzuräumen, wenn seine Zwecke es erfordern. Nicht die einzelne Schranke, sondern die Beschränktheit als solche ist das Dauernde der Staatsgewalt 148 . Dieser kurze Rückblick zeigt, daß der Gedanke der notwendigen A l l zuständigkeit, Omnipotenz und Unbeschränkbarkeit der Staatsgewalt kein geschichtlich gewachsener, unbestrittener, zum Allgemeingut der Staatstheorie gewordener Grundsatz ist 1 4 9 . Eine solche Konzeption ist 141 I n diesem Sinne: M e y e r / Anschütz, S. 24f.; Thoma, i n : Anschütz/ Thoma, S. 140 f.; Georg Meyer, Der Staat, S. 14 f.; Otto Mayer, Verwaltungsrecht, S. 12; K G , D J Z 1924, Spalte 107; zur positivistischen Praxis der Weimarer Zeit Fischer, S. 5 f. 142 Vgl. dazu: Kübler, S. 28, 41; Oestreich, S. 89 f.; Herzog, Staatslehre, S. 369; Erichsen, Grundlagen, S. 173 f. 143 So schon v. Gerber, Staatsrecht, S. 221; deutlich Meyer / Anschütz, S. 25 F N 11. 144 Nach Quaritsch, S. 394 hat der Positivismus die Naturrechtsbindungen beseitigt, ohne jedoch zur Beliebigkeit staatlichen Handelns zu ermuntern. 145 Jellinek, Staatslehre, S. 486; ausführlich zu diesem Fragenkreis Quaritsch, S. 408 ff. 148 Z u r Möglichkeit nichtsouveräner Staaten Jellinek, Gesetz u n d Verordnung, S. 201 ff. 147 Besonders deutlich i n : Gesetz u n d Verordnung, S. 198 ff. 148 Z u r Beschränkung der Staatsgewalt durch Selbstverpflichtung bei Jellinek Bärsch, S. 70 f., 83 f., 86 f.; vgl. auch Hespe, S. 60, 63.

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zwar vereinzelt postuliert worden, überwiegend hat jedoch die Staatslehre zu allen Zeiten Rechtsschranken der Staatsgewalt anerkannt. Die Grenzen der Staatsmacht sind begründet i n den Vorstellungen, welche die nach der Macht drängenden Gesellschaftsgruppen vom Staat und seinen Aufgaben haben 1 5 0 . Dem Staat sind von Anfang an Schranken durch die i h n tragenden Ideen vorgezeichnet. Diese Grenzen stecken vornehmlich die Staatszwecke ab. Aus ihnen läßt sich erkennen, welcher Wirkungsbereich der Staatsgewalt zukommen soll. Diese Schranken sind nicht für alle Zeiten feststehend, sondern ebenso wie die zugrundeliegenden Ideen variabel und relativ 1 5 1 . Folglich kann die Staatstheorie keine absoluten, zeitlosen Dogmen über den Umfang der Staatsgewalt entwickeln, sondern nur Aussagen i n bezug auf eine konkrete historische Situation treffen 1 5 2 . Der staatstheoretische Einwand, eine partielle Preisgabe staatlicher Hoheitsmacht infolge der Gemeinschaftsgründung sei wegen der Universalität der Staatsgewalt rechtlich unmöglich, erweist sich somit als unzutreffend. Die Existenz eines solchen Dogmas kann weder m i t einer logischen Denknotwendigkeit noch historisch begründet werden. Die geschichtliche Entwicklung deutet vielmehr umgekehrt auf die prinzipielle Beschränktheit der Staatsgewalt hin. I m übrigen würde es die historische Determiniertheit staatstheoretischer Aussagen verbieten, tradierte Denkschemata m i t uneingeschränktem Geltungsanspruch i n eine veränderte Gegenwart zu übernehmen. Aus der allgemeinen Staatslehre kann somit kein Argument gegen die Möglichkeit einer sachlich beschränkten Staatsgewalt hergeleitet werden. 3. Vorrang der Verfassungsaussagen Unabhängig davon, ob die notwendige Uneinschränkbarkeit der Staatsgewalt überhaupt ein anzuerkennendes Dogma i n der Staatstheorie darstellt 1 5 3 , erheben sich zudem methodische Bedenken gegen diesen Einwand. Der auf A r t 24 Abs. 1 GG beruhende Hoheitsverzicht ist 149 Gegen ein solches Dogma Möller, S. 187; Zweifel bei Zippelius, Staatslehre, S. 43; vgl. ferner Reichardt, S. 99 f.; B u l l , S. 96; Schlochauer, FS Wehberg, S. 366. 150 Ausführlich zur Lehre von den Grenzen der Staatsgewalt Ermacora, S. 381 ff. 151 Ermacora, S. 384. 152 Allgemein zur Wandelbarkeit staatstheoretischer Dogmen bei Veränderungen i n der W i r k l i c h k e i t u n d i n den politischen Vorstellungen: Mitchell, EuR 1971, S. 101; Petersmann, S. 108 f.; Nicolaysen, S. 97; Ophüls, Colloque de L a Haye, S. 221; Alder, S. 131 f. iss F ü r die nachfolgende staatsrechtliche Argumentation w i r d die staatstheoretische Geltung dieses Grundsatzes unterstellt.

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systematisch dem Staatsrecht zuzuordnen 164 . Seine Zulässigkeit kann deshalb nicht aus der Staatstheorie beantwortet werden, sondern beurteilt sich nach Verfassungsrecht. Krügers entscheidender Fehler liegt i m unzutreffenden methodischen Ansatzpunkt. Er stellt i m meta j u r i stischen Bereich Axiome über die Staatsgewalt auf und modifiziert von dieser Basis aus Verfassungsnormen, d. h., er schließt von der allgemeinen Staatslehre auf die Verfassung. Der Argumentationsgang muß jedoch genau umgekehrt lauten. Die rechtliche Grundordnung des Gemeinwesens w i r d durch die Verfassung bestimmt 1 5 5 . Sie prägt die Struktur des Staates und ist Quelle seiner Eigenschaften. Begreift man das GG als Konstituante der Staatlichkeit, so ist die staatliche Handlungsfähigkeit auf jene Befugnisse beschränkt, die das GG dem Staat zuerkennt 1 5 6 . Die Staatsgewalt bildet keine außerkonstitutionelle, unveränderliche und bei jedem Staatsgebilde identische Größe 157 , sondern findet ihre Grundlage erst i n der jeweiligen Verfassung. Sie kann nicht als etwas Vorfindliches vorausgesetzt werden, sondern erst das GG konstituiert verfassungsmäßige staatliche Gewalt 1 5 8 . Das Wesen und die Erscheinungsformen der Staatsgewalt werden durch die konkreten Verfassungsanordnungen ausgeprägt. Die Frage, welche Vorstellungen von der Hoheitsmacht des Staates i n den einzelnen Mitgliedstaaten der Gemeinschaften herrschen und ob mit der Gemeinschaftsgründung eine Preisgabe der Idee unbeschränkter Entscheidungsmacht erfolgt ist, kann deshalb nur durch eine Analyse der konkreten Verfassungsaussagen beantwortet werden. Die Verfassung ist nicht den Dogmen der allgemeinen Staatstheorie untergeordnet, sondern Maßstab für die Verwirklichung dieser Prinzipien ist vielmehr umgekehrt die jeweilige Ausgestaltung durch die Verfassung 159 . Grundlage für die Staatsgewalt der BRD ist A r t 20 Abs. 2 GG. Durch diese Bestimmung, insbesondere durch S. 1, wonach alle Staatsgewalt 154 Ermacora, S. 381 betrachtet die Frage nach den Grenzen der Staatsgewalt als staatsrechtlich. 155 Z u dieser Bedeutung der Verfassung: Kägi, S. 41 f.; Erichsen, StaatsR u. VerfGbarkeit I, S. 151; Hesse, S. 11; Schmidt-Aßmann, S. 28f.; H a m a n n / Lenz, Einführung, A . 1., S. 37. 1δβ Sô Erichsen, StaatsR u. VerfGbarkeit I, S. 93; ähnlich Kägi, S. 42. 157 So aber Krüger, Staatslehre, S. 829; dagegen Ermacora, S. 380. 158 So ausführlich Hesse, S. 5, 13, 55, 125, 196, 200; besonders deutlich i n der 3. Auflage, S. 53 f.: „ W e n n nach A r t . 20 Abs. 2 S. 1 G G alle Staatsgewalt v o m Volke ausgeht, so bedeutet das nicht die Einsetzung eines Trägers i n eine vorfindliche abstrakte u n d prinzipiell unumschränkte Staatsgewalt, sondern die verfassungsrechtliche Begründung konkreter Herrschaftsbefugnisse."; i n diesem Sinne auch: Ermacora, S. 380; Kägi, S. 42; H a m a n n / L e n z , Einführung, Α. 1., S. 37; Sasse, Y a l e L J 1965/66, S. 743; Martens, S. 119. 159 So Hesse, S. 196; f ü r einen Vorrang der Grundgesetzregeln ferner Erichsen, StaatsR u. VerfGbarkeit I I , S. 98, 100.

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vom Volke ausgeht, gibt die Verfassung zu erkennen, daß die Staatsgewalt eine einheitliche, geschlossene Größe, kein Bündel von Einzelrechten darstellt 1 6 0 . Auch aus anderen Verfassungsnormen läßt sich nicht ableiten, daß staatliche Befugnisse dem Enumerationsprinzip unterliegen 1 6 1 . So bedarf insbesondere der Gesetzgeber — sofern die Bundes- oder Landeskompetenz feststeht — zum Erlaß eines Gesetzes keiner verfassungsrechtlichen Spezialermächtigung 162 . A r t 20 Abs. 2 GG gibt der BRD vielmehr die Fähigkeit, zur Erfüllung der von i h r i n Angriff genommenen Aufgaben die erforderlichen Hoheitsbefugnisse hervorzubringen. Die darin liegende potentielle Universalität der als KompetenzKompetenz zu begreifenden Staatsgewalt 1 6 3 bedeutet jedoch nicht ihre Omnipotenz und Unbeschränkbarkeit 164 . Diese Möglichkeit w i r d bereits durch die Grundrechtsverbürgungen ausgeschlossen. Nach vorherrschender Auffassung stellen die Grundrechte keine Gewährungen des Staates dar, sondern vorstaatliche, i m K e r n unentziehbare Rechtspositionen 165 . Sie schließen damit die Annahme einer naturhaften, i m Prinzip omnipotenten Staatsgewalt aus. Grundrechte bilden sachliche Schranken, negative Kompetenzbestimmungen für die Staatsmacht, indem sie individuelle Freiheitsbereiche gegenüber hoheitlichen Eingriffen ausgrenzen. Unter der Herrschaft des GG gibt es m i t h i n keine schrankenlose Macht, sondern diese ist von vorneherein bestimmt und begrenzt. Die Staatsgewalt besteht nur i m Rahmen der Grundrechte 1 6 6 . Folglich stimmt die Prämisse der gegen einen Hoheitsverzicht vorge160 So v. Mangoldt / Klein, A n m . V. 4. b) zu A r t 20 GG; vgl. ferner: H a m a n n / L e n z , Einführung, D. 7., S. 80, 83; Wernicke, i n : B K , A n m . 2 a) zu A r t 20 GG; Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, Rdnr. 7 zu A r t 30 GG. 181 So Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, Rdnr. 7 zu A r t 30 GG speziell i m Hinblick auf A r t 30 GG. 162 So ausdrücklich Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, Rdnr. 119 zu A r t 20, Rdnr. 7 zu A r t 30 GG, der jede andere Vorstellung f ü r unvereinbar m i t A r t 20 GG h ä l t ; ähnlich H a m a n n / L e n z , Einführung, D. 7., S. 85; Zweifel bei Hamann, N J W 1955, S. 972. 163 Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, Rdnr. 122 zu A r t 20, Rdnr. 7 zu A r t 30 GG. 184 Gegen die Konstituierung einer absoluten, von Rechtsbindungen befreiten Staatsmacht durch A r t 20 Abs. 2 GG: Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / H e r zog, Rdnr. 47 zu A r t 20 GG; H a m a n n / L e n z , Einführung, A . 2., S. 40, D. 7,, S. 85. Die rechtliche Beschränkung der Staatsgewalt schon aufgrund der Idee u n d F u n k t i o n der Verfassung als einer Absage an jede F o r m absoluter Macht betonen: Kägi, S. 43 f.; Schmidt-Aßmann, S. 37, 202; Ehmke, S. 88. 185 Ausführlich zur Uberpositivität der Grundrechte Kübler, S. 34 ff. u n d Fischer, S. 96 ff., die beide auf entsprechende Äußerungen i m Parlamentarischen Rat hinweisen; vgl. ferner Dürig, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, Rdnr. 103 zu A r t 1 Abs. 3 GG; v. Mangoldt / Klein, Vorbem. A. I I I . , S. 70 f., Β . IV., S. 93 ff.; H a m a n n / Lenz, Einführung, I. A . 2., S. 39 f.; Bachof, S. 30. 188 Z u r Schranken Wirkung der Grundrechte: Hesse, S. 125; Dürig, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, Rdnr. 103 zu A r t 1 Abs. 3 GG; Kübler, S. 35, 181, 247; Fischer, S. 96, 100; Erichsen, StaatsR u. VerfGbarkeit I, S. 123 F N 72, 159.

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tragenen K r i t i k , die BRD sei vor der Gemeinschaftsgründung m i t einer allumfassenden Hoheitsmacht begabt gewesen, bereits nicht 1 6 7 . Da die Kompetenz-Kompetenz der Staatsgewalt auf den Normen des GG beruht, muß die Verfassung i n der Lage sein, deren potentielle Universalität zusätzlich zu den Grundrechtsnormen weiter dadurch einzuschränken, daß sie der staatlichen Hoheitsmacht bestimmte Sachbereiche entzieht. Die i n A r t 20 Abs. 2 GG angelegte Ermächtigung zu umfassender staatlicher Hoheitsentfaltung kann durch eine Grundgesetzregelung eingeengt werden. Eine solche Vorschrift stellt A r t 24 Abs. 1 GG dar. Wie die grammatikalische und teleologische Interpretation ergeben hat, erklärt diese Norm die Bereitschaft, zugunsten der Gemeinschaftsgewalt einen Teil der deutschen Hoheitsmacht aufzugeben. Der daraus resultierende W i derspruch zum Dogma der staatlichen Allzuständigkeit — dessen staatstheoretische Geltung unterstellt — kann nicht i n der Weise gelöst werden, daß ein Verzicht für rechtlich unmöglich und die Verfassungsexegese für unzutreffend erklärt wird, w e i l sich die Verfassung nicht über Aussagen der allgemeinen Staatslehre hinwegsetzen kann 1 6 8 . Die Schlußfolgerung muß vielmehr genau umgekehrt lauten. Bei der Konstituierung des Staates und seiner Rechtsmacht ist der Verfassungsgeber nicht vorkonstitutionellen Grundsätzen unterworfen, sondern er prägt die rechtliche Struktur des Gemeinwesens autonom. Aus der Regelung des A r t 24 Abs. 1 GG folgt, daß die BRD i m Falle der Gemeinschaftsgründung keine unbegrenzte Rechtsmacht (mehr) für sich i n Anspruch nehmen w i l l 1 6 9 . Durch diese Norm relativiert die Verfassung selbst die i n dem A r t 20 Abs. 2 GG angelegte staatliche KompetenzKompetenz. K r a f t ausdrücklicher Verfassungsentscheidung sind tradierte Staatsvorstellungen und der m i t ihnen verbundene Grundsatz der allzuständigen Staatsgewalt aufgegeben worden 1 7 0 . A r t 24 Abs. 1 167 Hesse, S. 44 weist darauf hin, daß dem durch das GG konstituierten Staat bei A n w e n d u n g des A r t 24 Abs. 1 GG nicht sein Charakter als Träger prinzipiell unumschränkter Macht genommen w i r d , w e i l eine solche i m m o dernen Verfassungsstaat ohnehin nicht besteht. 168 Nach A d o l f Seidel, S. 56 k a n n sich der Verfassungsgeber n u r i m Wege gesetzestechnischer F i k t i o n über den Grundsatz der Geschlossenheit u n d Unteilbarkeit der Staatsgewalt hinwegsetzen. 169 Nach Petersmann, S. 109 f. ist die juristische Möglichkeit eines partiellen Hoheitsverlustes durch die Integrationsnormen i n den mitgliedstaatlichen Verfassungen endgültig positiv entschieden. 170 F ü r ein Verständnis des A r t 24 Abs. 1 GG als eine Durchbrechung des Grundsatzes der Allzuständigkeit u n d Unbegrenzbarkeit der Staatsgewalt: v. Mangoldt / Klein, A n m . I I I . 6. zu A r t 24 GG; Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 583; Maunz, Wehrbeitrag, S. 593; Smend, S. 561; Grewe, V V d S t R L 12, S. 147; nach Lesguillons, S. 53 ff. entspricht der Gedanke der Omnipotenz der Staatsgewalt nicht mehr der sozialen Realität; vgl. ferner Sasse, Y a l e L J 1965/66, S. 740, 742; Thierfelder, S. 18.

D. A r t 24 Abs. 1 GG als Hoheitsverzicht

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GG hat das B i l d des abgekapselten Nationalstaates durch ein neues Verständnis des Staates als eines offenen Gebildes abgelöst und einen Prozeß der Entflechtung der Staatlichkeit zugunsten einer europäischen Integration eingeleitet 1 7 1 . Als Folge dieses Wandels der Staatsvorstellung w i r d auch bezüglich der Staatsgewalt ein Umdenkungsakt erforderlich, der zu einer Trennung von überkommenen Lehrsätzen führt. Durch A r t 24 Abs. 1 GG hat sich die Verfassung für eine Staatsgewalt entschieden, die zugunsten einer zu konstituierenden Gemeinschaftshoheit substantiell gemindert werden kann. Das Dogma der staatlichen Allzuständigkeit hat somit i m Bereich des deutschen Staatsrechts keine Gültigkeit, unabhängig von den bereits dagegen auf der Ebene der Staatstheorie entwickelten Bedenken. 4. Kein Rückfall in mittelalterliche Regalienvorstellungen Die Möglichkeit einer sachlich beschränkten Staatsgewalt bedeutet keinen Rückfall i n ein mittelalterliches Regalienwesen dergestalt, daß die BRD nur noch dann tätig werden kann, wenn die Verfassung ihr eine Aufgabe einschließlich der zugehörigen Befugnisse ausdrücklich zuweist 1 7 2 . Der Gedanke der Hoheitseinbuße m i t „dinglicher W i r kung" darf nicht dahingehend verstanden werden, daß aus der Staatsgewalt einzelne Teile wie eine körperliche Substanz herausgelöst und unwiderbringlich zerstört werden 1 7 3 . Der Verzichtsakt bewirkt keine Auflösung der einheitlichen Staatsgewalt i n ein Bündel selbständiger Einzelrechte. Das Wesen der verfassungskräftigen Selbstbeschränkung staatlicher Rechtsmacht besteht vielmehr darin, daß bestimmte Sachgebiete aus ihrem Wirkungsbereich ausgegliedert und der Herrschaft der Gemeinschaften unterstellt werden m i t der Folge einer Aufgabenteilung zwischen beiden Hoheitsträgern 1 7 4 . Die Staatsgewalt behält ihren Charakter einer Kompetenz-Kompetenz, die alle Aufgaben i n den vorgesehenen verfassungsmäßigen Formen an sich ziehen kann, sofern sie nicht — hierin liegt die Aufgabe des Postulats der Allzuständigkeit — ihrem Zugriff durch Zuweisung an die Gemeinschaftshoheit entzogen sind. Dem Mitgliedstaat steht eine „Residualhoheit" 1 7 5 171 Vgl. zum Wandel des Staatsbildes: Petersmann, S. 105; Lambach, S. 51; Schlenzka, S. 97; Ruppert, S. 236; Hesse, S. 44; Ipsen, Lb., S. 52, 2/6 f., S. 198 f., 8/28 ff. 172 Diese Befürchtung hegen: Erlèr, W d S t R L 18, S. 18 ff.; Eckel, S. 19 f. 173 So aber anscheinend Schnorr, S. 284 f. 174 Ä h n l i c h Lambach, S. 113 f. Nach Steiger, Diss., S. 65 erfolgt keine Zerstörung der Einheit der Staatsgewalt durch die Ausgliederung von Sachgebieten. Die Möglichkeit, daß die Objekte der Staatsgewalt geteilt sein k ö n nen, erkennt bereits Jellinek, Staatslehre, S. 503 an. 175 Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 585; Ipsen, Lb., S. 232, 9/61.

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I I . 5. Abschn.: Zuordnung der beiderseitigen Hoheitsbereiche

zu, die alle diejenigen Befugnisse umfaßt, die nicht ausdrücklich der „Attributionshoheit" der Gemeinschaften zugeordnet sind 1 7 6 . Eine substantielle Einbuße der Staatsgewalt bedeutet, daß i h r kraft Verfassungsgebot des A r t 24 Abs. 1 GG alle den Gemeinschaften zugeordneten Sachbereiche als Tätigkeitsfeld verwehrt sind. Die Mitgliedstaaten können hier ihre Kompetenz-Kompetenz nicht entfalten, so daß ihre Maßnahmen mangels rechtlicher Handlungsfähigkeit nichtig wären. Diese dogmatische Präzisierung entkräftet zugleich den Einwand, daß ein staatlicher Hoheitsverzicht zu untragbaren Konsequenzen i m Falle des Austritts eines Mitgliedes aus den Gemeinschaften 177 oder der Gemeinschaftsauflösung f ü h r t 1 7 8 . Die Gefahr, daß hierbei ein Hoheitsvakuum auftritt, welches allenfalls durch Rückübertragung von Gemeinschaftsbefugnissen auf die Mitgliedstaaten ausgefüllt werden könnte, besteht nicht. Die auf Verfassungsebene vorgenommene Beschränkung des Einwirkungsbereiches der nationalen Staatsgewalt gilt nur für die Dauer der Mitgliedschaft i n den Gemeinschaften. Sie w i r k t nicht über deren Beendigung hinaus. I n diesem Falle kann die als kreative K r a f t konzipierte, inhaltlich nicht lückenhaft gewordene Staatsgewalt ihre Geltung wieder auf die ihr bisher vorenthaltenen, exklusiv den Gemeinschaften zugewiesenen Sachgebiete erstrecken, weil die auf ihr lastende verfassungsrechtliche Beschränkung entfallen ist. Der Verlust staatlicher Allzuständigkeit steht gewissermaßen unter der Bedingung der Gemeinschaftszugehörigkeit der B R D 1 7 9 . I V . Zwischenergebnis

Als Zwischenergebnis ist festzustellen, daß A r t 24 Abs. 1 GG unter Aufgabe des Postulats staatlicher Allzuständigkeit als interne Reaktion auf die Gemeinschaftsgründung eine sachliche Beschränkung der deutschen Staatsgewalt vorsieht. Der Hoheitsgewinn der Gemeinschaften soll m i t einem entsprechenden mitgliedstaatlichen Hoheitsverzicht verbunden sein. 176 Einen ähnlichen Standpunkt zum Umfang der mitgliedstaatlichen H o heitsgewalt v e r t r i t t E u G H RS 30/59, V I I , S. 1, 48 f. 177 Ob die Mitgliedstaaten rechtlich zu einem A u s t r i t t i n der Lage sind, entscheidet die Gemeinschaftsrechtsordnung; vgl. dazu Ipsen, Lb., S. 99 - 101, 4/20 - 26. 178 Diesen Gesichtspunkt führen an: Scholz, S. 25; Kotthoff, S. 40; Herzog, D Ö V 1962, S. 84. 179 Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 585 formuliert dieses Ergebnis dahingehend, daß die Staatsgewalt zwar ihre aktuelle, nicht jedoch ihre potentielle oder subsidiäre Allzuständigkeit eingebüßt hat, so daß dem Staat bei Gemeinschaftsauflösung alle „verlorenen" Befugnisse wieder zufallen; ähnlich Schroeder, S. 82; vgl. auch Schlenzka, S. 86 f.; Balladore Pallien, ZaöRV 23, S. 482.

E. Hoheitstrennung durch die Gemeinschaftsordnung

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E. Trennung des gemeinschaftseigenen und staatlichen Hoheitsbereichs durch die Gemeinschafttsrechtsordnung Ein Komplementärverhältnis zwischen Staats- und Gemeinschaftsbefugnissen setzt ferner voraus, daß die Bereitschaft der mitgliedstaatlichen Verfassung zur substantiellen Beschränkung der nationalen Staatsgewalt bei der Gemeinschaftsgründung tatsächlich ausgenutzt worden ist. Erforderlich für eine solche Annahme ist, daß die Gemeinschaftsrechtsordnung eine Trennung des staatlichen und gemeinschaftseigenen Hoheitsbereiches verwirklicht hat. Alle den Gemeinschaften zugeordneten Sachgebiete müssen erkennbar einer konkurrierenden staatlichen Hoheitsentfaltung entzogen sein. I . Dichotomie der Gemeinschaftsstruktur

Das Gemeinschaftsrecht i n seiner Gesamtheit ist durch zwei gegensätzliche Strukturprinzipien geprägt. Die Grundlage dieser Dichotomie bildet die Einteilung der Gemeinschaftsvorschriften danach, ob ihnen innerstaatlich eine unmittelbare oder nur mittelbare W i r k u n g zukommt 1 8 0 . 1. Bereich vollzogener

Integration

Das Charakteristikum der unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsbestimmungen ist, daß sie sich direkt an den Bürger wenden und für i h n Rechte bzw. Pflichten entstehen lassen. Sie entfalten Wirkungen i m innerstaatlichen Recht, ohne daß eine Inkraftsetzung durch eine „interpositio auetoritatis" der Mitgliedstaaten erforderlich wäre 1 8 1 . Gemeinschaftsnormen mit Durchgriffswirkung sind zunächst i n Verordnungen bzw. allgemeinen Entscheidungen i. S. d. EGKSV enthalten 1 8 2 . Ferner können auch Vertragsvorschriften self-executing sein, insbesondere die sog. stand-still-Klauseln, die wie z. B. A r t 4 EGKSV, 12, 37 Abs. 2 EWGV den Mitgliedstaaten ein bestimmtes Verhalten untersagen 183 . 180 H i e r i n sieht Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 16 f. die summa divisio des Gemeinschaftsrechts. Vgl. zur dualistischen Gemeinschaftsstruktur ferner: Hallstein, FS Ophüls, S. 17; Catalano, Cahiers de Bruges, S. 67, 78 f.; Reuter, S. 96 f. 181 Vgl. zur Abgrenzung des unmittelbar u n d mittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechts: Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 16 f., 22 ff.; Ipsen, Lb., S. 121 ff., 5/52 ff.; Zuleeg, K S E 9, S. 48 ff. 182 Z u r Direktgeltung dieser A k t e aufgrund der A r t 14 Abs. 2 EGKSV, 189 Abs. 2 EWGV, 161 Abs. 2 E A G V vgl. Catalano, Manuel, S. 124, 139 f.; Ipsen, Lb., S. 450, 21/10. 183 Bei diesen Beispielen hat der E u G H die unmittelbare W i r k u n g bejaht: RS 7 u. 9/54, I I , S. 53, 90 f.; RS 26/62, I X , S. 1, 25 f.; RS 6/64, X , S. 1251, 1275;

7 Bünten

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I I . 5. Abschn. : Zuordnung der beiderseitigen Hoheitsbereiche

A u f der Verwaltungsebene steht den Gemeinschaften als Handlungsinstrument m i t innerstaatlicher Direktgeltung die bürgergerichtete Einzelentscheidung zur Verfügung. Das unmittelbar anwendbare Gemeinschaftsrecht i n seiner Gesamtheit ist Ausdruck einer eigenen, den Bürger unvermittelt erfassenden Gemeinschaftshoheit. Es bezeichnet das Aufgabengebiet, dessen Erfüllung nicht mehr von staatlicher A k t i vität abhängt, sondern den Gemeinschaften zugeordnet ist. Soweit Gemeinschaftsbestimmungen m i t Durchgriffswirkung bestehen, hat eine Substitution der nationalen durch die gemeinschaftliche Rechtsordnung stattgefunden. Staatliche Funktionen normativer und administrativer A r t sind vergemeinschaftet worden. 2. Sektor bloßer Koordination Von diesem Bereich der vollzogenen Integration ist der Sektor der bloßen Koordination zu unterscheiden, i n dem sich allein die Gemeinschaften und die Mitgliedstaaten als berechtigt bzw. verpflichtet gegenüberstehen. Hier ist die Lösung von Sachproblemen nicht unmittelbar den Gemeinschaften überantwortet, sondern die Hoheitstätigkeit gegenüber dem Bürger bleibt den Mitgliedstaaten vorbehalten. Die Gemeinschaften können darauf nur indirekten Einfluß nehmen, indem sie die Mitgliedstaaten zur Bewirkung bestimmter Erfolge durch Vertragsvorschriften, Richtlinien sowie Entscheidungen verpflichten. Solche mittelbar anwendbaren Gemeinschaftsbestimmungen entfalten i m innerstaatlichen Recht Wirkungen grundsätzlich erst durch den Erlaß nationaler Ausführungsmaßnahmen 184 . Soweit sich die gemeinschaftliche Rechtsmacht i n Bestimmungen m i t Staatenverpflichtungswirkung erschöpft, ist keine Integration staatlicher Funktionen durch Aufgabenverlagerung auf die Gemeinschaften eingetreten. Die betreffenden Sachgebiete verbleiben i n der Verantwortung der Mitgliedstaaten, die allerdings gemeinschaftsrechtlichen Bindungen unterworfen sind 1 8 5 . 3. Abgrenzungsschwierigkeiten Diese k u r z e S t r u k t u r a n a l y s e

w i d e r l e g t d e n gegen die

Möglichkeit

e i n e r n a t i o n a l e n H o h e i t s e i n b u ß e e r h o b e n e n E i n w a n d , daß d i e G e m e i n schaftsverträge

keine klare Abgrenzung

des

s t a a t l i c h e n u n d gemeinschaftseigenen Hoheitsbereiches e r k e n n e n

keine Aufgabenteilung,

las-

allgemein zum Problem des direkt anwendbaren Vertragsrechts Meier, A W D 1968, S. 206 f. 184 Vgl. Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 22 f. 185 Das gilt erst recht f ü r Sachbereiche, i n denen bloße Programmsätze w i e A r t 118 E W G V bestehen oder die sogar — wie das Militärwesen u n d die K u l t u r p o l i t i k — gar keinen Eingang i n die Verträge gefunden haben.

E. Hoheitstrennung durch die Gemeinschaftsordnung

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sen 1 8 6 . Die Gemeinschaftsrechtsordnung differenziert eindeutig zwischen Sachgebieten, die gemeinschaftsrechtlicher Regelung unterliegen, und solchen, die weiterhin den Mitgliedstaaten zugeordnet sein sollen. Die Separierung des Wirkungsbereiches beider Hoheitsträger erfolgt durch das innerstaatlich unmittelbar anwendbare Vertragsrecht und die normativen bzw. administrativen Akte der Gemeinschaftsorgane m i t Durchgriffswirkung 1 8 7 . Diese theoretisch einfache Grenzziehung bereitet allerdings praktische Schwierigkeiten 1 8 8 . Der Gemeinschaftshoheit sind nämlich i. d. R. nicht geschlossene Aufgabengebiete i n toto zugewiesen — vergleichbar den Kompetenzkatalogen des GG —, sondern sie erfaßt häufig nur Einzelfragen aus größeren Sachzusammenhängen, so daß eine enge Verzahnung mit dem staatlichen Verantwortungsbereich e i n t r i t t 1 8 9 . I n folgedessen kann es i m Einzelfall zweifelhaft sein, ob eine Vertragsnorm Durchgriffswirkung hat bzw. ob gemeinschaftseigene Handlungsbefugnisse bestehen. Diese Unsicherheiten berechtigen jedoch nicht dazu, das Vorliegen einer Hoheitsaufteilung zu verwerfen, weil durch Auslegung jeweils bestimmt werden kann, ob die betreffende Aufgabe den Mitgliedstaaten oder den Gemeinschaften zugeordnet ist 1 9 0 . Der Eintritt einer staatlichen Hoheitseinbuße kommt nur i m Bereich der vollzogenen Integration i n Betracht, da allein hier eine unmittelbar wirksame Gemeinschaftshoheit besteht, welche nach A r t 24 Abs. 1 GG Voraussetzung für einen Verzicht auf nationale Befugnisse ist 1 9 1 . I m Gebiet der Kooperation hingegen scheitert diese Möglichkeit an der fehlenden Substitution staatlicher Funktionen durch die Gemeinschaftsrechtsordnung. Die Mitgliedstaaten werden durch die Gemeinschaftspflichten zum Einsatz eigener Hoheitsmittel stimuliert 1 9 2 . Die Vorstel186 Diesen E i n w a n d tragen vor: Zuleeg, K S E 9, S. 89 f.; ders., Lütticher Referat, S. 4 f.; Guggemoos, S. 8; Conrad, S. 68 F N 1. 187 So Ipsen, Lb., S. 232 f., 9/62; Catalano, Manuel, S. 124. 188 Das konzedieren: Catalano, Cahiers de Bruges, S. 78 f.; C a t a l a n o / M o naco, S. 127, 130; Sasse, Y a l e L J 1965/66, S. 744 f.; Bebr, CLR 1958, S. 771; Ophüls, Colloque de L a Haye, S. 229. 189 Vgl. Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 574 f.; Zuleeg, K S E 9, S. 89 f.; Everling, N J W 1967, S. 471. Dies gilt weniger beim EGKSV, w e i l dieser eine umfassende Gemeinschaftsverantwortung für den Kohle- u n d Stahlsektor begründet; vgl. Fuß, DVB1 1965, S. 378 f.; Runge, Diss., S. 77 f., 82 f. Deshalb ist beim E G K S V der Gedanke einer ausschließlichen Gemeinschaftshoheit auch nicht so bestritten; vgl. Runge, Einführung, S. 26 f.; ders., AöR 87, S. 480 f.; Lagrange, Z H R 124, S. 108. 190 So Sasse, Y a l e L J 1965/66, S. 744f.; Ophüls, Colloque de L a Haye, S. 229; Alder, S. 20. 191 Ebenso: Hallstein, FS Ophüls, S. 17; Catalano, Manuel, S. 124; ders., Cahiers de Bruges, S. 78 f., 85. 192 Gegen einen Hoheitsverlust beim mittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrecht: Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 108; Lagrange,

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lung einer substantiellen Beschränkung der nationalen Staatsgewalt soll nicht das Zuordnungsverhältnis der Gemeinschaften und der M i t gliedstaaten i n seiner Gesamtheit erklären, sondern nur zum Verständnis des innerstaatlich unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechts beitragen 1 9 3 . I I . Exklusivität der Gemeinschaftshoheit

Nach den bisherigen Feststellungen ordnen die Gründungsverträge den Gemeinschaften einen eigenen, von den Mitgliedstaaten abgegrenzten Hoheitsbereich zu. Die Tatsache der Aufgabentrennung allein ist jedoch noch kein endgültiger Beweis dafür, daß der von A r t 24 Abs. 1 GG ermöglichte staatliche Hoheitsverzicht tatsächlich realisiert w o r den ist. Denkbar bleibt, daß die nationalen Befugnisse auf den integrierten Sachgebieten nur überlagert und momentan suspendiert sind. Die Mitgliedstaaten könnten eine subsidiäre Handlungsberechtigung behalten haben, von der sie unter Umständen wieder Gebrauch machen können 1 9 4 . Erforderlich ist deshalb der Nachweis, daß die Gemeinschaftsverantwortung i n Bereichen vollzogener Integration einen exklusiven Charakter trägt, der eine eigene Hoheitsentfaltung der M i t gliedstaaten gänzlich ausschließt. Da die Gründungsverträge die Exklusivität der Gemeinschaftshoheit nicht ausdrücklich anordnen, muß nach vertraglichen Indizien für eine mitgliedstaatliche Hoheitseinbuße gesucht werden 1 9 5 .

Cahiers de Bruges, S. 24; Reuter, S. 9 6 - 9 9 ; Catalano, Cahiers de Bruges, S. 78 f., 85; Vignes, S. 85 f.; Ipsen, Lb., S. 455, 21/21; Hallstein, FS Ophüls, S. 17. Eine andere Frage ist, ob innerstaatlich n u r mittelbar anwendbaren Gemeinschaftsakten eventuell ein Geltungsvorrang gegenüber nationalem Recht zukommt. 193 Dies verkennen die Autoren, welche aus der M i t w i r k u n g s t ä t i g k e i t der Mitgliedstaaten aufgrund von Vertragspflichten u n d Richtlinien ein Argument für eine ungeschmälerte Staatsgewalt herleiten wollen; so Z u leeg, K S E 9, S. 90 f.; Steiger, Staatlichkeit, S. 112; Arnold, S. 141; Scheuner, AöR 1975, S. 38; Wagner, K S E 5, S. 352 f.; Louis, S. 397; dagegen m i t Recht Aider, S. 36. Aus der Tatsache, daß die mitgliedstaatlichen Befugnisse auf bestimmten Sachgebieten fortbestehen, k a n n nicht gefolgert werden, daß dies auch i n anderen Bereichen der F a l l sein muß. 104 Ebeling, S. 114, 116 f. spricht von subsidiärer Auffangzuständigkeit. Eine solche würde vornehmlich bei mitgliedstaatlichen Ausführungsmaßnahmen akut. 195 Keine Anhaltspunkte f ü r ausschließliche Hoheitsbereiche sehen: Petersmann, S. 82; Steiger, Staatlichkeit, S. 111; Jaenicke, ZaöRV 23, S. 523. Demgegenüber beruft sich Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 546, 549 ff. auf den Wortlaut u n d A u f b a u der Verträge.

E. Hoheitstrennung durch die Gemeinschaftsordnung

innerstaatlich

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2. Ausschließlicher Geltungswille des unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechts

Den entscheidenden Lösungsansatz bildet das innerstaatlich unmittelbar anwendbare Gemeinschaftsrecht, dem eine Doppelfunktion zuk o m m t 1 9 6 . Seine positive Bedeutung liegt darin, daß es die betreffenden Sachgebiete einer gemeinschaftseigenen Regelung unterwirft und dem Bürger ein bestimmtes Verhalten vorschreibt. Seine negative Wirkung äußert sich i n einem Ausschluß entsprechender staatlicher Befugnisse. Die Gemeinschaftshoheit soll nicht neben die wenn auch nur sub^ sidiär — fortgeltende Staatsgewalt treten, sondern diese ersetzen. I m Bereich des self-executing Vertragsrechts zeigt sich ein solcher ausschließlicher Geltungswille — stellvertretend für alle anderen Beispiele — besonders deutlich bei A r t 4 EGKSV, der für den Montanmarkt eine Reihe integrationswidriger nationaler Praktiken wie z. B. Subventionen aufhebt und untersagt. Diese Vorschrift verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht nur obligatorisch, von den i n ihr aufgeführten Handlungen Abstand zu nehmen. Ihre kategorische, keine Ausnahmen gestattende Fassung bringt vielmehr zum Ausdruck, daß den Mitgliedstaaten bestimmte wirtschaftslenkende Maßnahmen generell nicht mehr verfügbar sein sollen. Für eine subsidiäre Aufgabenverantwortung, eine latent fortbestehende Handlungsberechtigung der Staaten finden sich keine Anhaltspunkte, sondern deren Hoheitsentfaltung ist gänzlich durch die Gemeinschaftsregelung verdrängt worden. M i t der Integration bestimmter Sachbereiche läßt A r t 4 EGKSV zugleich die Rechtsfolgen für die Mitgliedstaaten deutlich werden, die i n der Einengung ihres Wirkungsbereiches und der Minderung ihres rechtlichen Könnens bestehen 197 . Soweit die Gemeinschaftsverträge innerstaatlich unmittelbar anwendbare Sachnormen statuieren, ist i n entsprechendem Umfang eine Einbuße staatlicher Rechtsetzungsgewalt eingetreten 198 . Der Exklusivcharakter von Verordnungen bzw. allgemeinen E n t scheidungen folgt aus den A r t 189 Abs. 2 EWGV, 161 Abs. 2 EAGV, 14 Abs. 2 E G K S V 1 9 9 . Diese Vorschriften legen den Gemeinschaftsakten 196 Ä h n l i c h Alder, S. 23, der es als Verhaltens- u n d als Kompetenzrecht begreift. 197 Die Fassung dieser Vorschrift wertet auch E u G H RS 30/59, V I I , S. 1, 47 f. als Argument f ü r eine ausschließliche Gemeinschaftshoheit; vgl. auch die Stellungnahme des GA, ebenda, S. 83; ebenso Vollmer, S. 371, 205 f.; Runge, Diss., S. 77 f., 87; Reuter, S. 179; Catalano, Manuel, S. 162 f. 198 So Alder, S. 23; Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 108; Runge, Diss., S. 82 f.; Hallstein, FS Ophüls, S. 15 f.; E h l e / M e i e r , S. 82 f., A / 77 f.; Ophüls, Colloque de L a Haye, S. 227; Catalano, Manuel, S. 162 f.; ders., Cahiers de Bruges, S. 80 f.; Sasse, Y a l e L J 1965/66, S. 745. 199 Aus diesen Vorschriften. i. V. m. dem teleologischen Gesichtspunkt d e r Funktionsfähigkeit der Gemeinschaften w i r d häufig ein Geltungsvorrang des.

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eine Durchgriffswirkung bei und treffen damit zugleich eine Qualitätsbestimmung für das sekundäre Gemeinschaftsrecht. I h m kommt die Eigenschaft zu, i n den Gemeinschaften einheitlich zu gelten. Die Schaffung allgemeiner, gleichmäßiger Gemeinschaftsregelungen ist aber nur dann möglich, wenn ihre innerstaatliche Wirkung nicht durch eine nationale Hoheitsentfaltung beeinträchtigt werden kann. Indem die Gründungsverträge die Verordnung als Integrationsinstrument m i t Direktgeltung ausstatten, lassen sie folglich erkennen, daß die sekundären Gemeinschaftsnormen für die Mitgliedstaaten unantastbar sein sollen 2 0 0 . Diese i n den A r t 189 Abs. 2 EWGV, 161 Abs. 2 EAGV, 14 Abs. 2 EGKSV implizit verankerte Unantastbarkeit des Verordnungsinhalts bedeutet, daß die Mitgliedstaaten von einer Rechtsetzungstätigkeit auf allen einer gemeinschaftseigenen Regelung unterliegenden Sachgebieten ausgeschlossen sein sollen. Hingegen vermag die Konstruktion, daß sich die Legislativgewalten beider Hoheitsträger überschneiden und bei Entscheidungswidersprüchen nur ein Anwendungsvorrang zugunsten des Gemeinschaftsrechts besteht, die vertraglich gewollte einheitliche Wirkung der Verordnungen nicht vollständig zu sichern. Dadurch kann nicht verhindert werden, daß die Mitgliedstaaten den Verordnungsinhalt wirksam i n nationalen Gesetzen wiederholen. A u f diese Weise w i r d die Geltung der Gemeinschaftsnormen unterlaufen, weil der nationale Rechtsanwender sich i. d. R. auf die staatlichen Vorschriften stützen w i r d 2 0 1 . Den Vertragsbestimmungen über die einheitliche und ausschließliche Geltung der Gemeinschaftsverordnungen entspricht allein die Vorstellung einer partiellen staatlichen Hoheitseinbuße 202 . Die Exklusivität der gemeinschaftlichen Verwaltungshoheit kann ζ. T. aus ausdrücklichen Anordnungen der Verträge hergeleitet werden. So sieht ζ. B. A r t 66 § 4 Abs. 2 EGKSV vor, daß die verwaltende A n wendung des Montankartellrechts allein bei der Hohen Behörde (KomGemeinschaftsrechts begründet; grundlegend Ipsen, A k t u e l l e Fragen, S. 17 ff.; ders., Lb., S. 280 ff., 10/40 ff.; Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 47 ff., 95 ff.; kritisch Emrich, S. 63 ff. Diese Normen bieten aber auch einen Ansatzpunkt f ü r den Gedanken einer staatlichen Hoheitseinbuße; vgl. Möller, S. 184; a. A . Ipsen, Lb., S. 287 f., 10/55 f. 200 Nach E u G H RS 6/64, X , S. 1251, 1270 wäre A r t 189 Abs. 2 E W G V ohne Bedeutung, w e n n die Mitgliedstaaten diese N o r m einseitig ihrer W i r k s a m keit berauben könnten; weitere Rechtsprechungsnachweise bei Rengeling, EuR 1974, S. 221 F N 39 f. 201 Gegen die Möglichkeit einer Nationalisierung des Verordnungsinhalts: Melchior, S. 12 f., 28; Louis, S. 358; Ganshof v a n der Meersch, S. 4 f.; Aider, S. 23 F N 1 betont, daß demgegenüber bei einer Hoheitstrennung auch gemeinschaftskonformes Recht der Mitgliedstaaten keinen Bestand haben kann. 202 So i m Ergebnis auch E u G H RS 40/69, X V I , S. 69, 80 m i t zustimmender A n m . v o n Neri, EuR 1970, S. 80 u n d Ipsen, EuR 1970, S. 247 f.; RS 74/69, X V I , S. 451, 459 m i t A n m . v o n Ipsen, EuR 1971, S. 39 f.; vgl. auch Catalano / M o naco, S. 131.

E. Hoheitstrennung durch die Gemeinschaftsordnung

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mission) liegt. Aber auch i n sonstigen Fällen wie z.B. A r t 64, 68 § 6 EGKSV bestehen keine Anhaltspunkte dafür, daß die Mitgliedstaaten die zugunsten der Gemeinschaftsorgane begründeten Eingriffsermächtigungen kraft einer kumulativ konkurrierenden Rechtsmacht eigenmächtig ausnützen können 2 0 3 . Die Ausschließlichkeit der gemeinschaftlichen Verwaltungsbefugnisse ergibt sich zudem daraus, daß Widersprüche zwischen Verwaltungsentscheidungen verschiedener Hoheitsträger generell nicht durch eine Rangordnung, sondern durch eine Hoheitsabgrenzung nach Sachgebieten vermieden werden 2 0 4 . Die vorstehende Untersuchung zeigt, daß die unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsbestimmungen i n ihrer Gesamtheit einen ausschließlichen Geltungswillen äußern, der auf eine Verdrängung entsprechender Rechtsmacht der Mitgliedstaaten gerichtet ist. Der von A r t 24 Abs. 1 GG angeordnete partielle staatliche Hoheitsverzicht w i r d bestätigt durch die von der Gemeinschaftsrechtsordnung vorgenommene Trennung des nationalen und gemeinschaftlichen Hoheitsbereiches. 2. Kein Widerspruch zur Mitwirkungsaufgabe der Mitgliedstaaten Gegen dieses Ergebnis w i r d eingewandt, daß die Mitgliedstaaten auch i n Bereichen vollzogener Integration, i n denen eine nationale Hoheitseinbuße eingetreten sein müßte, von den Gemeinschaften zur M i t w i r k u n g berufen werden. So erfordern Verordnungen häufig eine inhaltliche Ergänzung durch staatliche Normen 2 0 5 . Ferner können die Gemeinschaftsorgane i n bestimmten Fällen anstelle einer Verordnung eine Richtlinie erlassen 206 . Aufgrund von Schutzklauseln haben die M i t gliedstaaten die Möglichkeit, unter Abweichung von Gemeinschaftsnormen Maßnahmen auf Sachgebieten zu ergreifen, welche ansonsten allein den Gemeinschaften zugeordnet sind 2 0 7 . A u f der Verwaltungsebene konkurrieren die Gemeinschaftsorgane und die Mitgliedstaaten 208 Daß der staatliche Hoheitsverzicht auch den Verwaltungssektor bet r i f f t , stellt Catalano, Cahiers de Bruges, S. 76 klar. Lagrange, Cahiers de Bruges, S. 25 f., 29 betont zu Recht, daß die nationale Verwaltungshoheit noch nicht durch die Rechtsetzungsgewalt der Gemeinschaften verdrängt w i r d , sondern erst durch gemeinschaftseigene Administrationsbefugnisse. 204 Vgl. Münch, Cahiers de Bruges, S. 189; Ruppert, S. 132; Ullrich, S. 50. 205 Vgl. die Beispiele oben T e i l 1, 1. Abschnitt, A . I I . 1. Dieses Argument ziehen heran: Zuleeg, K S E 9, S. 90; Petersmann, S. 82; Louis, S. 397. 206 z. B. bei A r t 43 Abs. 2, 75 E W G V ; generell aufgrund des A r t 14 Abs. 5 EGKSV. Darauf weisen h i n : Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 68 f.; Emrich, S. 67 f.; Jaenicke, ZaöRV 23, S. 523 f.; Louis, S. 397. 207 So Emrich, S. 70 f. m i t Angabe von Beispielen; Zuleeg, K S E 9, S. 91; Bülow, A k t u e l l e Fragen, S. 44; Everling, N J W 1967, S. 470; Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 69 f.

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I I . 5. Abschn. : Zuordnung der beiderseitigen Hoheitsbereiche

i m Kartellrecht aufgrund des A r t 9 der VO Nr. 17 208 . Aus diesen Beispielen w i r d gefolgert, daß die Staatsgewalt und die Gemeinschaftshoheit notwendig i n einem kumulativen Konkurrenzverhältnis stehen müssen. Eine Einbuße nationaler Rechtsmacht i n Bereichen vollzogener Integration kann nicht eingetreten sein, weil die Mitgliedstaaten sonst zur Vornahme der genannten Mitwirkungshandlungen nicht i n der Lage wären. Dieser Argumentation ist entgegenzuhalten, daß sie auf einer unbewiesenen Prämisse fußt. Es w i r d als selbstverständlich vorausgesetzt, daß die innerstaatlichen Ausführungsakte auf integrierten Sachgebieten kraft nationaler Befugnisse ergehen. Diese Annahme ist jedoch keineswegs die einzig denkbare Möglichkeit. Die obigen Beispiele m i t gliedstaatlicher Mitwirkungstätigkeit können vielmehr auch bei Vorliegen eines Komplementärverhältnisses zwischen Staats- und Gemeinschaftshoheit widerspruchsfrei erklärt werden 2 0 9 . Die Vorstellung einer Hoheitstrennung bedeutet nämlich nicht, daß die Mitgliedstaaten überhaupt keine Maßnahmen i n integrierten Sachbereichen erlassen können. Sie sind dazu lediglich nicht mehr kraft eigener Staatsgewalt i n der Lage. Hingegen ist es grundsätzlich möglich, daß sie aufgrund delegierter Gemeinschaftsbefugnisse vorgehen. Diese Alternative kann nicht von vornherein als eine willkürliche, gekünstelte Konstruktion abgelehnt werden 2 1 0 , sondern stellt i m Falle einer staatlichen Hoheitseinbuße eine folgerichtige Gestaltungsform dar. A u f welcher Hoheitsgrundlage die mitgliedstaatlichen Ausführungsakte beruhen, steht gerade nicht fest, sondern muß erst entschieden werden. Deshalb darf dieser Gesichtspunkt nicht i n die Diskussion über das Vorliegen einer nationalen Hoheitseinbuße einbezogen werden, weil er zu folgendem Zirkelschluß führen würde. Ziel der vorliegenden Untersuchung ist die Klärung des Problems, kraft welcher Hoheitsbefugnisse die Mitgliedstaaten an der Durchführung des Gemeinschaftsrechts mitwirken. Eine Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen setzt den E i n t r i t t einer Hoheitstrennung als Folge einer Einbuße nationaler Staatsgewalt voraus. Bei der Prüfung dieser Vorbedingung darf folglich nicht das erst noch zu ermittelnde Ergebnis — eine bestimmte Qualifizierung der von den Mitgliedstaaten ausgeübten Befugnisse — als Argument für oder gegen eine Hoheitsabgrenzung benutzt werden. Hierin liegt eine unzulässige petitio principii, weil von einem Vorverständnis bezüglich der mitgliedstaatlichen Mitwirkungs208

V o m 6. 2.1962, A B l S. 204; vgl. Emrich, S. 71 f. Alder, S. 36 stellt die innere Geschlossenheit des Konzepts der Hoheitsabgrenzung nach Sachgebieten heraus. 210 So aber: Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 68; Emrich, S. 68; Rabe, S. 40 F N 116; A d o l f Seidel, S. 19 F N 29; Bross, S. 66; Jaenicke, ZaöRV 23, S. 524; Steiger, Staatlichkeit, S. 112. 209

E. Hoheitstrennung durch die Gemeinschaftsordnung

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tätigkeit auf ein bestimmtes Zuordnungsverhältnis der Staats- und Gemeinschaftshoheit und von diesem sodann auf die Hoheitsgrundlage nationaler Ausführungsakte geschlossen wird. Die Tatsache, daß die Mitgliedstaaten i n gewissen Fällen reichen vollzogener Integration tätig werden, muß m i t h i n wärtigen Abschnitt der Analyse außer Betracht bleiben. Sie Argument gegen die Exklusivität der Gemeinschaftshoheit quenz eines partiellen staatlichen Hoheitsverzichts. 3. Ausgestaltung

i n Sachbei m gegenbildet kein als Konse-

der Gemeinschaftsaufsicht

Ein Indiz gegen eine Einbuße nationaler Staatsgewalt könnte i n der Ausgestaltung des Aufsichtsverfahrens gemäß den A r t 169, 171 EWGV, 141, 143 EAGV, 88 EGKSV liegen 2 1 1 . Nach diesen Vorschriften urteilt der EuGH über Vertragsbrüche der Mitgliedstaaten. Entscheidend ist, daß der EuGH nur die Vertragsverletzung feststellen und den Verletzerstaat zur Selbstberichtigung der gemeinschaftswidrigen Maßnahmen verpflichten kann, jedoch keine Aufhebungsbefugnis hat 2 1 2 . Aus dem Erfordernis der Selbstkorrektur w i r d gefolgert, daß vertragswidrige Maßnahmen der Mitgliedstaaten gleichwohl gültig sind. Bei einem System ausschließlicher Befugnisse hingegen wären eigenmächtige Handlungen der Mitgliedstaaten i m Gemeinschaftsbereich mangels Hoheitsgrundlage unwirksam 2 1 3 . I n diesem Falle wäre ein Mängelrügeverfahren m i t dem Ausspruch einer Selbstberichtigung überflüssig. Die Tatsache, daß seine Aufnahme i n die Verträge gleichwohl für erforderlich gehalten wurde, soll deshalb gegen die Verwirklichung eines staatlichen Hoheitsverzichtes sprechen. Eine solche Argumentation verkennt, daß ein gerichtliches Aufsichtsverfahren auch bei Vorliegen einer Hoheitstrennung notwendig ist. Neben dem Bereich vollzogener Integration besteht ein Sektor bloßer Koordination, i n dem die fortbestehende Staatsgewalt nur durch Gemeinschaftspflichten gebunden ist. Bei Verletzung solcher Verpflichtungen ist eine Verurteilung des betreffenden Mitgliedstaates durch den EuGH zur Herbeiführung des rechtmäßigen Zustandes unentbehrlich 2 1 4 . Darüber hinaus hat das Mängelrügeverfahren aber auch eine 211 Diesen Gesichtspunkt führen an, ohne jedoch die Argumentation v o l l zu entfalten: Wagner, K S E 5, S. 353; Guggemoos, S. 8 f.; Möller, S. 191. 212 Vgl. Schulze-Eggert, S. 62, 72 f. Die Verfahrensunterschiede zwischen den Römischen Verträgen u n d dem E G K S V haben für die hier behandelte Problematik keine Relevanz. 213 Catalano, Cahiers de Bruges, S. 70 f.; ders., Manuel, S. 161; Alder, S. 21. 214 Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 52 f. betont, daß das Mängelrügeverfahren speziell auf Gemeinschaftsvorschriften m i t mittelbarer W i r k u n g zugeschnitten ist.

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I I . 5. Abschn.: Zuordnung der beiderseitigen Hoheitsbereiche

Funktion für den Fall, daß die Vertragswidrigkeit i n einem Übergriff des Mitgliedstaates auf den Bereich exklusiver Gemeinschaftshoheit besteht. I n Anbetracht der schwierigen Abgrenzung der Staats- und Gemeinschaftsbefugnisse bedarf die Kompetenzlosigkeit nationalen Handelns eindeutiger gerichtlicher Klärung. Zwar ist eine konstitutive Aufhebung der als nichtig festgestellten staatlichen Maßnahme nicht möglich. Die Bedeutung der Verurteilung des Mitgliedstaates zur deklaratorischen Selbstberichtigung des gemeinschaftswidrigen Aktes liegt darin, daß dessen Rechtsschein beseitigt, seine innerstaatliche W i r kungslosigkeit offenbar und vor allem sein faktischer Vollzug beendet w i r d 2 1 5 . Die Ausgestaltung des Verfahrens vor dem EuGH bei Vertragsverletzungen seitens der Mitgliedstaaten bildet m i t h i n kein Argument gegen eine partielle staatliche Hoheitseinbuße. Darüber hinaus findet sich ein Anhaltspunkt für exklusive Hoheitsbereiche i n dem korrespondierenden Verfahren bei Vertragswidrigkeiten der Gemeinschaftsorgane 216 . Nach den A r t 173 Abs. 1, 174, 175, 176 EWGV, 146 Abs. 1, 147, 148, 149 EAGV, 33 Abs. 1, 34, 35 EGKSV können die Mitgliedstaaten i n solchen Fällen nicht von sich aus die rechtswidrige Gemeinschaftsmaßnahme korrigieren bzw. Unterlassungen nachholen. Sie sind vielmehr auf eine Klage vor dem EuGH angewiesen, der den Rat oder die Kommission zu einem bestimmten Verhalten verurteilen kann. Die Mitgliedstaaten sind somit nicht i n der Lage, den Vertragszweck durch konkurrierende Hoheitsentfaltung jederzeit selbständig herbeizuführen 2 1 7 . I m Sachbereich der Gemeinschaften sollen allein deren Organe unter Ausschluß der Mitgliedstaaten handlungsfähig sein. 4. Tatsächliche Machtposition

der Mitgliedstaaten

Gegen eine Hoheitsabgrenzung nach Sachgesichtspunkten w i r d schließlich noch vorgebracht, daß diese Vorstellung nicht immer der tatsächlichen Machtverteilung und der mitgliedstaatlichen Praxis entspricht 2 1 8 . Insbesondere bei Wirtschaftskrisen werden die Mitgliedstaaten häufig einseitig ohne Ermächtigung der Gemeinschaften i n Aufgabengebieten tätig, die bereits gemeinschaftsrechtlich geregelt sind 215

Vgl. Prasch, S. 177; Wohlfarth, i n : W/E/G/S, A n m . 1 zu A r t 171 EWGV. So Lang, S. 84 f. 217 So zu Unrecht Göttelmann, S. 62; Haeckel, S. 66; Scholz, S. 28. 218 Zuleeg, K S E 9, S. 94; Wagner, K S E 5, S. 352 f.; Sattler, Integration, S. 22 f., 55 f. F N 1. Nach Götz, JZ 1963, S. 266 entspricht es nicht dem Integrationsstand u n d der politischen Realität, die Mitgliedstaaten zu Delegataren von Gemeinschaftsbefugnissen zu machen; ähnlich Kovar, Lütticher Referat, S. 24; Louis, S. 330; a. A . Ehle, Klage- u n d Prozeßrecht, Rdnr. 5 zu A r t 5 EWGV. 216

E. Hoheitstrennung durch die Gemeinschaftsordnung

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und bei denen ihnen folglich keine Hoheitsbefugnisse mehr zukommen 2 1 9 . Diese Feststellung rechtfertigt jedoch nicht den Schluß, daß die durch eine Analyse der Verfassung sowie der Gemeinschaftsverträge begründete Annahme eines partiellen staatlichen Hoheitsverzichtes falsch ist. Das System der Hoheitstrennung bedeutet nur, daß die rechtliche Fähigkeit der Mitgliedstaaten zum Erlaß gültiger Hoheitsakte auf integrierten Sachgebieten beseitigt ist. Dadurch kann jedoch nicht verhindert werden, daß die Mitgliedstaaten von der ihnen verbliebenen faktischen Möglichkeit zu eigenen Maßnahmen i n Bereichen exklusiver Gemeinschaftshoheit Gebrauch machen können. Derartige Handlungen sind mangels Hoheitsgrundlage rechtsunwirksam 2 2 0 . Die Tatsache, daß die Mitgliedstaaten zu einem bestimmten Verhalten rein tatsächlich i n der Lage sind, beweist nicht, daß sie auch die dazu erforderliche Rechtsmacht haben. Aus der Fähigkeit der Mitgliedstaaten zum Vertragsbruch kann kein Argument gegen das normativ verankerte System der Hoheitsabgrenzung nach Sachgebieten hergeleitet werden 2 2 1 . Ι Π . Zusammenfassung

Zusammenfassend ist festzustellen, daß die von A r t 24 Abs. 1 GG eröffnete Möglichkeit einer Einbuße deutscher Staatsgewalt durch Beschränkung ihres Wirkungsbereiches tatsächlich bei der Gemeinschaftsgründung verwirklicht worden ist. Die Gemeinschaftsverträge lassen erkennen, daß die Staats- und Gemeinschaftshoheit nicht i n eine kumulative Konkurrenz treten, sondern i n einer Komplementärbeziehung stehen. Soweit Sachfragen einer Gemeinschaftsregelung m i t unmittelbarer innerstaatlicher Wirkung unterliegen, haben die M i t gliedstaaten ihre eigenen Befugnisse aufgegeben m i t der Folge, daß sie i n den betreffenden Bereichen nicht mehr ipso iure rechtswirksam handeln können. A u f allen nicht integrierten Aufgabengebieten hingegen 219 E i n prägnantes Beispiel sind die italienischen Importrestriktionen v o m 30. 4.1974. 220 Allerdings darf nicht verkannt werden, daß sie gleichwohl praktische Relevanz erlangen u n d innerstaatlich trotz ihrer Rechtsunwirksamkeit zumeist durchgeführt werden. Dies liegt einmal darin begründet, daß i n den meisten Mitgliedstaaten keine gerichtliche K o n t r o l l e von Gesetzen m i t Feststellung ihrer Gemeinschaftswidrigkeit möglich ist. Z u m anderen verzichten die Gemeinschaftsorgane u n d die übrigen Mitgliedstaaten häufig aus p o l i tischer Rücksichtnahme darauf, gegen den Verletzerstaat ein Verfahren vor dem E u G H anzustrengen. Statt dessen w i r d das einzelstaatliche Vorgehen durch eine spätere gemeinschaftliche Genehmigung validiert, oder die Gemeinschaften schieben eigene Maßnahmen nach. Vgl. dazu Bramkamp, EuR 1974, S. 309 f. 221 Alder, S. 35 lehnt es ab, aus der nicht i m m e r reibungslosen Durchführung der Hoheitstrennung einen Schluß auf deren theoretische Unzulänglichkeit zu ziehen.

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I I . 5. Abschn. : Zuordnung der beiderseitigen Hoheitsbereiche

ist ihre Rechtsmacht erhalten geblieben. Zwischen den Gemeinschaften und den Mitgliedstaaten hat sich eine Hoheitsabgrenzung nach Sachbereichen vollzogen 2 2 2 . I V . Zeitlicher Eintritt der mitgliedstaatlichen Hoheitseinbuße

Dieses Ergebnis bedarf noch einer Präzisierung hinsichtlich des zeitlichen Eintritts der mitgliedstaatlichen Hoheitseinbuße. Zwei verschiedene Systeme bieten sich an. Denkbar ist zunächst, daß der Gemeinschaftsbereiqh schon vom Vertragsschluß an einen exklusiven Charakter trägt und eine entsprechende nationale Hoheitsentfaltung sofort ausschließt. Möglich ist ferner eine alternativ-konkurrierende Hoheitszuordnung, bei der die Mitgliedstaaten ihre Befugnisse erst durch A k tualisierung der Gemeinschaftsgewalt verlieren. Die Entscheidung zwischen diesen Alternativen ist der Gemeinschaftsrechtsordnung zu entnehmen, w e i l sie den Modus der Verdrängung staatlicher Rechtsmacht aus integrierten Aufgabengebieten festlegt 2 2 3 . 1. Für die Legislative Ein Ausschluß staatlicher Rechtsetzungsgewalt vom Zeitpunkt der Gemeinschaftsgründung an ist für all die Sachfragen anzunehmen, für die bereits die Verträge selbst innerstaatlich unmittelbar anwendbare Normen enthalten, wie ζ. B. A r t 4 EGKSV. Eine differenzierte Betrachtung erscheint hingegen geboten, wenn die Verträge keine eigenen Sachregelungen statuieren, sondern den Gemeinschaftsorganen die Befugnis zum Erlaß von Verordnungen bzw. allgemeinen Entscheidungen i. S. d. EGKSV einräumen. Ein sofortiger Verlust nationaler Legislativgewalt t r i t t hier nur dann ein, wenn die Gemeinschaftsrechtsordnung eindeutig erkennen läßt, daß auf dem betreffenden Aufgabengebiet entweder eine Gemeinschaftsregelung oder allein die autonome Gestaltung durch die Wirtschaftskräfte herrschen soll 2 2 4 . Ist das nicht der Fall, so büßen die Mitgliedstaaten ihre Recht222 So: E u G H RS 30/59, V I I , S. 1, 47 f.; Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 570 ff., 584; ders., FS Riese, S. 12 f., 19; Hallstein, FS Ophüls, S. 15 f.; Runge, Diss., S. 77 ff., 8 2 1 ; ders., AöR 87, S. 4801; Vollmer, S. 37; Schulze-Eggert, S. 1 9 1 ; Seeler, S. 161, 176; Lang, S. 8 4 1 ; Schniewind, S. 54; v. Gamm, S. 9 6 1 ; E h l e / M e i e r , S. 821, A / 7 7 1 ; Pabel, S. 6 3 1 ; Krawielicki, S. 488; Furier, N J W 1965, S. 1404; Schlochauer, FS Wehberg, S. 365; Rengeling, EuR 1974, S. 225; Sasse, Y a l e L J 1965/66, S, 744 f.; Vignes, S. 8 5 1 ; Kovar, Lütticher Referat, S. 3; vgl. ferner die bereits oben i n T e i l 2, 5. Abschnitt, C. I I . erbrachten Nachweise. 22i Vgl. Münch, Cahiers de Bruges, S. 176. 224 So Ophüls, F S Riese, S. 13, der als Beispiel auf die Höchst- u n d M i n destpreisfestsetzungen nach A r t 61 E G K S V hinweist.

E. Hoheitstrennung durch die Gemeinschaftsordnung

109

setzungsfähigkeit erst dann ein, wenn die Gemeinschaften von ihrer Verordnungsgewalt tatsächlich Gebrauch machen 225 . Zwecks Sicherung der Aktionsfähigkeit der Gemeinschaften ist davon auszugehen, daß die Mitgliedstaaten ihre Befugnisse für den fraglichen Aufgabenbereich gänzlich verlieren, sobald gemeinschaftliche Regelungen bestehen, ohne daß diese bereits bis i n alle Details erschöpfend sein müssen. Die einstweilige Aufrechterhaltung nationaler Befugnisse steht der späteren ungestörten Entfaltung der Gemeinschaftshoheit nicht entgegen. Sie verhindert zugleich das Auftreten von Regelungslücken auf Sachgebieten, die noch nicht durch eine normative A k t i v i t ä t der Gemeinschaften integriert worden sind 2 2 6 . Die Vorstellung eines gestuften Zurückweichens staatlicher Legislativgewalt als Folge schrittweise aktualisierter Gemeinschaftsbefugnisse entspricht außerdem dem Gesamtcharakter der europäischen Integration. Diese vollzieht sich — wie z. B. A r t 8 EWGV zeigt — als ein zeitabhängiger Prozeß, der nur allmählich nationale durch gemeinschaftliche Regelungen ablöst 2 2 7 . Soweit den Gemeinschaften Verordnungsbefugnisse zustehen, ist deshalb eine rigide Trennung der Hoheitsbereiche durch eine sofortige staatliche Hoheitseinbuße nur bei eindeutigen vertraglichen Hinweisen anzunehmen. A n sonsten gilt das flexiblere System der alternativ-konkurrierenden Hoheitszuordnung 228 . 3. Für die Exekutive Die vorstehenden Erwägungen können entsprechend auf den Verwaltungssektor übertragen werden. Ein Verlust nationaler Administrationsgewalt t r i t t bereits m i t der Gemeinschaftsgründung ein, wenn die Verträge selbst — wie z. B. A r t 66 EGKSV — Verwaltungszuständigkeiten zugunsten des Rates bzw. der Kommission begründen oder erkennen lassen, daß unabhängig von der Schaffung konkreter Kompetenzregeln die Verwaltungstätigkeit i n dem betreffenden Bereich auf jeden Fall Sache der Gemeinschaftsorgane sein soll. I n allen anderen Fällen hingegen verlieren die Mitgliedstaaten ihre eigene Rechtsmacht zur Anwendung von Gemeinschaftsnormen erst dann, wenn die Gemeinschaften ihre vertraglich angelegte Verwaltungshoheit durch Zuständigkeitsbegründungen für die Kommission oder den Rat i m sekundären Gemeinschaftsrecht tatsächlich ausnutzen. 225

Z u r Frage, w a n n ein Gebrauchmachen vorliegt, Ruppert, S. 131. A u f diese Gefahr weisen h i n : Ophüls, J J B 4, S. 161; d O r v i l l e , S. 98 f. 227 Z u r Vergemeinschaftung als ein dynamischer Prozeß: E h l e / M e i e r , S. 8 f., A/8; Rengeling, EuR 1974, S. 224; Ipsen, Lb., S. 11 f., 1/12. 228 p ü r einen Verlust staatlicher Rechtsetzungsbefugnisse i n einem allmählichen Prozeß: d O r v i l l e , S. 98 f.; Lagrange, Cahiers de Bruges, S. 23 f.; Ipsen, Lb., S. 231, 9/57; Alder, S. 24; Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 575 f.; ders., Colloque de L a Haye, S. 230; Wohlfarth, J J B 4, S. 263. 226

110

I I . 5. Abschn.: Zuordnung der beiderseitigen Hoheitsbereiche

Als Ergebnis ist festzustellen, daß sich die Hoheitstrennung zwischen den Gemeinschaften und den Mitgliedstaaten nach einem Mischsystem vollzieht. Neben Gemeinschaftsbereichen, die vom Vertragsschluß an einen exklusiven Charakter tragen, bestehen Sachgebiete m i t alternativer Hoheitskonkurrenz 2 2 9 .

229 F ü r eine solche Differenzierung: Schulze-Eggert, S. 19 f.; Ophüls, FS Riese, S. 12 f., 18 f.; ders., N J W 1963, S. 1700 f.; ders., Colloque de L a Haye, S. 230 f.; Alder, S. 23 f.; ν. Meibom, B B 1959, S. 128; Brüggemann, S. 26.

Sechster Abschnitt

Grundsatzerkenntnisse über die hoheitsrechtlichen Grundlagen mitgliedstaatlicher Ausführungsmaßnahmen Die i n den vorhergehenden Abschnitten gewonnenen Erkenntnisse über die Originalität der Gemeinschaftshoheit und i h r Verhältnis zur nationalen Staatsgewalt ermöglichen fundamentale Aussagen über die hoheitsrechtlichen Grundlagen mitgliedstaatlicher Ausführungsmaßnahmen. A. Notwendigkeit einer differenzierten Beurteilung der nationalen Mitwirkungstätigkeit Die zwischen den Mitgliedstaaten und den Gemeinschaften vollzogene Hoheitstrennung nach Sachgebieten schließt eine einheitliche Beantwortung der Frage aus, kraft welcher Hoheitsgewalt nationale Mitwirkungsakte erlassen werden. Ihre rechtliche Qualifizierung hängt vielmehr davon ab, i n welchem Hoheitsbereich sie ergehen 1 . Infolgedessen können die Vorschriften des primären und sekundären Gemeinschaftsrechts, welche die Mitgliedstaaten zu Ausführungshandlungen berufen, je nach der konkreten Hoheitslage auf dem betreffenden A u f gabengebiet eine unterschiedliche Funktion haben. Zwei Gestaltungsformen sind denkbar. I . Ausübung von Staatsgewalt in Bereichen bloßer Koordination

Eine Einstufung als Delegationsnormen scheidet bei all jenen Gemeinschaftsbestimmungen aus, die eine Tätigkeit der Mitgliedstaaten i n Bereichen ihnen (noch) verbliebener Staatsgewalt vorsehen 2 . Hierzu 1 A l l e nachfolgenden Erwägungen gelten n u r f ü r solche Mitgliedstaaten, die ebenso w i e die B R D einen Hoheitsverzicht vollzogen haben. Sofern die nationale Verfassung hingegen auf staatlicher Allzuständigkeit insistiert, scheidet eine Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen generell aus. Selbst wenn eine konkrete Delegationsnorm i n der Gemeinschaftsrechtsordnung nachgewiesen w i r d , so n i m m t der betreffende Mitgliedstaat die Zuweisung fremder Rechtsmacht nicht i n Anspruch, da er zu allen erforderlichen Maßnahmen ipso iure i n der Lage ist. 2 Ä h n l i c h Rengeling, EuR 1974, S. 223.

112

I I . 6. Abschn. Grundsatzerkenntnisse zum D e l e g a t i n s p r o b l e m

gehört zunächst der Sektor bloßer Koordination, bei dem weder unmittelbar anwendbare Vertragsvorschriften noch Handlungsbefugnisse der Gemeinschaftsorgane mit Durchgriffswirkung existieren. Die Gemeinschaften sind auf die Harmonisierung nationaler Hoheitstätigkeit durch Staatenverpflichtungsrecht beschränkt. Eine Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen ist generell ausgeschlossen, weil eine Gemeinschaftshoheit m i t direkter innerstaatlicher Geltung fehlt. Die Gemeinschaften können einen anderen Hoheitsträger nicht zu einem normativen bzw. administrativen Vorgehen befähigen, zu dem sie selbst nicht i n der Lage sind. Die Mitgliedstaaten können deshalb nur kraft eigener, ungeschmälert fortbestehender Staatsgewalt handeln 3 . Ein entsprechendes Ergebnis gilt, wenn die Mitgliedstaaten auf Sachgebieten mit einer alternativ-konkurrierenden Hoheitszuordnung tät i g werden, sofern die Gemeinschaften noch keinen Gebrauch von den ihnen eingeräumten Handlungsbefugnissen gemacht haben. I m Unterschied zur vorstehenden Alternative scheitert hier die Möglichkeit einer Delegation nicht bereits am Fehlen einer entsprechenden Rechtsmacht auf Seiten des Deleganten. Die Mitgliedstaaten sind jedoch nicht auf die Inanspruchnahme von Gemeinschaftsgewalt angewiesen, weil sie ihre eigenen Befugnisse noch nicht eingebüßt haben. Kennzeichnend für beide Gestaltungsformen ist, daß die Mitgliedstaaten i n Aufgabenbereichen agieren, die ihnen allein vorbehalten oder zumindest nicht entzogen sind. Gemeinschaftsvorschriften, die derartige nationale Maßnahmen initiieren, erweitern nicht die Befugnisse der Mitgliedstaaten durch eine Verschiebung von Rechtsmacht, sondern belassen ihnen die bisher innegehabten Hoheitsrechte entsprechend der vertraglich geschaffenen Hoheitsabgrenzung. I I . Inanspruchnahme von Gemeinschaftsbefugnissen in integrierten Sachgebieten

Eine gänzlich andere Rechtslage besteht demgegenüber i m Bereich vollzogener Integration, i n dem die Staatsgewalt entweder durch die Gründungsverträge oder durch aktualisierte Gemeinschaftsbefugnisse verdrängt worden ist. Sofern die Gemeinschaften hier trotz eigener Handlungsberechtigung nicht auf eine staatliche M i t w i r k u n g verzichtèn wollen, genügt nicht die Statuierung bloßer Ausführungsverpflichtungen. Infolge der eingetretenen Hoheitseinbuße sind die Mitgliedstaaten zur Erfüllung der ihnen überantworteten Gemeinschaftsaufgaben nicht mehr ipso iure i n der Lage, sondern müssen dazu erst 3 Ebenso Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 26, 36 f., 101, 108; Pescatore, EuR 1970, S. 310.

Β . A r t der delegierten Gemeinschaftsbefugnisse

113

befähigt werden. Da die betreffenden Sachfragen einer exklusiven Gemeinschaftshoheit unterliegen, können nationale Ausführungsakte nur noch unter Inanspruchnahme gemeinschaftlicher Befugnisse w i r k sam erlassen werden. Sollen Gemeinschaftsvorschriften, die eine m i t gliedstaatliche Tätigkeit i m Bereich vollzogener Integration anordnen, nicht leerlaufen, so muß ihnen folglich eine Delegationswirkung beigemessen werden. Beide Voraussetzungen für die Annahme einer Delegation liegen vor. Die Gemeinschaften als potentieller Delegant haben eigene Befugnisse inne, die sie übertragen können. Die Mitgliedstaaten als Delegatare bedürfen zur M i t w i r k u n g einer Erweiterung ihrer reduzierten Rechtsmacht. Das Charakteristikum eines Delegationsvorganges liegt darin, daß er das bereits geschaffene System der Zuordnung von Hoheitsberechtigungen nachträglich verändert. Ein Hoheitsträger w i r d zu Handlungen ermächtigt, die nach der ursprünglichen Organisationsordnung an sich einer anderen Hoheitsperson vorbehalten sind. Die Delegation stellt sich als Durchbrechung einer Regellage dar und führt zur Begründung außerordentlicher Befugnisse 4 . Diese Merkmale sind bei der vorliegenden Gestaltungsform erfüllt. Den Mitgliedstaaten w i r d durch Gemeinschaftsvorschriften ein Tätigwerden i m exklusiven Hoheitsbereich der Gemeinschaften ermöglicht. Sie können i n Abweichung von der eingetretenen Hoheitsabgrenzung Maßnahmen ergreifen, die eigentlich allein den Gemeinschaften zukommen sollen. Die von ihnen hierbei ausgeübten Befugnisse tragen den für einen Delegationsvorgang kennzeichnenden Ausnahmecharakter gegenüber der Regelzuständigkeit der Gemeinschaftsorgane. Ihre Handlungsberechtigungen sind nicht originär, wie es bei Ausübung eigener Staatsgewalt der Fall wäre, sondern erst nachträglich durch eine Verschiebung von Rechtsmacht entstanden. Soweit die Mitgliedstaaten aufgrund einer Gemeinschaftsanordnung i n integrierten Sachbereichen tätig werden, handeln sie somit kraft delegierter Gemeinschaftshoheit. B. Untergliederung nach der Art der delegierten Gemeinschaftsbefugnisse Die Feststellung, daß bestimmte mitgliedstaatliche Ausführungsmaßnahmen auf eine Zuweisung von Gemeinschaftsbefugnissen gestützt sind, bedarf weiterer Präzisierung 5 . Wie bereits ausführlich dargelegt 4 Grundlegend Barbey, S. 62 ff., 77 f., 106; ebenso Ruppert, S. 224; Göttelmann, S. 2, 25; Schindler, S. 63, 67; Lauscher, S. 47, 50; Ermacora, S. 916 f.; Rengeling, EuR 1974, S. 223; Wolff, V e r w R I I , § 72 I V . b), S. 23. 5 M i t der Feststellung, daß die Mitgliedstaaten u. U. Gemeinschaftsbefugnisse ausüben, begnügen sich fast alle i n T e i l 1, 2. Abschnitt, B. F N 5 zitierten Autoren.

8 Bünten

114

I I . 6. Abschn. Grundsatzerkenntnisse zum D e l e g a t i n s p r o b l e m

worden ist 6 , sind bei einer Delegation zwischen Hoheitsträgern unterschiedliche Gestaltungsformen möglich, die von der A r t der zugewiesenen Befugnisse abhängen. Grundlegend ist die Unterscheidung, ob die Gemeinschaften den Mitgliedstaaten zur Erfüllung ihrer M i t w i r kungspflichten Hoheitsrechte oder Wahrnehmungszuständigkeiten delegieren 7 . I . Keine Delegation von Hoheitsrechten

Bei einer Delegation von Hoheitsrechten verlieren die Gemeinschaften einen Teil ihrer Hoheitsgewalt der Substanz nach, der nunmehr den Mitgliedstaaten als neuen Trägern zugeordnet wird. Durch einen derartigen Vorgang beseitigen die Gemeinschaften selbst partiell ihre Existenz als Hoheitsträger. Ihre Hoheitseinbuße ist endgültig und kann von ihnen allein nicht mehr rückgängig gemacht werden. Eine gemeinschaftliche Tätigkeit ist auf den betroffenen Sachgebieten nur noch kraft einer Rückübertragung von Befugnissen seitens der Mitgliedstaaten möglich. I n Anbetracht dieser Rechtsfolgen erheben sich gegen die Annahme, daß die i m primären und sekundären Gemeinschaftsrecht enthaltenen Delegationsnormen den Mitgliedstaaten Hoheitsrechte zuweisen, unabhängig von der Ausgestaltung des jeweiligen Einzelfalles bereits grundsätzliche Bedenken. Derartige Vorschriften wären auf Desintegration durch Zerstörung der Gemeinschaftsgewalt und teilweise Restitution des vor dem Vertragsschluß bestehenden Zustandes gerichtet. Eine solche Wirkung ist unvereinbar m i t der Idee der Gemeinschaftsgründung, die auf eine Integration nationaler Hoheitsfunktionen und die Entfaltung einer neuen, eigenständigen Hoheitsgewalt abzielt. Der Sinn der Ausstattung der Gemeinschaften mit eigenen Hoheitsrechten liegt nicht darin, daß diese ihnen wieder entzogen und den Mitgliedstaaten zugeordnet werden 8 . I n diesem Falle wäre es einfacher gewesen, unter Verzicht auf die Konstituierung eigener Gemeinschaftsbefugnisse die ursprüngliche staatliche Rechtsmacht aufrechtzuerhalten. Der m i t der Schaffung der Gemeinschaftshoheit verfolgte Zweck spricht deshalb generell dagegen, die den Mitgliedstaaten zugewiesenen Gemeinschaftsbefugnisse als Hoheitsrechte zu qualifizieren. 6 F ü r die nachfolgende Erörterung ist generell auf die Ausführungen i n T e i l 2, 3. Abschnitt, B. zu verweisen. 7 Schindler, S. 32 F N 19 unterscheidet zwischen einer Delegation von H o heitsrechten an die Mitgliedstaaten u n d einer Zuweisung von Organzuständigkeiten, ohne die Problematik jedoch näher zu entfalten. 8 So Bross, S. 41, der aufgrund dieser Erwägung eine Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen generell ablehnt; ähnlich Däubler, DVB1 1966, S. 663, der auf die desintegrierende W i r k u n g der Delegation hinweist; ferner Birke, S. 119.

Β . A r t der delegierten Gemeinschaftsbefugnisse

115

Sofern die mitgliedstaatliche M i t w i r k u n g nicht vertraglich vorgesehen ist, sondern allein auf einer Anordnung der Gemeinschaftsorgane beruht, w i r d diese Auffassung durch ein zusätzliches Argument gestützt. Durch eine Delegation von Hoheitsrechten könnten die Gemeinschaftsorgane partiell die Stellung der Gemeinschaften als Hoheitsträger beseitigen. Eine solche Dispositionsbefugnis über den Bestand der Gemeinschaftshoheit hält sich jedoch nicht mehr i m Rahmen der ihnen zukommenden Delegations- und Organisationsgewalt, die durch den i n der Gemeinschaftsstruktur fixierten Willen der Gründerstaaten l i m i tiert ist 9 . Derart einschneidende Maßnahmen sind ihnen ohne vertragliche Ermächtigung nicht verfügbar. Die Annahme, daß Gegenstand eines Delegationsvorganges Hoheitsrechte sind, führt nicht nur zu einem integrationswidrigen, sondern auch zu einem rechtlich unzulässigen Ergebnis. Sie ist deshalb als eine mögliche Gestaltungsform bei der Betrauung der Mitgliedstaaten mit Gemeinschaftsbefugnissen auszuscheiden. I I . Zuweisung von Wahrnehmungskompetenzen

Somit bleibt nur die Alternative, daß die Tätigkeit der Mitgliedstaaten i n integrierten Sachbereichen auf einer Delegation von Wahrnehmungskompetenzen beruht 1 0 . Ein solcher Vorgang w i r k t nicht auf die Substanz der Gemeinschaftsgewalt ein, sondern führt nur zu Veränderungen i m System ihrer Aktualisierung. Die Gemeinschaften ordnen die Berechtigung zur Ausübung ihrer Hoheitsrechte neuen Wahrnehmungssubjekten zu, ohne dabei eine Hoheitseinbuße zu erleiden. Als Träger ungeschmälerter Hoheitsmacht bleiben sie weiterhin handlungsfähig und können insbesondere die erfolgte Zuweisung von Wahrnehmungskompetenzen rückgängig machen. Der obige Einwand, daß eine Delegation nicht zur Zerstörung der Gemeinschaftsgewalt führen darf, t r i f f t auf den vorliegenden Fall nicht zu. Bei einer Delegation von Wahrnehmungszuständigkeiten muß zwischen zwei Gestaltungsformen unterschieden werden. Die erste Möglichkeit besteht i n der Zuweisung von Organzuständigkeiten seitens der Gemeinschaften unmittelbar an die innerstaatlichen Gesetzgebungskörperschaften und Behörden. Diese werden i m Wege 9 Z u r Delegations- u n d Organisationsgewalt internationaler Organisationen Meier, ArchVR 12, S. 19 f., 26 ff.; Göttelmann, S. 26 ff.; Kovar, Lütticher Referat, S. 14ff.; vgl. auch EuGH, RS 10/56, I V , S. 51, 80 f. betreffend die Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen an die Brüsseler Schrottausgleichskasse aufgrund des A r t 53 a) EGKSV. 10 Olmi, C M L R 1967, S. 401 F N 82: „ O n l y the exercise of these powers had been assigned, provisionally, to the Member States." F ü r eine Delegation zur Ausübung auch Schroeder, S. 82.

S*

116

I I . 6. Abschn. ; Grundsatzerkenntnisse zum Delegatiônsproblem

der Organleihe zu Gemeinschaftsorganen 11 . Zurechnungssubjekt ihrer Ausführungshandlungen sind folglich nicht die Mitgliedstaaten, sondern die Gemeinschaften, denen sie bei ihrer Tätigkeit untergeordnet und verantwortlich sind. Die Alternative dazu bildet die Delegation von Gliedkompetenzen an die Mitgliedstaaten 1 2 . Die juristischen Personen als solche werden hierdurch zu Wahrnehmungssubjekten der Gemeinschaften. Die M i t gliedstaaten üben die ihnen zugeordneten Gemeinschaftsbefugnisse i m eigenen Namen aus. Sie bedienen sich dazu rein staatlicher Organe, deren Tätigkeit sich entsprechend den Formerfordernissen der nationalen Rechtsordnung vollzieht und ihnen selbst zugerechnet wird. Die Wahrnehmung delegierter Gliedzuständigkeiten entspricht i m äußeren Erscheinungsbild der Ausübung staatlicher Befugnisse, weil die M i t gliedstaaten i n beiden Fällen i n Eigenverantwortung und Eigenzurechnung unter Geltung des nationalen Normenregimes handeln 1 3 . Der entscheidende Unterschied liegt i n der Herkunft ihrer Hoheitsgewalt. Die Entscheidung, ob die Delegationsnormen des Gemeinschaftsrechts eine Zuweisung von Organ- oder Gliedkompetenzen bewirken, soll nicht abstrakt, sondern erst anhand konkreter Beispiele gefällt werden. Ob die Gesetzgebungskörperschaften und Behörden bei der Ausübung von Gemeinschaftsbefugnissen als Staats- oder Gemeinschaftsorgane handeln, hängt davon ab, wem ihre Ausführungsakte von der Gemeinschaftsrechtsordnung zugerechnet werden. Als Indikatoren für die A r t der Zurechnungsbeziehung sind die besondere Ausgestaltung des jeweiligen Einzelfalles sowie allgemeine Vertragsaussagen über die nationale Mitwirkungstätigkeit heranzuziehen.

11 Hingegen sind die Mitgliedstaaten als solche keine Gemeinschaftsorgane; so zu Unrecht: Schroeder, S. 76 f.; Bross, S. 11; Cartou, S. 183; G A Gand, Schlußantrag zu E u G H RS 38/64, X I , S. 277, 289; widersprüchlich M ö l ler, S. 200 - 202. 12 Generell f ü r eine mitgliedstaatliche Gliedstellung bei der Ausführung v o n Gemeinschaftsrecht Winter, S. 68. Eine solche Vorstellung v e r t r i t t u n bewußt Meier, N J W 1973, S. 925, wenn er Ausführungsnormen zu Verordnungen als Mischrecht bezeichnet, das formell aus staatlicher Rechtsquelle fließt, materiell aber zumindest teilweise Ausfluß der Gemeinschaftsgewalt ist. Die von Ipsen, Lb., S. 211 ff., 9/8 ff. u n d Rengeling, EuR 1974, S. 220 gebrauchte Bezeichnung der Mitgliedstaaten als Gemeinschaftsglieder ist nicht i n dem streng dogmatischen Sinn gemeint. 13 Nach Gori, S. 210 f. erscheinen die A k t e der Mitgliedstaaten, auch w e n n sie k r a f t „une sorte de pouvoir communautaire" ergehen, formell w i e eine Ausübung von Staatsgewalt.

Dritter Teil

Überprüfung einzelner staatlicher Mitwirkungsakte hinsichtlich ihrer hoheitsrechtlichen Grundlagen Die Analyse der hoheitsrechtlichen Grundlagen innerstaatlicher Ausführungsmaßnahmen kann nicht mit den vorgenannten allgemeinen Erkenntnissen abgeschlossen werden. Die gewonnenen Einsichten müssen zur Beurteilung der Mitwirkungsaufgabe der Mitgliedstaaten i n der Praxis nutzbar gemacht werden. Bisher wurde nur abstrakt bestimmt, welche Gestaltungsmöglichkeiten denkbar sind und unter welchen Bedingungen sie vorliegen 1 . Nachfolgend bleibt ihre tatsächliche Verwirklichung i m Einzelfall zu prüfen. Es ist festzustellen, welche der möglichen Lösungsalternativen auf die i m ersten Teil, erster Abschnitt unterschiedenen Formen nationaler Mitwirkungshandlungen jeweils zutrifft 2 . Da der Schwerpunkt mitgliedstaatlicher Durchführungsakte beim EWGV liegt, stehen Anwendungsfälle aus diesem Bereich i m Vordergrund.

1 Da die getroffenen Aussagen nicht auf den gegenwärtigen Stand der Vergemeinschaftung zugeschnitten sind, behalten sie ihre Gültigkeit auch dann, w e n n sich die Bedeutung der nationalen Ausführungsaufgabe i m Laufe des sich intensivierenden Integrationsprozesses ändert. A u f die V e r änderung der staatlichen M i t w i r k ü n g s f u n k t i o n durch die Gemeinschaftsentwicklung weist Kovar, Lütticher Referat, S. 13 hin. 2 I n diesem Zusammenhang ist zugleich auf andere Lösungsansätze einzugehen, die i n Abweichung von der hier vertretenen Argumentation f ü r das betreffende Einzelbeispiel oder eine Gruppe v o n Ausführungsakten vorgetragen werden.

Erster Abschnitt

Normative Durchführungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten A. Erlaß von Ausführungsnormen zur Erfüllung von Vertragspflichten Eine gesetzgeberische A k t i v i t ä t der Mitgliedstaaten kann zur Erfüllung von Handlungsgeboten erforderlich werden, die ihnen unmittelbar durch die Gemeinschaftsverträge auferlegt werden. Die Untersuchung soll zunächst nur den Fall erfassen, daß sich die Verträge m i t der Statuierung von Staatenverpflichtungen begnügen. Beispiele, bei denen zusätzlich der Erlaß von Richtlinien oder Verordnungen vorgesehen ist — wie etwa i n den A r t 48 i. V. m. 49, 52 i. V. m. 54 EWGV, 96, 98 EAGV —, werden erst i m Zusammenhang m i t dem betreffenden Organakt erörtert. I . Bereich der Koordination

Die vorliegende Form staatlicher Mitwirkungstätigkeit dient der Regelung von Sachfragen, bei denen weder Vertragsnormen m i t Durchgriffswirkung noch Ermächtigungen der Gemeinschaftsorgane zu eigener Rechtsetzung bestehen. Die Beschränkung der Gemeinschaftsverträge auf bloße Staatenverpflichtungen ist Ausdruck der Tatsache, daß die betreffenden Aufgabengebiete nicht zum Bereich vollzogener Integration gehören, sondern weiterhin i n nationaler Hoheit verblieben und nur koordiniert worden sind. Die Mitgliedstaaten waren nicht zum Verzicht auf Hoheitsbefugnisse zugunsten der Gemeinschaften bereit, sondern allenfalls zur Unterwerfung unter gemeinschaftsrechtliche Bindungen. Die Möglichkeit einer Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen scheitert folglich generell am Fehlen einer entsprechenden Rechtsmacht auf Seiten des Deleganten. Zur Erfüllung vertraglicher Staatenverpflichtungen bedienen sich die Mitgliedstaaten ausnahmslos ihrer ungeschmälert fortbestehenden Staatsgewalt 1 . 1 I m Ergebnis ebenso: Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 101, 108; Catalano, Manuel, S. 124, 137, 161; ders., Cahiers de Bruges, S. 78r 85; Vignes, S. 85; Reuter, S. 96.

Α. Z u r E r f ü l l u n g von Vertragspflichten

119

Π . Beispiele

1. Spezielle vertragliche

Handlungsgebote

Ein augenfälliges Beispiel bilden die A r t 104, 105 EWGV, welche die Mitgliedstaaten bei der Wirtschafts- und Währungspolitik zur Koordination und Akzeptierung gemeinsamer Grundsätze verpflichten. Da die Verantwortung für den Bereich der allgemeinen Wirtschafts- und Währungspolitik unter Ausschluß direkter Regelungsbefugnisse der Gemeinschaften grundsätzlich den Mitgliedstaaten verblieben ist 2 , ergehen alle Gesetzgebungsmaßnahmen i n Erfüllung der A r t 104, 105 EWGV kraft nationaler Hoheit. Entsprechendes gilt für A r t 119 EWGV, der den Mitgliedstaaten die Anwendung des Grundsatzes der gleichen Entlohnung für Männer und Frauen bei gleicher Arbeit gebietet. Die gesamte Sozialpolitik unterliegt mangels gemeinschaftlicher Handlungsberechtigungen ausschließlich staatlicher Regelungsgewalt 3 . Bei der EGKSV findet sich eine Vertragspflicht, welcher die M i t gliedstaaten kraft eigener Hoheitsgewalt nachkommen, i n A r t 69 EGKSV, wonach die innerstaatliche Freizügigkeit für Montanarbeiter herzustellen ist. Nach § 5 dieser Vorschrift erschöpft sich die Rechtsmacht der Gemeinschaft i n der Erteilung bloßer Hinweise zur Erleichterung der nationalen Tätigkeit, so daß eine Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen unmöglich ist. Eine staatliche Hoheitseinbuße ist ferner nicht bei A r t 70 EGKSV eingetreten, dessen Absätze 1 und 2 die Mitgliedstaaten zur Beseitigung diskriminierender Transporttarife verpflichten. Absatz 5 sieht ausdrücklich vor, daß die Verkehrspolitik weiterhin der nationalen Hoheit unterliegt. Die Mitgliedstaaten sind nur gehalten, ihre Befugnisse entsprechend den Geboten des A r t 70 EGKSV auszuüben 4 . Staatliche Hoheitsmacht kommt auch bei der Durchführung des A r t 56 EAGV zur Anwendung, wonach die Mitgliedstaaten die freie Ausübung der Tätigkeit der Versorgungsagentur gewährleisten müssen. Eine eigene Berechtigung der Gemeinschaft zum Erlaß der hierfür i m innerstaatlichen Bereich erforderlichen Vorschriften besteht nicht. Mangels eigener Befugnisse ist die E A G schließlich bei der Liberali2 Ipsen, Lb., S. 547, 28/8, S. 783 f., 44/10 f.; Scherer, S. 185 f.; Runge, E i n f ü h rung, S. 31 f.; Sattler, Integration, S. 19, 87 weist darauf hin, daß die nach A r t 105 E W G V zu koordinierende Wirtschaftspolitik n u r die Bereiche erfaßt, für die nicht spezielle Vertragsvorschriften gelten. 8 Ipsen, Lb., S. 938, 51/15, S. 944, 51/22; Ophüls, N J W 1963, S. 1701; zum bloß programmatischen Gehalt der A r t 117, 118 E W G V Sprung, i n : W/E/G/S, Vorbem. 8 vor A r t 117 EWGV. 4 So E u G H RS 20/59, V I , S. 681, 708; Catalano, Manuel, S. 162; ders., Cahiers de Bruges, S. 79; Vignes, S. 85.

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I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

sierung des Kapitalverkehrs gemäß A r t 99 EAGV darauf angewiesen, die Mitgliedstaaten zum Einsatz ihrer Staatsgewalt zu verpflichten 5 . 2. Allgemeine Mitwirkungspflicht aufgrund der Loyalitätsklauseln Die bisher aufgeführten Vertragsvorschriften veranlassen die M i t gliedstaaten zu einer ganz bestimmten Tätigkeit auf einem genau bezeichneten Sachgebiet. Darüber hinaus ergibt sich für die Mitgliedstaaten eine allgemeine, i n ihrer Anwendbarkeit nicht auf bestimmte Aufgabenbereiche beschränkte Mitwirkungspflicht aus den sóg. Loyalitätsklauseln i n den A r t 86 Abs. 1 EGKSV, 5 Abs. 1 EWGV, 192 Abs. 1 EAGV. Diese Normen verweisen nicht nur deklaratorisch auf die bereits anderweitig begründeten speziellen Handlungsgebote, sondern bilden eine zusätzliche, selbständige Verpflichtungsgrundlage zur Unterstützung der Gemeinschaftstätigkeit 6 . I n Erfüllung dieser Pflichten obliegt es den Mitgliedstaaten insbesondere, die innerstaatliche Verwirklichung des Gemeinschaftsrechts durch sog. Anpassungsgesetze praktisch zu erleichtern. Hierdurch gleichen sie das nationale Normengefüge den Gemeinschaftsregeln an, beseitigen Widersprüche und Anwendungsschwierigkeiten und ermöglichen ein reibungsfreies Ineinandergreifen beider Hechtsordnungen 7 . Solche allein auf die Loyalitätsklauseln gestützten Anpassungsmaßnahmen ergehen kraft Staatsgewalt. Die Mitgliedstaaten werden hierbei nicht i n integrierten Sachgebieten tätig durch Ergänzung oder Modifizierung von Gemeinschaftsregelungen. Sie beschränken sich auf flankierende Maßnahmen, indem sie die i n staatlicher Hoheit verbliebenen Bereiche strukturell den Gemeinschaftserfordernissen angleichen 8 . Außerdem erscheint eine Einstufung der A r t 86 Abs. 1 EGKSV, 5 Abs. 1 EWGV, 192 Abs. 1 EAGV als Delegationsnormen i m Hinblick auf ihren Regelungsgehalt generell unzulässig. Die darin vorgesehene staatliche M i t w i r k u n g ist so allgemein und umfassend, daß nicht erkennbar wird, zu welchen Maßnahmen auf welchen Sachgebieten eine Ermächtigung erteilt sein sollte. Da sich alle integrationsförderlichen 5 Z u den sehr beschränkten wirtschaftspolitischen Befugnissen der E A G : Bauer / Mosthaf / Menges, i n : v. d. Groeben / v. Boeckh, Vorbem. 1 v o r A r t 92 EAGV. 6 Ipsen, Lb., S. 216, 9/20; Schulze-Eggert, S. 30 f.; Conrad, S. 220 f. 7 Vgl. Constantinidès-Mégret, L a CEE, S. 132 f.; Conrad, S. 55 f. m i t B e i spielen; seiner Ansicht nach umfaßt die Unterstützungspflicht auch die A n passung einzelner Wirtschaftszweige an den Gemeinsamen M a r k t . 8 Nach E u G H RS 40/69, X V I , S. 69, 80, 83 berechtigt die allgemeine M i t wirkungspflicht nicht zu E i n w i r k u n g e n auf die Tragweite von Gemeinschaftsnormen, sondern n u r zur Beseitigung v o n Hindernissen i n der eigenen Gesetzgebung.

Β . Z u r Ausführung von Gemeinschaftsverordnungen

121

Handlungen der Mitgliedstaaten letztlich als Erfüllung der vertraglichen Unterstützungspflicht darstellen, müßten sie ausnahmslos auf einem Delegationsvorgang beruhen. Die Deutung der genannten Vertragsvorschriften als Globalermächtigungen widerspricht nicht nur dem Gebot, daß Delegationsanordnungen nach Inhalt, Ausmaß und Zweck bestimmt sein müssen 9 , sondern ist i n Anbetracht der beschränkten Gemeinschaftsbefugnisse gar nicht möglich. Die Funktion der Loyalitätsklauseln liegt nicht i n der Erweiterung der Rechtsmacht der M i t gliedstaaten. Diese sollen vielmehr zu einer gemeinschaftsfördernden Ausübung der ihnen verbliebenen Befugnisse verpflichtet werden 1 0 . Zusammenfassend ist festzustellen, daß die Gesetzgebungstätigkeit der Mitgliedstaaten zur Erfüllung spezieller und allgemeiner Vertragspflichten kraft nationaler Staatsgewalt erfolgt.

B. Ausführungsgesetzgebung der Mitgliedstaaten zu Gemeinschaftsverordnungen bzw. allgemeinen Entscheidungen i. S. d. EGKSV Bei der mitgliedstaatlichen Ausführungsgesetzgebung zu Verordnungen bzw. allgemeinen Entscheidungen i. S. d. EGKSV sind nach Inhalt und Funktion mehrere Gestaltungsformen zu unterscheiden, welche nachfolgend jeweils gesondert auf ihre hoheitsrechtliche Grundlage hin geprüft werden. I . Ergänzungs- und Änderungsnormen

Die erste Möglichkeit besteht darin, daß die Mitgliedstaaten kraft ausdrücklicher Anordnung i n den Verordnungen eigene Sachnormen zur Ausfüllung von Regelungslücken oder zur Modifizierung von Gemeinschaftsbestimmungen erlassen 11 . 1. Im Agrarmarkt

der EWG

Beispiele für eine derartige gesetzgeberische M i t w i r k u n g finden sich insbesondere i m Agrarrecht der EWG. 9 Göttelmann, S. 77 weist darauf hin, daß auch bei internationalen Organisationen die delegierten Befugnisse eng umrissen sein müssen. 10 Die n u r obligatorische W i r k u n g betont Emrich, S. 54. 11 A n dieser Stelle werden n u r solche Ausführungsnormen erörtert, die unmittelbar u n d allein auf Verordnungen gestützt sind. Die andere Möglichkeit, daß Verordnungen eine mitgliedstaatliche Tätigkeit erst aufgrund einer besonderen Gemeinschaftsentscheidung vorsehen, w i r d i m Zusammenhang m i t diesem Gemeinschaftsakt behandelt.

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I I I . 1. Abschn. : Normative Durchführungsmaßnahmen

a) Beispielsfälle Speziell die Agrarverordnungen zur schrittweisen Errichtung gemeinsamer Marktorganisationen aus den Übergangs jähren 1962 - 1964 klammerten einzelne Sachprobleme aus und ordneten deren Lösung durch ergänzende staatliche Rechtsetzungsakte an 1 2 . So sah die Getreide-VO Nr. 19/62 13 ein komplexes Zusammenspiel von gemeinschaftlichen und nationalen Vorschriften vor. A r t 15 Abs. 1 wies den Mitgliedstaaten die Bestimmung der Abschöpfungssätze zu. Zu diesem Zweck mußten sie jährlich Schwellen — (Art 4, 8, 11 Abs. 4), Richt(Art 5) und Interventionspreise (Art 7) festlegen. Zusätzlich wurde dem nationalen Gesetzgeber i n den A r t 11 Abs. 3, 19 Abs. 2, 20 Abs. 2 die Anordnung von Erstattungsmaßnahmen erlaubt. Entsprechende Regelungen statuierten die A r t 4, 8, 10, 17, 21 der Milch-VO Nr. 13/64 14 . Die Möglichkeit der Gewährung von Erstattungen durch die Mitgliedstaaten bestand auch bei anderen Agrarprodukten 1 5 . Außerdem enthielten fast alle Agrarverordnungen nahezu gleichlautende Schutzklauseln, wonach die Mitgliedstaaten bei ernsthaften einfuhrbedingten M a r k t störungen alle erforderlichen Schutzmaßnahmen treffen durften 1 6 . A u f grund dieser Bestimmungen konnten die Mitgliedstaaten i n eigener Initiative und ohne eine vorherige Kommissionsentscheidung eigene Vorschriften unter Abweichung von Ge- oder Verboten des EWGAgrarrechts erlassen. Durch die neuen Agrarverordnungen über die gemeinsamen M a r k t organisationen aus den Jahren 1966 - 1968 ist der Landwirtschaftssektor einer umfassenden Gemeinschaftsregelung unterworfen worden, so daß kein Raum mehr für eine staatliche Ergänzungsgesetzgebung bleibt 1 7 . Allerdings enthalten einzelne Verordnungen ζ. T. nachgiebiges Recht und ermöglichen ausdrücklich abweichende nationale Vorschriften. So läßt ζ. B. A r t 30 Abs. 2 der Wein-VO Nr. 816/70 18 zu, daß die Mitgliedstaaten die gemeinschaftsrechtlich festgesetzten Anforderungen an die Bezeichnung von Weinen verschärfen. Eine normative M i t w i r 12 Ausführlich zur umfangreichen M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten i m A g r a r m a r k t der Übergangszeit Jaenicke, ZaöRV 23, S. 486 ff. m i t einer D a r stellung der unübersichtlichen deutschen Ausführungsnormen. 13 V o m 4. 4.1962, A b i S. 933; ausführlich dazu Götz, JZ 1963, S. 157 ff., 265 f. 14 V o m 5. 2.1964, A B l S. 549. 16 z.B. A r t 10, 11 der Schweinefleisch-VO Nr. 20/62; A r t 7, 8 der Eier-VO Nr. 21/62; beide v o m 4. 4.1962, A B l S. 945, 953. 16 ζ. B. A r t 22 Abs. 1 der Getreide-VO Nr. 19/62; A r t 15 Abs. 1 der Schweinefleisch-VO Nr. 20/62; A r t 12 Abs. 1 der Eier-VO Nr. 21/62; A r t 12 Abs. 1 der Geflügelfleisch-VO Nr. 22/62 v o m 4. 4.1962, A B l S. 959. 17 Vgl. zur neuen Rechtslage i m A g r a r m a r k t : Börner, K S E 17, S. 181 ff.; Olmi, C M L R 1967, S. 359 ff.; Schmitz, S. 5 ff., der darauf hinweist, daß die dt. Ausführungsgesetze k a u m noch Sachprobleme regeln. 18 V o m 28. 4.1970, A B l Nr. L 99 S. 1.

Β . Z u r Ausführung von Gemeinschaftsverordnungen

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kung der Mitgliedstaaten ist ferner bei Schutzmaßnahmen zur Abwehr von Marktstörungen möglich. Zwar entscheidet nach einer i n den meisten Grundlagenverordnungen gleichlautenden Bestimmung grundsätzlich die Kommission über die Anwendung von Schutzmaßnahmen 19 . Der Rat kann jedoch beim Erlaß der Durchführungsbestimmungen Ausnahmen zugunsten der Mitgliedstaaten vorsehen 20 . Derartige Vorschriften sind i n alle zu den Grundlagenverordnungen ergangenen Durchführungsverordnungen eingefügt worden, welche die Modalitäten der A n wendung von Schutzmaßnahmen für die einzelnen Agrarprodukte regeln. Hiernach können die Mitgliedstaaten i n bestimmten Fällen unmittelbar aufgrund der Verordnungen von sich aus vorsorglich handeln 2 1 . b) Ausübung delegierter Gemeinschaftsbefugnisse Für die Beantwortung der Frage, kraft welcher Hoheitsbefugnisse die Mitgliedstaaten i n den obigen Beispielen rechtsetzend tätig werden, bietet der Wortlaut der Verordnungen keine sicheren Anhaltspunkte. Zwar sprechen einzelne Vorschriften von einer „Ermächtigung" an die Mitgliedstaaten 22 . Dieser Terminus ist jedoch inhaltlich nicht eindeutig festgelegt. I h m muß nicht zwingend die Bedeutung einer Delegationsanordnung beigemessen werden, sondern er w i r d häufig nur als eine Erlaubnis zur Ausübung eigener Befugnisse verstanden 23 . I n der Mehrzahl der Fälle sehen die Agrarverordnungen lediglich vor, daß die M i t gliedstaaten bestimmte Maßnahmen ergreifen können oder müssen. Hier darf aus dem Fehlen des Ermächtigungsbegriffs kein Umkehrschluß gegen einen Delegationsvorgang gezogen werden 2 4 . Eine Zuweisung von Gemeinschaftsbefugnissen kann auch stillschweigend aufgrund einer Norm erfolgen, welche sich auf die Anordnung mitgliedstaatlicher Mitwirkungsakte beschränkt. A l l e i n entscheidend für die hoheitsrechtliche Grundlage der nationalen Ausführungsgesetzgebung ist die Zuordnung der Rechtsetzungs19 z.B. A r t 20 Abs. 2 der Getreide-VO Nr. 120/67; A r t . 18 Abs. 2 der Schweinefleisch-VO Nr. 121/67; A r t 12 Abs. 2 der Eier-VO Nr. 122/67; alle v o m 13.6.1967, A B l S. 2269, 2283, 2293; vgl. dazu Ehle / M e i e r , S. 569 ff., D/ 185 ff. 20 So jeweils Abs. 1 der i n der vorstehenden F N genannten Bestimmungen. 21 So A r t 4 Abs. 1 der Getreide-VO Nr. 2591/69; A r t 3 Abs. 1 der Schweinefleisch-VO Nr. 2593/69; A r t 3 Abs. 1 der Eier-VO Nr. 2954/69; alle v o m 18.12. 1969, A B l Nr. L 324, S. 1, 7, 8; ausführlich zu den möglichen Schutzmaßnahmen i m Bereich der B R D : Schmitz, S. 28 f.; Ebeling, S. 192 ff. 22 ζ. B. A r t 10 Abs. 1 der M i l c h - V O Nr. 13/64. 23 Gegen eine Gleichsetzung v o n Ermächtigung u n d Delegation: Zuleeg, K S E 9, S. 2331; Emrich, S. 68; Götz, JZ 1963, S. 266; Jaenicke, ZaöRV 23, S. 531; Schmitz, S. 33 f. 24 So aber anscheinend Ebeling, S. 117.

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I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

hoheit i m Agrarmarkt. Eine Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen setzt voraus, daß die den Mitgliedstaaten überantworteten Aufgaben überhaupt der Regelungsgewalt der EWG unterliegen 25 . Dieses Erfordernis ist unzweifelhaft erfüllt, wenn die mitgliedstaatlichen Normen Gemeinschaftsregelungen modifizieren wie etwa bei agrarrechtlichen Schutzmaßnahmen. Gemeinschaftsbefugnisse bestehen aber auch bei den obigen Beispielen, bei denen die Mitgliedstaaten die unvollständigen Regelungen i n den Agrarverordnungen der Übergangszeit ergänzen, so ζ. B. bei der Festsetzung von Abschöpfungssätzen. Derartige Maßnahmen sind der EWG nicht verwehrt, sondern sie verzichtet nur auf ein mögliches eigenes Vorgehen 26 . Aufgrund des A r t 43 Abs. 2, 3 EWGV besitzt die Gemeinschaft eine umfassende Rechtsetzungshoheit zur Verwirklichung aller i n den A r t 38 ff. EWGV fixierten Agrarziele 2 7 . Diese Regelungsgewalt hat die EWG schon i n der Übergangszeit und noch intensiver i n der Endphase durch Erlaß einer kaum zu übersehenden Vielzahl von Verordnungen ausgeschöpft 28 . Der Agrarmarkt ist gemeinschaftsrechtlich voll integriert 2 9 . Nach den Grundsätzen der zwischen den Gemeinschaften und den Mitgliedstaaten bestehenden Hoheitstrennung sind folglich entsprechende staatliche Befugnisse ausgeschlossen. I m gesamten Agrarrecht ist zugunsten einer exklusiven Gemeinschaftshoheit eine Einbuße nationaler Rechtsetzungsgewalt eingetreten 80 . Diese erstreckt sich nicht nur auf Sachprobleme, welche bereits gemeinschaftsrechtlich geregelt sind, sondern betrifft auch Einzelfragen, welche bisher i n den Verordnungen offengelassen worden sind. Die Mitgliedstaaten sind nicht i n der Lage, selbständig Sachvorschriften zu erlassen, welche den Regelungsgehalt der Agrarverordnungen berühren 3 1 . Sie können diese ipso iure weder ändern noch ergänzen. I n Anbetracht dieser Rechtslage kann die Bedeutung der Gemein-* schaftsvorschriften, die i n den obigen Beispielen ausnahmsweise Agrarregelungen der Mitgliedstaaten vorsehen, nicht bloß i n einem Verzicht 25

Dehousse, S. 45. So Götz, J Z 1963, S. 266; Louis, S. 330. Dies zeigt sich auch daran, daß nach den neuen Agrarverordnungen die bisher den Mitgliedstaaten zukommenden Tätigkeiten nunmehr von den Gemeinschaftsorganen wahrgenommen werden; vgl. Jaenicke, K S E 10, S. 128 ff. 27 Ebeling, S. 114 f.; Meier, N J W 1973, S. 923; E h l e / M e i e r , S. 538 f., D/155 f. 28 Nach Schmitz, S. 4 macht das Agrarrecht 95 °/o des Gemeinschaftsrechts aus. 29 Ehle, Klage- u n d Prozeßrecht, Rdnr. 5 zu A r t 5 E W G V ; Götz, J Z 1963, S. 270. 80 Ebenso: Olmi, C M L R 1967, S. 401 F N 82, der den E i n t r i t t der Hoheitseinbuße schon während der Übergangsphase hervorhebt; Ehle / M e i e r , S. 538 f., D/115 f.; Ganshof v. d. Meersch, S. 4 f.; Alder, S. 19; E u G H RS 40/69, X V I , S. 69, 80, 83 m i t A n m . Ipsen, EuR 1970, S. 247 f.; RS 74/69, X V I , S. 451, 459 m i t A n m . Ipsen, EuR 1971, S. 39 f. 81 E u G H RS 40/69, X V I , S. 69, 80. 26

Β . Z u r Ausführung von Gemeinschaftsverordnungen

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auf eigene Hoheitsentfaltung liegen, welche die nationale Staatsgewalt hervortreten läßt 3 2 . Hierin ist keine gemeinschaftsrechtliche Erlaubnis zur Ausübung staatlicher Rechtsetzungsbefugnisse zu sehen, weil solche i n integrierten Sachbereichen für die BRD nicht mehr bestehen. Eine normative M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten i m Agrarrecht ist nur unter Inanspruchnahme der hier ausschließlich geltenden Gemeinschaftsgewalt möglich. Die Vorschriften i n den Gemeinschaftsverordnungen befähigen die Mitgliedstaaten erst zum Erlaß der angeordneten Ausführungsgesetzgebung durch Zuweisung von Kompetenzen, welche einen Ausnahmecharakter gegenüber den Handlungsberechtigungen der Gemeinschaftsorgane tragen. A l l e Voraussetzungen für die Annahme eines Delegationsvorganges sind erfüllt. Beim Erlaß von Ergänzungs- und Änderungsnormen zu Agrarverordnungen handeln die Mitgliedstaaten folglich nicht kraft eigener Staatsgewalt, sondern aufgrund delegierter Gemeinschaftsbefugnisse 33 . c) Abgrenzung zwischen Organ- und Gliedkompetenzen Dieses Ergebnis bedarf einer Präzisierung, ob die zugewiesenen Gemeinschaftsbefugnisse als Glied- oder als Organkompetenzen anzusehen sind, d. h., ob die von den innerstaatlichen Gesetzgebungskörperschaften erlassenen agrarrechtlichen Ausführungsnormen den Mitgliedstaaten oder den Gemeinschaften qua Organleihe zugerechnet werden 3 4 . Anhand der speziellen Ausgestaltung des Agrarrechts sowie grundsätzlicher Vertragsaussagen ist zu prüfen, welche Charakteristika die nationale M i t w i r k u n g aufweist und für welche Form von Wahrnehmungszuständigkeiten diese typisch sind 3 5 . 82 F ü r eine agrarrechtliche Ausführungsgesetzgebung k r a f t Staatsgewalt: Götz, J Z 1963, S. 266; Schmitz, S. 33 f.; Jaenicke, ZaöRV 23, S. 530 f.; Zuleeg, K S E 9, S. 235; v. Dinter, S. 7; Lauwaars, S. 200; u n k l a r Ebeling, S. 116-119·; speziell bei Schutzklauseln: Ehle, A W D 1964, S. 314; Emrich, S. 70 f.; Rasq u i n / Chevallier, R e v T r i m D r E u r 1966, S. 40; Bülow, A k t u e l l e Fragen, S. 44; generell bei Ausführungsnormen zu Verordnungen: Schlenzka, S. 38 f.; M ö l ler, S. 200; Birke, S. 118 f.; Zieger, S. 43 f.; Louis, S. 330, 360 f.; Melchior, S. 11; anscheinend auch Scheuing, D Ö V 1975, S. 149. 88 So: Olmi, C M L R 1967, S. 401 F N 82; Ehle, Klage- und Prozeßrecht, Rdnr. 5 zu A r t 5 E W G V ; widersprüchlich Pescatore, EuR 1970, S. 314; E u G H RS 6/ 71, X V I I , S. 823, 837 f ü r den speziellen F a l l der Getreide-VO Nr. 19/62; vgl. auch E u G H RS 51-54/71, X V I I , S. 1107, 1116; die Kommission, Stellungnahme i n E u G H RS 30/70, X V I , S. 1197, 1203 f. bejaht eine Delegation, w e n n die staatlichen Befugnisse durch Ausschöpfung der Gemeinschaftsbefugnisse beseitigt sind; generell f ü r eine Ausführungsgesetzgebung zu Verordnungen k r a f t Gemeinschaftsgewalt: Constantinesco, JuS 1965, S. 344; Schulze-Eggert, S. 38 f.; speziell bei Schutzmaßnahmen: Gori, S. 120, 328; Müller-Heidelberg, S. 51 - 54. 84 Bereits oben i n T e i l 2, 6. Abschnitt, Β . I. wurde festgestellt, daß eine Delegation von Hoheitsrechten generell ausscheidet. Dieses Ergebnis w i r d vorliegend durch ein zusätzliches Argument untermauert. Die durch die Agrarverordnungen der Übergangszeit delegierten Rechtsetzungsbefugnisse

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I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

aa) Keine Organauswahl durch die Gemeinschaft A l l e n oben genannten Agrarverordnungen ist gemeinsam, daß sie nur die Mitgliedstaaten als solche zu Ausführungsmaßnahmen berufen, sich jedoch nicht an einzelne Gesetzgebungskörperschaften — wie ζ. B. den deutschen Bundestag — direkt wenden. Hierin liegt keine Selbstbeschränkung der Gemeinschaften, sondern ihnen ist generell nicht die Rechtsmacht zuerkannt worden, selbst die innerstaatlichen Ausführungsorgane zu bestimmen. Mangels einer vertraglichen Ermächtigungsgrundlage dürfen sie nicht i n die Staats- und Verwaltungsorganisation der Mitgliedstaaten eingreifen, indem sie ein konkretes nationales Organ m i t der Ergreifung normativer oder administrativer M i t wirkungshandlungen betrauen. Die Zuständigkeit i m innerstaatlichen Bereich ergibt sich allein aus der Verfassung und unterkonstitutionellen Rechtsordnung 36 . Keinesfalls dürfen Delegationen die Kompetenzverteilung präjudizieren 8 7 . Diese Rechtslage spricht gegen eine Zuweisung von Organzuständigkeiten i m Agrarrecht. Kennzeichen einer Organleihe ist gerade, daß der Delegant sich an ein bestimmtes, von i h m selbst bezeichnetes Organ einer anderen juristischen Person wendet und sich dessen als transitorisches Wahrnehmungssubjekt bedient. Diese Möglichkeit ist den Gemeinschaften verwehrt. Sie können ihre Befugnisse nur den Mitgliedstaaten als solchen zuweisen, die folglich als Delegatare anzusehen sind und über die organisatorische Wahrnehmung der Gemeinschaftskompetenzen i m innerstaatlichen Bereich allein entscheiden. Hierin liegt das Charakteristikum der Delegation von Gliedzuständigkeiten, kraft deren eine juristische Person zum eigenverantwortlichen Wahrnehmungssubjekt des Deleganten wird. bb) Nationale Form der Ausführungsgesetze E i n e w e i t e r e E n t s c h e i d u n g s h i l f e b i e t e t das äußere E r s c h e i n u n g s b i l d der agrarrechtlichen Ausführungsvorschriften. B e i einer Delegation v o n O r g a n k o m p t e n z e n w ü r d e n d i e n a t i o n a l e n P a r l a m e n t e als G e m e i n sind i m neuen Agrarrecht bei den Gemeinschaftsorganen konzentriert w o r den, ohne daß hierzu ein Rückübertragungsakt seitens der Mitgliedstaaten erforderlich war. Diese fortbestehende Rechtsmacht der E W G ist n u r bei einer Zuweisung von Wahrnehmungskompetenzen erklärbar. Bei einer Delegation von Hoheitsrechten hätte die Gemeinschaft hingegen eine f ü r sie 35 irreversibele Welche Hoheitseinbuße Merkmale eine erlitten. Delegation v o n Organ- bzw. Gliedzuständigkeiten jeweils auszeichnen, w u r d e bereits oben i m T e i l 2, 3. Abschnitt, Β . I I . dargestellt. 36 Ausführlich Rengeling, EuR 1974, S. 226 ff.; Zuleeg, K S E 9, S. 211 f., 311 f.; Götz, JZ 1963, S. 266 f.; Schmitz, S. 35; Birke, S. 118 f.; Holch, EuR 1967, S. 224 f.; Scheuing, DÖV 1975, S. 148; Bülow, A k t u e l l e Fragen, S. 56 f.; E u G H RS 51 - 54/71, X V I I , S. 1107, 1116. 37 So ausdrücklich Ipsen, Lb., S. 444, 20/59.

Β . Z u r Ausführung von Gemeinschaftsverordnungen

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schaftsorgane tätig und hätten sich folglich gemeinschaftsrechtlicher Handlungsmittel i m Namen der EWG zu bedienen. Die von ihnen erlassenen Normen wären nach Form und Verfahren Teil des Gemeinschaftsrechts, d. h., sie müßten als Gemeinschaftsverordnungen ergehen und i m Amtsblatt der Gemeinschaften veröffentlicht werden. Demgegenüber behält A r t 189 Abs. 1 EWGV den Erlaß von Verordnungen ausdrücklich dem Rat und der Kommission vor. Auch die Delegationsnormen i n den Agrarverordnungen bieten keine Anhaltspunkte dafür, daß dieses Regelungsinstrument ausnahmsweise den innerstaatlichen Gesetzgebungskörperschaften verfügbar sein soll. Diese unterliegen bei ihrer Mitwirkungstätigkeit der nationalen Rechtsordnung, d. h., die von ihnen zu schaffenden Vorschriften ergehen i m staatlichen Rechtsetzungsverfahren und haben die Form nationaler Rechtssätze 38 . So sind die deutschen Ergänzungsnormen zu den Agrarverordnungen als staatliche Gesetze bzw. Rechtsverordnungen i m Namen der BRD erlassen und allein i m Bundesgesetzblatt verkündet worden 3 9 . Obwohl sie auf delegierten Gemeinschaftsbefugnissen beruhen, unterscheiden sie sich nicht von nationalen Vorschriften, welche auf die Staatsgewalt gestützt sind. Diese Möglichkeit besteht nur bei einer Zuweisung von Gliedkompetenzen, die vom Delegatar i m eigenen Namen und entsprechend der eigenen Rechtsordnung ausgeübt werden. cc) Verantwortung der Mitgliedstaaten i m Aufsichtsverfahren Rückschlüsse auf den Charakter der durch die Agrarverordnungen delegierten Wahrnehmungszuständigkeiten lassen sich ferner aus den A r t 88 EGKSV, 169 EWGV, 141 EAGV ziehen, die den Gemeinschaften ein Aufsichtsrecht über innerstaatliche Ausführungsmaßnahmen einräumen. Nach den Römischen Verträgen hat die Kommission i m Falle einer Pflichtverletzung eine Stellungnahme an den betreffenden Staat zu richten und diesen notfalls zu verklagen. Beim EGKSV w i r d eine sog. Rügeentscheidung erlassen, gegen die sich der angesprochene M i t gliedstaat durch eine gerichtliche Klage wehren kann 4 0 . Alle genannten 38

Speziell i m Agrarrecht: Ipsen, Lb., S. 857, 43/37; Ebeling, S. 118; Götz, JZ 1963, S. 256 f.; Melchior, S. 11; generell bei Ausführungsnormen zu V e r ordnungen: Schlenzka, S. 38 f.; Everling, N J W 1967, S. 469; Haeckel, S. 6 f. Treffend ist die Charakterisierung von Constantinidès-Mégret, L a CEE, S. 135, wonach Ausführungsnormen national i n der Form, aber gemeinschaftsrechtlich i n Grundlage u n d I n h a l t sind; dies., RevMC 1967, S. 214; ähnlich Meier, N J W 1973, S. 925; Riegel, N J W 1974, S. 1589, insb. F N 51. 39 z.B. Gesetz zur Durchführung der V O Nr. 19/62; Gesetz zur Durchführung der VOen Nr. 20 - 22/62; beide v o m 26. 7.1962, B G B l I S. 455, 465. 40 Vgl. zur Gemeinschaftsaufsicht Conrad, S. 179 f.; Wagner, K S E 5, S. 353 weist darauf hin, daß der Unterschied zwischen EWGV, E A G V einerseits u n d E G K S V andererseits n u r i n der Klägerrolle, nicht jedoch i n den Grundprinzipien liegt.

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I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

Vorschriften stimmen darin überein, daß sich die Gemeinschaftsaufsicht nur gegen den Mitgliedstaat als Rechtsperson richtet, nicht jedoch ein direktes Vorgehen der Kommission gegen einzelne Ausführungsorgane möglich ist. Die Verantwortung für die M i t w i r k u n g i m Rahmen der Gemeinschaftsrechtsordnung t r i f f t ausschließlich den Mitgliedstaat als solchen, egal welches innerstaatliche Organ gehandelt hat 4 1 . Die Gemeinschaftsaufsicht stellt sich nicht als unmittelbare Organkontrolle, sondern als Verbandsaufsicht dar 4 2 . Die alleinige aufsichtsrechtliche Einstandspflicht der Mitgliedstaaten läßt erkennen, daß die von den innerstaatlichen Organen ergriffenen Ausführungsmaßnahmen von der Gemeinschaftsrechtsordnung als staatliches Verhalten gewertet, d.h., den Mitgliedstaaten zugerechnet werden 4 3 . Da die A r t 88 EGKSV, 169 EWGV, 141 EAGV keine Ausnahmen vorsehen, t r i t t diese Rechtsfolge nicht nur bei einem Handeln kraft Staatsgewalt ein, sondern auch bei einem Tätigwerden aufgrund delegierter Gemeinschaftsbefugnisse. I m Falle einer Delegation ist eine Zurechnung an die Mitgliedstaaten m i t der Konsequenz ihrer aufsichtsrechtlichen Verantwortung aber nur bei einer Wahrnehmung von Gliedkompetenzen möglich, weil diese vom Delegatar i m eigenen Namen und eigenverantwortlich ausgeübt werden. Bei einer Organleihe hingegen wären die Maßnahmen der innerstaatlichen Parlamente als Gemeinschaftsakte anzusehen. Eine Einstandspflicht der Mitgliedstaaten käme hier nicht i n Betracht, weil sie nicht für ihnen nicht zurechenbare Gemeinschaftshandlungen verantwortlich gemacht werden können. Die Aufsichtsmittel hätten sich gegen die Gesetzgebungskörperschaften selbst zu richten, die i n ihrer Funktion als Gemeinschaftsorgane unmittelbar den Gemeinschaften verantwortlich und ihrer Kontrolle unterworfen wären. Diese Möglichkeit w i r d durch die A r t 88 EGKSV, 169 EWGV, 141 EAGV generell ausgeschlossen, die nur Rechtsbeziehungen zwischen den juristischen Personen begründen. Die Ausgestaltung des Aufsichtsverfahrens spricht m i t h i n dafür, daß es sich bei den i n den Agrarverordnungen delegierten Gemeinschaftsbefugnissen um Gliedkompetenzen handelt. dd) Keine Normenkontrolle der Ausführungsgesetzgebung durch den EuGH Zur Bestätigung dieses Ergebnisses bleibt abschließend zu prüfen, wer die Normenkontrolle über die innerstaatlichen Ergänzungsvor41 Ipsen, Lb., S. 222, 9/30; Schmitz, S. 39; Ehle, Klage- u n d Prozeßrecht, Rdnr. 3 zu A r t 5 E W G V ; Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 54; Pabel, S. 133; mißverständlich Ganshof v. d. Meersch, S. 7. 42 Bandell, S. 17. 43 Ebenso Ipsen, Lb., S. 222, 9/30.

Β . Z u r Ausführung von Gemeinschaftsverordnungen

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Schriften zu den Agrarverordnungen ausübt. Würden die Parlamentsakte qua Organleihe den Gemeinschaften zugerechnet, so müßten sie der Judikatur des EuGH unterliegen. Diese Möglichkeit kann nicht allein durch den Hinweis ausgeräumt werden, daß die kraft einer Delegation ergehenden Ausführungsnormen dem äußeren Erscheinungsbild nach zur nationalen Rechtsordnung gehören. Denkbar bleibt, daß sie trotz ihrer Form materiell Gemeinschaftsrecht darstellen, das der Kontrolle des EuGH unterliegt 4 4 . Es ist deshalb zu untersuchen, ob die Vertragsbestimmungen, welche dem EuGH eine Entscheidungsbefugnis über Rechtsetzungsakte zuweisen, i n bestimmten Fällen auch die von innerstaatlichen Gesetzgebungskörperschaften geschaffenen Normen erfassen können. Ist dies nicht der Fall, so können Gegenstand einer Delegation nur Gliedkompetenzen sein. Das Verfahren der abstrakten bzw. inzidenten Normenkontrolle gemäß den A r t 33 Abs. 1, 36 Abs. 3 EGKSV, 173 Abs. 1, 184 EWGV, 146 Abs. 1, 156 EAGV bezieht sich nur auf die vom Rat und der Kommission (Hohen Behörde) getroffenen Regelungen. Nach keiner dieser Vorschriften erstreckt sich die Jurisdiktionsgewalt des EuGH auf innerstaatliche Ausführungsnormen 45 . Eine solche Entscheidungsbefugnis ist auch nicht i n der Weise begründbar, daß die Akte nationaler Parlamente — sofern sie kraft delegierter Gemeinschaftsbefugnisse ergehen — als Handlungen des Rates oder der Kommission gewertet werden. Zwar würden die innerstaatlichen Gesetzgebungskörperschaften bei einer Organleihe Gemeinschaftsrecht schaffen. Ihre Maßnahmen wären deshalb jedoch nicht als solche des Rates oder der Kommission anzusehen, sondern es handelte sich um eine Tätigkeit besonderer Gemeinschaftsorgane, die selbständig neben die bisherigen treten. Diesen Fall regeln die A r t 33 Abs. 1, 36 Abs. 3 EGKSV, 173 Abs. 1, 184 EWGV, 146 Abs. 1, 156 EAGV nicht. Ihre stillschweigende Erstreckung auf Handlungen anderer als der dort genannten Gemeinschaftsorgane 46 ist i m Hinblick auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung unzulässig, wonach der EuGH nur bei ausdrücklicher vertraglicher Anordnung entscheiden kann 4 7 . U m die bei einer Organleihe erforderliche Überprüfung der innerstaatlichen Parlamentstätigkeit durch den EuGH zu gewährleisten, hätte vielmehr eine explizite Bestimmung i n die Vertragsvorschriften über das Normenkontrollverfahren aufgenommen werden müssen. I h r Fehlen rechtfertigt den Schluß, daß die Gemein44 F ü r eine Uberprüfung durch den E u G H : Daig, AöR 83, S. 174; Schwantes, S. 112, 114 F N 2; v o n „ p a r t i e l l e m Gemeinschaftsrecht" spricht Much, S. 24. 45 Emrich, S. 21. 49 F ü r eine analoge A n w e n d u n g auf Hilfsorgane Strohmaier, S. 194. 47 Vgl. zu diesem Grundsatz: Seybold, S. 252; Ehle, Klage- u n d Prozeßrecht, Rdnr. 2 zu A r t 183 EWGV.

9 Bünten

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I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

schaftsverträge die aufgrund delegierter Gemeinschaftsbefugnisse erlassenen Ausführungsnormen nicht als Hoheitstätigkeit der Gemeinschaften, sondern der Mitgliedstaaten werten. Das ist nur bei einer Zuweisung von Gliedkompetenzen möglich. Eine Befugnis des EuGH zur Auslegung und Kontrolle von Rechtsnormen besteht ferner i m Vorabentscheidungsverfahren nach den A r t 41 EGKSV, 177 EWGV, 150 EAGV. Z u prüfen ist, ob zu den von den nationalen Gerichten dem EuGH vorzulegenden Handlungen unter Umständen auch Rechtsetzungsakte nationaler Parlamente gehören können 4 8 . A r t 41 EGKSV schließt diese Möglichkeit eindeutig aus, indem er eine Vorlage nur bei Beschlüssen des Rates und der Hohen Behörde zuläßt. Unbestimmter ist hingegen die Formulierung i n den A r t 177 Abs. 1 b) EWGV, 150 Abs. 1 b) EAGV, wonach der EuGH i m Wege der Vorabentscheidung über die Gültigkeit und Auslegung von „Handlungen der Organe der Gemeinschaft" urteilt. Fraglich erscheint, ob unter diesen Organbegriff auch innerstaatliche Gesetzgebungskörperschaften fallen können, wie es bei einer Delegation von Organzuständigkeiten der Fall sein müßte. Wenn die Römischen Verträge von Gemeinschaftsorganen sprechen, beziehen sie sich auf die A r t 4 EWGV, 3 EAGV, i n denen nur der Rat, die Kommission, der EuGH und die Versammlung erwähnt sind. Diese Vorschriften enthalten keinen Anhaltspunkt für eine mögliche Gemeinschaftsorganschaft innerstaatlicher Institutionen 4 9 . Wollten die A r t 177 EWGV, 150 E A G V hiervon eine Ausnahme machen, so wäre ein eindeutiger Hinweis erforderlich, daß nationale Parlamente bei Ausübung delegierter Gemeinschaftsbefugnisse als Gemeinschaftsorgane anzusehen und ihre Handlungen i m Unterschied zu sonstigen, auf die Staatsgewalt gestützten Mitwirkungsakten vorlagefähig sind. Das Schweigen der Vertragsvorschriften spricht gegen eine solche exzeptionelle Entscheidungsbefugnis des EuGH, die i n einem Widerspruch zu der oben erörterten Regelung des Normenkontrollverfahrens stünde. Zur Deutung des Organbegriffs i n den A r t 177 EWGV, 150 EAGV ist ferner A r t 41 EGKSV heranzuziehen. Zwar bestehen zwischen den Römischen Verträgen und dem EGKSV gewisse Strukturunterschiede sowie speziell bei der Ausgestaltung des Vorabentscheidungsverfahrens Abweichungen, so daß nicht i n jedem Fall eine Einheit der Rechtsinstitute erreicht werden darf. Jedoch weisen die Gemeinschaften i n ihren Aufgaben, M i t t e l n und i n ihrer Organisation zu viele Gemeinsamkeiten 48 Diese Möglichkeit erwägt Basse, S. 201 F N 29 bei Durchführungsnormen zu Richtlinien. 49 Ebenso Runge, Diss., S. 3.

Β . Z u r Ausführung von Gemeinschaftsverordnungen

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auf, als daß nicht für gleichartige Probleme nach Möglichkeit eine einheitliche Lösung zu suchen wäre. Der Gedanke der Einheit des Gemeinschaftsrechts und der Widerspruchsfreiheit der Vertragsvorschriften 50 rechtfertigt es, zur Auslegung einzelner Normen die korrespondierenden Bestimmungen i n den anderen Verträgen als Interpretationshilfe heranzuziehen 51 . A r t 41 EGKSV beschränkt die Vorlagemöglichkeit ausnahmslos auf Akte des Rates und der Kommission. Diese eindeutige Regelung spricht dagegen, daß die A r t 177 EWGV, 150 EAGV allein durch die allgemeinere Formulierung eine abweichende Rechtslage beim Vorabentscheidungsverfahren schaffen und nationale Parlamente bei Ausübung von Gemeinschaftsbefugnissen als Gemeinschaftsorgane einstufen. Die A r t 41 EGKSV, 177 EWGV, 150 EAGV sind einheitlich dahin auszulegen, daß sich die Jurisdiktionsgewalt des EuGH beim Vorabentscheidungsverfahren generell nicht auf innerstaatliche Ausführungsnormen erstreckt, egal ob diese kraft Staatsgewalt oder aufgrund delegierter Gemeinschaftsbefugnisse ergehen 52 . Eine Entscheidungsgewalt des EuGH über mitgliedstaatliches Ausführungsrecht besteht auch nicht bei der Gemeinschaftsaufsicht gemäß den A r t 41 EGKSV, 169 EWGV, 141 EAGV. I m Gegensatz zum Vorabentscheidungsverfahren handelt es sich hierbei nicht u m eine objektive Normenkontrolle, sondern um ein streitiges Parteiverfahren, das gegen einen Mitgliedstaat gerichtet ist 5 3 . Verfahrensgegenstand ist allein die Prüfung, ob der betreffende Mitgliedstaat seinen Gemeinschaftspflichten ordnungsgemäß nachgekommen ist. Durch die Beurteilung des m i t gliedstaatlichen Verhaltens übt der EuGH keine Gültigkeitskontrolle über die von den nationalen Parlamenten erlassenen Ausführungsnormen aus 54 . Nach den A r t 171 EWGV, 143 E A G V 5 5 kann er rechts50

Vgl. Conrad, S. 6 f.; Winkler, S. 18; Lagrange, Cahiers de Bruges, S. 23; Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 541; E u G H RS 30/59, V I I , S. 1, 45. 51 Winkler, S. 18; Hanebuth, S. 48; Müller-Heidelberg, S. 52 f.; Lesguillons, S. 2. 52 So die einhellige Meinung: E u G H RS 6/64, X , S. 1251, 1256, 1268; RS 20/ 64, XI/3, S. 1, 8; RS 77/72, X I X , S. 611, 622; Emrich, S. 58 f.; Bülow, A k t u e l l e Fragen, S. 46; Ipsen, Lb., S. 769, 43/51; Ehle, N J W 1965, S. 2233; Knopp, J Z 1961, S. 307; Ule, Juristentagsgutachten, S. 121 f.; ders., DVB1 1967, S. 10; Guggemoos, S. 95; Fuß, DÖV 1964, S. 586; ders., DVB1 1965, S. 383; Dumon, Cahiers de Bruges, S. 208 f.; Lesguillons, S. 270; Juillard, R e v T r i m D r E u r 1968, S. 313; Campbell, S. 413. 63 Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 53 f. weist auf die Divergenz der Verfahren i n Ziel, Gegenstand u n d W i r k u n g hin. 54 Nach Roemer, S. 4 hat der E u G H das innerstaatliche Recht einer T a t sache gleich zu beurteilen. 65 B e i m E G K S V fehlt eine entsprechende Bestimmung. Nach A r t 88 E G K S V w i r d nicht der Mitgliedstaat verklagt, sondern dieser muß gegen eine Rügeentscheidung der Kommission vorgehen. Infolgedessen k a n n der E u G H nicht den Staat verurteilen, sondern n u r die Gemeinschaftsentscheidung bestätigen oder aufheben. Vgl. Schulze-Eggert, S. 45 ff. 9*

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I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

widrige Mitwirkungsakte nicht aufheben, sondern nur die Pflichtverletzung feststellen und den betreffenden Staat zur Selbstberichtigung verurteilen 5 6 . Die Gemeinschaftsverträge schließen m i t h i n eine Normenkontrolle des EuGH über innerstaatliche Rechtsetzungsakte generell aus, ohne eine Ausnahme für den Fall vorzusehen, daß Ausführungsvorschriften kraft delegierter Gemeinschaftsbefugnisse ergehen 57 . Hierin liegt eine Bestätigung des bisherigen Ergebnisses, daß Delegationen seitens der Gemeinschaften keine Organleihe, sondern eine Zuweisung von Gliedkompetenzen bewirken. ee) Zur Möglichkeit einer Überprüfung durch das BVerf G Das Gemeinschaftsrecht entscheidet nicht, welchen Gerichtskontrollen innerstaatliche Ausführungsgesetze unterliegen, sondern überläßt diese Frage den nationalen Rechtsordnungen 58 . Es ordnet weder an, daß die Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung notwendig bestehen muß, noch eröffnet es selbst den Rechtsweg zu innerstaatlichen Gerichten. A l l e i n maßgebend ist die Ausgestaltung der jeweiligen staatlichen Prozeßordnungen. Sofern danach eine Prüfungskompetenz nationaler Gerichte bezüglich des mitgliedstaatlichen Ausführungsrechts besteht, beruht diese ausschließlich auf der Staatsgewalt. Da die Gemeinschaften keine Jurisdiktionsgewalt über innerstaatliche Rechtsetzungsakte haben, können sie nationalen Rechtsprechungsorganen keine entsprechenden Normenkontrollbefugnisse delegieren. I n der BRD ist die Kontrolle von Gesetzen beim BVerfG monopolisiert. Sie können dem Gericht i n den Verfahren der A r t 93 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 4 a, 100 GG zur Entscheidung unterbreitet werden. Eine verfassungsgerichtliche Jurisdiktion setzt i n allen Fällen voraus, daß Gegenstand der Prüfung Akte der deutschen Staatsgewalt sind 5 9 . Zur Eingrenzung seiner Zuständigkeit hebt das BVerfG als zusätzlichen Gesichtspunkt die Qualifikation des Organs hervor, welches den ange58

Vgl. Conrad, S. 92, 113 f.; Schulze-Eggert, S. 62, 67, 72 f.; Lecheler, S. 148 f. Dumon, Cahiers de Bruges, S. 209 f.; Kovar, A n F r D r l n t 1966, S. 512; Lesguillons, S. 123; Emrich, S. 21; E u G H RS 30/70, X V I , S. 1197, 1206 hat die Überprüfimg der dt. Ausführungsnormen zur Getreide-VO Nr. 19/62 abgelehnt. 58 Vgl. Meier, A W D 1968, S. 211 f.; Lagrange, Cahiers de Bruges, S. 28 f.; Conrad, S. 114, 203; Ehle, N J W 1963, S. 934. 69 BVerfGE 1, S. 10, 11; E 6, S. 15, 18; E 22, S. 91, 92; E 22, S. 293, 295; E 37, S. 271, 283 f.; Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, Rdnr. 11 zu A r t 100 GG; Stern, i n : Bonner Kommentar, Rdnr. 78 zu A r t 100 GG; Scheuner, AöR 1975, S. 50; Zuleeg, D Ö V 1975, S. 44; Rupp, N J W 1974, S. 2154 f.; Ipsen, EuR 1975, S. 6; Erichsen, V e r w A r c h 1975, S. 181. Trotz der gegenteiligen Formulierung n i m m t das B V e r f G jedoch i n E 37, S. 271, 283 f. verdeckt Jurisdiktion über A k t e der Gemeinschaftsgewalt i n Anspruch. 57

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griffenen A k t erlassen hat. Es muß sich u m ein innerhalb des Gefüges der deutschen Staatsorganisation stehendes Rechtsetzungsorgan handeln 6 0 . Sofern Ausführungsgesetze zu Gemeinschaftsnormen kraft deutscher Staatsgewalt ergehen, ist somit eine Prüfung durch das BVerfG zulässig 61 . Schwierigkeiten ergeben sich hingegen, wenn dem BVerfG Ausführungsgesetze vorgelegt werden, die — wie i m vorliegenden Beispiel des Agrarrechts — kraft delegierter Gliedkompetenzen der Gemeinschaften ergangen sind. Die Probleme resultieren aus der Z w i t terstellung, welche Gliedzuständigkeiten i m System der Hoheitsbefugnisse einnehmen. Einerseits gehören sie aufgrund ihrer Herkunft zur Rechtsordnung des Deleganten. Der Erlaß von agrarrechtlichen Ergänzungsnormen kraft Gliedkompetenzen stellt eine Ausübung von Gemeinschaftsgewalt dar. Andererseits nimmt der Delegatar die i h m zugewiesene fremde Rechtsmacht i m eigenen Namen und integriert i n das nationale Rechtssystem wahr. Bundestag und Bundesrat bleiben bei der Ausführungsgesetzgebung zu den Agrarverordnungen deutsche Rechtsetzungsorgane innerhalb der Organisation des deutschen Staatsgefüges. Ihre Tätigkeit ist staatliches Handeln. Die von ihnen geschaffenen Gesetze sind deutsches Recht. Die beiden Kriterien, welche oben zur Eingrenzung der verfassungsgerichtlichen Jurisdiktionsgewalt aufgestellt worden sind, fallen m i t h i n bei Ausführungsgesetzen, die aufgrund delegierter Gliedkompetenzen erlassen worden sind, auseinander. Eine Prüfungszuständigkeit des BVerfG hängt davon ab, welchem eo

283 f. 61

So ausdrücklich BVerfGE 22, S. 293, 297; nicht so deutlich E 37, S. 271,

F ü r eine uneingeschränkte K o n t r o l l e der Ausführungsgesetze zum Gemeinschaftsrecht i m Wege der abstrakten bzw. konkreten Normenkontrolle u n d der Verfassungsbeschwerde: Schwaiger, N J W 1970, S. 977 f.; Kropholler, EuR 1969, S. 142 f.; Fuß, DVB1 1965, S. 383; ders., N J W 1966, S. 1783 f.; Gorny, S. 165, 168. Hingegen halten Ipsen, Lb., S. 737 f., 41/27 f. u n d Riegel, N J W 1974, S. 1589 sowohl eine Verfassungsbeschwerde als auch eine Vorlage nach A r t 100 G G für generell unzulässig. Bei Ausführungsgesetzen, welche sich i m Rahmen der auszuführenden Gemeinschaftsnormen halten, soll eine V e r letzung von Grundrechten nicht möglich sein, w e i l der Vorrang der Gemeinschaftsnormen auch Verstöße des Ausführungsrechts gegen die Verfassung deckt. Dieser Auffassung k a n n nicht zugestimmt werden. Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts macht ein verfassungsgerichtliches Verfahren über A k t e dt. Staatsgewalt nicht unzulässig. Ob das Gemeinschaftsrecht G r u n d rechtsverstöße der Ausführungsgesetze deckt, ist vielmehr ein Problem der Begründetheit. I m Ergebnis ebenso Guggemoos, S. 100 f., 103 u n d Kleinmann, N J W 1969, S. 356 f., die i m H i n b l i c k auf den Vorrang des Gemeinschaftsrechts dem B V e r f G n u r einen beschränkten Prüfungsmaßstab i m Rahmen der V e r fassungsbeschwerde zubilligen. Außerdem besteht die Möglichkeit, daß Ausführungsgesetze, obwohl sie inhaltlich v o m Gemeinschaftsrecht gedeckt sind, gegen die auf sie anwendbaren Verfahrens- u n d Zuständigkeitsvorschriften des G G verstoßen. Diese Mängel sind nicht n u r bei der abstrakten bzw. konkreten Normenkontrolle beachtlich, sondern können auch über A r t 2 Abs. 1 G G m i t der Verfassungsbeschwerde gerügt werden.

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der beiden Aspekte die größere Bedeutung für die Rechtswegeröffnung beigemessen wird. W i r d die Betonung auf den Ursprung der ausgeübten Befugnisse gelegt, so scheidet eine Normenkontrolle durch das BVerfG aus. A u f delegierten Gliedkompetenzen beruhende Gesetze sind trotz ihrer Integration i n die nationale Rechtsordnung keine A k t e originärer deutscher Staatsgewalt. Eine Gerichtsbarkeitslücke ließe sich nur durch eine Erweiterung der verfassungsgerichtlichen Zuständigkeiten i m Wege der Analogie vermeiden. Dieser Möglichkeit steht jedoch entgegen, daß für die Jurisdiktionsgewalt des BVerfG das Enumerationsprinzip g i l t 6 2 . W i r d hingegen die entscheidende Bedeutung dem Umstand beigemessen, daß trotz Vorliegens eines Delegationsaktes ein deutsches Gesetzgebungsorgan deutsches Recht schafft, so können die Zuständigkeitsvorschriften des BVerfG direkt auf die Ausführungsgesetze zu den Agrarverordnungen angewandt werden 6 3 . Für diese Auffassung spricht die Funktion des BVerfG, dem die Kontrolle obliegt, ob staatliche Hoheitstätigkeit i n ihren verschiedenartigen Erscheinungsformen unter Beachtung der nationalen Verfassungsordnung erfolgt. Hingegen hat es nicht fremde Rechtsordnungen zu wahren. Akte nicht-deutscher Hoheitsträger sind seiner Jurisdiktion entzogen. Solch ein fremder Hoheitsakt liegt bei der Ausübung delegierter Gliedkompetenzen jedoch gerade nicht vor. Es handelt sich vielmehr u m ein staatliches, d. h. der BRD zurechenbares Verhalten. Auch beim Erlaß der Ausführungsgesetze zu den Agrarverordnungen müssen die Vorschriften des GG über die Zuständigkeitsverteilung und das Rechtsetzungsverfahren beachtet werden. Ebenso wie i n den Fällen der Ausübung originärer deutscher Staatsgewalt besteht m i t h i n auch hier die Notwendigkeit, die Wahrung der Verfassungsrechtsordnung gerichtlich sicherzustellen. Dieser U m stand legt es nahe, bei der Zuständigkeit des BVerfG nicht auf den Ursprung der der jeweils zu überprüfenden Maßnahme zugrundeliegenden Befugnisse abzustellen, sondern auf die bewirkten Rechtsfolgen, nämlich die Schaffung eines der BRD zurechenbaren Hoheitsaktes. Diese Ansicht findet speziell bei der abstrakten bzw. konkreten Normenkontrolle noch eine Stütze i m Verfassungstext. Die A r t 93 62 Gegen die Möglichkeit einer Analogie: die abweichende Meinung i n BVerfGE 37, S. 271, 291, 302; Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, Rdnr. 2 zu A r t 93 GG; Erichsen, V e r w A r c h 1975, S. 181; Zuleeg, D Ö V 1975, S. 44; Rupp, N J W 1974, S. 2155. 63 Dieser Ansicht neigt das B V e r f G zu. I n E 22, S. 293, 297 betont es: „ F ü r die Zuständigkeit des B V e r f G ist allein die formale Qualifikation des Organs entscheidend, das den angegriffenen A k t erlassen hat." Dieselbe Ansicht v e r t r i t t Pestalozza, DVB1 1974, S. 717 sowohl f ü r die Verfassungsbeschwerde w i e auch für das Normenkontrollverfahren; a. A. Riegel, N J W 1974, S. 1589.

Β . Z u r Ausführung von Gemeinschaftsverordnungen

135

Abs. 1 Nr. 2, 100 GG verwenden — i m Unterschied zur Verfassungsbeschwerde gemäß A r t 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG — nicht den Begriff der öffentlichen Gewalt, sondern machen die Zuständigkeit des BVerfG allein davon abhängig, daß Prüfungsgegenstand deutsches Recht bzw. deutsche Gesetze sind 6 4 . Unter dieses K r i t e r i u m fallen auch kraft delegierter Gliedkompetenzen erlassene Ausführungsgesetze. d) Ergebnis Zusammenfassend ist festzustellen, daß innerstaatliche Ergänzungsund Änderungsnormen zu den eingangs genannten Agrarverordnungen nicht kraft nationaler Staatsgewalt, sondern aufgrund delegierter Gemeinschaftsbefugnisse ergehen. Gleichwohl wertet die Gemeinschaftsrechtsordnung den Erlaß dieser Ausführungsvorschriften durch innerstaatliche Parlamente nicht als ein Tätigwerden von Gemeinschaftsorganen. Sie sieht hierin ein allein den Mitgliedstaaten zurechenbares Verhalten, das denselben Regeln wie die auf die Staatsgewalt gestützten Mitwirkungsakte unterliegt. Die durch die Agrarverordnungen delegierten Wahrnehmungszuständigkeiten sind folglich keine Organ-, sondern Gliedkompetenzen. Die nationalen Gesetzgebungskörperschaften unterliegen keiner Organleihe, sondern bleiben rein staatliche Organe 65 . 2. Im Zollrecht der EWG Eine Änderungsgesetzgebung der Mitgliedstaaten zu Gemeinschaftsverordnungen ist nicht auf den Agrarsektor beschränkt, sondern findet sich auch i m EWG-Zollrecht. So sieht ζ. B. A r t 3 Abs. 1 der Versandverfahrens-VO Nr. 542/69 66 vor, daß das gemeinschaftliche Versandverfahren unter bestimmten Voraussetzungen durch ein einzelstaatliches ersetzt werden kann. Nach A r t 4 der VO Nr. 1544/69 über die zolltarifliche Behandlung von Waren, die i m persönlichen Gepäck der Reisenden eingeführt werden 6 7 , können die Mitgliedstaaten den Wert und die Menge der zollfreien Waren niedriger festsetzen. Für die Bestimmung der hierbei ausgeübten Hoheitsgewalt ist entscheidend, daß m i t Ablauf der Übergangszeit die nationalen Zollord84 Auch Stern, i n : Bonner Kommentar, Rdnr. 78 zu A r t 100 GG u n d Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, Rdnr. 11 zu A r t 100 GG sprechen n u r davon, daß es sich u m Gesetze eines deutschen Rechtsetzungsorgans handeln muß. 85 Generell gegen die Möglichkeit, daß Ausführungsnormen als A k t e v o n Gemeinschaftsorganen angesehen werden können: Dumon, Cahiers de B r u ges, S. 208; Kropholler, EuR 1969, S. 142 f.; Runge, Diss., S. 80; Ipsen, Lb., S. 215, 9/17; Meier, EuR 1970, S. 326; vgl. auch Gori, S. 210 f. 86 V o m 18. 3.1969, A B l Nr. L 77, S. 1. 87 V o m 23. 7.1969, A B l Nr. L 191, S. 1.

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I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

nungen durch eine umfassende, i n zahlreichen Verordnungen niedergelegte Gemeinschaftsregelung ersetzt worden sind 6 8 . Die Ausschöpfung der Gemeinschaftsbefugnisse hat nach dem Prinzip der Hoheitstrennung einen entsprechenden Verlust staatlicher Rechtsetzungsgewalt auf dem Zollsektor zur Folge, der nunmehr exklusiv der EWG zugeordnet ist 6 9 . W i l l die Gemeinschaft i n einzelnen Fragen eine Zollgesetzgebung der Mitgliedstaaten unter Abweichung von Gemeinschaftsnormen zulassen, so genügt hierzu nicht ein bloßer Verzicht auf den ausschließlichen Geltungswillen der von ihr geschaffenen Regelungen. I n folge der erlittenen Hoheitseinbuße sind die Mitgliedstaaten zur Erfüllung ihrer Mitwirkungsaufgabe auf die Inanspruchnahme der Gemeinschaftsgewalt angewiesen. Die oben genannten Zollverordnungen haben folglich eine Delegationswirkung, indem sie die Mitgliedstaaten zum Erlaß von Änderungsnormen durch Zuweisung der erforderlichen Rechtsmacht befähigen 70 . Bei den delegierten Gemeinschaftsbefugnissen handelt es sich u m Gliedkompetenzen. Die oben gegen die Möglichkeit einer Organleihe entwickelten Argumente sind nicht speziell auf den Agrarmarkt zugeschnitten, sondern gelten gleichermaßen i m Zollrecht. 3. Im EGKS-Subventionsrecht Bei der EGKS finden sich allgemeine Entscheidungen, die eine m i t gliedstaatliche Ergänzungsgesetzgebung vorsehen, i m Subventionsrecht. So „ermächtigt" A r t 1 S. 1 der allgemeinen Entscheidung Nr. 1/70 über Kokskohle und K o k s 7 1 die Mitgliedstaaten, den inländischen Bergbauunternehmen unter bestimmten Voraussetzungen Förder- und Absatzbeihilfen zu gewähren. Nach A r t 4 c) EGKSV sind staatliche Beihilfen jeder A r t m i t dem gemeinsamen Montanmarkt unvereinbar und werden infolgedessen aufgehoben und untersagt. Diese Vorschrift verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht bloß zur Unterlassung gemeinschaftswidriger Praktiken, sondern beschränkt ihr rechtliches Können 7 2 . Sie umgrenzt die Sachaufgaben, welche unter Ausschluß staatlicher Hoheitsentfaltung integriert, d.h., einer alleinigen Gemeinschaftshoheit unterstellt worden sind. A r t 4 c) EGKSV entzieht den Mitgliedstaaten die Berechtigung zur «8 Vgl. die Übersichten bei Sattler, JöR 19, S. 20 u n d Ehle / M e i e r , S. 270, C/6. 69 I m Ergebnis ebenso: Aider, S. 1 9 1 ; Ophüls, N J W 1963, S. 1701, W o h l farth, Auskunftsrecht, S. 43; Prasch, S. 88; Ipsen, Lb., S. 546, 28/2; E h l e / Meier, S. 45, A/48. 70 F ü r eine Delegation speziell bei zollrechtlichen Schutzklauseln Gori, S. 46. 71 V o m 19.12.1969, A B l 1970 Nr. L 2, S. 10. 72 Das w u r d e bereits oben i n T e i l 2, 5. Abschnitt, Ε. I I . 1. nachgewiesen.

Β . Z u r Ausführung von Gemeinschaftsverordnungen

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Subventionierung von Montanunternehmen und konzentriert alle Beihilfebefugnisse bei der Gemeinschaft, für die das Subventionsverbot nicht g i l t 7 3 . Diese vertraglich geschaffene Abgrenzung der Hoheitsbereiche durchbricht A r t 1 S. 1 der Entscheidung Nr. 1/70. Die vorgesehenen nationalen Beihilfen stellen einen Übergriff auf einen Sachbereich dar, der als Folge der staatlichen Hoheitseinbuße exklusiv der EGKS zugeordnet ist 7 4 . Die Bedeutung der obigen Gemeinschaftsvorschrift kann somit nicht i n einer Freistellung der Mitgliedstaaten von Vertragsbindungen und i n einem Placet zur Anwendung von Staatsgewalt liegen. Die Mitgliedstaaten sind nicht mehr ipso iure zum Erlaß der für eine Subventionsgewährung erforderlichen Bestimmungen i n der Lage, sondern auf die Inanspruchnahme von Gemeinschaftsgewalt angewiesen. Die hierfür notwendige Verschiebung von Rechtsmacht w i r d durch A r t 1 S. 1 der Entscheidung Nr. 1/70 bewirkt. Diese Vorschrift befähigt die Mitgliedstaaten mittels Begründung von Ausnahmekompetenzen zu Maßnahmen, welche nach dem EGKSV der Gemeinschaft vorbehalten sind, und entspricht damit den Voraussetzungen einer Delegationsanordnung. Innerstaatliche Subventionsbestimmungen i n Ausführung der Entscheidung Nr. 1/70 ergehen folglich kraft delegierter Gemeinschaftsbefugnisse 75 . Dabei handelt es sich nicht u m eine Organleihe, sondern um die Zuweisung von Gliedzuständigkeiten 76 . Die oben herangezogenen Argumente sind nicht allein auf den EWGV gestützt, sondern allen drei Verträgen gleichermaßen entnommen. 4. Weitere Beispiele Eine entsprechende Beurteilung gilt auch für alle sonstigen Beispiele, bei denen die Mitgliedstaaten i n Ergänzung oder Konkurrenz zu Gemeinschaftsvorschriften eigene Sachregelungen erlassen. So bezeichnet ζ. B. A r t 5 Abs. 1 der EAG-Verschlußsachen-VO Nr. 3/58 77 die gemeinschaftlichen Geheimschutzbestimmungen für Kernforschungsanlagen als Mindestvorschriften. Nach Abs. 2 können die Mitgliedstaaten die Verordnung durch eigene Normen ergänzen und verschärfen. Die EWG-VO Nr. 543/69 über die Harmonisierung bestimmter Sozialvor78 So ausdrücklich P u n k t 4, Abs. 3 der Präambel zur allgemeinen E n t scheidung Nr. 3/65 v o m 17.2.1965 über das gemeinschaftliche System von Maßnahmen der Mitgliedstaaten zugunsten des Steinkohlenbergbaues, A B l Nr. 31, S. 480; ebenso Ipsen, Lb., S. 674, 38/6, S. 676, 38/10; vgl. zum Beihilfesystem der E G K S Börner, K S E 17, S. 314 f. 74 Vgl. Jerusalem, S. 125. 75 So Runge, Diss., S. 80 f ü r alle nationalen Beihilfen i m Montanrecht. 78 Auch Runge, Diss., S. 80 geht davon aus, daß die Ermächtigung i m eigenen Namen ausgeübt w i r d . 77 V o m 31. 7.1958, A B l S. 406.

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I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

Schriften i m Straßenverkehr 78 setzt für Beförderungen i m Güter- und Personenverkehr u. a. ein Mindestalter für Fahrer, Beifahrer und Schaffner fest, beschränkt die ununterbrochene Lenkzeit und bestimmt eine Mindestdauer für die Ruhezeiten des Fahrpersonals. Die A r t 5 Abs. 5, 13 Abs. 1 berechtigen die Mitgliedstaaten, die Anwendung der Gemeinschaftsbestimmungen auszusetzen und höhere Mindest- bzw. geringere Höchstwerte anzuordnen. I n beiden Fällen handeln die Mitgliedstaaten i n integrierten Sachbereichen, i n denen als Folge der Aktualisierung von Gemeinschaftsbefugnissen eine Verdrängung staatlicher Regelungsgewalt stattgefunden hat. Die Verordnungen befähigen die Mitgliedstaaten zu einer den Gemeinschaften vorbehaltenen, ihnen nicht mehr ipso iure möglichen Rechtsetzungstätigkeit. Eine derartige Erweiterung der Handlungsfähigkeit kann nur durch eine Zuweisung von Gemeinschaftsbefugnissen erfolgen. Ebenso wie i n den bisher erörterten Fällen sind Gegenstand der Delegation Gliedkompetenzen.

Π . Sanktionsvorschriften

Zur gesetzgeberischen M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten bei Verordnungen gehört ferner der Erlaß von Sanktionsvorschriften, u m die Beachtung der Gemeinschaftsnormen sicherzustellen. 1. Kraft einer speziellen Gemeinschaftsanordnung Grundlage einer derartigen Ausführungsgesetzgebung kann zunächst eine spezielle Gemeinschaftsverpflichtung sein 79 . So ordnen zahlreiche EWG-Verordnungen 8 0 ausdrücklich an, daß die Mitgliedstaaten geeignete Sanktionsvorschriften erlassen, damit Zuwiderhandlungen gegen die Verordnungen geahndet werden können 8 1 . Zur Erfüllung dieser Mitwirkungsaufgabe stehen den Mitgliedstaaten zwei Wege zur Ver78

V o m 25. 3.1969, A B l Nr. L 77, S. 49. Ausgeklammert bleibt der Fall, daß die Gemeinschaftsnormen auf bereits bestehende staatliche Sanktionsvorschriften verweisen; ζ. B. A r t 5 Abs. 2 der V O Nr. 28/62 v o m 14. 5.1962 zur Durchführung einer Lohnerhebung, A B l S. 1277. H i e r i n k a n n k e i n Delegationsvorgang liegen. 80 E G K S V u n d E A G V sehen demgegenüber eigene Sanktionsmaßnahmen der Gemeinschaftsorgane vor. 81 z.B. A r t 8 Abs. 2 der Obst u n d Gemüse-VO Nr. 158/66 v o m 25.10.1966, A B l S. 3286; A r t 5 Abs. 2 der V O Nr. 101/66 v o m 4. 7.1966 über die Durchführung einer Lohnerhebung i n der Industrie, A B l S. 2540; A r t 12 Abs. 1 der V O Nr. 1174/68 v o m 30. 7.1968 über die Einführung eines Margentarif systems i m Güterkraftverkehr, A B l Nr. L 194, S. 1; A r t 6 Abs. 1 der V O Nr. 1018/68 v o m 19.7.1968 über die B i l d u n g eines Gemeinschaftskontingents für den Güterkraftverkehr, A B l Nr. L 175, S. 13. 79

Β . Z u r Ausführung von Gemeinschaftsverordnungen

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fügung. Sie können die Verletzung von Gemeinschaftspflichten entweder als Kriminalstraftatbestand i m engeren Sinne ausgestalten oder als bloßes Verwaltungsunrecht einstufen, das durch ordnungsrechtliche Bußgelder geahndet wird. Die EWG-Verordnungen sprechen nur allgemein von Sanktionsvorschriften und überlassen die Auswahl der konkreten Sanktionsart den Mitgliedstaaten 82 . Da es sich bei den A h n dungsmitteln des Straf- und Ordnungswidrigkeitenrechts u m qualitativ verschiedenartige Hoheitsmaßnahmen handelt 8 3 , muß die Prüfung, kraft welcher Hoheitsgewalt die Mitgliedstaaten derartige Normen erlassen, differenziert vorgenommen werden. a) Strafrechtliche Maßnahmen Die erste Möglichkeit besteht darin, daß die Mitgliedstaaten die Beachtung der Verordnungen durch Androhung von Kriminalstrafen sicherstellen. Ob eine derartige Hoheitstätigkeit aufgrund von Gemeinschaftsbefugnissen möglich ist, erscheint fraglich. Die Gemeinschaftsrechtsordnung kennt verschiedenartige Formen von Sanktionen 84 , wobei Geldbußen und Zwangsgeldern die größte Bedeutung zukommt 8 5 . Alle diese Maßnahmen gehören jedoch nicht zum Kriminalstraf recht 86 . Das gilt speziell auch für Geldbußen, die dem Strafrecht am nächsten stehen, weil sie i m Unterschied zu Zwangsgeldern keine Beugemittel, sondern Sühne für begangene Rechtsverstöße sind. Mehrere Verordnungen stellen ausdrücklich klar, daß die von ihnen angeordneten Geldbußen nicht strafrechtlicher A r t sind 8 7 . Die Gemeinschaften haben keine eigene Strafgewalt inne 8 8 . Infolgedessen muß eine Strafgesetzgebung der Mitgliedstaaten stets auf die eigene Staatsgewalt gestützt 82 W i n k l e r , S. 20 m. w. N. weist darauf hin, daß dem Gemeinschaftsrecht kein einheitlicher Sanktionsbegriff zugrunde liegt; vgl. auch K r a j e w s k i , S. 34 ff. 83 Z u r Bedeutung dieser Unterscheidung i m Gemeinschaftsrecht Louis, S. 327 - 329. 84 Eine Übersicht über die einzelnen Sanktionsmittel gibt Ipsen, Lb., S. 533 f., 26/7. 85 Vgl. ζ. B. A r t 47 Abs. 3, 54 Abs. 6, 58 § 6, 64, 65 § 5, 68 § 6 EGKSV, 87 Abs. 2 a) EWGV. 88 E i n genauer Nachweis, daß gemeinschaftsrechtliche Geldbußen und K r i minalstrafen anderen Rechtsprinzipien unterliegen, bei Winkler, S. 57 f. Die Kommission erläßt Geldbußen als Verwaltungsbehörde i n einem V e r w a l tungsverfahren. So E u G H RS 56 u. 58/64, X I I , S. 321, 385 f.; ferner K r a j e w s k i , S. 59 ff., 64. 87 ζ. B. i m EWG-Kartellrecht A r t 15 Abs. 4 der V O Nr. 17/62 v o m 6. 2.1962, A B l S. 204; A r t 22 Abs. 4 der V O Nr. 1017/68 v o m 19.7.1968, A B l Nr. L 175, S. 1. 88 Pescatore, EuR 1970, S. 315; Ipsen, Lb., S. 534, 26/8; Ehle, A W D 1969, S. 44; Würdinger, W u W 1964, S. 587; Louis, S. 327; Kovar, Lütticher Referat, S. 32.

140

I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

sein, unabhängig davon, welche Gemeinschaftsverordnung abgesichert werden soll. Eine Delegation scheitert an der fehlenden Rechtsmacht des Deleganten. b) Verwaltungssanktionen Hingegen können sich die Gemeinschaften grundsätzlich der M i t t e l des Verwaltungssanktionsrechts bedienen. Sofern die Mitgliedstaaten für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Verordnungen Ordnungswidrigkeitsnormen erlassen und Bußgelder androhen, kann deshalb die Möglichkeit nicht von vornherein ausgeschlossen werden, daß sie hierbei übertragene Gemeinschaftsbefugnisse ausüben. Das Bestehen einer gemeinschaftlichen Sanktionsgewalt nicht-strafrechtlicher A r t rechtfertigt allein jedoch noch nicht die Annahme einer Delegation, sondern die Gemeinschaftsbefugnisse müssen sich gerade auf den jeweiligen Einzelfall erstrecken, i n dem die Mitgliedstaaten i n Erfüllung einer Gemeinschaftspflicht tätig werden. Die Gemeinschaften müssen i n der Lage sein, anstelle der innerstaatlichen Bußgeldvorschriften den Verordnungen eigene Sanktionsnormen gleichen Inhalts und gleicher Wirkung einzufügen. Bei den oben erwähnten Verordnungen aus dem Agrar-, Verkehrs- und Statistikrecht ist eine solche Rechtsmacht der EWG zweifelhaft, w e i l die entsprechenden Ermächtigungsgrundlagen i n den A r t 43 Abs. 2 und 3, 75, 213 EWGV die Möglichkeit gemeinschaftlicher Bußgeldbestimmungen nicht erwähnen. Ob die Gemeinschaft gleichwohl Sanktionen nicht-strafrechtlicher A r t anordnen kann, ist streitig. Teilweise w i r d der EWG unter Berufung auf den Effektivitätsgedanken, auf A r t 172 EWGV oder auf eine Annexkompetenz eine generelle Befugnis zuerkannt, alle ihre Verordnungen m i t eigenen Bußgeldbestimmungen auszustatten 80 . Die Gegenmeinung stützt sich auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und beschränkt die Sanktionsgewalt der Gemeinschaft auf den Fall, daß die einzelnen vertraglichen Ermächtigungsgrundlagen zum Erlaß von Verordnungen sich ausdrücklich oder implizit auch auf die Anordnung von Sanktionsmaßnahmen erstrecken 90 . Eine Entscheidung der Streitfrage kann dahingestellt bleiben, da i n den genannten Beispielen ein Tätigwerden der Mitgliedstaaten kraft Gemeinschaftsgewalt bereits aus einem anderen Grunde ausscheidet. Eine Delegation erfordert nicht nur eigene Sanktionsbefugnisse des Deleganten, sondern zugleich eine Inkompetenz des Delegatars zum 89 Johannes, EuR 1968, S. 105 f.; W i n k l e r , S. 2 2 - 2 4 ; Hanebuth, S. 329; E h l e / M e i e r , S. 450, D/57; Wohlfarth, i n : W/E/G/S, A n m . 1 f. zu A r t 172 E W G V ; Eckert, E u W i 1960, S. 549; Pinay, A n F r D r l n t 1960, S. 831. 90 Mulder, SEW 1962, S. 646 ff.; Holch, EuR 1967, S. 226 f.; K r a j e w s k i , S. 45 ff.; Louis, S. 325 f.; Précigout, RevMC 1962, S. 143 f.

Β . Z u r Ausführung von Gemeinschaftsverordnungen

141

Erlaß von Bußgeldvorschriften. Nach dem Prinzip der Hoheitstrennung t r i t t eine Einbuße staatlicher Rechtsetzungshoheit nur dann ein, wenn die Gemeinschaft ihre vertraglichen Befugnisse tatsächlich ausgenutzt hat. Das ist jedoch bei den Verordnungen i m Agrar-, Verkehrs- und Statistikrecht — sofern hier überhaupt eine Sanktionsgewalt der EWG besteht — nicht der Fall. Die Mitgliedstaaten können folglich sanktionsrechtliche Ausführungsnormen kraft eigener, ungeminderter Staatsgewalt erlassen 01 . Eine Ausübung delegierter Gemeinschaftsbefugnisse kommt nur dann i n Betracht, wenn mitgliedstaatliche Vorschriften i n Konkurrenz zu Gemeinschaftsbestimmungen ergehen. Ein Beispiel hierfür bietet die aufgrund des A r t 79 Abs. 3 EWGV erlassene VO Nr. 11/60 über die Beseitigung von Diskriminierungen auf dem Gebiet der Frachten und Beförderungsbedingungen 92 . Aus S. 2 der Ermächtigungsgrundlage geht hervor, daß die Verordnungsbefugnis auch den Erlaß von Sanktionsnormen umfaßt 9 3 . I n Ausnutzung dieser Berechtigung sehen die A r t 17, 18 der VO Nr. 11/60 vor, daß die Kommission bei Verletzung von Gemeinschaftspflichten durch Unternehmer finanzielle Sanktionen nichtstrafrechtlicher A r t verhängen kann. Infolgedessen sind die Mitgliedstaaten nicht mehr zu einer inhaltlich gleichgearteten Gesetzgebung i n der Lage. Sie können nicht ipso iure die Beachtung der Verordnung durch Schaffung eigener Ordnungswidrigkeitsnormen sicherstellen, sondern über die Anwendung von Mitteln des Verwaltungssanktionsrechts entscheidet allein die Gemeinschaft 94 . Trotz ihrer umfassenden Sanktionsbefugnis hat die EWG einzelne Verstöße gegen die VO Nr. 11/60 nicht selbst geregelt, sondern deren Ahndung durch A r t 16 dem nationalen Gesetzgeber zugewiesen. Sofern die Mitgliedstaaten i n Erfüllung dieser Pflicht Ordnungswidrigkeitstatbestände m i t Bußgelddrohungen schaffen 95 , üben sie Rechtsetzungsbefugnisse aus, die ihnen nicht mehr kraft Staatsgewalt zustehen, sondern der Gemeinschaft vorbehalten sind. A r t 16 der VO Nr. 11/60 hat eine ermächtigende W i r kung, indem er die durch A r t 79 Abs. 3 EWGV konstituierte Gemeinschaftsbefugnis, die Durchsetzung der Verordnung m i t nicht-straf01

So Louis, S. 324 f ü r alle mitgliedstaatlichen Sanktionsnormen. V o m 27. 6.1960, A B l S. 1121. 93 Das ist unbestritten; vgl. Mulder, SEW 1962, S. 649; Louis, S. 325. 94 Die staatliche Hoheitseinbuße t r i t t n u r soweit ein, w i e die Gemeinschaftsbefugnisse reichen. Infolgedessen können die nicht-strafrechtlichen Sanktionsnormen der E W G nicht zu einem Ausschluß staatlicher K r i m i n a l strafgewalt führen. Während die Mitgliedstaaten keine konkurrierenden Bußgeldvorschriften schaffen können, sind sie weiterhin zu eigener Strafgesetzgebung i n der Lage. Eine andere Frage ist, ob sie dies dürfen oder nach A r t 5 Abs. 2 E W G V zur Unterlassimg verpflichtet sind. 95 So die B R D durch das Gesetz zur Ausführung der V O Nr. 11/60 v o m 1.8. 1961, B G B l I S. 1153. 92

142

I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

rechtlichen M i t t e l n zu gewährleisten, i n einem Ausnahmefall den M i t gliedstaaten zuweist 9 6 . Wie i n allen bisherigen Beispielen sind Gegenstand der Delegation Gliedkompetenzen. 2. Aufgrund

der allgemeinen

Loyalitätsklauseln

Innerstaatliche Bußgeldvorschriften sind nicht nur bei ausdrücklicher Anordnung i n den Gemeinschaftsverordnungen möglich. Sofern die Gemeinschaften keine eigenen Sanktionen vorsehen, ergibt sich für die Mitgliedstaaten aufgrund ihrer allgemeinen Mitwirkungspflicht aus den A r t 86 Abs. 1 EGKSV, 5 Abs. 1 S. 2 EWGV, 192 Abs. 1 S. 2 EAGV die Aufgabe, die Beachtung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen 97 . Ein Beispiel hierfür bieten die Ausführungsgesetze zu den neuen Agrarverordnungen, i n die ohne eine besondere Gemeinschaftsverpflichtung Sanktionsvorschriften aufgenommen worden sind 9 8 . I n solchen Fällen werden die Mitgliedstaaten ausnahmslos kraft eigener Staatsgewalt tätig, unabhängig vom Bestehen gemeinschaftlicher Sanktionsbefugnisse auf dem betreffenden Sachgebiet. Eine Delegation scheitert nicht nur daran, daß mangels Erlasses gemeinschaftseigener Sanktionsnormen kein Ausschluß staatlicher Legislativgewalt eingetreten ist. Hinzu kommt, daß die A r t 86 Abs. 1 EGKSV, 5 Abs. 1 S. 2 EWGV, 192 Abs. 1 S. 2 EAGV generell nicht die Rechtswirkung einer Delegationsanordnung haben können 9 9 .

I I I . Zuständigkeitsbestimmungen

Mitgliedstaatliche Ausführungsnormen zu Verordnungen dienen schließlich noch dazu, Zuständigkeitsregelungen für den Fall zu schaffen, daß die Anwendung des Gemeinschaftsrechts nationalen Verwaltungsbehörden obliegt. Während einzelne Verordnungen eine derartige Pflicht ausdrücklich festlegen 100 , beschränkt sich die Mehrzahl auf eine 96 I m Ergebnis ebenso Göttelmann, S. 61. Sofern die Mitgliedstaaten k r a f t eigener Staatsgewalt Strafrechtsnormen erlassen, läuft die i n A r t 16 enthaltene Delegationsanordnung fehl. Ihre Bedeutung liegt dann n u r darin, daß sie die Ausübung staatlicher Strafbefugnisse gemeinschaftsrechtlich erlaubt. 97 Martinière, S. 12; v. Dinter, S. 25, 40; Melchior, S. 12 f.; Johannes, EuR 1968, S. 101 F N 108. 98 Nachweise über die Ordnungswidrigkeitsnormen i m dt. Ausführungsrecht bei Schmitz, S. 31 f. 99 Vgl. die Nachweise oben i n T e i l 3, 1. Abschnitt, Α . I I . 2. 100 So A r t 6 Abs. 1 S. 2 der E W G - V O Nr. 1018/68 v o m 19. 7.1968 über die B i l d u n g eines Gemeinschaftskontingents f ü r den Güterkraftverkehr, A B l Nr. L 175, S. 13; A r t 18 Abs. 1 S. 2 der E W G - V O Nr. 543/69 v o m 25.3.1969 über die Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften i m Straßenverkehr, A B l Nr. L 77, S. 49.

C. Z u r Ausfüllung von Richtlinien

143

Generalklausel, wonach die Mitgliedstaaten alle zur Anwendung der Verordnung notwendigen Vorschriften erlassen 101 . Den Gemeinschaften ist ein Eingriff i n die innere Organisation der Mitgliedstaaten generell verwehrt 1 0 2 . Insbesondere folgt aus ihrer Sachregelungsbefugnis nicht die Berechtigung, die Zuständigkeit einzelner nationaler Verwaltungsbehörden bei der Durchführung des Gemeinschaftsrechts festzulegen. Diese Aufgabe fällt i n den ausschließlichen Hoheitsbereich der M i t gliedstaaten. Ausführungsnormen, welche die Behördeneinrichtung und Zuständigkeitsfragen regeln, ergehen folglich kraft Staatsgewalt 103 . I V . Zusammenfassung

Es hat sich erwiesen, daß die gesetzgeberische M i t w i r k u n g der M i t gliedstaaten bei Verordnungen keiner einheitlichen Beurteilung unterliegt. Je nach dem Inhalt der Ausführungsnorm und der Hoheitsverteilung bei den betreffenden Sachfragen kommt eine Ausübung von Staatsgewalt oder delegierter Gemeinschaftsbefugnisse i n Betracht. Eine Inanspruchnahme der Gemeinschaftshoheit ist für die Mitgliedstaaten immer dann erforderlich, wenn sie zur Ergänzung oder Modifizierung von Gemeinschaftsnormen berufen werden 1 0 4 . Hierbei handelt es sich ausnahmslos u m die Zuweisung von Gliedkompetenzen, nicht jedoch um eine Organleihe.

C. Durchführungsnormen der Mitgliedstaaten zu Richtlinien und Empfehlungen i. S. d. EGKSV Eine gesetzgeberische Ausführungstätigkeit der Mitgliedstaaten w i r d ferner erforderlich, um die von den Gemeinschaften i n Richtlinien bzw. Empfehlungen i. S. d. EGKSV gesteckten Sachziele innerstaatlich zu verwirklichen. 101 So alle EWG-Agrarverordnungen der Übergangszeit; ζ. B. A r t 23 Abs. 1 der Getreide-VO Nr. 19/62 v o m 4. 4.1962, A B l S. 933; ferner i m E W G - Z o l l recht: A r t 21 S. 1 der Z o l l w e r t - V O Nr. 803/68 v o m 27.6.1968, A B l Nr. L 148, S. 6; A r t 3 S. 1 der Z o l l t a r i f - V O Nr. 950/68 v o m 28. 6.1968, A B l Nr. L 172, S. 1. 102 Vgl. die Ausführungen oben i n T e i l 3, 1. Abschnitt, Β . I. 1. c) aa). 103 So speziell f ü r das Agrarrecht Schmitz, S. 33. 104 E i n anderes Problem ist, ob die Gemeinschaften berechtigt sind, unter Verzicht auf eigene Rechtsetzungstätigkeit den Mitgliedstaaten Kompetenzen zuzuweisen. Denkbar erscheint, daß die Verträge durch die Begründung von Verordnungsbefugnissen den Gemeinschaftsorganen zugleich eine Regelungsverpflichtung auferlegt haben, deren sie sich nicht durch Einschaltung der Mitgliedstaaten entledigen dürfen: so Däubler, DVB1 1966, S. 664; Ipsen, Lb., S. 443, 20/59.

144

I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen I . Unergiebigkeit des Vertragswortlauts

Einen Anhaltspunkt für die Bestimmung der dabei ausgeübten Hoheitsgewalt könnte der Vertragswortlaut bieten 1 0 5 . Übereinstimmend sehen die A r t 189 Abs. 3 EWGV, 161 Abs. 3 EAGV vor, daß die Richtlinie den Mitgliedstaaten die Wahl der Form und M i t t e l „überläßt" 1 0 6 . Die Verwendung der Vorsilbe „über" legt eventuell die Vorstellung eines Übertragungsvorganges nahe. Diese Deutung ist jedoch nicht zwingend, sondern die Formulierung kann ebenso i. S. d. „Belassens" staatlicher Befugnisse interpretiert werden. Hierfür könnten die gleichermaßen verbindlichen fremdsprachlichen Textfassungen sprechen, insbesondere die französische Wendung „tout en laissant aux instances nationales la compétence . . . " . Ein eindeutiges Ergebnis ist dem Vertragswortlaut nicht zu entnehmen. Π . Formeller Charakter der mitgliedstaatlichen Mitwirkung

Möglicherweise kann aus dem Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten bei der Richtlinienausfüllung ein Rückschluß auf die wahrgenommenen Hoheitsbefugnisse gezogen werden 1 0 7 . Beim Erlaß von Richtlinien sind die Gemeinschaften nicht auf die Statuierung allgemeiner Leitlinien beschränkt, sondern sie können die zu ergreifenden Maßnahmen bereits bis ins Detail vorschreiben 108 . I n diesem Falle bleibt für eine eigentliche staatliche Ausführungstätigkeit, für eine Konkretisierung der Richtlinie unter Freiheit der Form- und Mittelwahl kein Raum mehr. Die Mitgliedstaaten müssen lediglich dem Richtlinieninhalt ohne eigene substantielle Entscheidungsmacht innerstaatlich formell Wirksamkeit verleihen. Der Vollzug dieser Pflicht erschöpft sich i n einem mechanischen A k t , durch den die Gemeinschaftsanordnungen inhaltlich unverändert und häufig wortgleich i n nationale Vorschriften übernommen werden 1 0 9 . Ob die untergeordnete, fremdbestimmte M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten noch die Entfaltung 105 Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 68 leitet aus den ausländischen T e x t fassungen ein Argument f ü r die Ausübung staatlicher Befugnisse her; vgl. auch Kooijmans, SEW 1967, S. 137. 106 Nach A r t 14 Abs. 3 E G K S V „lassen" Empfehlungen den Adressaten die Mittelwahl. 107 Kovar, Lütticher Referat, S. 24 hält diesen Gesichtspunkt f ü r relevant. 108 Diese Ansicht ist nicht unbestritten, hat sich aber v o r allem i n der Praxis durchgesetzt; vgl. Ipsen, FS Ophüls, S. 67 ff.; Weber, S. 47 ff.; Zuleeg, K S E 9, S. 260 ff. 109 Die formelle, untergeordnete F u n k t i o n der Mitgliedstaaten betonen: Constantinidès-Mégret, L a CEE, S. 135; Sohier / Mégret, S. 114 f.; Catalano, Cahiers de Bruges, S. 58, 85; Lesguillons, S. 169; Thierfelder, S. 107; Constantinesco, JuS 1965, S. 293.

C. Z u r Ausfüllung von Richtlinien

145

autonomer Staatsgewalt darstellt, kann zweifelhaft erscheinen 110 . Da die eigentliche Sachentscheidungsgewalt den Gemeinschaften zusteht 1 1 1 , liegt der Gedanke nahe, daß die formellen innerstaatlichen Vollzugsakte auf der Gemeinschaftshoheit beruhen 1 1 2 . Das erste Bedenken gegen diesen Lösungsversuch resultiert aus dem hohen Unsicherheitsfaktor, m i t dem er behaftet ist. Richtlinien führen nicht stets zu einer totalen Bindung der Mitgliedstaaten, sondern ihre Regelungsintensität kann sehr gestuft sein. Es können keine genauen Kriterien dafür angegeben werden, wann eine so weitgehende Beschränkung des nationalen Gestaltungsspielraums erreicht ist, daß eine Ausübung von Staatsgewalt abgelehnt werden muß. Gewichtiger ist der prinzipielle Einwand gegen das J u n k t i m zwischen dem Grad der staatlichen Entscheidungsfreiheit bei Ausführungsmaßnahmen und dem Ursprung der dabei angewendeten Hoheitsgewalt, für das es keine befriedigende Erklärung gibt. A l l e i n aus der Gestaltungsmöglichkeit, die eine Rechtsmacht ihrem Träger gewährt, folgt noch nicht ihre Originalität. Umgekehrt sind Hoheitsbefugnisse nicht deshalb derivativ, w e i l ein anderer Hoheitsträger ihre Ausübung determiniert. Der Einsatz von Staatsgewalt setzt nicht zwingend das Freisein von inhaltlichen Bindungen voraus, sondern kann auch der Erfüllung detaillierter Pflichten dienen, wie sie sich häufig aus der Teilnahme am Völkerrechtsverkehr und dem Abschluß internationaler Abkommen ergeben. Die sachliche Abhängigkeit mitgliedstaatlicher Ausführungsnormen von den Richtlinien schließt deshalb nicht die Ausübung nationaler Staatsgewalt aus und beinhaltet noch keine Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen 113 . I I I . Maßgeblichkeit der zwischen den Mitgliedstaaten und den Gemeinschaften vollzogenen Hoheitstrennung

Der maßgebliche Lösungsansatz liegt i m System der Hoheitstrennung, das zwischen den Gemeinschaften und den Mitgliedstaaten ver110 Bedenken klingen an bei Constantinidès-Mégret, L a CEE, S. 135; dies., RevMC 1967, S. 214. 111 V o n einem „transfert substantiel de pouvoirs" spricht Catalano, M a nuel, S. 152 f.; ähnlich Constantinidès-Mégret, L a CEE, S. 135; Sohier / Mégret, S. 115 f. 112 Nach Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 87 F N 186 geben detaillierte Richtlinien den Staaten „eine untergeordnete Befugnis zur Ausübung einer auf die Gemeinschaftsorgane übertragenen Kompetenz". G A Gand, Schlußantrag zu E u G H RS 38/64, X I , S. 277, 289 sieht die Staaten als „Organe der mittelbaren Gemeinschaftsverwaltung" an, w e n n sie eine Gemeinschaftsentscheidung ohne Willensfreiheit u n d Ermessensspielraum vollziehen. 118 So generell bei Ausführungsnormen: Kleinmann, N J W 1969, S. 356; Götz, J Z 1963, S. 267; Louis, S. 360 f.; vgl. auch Ipsen, FS Ophüls, S. 79.

10 Biintçn

146

I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

wirklicht worden ist. Die Entscheidung, ob eine bestimmte innerstaatliche Ausführungshandlung kraft Staats- oder Gemeinschaftsbefugnissen ergeht, hängt davon ab, welchem der beiden Hoheitsträger die dazu nötige Rechtsmacht zugeordnet ist. Erforderlich ist deshalb die Prüfung, ob bei Sachfragen, welche Gegenstand einer Richtlinie sind, die nationale Staatsgewalt erhalten geblieben ist oder ob eine ausschließliche Gemeinschaftshoheit besteht. 1. Notwendigkeit

einer differenzierten

Betrachtung

Entscheidend für die Klärung dieses Problems könnte die Struktur der Richtlinie bzw. der Empfehlung i. S. d. EGKSV sein, die durch die A r t 14 Abs. 3 EGKSV, 189 Abs. 3 EWGV, 161 Abs. 3 EAGV als ein Verpflichtungsakt konzipiert worden ist 1 1 4 . Die Gemeinschaften erlegen den Mitgliedstaaten Handlungsgebote auf, deren Erfüllung den Erlaß innerstaatlicher Ausführungsmaßnahmen erfordert. Ihre Rechtsmacht erschöpft sich i n einem staatengerichteten A k t , so daß sie zur Erreichung der angestrebten und i n der Richtlinie fixierten Ziele auf die — wenn auch ζ. T. nur formelle — M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten angewiesen sind. Die vertragliche Begründung von Richtlinienbefugnissen gibt den Gemeinschaften keine Rechtsetzungsgewalt mit innerstaatlicher Direktgeltung. Sie können nicht selbst an Stelle der Mitgliedstaaten tätig werden und deren Ausführungsgesetzgebung durch eigene Sachregelungen substituieren 1 1 5 . Nach den Grundsätzen der Hoheitstrennung führt der Erlaß von Richtlinien folglich nicht zu einer Verdrängung nationaler Staatsgewalt. M i t Rücksicht auf mitgliedstaatliche Vorbehalte ist die Richtlinie bewußt als ein gegenüber der Verordnung schwächeres Handlungsmittel geschaffen worden, welches die nationale Hoheit schont 116 . A u f allen Sachgebieten, die einer Richtlinienbefugnis der Gemeinschaften unterliegen, soll deshalb ausnahmslos keine Hoheitsverlagerung eingetreten sein. Die Richtlinie setze aufgrund ihres verpflichtenden Gehalts voraus, daß die Mitgliedstaaten zur Ergreifung der gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen Maßnahmen generell kraft fortbestehender Staatsgewalt i n der Lage seien 117 . Infolgedessen komme ihr keine ermächtigende Wirkung durch Zuweisung von Gemeinschaftsbefugnissen zu. Ihre Bedeutung liege allein i n einem Eingriff i n die staatliche Entscheidungsfreiheit durch Auferle114

Vgl. dazu die Ausführungen oben T e i l 1, 1. Abschnitt, A. I I I . Heß, S. 177 f.; Erler, V V d S t R L 18, S. 25; Runge, Diss., S. 50, 79; K o o i j inans, SEW 1967, S. 139. ne Vgl. Fuß, DVB1 1965, S. 379; Rambow, DVB1 1968, S. 446 F N 3; Ipsen, Lb., S. 455, 21/21; Reuter, S. 96. 115

117 So ausdrücklich Heß, S. 177 f.; Zuleeg, K S E 9, S. 90; Ipsen, Lb., S. 209, 9/3; Selvaggi, S. 12; Pescatore, Cahiers de Bruges, S. 154.

C. Z u r Ausfüllung von Richtlinien

147

gung von Gemeinschaftspflichten. Sie sei eine Anweisung an die M i t gliedstaaten, von ihrer Hoheitsmacht i m Gemeinschaftsinteresse Gebrauch zu machen. Innerstaatliche Ausführungsnormen zu Richtlinien bzw. Empfehlungen i. S. d. EGKSV sollen deshalb ausschließlich kraft nationaler Staatsgewalt ergehen 118 . Diese pauschale Lösung begegnet Bedenken. Zwar ist der Ausgangspunkt der Argumentation zutreffend, daß die Richtlinie als solche keine Einbuße staatlicher Rechtsetzungsgewalt bewirkt. Diese Erkenntnis rechtfertigt jedoch nicht den Schluß, daß alle Sachfragen, die Gegenstand einer Richtlinie sein können, i n nationaler Hoheit verblieben sein müssen. Es besteht nämlich die Möglichkeit, daß den Gemeinschaften auf einem Sachgebiet außer einer Richtlinienbefugnis zugleich eine Verordnungsgewalt verliehen worden ist, deren Aktualisierung zu einem Ausschluß staatlicher Legislativbefugnisse geführt hat. Die Vorstellung, daß die Richtlinie stets einen Eingriff i n die Staatsgewalt darstellt, erweist sich i n diesem Fall als unzutreffend. Der prinzipielle Fehler der obigen Auffassung liegt darin, daß sie die hoheitsrechtliche Beurteilung innerstaatlicher Mitwirkungsakte allein auf die Vertragsdefinition und die Charakteristika des auszuführenden Gemeinschaftsaktes stützt. Die Richtlinie bzw. Empfehlung i. S. d. EGKSV w i r d isoliert und ohne Bezug zu den sonstigen Gemeinschaftsbestimmungen betrachtet. Eine Analyse ihrer Rechtswirkungen darf jedoch nicht bei einer abstrakten Überlegung zu den A r t 14 Abs. 3 EGKSV, 189 Abs. 3 EWGV, 161 Abs. 3 EAGV stehenbleiben, sondern muß ihre Funktion i m konkreten Einzelfall berücksichtigen 119 . Das Problem der Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen hängt nicht entscheidend davon ab, welche A r t von Gemeinschaftsbestimmung die Mitgliedstaaten zur M i t w i r k u n g beruft. Maßgebend sind vielmehr der Inhalt der Ausführungsnormen und das Sachgebiet, auf dem sie ergehen. Infolgedessen ist jeweils unter umfassender Berücksichtigung aller Vertragsvorschriften und Hoheitsbefugnisse der Gemeinschaftsorgane zu prüfen, ob der betreffende Aufgabenbereich integriert oder i n staatlicher Hoheit verblieben ist. Die Beurteilung der mitgliedstaatlichen Ausführungsgesetzgebung zu Richtlinien bzw. Empfehlungen i. S. d. EGKSV muß deshalb differenziert vorgenommen werden. 118 Dieses Verständnis der Richtlinie ist h. M.; so: Heß, S. 177 f., 181, 186; Ipsen, Lb., S. 209, 9/3, S. 455, 21/21; ders., FS Ophüls, S. 76, 79; M a r t i n Seidel, EuR 1967, S. 211, 213; ders., Einführung, S. 49, 212 f.; Runge, Diss., S. 28, 50; Weber, S. 80, 92 f.; Birke, S. 118 f.; Grabitz, Gemeinschaftsrecht, S. 67 f.; Emrich, S. 68; Zuleeg, K S E 9, S. 90; Sattler, Integration, S. 78; Guggemoos, S. 100; Fuß, N J W 1966, S. 1783, 1785; Erler, W d S t R L 18, S. 25; Ebeling, S. 118; Conrad, S. 154; Bross, S. 65; E h l e / M e i e r , S. 82 f., A/78; Kooijmans, SEW 1967, S. 136- 139; Selvaggi, S. 12; Dumon, Cahiers de Bruges, S. 208; Reuter, S. 96; Kellermann, CahDrEur 1969, S. 272; Pescatore, EuR 1970, S. 310. 119 I m Prinzip ebenso Thierfelder, S. 112; a. A . Rambow, DVB1 1968, S. 445.

10·

148

I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

2. Beschränkung der Gemeinschaften auf Richtlinien als Koordinierungsinstrumente Die erste Gestaltungsform ist dadurch gekennzeichnet, daß die Richtlinie das Maximum der Handlungsmöglichkeiten der Gemeinschaften auf dem jeweiligen Sachgebiet darstellt. Eine gemeinschaftliche Regelung mit innerstaatlicher Direktgeltung ist weder i n den Verträgen enthalten noch durch Erlaß von Verordnungen möglich. a) Ausführung kraft Staatsgewalt I n diesem Falle t r i f f t die Argumentation der h. M. uneingeschränkt zu. Sofern die Gemeinschaften auf die bloße Abstimmung der nationalen Rechtsentwicklung mittels Richtlinien beschränkt sind, ist eine Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen weder erforderlich noch möglich. Da die Gemeinschaften keine eigene Rechtsetzungsgewalt besitzen und zur Schaffung der angestrebten Sachregelungen nicht selbst i n der Lage sind, können sie auch nicht den Mitgliedstaaten die zum Erlaß der Ausführungsgesetze notwendige Rechtsmacht zuweisen. Außerdem ist allein durch die Richtlinie noch keine staatliche Hoheitseinbuße eingetreten, so daß die Mitgliedstaaten ipso iure handlungsfähig bleiben und nicht auf die Inanspruchnahme fremder Befugnisse angewiesen sind. Innerstaatliche Gesetze zur Ausführung von Richtlinien bzw. Empfehlungen i. S. d. EGKSV, welche i n Sachbereichen bloßer Koordination ergehen, werden ausschließlich kraft Staatsgewalt durch nationale Organe erlassen. b) Beispiele Ein Beispiel hierfür bieten bei der EWG alle Richtlinien zu solchen Sachfragen, die keine besondere Erwähnung i m EWGV gefunden haben und bei denen nur eine Rechtsangleichung über die Generalklausel des A r t 100 EWGV möglich ist. Kraft dieser Vorschrift sind etwa Richtlinien zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für Arzneispezialitäten 120 , für konservierende Stoffe i n Lebensmitteln 1 2 1 sowie für färbende Stoffe i n Lebensmitteln 1 2 2 erlassen worden. A l l e genannten Aufgabengebiete sind mangels eigener Regelungsgewalt der EWG i n der Hoheit der Mitgliedstaaten verblieben, welche die gemeinschaftlich angeordnete Rechtsangleichung kraft staatlicher Befugnisse vornehmen 1 2 3 . Eine entsprechende Beurteilung gilt für Richtlinien, die aufgrund der A r t 99, 100 EWGV zur Steuerharmonisierung erlassen werden 1 2 4 . Der EWGV hat nicht die nationale Steuerhoheit beseitigt, 120 121 122 123

Richtlinie Nr. 65/65 v o m 26.1.1965, A B l S. 369. Richtlinie Nr. 54/64 v o m 5.11.1964, A B l 1965 S. 161. Richtlinie v o m 23.10.1962, A B l S. 2645. Ebenso Sattler, Integration, S. 78.

C. Z u r Ausfüllung von Richtlinien

149

sondern auf eine Ersetzung der staatlichen Steuersysteme durch Gemeinschaftsbefugnisse verzichtet. Die Mitgliedstaaten müssen lediglich ihre Hoheitsrechte nach den i n den Richtlinien fixierten Gemeinschaftsgrundsätzen ausüben 125 . Eine rein verpflichtende, keine ermächtigende Wirkung haben ferner Richtlinien zur Liberalisierung des Niederlassungsrechts gemäß den A r t 52, 54, 56 EWGV, zur Beseitigung von Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs nach den A r t 59, 63 E W G V 1 2 6 sowie zur Herstellung des freien Kapitalverkehrs gemäß den A r t 67, 69 E W G V 1 2 7 . Die innerstaatliche Ausführungsgesetzgebung hierzu kann nur kraft Staatsgewalt erfolgen, weil die Mitgliedstaaten auf diesen Sachgebieten nicht zu einem Verzicht auf eigene Regelungsbefugnisse zugunsten der EWG bereit waren 1 2 8 . Bei der E A G findet sich eine Beschränkung der Gemeinschaftstätigkeit auf die Harmonisierung und Kontrolle mitgliedstaatlicher Hoheitsentfaltung i m Rahmen des Gesundheitsschutzes gemäß den A r t 30 ff. EAGV. Nach A r t 30, 31 E A G V kann die Gemeinschaft Grundnormen für den Gesundheitsschutz der Bevölkerung und der Arbeitskräfte gegen die Gefahren ionisierender Strahlungen festsetzen, die i n Form von Richtlinien ergehen 129 . Ferner kann die Kommission gemäß A r t 38 Abs. 2 EAGV mitgliedstaatliche Regelungen über die Radioaktivität des Bodens, der L u f t und des Wassers durch Richtlinien initiieren. Mangels einer gemeinschaftlichen Verordnungsgewalt ist der gesamte Aufgabenbereich i n staatlicher Hoheit verblieben 1 8 0 . Bei der Ausführung der genannten Richtlinien werden die Mitgliedstaaten folglich nicht kraft delegierter Gemeinschaftsbefugnisse, sondern aufgrund eigener Staatsgewalt tätig. Eine entsprechende Beurteilung gilt für A r t 96 EAGV, der eine Richtlinienbefugnis der Gemeinschaft begründet, u m den freien Zugang zu qualifizierten Beschäftigungen auf dem Kernenergiegebiet herzustellen 181 . 124 ζ. B. bei der Umsatzsteuer die Richtlinien Nr. 227/67 u n d Nr. 228/67, beide v o m 11. 4.1967, A B l S. 1301, 1303 sowie die Richtlinie Nr. 463/69 v o m 9.12.1969, A B l Nr. L 320, S. 34; weitere Nachweise über die Steuerharmonisierung bei Sattler, JöR 19, S. 31 ff. 125 Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 101; Ipsen, Lb., S. 705, 40/5; Runge, Einführung, S. 37; Prasch, S. 88; Ehle / Meier, S. 527, D/135. 128 I m Niederlassungs- u n d Dienstleistungsrecht sind bisher über 20 Richtl i n i e n ergangen; Nachweise bei Sattler, JöR 19, S. 12 ff. 127 Vgl. die Richtlinie v o m 11. 5.1960, A B l S. 921 u n d die Richtlinie Nr. 21/ 63 v o m 18.12.1962, A B l 1963, S. 62. 128 So Pescatore, EuR 1970, S. 310 f ü r das Niederlassungs- u n d Dienstleistungsrecht. 129 Richtlinie v o m 2. 2.1959, A B l S. 221; geändert durch die Richtlinie v o m 5.3.1962, A B l S. 1633; Nachweise über das dt. Ausführungsrecht bei Sattler, Integration, S. 60. 130 Berié-Miller, A n m . 3 zu A r t 30, A n m . 1 zu A r t 33 E A G V ; Haedrich, i n : v. d. Groeben / v. Boeckh, Vorbem. 3 v o r A r t 30 E A G V .

150

I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

Staatliche Befugnisse werden schließlich angewendet bei der Ausführung von Empfehlungen nach A r t 73 Abs. 2 EGKSV, durch die die Gemeinschaft Einfluß auf die mitgliedstaatliche Gesetzgebung betreffend die Erteilung von Ein- und Ausfuhrlizenzen beim Warenverkehr m i t Drittländern nehmen kann. Die A r t 71 ff. EGKSV haben keine gemeinschaftliche Rechtsetzungsgewalt i m Bereich der Handelspolitik, insbesondere der Verzollung und Kontingentierung i m Warenverkehr m i t Drittländern geschaffen, sondern die nationale Hoheit hierfür aufrechterhalten 132 . 3. Richtlinien

in integrierten

Sachbereichen

Einer differenzierten Beurteilung unterliegen hingegen Richtlinien bzw. Empfehlungen i. S. d. EGKSV i n solchen Sachbereichen, auf denen die Gemeinschaften eine eigene Rechtsetzungshoheit innehaben. a) Ausführung kraft delegierter Gemeinschaftsbefugnisse Der Erlaß einer Richtlinie bedeutet i n diesem Fall einen (zeitweiligen) Verzicht auf eine innerstaatlich unmittelbar anwendbare Gemeinschaftsregelung i m Wege der Verordnung 1 3 3 . Die Gemeinschaften können die den Mitgliedstaaten auferlegten Maßnahmen jederzeit selbst ergreifen. I m Unterschied zu den bisher erörterten Beispielen scheitert deshalb die Möglichkeit, daß die Richtlinie die zu ihrer Ausführung erforderliche Rechtsmacht delegiert, nicht am Fehlen einer eigenen Rechtsetzungshoheit des Deleganten. Gleichwohl ist eine Delegation abzulehnen, solange die Gemeinschaften von ihrer Verordnungsgewalt noch keinen Gebrauch gemacht haben. Die Mitgliedstaaten sind nicht auf die Inanspruchnahme von Gemeinschaftsbefugnissen angewiesen, da kein Ausschluß staatlicher Rechtsetzungsgewalt zugunsten einer exklusiven Gemeinschaftshoheit eingetreten ist. Erst wenn die Gemeinschaften durch Ausnutzung der ihnen zustehenden Regelungsbefugnisse eine Hoheitstrennung herbeigeführt und das betreffende Aufgabengebiet gemeinschaftsrechtlich integriert haben, sind die Mitgliedstaaten nicht mehr ipso iure zu legislatorischen Maßnahmen i n der Lage. Sie können das i n den Verordnungen enthaltene Gemeinschaftsrecht weder ändern noch komplettieren. Sofern die Gemeinschaften auf eine innerstaatliche Ergänzungsgesetzgebung zu 131 132

96 f.

Vgl. die Richtlinie v o m 5. 3.1962, A B l S. 1650. Runge, Diss., S. 57, 59; Ipsen, Lb., S. 570, 29/1, S. 901, 49/15; Reuter, S.

133 Allgemein zu dem Problem, w a n n die Gemeinschaften ein Wahlrecht zwischen diesen beiden A k t e n haben: Rabe, S. 77 ff.; Ehle, Klage- u n d Prozeßrecht, Rdnrn. 13 f. zu A r t 189 EWGV.

C. Zur Ausfüllung von Richtlinien

151

einzelnen bisher nicht geregelten Sachfragen Wert legen, können sie sich folglich nicht m i t der Statuierung einer entsprechenden Verpflichtung begnügen, sondern müssen die Mitgliedstaaten dazu erst durch Zuweisung von Gemeinschaftsbefugnissen befähigen. Gemeinschaftsbestimmungen, welche eine staatliche Rechtsetzungstätigkeit i n integrierten Aufgabenbereichen vorsehen, müssen stets die Funktion einer Delegationsanordnung haben, wenn sie nicht wirkungslos bleiben sollen. Diese Erkenntnis wurde bereits oben für den Fall gewonnen, daß Verordnungen derartige Vorschriften enthalten. Sie gilt ebenso für die gleichgelagerte Problematik, daß Richtlinien eine Vervollständigung des durch Verordnungen geschaffenen Gemeinschaftsrechts seitens der Mitgliedstaaten vorsehen. Für die hoheitsrechtliche Beurteilung innerstaatlicher Ergänzungsnormen macht es keinen Unterschied, ob diese bereits durch die Verordnung selbst oder durch einen besonderen Gemeinschaftsakt angeordnet werden 1 3 4 . I n integrierten Sachbereichen erfährt die Richtlinie einen Funktionswandel. I m Gegensatz zu der bisher erörterten Fallgruppe bildet sie kein Instrument zur Koordinierung der staatlichen Hoheitsentfaltung. Infolge der Hoheitseinbuße der Mitgliedstaaten kann sie nicht als Eingriff i n die nationale Entscheidungsfreiheit verstanden werden, der die Ausübung der Staatsgewalt gemeinschaftlichen Bindungen unterwirft. Die Richtlinie erweitert vielmehr die Handlungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten und befähigt sie zu einer Tätigkeit i n Bereichen exklusiver Gemeinschaftshoheit, i n denen keine staatlichen Befugnisse mehr bestehen. Den Mitgliedstaaten werden Ausnahmezuständigkeiten zum Erlaß von Normen eingeräumt, welche an sich den Gemeinschaften vorbehalten sind. I n einer derartigen Durchbrechung der Hoheitsverteilung liegt das Charakteristikum eines Delegationsvorganges. Richtlinien bzw. Empfehlungen i. S. d. EGKSV, welche i n integrierten Sachgebieten anstelle von Verordnungen ergehen, haben m i t h i n nicht nur eine Verpflichtungs-, sondern zugleich eine Delegationswirkung 1 3 5 . Mitgliedstaatliche Ausführungsnormen hierzu ergehen kraft übertragener Gemeinschaftsbefugnisse. b) Beispiele Beispiele bietet zunächst das Zollrecht der EWG. Hierbei handelt es sich um ein vollständig integriertes Aufgabengebiet, i n dem die nationale Zollhoheit durch ein umfassendes System von Gemeinschaftsver184 ζ. T. w i r d Staatenverpflichtungen i n Verordnungen ein Richtliniencharakter beigemessen; so Thierfelder, S. 82; Schmitz, S. 4; Renier, S. 16 f.; Selvaggi, S. 12 f. 185 I n diesem speziellen F a l l hält auch Ipsen, Lb., S. 443 f., 20/59 entgegen seiner sonstigen Ansicht eine Delegation f ü r möglich; generell f ü r eine Delegationswirkung der Richtlinie: Constantinesco, JuS 1965, S. 334; Ophüls, N J W 1963, S. 1700 f.; ders., Colloque de L a Haye, S. 230; ders., J J B 4, S. 161; ders., Z H R 124, S. 143; ders., CahDrEur 1970, S. 6; vgl. auch Lang, S. 85 f.

152

. 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

Ordnungen verdrängt worden ist 1 8 6 . Gleichwohl hat sich die Gemeinschaft bei den Fragen des aktiven Veredelungsverkehrs, des Zollagers sowie der Freizonen auf den Erlaß von Richtlinien beschränkt 137 , obwohl auch hier eine direkte Gemeinschaftsregelung möglich gewesen wäre 1 3 8 . Die Mitgliedstaaten werden hierdurch zur Ergänzung einer Materie berufen, welche infolge der Hoheitsabgrenzung nicht mehr der nationalen Regelungsgewalt unterliegt. Die genannten Richtlinien haben folglich eine ermächtigende Wirkung und weisen den Mitgliedstaaten die zu ihrer Ausführung erforderlichen Gemeinschaftsbefugnisse zu. Eine entsprechende Rechtslage besteht i m EWG-Außenhandelsrecht. A r t 113 EWGV verleiht der Gemeinschaft eine umfassende Rechtsetzungsgewalt, von der sie bereits durch zahlreiche Ein- und Ausfuhrverordnungen Gebrauch gemacht hat 1 3 9 . Nach dem Prinzip der Hoheitstrennung ist folglich ein Verlust staatlicher Legislativbefugnisse i m Außenwirtschaftsrecht eingetreten 140 . Neue nationale Gesetzgebungsmaßnahmen sind nur noch aufgrund einer gemeinschaftlichen Ermächtigung möglich 1 4 1 . Die Richtlinien, welche die EWG unter Verzicht auf Verordnungen i m Bereich der Exportförderung erlassen hat 1 4 2 , begründen somit nicht nur eine mitgliedstaatliche Ausführungsverpflichtung, sondern bewirken zugleich eine Delegation von Gemeinschaftskompetenzen. Ein abschließendes Beispiel bildet das Agrarrecht der EWG. Hier hat der Rat u. a. Richtlinien über den Verkehr mit Futterpflanzensaat, Getreidesaatgut, Pflanzkartoffeln 1 4 3 sowie vegetativem Vermehrungsgut von Reben 1 4 4 erlassen 145 . Aufgrund einer kaum zu übersehenden Viel186

Vgl. bereits die Nachweise i n T e i l 3,1. Abschnitt, Β . I . 2. Vgl. die Richtlinien Nr. 73/69, Nr. 74/69, Nr. 75/69, alle v o m 4. 3.1969, A B l Nr. L 58, S. 1, 7, 11. 138 So Ehle / M e i e r , S. 271, C/9, die den Erlaß von Richtlinien als systemw i d r i g innerhalb einer Zollunion kritisieren. 139 Eine Übersicht hierüber gibt Sattler, JöR 19, S. 74 ff.; B i j o k , A W D 1974, S. 20 ff. 140 V o n einem Übergang der Regelungsbefugnisse sprechen: Ophüls, N J W 1963, S. 1701; Alder, S. 20; E h l e / M e i e r , S. 45, A/48; B i j o k , A W D 1974, S. 20; Ipsen, Lb., S. 546, 28/2. 141 So ausdrücklich B i j o k , A W D 1974, S. 24. 142 z. B. die Richtlinien Nr. 509/70 u n d Nr. 510/70 über die Einführung einer gemeinsamen Kreditversicherungspolice f ü r m i t t e l - u n d langfristige A u s fuhrgeschäfte m i t öffentlichen bzw. privaten Käufern; beide v o m 27.10.1970, A B l Nr. L 254, S. 1, 26. 148 Richtlinien Nr. 401/66, Nr. 402/66, Nr. 403/66; alle v o m 14. 6.1966, A B l S. 2298, 2309, 2320. 144 Richtlinie Nr. 193/68 v o m 9.4.1968, A B l Nr. L 93, S. 15. 145 Z u m Problem der Richtlinien i m Agrarrecht Sattler, JöR 19, S. 37 - 39. Inzwischen ist die V O Nr. 2358/71 v o m 26.10.1971 zur Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation f ü r Saatgut, A B l Nr. L 264, S. 1 ergangen. 137

C. Z u r Ausfüllung von Richtlinien

153

zahl von Verordnungen hat sich der Agrarmarkt zu einem vollständig integrierten Sachbereich entwickelt, i n dem eine gesetzgeberische M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten nicht mehr kraft Staatsgewalt, sondern nur noch aufgrund delegierter Gemeinschaftsbefugnisse möglich ist 1 4 6 . Aus diesem Grund wurden die bereits erörterten Vorschriften i n den Agrarverordnungen, welche eine mitgliedstaatliche Ergänzungsgesetzgebung vorsehen, als Delegationsanordnungen gedeutet. Die gleiche Beurteilung gilt für die obigen Richtlinien. Bei der EAG und EGKS sind keine Beispiele für Richtlinien bzw. Empfehlungen ersichtlich, die zu integrierten Sachfragen neben innerstaatlich unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsnormen ergehen. c) Delegation von Gliedkompetenzen Z u präzisieren bleibt, ob die durch Richtlinien zugewiesenen Gemeinschaftsbefugnisse den Charakter von Organ- oder Gliedkompetenzen tragen. Zur Entscheidung dieser Frage kann auf die Erkenntnisse zurückgegriffen werden, welche bereits für den entsprechenden Fall gewonnen wurden, daß Verordnungen eine Delegation von Rechtsetzungsgewalt bewirken. Eine Vertragsanalyse hat erwiesen, daß die Gemeinschaftsrechtsordnung die Gesetzgebungstätigkeit nationaler Parlamente generell, d.h. auch bei Ausübung delegierter Gemeinschaftsbefugnisse, nicht als Handlung von Gemeinschaftsorganen wertet, sondern hierin ein allein den Mitgliedstaaten zurechenbares Verhalten sieht. Zwei entscheidende Argumente für dieses Ergebnis liegen darin, daß innerstaatliche Ausführungsnormen stets eine Verantwortung der M i t gliedstaaten i m Aufsichtsverfahren gemäß den A r t 88 EGKSV, 169 EWGV, 141 E A G V begründen und i n keinem Fall der Judikatur des EuGH unterstehen. Beide Vertragsaussagen sind allgemeiner A r t und gelten uneingeschränkt für die Ausführung von Richtlinien bzw. Empfehlungen i. S. d. EGKSV, die das Gemeinschaftsrecht keinen Sonderregelungen u n t e r w i r f t 1 4 7 . Darüber hinaus treffen auch die übrigen Merkmale zu, die bei nationalen Ergänzungsgesetzen als Indizien gegen eine Organleihe gewertet wurden 1 4 8 . Die Richtlinie überläßt nach A r t 189 Abs. 3 EWGV, 161 Abs. 3 EAGV den „innerstaatlichen Stellen" die Freiheit der Form- und M i t 146

Das wurde bereits oben i n T e i l 3,1. Abschnitt, Β . 1.1. b) dargestellt. Z u r fehlenden Entscheidungsgewalt des E u G H über Ausführungsnormen zu Richtlinien: Fuß, DVB1 1965, S. 383; Dumon, Cahiers de Bruges, S. 208; Heß, S. 186. 148 Schmitz, S. 33 f. betont, daß sich beide Vollzugsformen entsprechen; ebenso Ebeling, S. 117 F N 3. 147

154

I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

telwahl 1 4 9 . Welche nationalen Institutionen damit konkret angesprochen sind, entscheidet der Vertragstext nicht. Er begründet keine Befugnis der Gemeinschaften, durch einen Eingriff i n die staatliche Funktionsverteilung selbst ein bestimmtes Organ m i t der Durchführung der Richtlinie zu betrauen. Die innerstaatliche Zuständigkeit zu ihrem Vollzug richtet sich ausschließlich nach dem jeweiligen nationalen Verfassungsrecht 150 . Dementsprechend ordnen alle Richtlinien und staatengerichteten Empfehlungen i. S. d. EGKSV — auch wenn sie wie i n den obigen Beispielen eine Delegationswirkung haben — i n ihren Schlußartikeln ausdrücklich an, daß sie an die Mitgliedstaaten gerichtet sind. Keine nennt ein konkretes Staatsorgan als Adressaten. I m Falle einer Delegation ist folglich der Mitgliedstaat als solcher Delegatar, was für eine Zuweisung von Gliedkompetenzen spricht. Ein weiteres Indiz liegt darin, daß die Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Richtlinien aufgrund von Gemeinschaftsbefugnissen sich ebensowenig der Handlungsformen des Gemeinschaftsrechts bedienen können wie bei der Ergänzung von Verordnungen. Sie erlassen stets Normen, die der äußeren Gestalt nach national sind und sich nicht von sonstigem staatlichen Recht unterscheiden 151 . Alle genannten Gesichtspunkte schließen übereinstimmend die Möglichkeit einer Organleihe aus und lassen nur die Annahme einer Delegation von Gliedkompetenzen zu 1 5 2 . I V . Zusammenfassung

Zusammenfassend ist festzustellen, daß die innerstaatliche Ausführungsgesetzgebung zu Richtlinien bzw. staatengerichteten Empfehlungen i. S. d. EGKSV sowohl kraft nationaler Staatsgewalt als auch auf^ grund delegierter Gemeinschaftsbefugnisse ergehen kann. Maßgebend hierfür ist, ob die Mitgliedstaaten zur Regelung koordinierter oder i n tegrierter Sachfragen berufen werden. Bei der zweiten Alternative handelt es sich nicht u m eine Organleihe, sondern stets u m eine Zuweisung von Gliedzuständigkeiten. 149 Nach A r t 14 Abs. 3 E G K S V lassen Empfehlungen „denen, an die sie gerichtet sind", die M i t t e l w a h l . Die Abweichung beruht darauf, daß Empfehlungen nicht n u r gegenüber Staaten, sondern auch gegenüber Unternehmen ergehen können. 150 So Kooijmans, SEW 1967, S. 137, 139; Fuß, DVB1 1965, S. 381; Ipsen, FS Ophüls, S. 78; Oldekop, S. 68 f.; Weber, S. 81. 151 Ipsen, FS Ophüls, S. 78 f.; Fuß, DVB1 1965, S. 381 f.; Ehle, A W D 1969, S. 43; Heß, S. 185; Emrich, S. 21; Schlenzka, S. 38 f.; Rengeling, EuR 1974, S. 217; Sohier / Mégret, S. 115; Constantinidès-Mégret, L a CEE, S. 135; vgl. auch Riegel, N J W 1974, S. 1589. 152 Gegen eine Organleihe bei der Richtlinie Dumon, Cahiers de Bruges, S. 208; vgl. auch Rengeling, EuR 1974, S. 217.

D. Z u r Ausführung von Einzelentscheidungen

155

D. Ausführungsnormen der Mitgliedstaaten zu staatengerichteten Einzelentscheidungen Eine gesetzgeberische M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten kommt schließlich bei der Ausführung staatengerichteter Einzelentscheidungen i n Betracht. I . Entsprechende Beurteilung wie bei den Richtlinien

Zur Beurteilung der hierbei ausgeübten Hoheitsgewalt kann auf die bei der Richtlinie gewonnenen Einsichten zurückgegriffen werden, da beide Rechtsakte eng verwandt sind 1 5 3 . Staatengerichtete Entscheidungen verpflichten die Mitgliedstaaten entweder zum Erlaß bestimmter Maßnahmen oder stellen ihnen ein gewisses Verhalten frei 1 5 4 . Die Gemeinschaften schaffen hierdurch keine unmittelbar anwendbaren Sachregelungen wie i n Verordnungen, die nationale Gesetzgebungsakte ausschließen. Die Entscheidung ist vielmehr ihrer Struktur nach auf eine Intervention der Mitgliedstaaten angelegt, welche grundsätzlich erst dem Inhalt des Gemeinschaftsaktes gegenüber dem Bürger Verbindlichkeit verleihen 1 5 5 . Die Entscheidung ist nicht Ausdruck einer direkten Rechtsetzungsgewalt der Gemeinschaften. I h r Erlaß bewirkt folglich keine Verdrängung staatlicher Legislativbefugnisse nach den Grundsätzen der Hoheitstrennung. Daraus darf jedoch nicht gefolgert werden, daß die Ausführung staatengerichteter Entscheidungen ausschließlich kraft Staatsgewalt erfolgt 1 5 6 . Ebenso wie bei der Richtlinie ist eine isolierte Betrachtung der Entscheidung abzulehnen. Es muß ihre konkrete Funktion auf dem jeweiligen A u f gabengebiet berücksichtigt werden.

153 Vgl. Thierfelder, S. 97 f.; Pabel, S. 105, 142. Die eingangs getroffene Unterscheidung zwischen verpflichtenden u n d „ermächtigenden" Entscheidungen betrifft n u r das Problem, ob eine A u s führungstätigkeit der Mitgliedstaaten zwingend vorgeschrieben oder n u r f a k u l t a t i v ist. Sie darf nicht m i t der Ablehnung bzw. Annahme einer Delegationswirkung gleichgesetzt werden. Eine Zuweisung von Gemeinschaftsbefugnissen k a n n auch durch einen Verpflichtungsakt erfolgen. iss y o n einer „mediatisierenden W i r k u n g " spricht Weidinger, S. 23, 29; vgl. ferner Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 22 f., 83 f.; T h i e r felder, S. 78 f., 142 f. ; Ehle / Meier, S. 97, A/100. 154

156 So aber Selvaggi, S. 12; i m Ergebnis ebenso: Weidinger, S. 23, 29; Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 23, 36 f., 84; Prasch, S. 135; Thierfelder, S. 114, 144; Schlenzka, S. 38 f.; E h l e / M e i e r , S. 82 f., A/78; Götz, JZ 1963, S. 266; Pescatore, EuR 1970, S. 310.

156

I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen Π . Entscheidungen als Instrumente zur Koordinierung der staatlichen Hoheitsentfaltung

Die Entscheidung kann zunächst dazu dienen, nationale Gesetzgebungsaktivitäten i n Sachbereichen zu koordinieren, welche weiterhin den Mitgliedstaaten vorbehalten sind. Die Gemeinschaften haben hier keine Verordnungsgewalt, sondern können die von ihnen angestrebten Ziele nur dadurch erreichen, daß sie den Mitgliedstaaten durch eine Entscheidung die zu ergreifenden Maßnahmen vorschreiben 157 . Eine Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen ist ausgeschlossen, weil dem Deleganten die Rechtsmacht zum Erlaß eigener Regelungen fehlt. I n folgedessen führen die Mitgliedstaaten die Gemeinschaftsentscheidung kraft eigener Staatsgewalt aus. Ein Beispiel hierfür bietet die auf A r t 99 EWGV gestützte Ratsentscheidung Nr. 271/65 158 , welche die Mitgliedstaaten u. a. zur Beseitigung der Bestimmungen über die Doppelbesteuerung bei Kraftfahrzeugen verpflichtet. Der EWGV hat die nationale Steuerhoheit nicht beseitigt, sondern die Gemeinschaften auf eine Harmonisierungsaufgabe beschränkt. Die Entscheidung bewirkt folglich nur eine Bindung staatlicher Regelungsgewalt. Keine Delegationswirkung haben ferner die auf die A r t 103, 105, 108 EWGV gestützten Entscheidungen Nr. 141/71 über die Verstärkung der Koordinierung der kurzfristigen Wirtschaftspolitik, Nr. 142/71 über die Verstärkung der Zusammenarbeit zwischen den Zentralbanken sowie Nr. 143/71 über die Einführung eines Mechanismus über den mittelfristigen finanziellen Beistand 1 5 9 . Der Bereich der allgemeinen Wirtschafts-, Währungs- und Konjunkturpolitik ist i n alleiniger staatlicher Hoheit verblieben 1 6 0 . K r a f t eigener Hoheitsgewalt werden die Mitgliedstaaten auch bei der Ausführung von Entscheidungen nach A r t 72 Abs. 1 EGKSV tätig, durch die der Rat Mindest- und Höchstsätze für Außenzölle festsetzt 161 . I m Unterschied zur EWG haben sich die Mitgliedstaaten bei der EGKS die Außenzollgesetzgebung vorbehalten 1 6 2 . Die Gemeinschaft kann nur auf eine Angleichung der nationalen Zolltarife gegenüber Drittstaaten hinwirken, jedoch keine eigenen Zölle anordnen. Ein abschließendes Beispiel bildet A r t 48 EAGV, wonach der Rat die Anwendung der i m Anhang I I I des E A G V genannten Vergünstigun167 Keine Abweichungen ergeben sich bei einer zusätzlichen Richtlinienkompetenz. ™ V o m 13. 5.1965, A B l S. 1500. 169 A l l e v o m 22. 3.1971, A B l Nr. L 73, S. 12, 14, 15. 160 Vgl. die Ausführungen oben i n T e i l 3, 1. Abschnitt, Α . I I . 1. 161 Vgl. dazu Runge, Diss., S. 58. 162 Ipsen, Lb., S. 570, 29/1; Reuter, S. 96f.

D. Z u r Ausführung von Einzelentscheidungen

157

gen auf gemeinsame Unternehmen der Kernindustrie beschließen kann. Der Beschluß ist eine Entscheidung i. S. d. A r t 161 Abs. 4 EAGV, deren Adressaten zugleich das begünstigte Unternehmen und der jeweilige Mitgliedstaat sind 1 6 3 . Dieser ist zur Gewährung der Vergünstigungen verpflichtet und muß die hierzu erforderlichen Rechtsgrundlagen schaffen. Als Privilegien kommen u. a. die Enteignung von Grundstücken zugunsten der Kernunternehmen sowie Steuerbefreiungen i n Betracht. Derartige Maßnahmen können nicht von der E A G selbst durch Verordnungen getroffen werden, sondern sie sind allein den Mitgliedstaaten verfügbar. Die Begünstigungsentscheidungen werden deshalb ausnahmslos kraft staatlicher Befugnisse ausgeführt. I I I . Entscheidungen als Delegationsanordnungen in integrierten Sachbereichen

Die zweite Funktion der staatengerichteten Einzelentscheidung liegt darin, die Handlungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten zu erweitern und sie zu Rechtsetzungsakten zu befähigen, welche den Gemeinschaften aufgrund ihrer Verordnungsmacht vorbehalten sind. Die Mitgliedstaaten werden zu gesetzgeberischer Tätigkeit auf integrierten Sachbereichen berufen, i n denen als Folge einer exklusiven Gemeinschaftshoheit eine Einbuße staatlicher Legislativgewalt eingetreten ist. Entscheidungen, welche unter Durchbrechung des Systems der Hoheitstrennung staatliche Ausnahmezuständigkeiten begründen, ist eine Delegationswirkung beizumessen. Ihre innerstaatliche Ausführung erfolgt nicht kraft Staatsgewalt, sondern aufgrund zugewiesener Gemeinschaftsbefugnisse 164 . Beispiele hierfür enthält das Agrarrecht der EWG. Nach A r t 6 Abs. 1 der Schweinefleisch-VO Nr. 20/62, A r t 5 Abs. 1 der Eier-VO Nr. 21/62 sowie A r t 5 Abs. 1 der Geflügel-VO Nr. 22/62 165 kann die Kommission die Mitgliedstaaten zur Verringerung der gemeinschaftlichen Abschöpfungssätze „ermächtigen" 1 6 6 . A r t 7 Abs. 1 der Obst- und Gemüse-VO Nr. 158/66 167 läßt eine „Ermächtigung" der Mitgliedstaaten zu, eigene Vorschriften i n Abweichung von den gemeinschaftlichen Qualitätsnormen zu erlassen. Derartige Ermächtigungen werden stets durch staatengerichtete Entscheidungen erteilt 1 6 8 . Der Agrarmarkt ist ein inte163 v g l . Haunschild, i n : v. d. G r o e b e n / v . Boeckh, A n m . 3 f. zu A r t 48 E A G V . Die Ratsentscheidungen sind nicht veröffentlicht worden. 164 So generell bei staatengerichteten Entscheidungen Ophüls, N J W 1963, S. 1700. 166 A l l e v o m 4.4.1962, A B l S. 945, 953, 959. 168 A u f dieser Grundlage ist z.B. an die B R D die Entscheidung v o m 4.9. 1962 zur Verringerung der Abschöpfungssätze f ü r geschlachtete Hühner, A B l S. 2221 ergangen; weitere Nachweise bei Jaenicke, ZaöRV 23, S. 500 f. 167 V o m 25.10.1966, A B l S. 3282.

158

I I I . 1. Abschn.: Normative Durchführungsmaßnahmen

griertes Sachgebiet, i n dem eine Gesetzgebung der Mitgliedstaaten nur noch kraft Zuweisung von Gemeinschaftsbefugnissen möglich ist. Aus diesem Grunde sind Verordnungen und Richtlinien, welche innerstaatliche Ausführungsnormen agrarrechtlichen Inhalts vorsehen, als Delegationsanordnungen bewertet worden. Eine entsprechende Beurteilung gilt für den Fall, daß die M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten nicht unmittelbar auf den Agrarverordnungen beruht, sondern kraft einer darauf gestützten Entscheidung erfolgt. Delegierte Gemeinschaftsbefugnisse werden ebenfalls bei der innerstaatlichen Ausführung von Entscheidungen der EWG i m Zollrecht angewandt. So können ζ. B. nach A r t 15 der Warenursprungs-VO Nr. 802/ 68 1 6 9 die Mitgliedstaaten „ermächtigt" werden, die Anwendung bestimmter Gemeinschaftsnormen u m ein Jahr hinauszuschieben. Ein solcher Eingriff i n die Geltung des Gemeinschaftsrechts ist den M i t gliedstaaten infolge der Beseitigung der nationalen Zollhoheit nicht ipso iure möglich. Bei der EGKS finden sich Beispiele i m Subventionsrecht. Gemäß A r t 2 Abs. 1 der allgemeinen Entscheidung Nr. 3/65 über das gemeinschaftliche System von Maßnahmen der Mitgliedstaaten zugunsten des Steinkohlebergbaues 170 kann die Hohe Behörde i n bestimmten Fällen nationale Beihilfen „genehmigen" 1 7 1 . K r a f t dieser Ermächtigungsgrundlage ist für die BRD durch mehrere individuelle Entscheidungen die Höhe der Beihilfen für die Jahre 1965 bis 1969 bestimmt worden 1 7 2 . Entsprechend ordnen die A r t 1, 5 Abs. 1 der allgemeinen Entscheidung Nr. 3/71 173 an, daß mitgliedstaatliche Subventionen zugunsten des Steinkohlebergbaues durch eine besondere Einzelentscheidung „genehmigt" werden können. Derartige staatengerichtete Individualentscheidungen haben eine Delegationswirkung, weil sie die Mitgliedstaaten zum Erlaß von Beihilfebestimmungen befähigen, welche ihnen infolge des A r t 4 c) EGKSV nicht mehr ipso iure möglich sind. Es kann insoweit auf die Ausführungen zur allgemeinen Entscheidung Nr. 1/70 verwiesen werden, welche die Mitgliedstaaten ebenfalls zu Subventionen ermächtigt 1 7 4 . 188 189 170

S. 1.

Zuleeg, K S E 9, S. 238. V o m 27. 6.1968, A B l Nr. L 148, S. 1. V o m 17. 2.1965, A B l S. 480; i n der Fassung v o m 25.10.1967, A B l Nr. 261,

171 Der Begriff ist falsch, w e i l es sich nicht u m eine nachträgliche Genehmigung handelt, sondern u m eine vorherige Ermächtigung, ohne die die M i t gliedstaaten gar nicht tätig werden können. 172 z.B. die Entscheidung Nr. 18/67 v o m 14.6.1967, A B l S. 2527; Nr. 28/67 v o m 7.11.1967, A B l Nr. 284, S. 1; Nr. 1992/68 v o m 6.12.1968, A B l Nr. L 298, S. 14. 178 V o m 22.12.1970, A B l 1971 Nr. L 3, S. 3; hierdurch w i r d das Beihilfesystem der allgemeinen Entscheidung Nr. 3/65 abgelöst. 174 Siehe oben T e i l 3, 1. Abschnitt, Β . I I . 3.

E. Ergebnis

159

Die vorliegende Fallgestaltung unterscheidet sich allein dadurch, daß die allgemeinen Entscheidungen Nr. 3/65 und Nr. 3/71 nicht bereits selbst die notwendige Zuweisung von Gemeinschaftsbefugnissen bewirken. Hierfür sind noch staatengerichtete Einzelentscheidungen erforderlich, die auf der Rechtsgrundlage der allgemeinen Entscheidungen ergehen. Die durch staatengerichtete Entscheidungen delegierten Gemeinschaftsbefugnisse sind generell nicht als Organ-, sondern als Gliedkompetenzen anzusehen. Es gelten die gleichen Argumente, die bereits bei einer durch Verordnungen und Richtlinien bewirkten Delegation zu dem Ergebnis geführt haben, daß die Gemeinschaftsrechtsordnung innerstaatliche Ausführungsnormen stets den Mitgliedstaaten zurechnet. So ist Adressat der Entscheidung der Mitgliedstaat als solcher, nicht jedoch ein von den Gemeinschaften bestimmtes Staatsorgan 175 . Die interne Zuständigkeit richtet sich allein nach dem jeweiligen Verfassungsrecht 1 7 6 . Schließlich bedienen sich die Mitgliedstaaten bei der Befolgung von Entscheidungen nicht der Handlungsmittel des Gemeinschaftsrechts, sondern wenden nationale Rechtsformen an 1 7 7 . E. Ergebnis Die gesetzgeberische M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten i m Rahmen der Gemeinschaftsrechtsordnung kann sowohl kraft nationaler Staatsgewalt als auch aufgrund delegierter Gemeinschaftsbefugnisse erfolgen. A l l e i n maßgebend für die Abgrenzung beider Alternativen ist, ob die innerstaatlichen Ausführungsnormen i n Aufgabengebieten ergehen, welche i n nationaler Hoheit verblieben sind, oder ob sie der Ergänzung gemeinschaftsrechtlich integrierter Sachfragen dienen. Hingegen ist für die hoheitsrechtliche Beurteilung nicht ausschlaggebend, ob Verordnungen, Richtlinien oder Entscheidungen die mitgliedstaatliche Gesetzgebungstätigkeit initiieren. Je nach der Fallgestaltung können diese Gemeinschaftsakte entweder die Hoheitsgewalt der Mitgliedstaaten durch Auferlegung von Pflichten binden oder deren Handlungsmöglichkeiten mittels Zuweisung von Gemeinschaftsbefugnissen erweitern. Gegenstand einer Delegation sind ausnahmslos Gliedkompetenzen. Die gegenwärtige Ausgestaltung der Gemeinschaftsrechtsordnung schließt die Annahme einer Organleihe aus. Die nationalen Parlamente handeln auch bei Ausübung von Gemeinschaftsgewalt als Staatsorgane. Die von ihnen erlassenen Normen werden den Mitgliedstaaten als staatliche Hoheitsentfaltung zugerechnet. 175

Pabel, S. 132 f.; Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 84. Thierfelder, S. 141; Pabel, S. 140, 147. 177 Ebeling, S. 192; Thierfelder, S. 135, 141; Ophüls, FS Heymanns-Verlag, S. 551; Prasch, S. 135; Ehle, N J W 1965, S. 2233. 178

Zweiter Abschnitt

Administrative Ausführungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten Die staatliche M i t w i r k u n g i m Rahmen der Gemeinschaftsrechtsordnung beschränkt sich nicht auf die Legislative, sondern vollzieht sich auch i m Bereich der Verwaltung. Soweit der Einsatz nationaler Verwaltungsmittel der Erfüllung von Vertragspflichten, Richtlinien und staatengerichteten Entscheidungen dient, erübrigt sich eine gesonderte Prüfung der hierbei von den Mitgliedstaaten ausgeübten Hoheitsbefugnisse. Es kann auf die Erkenntnisse verwiesen werden, die bereits bei der Ausführung dieser Gemeinschaftsakte durch Rechtsnormen gewonnen worden sind. Gegenstand der nachfolgenden Analyse ist deshalb ausschließlich die Anwendung innerstaatlich direkt geltenden Gemeinschaftsrechts durch nationale Verwaltungsbehörden. Da bei der EGKS und E A G die Administration fast ausnahmslos i n den Händen der Gemeinschaftsorgane liegt, beschränkt sich die Untersuchung auf die Beteiligung der Mitgliedstaaten am Vollzug von EWG-Verordnungen. A. Kriterien zur hoheitsrechtlichen Beurteilung der mitgliedstaatlichen Verwaltungsmitwirkung I . Gemeinschaftsnormen als unmittelbare Entscheidungsgrundlage

Das Charakteristikum der M i t w i r k u n g nationaler Behörden liegt darin, daß das Gemeinschaftsrecht die unmittelbare Entscheidungsgrundlage ihrer Verwaltungstätigkeit bildet. Sie führen die i n den Verordnungen enthaltenen Regelungen durch und konkretisieren die gemeinschaftlichen Pflichten bzw. Rechte des Bürgers i m Einzelfall. Ihre Eingriffshandlungen werden auf Ermächtigungsnormen gestützt, welche kraft Gemeinschaftsgewalt geschaffen worden sind. Daraus darf jedoch nicht der Schluß gezogen werden, daß die Vollzugsmaßnahmen der nationalen Verwaltungsbehörden ebenfalls aufgrund von Gemeinschaftsbefugnissen ergehen 1 . Hierin liegt eine unzulässige Verknüpfung der Rechtsetzungs- und Verwaltungshoheit. Die Legislativgewalt beinhaltet die hoheitliche Fähigkeit, abstrakt-generelle Verhaltensregeln zu 1

So aber Möller, S. 201 f.

Α. K r i t e r i e n zur hoheitsrechtlichen Beurteilung

161

schaffen. Davon zu unterscheiden ist die vorliegend allein relevante Verwaltungsbefugnis, d. h. die Berechtigung zur Anwendung der normativen Regelungen auf konkrete Einzelfälle und zur Ausnutzung der i n ihnen enthaltenen Eingriffsgrundlagen. Beide A r t e n von Befugnissen brauchen nicht einheitlich einem Hoheitsträger zugeordnet zu sein und vor allem nicht i n derselben Hoheitsgewalt zu wurzeln. Diese A n sicht w i r d bestätigt durch einen vergleichenden Blick auf A r t 83 GG, bei dem Landesbehörden Bundesgesetze kraft Landesgewalt durchführen. Verwaltungsakte staatlicher Behörden erfolgen nicht bereits deshalb kraft delegierter Gemeinschaftsbefugnisse, weil sie auf Gemeinschaftsverordnungen gestützt sind 2 . Π . Voraussetzungen für einen Delegationsakt

Die Entscheidung, ob die Berechtigung der Mitgliedstaaten zur administrativen Anwendung von Gemeinschaftsnormen staatlichen oder gemeinschaftsrechtlichen Ursprungs ist, hängt vielmehr von der Verteilung der Verwaltungshoheit auf dem betreffenden Sachgebiet ab. Es kann auf die allgemeinen Aussagen zur hoheitsrechtlichen Grundlage mitgliedstaatlicher Mitwirkungsakte zurückgegriffen werden, die unter Berücksichtigung sachbedingter Besonderheiten auch für den Verwaltungssektor Gültigkeit haben. Die Mitgliedstaaten handeln danach kraft eigener Staatsgewalt, sofern nicht die Voraussetzungen eines Delegationsaktes gegeben sind. 1. Eigene Verwaltungsbefugnisse

der Gemeinschaften

Die Annahme, daß nationale Verwaltungsbehörden Verordnungen kraft Gemeinschaftsgewalt vollziehen, setzt zunächst die Existenz einer entsprechenden gemeinschaftseigenen Verwaltungshoheit voraus. Die Gemeinschaftsorgane müssen rechtlich i n der Lage sein, die von ihnen geschaffenen Normen anstelle der Mitgliedstaaten selbst durchzuführen. Eine derartige Administrationsbefugnis kommt den Gemeinschaften nicht generell zu. Sie ergibt sich insbesondere nicht als notwendiges Akzessorium der gemeinschaftlichen Verordnungsgewalt. Auch auf der Verwaltungsebene gilt das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung 3 . Die Gemeinschaften können i n ihren Verordnungen nicht beliebig Verwaltungskompetenzen zugunsten der Kommission oder des Rates begründen, sondern nur dann, wenn die Verträge die Möglichkeit 2 Rengeling, EuR 1974, S. 223; i m Ergebnis ebenso Scholz, S. 138; vgl. auch Lagrange, Cahiers de Bruges, S. 25 f.; nach Wolff, V e r w R I I , § 73 I. a), S. 47 f. hängt die organschaftliche Zuordnung nicht von der angewandten Ermächtigungsgrundlage ab. 8 Vgl. Haeckel, S. 53.

π Bünten

162

I I I . 2. Abschn.: Administrative Ausführungsmaßnahmen

einer Gemeinschaftsverwaltung für den jeweiligen Sachbereich vorsehen. Ist dies nicht der Fall, so gehört der Vollzug der betreffenden Verordnungen ausschließlich zur staatlichen Hoheit. Gemeinschaftsvorschriften, die i n diesem Aufgabengebiet eine Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch nationale Verwaltungsbehörden anordnen, haben folglich keine Delegationswirkung, sondern verpflichten die Mitgliedstaaten zur Ausübung eigener Hoheitsgewalt durch staatliche Organe 4 . 2. Ausschluß staatlicher

Administrationsgewalt

Eine differenzierende Betrachtung ist hingegen bei Sachbereichen geboten, auf denen die Gemeinschaft zur Schaffung einer eigenen Verwaltung ermächtigt ist. Solange die nationalen Behörden ihre eigene, i n der Staatsgewalt wurzelnde Berechtigung zum Vollzug des Gemeinschaftsrechts nicht eingebüßt haben, ist trotz des Bestehens von Gemeinschaftsbefugnissen eine Delegation abzulehnen. Die Notwendigkeit der Inanspruchnahme gemeinschaftlicher Hechtsmacht ergibt sich erst dann, wenn nach den Grundsätzen der Hoheitstrennung ein Ausschluß staatlicher Administrationsgewalt eingetreten ist. Zwei Möglichkeiten sind denkbar. Zunächst können bereits die Gründungsverträge selbst die Anwendung der Gemeinschaftsnormen staatlicher Hoheit entziehen. Das ist dann der Fall, wenn die Verwaltungsberechtigung von Anfang an erkennbar den Gemeinschaftsorganen vorbehalten sein soll, unabhängig davon, ob zu ihren Gunsten schon konkrete Handlungsberechtigungen i m Sekundärrecht begründet worden sind. Voraussetzung hierfür ist, daß die Verträge nicht nur die Möglichkeit eröffnen, den Vollzug der Verordnungen den Gemeinschaftsorganen anzuvertrauen, sondern daß sie ihnen für das betreffende Sachgebiet zugleich einen Verwaltungsauftrag erteilen. Die Errichtung einer gemeinschaftseigenen Verwaltung muß für den i n Frage stehenden Aufgabenbereich als der zu realisierende Regelfall konzipiert sein. Sofern die vertraglich angelegte Verwaltungshoheit der Gemeinschaften keinen derartigen Exklusivcharakter trägt, verlieren die Mitgliedstaaten ihre Administrationsgewalt erst dann, wenn die Gemeinschaften ihre Befugnisse aktualisieren. Der Kommission oder dem Rat müssen konkrete Verwaltungskompetenzen i n den Verordnungen eingeräumt werden. 4 Generell f ü r eine Ausübung von Staatsgewalt beim Verwaltungsvollzug von Gemeinschaftsnormen: BVerfGE 37, S. 271, 283 m i t A n m . von Pestalozza, DVB1 1974, S. 717; Rupp, N J W 1974, S. 2154; Wengler, JZ 1968, S. 99, 101; Guggemoos, S. 91 ff.; Ipsen, Lb., S. 736 f., 41/26; Fuß, N J W 1966, S. 1785; Götz, J Z 1963, S. 266; Kropholler, EuR 1969, S. 142 f.; Schwaiger, N J W 1970, S. 977; Scholz, S. 134, 138; Schmitz, S. 35; Ebeling, S. 213; Spanner, B a y V B l 1970, S. 345; nach Scheuner, AöR 1975, S. 51 F N 51 ist die Anwendung des Gemeinschaftsrechts „ k e i n selbständiger A k t der deutschen Staatsgewalt".

Α. K r i t e r i e n zur hoheitsrechtlichen Beurteilung

163

I n beiden Fällen ist die Berechtigung zum Vollzug der Verordnungen bei den Gemeinschaften monopolisiert. Die Mitgliedstaaten sind dazu nicht mehr ipso iure i n der Lage, insbesondere können sie die Gemeinschaftsentscheidungen nicht durch eigene Verwaltungsmaßnahmen bekräftigen 5 . Sollen sie gleichwohl an der Anwendung der Gemeinschaftsnormen beteiligt sein, so müssen sie hierzu erst durch Verleihung von Gemeinschaftsbefugnissen befähigt werden. Gemeinschaftsvorschriften, die eine Tätigkeit nationaler Behörden vorsehen, bewirken eine Kompetenzverschiebung, indem sie eine den Gemeinschaften zugeordnete Verwaltungsberechtigung auf die Mitgliedstaaten überleiten. Sie begründen Kompetenzen, die gegenüber der i n den Verträgen vorgesehenen oder i m Sekundärrecht verwirklichten Regelzuständigkeit der Gemeinschaftsorgane eine Ausnahme bilden. Hierin liegt das Wesensmerkmal eines Delegationsaktes. Soweit die Mitgliedstaaten Gemeinschaftsnormen vollziehen, deren Anwendung i n den Hoheitsbereich der Gemeinschaftsorgane fällt, werden sie kraft abgeleiteter Gemeinschaftsbefugnisse tätig 8 . I I I . Abgrenzung zur Amtshilfe

Z u prüfen bleibt, ob i n der Durchführung des Gemeinschaftsrechts durch nationale Verwaltungsbehörden eine Amtshilfeleistung gesehen werden kann 7 . Die Annahme einer Amtshilfe setzt voraus, daß die erbetene Handlung nur ein Teilstück eines für die ersuchte Stelle fremden Gesamtverfahrens ausmacht. Sie liegt nicht vor, wenn die gesamte Verwaltungsaufgabe einem anderen Hoheitsträger überantwortet w i r d 8 . Die mitgliedstaatliche M i t w i r k u n g ist dadurch gekennzeichnet, daß nationale Behörden die Verordnungen anstelle der Gemeinschaftsorgane i n einem eigenen selbständigen Verwaltungsverfahren vollziehen. Sie entspricht m i t h i n nicht den Merkmalen der Amtshilfe. Sofern die M i t gliedstaaten dabei kraft Gemeinschaftsgewalt handeln, w i r d diese A n sicht noch durch die Unvereinbarkeit von Amtshilfe und Delegation bestärkt. Die Amtshilfe leistende Behörde erlangt keine erweiterte Verwaltungskraft durch Zuweisung neuer Befugnisse, sondern sie stellt 5

Runge, Diss., S. 25. So generell beim Vollzug von Verordnungen: Möller, S. 201 f.; Constantinesco, JuS 1965, S. 344; anscheinend auch Louis, S. 169, 319; widersprüchlich Glaesner, Diskussionsbeitrag, S. 72; vgl. auch Schroeder, S. 82. Eine Zuordnung der Vollzugsmaßnahmen zur Gemeinschaftsgewalt j e nach Lage des Einzelfalles befürwortet Erichsen, V e r w A r c h 1975, S. 181. 7 So m i t Vorbehalten Glaesner, Diskussionsbeitrag, S. 72; speziell i m Kartellrecht Würdinger, Auskunftsrecht, S. 23 f.; vgl. auch Krawielicki, S. 488; zur Vorsicht bei der Verwendung dieses Begriffs mahnt Ipsen, Diskussionsbeitrag, S. 56. 8 Dreher, S. 30 f. 6

U·

164

I I I . 2. Abschn.: A d m i n i s t r a t i v e Ausführungsmaßnahmen

ihre Hoheitsmittel zu einem Zweck zur Verfügung, der an und für sich außerhalb ihres eigenen Tätigkeitsbereiches liegt 9 . Sie ist zu der Maßnahme, um deren Erlaß ersucht wird, bereits kraft ihrer eigenen Rechtsordnung kompetent. Diese Überlegungen berechtigen jedoch nicht dazu, das Rechtsinstitut der Amtshilfe gänzlich aus der Gemeinschaftsrechtsordnung zu eliminieren. Die bisherige Analyse hat die denkbaren Formen staatlicher M i t w i r k u n g i m Verwaltungsbereich nicht erschöpft. Es besteht noch die Möglichkeit, daß die Mitgliedstaaten die Gemeinschaftsnormen nicht selbst anwenden, sondern nur deren Vollzug durch die Gemeinschaften unterstützen 10 . Die Gemeinschaftsorgane verzichten i n diesem Fall i m Rahmen eines von ihnen betriebenen Verwaltungsverfahrens darauf, einzelne Maßnahmen selbst zu ergreifen, und ersuchen nationale Behörden um ein entsprechendes Tätigwerden. Hierdurch w i r d ein Teilstück des Gemeinschaftsverfahrens auf die Mitgliedstaaten verlagert, ohne daß zugleich die Befugnis zur Anwendung des Gemeinschaftsrechts übertragen wird. Zwar nehmen die nationalen Behörden Handlungen vor, die an sich den Gemeinschaftsorganen obliegen. Sie stützen sich jedoch dabei auf staatliche Gesetze und machen von Eingriffsmöglichkeiten Gebrauch, welche ihnen die nationale Rechtsordnung gewährt. Die staatlichen Ermächtigungsgrundlagen brauchen nicht speziell i m H i n blick auf die M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten i m Rahmen der Gemeinschaftsrechtsordnung geschaffen zu sein. Auch wenn sie primär auf die Erfüllung rein staatlicher Aufgaben bezogen sind, können sich nationale Behörden ihrer bedienen, u m die Verwaltungstätigkeit der Gemeinschaftsorgane zu unterstützen. Eine derartige M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten auf nationaler Rechtsgrundlage kann nur kraft Staatsgewalt erfolgen. Eine Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen ist ausgeschlossen, weil den Gemeinschaften die Rechtsmacht zum Vollzug staatlicher Rechtsnormen fehlt. Die Berechtigung zur Anwendung nationaler Ermächtigungsgrundlagen fällt ausschließlich i n den Hoheitsbereich der Mitgliedstaaten. Sie w i r d durch eine eigene Verwaltungshoheit der Gemeinschaften nicht ausgeschlossen, weil diese sich nur auf die Durchführung des Gemeinschaftsrechts bezieht. Oben ist festgestellt worden, daß zwar die A n wendung von Gemeinschaftsnormen durch nationale Behörden noch nicht die Ausübung von Gemeinschaftsbefugnissen impliziert. Umgekehrt ist jedoch die Möglichkeit einer Delegation allein auf diesen Fall zu beschränken. Sofern die Mitgliedstaaten i n Anwendung staatlicher Normen den Vollzug von Verordnungen durch die Gemeinschaftsor9

Dreher, S. 98 f., 109; Wolff, V e r w R I I , § 77 V I b), S. 119. Die Möglichkeit einer unterstützenden Zusammenarbeit erwähnen: K o var, Lütticher Referat, S. 12; Louis, S. 320. 10

Β . P r ü f n g konkreter Beispiele

165

gane lediglich unterstützen, üben sie folglich eigene Verwaltungsbefugnisse aus. Es handelt sich u m eine Amtshilfeleistung. Nicht bei jeder Tätigkeit nationaler Verwaltungsbehörden auf Sachgebieten, die einer Gemeinschaftsadministration unterliegen, darf somit ohne weiteres nach den Grundsätzen der Hoheitstrennung ein Delegationsakt angenommen werden. Es muß zuvor untersucht werden, ob die Mitgliedstaaten dabei überhaupt Gemeinschaftsrecht anwenden. B. Prüfung konkreter Beispielsfälle Nachfolgend sind die wichtigsten Beispiele administrativer M i t w i r kung der Mitgliedstaaten auf ihre Hoheitsgrundlage h i n zu überprüfen. Die verschiedenen denkbaren Konstruktionen bedürfen praktischer Veranschaulichung. I . Beteiligung nationaler Verwaltungsbehörden an der Durchführung des EWG-Kartellrechts

1. Übersicht über die Rechtslage im Kartellrecht Die Grundsatzregelungen über die Zulässigkeit bzw. Rechtswidrigkeit wettbewerbsbeeinträchtigender Maßnahmen i m zwischenstaatlichen Handel sind bereits i m Gemeinschaftsvertrag enthalten. Die A r t 85 Abs. 1, 86 EWGV fixieren die Voraussetzungen, unter denen ein wettbewerbsbeschränkendes Unternehmensverhalten verboten ist. Die Zulässigkeit einer Wettbewerbsbeschränkung kann sich zunächst daraus ergeben, daß die Tatbestandsmerkmale der Verbotsnormen nicht erfüllt sind. Sie kann ferner aus A r t 85 Abs. 3 EWGV folgen, wonach i n bestimmten Fällen die Vorschriften des Abs. 1 trotz Vorliegens ihrer Voraussetzungen für nicht anwendbar erklärt werden können. Das Verfahren zur Durchsetzung des EWG-Kartellrechts ist i n der auf A r t 87 EWGV gestützten Ausführungsverordnung Nr. 17 11 geregelt worden, die das vertraglich konstituierte Verbots- und Ausnahmeprinzip durch diffizile Verfahrensvorschriften i n eine Vielzahl verschiedenartiger Rechtslagen auffächert 12 . Die Verordnung räumt der K o m mission eine umfassende Verwaltungsbefugnis ein 1 3 . I m Rahmen des 11 V o m 6. 2.1962, A B l S. 204. Die übrigen K a r t e l l Verordnungen — eine Übersicht bei Ipsen, Lb., S. 610, 31/6 — bleiben außer Betracht, da sie n u r Sonderprobleme sowie Ausnahmeregelungen f ü r die Landwirtschaft u n d das Verkehrswesen beinhalten. 12 Ausführlich dazu Ullrich, S. 57 ff. 13 Vgl. zu den Details: Balken, S. 113 ff.; Ullrich, S. 62 ff.; Kleemann, S. 66 ff. Einen Überblick über die tatsächliche Verwaltungstätigkeit der K o m mission i m EWG-Kartellrecht gibt Sattler, JöR 19, S. 26 - 29.

166

I I I . 2. Abschn. : Administrative Ausführungsmaßnahmen

Gemeinschaftsverfahrens kann sie u. a. feststellen, daß ein bestimmtes Marktverhalten nach den A r t 85 Abs. 1, 86 EWGV verboten ist, und das betreffende Unternehmen zur Unterlassung auffordern. Ferner darf sie durch eine Freistellungsentscheidung nach A r t 85 Abs. 3 EWGV eine an sich verbotene Wettbewerbsbeschränkung für rechtmäßig erklären. U m die Beachtung der Gemeinschaftsvorschriften sicherzustellen, ist sie zur Verhängung von Sanktionen berechtigt. Schließlich stehen der Kommission noch Auskunfts- und Nachprüfungsbefugnisse zu. Gleichwohl hat die VO Nr. 17 nicht auf eine Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Durchsetzung des Gemeinschaftskartellrechts verzichtet und ihnen verschiedene Mitwirkungsaufgaben zugewiesen. 2. Verbotsentscheidungen nationaler Kartellbehörden nach Art 9 Abs. 3 der KartelUVO Nr. 17 Von besonderer Bedeutung ist A r t 9 Abs. 3, wonach die nationalen Behörden zur Anwendung der A r t 85 Abs. 1, 86 nach Maßgabe des A r t 88 EWGV zuständig bleiben, solange die Kommission kein eigenes Verfahren eingeleitet hat. a) Umfang der mitgliedstaatlichen Tätigkeit I m Unterschied zu A r t 65 § 4 EGKSV und entgegen einem Vorschlag des Europäischen Parlamentes 14 liegt die Berechtigung zur Anwendung des Gemeinschaftsrechts somit nicht ausschließlich bei der Kommission, sondern den Mitgliedstaaten ist eine sukzessiv-konkurrierende Verwaltungsbefugnis zuerkannt worden. Sie sind zur subsidiären Erfüllung einer von der EWG noch nicht wahrgenommenen Kartellaufsicht berufen und stellen i n einem eigenen Verwaltungsverfahren — zumindest zeitweise — die Einhaltung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln sicher 15 . Allerdings ist der Entscheidungsbereich der Mitgliedstaaten i m Verhältnis zu demjenigen der Kommission beschränkt. Sie können lediglich i n Anwendung der A r t 85 Abs. 1, 86 EWGV feststellen, ob ein Unternehmensverhalten einen Verbotstatbestand erfüllt, und gegebenenfalls die Unterlassung der Hechtsverletzung anordnen. Hingegen ist die Möglichkeit einer Freistellungserklärung gemäß A r t 85 Abs. 3 EWGV durch A r t 9 Abs. 1 der VO Nr. 17 allein der Kommission vorbehalten worden 1 6 . 14 Vgl. A r t 7 Abs. 1 i n der Fassung der Entschließung des Europäischen Parlaments v o m 19.10.1961, A B l S. 1408. 15 Laviolette-Slanka, S. 12; Ullrich, S. 392. 16 Ausführlich zu dem i m Detail komplizierten System der Zuständigkeitsverteilung zwischen der E W G u n d den Mitgliedstaaten: Nass, EuR 1970, S. 113 f.; Gleiss / Hirsch, B B 1962, S. 624 f.; Ullrich, S. 69 f.; Becker, S. 120 ff., 135 f.; Balken, S. 195 f.

Β . P r ü f n g konkreter Beispiele

167

b) Ausübung delegierter Gemeinschaftsbefugnisse Z u prüfen bleibt, ob die Berechtigung der nationalen Behörden zum Vollzug der Gemeinschaftsvorschriften i n der Staats- oder Gemeinschaftsgewalt wurzelt. aa) Auslegung des A r t 9 Abs. 3 der VO Nr. 17 Die VO Nr. 17 hat die Verwaltungsbefugnisse der Gemeinschaft aktualisiert. Nach dem Grundsatz der Hoheitstrennung ist deshalb ein Ausschluß staatlicher Administrationsgewalt eingetreten. Sollen die Mitgliedstaaten entsprechend wie die Kommission Verwaltungsmaßnahmen i n Anwendung des Gemeinschaftskartellrechts treffen, so müssen sie hierzu durch Zuweisung von Gemeinschaftsbefugnissen ermächtigt werden. A r t 9 Abs. 3 der VO Nr. 17 wäre folglich als eine Delegationsnorm anzusehen 17 . Diese Deutung steht aber i m Widerspruch zum Wortlaut des A r t 9 Abs. 3, wonach die mitgliedstaatlichen Behörden zur Anwendung der A r t 85 Abs. 1, 86 EWGV „zuständig bleiben". Die Formulierung zwingt zu der Annahme, daß die Verordnung die Berechtigung der Mitgliedstaaten zum Vollzug des Gemeinschaftskartellrechts als bestehend voraussetzt, nicht jedoch erst konstitutiv begründet. Als eine kompetenzbewahrende Vorschrift 1 8 kann A r t 9 Abs. 3 deshalb keine Delegationsw i r k u n g haben. Daraus darf jedoch nicht der Schluß gezogen werden, daß die Mitgliedstaaten das Gemeinschaftskartellrecht kraft fortbestehender Staatsgewalt anwenden und die Vorstellung einer Hoheitstrennung unzutreffend ist 1 9 . A r t 9 Abs. 3 gibt über den Ursprung der aufrechterhaltenen Verwaltungsbefugnisse keinen Aufschluß. Diese brauchen nicht notwendig der nationalen Hoheit zu entstammen. Denkbar ist auch, daß es sich u m Gemeinschaftsbefugnisse handelt, die den M i t gliedstaaten bereits vorher durch eine andere Delegationsnorm zugewiesen worden sind. Z u r Klärung des Problems muß der von A r t 9 Abs. 3 erwähnte Zusammenhang m i t A r t 88 EWGV berücksichtigt werden 2 0 . A r t 88 EWGV ordnet an, daß die nationalen Behörden bis zum Erlaß der Ausführungsverordnungen über die Zulässigkeit von Wettbewerbsbeschränkungen i n Anwendung der A r t 85, 86 EWGV — einschließlich der Mög17

So Snijders, S. 58: „pouvoirs que leur confère l'article 9". Balken, S. 148 f. 19 So aber unter Berufung auf den Wortlaut Nass, EuR 1970, S. 113; f ü r eine Ausübung originär staatlicher Befugnisse ferner: Balken, S. 148, 191; Würdinger, Auskunftsrecht, S. 23 f.; Ullrich, S. 87 f., 125, 366. 20 A u f die Bedeutung des A r t 88 E W G V f ü r die Auslegung des A r t 9 Abs. 3 der V O Nr. 17 weisen Gleiss / Hirsch, Kommentar, Rdnr. 3 zu A r t 88 E W G V hin. 18

168

I I I . 2. Abschn.: Administrative Ausführungsmaßnahmen

lichkeit einer Freistellungserklärung — entscheiden 21 . Diese als Übergangslösung gedachte Verwaltungsbefugnis w i r d durch A r t 9 Abs. 3 der VO Nr. 17 teilweise aufrechterhalten 22 . Erforderlich ist m i t h i n eine Analyse, welche Rechtswirkung dem A r t 88 EWGV zukommt. bb) Exegese des A r t 88 EWGV Zwei Möglichkeiten stehen zur Diskussion. Denkbar ist zunächst, daß A r t 88 EWGV rein deklaratorische Bedeutung hat. Er bestätigt nur eine bereits kraft originärer Hoheitsgewalt existente Berechtigung der M i t gliedstaaten zum Vollzug des Gemeinschaftskartellrechts 23 . Die Alternative dazu bildet ein Verständnis des A r t 88 EWGV als eine Delegationsnorm, welche die Mitgliedstaaten zur Verwaltungstätigkeit erst durch Zuweisung von Gemeinschaftsbefugnissen ermächtigt 24 . Voraussetzung hierfür ist, daß der EWGV i m Kartellrecht eine exklusive Verwaltungshoheit der Gemeinschaft unter Ausschluß staatlicher Administrationsgewalt konstituiert. Für die Entscheidung zwischen beiden Lösungsmöglichkeiten ist der Wortlaut des A r t 88 EWGV unergiebig. Die Vorschrift sagt nur, daß die Mitgliedstaaten die Zulässigkeit von Wettbewerbsbeschränkungen entsprechend den A r t 85, 86 EWGV beurteilen. Sie enthält jedoch keinen Hinweis auf den Ursprung der dabei ausgeübten Befugnisse. U m die Funktion des A r t 88 EWGV zu bestimmen, muß sein systematischer Zusammenhang mit A r t 87 EWGV berücksichtigt werden. A r t 87 EWGV verpflichtet den Rat nicht nur zum Erlaß der notwendigen Ausführungsbestimmungen, sondern fixiert i n Abs. 2 zugleich Grundprinzipien für die künftige Verwirklichung des Gemeinschaftskartellrechts, wobei auch die vertragliche Zuordnung der Verwaltungshoheit 21

Z u r Rechtslage i n der Übergangszeit: Schumacher, S. 348 ff.; Clément, S. 382 ff. 22 E u G H RS 13/61, V I I I , S. 97, 114; Deringer, A n m . 23 zu A r t 9 der V O Nr. 17; Becker, S. 125; Collin, S. 37; Gleiss / Hirsch, Kommentar, Rdnr. 5 zu A r t 9 der V O Nr. 17; Emrich, S. 71 f. 23 So Ullrich, S. 208 - 210, der von der Klarstellung einer völkerrechtlichen Selbstverständlichkeit spricht. A r t 88 E W G V soll durch die Hervorhebung der mitgliedstaatlichen Befugnis zur Anwendung der A r t 85 f. E W G V n u r klarstellen, daß diese Vorschriften sofort u n d unmittelbar m i t I n k r a f t t r e t e n des Vertrages gelten sollen. 24 So Göttelmann, S. 61. Auch der E u G H RS 13/61, V I I I , S. 97, 102 u n d RS 127/73, X X , S. 51, 63 sieht h i e r i n eine Übertragung von Gemeinschaftsbefugnissen. Von einer Kompetenzzuweisung bzw. Ermächtigung sprechen: Everling, i n : W/E/G/S, A n m . 2 zu A r t 88 E W G V ; Becker, S. 92; Deringer, A n m . 41 zu A r t 88 E W G V ; Gleiss / Hirsch, Kommentar, Rdnr. 1 zu A r t 88 E W G V ; Hönn, S. 188; Koch, B B 1959, S. 245. Catalano, Manuel, S. 465 betont, daß es sich n u r u m eine vorläufige Zuweisung von Entscheidungsbefugnissen handelt. Ob alle Autoren m i t den verwendeten Begriffen einer Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen Ausdruck verleihen wollen, ist nicht immer eindeutig erkennbar.

Β . P r ü f n g konkreter Beispiele

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erkennbar wird. Zwar statuiert diese Vorschrift nicht expressis verbis eine ausschließliche Administrationsbefugnis der Gemeinschaft entsprechend dem A r t 65 § 4 Abs. 2 EGKSV i m Montankartellrecht. Sie enthält jedoch ein Indiz dafür, daß der Verwaltungsvollzug grundsätzlich der EWG vorbehalten sein soll 2 5 . Den entscheidenden Ansatzpunkt bildet A r t 87 Abs. 2 d) EWGV, wonach i n den Ausführungsvorschriften die Aufgaben der Kommission und des EuGH bei der Anwendung der Gemeinschaftsnormen gegeneinander abzugrenzen sind. Die künftige Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts w i r d somit dem Hoheitsbereich der Gemeinschaftsorgane zugeordnet. Während der Kommission dabei der Verwaltungsvollzug zufällt, wacht der EuGH über die Rechtmäßigkeit ihrer Akte. Daneben ist eine eigene Befugnis der Mitgliedstaaten zur Anwendung der A r t 85, 86 EWGV nicht vorgesehen. Der EWGV geht vielmehr vom Prinzip der gemeinschaftseigenen Verwaltung i m Kartellrecht aus. Da A r t 87 Abs. 1 EWGV den Rat zum Erlaß von Ausführungsvorschriften mit dem i n Abs. 2 fixierten Inhalt verpflichtet, liegt ein Verwaltungsauftrag an die Kommission vor, der i m Sekundärrecht zu aktualisieren ist. I h r ist die Berechtigung zur Durchführung des Gemeinschaftskartellrechts vorbehalten. Nach dem Grundsatz der Hoheitstrennung sind die Mitgliedstaaten folglich nicht mehr kraft eigener Verwaltungshoheit zum Vollzug der A r t 85, 86 EWGV befugt. Deshalb kann die Funktion des A r t 88 EWGV nicht i n der Bekräftigung fortbestehender nationaler Befugnisse bestehen. I n Abweichung von der Grundkonzeption des A r t 87 EWGV befähigt diese Vorschrift die Mitgliedstaaten vorübergehend zur Tätigkeit i m Hoheitsbereich der Gemeinschaft. Sie verleiht den nationalen Behörden eine Rechtsmacht, welche ihnen nicht mehr ipso iure zukommt, sondern allein der EWG zugeordnet ist 2 6 . A r t 88 EWGV bewirkt somit eine für die Annahme einer Delegation erforderliche Kompetenzverschiebung. Die zugunsten der Mitgliedstaaten begründeten Zuständigkeiten bilden eine Ausnahme gegenüber der i n A r t 87 EWGV als Regelfall vorgesehenen Verwaltungskompetenz der Kommission. Der Ausnahmecharakter des A r t 88 EWGV w i r d bestätigt durch die zeitliche Befristung 2 7 . Diese Vertragsvorschrift soll nicht eine eigene Verwaltungshoheit der Mitgliedstaaten neben derjenigen der Kommission klarstellen, sondern ist von vornherein als eine Übergangslösung konzipiert. Solange die Kommission noch nicht zur Wahrnehmung der 25 I m Ergebnis ebenso: Catalano, Manuel, S. 465; ders., K S E 13, S. 5; Louis, S. 317; Thomä, E u W i 1960, S. 426; vgl. auch Ullrich, S. 210; Mestmäcker, S. 6; a. A . Becker, S. 124. 26 Nach Koch, B B 1962, S. 245 wäre eine staatliche Tätigkeit ohne A r t 88 E W G V nicht möglich. 27 Die Relevanz des Übergangscharakters f ü r die Exegese betont Koch, B B 1962, S. 245.

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i h r vorbehaltenen Befugnisse i n der Lage ist, w i r d deren Ausübung zeitweise den Mitgliedstaaten übertragen. Die bisherige Interpretation des A r t 88 EWGV w i r d erhärtet durch einen Vergleich m i t den übrigen Vertragsbestimmungen. Soweit der EWGV vom Fortbestand nationaler Verwaltungshoheit ausgeht, w i r d dies i n keinem Falle ausdrücklich festgestellt, sondern ergibt sich allein daraus, daß die betreffende Tätigkeit nicht den Gemeinschaftsorganen vorbehalten ist. A r t 88 EWGV ist die einzige Vertragsvorschrift, die einen Vollzug des Gemeinschaftsrechts durch nationale Behörden vorsieht. Diese Sonderstellung spricht gegen eine rein deklaratorische, staatliche Befugnisse bestätigende Wirkung. I n diesem Falle wäre die Bestimmung überflüssig. Eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zum Vollzug des Gemeinschaftskartellrechts während der Übergangsphase hätte sich bereits aus der allgemeinen Mitwirkungspflicht gemäß A r t 5 EWGV ergeben. Die Tatsache, daß gleichwohl die Aufnahme einer besonderen Vorschrift i n den EWGV für erforderlich gehalten wurde, bildet ein Argument gegen den Fortbestand staatlicher Verwaltungsbefugnisse und für eine kompetenzbegründende Funktion des A r t 88 EWGV. Zusammenfassend ist festzustellen, daß die Mitgliedstaaten bei der Anwendung des EWG-Kartellrechts Gemeinschaftsbefugnisse ausüben, welche ihnen durch A r t 88 EWGV zugewiesen worden sind 2 8 . Die Hechtswirkungen dieser zeitlich begrenzten Delegationsnorm werden von A r t 9 Abs. 3 der VO Nr. 17 unter sachlichen Beschränkungen aufrechterhalten. c) Abgrenzung von Organ- und Gliedkompetenzen Dieses Ergebnis bedarf noch einer Spezifizierung hinsichtlich der A r t der zugewiesenen Gemeinschaftsbefugnisse. Die Möglichkeit einer Übertragung von Hoheitsrechten m i t der Konsequenz einer substantiellen Hoheitseinbuße der Gemeinschaft ist bereits generell ausgeschieden worden 2 9 . Diese Ansicht w i r d i m EWG-Kartellrecht durch die Tatsache untermauert, daß die EWG trotz des Delegationsaktes die Rechtsmacht zu eigener Verwaltungstätigkeit behalten hat. Folglich können Gegenstand der Delegation nur Wahrnehmungszuständigkeiten sein. Erforderlich ist eine Prüfung, ob es sich dabei u m eine Zuweisung von Organ- 3 0 oder Gliedkompetenzen 31 handelt. 28

D a m i t scheidet die Annahme einer Amtshilfeleistung aus. Siehe oben T e i l 2, 6. Abschnitt, Β . I. 30 Pescatore, EuR 1970, S. 316 sieht nationale Behörden dann als dezentralisierte Gemeinschaftsorgane an, w e n n sie allein zur E r f ü l l u n g von Gemeinschaftsaufgaben errichtet worden sind. 31 So generell Winter, S. 68. 29

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aa) Evokationsrecht der Kommission Eine erste Entscheidungshilfe bietet die Regelung i n A r t 9 Abs. 3 der VO Nr. 17, wonach die Zuständigkeit nationaler Behörden zum Vollzug des Gemeinschaftskartellrechts nur bis zur Einleitung eines eigenen Verfahrens durch die Kommission währt 3 2 . Macht die Kommission von diesem „Evokationsrecht" 3 3 Gebrauch, so ist die mitgliedstaatliche Verwaltungstätigkeit beendet. Die bislang ergangenen Entscheidungen sind hinfällig und können nicht mehr durchgesetzt werden 3 4 . Insbesondere wirken sie nicht für und gegen die Kommission. Diese übernimmt das von den nationalen Behörden begonnene Kartellverfahren nicht i n seinem aktuellen Stand, sondern beginnt rechtlich gesehen völlig neu. Eine derartige Rechtslage ist m i t der Annahme einer Organleihe unvereinbar. Würden die staatlichen Behörden kraft delegierter Organkompetenzen tätig, so wären ihre Akte solche von Gemeinschaftsorganen, die i n einem Gemeinschaftsverfahren ergehen und der EWG zugerechnet werden. Die Einschaltung der Kommission bedeutete i n diesem Falle nur eine Auswechselung der Gemeinschaftsorgane, ohne daß hierdurch die Kontinuität des Gemeinschaftsverfahrens als solches beeinträchtigt würde. Die Kommission müßte die bisherigen Maßnahmen nationaler Behörden zur Grundlage der eigenen Verwaltungstätigkeit machen und fortführen, da Entscheidungen anderer Gemeinschaftsorgane für sie beachtlich sind. Diese Voraussetzung ist gerade nicht erfüllt. Die Unbeachtlichkeit staatlicher Kartellverwaltungsakte für die Kommission spricht dafür, daß diese Maßnahmen nicht der EWG, sondern den Mitgliedstaaten zugerechnet werden. Nur bei Ausübung delegierter Gliedkompetenzen handelt es sich um die Tätigkeit eines anderen Hoheitsträgers, welche die Kommission nicht ohne weiteres bindet. bb) K e i n Einfluß der Gemeinschaft auf die innerstaatliche Zuständigkeitsverteilung Gegen die Annahme einer Organleihe spricht auch, daß die Gemeinschaft nicht selbst die innerstaatliche Verwaltungszuständigkeit beim Vollzug des Gemeinschaftskartellrechts regelt. I n den A r t 88 EWGV, 9 Abs. 3 der VO Nr. 17 ist nur ganz allgemein von den „Behörden der Mitgliedstaaten" die Rede. Durch die Verwendung dieses Blankettbegriffs w i r d noch nicht festgelegt, welches konkrete Verwaltungsorgan zur Anwendung der Gemeinschaftsnormen kompetent sein soll, sondern 32

Vgl. zu den Einzelheiten: Ullrich, S. 96 ff.; Lutter, Z Z P 1973, S. 118 ff. Cerexhe, S. 16; Lutter, Z Z P 1973, S. 119. 34 Vgl. dazu Ullrich, S. 96, 99 f., 413, der betont, daß eine völlige A u s schaltung der nationalen Kartellverwaltungsaufsicht e i n t r i t t u n d die staatlichen Behörden a l l ihrer Befugnisse verlustig gehen. Auch bereits erlassene Aufsichtsbescheide können nicht mehr durch Bußgeldverhängung v o l l streckt werden. 33

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dessen Auswahl bleibt der nationalen Rechtsordnung überlassen 35 . Dementsprechend beruft § 1 des deutschen Ausführungsgesetzes zur VO Nr. 17 3e das Bundeskartellamt als zuständige Behörde i. S. d. VO. Mangels einer vertraglichen Ermächtigungsgrundlage ist die Gemeinschaft generell nicht zu einem Eingriff i n die Verwaltungsorganisation der Mitgliedstaaten durch Schaffung eigener Zuständigkeitsregeln befugt. Welchen Behörden der Vollzug des Gemeinschaftsrechts zufällt, unterliegt allein der Entscheidungsmacht der Mitgliedstaaten und ergibt sich aus dem jeweiligen Verfassungssystem 37 . Insbesondere begründet ein Delegationsakt keine Befugnis der Gemeinschaft zur Regelung organisationsrechtlicher Fragen 38 . Die EWG kann die Berechtigung zur Anwendung des Gemeinschaftskartellrechts nicht unmittelbar einzelnen Verwaltungsbehörden zuweisen, wie es Voraussetzung für eine Organleihe ist. Delegatare der Gemeinschaftsbefugnisse sind vielmehr die Mitgliedstaaten als solche. Hierin liegt ein Charakteristikum der Delegation von Gliedkompetenzen. cc) Nationale Verfahrensgestaltung Ein Indiz hierfür bildet ferner die A r t und Weise, wie die nationalen Behörden die übertragenen Gemeinschaftsbefugnisse wahrnehmen. Da sie bei einer Zuweisung von Organzuständigkeiten die Stellung eines Gemeinschaftsorgans erlangten, müßte ihre Tätigkeit i m Erscheinungsbild dem Verwaltungshandeln der Kommission entsprechen. Sie müßten Entscheidungen i. S. d. A r t 189 Abs. 4 EWGV treffen, die den Verfahrensregeln der Gemeinschaftsrechtsordnung unterliegen und erkennen lassen, daß es sich hierbei u m der EWG zurechenbare Hoheitsmaßnahmen handelt. Demgegenüber ordnet A r t 88 EWGV an, daß die Mitgliedstaaten über die Geltung der A r t 85, 86 EWGV i m Einklang m i t ihren eigenen Rechtsvorschriften entscheiden. Hierin liegt ein Verweis auf die nationalen Form- und Verfahrensvorschriften, die den äußeren Rahmen für den Vollzug des materiellen Gemeinschaftskartellrechts bilden 3 9 . Die 35 Rengeling, EuR 1974, S. 226; Pabel, S. 237 f.; Birke, S. 119; Deringer, A n m . 18 zu A r t 9 der V O Nr. 17; Gleiss / Hirsch, Kommentar, Rdnr. 6 zu A r t 88 E W G V ; Scheuing, D Ö V 1975, S. 148. 38 V o m 17. 8.1967, B G B l I S. 911. 37 Vgl. dazu die Ausführungen i n T e i l 3, 1. Abschnitt, Β . I . 1. c) aa). Maßgebend sind die A r t 83 ff., 108 GG. Eine ungeschriebene generelle Bundeskompetenz zum Vollzug des Gemeinschaftsrechts besteht nicht. So: Schmitz, S. 38 f.; Conrad, S. 129 f.; Schroeder, S. 82 f.; Götz, JZ 1963, S. 2661; Zuleeg, K S E 9, S. 212; nach Birke, S. 119, 125 k o m m t n u r eine entsprechende A n wendung der A r t 83 ff. GG i n Betracht; zurückhaltend auch Ipsen, D Ö V 1968, S. 443, wonach die Verfassungsregeln nicht speziell auf die A n w e n d u n g des Gemeinschaftsrechts zugeschnitten sind. 38 Rengeling, EuR 1974, S. 223.

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nationalen Behörden verfahren nicht nach den Gemeinschaftsregeln, denen die Kommission unterliegt 4 0 . Die von ihnen erlassenen Kartellmaßnahmen tragen den Charakter staatlicher Verwaltungsakte und ergehen i m Namen des jeweiligen Mitgliedstaates 41 . Trotz Ausübung delegierter Gemeinschaftsbefugnisse erscheint ihre Verwaltungstätigkeit als staatliches, nicht der EWG zurechenbares Handeln. Diese Rechtslage spricht gegen eine Organleihe und für eine Zuweisung von Gliedkompetenzen. dd) Keine Weisungsrechte der Gemeinschaft Ein weiterer Anhaltspunkt ergibt sich aus der Klärung der Frage, inwieweit die EWG auf den innerstaatlichen Vollzug des Gemeinschaftskartellrechts Einfluß nehmen kann. Eine Organleihe müßte ihren i n stitutionellen Ausdruck darin finden, daß die nationalen Behörden i n ihrer Eigenschaft als dezentralisierte Gemeinschaftsorgane der Gemeinschaft untergeordnet und i n ihre Verwaltungshierarchie eingegliedert sind 4 2 . Sie wären unmittelbar der EWG für den Vollzug des Gemeinschaftsrechts verantwortlich. Infolgedessen müßte die Gemeinschaft befugt sein, i n einen direkten rechtlichen Kontakt zu den innerstaatlichen Verwaltungsbehörden zu treten und deren Tätigkeit zu beaufsichtigen. K r a f t ihrer hierarchischen Überordnung müßte sie zur Erteilung allgemeiner und spezieller Weisungen sowie zur Korrektur von Verwaltungsakten i m Rahmen eines Widerspruchsverfahrens i n der Lage sein 43 . Die Existenz derartiger Eingriffsbefugnisse kann nicht damit begründet werden, daß die nationalen Behörden Administrationsaufgaben der Gemeinschaft erfüllen 4 4 . Speziell i m Kartellrecht ergeben sie sich auch nicht zwangsläufig aus dem Vorliegen eines Delegationsaktes 45 . Ob der 30 Dieser Verweis auf das nationale Recht ist i n seinen Einzelheiten sehr umstritten; vgl.: Balken, S. 160 ff.; Becker, S. 90 f.; Mestmäcker, S. 565 f.; Tessin, S. 92, 99 f.; Gleiss / Hirsch, Kommentar, Rdnrn. 9 f. zu A r t 88 EWGV. 40 Z u r generellen Geltung der nationalen F o r m - u n d Verfahrensvorschriften: E u G H RS 39/70, X V I I , S. 49, 58; Rengeling, EuR 1974, S. 229 f.; Kalbe, Agrarrecht 1974, S. 92. 41 Vgl. Ullrich, S. 87 f., 89 F N 73; Nass, EuR 1970, S. 113; E h l e / M e i e r , S. 630, F/19; Würdinger, Auskunftsrecht, S. 38. 42 V o n einer hierarchischen Unterordnung der Mitgliedstaaten bzw. ihrer Behörden sprechen: Lagrange, Z H R 124, S. 108 f.; Cartou, S. 183 f.; Pescatore, EuR 1970, S. 322; Kovar, Lütticher Referat, S. 19 f.; weitere Nachweise bei Rengeling, EuR 1974, S. 222. 43 Z u m Bestehen eines Weisungsrechtes als notwendiges M e r k m a l der Organleihe Friedrich Klein, Gemeinschaftsaufgaben, S. 140 f. Nach Kovar, Lütticher Referat, S. 24 ist eine Delegation generell an ein hierarchisches Verhältnis gebunden. 44 So aber Schwantes, S. 21. 45 Das Bestehen von Weisungsrechten indiziert vielmehr umgekehrt die A r t der Delegation. Gegen ein J u n k t i m zwischen Delegation u n d Weisungsrechten Rengeling, EuR 1974, S. 223.

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EWG organisationsrechtliche Kompetenzen zustehen, ist allein an Hand der Vertragsaussagen zu entscheiden. Der EWGV sieht keine ausdrückliche Berechtigung der Gemeinschaft zur direkten Einflußnahme auf den innerstaatlichen Verwaltungsvollzug vor. Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ist eine stillschweigende Befugnis zu einem Eingriff i n die nationale Verwaltungsorganisation ohne vertragliche Grundlage abzulehnen. Die Gemeinschaft ist generell nicht befugt, allgemeine oder spezielle Weisungen unmittelbar an einzelne Behörden zu richten 4 6 sowie deren Maßnahmen als vorgesetzte Instanz aufzuheben 47 . Eine Einflußnahme auf den Vollzug des Gemeinschaftsrechts ist der EWG nur dadurch möglich, daß sie die Mitgliedstaaten durch eine staatengerichtete Entscheidung verpflichtet, die ihnen vorbehaltene Weisungsmacht i n bestimmter Weise auszuüben 48 . Diese Mittlerstellung der Mitgliedstaaten, die eine direkte Rechtsbeziehung zwischen der Gemeinschaft und innerstaatlichen Institutionen ausschließt 49 , w i r d bestätigt durch das Aufsichtsverfahren gemäß A r t 169 EWGV 5 0 . Es handelt sich hierbei u m eine Verbandsaufsicht, die sich nur gegen die Mitgliedstaaten als Körperschaften, nicht jedoch gegen deren Organe richtet. Da die Lenkung und Verantwortung für den innerstaatlichen Vollzug des Gemeinschaftsrechts ausnahmslos bei den Mitgliedstaaten liegt, sind die nationalen Verwaltungsbehörden generell — d. h. auch bei Ausübung delegierter Gemeinschaftsbefugnisse — nicht i n die Gemeinschaftshierarchie eingegliedert 5 1 . Sie bleiben bei ihrer Ausführungstätigkeit vielmehr allein den Mitgliedstaaten zugeordnet und verantwortlich. Das Verhältnis zwischen gemeinschaftseigener und nationaler Verwaltung entspricht dem B i l d zweier Pyramiden, deren Spitzen sich lediglich berühren 5 2 . Unmittelbare Rechtsbeziehungen und Einwirkungsmöglichkeiten bestehen allein zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten, nicht jedoch gegenüber deren nachgeordneten Verwaltungsinstanzen. Diese Rechtslage schließt die Möglichkeit aus, daß eine Delegation gemeinschaftlicher Verwaltungsbefugnisse — wie i m Beispiel des K a r 48 Ausführlich Rengeling, EuR 1974, S. 232 ff.; Zuleeg, K S E 9, S. 218 ff.; Ipsen, Lb., S. 220, 9/26; Wohlfarth, J J B 3, S. 256 f.; Nass, EuR 1970, S. 113; Conrad, S. 237; Pabel, S. 132 f.; Reuter, S. 106. 47 So ausdrücklich i m Kartellrecht Ullrich, S. 99; vgl. auch Zuleeg, K S E 9, S. 210; Conrad, S. 92. 48 Rengeling, EuR 1974, S. 234; Dehousse, S. 51; Zuleeg, K S E 9, S. 220; I p sen, Lb., S. 220, 9/26. 49 Dehousse, S. 51; Martinière, S. 12; Melchior, S. 42; Schmitz, S. 35. 50 Vgl. die Ausführungen i n T e i l 3,1. Abschnitt, Β . 1.1. c) cc). 51 Gegen eine hierarchische Unterordnung: Ehle, A W D 1969, S. 45; Ipsen, Lb., S. 220, 9/26; Rengeling, EuR 1974, S. 234. 52 Diesen Vergleich gebrauchen Melchior, S. 48 u n d Dehousse, S. 51.

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tellrechts — zu einer Organleihe führt. Sie entspricht vielmehr der Zuweisung von Gliedkompetenzen. Diese werden von der als Delegatar bestimmten juristischen Person durch eigene, allein ihr unterstellte Organe wahrgenommen, auf deren Tätigkeit der Delegant keinen direkten Einfluß nehmen kann. ee) K e i n Rechtsschutz durch den EuGH Zur Bestätigung des bisher gewonnenen Ergebnisses bleibt abschließend zu prüfen, wie der Rechtsschutz gegen den innerstaatlichen V o l l zug des Gemeinschaftskartellrechts ausgestaltet ist. Sofern die Gemeinschaftsverträge bei Verwaltungsentscheidungen nationaler Behörden, die kraft delegierter Gemeinschaftsbefugnisse ergehen, eine direkte Klage beim EuGH ermöglichen, ist hieraus zu folgern, daß es sich u m eine der Gemeinschaft qua Organleihe zurechenbare Hoheitstätigkeit handelt. Unter die Jurisdiktionsgewalt des EuGH fallen nämlich nur Akte von Gemeinschaftsorganen. Da die Befugnis des EuGH zur A u f hebung aller rechtserheblichen Handlungen von Gemeinschaftsorganen zugleich umfassend und ausschließlich ist 5 3 , bildet umgekehrt eine fehlende Rechtsschutzgewährung durch den EuGH ein Indiz dafür, daß die Gemeinschaftsrechtsordnung innerstaatliche Ausführungsakte nicht als Tätigkeit von Gemeinschaftsorganen wertet, sondern den Mitgliedstaaten zurechnet. Gegenstand einer Delegation können i n diesem Falle nur Gliedkompetenzen sein. Für die Klärung der Frage, ob nationale Vollzugsmaßnahmen der Kontrolle des EuGH unterliegen, ist ausschlaggebend, daß der Gerichtshof nur enumerative Befugnisse besitzt und nur bei ausdrücklicher vertraglicher Zuweisung entscheiden kann 5 4 . Keinesfalls kann eine Rechtsschutzgewährung durch den EuGH ohne Nachweis einer Vertragsgrundlage allein damit begründet werden, daß nationale Behörden Gemeinschaftsbefugnisse ausüben und als Gemeinschaftsorgane anzusehen sind 5 5 . Eine vertraglich vorgesehene Entscheidungsgewalt des EuGH bildet vielmehr umgekehrt erst ein Indiz für die A r t der delegierten Kompetenzen. Die Verwaltungsgerichtsbefugnisse des EuGH gemäß den A r t 33 Abs. 3, 35 Abs. 3, 36 Abs. 2 EGKSV, 173 Abs. 2, 175 Abs. 3 EWGV, 146 Abs. 2, 63 Vgl. Knopp, JZ 1961, S. 307; Kropholler, EuR 1969, S. 141 f.; Scholz, S. 78 f.; Münch, Cahiers de Bruges, S. 177. Guggemoos, S. 90 betont, daß der nationale Richter Gemeinschaftsakte allenfalls unbeachtet lassen kann. 54 Vgl. zu diesem Grundsatz: Seybold, S. 252; Ehle, Klage- u n d Prozeßrecht, Rdnr. 2 zu A r t 183 EWGV. 55 So zu Unrecht Börner, Diskussionsbeitrag, S. 67. Teilweise w i r d ohne Angabe einer Vertragsgrundlage eine Klage beim E u G H zugelassen, wenn die nationalen Behörden i m „dédoublement fonctionnel" oder „Gemeinschaftsauftrag" handeln; so Wohlfarth, Auskunftsrecht, S. 47; Thiesing, S. 70; Ophüls, Diskussionsbeitrag, S. 79.

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148 Abs. 3 EAGV erstrecken sich ausdrücklich nur auf Entscheidungen des Rates und der Kommission (Hohen Behörde). Keine dieser Vorschriften begründet eine Rechtsprechungsgewalt über innerstaatliche Verwaltungsakte 5 ®. Wie bereits dargestellt worden ist 5 7 , kann der Rechtsweg zum EuGH auch nicht dadurch eröffnet werden, daß Maßnahmen nationaler Verwaltungsbehörden bei Ausübung delegierter Gemeinschaftsbefugnisse als Entscheidungen des Rates oder der Kommission angesehen werden. Zwar würden die innerstaatlichen Behörden bei einer Organleihe Gemeinschaftsentscheidungen treffen. Ihre Maßnahmen wären deshalb jedoch nicht als solche des Rates oder der Kommission einzustufen, sondern es handelte sich um eine Tätigkeit besonderer Gemeinschaftsorgane, die selbständig neben die i n den Verträgen genannten treten. Sie unterlägen folglich nicht automatisch den Rechtsschutzmöglichkeiten, welche das Gemeinschaftsrecht bei Handlungen des Rates und der Kommission vorsieht. U m die bei einer Organleihe erforderliche Überprüfung der innerstaatlichen Vollzugstätigkeit durch den EuGH zu gewährleisten, hätte eine zusätzliche Bestimmung i n die Vertragsvorschriften über den Verwaltungsrechtsschutz aufgenommen werden müssen. Eine derartige Regelung enthalten die A r t 33 Abs. 3, 35 Abs. 3, 36 Abs. 2 EGKSV, 173 Abs. 2, 175 Abs. 3 EWGV, 146 Abs. 2, 148 Abs. 3 EAGV jedoch nicht. Sie stellen nationale Verwaltungsbehörden auch bei Ausübung delegierter Gemeinschaftsbefugnisse nicht dem Rat oder der Kommission gleich. Diese Rechtslage spricht gegen die Möglichkeit einer Organleihe. Eine Kontrolle innerstaatlicher Verwaltungsakte durch den EuGH w i r d auch nicht i m Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens gemäß den A r t 41 EGKSV, 177 EWGV, 150 EAGV eröffnet. Wie bereits begründet worden ist 5 8 , gehören zu den vorlagefähigen Handlungen von Gemeinschaftsorganen Entscheidungen nationaler Behörden selbst dann nicht, wenn sie kraft delegierter Gemeinschaftsbefugnisse ergehen. Das Institut des Vorabentscheidungsverfahrens bildet vielmehr umgekehrt ein Indiz für eine innerstaatliche Gerichtskontrolle. Die A r t 41 EGKSV, 177 EWGV, 150 EAGV gehen davon aus, daß zur Jurisdiktionsgewalt nationaler Gerichte auch solche Prozesse gehören, bei denen es auf die Anwendung von Gemeinschaftsnormen ankommt. Derartige Streitigkeiten entstehen überwiegend dadurch, daß der Bürger Rechtsschutz gegenüber Entscheidungen innerstaatlicher Behörden beim Vollzug des Gemeinschaftsrechts begehrt 59 . Erst die Tatsache, 56

Bülow, Diskussionsbeitrag, S. 76. Vgl. oben T e i l 3, 1. Abschnitt, Β . I. 1. c) ee) die Darstellung zu dem entsprechenden Problem bei der K o n t r o l l e v o n Ausführungsnormen. 68 Siehe oben T e i l 3, 1. Abschnitt, Β . I. 1. c) ee). 69 Vgl. Knopp, JZ 1961, S. 305; Daig, EuR 1970, S. 3, 10. 57

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daß die nationalen Gerichte bei der Gewährung von Verwaltungsrechtsschutz Gemeinschaftsnormen anwenden, schafft die Gefahr der Rechtszersplitterung, der das Vorabentscheidungsverfahren vorbeugen soll. Die A r t 41 EGKSV, 177 EWGV, 150 EAGV setzen m i t h i n ein eigenständiges Recht des staatlichen Richters zur Kontrolle administrativer Ausführungsmaßnahmen voraus 60 . Sie verlagern nicht den gesamten (Verwaltungs-)Prozeß auf den EuGH, sondern greifen nur i n die Vorfragenkompetenz der nationalen Gerichte ein. Das Vorabentscheidungsverfahren bildet ein objektives Zwischenverfahren innerhalb eines vor dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreites 61 . Der EuGH ist ausnahmslos nicht anstelle des vorlegenden Richters zur Überprüfung der angegriffenen innerstaatlichen Verwaltungsakte befugt, sondern kann nur die ihnen zugrunde liegenden Gemeinschaftsnormen beurteilen. Die eigentliche Streitentscheidung durch Anwendung des Gemeinschaftsrechts auf den Einzelfall bleibt den nationalen Gerichten vorbehalten 62 . Die Gemeinschaftsverträge eröffnen somit beim Vollzug des Gemeinschaftsrechts durch innerstaatliche Behörden generell, d . h . auch bei Ausübung delegierter Gemeinschaftsbefugnisse wie i m Beispiel des Kartellrechts, nicht den Rechtsweg zum EuGH 6 3 . I n Anbetracht dieser Rechtslage können Gegenstand einer Delegation seitens der Gemeinschaften keine Organ-, sondern nur Gliedkompetenzen sein. ff) Eröffnung des innerstaatlichen Verwaltungsrechtsweges Das Gemeinschaftsrecht entscheidet nicht, welche Rechtsschutzmöglichkeiten gegenüber Ausführungsmaßnahmen nationaler Verwaltungsorgane bestehen, sondern überläßt diese Frage den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten. Aus der mangelnden Jurisdiktionsbefugnis des EuGH darf aber noch nicht gefolgert werden, daß alle innerstaatlichen Vollzugsakte damit automatisch der Kontrolle nationaler Gerichte unterliegen 64 . Die Gemeinschaftsverträge ordnen weder an, daß eine in80 Vgl. Conrad, S. 104; Ullrich, S. 238 F N 14, 242 F N 29, 256, 258 f.; Daig, EuR 1970, S. 3. 61 So E u G H RS 62/72, X I X , S. 269, 275; Lutter, Z Z P 1973, S. 129; Constantinesco, Unmittelbare Anwendbarkeit, S. 53 f. 82 Vgl. Kovar, A n F r D r l n t 1966, S. 533 f., 537; Juillard, R e v T r i m D r E u r 1968, S. 313; Bross, S. 46 f.; Ule, Juristentagsgutachten, S. 121 f. 88 Dumon, Cahiers de Bruges, S. 209 f.; Lagrange, Cahiers de Bruges, S. 28 f.; Lesguillons, S. 123; Daig, EuR 1970, S. 8 f.; Scholz, S. 78 f.; Ullrich, S. 242 F N 29; Basse, S. 56; Bülow, Diskussionsbeitrag, S. 76; Glaesner, Diskussionsbeitrag, S. 72. 84 Z u Unrecht geht Knopp, J Z 1961, S. 305 davon aus, daß bei allen Streitigkeiten, f ü r die keine Zuständigkeit des E u G H vorgesehen ist, die deutsche Gerichtsbarkeit gegeben ist. Ä h n l i c h Seybold, S. 252; Zuleeg, Lütticher Referat, S. 17.

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nerstaatliche Rechtsschutzgewährung beim Vollzug des Gemeinschaftsrechts notwendig geschaffen werden muß, noch eröffnen sie selbst den Rechtsweg zu bestimmten Gerichten. Eine solche Wirkung kann auch nicht den Bestimmungen über das Vorabentscheidungsverfahren beigemessen werden 6 5 . Zwar bilden die A r t 41 EGKSV, 177 EWGV, 150 EAGV — wie oben dargelegt — ein Indiz dafür, daß nationale Gerichte auch über die Tätigkeit innerstaatlicher Behörden beim Vollzug von Gemeinschaftsnormen entscheiden. Die Verwaltungsrechtsprechungsbefugnisse des nationalen Richters, welche das Gemeinschaftsrecht voraussetzt, bestehen jedoch nur insoweit, wie sie i h m von den Prozeßordnungen der Mitgliedstaaten gewährt werden. Keinesfalls weisen die A r t 41 EGKSV, 177 EWGV, 150 EAGV den staatlichen Gerichten eine Jurisdiktionsgewalt über alle administrativen Ausführungsakte zu. Eine solche Deutung entspräche nicht der Funktion des Vorabentscheidungsverfahrens. Dieses dient nicht dazu, die mitgliedstaatliche Rechtsprechung zu erweitern, sondern bewirkt genau das Gegenteil. Unter Eingriff i n die Freiheit nationaler Gerichte zur Beurteilung von Vorfragen weist es dem EuGH Entscheidungskompetenzen zu 6 6 . Gegen den Vollzug des Gemeinschaftsrechts durch nationale Behörden besteht m i t h i n nur dann innerstaatlicher Verwaltungsrechtsschutz, wenn die Ausführungsakte die Voraussetzungen der gesetzlichen Rechtswegeröffnungen i n den jeweiligen Mitgliedstaaten erfüllen 6 7 . Sofern nach den staatlichen Prozeßordnungen eine Zuständigkeit nationaler Gerichte besteht, entscheiden diese ausschließlich kraft eigener Staatsgewalt als staatliche Organe 68 . Eine Ausübung delegierter Ge65 So Daig, EuR 1970, S. 10: „ A r t . 177 E W G V greift nicht i n die K o n s t r u k t i o n der prozessualen Systeme der Mitgliedstaaten ein." F ü r einen Rechtsschutz n u r nach Maßgabe der nationalen Prozeßordnungen: Ehle, Klage- u n d Prozeßrecht, Rdnr. 5 zu A r t 183 E W G V ; E h l e / M e i e r , S. 627, F/13; Lagrange, Cahiers de Bruges, S. 28 f. ββ Vgl. Basse, S. 197 f.; Ehle, A W D 1969, S. 42 f., 44; Ullrich, S. 258 f.; Ule, DVB1 1967, S. 3; Münch, Cahiers de Bruges, S. 176. 67 Die Zuständigkeit nationaler Verwaltungsgerichte f ü r alle Vollzugsakte w i r d i n L i t e r a t u r u n d Rechtsprechung nicht als Problem angesehen, sondern nahezu einmütig bejaht. Vgl.: B V e r w G E 40, S. 85; N J W 1973, S. 2122 f.; N J W 1974, S. 1062 f.; D Ö V 1975, S. 169; Eyermann / Fröhler, Rdnr. 28, Anhang zu § 40 V w G O ; Ule, DVB1 1967, S. 4; Schwaiger, N J W 1970, S. 977; Kropholler, EuR 1970, S. 142; E h l e / M e i e r , S. 631, F/23; Basse, S. 56; Guggemoos, S. 90 f.; Conrad, S. 114; Ebeling, S. 213, 219 F N 1; Ipsen, Lb., S. 736, 41/26; ders., DÖV 1968, S. 444; Fuß, N J W 1966, S. 1783; Jaenicke, ZaöRV 23, S. 507; ders., K S E 10, S. 137; Spanner, B a y V B l 1970, S. 345; Lagrange, Cahiers de Bruges, S. 28 f.; Dumon, Cahiers de Bruges, S. 208 f.; Dehousse, S. 50; Martinière, S. 3 f.; Catalano, Manuel, S. 101; kritisch dazu Erichsen, V e r w A r c h 1975, S. 180 f. 68 Ebenso Wengler, JZ 1968, S. 101; Ehle, A W D 1969, S. 45; Ullrich, S. 242, 364; Ipsen, Lb., S. 218, 9/23; anscheinend auch Münch, Cahiers de Bruges, S. 175 f. Die Möglichkeit einer Delegation erwägt Pescatore, Diskussionsbeitrag, S. 105. Lesguillons, S. 268 n i m m t einen dédoublement fonctionnel an. Nach Möller, S. 203 handelt es sich u m mittelbare Gemeinschaftsrechtspre-

Β . Prüfung konkreter Beispiele

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meinschaftskompetenzen ist nicht möglich. Da die Gemeinschaften keine eigenen Kontrollbefugnisse über innerstaatliche Vollzugsakte innehaben, können sie den nationalen Gerichten auch keine entsprechende Jurisdiktionsgewalt zuweisen. I m Bereich der BRD kommt eine Überprüfung administrativer Ausführungsmaßnahmen durch die allgemeinen Verwaltungsgerichte gemäß § 40 VwGO, durch die Finanzgerichte nach § 33 FGO sowie speziell i m Kartellrecht durch die Zivilgerichte i m Rahmen der §§ 62, 73 GWB ein Betracht 6 9 . Die Rechtswegeröffnungen gelten jedoch nur für solche Streitigkeiten, die der deutschen Gerichtsbarkeit unterliegen. Diese allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzung muß für jedes Tätigwerden eines deutschen Gerichts vorliegen, gleich welchem Gerichtszweig es angehört 70 . Rechtsschutz durch deutsche Verwaltungsgerichte besteht nur gegenüber A k t e n von Organen deutscher Staatsgewalt 71 . Fremde Staaten und ihre Hoheitsakte sind der nationalen Jurisdiktion entzogen. Sofern deutsche Behörden Gemeinschaftsverordnungen kraft Staatsgewalt vollziehen, ist demnach die deutsche Gerichtsbarkeit gegeben. Die getroffenen Entscheidungen unterliegen der Kontrolle durch die allgemeinen und besonderen Verwaltungsgerichte. Abgesehen von der Tatsache, daß unter Umständen eine Vorabentscheidung des EuGH einzuholen ist, bestehen keine Besonderheiten gegenüber den sonstigen Fällen der Gewährung von Verwaltungsrechtsschutz. Schwierigkeiten ergeben sich hingegen, wenn die Ausführungsmaßnahmen wie i m Kartellrecht kraft delegierter Gliedzuständigkeiten der Gemeinschaften ergehen 72 . Gliedkompetenzen nehmen eine Zwitterstellung i m System der Hoheitsbefugnisse ein 7 3 . Einerseits w i r d der Delegatar kraft fremder Hoheitsgewalt tätig. Andererseits handelt er jedoch durch eigene Organe, deren Verhalten i h m als eigene Hoheitstätigkeit zugerechnet wird. Ob derartige A k t e der Kontrolle staatlicher Gerichte unterliegen, hängt davon ab, welchem der beiden Gesichtspunkte der Vorrang bei der Eingrenzung der deutschen Gerichtsbarkeit eingeräumt wird. chung, d. h. u m eine materiell der internen Gemeinschaftsrechtsordnung zugehörige Rechtsprechung staatlicher Organe. 89 Eine Ubersicht über die möglichen Gerichtszweige bei E h l e / M e i e r , S. 632, F/25. 70 Vgl. dazu: Eyermann / Fröhler, Rdnrn. 56, 59 zu § 40 V w G O ; Ule, DVB1 1967, S. 3; ders., Prozeßrecht, S. 109. 71 Besonders deutlich Guggemoos, S. 90 f. 72 Nach Lutter, Z Z P 1973, S. 118 ist die Gewährung innerstaatlichen Rechtsschutzes i m Kartellrecht unzweifelhaft. Ebenso: Würdinger, Auskunftsrecht, S. 24; Balken, S. 150 f.; Ullrich, S. 122; E u G H RS 127/73, X X , S. 51, 63. 73 Es ergeben sich die gleichen Zweifelsfragen, welche bereits oben i n T e i l 3, 1. Abschnitt, Β . I. 1. c) ee) bei der Normenkontrollbefugnis des B V e r f G aufgeworfen worden sind. 13·

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Stellt man auf den Ursprung der angewendeten Befugnisse ab, so scheidet die Gewährung innerstaatlichen Rechtsschutzes aus. Bei der Ausübung delegierter Gliedkompetenzen handeln nationale Verwaltungsbehörden nicht kraft Staatsgewalt, sondern nehmen — wenn auch unter Geltung des nationalen Normenregimes — Gemeinschaftshoheit wahr. Derartige Vollzugsakte unterlägen überhaupt keiner gerichtlichen Kontrolle, da — wie oben nachgewiesen — auch eine Jurisdiktionsbefugnis des EuGH de lege lata nicht besteht. Bereits diese für den Bürger unerträgliche Rechtsschutzlücke spricht dafür, bei der Bestimmung der deutschen Gerichtsbarkeit entscheidend auf die Qualifikation des Organs, welches den angegriffenen Hoheitsakt erlassen hat, sowie auf dessen Auswirkungen i m innerstaatlichen Bereich abzustellen 74 . Darüber hinaus erscheint fraglich, ob der Zweck der allgemeinen Sachentscheidungsvoraussetzung „deutsche Gerichtsbarkeit" eine Versagung staatlichen Rechtsschutzes bei Vollzugsakten kraft Gliedkompetenzen erfordert. Dieses Ausscheidungskriterium dient dazu, staatlichen Gerichten einen Ubergriff i n fremde Rechtsordnungen zu verwehren. Nicht-deutsche Hoheitsträger und deren Hoheitsakte unterliegen nicht der deutschen Staatsgewalt. Folglich sind sie auch nicht der deutschen Gerichtsbarkeit unterworfen, da diese nur eine Emanation der Staatsgewalt ist und nicht weiter als diese reicht. Ausführungsmaßnahmen, welche aufgrund delegierter Gliedkompetenzen der Gemeinschaften ergehen, sind ausländischen Hoheitsakten jedoch nicht gleichzustellen. Die tätigen Verwaltungsbehörden bleiben staatliche Organe. Die von ihnen erlassenen Verwaltungsakte werden trotz des zugrunde liegenden Delegationsvorganges der BRD als staatliches Handeln zugerechnet 7 5 und wirken sich allein i m deutschen Rechtsbereich aus 76 . Das K r i terium der deutschen Gerichtsbarkeit hat nicht die Aufgabe, derartige staatliche Hoheitstätigkeit der Beurteilung durch deutsche Gerichte zu entziehen. Eigene Hoheitsentfaltung muß für den Staat stets justiziabel bleiben. Die Gewährung innerstaatlichen Rechtsschutzes gegenüber Vollzugsmaßnahmen kraft Gliedkompetenzen bedeutet gerade nicht, daß die Staatsgewalt auf einen ihr nicht unterworfenen Hoheitsträger erstreckt wird. Folglich besteht kein Grund, diese Akte i n der Frage der Gerichtskontrolle anders zu behandeln als sonstige nationale Ver74

Nach Meier, N J W 1973, S. 924 sind die nationalen Gerichte k r a f t Gemeinschaf tsrechts auch dann zum Schutz der Gemeinschaftsrechte des einzelnen verpflichtet, w e n n die staatliche Prozeßordnung einen Rechtsbehelf i m Einzelfall nicht vorsieht. Ebenso Ehle / Meier, S. 631, F/23. 75 Innerstaatlich muß differenziert werden, ob es sich u m Hoheitsakte des Bundes oder der Länder handelt. Die Beantwortung dieser Frage hängt dav o n ab, wer zur Durchführung der Gemeinschaftsnormen kompetent ist. 76 Eyermann / Fröhler, Rdnrn. 62, 68 zu § 42 V w G O stellen bei der Frage, w a n n ein m i t der Anfechtungsklage angreifbarer Verwaltungsakt i. S. d. § 42 V w G O vorliegt, entscheidend auf die Zurechnung an die B R D ab.

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waltungstätigkeit. I n beiden Fällen liegt gleichermaßen ein hoheitliches Handeln der deutschen Verwaltung vor 7 7 . Soweit staatliche Verwaltungsbehörden — wie ζ. B. i m Kartellrecht — bei der Durchführung von Gemeinschaftsnormen delegierte Gliedkompetenzen der Gemeinschaften ausüben, kann der Bürger ihre Entscheidungen m i t den nach den deutschen Prozeßordnungen gegebenen Rechtsbehelfen anfechten 78 . d) Ergebnis Zusammenfassend ergibt sich, daß die mitgliedstaatliche Berechtigung zur Anwendung der A r t 85, 86 EWGV nicht originär i n der Staatsgewalt wurzelt, sondern von der Verwaltungshoheit der Gemeinschaft abgeleitet ist. Die nationalen Kartellbehörden werden aufgrund von Gemeinschaftsbefugnissen tätig, welche ihnen A r t 88 EWGV i. V. m. A r t 9 Abs. 3 der VO Nr. 17 delegiert. Gleichwohl werden ihre Verwaltungsentscheidungen von der Gemeinschaftsrechtsordnung nicht der EWG zugerechnet, sondern als Hoheitsmaßnahmen der Mitgliedstaaten gewertet. Die delegierten Gemeinschaftsbefugnisse sind folglich Gliedund keine Organkompetenzen. Die Kartellbehörden unterliegen keiner Organleihe, sondern bleiben Staatsorgane, deren Tätigkeit sich i m Erscheinungsbild nicht von der Ausübung originärer staatlicher Befugnisse unterscheidet. 3. Mitgliedstaatliche Kontrollmaßnahmen gemäß Art 13 Abs. 1 der VO Nr. 17 Eine Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Verwirklichung des EWG-Wettbewerbsrechts ist nicht nur i n der Weise möglich, daß sie ein eigenständiges Verfahren aufgrund des A r t 9 Abs. 3 der VO Nr. 17 einleiten. Die Verordnung sieht auch i n mehreren Bestimmungen vor, daß die nationalen Behörden ein von der Kommission betriebenes Kartellverfahren durch Mitwirkungshandlungen unterstützen 79 . Von besonderer Bedeutung ist hierbei die Durchführung von Unternehmenskontrollen. Nach A r t 14 der VO Nr. 17 hat die Kommission zur Erfüllung ihrer Kartellverwaltungsaufgabe eine umfassende Nachprüfungsbefugnis 8 0 . Sie ist jedoch nicht gehalten, die Kontrollen selbst durchzuführen, 77 Auch Ule, DVB1 1967, S. 3 spricht bei der Eingrenzung der deutschen (Verwaltungs-)Gerichtsbarkeit n u r davon, daß es sich u m Maßnahmen der deutschen V e r w a l t u n g handeln muß. 78 I m Zusammenhang m i t dem Besatzungsrecht bejahen Ey ermann / F r ö h ler, Rdnr. 70 zu § 42 V w G O die Zulässigkeit einer Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt, w e n n die Behörde dabei k r a f t eigener, w e n n auch von der Besatzungsmacht abgeleiteter Hoheitsgewalt des Staates gehandelt hat. 79 Eine Übersicht hierüber bei Becker, S. 105 ff. 80 Ausführlich Würdinger, W u W 1964, S. 580 ff.

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sondern kann gemäß A r t 13 Abs. 1 die zuständigen mitgliedstaatlichen Behörden um Vornahme der erforderlichen Nachprüfungen ersuchen. a) Notwendigkeit einer Prüfung der angewendeten Ermächtigungsgrundlagen I n Erfüllung dieser Mitwirkungsaufgabe substituieren die Mitgliedstaaten eine verordnungsrechtlich vorgesehene Gemeinschaftsverwaltung. A l l e i n aus der Tatsache, daß sie Maßnahmen gleichen Inhalts ergreifen, wie sie der Kommission möglich sind, darf jedoch nicht die Ausübung delegierter Gemeinschaftsbefugnisse gefolgert werden 8 1 . Entscheidend ist, auf welche Rechtsgrundlagen die nationalen Behörden ihr Vorgehen stützen. Eine Delegation kommt nur dann i n Betracht, wenn sie nicht staatliche Eingriffsnormen ausnutzen, sondern ebenso wie die Kommission kraft Gemeinschaftsrechts handeln 8 2 . A r t 13 i n Verbindung m i t dem Kommissionsersuchen muß ihnen die Ausnahmeberechtigung verleihen, von der Ermächtigungsgrundlage des A r t 14 Gebrauch zu machen, deren Anwendung grundsätzlich der Kommission vorbehalten ist und deren sich die Mitgliedstaaten folglich nicht ipso iure bedienen können. Erforderlich w i r d m i t h i n eine Prüfung, ob die Mitgliedstaaten ihre Kontrollmaßnahmen auf Gemeinschaftsnormen stützen. b) Auslegung der A r t 13,14 der VO Nr. 17 I m Unterschied zu A r t 9 Abs. 3 der VO Nr. 17, der expressis verbis von der Anwendung der A r t 85, 86 EWGV spricht, ordnet A r t 13 nicht ausdrücklich an, daß die Mitgliedstaaten sich des A r t 14 als Eingriffsgrundlage bedienen. Zwar können nach Abs. 1 S. 1 die nationalen Behörden nur solche Nachprüfungen vornehmen, „welche die Kommission aufgrund von A r t 14 Abs. 1 für angezeigt hält oder i n einer Entscheidung nach A r t 14 Abs. 3 angeordnet hat". Diese Bestimmung macht ein mitgliedstaatliches Vorgehen vom Vorliegen der Voraussetzungen des A r t 14 abhängig 83 . Dadurch w i r d aber nur die Berechtigung der K o m mission eingeschränkt, sich an die nationalen Behörden zu wenden. Sie soll deren Hilfe nur dann i n Anspruch nehmen können, wenn sie selbst zu Nachprüfungen befugt ist, nicht jedoch auf diesem Umweg eine weitergehende Unternehmenskontrolle erreichen können, als gemeinschaftsrechtlich vorgesehen ist 8 4 . Der Formulierung kann nicht entnom81 F ü r eine Delegation: Göttelmann, S. 61; Collin, S. 40; anscheinend auch Börner, Diskussionsbeitrag, S. 67 u n d Thiesing, S. 70, da beide den Rechtsweg zum E u G H befürworten. 82 V o n einem Tätigwerden k r a f t Gemeinschaftsrechts geht Mestmäcker, S. 608 f. aus. 83 Würdinger, W u W 1964, S. 586; Gleiss / Hirsch, Kommentar, Rdnr. 1 zu A r t 13 V O Nr. 17. 84 Vgl. Deringer, A n m . 1 zu A r t 13 VO Nr. 17.

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men werden, daß auch die Mitgliedstaaten A r t 14 anwenden. Diese A n sicht w i r d bestärkt durch A r t 13 Abs. 1 S. 2, wonach die nationalen Behördenbediensteten „ihre" Befugnisse ausüben. Schließlich ist noch auf den Umstand zu verweisen, daß A r t 13 Abs. 1 S. 2 u. 3 die Prüfungstätigkeit der Mitgliedstaaten Verfahrensregeln unterwirft, welche denjenigen der Kommission i n A r t 14 Abs. 2 S. 1 weitgehend entsprechen. Würden die nationalen Behörden A r t 14 anwenden, so unterlägen sie zwangsläufig den dort für die Vornahme von Unternehmenskontrollen statuierten Bestimmungen. Eine Wiederholung dieser Vorschriften durch A r t 13 wäre nicht erforderlich gewesen. Die Tatsache, daß dies gleichwohl geschehen ist, spricht gegen die Ansicht, daß die M i t gliedstaaten sich auf dieselbe Ermächtigungsgrundlage wie die K o m mission stützen. Als Ergebnis der Interpretation ist festzustellen, daß A r t 13 nur die Kommission berechtigt, sich bei Unternehmenskontrollen mitgliedstaatlicher M i t w i r k u n g zu bedienen. Diese Vorschrift ermächtigt jedoch nicht die nationalen Behörden zur Inanspruchnahme der kommissionseigenen Nachprüfungsbefugnisse aus A r t 14 85 . K r a f t welcher Eingriffsnormen die Mitgliedstaaten dem Kommissionsersuchen nachkommen, ist gemeinschaftsrechtlich nicht geregelt. Erst die staatlichen Kartellgesetze begründen die Befugnisse der nationalen Behörden zur Vornahme von Nachprüfungen und unterwerfen die betroffenen Unternehmen entsprechenden Duldungspflichten 86 . So konstituiert § 2 Abs. 1 des deutschen Ausführungsgesetzes zur VO Nr. 17 87 eigene, dem A r t 14 sachlich ähnliche Ermächtigungsgrundlagen für die Bediensteten des Bundeskartellamtes, wenn sie i m Rahmen des A r t 13 für die Kommission tätig werden. c) Amtshilfeleistung Da die nationalen Behörden bei der Vornahme von Unternehmenskontrollen auf Ersuchen der Kommission m i t h i n kein Gemeinschaftsrecht anwenden, scheidet eine Ausübung delegierter Gemeinschaftskompetenzen aus. Eingriffsakte, welche auf staatliche Rechtsgrundlagen gestützt sind, können nur — auch wenn sie der Erfüllung von Gemeinschaftsaufgaben dienen — kraft nationaler Verwaltungshoheit ergehen. I m Rahmen des A r t 13 der VO Nr. 17 stellen die Mitgliedstaaten eigene 85 Gegen die Möglichkeit, daß nationale Behörden zur Wahrnehmung der i n der V O Nr. 17 zugunsten der Kommission begründeten Eingriffsbefugnisse berechtigt sind: Becker, S. 120; Kleemann, S. 6 4 1 ; Gleiss / Hirsch, B B 1962, S. 624. 86 Vgl. Deringer, A n m . 7 zu A r t 13 V O Nr. 17; Würdinger, W u W 1964, S. 586 f.; ders., Auskunftsrecht, S. 23 f.; Kirschstein, W u W 1968, S. 21; S n i j ders, S. 65; Gleiss / Hirsch, Kommentar, Rdnr. 4 zu A r t . 13 V O Nr. 17; Louis, S. 356. 87 V o m 17. 8.1967, B G B l I S. 911; vorher galt § 46 GWB.

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Administrationsbefugnisse zur Unterstützung der Kommission zur Verfügung, indem sie einzelne Abschnitte des Gemeinschaftskartellverfahrens übernehmen. Es handelt sich hierbei um einen Fall der Amtshilfeleistung 8 8 . Diese Auffassung w i r d bestätigt durch einen Vergleich m i t A r t 89 Abs. 1 S. 2 EWGV, der ebenfalls eine Kontrolltätigkeit der Kommission i n Zusammenarbeit m i t nationalen Behörden vorsieht. Die mitgliedstaatliche Mitwirkung, die sich auch auf nationaler Rechtsgrundlage vollzieht 8 9 , w i r d hier ausdrücklich als Amtshilfe bezeichnet. Π . Vollzug von EWG-Statistikverordnungen durch mitgliedstaatliche Behörden

1. Überblick über die Rechtslage im Statistikrecht Zur Beschaffung des für die Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Tatsachenmaterials geben zahlreiche Vertragsvorschriften den Gemeinschaften ein Auskunftsrecht gegenüber Bürgern und Unternehmen 9 0 und befähigen sie somit, statistische Erhebungen auf gemeinschaftsrechtlicher Basis durchzuführen. Z u diesem Zweck ist ein eigenes Statistisches A m t als rechtlich unselbständige Einrichtung der Kommission geschaffen worden 9 1 . Von besonderer Bedeutung ist A r t 213 EWGV, der die Kommission zur Einholung aller für ihre Tätigkeit notwendigen Auskünfte ermächtigt, wobei „der Rahmen und die nähere Maßgabe hierfür" vom Rat festzulegen sind 9 2 . Infolge dieser Einschränkung kann die Kommission ein Auskunftsverlangen nicht allein auf A r t 213 EWGV stützen, sondern darf erst dann tätig werden, wenn der Rat ihre Befugnisse durch Ausführungsnormen konkretisiert hat 9 3 . Bisher hat der Rat noch keine allgemeine Regelung des Auskunftsrechts geschaffen, sondern nur i n Einzelfällen Statistikverordnungen erlassen, die sich alle m i t der Durchführung statistischer Erhebungen i n verschiedenen Gewerbezweigen befassen 94 . Fast alle Verordnungen sehen vor, daß die Erhebungen 88 So ohne nähere Begründung: Deringer, A n m . 3 f. zu A r t 13 der V O Nr. 17; Würdinger, W u W 1964, S. 586; ders., Auskunftsrecht, S. 23 f.; Mestmäcker, S. 608 f.; Kleemann, S. 73; Becker, S. 106, 108; Balken, S. 198; Nass, EuR 1970, S. 127 f.; ähnlich Louis, S. 354; Guyénot, S. 316. 89 Vgl. Deringer, A n m . 55 zu A r t 88, 89 E W G V ; Clément, S. 384. 90 ζ. Β . A r t 47 Abs. 1, 48 Abs. 3, 54 Abs. 3 EGKSV, 213 EWGV, 5 Abs. 1, 187 E A G V ; eine ausführliche Übersicht bei Hanebuth, S. 42 F N 8, 64 ff. 91 Vgl. Everling, B B 1961, S. 420. 92 Zugleich berechtigt A r t 213 E W G V die Kommission zur Vornahme von Nachprüfungen. 93 Vgl. dazu Würdinger, Auskunftsrecht, S. 11 f.; Hanebuth, S. 75 f.; Thomä, E u W i 1960, S. 426; Eckert, E u W i 1960, S. 524; Everling, B B 1961, S. 421.

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von der Kommission durchgeführt werden 0 5 . Damit liegt die Auskunftsberechtigung bei der Kommission, d. h., die vom Rat angeordneten Auskünfte sind für sie einzuholen und ihr als der Bestimmungsberechtigten zuzuleiten. Die tatsächliche Beschaffung der Informationen w i r d hingegen ausdrücklich den statistischen Ämtern der Mitgliedstaaten zugewiesen 98 . 2. Delegation von Gemeinschaftsbefugnissen Damit stellt sich die Frage, kraft welcher Hoheitsgewalt die nationalen Behörden die Statistikverordnungen der EWG vollziehen. a) Anwendung von Gemeinschaftsnormen Die Erhebung von Statistiken durch die Mitgliedstaaten weist gewisse Parallelen zu ihrer Amtshilfeleistung bei der Vornahme von Unternehmenskontrollen i m Kartellrecht auf. I n beiden Fällen beschaffen sie der Kommission die von i h r angeforderten Informationen, wobei allerdings die M i t t e l — Auskunftseinholung und Kontrollmaßnahmen — verschieden sind 9 7 . Auch ist ζ. T. i n den Statistikverordnungen ebenso wie i n A r t 13 der VO Nr. 17 von einem „Ersuchen" der Kommission an die nationalen Behörden die Rede 98 . A l l e i n die Vergleichbarkeit der von den Mitgliedstaaten zu erfüllenden Aufgaben läßt jedoch noch keine Rückschlüsse auf die zugrunde liegende Rechtskonstruktion zu. Die A r t und Weise, wie sich die Gemeinschaft der M i t w i r k u n g nationaler Behörden bei der Beschaffung von Informationen bedient, kann i m Einzelfall divergierend sein 99 . I m Unterschied zu A r t 13 der VO Nr. 17, bei dem die Mitgliedstaaten nur einen Teil des von der Kommission betriebenen Gesamtkartellverfahrens übernehmen, werden sie bei der Erhebung von Statistiken nach außen gegenüber dem Bürger allein verwaltend tätig. Die gesamte Einholung der Auskünfte bis h i n zu deren Aufbereitung obliegt ihnen. Bereits aus diesem Grunde ist die Annahme einer Amtshilfe ab94

ζ. B. V O Nr. 151/62 v o m 3.12.1962, A B l S. 2841; V O Nr. 188/64 v o m 12.12. 1964, A B l S. 3634; V O Nr. 100/66; V O Nr. 101/66; beide v o m 14. 7.1966, A B l S. 2538, 2540. 95 So jeweils A r t 1 der V O Nr. 151/62, V O Nr. 188/64 u n d V O Nr. 101/66. »· A r t 5 der V O Nr. 151/62; A r t 4 der V O Nr. 188/64; A r t 3 der V O Nr. 100/ 66; A r t 5 der V O Nr. 101/66. Z u r strikten Trennung von Auskunftsberechtigung u n d tatsächlicher Auskunftseinholung Hanebuth, S. 42 f. 97 Auskunfts- u n d Nachprüfungsrecht sind selbständige Befugnisse; vgl. Würdinger, W u W 1964, S. 581; Rengeling, EuR 1974, S. 236. 98 ζ. B. A r t 5 der V O Nr. 151/62. 99 Nach Ophüls, Diskussionsbeitrag, S. 79 ist bei der Auskunftseinholung zu unterscheiden, ob die nationalen Behörden i n Eigenverwaltung, i n A u f tragsverwaltung oder i m dédoublement fonctionnel handeln; ähnlich W o h l farth, Auskunftsrecht, S. 47.

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zulehnen. Entscheidender ist noch, daß sich die Mitgliedstaaten bei der Erhebung von Statistiken für die EWG nicht auf staatliche Eingriffsnormen stützen, sondern auf gemeinschaftsrechtlicher Basis tätig werden. Die Statistikverordnungen verpflichten die statistischen Ämter nicht nur zur Mitwirkung, sondern enthalten zugleich die erforderlichen Ermächtigungsgrundlagen. Die Berechtigung der Mitgliedstaaten zur Auskunftseinholung sowie die korrespondierende Auskunftspflicht des betroffenen Personenkreises ergeben sich unmittelbar aus dem Gemeinschaftsrecht, ohne daß es eines Rückgriffs auf nationale Eingriffsnormen bedürfte 1 0 0 . Speziell für die BRD sind auch keine umfassenden innerstaatlichen Ermächtigungsgrundlagen zugunsten der statistischen Ämter ersichtlich, die das von den Gemeinschaftsverordnungen verlangte Vorgehen i n allen Fällen decken würden 1 0 1 . Zwar sehen einige Statistikverordnungen die Geltung staatlicher Rechtsvorschriften für die Durchführung der Erhebungen v o r 1 0 2 . Dieser Verweis bedeutet jedoch nur, daß die nationalen Behörden bei ihrer Tätigkeit — vorbehaltlich spezieller Gemeinschaftsbestimmungen 103 — staatlichen Formund Verfahrensnormen unterliegen und Zwangsmittel anwenden können, welche ihnen bei innerstaatlichen Erhebungen zustehen 104 . Materielle Grundlage ihres Auskunftsverlangens bleiben die Statistikverordnungen. Da die Mitgliedstaaten somit die Erhebungen für die EWG unter Anwendung von Gemeinschaftsrecht durchführen, kann die Möglichkeit nicht a priori ausgeschlossen werden, daß sie hierbei delegierte Verwaltungsbefugnisse der Gemeinschaft ausüben. b) Ausschluß der staatlichen Verwaltungshoheit durch A r t 213 EWGV Die Annahme einer Delegation setzt voraus, daß die Mitgliedstaaten nach den Grundsätzen der Hoheitstrennung ihre eigene, i n der Staatsgewalt wurzelnde Berechtigung zur Anwendung der Gemeinschaftsnormen zugunsten einer exklusiven Verwaltungshoheit der EWG verloren haben. Der Vollzug der Statistikverordnungen muß vertraglich der Kommission vorbehalten sein, so daß die i m Sekundärrecht vorgesehenen nationalen Verwaltungszuständigkeiten als Folge einer Kompetenzverschiebung einen Ausnahmecharakter tragen. Den Ansatz100 Everling, B B 1961, S. 421 f.; ders., N J W 1967, S. 470; Hanebuth, S. 77 f.; nach Wohlfarth, i n : W/E/G/S, A n m . 3 zu A r t 213 E W G V führen die M i t g l i e d staaten das Auskunftsrecht der Kommission durch. 101 Darauf weist Everling, B B 1961, S. 422 hin. 102 A r t 7 der V O Nr. 151/62; A r t 6 der V O Nr. 188/64. 108 Nach A r t 4 der VO Nr. 188/64, A r t 3 Abs. 2 der V O Nr. 100/66, A r t 5 Abs. 2 der V O Nr. 101/66 k a n n die Kommission Einzelheiten der Erhebung festlegen. Vgl. Everling, B B 1961, S. 423.

Β . P r ü f n g konkreter Beispiele

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punkt zur Klärung der Frage, wem die Verwaltungshoheit bei der Durchführung von Gemeinschaftsstatistiken zugeordnet ist, bildet A r t 213 EWGV. Unzweifelhaft statuiert diese Vorschrift eine umfassende Auskunftsberechtigung der Kommission 1 0 5 . Für das Delegationsproblem ausschlaggebend ist, ob ihr damit zugleich die generelle und alleinige Befugnis verliehen ist, alle vom Rat angeordneten Erhebungen mittels eigener Verwaltungstätigkeit selbst durchzuführen oder ob sie mangels eigener Handlungsberechtigung bei der tatsächlichen Auskunftseinholung auf die Mitgliedstaaten angewiesen ist. Geprüft werden muß, ob der Kommission nach der Vertragskonzeption ein allgemeines, noch i m Verordnungswege zu konkretisierendes Auskunftsrecht zusteht, kraft dessen sie sich direkt an den auskunftspflichtigen Personenkreis wenden kann 1 0 6 . Einen ersten Anhaltspunkt bietet der Wortlaut des A r t 213 EWGV, wonach die Kommission alle erforderlichen Auskünfte „einholen" kann. Diese Formulierung spricht dagegen, daß sich die Gemeinschaftsgewalt i n der normativen Anordnung statistischer Erhebungen erschöpft und deren Verwaltungsvollzug i n die Hoheit der Mitgliedstaaten fällt. Der Terminus „einholen" macht vielmehr deutlich, daß die gesammelten Informationen nicht nur der Kommission als Bestimmungsberechtigter zuzuleiten sind, sondern daß sie aktiv an ihrer Beschaffung beteiligt sein soll. Die Möglichkeit oder gar Notwendigkeit einer M i t w i r k u n g staatlicher Behörden ist i n A r t 213 EWGV nicht erwähnt. Die Annahme eines unmittelbaren Auskunftsrechts w i r d ferner gestützt durch die Vorstellung der Gründerstaaten. So geht die amtliche Erläuterung der Bundesregierung zu A r t 213 EWGV davon aus, daß die Kommission durch diese Norm i n die Lage versetzt werden soll, sich die für ihre Tätigkeit erforderlichen Unterlagen selbst zu beschaffen 107 . Für diese Auffassung spricht schließlich noch der Sinn und Zweck des A r t 213 EWGV. Würde diese Vorschrift der Kommission ein direktes Vorgehen gegenüber dem Auskunftspflichtigen versagen und sie von staatlicher M i t w i r k u n g abhängig machen, so käme der Norm keine eigenständige Funktion zu. Bereits aufgrund der allgemeinen Unterstützungspflicht aus A r t 5 EWGV kann die Kommission von den M i t gliedstaaten die Beschaffung von Auskünften verlangen 1 0 8 . Da A r t 213 EWGV gleichwohl i n den Vertrag eingefügt worden ist, muß hieraus gefolgert werden, daß diese Vorschrift über die Rechtswirkungen des A r t 5 EWGV hinausgehen soll. Die Kommission soll bei der Beschaf105

Vgl. dazu Hanebuth, S. 43. ιοβ Thomä, E u W i 1960, S. 426 lehnt eine derart generelle Befugnis ab u n d läßt eine direkte Auskunftseinholung n u r i n Sonderfällen zu. 107 Dt. Bundestag, 2. Wahlperiode 1957, Drucksache Nr. 3440, Anlage C S. 153. 108 Vgl. Hanebuth, S. 48.

188

I I I . 2. Abschn. : Administrative Ausführungsmaßnahmen

fung des für ihre Arbeit unerläßlichen Tatsachenmaterials nicht auf die Kooperationswilligkeit der Mitgliedstaaten angewiesen sein, sondern das Recht zu eigener Verwaltungstätigkeit erhalten 1 0 0 . Als Ergebnis ist festzustellen, daß A r t 213 EWGV der Kommission ein umfassendes Auskunftsrecht verleiht, kraft dessen sie sich bei der Durchführung von Erhebungen direkt an den auskunftspflichtigen Personenkreis wenden kann 1 1 0 . Nach der Vertragsregelung fällt der Vollzug der vom Rat erlassenen Statistikverordnungen somit i n die Verwaltungshoheit der Kommission 1 1 1 , so daß entsprechende staatliche Befugnisse ausgeschlossen sind. Die oben genannten Verordnungen durchbrechen die vertraglich konstituierte Hoheitsverteilung, indem sie die nationalen Statistikämter zu einer der Kommission vorbehaltenen Verwaltungstätigkeit ermächtigen. Infolgedessen kann die Berechtigung der Mitgliedstaaten zur Anwendung der Gemeinschaftsnormen nicht originär i n der eigenen Staatsgewalt wurzeln, sondern muß abgeleiteter Natur sein. Die Wahrnehmung der der Kommission zugeordneten Verwaltungshoheit w i r d aus verwaltungstechnischen Gründen durch die Ratsverordnungen den Mitgliedstaaten übertragen. Diese üben bei der Durchführung statistischer Erhebungen auf gemeinschaftsrechtlicher Basis delegierte Gemeinschaftsbefugnisse aus. c) Keine Organleihe Gleichwohl erlangen die statistischen Ämter der Mitgliedstaaten hierbei nicht qua Organleihe die Stellung von Gemeinschaftsorganen 112 . Die bereits bei der Analyse der staatlichen M i t w i r k u n g i m Kartellrecht angeführten Argumente dafür, daß die Gemeinschaftsrechtsordnung die Tätigkeit nationaler Behörden auch bei Ausübung von Gemeinschaftskompetenzen als ein allein den Mitgliedstaaten zuzurechnendes Verhalten wertet, gelten gleichermaßen für den Vollzug von Statistikverordnungen. So w i r d der Rechtsschutz i m Rahmen der Auskunftserteilung nicht vom EuGH, sondern von den nationalen Gerichten gew ä h r t 1 1 3 . Ferner kann die EWG nicht bestimmte Verwaltungsbehörden 109

So Hanebuth, S. 48; Thiesing, i n : v. d. G r o e b e n / v . Boeckh, A n m . 1 d) zu A r t 213 EWGV. 110 Ausführlich Hanebuth, S. 45 ff.; i m Ergebnis ebenso: Eckert, E u W i 1960, S. 524; Weidinger, S. 22; Wohlfarth, i n : W/E/G/S, A n m . 2, 12 zu A r t 213 EWGV. 111 Deshalb h ä l t Hanebuth, S. 56 eine Delegation hier f ü r unzulässig. Dà A r t 213 E W G V die Einholung v o n Auskünften der Kommission zuweist, soll der Rat beim Erlaß v o n Statistikverordnungen hieran gebunden sein. 112 a. A . Börner, Diskussionsbeitrag, S. 67; u n k l a r Everling, Diskussionsbeitrag, S. 59, der v o n einer „ A r t Mandatsverhältnis" spricht. 118 So: Glaesner, Diskussionsbeitrag, S. 72; Everling, B B 1961, S. 424; W o h l farth, i n : W/E/G/S, A n m . 11 zu A r t 213 EWGV. Eine Entscheidungskompetenz des E u G H w i r d unter bestimmten, allerdings nicht näher präzisierten B e d i n -

Β . P r ü f n g konkreter Beispiele

189

m i t dem Vollzug des Statistikrechts betrauen. Zwar sprechen einige Verordnungen von den „statistischen Ämtern der Mitgliedstaaten" 1 1 4 . Diese Formulierung beinhaltet jedoch noch keine konkrete Zuständigkeitsregelung durch die Gemeinschaft, sondern bedeutet nur, daß diejenigen Behörden handlungsbefugt sein sollen, die nach der nationalen Rechtsordnung statistische Aufgaben wahrnehmen. Die den Mitgliedstaaten durch die Statistikverordnungen delegierten Gemeinschaftsbefugnisse sind folglich als Glied- und nicht als Organkompetenzen zu qualifizieren. Π Ι . Anwendung des EWG-Agrarrechts durch nationale Behörden

1. Übersicht über die staatliche

Mitwirkungstätigkeit

Einen besonders bedeutsamen Bereich administrativer M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten bildet das EWG-Agrarrecht, dessen Verwaltungsvollzug sowohl während der Übergangszeit als auch i n der Endstufe fast ausschließlich nationalen Behörden zukommt 1 1 5 . Die Einzelheiten der mitgliedstaatlichen Verwaltungstätigkeit sind unübersichtlich 116 . Es gibt keine Grundsatzbestimmung i m EWGV oder i m Sekundärrecht, welche den Mitgliedstaaten die Anwendung des Agrarrechts zuweist, sondern ihre Vollzugsaufgabe ergibt sich erst aus den einzelnen Verordnungen. Häufig ist die nationale Administrationszuständigkeit nicht einmal ausdrücklich vorgesehen, sondern folgt nur negativ aus dem Fehlen entsprechender Kompetenzen der Gemeinschaftsorgane 117 . Bei der Durchführung der Binnenmarkt-, Ein- und Ausfuhrregelungen obliegen den Mitgliedstaaten u. a. Preisinterventionen, die Gewährung von Beihilfen, die Erteilung von Ein- und Ausfuhrlizenzen sowie die Erhebung von Abschöpfungen, Einfuhrzöllen und sonstigen Ausgleichsabgaben. gungen zu Unrecht bejaht von: Börner, Diskussionsbeitrag, S. 67; Thiesing, S. 70; Ophüls, Diskussionsbeitrag, S. 79. 114 A r t 4 der V O Nr. 188/64; A r t 3 Abs. 1 der V O Nr. 100/66; A r t 5 Abs. 1 der V O Nr. 101/66. Everling, B B 1961, S. 422 f. sieht h i e r i n bereits einen E i n g r i f f i n die Organisationsgewalt der Mitgliedstaaten. 115 Darauf weisen h i n : Pescatore, EuR 1970, S. 312 f.; Ipsen, Lb., S. 835 f., 47/3; Melchior, S. 12, 32; Louis, S. 321. 11β Nach Ipsen, Lb., S. 836, 47/3 ist i n Anbetracht des Umfangs sowie der komplizierten Gestaltung des Agrarrechts eine überschaubare Darstellung k a u m möglich. Deshalb w i r d nachfolgend auf eine Erörterung von Details und auf den Nachweis der Rechtsgrundlagen i n den einzelnen Verordnungen verzichtet. Eine ausführliche Übersicht über die nationale V e r w a l t u n g s m i t w i r k u n g bei: Schmitz, S. 6 ff.; E h l e / M e i e r , S. 542-545, D/162 - 166, S. 556, D/167, S. 561, D/177, S. 563 f., D/182 f. 117 Grundlage der Vollzugsverpflichtung ist i n diesem F a l l A r t 5 E W G V ; vgl. Kalbe, Agrarrecht 1974, S. 91.

190

I I I . 2. Abschn.: A d m i n i s t r a t i v e Ausführungsmaßnahmen

2. Keine Erfüllung

der Delegationsvoraussetzungen

Da die marktregelnden Maßnahmen der nationalen Behörden i n A n wendung der Agrarverordnungen und unter Ausnutzung gemeinschaftsrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen ergehen, stellt sich die Frage, ob sie hierbei delegierte Gemeinschaftsbefugnisse ausüben. a) Eigene Verwaltungsbefugnisse der EWG Aus dem Umstand, daß die Agrarverordnungen die Administrationstätigkeit den Mitgliedstaaten überlassen, darf nicht auf eine generell fehlende Berechtigung der Gemeinschaft zum Vollzug ihrer Agrarnormen geschlossen werden 1 1 8 . Nach A r t 40 Abs. 3 EWGV kann die gemeinsame Agrarmarktorganisation alle Maßnahmen umfassen, welche zur Erreichung der durch A r t 39 EWGV gesteckten agrarpolitischen Ziele erforderlich sind. Eine Beschränkung auf normative Akte ist nicht ersichtlich. Die weite Fassung dieser Vorschrift und insbesondere die beispielhafte Erwähnung von Einlagerungs- und Ausgleichsmaßnahmen sowie gemeinsamer Einrichtungen zur Stabilisierung der Ein- und Ausfuhr sprechen vielmehr dafür, daß die Möglichkeit einer Gemeinschaftsverwaltung nicht ausgeschlossen sein soll. Dementsprechend hat die EWG bei der Schaffung des Europäischen Ausgleichs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft durch die VO Nr. 25/62 119 und die VO Nr. 17/64 120 — soweit ersichtlich das bisher einzige Mal — eigene, allerdings sehr beschränkte Verwaltungsbefugnisse für sich i n Anspruch genommen. Nach den A r t 20, 21 der VO Nr. 17/64 hat die Kommission über die Gewährung von Subventionen zur Verbesserung der Agrarstruktur zu entscheiden 121 . Als Zwischenergebnis ist davon auszugehen, daß sich die Hoheitsgewalt der EWG i m Agrarmarkt nicht i m Erlaß von Hechtsnormen erschöpft, sondern zugleich deren administrativen Vollzug umfaßt 1 2 2 . Die Gemeinschaft hat jedoch fast gänzlich darauf verzichtet, von ihren vertraglich angelegten Verwaltungsbefugnissen zugunsten des Rates oder der Kommission i n den Agrarverordnungen Gebrauch zu machen.

118

So aber Pescatore, EuR 1970, S. 310 f. V o m 4. 4.1962, A B l S. 991. 120 V o m 5. 2.1964, A B l S. 586. 121 Vgl. zu den weiteren Einzelheiten Ortmann, S. 58 f. u n d Götz, K S E 10, S. 170 f. 122 j r ü r die Möglichkeit einer Gemeinschaftsverwaltung i m Agrarrecht: Wohlfarth, J J B 3, S. 258 unter Berufung auf A r t 40 Abs. 3 E W G V ; Haeckel, S. 53, 72 f.; Louis, S. 317 F N 23. 119

Β . P r ü f n g konkreter Beispiele

191

b) K e i n Ausschluß staatlicher Verwaltungshoheit Daraus darf noch nicht gefolgert werden, daß die EWG ihre Verwaltungskompetenzen mitgliedstaatlichen Behörden delegiert hat. Deren Administrationszuständigkeiten sind nur dann gemeinschaftsrechtlichen Ursprungs, wenn die Mitgliedstaaten nicht mehr kraft eigener Hoheitsgewalt zur Anwendung des Gemeinschaftsrechts i n der Lage sind. Nach dem Prinzip der Hoheitstrennung t r i t t ein Verlust staatlicher Verwaltungsbefugnisse nicht bereits dadurch ein, daß die Verträge die Möglichkeit einer gemeinschaftseigenen Verwaltung auf einem bestimmten Sachgebiet eröffnen. Erforderlich ist vielmehr, daß sie die Verwaltungshoheit der Gemeinschaft vorbehalten. Die Verträge müssen erkennen lassen, daß die Berechtigung zum Vollzug der Verordnungen von vornherein bei den Gemeinschaftsorganen monopolisiert und den Mitgliedstaaten entzogen sein soll. Diesen Erfordernissen entsprechen die Vertragsaussagen über den Agrarmarkt nicht. Die A r t 38 ff. EWGV erteilen den Gemeinschaftsorganen keinen Verwaltungsauftrag und behalten ihnen diese Hoheitsfunktion nicht unter Ausschluß der Mitgliedstaaten zwingend vor. Auch A r t 40 Abs. 3 EWGV bildet nur ein Indiz dafür, daß die EWG überhaupt zu administrativer Tätigkeit berechtigt ist. Diese Norm enthält eine bloße Kann-Bestimmung, welche die Möglichkeit nicht ausschließt, daß die Anwendung der Agrarverordnungen gleichwohl i n mitgliedstaatlicher Hoheit belassen bleibt. Es fehlt i m Agrarrecht eine den A r t 87, 88, 213 EWGV vergleichbare Vertragsbestimmung, welche die Schaffung einer gemeinschaftseigenen Verwaltung als den zu verwirklichenden Hegelfall herausstellt und dadurch allen i m Sekundärrecht vorgesehenen nationalen Zuständigkeiten den Charakter von Ausnahmekompetenzen aufprägt. Sofern die vertraglich angelegten Verwaltungsbefugnisse der Gemeinschaft wie beim Agrarmarkt nur fakultativer A r t sind, t r i t t ein Ausschluß staatlicher Verwaltungshoheit erst dann ein, wenn die Gemeinschaft von ihrer Rechtsmacht durch Begründung konkreter Zuständigkeiten zugunsten der Gemeinschaftsorgane Gebrauch macht. Da dies i n den Agrarverordnungen bisher nicht geschehen ist, haben die Mitgliedstaaten ihre eigene Berechtigung zur A n wendung des Gemeinschaftsrechts (noch) nicht eingebüßt und sind nicht auf die Zuweisung von Gemeinschaftsbefugnissen angewiesen. Die m i t gliedstaatlichen Verwaltungsbefugnisse beruhen folglich nicht auf einer Kompetenzverlagerung. Bei dem gegenwärtigen Stand der Hoheitsverteilung i m Agrarbereich handelt es sich nicht u m irreguläre Ausnahmezuständigkeiten, wie sie die Annahme einer Delegation voraussetzt. Beim Vollzug der Agrarverordnungen werden die innerstaatlichen Behörden vielmehr als nationale Verwaltungsorgane kraft ihnen verbliebener, originär staatlicher Administrationsbefugnisse tätig 1 2 3 .

192

I I I . 2. Abschn.: Administrative Ausführungsmaßnahmen I V . Innerstaatlicher Vollzug des Zoll- und Außenhandelsrechts der E W G

Eine dem Agrarrecht entsprechende Rechtslage findet sich i m Zollund Außenhandelsrecht der EWG, dessen Verwaltungsvollzug ausschließlich nationalen Behörden obliegt 1 2 4 . Diese haben hierbei neben der eigentlichen Zollerhebung u. a. Ein- und Ausfuhrgenehmigungen zu erteilen, Warenursprungszeugnisse auszustellen, Zollkontingente zu verteilen sowie den gesamten Warenverkehr m i t Drittländern i n seiner Entwicklung zu überwachen. Bei der Prüfung, ob es sich hierbei um die Ausübung delegierter Gemeinschaftsgewalt handelt, ist bereits die Existenz eigener A d m i nistrationsbefugnisse auf Seiten der Gemeinschaft zweifelhaft. Die A r t 9 ff., 113 EWGV enthalten keine konkreten Anhaltspunkte für eine gemeinschaftseigene Verwaltungshoheit i m Zoll- und Außenhandelsrecht 1 2 5 . Selbst wenn unterstellt wird, daß die EWG auf diesen Sachgebieten Administrationsbefugnisse besitzt und von diesen jedoch bisher lediglich keinen Gebrauch gemacht hat 1 2 6 , so scheitert die Annahme einer Delegation auf jeden Fall am Fortbestand staatlicher Verwaltungshoheit. Der EWGV behält die Befugnis zur Durchführung des Zoll- und Außenhandelsrechts nicht erkennbar den Gemeinschaftsorganen vor. Da die EWG auch keine eigenen Administrationskompetenzen zugunsten des Rates oder der Kommission i m Sekundärrecht begründet hat, haben die Mitgliedstaaten nach den Grundsätzen der Hoheitstrennung ihre eigenen Befugnisse nicht eingebüßt. Die Zuständigkeit nationaler Behörden ist folglich nicht das Ergebnis einer Kompetenzverlagerung, sondern beruht auf der fortbestehenden staatlichen Berechtigung zur Anwendung des Gemeinschaftsrechts. Der innerstaatliche Vollzug der Zoll- und Außenhandelsverordnungen erfolgt durch nationale Verwaltungsorgane kraft Staatsgewalt 127 .

128 I m Ergebnis ebenso: Schmitz, S. 35; Ebeling, S. 213; Götz, JZ 1963, S. 266; Ipsen, Lb., S. 857, 47/37; offen gelassen v o n G A Reischl, Schlußantrag zu E u G H RS 178 - 180/73, X X , S. 383, 407. 124 Vgl. Ehle / M e i e r , S. 54, A/61, S. 630, F/19; Ehle, A W D 1969, S. 45; Pescatore, EuR 1970, S. 310 f.; Ipsen, Lb., S. 585, 29/18. A u f den Nachweis der zahlreichen Verordnungen, die — w i e z. B. die Warenursprungs Verordnung Nr. 802/68 v o m 27.6.1968, A B l Nr. L 148, S. 1 — die Ermächtigungsnormen f ü r die nationalen Behörden enthalten, w i r d verzichtet. 125 Gegen Gemeinschaftsverwaltungsbefugnisse Pescatore, EuR 1970, S. 310 f. 126 So Ehle / Meier, S. 627, F/13; vgl. auch Ehle, A W D 1969, S. 45. 127 I m Ergebnis ebenso Ehle, A W D 1969, S. 45.

C. Zusammenfassung

193

C. Zusammenfassung Zusammenfassend ist festzustellen, daß sich die Gemeinschaften der M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten auf dem Verwaltungssektor i n zweierlei Weise bedienen. Die praktisch bedeutsamste Möglichkeit besteht darin, daß die staatlichen Behörden das Gemeinschaftsrecht anstelle der Kommission oder des Rates i n einem eigenen Verwaltungsverfahren anwenden. Je nach der Verteilung der Verwaltungshoheit auf dem betreffenden Sachgebiet vollziehen sie die Gemeinschaftsverordnungen kraft originär staatlicher oder delegierter gemeinschaftlicher Administrationsbefugnisse. I m Falle einer Delegation handelt es sich ausnahmslos u m eine Zuweisung von Gliedkompetenzen. Trotz Wahrnehmung von Gemeinschaftsgewalt bleiben die nationalen Behörden rein staatliche Verwaltungsorgane, deren Tätigkeit allein den Mitgliedstaaten zugerechnet wird. Die Annahme einer Organleihe ist m i t der gegenwärtigen Ausgestaltung der Gemeinschaftsrechtsordnung unvereinbar. Zur Charakterisierung der mitgliedstaatlichen Vollzugsaufgabe w i r d häufig auf Institutionen des deutschen Bundesstaatsrechts zurückgegriffen. Die Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch nationale Behörden w i r d entweder als „Auftragsverwaltung" entsprechend A r t 85 G G 1 2 8 oder als „Ausführung eigener Angelegenheiten" i. S. d. A r t 84 G G 1 2 9 verstanden. Teilweise w i r d eine einheitliche Einstufung abgelehnt und die Kehnzeichnung als Eigen- oder Auftragsverwaltung von der Gestaltung des Einzelfalles abhängig gemacht 180 . Diesen Qualifikationsversuchen ist entgegenzuhalten, daß die Gemeinschaften keine Bundesstaaten sind und auch keine bundesstaatsähnlichen Strukturen aufweisen 181 . Der mitgliedstaatliche Verwaltungsvollzug darf nicht m i t der Tätigkeit der Länderbehörden bei der Durchführung von Bundesgesetzen gleichgestellt werden 1 3 2 . So sind insbesondere die Merkmale der grundgesetzlichen Auftragsverwaltung — wie ζ. B. Weisungsrecht und Zweckmäßigkeitskontrolle — i n der Gemeinschaftsrechtsordnung gerade nicht e r f ü l l t 1 3 3 . Eine analoge Anwendung bundesstaatlicher Vor128 Pescatore, EuR 1970, S. 317; E h l e / M e i e r , S. 627 f., F/13f.; Mailänder, S. 15; vorsichtiger Everling, B B 1961, S. 422 F N 24. 129 Zuleeg, K S E 9, S. 218. 130 So Wohlfarth, Auskunftsrecht, S. 38 f., 47; ders., J J B 3, S. 256; ders., V o r w o r t zu Thierfelder, S. 5; ähnlich Ophüls, Diskussionsbeitrag, S. 51 f., der als zusätzliche Kategorie noch den dédoublement fonctionnel anführt. Beide Autoren präzisieren aber nicht, w a n n die genannten Verwaltungsformen vorliegen. 131 Vgl. die Ausführungen i n T e i l 2, 5. Abschnitt, B. 132 I n diesem Sinne Ipsen, D Ö V 1968, S. 442. 133 Vgl. die ausführliche Analyse bei Conrad, S. 234 ff.

13 Blinten

194

I I I . 2. Abschn.: Administrative Ausführungsmaßnahmen

Stellungen ist strikt abzulehnen. Allenfalls kann ein Vergleich m i t der Rechtslage i m Bundesstaat angestellt werden, ohne daß hieraus rechtliche Konsequenzen abgeleitet werden dürfen 1 3 4 . Die rein beschreibende Übernahme bundesstaatlicher Begriffe ist jedoch ohne jeden Erkenntniswert. Welche Grundsätze für den Vollzug des Gemeinschaftsrechts durch nationale Behörden maßgeblich sind, ist allein der Gemeinschaftsrechtsordnung selbst zu entnehmen. Die zweite Möglichkeit mitgliedstaatlicher M i t w i r k u n g ist dadurch gekennzeichnet, daß die Anwendung des Gemeinschaftsrechts den Gemeinschaftsorganen vorbehalten bleibt. Die Aufgabe der nationalen Behörden beschränkt sich darauf, den Fortgang des Gemeinschaftsverwaltungsverfahrens zu fördern, wobei sie sich auf nationale Ermächtigungsgrundlagen stützen. Bei dieser Zusammenarbeit handelt es sich um eine Amtshilfeleistung kraft Staatsgewalt.

134 So Rengeling, EuR 1974, S. 221 f.; gegen eine Analogie auch Ipsen, Lb., S. 220, 9/26.

Dritter Abschnitt

Zwangsvollstreckung von Gemeinschafteakten durch die Mitgliedetaaten Abschließend bleibt zu prüfen, kraft welcher Hoheitsbefugnisse die Mitgliedstaaten Entscheidungen des EuGH, des Rates und der K o m mission gemäß den A r t 44, 92 EGKSV, 187, 192 EWGV, 159, 164 EAGV innerstaatlich vollstrecken. A. Differenzierung zwischen der Gläubigerstellung der Gemeinschaften und der von den Mitgliedstaaten ausgeübten Zwangsgewalt Ein möglicher Ansatzpunkt könnte darin gesehen werden, daß die mitgliedstaatliche M i t w i r k u n g der zwangsweisen Durchsetzung der Gemeinschaftsgewalt dient. I m Zentrum der Vollstreckung stehen die vollstreckungsfähigen Gemeinschaftsentscheidungen 1 . Sie fixieren die Pflichten des betroffenen Bürgers und bilden die materielle Grundlage für alle Zwangsmaßnahmen. Die Aufgabe der Mitgliedstaaten besteht allein darin, die titulierten Gemeinschaftsansprüche tatsächlich durchzusetzen. Sie sind auf die Ausführung einzelner Vollstreckungsakte beschränkt 2 . Die Unselbständigkeit der den Mitgliedstaaten zukommenden Exekutivfunktion zeigt sich zunächst darin, daß sie den staatlichen Zwangsapparat nicht von sich aus, sondern nur auf Veranlassung der Gemeinschaften i n Gang setzen dürfen 3 . Vor allem aber bleibt die Ordnung der materiellrechtlichen Beziehung zwischen Gläubiger und Schuldner, die Herrschaft über den durchzusetzenden Anspruch auch während des Vollstreckungsverfahrens bei den Gemeinschaften, wie sich aus den A r t 92 EGKSV, 192 EWGV, 164 EAGV ergibt 4 . Gemeinschaftstitel sind unmittelbar vollstreckbar i n dem Sinne, daß sie zur 1 Nach Ruppert, S. 162 ist die Zwangsbefugnis allein k a u m von Bedeutung, sondern der Schwerpunkt liegt bei der materiellen Entscheidung der Gemeinschaften. 2 Vgl. Schniewind, S. 15 f., 57. 8 Deshalb sprechen Osterheld, S. 48 f. u n d Jerusalem, S. 44 von einer „Auftragsvollstreckung". 4 So Schniewind, S. 54.

13·

196

I I I . 3. Abschn.: Vollstreckung von Gemeinschaftsakten

innerstaatlichen Durchsetzung keines eigentlichen Placets der M i t gliedstaaten bedürfen. Die §§ 328, 722 f. ZPO finden keine Anwendung. Nach den A r t 92 Abs. 2 EGKSV, 192 Abs. 2 EWGV, 164 Abs. 1 EAGV dürfen bei der Erteilung der Vollstreckungsklausel die Gemeinschaftstitel nur auf ihre Echtheit h i n überprüft werden. Es handelt sich u m eine rein formelle Maßnahme, die nicht i m Ermessen der Mitgliedstaaten liegt. I m Falle der Echtheit des Titels sind sie zur Erteilung der Klausel und zur Durchführung der Vollstreckung verpflichtet, ohne die Rechtmäßigkeit der Gemeinschaftsentscheidung kontrollieren oder gar ihre Vollstreckbarkeit aufheben zu können. Die A r t 92 Abs. 3 EGKSV, 192 Abs. 4 EWGV, 164 Abs. 3 EAGV behalten die Befugnis zur Aussetzung des Zwangsvollstreckungsverfahrens i m ganzen dem EuGH vor. Nur er kann über Einwendungen des Vollstreckungsschuldners entscheiden, durch die der materielle Anspruch selbst i n Frage gestellt w i r d und die Vollstreckbarkeit des Titels beseitigt werden soll 5 . Aus dieser bedeutsamen Stellung der Gemeinschaften und ihres T i tels für das Vollstreckungsverfahren, die gegenüber der unselbständigen, streng gemeinschaftsrechtlich gebundenen Exekutivfunktion der Mitgliedstaaten überwiegt, w i r d gefolgert, daß sich die innerstaatlichen Zwangsmaßnahmen als Teilhabe an der Gemeinschaftsgewalt darstellen. Die Zwangsbefugnisse wachsen den nationalen Vollstreckungsbehörden aus der Gemeinschaftsrechtsordnung zu und werden von ihnen als Gemeinschaftsorgane i m dédoublement fonctionnel ausgeübt®. Die Quelle der Hoheitsbefugnisse soll sich nicht danach bestimmen, wer die letzte Ausführungshandlung vornimmt, sondern wer den zu vollstrekkenden Anspruch schafft, den Einsatz der Zwangsgewalt veranlaßt und kontrolliert 7 . Die obige Argumentation basiert auf der zutreffenden Erkenntnis, daß die materiellrechtliche Seite der Vollstreckung, d. h. die Befugnis, einen hoheitlichen Anspruch m i t vollstreckungsfähigem Inhalt gegenüber dem Bürger zu begründen und über diesen Vollstreckungstitel zu verfügen, i n den Hoheitsbereich der Gemeinschaften fällt. Die daraus abgeleitete Schlußfolgerung, daß die bei der Vollstreckung ausgeübten Befugnisse ebenfalls gemeinschaftsrechtlichen Ursprungs sein müssen, ist jedoch unhaltbar. Sie vermischt unzulässigerweise die Gläubigerstellung der Gemeinschaften m i t der eigentlichen Zwangsgewalt 8 . Die 5 Z u den Entscheidungsbefugnissen des E u G H : Basse, S. 390; Schniewind, S. 193 f.; Daig, AöR 83, S. 164, 204. • So Ruppert, S. 162; Ophüls, J J B 4, S. 156; Golsong, S. 61 spricht v o n „Hilfsorganen der Gemeinschaft ohne eigene Entscheidungsbefugnis u n d som i t ohne Herrschaftsgewalt"; nach Erler, W d S t R L 18, S. 37 f. ist die Möglichkeit einer Delegation nicht generell auszuschließen; unentschieden Kovar, L a CECA, S. 322 f. 7 I n diesem Sinne Scholz, S. 80 f.; nach Osterheld, S. 48 f. ist die V o l l streckung „Sache der Gemeinschaft", w e i l es sich u m ihre Ansprüche handelt.

Β . Keine Gemeinschaftsvollstreckungsgewalt

197

Notwendigkeit, bei der zwangsweisen Durchsetzung von Hoheitsakten zwischen der materiellrechtlichen und der rein vollstreckungsrechtlichen Kompetenz zu differenzieren, dokumentieren die Gemeinschaftsverträge durch den gespaltenen Rechtsschutz i m Vollstreckungsverfahren. Während der EuGH über Einwendungen gegen die durchzusetzende Gemeinschaftsentscheidung urteilt, ist es nach A r t 192 Abs. 4 EWGV, 164 Abs. 3 EAGV Aufgabe der nationalen Gerichte, die Rechtmäßigkeit der einzelnen Vollstreckungsmaßnahmen und die Beachtung der staatlichen Verfahrensordnungen zu kontrollieren 9 . Zwar sind die Vollstreckungsbefugnisse ohne das Vorliegen eines vollstreckungsfähigen Titels allein bedeutungslos. Diese Zusammengehörigkeit geht jedoch nicht so weit, daß die Zwangsgewalt als bloßes Akzessorium der materiellrechtlichen Sachregelungsbefugnis anzusehen ist. Es handelt sich vielmehr u m eine eigenständige Form von Hoheitsmacht, die erst zu dem Vollstreckungstitel als ein zusätzliches Element hinzutreten muß 1 0 . Da die Vollstreckungsgewalt der titelbegründenden Rechtsmacht nicht immanent ist, brauchen beide Befugnisse folglich nicht notwendig derselben Hoheitsquelle zu entstammen. Bei der Prüfung der von den Mitgliedstaaten i m Rahmen der Zwangsvollstreckung ausgeübten Hoheitsbefugnisse müssen deshalb die Gläubigerstellung der Gemeinschaften und der gemeinschaftsrechtliche Ursprung des zu vollstreckenden Titels außer Ansatz bleiben. A l l e i n entscheidend ist, wessen Hoheitsbereich die Gründungsverträge die Rechtsmacht zur zwangsweisen Durchsetzung von Gemeinschaftsentscheidungen zuordnen. Besitzen die Gemeinschaften gar keine eigene Zwangsgewalt, so scheidet die Möglichkeit einer Delegation aus. Die nationalen Vollstreckungsbehörden können dann nur kraft staatlicher Befugnisse handeln, unbeeinflußt davon, daß ihre Tätigkeit der Durchsetzung der Gemeinschaftsgewalt dient und auf Veranlassung der Gemeinschaften ohne eigenen Entscheidungsspielraum erfolgt.

B. Keine eigene Vollstreckungsgewalt der Gemeinschaften Die Grundsatzregelung über die Vollstreckung von Gemeinschaftsakten treffen die A r t 92 EGKSV, 192 EWGV, 164 EAGV. Übereinstim8 F ü r eine klare Trennung beider Positionen Conrad, S. 235; eine U n t e r scheidung der materiell- u n d der vollstreckungsrechtlichen Zuständigkeitssphäre bei Schniewind, S. 15 f.; vgl. auch Runge, Diss., S. 23; de Visscher, S. 45. 9 Entsprechendes g i l t bei der EGKS, obwohl A r t 92 E G K S V diese Frage nicht ausdrücklich regelt. Z u r Beschränkung der mitgliedstaatlichen Gerichtskontrolle auf die E i n h a l t u n g der Verfahrensvorschriften vgl.: Schniewind, S. 193 f.; Basse, S. 394f.; Daig, AöR 83, S. 164. 10 Vgl. Schniewind, S. 49 f.; Vignes, S. 78.

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I I I . 3. Abschn.: Vollstreckung von Gemeinschaftsakten

mend gehen diese Vorschriften davon aus, daß die zwangsweise Durchsetzung von Gemeinschaftstiteln ausnahmslos durch mitgliedstaatliche Behörden erfolgt. Sie ermächtigen die Gemeinschaftsorgane nicht, zur Realisierung ihrer Ansprüche eigene Vollstreckungsmaßnahmen zu ergreifen. Auch enthalten sie keinen Anhaltspunkt dafür, daß die Gemeinschaften überhaupt m i t einer eigenen Zwangsgewalt ausgestattet sind, deren Ausübung sie lediglich (zeitweise) den Mitgliedstaaten überlassen haben 11 . Nach den A r t 92 EGKSV, 192 EWGV, 164 EAGV nehmen die Mitgliedstaaten die Vollstreckungsaufgabe nicht nur vorübergehend an Stelle der Gemeinschaften wahr, sondern die gegenwärtige Rechtslage ist als endgültige Lösung konzipiert. Die zwangsweise Durchsetzung von Gemeinschaftsakten soll ausschließlich i n den Hoheitsbereich der Mitgliedstaaten fallen 1 2 . Auch aus den übrigen Vorschriften der Gemeinschaftsverträge können keine unmittelbaren Zwangsbefugnisse der Gemeinschaften abgeleitet werden, wie sie für die Durchführung eines gemeinschaftlichen Vollstreckungsverfahrens vonnöten wären 1 3 . Dem steht insbesondere nicht entgegen, daß die Gemeinschaften über eigene Sanktionsmittel, wie ζ. B. Geldbußen und Zwangsgelder verfügen. Die Gemeinschaftsorgane sind nur befugt, derartige Maßnahmen anzudrohen und festzusetzen. Über die damit verbundene Ausübung mittelbaren Zwangs reicht ihre Rechtsmacht jedoch nicht hinaus. Die Vollstreckung ihre Sanktionsanordnungen müssen sie den Mitgliedstaaten überlassen 14 . Die Tatsache, daß die Gemeinschaften nicht über das M i t t e l des physischen Zwangs verfügen, geht auch aus einer Reihe von Vorschriften des Primär- und Sekundärrechts hervor, kraft deren die Gemeinschaften bei der Überwachung von Unternehmen eigenes Kontrollpersonal einsetzen dürfen, wie ζ. B. A r t 81 EAGV, A r t 14 der EWG-Kartellverordnung Nr. 17. Die entsandten Gemeinschaftsinspektoren sind nicht zu einem gewaltsamen Vorgehen berechtigt, wenn ihre Kontrollmaßnahmen nicht geduldet werden. Die A r t 81 Abs. 5 EAGV, 14 Abs. 6 VO Nr. 17 ordnen ausdrücklich an, daß i n diesem Fall die Mitgliedstaaten die erforderliche Unterstützung gewähren, insbesondere den Zugang zu den sich widersetzenden Unternehmen erzwingen 15 . 11

Nach Balladore Pallieri, ZaöRV 23, S. 481 lassen die genannten V e r tragsvorschriften keinen Rückschluß auf eine Delegation seitens der Gemeinschaften zu. Schniewind, S. 50 u n d Conrad, S. 42 sehen h i e r i n n u r die Statuierung einer staatlichen Mitwirkungspflicht. 12 Zuleeg, Lütticher Referat, S. 16 leitet aus den Vorschriften ab, daß die Mitgliedstaaten sich das Zwangsvollstreckungsmonopol reserviert haben. 13 Ebenso Zieger, S. 43 F N 204; Schniewind, S. 49 f.; Basse, S. 385. 14 Vgl. Pabel, S. 68f.; Schwantes, S. 195. Das ordnet z . B . A r t 83 Abs. 2 E A G V für einen Spezialfall ausdrücklich an. 15 Vgl. Zieger, S. 43 F N 204; Runge, AöR 87, S. 475; Balken, S. 198 n i m m t bei dem Beispiel aus dem Kartellrecht eine Amtshilfeleistung an.

C. Ergebnis

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C. Ergebnis Die Gemeinschaften verfügen m i t h i n über keine eigene Vollstrekkungsgewalt, sondern sind auf die Dienstbarmachung der staatlichen Hoheitsmacht angewiesen. Die Ausübung unmittelbaren Zwangs markiert die Grenze der Integrationsbereitschaft der Mitgliedstaaten, die sich das Vollstreckungsmonopol vorbehalten haben 16 . Deshalb können die Mitgliedstaaten bei der zwangsweisen Durchsetzung von Gemeinschaftstiteln gemäß den A r t 44, 92 EGKSV, 187, 192 EWGV, 159, 164 EAGV nicht kraft delegierter Gemeinschaftsbefugnisse tätig werden, sondern allein aufgrund nationaler Staatsgewalt 17 . Die Vollstreckungsbehörden handeln ausschließlich als staatliche Organe 18 . Häufig w i r d diese Form staatlicher M i t w i r k u n g als Amts- 1 9 , Rechts- 20 oder Vollstreckungshilfe 21 bezeichnet. Diese Charakterisierungen sind jedoch unzutreffend, da die Mitgliedstaaten nicht lediglich ein von den Gemeinschaften betriebenes Verfahren unterstützen, sondern die Vollstrekkungsfunktion gänzlich übernehmen 22 .

16

Schniewind, S. 15, 49 f., 56 f.; Schwaiger, N J W 1970, S. 978; Ipsen, Lb., S. 69, 2/51; Conrad, S. 175, 235; Möller, S. 189; Pescatore, EuR 1970, S. 312; Vignes, S. 86; Martinière, S. 12. 17 So Basse, S. 396 f. u n d Schniewind, S. 50, 56, die als Argumente hierfür anführen, daß sich die Gemeinschaften bei der Durchführung der Vollstrekk u n g nach der ZPO w i e ein privater Gläubiger behandeln lassen müssen u n d daß der nationale Behördenapparat nicht i n die Gemeinschaftshierarchie eingegliedert ist. Ferner: Zuleeg, Lütticher Referat, S. 16; Zieger, S. 43; Schwaiger, N J W 1970, S. 978; Conrad, S. 176, 235; Wengler, JZ 1968, S. 101; Vignes, S. 86; Kovar, L a CECA, S. 319; Balladore Pallieri, ZaöRV 23, S. 481. 18 Thieme, W d S t R L 18, S. 75; Runge, Einführung, S. 25; ders., AöR 87, S. 474; Schniewind, S. 56, der von einer Vertragspflicht ohne jeden i n s t i t u tionellen Charakter spricht. 19 Ipsen, Lb., S. 1052, 54/120. 20 Jerusalem, S. 59; Conrad, S. 175 f., 235 F N 3. 21 Zieger, S. 43 F N 204; ähnliche Umschreibungen bei: Mathijsen, S. 97; Vignes, S. 86; Much, S. 95; Runge, Diss., S. 18, 27. 22 Ablehnend auch Basse, S. 396 F N 197.

Literaturverzeichnis Bei Aufsätzen i n Zeitschriften sind i m T e x t der Name des Autors u n d die Fundstelle angegeben. Ansonsten werden i m Text n u r der Name des Verfassers u n d die jeweilige Seitenzahl genannt. Werden von einem A u t o r m e h rere Schriften zitiert, so ist das betreffende W e r k durch ein charakteristisches W o r t gekennzeichnet. Die Urteile des E u G H u n d des B V e r f G werden nach den Fundstellen i n der amtlichen Sammlung aufgeführt. Aider , Claudius: Koordination u n d Integration als Rechtsprinzipien, Bruges, 1969. Anschütz, Gerhard / Thoma, Richard: Handbuch des deutschen Staatsrechts, Bd. 2, Tübingen, 1932. Anzilotti, D.: Lehrbuch des Völkerrechts, Bd. 1, 3. Aufl., B e r l i n - Leipzig, 1929. Arnold, Rainer: Das Rangverhältnis zwischen dem Recht der europäischen Gemeinschaften u n d dem innerdeutschen Recht, Diss. Würzburg, 1968. Axline, W. A n d r e w : European Community L a w and Organizational Development, New York, 1968. Bachof, Otto: Verfassungswidrige Verfassungsnormen, Tübingen, 1951. Bärsch, Claus-Ekkehard: Der Staatsbegriff i n der neueren deutschen Staatslehre u n d seine theoretischen Implikationen, Berlin, 1974. Balken, Gerrit: Das Verhältnis des nationalen Kartellrechts zu dem der E W G u n d die Zuständigkeit der beiderseitigen Behörden, Diss. K ö l n , 1966. Γ Balladore Pallieri , Giorgio: Les pouvoirs des organisations économiques européennes à l'intérieur des Etats membres, ZaöRV Bd. 23 (1963), S. 473 ff. Bandelly Dieter: Die Aufsicht der Europäischen Gemeinschaften über die Mitgliedstaaten, verglichen m i t der Bundesaufsicht u n d unter Berücksichtigung der internationalen Kontrolle, Diss. K ö l n , 1965. Bandilla, Rüdiger: Das Klagerecht der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften gegen Durchgriffsakte, Hamburg, 1965. Barbey , Günther: Rechtsübertragung u n d Delegation, Diss. Münster, 1962. Basse, Hermann: Das Verhältnis zwischen der Gerichtsbarkeit des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften u n d der deutschen Zivilgerichtsbarkeit, Berlin, 1967. Bebr , Gerhard: The relation of the European Coal and Steel Community to the l a w of the member States: a peculiar legal symbiosis, CLR Bd. 58 (1958), S. 767 ff. — Judicial control of the European Communities, London, 1962. Becker , Jürgen: Die Kompetenzabgrenzung zwischen der EWG-Kommission u n d den nationalen Kartellbehörden, Diss. Göttingen, 1967. Berié, Hermann / Miller, Rudolf: Gemeinsamer M a r k t u n d Euratom, 2. Aufl., Herne - Berlin, 1959.

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