Staatliche Fraktionsfinanzierung in Rheinland-Pfalz [1 ed.] 9783428482894, 9783428082896

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Beiträge zum Parlamentsrecht

Band 32

Staatliche Fraktionsfinanzierung in Rheinland-Pfalz Von

Helmut Martin

Duncker & Humblot · Berlin

HELMUT MARTIN

Staatliche Fraktionsfinanzierung in Rheinland-Pfalz

Beiträge zum Parlaments recht Herausgegeben von Werner KalteOeiter, U1rich Karpen, Wolfgang Zeh in Verbindung mit Peter Badura, Wolfgang Heyde, Joachim Linck Georg-Berndt Oschatz, Hans-Peter Schneider Uwe Thaysen

Band 32

Staatliche Fraktionsfmanzierung in Rheinland-Pfalz

Von

Helmut Martin

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Martin, Helmut: Staatliche Fraktionsfinanzierung in Rheinland-Pfalz I von Helmut Martin. - Berlin : Duncker und Humblot, 1995 (Beiträge zum Parlamentsrecht ; Bd. 32) Zugl.: Mainz, Univ., Diss., 1994 ISBN 3-428-08289-3 NE:GT

D 77

Alle Rechte vorbehalten © 1995 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0720-6674 ISBN 3-428-08289-3 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

9

Vorwort Die vorliegende Untersuchung ist die unveränderte Fassung meiner Dissertation, die im Sommersemester 1994 vom Fachbereich Rechts- und Wirtschaftswissenschaften der Johannes Gutenberg-Universität Mainz angenommen wurde. All jenen, die mir während der Arbeit an der Dissertation Unterstützung und Ermunterung gewährt haben, möchte ich an dieser Stelle danken. Mein herzlicher Dank gilt meinem Lehrer Prof. Dr. Hans Heinrich Rupp und Prof. Dr. Walter Rudolf, der die Zweitkorrektur übernommen hat. Prof. Dr. Rupp war ein idealer Doktorvater, der die Untersuchung in den entscheidenden Phasen mit Rat und wissenschaftlicher Anregung begleitet hat, ohne dabei je die Freiheit der Entscheidung und damit die Eigenständigkeit der Arbeit einzuschränken. Stellvertretend für die Mitarbeiter der Verwaltung des Landtags von Rheinland-Pfalz, aber auch ganz persönlich, gilt mein Dank dem Direktor beim Landtag Walter P. Becker und seinem Nachfolger Dr. Paul Georg Schneider, die mir bei der Informationsbeschaffung stets behilflich waren. Mit großer Offenheit haben mir alle im 12. Landtag vertretenen Fraktionen Auskünfte gewährt; auch dafür möchte ich danken. Frau Monika Dohm danke ich für die oftmals in Anspruch genommene Hilfsbereitschaft bei der Recherche. Bei Herausgebern und Verlag bedanke ich mich für die Aufnahme der Dissertation in die "Beiträge zum Parlamentsrecht ". Mein besonderer Dank gilt meiner Familie und vor allem meinen Eltern, die mir diese Forschungen ermöglicht und die Arbeit in vielf,Utiger Hinsicht gefördert haben. Mainz, im März 1995

Helmut Martin

Inhaltsverzeichnis Einleitung ............................................................................................................................................ 13

1. Kapitel:

Einführung in das Thema ...................................................................................... 13

2. Kapitel:

Der Gang der Untersuchung .................................................................................. 14

Erster Teil

Zur Entwicklung der staatlichen FraktionsfInanzierung und ihrer Kontrolle in Rheinland-Pfalz

I. Abschnitt:

Die Entwicklung der Fraktionsfmanzierung bis zum Inkrafttreten des Fraktionsgesetzes ................................................................................................... 16

1. Kapitel:

ÜbeIblick über die Fraktionsgeschichte bis zur Einführung einer direkten staatlichen FraktionsfInanzierung in Rheinland-Pfalz im Jahr 1951 .................. .16

2. Kapitel:

Die ersten Zahlungen an die Fraktionen im Landtag von Rheinland-Pfalz ........ 17

3. Kapitel:

Delegation der Entscheidung über die Höhe der Zuschüsse auf den Landtagspräsidenten im Jahr 1953 ........................................................................ 18

4. Kapitel:

Einführung eines Grundbetrages zum Pro-Kopf-Betrag ..................................... .18

5. Kapitel:

Erweiterung der Verwendungszwecke um den Beratungsdienst und Einführung des Oppositionszuschlags ...................................................................20

6. Kapitel:

Die "Iex-F.D.P." ...................................................................................................... 22

7. Kapitel:

Nennung konkreter Zuschußbeträge im Gesetz 1971 ......................................... 25

8. Kapitel:

Fraktionsgriindung ohne Mindestmitgliederzahl .................................................. 25

9. Kapitel:

Die Dynamisierung der ZUSChußbeträge ............................................................... 26

10. Kapitel:

Die Entwicklung der Zuschüsse von 1974 bis 1987 ............................................ 27

11. Kapitel:

Erste kontroverse Debatte über die Fraktionszuschüsse 1987 ............................ 29

12. Kapitel:

Die Berechnung des Oppositionszuschlags nach Köpfen ....................................31

13. Kapitel:

Verdeckte Erhöhungen der Zuschüsse durch Entlastung der Fraktionskasse ......32

14. Kapitel:

Die weitere Entwicklung bis zum Fraktionsgesetz .............................................. 33

15. Kapitel:

Zusammenfassung .................................................................................................. 34

8

Inhaltsverzeichnis

11. Abschnitt:

Zur Kontro\1e der Fraktionen durch den Landesrec1mmgshof bis zum Inkrafttreten des Fraktionsgesetzes .......................................................................35

m. Abschnitt:

Die Rechtslage in Rheinland-Pfalz seit dem 1.1.1994 ......................................... 36

1. Kapitel:

Zur VOIgeschichte der Neuregelung ...................................................................... 36

2. Kapitel:

Die Einfügung eines neuen Art.85a in die Landesverfassung .............................36

3. Kapitel:

Das Fraktionsgesetz Rheinland-Pfalz ....................................................................37

Zweiter Teil

Verfassungsrechtliche Würdigung der staatlichen Fraktionsfinanzierung I. Abschnitt:

Zur Rechtfertigung der staatlichen Fraktionsfinanzierung ................................... 39

1. Kapitel:

Die Fraktionsfmanzierung als Element der Parteienfinanzierung ........................ 40 a) Zuordnung der Fraktionen zu "ihren" Parteien ............................................. 40 b) Beschränkung der Parteienfmanzierung auf die Wahlkampfkostenerstattung durch BVerfG E 20, 56 .................................................................41 c) Zulassung staatlicher Zuschüsse für die gesamte Parteitätigkeit durch BVerfG E 85, 264 ...........................................................................................43 d) Verfassungsrechtlich gebotene Unterscheidung von Fraktion und Partei .... 44 e) Kein Einfluß der Partei auf die Verwendung der Fraktionsmittel ................45

2. Kapitel:

Die Fraktionsfinanzierung als Teil der Parlamentsfinanzierung ..........................47 a)

Organschaftliche Ste\1ung der Fraktionen? ..................................................49 aa) Die Stellung der Fraktionen vor dem Verfassungsgerichtshof des Landes ......................................................................................................49 bb) Die verfassungsprozessuale Stellung der Fraktionen vor dem BVerfG ........................................................................................ ..... cc) Keine OIganschaftliche Stellung der Fraktionen für das Parlament ...... 53 b) Fraktionen als in der Geschäftsordnung verankerte "Gehilfen" des Parlaments ? ........................................................................................................... .55 aa) Anknüpfung an die geschäftsordnungsmäßige Anerkennung verfehlt .................................................................................................... .55 bb) Kein Einfluß des Parlaments auf die Atbeit der Fraktionen ................. 58

so

3. Kapitel:

Rechtfertigung der Fraktionsfinanzierung aus Art.48 Abs3 Grundgesetz ..........59 Die Bildung von Abgeordnetengruppen im Parlament als soziologisch nonnaler Vorgang ........................................................................................... 59 b) Bestätigung durch die Entstehungsgeschichte der Fraktionen ......................60 c) Anknüpfung der Geschäftsordnung an bereits bestehende Strukturen rechtfertigt Bezuschussung nicht ...................................................................62 d) Entlastung für das Parlament durch die Fraktionen nur Reflexwirlrung ......64 e) Mediatisierung der Mitglieder durch die Fraktion schließt Charakter als ·Selbsthilfebündnis· nicht aus .......................................................................65 1) Kosten der Zusammenatbeit als mandatsbedingter Aufwand ....................... 68 g) Die Bedeutung des Art.85a Landesverfassung für den Ausstattungsanspruch der Fraktionen ................................................................................. 70 a)

Inhaltsverzeichnis

9

ß. Abschnitt:

Die Grenzen der Fraktionsfmanzierung ................................................................71

1. Kapitel:

Verwendung für Wahlkampf- oder Parteizwecke verfassungswidrig ..................71

2. Kapitel:

Öffentlichkeitsarbeit zulässig ................................................................................73

3. Kapitel:

Zahlungen an die Funktionsträger in der Fraktion zulässig .................................76

m. Abschnitt:

Das Transparenzgebot bei der Regelung der Fraktionsfinanzierung ...................78

1. Kapitel:

Sachleistungen als "verdeckte Zuschüsse" ............................................................78

2. Kapitel:

Gleichbehandlung von Geld- und Sachleistungen geboten ..................................80

3. Kapitel:

Notwendige Transparenz bei Entscheidungen in eigener Sache ..........................80

4. Kapitel:

Parlamentsvorbehalt als Konsequenz des Transparenzgebots ..............................83

5. Kapitel:

Transparenz der Politikfinanzierung als Mittel gegen die Politikverdrossenheit ..............................................................................................85

IV. Abschnitt:

Das System der Geldleistungen - Grundbetrag und Steigerungsbetrag ...............86

1. Kapitel:

Keine Unterscheidung zwischen Geschäftsunkosten- und Beratungsdienstzuschuß .........................................................................................86

2. Kapitel:

System der Geldleistungen problematisch ............................................................87

3. Kapitel:

Zuschlag zum Grundbetrag systemwidrig ............................................................89

4. Kapitel:

Der Zweck des Beratungsdienstes ........................................................................90

5. Kapitel:

Beratungsdienstbedarf ist glÖßenunabhängig ........................................................91

6. Kapitel:

Kosten des laufenden Geschäftsbetriebs weitgehend durch Sachleistungen des Landtags abgedeckt .........................................................................................94

V. Abschnitt:

Der Oppositionszuschlag nach §2 Abs3 Nr.4 Fraktionsgesetz Rheinland-Pfalz ......................................................................................................95

1. Kapitel:

Die RoUe der Opposition ......................................................................................95

2. Kapitel:

Folgen für die Ausstattung der Oppositionsfraktionen ........................................97

3. Kapitel:

Die Berechnung des Oppositionszuschlags ..........................................................98

VI. Abschnitt:

Die Ausstattung der fraktionslosen Abgeordneten und der Gruppen ................ lOO

I. Kapitel:

Bedeutung des Gebots einer formalisierten Gleichbehandlung ........................ .100

2. Kapitel:

Leistungen an Fraktionen berühren fraktionslose Abgeordnete ......................... lOl

3. Kapitel:

Ausgleich für Fraktionslose erforderlich ........................................................... .103

10

Inhaltsverzeichnis

4. Kapitel:

Die Bedeutung der Gruppen im Parlament ........................................................ 105

5. Kapitel:

Angemessene Ausstattung der Gruppen geboten ............................................... 106

6. Kapitel:

Konkrete Regelung im Fraktionsgesetz erforderlich .......................................... 1OS

vn. Abschnitt:

Zur Veranschlagung der Fraktionsmittel im LaIxleshaushalt ............................. IOS

1. Kapitel:

Die Regelung des §2 Abs2 Fraktionsgesetz ...................................................... IOS

2. Kapitel:

Haushaltsklarheit und Fraktionsstatus ................................................................. I09

vm. Abschnitt:

Die Pflicht der Fraktionen zur öffentlichen Rechnungslegung .......................... 112

IX. Abschnitt:

Der Bericht über die Angemessenheit der Geld- und Sachleistungen .............. 113

I. Kapitel:

Der Bericht des Priisidenten ................................................................................ 113

2. Kapitel:

"Durchleuchtungskommissionen" geboten .......................................................... 115

X. Abschnitt:

Die Prüfung durch den Landesrechnungshof ..................................................... 116

1. Kapitel:

Gesetzliche Regelung der Prüfungskompetenz .................................................. 116

2. Kapitel:

Einschränkungen der PlÜfungskompetenz mit dem HGrG vereinbar ............... 118

3. Kapitel:

Einschränkung der Kontrollkompetenz verstößt nicht gegen das Grundgesetz ................................................................................................... 120

4. Kapitel:

Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip gebieten Kontrolle der Fraktionen durch den Rechnungshof ..................................................................................... 124

5. Kapitel:

Einschränkungen bei der PlÜfung der Fraktionen zulässig ................................ 125

XI. Abschnitt:

Weitere Regelungen des Fraktionsgesetzes ........................................................ 129

I. Kapitel:

Die Liquidation .................................................................................................... 129

2. Kapitel:

Rücklagen ............................................................................................................. 130

Zusammenfassung ............................................................................................................................ 132 Literaturverzeichnis .......................................................................................................................... 139

Abkürzungsverzeichnis aA

Abs. Abt.

AbgeoEntschG AbgeoG

ABL

AK. aM. AOR Art. BayVBI BayVerfGH Bd BGB!.

BHH BHO BK

BRH BS

BT

BVerfG BVerfGG bzw. ders. d.h. DM DÖV DS DVBI EP f FAZ

FG Fn FS

GG gern. GO GVBI. HA HdBStR HessStGH HGrG

HH

Hrsg. idF i.d.S.

anderer Ansicht Absatt Abteilung Abgeoronetenentschädigungsgesett Abgeoronetengesetz Amtsblatt AIbeitskreis anderer Meimng Archiv des öffentlichen Rechts Artikel Bayerische Verwaltungsblätter Bayerischer Verfassungsgerichtshof Band Bundesgesettblatt Bundeshaushalt Bundeshaushaltsottlnung Bonner Konunentar Bundesrechnungshof Bereinigte Sammlung Bundestag Bundesverfassungsgericht Bundesverfassungsgerichtsgesetz beziehungsweise derselbe das heißt Deutsche Mark Die Öffentliche Verwaltung Drucksache Deutsches Verwaltungsblatt Einzelplan folgende Frankfurter Allgemeine Zeitung Fraktionsgesetz fußnote

Festschri ft Grundgesetz gemäß Geschäftsottlnung Gesetz und Verottlnungsblatt Hauptausschuß Handbuch des Staatsrechts Hessischer Staatsgerichtshof Haushaltsgrundsätzegesetz Haushalt Herausgeber in der Fassung in diesem Sinne

12 i.d.R. i.R. iVm

JUS IZ

Kap. KHR LG LHO

LT

LVerf MdB MDHS MdL m.w.N. NIW Nr.

NVwZ

NWVBI Parl.Rat PanG Präs.

RHO

Rn

RP RT S. Sb s.o. std.Rspr. Stenogr. s.u. u.a. Unterab.

u.u.

VerfGH vgl. VVdStRL

WP z.B. ZG ZParI

ZRP z.T. z:h.

Abkürzungsverzeichnis in der Regel im Rahmen in Verbindung mit Iuristische Schulung Iuristen-Zeitung Kapitel Kommentar zum Haushaltsrecht Landesgesetz Landeshaushaltsordnung Landtag Landesverfassung Mitglied des Bundestages MaunzlDürig/HerzoglScholz Mitglied des Landtages mit weiteren Nachweisen Neue Iuristische Wochenschrift Nummer Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblättcr Parlamentarischer Rat Parteiengesetz Präsident Reichshaushaltsoronung Randnummer Rheinland-Pfalz Reichstag Seite Schaubild siehe oben ständige Rechtsprechung Stenografische siehe unten unter anderem Unterabschnitt unter Umständen Verfassungsgerichtshof vergleiche Veröffentlichungen der Vereinigung deutscher Staatsrechtslehrer Wahlperiode zum Beispiel Zeitschrift für Gesetlgebung Zeitschrift für Parlamentsfragen Zeitschrift für Rechtspolitik zum Teil zur Zeit

Paragraphen und Artikel ohne Kennzeichnung beziehen sich auf Recht des Landes RheinlandPfalz; römische Ziffem hinter Paragraphen/Artikeln bezeichnen die entsprechenden Absätze.

Einleitung "Wenn es ums Geld geht, hört die Freundschaft ohnehin auf, aber was den Parteien in diesem Zusammenhang entgegengebracht wird - übrigens auch den Fraktionen und selbstverständlich den Abgeordneten- ist zunehmende Feindseligkeit."'

1. Kapitel: Einführung in das Thema

Das vorangestellte Zitat verdeutlicht eine Schwierigkeit bei der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit den staatlichen Leistungen an die Fraktionen. Sie besteht darin, daß - häufig aus berechtigter Enttäuschung über Mißstände in Vergangenheit und Gegenwart - in der Öffentlichkeit eine Meinung vorherrscht, die den Fraktionen, wie anderen Empfängern staatlicher Leistungen zur Politikfmanzierung auch, mißtraut und daher ihren fmanziellen Spielraum kontrollieren und weitgehend beschränken will. Dabei besteht jedoch immer die Gefahr, daß das Wesen und die Aufgaben der Fraktionen nicht ausreichend beIÜcksichtigt werden. Die inzwischen eingetretene Sensibilisierung der kritischen Öffentlichkeir, die mit der Forderung von Rechnungshöfen und juristischer Literatur nach Kontrolle der Fraktionen einherging, hat zu Aktivitäten praktisch aller deutschen Parlamente geführt. Erklärtes Ziel war dabei, ungelöste oder streitige Fragen über die Rechtsstellung der Fraktionen und ihre Finanzierung gesetzlich zu klären. Erste, ablehnende, Reaktionen4 lassen Zweifel aufkommen, ob das Ziel erreicht wurde. Ein Versagen des Gesetzgebers in diesem sensiblen Bereich der Politikfinanzierung würde jedoch der inneren Distanzierung der Bürger von der Zeh "Deutsche ParteienpIÜderie in neuen Kleidern", S.l021

Obwohl sich das BVerfG in ca. 30 Entscheidungen direkt oder indirekt mit dem Recht der Fraktionen beschäftigt hat (Jekewitz "Die gesetzliche Regelung von Funktion, Status und Fmanzierung der Parlarnentsfraktionen als kodiflkatorische Herausforderung", in ZRP 1993, S.34S), konstatierte der proflIierteste Kritiker der Fraktionsfmanzierung, Hans Herbert von Amim, in seinem 1991 erschienen Buch "Die Partei, der Abgeordnete und das Geld", S.91, ein fehlendes öffentliches interesse arn "unbekaT/lllen Wesen Fraktion". 3 vAmim "Staatliche FraktionsfInanzierung ohne Kontrolle 7" 4 v Amim "Finanzierung der Fraktionen", S 2; ders. "Eine Parteienfmanzierung auf Umwegen"; Schmidt-Bens "Finanzkontrolle und Fraktionen" in ZRP 1992, S281; weniger kritisch Jekewitz 1993, S.344f 2

14

Einleinmg

Politik mit Sicherheit weiter Vorschub leisten. Eventuelle Fehlentwicklungen müssen daher möglichst schnell korrigiert werden. Die vorliegende Arbeit will vor diesem Hintergrund die wesentlichen Rechtsprobleme der staatlichen Fraktionsfinanzierung aufzeigen und auf noch bestehende Mängel bei ihrer gesetzlichen Lösung hinweisen. 2. Kapitel: Der Gang der Untersuchung

Die Untersuchung konzentriert sich auf die Rechtslage in Rheinland-Pfalz und zieht nur aus Gründen der Veranschaulichung vereinzelt Vergleiche zur Situation im Bund, in Bayern - dem ersten Land mit einem Fraktionsgesetz - und dem Nachbarland Hessen. Damit unterscheidet sich der Untersuchungsgegenstand von anderen Arbeiten, die sich mit dem Recht der Fraktionen allgemein, meist aber schwerpunktmäßig mit dem der Bundestagsfraktionen auseinandergesetzt habenS. Das hier gewählte Vorgehen bietet sich aus zwei Gründen an. Erstens wird die Fraktionsfinanzierung immer auch von den jeweiligen politischen Verhältnissen beeinflußt. Wechselwirlrungen zwischen politischer Zusammensetzung des Parlaments und Ausgestaltung der Fraktionsfinanzierung, die Hintergründe und die Auswirkungen einzelner Regelungen können in einer Arbeit diesen Umfangs nicht für mehrere oder gar alle Parlamente nebeneinander in gleicher Gründlichkeit aufgezeigt werden. Zweitens hat Rheinland-Pfalz wie nur wenige Länder eine längere Tradition bei der gesetzlichen Regelung der Fraktionsfinanzierung und kann in diesem Bereich als besonders fortschrittlich gelten. Bei der Neuregelung des Rechtes der Fraktionen und ihrer Ausstattung zum 1.1.1994 konnte der Landtag zusätzlich entsprechende, zeitlich vorangegangene Initiativen in anderen Parlamenten und die Reaktionen hierauf berücksichtigen. Völlig aus dem Rahmen fallende Fehlentwicklungen sind daher unbeachtet geblieben und man wird davon ausgehen können, daß Kritik am rheinland-pfälzischen Fraktionsgesetz meist auch auf die Gesetze anderer Parlamente übertragbar ist. Das bewahrt der Arbeit in weiten Teilen trotz der inhaltlichen Beschränkung ihre Allgemeingültigkeit. Ein erheblicher Teil der Fragen an jede Regelung der Fraktionsfinanzierung wird nur verständlich durch einen Blick auf ihre Entwicklung. Indem aufgezeigt wird, wie und warum gerade so und in diesem Verfahren die Ausstattung der S v.Amim "Staatliche FraktionsfInanzierung ohne Kontrolle 7"; Hauenschild "Wesen und Rechtsnatur der parlamentarischen Fraktion"; Mardini "Die Finanzierung der Parlamentsfraktionen durch staatliche Minel und Beitrlige der Abgeordneten"; Schönberger "Die Rechtsstellung der Parlamentsfraktionen"

Einleitung

15

Fraktionen in den vergangenen 40 Jahren geregelt wurde, wird am ehesten deutlich, was das Eigentümliche an diesem Bereich der Politikfmanzierung ist und weshalb seine Regelung besonderen Maßstäben genügen muß. Der erste Teil zeichnet deshalb die Entwicklung der Fraktionsfinanzierung in Rheinland-Pfalz nach. Daran schließt sich die verfassungsrechtliche Würdigung an, die sich zunächst ausführlich mit der Rechtfertigung einer staatlichen Fraktionsfinanzierung und den daraus abzuleitenden Grenzen beschäftigt. Danach wird am Beispiel der Sachleistungen das Transparenzgebot bei Regelungen zur Fraktionsfmanzierung dargelegt. Es folgt eine Auseinandersetzung mit dem System der Fraktionsfmanzierung und ihrer unterschiedlichen Komponenten; weiter wird die Frage eines Ausstattungsanspruchs von fraktionslosen Abgeordneten und parlamentarischen Gruppen behandelt. Anschließend geht es um haushaltsrechtliche Erfordernisse wie die Art der Veranschlagung im Haushalt, die Rechnungslegung und den Bericht über die Angemessenheit der Leistungen. Etwas breiteren Raum nimmt die Beurteilung der Prüfungskompetenz der Rechnungshöfe ein, bevor als letzter Abschnitt dieses Teils weitere, weniger streitige Regelungen des Fraktionsgesetzes beleuchtet werden. Der dritte und abschließende Teil faßt die wesentlichen Ergebnisse der Arbeit zusammen.

Erster Teil

Zur Entwicklung der staatlichen Fraktionsfinanzierung und ihrer Kontrolle in Rheinland-Pfalz . I. Abschnitt: Die Entwicklung der Fraktionsfinanzierung bis zum Inkrafttreten des Fraktionsgesetzes 1. Kapitel: Überblick über die Fraktionsgeschichte bis zur Einführung einer direkten staatlichen Fraktionsfmanzierung in Rheinland-Pfalz im Jahr 1951

Die Notwendigkeit der Bildung von Fraktionen zur Bewältigung der parlamentarischen Arbeit hatte sich schon in der Frankfurter Nationalversammlung von 1848 gezeige. Auch in der Preußischen Zweiten Kammer (später Preussisches Abgeordnetenhaus), im Reichstag des Norddeutschen Bundes und danach im Reichstag des Deutschen Reiches kam es gleich nach Aufnahme der Arbeit zur Fraktionsbildung2• Auf Reichsebene erstmals in einer Geschäftsordnung als parlamentarische Gliederung erwähnt wurden die Fraktionen aber erst in der seit dem 1.1.1923 geltenden Geschäftsordnung des Reichstags). Diese auch formale Anerkennung hatte allerdings noch keinen Einfluß auf die Finanzierung der Fraktionen; vielmehr brachten diese ihre Mittel ausschließlich aus Mitgliedsbeiträgen und allenfalls Parteizuschüssen auf. Die staatliche Unterstützung beschränkte sich auf die Überlassung bestimmter Infrastrukturen wie Räumen, Botendiensten und Papier zum Drucken der Anträges.

1 Vgl. Kramer "Fraktionsbindungen in den deutschen Volksvertretungen 1819-1849" S.74f; daw ausführlicher unten 2.Teil, IAbschnitt, 3.Kapitel 2 Einen Überblick über die Entwicklung gibt Mardini "Die Finanzierung der Parlamentsfraktionen" S. 32f 3 Vom 12.12.1922, vgl. Kretschmer "Fraktionen" S20; Lang - "Die Stellung der Fraktionen im Bayerischen Landtag", S. 89 - weist darauf hin, daß zuvor schon die GO des Bay. LT. Fraktionen anerkannt hatte. 4 Mardini, S.59f S Mardini, S.61

I. Die Fntwicklung der Fraktionsfinanzierung

17

Dieser Praxis folgte zunächst auch die Rechtslage in Rheinland-Pfalz. Im Unterschied zu den meisten anderen Verfassungen in Deutschland nach 1945 erkannte zwar die rheinland-pfaIzische die Fraktionen durch ausdrlickliche Nennung6 an; direkte staatliche Zahlungen an die Fraktionen gab es zu dieser Zeit aber in Rheinland-Pfalz noch nicht. Sie wurden vielmehr erstmals für das Jahr 1951 im Haushalt ausgewiesen7 • 2. Kapitel: Die ersten Zahlungen an die Fraktionen im Landtag von Rheinland-Pfalz

Vorausgegangen war eine Änderung des Landesgesetzes zur Ausführung des Art.97 Abs.l S.1 der Verfassung. Hatte sich das Landesgesetz bis dahin darauf beschränkt, die Geld- und geldwerten Bezüge der Abgeordneten zu regeln, so wurde 1951 8 ein neuer §11 eingefiihrt: "Kosten der Fraktionsbüros " (1) Zur Untemaltung der Fraktionsbüros werden den Fraktionen monatlich im voraus 75,- DM je Mitglied der Fraktion überwiesen. (2) Die Beiträge sind auch noch zu zahlen nach Auflösung des Landtags oder nach Ablauf der Wahlperiode bis zum Ablauf des Monats, in dem der neue Landtag zusammentritt. Tagen in einem Monat zwei verschiedene Landtage, so ist nur der höhere der beiden Beträge zu zahlen.

Dieses Gesetz, das wie alle folgenden Gesetze zur Fraktionsfinanzierung bis 1987 ohne diesbezügliche Aussprache im Plenum verabschiedet wunie9 , regelte also nicht nur den Rechtsgrund für die staatlichen Zahlungen, sondern auch die genauen Beträge waren gesetzlich festgelegt. 6 Die Verfassung vom 24. Mai 1947 (GVBI. S.209) elWähnt die Fraktionen in An.86: Antragsrecht auf Ausschluß der Öffentlichkeit bei Plenarsitzungen; in Art91: bei Untersuchungsausschüssenmuß jede Fraktion vertreten sein; und in Art.l30: Recht auf Aruufung des VerfGH. Daneben wurden Fraktionen elWähnt in der Landesverfassung von Bremen vom 21.10.1947 (GVBI. 1947, S. 251; Art.86, 100, 105 Abs.2), in der Badischen Landesverfassung vom 195.1947 (Regierungsblatt der Landesreg. Baden 1947, S.129; Art.93 Abs.2), in der Verfassung von Württemberg-Hohenzollem vom 185.1947 (Regierungsblatt 1947, S.1; Art.66) und in der Verfassung für das Saarland vom 15.12.1947 (ABL S.1077; Art.72 Abs.2, 80,82 Abs.2) 7 Einzelplan 01, Kap.1, TItel 304: 52500,- DM. Auf Bundesebene wies bereits zwei Jahre zuvor der Haushalt für 1949 im Einzelplan 02, Kap.02Ol, TItel 32 beinen Zuschußbetrag von 203.000,- DM aus, ohne daß es hierfür eine Rechtsgrundlage außelhalb des festgestellten Haushalts gegeben hätte. Die Beträge wurden gern. den Erläuterungen für die Untelhaltung der Fraktionsbüros gezahlt. Eine Übersicht über die Entwicklung der Fraktionszuschüsse im Bund und zum Teil auch der Länder gibt Jekewitz "Das Geld der Parlamentsfraktionen" in ZParl. 1982 S.314 f.

8 Zweites Gesetz zur Änderung des Landesgesetzes zur Ausführung des An97 Abs.1 S.1 der Verfassung; GVBl1951, S. 190 9 2 Martin

Siehe Stenogr. Berichte l.WP LT DS U4

18

l.Teil: Entwicklung der staatlichen Fraktionsfmanzierung

Der Ansatz im Haushalt betrug 1951 52.500,- DM, die gemäß den Erläuterungen für die Unterhaltung der Fraktionsbüros veranschlagt waren. Bei 100 Abgeordneten, die alle in Fraktionen eingebunden waren (CDU 43, SPD 38, FDP 19)10, und 75,- DM monatlich pro Mitglied läßt sich der Betrag nur damit erklären, daß lediglich für die sieben Monate ab Beginn der 2. Wahlperiode gezahlt wurde (18. Mai 1951). Dementsprechend erhöhten sich die Mittel für 1952 auf 9O.000,-DM (12 Monate x 100 Abgeordnete x 75,- DM).

3. Kapitel: Delegation der Entscheidung über die Höhe der Zuschüsse auf den Landtagspräsidenten im Jahr 1953 Eine qualitative Änderung der Rechtsgrundlage brachte das Änderungsgesetz vom 12.5.l953 11 • Mit diesem Gesetz, das auf einen gemeinsamen Antrag von CDU, SPD und FDP hin ohne Aussprache bei drei Enthaltungen angenommen wurde l2 , wurde nämlich die Praxis, den genauen Zuschußbetrag gesetzlich festzulegen, aufgegeben. Der bisherige § 11 wurde § 12 und emielt im Absatz 1 folgende Fassung:

"(1) Zur Unterhaltung der Fraktionsbüros werden den Fraktionen entsprechend ihrer Mitgliederzahl monatlich im voraus Beträge überwiesen, deren Höhe der Präsident im Einvernehmen mit dem Ältestenrat festsetzt." Für die Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz, die gem. §14 vom Landtagspräsidenten erlassen wurden, war noch keine VeIÖffentlichungsptlicht normiert, so daß Einzelheiten hinsichtlich Höhe und Zusammensetzung der Zuschüsse nur den Erläuterungen im Haushaltsplan entnommen werden können. Danach wurden ab 1954 monatlich 120,- DM je Fraktionsmitglied gezahlt, womit sich der Ansatz auf 144.000,- DM im Jahr 1954 , bzw. 150.000,- DM für 1955 erhöhte. Das entspricht immerhin einer Steigerung um 60%.

4. Kapitel: Einführung eines Grundbetrages zum Pro-Kopf-Betrag Eine wesentliche Änderung der Zahlungsmodalitäten brachte das Jahr 1956. Zum einen wurden die Zahlungen um 16% auf 174.000,- DM erhöht; zum anderen aber - und das ist das Bemerkenswerte - wurde von nun an eine monatliche

10

Nach "Biographisches Handbuch" S.51

11

GVBI. 1953, S.62

12

LT DS 2.WP Abt.1 Nr.42, S.1422

I. Die Entwicklung der Fraktionsfmanzierung

19

Grundpauschale von 800,- DM an jede der drei Fraktionen überwiesen (28.000,DM) und zwar zusätzlich zu den weiterhin gezahlten 120,- DM je Mitglied. Mit dieser Neuerung wurde erstmals der eindeutige Zusammenhang zwischen Fraktionsmitglied und Fraktionsfinanzierung relativiert l3 • Das Jahr 1956 brachte weiterhin eine neue Zweckbestimmung der Zahlungen. Waren bis dahin die Gelder ausschließlich für die Unterhaltung der Fraktionsbüros ausgewiesen, so wurden ab diesem Jahr auch Zuschüsse für vorhandene Kraftfahrzeuge in Höhe von 400,- DM jährlich für jede Fraktion geleistee4 • Die Grundpauschale wurde 1958 auf monatlich 1100,- DM erhöht, und ab 1959 wurde ein zusätzlicher Zuschuß in Höhe von 2.000,- DM pro Wahlperiode für jede Fraktion zur Neubeschaffung von Kraftfahrzeugen eingeführt l5 • Der Ansatz im Jahr 1960 brachte eine deutliche Steigerung um 26% auf240.600,DM, da die Grundpauschale auf 1.700,- DM und die Zahlung pro Fraktionsmitglied auf monatlich 150,- DM erhöht worden waren. Gleichzeitig wurde erstmals durch einen fettgedruckten Haushaltsvermerk nach §89 RHO die Rechnungshofkontrolle ausdrücklich ausgeschlossen. Der Vermerk lautete: "Diese Haushaltsmittel unterliegen mit Rücksicht auf ihren Verwendungszweck nicht der Prüfung durch den Landesrechnungshof. Die Fraktionen sind verpflichtet, durch Vorlage eines Prüfungsvermerks gegenüber dem Präsidium des Landtags den Nachweis über die gesetzliche Verwendung der Mittel zu erbringen." Im Dezember 1960 wurde auf Antrag der drei Fraktionen das Ausführungsgesetz zu Art. 97 LVerf ohne Aussprache gegen eine Stimme geändert und u.a. in §12 die Regelung über die Fraktionsfmanzierung der bereits geübten Praxis angepaßt l6 • In §12 Abs.1 hieß es l7 : "Die Fraktionen erhalten zur Bestreitung ihrer Unkosten monatlich im voraus zu zahlende Zuschüsse, die sich aus einem Grundbetrag und einem nach der Mitgliederzahl gestaffelten Betrag zusammensetzen. Die Höhe der Beträge wird vom Präsidenten des Landtags im Einvernehmen mit dem Ältestenrat festgesetzt."

13 Dagegen gab es im Bundestag bis 1959 nur einen Pauschbetrag pro Fraktion; vgl. Jekewitz 1982 S.320 14

2'

Erläuterungen zu Einzelplan 01, Kap.!, TItel 304

15

Ansatz im Jahr 1959 daher 190.800,- DM

16

Siehe LT DS 4.WP Abt.! S.883

17

GVBI. 1960, S269

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l.Teil: Fmwicklung der staatlichen Fraktionsfmanzierung

Erst mit vierjähriger Verspätung wurde somit eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die bereits praktizierte Differenzierung zwischen Grundbetrag und Pro-Kopf-Betrag geschaffen. Vor allem aber wurde erst jetzt, also vier Jahre nach den ersten Kraftfahrzeug-Zuschüssen, die gesetzliche Zweckbestimmung so allgemein gefaßt, daß auch nicht "fraktionsbürobedingte" Aufwendungen rechtlich gedeckt waren. Die folgenden Jahre brachten regelmäßige und zum Teil massive Steigerungen aller Komponenten der Fmktionszuschüsse; die Entwicklung der Haushaltsansätze hierfür verlief über 242.200,- DM (1961), 253.000,- DM (1962),293.000,DM (1963),362.800,- DM (1964, das entspricht einer Erhöhung um 23,8 %), 490.000,- DM (1966),502.000,- DM (1967) und 505.000,- DM (1968). Ursache für die beträchtliche Steigerung war in erster Linie eine massive Erhöhung der bekannten Einzelpositionen. Daneben wurden aber auch neue bezuschußte Verwendungszwecke aufgenommen. So wurden ab 1961 jährlich 1.000,- DM für Zuschüsse zur Gemeinschaftsverpflegung der Fraktionsbediensteten gewährt; 1963 enthielt der Ansatz einen einmaligen Zuschuß für die Zusatzversorgung der Angestellten in Höhe von 10.000,- DM. Die Streichung der konkreten Zuschußbeträge aus dem Gesetz hatte die Nachvollziehbarkeit der Zahlungen sicherlich erschwert; die Erläuterungen im Haushalt sind aber z.T. geradezu als irreführend zu bezeichnen. Von 1963 auf -64 wurden die Zuschüsse in Folge einer Verdopplung der Grundpauschale auf 5.000,- DM um absolut 23,8% erhöht. Nicht enthalten im neuen Ansatz waren aber die zuvor gezahlten einmaligen Zuschüsse für die Anschaffung von Kraftfahrzeugen (1 x je WP 4.000,- DM je Fraktion) und für die Zusatzversorgung der Angestellten. Die Erläuterungen begnügten sich mit dem schlichten Hinweis "Weniger durch Wegfall der bisherigen Unterteile d) und f)", ohne - was sonst üblich ist - die beträchtliche Erhöhung insgesamt zu begründen (in anderen Fällen emdet sich sonst der Hinweis "mehr wegen ... "). 5. Kapitel: Erweiterung der Verwendungszwecke um den Beratungsdienst und Einführung des Oppositionszuschlags

1968 wurde das Ausführungsgesetz zu Art.97 LVerf umbenannt in "Landesgesetz über die Entschädigung der Mitglieder des Landtags von Rheinland-Pfalz" (AbgeoEntschG) und die Fraktionszuschüsse wurden nunmehr in §20 geregeleS .

IS Durch das 2Landesgesetz zur Änderung des Landesgesetzes zur Ausführung des Art.97 der Verfassung von Rheinland-Pfalz vom 20.1.1968, GVBI S269

I. Die Entwicklung der FraktionsfInanzierung

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§20 Abs.1 erweiterte den Verwendungszweck der Zuschüsse um einen Beratungsdienst und bestimmte, daß ein Mindestbetrag pro Fraktion festgesetzt werden konnte. "(I) Die Fraktionen erhalten zur Bestreitung ihrer Geschäftsunkosten und für den Beratungsdienst Zuschüsse. Der Zuschuß für Geschäftsunkosten setzt sich zusammen aus einem Grundbetrag und einem Steigerungsbetrag je Fraktionsmitglied. Die Höhe der Beträge wird vom Präsidenten des Landtags im Einvernehmen mit dem Ältestenrat festgesetzt. Für den einer Fraktion zustehenden Betrag kann ein Mindestbetrag festgesetzt werden."

Neu war auch der Abs.3, in dem es hieß: "Für die bestimmungsmäßige Verwendung der nach Absatz 1 gewährten Zuschüsse sind die Fraktionen verantwortlich. Die Entlastung des Fraktionsvorstandes ist dem Präsidenten des Landtags innerhalb von sechs Monaten nach Schluß des Rechnungsjahres mitzuteilen."

Von der Einführung eines Mindestbetrages profitierte ausschließlich die FDP (dazu unten). Trotz dieser Neuerung hieß es in der Entwurfsbegründung zu §2019 : "Die Bestimmungen des geltenden § 12 sind in dem neuen §20 entsprechend der bisherigen Praxis genauer gefaßt. Eine sachliche Änderung ist damit nicht verbunden."

Für die nach wie vor erforderlichen Ausführungsbestimmungen, die gern. §24 Abs.l vom Landtagspräsidenten zu erlassen waren, wurde in §24 Abs2 eine Vel"Öffentlichungspflicht eingeführt, die einen wichtigen Schritt hin zu einer besseren Nachvollziehbarkeit des Zuschußsystems bedeutete. Der neu aufgenommene Zweck Beratungsdienst führte 1969 zu einer Erhöhun auf 595 .000,- DM, da jeder Fraktion hierfür 30.000,- DM zugewiesen wurden.

ß

Die Ausführungsbestimmungen des Präsidenten für das Jahr 197