Sezession und Demokratie: Eine philosophische Untersuchung 9783110222579, 9783110222562

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Frank Dietrich Sezession und Demokratie

Ideen & Argumente Herausgegeben von Wilfried Hinsch und Lutz Wingert

De Gruyter

Frank Dietrich

Sezession und Demokratie Eine philosophische Untersuchung

De Gruyter

ISBN 978-3-11-022256-2 e-ISBN 978-3-11-022257-9 ISSN 1862-1147 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. 쑔 2010 Walter de Gruyter GmbH & Co. KG, Berlin/New York Umschlaggestaltung: Martin Zech, Bremen Umschlagkonzept: ⫹malsy, Willich Druck: Hubert & Co. GmbH & Co. KG, Göttingen ⬁ Gedruckt auf säurefreiem Papier Printed in Germany www.degruyter.com

Für Birgit Sophie, Nils und Till

Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung....................................................................................... 1 1.1 Die Globalisierung und Fragmentierung der Staatenwelt.............................................................................. 2 1.1.1 Facetten der Globalisierung....................................... 3 1.1.2 Die Aktualität des Separatismus............................. 7 1.1.3 Zum Zusammenhang der beiden Phänomene ...... 13 1.2 Separatismus als Herausforderung für moderne Demokratien .........................................................................16 1.2.1 Die Fragestellung der Arbeit..................................... 17 1.2.2 Die normativen Grundlagen der Demokratie.........19 1.3 Der Begriff der Sezession.................................................... 26 1.3.1 Anarchie, Rebellion und Emigration....................... 26 1.3.2 Definition und weitere Abgrenzungen.................... 30 1.4 Sezession als Gegenstand der politischen Philosophie ...37 1.4.1 Die Entwicklung der philosophischen Diskussion.................................................................... 37 1.4.2 Der Aufbau des Buches............................................. 43 2 Die Sezession im Völkerrecht ................................................... 48 2.1 Vorüberlegungen zum Verhältnis von Moral und (Völker-)Recht ...................................................................... 49 2.2 Entstehung und Problematik des Selbstbestimmungsrechts ...................................................................................... 59 2.2.1 Die historische Entwicklung des Selbstbestimmungsrechts .......................................... 60 2.2.2 Bestimmung des Rechtsträgers und konfligierendeVölkerrechtsnormen ......................... 67 2.3 Der normative Gehalt des Selbstbestimmungsrechts ...................................................................................... 73

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2.3.1 Die Beschränkung des Selbstbestimmungsrechts auf Kolonialvölker .......................................... 74 2.3.2 Die Beschränkung des Selbstbestimmungsrechts auf Opfer staatlicher Repression .................. 80 3 Die Sezession als Maßnahme gegen ungerechte Herrschaftsausübung .................................................................. 87 3.1 Rechtfertigungsgründe für Sezessionen I ......................... 89 3.1.1 Vorbemerkungen zur Sezessionstheorie Buchanans.................................................................... 89 3.1.2 Die erste Fassung der Rechtfertigungsgründe ....... 93 3.2 Rechtfertigungsgründe für Sezessionen II.......................104 3.2.1 Buchanans moralische Theorie des Völkerrechts ...............................................................105 3.2.2 Die Revision der Rechtfertigungsgründe...............111 3.3 Das Konzept der politischen Legitimität.........................120 3.3.1 Legitimität und Autorität..........................................121 3.3.2 Gründe für die Rechtsbefolgung ............................127 3.3.3 Herrschaftsrechte ohne Gehorsamspflichten .......132 3.3.4 Folgen für die Sezessionstheorie.............................140 3.4 Die Gerechtigkeit der Herrschaft als Verpflichtungsgrund ............................................................143 3.4.1 Rawls’ Konzeption einer natürlichen Gehorsamspflicht ......................................................144 3.4.2 Die natürliche Gehorsamspflicht als Grundlage der Sezessionstheorie ............................149 3.4.3 Die Defizite des rawlsschen Begründungsansatzes ................................................155 4 Die Sezession als Akt der nationalen Selbstbestimmung.....166 4.1 Der Begriff der Nation .......................................................167 4.1.1 Die Definition des Rechtsträgers............................167 4.1.2 Probleme bei der Bestimmung des Nationenstatus ...........................................................181 4.1.3 Liberaler Nationalismus............................................186 4.2 Kulturelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung ...............................................................190 4.2.1 Die Bedeutung der nationalen Zugehörigkeit.......192 4.2.2 Die Bedeutung der Eigenstaatlichkeit ....................197

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4.2.3 Die Beschränkung des Sezessionsrechts auf Nationen...............................................................200 4.2.4 Die Alternative der innerstaatlichen Autonomie ..................................................................210 4.3 Instrumentelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung ...............................................215 4.3.1 John Stuart Mills Theorie der nationalen Selbstbestimmung......................................................216 4.3.2 David Millers Theorie der nationalen Selbstbestimmung......................................................223 4.3.3 Multinationale Demokratien....................................228 5 Die Sezession als individuelles Freiheitsrecht........................236 5.1 Die Begründung eines plebiszitären Sezessionsrechts...................................................................238 5.1.1 Die kontraktualistische Rechtfertigung des Sezessionsrechts.........................................................238 5.1.2 Die Verankerung des Sezessionsrechts in demokratischen Grundsätzen..................................242 5.2 Die Rechtfertigung von Mehrheitsentscheidungen........251 5.2.1 Normative Argumente für das Majoritätsprinzip........................................................253 5.2.2 Die Tyrannei der Mehrheit ......................................260 5.3 Der Bezugsrahmen von Plebisziten..................................267 5.3.1 Die Beschränkung auf das Austrittsgebiet.............269 5.3.2 Die Probleme der Scheidungsanalogie...................275 5.4 Prinzipien der politischen Scheidung ...............................281 5.4.1 Die Aufteilung der Staatsschulden..........................282 5.4.2 Die Aufteilung staatlichen Eigentums....................285 5.4.3 Die Berücksichtigung innerstaatlicher Abhängigkeiten ..........................................................291 5.4.4 Die Regelung von „Härtefällen“.............................294 5.5 Das Problem der Minderheit im Referendum ................299 5.5.1 Die Freiheitsrechte der Minderheit.........................301 5.5.2 Die Bedingungen einer legitimen Sezession..........305 5.5.3 Die Beseitigung von Verfassungsgarantien ...........309

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6 Die Legitimation territorialer Ansprüche ...............................315 6.1 Theorien zur Rechtfertigung territorialer Ansprüche ....318 6.1.1 Eigentumstheorien ....................................................318 6.1.2 Historische Argumente.............................................325 6.1.3 Gerechtigkeitskonzeptionen ....................................330 6.1.4 Nationale Theorien ...................................................334 6.2 Das Referendum als Anspruchsgrundlage.......................340 6.2.1 Die Vorteile der plebiszitären Theorie...................340 6.2.2 Die Mehrheitsentscheidung im Kontext territorialer Rechte.....................................................346 6.3 Die Bestimmung der Gebietsgrenzen ..............................350 6.3.1 Sezession und Gegensezession................................351 6.3.2 Enklaven und Exklaven............................................358 7 Die Auswirkungen eines freiheitlichen Sezessionsrechts.....362 7.1 Die Dominotheorie der Sezession ....................................366 7.1.1 Die Entstehung von Klein- und Mikrostaaten .....368 7.1.2 Die Häufigkeit von Sezessionen .............................377 7.1.3 Die Individual- und Kleingruppensezession.........383 7.2 Die Sezession reicher Landesteile .....................................386 7.2.1 Zwei Konzeptionen distributiver Gerechtigkeit...387 7.2.2 Das Scheitern der Kritik...........................................393 7.3 Gefahren für die demokratische Ordnung ......................401 7.3.1 Austrittsdrohung und Vetomacht...........................402 7.3.2 Sezession versus Partizipation.................................410 Literaturverzeichnis .......................................................................417 Personenverzeichnis .....................................................................453 Sachverzeichnis .............................................................................457 Danksagung ...................................................................................460

1 Einleitung Der Separatismus hat sich seit dem Ende des Kalten Krieges zu einem maßgeblichen Faktor der internationalen Politik entwickelt. Anfang der 90er Jahre hat eine Kette von Sezessionen zum Zerfall der Sowjetunion und Jugoslawiens geführt. Gegenwärtig sehen sich zahlreiche Staaten – von Kanada über Sudan bis Indonesien – mit Forderungen nach politischer Unabhängigkeit konfrontiert. Das Streben nach Selbstbestimmung, das in fast allen Weltgegenden zu Tage tritt, wirft eine Reihe diffiziler Rechtfertigungsfragen auf. Ihre eingehende Analyse erscheint in Anbetracht der zum Teil gewaltsam ausgetragenen Konflikte, die viele Staaten zu bewältigen haben, dringend geboten. Das Phänomen der Sezession berührt überdies zentrale Probleme der politischen Philosophie und besitzt insofern eine grundlegende theoretische Bedeutung. Der Separatismus erfordert eine Befassung mit den Herrschaftsrechten des Staates und den korrespondierenden Pflichten der Bürger; er lenkt den Blick auf die rivalisierenden Vorstellungen von politischer Gemeinschaft, von denen sich die Streitparteien leiten lassen; und er macht eine Auseinandersetzung mit den Grenzen des Staates sowie seinem territorialen Hoheitsanspruch notwendig. Die vorliegende Arbeit verfolgt das Ziel, einen Beitrag zur Klärung der Rechtfertigungsfragen zu leisten, die im Kontext von Sezessionen entstehen. Im Anfangskapitel soll zunächst eine Einführung in die Thematik der Untersuchung gegeben und ihr Gegenstand näher bestimmt werden. Der erste Abschnitt befasst sich mit den Tendenzen zur Globalisierung und Fragmentierung, die sich gegenwärtig in der Staatenwelt beobachten lassen. Im Anschluss an eine Beschreibung der – scheinbar gegensätzlichen – Entwicklungen soll kurz auf den Zusammenhang, der zwischen ihnen besteht, eingegangen werden. Während die Globalisierung einen Prozess bezeichnet, in dem die unterschiedlichen Weltgegenden zusammenwachsen, führt der Separatismus zur Errichtung

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1.1 Die Globalisierung und Fragmentierung der Staatenwelt

neuer Grenzen (1.1). Ausgehend von den Ausführungen zur Fragmentierung soll im zweiten Abschnitt die Aufgabenstellung der Arbeit präzisiert werden. Wie die Übersicht über die aktuellen Konflikte zeigt, werden Forderungen nach Unabhängigkeit auch in vielen Staaten laut, die über eine demokratische Ordnung verfügen. Daher stellt sich die Frage, wie moderne Demokratien auf der Basis ihrer besonderen Werte der Herausforderung des Separatismus begegnen sollen (1.2). Im dritten Abschnitt soll das Phänomen der Sezession genauer beschrieben und von verwandten Erscheinungen abgegrenzt werden. Dabei soll eine Definition des Sezessionsbegriffs vorgeschlagen und ausführlich erläutert werden, die der folgenden Untersuchung als Grundlage dienen kann. Die terminologischen Überlegungen ermöglichen ein genaueres Verständnis der Probleme, die bei der Rechtfertigung von Sezessionen auftreten (1.3). Der vierte Abschnitt geht zunächst auf die Vernachlässigung des Themas in der Geschichte der politischen Philosophie und die Entstehung der modernen Diskussion ein. Das besondere Augenmerk wird auf den drei Theorien bzw. Theoriegruppen liegen, die die gegenwärtige Kontroverse um die Legitimität von Sezessionen bestimmen. Das Kapitel schließt mit einem kurzen Ausblick auf den weiteren Gang der Argumentation, der sich an den zentralen Positionen der aktuellen Debatte orientiert (1.4).

1.1 Die Globalisierung und Fragmentierung der Staatenwelt Im vorliegenden Abschnitt soll zunächst der Prozess der Globalisierung, der sich gegenwärtig vollzieht, in seinen Grundzügen nachgezeichnet werden (1.1.1). Anschließend gilt es die Sezessionen, die sich in jüngerer Zeit ereignet haben oder aktuell die Einheit von Staaten bedrohen, im Überblick darzustellen (1.1.2). Letztlich soll die Frage erörtert werden, in welcher Beziehung die als Globalisierung und Fragmentierung bezeichneten Entwicklungen zueinander stehen (1.1.3).

1 Einleitung

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1.1.1 Facetten der Globalisierung Die Globalisierung ist ein komplexes Phänomen, das unter ökonomischen, politischen wie auch kulturellen Gesichtspunkten betrachtet werden kann.1 Im ökonomischen Bereich hat sich abgesehen von wenigen Refugien der Planwirtschaft, wie Kuba oder Nordkorea, der Kapitalismus weltweit durchgesetzt. Die Entstehung eines annähernd globalen Marktes hat eine verstärkte Arbeitsteilung und wirtschaftliche Interdependenzen zwischen den einzelnen Staaten mit sich gebracht. Die Zahl der multinationalen Konzerne, deren Aktivitäten sich auf unterschiedliche Weltgegenden erstrecken, hat beständig zugenommen. Viele wichtige Unternehmen lassen sich heute nicht mehr sinnvoll mit einem bestimmten Staat identifizieren und müssen als globale Akteure angesehen werden. Die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien haben die Firmen insgesamt von ihren Standorten unabhängiger gemacht und eine zunehmende „Entterritorialisierung“ der ökonomischen Prozesse bewirkt (vgl. Beck 1998, 19 ff.). Die Fähigkeit der Staaten, eine eigenständige Wirtschafts- und Sozialpolitik zu betreiben, ist dadurch in der Tendenz verringert worden. Die implizite und mitunter auch offen ausgesprochene Drohung, Kapital und Arbeitsplätze ins Ausland zu transferieren, hat ihre Gestaltungsmöglichkeiten eingeengt. „From the perspective of the national state, specifically the state in highly developed countries, offshoring creates a space economy that goes beyond the regulatory umbrella of the state. And in this regard, the significance of the state is in decline” (Sassen 1996, 9; vgl. Giddens 1990, 75 ff.; Gray 2001, 123 ff.).

Im politischen Bereich stehen die Staaten zunehmend Problemen gegenüber, die ein koordiniertes Vorgehen der internationalen Gemeinschaft erfordern. Viele drängende Aufgaben wie z. B. die Eindämmung des Bevölkerungswachstums, der Klimaschutz, die Bekämpfung von Aids oder die Nichtverbreitung nuklearer Waffen verlangen nach globalen Lösungen. Die Zahl der internationa1 Einen guten Überblick über die verschiedenen Facetten der Diskussion, die momentan unter Beteilung einer Vielzahl wissenschaftlicher Disziplinen über das Phänomen der Globalisierung geführt wird, vermitteln Held/McGrew 2003.

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1.1 Die Globalisierung und Fragmentierung der Staatenwelt

len Foren und Organisationen, die sich der neuartigen Herausforderungen annehmen, ist in den vergangenen Jahrzehnten sprunghaft gestiegen. Die Staaten sehen sich vermehrt in multilaterale Beratungs- und Entscheidungsmechanismen eingebunden, in denen sie nach Kompromissen suchen und ihr Verhalten aufeinander abstimmen müssen. Die einzelnen Regierungen sind in einigen Politikfeldern immer weniger in der Lage, unabhängig von den Vorstellungen und Interessen Dritter zu handeln. „(…) The clash between the fixed geography of states and the nonterritorial nature of today’s problems and solutions, which is only likely to escalate, strongly suggests that the relative power of states will continue to decline. Nation-states may simply no longer be the natural problemsolving unit” (Mathews 1997, 65 f.; vgl. Rosenau 2002b, 265 ff.).

Neben der informellen Verlagerung der politischen Entscheidungsmacht, die im Vorstehenden beschrieben wurde, hat sich im Rahmen des europäischen Einigungsprozesses auch eine formelle Übertragung von Souveränitätsrechten vollzogen. Die Staaten, die der Europäischen Union angehören, haben insbesondere im wirtschaftlichen Bereich wichtige Kompetenzen an Gemeinschaftsorgane abgetreten. Das europäische Recht geht – im Rahmen seiner vertraglich vereinbarten Zuständigkeit – dem nationalen Recht vor und setzt den Handlungsmöglichkeiten der Mitgliedsstaaten klare Grenzen. Das neuzeitliche Modell der politischen Organisation, das dem Staat uneingeschränkte Souveränität zuspricht, wird hier partiell durch supranationale Institutionen abgelöst. Im kulturellen Bereich haben neben der skizzierten wirtschaftlichen und politischen Verflechtung insbesondere die modernen Medien und Kommunikationsmittel die Welt einander näher gebracht. Wichtige lokale Ereignisse wie Naturkatastrophen, politische Umbrüche oder militärische Konflikte werden in wachsendem Maße von einer globalen Öffentlichkeit wahrgenommen. Soziale Kooperationen, z. B. Initiativen zum Umweltschutz oder akademische Netzwerke, gehen zunehmend über politische Grenzen hinaus und organisieren sich international. Die intensiveren Kontakte, die zwischen den verschiedenen Weltgegenden entstanden sind, führen partiell zu einer Angleichung von sozialen Praktiken und Normen. Dabei üben die Gesellschaften Nordamerikas und Europas sowohl im Bereich der Alltags- und Konsumkultur als auch im Bereich der politischen und moralischen Werte einen

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dominanten Einfluss aus. Beispielsweise prägen die Produkte, die die westliche Unterhaltungsindustrie in weiten Teilen der Welt vertreibt, das Freizeitverhalten insbesondere der jüngeren Menschen.2 Ferner tragen McDonalds und seinem Vorbild folgende Fast-Food-Ketten, deren Filialnetze sich über alle Kontinente erstrecken, zur Vereinheitlichung von Geschmack und tradierten Esssitten bei (vgl. Ritzer 2000, 172 ff. und 2002, 12 ff.). Infolge der kulturellen Globalisierung verändern sich aber nicht nur die Konsumgewohnheiten und die Lebensstile, sondern auch die normativen Überzeugungen der Bevölkerung. In einer beachtlichen Anzahl von Staaten, allen voran in Osteuropa und Südamerika, haben Bürgerbewegungen in jüngster Zeit die Einführung demokratischer Institutionen durchgesetzt. Viele andere Regime haben mit Oppositionsgruppen zu kämpfen, die ihre Kritik an den herrschenden Verhältnissen auf westliche Werte wie Meinungsfreiheit oder religiöse Toleranz gründen. Im Zuge der Angleichung von politischen Institutionen und Lebensformen verlieren die Staaten zunehmend ihren besonderen kulturellen Charakter. Sie bieten ihren Bürgern weniger Möglichkeiten zur Identifikation und haben tendenziell Schwierigkeiten, ein Gefühl der Zugehörigkeit und Loyalität zu erzeugen.3 In der aktuellen Diskussion über die Globalisierung sind freilich auch kritische Stimmen vernehmbar, die den im Vorstehenden skizzierten Entwicklungen widersprechen oder sie zu relativieren suchen. Beispielsweise haben verschiedene Autoren auf die dominante Stellung hingewiesen, die die Staaten Nordamerikas, Europas und Südostasiens im Welthandel einnehmen. Angesichts des geringen Anteils, den z. B. der gesamte afrikanische Kontinent 2 Benjamin Barber bemerkt hierzu: „Das Publikum von MTV, trotz aller ideologischer Differenzen und kultureller Zurückhaltung durch Satellit und die United Colors of Benetton verbunden, umfasst nicht bloß Taiwan, sondern auch China, nicht bloß Israel, sondern auch Iran und Saudi-Arabien, das abtrünnige Georgien ebenso wie das aufstrebende Ungarn, Brasilien und Mexiko, Bangladesch und Vietnam, Indien und Hongkong und neben Südkorea auch Nordkorea“ (Barber 2001, 115). 3 Unter Anspielung auf Benedict Andersons Charakterisierung der Nation als „vorgestellte Gemeinschaft” schreibt Arjun Appadurai: „An important fact of the world we live in today is that many persons on the globe live in (…) imagined ‚worlds’ and not just in imagined communities (…)” (Appadurai 1990, 297; vgl. Appadurai 2003).

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an den wirtschaftlichen Austauschprozessen habe, lasse sich nicht sinnvoll von einem globalen Phänomen sprechen.4 Ferner wird zu bedenken gegeben, dass die Entstehung supranationaler Strukturen bislang eine singuläre Erscheinung darstellt, die nur im Rahmen der Europäischen Union zu Tage tritt. Andere regionale Wirtschaftsbündnisse wie MERCOSUR, NAFTA oder APEC verfolgten nicht das Ziel, eine umfassende politische Integration ihrer Mitglieder zu erreichen. Ein globaler Trend zur Übertragung staatlicher Souveränitätsrechte auf supranationale Institutionen könne daher zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht konstatiert werden. Auch hinsichtlich der kulturellen Homogenisierung haben einige Theoretiker auf widersprüchliche Entwicklungen aufmerksam gemacht und vor Übertreibungen gewarnt. Zum einen erlebten religiöse und nationale Bewegungen, die partikulare Identitäten aggressiv verteidigten, in manchen Teilen der Welt eine bemerkenswerte Renaissance. Zum anderen passten sich global verbreitete Phänomene, wie etwa die Unterhaltungsfilme der indischen „Bollywood“-Produktionen zeigten, häufig an lokale Kulturen an und nähmen deren Einflüsse auf.5 Die angeführten Bedenken machen deutlich, wie wichtig eine differenzierte Betrachtung der Entwicklungen ist, die unter dem Begriff der Globalisierung zusammengefasst werden. Die oben beschriebenen Prozesse erfassen nicht alle Weltgegenden in gleichem Maße und sind möglicherweise ambivalenter als viele Darstellungen vermuten lassen. Gleichwohl ist die These von der Globalisierung wohl insoweit zutreffend, als der Grad der internationalen Verflechtung und Abhängigkeit insgesamt zugenommen hat. Nach überwiegender Meinung sehen sich die Staaten heute stärker den Einflüssen der Weltwirtschaft ausgesetzt und in multi-

4 Michael Mann schreibt hierzu: „The bulk of capitalist activity is more ‘trilateral’ than global, being concentrated in the three regions of the advanced ‘north’: Europe, North America and East Asia. These contain over 85 per cent of world trade, over 90 per cent of production in advanced sectors like electronics, plus the headquarters of all but a handful of the top 100 multinationals (including banks)” (Mann 1997, 480). 5 Roland Robertson hat dafür plädiert, den Begriff der „Globalisierung“ durch den Begriff der „Glokalisierung“ zu ersetzen, um die wechselseitige Beziehung zwischen beiden Ebenen besser zum Ausdruck zu bringen (vgl. Robertson 1998).

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laterale Strukturen eingebunden als in früheren Zeiten.6 Ihre Bevölkerung nimmt vermehrt an Praktiken teil und wird durch Werte geprägt, die eine globale oder doch annähernd globale Verbreitung finden. Folglich verliert der Staat – auch wenn sich über das konkrete Ausmaß streiten lässt – sowohl im ökonomischen wie auch im politischen und kulturellen Bereich an Bedeutung. 1.1.2 Die Aktualität des Separatismus Parallel zum Prozess der Globalisierung, dessen unterschiedliche Aspekte vorstehend skizziert wurden, ist ein Trend zur Fragmentierung der Staatenwelt zu beobachten. Die Zahl der international anerkannten Staaten ist, wie die Entwicklung der Vereinten Nationen vor Augen führt, seit Ende des Zweiten Weltkriegs deutlich gestiegen. Bei ihrer Gründung im Jahre 1945 gehörten der Organisation 51 Staaten an; heute im Jahre 2009 umfasst sie bereits 192 Mitglieder.7 Für die starke Zunahme der souveränen Staaten war zunächst der Prozess der Dekolonisation verantwortlich, der sich im Wesentlichen von Mitte der 50er bis zur Mitte der 70er Jahre des vorigen Jahrhunderts vollzogen hat. In jüngster Zeit haben separatistische Bewegungen, die in fast allen Weltgegenden ihre zentrifugalen Kräfte entfalten, eine neue Welle von Staatengründungen ausgelöst (vgl. Schaeffer 1997, 297 ff.). Zentrale Ereignisse stellen zweifellos die Zusammenbrüche der kommunistischen Regime in der Sowjetunion und Jugoslawien im Jahre 1991 dar, in deren Folge alle fünfzehn bzw. sechs Gliedstaaten ihre Unabhängigkeit erlangt haben. Als letzte der jugoslawischen Teilrepubliken hat Montenegro am 3. Juni 2006 einen eigenständigen Staat ins Leben gerufen und umgehend Aufnahme in die Vereinten Nationen gefunden. Eine besondere Bedeutung kommt der – von der internationalen Staatengemeinschaft kon6 Allerdings ist mit Verweis auf den Grad an Verflechtung, den die Weltwirtschaft bereits Anfang des 20. Jahrhunderts erreicht hatte, auch die Neuartigkeit der Entwicklung bestritten worden (vgl. Hirst/Thompson 1999, 19 ff.). 7 James Rosenau spricht in diesem Zusammenhang von „fragmegration“, um die Gleichzeitigkeit von Fragmentierung und Integration der Staaten auf den Begriff zu bringen (vgl. Rosenau 1997, 99 ff.; 1999, 293 ff.; 2002a).

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trovers beurteilten – Sezession Kosovos von Serbien am 17. Februar 2008 zu.8 Erstmals musste eine frühere Teilrepublik eines auseinander gebrochenen Föderalstaates die Abspaltung eines weiteren Teilgebietes hinnehmen. Mit der Unabhängigkeit Kosovos scheint der Prozess der Fragmentierung aber keineswegs abgeschlossen, denn auch einige der neu gebildeten Staaten stehen sezessionistischen Bestrebungen gegenüber. Russland vermag trotz erheblicher militärischer Anstrengungen seine Herrschaft über die abtrünnige Kaukasusrepublik Tschetschenien nicht zu konsolidieren. Aserbaidschan hat seit dem bewaffneten Konflikt, den es von 1992 bis 1994 mit Armenien ausgetragen hat, die Kontrolle über die Enklave BergKarabach verloren. In Georgien haben sich schon kurze Zeit nach der Unabhängigkeit die Regionen Südossetien, Abchasien und Adscharien dem Zugriff der Zentralgewalt entzogen und eigene staatliche Strukturen aufgebaut. Nach der Eskalation der Gewalt im August 2008 und dem militärischen Eingreifen Russlands in Südossetien und Abchasien haben sich die Aussichten, die staatliche Einheit Georgiens zu erhalten, drastisch verschlechtert.9 In Moldawien hat sich unmittelbar nach der Staatsgründung die Region Transnistrien mit russischer Hilfe abgespalten und seitdem ihre faktische Unabhängigkeit behauptet. Bosnien-Herzegowina besteht seit 1995 aus zwei weitgehend autonomen Teilen, der bosniakisch-kroatischen Föderation und der Republik Srpska, deren künftiger Zusammenhalt ungewiss erscheint. In Mazedonien bleibt, obschon sich die Lage nach dem im August 2001 vereinbarten Abkommen von Ohrid stabilisiert hat, die Möglichkeit einer Abspaltung der albanischen Minderheit im Nordwesten des Landes prinzipiell bestehen. Erwähnung verdient hier auch die Auflösung der Tschechoslowakei, die am 1. Januar 1993 zur Entstehung von zwei souveränen Staaten geführt 8 Die USA und die meisten Mitglieder der Europäischen Union haben Kosovo als

souveränen Staat anerkannt; andere Staaten, allen voran Russland und China, sehen in der Abspaltung einen völkerrechtswidrigen Akt und widersetzen sich der Aufnahme Kosovos in die Vereinten Nationen. 9 Bislang haben nur Russland am 26. August 2008 und Nicaragua am 3. September 2008 die Unabhängigkeit von Südossetien und Abchasien anerkannt und diplomatische Beziehungen zu Zchinwali und Sochumi aufgenommen.

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hat.10 Die Entwicklungen, die sich auf dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion und Jugoslawiens vollzogen haben, sind von verschiedenen Autoren einprägsam als „russian doll effect“ bezeichnet worden. In der Puppe jeder Minderheit befindet sich eine neue Minderheit, die auf eine Sezession unvermeidlich mit der Forderung nach einem eigenen Staat reagiert (vgl. Tamir 1993, 158; Menzel 1998, 47). Das Phänomen der Fragmentierung beschränkt sich aber nicht auf den früheren Machtbereich des Kommunismus; in nahezu allen Teilen der Welt sehen sich Staaten mit sezessionistischen Bewegungen konfrontiert.11 Auf dem asiatischen Kontinent haben sich schon in der Phase der Dekolonisation zwei Separationen ereignet, die von blutigen Kämpfen begleitet waren. Unmittelbar nach Beendigung der britischen Kolonialherrschaft hat sich Pakistan 1947 von Indien abgespalten; 1971 hat Bangladesch die Unabhängigkeit von Pakistan erklärt und mit indischer Waffenhilfe seine Eigenständigkeit durchgesetzt. Auch der Stadtstaat Singapur verdankt seine Entstehung im Jahre 1965 einer Sezession, die er allerdings im Einvernehmen mit Malaysia friedlich vollzogen hat. In jüngerer Zeit – genauer 2002 – hat Ost-Timor, das nach dem Ende der portugiesischen Kolonialherrschaft einer indonesischen Annexion zum Opfer gefallen war, seine Unabhängigkeit erlangt. Überdies hat Indonesien gegenwärtig in verschiedenen Landesteilen mit separatistischen Bewegungen zu kämpfen, die sich seiner 10 Zum Niedergang der Sowjetunion und der politischen Entwicklung in den Nach-

folgestaaten siehe Lapidus/Zaslavsky 1992, Rubin/Snyder 1998, Hill 2003 und Hale 2008; zum Auseinanderbrechen Jugoslawiens und den Problemen der neu gebildeten Staaten siehe Pavković 2000a, Radan 2002, 135 ff., Ramet 2002, Conversi 2003, Deterez 2003 und Weller 2005; speziell zum Kosovo siehe Weller 2009 und Dietrich 2010; eine komprimierte Analyse des Zerfalls der Sowjetunion und Jugoslawiens findet sich in Pavković/Radan 2007, 129 ff.; zur Auflösung der Tschechoslowakei siehe Kirschbaum 2003. 11 Eine Ausnahme bilden allein die Staaten Süd- und Mittelamerikas, für die das Problem des Separatismus gegenwärtig keine Rolle spielt. Eine Erklärung hierfür liegt in dem vergleichsweise frühen Rückzug Spaniens und Portugals, die ihre Kolonialherrschaft bereits in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts beendet haben. Die territoriale Neuordnung und Ausbildung des heutigen Staatensystems, die in der Folgezeit stattgefunden hat, scheint mit der Sezession Panamas von Kolumbien im Jahre 1903 zum Abschluss gekommen zu sein (vgl. Pfirter/Napolitano 2006).

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Herrschaft entziehen wollen. Insbesondere in der nordwestlichen Provinz Aceh und auf Papua gibt es Bestrebungen, einen eigenen Staat zu errichten.12 Auf den Philippinen versuchen islamische Rebellen, die Abspaltung der Insel Mindanao mit militärischen Mitteln gegen die Zentralregierung durchzusetzen. China weigert sich die faktische Eigenständigkeit Taiwans anzuerkennen und hat noch Ende 2004 ein „Anti-SezessionsGesetz“ verabschiedet, das für den Fall einer formalen Unabhängigkeitserklärung mit Gewaltanwendung droht. Zudem werden in Tibet, das 1950 von chinesischen Truppen okkupiert wurde, wie auch in der Provinz Xinjiang Forderungen nach politischer Unabhängigkeit erhoben. In der zu Indien gehörenden Region Jammu und Kaschmir, auf die auch Pakistan Ansprüche geltend macht, befürworten weite Teile der Bevölkerung die Gründung eines eigenen Staates. Auf Sri Lanka haben seit Anfang der 80er Jahre tamilische Separatisten einen blutigen Krieg gegen die singhalesisch dominierte Regierung geführt und bis zu ihrer militärischen Niederlage im Mai 2009 lange Zeit den Nordosten des Landes kontrolliert. Im Nahen Osten strebt insbesondere die Bevölkerungsgruppe der Kurden, deren Siedlungsgebiet sich über fünf verschiedene Staaten erstreckt, nach politischer Unabhängigkeit. Die autonome kurdische Region, die sich nach dem Zweiten Golfkrieg im Norden des Irak etabliert hat, könnte – bei einem Zerfall des Landes – die Grundlage für den ersten eigenen Staat bieten.13 In Afrika sind im Kontext der Dekolonisation in zwei Fällen die Grenzen vorhandener Gebietseinheiten auf der Basis von 12 Die indonesische Regierung und die Rebellenorganisation GAM haben unter dem

Eindruck der gewaltigen Zerstörungen, die durch die Flutkatastrophe vom 26. Dezember 2004 in der Provinz Aceh verursacht wurden, am 15. August 2005 ein Friedensabkommen unterzeichnet. Damit ist der von der Weltöffentlichkeit kaum beachtete Konflikt, der seit den 70er Jahren schätzungsweise 12.000 Menschen das Leben gekostet hat, zumindest vorläufig beigelegt worden. 13 Zu den verschiedenen Formen des indonesischen Separatismus siehe Kingsbury/Aveling 2003; wichtige Informationen zur chinesischen Minderheitenpolitik bieten Mackerras 2003, 37 ff. und – mit Beiträgen zu Taiwan – Liew/Wang 2004; eine ausführliche Darstellung des Kaschmir-Konflikts leistet Widmalm 2002; für einen kürzeren Überblick siehe Saideman 2005; hilfreich für das Verständnis des kurdischen Nationalismus ist O’Shea 2004; zum Irak aus ethischer Perspektive siehe Moore 2006.

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Volksabstimmungen verändert worden. Nur wenige Monate nach der Unabhängigkeit Malis im Jahre 1960 hat sich die Bevölkerung des heutigen Senegals in einem Referendum mehrheitlich dafür ausgesprochen, einen eigenen Staat zu gründen. Britisch-Kamerun ist im Jahre 1961, nachdem sich der Norden für die Vereinigung mit Nigeria und der Süden für die Vereinigung mit FranzösischKamerun entschieden haben, aufgeteilt worden. Den Versuchen Katangas im Jahre 1960 und Biafras im Jahre 1967, die Sezession von Kongo bzw. Nigeria zu erreichen, war hingegen kein dauerhafter Erfolg beschieden. Beide Regionen konnten ihre Unabhängigkeit zwar über einen Zeitraum von etwa drei Jahren faktisch behaupten, wurden aber schließlich militärisch besiegt und wieder eingegliedert. In neuerer Zeit hat sich Eritrea 1993 nach langjährigen kriegerischen Konflikten, denen mehrere hunderttausend Menschen zum Opfer gefallen sind, von Äthiopien abgespalten. Auch das Volk der Oromo im Süden Äthiopiens hat schon mehrfach zu den Waffen gegriffen, um eine größere politische Selbstbestimmung zu erreichen. Im benachbarten Sudan hat der christlich geprägte Süden seit der Dekolonisation 1956 versucht, sich der Herrschaft Khartoums zu entziehen und einen eigenen Staat zu errichten. In dem von Bürgerkrieg zerrütteten Somalia ist im Norden 1991 die Republik Somaliland und im Nordosten 1998 die Republik Puntland ausgerufen worden, denen aber bislang die Anerkennung der internationalen Gemeinschaft versagt blieb. Angola hatte zeitweilig mit starken separatistischen Tendenzen in der Exklave Cabinda zu kämpfen und der Senegal sah sich mit Unabhängigkeitsbestrebungen in der Region Casamance konfrontiert. In der WestSahara bemüht sich die saharauische Bevölkerung seit dem Ende der spanischen Kolonialherrschaft im Jahre 1975, die Bildung eines eigenen Staates gegen Marokko durchzusetzen.14 Auch in vielen Staaten Nordamerikas und Westeuropas werden die bestehenden Grenzen von separatistischen Kräften in 14 Eine kurze Darstellung und völkerrechtliche Bewertung der Ereignisse in Katanga und Biafra findet sich in Buchheit 1978, 141 ff. und 162 ff.; informative Beiträge zu Äthiopien, Somalia und Sudan enthält Jalata 2004; zum Separatismus im Sudan siehe auch Sidahmed/Sidahmed 2005, 39 ff. und 74 ff.

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Frage gestellt. In Kanada hat die überwiegend frankophone Provinz Quebec 1980 und 1995 Referenden über die Unabhängigkeit abgehalten, die mit einer Zustimmung von 40,4% und 49,4% nur knapp gescheitert sind.15 In Großbritannien lehnt ein nicht unerheblicher Teil der nordirischen Bevölkerung die Zugehörigkeit zum Königreich ab und befürwortet die Vereinigung mit der Republik Irland. In Schottland hat die zurzeit regierende Schottische Nationalpartei angekündigt, im Jahre 2010 ein Referendum über die Loslösung von London zu veranstalten. Auch in Wales sowie auf den Kanalinseln werden Forderungen nach mehr politischer Autonomie bis hin zur Sezession erhoben. In Dänemark hat sich die Bevölkerung Grönlands im November 2008 in einem Plebiszit zu 75,5% für eine umfassende Ausweitung ihrer Autonomierechte ausgesprochen und damit möglicherweise den ersten Schritt zur Sezession vollzogen. Ferner sieht sich Dänemark auf den FäröerInseln mit starken separatistischen Bestrebungen konfrontiert, deren Regionalregierung für das Jahr 2012 ein Referendum über die Errichtung eines eigenen Staates plant.16 In Belgien birgt das Spannungsverhältnis, in dem der flämische und der wallonische Landesteil zueinander stehen, schwer einzuschätzende Risiken für den staatlichen Zusammenhalt. Frankreich begegnet auf Korsika und im Baskenland separatistischen Tendenzen und sieht sich in verschiedenen Regionen, wie z. B. der Bretagne, mit Forderungen nach mehr Selbstbestimmung konfrontiert. In Italien ist zwar der Streit um das mehrheitlich deutschsprachige Südtirol, der sich Mitte der 50er Jahre gewaltsam entladen hatte, durch das Autonomiestatut von 1971 beigelegt worden. Seit Anfang der 90er Jahre sorgt aber die Ankündigung der Lega Nord, aus dem italienischen Staatsverband ausscheiden 15 Die USA haben auf Grund der Unabhängigkeitserklärung von 1776, der Abspal-

tung Texas von Mexiko 1835 und des Sezessionskrieges von 1861 eine primär historische Bedeutung. Die separatistischen Stimmen, die in jüngerer Zeit auf Puerto Rico und auf Hawaii laut geworden sind, scheinen keine ernsthafte Bedrohung für die staatliche Einheit darzustellen. 16 Island hat sich bereits 1944 nach einer Volksabstimmung von Dänemark losgesagt, das zu der Zeit noch unter der Besatzung deutscher Truppen stand. Ebenfalls friedfertig und auf der Basis eines Referendums hat Norwegen seine Sezession von Schweden im Jahre 1905 vollzogen (vgl. Pavković/Radan 2007, 68 ff.).

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und eine unabhängige Republik Padanien ins Leben rufen zu wollen, für erhebliche Unruhe. In Spanien treten die baskischen Nationalisten, die seit Einführung der Regionalwahlen 1980 bis zum März 2009 ununterbrochen die Regierungsgewalt ausgeübt haben, offen für die Loslösung von Madrid ein. Auch andere Provinzen, namentlich Katalonien und Galizien, machen – obschon sie von Sezessionsdrohungen absehen – weitgehende Ansprüche auf politische Selbstbestimmung geltend. Die zuletzt genannten Konflikte verdienen insofern besonderes Interesse, als sie ausnahmslos Staaten betreffen, die über demokratische Institutionen verfügen und ihren Bürgern grundlegende Freiheitsrechte garantieren (siehe Kap. 1.2).17 1.1.3 Zum Zusammenhang der beiden Phänomene Die zahlreichen separatistischen Bestrebungen, die weltweit den Zusammenhalt von Staaten gefährden, scheinen in Widerspruch zum Phänomen der Globalisierung zu stehen. Wie zu Beginn des Abschnitts dargelegt wurde, nimmt die Bedeutung territorialer Grenzen für die politische Organisation wie auch den ökonomischen und kulturellen Austausch tendenziell ab. Der einzelne Staat sieht sich zunehmend in internationale Prozesse eingebunden und verfügt in der Konsequenz über weniger Möglichkeiten, eigenständige Entscheidungen zu treffen. Die Forderung vieler Bevölkerungsgruppen nach politischer Unabhängigkeit wird also gerade zu einer Zeit laut, in der die Machtbasis des Staates zu erodieren droht. Die Paradoxie, die in der aktuellen Entwicklung zu Tage tritt, hat Susan Strange in dem folgenden Zitat prägnant zum Ausdruck gebracht: „(…) While the governments of established states, most notably in North America and Western Europe, are 17 Einen informativen Vergleich des Separatismus in Quebec, Schottland und Katalonien bietet Keating 1996 und 2001; einen Vergleich von Quebec und Korsika leistet Lammert 2004; zur Situation in Belgien siehe Hooghe 2003; eine ausführliche Untersuchung zur Lega Nord findet sich in Bull/Gilbert 2001; kürzere Darstellungen geben Tarchi 1998 sowie Huysseune 2003a und 2003b; eine ausgezeichnete Studie zum baskischen Separatismus enthält Mansvelt Beck 2005; zu Katalonien siehe Guibernau 2004.

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1.1 Die Globalisierung und Fragmentierung der Staatenwelt

suffering this progressive loss of authority, the queue of societies that want to have their own states is lengthening” (Strange 1996, 5).18 Die Frage nach der Beziehung zwischen Fragmentierung und Globalisierung, die sich hier aufdrängt, lässt schon auf Grund der Komplexität beider Phänomene keine einfachen Antworten zu. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit kann keine detaillierte Analyse der Zusammenhänge geleistet werden; die zwei nachstehenden Überlegungen sollen aber mögliche Fehleinschätzungen vermeiden helfen. Erstens ist das Ziel sezessionistischer Bewegungen, die staatliche Eigenständigkeit zu erreichen, auch angesichts der Globalisierungsprozesse nicht irrational. Die Staaten verfügen zwar heute allem Anschein nach über weniger Gestaltungsmöglichkeiten als noch vor einigen Jahrzehnten; sie haben ihre Bedeutung im Zuge der weltweiten Verflechtung aber nicht gänzlich eingebüßt. Staatliche Teilgemeinschaften und ihre politischen Führer können, wenn sie den Schritt in die Unabhängigkeit vollziehen, nach wie vor einen realen Machtzuwachs erreichen. Obschon auch die Regionen, die sich zur Sezession entschließen, den Folgen der Globalisierung ausgesetzt sind, gewinnen sie durch die Trennung eine Reihe von Kompetenzen hinzu. Ferner ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht abzusehen, ob der Staat – wie manche Autoren unterstellen – langfristig als politische Organisationsform obsolet wird. Das Phänomen der Globalisierung beschreibt nur eine Entwicklungstendenz, die sich nicht zwangsläufig fortsetzen und zur Übernahme aller staatlichen Funktionen durch supranationale Institutionen oder transnationale Netzwerke führen muss. Momentan lässt sich die Prognose, der Staat werde auch für die Erfüllung 18 Die Widersprüchlichkeit der aktuellen Entwicklung hat Ulrich Menzel wie folgt skizziert: „Auf der einen Seite der Trend zur Globalisierung der Ökonomien, zur Zivilisierung der Weltpolitik, zur Universalisierung und Säkularisierung von Kultur und Wertesystemen. An die Stelle der Staatenwelt, der Nationalökonomien und der kulturellen Identitäten, also der abgegrenzten Räume, tritt die Weltgesellschaft, die Weltwirtschaft, die Weltkultur. Auf der anderen Seite verzeichnen wir einen Prozess der Fragmentierung, der Renaissance der Nationalismen, der staatlichen Zersplitterung, der Retribalisierung, der Refundamentalisierung, des Ethnoprotektionismus, des kulturellen Relativismus und der zivilisatorischen Regression bis hin zum blanken Atavismus“ (Menzel 1998, 46.).

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seiner Kernaufgaben etwa im Bereich der Sicherheit überflüssig, nicht überzeugend begründen (vgl. Spruyt 1994, 188 ff.; Evans 1997, 81 ff.; Oeter 2002, 283 ff.). Zweitens darf in dem Separatismus, der gegenwärtig die politische Agenda vieler Staaten bestimmt, nicht einfach eine Gegenbewegung zur Globalisierung gesehen werden. Die starke Betonung partikularer Identitäten, die sezessionistische Aspirationen immer begleitet, stellt nicht – oder zumindest nicht vornehmlich – eine Reaktion auf weltweite Verflechtungsprozesse dar. Mit der Forderung nach Unabhängigkeit wird zwar häufig das Ziel verfolgt, die eigene Kultur zu schützen; als eigentliche Bedrohung wird aber zumeist die Dominanz einer anderen Gemeinschaft im bestehenden Staat wahrgenommen. Für die Sezession spielt die Möglichkeit, nach dem Gewinn der Selbstständigkeit, globale Einflüsse, z. B. durch eine rigidere Einwanderungspolitik, besser abwehren zu können, allenfalls eine untergeordnete Rolle. Zudem betreiben separatistische Bewegungen, wenn sie die Unabhängigkeit ihrer Region erreicht haben, gewöhnlich keine Politik der Abschottung. Wie die Erfahrungen der letzten Jahre zeigen, sind sie vielmehr bestrebt, durch den baldigen Beitritt zu internationalen Organisationen Anerkennung für den neuen Staat zu finden. Ein Beispiel hierfür bieten u. a. die Baltischen Staaten, die schon kurze Zeit nach der Sezession die Mitgliedschaft im Nordatlantischen Verteidigungsbündnis und in der Europäischen Union erworben haben. Auch viele separatistische Gruppen, die noch keinen eigenen Staat verwirklicht haben, verfolgen einen integrativen Kurs und versuchen schon im Vorfeld der Unabhängigkeit, Beziehungen zu internationalen Organisationen aufzubauen.19 Weiterhin kann der Separatismus, insofern er mit Ausnahme Mittel- und Südamerikas alle Weltgegenden erfasst, selbst als globales Phänomen betrachtet werden. Die sezessionistischen Konflikte, die oben angeführt wurden, weisen zwar hinsichtlich ihrer Vorgeschichte wie auch ihrer aktuellen Rahmenbedingungen zahlreiche Besonderheiten auf. Dennoch berufen sich die Bevölke19 Einen kurzen Überblick über die europafreundliche Haltung separatistischer Bewegungen bietet Keating 2001, 155 ff.; speziell zu Schottland und Katalonien siehe Murkens 2002, 119 ff. und Guibernau 2004, 161 ff.

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1.2 Separatismus als Herausforderung für moderne Demokratien

rungsgruppen, die Forderungen nach staatlicher Unabhängigkeit erheben, neben spezifischen historischen Rechten auch auf gemeinsame Wertvorstellungen. Für ihre Argumentation hat insbesondere der Grundsatz der politischen Selbstbestimmung der Völker, der im internationalen Recht verankert ist, eine zentrale Bedeutung. Damit nehmen sie eine normative Vorstellung in Anspruch, die ihren Ursprung dem europäischen Nationalismus des 19. Jahrhunderts verdankt und sich bis heute weltweit verbreitet hat. Der Separatismus verfolgt zwar Ziele, die partiell in Widerspruch zur Globalisierung stehen; ihn primär als Abwehrreaktion zu beschreiben, greift aber zweifellos zu kurz. Der Kampf um einen eigenen Staat, den eine Vielzahl unterschiedlicher Gemeinschaften führt, stellt zugleich eine Erscheinungsform der Globalisierung dar.20

1.2 Separatismus als Herausforderung für moderne Demokratien Anknüpfend an den Überblick, der im vorigen Abschnitt über das Phänomen des Separatismus gegeben wurde, gilt es im Weiteren die Fragestellung der Arbeit zu präzisieren (1.2.1). Da sich die Untersuchung primär mit modernen Demokratien beschäftigt, sollen anschließend die gemeinsamen Wertvorstellungen, auf die sich diese Staaten berufen, skizziert werden (1.2.2).

20 Roland Robertson schreibt: „(Ich) möchte die Position vertreten (…), dass Globalisierung die Wiederherstellung, in bestimmter Hinsicht sogar die Produktion von ‚Heimat’, ‚Gemeinschaft’ und ‚Lokalität’ mit sich gebracht hat. Aus diesem Grund sollte man, wenigstens als analytischen oder interpretativen Ausgangspunkt, das Lokale nicht als Gegenspieler des Globalen betrachten. Es kann vielmehr unter bestimmten Zusatzannahmen als ein Aspekt von Globalisierung angesehen werden“ (Robertson 1998, 200 Hervorhebung im Original).

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1.2.1 Die Fragestellung der Arbeit Wie die Auflistung der Konflikte im vorangegangenen Abschnitt gezeigt hat, lassen sich separatistische Aktivitäten derzeit in fast allen Weltgegenden beobachten. Auch in Staaten, die über demokratische Institutionen verfügen, werden die etablierten Grenzen von Minderheiten, die in einem Teilgebiet die Mehrheit bilden, in Frage gestellt. Die Möglichkeit, an politischen Entscheidungen teilzunehmen, und die Gewährung elementarer Freiheitsrechte bieten offenkundig keinen ausreichenden Schutz vor Sezessionen. Mit separatistischen Bestrebungen sehen sich selbst Staaten konfrontiert, die ihren Minderheiten eine umfassende regionale Selbstbestimmung und besondere kulturelle Rechte einräumen. So besteht z. B. in Kanada wie auch Spanien ungeachtet der föderalen Kompetenzen und Sprachenrechte, die die Provinz Quebec und das Baskenland besitzen, die Gefahr ihrer Abspaltung fort (vgl. MacMillan 1998, 64 ff.; Magone 2004, 118 ff.). Dabei streben die Unabhängigkeitsbewegungen, die sich in modernen Demokratien herausgebildet haben, in der Regel keinen grundlegenden politischen Systemwechsel an. Ihr Ziel besteht ganz überwiegend in der Bildung eigener demokratischer Staaten, die es ihnen erlauben, ihre jeweilige Vorstellung von nationaler oder kultureller Gemeinschaft zu verwirklichen. Nur einige wenige Organisationen, wie die baskische ETA und die korsische FLNC, verbinden die Forderung nach Unabhängigkeit mit sozialistischen Ideen (vgl. Mansvelt Beck 2005, 186 ff.). Antidemokratische Gruppierungen haben aber einen eher geringen Rückhalt in der Bevölkerung und können nirgends den Anspruch erheben, die Mehrheit in der Region zu repräsentieren.21 Die wichtigeren sepa21 Im Baskenland stellt die Baskische Nationalpartei, die bis zum März 2009 – alleine oder mit Koalitionspartnern – permanent die Regionalregierung gebildet hat und sich ausdrücklich zur Demokratie bekennt, die maßgebliche Kraft der separatistischen Bewegung dar. Die inzwischen verbotene Partei Herri Batasuna, die als parlamentarischer Arm der ETA gilt, hat bei den Regionalwahlen von 1980 bis 2001 Ergebnisse zwischen 10% und 18 % der Stimmen erzielt (vgl. Magone 2004, 146 ff.). Auf Grund der Zersplitterung der korsischen Unabhängigkeitsbewegung, die immer wieder neue Parteien und Bündnisse gebildet hat, lässt sich die Stärke einzelner Strömungen nicht exakt angeben. Insgesamt haben die nationalen Parteien in den Regionalwahlen, die

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1.2 Separatismus als Herausforderung für moderne Demokratien

ratistischen Parteien opponieren nicht gegen die demokratische Herrschaft an sich; ihr Protest richtet sich gegen die Zugehörigkeit zu einem Staat, mit dem sie sich nicht verbunden fühlen. Die bestehenden Demokratien können nicht umhin, sich mit der Forderung nach politischer Unabhängigkeit, die von Teilen ihrer Bevölkerung erhoben wird, ernsthaft auseinander zu setzen. Im Blickpunkt der vorliegenden Arbeit wird daher die Frage stehen, ob und gegebenenfalls unter welchen Bedingungen die Sezession von einem demokratischen Staat als moralisch legitim gelten kann. Angesichts der beschriebenen Konfliktkonstellation soll das besondere Augenmerk auf der Rechtfertigung separatistischer Vorhaben liegen, die der Errichtung eigenständiger Demokratien dienen. Bislang haben die demokratischen Staaten, die sich mit Abspaltungstendenzen konfrontiert sehen, die Sezession der betreffenden Gebiete ganz überwiegend abgelehnt. In keiner ihrer Verfassungen wird den Einwohnern einer Region das Recht zuerkannt, eine freie Entscheidung über den Austritt aus der staatlichen Gemeinschaft zu treffen.22 Damit ist die Abspaltung eines Teilgebietes zwar insofern nicht ausgeschlossen, als die Rechtsordnungen auch kein ausdrückliches Verbot von Sezessionen enthalten und durch entsprechende Regelungen ergänzt werden könnten. Tatsächlich haben moderne Demokratien aber in fast allen Fällen den Anspruch einer Bevölkerungsgruppe auf politische Unabhängigkeit nicht anerkannt.23 Wenn sie überhaupt Verhandlungen mit Separatisten geführt haben, waren sie lediglich zur Gewährung kultureller Rechte und zu Zugeständnissen bei der föderalen Kompetenzaufteilung bereit. Die staatliche Einheit ist seit 1982 auf der Insel abgehalten wurden, nie mehr als 25% der Stimmen erzielt (vgl. Lammert 2004, 257 ff.). 22 In der Vergangenheit haben – zumindest formaliter – die Sowjetunion in Art. 72 ihrer Verfassung und Jugoslawien in der Präambel der Verfassung von 1974 ihren Teilrepubliken ein Recht auf Sezession zugestanden (vgl. Cassese 1995, 16 und Radan 2001, 195 ff.). Gegenwärtig findet sich ein Sezessionsrecht in Art. 39 der Verfassung von Äthiopien sowie in Art. 115 in Verbindung mit Art. 113 der Verfassung von St. Kitts und Nevis. 23 Eine Ausnahme bildet die Haltung des dänischen Ministerpräsidenten Rasmussen, der Zeitungsberichten zufolge gegenüber der grönländischen Regionalregierung erklärt hat, ein mehrheitliches Votum der Bevölkerung für die Sezession respektieren zu wollen (FAZ vom 27. November 2008).

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auch von Regierungen, die sich eingehend um einen Ausgleich mit separatistisch gesinnten Minderheiten bemüht haben, zumeist nicht zur Disposition gestellt worden. Wenn im Folgenden die Frage nach der moralischen Legitimität von Sezessionen erörtert wird, steht also auch die gegenwärtige Praxis demokratischer Staaten auf dem Prüfstand. 1.2.2 Die normativen Grundlagen moderner Demokratien Die demokratischen Staaten, die im Blickpunkt der vorliegenden Untersuchung stehen, bekennen sich zu einer Reihe gemeinsamer Grundsätze. Ihre politische Ordnung beruht auf verschiedenen Prinzipien, die ihre besondere Identität ausmachen und sie von anderen Herrschaftsformen unterscheiden. Die Akzeptanz der – nachstehend noch näher zu bezeichnenden – grundlegenden Werte moderner Demokratien wird im weiteren Verlauf der Argumentation vorausgesetzt. Die moralische Legitimität von Sezessionen wird somit auf der Basis von normativen Vorstellungen beurteilt, die die Verfassungen demokratischer Staaten maßgeblich prägen. Eine eigenständige Begründung für die leitenden Grundsätze moderner Demokratien kann die vorliegende Arbeit nicht leisten. Die Befassung mit ihrer Rechtfertigung müsste entweder sehr oberflächlich bleiben oder würde unvermeidlich zu weit vom Thema der Sezession fortführen. Zudem macht die Einschränkung der Fragestellung sie auch insofern verzichtbar, als die demokratische Herrschaftsform in den betrachteten Konflikten nicht umstritten ist. Ungeachtet der zahlreichen Besonderheiten, die die politischen Systeme moderner Demokratien aufweisen, lassen sich fünf wesentliche Kennzeichen benennen.24 Erstens beruhen ihre Verfassungen auf dem Prinzip der Volkssouveränität, demgemäß die 24 Die folgenden Ausführungen orientieren sich an etablierten Demokratien, wie z. B. die USA, Großbritannien, Frankreich, Deutschland oder Australien, die sich über längere Zeit als stabil erwiesen haben. In den Transformationsstaaten Südamerikas und Osteuropas, die erst vor kurzem einen Systemwechsel vollzogen haben, können einige der nachstehend genannten Merkmale noch nicht vollständig ausgeprägt sein.

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1.2 Separatismus als Herausforderung für moderne Demokratien

Staatsgewalt uneingeschränkt in den Händen der Bürger liegt. Der Grundgedanke des demokratischen Herrschaftsmodells, die Selbstbestimmung des Volkes über seine gemeinschaftlichen Belange, findet hier seinen eigentlichen Ausdruck. Die staatliche Ordnung entspricht nur dann dem Prinzip der Volkssouveränität, wenn die Bürger ausreichend Gelegenheit haben, ihren Willen zu artikulieren und an politischen Entscheidungen zu partizipieren. In modernen Gesellschaften, in denen eine große Zahl von Menschen zusammenlebt und ein komplexer Regelungsbedarf besteht, kann das Volk freilich nicht in allen Angelegenheiten direkt befragt werden. Die Bürger erhalten daher die Möglichkeit, mittels regelmäßig stattfindender Wahlen parlamentarische Vertreter zu bestimmen, die in öffentlichen Verfahren die Gesetze beraten und verabschieden. Auch die Personen, die die exekutive und die judikative Gewalt ausüben, werden durch das Volk selbst oder – häufiger – durch vom Volk legitimierte Instanzen eingesetzt. Der Grundsatz der Volkssouveränität erlebt in den modernen Demokratien, wie z. B. die Unterschiede im Wahlrecht und den parlamentarischen Institutionen zeigen, eine Vielzahl von Konkretisierungen. Die Autorisierung der staatlichen Herrschaftsorgane erfolgt aber immer durch die Bürger, auf deren Willen sich ihre Entscheidungen letztlich zurückführen lassen müssen. Zweitens zeichnen sich die Demokratien, die sich in zahlreichen Staaten herausgebildet haben, durch die Beachtung zentraler Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit aus. Das Ziel des Rechtsstaates besteht primär darin, das staatliche Handeln auf gesetzliche Grundlage zu stellen und die Bürger vor Willkürakten zu bewahren. Der Gegenbegriff zum Rechtsstaat ist daher die Despotie, in der sich ein Herrscher nach Belieben, d. h. für die Untertanen nicht vorhersehbar, seiner Macht bedient. Eine besondere Bedeutung kommt der Bindung der vollziehenden Gewalt an die Gesetze zu, die sich in allen modernen Demokratien findet. Zu ihrer Durchsetzung wird den Bürgern die Möglichkeit eingeräumt, Entscheidungen der Verwaltung gerichtlich überprüfen zu lassen und gegebenenfalls ihre Revision einzufordern. Die demokratischen Staaten erkennen zudem eine Reihe weiterer Prinzipien an, die die Rechtssicherheit der Bürger gewährleisten sollen. So gilt z. B. eine Pflicht zur Veröffentlichung von Gesetzen, ein Recht der Individuen auf richterliches Gehör und ein Verbot der rückwirkenden

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Anwendung rechtlicher Normen wie auch der mehrfachen Ahndung von Straftaten. Die Idee der Gesetzesherrschaft, die in dem Rechtsstaatsbegriff zum Ausdruck kommt, kann zwar grundsätzlich auch in nichtdemokratischen Herrschaftsformen verwirklicht werden. Historisch steht ihre Entstehung aber in engem Zusammenhang mit dem Bemühen, eine Regierung durch das Volk und für das Volk zu etablieren (vgl. Böckenförde 1991, 143 ff.). Drittens räumen moderne Demokratien ihren Bürgern grundlegende Schutz- und Freiheitsrechte ein, die den Handlungsspielraum der staatlichen Instanzen erheblich einschränken. Insbesondere die Befugnis der Parlamente, auf dem Wege der Mehrheitsentscheidung Gesetze zu erlassen, wird durch die verfassungsmäßig garantierten Individualrechte begrenzt. Der Umfang der Schutzund Freiheitsrechte wie auch ihre konkrete Ausdeutung variieren zwar im Einzelnen; ein Kernbereich individueller Rechte findet aber durchweg Anerkennung. Alle modernen Demokratien sichern ihren Bürgern den Schutz von Leben, körperlicher Unversehrtheit und Eigentum als eine wesentliche Voraussetzung der autonomen Lebensgestaltung zu. Zum Kanon der konstitutionell zugesicherten Freiheitsrechte gehören u. a. die Handlungsfreiheit, die Meinungs- und Pressefreiheit sowie die religiöse Bekenntnisund Glaubensfreiheit. Ferner werden die Versammlungs- und Assoziationsfreiheit, die Freizügigkeit einschließlich des Emigrationsrechts wie auch die Berufs- und Gewerbefreiheit gewährt. Die Individuen verfügen dadurch über eine Privatsphäre, in der sie keine staatlichen Eingriffe zu befürchten haben und ihre eigenen Lebenspläne ungehindert verfolgen können. Ursprünglich war der demokratischen Herrschaftsform, wie ein Blick auf die griechische Antike lehrt, der Gedanke bürgerlicher Freiheitsrechte zwar fremd. In ihrer modernen Ausprägung, die sie nach der amerikanischen Unabhängigkeit und der französischen Revolution angenommen hat, ist sie aber untrennbar mit einem Katalog individueller Grundrechte verbunden.25 25 Noch in Rousseaus 1762 erschienener Schrift zum Gesellschaftsvertrag hat die Vorstellung, die souveräne Entscheidungsgewalt des Volkes könne durch individuelle Freiheitsrechte eingeschränkt werden, keinen Platz. Hingegen hat der ebenfalls am Ideal der antiken Republik orientierte Brutus, der wohl bedeutendste Vertreter der

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1.2 Separatismus als Herausforderung für moderne Demokratien

Viertens verfügen moderne Demokratien ausnahmslos über wohlfahrtsstaatliche Institutionen, die ihren Bürgern ein verschieden großes Maß an sozialer Sicherheit bieten. Zum Kernbereich staatlicher Aktivitäten zählen die Bekämpfung von Armut, die Versorgung im Alter und im Krankheitsfall, die Unterstützung bei Arbeitslosigkeit sowie die Familienförderung. Die Sozialstaatsmodelle, die die demokratischen Staaten implementiert haben, basieren allerdings auf sehr unterschiedlichen Organisationsprinzipien. Sehr vereinfachend dargestellt, verfolgen z. B. die skandinavischen Länder traditionell das Ziel, allen Bürgern unabhängig von ihrer Teilnahme am Arbeitsprozess eine umfassende Grundversorgung zu gewähren. Als wesentliche Kennzeichen unter anderem des deutschen und des französischen Modells können die Versicherung auf Gegenseitigkeit und die starke Anbindung der sozialen Systeme an die Lohnarbeit gelten. Für den Wohlfahrtsstaat USamerikanischer Prägung spielt hingegen der Gedanke der individuellen Eigenverantwortung, der Anreize zur Arbeitsaufnahme und die Begrenzung behördlicher Eingriffe auf akute Notlagen nahe legt, eine zentrale Rolle.26 In der Folge differieren die sozialen Leistungen, die die genannten Staaten ihren Bürgern gewähren, sowohl hinsichtlich der Form als auch des Umfangs erheblich. Im Bereich der sozialen Sicherheit gestaltet sich die Identifikation einer gemeinsamen Wertbasis wesentlich schwieriger als bei den übrigen Prinzipien, die moderne Demokratien auszeichnen. Zwar haben alle demokratischen Staaten auf die Probleme, die in Folge der Industrialisierung entstanden sind, seit Ende des 19. bzw. Anfang des 20. Jahrhunderts mit sozialen Maßnah„Anti-Federalists“, in seinen in den Jahren 1787/8 publizierten Artikeln scharfe Kritik am Fehlen individueller Freiheitsrechte im amerikanischen Verfassungsentwurf geübt (vgl. Brutus 2003, 453 f.). Als wichtigste historische Dokumente können der Grundrechtskatalog Virginias von 1776, die französische Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 sowie die Zusatzartikel zur amerikanischen Unionsverfassung von 1791 gelten. 26 Die Darstellung folgt der Unterteilung in sozialdemokratische, konservative und liberale Formen des Wohlfahrtsstaates, die Esping-Andersen in seinem Buch „Three Worlds of Welfare Capitalism“ vorgenommen hat. Wie der Autor ausdrücklich hervorhebt, handelt es sich um Idealtypen, die in keinem der beispielhaft angeführten Länder in Reinform praktiziert werden (vgl. Esping-Andersen 1990, 26 ff.; Schmid 2002, 82 ff.).

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men reagiert. Die Vorstellungen von sozialer Gerechtigkeit, die sie bei der Ausbildung der wohlfahrtsstaatlichen Institutionen geleitet haben, weisen aber nur wenige Übereinstimmungen auf. Fünftens erkennen moderne Demokratien im internationalen Bereich eine Friedens- und Kooperationspflicht gegenüber Staaten an, die ihrerseits auf Gewalt verzichten und zur Zusammenarbeit bereit sind. Der Einsatz militärischer Mittel zur Durchsetzung politischer Ziele wird – in Übereinstimmung mit dem völkerrechtlichen Aggressionsverbot – grundsätzlich abgelehnt. Die Anwendung von Gewalt gilt nur im Zuge der Gefahrenabwehr, die allerdings auch den Schutz von Bündnispartnern und Maßnahmen zur präventiven Verteidigung umfassen kann, als legitim. Neben der Wahrung des Friedens sehen sich demokratische Staaten, wie insbesondere John Rawls betont hat, auch zu einer fairen Kooperation verpflichtet. In „The Law of Peoples“ schreibt er: „(…) Liberal peoples have a certain moral character. (…) As reasonable citizens in domestic society offer to cooperate on fair terms with other citizens, so (reasonable) liberal (or decent) peoples offer fair terms of cooperation to other peoples. A people will honor these terms when assured that other peoples will do so as well” (Rawls 1999, 25).27

Der Abbruch oder die Einschränkung der wirtschaftlichen wie auch kulturellen Beziehungen zu anderen Staaten wird, sofern nicht besondere Rechtfertigungsgründe vorliegen, als unzulässig erachtet. Die Anerkennung einer Kooperationsnorm seitens der demokratischen Staaten wird sowohl durch das Verhalten, das sie selbst im internationalen Verkehr zeigen, wie auch ihre Kritik an entgegengesetzten Praktiken belegt. So stößt z. B. der Versuch Russlands, durch den Boykott von Waren oder die Einstellung von Energielieferungen das Wohlverhalten früherer Sowjetrepubliken zu erzwingen, auf entschiedene Ablehnung. 27 Siehe hierzu auch die folgende Textpassage: „It is (…) part of a people’s being rea-

sonable and rational that they are ready to offer to other peoples fair terms of political and social cooperation. (…) Part of the answer to political realism is that this reasonable sense of proper respect is not unrealistic, but is itself the outcome of democratic domestic institutions” (Rawls 1999, 35). Im internationalen Bereich stellt Rawls offenbar schwächere Anforderungen an die Fairness einer Kooperation als innerhalb der Gesellschaft; insbesondere das Differenzprinzip darf seiner Auffassung nach keine Anwendung finden (vgl. Rawls 1999, 115 ff.).

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1.2 Separatismus als Herausforderung für moderne Demokratien

Um möglichen Missverständnissen vorzubeugen, soll abschließend auf zwei Einschränkungen hingewiesen werden, denen die Aufgabenstellung der Arbeit unterliegt. Erstens erhebt die Untersuchung nicht den Anspruch, eine Rechtfertigungstheorie der Sezession zu entwickeln, die weltweit auf alle separatistischen Konflikte Anwendung finden kann. Wie schon eingangs dargelegt, bilden die leitenden Grundsätze moderner Demokratien den Ausgangspunkt der weiteren Argumentation. Die moralische Legitimität von Sezessionen wird somit auf der Basis von Prinzipien erörtert, die ihren Ursprung in der Ideengeschichte westlicher Gesellschaften haben. Trotz der zunehmenden Verbreitung demokratischer Werte, die im vorigen Abschnitt thematisiert wurde, finden sie gegenwärtig keine ungeteilte Anerkennung. Insofern stellt sich die Frage, ob und gegebenenfalls inwieweit sich Grundsätze, die eindeutig westlicher Provenienz sind, auf andere kulturelle Kontexte übertragen lassen. Die Behauptung, individuelle Freiheitsrechte und andere demokratische Werte könnten weltweite Geltung beanspruchen, sieht sich einer Reihe ernst zu nehmender Einwände ausgesetzt. Eine eingehende Auseinandersetzung mit der facettenreichen Diskussion, die zwischen den Anhängern universalistischer und partikularistischer Moraltheorien geführt wird, vermag die vorliegende Arbeit nicht zu leisten. Daher muss die Frage offen bleiben, ob die Überlegungen, die in den folgenden Kapiteln angestellt werden, einer globalen Sezessionstheorie als Grundlage dienen können. Die nachstehend vorgetragenen Argumente richten sich zunächst nur an – westliche wie auch nichtwestliche – Staaten, die sich ausdrücklich zu demokratischen Wertmaßstäben bekennen. Darüber hinaus ist zu bedenken, dass separatistische Konflikte, die sich außerhalb demokratischer Staaten ereignen, besondere Rechtfertigungsprobleme aufwerfen. In vielen Fällen hat der Bevölkerungsteil, der nach politischer Unabhängigkeit strebt, in dem bestehenden Staat unter gravierenden Repressionen zu leiden. Wenn ihm die Abspaltung gelingt, müssen oftmals die Gruppen, die sich in dem neuen Staat in der Minderheit befinden, mit einer massiven Unterdrückung rechnen (vgl. Horowitz 1997, 433 ff. und 2003, 8 ff.). In der geschilderten Situation setzt sowohl die Beibehaltung des Status quo wie auch die Zulassung der Sezession einzelne Bevölkerungsteile erheblichen Gefahren aus. Beide Al-

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ternativen halten – isoliert betrachtet – der moralischen Prüfung nicht stand, weil sie eine unzumutbare Schädigung der einen oder anderen Seite beinhalten. Die Beurteilung der Legitimität von Separationsbegehren erfordert hier eine diffizile Abwägung zwischen Übeln, von denen unterschiedliche Personengruppen betroffen sind. Eine Rechtfertigungstheorie der Sezession, die weltweite Zuständigkeit beansprucht, hat insofern Fragen zu behandeln, die sich im Kontext demokratischer Staaten nicht stellen. Zweitens können die Überlegungen zur Legitimität von Sezessionen, die im Weiteren vorgetragen werden, nicht als Bestandteil einer moralischen Theorie des Völkerrechts Verwendung finden. Die Normen des Völkerrechts müssen notwendig globale Geltung beanspruchen und können nicht auf Staaten beschränkt werden, die sich von demokratischen Grundsätzen leiten lassen. Ferner müssen völkerrechtliche Regelungen zur Sezession auch die vorstehend skizzierten Fälle umfassen, in denen sowohl der bestehende Staat wie auch die Separatisten einzelne Minderheiten gefährden. Die Zielsetzung der vorliegenden Arbeit unterscheidet sich somit von der Theorie Allen Buchanans, die in der aktuellen philosophischen Diskussion einen zentralen Platz einnimmt. Buchanan hat seine neueren Publikationen zum Thema der Sezession ausdrücklich als Beitrag zur moralischen Fundierung und Reform des Völkerrechts verstanden (siehe hierzu Kap. 3.2). In den methodischen Überlegungen, die er dort entwickelt, hat er die Notwendigkeit betont, bei der Bewertung separatistischer Bestrebungen institutionelle Gesichtspunkte zu beachten. Das von ihm propagierte „institutional reasoning“ scheint im Kern zwei Forderungen zu beinhalten: Zum einen sollen zentrale völkerrechtliche Grundsätze von Anfang an in die moralische Analyse mit einbezogen werden; zum anderen sollen mögliche Auswirkungen auf die Stabilität der Völkerrechtsordnung in Betracht gezogen werden (vgl. Buchanan 1997a, 31 ff. und 2004a, 22 ff.). In diesem Zusammenhang hat er Theorien, die allein auf der Grundlage abstrakter moralischer Prinzipien über die Legitimität von Sezessionen urteilen, wiederholt kritisiert.28 Die von Buchanan geltend 28 Buchanan konstatiert hierzu: „(…) One cannot first determine a pure, noninstitu-

tional right to secede, and then, as a separate task, determine whether institutionaliz-

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1.3 Der Begriff der Sezession

gemachten Einwände treffen auf die vorliegende Arbeit insofern nicht zu, als sie an institutionell verankerte Wertvorstellungen anknüpft und Folgenerwägungen berücksichtigt. Gemäß der eingangs explizierten Fragestellung ist ihr Bezugspunkt aber nicht das Völkerrecht, sondern der Kanon von Prinzipien, der die politische Ordnung moderner Demokratien kennzeichnet.

1.3 Der Begriff der Sezession Die Untersuchung der Fragestellung, die im letzten Abschnitt formuliert wurde, erfordert eine vorgängige Klärung des Begriffs der Sezession. Im Weiteren sollen zunächst Gemeinsamkeiten und Unterschiede, die zwischen der Sezession und einigen anderen Phänomenen bestehen, herausgearbeitet werden. Dadurch sollen die besonderen Anforderungen, die an die Rechtfertigung separatistischer Bestrebungen zu stellen sind, verdeutlicht werden (1.3.1). Anschließend wird eine Definition des Begriffs der Sezession vorgestellt, auf die sich die folgenden Überlegungen stützen können. Die einzelnen Bedingungen, die in der Begriffsbestimmung genannt sind, erlauben eine zusätzliche Abgrenzung der Sezession von verwandten Erscheinungen (1.3.2). 1.3.1 Anarchie, Rebellion und Emigration Für ein besseres Verständnis der Charakteristika einer Sezession erscheint zunächst ein Vergleich mit den Phänomenen der Anarchie, Rebellion und Emigration hilfreich. Separatistische und anarchistische Bewegungen haben in der Ablehnung der Herrschaft, die über sie ausgeübt wird, eine Gemeinsamkeit. Die Opposition der Anarchisten ist aber insofern grundlegenderer Art, als sie sich ing it makes sense” (Buchanan 2004a, 27). Allerdings geht er in seinen weiteren Ausführungen selbst von einer natürlichen Pflicht zur Gerechtigkeit aus, die einen kritischen Maßstab zur Bewertung der bestehenden Institutionen bieten soll. Insofern ist nicht recht zu erkennen, inwiefern sein methodischer Ansatz eine grundsätzliche Alternative zu den Theorien bietet, die er als inadäquat ablehnt.

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gegen das Prinzip der Staatlichkeit als solches richtet. Die Anhänger anarchistischer Theorien beabsichtigen, den Staat als politische Organisationsform abzuschaffen und durch solidarische Assoziationen oder private Schutzanbieter zu ersetzen.29 Hingegen nehmen Bevölkerungsgruppen, die die Sezession der von ihnen bewohnten Region anstreben, eine positive Haltung zur Idee der Staatlichkeit ein. Ihr Ziel besteht nicht in der Verwirklichung einer alternativen Form des gesellschaftlichen Zusammenlebens, sondern in der Etablierung eines unabhängigen Staates. Die Befürworter einer Sezession bezweifeln nicht die Möglichkeit, den Herrschaftsanspruch, der von Staaten erhoben wird, grundsätzlich zu rechtfertigen. Illegitim ist aus ihrer Sicht allein die Machtausübung des bestehenden Staates, die ihrem vermeintlichen Recht auf politische Selbstbestimmung entgegensteht. Dabei erkennen separatistische Bewegungen, obwohl sie vehement für eine Veränderung der gegenwärtigen Grenzen eintreten, auch das Territorialitätsprinzip an.30 Der von ihnen angestrebte unabhängige Staat soll das Recht haben, seine Grenzen zu kontrollieren, den Personen- und Warenverkehr zu regeln und über die auf seinem Herrschaftsgebiet befindlichen Ressourcen zu verfügen. Das Phänomen der Sezession kann freilich in eine scheinbare Nähe zur Anarchie geraten, wenn eine Vielzahl kleinerer Bevölkerungsgruppen unabhängige Staaten bildet. Das Nebeneinander zahlreicher politischer Entitäten, die keiner zentralen Autorität unterstehen, kann bei oberflächlicher Betrachtung als anarchischer Zustand erscheinen. Damit wird die Situation aber insofern nicht adäquat erfasst, als durch Sezessionen räumlich klar gegeneinander 29 Innerhalb der anarchistischen Theorie lässt sich eine kollektivistische und eine in-

dividualistische Strömung unterscheiden. Die kollektivistischen Varianten, die z. B. von Michail Bakunin und Pjotr Kropotkin vertreten wurden, sind aus dem Kommunismus hervorgegangen. Die individualistischen Varianten, für die insbesondere Benjamin Tucker und Lysander Spooner als klassische Autoren stehen, knüpfen an liberale Naturrechtslehren an (vgl. Miller 1984, 30 ff.). 30 Anarchistische Theorien sprechen dem Staat grundsätzlich die Befugnis ab, territoriale Grenzen zu errichten, die die Bewegungsfreiheit der Individuen einschränken. In Spielarten, die sich an der Naturrechtslehre von John Locke orientieren, können allerdings die unverletzlichen Eigentumsrechte der Individuen einen Ausschluss Dritter von ihrem Land rechtfertigen (vgl. Rothbard 1978, 23 ff. und 1999, 45 ff.; Barry 1987, 173 ff.).

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1.3 Der Begriff der Sezession

abgegrenzte Staaten entstehen. Die neu errichteten Herrschaftsgebilde beanspruchen auf dem Territorium, das sie als ihr Staatsgebiet geltend machen, das Monopol auf legitime Gewaltausübung. Im Unterschied zur leitenden Idee des Anarchismus wird der staatliche Zwangsapparat nicht aufgegeben, sondern lediglich in kleineren Einheiten reorganisiert. Folglich muss die Legitimation separatistischer Vorhaben zu dem zentralen Problem, mit dem sich anarchistische Theorien konfrontiert sehen, nicht Stellung nehmen. Sie muss nicht die Herbeiführung eines Zustandes rechtfertigen, in dem keine staatliche Autorität vorhanden ist und eventuell verschiedene Schutzorganisationen miteinander konkurrieren. Die Abgrenzung der beiden Phänomene kann sich allenfalls als schwierig erweisen, wenn die Errichtung eines stabilen Staates auf dem abgespaltenen Gebiet misslingt. Der Vorgang, der als Akt der Sezession begonnen hat, geht dann gegen den Willen der separatistischen Kräfte allmählich in Anarchie über. Rebellion und Sezession weisen insoweit eine Übereinstimmung auf, als sie einer grundlegenden Unzufriedenheit mit den gegebenen Verhältnissen Ausdruck verleihen. Beide Vorgehensweisen verfolgen aber unterschiedliche Ziele und stellen divergierende Anforderungen an ihre moralische Rechtfertigung. Mit einer Rebellion streben die beteiligten Gruppen den Sturz der Machthaber und in vielen Fällen auch einen Wechsel des politischen Systems an. Separatistische Bewegungen hingegen intendieren, weder die amtierende Regierung abzusetzen noch die institutionelle Ordnung des bestehenden Staates einem radikalen Wandel zu unterwerfen. Ihre Haltung zu dem Staat, der die Hoheitsgewalt über das von ihnen beanspruchte Gebiet ausübt, ist nicht von dem Willen zur Veränderung, sondern von Desinteresse oder Resignation geprägt. Eine Bevölkerungsgruppe, die sich für die Sezession entscheidet, will lediglich den Staat verlassen und ein unabhängiges Herrschaftsgebilde errichten. Folglich spielt für die moralische Bewertung separatistischer Vorhaben die Frage, unter welchen Umständen der Sturz der staatlichen Machthaber erlaubt ist, keine Rolle. Die Rechtfertigung von Sezessionen hat lediglich zu klären, unter welchen Bedingungen eine Bevölkerungsgruppe befugt ist, sich der Herrschaft des Staates zu entziehen. Ein weiterer Unterschied zwischen Rebellion und Sezession ist in der Beziehung zu sehen, in der sie zu der staatlichen Rechts-

1 Einleitung

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ordnung stehen. Eine Rebellion verkörpert, da sie den Sturz der Herrschenden und häufig einen grundlegenden Systemwandel bezweckt, immer einen verfassungswidrigen Akt.31 Hingegen muss eine Sezession, insofern sie nur zu einer Verkleinerung des Staates führt, nicht notwendig dem geltenden Recht widersprechen. Wie schon im vorigen Abschnitt dargelegt, haben zwar faktisch fast alle Staaten davon abgesehen, ihrer Bevölkerung ein Recht auf politische Unabhängigkeit zu gewähren. Ein prinzipieller Grund, warum ein Staat einer Region oder Personengruppe keinen rechtlichen Anspruch auf politische Unabhängigkeit zugestehen sollte, ist aber nicht erkennbar. Da die Separation eines Landesteils das institutionelle Gefüge des bestehenden Staates intakt lässt, kann ein Recht auf Sezession widerspruchsfrei in die Verfassung aufgenommen werden. Die Emigration und die Sezession besitzen insofern eine wichtige Gemeinsamkeit, als beide Formen des Austritts aus der staatlichen Gemeinschaft darstellen. Ein augenfälliger Unterschied besteht zunächst in der Anzahl der Personen, die gewöhnlich an den Geschehnissen beteiligt sind. Während eine Emigration in der Regel einzelne Individuen oder Familien betrifft, wird eine Sezession zumeist von größeren Bevölkerungsgruppen angestrebt. Grundsätzlich kann aber auch eine sehr große Zahl von Menschen – man denke etwa an verfolgte religiöse Gemeinschaften wie die Quäker oder die Mennoniten – vereint auswandern. Ebenso kann eine sehr kleine Minderheit – man denke z. B. an die nur knapp 50.000 Einwohner der Färöer-Inseln – die Forderung nach einem eigenen Staat erheben. Folglich darf in der Zahl der Personen, die ihre Mitgliedschaft im Staat aufkündigen, nicht der maßgebliche Unterschied zwischen Emigration und Sezession gesehen werden. Auch die Auffassung, die Emigration müsse notwendig als Individual- und die Sezession notwendig als Gruppenrecht konzipiert werden, erscheint verfehlt. Wie im weiteren Verlauf der Arbeit noch deutlich wird, kann die Rechtfertigung separatistischer Bestrebungen beide Formen annehmen. Prinzipiell kommt 31 Das Recht zum Widerstand, das in Art. 20 Abs. 4 GG verankert ist, richtet sich ge-

gen Versuche der Machthaber, die verfassungsmäßige Ordnung zu beseitigen, und enthält folglich keine Befugnis zur Rebellion in dem oben genannten Sinne.

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1.3 Der Begriff der Sezession

auch ein individuelles Recht auf politische Selbstbestimmung und Vereinigungsfreiheit als Basis für die Legitimation von Sezessionen in Betracht. Der Sezession einer Bevölkerungsgruppe wohnt aber notwendig eine territoriale Komponente inne, die der Emigration fehlt. Die Anhänger separatistischer Bewegungen wollen sich der Herrschaftsgewalt des Staates entziehen, ohne das Gebiet zu verlassen, auf dem sie ansässig sind. Die von ihnen beabsichtigte Bildung eines unabhängigen Staates geht daher im Unterschied zur Emigration immer mit einer Veränderung der bestehenden Grenzen einher. Die territoriale Basis, derer eine Sezession notwendig bedarf, stellt besondere Ansprüche an ihre moralische Legitimation. Anders als bei der Emigration muss nicht nur der Austritt aus der staatlichen Gemeinschaft, sondern auch die Abtrennung eines Teils des Hoheitsgebietes gerechtfertigt werden.32 Indirekt verbindet sich mit dem territorialen Aspekt der Sezession noch ein weiteres Problem, das sich im Kontext der Auswanderung nicht stellt. Auf dem Gebiet, das die Separatisten für sich beanspruchen, leben in der Regel auch Personen oder Gruppen, die die Beibehaltung des Status quo vorziehen. Daher kann eine Sezession praktisch nie mit der Zustimmung aller Individuen erfolgen, die den Staat verlassen und eine eigenständige politische Gemeinschaft bilden. Ihre Rechtfertigung muss sich im Unterschied zur Emigration auch mit der Frage befassen, unter welchen Voraussetzungen eine Orientierung am Willen der Mehrheit zulässig ist. 1.3.2 Definition und weitere Abgrenzungen Die vorangegangenen Überlegungen haben einen ersten Eindruck von den theoretischen Problemen vermittelt, die durch separatistische Konflikte aufgeworfen werden. Im Weiteren soll nun eine

32 Allen Buchanan bemerkt hierzu: „To claim the right to emigrate is only to chal-

lenge the state’s authority to keep one within its boundaries. To claim the right to secede is to challenge the state’s own conception of what its boundaries are. To emphasize: Secession necessarily involves a claim to territory” (Buchanan 1991a, 11).

1 Einleitung

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Definition der Sezession angegeben und ausführlich erläutert werden, die der vorliegenden Arbeit als Grundlage dienen kann: Als Sezession wird die Abspaltung eines Landesteils von einem Staat bezeichnet, wenn a) das betreffende Territorium vollständig in den Staat integriert war; b) der Staat, der den Gebietsverlust hinzunehmen hat, erhalten bleibt; c) auf dem abgetrennten Territorium ein unabhängiger Staat entsteht. Der Begriff der Sezession soll, wie aus dem ersten Teil der vorstehenden Bestimmung hervorgeht, nur auf die Loslösung staatlicher Gebietseinheiten angewandt werden. Folglich kann mit Bezug auf Staaten, die ihre Mitgliedschaft in einer internationalen Vereinigung aufkündigen, nicht von einer Sezession gesprochen werden. Das Territorium, dessen Einwohner die Trennung vollziehen, muss einem Bundes- oder Zentralstaat angehören; es darf nicht konstituierender Teil eines Staatenbundes sein. Im Rahmen eines föderal organisierten Bundesstaates kann die Region, die ihre Unabhängigkeit erklärt, zwar bereits über eine weitgehende politische Selbstbestimmung verfügen. Sie muss aber noch, z. B. durch das Fehlen einer eigenen Armee oder einer selbstständigen Außenpolitik, als untergeordnete Einheit des Staates erkennbar sein. Die Unterscheidung von einem Staatenbund und einem Bundesstaat lässt sich allerdings nicht immer klar treffen, da die Übergänge zwischen beiden Organisationsformen fließend sind. Schwierigkeiten bereitet z. B. die Einordnung der Europäischen Union, die sich in einem Prozess fortschreitender staatlicher Integration befindet und schon genuine Souveränitätsrechte ausgebildet hat. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt stellt der Rückzug eines Mitglieds wohl einen Grenzfall dar, der Züge des Austritts aus einer internationalen Organisation wie auch der Sezession von einem Staat trägt. Die drei einschränkenden Bedingungen, die in der Definition angeführt sind, ermöglichen die Sezession gegen eine Reihe weiterer Erscheinungen abzugrenzen. Die zuerst genannte Forderung, das Territorium müsse vollständig in den Staat integriert sein,

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1.3 Der Begriff der Sezession

dient der Unterscheidung von Gebieten, die einen Sonderstatus besitzen. Vor allem soll der Prozess der Dekolonisation, aus dem nach dem zweiten Weltkrieg viele neue Staaten hervorgegangen sind, nicht unter den Begriff der Sezession subsumiert werden. Die europäischen Mächte haben zwar keine einheitliche Imperialpolitik betrieben und ihre Kolonien in ganz unterschiedlicher Form verwaltet. Die Kolonialsysteme waren aber ganz überwiegend durch eine hierarchische Ordnung gekennzeichnet, die dem Kerngebiet des Staates Vorrang vor den eroberten Territorien einräumte. Die Kolonien waren im Allgemeinen den Provinzen des Mutterlandes nicht gleichgestellt und haben insofern keinen integralen Bestandteil des Staates verkörpert.33 Die Unterscheidung der Phänomene steht in Einklang mit der üblichen Sprachverwendung, in der gemeinhin zwischen Sezession und Dekolonisation differenziert wird. Zudem erscheint die Rechtfertigung der Dekolonisation im Vergleich zur Sezession, obwohl in beiden Fällen ein staatliches Teilgebiet seine Unabhängigkeit erlangt, weit weniger problematisch. Die Kolonialherrschaft gilt nach heutigem Verständnis als moralisch verwerflich und ihre Beendigung wird allgemein als legitimer Akt der Befreiung gewertet. Die Zulässigkeit von Sezessionen ist hingegen, wie schon zu Beginn des Kapitels erläutert, weithin umstritten und gibt zu diffizilen theoretischen Fragen Anlass. Die Forderung, das separierte Gebiet müsse ein integraler Bestandteil des Staates gewesen sein, soll aber nicht im völkerrechtlichen Sinne verstanden werden. Ein widerrechtlich annektierter Landesteil gehört de jure nicht zu dem Staat, der es mit militärischen Mitteln seiner Hoheitsgewalt unterworfen hat. Die Unabhängigkeit des besetzten Territoriums besteht als juristische Fiktion fort, weil der Aggressor durch die Annexion keine 33 Felix Ermacora bemerkt hierzu: „The legal relationship between a colony and the

colonial power is not a contractual relationship but a relationship of supremacy and subordination. (…) In the legal relationship between the colony and the colonial power the latter is a kind of Oberstaat; the colony is subordinated but without creating a confederation” (Ermacora 1992, 662 Hervorhebung im Original). Probleme bereitet allerdings die Einordnung der spanischen Vizekönigreiche in Südamerika, die über ähnliche Rechte wie die heimischen Provinzen verfügt haben. Zur Schwierigkeit, den Begriff der kolonialen Herrschaft zu definieren, siehe auch Kap. 2.3.1, S. 76 f.

1 Einleitung

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Souveränitätsrechte erworben hat. Aus völkerrechtlicher Perspektive erscheint daher die Anwendung des Sezessionsbegriffs, der die Abspaltung einer staatlichen Teileinheit bezeichnet, auf annektierte Gebiete fragwürdig.34 Die hier zugrunde gelegte Definition orientiert sich dagegen an der faktischen Machtausübung und stellt auf die politische Zugehörigkeit der betreffenden Regionen ab. In Übereinstimmung mit dem alltäglichen Sprachgebrauch und der Begriffsverwendung in den noch zu erörternden philosophischen Theorien soll z. B. von der Sezession der baltischen Republiken gesprochen werden. Die an zweiter Stelle erhobene Forderung nach dem Fortbestand des Staates, von dem sich ein Landesteil separiert, ermöglicht die Abgrenzung von einem weiteren Phänomen. Die Sezession kann dadurch von der so genannten Dismembration oder Dissolution, die mit dem Untergang eines Staates einhergeht, unterschieden werden.35 Ein häufig angeführtes Beispiel für eine Dismembration bietet die Tschechoslowakei, die sich im Jahre 1993 aufgelöst und zwei neuen Staaten Platz gemacht hat. Die Differenzierung der beiden Fallgruppen erscheint vor allem auf Grund der sprachlichen Bedeutung geboten, die dem Begriff der Sezession innewohnt. Vom eigentlichen Wortsinn her bezeichnet die Sezession einen Akt der Trennung bzw. Absonderung, durch den eine Teileinheit Eigenständigkeit gewinnt. Der Begriff wird gewöhnlich nicht auf die Auflösung von Staaten oder anderen Entitäten angewandt; so spricht man etwa nicht von einer Sezession des tschechischen und slowakischen Landesteils.36 Die wesentli34 Stefan Oeter schreibt mit Bezug auf die Abspaltung widerrechtlich annektierter

Gebiete: „Diese Fälle seien dementsprechend hier auch als ‚unechte Sezession’ bezeichnet – ‚unecht’, da gar kein wirklicher Titel territorialer Souveränität existiert, der de jure eine staatliche Verselbständigung der Selbstbestimmungseinheiten hindern könnte“ (Oeter 1992, 750 Hervorhebung im Original). In weiten Teilen der Völkerrechtsliteratur findet der Begriff der Sezession ungeachtet der Bedenken, die Oeter und andere Autoren geltend gemacht haben, allerdings eine unkritische Verwendung. 35 Das Völkerrecht differenziert im Zusammenhang mit der Staatennachfolge, die in den Wiener Konventionen von 1978 und 1983 geregelt ist, zwischen dem Phänomen der Sezession und der Dismembration (vgl. Ipsen 2004, 342 ff.). 36 Im Bereich der Malerei haben Ende des 19. und Anfang des 20. Jahrhunderts verschiedene Gruppen die Bezeichnung Sezession gewählt, um ihre Abkehr von offiziellen Künstlervereinigungen zu betonen. Das wohl bekannteste Beispiel bietet die unter

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1.3 Der Begriff der Sezession

chen normativen Probleme, die bei der Analyse der beiden Phänomene auftreten, stimmen aber weitgehend überein. Für die Legitimation der Sezession wie auch der Dismembration ist die Beziehung, die zwischen dem Staat und seinen Teileinheiten besteht, von zentraler Bedeutung. Beide Vorgänge können nur dann als zulässig angesehen werden, wenn die Regionen das Recht haben, dem Staat die Treue aufzukündigen. Zudem setzt sowohl die Sezession wie auch die Dismembration der vorhandenen staatlichen Gemeinschaft durch Austritt bzw. Auflösung ein Ende. Daher stellt sich in ganz ähnlicher Weise die Frage, nach welchen Grundsätzen die Aufteilung der Vermögenswerte und Schulden des Staates vorgenommen werden soll. Ungeachtet der geläufigen sprachlichen Unterscheidung scheint eine klare Abgrenzung der beiden Phänomene in der Praxis nicht immer möglich zu sein. Wie die Ereignisse in der Sowjetunion und in Jugoslawien verdeutlichen, kann die Ursache für eine Dismembration auch in einer Kette von Sezessionen liegen (vgl. Crawford 1998, 92 ff.).37 Die erste Region, die sich abspaltet und einen eigenen Staat etabliert, vollzieht eindeutig einen Akt der Sezession. Auch mit Bezug auf den zweiten Landesteil, der seine politische Unabhängigkeit erklärt, wird man vermutlich noch von einer Sezession sprechen können. Durch die Gebietsverluste, die der Staat im Verlaufe des Separationsprozesses erleidet, geht er aber irgendwann unter und steht als Objekt der Trennung nicht mehr zur Verfügung. An welchem Punkt der fortschreitenden Fragmentierung der Staat aufgehört hat zu existieren, lässt sich nur schwer bestimmen. Erst bei der Staatsgründung der letzten Region herrscht insofern wieder terminologische Klarheit, als sie

anderem von Gustav Klimt initiierte Wiener Sezession, die mit der seinerzeit tonangebenden akademischen Malerei gebrochen und den Jugendstil entwickelt hat. 37 Aleksandar Pavković und Peter Radan treffen in diesem Zusammenhang eine begriffliche Unterscheidung zwischen „sequential secessions“ und „recursive secessions“. Von einer „sequential secession“ sprechen sie, wenn die Abspaltung einer Region die Separation anderer Gebietseinheiten des etablierten Staates nach sich zieht. Von einer „recursive secession“ sprechen sie, wenn ein Teilgebiet, das seine politische Unabhängigkeit erlangt hat, seinerseits weitere Abspaltungen hinnehmen muss (vgl. Pavković/Radan 2007, 129).

1 Einleitung

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in Ermangelung einer Abspaltung keine Sezession mehr darstellen kann. Die dritte Bedingung erlaubt nur dann von einer Sezession zu sprechen, wenn der abgetrennte Landesteil einen eigenständigen Staat bildet. In einigen Fällen dient die Separation einer Region nicht ihrer politischen Unabhängigkeit, sondern der Aufnahme in einen anderen – gewöhnlich angrenzenden – Staat.38 Beispielsweise verfolgt die katholische Bevölkerung Nordirlands das Ziel, die Vereinigung mit der Republik Irland zu erreichen, die georgische Provinz Südossetien strebt vermutlich langfristig die Eingliederung in die russische Föderation an und die bosnische Republik Srpska sieht ihre Zukunft in einem erweiterten Serbien. Die Differenzierung zwischen der Sezession und der Angliederung erscheint geboten, weil der zuletzt genannte Vorgang eine zusätzliche Anforderung an die moralische Legitimation stellt. Bei beiden Phänomenen muss zwar das Recht eines Landesteils bzw. seiner Einwohner, die Mitgliedschaft in dem bestehenden Staat aufzukündigen, begründet werden. Die Angliederung wirft aber darüber hinaus die Frage auf, welchen Voraussetzungen der Beitritt zu einem anderen Staat genügen muss. So ist z. B. zu erörtern, ob dessen Bevölkerung der Erweiterung in einem Referendum zustimmen muss oder ob für sie eine Pflicht zur Aufnahme von Angehörigen der eigenen Nation besteht. Die vorstehend erläuterte Bedingung stellt allerdings keine besondere Anforderung an die zeitliche Dauer, die der neu gebildete Staat seine Unabhängigkeit bewahren muss. Unter den Begriff der Sezession fällt die Abspaltung einer Region auch dann, wenn sie ihre Eigenständigkeit binnen kurzer Frist wieder aufgibt und die Integration in einen benachbarten Staat vollzieht. So kann z. B. im Fall von Texas, das sich 1836 von Mexiko losgesagt und – nachdem ein unmittelbar gestellter Antrag gescheitert war – erst 1845 Aufnahme in die USA gefunden hat, von einer Sezession gesprochen werden. Die vorgeschlagene Definition verzichtet bewusst auf zwei Bedingungen, die in Betracht kommen, um den Gegenstandsbe38 Die dritte Bestimmung schließt auch Gebietsabspaltungen, die der Verwirklichung

eines anarchistischen Gemeinschaftsideals dienen, aus dem Phänomenbereich der Sezession aus.

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1.3 Der Begriff der Sezession

reich der Sezession weiter einzuschränken. Zum einen soll der Begriff nicht nur auf die Abspaltung von Gruppen angewandt werden, die sich in dem bestehenden Staat in der Minderheit befinden. Wenn die Mehrheit der Bevölkerung beschließt, ihre politische Selbstbestimmung in einem eigenständigen Staat zu verwirklichen, soll der Vorgang ebenfalls Sezession genannt werden. Zum anderen stellt die Definition keine besonderen Anforderungen an die Zahl der Personen, die aus dem vorhandenen Staat austreten und ihre Unabhängigkeit proklamieren. Grundsätzlich kann der Begriff der Sezession auch auf Kleingruppen oder Individuen bezogen werden, die ein Teilgebiet ablösen und ihrer eigenen Herrschaft unterstellen. Damit fällt freilich – im Widerspruch zum üblichen Wortgebrauch – auch eine Entität, die im Extremfall aus nur einer Person besteht, unter die Kategorie des Staates. Denn nach der oben angeführten Definition kann ein Trennungsakt nur dann als Sezession bezeichnet werden, wenn auf dem betreffenden Territorium ein unabhängiger Staat entsteht. Die Phänomene der Mehrheitssezession auf der einen und der Kleingruppen- bzw. Individualsezession auf der anderen Seite sind in der Praxis kaum anzutreffen.39 Ihr Vorkommen ist aber prinzipiell denkbar und kann, wenn sich die politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen verändern, an Bedeutung gewinnen. Daher soll die Diskussion der theoretischen Probleme, die beide Formen der Sezession aufwerfen, nicht durch eine unnötige Verengung der Terminologie verhindert werden. Auf Grundlage der vorgeschlagenen Definition können Abspaltungen, die mit dem Recht des Staates in Einklang stehen oder ihm zuwider laufen, als Sezession bezeichnet werden. Ferner fallen Gebietstrennungen, sowohl wenn sie einseitig vollzogen wer39 Das wohl einzige Beispiel für eine Sezession der Mehrheit bietet Bangladesch, das zurzeit seiner Abspaltung von Pakistan im Jahre 1971 etwa 56% der Bevölkerung umfasst hat (vgl. Thio 2006, 304 ff.). Als Kleingruppensezession kann möglicherweise das Vorgehen der australischen Familie Casley betrachtet werden, die im April 1970 auf ihrem Farmland einen unabhängigen Staat proklamiert hat. Obwohl das als „Hutt River Principality“ bezeichnete Gebilde international keine Anerkennung findet, hat es sich nach eigenen Angaben der Herrschaft Australiens faktisch in allen Belangen entzogen. Siehe hierzu die Selbstdarstellung im Internet unter http://www.huttriver.org.

1 Einleitung

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den als auch wenn sie im gegenseitigen Einvernehmen stattfinden, unter den Begriff der Sezession (vgl. Buchanan 1997a, 34 ff. und 2004a, 338 f.). Die Zulässigkeit von Sezessionen, die die Zentralgewalt ausdrücklich billigt oder die sich auf eine verfassungsrechtliche Garantie berufen können, wird im Allgemeinen nicht angezweifelt. Von theoretischem Interesse ist vor allem die Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Bedingungen Sezessionen, die keine Zustimmung erhalten und gegen das Recht des betroffenen Staates verstoßen, als legitim zu erachten sind. Im Blickpunkt der folgenden Untersuchung soll daher primär die moralische Bewertung von Sezessionen stehen, die dem Willen der staatlichen Machthaber wie auch der verfassungsmäßigen Ordnung widersprechen.

1.4 Sezession als Gegenstand der politischen Philosophie Im letzten Abschnitt der Einleitung soll zunächst auf die Behandlung, die das Thema der Sezession in der Geschichte der politischen Philosophie erfahren hat, eingegangen werden. Der historische Abriss mündet in der Darstellung der drei Theorien bzw. Theoriegruppen, die die moderne Debatte über die Legitimation separatistischer Bestrebungen bestimmen (1.4.1). Anschließend soll dann der Aufbau, der der vorliegenden Arbeit zugrunde liegt, erläutert und die einzelnen Kapitel kurz vorgestellt werden. Der weitere Gang der Untersuchung orientiert sich maßgeblich an den theoretischen Positionen, die sich in der aktuellen philosophischen Diskussion herausgebildet haben (1.4.2). 1.4.1 Die Entwicklung der philosophischen Diskussion Die Texte, die zu den Klassikern der politischen Philosophie gerechnet werden, haben dem Phänomen der Sezession kaum Beachtung geschenkt. Nur bei wenigen Autoren findet die Möglichkeit der Abspaltung eines staatlichen Teilgebietes überhaupt Erwähnung. So hat z. B. Johannes Althusius in seinen Überlegun-

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1.4 Sezession als Gegenstand der politischen Philosophie

gen zur tyrannischen Herrschaft die Sezession als eine zulässige Form des Widerstandes genannt. In seiner erstmals 1603 veröffentlichten Schrift „Politica“ konstatiert er: „Es darf auch ein einziger (…) Teil des Reichs den übrigen Körper, dem er angehörte, verlassen und sich einen besonderen Herrscher oder eine neue Form des Gemeinwesens erwählen, wenn entweder das öffentliche und offensichtliche Wohl dieses ganzen Teils dazu rät oder wenn die Fundamentalgesetze des Vaterlands durch den Magistrat nicht beachtet, sondern hartnäckig und nicht heilbar verletzt werden, oder aber der wahre Gottesdienst und ein augenfälliger Befehl Gottes dies deutlich vorschreibt und fordert“ (Althusius 2003, 404).

Ähnlich hat sich auch Hugo Grotius in seinem 1625 publizierten Werk „De Iure Belli ac Pacis“ geäußert: „(…) No Part has a Right to separate from its Body, unless it plainly appears, that it is absolutely necessary for its own Preservation; for (…) in all Matters of human Institution, Cases of extreme Necessity, by which all Things return to a mere State of Nature, seem to be excepted” (Grotius 2005, 569 f.).40

In beiden Fällen beschränken sich die Ausführungen zur Sezession aber auf wenige Sätze und haben für die philosophische Theorie der Autoren keine nennenswerte Bedeutung. Die Vernachlässigung des Themas ist insofern bemerkenswert, als Bestrebungen nach politischer Unabhängigkeit und Gebietsabspaltungen nicht erst in neuerer Zeit auftreten. So haben z. B. die Niederlande einen langjährigen Befreiungskampf gegen die Herrschaft der spanischen Krone geführt, der 1581 mit der Gründung eines eigenen Staates im nördlichen Landesteil endete.41 40 Das Interesse von Grotius gilt hier vornehmlich der Frage, ob der Souverän über

das Recht verfügt, seine Hoheitsgewalt über ein staatliches Teilgebiet zu übertragen. Seiner Auffassung nach bedarf der Souverän notwendig der Zustimmung des Landesteils, den er herauslösen und einer anderen Herrschaft unterstellen will (vgl. Grotius 2005, 568 f.). Auch die kurze Bemerkung, die sich bei Samuel von Pufendorf über die Abtrennung staatlicher Teilgebiete findet, bezieht sich auf die Kompetenzen des Souveräns. Pufendorf zufolge ist der Monarch hinsichtlich der Regelungen, die er über seine Nachfolge trifft, nicht zur Aufspaltung des Königreichs befugt (vgl. Pufendorf 1994, 180). 41 Die Ereignisse in den Niederlanden mögen auch erklären, warum die angeführten Autoren die Möglichkeit der Separation in ihren Werken überhaupt berücksichtigen. Namentlich für den Kalvinisten Althusius verkörperte der spanische König Philip II.,

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Wegbereitend für die philosophische Beschäftigung mit der Sezession waren sicher die demokratischen und nationalen Konzeptionen, die sich seit Ende des 18. Jahrhunderts in Europa und Nordamerika ausgebreitet haben. Die Idee der politischen Selbstbestimmung auf der einen und der Nation als vorstaatlich konstituierter Gemeinschaft auf der anderen Seite haben in der Folge das Denken maßgeblich geprägt. Dadurch wurden die Voraussetzungen geschaffen, in der Sezession nicht mehr nur eine – insgesamt eher unbedeutende – Spielart des Widerstandes gegen tyrannische Monarchen oder Fürsten zu sehen. Der Wunsch einzelner Bevölkerungsteile, sich in einem eigenen Staat zu organisieren, konnte nun als potenziell beachtenswerter Ausdruck des „Volkswillens“ wahrgenommen werden. Eine theoretische Auseinandersetzung mit den Rechtfertigungsfragen, die im Kontext separatistischer Bestrebungen entstehen, blieb allerdings weiterhin die Ausnahme. Zu nennen ist z. B. die 1776 am Vorabend des amerikanischen Unabhängigkeitskrieges verfasste Schrift „Common Sense“, mit der Thomas Paine die Öffentlichkeit von der Notwendigkeit des Bruchs mit England überzeugen wollte.42 Besondere Aufmerksamkeit verdienen die – in späteren Teilen der Arbeit noch ausführlich erörterten – Überlegungen, die John Stuart Mill in seinem 1861 publizierten Buch „Considerations on Representative Government“ zur nationalen Selbstbestimmung angestellt hat. Mill äußert sich dort wie folgt: „Where the sentiment of nationality exists in any force, there is a prima facie case for uniting all the members of the nationality under the same government, and a government to themselves apart. This is merely saying that the question of government ought to be decided by the governed. One hardly knows what any division of the human race der die Heilige Inquisition in die Niederlande gebracht hatte, einen exemplarischen Fall des tyrannischen Herrschers (vgl. Althusius 2003, 400). 42 Im Vordergrund von Paines Argumentation stehen zwar die grundsätzliche Illegitimität der monarchischen Herrschaft und die ökonomischen Nachteile, die die Zugehörigkeit zur englischen Krone für die amerikanischen Kolonien mit sich bringt. In den kritischen Reflexionen, die er über die Bezeichnung Englands als „Mutterland“ anstellt, wird aber auch sein Bemühen deutlich, das Vorhandensein einer besonderen amerikanischen Identität zu belegen, die nach politischer Selbstbestimmung verlangt (vgl. Paine 2000, 18 f.).

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1.4 Sezession als Gegenstand der politischen Philosophie

should be free to do if not to determine with which of the various collective bodies of human beings they choose to associate themselves” (Mill 1991, 310 Hervorhebung im Original).43 Im 20. Jahrhundert sind die Fragen der Unabhängigkeit, die sich in unterschiedlichen politischen Kontexten gestellt haben, zunächst zu einem zentralen Gegenstand der völkerrechtlichen Diskussion avanciert. Die staatliche Neuordnung nach dem Ersten Weltkrieg, die Aufnahme des Prinzips der Selbstbestimmung in die Charta der Vereinten Nationen und der Prozess der Dekolonisation haben eine eingehende Beschäftigung mit dem Thema erforderlich gemacht. Bis heute ist innerhalb der Völkerrechtslehre eine kaum zu überschauende Fülle von Publikationen sowohl zu grundlegenden theoretischen Problemen wie auch zu konkreten Separationsfällen entstanden. Die philosophische Diskussion hat hingegen erst in der 80er Jahren eingesetzt, in denen sich unter anderem Harry Beran in verschiedenen Aufsätzen mit der Rechtfertigung von Sezessionen auseinandergesetzt hat. Vermutlich bedingt durch den Zerfall der Sowjetunion und Jugoslawiens und den auch in westlichen Demokratien, etwa in der kanadischen Provinz Quebec, zu Tage tretenden Spaltungstendenzen ist das Thema schnell auf breiteres Interesse gestoßen. Insbesondere Allen Buchanan, der bereits 1991 ein Buch zur Sezession vorgelegt hat, hat einen maßgeblichen Beitrag zur Entwicklung der Kontroverse geleistet. Gegenwärtig wird eine weit gespannte philosophische Diskussion zu unterschiedlichen Facetten des Separatismus geführt, an der sich zahlreiche Autoren beteiligen. Ihre Beiträge beschränken sich aber in der Regel auf einzelne Aufsätze oder

43 Henry Sidgwick lehnt in seinem 1891 erschienenen Werk „The Elements of Politics” die Position Mills entschieden ab und erkennt nationalen Gemeinschaften ein Recht zur Sezession nur in Fällen massiver Unterdrückung zu. Er schreibt: „(…) It is held to be desirable that a State should be coextensive with a single nation (…). It does not follow that, when this is not the case, any portion of a State may claim the right to secede and form a separate political community, or join an existing foreign State. (…) Some serious oppression or misgovernment of the seceders by the rest of the community, – i.e. some unjust sacrifice or grossly incompetent management of their interests, or some persistent and harsh opposition to their legitimate desires, – would be usually held necessary to justify the claim” (Sidgwick 1996, 225 f.).

1 Einleitung

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Buchkapitel; mit der schon erwähnten Ausnahme Buchanans stellen detailliert ausgearbeitete Theorien ein Desiderat dar. Die Positionen, die in der zeitgenössischen politischen Philosophie zur Legitimation von Sezessionen vertreten werden, lassen sich in drei Gruppen unterteilen. In grundsätzlicher Opposition stehen die als „remedial right theories“ und die als „primary right theories“ bezeichneten Begründungsansätze zueinander.44 Bezüglich der zuletzt genannten Konzeptionen muss eine weitere Unterscheidung zwischen kollektivistischen und individualistischen Varianten getroffen werden. Die Proponenten der drei Theorierichtungen stimmen insoweit überein, keine prinzipiell ablehnende Haltung zu separatistischen Bestrebungen einzunehmen. Praktisch alle an der Diskussion beteiligte Autoren halten unter bestimmten Umständen die Forderungen einzelner Bevölkerungsteile nach politischer Unabhängigkeit für gerechtfertigt. Die Bedingungen, an die sie die Legitimität von Gebietsabspaltungen knüpfen und mithin der Umfang des von ihnen befürworteten Sezessionsrechts, differieren jedoch erheblich.45 Die Anhänger der „remedial right theories“ gehen von einer grundsätzlichen Verpflichtung der Bürger aus, sich loyal zum Staat zu verhalten und seine Einheit zu wahren. In Einklang mit der klassischen Auffassung von Althusius und Grotius behandeln sie die Sezession als eine Art Widerstandsrecht. Aus ihrer Sicht ist die Abspaltung eines Landesteils nur dann erlaubt, wenn sie der Beendigung einer ungerechten Herrschaftsausübung des Staates dient. „(...) A group has a general right to secede if and only if it has suffered certain injustices, for which secession is the appropri44 Die Einteilung in „remedial right theories“ und „primary right theories“ ist von Al-

len Buchanan eingeführt worden (vgl. Buchanan 1997a, 34 ff.). Die Termini haben sich in der aktuellen Diskussion weitgehend durchgesetzt und sollen daher auch in der vorliegenden Arbeit Verwendung finden. Nur wenige Autoren ziehen es vor, sie durch die Bezeichnung „just cause theories“ und „choice theories“ zu ersetzen (vgl. Norman 1998, 37 ff.; Moore 2001, 145 ff.). 45 Siehe hierzu die folgende Einschätzung von Harry Beran: „Almost everyone who has written on the moral justification of secession agrees that secession is justified under some circumstances. But there is disagreement whether, within liberal democratic theory, there is a presumption in favour of permitting secession if it is desired or a presumption in favour of maintaining the unity of the state or no presumption either way” (Beran 1994, 47).

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1.4 Sezession als Gegenstand der politischen Philosophie

ate remedy of last resort“ (Buchanan 1997a, 34 f.). Die ungerechten Handlungen, die eine Sezession rechtfertigen können, werden in den zeitgenössischen „remedial right theories“ zum Teil unterschiedlich bestimmt. Gewöhnlich genannt werden aber die unrechtmäßige Annexion des in Frage stehenden Gebietes und die schwerwiegende Verletzung elementarer Menschenrechte. So gilt z. B. der Austritt Estlands aus dem sowjetischen Staatsverband als legitim, weil das Land 1940 widerrechtlich annektiert wurde und die Bevölkerung in der Folge erhebliche Einschränkungen ihrer Freiheitsrechte hinnehmen musste. Der Wille einer Bevölkerungsgruppe, in die politische Unabhängigkeit entlassen zu werden, findet im Rahmen von „remedial right theories“ nur dann Berücksichtigung, wenn besondere Rechtfertigungstatbestände vorliegen. Der Wunsch, eine selbstständige politische Gemeinschaft zu gründen, konstituiert für sich genommen keinen Anspruch auf einen eigenen Staat. Dieser Auffassung widersprechen die Verfechter von „primary right theories“, die ein grundlegendes, also nicht erst durch ungerechte Behandlung entstehendes Recht zur Sezession annehmen. Die kollektivistischen und die individualistischen Versionen der „primary right theories“ unterscheiden sich hinsichtlich der Festlegung, wer als Inhaber des Sezessionsrechts anzusehen ist. Die der kollektivistischen Theorierichtung zuzurechnenden Autoren stellen den Gedanken der nationalen Selbstbestimmung in den Mittelpunkt ihrer Argumentation. Ihrer Überzeugung nach sind allein Bevölkerungsgruppen, die als Nation betrachtet werden können, zur Sezession und Gründung eines eigenen Staates berechtigt. Sie stehen somit vor der schwierigen Aufgabe, Kriterien angeben zu müssen, die eine Differenzierung zwischen nationalen und anderen Formen der Gemeinschaft ermöglichen. Im Gegensatz zu der zuvor skizzierten Position verlangen sie von einer als Nation qualifizierten Bevölkerungsgruppe keine besonderen Rechtfertigungsgründe für ihr Unabhängigkeitsbegehren. Aus Sicht der kollektivistischen „primary right theories“ haben z. B. die Basken allein deshalb ein Recht, eine freie Entscheidung über die Sezession zu treffen, weil sie eine nationale Gemeinschaft bilden. Ihr Anspruch auf politische Selbstbestimmung hängt nicht davon ab, ob sie seitens der spanischen Zentralgewalt in moralisch unzulässiger Weise behandelt werden.

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Die Vertreter individualistischer „primary right theories“ bestreiten hingegen, dass ausnahmslos Bevölkerungsgruppen, die als Nation gelten können, ein Sezessionsrecht besitzen. Ausgangspunkt ihrer Überlegungen ist nicht die Idee der nationalen Selbstbestimmung, sondern ein individuelles Recht auf Vereinigungsfreiheit. Im Prinzip halten sie jede beliebige Assoziation von Individuen für befugt, aus der vorhandenen politischen Gemeinschaft auszutreten und einen neuen Staat ins Leben zu rufen. Wenn sie Einschränkungen des Sezessionsrechts vorsehen, dann gewöhnlich um individuelle Freiheiten zu schützen und z. B. einer Unterdrückung von Minderheiten durch die Separatisten vorzubeugen. Die individualistischen Varianten der „primary right theories“ lassen, wie das Beispiel der Lega Nord zeigt, die Abspaltung staatlicher Teilgebiete in mehr Fällen als die konkurrierenden Positionen zu. Von ihrem Standpunkt aus ist die Gründung einer unabhängigen Republik Padanien erlaubt, wenn die norditalienische Bevölkerung der Sezession mehrheitlich zustimmt. Die Anhänger der „remedial right theories“ erachten das Ansinnen der Separatisten demgegenüber als illegitim, weil sie in dem bestehenden Staat keine gravierenden Ungerechtigkeiten erleiden. Die Vertreter der kollektivistischen „primary right theories“ haben insofern Grund, der Forderung nach Unabhängigkeit eine Absage zu erteilen, als die Existenz einer eigenständigen padanischen Nation fragwürdig erscheint.46 1.4.2 Der Aufbau des Buches Die nachstehende Untersuchung befasst sich zunächst mit dem Völkerrecht, das dem Prinzip der Selbstbestimmung einen zentralen Platz einräumt. Im zweiten Kapitel soll einleitend die grundsätzliche Beziehung, in der moralische und rechtliche Normen zuein46 Der norditalienische Separatismus nimmt nach weit verbreiteter Auffassung eine Sonderstellung ein: „(…) The Lega’s demand for the independence of northern Italy – ‚Padania’ – on behalf of a ‚Padanian’ nation is generally interpreted as the anomalous case of a movement acting on behalf of a group not previously identified as a ‚nation’“ (Huysseune 2003b, 22).

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1.4 Sezession als Gegenstand der politischen Philosophie

ander stehen, reflektiert werden. Dadurch soll der methodische Status, den die Bezugnahme auf das Völkerrecht wie auch – in späteren Teilen der Arbeit – auf das Verfassungs- und Familienrecht hat, erhellt werden. Im weiteren Verlauf des Kapitels soll dann die Entwicklung, die das Prinzip der Selbstbestimmung im Völkerrecht von der Zeit nach dem Ersten Weltkrieg bis zur Gegenwart durchlaufen hat, rekonstruiert werden. Im Blickpunkt des Interesses stehen die Probleme, die seine inhaltliche Deutung angesichts konkurrierender völkerrechtlicher Normen wie dem Anspruch souveräner Staaten auf territoriale Integrität aufwirft. Die heute maßgebliche Interpretation, die die Selbstbestimmung als eine Art Notfallrecht auffasst, das nur bei Missbrauch der staatlichen Herrschaftsgewalt greift, leitet zu den vorstehend skizzierten Theorien über. Im Folgenden sollen die zentralen Positionen, die die aktuelle philosophische Diskussion über die Rechtfertigung von Sezessionen prägen, dargestellt und kritisch analysiert werden. Das dritte Kapitel befasst sich mit den „remedial right theories“, die am Beispiel der Konzeption von Allen Buchanan untersucht werden sollen. Zu Beginn sollen die Tatbestände, die nach Buchanans Ansicht die Sezession eines Landesteils zu legitimieren vermögen, eingehend erörtert werden. In diesem Zusammenhang gilt es auch die Entwicklung seiner Theorie nachzuzeichnen, die Veränderungen bei den Rechtfertigungsgründen mit sich gebracht hat. Anschließend soll der Frage nachgegangen werden, warum sezessionistische Vorhaben nur Billigung finden, wenn sie sich gegen ungerechte Praktiken des Staates richten. Die „remedial right theories“ stehen hier vor der Aufgabe, die Machtausübung des Staates über Personengruppen zu rechtfertigen, die seiner Herrschaft die Zustimmung verweigern. In Rückgriff auf Buchanans Unterscheidung zwischen dem Konzept der politischen Legitimität und dem Konzept der politischen Autorität sollen zwei Erklärungsansätze geprüft werden. Im Ergebnis können beide Formen der Herrschaftslegitimation die Unzulässigkeit von Sezessionen, die der Verwirklichung einer demokratischen Ordnung dienen, nicht überzeugend begründen. Im vierten Kapitel sollen die kollektivistischen Varianten der „primary right theories“ als mögliche Alternative in Betracht gezogen werden. Eingangs gilt es zu erörtern, durch welche Merk-

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male sich Nationen auszeichnen und von anderen Formen der Gemeinschaft unterscheiden. Dabei sollen die wesentlichen Probleme herausgearbeitet werden, denen Theorien der nationalen Selbstbestimmung begegnen, wenn sie die Rechtsträger zu definieren versuchen. Anschließend sollen die Gründe untersucht werden, die die Anhänger der kollektivistischen „primary right theories“ veranlassen, die Befugnis zur Sezession auf nationale Gemeinschaften zu beschränken. Hier sind zwei Arten von Argumenten zu prüfen, die in der aktuellen Diskussion vorgebracht werden, um die ausschließliche Berechtigung von Nationen plausibel zu machen. Ein Teil der Autoren verweist auf die besondere Bedeutung, die die politische Selbstbestimmung der nationalen Gemeinschaft für das Wohlergehen ihrer Mitglieder hat. Andere Vertreter des Ansatzes stellen auf zentrale Ziele moderner Demokratien ab, die sich ihrer Auffassung nach nur oder zumindest leichter in einem homogenen Nationalstaat realisieren lassen. Beide Begründungen erweisen sich bei näherer Betrachtung als unzureichend, um das Recht auf Sezession Personengruppen vorzuenthalten, die keine eigenständige Nation verkörpern. Nach der Kritik der konkurrierenden Ansätze soll im fünften Kapitel eine Version der individualistischen „primary right theories“ vorgestellt und gegen Einwände verteidigt werden. Eingangs soll in Abgrenzung von dem kontraktualistischen Begründungsmodell, auf das sich u. a. Harry Beran gestützt hat, die Verankerung der Theorie in leitenden Prinzipien moderner Demokratien dargelegt werden. Als maßgeblich für die Zulässigkeit einer Sezession gilt der in einem Plebiszit zu ermittelnde Wille der Personen, die in dem betreffenden Landesteil ansässig sind. Das zentrale Problem, mit dem sich individualistische „primary right theories“ konfrontiert sehen, besteht in der Rechtfertigung einer Mehrheitsentscheidung. Im Anschluss an einige grundsätzliche Überlegungen zu den normativen Anforderungen, denen die Orientierung am Mehrheitswillen unterliegt, sollen zwei Probleme erörtert werden. Zum einen gilt es zu begründen, warum sich das Plebiszit auf die Einwohner der nach Unabhängigkeit strebenden Region beschränkt und nicht die Gesamtheit aller Staatsbürger einbezieht. In diesem Zusammenhang soll auch diskutiert werden, welchen Regeln die Aufteilung der Güter bzw. Lasten, die in der staatlichen Gemeinschaft entstanden sind, zu folgen hat. Zum anderen soll

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1.4 Sezession als Gegenstand der politischen Philosophie

die Frage behandelt werden, wie sich eine mehrheitlich gewünschte Sezession gegenüber Individuen legitimieren lässt, die den Verbleib im bestehenden Staat vorziehen. Die Rechtfertigung von Sezessionen muss, wie der Vergleich mit der Emigration im vorigen Abschnitt gezeigt hat, auch territoriale Gesichtspunkte berücksichtigen. Dem sechsten Kapitel fällt daher die Aufgabe zu, sich mit den Gebietsansprüchen zu befassen, die vonseiten des Staates bzw. der Separatisten erhoben werden. Zunächst sollen – ergänzt um eine eigentumstheoretische und eine historische Konzeption – die Argumente untersucht werden, die die Vertreter der „remedial right theories“ und nationalen „primary right theories“ vorgebracht haben. Aufbauend auf der Kritik ihrer Versuche, der territorialen Dimension der staatlichen Organisation gerecht zu werden, gilt es dann einen eigenen Begründungsansatz zu entwickeln. Im Kern soll dafür plädiert werden, die Legitimation räumlicher Hoheitsansprüche von dem mehrheitlichen Willen der ortsansässigen Bevölkerung abhängig zu machen. Besondere Berücksichtigung findet die Frage, nach welchen Kriterien die Grenze des Gebietes, auf dem das Plebiszit stattfindet und gegebenenfalls ein unabhängiger Staat entsteht, festgelegt werden soll. Die individualistische „primary right theory“, die in der vorliegenden Arbeit vertreten wird, erachtet Sezessionen in einer relativ hohen Zahl von Fällen als zulässig. Das siebte Kapitel wird sich daher mit den Folgen auseinander setzen, die sich aus der Anerkennung eines freiheitlichen Sezessionsrechts ergeben können. In der aktuellen Diskussion finden sich im Wesentlichen drei Arten von Bedenken, die vor negativen Auswirkungen einer permissiven Haltung warnen. Zum einen wird die Gefahr eines weitgehenden Zerfalls der Staatenwelt beschworen, die die fortgesetzte Inanspruchnahme des Sezessionsrechts durch immer kleinere Gebietseinheiten berge. Zum anderen wird auf Risiken aufmerksam gemacht, die ein in der Verfassung verbriefter Anspruch auf Unabhängigkeit für das Funktionieren demokratischer Prozesse mit sich bringe. Schließlich wird auf die Möglichkeit wohlhabender Bevölkerungsteile hingewiesen, sich mit Hilfe der Sezession ihren solidarischen Verpflichtungen gegenüber ärmeren Mitbürgern zu entziehen. Die Prüfung der einschlägigen Argumente führt zur Zurückweisung oder Relativierung der Einwände und

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lässt eine Korrektur der zuvor dargelegten Position nicht notwendig erscheinen.

2 Die Sezession im Völkerrecht Die völkerrechtliche Literatur bietet eine umfangreiche Diskussion zu den verschiedenen Problemen, die mit der juristischen Bewertung von Sezessionen verbunden sind. Im Mittelpunkt des Interesses steht das Selbstbestimmungsrecht der Völker, das sich im Laufe des 20. Jahrhunderts sukzessive herausgebildet und zu einer allgemein anerkannten Norm entwickelt hat. Bevor die Arbeit der Frage nach der moralischen Rechtfertigung von Sezessionen nachgeht, soll im vorliegenden Kapitel ein Überblick über die wesentlichen Bestimmungen des Völkerrechts und ihre Interpretation gegeben werden. Der erste Abschnitt enthält einige Vorbemerkungen zu der Beziehung, in der moralische und rechtliche Normen zueinander stehen. Eine Klärung ist über das Völkerecht hinaus auch für das Verfassungs- und Familienrecht von Bedeutung, auf das in späteren Teilen der Arbeit noch Bezug genommen wird (2.1).1 Im zweiten Abschnitt sollen die maßgeblichen Quellen, aus denen das Selbstbestimmungsrecht der Völker hervorgeht, benannt und die Probleme, die ihre Auslegung aufwirft, dargelegt werden. Das besondere Augenmerk gilt hier dem Konflikt, in dem eine Deutung, die die Befugnis zur Sezession einschließt, zu anderen grundlegenden Normen des Völkerrechts, namentlich der Souveränität und territorialen Integrität von Staaten, gerät (2.2). Im dritten Abschnitt sollen die beiden wichtigsten Versuche, den Widerspruch interpretatorisch aufzulösen, vorgestellt und die ihnen innewohnenden Schwierigkeiten erörtert werden. Das Recht zur Gründung eines unabhängigen Staates wird zum einen auf den Kontext der Dekolonisation, zum anderen auf Fälle, in denen sich ein Be1 Zu den einschlägigen Bestimmungen des Verfassungs- und des Familienrechts siehe

Kap. 5.1.2, S. 242 ff. und Kap. 5.4, S. 281 ff.

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völkerungsteil gravierenden Übeln ausgesetzt sieht, beschränkt. Abschließend bleibt kurz zu resümieren, wie sich die völkerrechtliche Bewertung zu den philosophischen Sezessionstheorien verhält, die in den folgenden Kapiteln untersucht werden (2.3).

2.1 Vorüberlegungen zum Verhältnis von Moral und (Völker-)Recht Die nachfolgenden Überlegungen zu dem Verhältnis, in dem Moral und Recht zueinander stehen, nehmen ihren Ausgang von der rechtspositivistischen Trennungsthese. Der Trennungsthese zufolge bezeichnen der Moral- und der Rechtsbegriff unterschiedliche Arten von Normen, die strikt auseinander gehalten werden müssen. Die Einstufung einer Norm als moralisches Gebot oder Verbot sagt nichts über ihre Rechtsqualität aus; umgekehrt erlaubt die Anerkennung einer Norm als Recht keinen Rückschluss auf ihren moralischen Gehalt. Die Vertreter des Rechtspositivismus verfolgen mit der Differenzierung der beiden Normtypen das Ziel, einen wertneutralen Rechtsbegriff zu gewinnen, der keinen moralischen Anforderungen unterliegt. Dadurch soll eine klare Unterscheidung zwischen dem Recht, wie es tatsächlich ist, und dem Recht, wie es nach moralischen Maßstäben wünschenswert erscheint, ermöglicht werden (vgl. Kelsen 1960, 1; Hart 1971, 15).2 In der Konsequenz können auch Normen, die in eklatantem Widerspruch zu grundlegenden moralischen Forderungen stehen, unter die Kategorie des Rechts fallen. Beispielsweise gehörten dieRassengesetze, die in Deutschland zur Zeit des Nationalsozialismus oder in Südafrika während der Apartheid Geltung hatten, zum positiven Recht der genannten Gesellschaften. Entgegen einer verbreiteten Annahme verlangen die Anhänger der Trennungsthese von den Bürgern aber nicht, dem bestehenden Recht unter allen Umständen Folge zu leisten. Die Sepa2 Eine konzise Darstellung der zentralen Argumente für die rechtspositivistische Trennungsthese findet sich in Hoerster 1989; 1990 und 2006, 65 ff.; einen informativen Überblick über die wichtigsten Theorien des Rechtspositivismus bietet Koller 1997, 131 ff.

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2.1 Vorüberlegungen zum Verhältnis von Moral und (Völker-)Recht

rierung der beiden Normbereiche ist nicht mit der Vorstellung verbunden, rechtlichen Geltungsansprüchen gebühre prinzipiell der Vorrang vor moralischen Geltungsansprüchen. Die wichtigsten Vertreter des Rechtspositivismus im 20. Jahrhundert haben einer legalistischen Auffassung, die unbedingte Rechtstreue postuliert, eine unzweideutige Absage erteilt. Nach Einschätzung von H. L. A. Hart ist der Rechtspositivismus sogar besser als Naturrechtslehren geeignet, die Bürger für die Möglichkeit unmoralischen Rechts, das keinen Gehorsam verdient, zu sensibilisieren. In seinem Hauptwerk „The Concept of Law“ konstatiert er: „What surely is most needed in order to make men clear-sighted in confronting the official abuse of power, is that they should preserve the sense that the certification of something as legally valid is not conclusive of the question of obedience, and that, however great the aura of majesty or authority which the official system may have, its demands must in the end be submitted to a moral scrutiny” (Hart 1994, 210; vgl. Kelsen 1960, 69 ff.).3

Eine wesentliche Voraussetzung der Trennungsthese ist die Möglichkeit, eine Norm ohne Rekurs auf moralische Kriterien als geltendes Recht erkennen zu können. Die modernen Theoretiker des Rechtspositivismus stellen vor allem auf die Mechanismen ab, die in einer Gemeinschaft zur Hervorbringung von Recht dienen. So schreibt Hans Kelsen in der ersten Auflage der „Reinen Rechtslehre“: „Als Rechtsnorm gilt eine Norm stets nur darum, weil sie auf eine ganz bestimmte Weise zustande gekommen, nach ganz bestimmten Regeln erzeugt, nach einer spezifischen Methode gesetzt wurde. Das Recht gilt nur als positives Recht, das heißt: als gesetztes Recht. In dieser Notwendigkeit des Gesetzt-Seins und der darin gelegenen Unabhängigkeit seiner Geltung von der Moral und von ihr gleichartigen Normensystemen besteht die Positivität des Rechts (…)“ (Kelsen 1985, 63 f.; vgl. 1960, 200 ff.).

3 Die Gegenthese hat Gustav Radbruch in seinem 1946 veröffentlichten Aufsatz „Gesetzliches Unrecht und übergesetzliches Recht“ vertreten, in dem er der Orientierung am Rechtspositivismus die Schuld für die bereitwillige Befolgung nationalsozialistischer Gesetze gibt. Er schreibt dort: „Der Positivismus hat (…) mit seiner Überzeugung ‚Gesetz ist Gesetz’ den deutschen Juristenstand wehrlos gemacht gegen Gesetze willkürlichen und verbrecherischen Inhalts“ (Radbruch 2003, 215).

2 Die Sezession im Völkerrecht

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Der Vorgang der Rechtsetzung, der als soziales Phänomen der empirischen Beobachtung zugänglich ist, kann ganz unterschiedliche Formen annehmen. In einer Stammesgesellschaft mag der Beschluss des Ältestenrates maßgeblich sein; in einer Monarchie stellen gemeinhin die Erlasse des Königs bindendes Recht dar; in einer Demokratie fungiert das Parlament als gesetzgebende Instanz. Unabhängig von der Art seiner Erzeugung kann ein Normensystem aber nur dann rechtliche Geltung beanspruchen, wenn es ein Mindestmaß an sozialer Wirkung entfaltet. Die Adressaten des Rechts müssen seine Gebote bzw. Verbote im Großen und Ganzen als verbindlich ansehen und sich in ihrem Verhalten nach ihnen richten. Eine nur auf dem Papier bestehende Verfassung, die in der sozialen Wirklichkeit keinen Niederschlag findet, stellt folglich keine Rechtsordnung dar.4 Entscheidend für die Geltung einer einzelnen Norm ist dabei die Effektivität des Rechtssystems insgesamt, d. h. auch eine Vorschrift, der zumeist die Befolgung versagt bleibt, kann – sofern sie einer funktionierenden Ordnung angehört – Recht verkörpern. Ein Sollens-Satz kann dann als Recht charakterisiert werden, wenn er Teil eines im Allgemeinen wirksamen Systems aus primären und sekundären Normen ist. Die primären Normen wenden sich mit der Forderung, bestimmte Handlungen auszuführen oder zu unterlassen, unmittelbar an die Rechtsadressaten. Die sekundären Normen ermächtigen spezifische Personen bzw. Institutionen dazu, die Normen ersteren Typs nach ihren Vorgaben zu erzeugen, zu verändern und anzuwenden (vgl. Hart 1994, 79 ff.). Bezogen auf das staatliche Recht bieten zudem die Sanktionen, die die Individuen im Falle der Zuwiderhandlung zu erwarten haben, ein 4 Obwohl Kelsen den eigentlichen Geltungsgrund eines Rechtssatzes in seiner Ab-

leitbarkeit aus einer theoretisch konstruierten Grundnorm sieht, trägt er dem Aspekt der faktischen Wirksamkeit durchaus Rechnung. In der „Reinen Rechtslehre“ äußert er sich wie folgt: „Grund der Geltung (…) ist die vorausgesetzte Grundnorm, der zufolge man einer tatsächlich gesetzten, im Großen und Ganzen wirksamen Verfassung und daher den gemäß dieser Verfassung tatsächlich gesetzten, im Großen und Ganzen wirksamen Normen entsprechen soll. Setzung und Wirksamkeit sind in der Grundnorm zur Bedingung der Geltung gemacht; Wirksamkeit in dem Sinne, dass sie zur Setzung hinzutreten muss, damit die Rechtsordnung als Ganzes ebenso wie eine einzelne Rechtsnorm ihre Geltung nicht verliere“ (Kelsen 1960, 219).

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2.1 Vorüberlegungen zum Verhältnis von Moral und (Völker-)Recht

wichtiges Abgrenzungskriterium zur Moral. Im Unterschied zu moralischen Postulaten, deren Nichterfüllung lediglich Missbilligung oder sozialen Ausschluss nach sich zieht, kann die Rechtsbefolgung mit äußerem Zwang durchgesetzt werden. Allerdings sind – wie Hart unter anderem gegen Kelsen eingewandt hat – nicht alle Bestimmungen des staatlichen Rechts mit Sanktionen bewehrt. Gerade die sekundären Normen, die einen wichtigen Bestandteil der Rechtsordnung darstellen, schreiben oftmals nur Kompetenzen zu und haben keinen Zwangscharakter (vgl. Hart 1994, 35 ff.). Die im üblichen Sprachgebrauch als Völkerrecht bezeichnete Normenordnung weist einige Besonderheiten auf, die verschiedentlich Zweifel an ihrer Rechtsqualität geweckt haben. Im Gegensatz zum staatlichen Recht basiert sie nicht auf den Entscheidungen eines Parlaments oder einer anderen legislativen Instanz, die die Funktion der Gesetzgebung ausübt.5 Dennoch lassen sich auch im internationalen Bereich anerkannte Mechanismen identifizieren, durch die bindendes Recht erzeugt werden kann. Das Völkerrecht entsteht zum einen aus den Verträgen, die souveräne Staaten miteinander abschließen, und zum anderen aus den dauerhaft geübten Praktiken, die ihre wechselseitigen Beziehungen bestimmen. Das Gewohnheitsrecht ist jedoch durch das Bemühen, die hergebrachten Regelungen zu kodifizieren und somit klarer zu fassen, in den letzten Jahrzehnten stärker in den Hintergrund getreten. Dem Völkerrecht fehlt außerdem weitgehend die Möglichkeit, die Befolgung seiner Vorschriften durch äußeren Zwang durchzusetzen, die ein wichtiges Kennzeichen des staatlichen Rechts darstellt. Die ökonomischen und militärischen Sanktionen, die Kapitel sieben der VN-Charta zur Wahrung bzw. Wiederherstellung des Friedens zulässt, können nur selten genutzt werden. Für Verstöße gegen völkerrechtliche Normen, die nicht die Gefahr einer kriegerischen Auseinandersetzung bergen, sind – abgesehen von 5 Das Fehlen einer Legislative stellt für Hart einen wesentlichen Grund dar, im Völ-

kerrecht keine zweistufige Sollens-Ordnung zu sehen, die aus primären und sekundären Normen besteht. Seiner Ansicht nach legt lediglich der Inhalt des Völkerrechts, der häufig eher technischer als moralischer Art ist, und nicht seine Form eine Analogie zu staatlichem Recht nahe (vgl. Hart 1994, 213 ff.).

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speziellen Vertragsregelungen – keine kollektiven Strafmaßnahmen vorgesehen.6 Allerdings besteht auch das staatliche Recht, wie bereits im Vorstehenden dargelegt wurde, nicht ausschließlich aus Zwangsgesetzen. Die Anwendung physischer Gewalt zur Durchsetzung eines normkonformen bzw. zur Ahndung eines normwidrigen Verhaltens stellt folglich keine definitorische Eigenschaft von Recht dar. Ferner kann dem Völkerrecht, obwohl die Abwesenheit einer glaubhaften Sanktionsdrohung seine Effektivität zweifellos beeinträchtigt, die Wirksamkeit nicht generell abgesprochen werden. Die Normen des Völkerrechts werden von den Staaten in den meisten Fällen als bindend anerkannt und üben einen prägenden Einfluss auf die internationalen Beziehungen aus. Insofern erscheint es gerechtfertigt, das Völkerrecht in Einklang mit der herkömmlichen Begriffsverwendung als Rechtsordnung und nicht als internationalen Moralkodex zu qualifizieren. Der Trennungsthese geht es um eine begriffliche Differenzierung von Recht und Moral; sie stellt das Vorhandensein verschiedenartiger Beziehungen zwischen beiden Normbereichen nicht in Abrede. Im Gegenteil schafft sie durch die klare Unterscheidung von rechtlichen und moralischen Normen erst die notwendigen Voraussetzungen, um ihr Verhältnis sinnvoll analysieren zu können.7 Die Postulate der Moral können grundsätzlich auf zwei Wegen – über die Gesetzgebung und über die Gesetzesanwendung – Eingang in das Recht finden. Im Zuge der Rechtsetzung werden häufig moralische Überzeugungen als verbindliche Vorschriften statuiert oder als relevanter Gesichtspunkt bei der Ausgestaltung von Gesetzen berücksichtigt. So liegt z. B. dem strafrechtlichen Delikt der unterlassenen Hilfeleistung die Vorstellung zugrunde, die Individuen hätten unter bestimmten Bedingungen die moralische Pflicht, einander in Notsituationen beizustehen. Ähnlich 6 Kelsen vertritt hingegen die Auffassung, dass das Völkerrecht im Fall einer Normverletzung die betroffenen Staaten dazu ermächtigt, Repressalien gegen den oder die Übeltäter zu ergreifen. Seiner Überzeugung nach stellt auch das Völkerrecht eine Zwangsordnung dar, die sich vom staatlichen Recht nur insofern unterscheidet, als sie über keine zentrale Durchsetzungsinstanz verfügt (vgl. Kelsen 1960, 321 ff.). 7 Eine kritische Auseinandersetzung mit klassischen wie auch modernen Theorien, die für die begriffliche Einheit von Recht und Moral argumentieren, leistet von der Pfordten 2001, 182 ff.

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2.1 Vorüberlegungen zum Verhältnis von Moral und (Völker-)Recht

spielt für das rechtliche Verbot der aktiven freiwilligen Sterbehilfe die Auffassung, die absichtliche Tötung eines Menschen sei eine an sich schlechte Handlung, eine wichtige Rolle. Der Niederschlag moralischer Überzeugungen im Inhalt des Rechts widerspricht insofern nicht der Trennungsthese, als immer ein Akt der Positivierung erforderlich ist. Die moralischen Normen als solche besitzen keinen rechtlichen Charakter, sondern müssen erst durch spezielle Verfahren in Recht transformiert werden. Über die dargelegten Einflüsse hinaus können auch bei der Rechtsanwendung seitens der exekutiven wie auch der judikativen Gewalt moralische Werte einbezogen werden. Gelegentlich enthält das Recht selbst – etwa im Verbot von sittenwidrigen Verträgen – eine ausdrückliche Bezugnahme auf moralische Überzeugungen. Die Rechtsanwender sind hier aufgefordert, die vorherrschenden sittlichen Empfindungen zu eruieren und zur Grundlage ihrer Entscheidungen zu machen. Zudem belassen die Gesetze oftmals einen Ermessensspielraum, um den Besonderheiten der unter sie subsumierten Einzelfälle gerecht werden zu können. Dadurch erhalten die Rechtsanwender Gelegenheit, sich bei der Ausführung einer gesetzlichen Vorschrift auch von moralischen Erwägungen leiten zu lassen. So kann z. B. ein Richter, wenn er das Strafmaß für einen Delinquenten festlegt, die Verwerflichkeit der Motive oder die Grausamkeit der Tatausführung in seinem Urteil berücksichtigen. Der Möglichkeit, moralische Aspekte bei der Rechtsanwendung zu berücksichtigen, sind aber durch die in den Gesetzen enthaltenen Vorgaben Grenzen gesetzt. Insofern lässt sich der Inhalt der rechtlichen Norm in allgemeiner Form, d. h. unter Absehung von ihrer Konkretisierung im Einzelfall, ohne Bezugnahme auf moralische Werte angeben.8 Auf der anderen Seite können auch die rechtlichen Regelungen, die in einer Gemeinschaft Geltung besitzen, die moralischen Überzeugungen ihrer Mitglieder beeinflussen. Es steht z. B. zu 8 Hier setzt freilich die einflussreiche Kritik an, die Ronald Dworkin an dem Versuch

des Rechtspositivismus geübt hat, eine analytische Trennung von Recht und Moral vorzunehmen. Dworkin zufolge orientieren sich die Entscheidungen der Richter häufig an moralischen Prinzipien, die als fester Bestandteil des Rechts zu gelten haben, obwohl sie nicht auf einen formalen Setzungsakt zurückgehen (vgl. Dworkin 1984, 54 ff.). Zur Kritik des Rechtspositivismus siehe auch Höffe 1989, 130 ff.

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vermuten, dass das kürzlich in den meisten Bundesländern eingeführte Rauchverbot in Gaststätten zu einer Veränderung der Werthaltungen beitragen wird. Auf lange Sicht wird das Rauchen in der Öffentlichkeit voraussichtlich weniger als eine Handlung, die der individuellen Freiheitssphäre zuzurechnen ist, denn als moralisch unzulässige Schädigung wahrgenommen. Neben der Beeinflussung der Werturteile, die die Individuen im alltäglichen Lebensvollzug fällen, kann das Recht aber auch für die moralphilosophische Analyse eine wichtige Rolle spielen. Gerade weil in die Gesetzgebung und -anwendung oftmals moralische Überlegungen einfließen, kann die Beschäftigung mit der Rechtsmaterie in verschiedener Hinsicht von Interesse sein. Zum einen kann sich die Annahme eines Konsenses, der einige grundlegende Probleme auszuklammern erlaubt, für eine moralphilosophische Untersuchung als hilfreich erweisen. Insbesondere im angewandten Bereich steht die praktische Philosophie häufig vor der Aufgabe, einen adäquaten Rahmen zu definieren, in dem sich konkrete Fragestellungen sinnvoll erörtern lassen. Um Raum für die Beschäftigung mit einer speziellen Thematik zu schaffen, kann es zweckdienlich sein, die Akzeptanz einiger allgemeiner moralischer Prinzipien vorauszusetzen. Dem Recht kommt hier insofern Bedeutung zu, als es unter bestimmten Bedingungen Aufschluss über die moralischen Überzeugungen geben kann, die in einer Gemeinschaft überwiegend Anerkennung finden. Der Verweis auf – mutmaßlich geteilte – Wertvorstellungen, die in der Verfassung oder einem anderen Gesetzestext verankert sind, kann dann eine geeignete Basis für die moralphilosophische Analyse bieten.9 Entsprechend nimmt die vorliegende Untersuchung ihren Ausgang von den fünf eingangs skizzierten Prinzipien, die die Rechtsordnungen moderner Demokratien bestimmen. Dadurch soll eine Stellungnahme zu grundlegenden Fragen, wie der Begründung individueller Freiheitsrechte, umgangen und eine stärkere Konzent9 Die Eignung des Rechts als Indikator für gemeinschaftliche Werthaltungen ist von verschiedenen Faktoren, wie etwa der Art seiner Entstehung oder dem Auftreten von Protesten, abhängig. Die geltenden rechtlichen Bestimmungen können selbstverständlich nicht unter allen Umständen als Spiegel der gesellschaftlichen Moral angesehen werden.

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2.1 Vorüberlegungen zum Verhältnis von Moral und (Völker-)Recht

ration auf die moralische Rechtfertigung von Sezessionen ermöglicht werden. Zum anderen werden mitunter Probleme, die sich aus moralischer Perspektive stellen, in der philosophischen Literatur nicht oder nur unzureichend behandelt. So hat z. B. die Frage, wie die Güter einer Gemeinschaft im Fall ihrer Auflösung auf die Mitglieder verteilt werden sollen, kaum Beachtung gefunden. Insofern mag hier ein Blick auf das Scheidungsrecht, in dem unter anderem die Ansprüche auf das eheliche Vermögen geregelt werden, eine wichtige Orientierungshilfe bieten. Die rechtlichen Pflichten, die die Ehepartner tragen, können auf moralischen Grundsätzen beruhen, die möglicherweise auch für andere Formen der Gemeinschaft relevant sind. Daher rekurriert die Arbeit im Weiteren, wenn sie die Aufteilung der staatlichen Güter nach einer Sezession untersucht, verschiedentlich auf das Scheidungsrecht. Zweifellos muss das Scheidungsrecht einer moralischen Bewertung unterzogen und seine Übertragbarkeit auf andere Gemeinschaftskontexte kritisch geprüft werden. Seine Bestimmungen bieten aber – ungeachtet möglicher Disanalogien – einen wichtigen Anknüpfungspunkt, von dem aus sich die Überlegungen zum Umgang mit „politischen Scheidungen“ entfalten lassen. Schließlich kann die Beschäftigung mit rechtlichen Regelungen auch Diskussionen, die in der Moralphilosophie bereits etabliert sind, in sinnvoller Weise ergänzen. Das Recht muss sich sowohl auf der Stufe der Setzung wie auch der Anwendung und Interpretation detailliert mit Phänomenen der sozialen Wirklichkeit auseinander setzen. In der Folge kann ein Gesetz bzw. seine juridische Auslegung eine Differenzierung von Falltypen und Wertaspekten enthalten, die sich dem Blick des Moralphilosophen leicht entzieht. Insofern kann die spezifische Perspektive des Rechts, die sich notwendig durch Praxisnähe auszeichnet, eine wichtige Bereicherung für moralphilosophische Untersuchungen darstellen. Insgesamt steht auch die Bezugnahme auf rechtliche Normen bei der Diskussion von moralischen Problemen in Einklang mit der vorstehend skizzierten Trennungsthese. Dem Recht wird keine besondere moralische Autorität zugesprochen; es fungiert lediglich als Informationsquelle, die bei der Erörterung moralischer Fragen Beachtung verdienen kann.

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Die zu erwartende Eignung des Rechts, einen Beitrag zur Klärung moralischer Fragen zu leisten, ist allerdings nicht unabhängig von der Art seiner Erzeugung. Die Verfahren der Gesetzgebung, die in modernen Demokratien zur Anwendung gelangen, dürften sich aus wenigstens zwei Gründen als vorteilhaft erweisen. Zum einen müssen im Vorfeld der Rechtsetzung häufig Kompromisse gesucht werden, in denen die Interessen unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen Berücksichtigung finden. Der Gesetzgeber im demokratischen Staat ist zwar weit davon entfernt, einen unparteiischen Standpunkt einzunehmen, der allen Bürgern gleiche Beachtung zuteil werden lässt. Die Notwendigkeit, eine Einigung zwischen den Mitgliedern einer Koalition oder den verschiedenen Flügeln der regierenden Partei zu erzielen, zwingt die politischen Akteure aber dazu, sich um einen Ausgleich widerstreitender Interessen zu bemühen. Zudem wird bei Gesetzesvorhaben, die strukturelle Probleme betreffen und über einen längeren Zeitraum Bestand haben sollen, häufig auch die Zustimmung der Opposition gesucht, die in der nächsten Legislaturperiode die Regierungsgeschäfte übernehmen könnte. Im Unterschied zu autoritären Staatsformen, in denen einzelne Personen oder Gruppen ihre besonderen Anliegen ungehindert durchsetzen können, zeigt das Recht demokratischer Staaten tendenziell eine ausgewogenere Berücksichtigung der unterschiedlichen Interessen (vgl. Kelsen 1963, 53 ff.). Zum anderen werden die Gesetze in parlamentarischen Verfahren beschlossen, die sich vor den Augen der Öffentlichkeit abspielen. Dadurch erhalten die Bürger die Möglichkeit, den Prozess der Rechtsetzung kritisch zu begleiten und gegebenenfalls ihren Protest gegen die geplanten Maßnahmen zu artikulieren. Die politischen Akteure, die mit legislativen Aufgaben betraut sind, müssen sich der öffentlichen Diskussion stellen und ihre Vorhaben argumentativ rechtfertigen. Dabei können sie nicht einfach auf die Interessen einzelner Personen oder Gruppen verweisen, sondern müssen bemüht sein, möglichst breite Zustimmung zu finden. Angesichts der zahlreichen und fachlich anspruchsvollen Entscheidungen, die die Parlamente in modernen Demokratien zu treffen haben, kann die öffentliche Meinung zwar nur eine begrenzte Wirkung ausüben. Gleichwohl stellt sie ein wichtiges Kor-

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2.1 Vorüberlegungen zum Verhältnis von Moral und (Völker-)Recht

rektiv dar, das die Verantwortlichen unter Begründungsdruck setzt und einem Missbrauch der politischen Macht vorbeugt. Auch die Mechanismen, die zur Erzeugung von Völkerrecht dienen, weisen Aspekte auf, die von einem moralischen Standpunkt aus Beachtung verdienen. Wie schon erwähnt, gehen die Normen des Völkerrechts aus den vertraglichen Vereinbarungen von Staaten und der gewohnheitsmäßigen Gestaltung ihrer Beziehungen hervor. Die völkerrechtlichen Bestimmungen haben somit nur für die Staaten Geltung, die ihnen ausdrücklich zustimmen oder sie durch ihr stetiges Verhalten faktisch anerkennen. Dadurch ist eine autoritäre Setzung von Völkerrecht, die dem Willen von einem oder mehreren Normadressaten widerspricht, grundsätzlich ausgeschlossen. Zwar kann sich das Machtgefälle, das zwischen den Staaten in ökonomischer oder militärischer Hinsicht besteht, in vertrags- oder gewohnheitsrechtlichen Bestimmungen widerspiegeln. Zumindest in der Tendenz begünstigt der auf Konsens basierende Prozess der Rechtsetzung aber eine gleichgewichtige Berücksichtigung der unterschiedlichen Standpunkte. Folglich enthält auch das Völkerrecht ein Element des Interessenausgleichs, das seine Prüfung im Rahmen moralischer Untersuchungen lohnend erscheinen lässt. Der Gegenstand der Sezession bildet im Völkerrecht allerdings insofern eine Ausnahme, als er nicht die Beziehungen zwischen verschiedenen Staaten betrifft. Im Blickpunkt stehen vielmehr die Rechte und Pflichten, die ein souveräner Staat und ein nach politischer Unabhängigkeit strebendes Volk gegeneinander haben. Das moderne Völkerrecht hat im Laufe des 20. Jahrhunderts den Kreis der Rechtssubjekte allmählich über Staaten hinaus auf andere Entitäten ausgedehnt. Gegenwärtig finden auch Einzelpersonen, Völker und einige Nichtregierungsorganisationen in begrenztem Umfang als Träger insbesondere von Rechten Anerkennung. Einschlägige Beispiele hierfür sind die verschiedenen Individualrechte, die die Menschenrechtspakte beinhalten, und das – im Weiteren noch zu erörternde – Selbstbestimmungsrecht der Völker. Die Rechte der genannten Entitäten gehen aber immer auf Setzungsakte zurück, die die Gemeinschaft der souveränen Staaten vollzogen hat. Die Befähigung, bindendes Recht zu erzeugen, liegt nach wie vor ausschließlich bei den Staaten als den eigentlichen „Normalpersonen“ des Völkerrechts (vgl. Ipsen 2004,

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59 ff.). Entsprechend beruhen auch die Regelungen, die das Völkerrecht zur Sezession enthält, auf Verträgen und gewohnheitsmäßigen Praktiken, die dem Willen der Staaten Ausdruck geben. Die ein Volk konstituierenden Personengruppen, denen eine eigenständige staatliche Organisation fehlt, haben keinen Einfluss auf den Prozess der Rechtsetzung. Auch die Staaten, die durch eine Sezession entstanden sind, treten in der Regel nicht – wie man bei oberflächlicher Betrachtung denken könnte – als Sachwalter separatistischer Anliegen auf. Im Gegenteil betonen sie angesichts eigener Minderheiten, die ihrerseits eine Abspaltung in Betracht ziehen können, nach dem Erreichen der Unabhängigkeit gewöhnlich die Souveränitätsrechte des Staates (vgl. Oeter 1992, 746 ff.). Folglich ist die Berücksichtigung gegensätzlicher Interessen, die das Völkerrecht im Allgemeinen auszeichnet, in Hinblick auf die Sezession nicht gegeben. Dem Völkerrecht fehlt hier gerade die Eigenschaft, die Anlass zu der Vermutung gibt, seine Normenkönnten einen geeigneten Anknüpfungspunkt für die Untersuchung moralischer Rechtfertigungsfragen bieten.10

2.2 Entstehung und Problematik des Selbstbestimmungsrechts Der vorliegende Abschnitt befasst sich in zwei Schritten mit den Regelungen, die das internationale Recht zur politischen Selbstbestimmung der Völker trifft. Zunächst sollen die maßgeblichen Rechtsquellen vorgestellt und die historische Entwicklung, die der Gedanke der Selbstbestimmung im Völkerrecht durchlaufen hat, nachgezeichnet werden (2.2.1). Anschließend sollen die zentralen Probleme, mit denen sich die Völkerrechtslehre bei der InterpretaDie Beschränkung der Rechtsetzung auf politische Entitäten, die bereits dem „Klub“ der etablierten Staaten angehören, hat unter anderem Thomas Baldwin kritisiert: „(…) What the current world system does not incorporate is a fair procedure for settling disputed claims made by communities which wish to secede from existing political arrangements and are prevented from doing so by force. It is for these cases that the ‚club-membership’ objection to present arrangements is so potent (…)“ (Baldwin 1992, 224).

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2.2 Entstehung und Problematik des Selbstbestimmungsrechts

tion des Selbstbestimmungsrechts konfrontiert sieht, skizziert werden (2.2.2). 2.2.1 Die historische Entwicklung des Selbstbestimmungsrechts Das Prinzip der Selbstbestimmung der Völker ist erstmals im Zusammenhang mit dem Ersten Weltkrieg als Leitgedanke der internationalen Politik in Erscheinung getreten. Als Schlüsseldokument gilt die Vierzehn Punkte Erklärung des amerikanischen Präsidenten Woodrow Wilson, in der er am 8. Januar 1918 seine Kriegsziele dargelegt hat. Die europäische Nachkriegsordnung, die Wilson in seiner Erklärung entwirft, baut wesentlich auf dem Grundsatz der Selbstbestimmung auf. Die von ihm formulierten Vorstellungen haben einen wichtigen Einfluss auf die Friedensverträge ausgeübt, die nach dem Ende des Ersten Weltkrieges abgeschlossen wurden. Dabei war die Anwendung des Prinzips der Selbstbestimmung aber auf die Mächte beschränkt, die zu den Verlierern der militärischen Auseinandersetzung gehört haben. Seine Funktion bestand in erster Linie darin, die Bildung einer neuen Staatenordnung auf dem früheren Gebiet der Habsburger Monarchie und des Osmanischen Reiches anzuleiten. Eine Ausdehnung auf die siegreichen Mächte – etwa die Unabhängigkeit Irlands nach dem Vorbild der Tschechoslowakei – war zu keinem Zeitpunkt vorgesehen. Hurst Hannum resümiert die Rolle, die das Prinzip der Selbstbestimmung im Kontext des Ersten Weltkriegs gespielt hat, wie folgt: „With the disintegration of the Austro-Hungarian and Ottoman empires during World War I, territory of the former empires required new sovereigns: the principle of self-determination became the obvious vehicle for the re-division of Europe by the victorious powers. Selfdetermination was considered only for ‚nations’ which where within the territory of the defeated empires; it was never thought to apply to overseas colonies” (Hannum 1990, 27 f.).

Erwähnung verdient hier auch die zunehmende Bedeutung, die nationale Fragen zu Beginn des 20. Jahrhunderts innerhalb der kommunistischen Bewegung gewonnen haben. Karl Marx und Friedrich Engels haben in der Idee der Nation ein Überbauphä-

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nomen der bürgerlichen Gesellschaft gesehen, das die Verschleierung des ökonomischen Klassenantagonismus bezweckte. Sie haben die Erwartung gehegt, dass mit dem Übergang zum Sozialismus die nationalen Unterschiede verschwinden oder allenfalls als soziale Randerscheinung fortbestehen würden.11 Die andauernde Konfrontation mit einer politischen Wirklichkeit, die vom Streit der Volksgruppen bestimmt war, hat aber führende kommunistische Theoretiker zu einer Neubewertung veranlasst. Eine grundsätzliche Abkehr von den ursprünglichen internationalistischen Zielen hat der so genannte Austromarxismus unter Federführung von Otto Bauer und Karl Renner vollzogen. Nach Auffassung beider Autoren stellte die Einteilung der Menschheit in verschiedene nationale Gemeinschaften eine unveränderliche Tatsache dar, die auch der Sozialismus anerkennen muss. Wirkungsmächtiger – auch in Hinblick auf das Völkerrecht – waren freilich die Überlegungen, die W. I. Lenin und Josef Stalin zum Prinzip der Selbstbestimmung angestellt haben. Ihrer Überzeugung nach sollte sich der Kommunismus aus strategischen Gründen mit nationalen Kräften verbünden und weltweit an die Spitze ihrer Unabhängigkeitsbestrebungen stellen. Zuerst galt es die ausbeuterische Herrschaft der europäischen Mächte in Asien und Afrika zu brechen und den Prozess der Dekolonisation zu forcieren. Die neu entstehenden Staaten sollten nach Möglichkeit unter die Kontrolle einer sozialistischen Partei gebracht und Schritt für Schritt modernisiert und einheitlich organisiert werden. Die anfängliche Intention, die nationalen Gegensätze zu überwinden und eine sozialistische Weltgesellschaft zu realisieren, haben Lenin und Stalin dabei zu keiner Zeit aufgeben. Die Unterstützung für die Idee der Selbstbestimmung wurde von ihnen nur als notwendig erachtet, um dem Nationalismus auf lange Sicht erfolg-

11 Im Manifest der Kommunistischen Partei schreiben Marx und Engels: „Die natio-

nalen Absonderungen und Gegensätze der Völker verschwinden mehr und mehr schon mit der Entwicklung der Bourgeoisie, mit der Handelsfreiheit, dem Weltmarkt, der Gleichförmigkeit der industriellen Produktion und der ihr entsprechenden Lebensverhältnisse. Die Herrschaft des Proletariats wird sie noch mehr verschwinden machen“ (Marx/ Engels 1985, 66).

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2.2 Entstehung und Problematik des Selbstbestimmungsrechts

reich entgegenwirken zu können (vgl. Connor 1984, 28 ff.; Cassese 1995, 14 ff.).12 Trotz der genannten Entwicklungen hat das Prinzip der Selbstbestimmung in die Satzung des Völkerbundes, die Bestandteil der Pariser Vorortverträge war, keinen Eingang gefunden. Die Initiative Präsident Wilsons, eine entsprechende Formulierung in Artikel 3 aufzunehmen, hat sich in den Verhandlungen nicht durchsetzen können. Der Völkerbund hat sich darauf beschränkt, die Rechte von Minderheiten zu sichern, denen in der europäischen Nachkriegsordnung die Bildung eines unabhängigen Staates versagt blieb. Dazu wurden im Zuge des Friedensprozesses mit einer Reihe von Staaten vertragliche Vereinbarungen getroffen, die Minoritäten Schutz vor Repression und Diskriminierung gewähren sollten (vgl. Buchheit 1978, 60 ff.). Erst die Charta der Vereinten Nationen, die am 25. Juni 1945 in unmittelbarem Anschluss an den Zweiten Weltkrieg beschlossen wurde, enthält das Prinzip der Selbstbestimmung. Die Initiative zu seiner Aufnahme ging von der Sowjetunion aus, die ihre Vorstellungen in den vorbereitenden Arbeitsgruppen gegen die Bedenken verschiedener Staaten durchsetzen konnte. Die traumatischen Erfahrungen mit deutscher und japanischer Fremdherrschaft wie auch zunehmende Zweifel an der Legitimität des Kolonialismus hatten günstige Voraussetzungen für seine Anerkennung geschaffen. Zu den grundlegenden Zielen der Organisation erklärt Art. 1: „The Purposes of the United Nations are: (…); 2. To develop friendly relations among nations based on respect for the principle of equal rights

12 Die dialektische Sichtweise Lenins tritt in der folgenden Textpassage deutlich zu Tage: „Diese Lage der Dinge stellt das Proletariat Russlands vor eine zweifache oder, richtiger, zweiseitige Aufgabe: (…) Anerkennung nicht nur der vollen Gleichberechtigung aller Nationen im Allgemeinen, sondern auch Gleichberechtigung hinsichtlich der staatlichen Konstituierung, d. h. des Rechtes der Nationen auf Selbstbestimmung, auf Lostrennung; und gleichzeitig damit, eben im Interesse des erfolgreichen Kampfes gegen allen Nationalismus aller Nationen, Verteidigung der Einheit des proletarischen Kampfes und der proletarischen Organisationen, ihrer engsten Verschmelzung in einer internationalen Gemeinschaft, entgegen den bürgerlichen Bestrebungen nach nationaler Absonderung“ (Lenin 1950, 80).

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and self-determination of peoples, and to take other appropriate measures to strengthen universal peace; (…).”13

Im neunten Kapitel der Charta, das die ökonomische und soziale Kooperation der Staatengemeinschaft behandelt, findet die obige Formulierung in Art. 55 erneut Verwendung. Die Auflistung der dort verankerten Ziele, wie Erhöhung des Lebensstandards, kulturelle Zusammenarbeit oder Achtung der Menschenrechte, beginnt mit den Worten: „With a view to the creation of conditions of stability and well-being which are necessary for peaceful and friendly relations among nations based on respect for the principle of equal rights and self-determination of peoples, the United Nations shall promote: (…).”

Die Gründungsmitglieder der Vereinten Nationen haben das Prinzip der Selbstbestimmung freilich schon bei den Beratungen über die Charta kontrovers diskutiert. Über die zentralen Probleme der Interpretation, die im Folgenden noch zu erörtern sein werden, herrschte zwischen den Vertragsparteien von Beginn an kein Einvernehmen (vgl. Cassese 1995, 37 ff.). So ist etwa die Bedeutung des Begriffs Volk und seine Abgrenzung zu den Begriffen Nation und Staat in den Arbeitsgruppen, die den Text der Charta entworfen haben, weitgehend ungeklärt geblieben.14 Der herrschenden Auffassung in der Völkerrechtslehre zufolge konstituiert die Charta der Vereinten Nationen aber noch kein Recht auf Selbstbestimmung. Sowohl Art. 1 als auch Art. 55 benennen Ziele, deren Verwirklichung die internationale Staatengemeinschaft anstrebt, und haben insofern deklaratorischen Charakter. Auch die Bezeichnung als Prinzip, die in beiden Artikeln gebraucht wird, steht nach überwiegender Meinung der Ableitung 13 Die Texte der Charta wie auch der Menschenrechtspakte und der Resolutionen der Generalversammlung, auf die im Weiteren noch Bezug genommen wird, finden sich auf der Homepage der Vereinten Nationen unter http://www.un.org. Alle Hervorhebungen hier und nachfolgend stammen vom Verfasser der Arbeit. 14 Bernd R. Elsner bemerkt hierzu: „Der Wille der Gründerstaaten lässt sich nicht eindeutig aus den ‚travaux préparatoires’ herleiten. Es bestand keine Einigkeit über spezifische Unterschiede bei der Verwendung der Bezeichnungen ‚state’, ‚nation’ und ‚people’. Und auf den Willen einzelner der vertragsschließenden Teile darf nicht zurückgegriffen werden. Dies widerspräche dem Grundsatz der objektiven Auslegung völkerrechtlicher Verträge und ist bei der Vielzahl der vertragsschließenden Staaten unangebracht“ (Elsner 2000, 98 f.).

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2.2 Entstehung und Problematik des Selbstbestimmungsrechts

konkreter Rechtsansprüche entgegen (vgl. Hannum 1990, 33 f.). Zentrale Bedeutung für die Entstehung eines Rechts auf Selbstbestimmung besitzt die Resolution 1514 der Generalversammlung der Vereinten Nationen, in der sie 1960 die Beendigung der Kolonialherrschaft gefordert hat. Im Text der Entschließung heißt es: „The General Assembly, (…) Solemnly proclaims the necessity of bringing to a speedy and unconditional end colonialism in all its forms and manifestations; and to this end declares that: (…) All peoples have the right to self-determination; by virtue of that right they freely determine their political status and freely pursue their economic, social and cultural development (…)” (Res. 1514 XV).

Die Resolutionen, die von der Generalversammlung verabschiedet werden, haben zwar grundsätzlich nur den Status von Empfehlungen, die keine unmittelbare Rechtswirkung entfalten. Denn die Generalversammlung fungiert nicht als Legislativorgan der Vereinten Nationen, das mit der Befugnis ausgestattet ist, bindendes Völkerrecht zu setzen. In der oben zitierten Passage wird aber – in Abkehr vom Wortlaut der Charta – ausdrücklich von einem Recht aller Völker auf Selbstbestimmung gesprochen. Damit bringt die Resolution unzweifelhaft die Bereitschaft der Unterzeichner zum Ausdruck, die Existenz eines Selbstbestimmungsrechts anzuerkennen. Da sie die Mitglieder der Vereinten Nationen einstimmig angenommen haben, darf von einem geteilten Rechtsverständnis der gesamten Staatengemeinschaft ausgegangen werden. Die Haltung, die die Vereinten Nationen im Prozess der Entkolonialisierung eingenommen haben, liefert zudem weitere Belege für die vorstehende Einschätzung. Die Forderung der Kolonialvölker, frei von Fremdherrschaft zu leben, ist unter expliziter Berufung auf das Selbstbestimmungsrecht in einer Vielzahl von Fällen anerkannt worden.15 Die Verlautbarungen der Staatengemeinschaft und ihr tatsächliches Verhalten haben somit eine gewohnheits-

15 Die Vereinten Nationen haben allerdings in verschiedenen Fällen der Annexion von Kolonialgebieten durch Staaten, die selbst im Prozess der Entkolonialisierung entstanden sind, nicht widersprochen. Beispielsweise wurde Indiens Zugriff auf die portugiesischen Kolonialgebiete Goa, Damao und Din im Jahre 1961 hingenommen, obwohl er allem Anschein nach dem Willen der dortigen Bevölkerung widersprach (vgl. Cassese 1995, 79 ff.).

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rechtliche Grundlage für die Selbstbestimmung der Völker geschaffen (vgl. Ipsen 2004, 389 ff.). Eine vertragliche Verankerung findet das Selbstbestimmungsrecht der Völker in den beiden Menschenrechtspakten, die die Vereinten Nationen im Jahre 1966 initiiert haben. In dem internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPBPR) und in dem internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPWSKR) bestimmt Art. 1 Abs. 1 gleich lautend: „All peoples have the right of self-determination. By virtue of that right they freely determine their political status and freely pursue their economic, social and cultural development.“

Abgesehen vom Recht auf Selbstbestimmung enthalten die Menschenrechtspakte ausschließlich Individualrechte, die der einzelnen Person in weitem Umfang einen Anspruch auf Schutz und gesellschaftliche Teilhabe zuerkennen. Die anfängliche Nennung eines Kollektivrechts, das dem Volk in seiner Gesamtheit zukommt, stellt insofern einen Sonderfall dar, der der Erläuterung bedarf. In der Völkerrechtslehre wird hier auf die Bedeutung verwiesen, die das Selbstbestimmungsrecht für die Verwirklichung von individuellen Menschenrechten besitzt. Insbesondere könnten politische Rechte wie die Versammlungsfreiheit, die Vereinigungsfreiheit und die Teilnahme an Wahlen (Art. 21, 22, 25 IPBPR) nur vollumfänglich ausgeübt werden, wenn das Volk keiner Fremdherrschaft unterworfen sei (vgl. Heintze 1994, 78 ff.; Cassese 1995, 52 ff.). Die Behauptung einer notwendigen Verknüpfung zwischen dem Selbstbestimmungsrecht des Volkes und den Individualrechten mag bei den angeführten Beispielen einleuchten. Andere Menschenrechte, die in den Pakten verbrieft sind, z. B. das Verbot von Folter und Sklaverei (Art. 7, 8 IPBPR), können aber zweifellos auch von Kolonialmächten respektiert werden. Auch mit Blick auf verschiedene andere Menschenrechtsdokumente, die auf eine Nennung des Selbstbestimmungsrechts gänzlich verzichten, erscheint die vorstehende These problematisch.16 16 Das Selbstbestimmungsrecht der Völker findet weder in der Allgemeinen Erklä-

rung der Menschenrechte vom 10. 12. 1948 noch in der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. 11. 1950 oder Amerikanischen Menschenrechtskonvention vom 22. 11. 1969 Erwähnung. Die Afrikanische Charta der Menschenrechte und

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2.2 Entstehung und Problematik des Selbstbestimmungsrechts

Eine viel beachtete Aussage zum Selbstbestimmungsrecht trifft die Friendly Relations Declaration, die von der Generalversammlung der Vereinten Nationen 1970 anlässlich des 25jährigen Bestehens der Organisation einstimmig angenommen wurde. In der Passage der Erklärung, die sich mit der Selbstbestimmung der Völker befasst, werden erstmals verschiedene Formen konkretisiert, in denen das Recht ausgeübt werden kann. Dort heißt es: „The establishment of a sovereign and independent State, the free association or integration with an independent State or the emergence into any other political status freely determined by a people constitute modes of implementing the right of self-determination by that people” (Res. 2625 XXV).17

In der Auflistung, die die zitierte Textstelle enthält, wird an erster Stelle die Bildung eines souveränen und unabhängigen Staates genannt. Daraus geht eindeutig hervor, dass das Recht der Völker auf Selbstbestimmung den Anspruch auf einen eigenen Staat umfasst. Mit der frei gewählten Assoziation oder Integration verweist die Resolution im Weiteren aber noch auf andere Formen, in denen sich die Selbstbestimmung ausdrücken kann. Damit wird klar gestellt, dass ein Volk über vielfältige Alternativen verfügt und sein Selbstbestimmungsrecht nicht notwendig zur Errichtung eines unabhängigen Staates nutzen muss.

Rechte der Völker, die am 26. 6. 1981 vereinbart wurde, erkennt hingegen das Selbstbestimmungsrecht in Art. 20 ausdrücklich an. 17 Eine ähnliche Formulierung enthält schon die Resolution 1541 der Generalversammlung der Vereinten Nationen, die im Kontext der angestrebten Entkolonialisierung im Jahre 1960 verabschiedet wurde. Prinzip 6 der Entschließung konstatiert: „A Non-Self-Governing Territory can be said to have reached a full measure of selfgovernment by: (a) Emergence as a sovereign independent State; (b) Free association with an independent State; or (c) Integration with an independent State” (Res. 1541 XV). Laut Prinzip 7 und Prinzip 9 muss die Assoziation oder Integration dem freien Willen der betreffenden Bevölkerung entsprechen, der in demokratischen Verfahren zu ermitteln ist.

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2.2.2 Bestimmung des Rechtsträgers und konfligierende Völkerrechtsnormen In der Völkerrechtslehre wird die Existenz eines Selbstbestimmungsrechts schon seit längerer Zeit nicht mehr ernsthaft angezweifelt (vgl. Gros Espiell 1979). Die Praxis der Staatengemeinschaft und die Menschenrechtspakte geben der Selbstbestimmung der Völker eine sichere Grundlage im Gewohnheits- wie auch Vertragsrecht. Bei der Interpretation des Selbstbestimmungsrechts sieht sich die Völkerrechtslehre aber mit zwei grundlegenden Problemen konfrontiert, die nachstehend kurz dargelegt werden sollen. Zum einen bereitet die Identifikation der Rechtsträger erhebliche Schwierigkeiten; zum anderen gibt der konkrete Inhalt des Rechts in verschiedener Hinsicht Rätsel auf. Für die Bestimmung des Rechtsträgers kommt offenkundig der Frage, wie der Begriff des Volkes verstanden werden soll, entscheidende Bedeutung zu. Das grundsätzliche Problem, das sich hier der Völkerrechtslehre stellt, hat Sir Ivor Jennings in einem viel zitierten Diktum wie folgt auf den Punkt gebracht: „(…) The people cannot decide until somebody decides who are the people“ (Jennings 1956, 56). Die Festlegung der Kriterien, nach denen einer Bevölkerungsgruppe der Status eines Volkes zuerkannt bzw. abgesprochen werden soll, ergibt sich nicht aus den vorhandenen Rechtsquellen. Weder in den angeführten Resolutionen oder Verträgen noch in anderen völkerrechtlich relevanten Dokumenten findet sich eine Legaldefinition, die über die Rechtsträgerschaft Aufschluss gibt. Unter den Interpreten herrscht aber zumindest insoweit Einigkeit, als sie eine Gleichsetzung der Termini Volk und Staatsvolk für verfehlt erachten. Das Recht auf Selbstbestimmung beschränkt sich demnach nicht auf die Bürger von bestehenden Staaten, sondern kann auch einer Teilpopulation zukommen. Dafür spricht zum einen die durchgängige Verwendung unterschiedlicher Begriffe in den maßgeblichen Rechtsquellen, wenn Völker oder Staaten bezeichnet werden sollen. Zum anderen ist die Souveränität der Staaten, die eine Einmischung in ihre inneren Angelegenheiten verbietet, bereits in verschiedenen anderen Normen verankert. Folglich würde ein Recht auf Selbstbestimmung, das ausschließlich die Bürger existierender Staaten vor Fremdherr-

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2.2 Entstehung und Problematik des Selbstbestimmungsrechts

schaft schützt, die bestehenden Rechte nicht sinnvoll erweitern.18 Schließlich zeigen auch die zahlreichen Fälle, in denen sich staatenlose Völker erfolgreich auf ihr Selbstbestimmungsrecht berufen konnten, dass die internationale Gemeinschaft ein weiter gefasstes Verständnis der Rechtsträgerschaft hat. Allein aus dem Begriff des Volkes, der in den oben genannten Texten Verwendung findet, ergeben sich somit keine Hindernisse für ein Sezessionsrecht. Grundsätzlich kann auch eine Teilgruppe in einem Staat die Voraussetzungen erfüllen, die an die Anerkennung als Volk gestellt werden, und das Recht auf Selbstbestimmung geltend machen. Der herrschenden Ansicht in der Völkerrechtslehre zufolge ist der Begriff des Volkes wesentlich durch ein subjektives Element bestimmt. Eine Gruppe von Menschen kann demnach nur dann ein Volk verkörpern, wenn sich ihre Mitglieder als zusammengehörige Gemeinschaft begreifen. Das subjektive Empfinden der betreffenden Personen wird aber nur als eine notwendige, nicht als eine hinreichende Bedingung für die Anerkennung als Volk gesehen. Nach weithin geteilter Meinung in der Völkerrechtslehre müssen zusätzlich objektive Merkmale, wie z. B. eine gemeinsame Geschichte oder Sprache, vorhanden sein. Anderenfalls könnte ein Volk analog zum Verein durch einen willentlichen Akt von Individuen, die sich in irgendeiner Hinsicht verbunden fühlen, konstituiert werden. Ein derartig weit gefasster Volksbegriff würde aber sowohl dem alltäglichen Sprachgebrauch als auch der Intention des Völkerrechts widersprechen. Dietrich Murswiek konstatiert hierzu: „Das Selbstbestimmungsrecht (…) steht den – vorhandenen – Völkern zu und nicht den Individuen zum Zweck der Gründung von ‚Völkern’. Soll der Begriff des Volkes das Subjekt des Selbstbestimmungsrechts bezeichnen, d. h. von beliebigen denkbaren Subjekten ein spezifisches 18 Dietrich Murswiek hat vorgeschlagen, zwischen einem defensiven und einem of-

fensiven Aspekt des Selbstbestimmungsrechts zu differenzieren, die sich seiner Ansicht nach auf unterschiedliche Rechtssubjekte beziehen. Als Träger des defensiven Selbstbestimmungsrechts, das gegen die Ausübung von Fremdherrschaft durch andere Staaten gerichtet sei, habe die Gesamtheit aller Bürger, also das Staatsvolk, zu gelten. Träger des offensiven Selbstbestimmungsrechts, das die Bildung unabhängiger Staaten zum Gegenstand habe, könne hingegen nur das Volk im nichtstaatlichen Sinne sein (vgl. Murswiek 1984, 532 f.).

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Subjekt unterscheiden, dann bedarf es zur Bestimmung des Volkes eines Kriteriums, das außerhalb der beliebigen Willensentscheidung der das Volk bildenden Individuen liegt (…)“ (Murswiek 1984, 530).

Die Festlegung der objektiven Merkmale, die die Träger des Rechts auf Selbstbestimmung aufweisen sollen, begegnet aber gravierenden Problemen. Die Verwendung des Terminus Volk ist im Deutschen wie auch in anderen Sprachen ambigue und lässt keine eindeutige Ableitung von Kriterien zu (vgl. Elsner 2000, 23 ff.). In Ermangelung einer Legaldefinition könnte allenfalls eine Rekonstruktion der Staatenpraxis Aufschluss über die völkerrechtlich relevante Begriffsbedeutung geben. Die internationale Staatengemeinschaft hat sich aber in der Frage, welche Kollektive als Volk zu gelten haben, von keinen klaren Grundsätzen leiten lassen. Gerade der Prozess der Entkolonialisierung, in dem das Prinzip der Selbstbestimmung Rechtswirksamkeit erlangt hat, macht den Einfluss pragmatischer Erwägungen auf die Anerkennungspraxis deutlich. Die Inanspruchnahme des Selbstbestimmungsrechts wurde in der Regel nur im Rahmen der bestehenden Kolonialgrenzen gebilligt. Der Versuch, den territorialen Status nach Erreichen der Unabhängigkeit einseitig zu korrigieren, wurde wie im Fall Katangas oder Biafras als völkerrechtlich unzulässig gewertet.19 Die Beibehaltung der territorialen Einteilung, die die Kolonialmächte nach Maßgabe ihrer politischen Interessen vorgenommen hatten, sollte mögliche Folgekonflikte vermeiden helfen.20 Dadurch wurde jedoch das Recht auf Selbstbestimmung 19 Erhellend sind bereits die Formulierungen, die die Generalversammlung der Vereinten Nationen in ihrer Resolution zur Entkolonialisierung gewählt hat. So heißt es z. B. unter Punkt 4: „All armed action or repressive measures of all kinds directed against dependent peoples shall cease in order to enable them to exercise peacefully and freely their right to complete independence, and the integrity of their national territory shall be respected” (Res. 1514 XV). 20 Michael Pomerance bemerkt zur Entkolonialisierung: „By means of this standard with its firm insistence on maintaining the territorial integrity of the former colonial unit, two dangers, especially prominent in the African continent with its arbitrary borders, were averted: the disintegration of the new heterogeneous units into competing ‚selves’ – probably along tribal lines – and endless irredentism for the purpose of uniting groups artificially divided by the colonial process” (Pomerance 1982, 18 f.; vgl. Wilhelm 2003, 23 ff.). Auch außerhalb des kolonialen Kontextes spielt die vorhandene territoriale Einteilung, wie das Beispiel der Republika Srpska in Bosnien-

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den Einwohnern der betreffenden Kolonialgebiete ohne Rücksicht auf die Heterogenität des Kollektivs zugestanden. Die so genannten Kolonialvölker haben häufig weder ein Gefühl der Zusammengehörigkeit besessen noch sich durch gemeinsame ethnische oder kulturelle Merkmale ausgezeichnet. Daher lassen sich auch aus dem tatsächlichen Verhalten der Staatengemeinschaft keine Kriterien gewinnen, die eine präzisere Bestimmung des Volksbegriffs ermöglichen würden. Für die Diskussion der Probleme, die bei der inhaltlichen Deutung des Selbstbestimmungsrechts entstehen, ist zunächst eine Unterscheidung zwischen seinem inneren und äußeren Aspekt erforderlich. Unter innerer Selbstbestimmung wird das Recht eines Volkes verstanden, seinen politischen Willen im Rahmen eines bestehenden Staates zur Geltung zu bringen. In der Völkerrechtslehre wird insbesondere erörtert, ob aus dem Selbstbestimmungsrecht ein Anspruch auf Gewährung demokratischer Institutionen abgeleitet werden kann. Dabei dienen zum einen die politischen Rechte, die in den verschiedenen Menschenrechtsdokumenten verankert sind, und zum anderen die Verlautbarungen von Regionalorganisationen, wie etwa die Kopenhagener Erklärung der KSZE von 1990, als Anknüpfungspunkte (vgl. Franck 1992, 61 ff.). Für die hier interessierende Frage, wie das Völkerrecht sezessionistische Bestrebungen bewertet, ist die Kontroverse um den inneren Aspekt der Selbstbestimmung aber nicht einschlägig.21 Die weitere Darstellung wird sich daher auf den externen Aspekt des Selbstbestimmungsrechts beschränken und ausschließlich die Probleme behandeln, die seine Interpretation aufwirft. Herzegowina zeigt, eine wichtige Rolle für die Zuerkennung des Selbstbestimmungsrechts (vgl. Crawford 1998, 103 ff.). 21 Steven Wheatley resümiert den Stand der Diskussion wie folgt: „(…) Whilst it might not yet be possible to identify a general obligation on states to introduce democratic government, the evolving internal aspect of the right of a people to selfdetermination, the increasing numbers of states party to universal and regional human rights instruments (which all contain provisions on free and fair elections and political participation), and recognition that a democratic system of government may not legitimately be replaced by an authoritarian one, indicates a progressive and irreversible movement to a world community of democratic states” (Wheatley 2002, 234). Zur inneren Selbstbestimmung siehe auch Franck 1992; Salmon 1993; Thornberry 1993 und Peters 1995, 387 ff.

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Die externe Selbstbestimmung bezeichnet die Möglichkeit eines Volkes, einen unabhängigen Staat zu konstituieren und gegebenenfalls etablierte Grenzen zu verändern. Eine Deutung des Selbstbestimmungsrechts, die die Befugnis zur Sezession umfasst, erscheint insofern problematisch, als sie mit anderen grundlegenden Normen des Völkerrechts konfligiert. Insbesondere widerstreitet sie dem Prinzip der souveränen Staatengleichheit, das allen Staaten die ausschließliche Entscheidungsgewalt über ihre inneren Angelegenheiten zuspricht. Die Sezession eines Landesteils, die den Hoheitsraum des betroffenen Staates gegen seinen Willen beschneidet, läuft seinem Anspruch auf Souveränität augenscheinlich entgegen. Zudem wird in der Charta der Vereinten Nationen das Prinzip der territorialen Integrität eigens erwähnt und somit die besondere Bedeutung, die der Schutz der räumlichen Grenzen von Staaten besitzt, unterstrichen. Im Kapitel 1 der Charta, in dem die leitenden Ziele und Prinzipien der Weltgemeinschaft – darunter auch die Selbstbestimmung der Völker – dargelegt werden, heißt es im zweiten Artikel: „(…) 1. The Organization is based on the principle of the sovereign equality of all its Members. (…) 4. All Members shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner inconsistent with the Purposes of the United Nations.”

Die in der zitierten Textpassage angeführten Prinzipien der Souveränität und territorialen Integrität verkörpern statische Elemente im Völkerrecht, die auf Bewahrung der bestehenden Staatenordnung ausgerichtet sind. Die externe Selbstbestimmung der Völker – verstanden als Sezessionsrecht – stellt hingegen ein dynamisches Element dar, das weitgehende Möglichkeiten zur Veränderung des Status quo eröffnet. Die Regeln der Staatenanerkennung, die im Völkerrecht verankert sind, begünstigen weder eindeutig den Erhalt noch den Wandel der gegebenen Ordnung. Nach herrschender Lehre haben politische Entitäten, die drei definitorische Merkmale – das Vorhandensein von Zwangsgewalt, Volk und Territorium – erfüllen, als Staat zu gelten. Die Art ihrer Entstehung ist für die Frage, ob sie als Staat Anerkennung finden müssen, grundsätzlich unerheblich (siehe Kap. 3.2.2, S. 112 ff.). Demnach kann die Sezession eines Landesteils zwar unter Umständen die Rechte des betroffenen Staates verletzen; das aus ihr hervor-

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gehende Herrschaftsgebilde darf aber gleichwohl Anspruch auf Anerkennung als Staat erheben.22 Das offenkundige Spannungsverhältnis, in dem die statischen und dynamischen Normen des Völkerrechts zueinander stehen, bleibt insoweit ungelöst und bedarf einer eingehenden theoretischen Interpretation. In der ersten Zeit nach Verabschiedung der Charta der Vereinten Nationen hat die Völkerrechtslehre dazu tendiert, dem Prinzip der Staatensouveränität Vorrang einzuräumen. Der herrschenden Meinung zufolge war der Selbstbestimmung der Völker durch den Anspruch der Staaten auf Wahrung ihrer territorialen Integrität eine definitive Grenze gesetzt.23 Die Ansicht wurde zum einen mit der Staatenpraxis begründet, die im Vorfeld der Entkolonialisierung keine Anzeichen für die Geltung eines externen Selbstbestimmungsrechts bot. Zum anderen wurde auf das übergeordnete völkerrechtliche Ziel der Friedenssicherung verwiesen, das den Schutz der vorhandenen Ordnung über die Ermöglichung potenziell konfliktreicher Veränderungen stelle. Wie bereits oben dargelegt, hat die Staatengemeinschaft aber zur Beendigung der Kolonialherrschaft in einer Vielzahl von Fällen das Recht, einen unabhängigen Staat zu gründen, ausdrücklich anerkannt (vgl. Rumpf 1981, 580 ff.). Die Bedeutung des Friedensziels für die Interpretation der Selbstbestimmungsidee steht außer Zweifel und wird durch die Formulierung von Art. 1 Abs. 2 der VN-Charta deutlich zum Ausdruck gebracht (siehe S. 62 f.). Ein eindeutiger 22 James Crawford konstatiert hierzu: „(…) International law has been prepared to acknowledge political realities once the independence of a seceding entity was firmly established and in relation to the territory effectively controlled by it. This had, and has, nothing to do with any pre-existing right in international law on the part of any group or territory to secede” (Crawford 1998, 87). 23 Als exemplarisch kann die folgende Einschätzung von Hubert Armbruster gelten: „Die am weitesten verbreitete Auffassung der Völkerrechtslehre geht dahin, das allgemeine Völkerrecht garantiere das Selbstbestimmungsrecht nicht. (…) Ein Anspruch auf Selbstbestimmung enthält immer die Forderung gegen einen bestehenden Staat auf Einschränkung, im äußersten Fall sogar auf Preisgabe seiner Hoheitsrechte für ein bestimmtes Gebiet. Die Unantastbarkeit der Unabhängigkeit bestehender Staaten ist jedoch ein unumstritten geltender Satz des allgemeinen Völkerrechtes, ein staatliches Grundrecht, das sich in zahlreichen konkreten Rechtssätzen niedergeschlagen hat. Nach dem Gleichheitsprinzip gilt dieses Grundrecht für alle Staaten ohne Rücksicht auf die Form ihrer Organisation. Das Souveränitätsprinzip schließt das Selbstbestimmungsrecht logisch aus“ (Armbruster 1962, 253).

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Vorrang des Souveränitätsprinzips lässt sich jedoch nach der Auffassung, die heute in der Völkerrechtslehre überwiegt, aus zwei Gründen nicht aus der allgemeinen Orientierung am Friedenserhalt ableiten. Zum einen vermag die Behauptung, dem Völkerrecht gehe es ausschließlich um den Erhalt der vorhandenen Staatenordnung, nicht zu überzeugen. Sein Ziel muss wohl eher in der Herstellung eines „gerechten Friedens“ gesehen werden, in dem unter anderem die individuellen Menschenrechte und die Selbstbestimmung der Völker Beachtung finden (vgl. Murswiek 1984, 535 ff.). Zum anderen birgt auch die Verwehrung eines externen Selbstbestimmungsrechts erhebliches Konfliktpotenzial, das es fraglich erscheinen lässt, ob ein striktes Festhalten am Status quo notwendig dem Frieden dienlicher ist. Die Ermöglichung einer Sezession mag durchaus einer gewaltsamen innerstaatlichen Auseinandersetzung, die auch langfristig keine Aussicht auf Lösung bietet, vorzuziehen sein.

2.3 Der normative Gehalt des Selbstbestimmungsrechts Die Völkerrechtslehre hat im Wesentlichen zwei Strategien verfolgt, um den Konflikt zwischen der Staatensouveränität und der Selbstbestimmung der Völker, der im vorigen Abschnitt dargelegt wurde, zu lösen. Zum einen wird die Auffassung vertreten, das Selbstbestimmungsrecht habe nur im Prozess der Entkolonialisierung Anerkennung gefunden und könne in anderen Kontexten keine Geltung beanspruchen (2.3.1). Zum anderen wird die Meinung geäußert, das Selbstbestimmungsrecht stehe allen Völkern zu, die sich in einem bestehenden Staat einer massiven Unterdrückung ausgesetzt sehen (2.3.2). Beiden Positionen zufolge erlegen die staatlichen Souveränitätsrechte der Möglichkeit eines Volkes, sein Verlangen nach Selbstbestimmung zu verwirklichen, grundlegende Beschränkungen auf. Der kollektive Wille eines Volkes, sich der vorhandenen Herrschaftsordnung zu entziehen und einen unabhängigen Staat ins Leben zu rufen, wird für die Begründung einer Sezession als nicht ausreichend erachtet. Dennoch steht für die Vertreter beider Positionen die Existenz eines Selbstbestim-

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2.3 Der normative Gehalt des Selbstbestimmungsrechts

mungsrechts, das unter bestimmten – jeweils unterschiedlich formulierten – Bedingungen wirksam werden kann, außer Frage. Insofern stimmen sie darin überein, dem Prinzip der Souveränität und territorialen Integrität der Staaten keinen absoluten Vorrang vor dem Grundsatz der Selbstbestimmung zuzuerkennen. 2.3.1 Die Beschränkung des Selbstbestimmungsrechts auf Kolonialvölker Die besonderen historischen Bedingungen, unter denen das Recht auf Selbstbestimmung entstanden ist, haben eine Reihe von Autoren zu der Annahme geführt, seine Geltung beschränke sich auf Kolonialvölker. So konstatiert z. B. der Völkerrechtler Héctor Gros Espiell in einem Bericht für den Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen aus dem Jahre 1980: „The United Nations has established the right of self-determination as a right of peoples under colonial and alien domination. The right does not apply to peoples already organized in the form of a State which are not under colonial and alien domination, since resolution 1514 (XV) and other United Nations instruments condemn any attempt aimed at the partial or total disruption of the national unity and the territorial integrity of a country”(E/CN.4/Sub.2/405/Rev.1). 24

Die in dem vorstehenden Zitat zum Ausdruck gebrachte Auffassung beruht vor allem auf dem geschichtlichen Zusammenhang, in dem die maßgeblichen Resolutionen der Generalversammlung stehen. Wie Gros Espiell hervorhebt, enthalten die Texte eine eindeutige Bezugnahme auf koloniale Formen der Fremdherrschaft und bekräftigen den grundsätzlichen Anspruch der Staaten auf territoriale Integrität. Seine Interpretation scheint zudem durch das Verhalten der internationalen Gemeinschaft im Prozess 24 Zu einer ähnlichen Einschätzung ist in jüngerer Zeit auch James Crawford gelangt: „(…) The application of the principle of self-determination to ‚colonial countries and peoples’ is well-established in international law. There is (…) general agreement that self-determination is relevant in principle, whatever particular difficulties of implementation may arise. (…) But the meaning of the principle, outside the colonial context, is still uncertain: it is still lex obscura” (Crawford 2001, 37 f. Hervorhebungen im Original; vgl. Rubin 2001, 177 ff.).

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der Entkolonialisierung und die offiziellen Stellungnahmen einiger ihrer Mitglieder gestützt zu werden. Insbesondere viele Staaten der Dritten Welt haben sich, nachdem sie die koloniale Herrschaft überwinden konnten, ausdrücklich gegen die Anwendung des Selbstbestimmungsrechts auf ihre Minderheiten verwahrt (vgl. Hannum 1990, 41 f.). Die Begrenzung des Selbstbestimmungsrechts auf Völker, die unter der Regierung von Kolonialmächten leben, ist aber mit drei Problemen verbunden, die im Folgenden kurz erläutert werden sollen. Erstens muss das Phänomen des Kolonialismus, das den Geltungsrahmen des Selbstbestimmungsrechts festlegen soll, gegen andere Formen der Herrschaft abgegrenzt werden. Das Völkerrecht bedarf klarer Kriterien für die Identifikation von Kolonialvölkern, um zwischen den zahlreichen Forderungen, die nach staatlicher Unabhängigkeit erhoben werden, diskriminieren zu können. Die Vereinten Nationen haben aber keine Definition des Kolonialismus erarbeitet, auf deren Grundlage sie über Zuerkennung bzw. Vorenthaltung des Selbstbestimmungsrechts zu entscheiden vermögen. Den einzigen Anhaltspunkt bieten einige Resolutionen der Generalversammlung, die in standardisierten Formulierungen wichtige Merkmale der kolonialen Herrschaft nennen. Die Beschlusstexte stellen insbesondere auf Rassismus und Apartheid, ökonomische oder sonstige Arten der Ausbeutung sowie politische Verfolgung und Repression ab. Dabei werden die zentralen Begriffe aber nicht näher erläutert, so bleibt z. B. die Frage, unter welchen Umständen der Tatbestand der Ausbeutung vorliegt, unbeantwortet.25 Mit der allgemeinen Kennzeichnung des Kolonialismus, die sich in den Resolutionen der Generalversammlung findet, lässt sich der Anwendungsbereich des Selbstbestim25 In der Resolution 2548 XXIV aus dem Jahre 1969, die sich mit der Umsetzung des Beschlusses zur Entkolonialisierung befasst, heißt es z. B.: „(…) The continuation of colonialism and its manifestations, including racism, apartheid and activities of foreign economic and other interests which exploit colonial peoples, and the attempts of some colonial Powers to suppress national liberation movements by repressive activities against colonial peoples are incompatible with the Charter of the United Nations, the Universal Declaration of Human Rights and the declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples, (…)” (siehe auch Res. 2708 XXV und Res. 2878 XXVI).

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mungsrechts nicht in geeigneter Weise eingrenzen. Der Prozess der Entkolonialisierung, der von den Vereinten Nationen unterstützt wurde, hat sich im Wesentlichen auf asiatische und afrikanische Gebiete bezogen, die unter der Herrschaft europäischer Staaten standen (vgl. Simpson 1996, 43 ff.). Die imperialistische Politik, die im Europa insbesondere des 19. Jahrhunderts betrieben wurde, hat aber ganz unterschiedliche Formen angenommen und nicht ausschließlich überseeische Eroberungen angestrebt. Namentlich das zaristische Russland und später die Sowjetunion haben ihre Herrschaft sukzessive auf angrenzende Territorien ausgedehnt, deren Einwohner fremden Kulturen bzw. Ethnien angehörten. Daher stellt sich die Frage, ob nicht z. B. auch die Tschetschenen oder andere kaukasische Völker als Opfer des Kolonialismus zu gelten haben und ein Selbstbestimmungsrecht einfordern können. Ferner haben sich in den unabhängigen Staaten, die in Asien und Afrika nach dem Rückzug der europäischen Mächte gegründet wurden, alsbald neue Strukturen der Unterdrückung entwickelt. Anschauliche Beispiele hierfür bieten die Herrschaft Indonesiens über Papua, das Schicksal der christlichen Bevölkerung im südlichen Sudan oder Marokkos Annexion der Westsahara. Insofern ist zu erwägen, ob nicht auch innerhalb der Dritten Welt Formen des Kolonialismus existieren, die ein Selbstbestimmungsrecht der betroffenen Völker zu begründen vermögen (vgl. Pomerance 1982, 14 ff.). Zweitens ist die Begrenzung des Selbstbestimmungsrechts auf den kolonialen Kontext, die die hier zu erörternde Interpretation vorsieht, mit einem Legitimationsproblem verbunden. Angenommen unter Kolonialismus könnte – ungeachtet der vorstehend angesprochenen Schwierigkeiten – die Zwangsherrschaft europäischer Staaten über asiatische und afrikanische Gebiete verstanden werden. Dann bliebe immer noch die Frage zu beantworten, warum das Völkerrecht andere Formen der Unterdrückung, die nicht unter die Definition fallen, gänzlich unberücksichtigt lässt. In den Resolutionen der Generalversammlung, die eine Aufhebung der Kolonialherrschaft fordern, werden die bestehende Repression und ökonomische Ausbeutung scharf verurteilt. Das leitende Motiv der Staatengemeinschaft für die Anerkennung des Selbstbestimmungsrechts war offenbar der Wunsch, einen als ungerecht empfundenen Zustand zu beenden. Ausge-

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hend von den moralischen Maßstäben, die zur Ablehnung des Kolonialismus geführt haben, können aber auch andere Formen der Unterdrückung nicht hingenommen werden. Die Privilegierung einer bestimmten historischen Epoche oder eines bestimmten geographischen Raumes wirkt willkürlich und scheint keine plausible Begründung zuzulassen. Zwar ist eine Interpretation des Selbstbestimmungsrechts nicht notwendig unzutreffend, wenn sie zu Resultaten führt, die wichtigen Grundsätzen der Moral widersprechen. Das Völkerrecht kann – gemäß der zu Beginn des Kapitels erläuterten Trennungsthese – durchaus Regelungen enthalten, die der moralischen Prüfung nicht standhalten. Gleichwohl muss die Völkerrechtslehre bestrebt sein, die geltenden Normen in einer Weise zu deuten, die sie ihren Adressaten möglichst akzeptabel erscheinen lassen. Die alternative Interpretation des Selbstbestimmungsrechts, die im zweiten Teil des Abschnitts näher betrachtet wird, bietet hier den Vorteil, das geschilderte Legitimitätsdefizit zu vermeiden. Insofern sie allgemein auf die Unterdrückung von Völkern abstellt, kann gegen sie nicht der Einwand erhoben werden, gleiche Fälle ungleich zu behandeln. Drittens sieht sich die koloniale Deutung zunehmend vor die Schwierigkeit gestellt, die Inanspruchnahme des Selbstbestimmungsrechts in anderen politischen Kontexten erklären zu müssen. Schon 1971 in der Spätphase der Entkolonialisierung hat die Unabhängigkeit, die Ost-Bengalen von Pakistan erlangen konnte, Zweifel an der Tragfähigkeit der Interpretation geweckt. Obwohl Pakistan die Sezession vehement abgelehnt hat, ist der aus der Abspaltung entstandene Staat Bangladesch in relativ kurzer Zeit international anerkannt und in die Vereinten Nationen aufgenommen worden.26 Entscheidend für die Beurteilung ist hier wie in den nachstehend angeführten Fällen nicht der Akt der Anerkennung an sich, sondern sein schneller und reibungsloser Vollzug. Wie schon im vorigen Abschnitt erläutert, begegnet die Anerkennung von rechtswidrig entstandenen Staaten keinen 26 Die Rechtmäßigkeit von Sezessionen, die in beiderseitigem Einvernehmen stattfin-

den, wird von den Vertretern der kolonialen Interpretation nicht bestritten. Daher können hier Fälle, wie die Trennung Singapurs von Malaysia im Jahre 1965, unerörtert bleiben.

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grundsätzlichen Hindernissen. Die internationale Gemeinschaft verhält sich aber in der Regel länger abwartend, bevor sie politischen Entitäten, die ihre Existenz einem Rechtsbruch zu verdanken haben, staatliche Souveränitätsrechte zuerkennt. Nach dem Ende des Kalten Krieges sind eine Reihe weiterer Sezessionen, die in keinem Zusammenhang mit dem Prozess der Entkolonialisierung stehen, erfolgreich durchgeführt worden. Beispielsweise haben im Jahre 1991 Slowenien, Kroatien und andere Teilrepubliken unter Berufung auf das Selbstbestimmungsrecht ihren Austritt aus dem jugoslawischen Staatsverband erklärt.27 Eine eindeutige Verurteilung der Sezessionen durch die internationale Gemeinschaft ist ausgeblieben und die neu gegründeten Staaten haben – insbesondere seitens der EG – schnell Anerkennung gefunden. Ebenso konnte Eritrea 1993 nach jahrzehntelangen kriegerischen Konflikten, die eine hohe Zahl von Opfern gekostet haben, seine Loslösung von Äthiopien durchsetzen. Noch im selben Jahr hat mit Hilfe der Vereinten Nationen ein Referendum stattgefunden, das eine Zustimmung von 99,8% der eritreischen Bevölkerung zur Sezession ergeben und der sofortigen Anerkennung des neuen Staates den Weg geebnet hat. In keinem der genannten Fälle lag – im engeren Verständnis des Wortes – eine koloniale Form der Herrschaft vor, die durch die Etablierung eines unabhängigen Staates beendet wurde.28 Die Theoretiker, die im Lichte der jüngeren Ereignisse an der kolonialen Interpretation festhalten, müssen darlegen, warum das Verhalten der internationalen Gemeinschaft nicht als Anerkennung eines weiter gefassten Selbstbestimmungsrechts gedeutet werden darf. Die Schwierigkeiten, die bei der Erklärung der angesprochenen Fälle auftreten, lassen sich exemplarisch an der Argumentation veranschaulichen, die James Crawford zu Eritrea 27 Allerdings hat die Europäische Gemeinschaft – dem Gutachten Nr. 1 der von ihr im August 1991 eingesetzten Badinter-Kommission folgend – die Vorgänge in Jugoslawien als Staatendissolution gewertet und die Verwendung des Begriffs Sezession in ihren offiziellen Stellungnahmen vermieden (vgl. Radan 2002, 204 ff.). 28 Beachtung verdient hier auch die Unterstützung der Vereinten Nationen für die Unabhängigkeit Ost-Timors und der Status des palästinensischen Volkes, dem die Generalversammlung in zahlreichen Resolutionen ein Selbstbestimmungsrecht zugesprochen hat (vgl. Ipsen 2004, 407).

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vorgetragen hat. Seiner Ansicht nach darf die Bildung eines eritreischen Staates nicht als Ergebnis einer einseitigen Sezession betrachtet werden, weil die äthiopische Regierung der Trennung ausdrücklich zugestimmt hat. Insofern das Völkerrecht ohnehin Abspaltungen zulasse, die mit staatlichem Einverständnis vollzogen werden, liege keine Ausdehnung des Selbstbestimmungsrechts auf den postkolonialen Kontext vor (vgl. Crawford 1998, 106 f. und 2001, 52 ff.).29 Die äthiopische Regierung, die die Unabhängigkeit Eritreas befürwortet hat, war allerdings erst kurz zuvor durch den Sturz des Mengistu-Regimes an die Macht gelangt. Nach einhelliger Meinung der Beobachter war die militärische Intervention eritreischer Kampfverbände für den Ausgang der inneräthiopischen Auseinandersetzung von entscheidender Bedeutung. Die positive Haltung der neuen äthiopischen Regierung zur Frage der Selbstständigkeit war gewissermaßen der Preis, den sie für die Waffenhilfe der Separatisten bezahlen musste. In Anbetracht des maßgeblichen Beitrags, den die eritreische Befreiungsarmee zum gewaltsamen Machtwechsel geleistet hat, erscheint die Berufung auf die Zustimmung Äthiopiens wenig überzeugend (vgl. Haile 1994, 531 ff.). Die Reaktion, die die internationale Gemeinschaft auf die Sezession Eritreas gezeigt hat, dürfte wohl eher auf das frühere Verhalten Äthiopiens zurückzuführen sein. Äthiopien hatte im Jahre 1962 die föderale Regelung für Eritrea, die im Zuge der Entkolonialisierung auf Initiative der Vereinten Nationen zustande gekommen war, außer Kraft gesetzt. Die eritreische Bevölkerung wurde dadurch ihrer partiellen politischen Autonomie beraubt und musste in der Folgezeit massive Verletzungen ihrer Menschenrechte hinnehmen, die Gegenmaßnahmen gerechtfertigt erscheinen ließen (vgl. Tesfagiorgis 1987, 121 ff.).

29 Die Reaktion der internationalen Gemeinschaft auf die Sezession Bangladeschs er-

klärt sich Crawford zufolge durch die Fakten, die Indien durch sein militärisches Eingreifen zugunsten der Separatisten geschaffen hatte. Im Fall Jugoslawiens hat seiner Meinung nach der verbreitete Eindruck, das Auseinanderbrechen des Staates sei ein irreversibler Vorgang, einer schnellen Anerkennung der Teilrepubliken Vorschub geleistet (vgl. Crawford 1998, 95 f. und 98 ff.).

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2.3.2 Die Beschränkung des Selbstbestimmungsrechts auf Opfer staatlicher Repression In der Völkerrechtslehre überwiegt gegenwärtig die Meinung, die Geltung des Selbstbestimmungsrechts lasse sich nicht plausibel auf den Kontext der Entkolonialisierung beschränken. Die Mehrheit der Autoren vertritt heute die Auffassung, grundsätzlich seien alle Völker zur Sezession berechtigt, die gravierendes staatliches Unrecht zu erleiden haben. Eine frühe Formulierung dieser Position findet sich bei Lee C. Buchheit, der bereits im Jahre 1978 zu der folgenden Einschätzung gelangt ist: „[The] image of the State as a privileged but not absolutely unassailable entity has apparently now been accepted by the international community. (…) The international reaction to a situation like Bangla Desh (…) confirms the belief that the world community has accepted the legitimacy of secession as a self-help remedy in cases of extreme oppression” (Buchheit 1978, 221 f.; vgl. Umozurike 1972, 197 ff.; Nanda 1981, 275 ff.).

In jüngerer Zeit ist eine Vielzahl von Rechtsgelehrten für eine Interpretation des Selbstbestimmungsrechts eingetreten, die alle Formen massiver Unterdrückung berücksichtigt. So schreibt z. B. Robert McCorquodale: „The right of self-determination applies to all situations where peoples are subject to oppression by subjugation, domination and exploitation by others. It is applicable to all territories, colonial or not, and to all peoples” (McCorquodale 1994, 883; vgl. Tomuschat 1993, 8 ff.; Simpson 1996, 45 ff.; Musgrave 1997, 180 ff.; Schneckener 1997, 462 ff.).30

Die in den angeführten Zitaten dargelegte Position kann der Rolle, die das Selbstbestimmungsrecht im Prozess der Entkolonialisierung gespielt hat, unschwer gerecht werden. Die europäischen Kolonialsysteme in Asien und Afrika waren zweifellos durch ein 30 Eine besonders weitgehende Version der hier zu erörternden Interpretation vertritt

Dietrich Murswiek, der allen Völkern ein externes Selbstbestimmungsrecht zuspricht, denen der bestehende Staat die interne Selbstbestimmung verwehrt. In den Worten Murswieks: „If a state does not satisfy a people’s claim to cultural rights and autonomy, then the people must have a right of secession in order to exercise its selfdetermination. In this way the right of self-determination and sovereignty are coordinated to an optimum degree” (Murswiek 1993, 38).

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Ausmaß an Unterdrückung gekennzeichnet, das die Bildung unabhängiger Staaten gerechtfertigt hat. Im Unterschied zu der Interpretation, die zuvor erörtert wurde, beschränkt sie aber das Selbstbestimmungsrecht nicht auf Völker, die unter einer Kolonialregierung leben. Insofern setzt sie das Völkerrecht nicht dem Vorwurf aus, staatliche Herrschaftspraktiken, die als gleichermaßen illegitim zu gelten haben, nach unterschiedlichen Standards zu bewerten. Zudem bietet sie den Vorteil, die Bedeutung erklären zu können, die das Selbstbestimmungsrecht in nichtkolonialen Fällen wie Bangladesch, Eritrea und Jugoslawien erlangt hat.31 Die vorstehend skizzierte Auffassung kann sich aber nicht nur auf die veränderte Haltung, die die Staatengemeinschaft zu Sezessionen eingenommen hat, sondern auch auf wichtige Rechtsdokumente berufen. Ihre Anhänger verweisen zum einen auf Art. 1 der Menschenrechtspakte, der allen Völkern – ohne Einschränkung auf den kolonialen Kontext – ein Recht auf Selbstbestimmung zuspricht. Dadurch habe auch das Recht nichtkolonialer Völker auf Selbstbestimmung eine sichere vertragliche Grundlage erhalten, die keiner zusätzlichen Bestätigung durch die Staatenpraxis bedürfe (vgl. Okafor 2002, 49).32 Zum anderen spielt für ihre Argumentation eine Passage aus der „Friendly Relations Declaration“, in der der Anspruch souveräner Staaten auf territoriale Integrität thematisiert wird, eine wichtige Rolle. Im Anschluss an die Ausführungen zum Selbstbestimmungsrecht, die schon im vorigen Abschnitt behandelt wurden, heißt es dort: „Nothing in the foregoing paragraphs shall be construed as authorizing or encouraging any action which would dismember or impair, totally or in part, the territorial integrity or political unity of sovereign and independent States conducting themselves in compliance with the principle of equal rights and self-determination of peoples as described above and 31 Von staatlichem Unrecht kann in allen angeführten Beispielen gesprochen werden, weil die Menschenrechte der Bevölkerung – in mehr oder minder großem Umfang – nicht respektiert wurden. Zudem gab es noch spezifische Vergehen, wie der Versuch der pakistanischen Regierung, die demokratisch gewählte Regierung der Provinz OstBengalen zu stürzen bzw. ihre Amtsübernahme zu verhindern. 32 Die indische Regierung hat zu Art. 1 der Menschenrechtspakte offiziell erklärt, die Geltung des Selbstbestimmungsrechts außerhalb des kolonialen Kontextes nicht anzuerkennen; sowohl die Niederlande als auch Frankreich und die Bundesrepublik Deutschland haben entgegenlautende Noten abgegeben.

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thus possessed of a government representing the whole people belonging to the territory without distinction as to race, creed or colour” (Res. 2625 XXV).

Der Schutz der territorialen Integrität und politischen Einheit wird hier ausdrücklich auf Staaten bezogen, deren Regierungssysteme die gesamte Bevölkerung repräsentieren und die sich rassischer wie auch weltanschaulicher Diskriminierung enthalten. Nach Einschätzung vieler Völkerrechtler werden in dem Text der Deklaration erstmals Bedingungen genannt, von deren Erfüllung der Besitz zentraler Souveränitätsrechte abhängt. Demnach kann ein Staat, der ein unter seiner Herrschaft stehendes Volk ausgrenzt und massiv unterdrückt, keine Rechte geltend machen, die einer Sezession widersprechen (vgl. Ipsen 2004, 422 f.). Ungeachtet der oben genannten Belege, die sich für die Existenz eines postkolonialen Selbstbestimmungsrechts anführen lassen, begegnet die Interpretation drei – eng miteinander verbundenen – Schwierigkeiten. Erstens ist die internationale Gemeinschaft gegenwärtig noch weit davon entfernt, allen Völkern ein Recht auf Selbstbestimmung zuzuerkennen, die sich gravierenden staatlichen Repressionen ausgesetzt sehen. So haben z. B. die Tibeter, die nach ihrer gewaltsamen Unterwerfung durch China 1950 erhebliche Einschränkungen ihrer Freiheiten hinnehmen mussten, nur wenig Unterstützung für ihre Forderung nach staatlicher Unabhängigkeit gefunden. Ähnlich ist dem tschetschenischen Volk trotz der massiven Menschenrechtsverletzungen, deren sich Russland im Verlaufe des Konfliktes schuldig gemacht hat, kein Sezessionsrecht zugebilligt worden. Bezüglich der Provinz Kosovo, die sich Anfang 2008 von Serbien losgesagt hat, besteht in der internationalen Gemeinschaft ein tief greifender Dissens. Bis Ende 2009 haben über 60 Staaten – darunter die USA und die meisten Mitglieder der Europäischen Union – die Unabhängigkeit des mehrheitlich von Albanern bewohnten Gebietes anerkannt. Wohl wissend um die Gräueltaten, die sich unter der Herrschaft von Slobodan Milošević ereignet haben, erachtet aber auch eine Vielzahl von Staaten die Sezession als völkerrechtswidrig. Das hier zu erörternde Verständnis von externer Selbstbestimmung als eine Art Notwehrrecht kann insofern nicht den Anspruch erheben, eine allgemeine Praxis im Völkerrecht wiederzugeben. In der Haltung, die die internationale Gemeinschaft zu

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Eritrea und anderen separatistischen Konflikten eingenommen hat, kann allenfalls ein Indiz für ein sich veränderndes Rechtsverständnis gesehen werden. Folgerichtig sprechen auch einige der Autoren, die für eine über den kolonialen Kontext hinausgehende Interpretation eintreten, eher vorsichtig von einem entstehenden oder sich herausbildenden Sezessionsrecht. Beispielhaft hierfür ist die folgende Stellungnahme Gerry Simpsons: „The events that have taken place in Iraqi Kurdistan, the former U.S.S.R., Eritrea, and in the Northern Balkans have consequences for customary international law that are difficult to gauge. This much is certain: There has been a detectable shift in emphasis away from an absolute, unconditional right to political sovereignty and territorial integrity and toward more flexible, less statist positions. (…) Recent developments lend some credence to the claim that a new postcolonial right to limited secession may be on the point of crystallizing” (Simpson 1996, 55).33

Zweitens bereitet die postkoloniale Interpretation des Selbstbestimmungsrechts insofern Schwierigkeiten, als in die juristische Beurteilung oftmals moralische Werturteile einfließen. Viele ihrer Anhänger begrüßen offenkundig Entwicklungen im Völkerrecht, die Individuen bzw. Gruppen einen besseren Schutz gegen staatliche Unterdrückung und Diskriminierung versprechen. So schreibt z. B. Lung-Chu Chen mit Blick auf das Selbstbestimmungsrecht: „The absolute adherence to territorial integrity is no virtue when the people who demand freedom are subjected to systematic deprivations on a vast scale. In such a case, territorial integrity is self-defeating. The principle of territorial integrity must not serve as a shield for tyrants, dictators, or totalitarian rulers; it must not become a screen behind which human deprivations are sought to be justified, condoned and perpetuated” (Chen 1991, 1297).

Die deutliche Kritik, die Chen an dem Missbrauch staatlicher Souveränitätsrechte durch repressive Regime übt, bringt allem Anschein nach seine moralischen Überzeugungen zum Ausdruck. 33 Nach Auffassung von Frederic Kirgis ist die Geltung des Selbstbestimmungsrechts im Wesentlichen von zwei Faktoren – der Unterdrückung eines Volkes und der destabilisierenden Wirkung einer Sezession – abhängig. Im konkreten Fall liege ein Selbstbestimmungsrecht nur dann vor, wenn die gegenwärtige staatliche Repression ein bestimmtes Maß überschreite und die zu erwartende Destabilisierung ein bestimmtes Maß unterschreite (vgl. Kirgis 1994, 308 ff.).

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2.3 Der normative Gehalt des Selbstbestimmungsrechts

Inwieweit er mit seiner Stellungnahme auch den Anspruch verbindet, eine adäquate Beschreibung der aktuellen Rechtslage zu geben, lässt sich nur schwer erkennen. Die Unklarheit in den Ausführungen vieler Völkerrechtler hängt unmittelbar mit der oben angesprochenen Übergangsphase zusammen, in der sich das Selbstbestimmungsrecht zu befinden scheint. Häufig wird nicht hinreichend deutlich gemacht, ob sich eine Aussage auf den in der Gegenwart bestehenden oder für die Zukunft postulierten Gehalt der Norm bezieht.34 Insofern ein postkoloniales Selbstbestimmungsrecht noch nicht voll ausgeprägt ist, erweist sich drittens auch seine Anwendung auf noch ungeklärte oder neu entstehende Fälle als problematisch. Sezessionistische Vorhaben scheinen zurzeit nur unter günstigen Umständen, insbesondere wenn die Interessen globaler bzw. regionaler Hegemonialmächte nicht tangiert sind, eindeutige Unterstützung im Völkerrecht zu finden. Folglich kann die Frage, ob ein Volk, das sich extremen staatlichen Repressionen ausgesetzt sieht, die Befugnis zur Selbstbestimmung besitzt, nicht unabhängig von den politischen Rahmenbedingungen entschieden werden. Die rechtliche Beurteilung eines Sezessionsbegehrens hängt maßgeblich davon ab, wie die internationale Gemeinschaft auf die Ankündigung bzw. den Versuch reagiert, einen unabhängigen Staat zu gründen. Eine sichere Einschätzung lässt sich im konkreten Fall häufig nur aus rückblickender Perspektive gewinnen; die separatistischen Aktivitäten müssen erst ein Ausmaß erreichen, das die Staatengemeinschaft zur Darlegung ihres Standpunktes bewegt. Im Vorfeld eines Konfliktes vermag ein Selbstbestimmungsrecht, das sich noch im Prozess der Entwicklung befindet, nur wenig Orientierung zu geben. Die Akteure müssen ein erhebliches Maß an rechtlicher Unsicherheit in Kauf nehmen, wenn sie einen eigenständigen Staat ins Leben rufen bzw. seine Entstehung verhindern wollen. Abschließend bleibt noch zu erörtern, in welchem Verhältnis die völkerrechtliche Regelung zu den philosophischen Rechtferti34 Nur wenige rechtswissenschaftliche Autoren, die für ein Sezessionsrecht in Fällen massiver staatlicher Unterdrückung eintreten, machen ihre Überlegungen als Reformvorschlag kenntlich (vgl. Frankel 1992).

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gungstheorien steht. Die zuletzt diskutierte Interpretation des Selbstbestimmungsrechts weist eine grundlegende Übereinstimmung mit den „remedial right theories“ auf, die im folgenden Kapitel behandelt werden sollen. Nach der momentan in der Völkerrechtslehre dominierenden Meinung muss die Selbstbestimmung als ein Art Notfallrecht verstanden werden, das nur im Fall massiver staatlicher Repressionen Geltung erlangt. Zwischen dem Völkerrecht und den nachstehend zu diskutierenden philosophischen Konzeptionen besteht aber auch ein wichtiger Unterschied, der nicht außer Acht gelassen werden darf. Im Gegensatz zu den „remedial right theories“ schränkt das Völkerrecht die Befugnis zur Selbstbestimmung auf eine spezifische Gemeinschaftsform ein. Als Rechtsträger gelten nicht alle Personengruppen, die sich einer gravierenden Unterdrückung seitens des Staates ausgesetzt sehen, sondern nur solche, die ein eigenständiges Volk verkörpern. Insofern verbindet die herrschende Lehre im Völkerrecht die Grundidee der „remedial right theories“ mit einem Element, das die kollektivistischen „primary right theories“ kennzeichnet. In beiden Fällen verlangt denn auch die Frage, wie die Rechtsträger genauer bestimmt und gegen andere Arten von Gemeinschaft abgegrenzt werden können, nach einer Antwort. Die im vorigen Abschnitt schon angesprochenen Schwierigkeiten, mit denen sich die Definition des Terminus Volk konfrontiert sieht, treten in ähnlicher Form auch bei der Klärung des Nationenbegriffs auf (siehe Kap. 4.1). Das Völkerrecht ist im Laufe der Zeit von einem strikten Sezessionsverbot abgerückt und hat dem Recht auf Selbstbestimmung Schritt für Schritt einen immer größeren Anwendungsbereich eröffnet. Zurzeit bleiben seine Bestimmungen aber auf Grund der Einschränkung der Rechtsträgerschaft noch hinter den „remedial right theories“ zurück, die die restriktivste Position innerhalb der politischen Philosophie einnehmen. Die individualistischen „primary right theories“, die in der vorliegenden Arbeit – in einer noch zu erläuternden Variante – verteidigt werden sollen,

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2.3 Der normative Gehalt des Selbstbestimmungsrechts

gehen in zweierlei Hinsicht weit über das Völkerrecht hinaus.35 Zum einen erkennen sie grundsätzlich allen Gemeinschaftsarten die Befugnis zur Sezession zu; zum anderen erachten sie den mehrheitlichen Willen der in einer Region ansässigen Personen als maßgeblich. Die Vorstellung, über die Unabhängigkeit eines Landesteils könne allein auf Basis eines Plebiszits entschieden werden, steht im Widerspruch zum derzeit geltenden Völkerrecht. Gleichwohl verhalten sich die Staaten, die sich an den Überlegungen der individualistischen „primary right theories“ orientieren, nicht völkerrechtswidrig. Das Völkerrecht enthält keine Verpflichtung, die vorhandenen Souveränitätsrechte in Anspruch zu nehmen und die territoriale Einheit zu wahren. Folglich können die Staaten problemlos ein plebiszitäres Sezessionsrecht in ihre Verfassungen aufnehmen, ohne die Vorschriften des Völkerrechts zu verletzen.

35 Hier ist freilich noch einmal an den Geltungsanspruch der Arbeit zu erinnern, der sich im Unterschied zum Völkerrecht auf moderne demokratische Staaten beschränkt (siehe Kap. 1.2.2).

3 Die Sezession als Maßnahme gegen ungerechte Herrschaftsausübung Die Untersuchung der Positionen, die die aktuelle philosophische Diskussion bestimmen, beginnt im vorliegenden Kapitel mit den „remedial right theories“. Die Anhänger der „remedial right theories“ erachten die Sezession einer Bevölkerungsgruppe nur dann als zulässig, wenn ihr der weitere Verbleib im Staat nicht zugemutet werden kann. Ein moralisches Recht zur Sezession besteht ihrer Überzeugung nach vor allem in Situationen, in denen der Staat ein massives Fehlverhalten zeigt. Die Abspaltung eines Landesteils hat insbesondere dann als gerechtfertigt zu gelten, wenn sie eine Maßnahme gegen eine ungerechte Herrschaftsausübung darstellt.1 Die Tatbestände, die eine Sezession zu legitimieren vermögen, werden von den Vertretern der „remedial right theories“ zum Teil unterschiedlich bestimmt. Sie erkennen aber übereinstimmend den Wunsch einer Bevölkerungsgruppe, einen eigenen Staat zu besitzen, nicht als Rechtfertigungsgrund an. Im Gegensatz zu den Verfechtern der „primary right theories“ sprechen sie weder Nationen noch Individuen ein grundsätzliches Recht auf politische Selbstbestimmung zu. Ihrer Auffassung nach hat der Staat im Normalfall einen Anspruch auf Wahrung seiner territorialen Einheit, der die Freiheit der Bürger beschränkt. Nur in wohl definierten Ausnahmen, insbesondere wenn er sich ungerechter Praktiken bedient, verliert der Staat seine Herrschaftsrechte. Die „remedial right theories“ der Sezession, die es nachstehend zu erörtern gilt, werden in der zeitgenössischen Diskussion von zahlreichen Autoren vertreten.2 Eine besondere Bedeutung 1 Der Begriff „remedy“ bezeichnet im Englischen ein Hilfs- oder Heilmittel; der Terminus „remedial right“ lässt sich näherungsweise mit Notfall- oder Notwehrrecht übersetzen. 2 Als Beispiele für „remedial right theories“ können unter anderem Birch 1984 und 1989, 63 ff.; Brown 1999; Chwaszcza 1998 und 2003, 175 ff.; Freeman 1998; Heraclides 1994; Höffe 1999, 390 ff.; Horowitz 1997, 441 ff. und 2003; Hösle 1997, 986 ff. sowie Schmücker 2002 und 2006 genannt werden.

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3 Die Sezession als Maßnahme gegen ungerechte Herrschaftsausübung

kommt Allen Buchanan zu, der seine Position in zwei Büchern – „Secession“ von 1991 und „Justice, Legitimacy, and SelfDetermination“ von 2004 – sowie einer Reihe von Aufsätzen dargelegt hat. Seine Konzeption ist alternativ verfügbaren Versionen insofern überlegen, als sie ihren Gegenstand weitaus systematischer und detaillierter behandelt. Zudem bietet sie gegenüber anderen Theorievarianten den Vorteil, ausführlich auf grundlegende Fragen der Legitimation staatlicher Herrschaft einzugehen. Die Analyse der „remedial right theories“, die im Weiteren geleistet werden soll, bezieht sich daher vornehmlich auf den Ansatz von Allen Buchanan Einleitend sollen einige zentrale Elemente seiner Theorie, wie die Unterscheidung zwischen allgemeinem und speziellem Sezessionsrecht, vorgestellt werden. Daran anknüpfend sollen die Rechtfertigungsgründe für Sezessionen, die sich in seinen frühen Arbeiten finden, dargestellt und kritisch erörtert werden (3.1). In seinen neueren Publikationen hat Buchanan das Thema der politischen Selbstbestimmung zunehmend in eine moralische Theorie des Völkerrechts eingebettet. Daraus haben sich einige Veränderungen für die Rechtfertigung von Sezessionen ergeben, die im Weiteren nachgezeichnet werden sollen (3.2). In den folgenden Abschnitten bleibt die Frage zu untersuchen, wie die „remedial right theories“ die Herrschaftsbefugnisse des Staates gegenüber separatistisch gesinnten Bevölkerungsteilen erklären. Zunächst soll die Konzeption der politischen Legitimität, auf die Buchanan seine Überlegungen stützt, einer eingehenden Analyse unterzogen werden (3.3). Sodann soll – unter Bezugnahme auf John Rawls – geprüft werden, ob die Idee einer natürlichen Pflicht zur Gerechtigkeit als alternative Begründung in Betracht kommt. Im Ergebnis erweisen sich beide Konzeptionen als ungeeignet, eine Beschränkung des Sezessionsrechts auf Fälle einer ungerechten Herrschaftsausübung zu rechtfertigen (3.4). Auf Grund der Trennung verschiedener Problemaspekte, die im Anfangskapitel erläutert wurde, finden Buchanans Ausführungen zu territorialen Ansprüchen zunächst keine Berücksichtigung. Sie sollen zusammen mit den Überlegungen, die die Vertreter der „primary right theories“ zur Begründung von Gebietstiteln vorgetragen haben, im sechsten Kapitel behandelt werden.

3 Die Sezession als Maßnahme gegen ungerechte Herrschaftsausübung

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3.1 Rechtfertigungsgründe für Sezessionen I Im vorliegenden Abschnitt sollen zunächst einige allgemeine Merkmale, die die Theorie von Allen Buchanan unverändert aufweist, erläutert werden (3.1.1). Anschließend sollen dann die Rechtfertigungsgründe für Sezessionen, die er in seiner frühen Werkphase verfochten hat, diskutiert werden (3.1.2). 3.1.1 Vorbemerkungen zur Sezessionstheorie Buchanans Buchanan hat schon in seinem ersten Buch aus dem Jahre 1991 die Auffassung vertreten, die Befugnis zur Sezession könne nur als Gruppenrecht verstanden werden. Die Möglichkeit eines individuellen Rechtes, sich zusammen mit anderen Rechtsträgern abzuspalten und einen unabhängigen Staat zu bilden, zieht er nicht in Erwägung. Gruppenrechte weisen seiner Darstellung nach zwei Charakteristika auf. Zum einen werden sie einer Gruppe von Personen insgesamt und nicht jedem Einzelnen ihrer Mitglieder zugebilligt; zum anderen können sie nur kollektiv, in der Regel durch zu diesem Zweck eingesetzte Repräsentanten der Gruppe ausgeübt werden.3 Nach Buchanans Überzeugung stehen Gruppenrechte nicht in Widerspruch zu den individualistischen Werten, auf denen liberale Gesellschaften beruhen. Die Gewährung kollektiver Rechte könne auch aus liberaler Perspektive sinnvoll erscheinen, da manche Gruppen eine zentrale Bedeutung für das Wohlergehen der Individuen haben (vgl. Buchanan 1991a, 74 ff.). Buchanan hat sich zu der Frage, welcher Art von Gruppen seine „remedial right theory“ ein Sezessionsrecht zubilligt, nicht näher geäußert. Wie auch andere Vertreter des Ansatzes stellt er nicht auf das Vorhandensein ethnischer oder kultureller Merkmale, wie etwa ei3 Die beiden Kennzeichen, die Buchanan anführt, treffen freilich nicht auf die gesamte Klasse der Gruppenrechte zu. Beispielsweise werden Sprachenrechte gewöhnlich den Individuen auf Grund ihrer Zugehörigkeit zu einer Gruppe eingeräumt. Die Ausübung der Rechte erfolgt nicht durch das Kollektiv bzw. seine Repräsentanten, sondern durch die einzelnen Mitglieder der Sprachgemeinschaft (vgl. Kymlicka 1995, 34 ff.; Pogge 1997b, 191 ff. und Levy 2000, 125 ff.).

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3.1 Rechtfertigungsgründe für Sezessionen I

ne geteilte Sprache, ab. Für die Anerkennung als Gruppe soll offenbar allein der rechtfertigende Tatbestand, d. h. die gemeinsame Betroffenheit von einem staatlichen Übel, maßgeblich sein. Demnach hat jede beliebige Ansammlung von Individuen, die eine ungerechte Behandlung oder andere gravierende Nachteile erfährt, als zur Sezession befugte Gruppe zu gelten. In seinem aktuellen Buch „Justice, Legitimacy, and SelfDetermination“ erwägt Buchanan erstmals die Zulässigkeit einer Sezession aus Gewissensgründen. Als Beispiel führt er die separatistischen Bestrebungen Montenegros an, die seiner Auffassung nach auch eine Reaktion auf die Verbrechen der jugoslawischen Zentralgewalt im Kosovo dargestellt haben. Mit der Anerkennung von Gewissensgründen wären nicht mehr nur die Opfer staatlichen Unrechts zur Bildung einer unabhängigen politischen Gemeinschaft befugt. Die Separation wäre auch Bevölkerungsteilen erlaubt, die das Vorgehen des Staates missbilligen und eine schuldhafte Verstrickung – etwa bei der Erfüllung der Wehrpflicht – vermeiden wollen. Buchanan nimmt zu der Ausdehnung des Sezessionsrechts auf Gruppen, die nicht selbst ungerecht behandelt werden, eine ambivalente Haltung ein. Grundsätzlich erachtet er zwar Sezessionen für moralisch legitim, die mit der Absicht vollzogen werden, sich von ungerechten Praktiken des Staates zu distanzieren. Im Rahmen seiner – nachstehend noch näher zu erläuternden – moralischen Theorie des Völkerrechts spricht er sich aber gegen die Billigung der „conscientous secession“ aus. Da sich die Motivation der Separatisten nicht wirksam überprüfen lasse, müsse in großem Umfang mit einer missbräuchlichen Berufung auf Gewissensgründe gerechnet werden (vgl. Buchanan 2004a, 364 ff.). Die Konzeption des Gruppenrechts, die Buchanan seiner „remedial right theory“ zugrunde legt, bedarf in verschiedener Hinsicht der Klärung. Zum einen macht Buchanan nicht deutlich, welche Anforderungen seine Theorie an die zahlenmäßige Größe des Kollektivs stellt. Er kritisiert zwar die individualistischen „primary right theories“, weil sie scheinbar auch die Abspaltung sehr kleiner Gruppen zulassen müssen (vgl. Buchanan 1997b, 315). Er lässt aber an keiner Stelle seines Werkes erkennen, wie viele Personen seiner Auffassung nach zur Wahrnehmung des Sezessionsrechts erforderlich sind. Zum anderen zieht Buchanan die

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Möglichkeit von Meinungsverschiedenheiten innerhalb der zur Abspaltung befugten Gruppe nicht in Betracht. Situationen, in denen von einem Unrecht betroffene Personen die Wahrnehmung des Sezessionsrechts ablehnen, sind aber durchaus vorstellbar (vgl. Ewin 1995, 356). Sie können z. B. die ökonomische Lebensfähigkeit eines unabhängigen Staates pessimistisch beurteilen und den Erhalt des Status quo als geringeres Übel betrachten. Nach welcher Entscheidungsregel im Fall der Uneinigkeit verfahren werden soll, ob etwa die Zustimmung einer einfachen oder einer qualifizierten Mehrheit ausreicht, bleibt offen.4 Schließlich erläutert Buchanan nicht, welchen Grad an territorialer Konzentration eine Gruppe aufweisen muss, um ein Sezessionsrecht besitzen zu können. Die Personen, die eine ungerechte Behandlung seitens des Staates zu erdulden haben, können mehr oder weniger verstreut auf seinem Hoheitsgebiet leben. Daher muss geklärt werden, inwieweit die Opfer staatlicher Missstände über ein zusammenhängendes Siedlungsgebiet verfügen müssen, um ein Sezessionsrecht in Anspruch nehmen zu können. Ein weiteres zentrales Merkmal der Theorie Buchanans ist die Unterscheidung, die er zwischen einem allgemeinen und einem besonderen Recht zur Sezession trifft.5 Das allgemeine Sezessionsrecht besitzt für alle Staaten moralische Verbindlichkeit und kann von jeder Bevölkerungsgruppe beansprucht werden, die sich einer ungerechten Behandlung oder einem unzumutbaren Nachteil ausgesetzt sieht. Daneben kann laut Buchanan in einzelnen Staaten auch ein besonderes Sezessionsrecht Geltung haben, wenn eine Bevölkerungsgruppe eine der drei nachfolgend genannten Bedingungen erfüllt. Erstens wenn sie bereits eine eigenständige 4 Anthony Birch spricht sich in seiner „remedial right theory“ dafür aus, die Ent-

scheidung über die Sezession vom Willen der einfachen Mehrheit abhängig zu machen. Seiner Ansicht nach muss aber nicht nur den Personen, die von staatlichem Unrecht betroffen sind, sondern allen Bewohnern der zur Abspaltung vorgesehenen Region das Stimmrecht zugestanden werden (vgl. Birch 1984, 598 f.). 5 In seinem neuen Buch „Justice, Legitimacy, and Self-Determination“ bedient sich Buchanan einer anderen Terminologie. Er differenziert nun zwischen unilateralen Sezessionen, die mit staatlichem Unrecht begründet werden müssen, und konstitutionellen bzw. konsensuellen Sezessionen, die keiner zusätzlichen Rechtfertigung bedürfen (vgl. Buchanan 2004a, 338 f.).

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politische Gemeinschaft gebildet und sich dem Staat nur unter der Bedingung angeschlossen hat, zu einem späteren Zeitpunkt wieder austreten zu können.6 Zweitens wenn der Staat ihr in seiner Verfassung das Recht gewährt hat, mittels eines Referendums oder eines anderen Verfahrens die Sezession zu beschließen. Drittens wenn der Staat ihrem Wunsch nach politischer Unabhängigkeit auch ohne verfassungsrechtlichen Anspruch nachkommt und die Trennung in beiderseitigem Einvernehmen erfolgt (vgl. Buchanan 1997a, 36 und 1997b, 307).7 Das allgemeine Sezessionsrecht besitzt für die normative Bewertung konkreter Streitfälle eine weitaus größere Relevanz als das besondere Sezessionsrecht. Separatistische Bewegungen können sich nur selten auf ein in der Verfassung garantiertes Recht oder die Zustimmung der Zentralgewalt berufen. Zumeist müssen sie ihre Forderung nach einem unabhängigen Staat mit der ungerechten Behandlung begründen, die sie in der bestehenden politischen Gemeinschaft hinzunehmen haben. Ihrer praktischen Bedeutung entsprechend nehmen das allgemeine und das besondere Sezessionsrecht in Buchanans Arbeiten einen unterschiedlich großen Raum ein. Eindeutig im Vordergrund steht die Bestimmung der Tatbestände, die im Rahmen des allgemeinen Sezessionsrechts einen Anspruch auf einen eigenen Staat konstituieren. Die Berücksichtigung eines besonderen Rechts zur Sezession ist aber insofern bemerkenswert, als sie Buchanan über die Grenzen einer reinen „remedial right theory“ hinausführt. Denn das besondere Sezessi6 Die Frage der Eigenständigkeit vor der Staatsbildung war ein wichtiger Streitpunkt in der Diskussion, die den amerikanischen Sezessionskrieg begleitet hat. So stellte Abraham Lincoln in einer Rede, die er im Juli 1861 unmittelbar nach dem Beginn der Feindseligkeiten vor dem Kongress gehalten hat, die Frage: „Having never been States, either in substance or in name, outside of the Union, whence this magical omnipotence of ‚State Rights’, asserting a claim of power to lawfully destroy the Union itself? (…) The States have their status in the Union, and they have no other legal status. If they break from this, they can only do so against law and by revolution. The Union, and not themselves separately, procured their independence and their liberty” (Lincoln 1991, 70 f. Hervorhebungen im Original; vgl. Ostrowski 1998, 159 ff.; Wellman 2005a, 65 ff.). 7 Eine ausführliche Auseinandersetzung mit der Gewährung eines konstitutionellen Anspruchs auf Sezession leistet Buchanan 1991a, 127 ff.; siehe auch die Diskussion in Kap. 7.2.

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onsrecht zielt im Gegensatz zum allgemeinen Sezessionsrecht nicht darauf ab, eine ungerechte Machtausübung des Staates zu überwinden. Die oben angeführten Bedingungen stehen aber zu den Herrschaftsbefugnissen, die die „remedial right theories“ einem Staat grundsätzlich zuschreiben, nicht in Widerspruch. Einen weitergehenden Anspruch auf Sezession kann ein Bevölkerungsteil nur dann besitzen, wenn ihn der bestehende Staat in irgendeiner Form gewährt hat. 3.1.2 Die erste Fassung der Rechtfertigungsgründe Die Rechtfertigungsgründe, die im allgemeinen Sezessionsrecht Berücksichtigung finden, sind von Buchanan im Laufe der Zeit unterschiedlich bestimmt worden. In seinem 1991 publizierten Werk „Secession“ sowie in den Aufsätzen, die er bis 1997 veröffentlicht hat, führt er vier Tatbestände an. Die Trennung von der bisherigen Staatsgemeinschaft erachtet er als zulässig, wenn sie • ein historisches Unrecht korrigiert (R1); • der Selbstverteidigung gegen Angriffe auf das Leben dient (R2); • einer Redistributionspolitik mit diskriminierendem Charakter begegnet (R3); • zur Bewahrung einer in ihrer Existenz bedrohten Kultur erforderlich ist (R4). Nach Buchanans Auffassung kann eine Sezession grundsätzlich nur als letzter Ausweg in Betracht kommen. In jedem Einzelfall muss gesondert geprüft werden, ob sich ein Übel, das als Rechtfertigungsgrund anerkannt ist, nicht auch mit weniger einschneidenden Maßnahmen beheben lässt (vgl. Buchanan 1995, 53 ff. und 1997b, 307). Eine Ausnahme bildet allein das als erster Rechtfertigungsgrund genannte historische Unrecht. Laut Buchanan braucht eine Bevölkerungsgruppe, die in der Vergangenheit Opfer einer illegitimen Aggression war, nicht vom Ziel der politischen Unabhängigkeit Abstand zu nehmen. Sie kann auch dann die Korrektur des Unrechts verlangen, wenn der Staat ihr weitreichende Zugeständnisse, z. B. in Form von regionalen Autonomierechten, macht (vgl. Buchanan 1997b, 322).

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(R1) Die Sezession als Wiedergutmachung eines historischen Unrechts steht einer Bevölkerungsgruppe zu, deren Siedlungsgebiet zu einem früheren Zeitpunkt widerrechtlich annektiert wurde: „(...) A region has a right to secede if it was unjustly incorporated into the larger unit from which its members wish to separate“ (Buchanan 1991a, 67).8 Die Forderung nach politischer Unabhängigkeit kann sich im Fall einer vorausgegangenen Annexion auf ein einfaches und unmittelbar einleuchtendes Argument stützen. Durch die Annexion wird die rechtmäßige Herrschaft des angegriffenen Staates über das vereinnahmte Gebiet gewaltsam beendet. Der Aggressor verleibt sich ein Territorium ein, auf das er keinerlei Anspruch besitzt; er stiehlt, wie Buchanan es formuliert, das Land der dort ansässigen Bevölkerungsgruppe.9 Da ein solches Unrecht jederzeit rückgängig gemacht werden darf, erscheint die Sezession des Teilgebiets als legitimes Mittel, den Zustand wiederherzustellen, der vor dem Rechtsbruch geherrscht hat. So sind z. B. die Sezessionen der baltischen Staaten, die in Folge des Hitler-Stalin-Paktes annektiert und ohne ihre Zustimmung in den sowjetischen Staatsverband integriert wurden, als zulässig anzusehen. Mit der Abspaltung von der Sowjetunion und der Gründung selbstständiger Staaten haben die Balten lediglich ein Unrecht korrigiert, das ihnen mehr als 50 Jahre zuvor zugefügt wurde (vgl. Buchanan 1991a, 67 ff. und Brilmayer 1991b, 189 ff.). Buchanan diskutiert zwei Probleme, die bei der Sezession eines annektierten Gebietes auftreten können. Zum einen erörtert er, inwieweit die Interessen von Personen berücksichtigt werden müssen, die in kultureller oder ethnischer Hinsicht dem Staat zugehören, der die Annexion vorgenommen hat. Beispielsweise hat die überwältigende Mehrheit der in den baltischen Republiken le8 Anthony Birch formuliert das im Weiteren zu erörternde Kriterium wie folgt: „(...) Secession might well be thought justifiable if the region had originally been included in the state by force and its people had displayed a continuing refusal to give full consent to the union“ (Birch 1989, 64). 9 Die Rede von „gestohlenem Land“ ist – wie Buchanan an einer späteren Stelle des Buches selbst zugesteht – insofern irreführend, als der angegriffene Staat nicht als Eigentümer des annektierten Territoriums gelten kann (vgl. Buchanan 1991a, 106 ff.). Zur Unterscheidung von Eigentums- und Hoheitsrechten siehe ausführlich Kap. 6.1.1, S. 318 ff.

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benden russischen Bevölkerung der Trennung von der Sowjetunion ablehnend gegenübergestanden. Die meisten Russen haben sich nicht nur in weitaus stärkerem Maße der Sowjetunion verbunden gefühlt als Estland, Lettland oder Litauen, sondern auch die Befürchtung gehegt, dass ihnen aus der Sezession ernst zu nehmende Nachteile entstehen würden. Problematisch erscheint nun, dass obwohl die Unrechtmäßigkeit der Annexion außer Frage steht, eine individuelle Schuld auf Seiten der russischen Bevölkerung allenfalls in Ausnahmefällen behauptet werden kann. Zum Zeitpunkt der Annexion im Jahre 1940 war die Mehrzahl der 1991 von der Sezession betroffenen Russen entweder noch gar nicht geboren oder zu jung, um für die politischen Geschehnisse verantwortlich gemacht werden zu können. Auch den Angehörigen der älteren Generation kann nicht pauschal eine schuldhafte Verstrickung in die stalinistische Expansionspolitik vorgeworfen werden. Buchanan vertritt die Auffassung, dass die Legitimität der baltischen Sezessionen nicht durch die ablehnende Haltung der russischen Bevölkerungsgruppe berührt wird. Entscheidend ist aus seiner Sicht allein der Anspruch der Balten auf Rückgängigmachung des ihnen zugefügten Unrechts. Die Berechtigung ihres Anliegens wird Buchanan zufolge offenbar, wenn man den zur Annexion analogen Fall des Diebstahls betrachtet. Der Eigentümer hat auch dann ein Recht auf Rückgabe einer gestohlenen Sache, wenn den gegenwärtigen Besitzer, etwa weil er die Sache guten Glaubens von einem Dritten erworben hat, keine Schuld trifft. Entsprechend kann eine Bevölkerungsgruppe, deren Siedlungsgebiet zu einem früheren Zeitpunkt annektiert wurde, einen Anspruch auf Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes geltend machen. Entgegenstehende Interessen von Personen, die selbst für die Annexion keine Verantwortung tragen, können der Sezession nicht die Legitimität entziehen (vgl. Buchanan 1991a, 87 f.). Das zweite Problem, das Buchanan untersucht, betrifft die Frage, ob der Anspruch auf Wiedergutmachung eines historischen Unrechts von der zeitlichen Nähe des Ereignisses abhängig gemacht werden sollte. Die Staatenordnung, die gegenwärtig die politische Landkarte bestimmt, ist in einer langen Abfolge von Kriegen und Eroberungen entstanden. Wenn die Korrektur eines

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jeden Rechtsverstoßes, gleichgültig wann sich dieser zugetragen hat, eingefordert werden könnte, wäre ein Großteil der bestehenden Grenzen anfechtbar. Das Unrecht könnte über etliche Jahrhunderte oder gar Jahrtausende zurückverfolgt und die Wiederherstellung immer ferner liegender historischer Konstellationen verlangt werden. Ein geschichtlicher Zeitpunkt, zu dem ein vollkommen rechtmäßiger Zustand geherrscht hat, der weitere Beanstandungen ausschließen würde, lässt sich nicht angeben. Folglich wäre dem Aufrechnen vergangener Vergehen kein Ende gesetzt und die Stabilität des internationalen Staatensystems erheblich beeinträchtigt. Auf Grund der genannten Schwierigkeit hält Buchanan es für notwendig, die Rechtfertigung von Sezessionen mit vorausgegangenen Annexionen einer zeitlichen Einschränkung zu unterwerfen. Seiner Auffassung nach soll ein Anspruch auf Rückgängigmachung des Unrechts „drei bis vier Generationen“ bzw. „mindestens eine Lebenszeit“ bestehen (vgl. Buchanan 1991a, 88 f.). Demnach hätte z. B. Georgien, das bereits 1801 vom zaristischen Russland vereinnahmt wurde, seine Forderung nach politischer Unabhängigkeit nicht mit der Rechtswidrigkeit der Annexion begründen können. Im Unterschied zu den baltischen Republiken wäre in diesem Fall der zeitliche Abstand zu der Unrechtshandlung zu groß, um eine Revision des bestehenden Zustandes zu legitimieren. Mit der skizzierten Festlegung des Anspruchszeitraums intendiert Buchanan, die Interessen der von dem Unrecht unmittelbar betroffenen Personen zu schützen. Bezüglich des Kriteriums der Lebenszeit konstatiert er: „To view the matter otherwise would be to fail to appreciate the fact that persons – persons now living – have been wronged, that their rights, not just those of the faceless dead of earlier generations, have been violated, and that redress can still be made to those persons“ (Buchanan 1991a, 89).

(R2) Neben Rechtsverstößen, die sich in der Vergangenheit zugetragen haben, können Buchanan zufolge auch verschiedene aktuelle Missstände Sezessionen legitimieren. Seiner Überzeugung nach sind zur Gründung einer unabhängigen politischen Gemeinschaft insbesondere Personen befugt, deren Leben im bestehenden Staat bedroht ist. Buchanan unterscheidet zwei mögliche Ur-

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sachen, die das Entstehen einer lebensbedrohlichen Situation haben kann. Die Gefahr kann, wenn etwa die jeweiligen Machthaber die gewaltsame Unterdrückung oder Vernichtung einer Minorität anstreben, unmittelbar von den staatlichen Exekutivorganen ausgehen. Sie kann aber auch durch die mangelnde Bereitschaft des Staates bedingt sein, einer Gruppe Schutz vor den Übergriffen ihrer Mitbürger oder vor Aggressionen fremder Staaten zu gewähren. In beiden Fällen spricht Buchanan den angegriffenen Personen ein Selbstverteidigungsrecht zu, das sie sowohl zum Sturz der amtierenden Regierung als auch zur Sezession ermächtigt. „(…) The group may either attempt to overthrow the government, that is, to engage in revolution; or if strategy requires it, the group may secede in order to organize a defensive territory (…)” (Buchanan 1991a, 65). Die Beantwortung der Frage, welche Verteidigungsmaßnahme ergriffen werden sollte, hängt allein von prudentiellen Erwägungen ab. Wenn angesichts der gegebenen Machtverhältnisse die Etablierung eines eigenen Staates eher durchsetzbar erscheint, ist die Sezession der Rebellion vorzuziehen. Der im Vorstehenden angeführte Rechtfertigungsgrund wirft verschiedene Probleme auf, die sich am aktuellen Beispiel des Kosovo veranschaulichen lassen. Die albanische Bevölkerung kann ihre Forderung nach staatlicher Unabhängigkeit prima facie mit den Gewalttaten legitimieren, die Einheiten der serbischen Armee und paramilitärische Kräfte 1998 und 1999 verübt haben. Durch die Übergangsverwaltung, die die Vereinten Nationen in Folge der NATO-Intervention eingesetzt haben, ist aber ein zeitlicher Abstand zwischen Aggression und Sezessionswunsch getreten. Insofern stellt sich die Frage, ob die Gründung eines selbstständigen Staates gegenwärtig noch mit der früheren Bedrohungslage gerechtfertigt werden kann. Buchanan sagt in seinen Arbeiten nicht, wie unmittelbar die Reaktion auf einen Angriff erfolgen muss, um als Akt der Selbstverteidigung gelten zu können. Maßgeblich für die Beurteilung des vorliegenden Falls dürfte seine Auffassung sein, die Abspaltung eines Landesteils komme immer nur als letzter Ausweg in Betracht. Demnach wäre die Situation erneut zu prüfen und die Sezession nur dann zu erlauben, wenn die albanische Bevölkerung auch im heutigen Serbien um ihre Sicherheit fürchten müsste.

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Auf eine weitere Schwierigkeit weisen die Gewalttaten hin, die die kosovarische Befreiungsarmee (UCK) in dem Konflikt begangen hat. Buchanan zufolge besitzt eine Person bzw. Gruppe nur dann ein Recht auf Selbstverteidigung, wenn sie die Angriffe nicht durch ihr eigenes Verhalten verursacht hat. Beispielsweise hat ein Verbrecher, der seine Waffe auf das Opfer anlegt, kein Recht, sich gegen den Zugriff der Polizei zur Wehr zu setzen.10 Die Bewertung der UCK ist aber insofern wesentlich diffiziler, als sie mit ihren militärischen Aktionen auf eine massive politische und kulturelle Unterdrückung reagiert hat. Zur Beantwortung der Frage, welche Seite als schuldhafter Angreifer zu gelten hat, muss geklärt werden, unter welchen Umständen und in welcher Form Widerstand gegen staatliche Repressionen zulässig ist. Ein drittes Problem betrifft die negativen Folgen, die die Ausübung des Sezessionsrechts für Minderheiten mit sich bringen kann. Für die serbische Bevölkerungsgruppe besteht die Gefahr, in einem souveränen kosovarischen Staat nicht hinreichend gegen nationalen Hass und Racheakte geschützt zu werden. Somit stellt sich die Frage, ob eine Sezession auch dann als Verteidigungsmaßnahme gerechtfertigt werden kann, wenn sie das das Risiko birgt, weiterer Gewalt den Weg zu ebnen. Das Recht auf Selbstverteidigung geht im Fall der Sezession weit über die reine Gefahrenabwehr hinaus; die Bildung eines unabhängigen Staates bietet nicht nur Schutz vor Angriffen, sondern auch Gelegenheit, Minderheiten massiv zu unterdrücken (vgl. Dietrich 2010). (R3) Buchanan schränkt die Möglichkeit, Sezessionen mit gegenwärtigen Missständen zu begründen, nicht auf direkte Angriffe 10 Buchanan konstatiert mit Bezug auf das Selbstverteidigungsrecht: „(…) This is not

thought to be an unlimited right: Among the obvious restrictions on it are (1) that only that degree of force necessary to avert the threat be used, and (2) that the attack against one defends oneself not be provoked by one’s own actions” (Buchanan 1991a, 65). Ähnlich äußert er sich an einer späteren Stelle zum Recht des Staates, sich gegen Sezessionen zu verteidigen, die ihn in seiner Existenz bedrohen: „(…) If the state violates the rights of a group within its jurisdiction and the members of that group seek to secede, the state or those who support it cannot justify crushing the secession movement by claiming that they are only exercising the right of self-defense, even if it happens to be true that if secession succeeded the remainder state would not survive“ (Buchanan 1991a, 95).

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gegen das Leben ein. Auch eine diskriminierende Umverteilungspolitik des Staates sowie die Bedrohung der kulturellen Eigenständigkeit können aus seiner Sicht sezessionistische Vorhaben rechtfertigen. Der erstgenannte Tatbestand wird von Buchanan wie folgt beschrieben: „Discriminatory redistribution occurs wherever the state engages in taxation schemes, development strategies, or other economic policies that systematically work to the benefit of the people of one region to the disadvantage of others, without a valid moral justification for this unequal treatment. Other labels for the same phenomena include ‚regional colonialism’ and ‚sectional exploitation’“ (Buchanan 1995, 60).

Der Staat steht nach Buchanans Überzeugung in der Pflicht, die Interessen aller Bürger unparteiisch wahrzunehmen. Wenn er einer Bevölkerungsgruppe kontinuierlich Nachteile zumutet, um eine andere Bevölkerungsgruppe besser zu stellen, übt er seine Herrschaft auf illegitime Weise aus. Die ungerechte Behandlung, die die benachteiligte Bevölkerungsgruppe erfährt, entbindet sie von ihren Loyalitätspflichten gegenüber dem Staat und berechtigt sie, eine unabhängige politische Gemeinschaft ins Leben zu rufen (vgl. Buchanan 1991a, 43 f.). Buchanan betont, nicht grundsätzlich jeder sozialstaatlichen Politik, die eine redistributive Komponente enthält, die Legitimität absprechen zu wollen. Im Gegenteil zähle er die Redistribution von Einkommen und Vermögen zu den wichtigsten Aufgaben, die ein Staat zu erfüllen habe. Eine Diskriminierung, die die benachteiligte Bevölkerungsgruppe zur Sezession autorisiert, liegt aus seiner Sicht nur vor, wenn die mit der Umverteilung notwendig einhergehende Ungleichbehandlung moralisch nicht zu rechtfertigen ist. Beispielsweise sei die Bevölkerung einer wohlhabenden Region, der zur Förderung weniger entwickelter Landesteile überdurchschnittlich hohe Abgaben aufgebürdet werden, keiner ungerechten Behandlung ausgesetzt. So sei etwa davon auszugehen, dass für die Einwohner Norditaliens zumindest in begrenztem Umfang eine moralische Verpflichtung bestehe, die erheblich ärmere Bevölkerung Süditaliens finanziell zu unterstützen. Eine vom italienischen Staat vorgenommene Umverteilung, die den Rahmen der moralisch gebotenen Solidarität nicht überschreite, stelle folglich keine Diskriminierung dar, die als Gegenmaßnahme

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eine Sezession der nördlichen Provinzen rechtfertige (vgl. Buchanan 1995, 57 ff. und 1997b, 316). Die Unterscheidung, die Buchanan zwischen moralisch legitimen und diskriminierenden Formen der Umverteilung trifft, bleibt allerdings unscharf. Er macht nicht deutlich, auf welche Vorstellung von distributiver Gerechtigkeit sich die Bewertung konkreter politischer Maßnahmen stützen soll. Eine Auseinandersetzung mit den einschlägigen Theorien der Verteilungsgerechtigkeit, die zur Klärung seiner Position hätte beitragen können, wird nicht geleistet. Buchanan weist lediglich darauf hin, dass in der Praxis eine Vielzahl von Fällen auftritt, hinsichtlich deren Beurteilung die Vertreter der verschiedenen Gerechtigkeitskonzeptionen übereinstimmen: „(...) Even if there is a significant range of distributive arrangements about which there is intractable disagreement as to whether they are just, there may well be a substantial area of agreement as to when serious distributive injustices are occurring“ (Buchanan 1997b, 313).

So bestehe z. B. Einigkeit über die Ungerechtigkeit einer Politik, die der Bevölkerung einer armen Provinz überdurchschnittlich hohe Steuern abverlange, um Prestigeprojekte in einem reicheren Landesteil zu finanzieren. Ebenso werde es allgemein als illegitim empfunden, wenn die Regierung industrielle oder landwirtschaftliche Produktionsformen, die mit erheblichen Umwelt- und Gesundheitsrisiken behaftet sind, nur in einer einzigen Region ansiedelt. An eine Berufung auf das Kriterium der diskriminierenden Umverteilung sind also nach Buchanans Vorstellung hohe Anforderungen zu stellen. Eine Berechtigung zur Bildung eines unabhängigen Staates wird nur Bevölkerungsgruppen zugesprochen, die aus der Perspektive aller wichtigen Gerechtigkeitskonzeptionen gravierend benachteiligt erscheinen. (R4) Als weiteren Rechtfertigungsgrund für Sezessionen nennt Buchanan den drohenden Untergang einer Kultur. Seiner Auffassung nach sind Bevölkerungsgruppen, die ihre Kultur in der bestehenden politischen Gemeinschaft nicht lebendig erhalten können, zumindest unter bestimmten Bedingungen zur Bildung eines unabhängigen Staates befugt (vgl. Buchanan 1991a, 52 ff.). Der Fortbestand einer Kultur kann prinzipiell aus zwei Gründen gefährdet sein. Zum einen können staatliche Repressionen, wie das

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Verbot, sich in der Öffentlichkeit seiner Muttersprache zu bedienen oder wichtige Bräuche zu pflegen, einer Kultur die Lebensgrundlage entziehen. Zum anderen kann von den jeweiligen sozialen oder ökonomischen Verhältnissen ein hoher Anpassungsdruck ausgehen, der Kulturen in ihrer Existenz bedroht. Beispielsweise können auf dem Arbeitsmarkt qualifizierte Stellen ausschließlich an Bewerber vergeben werden, die die Sprache der Bevölkerungsmehrheit perfekt beherrschen. Dadurch entsteht auf die Angehörigen anderssprachiger Bevölkerungsgruppen ein erheblicher Druck, sich die Mehrheitssprache anzueignen und dafür Sorge zu tragen, dass sie von ihren Kindern erlernt wird. Kulturelle Minderheiten haben unter diesen Bedingungen große Schwierigkeiten, ihre eigen Sprache und die mit ihr verbundenen Praktiken aufrecht zu erhalten (vgl. Patten 2001, 705 ff.). Die Möglichkeit einer sozial oder wirtschaftlich bedingten Gefährdung von Kulturen unterscheidet das hier zu betrachtende Kriterium von den zuvor erörterten. Alle anderen Rechtfertigungsgründe, die Buchanan anführt, stellen ausschließlich auf eine ungerechte Herrschaftsausübung des Staates ab. Allein im Fall der kulturellen Bedrohung muss der die Sezession legitimierende Tatbestand nicht notwendig in den Verantwortungsbereich des Staates fallen.11 In ihrem Fortbestand gefährdete kulturelle Gemeinschaften können auch dann befugt sein, sich eine unabhängige politische Organisation zu geben, wenn den bestehenden staatlichen Institutionen kein schuldhaftes Verhalten vorzuwerfen ist. Die im Vorstehenden skizzierte Rechtfertigung für Sezessionen wirft die Frage auf, warum Kulturen überhaupt als ein schützenswertes Gut anzusehen sind. Buchanan versucht, den besonderen Wert von Kulturen mit der Funktion zu erklären, die sie für die ihnen angehörenden Individuen erfüllen. Seiner Auffassung nach ist ihr Schutz vor allem deshalb geboten, weil die Individuen ihre Freiheiten ohne Einbindung in einen kulturellen Kontext nicht sinnvoll ausüben können.

11 Eine Verantwortung des Staates lässt sich nur annehmen, wenn man ihm die Pflicht zuschreibt, alle notwendigen Maßnahmen zum Erhalt einer Kultur zu ergreifen.

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„Without the context for meaningful choice supplied by a culture, the individual may feel either that nothing is worth doing because everything is possible or that life is a series of discrete episodes of choice, each of which is diminished in value because of its utter unconnectedness with the others“ (Buchanan 1991a, 53).12

Buchanan schränkt das Recht, den Fortbestand bedrohter kultureller Gemeinschaften mittels einer Sezession zu sichern, allerdings in verschiedener Hinsicht ein. Eine weit reichende Restriktion ergibt sich unmittelbar aus den Überlegungen, die er zur Bedeutung der kulturellen Zugehörigkeit anstellt. Buchanan schreibt hierzu: „(...) An appreciation of the value of cultural membership cannot by itself even support a right to the continued existence of any particular culture. What is important is that an individual be able to belong to a culture, some culture or other, not that he be able to belong, indefinitely, to any particular culture” (Buchanan 1991a, 54).

Die Befugnis zur Sezession beschränkt sich demnach auf kulturelle Gemeinschaften, deren Mitglieder keinen Zugang zu anderen Kulturen haben. Grundsätzlich ist durchaus die Existenz von Minderheiten denkbar, die über keine Alternative zu ihrer angestammten Kultur verfügen. So sind möglicherweise die Angehörigen einiger autochthoner Gruppen in Nordamerika und Australien nicht in der Lage, ihren kulturellen Bezugsrahmen zu wechseln. Die kulturelle Diskrepanz, die zwischen ihrer Lebensweise und der Lebensweise der Bevölkerungsmehrheit besteht, gestattet ihnen unter Umständen keine erfolgreiche Anpassung. In den meisten Fällen besitzen aber gefährdete kulturelle Gemeinschaften zweifellos die Möglichkeit zur Assimilation und können insofern das von Buchanan formulierte Recht zur Sezession nicht beanspruchen. 12 Das vorstehend skizzierte Argument, auf das sich Buchanan beruft, geht auf die Arbeiten von Will Kymlicka zurück. Siehe hierzu ausführlich die Darstellung in Kap. 4.2.1, S. 192 ff.

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Eine weitere Einschränkung betrifft Kulturen, deren Praktiken und Wertvorstellungen auch minimalen Gerechtigkeitsstandards nicht genügen. So besteht nach Buchanans Ansicht keine Verpflichtung, den Fortbestand von kulturellen Gemeinschaften zu sichern, die sich – wie etwa die Nationalsozialisten oder die Khmer Rouge – die Vernichtung oder massive Unterdrückung bestimmter Personengruppen zum Ziel gesetzt haben (vgl. Buchanan 1991a, 61).13 An anderer Stelle spricht Buchanan noch grundsätzlicher allen gefährdeten kulturellen Gemeinschaften das Recht zur Sezession ab, die einen Staat zu gründen beabsichtigen, der seinen Bürgern zentrale Freiheitsrechte vorenthält. Seiner Überzeugung nach sind mündige Personen zwar befugt, ihre eigenen Freiheiten aufzugeben. Es sei ihnen aber nicht erlaubt, minderjährige Mitglieder der Gemeinschaft und Angehörige zukünftiger Generationen ihrer Freiheitsrechte zu berauben. Folglich dürfe die Sezession von kulturellen Gemeinschaften, die die Verwirklichung illiberaler Wertvorstellungen anstreben, unterbunden werden (vgl. Buchanan 1991a, 60 und 101 f.). Ferner sind Sezessionen aus Buchanans Sicht – mit der erwähnten Ausnahme des historischen Unrechts – nur als letzter Ausweg zu rechtfertigen. Wenn die Gründung einer unabhängigen politischen Gemeinschaft dem Erhalt einer bedrohten Kultur dient, sind aber Alternativen leicht vorstellbar. Um den Fortbestand einer kulturellen Gemeinschaft zu sichern, ist es möglicher- weise nicht notwendig, der betreffenden Bevölkerungsgruppe eine umfassende politische Selbstbestimmung zuzugestehen. Auch die Gewährung von föderalen Selbstbestimmungsrechten oder Gruppenrechten kann Minderheiten helfen, ihre kulturelle Eigenständigkeit zu bewahren. Folglich kann eine Sezession nur dann gerechtfertigt sein, wenn der Staat diese Rechte nicht einräumt oder sie sich als nicht ausreichend erweisen (vgl. Buchanan 1991a, 56 ff. und 143ff). Insgesamt erscheint die Berufung auf die Gefährdung einer Kultur kaum prak13 Die angeführten Beispiele machen augenfällig, wie problematisch Buchanans Verwendung der Begriffe Kultur bzw. kulturelle Gemeinschaft ist. Eine Erklärung, warum der Nationalsozialismus eine eigene Kultur und nicht eine besondere politische Ideologie innerhalb eines größeren, auch andere Weltanschauungen umfassenden kulturellen Rahmens darstellt, bleibt er schuldig.

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3.2 Rechtfertigungsgründe für Sezessionen II

tische Bedeutung erlangen zu können; angesichts der genannten Einschränkungen sind separatistische Bewegungen, die diesen Rechtfertigungsgrund anführen können, nur schwer vorstellbar.14

3.2 Rechtfertigungsgründe für Sezessionen II In den Arbeiten, die Buchanan seit 1997 zum Thema der Sezession publiziert hat, hat sich der Fokus seiner theoretischen Überlegungen verschoben. In seinen neueren Veröffentlichungen betont er, eine Rechtfertigung von Sezessionen leisten zu wollen, die sich an den gegebenen institutionellen Rahmenbedingungen orientiert. Sein Interesse gilt nun primär der Frage, wie die „remedial right theory“ der Sezession in das Völkerrecht integriert werden kann (vgl. Buchanan 1997a, 31 ff. und 1997b, 303 f.).15 In seinem jüngst erschienenen Buch „Justice, Legitimacy, and Self-Determination“ hat Buchanan moralische Grundsätze für die Gestaltung der internationalen Rechtsordnung formuliert. Das Recht auf politische Selbstbestimmung wird nun im Rahmen einer umfassenden Theorie des Völkerrechts behandelt. Buchanan schreibt: „(…) Whether a particular account of the right to secede is defensible will depend upon whether embodying its principles in the international legal order would, all things considered, promote the proper goals of the system. That is why an account of the right to secede, if it is to provide guidance for reforming international law, must be embedded in a more comprehensive theory of international legal institutions” (Buchanan 2004a, 348).

Im vorliegenden Abschnitt sollen die neueren Entwicklungen in Buchanans Werk in zwei Schritten erörtert werden. Zunächst sol14 Im Zusammenhang mit seinen Überlegungen zur Konstitution territorialer Ansprüche erschwert Buchanan die Inanspruchnahme der kulturellen Rechtfertigung weiter (siehe Kap. 6.1.3, S. 330 ff.). 15 Dabei legt Buchanan, wie das nachstehende Zitat verdeutlicht, das aktuell geltende Völkerrecht eher restriktiv aus. „Existing international law only recognizes a right to secede in two narrowly defined circumstances: cases of ‚classic’ de-colonization, in which a colony liberates itself from a metropolitan colonial power, and liberation from military occupation by a foreign power“ (Buchanan 2003c, 189; vgl. Buchanan 1992, 348 ff.; Buchanan/Golove 2002, 907 f.).

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len die Überlegungen, die er zu den moralischen Grundlagen des Völkerrechts angestellt hat, dargestellt werden (3.2.1). Anschließend sollen die Veränderungen, die sich für die Rechtfertigung von Sezessionen ergeben haben, erläutert werden (3.2.2). 3.2.1 Buchanans moralische Theorie des Völkerrechts In seinem aktuellen Buch stützt Buchanan seine Argumentation auf die Annahme einer natürlichen Pflicht zur Gerechtigkeit, die er wie folgt bestimmt: „The Natural Duty of Justice is the limited moral obligation to contribute to ensuring that all persons have access to just institutions, where this means primarily institutions that protect basic human rights“ (Buchanan 2004a, 86).

Die Pflicht, einen Beitrag zur Errichtung bzw. Stabilisierung von gerechten Institutionen zu leisten, trifft nach Buchanans Aussage alle Individuen. Die Bezeichnung als „natürlich“ soll ihre Unabhängigkeit von individuellen Handlungen verdeutlichen. Sie dient insbesondere der Abgrenzung gegen Pflichten, die auf einem Akt der Zustimmung, z. B. einem Versprechen, oder auf der Teilnahme an kooperativen Unternehmungen beruhen. Buchanan leitet die natürliche Pflicht zur Gerechtigkeit – unter Berufung auf Kant – aus dem Anspruch aller Menschen auf gleiche Achtung her. Einem Menschen Achtung zu erweisen erfordere, sich für seine gerechte Behandlung und insofern auch für seinen Zugang zu gerechten Institutionen einzusetzen (vgl. Buchanan 2004a, 87 ff.). Die Pflicht, sich um die Herstellung gerechter Verhältnisse zu bemühen, ist Buchanan zufolge aber begrenzt; sie erlegt, wie er mehrfach hervorhebt, dem Einzelnen keine „exzessiven Kosten“ auf (vgl. Buchanan 2004a, 92 f. und 427 ff.). Buchanan äußert sich zu der Frage, wo die Grenzen der Verpflichtung verlaufen, allerdings nur sehr vage. Er gibt keine Kriterien an, nach denen sich entscheiden ließe, welche Anforderungen an die Individuen gestellt werden dürfen.16 Die einzige konkrete Aussage zu den Be16 In einer Fußnote bemerkt Buchanan: „I know of no way of giving a principled account of what counts as excessive costs (…), even though I think there are clear cases

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schränkungen, denen die natürliche Pflicht zur Gerechtigkeit unterliegt, trifft Buchanan in Bezug auf humanitäre Interventionen. Seiner Auffassung nach sind die Individuen nicht verpflichtet, an militärischen Operationen teilzunehmen und ihr Leben für die Durchsetzung gerechter Institutionen in anderen Staaten zu riskieren (vgl. Buchanan 2004a, 468 ff.). Das Völkerrecht hat nach Buchanans Auffassung vorrangig die Aufgabe, die weltweite Verbreitung gerechter Institutionen zu fördern. Insofern unterscheidet sich seine Theorie von der traditionellen Sicht des Völkerrechts als Instrument zur Wahrung bzw. Wiederherstellung des Friedens. Buchanan zufolge stehen aber die Ziele, gerechte Verhältnisse herzustellen und den Frieden zu sichern, nicht notwendig in Widerspruch zueinander. In einer Welt, in der alle Staaten die – nachstehend noch näher zu erläuternden – Grundsätze der Gerechtigkeit respektieren, seien kriegerische Konflikte kaum mehr zu befürchten. Zudem könne auf dem Weg zu einer gerechten Weltordnung im Einzelfall durchaus der Bewahrung des Friedens Vorrang eingeräumt werden. Wenn eine humanitäre Intervention, wie z. B. in Nordkorea, mit hohen militärischen Risiken verbunden sei, könne von ihr Abstand genommen werden (vgl. Buchanan 2004a, 74 ff.). Die Frage, was die natürliche Pflicht zur Gerechtigkeit konkret beinhaltet, beantwortet Buchanan zuvörderst mit dem Schutz elementarer Menschenrechte. Er führt drei Gründe an, warum die Liste der Menschenrechte nur einige besonders grundlegende Forderungen erheben soll (vgl. Buchanan 1999a, 52 ff.). Erstens könnten hinsichtlich vieler moralischer Fragen, die sich im Kontext der Menschenrechte stellen, vernünftige Meinungsverschiedenheiten bestehen.17 Das Auftreten begründeter Kontroversen of excessive costs and clear cases of costs that are not excessive” (Buchanan 2004a, 93). 17 Buchanan rekurriert hier auf eine Idee, die John Rawls zunächst in seiner Theorie des politischen Liberalismus entwickelt und dann später auf den Bereich der internationalen politischen Philosophie übertragen hat. Mit der Möglichkeit vernünftiger Meinungsverschiedenheiten erklärt Rawls, warum sich ein liberaler Staat bei der Gestaltung seiner politischen Institutionen wie auch bei der Bestimmung seiner außenpolitischen Grundsätze nicht auf umfassende religiöse, philosophische oder moralische Lehren berufen darf (vgl. Rawls 1992, 336 ff. und 1999, 54 ff.).

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sei besonders in Diskussionen zu erwarten, die kulturübergreifend geführt werden, da die Beteiligten auf der Basis unterschiedlicher Werttraditionen argumentierten. Eine „minimalistische“ Menschenrechtskonzeption trage diesem Sachverhalt Rechnung, indem sie sich auf einen Kernbereich relativ unstrittiger Rechte beschränke (vgl. Buchanan 2004a, 130 ff.).18 Zweitens müsse auch aus pragmatischen Gründen auf eine möglichst breite Zustimmung für die vorgeschlagene Konzeption der Menschenrechte geachtet werden. Das Völkerrecht verfüge im Unterschied zum staatlichen Recht über keine effektiven Sanktionsmechanismen und sei in weitaus stärkerem Maße auf die freiwillige Folgebereitschaft der Normadressaten angewiesen. Insofern sei es erforderlich, auf umstrittene Rechte, die die Akzeptanz der Konzeption gefährden, zu verzichten.19 Drittens kann eine Konzeption der Menschenrechte nach Buchanans Ansicht nur dann praktische Bedeutung erlangen, wenn sie sich an den realen Gegebenheiten orientiert. Die von ihr gestellten Anforderungen dürften nicht so hoch sein, dass sie von keinem oder nur von einer sehr geringen Zahl der existierenden Staaten erfüllt werden. Eine Konzeption, die der Mehrzahl der maßgeblichen Akteure zu anspruchsvoll erscheine, habe wenig Aussicht, im Völkerrecht Anerkennung zu finden. Buchanan hat seine Konzeption der Menschenrechte inhaltlich wie folgt bestimmt: „My hypothesis is that the most basic human rights (...) include the following: the right to life (the right not to be unjustly killed, that is, without due process of law or in violation of the moral constraints on armed conflicts), the right to security of the person, which includes the right to bodily integrity, the right against torture, and the right not to be subject to arbitrary arrest, detention, or imprisonment; the right against enslavement and involuntary servitude; the right to resources for subsistence; the most fundamental rights of due process and equality before 18 Zur aktuellen Diskussion um das Für und Wider eines menschenrechtlichen Minimalismus siehe Beitz 2000, 683 f. und 2004; Cohen 2004 sowie Hinsch/Stepanians 2006. 19 Buchanan formuliert den Grundgedanken wie folgt: „The idea is that (…) moral standards that enjoy support from a wide range of ethical traditions are more suitable for international legal rules, since the latter are intended for application across cultures in a system that depends heavily on voluntary compliance“ (Buchanan 2000a, 268).

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the law; the right to freedom from religious persecution and at least the more damaging and systematic forms of religious discrimination; the right to freedom of expression; the right to association (including the right to marry and have children, but also to associate for political purposes, etc.) and the right against persecution and at least the more damaging and systematic forms of discrimination on grounds of ethnicity, race, gender, or sexual preference” (Buchanan 2004a, 129).

Die angegebene Liste der elementaren Menschenrechte wird von Buchanan, wie er ausdrücklich betont, als Arbeitshypothese verstanden. Es sei sowohl vorstellbar die Konzeption in ihrem Umfang zu beschneiden als auch sie um einzelne Rechte zu erweitern.20 Neben den Menschenrechten, die in der oben angeführten Liste enthalten sind, spricht Buchanan den Individuen auch das Recht zu, demokratisch regiert zu werden. Er nennt drei Begründungen, warum eine moralische Theorie des Völkerrechts die Beachtung demokratischer Grundsätze verlangen soll. Erstens müsse vom Standpunkt der Gerechtigkeit auch gefordert werden, den Individuen Zugang zu demokratischen Institutionen zu gewähren. Aus dem Prinzip der gleichen Achtung aller Menschen, auf dem die Konzeption beruhe, lasse sich im politischen Bereich ein Anspruch auf gleichberechtigte Mitbestimmung ableiten. Eine gleiche Teilhabe an politischen Entscheidungen, z. B. in Form allgemeiner Wahlen, werde aber nur in Demokratien ermöglicht. Zweitens komme demokratischen Institutionen eine instrumentelle Bedeutung für den Schutz der grundlegenden Menschenrechte zu. Nach aller Erfahrung böten demokratisch verfasste Staaten die beste Gewähr, die Menschenrechte ihrer Bürger zu respektieren. Drittens betrachte das Völkerrecht die Staaten als Vertreter der Individuen, die unter ihrer Herrschaft leben. Eine Repräsentation der Bürger könne aber nur sinnvoll angenommen werden, wenn die 20 In vorangegangenen Publikationen hat Buchanan unter Berufung auf die Überle-

gungen, die John Rawls in „The Law of Peoples“ angestellt hat, eine weniger umfangreiche Liste der Menschenrechte präsentiert (vgl. Rawls 1999, 78 ff.). Beispielsweise hat er vormals der individuellen Meinungsfreiheit nicht den Status eines Menschenrechts zuerkannt: „(...) There is much to be said for including respect for the right to personal security and a right to freedom from religious persecution, rather than, say, a right to liberal-style freedom of expression, or a right to strict state-neutrality with regard to religion” (Buchanan 2000a, 268).

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staatlichen Akteure demokratisch autorisiert seien. Die genannten Argumente sind Buchanan zufolge miteinander vereinbar und können gemeinsam vertreten werden. „The argument from equal consideration of persons, the instrumental argument, and the agency argument are compatible; we need not choose between them. Together they provide strong support for recognizing the right to democratic governance as a basic human right under international law” (Buchanan 2004a, 145).

Bei der Bestimmung der demokratischen Grundsätze, die die Staaten zu beachten haben, stellen sich ähnliche Probleme wie bei der inhaltlichen Präzisierung der Menschenrechte. Die Auffassungen, wie die Institutionen eines demokratischen Staates im Einzelnen ausgestaltet werden sollen, gehen weit auseinander. Buchanan beschränkt sich mit Rücksicht auf die bestehenden Meinungsverschiedenheiten wiederum auf eine „minimalistische“ Konzeption. Er formuliert nur elementare Standards demokratischen Regierens, die ihm geeignet erscheinen von einer Vielzahl unterschiedlicher Standpunkte aus Zustimmung zu erhalten. Seiner Vorstellung nach sollen alle Staaten, die die folgenden drei Bedingungen erfüllen, als Demokratien Anerkennung finden: „(1) There are representative, majoritarian institutions for making the most general laws, such that no competent individual is excluded from participation, (2) the highest government officials are accountable to the people by being subject to removal from office through the workings of these representative institutions, and (3) there is a modicum of institutionally secured freedom of speech, association, and assembly required for reasonably free deliberation about political decisions and for the formation and functioning of political parties“ (Buchanan 2004a, 146; vgl. Buchanan 1999a, 60).21

Die natürliche Pflicht zur Gerechtigkeit umfasst Buchanan zufolge nur den Schutz elementarer Menschenrechte und die Gewährung demokratischer Institutionen. Sie enthält keine – über den als 21 Buchanan schränkt die genannten Bedingungen wie folgt ein: „(...) Item (1) above

must be qualified to reflect the fact that the constitution, including a bill of basic individual rights, is not revocable by the sort of majoritarian decision process that is suitable for laws passed within the framework of the constitution. And item (2) must be qualified so as to accommodate provisions for the independence of the judiciary as reflected, say, in the lifetime tenure of members of the Supreme Court in the case of the United States” (Buchanan 2004a, 146 f.).

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Menschenrecht anerkannten Anspruch auf Subsistenz hinausgehenden – Forderungen der distributiven Gerechtigkeit. Nach Buchanans Einschätzung besteht in Fragen der Verteilungsgerechtigkeit eine wesentlich größere Uneinigkeit als in Fragen der Menschenrechte. Zwar lasse sich auf internationaler Ebene gemeinhin Einvernehmen über die Verurteilung besonders extremer Formen der „ökonomischen Ausbeutung“ erzielen. Kriterien der Umverteilung, die die Zustimmung aller oder auch nur der Mehrzahl der Staaten finden, könnten aber zurzeit nicht formuliert werden. Die Auffassungen sowohl hinsichtlich der sozialen Gerechtigkeit innerhalb der Staaten als auch hinsichtlich der globalen Gerechtigkeit zwischen den Staaten gingen gegenwärtig noch weit auseinander (vgl. Buchanan 1997b, 318 ff.; 2004a, 191 ff.).22 Die Institutionen des internationalen Rechts seien daher nicht in der Lage, Standards der Verteilungsgerechtigkeit verbindlich festzulegen und durchzusetzen. „At present it is unrealistic to think that the international legal order can authoritatively formulate and implement comprehensive principles of distributive justice for relations among states or for assigning determinate distributive shares to individuals beyond a right to subsistence“ (Buchanan 2004a, 193).

Nach Buchanans Darstellung kann das Völkerrecht nur indirekt, z. B. durch Konventionen gegen inhumane Arbeitsbedingungen oder die Diskriminierung von Frauen, zur Herstellung größerer ökonomischer Gleichheit beitragen. Die Etablierung derartiger rechtlicher Institutionen werde langfristig voraussichtlich zu einem einheitlicheren Verständnis von Verteilungsgerechtigkeit führen. Insofern bestehe durchaus Aussicht, distributive Forderungen zu einem späteren Zeitpunkt in der Gerechtigkeitskonzeption berücksichtigen zu können (vgl. Buchanan 2004a, 216 ff.).

22 Eine ähnliche Auffassung hat Thomas Christiano in seinem Aufsatz „Secession, Democracy, and Distributive Justice“ vertreten. Seiner Überzeugung nach weichen die Gerechtigkeitsvorstellungen, die in den verschiedenen Weltgegenden anzutreffen sind, wegen der unterschiedlichen kulturellen und historischen Hintergründe erheblich voneinander ab. Auf globaler Ebene könne man sich daher bestenfalls auf einen verbindlichen Kanon von Menschenrechten, nicht jedoch auf Kriterien der distributiven Gerechtigkeit einigen (vgl. Christiano 1995).

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Weiterhin betrachtet Buchanan – in Einklang mit seiner „remedial right theory“ – die Gewährung politischer Selbstbestimmung nicht als Gebot der Gerechtigkeit. Damit geht er freilich von einer Voraussetzung aus, die die Vertreter der beiden konkurrierenden Positionen nicht teilen. Sowohl den kollektivistischen wie auch den individualistischen Varianten der „primary right theories“ liegt offenkundig eine andere Vorstellung von Gerechtigkeit zugrunde. Nach Auffassung ihrer Anhänger haben Nationen bzw. beliebige Personengruppen grundsätzlich einen Anspruch darauf, sich abzuspalten und eine unabhängige politische Einheit zu bilden. Aus ihrer Sicht ist eine Staatenordnung, die ein Sezessionsrecht nur im Fall massiver Repressionen einräumt, mit einem Gerechtigkeitsdefizit behaftet. Die normativen Grundannahmen, auf die sich Buchanan in seinen neueren Publikationen stützt, gehen insofern von kontroversen Vorstellungen aus. 3.2.2 Die Revision der Rechtfertigungsgründe Die im Vorstehenden erläuterte Konzeption der Gerechtigkeit bildet die Grundlage für Buchanans gesamte Theorie des Völkerrechts. Einige Probleme, auf die Buchanan eingeht, wie etwa die völkerrechtliche Beurteilung humanitärer Interventionen, können im Weiteren unberücksichtigt bleiben (vgl. Buchanan 2003a; 2004a, 441 ff.). In Hinblick auf seine „remedial right theory“ der Sezession sind vor allem die Überlegungen von Interesse, die er zu den Prinzipien der Staatenanerkennung und zu der Rechtfertigung separatistischer Vorhaben anstellt. Ferner bedarf seine Vorstellung von der Legitimität der staatlichen Herrschaft, die an die Konzeption der Gerechtigkeit anknüpft, einer ausführlichen Erörterung (siehe Kap. 3.3). Die Voraussetzungen für die Anerkennung eines Herrschaftsgebildes sind nach herkömmlicher Auffassung im Völkerrecht erfüllt, wenn die zentralen Eigenschaften eines Staates vorliegen. Zu den Definitionsmerkmalen eines Staates wird gemäß der so genannten Drei-Elemente-Lehre das Vorhandensein eines Staatsvol-

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kes, eines Staatsgebietes sowie einer handlungsfähigen Staatsgewalt gerechnet.23 Die Rechtswirkung der Anerkennung ist in der Völkerrechtsliteratur umstritten. Der konstitutiven Theorie zufolge erlangt eine politische Einheit erst durch den Akt der Anerkennung den völkerrechtlichen Status eines Staates. Dieser Auffassung wird von der deklaratorischen Theorie widersprochen, die einem Herrschaftsgebilde bereits dann die Rechtseigenschaften eines Staates zuspricht, wenn es die Kriterien der Drei-ElementeLehre erfüllt. Die Anerkennung dient aus ihrer Sicht lediglich dazu, eine strittige Rechtstatsache formal zu bestätigen und die Bereitschaft zur Aufnahme diplomatischer Beziehungen zum Ausdruck zu bringen (vgl. Ipsen 2004, 267 ff.; Saskia 1996, 14 ff.). Buchanan plädiert dafür, die rein deskriptiven Kriterien der Anerkennung, die in der Drei-Elemente-Lehre enthalten sind, um normative Kriterien zu ergänzen. Nach seiner Vorstellung soll die Anerkennung zusätzlich an verschiedene Legitimitätsbedingungen geknüpft werden: „The criteria for recognitional legitimacy of states I propose include (1) a minimal internal justice requirement, (2) a nonusurpation requirement, and (3) a minimal external justice requirement“ (Buchanan 2004a, 266; vgl. Buchanan 1999a, 52 ff.).24 Die Forderungen eins und drei ergeben sich unmittelbar aus der eingangs dargestellten Konzeption der Gerechtigkeit. Das erste Kriterium stellt auf die Beachtung elementarer Menschenrechte und zentraler demokratischer Grundsätze innerhalb des staatlichen Herrschaftsbereichs ab. Das dritte Kriterium verlangt die fundamentalen Rechte von Menschen, die außerhalb des Staates 23 Als exemplarisch für die gegenwärtig dominierende Sichtweise darf die folgende Aussage Knut Ipsens gelten: „Das Völkerrecht beurteilt die Staatseigenschaft eines Herrschaftsverbandes (...) nicht nach dem Legitimitätsprinzip, lässt also die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Entstehung eines neuen Staates unbeantwortet, ebenso wenig ist die Legitimität der Staatsgewalt maßgeblich; die Legitimität eines Staates liegt in seiner Existenz begründet“ (Ipsen 2004, 268; Hervorhebung im Original). 24 Chris Naticchia tritt in seiner Auseinandersetzung mit Buchanans Konzeption dafür ein, die Fragen der Anerkennung und der moralischen Bewertung eines politischen Gebildes strikt voneinander zu trennen. Seiner Einschätzung nach kann wichtigen politischen Akteuren, wie etwa Russland oder China, die Anerkennung als Staat nicht verweigert werden. Buchanans Ansatz laufe daher Gefahr, die Standards der moralischen Beurteilung an politische Erfordernisse anzupassen und sie so ihres kritischen Potenzials zu berauben (vgl. Naticchia 2000, 248 ff.).

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leben, nicht durch militärische oder anderweitige Maßnahmen zu verletzen. Das an zweiter Stelle genannte Verbot der Usurpation bezieht sich nach Buchanans Aussage ausschließlich auf das Territorium von Staaten, die die Grundsätze der Gerechtigkeit befolgen. Einem Herrschaftsgebilde soll nur dann die Anerkennung verweigert werden, wenn es das Gebiet eines als gerecht zu qualifizierenden Staates annektiert hat. Die Ächtung der Annexion stelle zum einen ein minimales Gebot der prozeduralen Gerechtigkeit dar, das bei der Zuschreibung staatlicher Souveränitätsrechte Beachtung finden müsse. Zum anderen sei sie ein wirkungsvolles Mittel, um Staaten, die elementare Menschenrechte und demokratische Standards respektieren, vor gewaltsamen Übergriffen zu schützen. In seinem aktuellen Buch beschränkt Buchanan – anders als in den vorangegangenen Aufsätzen – die zweite Bedingung. Sie soll nur auf politische Gebilde Anwendung finden, die unter dem gegenwärtig geltenden Völkerrecht noch keine Anerkennung erhalten haben. „(...) The nonusurpation condition only applies to the creation of new states from the destruction of legitimate states. It has no application to the creation of new states out of entities that were not legitimate. Nor does it apply to existing states that are already recognized as legitimate under international law” (Buchanan 2004a, 276; siehe hingegen 1999a, 61 f.).

Buchanan geht in seinen Ausführungen auch auf den nahe liegenden Vorwurf ein, durch die angeführte Einschränkung bereits existierende Staaten willkürlich zu bevorzugen. Gegen den Einwand macht er geltend, dass die Reform des Völkerrechts nur schrittweise erfolgen könne und auf die Unterstützung etablierter Staaten angewiesen sei. Ein Fortschritt lasse sich nur erreichen, wenn unterschiedliche Maßstäbe angelegt und neu entstehende Rechtssubjekte mit höheren moralischen Anforderungen konfrontiert werden (vgl. Buchanan 2004a, 276 ff.). Buchanans Konzeption der Staatenanerkennung hat für den völkerrechtlichen Umgang mit Sezessionen zwei wichtige Konsequenzen. Zum einen kann das Recht auf politische Selbstbestimmung nicht mehr in Widerspruch zu staatlichen Souveränitätsrechten geraten. Einem Herrschaftsgebilde werden nur dann die Rechte eines Staates zuerkannt, wenn es die drei oben genannten

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Kriterien erfüllt. Folglich besitzt eine politische Entität, die z. B. die Menschenrechte ihrer Bürger verletzt, keinen Anspruch auf Wahrung ihrer territorialen Integrität. Eine Bevölkerungsgruppe, die sich mit einer Sezession gegen eine ungerechte Herrschaft zur Wehr setzt, bricht somit keine staatlichen Souveränitätsrechte. Zum anderen zieht eine erfolgreiche Sezession, die zu dauerhafter Unabhängigkeit führt, nicht notwendig die Anerkennung als Staat nach sich (siehe Kap. 2.2.2, S. 72). Selbst ein Herrschaftsgebilde, das aus einer rechtmäßigen Sezession hervorgegangen ist, verfügt nicht automatisch über die staatlichen Souveränitätsrechte. Nur wenn die neu entstandene Entität die Menschenrechte achtet und den anderen Bedingungen genügt, soll sie die völkerrechtliche Anerkennung als Staat erhalten. „International law should recognize as legitimate states only those secessionist entities that (1) have a unilateral right to secede and (2) make credible commitments to internal and external justice” (Buchanan 2004a, 395). Nach Buchanans Einschätzung wird in der Völkerrechtsliteratur wie auch in der Staatenpraxis zunehmend die Tendenz erkennbar, normative Gesichtspunkte bei der Anerkennung zu berücksichtigen. Insofern versteht sich die von ihm vorgeschlagene Konzeption der Staatenanerkennung als ein realistischer Vorschlag zur Reform des Völkerrechts (vgl. Buchanan 1999a, 48 ff.).25 Die moralischen Grundlagen des Völkerrechts, die im Vorstehenden skizziert wurden, bilden auch den Ausgangspunkt für Buchanans Ausführungen zum Selbstbestimmungsrecht. Seiner Auffassung nach stehen die „primary right theories“ der Sezession mit dem Ziel der Gerechtigkeit, das das Völkerrecht verfolgen soll, nicht in Einklang. Sie lassen grundsätzlich auch Sezessionen von Staaten zu, die elementare Menschenrechte respektieren und demokratische Standards einhalten. Nach Buchanans Einschätzung würde die Verankerung einer „primary right theory“ im Völkerrecht zu einer Destabilisierung von gerechten Staaten führen. Zudem würde Staaten, die die Grundsätze der Gerechtigkeit noch 25 Buchanan kann sich hier auf die EU-Richtlinien für die Anerkennung neuer Staa-

ten in Osteuropa und der Sowjetunion von 1991 berufen, in denen die drei von ihm vorgeschlagenen normativen Anerkennungskriterien zur Anwendung gelangen (vgl. Buchanan 2003c, 194 f.).

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nicht befolgen, ein wichtiger Anreiz zur Reform genommen; sie könnten durch die Hinwendung zu Demokratie und Menschenrechten keinen Schutz vor Sezessionen erlangen (vgl. Buchanan 2004a, 373 ff.). Die „remedial right theories“ der Sezession stimmen hingegen mit den moralischen Grundsätzen, die die Gestaltung des Völkerrechts anleiten sollen, überein. Sie gestehen nur Bevölkerungsgruppen ein Recht auf politische Unabhängigkeit zu, die in dem bestehenden Staat ungerecht behandelt werden. Separatistische Bewegungen, die die Abspaltung von einem gerechten Staat anstreben, können ihre Forderungen nicht auf eine „remedial right theory“ stützen.26 Ausgehend von der eingangs erörterten Konzeption der Gerechtigkeit konkretisiert Buchanan seine „remedial right theory” der Sezession wie folgt: „(...) Groups should be accorded the right to secede only if secession is a remedy of last resort for three types of grave injustices: (1) unjust taking of the territory of a legitimate state, (2) large-scale and persistent violations of the human rights of members of the seceding group, or (3) major and persistent violations of intrastate autonomy agreements by a state, when a suitable formal international legal inquiry has determined that the state is responsible for the violations and when secession is the remedy of last resort” (Buchanan 2004a, 394; vgl. 2004a, 351 f. und 436).

Damit haben sich im Vergleich zu den frühen Arbeiten Buchanans für die Rechtfertigung von Sezessionen verschiedene Veränderungen ergeben. Buchanans Auffassung nach ist nunmehr eine Bevölkerungsgruppe befugt, einen unabhängigen Staat ins Leben zu rufen, wenn • das zur Abspaltung vorgesehene Gebiet einem legitimen Staat angehörte und widerrechtlich annektiert wurde (R1'); 26 Buchanan stellt fünf Anforderungen an eine Theorie der Sezession, die in das Völ-

kerrecht aufgenommen werden soll. Die Theorie soll erstens eine überzeugende Begründung territorialer Ansprüche enthalten; zweitens soll sie etablierten Prinzipien des Völkerrechts nicht radikal widersprechen; drittens soll ihre Umsetzung keine moralisch zu verurteilenden Maßnahmen erfordern; viertens soll sie den Staaten keine unerwünschten Verhaltensanreize geben; fünftens soll sie aus der Perspektive einer Vielzahl unterschiedlicher moralischer und religiöser Lehren befürwortet werden können (vgl. Buchanan 2004a, 348 ff.; 1997a, 41 ff. und 1997b, 304 f.).

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•

die elementaren Menschenrechte ihrer Mitglieder in großem Umfang und dauerhaft verletzt werden (R2'); • die Vereinbarungen, die zur innerstaatlichen Autonomie bestehen, massiv und dauerhaft gebrochen werden (R3'). Die Annexion eines Gebietes, die unter R1' genannt wird, hat Buchanan bereits in seinen älteren Publikationen als Rechtfertigungsgrund für Sezessionen zugelassen. Die stärkere Orientierung am Völkerrecht, die seine aktuellen Arbeiten kennzeichnet, hat aber zwei inhaltliche Modifikationen mit sich gebracht. Zum einen beschränkt Buchanan den ersten Rechtfertigungsgrund nun auf Gewaltakte, die sich gegen legitime Staaten gerichtet haben. Eine Annexion soll nur dann zur Sezession berechtigen, wenn das Territorium zu dem Herrschaftsbereich eines Staates gehörte, der die Menschenrechte seiner Bürger respektiert und demokratische Grundsätze beachtet hat. Die vorgenommene Beschränkung ergibt sich folgerichtig aus der normativen Theorie der Staatenanerkennung, die im Vorstehenden erörtert wurde. Nach Buchanans Vorstellung sollen nur politische Entitäten, die ihre Herrschaft auf legitime Weise ausüben, über die Hoheitsrechte eines souveränen Staates verfügen. Insofern steht Herrschaftsgebilden, die als illegitim zu charakterisieren sind, kein Recht auf Wahrung ihrer territorialen Integrität zu. Die Annexion ihres Gebietes verstößt zwar gegen das generelle Gewaltverbot, sie stellt aber keine Rechtsverletzung dar, die einen Anspruch auf Rückgabe begründen könnte.27 Durch die Berücksichtigung der staatlichen Legitimität verliert der erste Rechtfertigungsgrund an praktischer Bedeutung; separatistische Bewegungen können sich in weniger Fällen auf vorangegangene Annexionen berufen. Zum anderen vertritt Buchanan eine veränderte Position zu der Frage, wie weit Annexionen in die Vergangenheit zurückverfolgt werden sollen. Er berücksichtigt nun, dass im klassischen Völkerrecht das Recht zur Kriegsführung (ius ad bellum) als wesentlicher Bestandteil der staatlichen Souveränität betrachtet wur27 Annexionen sind jedoch, wie Buchanan hervorhebt, in der Regel mit gravierenden

Menschenrechtsverletzungen verbunden. Die Opfer einer Annexion können daher ihre Forderung nach politischer Unabhängigkeit häufig auf den Rechtfertigungsgrund R2' stützen.

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de. Die Verurteilung von Kriegshandlungen, die nicht ausschließlich der Verteidigung dienen, hat sich erst nach dem Ersten Weltkrieg allmählich durchgesetzt. Annexionen, die sich zu einem früheren Zeitpunkt ereignet haben, stellen insofern keinen eindeutigen Verstoß gegen das Völkerrecht dar (vgl. Kimminich 1997, 63 ff. und Chwaszcza 1998, 474 f.). Buchanan schlägt vor, die Grenze für die Anerkennung restitutiver Ansprüche entweder im Jahr 1945 oder im Jahr 1928 (Briand-Kellogg-Pakt) zu ziehen. Nur in besonderen Fällen, über die eine internationale Gerichtsbarkeit zu entscheiden habe, sollen weiter zurückliegende Annexionen eine Sezession rechtfertigen können. Unter welchen Bedingungen das Gericht Ausnahmen zulassen soll, wird von Buchanan allerdings nicht näher erläutert (vgl. Buchanan 2004a, 355 ff.). Die zuvor unter R2 als Rechtfertigungsgrund für Sezessionen angeführten Angriffe auf das Leben sind in dem neu formulierten Rechtfertigungsgrund R2' enthalten. Das Recht auf Leben wird in der Liste der elementaren Menschenrechte, die Buchanan aufgestellt hat, an erster Stelle genannt. Buchanans Erläuterungen zufolge ist dem Staat zwar nicht jeder Tötungsakt untersagt; beispielsweise darf in Verfahren, die rechtsstaatlichen Standards genügen, die Todesstrafe verhängt werden. Über die von Buchanan spezifizierten Ausnahmen hinaus genießen die Individuen jedoch absoluten Schutz vor Maßnahmen, die ihr Leben bedrohen. Wenn eine Bevölkerungsgruppe sich massiver Angriffe seitens des Staates ausgesetzt sieht, darf sie als Gegenmaßnahme die Sezession vollziehen. In seinen früheren Publikationen hat Buchanan auch Angriffe Dritter, die vom Staat nicht wirksam unterbunden werden, als Rechtfertigungsgrund für Sezessionen anerkannt. In seinen neueren Arbeiten geht er auf die Gefahren, die z. B. von benachbarten Staaten drohen, nicht mehr ein. Insofern bleibt unklar, ob der Staat die Menschenrechte seiner Bürger verletzt, wenn er ihnen keinen effektiven Schutz gewährt. Der im vorangegangenen Abschnitt unter R3 behandelte Rechtfertigungsgrund der redistributiven Diskriminierung wird von Buchanan nicht mehr aufrechterhalten. Seiner Einschätzung nach beurteilt die internationale Staatengemeinschaft Fragen der Verteilungsgerechtigkeit gegenwärtig sehr kontrovers. Insofern bestehe keine Aussicht, Kriterien für den Tatbestand der redistributiven Diskriminierung zu entwickeln, die auf breite Zustim-

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mung stoßen (vgl. Buchanan 1997b, 318 ff.). Das Völkerrecht könne zurzeit nur extreme Formen der ökonomischen Benachteiligung berücksichtigen, deren Unzulässigkeit weithin anerkannt sei. Die Konzeption der elementaren Menschenrechte enthalte daher das Recht, von einer systematischen und besonders folgenreichen Diskriminierung auf Grund der ethnischen Zugehörigkeit, des Geschlechts oder der sexuellen Vorlieben verschont zu bleiben. „(...) For the foreseeable future efforts to develop a more just and responsive international law concerning unilateral secession should not include discriminatory redistribution as a distinct justifying ground for secession. Instead, it should include a conception of the violation of human rights as a justifying ground that is comprehensive enough to include extremely (and relatively uncontroversial) discriminatory distributive policies” (Buchanan 2004a, 399).

Die im vorigen Abschnitt unter R4 thematisierte Möglichkeit, Sezessionen mit der Bewahrung einer in ihrer Existenz bedrohten Kultur zu rechtfertigen, findet in den neueren Publikationen keine Erwähnung mehr. Buchanan hat nicht erläutert, warum er den Schutz gefährdeter kultureller Gemeinschaften nicht länger als zulässigen Trennungsgrund in Betracht zieht. Allerdings hat die vierte Rechtfertigungsoption durch die zahlreichen Bedingungen, an die Buchanan ihre Inanspruchnahme bindet, auch zuvor schon kaum praktische Bedeutung besessen. Zudem dürften sich die Probleme, die der Tatbestand der redistributiven Diskriminierung aufwirft, in ähnlicher Form auch für den Schutz bedrohter Kulturen stellen. In der internationalen Staatengemeinschaft gehen die Meinungen, welche Rechte kulturelle Minderheiten besitzen, weit auseinander. Insofern besteht wenig Aussicht, die unter R4 genannte Rechtfertigung für Sezessionen im Völkerrecht zu verankern. Buchanan hat seine „remedial right theory“ aber nicht nur Einschränkungen unterworfen; er hat die Möglichkeit, Sezessionen zu rechtfertigen, auch in zweierlei Hinsicht erweitert. Zum einen führt er unter R2' eine Reihe von Rechten an, die durch die zuvor vertretenen Begründungen nicht abgedeckt waren. Neben unmittelbaren Angriffen auf das Leben können z. B. auch Folter, Zwangsarbeit oder religiöse Verfolgung die betroffene Bevölkerungsgruppe zur Sezession berechtigen. Zum anderen hat die Ver-

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letzung innerstaatlicher Autonomieabkommen, die Buchanan nun als dritten Rechtfertigungsgrund nennt, in seinen früheren Arbeiten keine Berücksichtigung gefunden. Die Gewährung einer begrenzten Selbstbestimmung für kulturelle Minderheiten bietet aus Buchanans Sicht beachtenswerte Vorzüge. Sie ermögliche kleineren kulturellen Gemeinschaften, ihre spezifischen Interessen im Rahmen föderaler Arrangements zur Geltung zu bringen. Der Anreiz, einen unabhängigen Staat ins Leben zu rufen, werde gemindert und die Gefahr separatistischer Krisen verringert. Die internationale Staatengemeinschaft sei daher aufgerufen, eine aktive Rolle bei der Aushandlung und Kontrolle regionaler Autonomiestatute zu spielen. „(...) The international community should (1) help broker intrastate autonomy agreements as an alternative to secession, (2) monitor both parties’ compliance with such agreements, (3) support the agreements viability by holding both parties accountable for fulfilling their obligations, and (4) provide an impartial tribunal for adjudicating disputes over whether either or both parties have failed to fulfil their obligations” (Buchanan 2004a, 358; vgl. 2006, 141 ff.).

Buchanan spricht sich aber ausdrücklich dagegen aus, kulturellen Minderheiten einen völkerrechtlichen Anspruch auf innerstaatliche Autonomie zuzuerkennen.28 Seiner Auffassung nach sind die Staaten nur dazu verpflichtet, die elementaren Menschenrechte ihrer Bürger zu respektieren und zentrale Grundsätze der Demokratie zu befolgen. Die Gewährung einer begrenzten politischen Selbstbestimmung für kulturelle Minderheiten stelle kein Gebot der Gerechtigkeit dar. Insofern habe eine Minorität, der Autonomierechte vorenthalten bleiben, keinen Beschwerdegrund gegen den Staat, der sie zur Sezession berechtige (vgl. Buchanan 2004a, 402 ff.). Sie sei nur dann zur Abspaltung befugt, wenn ein zuvor vereinbartes Autonomiestatut von staatlicher Seite massiv verletzt werde. Dabei müsse zum einen der Bruch des Abkommens durch ein unparteiisches internationales Schiedsgericht zweifelsfrei fest28 Buchanan nennt jedoch verschiedene Ausnahmen, in denen das Völkerrecht Minderheiten einen Anspruch auf innerstaatliche Autonomie zuerkennen soll. So sollen die Staaten z. B. dazu verpflichtet werden, autochthonen Bevölkerungsgruppen, deren Kultur massiv unterdrückt wurde, ein begrenztes Recht auf politische Selbstbestimmung zu gewähren (vgl. Buchanan 2004a, 402 ff.).

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3.3 Das Konzept der politischen Legitimität

gestellt werden. Zum anderen müsse die Sezession unvermeidbar sein; d. h. es dürfe keine Aussicht bestehen, den Staat zukünftig zu einer verlässlichen Einhaltung des Abkommens zu bewegen (vgl. Buchanan 2004a, 358 f.). Letztlich kann R3' also nur dann praktische Bedeutung erlangen, wenn es der internationalen Gemeinschaft gelingt, eine Vielzahl von Staaten zum Abschluss von Autonomievereinbarungen zu bewegen. Im Vorstehenden sind die Rechtfertigungsgründe, die Buchanan in den verschiedenen Phasen seines Werkes befürwortet hat, erläutert worden. Damit sind zugleich die wichtigsten Optionen, die sich den Anhängern einer „remedial right theory“ bieten, genannt worden. Die übrigen Vertreter der Theorie setzen zwar z. T. andere Akzente als Buchanan; sie führen aber keine zusätzlichen Rechtfertigungsgründe für Sezessionen an. Die Frage, welche Tatbestände eine „remedial right theory“ im Einzelnen berücksichtigen sollte, braucht hier nicht weiter erörtert zu werden. Wie im ersten Kapitel dargelegt, gilt das vorrangige Interesse der Arbeit Sezessionen, die sich gegen einen demokratischen Staat richten. Alle Anhänger einer „remedial right theory“ erachten die einseitige Trennung von einem Staat, der die normativen Leitsätze moderner Demokratien befolgt, für illegitim (siehe Kap. 1.2.2, S. 19 ff.). Einhellig sprechen sie demokratischen Staaten das Recht zu, die Abspaltung von Regionen zu unterbinden, deren Einwohner die politische Unabhängigkeit fordern. In den folgenden Abschnitten soll daher untersucht werden, wie eine „remedial right theory“ die staatliche Herrschaft über separatistische Bevölkerungsteile legitimiert. Mit Blick auf die konkurrierenden Positionen muss gefragt werden, warum ein Staat, der sich an demokratischen Grundsätzen orientiert, eine Sezession verbieten darf.

3.3 Das Konzept der politischen Legitimität Buchanan hat sich in seinen frühen wie auch in seinen aktuellen Arbeiten verschiedentlich zu der Funktion geäußert, die die staatliche Organisation erfüllen soll. Seiner Ansicht nach stellt ein Staat nicht nur eine Vereinigung zum wechselseitigen Vorteil der betei-

3 Die Sezession als Maßnahme gegen ungerechte Herrschaftsausübung

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ligten Individuen, sondern auch ein Instrument zur Realisierung der Gerechtigkeit dar. Er schreibt: „If we suppose that there is a natural duty of justice (…), then we must acknowledge that those who collectively control effective political institutions have responsibilities to others and that consequently the state is not merely an association for the mutual advantage of its members, but a resource for ensuring that all persons’ rights are protected” (Buchanan 1999b, 86; vgl. Buchanan 1993, 235 ff. und 2004a, 98 ff.).

Im vorliegenden Abschnitt soll das Staatsverständnis, das in der angeführten Textpassage zum Ausdruck kommt, näher untersucht werden. Zunächst soll Buchanans Rechtfertigung staatlicher Herrschaft kurz vorgestellt (3.3.1) und dann in drei Schritten (3.3.2 – 3.3.4) kritisch erörtert werden. 3.3.1 Legitimität und Autorität Buchanan hat sich mit der normativen Beziehung, die zwischen dem Staat und seinen Bürgern besteht, erstmals in seinen neueren Schriften eingehend beschäftigt. Ausgangspunkt seiner Überlegungen ist eine Unterscheidung zwischen dem Begriff der politischen Legitimität und dem Begriff der politischen Autorität.29 Buchanan konstatiert: „According to the terminology I am recommending an entity has political legitimacy if and only if it is morally justified in wielding political power, where to wield political power is to (make a credible) attempt to exercise supremacy, within a jurisdiction, in the making, application, and enforcement of laws” (Buchanan 2004a, 235 Hervorhebung im Original; vgl. Buchanan 2002, 689 f.).

Die Kriterien, die über die moralische Rechtfertigung der politischen Machtausübung entscheiden, ergeben sich aus der im vorigen Abschnitt erörterten Konzeption der Gerechtigkeit. Die Herrschaft eines Staates ist Buchanan zufolge nur dann legitim, 29 In dem Aufsatz „Recognitional Legitimacy and the State System” hat sich Bucha-

nan noch einer anderen Terminologie bedient. An Stelle von politischer Legitimität und politischer Autorität spricht er dort von „justifiable enforcement legitimacy“ und „right to be obeyed legitimacy“ (vgl. Buchanan 1999a, 56 ff.).

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3.3 Das Konzept der politischen Legitimität

wenn er die elementaren Menschenrechte seiner Bürger respektiert und zentrale Prinzipien der Demokratie befolgt. Den Begriff der politischen Autorität bestimmt Buchanan wie folgt: „(...) An entity has political authority if and only if, in addition to (1) possessing political legitimacy, it (2) has the right to be obeyed by those who are within the scope of its rules; in other words, if those upon whom it attempts to impose rules have an obligation to that entity to obey it” (Buchanan 2004a, 237 Hervorhebungen im Original; vgl. Buchanan 2002, 691).

Politische Autorität setzt, wie aus dem ersten Teil der Definition hervorgeht, den Besitz politischer Legitimität voraus. Ein Staat ist nur dann zur Herrschaftsausübung autorisiert, wenn er durch Gewährung von Demokratie und Menschenrechten die Bedingungen der Gerechtigkeit erfüllt. Zusätzlich zu der Befugnis, Gesetze zu erlassen, anzuwenden und mit Zwang durchzusetzen, muss der Staat aber auch einen Anspruch auf Gehorsam haben. Politische Autorität erfordert, wie der zweite Teil der Definition verdeutlicht, eine moralische Pflicht der Bürger zur Gesetzestreue. Das Konzept der politischen Autorität geht somit über die Anforderungen hinaus, die das Konzept der politischen Legitimität stellt. Ein Staat kann auch dann politisch legitim sein, wenn seine Bürger ihm gegenüber nicht zur Beachtung der Gesetze verpflichtet sind. Der Begriff der politischen Legitimität bezieht sich ausschließlich auf die Rechte des Staates; er impliziert keine moralischen Pflichten der Herrschaftssubjekte. „(…) Political legitimacy is an agent-justification notion, having to do solely with the normative sufficiency of the justification for imposing rules, not with whether those upon whom the rules are imposed have obligations to those who impose the rules. An agent can be justified in exercising political power even if no one owes it obedience” (Buchanan 2004a, 239).30

30 Die Idee einer legitimen staatlichen Herrschaft, der keine individuelle Pflicht zur

Gesetzesbefolgung entspricht, wird in ähnlicher Form auch von anderen Autoren vertreten. Siehe z. B. Edmundson 1998a, 48 ff. und 1998b; Greenawalt 1987, 47 ff.; Morris 1998, 213 ff. und 2005, 319 ff.; Sartorius 1981; Simmons 2001a, 122 ff.; Wellman 1996, 211 ff. und 2001, 740 ff.

3 Die Sezession als Maßnahme gegen ungerechte Herrschaftsausübung

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Buchanan zufolge sieht sich eine moralische Theorie der staatlichen Herrschaft im Wesentlichen vor zwei Aufgaben gestellt. Zum einen habe sie zu klären, unter welchen Bedingungen der Staat zur Ausübung politischer Macht berechtigt ist (agentjustifiability question). Zum anderen müsse sie darlegen, unter welchen Bedingungen die Individuen ausreichende Gründe zur Befolgung der staatlichen Gesetze haben (reasons-for-compliance question). Nach Buchanans Darstellung hat in der politischen Philosophie traditionell das Konzept der Autorität im Vordergrund gestanden. Die Mehrzahl der klassischen Autoren habe versucht, sowohl die Ausübung staatlicher Zwangsgewalt zu legitimieren als auch individuelle Gehorsamspflichten zu begründen. Buchanan führt die überwiegende Orientierung am Konzept der politischen Autorität auf die dominante Stellung der Vertragstheorie zurück (vgl. Buchanan 2004a, 241 f.). Die Vertreter kontraktualistischer Ansätze geben auf die beiden oben genannten Fragen eine kohärente Antwort; sie leiten staatliche Rechte wie auch bürgerliche Pflichten aus dem Vertrag ab, der im Naturzustand abgeschlossen wird. Die Individuen geben in dem Vertrag ihre natürlichen Freiheitsrechte ganz oder zum Teil auf und autorisieren den Staat, Herrschaftsgewalt über sie auszuüben. Zugleich erlegen sie sich die Pflicht auf, den Gesetzen Folge zu leisten, die der Staat im Rahmen seiner vertraglich festgelegten Kompetenzen erlässt. Buchanan hält jedoch den Kontraktualismus in seinen unterschiedlichen klassischen wie auch modernen Varianten für gescheitert. Aus seiner Sicht können die Vertragstheorien ein Recht des Staates zur Herrschaft bzw. eine Pflicht der Bürger zur Gesetzestreue nicht überzeugend begründen. Die Individuen hätten weder einen Gesellschaftsvertrag unterzeichnet noch der Ausübung politischer Macht in einer anderen Form ihre ausdrückliche Zustimmung erteilt. Ferner lasse sich aus dem Verbleib im Staat oder anderen Indizien nicht plausibel auf eine stillschweigende Zustimmung der Individuen zu der bestehenden Herrschaftsordnung schließen.31 Buchanan zufolge sind die Anforderungen, die 31 Buchanan erörtert das Argument der stillschweigenden Zustimmung nur sehr kurz; hauptsächlich beruft er sich auf einen Einwand von John Simmons und Christopher Wellman. Den genannten Autoren zufolge muss der Staat festlegen, welches

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3.3 Das Konzept der politischen Legitimität

von kontraktualistischen Theorien an die Begründung staatlicher Rechte und individueller Pflichten gestellt werden, zu hoch. Nicht einmal Staaten, die den oben dargelegten Kriterien der Gerechtigkeit genügen, könnten sich glaubhaft auf die Zustimmung ihrer Bürger berufen. Eine moralische Theorie der staatlichen Herrschaft müsse aber ein Mindestmaß an praktischer Relevanz besitzen; wenn kein Staat über politische Autorität verfüge, erscheine es dringend geboten das Konzept aufzugeben. Auf Alternativen zum Kontraktualismus, wie die von Herbert Hart und John Rawls entwickelte und zurzeit maßgeblich von George Klosko vertretene Fairnesstheorie, geht Buchanan nicht ein (vgl. Hart 1955; Rawls 1964; Klosko 1992 und 2005). Er verweist lediglich auf John Simmons, der in seinem Buch „Moral Principles and Political Obligations“ die wichtigsten Versuche, eine individuelle Pflicht zu gesetzeskonformen Verhalten zu begründen, ausführlich untersucht hat.32 Nach Simmons Analyse sind auch die Fairnesstheorie und andere nichtvertragliche Konzepte der politischen Autorität entscheidenden Einwänden ausgesetzt. In seinen Schlussbemerkungen konstatiert er: „We must conclude that citizens generally have no special political bonds which require that they obey and support the governments of their countries of residence“ (Simmons 1979, 192). Ausgehend von der Kritik der Vertragstheorie plädiert Buchanan dafür, die Idee der politischen Legitimität in das Zentrum des Interesses zu rücken. Seiner Überzeugung nach lässt sich auf der Grundlage eines Legitimitätskonzeptes sowohl die Frage nach den staatlichen Herrschaftsbefugnissen als auch die Frage nach der Gesetzestreue der Bürger zufrieden stellend beantworten. Die BeVerhalten er als Zeichen der stillschweigenden Zustimmung bewertet. Dabei nehme er zwangsläufig für sich das Recht in Anspruch, verbindliche Regelungen für die Individuen zu treffen, die in seinem Machtbereich leben. Insofern müsse die Vertragstheorie die Herrschaftsbefugnisse des Staates, die durch den Akt der stillschweigenden Zustimmung erst begründet werden sollen, bereits voraussetzen (vgl. Buchanan 2004a, 244 ff.). 32 Wichtige Beiträge zur Diskussion um die Begründung einer individuelle Pflicht zum Rechtsgehorsam stellen auch Barnett 2003; Edmundson 1998a und 1999; Gans 1992; Green 1988; Pateman 1979; Raphael 1970; Rinderle 2005 sowie Wellman/Simmons 2005 dar.

3 Die Sezession als Maßnahme gegen ungerechte Herrschaftsausübung

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rechtigung des Staates, seine Herrschaftsgewalt auszuüben, könne aus den Forderungen der Gerechtigkeit abgeleitet werden. Ein Staat sei dann als legitim zu betrachten, wenn er die elementaren Menschenrechte seiner Bürger respektiere und wichtige Grundsätze der Demokratie verwirkliche. Zur Beantwortung der zweiten Frage bedürfe es nicht – wie von den Vertretern des Autoritätskonzeptes fälschlich vorausgesetzt werde – der Annahme individueller Gehorsamspflichten. Auch wenn der Staat keinen Anspruch auf Gehorsam habe, könnten seine Bürger über ausreichende Gründe verfügen, den Gesetzen Folge zu leisten. Buchanan schreibt: „(...) We may have weighty prudential reasons (we are likely to be punished for noncompliance) or religious reasons (we believe the scriptures and the scriptures say to render unto Caesar what is Caesar’s) or we may have weighty general moral reasons (the law codifies sound moral principles that prohibit killing, theft, etc.) to comply with the laws the government imposes” (Buchanan 2004a, 239 f.).33

In der Antwort, die Buchanan auf die Frage nach den Gründen für die Gesetzesbefolgung gibt, rekurriert er – erstaunlicherweise – nicht auf die natürliche Pflicht zur Gerechtigkeit. Aus seiner Sicht stellt die Erfüllung der oben genannten Gerechtigkeitskriterien zwar eine notwendige Bedingung für die Legitimität der staatlichen Herrschaft dar. Eine moralische Pflicht der Individuen, die Gesetze gerechter Staaten zu befolgen, besteht seiner Auffassung nach aber nicht.34 Buchanan erläutert nicht, warum er davon absieht, die natürliche Pflicht zur Gerechtigkeit mit der Forderung nach gesetzeskonformen Verhalten zu verbinden. Eine mögliche 33 Siehe hierzu auch die folgende Aussage von Leslie Green: „There are many good

reasons for obeying the law which have nothing whatever to do with the claim that it is obligatory to do so. Political obligation (...) must be meant to strengthen these other reasons by adding a further general consideration in favour of obedience. The problem then is this: once we have taken all the other ordinary reasons for obedience into account, what is left over to ground the obligation? I wish to show that there is generally nothing left over and thus that there is no such obligation” (Green 1988, 223; vgl. Simmons 1979, 193 ff.; Raz 1986, 99 ff. und 1994, 225 ff.). 34 In dem Buch „Justice, Legitimacy, and Self-Determination“ findet sich allerdings eine Textpassage, in der Buchanan die Auffassung vertritt, die demokratische Entstehung von Gesetzen stelle einen wichtigen moralischen Grund für ihre Befolgung dar (siehe hierzu Kap. 3.4.2, S. 151 f.).

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3.3 Das Konzept der politischen Legitimität

Erklärung liegt in seinem Bestreben, das als defizitär angesehene Konzept der politischen Autorität durch das Konzept der politischen Legitimität zu ersetzen. Wenn er gerechten Staaten ein Recht auf Gehorsam bzw. ihren Bürgern eine Pflicht zur Gesetzestreue zuschreiben würde, hätte er die traditionelle Orientierung an dem Gedanken der Autorität beibehalten. Buchanan macht allerdings – abgesehen von dem Hinweis auf Simmons – nicht deutlich, warum er das Konzept der politischen Autorität in allen Varianten ablehnt. Die Einwände, die er in seinen Schriften vorgebracht hat, richten sich ausschließlich gegen die verschiedenen Spielarten der Vertragstheorie. Wenn er aus der natürlichen Pflicht zur Gerechtigkeit eine Pflicht zur Befolgung der Gesetze gerechter Staaten ableiten würde, müsste er sich aber nicht auf vertragstheoretische Prämissen stützen. Die Argumente, die er gegen die Annahme einer expliziten bzw. stillschweigenden Zustimmung der Individuen zur staatlichen Herrschaft ins Feld geführt hat, wären gegenstandslos. Insofern stellt ein nichtvertragliches Autoritätskonzept eine ernst zu nehmende Alternative zu Buchanans Konzept der politischen Legitimität dar. Im folgenden Abschnitt (3.4) wird daher die Möglichkeit, eine „remedial right theory“ der Sezession auf die Annahme einer Gehorsamspflicht gegenüber gerechten Staaten zu gründen, eingehend erörtert. Im vorliegenden Abschnitt soll jedoch zunächst das von Buchanan favorisierte Konzept der politischen Legitimität einer kritischen Analyse unterzogen werden. Im ersten Schritt soll die These, die Stabilität der staatlichen Ordnung sei nicht von der Existenz individueller Gehorsamspflichten abhängig, erörtert werden. Dazu müssen die Motive, die nach Buchanans Auffassung ein ausreichendes Maß an rechtskonformen Verhalten gewährleisten, näher betrachtet werden (3.3.2). Anschließend soll die Rechtfertigung staatlicher Machtausübung, auf der Buchanans Konzept der politischen Legitimität beruht, untersucht werden. Hier ist insbesondere zu fragen, ob ein Herrschaftsrecht des Staates, das keine Gehorsamspflichten der Bürger impliziert, sinnvoll konzipiert werden kann (3.3.3). Letztlich soll dann das Ergebnis der Untersuchung mit Blick auf die „remedial right theory“ der Sezession, für die Buchanan eintritt, zusammengefasst werden. Dabei gilt es zu beurteilen, ob sein Konzept der politischen Legi-

3 Die Sezession als Maßnahme gegen ungerechte Herrschaftsausübung

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timität die Beschränkung des Sezessionsrechts auf die Bürger ungerechter Staaten überzeugend begründen kann (3.3.4). 3.3.2 Gründe für die Rechtsbefolgung Die Klugheitsgründe für gesetzeskonformes Verhalten, die Buchanan zuvörderst nennt, beziehen sich auf die Strafe, die der Staat potenziellen Rechtsbrechern in Aussicht stellt. Ein rational kalkulierender Akteur nimmt eine Abwägung zwischen den Gewinnen und Verlusten vor, die er von einer Gesetzesübertretung zu erwarten hat (vgl. Hart 1971, 58 ff.; Vanberg 1982). Auf der einen Seite steht die Wahrscheinlichkeit, mit der er von einer Straftat in irgendeiner Form profitiert. Dabei kann sein Nutzen sowohl in der Aneignung von Geld oder Sachwerten als auch in der Befriedigung von Rachegefühlen liegen. Auf der anderen Seite steht die Wahrscheinlichkeit, mit der auf einen Rechtsbruch die Bestrafung durch staatliche Sanktionsorgane erfolgt. Ein rational kalkulierender Akteur beachtet ein Gesetz nur dann, wenn ihm die Zuwiderhandlung mehr Nachteile als Vorteile verspricht.35 Da der Staat die Präferenzen seiner Bürger nicht direkt beeinflussen kann, bleiben ihm nur zwei Möglichkeiten, sie zu rechtskonformen Verhalten zu bewegen. Zum einen kann er sich bemühen, eine hohe Aufklärungsquote für Straftaten zu erreichen; zum anderen kann er versuchen, durch ein hohes Strafmaß Abschreckungseffekte zu erzielen. Über beide Möglichkeiten, den Individuen Anreize zur Befolgung der Gesetze zu geben, verfügt der Staat aber nur begrenzt. Sein Handeln unterliegt immer finanziellen Restriktionen, die sich auch im Bereich der Verbrechensaufklärung bemerkbar machen. Der Staat kann die personelle und technische Ausstattung der Ermittlungsorgane nicht beliebig verbessern, um die Wahrscheinlichkeit der Entdeckung von Straftaten zu erhöhen. Zudem ist ein 35 Formal ausgedrückt: Ein rational handelndes Individuum unterlässt eine Straftat

immer dann, wenn p(A) < p(B), wobei A den subjektiven Nutzen eines Rechtsbruchs, B den subjektiven Schaden einer Bestrafung und p die Wahrscheinlichkeit des Folgeneintritts bezeichnet.

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3.3 Das Konzept der politischen Legitimität

demokratischer Staat, der sich zu rechtsstaatlichen Prinzipien bekennt, zwei bedeutsamen Beschränkungen unterworfen. Zum einen kann er die Kontrolle der Bürger nicht unbegrenzt ausdehnen, da er andere wichtige Rechtsgüter, wie z. B. den Schutz der Privatsphäre, zu wahren hat. Zum anderen muss er bei der Festlegung des Strafmaßes den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berücksichtigen, der eine unangemessen hohe Bestrafung verbietet. Folglich lässt sich eine vollständige Prävention von Rechtsbrüchen nicht durch die Androhung staatlicher Sanktionen erreichen. Die Bürger haben in einer mehr oder minder großen Zahl von Entscheidungssituationen keine ausreichenden Klugheitsgründe, sich an die Gesetze zu halten.36 Auch die religiösen Beweggründe, die von Buchanan an zweiter Stelle genannt werden, haben in modernen pluralistischen Gesellschaften nur eine begrenzte Wirkung. Nicht alle religiösen Gemeinschaften, die in demokratischen Staaten leben, verlangen von ihren Mitgliedern ausdrücklich, die Gesetze zu respektieren. Einige religiöse Lehren nehmen gegenüber der weltlichen Ordnung eine indifferente Haltung ein oder untersagen den Gläubigen sogar die Beachtung von Gesetzen, die in Widerspruch zu göttlichen Geboten stehen. Zudem sind moderne Gesellschaften in starkem Maße säkularisiert; viele Individuen bekennen sich zu keiner Religion oder richten ihr Verhalten nicht nach den Lehren der religiösen Gemeinschaft, der sie formal angehören. Daher verfügt wohl nur ein kleiner Teil der Bevölkerung über ausreichende religiöse Motive, um den staatlichen Rechtsvorschriften Folge zu leisten. Die als drittes Motiv für die Rechtsbefolgung angeführten allgemeinen moralischen Gründe beziehen sich auf Gesetze, die vernünftige („sound“) moralische Prinzipien beinhalten. Bucha36 Darüber hinaus sieht sich ein Erklärungsansatz, der nur auf prudentielle Gründe

abstellt, mit dem Problem eines infiniten Regresses konfrontiert. Die Personen, in deren Händen die staatliche Sanktionsmacht liegt, können nicht ihrerseits durch Angst vor Strafe zur Rechtstreue bewegt werden. Wenn Instanzen zu ihrer Überwachung eingerichtet werden, bedürfen die Kontrolleure – und die Kontrolleure der Kontrolleure etc. – einer anderen Motivation. Folglich ist der staatliche Zwangsapparat auf Personen angewiesen, die sich auch ohne Androhung von Strafe zur Befolgung der Gesetze bereit finden.

3 Die Sezession als Maßnahme gegen ungerechte Herrschaftsausübung

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nan hat nicht näher erläutert, welchen Anforderungen ein moralisches Prinzip genügen muss, um als vernünftig gelten zu können. Die Interpretation kann sich daher nur auf die beiden Beispiele stützen, die er in der oben zitierten Textpassage genannt hat. Mit dem Verbot von Mord und Diebstahl spricht Buchanan elementare moralische Grundsätze an, die nahezu ungeteilte Anerkennung finden. Die überwiegende Mehrzahl der Bürger dürfte sich ganz unabhängig von der Existenz staatlicher Gesetze zu ihrer Befolgung verpflichtet fühlen. Insofern bedarf es nicht der Annahme einer besonderen Gehorsamspflicht gegenüber dem Staat, um die Einhaltung der betreffenden Vorschriften sicherzustellen. Die Rechtsordnung moderner Staaten besteht aber nicht nur aus Regelungen, die grundlegende Gebote der Moral kodifizieren. Beispielsweise enthalten das Verkehrs- wie auch das Steuerrecht eine Vielzahl von Bestimmungen, die keine eigenständige moralische Qualität besitzen. Die meisten ihrer Vorschriften sind nicht Gegenstand der Alltagsmoral, sondern werden erst durch staatliche Rechtssetzungsakte erzeugt. Folglich treffen die allgemeinen moralischen Gründe, die Gesetze zu beachten, für wesentliche Teile der Rechtsordnung nicht zu. Die moralischen Gründe für die Beachtung der staatlichen Gesetze, auf die Buchanan hinweist, lassen sich aber noch um einen wichtigen Gesichtspunkt ergänzen. Eine Pflicht zu rechtskonformen Verhalten kann auch in Hinblick auf Gesetze bestehen, die keine grundlegenden moralischen Prinzipien zum Ausdruck bringen. Zu denken ist hier an Rechtsvorschriften, die Verhaltensroutinen erzeugen, von denen die Individuen nicht abweichen können, ohne Dritte zu schädigen oder massiv zu gefährden. Beispielsweise muss der Staat im Rahmen des Verkehrsrechts verbindlich regeln, auf welcher Straßenseite die Bürger fahren sollen. Wenn er den Rechtsverkehr gesetzlich verankert, kodifiziert er kein vernünftiges bzw. allgemein anerkanntes moralisches Prinzip; er entscheidet lediglich ein Koordinationsproblem, für das es keine moralisch vorzuziehende Lösung gibt. Sobald aber der Rechtsverkehr als Verhaltensregel etabliert ist, erscheint es moralisch falsch, auf der linken Straßenseite zu fahren und das Leben der anderen Verkehrsteilnehmer zu gefährden. Die Individuen haben dann einen moralischen Grund, der staatlichen Vorschrift Folge

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3.3 Das Konzept der politischen Legitimität

zu leisten, der nicht auf einer Gehorsamspflicht beruht (vgl. Edmundson 1998b, 58 f.). Auch die vorgeschlagene Erweiterung von Buchanans Argumentation vermag jedoch keine umfassende moralische Pflicht zur Gesetzesbefolgung zu begründen. Zum einen sind die Gesetze nur dann zu beachten, wenn sie tatsächlich das Verhalten der Bürger bestimmen und ein Koordinationsproblem in ihrem Sinne lösen. Man stelle sich z. B. vor, ein großer Automobilklub ruft die Bevölkerung dazu auf, ab einem festgesetzten Zeitpunkt zum Linksverkehr zu wechseln. Wenn die überwiegende Mehrheit der Bürger dem Appell folgt, besteht fortan eine moralische Pflicht, das Gesetz zum Rechtsverkehr zu brechen. Denn der Einzelne muss dann, um eine Gefährdung der anderen Verkehrsteilnehmer zu vermeiden, sein Verhalten an der neuen sozialen Praxis orientieren. Zum anderen sind die moralischen Gründe für die Befolgung der staatlichen Gesetze weiterhin nur für einen Teil der Rechtsordnung einschlägig. Beispielsweise können die Individuen in vielen Fällen ihren PKW im Parkverbot abstellen, ohne anderen Verkehrsteilnehmern ein Risiko für Leib und Leben aufzuerlegen. Oder sie können eine gesetzlich vorgeschriebene Frist zur Abmeldung eines stillgelegten Fahrzeuges verstreichen lassen, ohne dadurch Dritte in irgendeiner Weise zu gefährden. Die drei Gründe für gesetzeskonformes Verhalten, auf die sich Buchanan beruft, weisen verschiedenartige Defizite auf. Die prudentiellen Gründe sind nur in einem Teil der Entscheidungssituationen wirksam; die religiösen Gründe vermögen nur einen Teil der Bürger zu motivieren; die moralischen Gründe betreffen nur einen Teil der Rechtsvorschriften. Die Frage, ob sie zusammen genommen ein ausreichendes Maß an Gesetzestreue gewährleisten können, lässt sich nicht in allgemeiner Form beantworten. Die Bedingungen in den einzelnen Staaten sind – angefangen von der Präventionswirkung des Strafrechts bis hin zur Religiosität der Bevölkerung – sehr unterschiedlich und erfordern eine fallbezogene Betrachtung. Auch wenn nicht abschließend geklärt werden kann, ob sich eine Gehorsamspflicht durch die von Buchanan genannten Motive substituieren lässt, werden doch ihre Vorzüge deutlich. Eine Gehorsamspflicht verlangt in allen Entscheidungssituationen Beachtung, sie wird gegenüber allen Bürgern erhoben und sie gilt für die gesamte Rechtsordnung. Insofern gewinnt ein

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Staat zweifellos an Stabilität, wenn sich seine Bürger ihm gegenüber zur Beachtung der Gesetze verpflichtet fühlen. Die vorangegangenen Überlegungen geben auch Aufschluss über die Beziehung, in der separatistisch gesinnte Bürger zur staatlichen Rechtsordnung stehen. Buchanans „remedial right theory“ zufolge ist die Abspaltung von einem Staat, der den Anforderungen der Gerechtigkeit entspricht, grundsätzlich als illegitim zu erachten. Gemäß seiner Konzeption der politischen Legitimität hat aber ein Staat, der seine Herrschaft auf gerechte Weise ausübt, keinen Anspruch auf Gehorsam. Die Bürger können daher ihm gegenüber nicht verpflichtet sein, ein Gesetz zu beachten, das separatistische Aktivitäten untersagt. Sie müssen – wie hinsichtlich anderer Gesetze auch – durch prudentielle, religiöse oder allgemeine moralische Gründe zur Befolgung des Sezessionsverbotes veranlasst werden. Die religiösen Motive haben in modernen Gesellschaften nur eine untergeordnete Bedeutung und sind insofern kaum geeignet, Separatisten zum Verbleib im Staat zu bewegen. Auch die allgemeinen moralischen Gründe, die Buchanan angeführt hat, lassen sich nicht sinnvoll auf den Kontext der politischen Selbstbestimmung beziehen. Die Unzulässigkeit von Sezessionen steht gerade in Frage und kann nicht, wie das Verbot von Mord und Diebstahl, als anerkannter moralischer Grundsatz gelten. Eine Einschränkung kann sich allenfalls aus der Pflicht ergeben, Gesetze zu beachten, die zur Lösung zentraler Koordinationsprobleme beitragen. Die Anhänger einer separatistischen Bewegung dürfen nicht durch vereinzeltes Abweichen von etablierten sozialen Praktiken Gefahren für ihre Mitbürger erzeugen. Wenn aber der Wunsch nach staatlicher Unabhängigkeit von der Mehrheit der Bevölkerung geteilt wird, befinden sie sich in einer ähnlichen Position wie der Automobilklub. Sie können dann – soweit sie nicht an den bestehenden Regelungen festhalten wollen – eine erfolgreiche Rekoordination des sozialen Handelns bewirken, die ihrerseits moralische Pflichten begründet. Somit bleiben einer nach Unabhängigkeit strebenden Bevölkerungsgruppe hauptsächlich Klugheitsgründe, ein Gesetz zu befolgen, das die Sezession unter Strafe stellt. Buchanans „remedial right theory“ zufolge liegt für sie das entscheidende Motiv, einem gerechten Staat die Treue zu halten, in der Angst vor Sanktionen.

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3.3 Das Konzept der politischen Legitimität

3.3.3 Herrschaftsrechte ohne Gehorsamspflichten Nach Buchanans Konzept der politischen Legitimität ist ein Staat zur Herrschaft berechtigt, wenn er die im vorigen Abschnitt explizierten Standards der Gerechtigkeit erfüllt. Im Unterschied zum Konzept der politischen Autorität ist die Befugnis, Gesetze zu erlassen und nötigenfalls mit Zwang durchzusetzen, nicht mit einem Anspruch auf Gehorsam verbunden. Das Recht eines legitimen Staates zur Ausübung seiner Herrschaftsgewalt bewirkt auf Seiten der Bürger keine Pflicht zur Befolgung der gesetzlichen Vorschriften. Damit widerspricht Buchanans Konzept einer weit verbreiteten Auffassung von der Beziehung, in der Rechte und Pflichten zueinander stehen. So schreibt David Lyons: „It is commonly held that rights ‚correlate’ with duties. By this it is usually meant at least that rights imply duties (even if not all duties imply rights) and also that claims of individual rights need not be recognized unless backed by proof that corresponding obligations obtain” (Lyons 1970, 45; vgl. Braybrooke 1972).

Die Korrelationsthese kann, wie schon das vorstehende Zitat andeutet, in einer schwachen und in einer starken Form vertreten werden. Der schwachen Korrelationsthese zufolge setzt der Besitz von Rechten das Vorhandensein inhaltlich korrespondierender Pflichten voraus. Eine Person kann nur dann Träger eines Rechtes sein, wenn einer anderen Person oder Gruppe von Personen die Pflicht zufällt, ihren rechtlichen Anspruch zu erfüllen. Der starken Korrelationsthese zufolge gilt auch die umgekehrte Beziehung, d. h. Rechte und Pflichten bedingen einander wechselseitig. Eine Person kann demnach nur dann eine Pflicht haben, wenn eine andere Person oder Gruppe von Personen ihr gegenüber ein inhaltlich korrespondierendes Recht besitzt.37

37 Als klassischer Vertreter der schwachen Korrelationsthese gilt Jeremy Bentham. In seinem Werk „A General View of a Complete Code of Laws“ charakterisiert er die Beziehung, in der Rechte und Pflichten zueinander stehen, wie folgt: „Obligations may be imposed from which no rights shall result – for example, ascetic obligations which are useful neither to the party bound, nor to others – but it is not possible to create rights which are not founded upon obligations. How can a right of property be conferred on me? It is by imposing upon everybody else the obligation of not touch-

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Die starke Korrelationsthese, die von einer symmetrischen Beziehung zwischen Rechten und Pflichten ausgeht, ist gravierenden Einwänden ausgesetzt. Verschiedene Autoren haben darauf hingewiesen, dass sich moralische Pflichten, die keine Rechte erzeugen, sinnvoll annehmen lassen (vgl. Feinberg 1980, 136 ff.; Lyons 1994, 26 f.). Beispielsweise ist eine karitative Pflicht vorstellbar, die nicht das Recht irgendeines Bedürftigen impliziert, in den Genuss der Hilfe zu kommen. Für eine wohlhabende Person kann es lediglich geboten sein, einen bestimmten Teil der ihr zur Verfügung stehenden Mittel – etwa den Zehnten – für wohltätige Zwecke aufzuwenden. Die karitative Pflicht legt dann nur den Umfang der zu erbringenden Hilfe fest, ohne einen bestimmten Adressaten oder Adressatenkreis zu benennen. Wenn es im Ermessen der begüterten Person liegt, an wem sie ihre Pflicht erfüllt, fällt niemandem ein korrespondierendes Recht zu. Kein Hilfsbedürftiger besitzt gegenüber der verpflichteten Person einen Anspruch, von ihr als Empfänger der Wohltat ausgewählt zu werden.38 Die Beurteilung von Buchanans Konzept der politischen Legitimität hängt freilich von der Tragfähigkeit der schwachen Korrelationsthese ab. In Frage steht allein, ob die Zuschreibung eines Rechtes mit der Auferlegung inhaltlich korrespondierender Pflichten einhergehen muss. Wenn die Anhänger der schwachen Korrelationsthese von einem Recht sprechen, haben sie eine normative Beziehung der Art „A hat gegen B ein Recht auf X“ vor Augen. Demnach umfasst ein Recht grundsätzlich drei Elemente: erstens die Person oder Gruppe von Personen, die das Recht innehat (A); zweitens die Person oder Gruppe von Personen, an die das Recht adressiert ist (B); und drittens den Inhalt des Rechtes (X). Der Rechtsträger besitzt gegenüber dem Rechtsadressaten einen Anspruch, die rechtlich verbotene Handlung zu unterlassen bzw. die rechtlich gebotene Handlung zu vollziehen. Umgekehrt hat der Rechtsadressat ing its productions &c. &c.” (Bentham 1995a, 181 Hervorhebung im Original; vgl. Hart 1982, 162 ff.; Lyons 1994, 23 ff.). 38 Als weitere Beispiele werden Pflichten gegen die eigene Person, z. B. zur Ausbildung wertvoller Talente, oder Pflichten gegen die Umwelt, z. B. zum Schutz bedrohter Tier- oder Pflanzenarten, angeführt. Zur Verteidigung der starken Korrelationsthese siehe Burgess-Jackson 1987 und Fieser 1992.

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3.3 Das Konzept der politischen Legitimität

gegenüber dem Rechtsträger eine Pflicht, die inhaltlichen Bestimmungen des Rechtes zu beachten. Der Anspruch des Rechtsträgers und die Pflicht des Rechtsadressaten sind untrennbar miteinander verknüpft; ein Recht kann nicht unabhängig von einer Pflicht bestehen (vgl. Alexy 1994, 171 ff.; Koller 1998, 99 ff.). So muss etwa das Recht eines Vermieters auf Mietzahlung notwendig mit der Pflicht des Mieters einhergehen, die vereinbarte Summe zu entrichten. Wenn der Mieter aus irgendwelchen Gründen – Nichtigkeit des Vertrages, Mängel der Mietsache, etc. – seiner Pflicht enthoben wird, erlischt auch das Recht des Vermieters. Ferner kann eine Person nur dann ein Recht auf körperliche Unversehrtheit besitzen, wenn alle anderen Personen ihr gegenüber eine Pflicht zur Unterlassung schädigender Handlungen haben. Man kann nicht sinnvoll sagen, eine Person habe ein Recht auf körperliche Unversehrtheit, wenn Dritte sie schlagen oder auf andere Weise verletzen dürfen. Weiterhin verfügt eine Person nur dann über das Recht, keinen Hunger leiden zu müssen, wenn andere verpflichtet sind, sie mit Nahrungsmitteln zu versorgen. Der Rechtsträger muss sich an eine oder mehrere Personen bzw. Institutionen wenden können, die ihm gegenüber moralisch in der Verantwortung stehen. Wenn ein Hungernder von niemandem Unterstützung verlangen kann, wäre es verfehlt, ihn als Inhaber eines Rechtes zu betrachten (vgl. Hinsch/Stepanians 2005, 301 ff.; Stepanians 2005, 140 ff.). Der Begriff des Rechts kann allerdings, wie die Analyse von Wesley Hohfeld gezeigt hat, auch in anderen Bedeutungen benutzt werden. Neben dem Verständnis von Rechten als Ansprüchen, das vorstehend erläutert wurde, hat Hohfeld drei weitere Verwendungsformen identifiziert (vgl. Hohfeld 1923, 35 ff.; Thomson 1990, 37 ff.; Edmundson 2004, 87 ff.). Interessant in Hinblick auf Buchanans Konzept der politischen Legitimität sind insbesondere die Rechte, die Hohfeld als „Privileg“ oder als „Freiheit“ bezeichnet hat.39 Im Unterschied zu dem Begriffsver-

39 Die beiden anderen Bedeutungsgehalte des Rechtsbegriffs, die Hohfeld untersucht

hat, können hier unerörtert bleiben. Zum einen betrachtet er Rechte („powers“), die ihre Inhaber zur Veränderung rechtlicher Beziehungen ermächtigen; zum anderen

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ständnis, das der schwachen Korrelationsthese zugrunde liegt, bestehen solche Rechte nur aus zwei Elementen – dem Träger und dem Inhalt. Sie erlauben ihren Inhabern, bestimmte Handlungen zu vollziehen, ohne einer anderen Person oder Gruppe von Personen korrespondierende Pflichten aufzuerlegen. Im Verhältnis des Rechtsträgers zu Dritten impliziert das Vorhandensein eines „Privilegs“ bzw. einer „Freiheit“ lediglich das Fehlen entgegenstehender Rechte. Wenn eine Person A das Recht besitzt, die Handlung X auszuführen, kann eine Person B über kein Recht verfügen, das A die Handlung X verbietet. Da das Recht von A aber weder positive noch negative Pflichten begründet, kann B sehr wohl das Recht haben, A an der Ausführung von X zu hindern. Ein klassisches Beispiel für das geschilderte Begriffsverständnis bietet die Konzeption des Naturrechts, die Thomas Hobbes im Rahmen seiner Vertragstheorie entwickelt hat. Nach Hobbes’ Darstellung verfügt jeder Bewohner des Naturzustandes über das Recht, sein Leben mit allen erdenklichen Mitteln gegen mögliche Gefahren zu verteidigen. Er konstatiert: „Das natürliche Recht (...) ist die Freiheit eines jeden, seine eigene Macht nach seinem Willen zur Erhaltung seiner eigenen Natur, das heißt seines eigenen Lebens, einzusetzen und folglich alles zu tun, was er nach eigenem Urteil und eigener Vernunft als das zu diesem Zweck geeignetste Mittel ansieht“ (Hobbes 1984, 99).

Das Recht des Einzelnen, alles zu unternehmen, was nach seinem eigenen Ermessen der Selbsterhaltung dient, geht nicht mit inhaltlich korrespondierenden Pflichten anderer Personen einher. Dem Rechtsträger gegenüber steht niemand in der Pflicht, ihn bei der Ausübung seines Rechtes zu unterstützen oder auch nur gewähren zu lassen. Im Gegenteil besitzen Hobbes zufolge auch alle anderen Individuen ein gleichermaßen unbeschränktes Recht, den Erhalt ihres Lebens zu sichern. Da die Rechte, die die Bewohner des Naturzustandes innehaben, anderen Personen keine Pflichten auferlegen, können sie konkurrierende Handlungsbefugnisse nicht ausschließen. In der Konsequenz geraten die Rechte der Individuen, sich z. B. ein knappes Gut anzueignen, unvermeidlich in Kondiskutiert er Rechte („immunities“), die ihre Träger vor Eingriffen in bestehende Rechtsverhältnisse schützen (vgl. Hohfeld 1923, 50 ff.).

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3.3 Das Konzept der politischen Legitimität

flikt miteinander (vgl. Hampton 1986, 51 ff.; Kavka 1986, 297 ff.; Ladenson 1980, 137 ff.). Das Verständnis von Rechten als „Privilegien“ oder „Freiheiten“ findet sich über die Naturrechtslehre von Thomas Hobbes hinaus auch in anderen Zusammenhängen. So wird z. B. einer Person gewöhnlich das Recht zugeschrieben, über den Zaun ihres Nachbarn zu schauen; d. h. sie wird nicht als verpflichtet angesehen, ihren Blick von dem angrenzenden Grundstück abzuwenden. Dem Recht der Person, über den Zaun zu schauen, entspricht jedoch keine Pflicht des Nachbarn, ihr freie Sicht auf sein Haus zu gewähren. Der Nachbar hat lediglich kein Recht, von der Person zu fordern, in eine andere Richtung zu blicken, er ist aber durchaus befugt, sie an der Ausübung ihres Rechts zu hindern, indem er eine hohe Mauer errichtet oder eine dichte Bepflanzung anlegt. Freilich sind den Bemühungen des Nachbarn, sich vor unerwünschten Blicken zu schützen, insofern Grenzen gesetzt, als er z. B. keine körperliche Gewalt anwenden darf. Seine Unterlassenspflichten sind aber nur allgemeiner Art und stehen in keiner direkten inhaltlichen Entsprechung zu dem beschriebenen Recht. Er ist nicht verpflichtet, von jeder Handlung Abstand zu nehmen, die es dem Inhaber des Rechtes unmöglich macht, über den Zaun zu blicken (vgl. Hart 1955, 179 und 1982, 166 f.).40 Buchanan versteht das Recht eines Staates zur Ausübung politischer Macht offenbar in dem oben erläuterten Sinne als „Privileg“ bzw. „Freiheit“. Das Herrschaftsrecht setzt sich nach seiner Darstellung aus zwei Komponenten zusammen – es besteht aus dem legitimen Staat als Träger des Rechtes und aus der Befugnis, Gesetze zu erlassen, anzuwenden und durchzusetzen, als seinem Inhalt. Die Bürger sieht Buchanan nicht in der Position von Rechtsadressaten, an die normative Forderungen gerichtet werden; ihnen wird keine moralische Pflicht auferlegt, die gesetzlichen Vorschriften eines legitimen Staates zu befolgen. Das Vorhanden40 Ein weiteres Beispiel von Hart beschreibt eine Situation, in der zwei Personen, A

und B, gleichzeitig ein auf der Straße liegendes Portemonnaie erblicken. Nach Harts Auffassung verfügen beide Personen über das Recht im Sinne eines „Privilegs“ bzw. einer „Freiheit“, die herrenlose Geldbörse in ihren Besitz zu nehmen. Das Recht von A bedingt keine Pflicht von B, ihm das Portemonnaie zu überlassen, und Gleiches gilt für das Recht von B mit Bezug auf A (vgl. Hart 1955, 179 und 1982, 171 f.).

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sein eines staatlichen Herrschaftsrechtes impliziert auf Seiten der Bürger lediglich die Abwesenheit eines Rechtes, seiner Zwangsgewalt nicht unterworfen zu werden.41 Christopher Wellman formuliert den Grundgedanken des Legitimitätskonzepts wie folgt: „(...) Political theorists often suppose political legitimacy and political obligation to be inseparable insofar as they are logical correlates of one another. This is a mistake. The correlative of a state’s right to coerce is not a citizen’s moral duty to obey: it is a citizen’s lack of right to not be coerced” (Wellman 2001, 741).

Wie die vorstehenden Beispiele zeigen, ist das Rechtsverständnis, das der schwachen Korrelationsthese zugrunde liegt, nicht ohne Alternative. Ein Recht muss nicht notwendig einen Anspruch auf Handlungen oder Unterlassungen Dritter beinhalten, sondern kann auch im Sinne eines „Privilegs“ bzw. einer „Freiheit“ aufgefasst werden. Insofern greift eine Kritik an Buchanans Konzept der politischen Legitimität, die nur auf den Widerspruch zur schwachen Korrelationsthese abstellt, zu kurz. Die Annahme eines Rechtes, das anderen Personen oder Institutionen keine korrespondierenden Pflichten auferlegt, ist nicht grundsätzlich verfehlt.42 Gleichwohl beschreibt die schwache Korrelationsthese zweifellos den Regelfall; die weitaus meisten Rechte verleihen ihren Inhabern Ansprüche, zu deren Erfüllung Dritte verpflichtet sind. Insofern stellt sich die Frage, ob das Herrschaftsrecht des Staates tatsächlich zu den Rechten zählt, die sich adäquat als „Privileg“ bzw. „Freiheit“ charakterisieren lassen.

41 Buchanan schreibt hierzu: „So long as political power is wielded for the sake of protecting basic human rights and in ways that do not violate those same rights, it is morally justified – unless those over whom it is exercised have a right not to be coerced to respect basic human rights. But there is no right not to be coerced to respect basic human rights, so long as coercion is used in ways that do not themselves violate basic human rights” (Buchanan 2004a, 248 Hervorhebung F. D.). 42 Hohfeld hat dafür plädiert, den Begriff des Rechts abweichend von der Alltagssprache nicht auf „Privilegien“ anzuwenden: „(...) The importance of keeping the conception of a right (or claim) and the conception of a privilege quite distinct from each other seems evident; and, more than that, it is equally clear that there should be a separate term to represent the latter relation” (Hohfeld 1923, 39). Dabei geht es Hohfeld um einen klaren Sprachgebrauch in juristischen Kontexten; für Buchanans Konzept der politischen Legitimität haben seine Bedenken keine Relevanz.

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3.3 Das Konzept der politischen Legitimität

Ein als „Privileg“ bzw. „Freiheit“ verstandenes Herrschaftsrecht benennt nur die Handlungen, zu denen der Träger des Rechtes befugt ist. Es gibt Auskunft darüber, wie die Person oder Institution, die das Recht innehat, mit anderen Individuen verfahren darf. Denkbar wäre z. B. die Befugnisse, die ein Pfleger gegenüber einer bettlägerigen und weitgehend gelähmten Person besitzt, als „Privileg“ zu charakterisieren. Das Recht autorisiert den Pfleger lediglich zu bestimmten Handlungen, wie etwa den Kranken nötigenfalls gegen seinen erklärten Willen zu waschen.43 Insofern der Patient die erforderlichen Hygienemaßnahmen nicht selbst durchführen kann, muss das Recht nicht die Befugnis umfassen, ihm entsprechende Anweisungen zu erteilen. Wenn das Recht des Pflegers den Erlass von Geboten oder Verboten einschließt, liegt jedoch eine andere normative Beziehung vor, die sich nicht mehr als „Privileg“ beschreiben lässt. Dem Kranken gegenüber wird dann die Forderung erhoben, sich den Anordnungen des Pflegers – soweit sie im Rahmen seiner Kompetenzen bleiben – gemäß zu verhalten. Das Recht wird nicht mehr einfach an dem Kranken ausgeübt; es beinhaltet vielmehr konkrete Ansprüche, die an den Kranken adressiert werden. Insofern ermöglicht hier der Rechtsbegriff, auf dem die schwache Korrelationsthese beruht, ein angemesseneres Verständnis der zwischen beiden Personen bestehenden normativen Beziehung.44 Das vorstehend skizzierte Beispiel lässt unschwer erkennen, warum das Herrschaftsrecht eines Staates nicht als „Privileg“ aufgefasst werden kann. Die staatlichen Gesetze beinhalten überwie43 Auch trifft das Recht auf Selbsterhaltung, das Hobbes den Bewohnern des Naturzustandes zuerkennt, nur eine Aussage über die Handlungen, die in Bezug auf Dritte zulässig sind. Es autorisiert den Rechtsträger nicht dazu, anderen Personen Befehle zu erteilen, zu deren Befolgung sie verpflichtet sind. 44 Als weiteres Beispiel können die Befugnisse, die Eltern gegenüber ihren Kindern besitzen, angeführt werden. Solange die Kinder Anweisungen noch nicht verstehen können, legt das Recht der Eltern lediglich die Handlungen fest, die sie an ihren Kindern vornehmen dürfen. Wenn die Kinder aber ein Alter erreicht haben, in dem die Eltern konkrete Anforderungen an ihr Verhalten stellen, verändert sich die Beziehung. Die Eltern erlassen dann Gebote und Verbote, die ihren Kindern Handlungsbzw. Unterlassungspflichten auferlegen. Insofern stellt ihr Recht, die Geschicke ihrer Kinder zu lenken, zunächst ein „Privileg“ dar und entwickelt sich dann zu einem Anspruchsrecht.

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gend Verbote oder Gebote, die von den Bürgern befolgt werden sollen. Sie bringen normative Forderungen zum Ausdruck, die der Staat an das Verhalten der Personen richtet, die unter seiner Herrschaft leben. Anders als der oben angeführte Patient werden die Bürger nicht als Objekte behandelt, mit denen der Rechtsträger in bestimmter Weise verfahren darf. Sie werden vielmehr als autonome Subjekte angesprochen, von denen der Staat die Beachtung seiner gesetzlichen Vorschriften verlangt. Insofern gibt ein zweistelliger Rechtsbegriff, der nur Inhaber und Inhalt des Rechts umfasst, die Herrschaftsbeziehung nicht zutreffend wieder. Da gegenüber den Bürgern ein Anspruch auf gesetzeskonformes Verhalten erhoben wird, müssen sie als Adressaten des staatlichen Herrschaftsrechts Berücksichtigung finden. Ihre normative Stellung zum Staat kann nur durch den dreistelligen Rechtsbegriff, der der schwachen Korrelationsthese zugrunde liegt, adäquat erfasst werden. Folglich bietet das Konzept der politischen Legitimität, auf das Buchanan seine Sezessionstheorie aufbaut, keine überzeugende Alternative zum Autoritätsgedanken.45 Zudem führt die Interpretation des staatlichen Herrschaftsrechts als „Privileg“ bzw. „Freiheit“ unvermeidlich zur Annahme konfligierender Rechte. Buchanan zufolge geht die Befugnis eines legitimen Staates, verbindliche Gesetze vorzuschreiben, nicht mit einer korrespondierenden Pflicht zum Gehorsam einher. Eine moralische Pflicht der Bürger, die Gesetze zu beachten, kann somit nur unabhängig vom staatlichen Herrschaftsrecht bestehen. Die allgemeinen moralischen Gründe zur Befolgung der staatlichen Vorschriften, auf die Buchanan hinweist, haben aber nur für einen Teil der Rechtsordnung Geltung. Insoweit die Bürger keine moralische Pflicht zur Einhaltung der Gesetze haben, verfügen sie über das – wiederum als „Privileg“ zu verstehende – Recht, sich abweichend zu verhalten. Wenn eine Person nicht die Pflicht hat, die Handlung X zu unterlassen, dann besitzt sie das „Privileg“, die Handlung X zu vollziehen. Das Fehlen einer Pflicht, von der

45 Die Auffassung, das Herrschaftsrecht legitimer Staaten müsse im Wesentlichen als „Privileg“ verstanden werden, wird z. B. in Copp 1999, 16 ff. und Morris 1998, 213 ff. ausdrücklich vertreten.

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3.3 Das Konzept der politischen Legitimität

Handlung X Abstand zu nehmen, ist gleichbedeutend mit der Erlaubnis, die Handlung X auszuführen.46 Das Konkurrenzverhältnis, in dem die Rechte von Staat und Bürger zueinander stehen, muss zwar nicht notwendig zu permanentem Unfrieden führen. Wie im Vorstehenden erörtert, kann der Staat unter Umständen mit Hilfe von Sanktionsdrohungen und anderen Motivationsquellen eine stabile Ordnung garantieren. Die Existenz einander widersprechender Rechte ist aber insofern problematisch, als sie keine moralische Beurteilung von Konflikten ermöglicht. Weder die staatlichen Instanzen, die bindende Gesetze erlassen, noch die Bürger, die sie missachten, machen sich einer Pflichtverletzung schuldig. Der Streit wird letztlich auf eine reine Machtfrage reduziert – wer immer sich faktisch durchsetzt, befindet sich im Recht. Dabei ist gerade im Rahmen von Buchanans Theorie kaum verständlich, warum die Bürger eines legitimen Staates ein moralisches Recht zur Verletzung seiner Gesetze haben sollen. 3.3.4 Folgen für die Sezessionstheorie Die Ergebnisse der vorstehenden Analyse sollen nun abschließend auf Buchanans Theorie der Sezession angewandt werden. Das Konzept der politischen Legitimität scheint auf den ersten Blick eine geeignete Grundlage für eine „remedial right theory“ zu bieten. Nach Buchanans Darstellung verfügt ein Staat nur dann über ein Herrschaftsrecht, wenn er zentrale Forderungen der Gerechtigkeit erfüllt. Ein Staat, der elementare Menschenrechte oder grundlegende demokratische Prinzipien verletzt, besitzt demzufolge keine Machtbefugnisse. Er ist somit auch nicht dazu autorisiert, einer Bevölkerungsgruppe die Sezession zu verbieten, die sich seiner Herrschaft zu entziehen sucht. Separatistische Aktivitäten darf ein Staat nur dann gewaltsam unterbinden, wenn er seine 46 Siehe hierzu die Definition Wesley Hohfelds: „(...) A privilege is the opposite of a duty, and the correlative of a ‚no-right’. (…) If A has not contracted with B to perform certain work of the latter, A’s privilege of not doing so is the very negation of a duty of doing so” (Hohfeld 1923, 38 f. Hervorhebungen im Original).

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Macht auf legitime Weise ausübt. Entsprechend kann ein moralisches Recht zur Sezession nur gegenüber einem Staat bestehen, der die Bedingungen der Legitimität verfehlt. Denn das „remedial right“, das Buchanan einer Bevölkerungsgruppe unter den oben genannten Bedingungen zuspricht, muss als Anspruchsrecht verstanden werden. Es konstituiert gemäß der Korrelationsthese eine inhaltlich korrespondierende Pflicht des Staates, die ihn dazu bestimmt, die Sezession zuzulassen. Eine solche Pflicht kann der Staat aber nur dann haben, wenn er nicht über das Recht verfügt, die betreffende Bevölkerungsgruppe seiner Herrschaft zu unterwerfen. Insoweit scheint das Konzept der politischen Legitimität wichtige Elemente einer „remedial right theory“ der Sezession erklären zu können. Das entscheidende Defizit von Buchanans Legitimitätskonzept liegt in seiner Unfähigkeit, die Befugnis zur Sezession hinreichend einzuschränken. Das Herrschaftsrecht eines legitimen Staates impliziert keine Pflicht der Bürger, seine gesetzlichen Vorschriften zu beachten. Die Regelung der Sezession kann hier keine Ausnahme bilden; ein staatliches Verbot zieht keine Gehorsamspflichten nach sich. Auch die allgemeinen moralischen Gründe für die Gesetzesbefolgung, die Buchanan anführt, treffen auf die Sezession nicht zu. Die Anhänger separatistischer Bewegungen können nur durch Klugheitserwägungen, d. h. durch Angst vor Sanktionen, zum Rechtsgehorsam veranlasst werden. Den Bürgern eines legitimen Staates muss insofern die Befugnis zuerkannt werden, sich abzuspalten und eine eigenständige politische Gemeinschaft zu bilden. Wenn sie keine moralische Pflicht haben, eine Sezession zu unterlassen, müssen sie ein als „Privileg“ zu verstehendes Recht besitzen, die Unabhängigkeit zu vollziehen. Sie verfügen zwar – im Unterschied zu den Trägern von „remedial rights“ – über keinen Anspruch gegen den Staat, die Trennung hinzunehmen. Der Staat besitzt ein konkurrierendes Recht zur Herrschaftsausübung, das ihm die Durchsetzung seiner gesetzlichen Bestimmungen erlaubt. Gleichwohl stellt die Sezession eine moralisch zulässige Handlung dar, die keine Pflicht gegen den bestehenden Staat verletzt. Die Beschränkung der Sezessionsbefugnis auf die Opfer staatlichen Unrechts, die die „remedial right theories“ intendieren, kann das Konzept der politischen Legitimität somit nicht leisten. Das Recht auf politische Selbstbe-

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3.3 Das Konzept der politischen Legitimität

stimmung lässt sich nur in der gewünschten Weise eingrenzen, wenn den Bürgern legitimer Staaten Gehorsamspflichten auferlegt werden. Folglich kann Buchanan auf die zentrale Frage, die die rivalisierenden „primary right theories“ aufwerfen, keine überzeugende Antwort geben. Auf der Basis seines Legitimitätskonzepts lässt sich nicht begründen, warum die Bürger demokratischer Staaten über kein Sezessionsrecht verfügen. Letztlich bleibt zu prüfen, ob der vorstehende Einwand den Rahmen, in dem Buchanan das Phänomen des Separatismus untersucht, angemessen berücksichtigt. Wie im vorigen Abschnitt erläutert, behandelt er in seinen aktuellen Schriften die Rechtfertigung von Sezessionen als Bestandteil einer moralischen Theorie des Völkerrechts. Dabei hat Buchanan verschiedentlich die Meinung geäußert, im Rahmen einer völkerrechtlichen Betrachtung verdienten nur die Rechte der Staaten Beachtung. In dem Aufsatz „Democracy and Secession“ konstatiert er: „(…) According to my view we should distinguish sharply between whether the use of political power is justified and whether there is such a thing as political obligation. It is the former that matters from the standpoint of the ethics of political legitimacy in the institutional recognitional sense. (…) My point here (…) is simply that international law does not and need not concern itself with political authority in the philosophers’ sense (which implies political obligation) but rather with political legitimacy in the institutional recognitional sense – with the conditions under which an entity ought to be recognized as a member of the state system” (Buchanan 1998a, 26 f. Hervorhebung im Original).

Demnach stellt sich für eine moralische Theorie des Völkerrechts nur die Frage, unter welchen Bedingungen die Staaten eine legitime Herrschaft ausüben. Auf die Gehorsamspflichten der Bürger, die im Fokus der oben angeführten Kritik gestanden haben, braucht sie nicht einzugehen. Das Konzept der politischen Legitimität steht aber in dem Kontext, in dem Buchanan die Rechtfertigung von Sezessionen diskutiert, vor ganz ähnlichen Problemen. Wie schon im zweiten Kapitel dargelegt, begrenzt das moderne Völkerrecht die Rechtssubjektivität nicht mehr auf Staaten. Gerade bei der Beurteilung separatistischer Bestrebungen müssen auch die Rechte, die den Völkern zuerkannt werden, Berücksichtigung finden. Im Kern gilt es die Frage zu beantworten, in welchem Verhältnis das Herr-

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schaftsrecht der Staaten und das Selbstbestimmungsrecht der Völker zueinander stehen. Insofern kann sich die Analyse nicht darauf beschränken, die Bedingungen zu klären, unter denen souveräne Staaten zur Ausübung politischer Macht befugt sind. Folgerichtig geht auch Buchanan in seiner moralischen Theorie des Völkerrechts nicht nur auf staatliche Herrschaftsrechte ein. Wie im vorigen Abschnitt erläutert, schlägt er vor, das Völkerrecht auf der Grundlage seiner „remedial right theory“ zu reformieren. Damit spricht er sich dafür aus, Bevölkerungsgruppen, die sich z. B. Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt sehen, ein Recht zur Sezession einzuräumen. Insofern berücksichtigt Buchanan in seiner moralischen Theorie des Völkerrechts eindeutig die Rechte von nichtstaatlichen Akteuren. Wenn nun ausschließlich „remedial rights“ Eingang in das Völkerrecht finden sollen, muss die Befugnis zur Sezession entsprechend eingeschränkt werden. Die Bürger eines legitimen Staates dürfen nicht über das „Privileg“ verfügen, sich abzuspalten und eine unabhängige Gemeinschaft zu gründen. Ihnen muss auch die Pflicht zugeschrieben werden, sich gegenüber einem staatlichen Sezessionsverbot Gehorsam zu erweisen. Anderenfalls könnte ein wichtiges Ziel, das Buchanan mit seiner moralischen Theorie des Völkerrechts verfolgt, nicht verwirklicht werden. Das Völkerrecht könnte Staaten, die die Kriterien einer legitimen Herrschaft erfüllen, keinen effektiven Schutz vor Sezessionen bieten.

3.4 Die Gerechtigkeit der Herrschaft als Verpflichtungsgrund Die vorangegangene Untersuchung hat gezeigt, dass Buchanans Konzept der politischen Legitimität gravierende Mängel aufweist und einer „remedial right theory“ der Sezession nicht als Grundlage dienen kann. In dem vorliegenden Abschnitt bleibt zu prüfen, ob ein Konzept der politischen Autorität – entgegen Buchanans Annahme – eine tragfähigere Begründung zu leisten vermag. Dazu soll zunächst die von John Rawls in seinem Werk „A Theory of Justice“ vertretene Auffassung, die Individuen hätten eine natürliche Pflicht zur Beachtung der Gesetze gerechter Staaten, dargelegt

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3.4 Die Gerechtigkeit der Herrschaft als Verpflichtungsgrund

werden (3.4.1). Sodann soll kurz auf die Anknüpfungspunkte eingegangen werden, die Rawls’ Überlegungen zu den individuellen Pflichten für Buchanans Theorie der Sezession bieten (3.4.2). Abschließend soll das von Rawls formulierte Konzept der politischen Autorität einer kritischen Analyse unterzogen werden. Dabei soll die Frage im Mittelpunkt stehen, ob mit seiner Hilfe die Beschränkung des Sezessionsrechts auf Bevölkerungsgruppen, die unter einer ungerechten Herrschaft des Staates zu leiden haben, überzeugend begründet werden kann (3.4.3). 3.4.1 Rawls’ Konzeption einer natürlichen Gehorsamspflicht Im Zentrum von John Rawls’ Theorie der Gerechtigkeit steht die Idee eines hypothetischen Urzustandes, in dem die Gesellschaftsmitglieder eine Einigung über die moralischen Grundlagen ihres Zusammenlebens erzielen sollen. Die erforderlichen Entscheidungen sollen hinter einem „Schleier des Nichtwissens“ getroffen werden, der den Individuen alle Informationen vorenthält, die sie zu ihrem Vorteil nutzen können. Beispielsweise sollen sie keine Kenntnisse über ihre tatsächliche Stellung in der Gesellschaft oder ihre körperlichen und intellektuellen Fähigkeiten besitzen. Das hier nur grob zu skizzierende Modell des Urzustandes erfüllt in der rawlsschen Theorie zwei Aufgaben. In einem ersten Schritt dient es der Bestimmung der Gerechtigkeitsprinzipien, die bei der Gestaltung der gesellschaftlichen Grundstruktur Beachtung finden sollen. Nach Rawls’ Auffassung würden sich die Parteien im Urzustand auf drei Prinzipien verständigen: Den Gesellschaftsmitgliedern soll ein möglichst umfangreiches System gleicher Freiheitsrechte gewährt werden, bei der Besetzung öffentlicher Ämter und anderer gesellschaftlicher Positionen soll Chancengleichheit herrschen und ökonomische Ungleichheiten sollen nur nach Maßgabe des Differenzprinzips zugelassen werden (vgl. Rawls 1975, 140 ff. und 336 f.).47 In einem zweiten Schritt gilt es sodann fest47 Zum Differenzprinzip schreibt Rawls: „(...) Die besseren Aussichten der Begünstigten (sind) genau dann gerecht, wenn sie zur Verbesserung der Aussichten der am

3 Die Sezession als Maßnahme gegen ungerechte Herrschaftsausübung

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zulegen, welche moralischen Anforderungen an das Verhalten der Individuen gestellt werden sollen. Dabei geht es zum einen um Normen, die den Bereich der zwischenmenschlichen Beziehungen betreffen, wie z. B. das Einhalten von Versprechen oder die Bereitschaft, einander in Notlagen zu helfen. Zum anderen stehen mögliche Pflichten der Individuen gegenüber Staaten im Blickpunkt, deren Institutionen den im ersten Schritt beschlossenen Gerechtigkeitsprinzipien entsprechen. Rawls’ Überlegungen zu dem zweiten Begründungsschritt nehmen ihren Ausgang von einer begrifflichen Unterscheidung zwischen Verpflichtungen („obligations“) und natürlichen Pflichten („natural duties“).48 Verpflichtungen können sich die Individuen nur selbst auferlegen; sie basieren notwendig auf freiwilligen Handlungen. Nach Rawls’ Darstellung können Verpflichtungen entweder durch einen Akt der Zustimmung, z. B. den Abschluss eines Vertages, entstehen oder sich im Rahmen kooperativer Beziehungen aus dem so genannten Fairnessgrundsatz ergeben. Dem Fairnessgrundsatz zufolge sind Individuen, die sich aktiv die Erträge einer Kooperation zunutze machen, dazu verpflichtet, einen angemessenen Teil der Lasten zu tragen. Neben ihrem freiwilligen Zustandekommen sind Verpflichtungen dadurch gekennzeichnet, dass sie sich auf eine bestimmte Person oder eine genau umgrenzte Gruppe von Personen beziehen. Beispielsweise besteht die Verpflichtung, einen Vertrag zu erfüllen oder einen Beitrag zu einem kooperativen Unternehmen zu leisten, ausschließlich gegenüber dem Vertragspartner bzw. gegenüber den an der Kooperation beteiligten Personen (vgl. Rawls 1975, 134 f.). Die natürlichen Pflichten entziehen sich im Unterschied zu den Verpflichtungen der freien Bestimmung der Individuen. Sie besitzen auch dann Verbindlichkeit, wenn die Individuen keine moralisch verpflichtenden Handlungen ausgeführt haben. Der Geltungsbereich der wenigsten begünstigten Mitglieder der Gesellschaft beitragen. Der intuitive Gedanke ist der, dass die Gesellschaftsordnung nur dann günstigere Aussichten für Bevorzugte einrichten und sichern darf, wenn das den weniger Begünstigten zum Vorteil gereicht“ (Rawls 1975, 96; vgl. Dietrich 2001, 197 ff.). 48 Die nachstehend erläuterte Differenzierung zwischen den Termini „obligation“ und „duty“ geht auf frühe Arbeiten von Herbert Hart und Richard Brandt zurück (vgl. Hart 1958, 100 ff.; Brandt 1964, 384 ff.).

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3.4 Die Gerechtigkeit der Herrschaft als Verpflichtungsgrund

natürlichen Pflichten ist zudem nicht auf einen spezifischen Personenkreis beschränkt. Anders als Verpflichtungen bestehen natürliche Pflichten ausnahmslos gegenüber allen Menschen.49 Hinsichtlich der Anforderungen, die gerechte Staaten an den Einzelnen stellen dürfen, sind beide Normarten von Bedeutung. Rawls zufolge würde im Urzustand sowohl eine natürliche Pflicht als auch eine aus dem Fairnessgrundsatz abgeleitete Verpflichtung zum Gehorsam anerkannt. Zur Ersteren erklärt er: „Vom Standpunkt der Gerechtigkeitstheorie aus ist die wichtigste natürliche Pflicht die der Erhaltung und Förderung gerechter Institutionen. Sie hat zwei Teile: Einmal müssen wir vorhandenen gerechten Institutionen, die sich auf uns beziehen, gehorchen und die vorgesehene Rolle in ihnen spielen; zum anderen müssen wir bei der Errichtung gerechter Institutionen mithelfen, mindestens wenn es mit geringem Aufwand für uns möglich ist. Ist also die Grundstruktur der Gesellschaft gerecht oder jedenfalls so gerecht, wie man vernünftigerweise unter den gegebenen Umständen erwarten kann, so hat jedermann die natürliche Pflicht, zu tun, was von ihm verlangt wird, und zwar unabhängig von seinen freiwilligen Handlungen (…)“ (Rawls 1975, 368 f.).

Neben der natürlichen Pflicht kann sich aus dem im Urzustand beschlossenen Fairnessgrundsatz auch eine Verpflichtung zum Gehorsam ergeben. Nach Rawls’ Auffassung fordert die Fairness von Individuen, die freiwillig Vorteile staatlicher Institutionen in Anspruch nehmen, sich ihren Regeln gemäß zu verhalten. Er hebt allerdings hervor, dass die Mehrzahl der Gesellschaftsmitglieder nicht auf Grund einer freiwilligen Handlung Nutzen aus der Tätigkeit des Staates zieht.50 Gewöhnlich sind die Individuen von Geburt an in einem bestimmten Staat ansässig und haben keine 49 Die Beispiele, die Rawls für natürliche Pflichten anführt, umfassen sowohl negative

als auch positive Pflichten. So nennt er neben der Pflicht, anderen keinen Schaden zuzufügen, und der Pflicht, kein unnötiges Leid hervorzurufen, auch die Pflicht zur gegenseitigen Achtung sowie die Pflicht zur gegenseitigen Hilfeleistung (vgl. Rawls 1975, 135 ff. und 372 ff.). 50 Rawls korrigiert hier die Position, die er in seinem 1964 publizierten Aufsatz „Legal Obligation and the Duty of Fair Play“ vertreten hat. Dort führt er zwar bereits die Pflicht, einen fairen Beitrag zu kooperativen Unternehmungen zu leisten, auf einen freiwilligen Akt der Individuen zurück. Er glaubt aber, dass in der Regel allen Gesellschaftsmitgliedern die freiwillige Annahme der durch den Staat gewährten Vorteile unterstellt werden kann (vgl. Rawls 1964, 15 ff.).

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Möglichkeit, den Erhalt staatlicher Leistungen zu vermeiden. Nur unter ganz bestimmten Bedingungen, z. B. wenn ein Individuum ein öffentliches Amt übernimmt, kann aus Rawls’ Sicht von einer freiwilligen Inanspruchnahme der Vorteile staatlicher Institutionen gesprochen werden.51 Folglich kommt der aus dem Fairnessgrundsatz entstehenden Verpflichtung zur Gesetzestreue lediglich eine ergänzende Funktion zu; sie bindet nur eine geringe Anzahl von Gesellschaftsmitgliedern zusätzlich zu der generell bestehenden natürlichen Pflicht. Die eigentliche Begründung, warum alle Individuen einem gerechten Staat Gehorsam schulden, wird in der rawlsschen Gerechtigkeitstheorie durch das Konzept der natürlichen Pflicht geleistet. Rawls führt zwei Gründe an, warum sich die Parteien im Urzustand vornehmlich auf eine natürliche Pflicht zum Gehorsam stützen und der Verpflichtung nur eine untergeordnete Bedeutung zubilligen würden (vgl. Rawls 1975, 370 ff.). Zum einen beruft er sich auf das Interesse, das die Individuen an der Stabilität einer gerechten staatlichen Ordnung haben müssten. Verpflichtungen erscheinen insofern wenig geeignet, die Institutionen eines gerechten Staates zu stärken, als sie auf Grund ihres freiwilligen Zustandekommens nur einen begrenzten Personenkreis betreffen. Würde im Urzustand ausschließlich ein Grundsatz der Verpflichtung beschlossen, würde ein beträchtlicher Teil der Bevölkerung dem Staat keinen Gehorsam schulden. Die meisten Bürger könnten nur durch moralische Gründe, die auch unabhängig vom Bestehen einer staatlichen Ordnung Geltung haben, sowie durch staatliche Zwangsandrohung zur Einhaltung der Gesetze motiviert werden. Die natürliche Pflicht zum Gehorsam bietet demgegenüber den Vorzug, alle Gesellschaftsmitglieder einzubinden. Sie lässt somit den staatlichen Instanzen die größtmögliche Unterstützung zuteil werden, die ein Prinzip des individuellen Gehorsams 51 Nach Rawls’ Darstellung verpflichtet der Fairnessgrundsatz neben Amtsinhabern

auch Gesellschaftsmitglieder zu Gehorsam, die „besser gestellt sind und ihre Interessen besser wahrnehmen können“ (vgl. Rawls 1975, 138). Die Ausweitung des Fairnessgedankens auf Personen, die eine privilegierte Stellung in der Gesellschaft einnehmen, erscheint jedoch wenig plausibel. Privilegien können auch ohne eigenes Zutun, z. B. durch Geburt in eine einflussreiche Familie, erworben werden und lassen sich insofern nicht notwendig auf freiwillige Akte der Begünstigten zurückführen.

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3.4 Die Gerechtigkeit der Herrschaft als Verpflichtungsgrund

zu leisten vermag. Zum anderen argumentiert Rawls, dass sich die Freiwilligkeit der Verpflichtungen bei der Bestimmung der Gehorsamsgründe nicht als Vorteil darstellen würde. Die Gerechtigkeitsprinzipien, auf die sich die Teilnehmer am Urzustand im ersten Begründungsschritt verständigt haben, garantierten ihnen bereits ein umfangreiches System gleicher Freiheitsrechte. Es würde ihnen daher keinen Zugewinn an Freiheit bringen, wenn sie die Forderung nach Gehorsam ausschließlich auf freiwillig eingegangene Verpflichtungen gründen würden. Rawls übersieht hier allerdings, dass zwischen den individuellen Freiheitsrechten und den auf Freiwilligkeit basierenden Verpflichtungen ein grundlegender Unterschied besteht. Die Freiheitsrechte sind Bestandteil der vom Staat erlassenen Regeln; sie legen fest, welche Handlungsspielräume die Individuen beanspruchen können. Die Verpflichtung zum Gehorsam betrifft hingegen die Stellung, die die Individuen gegenüber der gesamten staatlichen Rechtsordnung einnehmen. Entgegen Rawls’ Annahme würde die Entscheidung für einen Grundsatz der Verpflichtung die Freiheit der Individuen in einer wesentlichen Hinsicht erweitern. Sie könnten den freiwilligen Akt, der die Gehorsamspflicht konstituiert, verweigern und der Teilnahme an der staatlichen Gemeinschaft eine Absage erteilen.52 Die vertragstheoretische Herleitung der Gerechtigkeitsgrundsätze für Individuen legt den Einwand nahe, dass Rawls die natürliche Pflicht zum Gehorsam letztlich doch auf eine Verpflichtung gründet. Die Entscheidung, die die Parteien im Urzustand treffen, wird von Rawls analog zum Vertragsschluss als Akt wechselseitiger Zustimmung beschrieben. Dadurch drängt sich der Eindruck auf, dass der Geltungsgrund der natürlichen Gehorsamspflicht in einer freiwillig eingegangenen Verpflichtung der Individuen liegt. Dieser Einwand verkennt jedoch, welche Aufgabe das kontraktua52 Nach Auffassung von George Klosko würden sich die Parteien im Urzustand –

abweichend von Rawls’ Darstellung – auf eine modifizierte Fassung des Fairnessgrundsatzes einigen. Er schreibt: „In conclusion, it seems that the representative individuals would endorse a version of the principle of fairness, without requiring acceptance of benefits. Such a moral principle is able to ground general obedience to the law without the problems of a natural political duty“ (Klosko 1994, 268; vgl. 2005, 75 ff.).

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listische Argument in Rawls’ Gerechtigkeitstheorie erfüllt. Die Wahl von Gerechtigkeitsgrundsätzen im Urzustand ist, wie Rawls betont, als Gedankenexperiment zu verstehen; die Zustimmung der Individuen ist folglich rein hypothetischer Art und kann im Unterschied zum faktischen Abschluss eines Vertrages keine moralischen Verpflichtungen erzeugen. Das Entscheidungsverfahren des Urzustandes dient lediglich dazu, die Bedingungen zu spezifizieren, unter denen ein moralisches Prinzip als gerecht gelten kann. Rawls stellt ausdrücklich fest: „Obwohl sich (...) die Grundsätze der natürlichen Pflicht aus einer Vertragstheorie herleiten, setzt doch ihre Geltung keine Übereinkunft, sei sie ausdrücklich oder stillschweigend, und überhaupt keinen freiwilligen Akt voraus“ (Rawls 1975, 137 f.; vgl. Forst 1998, 193 f.; Stark 2000, 330 ff.).

3.4.2 Die natürliche Gehorsamspflicht als Grundlage der Sezessionstheorie Buchanan steht in verschiedener Hinsicht den Überlegungen, die Rawls zu den individuellen Pflichten anstellt, sehr nahe. Wie im Vorstehenden dargelegt, geht auch er in seinen neueren Arbeiten von einer natürlichen Pflicht der Individuen zur Gerechtigkeit aus (siehe Kap. 3.2.1, S. 105 ff.). Das inhaltliche Verständnis von Gerechtigkeit, das seiner moralischen Theorie des Völkerrechts zugrunde liegt, entspricht weitgehend der Konzeption, die Rawls im globalen Kontext vertritt. Rawls übertragt die Prinzipien, die in dem oben skizzierten Urzustand für die Gestaltung der gesellschaftlichen Institutionen gewählt würden, nicht auf die internationale Ebene. In „The Law of Peoples“ konzipiert er einen zweiten Urzustand, in dem die Repräsentanten liberaler Völker hinter einem „Schleier des Nichtwissens“ eine Entscheidung über die moralischen Grundlagen ihres Zusammenlebens treffen sollen (vgl. Rawls 1999, 30 ff.; siehe auch Rawls 1975, 415 ff.). Unter den Prinzipien, die nach seiner Darstellung beschlossen würden, nimmt die Respektierung elementarer Menschenrechte eine hervorgehobene Stellung ein. Im Konfliktfall wird dem Schutz der Menschenrechte Vorrang vor anderen zentralen Grundsätzen, wie der staatlichen Souveränität und dem Gewaltverbot, eingeräumt.

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3.4 Die Gerechtigkeit der Herrschaft als Verpflichtungsgrund

Wenn ein Staat die Menschenrechte seiner Bürger massiv verletzt und diplomatische wie auch ökonomische Sanktionen keine Wirkung zeigen, ist Rawls zufolge eine militärische Intervention geboten (vgl. Rawls 1999, 78 ff. und 92 ff.).53 An die Stelle des Differenzprinzips, das die Verteilungsgerechtigkeit innerhalb der staatlichen Gemeinschaft gewährleisten soll, tritt auf der globalen Ebene eine schwächer formulierte Solidarpflicht. Nach Rawls’ Überzeugung besteht eine Pflicht zur Hilfe (duty of assistance) gegenüber anderen Gesellschaften nur insoweit, wie diese nicht aus eigener Kraft gerechte (just) bzw. anständige (decent) politische Institutionen zu errichten vermögen. Über die materielle Unterstützung hinaus, die zum Aufbau einer akzeptablen, d. h. die Menschenrechte respektierenden politischen Ordnung erforderlich ist, hält er den Ausgleich ökonomischer Ungleichheiten nicht für geboten (vgl. Rawls 1999, 113 ff.). Auch Rawls nimmt also eine skeptische Haltung zum Ideal der globalen Verteilungsgerechtigkeit ein und stellt die Beachtung elementarer Menschenrechte in den Mittelpunkt seiner Konzeption (siehe Kap. 7.2.2, S. 397 ff.). Die individuelle Pflicht zur Gerechtigkeit, die Rawls in „A Theory of Justice“ zu begründen sucht, besteht aus zwei separat zu betrachtenden Teilen. Der erste Teil gebietet den Individuen sich gegenüber vorhandenen gerechten Institutionen, die sich auf sie beziehen, Gehorsam zu erweisen. Der zweite Teil erhebt die Forderung, zumindest dann einen Beitrag zur Errichtung gerechter Institutionen zu leisten, wenn damit nur unerhebliche Kosten und Mühen verbunden sind. Aus Rawls’ Formulierung geht nicht eindeutig hervor, ob die Pflicht, an der Errichtung gerechter Institutionen mitzuwirken, nur für die eigene Gesellschaft oder auch über ihre Grenzen hinaus gelten soll (siehe S. 146).54 Wie vorste53 Zum Recht auf Selbstbestimmung verliert Rawls in „The Law of Peoples“ nur wenige Sätze; er äußert sich lediglich kurz zur Unzulässigkeit von Sezessionen, die zur Unterdrückung anderer Völker führen (vgl. Rawls 1999, 38). Buchanan sieht in dem geringen Interesse, das Rawls für das Problem des Separatismus zeigt, eine wesentliche Schwäche seiner Theorie der globalen Gerechtigkeit (vgl. Buchanan 2000b, 716 ff.). 54 Buchanan hat sich in seinem Aufsatz „The Internal Legitimacy of Humanitarian Intervention“ dafür ausgesprochen, den zweiten Teil der rawlsschen Gerechtigkeits-

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hend erläutert, hat er aber in „The Law of Peoples“ explizit die Pflicht anerkannt, anderen Völkern beim Aufbau einer gerechten bzw. anständigen Staatsordnung zu helfen. Folglich hat Rawls den zweiten Teil der Gerechtigkeitspflicht zumindest in seinem Spätwerk in einem globalen Sinne verstanden (vgl. Simmons 2005a, 158 f.). Die natürliche Pflicht zur Gerechtigkeit, die Buchanan in seinen aktuellen Publikationen propagiert, stimmt mit diesem Aspekt der rawlsschen Konzeption weitgehend überein. Auch sie fordert, weltweit allen Menschen den Zugang zu gerechten Institutionen zu ermöglichen, und erkennt eine Grenze der zumutbaren Belastung an, die nicht überschritten werden darf. Die Diskrepanz, die zwischen den Theorien von Buchanan und Rawls besteht, beschränkt sich im Wesentlichen auf den ersten Teil der Gerechtigkeitspflicht. Buchanan lehnt, wie im vorigen Abschnitt dargelegt wurde, die Annahme einer Gehorsamspflicht ab und verweist auf prudentielle, religiöse und allgemein moralische Gründe, die die Individuen zur Beachtung der staatlichen Gesetze haben.55 Allerdings kommt er in seinem aktuellen Buch „Justice, Legitimacy, and Self-Determination“ der Position von Rawls an einer Stelle sehr nahe. Buchanan setzt sich dort mit der Frage auseinander, wie im Rahmen einer Konzeption der politischen Legitimität bestimmt werden kann, welche Individuen öffentliche Ämter besetzen und Herrschaftsgewalt ausüben dürfen. Seine Antwort lautet, die Auswahl müsse durch demokratische pflicht als globales Gebot zu verstehen. Auf der Basis dieser Interpretation versucht er zu begründen, warum der Staat seinen Bürgern die Teilnahme an humanitären Interventionen abverlangen darf (vgl. Buchanan 1999b, 82 ff.; eine abweichende Deutung findet sich in Buchanan 2002, 703 und 2004a, 87). 55 Buchanan hat verschiedentlich Rawls zu den Vertretern eines Legitimitätskonzeptes gerechnet. So bemerkt er z. B. in einem seiner neueren Aufsätze: „Rawls has exclusively addressed political legitimacy; there is no discussion of political authority (understood as including the right to be obeyed), either in A Theory of Justice or in the later work” (Buchanan 2002, 693 Hervorhebung im Original; vgl. Buchanan 1999a, 57). Buchanans Einschätzung erscheint aber insofern wenig einsichtig, als Rawls nicht nur Prinzipien der Gerechtigkeit bestimmt hat, die auf die gesellschaftliche Grundstruktur Anwendung finden sollen. Im zweiten und sechsten Kapitel von „A Theory of Justice“ hat er sich ausführlich mit den Pflichten des Einzelmenschen befasst und, wie oben erläutert, eine Pflicht zum Gehorsam gegenüber gerechten Institutionen formuliert.

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Wahlen erfolgen, die der fundamentalen Gleichheit der Bürger Rechnung tragen. In diesem Zusammenhang führt er die demokratische Ermächtigung des Gesetzgebers als einen zusätzlichen Grund für die Beachtung der staatlichen Vorschriften an. Er schreibt: „(...) When an agent has been authorized to wield political power over us by democratic processes in which we can participate, we have a weighty moral reason to comply with the rules this agent imposes on us, (…) because to fail to comply with the rules this agent imposes, in the absence of some weighty moral reasons for doing so, would show disregard for our fellow citizens as beings entitled to equal moral regard” (Buchanan 2004a, 255 Hervorhebungen im Original).

Buchanan tritt aber sogleich dem Eindruck entgegen, eine moralische Pflicht der Individuen zur Beachtung der Gesetze gerechter Staaten anzuerkennen. Einschränkend konstatiert er: „The obligation we owe our fellow citizens (...) is not an obligation to obey every democratically created law, but rather to show proper respect for them as equal moral persons by taking the fact that a law is democratically created as a weighty reason for complying with it” (Buchanan 2004a, 256).56 Buchanan hat nicht näher erläutert, warum er die Vorstellung einer moralischen Pflicht zur Beachtung der Gesetze gerechter Staaten für verfehlt hält. Die Textpassage, der die oben angeführten Aussagen entstammen, lässt aber Rückschlüsse auf seine vermutlichen Beweggründe zu. Buchanan zufolge stehen die Individuen in der Pflicht, der demokratischen Entstehung von Gesetzen moralisches Gewicht beizumessen. Die von ihm zurückgewiesene Gehorsamspflicht verbindet er augenscheinlich mit der stärkeren 56 In dem Aufsatz “Democracy and Secession” scheint Buchanan, obwohl er sein Konzept der politischen Legitimität bereits in Grundzügen entwickelt hat, noch vollständig mit Rawls’ Idee einer individuellen Gehorsamspflicht übereinzustimmen. Er bemerkt dort: “I am not claiming that whether citizens have a moral obligation to comply with the state’s laws or policies is entirely irrelevant to whether the state should be recognized as legitimate in international law and political practice. According to my view, only those states that meet minimal standards of justice (including democratic governance and respect for human rights) ought to be recognized as legitimate, and in general citizens of such states will have a moral obligation to help support them and make them more just” (Buchanan 1998a, 27 Hervorhebung im Original).

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Forderung, ausnahmslos alle Rechtsvorschriften eines gerechten Staates zu befolgen. Die demokratische Legitimation eines Gesetzes stellt also seiner Auffassung nach einen schwerwiegenden, jedoch nicht notwendig ausschlaggebenden Grund für seine Einhaltung dar. Hier erhebt sich zunächst die Frage, warum Buchanan es für wichtig erachtet, den Individuen nicht in jedem Fall ein gesetzeskonformes Verhalten vorzuschreiben. Die Pflicht zum Gehorsam bezieht sich ausschließlich auf Staaten, die die elementaren Menschenrechte ihrer Bürger respektieren und grundlegende Standards der Demokratie erfüllen. Die Herrschaftsausübung eines Staates, der den genannten Kriterien genügt, unterliegt somit weitreichenden moralischen Beschränkungen. Wenn er z. B. ein Gesetz erlassen würde, das die Verfolgung oder Diskriminierung von Minderheiten gebietet, wäre er nicht länger als gerecht zu qualifizieren und hätte keinen Anspruch auf ein rechtskonformes Verhalten seiner Bürger. Folglich kann eine Gehorsamspflicht, die nur für gerechte Staaten gilt, den Individuen keine Handlungen abverlangen, die in Widerspruch zu zentralen Geboten der Moral stehen. Allerdings sind auch in einem Staat, der die Bedingungen der Gerechtigkeit erfüllt, Situationen denkbar, in denen der Bruch von Gesetzen erforderlich erscheint. Beispielsweise kann es moralisch geboten sein, die Verkehrsregeln zu missachten, um einen Schwerverletzten auf dem schnellsten Wege ins Krankenhaus zu bringen. Insofern geht die Forderung, ausnahmslos alle demokratisch erzeugten Gesetze zu befolgen, sicherlich zu weit. Nun muss aber die Pflicht, sich gegenüber den Gesetzen gerechter Staaten Gehorsam zu erweisen, nicht notwendig derart rigide aufgefasst werden. Entgegen Buchanans Annahme kann sie auch als prima facie Pflicht verstanden werden, die Raum für die Berücksichtigung anderer moralischer Gesichtspunkte lässt. Für die Individuen können dann konkurrierende moralische Pflichten bestehen, die in Ausnahmefällen das Gebot der Gesetzestreue übertrumpfen und ein Zuwiderhandeln notwendig machen. Wenn aber die Pflicht zum Gehorsam – wie das in den Arbeiten vieler zeitgenössischer Autoren zum Ausdruck kommt – in dem skizzierten Sinne aufge-

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fasst wird, lässt sich ein Unterschied zu der Position Buchanans kaum mehr erkennen.57 Die Behauptung, die Individuen seien gegenüber gerechten Staaten zu Gehorsam verpflichtet, meint dann nur, dass sie einen gewichtigen, aber nicht unbedingt entscheidenden moralischen Grund zur Befolgung seiner Gesetze haben. Die vorstehenden Überlegungen haben auf wichtige Parallelen zwischen den Theorien von Buchanan und Rawls aufmerksam gemacht. Auch die grundsätzliche Kritik, die Buchanan an dem Konzept der politischen Autorität geübt hat, trifft Rawls’ Gerechtigkeitstheorie nicht. Seine Einwände haben sich ausschließlich gegen Vertragstheorien gerichtet, die eine Gehorsamspflicht der Individuen aus ihrer expliziten oder stillschweigenden Zustimmung zur staatlichen Herrschaft ableiten (siehe S. 121 ff.). Für die natürliche Pflicht zur Gerechtigkeit, auf die Rawls seine Forderung nach gesetzeskonformen Verhalten gründet, sind sie nicht einschlägig. Folglich stellt Rawls’ Theorie eine erwägenswerte Alternative zu dem Konzept der politischen Legitimität dar, das im vorigen Abschnitt als unzureichend beurteilt wurde. Die Möglichkeit, eine „remedial right theory“ der Sezession zu begründen, wäre nicht ausreichend geprüft, wenn das rawlssche Autoritätskonzept außer Betracht gelassen würde. Im Weiteren bleibt daher zu untersuchen, ob sich eine aus Erwägungen der Gerechtigkeit abgeleitete Gehorsamspflicht als Grundlage für eine „remedial right theory“ der Sezession eignet.

57 Beispielsweise schreibt John Rawls in einem seiner frühen Aufsätze: „I shall as-

sume, as requiring no argument, that there is, at least in a society such as ours, a moral obligation to obey the law, although it may, of course, be overridden in certain cases by more stringent obligations” (Rawls 1964, 3). Ähnlich äußert sich auch John Simmons: „To say of an individual that he has a political obligation (or a political duty) is not (…) to say that he ought to discharge the obligation, or that the obligation provides a conclusive reason for action. Political obligations (or duties) are only one sort of consideration relevant to a determination of how we ought to act within a political community” (Simmons 1979, 11 Hervorhebung im Original; vgl. Smith 1973, 950 ff.; Gans 1992, 10 ff.).

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3.4.3 Die Defizite des rawlsschen Begründungsansatzes Der Versuch, eine „remedial right theory“ der Sezession auf die von Rawls formulierte Pflicht zur Gerechtigkeit zu stützen, erscheint auf den ersten Blick viel versprechend. Buchanan wurde im vorigen Abschnitt vorgeworfen, nicht begründen zu können, warum ein Recht zur Sezession ausschließlich gegenüber ungerechten Staaten bestehen soll. Diese Schwäche des Konzepts der politischen Legitimität weist die Theorie von Rawls offenbar nicht auf. Nach Rawls’ Darstellung haben die Individuen eine natürliche Pflicht, sich gegenüber gerechten Institutionen, die sich auf sie beziehen, Gehorsam zu erweisen. Demnach stehen die Bürger eines Staates, der den Bedingungen der Gerechtigkeit genügt, auch in der Pflicht, ein Sezessionsverbot zu befolgen. Bei näherer Betrachtung erweist sich der Schluss von einer Gehorsamspflicht gegenüber gerechten Staaten auf ein Verbot der Sezession jedoch als problematisch. Aus der Pflicht, den Regeln einer gerechten Institution Folge zu leisten, ergibt sich nicht notwendig die Pflicht, in dem Regelungsbereich der betreffenden Institution zu verbleiben. Die Frage, ob die Individuen einer gerechten Institution, die sich auf sie bezieht, zu gehorchen haben, und die Frage, ob sie die Beziehung zu der Institution aufrechterhalten müssen, lassen unterschiedliche Antworten zu. Das Problem kann am Beispiel eines Mehrfamilienhauses, in dem die Mietparteien häufig im Streit liegen, weiter veranschaulicht werden. Um die Konflikte zu beenden, schlägt der Eigentümer eine Hausordnung vor, die die divergierenden Interessen der Bewohner zu einem gerechten Ausgleich bringt. Die Hausordnung war nicht Bestandteil des Mietvertrages; d. h. die Individuen haben sich nicht durch einen Akt der Zustimmung zur Befolgung ihrer Vorschriften verpflichtet. Nun mag man die Auffassung vertreten, die Mieter seien dennoch zur Einhaltung der Hausordnung verpflichtet, weil sie den nachbarschaftlichen Verkehr auf gerechte Weise organisiert. Ganz im Sinne von Rawls würde man dann von einer natürlichen Pflicht der Individuen ausgehen, Regeln des Zusammenlebens, die den Anforderungen der Gerechtigkeit genügen, zu befolgen. Wer sich einer solchen Argumentation bedient, würde den Mietern aber wohl kaum abverlangen wollen, Zeit ihres Lebens in dem Geltungsbereich der Hausordnung zu bleiben. Die hier angenomme-

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ne Pflicht, den Vorschriften einer gerechten Hausordnung Folge zu leisten, umfasst sicherlich nicht die Pflicht, auf den Umzug in ein anderes Haus zu verzichten. Hinsichtlich der Pflichten, die den Individuen gegenüber gerechten Staaten zugeschrieben werden, ist ein Vergleich von Sezession und Emigration aufschlussreich. Die Vertreter von „remedial right theories“ der Sezession betrachten die Emigration, wenn sie sich überhaupt zu ihr äußern, durchweg als ein „primary right“.58 Den Individuen wird ganz selbstverständlich die Befugnis zugesprochen, auch aus einem Staat auszuwandern, der den Bedingungen der Gerechtigkeit entspricht. Eine Pflicht der Individuen, in dem Herrschaftsbereich von gerechten Institutionen zu verbleiben, wird insoweit also nicht angenommen. Das Gebot, gerechten Institutionen Gehorsam zu leisten, schränkt das Recht auf Emigration nicht ein. Nun dürfen freilich die Unterschiede, die zwischen der Emigration und der Sezession bestehen, nicht außer Acht gelassen werden. Durch eine Sezession verliert der Staat nicht nur einen Teil seiner Bevölkerung, sondern büßt auch einen Teil seines Territoriums ein. Insofern können Separatisten – im Unterschied zu Emigranten – ihr Vorhaben nur dann rechtfertigen, wenn sie einen Anspruch auf das zur Abspaltung vorgesehene Gebiet besitzen (siehe Kap. 1.3.1, S. 29 f.). Die Notwendigkeit, einen territorialen Anspruch zu begründen, mindert aber nicht die Bedenken, die hinsichtlich der Gehorsamspflicht bestehen. Wenn die Pflicht, gerechten Institutionen zu gehorchen, den Individuen im Fall der Emigration nicht verbietet, ihre Mitgliedschaft in der staatlichen Gemeinschaft aufzukündigen, ist nicht einsichtig, wie sie im Fall der Sezession eine solche Wirkung entfalten kann. Eine Sezession mag – anders als eine Emigration – am Fehlen eines territorialen Anspruchs scheitern. Die Pflicht zum Gehorsam gegenüber gerechten Staaten, die die 58 Ein klassisches Beispiel bietet die Position, die Henry Sidgwick in seinem Werk

„The Elements of Politics“ vertritt. Einerseits erachtet Sidgwick eine Sezession nur dann als zulässig, wenn die nach Unabhängigkeit strebende Bevölkerungsgruppe in dem bestehenden Staat unterdrückt oder diskriminiert wird; andererseits spricht er den Individuen ein grundsätzliches Recht zur Emigration zu (vgl. Sidgwick 1996, 217 ff.).

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Individuen Rawls zufolge haben, kann ihr aber nicht stärker widersprechen als einer Emigration.59 Zweifel bestehen aber nicht nur hinsichtlich der Annahme, aus einer Gehorsamspflicht gegenüber gerechten Institutionen ließen sich Beschränkungen der individuellen Austrittsrechte ableiten. Noch grundsätzlicher ist zu fragen, ob die an die Individuen gerichtete Forderung nach gesetzeskonformen Verhalten überhaupt sinnvoll als natürliche Pflicht verstanden werden kann. Nach Rawls’ Darstellung zeichnen sich natürliche Pflichten dadurch aus, nicht nur im Verhältnis zu einer bestimmten Person oder zu einem bestimmten Personenkreis zu gelten. Beispielsweise besteht die Pflicht, kein unnötiges Leid hervorzurufen, oder die Pflicht, die Wahrheit zu sagen, ausnahmslos gegenüber jedem Menschen. Dementsprechend müsste eigentlich auch die natürliche Pflicht, gerechten Institutionen zu gehorchen, auf alle Staaten Anwendung finden, die den festgelegten Gerechtigkeitskriterien genügen. Denn das Gebot der Regelbefolgung wird gerade nicht auf die Zustimmung oder einen anderen Akt gegründet, der Verpflichtungen gegenüber einem spezifischen Staat erzeugen könnte. Eine Konzeption der individuellen Pflicht, der zufolge allen gerechten Staaten gleichermaßen Gehorsam geschuldet wird, widerspricht jedoch weithin geteilten Überzeugungen. Die Individuen werden gemeinhin in einer besonderen normativen Beziehung zu dem Staat gesehen, dessen Bürger sie sind oder in dessen Herrschaftsbereich sie sich aufhalten. Beispielsweise wird ihnen nicht gegenüber allen Staaten, die als gerecht zu gelten haben, die Pflicht zugeschrieben, einen Beitrag zur Landesverteidigung zu leisten oder Steuern zu entrichten.60 Ronald Dworkin hat die Bedenken wie folgt formuliert: 59 Buchanan plädiert dafür, territoriale Ansprüche von der Gerechtigkeit der staatli-

chen Herrschaft abhängig zu machen. Daher können aus seiner Sicht separatistisch gesinnte Bevölkerungsgruppen, die in dem bestehenden Staat nicht ungerecht behandelt werden, kein Recht auf das von ihnen bewohnte Gebiet geltend machen (siehe Kap. 6.1.3, S. 330 ff.). 60 An eine moralphilosophische Theorie, die Gehorsamspflichten der Individuen gegenüber staatlichen Institutionen zu begründen sucht, wird daher gewöhnlich die Anforderung gestellt, die Partikularität der Beziehung erklären zu können (vgl. Simmons 1979, 30 f.; Green 1988, 227 f.).

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„(...) The duty to support just or nearly just institutions (...) does not provide a good explanation of legitimacy, because it does not tie political obligation sufficiently tightly to the particular community to which those who have the obligation belong; it does not show why Britons have any special duty to support the institutions of Britain“ (Dworkin 1986, 193; vgl. Simmons 1979, 152 ff. und 2001a, 46 ff.).61

Rawls hat versucht, dem skizzierten Problem zu begegnen, indem er die natürliche Pflicht, sich gegenüber gerechten Institutionen Gehorsam zu erweisen, mit einer Einschränkung versehen hat. In der im Vorstehenden zitierten Passage legt er fest, dass wir nicht beliebigen gerechten Institutionen gehorchen müssen, sondern nur solchen, „die sich auf uns beziehen“ (siehe S. 146). Rawls hat nicht näher erläutert, wodurch die in Frage stehende Beziehung zwischen den Individuen und den gerechten Institutionen zustande kommt. Vermutlich hat er aber an die gesetzgeberische Tätigkeit des Staates gedacht, der seine rechtlichen Vorschriften an einen bestimmten Personenkreis adressiert. Indem ein gerechter Staat seine Gesetze auf die Individuen anwendet, tritt er in Beziehung zu ihnen und erlegt ihnen Gehorsamspflichten auf. Rawls hat anscheinend die Vorstellung gehegt, die Zuständigkeit der Staaten sei durch die Herrschaft, die sie faktisch ausüben, hinreichend klar bestimmt. Die Gesetze Großbritanniens beziehen sich – genau wie die Gesetze Deutschlands oder Frankreichs – auf die Menschen, für die ihre Regelungen Geltung beanspruchen. Die von Rawls vorgenommene Begrenzung der natürlichen Pflicht, die Regeln gerechter Institutionen zu befolgen, erscheint jedoch in verschiedener Hinsicht defizitär. Zunächst bleibt Rawls eine Erklärung schuldig, warum die Gehorsamspflicht in der von ihm vorgeschlagenen Form eingeschränkt werden darf. Er erläutert nicht, inwiefern die Eigenschaft einer gerechten Institution, sich auf uns zu beziehen, ihr eine moralische Bedeutung verleiht, die anderen gerechten Institutionen nicht zukommt. Da Rawls be61 Die Individuen können auch die Pflicht haben, die Gesetze anderer gerechter Staa-

ten zu befolgen. Wenn z. B. die Bürger Großbritanniens in Irland arbeiten oder ihren Urlaub verbringen, obliegt ihnen die Pflicht, die dort geltenden Rechtsvorschriften einzuhalten. Auch hier stehen sie aber in einer besonderen Beziehung zum Staat und müssen sich nicht gegenüber allen Institutionen Gehorsam erweisen, die die Bedingungen der Gerechtigkeit erfüllen.

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absichtigt, eine eigenständige Konzeption der natürlichen Pflicht zu formulieren, stehen ihm die Argumente, die im Rahmen von Verpflichtungstheorien geltend gemacht werden, nicht zur Verfügung. Beispielsweise kann er die Beschränkung der Gehorsamspflicht nicht mit den Vorteilen begründen, die den Individuen durch die Institutionen entstehen, die ihr Zusammenleben regeln. Wenn er sich einer solchen Rechtfertigung bedienen würde, wäre er auf den Fairnessgrundsatz zurückgeworfen, den er selbst als unzureichend qualifiziert hat. Andererseits lassen sich aus der Intention, gerechte Verhältnisse zu verwirklichen, keine besonderen Pflichten gegenüber einem bestimmten Staat ableiten. Zwar mag es im Allgemeinen zielführend sein, wenn die Individuen gerechten Institutionen gehorchen, die sich auf sie beziehen. In manchen Situationen können sie aber die Gerechtigkeit wirkungsvoller fördern, indem sie die Gesetze des Staates, dessen Hoheitsgewalt sie unterstehen, missachten. So können z. B. einige Bürger ihre Steuern nicht bezahlen, um ein gerade erst demokratisiertes Land, dessen Institutionen noch instabil sind, finanziell zu unterstützen. Oder sie können sich dem Wehrdienst entziehen, um sich der Armee eines anderen gerechten Staates anzuschließen, der von inneren oder äußeren Feinden akut bedroht wird. Sofern die genannten Akte des Ungehorsams die Institutionen des eigenen Landes nicht in ihrem Bestand gefährden, können sie dem Ziel der Gerechtigkeit effektiver dienen als ein gesetzeskonformes Verhalten. Eine besondere Gehorsamspflicht gegenüber den Institutionen, unter denen die Individuen leben, stellt folglich kein notwendiges Mittel zur Realisierung der Gerechtigkeit dar (vgl. Simmons 2005a, 158 ff.). Ein weiteres Problem ergibt sich aus der Notwendigkeit, die Herrschaftsbereiche verschiedener gerechter Staaten gegeneinander abzugrenzen. Die Einschränkung der Gehorsamspflicht auf die Regeln von Institutionen, die sich auf eine Person beziehen, setzt eine vorgängige Klärung der Zuständigkeiten voraus. Für den Einzelnen muss erkennbar sein, ob die Gesetze des Staates A oder die Gesetze des Staates B auf ihn Anwendung finden. Dazu muss sowohl deutlich sein, wo die territorialen Grenzen der Staaten verlaufen als auch, welche Kompetenzen sie gegenüber Ausländern haben, die sich auf ihrem Gebiet aufhalten. Die von Rawls

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vertretene Gerechtigkeitskonzeption enthält aber kein Kriterium, das eine Abgrenzung der staatlichen Herrschaftsbereiche erlauben würde. Auf ihrer Basis lässt sich z. B. nicht bestimmen, wo die Grenze zwischen zwei gleichermaßen als gerecht zu qualifizierenden Staaten verlaufen sollte. Um die Frage beantworten zu können, welche Institutionen sich auf die Individuen beziehen, muss bereits eine Trennung der staatlichen Machtsphären etabliert sein. Die Staaten müssen sich vertraglich über die Ausdehnung ihrer Herrschaftsgebiete geeinigt oder informell einen tradierten Grenzverlauf anerkannt haben. Die von Rawls vorgeschlagene Einschränkung der individuellen Gehorsamspflicht beruht also auf Voraussetzungen, die seine Gerechtigkeitskonzeption nicht zu begründen vermag. Zudem kann eine einvernehmliche Aufteilung der Zuständigkeiten nicht ohne weiteres als gegeben vorausgesetzt werden. Die Herrschaftsbereiche der Staaten sind nicht immer durch Verträge oder faktisch anerkannte Konventionen eindeutig bestimmt. Auch Staaten, die den Kriterien der Gerechtigkeit genügen, tragen mitunter Kontroversen über die Abgrenzung ihrer hoheitlichen Rechte aus. Ihre Gebietskonflikte müssen z. T. durch internationale Schiedsgerichte beigelegt werden und bleiben in einigen Fällen, wie etwa Gibraltar, sogar dauerhaft ungelöst. Die von Rawls vorgeschlagene Lösung kann nur dann funktionieren, wenn eine Streitpartei vorerst darauf verzichtet, ihren Herrschaftsanspruch durchzusetzen.62 Anderenfalls wären die Individuen sowohl den Institutionen von einem Staat A als auch den Institutionen von einem Staat B unterworfen. Wenn aber zwei oder mehr gerechte Staaten ihre Gesetze auf die Individuen anwenden, lässt Rawls’ Konzeption nicht erkennen, welche Regeln sie zu befolgen haben. Die von ihm formulierte Einschränkung der Gehorsamspflicht erlaubt keine begründete Entscheidung, da sich alle konkurrieren-

62 Spanien unternimmt z. B. keinen Versuch, seine institutionellen Regelungen auf

Gibraltar anzuwenden und in Konkurrenz zur britischen Rechtsordnung zu treten. Insofern beziehen sich zwar die Souveränitätsansprüche von zwei gerechten Staaten auf die Mittelmeerinsel; faktisch sehen sich ihre Bewohner aber nur mit den Gesetzen Großbritanniens konfrontiert.

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den Staaten mit ihren Institutionen faktisch auf die Individuen beziehen. Das Problem, eine Wahl zwischen verschiedenen Möglichkeiten einer gerechten Herrschaft treffen zu müssen, tritt auch im Kontext von Sezessionen auf. Die separatistischen Bewegungen, die in demokratischen Staaten aktiv sind, zielen überwiegend nicht auf einen politischen Systemwechsel ab. In der Mehrzahl beabsichtigen sie, nach erfolgter Abspaltung die elementaren Menschenrechte der Bürger zu respektieren und zentrale Grundsätze der Demokratie zu befolgen. Ihr Wunsch nach Unabhängigkeit speist sich primär aus dem Empfinden, eine besondere kulturelle bzw. nationale Gemeinschaft zu verkörpern, die sich in wichtigen Aspekten von der Bevölkerungsmehrheit unterscheidet. Von einem eigenen Staat versprechen sie sich vor allem eine bessere Berücksichtigung ihrer kulturellen Interessen sowie eine symbolische Anerkennung ihrer kollektiven Identität (siehe Kap. 1.2 und 4.2). Dabei besitzen viele nationale Minderheiten bereits im Rahmen innerstaatlicher Autonomieregelungen mehr oder minder weitreichende Selbstbestimmungsrechte. Die Regionen, in denen sie ihre Siedlungsschwerpunkte haben, verfügen häufig über eigene Parlamente, Verwaltungen und Gerichtsbarkeiten. Zumeist sind schon Institutionen vorhanden, die die Forderungen der Gerechtigkeit erfüllen und einem unabhängigen Staat als Grundlage dienen können. Durch die Sezession würden die regionalen Institutionen ihren demokratischen Charakter nicht verlieren, sondern sich lediglich Kompetenzen aneignen, die bisher die Zentralgewalt innehatte. Auch die Staaten, die aus der Abspaltung von Landesteilen neu entstehen, würden also den Kriterien der Gerechtigkeit entsprechen. Wenn eine Region einseitig, d. h. ohne Zustimmung des bestehenden Staates, ihre Unabhängigkeit erklärt, werden die dort lebenden Individuen zwangsläufig mit konkurrierenden Ansprüchen konfrontiert. Sowohl der etablierte als auch der neu proklamierte Staat werden sie dann als seine Bürger betrachten und von ihnen fordern, seinen Gesetzen Folge zu leisten. Da beide politischen Gebilde die Bedingungen erfüllen, die an einen gerechten Staat zu stellen sind, lässt sich auf Basis der rawlsschen Pflichtkonzeption nicht entscheiden, wem die Individuen Gehorsam schulden. Die von Rawls vorgesehene Einschränkung der Gehor-

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samspflicht auf Institutionen, die sich auf die Individuen beziehen, leistet hier keinen Beitrag zur Klärung des Konfliktes. Freilich kann aus der Perspektive einer „remedial right theory“ der Einwand erhoben werden, die Ausrufung eines unabhängigen Staates sei unzulässig gewesen. Die Bevölkerung der abgespaltenen Region habe bereits unter der Herrschaft eines gerechten Staates gestanden und sei zur Befolgung der von ihm erlassenen Gesetze verpflichtet gewesen. Daher könne die politische Entität, die durch die Sezession entstanden sei, keinen legitimen Anspruch auf Gehorsam erheben und mithin auch nicht in Konkurrenz zu den Forderungen des etablierten Staates treten. Der Einwand ist allerdings nur dann schlüssig, wenn sich begründen lässt, warum dem Status quo ein unbedingter Vorrang eingeräumt wird. Für die Individuen, die von der Sezession betroffen sind, ergibt sich in Hinblick auf die Gerechtigkeit der Herrschaft, die über sie ausgeübt wird, keine Veränderung. Sowohl die Bevölkerung des für unabhängig erklärten Teilgebietes als auch die Bevölkerung des Rumpfstaates lebt weiterhin unter Institutionen, die den Bedingungen der Gerechtigkeit genügen. Insofern ist nicht ersichtlich, warum die Gewährleistung einer gerechten Herrschaft durch zwei Staaten als Alternative grundsätzlich nicht in Betracht kommen soll. Vom Standpunkt der Gerechtigkeit aus scheint kein zwingender Grund zu bestehen, der alleinigen Machtausübung des vorhandenen Staates den Vorzug zu geben. Interessant ist in diesem Zusammenhang zu sehen, wie die Verfechter einer natürlichen Pflicht zur Gerechtigkeit mit dem Problem konkurrierender Ansprüche umgehen. Buchanan beschäftigt sich nur auf der innerstaatlichen Ebene mit der Frage, wie zwischen verschiedenen Akteuren, die gleichermaßen zur Ausübung einer gerechten Herrschaft befähigt sind, eine Auswahl getroffen werden kann. Die im Vorstehenden diskutierte Schwierigkeit, zwischen verschiedenen Staaten, die den Bedingungen der Gerechtigkeit genügen, eine Entscheidung zu fällen, wird von ihm nicht thematisiert. Buchanan schreibt: „It will not suffice to say that honoring the Natural Duty of Justice requires us to support whoever happens to be effectively wielding political power in our locale. If existing institutional resources allow for a way of choosing among aspirants for political power (…), then we can and should demand more than mere effectiveness. In other words, where in-

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stitutional resources exist for democratic authorization of a government, proper respect for the fundamental equality of persons requires that they be utilized” (Buchanan 2004a, 254 Hervorhebung im Original).

Zwischen den verschiedenen Kandidaten, die sich um die wichtigsten politischen Ämter bewerben, soll also durch allgemeine Wahlen entschieden werden. Für die Frage, welche Personen berechtigt sind, die Herrschaft in einem gerechten Staat auszuüben, ist nach Buchanans Vorstellung letztlich der Wille der Bürger maßgeblich. Jeremy Waldron ist in seiner Verteidigung der rawlsschen Pflichtkonzeption zu einem ähnlichen Ergebnis gekommen. Im Unterschied zu Buchanan befasst er sich nicht mit der Wahl, die innerhalb eines gerechten Staates zwischen mehreren Kandidaten für wichtige politische Ämter getroffen werden muss. Sein Augenmerk gilt vielmehr der Frage, wie mit einer Konkurrenz zwischen verschiedenen – bestehenden oder noch zu bildenden – gerechten Staaten umgegangen werden soll.63 Nach Waldrons Auffassung muss grundsätzlich der Bewerber den Vorzug erhalten, der besser in der Lage ist, das Ziel einer gerechten Herrschaft zu realisieren. Wenn aber zwei oder mehr Aspiranten, die Gerechtigkeit der Institutionen gewährleisten können, soll die Zustimmung der betroffenen Bevölkerung den Ausschlag geben. Waldron fragt: „What if there is competition between two or more plausible contenders? How should we choose which to support? Since effectiveness is one of the conditions we have imposed, there may be reason to choose the more powerful contender. Alternatively (if this does not amount to the same thing) we may have reason to choose the organization with the greater popular support” (Waldron 1993, 25).

Die Zustimmung der Individuen, die der staatlichen Herrschaft unterstehen, hält Waldron aus zwei Gründen für ein geeignetes Auswahlkriterium. Zum einen sieht er in der Akzeptanz, die ein 63 Waldron beschreibt das Problem wie folgt: „Occasionally there is more than one organization purporting to do justice in a certain territory. (…) Consider a situation like that of the modern Lebanon, where in certain areas there are several rival and apparently parallel state or proto-state apparatuses. In cases like these, if both rival organizations are in fact just, does either of them have a claim of natural duty on us?” (Waldron 1993, 21; vgl. Murphy 1994; Tunick 1998 und Rinderle 2005, 258 ff.).

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Staat bei der Bevölkerung findet, eine wesentliche Voraussetzung für die Fähigkeit, dauerhaft gerechte Institutionen zu realisieren. Zum anderen schreibt er der Beachtung der Präferenzen, die die Individuen in Bezug auf die staatliche Herrschaft haben, eine eigene moralische Bedeutung zu (vgl. Waldron 1993, 27).64 Wenn die Auswahl zwischen verschiedenen Optionen der gerechten Herrschaft auf der Basis von demokratischen Abstimmungen getroffen werden soll, ergeben sich Konsequenzen für die Behandlung von Sezessionen. Über den Vollzug der Unabhängigkeit muss dann – vorausgesetzt die Erfüllung der Gerechtigkeitskriterien durch den bestehenden wie auch den neu zu gründenden Staat ist sichergestellt – die betroffene Bevölkerung in einem Referendum entscheiden. Der vorstehende Gedankengang kann nun abschließend kurz resümiert werden. Die Idee einer natürlichen Pflicht zur Befolgung der Gesetze gerechter Staaten sieht sich mit der Anforderung konfrontiert, die Zuständigkeit einer bestimmten Rechtsordnung zu erklären. Der Vorschlag von Rawls, die Pflicht zum Gehorsam auf gerechte Institutionen einzuschränken, die sich auf die Individuen beziehen, kann das Problem nicht zufrieden stellend lösen. In Situationen, in denen zwei oder mehr Anbieter einer gerechten Ordnung miteinander konkurrieren, lässt seine Konzeption nicht erkennen, wem die Individuen Gehorsam schulden. In den separatistischen Konflikten, die zurzeit in vielen demokratischen Staaten ausgetragen werden, beabsichtigen zumeist beide Seiten, eine als gerecht zu qualifizierende Herrschaft auszuüben. Eine „remedial right theory“ kann auf Basis der rawlsschen Konzeption nicht schlüssig begründen, warum die Bürger in solchen Fällen eine Pflicht zur Befolgung des staatlichen Sezessionsverbotes haben. Eine Abspaltung erscheint vom Standpunkt der Gerechtigkeit aus unerheblich, wenn alle betroffenen Individuen, weiterhin unter Institutionen leben, die die maßgeblichen Krite64 Durch die Bezugnahme auf die Willensäußerung der Individuen fällt Waldron aber, wie er zu Recht betont, nicht auf eine vertragstheoretische Position zurück. Er erachtet die Zustimmung zur staatlichen Herrschaft nicht als notwendig, um überhaupt eine Gehorsamspflicht begründen zu können; sie dient ihm lediglich als Auswahlkriterium zwischen verschiedenen gerechten Ordnungen (vgl. Waldron 1993, 25 f.).

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rien erfüllen. Den Überlegungen Waldrons zufolge kann eine separatistische Bewegung, die auf breite Zustimmung in der Bevölkerung trifft, sogar besser in der Lage sein, eine gerechte staatliche Ordnung zu garantieren. Besonders aufschlussreich erscheint in diesem Zusammenhang, wie die Vertreter einer natürlichen Pflicht zur Gerechtigkeit mit dem Problem umgehen, eine Auswahl zwischen verschiedenen Optionen treffen zu müssen. Nach Auffassung von Buchanan wie auch Waldron kann die Entscheidung nur dann als legitim gelten, wenn der Wille der betroffenen Individuen Berücksichtigung findet. Aus der Perspektive einer „remedial right theory“ muss jedoch die Vorstellung, eine Abstimmung über die Zuständigkeit gerechter Institutionen abzuhalten, zurückgewiesen werden. Wenn die Individuen die Möglichkeit erhalten, eine Wahl zwischen verschiedenen Entitäten zu treffen, die die Forderungen der Gerechtigkeit erfüllen, verändert die Sezessionstheorie ihren Charakter. Sie gesteht dann der Idee der politischen Selbstbestimmung, die im Zentrum der „primary right theories“ steht, eine grundlegende Rolle für die Beurteilung separatistischer Konflikte zu. Folglich müssen „remedial right theories“ einen wichtigen – von Buchanan im innerstaatlichen Bereich ausdrücklich anerkannten – Aspekt der Legitimität ausblenden.

4 Die Sezession als Akt der nationalen Selbstbestimmung Theorien der nationalen Selbstbestimmung sind nach der im Anfangskapitel vorgestellten Klassifizierung dem Typus der kollektivistischen „primary right theories“ zuzurechnen. Im Unterschied zu den „remedial right theories“ machen sie das Recht zur Sezession nicht davon abhängig, ob die nach Selbstständigkeit strebende Bevölkerungsgruppe einer ungerechten Behandlung ausgesetzt ist. Aus ihrer Sicht können Gemeinschaften, die eine Nation verkörpern, auch dann einen Anspruch auf eine eigenständige politische Organisation erheben, wenn sie im bestehenden Staat keine Repression oder Diskriminierung zu erdulden haben. Maßgeblich für die Abgrenzung von den individualistischen Varianten der „primary right theories“ ist die Beschränkung des Sezessionsrechts auf eine bestimmte Gemeinschaftsform. Die Befugnis, eine autonome Entscheidung über die Errichtung eines unabhängigen Staates zu treffen, wird nicht jedem beliebigen Zusammenschluss von Individuen, sondern allein nationalen Gemeinschaften zugesprochen. An eine Theorie der nationalen Selbstbestimmung sind vor allem zwei Anforderungen zu stellen. Erstens muss sie eine Klärung des vielschichtigen Begriffs der Nation leisten, die es erlaubt, die Träger des Sezessionsrechts zu identifizieren. Sie steht in der Pflicht, Kriterien zu benennen, auf deren Grundlage separatistisch gesinnten Bevölkerungsgruppen die Anerkennung als Nation ausgesprochen oder vorenthalten werden kann. Zweitens muss sie überzeugende Gründe anführen, warum nationale Gemeinschaften einen Anspruch auf politische Selbstbestimmung besitzen sollen. In Hinblick auf die individualistischen Versionen der „primary right theories“ gilt es insbesondere den privilegierten Status zu rechtfertigen, der den Nationen im Vergleich zu anderen Assoziationen zugebilligt wird. Im Folgenden soll zunächst der Frage

4 Die Sezession als Akt der nationalen Selbstbestimmung

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nach den charakteristischen Merkmalen der Nation und ihrer Abgrenzung von anderen Formen der Gemeinschaft nachgegangen werden (4.1). Zur Begründung eines auf Nationen beschränkten Sezessionsrechts werden im Wesentlichen zwei Arten von Argumenten angeführt (vgl. Moore 2001, 25 ff.; Gans 2003, 7 ff.). Zum einen sollen Theorien, die in der politischen Selbstbestimmung nationaler Gemeinschaften eine grundlegende Voraussetzung für das Wohlergehen der ihr zugehörigen Individuen sehen, kritisch erörtert werden (4.2). Zum anderen sollen Positionen, die der nationalen Homogenität von Staaten eine zentrale Funktion für die Stabilität demokratischer Institutionen oder die Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit zuschreiben, einer eingehenden Analyse unterzogen werden (4.3).

4.1 Der Begriff der Nation Nachstehend soll zunächst der Versuch unternommen werden, die wesentlichen Merkmale einer Nation zu benennen und sie gegen andere Gemeinschaftsformen abzugrenzen (4.1.1). Daran anknüpfend soll auf einige Probleme eingegangen werden, mit denen sich eine Theorie der nationalen Selbstbestimmung konfrontiert sehen kann, wenn sie die Rechtsträger festlegt (4.1.2). Abschließend gilt es kurz die Anforderungen darzulegen, die sich für nationale Konzeptionen aus den demokratischen Grundsätzen ergeben, die der vorliegenden Arbeit als argumentativer Rahmen dienen (4.1.3). 4.1.1 Die Definition des Rechtsträgers Eine zentrale Aufgabe, vor die sich die Explikation des Nationenbegriffs gestellt sieht, besteht darin, seine Beziehung zu der Organisationsform des Staates zu klären. In einer Reihe von Verwendungsweisen dient der Begriff der Nation als Synonym für den Begriff des Staates oder auch des Staatsvolkes. So spricht man z. B. von der Wahrnehmung nationaler Interessen, wenn ein Staat in multilateralen Organisationen primär seine eigenen sicherheitspo-

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4.1 Der Begriff der Nation

litischen oder ökonomischen Belange durchzusetzen sucht. Auch die Bezeichnung der weltweit bedeutendsten Staatenorganisation als Vereinte Nationen oder des französischen Parlaments als Nationalversammlung belegt den synonymen Gebrauch der Begriffe. Die Verwendung des Terminus Nation in der Bedeutungvon Staat bzw. Staatsvolk erscheint jedoch aus verschiedenen Gründen irreführend (vgl. Smith 1991, 14 f.; Miller 1995, 18 f.). Zum einen kann eine nationale Gemeinschaft in mehreren Staaten leben, ohne dadurch ihre Zusammengehörigkeit zu verlieren. Beispielsweise hat die Teilung Deutschlands in zwei Staaten nicht zu der Entstehung von distinkten Nationen geführt. Auch die geläufige Rede von nationalen Minderheiten – etwa mit Bezug auf die ungarische Bevölkerung in der Slowakei, Rumänien oder Serbien – macht nur dann Sinn, wenn man zwischen nationaler und staatlicher Zugehörigkeit differenziert. Zum anderen werden auch Bevölkerungsgruppen als Nationen bezeichnet, die sich nicht im Besitz eines eigenen Staates befinden. Obgleich gegenwärtig kein schottischer, korsischer oder baskischer Staat existiert, wird den betreffenden Bevölkerungsgruppen gemeinhin eine besondere nationale Identität zugesprochen.1 Die Existenz staatenloser Nationen muss auch von den hier zu erörternden Theorien der nationalen Selbstbestimmung vorausgesetzt werden. Das Recht zur nationalen Selbstbestimmung lässt sich nur dann zur Legitimation sezessionistischer Bestrebungen ins Feld führen, wenn Teilpopulationen der etablierten Staaten als nationale Gemeinschaften Anerkennung finden können (vgl. Miller 2000, 110 f.). Aus den angeführten Erwägungen ergibt sich, dass das Konzept der Nation – obwohl es in einem noch zu klärenden Sinne mit der Vorstellung von Staatlichkeit verknüpft ist – nicht mit dem Konzept des Staates bzw. des Staatsvolkes in eins gesetzt werden darf. Für eine weitere Annäherung an den schwierigen Begriff der Nation mag es hilfreich sein, kurz auf einen häufig betonten Gegensatz zu einem anderen Gemeinschaftstypus einzugehen. In vie1 Der Anspruch, eine separate Nation zu verkörpern, tritt auch in der Namensgebung

regionaler politischer Parteien und Unabhängigkeitsbewegungen wie der Schottischen Nationalpartei (SNP), der Nationalen Front zur Befreiung Korsikas (FLNC) oder der Baskisch-Nationalistischen Partei (PNV) deutlich zu Tage.

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len Darstellungen wird die Nation mit Zweckgemeinschaften kontrastiert, die primär oder ausschließlich der individuellen Interessenverfolgung dienen. Dabei wird hervorgehoben, dass der Zusammenhalt nationaler Gemeinschaften nicht auf wirtschaftlichen oder sonst wie gearteten Vorteilserwägungen ihrer Mitglieder basiert. Auf die Opposition, in der die Idee der Nation insbesondere zu ökonomischen Vertragsbeziehungen steht, hat bereits Ernest Renan aufmerksam gemacht. In seiner berühmten Vorlesung zu der Frage „Was ist eine Nation?“ aus dem Jahre 1882 erklärt er: „Die Gemeinschaft der Interessen ist zwischen den Menschen gewiss ein starkes Band. Doch reichen die Interessen aus, um eine Nation zu bilden? Ich glaube es nicht. Die Gemeinschaft der Interessen schließt Handelsverträge. Die Nationalität jedoch hat eine Gefühlsseite, sie ist Seele und Körper zugleich. Ein Zollverein ist kein Vaterland“ (Renan 1996, 31 f.).

Bisher ist der Begriff der Nation durch die Abgrenzung vom Staat bzw. Staatsvolk einerseits und von der auf individuellen Nutzenkalkülen beruhenden Zweckgemeinschaft andererseits lediglich negativ bestimmt worden. Ein erstes positives Kennzeichen der nationalen Gemeinschaft lässt sich der klassischen Definition John Stuart Mills entnehmen: „A portion of mankind may be said to constitute a nationality if they are united among themselves by common sympathies which do not exist between them and any others – which make them co-operate with each other more willingly than with other people (...)” (Mill 1991, 308).2

Die wechselseitige Sympathie, die Mill hier anspricht, drückt sich gewöhnlich in einem Gefühl der Vertrautheit und der besonderen Verbundenheit mit den Angehörigen der eigenen Nation aus. Sie bildet die Grundlage für ein Mindestmaß an Anteilnahme und Hilfsbereitschaft unter den Mitgliedern nationaler Gemeinschaften. Die Neigung zur Solidarität kann in verschiedenen Nationen unterschiedlich intensiv sein und in jeweils spezifischen Verhaltensweisen zum Ausdruck kommen. Auch in Nationen, in denen solidarische Strukturen vergleichsweise schwach ausgeprägt sind, wird aber für Personen, die der Gemeinschaft zugerechnet wer2 Die vollständige Definition, die noch ein weiteres zentrales Merkmal nationaler Gemeinschaften benennt, wird auf S. 178 wiedergegeben.

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4.1 Der Begriff der Nation

den, eine größere Verantwortung als für Außenstehende empfunden (vgl. Miller 1995, 49 ff.).3 Sympathie und Solidarität stellen zweifellos wichtige Merkmale der nationalen Verbundenheit dar. Sie sagen allerdings insofern wenig über die Besonderheit nationaler Gemeinschaften aus, als sie sich auch in einer Vielzahl von anderen Gemeinschaftsformen finden. Beispielsweise zeichnen sich die Beziehungen zwischen Familienangehörigen, Freunden oder Nachbarn typischerweise durch einen gewissen Grad an emotionaler Nähe und die Bereitschaft zu solidarischem Handeln aus. Ein Unterschied zu den genannten Gemeinschaftsarten verdient jedoch Erwähnung: Die Angehörigen einer Nation unterhalten nur zu einem verschwindend geringen Anteil der ihrer Gemeinschaft zugehörigen Menschen persönliche Kontakte. Ungleich etwa der familiären Solidarität bezieht sich die im Rahmen der Nation geübte Solidarität auf eine „vorgestellte Gemeinschaft“, deren Mitglieder einander ganz überwiegend unbekannt sind.4 Auch das Phänomen einer solidarischen Haltung, die sich im Wesentlichen auf Fremde richtet, ist jedoch kein Spezifikum nationaler Gemeinschaften. Beispielsweise können die Angehörigen einer religiösen Gemeinschaft starken Anteil an dem Schicksal von weit entfernt lebenden Glaubensbrüdern nehmen. So mögen z. B. in christlich geprägten Gesellschaften die Repressalien, die katholische Gemeinden in China zu erdulden haben, größere Empörung hervorrufen als Eingriffe in die Freiheiten anderer Religionsgemeinschaften. 3 Der Aspekt der Solidarität wird auch in den Überlegungen betont, die Max Weber in „Wirtschaft und Gesellschaft“ zur Nation angestellt hat. Weber bemerkt dort: „‚Nation’ ist ein Begriff, der, wenn überhaupt eindeutig, dann jedenfalls nicht nach empirischen gemeinsamen Qualitäten der ihr Zugerechneten definiert werden kann. Er besagt, im Sinne derer, die ihn jeweilig brauchen, zunächst unzweifelhaft: dass gewissen Menschengruppen ein spezifisches Solidaritätsempfinden anderen gegenüber zuzumuten sei, gehört also der Wertsphäre an. Weder darüber aber, wie jene Gruppen abzugrenzen seien, noch darüber, welches Gemeinschaftshandeln aus jener Solidarität zu resultieren habe, herrscht Übereinstimmung“ (Weber 1980, 528). 4 Benedict Anderson erläutert seine Charakterisierung der Nation als vorgestellte Gemeinschaft wie folgt: „Vorgestellt ist sie deswegen, weil die Mitglieder selbst der kleinsten Nation die meisten anderen niemals kennen, ihnen begegnen oder auch nur von ihnen hören werden, aber im Kopf eines jeden die Vorstellung ihrer Gemeinschaft existiert“ (Anderson 1996, 15).

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Ein weiteres Kriterium, das sich zur Charakterisierung von Nationen anbietet, ist die ethnische Gemeinschaft der ihr angehörenden Individuen. Im alltäglichen Sprachgebrauch verbindet sich mit dem Begriff der Nation vielfach die Vorstellung einer auf gemeinsamer Abstammung beruhenden Zusammengehörigkeit.5 Die Annahme, dass die Mitglieder nationaler Gemeinschaften in einer ausgedehnten Verwandtschaftsbeziehung zueinander stehen, ist jedoch in aller Regel unzutreffend. Wie besonders Max Weber betont hat, erweisen sich die „Blutsbande“, auf denen die Einheit der Nation beruhen soll, bei genauerer Betrachtung überwiegend als Schimäre. In „Wirtschaft und Gesellschaft“ konstatiert er: „Die ‚Nationalität’ teilt mit dem ‚Volk’ im landläufigen ‚ethnischen’ Sinn wenigstens normalerweise die vage Vorstellung, dass dem als ‚gemeinsam’ Empfundenen eine Abstammungsgemeinschaft zugrunde liegen müsse, obwohl in der Realität der Dinge Menschen, welche sich als Nationalitätsgenossen betrachten, sich nicht nur gelegentlich, sondern sehr häufig der Abstammung nach weit ferner stehen, als solche, die verschiedenen und feindlichen Nationalitäten sich zurechnen“ (Weber 1980, 242; vgl. Renan 1996, 19 ff.).

Obschon die Annahme, einander in ethnischer Hinsicht verbunden zu sein, häufig den Tatsachen widerspricht, spielt sie doch für das Selbstverständnis zahlreicher nationaler Gemeinschaften eine bedeutende Rolle. Nicht die reale Abstammungsgemeinschaft, sondern allenfalls der – wie Weber es genannt hat – ethnische Gemeinsamkeitsglaube kann also als Bestimmungsmerkmal der Nation in Betracht kommen (vgl. Weber 1980, 235 ff.).6 Ein nahe liegendes Beispiel für ein am Kriterium der Deszendenz orientiertes Gemeinschaftsverständnis bietet das in Deutschland dominie5 In der akademischen Diskussion wird zumeist zwischen dem Begriff der Nation und dem Begriff der Ethnie sorgfältig differenziert. Eine Ausnahme bildet aber z. B. die folgende Definition von Ernest Gellner: „Nationalismus ist eine Theorie der politischen Legitimation, der zufolge sich die ethnischen Grenzen nicht mit den politischen überschneiden dürfen (...)“ (Gellner 1991, 8 f.). 6 Die Untersuchung der verschiedenartigen Ursachen, die die Entstehung eines ethnischen Gemeinsamkeitsglaubens haben kann, führt Weber zu folgendem Schluss: „Fast jede Art von Gemeinsamkeit und Gegensätzlichkeit des Habitus und der Gepflogenheiten kann Anlass zu dem subjektiven Glauben werden, dass zwischen den sich anziehenden oder abstoßenden Gruppen Stammverwandtschaft oder Stammfremdheit bestehe“ (Weber 1980, 237).

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4.1 Der Begriff der Nation

rende Konzept der Nation. Wie stark die Zugehörigkeit zur deutschen Nation von ethnischen Gesichtspunkten abhängig gemacht wird, zeigt besonders der Umgang mit deutschstämmigen Aussiedlern. Wer deutsche Vorfahren besitzt, wird ungeachtet einer möglichen Entfremdung von der Sprache und anderen kulturellen Merkmalen als Angehöriger der deutschen Nation betrachtet und kann die vollen Staatsbürgerschaftsrechte beanspruchen (vgl. Brubaker 1994, 24 ff. und 156 ff.).7 Allerdings begreifen sich längst nicht alle Nationen als ethnische Gemeinschaften. Typischerweise verbindet sich in Einwanderungsgesellschaften das sich im Laufe der Zeit entwickelnde Gefühl der nationalen Zusammengehörigkeit nicht mit der Fiktion, eine Abstammungsgemeinschaft zu verkörpern. Beispielsweise ist für das US-amerikanische Nationalbewusstsein das gemeinsame Bekenntnis zu individueller Freiheit und demokratischen Institutionen von entscheidender Bedeutung. Die Nation wird primär als eine Wertegemeinschaft wahrgenommen, deren spezifische Leistung unter anderem darin besteht, eine Vielzahl unterschiedlicher Ethnien zu integrieren (vgl. Miller 1995, 19 ff.; Lichtenberg 1997, 160; Böckenförde 1999, 46 f.). Eine treffendere Beschreibung nationaler Gemeinschaften lässt sich möglicherweise erreichen, wenn man das Zusammengehörigkeitsgefühl ihrer Mitglieder nicht auf ethnische, sondern auf kulturelle Bande zurückführt. Die Übereinstimmung hinsichtlich wesentlicher kultureller Merkmale wird von verschiedenen Theoretikern als Fundament der nationalen Verbundenheit betrachtet. So schreibt z. B. Yael Tamir: „Culture is seen (...) as embodying patterns of behaviour, language, norms, myths, and symbols that enable mutual recognition. Consequently, two people are of the same nation if, and only if, they share the same culture” (Tamir 1993, 68; vgl. Tamir 1998, 72).8 Zweifellos weisen Nationen in der 7 Die Bundesrepublik Deutschland versteht sich, wie in der Präambel des Grundge-

setzes ausdrücklich vermerkt wird, als staatliche Organisation des deutschen Volkes. Insofern scheint es im Falle Deutschlands gerechtfertigt, die Regelungen zum Staatsbürgerschaftsrecht – trotz der eingangs getroffenen Unterscheidung zwischen Nation und Staat – als Indiz für das vorherrschende Verständnis von nationaler Zugehörigkeit zu werten. 8 Insbesondere die Autoren, die die im Abschnitt 4.2 zu erörternde Argumentationslinie verfolgen, charakterisieren Nationen primär als kulturelle Gemeinschaften (vgl.

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Regel bestimmte kulturelle Charakteristika auf, die es den ihnen zuzurechnenden Personen erlauben, sich als zusammengehörig zu erfahren und gegen Außenstehende abzugrenzen. Wie das Beispiel der deutschstämmigen Aussiedler gezeigt hat, muss die Zugehörigkeit zur nationalen Gemeinschaft aber nicht notwendig an kulturellen Kriterien festgemacht werden. Auch Personen, denen die für die Gemeinschaft typischen kulturellen Kennzeichen fehlen, können auf Grund ihrer Deszendenz als Angehörige der Nation Anerkennung finden. Die Einbeziehung kulturell fern stehender Menschen in das gedankliche Konstrukt einer ethnischen Gemeinschaft ist jedoch eher ungewöhnlich. Die Vorstellung, eine Abstammungsgemeinschaft zu bilden, knüpft anfänglich an kulturelle Übereinstimmungen an, die z. B. bezüglich Sprache, Religion, Werten oder Sitte wahrgenommen werden. Gemeinsame kulturelle Merkmale gelten als sichtbarer Ausdruck der „Blutsverwandtschaft“ und bilden die Grundlage für die Entstehung eines ethnischen Gemeinsamkeitsglaubens. Dennoch kann die Annahme, einander durch Abstammung verbunden zu sein, offenbar auch dann Bestand haben, wenn sich die betreffende Personengruppe durch räumliche Trennung oder andere Faktoren kulturell auseinander entwickelt hat. Die Charakterisierung der Nation als kulturelle Gemeinschaft trifft folglich nicht uneingeschränkt zu; ein Gefühl der nationalen Zusammengehörigkeit kann auch zwischen Individuen wirksam sein, die sich in kultureller Hinsicht als fremd empfinden. Allerdings stellt der Glaube an eine gemeinsame Abstammung scheinbar die einzige Möglichkeit dar, eine fehlende kulturelle Übereinstimmung zu ersetzen. Insofern hat eine nationale Gemeinschaft immer eine kulturelle oder eine – subjektiv empfundene – ethnische Grundlage, die ihr die Zuschreibung von Mitgliedschaft erlaubt. Eine weitere Schwierigkeit tritt zu Tage, wenn man versucht, die kulturellen Aspekte, die für die Bildung von Nationen maßgeblich sind, näher zu bestimmen. Die kulturellen Übereinstimmungen, auf denen nationale Gemeinschaften beruhen, können Taylor 1994, 42; MacCormick 1996, 42 ff.; Nielsen 1996, 44 ff.; Caney 1997, 361 ff.). Zur Kritik eines kulturell fundierten Nationenkonzepts siehe Moore 2001, 52 ff.

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4.1 Der Begriff der Nation

ganz unterschiedlicher Art sein. Auch Faktoren, wie eine gemeinsame Sprache oder eine gemeinsame Religion, die in vielen Fällen ein Gefühl der Zusammengehörigkeit erzeugen, führen nicht zwangsläufig zu der Vorstellung, eine nationale Einheit zu bilden. Bezüglich der Sprache hat bereits Henry Sidgwick festgestellt: „(...) Indeed in most recent movements for the formation of states upon a truly ‚national’ basis – whether by aggregation or by division – community of language seems to have been widely taken as a criterion of nationality: still, it seems clear from the cases of Switzerland on the one hand and Ireland on the other, that community of language and community of national sentiment are not necessarily connected” (Sidgwick 1996, 223).9

In ähnlicher Weise lässt auch die Einigkeit oder Spaltung einer Bevölkerungsgruppe in religiöser Hinsicht keinen sicheren Rückschluss auf ihre nationale Zusammengehörigkeit zu. Beispielsweise wird von vielen Katalanen wie auch Basken der Anspruch erhoben, eine eigenständige Nation zu bilden, obwohl ihnen mit den übrigen Bewohnern Spaniens das ganz überwiegende Bekenntnis zum Katholizismus gemeinsam ist. Umgekehrt wird das Empfinden der Deutschen, eine nationale Gemeinschaft zu verkörpern, nicht dadurch beeinträchtigt, dass sie teils dem katholischen, teils dem protestantischen Glauben anhängen. Die Beschreibung der Nation als kulturelle Gemeinschaft muss daher notwendig unspezifisch bleiben. Die kulturellen Faktoren, die der nationalen Verbundenheit zugrunde liegen, variieren von Fall zu Fall und müssen jeweils gesondert rekonstruiert werden. Für die Festlegung, welche Bevölkerungsgruppen als Nation gelten können, ergibt sich hieraus eine wichtige Konsequenz: Aus dem Vorhandensein bestimmter kultureller Gemeinsamkeiten kann man nicht darauf schließen, dass der betreffende Personenkreis eine Nation darstellt. Man kann lediglich von den subjektiven Überzeugungen der Individuen 9 Einen nahezu identischen Gedanken hat auch Ernest Renan in der oben erwähnten Vorlesung über den Begriff der Nation geäußert: „Die Sprache lädt dazu ein, sich zu vereinigen; sie zwingt nicht dazu. Die Vereinigten Staaten und England, Lateinamerika und Spanien sprechen dieselbe Sprache und bilden doch keine Nation. Andererseits zählt die Schweiz, die so wohlgelungen ist, weil sie durch Übereinkunft ihrer verschiedenen Teile entstanden ist, drei oder vier Sprachen“ (Renan 1996, 27; vgl. Mill 1991, 309).

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bezüglich ihrer nationalen Zusammengehörigkeit ausgehend nach den kulturellen Merkmalen fragen, die für ihr Gemeinschaftsgefühl ausschlaggebend sind. Ein wichtiges Kennzeichen einer Nation stellt ferner die Überzeugung dar, eine historische Gemeinschaft zu bilden. Alle Bevölkerungsgruppen, die sich als Nation begreifen, hegen die Vorstellung, Wurzeln in einer weit zurückliegenden Vergangenheit zu haben. Sie beanspruchen, auf eine ausgedehnte Geschichte von Erfolgen und Niederlagen zurückblicken zu können, die die besondere Eigenart ihrer Gemeinschaft geprägt hat, und erwarten, als nationale Einheit in der Zukunft auf unabsehbare Zeit fortzubestehen. Der zentrale Stellenwert, den das Element der historischen Kontinuität für das Nationenkonzept besitzt, ist schon früh erkannt worden. So schreibt bereits Ernest Renan: „Der Mensch erfindet sich nicht aus dem Stegreif. Wie der Einzelne, so ist die Nation der Endpunkt einer langen Vergangenheit von Anstrengungen, Opfern und Hingabe. (...) Eine heroische Vergangenheit, große Männer, Ruhm (ich meine den wahren) – das ist das soziale Kapital, auf das man eine nationale Idee gründet“ (Renan 1996, 34).

Die Rückbesinnung auf die Geschichte ist für die zeitgenössischen Mitglieder nationaler Gemeinschaften in verschiedener Hinsicht von Bedeutung. Zum einen stärkt die Erinnerung an einschneidende historische Ereignisse, wie Naturkatastrophen, Kriege oder politische Umbrüche, die frühere Generationen gemeinsam erlebt haben, das Gefühl der heute Lebenden, einander schicksalhaft verbunden zu sein. Zum anderen lassen sich aus den spezifischen historischen Erfahrungen, die die Nation z. B. mit politischen Institutionen oder militärischen Auseinandersetzungen gemacht hat, Lehren für den Umgang mit aktuellen Problemen ziehen. Schließlich ergeben sich aus den Opfern, die zu früheren Zeiten für die Nation erbracht wurden, Forderungen an die ihr gegenwärtig angehörenden Personen. „The historic national community is a community of obligation. Because our forebears have toiled and spilt their blood to build and defend the nation, we who are born into it inherit an obligation to continue their work, which we discharge partly towards our contemporaries and

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4.1 Der Begriff der Nation

partly towards our descendants” (Miller 1995, 23; vgl. MacIntyre 1987, 294).10

Der Rekurs auf vergangene Ereignisse, der alle nationalen Gemeinschaften auszeichnet, genügt freilich nicht den Anforderungen, die an eine wissenschaftliche Geschichtsschreibung zu stellen sind. Verschiedene Autoren sehen schon in der Modernität des aus dem 18. Jahrhundert stammenden Nationenbegriffs einen Beleg für den fiktiven Charakter der von den nationalen Gemeinschaften behaupteten historischen Kontinuität. So konstatiert z. B. Benedict Anderson: „Der objektiven Neuheit von Nationen aus dem Blickwinkel des Historikers steht das subjektive Alter in den Augen der Nationalisten gegenüber“ (Anderson 1996, 14; vgl. Taylor 1997, 43). Andere Theoretiker vertreten dagegen die Auffassung, nur der Terminus Nation sei jüngeren Ursprungs. Die als Nation bezeichnete Form der Gemeinschaft lasse sich unter anderen Namen auch in früheren Zeiten nachweisen (vgl. MacCormick 1982, 255 ff.; Tuck 2003, 146 ff.). Einigkeit herrscht in der akademischen Diskussion aber über die Selektivität, mit der das „historische Gedächtnis“ einer Nation vergangene Ereignisse berücksichtigt. Präsent sind gewöhnlich Begebenheiten, die die Einheit der ihr angehörenden Menschen symbolhaft zum Ausdruck bringen; häufig verdrängt werden hingegen Geschehnisse, die für Brüche innerhalb der Gemeinschaft stehen. So werden z. B. Erinnerungen an kollektive Anstrengungen zur Abwehr äußerer Feinde typischerweise wach gehalten, während soziale Unruhen oder Konflikte mit Minderheiten für das Selbstbild der nationalen Gemeinschaft keine Rolle spielen.11 10 Verschiedene Autoren vertreten die Auffassung, eine nationale Gemeinschaft könne auch religiöse Funktionen für ihre Mitglieder wahrnehmen. Die zeitliche Unbegrenztheit, die der Nation vermeintlich innewohne, erlaube ihnen, das Wissen um die eigene Sterblichkeit leichter zu ertragen. So schreibt z. B. Anthony Smith: „Identification with the ‚nation’ in a secular era is the surest way to surmount the finality of death and ensure a measure of personal immortality” (Smith 1991, 160 f.; vgl. MacCormick 1982, 251 f.; Tamir 1997, 236 f.). 11 Siehe hierzu die hellsichtige Bemerkung Ernest Renans: „Es macht (...) das Wesen einer Nation aus, dass alle Individuen vieles miteinander gemein haben; aber auch, dass alle manche Dinge vergessen haben. Kein Franzose weiß, ob er Burgunder, Alane, Wisigote ist, und jeder Franzose muss die Bartholomäusnacht und die Massaker des dreizehnten Jahrhunderts im Süden vergessen haben“ (Renan 1996, 15).

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Die geschichtlichen Ereignisse, in deren Nachfolge sich die Nation sieht, unterliegen aber nicht nur einer subjektiven – auf die Integration der Gemeinschaft abzielenden – Auswahl, sondern werden vielfach auch tendenziös dargestellt. Zwar sind die geschichtlichen Bezugspunkte der Nation in der Regel nicht frei erfunden, die historischen Fakten werden aber oftmals verzerrt wiedergegeben oder mit fiktiven Elementen vermischt. Insofern liegt die historische Gemeinschaft der Nation weniger in dem kollektiven Erleben maßgeblicher Ereignisse, also der so genannten Schicksalsgemeinschaft, begründet.12 Vielmehr stellt sie im Kern eine Gemeinschaft des Erinnerns dar, deren Mitglieder eine weitgehend übereinstimmende Sicht der Vergangenheit eint. Eng mit der historischen Dimension der Nation verbunden ist ihre besondere Beziehung zu einem Territorium (vgl. Knight 1982; Anderson 1988). Die geschichtlichen Begebenheiten, mit denen sich die Mitglieder nationaler Gemeinschaften identifizieren, haben sich auf einem mehr oder minder fest umrissenen Gebiet zugetragen. In diesem historischen Kernland der Nation liegen die Orte, an denen frühere Generationen die kulturellen, politischen oder militärischen Leistungen vollbracht haben, die den heute Lebenden als Grundlage ihrer Gemeinschaft gelten. Das Bewusstsein, von jeher oder seit sehr langer Zeit auf dem betreffenden Territorium beheimatet zu sein, lässt es die Angehörigen nationaler Gemeinschaften als ihr Eigentum betrachten. Jede Nation beansprucht, die ausschließliche Verfügungsgewalt über den Flecken Erde zu besitzen, auf dem sie ihre historischen Wurzeln lokalisiert (vgl. Smith 1991, 8 ff.; siehe Kap. 6.1.4, S. 334 ff.). Folglich können sich nationale Gemeinschaften nicht an einem beliebigen Ort entfalten. Beispielsweise wäre es für national gesinnte Basken oder Korsen undenkbar, ihre Forderung nach politischer Selbstbestimmung außerhalb des Baskenlandes bzw. Korsikas zu verwirklichen. Die Unverzichtbarkeit des Territoriums 12 Die Bezeichnung als Schicksalsgemeinschaft spielt insbesondere für Otto Bauers Versuch, den Begriff der Nation zu definieren und gegen den Begriff der Klasse abzugrenzen, eine wichtige Rolle. Bauer schreibt: „(…) Das scheidet (…) die Charaktergemeinschaft der Nation von der der Klasse, dass jene aus Schicksalsgemeinschaft, diese bloß aus Gleichartigkeit des Schicksals entsteht“ (Bauer 1907, 98; vgl. Weber 1980, 528).

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4.1 Der Begriff der Nation

macht einen wesentlichen Teil der besonderen Problematik nationaler Konflikte aus. Wenn zwei Nationen konkurrierende Ansprüche auf ein Gebiet erheben, erweist es sich als sehr schwierig, auf dem Verhandlungswege einen Interessenausgleich herbeizuführen. Die Bedeutung, die dem Territorium beigemessen wird, ist zudem ein Merkmal, das die Nation von anderen Gemeinschaftsformen unterscheidet. Zwar können sich z. B. auch die Angehörigen familiärer oder religiöser Gemeinschaften bestimmten Orten – dem Stammsitz der Familie etwa oder einer als heilig verehrten Stätte – innig verbunden fühlen. Gewöhnlich erachten sie aber vor allem die Zugänglichkeit der Orte und ihren Schutz vor Zerstörung oder Entweihung als wichtig. Im Unterschied zu den Mitgliedern von Nationen glauben sie nicht, ihre Gemeinschaft nur auf dem Boden praktizieren zu können, auf dem sie ihren historischen Ursprung hat. Familien oder Glaubensgemeinschaften können sich daher im Prinzip überall auf der Welt niederlassen; Nationen hingegen sind untrennbar an ihr Territorium gebunden. In den Worten David Millers: „(…) If you are a good Muslim you should make a pilgrimage to Mecca at least once, but you need not set up house there. A nation, in contrast, must have a homeland” (Miller 1995, 24). Ein weiteres Charakteristikum nationaler Gemeinschaften wird von John Stuart Mill im zweiten Teil der eingangs angeführten Textpassage genannt: „A portion of mankind may be said to constitute a nationality if they (...) desire to be under the same government, and desire that it should be government by themselves, or a portion of themselves, exclusively“ (Mill 1990, 308; siehe S. 169).13

13 Siehe auch die folgende Bemerkung Max Webers: „Immer wieder finden wir uns bei dem Begriff ‚Nation’ auf die Beziehung zur politischen ‚Macht’ hingewiesen, und offenbar ist also ‚national’ – wenn überhaupt etwas Einheitliches – dann eine spezifische Art von Pathos, welches sich in einer durch Sprach-, Konfessions-, Sitten- oder Schicksalsgemeinschaft verbundenen Menschengruppe mit dem Gedanken einer ihr eigenen, schon bestehenden oder von ihr zu errichtenden Machtgebildeorganisation verbindet (…)“ (Weber 1980, 244; vgl. Gellner 1991, 8 ff.; MacCormick 1996, 42 ff.; Böckenförde 1999, 37 ff.).

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Der hier wiedergegebene Gedanke Mills hilft klarer zu sehen, in welcher Beziehung die Nation zum Staat steht. Wie bereits erläutert, sind die Termini Nation und Staat nicht gleichbedeutend; eine Gruppe von Menschen kann auch dann eine Nation verkörpern, wenn sie über keinen eigenen Staat verfügt. Nationale Gemeinschaften zeichnen sich jedoch durch das Streben nach einer politischen Organisation aus, die es ihnen erlaubt, ihre Geschicke selbst zu bestimmen. Für die Realisierung dieses Ziels benötigen sie einen unabhängigen Staat oder zumindest ein Maß an Autonomie, das den Kompetenzen eines Staates möglichst nahe kommt. Insofern wohnt dem Konzept der Nation eine Vorstellung von Staatlichkeit inne.14 Das Bedürfnis nach politischer Selbstbestimmung unterscheidet die Nation von anderen Arten der Gemeinschaft. Beispielsweise verfolgen religiöse Gemeinschaften gewöhnlich nicht das Ziel, einen unabhängigen Staat zu errichten. Nur in wenigen Fällen erachten sie eine eigene staatliche Organisation für erforderlich, um ihren Glauben praktizieren zu können. Das besondere Gewicht, das nationale Gemeinschaften auf ihre politische Selbstbestimmung legen, erklärt sich aus ihren charakteristischen Eigenschaften. Die Angehörigen einer Nation sind einander in aller Regel durch eine gemeinsame kulturelle Identität verbunden, die sie gefördert und geschützt sehen wollen. Die Etablierung eines eigenen Staates erlaubt ihnen, über wichtige kulturelle Angelegenheiten, wie die Festlegung der Amts- und Unterrichtssprache, souveräne Entscheidungen zu treffen. Sie bewahrt sie davor, in die Position einer Minderheit zu geraten, die von einer dominanten kulturellen Gruppe diskriminiert oder unter Anpassungsdruck gesetzt werden kann. Eine unabhängige staatliche Organisation bietet nationalen Gemeinschaften zudem die beste Gewähr für historische Kontinuität. Staaten stellen relativ stabile Machtgebilde dar, 14 Die Konstitution einer nationalen Gemeinschaft muss der Bildung eines Staates

aber nicht notwendig vorausgehen. Umgekehrt kann auch erst das Zusammenleben in einem Staat ein Gefühl der nationalen Verbundenheit unter Menschen stiften, die einander zunächst fremd gegenüber gestanden haben. Wie schon David Hume in seinem Essay „Of National Characters“ betont hat, können gemeinsame politische und rechtliche Institutionen langfristig eine Angleichung der Denkungsart und Sitten bewirken (vgl. Hume 1993a, 115 ff.).

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4.1 Der Begriff der Nation

die den Nationen die Perspektive einer dauerhaften Entwicklung eröffnen. Ferner steht die Forderung nationaler Gemeinschaften nach politischer Selbstbestimmung in engem Zusammenhang mit der Überzeugung, einen Anspruch auf das Territorium zu besitzen, auf dem ihre historischen Wurzeln liegen. Die Angehörigen einer Nation halten sich gewöhnlich nicht nur für berechtigt, ihr angestammtes Land zu besiedeln; sie glauben auch, zur Ausübung der Herrschaftsgewalt über das betreffende Gebiet befugt zu sein (vgl. Miller 1995, 24 f.). Die spezifischen Merkmale der Nation lassen sich wie folgt zusammenfassen: Erstens verkörpert die Nation in mehr oder minder großem Umfang eine Solidargemeinschaft, die sich durch die Bereitschaft ihrer Mitglieder zu wechselseitiger Hilfe auszeichnet. Zweitens stellt die Nation eine kulturelle oder eine – auf den subjektiven Überzeugungen ihrer Mitglieder beruhende – ethnische Gemeinschaft dar. Drittens versteht sich die Nation immer als eine historische Gemeinschaft, die auf einen langen Entwicklungsprozess zurückblickt und sich in der Erinnerung an besondere Erfolge oder Opfer verbunden weiß. Viertens hat die Nation, insofern sie einen bestimmten Raum als ihr angestammtes und seit jeher zustehendes Land betrachtet, als territoriale Gemeinschaft zu gelten. Fünftens bildet die Nation eine politische Gemeinschaft, deren Mitglieder sich eine möglichst einheitliche und autonome Organisation erstreiten bzw. bewahren wollen. Jedes der genannten Merkmale stellt eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für das Vorhandensein einer Nation dar.15 Beispielsweise kann eine Bevölkerungsgruppe, die zusammen ein bestimmtes Gebiet bewohnt und wichtige historische Erfahrungen teilt, aber weder solidarische Strukturen aufweist noch den 15 Eine weniger anspruchsvolle Definition des Nationenbegriffs ist von Yael Tamir vorgeschlagen worden. In ihrem viel beachteten Werk „National Liberalism” schreibt sie: „A nation could (...) be understood as a cluster concept, that is, in order to count as a nation a group has to have a ‚sufficient number’ of certain characteristics. Although they do not necessarily share the same set of identifying features, all members within the category ‚nation’ will, therefore, show some family resemblance. Only one factor is necessary, although not sufficient, for a group to be defined as a nation – the existence of national consciousness” (Tamir 1993, 65; kritisch hierzu George 1996, 15 ff.).

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Wunsch nach politischer Selbstbestimmung artikuliert, nicht als Nation bezeichnet werden. Nur wenn sie in Kombination Züge einer solidarischen, kulturellen bzw. ethnischen, historischen, territorialen und politischen Gemeinschaft besitzt, lässt sich von einer Nation sprechen. 4.1.2 Probleme bei der Bestimmung des Nationenstatus Die vorangegangenen Überlegungen haben das Ziel verfolgt, eine begriffliche Präzisierung zu erreichen, auf deren Grundlage separatistisch gesinnten Bevölkerungsgruppen die Anerkennung als Nation ausgesprochen bzw. vorenthalten werden kann. Die vorgeschlagene Begriffsbestimmung trägt diesem Anliegen insofern Rechnung, als sie eine Reihe von Kriterien benennt, auf die sich die Zuschreibung des Nationenstatus stützen kann. Die angeführten Merkmale verweisen vor allem auf die subjektiven Überzeugungen, die die Angehörigen einer nationalen Gemeinschaft teilen. Der Betrachter steht beispielsweise nicht vor der Aufgabe festzustellen, ob sich die zu beurteilende Personengruppe derselben Sprache bedient oder über einen bestimmten Zeitraum auf demselben Gebiet ansässig ist. Objektive Merkmale, wie Sprache oder räumliche Nähe, lassen keinen zuverlässigen Rückschluss auf das Vorhandensein einer nationalen Gemeinschaft zu. Wie im Vorstehenden erläutert, begünstigen sie zwar die Entstehung eines nationalen Bewusstseins, sie führen aber nicht zwangsläufig zu seiner Ausbildung. Der Betrachter hat vielmehr zu ermitteln, ob die fragliche Personengruppe ein Gefühl der kulturellen Zusammengehörigkeit oder eine besondere territoriale Bindung besitzt. Nur wenn sich ihre Mitglieder selbst als Gemeinschaft empfinden und die typischen Vorstellungen einer Nation aufweisen, kann sie als Inhaber des Selbstbestimmungsrechts angesehen werden. Die Orientierung an subjektiven Merkmalen bei der Entscheidung über den Nationenstatus bringt verschiedene Schwierigkeiten mit sich. Die Empfindungen und Vorstellungen, die eine Nation auszeichnen, können in einer Personengruppe unterschiedlich stark ausgeprägt sein. Für die Angehörigen moderner pluralistischer Gesellschaften macht die Zugehörigkeit zu einer Nation nicht notwendig einen wesentlichen Teil ihres Selbstverständnis-

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ses aus. Die Individuen können sich z. B. vornehmlich über ihre berufliche Funktion oder ihre familiäre Rolle definieren und ihrer Nationalität eine vergleichsweise geringe Bedeutung beimessen.16 Sie können auch eine kritische Haltung zur Idee der Nation einnehmen und grundsätzlich bestreiten, sich in irgendeiner Form mit der nationalen Gemeinschaft zu identifizieren. Das Auftreten separatistischer Bewegungen führt zwar, wie unter anderem Margaret Moore betont hat, gewöhnlich zu einer starken Polarisierung der Gesellschaft. Sobald die Forderung nach nationaler Selbstbestimmung erhoben und das Auseinanderbrechen des bestehenden Staates als reale Möglichkeit wahrgenommen wird, können die Individuen kaum umhin, sich mit der Frage ihrer Zugehörigkeit zu befassen. In der Folge eines solchen Klärungsprozesses können nationale Identifikationen neu entstehen oder vorhandene Bindungen stärker ins Bewusstsein treten. Allerdings bringen, wie auch Moore einräumt, separatistische Konflikte nicht alle Differenzen zum Verschwinden, die hinsichtlich des Nationalgefühls bestehen (vgl. Moore 2001, 67 f.). Daher stellt sich die Frage, unter welchen Bedingungen eine Personengruppe mit uneinheitlichen nationalen Empfindungen ein Selbstbestimmungsrecht in Anspruch nehmen kann. Zum einen muss geklärt werden, wie hoch der Anteil der Personen zu sein hat, die sich der Nation zurechnen; zum anderen muss dargelegt werden, welche Anforderungen an die Intensität ihrer Identifikation zu stellen sind. Da die meisten Bevölkerungsgruppen, aus denen der Wunsch nach politischer Unabhängigkeit laut wird, die skizzierte Heterogenität aufweisen, erscheint eine Konkretisierung dringend geboten. Ein weiteres Problem, das sich bei der Anerkennung von Personengruppen als Nation stellt, ist der Umgang mit Doppel- bzw. Mehrfachidentifikationen. Die Individuen können sich sowohl der staatlichen Gemeinschaft, der sie formal angehören, als auch einer 16 Die zeitgenössischen Vertreter nationaler Positionen betonen gewöhnlich die Of-

fenheit ihrer Konzeption für weitere Gemeinschaftsbindungen. So konstatiert z. B. David Miller: „(...) National identities are not all-embracing, but can co-exist peacefully with other commitments and loyalties in a person’s conception of himself” (Miller 1995, 121).

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regionalen Gemeinschaft verbunden fühlen. Befragt nach ihrem Selbstverständnis, geben sie z. B. zur Antwort, sie seien „ein in Bayern beheimateter Deutscher“, „ein Brite schottischen Ursprungs“ oder „ein katalanischer Spanier“ (vgl. MacCormick 1982, 248 f.; Carens 2000, 161 ff.).17 Dabei muss die Mitgliedschaft in der regionalen Gemeinschaft nicht notwendig als sekundäres Kriterium genannt werden. Wenn die Staatsgrenze ein Gebiet durchtrennt, das aus historischen oder kulturellen Gründen als Einheit betrachtet wird, kann auch die Staatsangehörigkeit zur näheren Beschreibung der regionalen Identität dienen. Die betreffenden Personen können sich z. B. als belgische im Unterschied zu niederländischen Flamen oder als französische im Unterschied zu spanischen Basken bezeichnen. Doppelidentifikationen sind in den demokratischen Staaten, die im Blickpunkt der vorliegenden Arbeit stehen, ein weit verbreitetes Phänomen. Aufschlussreich sind z. B. die Meinungsumfragen, die in Katalonien und anderen spanischen Regionen zur nationalen Identität der Bevölkerung durchgeführt wurden. Die Befragten konnten sich einer von fünf Kategorien – ausschließlich Spanier, mehr Spanier als Katalane, gleichermaßen Spanier und Katalane, mehr Katalane als Spanier oder ausschließlich Katalane – zuordnen. Die unvermischten Positionen, also nur Spanier bzw. nur Katalane, haben seit 1990 in keiner Untersuchung mehr als 12% bzw. mehr als 18% erreicht. Hingegen lag der Anteil der Personen, die sich gleichermaßen als Spanier und als Katalane gesehen haben, in allen Umfragen bei über 40% (vgl. Keating 1996, 129 ff. und 2001, 72 ff.). Die baskische Gesellschaft zeigt eine etwas stärkere nationale Polarisierung; hier haben bis zu 30% der Befragten angegeben, sich ausschließlich als Basken zu verstehen. Dennoch haben sich stets mehr als die Hälfte der Teilnehmer einer der drei mittleren Kategorien zugerechnet und somit ihre gleichzeitige Verankerung in der spanischen und der baskischen

17 Grundsätzlich kann sich eine Person auch mehr als zwei Gemeinschaften zugehörig fühlen und sich z. B. als „Franke, Bayer und Deutscher“ oder als „Piemontese, Italiener und Europäer“ definieren.

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4.1 Der Begriff der Nation

Gemeinschaft zum Ausdruck gebracht (vgl. Keating 2001, 76 ff.).18 Was das Auftreten von Doppelidentifikationen für die Beurteilung des Nationenstatus einer Bevölkerungsgruppe bedeutet, erscheint in hohem Maße unklar. Grundsätzlich stehen drei Möglichkeiten zur Verfügung, die oben angeführten Meinungsumfragen zu interpretieren. Erstens kann sowohl Katalonien als auch Spanien als Nation angesehen werden. Aus dieser Perspektive lassen sich die ermittelten Doppelidentifikationen als Beleg für die Zugehörigkeit vieler Einwohner Kataloniens zu beiden nationalen Gemeinschaften deuten. Die Klassifizierung als Nation kann dann allerdings nicht mehr mit der Anerkennung eines vollumfänglichen politischen Selbstbestimmungsrechts einhergehen. Da sich die katalanische und die spanische Nation teilweise überschneiden, kann nicht beiden ein Anspruch auf Eigenstaatlichkeit zugesprochen werden. Zweitens kann Spanien als ein aus mehreren nationalen Gemeinschaften zusammengesetztes Staatsgebilde betrachtet werden, das selbst keine Nation konstituiert. Die von einem Teil der katalanischen Bevölkerung bekundete Verbundenheit mit Spanien bringt aus dieser Sicht kein Gefühl der nationalen Zusammengehörigkeit, sondern Zustimmung zur politischen Ordnung zum Ausdruck. Demnach ist zwar ein beachtlicher Prozentsatz der Katalanen gegenwärtig mit der Mitgliedschaft in der spanischen Staatsgemeinschaft zufrieden; grundsätzlich verfügt die katalanische Nation aber über das Recht, sich von Spanien abzuwenden und einen unabhängigen Staat ins Leben zu rufen. Drittens kann auch nur Spanien als Nation angesehen werden, der alle Staatsbürger angehören. Dieser Auffassung zufolge verkörpert die spanische Nation eine pluralistische Gemeinschaft, deren Mitglieder sich unterschiedlichen sozialen Milieus, politischen Lagern und religiösen Gruppierungen zugehörig fühlen. Die Bindung an eine Region, die sich in der Doppelidentifikation vieler Katalanen artikuliert, verweist lediglich auf einen weiteren Aspekt der inneren Vielfalt der spanischen Nation. Die Selbstbeschreibung als 18 Michael Keating hat auch für Kanada, Großbritannien und Belgien umfangreiches empirisches Material ausgewertet, das das häufige Vorkommen von Doppelidentifikationen zweifelsfrei belegt (vgl. Keating 1996 und 2001, 56 ff.).

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„katalanischer Spanier“ steht auf derselben Ebene wie die Charakterisierung als „progressiver Spanier“ oder als „Spanier jüdischen Glaubens“. Sie erlaubt keinen Rückschluss auf die Existenz einer eigenständigen katalanischen Nation und kann somit auch keinen Anspruch auf politische Unabhängigkeit begründen. Doppelidentifikationen lassen im Prinzip alle drei Interpretationen zu; sie sind unvermeidlich mehrdeutig und erschweren die Bestimmung der Rechtsträger erheblich. Die bisherigen Überlegungen haben auf zwei Probleme aufmerksam gemacht, die sich für den eingangs entwickelten Begriff der Nation stellen. In vielen Bevölkerungsgruppen, die als Träger eines nationalen Selbstbestimmungsrechts in Betracht kommen, ist das Gefühl der Zugehörigkeit weder einheitlich ausgeprägt noch auf eine Gemeinschaft beschränkt. Zuletzt soll noch auf eine weitere Schwierigkeit hingewiesen werden, die sich aus der Orientierung des Nationenkonzepts an subjektiven Überzeugungen ergibt. Die maßgeblichen Einstellungen, die eine Nation auszeichnen, können auch von nichtnationalen Gemeinschaft vorgetäuscht werden. Beispielsweise können sich separatistische Bewegungen, die vornehmlich ökonomische Ziele verfolgen, unschwer einer nationalen Rhetorik bedienen. Wenn das Selbstbestimmungsrecht ausschließlich Nationen zugestanden wird, haben sie ein offenkundiges Interesse, ihre tatsächlichen Motive zu verheimlichen. Der Einsatz demoskopischer Verfahren, um die nationalen Empfindungen der Bevölkerung zu ermitteln, kann keine zuverlässigen Ergebnisse garantieren. Wenn sich die Befragten vom Erreichen der staatlichen Unabhängigkeit Vorteile versprechen, haben sie einen starken Anreiz, unaufrichtige Antworten zu erteilen. Zudem können die Führer von Unabhängigkeitsbewegungen versuchen, die Meinung der Bevölkerung in die gewünschte Richtung zu lenken. Sofern sie über Einfluss auf Fernsehsender oder andere Massenmedien verfügen, können sie Kampagnen lancieren, die nationale Themen in den Blickpunkt rücken. Vom Standpunkt einer nationalen Theorie können solche Strategien, auch wenn sie offen zu Tage liegen, nicht ohne weiteres disqualifiziert werden. Wie im Vorstehenden dargelegt, stellen nationale Identitäten soziale Konstrukte dar, deren Entstehung oftmals politisch forciert wurde. Insofern unterscheidet sich z. B. das Vorgehen der Lega Nord, der viele Beobachter vorwerfen, Gemeinschaftsgefüh-

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4.1 Der Begriff der Nation

le künstlich zu erzeugen, nicht grundlegend von anderen Prozessen der Nationenbildung.19 Auch die Idee einer italienischen Nation musste, wie Michel Huysseune treffend bemerkt hat, im Laufe des 19. Jahrhunderts erst mit ähnlichen Mitteln durchgesetzt werden. Er konstatiert: „Denunciations of the artificiality of the Lega’s historical reconstruction of a ‚Padanian’ national identity have (…) one crucial weakness: namely, that they can likewise be applied to Italian identity” (Huysseune 2003b, 26). Theorien der nationalen Selbstbestimmung sehen sich also nicht nur mit dem Problem konfrontiert, die Vortäuschung einer nationalen Identität erkennen zu müssen. Ihre Vertreter müssen sich auch überlegen, wie sie mit separatistischen Bewegungen umgehen wollen, die den Versuch unternehmen, in einer Bevölkerungsgruppe ein nationales Bewusstsein neu zu erzeugen.20 4.1.3 Liberaler Nationalismus Abschließend bleibt noch kurz die Beziehung zu erörtern, in der das Konzept der Nation zu den grundlegenden Werten moderner demokratischer Staaten steht. Wie im ersten Kapitel dargelegt, setzt die vorliegende Arbeit die Akzeptanz von fünf moralischen Prinzipien voraus (siehe Kap. 1.2.2, S. 19 ff.). Der Begriff der Nation enthält keinen Verweis auf die Grundsätze, die das normative Fundament der zeitgenössischen Demokratien bilden. Wie die vo19 Siehe z. B. die folgenden Ausführungen von Roland Beiner: „(...) The open-ended character of national self-determination as a moral-political principle does nothing to constrain ambitious political elites, provided they have a sufficient degree of political creativity, from contriving new national identities. (…) There is little reason to think that Umberto Bossi’s dream of a Republic Padania is anything other than a cynical fabrication. But nothing prevents Mr. Bossi from invoking the morality of selfdetermination in pursuing his state-busting and state-inventing designs: all one has to do is invent a previously imaginary ‚people’, give it a flag, and stir it up with a suitable amount of demagoguery until it starts to believe that its national rights have been violated, and presto, a new ‚nation’ is born” (Beiner 1998, 160). 20 Der Prozess der Nationenbildung ist keineswegs im 19. Jahrhundert zum Abschluss gekommen. In jüngerer Zeit haben z. B. Taiwan und zahlreiche postkoloniale Staaten, wie etwa das multiethnische Indonesien, eigene nationale Identitäten entwickelt (vgl. Chiou 2004; Lin 2004 sowie Leifer 2000).

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rangegangenen Überlegungen gezeigt haben, gehört zwar die Forderung nach politischer Autonomie zu den charakteristischen Merkmalen nationaler Gemeinschaften. Die Selbstbestimmung der Nation erfordert aber nicht zwingend demokratische Institutionen, sondern kann auch in anderen Staatsformen verwirklicht werden. So bemerkt Margaret Canovan: „Where a nation of any sort exists this facilitates the mobilization of political power, but how that power is likely to be structured and for what purposes it is likely to be used may vary a good deal between national traditions, as well as in response to circumstances. Since nationhood forms the basis for a strong state, it can provide the potential for the effective law-enforcement that is an essential element in liberalism, but can equally provide the potential for populist mobilization behind an authoritarian leader” (Canovan 1996, 102).

Nationale Gemeinschaftsideale haben im Laufe der Geschichte einen maßgeblichen Beitrag zur Unterstützung ganz unterschiedlicher politischer Systeme geleistet. In der historischen Forschung haben verschiedene Autoren eine Differenzierung zwischen westlichen und östlichen Ausprägungen des Nationalismus vorgenommen (vgl. Plamenatz 1976; Smith 1991, 8 ff.). Die erst genannte Variante, für die die französische und englische Nationalbewegung ein Beispiel bieten, zeichnet sich durch das Bekenntnis zu demokratischen Institutionen und freiheitlichen Werten aus. Die letzt genannte Variante, die in slawischen wie auch asiatischen und afrikanischen Nationen überwiegt, geht typischerweise eine Verbindung mit autoritären und repressiven Herrschaftsformen ein.21 Im Weiteren sollen nur Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung berücksichtigt werden, die in der demokratischen Denktradition stehen. Da die östlichen Formen des Nationalismus den normativen Grundannahmen der 21 Anknüpfend an seine Gegenüberstellung von ‚reiterative universalism“ und „covering law universalism“ schlägt auch Michael Walzer vor, zwischen zwei Arten des Nationalismus zu differenzieren. Die Variante nationalen Denkens, die der ersten Form des Universalismus entspricht, nimmt gegenüber den spezifischen Lebensformen anderer Nationen eine tolerante Haltung ein. Die der zweiten Form des Universalismus korrespondierende Version des Nationalismus begegnet Gemeinschaften, die einer fremden Kultur angehören, mit Bevormundung und Unterdrückung (vgl. Walzer 1990b, 532 ff.).

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4.1 Der Begriff der Nation

Arbeit widersprechen, können die ihnen zugrunde liegenden Vorstellungen außer Betracht gelassen werden. Für die Autoren, die in den beiden folgenden Abschnitten untersucht werden, hat sich – angeregt durch das gleichnamige Buch Yael Tamirs – die Bezeichnung „liberale Nationalisten“ etabliert. Ihrer Überzeugung nach ist ihr Konzept der Nation mit den individualistischen Werten, auf denen moderne Demokratien basieren, grundsätzlich vereinbar.22 Der nationalen Gemeinschaft werde nur insoweit ein Wert beigemessen, wie sie für die Personen, die ihr angehören, wichtige Funktionen erfülle. Die der Nation als Kollektiv zugesprochenen Rechte, wie z. B. das Recht auf politische Selbstbestimmung, fänden ihre Begründung in den Interessen der einzelnen Mitglieder. Die Nation werde nicht als eigenständige Entität – etwa als Träger eines historischen Prinzips oder als Verkörperung einer sittlichen Idee – betrachtet. Die Vorstellung, der Einzelne stehe im Dienst der nationalen Sache und habe sich ihr bedingungslos unterzuordnen, müsse abgelehnt werden. Ferner lassen die Anhänger eines liberalen Nationalismus keinen Zweifel an ihrer grundsätzlichen Zustimmung zu freiheitlichen und demokratischen Institutionen. Obschon sich eine Nation durch vielfältige kulturelle Gemeinsamkeiten auszeichne, seien ihre Mitglieder keineswegs in allen wichtigen politischen Fragen einer Meinung. Ein auf Wettkampf ausgerichtetes Parteiensystem und freie Wahlen, in denen sich unterschiedliche Standpunkte äußern könnten, seien daher für die Selbstregierung der Nation unverzichtbar. Zudem bedürfe die Fähigkeit der Individuen, kritisch zu reflektieren und autonom zu handeln, einer geeigneten rechtlichen Absicherung. Der Einzelne wachse zwar gewöhnlich in dem Kontext einer nationalen Kultur auf, die seine Persönlichkeit präge und den Ausgangspunkt seines Denkens bilde. Gleichwohl vermöge er die Werte und Praktiken, die das Zusammenleben in der nationalen Gemeinschaft bestimmten, einer kritischen Bewertung zu unterziehen. Der Staat müsse daher grundlegende Freiheitsrechte garantieren, die es den Individuen auch ermöglichten, 22 Die Möglichkeit einer Synthese von liberalen und nationalen Grundüberzeugungen ist freilich in der aktuellen Diskussion umstritten; siehe hierzu z. B. Abizadeh 2004; Benner 1997; Levinson 1995; Lichtenberg 1996, Pavković 2006 und Seglow 1998.

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sich von typischen Anschauungen der nationalen Gemeinschaft zu distanzieren. Schließlich bekennen sich die nachstehend zu besprechenden Autoren zum Grundsatz der Gleichbehandlung aller Nationen. Vorstellungen von der Überlegenheit einer Nation oder Gruppe von Nationen, die die Benachteiligung oder Unterdrückung anderer Nationen legitimieren sollen, lehnen sie dezidiert ab.23 Ihrer Überzeugung nach muss jedes Recht, das einer nationalen Gemeinschaft eingeräumt wird, ceteris paribus auch allen anderen nationalen Gemeinschaften zugute kommen. Beispielsweise könne eine Nation nicht für sich das Recht auf politische Unabhängigkeit in Anspruch nehmen und gleichzeitig einer nationalen Minderheit, die auf ihrem Staatsgebiet lebe, die Befugnis zur Sezession absprechen. So schreibt David Miller: „(...) The principle of nationality that I am defending (…) gives grounds for favouring national selfdetermination, but these grounds apply equally to all peoples who meet the criteria for nationality. Thus, reiteration is built into the principle itself” (Miller 1995, 99; vgl. MacCormick 1996, 35 ff.). Die partikularistischen Elemente, die das Denken der liberalen Nationalisten kennzeichnen, sind also in einem universalistischen Prinzip verankert. Die Forderungen, die von ihnen erhoben werden, beanspruchen grundsätzlich für alle Gemeinschaften Geltung, die die Charakteristika einer Nation besitzen. 23 Isaiah Berlin hat in dem Glauben an den Vorrang der eigenen Gemeinschaft ein allgemeines Charakteristikum des nationalen Denkens gesehen. In der Schrift „Wider das Geläufige“ gibt er die Position des Nationalisten wie folgt wieder: „Wenn meine Gruppe, nennen wir sie Nation, ihre wahre Natur frei verwirklichen soll, so schließt dies die Notwendigkeit ein, Hindernisse, die sich ihr in den Weg stellen, zu beseitigen. Nichts, was mein höchstes Ziel – das heißt das meiner Nation – in Frage stellt, darf mit ihm gleichrangig sein“ (Berlin 1982, 480).

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4.2 Kulturelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung

4.2 Kulturelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung In der aktuellen Diskussion werden von den Vertretern eines liberalen Nationalismus zwei Arten von Begründungen für einRecht auf Selbstbestimmung vorgebracht. Im vorliegenden Abschnitt soll die kulturelle Argumentation, die im Zentrum der Arbeiten unter anderem von Simon Caney, Chaim Gans, Will Kymlicka, Neil MacCormick, Kai Nielsen und Yael Tamir steht, vorgestellt und einer eingehenden Kritik unterzogen werden. Der anschließende Abschnitt soll sich dann mit den instrumentellen Argumenten befassen, die auf John Stuart Mill zurückgehen und in der zeitgenössischen Debatte insbesondere von David Miller geltend gemacht werden (siehe Kap. 4.3). Die kulturellen Argumente werden von den oben genannten Theoretikern in unterschiedlichen Formulierungen präsentiert. Ihren gemeinsamen Ausgangspunkt finden die verschiedenen Versionen in der folgenden Überzeugung: „(...) National self-determination and secession are legitimate because and to the extent that they promote the well-being of the members of a nation” (Caney 1997, 352).24 Die Bezeichnung als kulturelle Argumente lässt sich auf zwei eng miteinander verbundene Gründe zurückführen. Zum einen wird die Nation − auch wenn andere Merkmale wie der geschichtlicheBezug durchaus Beachtung finden − zuvörderst als kulturelle Gemeinschaft konzipiert.25 Zum anderen sind es primär die kulturellen Aspekte der Nation, die für das Wohlergehen ihrer Mitglieder als wichtig erachtet werden (vgl. Brilmayer 1995, 9 ff.; Moore 2001, 52 ff.). 24 Eine Ausnahme bildet Neil MacCormick, der nicht auf das individuelle Wohlerge-

hen, sondern auf das kantische Ideal des Respekts vor der Person abstellt. In seiner Begründung des Rechts auf nationale Selbstbestimmung stimmt er aber weitgehend mit den übrigen Verfechtern der kulturellen Position überein (vgl. MacCormick 1982, 261 und 1996, 42; Taylor 1994, 53 f.). 25 Neil MacCormick konstatiert: „A nation is constituted by a relatively large grouping of people who conceive themselves to have a communal past, including shared sufferings and shared achievements, from which past is derived a common culture which represents a form of cultural continuity uniting past and present and capable of being projected into the future” (MacCormick 1982, 249; vgl. Margalit/Raz 1990, 443 f.; Nielsen 1998, 110; Tamir 1993, 69).

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Ungeachtet einiger Unterschiede im Detail weisen die kulturellen Argumente eine einheitliche Grundstruktur auf, die sich wie folgt darstellen lässt: P1: Politische Institutionen sollen dem Wohlergehen der von ihnen betroffenen Individuen dienen. P2: Die Zugehörigkeit zu einer Nation leistet einen wesentlichen Beitrag zum Wohlergehen der Individuen. P3: Eine Nation bedarf eigener politischer Institutionen, um ihre Funktion für das Wohlergehen der Individuen effektiv ausüben zu können. K: Nationen haben ein Recht auf politische Selbstbestimmung.26 Die erste Prämisse erscheint im Rahmen einer Untersuchung, die die Anerkennung grundlegender demokratischer Werte voraussetzt, wenig kontrovers. Sie fordert nur ganz allgemein, sich bei der Gestaltung politischer Institutionen an den elementaren Interessen der Individuen zu orientieren. Beachtung verdient die erste Prämisse aber insofern, als sie die Verankerung der hier zu erörternden Form nationalen Denkens in individualistischen Werten zum Ausdruck bringt. Begründet wird zwar letztlich ein Kollektivrecht, das nur von der Nation in ihrer Gesamtheit in Anspruch genommen werden kann. Der nationalen Gemeinschaft wird aber keine eigenständige Bedeutung zuerkannt, die sich nicht auf die Belange ihrer Mitglieder zurückführen lässt. Bezugspunkt für die Rechtfertigung des Selbstbestimmungsrechts ist allein das Wohlergehen der Individuen, aus denen sich die nationale Gemeinschaft zusammensetzt (vgl. Nielsen 1998, 121 f.).27

26 Zu einer ähnlichen Rekonstruktion des kulturellen Arguments siehe Caney 1997, 361 und 2005, 177 f. sowie Nathanson 1997, 181 f. 27 Avishai Margalit und Joseph Raz lassen die Möglichkeit des Bestehens eigenständiger Gruppeninteressen, die nicht auf die Interessen der Mitglieder reduzierbar sind, explizit zu. Den Gruppeninteressen kann ihrer Auffassung nach aber nur dann eine moralische Bedeutung zugebilligt werden, wenn sie mit den Interessen der Individuen in Einklang stehen. „(The) relative independence of group interest is compatible with the view that informs this article: that the moral importance of the group’s interest depends on its value to individuals” (Margalit/Raz 1990, 450).

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4.2 Kulturelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung

Problematisch erscheinen hingegen die zweite und die dritte Prämisse; sie sollen daher im Fokus der folgenden Untersuchung stehen. Zunächst gilt es zu erläutern, warum die eingangs genannten Autoren in der Zugehörigkeit zu einer Nation einen wesentlichen Aspekt des individuellen Wohlergehens sehen (4.2.1). Danach soll dargelegt werden, inwiefern eine Nation auf eigene politische Institutionen angewiesen ist, um das Wohlergehen ihrer Mitglieder angemessen fördern zu können (4.2.2). Anknüpfend an die Rekonstruktion der zentralen Argumente soll dann die kulturelle Begründung des Rechts auf nationale Selbstbestimmung einer kritischen Bewertung unterzogen werden. In einem ersten Schritt soll der behauptete Zusammenhang von nationaler Zugehörigkeit und individuellem Wohlergehen diskutiert werden. Dabei ist mit Blick auf die rivalisierenden Varianten der „primary right theories“, die im fünften Kapitel behandelt werden, insbesondere zu fragen, ob die vorgebrachten Argumente die Beschränkung des Sezessionsrechts auf nationale Gemeinschaften rechtfertigen (4.2.3). Anschließend soll die Auffassung, Nationen seien auf einen eigenständigen Staat angewiesen, um das Wohlergehen ihrer Mitglieder in geeigneter Weise fördern zu können, erörtert werden. Hier gilt es vor allem zu prüfen, ob die Gewährung einer begrenzten Autonomie im Rahmen föderaler Arrangements eine ausreichende Alternative zur staatlichen Unabhängigkeit bietet (4.2.4). 4.2.1 Die Bedeutung der nationalen Zugehörigkeit Die Behauptung, die Mitgliedschaft in einer nationalen Gemeinschaft sei für das Wohlergehen der Individuen wichtig, stützt sich auf zwei Argumente. Das erste Argument knüpft an Überlegungen an, die Will Kymlicka zu den kulturellen Voraussetzungen der individuellen Freiheit angestellt hat. Seinen Grundgedanken hat Kymlicka folgendermaßen zusammengefasst: „Put simply, freedom involves making choices amongst various options, and our societal culture not only provides these options, but also makes them meaningful to us” (Kymlicka 1995, 83; vgl. Kymlicka 1989, 162 ff.). Die Individuen können demnach ihre Freiheit nur sinnvoll ausüben, wenn sie über einen kulturellen Bezugsrahmen ver-

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fügen. Um unterschiedliche Handlungsalternativen wahrnehmen und bewerten zu können, sind sie auf das Reservoir an Praktiken und Normen angewiesen, das ihre jeweilige Kultur für sie bereithält. Den hier betrachteten Autoren zufolge finden die Individuen die kulturellen Grundlagen ihrer Freiheit gewöhnlich in der nationalen Gemeinschaft. So schreibt z. B. Simon Caney: „(…) As Kymlicka has emphasized in much of his work, individual freedom requires that individuals have a choice of different conceptions of the good to pursue and this, in turn, requires a culture which instantiates an array of conceptions of the good. Individual choice thus requires the existence of a rich and varied culture. Furthermore for most people this role is played by their national culture” (Caney 1997, 361 Hervorhebung im Original).28

In den Arbeiten der Theoretiker, die sich kultureller Argumente bedienen, wird der Zusammenhang zwischen Freiheit und Wohlergehen nicht näher beleuchtet. Es lassen sich aber unschwer einige Gesichtspunkte benennen, die plausibel machen, warum der Besitz von Freiheit für die Individuen einen hohen Wert besitzt. Zum einen gibt sie ihnen die Möglichkeit, sich für die Optionen zu entscheiden, die ihrer jeweiligen Vorstellung von einem gelungenen Leben am besten entsprechen. Zum anderen erlaubt sie ihnen, den einmal eingeschlagenen Lebensweg im Rekurs auf vorhandene Alternativen kritisch zu reflektieren und gegebenenfalls zu korrigieren. Ferner schätzen die Individuen die Tätigkeit des autonomen Entscheidens in der Regel auch um ihrer selbst willen. Gewöhnlich sehen sie in der Freiheit nicht nur eine notwendige Voraussetzung, um ihre Ziele realisieren zu können, sondern sprechen einem selbstbestimmten Leben auch einen intrinsischen Wert zu. Dabei werden die kulturellen Grundlagen der Freiheit, auf die Kymlicka aufmerksam gemacht hat, von den Individuen nur selten als problematisch erfahren. Der kulturelle Kontext, in 28 Auch nach Kymlickas Auffassung fallen die Grenzen von kultureller und nationa-

ler Gemeinschaft in der Regel zusammen. In „Multicultural Citizenship“ konstatiert er: „(…) The liberal ideal is a society of free and equal individuals. But what is the relevant ‚society’? For most people it seems to be their nation. The sort of freedom and equality they most value, and can make most use of, is freedom and equality within their own societal culture” (Kymlicka 1995, 93; vgl. Kymlicka 2001a, 208 ff. und 227 ff. sowie 2001b, 264 ff.).

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4.2 Kulturelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung

dem die Bewertung und Wahl von Handlungsoptionen stattfindet, stellt für die meisten Menschen eine selbstverständliche Gegebenheit dar. Die Bedeutung der Kultur für das eigene Wohlergehen tritt erst dann ins Bewusstsein, wenn sie als gefährdet wahrgenommen wird. „(...) The prosperity of the culture is important to the well-being of its members. If the culture is decaying, or if it is persecuted or discriminated against, the options and opportunities open to its members will shrink, become less attractive, and their pursuit less likely to be successful” (Margalit/Raz 1990, 449).

Kymlickas These von der Notwendigkeit kultureller Ressourcen für die sinnvolle Ausübung individueller Freiheiten ist sicher zutreffend. Seine Argumentation macht allerdings nur die Angewiesenheit auf irgendeinen kulturellen Hintergrund einsichtig; eine Begründung, warum die Individuen ihre Freiheit ausschließlich im Kontext ihrer angestammten Kultur realisieren können, vermag sie nicht zu liefern.29 Sofern die Angehörigen einer bedrohten Kultur die Möglichkeit der Assimilation haben, verlieren sie nicht zwangsläufig die Fähigkeit, zwischen einer Vielzahl von Alternativen zu wählen. An die Stelle der Normen und Praktiken, die ihre ursprüngliche Kultur für sie bereithält, können nach und nach die Bewertungs- und Handlungsmuster einer anderen Kultur treten. Der vollständige Wechsel des kulturellen Bezugsrahmens ist allerdings ein langwieriger Prozess, der mit vielfältigen Schwierigkeiten verbunden sein kann. Die Betroffenen müssen sich mit neuen Verhaltensweisen und Werten vertraut machen und sehen sich häufig vor die Aufgabe gestellt, eine fremde Sprache zu erlernen. Dabei wird den Mitgliedern von Minderheiten der Zugang zu anderen Kulturen oftmals durch Vorurteile oder andere soziale Bar29 Siehe hierzu die Kritik, die Jeremy Waldron an Kymlicka geübt hat: „His argument shows that people need cultural materials; it does not show that what people need is ‚a rich and secure cultural structure’. It shows the importance of access to a variety of stories and roles; but it does not, as he claims, show the importance of something called membership in a culture” (Waldron 1992a, 784 Hervorhebung im Original; vgl. Margalit/ Halbertal 1994, 502 ff.; Lichtenberg 1996, 56 ff.; Mason 1999, 265 ff.; Gans 2003, 40 ff.). Kymlickas Entgegnung auf Waldrons Einwand stimmt im Wesentlichen mit dem Gedankengang überein, der im weiteren Textverlauf dargelegt wird (vgl. Kymlicka 1995, 84 ff.).

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rieren erschwert. Folglich haben Individuen, deren Kultur sich als nicht lebensfähig erweist, zwar normalerweise die Möglichkeit, die notwendigen Bedingungen zur Ausübung ihrer Freiheit zu erhalten. Die Mühen, die sie auf sich nehmen müssen, um sich einen alternativen kulturellen Bezugsrahmen zu erschließen, können ihr Wohlergehen aber erheblich beeinträchtigen (vgl. Moore 2001, 62 ff.). Im Mittelpunkt des zweiten Argumentes, das von den Verfechtern der kulturellen Position ins Feld geführt wird, steht die identitätsstiftende Funktion der Nation. Ihrer Auffassung nach spielt das Bewusstsein, z. B. Deutscher, Franzose oder Schotte zu sein, für die Individuen eine wichtige Rolle. Normalerweise präge die Zugehörigkeit zu einer nationalen Gemeinschaft ihr Selbstbild und helfe ihnen, sich in einer komplexen sozialen Welt zurechtzufinden. „(…) Under conditions of modernity membership in a distinctive nation is critical for one’s self-identification and self-definition. Where such local identities are not in place people will experience alienation and will not flourish. (...) Without nationhood involving necessarily selfgovernance in some form, people will be psychologically crippled or at least seriously disadvantaged” (Nielsen 1998, 120; vgl. Nielsen 1993, 30 ff.; Margalit/Raz 1990, 445 f.).

Bezüglich der vorstehenden Aussage zur Bedeutung der nationalen Identität erscheint es geboten zwei Missverständnissen vorzubeugen. Zum einen sehen die Vertreter kultureller Argumente in der Bindung der Individuen an ihre Nation keinen unveränderlichen Tatbestand. Die Möglichkeit der Assimilation an eine fremde Kultur und − damit einhergehend − eines sich allmählich wandelnden Gefühls der nationalen Zugehörigkeit wird von ihnen nicht in Abrede gestellt. Die Hinwendung zu einer anderen Nation ist ihrer Auffassung nach sogar dann denkbar, wenn auf die betreffenden Personen weder politischer noch ökonomischer Druck ausgeübt wird. Die Individuen seien grundsätzlich imstande, sich von den Werten und Praktiken ihrer ursprünglichen Kultur abzuwenden und sich bewusst für eine andere Lebensweise zu entscheiden (vgl. Tamir 1993, 25 ff.). In kulturellen Argumentationen werden jedoch stets die mit der Assimilation verbundenen Lasten sowie das Risiko ihres Scheiterns oder nicht vollständigen Gelingens betont. Der Wechsel der nationalen Mitgliedschaft wird

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als schwieriger und mühevoller Prozess dargestellt, dem sich die Individuen nur im Ausnahmefall freiwillig unterziehen. Zudem bestreiten die eingangs genannten Autoren nicht die Möglichkeit einer kosmopolitischen Lebensweise, die aus einer Vielzahl distinkter Kulturen Werte und Handlungsmuster bezieht. Ihrer Auffassung nach erfüllen aber nur sehr wenige Menschen die hohen Anforderungen, die die kosmopolitische Alternative in Hinblick auf Mobilität und Bildung stellt.30 Zum anderen glauben die hier besprochenen Theoretiker nicht, dass die Identität der Individuen ausschließlich durch ihre nationale Zugehörigkeit bestimmt wird. Auch Bindungen an andere Gemeinschaften und die Wahrnehmung sozialer Rollen prägen ihrer Ansicht nach gewöhnlich das Selbstbild. In der Regel definierten sich die Individuen nicht nur als Mitglied einer bestimmten Nation, sondern z. B. auch als Katholik, Familienvater oder Lehrer (vgl. MacCormick 1996, 38 ff.). Die Vertreter kultureller Argumente heben aber hervor, dass das Wohlergehen der Individuen zumeist von dem nationalen Element ihrer Identität maßgeblich beeinflusst wird. Wenn eine Nation Niederlagen erleide oder Demütigungen erfahre, fühlten sich ihre Mitglieder persönlich herabgesetzt; wenn eine Nation hingegen Erfolge erringe und in hohem Ansehen stehe, werde das Selbstwertgefühl der ihr angehörenden Individuen gestärkt.31 Die Mehrzahl der Autoren, die der kulturellen Position zuzurechnen sind, stützen ihre Ausführungen zur Bedeutung der nationalen Identität lediglich auf empirische Beobachtungen. Allein 30 Beispielsweise konstatiert Kai Nielsen: „What a few individuals might become is polynational. They could have an amalgam, stable or unstable, of several nationalities. I suspect that as a matter of fact (...) polynationalism (...) is very rare and so thinking of oneself may well be fraught with self-deception. But I need not, and do not, deny either that it can occur and that, if it occurs, it could be a good thing or that it could yield hybrid vigour. What I deny is that it is common and that it can be an option for anything more than a small élite” (Nielsen 1998, 127 Hervorhebung im Original). 31 Simon Caney schreibt hierzu: „We all value being a part of a community and for many membership of a nation is an important source of well-being. They take pride in the achievements of their nation and wish to see their nation flourish, where this might involve anything from supporting their nation’s music, literature, poetry, sport and pastimes and/or of protecting their historic monuments and countryside” (Caney 1997, 362; vgl. Nielsen 1998, 123 ff.).

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Avishai Margalit und Joseph Raz unternehmen einen Versuch, theoretisch zu erklären, warum die nationale Mitgliedschaft eine besondere Stellung im Persönlichkeitsgefüge vieler Individuen einnimmt. Margalit und Raz zufolge basieren die meisten Komponenten, aus denen sich die individuelle Identität zusammensetzt, auf dem Besitz bestimmter Fähigkeiten. Beispielsweise könne man sich nur als Wissenschaftler oder Sportler betrachten, wenn man über die entsprechenden intellektuellen bzw. körperlichen Qualitäten verfüge. Einmal erworbene Fertigkeiten könnten aber auch wieder verloren gehen; die betreffenden Bestandteile des Selbstbildes seien daher immer latent gefährdet. Der Zugehörigkeit zur nationalen Gemeinschaft komme eine besondere Bedeutung zu, weil sie nicht von dem Vorhandensein spezifischer Fähigkeiten abhängig sei. Niemand müsse befürchten, seine Nationalität zu verlieren, weil er bestimmte Leistungen nicht mehr erbringen könne. Insofern biete die nationale Mitgliedschaft den Individuen einen festeren Rückhalt als viele andere Elemente ihrer Identität. „Identification is more secure, less liable to be threatened, if it does not depend on accomplishment. Although accomplishments play their role in people’s sense of their own identity, it would seem that at the most fundamental level our sense of our own identity depends on criteria of belonging rather than on those of accomplishment. Secure identification at that level is particularly important to one’s well-being” (Margalit/Raz 1990, 447).

4.2.2 Die Bedeutung der Eigenstaatlichkeit Die Vertreter kultureller Argumente führen drei Gründe an, warum Nationen der staatlichen Unabhängigkeit bedürfen, um das Wohlergehen ihrer Mitglieder angemessen fördern zu können.32 32 Allerdings halten nicht alle Theoretiker, die dem liberalen Nationalismus zuzurechnen sind, die Bildung eigenständiger Staaten für zwingend erforderlich. Yael Tamir, Will Kymlicka und Chaim Gans zufolge kann das Recht auf politische Selbstbestimmung in vielen Fällen auch durch regionale Autonomiestatute im Rahmen multinationaler Staaten realisiert werden (vgl. Tamir 1993, 146 ff.; Kymlicka 1995, 181 ff. und 2001a, 112 ff.; Gans 2003, 83 ff.).

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4.2 Kulturelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung

An erster Stelle nennen sie die Möglichkeit, die Entscheidungsbefugnisse, die mit der politischen Autonomie einhergehen, zum Schutz oder zur Belebung der nationalen Kultur zu nutzen. Beispielsweise kann eine Nation, die über einen eigenen Staat verfügt, die Amts- und Unterrichtssprache in Einklang mit ihren kulturellen Interessen festlegen. Sie kann die Inhalte der schulischen Erziehung bestimmen und für die Vermittlung eines spezifischen Wertekanons oder Geschichtsbildes Sorge tragen. Ferner vermag sie Bräuche oder auch wirtschaftliche Aktivitäten, wie etwa bestimmte Formen des Handwerks oder der Landwirtschaft, die das Selbstbild der Nation prägen, durch Subventionen zu unterstützen. In demokratisch verfassten Staaten werden nationale Gemeinschaften, die sich in der Minderheit befinden, zwar in der Regel nicht an der Praxis ihrer Kultur gehindert. Ihre Mitglieder besitzen grundlegende Freiheitsrechte, die ihnen Schutz vor Repression und Diskriminierung gewähren. Dennoch bietet nach Auffassung der eingangs genannten Autoren ein unabhängiger Staat weitaus bessere Bedingungen für die Entfaltung der nationalen Kultur. „(...) Unlike multinational states, nation-states have both the incentive and the ability to foster their nation’s culture and heritage. Members of a nation are more concerned to further their own culture and consequently politicians in a nation-state will have a greater incentive to promote that nation’s culture than would politicians in a multination state in which that nation is a minority. In addition, because they have political autonomy they can implement political measures to protect their national cultures: they can thus use public subsidies to support their national heritage or, like the French state, can protect their cinema industry and media from being dominated by American imports” (Caney 1997, 362 Hervorhebungen im Original).33

Zweitens haben nach Auffassung der hier besprochenen Autoren viele Menschen das Bedürfnis, unter politischen Institutionen zu 33 Ähnlich äußert sich auch Kai Nielsen: „If we believe that people have a right to

self-determination when they are plainly predominant in a certain territory (...), then we should also, for the situations in which we live, believe they can rightly form a nation-state or justifiably protect the nation-state they have as a necessary instrumentality to secure their autonomy and self-definition as a people and to develop and sustain their own distinct culture and traditions” (Nielsen 1993, 30; vgl. Margalit/Raz 1990, 450; MacCormick 1996, 46; Nielsen 1998, 110).

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leben, die ihrer kulturellen Besonderheit Ausdruck geben. Multinationale Demokratien seien häufig von der Kultur geprägt, die von der Mehrheit der Bevölkerung praktiziert werde. Die Angehörigen von Minderheiten verfügten zwar über weit reichende politische Rechte, die ihnen die Partizipation an wichtigen Entscheidungen gestatteten. Die Möglichkeit, an Wahlen teilzunehmen und sich in Interessenverbänden oder Parteien zu organisieren, führe aber nicht notwendig zu einer Identifikation mit dem Gemeinwesen. Wie das Beispiel der Quebecer in Kanada oder der Basken in Frankreich und Spanien zeige, könne auch in demokratischen Staaten ein Eindruck der Fremdbestimmung entstehen, wenn der öffentliche Raum von einer anderen Kultur dominiert werde. Der Wunsch nach politischer Autonomie richte sich daher im nationalen Kontext nicht nur auf die Teilnahme an demokratischen Prozessen.34 Die Forderung nach nationaler Selbstbestimmung ziele ganz wesentlich auf einen unabhängigen Staat, dessen Institutionen den Stempel der eigenen Kultur tragen. „The ability to conceive of certain social and political institutions as representing a particular culture and as carriers of the national identity is at the heart of the yearning for national self-determination. Political arrangements based on this right should allow for the establishment of public institutions that reflect the history, the culture, the language, and at times the religion of the national group, thereby enabling their members to regard them as their own” (Tamir 1993, 74).

Drittens führen die Anhänger einer kulturellen Position das Prestige an, das Nationen und die ihr angehörenden Personen durch die staatliche Unabhängigkeit gewinnen. Staaten nehmen im Vergleich zu Regionen, Provinzen oder auch Volksgruppen zweifellos eine privilegierte Stellung in der Welt ein. Sie verfügen in der Regel über eigene Zahlungsmittel und Postwertzeichen sowie über Symbole, wie Flagge und Hymne, die international anerkannt wer34 Insbesondere Yael Tamir hat auf die Unterschiede hingewiesen, die zwischen den

Konzepten der demokratischen und der nationalen Selbstbestimmung bestehen. „The yearning for national self-determination is different from, and may even contradict, the liberal democratic struggle for civil rights and political participation. Indeed, history shows that individuals often desire to secure status and recognition for their nation, even at the cost of relinquishing their civil rights and liberties” (Tamir 1993, 71; vgl. Philpott 2001, 260 ff.).

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den. Sie können unabhängig von ihrer Größe und ihrer politischen Bedeutung einen Sitz in wichtigen internationalen Organisationen, wie den Vereinten Nationen oder der Europäischen Union, beanspruchen.35 Zudem sind sie bei den Olympischen Spielen und anderen bedeutenden Sportereignissen, die weltweit Beachtung finden, durch eine eigene Nationalmannschaft vertreten. Den eingangs genannten Autoren zufolge ist den meisten Individuen die Frage, welchen Rang ihre Nation in der Welt einnimmt, nicht gleichgültig. Sie legen Wert darauf, dass ihre Nation das besondere Ansehen genießt, das mit der politischen Organisationsform des Staates verbunden ist. Zudem verleiht die staatliche Unabhängigkeit einer Nation auch den Individuen, die sich mit ihr identifizieren, ein höheres Prestige. Sie können nunmehr als Bürger eines eigenen Staates auftreten und werden nicht länger nur als Angehörige einer nationalen Minderheit wahrgenommen (vgl. Caney 1997, 362 f.). 4.2.3 Die Beschränkung des Sezessionsrechts auf Nationen Der Nation wird von den hier zu erörternden Theoretikern in zweierlei Hinsicht eine wichtige Funktion für das Wohlergehen ihrer Mitglieder zugeschrieben. Zum einen stellt ihrer Auffassung nach die nationale Kultur das Reservoir an Werten und Handlungsmustern zur Verfügung, das die Individuen zur sinnvollen Ausübung ihrer Freiheiten benötigen. Die Assimilation an eine fremde Kultur sei zwar prinzipiell möglich; sie bürde den betroffenen Personen aber gewöhnlich beträchtliche Lasten auf und könne nicht immer erfolgreich abgeschlossen werden. Zum anderen bilde die Zugehörigkeit zu einer Nation für die meisten Menschen einen wesentlichen Bestandteil ihrer Identität. Wenn die Kultur der nationalen Gemeinschaft in ihrem Fortbestand bedroht oder diskriminierenden Maßnahmen ausgesetzt sei, werde 35 Yael Tamir bemerkt hierzu: „The most palpable expression of disregard for stateless national groups was, and still is, that international institutions such as the League of Nations or the United Nations, in spite of their names, accept only states as members” (Tamir 1993, 144).

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das Wohlbefinden der mit ihr verbundenen Personen erheblich beeinträchtigt. Die von den Anhängern der kulturellen Position beschriebene Verbindung zwischen nationaler Zugehörigkeit und Wohlergehen besteht sicher nicht für alle Menschen. Wie einige der eingangs genannten Autoren explizit zugestehen, müssen sich die Individuen nicht notwendig mit einer bestimmten Nation identifizieren. Sie können z. B. in unterschiedlichen Kulturen aufgewachsen sein und eine kosmopolitische Lebensweise praktizieren, die aller nationalen Bindungen enthoben ist. Ferner kann die Teilhabe an einer nationalen Gemeinschaft für das Wohlergehen von ganz unterschiedlicher Bedeutung sein. Zum einen identifizieren sich nicht alle Individuen in gleichem Maße mit der Nation, der sie angehören. Einige Personen messen anderen Aspekten der Identität, z. B. der Zugehörigkeit zu einer religiösen Gemeinschaft oder der Rolle, die sie in ihrer Familie oder ihrem Beruf innehaben, ein größeres Gewicht als der nationalen Mitgliedschaft bei. Zum anderen verlangt die Assimilation an eine andere Kultur nicht allen Angehörigen einer Nation die gleichen Anstrengungen ab. Welche Beschwernisse mit dem Wechsel des kulturellen Bezugsrahmens verbunden sind, hängt entscheidend davon ab, inwieweit die Individuen bereits über sprachliche Kompetenzen sowie Kenntnisse zentraler Institutionen und Praktiken verfügen. Mit den angeführten Relativierungen lässt sich jedoch der Darstellung der hier zu erörternden Autoren durchaus zustimmen. Zweifellos ist das Wohlergehen einer großen Zahl von Menschen in mehr oder minder starkem Maße mit dem Schicksal ihrer Nation verknüpft. Insofern leisten die Theoretiker eines liberalen Nationalismus einen wichtigen Beitrag zum Verständnis der Motive, die hinter vielen aktuellen Forderungen nach staatlicher Unabhängigkeit stehen. Ihnen gebührt das Verdienst, begreiflich zu machen, warum Sezessionen überwiegend von nationalen Gemeinschaften angestrebt werden. Das entscheidende Defizit ihrer Position liegt darin, keine überzeugende theoretische Begründung für die Einschränkung des Selbstbestimmungsrechts auf Nationen liefern zu können. Die vorgebrachten Argumente erklären nicht, warum andere Formen der Assoziation keinen legitimen Anspruch auf einen unabhängigen Staat erheben können.

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4.2 Kulturelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung

Verschiedene Kritiker der kulturellen Position haben darauf hingewiesen, dass auch andere Gemeinschaftsarten wichtige Leistungen für das Wohlergehen ihrer Mitglieder erbringen. So konstatiert z. B. David George: „(...) To acknowledge the moral fact that nations as culture groups are important to the lives and well-being of their members is no more a ground for a right to opt for statehood than it is to acknowledge the same moral fact in the case of families, of tribes or of religious communities. At the very least, it would need to be shown that nations are of pre-eminent importance to the lives and well-being of their members in comparison with all other kinds of group to which they also belong (...)” (George 1996, 20 f.; vgl. George 1994, 78 ff.; Lichtenberg 1997, 161 f.).

Unter den Beispielen, die David George anführt, verdienen insbesondere religiöse Gemeinschaften Beachtung. Sie scheinen − im Unterschied etwa zu Familien − in der Lage zu sein, die gleichen Funktionen wie nationale Gemeinschaften für das individuelle Wohlergehen zu erfüllen. Die Handlungsmuster und Vorschriften, die in religiösen Lehren formuliert werden, erstrecken sich häufig auf eine Vielzahl von Lebensbereichen. Sie können den Gläubigen ein umfassendes kulturelles Bezugssystem zur Verfügung stellen, das ihnen eine sinnvolle Ausübung ihrer Freiheit ermöglicht. Zudem nehmen einige Individuen sehr intensiv an dem Schicksal der Religion Anteil, zu der sie sich bekennen und die sie als Bestandteil ihrer Identität betrachten. Insofern können auch die Erfolge, die eine religiöse Gemeinschaft erzielt, für das Wohlergehen ihrer Mitglieder eine zentrale Bedeutung haben.36 Anknüpfend an die vorstehenden Überlegungen haben Harry Brighouse und Allen Buchanan den Vorwurf der Diskriminierung gegenüber der kulturellen Position erhoben. In modernen pluralis36 Avishai Margalit und Joseph Raz sprechen in ihrem Artikel „National Self-

Determination“ allen Arten von Gemeinschaft, die ihren Mitgliedern ein komplexes kulturelles Bezugsystem bieten, ein Recht auf politische Selbstbestimmung zu. Nach einer Aufzählung der wesentlichen Anforderungen, die an eine umfassende Kultur gestellt werden, konstatieren sie: „Some religious groups meet our conditions, as do social classes, and some racial groups. Not all religions or racial groups did develop rich and pervasive cultures. But some did and those qualify” (Margalit/Raz 1990, 447). Im weiteren Verlauf des Textes treten allerdings religiöse wie auch ethnische Gemeinschaften in den Hintergrund und die Ausführungen konzentrieren sich ausschließlich auf die Rechtfertigung eines nationalen Selbstbestimmungsrechts.

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tischen Gesellschaften hätten die Individuen nicht nur divergierende Vorstellungen vom Guten, sondern fühlten sich auch unterschiedlichen Arten von Gemeinschaft verbunden. Für einige stehe die Mitgliedschaft in einer nationalen Gemeinschaft im Vordergrund; für andere sei die Zugehörigkeit zu einer religiösen Gemeinschaft von primärer Bedeutung. In Hinblick auf ihre Ausstattung mit Rechten könnten alle Bürger verlangen, ungeachtet ihrer Präferenz für eine spezifische Gemeinschaftsform gleich behandelt zu werden. Die Beschränkung eines zentralen politischen Rechts auf Nationen stelle eine illegitime Benachteiligung von Individuen dar, die sich vornehmlich mit einer religiösen Gemeinschaft identifizieren. „(...) To single out nations as such for rights of self-government that are denied to other groups is morally arbitrary, and this arbitrariness violates the principle that persons are to be accorded equal respect“ (Buchanan 1998b, 293; vgl. Buchanan 2003b, 250 f. und Brighouse 1998, 377). Der Vorwurf der ungerechtfertigten Bevorzugung nationaler Gemeinschaften lässt sich nicht durch einen Verweis auf ihre spezifischen Eigenschaften entkräften (vgl. Couture/Nielsen 1998, 652 f.). Zwar zeichnen sich Nationen, wie im vorangegangenen Abschnitt gezeigt wurde, durch die Bindung an ein Territorium und das Streben nach politischer Selbstbestimmung aus. Sie haben folglich eine weitaus stärkere Tendenz zur Staatenbildung als religiöse Gemeinschaften, die die genannten Merkmale im Regelfall nicht aufweisen. Aus den unterschiedlichen Charakteristika der beiden Gemeinschaftsarten ergibt sich aber keine Rechtfertigung für die Privilegierung von Nationen. Eine religiöse Gemeinschaft, die sich einem bestimmten Territorium verbunden fühlt und einen unabhängigen Staat begehrt, ist zweifellos untypisch. Sofern sie zentrale Funktionen für das Wohlergehen ihrer Mitglieder erfüllt, kann ihr aber auf Basis der vorgebrachten Argumentation das Sezessionsrecht nicht plausibel vorenthalten werden. Auch Kai Nielsens Versuch, eine rechtliche Sonderstellung nationaler Gemeinschaften zu begründen, vermag nicht zu überzeugen. Seiner Auffassung nach verdienen Nationen einen besonderen Schutz, weil sie die kulturellen Grundlagen zur Verfügung stellen, auf die andere Arten der Gemeinschaft angewiesen sind. Hinsichtlcih religiöser Gemeinschaften schreibt er: „(...) Religion, in the form it takes, in its very possibility of arising and being sus-

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tainable, requires even more encompassing cultural structures, structures that go with nationality, e.g. we worship in a particular way, in a particular language, and with a whole battery of other practices” (Nielsen 1998, 126). Religiöse Gemeinschaften bedürfen aber − anders als Nielsen annimmt − nicht notwendig einer nationalen Kultur, um sich formieren und dauerhaft erhalten zu können. Wie schon erwähnt, können die Werte und Praktiken, die im Rahmen religiöser Traditionen vermittelt werden, die Handlungsentscheidungen der Gläubigen in praktisch allen Lebensbereichen prägen.37 Zumindest einige Religionen vermögen die umfassenden kulturellen Strukturen, auf die Nielsen hinweist, aus eigener Kraft zu erzeugen. Ferner wirken nationale Grenzen nicht zwangsläufig trennend auf religiöse Gemeinschaften; die nationale Zugehörigkeit muss weder für das Selbstverständnis noch für die Lebenspraxis ihrer Mitglieder eine zentrale Rolle spielen. Beispielsweise definieren sich viele Moslems in erster Linie über ihre Religion und weichen in Hinblick auf Sprache, Wertvorstellungen und Sitten nicht wesentlich von den Angehörigen benachbarter Nationen ab. Die bisherigen Überlegungen haben gezeigt, dass neben Nationen zumindest auch einige religiöse Gemeinschaften ein Recht auf politische Selbstbestimmung beanspruchen können. Noch grundsätzlicher ist aber zu fragen, ob eine Theorie, die sich auf individualistische Werte beruft, nicht jeder beliebigen Assoziation die Befugnis zur Sezession zugestehen muss, deren Mitglieder sich für die Abspaltung von einem bestehenden Staat aussprechen. Den wohl stärksten Kontrast zur Idee der nationalen Selbstbestimmung bilden separatistische Bewegungen, die vornehmlich oder ausschließlich ökonomische Ziele verfolgen (siehe Kap. 4.1, S. 168 f.). Ihre Anhänger sind weder durch nationale Bande noch 37 Siehe hierzu auch die folgenden Ausführungen Allen Buchanans: „(...) If by an ‚encompassing cultural group’ one means a group that serves as the primary source of self-identification for individuals and that provides a coherent structure to unify and integrate whatever other self-identifications individuals may have, then we cannot assume that only nations are encompassing cultural groups. Membership in a religious group can and does play this same role for some individuals in cases in which it makes no sense to talk of the group as being a religious nationalist group or a religious nation” (Buchanan 1998b, 297 Hervorhebungen im Original).

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durch geteilte religiöse Überzeugungen miteinander verbunden; sie stellen Zweckgemeinschaften dar, die im Kern auf übereinstimmenden Interessen basieren. Die Forderung nach einem unabhängigen Staat lässt sich in ihrem Fall nicht mit den kulturellen Aspekten des Wohlergehens begründen, die im Vorstehenden erörtert wurden. Dennoch können die liberalen Nationalisten einer Sezession, die aller Voraussicht nach zu einer Verbesserung der materiellen Lebensbedingungen führt, nicht ohne weiteres die Legitimität absprechen. Das menschliche Wohlergehen wird von einer Vielzahl unterschiedlicher Faktoren bestimmt; neben dem Zugang zu kulturellen Ressourcen fällt zweifellos auch der Besitz materieller Güter ins Gewicht. Da sich die Legitimität einer Sezession danach bemessen soll, inwieweit sie das Wohlergehen fördert, muss eine Ausdehnung des Selbstbestimmungsrechts auf ökonomisch motivierte Unabhängigkeitsbewegungen erwogen werden. Die Vertreter einer Theorie des liberalen Nationalismus können versuchen, der Herausforderung mit zwei unterschiedlichen Strategien zu begegnen. Zum einen können sie sich um den Nachweis bemühen, dass kulturelle Ressourcen eine grundlegendere Bedeutung für das menschliche Wohlergehen besitzen als ökonomische Güter. Zum anderen können sie argumentieren, dass dem Schutz bzw. der Förderung der nationalen Kultur ein höherer moralischer Wert als der Verfolgung ökonomischer Interessen zukommt. Für die erste Strategie ist die Konzeption der Grundgüter relevant, die John Rawls in seiner Theorie der Gerechtigkeit vorgestellt hat. Als Grundgüter bezeichnet Rawls „(…) Dinge, von denen man annehmen kann, dass sie jeder vernünftige Mensch haben will. Diese Güter sind gewöhnlich brauchbar, gleichgültig, was jemand für einen vernünftigen Lebensplan hat“ (Rawls 1975, 83). Zu den Gütern, die der genannten Bedingung genügen, zählt Rawls Freiheitsrechte, gesellschaftliche Chancen, Einkommen und Vermögen sowie Selbstachtung. Mit der Aufnahme von „Einkommen und Vermögen“ in die Liste der Grundgüter erkennt er die Befriedigung materieller Bedürfnisse als integralen Bestandteil jedes vernünftigen Lebensplans an. Dabei zeigt sich Rawls nicht −

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wie ihm verschiedentlich vorgeworfen wurde − voreingenommen gegenüber Vorstellungen vom Guten, die sich an immateriellen Idealen orientieren.38 Beispielsweise billigt er einem Asketen, der sich durch weltlichen Besitz nur in seiner religiösen Kontemplation gestört fühlt, durchaus zu, vernünftige Ziele zu verfolgen. Die Berücksichtigung von Lebensentwürfen, in denen eine Ablehnung materieller Werte zum Ausdruck kommt, widerspricht aber nicht der Charakterisierung von „Einkommen und Vermögen“ als Grundgut. Denn auch Personen, die asketische Ideale zu realisieren trachten, sind zur Aufrechterhaltung ihrer elementaren Lebensfunktionen auf ein Minimum an materiellen Ressourcen angewiesen.39 Einige der anfangs genannten Autoren haben dafür plädiert, auch der nationalen Kultur den Status eines Grundgutes zuzusprechen. So erklärt z. B. Kai Nielsen mit Bezug auf den liberalen Nationalismus: „(…) It does see, in most circumstances, the necessity of preserving the cultural life of the nation of which one is a member (…), for this (the having of such an encompassing culture) provides the context of choice where people, any and all people, can carry out their various life plans. In that way it is very like a Rawlsian primary good. Without an encompassing culture − without something which makes us a ‚we’ so that we can know who we are − we could do none of these things, could carry out none of our life plans; we could have very little, if anything, by way of a conception of the good” (Nielsen 1998, 125; vgl. Couture/Nielsen 1998, 648 f.).40 38 Der Einwand, die Konzeption der Grundgüter sei auf Personen zugeschnitten, die „individualistische“ oder „materialistische“ Wertvorstellungen hegen, ist schon kurze Zeit nach dem Erscheinen von Rawls’ Gerechtigkeitstheorie erhoben worden (vgl. Nagel 1973; Schwartz 1973; Teitelman 1972). 39 Rawls’ weitergehende Behauptung, Grundgüter seien Dinge, von denen jeder vernünftige Mensch „lieber mehr als weniger haben möchte“, wirft in Hinblick auf das im Text skizzierte Beispiel größere Probleme auf (vgl. Rawls 1975, 112). Ein Asket kann allenfalls Interesse an materiellen Ressourcen haben, die zur Befriedigung seiner elementaren Bedürfnisse nicht erforderlich sind, wenn er die Möglichkeit in Betracht zieht, seine Wertvorstellungen im Lichte zukünftiger Erfahrungen oder Ereignisse zu revidieren (vgl. Dietrich 2001, 148 ff.). 40 Siehe hierzu auch die folgenden Überlegungen Will Kymlickas: „For the purposes of determining people’s claims of justice, material resources are something that people can be assumed to want, whatever their particular conception of the good. (…)

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Hinsichtlich der von Nielsen vertretenen Auffassung ist daran zu erinnern, dass die Individuen nicht unwiderruflich an ihren primären kulturellen Kontext gebunden sind. In der Regel haben sie die Möglichkeit, sich für die Assimilation an eine fremde Kultur zu entscheiden, und z. T. sind sie auch befähigt, ein Leben als Kosmopolit zu führen. Nielsens These, die nationale Kultur sei als Grundgut im rawlsschen Sinne anzusehen, muss daher modifiziert werden. Nicht jeder vernünftige Mensch will, gleichgültig welchen Lebensplan er verfolgt, seine angestammte Kultur beibehalten. Für alle Individuen unverzichtbar ist lediglich irgendein kulturelles Reservoir an Werten und Praktiken, das ihnen einen sinnvollen Gebrauch ihrer Wahlfreiheit ermöglicht. Folglich kann zwar die Verfügbarkeit kultureller Ressourcen als solche, nicht jedoch der Zugang zu einer spezifischen nationalen Kultur den Rang eines Grundgutes beanspruchen. Mit der Anerkennung von kulturellen Ressourcen als Grundgut ist allerdings für die Verfechter eines nationalen Selbstbestimmungsrechts wenig gewonnen. Sie haben lediglich gezeigt, dass der Befriedigung kultureller und materieller Bedürfnisse eine gleichermaßen fundamentale Bedeutung zukommt. Eine Begründung, warum nationale oder andere Formen der Gemeinschaft, die die kulturellen Aspekte des Wohlergehens fördern, bei der Verleihung des Sezessionsrechts bevorzugt werden sollen, ergibt sich daraus nicht. Zu prüfen bleibt allerdings, ob Sezessionen, die kulturelle Ziele verfolgen, nicht besonders dringlichen Bedürfnissen dienen. Die Befürworter eines auf Nationen beschränkten Selbstbestimmungsrechts könnten behaupten, dass ökonomisch motivierte Sezessionen nicht auf materielle Notlagen reagieren. So intendiere z. B. die italienische Lega Nord mit der Gründung eines eigenen Staates lediglich, das hohe Wohlstandsniveau, das ihre Anhänger bereits erreicht haben, weiter zu steigern. Hingegen kämpften die nationalen Gemeinschaften, die nach staatlicher Unabhängigkeit streben, um den Fortbestand ihrer Kultur. Für sie gehe es nicht um eine geringfügige Verbesserung des Lebensstandards ihrer Similarly, I believe that, in developing a theory of justice, we should treat access to one’s culture as something that people can be expected to want, whatever their more particular conception of the good” (Kymlicka 1995, 86).

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Mitglieder, sondern um die Bewahrung ihrer Sprache und anderer wichtiger Kulturgüter.41 Die angeführte Argumentation vermag aber insofern nicht zu überzeugen, als die hier erörterten Autoren für ein grundsätzliches Recht auf nationale Selbstbestimmung eintreten. Sie machen die Befugnis nationaler Gemeinschaften zur Sezession nicht von dem Grad der kulturellen Gefährdung abhängig. Einer Nation erkennen sie auch dann ein Recht auf politische Selbstbestimmung zu, wenn ihre Kultur nicht akut bedroht ist und vom Erreichen der staatlichen Unabhängigkeit nur unwesentlich profitieren würde (vgl. Beiner 1998, 165 ff.).42 Zudem sind durchaus Sezessionen denkbar, die einen wichtigen Beitrag zur Verbesserung der materiellen Lebensbedingungen einer Bevölkerungsgruppe leisten. Wenn z. B. eine rohstoffreiche Region unter staatlicher Misswirtschaft zu leiden hat, verspricht ihr der Schritt in die Unabhängigkeit unter Umständen ein erheblich höheres Wohlstandsniveau. Die Beschränkung des Sezessionsrechts auf nationale Gemeinschaften ist folglich nicht geeignet, eine bevorzugte Berücksichtigung besonders dringlicher Bedürfnisse zu gewährleisten. Abschließend bleibt noch zu erwägen, ob moralische Gründe für eine Begrenzung des Sezessionsrechts auf nationale Gemeinschaften sprechen. Eine ökonomisch motivierte Abspaltung erscheint aus moralischer Perspektive problematisch, weil sie der Bevölkerung des Rumpfstaates gravierende Nachteile auferlegen kann. Beispielsweise kann durch eine Sezession ein Teil der Bür41 Zur besonderen Bedeutung kultureller Interessen bemerkt Yael Tamir: „Cultural choices, like religious ones, belong in the category of constitutive choices, which due to their importance to individuals, should be granted special weight. (...) If Moslems or Jews work for our company, we shall feel obliged to ensure that pork is not the only option at the company’s restaurant, but we shall not feel obliged to satisfy the needs of a worker who loves Japanese food” (Tamir 1993, 41). 42 Eine Ausnahme bildet David Miller, der nur nationalen Gemeinschaften ein Recht auf politische Unabhängigkeit zugesteht, deren kulturelle Identität in dem bestehenden Staat gefährdet ist. In seinem Werk „On Nationality“ schreibt er: „(...) From the perspective I am developing there is no reason to make a fetish out of national sovereignty. The questions to ask will always be: how much does it matter, from the point of view of preserving our national identity and exercising self-determination on questions that concern us, that we should retain such-and-such rights of decision?” (Miller 1995, 103).

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ger von Rohstoffvorräten oder Industriestandorten abgeschnitten werden, die für die Prosperität des Landes von zentraler Bedeutung sind. Die angeführten Bedenken sind insofern berechtigt, als bei der Bewertung separatistischer Bestrebungen die Interessen aller Betroffenen Berücksichtigung finden müssen. Allerdings kann auch die Abspaltung einer nationalen Gemeinschaft mit negativen Konsequenzen für die Individuen, die im Staat verbleiben, verbunden sein. Nationale Gemeinschaften sind nicht verpflichtet, die ökonomischen Belange ihrer Mitbürger zu berücksichtigen, wenn sie von ihrem Recht auf politische Unabhängigkeit Gebrauch machen. Obschon die Abspaltung nationaler Gemeinschaften in der Regel der Realisierung kultureller Ziele dient, kann sie erhebliche wirtschaftliche Nachteile für die übrige Bevölkerung mit sich bringen. Eine Schädigung ist aber nicht nur hinsichtlich der materiellen Aspekte des Wohlergehens denkbar. Die kulturellen Aspekte des Wohlergehens, die die Verfechter eines liberalen Nationalismus in den Vordergrund stellen, können ebenfalls beeinträchtigt werden. Beispielsweise hätte die Sezession Kataloniens und des Baskenlandes nicht nur negative ökonomische Folgen für die übrigen Bewohner Spaniens. Ihr Schritt in die Unabhängigkeit würde auch der Idee der spanischen Nation, der viele Bürger anhängen, eine deutliche Absage erteilen. Zudem würde Spanien durch die Abspaltung zweier wichtiger Regionen international an Ansehen und politischer Bedeutung verlieren; der Zugewinn an Prestige für die katalanische und die baskische Nation ginge ganz zu Lasten der spanischen Nation. Die negativen Folgen, die Sezessionen für andere Bevölkerungsteile haben können, machen unter Umständen eine Einschränkung des Selbstbestimmungsrechts oder Ausgleichsregelungen erforderlich (siehe Kap. 5.4). Wie die vorstehenden Überlegungen zeigen, können aber sowohl ökonomisch wie auch national motivierte Separationen beträchtliche Nachteile mit sich bringen. Die Begrenzung des Sezessionsrechts auf nationale Gemeinschaften stellt folglich kein probates Mittel dar, um

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eine inakzeptable Beeinträchtigung der im Staat verbleibenden Bürger zu vermeiden.43 4.2.4 Die Alternative der innerstaatlichen Autonomie Die bisher angestellten Überlegungen reichen bereits aus, um die Idee eines auf Nationen begrenzen Selbstbestimmungsrechts zurückzuweisen. Gleichwohl bleibt die Auseinandersetzung mit der kulturellen Position unvollständig, wenn nicht auch der zweite Teil der Argumentation einer eingehenden Prüfung unterzogen wird. Im Folgenden soll daher die Behauptung, Nationen bedürften der staatlichen Souveränität, um ihre Funktionen für das individuelle Wohlergehen erfüllen zu können, kritisch beleuchtet werden. Die Vertreter der kulturellen Position nennen drei Gründe, warum nationale Gemeinschaften einen selbstständigen Staat benötigen. Sie stellen erstens auf die weit reichenden politischen Entscheidungsbefugnisse ab, die ein unabhängiger Staat zum Schutz und zur Förderung der nationalen Kultur nutzen kann. Zweitens führen sie das Bedürfnis vieler Menschen an, über einen öffentlichen Raum zu verfügen, der durch die eigene Kultur geprägt ist und ihnen ein Gefühl der Zugehörigkeit vermittelt. Drittens verweisen sie auf das höhere Ansehen von Nationen, die sich im Besitz eines eigenen Staates befinden und nicht als Minderheit in einer größeren Gemeinschaft leben. Die angegebenen Gründe machen verständlich, warum die politische Selbstbestimmung für Nationen ein erstrebenswertes Ziel darstellt. Fraglich erscheint allerdings, ob ihr Bedürfnis nach Autonomie nur durch den Vollzug der staatlichen Unabhängigkeit befriedigt werden kann. Möglicherweise lassen sich wichtige Belange durch regionale Selbstbestimmungsrechte oder − sofern eine geeignete territoriale Basis 43 Einige der hier erörterten Autoren haben vorgeschlagen, das Recht auf nationale Selbstbestimmung an Bedingungen zu knüpfen, die eine gravierende Schädigung anderer Bevölkerungsteile vermeiden sollen (vgl. Margalit/Raz 1990, 454 ff.; Caney 1997, 370 ff.). Eine solche Strategie steht freilich auch den Verfechtern eines weiter gefassten Sezessionsrechts offen, das grundsätzlich alle Formen individueller Assoziationen einschließt.

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fehlt − durch kulturelle Gruppenrechte ausreichend berücksichtigen. Den Nationen käme dann nur ein schwaches Selbstbestimmungsrecht zu, dem bereits durch Gewährung einer begrenzten Autonomie unterhalb der Schwelle der Staatlichkeit entsprochen werden könnte (vgl. Caney 1997, 352 f.). Die politischen Entscheidungsbefugnisse, die als erster Grund für die Notwendigkeit der Sezession genannt werden, können einer nationalen Gemeinschaft in weitem Umfang auch innerhalb eines föderal organisierten Staates eingeräumt werden. Durch regionale Autonomiestatute können einer kleineren Nation – vorausgesetzt sie stellt in einem Landesteil die Bevölkerungsmehrheit – vielfältige Möglichkeiten zum Schutz und zur Förderung ihrer Kultur eröffnet werden. Beispielsweise können der Region, wie in Quebec oder in Katalonien, Kompetenzen bei der Festlegung der Amts- und Unterrichtssprache(n) übertragen werden. Im schulischen und universitären Bereich können der Region Rechte zugesprochen werden, die ihr eine umfassende Berücksichtigung kultureller Besonderheiten erlauben. Ferner kann die Zentralgewalt wirtschafts- und fiskalpolitische Zuständigkeiten abtreten, die der Region eine gezielte Förderung von Praktiken ermöglichen, die für das Selbstverständnis der Nation von Bedeutung sind. Allerdings kann mit dem Instrument der regionalen Autonomie nicht allen Belangen nationaler Minderheiten Rechnung getragen werden. Nationale Gemeinschaften profitieren von regionalen Selbstbestimmungsrechten nur solange, wie sie sich in dem betreffenden Gebiet in der Mehrheit befinden. Wenn sie durch den Zuzug von Angehörigen anderer Nationen in die Minderheit geraten, können sie ihre kulturellen Interessen auch auf regionaler Ebene kaum mehr durchsetzen. In einem föderalen Staat kann einer Region zwar das Recht gewährt werden, eigene Kriterien für die Auswahl von Immigranten festzulegen, die sich auf ihrem Gebiet ansiedeln. So verfügt z. B. die kanadische Provinz Quebec über Regelungskompetenzen in der Einwanderungspolitik, die sie zur Privilegierung französischsprachiger Bewerber nutzt. Die Kontrollmöglichkeiten, die den Regionen zugestanden werden, können aber in demokratisch verfassten Staaten nicht die Binnenmigration umfassen. Das individuelle Grundrecht auf Freizügigkeit wäre massiv beeinträchtigt, wenn die Regionen die Befugnis hätten, den Zuzug von Bürgern aus anderen Landesteilen zu

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4.2 Kulturelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung

untersagen. Einen verlässlichen Schutz gegen die Veränderung des Bevölkerungsproporzes kann folglich nur die Etablierung eines souveränen Staates bieten, der über die Durchlässigkeit seiner Grenzen autonom entscheidet. Die Bewertung der zweiten Begründung, die für die Notwendigkeit der staatlichen Unabhängigkeit vorgebracht wird, steht in engem Zusammenhang mit den vorstehenden Überlegungen. Wenn einer nationalen Minderheit im Rahmen des bestehenden Staates weit reichende Autonomierechte zugestanden werden, kann sie den politischen und sozialen Institutionen der Region den Stempel ihrer Kultur aufdrücken. Sie kann dafür Sorge tragen, dass ihre Sprache in den Behörden und Schulen Verwendung findet und auf Ortsschildern und Reklametafeln in Erscheinung tritt. Sie kann Gedenkstätten errichten und Feiertage festlegen, die an zentrale Ereignisse in der Geschichte der Nation erinnern, sowie zahlreiche weitere Maßnahmen zur Förderung ihrer Kultur ergreifen. Das Bedürfnis, in einem öffentlichen Raum zu leben, der durch die eigene Kultur geprägt ist, kann insofern auch auf regionaler Ebene befriedigt werden. Allein beim dritten Argument liegen die Vorteile, die der Besitz eines eigenen Staates gegenüber föderalen Arrangements bietet, klar auf der Hand. Staaten nehmen in der gegenwärtigen Weltordnung eine privilegierte Stellung ein; auf der internationalen Bühne spielen sie eine weitaus wichtigere Rolle als autonome Regionen oder Provinzen. Die staatliche Unabhängigkeit verspricht daher zweifellos mehr Prestige als eine begrenzte Selbstbestimmung im Rahmen föderal organisierter Staaten. Dem Ansehen, das eine Nation durch die Etablierung eines eigenen Staates gewinnt, dürfte aber im Vergleich zu den zuvor genannten Gesichtspunkten nur eine untergeordnete Bedeutung zukommen. Beispielsweise werden die Individuen im Allgemeinen wohl mehr Gewicht auf den Erhalt ihrer Sprache und anderer wichtiger Kulturgüter legen als auf die Anerkennung ihrer Nation als gleichberechtigtes Mitglied der internationalen Staatengemeinschaft. Die Gründe, die im Rahmen des liberalen Nationalismus vorgebracht werden, können insofern die Notwendigkeit eines Sezessionsrechts kaum einsichtig machen. Die wichtigsten Interessen, die sich für die Angehörigen einer nationalen Gemeinschaft mit der

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politischen Selbstbestimmung verbinden, lassen sich durch regionale Autonomiestatute befriedigen. Abschließend bleibt zu erwähnen, dass verschiedene Verfechter eines liberalen Nationalismus ihre Forderung nach Anerkennung eines Sezessionsrechts aus pragmatischen Gründen abgeschwächt haben. Wenn z. B. die Angehörigen der nationalen Gemeinschaften räumlich nicht hinreichend getrennt lebten, käme eine Aufspaltung in zwei oder mehr Staaten nicht in Betracht. Kulturelle Gruppenrechte oder regionale Autonomieregelungen seien dann die einzige Möglichkeit, dem Bedürfnis der Individuen nach nationaler Selbstbestimmung zu entsprechen (vgl. Tamir 1993, 72 ff.; Nielsen 1998, 119). Die Beschränkung des Sezessionsrechts auf Konstellationen, in denen sich die Abspaltung eines Landesteils relativ leicht vollziehen lässt, vermag aber die oben geäußerten Bedenken nicht zu entkräften. Wie die vorstehenden Überlegungen zeigen, hat ein unabhängiger Staat für nationale Gemeinschaften nur wenige Vorteile gegenüber föderalen Institutionen, die eine weit reichende Selbstbestimmung zulassen. Auch wenn einer Sezession keine gravierenden Hindernisse entgegenstehen, machen daher die angeführten Gründe nicht hinreichend plausibel, warum Nationen des Rechts zur Abspaltung bedürfen. Die Befugnis, den Schritt in die Unabhängigkeit zu vollziehen, erscheint nur dann wichtig, wenn der nationalen Gemeinschaft im bestehenden Staat die nötige Selbstbestimmung vorenthalten bleibt. Auf Basis der kulturellen Argumentation kann folglich nur ein Sezessionsrecht von Staaten begründet werden, die sich nicht zur Einrichtung geeigneter föderaler Institutionen bereit zeigen. Die nationale Selbstbestimmung nimmt dann aber die Form eines „remedial right“ an, das lediglich vor Unzulänglichkeiten der vorhandenen Staatsordnung Schutz gewährt (vgl. Gans 2003, 67 ff.; Buchanan 2004a, 379 ff.). Die vorangegangene Untersuchung hat auf zwei Probleme aufmerksam gemacht, die sich für die kulturelle Argumentation stellen. Erstens werden keine überzeugenden Gründe genannt, warum das Recht auf politische Selbstbestimmung ausschließlich nationalen Gemeinschaften zukommen soll. Die Funktionen, die Nationen für das Wohlergehen der Individuen ausüben, können im Prinzip auch von anderen Formen der Gemeinschaft erfüllt werden. Zudem wird das Wohlergehen der Individuen von einer

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4.2 Kulturelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung

Vielzahl unterschiedlicher Faktoren beeinflusst und kann auch durch Sezessionen gefördert werden, die keine nationalen Ziele verfolgen. Für die Vertreter eines Nationalismus, der auf dem Boden liberaler Werte zu stehen beansprucht, ergibt sich ein grundsätzliches Dilemma (vgl. Beran 1993, 484 f.). Ihre Theorien können nur dann als liberal gelten, wenn sie den Individuen die Fähigkeit zusprechen, autonome Entscheidungen zu treffen und eine distanzierte Haltung zu ihrer Nation einzunehmen. Sie müssen eine Vielzahl unterschiedlicher Vorstellungen vom guten Leben zulassen – darunter auch solche, in denen die Zugehörigkeit zur nationalen Gemeinschaft keine oder nur eine untergeordnete Rolle spielt. Dadurch nehmen sie sich aber die Möglichkeit, die Privilegierung von Nationen bei der Vergabe wichtiger Rechte schlüssig zu begründen. Die Forderung nach einem Recht auf politische Selbstbestimmung, das nur nationalen Gemeinschaften zusteht, kann auf der Basis liberaler Grundwerte nicht plausibel erhoben werden. Zweitens machen die Gründe, aus denen die hier erörterten Autoren die politische Selbstbestimmung der Nation für wichtig erachten, nicht die Notwendigkeit eines unabhängigen Staates einsichtig. Die Interessen der nationalen Gemeinschaft, auf deren Berücksichtigung sie dringen, können überwiegend auch durch föderale Institutionen oder Gruppenrechte innerhalb bestehender Staaten befriedigt werden. Der zuletzt genannte Einwand schließt freilich Begründungen für ein Recht zur Sezession, die sich auf individuelle Freiheitsrechte stützen, nicht aus (siehe Kap. 5.1). Durch regionale Autonomiestatute können grundlegende Austrittsrechte, die den Individuen möglicherweise zugestanden werden müssen, nicht ihre Geltung verlieren. Eine Argumentation, die individuelle Freiheitsrechte in den Mittelpunkt stellt, kann aber Nationen keinen Sonderstatus einräumen. Sofern sich auf ihrer Basis ein Recht zur Sezession begründen lässt, kann es nicht ausschließlich nationalen Gemeinschaften zugute kommen.

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4.3 Instrumentelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung Neben den kulturellen Argumenten, die im Blickpunkt des vorigen Abschnitts gestanden haben, werden auch instrumentelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung vorgebracht. Die Vertreter einer instrumentellen Begründung stellen nicht auf die positive Wirkung ab, die die politische Unabhängigkeit einer nationalen Gemeinschaft auf das Wohlergehen der ihr zugehörigen Individuen ausübt. Sie heben vielmehr die Nachteile hervor, die ihrer Auffassung nach entstehen, wenn zwei oder mehr Nationen in einem Staat zusammenleben. Wichtige Ziele, wie Demokratie oder soziale Gerechtigkeit, könnten in einem Staat, dessen Bevölkerung sich unterschiedlichen Nationen verbunden fühle, nicht oder nur schwer realisiert werden. Um zentrale Aufgaben erfüllen zu können, sei der Staat auf ein Mindestmaß an gemeinschaftlichen Empfindungen unter seinen Bürgern angewiesen. Aus Sicht der nachstehend zu behandelnden Autoren stellt das Recht auf nationale Selbstbestimmung lediglich ein Mittel dar, mit dessen Hilfe sich die erforderliche Einheitlichkeit der Staaten erreichen lässt. Durch die Sezession nationaler Minderheiten könnten homogenere Entitäten geschaffen werden, die sich multinationalen Herrschaftsgebilden in verschiedener Hinsicht als überlegen erwiesen. Als bedeutender klassischer Vertreter einer instrumentellen Rechtfertigung für die staatliche Unabhängigkeit von Nationen hat John Stuart Mill zu gelten. In der aktuellen Diskussion hat vor allem David Miller die Überlegungen Mills aufgegriffen und um neue Gesichtspunkte bereichert. Im Folgenden soll zunächst die Haltung, die John Stuart Mill zum nationalen Selbstbestimmungsrecht eingenommen hat, rekonstruiert werden (4.3.1). Anschließend gilt es die Argumente nachzuzeichnen, die von David Miller und anderen zeitgenössischen Autoren ins Feld geführt werden (4.3.2). Im letzten Schritt soll dann die vorgestellte Position kritisch reflektiert und die Frage erörtert werden, ob sich auf ihrer Basis ein auf Nationen beschränktes Selbstbestimmungsrecht plausibel begründen lässt (4.3.3).

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4.3 Instrumentelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung

4.3.1 John Stuart Mills Theorie der nationalen Selbstbestimmung Die instrumentelle Begründung, die Mill für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung gegeben hat, findet sich in seinem 1861 publizierten Werk „Considerations on Representative Government“. In dem der Nationenfrage gewidmeten 16. Kapitel beruft sich Mill zunächst auf die Freiheit der Individuen, selbst zu entscheiden, mit wem sie in einer staatlichen Gemeinschaft zusammenleben wollen. Seiner Auffassung nach haben die Angehörigen einer Nation, die sich einander verbunden fühlen, prima facie einen Anspruch darauf, ihr politisches Schicksal selbst zu gestalten. Über den Willen der Individuen hinaus führt Mill aber noch ein weiteres Argument für die Anerkennung eines Rechts auf nationale Selbstbestimmung an. „But, when a people are ripe for free institutions, there is still a more vital consideration. Free institutions are next to impossible in a country made up of different nationalities” (Mill 1991, 310).44 Demnach ergibt sich für Mill ein wesentlicher Grund, Nationen das Recht auf einen unabhängigen Staat zuzusprechen, aus den besonderen Anforderungen, die ein demokratisches Regierungssystem stellt. Da in multinationalen Staaten freiheitliche Institutionen in der Regel nicht funktionsfähig seien, müsse den betroffenen Gemeinschaften die Möglichkeit der Sezession eingeräumt werden. Mills Eintreten für homogene Nationalstaaten widerspricht auf dem ersten Blick der Position, die er in dem nur zwei Jahre zuvor publizierten Werk „On Liberty” vertreten hat. In seiner Freiheitsschrift, die zweifellos zu seinen einflussreichsten Arbeiten zählt, hat er ein engagiertes Plädoyer für die Vielfalt individueller Meinungen und Lebensstile gehalten. In der zunehmenden Uniformität, die er in England wie auch anderen europäischen Staaten zu beobachten meinte, hat er eine ernste Bedrohung für den gesellschaftlichen Fortschritt gesehen (vgl. Mill 1974, 24 ff.). Das oben wiedergegebene Argument wird nur im Kontext der staats44 Wenige Seiten später konstatiert Mill: „(…) It is in general a necessary condition of free institutions that the boundaries of governments should coincide in the main with those of nationalities“ (Mill 1991, 313).

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theoretischen Überlegungen verständlich, die Mill in den „Considerations on Representative Government“ angestellt hat (vgl. Ten 1998, 375 ff.). Seine Untersuchung nimmt dort ihren Ausgang von der Frage, nach welchem Kriterium eine Wahl zwischen verschiedenen Verfassungstypen getroffen werden soll. Mill zufolge ist grundsätzlich die Staatsform vorzuziehen, die am besten geeignet erscheint, die moralische wie auch intellektuelle Entwicklung der Bevölkerung voranzubringen. „(…) The most important point of excellence which any form of government can possess is to promote the virtue and intelligence of the people themselves. The first question in respect to any political institutions is how far they tend to foster in the members of the community the various desirable qualities (…)” (Mill 1991, 39 f.).45

Unter idealen Bedingungen, d. h. auf fortgeschrittenem zivilisatorischen Niveau, ist nach Mills Überzeugung die repräsentative Demokratie anderen Herrschaftsformen überlegen. Dabei betont er zum einen die Bedeutung eines Stimmrechts, das allen Bürgern – also auch Arbeitern und Frauen – ermöglicht, an der Wahl von Abgeordneten teilzunehmen. Zum anderen hebt er unter Berufung auf Tocquevilles Untersuchung der amerikanischen Demokratie die Wichtigkeit lokaler Institutionen hervor, die vielen Bürgern Gelegenheit geben, ein öffentliches Amt auszuüben. Im Unterschied zur Despotie, die ihre Untertanen zu Unmündigkeit und Passivität erziehe, begünstige die Demokratie die Entstehung selbstständiger und tatkräftiger Individuen.46 Die Beteiligung an politischen Entscheidungen und die Übertragung öffentlicher Funktionen leiste zudem einen wichtigen Beitrag zur geistigen und moralischen Entwicklung. Den Bürgern werde zum einen ein An45 Das von Mill angewandte Kriterium für die Beurteilung politischer Institutionen hat seine Grundlage in der Moraltheorie, die er in der Schrift „Utilitarianism“ dargelegt hat. Dort vertritt er in Abgrenzung von Jeremy Bentham einen qualitativen Hedonismus, der das Glück der Individuen in dem Erleben höherer geistiger Freuden sieht (vgl. Mill 1976, 15 ff.; Donner 1991, 37 ff. und 1998, 261 ff.). 46 Mill hat sich in anderen Werken – insbesondere in „On Liberty“ und „Principles of Political Economy“ – ausführlich mit der Frage beschäftigt, in welchem Umfang eine demokratische Regierung in gesellschaftliche Prozesse intervenieren soll. Seiner Auffassung nach werden die Fähigkeiten der Individuen am besten gefördert, wenn sich die Eingriffe des Staates darauf beschränken, sie vor Schädigungen durch Dritte zu schützen (vgl. Mill 1974, 18 und 1996b, 942 ff.).

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reiz gegeben, sich über die engen Grenzen ihrer familiären und beruflichen Belange hinaus mit grundlegenden gesellschaftlichen Problemen zu befassen. Zum anderen werden sie insbesondere in ihrer Rolle als Amtsträger dazu veranlasst, von ihren egoistischen Interessen abzusehen und einen überparteilichen Standpunkt einzunehmen (vgl. Mill 1991, 64 ff.). Nach Mills Überzeugung bietet aber nicht jede Gesellschaft die notwendigen Voraussetzungen für die Errichtung freiheitlicher Institutionen. Eine repräsentative Demokratie könne nur dann erfolgreich etabliert werden, wenn in der Bevölkerung geeignete Werthaltungen und Fähigkeiten vorhanden seien.47 Zum einen bedürfe es einer positiven Grundeinstellung gegenüber dem demokratischen Regierungssystem; die Individuen müssten ihre Freiheit schätzen und nötigenfalls verteidigen. Wenn ihnen die Bereitschaft fehle, für den Erhalt der Demokratie zu kämpfen, sei es nur eine Frage der Zeit, bis ein autoritärer Herrscher die Macht ergreife (vgl. Mill 1991, 82 f.). Zum anderen müsse die Bevölkerung einen zivilisatorischen Entwicklungsstand erreicht haben, der sie zu einem Leben unter freiheitlichen Institutionen befähige. Wenn die Individuen – etwa weil es ihnen an Disziplin mangele oder weil sie Clanloyalitäten einen höheren Stellenwert einräumten – überwiegend nicht in der Lage oder willens seien, die Gesetze zu befolgen, könne ein demokratischer Rechtsstaat nicht bestehen (vgl. Mill 1991, 15 f.). Ferner müsse ein repräsentatives System, um seine Aufgaben wahrnehmen zu können, auf Seiten der Bürger ein Mindestmaß an Gemeinsinn voraussetzen. Die Individuen dürften in ihrem Wahlrecht nicht primär ein Mittel sehen, um ihre privaten Belange oder Gruppeninteressen politisch durchzusetzen. Wenn sich weite Teile der Bevölkerung am öffentlichen Wohl nicht interessiert zeigten, könne sich die Demokratie in eine Tyrannei der Mehrheit oder einer einflussreichen Minderheit verkehren. 47 Mill zufolge ist die Stabilität von allen Staatsformen grundsätzlich von drei Bedingungen abhängig. „The people for whom the form of government is intended must be willing to accept it, or, at least, not so unwilling as to oppose an insurmountable obstacle to its establishment. They must be willing and able to do what is necessary to keep it standing. And they must be willing and able to do what it requires of them to enable it to fulfil its purposes” (Mill 1991, 13).

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„(...) Representative institutions are of little value, and may be a mere instrument of tyranny or intrigue, when the generality of electors (...) do not bestow their suffrages on public grounds, but sell them for money, or vote at the beck of some one who has control over them, or whom, for private reasons, they desire to propitiate” (Mill 1991, 16).48

Wenn eine Gesellschaft den oben skizzierten Bedingungen nicht genügt, ist Mill zufolge die Errichtung einer autoritären Herrschaft erforderlich. Dabei habe sich das Ausmaß an Zwang, das gegenüber der Bevölkerung zur Anwendung gelange, primär an ihrem zivilisatorischen Entwicklungsstand zu orientieren. Für „Wilde“ oder „Barbaren“ – wie Mill sich ausdrückt – kann sogar eine Sklaverei geboten sein, um sie an die Befolgung von Regeln und ein arbeitsames Leben zu gewöhnen. Den Bedürfnissen von Gesellschaften, die bereits die „erste Lektion der Zivilisation“ gelernt haben, werde hingegen eine Monarchie oder andere Form der Despotie besser gerecht (vgl. Mill 1991, 47 ff. und 1974, 17 f.). Nach Mills Vorstellung muss aber die Zwangsherrschaft, die der Staat ausübt, immer der Entwicklung wertvoller Fähigkeiten dienen. Sie kann aus seiner Sicht nur dann gerechtfertigt sein, wenn sie die Individuen zu einem Leben unter freiheitlichen Institutionen befähige oder ihm zumindest näher bringe.49 So steht Mill z. B. der englischen Herrschaft über Indien, dessen Bevölkerung er für rückständig hält, grundsätzlich positiv gegenüber (vgl. Robson 1998, 360 ff.). Die Kolonialregierung müsse aber ernsthaft bestrebt sein, das moralische und intellektuelle Niveau der in ihrem Verantwortungsbereich befindlichen Menschen zu heben. Sie könne nur dann als legitim gelten, wenn sie die Bevölkerung zur 48 Siehe hierzu auch die folgende Aussage Mills: „The third [cause of failure] is when

(…) nobody, or only some small fraction, feels the degree of interest in the general affairs of the state necessary to the formation of a public opinion, the electors will seldom make any use of the right of the suffrage but to serve their private interest, or the interest of their locality, or of some one with whom they are connected as adherents or dependents” (Mill 1991, 83 f.; vgl. Urbinati 2002, 88 ff.). 49 Mill hat sich zu der Frage, wie eine despotische Regierung die Individuen in geeigneter Weise auf die Freiheit vorbereiten kann, nicht direkt geäußert. Die von ihm diskutierten historischen Beispiele und seine Ausführungen zur lokalen Autonomie scheinen aber von der Vorstellung auszugehen, der Bevölkerung könnten Schritt für Schritt mehr Entscheidungsbefugnisse übertragen werden (vgl. Mill 1991, 86 ff. und 306 ff.).

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Selbstständigkeit erziehe und somit die Fremdherrschaft auf lange Sicht überflüssig mache (vgl. Mill 1991, 345 ff.; Kohn/O’Neill 2006, 205 ff.).50 Aus dem im Vorstehenden dargestellten Gedankengang ergeben sich für Mill sowohl die Begründung wie auch eine wichtige Einschränkung des nationalen Selbstbestimmungsrechts. Die Einschränkung betrifft Nationen, die mit einer zivilisatorisch weiter entwickelten Nation in einem Staat zusammenleben. Wenn sich die unterlegene Nation in der Minderheit befindet, bietet sich aus Mills Sicht eine Alternative, die der politischen Unabhängigkeit eindeutig vorzuziehen ist. Seiner Überzeugung nach würden die Mitglieder der Minorität weitaus mehr von einem Prozess der Assimilation profitieren, in dessen Folge sie in der größeren Nation aufgehen. Mill schreibt: „Nobody can suppose that it is not more beneficial to a Breton, or a Basque of French Navarre, to be brought into the current of the ideas and feelings of a highly civilized and cultivated people – to be a member of the French nationality (…) – than to sulk on his own rocks, the halfsavage relic of past times, revolving in his own little mental orbit, without participation or interest in the general movement of the world. The same remark applies to the Welshman or the Scottish Highlander as members of the British nation” (Mill 1991, 314).51

Das hier wiedergegebene Zitat führt die instrumentelle Sicht, die Mill auf das Recht zur nationalen Selbstbestimmung hat, deutlich vor Augen. Die staatliche Unabhängigkeit von Nationen stellt für Mill keinen eigenständigen Wert dar; sie verdient nur insoweit Unterstützung, wie sie dem zivilisatorischen Fortschritt den Weg ebnet.52 50 Folgerichtig spricht sich Mill dafür aus, Kolonien wie Kanada oder Australien, die bereits einen fortgeschrittenen zivilisatorischen Entwicklungsstand erreicht haben, auf ihren Wunsch hin in die Unabhängigkeit zu entlassen (vgl. Mill 1991, 336 ff.). 51 Nach Mills Aussage profitiert von der Aufnahme der Minderheit aber auch die weiter entwickelte Nation, weil ihre Kultur an Vielfalt gewinnt. Offenkundig denkt er also nicht an eine vollständige Anpassung, in deren Folge die Mitglieder der kleineren Nation ihre charakteristischen Eigenschaften verlieren (vgl. Mill 1991, 315). 52 Mill sieht das langfristige Ziel der moralischen Entwicklung in der Überwindung nationaler Empfindungen und der Einnahme einer unparteiischen Haltung gegenüber allen Menschen. „But this object, one of the worthiest to which human endeavour can be directed, can never, in the present state of civilization, be promoted by keeping

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Nationalen Gemeinschaften, die für ein Leben unter freiheitlichen Institutionen reif sind, muss Mill zufolge aber ein Recht auf politische Selbstbestimmung zuerkannt werden. Die geistige und moralische Entwicklung ihrer Mitglieder werde am besten durch die Regierungsform der repräsentativen Demokratie gefördert. In einem Staat, der aus verschiedenen – gleichsam zur Freiheit befähigten – Nationen bestehe, sei aber ein demokratisches System in der Regel nicht praktikabel. Ein wesentliches Hindernis sieht Mill in dem Mangel an Sympathie und Vertrauen, der seiner Ansicht nach gewöhnlich das Verhältnis zwischen den nationalen Gemeinschaften prägt. Er schreibt: „(...) Each (nationality) fears more injury to itself from the other nationalities than from the common arbiter, the state. (…) That any one of them feels aggrieved by the policy of the common ruler is sufficient to determine another to support that policy. Even if all are aggrieved, none feel that they can rely on the others for fidelity in a joint resistance; the strength of none is sufficient to resist alone, and each may reasonably think that it consults its own advantage most by bidding for the favor of the government against the rest” (Mill 1991, 310 f.).53

In einem Klima wechselseitiger Missgunst kann – so Mills Befürchtung – einer despotischen Herrschaft kein entschiedener Widerstand geleistet werden. Die nationalen Gemeinschaften ließen sich, wie insbesondere die Habsburger Monarchie in vielen Fällen gezeigt habe, leicht gegeneinander ausspielen. Ein demokratisches Regierungssystem könne nur dann errichtet und dauerhaft erhalten werden, wenn die Bevölkerung über die Liebe zur Freiheit hinaus auch über die Bereitschaft zur Kooperation verfüge. Die verschiedenen nationalen Gemeinschaften müssten sich zumindest insoweit Vertrauen, um gemeinsam für die Demokratie eintreten zu können.

different nationalities of any thing like the same strength under the same government“ (Mill 1991, 312; vgl. Varouxakis 2002, 111 ff. und 2007, 286 ff.). 53 Bereits in seinem im Jahre 1849 publizierten Artikel „Vindication of the French Revolution of February 1848” bemerkt Mill: „The separation of feeling, which mere difference of language creates, is already a serious hindrance to the establishment of a common freedom. When to this are added national or provincial antipathies, the obstacle becomes almost insuperable” (Mill 1996a, 347).

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Die Antipathie zwischen den Nationen, von der Mill in seiner Analyse ausgeht, steht zudem der erforderlichen Orientierung am Gemeinwohl entgegen. Die Mitglieder der nationalen Gemeinschaften hätten häufig unterschiedliche politische Vertreter und nutzten ihr Wahlrecht primär, um ihre spezifischen Interessen zu verfolgen. Mill hat die Probleme, die aus der gesellschaftlichen Spaltung in antagonistische Gruppen für eine repräsentative Demokratie entstehen, allerdings nicht eingehend am Verhältnis der Nationen untersucht. Sein vorrangiges Interesse in den „Considerations on Representative Government“ gilt der Frage, wie demokratische Institutionen in einer Gesellschaft funktionieren können, in der sich soziale Klassen unversöhnlich gegenüberstehen. Mill hält zwar die Ausdehnung des Wahlrechts auf die Arbeiter für dringend erforderlich, um ihre geistige und moralische Entwicklung zu fördern. Zugleich sieht er aber die Gefahr einer „Klassenherrschaft“, die in dem institutionellen Rahmen der repräsentativen Demokratie entstehen könne. Wenn sich die zahlenmäßig überlegene Arbeiterschaft primär von ihren sozialen Interessen leiten lasse, finden die Belange der bürgerlichen Klasse keine Berücksichtigung (vgl. Mill 1991, 169 ff.; Donner 1991, 198 ff.; Ashcraft 1999, 175 ff.). Ein analoges Problem besteht für multinationale Staaten, deren Bevölkerung ihr politisches Verhalten vornehmlich von der Gruppenzugehörigkeit abhängig macht. Wenn einer Nation die Mehrheit der Bevölkerung angehört, können ihre Repräsentanten die demokratischen Entscheidungsprozesse dominieren. Die Mitglieder nationaler Minderheiten haben dann kaum Aussicht, ihre Interessen in einem gemeinsamen Staat ausreichend zur Geltung zu bringen. Die Lösung, die Mill hinsichtlich der sozialen Klassen vorschlägt, lässt sich nicht auf den nationalen Kontext übertragen. Seiner Ansicht nach müssen die Stimmen der bürgerlichen Klasse auf Grund der überlegenen Urteilskompetenz ihrer Mitglieder mehrfach gezählt werden. Damit kann zugleich dem Übergewicht der Arbeiterklasse, die insgesamt weitaus mehr Personen umfasst, entgegengewirkt werden (vgl. Urbinati 2002, 93 ff.). Abgesehen von grundsätzlichen Bedenken gegen eine solche Ungleichbehandlung in demokratischen Entscheidungsverfahren

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handlung in demokratischen Entscheidungsverfahren haben nationale Minderheiten sicher nicht generell ein höheres Bildungsniveau.54 4.3.2 David Millers Theorie der nationalen Selbstbestimmung In der zeitgenössischen Diskussion hat – neben den im vorigen Abschnitt behandelten Theoretikern – insbesondere David Miller für die Anerkennung eines Rechts auf nationale Selbstbestimmung plädiert. In seinem Hauptwerk „On Nationality“ schreibt er: „Political Communities should as far as possible be organized in such a way that their members share a common national identity, which binds them together in the face of their many diverse private and group identities. (…) If a state’s existing borders house two communities whose national identities are clearly distinct, then there will normally be good reason to allow the two communities to separate politically (…)” (Miller 1995, 188; vgl. Miller 2000, 27 f. und 113 ff.).

In Millers Argumentation spielen instrumentelle Gründe, nationalen Gemeinschaften einen Anspruch auf staatliche Unabhängigkeit zuzugestehen, eine wichtige Rolle.55 Ähnlich wie John Stuart Mill, auf dessen Überlegungen er sich explizit beruft, misst er dem Vorhandensein von Sympathie und Vertrauen unter den Bürgern eine zentrale Bedeutung bei. Miller geht es allerdings nicht in erster Linie um die Fähigkeit der Bevölkerung, freiheitliche Institutionen gegen die Gefahr einer autoritären Herrschaft zu verteidi54 Die Bedeutung, die Mill der Stimmengewichtung für das Problem der Klassenherrschaft beimisst, tritt in der folgenden Textpassage deutlich zu Tage: „The plurality of votes must on no account be carried so far that those who are privileged by it, or the class (if any) to which they mainly belong, shall outweigh by means of it all the rest of the community. The distinction in favour of education, right in itself, is farther and strongly recommended by it preserving the educated from the class legislation of the uneducated; but it must stop short of enabling them to practice class legislation on their own account” (Mill 1991, 184 f.). 55 Miller bedient sich neben instrumenteller aber auch kultureller Argumente, um ein Recht auf nationale Selbstbestimmung zu begründen. Wie die im vorstehenden Abschnitt besprochenen Autoren, sieht er in der Zugehörigkeit zu einer politisch unabhängigen Nation eine wichtige Voraussetzung für das individuelle Wohlergehen (vgl. Miller 1995, 82 ff. und 2000, 164 ff.).

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gen. Er sieht die modernen Demokratien, die im Blickpunkt seiner Untersuchung stehen, nicht akut von dem Rückfall in die Monarchie oder eine andere Form der Despotie bedroht. Millers Augenmerk richtet sich vielmehr auf die Voraussetzungen, unter denen der Staat die zahlreichen Aufgaben erfüllen kann, die er heutzutage gewöhnlich wahrnimmt. Miller nennt insgesamt drei Funktionen, die ein demokratischer Staat nur oder zumindest weitaus effektiver ausüben kann, wenn die Bevölkerung durch nationale Bande geeint ist. Erstens müsse der Staat öffentliche Güter, wie z. B. eine saubere und gesunde Umwelt, bereitstellen. Gesetzliche Verbote und die Androhung von Sanktionen hätten aber nur eine begrenzte Wirksamkeit; der Staat sei auf ein Mindestmaß an privatem Engagement und freiwilliger Regelbefolgung seiner Bürger angewiesen (siehe Kap. 3.3.2, S. 127 ff.). Die Bereitschaft der Individuen zur Kooperation hängt nach Millers Einschätzung aber ganz entscheidend von den Erwartungen ab, die sie hinsichtlich des Verhaltens Dritter hegen. Gewöhnlich seien sie nur dann bereit, ihre eigenen Interessen gemeinschaftlichen Zielen unterzuordnen, wenn sie auch der Mehrzahl ihrer Mitbürger eine entsprechende Haltung zuschreiben. Insofern stellt das Vorhandensein von Vertrauen, das nach Millers Überzeugung eine nationale Gemeinschaft auszeichnet, eine wichtige Voraussetzung für erfolgreiches Staatshandeln dar. Ein Staat, dessen Bevölkerung sich als zusammengehörige Nation begreife, verfüge in der Regel über das zur Erzeugung öffentlicher Güter notwendige Sozialkapital.56 In multinationalen Staaten hingegen seien die Beziehungen zwischen den Angehörigen der verschiedenen Gemeinschaften gewöhnlich von Fremdheit und Unsicherheit bestimmt. Die Bürger würden von einer freiwilligen Kooperation absehen, weil ihnen das Vertrauen in ein reziprokes Verhalten der Mitglieder anderer Nationen fehle (vgl. Miller 1995, 90 ff.). Zweitens sähen es alle modernen Demokratien als ihre Aufgabe an, für soziale Sicherheit und eine mehr oder minder weitgehende Angleichung ökonomischer Disparitäten zu sorgen. Für 56 Die Bedeutung des Sozialkapitals hebt auch Robert Putnam – freilich ohne Bezug auf das Konzept der Nation zu nehmen – in seiner Studie zur regionalen Selbstregierung in Italien hervor (vgl. Putnam 1994, 163 ff.).

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wohlfahrtsstaatliche Institutionen lässt sich nach Millers Ansicht aber nur dann Unterstützung mobilisieren, wenn in der Bevölkerung ein Gefühl der solidarischen Verbundenheit herrsche. In Gesellschaften, die aus verschiedenen nationalen Gemeinschaften bestünden, würden redistributive Mechanismen häufig als illegitim empfunden. „What reasons, for example, could have been given to the economically prosperous Slovenes to make them agree to subsidize investments in Serbia or Montenegro under the Yugoslavian federation? Each community feels that it is entitled to the resources that its own members have created; it will agree to state transfers only if it has an assurance that it will not lose, overall, in relation to the other communities” (Miller 1995, 84).

Insofern die Solidarität der Individuen primär den Angehörigen der eigenen Nation gelte, stünden sie einer Umverteilung zugunsten anderer Gemeinschaften ablehnend gegenüber. Soziale Transferleistungen finden daher laut Miller gewöhnlich nur dann Akzeptanz, wenn die Bevölkerung eine gemeinsame nationale Identität besitzt. In Staaten, die zwei oder mehr Nationen umfassten, liefen wohlfahrtsstaatliche Institutionen Gefahr, die Hilfsbereitschaft der Bürger zu überfordern.57 Miller sieht in der nationalen Einheit der Bevölkerung aber nicht nur eine wichtige Bedingung, um redistributiven Maßnahmen die nötige Zustimmung sichern zu können. Seiner Auffassung nach ist die Praxis, Solidarität vorrangig gegen Angehörige der eigenen Nation zu üben, auch moralisch gerechtfertigt. 57 Mit einer ähnlichen Argumentation hat auch Brian Barry versucht, das Recht auf nationale Selbstbestimmung zu begründen. In seinem Aufsatz „Self-Government Revisited“ schreibt er: „I hope that (…) it is not necessary to take a lot of time to belabour the advantages (…) of nation states over states that do not satisfy the principle of nationality. (…) The presence of fellow-feelings obviously facilitates co-operation on common projects and makes redistribution within the polity more acceptable” (Barry 1983, 141; vgl. Lind 1994, 94 ff. und 1995, 259 ff.). In einer späteren Publikation hat Barry aber verschiedene Einwände gegen nationale Theorien erhoben und besondere Solidarleistungen nur insoweit für zulässig erachtet, wie sie mit kosmopolitischen Grundsätzen in Einklang stehen (vgl. Barry 1999, 53 ff.). In der aktuellen Kritik, die er an der Politik des Multikulturalismus geübt hat, betont er an verschiedenen Stellen wieder die Bedeutung einer gemeinsamen nationalen Identität (vgl. Barry 2001, 81 ff. und 299 ff.).

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4.3 Instrumentelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung

„(Nations) are contour lines in the ethical landscape. The duties we owe to our fellow-nationals are different from, and more extensive than, the duties we owe to human beings as such. This is not to say that we owe no duties to humans as such (…). But it is to claim that a proper account of ethics should give weight to national boundaries, and that in particular there is no objection in principle to institutional schemes that are designed to deliver benefits exclusively to those who fall within the same boundaries as ourselves” (Miller 2000, 27 Hervorhebung im Original).

Miller zufolge sind die Individuen im Allgemeinen in Gemeinschaften wie z. B. die Familie oder die Nation eingebettet, die ihre Identität wesentlich prägen. Die Zugehörigkeit zu solchen konstitutiven Gemeinschaften gehe notwendig mit Ansprüchen und Pflichten einher; einer Nation anzugehören bedeute auch, ihren Mitgliedern eine besondere Solidarität zu schulden (vgl. Miller 1988, 649 ff.). Dabei hängt nach Millers Auffassung der konkrete Gehalt der moralischen Pflichten von den Werten und Praktiken ab, die eine nationale Kultur kennzeichnen. Jede nationale Gemeinschaft verfüge über spezifische Vorstellungen von Gerechtigkeit, die sie im Laufe der Zeit ausgeprägt habe und in internen Kontroversen ständig weiter entwickele. Die Gestaltung sozialstaatlicher Institutionen stellt für Miller mithin ein zentrales Element der politischen Selbstbestimmung dar, durch das die Nation ihre normativen Überzeugungen zum Ausdruck bringen kann (vgl. Miller 1995, 65 ff.). An Theorien der Gerechtigkeit, die umfängliche Solidarpflichten auf der globalen Ebene postulieren, übt Miller vor allem aus zwei Gründen Kritik. Zum einen verweist er auf die kulturellen Eigenarten der Nationen und stellt die Möglichkeit in Abrede, zwischen ihnen einen weit reichenden Konsens über Kriterien der distributiven Gerechtigkeit zu erzielen. Zum anderen sind nationale Gemeinschaften aus seiner Sicht für ökonomische Nachteile, die sich auf ihre spezifische Kultur zurückführen lassen, selbst verantwortlich und können insoweit keine Forderungen an Dritte stellen (vgl. Miller 2000, 167 ff.; 2004a, 136 ff.; 2004b, 265 ff. und 2005a, 58 ff.). Miller erkennt aber ausdrücklich elementare moralische Pflichten gegenüber Personen an, die nicht der eigenen Nation angehören. Neben der Unterlassung von Schädigungen hält er es auch für geboten, alle Menschen zu grundlegenden Aktivitäten, wie z. B. die Ausübung einer Arbeit, zu befähigen (vgl. Miller

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2000, 174 ff.; 2004a, 127 ff. und 2007, 163 ff.). Eine klare Darstellung der Bedingungen, unter denen der Erfüllung nationaler bzw. globaler Pflichten der Vorrang gebührt, findet sich in Millers Arbeiten freilich nicht. Wie er in anderem Zusammenhang bemerkt hat, lässt seiner Auffassung nach die Komplexität der Moral eine eindeutige Abgrenzung zwischen potenziell konkurrierenden Pflichten nicht zu (vgl. Miller 2001, 471).58 Drittens hat der Staat nach Millers Vorstellung die Aufgabe, das Ideal einer deliberativen Demokratie möglichst weitgehend zu verwirklichen. Die deliberative Form der Demokratie zeichne sich durch freie und rationale Diskussionen aus, in denen die Bürger bzw. ihre Repräsentanten politische Probleme einvernehmlich zu lösen suchen (vgl. Miller 1993, 74 ff.). Miller zufolge ist die Bereitschaft der Individuen, an diskursiven Prozessen der Entscheidungsfindung mitzuwirken, im Wesentlichen von zwei Bedingungen abhängig. Zum einen müssten sie die Teilnehmer an der Diskussion für aufrichtig halten; sie dürften nicht den Eindruck gewinnen, die vorgebrachten Argumente würden den tatsächlichen Überzeugungen nicht entsprechen und nur der Durchsetzung von Privat- oder Gruppeninteressen dienen. Zum anderen müssten sie ihren Gesprächspartnern einen grundsätzlichen Einigungswillen zusprechen; sie dürften nicht das Gefühl haben, ihre Kontrahenten würden unnachgiebig auf ihrem Standpunkt verharren und sich nicht ernsthaft um Kompromisse bemühen. Nach Millers Einschätzung können Staaten, die sich aus zwei oder mehr Nationen zusammensetzen, die deliberative Form der Demokratie nur schwer praktizieren. Zwischen den Angehörigen unterschiedlicher Nationen bestehe in der Regel nicht das nötige Vertrauen, um sich auf diskursive Verfahren der Problemlösung einzulassen. Den Vertretern anderer Nationen werde häufig unterstellt, nur den Vorteil der eigenen Gemeinschaft im Auge zu haben und an einer rationalen und verständigungsorientierten Diskussion nicht ernstlich interessiert zu sein (vgl. Miller 1995, 96 ff.). Aus Millers Sicht ist ein Staat, dessen Bürger nicht über ein Mindestmaß an wechselseitigem Vertrauen und Sympathie verfü58 Eine kritische Auseinandersetzung mit Millers Überlegungen zur distributiven Ge-

rechtigkeit leisten Jones 1999, 150 ff. und Tan 2005, 167 ff.

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4.3 Instrumentelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung

gen, also mit zwei gravierenden Nachteilen behaftet. Zum einen könne er wichtige Leistungen für die Bürger nicht erbringen und müsse sich auf die Funktionen des klassischen Nachtwächterstaates zurückziehen. Zum anderen könne er politische Verfahren nicht in deliberativer Form organisieren und sehe sich dem Kräftespiel unterschiedlicher Gruppeninteressen ausgesetzt (vgl. Miller 1995, 71 ff. und 90 ff.). Das benötigte Sozialkapital muss Miller zufolge zwar nicht zwangsläufig durch nationale Bande erzeugt werden. Prinzipiell können die solidarischen Empfindungen, die die Individuen teilen, auch aus anderen Quellen entstehen.59 Seiner Überzeugung nach ist aber eine gemeinsame nationale Identität in besonderem Maße geeignet, um zwischen den Mitgliedern moderner Gesellschaften, die überwiegend in keiner persönlichen Beziehung zueinander stehen, ein Gefühl der Verbundenheit zu stiften. „(...) Nationality answers one of the most pressing needs of the modern world, namely how to maintain solidarity among the populations of states that are large and anonymous, such that their citizens cannot possibly enjoy the kind of community that relies on kinship or face-to-face interaction“ (Miller 2000, 31 f.; vgl. Miller 1995, 184 f.). 4.3.3 Multinationale Demokratien Die Begründungen, die John Stuart Mill und David Miller für ein Recht auf nationale Selbstbestbestimmung vorgebracht haben, stellen auf die Vorzüge homogener Nationalstaaten ab. Gegen ihre Argumentation lässt sich zunächst auf einige positive Eigenschaften verweisen, die Staaten besitzen können, in denen verschiedene nationale Gemeinschaften zusammenleben. Schon die Überlegungen, die Mill in seinen „Considerations on Representative Government“ dargelegt hat, sind umgehend von Lord Acton 59 Maurizio Viroli hat z. B. in seinem Werk „For Love of Country“ ein engagiertes Plädoyer für den Patriotismus gehalten, den er ausdrücklich gegen den Nationalismus abgrenzt (vgl. Viroli 1995, 161 ff.; siehe auch MacIntyre 1993 und Callan 1997, 87 ff.). Kritisch zum Patriotismus äußern sich aus kosmopolitischer Perspektive Nussbaum 1996 und aus nationaler Perspektive Canovan 1996, 83 ff.

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einer eingehenden Kritik unterzogen worden. In seinem 1862 publizierten Essay „Nationality“ hat er insgesamt drei Vorteile genannt, die seiner Ansicht nach die Vereinigung von mehreren Nationen in einem demokratischen Staat bietet. Erstens warnt Lord Acton vor der Machtfülle des demokratischen Souveräns, gegen die nur starke gesellschaftliche Vereinigungen ein ausreichendes Gegengewicht schaffen können. In multinationalen Staaten bildeten die einzelnen Gemeinschaften in der Regel politische Organisationen, um die Anliegen ihrer Mitglieder wirksam vertreten zu können. Dadurch leisteten sie – ähnlich unabhängigen Kirchen – einen maßgeblichen Beitrag zur Repräsentation der individuellen Interessen und zur Begrenzung der staatlichen Macht. Homogenen Nationalstaaten fehlten insoweit wichtige intermediäre Instanzen, die die Handlungsmöglichkeiten der Regierenden einzuschränken vermögen.60 Zweitens sind Lord Acton zufolge die Individuen in multinationalen Demokratien besser vor der Tendenz des Staates geschützt, für immer mehr Lebensbereiche gesetzliche Vorschriften zu erlassen. Wenn die Gesellschaft aus verschiedenartigen nationalen Kulturen bestehe, falle es den staatlichen Akteuren schwer, eine breite öffentliche Unterstützung für einheitliche Regelungen zu finden. Die Vielfalt der nationalen Gemeinschaften wirke insofern als Barriere, die den Staat darin hindere, zunehmend tiefer in die Privatsphäre der Bürger einzudringen. In mononationalen Gesellschaften seien die Individuen weitaus stärker von der Gefahr bedroht, durch eine ausufernde Staatstätigkeit in ihrer freien Lebensgestaltung eingeengt zu werden. Drittens sieht Lord Acton in dem Pluralismus der nationalen Wertvorstellungen und Lebensstile einen wichtigen Katalysator für den zivilisatorischen Fortschritt. Das Zusammenleben in einem gemeinsamen Staat bietet seiner Auffassung nach die besten Voraussetzungen für einen intensiven Austausch zwischen den Angehörigen verschiedener Nationen. Die von Mill geforderte 60 Der Gedanke geht vermutlich auf Alexis de Tocqueville zurück, der in der Vereinzelung der Bürger eine zentrale Gefahr für die Demokratie gesehen hat, die nur durch die Bildung von Assoziationen wirksam bekämpft werden kann (vgl. Tocqueville 1985, 238 ff.).

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4.3 Instrumentelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung

Verwirklichung einheitlicher Nationalstaaten nehme ihnen hingegen die Möglichkeit, sich wechselseitig zu beeinflussen und von ihren spezifischen Erfahrungen zu lernen. „Where political and national boundaries coincide, society ceases to advance, and nations relapse into a condition corresponding to that of men who renounce intercourse with their fellow men“ (Lord Acton 1907, 290). Die instrumentelle Begründung für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung lässt aber nicht nur die positiven Effekte außer Acht, die das Zusammenleben von zwei oder mehr Nationen in einem Staat haben kann. Die vorstehend skizzierten Einwände, die John Stuart Mill und David Miller erhoben haben, treffen augenscheinlich auch nicht auf alle multinationalen Demokratien zu. Beide Autoren weisen zwar zu recht darauf hin, wie wichtig das Vorhandensein von Vertrauen ist, um Kooperation in modernen Gesellschaften zu ermöglichen. Gefühle der nationalen Verbundenheit können sich hier insofern als hilfreich erweisen, als sie die Bereitschaft der Individuen erhöhen, sich auf eine Zusammenarbeit einzulassen. Auch die Gefahren, die demokratischen Staaten aus nationalen Antagonismen entstehen können, werden von Mill und Miller zutreffend beschrieben. Ihren Überlegungen verdankt sich somit eine wichtige Einsicht in die sozialen Voraussetzungen, auf denen demokratische Institutionen beruhen. Wenn sich die Angehörigen verschiedener Nationen mit Missgunst oder Hass begegnen, ist die Stabilität der demokratischen Ordnung massiv gefährdet. Die kollektiven Entscheidungen werden dann häufig als Ausdruck eines partikularen Interesses empfunden, das sich gegen die unterlegene Nation oder Gruppe von Nationen richtet. Insbesondere kleinere nationale Gemeinschaften können sich leicht als Opfer einer systematischen Benachteiligung sehen und den demokratischen Verfahren ihre Unterstützung entziehen. Unterstellen sie den Repräsentanten einer dominanten Nation zudem die Absicht, Verfassungsregeln ändern zu wollen, die dem Schutz von Minderheiten dienen, müssen sie ihre demokratische Autorisierung als Bedrohung wahrnehmen.61 61 Siehe hierzu auch die folgende Einschätzung von Russell Hardin: „Democracy is inherently a device for regulating marginal political conflicts. That it works when it

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Allerdings stehen sich Nationen, die unter einer gemeinsamen staatlichen Organisation leben, nicht zwangsläufig feindselig gegenüber. Ihre Mitglieder können auch positive Erfahrungen miteinander gemacht haben und sich wechselseitig als verlässliche Kooperationspartner betrachten. Sie können sich grundsätzlich die Bereitschaft zu einem fairen Interessenausgleich zuschreiben und demokratische Verfahren als geeignetes Mittel ansehen, um tragfähige Kompromisse auszuhandeln. Tatsächlich existieren auch verschiedene multinationale Staaten, die nicht die von John Stuart Mill und David Miller diagnostizierten Defizite aufweisen. Als Beispiele lassen sich die Schweiz, die vier Sprachgemeinschaften umfasst, und Großbritannien, das neben der englischen auch die schottische und walisische Nation einschließt, nennen. Im Vergleich zu relativ homogenen Nationalstaaten wie etwa Deutschland sind sie offenbar nicht weniger imstande, demokratische Verfahren zu praktizieren und kollektive Güter zu erzeugen. Auch Millers Behauptung, wohlfahrtsstaatliche Institutionen müssten sich auf Empfindungen der nationalen Solidarität stützen, hält einer empirischen Überprüfung nicht stand. Zum einen richtet sich in modernen Demokratien der Anspruch der Individuen auf Hilfsleistungen nicht primär nach ihrer nationalen Zugehörigkeit. Die sozialen Rechte werden entweder an den Bürgerstatus oder, wie im Fall von Gastarbeitern, an die Gewährung einer dauerhaften oder befristeten Aufenthaltsgenehmigung gebunden. Allenfalls sekundär kann, wie das Beispiel der Russlanddeutschen zeigt, die Mitgliedschaft in einer nationalen Gemeinschaft eine Rolle für die Vergabe der Staatsbürgerschaft spielen. Die Bereitschaft zur Solidarität bezieht sich also nicht vorrangig auf die Angehörigen der eigenen Nation; sie scheint eher der politischen Gemeinschaft der Staatsbürger oder der ökonomischen Kooperationsgemeinschaft zu gelten. Zum anderen bleiben multinationale Staaten hinsichtlich der sozialen Transferleistungen, die von ihnen erbracht werden, nicht notwendig hinter mononationalen Staaten zurück. Im Gegenteil weisen z. B. Belgien oder Kanada, die aus does is evidence of lack of deeply divisive conflicts that trump the value of general order“ (Hardin 1999, 309).

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4.3 Instrumentelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung

mehreren nationalen Gemeinschaften bestehen, ein deutlich höheres Umverteilungsniveau als die USA auf (vgl. Moore 2001, 80 ff.). Miller hält die Einwände für unberechtigt, weil sie das Vorhandensein verbindender nationaler Empfindungen unberücksichtigt lassen. Seiner Ansicht nach betrachten sich die Bürger aller Staaten, die die Kritiker als Beispiel anführen, überwiegend als Angehörige einer nationalen Gemeinschaft. Die typischen Mängel multinationaler Staaten stellten sich nicht ein, weil neben der nationalen Identität als Schotte oder Flame auch ein übergreifendes britisches bzw. belgisches Nationenkonzept wirksam sei (vgl. Miller 1995, 94 ff.). Millers Berufung auf Doppelidentifikationen erscheint insofern prekär, als das Phänomen für eine Theorie der nationalen Selbstbestimmung ernste Probleme mit sich bringt. Wie im ersten Abschnitt des Kapitels dargelegt, erschwert das Auftreten von überlappenden Mitgliedschaften die Festlegung der Rechtsträger erheblich (siehe S. 182 ff.). Zudem gesteht Miller mit seiner Erwiderung verschiedenen Nationen ausdrücklich die Möglichkeit zu, ohne Nachteile in einem demokratischen Staat zusammenleben zu können. Wenn sie ein Gefühl der Zusammengehörigkeit entwickeln, das die nationalen Differenzen überbrückt und ein Mindestmaß an Solidarität erzeugt, stellen sich die analysierten Defizite nicht ein. Die instrumentellen Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung, die John Stuart Mill und David Miller vorgebracht haben, müssen relativiert werden. Sie treffen nur auf multinationale Staaten zu, in denen das Verhältnis der verschiedenen Gemeinschaften von tiefem Argwohn und Feindseligkeit geprägt ist. Betrachtet man die Arbeiten der hier erörterten Theoretiker genauer, schließen auch beide das Gelingen multinationaler Demokratien nicht grundsätzlich aus. Mill hat sich im 17. Kapitel seiner „Considerations on Representative Government“, also unmittelbar im Anschluss an die Diskussion der nationalen Selbstbestimmung, mit föderalen Zusammenschlüssen befasst. Seiner Auffassung nach ist die Vereinigung mehrerer Nationen in einem Staat insbesondere dann geboten, wenn sie nur gemeinsam freiheitliche Institutionen gegen einen äußeren Feind verteidigen

4 Die Sezession als Akt der nationalen Selbstbestimmung

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können. Im weiteren Verlauf seiner Ausführungen erwähnt er aber auch ökonomische Vorteile, die in einem multinationalen Staat z. B. durch den Wegfall von Zollschranken entstehen können.62 Aus Mills Sicht müssen vor allem drei Bedingungen erfüllt sein, damit unterschiedliche nationale Gemeinschaften erfolgreich in einem Staat zusammenleben können. Erstens müssten zwischen den Angehörigen der einzelnen Nationen wechselseitige Sympathien vorhanden sein, die sie stärker untereinander verbinden als mit äußeren Mächten. Dabei betont Mill ausdrücklich die Möglichkeit, durch die Identifikation mit politischen Institutionen ein Gefühl der Zusammengehörigkeit wachzurufen (vgl. Mill 1991, 320). Zweitens dürfe in einem föderalen Staat keine Einheit für sich genommen stark genug sein, auf den Beistand der übrigen Teile verzichten zu können. Drittens müsse innerhalb der Föderation insoweit ein Kräftegleichgewicht bestehen, als keine der sie konstituierenden Nationen allen anderen überlegen sein dürfe.63 Auch David Miller hat in verschiedenen Textpassagen seine Forderung nach einem nationalen Selbstbestimmungsrecht deutlich abgeschwächt. In seinem Hauptwerk „On Nationality“ benennt er drei Fälle, in denen eine nationale Gemeinschaft auf einen unabhängigen Staat verzichten muss. Erstens komme eine Sezession nicht in Betracht, wenn die Nation, etwa eine autochthone Bevölkerungsgruppe in Nordamerika, zu wenige Personen umfasse, um einen eigenen Staat bilden zu können. Zweitens sei eine begrenzte Autonomie vorzuziehen, wenn durch die Abspaltung eines Teilgebietes, wie z. B. im kanadischen Quebec, eine starke Minderheit entstehe, die sich dem bestehenden Staat zugehörig fühle. Drittens erscheine ein föderales Arrangement auch 62 Mill schreibt: „The powers of a federal government naturally extend not only to peace and war, and all questions which arise between the country and foreign governments, but to making other arrangements which are, in the opinion of the states, necessary to their enjoyment of the full benefits of union. For example, it is a great advantage to them that their mutual commerce should be free, without the impediment of frontier duties and custom-houses” (Mill 1991, 328). 63 Mill erörtert in dem oben genannten Kapitel die Vor- und Nachteile einer föderalen Organisation allgemein, ohne multinationale Staaten ausdrücklich zu erwähnen. Die Stellung der Abhandlung in den „Considerations on Representative Government“ und die von Mill diskutierten Beispiele machen aber den Bezug zur Nationalitätenfrage deutlich.

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4.3 Instrumentelle Argumente für ein Recht auf nationale Selbstbestimmung

dann sinnvoller, wenn die verschiedenen Gemeinschaften, wie z. B. in Großbritannien, eine übergeordnete nationale Identität verbinde. Miller konstatiert: „The problem of secession arises only in cases where an established state houses two or more groups with distinct and irreconcilable identities – irreconcilable because, for instance, each takes a different religion to be constitutive of its identity, or because each includes as part of its historical self-understanding its separation from, and antagonism towards, the other; a case such as that of the Jews and the Palestinians in Israel” (Miller 1995, 113; vgl. Miller 2000, 113 ff.).

Abschließend bleibt noch eine weitere Schwierigkeit zu erörtern, die mit der instrumentellen Argumentation auch in ihrer abgeschwächten Form verbunden ist. Das Ziel, die Grenzen von Nation und Staat zur Deckung zu bringen, lässt sich grundsätzlich auf zwei Wegen erreichen – durch Separierung und durch Homogenisierung. Neben der Aufspaltung multinationaler Herrschaftsgebilde in zwei oder mehr Staaten besteht auch die Möglichkeit, auf einzelne Gemeinschaften einen massiven Assimilationsdruck auszuüben. Vor allem mittels der Sprach- und Bildungspolitik kann es kleineren Kollektiven äußerst schwer gemacht werden, ihre kulturelle Eigenart und ihre nationale Identität zu bewahren. Zwar kann ein Recht zur Sezession, wenn die nationalen Gemeinschaften entsprechend Gebrauch von ihm machen, schneller zur Bildung einheitlicher Staaten führen. Die Strategie der Assimilation besitzt aber z. B. dann Vorzüge, wenn sich die Siedlungsgebiete der verschiedenen Nationen nicht klar trennen lassen. Demzufolge sprechen die instrumentellen Argumente, die im Vorstehenden erörtert wurden, nicht eindeutig für die Gewährung eines nationalen Selbstbestimmungsrechts. Ihre Vertreter müssen sich fragen lassen, warum sie nicht eine forcierte Assimilation oder auch eine Pflicht zur Separierung befürworten. Da sich verschiedene Alternativen anbieten, um das Ziel homogener Nationalstaaten zu verwirklichen, müssen sie über ein Auswahlkriterium verfügen. Das Selbstbestimmungsrecht ist den anderen Optionen aber nur dann überlegen, wenn dem Willen der Individuen eine entscheidende Bedeutung zukommt. Ein Zwang zur Assimilation oder Separation wird von Mill und Miller weitgehend abgelehnt, weil er die Prä-

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ferenzen der betroffenen Personen missachtet.64 Folglich beruhen die instrumentellen Argumente, die sie für ein nationales Selbstbestimmungsrecht ins Feld geführt haben, implizit auf einer voluntaristischen Grundlage. Damit stehen sie aber vor ähnlichen Problemen, wie die im vorigen Abschnitt behandelten Varianten des nationalen Liberalismus, die Begrenzung der Sezessionsbefugnis auf eine besondere Gemeinschaftsform zu begründen (siehe S. 213 f.).

64 Wie eingangs dargelegt, tritt Mill für die Assimilation von nationalen Gemeinschaf-

ten ein, die sich seiner Einschätzung nach auf einer niedrigeren Stufe der Zivilisation befinden (siehe S. 220). Miller hält den Staat zwar für befugt, ein nationales Curriculum vorzuschreiben; sein Bestreben nach Assimilation findet aber in den individuellen Freiheitsrechten seine Grenzen (vgl. Miller 1995, 141 ff.).

5 Die Sezession als individuelles Freiheitsrecht In den beiden vorangegangenen Kapiteln sind die „remedial right theories“ und die kollektivistischen Formen der „primary right theories“ untersucht und auf Grund der festgestellten Defizite zurückgewiesen worden. Daran anknüpfend sollen nun die individualistischen Formen der „primary right theories“ diskutiert und in einer nachstehend noch zu präzisierenden Fassung verteidigt werden. Die individualistischen „primary right theories“ erachten die Sezession eines Landesteils für legitim, wenn sich die dort ansässige Bevölkerung in einem Referendum mehrheitlich für die Bildung eines unabhängigen Staates ausspricht.1 Im Gegensatz zu den „remedial right theories“ machen sie die Zulässigkeit der Abspaltung nicht von dem Vorliegen besonderer Rechtfertigungsgründe, wie einer früheren Annexion oder der Verletzung von Menschenrechten, abhängig. Anders als die kollektivistischen Versionen der „primary right theories“ beschränken sie die Befugnis zur Sezession nicht auf Bevölkerungsgruppen, die eine nationale Gemeinschaft verkörpern. Somit stellt sich für sie nicht die Schwierigkeit, Kriterien angeben zu müssen, die eine Unterscheidung zwischen Nationen und anderen Arten der Gemeinschaft ermöglichen (siehe Kap. 4.1.1, S. 167 ff.). Bei der Beurteilung der separatistischen Bestrebungen, mit denen sich gegenwärtig zahlreiche Staaten konfrontiert sehen, führen allerdings beide Formen der „primary right theories“ zu weitgehend übereinstimmenden Ergebnissen. Wie im vorstehenden Kapitel erläutert, wird die 1 Die meisten individualistischen „primary right theories“ gestatten eine Sezession al-

lerdings nur, wenn die Separatisten die Gewährung elementarer Freiheiten in dem neuen Staat zusichern und andere Voraussetzungen erfüllen (siehe hierzu Kap. 5.4, S. 281 ff. und Kap. 5.5.2, S. 305 ff.).

5 Die Sezession als individuelles Freiheitsrecht

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Forderung nach politischer Unabhängigkeit fast ausnahmslos von Bevölkerungsgruppen erhoben, die sich als eigenständige Nation verstehen. Insofern hat die Erweiterung der Rechtsträgerschaft auf beliebige Gemeinschaften, durch die sich individualistische Konzeptionen auszeichnen, kaum praktische Konsequenzen. Die Begründungen des Sezessionsrechts, die von den kollektivistischen und den individualistischen Spielarten der „primary right theories“ gegeben werden, weichen aber erheblich voneinander ab. Im Folgenden sollen zunächst die argumentativen Grundlagen, auf die sich die individualistischen „primary right theories“ stützen können, erörtert werden. Für ihre Begründung kommt entweder ein kontraktualistischer Ansatz oder die Berufung auf demokratische Wertüberzeugungen in Betracht (5.1). Die zentrale Herausforderung, der beide Formen der individualistischen „primary right theories“ begegnen, besteht in der Legitimation von Mehrheitsentscheidungen. Daher soll im anschließenden Abschnitt ein kurzer Exkurs zur Rechtfertigung und besonderen Problematik von Mehrheitsverfahren eingeschaltet werden (5.2). Ausgehend von den allgemeinen Überlegungen zum Majoritätsprinzip gilt es dann die Frage zu beantworten, warum das Referendum nur in dem zur Abspaltung vorgesehenen Landesteil abgehalten werden soll. Individualistische „primary right theories“ müssen begründen, warum sie die Beteiligung der gesamten Staatsbevölkerung an der Entscheidung über die Unabhängigkeit ablehnen (5.3). Daran anknüpfend soll dargelegt werden, an welchen normativen Prinzipien sich die Auflösung der staatlichen Gemeinschaft zu orientieren hat. Sowohl die Aufteilung der vorhandenen Verbindlichkeiten und Güter wie auch der Umgang mit strukturellen Abhängigkeiten bedürfen einer eingehenden Diskussion (5.4). Abschließend bleibt zu erörtern, wie die Sezession gegenüber einer Personengruppe gerechtfertigt werden kann, die für den Verbleib im bestehenden Staat gestimmt hat. Die vorgeschlagene Begründung knüpft die Zulässigkeit einer Abspaltung, die gegen den erklärten Willen einer Minderheit erfolgt, an die Beachtung zentraler demokratischer Grundsätze (5.5).

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5.1 Die Begründung eines plebiszitären Sezessionsrechts

5.1 Die Begründung eines plebiszitären Sezessionsrechts Im Folgenden sollen zwei Möglichkeiten, eine individualistische „primary right theory“ der Sezession zu begründen, erörtert werden. Zunächst sollen vertragstheoretische Ansätze einer kritischen Prüfung unterzogen werden (5.1.1); anschließend sollen einige demokratische Wertvorstellungen, die für die Zulässigkeit von Sezessionen sprechen, betrachtet werden (5.1.2). 5.1.1 Die kontraktualistische Rechtfertigung des Sezessionsrechts Verschiedene Autoren haben den Versuch unternommen, eine individualistische „primary right theory“ auf der Basis einer kontraktualistischen Argumentation zu rechtfertigen. Auch Harry Beran, der als wichtigster Befürworter eines plebiszitären Sezessionsrechts gelten kann, hat seine Überlegungen zu Fragen der politischen Selbstbestimmung im Rahmen einer Vertragstheorie entwickelt.2 Nach Berans Auffassung kann die Herrschaft eines Staates nur dann legitim sein, wenn alle ihm zugehörigen Individuen seiner Machtausübung faktisch zugestimmt haben. Die Individuen können ihre Zustimmung entweder explizit erteilen oder – was der Regelfall ist – durch ihren Verbleib im Staat stillschweigend zum Ausdruck bringen.3 Beran zufolge muss eine Theorie, die die 2 Weitere Beispiele für individualistische „primary right theories“, die sich auf kon-

traktualistische Grundannahmen stützen, finden sich in Gauthier 1994, 359 ff. und Boykin 1998, 68 f. 3 Beran schreibt hierzu: „The consent which consists in accepting membership in the state can be express or tacit. Naturalised citizens consent expressly, in becoming citizens of their new state, to comply with the law of the polity they are joining. Nativeborn citizens consent tacitly to obey the law. Their continued residence in the state, when they cease to be political minors and assume full political rights, counts as such tacit consent” (Beran 1987, 28; vgl. Beran 1977, 262). Das klassische Vorbild findet sich in Locke 1977, 275 ff.; in der modernen Diskussion wird eine ähnliche Position vertreten in Plamenatz 1968, 170 ff.; Walzer 1970, 9 ff.; Singer 1973, 45 ff. und Gilbert 1999; eine kritische Auseinandersetzung mit der Zustimmungstheorie bietet Simmons 1979, 75 ff.; Rinderle 2005, 137 ff. sowie Dietrich 2008.

5 Die Sezession als individuelles Freiheitsrecht

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Legitimität der staatlichen Herrschaft von individuellen Zustimmungsakten abhängig macht, ein grundsätzliches Recht auf Sezession anerkennen. In dem Aufsatz „In Defense of the Consent Theory” bemerkt er: „The claim that there is a moral right to secession is congenial to the Consent Theory” (Beran 1977, 266; vgl. Beran 1984, 24 f. und 1987, 37 f.). Die Individuen, die sich in einem Referendum für die Sezession des von ihnen bewohnten Landesteils entscheiden, sprechen sich unmissverständlich gegen eine weitere Zugehörigkeit zum bestehenden Staat aus. Ihr Votum muss entweder als Beleg für das Fehlen einer stillschweigenden Zustimmung oder als Rücknahme einer früher explizit gegebenen Zustimmung gedeutet werden. Selbst wenn Anzeichen für ein vormaliges Einverständnis vorliegen, muss den Individuen die Möglichkeit eingeräumt werden, ihren Willen zu ändern und die Mitgliedschaft im Staat aufzukündigen (vgl. McGee 1994, 16 f.). Die Fortsetzung der staatlichen Herrschaft über eine Bevölkerungsgruppe, die in einem Referendum für ihre politische Unabhängigkeit optiert hat, ist daher als illegitim zu bewerten.4 Die Gewährung eines plebiszitären Sezessionsrechts ist nach Berans Ansicht auch notwendig, um eine stillschweigende Zustimmung der Bürger zu ihrem Staat begründet annehmen zu können. Aus dem Verbleib der Individuen in der staatlichen Gemeinschaft lasse sich nur dann auf die Billigung der bestehenden Herrschaftsbeziehung schließen, wenn sie nicht an der Wahl einer Alternative gehindert werden. Insofern könne ein Staat, der seinen Bürgern wesentliche Austrittsrechte vorenthalte, seine Machtausübung nicht mit dem Argument der stillschweigenden Zustimmung legitimieren. Um die Freiwilligkeit der Zugehörigkeit sicherzustellen, muss er laut Beran neben der Emigration auch die Sezession erlauben und auf Wunsch anarchistische Gebiete („dissenters’ territories“) einrichten, in denen die staatliche Rechtsord4 Nach Auffassung von Scott Boykin stellt eine Sezession, die auf der willentlichen

Entscheidung einer Bevölkerungsgruppe beruht, den Idealfall einer freiwilligen Staatsgründung dar. Er schreibt: „The right of secession (…) establishes the conditions for actual contracts, because it permits individuals to establish new political arrangements through collective action. The actual contracts made possible by a right of secession promote an ideal of the self-defined political community (…)” (Boykin 1998, 71).

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5.1 Die Begründung eines plebiszitären Sezessionsrechts

nung außer Kraft gesetzt ist. Wenn der Staat die genanten Möglichkeiten einräume, unterliege das Recht der Individuen auf politische Selbstbestimmung keinen Einschränkungen und könne von ihnen auf vielfältige Weise genutzt werden. Ihr Verbleib im Staat beruhe dann nicht auf Zwang und lasse sich plausibel als Zeichen der stillschweigenden Zustimmung zu der etablierten Herrschaftsordnung deuten (vgl. Beran 1987, 31 ff.).5 Die kontraktualistische Argumentation ist allerdings mit einem gravierenden Problem behaftet, das sie zur Begründung eines plebiszitären Sezessionsrechts nicht geeignet erscheinen lässt. Vertragstheorien stellen sehr hohe Anforderungen an die Legitimation der staatlichen Herrschaft, da sie die Zustimmung jeder einzelnen Person verlangen, die ihr unterworfen ist. In einem Referendum, in dem die Bevölkerung eines Landesteils über die Bildung eines eigenen Staates entscheidet, ist jedoch praktisch nie mit einem vollständigen Konsens zu rechnen. Selbst wenn die Forderung nach politischer Unabhängigkeit breite Unterstützung findet, gibt es wohl immer einige Personen, die weiterhin dem bestehenden Staat angehören wollen. Aus vertragstheoretischer Perspektive ist aber die Bildung einer staatlichen Gemeinschaft durch Mehrheitsbeschluss nicht statthaft, da kein Individuum gegen seinen Willen der Herrschaft eines Staates unterworfen werden darf. Die kontraktualistische Konzeption, auf die Beran und andere Vertreter eines plebiszitären Sezessionsrechts rekurrieren, weist insofern ein schwerwiegendes Defizit auf. Sie bietet zwar eine Erklärung an, warum Individuen, die von ihren Austrittsrechten keinen Gebrauch machen, eine stillschweigende Zustimmung zur staatlichen Herrschaft unterstellt werden darf. Sie kann auch begründen, warum Individuen, die in einem Referendum für die Un5 Auch in einem Staat, der seinen Bürgern ein uneingeschränktes Selbstbestimmungs-

recht gewährt, können einige Personen außerstande sein, die vorhandenen Austrittsoptionen zu nutzen. Beispielsweise können ihnen – wie schon David Hume in seiner Kritik an der Vertragstheorie bemerkt hat – die notwendigen finanziellen Mittel zur Emigration fehlen oder sie können keinen anderen Staat finden, der zu ihrer Aufnahme bereit ist (vgl. Hume 1993b, 283 ff.). Beran verweist hinsichtlich derartiger Probleme lediglich auf die – in ihren Konsequenzen recht unbestimmt bleibende – Alternative, in ein „dissenters’ territory“ zu ziehen, die seiner Darstellung nach jedem Individuum offen steht (vgl. Beran 1977, 266 ff. und 1987, 95 ff.).

5 Die Sezession als individuelles Freiheitsrecht

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abhängigkeit ihrer Region votiert haben, zum Vollzug der Sezession befugt sind. Sie vermag aber nicht zu rechtfertigen, warum Individuen, die sich für den Verbleib in der bestehenden politischen Gemeinschaft ausgesprochen haben, die Separation zugemutet werden darf. Die Anhänger individualistischer „primary right theories“, die im Rahmen kontraktualistischer Ansätze argumentieren, setzen sich mit dem Auftreten dissentierender Minderheiten nicht näher auseinander. In ihren Darstellungen deutet sich aber eine Möglichkeit an, wie sie auf das Problem reagieren könnten, die im Folgenden einer kurzen Prüfung unterzogen werden soll. Beran wie auch andere Autoren geben in ihren Schriften verschiedentlich der Vorstellung Ausdruck, die Staaten könnten den Anforderungen der Vertragstheorie in unterschiedlichem Umfang entsprechen. Demnach besitzen die Staaten umso mehr Legitimität, desto eine größere Anzahl von Bürgern ihrer Herrschaft explizit oder stillschweigend zustimmt. Ein plebiszitäres Sezessionsrecht, das die Entscheidung über die Unabhängigkeit eines Teilgebiets von dem mehrheitlichen Willen der dort lebenden Bevölkerung abhängig macht, verspricht aus dieser Sicht einen Zugewinn an Legitimität. Mittels einer Sezession lässt sich zwar das Ideal einer freiwilligen Herrschaftsbeziehung, die von allen Betroffenen gebilligt wird, nicht vollständig realisieren. Im Ergebnis wird aber die Anzahl der Individuen, die in dem Staat ihrer Wahl leben, durch die Abspaltung einer regionalen Mehrheit erhöht.6 Die Vorstellung von einer graduellen Legitimität der Staaten, die dem im Vorstehenden skizzierten Argument zugrunde liegt, widerspricht allerdings zentralen Prämissen der Vertragstheorie. Die Rechtfertigung des Staates auf Basis eines Kontraktes, dem alle Herrschaftssubjekte beipflichten müssen, intendiert gerade den 6 Die vorgeschlagene Interpretation wird unter anderem durch die folgende Textpassage nahe gelegt: „One area to which the ideal of the voluntariness of human relationships has not been applied by liberalism, in theory or practice, is that of the unity of the state itself. Yet it seems that a commitment to the freedom of self-governing choosers to live in societies that approach as closely as possible to voluntary schemes, requires that the unity of the state itself be voluntary and, therefore, that secession by part of a state be permitted where it is possible” (Beran 1984, 25 Hervorhebung F. D.; vgl. Beran 1990, 155; Gauthier 1994, 360 ff.; Boykin 1998, 71).

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5.1 Die Begründung eines plebiszitären Sezessionsrechts

Schutz des Einzelnen vor einer erzwungenen Vereinnahmung. Insofern hat die Ausdehnung der Herrschaft auf Individuen, die dem Staat ihre Zustimmung verweigern, aus vertragstheoretischer Sicht vorbehaltlos als illegitim zu gelten. Die Rede von einer Annäherung an das Ideal einer freiwilligen politischen Gemeinschaft oder von verschiedenen Abstufungen der staatlichen Legitimität ist mit den normativen Grundüberzeugungen der Vertragstheorie nicht vereinbar. Das Ziel einer größtmöglichen Übereinstimmung der Staatenordnung mit den Präferenzen der Individuen kann – wie im Weiteren noch zu zeigen sein wird – nur außerhalb kontraktualistischer Ansätze Berücksichtigung finden. 5.1.2 Die Verankerung des Sezessionsrechts in demokratischen Grundsätzen Der dargelegte Mangel vertragstheoretischer Begründungsansätze macht es notwendig, die Argumentation für ein plebiszitäres Sezessionsrecht auf eine andere Grundlage zu stellen. Die demokratische Gesellschaftsordnung beruht auf verschiedenen Wertvorstellungen, die der Rechtfertigung einer individualistischen „primary right theory“ als Anknüpfungspunkt dienen können. Zu nennen sind hier insbesondere die Idee der Volkssouveränität, das Recht auf Vereinigungsfreiheit und das Recht auf Freizügigkeit, die ein wesentliches Kennzeichen aller modernen Demokratien darstellen. Die angeführten Werte sprechen – wie nachfolgend zu zeigen sein wird – prima facie dafür, unzufriedenen Bevölkerungsgruppen, die über eine geeignete territoriale Basis verfügen, die Möglichkeit der Abspaltung zuzugestehen. Insofern scheinen Staaten, die sich zu demokratischen und freiheitlichen Prinzipien bekennen, starke Gründe für die Gewährung eines Sezessionsrechts zu haben. Im demokratischen Staat nimmt, wie auch das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland ausdrücklich feststellt, das Volk die Stellung des Souveräns ein.7 Die Personen, die die staatliche 7 Der zentrale Gedanke der demokratischen Herrschaftslegitimation wird in Art. 20 Abs. 2 durch den Satz „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“ ausgedrückt.

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Gemeinschaft konstituieren, verfügen über das Recht, ihr politisches Schicksal selbst zu bestimmen. Die Verfassung eines demokratischen Staates erlegt dem Souverän nur insoweit Schranken auf, als sie dem Schutz der individuellen Freiheiten oder der politischen Institutionen vor grundlegenden Veränderungen dienen. So entzieht etwa das deutsche Grundgesetz die Strukturprinzipien der Demokratie und den Schutz der Menschenwürde, der eine Vielzahl von Grundrechten berührt, der Verfügungsgewalt der Legislative.8 Selbst das Staatsvolk stellt keine feste Größe dar, sondern kann in verschiedener Hinsicht Gegenstand demokratischer Entscheidungen sein. Der Gesetzgeber kann z. B. im Einwanderungsund Staatsbürgerschaftsrecht die Kriterien bestimmen, nach denen die Mitgliedschaft in der staatlichen Gemeinschaft erworben wird. Ferner steht dem demokratischen Souverän prinzipiell die Möglichkeit offen, sich mit anderen Staaten zusammenzuschließen und ein gemeinsames Staatsvolk zu bilden.9 In modernen Gesellschaften, in denen eine sehr große Zahl von Menschen zusammenlebt, üben die Bürger ihre Herrschaft freilich überwiegend in indirekter Form aus. Die gesetzgeberischen Entscheidungen treffen – sofern die Verfassung des Landes keine Plebiszite vorsieht – parlamentarische Repräsentanten, die in freien Wahlen bestimmt werden. Das Staatshandeln muss sich jedoch immer auf den Willen der Bürger zurückführen lassen: Jeder Verwaltungsakt bedarf der Grundlage eines Gesetzes, das ein demokratisch autorisiertes Legislativorgan zu beschließen hat. Ferner bildet unter den Bedingungen des gesellschaftlichen Pluralismus, d. h. der Konkurrenz unterschiedlicher Interessen sowie moralischer und religiöser Anschauungen, das Staatsvolk gewöhnlich keinen einheitlichen Willen aus. Die politische Selbstbestimmung kann mithin nur durch Verfahren erfolgen, in denen eine einfache oder qualifizierte Mehrheit der Bürger bzw. ihrer Vertreter allgemein verbindliche Beschlüsse fasst. Dabei muss allen Mit8 Die so genannte Ewigkeitsgarantie des Grundgesetzes, die die föderale Ordnung der Bundesrepublik sowie die in Art. 1 und 20 niedergelegten Prinzipien vor Veränderungen schützt, ist in Art. 79 Abs. 3 verankert. 9 Als Beispiel kann wiederum das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland dienen, das in Art. 23 Abs. 1 die Übertragung von Hoheitsrechten zur Verwirklichung eines vereinten Europas ausdrücklich zulässt.

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gliedern der staatlichen Gemeinschaft das gleiche Recht eingeräumt werden, mit ihrer Stimme Einfluss auf den Ausgang der Entscheidungen zu nehmen. Der Gedanke der Volkssouveränität, dem das demokratische Staatsmodell verpflichtet ist, spricht auch für die Anerkennung eines plebiszitären Sezessionsrechts. Durch ein Referendum über die Unabhängigkeit eines Landesteils können die Individuen, die auf dem betreffenden Gebiet ansässig sind, ihren politischen Willen zum Ausdruck bringen. Sie erklären in dem Votum, ob sie der bestehenden Gemeinschaft weiterhin angehören wollen oder der Separation und Gründung eines eigenständigen Staates den Vorzug geben. Mit ihrer Entscheidung können sie wichtigen ökonomischen Interessen, kulturellen Zielen, nationalen Gefühlen oder auch historischen Bindungen Rechnung tragen. Wenn der politische Wille, den die Individuen in demokratischen Verfahren bekunden, grundsätzlich Respekt verdient, kann die Frage der Sezession nicht ausgenommen werden. Ein demokratischer Staat scheint ein Referendum über die Unabhängigkeit einer Region auf Wunsch der dort lebenden Bevölkerung zulassen und das Ergebnis anerkennen zu müssen (vgl. Beran 1984, 25 f.; Philpott 1995, 355 ff. und 1998, 81 ff.; Copp 1997, 290 ff.).10 Eine Ausnahme können allenfalls separatistische Bestrebungen bilden, die auf die Errichtung undemokratischer Staaten abzielen, da sie das Recht auf politische Selbstbestimmung in Anspruch nehmen, ohne es selbst gewähren zu wollen. Solange sich aber der neue Staat an demokratischen Prinzipien zu orientieren verspricht, steht seine Bildung mit dem Ideal der politischen Selbstbestimmung in Einklang. Beachtung verdient in diesem Zusammenhang eine Stellungnahme, die der oberste kanadische Gerichtshof im August 1998 zu dem drei Jahre zuvor in Quebec abgehaltenen Plebiszit über die Unabhängigkeit abgegeben hat. Auf Anfrage der Bundesregie10 Den Grundgedanken hat schon Ludwig von Mises in seiner Schrift „Liberalismus“ aus dem Jahre 1927 formuliert. Er schreibt dort: „Der Liberalismus hat die Rechtsform geschaffen, in der der Wille des Volkes, einem bestimmten Staat anzugehören oder nicht anzugehören, zum Ausdruck gelangt: das Plebiszit. Durch Abstimmung soll festgelegt werden, welchem Staatsgebiete die Bewohner eines bestimmten Landstrichs anzugehören wünschen“ (von Mises 1993, 105).

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rung hatte das Gericht zu entscheiden, ob unter der kanadischen Verfassung oder dem Völkerrecht die Abspaltung der Provinz Quebec zulässig sei. Nach Auffassung des Gerichts erkennt weder die staatliche noch die internationale Rechtsordnung ausdrücklich eine Befugnis zur Sezession an, auf die sich die Separatisten stützen könnten. Gleichwohl müssten die demokratischen Prinzipien, auf denen die kanadische Verfassung beruhe, bei der rechtlichen Beurteilung des Referendums Berücksichtigung finden. Der in der Abstimmung zum Ausdruck gebrachte Wunsch, einen unabhängigen Staat zu bilden, dürfe von der Bundesregierung und den anderen Provinzen nicht ignoriert werden. Das Gericht konstatiert: „A clear majority vote in Quebec on a clear question in favour of secession would confer democratic legitimacy on the secession initiative which all of the other participants in Confederation would have to recognize” (Reference re Secession of Quebec). Eine eindeutige Entscheidung für die Unabhängigkeit verpflichtet somit die anderen Parteien, mit der Regierung der Provinz Quebec Verhandlungen über die konkreten Bedingungen der Trennung zu führen (vgl. Choudhry/Howse 2000; Des Rosiers 2000; Dumberry 2006).11 Ein weiteres Kennzeichen moderner Demokratien, auf das sich eine individualistische „primary right theory“ der Sezession berufen kann, ist die Gewährung der Vereinigungsfreiheit. Die Vereinigungsfreiheit stellt eine der Grundlagen der demokratischen Zivilgesellschaft dar, in der die Bürger ohne Einmischung des Staates zu gemeinschaftlichem Handeln zusammenkommen. Angefangen beim lokalen Sportklub und Gesangsverein bis hin zur Gewerkschaft, politischen Partei und Religionsgemeinschaft findet sie auf alle Arten von Assoziationen Anwendung.12 Sie 11 Das kanadische Verfassungsgericht hat die in seiner Stellungnahme mehrfach verwandte Formulierung „clear majority“ nicht spezifiziert. Nach Auffassung der kanadischen Regierung verfügt allein das Bundesparlament über die Kompetenz, die Anforderungen, denen der Mehrheitsentscheid genügen soll, zu konkretisieren. Die Regierung Quebecs hingegen vertritt den Standpunkt, eine einfache Mehrheit sei für die Sezession der Provinz als ausreichend zu erachten (vgl. Dumberry 2006, 446 ff.). 12 Im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland ist die allgemeine Vereinigungsfreiheit in Art. 9 Abs. 1 garantiert. Gewerkschaften sowie Arbeitnehmerverbände werden in Art. 9 Abs. 3 GG, politische Parteien in Art. 21 Abs. 1 GG und Religions-

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5.1 Die Begründung eines plebiszitären Sezessionsrechts

schafft zusammen mit der Meinungs- und Versammlungsfreiheit die Voraussetzung für die Entstehung einer pluralistischen Gesellschaft, in der eine Vielzahl unterschiedlicher Vorstellungen von Gemeinschaft koexistieren. Das Grundrecht auf Vereinigungsfreiheit hat eine negative und eine positive Seite; es verbürgt den Individuen sowohl die Freiheit von als auch die Freiheit zur Vereinigung. Im negativen Sinne schützt es die Rechtsträger vor der erzwungenen Mitgliedschaft in einer Gemeinschaft und sichert ihnen die Möglichkeit des Austritts zu. Im positiven Sinne räumt es ihnen die Befugnis ein, sich mit Gleichgesinnten zur Verfolgung wirtschaftlicher, politischer, religiöser oder sonstiger Interessen zu verbinden (vgl. Zippelius/Würtenberger 2005, 255 ff.). Die grundrechtliche Garantie der Vereinigungsfreiheit, die sich in allen modernen Demokratien findet, trägt wichtigen normativen Überzeugungen Rechnung. Sie erkennt zum einen die immense Bedeutung an, die die Zugehörigkeit zu Gemeinschaften gewöhnlich für das Leben der Bürger besitzt. Durch das Recht, Vereinigungen zu gründen und in ihnen zusammenzuwirken, wird den Individuen die Möglichkeit gegeben, die sozialen Aspekte ihrer Autonomie zu verwirklichen. Zum anderen zeigt sie sich für die Gefahren sensibel, die von Gemeinschaften ausgehen, die die Selbstbestimmung der Bürger nicht respektieren und Zwang gegen sie ausüben. Die negative Seite der Vereinigungsfreiheit verfolgt das Ziel, die Individuen vor der Mitgliedschaft in Assoziationen zu bewahren, die sie gegen ihren Willen vereinnahmen wollen. Das in den Verfassungen demokratischer Staaten verankerte Recht auf individuelle Vereinigungsfreiheit bezieht sich ausschließlich auf den innergesellschaftlichen Bereich. Der Staat wird als übergeordnete Gemeinschaft angesehen, auf die der Grundsatz der freien Assoziation keine Anwendung findet. Die im Vorstehenden kurz umrissenen Wertüberzeugungen, auf denen die Vereinigungsfreiheit basiert, legen eine derartige Einschränkung aber nicht nahe. Wenn das Recht, Gemeinschaften bilden bzw. ihnen fernbleiben zu können, eine zentrale Bedeutung für die Individuen besitzt, kann die staatliche Organisation nicht plausibel ausgegesellschaften in Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137. Abs. 2 WRV gesondert behandelt (vgl. Scholz 2005, Rn. 1 und 13).

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nommen werden. Die Schutzfunktion, die der Staat hinsichtlich der Vereinigungsfreiheit und anderer individueller Grundrechte ausübt, vermag nicht ausreichend zu erklären, warum ihm ein Sonderstatus zukommt. Denn solange die Separatisten demokratische Prinzipien respektieren und bereit sind, in einem neu gebildeten Staat zentrale Freiheitsrechte zu gewähren, bleibt die Möglichkeit zur ungehinderten Assoziierung bestehen. Insofern sprechen die normativen Überzeugungen, die der individuellen Vereinigungsfreiheit zugrunde liegen, auch für die Anerkennung eines plebiszitären Sezessionsrechts.13 Im negativen Sinne erlaubt die Gewährung einer Austrittsoption den Bürgern, die Mitgliedschaft in einer staatlichen Gemeinschaft zu beenden, der sie nicht weiter angehören wollen. Im positiven Sinne gestattet das Sezessionsrecht den Individuen, sich zu einer politischen Assoziation zusammenzuschließen, die mit ihrem freien Willen in Einklang steht. Einen wichtigen Anknüpfungspunkt für die Legitimation eines plebiszitären Sezessionsrechts bietet ferner die Freizügigkeit, die im Kanon demokratischer Grundrechte einen zentralen Platz einnimmt. Das Recht auf individuelle Freizügigkeit findet in zwei Bereichen Anwendung; es beinhaltet einen innerterritorialen wie auch einen interterritorialen Aspekt. Innerterritorial verleiht es den Bürgern einen Anspruch, sich auf dem Gebiet ihres Staates ungehindert zu bewegen und ihren Wohnsitz frei zu wählen. Interterritorial räumt es den Bürgern die Befugnis ein, ihren Staat vorübergehend oder dauerhaft zu verlassen, d. h. es sichert ihnen sowohl die Ausreise- wie auch die Auswanderungsfreiheit zu. Einschränkungen der Freizügigkeit sind in modernen Demokratien nur zur Abwendung besonderer Gefahren, etwa im Verteidigungsfall oder im Zuge der Seuchenbekämpfung, rechtlich zulässig.14 13 Der Bezug zur Vereinigungsfreiheit wird z. B. von Angelo Corlett hergestellt: „Re-

spect for basic human liberties and collectives requires, among other things, that democratic states guarantee rights of freedom of individuals and collectives to associate or not to associate, freedom to live under the authority of the state or freedom to leave it. Hence respect for persons and the groups to which they belong implies respect for their freedom to leave the state” (Corlett 2003, 78 f. Hervorhebungen im Original). 14 In der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland verbürgt Art. 11 Abs. 1 GG die Freizügigkeit innerhalb des Staatsgebietes. Die Freiheit, das Staatsgebiet zu verlassen, ist nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichtes und überwiegender Mei-

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Die staatliche Garantie der innerterritorialen Freizügigkeit hat für die Rechtsträger insofern eine zentrale Bedeutung, als sie eine wichtige Voraussetzung für ihre autonome Lebensgestaltung bildet. Die Individuen können viele ihrer Vorhaben – auch grundlegender Art – nur verwirklichen, wenn sie über die Möglichkeit verfügen, ihren Aufenthaltsort und Wohnsitz zu wechseln. Schon die Wahl einer menschlichen Gemeinschaft oder einer natürlichen Umgebung, die den eigenen Vorstellungen entspricht, kann das Recht auf freien Zug erfordern. Auch bei der Verfolgung ihrer ökonomischen Interessen sind die Individuen darauf angewiesen, zu den Orten gelangen zu können, an denen sich ihnen eine Arbeit oder Gewinnchance bietet. Somit bleibt die Berufs- und Gewerbefreiheit, die alle demokratischen Staaten ihren Bürgern einräumen, ohne Anerkennung eines Rechts auf Freizügigkeit weitgehend inhaltsleer. Ferner kommt der Freizügigkeit ein grundlegender Wert zu, weil sie den Individuen erlaubt, sich von Gemeinschaften zu entfernen, mit denen sie sich nicht identifizieren. Die negative Seite der Vereinigungsfreiheit, die oben beschrieben wurde, kann in vielen Fällen nur dann genutzt werden, wenn die Möglichkeit zu einer räumlichen Distanzierung besteht. Die Freizügigkeit bietet dem Einzelnen jedoch nicht nur Gelegenheit, sich von seinem Elternhaus, seiner Dorfgemeinschaft oder anderen Verbindungen zu lösen, die innerhalb des Staates bestehen. Das Recht auf Emigration, das die interterritoriale Komponente der Freizügigkeit beinhaltet, erlaubt ihm auch, der staatlichen Gemeinschaft den Rücken zu kehren. Insofern beschränkt sich die Möglichkeit der Bürger, ihr Leben den eigenen Wünschen entsprechend zu gestalten, nicht auf das Gebiet des Staates. Sie verfügen über das Recht, seine Grenzen zu überschreiten und die Chancen wahrzunehmen, die sich ihnen im Ausland in ökonomischer oder sonstiger Hinsicht eröffnen. Das Recht auf Auswanderung, das im deutschen Sprachraum schon im Tübinger Vertrag von 1514 und im Augsburger Religionsfrieden von 1555 verbrieft ist, zählt rechtshistorisch zu den ältesten individuellen Freiheitsrechten. Seine Entwicklung im 16. nung der Jurisprudenz durch das „Auffangrecht“ des Art. 2 Abs. 1 GG garantiert (vgl. Dürig 2005, Rn. 103 ff.).

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Jahrhundert stand in engem Zusammenhang mit dem ius reformandi – dem Recht des Landesherren, auf dem von ihm beherrschten Gebiet die Religion seiner Untertanen zu bestimmen. Die Möglichkeit der Emigration sollte Untertanen, die den Glauben ihres Fürsten nicht teilten, vor einem Leben unter „falschem Bekenntnis“ bewahren (vgl. Ziekow 1997, 63 ff.). Die wesentliche Funktion der Freizügigkeit bestand also zunächst darin, Personen einen Ausweg zu eröffnen, die unter der Vorenthaltung der Religionsfreiheit zu leiden hatten. Insofern ähnelt das Emigrationsrecht in seiner historischen Bedeutung einem „remedial right“, mit dessen Hilfe die Betroffenen gravierenden Freiheitsbeschränkungen oder anderen Beschwernissen entkommen können. Nach heutigem Verständnis erschöpft sich der Wert der Freizügigkeit aber nicht in dem Schutz von Individuen, denen zentrale Freiheiten versagt bleiben. Auch den Bürgern demokratischer Staaten, die in weitem Umfang religiöse, politische und sonstige Freiheiten genießen, wird ein grundsätzliches Recht auf Auswanderung zugesprochen. Die Auffassung von Freizügigkeit, die für moderne Demokratien kennzeichnend ist, geht insofern über ein „remedial right“ hinaus und entspricht eher der Idee eines „primary right“. Wie wichtig gerade die interterritoriale Komponente der Freizügigkeit für das Wertverständnis moderner Demokratien ist, lässt sich an ihrer Reaktion auf Staaten ablesen, die das Recht nicht gewähren. Diktatorische Regime, die ihren Bürgern das Verlassen des Landes untersagen und sie gewaltsam am Grenzübertritt hindern, sind von den westlichen Staaten stets scharf kritisiert worden. So sind bekanntlich zu Zeiten des Kalten Krieges die DDR wie auch andere Staaten des Ostblocks an den Pranger gestellt worden, weil sie ihrer Bevölkerung die Ausreise- und Auswanderungsfreiheit vorenthalten haben.15 Wenn aber dem Recht der Individuen, den vorhandenen Staat zu verlassen, eine elementare Bedeutung zukommt, muss eine grundsätzliche Ablehnung von 15 In einem Grundgesetz-Kommentar zum Recht auf Freizügigkeit aus dem Jahre

1970, der noch heute als maßgeblich gilt, schreibt Günter Dürig nicht ohne Pathos: „Über die Wertbedeutung des freien Zuges braucht man nicht viel zu sagen, wenn sich durch das Vaterland eine ‚Mauer’ und ein ‚Todesstreifen’ ziehen, an denen jeder niedergeschossen wird, der ‚hinüber’ will, sei es auch nur zum Besuch seiner sterbenden Mutter“ (Dürig 2005, Rn. 1).

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Sezessionen fragwürdig erscheinen (vgl. Spaemann 1977, 97 ff.). Wie die Emigration stellt auch die Sezession eine Form des Austritts dar, durch die ein Teil der Bevölkerung – freilich ohne die Mühen und Unwägbarkeiten des Zuges auf sich zu nehmen – seine Mitgliedschaft im Staat beendet. In beiden Fällen beabsichtigen die Individuen, sich einer politischen Gemeinschaft anzuschließen bzw. sie zu gründen, in der sie ihre kulturellen oder ökonomischen Interessen besser gewahrt sehen. Der Verweis auf die im Vorstehenden erörterten Wertüberzeugungen reicht aber nicht aus, um alle Fragen zu beantworten, die ein plebiszitäres Sezessionsrecht aufwirft. Zum einen lässt der Grundsatz der Volkssouveränität, der die Legitimation politischer Entscheidungen durch den Bürgerwillen verlangt, keinen Rückschluss auf die zur Abstimmung berechtigten Personen zu. In separatistischen Konflikten kann nicht einfach das Staatsvolk als Träger der Souveränität angesehen werden, da die Zusammensetzung der politischen Gemeinschaft gerade den zentralen Streitpunkt bildet. Aus dem Gedanken der Volkssouveränität lässt sich insofern nicht ableiten, ob ein Referendum über die Unabhängigkeit alle Staatsbürger oder nur die Bewohner des betreffenden Landesteils einbeziehen soll. Zum anderen birgt der Grundsatz der individuellen Vereinigungsfreiheit ein ernstes Problem für die Rechtfertigung von Sezessionen. Zwar können sich die Befürworter eines plebiszitären Sezessionsrechts auf die Bedeutung berufen, die der Möglichkeit des Austritts aus der Gemeinschaft zugesprochen wird. Auch die Minderheit, die in einem Referendum über die Sezession unterliegt, kann aber die Werte, auf denen die Vereinigungsfreiheit basiert, für sich in Anspruch nehmen. Der erzwungene Austritt aus dem vorhandenen Staat und der Einschluss in eine neue politische Gemeinschaft, die ihr zugemutet werden, widersprechen eindeutig der Idee der freien Assoziation. Folglich bedarf es einer weitergehenden Begründung, warum den Angehörigen der Minderheit ab-

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verlangt werden darf, die staatliche Zugehörigkeit gegen ihren Willen zu wechseln.16 Schließlich lassen auch die oben angestellten Überlegungen zum interterritorialen Aspekt der Freizügigkeit einen wichtigen Problembereich unbehandelt. Wie schon einleitend dargelegt, weist das Recht auf Sezession im Unterschied zum Recht auf Auswanderung notwendig eine territoriale Dimension auf, die besondere Anforderungen an seine Legitimation stellt (siehe Kap. 1.3.1, S. 29 f.). Aus der Befugnis der Individuen, ihre Mitgliedschaft im bestehenden Staat aufzukündigen, lässt sich nicht ohne weiteres ein Anspruch auf einen Teil seines Hoheitsgebietes ableiten. Daher ist eine prinzipielle Klärung erforderlich, wie Staaten bzw. separatistische Bewegungen begründen können, dass ihnen die Herrschaft über ein bestimmtes Territorium zusteht. Den nachstehenden Abschnitten sowie dem folgenden Kapitel fällt die Aufgabe zu, zufrieden stellende Antworten auf die angeführten Probleme zu finden.

5.2 Die Rechtfertigung von Mehrheitsentscheidungen Wie im vorigen Abschnitt dargelegt wurde, stellt die Legitimation von Mehrheitsverfahren eine zentrale Herausforderung für individualistische „primary right theories“ dar. Allerdings darf nicht der Eindruck entstehen, die konkurrierenden Theorien seien von derartigen Problemen unbelastet. Auch die „remedial right theories“ und die nationalen „primary right theories“, die im dritten und 16 Das Problem, das zur Zurückweisung der Vertragstheorie geführt hat, stellt

sich hier also erneut; die nachfolgende Untersuchung muss zeigen, wie es im Rahmen des dargelegten Begründungsansatzes gelöst werden kann.

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5.2 Die Rechtfertigung von Mehrheitsentscheidungen

vierten Kapitel behandelt wurden, benötigen eine kollektive Entscheidungsregel. Eine Bevölkerungsgruppe, die unter einer ungerechten Herrschaft des Staates leidet, kann durchaus über die Inanspruchnahme ihres Sezessionsrechts uneins sein. Ein Teil der Betroffenen kann in der Abspaltung eine geeignete Maßnahme sehen, um der Repression zu entkommen, während der andere Teil die Risiken der Unabhängigkeit fürchtet und auf eine Reform des bestehenden Staates setzt. Auch eine nationale Gemeinschaft kann in der Frage, ob sie einen eigenständigen Staat errichten soll, gespalten sein. Ein Teil der Nation kann in der Verwirklichung der politischen Unabhängigkeit ein unverzichtbares Ziel sehen, während sich der andere Teil mehr Vorteile davon verspricht, Autonomierechte im Rahmen eines größeren Staates zu besitzen. Wenn die Mitglieder eines Kollektivs untereinander nicht einig sind, ob sie von ihrem Recht auf Sezession Gebrauch machen wollen, muss ein Entscheidungsverfahren festgelegt werden. Dabei scheint der Rückgriff auf das Majoritätsprinzip – sei es in Form einer einfachen oder einer qualifizierten Mehrheit – ohne Alternative zu sein. Die Forderung nach Einstimmigkeit würde vor Sezessionen eine nahezu unüberwindliche Hürde errichten und somit der grundlegenden Intention beider Theorievarianten widersprechen. Zudem leben die Bevölkerungsgruppen, denen ein Sezessionsrecht zuerkannt wird, gewöhnlich nicht alleine auf dem zur Abspaltung vorgesehenen Gebiet. Auf dem Territorium, das die Opfer staatlichen Unrechts beanspruchen, sind häufig auch Personen ansässig, die keine Gewalt oder Unterdrückung zu erdulden haben. In ähnlicher Weise wird das Gebiet, auf dem eine Nation ihr Recht auf politische Selbstbestimmung zu praktizieren gedenkt, zumeist auch von anderen Gemeinschaften bewohnt. Die Vertreter von „remedial right theories“ wie auch nationalen „primary right theories“ wollen vermutlich die Befugnis zur Sezession nicht unabhängig vom Bevölkerungsproporz zugestehen. Folglich müssen sie sich mit der Frage befassen, wie hoch der Anteil eines Kollektivs an der Gebietsbevölkerung zu sein hat, damit ihm ein Sezessionsrecht eingeräumt werden kann. Auch hier erscheint die Anwendung einer Mehrheitsregel nahe liegend, um die Entstehung von Staaten zu verhindern, die nur eine Minderheit ihrer Bevölkerung befürwortet hat. Die Anhänger beider Begründungsan-

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sätze haben sich – abgesehen von ihrer Kritik an individualistischen „primary right theories“ – nicht zu den vorstehenden Problemen geäußert. Die Einheitlichkeit insinuierende Rede von Opfergruppen oder nationalen Gemeinschaften darf aber nicht täuschen; Mehrheitsfragen haben für alle normativen Theorien der Sezession eine zentrale Bedeutung. Die folgenden Überlegungen zum Majoritätsprinzip gehen von einer einfachen Entscheidungssituation aus, in der lediglich zwei Alternativen zur Wahl stehen. Die Beschränkung auf zwei Optionen erscheint insofern gerechtfertigt, als auch Referenden über die Unabhängigkeit eines Landesteils nur die Annahme oder Ablehnung des Vorschlags zulassen. Unter Mehrheitsverfahren soll die Anwendung einer Regel verstanden werden, die die Zustimmung von 50% + 1 der Wahlteilnehmer erfordert. Die Errichtung höherer Hürden kann außer Acht gelassen werden, da auch das im Weiteren verteidigte plebiszitäre Sezessionsrecht keine qualifizierte Mehrheit vorsieht. Nachstehend sollen zunächst verschiedene Möglichkeiten, die Durchführung von Mehrheitsverfahren zu begründen, vorgestellt werden (5.2.1). Daran anschließend sollen drei Probleme darlegt werden, mit denen sich die Legitimation von Mehrheitsentscheidungen konfrontiert sieht (5.2.2). 5.2.1 Normative Argumente für das Majoritätsprinzip Für die Rechtfertigung von Mehrheitsverfahren spielt die Notwendigkeit, in drängenden Fragen eine Entscheidung treffen zu müssen, eine wichtige Rolle. Eine einvernehmliche Lösung, mit der sich alle Angehörigen der Gemeinschaft einverstanden erklären, gilt zwar grundsätzlich als wünschenswert. In vielen Fällen ist aber ein Konsens entweder von vornherein ausgeschlossen oder in der Zeit, die zur Bewältigung eines Problems bleibt, nicht zu erreichen. Wenn keine Aussicht besteht, die Meinungsverschiedenheiten in einer angemessenen Frist auszuräumen, kann die erforderliche Entscheidung durch Anwendung einer Mehrheitsregel

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5.2 Die Rechtfertigung von Mehrheitsentscheidungen

herbeigeführt werden.17 Allerdings ist nicht nur das Majoritätsprinzip in der Lage, die Handlungsfähigkeit des Kollektivs zu gewährleisten; auch andere Verfahren bieten die Möglichkeit, in kurzer Zeit zu einem verbindlichen Beschluss zu gelangen. Unter dem Gesichtspunkt der Effizienz kann es sich sogar als vorteilhafter erweisen, die Entscheidung in die Hände einer einzelnen Person zu legen. Denn die Befragung aller Mitglieder der Gemeinschaft, die zur Ermittlung des Mehrheitswillens unumgänglich ist, kann hohe organisatorische und zeitliche Kosten mit sich bringen. So bemerkt Norberto Bobbio: „Wenn man (...) das Problem allein unter dem Gesichtspunkt (...) der schnellsten Art kollektiver Beschlussfassung betrachtet, so scheint es nicht zweifelhaft, dass das autokratische funktionaler als das Mehrheitsprinzip ist; betrachtet man das Problem unter dem Aspekt der Werte Freiheit und Gleichheit, dann scheint kein Zweifel daran zu bestehen, dass die Einstimmigkeitsregel diese besser garantiert als die Mehrheitsregel“ (Bobbio 1984, 111; vgl. Ballestrem 1990, 40 f.).

Der Hinweis auf die Notwendigkeit, Problemen wirkungsvoll zu begegnen, reicht folglich nicht zur Rechtfertigung von Mehrheitsverfahren aus. Zusätzlich ist ein normatives Argument erforderlich, das plausibel macht, warum die Anwendung des Majoritätsprinzips alternativ verfügbaren Entscheidungsregeln vorzuziehen ist. Die normativen Begründungen, die für die Praxis von Mehrheitsverfahren gegeben werden, beinhalten immer ein egalitäres Element. Sie gehen von der Vorstellung einer grundlegenden Gleichheit der beteiligten Individuen aus, der andere Formen der kollektiven Entscheidung nicht oder zumindest weitaus schlechter zu entsprechen vermögen. Eine einzelne Person oder ein kleiner 17 Schon John Locke hat sein Argument für die implizite Zustimmung der Individuen

zur Durchführung von Mehrheitsverfahren auf ihre funktionale Bedeutung gestützt. In den „Two Treatises of Government“ schreibt er: „(...) Wo die Majorität nicht auch die übrigen verpflichten kann, kann die Gesellschaft nicht als ein einziger Körper handeln und wird folglich sofort wieder aufgelöst werden. Deshalb muss von allen Menschen, die sich aus dem Naturzustand zu einer Gesellschaft vereinigen, auch vorausgesetzt werden, dass sie alle Gewalt, die für das Ziel, um deretwillen sie sich zu einer Gesellschaft vereinigen, notwendig ist, an die Mehrheit der Gesellschaft abtreten, falls man sich nicht ausdrücklich auf eine größere Zahl als die Mehrheit geeinigt hätte“ (Locke 1977, 262 Hervorhebungen im Original).

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Kreis von Experten mag zwar in der Lage sein, schneller oder kompetenter auf ein Problem zu reagieren. Die Beschränkung der Entscheidungsbefugnis auf einen oder wenige geht aber notwendig mit einer Ungleichbehandlung gegenüber anderen Mitgliedern der Gemeinschaft einher.18 In der philosophischen Diskussion werden im Wesentlichen drei normative Rechtfertigungen für Mehrheitsverfahren vorgebracht, in denen der Gleichheitsgedanke in unterschiedlicher Weise Berücksichtigung findet. Die Anwendung des Majoritätsprinzips wird entweder mit utilitaristischen Argumenten, im Rahmen wertmaximierender Ansätze oder auf der Basis von Fairnesserwägungen begründet. Utilitaristische Moraltheorien erheben die Forderung, unter den gegebenen Alternativen die Handlung auszuwählen, die insgesamt den größten Nutzen erbringt.19 Dem Gleichheitsgedanken tragen sie insofern Rechnung, als sie eine Bevorzugung einzelner Personen oder gesellschaftlicher Gruppen bei der Bewertung der Handlungsfolgen strikt ablehnen. In das konsequentialistische Kalkül soll der Nutzen eines jeden Betroffenen – ungeachtet des Standes, der Nationalität, des Geschlechts oder anderer diskriminierender Merkmale – mit gleicher Gewichtung eingehen. Die Anwendung des Majoritätsprinzips bietet aus utilitaristischer Perspektive gute Aussichten, zu Ergebnissen zu führen, die dem Gebot der Moral genügen.20 In Mehrheitsverfahren wird die Alterna18 Burns hat in seiner ideengeschichtlichen Analyse auf die enge Verbindung hingewiesen, die zwischen dem Majoritätsprinzip und dem Gleichheitsgedanken besteht. Seiner Darstellung nach gelangen Mehrheitsverfahren nicht nur in antiken oder modernen Demokratien zur Anwendung, sondern sind auch im Mittelalter praktiziert worden. Sie waren aber auf Gremien wie z. B. Kardinalskollegien beschränkt, deren Mitglieder als Gleiche angesehen wurden; in anderen Bereichen der hierarchisch strukturierten Gesellschaft hätten sie keine Akzeptanz finden können (vgl. Burns 2003, 69 ff.). 19 Das Konzept des Nutzens, das in utilitaristischen Moraltheorien verwandt wird, hat im Laufe der Zeit einen grundlegenden Wandel erfahren. Die klassischen Vertreter des Utilitarismus, wie z. B. Jeremy Bentham, haben Nutzen als Anwesenheit von Lust und Abwesenheit von Unlust definiert. Die modernen Anhänger des Utilitarismus, wie z. B. John C. Harsanyi, haben die hedonistische Deutung überwiegend aufgegeben; sie verstehen unter Nutzen zumeist die Befriedigung individueller Präferenzen (vgl. Dietrich 2001, 70 ff.). 20 Die klassische Formulierung vom “größten Glück der größten Zahl“, die sich in den Werken von Francis Hutcheson und Jeremy Bentham findet, kann bereits als

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5.2 Die Rechtfertigung von Mehrheitsentscheidungen

tive vorgezogen, von der die meisten Mitglieder der Gemeinschaft denken, sie liege in ihrem Interesse. Folglich lassen sie einen höheren Gesamtnutzen erwarten als kollektive Auswahlregeln, bei denen die Wünsche einer Minderheit über den Ausgang entscheiden. Die utilitaristische Begründung von Mehrheitsverfahren basiert allerdings auf einer skeptischen Grundannahme, die einer kurzen Erläuterung bedarf. Der Utilitarismus betrachtet in seiner Eigenschaft als konsequentialistische Moraltheorie nur die Ergebnisse, die durch einen Entscheidungsmechanismus hervorgebracht werden. Nun könnte im Prinzip auch eine einzelne Person, die moralisch ausreichend motiviert ist und über die notwendigen Informationen verfügt, die Optionen mit dem höchsten Gesamtnutzen auswählen. Auch ein wohlwollender Diktator, der sich nach den Grundsätzen der utilitaristischen Moral richtet, wäre in der Lage, die normativ gebotenen Entscheidungen zu treffen. Gegen ein autokratisches Verfahren spricht nur die Befürchtung, die autorisierte Person könnte ihre Macht missbrauchen. Die utilitaristische Rechtfertigung von Mehrheitsverfahren muss daher von Akteuren ausgehen, die vornehmlich ihre eigenen Interessen verfolgen. Nur unter der Voraussetzung eines egoistischen Verhaltens erscheint das Majoritätsprinzip am besten geeignet zu Ergebnissen zu führen, die den Gesamtnutzen der Gemeinschaft maximieren. Bei einer Mehrheitsentscheidung wird allerdings nicht mit Notwendigkeit die Alternative vorgezogen, die den höchsten kollektiven Nutzen stiftet. Die Individuen, die zur Stimmabgabe berechtigt sind, können ein unterschiedlich starkes Interesse an der Realisierung der von ihnen bevorzugten Option haben. In einem Mehrheitsverfahren gilt jede Stimme nur einfach; wenn 52% eine schwache Präferenz für A und 48% eine starke Präferenz für B haben, wird die erste Alternative gewählt. Aus utilitaristischer Perspektive wäre aber die Wahl von Option B, da sie intensiver gewünscht wird und eine höhere Nutzensumme erbringt, moralisch geboten (vgl. Kuflik 1977, 301 ff.; Spitz 1984, 189 ff.). Allerdings Verweis auf das Mehrheitsprinzip gedeutet werden (vgl. Hutcheson 1986, 71; Bentham 1988, 3 und 1995b, 5 ff.).

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wird ein Entscheidungsverfahren gewöhnlich auf eine Vielzahl von Fällen angewandt; insofern darf sich die Abwägung der Folgen nicht auf einzelne Resultate beschränken. Die Mehrheitsregel muss mit alternativ in Frage kommenden Regeln daraufhin verglichen werden, ob sie insgesamt bessere Aussichten bietet, den kollektiven Nutzen zu erhöhen. Auf der Grundlage einer regelutilitaristischen Bewertung stellen sich aber Mehrheitsverfahren anderen Formen der Beschlussfassung als überlegen dar. Die Wahrscheinlichkeit, die mit dem höchsten Nutzenwert ausgezeichnete Option zu verfehlen, ist am geringsten, wenn das Votum der Mehrheit den Ausschlag gibt. Wertmaximierende Auffassungen berücksichtigen wie die zuvor betrachteten utilitaristischen Theorien ausschließlich die Konsequenzen, die sich aus dem Vollzug einer Handlung bzw. der Anwendung einer Regel ergeben. Zur Bewertung der Folgen dient ihnen aber nicht das Erleben von Lust oder die Befriedigung von Präferenzen, sondern ein unabhängig vom subjektiven Nutzen bestimmter moralischer Maßstab. Die wohl wichtigste Rechtfertigung für Mehrheitsverfahren, die auf die Realisierung eines moralischen Wertes abstellt, hat Hans Kelsen vorgetragen.21 Nach Kelsens Überzeugung können die Individuen ihre Freiheit nur in einer staatlichen Ordnung verwirklichen, die der im Naturzustand herrschenden Gewalt und Unterdrückung ein Ende setzt. Unter Freiheit versteht er die Möglichkeit, in Übereinstimmung mit dem eigenen Willen zu handeln; entsprechend sind die Individuen als unfrei zu betrachten, wenn sie sich dem Willen Dritter unterwerfen müssen. Kelsen zufolge können insbesondere in modernen pluralistischen Gesellschaften fast nie allgemein verbindliche Entscheidungen getroffen werden, die mit dem Willen aller Mitglieder in Einklang stehen. Eine vollkommene Verwirklichung der Freiheit eines jeden Individuums ist daher grundsätzlich ausgeschlos21 Als weiteres Beispiel für die hier zu erörternde Auffassung kann die Begründung dienen, die John Rawls für das Majoritätsprinzip gegeben hat. In seiner Theorie der Gerechtigkeit spricht er dem Mehrheitsverfahren ausschließlich eine instrumentelle Bedeutung für den Vollzug der Prinzipien zu, die im hypothetischen Urzustand von den Vertragsparteien gewählt wurden. Rawls schreibt: „(...) Man entscheidet sich für die Mehrheitsregel als die beste praktische Möglichkeit der Verwirklichung bestimmter vorher durch die Gerechtigkeitsgrundsätze festgelegter Ziele“ (Rawls 1975, 398).

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5.2 Die Rechtfertigung von Mehrheitsentscheidungen

sen; der Staat kann nur bestrebt sein, das Maß an unvermeidlicher Fremdbestimmung so gering wie möglich zu halten. Demokratische Mehrheitsverfahren sind aus Kelsens Sicht anderen Auswahlregeln vorzuziehen, weil sie die weitgehendste Annäherung an das Ideal der Freiheit erlauben. In der Schrift „Vom Wesen und Wert der Demokratie“ konstatiert er: „Nur der Gedanke, dass – wenn schon nicht alle – so doch möglichst viele Menschen frei sein, d. h. möglichst wenig Menschen mit ihrem Willen in Widerspruch zu dem allgemeinen Willen der sozialen Ordnung geraten sollen, führt auf einem vernünftigen Wege zum Majoritätsprinzip. Dass dabei natürlich die Gleichheit als eine Grundhypothese der Demokratie vorausgesetzt wird, zeigt sich eben darin, dass nicht gerade dieser oder jener frei sein soll, weil dieser nicht mehr gilt als jener, sondern dass möglichst viele frei sein sollen“ (Kelsen 1963, 9 f.).22

Auch Kelsens Argumentation basiert – wie der vorstehende Textauszug zeigt – auf der Annahme einer grundlegenden Gleichheit aller zur Gemeinschaft gehörenden Individuen. Die Bewertung der verschiedenen Verfahren, eine verbindliche Entscheidung herbeizuführen, orientiert sich nicht an der Selbstbestimmung einzelner Personen oder gesellschaftlicher Gruppen. Bei der Bestimmung des „kollektiven Freiheitswertes“, dessen Maximierung angestrebt werden soll, findet der Willen aller Individuen in gleicher Weise Berücksichtigung. Kelsen zufolge ist eine Mehrheitsentscheidung anderen Auswahlregeln überlegen, weil sie zu der größtmöglichen Übereinstimmung von Gemeinschaftswillen und Individualwillen führt und somit das höchste Maß an Freiheit gewährt, das sich in einer staatlichen Ordnung verwirklichen lässt. Wenn weniger als die Hälfte der Gemeinschaftsmitglieder autorisiert wäre, einen bindenden Beschluss zu fassen, könnte die gewählte Option dem Willen der größeren Zahl zuwiderlaufen. Wenn mehr als die Hälfte der Gemeinschaftsmitglieder – etwa eine Zweidrittel-Mehrheit – einer Entscheidung zustimmen müsste, könnte eine opponierende Minderheit die Annahme einer über22 In einer späteren Passage formuliert Kelsen den Grundgedanken wie folgt: „Wenn der Gemeinschaftswille mit mehr Individualwillen in Einklang als in Widerspruch steht – und das ist (...) bei einem Majoritätsbeschluss der Fall – ist das Maximum des möglichen Freiheitswertes – Freiheit als Selbstbestimmung vorausgesetzt – erreicht“ (Kelsen 1963, 55; vgl. Kelsen 1960, 388 ff.).

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wiegend gewollten Alternative verhindern (vgl. Bobbio 1984, 112 ff.; Garzón Valdés 1991, 116 ff.). Fairnessargumente stellen im Unterschied zu den Begründungen, die im Vorstehenden skizziert wurden, nicht auf die Konsequenzen von Mehrheitsverfahren ab. Im Blickpunkt der Rechtfertigung stehen nicht die Ergebnisse der Entscheidungen, sondern der Prozess, durch den sie erzielt werden. Mehrheitsverfahren werden als fair angesehen, weil die Interessen aller Individuen, die der Gemeinschaft angehören, die gleiche Berücksichtigung finden. Ein wichtiger Aspekt der Gleichbehandlung kommt bereits in dem Prinzip zum Ausdruck, jedes Mitglied des Kollektivs zur Abgabe von genau einer Stimme zu berechtigen. Allerdings kann die Gleichheit der Stimmen z. B. auch durch eine Entscheidungsregel, die die Zustimmung von 75% + 1 der Wähler fordert, gewährleistet werden. Ausschlaggebend für die Rechtfertigung von Mehrheitsverfahren ist daher die gleiche Bedeutung, die jedem Votum für den Ausgang der Wahlentscheidung zukommt. Peter Jones hat das zentrale Fairnessargument wie folgt formuliert: „If there is a clash of preferences and if each vote is to count equally, then the proposal preferred by the majority must be adopted. To allow the will of the minority to prevail would be to give greater weight to the vote of each member of the minority than to the vote of each member of the majority, thus violating political equality” (Jones 1983, 160; vgl. Christiano 1996, 88 f.; Waldron 1999, 144 ff.).

Wenn 25% der Teilnehmer ausreichen, um einen Vorschlag abzulehnen, wird den Mitgliedern der Minderheit ein überproportionaler Einfluss auf das Wahlergebnis zugestanden. Ihre Stimme wird mit dem Faktor drei multipliziert und so das Gebot, die zur Abstimmungsgemeinschaft gehörenden Individuen gleich zu behandeln, in einer wichtigen Hinsicht verletzt. Das im Vorstehenden angeführte Argument geht häufig mit der Vorstellung einher, alle Mitglieder der Gemeinschaft hätten die gleiche Chance, in die Position der Mehrheit zu gelangen. Das Majoritätsprinzip trägt demnach dem Erfordernis der Fairness auch insofern Rechnung, als seine Anwendung keinem Individuum privilegierte Aussichten bietet, seine Interessen durchzusetzen. Durch die Beschränkung auf eine unqualifizierte Mehrheit haben alle Beteiligten die höchste Wahrscheinlichkeit, die eigenen

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5.2 Die Rechtfertigung von Mehrheitsentscheidungen

Ziele zu realisieren, die unter Beachtung der Gleichheit möglich ist. In Hinblick auf die Entscheidungsverfahren, die demokratische Staaten praktizieren, wird zudem oftmals unterstellt, die Bürger würden wechselweise der Mehrheit und der Minderheit angehören. Dabei wird zum einen auf die Wahlen verwiesen, die in regelmäßigen Abständen stattfinden und immer wieder zu veränderten Regierungskoalitionen führen. Zum anderen wird die thematische Vielfalt der gesellschaftlichen Entscheidungen hervorgehoben, die jeden Bürger in manchen Fragen mit der Mehrheit und in manchen Fragen mit der Minderheit übereinstimmen lasse. Demzufolge bietet die Anwendung des Majoritätsprinzips nicht nur allen Individuen die gleiche Chance, ihre Interessen in der Gemeinschaft durchzusetzen. Über einen längeren Zeitraum betrachtet ermöglicht ihnen der skizzierte Wechsel der Mehrheiten auch, ihre Ziele in annährend gleicher Weise zu realisieren. Die soeben erörterten Aspekte der Fairness sind für die Bereitschaft, sich dem Willen der Mehrheit zu beugen und Niederlagen hinzunehmen, besonders wichtig. Wer die Überzeugung hat, in dem Verfahren gleiche Chancen zu besitzen und seine Interessen zumindest partiell durchsetzen zu können, wird einzelne Misserfolge leichter akzeptieren.23 5.2.2 Die Tyrannei der Mehrheit Die im Weiteren zu behandelnden Probleme, die die Rechtfertigung von Mehrheitsverfahren aufwirft, schließen unmittelbar an die vorstehenden Fairnesserwägungen an. Mehrheitsentscheidungen können zwar immer den Anspruch erheben, der Stimme jedes Individuums die gleiche Bedeutung für den Ausgang der Wahl zuzugestehen. Sie bieten den beteiligten Personen aber nur unter bestimmten Voraussetzungen die gleichen Chancen, die Mehrheit zu 23 Schon Alexis de Tocqueville hat in seiner Untersuchung der amerikanischen De-

mokratie konstatiert: „In den Vereinigten Staaten (…) (erkennen) alle Parteien willig die Rechte der Mehrheit an, da sie alle hoffen, eines Tages zu ihrem Vorteil diese Rechte ausüben zu können” (Tocqueville 1985, 142).

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bilden und ihre Ziele zu verwirklichen. Bedenken bezüglich der Fairness können insbesondere dann entstehen, wenn die Gemeinschaft der Stimmberechtigten in unterschiedliche Teileinheiten zerfällt. Wenn sich das Wahlverhalten überwiegend nach der Gruppenzugehörigkeit richtet, haben die Angehörigen kleinerer Gruppen kaum Aussichten, ihre Interessen zur Geltung zu bringen. Speziell in Konstellationen, in denen eine strukturelle Mehrheit auch eine Koalition verschiedener Minoritäten ausschließt, ist ihre Niederlage unvermeidbar. Permanente Minderheiten können zum einen in Gesellschaften, in denen starke ökonomische Gegensätze – etwa zwischen Arbeiterschaft und Bürgertum – wirksam sind, die demokratischen Prozesse belasten (siehe Kap. 4.3.1, S. 222 f.). Zum anderen können sie in Staaten, in denen mehrere kulturelle oder nationale Gemeinschaften zusammenleben, die Legitimität der kollektiven Entscheidungen in Frage stellen. Die letzt genannte Gefahr hat Ludwig von Mises vor dem Erfahrungshintergrund des untergegangenen habsburgischen Vielvölkerstaates treffend beschrieben: „In gemischtsprachigen Gebieten ist (...) die Einführung einer demokratischen Verfassung durchaus nicht auch gleichbedeutend mit Einführung demokratischer Autonomie. Die Mehrheitsherrschaft bedeutet hier etwas ganz anderes als in national einheitlichen Gebieten; sie ist hier für einen Teil des Volkes nicht Volksherrschaft, sondern Fremdherrschaft. Wenn nationale Minderheiten sich gegen demokratische Einrichtungen sträuben, wenn sie, je nach den Verhältnissen, fürstlichen Absolutismus, Obrigkeitsregiment oder oligarchische Verfassung vorziehen, so tun sie das, weil sie wohl wissen, dass Demokratie für sie gleichbedeutend ist mit Unterwerfung unter die Herrschaft anderer“ (von Mises 1919, 40; vgl. von Mises 1993, 98 ff.).

Die mangelnden Erfolgsaussichten permanenter Minderheiten stellen freilich für utilitaristische und wertmaximierende Begründungsansätze kein Problem dar. Aus Sicht ihrer Vertreter zählt allein die Summe der positiven Folgen, die durch Mehrheitsverfahren bewirkt werden, nicht ihre Verteilung auf die beteiligten Personen. Für die Teilnehmer an einer Abstimmung spielen die Chancen, die ihnen eine kollektive Entscheidungsregel eröffnet, aber zweifellos eine bedeutende Rolle. Mehrheitsverfahren finden bei den Angehörigen von Gruppen, die schon im Vorfeld des Wahlgangs ihren Misserfolg antizipieren können, gewöhnlich keine Akzeptanz. Insofern machen die angeführten Aspekte der

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5.2 Die Rechtfertigung von Mehrheitsentscheidungen

Fairness auf wichtige Bedingungen aufmerksam, die Mehrheitsentscheidungen erfüllen müssen, um als legitim gelten zu können. Ein weiteres Problem, mit dem sich das Majoritätsprinzip konfrontiert sieht, besteht in der Gefahr einer missbräuchlichen Verwendung der Macht durch den zahlenmäßig überlegenen Teil der Gesellschaft. Schon in den klassischen Texten der modernen Demokratietheorie ist die Möglichkeit einer „Tyrannei der Mehrheit“ als ernste Bedrohung wahrgenommen worden.24 So schreibt z. B. James Madison: „It is of great importance in a republic, not only to guard the society against oppression of its rulers; but to guard one part of the society against the injustice of the other part. Different interests necessarily exist in different classes of citizens. If a majority be united by a common interest the rights of the minority will be insecure” (Hamilton/Madison/Jay 2003, 254).

Nach Madisons Überzeugung unterliegt die Machtausübung in der Demokratie, wie in jeder anderen Staatsform auch, moralischen Schranken. Die Mehrheit dürfe in dem Bestreben, ihre Interessen zu verwirklichen, anderen gesellschaftlichen Gruppen nicht beliebig hohe Opfer abverlangen. Die Angehörigen von Minderheiten seinen mit elementaren Rechten ausgestattet, die von den Herrschenden respektiert werden müssten. Insbesondere grundlegende individuelle Freiheitsrechte, wie z. B. die Religionsfreiheit, seien der legitimen Verfügungsgewalt der Mehrheit entzogen.25 Madisons Überlegungen standen im Kontext der Diskussion um die Ratifikation der amerikanischen Verfassung, die 1789 auf 24 Die Gefahren, die von der Mehrheitsherrschaft ausgehen, sind freilich schon in der

griechischen Antike erörtert worden. Beispielsweise gibt Aristoteles der Befürchtung Ausdruck, in einer demokratisch verfassten Polis könnte die größere Gruppe der Armen das Eigentum einer reichen Minderheit konfiszieren (vgl. Aristoteles 1973, 1318a24 ff.). 25 Alexis de Tocqueville und John Stuart Mill haben auch vor dem sozialen Druck gewarnt, den die Mehrheit in demokratischen Staaten auf den Einzelnen ausüben kann. So schreibt Mill in der Einleitung zu seiner Freiheitsschrift: „Schutz gegen die Tyrannei der Behörde ist (…) nicht genug, es braucht auch Schutz gegen die Tyrannei des vorherrschenden Meinens und Empfindens, gegen die Tendenz der Gesellschaft, durch andere Mittel als zivile Strafen ihre eigenen Ideen und Praktiken als Lebensregeln denen aufzuerlegen, die eine abweichende Meinung haben (…)“ (Mill 1974, 10; vgl. Tocqueville 1985, 150 ff.).

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dem Konvent in Philadelphia ausgearbeitet worden war. Seine Argumente zielten primär darauf ab, die Bürger New Yorks von den Vorteilen einer Vereinigung der dreizehn ehemaligen britischen Kolonien zu einem Bundesstaat zu überzeugen. Aus Madisons Sicht trägt der Zusammenschluss verschiedenartiger Bevölkerungsteile zu einem gemeinsamen Staat entscheidend dazu bei, die Gefahren der Mehrheitsherrschaft zu verringern. In einer pluralistischen Gesellschaft müsse sich die Regierungskoalition notwendig aus einer Vielzahl unterschiedlicher Gruppen zusammensetzen. Eine Schutzwirkung entstehe insofern, als die zur Bildung einer Mehrheit erforderlichen Gruppen nur selten ein übereinstimmendes Interesse an der Schädigung einer Minderheit hätten. Sollten sie dennoch einen gemeinsamen Anreiz zur Unterdrückung oder Ausbeutung besitzen, sei es vergleichsweise schwierig die Handlungen der verschiedenen Akteure zu koordinieren. Folglich nehme das Risiko einer moralisch verwerflichen Mehrheitsherrschaft in dem Maße ab, in dem sich die Zahl der in der Gesellschaft vereinten Interessengruppen erhöhe.26 Der von Madison vertretenen Auffassung hat John C. Calhoun, der als einer der wichtigsten Theoretiker des Mehrheitsproblems gelten kann, entschieden widersprochen. In seiner erstmals 1853 publizierten Schrift „A Disquisition on Government“ hat er scharfe Kritik an den demokratischen Mehrheitsverfahren geübt, die in den USA praktiziert wurden (vgl. Cheek 2001, 77 ff. und 2002). Im Hintergrund stand ein vorwiegend ökonomisch geprägter Konflikt zwischen dem nördlichen und dem südlichen Landesteil, in dem nach Calhouns Auffassung die Interessen beider Seiten sehr ungleich zum Tragen kamen. Die Staaten des Nordens hätten auf Grund der zahlenmäßigen Überlegenheit ihrer Bevölkerung verschiedene Steuer- und Handelsgesetze durchset26 Madison schreibt mit Bezug auf die Staatsgröße: „Extend the sphere, and you take

in a greater variety of parties and interests; you make it less probable that a majority of the whole will have a common motive to invade the rights of other citizens; or if such a common motive exists, it will be more difficult for all who feel it to discover their own strength, and to act in unison with each other” (Hamilton/Madison/Jay 2003, 45). Augenscheinlich übersieht Madison die Möglichkeit des „logrolling”, die für die moderne ökonomische Analyse von Mehrheitsverfahren eine zentrale Rolle spielt (vgl. J. Buchanan/Tullock 1965, 132 ff.).

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5.2 Die Rechtfertigung von Mehrheitsentscheidungen

zen können, die die Bewohner des Südens in unfairer Weise belasteten. Um der systematischen Benachteiligung von Teilen der Gesellschaft entgegenzuwirken, hat Calhoun vorgeschlagen, das Prinzip der „numerical majority“ durch das Prinzip der „concurrent majority“ zu ersetzen. Die numerische Mehrheit der Staatsbürger bzw. ihrer parlamentarischen Repräsentanten sollte nicht länger ausreichen, einen für alle im Staat lebenden Bevölkerungsgruppen gültigen Beschluss zu fassen. Nur wenn gleichzeitig die Mehrheit der Angehörigen einer Gruppe – etwa die Bürger eines Gliedstaates – ihre Zustimmung erteilte, sollte die Entscheidung für sie bindend sein.27 Eine auf den Grundsatz der „numerical majority“ beschränkte Verfassung wird aus Calhouns Sicht der Vielfalt gesellschaftlicher Interessen nicht gerecht und verkennt die Gefahren, mit denen demokratische Mehrheitsverfahren verbunden sind. Insbesondere kleineren Bevölkerungsgruppen könne nur der Grundsatz der „concurrent majority“, der ihnen eine Art Vetorecht an die Hand gebe, einen wirksamen Schutz gewähren.28 Calhoun schreibt: „The necessary consequence of taking the sense of the community by the concurrent majority is (...) to give to each interest or portion of the community a negative on the others. It is this mutual negative among its various conflicting interests which invests each with the power of protecting itself, and places the rights and safety of each where only they can be securely placed, under its own guardianship” (Calhoun 1953, 28).

27 Calhouns Ausführungen zu der Frage, welche Gruppen durch das Prinzip der „concurrent majority“ geschützt werden sollen, bleiben recht vage. Offenbar wollte er das Prinzip nicht nur auf die Bevölkerung von Gliedstaaten, sondern auch auf andere Gemeinschaften, wie z. B. ökonomische Interessensverbände, angewandt wissen. Er hat aber keine Kriterien angegeben, auf deren Grundlage die relevanten gesellschaftlichen Gruppen bzw. Interessen identifiziert werden können. 28 Das von Calhoun vorgeschlagene Verfassungsprinzip wird überwiegend als ein „right of nullification“ verstanden. Demzufolge wird den begünstigten Gruppen zwar die Möglichkeit eingeräumt, die Anwendung von Gesetzen, die im Staat mehrheitlich beschlossen werden, auf die ihnen angehörenden Personen zu verhindern. Sie verfügen aber über kein vollumfängliches Vetorecht, das ihnen erlauben würde, den Vollzug der Regelungen auch für andere Teile der Gesellschaft, wie z. B. konsentierende Gliedstaaten, zu blockieren.

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Die klassischen wie auch die zeitgenössischen Befürworter einer demokratischen Ordnung reden keiner unbegrenzten Herrschaft der Mehrheit das Wort. Die Praxis von Mehrheitsverfahren erachten sie im Gegenteil nur dann als legitim, wenn geeignete Vorkehrungen zur Vermeidung oder Eindämmung der skizzierten Gefahren getroffen werden. Der theoretische Dissens beschränkt sich also auf die Frage, welche Maßnahmen zum Schutz der Individuen erforderlich sind.29 Auch realiter räumen moderne Demokratien der parlamentarischen Mehrheit die Befugnis, allgemein verbindliche Entscheidungen zu treffen, nicht unbegrenzt ein. Die Verfassungen aller demokratischen Staaten entziehen zentrale politische Institutionen und grundlegende individuelle Freiheitsrechte dem Zugriff der Mehrheit. Allerdings verlaufen die Grenzen, die der Macht der Mehrheit in den einzelnen Demokratien gesetzt werden, nicht entlang identischer Linien. Zwischen den Kompetenzen der Mehrheit und den Interessen der Minderheit treffen – was im Weiteren noch zu erörtern sein wird – die Staaten unterschiedliche Abwägungen (siehe Kap. 5.5.3, S. 309 ff.). Eine weitere Schwierigkeit, die der Anwendung von Mehrheitsverfahren entgegenstehen kann, lässt sich wiederum im Rückgriff auf die Überlegungen Calhouns verdeutlichen. Ungeachtet seiner Kritik an der Mehrheitsherrschaft lehnt er das Majoritätsprinzip als Instrument, bindende Entscheidungen für ein Kollektiv zu treffen, nicht grundsätzlich ab. Die Einwände, die Calhoun gegen den Grundsatz der „numerical majority“ erhebt, beziehen sich ausschließlich auf die gesamtstaatliche Ebene. Innerhalb der Gruppen, die sich auf den Grundsatz der „concurrent majority“ berufen können, soll der Mehrheitswille für die Inanspruchnahme des Vetorechts ausschlaggebend sein. Das Majoritätsprinzip erscheint Calhoun nur dann illegitim, wenn es über die Grenzen einer gesellschaftlichen Teileinheit hinaus zur Anwendung gelangt. Seine Kritik richtet sich insofern nicht gegen die 29 Die Überlegungen, die Rousseau im vierten Buch des „Gesellschaftsvertrags“ über

die Volksabstimmung angestellt hat, bilden hier keine Ausnahme. Rousseau kann darauf verzichten, die Kompetenzen der Mehrheit einzuschränken, weil ihr Beschluss als Erkenntniskriterium für den Gemeinwillen fungieren soll. Wer sich in der Minderheit befindet, hat sich seiner Auffassung nach über den Gemeinwillen geirrt, der notwendig auch den eigenen Willen repräsentiert (vgl. Rousseau 1977, 114 ff.).

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5.2 Die Rechtfertigung von Mehrheitsentscheidungen

Mehrheitsregel als solche, sondern gegen die Bestimmung des Personenkreises, der ihr unterworfen wird. Die Festlegung der Bezugsgruppen, für die das Majoritätsprinzip Geltung beansprucht, kann erhebliche Probleme bereiten. Die verschiedenen Möglichkeiten der Rechtfertigung von Mehrheitsverfahren, die eingangs vorgestellt worden, erweisen sich hier als wenig hilfreich. Sowohl die utilitaristische, die wertmaximierende wie auch die auf Fairnesserwägungen basierende Begründung gehen von bestehenden Gemeinschaften aus, die Entscheidungen kollektiv zu treffen haben. Sie benennen keine Kriterien, die die Bestimmung eines geeigneten Personenkreises für die Anwendung der Mehrheitsregel ermöglichen würden. Das Problem, eine konstituierte Gemeinschaft bereits voraussetzen zu müssen, ist auch in der modernen Demokratietheorie von verschiedenen Autoren klar erkannt worden. So fragt etwa Frederick Whelan mit Bezug auf demokratische Staaten: „(…) How do we delimit the group within which, for purposes of making a particular decision, votes are to be counted and a majority preference identified? (…) Majority rule as a procedural principle is not inherently democratic, but must be combined with relatively inclusive qualifications for citizenship. Determination of the criteria or bound of the citizen body, however, is a matter that is logically prior to the operation of the majority principle, and cannot be solved by it” (Whelan 1983, 14 f.).30

Die Grenzen der Gemeinschaft, in der ein Mehrheitsverfahren praktiziert werden soll, bedürfen folglich einer eigenständigen Rechtfertigung. Die Gründe, die sich für die Anwendung des Majoritätsprinzips anführen lassen, erlauben keinen Rückschluss auf den geeigneten Personenkreis.

30 Robert Dahl bemerkt hierzu: „The fact is that one cannot decide from within democratic theory what constitutes a proper unit for the democratic process. Like the majority principle, the democratic process presupposes a unit. The criteria of the democratic process presupposes the rightfulness of the unit itself. If the unit itself is not a proper or rightful unit, then it cannot be made rightful simply by democratic procedures” (Dahl 1983, 103 f. Hervorhebungen im Original).

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5.3 Der Bezugsrahmen von Plebisziten Eine individualistische „primary right theory“ der Sezession muss sich zunächst mit der Frage beschäftigen, welche Personen über die Unabhängigkeit eines Landesteils entscheiden sollen. Die Anhänger eines plebiszitären Sezessionsrechts schlagen übereinstimmend vor, nur den Willen der Bevölkerung zu berücksichtigen, die in der zur Abspaltung vorgesehenen Region ansässig ist. Die von ihnen befürwortete Vorgehensweise steht in Einklang mit den Abstimmungen, die in der Vergangenheit über die Veränderung staatlicher Grenzen durchgeführt wurden (vgl. Farley 1986, 25 ff.).31 Auch aus völkerrechtlicher Sicht kommt, wenn Sezessionsbegehren durch Referenden entschieden werden, nur den Bewohnern der betroffenen Gebiete das Stimmrecht zu (vgl. Peters 1995, 474 ff.). Schon der Separation Norwegens von Schweden im Jahre 1905 ist eine Volksbefragung vorausgegangen, die auf den nach Selbstständigkeit strebenden Landesteil beschränkt war. In jüngerer Zeit sind unter anderem Plebiszite über die Trennung der Ukraine von der Sowjetunion 1991, Quebecs von Kanada 1995 und Montenegros von der Föderation mit Serbien 2006 abgehalten worden, in denen nur die Einwohner der genannten Regionen das Stimmrecht hatten. Auch die Referenden, die in jüngerer Zeit auf den Färöer-Inseln und im Baskenland über die Sezession bzw. die Bildung eines „Freistaates“ geplant wurden, sehen nicht die Einbeziehung der Bevölkerung des gesamten Staates vor. Gleichwohl bedarf die Beschränkung der Abstimmung auf die Region, in der separatistische Kräfte die Forderung nach Unabhängigkeit erheben, einer eingehenden Begründung. Die vorstehend angeführten Plebiszite sind überwiegend gegen den Willen der Zentralgewalt initiiert worden und können daher nicht beanspruchen, eine allsei-

31 Das Referendum, das 1988 in Frankreich über den Status von Neu-Kaledonien abgehalten wurde, bildet insofern keine Ausnahme, als nur die Gewährung innerstaatlicher Autonomierechte zur Entscheidung stand. Für 2014 ist eine Abstimmung über die Unabhängigkeit des Überseegebietes geplant, an der ausschließlich die dort lebende Bevölkerung teilnehmen soll.

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5.3 Der Bezugsrahmen von Plebisziten

tig akzeptierte Praxis zu verkörpern.32 Zudem können Sezessionen nicht nur für die Personen, die der neu konstituierten Gemeinschaft angehören, sondern auch für die im Staat verbleibende Bevölkerung gravierende Folgen haben. Insofern stellt die Abhaltung eines landesweiten Referendums, in dem alle Einwohner des Staates ihre Interessen zur Geltung bringen können, eine erwägenswerte Alternative dar. Die nachfolgende Untersuchung wird sich in zwei Schritten mit dem Bezugsrahmen befassen, in dem ein Plebiszit über die Unabhängigkeit eines Landesteils stattfinden soll. Zunächst soll dargelegt werden, warum die Entscheidung über den Vollzug einer Sezession allein den Einwohnern des zur Abspaltung vorgesehenen Gebietes zusteht. Für die Argumentation wird neben dem Grundsatz der Vereinigungsfreiheit, der im ersten Abschnitt des vorliegenden Kapitels behandelt wurde, auch das moderne Scheidungsrecht eine wichtige Rolle spielen. Analog zur Ehescheidung soll die Befugnis zur Sezession mit der Pflicht, eine faire Aufteilung der gemeinschaftlichen Güter und Lasten vorzunehmen, verbunden werden (5.3.1). Daran anknüpfend gilt es zwei Einwände, die sich gegen die Bezugnahme auf das moderne Scheidungsrecht richten, einer kritischen Prüfung zu unterziehen. Zum einen haben die Parteien in separatistischen Konflikten im Unterschied zu Ehepartnern keinen Vertrag geschlossen, aus dem sich wechselseitige Pflichten ableiten lassen. Zum anderen stehen im Fall der Sezession anders als bei der Ehescheidung keine staatlichen Zwangsmechanismen zur Verfügung, die die Durchsetzung von Trennungsansprüchen gewährleisten können (5.3.2).

32 Das Referendum über die Unabhängigkeit Ost-Timors, das 1999 unter der

Schirmherrschaft der Vereinten Nationen stattgefunden hat, war zuvor mit der indonesischen Regierung vereinbart worden. Nach dem klaren Votum gegen eine weitere Zugehörigkeit zu Indonesien hat aber das Militär bzw. von ihm gesteuerte Freischärler die Sezession gewaltsam verhindert. Erst nach einer militärischen Intervention der Vereinten Nationen, die den Gräueltaten ein Ende setze, konnte Ost-Timor 2002 die staatliche Unabhängigkeit verwirklichen.

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5.3.1 Die Beschränkung auf das Austrittsgebiet Die Beschränkung des Plebiszits auf die Bewohner der Region, in der die Forderung nach Sezession erhoben wird, hat verschiedene Autoren zu kritischen Stellungnahmen veranlasst. So hat Reinold Schmücker in einem jüngst publizierten Aufsatz die Ansicht vertreten, ein Unabhängigkeitsreferendum könne nur dann Legitimität beanspruchen, wenn alle von der Entscheidung betroffenen Personen das Stimmrecht erhalten. Dabei wendet er sich gegen ein enges Verständnis von Betroffenheit, das lediglich die Einwohner des zur Separation vorgesehenen Teilgebietes einschließt (vgl. Dietrich 2006, 588 ff.). Zwar habe die Sezession allein für die Bevölkerung der abgespaltenen Region die Konsequenz, fortan unter der Rechtsordnung eines neuen Staates leben zu müssen. Die Abhaltung eines regionalen Referendums sei aber insofern nicht zu rechtfertigen, als sich die Unabhängigkeit eines Landesteils auch auf die Bewohner des übrigen Staatsgebietes negativ auswirken könne. Durch die Errichtung neuer Grenzen könne z. B. der Besuch von Familienangehörigen erschwert werden, der Arbeitsplatz verloren gehen oder eine höhere Steuerlast entstehen. Schmücker gelangt zu dem Schluss: „Das Kriterium der Betroffenheit bietet deshalb keinen Anhaltspunkt dafür, ein Referendum, das der Legitimierung eines Gebietsanspruchs dienen soll, auf diejenigen zu beschränken, denen sein Ausgang gegebenenfalls einen neuen Reisepass beschert“ (Schmücker 2006, 605; vgl. Buchanan 2003b, 256 ff.). Die Argumentation von Reinold Schmücker wirft zunächst die Frage auf, welcher Kreis von Personen die Betroffenheit von einer Sezession – und somit das Stimmrecht in einem Plebiszit – für sich reklamieren kann. Die Beispiele, mit deren Hilfe er die negativen Folgen einer Gebietsabspaltung illustriert, lassen die Beschränkung auf die Bevölkerung des bestehenden Staates nicht plausibel erscheinen. Wenn der neu gebildete Staat den Zugang zu seinem Territorium durch eine Visumspflicht oder ähnliche Maßnahmen erschwert, erleiden nicht nur die früheren Mitbürger Nachteile. Auch die Bewohner von Drittstaaten, die auf dem Sezessionsgebiet Verwandte besuchen oder einer Arbeit nachgehen wollen, werden in ihren Interessen geschädigt. Insofern scheint ein Referendum über die Unabhängigkeit eines Landesteils über

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5.3 Der Bezugsrahmen von Plebisziten

die Grenzen des vorhandenen Staates hinausgehen zu müssen. Die Festlegung der Personen, die an der Abstimmung teilnehmen dürfen, erfordert hier zunächst eine Konkretisierung der Interessen, die als schädigungsrelevant angesehen werden. Die eigentliche Schwäche des Einwandes liegt aber in der Verbindung, die zwischen der Betroffenheit von einer Entscheidung und der Befugnis zur Teilnahme an ihr hergestellt wird. In vielen Handlungskontexten wird die Betroffenheit von den Folgen einer Entscheidung nicht als ausreichender Grund angesehen, um einer Person oder Gruppe von Personen ein Mitspracherecht einzuräumen. Beispielsweise beschließen in demokratischen Staaten allein die Bürger bzw. ihre gewählten Repräsentanten, welche Kriterien in der Einwanderungspolitik Anwendung finden sollen. Die Einwohner anderer Länder, die auf dem Wege der Immigration die Mitgliedschaft in der staatlichen Gemeinschaft erwerben wollen, werden nicht an der Entscheidung beteiligt. Dabei kann die Ablehnung eines Aufnahmeantrags für Menschen, die aus von Armut oder Gewalt geprägten Weltgegenden stammen, zweifellos erhebliche Konsequenzen haben. Die negativen Folgen für die Abgewiesenen dürften in vielen Fällen weitaus gravierender sein, als die Nachteile, die die Staatsbürger von ihrer Zuwanderung zu erwarten haben. Dennoch gilt die Kritik, die zuweilen an einer restriktiven Einwanderungspolitik geübt wird, nicht dem Ausschluss immigrationswilliger Personen von der Beschlussfassung. Die Bedenken richten sich vielmehr gegen das Ergebnis der Entscheidung, weil sie den als schützenswert angesehenen Interessen von Außenstehenden keine Beachtung gezollt hat. Auch die Auswirkungen, die eine Sezession auf außerhalb des Gebietes lebende Personen hat, sprechen nicht ohne weiteres für die Gewährung eines Stimmrechts. Die negativen Folgen, die die Abspaltung eines Landesteils für die im Staat verbleibende Bevölkerung hat, lassen sich auch auf andere Weise berücksichtigen. Die Befugnis zur Sezession kann an Bedingungen gebunden werden, die ihre legitimen Interessen zu schützen versprechen. So kann etwa von den Separatisten verlangt werden, im Fall eines Abstimmungserfolges einen angemessenen Teil der Staatsschulden zu übernehmen (siehe Kap. 5.4.1, S. 282 ff.). Die Betroffenheit von den Auswirkungen einer Sezession wird dann nicht in Form eines Mitspracherechts berücksichtigt; ihr wird vielmehr

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durch die Begrenzung der plebiszitären Entscheidungsbefugnis Rechnung getragen. Die Möglichkeit, die Interessen der übrigen Einwohner des Staates auch ohne Gewährung eines Stimmrechts zur Geltung zu bringen, wird von Schmücker durchaus gesehen. Er vermisst aber eine Rechtfertigung für die unterschiedliche Behandlung von Personen, die diesseits und jenseits der Gebietsgrenze leben. „In Hinblick auf die Beschränkung eines Plebiszits über territoriale Ansprüche auf die aktuelle Gebietsbevölkerung fehlt es (…) an einer triftigen Begründung dafür, warum die Grenze zwischen denjenigen, die ihre Interessen unmittelbar in den Entscheidungsprozess einspeisen dürfen, und denen, deren Interessen nur mittelbar Berücksichtigung finden, mit den Grenzen des von unterschiedlichen Seiten beanspruchten Gebiets zusammenfallen soll“ (Schmücker 2006, 606). Die Begründung, die Reinold Schmücker zu Recht einfordert, ergibt sich aus den normativen Prinzipien, die zu Beginn des Kapitels dargelegt wurden (siehe Kap. 5.1.2, S. 242 ff.).33 Insbesondere der Grundsatz der Vereinigungsfreiheit, der als zentraler Bestandteil demokratischer Wertüberzeugungen gelten kann, kommt hier zum Tragen. Schon die Entscheidung über die Kriterien der Einwanderung, die vorstehend als Beispiel angeführt wurde, verweist auf die Idee der freien Assoziation. Das Recht der Individuen, nach ihren eigenen Vorlieben und Interessen Vereinigungen zu bilden, schließt die Möglichkeit ein, gemeinschaftlichen Beziehungen eine Absage zu erteilen. Wenn die Individuen in der Wahl ihrer Gemeinschaft frei sein sollen, können Dritte ihnen gegenüber keinen Anspruch erheben, an der Entscheidung über ihre Aufnahme teilzuhaben. Insofern entspricht die Verweigerung eines Mitspracherechts für Personen, die der staatlichen Gemeinschaft nicht angehören, dem Grundsatz der Vereinigungsfreiheit. Noch aufschlussreicher für das Thema der Sezession sind freilich die Folgerungen, die sich aus der Assoziationsfreiheit für den Umgang mit Austritten ableiten lassen. Das Ausscheiden einer 33 Der Aufsatz, gegen den sich die Kritik von Schmücker hauptsächlich richtet, be-

schäftigt sich primär mit der Rechtfertigung territorialer Ansprüche. Die skizzenhafte Darstellung einer plebiszitären Lösung, für die dort plädiert wird, bleibt die nachstehende Erklärung noch schuldig (vgl. Dietrich 2006, 588 ff.).

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5.3 Der Bezugsrahmen von Plebisziten

oder mehrerer Personen aus einer Gemeinschaft kann für die anderen Mitglieder mit erheblichen Nachteilen verbunden sein. Beispielsweise ist ein Fußballverein, der seine besten Spieler verliert, unter Umständen nicht mehr in der Lage, im Wettkampf erfolgreich zu bestehen. Eine Gewerkschaft, der die Mitglieder davonlaufen, geht geschwächt in die tarifliche Auseinandersetzung und kann die Interessen ihrer Klientel möglicherweise nicht mehr effektiv vertreten. Gleichwohl vermögen die Individuen in allen Gemeinschaften, die im Staat das Recht auf Vereinigungsfreiheit genießen, autonom über ihren Verbleib zu bestimmen. Wenn eine Person aus einem Sportklub, einer politischen Partei oder einer Kirche austreten will, bedarf sie nicht der mehrheitlichen Zustimmung aller Mitglieder. Das Prinzip der Vereinigungsfreiheit sichert den Individuen die Möglichkeit zu, Gemeinschaften den Rücken zu kehren, deren Ziele sie nicht länger teilen. Wenn das gesamte Kollektiv befugt wäre, über ihren Austritt zu entscheiden, müssten sie in vielen Fällen gegen ihren Willen in der Assoziation verbleiben und insofern eine gravierende Einschränkung ihrer Freiheit hinnehmen. Besondere Beachtung verdient in diesem Zusammenhang die Entwicklung, die das Scheidungsrecht in allen demokratischen Gesellschaften genommen hat. Noch bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts hinein konnte z. B. in Deutschland eine Ehe nicht durch einseitige Willenserklärung eines der Partner aufgelöst werden. Eine Scheidung war nur dann möglich, wenn entweder beide Seiten in sie eingewilligt haben oder eine besondere Rechtfertigung für die Trennung vorlag. Als Scheidungsgrund galt vor allem ein schuldhaftes Verhalten des Ehepartners, z. B. Untreue, aber auch von ihm nicht zu vertretende Härten, wie eine Geisteskrankheit, die ein weiteres Zusammenleben unzumutbar erscheinen ließen (vgl. Dethloff 2009, 171 f.). Die ältere Regelung im Familienrecht weist eine Parallele zu Allen Buchanans „remedial right theory“ auf, die für eine Sezession entweder beidseitiges Einverständnis oder das Vorliegen besonderer Rechtfertigungsgründe verlangt (siehe Kap. 3.1). Das moderne Scheidungsrecht, das in Deutschland wie auch den anderen demokratischen Staaten

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zur Anwendung gelangt, hat aber eine Abkehr vom Schuldgedanken vollzogen.34 In Übereinstimmung mit dem Grundsatz der Vereinigungsfreiheit können die Individuen nun nach eigenem Ermessen entscheiden, ob sie die eheliche Gemeinschaft beenden wollen. Der Ehepartner muss nicht in die Scheidung einwilligen und hat insofern keine Handhabe, sein Interesse am Fortbestand der gemeinschaftlichen Beziehung durchzusetzen.35 Das moderne Scheidungsrecht verdient auch insofern Beachtung, als es den Interessen des Partners, der die Trennung hinzunehmen hat, in weitem Umfang Rechnung trägt. Zum einen sehen viele Staaten Fristen zwischen einem Jahr und fünf Jahren vor, die sich nur verkürzen oder entfallen, wenn beide Seiten in die Scheidung einwilligen. Dadurch werden die Ehepartner vor vorschnellen Entscheidungen geschützt und erhalten Gelegenheit, die Möglichkeit eines weiteren Zusammenlebens zu überprüfen. Noch wichtiger in Hinblick auf die Sezession sind jedoch die Regeln, die das moderne Scheidungsrecht für die Auflösung der ehelichen Gemeinschaft aufstellt. Die Erlaubnis zur Scheidung ist an verschiedene Pflichten gebunden, die einen fairen Interessenausgleich zwischen den Eheleuten gewährleisten sollen. Insofern kann eine Person, die die Ehe beenden möchte, zwar einseitig – d. h. ohne Zustimmung des Partners – die Scheidung beschließen. Sie muss aber beim Vollzug der Trennung den berechtigten Interessen des

34 Einen guten Überblick über das Scheidungsrecht europäischer Demokratien bieten

die Beiträge in Hamilton/Perry 2002. Eine Sonderstellung hat lange Zeit die Republik Irland eingenommen, die bis 1997 die Ehescheidung in Art. 41 ihrer Verfassung grundsätzlich untersagte. Seit dem Inkrafttreten eins neuen Familienrechtes ist aber auch dort – unter Beachtung vergleichsweise langer Trennungsfristen – die einseitige Scheidung zulässig (vgl. Ward 2002, 373 ff.). 35 Im aktuellen deutschen Familienrecht wirken die älteren Regelungen noch insofern nach, als mit dem „Scheitern der Ehe“ ein objektiver Scheidungsgrund vorliegen muss. Das BGB nennt hierfür in § 1566 zwei „unwiderlegliche Vermutungen“ – die einjährige Trennung bei gemeinsamem und die dreijährige Trennung bei einseitigem Antrag. Wenn die genannten Vermutungen nicht greifen, wird aber die Scheidungsabsicht eines der Ehepartner als ausreichendes Anzeichen für das Misslingen der Ehe erachtet. „Indiz für das Scheitern ist (…) allein der Antrag auf Ehescheidung, denn hierin zeigt sich der Wille eines Teils, die eheliche Lebensgemeinschaft nicht fortzusetzen“ (Dethloff 2009, 175).

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5.3 Der Bezugsrahmen von Plebisziten

Ehepartners Beachtung zollen und z. B. für eine angemessene Aufteilung des Hausrates Sorge tragen. Das Recht der Individuen, selbstständig über ihren Verbleib in einer Gemeinschaft zu entscheiden, gilt aber nicht nur für Vereinigungen, die innerhalb des Staates angesiedelt sind. Die Bürger können auch – einzeln oder in Gruppen – aus der staatlichen Gemeinschaft emigrieren und sich in einem Land niederlassen, das ihnen bessere berufliche Perspektiven oder andere Vorteile verspricht. Die interterritoriale Freizügigkeit wird als individuelles Freiheitsrecht verstanden, dessen Inanspruchnahme nicht von der Zustimmung der Mitbürger abhängt. Auch gesuchte Fachkräfte oder andere Personen, die für die staatliche Gemeinschaft wichtige Aufgaben erfüllen, dürfen nicht an der Ausreise oder Auswanderung gehindert werden. Das Recht der Bevölkerungsmehrheit, ihre Interessen in demokratischen Verfahren durchzusetzen, findet in Freiheitsrechten wie der individuellen Freizügigkeit seine Grenze. Die normativen Überzeugungen, die der Vereinigungs- und Emigrationsfreiheit zugrunde liegen, sind auch für die Beantwortung der Frage relevant, welcher Personenkreis an einem Sezessionsreferendum teilnehmen darf. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, wird den Individuen durchweg die Möglichkeit eingeräumt, autonom über ihre Zugehörigkeit zu einer Gemeinschaft zu entscheiden. Obschon sich Austritte zweifellos negativ auf die betroffene Vereinigung auswirken können, verfügen die übrigen Mitglieder in keinem Fall über ein Mitspracherecht. Insofern muss sich auch ein Plebiszit über die Unabhängigkeit eines Landesteils auf die Personen beschränken, die auf dem zur Abspaltung vorgesehenen Territorium ansässig sind. Den oben erörterten Grundsätzen gemäß steht die Entscheidung über die Sezession allein dem Bevölkerungsteil zu, der den Austritt aus der staatlichen Gemeinschaft erwägt. Die Abhaltung eines gesamtstaatlichen Referendums, in dem alle Bürger Stimmrecht besitzen, würde die Möglichkeit, die Mitgliedschaft aufzukündigen, gravierend einschränken. Im Extremfall könnte auch eine Sezession, die alle Einwohner einer Region befürworten, von der Mehrheit der

5 Die Sezession als individuelles Freiheitsrecht

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übrigen Staatsbürger vereitelt werden.36 Das langjährige Zusammenleben in einem gemeinsamen Staat führt aber zu wechselseitigen Ansprüchen, die bei der Separation eines Teilgebiets Beachtung finden müssen. Die Einwohner anderer Landesteile haben zwar kein Recht, an der Abstimmung über eine Sezession teilzunehmen und sie gegebenenfalls mit ihrer Stimmenmehrheit zu entscheiden. Sie können aber von dem Bevölkerungsteil, der seine Unabhängigkeit erklärt, die Berücksichtigung ihrer Interessen bei der Auflösung der staatlichen Gemeinschaft verlangen. Die einzelnen Prinzipien, an denen sich die Durchführung der Sezession zu orientiert hat, sollen im folgenden Abschnitt in Grundzügen dargestellt werden (siehe Kap. 5.4). 5.3.2 Die Probleme der Scheidungsanalogie Bevor die an eine Sezession zu knüpfenden Bedingungen näher erörtert werden, bedürfen noch zwei Einwände gegen die Analogie zur Ehescheidung der Prüfung.37 Auf der einen Seite können die Einwohner einer Region, die sich in einem Referendum für die Sezession aussprechen, auf einen wichtigen Unterschied zur Ehescheidung verweisen. Die Ehe beruht auf einer übereinstimmenden Willenserklärung beider Partner, die sich freiwillig zur Bildung der Gemeinschaft und Übernahme der mit ihr verbundenen Pflichten entscheiden. Hingegen haben die Bürger weder vertraglich noch in anderer Form der staatlichen Gemeinschaft, in der sie miteinander leben, ihre Zustimmung erteilt. Anders als bei Personen, die aus eigenem Antrieb eine eheliche Verbindung eingegan36 Das Problem, wie sich eine Sezession gegenüber den Einwohnern einer mehrheitlich nach Unabhängigkeit strebenden Region rechtfertigen lässt, die für den Verbleib im bestehenden Staat votieren, wird in Kap. 5.5 ausführlich erörtert. 37 Der Rekurs auf die Ehescheidung dient hier lediglich dazu, die Möglichkeit einer einseitigen Trennung zu rechtfertigen und die Folgepflichten von Sezessionen zu eruieren. Für die Behandlung anderer Probleme, wie die Klärung territorialer Ansprüche oder der Umgang mit Minderheiten, wird die Analogie zum Scheidungsrecht nicht in Anspruch genommen. Daher können einige Differenzen zwischen beiden Austrittsformen, auf die in der aktuellen Diskussion hingewiesen wurde, im Weiteren unberücksichtigt bleiben (vgl. Aronovitch 2000 und Blahuta 2001).

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5.3 Der Bezugsrahmen von Plebisziten

gen sind, beruht ihre Mitgliedschaft im Staat nicht auf einem freiwilligen Entschluss. Daher erscheinen Zweifel angebracht, ob ihnen aus der Zugehörigkeit zur staatlichen Gemeinschaft ähnliche Verpflichtungen wie Eheleuten erwachsen können. Ein Staat, der schon über einen längeren Zeitraum hinweg ein plebiszitäres Sezessionsrecht anerkennt, könnte die dargelegten Bedenken unschwer entkräften. Unzufriedene Bevölkerungsgruppen hätten schon früher über die Möglichkeit verfügt, sich für die Sezession zu entscheiden und eine unabhängige Gemeinschaft ins Leben zu rufen. Ihre Zugehörigkeit zu dem bestehenden Staat könnte, insofern eine Austrittsoption gegeben war, nicht plausibel als unfreiwillig angesehen werden. Separatistische Bewegungen vermögen zwar auch in Staaten, die ihren Bürgern ein plebiszitäres Sezessionsrecht gewähren, nicht immer die erforderlichen Mehrheiten zu mobilisieren. Ihr Scheitern ist dann aber nicht auf die Ausübung staatlichen Zwangs, sondern die mangelnde Attraktivität ihrer Ziele für andere Individuen zurückzuführen. In der gegenwärtigen Situation, in der die meisten Staaten erstmalig ein Referendum über die Sezession eines Landesteils zulassen würden, verdient der Einwand aber Beachtung. Eine Bevölkerungsgruppe, die für die Unabhängigkeit votiert, hatte zuvor keine Möglichkeit, ihre Teilnahme an der staatlichen Gemeinschaft zu beenden. Zudem können ihre Mitglieder geltend machen, als Minderheit nicht in der Lage gewesen zu sein, entscheidenden Einfluss auf die Regierungspolitik auszuüben. So hätten sie z. B. die zunehmende Verschuldung des Staates, für deren Folgen sie bei der Trennung einstehen sollen, nicht wirksam verhindern können. Der vorstehende Einwand macht zweifellos auf einen bedeutenden Unterschied aufmerksam, der zwischen der ehelichen und der staatlichen Gemeinschaft besteht. Dennoch sprechen verschiedene Gründe dafür, an der Analogie zum Scheidungsrecht festzuhalten und die Sezession mit Pflichten zu verbinden. Sowohl der austretende wie auch der im Staat verbleibende Bevölkerungsteil haben in der Vergangenheit einen Beitrag zur gesellschaftlichen Zusammenarbeit geleistet. Insofern besitzen beide Parteien prima facie einen Anspruch, bei der Aufteilung des öffentlichen Vermögens und der Verbindlichkeiten gleichberechtigt behandelt zu werden. Die Separatisten können allerdings auch hier geltend machen, nicht freiwillig an der gesellschaftlichen Kooperation

5 Die Sezession als individuelles Freiheitsrecht

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mitgewirkt zu haben. Somit stellt sich die Frage, ob ihnen aus einem gemeinschaftlichen Handeln, zu dem es keine Alternative gab, Pflichten erwachsen können. Allein die Tatsache einer früheren Kooperation im Staat reicht vermutlich nicht aus, um Forderungen an den ausscheidenden Bevölkerungsteil zu begründen. Wenn z. B. eine Region gewaltsam annektiert wurde, wäre es wohl moralisch illegitim, von ihren Einwohnern eine Beteiligung an den Staatsschulden zu verlangen. Die Zusammenarbeit geht dann auf einen Akt massiven Zwangs zurück, der eine Pflicht der Separatisten, für ihre Folgen zu haften, wenig plausibel erscheinen lässt (vgl. Dördelmann 2002, 145 ff.).38 Demokratische Staaten führen freilich keine Eroberungskriege, in denen sie sich Teile anderer Länder gegen den Willen der dortigen Bevölkerung aneignen. In der Regel bestehen sie seit ihrer Gründung bzw. der Einführung einer demokratischen Ordnung in den gegenwärtigen Grenzen. Insofern unterscheidet sich die Situation, die es im Rahmen der vorliegenden Arbeit zu untersuchen gilt, in verschiedener Hinsicht vom Fall der Annexion. Zum einen haben sich die Bürger, die nach einer Sezession im Staat verbleiben, nicht freiwillig für den Eintritt in eine kooperative Beziehung entschieden. Für sie war die Zusammenarbeit in der staatlichen Gemeinschaft, der sie zumeist seit ihrer Geburt angehört haben, in ähnlicher Weise unausweichlich wie für die Einwohner der sich abspaltenden Region. Daher erscheint es nicht angemessen ihrem Interesse an einer ausgewogenen Aufteilung der – positiven wie negativen – Kooperationsfolgen keine Beachtung zuteil werden zu lassen. Zum anderen muss auch die Behandlung, die die nach Unabhängigkeit strebende Bevölkerungsgruppe durch den Staat erfahren hat, anders beurteilt werden. Zwar hat nach der hier vertretenen Auffassung eine Sezession, die von der Mehrheit der auf einem Teilgebiet ansässigen Bevölkerung befürwortet wird, als legitim zu gelten. Folglich verkörpert auch die Verweigerung eines plebiszitären Sezessionsrechts eine 38 Entsprechend haben die baltischen Staaten eine generelle Verantwortung für die

Staatsschulden und andere vertragliche Verpflichtungen der UdSSR abgelehnt und sich vorbehalten, fallbezogen zu entscheiden, ob sie die Rechtsnachfolge antreten wollen (vgl. Schweisfurth 1996, 62 f.).

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5.3 Der Bezugsrahmen von Plebisziten

Form staatlichen Zwangs, die als moralisch unzulässig betrachtet werden muss. Der illegitime Charakter der Freiheitsbeschränkung liegt aber – im Gegensatz zur militärischen Okkupation – nicht unmittelbar auf der Hand. Die Vorenthaltung eines plebiszitären Sezessionsrechts steht in Einklang mit der vorherrschenden Praxis demokratischer Staaten und kann sich auf ernst zu nehmende theoretische Argumente stützen (siehe Kap. 3). Insofern kann der Bevölkerung des Rumpfstaates weniger überzeugend ein schuldhaftes Verhalten vorgeworfen werden, das ihren Anspruch auf einen Interessenausgleich bei der Trennung zunichte macht. Außerdem entbehrt die Behauptung der Separatisten, schon immer gegen ihren Willen der staatlichen Gemeinschaft angehört zu haben, einer sicheren Grundlage. Da die Abhaltung von Referenden untersagt war, lässt sich nicht zweifelsfrei klären, welche Haltung sie zuvor zur Frage der Unabhängigkeit eingenommen haben. Anders als bei gewaltsamen Annexionen fehlen in vielen Fällen eindeutige Indizien für den erzwungenen Charakter der Mitgliedschaft. Häufig muss offen bleiben, ob der mehrheitliche Wunsch einer Bevölkerungsgruppe nach einem eigenen Staat dauerhaft bestanden oder sich erst in jüngerer Zeit entwickelt hat. Letztlich sprechen auch pragmatische Erwägungen dafür, den Interessen der im Staat verbleibenden Bevölkerungsgruppen bei der Sezession Rechnung zu tragen. Die Bereitschaft eines demokratischen Staates, ein plebiszitäres Sezessionsrecht anzuerkennen, dürfte wesentlich von den zu erwartenden Trennungsfolgen abhängen. Der Abhaltung von Unabhängigkeitsvoten wird er kaum sein Plazet geben, wenn die Aufteilung der gemeinsamen Güter und Lasten nicht in annehmbarer Weise geregelt ist. Das Ziel, eine freiheitliche Praxis einzuführen, dürfte sich daher leichter erreichen lassen, wenn Zweifel an den Ansprüchen des bestehenden Staates hintangestellt werden. Auf der anderen Seite kann auch die Bevölkerung, die in dem bestehenden Staat verbleibt, auf eine Disanalogie zwischen Ehescheidung und Sezession verweisen. Da die Ehescheidung im Rahmen der staatlichen Gemeinschaft stattfindet, sind beide Parteien dem Recht des Staates unterworfen. Der Staat steht gegenüber den Ehepartnern in der Verantwortung, die Befolgung der Trennungsregeln zu überwachen und nötigenfalls mit Zwang durchzusetzen. Insofern können die Personen, die eine Scheidung

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hinzunehmen haben, darauf vertrauen, bei der Aufteilung der Lasten und Güter zu ihrem Recht zu kommen. Eine Sezession ruft hingegen einen neuen Staat ins Leben und sprengt somit den Rahmen der vorhandenen Rechtsgemeinschaft. Auf der internationalen Ebene steht keine Exekutivgewalt zur Verfügung, die die Einhaltung der Trennungsregeln kontrollieren und gegebenenfalls erzwingen kann. Daher sind die Risiken, die die Abspaltung eines Landesteils und die Ehescheidung für die Betroffenen bergen, unterschiedlich zu bewerten. Im Fall der Sezession erscheint es weitaus ungewisser, ob die Pflichten, die die Auflösung der Gemeinschaft mit sich bringt, erfüllt werden.39 Der Unterschied, der zwischen der ehelichen und der politischen Scheidung hinsichtlich der Durchsetzbarkeit von Trennungsansprüchen besteht, verdient fraglos Beachtung. Zwar hat ein Staat, der aus einer Sezession hervorgeht, gewöhnlich einen Anreiz, sich schnell in die internationale Gemeinschaft zu integrieren. Er dürfte im Allgemeinen bestrebt sein, politische und ökonomische Beziehungen zu anderen Staaten anzuknüpfen und Aufnahme in multilaterale Organisationen zu finden. Insofern dürfte es für ihn wichtig sein, als verlässlicher Kooperationspartner wahrgenommen zu werden, der seinen Verpflichtungen im internationalen Verkehr gewissenhaft nachkommt. Wenn er seine Obliegenheiten gegenüber dem Staat nicht erfüllt, dem er vor der Unabhängigkeit angehört hat, kann seine Reputation erheblichen Schaden nehmen.40 Daher müssen die Chancen, dass die Separatisten die Trennungsregeln nach Erreichen der Eigenstaatlichkeit 39 Auf die skizzierte Disanalogie hat auch Hilliard Aronovitch aufmerksam gemacht: „The fact that divorce is not simply a private or personal act but also in ways a pubic, legal one adds to its crucial differences from secession. One reason is that courts will enforce the terms of a divorce if the partners don’t abide by them, and both sides in effect accept the authority of the courts in the divorce settlement. What is the analog regarding secession? Can we seriously expect that international bodies would be able to fulfil this function in relation to the disputing sides of a (proposed) secession?” (Aronovitch 2000, 30). 40 Der Druck kann von Drittstaaten, z. B. indem sie den Beitritt zur Europäischen Union von der Erfüllung der Trennungspflichten abhängig machen, maßgeblich erhöht werden. Ein Engagement der internationalen Gemeinschaft in Sezessionskonflikten darf aber bei der Beantwortung der Einwände nicht als selbstverständlich vorausgesetzt werden.

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5.3 Der Bezugsrahmen von Plebisziten

befolgen, nicht allzu pessimistisch beurteilt werden. Auch wenn man die Einsicht in die Legitimität der Forderungen als mögliches Handlungsmotiv außer Acht lässt, haben sie einen Anreiz zu regelkonformen Verhalten. Allerdings stellen die Sanktionsdrohungen, die von der staatlichen Zwangsgewalt ausgehen, zweifellos ein wirksameres Instrument zur Durchsetzung bestehender Ansprüche dar. Folglich reicht der Hinweis auf das Eigeninteresse der Separatisten nicht aus, um die geschilderten Bedenken gegen die Scheidungsanalogie zu entkräften. Die erläuterten Risiken für die im Staat verbleibende Bevölkerung sprechen dafür, hohe Anforderungen an die Glaubwürdigkeit der separatistischen Akteure zu stellen. Wenn begründete Zweifel an ihrer Bereitschaft bestehen, die mit der Auflösung der staatlichen Gemeinschaft verbundenen Verpflichtungen zu erfüllen, muss ihnen die Sezession untersagt werden. Dem Beobachter bieten sich in der Regel vielfältige Anhaltspunkte, um eine Prognose über das Verhalten zu stellen, das die Separatisten nach dem Erreichen der Unabhängigkeit zeigen werden. Die Konflikte, die den Hintergrund für den Wunsch nach politischer Selbstbestimmung bilden, haben sich gewöhnlich über einen langen Zeitraum entfaltet. Die Kräfteverhältnisse innerhalb einer separatistischen Bewegung und die Positionen, die die einzelnen Gruppierungen vertreten, sind im Vorfeld eines Referendums zumeist bekannt. Letztlich lässt sich zwar die Gefahr einer Fehleinschätzung auch bei einer sorgfältigen Prüfung aller vorhandenen Indizien nicht vollständig ausräumen. Die Unvermeidbarkeit eines mehr oder minder großen Restrisikos scheint aber keinen hinreichenden Grund zu bieten, die Möglichkeit der Sezession prinzipiell auszuschließen.41

41 Auf einen weiteren Unterschied zwischen Sezession und Ehescheidung hat Abra-

ham Lincoln in seiner Antrittsrede vom März 1861 aufmerksam gemacht: „A husband and wife may be divorced, and go out of the presence, and beyond the reach of each other; but the different parts of our country cannot do this. They cannot but remain face to face; and intercourse, either amicable or hostile, must continue between them. Is it possible, then, to make that intercourse more advantageous or more satisfactory, after separation than before? Can aliens make treaties easier than friends can make laws?“ (Lincoln 1991, 59 Hervorhebungen im Original).

5 Die Sezession als individuelles Freiheitsrecht

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5.4 Prinzipien der politischen Scheidung Im vorigen Abschnitt wurde dafür plädiert, die Entscheidung über die Unabhängigkeit einer Region den Personen zu überlassen, die dort ihren Lebensmittelpunkt haben. Die Befugnis zur Sezession soll aber an Bedingungen geknüpft werden, die einen fairen Interessenausgleich zwischen beiden Seiten gewährleisten. Für die Beantwortung der Frage, welche Grundsätze bei der Trennung der staatlichen Gemeinschaft zu beachten sind, erweist sich die Analogie zur Ehescheidung als hilfreich.42 Das moderne Scheidungsrecht verbindet die Erlaubnis, die Ehe einseitig zu beenden, mit verschiedenen Pflichten, die sich aus dem gemeinschaftlichen Zusammenleben der Partner ergeben. Zum einen müssen bei der Trennung sowohl die Güter, die in der Ehe gemeinsam erworben wurden, als auch etwaige Schulden in fairer Weise aufgeteilt werden. Zum anderen müssen Abhängigkeiten, die aus einer ehelichen Arbeitsteilung – insbesondere zwischen Berufstätigkeit und Kindererziehung – entstanden sind, angemessen berücksichtigt werden (vgl. Dethloff 2009, 182 ff.). Die Auflösung der staatlichen Gemeinschaft, die nach einem mehrheitlichen Votum für die Unabhängigkeit zu erfolgen hat, wirft zweifellos komplexere Probleme als die Ehescheidung auf. Die grundlegenden moralischen Erwägungen, auf denen das moderne Scheidungsrecht basiert, lassen sich aber auf den Kontext der Sezession übertragen. Ähnlich der Beendigung einer ehelichen Gemeinschaft kann die Separation eines Landesteils im Wesentli42 Auf die Parallelität der Probleme hat auch Bookman aufmerksam gemacht: „Upon

divorcing, two individuals must decide upon the division of common property and must make new arrangements pertaining to their new life. Some of the issues they need to resolve are economic, while others have to do with social and ‘historical’ questions. Some are even symbolic. So too with secession. Seceding regions must resolve economic issues such as the division of public property, division of public debt, banking and currency issues, and issues pertaining to the labor force. (…) Among the noneconomic questions are issues pertaining to the establishment of embassies, an army, customs offices, stamps, media and a new flag. Many of these are also very symbolic and play upon the secessionist sentiments of the population” (Bookman 1993, 118).

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5.4 Prinzipien der politischen Scheidung

chen drei Arten von Verpflichtungen nach sich ziehen, die nachstehend erörtert werden sollen. Die Bevölkerungsgruppe, die ihre politische Unabhängigkeit erklärt, muss einen Teil der gemeinsam zu verantwortenden Schulden übernehmen (5.4.1); sie muss eine gerechte Aufteilung der Güter gewährleisten, die sich im Besitz des von ihr verlassenen Staates befinden (5.4.2); und sie muss den Abhängigkeiten Rechnung tragen, die im Rahmen der früheren Gemeinschaft entstanden sind (5.4.3). Abschließend bleibt zu prüfen, ob die Sezession in Ausnahmesituationen – analog zu Härtefallregelungen im Scheidungsrecht – zum Schutz der übrigen Staatsbevölkerung als unzulässig betrachtet werden muss (5.4.4). 5.4.1 Die Aufteilung der Staatsschulden Bei der Sezession eines Bevölkerungsteils stellt sich unter anderem die Frage, wie mit Schulden und anderen Verbindlichkeiten des Staates verfahren werden soll. Ein Staat kann aus einer Vielzahl von Gründen monetäre Verpflichtungen haben, die nach der Unabhängigkeit eines Landesteils fortbestehen. Er muss in der Regel für die Altersversorgung der Staatsbediensteten aufkommen; er hat möglicherweise Bürgschaften für in- und ausländische Unternehmen übernommen; er trägt die Verantwortung für Umweltschäden, die seine Armee verursacht hat. Das größte Problem stellen aber in der Regel die häufig sehr hohen Schulden dar, die fast alle Staaten in der Vergangenheit zur Finanzierung ihrer Tätigkeiten aufgenommen haben. Die folgende Diskussion wird sich daher ausschließlich mit der Frage befassen, wie im Fall einer Sezession mit Defiziten der öffentlichen Haushalte umgegangen werden soll. Die nachstehenden Überlegungen lassen sich aber unschwer auf andere Arten von Verpflichtungen übertragen, die der Staat in der Vergangenheit eingegangen ist. Separatistische Bewegungen sind beim Vollzug der Unabhängigkeit gewöhnlich bestrebt, die Übernahme von Altlasten so weit wie möglich zu vermeiden. In demokratischen Staaten kann aber eine Region, die aus der Gemeinschaft austritt, nicht von der Ver-

5 Die Sezession als individuelles Freiheitsrecht

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antwortung für die bestehenden Schulden freigesprochen werden.43 Die Entscheidung über die Aufnahme von Krediten liegt in letzter Instanz bei den Parlamenten, die Haushaltsgesetzen die Zustimmung erteilen oder verweigern können. In den Parlamenten sind alle Landesteile durch gewählte Vertreter repräsentiert, die an den Abstimmungen teilnehmen und ihre Interessen zur Geltung bringen können. Die Abgeordneten einer Region gehören in der Regel unterschiedlichen Parteien an, die in Haushaltsfragen differierende Positionen vertreten. Von einer einvernehmlichen Ablehnung der Verschuldung seitens der Bevölkerungsgruppe, die die staatliche Gemeinschaft verlässt, kann daher praktisch nie die Rede sein. Zudem darf wohl auch einer Region, deren Repräsentanten geschlossen gegen die Aufnahme von Krediten eingetreten sind, die Begleichung von einem Teil der Schulden zugemutet werden. Nach der hier vertretenen Auffassung besitzt eine Bevölkerungsgruppe zwar das Recht, eine unabhängige Gemeinschaft zu gründen, wenn sie ihre Interessen in dem bestehenden Staat nicht ausreichend gewahrt sieht. Daraus lässt sich aber nicht die Befugnis ableiten, sich aller Belastungen zu entziehen, zu denen die Anwendung demokratischer Verfahren vor der Sezession geführt hat. Auch hinsichtlich der Ausgaben, zu deren Finanzierung die Kredite gedient haben, nimmt der austretende Landesteil keine Sonderstellung ein. Gewöhnlich ziehen in demokratischen Staaten alle Regionen – wenn auch nicht notwendig in gleichem Maße – Nutzen aus den Maßnahmen, die die Aufnahme von Schulden ermöglicht hat. Folglich kann die Verantwortung für die Tilgung der Kredite nicht ausschließlich den Bürgern, die nach der Sezession im Staat verbleiben, auferlegt werden. Prinzipiell haben sowohl der bestehende wie auch der neu konstituierte Staat die Pflicht, einen Teil der vorhandenen Schulden zu übernehmen. 43 Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich nur auf allgemeine Staatsschulden, die sich nicht einer bestimmten Teileinheit zuordnen lassen. Davon zu unterscheiden sind zum einen die so genannten „local debts“, die eine Kommune oder eine Region in eigener Finanzhoheit aufgenommen hat; zum anderen die so genannten „localized debts“, die der Staat ausschließlich für ein Teilgebiet verwandt hat. In beiden Fällen verbleiben die Verbindlichkeiten bei dem Landesteil, der sie verursacht bzw. von ihnen profitiert hat (vgl. Ebenroth/Wilken 1991, 888).

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5.4 Prinzipien der politischen Scheidung

Die Festlegung von Kriterien, an denen sich die Aufteilung der Schulden orientieren kann, ist allerdings mit einigen Schwierigkeiten verbunden. Inwieweit die einzelnen Regionen von den Ausgaben profitiert haben, die aus den kreditierten Mitteln bestritten wurden, lässt sich nicht immer genau bestimmen. Viele kostenträchtige Maßnahmen des Staates, wie etwa die Anschaffung von Rüstungsgütern, lassen sich nicht sinnvoll einzelnen Landesteilen zurechnen. Zudem können auch Investitionen, die zur Gänze in eine Region geflossen sind, weit reichende Einflüsse auf andere Landesteile ausüben. Beispielweise können von Geldern, die zur Förderung eines Industriestandortes in Region A aufgewandt wurden, positive Wirkungen auf Betriebe in Region B ausgehen (vgl. Bolin 1994, 221). Alternativ kommen verschiedene Kriterien der Schuldenaufteilung in Betracht, die nicht auf die Verwendung abstellen. Zum einen kann die aktuelle Pro-KopfVerschuldung der Bürger berechnet und die Landesteile im Verhältnis zu ihrem Bevölkerungsanteil belastet werden. Zum anderen kann das Bruttosozialprodukt ermittelt und die Regionen gemäß ihrer wirtschaftlichen Leistungskraft in die Verantwortung genommen werden. Denkbar ist zudem die Berücksichtigung einer Progression, die nach dem Vorbild der Einkommenssteuer wohlhabenden Landesteilen einen höheren prozentualen Anteil der Schulden zumutet (vgl. Bolin 1994, 222). Darüber hinaus lassen sich die Kriterien der Bevölkerungszahl und der Wirtschaftskraft in verschiedenen Gewichtungen beider Elemente miteinander kombinieren.44 Schließlich kann auch eine Verbindung zwischen den Schulden und den Vermögenswerten, die dem neu konstituierten Staat zufallen, hergestellt werden. So sieht die „burden and benefit“ Theorie, die im Völkerrecht diskutiert wird, eine Belastung der austretenden Region entsprechend ihres Anteils an den Staatsaktiva vor (vgl. Ebenroth/Wilken 1991, 888 ff.). 44 Ein Beispiel hierfür bietet der – letztlich nicht von allen Unionsrepubliken unterschriebene – „Vertrag über die Rechtsnachfolge in Bezug auf die staatlichen Auslandsschulden und Aktiva der UdSSR“ vom Dezember 1991. Für die Errechnung der prozentualen Verpflichtungen der staatlichen Teileinheiten waren vier Kriterien maßgeblich: ihr Anteil am Import, am Export, am Bruttosozialprodukt und an der Bevölkerungszahl der Sowjetunion in der Zeit von 1986 bis 1990 (vgl. Schweisfurth 1996, 147 ff.).

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Die Anwendung der genannten Kriterien ist für die Parteien, die sich bei einer Sezession gegenüberstehen, mit unterschiedlichen Vor- und Nachteilen verbunden. Auf Basis der hier zugrunde gelegten demokratischen Werte lässt sich keine Empfehlung für eine bestimmte Vorgehensweise aussprechen. Die Vorstellungen von Gerechtigkeit, die in den vorstehend skizzierten Optionen zum Ausdruck kommen, sind durchweg mit demokratischen Prinzipien vereinbar. Grundsätzlich kann nur die allgemeine Forderung erhoben werden, bei der Aufteilung der Schulden die Interessen beider Seiten zu berücksichtigen. Obschon damit viele Detailfragen offen bleiben, lassen sich doch einige Anforderungen formulieren, denen der Trennungsvorgang genügen muss. Die Separatisten sind nicht befugt, sich nach einem positiven Referendumsentscheid aller Verantwortung zu entledigen und einseitig die Unabhängigkeit zu vollziehen. Sie stehen vielmehr in der Pflicht, mit den Vertretern des Staates im Vorfeld der Sezession Verhandlungen über das Schuldenproblem zu führen und nach tragfähigen Kompromissen zu suchen. Wenn sich in den Gesprächen kein Einvernehmen erzielen lässt, muss ein internationales Schiedsgericht angerufen werden, dessen Entscheidung dann von den Streitparteien zu respektieren ist. 5.4.2 Die Aufteilung staatlichen Eigentums Eine weitere schwierige Aufgabe, die bei einer Sezession gelöst werden muss, betrifft die Aufteilung des öffentlichen Eigentums. Der Staat kann grundsätzlich auf zwei Arten von Gütern Anspruch erheben, die eine getrennte Erörterung sinnvoll erscheinen lassen. Zum einen verfügt er in der Regel über erhebliche Finanzmittel wie auch immobile Werte, die er in der Vergangenheit erworben hat. Zum anderen werden die Rohstoffe, die sich auf seinem Territorium befinden, gemeinhin als sein Eigentum betrachtet. Zu der ersten Gruppe von Gütern gehören insbesondere Geld-, Devisen- und Goldreserven, öffentliche Gebäude und Unternehmen sowie militärische Ausrüstung und Geräte. Die genannten Werte gehen ganz überwiegend auf Einkünfte zurück, die der Staat aus den Steuerzahlungen seiner Bürger bezogen hat. Im Unterschied zur Ehescheidung spielt die Frage, inwieweit die Par-

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5.4 Prinzipien der politischen Scheidung

teien Eigentum in die Gemeinschaft mitgebracht haben, bei Sezessionen gewöhnlich keine Rolle. Der Staat kann im Kern als Zugewinngemeinschaft gelten, die im Laufe ihres Bestehens ein mehr oder minder großes Vermögen angesammelt hat.45 Eine Ausnahme stellen allein Kulturgüter wie überlieferte Dokumente oder Kunstschätze dar, die als historisches Erbe einer bestimmten Bevölkerungsgruppe gelten können. Für sie muss gegebenenfalls eine Sonderregelung getroffen werden, die die Sezessionsparteien zu ihrem wechselseitigen Austausch verpflichtet (vgl. SeidlHohenveldern 2001, 739). Die Aufteilung der ersten Art von Gütern hat sich an ähnlichen Überlegungen zu orientieren, wie sie schon in Hinblick auf die Staatsverschuldung angestellt wurden. Die vorhandenen Finanzmittel und Sachwerte sind im Wesentlichen aus Zahlungen entstanden, die von den Einwohnern aller Regionen geleistet wurden. Folglich kann sowohl die Bevölkerung des bestehenden als auch des neu konstituierten Staates verlangen, einen Teil des gemeinsamen Vermögens zu erhalten. Die Festlegung von Kriterien, auf deren Basis sich die beidseitigen Ansprüche präzise bestimmen lassen, ist aber auch hier mit Schwierigkeiten verbunden. Der genauen Berechnung des Beitrags, den eine Region zur Erwirtschaftung der staatlichen Güter geleistet hat, stehen vor allem zwei Hindernisse entgegen. Zum einen ist die Wirtschaftskraft einer Region und somit auch die Steuerleistung, die von ihr erbracht wird, normalerweise Veränderungen unterworfen. Der Landesteil, der seine Unabhängigkeit erklärt, kann früher einen deutlich geringeren oder höheren Anteil des Staatshaushaltes finanziert haben als zum Zeitpunkt der Sezession. Zugleich unterliegt der Wert der Güter, die sich im staatlichen Besitz befinden, zum Teil erheblichen Schwankungen. Wie aus den Zahlungen, die eine Region in unterschiedlichen Phasen geleistet hat, ihr Anteil am öffentlichen Vermögen ermittelt werden soll, erscheint unklar. Zum anderen 45 Den Begriff der Zugewinngemeinschaft, der dem Familienrecht entstammt, erläutert Dethloff wie folgt: „Die Zugewinngemeinschaft beruht auf dem Gedanken, dass der Erwerb des einzelnen Ehegatten auf der vielgestaltigen Zusammenarbeit der Ehepartner basiert. Deshalb sollen die Eheleute an dem, was sie während der Ehe erarbeiten, auch gemeinsam teilhaben. Dies gilt insbesondere bei einer Funktionsteilung in der Ehe“ (Dethloff 2009, 115.).

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bestehen in einem föderal organisierten Staat gewöhnlich zahlreiche Interdependenzen, die sich auf die Leistungsfähigkeit der einzelnen Landesteile auswirken. Beispielsweise kann der wirtschaftliche Aufschwung einer Region zum Teil durch Subventionen bedingt sein, die der örtlichen Industrie zuvor aus Bundesmitteln zugeflossen sind. Derartige Einflüsse lassen sich in der Regel nicht exakt bemessen und können daher aus den tatsächlich geleisteten Beiträgen nicht herausgerechnet werden. Der genaue Beitrag, den eine Region zur Entstehung des staatlichen Vermögens erbracht hat, lässt sich zwar aus den genannten Gründen nicht angeben. Grundsätzlich denkbar ist aber die Orientierung an ökonomischen Maßen, die die unterschiedlichen Leistungen der Regionen wenigstens annäherungsweise zum Ausdruck bringen. Darüber hinaus kommen auch Verfahrensweisen in Betracht, die nicht auf die Zahlungen abstellen, die von den einzelnen Landesteilen in der Vergangenheit erbracht wurden. Die Aufteilung des öffentlichen Vermögens kann sich z. B. nach dem Bevölkerungsanteil richten, der auf dem Gebiet des etablierten bzw. des neu gegründeten Staates lebt. Damit würde jedem Bürger unabhängig von früheren Leistungen ein prinzipiell gleicher Anspruch auf die Güter zugesprochen, die sich in öffentlichem Eigentum befinden. In Hinblick auf Immobilien und andere Sachwerte besteht überdies die Möglichkeit, Ansprüche an das Territorium zu binden, auf dem sie sich zum Zeitpunkt der Trennung befinden.46 Eine solche Regelung hat zwar den Vorteil der Einfachheit, da sie komplizierte Berechnungen der Vermögenswerte und nachfolgende Ausgleichszahlungen überflüssig macht. Sie erweist sich aber offenkundig als unfair, wenn z. B. in einem Landesteil Ministerialgebäude oder militärische Anlagen überdurchschnittlich stark konzentriert sind. Zudem gibt sie der Zentralgewalt einen Anreiz, im Vorfeld von Sezessionen Güter zu verlagern bzw. erst gar nicht in Regionen anzusiedeln, in denen 46 Bei der Dissolution der Tschechoslowakei haben sich beide Parteien darauf ver-

ständigt, die inländischen Immobilien nach dem Belegenheitsgrundsatz und alle weiteren Aktiva und Passiva – entsprechend der Anteile der tschechischen und der slowakischen Seite an der Gesamtbevölkerung – im Verhältnis 2:1 aufzuteilen (vgl. Schweisfurth 1996, 162 ff.).

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5.4 Prinzipien der politischen Scheidung

separatistische Bewegungen starken Zuspruch finden (vgl. Bookman 1993, 121 ff.). Wie schon bei der Regelung der Schulden, lässt sich keines der genannten Kriterien oder eine Kombination von ihnen als eindeutig vorziehenswert auszeichnen. Auch hinsichtlich des staatlichen Vermögens kann nur ein grundsätzlicher Anspruch beider Parteien konstatiert werden, bei der Aufteilung Berücksichtigung zu finden. Daraus ergibt sich sowohl für den bestehenden Staat wie auch die in die Unabhängigkeit entlassene Region die Pflicht, sich nicht einseitig gemeinschaftliche Güter anzueignen. Beide Seiten sind gehalten, sich auf Verhandlungen einzulassen und nach einer einvernehmlichen Verfahrensweise zu suchen. Sollte sich eine Einigung als aussichtslos erweisen, stehen sie in der Pflicht, einen unparteiischen Dritten anzurufen und dessen Schiedsspruch als verbindlich zu akzeptieren. Von den staatlichen Vermögenswerten, die im Vorstehenden betrachtet wurden, sind Rohstoffe, wie z. B. Erdöl, Kohle oder Kupfer, zu unterscheiden. Nach herkömmlicher Auffassung haben auch sie als Eigentum der Staaten zu gelten, auf deren Herrschaftsgebiet sich ihre Lagerstätten befinden. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit kann die Berechtigung der Ansprüche, die die Staaten auf ihre natürlichen Ressourcen erheben, nicht untersucht werden. Die Frage, ob Rohstoffe möglicherweise das Gemeineigentum der gesamten Menschheit verkörpern, soll also im Weiteren nicht erörtert werden.47 Ihre Außerachtlassung erscheint im Kontext von Sezessionen insofern gerechtfertigt, als die Streitparteien durchgehend die konventionelle Sichtweise teilen. Die beteiligten Seiten ziehen die ausschließliche Verfügungsgewalt der Staaten über die natürlichen Ressourcen, die auf ihrem Hoheitsgebiet vorkommen, nicht in Zweifel. Die Behandlung von Rohstoffen im Trennungsfall wirft aber – auch wenn die Ebene der globalen Gerechtigkeit unberücksichtigt bleibt – komplexe Probleme auf.48 47 Die konventionelle Auffassung wird – aus unterschiedlicher theoretischer Perspektive – in Pogge 1997a und 2002, 196 ff. sowie Steiner 1994, 266 ff. und 1999 einer eingehenden Kritik unterzogen. 48 Die Bedeutung, die der Besitz von natürlichen Ressourcen für den ökonomischen Erfolg von Staaten hat, darf aber nicht überschätzt werden. Führende Industriestaa-

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Nachstehend soll versucht werden, einige Grundsätze darzulegen, an denen sich ein plebiszitäres Sezessionsrecht orientieren kann. Bei allen Separationen, die bisher stattgefunden haben, sind die Rohstoffe zur Gänze der Seite zugefallen, die die Gebietshoheit über ihre Fundstätten ausübt. Auf Basis der konventionellen Auffassung ist aber nicht einsichtig, warum eine Partei die alleinigen Verfügungsrechte erhalten soll. Wenn Rohstoffe als das Eigentum der gesamten staatlichen Gemeinschaft zu gelten haben, können bei einer Sezession beide Bevölkerungsteile Ansprüche auf sie erheben. Im Unterschied zu anderen Arten des Staatsvermögens stellen natürliche Ressourcen aber nicht das Ergebnis kollektiver Anstrengungen dar. Die früheren Leistungen der einzelnen Regionen kommen daher als Zuweisungskriterium nicht in Betracht; der Verteilungsschlüssel muss sich nach der Personenzahl, der Gebietsgröße oder anderen auf die gegenwärtige Situation bezogenen Merkmale richten. Da sich Rohstoffe nicht ohne weiteres transferieren lassen, scheidet die Möglichkeit einer direkten Aufteilung zwischen dem etablierten und dem neu gegründeten Staat aus. Der Bevölkerungsteil, der durch die Separation die Rohstoffe verliert, kann nur eine sofortige Entschädigung oder eine Beteiligung an zukünftigen Verkaufserlösen erhalten. Eine einmalige Ausgleichszahlung zum Zeitpunkt der Sezession bietet zweifellos den Vorteil, eine klare und endgültige Trennung der beidseitigen Angelegenheiten herbeizuführen. Die Festsetzung einer angemessenen Kompensation sieht sich aber mit dem Problem konfrontiert, den Wert der vorhandenen Rohstoffe zuverlässig schätzten zu müssen. Der genaue Umfang der Vorkommen ist jedoch nicht immer bekannt und – wichtiger noch – die Weltmarktpreise der kommenden Jahre lassen sich nicht sicher prognostizieren. Folglich dürfte die Aufteilung der Gewinne, die mit den Rohstoffen erwirtschaftet werden, auf die Sezessionsparteien häufig die geeignetere Lösung darstellen. Wenn eine Beteiligung an den künftigen Erträgen angestrebt wird, stellt sich weiterhin die Frage, wer über die Ausbeutung der Rohstoffvorkommen entscheiden darf. Wie im Vorstehenden darten, wie Deutschland oder Japan, müssen einen sehr hohen Prozentsatz ihres Bedarfs an Rohstoffen über Importe decken.

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5.4 Prinzipien der politischen Scheidung

gelegt, haben grundsätzlich beide Staaten bzw. beide Bevölkerungsteile als Eigentümer der natürlichen Ressourcen zu gelten. Prima facie scheint daher eine gemeinsame Entscheidung der Trennungsparteien über die Förderung und den Verkauf der Rohstoffe geboten zu sein. Andererseits sind durch die Sezession zwei distinkte Staaten entstanden, die die ausschließliche Hoheitsgewalt über ihr jeweiliges Herrschaftsgebiet beanspruchen können. Die Bestimmung über die Verwertung der natürlichen Ressourcen, die sich auf ihrem Territorium befinden, verkörpert einen wesentlichen Bestandteil ihrer Souveränität.49 Insofern scheint die Nutzung der Rohstoffe, z. B. die Festlegung von Förderquoten, ausschließlich in die Regelungssphäre des Staates zu fallen, der die Gebietshoheit ausübt. Davon unberührt sind die kompensatorischen Ansprüche, die der Bevölkerungsteil, mit dem er zuvor eine politische Gemeinschaft gebildet hat, gegen ihn geltend machen kann. Der Staat muss – entsprechend des im ersten Schritt festgelegten Verteilungsschlüssels – die andere Partei an den Gewinnen beteiligen, die er mit den natürlichen Ressourcen faktisch erzielt. Zu erwägen bleibt schließlich, ob die Pflichten des Staates, der über die Rohstoffe verfügt, einer zeitlichen Beschränkung unterliegen sollen. Die Verbindung späterer Generationen zu der politischen Gemeinschaft, die ursprünglich als Eigentümer der natürlichen Ressourcen gelten konnte, nimmt im Laufe der Zeit ab. Insofern muss die Möglichkeit einer Verjährung des Rechtes, eine Beteiligung an den Verkaufserlösen zu erhalten, ernsthaft in Betracht gezogen werden. Auch die Gefahr einer endlosen Rückverfolgung von mutmaßlichen Ansprüchen, die sich auf Grenzveränderungen in der Vergangenheit stützen lassen, spricht für eine Fristsetzung (siehe Kap. 6.1.2, S. 325 f.). Durch die zeitliche Limitierung erhält der Staat, auf dessen Gebiet sich die Rohstoffe befinden, freilich die Möglichkeit, Ausgleichszahlungen zu vermeiden. Er kann aber die andere Seite nur von der Verwertung der 49 Der Klärung bedarf auch die Frage, wie nach einer Sezession mit den Konzessio-

nen verfahren werden soll, die der frühere Staat an Unternehmen der privaten Wirtschaft vergeben hat. In Anbetracht der hohen Investitionen, die zur Förderung von Rohstoffen zumeist erforderlich sind, muss wohl im Allgemeinen ihre Fortgeltung verlangt werden.

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natürlichen Ressourcen ausschließen, wenn er bereit ist, auf lange Sicht selbst auf Profite zu verzichten. Insgesamt dürfte die hier skizzierte Regelung keinen großen Anreiz geben, den Schritt in die Unabhängigkeit allein um der Rohstoffe willen zu vollziehen. Die ökonomischen Vorteile einer exklusiven Nutzung lassen sich – sofern die Ansprüche des anderen Bevölkerungsteils zeitlich beschränkt werden – nur sehr langfristig realisieren. 5.4.3 Die Berücksichtigung innerstaatlicher Abhängigkeiten Im Fall einer Sezession müssen nicht nur die Schulden und Vermögenswerte, die im Rahmen der staatlichen Gemeinschaft entstanden sind, aufgeteilt werden. Bei der Regelung der Trennungsfolgen gilt es auch Abhängigkeiten zu berücksichtigen, die sich zwischen den einzelnen Landesteilen entwickelt haben können. So können z. B. die Kraftwerke, die den staatlichen Energiebedarf decken, ganz oder überwiegend in der nach Eigenständigkeit strebenden Region angesiedelt sein. Insofern stellt sich die Frage, ob die im Staat verbleibende Bevölkerung, die auf die Energie angewiesen ist, einen Anspruch auf fortgesetzte Lieferung besitzt. Für den Umgang mit den Abhängigkeiten, die aus dem gemeinschaftlichen Zusammenleben resultieren können, bietet wiederum das moderne Familienrecht eine wichtige Orientierungshilfe. Grundsätzlich wird einem Ehepartner, der sich z. B. durch seine alleinige Erwerbstätigkeit in der ökonomisch stärkeren Position befindet, die Möglichkeit der Scheidung nicht verwehrt. Aus der Rollenteilung, die in der ehelichen Gemeinschaft zwischen Beruf und Haushalt praktiziert wurde, können sich aber weit reichende Verpflichtungen ergeben, die über die Trennung hinauswirken. Der berufstätige Teil muss auch nach der Scheidung Versorgungsleistungen erbringen, wenn der Partner nicht in der Lage ist, eine Erwerbsarbeit aufzunehmen. Leitend ist hier der Gedanke einer gemeinsamen Verantwortung beider Seiten für die Strukturen, die sich in der Ehe herausgebildet haben. Dabei wird allerdings dem wirtschaftlich schlechter gestellten Partner die Pflicht auferlegt, seinen Unterhalt nach der Scheidung so weit wie möglich selbst zu decken. Anspruchsberechtigt ist er im Regelfall nur für eine Über-

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gangszeit, in der er z. B. das gemeinsame Kind betreut oder sich beruflich weiterqualifiziert (vgl. Dethloff 2009, 184 ff.). Die normativen Prinzipien, die den im Vorstehenden skizzierten Regelungen des modernen Scheidungsrechts zugrunde liegen, lassen sich auch auf Sezessionen anwenden. Die Einwohner einer Region, die wichtige Funktionen für andere Landesteile erfüllt, haben grundsätzlich das Recht, sich für die Bildung eines eigenständigen Staates zu entscheiden. Die Abhängigkeit anderer Gebiete, die durch das gemeinschaftliche Zusammenleben entstanden ist, kann aber analog zur Ehescheidung Folgepflichten begründen. Beispielsweise darf eine Region, die einen maßgeblichen Beitrag zur staatlichen Energieversorgung leistet, ihre Lieferungen nicht unmittelbar nach dem Vollzug der Trennung einstellen. Sie muss dem Staat, von dem sie sich abspaltet, Gelegenheit geben, eine eigene Produktion zu errichten oder mit anderen Anbietern eine verlässliche Kooperation aufzubauen. Ihre Pflicht zur Fortsetzung der Energielieferungen beschränkt sich aber auf den Zeitraum, der zur Überwindung der bestehenden Abhängigkeit als ausreichend erachtet werden kann. Wenn der Staat in der Übergangsphase keine ausreichenden Anstrengungen unternimmt, seine Energieversorgung auf eine andere Grundlage zu stellen, kann er keine weiteren Ansprüche erheben.50 Die Annahme zeitlich befristeter Folgepflichten stellt freilich nur eine allgemeine Richtschnur dar, die keinen Aufschluss über die konkrete Regelung von Detailfragen gibt. So lässt etwa die Bestimmung der Dauer einer Lieferpflicht oder die Frage, ob und gegebenenfalls wie lange subventionierte Energiepreise aufrechterhalten werden müssen, kontroverse Auffassungen erwarten. Die Parteien einer Sezession sind auch hier aufgerufen, sich in Verhandlungen über die Einzelheiten der Trennung zu einigen oder sich nötigenfalls dem Urteil einer unparteiischen Schlichtung zu unterwerfen.

50 In der Diskussion um globale Gerechtigkeit bleibt zu klären, ob und gegebenenfalls inwieweit ein Staat allein auf Grund seiner Bedürftigkeit Forderungen gegen andere Staaten erheben kann. Der von einer Sezession betroffene Staat nimmt hier aber keine privilegierte Stellung ein, da er nach Ablauf der Übergangsphase keine besonderen Ansprüche aus der früheren Gemeinschaft ableiten kann.

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Einer gesonderten Erörterung bedarf die Umverteilung, die von vielen Staaten praktiziert wird, um die Diskrepanz zwischen armen und reichen Landesteilen zu verringern. Beispiele hierfür sind der deutsche Länderfinanzausgleich und generell Sozialleistungen, die von den Regionen in unterschiedlichem Maße finanziert und konsumiert werden. Die Transferzahlungen, die von vermögenden Regionen erbracht werden, können sich im Laufe der Zeit zu einem festen Bestandteil der Einnahmen ärmerer Gebiete entwickeln. Die dort lebende Bevölkerung ist dann insofern von den finanziellen Zuwendungen abhängig, als sie ihren gewohnten Lebensstandard bzw. ihr Niveau an sozialer Sicherheit aus eigener Kraft nicht aufrechterhalten kann. Da eine Sezession gewöhnlich von einer Minderheit vollzogen wird, hat sie in der Regel nur begrenzte Folgen für das staatliche Solidarsystem. Dennoch sind Fälle denkbar, in denen die austretende Bevölkerung einen maßgeblichen Beitrag zur Finanzierung anderer Regionen leistet. Beispielsweise fließen aus dem Norden Italiens, in dem seit einiger Zeit separatistische Forderungen laut werden, erhebliche Mittel dem Zentrum wie auch dem Süden des Landes zu. Nach der hier vertretenen Auffassung verfügen die Einwohner einer wohlhabenden Region über das Recht, sich abzuspalten und eine unabhängige Gemeinschaft zu gründen. Somit sind sie grundsätzlich befugt, sich der solidarischen Pflichten zu entziehen, die ihnen die Umverteilungsmechanismen des bestehenden Staates auferlegen.51 Den vorstehenden Überlegungen zufolge tragen sie aber Verantwortung für die Strukturen, die sich in der staatlichen Gemeinschaft in der Vergangenheit herausgebildet haben. Wenn sich andere Regionen über einen langen Zeitraum an ihre Zahlungen gewöhnt haben, dürfen sie die Transferleistungen nicht unmittelbar nach der Sezession einstellen. Sie müssen der Bevölkerung, die im Staat verbleibt, ausreichend Zeit belassen, sich auf die neue Situation einzustellen und sich um mehr ökonomische Eigenständigkeit zu bemühen. Zu erwägen wäre hier eine allmähliche Reduzierung der Zuschüsse in zuvor festgelegten Schritten, 51 Die Fragen der distributiven Gerechtigkeit, die sich im Kontext von Sezessionen stellen, werden in Kap. 7.3 ausführlich erörtert.

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5.4 Prinzipien der politischen Scheidung

um einen kontinuierlichen und planbaren Transformationsprozess zu gewährleisten. Abschließend bleibt zu erörtern, ob die skizzierten Abhängigkeiten umgekehrt auch Pflichten des Staates gegenüber dem austretenden Landesteil begründen können. Die Einwohner einer Region, die sich in einem Referendum mehrheitlich für die Sezession aussprechen, treffen ihre Entscheidung aus freien Stücken. Insofern mag es nahe liegend erscheinen, ihnen die alleinige Verantwortung für die negativen Folgen zuzuschreiben, die ihnen aus der Abspaltung erwachsen können. Gegen eine unterschiedliche Behandlung der Bevölkerung, die dem etablierten und dem neu konstituierten Staat angehört, lassen sich aber zwei Argumente geltend machen. Zum einen sind die Strukturen, die sich in der staatlichen Gemeinschaft entwickelt haben, als Ergebnis des Zusammenwirkens aller Bevölkerungsteile anzusehen. Die Pflichten, die sich aus den mit ihnen verbundenen Abhängigkeiten ergeben, müssen daher die Sezessionsparteien grundsätzlich in gleicher Weise treffen. Die Abspaltung eines Landesteils verkörpert keinen illegitimen Akt, durch den ein prima facie bestehender Anspruch seine Berechtigung verlieren könnte. Zum anderen besitzen die Regionen im Staat nur begrenzte politische Kompetenzen, die ihnen zumeist nicht erlauben, sich angemessen auf ihre Selbstständigkeit vorzubereiten. Insofern wird die Wahrnehmung des Sezessionsrechtes erheblich erschwert, wenn mögliche Abhängigkeiten der austretenden Bevölkerung keine Berücksichtigung erfahren. Eine derartige Behinderung der individuellen Selbstbestimmung offenbart eine Präferenz für den politischen Status quo, die mit den eingangs skizzierten Grundsätzen nicht vereinbar ist. Aus den genannten Gründen erscheint es geboten, auch der Region, die ihre Unabhängigkeit erklärt, zeitlich befristete Folgeansprüche zuzugestehen. 5.4.4 Die Regelung von „Härtefällen“ Abschließend bleibt zu untersuchen, ob die im Staat verbleibende Bevölkerung durch die vorstehend skizzierten Trennungsregeln in jedem Fall einen ausreichenden Schutz erhält. Theoretisch können sich auch Sezessionen ereignen, durch die der betroffene Staat

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seiner materiellen Existenzgrundlage oder der Möglichkeit, demokratische Institutionen zu erhalten, beraubt würde. Zwar hat keine der Sezessionen, die in der Vergangenheit vollzogen wurden, derart gravierende Folgen für die übrigen Einwohner des Staates gezeitigt. Auch die separatistischen Bewegungen, die zurzeit in den modernen Demokratien aktiv sind, würden im Erfolgsfall die Funktionsfähigkeit des betroffenen Staates nicht gefährden. Die bereits erfolgten und zukünftig noch zu erwartenden Abspaltungen gehören aber fast ausschließlich zum Typus der Minderheitensezession. Der bestehende Staat muss nicht um seine ökonomischen und politischen Existenzbedingungen fürchten, weil ihm der größere Teil seiner Bevölkerung wie auch seines Territoriums erhalten bleibt. Gemäß der Begriffsbestimmung, die im Eingangskapitel dargelegt wurde, fällt aber auch der Austritt einer – unter Umständen sehr großen – Mehrheit der Bevölkerung aus der staatlichen Gemeinschaft unter den Terminus der Sezession (siehe Kap. 1.3.2, S. 36 f.).52 Folglich können sich auch sehr kleine Gruppen, im Extremfall sogar einzelne Personen, mit der Abspaltung aller übrigen Mitbürger konfrontiert sehen. Sie werden dann in aller Regel nicht imstande sein, ihre ökonomischen Grundbedürfnisse sicherzustellen und das demokratische System zu bewahren. Nachstehend gilt es nun zu erörtern, wie eine individualistische „primary right theory“ auf die skizzierte Herausforderung reagieren kann.53 Beachtung verdienen zunächst die symbolischen Kosten, die eine Mehrheitssezession für den austretenden Bevölkerungsteil mit sich bringen kann. Die Separatisten, die zuvor vermutlich eine prägende Rolle in der Gesellschaft gespielt haben, müssen sich nach der Unabhängigkeit eine neue staatliche Identität verleihen. Sie verlieren insbesondere den Namen, die Flagge 52 Auch die Überlegungen, die im Weiteren zu den Klein- bzw. Mikrostaaten angestellt werden, sprechen dafür, die praktische Relevanz der beschriebenen Gefahren nicht zu überschätzen. Die Anforderungen, die eine erfolgreiche politische Organisation an die Größe der Bevölkerung bzw. des Territoriums stellt, sind im Allgemeinen nicht sehr hoch (siehe Kap. 7.1). 53 Eine Sezession gefährdet den Erhalt der Demokratie im Rumpfstaat auch dann, wenn sie die Befürworter einer autoritären Regierungsform entscheidend stärkt oder die Annexion durch einen diktatorischen Nachbarstaat erwarten lässt.

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5.4 Prinzipien der politischen Scheidung

und die Hymne des bestehenden Staates, die möglicherweise für ihr kollektives Selbstverständnis wichtig waren.54 Der Wunsch nach symbolischer Kontinuität, den die Mehrheitsgruppe wahrscheinlich hegt, bietet aber keine ausreichende Sicherheit vor den vorstehend genannten Gefahren. Daher ist zu prüfen, ob die Prinzipien der politischen Scheidung, die im Vorstehenden dargelegt wurden, einen wirksameren Schutz versprechen. Einschlägig ist insbesondere die Forderung, strukturelle Abhängigkeiten, die zwischen einzelnen Gebietsteilen bestehen, bei der Trennung zu berücksichtigen. Demnach haben die Personen, die sich einer Sezession der überwiegenden Mehrheit ihrer Mitbürger ausgesetzt sehen, einen Anspruch auf Fortsetzung von Infrastruktur- und Sozialleistungen. Da sie gemäß der oben genannten Voraussetzung nicht imstande sind, einen funktionsfähigen Staat zu erhalten, scheint die zeitliche Begrenzung der Transferpflichten zu entfallen. Ihre Abhängigkeit von der neu konstituierten staatlichen Gemeinschaft ist prinzipieller Art und kann von ihnen – auch wenn sie alle erwartbaren Anstrengungen unternehmen – nicht überwunden werden. Allerdings hilft die angeführte Trennungsregel nur dabei, die ökonomischen Probleme zu mindern, die in der Folge einer Mehrheitssezession entstehen können. Die Transferzahlungen, die gegebenenfalls nach der Unabhängigkeit zu entrichten sind, können nicht den Erhalt der demokratischen Institutionen garantieren. Die wenigen Personen, die nach der Sezession im Staat verbleiben, werden in der Regel keine substanziellen Entscheidungen über ihr kollektives Schicksal treffen können. Sie werden zur Gänze von den finanziellen Zuwendungen des neu gegründeten Staates abhängig sein, ohne an seinen politischen Prozessen teilnehmen zu können. Der Ausschluss einzelner Personen oder Personengruppen von den demokratischen Beschlussverfahren eines Staates, der faktisch ihre zentralen Belange bestimmt, erscheint aber nicht akzeptabel. 54 Wenn sich z. B. alle übrigen Landesteile mit Ausnahme Korsikas zu einer Sezessi-

on entschließen würden, bestünde Frankreich fortan nur noch aus der Mittelmeerinsel. Die Bewohner des Festlandes müssten ihre – formal neu konstituierte – politische Gemeinschaft mit einem anderen Namen und mit anderen staatlichen Symbolen versehen.

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Letztlich sprechen zwei Überlegungen dafür, eine Sezession zu verbieten, die der zurückbleibenden Bevölkerung die ökonomischen bzw. politischen Grundlagen entzieht. Erstens wird im Rahmen der vorliegenden Arbeit die moralische Legitimität von Sezessionen auf Basis der Werte untersucht, auf die sich moderne demokratische Staaten berufen. Wie im einleitenden Kapitel erläutert, gehören unter anderem die Gewährung elementarer Schutzund Freiheitsrechte sowie der zur politischen Selbstbestimmung erforderlichen Institutionen zu den wesentlichen Kennzeichen einer Demokratie. Nach der hier vertretenen Auffassung muss zwar der Bevölkerung eines Teilgebietes das Recht eingeräumt werden, mittels eines Plebiszits über die Unabhängigkeit zu entscheiden. Die Idee der Selbstbestimmung sowie die Wertvorstellungen, die der Vereinigungs- und Emigrationsfreiheit zugrunde liegen, verlangen, die Möglichkeit ihrer Abspaltung zuzulassen. Zugleich steht aber der demokratische Staat in der Verantwortung, die zentralen Rechte aller Individuen zu schützen, die seiner Herrschaft unterstehen. Folglich muss er ein Referendum untersagen, das im Erfolgsfall für einzelne Personen oder Personengruppen den Erhalt freiheitlicher Institutionen unmöglich machen würde. Wie andere demokratische Entscheidungen auch, müssen Voten über die politische Unabhängigkeit ihre Grenze in schützenswerten Interessen der Individuen finden. Die mit einem Separationswunsch konfrontierte Bevölkerung hat zwar kein Recht, die Aufrechterhaltung einer Demokratie zu fordern, die in allen Einzelheiten dem bestehenden Staat entspricht. Sie kann aber sehr wohl verlangen, auch nach einer Sezession unter Bedingungen zu leben, die ihr die Praxis freiheitlicher Institutionen prinzipiell ermöglichen. Insofern muss einer Abspaltung, die die materiellen oder organisatorischen Voraussetzungen eines demokratischen Systems zu zerstören droht, Einhalt geboten werden. Zweitens hat eine Sezession der überwiegenden Mehrheit der Bevölkerung eher den Charakter einer Exklusion als eines Austritts. Formal verlassen zwar die Separatisten die politische Gemeinschaft, während die zurückbleibende Minderheit ihre Mitgliedschaft im Staat aufrechterhält. Abgesehen von den symbolischen Aspekten wird aber das separierte Herrschaftsgebiet eine weitaus größere Ähnlichkeit mit dem früheren Staat besitzen als der Landesteil, der seinen Namen fortführt. Insofern scheint

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5.4 Prinzipien der politischen Scheidung

die Sezession einer sehr großen Mehrheit in erster Linie dazu zu dienen, eine unliebsame Personengruppe aus der Gemeinschaft auszuschließen. Moderne Demokratien betrachten aber die Zwangausbürgerung von Minderheiten oder einzelnen Dissidenten übereinstimmend als moralisch unzulässig. So schützt z. B. das deutsche Grundgesetz in Art. 16 Abs. 1 die Individuen – ungeachtet ihrer Systemfeindschaft oder ihrer Straftaten – vor dem Entzug der Staatsbürgerschaft.55 Demokratische Staaten verkörpern insofern Vereinigungen, die Fragen des Ein- und des Austritts asymmetrisch behandeln. Die Zugangsregeln zur staatlichen Gemeinschaft werden in parlamentarischen Verfahren festgelegt; hier können auch Nützlichkeitserwägungen den Ausschlag geben. Wenn die Individuen einmal über die Staatsbürgerschaft verfügen, genießen sie aber unbedingten Schutz; sie können nicht mit Hinweis auf ein vermeintliches Kollektivinteresse ausgewiesen werden.56 Das Exklusionsverbot, zu dem sich alle modernen Demokratien bekennen, scheint sogar eine weiter gehende Restriktion von Mehrheitssezessionen zu erfordern. Von einer faktischen Ausschlusswirkung der Sezession lässt sich unter Umständen auch dann sprechen, wenn die betroffenen Personen ein demokratisches System aufrechterhalten können. Denn der Staat, der formaliter durch die Sezession entsteht, kann in Hinblick auf seine Wirtschaftskraft, seine Einwohnerzahl und andere relevante Aspekte eine große Übereinstimmung mit dem früheren Herrschaftsgebilde aufweisen. Für den Tatbestand der Exklusion aus einem demokratischen Staat lassen sich freilich nur schwer klare Kriterien angeben. Die Grenzen zwischen dem erlaubten Austritt einer Mehrheit aus der staatlichen Gemeinschaft und dem unerlaubten Ausschluss einer Minderheit sind notwendig unscharf.

55 Die in Art. 16 Abs. 1 S. 2 GG angesprochene Möglichkeit, die Staatbürgerschaft gegen den Willen des Betroffenen zu entziehen, wenn dadurch keine Staatenlosigkeit eintritt, verfolgt ausschließlich das Ziel, doppelte Staatsbürgerschaften zu verhindern. 56 Zur Kritik an der unterschiedlichen Behandlung von Ein- und Austritt, die sich in fast allen zeitgenössischen Staaten findet, siehe Goodin 1992, 11 ff.

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5.5 Das Problem der Minderheit im Referendum Im Vorstehenden wurde untersucht, ob die Entscheidung über den Vollzug einer Sezession den Einwohnern der betreffenden Region oder allen Bürgern des Staates zusteht. Im Ergebnis wurde dafür plädiert, nur den Willen der Personen zu berücksichtigen, die auf dem zur Abspaltung vorgesehenen Gebiet ansässig sind (siehe Kap. 5.3). Die Bevölkerung der Region, in der das Referendum stattfinden soll, vertritt aber in der Regel keinen einheitlichen Standpunkt zur Frage der Unabhängigkeit. Gewöhnlich werden die Stimmberechtigten zum Teil für die Abspaltung und zum Teil für die weitere Zugehörigkeit zum bestehenden Staat votieren. Die plebiszitäre Theorie der Sezession, die hier begründet werden soll, trägt dem zu erwartenden Dissens durch Anwendung einer Mehrheitsregel Rechnung. Die Autorisierung der Mehrheit, einen bindenden Beschluss über die Unabhängigkeit des Landesteils zu fassen, bedarf jedoch einer eingehenden Rechtfertigung. Für die Bewohner der Region, die einer Sezession ablehnend gegenüberstehen, hat eine Niederlage im Referendum gravierende Folgen. Sie werden durch die Abspaltung Mitglied einer politischen Gemeinschaft, mit der sie sich nicht identifizieren und deren Bildung sie ausdrücklich ihre Zustimmung versagt haben. Darüber hinaus kann der Staatenwechsel für sie mit weiteren Nachteilen, z. B. einer Verschlechterung ihrer ökonomischen Lage oder einer Sprachenpolitik, die ihren Interessen zuwiderläuft, verbunden sein. In Anbetracht der genannten Konsequenzen stellt sich die Frage, ob eine Mehrheitsentscheidung im Referendum über die Unabhängigkeit gerechtfertigt werden kann.57 Die Anwendung einer Mehrheitsregel scheint auf den ersten Blick mit den Wertvorstellungen, auf die sich das plebiszitäre Se57 Siehe hierzu die folgende Kritik von Linda Bishai: „The real inconsistency of the frameworks put forward by secession’s apologists is the lack of protection for the rights of the groups which either become trapped within the seceding territory or remain behind in the parent state. Such groups are the ‚children’ of the metaphorical political divorce espoused by these theorists, and their best interests are as difficult to protect as those of the children of real broken marriages” (Bishai 1998, 104; vgl. Buchanan 2003b, 254 ff.).

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5.5 Das Problem der Minderheit im Referendum

zessionsrecht beruft, nicht zu harmonieren (siehe Kap. 5.1). Zwar müssen in modernen Demokratien, die eine hohe Zahl von Bürgern mit unterschiedlichen Ansichten und Interessen umfassen, politische Entscheidungen notwendig auf Mehrheitsverfahren beruhen. Insofern steht die Unterordnung einer Minderheit unter den Willen der Mehrheit, die in dem Referendum erfolgt, in keinem prinzipiellen Widerspruch zur Idee der politischen Selbstbestimmung. Die Entscheidungsbefugnisse der Mehrheit erfahren aber durch die Freiheitsrechte, die den Individuen in demokratischen Staaten gewährt werden, eine grundlegende Einschränkung. Das Prinzip der Vereinigungsfreiheit, das für die Begründung des plebiszitären Sezessionsrechts eine wichtige Rolle spielt, schützt die Individuen davor, gegen ihren Willen eine Assoziation verlassen bzw. ihr angehören zu müssen. Die Mitgliedschaft in einer Vereinigung erfordert einen individuellen Akt der Zustimmung und kann nicht durch einen Beschluss der Mehrheit aufgekündigt oder herbeigeführt werden. Gleichsam steht das Recht auf Freizügigkeit nur dem einzelnen Bürger zu, der nach eigenem Ermessen über seinen Wohnsitz innerhalb des Staates wie auch die Emigration entscheidet. Die Individuen können nicht auf Grund ihrer Zugehörigkeit zu einer Gruppe, die sich mehrheitlich für die Auswanderung entscheidet, zum Verlassen des Landes gezwungen werden. Der Mehrheitsbeschluss über die staatliche Unabhängigkeit, den das plebiszitäre Sezessionsrecht vorsieht, scheint somit im Gegensatz zu den freiheitlichen Werten zu stehen, die ihm als argumentative Basis dienen. Eingangs wurde das Unvermögen, die Anwendung einer Mehrheitsregel zu legitimieren, als entscheidendes Defizit vertragstheoretischer Begründungsansätze identifiziert (siehe Kap. 5.1.1, S. 240 ff.). Wie die vorstehenden Überlegungen verdeutlichen, stellt das Problem dissentierender Minderheiten auch für die hier vorgetragene Argumentation eine zentrale Herausforderung dar. Im Folgenden soll zunächst der Einwand, die Mehrheitsentscheidung widerspreche den normativen Grundannahmen des plebiszitären Sezessionsrechts, untersucht werden. Die Diskussion soll zeigen, warum das vorgeschlagene Verfahren dennoch beanspruchen darf, mit den maßgeblichen Wertvorstellungen in Einklang zu stehen (5.5.1). Im nächsten Schritt soll dafür plädiert werden, die Ausübung des Sezessionsrechts an Bedingungen zu

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knüpfen, die einer inakzeptablen Behandlung der Minderheit nach dem Erreichen der Unabhängigkeit vorbeugen. Die Abspaltung einer Region darf nur dann zugelassen werden, wenn der von den Separatisten angestrebte Staat grundlegende demokratische Prinzipien zu beachten verspricht (5.5.2). Abschließend gilt es auf Schwierigkeiten einzugehen, die bei der Konkretisierung der Einschränkungen, denen das plebiszitäre Sezessionsrecht unterliegt, entstehen können. Insbesondere soll die Frage erörtert werden, ob nach der Unabhängigkeit konstitutionelle Garantien, die der vorherige Staat gegeben hatte, Respekt erfordern (5.5.3). 5.5.1 Die Freiheitsrechte der Minderheit Die vorstehende Kritik an der Behandlung der Personen, die gegen ihren Willen an der Sezession teilnehmen müssen, hat für eine Theorie, die auf freiheitlicher Grundlage argumentiert, besonderes Gewicht. Der Einwand, die Zumutung eines Zwangsaustritts widerspreche den normativen Überzeugungen, die der Vereinigungsund Emigrationsfreiheit zugrunde liegen, ist zweifellos berechtigt. Gleichwohl lassen sich – wie im Folgenden zu zeigen sein wird – im Rahmen einer plebiszitären Theorie ausreichende Gründe benennen, eine Mehrheitsentscheidung über die Sezession zuzulassen. Für die hier zu bewältigende Rechtfertigungsaufgabe ist es notwendig beide Parteien, die sich in der Region gegenüberstehen, zugleich in den Blick zu nehmen. Denn sowohl die Personen, die die Sezession ablehnen, als auch die Personen, die nach Unabhängigkeit verlangen, können ihre Forderungen auf die angeführten Freiheitsrechte stützen. Erstere haben prima facie einen Anspruch, sich gegen den Austritt aus dem bestehenden Staat zu entscheiden und der neu konstituierten politischen Gemeinschaft fernzubleiben. Letztere haben prima facie einen Anspruch, ihre Mitgliedschaft in dem bestehenden Staat aufzukündigen und sich zu einer unabhängigen politischen Gemeinschaft zusammenzuschließen. Der Konflikt, in den hier die Vereinigungsfreiheit verschiedener Bevölkerungsteile gerät, kann nur im Kontext von Sezession und Staatsgründung auftreten. Die Abspaltung von anderen Formen der Gemeinschaft wie Kirchen, Gewerkschaften oder Sportklubs ist nicht mit analogen Problemen behaftet. Bei-

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5.5 Das Problem der Minderheit im Referendum

spielsweise kann sich ein Teil einer religiösen Gemeinschaft von der bestehenden Organisation lossagen, ohne das Recht der übrigen Mitglieder auf Vereinigungsfreiheit zu verletzen. Die Gruppe der Häretiker, die sich von ihrem früheren Glauben entfernt hat, kann einfach an einem anderen Ort eine eigene Kirche gründen. Im Fall einer Sezession ist eine räumliche Trennung hingegen nicht möglich, da das betreffende Gebiet entweder dem etablierten oder dem neu zu schaffenden Staat zugeordnet werden muss. Die territoriale Verfasstheit des Staates, die ihn von anderen Formen der Gemeinschaft grundlegend unterscheidet, lässt eine Separierung der beiden Parteien nicht zu.58 Die Personen, die separatistische Ziele verfolgen, können ihre Vereinigungsfreiheit nicht ausüben, ohne die prima facie vorhandenen Ansprüche der Sezessionsgegner zu tangieren. Gleichzeitig können aber auch die Personen, die dem vorhandenen Staat den Vorzug geben, ihre Vereinigungsfreiheit nicht praktizieren, ohne sie den Befürwortern der Unabhängigkeit vorzuenthalten. Die vorangegangenen Überlegungen lassen erkennen, dass im Fall der staatlichen Gemeinschaft eine vollständige Verwirklichung der Vereinigungsfreiheit aller Betroffenen nicht möglich ist.59 Das Interesse, das die Gegner einer Abspaltung am Erhalt des Status quo haben, kann aber keinen grundsätzlichen Vorrang vor dem Interesse beanspruchen, das die Separatisten an der politischen Unabhängigkeit nehmen. Die Personen, die sich für die Sezession der Region einsetzen, müssen ähnliche Nachteile wie 58 Eine räumliche Trennung der widerstreitenden Parteien ließe sich nur durch Umsiedlungen erreichen, die nötigenfalls auch gegen den Willen der Betroffenen durchgesetzt werden müssten. Ausgehend von den Wertvorstellungen, die dem plebiszitären Sezessionsrecht zugrunde liegen, kann aber die gewaltsame Vertreibung einzelner Personen oder Personengruppen nicht in Betracht kommen. 59 Auf die spezifischen Hindernisse, auf die die Vereinigungsfreiheit im Fall der Sezession trifft, hat schon Ludwig von Mises hingewiesen. In seiner Schrift „Liberalismus“ aus dem Jahre 1927 bemerkt er: „Wenn es irgend möglich wäre, jedem einzelnen Menschen dieses Selbstbestimmungsrecht einzuräumen, so müsste es geschehen. Nur weil dies nicht durchführbar ist, da die staatliche Verwaltung eines Landstrichs aus zwingenden verwaltungstechnischen Rücksichten einheitlich geordnet sein muss, ist es notwendig, das Selbstbestimmungsrecht auf den Mehrheitswillen der Bewohner von Gebieten einzuschränken, die groß genug sind, um in der politischen Landesverwaltung als räumliche Einheiten aufzutreten“ (von Mises 1993, 97).

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die loyal zum Staat stehenden Personen hinnehmen, wenn sie ihre Ziele nicht realisieren können. Sie vermögen dann nicht in der politischen Gemeinschaft ihrer Wahl zu leben und sind gezwungen, unter der Herrschaft eines Staates zu verbleiben, dem sie sich nicht zugehörig fühlen. Im Vergleich zu der Situation, in der sie sich nach dem Vollzug der Unabhängigkeit befinden würden, können sie zudem in wirtschaftlicher oder kultureller Hinsicht schlechter gestellt sein. Wenn sich nicht die Forderungen beider Seiten erfüllen lassen und ihre Interessen gleichermaßen ins Gewicht fallen, bietet das vorgeschlagene Entscheidungsverfahren einen offenkundigen Vorzug. Die Anwendung der Mehrheitsregel im Referendum erlaubt der größtmöglichen Zahl von Individuen, ihre Vereinigungsfreiheit zu realisieren. Die unvermeidliche Verletzung der prima facie bestehenden Ansprüche, einen Staat zu gründen bzw. ihm fernzubleiben, wird somit minimiert (vgl. Philpott 1995, 380).60 Alternativ denkbare Regeln für das Plebiszit, die eine höhere oder geringere Zustimmung zur Sezession fordern, erscheinen aus verschiedenen Gründen weniger geeignet. Zum einen bergen sie die Gefahr, einer geringeren Zahl von Personen die staatliche Zugehörigkeit ihrer Wahl zu gewähren, als eine Entscheidung der absoluten Mehrheit ermöglicht hätte. Zum anderen steht ihre Fairness in Frage, weil sie den Stimmen der Sezessionsgegner oder der Sezessionsbefürworter von Anfang an einen höheren Einfluss auf das Ergebnis des Referendums zugestehen. Ferner wirkt die Festlegung eines Prozentsatzes oberhalb bzw. unterhalb der absoluten Mehrheit willkürlich und legt den Verdacht der Parteinahme nahe. So hat z. B. das im Mai 2006 abgehaltene Referendum über die Unabhängigkeit Montenegros, in dem auf Druck der Europäischen Union eine Zustimmung von 55% vorgeschrieben wurde, massive Kritik auf sich gezogen. Die montenegrinischen Separatis60 Die Wünsche der Bevölkerung anderer Landesteile, den Staat in seinen gegenwär-

tigen Grenzen zu erhalten, sind hier nicht zu berücksichtigen. Wie im Vorstehenden erläutert, beinhaltet der Grundsatz der Vereinigungsfreiheit nicht das Recht, unzufriedenen Mitgliedern der Gemeinschaft den Austritt zu verwehren. Folglich können die Gegner einer Sezession, die außerhalb der betreffenden Region ansässig sind, nicht auf die Verletzung prima facie bestehender Ansprüche verweisen (siehe Kap. 5.3.1, S. 269 ff.).

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5.5 Das Problem der Minderheit im Referendum

ten haben sich wiederholt über ihre Benachteiligung beschwert und auf das Legitimitätsdefizit hingewiesen, das der Konföderation mit Serbien entstehen würde, sollte mehr als die Hälfte der Wähler für die Abspaltung votieren. Auch nach Auffassung vieler unabhängiger Beobachter hätte ein Ergebnis zwischen 50% und 55% – tatsächlich wurde das Sezessionsbegehren mit 55,5% der Stimmen angenommen – dem bestehenden Staat kein tragfähiges Fundament geboten (vgl. FAZ vom 20. Mai 2006). Abschließend bleibt die Frage zu erörtern, wie das Recht auf Vereinigungsfreiheit in Bezug auf die staatliche Gemeinschaft konzipiert werden muss. Grundsätzlich kommen zwei Möglichkeiten in Betracht. Zum einen kann den Individuen das Recht, Staaten zu gründen und sich von ihnen abzuspalten, uneingeschränkt zugesprochen werden. Die Entscheidung, die die Mehrheit im Plebiszit über die Unabhängigkeit trifft, bringt dann notwendig eine Verletzung individueller Ansprüche mit sich. Ausgehend von der oben angeführten Argumentation kann aber die Auffassung vertreten werden, der Rechtsbruch habe als moralisch zulässig zu gelten. Zum anderen kann den Individuen ein Recht auf Staatenbildung und Sezession nur insoweit zuerkannt werden, wie es sich mit der maximalen Verwirklichung der Vereinigungsfreiheit anderer vereinbaren lässt. In diesem Sinne hat David Gauthier in einem Aufsatz über die Legitimation von Sezessionen die Idee eines „schwachen Rechts” auf Vereinigungsfreiheit formuliert. Er schreibt: „I find it helpful to think of each person as having a weak right to enter into and to continue political association with those with whom she wishes to associate and who wish to associate with her, and to avoid or exit from association with those with whom she wishes not to associate. By a ‚weak right’ I intend one whose exercise must be coordinated with that of other persons in such a way that, other things equal, as many persons as possible will find themselves in mutually desirable association” (Gauthier 1994, 360).

Das Mehrheitsverfahren, das im Vorfeld einer Sezession praktiziert werden soll, gewährleistet die weitest mögliche Realisierung der Vereinigungsfreiheit. Folglich können die „schwachen Rechte“, über die die Individuen verfügen, durch die Mehrheitsentscheidung im Plebiszit nicht beeinträchtigt werden. Die von Gauthier gewählte Darstellungsweise bietet den Vorteil, die An-

5 Die Sezession als individuelles Freiheitsrecht

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nahme einer legitimen Rechtsverletzung zu vermeiden. In modernen Demokratien fungieren die individuellen Freiheiten gemeinhin als Schranken, die die legislativen Gestaltungsmöglichkeiten der Mehrheit einengen. Insofern harmoniert die Konzeption eines individuellen Freiheitsrechtes, über das sich die Mehrheit hinwegsetzen kann, nicht mit demokratischen Grundwerten. 5.5.2 Die Bedingungen einer legitimen Sezession Im Vorstehenden wurde der Einwand, eine Mehrheitsentscheidung über die Unabhängigkeit eines Teilgebiets widerspreche freiheitlichen Wertvorstellungen, der Prüfung unterzogen. Die Diskussion hat gezeigt, dass der erzwungene Austritt aus dem Staat die betroffenen Individuen nicht – oder zumindest nicht auf illegitime Weise – in ihrem Recht auf Vereinigungsfreiheit verletzt. Die Sezession einer Region hat aber insofern eine noch weitergehende Wirkung, als ihre Einwohner fortan unter einer anderen Institutionen- und Rechtsordnung leben. Dadurch können den Gegnern der Unabhängigkeit gravierende Nachteile entstehen, die bei der Beurteilung des Mehrheitsverfahrens berücksichtigt werden müssen. Beispielsweise können in dem Staat, der aus der Separation hervorgeht, die Bürger insgesamt oder eine missliebige Bevölkerungsgruppe schwerwiegenden Repressionen ausgesetzt sein. Wie im zweiten Abschnitt des vorliegenden Kapitels ausgeführt, werden der Mehrheit im Rahmen der modernen Demokratietheorie keine uneingeschränkten Entscheidungskompetenzen zugestanden. Auch in der Praxis erkennen demokratische Staaten übereinstimmend die Notwendigkeit an, eine „Tyrannei der Mehrheit“ zu verhindern. Die Befugnisse der Mehrheit, kollektiv verbindliche Beschlüsse zu fassen, werden überall mit Rücksicht auf elementare Interessen der Individuen begrenzt. Entsprechend muss auch die Inanspruchnahme des plebiszitären Sezessionsrechts an Bedingungen gebunden werden, die die Angehörigen der Minderheit vor unzumutbaren Folgen schützen. Der Mehrheit in der Region darf die Abspaltung nur dann gestattet werden, wenn der unab-

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5.5 Das Problem der Minderheit im Referendum

hängige Staat die Beachtung grundlegender normativer Standards erwarten lässt.61 Überdies ist die Vermeidung inakzeptabler Konsequenzen für die dissentierende Minderheit, der die Einschränkung des Sezessionsrechts dient, bereits für den ersten Schritt der Rechtfertigung bedeutsam. Die oben vorgetragenen Überlegungen zum Grundsatz der Vereinigungsfreiheit haben wesentlich auf der Annahme beruht, Befürworter und Gegner der Unabhängigkeit müssten vergleichbare Nachteile hinnehmen, wenn sie in dem Referendum unterliegen. Beide Seiten könnten in der Folge ihre präferierte Vorstellung von politischer Gemeinschaft nicht verwirklichen und müssten in einem Staat leben, mit dem sie sich nicht identifizieren. Wenn die Sezession für die Minderheit zu einer massiven Unterdrückung oder anderen eklatanten Schädigungen führt, liegt offenkundig keine Gleichheit der Interessen mehr vor. Für die Personengruppe, die der Unabhängigkeit ablehnend gegenübersteht, hätte eine Niederlage in der Abstimmung weitaus negativere Folgen als für die Personengruppe, die die Separation anstrebt. Eine wichtige Voraussetzung für die Forderung, durch eine Mehrheitsentscheidung die Ansprüche der größtmöglichen Zahl von Personen zu befriedigen, wäre somit nicht gegeben. Bisher war nur sehr allgemein von unzumutbaren oder inakzeptablen Folgen für die Minderheit die Rede, die es durch geeignete Kautelen zu vermeiden gilt. Im Weiteren müssen nun die Nachteile, die als Hinderungsgrund für eine Sezession Anerkennung finden sollen, näher bestimmt werden. Wie im Eingangskapitel der Arbeit dargelegt, zeichnen sich moderne Demokratien durch das Bekenntnis zu verschiedenen moralischen Prinzipien aus. Zu ihren grundlegenden Wertüberzeugungen gehören unter 61 Robert McGee vertritt hingegen die Auffassung, die Mehrheit in einem Landesteil verfüge auch dann über das Recht, einen unabhängigen Staat zu errichten, wenn sie die Unterdrückung der Minderheit intendiere. Er konstatiert: „While it is unfortunate if the break-away group wants to exploit or oppress another group that cannot itself secede, this is totally unrelated to the question of whether a group of individuals should ever be prevented from having the government of their choice, no matter how bad that government might be” (McGee 1994, 14). Eine Begründung, warum die möglichen Folgen der Rechtsausübung für die Minderheit keine Berücksichtigung verdienen, bleibt der Autor allerdings schuldig.

5 Die Sezession als individuelles Freiheitsrecht

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anderem die Volkssouveränität, die Rechtsstaatlichkeit sowie die elementaren Schutz- und Freiheitsrechte der Individuen (siehe Kap. 1.2). Aus der Perspektive demokratischer Staaten muss die Frage, was eine unzumutbare Folge darstellt, im Lichte der angeführten Prinzipien beantwortet werden. Unzumutbar ist demnach insbesondere die Herbeiführung einer Situation, in der demokratische Grundwerte auf die Angehörigen der Minderheit keine Anwendung mehr finden. Folglich kann eine plebiszitäre Mehrheitsentscheidung ihnen gegenüber nur dann gerechtfertigt werden, wenn sie die Vorteile einer demokratischen Ordnung nicht verlieren. Sollte z. B. Grund zu der Annahme bestehen, der unabhängige Staat könnte den betreffenden Personen wesentliche Freiheitsrechte vorenthalten, muss die Sezession unterbunden werden. Besondere Erwähnung verdienen hier die Austrittsrechte, die den Einwohnern der Region nach dem Erlangen der staatlichen Unabhängigkeit einzuräumen sind. Die Freiheiten, die der aus der Abspaltung hervorgegangene Staat seinen Bürgern zu gewähren hat, umfassen nicht nur innere Freiheiten, wie Meinungs-, Bekenntnis- und Versammlungsfreiheit. Die Personen, die eine ablehnende Haltung zu der neuen politischen Gemeinschaft einnehmen, müssen sowohl über die Möglichkeit der Emigration wie auch der Sezession verfügen. Die Argumente, die zur Legitimation des plebiszitären Sezessionsrechts angeführt wurden, treffen auch auf den unabhängigen Staat zu. Die Abspaltung einer Region, deren Einwohner sich mehrheitlich für die Eigenständigkeit oder die Rückkehr zur vorherigen Staatsgemeinschaft aussprechen, hat auch in seinem Fall als zulässig zu gelten. Folglich darf die Inanspruchnahme des Sezessionsrechts nur dann gestattet werden, wenn sich die Separatisten bereit zeigen, den Bürgern des neu gegründeten Staates gleichartige Befugnisse zuzugestehen. Die Gewährung eines Rechts auf Gegensezession stellt für die separatistischen Kräfte, die zurzeit in Europa und Nordamerika aktiv sind, vermutlich die größte Herausforderung dar. Obschon sie sich gemeinhin an demokratischen Grundsätzen zu orientieren verspre-

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5.5 Das Problem der Minderheit im Referendum

chen, erkennen sie Minderheiten, die auf dem von ihnen beanspruchten Territorium leben, zum Teil kein Sezessionsrecht zu.62 Die im Vorstehenden begründete Einschränkung des plebiszitären Sezessionsrechts darf freilich nicht zu eng ausgelegt werden. Die Gegner der Unabhängigkeit erhalten zwar die Gewähr, im Fall einer Abstimmungsniederlage weiterhin die Vorzüge eines demokratischen Staates genießen zu können. Sie haben aber keinen Anspruch darauf, nach der Abspaltung unter einer politischen Ordnung zu leben, die dem bestehenden Staat in allen Einzelheiten entspricht. Wenn die Separatisten die Institutionen des Staates, den sie verlassen wollen, vollständig übernehmen müssten, wäre ihr Recht auf Selbstbestimmung nahezu inhaltsleer. Die geforderte Orientierung an demokratischen Grundwerten lässt dagegen, insofern sie mit einer Vielzahl unterschiedlicher Regelungen vereinbar ist, für die Verwirklichung eigener politischer Vorstellungen breiten Raum. Der aus der Sezession hervorgehende Staat hat z. B. die Möglichkeit, ein anderes föderales System einzuführen oder die soziale Sicherung der Bürger zu reorganisieren. Für die Minderheit kann die Neugestaltung der politischen Ordnung sicher auch dann Nachteile mit sich bringen, wenn sie im Rahmen der oben angesprochenen Prinzipien bleibt. Beispielsweise kann sie im Vergleich zu dem Staat, in dem sie bisher gelebt hat, weniger regionale Autonomiebefugnisse und soziale Rechte besitzen. Ihre Schlechterstellung kann aber nicht als illegitim betrachtet werden, da die Verfassungen aller modernen Demokratien gesetzliche Veränderungen zulassen. Insofern kann die Minderheit eine Bestandsgarantie, die schon in der vorherigen Ordnung gefehlt hat, nicht sinnvoll von dem separierten Staat einfordern.63

62 Ein Beispiel hierfür bieten die Separatisten in Quebec, die angekündigt haben, im Falle ihrer Unabhängigkeit einem Sezessionsbegehren der Cree-Indianer die Anerkennung zu verweigern (vgl. St. Louis 1996, 384 f.). 63 Aleksandar Pavković plädiert hingegen dafür, eine Sezession von einem demokratischen Staat nur dann zuzulassen, wenn die neu geschaffene politische Ordnung ihren Bürgern die gleichen oder umfassendere politische und soziale Rechte bietet. Er schreibt: „(…) The secessionist state needs to guarantee at least the same range of political and civil rights and liberties as well as welfare rights as the parent-state grants to all of its citizens equally” (Pavković 2003, 84; vgl. Pavković 2004, 702).

5 Die Sezession als individuelles Freiheitsrecht

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Die Minderheit, die gegen ihren Willen an der Sezession teilnehmen muss, sieht sich jedoch einer ähnlichen Gefahr ausgesetzt wie die im Staat verbleibende Bevölkerung. Auch die Bedingungen, die zu ihrem Schutz an die Ausübung des Sezessionsrechts gestellt werden, beziehen sich auf das zukünftige Verhalten der Separatisten. Nach der Realisierung eines unabhängigen Staates steht keine übergeordnete Zwangsgewalt zur Verfügung, die die Einhaltung der Auflagen zu garantieren vermag. Wie schon im Zusammenhang mit den Scheidungspflichten ausgeführt, lässt das frühere Gebaren der separatistischen Kräfte zwar gewöhnlich Rückschlüsse auf ihre Absichten zu (siehe Kap. 5.3.2, S. 278 ff.). Gleichwohl sind durchaus Situationen denkbar, in denen die vorliegenden Anzeichen keine eindeutige Beurteilung ermöglichen. In Anbetracht der erheblichen Risiken, denen die Minderheit ausgesetzt wird, erscheint es in Zweifelsfällen geboten, die Abspaltung der Region nicht zuzulassen. Eine Sezession, die zur Errichtung einer autoritären Herrschaft führt, lässt sich kaum rückgängig machen. Der in die Unabhängigkeit entlassene Staat wird voraussichtlich schnell eine eigene Armee aufbauen und sich gegen Versuche der Wiedereingliederung massiv zur Wehr setzen. Die Unterstützung der internationalen Gemeinschaft für Interventionen zugunsten einer bedrängten Minderheit lässt sich erfahrungsgemäß nur schwer mobilisieren. Das Verbot einer mehrheitlich gewollten Sezession muss sich aber immer auf konkrete Anhaltpunkte für die Absicht der Separatisten, demokratische Prinzipien zu verletzen, berufen können. Die rein theoretische Möglichkeit einer zukünftigen Gefährdung der maßgeblichen Grundwerte reicht nicht aus, die Verweigerung des Selbstbestimmungsrechtes zu legitimieren. Denn eine Garantie für den unbegrenzten Fortbestand der demokratischen Ordnung vermag auch der bestehende Staat nicht zu geben; ein Rückfall in die Diktatur kann nie mit vollkommener Sicherheit ausgeschlossen werden. 5.5.3 Die Beseitigung von Verfassungsgarantien Im vorangegangenen Teilabschnitt sind die Bedingungen, die ein plebiszitäres Sezessionsrecht in Hinblick auf die Minderheit erfüllen muss, bereits in Grundzügen dargelegt worden. Die Bevölke-

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5.5 Das Problem der Minderheit im Referendum

rung einer Region darf nur dann per Mehrheitsbeschluss ihre Unabhängigkeit erklären, wenn sie eine demokratische Ordnung zu realisieren beabsichtigt. Die im Anfangskapitel benannten Prinzipien, die eine moderne Demokratie kennzeichnen, eröffnen den Separatisten aber einen weiten Gestaltungsraum. Der unabhängige Staat kann, solange er im Rahmen der demokratischen Grundwerte verbleibt, eine politische Ordnung errichten, die sich von der vorherigen unterscheidet. Durch die Veränderungen kann die Minderheit, die im Referendum gegen die Abspaltung gestimmt hat, in wirtschaftlicher oder sonstiger Hinsicht schlechter gestellt werden. Die vorgeschlagene Einschränkung des Sezessionsrechts orientiert sich maßgeblich an den Grenzen, die Mehrheitsverfahren in demokratischen Staaten gesetzt werden. Die Belastungen, vor denen die Individuen in innerstaatlichen Entscheidungsprozessen Schutz genießen, dürfen auch der Minderheit im Plebiszit nicht auferlegt werden. Nachteilige Folgen, die in modernen Demokratien gemeinhin in den Kompetenzbereich der Mehrheit fallen, dürfen den Gegnern der Unabhängigkeit hingegen zugemutet werden. Der im Vorstehenden resümierte Leitgedanke, der der Einschränkung des Sezessionsrechts zugrunde liegt, bedarf jedoch noch einer weiteren Präzisierung. Die Abwägung zwischen den Interessen der Mehrheit und dem Schutz der Minderheit führt die modernen Demokratien nicht immer zu identischen Ergebnissen. Beispielsweise bestimmen sie den Kernbereich einzelner Freiheitsrechte, der der Verfügungsgewalt der Mehrheit entzogen ist, zum Teil abweichend. Die Unterschiede, die die demokratischen Staaten bei der Ausgestaltung der Mehrheitsbefugnisse aufweisen, stellen die Beurteilung von Sezessionsvorhaben vor ein ernstes Problem. Die politische Ordnung, die die Separatisten errichten wollen, kann einerseits die Angehörigen der Minderheit in einer Weise beeinträchtigen, die zuvor rechtlich unzulässig war. Andererseits kann sie – sofern andere Demokratien sich ähnlicher Praktiken bedienen – beanspruchen, den Rahmen der demokratischen Grundwerte nicht zu überschreiten. Somit stellt sich die Frage, ob die verfassungsmäßigen Garantien, die der frühere Staat seinen Bürgern gegeben hat, von dem neuen Staat aufrechterhalten werden müssen.

5 Die Sezession als individuelles Freiheitsrecht

311

Die beschriebene Schwierigkeit lässt sich an Hand des Sprachenrechts veranschaulichen, das in separatistischen Konflikten häufig eine wichtige Rolle spielt. Die Bürger demokratischer Staaten genießen grundsätzlich das Recht, sich im privaten Bereich – anders als im amtlichen Verkehr – der Sprache ihrer Wahl zu bedienen. Die Angehörigen von kleineren kulturellen Gemeinschaften messen dem Ziel, ihre Sprache lebendig zu erhalten, oftmals eine zentrale Bedeutung bei (vgl. Dietrich 2004, 7 ff.). Ein Beispiel bieten die frankophonen Einwohner Quebecs, die die zunehmende Dominanz, die die englische Sprache entfaltet, überwiegend als Bedrohung empfinden. Die Regierung der Provinz Quebec hat 1977 versucht, die Autonomiebefugnisse, über die sie als Teilgebiet des kanadischen Bundesstaates verfügt, zum Schutz der französischen Sprache zu nutzen. Dabei hat sie sich nicht auf die Amts- und Schulsprache beschränkt, sondern auch Regelungen erlassen, die in die Privatsphäre der Individuen eingreifen (vgl. Taylor 1993, 43 ff.). So hat sie etwa Firmen vorgeschrieben, sich bei ihrer kommerziellen Werbung der französischen Sprache zu bedienen und andere Sprachen allenfalls nachrangig zu berücksichtigen.64 Der oberste kanadische Gerichtshof hat die Maßnahmen 1988 mit Verweis auf die individuellen Grundrechte teilweise für verfassungswidrig erklärt. Nach Auffassung des Gerichts hat die Provinz unter anderem im Fall des Werbeverbots ihre Kompetenzen überschritten und das Recht der Bürger auf Meinungsfreiheit zu weit reichend restringiert (vgl. MacMillan 1998, 108 ff.).65 64 Der Art. 58 der „Charte de la langue française“ enthält die folgende Regelung: „L’affichage public et la publicité commerciale doivent se faire en français. Affichage en deux langues: Ils peuvent également être faits à la fois en français et dans une autre langue pourvu que le français y figure de façon nettement prédominante.“ 65 Die Sprachencharta hat in Art. 59, um einem Konflikt mit der individuellen Meinungsfreiheit vorzubeugen, politische Äußerungen und religiöse Botschaften ausgenommen. Das kanadische Verfassungsgericht hat aber die Differenzierung zwischen ökonomischen und politischen bzw. religiösen Verlautbarungen nicht akzeptiert. In der Urteilsbegründung heißt es: „Commercial expression, like political expression, is one of the forms of expression that is deserving of constitutional protection because it serves individual and societal values in a free and democratic society (…) commercial expression (…) plays a significant role in enabling individuals to make informed economic choices, an important aspect of individual self-fulfilment and political autonomy” (zitiert nach MacMillan 1998, 109).

312

5.5 Das Problem der Minderheit im Referendum

Wenn sich die Bewohner Quebecs eines Tages mehrheitlich für die Sezession entscheiden, ist mit einer Neuauflage der beanstandeten Sprachenpolitik zu rechnen. Die anglophonen Bürger müssen in Folge der Unabhängigkeit voraussichtlich eine Einschränkung ihrer Freiheitsrechte hinnehmen, die unter der zuvor geltenden Verfassung nicht möglich war. Insofern ist zu prüfen, ob die Befürworter eines Verbleibs im kanadischen Staatsverband vor der Separation geschützt werden müssen. Aus der Perspektive der hier vertretenen Theorie hat – ungeachtet der skizzierten Bedenken – die Sezession der Provinz Quebec als zulässig zu gelten. Nach den bisherigen Überlegungen kann die Abspaltung eines Teilgebiets gegenüber einer Minderheit gerechtfertigt werden, wenn der unabhängige Staat eine demokratische Ordnung beibehält. Wie vorstehend erläutert, werden die leitenden Prinzipien in demokratischen Staaten unterschiedlich interpretiert und institutionell konkretisiert. Moderne Demokratien geben auch auf die Frage, welchen Schranken das Mehrheitsverfahren unterworfen werden muss, divergierende Antworten. Die Befugnisse einer politischen Gemeinschaft, die sich durch Sezession neu formiert, müssen analog zu den Rechten der bestehenden Staaten bestimmt werden. Folglich kann eine Bevölkerungsgruppe, die die Unabhängigkeit anstrebt, eine freie Entscheidung über die Ausgestaltung ihrer demokratischen Ordnung verlangen. Die Festlegung der Grenzen, die die Mehrheit bei der Verfolgung ihrer Interessen nicht überschreiten darf, hat dabei als Bestandteil ihres Selbstbestimmungsrechts zu gelten. Wie die anderen Demokratien, muss auch der neu entstehende Staat über einen Ermessensspielraum bei den Schutzstandards für Minderheiten verfügen. Die Forderung, eine Sezession nur zu gestatten, wenn vorhandene Verfassungsgarantien übernommen werden, widerspricht dem Prinzip der Selbstbestimmung. Die Handlungsmöglichkeiten des unabhängigen Staates würden in der Konsequenz durch Entscheidungen, die der frühere Staat getroffen hat, dauerhaft beschränkt. Die Art, wie die vorherige politische Gemeinschaft die Interessen von Mehrheit und Minderheit austariert hat, bringt ihr spezifisches Wertverständnis zum Ausdruck. Wenn ihre Verfassungsregeln auch für die neu gebildete politische Gemeinschaft Geltung hätten, würde sie insoweit der Fremdbestimmung unterliegen.

5 Die Sezession als individuelles Freiheitsrecht

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Für die Beurteilung der sezessionistischen Bestrebungen in Quebec ist also die Frage maßgeblich, ob die zu erwartenden Veränderungen mit demokratischen Prinzipien in Einklang stehen. Eine wichtige Orientierung bieten hier die Gesetze, die andere moderne Demokratien im Bereich des Sprachenrechts erlassen haben. Die Separatisten können unter anderem auf rechtliche Bestimmungen in Frankreich verweisen, die die freie Sprachwahl im privaten Bereich einschränken.66 Frankreich hat mit dem Ziel, den wachsenden Einfluss der englischen Sprache einzudämmen, die Werbung in ähnlicher Weise reglementiert wie Quebec.67 Zusätzlich greift das französische Recht in den Sprachgebrauch auf wissenschaftlichen Konferenzen ein und legt Quoten für das Musikprogramm von Radiosendern fest (vgl. Kymlicka/Patten 2003, 23 f.). Die Maßnahmen, die Frankreich zum Schutz der Sprache ergriffen hat, sind von anderen Staaten nicht als Abkehr von demokratischen Leitsätzen betrachtet worden. Die Einschnitte in die individuellen Freiräume, die das Sprachenrecht mit sich bringt, sind zwar verschiedentlich auf Kritik gestoßen. Sie haben aber nicht zu der Befürchtung Anlass gegeben, Frankreich entferne sich von demokratischen Grundwerten und befinde sich auf dem Weg zu einer autoritären Herrschaft.68 Die Sprachenpolitik, die Quebec nach dem Erreichen der Unabhängigkeit voraussichtlich betreiben würde, geht über das französische Beispiel nicht hinaus. 66 In Spanien hat die Provinz Katalonien ihre Autonomiebefugnisse dazu genutzt,

Gesetze zu erlassen, die die freie Sprachwahl in der Privatsphäre einschränken (vgl. Costa 2003, 416 ff.). Auch der oberste kanadische Gerichtshof hat Eingriffe in die individuellen Freiheitsrechte, die dem Schutz der Sprache dienen, nicht in jeder Form untersagt. Tatsächlich besteht der Art. 58 der Sprachencharta, der oben als Beispiel angeführt wurde, noch heute in einer modifizierten Fassung fort. 67 Der zweite Artikel des „Loi Toubon“ von 1994 bestimmt: „Dans la désignation, l’offre, la présentation, le mode d’emploi ou d’utilisation, la description de l’etendue et des conditions de garantie d’un bien, d’un produit ou d’un service, ainsi que dans les factures et quittances, l’emploi de la langue francaise est obligatoire. Les mêmes dispositions s’appliquent à toute publicité écrite, parlée ou audiovisuelle (...).“ 68 Bei der Entscheidung, ob die Praktiken einzelner Staaten einen Bruch mit demokratischen Leitsätzen darstellen, ist freilich mit Zweifelsfällen zu rechnen. Beispielweise ist die Medienpolitik, die der italienische Ministerpräsident Silvio Berlusconi während seiner Amtszeit betrieben hat, sehr kontrovers beurteilt worden. In der Frage, ob die Einschränkung der Pressefreiheit in Italien noch mit demokratischen Grundwerten in Einklang stand, sind die Meinungen weit auseinander gegangen.

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5.5 Das Problem der Minderheit im Referendum

In der Freiheitsbeschränkung, die die Minderheit hinzunehmen hätte, kann daher kein Verstoß gegen demokratische Prinzipien gesehen werden. Folglich muss die Sezession der Provinz zugelassen werden, obwohl sie Garantien zunichte macht, die die kanadische Verfassung ihren Bürgern gewährt hat. Die vorgeschlagene Lösung bringt allerdings unvermeidlich zwei eng miteinander verbundene Schwierigkeiten mit sich. Zum einen orientiert sich der Schutz, der der Minderheit geboten werden muss, an den niedrigsten Standards der demokratischen Wertegemeinschaft. Wenn Zweifel hinsichtlich der Bewertung einer angekündigten oder vorhersehbaren Praxis bestehen, richtet sich der Blick auf die etablierten Demokratien. Wie das oben angeführte Beispiel zeigt, müssen die Separatisten nicht nachweisen, mit der Mehrzahl der modernen Demokratien übereinzustimmen. Sie müssen nur glaubhaft machen können, mit ihrem Vorhaben den Rahmen der demokratischen Wertegemeinschaft nicht zu überschreiten. Um die Bedenken zu entkräften, müssen sie mindestens einen Staat angeben können, der sich einer vergleichbaren Regelung bedient. Letztlich reicht es also aus, nicht hinter die Demokratie zurückzufallen, die das niedrigste Schutzniveau für ihre Minderheiten gewährt. Zum anderen kann sich das Verständnis, welche Interpretationen die demokratischen Grundsätze zulassen, im Laufe der Zeit verändern. Eine entscheidende Bedeutung kommt dabei dem Verhalten der Staaten zu, die gemeinhin als Demokratien angesehen werden. Wenn sie z. B. vermehrt Einschnitte in die individuellen Freiheiten vornehmen, sinken die Anforderungen, die an eine demokratische Ordnung gestellt werden. Durch Wahrnehmung des plebiszitären Sezessionsrechts entstehen neue Staaten, die das Bild der modernen Demokratie mitprägen. Wenn sie, wie im Fall Quebecs, der Minderheit einen vergleichsweise geringen Schutz angedeihen lassen, tragen sie tendenziell zur Verschiebung der Maßstäbe bei. In Folge von Sezessionen können allmählich Praktiken, die zuvor keine Anerkennung gefunden haben, als mit demokratischen Grundsätzen vereinbar wahrgenommen werden.

6 Die Legitimation territorialer Ansprüche Im modernen Völkerrecht wird die politische Organisationsform des Staates durch drei Elemente definiert.1 Ein Herrschaftsgebilde wird nur dann als Staat bezeichnet, wenn es eine effektive Zwangsgewalt aufweist, über ein eigenes Volk verfügt und ein abgegrenztes Territorium besitzt. Die Vorstellung von Staatlichkeit, auf der die Drei-Elemente-Lehre basiert, ist erst mit Beginn der Neuzeit im 15. und 16. Jahrhundert entstanden. Als historisches Ereignis, durch das sie allgemeine Wirksamkeit erlangt hat, gilt der Westfälische Friede, mit dem im Jahre 1648 die europäischen Religionskriege beendet wurden (vgl. Philpott 2001, 30 ff.). Zuvor hat das Merkmal der Territorialität, das im Weiteren näher untersucht werden soll, für die Organisation politischer Macht eine weniger wichtige Rolle gespielt. Noch im Mittelalter hat sich die Souveränität, die die weltlichen und kirchlichen Potentaten beanspruchten, nicht primär auf einen räumlichen Bereich bezogen. Entscheidend war vielmehr das persönliche Verpflichtungsverhältnis, das zwischen einem Herrscher und seinen Untertanen bestanden hat.2 So konnten auf einem Gebiet auch verschiedene Machthaber parallel die Hoheitsgewalt über die ihnen zugeordneten Personen ausüben. Folglich ist die territoriale Souveränität zwar ein wesentliches Kennzeichen moderner Staatlichkeit, sie stellt aber keine notwendige Bedingung politischer Herrschaft dar. 1 Die Drei-Elemente-Lehre geht auf den deutschen Rechtstheoretiker Georg Jellinek zurück und hat in der Montevideo-Konvention von 1933 erstmals Eingang in ein völkerrechtlich bindendes Dokument gefunden (vgl. Jellinek 1921, 394 ff.). 2 Hendrik Spruyt schreibt hierzu: „(…) Although one might say that feudal rule occupied a given space, inclusion in the feudal structure was not defined by physical location. That is, territory was not determinative of identity and loyalty. One’s specific obligations or rights depended on one’s place in the matrix of personal ties, not on one’s location in a particular area” (Spruyt 1994, 35; vgl. Gottmann 1973, 16 ff.).

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6 Die Legitimation territorialer Ansprüche

Die politische Philosophie hat ihr Augenmerk traditionell fast ausschließlich auf das erste Element der oben angeführten Definition, die Staatsgewalt, gerichtet. Im Zentrum des Interesses haben vor allem die Legitimation der staatlichen Herrschaft und die Begründung bürgerlicher Rechte und Pflichten gestanden. Das zweite und dritte Element der Definition hat in den Texten, die zu den Klassikern der politischen Philosophie gerechnet werden, hingegen kaum Beachtung gefunden. Erst in jüngerer Zeit sind die normativen Probleme, die sich im Zusammenhang mit dem Staatsvolk und dem Staatsgebiet stellen, in den Blickpunkt gerückt. Zum einen hat der Migrationsdruck, dem sich die Staaten Nordamerikas und Westeuropas zunehmend ausgesetzt sehen, die Bedeutung der Mitgliedschaft stärker ins Bewusstsein gebracht. In der Folge hat sich eine rege philosophische Diskussion über die Kriterien entwickelt, nach denen die Einwanderung und Vergabe der Staatsbürgerschaft geregelt wird.3 Zum anderen hat das Phänomen des Separatismus, das zu einem maßgeblichen Faktor der Weltpolitik geworden ist, zur Veränderung oder Anfechtung zahlreicher Staatsgrenzen geführt. Die im Kontext sezessionistischer Bestrebungen entstandenen Rechtfertigungsfragen haben verschiedene Theoretiker veranlasst, sich mit der Begründung territorialer Ansprüche zu befassen.4 Die räumliche Dimension der Sezession lässt sich durch einen Vergleich mit der Emigration leicht veranschaulichen (siehe Kap. 1.3). In beiden Fällen nehmen einzelne Personen oder Gruppen für sich das Recht in Anspruch, aus der bestehenden staatlichen Gemeinschaft auszutreten. Die Separatisten wollen aber nicht nur ihre Mitgliedschaft im Staat aufkündigen, sondern auch auf einem Teil seines Hoheitsgebietes ein unabhängiges Herrschaftsgebilde 3 Siehe hierzu Brubaker 1989 und 1994; Barry/Goodin 1992; Walzer 1992, 65 ff.; Schwartz 1995; Roellecke 1999, Kymlicka/Norman 2000; Märker/Schlothfeldt 2002 sowie Benhabib 2005. 4 Verschiedene klassische Autoren haben sich allerdings unter anderen Gesichtspunkten mit den räumlichen Grundlagen des Staates beschäftigt. Beispielsweise hat Rousseau Überlegungen zu der geeigneten Größe des Staates angestellt und Montesquieu hat die Beziehung zwischen der Bodenbeschaffenheit und den Gesetzen eines Staates untersucht (vgl. Rousseau 1977, 99 ff.; Montesquieu 1965, 283 ff.).

6 Die Legitimation territorialer Ansprüche

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errichten. Daher muss im Vorfeld einer Sezession geklärt werden, ob die austrittswillige Bevölkerungsgruppe einen legitimen Anspruch auf das von ihr geforderte Territorium besitzt. Die Begründung eines plebiszitären Sezessionsrechts, die im vorangegangenen Kapitel dargelegt wurde, ist insofern noch nicht vollständig. Bisher wurde nur erläutert, warum die Bewohner eines Teilgebietes die Befugnis haben, in einem Mehrheitsverfahren über ihre politische Unabhängigkeit zu entscheiden. Wie eine staatliche Gemeinschaft – sei es die etablierte oder die durch Separation neu entstehende – ihren räumlichen Hoheitsanspruch rechtfertigen kann, bedarf einer gesonderten Untersuchung. Die territorialen Fragen, die sezessionistische Bestrebungen aufwerfen, sollen nachstehend in drei Schritten erörtert werden. Zunächst sollen die wichtigsten Theorien, die bisher zur Legitimation von Gebietsansprüchen entwickelt wurden, vorgestellt und einer eingehenden Kritik unterzogen werden. Neben eigentumsrechtlichen und geschichtlichen Konzeptionen sollen insbesondere die Arbeiten von Vertretern der „remedial right theories“ und kollektivistischen „primary right theories“ Berücksichtigung finden (6.1). Ausgehend von den Problemen, die sich aus der Analyse der genannten Positionen ergeben, soll dann ein alternativer Vorschlag aus der Perspektive einer plebiszitären Sezessionstheorie skizziert werden. Im Mittelpunkt steht der Gedanke, die räumliche Hoheitsgewalt des Staates durch die mehrheitliche Zustimmung der auf einem Gebiet ansässigen Individuen zu rechtfertigen (6.2). Abschließend bleibt dann zu erörtern, wie im Rahmen eines plebiszitären Sezessionsrechts die Grenzen des zur Abspaltung vorgesehenen Territoriums festgelegt werden können. Dabei gilt es auch die Frage zu diskutieren, ob die Bildung von Enklaven bzw. Exklaven zugelassen oder das Recht zur Sezession einer Einschränkung unterworfen werden soll (6.3).

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6.1 Theorien zur Rechtfertigung territorialer Ansprüche

6.1 Theorien zur Rechtfertigung territorialer Ansprüche In der aktuellen Diskussion über die Legitimation territorialer Ansprüche werden vier Positionen vertreten, die in Konkurrenz zu einer plebiszitären Sezessionstheorie stehen. Zunächst soll die Vorstellung erörtert werden, die räumliche Ausdehnung des Staates ergebe sich aus den individuellen Eigentumsrechten, die an dem Land bestehen (6.1.1). Danach soll der Versuch, die staatlichen Grenzen historisch zu rekonstruieren und Gebietsforderungen auf vergangenes Unrecht zu stützen, kritisch reflektiert werden (6.1.2). Sodann gilt es die Auffassung, die Gerechtigkeit der staatlichen Herrschaft begründe einen territorialen Anspruch, einer eingehenden Prüfung zu unterziehen (6.1.3). Abschließend soll die These, nationale Gemeinschaften hätten ein Recht auf das Land, mit dem sie sich untrennbar verbunden fühlen, diskutiert werden (6.1.4). 6.1.1 Eigentumstheorien Als Bezugspunkt für die Diskussion einer eigentumsbasierten Rechtfertigung von Gebietsansprüchen dient gewöhnlich die Vertragstheorie von John Locke. In der einflussreichen Tradition des philosophischen Kontraktualismus ist die territoriale Dimension des Staates weithin unbeachtet geblieben (vgl. Baldwin 1992, 211 ff.). Die Vernachlässigung von Gebietsfragen wird deutlich, wenn man sich die wesentlichen Bestandteile des Vertrages vor Augen führt. Analytisch lassen sich in der kontraktualistischen Argumentation zwei Aspekte voneinander unterscheiden: zum einen die Vereinigung zuvor ungebundener Individuen zu einer Gemeinschaft, zum anderen die Konstitution eines politischen Herrschaftsverhältnisses. Die auf Vereinigung gerichtete Komponente des Vertrages bestimmt den zum Staat gehörenden Personenkreis; sie trifft Aussagen zum Staatsvolk, dem zweiten Element der eingangs angeführten Definition. Der die Herrschaft betreffende Teil des Vertrages legt die Rechte und Pflichten von Souverän und Untertanen fest; er enthält Regelungen zur Staatsgewalt, dem ers-

6 Die Legitimation territorialer Ansprüche

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ten Element der Definition. Das Territorium, auf dem der Staat errichtet werden soll, ist nicht Gegenstand des Vertrages; das Staatsgebiet als drittes Element der Definition bleibt unberücksichtigt.5 Die Grundstruktur der kontraktualistischen Argumentation, die im Vorstehenden skizziert wurde, ist auch für die von Locke formulierte Version kennzeichnend. Durch die Eigentumskonzeption, die Locke in der zweiten Abhandlung über die Regierung entwickelt, nimmt seine Theorie aber eine Sonderstellung ein. Im Unterschied zu den anderen klassischen Vertretern der Vertragstheorie geht Locke von einer vorstaatlichen Eigentumsordnung aus, in der die Individuen bereits Rechte an Land besitzen. Der Staat ist nach Lockes Auffassung nicht der Urheber individueller Eigentumsrechte, sondern lediglich ein geeignetes Instrument zu ihrer Sicherung. Indem den Bewohnern des Naturzustandes Eigentum an Land zugeschrieben wird, findet die räumliche Komponente des Staates Eingang in den Vertrag. Die Individuen, die dem Kontrakt beitreten, unterstellen sich mitsamt ihrem Eigentum der Regelungsgewalt des Staates. Der räumliche Umfang des Staates ergibt sich somit aus dem Land, das die Vertragsparteien in die politische Gemeinschaft einbringen (vgl. Gale 1973, 476 f.). Locke schreibt: „(...) Es wäre ein direkter Widerspruch, wenn jemand zur Sicherung und Regulierung des Eigentums in die Gesellschaft anderer eintritt und dennoch annimmt, dass sein Grund und Boden, dessen Eigentum nach den Gesetzen der Gesellschaft geregelt werden soll, von der Rechtsprechung jener Gesellschaft ausgenommen sein sollte, deren Untertan, er, der Besitzer des Landes selber ist. Durch dieselbe Handlung also, durch die jemand seine Person, die vorher frei war, mit einem Gemeinwesen vereinigt, vereinigt er mit ihm auch seinen Besitz, der bis zu diesem Zeitpunkt frei war. Und beide, Person und Besitz, werden der Regierung und der Herrschaft dieses Staatswesens untertan, solange dieses Staatswesen besteht“ (Locke 1977, 276).

5 In der Mehrzahl der kontraktualistischen Theorien wird ein einheitlicher Vertrag konzipiert, der zugleich die Bedingungen der Vereinigung und der Herrschaft regelt. Eine klare begriffliche Trennung von „pactum unionis“ und „pactum subjectionis“, wie sie sich z. B. in Pufendorfs Lehre vom Doppelvertrag findet, bildet die Ausnahme (vgl. Pufendorf 1994, 163 ff.).

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6.1 Theorien zur Rechtfertigung territorialer Ansprüche

Locke macht allerdings zwischen dem Land, mit dem die Individuen in den staatlichen Zustand eintreten, und anderen Arten des Eigentums einen bemerkenswerten Unterschied. Seiner Auffassung nach verfügen die Bürger eines Staates grundsätzlich über das Recht, die bestehende politische Gemeinschaft zu verlassen.6 Das Vorhandensein einer Austrittsoption leistet in seiner Theorie einen wichtigen Beitrag zur Legitimation der staatlichen Herrschaft. Nach Lockes Überzeugung ist der Staat nur zur Machtausübung über Individuen berechtigt, die ihm ihre Zustimmung erteilt haben.7 Anders als die Vertragsparteien im Naturzustand haben sich die Angehörigen späterer Generationen nicht durch einen freiwilligen Akt der staatlichen Herrschaft unterstellt. Laut Locke kann aber eine stillschweigende Zustimmung angenommen werden, wenn sie von der Möglichkeit der Emigration keinen Gebrauch machen. Indem sie freiwillig im Hoheitsbereich des Staates verbleiben, geben sie ihr prinzipielles Einverständnis mit seiner Herrschaftsgewalt zu erkennen (vgl. Simmons 1993, 225 ff.). Wenn sich die Individuen jedoch zur Auswanderung entschließen, können sie ihr gesamtes Eigentum mit sich nehmen. Eine Ausnahme bildet allein ihr Land, das sie nach Lockes Darstellung nicht mehr aus dem Staat herauslösen und in den Naturzustand überführen oder einer anderen politischen Gemeinschaft zuordnen können. Mit Bezug auf Grund und Boden konstatiert er: „Wenn also der Eigentümer, der dieser Regierung nichts weiter als eine (…) stillschweigende Zustimmung gegeben hat, durch Schenkung, Verkauf oder sonst wie den besagten Besitz aufgibt, steht es ihm frei zu gehen und sich irgendeinem anderen Staatswesen einzuverleiben oder sich mit anderen über die Begründung eines neuen zu verständigen in vacuis locis, 6 Wie das oben wiedergegebene Zitat und andere Textstellen zeigen, bilden die ursprünglichen Vertragspartner eine Ausnahme. Sie haben sich Locke zufolge unwiderruflich und auf unbegrenzte Zeit verpflichtet, dem von ihnen gegründeten Staat anzugehören. 7 Locke schreibt: „Da die Menschen (...) von Natur aus alle frei, gleich und unabhängig sind, kann niemand ohne seine Einwilligung aus diesem Zustand verstoßen und der politischen Gewalt eines anderen unterworfen werden. Die einzige Möglichkeit, mit der jemand diese natürliche Freiheit aufgibt und die Fesseln bürgerlicher Gesellschaft anlegt, liegt in der Übereinkunft mit anderen, sich zusammenzuschließen und in eine Gemeinschaft zu vereinigen (...)“ (Locke 1977, 260 Hervorhebung im Original).

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in irgendeinem Teil der Welt, den sie frei und herrenlos finden“ (Locke 1977, 277 Hervorhebungen im Original).8

Locke hat nicht näher erläutert, warum die Individuen ihr Land im Unterschied zu ihrem sonstigen Eigentum dem Staat nicht entziehen dürfen. Er geht vermutlich davon aus, dass die anfänglichen Vertragsparteien, ihren Grundbesitz unabänderlich der staatlichen Hoheitsgewalt unterstellt haben. Die damit verbundene Verfügungsbeschränkung ist dann auf die Individuen übergegangen, die von ihnen das Land geerbt oder käuflich erworben haben. Die Angehörigen späterer Generationen haben demnach nie das Recht besessen, völlig frei über das in ihrem Eigentum befindliche Land zu disponieren. Wenn sie ihre Mitgliedschaft in der staatlichen Gemeinschaft aufkündigen, können sie daher keine Ansprüche auf ihren bisherigen Grundbesitz geltend machen (vgl. Simmons 2001b, 312 ff.). Im Rahmen der lockeschen Theorie erscheint aber die Annahme, die Vertragsparteien im Naturzustand hätten ihr Land dauerhaft an den Staat gebunden, wenig überzeugend. Nach Lockes Darstellung verfolgen die Individuen mit der Staatsgründung ausschließlich das Ziel, mehr Sicherheit für ihr Eigentum zu erlangen. Sie haben daher keinen Anlass, Rechte auf den Staat zu übertragen, die er zur Erfüllung seiner Schutzfunktion nicht zwingend benötigt. Die dauerhafte Unterstellung von Land unter die staatliche Hoheitsgewalt stellt aber keine notwendige Voraussetzung für die Gewährung von Sicherheit dar. Die Grenzveränderung, die eine individuelle oder kollektive Sezession bewirkt, hindert den Staat normalerweise nicht daran, auf dem verbleibenden Territorium für Schutz zu sorgen. Nur unter besonderen Umständen kann ein Gebietsverlust für die Bürger, die weiterhin dem Staat angehören, ernst zu nehmende Gefahren mit sich bringen. Insofern scheint zwar ein wechselseitiger Rechtsverzicht vorstellbar, der sich auf Situationen beschränkt, in denen die Sicherheit der Individuen bedroht ist. Ein Grund, warum sich die Vertragsparteien 8 Wie die angeführte Textpassage verdeutlicht, gesteht Locke Emigranten nicht die

Möglichkeit zu, ihr Eigentum an Land zu behalten. Dadurch bleibt die Kongruenz, die der Vertrag zwischen dem Hoheitsgebiet des Staates und dem Grundbesitz seiner Bürger hergestellt hat, weiterhin gewahrt.

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6.1 Theorien zur Rechtfertigung territorialer Ansprüche

im Naturzustand generell die Möglichkeit nehmen sollten, mit ihrem Land aus der staatlichen Gemeinschaft auszutreten, ist aber nicht ersichtlich (vgl. Beitz 1980, 497 ff.).9 Folgerichtig haben sich die zeitgenössischen Vertreter einer eigentumsbasierten Konzeption von der Vorstellung unveränderlicher Staatsgrenzen verabschiedet. Im Gegensatz zu Locke sprechen sie den Individuen sowohl ein Recht zur Emigration als auch – sofern sie über das erforderliche Landeigentum verfügen – zur Sezession zu (vgl. Steiner 1998, 66; Rothbard 1998, 83 ff.). Die Ableitung des Staatsgebietes aus individuellen Eigentumsrechten ist aber mit einem Problem behaftet, das sich unter modernen Bedingungen mit besonderer Dringlichkeit stellt.10 Lockes Auffassung nach hat niemand das Recht, anderen Personen die Gründung einer politischen Gemeinschaft zu untersagen. Zum Eintritt in den staatlichen Zustand konstatiert er: „Dies kann jede beliebige Anzahl von Menschen tun, weil es die Freiheit der übrigen nicht beeinträchtigt; diese verbleiben wie vorher in der Freiheit des Naturzustandes“ (Locke 1977, 260). Dissidenten, die eine ablehnende Haltung zum Staat einnehmen, haben demnach keine Handhabe, die Eigentümer des von ihnen bewohnten Landes am Beitritt zum Gesellschaftsvertrag zu hindern. Sie können nicht vermeiden, in das Gebiet eines Staates eingegliedert zu werden, dessen Autorität sie nicht anerkennen. Auf Grund der unterschiedlichen Rechtfertigungen − Zustimmung auf der einen und Eigentum auf der anderen Seite − treten der personale und der territoriale Aspekt der staatlichen Hoheitsgewalt auseinander. Die Rechtsordnung kann zwar für das gesamte Staatsgebiet, nicht jedoch für alle dort lebenden Personen Geltung beanspruchen. Im 9 Auch die Annahme eines natürlichen Rechtes der ursprünglichen Vertragsparteien, die Staatsgrenzen für alle nachfolgenden Generationen verbindlich festzulegen, erscheint fragwürdig. Grundsätzlich erkennt Locke, wie insbesondere der Aneignungsvorbehalt zeigt, die Notwendigkeit an, bei der Interpretation des Naturrechts die legitimen Interessen Dritter zu berücksichtigen (vgl. Beitz 1980, 497 ff.). 10 Ein weiteres Problem, auf das hier nicht näher eingegangen werden kann, liegt in den kulturellen Voraussetzungen, auf denen die Eigentumstheorie von Locke basiert. Seiner Auffassung nach hatten die Ureinwohner Nordamerikas kein Eigentum an dem Land, weil sie keine Arbeit in seine Urbarmachung investiert haben (vgl. Bishop 1997; Gilbert 1998, 101 ff.; Tuck 2003, 154 ff.).

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Rahmen der lockeschen Theorie kann die Kluft, die zwischen der personalen und der territorialen Dimension des Staates auftritt, nur durch eine Zusatzannahme geschlossen werden. Die Grundbesitzer müssen beim Vertragsschluss entweder allen Dissidenten den Aufenthalt auf ihrem Land verbieten oder die entsprechende Kompetenz auf den Staat übertragen. Der genannte Ausweg setzt aber das Vorhandensein staatsfreier Gebiete voraus, auf denen die Individuen weiterhin im Naturzustand leben können. In der heutigen Welt, in der die Staaten das gesamte verfügbare Territorium untereinander aufgeteilt haben, kann er offenkundig nicht beschritten werden.11 Ein Staat kann Dissidenten nur von seinem Hoheitsgebiet verweisen, wenn er eine politische Gemeinschaft findet, die sich zu ihrer Aufnahme bereit erklärt. Dadurch kann aber das rechtfertigungstheoretische Problem nicht gelöst, sondern nur an einen anderen Staat delegiert werden. Insofern ist nicht zu sehen, wie die Machtausübung über Personen, die der staatlichen Herrschaft unzweifelhaft ihre Zustimmung vorenthalten, vermieden werden kann.12 Die vorstehenden Überlegungen deuten bereits auf die Notwendigkeit hin, eine begriffliche Differenzierung zwischen Eigentums- und Hoheitsrechten vorzunehmen (vgl. Buchanan 1991a, 106 ff. und 2003b, 232 ff.). Eigentumsrechte verleihen die Verfügungsgewalt über eine Sache, d. h. sie berechtigen den Rechtsträger z. B. zu deren Nutzung oder Veräußerung. Hoheitsrechte ermächtigen hingegen zur Ausübung politischer Macht, d. h. sie autorisieren ihre Inhaber dazu, Gesetze zu erlassen und nötigenfalls mit Zwangsgewalt durchzusetzen. Die staatlichen Hoheits11 Locke hat freilich die Auffassung vertreten, die Individuen dürften sich Land wie auch alle übrigen Dinge nur aneignen, wenn anderen „genug und ebenso gutes“ zur Nutzung verbleibt (vgl. Locke 1977, 217). Die konkrete Bedeutung des Aneignungsvorbehaltes und insbesondere seine Anwendung auf die gegenwärtige Situation wirft aber viele Fragen auf. 12 Robert Nozick hat sich in dem Werk „Anarchy, State, Utopia“ detailliert mit dem Problem auseinander gesetzt, wie innerhalb des von Locke vorgegebenen Theorierahmens die Ausdehnung der staatlichen Herrschaft auf Dissidenten gerechtfertigt werden kann. Die von ihm vorgebrachte Argumentation kann aber die grundsätzlichen Bedenken, die gegen die Ableitung von territorialen Hoheitsrechten aus individuellen Eigentumsrechten bestehen, nicht entkräften (vgl. Nozick 1974, 54 ff.).

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rechte haben einen räumlichen Aspekt, insofern sie nur auf einem bestimmten Gebiet Geltung beanspruchen können. Die Individuen, die über Eigentum an Grund und Boden verfügen, haben zwar das Recht, andere Personen von dem Gebrauch ihres Landes auszuschließen. Sie besitzen aber keine weitergehenden Herrschaftsbefugnisse, die sie durch einen Willensakt auf den Staat übertragen können. Somit stellt sich die Frage, wie aus Eigentumsrechten an Land territoriale Hoheitsrechte des Staates entstehen können. Denkbar wäre die Grundbesitzer als Souveräne zu konzipieren, die die Erlaubnis, ihr Land zu betreten, von der Befolgung bestimmter Regeln abhängig machen.13 Andere Personen dürften sich dann nur auf einem Stück Land aufhalten, wenn sie sich der Gesetzgebung der Eigentümer in allen Belangen unterwerfen. Die Grundbesitzer könnten, wenn sie sich vertraglich zusammenschließen, ihre jurisdiktiven Befugnisse an den neu gegründeten Staat abtreten. Die beschriebene Herleitung von staatlichen Hoheitsrechten aus individuellen Eigentumsrechten widerspricht aber einem modernen, an demokratischen Werten orientierten Politikverständnis.14 Nach demokratischer Vorstellung geht der Herrschaftsanspruch des Staates nicht von der Klasse der Grundbesitzer, sondern vom ganzen Volke aus. Daher muss sich die Legitimation der staatlichen Hoheitsgewalt auch hinsichtlich ihrer räumlichen Ausdehnung auf alle Individuen beziehen, die ihr unterstehen. Die Berufung auf das Eigentum an Land ist mit dem demokratischen Ideal unvereinbar, weil sie nur einem Teil der Herrschaftssubjekte Beachtung zollt. Die Interessen von Individuen, die über keinen Grundbesitz verfügen, finden bei der Legitimation der räumlichen 13 Siehe hierzu die folgenden Überlegungen von Lea Brilmayer: „(...) Basing sovereignty on an agreement among property owners does not explain how the owners can grant more power than they possess. If ownership does not include sovereignty, the owners cannot grant the new state a power over others that the owners do not possess. If ownership does encompass this power, the individual owner already enjoy full sovereign powers over their land and this sovereignty itself must be explained” (Brilmayer 1990, 16; Hervorhebungen im Original). 14 Die beiden Rechtsformen sind nicht immer klar gegeneinander abgegrenzt worden, beispielsweise hat der Souverän im Lehnswesen des Feudalismus zugleich als politischer Herrscher und als Eigentümer von Grund und Boden fungiert.

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Komponente staatlicher Machtausübung keine Berücksichtigung. Die skizzierten Probleme, die durch die Verknüpfung von Eigentums- und Hoheitsrechten entstehen, führen auch in der Sezessionstheorie zu inakzeptablen Ergebnissen. Ob ein Bevölkerungsteil über den territorialen Anspruch verfügt, den er zur Separation benötigt, entscheidet allein die – möglicherweise sehr kleine – Gruppe der Grundbesitzer. Ein „Volk von Mietern“, das nicht oder nur in geringem Umfang Eigentum an Land besitzt, kann demnach kein Recht auf politische Selbstbestimmung geltend machen. Die konzeptionelle Trennung zwischen dem individuellen Grundeigentum und der staatlichen Gebietshoheit ist heute in der internationalen Rechtspraxis fest verankert. Noch 1867 haben die USA für 7,2 Millionen Dollar Alaska von Russland gekauft und Deutschland und Großbritannien haben 1890 Helgoland und Sansibar gegeneinander getauscht. In jüngerer Zeit finden sich aber keine Beispiele mehr für Staaten, die die Souveränität über ein Territorium durch ökonomische Transaktionen erlangt haben. Eine wichtige Rolle spielt dabei sicher die Selbstbestimmungslehre, die seit dem Ersten Weltkrieg zunehmend an Bedeutung gewonnen hat. Das Gebaren des Staates als Eigentümer, der Teile seines Hoheitsgebietes veräußert oder tauscht, steht in Widerspruch zu der Forderung, den Willen der dort lebenden Bevölkerung zu berücksichtigen. Zudem gestatten viele Staaten ausländischen Privatleuten oder Firmen, Eigentum an dem unter ihrer Herrschaftsgewalt stehenden Land zu erwerben. So können etwa deutsche Rentner, die ihren Lebensabend in sonnigeren Gefilden verbringen wollen, Besitzungen auf Mallorca kaufen. Der Übergang von Teilen der Insel in das Eigentum deutscher Staatsbürger stellt aber die territorialen Herrschaftsbefugnisse Spaniens nicht in Frage. Nach allgemein geteilter Überzeugung bleiben die Staatsgrenzen von einer Veränderung der Eigentumsverhältnisse unberührt. 6.1.2 Historische Argumente Eine historische Begründung territorialer Ansprüche findet sich in den Arbeiten, die die amerikanische Rechtsphilosophin Lea Brilmayer zum Thema der Sezession verfasst hat. Hinsichtlich der

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Forderung nach einem unabhängigen Staat, die von separatistischen Bewegungen erhoben wird, erklärt Brilmayer: „(...) The most intuitively appealing and direct territorial claims that one encounters typically have historical origins. The land properly belongs to the secessionist group, so the argument goes, and only came under the dominion of the existing state by way of some unjustifiable historic event” (Brilmayer 1991b, 189).

Als Beispiel führt Brilmayer die Abspaltung Estlands, Lettlands und Litauens von der Sowjetunion an, die die baltischen Staaten im Jahre 1940 widerrechtlich annektiert hatte. Da eine Annexion keinen territorialen Anspruch begründen könne, sei die Gebietshoheit bei den Opfern der Aggression verblieben. Durch den Vollzug der Sezession machten die baltischen Teilrepubliken lediglich ein Unrecht rückgängig, das ihnen von der bestehenden Staatsmacht zugefügt worden sei. Brilmayer erörtert auch andere Formen des Unrechts, die von separatistischen Bewegungen angeprangert werden. Beispielsweise wird der Wunsch, einen unabhängigen Staat zu errichten, auch mit der Erfahrung fortgesetzter Diskriminierung oder Repression begründet. Brilmayer zufolge können die Betroffenen in solchen Fällen zwar eine gerechte Ausübung der staatlichen Herrschaft verlangen. Ihnen fehle aber der territoriale Anspruch, der zur Legitimation einer Sezession zwingend erforderlich sei. „If a minority experiences discrimination or suffers human rights violations, then it certainly has a grievance even though it claims no historical right to a particular piece of territory. I argue, however, that the minority cannot justifiably claim the remedy of secession unless it can convincingly assert a claim to territory” (Brilmayer 1991b, 193; vgl. 1992, 559 f.).

Der Rekurs auf historisches Unrecht, den Brilmayers Begründung territorialer Ansprüche vorsieht, ist mit verschiedenen Problemen verbunden. Zum einen ist die Rekonstruktion und Bewertung der maßgeblichen geschichtlichen Ereignisse in vielen Fällen umstritten. Wenn mehrere Parteien um ein Territorium konkurrieren, stützen sie ihre Forderungen oftmals auf unterschiedliche historische Darstellungen. Die Überprüfung der verschiedenen Geschichtsbilder auf ihren Wahrheitsgehalt kann sich als äußerst schwierig erweisen. Gewöhnlich sind nur wenige Zeugnisse von weit zurückliegenden Vorgängen vorhanden und die verfügbaren

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Quellen lassen zum Teil divergierende Interpretationen zu. Die geschichtlichen Begebenheiten, auf die sich die territorialen Ansprüche gründen, können daher nicht immer zweifelsfrei aufgeklärt werden.15 Zum anderen ist der grundlegende Wandel zu bedenken, den unsere moralischen und rechtlichen Standards im Laufe der Zeit erfahren haben. So ist z. B. das strikte Verbot der Erstanwendung von Waffengewalt eine Errungenschaft des modernen Völkerrechts, die sich erst in Folge der beiden Weltkriege durchgesetzt hat. Vordem war der Angriffskrieg als Mittel der Gebietseroberung nicht grundsätzlich untersagt; die Lehren vom gerechten Krieg haben verschiedene Rechtfertigungen anerkannt. Staatliche Handlungen, die aus heutiger Perspektive illegitim erscheinen, waren zu ihrer Zeit ein erlaubtes Mittel der Politik. Die Forderungen, die nach Wiedergutmachung erhoben werden, gründen in einem modernen Moral- und Rechtsverständnis. Sie wenden die normativen Maßstäbe, die gegenwärtig Anerkennung finden, retrospektiv auf frühere geschichtliche Epochen an. Insofern bedarf es einer grundsätzlichen Klärung, inwieweit der historische Kontext bei der Beurteilung vergangener Handlungen Berücksichtigung verdient (vgl. Chwaszcza 1998, 474). Schließlich stellt sich die Frage, wie weit in die Vergangenheit hinein Unrecht zurückverfolgt werden sollte. Nach Auffassung vieler Autoren wird ein Anspruch auf Wiedergutmachung schwächer, wenn der zeitliche Abstand zu der beanstandeten Tat wächst.16 Einerseits verliert das Unrecht für die Opfer und deren

15 Margaret Moore bemerkt zum Versuch einer historischen Rechtfertigung: „One

difficulty with this kind of justification for territory is that it is essentially contested (...) and subject to myth-making. However, the most serious problem is that it is impossible to develop an adequate principle or mechanism to adjudicate (...) rival claims to territory: it depends on where in history one starts, and whose history one accepts” (Moore 2001, 190). 16 So schreibt z. B. Jeremy Waldron: „It is widely believed that some rights are capable of ‚fading’ in their moral importance by virtue of the passage of time and by the sheer persistence of what was originally a wrongful infringement. In the law of property, we recognize doctrines of prescription and adverse possession. In criminal procedure and in torts, we think it important to have statutes of limitations. The familiarity of these doctrines no doubt contributes to the widespread belief that, after several

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Nachfahren im Laufe der Zeit gewöhnlich an Bedeutung. Eine gewaltsame Annexion ist zwar für die Betroffenen zweifellos ein traumatisches Erlebnis. Häufig stellt sich aber mit den Jahren – insbesondere wenn sich der Staat um die Integration der Bevölkerung bemüht – eine Gewöhnung an die neue Situation ein und die Erinnerung an das erlittene Unrecht tritt in den Hintergrund. Die nachfolgenden Generationen sind der militärischen Aggression nicht direkt ausgesetzt gewesen. Sie können allenfalls auf soziale oder ökonomische Nachteile verweisen, die ihnen mittelbar aus dem Gewaltakt entstanden sind. Der kausale Zusammenhang verliert jedoch mit der Zeit an Deutlichkeit; wenn die Gebietsnahme Hunderte von Jahren zurückliegt, kann sie kaum mehr als Erklärung für aktuelle Übelstände dienen. Andererseits gilt es in zunehmendem Maße Interessen zu berücksichtigen, die einer Rückkehr zum vorherigen Zustand entgegenstehen. Wenn ein Unrecht lange Zeit unkorrigiert bleibt, kommen die Individuen kaum umhin, ihre Entscheidungen am Status quo zu orientieren. Sie müssen z. B., wenn sie sich auf dem annektierten Gebiet niederlassen, davon ausgehen, dauerhaft dem bestehenden Staat anzugehören.17 Die Individuen, die später hinzuziehen, wie auch die Nachfahren der Täter tragen aber für die Annexion keine Verantwortung. Folglich verdienen ihre Interessen Beachtung und müssen gegen die Forderung, das historische Unrecht rückgängig zu machen, abgewogen werden (vgl. Schmücker 2002, 245 ff.). Die skizzierten Entwicklungen lassen die Vorstellung eines allmählichen Verblassens restitutiver Ansprüche sinnvoll erscheinen. Die Bestimmung eines Zeitpunktes, zu dem ein historisches Unrecht der Verjährung anheim fällt, ist aber heikel. Forderungen nach Wiedergutmachung ist kein natürliches Ende gesetzt; insofern haftet jeder zeitlichen Konkretisierung etwas Willkürliches an.18 generations have passed, certain wrongs are simply not worth correcting” (Waldron 1992b, 15). 17 Eine kritische Stellungnahme zu der moralischen Relevanz von Erwartungen, die auf historischem Unrecht basieren, findet sich in Roberts 2003, 123 ff. 18 Allen Buchanan plädiert dafür, historische Ansprüche auf ein Territorium nicht über „drei bis vier Generationen“ bzw. über „die Spanne eines Lebens“ auszudehnen (vgl. Buchanan 1991a, 88 f.). Reinold Schmücker spricht sich dafür aus, eine Annex-

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Die historische Begründung territorialer Ansprüche, die Brilmayer vorschlägt, ist aber nicht nur mit praktischen Schwierigkeiten verbunden. Sie bleibt auch − und darin liegt das eigentliche Defizit − in einer wichtigen Hinsicht unvollständig. Brilmayer befasst sich ausschließlich mit der Verletzung und Wiederherstellung von bestehenden Rechten. In ihren Beispielen geht sie durchweg von der Annahme eines rechtmäßigen Zustandes aus, der durch eine Annexion oder eine andere rechtswidrige Handlung beseitigt wurde. Die grundsätzliche Frage, wie territoriale Hoheitsrechte ursprünglich entstehen, wird von Brilmayer nicht erörtert. Eine Vorstellung von der Konstitution territorialer Ansprüche ist aber notwendig, um über die Verletzung von Rechten sinnvoll sprechen zu können. Ein Rechtsbruch liegt nur dann vor, wenn die Herrschaft, die über das annektierte Gebiet ausgeübt wurde, legitim war. Tamar Meisels bemerkt hierzu treffend: „The first preliminary assumption of territorial claims based on the idea of corrective justice is the presumption of some sort of theory of legitimate acquisition (...). In order even to begin discussing corrective justice, we need to assume some sort of background theory about the legitimate sovereignty over territory which can be violated” (Meisels 2003, 66; vgl. Miller 2003, 268).

Die vorstehenden Überlegungen lassen erkennen, dass eine Theorie territorialer Ansprüche vor zwei Aufgaben steht. Zunächst hat sie zu klären, wie räumliche Hoheitsrechte erworben werden; daran anknüpfend hat sie darzulegen, wie mit Rechtsverstößen umgegangen werden soll. Der von Brilmayer verfolgte Ansatz greift zu kurz, weil er sich nur der zweiten Aufgabe widmet. Gleichwohl ist die Befassung mit historischem Unrecht ein wichtiger Bestandteil der Legitimation territorialer Ansprüche. Insofern sind die erwähnten Schwierigkeiten, die bei der Rekonstruktion und Bewertung geschichtlicher Ereignisse auftreten, nicht zu umgehen. Eine vollständige Theorie territorialer Ansprüche muss sich unter ande-

ion frühestens nach dreißig und spätestens nach achtzig Jahren nicht mehr als Sezessionsgrund anzuerkennen (vgl. Schmücker 2002, 247 ff.). Lea Brilmayer erwägt hingegen, die Schwere des Vergehens zu berücksichtigen und die Verjährungsfrist nach Fällen oder Fallgruppen differenziert festzulegen (vgl. Brilmayer 1991b, 200 f.).

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rem zu der diffizilen Frage äußern, unter welchen Umständen historisches Unrecht verjährt. 6.1.3 Gerechtigkeitskonzeptionen Im Rahmen seiner Sezessionstheorie hat Allen Buchanan eine Begründung territorialer Ansprüche entwickelt, die sich auf die Gerechtigkeit der staatlichen Herrschaft beruft. Buchanan zufolge besitzen weder Individuen noch Kollektive, wie z. B. Nationen oder Völker, ein grundlegendes Recht auf politische Selbstbestimmung. Eine Sezession ist seiner Überzeugung nach nur dann zulässig, wenn sie sich gegen eine ungerechte Behandlung durch den Staat richtet. Die Tatbestände, die die Abspaltung eines Teilgebiets legitimieren können, hat Buchanan im Laufe der Zeit unterschiedlich bestimmt. In seinen frühen Arbeiten hat er die rechtswidrige Annexion, die Bedrohung des Lebens, die diskriminierende Umverteilung und die Gefährdung der Kultur als Rechtfertigungsgründe genannt (siehe Kap. 3.1.2, S. 93 ff.). In seinen neueren Publikationen führt er neben der widerrechtlichen Annexion die Verletzung elementarer Menschenrechte und den Verstoß gegen Vereinbarungen zur innerstaatlichen Autonomie an (siehe Kap. 3.2.2, S. 115 ff.). Die Rechtfertigung einer Sezession muss sich nach Buchanans Überzeugung auch zu den räumlichen Grundlagen des Vorgangs äußern. Die Bildung eines neuen Staates kann nur dann als legitim gelten, wenn die nach Unabhängigkeit strebende Bevölkerungsgruppe einen territorialen Anspruch besitzt. Eine wichtige Voraussetzung hierfür ist zunächst das Fehlen eines gültigen Gebietstitels seitens des Staates, der aktuell die Souveränität ausübt. Buchanan führt zwei Gründe an, die es separatistischen Bewegungen erlauben, den territorialen Anspruch des bestehenden Staates wirksam anzufechten. Zum einen kann – im Fall der Annexion – die Unterstellung des Gebietes unter seine Hoheitsgewalt auf unzulässige Weise erfolgt sein. Der vorhandene Staat hat dann nie einen gültigen Anspruch auf das widerrechtlich vereinnahmte Territorium besessen, der einer Sezession entgegensteht. Zum anderen kann die Herrschaft, die über das Gebiet ausgeübt wird, zentralen Forderungen der Gerechtigkeit widersprechen. Nach

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Buchanans Auffassung büßt ein Staat, der sich ungerechter Herrschaftspraktiken bedient, seinen Anspruch auf das von ihm kontrollierte Territorium ein. Er schreibt: „(...) A state’s claim to territory can be voided by a persisting pattern of serious injustices, because it is the provision of justice that justifies state power in the first place“ (Buchanan 2004a, 370).19 Die Gerechtigkeitskriterien, die Buchanan zur Beurteilung der territorialen Ansprüche heranzieht, entsprechen weitgehend den oben genannten Tatbeständen. Eine Ausnahme bildet allein die Bedrohung des kulturellen Fortbestandes, die Buchanan in seinen frühen Arbeiten anführt. Das Ziel, den Erhalt einer Kultur zu sichern, sei nicht „moralisch bedeutend“ genug, um einen territorialen Anspruch des bestehenden Staates außer Kraft setzen zu können. Es sei lediglich geeignet, einen Anspruch der bedrohten kulturellen Gemeinschaft auf ein Gebiet zu begründen, das niemandem sonst, also weder der existierenden politischen Gemeinschaft noch einer dritten Partei, zustehe (vgl. Buchanan 1991a, 60 f.). An welche Fälle Buchanan hier denkt, bleibt ebenso im Dunkeln wie die Kriterien, nach denen er die moralische Bedeutung der verschiedenen Gesichtspunkte gewichtet. Das Vorliegen aller übrigen Tatbestände hat Buchanan zufolge aber die Wirkung, die territorialen Ansprüche des bestehenden Staates zunichte zu machen. Gemäß der ursprünglichen Theorie führen Angriffe auf das Leben und redistributive Praktiken mit diskriminierendem Charakter zum Verlust von Gebietstiteln.20 In der revidierten Fassung zieht die dauerhafte und massive Verletzung von Menschenrechten oder Autonomiestatuten die Aberkennung von territorialen 19 Siehe hierzu auch die folgende Äußerung: „(…) When a state persistently violates

the fundamental rights of some of its citizens, it loses the legitimacy on which its claim to territory is based, and the way is clear for the persecuted group to take control of part of the state’s territory, if this is necessary to remedy the injustices they are suffering“ (Buchanan 2003c, 199). 20 Zum letzt genannten Tatbestand schreibt Buchanan: „An implicit premise of the argument from discriminatory redistribution is that failure to satisfy this fundamental condition in effect voids the state’s claim to the territory in which the victims reside, whereas the fact that they have no other recourse to avoid this fundamental injustice gives them a valid title to it. This premise forges the needed connection between the grounds for seceding (discriminatory redistribution) and the territorial claim that a sound argument for secession must include” (Buchanan 1991a, 44 f. Hervorhebungen im Original).

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Ansprüchen nach sich. Dabei besitzt aber der unabhängige Staat, den die Separatisten anstreben, nicht automatisch einen Anspruch auf das Territorium, auf dem er errichtet werden soll. Nur wenn er den oben genannten Kriterien der Gerechtigkeit zu genügen verspricht, kann seine Hoheitsgewalt über das zur Abspaltung vorgesehene Gebiet als legitim gelten. Durch die ungerechte Machtausübung des etablierten Staates wird nur der vorhandene Anspruch verwirkt; um einen eigenen Anspruch zu erwerben, muss der aus der Sezession hervorgehende Staat seinerseits eine gerechte Herrschaft praktizieren.21 Buchanans Versuch, die Gebietshoheit von Staaten auf die moralische Qualität ihrer Herrschaft zurückzuführen, begegnet jedoch erheblichen Schwierigkeiten. Zunächst erscheint seine Konzeption ungeeignet die Grenzen, die zwischen verschiedenen gerechten Staaten verlaufen, zu begründen. Wie im Vorstehenden erläutert, spricht Buchanan Staaten, die den Anforderungen der Gerechtigkeit genügen, einen Anspruch auf das von ihnen beherrschte Territorium zu. Dabei muss er aber von einer etablierten Staatenordnung ausgehen, zwischen deren Mitgliedern Einvernehmen über die Aufteilung der Hoheitsgebiete besteht. Die Grenzziehung zwischen zwei oder mehr gerechten Staaten kann nicht auf den Kriterien beruhen, auf die Buchanan die Legitimation territorialer Ansprüche stützt. Beispielsweise bietet die Wahrung der Menschenrechte oder die Einhaltung von Autonomieabkommen keinen Anhaltspunkt für die räumliche Trennung der staatlichen Herrschaftsbereiche. Buchanans Theorie zur Begründung territorialer Ansprüche setzt also stillschweigend die Existenz etablierter Grenzen voraus, die allgemeine Anerkennung finden. Auf ihrer Grundlage lässt sich nicht entscheiden, wo die Trennlinie zwischen Staaten verlaufen soll, die gleichermaßen als gerecht zu gelten haben. Die von Buchanan vorgeschlagene Rechtfertigung sieht sich zudem mit dem Problem konfrontiert, keine begründete Ent21 Einige Formulierungen Buchanans erwecken freilich den Eindruck, das Erleiden von Unrecht reiche aus, um einen territorialen Anspruch zu konstituieren. Ein solches Verständnis widerspricht aber der grundsätzlichen Intention, die Begründung von Gebietstiteln auf die Gerechtigkeit der Herrschaftsausübung zu beziehen.

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scheidung zwischen konkurrierenden Gebietsforderungen zu erlauben. Territoriale Streitigkeiten beschränken sich nicht notwendig auf repressive Regime; auch Staaten, die die Standards der Gerechtigkeit erfüllen, können über den Verlauf ihrer Grenzen uneins sein. Wenn zwei oder mehr gerechte Staaten die Hoheitsgewalt über ein Gebiet für sich reklamieren, können die von Buchanan angeführten moralischen Kriterien nicht den Ausschlag geben. Die Möglichkeit, rivalisierende Ansprüche auf ein Territorium klären zu können, ist offenkundig auch im Kontext sezessionistischer Konflikte von Bedeutung. Wie schon im einleitenden Kapitel dargelegt, bekennt sich die überwiegende Mehrzahl der separatistischen Bewegungen in Europa und Nordamerika zu Demokratie und Menschenrechten. Die Ansprüche, die sie auf ein staatliches Teilgebiet erheben, können insofern nicht mit Hinweis auf ungerechte Herrschaftspraktiken zurückgewiesen werden. Beide Konfliktparteien – sowohl der bestehende Staat als auch die Separatisten – erfüllen die Bedingungen, die Buchanan an die Begründung territorialer Ansprüche stellt. Der vorhandene Staat praktiziert zwar im Unterschied zu dem durch Sezession neu zu schaffenden Staat bereits eine gerechte Herrschaft auf dem betreffenden Gebiet. Insofern kann Buchanan behaupten, er verfüge kraft seiner gerechten Herrschaft über einen territorialen Anspruch, den die Separatisten zu respektieren haben. Der Streit wird dann aber nicht durch Berufung auf Gerechtigkeitsstandards, sondern durch die faktische Machtausübung des etablierten Staates entschieden. Dabei bleibt unerfindlich, warum sich Buchanans Theorie, der es im Kern um die Gewährleistung gerechter Verhältnisse geht, für den unbedingten Erhalt des Status quo ausspricht. Wenn das Ziel in einer territorialen Herrschaft besteht, die auf Gerechtigkeitskriterien basiert, müssen grundsätzlich auch die Forderungen separatistischer Bewegungen, die zu ihrer Erfüllung bereit sind, Berücksichtigung finden (siehe Kap. 3.4.3, S. 160 ff.). Das geschilderte Problem kann von Buchanan keiner plausiblen Lösung zugeführt werden, weil er die Legitimation staatlicher Hoheitsansprüche vollständig von den Bewohnern des betroffenen Gebietes entkoppelt. Aus Buchanans Sicht ist allein die Art der Herrschaft, die ein Staat faktisch ausübt oder aller Voraussicht nach ausüben wird, für die Begründung territorialer Ansprüche maßgeblich. Die Forderungen, die ein Staat auf ein Gebiet erhe-

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ben darf, sind folglich in keiner Form an die Willensbekundungen der dort lebenden Bevölkerung gebunden. Buchanan verfügt somit nicht über die Möglichkeit, die Entscheidung zwischen konkurrierenden territorialen Ansprüchen vom Votum der ortsansässigen Personen abhängig zu machen. Die Bewohner eines strittigen Gebietes stehen aber der Frage, welcher Staat eine gerechte Herrschaft über sie ausübt, aller Erfahrung nach nicht indifferent gegenüber. Neben sezessionistischen Konflikten zeigen auch humanitäre Interventionen, wie wichtig den Betroffenen die Berücksichtigung ihrer Präferenzen bei der Bestimmung der territorialen Hoheitsrechte ist.22 Beispielsweise war die Bevölkerung Ost-Timors oder des Kosovo offenkundig für den ausländischen Beistand dankbar, durch den ihre gewaltsame Unterdrückung beendet wurde. Die Zuordnung des Gebietes zu einem oder mehreren der intervenierenden Staaten, die ausnahmslos die Kriterien der Gerechtigkeit erfüllten, hätte sie aber zweifellos vehement abgelehnt. Buchanans Theorie territorialer Hoheitsrechte kann somit, da sie sich allein an Standards der Gerechtigkeit orientiert, einem wichtigen Anliegen der Betroffenen nicht Rechnung tragen. 6.1.4 Nationale Theorien In der aktuellen Diskussion vertreten verschiedene Theoretiker die Auffassung, nationale Gemeinschaften verfügten über einen Anspruch auf das Territorium, mit dem sie sich historisch verbunden fühlen. Die Überzeugung, auf einem bestimmten Gebiet 22 Buchanan hält zwar humanitäre Interventionen im Fall massiver Menschenrechtsverletzungen für geboten, er spricht den eingreifenden Staaten aber keinen dauerhaften Anspruch auf das okkupierte Territorium zu (vgl. Buchanan 2003a; 2003b, 242 ff. und 2004a, 440 ff.). Auf der Grundlage seiner Konzeption lassen sich jedoch Gebietsforderungen, die von den Mitgliedern der Kriegsallianz erhoben werden, nicht als illegitim charakterisieren. Der bisherige Staat hat den Anspruch auf sein Territorium verwirkt, weil er die Menschenrechte seiner Bürger permanent missachtet und sich insofern ungerechter Herrschaftspraktiken bedient hat. Die Staaten, die aktuell die Gebietshoheit ausüben, waren Buchanan zufolge zum Eingreifen verpflichtet und haben sich insofern keiner Annexion schuldig gemacht. Zudem haben sie, wenn sie ihrerseits eine gerechte Herrschaft errichten, die an den Erwerb eines territorialen Anspruchs geknüpften Bedingungen erfüllt.

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beheimatet zu sein, spielt für das Selbstverständnis nationaler Gemeinschaften eine zentrale Rolle (vgl. Miller 1995, 24 f. und 2000, 129 f.). Nationen verstehen sich immer als geschichtliche Gemeinschaften, die von alters her zusammenleben und eine Vielzahl von Erfahrungen teilen. Damit einher geht die Vorstellung eines historischen Kernlandes, auf dem ihre Ursprünge liegen und das sie über einen langen Zeitraum hinweg bewohnt und kulturell geprägt haben. Die im Gedächtnis der Nation präsenten Ereignisse – seien es kriegerische Konflikte, politische Umbrüche oder besondere technische bzw. künstlerische Leistungen – haben hier ihren Ort. Die Nation lässt sich daher nicht ohne Bezug zu einem Territorium denken; das Land, mit dem ihre Geschichte verknüpft ist, verkörpert einen wichtigen Bestandteil ihrer Identität. Insofern kann es den Angehörigen einer Nation nicht gleichgültig sein, auf welchem Gebiet sie leben und ihr kollektives Schicksal gestalten. Das Recht auf politische Selbstbestimmung, das ihre Repräsentanten in vielen Fällen fordern, ist notwendig an ein bestimmtes Territorium gebunden. Die politische Autonomie der baskischen Nation kann nur im Baskenland und die politische Autonomie der kurdischen Nation nur in Kurdistan verwirklicht werden. Die Vorstellung, einen unabhängigen baskischen bzw. kurdischen Staat außerhalb der traditionellen Siedlungsgebiete zu errichten, stellt aus nationaler Perspektive keine ernst zu nehmende Option dar.23 Der Prozess, durch den die nationale Gemeinschaft einen moralischen Anspruch auf ihr Territorium erwirbt, ist von David Miller anschaulich beschrieben worden. In seinem Aufsatz „Secession and the principle of nationality“ führt er aus: „Through custom and practice as well as by explicit political decision they create laws, establish individual or collective property rights, engage in public works, shape the physical appearance of the territory. Over time this takes on symbolic significance as they bury their dead in certain places, establish shrines or secular monuments, and so forth. All of these activities give them an attachment to the land that cannot be matched by any rival claimants. This in turn justifies their claim to exer23 So ist z. B. auch der Plan der britischen Regierung, einen selbstständigen jüdischen

Staat im heutigen Uganda zu gründen, von den Anhängern der zionistischen Bewegung abgelehnt worden (vgl. Gans 2003, 117).

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6.1 Theorien zur Rechtfertigung territorialer Ansprüche

cise continuing political authority over that territory. It trumps the purely historical claim of a rival group who argue that their ancestors once ruled the land in question” (Miller 2000, 116 f.).24

Der territoriale Anspruch, den eine Nation geltend machen kann, wird nach Millers Auffassung also nicht durch die erste Inbesitznahme des Landes konstituiert. Entscheidend ist aus seiner Sicht vielmehr die Frage, welche Bedeutung eine nationale Gemeinschaft dem Territorium beimisst. Wenn sich eine Nation aus historischen Gründen stark mit einem Gebiet identifiziere, stehe ihr auch die Ausübung der territorialen Hoheitsgewalt zu.25 Der von Miller und anderen Autoren unternommene Versuch, den territorialen Anspruch einer Nation aus ihrer Bindung an das betreffende Gebiet herzuleiten, begegnet verschiedenen Problemen. Zunächst ist das Konzept der Nation, das im Mittelpunkt der Argumentation steht, mit Schwierigkeiten verbunden. Wie schon im vierten Kapitel dargelegt wurde, kann die Abgrenzung unterschiedlicher nationaler Gemeinschaften erhebliche Probleme verursachen. Wenn die Individuen eine Doppelidentität besitzen und sich z. B. als katalanische Spanier oder als flämische Belgier verstehen, können sie nicht eindeutig einer Nation zugeordnet werden. Sofern aber die Zugehörigkeit zur Nation selbst in Frage steht, erscheint das Konzept kaum geeignet, konkurrierende territoriale Ansprüche zu klären. Zudem können die Angehörigen einer nationalen Gemeinschaft divergierende Auffassungen über die Bedeutung eines Territoriums vertreten. Die Rede von den Interessen oder den Ansprüchen einer Nation erweckt leicht den Ein24 Margaret Moore äußert sich zu der Entstehung territorialer Ansprüche ähnlich: „(...) Nationalism is not simply based on group membership, but also has an important territorial component. If people care about their homeland, and if these feelings have developed legitimately – because the area in question is in fact their home, their ancestors are buried there, their mothers and fathers have tilled the soil there, their national monuments are erected there – then it only seems proper that this should be taken into account to define the territory to which the group is entitled” (Moore 2001, 176 Hervorhebung im Original; vgl. Meisels 2003, 73 ff. und 2005, 86 ff.). 25 Die Auffassung, die erste Inbesitznahme eines Stückes Land begründe einen Anspruch auf Ausübung der territorialen Hoheitsgewalt, wird von Haig Khatchadourian vertreten. Seiner Überzeugung nach ist z. B. im Falkland-Streit Großbritannien gegenüber Argentinien im Recht, weil die Inseln ursprünglich von Briten besiedelt wurden (vgl. Khatchadourian 1989, 45 ff.).

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druck, es handele sich um eine homogene Gemeinschaft, die ein hohes Maß an Übereinstimmung aufweist. Nicht selten sind nationale Gemeinschaften aber sogar in Fragen gespalten, die ihre eigene historische oder kulturelle Identität betreffen. Auch die Grenzen des historischen Kernlandes, auf das die Nation Anspruch erheben darf, können zwischen den ihr zuzurechnenden Personen umstritten sein. Beispielsweise wird die Vision, ein Großisrael zu errichten, längst nicht von allen Mitgliedern der israelischen Nation geteilt. Gleichsam ist die emotionale Bindung, die sich viele Vertriebene an Schlesien oder Ostpreußen erhalten haben, anderen Deutschen eher fremd. Im Falle der Uneinigkeit muss bestimmt werden, wer die Nation repräsentiert und berechtigt ist, in ihrem Namen territoriale Forderungen zu stellen bzw. auf sie zu verzichten. Die Vertreter der im Vorstehenden skizzierten Argumentation nennen keine Kriterien, an denen sich die Entscheidung orientieren könnte. Sie machen weder deutlich, wie viele Angehörige einer Nation sich mit einem Territorium verbunden fühlen müssen noch wie intensiv ihre Identifikation zu sein hat, damit der Gemeinschaft ein Anspruch erwächst. Abgesehen von den Differenzen, die innerhalb einer Nation bezüglich territorialer Fragen existieren können, wirft die im Vorstehenden skizzierte Rechtfertigung aber noch zwei weitere Probleme auf. Erstens kann ein Territorium von mehreren nationalen Gemeinschaften als ihr historisches Kernland und wesentlicher Bestandteil ihrer kollektiven Identität betrachtet werden. Beispielsweise sieht sowohl der griechische wie auch der türkische Bevölkerungsteil Zypern als seine Heimat an und sowohl die Gruppe der Singhalesen wie auch die Gruppe der Tamilen fühlt sich untrennbar mit Sri Lanka verbunden. In derartigen Fällen ist es auf der Grundlage der oben skizzierten Argumentation nicht möglich, einer der Konfliktparteien Recht zu geben. Beide Nationen haben im Laufe ihrer Geschichte das Land zugleich oder in unterschiedlichen Zeitabschnitten besiedelt und eine besondere Beziehung zu ihm entwickelt. Zudem darf das subjektive Element, das der nationalen Identifikation mit einem Territorium innewohnt, nicht außer Acht gelassen werden. Die Intensität der Bindung, die die Angehörigen einer Nation an ein Gebiet haben, ist in starkem Maße von der Bedeutung abhängig, die sie bestimmten

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6.1 Theorien zur Rechtfertigung territorialer Ansprüche

historischen Phasen oder Ereignissen zusprechen. Beispielsweise kann eine militärische Auseinandersetzung in dem kollektiven Gedächtnis von Nation A eine hervorgehobene Stellung einnehmen, während sie in dem Geschichtsbild von Nation B lediglich eine untergeordnete Rolle spielt. Folglich kann die Rekonstruktion der historischen Fakten nur sehr bedingt dazu beitragen, die konkurrierenden Ansprüche verschiedener nationaler Gemeinschaften als richtig bzw. falsch zu erweisen. Unter Bezugnahme auf die nationale Identifikation lässt sich die Frage, welcher Staat berechtigt ist, die Hoheitsgewalt über ein Gebiet auszuüben, in vielen Fällen nicht entscheiden. Zweitens kann das Territorium, mit dem sich die Angehörigen einer Nation verbunden fühlen, ganz oder überwiegend von einer anderen Bevölkerungsgruppe bewohnt werden. Beispielsweise erheben die Serben nahezu einmütig Anspruch auf das Kosovo, dessen Bevölkerung zu über 90% aus Albanern besteht. In ähnlicher Weise umfasst die Vorstellung von einem Großisrael auch Gebiete, die ausschließlich oder mehrheitlich von Palästinensern bewohnt werden (vgl. Gans 2003, 109 ff.). Wenn sich eine nationale Gemeinschaft mit einem Territorium identifiziert, auf dem sie nicht mehr ansässig ist, entsteht ein tief greifender Interessenkonflikt. Auf der einen Seite steht die Bevölkerung, die gegenwärtig auf dem Gebiet lebt und selbst bestimmen will, welcher Staat die Souveränität über das Land innehat. Auf der anderen Seite steht die Nation, die aus historischen Gründen eine starke Bindung an das Territorium hat und es als Teil der ihr von alters her zustehenden Herrschaftssphäre betrachtet. In derartigen Konstellationen müssen – vorausgesetzt es liegt keine Vertreibung oder andere Form des historischen Unrechts vor – die Interessen der derzeitigen Bewohner vorrangig berücksichtigt werden. Für die Menschen, die auf dem Gebiet ansässig sind, wird mit der Frage, welcher Staat die territoriale Hoheitsgewalt ausübt, zugleich entschieden, welcher Rechtsordnung sie unterstehen. Die Gesetze des Staates, dessen Herrschaftsbereich das Territorium zugeordnet wird, erstrecken sich auf alle Bereiche ihres Lebens. Ihre Versorgung mit wichtigen Gütern, wie etwa Gesundheitsleistungen oder Bildungseinrichtungen, wird maßgeblich von den Regelungen beeinflusst, die der territoriale Souverän erlässt. Hingegen sind die Angehörigen der Nation, die eine beson-

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dere historische Beziehung zu dem Land geltend macht, zumeist schon seit vielen Generationen anderswo sesshaft geworden. Sie fühlen sich lediglich emotional mit dem Gebiet verbunden, das von ihren Vorfahren kulturell geprägt wurde und auf dem sich wesentliche Phasen ihrer Geschichte ereignet haben. Die über das Territorium ausgeübte Herrschaft berührt sie nur insoweit, wie sie sich auf die dort befindlichen Zeugnisse ihrer nationalen Kultur bezieht. Daher hat für sie die Entscheidung, welchem Staat die Hoheitsrechte über das Gebiet zugesprochen werden, weit weniger gravierende Folge als für die gegenwärtigen Bewohner. Zudem kann dem Interesse, das die nationale Gemeinschaft an dem Land nimmt, auch in anderer Form Rechnung getragen werden. Ihr kann z. B. ein Anspruch auf Schutz ihrer Kulturgüter oder auf freien Zugang zu den Stätten, die für sie eine besondere geschichtliche oder religiöse Bedeutung haben, zugesprochen werden. Die Berücksichtigung der historischen Bindung, die die Mitglieder einer Nation an ein Gebiet haben, erfordert also nicht notwendig die Anerkennung von Hoheitsrechten. In der oben wiedergegebenen Textpassage geht David Miller offenbar von einer Nation aus, die auf dem Territorium, auf das sie sich einen Anspruch erworben hat, auch gegenwärtig noch ansässig ist. Insofern ist seinen Ausführungen nicht zu entnehmen, wie er zu territorialen Forderungen steht, die über das derzeitige Siedlungsgebiet einer nationalen Gemeinschaft hinausgehen. Andere Verfechter einer nationalen Argumentation haben sich aber ausdrücklich dafür ausgesprochen, den Interessen der heutigen Bewohner Priorität zu geben. Sowohl Margaret Moore als auch Chaim Gans beschränken den Hoheitsanspruch von Nationen die Gebiete, in denen sie gegenwärtig die Mehrheit der Bevölkerung stellen. Historische bzw. kulturelle Bindungen sind aus ihrer Sicht zwar wichtig, um zu erklären, warum eine Nation vorzugsweise auf ihrem angestammten Territorium politische Autonomie genießen sollte. Im Konfliktfall, wenn das betreffende Gebiet überwiegend von einer anderen Gemeinschaft bewohnt wird, sprechen

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6.2 Das Referendum als Anspruchsgrundlage

sie der Nation aber keine Souveränitätsrechte zu (vgl. Moore 1998b, 150 ff. und 2001, 192 f.; Gans 2003, 109 ff.).26

6.2 Das Referendum als Anspruchsgrundlage Im vorangegangenen Abschnitt sind verschiedene Versuche, territoriale Ansprüche von bestehenden bzw. neu zu errichtenden Staaten zu legitimieren, erörtert worden. Wie die Untersuchung gezeigt hat, weisen alle Begründungsansätze, die in der aktuellen Diskussion vertreten werden, gravierende Defizite auf. Im Folgenden soll daher – ausgehend von der im fünften Kapitel entwickelten plebiszitären Sezessionstheorie – eine alternative Rechtfertigung vorgestellt werden. Im ersten Schritt soll zunächst der Grundgedanke, territoriale Ansprüche auf den Willen der ortsansässigen Bevölkerung zu stützen, kurz dargelegt werden. Anschließend sollen die Stärken, die das plebiszitäre Modell im Vergleich zu rivalisierenden Konzeptionen besitzt, herausgearbeitet werden (6.2.1). Im zweiten Schritt soll auf das Problem dissentierender Minderheiten, das sich auch hinsichtlich der Gebietshoheit stellt, eingegangen werden. Die plebiszitäre Sezessionstheorie muss erläutern, warum der Wille der Mehrheit für ausreichend erachtet werden kann, um einen territorialen Anspruch zu begründen (6.2.2). 6.2.1 Die Vorteile der plebiszitären Theorie Der hier vertretenen Auffassung zufolge soll die Entscheidung, welcher Staat die Souveränität über ein Gebiet ausüben darf, von der ortsansässigen Bevölkerung getroffen werden. Im Konfliktfall, 26 Chaim Gans trifft eine Unterscheidung zwischen der Begründung und der Lokalisierung von territorialen Ansprüchen. Seiner Auffassung nach reichen die emotionalen Bindungen, die die Angehörigen einer nationalen Gemeinschaft an ein Gebiet haben, zur Rechtfertigung eines Herrschaftsanspruchs nicht aus. Sie können aber eine wichtige Rolle bei der Bestimmung des Territoriums spielen, auf dem eine Nation ihre politische Selbstbestimmung praktizieren soll (vgl. Gans 2003, 115 ff.).

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wenn zwei oder mehr Parteien konkurrierende Forderungen erheben, soll die Meinung der Bewohner des strittigen Territoriums in einem Referendum erfragt werden. Die Unterstellung eines Gebietes unter die Jurisdiktion eines Staates wirkt sich primär auf die Menschen aus, die ihm als Herrschaftssubjekte zugeordnet und seiner Regelungsgewalt unterworfen werden. Insofern erfordert die Berücksichtigung der Betroffenheit, die Anerkennung staatlicher Ansprüche vom Willen der Personen abhängig zu machen, die auf dem Territorium leben. Durch ein Plebiszit erhalten alle Einwohner die Gelegenheit, ein Votum abzugeben und ihre Präferenz für eine der gegebenen Optionen zur Geltung zu bringen. Konkurrierende Theorien, die die Begründung territorialer Ansprüche auf andere Kriterien stützen, bergen tendenziell die Gefahr der Fremdbestimmung. Auf ihrer Grundlage kann auch Staaten die Gebietshoheit zugesprochen werden, die die ortsansässige Bevölkerung einstimmig oder überwiegend ablehnt. Der Kreis der Personen, deren Wille in einem Referendum ermittelt werden soll, unterliegt allerdings zwei Einschränkungen. Zum einen verdienen nur Personen Beachtung, die dauerhaft auf dem Gebiet ansässig sind und ihr Leben hauptsächlich dort verbringen. Die Entscheidung über die staatliche Zugehörigkeit ist primär für die Individuen bedeutsam, die ihre Daseinsgrundlage auf dem Territorium haben. Wer sich nur vorübergehend auf dem Gebiet aufhält, kann kein gleichrangiges Interesse geltend machen und sollte kein Stimmrecht erhalten. Denkbar wäre Fristen für die Dauer des Aufenthaltes festzulegen und z. B. nur Voten von Personen einzuholen, die seit mindestens drei oder fünf Jahren auf dem Territorium ansässig sind. Die Einführung von Fristen hätte zudem den Vorteil, im Vorfeld eines Referendums Manipulationen auszuschließen, zu denen sich die gegenwärtigen Machthaber versucht sehen könnten. So würde z. B. der Anreiz beseitigt, Teile der Bevölkerung – etwa Angehörige der Armee mit ihren Familien – kurzfristig in die Region zu entsenden, um Einfluss auf den Ausgang der Abstimmung zu nehmen. Zum anderen sind nur Personen zu berücksichtigen, die ihre Ansiedlung auf dem Territorium nicht mit moralisch verwerflichen Mitteln erreicht haben. Der Rekurs auf die Legitimität des Aufenthaltes ist notwendig, um dem historischen Unrecht Rechnung zu tragen, das im vorigen Abschnitt thematisiert wurde. Insbesondere müssen Personen, die

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6.2 Das Referendum als Anspruchsgrundlage

die ansässige Bevölkerung vertrieben und sich gewaltsam ihres Landes bemächtigt haben, vom Referendum ausgeschlossen werden. Umgekehrt müssen Personen zur Abstimmung zugelassen werden, die unter Anwendung oder Androhung von Gewalt gezwungen wurden, das Gebiet zu verlassen. Die Entscheidung über die Berechtigung des Aufenthaltes ist allerdings unvermeidlich mit diffizilen Problemen verbunden. So müssen Fristen für die Verjährung von historischem Unrecht und genaue Kriterien für die Bestimmung von individuell schuldhaftem Verhalten angegeben werden.27 Gegenüber den Konzeptionen, die im vorigen Abschnitt erörtert wurden, bietet der Vorschlag, im Konfliktfall ein Referendum abzuhalten, verschiedene Vorzüge. Wie in der Vertragstheorie von John Locke, die am Anfang im Blickpunkt der Untersuchung stand, werden die territorialen Ansprüche von Staaten auf individuelle Zustimmungsakte zurückgeführt. Das wesentliche Versäumnis von Locke, nicht sorgfältig zwischen Eigentumsrechten an Land und territorialen Hoheitsrechten zu differenzieren, wird aber korrigiert. Die räumlichen Grenzen eines Staates ergeben sich nicht aus der Entscheidung der Grundbesitzer, der politischen Gemeinschaft beizutreten bzw. ihr fernzubleiben. Für die Konstitution eines territorialen Anspruchs ist vielmehr der Wille aller Individuen maßgeblich, die auf dem betreffenden Gebiet ansässig sind. Der Staat, dem die Hoheitsgewalt über ein Territorium zuerkannt wird, unterstellt die gesamte dort lebende Bevölkerung seiner Rechtsordnung. Insofern sind alle Einwohner – ungeachtet ihres Eigentums an Land – von der staatlichen Machtausübung betroffen und können die Berücksichtigung ihres Votums verlangen. Die Vertragstheorie von Locke ist für die Klärung staatlicher Gebietsansprüche grundsätzlich ungeeignet, weil sie den Willen eines Teils der Herrschaftssubjekte außer Acht lässt. Allerdings 27 Beispielsweise muss geklärt werden, ob Armutsflüchtlinge, die illegal ihren Wohnsitz auf dem Gebiet eines Staates genommen haben, ein Stimmrecht im Referendum beanspruchen dürfen. Die Bewertung der Legitimität des Aufenthaltes berührt hier grundsätzliche Fragen der Immigrationsethik, die im Rahmen der vorliegenden Arbeit nicht erörtert werden können.

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kann sich die genaue Festlegung der Staatsgrenzen als schwieriger erweisen, wenn anstelle des Grundbesitzes die Ansässigkeit über die territoriale Souveränität entscheidet. Die Eigentumsrechte an Land sind in der Regel exakt bestimmt; sie lassen unzweifelhaft erkennen, wo die Grenzen zwischen den Besitzungen der Individuen verlaufen. Die Ansässigkeit der Individuen ist hingegen ein eher vages Kriterium; die Frage, wie weit sie sich räumlich erstreckt, lässt sich nicht mit gleicher Präzision beantworten. So kann z. B. die Grenzziehung zwischen zwei benachbarten Dörfern, deren Einwohner für die Zugehörigkeit zu unterschiedlichen Staaten gestimmt haben, Probleme bereiten. Auf Grund der Ansässigkeit der Individuen lässt sich nicht eindeutig bestimmen, wie das Gebiet, das die Dörfer voneinander trennt, aufgeteilt werden soll. Bei der Festlegung der Grenze müssen unvermeidlich weitere Gesichtspunkte einbezogen werden, zu denen auch das Eigentum an Land zählen kann. Soweit praktikabel, erscheint es sinnvoll die Felder, die den Bewohnern der Dörfer gehören und von ihnen bewirtschaftet werden, auch dem Gebiet ihres Staates zuzurechnen. Das individuelle Eigentum muss aus den oben genannten Gründen aber ein sekundäres Kriterium bleiben; es kann keine territorialen Ansprüche konstituieren, sondern lediglich einen Beitrag zu ihrer Konkretisierung leisten. Gegen den historischen Ansatz von Lea Brilmayer ist der Einwand erhoben worden, keine vollständige Theorie territorialer Ansprüche zu formulieren. Brilmayer befasst sich ausschließlich mit der Verletzung und Wiederherstellung von vorhandenen Rechten, ohne deren Entstehung zu erläutern. Eine normative Theorie des Territoriums muss aber beide Aspekte – die Konstitution wie auch die Restitution von staatlichen Ansprüchen – berücksichtigen. Bevor sie sich mit der Korrektur von Rechtsbrüchen auseinander setzen kann, hat sie zu klären, worauf territoriale Rechte ursprünglich beruhen. Der Vorschlag, die Gebietsansprüche von Staaten auf den Willen der ansässigen Individuen zu gründen, ergänzt die Konzeption Brilmayers in sinnvoller Weise. Er benennt ein klares Kriterium für den Erwerb territorialer Hoheitsrechte und schafft so die notwendige Voraussetzung, um eine Verletzung bestehender Ansprüche festzustellen. Im Kontext von Annexionen kann zwar nicht auf Referenden zurückgegriffen werden, die über den Willen der Individuen Auskunft geben. In

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6.2 Das Referendum als Anspruchsgrundlage

den meisten Fällen gibt es aber hinreichende Indizien, die an der Ablehnung der Annexion seitens der betroffenen Bevölkerung keinen Zweifel lassen. Das historische Unrecht, das Brilmayer in den Mittelpunkt ihrer Analyse stellt, wird durch die Einschränkung des zum Plebiszit zugelassenen Personenkreises berücksichtigt. Über die staatliche Zugehörigkeit eines Territoriums sollen nur Personen entscheiden dürfen, die sich bei ihrer Ansiedlung moralisch legitimer Mittel bedient haben. Dadurch ergibt sich, wie das Beispiel der baltischen Annexionen veranschaulicht, eine wichtige Akzentverschiebung gegenüber dem Ansatz Brilmayers. Die Annexionen stellen zweifellos ein historisches Unrecht dar, durch das die Sowjetunion keinen territorialen Hoheitsanspruch erwerben konnte. Gleichwohl tragen nicht alle Angehörigen der russischen Bevölkerungsgruppe, die sich in der Folgezeit im Baltikum niedergelassen haben, eine persönliche Schuld an der militärischen Aggression. Ein Teil von ihnen wäre folglich in einem Referendum, das über die staatliche Zugehörigkeit des Gebietes entscheidet, zur Stimmabgabe berechtigt. Im Unterschied zu der Konzeption, die Brilmayer vorschlägt, ist nicht das staatliche Handeln für den Umgang mit historischem Unrecht maßgeblich. Im Blickpunkt steht vielmehr die individuelle Verantwortung, die die gegenwärtigen Bewohner eines Territoriums für Gewaltakte oder Repressionen haben. Der Perspektivenwechsel von der staatlichen auf die individuelle Ebene bietet den Vorteil, die Interessen von Bevölkerungsgruppen berücksichtigen zu können, die an den Vergehen ihres Staates keine Schuld trifft. 28 Die im Anschluss erörterte Theorie von Allen Buchanan sieht vor, gerecht herrschenden Staaten einen Anspruch auf das von ihnen kontrollierte Gebiet zuzusprechen. Wie die Untersuchung gezeigt hat, wirft die Herleitung territorialer Rechte aus der moralischen Qualität der Herrschaft vor allem zwei Probleme auf. Zum 28 Eine detaillierte Analyse der Bedingungen, unter denen die Individuen Schuld an

historischem Unrecht tragen, kann hier freilich nicht geleistet werden. Zu diskutieren wäre z. B., ob Personen, die durch ihre Arbeit in der Zivilverwaltung zur Stabilisierung einer Annexionsmacht beigetragen haben, vom Referendum ausgeschlossen werden sollen.

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einen können Staaten, die den zugrunde gelegten Kriterien der Gerechtigkeit genügen, konkurrierende Ansprüche auf ein Gebiet erheben. Im Konfliktfall bietet Buchanans Konzeption keine Möglichkeit, eine begründete Entscheidung über die staatliche Zugehörigkeit eines Territoriums zu treffen. Zum anderen steht die ortsansässige Bevölkerung der Frage, welcher Staat eine gerechte Herrschaft über sie ausübt, in der Regel nicht gleichgültig gegenüber. Buchanans Konzeption zollt den historischen und kulturellen Bindungen, die den Menschen über die Einhaltung von Gerechtigkeitsstandards hinaus wichtig sind, keine Beachtung. Der als Alternative unterbreitete Vorschlag, strittige Gebietsansprüche von Staaten durch Referenden zu klären, ist den genannten Bedenken nicht ausgesetzt. Wenn zwei Staaten rivalisierende Forderungen erheben, kann die Befragung der auf dem Territorium lebenden Bevölkerung eine eindeutige Entscheidung herbeiführen. Ein Referendum gibt den zur Stimmabgabe berechtigten Personen zudem Gelegenheit, ihre historischen oder kulturellen Präferenzen zur Geltung zu bringen. Beide Probleme werden vermieden, indem die territorialen Ansprüche von der Gerechtigkeit der staatlichen Machtausübung gelöst und auf den Willen der von der Herrschaft betroffenen Menschen zurückgeführt werden. Letztlich wurde die unter anderem von David Miller vertretene Auffassung diskutiert, nationale Gemeinschaften verfügten über einen Anspruch auf das Territorium, mit dem sie sich historisch verbunden fühlen. Ein grundlegendes Problem besteht zunächst in der Uneinigkeit, die innerhalb einer Nation auch in Fragen, die das eigene Selbstverständnis betreffen, herrschen kann. Die Mitglieder einer nationalen Gemeinschaft vertreten mitunter konträre Meinungen über die Grenzen des Territoriums, auf das sie einen kollektiven Anspruch erheben können. Die daraus resultierende Schwierigkeit, die Gebietsforderungen einer in sich gespaltenen Nation bestimmen zu müssen, stellt sich für die plebiszitäre Konzeption nicht. Sie bindet territoriale Ansprüche nicht an den Begriff der Nation und ist insofern auch nicht darauf angewiesen, einen kollektiven Willen zu ermitteln. In dem Referendum zählen nur die Präferenzen der stimmberechtigten Individuen, die ihre abweichenden Vorstellungen von der territorialen Grundlage der Nation in ihren Voten zum Ausdruck bringen können.

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6.2 Das Referendum als Anspruchsgrundlage

Eine weitere Schwierigkeit, vor die sich die nationale Argumentation gestellt sieht, liegt in dem möglichen Auseinanderfallen von anspruchsberechtigter und ortsansässiger Bevölkerung. In einigen Fällen sind die Nationen auf dem Gebiet, das sie als ihr historisches Kernland betrachten, nicht mehr präsent oder befinden sich in der Minderheit. Die Interessen der gegenwärtigen Bewohner haben dann, wie im Vorstehenden gezeigt wurde, ein stärkeres Gewicht und müssen vorrangig beachtet werden. Ein wichtiger Vorzug der plebiszitären Lösung besteht darin, ausschließlich den Willen der Menschen zu berücksichtigen, die auf dem Gebiet leben. Dadurch wird eine Fremdbestimmung durch Nationen ausgeschlossen, die lediglich auf ihre historische Beziehung zu dem Territorium verweisen können. Gleichwohl können in einem Referendum, das über die staatliche Zugehörigkeit eines Gebietes abgehalten wird, nationale Bindungen eine wichtige Rolle spielen. Die auf dem Territorium ansässigen Personen, die zur Stimmabgabe berechtigt sind, können sich bei ihrer Entscheidung durchaus von nationalen Gesichtspunkten leiten lassen. Nationale Interessen bleiben also nicht grundsätzlich unberücksichtigt; sie werden nur im Konfliktfall den Belangen der gegenwärtigen Bewohner nachgeordnet. 6.2.2 Die Mehrheitsentscheidung im Kontext territorialer Rechte Der im Vorstehenden dargelegte Vorschlag, strittige territoriale Fragen durch ein Referendum zu entscheiden, ist allerdings auch mit einem Problem behaftet. Die ortsansässige Bevölkerung vertritt zumeist unterschiedliche Auffassungen, wer die Herrschaftsgewalt über das Gebiet ausüben soll. Die territorialen Ansprüche, die von etablierten Staaten bzw. separatistischen Bewegungen erhoben werden, können sich in der Regel nicht auf das einstimmige Votum der befragten Individuen stützen. Die Entscheidung, welcher Konfliktpartei die Hoheitsrechte über das Gebiet zuerkannt werden, muss sich daher am Willen der Mehrheit orientieren. Insofern muss eine plebiszitäre Sezessionstheorie auch hinsichtlich der territorialen Souveränität darlegen, warum einigen Individuen eine Lösung zugemutet werden darf, der sie ihre Zustimmung vorenthalten. Die Bedingungen, unter denen die Durchführung

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von Mehrheitsverfahren als legitim gelten kann, sind bereits im vorigen Kapitel erörtert worden (siehe Kap. 5.5). Im Folgenden sollen die maßgeblichen Überlegungen noch einmal kurz in Erinnerung gerufen und auf die Begründung territorialer Ansprüche bezogen werden. Die Herbeiführung eines Mehrheitsbeschlusses kann – der Argumentation des fünften Kapitels zufolge – als gerechtfertigt gelten, wenn zwei Voraussetzungen erfüllt sind. Zum einen muss die Realisierung der Interessen aller Individuen ausgeschlossen und eine kollektive Entscheidung zwingend erforderlich sein. Wie die Untersuchung gezeigt hat, kann das Recht zur freien Assoziation im Sonderfall der staatlichen Gemeinschaft nicht vollständig gewährleistet werden. Auf Grund der territorialen Basis, die der Staat im Unterschied zu anderen Vereinigungsformen benötigt, lassen sich konfligierende Ansprüche nicht vermeiden. Die Durchführung eines Mehrheitsverfahrens bietet den Vorteil, der größtmöglichen Zahl von Individuen die Mitgliedschaft in dem Staat ihrer Wahl zu gestatten. Keine alternativ verfügbare Entscheidungsregel erlaubt im Ergebnis mehr Individuen, ihre Assoziations- bzw. Dissoziationsfreiheit im staatlichen Kontext zu verwirklichen. Zum anderen muss ein Mehrheitsverfahren, um als legitim angesehen werden zu können, einige grundlegende Beschränkungen akzeptieren. In allen modernen Demokratien werden die Befugnisse der Mehrheit, ihren Willen durchzusetzen, zum Schutz von Freiheitsrechten und anderen elementaren Interessen der Individuen begrenzt. Insofern muss auch eine Mehrheitsentscheidung, die die Sezession eines staatlichen Teilgebietes zum Gegenstand hat, Einschränkungen unterworfen werden. Ausgehend von demokratischen Grundwerten kann ein Unabhängigkeitsreferendum nur dann als legitim gelten, wenn die zentralen Rechte der Individuen gewahrt bleiben. Ein mehrheitlich unterstütztes Sezessionsbegehren darf nur dann Wirksamkeit erlangen, wenn die überstimmte Minderheit in dem unabhängigen Staat keine unzumutbaren Nachteile zu erwarten hat. Entscheidungen der Mehrheit, die über konkurrierende territoriale Forderungen getroffen werden, erfüllen ganz offenkundig das erste Legitimitätskriterium. Wie bei der Zugehörigkeit zur staatlichen Gemeinschaft kann auch bei der Bestimmung der Gebietshoheit nicht dem Willen aller Individuen entsprochen wer-

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6.2 Das Referendum als Anspruchsgrundlage

den. Dieselben Gründe, die eine vollständige Verwirklichung der Assoziationsfreiheit unmöglich machen, lassen auch eine einmütige Regelung der territorialen Zuordnung nicht zu. Durch die Anwendung einer Mehrheitsregel kann aber die Zustimmung der größtmöglichen Zahl von Individuen zum räumlichen Aspekt der staatlichen Souveränität erreicht werden. Bezüglich des zweiten Legitimitätskriteriums muss zwischen der Hoheitsgewalt, die der Staat über ein Territorium besitzt, und der Herrschaft, die er über die dort lebenden Personen ausübt, differenziert werden. Die Entscheidung, einem Staat Herrschaftsbefugnisse über Personen einzuräumen, kann sich negativ auf ihre Freiheiten und andere zentrale Interessen auswirken. Der Staat kann seine Macht missbräuchlich verwenden und z. B. die Bürger gewaltsam daran hindern, politische Vereinigungen zu bilden oder Kritik an der Regierung zu äußern. Insofern muss ein Mehrheitsverfahren, das die Zugehörigkeit der Individuen zu einer staatlichen Gemeinschaft regelt, den oben genannten Bedingungen genügen. Die Entscheidung, einem Staat die Hoheitsgewalt über ein Gebiet zuzusprechen, berührt hingegen die Freiheitsrechte der ortsansässigen Individuen nicht direkt. Die Anerkennung territorialer Ansprüche betrifft die räumliche Ausdehnung der staatlichen Herrschaft, nicht die Form, in der sie ausgeübt wird. Folglich kann ein Plebiszit, insoweit es der Klärung strittiger Gebietsfragen dient, das zweite Legitimitätskriterium nicht verletzen. Territoriale Ansprüche lassen sich ganz unabhängig von der Frage, ob sich ein Staat repressiver Herrschaftspraktiken bedient, auf den Mehrheitswillen gründen. Die Entscheidung über die staatliche Zugehörigkeit eines Gebietes kann sich allerdings indirekt auf die Freiheiten der dort lebenden Individuen auswirken. Wenn der territoriale Anspruch eines Staates Anerkennung findet, wird in der Konsequenz die ortsansässige Bevölkerung seiner Herrschaft unterstellt. Insofern stellt sich die Frage, wie die theoretische Differenzierung zwischen der territorialen und der personalen Hoheitsgewalt des Staates praktische Bedeutung erlangen kann. Der Verdacht liegt nahe, dass sich die beiden Aspekte bei der Entscheidung über strittige Gebietsansprüche nicht sinnvoll trennen lassen. Nachstehend soll daher veranschaulicht werden, welche Folgen sich aus der Unterscheidung zwischen der territorialen und der personalen Rechtfer-

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tigungsebene ergeben. Angenommen in einem Referendum über die Unabhängigkeit eines Teilgebietes spricht sich die Mehrheit der Bevölkerung für die Sezession aus. Der hier vertretenen plebiszitären Theorie zufolge hätte der aus der Abspaltung entstehende Staat einen legitimen Anspruch auf das Territorium. Die Willensbekundung der Mehrheit, die sich in dem Votum für die Abspaltung ausgesprochen hätte, würde ihm aber nur einen Gebietstitel verleihen. Der neu zu bildende Staat wäre durch das Referendum nicht autorisiert, in beliebiger Weise über die Personen zu herrschen, die auf dem Territorium leben. Wenn der Schutz der Minderheit vor Gewalt und Repression nicht ausreichend gewährleistet wäre, hätte die Gründung eines unabhängigen Staates als illegitim zu gelten. Die internationale Gemeinschaft wäre dann aufgerufen, die Sezession zu untersagen und weiterhin für die Einhaltung der Minderheitenrechte Sorge zu tragen. Das Ziel, einen souveränen Staat zu errichten, würde aber nicht an dem Fehlen eines territorialen Anspruchs, sondern an der Gefahr einer missbräuchlichen Machtausübung scheitern. Der Bevölkerungsgruppe, die sich in der Mehrheit befindet, würde grundsätzlich das Recht zuerkannt, die Hoheitsgewalt über das betreffende Gebiet auszuüben. Um die Unabhängigkeit proklamieren zu dürfen, müsste sie aber erst allen Personen, die in der Herrschaftssphäre des neuen Staates leben, hinreichende Sicherheiten bieten (vgl. Dietrich 2006, 590 ff. und 2010). Die plebiszitäre Theorie territorialer Ansprüche, die im vorliegenden Abschnitt entwickelt wurde, führt auch im Umgang mit humanitären Interventionen zu plausiblen Ergebnissen. Nach Auffassung vieler Autoren ist die internationale Gemeinschaft berechtigt, militärisch gegen Staaten vorzugehen, die die Menschenrechte ihrer Bürger gravierend verletzen.29 Die eingreifenden Staaten können aber keine Ansprüche auf die Gebiete geltend machen, die sie unter ihre Kontrolle gebracht haben. Die Errich29 Auf die zahlreichen philosophischen und völkerrechtlichen Beiträge, die sich in jüngster Zeit mit der Rechtfertigung humanitärer Interventionen befasst haben, kann hier nicht näher eingegangen werden. Im Weiteren soll nur kurz skizziert werden, welchen Beitrag eine plebiszitäre Konzeption territorialer Ansprüche zu der aktuellen Diskussion zu leisten vermag.

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6.3 Die Bestimmung der Gebietsgrenzen

tung einer militärischen Besatzung und gegebenenfalls der Aufbau einer zivilen Verwaltung müssen immer als vorläufige Maßnahmen verstanden werden. Der territoriale Anspruch verbleibt grundsätzlich bei der ortsansässigen Bevölkerung; nur seine Realisierung kann – soweit dies zur Vermeidung von Gewalt und Repression notwendig erscheint – zeitweise blockiert werden. Eine Intervention verliert ihre Legitimation, wenn die Besatzungsmächte, nachdem sie eine stabile Ordnung hergestellt und den Menschenrechten Geltung verschafft haben, das Gebiet nicht verlassen. Die analytische Trennung zwischen der personalen und der territorialen Dimension der staatlichen Herrschaft bewährt sich also auch in der Anwendung auf humanitäre Eingriffe. Um Missverständnissen vorzubeugen, erscheint abschließend noch eine kurze Bemerkung zu dem Verfahren angezeigt, das die plebiszitäre Sezessionstheorie vorsieht. In einem Referendum über die Unabhängigkeit eines Teilgebietes müssen nicht separate Fragen zur Mitgliedschaft in der staatlichen Gemeinschaft und zur Gebietshoheit gestellt werden. Die Befürworter der Sezession werden immer dem neu zu gründenden Staat den territorialen Anspruch zuerkennen; die Gegner der Unabhängigkeit werden den territorialen Anspruch immer auf Seiten des bestehenden Staates sehen. Insofern erscheint es ausreichend im Referendum nur eine Mehrheitsentscheidung zu treffen, die aber hinsichtlich der personalen und der territorialen Aspekte der Hoheitsgewalt eine unterschiedliche Rechtfertigungswirkung hat.

6.3 Die Bestimmung der Gebietsgrenzen Die bisherigen Überlegungen zur Rechtfertigung territorialer Ansprüche haben insofern auf einer vereinfachenden Annahme basiert, als sie von klar definierten Gebietseinheiten ausgegangen sind. Der genaue Zuschnitt des Territoriums, dessen Bewohner eine Entscheidung über die Unabhängigkeit zu treffen haben, kann aber zwischen dem etablierten Staat und den Separatisten umstritten sein. Im Folgenden soll daher ein Verfahren vorgestellt werden, mit dem die plebiszitäre Sezessionstheorie die Grenzen von Abstimmungsgebieten festlegen kann (6.3.1). Anschließend

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soll auf die Möglichkeit der Enklaven- bzw. Exklavenbildung eingegangen und die Notwendigkeit einer Beschränkung des Sezessionsrechts diskutiert werden (6.3.2). 6.3.1 Sezession und Gegensezession Die Sezessionen, die in der Vergangenheit durchgeführt wurden, haben sich überwiegend an der föderalen Gebietseinteilung der bestehenden Staaten orientiert. So haben z. B. alle fünfzehn Teilrepubliken der Sowjetunion, die im Jahre 1991 unabhängig geworden sind, die innersowjetischen Grenzen unangetastet gelassen. Die territoriale Untergliederung in verschiedene Regionen oder Provinzen, die im Rahmen eines föderalen Staatsaufbaus besteht, wird aber nicht immer als Basis für eine Sezession anerkannt. Sowohl von Seiten der Separatisten als auch von Seiten des betroffenen Staates kann die vorhandene Grenze angefochten und eine Ausdehnung oder Verkleinerung des Gebietes verlangt werden. Ein Beispiel für den ersten Fall stellen die territorialen Ansprüche baskischer Nationalisten dar, die weit über die derzeit in Spanien bestehende Region hinausreichen. Sowohl die gemäßigten Separatisten, die gegenwärtig die regionale Regierung stellen, als auch die mit der ETA sympathisierenden Kräfte teilen die Vision eines substanziell vergrößerten Baskenlandes (Euskal Herria). Der unabhängige baskische Staat, den sie gemeinsam anstreben, soll zum einen die spanische Provinz Navarra und zum anderen die im Südwesten Frankreichs gelegenen Siedlungsgebiete der Basken umfassen. Über die grundsätzliche Frage der Zulässigkeit einer Sezession hinaus birgt somit auch der räumliche Zuschnitt eines möglichen baskischen Staates erhebliches Konfliktpotenzial (vgl. Mansvelt Beck 2005, 77 ff.). Ein Beispiel für die Anfechtung föderaler Grenzen durch den bestehenden Staat bietet der Anspruch, den Russland nach dem Untergang der Sowjetunion auf die Krim erhoben hat.30 Die Halb30 Auch die kanadische Provinz Quebec hätte im Fall einer Sezession voraussichtlich

Forderungen nach einer substanziellen Gebietsverkleinerung zu gewärtigen. Die autochthonen Bevölkerungsgruppen, die im nördlichen Teil der Provinz leben und

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6.3 Die Bestimmung der Gebietsgrenzen

insel hatte in der sowjetischen Ära ursprünglich zur russischen Föderation gehört und war erst 1954 im Zuge einer Gebietsreform der Ukraine zugeschlagen worden. Im April 1992 hat Alexander Rutskoy, der damalige russische Vize-Präsident, während eines Besuchs auf der Krim die Bevölkerung öffentlich zur Abspaltung von der Ukraine und Vereinigung mit Russland aufgerufen. Ferner hat das russische Parlament im Juli 1993 eine Resolution verabschiedet, in der das strittige Gebiet zu russischem Hoheitsraum erklärt wird. Der Konflikt konnte erst im Mai 1997 im Rahmen eines Freundschafts- und Kooperationsvertrags beider Staaten, in dem Russland die territoriale Integrität der Ukraine in den gegenwärtigen Grenzen anerkannt hat, beigelegt werden. Hintergrund für den Streit war zum einen die Bevölkerungsstruktur der Krim, die mehrheitlich von Russen und Tartaren bewohnt wird und einen ukrainischen Anteil von weniger als 25% aufweist. Zum anderen kam der Halbinsel eine hohe militärische Bedeutung zu, weil sie der mit atomaren Waffen ausgestatteten sowjetischen Schwarzmeerflotte als Stützpunkt gedient hat (vgl. Dyczok 2000, 61 ff., 106 ff. und 125 ff.). Die vorstehenden Beispiele verdeutlichen, welchen Schwierigkeiten die plebiszitäre Entscheidung von Sezessionsfragen begegnet, wenn die Grenzen einer Region strittig sind. Die föderale Einteilung, die viele Staaten vorgenommen haben, bietet zwar häufig eine Grundlage für die Trennung, sie findet aber nicht immer die Akzeptanz aller in den Konflikt involvierten Parteien. Zudem kann sie der individualistischen „primary right theory“ der Sezession, die hier begründet werden soll, aus nahe liegenden Gründen nicht als Maßstab dienen. Wenn die Individuen prinzipiell über das Recht verfügen, die äußeren Grenzen eines Staates zu verändern, kann ihre Rechtsausübung nicht an die inneren Grenzen gebunden sein. Die Festlegung des Abstimmungsgebietes darf nicht von der föderalen Gliederung des Staates ausgehen, sondern muss in irgendeiner Form auf den Willen der Individuen rekurrieren (vgl. Dietrich 2010). Überdies hätte der bestehende unter der kanadischen Verfassung besondere Schutzrechte genießen, würden sich wohl für den Verbleib bei Kanada oder die Unabhängigkeit einsetzen (vgl. Morse 1999; Radan 2003).

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Staat, wenn seine regionale Organisation den Rahmen von Referenden vorgeben würde, weitreichende Möglichkeiten der Einflussnahme. Er könnte bewusst eine Gebietseinteilung vornehmen, die separatistisch gesinnten Bevölkerungsgruppen die erfolgreiche Wahrnehmung ihres Rechtes auf Selbstbestimmung erschwert oder unmöglich macht. Für die hier vertretene Theorie stellt die Festlegung von Grenzen, in denen ein Referendum über die Unabhängigkeit abgehalten werden soll, eine zentrale Herausforderung dar. Die vorgesehene Mehrheitsentscheidung kann nur dann herbeigeführt werden, wenn Klarheit über das Abstimmungsgebiet und mithin über die zur Teilnahme berechtigten Personen besteht. Die im Vorstehenden angeführten Argumente haben nur gezeigt, warum für die Sezession eines Landesteils allein das Votum der dort ansässigen Bevölkerung beachtlich ist. Sie geben keine Anhaltspunkte dafür, wie sich die Grenzen einer Region bestimmen lassen, wenn zwischen den Separatisten und der Staatsregierung Uneinigkeit über ihren Verlauf herrscht. Einige Kritiker haben in der Gebietseinteilung, die im Vorfeld eines Referendums vorgenommen werden muss, eine entscheidende Schwäche der individualistischen „primary right theories“ gesehen. So vertritt z. B. Reinold Schmücker die Auffassung, das plebiszitäre Sezessionsrecht scheitere bereits an der Unfähigkeit, die notwendigen Voraussetzungen für die Durchführung einer Mehrheitsentscheidung zu klären (vgl. Schmücker 2006, 607 f.). Einen überzeugenden Vorschlag zur Lösung des vorstehend skizzierten Problems enthält die Sezessionstheorie von Harry Beran, die schon zu Beginn des Kapitels erörtert wurde. Beran spricht sich dafür aus, grundsätzlich der Bevölkerungsgruppe, die eine Sezession von dem bestehenden Staat anstrebt, das Recht zur Festlegung des Abstimmungsgebietes einzuräumen. Wenn in dem Referendum die Mehrheit der Teilnehmer für die Abspaltung optiert und der betreffende Landesteil die Unabhängigkeit erlangt, muss seinen Bürgern aber das gleiche Recht zugestanden werden. Eine Bevölkerungsgruppe, die der Separation ablehnend gegenübersteht, kann dann ihrerseits auf einem – von ihr zu bestimmenden – Teilgebiet des neuen Staates ein Referendum ansetzten. Wenn sie in dem Votum die Mehrheit der Stimmen erzielt, muss die Sezession partiell rückgängig gemacht und das Teilgebiet wie-

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6.3 Die Bestimmung der Gebietsgrenzen

der dem etablierten Staat zugeschlagen werden. Im nächsten Schritt kann nun eine Bevölkerungsgruppe, die die Unabhängigkeit befürwortet, auf einem Teil des wieder eingefügten Gebietes erneut ein Plebiszit herbeiführen. Wenn ihr Sezessionsbegehren von der Mehrheit der Wähler unterstützt wird, fällt das betreffende Territorium erneut unter die Herrschaft des in die Unabhängigkeit entlassenen Staates. Der Prozess der Sezession und Gegensezession muss im Prinzip so lange fortgesetzt werden, bis keine Bevölkerungsgruppe mehr ein weiteres Plebiszit fordert. Das Gebiet des neu konstituierten Staates ist dann durch eine Reihe von Mehrheitsentscheiden festgelegt worden, die alle ansässigen Individuen in gleicher Weise als Instrument ihrer Selbstbestimmung nutzen konnten (vgl. Beran 1984, 29 f.; 1987, 40 f.; 1990, 154 f.).31 Beran hat die Wirkungsweise des von ihm angeregten Verfahrens an einem historischen Beispiel – den Freiheitsbestrebungen Irlands Anfang des 20. Jahrhunderts – anschaulich dargelegt: „The Irish do not want to be part of the U.K., they hold a separatist referendum in Ireland and obtain a majority for independence; but in Northern Ireland there is a majority against secession. That group must now be permitted a referendum in Northern Ireland to determine their status. They obtain a majority for continued unity with the U.K. to which the latter agrees. But now some predominantly Catholic areas of the counties of Londonderry, Tyrone, Fermanagh and Armagh hold further referenda in which majorities vote to join independent Ireland. No further referenda are demanded. The result is a division of Ireland, with some what more people and territory going to the Irish Republic than has in fact. The important point is that if political unity is to be voluntary and part of a state wishes to secede, then the outcome of a separatist referendum must be determined by the voters in a territory specified by the separatists. But the separatists have to be cautious in specifying the territory in which the referendum is to be held to minimise the risk of counter-secession” (Beran 1993, 485).

Das von Beran angeführte Beispiel lässt sich unschwer auf die aktuellen Fälle übertragen, die eingangs zur Illustration des Problems 31 Berans Vorschlag ist von Aleksandar Pavković in verschieden Aufsätzen unter-

stützt worden (vgl. Pavković 2000b, 493 ff.; 2003, 84 ff.; 2004, 701 f.). Ähnliche Überlegungen haben auch Kendall/Louw, Pogge und Jovanović mit Bezug entweder auf die staatliche oder auf die föderale Ebene der politischen Organisation vorgetragen (vgl. Kendall/Louw 1987, 129 ff.; Pogge 1992, 69 ff.; Jovanović 2007, 167 ff.).

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skizziert wurden. So könnten etwa die baskischen Nationalisten ein Referendum über die Unabhängigkeit verlangen, das sich an ihrer historisch inspirierten Idee eines großen Baskenreiches orientiert. Sollten sie – wider Erwarten – mehr als die Hälfte der Stimmen erhalten, würde sich in Navarra vermutlich eine Gegenbewegung formieren, die ein Votum über den Verbleib bei Spanien abhielte.32 Nach einem wahrscheinlichen Erfolg der Loyalisten könnte dann im nordwestlichen Teil Navarras, in dem die baskischen Separatisten stärkeren Rückhalt haben, ein weiteres Plebiszit eingefordert werden. In der Regel ermöglicht auch die wiederholte Durchführung von Mehrheitsentscheiden nicht allen Individuen, dem Staat ihrer Wahl anzugehören (vgl. Bishai 1998, 100 ff.). Ein Verfahren zur Festlegung von Gebietsgrenzen, das dem Willen der Individuen größeres Gewicht verleiht als der Vorschlag von Beran, erscheint jedoch nicht denkbar. Wie schon im fünften Kapitel bemerkt, lässt sich eine vollständige Verwirklichung der Assoziationsfreiheit in Bezug auf die staatliche Organisationsform nicht erreichen. Die Anwendung des vorstehend erläuterten Verfahrens trägt aber wesentlich dazu bei, der größtmöglichen Zahl von Individuen eine freie Vereinigung zu gestatten.33 Besondere Beachtung verdient die Möglichkeit, das Ergebnis eines Referendums zu antizipieren, auf die Beran im letzten Satz der oben wiedergegebenen Textpassage aufmerksam macht. Seiner Überzeugung nach können die Separatisten in der Regel vorhersehen, in welchen Gebieten sie mit einer Gegensezession zu rechnen haben, wenn ihnen der Schritt in die Unabhängigkeit gelingt. Beran zufolge haben sie einen starken Anreiz, die zu erwar32 In Navarra betrachten sich etwa 34% der Bevölkerung als Basken; bei den

spanischen Parlamentswahlen haben 12% der Wähler für separatistische Parteien gestimmt; baskisch wird nur von ungefähr 10% der Einwohner gesprochen (vgl. Mansvelt Beck 2005, 83). Auf Grund des relativ geringen Zuspruchs, dem das Projekt eines unabhängigen Baskenstaates in Navarra findet, würde der vollständige Einschluss der Region wohl bereits zu einer Niederlage der Separatisten im ersten Referendum führen. 33 Die Rechtfertigung von Mehrheitsverfahren in Hinblick auf Minderheiten, die gegen ihren erklärten Willen die Mitgliedschaft im Staat beibehalten bzw. erwerben, wird ausführlich in Kap. 5.5 diskutiert.

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6.3 Die Bestimmung der Gebietsgrenzen

tenden Reaktionen schon bei der Ansetzung des Referendums zu berücksichtigen, um sich nicht der Gefahr eines neuerlichen Votums auszusetzen. In der Praxis sei das Verfahren daher weit weniger aufwendig als es zunächst den Anschein habe; der skizzierte Prozess einer mehrmaligen Sezession und Gegensezession werde sich normalerweise nicht ereignen. Den am Beispiel Irlands und des Baskenlandes dargelegten Überlegungen weist Beran somit den Status eines Gedankenexperimentes zu, das im Vorfeld eines Referendums angestellt werden kann. Die Projektion der zukünftigen Ereignisse ermöglicht den Separatisten, das Abstimmungsgebiet auf eine Weise festzulegen, die weitere Plebiszite unwahrscheinlich macht. Beran ist insoweit zuzustimmen, als die Initiatoren von Sezessionsentscheiden gewöhnlich über die Informationen verfügen, die ihnen eine realistische Einschätzung der Folgen ermöglichen. Insbesondere wissen sie um die Bevölkerungsstruktur der fraglichen Gebiete und können sich auf der Basis von Meinungsumfragen ein Urteil über das Wahlverhalten der dort lebenden Individuen bilden. Auch Berans Auffassung, die separatistischen Kräfte hätten einen starken Anreiz, die Gefahr einer Gegensezession nach Erreichen der Unabhängigkeit abzuwenden, erscheint plausibel. Ein neu gegründeter Staat muss zweifellos Interesse daran haben, sich schnell zu konsolidieren und innere Auseinandersetzungen um seinen Hoheitsraum zu vermeiden. Andererseits haben sich die Vorstellungen, die die separatistischen Bewegungen von der nationalen Gemeinschaft und ihrem Territorium hegen, zum Teil weit von der sozialen Realität entfernt. In einigen Fällen würden die strategischen Überlegungen, die nach Berans Annahme dem Referendum vorausgehen, eine kritische Auseinandersetzung mit den eigenen Ideologien erfordern. Inwieweit die Nationalisten bereit bzw. in der Lage sind, ihre Gemeinschaftskonstrukte einer eingehenden Prüfung zu unterziehen, erscheint aber ungewiss. Zudem mag sich das Festhalten an nationalen Mythen für sie als hilfreich erweisen, um ihre Anhänger in ausreichendem Maße für die Idee der Unabhängigkeit zu begeistern. Die Vision eines großen Baskenlandes kann separatistisch gesinnte Wähler unter Umständen stärker mobilisieren, als die Aussicht auf einen eigenen Staat in den gegebenen Regionalgrenzen.

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Die nationalen Eliten gehen allerdings kein geringes Risiko ein, wenn sie versuchen, ihre Klientel über absehbare Gegensezessionen hinwegzutäuschen. Sie laufen Gefahr, ihre Glaubwürdigkeit nachhaltig zu beschädigen und sich für die Führung des unabhängigen Staates zu disqualifizieren. Ferner ist im Vorfeld eines Referendums eine öffentliche Diskussion zu erwarten, in der alle Seiten Gelegenheit haben, ihre Standpunkte darzulegen. Wenn eine Bevölkerungsgruppe für den Fall der Niederlage eine Gegensezession ankündigt, dürften die nationalen Kräfte die Drohung nur schwer ignorieren können. Berans Hinweis auf die Möglichkeit, die Reaktionen auf die Gründung eines unabhängigen Staates zu antizipieren, ist für eine angemessene Beurteilung seines Vorschlags unverzichtbar. Insgesamt trifft der Eindruck eines langwierigen Prozesses von Sezession und Gegensezession, der sich zunächst aufdrängt, auf das Verfahren sicher nicht zu. Gleichwohl dürfen die oben genannten Aspekte, die einer vorausschauenden Anpassung des Territoriums entgegenstehen, nicht unbeachtet bleiben. Die Notwendigkeit weiterer Plebiszite lässt sich nicht grundsätzlich ausschließen. Sofern im unmittelbaren Anschluss an eine Sezession eine Gegensezession stattfindet, sollte darin eine Korrektur der vorangegangenen Gebietsfestlegung gesehen werden. Beran beabsichtigt offenbar, wie seine Bemerkung zu Nordirland zeigt, den Vorgang als eine Angliederung zu behandeln, die das Einverständnis beider Seiten erfordert.34 Damit würde eine Abstimmung der Bevölkerung des bestehenden Staates notwendig, in der sie die Rückkehr des abgetrennten Landesteils billigen oder auch ablehnen kann. Gemäß der vorstehenden Schilderung stellen Sezession und Gegensezession aber einen zusammengehörigen Prozess dar, durch den das Gebiet des neuen Staates bestimmt wird. Im Unterschied zum Phänomen der Angliederung, das im Anfangskapitel der Arbeit beschrieben wurde, haben die Individuen, die eine Vereinigung mit dem etablierten Staat anstreben, ihm bereits zuvor angehört (siehe Kap. 1.3.2, S. 35 f.). Mit ihrer Entscheidung, eine 34 Zu der Gegensezession, die von der Mehrheit der nordirischen Bevölkerung befürwortet wird, schreibt Beran: „They obtain a majority for continued unity with the U.K., to which the latter agrees“ (siehe S. 354).

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6.3 Die Bestimmung der Gebietsgrenzen

Gegensezession zu vollziehen, machen sie nur den Austritt rückgängig, der ihnen durch das frühere Votum auferlegt wurde. Wesentlich für die Einstufung als korrigierende Maßnahme, durch die sich ein zusätzliches Referendum in dem etablierten Staat erübrigt, ist aber die zeitliche Nähe der Ereignisse. Wenn der Wunsch nach Rückkehr keine unmittelbare Reaktion auf die Abspaltung darstellt, sondern sich erst im Laufe der Jahre herausbildet, handelt es sich nicht mehr um einen einheitlichen Prozess. Beran hat sich nicht näher zu der Frage geäußert, wie ein Referendum über die Unabhängigkeit eines Landesteils einberufen werden kann. Er hat nur allgemein den Separatisten das Recht zugesprochen, das Gebiet festzulegen, auf dem die Abstimmung stattfinden soll. Hier besteht insofern weiterer Klärungsbedarf, als einige sezessionistische Bewegungen in sich gespalten sind und keine eindeutigen Repräsentanten haben. So existiert z. B. auf Korsika keine Partei, die den Anspruch erheben kann, alle oder auch nur die meisten Befürworter der Unabhängigkeit zu vertreten (vgl. Olivesi 1998, 179 ff.). Das Problem lässt sich aber nach dem Vorbild der Initiativrechte, die verschiedene demokratische Staaten ihren Bürgern gewähren, leicht lösen. Die Befugnis zur Organisation eines Referendums kann prinzipiell jeder Person oder Gruppe eingeräumt werden, die ein ausreichendes Interesse der Bevölkerung an ihrem Vorhaben nachweist. Gefordert ist dann lediglich eine Unterschriftensammlung, in der ein bestimmter Prozentsatz der Einwohner des Abstimmungsgebietes ein Votum über die Unabhängigkeit befürworten muss. Damit entfällt zum einen die Notwendigkeit, einen Repräsentanten der sezessionistischen Bewegung zu identifizieren, der über das Recht zur Ansetzung eines Plebiszits verfügt. Zum anderen wird einem Missbrauch des Verfahrens vorgebeugt, da einzelne Personen oder Gruppen kein Referendum erzwingen können, das von vornherein keine Aussicht auf Erfolg hat. 6.3.2 Enklaven und Exklaven Abschließend bleibt noch die Frage zu erörtern, ob das vorstehend erläuterte Verfahren zur Festlegung territorialer Grenzen auch die Bildung von Enklaven oder Exklaven zulassen soll. Als

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Enklave bezeichnet man ein Gebiet, das – wie z. B. San Marino – vollständig innerhalb eines anderen Staates liegt. Exklave nennt man ein Gebiet, das – wie z. B. die zu Russland gehörende Region Kaliningrad – nicht mit dem Kernland des Staates verbunden ist. Die Gegenstandsbereiche der beiden Begriffe sind, obschon sie weit reichende Überschneidungen aufweisen, nicht koextensiv. Eine Exklave stellt dann keine Enklave dar, wenn das Gebiet an zwei oder mehr andere Staaten grenzt oder – wie das spanische Ceuta und Melila – einen Zugang zum Meer hat. Eine Enklave stellt dann keine Exklave dar, wenn das Gebiet eine souveräne Entität verkörpert und nicht der Hoheitsgewalt eines anderen Staates untersteht. Die plebiszitäre Sezessionstheorie erkennt das Recht, den räumlichen Umfang des Abstimmungsgebietes festzulegen, grundsätzlich den separatistischen Kräften zu. Folglich können sie auch Referenden über die Unabhängigkeit von Teilgebieten einberufen, die – sofern die Mehrheit der Befragten ihr Anliegen unterstützt – zur Bildung von Enklaven oder Exklaven führen. Harry Beran hat allerdings erwogen, die Befugnis zur Sezession einzuschränken, um die Entstehung von Herrschaftsräumen abzuwenden, die gänzlich von einem anderen Staat umschlossen sind.35 Damit hat er augenscheinlich die Absicht verfolgt, Abspaltungen zu vermeiden, die den Bewohnern eines Gebietes die ökonomischen Existenzgrundlagen entziehen. Im Weiteren gilt es zu prüfen, ob seinen Bedenken berechtigt sind und ein Verbot der Enklaven- bzw. Exklavenbildung begründen können. Gegen die Befürchtungen, die Beran dazu veranlasst haben, eine Begrenzung des Sezessionsrechts ins Auge zu fassen, lassen sich zwei Überlegungen anführen. Zum einen bekennen sich demokratische Staaten, wie bereits im ersten Kapitel erläutert, im Bereich der internationalen Politik zum Grundsatz der friedlichen Zusammenarbeit. Die normativen Prinzipien, an denen sie sich in 35 Beran hat sich nur zur Bildung von Enklaven geäußert, die souveräne Staaten ver-

körpern; ob seine Bedenken auch für Exklaven gelten, muss offen bleiben. In dem Aufsatz „A Liberal Theory of Secession“ schreibt er: „The conditions which may justify not allowing secession could include the following. (…) It (The group which wishes to secede) occupies an area not on the borders of the existing state so that secession would create an enclave” (Beran 1984, 30 Hervorhebungen im Original).

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6.3 Die Bestimmung der Gebietsgrenzen

ihrer Beziehung zu anderen Staaten orientieren, finden auch auf Enklaven und Exklaven Anwendung.36 So erkennen moderne Demokratien z. B. die Pflicht an, einen ungehinderten Waren- und Personenverkehr zwischen dem staatlichen Kernland und von ihm abgetrennten Gebieten zu ermöglichen. Ferner lassen sie – sofern nicht besondere Gründe für Sanktionen vorliegen – Handelsbeziehungen zwischen der eigenen Bevölkerung und den Bewohnern von Enklaven bzw. Exklaven zu. Andererseits hindert sie der Grundsatz der friedlichen Zusammenarbeit nicht daran, Zölle auf Waren zu erheben, die vom Gebiet fremder Staaten importiert werden. Auch stehen sie nicht in der Pflicht, ihren Arbeitsmarkt für die Bewohner von Enklaven oder Exklaven zu öffnen, wenn dort eine ausreichende Zahl von Stellen fehlt. Die Bildung der hier zu betrachtenden Entitäten ist insofern sicher nicht frei von Risiken; Enklaven bzw. Exklaven dürfen aber nicht als ökonomisch isolierte Herrschaftsräume vorgestellt werden. Zum anderen findet sich in demokratischen Staaten bereits verschiedene Gebiete, für die sich Berans Befürchtungen als unbegründet erwiesen haben. Beispielsweise verfügt die USamerikanische Exklave Alaska, obwohl sie nahezu tausend Kilometer vom Kernland trennen, über eine prosperierende Wirtschaft. Zudem gibt es in den europäischen Staaten verschiedene kleinere Enklaven, die einen Wohlstand aufweisen, der nicht hinter dem Niveau der sie umgebenden Gebiete zurückbleibt. So haben z. B. das italienische Campione, das vollständig vom Territorium der Schweiz umgeben ist, wie auch das belgische BaarleHertog, das inmitten der Niederlande liegt, nicht als Problemzonen zu gelten.37 Enklaven bzw. Exklaven können zwar in ökonomischer oder administrativer Hinsicht mit Nachteilen behaftet sein; ihnen generell die Lebensfähigkeit abzusprechen, erscheint 36 Auch Beran erwähnt eine mögliche Pflicht der Staaten, sich gegenüber Enklaven

kooperativ zu verhalten, die eine Einschränkung des Sezessionsrechts überflüssig machen würde (vgl. Beran 1984, 31). Er hat den Gedanken aber weder in dem angegebenen Aufsatz noch in später publizierten Arbeiten weiter verfolgt und seine Position abschließend geklärt. 37 Der Ort Baarle-Hertog ist insofern ein interessanter Sonderfall, als einige seiner Gebiete zu der benachbarten Stadt Baarle-Nassau gehören und somit niederländische Enklaven innerhalb der belgischen Enklave bilden.

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aber im Lichte der vorstehenden Überlegungen unplausibel. Eine generelle Einschränkung des Sezessionsrechts steht folglich mit den normativen Grundannahmen, auf denen die plebiszitäre Theorie beruht, nicht in Einklang. Die Bildung von Enklaven oder Exklaven stellt in vielen Fällen eine realistische Möglichkeit der staatlichen Organisation dar, die den Individuen nicht vorenthalten werden darf.

7 Die Auswirkungen eines freiheitlichen Sezessionsrechts Die individualistische „primary right theory“ der Sezession, die in den beiden vorherigen Kapiteln begründet wurde, stellt separatistischen Vorhaben relativ wenig Hindernisse entgegen. Grundsätzlich wurde jedem Teilgebiet eines Staates, dessen Bewohner in einem Referendum mehrheitlich für die Unabhängigkeit votieren, die Möglichkeit der Abspaltung eingeräumt. Die Befugnis zur Sezession wurde lediglich an zwei Bedingungen gebunden, die den legitimen Interessen der im Staat verbleibenden und der gegen ihren Willen austretenden Personen Rechnung tragen sollen. Zum einen muss die Bevölkerungsgruppe, die sich mehrheitlich für die Eigenständigkeit entscheidet, Verantwortung für ihre Mitwirkung in der früheren Gemeinschaft übernehmen und unter anderem eine faire Aufteilung der Staatsschulden gewährleisten. Zum anderen muss sie den Angehörigen der Minderheit, die sich in dem Referendum gegen die Unabhängigkeit ausgesprochen haben, Schutz vor Unterdrückung oder sonstigen unzumutbaren Nachteilen zusichern. Die konkurrierenden theoretischen Positionen, die in den Kapiteln drei und vier erörtert wurden, stellen weiter gehende Anforderungen an die Legitimität einer Sezession. Die Vertreter der kollektivistischen „primary right theories“ gestehen das Recht auf politische Selbstbestimmung nicht beliebigen Personengruppen, sondern nur nationalen Gemeinschaften zu.1 Die Anhänger der „remedial right theories“ erachten eine Sezession nur dann für zulässig, wenn besondere Rechtfertigungsgründe wie etwa die Ver1 Die Kritikpunkte, die im Weiteren diskutiert werden, treffen aber überwiegend auch auf die kollektivistischen Formen der „primary right theories“ zu. Da separatistische Bestrebungen zurzeit fast ausschließlich von nationalen Gemeinschaften ausgehen, hat ihre Beschränkung der Rechtsträger kaum praktische Auswirkungen.

7 Die Auswirkungen eines freiheitlichen Sezessionsrechts

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letzung elementarer Menschenrechte vorliegen. Insbesondere die zuletzt genannte Position beinhaltet eine wesentliche Einschränkung, da sie die Separation von Staaten, die demokratische Grundsätze beachten, kategorisch ausschließt. Die vergleichsweise niedrigen Hürden, die individualistische „primary right theories“ vor einer Gebietsabspaltung errichten, haben zu unterschiedlichen Befürchtungen Anlass gegeben. Zahlreiche Autoren haben die Ansicht geäußert, ein plebiszitäres Sezessionsrecht müsse schon deshalb zurückgewiesen werden, weil seine Anwendung inakzeptable Folgen erwarten lasse. Im Weiteren sollen daher die Bedenken, die hinsichtlich der Konsequenzen der hier vertretenen Position bestehen, kurz erläutert und auf ihre Berechtigung hin überprüft werden. In der aktuellen Diskussion werden vor allem drei Einwände vorgebracht, die auf die Auswirkungen eines freiheitlichen Sezessionsrechts abstellen. Erstens haben verschiedene Kritiker die Auffassung vertreten, die Gewährung eines plebiszitären Sezessionsrechts werde einen DominoEffekt verursachen. Da die durch Sezession entstandenen Herrschaftsgebilde alsbald neue Abspaltungen zu gewärtigen hätten, werde die Staatenwelt in immer kleinere Entitäten zerfallen (7.1). Zweitens haben einige Theoretiker auf den Konflikt hingewiesen, in den ein plebiszitäres Sezessionsrecht zu Forderungen der distributiven Gerechtigkeit geraten könne. Wenn die Bevölkerung reicher Regionen ihre Unabhängigkeit erkläre, entziehe sie sich der solidarischen Pflichten, die ihr im bestehenden Staat gegenüber ärmeren Mitbürgern obliegen (7.2). Gegen die Aufnahme eines plebiszitären Sezessionsrechts in die Verfassung ist drittens der Einwand erhoben worden, die Verfügbarkeit einer Austrittsoption gefährde die Funktionsfähigkeit einer Demokratie. Beispielsweise könne sich eine Minderheit, die territorial konzentriert lebe, der Trennungsdrohung strategisch bedienen, um Entscheidungen in ihrem Sinne zu beeinflussen (7.3).2 2 Donald Horowitz und andere Autoren haben zudem vor den gewalttätigen Konflikten gewarnt, die in der Folge von Sezessionen entstehen können. Ihre Argumentation wendet sich vor allem gegen die Annahme, durch die Abspaltung von Teilgebieten könnten verfeindete ethnische Gruppen – insbesondere in Afrika und Asien – wirkungsvoll getrennt werden (vgl. Horowitz 1985, 266 ff.; 1997, 433 f. und 2003, 8 ff.; Sambanis 2000). Da sich das Interesse der vorliegenden Arbeit nicht auf ethnische

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7 Die Auswirkungen eines freiheitlichen Sezessionsrechts

Der Diskussion der einzelnen Einwände, die nachstehend erfolgen soll, müssen zwei klärende Bemerkungen vorausgeschickt werden. Zum einen trifft die hier vertretene Theorie Aussagen darüber, unter welchen Bedingungen die Sezession eines Landesteils als zulässig zu gelten hat. Wie auch die konkurrierenden Auffassungen, liefert sie Argumente für die Anerkennung eines moralischen Rechts auf politische Unabhängigkeit. Grundsätzlich beinhaltet die Legitimation eines Rechts aber nicht notwendig eine Empfehlung, von der betreffenden Befugnis Gebrauch zu machen. Auch geht sie nicht unbedingt mit einer positiven Bewertung aller Folgen einher, die sich aus der Inanspruchnahme des Rechts ergeben können. Wer z. B. für das Recht auf Scheidung eintritt, verbindet damit gewöhnlich keine Aufforderung an verheiratete Personen, sich von ihren Ehepartnern zu trennen. Zudem kann er anderen Formen der Konfliktregelung den Vorzug geben und die hohe Zahl aufgelöster Ehen bedauern, zu der die Rechtsausübung geführt hat. Entsprechend gibt auch eine individualistische „primary right theory“ weder eine Empfehlung zur Sezession ab noch ist sie darauf festgelegt, alle Folgen ihrer Anwendung für wünschenswert zu erachten. Beispielsweise mag die Anerkennung eines plebiszitären Sezessionsrechts den Fortbestand vieler multinationaler Staaten bedrohen. Vom Standpunkt einer individualistischen „primary right theory“ kann man die Einführung institutioneller Regelungen, die das Zusammenleben verschiedener Nationen in einem Staat fördern, durchaus befürworten. Die Argumente, die für die Einführung des Sezessionsrechts sprechen, implizieren keine Wertschätzung national homogener Gemeinschaften. Ausschlaggebend für die Rechtsgewährung ist allein die Auffassung, die Individuen hätten selbst über ihren Verbleib im Staat zu bestimmen.3 Konflikte und die Eindämmung ihres spezifischen Gewaltpotenzials richtet, kann die Kritik im Weiteren unberücksichtigt bleiben. 3 Die vorstehenden Überlegungen zur Begründung von Rechten treffen nicht nur auf den Kontext der ehelichen bzw. politischen Scheidung zu. Weitere Beispiele bieten etwa das Recht, medizinische Eingriffe zu verweigern, oder das Recht, pornographische Erzeugnisse zu erwerben, die auch keine positive Bewertung ihrer Inanspruchnahme beinhalten.

7 Die Auswirkungen eines freiheitlichen Sezessionsrechts

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Zum anderen sind für eine Sezessionstheorie, die sich auf individuelle Freiheitsrechte beruft, folgenorientierte Erwägungen nicht notwendig irrelevant. Hier muss erneut die Zielsetzung und der methodische Ansatz der vorliegenden Arbeit in Erinnerung gerufen werden. Im Blickpunkt der Untersuchung steht die Frage, wie moderne Demokratien auf der Basis ihrer spezifischen Wertvorstellungen der Herausforderung des Separatismus begegnen sollen (siehe Kap. 1.2). Zu ihrer Beantwortung gilt es zunächst zu klären, ob die normativen Überzeugungen, zu denen sich demokratische Staaten bekennen, ein Recht auf politische Unabhängigkeit zu begründen vermögen. Wie die beiden vorangegangenen Kapitel gezeigt haben, sprechen grundlegende demokratische Wertvorstellungen für die Gewährung eines plebiszitären Sezessionsrechts. Daran anschließend muss geprüft werden, welche Auswirkungen eine relativ weit gehende Zulassung von Gebietsabspaltungen haben könnte. Wenn extrem negative Konsequenzen zu erwarten wären, dürfte das vorstehend dargelegte Sezessionsrecht nicht oder nur in eingeschränkter Form gewährt werden. Im Rahmen einer naturrechtlichen Argumentation könnte ein Freiheitsrecht zwar nicht unter Berufung auf seine vermutlichen Folgen revidiert werden. Ein einmal – durch göttliche Offenbarung oder Vernunfteinsicht – als „moralische Tatsache“ erkanntes Recht hätte unbedingte Geltung. Der hier vertretene Ansatz rekurriert aber auf die Praxis moderner Demokratien, in der konsequentialistische Überlegungen bei der Anerkennung und konkreten Ausgestaltung von Freiheitsrechten durchaus berücksichtigt werden. So kann z. B. die unternehmerische Freiheit begrenzt werden, um gravierende Umweltschäden zu verhindern, oder die innerterritoriale Freizügigkeit der Individuen kann außer Kraft gesetzt werden, um der Ausbreitung einer Seuche entgegenzuwirken. Die Argumentation für ein plebiszitäres Sezessionsrecht bliebe daher unvollständig, wenn die möglichen Folgen seiner Gewährung nicht in Betracht gezogen würden.

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7.1 Die Dominotheorie der Sezession

7.1 Die Dominotheorie der Sezession Der im Folgenden zu erörternde Einwand findet sich schon in der Rede, die der amerikanische Präsident Abraham Lincoln am 04. März 1861 anlässlich seiner Amtseinführung gehalten hat. Nur wenige Monate vor dem Ausbruch des Sezessionskrieges bemerkt er mit Blick auf demokratische Entscheidungen, die den Interessen einer Minderheit zuwiderlaufen: „If a minority, in such case, will secede rather than acquiesce, they make a precedent which, in turn, will divide and ruin them; for a minority of their own will secede from them whenever a majority refuses to be controlled by such minority. For instance, why may not any portion of a new confederacy, a year or two hence, arbitrarily secede again, precisely as portions of the present Union now claim to secede from it?” (Lincoln 1991, 58).

Der von Lincoln skizzierte Domino-Effekt, den die Abspaltung eines Landesteils bewirken kann, spielt für die Wahrnehmung separatistischer Phänomene auch heute eine wichtige Rolle. In der aktuellen Diskussion hat eine Reihe von Autoren die Befürchtung geäußert, die Gewährung eines freiheitlichen Sezessionsrechts werde zu einer Zerstückelung vieler bestehender Staaten führen.4 In einem Aufsatz mit dem bezeichnenden Titel „The Evils of Self-Determination“ konstatiert Amitai Etzioni: „It is impossible to sustain the notion that every ethnic group can find its expression in a full-blown nation-state, fly its flag at the United Nations, and have its ambassadors accredited by other nation-states; the process of ethnic separation and the breakdown of existing states will then never be exhausted. Many countries in the world continue to contain numerous ethnic enclaves. Even within those enclaves, further ethnic splinters exist. Moreover, new ethnic ‚selves’ can be generated quite readily, drawing on fracture lines now barely noticeable. Subtle differences in geography, religion, culture, and loyalty can be fanned into new 4 Der Begriff der Dominotheorie ist schon im Kontext der Entkolonialisierung auf

das Phänomen des Separatismus bezogen worden. So schreibt Onyeonoro Kamanu: „There has come into existence in post-colonial Africa what amounts to a domino ‚theory’ of secessions. In its most popular form it postulates that a successful secession anywhere in Africa would create a demonstration effect that would bring with it the disintegration of existing states and the complete balkanisation of the continent” (Kamanu 1974, 366).

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separatist movements, each seeking their own symbols and powers of statehood” (Etzioni 1992, 27).5

Die Bedenken, die von Etzioni in dem angeführten Zitat vorgebracht werden, beziehen sich in erster Linie auf die kollektivistischen Spielarten der „primary right theories“. Er verweist auf die hohe Zahl von nationalen bzw. ethnischen Gemeinschaften, die ein Recht auf Selbstbestimmung in Anspruch nehmen könnten. Die individualistischen „primary right theories“ bergen aber eine größere Gefahr der Fragmentierung, da sie die Möglichkeit der Sezession noch weniger einschränken. Sie behalten das Recht auf Selbstbestimmung nicht einer besonderen Form der Gemeinschaft vor, sondern gestehen den Bewohnern beliebiger Teilgebiete die Entscheidung über ihren Verbleib im Staat zu. Damit entfällt auch die Anforderung, die kollektivistische Theorien vermutlich an die Größe der Personengruppen stellen, die ein Recht auf Unabhängigkeit geltend machen können. So können 500 oder 1000 Personen unter Umständen nicht sinnvoll als Nation klassifiziert werden; sie können aber sehr wohl die Mehrheit auf einem Teilgebiet des bestehenden Staates bilden. Die individualistische „primary right theory“, die in den beiden vorherigen Kapiteln entwickelt wurde, beschränkt ihren Geltungsbereich auf Staaten, die demokratische Grundsätze beachten. Sie stellt verschiedene Bedingungen an die Nutzung der Austrittsoption, die unter anderem dafür Sorge tragen, dass die in die Unabhängigkeit entlassenen Landesteile wiederum demokratisch verfasst sind. In der folgenden Diskussion soll die Behauptung, die Anerkennung eines plebiszitären Sezessionsrechts führe zu Domino-Effekten, im Rahmen der hier vertretenen Theorie erörtert 5 Ähnlich hat sich Ronald Beiner geäußert: „(…) A vast number of potential nations,

certainly many thousands, (…) could in principle claim statehood according to an ambitious application of self-determination principles. If each of these potential nations put in its bid for full self-determination, only Iceland, South Korea, Japan, and perhaps a few others would be politically secure. Think of what a ‚right’ of national self-determination, rigorously applied, would do to states like India, China, and Russia (to say nothing of the various African states, with their colossal ethnic-tribal heterogeneity and arbitrary state boundaries)! One immediately conjures up the vision of a hundredfold multiplication of the kind of inter-ethnic chaos we witnessed with the fragmentation of the Soviet Union” (Beiner 1998, 160; vgl. Buchanan 1991a, 48 ff.; Gellner 1991, 8 ff.; Heraclides 1994, 285 f.).

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7.1 Die Dominotheorie der Sezession

werden. Im Mittelpunkt der Untersuchung soll der mögliche Zerfall aller oder der meisten bestehenden Demokratien in eine Vielzahl sehr kleiner demokratischer Herrschaftsgebilde stehen. Die Kritik an der Fragmentierung, die die Einführung eines plebiszitären Sezessionsrechts mutmaßlich nach sich zieht, soll nachstehend unter drei Gesichtspunkten betrachtet werden. In einem ersten Schritt soll der Frage nachgegangen werden, inwieweit die negative Bewertung von Klein- oder Mikrostaaten, die der Einwand impliziert, berechtigt ist (7.1.1). Daran anknüpfend soll erörtert werden, ob die Annahme einer sehr häufigen Inanspruchnahme des Sezessionsrechts, auf der die vorgetragenen Bedenken beruhen, plausibel ist (7.1.2). Anlässlich der Überlegungen zur Staatengröße, die die Auseinandersetzung mit der Dominotheorie erfordert, soll zum Schluss noch kurz auf die Möglichkeit der Individual- und Kleingruppensezession eingegangen werden (7.1.3). 7.1.1 Die Entstehung von Klein- und Mikrostaaten Die Autoren, die vor der Gefahr einer Fragmentierung warnen, sehen in dem Auseinanderbrechen großer Staaten offenkundig ein gravierendes Übel. Ihre Befürchtungen beziehen sich zwar vermutlich auch auf die politische Instabilität, die eine Kette von Sezessionen unweigerlich mit sich bringt. Da der erwartete Prozess des Staatenzerfalls aber früher oder später zum Abschluss kommen muss, gilt ihre eigentliche Sorge wohl dem Entstehen zahlreicher Klein- oder Mikrostaaten. Die negative Bewertung kleiner politischer Gebilde, die zum Teil mit pejorativen Bezeichnungen wie „Liliputstaat“ oder „Spielzeugstaat“ belegt werden, erscheint den Kritikern weitgehend selbstverständlich (vgl. Hein 1985, 20; Etzioni 1992, 28). Sie verwenden daher in ihren Arbeiten kaum Mühe darauf, die Gründe darzulegen, weshalb sie der Bildung von Klein- oder Mikrostaaten ablehnend gegenüberstehen. Nur in wenigen Passagen benennen sie die Nachteile, die aus ihrer Sicht entstehen, wenn ein großer Staat in eine Vielzahl unabhängiger Einheiten zerfällt. Die betreffenden Autoren unterstellen kleinen Staaten insbesondere, sie seien nicht oder allenfalls sehr eingeschränkt in der Lage, wichtige politische und ökonomische Auf-

7 Die Auswirkungen eines freiheitlichen Sezessionsrechts

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gaben zu erfüllen. So konstatiert Amitai Etzioni in dem oben genannten Aufsatz: „From a sheer economic viewpoint, the way to well-being is not fragmentation but its opposite: community. (…) Although the economic penalties paid by splinter states may be painful, they are not the primary cost of disunion. Excessive self-determination works against democratization and threatens democracy in countries that have already attained it“ (Etzioni 1992, 30).

Bevor die angeführte Kritik näher untersucht wird, gilt es zunächst die – schon mehrfach verwandten – Begriffe Kleinstaat und Mikrostaat präziser zu fassen. In der völkerrechtlichen und sozialwissenschaftlichen Literatur, die sich unter verschiedenen Aspekten mit der Größe von politischen Einheiten befasst, findet sich keine allgemein anerkannte Definition der Termini. Die Autoren stimmen nur darin weitgehend überein, die Einwohnerzahl und territoriale Ausdehnung eines Staates als maßgebliche Determinanten zu betrachten.6 Als Grundlage für die weitere Diskussion sollen die Kriterien dienen, die der Völkerrechtler Michael Kilian für die Typologisierung von Staaten vorgeschlagen hat. Kilian spricht von einem Kleinstaat, wenn die Bevölkerungszahl nicht 10 Millionen und die Fläche nicht 100.000 Quadratkilometer überschreitet. Als Mikrostaat bezeichnet er eine politische Entität, wenn sie weniger als 1 Millionen Einwohner aufweist und ihr räumlicher Umfang unter 1.000 Quadratkilometer liegt. Wie auch andere Autoren, die konkrete Definitionen formuliert haben, betont Kilian die Notwendigkeit, eine relativ willkürliche Abgrenzung festlegen zu müssen. Die gleichzeitige Berücksichtigung eines personalen und eines territorialen Größekriteriums bringt die Schwierigkeit mit sich, dass einige Herrschaftsgebilde die Definitionsmerkmale eines Klein- bzw. Mikrostaates nur zum Teil erfüllen. Nach Kilians Angaben konnten im Jahre 2001 von insgesamt 193 Staaten 37 eindeutig und elf partiell als Kleinstaat sowie 21 6 Ökonomische Faktoren, wie z. B. das Bruttosozialprodukt, oder die subjektive Wahrnehmung der Bevölkerung werden eher selten zur Definition von Klein- und Mikrostaaten herangezogen. Für das Empfinden der Einwohner gilt insbesondere die Größe der Nachbarstaaten – man denke etwa an das zwischen China und Indien gelegene Nepal – als maßgeblich (vgl. Dommen 1985, 10 ff.; Hein 1985, 23 ff.).

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7.1 Die Dominotheorie der Sezession

eindeutig und drei partiell als Mikrostaat gelten (vgl. Kilian 2002, 220 f.). Wichtige Erkenntnisse für die Beurteilung der Folgen, die eine Fragmentierung der westlichen Staatenwelt hätte, bietet die Studie „Size and Democracy“ von Robert Dahl und Edward Tufte. In dem 1974 publizierten Werk greifen die Autoren die von alters her diskutierte Frage nach der geeigneten Bevölkerungs- und Gebietsgröße politischer Herrschaftsgebilde auf.7 Im Fokus der Untersuchung stehen ausschließlich moderne Demokratien, die Dahl und Tufte auf der Grundlage von zwei Kriterien bewerten (vgl. Dahl/Tufte 1974, 20 ff.). Zum einen bemessen sie das Gelingen einer Demokratie danach, inwieweit die Bürger ihre Interessen politisch wirksam zur Geltung bringen können („citizen effectiveness“). Zum anderen stellen sie auf die Fähigkeit eines demokratischen Staates ab, zentrale Ziele seiner Bürger wie Sicherheit oder Wohlstand zu realisieren („system capacity“). Dahl und Tufte formulieren die Kriterien bewusst sehr allgemein, um der Vielfalt der Demokratiekonzeptionen, die von unterschiedlichen theoretischen Standpunkten aus vertreten werden, Rechnung tragen zu können. Im Ergebnis zeigt die Studie – vereinfachend zusammengefasst – eine Überlegenheit von kleinen Staaten in Hinblick auf die „Wirksamkeit des Bürgerwillens“ und von großen Staaten in Hinblick auf die „Systemkapazität“. Kleine Demokratien eröffnen den Bürgern gewöhnlich mehr Möglichkeiten, ihre Interessen im politischen Prozess zu artikulieren und Entscheidungen in ihrem Sinne zu beeinflussen.8 Die Individuen können z. B. leichter mit Par7 In der griechischen Antike wird die Frage, welche Größe eine Polis haben sollte,

sowohl von Platon als auch von Aristoteles eingehend erörtert (vgl. Platon 1994, 736c ff.; Aristoteles 1973, 1325b32 ff.). Einen modernen Nachhall findet die Diskussion um die geeignete Bevölkerungszahl und territoriale Ausdehnung des Staates unter anderem in dem Streit zwischen Federalists und Anti-Federalists (vgl. Hamilton/Madison/Jay 2003, 40 ff. und Brutus 2003, 443 f.). 8 Der negative Zusammenhang, der zwischen der Größe eines Staates und der „Wirksamkeit des Bürgerwillens“ besteht, ist bereits von Rousseau klar formuliert worden. Im „Gesellschaftsvertrag“ beschreibt er die Nachteile, die eine Bevölkerungszahl von 100.000 gegenüber einer Bevölkerungszahl von 10.000 hat, wie folgt: „Wenn das Volk aus hunderttausend Menschen besteht, so ändert sich die Lage der Untertanen nicht, und jeder steht gleicherweise unter der Herrschaft der Gesetze, während seine Stim-

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lamentsabgeordneten in Kontakt treten und ihre Anliegen vorbringen oder auch selber politische Funktionen ausüben. Zudem weist die Bevölkerung kleinerer Staaten, da sie zumeist homogener zusammengesetzt ist, tendenziell eine größere Übereinstimmung in ihren Zielsetzungen auf. Aus Sicht der Bürger stehen daher auch politische Entscheidungen, an denen sie nicht in irgendeiner Form mitgewirkt haben, häufiger in Einklang mit ihren Interessen (vgl. Dahl/Tufte 1974, 108 f.). Hingegen bieten bevölkerungsreiche und großflächige Staaten in der Regel bessere Voraussetzungen, um elementare Bedürfnisse der Individuen zu befriedigen. Insbesondere verfügen sie gewöhnlich über ein höheres militärisches und ökonomisches Potenzial, das ihnen eher erlaubt, sich aus eigener Kraft zu verteidigen und wichtige Güter bereitzustellen.9 Nach Auffassung von Dahl und Tufte muss der Versuch, eine optimale Größe für demokratische Staaten zu benennen, auf Grund des beschriebenen Zielkonfliktes notwendig scheitern. „No single type or size of unit is optimal for achieving the twin goals of citizen effectiveness and system capacity. For in the present world, and even more surely in the future, democratic goals conflict, and no single unit or kind of unit can best serve these goals” (Dahl/Tufte 1974, 138). Die Verfasser empfehlen Demokratien entsprechend ihrer Bevölkerungs- und Gebietsgröße unterschiedliche Strategien, um ihre spezifischen Defizite auszugleime, auf ein Hunderttausendstel verringert, zehnmal weniger Einfluss auf deren Abfassung hat. Während also der Untertan immer einer bleibt, wächst die Verhältniszahl des Souveräns proportional zur Zahl der Bürger. Woraus folgt, dass die Freiheit in dem Maß abnimmt, wie der Staat sich vergrößert“ (Rousseau 1977, 64; vgl. 1977, 98 ff.). 9 Der These, kleine Staaten seien im Allgemeinen wirtschaftlich unterlegen, wird allerdings von zwei Seiten widersprochen. Zum einen hat Fritz Schumacher in seinem Buch „Small is Beautiful“ auf die gravierenden Nachteile hingewiesen, die gerade strukturschwachen Regionen in großen Staaten entstehen. Seiner Ansicht nach übt das Zentrum gewöhnlich eine schädliche Anziehungskraft auf die Peripherie aus, die ihre ökonomische Entwicklung stark beeinträchtigt (vgl. Schumacher 1973, 63 ff.). Zum anderen verspricht sich der „anarchokapitalistische“ Autor Hans-Hermann Hoppe von einer kleinstaatlich organisierten Welt einen enormen Anstieg der Prosperität. Aus seiner Sicht können sich kleine Staaten schon auf Grund der starken Konkurrenz, die zwischen ihnen besteht, kaum abträgliche Interventionen in den freien Markt leisten (vgl. Hoppe 1996; 1998; 2001, 107 ff.).

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7.1 Die Dominotheorie der Sezession

chen. Klein- und Mikrostaaten müssen danach streben, stabile Kooperationen aufzubauen, indem sie z. B. internationalen Verteidigungspakten oder Wirtschaftsbündnissen beitreten. Große Staaten müssen darauf bedacht sein, föderale Strukturen zu schaffen bzw. zu bewahren, die den Bürgern ausreichend Gelegenheit zur politischen Partizipation bieten.10 Ausgehend von den Kriterien, die Michael Kilian vorschlägt, fällt gegenwärtig in Europa eine beachtliche Zahl von Demokratien unter die Kategorie des Mikro- und des Kleinstaates. Zweifelsfrei zu den Mikrostaaten sind – wenn man den Vatikanstaat in Ermangelung einer demokratischen Verfassung unberücksichtigt lässt – Andorra, Lichtenstein, Malta, Monaco und San Marino zu rechnen.11 Luxemburg, Zypern und Island stellen insofern Grenzfälle dar, als sie nur von ihrer Bevölkerungszahl und nicht von ihrer territorialen Ausdehnung her Mikrostaaten darstellen. Eindeutig als Kleinstaat zu klassifizieren sind Dänemark, Irland, Österreich und die Schweiz; Belgien, Portugal und Ungarn überschreiten nur geringfügig die vorgegebene Zahl der Einwohner; Bulgarien liegt nur unwesentlich über der festgelegten Gebietsgröße. Zudem gehört die überwiegende Mehrzahl der politischen Entitäten, die in jüngster Zeit in Europa durch Sezession oder Staatenauflösung entstanden sind, zur Gruppe der Kleinstaaten.12

10 Dahl und Tufte schreiben: „Very small countries like Luxembourg will enter into larger entities, like the Common Market, NATO, or a federal Europe. Very large countries like the United States and India will have to search for ways of creating or preserving smaller units like villages, cities, and states. Many smaller democracies – indeed perhaps most democratic countries – will have to move in both directions: outward toward larger aggregates and inward toward smaller aggregates” (Dahl/Tufte 1974, 135 f.). 11 Monaco hat z. B. eine Fläche von weniger als zwei Quadratkilometern und etwa 30.000 Einwohner, von denen nur 5.000 über die monegassische Staatsbürgerschaft verfügen; die territoriale Ausdehnung von San Marino beläuft sich auf 60 Quadratkilometer und seine Bevölkerungszahl auf circa 21.000; Lichtenstein umfasst eine Fläche von 160 Quadratkilometern, auf der ungefähr 30.000 Menschen leben. Zum Vergleich weist Deutschland ein Gebiet von 356.800 Quadratkilometern und eine Bevölkerung von mehr als 82 Millionen auf. 12 Eine Ausnahme bildet die Ukraine, die mit einer Fläche von 603.700 Quadratkilometern und annähernd 47 Millionen Einwohnern die Grenzen eines Kleinstaates weit überschreitet. Weißrussland hat zwar eine territoriale Ausdehnung von mehr als

7 Die Auswirkungen eines freiheitlichen Sezessionsrechts

373

So leben z. B. in Estland auf einer Fläche von 45.000 Quadratkilometern nur etwa 1.2 Millionen Menschen; in Slowenien sind auf einem Gebiet von rund 20.000 Quadratkilometern nahezu 2 Millionen Menschen ansässig; und Montenegro erfüllt mit einer Fläche von 13.810 Quadratkilometern und einer Bevölkerungszahl von circa 621.000 sogar ein Definitionsmerkmal des Mikrostaates. Beide Staatengruppen wenden – wenn auch auf etwas unterschiedliche Weise – die von Dahl und Tufte vorgeschlagene Strategie, eine dauerhafte Kooperation mit anderen Staaten aufzubauen, erfolgreich an. Die Mikrostaaten sind oftmals sehr eng an einen benachbarten Staat angebunden, der verschiedene Aufgaben für sie übernimmt und als eine Art Schutzmacht fungiert. Frankreich hat z. B. in einem bilateralen Vertrag mit Monaco aus dem Jahre 1918 erklärt, die territoriale Souveränität des Nachbarlandes gegen mögliche Aggressoren zu verteidigen. Zudem nimmt Frankreich in den Staaten, in denen Monaco keine eigenen Botschaften unterhält, die diplomatische Vertretung des Fürstentums wahr. Im Gegenzug hat sich Monaco verpflichtet, völkerrechtlich bindende Verträge mit Drittstaaten nicht ohne Billigung Frankreichs abzuschließen. Sollte die Fürstenfamilie der Grimaldis keinen – eigenen oder adoptierten – Erben hervorbringen und eine Thronvakanz entstehen, hat Monaco zugestimmt, unter französisches Protektorat gestellt zu werden.13 Überdies übt Frankreich einen bemerkenswerten Einfluss auf personelle Angelegenheiten im monegassischen Staat aus. Sowohl das wichtige Amt des Staatsministers als auch die Mehrzahl der Richterstellen in Monaco fällt gemäß einer bilateralen Vereinbarung von 1930 französischen Staatsbürgern zu. Hinsichtlich des Staatsministers verfügt die französische Regierung über das Recht, drei Kandidaten vorzuschlagen, unter denen der monegassische Fürst eine Auswahl tref207.000 Quadratkilometern, wird aber nur von etwas weniger als 10 Millionen Menschen bewohnt. 13 Nach Ansicht von Jorri Duursma hält die Protektoratsregel, die in Art. 3 des französisch-monegassischen Staatsvertrages von 1918 verankert ist, allerdings den Anforderungen des modernen Völkerrechts nicht stand. Das Selbstbestimmungsrecht der Völker, das sich zwischenzeitlich entwickelt habe, fordere zwingend, die Entscheidung über den zukünftigen Status vom Willen der Monegassen abhängig zu machen (vgl. Duursma 1996, 311 ff.).

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7.1 Die Dominotheorie der Sezession

fen muss. Zudem bestehen zwischen beiden Staaten verschiedene Übereinkommen, die angefangen vom Versicherungs- bis hin zum Arzneimittelrecht zahlreiche Gesetzesbereiche harmonisieren (vgl. Duursma 1996, 261 ff.; Stapper 1999, 25 ff.). Unter den europäischen Mikrostaaten weist Monaco vermutlich den höchsten Grad an Verflechtung mit einem anderen Staat auf. Ähnliche Regelungen kennzeichnen aber auch die Beziehungen von San Marino zu Italien, von Lichtenstein zu der Schweiz und von Andorra zu Frankreich und Spanien.14 Eine Ausnahme bildet allein Malta, das – bedingt durch seine Insellage wie auch seine koloniale Erfahrung – in keinem Patenschaftsverhältnis zu einem anderen Staat steht. Trotz der Beschränkungen, die sich aus der engen Anbindung von Mikrostaaten an größere Nachbarländer ergeben, ist der mitunter erhobene Vorwurf der „Scheinsouveränität“ nicht berechtigt.15 Die Mikrostaaten treten als formal gleichberechtigte Völkerrechtssubjekte auf, die Verträge mit anderen Staaten schließen und wieder aufkündigen können. Auch die bilateralen oder multilateralen Vereinbarungen, auf denen die skizzierten Sonderbeziehungen zu angrenzenden Staaten beruhen, sind ihrer Verfügungsgewalt nicht entzogen.16 Zudem weisen alle Mikrostaaten einen Kernbe14 Außer der Schweiz, die traditionell eine strikte Neutralitätspolitik verfolgt, haben

sich die genannten Staaten zum Schutz der ihnen verbundenen Mikrogebilde verpflichtet. Andorra, Lichtenstein und San Marino haben sich ihrerseits darauf festgelegt, in internationalen Konflikten die Unparteilichkeit zu wahren. Ähnlich wie in Monaco wird ihre diplomatische Vertretung in weitem Umfang durch die größeren Nachbarländer gewährleistet. Zudem besteht in allen drei Fällen eine Zoll- und Währungsunion, die auch in ökonomischer Hinsicht für eine starke Einbindung der Mikrostaaten sorgt. Beispiele für eine personelle Verflechtung finden sich in San Marino, das mehr als die Hälfte der Richterstellen mit italienischen Staatsbürgern besetzt, wie auch in Andorra, wo der französische Staatspräsident und der spanische Bischof von Urgell das Amt des Ko-Fürsten innehaben (vgl. Duursma 1996). 15 Beispielsweise fragt Amitai Etzioni: „(…) What meaning does self-determination have when miniscule countries are at the economic and military mercy, even whim, of larger states – states in whose government they have no representation at all?” (Etzioni 1992, 28). 16 Die Einstufung von Mikrostaaten als vollwertige Völkerrechtsubjekte ist heute nicht mehr umstritten. So gelangt etwa Thomas Darsow zu der Feststellung, „(…) dass das Attribut ‚Mikro’ für die völkerrechtliche Stellung und den Status entsprechender politischer Einheiten ohne Bedeutung geblieben ist“ (Darsow 1984, 206). Ei-

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reich der Souveränität auf, in dem sie keine Kompetenzen auf Dritte übertragen haben und eigenständig Regelungen treffen können. So bestehen z. B. zwischen Monaco und Frankreich im Bereich des Steuerrechts wie auch der Sozialgesetzgebung erhebliche Unterschiede. Schließlich vermag der Einwand auch deshalb nicht zu überzeugen, weil selbst viele größere Staaten auf Beistand angewiesen sind, um zentrale Aufgaben wie die Verteidigung zu bewältigen. Beispielsweise sehen sich Deutschland und die Türkei nur durch ihre Mitgliedschaft in der Nordatlantischen Verteidigungsallianz wirksam vor äußeren Bedrohungen geschützt. Die Mikrostaaten sind zwar zweifellos in stärkerem Maße von anderen Akteuren abhängig als größere Herrschaftsgebilde. Ihre Fähigkeit, autonome Entscheidungen zu treffen, nimmt aber nur graduell ab; ein genereller Verlust von Souveränität kann ihnen nicht attestiert werden.17 Insgesamt ist es den europäischen Mikrostaaten auf bemerkenswerte Weise gelungen, stabile Demokratien zu etablieren, die ihrem „Nischendasein“ z. T. eine hohe ökonomische Prosperität verdanken. Viele Kleinstaaten haben keine enge Partnerschaft mit größeren Nachbarländern aufgebaut, sondern die Einbeziehung in multilaterale Wirtschafts- und Verteidigungsbündnisse angestrebt. So haben Belgien, Dänemark, Island, Luxemburg und Portugal im Jahre 1949 zu den Gründungsmitgliedern der Nordatlantischen Verteidigungsallianz gezählt. Belgien und Luxemburg gehörten nen wichtigen Beitrag zur Anerkennung von Mikrostaaten haben die Vereinten Nationen geleistet. Der Völkerbund hatte noch eine skeptische Haltung eingenommen und 1919/20 die Aufnahmeanträge von Monaco, San Marino und Lichtenstein abschlägig beschieden. Die Vereinten Nationen haben hingegen schon im Zuge der Entkolonialisierung Malta sowie zahlreichen anderen Mikrostaaten die Mitgliedschaft gewährt und zwischen 1990 und 1993 auch die übrigen europäischen Mikrostaaten zugelassen (vgl. Duursma 1996, 133 ff.). 17 Eine ähnliche Einschätzung haben bereits Dahl und Tufte in der oben diskutierten Studie geäußert: „The boundaries of even a very large nation are too small for some (…) kinds of problems (…). France, Germany, Italy, and Britain are, like Luxembourg, members of the Common Market. Britain, Germany, and Italy are, like Luxembourg, members of NATO. (…) The point is not that there are no differences in the autonomy and power of nations, but that these are differences of degree, and not so great as to narrow the domain of representative democracy significantly in the smaller countries as opposed to the larger” (Dahl/Tufte 1974, 133; vgl. Kilian 2002, 218 f.).

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7.1 Die Dominotheorie der Sezession

1957 auch zu den Erstunterzeichnern der Römischen Verträge; Dänemark sowie Irland sind 1973 und Portugal 1986 der Europäischen Gemeinschaft beigetreten.18 Zudem haben sich fast alle Staaten, die seit Beginn der 90er Jahre in Europa durch Sezession oder Dismembration entstanden sind, umgehend um Aufnahme in die maßgeblichen Bündnisse bemüht. Estland, Lettland, Litauen, Slowenien und die Slowakei sind inzwischen sowohl Mitglied der Nordatlantischen Verteidigungsallianz als auch der Europäischen Union. Für andere Staaten, wie z. B. Kroatien oder Mazedonien, haben sich Formen der Assoziierung gefunden, die ihnen die Perspektive auf einen späteren Beitritt zu beiden Vereinigungen eröffnen. Viele der separatistischen Bewegungen, die gegenwärtig in westeuropäischen Demokratien aktiv sind, haben ebenfalls die Notwendigkeit einer internationalen Einbindung im Anschluss an die Unabhängigkeit erkannt. Wie schon im Eingangskapitel der Arbeit bemerkt, planen viele von ihnen den sofortigen Beitritt in die Europäische Union (siehe Kap. 1.1.3, S. 13 ff.). Die Vorurteile, die die Kritiker der Fragmentierung gegen politische Entitäten von geringer Größe hegen, erfahren durch die vorstehenden Überlegungen keine Bestätigung. Klein- und mehr noch Mikrostaaten sind sicherlich auf die Bereitschaft anderer Staaten angewiesen, mit ihnen zu kooperieren und gegebenenfalls Funktionen für sie zu übernehmen. Wie die angeführten Beispiele zeigen, haben sich aber in Europa vielfältige Arrangements gefunden, die ihnen politische Stabilität und teilweise beachtliche wirtschaftliche Erfolge ermöglichen. Zwar kann die Übertragbarkeit der bisherigen Erfahrungen auf Sezessionen von demokratischen Staaten in zweierlei Hinsicht bezweifelt werden. Zum einen sind die Beziehungen, die Monaco und andere Mikrogebilde zu ihren Nachbarstaaten aufgebaut haben, das Ergebnis langer historischer Prozesse. Nach einer – unter Umständen konflikthaften – Sezession ist nicht mit einer vergleichbaren Unterstützung seitens des Rumpfstaates zu rechnen. Zum anderen haben bislang ausschließ18 Andere Klein- und Mikrostaaten wie Österreich, die Schweiz und Malta haben sich allerdings der Beteiligung an militärischen Bündnissen enthalten und eine – von der internationalen Gemeinschaft respektierte –Haltung der Neutralität eingenommen.

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lich Staaten, die durch Abspaltung von kommunistischen Herrschaftsgebilden entstanden sind, Aufnahme in westliche Bündnisse gefunden. Gegenüber Teilgebieten demokratischer Staaten, deren Bevölkerung ihre politische Unabhängigkeit erklärt, wird möglicherweise eine weniger freundliche Haltung eingenommen. Trotz der genannten Unterschiede ist aber aus zwei Gründen eine Bereitschaft der westlichen Staatengemeinschaft zur Zusammenarbeit mit neuen Akteuren zu erwarten. Erstens orientieren sich moderne Demokratien in den Beziehungen, die sie zu anderen Staaten unterhalten, am Leitgedanken der friedlichen Zusammenarbeit. Aller Voraussicht nach werden sie daher aus Sezessionen entstandene Staaten, die ihrerseits demokratische Prinzipien respektieren, nicht politisch bzw. ökonomisch isolieren oder gar militärisch attackieren. Zudem werden sich, selbst wenn das Verhältnis zum vorherigen Staat anfänglich belastet bleibt, in den maßgeblichen Bündnissen vermutlich Fürsprecher einer schnellen Integration finden. Zweitens trifft das plebiszitäre Sezessionsrecht, das in den beiden vorigen Kapiteln entwickelt wurde, verschiedene Vorkehrungen, um einen fairen Interessenausgleich zwischen den Parteien zu gewährleisten. Wenn auch die Separation einer Region bei der Bevölkerung des Rumpfstaates häufig Ressentiments hervorruft, dürfte doch die Basis für eine zukünftige Zusammenarbeit nicht zerstört sein. Unterhalb der Schwelle einer besonderen Protektion scheint in absehbarer Zeit eine weitgehende Normalisierung der Beziehung wahrscheinlich. Insgesamt bieten sich wohl auch Klein- oder Mikrostaaten, die durch Ausübung eines plebiszitären Sezessionsrechts entstehen, Chancen für eine erfolgreiche Integration in das bestehende Staatensystem. 7.1.2 Die Häufigkeit von Sezessionen Die vorstehenden Überlegungen beziehen sich auf die Entstehung einer überschaubaren Zahl neuer Staaten und verweisen auf verschiedene Möglichkeiten, funktionale Defizite durch Kooperation mit anderen Akteuren auszugleichen. Wenn man die These der Fragmentierung radikal versteht und einen vollständigen Zerfall aller größeren Staaten annimmt, hat man freilich eine grundlegend veränderte Situation zu bewerten. Die Staaten, die gegenwärtig ei-

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ne Art Patenschaft für politische Mikrogebilde übernehmen und in wirtschaftlichen und militärischen Bündnissen ein tragende Rolle spielen, hätten sich dann in einer Kette von Sezessionen in ihre Bestandteile aufgelöst. Zudem würde – sofern das plebiszitäre Sezessionsrecht nur in Demokratien Anwendung findet – ein extrem kleinteiliges westliches Staatensystem mächtigen und potenziell feindlichen Ländern in anderen Erdteilen gegenüberstehen. Zweifellos können auch sehr kleine Staaten auf verschiedenen Gebieten zusammenarbeiten und gemeinsame Strukturen ausbilden, die ihnen die Bewältigung von Aufgaben ermöglichen, die sie einzeln überfordern würden. Die Frage, ob z. B. hunderte von Klein- und Mikrostaaten imstande wären, eine effektive militärische Streitmacht zu organisieren, lässt sich aber auf Basis der verfügbaren Erfahrungen nicht zuverlässig beantworten.19 Allerdings erscheinen Zweifel hinsichtlich der empirischen Annahmen angebracht, auf denen die radikale Version der Dominotheorie beruht. Im Weiteren gilt es daher zu prüfen, wie plausibel die Erwartung ist, die Gewährung eines plebiszitären Sezessionsrechts werde zu einem vollständigen Zerfall der modernen Demokratien führen. Die eingangs angeführten Autoren, die eine weitgehende Fragmentierung zahlreicher Staaten vorhersagen, können auf verschiedene Beispiele aus der jüngeren Geschichte verweisen. In unmittelbarem Anschluss an die Aufspaltung der Sowjetunion in fünfzehn Einzelrepubliken hat sich eine Reihe weiterer Sezessionen in den neu etablierten Staaten ereignet. In Georgien hat sich schon kurze Zeit nach der Unabhängigkeit unter anderem der südossetische Landesteil von Tiflis losgesagt und politische Institutionen errichtet, die faktisch die Souveränität ausüben. In Moldawien hat die Region Transnistrien als direkte Reaktion auf die Abspaltung von der Sowjetunion einen eigenen Staat ausgerufen, der – ungeachtet fehlender internationaler Anerkennung – bis heute besteht (siehe Kap. 1.1.2, S. 7 ff.). In anderen Staaten, die 19 Beachtung verdient hier die „Kleinstaaterei“ in Deutschland wie auch Italien des

18. und beginnenden 19. Jahrhunderts, die sich parallel zu großen Reichen wie Frankreich, Österreich(-Ungarn) und Russland relativ lange behaupten konnte. Inwieweit sich Erfahrungen mit politischen Konstellationen, die derart weit zurückliegen und unter anderem gänzlich andere militärtechnische Rahmenbedingungen hatten, sinnvoll auf die heutige Zeit übertragen lassen, ist allerdings nur schwer zu beurteilen.

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durch den Zerfall der Sowjetunion entstanden sind, hat sich allerdings die Erwartung weiterer Separationen nicht bewahrheitet. Beispielsweise ist in der Ukraine sowohl anlässlich der Staatsgründung als auch der „Orangen Revolution“, die mit einer stärkeren Westorientierung des Landes einherging, eine Abspaltung des mehrheitlich von Russen bewohnten Ostteils befürchtet worden. Bis dato haben aber die östlichen Regionen der Ukraine keine ernsthaften Anstrengungen unternommen, die staatliche Eigenständigkeit oder eine Angliederung an Russland zu erlangen. Zudem haben andere ehemalige Teilrepubliken der Sowjetunion, wie die baltischen Staaten oder Weißrussland, keinen Grund zu der Annahme eines weiteren Auseinanderbrechens gegeben. Auch die Regionen demokratischer Staaten, die nach der Gewährung eines plebiszitären Sezessionsrechts vermutlich die Frage der Unabhängigkeit zur Abstimmung bringen würden, erfordern eine differenzierte Betrachtung. Zwar scheint es in einzelnen Fällen denkbar, dass eine Minderheit mit einem neuerlichen Separationsbegehren auf die Abspaltung eines Teilgebiets reagieren würde. So haben Vertreter der Cree-Indianer die Absicht bekundet, nach der Unabhängigkeit Quebecs einen eigenen Staat zu gründen oder sich wieder dem kanadischen Staat anzuschließen. Überwiegend kann sich die Behauptung, die Sezession eines Landesteils werde einen Domino-Effekt auslösen, aber auf keine konkreten Anhaltspunkte stützen. Beispielsweise würde die Unabhängigkeit Schottlands von Großbritannien oder der Färöer-Inseln von Dänemark aller Voraussicht nach nicht die Abspaltung noch kleinerer politischer Entitäten zur Folge haben. Insofern scheint für die vorhandenen Demokratien nicht die Gefahr eines gänzlichen Zerfalls zu bestehen, vor der verschiedene Kritiker warnen. Die Theoretiker, die ein plebiszitäres Sezessionsrecht ablehnen, können gegen die vorstehende Argumentation zwei Einwände geltend machen. Erstens können sie bezweifeln, ob die vorhandenen Erfahrungen eine geeignete Grundlage für die Beurteilung der zukünftigen Entwicklungen bieten. Bislang haben die demokratischen Staaten dem Wunsch einzelner Bevölkerungsteile, in die Unabhängigkeit entlassen zu werden, überwiegend eine klare Absage erteilt. Daher würde die Einführung eines plebiszitären Sezessionsrechts eine gänzlich neue Situation schaffen, in der sich die Haltung vieler Individuen verändern könnte. Wenn

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7.1 Die Dominotheorie der Sezession

die Sezession vom Ruch der Illegalität befreit und häufiger praktiziert würde, könnte sie als Handlungsoption zunehmend an Akzeptanz gewinnen. Regionale oder lokale Gemeinschaften, die bislang keine separatistischen Neigungen gezeigt haben, könnten dann erstmals ihren Austritt in Betracht ziehen.20 Möglicherweise würden z. B. in Bayern – hernach in Franken, Oberfranken usw. – separatistische Bewegungen entstehen, an die gegenwärtig noch niemand denkt. Zudem lässt die hier vertretene Konzeption eines plebiszitären Sezessionsrechts auch Abspaltungen zu, die ausschließlich oder vornehmlich der Realisierung wirtschaftlicher Vorteile dienen. Insofern könnte in der Separation mehr und mehr ein Mittel der ökonomischen Interessenverfolgung gesehen werden, das auch Gruppen zur Verfügung steht, die keine nationale Identität besitzen. In der Konsequenz wäre mit einer sehr hohen Zahl von Sezessionen zu rechnen, die die heute wahrnehmbaren Spaltungstendenzen um ein Vielfaches übersteigt. Die Möglichkeit eines weitgehenden Einstellungswandels zur Sezession, auf der der vorstehende Einwand basiert, lässt sich nicht grundsätzlich abstreiten. Gleichwohl bleibt unklar, warum die regionalen oder lokalen Zugehörigkeitsgefühle der Individuen durch die Gewährung eines Austrittsrechts entscheidend gestärkt werden sollten. Die Bindung vieler Bürger an die bestehende politische Gemeinschaft verliert nicht schon deshalb an Bedeutung, weil ihnen das plebiszitäre Sezessionsrecht eine Alternative eröffnet. Die Erwartung, die Identifikation mit größeren Gemeinschaften müsse notwendig der Identifikation mit kleineren Gemeinschaften weichen, erscheint unbegründet. Loyalitätsgefühle gegenüber dem etablierten Staat dürften auch einen Beitrag dazu leisten, die Individuen von ökonomisch motivierten Sezessionen abzuhalten. Zudem mindern die Transformationskosten, die bei der Errichtung neuer Staaten entstehen, und die Trennungspflichten, die den Parteien einer politischen Scheidung obliegen, den wirtschaftlichen Anreiz zur Sezession. Die Anhänger separatistischer Bewegungen müssen ferner die langfristigen Folgen ihrer Austrittsentscheidung gegen die kurzfristig zu erzielenden Gewin20 Die These von der Entstehung zahlreicher neuer Gruppenidentitäten wird auch von Amitai Etzioni in dem oben angeführten Zitat vertreten (siehe S. 366 f.).

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ne abwägen. Wenn sie einmal die Mitgliedschaft in der staatlichen Gemeinschaft aufgekündigt haben, nehmen sie sich die Möglichkeit, in einer veränderten wirtschaftlichen Situation von ihrer Solidarität zu profitieren. Schließlich weisen nach Auffassung der Kritiker kleine politische Gebilde gravierende wirtschaftliche Nachteile gegenüber großen Staaten auf. Daher ist ausgehend von ihren eigenen Annahmen nicht ersichtlich, warum die bestehenden Staaten immer weiter auseinanderbrechen sollten. Auch im ökonomischen Bereich sind – wenn ihre Thesen zutreffen – verschiedene Gegengewichte wirksam, die die Prognose einer extrem hohen Zahl von Sezessionen unplausibel erscheinen lassen (vgl. Beran 1984, 29 f.). Zweitens können die Kritiker eines plebiszitären Sezessionsrechts auf die starken Emotionen verweisen, die separatistische Konflikte oftmals wachrufen. Die vorstehenden Überlegungen beruhen wesentlich auf der Annahme, die Individuen würden eine durchdachte Entscheidung über die Unabhängigkeit treffen. Sie gehen zum einen davon aus, dass die Teilnehmer an einem Referendum die Bedeutung reflektieren, die sie den konkurrierenden Gemeinschaftsentwürfen beimessen. Zum anderen liegt ihnen die Vorstellung zugrunde, dass die zur Stimmabgabe berechtigten Personen die wirtschaftlichen Vor- und Nachteile einer Sezession bedenken. Wenn aber die Individuen über die Frage des Austritts aus der staatlichen Gemeinschaft zumeist in einer aufgeheizten Stimmung entscheiden, verändert sich die Beurteilungsgrundlage. Viele Aspekte, die gegen eine Abspaltung sprechen, werden dann möglicherweise nicht ausreichend berücksichtigt und eine sehr hohe Zahl unüberlegter Sezessionen vollzogen. Hinsichtlich der Erwartung, ein plebiszitäres Sezessionsrecht werde häufig leichtsinnig ausgeübt, ist einmal mehr an den Rahmen der vorliegenden Argumentation zu erinnern. Die demokratischen Staaten, die im Blickpunkt der Untersuchung stehen, sind durch die Gewährung individueller Freiheitsrechte, zu denen auch die Meinungs- und die Pressefreiheit zählen, gekennzeichnet. Insofern ist davon auszugehen, dass im Vorfeld eines Referendums eine intensive öffentliche Diskussion über die möglichen Folgen einer Sezession geführt würde. Dadurch erhalten die Gegner einer Trennung Gelegenheit, ausführlich die Risiken darzulegen, die aus ihrer Perspektive mit der Gründung eines unabhängigen Staates

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7.1 Die Dominotheorie der Sezession

verbunden sind. Zudem wird in demokratische Staaten den Bürgern generell die Fähigkeit zugesprochen, die eigenen Interessen erkennen und sich in ihrem Sinne entscheiden zu können. Die Individuen sind im privaten Bereich in weitem Umfang für die Gestaltung ihres Lebens verantwortlich und verfügen im politischen Bereich sowohl über das aktive wie auch passive Wahlrecht. Wenn ihnen aber die Teilnahme an demokratischen Wahlen zugetraut wird, bei denen häufig auch Affekt behaftete Themen im Mittelpunkt stehen, ist nicht zu sehen, warum sie ein Referendum über die Unabhängigkeit überfordern soll. Die vorangegangene Untersuchung zur möglichen Fragmentierung moderner Demokratien ist, da kaum Erfahrungen mit einem plebiszitären Sezessionsrecht vorliegen, notwendig mit Unsicherheiten verbunden. Ausgehend von den aktuell verfügbaren Kenntnissen sprechen aber insbesondere zwei Gründe dagegen, in der Dominotheorie einen entscheidenden Einwand gegen die hier vertretene Konzeption zu sehen. Zum einen darf die Entstehung neuer Staaten, die über eine relativ geringe territoriale Ausdehnung und Bevölkerungszahl verfügen, nicht grundsätzlich negativ bewertet werden. Klein- und Mikrostaaten haben eigene Vorzüge und häufig gute Aussichten, ihre typischen Defizite durch Kooperation mit anderen Staaten auszugleichen. Zum anderen erscheint die Erwartung einer sehr häufigen Inanspruchnahme des Sezessionsrechts, in deren Folge die gesamte demokratische Staatenwelt in eine Vielzahl winziger Entitäten zerfällt, wenig plausibel. Wenn man von realistischen Annahmen ausgeht und den Individuen kein leichtsinniges oder gar selbstschädigendes Verhalten unterstellt, ist nicht mit einer extrem hohen Zahl von Sezessionen zu rechnen. Die Entstehung eines Klein- oder Mikrostaates ist – etwas vereinfachend zusammengefasst – entweder nicht mit offenkundigen Nachteilen behaftet oder als Ergebnis einer Volksbefragung in einer demokratischen Kultur unwahrscheinlich.

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7.1.3 Die Individual- und Kleingruppensezession Abschließend soll noch kurz auf die Frage eingegangen werden, welche Haltung die plebiszitäre Theorie zu Individual- und Kleingruppensezessionen einnimmt.21 Das Verfahren zur Gebietsfestlegung, das im vorigen Kapitel diskutiert wurde, stellt keine besonderen Anforderungen an die Größe des Territoriums. Im Extremfall kann auch eine Person oder eine sehr geringe Anzahl von Personen einen unabhängigen Staat proklamieren. Auch die Definition, die im Anfangskapitel vorgeschlagen wurde, schließt Individuen und Kleingruppen nicht aus dem Gegenstandsbereich der Sezession aus. Nach der hier verwandten Terminologie kann ein souveräner Staat – abweichend vom üblichen Sprachgebrauch – aus einer einzelnen Person bestehen (siehe Kap. 1.3.2, S. 36). Die praktische Bedeutung, die dem Phänomen der Individualund Kleingruppensezession zukommt, ist allerdings äußerst gering einzuschätzen. Fälle, in denen eine sehr kleine Zahl von Personen – geschweige eine einzelne Person – einen eigenen Staat gegründet oder auch nur ernsthaft angestrebt hat, sind nahezu unbekannt. Ausgehend von den Überlegungen, die vorstehend zu Mikro- und Kleinstaaten angestellt wurden, lässt sich die mangelnde Attraktivität solcher Vorhaben leicht erklären. Die Untersuchung von Individual- und Kleingruppensezessionen muss wiederum von den normativen Leitsätzen ausgehen, die das Handeln moderner Demokratien bestimmen. Auch in Bezug auf Herrschaftsgebilde, die nur eine Person oder sehr wenige Personen umfassen, gilt für demokratische Staaten der Grundsatz der friedlichen Zusammenarbeit. Insofern haben Entitäten, die als Ergebnis einer Individual- oder Kleingruppensezession entstanden sind, weder mit militärischen Aggressionen noch mit der Verweigerung von Handelsbeziehungen zu rechnen. In der Regel dürften ihnen aber die notwendigen Voraussetzungen fehlen, um in eine Kooperation mit anderen Staaten einzutreten, die ihre wirtschaftliche Existenz sichert. Da sie nur über eine geringe Anzahl von Personen verfü21 Unter Kleingruppensezession soll hier, um das Phänomen gegen die zuvor erörterte Bildung von Mikrostaaten abzugrenzen, die Abspaltung von maximal einigen hundert Personen verstanden werden.

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7.1 Die Dominotheorie der Sezession

gen und sich auf ein sehr kleines Territorium beschränken müssen, können sie normalerweise nicht in ausreichendem Maße Güter produzieren, um Handelsbeziehungen zu etablieren. Zudem ist kaum vorstellbar, wie Staaten, die aus einer Individual- oder Kleingruppensezessionen hervorgehen, eine eigenständige Infrastruktur aufbauen bzw. erhalten sollen. Für den Straßenbau, die Kanalisation und die Versorgung mit medizinischen Leistungen – um nur einige Beispiele zu nennen – dürften sie zumeist auf die Unterstützung angrenzender Staaten angewiesen sein. Der Grundsatz der friedlichen Zusammenarbeit, zu dem sich alle modernen Demokratien bekennen, beinhaltet aber keine Pflicht zur Hilfeleistung. Die gebotene wirtschaftliche Kooperation mit anderen Staaten erfordert weder die Alimentierung ihres Haushaltes noch die Öffnung des Arbeitsmarktes oder der sozialen Sicherungssysteme für ihre Bürger. Im Gegenteil müssen Staaten, die sich mit einer Individual- oder Kleingruppensezession konfrontiert sehen, bestrebt sein, sich gegen Trittbrettfahrereffekte zu schützen. Sie haben einen starken Anreiz, eine Situation zu vermeiden, in der sich einzelne Personen ihrer Steuerpflicht durch Sezession entziehen, aber weiterhin staatliche Dienste in Anspruch nehmen. Wenn sie überhaupt Leistungen für die neu gebildeten Entitäten erbringen, dürften sie daher von den Separatisten einen deutlich höheren Preis als von den eigenen Bürgern verlangen. Ferner ist der erhebliche Verlust an Bewegungsfreiheit zu bedenken, den eine Individual- oder Kleingruppensezession für die Beteiligten mit sich bringen kann. Der Vorgang darf nicht mit dem Übertritt in einen anarchischen Zustand verwechselt werden, der parallel zur staatlichen Ordnung existiert. Eine Sezession bedeutet immer die Abtrennung eines Gebietes und die Etablierung neuer Staatsgrenzen, die sich für die teilnehmenden Personen als undurchlässig erweisen können. Die Handlungsmöglichkeiten der Separatisten sind insofern nach der Abspaltung zunächst auf ihr eigenes – in der Regel extrem kleines – Territorium beschränkt. Der Hausbesitzer, der seine Unabhängigkeit erklärt, stößt an seinem Gartenzaun auf eine Grenze, die er nicht ohne Zustimmung des ihn umgebenden Staates übertreten darf. Inwieweit er seine Aktivitäten auf das Gebiet des Staates, dem er zuvor angehört hat, ausdehnen darf, hängt ganz von dessen Wohlwollen ab. Schließ-

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lich darf auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass eine Sezession nicht ohne weiteres rückgängig gemacht werden kann. Durch eine Sezession entstehen zwei souveräne Staaten, deren Wiedervereinigung nicht einseitig durch eine alleinige Entscheidung der Separatisten vollzogen werden kann. Der Staat, von dem die Abspaltung erfolgt ist, muss sein Einverständnis erklären und kann die neuerliche Bildung einer politischen Gemeinschaft ablehnen. Insofern müssen Individuen oder Kleingruppen, die sich auf das Experiment der Unabhängigkeit einlassen, das Risiko auf sich nehmen, den Rückweg versperrt zu finden. Die vorstehend skizzierten Gefahren lassen die Wahrscheinlichkeit einer Inanspruchnahme des plebiszitären Sezessionsrechts durch eine Person bzw. sehr wenige Personen gering erscheinen. Die Bildung unabhängiger Staaten, die die Größe der schon vorhandenen Mikrostaaten deutlich unterschreiten, dürfte nur in Ausnahmefällen eine erwägenswerte Option darstellen. Gleichwohl kann die hier verfochtene plebiszitäre Theorie ihre freiheitliche Grundorientierung beibehalten und von einem Verbot der Individual- und Kleingruppensezession absehen. Die demokratischen Staaten, auf die sich die vorliegende Untersuchung beschränkt, schreiben ihren Bürgern die Fähigkeit zu, verantwortlich mit ihren Freiheiten umzugehen. Wenn die Individuen mit Meinungsfreiheit, Religionsfreiheit und Emigrationsfreiheit ausgestattet werden können, ist nicht zu sehen, warum sie die Sezessionsfreiheit überfordern soll. Die Entscheidung über die Individualund Kleingruppensezession ist nicht mit besonderen Schwierigkeiten verbunden; im Gegenteil liegen die oben beschriebenen Nachteile auf der Hand und können unschwer vermittelt werden. Insofern erscheint es nicht geboten, die Inanspruchnahme des Sezessionsrechts von einer bestimmten Gebietsgröße oder Personenzahl abhängig zu machen.

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7.2 Die Sezession reicher Landesteile

7.2 Die Sezession reicher Landesteile Im Blickpunkt der Bedenken, die im vorliegenden Abschnitt betrachtet werden sollen, stehen Fragen der Verteilungsgerechtigkeit. Die beiden Formen der „primary right theories“, die Gegenstand des vierten und fünften Kapitels waren, machen die Zulässigkeit von Sezessionen nicht vom Vorliegen besonderer Rechtfertigungsgründe abhängig. Aus ihrer Sicht haben nationale Gruppen oder beliebige individuelle Assoziationen, die über eine geeignete territoriale Basis verfügen, ein grundlegendes Recht auf politische Eigenständigkeit. Die materiellen Unterschiede, die zwischen den verschiedenen Regionen eines Staates bestehen können, finden in beiden Spielarten der „primary right theories“ keine Beachtung. Ihre Vertreter gestehen auch Bevölkerungsgruppen, deren Wohlstand erheblich über dem gesellschaftlichen Durchschnitt liegt, ein Recht auf Sezession zu. Die Möglichkeit reicher Landesteile, sich abzuspalten und einen unabhängigen Staat zu gründen, widerspricht aber in den Augen der Kritiker den Forderungen der Verteilungsgerechtigkeit.22 Vermögende Bevölkerungsgruppen könnten das Sezessionsrecht nutzen, um sich der solidarischen Pflichten zu entledigen, die sie gegenüber ihren weniger begüterten Mitbürgern haben. Die Zahlung von Transferleistungen für ärmere Teile der Gesellschaft, die die distributive Gerechtigkeit gebiete, lasse sich durch den Vollzug der politischen Unabhängigkeit wirksam umgehen. Der Einwand trifft die individualistische Form der „primary right theories“, die im Vorstehenden befürwortet wurde, in noch stärkerem Maße als die nationale Variante. Letztere spricht zwar auch nationalen Gemeinschaften, für die der Austritt aus dem bestehenden Staat mit wirtschaftlichen Vorteilen verbunden ist, ein Recht auf Sezession zu. Im Unterschied zu den individualistischen Theorien verwehrt sie aber Bevölkerungsgruppen, die rein ökonomisch motivierte 22 Der Begriff der Verteilungsgerechtigkeit wird hier zunächst in einer unspezifischen Bedeutung verwandt, die alle moralphilosophischen Konzeptionen einschließt, die eine Umverteilung von materiellen Gütern innerhalb des Staates vorsehen. Im weiteren Verlauf der Argumentation wird aber noch genauer zwischen verschiedenen Theorien der distributiven Gerechtigkeit differenziert und untersucht, in welcher Beziehung sie zu dem Einwand stehen.

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Zweckbündnisse darstellen, die Errichtung eines unabhängigen Staates. Im Folgenden sollen zunächst zwei Konzeptionen von distributiver Gerechtigkeit unterschieden und die normativen Hintergrundannahmen der Kritik dargelegt werden (7.2.1). Darauf aufbauend sollen dann die spezifischen Probleme, die sich für beide Theoriearten bei der Begründung des Einwandes stellen, diskutiert werden (7.2.2). 7.2.1 Zwei Konzeptionen distributiver Gerechtigkeit Die eingangs genannten Vorwürfe sind insbesondere von Allen Buchanan, der sich bereits in seinen frühen Arbeiten zur Sezession mit Fragen der Verteilungsgerechtigkeit befasst hat, wiederholt geäußert worden.23 Buchanans Überlegungen nehmen ihren Ausgang von der Unterscheidung zwischen zwei Auffassungen von distributiver Gerechtigkeit, die er „justice as reciprocity“ und „subject-centred justice“ (bzw. „instrumental justice“ und „noninstrumental justice“) nennt. Den Reziprozitätstheorien zufolge stellen sich Fragen der Verteilungsgerechtigkeit nur im Rahmen kooperativer Unternehmungen und betreffen ausschließlich Personen, die einen Beitrag zu der Zusammenarbeit leisten. Sie werden von Buchanan unter anderem deshalb abgelehnt, weil der Ausschluss etwa von Schwerbehinderten aus dem Anwendungsbereich der Gerechtigkeit zentralen moralischen Intuitionen zuwiderläuft (vgl. Buchanan 1990, 229 ff.; 1993, 248 ff.). Hingegen begründen die Konzeptionen, die er unter der Bezeichnung „subject-centred justice“ zusammenfasst, distributive Ansprüche mit Merkmalen, die alle Menschen unabhängig von ihrer Teilnahme an Kooperationen aufweisen. Die unterschiedlichen Varianten, in denen sie vertreten werden, stellen z. B. auf die Befriedigung fundamentaler Bedürfnisse, die Entwicklung wichtiger Fähigkeiten oder die Grundlagen autonomen Handelns ab. Nach Buchanans 23 Die Kritik an einer Sezession reicher Teilgebiete findet unter anderem auch in

Christiano 1995, 66 ff.; Chwaszcza 1998, 481; Freeman 1998, 19; Höffe 1999, 391 und Norman 1998, 43 Erwähnung.

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7.2 Die Sezession reicher Landesteile

Überzeugung muss vom Standpunkt aller Konzeptionen, die der zweiten Theoriegruppe zugehören, die Sezession einer reichen Bevölkerungsgruppe aus der staatlichen Gemeinschaft als illegitim beurteilt werden. In einem Aufsatz aus dem Jahre 1995 schreibt er: „(...) According to the noninstrumental conception, one of the purposes of political association is the achievement of distributive justice. Since distributive justice requires some redistribution from the better off to the worse off, the fact that a certain group would be better off if it could withdraw from the state, and thereby divest itself of obligations to the worse off, is not a legitimate reason for seceding” (Buchanan 1995, 59; vgl. 1993, 233 f.).24

Auch in seinen neueren Schriften, in denen er die Rechtfertigung von Sezessionen stärker an den Erfordernissen des Völkerrechts orientiert, geht Buchanan auf das Thema der Verteilungsgerechtigkeit ein. Wie schon im dritten Kapitel dargelegt, korrigiert Buchanan seine frühere Auffassung, dass der Tatbestand der redistributiven Diskriminierung zur Legitimation von Sezessionen dienen kann (siehe Kap. 3.2.2, S. 117 f.). Ausschlaggebend hierfür ist die Befürchtung, die internationale Gemeinschaft vermöge sich in absehbarer Zeit nicht auf verbindliche Standards der Verteilungsgerechtigkeit zu einigen, die einer völkerrechtlichen Regelung zugrunde gelegt werden könnten. Zusätzlich gibt Buchanan aber auch der Sorge Ausdruck, wohlhabende Bevölkerungsgruppen könnten ihre Sezession mit dem Argument begründen, in dem bestehenden Staat einer redistributiven Diskriminierung ausgesetzt zu sein. In dem Buch „Justice, Legitimacy, and SelfDetermination” konstatiert er: 24 In seinem ersten Buch spricht Buchanan separatistischen Bestrebungen wohlhabender Bevölkerungsgruppen noch nicht grundsätzlich die Legitimität ab. Seine Überlegungen zum Problem der Verteilungsgerechtigkeit resümiert er wie folgt: „First, if the haves can make a good case that they have been the victims of discriminatory redistribution and that they can remedy this injustice only by secession, then the mere fact that their seceding may worsen even further the condition of the people they leave behind is not itself a decisive objection against secession. Second, even without making good a grievance that they have suffered injustice, the haves may be justified in seceding from the have-nots (…) if they pay appropriate compensation for the have-nots’ reasonable reliance on the continuation of a long-standing practice of support” (Buchanan 1991a, 123; vgl. 1991a, 16 f.).

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„(…) An international law of secession that facilitated the secession of the better-off groups of citizens would enable the latter to escape their redistributive obligations to their worse off fellow citizens and thereby dismantle the redistributive state. Thus there is yet another advantage of the Remedial Right Only Theory I am proposing: (1) it bars secession by a local majority who are simply trying to avoid sharing their wealth with their fellow citizens, and thereby (2) reduces the risk that members of a better-off group will try to divest themselves of redistributive obligations under the cover of an allegation that they are suffering discriminatory redistribution” (Buchanan 2004a, 398).

Die im Vorstehenden wiedergegebene Kritik mag den Eindruck erwecken, die Verfolgung ökonomischer Ziele sei ein zentrales Motiv für Forderungen nach staatlicher Unabhängigkeit. Insofern erscheint es zunächst geboten kurz auf die Bedeutung einzugehen, die wirtschaftliche Interessen für die Sezessionsbegehren haben, mit denen sich viele demokratische Staaten konfrontiert sehen. Die einzige separatistische Bewegung, die sich die Beendigung von Transferleistungen an ärmere Landesteile auf ihre Fahnen geschrieben hat, ist die italienische Lega Nord. In anderen Fällen, wie z. B. Schottland, den Färöer Inseln oder dem Baskenland, mögen wirtschaftliche Erwägungen in den Wunsch nach Eigenstaatlichkeit einfließen. In den Verlautbarungen der separatistischen Kräfte wie auch in der öffentlichen Diskussion stehen jedoch der Schutz kultureller Güter und die Bewahrung der nationalen Identität im Vordergrund. Für den außenstehenden Beobachter sind zwar die tatsächlichen Motive, die die Befürworter einer Sezession leiten, nicht mit letzter Sicherheit zu erkennen. Die inhaltlichen Kontroversen, die in den betroffenen Staaten ausgetragen werden, geben aber wenig Grund zu der Annahme, die nationale Rhetorik diene nur der Verschleierung ökonomischer Interessen.25 25 Ein anschauliches Beispiel bieten die öffentlichen Diskussionen, die in Spanien die Verhandlungen über ein neues katalonisches Autonomiestatut begleitet haben. Zwar ging es bei der Neuregelung auch um ökonomisch bedeutsame Fragen, wie etwa die Aufteilung von Steuerkompetenzen zwischen Madrid und Barcelona. Die Debatte bestimmt hat aber die von Vertretern der Autonomiebewegung erhobene Forderung, die katalonische Bevölkerung solle in dem Dokument ausdrücklich als Nation bezeichnet werden (vgl. FAZ vom 05. 01. 06, 23. 01. 06, 20. 02. 06, 19. 05. 06 und 19. 06. 06).

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7.2 Die Sezession reicher Landesteile

Zudem treten auch in einer Reihe von Regionen, denen der Schritt in die politische Unabhängigkeit wirtschaftlich eher schaden würde, separatistische Tendenzen zu Tage. Beispielsweise hätten Nordirland, das spanische Galizien oder Korsika, wenn sie ihr Band zum bestehenden Staat zerschneiden würden, aller Voraussicht nach mit ökonomischen Nachteilen zu rechnen. Zwar lässt sich nicht immer leicht einschätzen, inwieweit die Anhänger separatistischer Bewegungen ihre wirtschaftlichen Aussichten realistisch beurteilen. Vermutlich wären aber viele von ihnen bereit, für die Etablierung eines eigenen Staates eine Verschlechterung ihrer ökonomischen Situation in Kauf zu nehmen. Insgesamt scheint das Motiv, sich von monetären Verpflichtungen gegenüber ärmeren Landesteilen freizumachen, für sezessionistische Bestrebungen eine eher untergeordnete Rolle zu spielen.26 Gleichwohl verdient die Befürchtung, die Einführung eines plebiszitären Sezessionsrechts könne zur Abspaltung wohlhabender Landesteile führen, ernst genommen zu werden. Mit dem Austritt reicher Regionen aus der staatlichen Gemeinschaft ist selbst dann zu rechnen, wenn ökonomische Interessen nur in wenigen Fällen im Vordergrund stehen. Denn auch ein Teil der separatistischen Bewegungen, die primär kulturelle bzw. nationale Ziele verfolgen, erhebt Anspruch auf wirtschaftlich prosperierende Gebiete. Insofern ist ein plebiszitäres Sezessionsrecht zweifellos mit Gefahren für die redistributiven Verfahren verbunden, die alle demokratischen Staaten in mehr oder weniger umfassender Form praktizieren. Im Folgenden soll daher die Erwartung der Kritiker, eine nennenswerte Zahl wohlhabender Landesteile könnte sich für die Unabhängigkeit entscheiden, nicht bestritten werden. Vielmehr soll ihre Auffassung, die Sezession einer reichen Bevölkerungsgruppe sei ein moralisch unzulässiger Akt, der unbedingt unterbunden werden müsse, in Frage gestellt werden. Dazu gilt es 26 Donald Horowitz bemerkt hierzu: „It may seem paradoxical that poor regions, benefiting from association with more prosperous regions, should want to terminate the arrangement. Yet the desire recurs. Occasionally, the economic costs of separatism are tempered by the prospect of claiming some resource located in or near the secessionist area, such as oil on the fringes of Iraqi Kurdistan. But this is rarely decisive. Many groups without such opportunities simply choose to pay whatever price is required” (Horowitz 1985, 241; vgl. Wood 1981, 116 ff.; Bookman 1993, 50 ff.).

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zunächst die normativen Voraussetzungen, auf denen der eingangs skizzierte Einwand beruht, einer genaueren Analyse zu unterziehen. Darauf aufbauend kann dann gezeigt werden, welche Probleme sich für verschiedene Theorien der Verteilungsgerechtigkeit mit einer schlüssigen Begründung der Kritik verbinden. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit kann freilich keine detaillierte Erörterung aller maßgeblichen moralphilosophischen Positionen erfolgen; insofern wird keine vollständige Widerlegung des Einwandes geleistet. Die im Weiteren benannten Schwierigkeiten, mit denen sich die Kritik konfrontiert sieht, erscheinen aber geeignet grundlegende Zweifel an ihrer Berechtigung zu wecken. Der Einwand, die Sezession vermögender Landesteile verstoße gegen das Gebot der distributiven Gerechtigkeit, geht implizit von zwei Voraussetzungen aus. Erstens liegt ihm die Annahme zugrunde, den staatlichen Grenzen, die die Zugehörigkeit zur politischen Gemeinschaft festlegen, käme eine grundlegende moralische Bedeutung zu. Die Kritiker hegen offenbar die Vorstellung, innerhalb eines Staates A seien die Bewohner einer reichen Region A1 gegenüber den Bewohnern einer armen Region A2 zu Transferleistungen verpflichtet. Hingegen hätten die Bürger von Staat A gegenüber den ökonomisch schlechter gestellten Bürgern von Staat B keine oder nur vergleichsweise schwache Solidarpflichten. Wenn die Einwohner von A1 ihr Sezessionsrecht ausüben und einen unabhängigen Staat ins Leben rufen, verändere sich ihre normative Beziehung zu den Einwohnern von A2. Die neu gezogene Grenze verwandele die ehemaligen Mitbürger in Ausländer, die denselben moralischen Status wie die Bevölkerung von Staat B haben. Die materiellen Pflichten, die zuvor gegenüber den in A2 lebenden Menschen bestanden haben, entfallen dadurch oder werden auf ein deutlich niedrigeres Niveau abgesenkt.27 Die An27 Die erste Voraussetzung wird von Buchanan in seinem Buch „Secession“ ausdrücklich erwähnt. Er bemerkt dort: „(…) It is often said that our positive obligations to our fellow citizens are much more substantial than those we have toward ‚strangers’ – that is, toward those who are citizens of other states. (…) If this familiar way of thinking about the relationship between borders and positive obligations is granted, then the better off can unilaterally transform obligations of justice to their fellow citizens into mere obligations of charity simply by seceding, because doing so will convert fellow citizens into ‚strangers’” (Buchanan 1991a, 115).

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7.2 Die Sezession reicher Landesteile

nahme, die distributive Gerechtigkeit erhebe innerhalb der staatlichen Gemeinschaft besondere Forderungen, ist für die Kritik unverzichtbar. Wenn der Verlauf der staatlichen Grenzen keinen Unterschied für Art und Umfang der solidarischen Pflichten machen würde, bliebe die Abspaltung wohlhabender Landesteile folgenlos. Die Angehörigen reicher Bevölkerungsgruppen hätten dann vor wie nach ihrer Sezession identische Pflichten gegenüber ärmeren Menschen, die in anderen Regionen bzw. Staaten beheimatet sind. Zweitens beruht der Einwand auf der Annahme, reiche Bevölkerungsgruppen dürften sich den Forderungen der distributiven Gerechtigkeit nicht durch einen willentlichen Entschluss entziehen. Von den solidarischen Pflichten, die sie gegenüber weniger wohlhabenden Mitbürgern haben, könnten sie lediglich unter den von den „remedial right theories“ genannten Umständen entbunden werden. Nur wenn sie in dem bestehenden Staat einer ungerechten Behandlung ausgesetzt wären, seien sie zur Sezession und Beendigung der Solidargemeinschaft befugt. Solange aber keine Hinderungsgründe vorlägen, die eine Erfüllung der distributiven Pflichten unzumutbar erscheinen lassen, könnten sie ihrer Verantwortung nicht enthoben werden. Damit einher geht die Vorstellung, das Recht individueller Assoziationen bzw. nationaler Gemeinschaften auf politische Selbstbestimmung sei den Erfordernissen der Verteilungsgerechtigkeit nachgeordnet. Die vermögenden Bevölkerungsgruppen dürften die Hilfspflichten, die sie gegenüber ihren ärmeren Mitbürgern haben, nicht einseitig aufkündigen. Das Gebot der distributiven Gerechtigkeit setze ihrer Freiheit, dem bestehenden Staat zu verlassen und eine unabhängige politische Gemeinschaft zu gründen, eine unverrückbare Grenze. Auch der prinzipielle Vorrang von Solidarpflichten vor Austrittsrechten muss von den Kritikern notwendig vorausgesetzt werden, um der Sezession reicher Landesteile die Legitimität absprechen zu können.

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7.2.2 Das Scheitern der Kritik Die Opponenten der „primary right theories“ der Sezession, die den hier zu erörternden Einwand erheben, stehen vor einer zweiteiligen Aufgabe. Sie müssen zum einen einsichtig machen, warum politische Grenzen für die Zuschreibung distributiver Pflichten bedeutsam sein sollen. Zum anderen müssen sie den besonderen moralischen Status der staatlichen Gemeinschaft auf eine Weise begründen, die den Austritt vermögender Bevölkerungsgruppen illegitim erscheinen lässt. Die Theorien, die Buchanan unter dem Begriff „subject-centered justice“ zusammenfasst, stellt insbesondere der erste Teil der Aufgabe vor erhebliche Probleme. Da sie distributive Ansprüche aus Merkmalen ableiten, die grundsätzlich alle Menschen aufweisen, scheinen sie Staatsgrenzen keine moralische Bedeutung beimessen zu können. Eine mögliche Erklärung für das besondere Verpflichtungsverhältnis, das zwischen den Mitgliedern einer staatlichen Gemeinschaft bestehen soll, bietet ihnen aber das Modell der moralischen Arbeitsteilung.28 Das maßgeblich von Robert Goodin entwickelte Konzept geht von der Vorstellung aus, alle Menschen hätten das gleiche Recht, in einer Notsituation Hilfe zu erhalten. Obwohl sich die Ansprüche einer hilfsbedürftigen Person im Prinzip an alle anderen Menschen richteten, sei eine gemeinsame Ausübung der Verantwortung kaum denkbar. Die ihren Rechten korrespondierenden Pflichten müssten daher konkreten Personen oder Institutionen zugewiesen werden, die dann primär für ihre Erfüllung zuständig seien.29 Die Aufteilung der Lasten verfolge im 28 Beachtung verdient auch der Versuch von Alan Gewirth, auf der Grundlage einer universalistischen Menschenrechtskonzeption partikulare Verpflichtungen zu begründen (vgl. Gewirth 1988). Einen Überblick über die aktuelle philosophische Diskussion zur Rechtfertigung besonderer Pflichten gegenüber Mitbürgern vermittelt Dietrich 2003. 29 Nach Goodins Auffassung werden durch die Zuweisung der primären Verantwortung die übrigen Individuen nicht grundsätzlich ihrer Pflicht enthoben. Wenn der Akteur, dem zunächst die Pflicht zugeteilt wurde, zu ihrer Erfüllung nicht bereit oder in der Lage ist, fällt die verbleibende Verantwortung („residual responsibility“) wieder der Gesamtheit aller Menschen zu (vgl. Goodin 1985, 134 f. und 1988, 683 ff.). Nach welchen Regeln dann eine sekundäre Zuweisung von Pflichten an spezifische Perso-

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7.2 Die Sezession reicher Landesteile

Wesentlichen zwei Ziele: Zum einen solle sie eine sinnvolle Koordination von Hilfsleistungen ermöglichen; zum anderen solle sie den moralischen Akteur vor Überforderung bewahren (vgl. Shue 1988, 690). Goodin hat das Modell der moralischen Arbeitsteilung am Beispiel eines Ertrinkenden erläutert, dessen Notlage von zahlreichen Strandbesuchern beobachtet wird. Seiner Auffassung nach stehen alle Badegäste, die den Vorfall bemerken und zur Hilfeleistung imstande sind, in der Pflicht, dem Ertrinkenden beizustehen. Wenn sich aber alle potenziellen Helfer zugleich in die Fluten stürzten, würden sie sich bei der Rettungsaktion gegenseitig behindern und unter Umständen sogar selbst gefährden. Daher müsse unter den Umstehenden eine Person bestimmt werden, die die primäre Verantwortung für die Rettung des Ertrinkenden trage. Die Auswahl könne sich zum einen gewissermaßen natürlich aus der Situation ergeben und z. B. den besten Schwimmer oder den Strandbesucher treffen, der dem Geschehen am nächsten sei. Zum anderen könne die Pflicht durch eine soziale Institution zugewiesen werden, die eine bestimmte Person – hier den für die Strandaufsicht zuständigen Rettungsschwimmer – mit ihrer Wahrnehmung betraue (vgl. Goodin 1988, 679 ff.; Goodin/Pettit 1986, 666 ff.). Die Verantwortung, die der Staat gegenüber seinen Bürgern innehat, lässt sich nach Goodins Überzeugung in ähnlicher Weise beschreiben. Den staatlichen Institutionen komme unter anderem die Aufgabe zu, existenzielle Übel wie Hungersnöte oder Armut zu bekämpfen bzw. ihrer Entstehung vorzubeugen. Dabei habe jeder Staat vornehmlich den Menschen gegenüber eine Verpflichtung zur Hilfe, die auf seinem Herrschaftsgebiet leben und den Bürgerstatus besitzen.30 Wie Rettungsschwimmer für den Strandabschnitt zuständig seien, der ihrer Aufsicht unterstehe, seien nen oder Institutionen erfolgen soll, bleibt in Goodins Darstellung allerdings unklar (vgl. Dietrich 2005b, 18 f.). 30 Goodin schließt eine primäre Zuständigkeit der Staaten für Ausländer, die dauerhaft auf ihrem Herrschaftsgebiet leben, zwar nicht explizit aus. Seine Begriffswahl – er spricht zumeist von „citizens“ oder „fellow countrymen“ – legt aber die Vermutung nahe, dass er die Staaten zunächst nur gegenüber ihren Bürgern in die Pflicht nehmen will. Siehe hierzu die Kritik in Mason 1997, 434 ff.

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Staaten für das Territorium zuständig, über das sie die Hoheitsgewalt ausübten. Beide Fälle verkörperten eine Form der moralischen Arbeitsteilung – jeder Rettungsschwimmer sei einem Teil der Badenden und jeder Staat einem Teil der Weltbevölkerung verpflichtet. Goodin konstatiert hierzu: „The duties that states (or, more precisely, their officials) have vis-à-vis their own citizens are not in any deep sense special. At root, they are merely the general duties that everyone has toward everyone else worldwide. National boundaries simply visit upon those particular state agents special responsibility for discharging those obligations vis-à-vis those individuals who happen to be their own citizens” (Goodin 1988, 681 f.).

Die Sezession einer Region steht in keinem grundsätzlichen Widerspruch zu den Vorstellungen, die dem oben skizzierten Modell der moralischen Arbeitsteilung zugrunde liegen. Durch ihre Abspaltung entsteht lediglich ein neuer Staat, der im Rahmen der globalen Pflichtendistribution wiederum eine besondere Verantwortung für seine Bürger trägt. Ein Einwand gegen die Sezession wohlhabender Landesteile lässt sich nur dann formulieren, wenn zusätzlich die Forderung nach einer effektiven Form der Arbeitsteilung erhoben wird. Die Zuweisung der Pflichten kann dann als effektiv gelten, wenn sie die Befriedigung der Ansprüche einer möglichst großen Zahl von Notleidenden ermöglicht. Dazu ist es erforderlich, die Verantwortung Personen bzw. Institutionen zuzuschreiben, die auch bereit und in der Lage sind, die geforderte Hilfe zu erbringen.31 Unter dem Gesichtspunkt der Effektivität kann die Sezession vermögender Landesteile insofern kritisiert werden, als sie zu einem nachteiligen Modus der moralischen Arbeitsteilung führt. Im Ergebnis haben nach der Sezession die Reichen besondere Solidaritätspflichten gegenüber den Reichen und die Armen besondere Solidaritätspflichten gegenüber den Armen. Folglich steht das Recht einer wohlhabenden Region, ihre Unab31 Das Ziel einer effektiven Organisation der moralischen Arbeitsteilung findet auch

in Goodins Arbeiten Erwähnung: „Ideally, a cooperative scheme would be organized in such a way that the larger collective responsibility is fully discharged by everyone performing his own little role. This, indeed, is one of the most common, and most persuasive, justifications for each of us focusing narrowly on our own special responsibilities” (Goodin 1985, 140; vgl. Scheffler 2001, 56 ff.).

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7.2 Die Sezession reicher Landesteile

hängigkeit auf der Basis eines Plebiszits zu erklären, dem Ziel entgegen, die Hilfsansprüche möglichst vieler Individuen zu befriedigen. Die Forderung nach Effektivität der moralischen Arbeitsteilung hat aber weit reichende Folgen, die die Kritiker der „primary right theories“ vermutlich nicht tragen wollen. In ihrem Lichte erscheinen nicht nur die Grenzen, die durch die Sezession einer wohlhabenden Region neu entstehen, sondern auch eine Vielzahl der etablierten Grenzen illegitim. Denn die moralische Arbeitsteilung, die die Staaten gegenwärtig praktizieren, zeichnet sich bereits durch eine primäre Zuständigkeit der Reichen und der Armen füreinander aus. So profitieren etwa von den Sozialsystemen, die die modernen Industriestaaten aufgebaut haben, überwiegend Menschen, die – global gesehen – relativ gut gestellt sind. Wenn die Verhinderung einer ineffektiven Pflichtzuweisung einen ausreichenden Grund bietet, die Sezession eines reichen Landesteils zu untersagen, kann der Status quo nicht unberührt bleiben. Dann erscheint es auch geboten, die bestehenden Staatsgrenzen auf eine Weise zu verändern, die zu einer möglichst effektiven Form der moralischen Arbeitsteilung führt. Die umfassende Infragestellung der vorhandenen Staatenordnung widerspricht aber der Intention der „remedial right theories“, die die territoriale Integrität von Demokratien unangetastet lassen wollen. Ein wichtiges Beispiel für die Vorstellung von distributiver Gerechtigkeit, die Buchanan „justice as reciprocity” nennt, findet sich in den moralphilosophischen Schriften von John Rawls.32 In seinem Hauptwerk „Eine Theorie der Gerechtigkeit“ charakterisiert Rawls anfänglich die Gesellschaft als „eine mehr oder weniger in 32 Buchanan unterscheidet zwischen Konzeptionen, denen eine Vorstellung von

„justice as self-interested reciprocity” zugrunde liegt, und Konzeptionen, die auf einer Vorstellung von „justice as fair reciprocity” beruhen. Die Vertreter des ersten Ansatzes, wie z. B. David Gauthier, führen Pflichten auf das Eigeninteresse der Individuen zurück; die Vertreter des zweiten Ansatzes, wie z. B. John Rawls, nehmen eine Pflicht zur fairen Gestaltung sozialer Kooperationen an (vgl. Buchanan 1990, 229 ff.). Im Weiteren werden die Varianten der Reziprozitätstheorie, die auf das individuelle Eigeninteresse abstellen, nicht näher betrachtet. Sezessionen, die der Sicherung eines wirtschaftlichen Vorteils dienen, sind aus ihrer Perspektive offenkundig als moralisch zulässig zu bewerten (vgl. Buchanan 1995, 57 ff.).

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sich abgeschlossene Vereinigung von Menschen“ und als „ein Unternehmen zur Förderung des gegenseitigen Vorteils“. Die Theorie der Gerechtigkeit hat Rawls zufolge primär die Aufgabe, Prinzipien für „die richtige Verteilung der Früchte und der Lasten der gesellschaftlichen Zusammenarbeit“ anzugeben (vgl. Rawls 1975, 20 f.). Den Hauptgegenstand der Gerechtigkeit bildet seiner Ansicht nach die Grundstruktur, d. h. die zentralen politischen, rechtlichen sowie wirtschaftlichen Institutionen, der Gesellschaft. Ihr komme eine herausragende Bedeutung zu, weil sie die Rahmenbedingungen der sozialen Kooperation festlege, die die Erfolgschancen der Individuen entscheidend beeinflussen. Die Idee eines hypothetischen Urzustandes, in dem die Individuen unter weit gehenden Wissensbeschränkungen einen Vertrag schließen, dient Rawls in erster Linie zur Bestimmung einer gerechten Grundstruktur. Die hinter dem „Schleier des Nichtwissens“ gewählten Prinzipien sollen eine faire Aufteilung der Profite und Kosten gewährleisten, die aus der gesellschaftlichen Zusammenarbeit entstehen (vgl. Rawls 1975, 27 ff.). Die Gerechtigkeitstheorie von John Rawls bietet auf den ersten Blick gute Aussichten, eine besondere moralische Beziehung zwischen den Angehörigen der staatlichen Gemeinschaft zu begründen. Im Unterschied zu den im Vorstehenden erörterten Konzeptionen, die der Vorstellung einer „subject-centered justice“ anhängen, leitet Rawls materielle Ansprüche nicht aus allgemein menschlichen Merkmalen ab. Seiner Darstellung nach stellen sich Fragen der distributiven Gerechtigkeit nur im Rahmen von Kooperationen, in denen Gewinne und Lasten unter den Beteiligten aufzuteilen sind. Demnach kann eine Verpflichtung zum materiellen Ausgleich nur gegenüber einer Person bestehen, die einen Beitrag zu der Zusammenarbeit leistet. Ein Außenstehender kann keinen oder – sofern Erwägungen der „subject-centered justice“ eine ergänzende Rolle spielen – nur einen schwachen Anspruch auf Transferzahlungen erheben. Somit scheinen vermögende Bevölkerungsgruppen ausschließlich oder vornehmlich moralische

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Verantwortung für die Angehörigen des eigenen Staates zu tragen, mit denen sie in einem kooperativen Zusammenhang stehen.33 Für die im Vorstehenden skizzierte Argumentation ist Rawls’ These, eine Gesellschaft sei eine mehr oder weniger in sich abgeschlossene Vereinigung von Menschen, von entscheidender Bedeutung. Wenn sich die als Verpflichtungsgrund angesehene Kooperation über die Grenzen eines Staates hinaus erstreckt, ist die Beschränkung der distributiven Ansprüche auf seine Mitglieder nicht einsichtig. Gerade vor dem Hintergrund der Globalisierung, auf die zu Beginn der Arbeit kurz eingegangen wurde, erscheint aber die Vorstellung weit gehend gegeneinander abgeschlossener Gesellschaften zweifelhaft (siehe Kap. 1.1). Die Staaten unterhalten umfangreiche Handelsbeziehungen, deren Volumen stetig zunimmt, arbeiten in zahlreichen Politikfeldern zusammen und stehen in einem intensiven kulturellen Austausch. Dabei haben sich verschiedene Institutionen, wie z. B. die Welthandelsorganisation oder die Vereinten Nationen etabliert, die als Teil einer globalen Grundstruktur gedeutet werden können. Insofern scheinen sich die von Rawls geforderten Fairnesserwägungen, wie unter anderem Charles Beitz bemerkt hat, nicht ohne weiteres auf die innerstaatliche Kooperation begrenzen zu lassen. „States participate in complex international economic, political, and cultural relationships that suggest the existence of a global scheme of social cooperation. (…) If social cooperation is the foundation of distributive justice, then one might think that international economic interdependence lends support to a principle of global distributive justice similar to that which applies within domestic society” (Beitz 1979, 144; vgl. 1999, 275 ff. und 2000, 688 ff.).34

33 In der über zwanzig Jahre später verfassten Schrift „The Law of Peoples” erkennt Rawls ausdrücklich eine Pflicht an, Menschen in anderen Gesellschaften beizustehen. Sie bezieht sich aber nur auf die materiellen Grundlagen, die zur Errichtung bzw. den Erhalt gerechter Institutionen erforderlich sind, und ist insofern schwächer als die innerhalb der eigenen Gesellschaft geltenden Pflichten (vgl. Rawls 1999, 105 ff.). 34 Eine ähnliche Kritik wird auch von Thomas Pogge vorgebracht: „(…) Rawls (…) restricts the relevance of the original position to questions of justice and conceives (in)justice as a property of social institutions (which, by hypothesis, are absent on the global plane). (…) Within his theory as a whole, there are grounds for bringing his contractarian device to bear on the global plane only if there is significant global in-

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Die Beurteilung der Kritik von Beitz ist insofern schwierig, als der zentrale Begriff der gesellschaftlichen bzw. internationalen Kooperation nicht präzise definiert wird. Sowohl bei Rawls als auch bei den Autoren, die sich um eine Globalisierung seiner Gerechtigkeitstheorie bemühen, bleibt die Rede von einer Zusammenarbeit zum gegenseitigen Vorteil unbestimmt. Welche Anforderungen eine Austauschbeziehung hinsichtlich ihrer Intensität, Direktheit und Dauerhaftigkeit erfüllen muss, um im rawlsschen Sinne als Kooperation gelten zu können, wird nicht hinreichend deutlich. Die Unklarheit lässt Raum für das Argument, der Grad der Zusammenarbeit sei auf der globalen Ebene zu gering, um materielle Pflichten zwischen den Gesellschaften entstehen zu lassen. Im Unterschied zur staatlichen Ebene fehle es weltweit an einer institutionellen Grundstruktur, deren unfaire Verteilungseffekte redistributive Maßnahmen erforderlich machten. In Anbetracht der wirtschaftlichen und politischen Interdependenz, die faktisch zwischen den Staaten besteht, erscheint eine solche Rechtfertigungsstrategie aber zumindest problematisch (vgl. Moellendorf 2002, 45 f.). Auf der Basis von Rawls’ Gerechtigkeitstheorie kann ferner nicht überzeugend begründet werden, warum Solidarpflichten einen Vorrang vor Austrittsrechten genießen sollen. Wie im Vorstehenden dargelegt, entstehen Rawls’ zufolge distributive Ansprüche nur im Kontext kooperativer Unternehmungen, deren Gewinne und Kosten eine gerechte Aufteilung erfordern. Die Pflicht, eine bestehende Kooperation fair zu gestalten, impliziert aber nicht die Pflicht, die Zusammenarbeit auf unbegrenzte Zeit fortzuführen. Die Individuen mögen bei der Verfolgung kollektiver Ziele an Fairnessregeln gebunden sein; von ihnen kann deswegen aber nicht verlangt werden, die Beziehung gegen ihren Willen aufrechtzuerhalten. Nach üblichem Verständnis beruht eine Kooperation auf einem freien Entschluss und kann von den Teilnehmern einseitig beendet werden.35 Die Fortsetzung der Zusammenarbeit ist terdependence. Fortunately, (…) all agree that there is and will be global interdependence” (Pogge 1989, 241; vgl. 1992, 51 ff.; 1994, 208 ff.; 1997a, 504 ff.; 2002, 112 ff.). 35 Insbesondere setzt die Behauptung von Rawls, die gesellschaftliche Zusammenarbeit sei ein Unternehmen zur Förderung des gegenseitigen Vorteils, eine freiwillige

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7.2 Die Sezession reicher Landesteile

für sie nur dann geboten, wenn sie sich in Verträgen oder mündlichen Absprachen ausdrücklich dazu verpflichtet haben. Dabei gelten Vereinbarungen, die eine spätere Auflösung der Gemeinschaft prinzipiell ausschließen, im Allgemeinen als moralisch illegitim. Beispielsweise sehen die Rechtsordnungen demokratischer Staaten für Miet- oder Eheverträge ein Kündigungs- bzw. Scheidungsrecht vor, das der Verfügungsgewalt der kontrahierenden Parteien entzogen ist. Folglich kann eine Gerechtigkeitstheorie, die distributive Pflichten aus der Teilnahme an Kooperationen ableitet, eine Einschränkung des Sezessionsrechts nicht rechtfertigen. Die Bürger eines Staates mögen in der Verantwortung stehen, bei der Aufteilung der Vorteile und Lasten, die aus ihrer Zusammenarbeit resultieren, die Grundsätze der Fairness zu beachten. Deshalb sind sie aber nicht verpflichtet, ihre Kooperation dauerhaft fortzusetzen und von einem Austritt aus der staatlichen Gemeinschaft abzusehen. Nach herkömmlicher Auffassung können die Individuen ein kooperatives Verhältnis, sofern sie nicht durch entgegenlautende Verträge gebunden sind, jederzeit aufkündigen. Die Einwohner von Regionen, die mehrheitlich für die Unabhängigkeit eintreten, haben aber weder vertraglich noch in einer anderen Form ihrem Verbleib im Staat zugestimmt. Insofern darf ihnen nicht verwehrt werden, eine neue Kooperation einzugehen, die – folgt man Rawls’ Sicht – wiederum mit Fairnesspflichten verbunden ist. Die Forderung, bei der Trennung die legitimen Interessen der Mitbürger zu berücksichtigen, die im fünften Kapitel an die Separatisten gerichtet wurde, widerspricht im Übrigen nicht der Argumentation (siehe Kap. 5.4). Die Pflicht, z. B. einen Teil der Schulden zu übernehmen, ergibt sich allein aus der früheren Mitwirkung an der staatlichen Gemeinschaft und stellt keine Fortsetzung der Kooperation dar. Insgesamt sieht sich die im Vorstehenden erörterte Kritik an einem plebiszitären Sezessionsrecht mit erheblichen Problemen konfrontiert. Die beiden Positionen, in die Allen Buchanan die Mitwirkung voraus. Wenn die Individuen zur Teilnahme an einem gemeinsamen Projekt gezwungen werden müssen, sehen sie ihren Vorteil offenkundig nicht gewährleistet.

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Theorien der distributiven Gerechtigkeit unterteilt, begegnen unterschiedlichen Schwierigkeiten. Die „subject-centered justice“ benannten Auffassungen können ein besonderes Verpflichtungsverhältnis innerhalb der staatlichen Gemeinschaft nur in einer Form begründen, die nahezu alle etablierten Grenzen in Frage stellt. Die als „justice as reciprocity“ bezeichneten Konzeptionen können hingegen die Einschränkung der Austrittsrechte, zu der die Solidarpflichten führen sollen, nicht einsichtig machen. Letztlich scheint sich die Behauptung, die Sezession einer wohlhabenden Region widerspreche den Forderungen der Verteilungsgerechtigkeit, auf keine der beiden Theoriearten stützen zu können.

7.3 Gefahren für die demokratische Ordnung Die Bedenken gegen ein plebiszitäres Sezessionsrecht, die abschließend erörtert werden sollen, sehen durch die Möglichkeit der Abspaltung einer Region wichtige Elemente der Demokratie bedroht. Sie beziehen sich auf die Gewährung eines konstitutionellen Rechts, das unzufriedenen Bevölkerungsgruppen, die die Mehrheit in einem Landesteil stellen, die Gründung eines unabhängigen Staates erlaubt. Durch die Aufnahme eines Sezessionsrechts in die Verfassung – so die Befürchtung – wird die bestehende demokratische Ordnung erheblichen Risiken ausgesetzt. Insbesondere Allen Buchanan und Cass Sunstein haben auf verschiedene Gefahren aufmerksam gemacht, die ihrer Meinung nach mit der rechtlichen Garantie einer Trennungsoption verbunden sind. In dem Aufsatz „Democracy and Secession” konstatiert Buchanan: „If a plebiscitary right to secede were recognized (...), a territorially concentrated minority could use the threat of secession as a strategic bargaining tool. If the threat of secession was credible and the majority viewed secession as a sufficiently high cost to themselves, the minority would in effect wield a veto over majority decisions. (…) There is a second, more subtle way in which recognition of a plebiscitary right to secede can undermine democracy: by eroding the conditions that make it rational for citizens to sustain a commitment to practice the virtues of deliberative democracy” (Buchanan 1998a, 21; vgl. Buchanan 1991a, 100).

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7.3 Gefahren für die demokratische Ordnung

Eine ähnliche Argumentation hat Cass Sunstein in dem Aufsatz „Constitutionalism and Secession” vorgetragen: „(…) Constitutional recognition of a right to secede might well have a range of harmful consequences for democratic politics. In the face of such a right, a threat to secede could under certain conditions be plausible at any given time, allowing the exit of the subunit from the nation to be a relevant factor in every important decision. It is not difficult to imagine circumstances in which it will be in a subunit’s interest to issue that threat. Rather than working to achieve compromise, or to solve common problems, subunits holding a right to secede might well succumb to the temptation of self-dealing, and hold out for whatever they can get” (Sunstein 1991, 648; vgl. Chwaszcza 1998, 483).

Die im Vorstehenden wiedergegebenen Zitate enthalten zwei Einwände gegen die Verankerung eines plebiszitären Sezessionsrechts in der Verfassung, die im Folgenden einer separaten Analyse unterzogen werden sollen. Erstens weisen Buchanan und Sunstein auf die Möglichkeit einer strategischen Verwendung des Sezessionsrechts durch Minderheiten hin, die ihre Abspaltung glaubhaft anzudrohen vermögen. Die Ankündigung des Austritts aus dem Staat könne wie ein Veto fungieren, durch das sich demokratische Mehrheitsentscheidungen bei Bedarf aushebeln lassen (7.3.1). Zweitens wirke sich die Einführung eines Sezessionsrechts negativ auf die Bereitschaft der Bürger aus, an den deliberativen Prozessen teilzunehmen, die eine lebendige Demokratie auszeichnen. Die Möglichkeit des Austritts mindere den Anreiz, sich in dem bestehenden Staat kritisch zu engagieren und in Streitfragen nach Kompromissen zu suchen (7.3.2). 7.3.1 Austrittsdrohung und Vetomacht Für die Diskussion des ersten Einwandes sind die verfassungstheoretischen Überlegungen bedeutsam, die Cass Sunstein in dem oben genannten Aufsatz angestellt hat. Sunstein zufolge lässt die Geschichte der US-amerikanischen Verfassung deutlich das Bemühen erkennen, kontroverse Themen aus dem Bereich der Politik auszuklammern. Als Beispiele nennt er unter anderem die Schaffung einer individuellen Eigentumsordnung und die Anerkennung religiöser Freiheitsrechte, die den Spielraum der Legisla-

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tive erheblich einengen. Nach Sunsteins Darstellung waren die Verfassungsväter nicht nur aus moralischen Gründen bestrebt, die „natürlichen Rechte“ der Bürger zu schützen. Mit der Einschränkung der politischen Handlungsmöglichkeiten hätten sie auch die Absicht verfolgt, tief greifende Konflikte in der Gesellschaft zu vermeiden.36 In der Entscheidung, die verfügbaren Optionen konstitutionell zu begrenzen, sieht Sunstein ein wichtiges Funktionsprinzip der Demokratie. Er schreibt: „(…) The decision to take certain questions off the political agenda might be understood as a means not of disabling but of protecting politics, by reducing the power of highly controversial questions to create factionalism, instability, impulsiveness, chaos, stalemate, collective action problems, myopia, strategic behavior, or hostilities so serious and fundamental as to endanger the governmental process itself. In this respect, the decision to remove certain issues from politics is often profoundly democratic” (Sunstein 1991, 642).

Nach Sunsteins Überzeugung zählt auch die Sezession zu den Optionen, die den politischen Akteuren in einer Demokratie vorenthalten werden sollten. Eine Bevölkerungsgruppe, die über das Recht auf staatliche Unabhängigkeit verfüge, könne einen strategischen Gebrauch von ihrer Befugnis machen. Im Prinzip könne sie bei jeder Entscheidung, die voraussehbar ihren Interessen zuwiderlaufe, mit ihrem Austritt aus dem bestehenden Staat drohen. Dadurch werde sie in die Lage versetzt, die demokratischen Verfahren fortwährend zu unterlaufen und ihren Willen gegen die Mehrheit durchzusetzen. Nationale Spannungen oder andere Streitigkeiten, die zwischen verschiedenen Teilen der Gesellschaft herrschten, seien in der Folge ständig präsent und prägten den gesamten politischen Prozess. Zudem könnten nur Minderheiten das Sezessionsrecht strategisch nutzen, die über eine geeignete territoriale Basis und eine ausreichende Mitgliederzahl verfügten, um einen eigenständigen Staat zu errichten. Ihnen werde somit ein unfairer Vorteil gegenüber Gruppen eingeräumt, die ihren Interes36 Zu den religiösen Freiheitsrechten bemerkt Sunstein: „(…) A nation might protect

questions of religion against resolution by democratic processes, not only because there is a right to freedom of religious conscience, but also because the democratic process works best if the fundamental and potentially explosive question of religion does not intrude into day-to-day decisions” (Sunstein 1991, 639).

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7.3 Gefahren für die demokratische Ordnung

sen nicht mit der Androhung ihres Austritts Nachdruck verleihen können.37 Nach Sunsteins Auffassung darf die Ablehnung eines konstitutionellen Rechts auf Sezession daher nicht als Beschränkung der politischen Selbstbestimmung verstanden werden. Im Gegenteil stelle die Verweigerung rechtlich verbriefter Austrittsbefugnisse eine notwendige Voraussetzung dar, um demokratische Mehrheitsverfahren regelgerecht praktizieren zu können. Der Auffassung, die Verankerung eines plebiszitären Sezessionsrechts in der Verfassung unterminiere das demokratische Majoritätsprinzip, sind zwei Überlegungen entgegenzuhalten. Erstens erscheint die Annahme, den zur Abspaltung befugten Gruppen werde faktisch ein Veto eingeräumt, mit Bezug auf den hier unterbreiteten Vorschlag wenig plausibel. Wie im Vorstehenden dargelegt, soll die Ausübung des Sezessionsrechts an verschiedene Bedingungen geknüpft werden, die dem Schutz der im Staat verbleibenden Bevölkerung dienen. Eine nach Unabhängigkeit strebende Region muss einen angemessenen Teil der vorhandenen Staatsschulden übernehmen; sie muss eine faire Aufteilung des öffentlichen Vermögens gewährleisten; und sie muss strukturellen Abhängigkeiten Rechnung tragen und solidarische Leistungen eine Zeit lang fortführen (siehe Kap. 5.4). Wenn das konstitutionelle Sezessionsrecht die vorgesehenen Kautelen berücksichtigt, hat die Austrittsdrohung einzelner Landesteile weit weniger Gewicht als Buchanan und Sunstein unterstellen. Die Abspaltung einer Region kann zwar für die Bevölkerung, die im Staat verbleibt, mit wirtschaftlichen Nachteilen verbunden sein. Sie muss aber nicht befürchten, durch die Sezession in eine gravierende Notsituation gebracht zu werden, die sie nicht aus eigener Kraft bewältigen kann. Insofern vermag eine Minderheit, die ihr Selbstbestimmungsrecht im demokratischen Entscheidungsprozess strategisch einsetzt, der 37 Der Aspekt der Fairness ist auch von Anthony Birch betont worden. Bezüglich

einer möglichen Instrumentalisierung des Sezessionsrechts schreibt er: „(...) This would be unfair to losing groups whose members might have an equally good or better case in terms of justice or the cost inflicted by unfavourable decisions, but could not opt out because they were not territorially concentrated. The tolerance of such groups would be strained beyond reasonable limits by a system which gave territorial groups a powerful bargaining counter which non-territorial groups could not use” (Birch 1984, 599).

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Mehrheit nicht beständig ihren Willen aufzuzwingen. Ihre Drohung, den Staat zu verlassen und eine unabhängige politische Gemeinschaft ins Leben zu rufen, kann nur eine begrenzte Wirkung entfalten. Sobald sich die Erfüllung ihrer Forderungen für die übrige Bevölkerung kostspieliger darstellt als die Sezession, hat sie keinen Anreiz mehr, den von ihr verlangten Preis zu zahlen. Dabei kann auch das Empfinden, dass die Minderheit die demokratischen Spielregeln verletzt, die Haltung zu ihrem Ausscheiden aus der staatlichen Gemeinschaft beeinflussen. Wenn die Mehrheit sich in illegitimer Weise unter Druck gesetzt fühlt, wird sie möglicherweise lieber eine wirtschaftlich unvorteilhafte Sezession zulassen als einer „Erpressung“ nachgeben. Aus den genannten Gründen ist die Behauptung, ein in der Verfassung verankertes Sezessionsrecht wirke wie ein Veto, von dem bei jeder Mehrheitsentscheidung Gebrauch gemacht werden könne, nicht stichhaltig. Eine rechtlich garantierte Austrittsoption verbessert zwar die Verhandlungsposition einiger Minderheiten, sie erlaubt ihnen aber nicht, die gesamte demokratische Beschlusspraxis zu unterlaufen. Die ökonomische Bedeutung, die eine Region für den bestehenden Staat besitzt, ist aber nicht der einzige Faktor, der einer Austrittsdrohung Gewicht verleihen kann. Der Wunsch, eine Sezession zu verhindern, kann seine Ursache auch in der vorherrschenden Vorstellung von staatlicher Einheit oder nationaler Gemeinschaft haben. Beispielsweise mag für viele Türken die Abspaltung der kurdischen Landesteile oder für viele Franzosen die Unabhängigkeit Korsikas kaum denkbar sein. In beiden Fällen handelt es sich um strukturschwache Regionen, deren Separation für den Rumpfstaat aller Voraussicht nach keine wirtschaftlichen Nachteile hätte. Gleichwohl mag für weite Teile der Bevölkerung eine Trennung nur schwer akzeptabel sein, weil sie ihrem Bild vom türkischen respektive französischen Staat widerspricht. Die überwiegende Mehrheit wäre möglicherweise bereit, einen hohen Preis für die Verhinderung einer Sezession zu zahlen, die ihrer Vorstellung von nationaler Einheit entgegensteht. In der beschriebenen Situation können die Bedingungen, an die die Austrittsoption gebunden werden soll, ihre strategische Nutzung nicht wirksam einschränken. Wenn eine Region als integraler Bestandteil der politischen Gemeinschaft betrachtet wird, erscheint ihr Verlust ganz unabhängig von den eventuell zu gewärtigenden

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wirtschaftlichen Folgen als Gefahr. Ein konstitutionelles Sezessionsrecht, das die materiellen Konsequenzen für die im Staat verbleibende Bevölkerung angemessen berücksichtigt, vermag die Drohung daher nicht zu entkräften. In dem geschilderten Fall erscheint es jedoch höchst fraglich, ob das Interesse der Mehrheit an dem Erhalt der bestehenden politischen Gemeinschaft Schutz verdient. Die materiellen Lebensumstände der im Staat verbleibenden Bevölkerung würden sich durch eine Sezession nicht verschlechtern. Für die Austrittsdrohung der Region zeigt sie sich nur empfänglich, weil sie eine spezifische Vorstellung von staatlicher bzw. nationaler Einheit hat, zu deren Revision sie nicht bereit ist. Allein der Wunsch, ein bestimmtes Gemeinschaftsideal verwirklicht zu sehen, bietet aber keinen ausreichenden Grund, die Freiheit anderer Individuen bzw. Gruppen zu beschneiden. Das Recht eines Mitglieds, aus der vorhandenen Vereinigung auszutreten, wird auch in anderen Zusammenhängen ungeachtet der kollektiven Ziele Dritter gewährt. Beispielsweise ist ein Ehepartner, der sich nicht vorstellen kann, alleine oder mit einer anderen Person zu leben, zweifellos gegenüber Drohungen verletzlich. Die Ankündigung, sich scheiden zu lassen, mag ihn häufig dazu bewegen, sich dem Willen des Partners zu fügen. Der Schutz einer Person, die ihre eheliche Gemeinschaft als unverzichtbar empfindet, wird aber nicht als Grund gesehen, das Scheidungsrecht einzuschränken. Ein zweites Argument gegen die These, ein in der Verfassung garantiertes Recht auf Sezession unterminiere das demokratische Mehrheitsprinzip, findet sich in den Arbeiten von James Buchanan. Die Analyse von Mehrheitsverfahren ist ein zentrales Interesse Buchanans, das er in „The Calculus of Consent“ sowie in zahlreichen weiteren Schriften verfolgt hat. Aus der Perspektive seines „Public Choice“-Ansatzes hat die parlamentarische Mehrheit in der Demokratie einen starken Anreiz, sich Vorteile auf Kosten der Minderheit zu verschaffen. Im Allgemeinen versuche sie, im Gesetzgebungsverfahren z. B. Steuervergünstigungen oder Subventionen durchzusetzen, die vornehmlich den von ihr repräsentierten Interessengruppen zugute kommen. Dadurch werde eine Umver-

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teilung in Gang gesetzt, in deren Folge Einkommen und Vermögen anderer Bevölkerungsteile den Angehörigen der Mehrheit zufließen.38 Die von Buchanan analysierten Nachteile treffen in besonderem Maße strukturelle Minderheiten, wie z. B. nationale Gemeinschaften, die dauerhaft von der politischen Macht ausgeschlossen sind. Wenn ihnen die Beteiligung an den Mehrheitskoalitionen fortwährend versagt bleibt, vermögen sie früher erlittene Schäden nicht zu einem späteren Zeitpunkt zu kompensieren. Aus Buchanans Sicht ist es daher von außerordentlicher Bedeutung, in der Verfassung Grundsätze festzuschreiben, die das exploitative Verhalten der Mehrheit in Schranken halten. Die Defizite der demokratischen Entscheidungsverfahren sollen in erster Linie durch eine konstitutionelle Begrenzung der Kompetenzen, die die Mehrheit beanspruchen kann, vermieden werden. Dabei verdient nach Buchanans Überzeugung neben der Freiheit und dem Eigentum der Individuen auch die Selbstbestimmung der staatlichen Teileinheiten besonderen Schutz. Ein produktiver Wettbewerb zwischen den verschiedenen Regionen oder Provinzen könne nur entstehen, wenn wichtige Entscheidungen dezentral getroffen werden. Die Eingrenzung der politischen Optionen, die der Mehrheit zur Verfügung stehen, bietet Buchanan zufolge aber keine ausreichende Gewähr gegen Zuwiderhandlungen. Der Gefahr einer Überschreitung der verfassungsmäßigen Befugnisse lasse sich nur wirksam begegnen, wenn den Minderheiten eine Möglichkeit der Sanktion zugestanden werde. „The separate states, individually or in groups, must be constitutionally empowered to secede from the federalized political structure, that is, to form new units of political authority outside of and beyond the reach of 38 In „The Calculus of Consent“ schreiben Buchanan und Tullock: „Under the behavioral assumptions of our models, majority decision-making (…) will tend to produce some asymmetry in gain sharing among the individual members of the group for which the choices are made. The members of the effective coalition will receive differentially larger shares of the benefits expected to result from collective action and/or they will bear differentially smaller shares of the costs of collective action providing general benefits for the whole group” (J. Buchanan/Tullock 1965, 190; vgl. J. Buchanan 1984, 60 ff.; J. Buchanan/Brennan 1985, 118 ff.; J. Buchanan/Congleton 1998, 13 ff.).

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the existing federal government. Secession, or the threat thereof, represents the only means through which the ultimate powers of the central government might be held in check” (J. Buchanan 1995, 21 f.; vgl. J. Buchanan/Faith 1987, 1024; Fried 2003, 49 ff.).39

Die Einführung eines konstitutionellen Sezessionsrechts stellt Buchanan zufolge ein probates Mittel dar, um die Mehrheit von dem Verstoß gegen Verfassungsregeln abzuhalten. Seine Argumentation wirft allerdings die Frage auf, wie die Androhung der Inanspruchnahme eines Rechts, das Verhalten von Akteuren beeinflussen kann, die die Rechtsordnung nicht respektieren. Als Druckmittel scheint ein Sezessionsrecht nur dann in Frage zu kommen, wenn sich die Parteien der Mehrheitskoalition an die Verfassung gebunden fühlen und seine Anwendung zulassen (vgl. Chen/Ordeshook 1994, 46). Buchanan geht in den Aufsätzen, die er zum Thema der Sezession verfasst hat, auf das genannte Problem nicht ein. Es lassen sich aber verschiedene Gründe anführen, warum die konstitutionelle Garantie der Austrittsoption auch in einem Umfeld mangelnder Rechtskonformität die gewünschte Wirkung erzielen kann. Zunächst ist zu bedenken, dass die Abspaltung eines Landesteils häufig auch dann als Bedrohung empfunden wird, wenn die separatistischen Kräfte sich nicht auf die Verfassung stützen können. Die formale Anerkennung eines Sezessionsrechts kann die Position von Minderheiten aber insofern stäken, als sie die Möglichkeit der Trennung deutlicher ins Bewusstsein aller Bevölkerungsgruppen bringt. Je präsenter die Option der Sezession ist, desto eher werden sich die Angehörigen der Mehrheit veranlasst sehen, sie in ihrem strategischen Kalkül zu 39 Ein wichtiger Bezugspunkt für die Überlegungen, die James Buchanan und ihm nahe stehende Autoren zum Sezessionsrecht angestellt haben, ist die Entwicklung einer europäischen Verfassung. In dem Aufsatz „Europe’s Constitutional Opportunity“ äußert sich Buchanan zu der Perspektive eines europäischen Bundesstaates wie folgt: „(…) The ultimate powers of this central unit must be reckoned with, and checks must be included in the constitutional contract that defines the federal structure. The formal rules of such a contract will not, however, be sufficient, as the American experience so well demonstrates. There must also be some explicit acknowledgement, in the contract of establishment, of the rights of citizens in the separate units to secede from union, upon agreement of some designated supra-majority within the seceding jurisdiction” (J. Buchanan 1990, 6 f.; vgl. Bernholz 1995, 199; Doering 2002, 27 ff. und 52 ff.).

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berücksichtigen. Ferner kann eine Regierung, die z. B. Verfassungsschranken im steuerlichen Bereich missachtet, durchaus Bedenken haben, eine rechtlich zulässige Separation zu unterbinden. Die Gefahr, einen möglicherweise gewaltsam ausgetragenen Konflikt zu provozieren, dürfte im Fall der Sezession weitaus größer sein, weil der Regelbruch offener zu Tage tritt und sich einseitig gegen eine klar definierte Minderheit richtet. Folglich kann auch eine Mehrheitskoalition, die einzelne Verfassungsnormen unterläuft, das Sezessionsrecht respektieren und die von ihm ausgehende Drohung ernst nehmen. Schließlich besitzt eine Sezession, der ein verfassungsmäßiger Anspruch zugrunde liegt, in den Augen der internationalen Öffentlichkeit eine größere Legitimität. Die Regierung muss daher mit mehr Sympathien für die Separatisten und einer schärferen Kritik an ihrem Vorgehen rechnen, wenn sie die Abspaltung gewaltsam verhindert. Die Anerkennung eines Sezessionsrechts kann überdies auch auf eine Mehrheit, die die in der Verfassung festgelegten Regeln einhält, einen wünschenswerten Einfluss ausüben. Sofern die konstitutionell errichteten Schranken eine unfaire Verteilung von Lasten und Vorteilen zulassen, kann die Austrittsdrohung als wirksames Gegengewicht fungieren. Eine Minderheit, die die Grenzen ihrer Belastbarkeit erreicht sieht, vermag ihre weitere Mitgliedschaft in der staatlichen Gemeinschaft glaubhaft in Frage zu stellen. Das Sezessionsrecht ermöglicht insbesondere Gruppen, die permanent von der politischen Macht ausgeschlossen sind, sich Gehör zu verschaffen und ihre Anliegen mit Nachdruck zu vertreten. Wenn sie den Austritt einer Region aus dem Staatsverband verhindern will, kommt die Mehrheit nicht umhin, den Interessen der dort lebenden Bevölkerung Beachtung zu schenken. Ein konstitutionelles Sezessionsrecht kann sicher die exploitativen Strategien, die in demokratischen Verfahren zum Tragen kommen, nicht vollständig unterbinden. Es dürfte für die in der Mehrheit befindlichen Parteien aber einen wirksamen Anreiz schaffen, sich bei der Verfolgung ihrer gruppenspezifischen Ziele Mäßigung aufzuerlegen. In Anbetracht der erörterten Gegenargumente erscheint die Befürchtung, den demokratischen Mehrheitsverfahren werde durch ein konstitutionelles Sezessionsrecht die Basis entzogen, nicht begründet. Eine in der Verfassung verankerte Austrittsopti-

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on stärkt zwar die Position einiger Minderheiten und kann von ihnen genutzt werden, um Entscheidungen in ihrem Sinne zu beeinflussen. Wenn die Inanspruchnahme des Sezessionsrechts an geeignete Bedingungen geknüpft wird, kann es aber nicht als Veto genutzt werden, das bei jeder Gelegenheit den Mehrheitswillen zu durchkreuzen vermag. Ferner kann die Austrittsdrohung auch ein wichtiges Korrektiv darstellen, das insbesondere strukturell benachteiligten Bevölkerungsgruppen erlaubt, ihre Interessen besser zur Geltung zu bringen. 7.3.2 Sezession versus Partizipation Der zweite Einwand gegen die Gewährung eines konstitutionellen Sezessionsrechts bezieht sich auf die Bereitschaft der Bürger, an demokratischen Diskussions- und Entscheidungsprozessen mitzuwirken. Aus Sicht von Allen Buchanan und Cass Sunstein stellt die Partizipation möglichst weiter Teile der Bevölkerung an den politischen Verfahren eine zentrale Voraussetzung für eine funktionierende Demokratie dar. Eine demokratische Gesellschaft bedürfe öffentlicher Kontroversen, in denen widerstreitende Meinungen erörtert und gemeinsame Lösungen gesucht werden. Dabei fungiere die Kritik, die die Bürger vorbringen, als ein wichtiger Korrekturimpuls, der Missstände aufdecken und überwinden helfe. Ein konstitutionelles Sezessionsrecht sei insofern schädlich, als es unzufriedene Bevölkerungsgruppen dazu veranlassen könne, sich aus den deliberativen Prozessen zurückzuziehen. Wenn die Verfassung die Option enthalte, eine eigenständige politische Gemeinschaft zu gründen, könne die Separation zum vorrangigen Ziel mancher Minderheiten werden. Anstatt sich kritisch in dem bestehenden Staat zu engagieren, arbeiteten sie dann vornehmlich auf die Abhaltung eines Referendums und den Vollzug der Unabhängigkeit hin. Den theoretischen Hintergrund der Argumentation bilden die Überlegungen, die Albert O. Hirschman in seinem einflussreichen

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Werk „Exit, Voice, and Loyalty“ angestellt hat.40 Im Blickpunkt von Hirschmans Untersuchung steht die Frage, wie mit Mängeln von Wirtschaftsunternehmen wie auch anderen Organisationen – angefangen von Gewerkschaften bis hin zu Staaten – umgegangen werden kann. Seiner Darstellung nach verfügen die Individuen, wenn sie sich mit defizitären Leistungen sozialer Organisationen konfrontiert sehen, grundsätzlich über zwei Möglichkeiten. Zum einen können sie ihre Unzufriedenheit durch Abwanderung zum Ausdruck bringen, indem sie z. B. ein Produkt wechseln, die Mitgliedschaft in einem Verein aufkündigen oder aus einem Staat auswandern. Zum anderen können sie Widerspruch erheben und gegenüber den Vertretern der Organisation die Mängel kritisieren, die sie als störend empfinden und behoben wissen wollen (vgl. Hirschman 1974, 3 ff.). Beide Reaktionsweisen können unter bestimmten Voraussetzungen zur Verbesserung beitragen, da sie auf die Unzufriedenheit von Kunden bzw. Mitgliedern aufmerksam machen und zur Korrektur von Fehlern Anlass geben. Die Artikulation von Widerspruch ist aber aus Sicht der Organisation der Abwanderung insofern vorzuziehen, als Personen, die ihren Unmut offen zur Sprache bringen, für sie noch nicht verloren sind. Hirschman zufolge sind die skizzierten Reaktionsweisen für die Individuen, je nachdem welchem Typus der sozialen Organisation sie gegenüberstehen, in ganz unterschiedlicher Weise nutzbar. Bei einem Wirtschaftsunternehmen, das ein qualitativ minderwertiges Produkt herstellt, sei es z. B. gewöhnlich einfacher, zu einem anderen Anbieter abzuwandern als wirkungsvoll eine Beschwerde vorzubringen. Hingegen äußere sich die Unzufriedenheit in sozialen Gemeinschaften wie der Ehe oder dem Staat vornehmlich in Widerspruch, da der Austritt zumeist mit erheblichen Kosten verbunden sei. Wichtig für das hier zu erörternde Thema ist nun vor allem die Beziehung, die laut Hirschman zwischen den beiden Re40 Insbesondere Allen Buchanan beruft sich ausdrücklich auf Hirschman. Mit Bezug auf das Sezessionsrecht schreibt er: „As the political sociologist Albert O. Hirschman has noted, where exit from an association is virtually costless, there is little incentive to exercise the option of voice – the use of critical dialogue within the association to improve the quality of its performance. It is in the interest of all citizens to avoid premature termination of criticism from within” (Buchanan 1991a, 134 Hervorhebungen im Original; vgl. Buchanan 1998a, 22).

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aktionsmöglichkeiten besteht. Seiner Analyse nach wird der Widerspruch in einer sozialen Organisation in der Regel geschwächt, wenn die Kunden bzw. Mitglieder über eine leicht zugängliche Alternative verfügen. Er konstatiert: „(...) Das Vorhandensein der Abwanderung als Reaktionsmöglichkeit (kann) die Wahrscheinlichkeit eines umfangreichen und wirksamen Einsatzes der Reaktionsweise Widerspruch stark verringern“ (Hirschman 1974, 65). Der von Hirschman beschriebene Einfluss, den die Verfügbarkeit einer Austrittsoption auf das Verhalten der Individuen ausübt, lässt sich unschwer auf das Sezessionsrecht beziehen. Wenn ein Staat in seiner Verfassung die Möglichkeit der Sezession als eine Form der kollektiven Abwanderung gewährt, beraubt er sich tendenziell der Chance, aus dem Widerspruch seiner Bürger Nutzen zu ziehen. Je einfacher eine unzufriedene Bevölkerungsgruppe dem bestehenden Staat den Rücken kehren kann, desto weniger wird sie zu kritischem Engagement bereit sein. Nach Auffassung von Buchanan und Sunstein wirkt sich daher die Anerkennung eines plebiszitären Sezessionsrechts, wie es im fünften Kapitel entwickelt wurde, negativ auf den demokratischen Prozess aus. Für Buchanan kommt ein konstitutionelles Sezessionsrecht allenfalls dann in Betracht, wenn seine Ausübung an geeignete prozedurale Hürden gebunden ist. Die Nutzung der Austrittsoption müsse z. B. durch die Forderung, im Plebiszit eine ¾-Mehrheit zu erzielen, oder das Erheben einer „Austrittssteuer“ erschwert werden, damit die Voraussetzungen der deliberativen Demokratie gewahrt bleiben (vgl. Buchanan 1991a, 132 ff.).41 Sunstein hingegen nimmt auch zu einem qualifizierten Sezessionsrecht, dessen Inanspruchnahme weit reichenden Schranken unterliegt, eine eindeutig ablehnende Haltung ein (vgl. Sunstein 1991, 666 ff.).42 41 Nach Buchanans „remedial right theory” hat eine Sezession auch dann als zulässig zu gelten, wenn sich der bestehende Staat mit der Trennung einverstanden erklärt. Insofern steht die Aufnahme eines Sezessionsrechts in die Verfassung, die er hier in Erwägung zieht, nicht in Widerspruch zu seiner generellen Position (siehe Kap. 3.1.1, S. 91 f.). 42 Sunstein hält in Einklang mit dem Grundgedanken der „remedial right theory” Sezessionen unter bestimmten Voraussetzungen für moralisch gerechtfertigt. In dem eingangs genannten Aufsatz resümiert er seine Position wie folgt: „Nothing I have said argues against the view that subunits sometimes have good reasons for seceding.

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Die Auseinandersetzung mit dem zweiten Einwand steht zunächst vor dem Problem, dass das zugrunde liegende Konzept der deliberativen Demokratie recht vage formuliert ist. Die Ausführungen von Buchanan und Sunstein vermitteln keinen klaren Eindruck, auf welches Maß von Partizipation und kritischer Diskussion ihrer Einschätzung nach Demokratien angewiesen sind. Zudem machen sie nicht deutlich, ob sich ihre Überlegungen an der Verwirklichung eines idealen Zustandes oder an der Funktionsfähigkeit des politischen Systems orientieren. Der Rückzug einer Bevölkerungsgruppe aus den öffentlichen Kontroversen widerspricht sicher dem Ideal einer deliberativen Praxis, er gefährdet aber nicht notwendig den Fortbestand der demokratischen Ordnung. Im Allgemeinen können demokratische Verfahren auch ohne Beteiligung einer Minderheit, die sich dem Ziel der Sezession verschrieben hat, aufrechterhalten werden. Auch die kritische Erörterung von vermeintlichen oder tatsächlichen Missständen kommt nicht notwendig zum Erliegen, wenn eine Bevölkerungsgruppe ihre Teilnahme verweigert. Insofern wird die Prüfung des Einwandes durch die Unklarheit, die das Konzept der deliberativen Demokratie in verschiedener Hinsicht aufweist, erheblich erschwert.43 Ungeachtet der genannten Schwierigkeiten lassen sich aber zwei Gegenargumente anführen, die sich beide aus einer genaueren Lektüre der Untersuchung Hirschmans ergeben. Erstens spricht Hirschman dem Widerspruch nur dann eine positive Wirkung für die Verbesserung sozialer Organisationen zu, wenn er maßvoll praktiziert wird. Eine fortwährend oder sehr massiv vorgebrachte Kritik kann sich seiner Ansicht nach als Störfaktor erweisen, der den Verantwortlichen das Abstellen von Defiziten wesentlich erschwert. In den Worten Hirschmans: (…) But the existence of occasionally powerful moral claims supplies insufficient reason for constitutional recognition of the right to secede. A nation that recognizes this right, and is prepared to respect it, may well find that it has thereby endangered ordinary democratic processes” (Sunstein 1991, 669 f.). 43 Einen guten Überblick über die unterschiedlichen Positionen, die in der aktuellen Debatte um das Konzept der deliberativen Demokratie vertreten werden, bieten Bohman/Rehg 1997.

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7.3 Gefahren für die demokratische Ordnung

„(...) Die Wirksamkeit des Widerspruchs (steigt) bis zu einem gewissen Punkt mit seiner Lautstärke. Doch wie die Abwanderung kann man auch den Widerspruch übertreiben: die unzufriedenen Kunden oder Mitglieder können so aufdringlich werden, dass ihre Proteste an einem bestimmten Punkt die im Gang befindlichen Rettungsversuche nicht unterstützen, sondern behindern“ (Hirschman 1974, 26).

Die Möglichkeit einer kontraproduktiven Wirkung des Widerspruchs, auf die Hirschman in dem vorstehenden Zitat aufmerksam macht, findet bei den Kritikern keine Beachtung. Die Parallele zum Thema der Sezession, die insbesondere Buchanan an anderer Stelle zieht, liegt aber auch hier auf der Hand. Politische Auseinandersetzungen mit Bevölkerungsgruppen, die separatistische Ziele verfolgen, können zu einer ernsten Belastung für das demokratische System werden. Ein anschauliches Beispiel bietet das Verhalten des Präsidenten des baskischen Regionalparlamentes, der sich gegen das spanische Verfassungsgericht gestellt und dessen Entscheidung, die der ETA nahe stehende Batasuna-Partei zu verbieten, ignoriert hat. Seine Weigerung, den vom baskischen Volk in freien Wahlen bestimmten Mitgliedern der BatasunaFraktion das Mandat zu entziehen, hat eine schwere konstitutionelle Krise ausgelöst (vgl. FAZ vom 02. 09. 2003). Kontroversen mit separatistisch gesinnten Minderheiten, die nach politischer Unabhängigkeit streben, erweisen sich häufig als wenig konstruktiv. Im Mittelpunkt des Konfliktes steht nicht die Lösung von sozialen oder wirtschaftlichen Problemen, sondern der Fortbestand der staatlichen Gemeinschaft. Kritik wird hier nicht mit der Absicht geübt, für alle Seiten tragfähige Kompromisse zu finden, sondern die als Zwang empfundene Gemeinschaft aufzulösen. Die Gewährung eines konstitutionellen Sezessionsrechts verhindert also nicht notwendig nützliche Formen des Widerspruchs, sie kann auch als eine Art „Ventil“ wirken, das demokratische Gesellschaften vor schädlichen Formen des Widerspruchs bewahrt. Zweitens ist die Beziehung, die zwischen den Reaktionsformen Abwanderung und Widerspruch besteht, komplexer als Buchanans Darstellung erkennen lässt. Hirschman zufolge haben die Individuen nur dann einen Anreiz, ihre Unzufriedenheit zur Sprache zu bringen, wenn sie hoffen können, durch ihre Beschwerden Veränderungen zu bewirken. Die Bereitschaft, sich in einer als defizitär wahrgenommenen Organisation zu engagieren, ist demnach

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wesentlich von den Erfolgsaussichten abhängig. Wenn die Individuen den Eindruck gewinnen, die Entscheidungen der Verantwortlichen ohnehin nicht beeinflussen zu können, werden sie resignieren und sich der Kritik enthalten. Die Möglichkeit des Austritts kann hier insofern Abhilfe schaffen, als sie den Stimmen der Kunden bzw. Mitglieder mehr Gewicht verleiht und ihnen die erforderliche Aufmerksamkeit sichert. Hirschman schreibt: „Die Chancen eines wirksamen Funktionierens des Widerspruchs als Gesundungsmechanismus steigen beträchtlich, wenn der Widerspruch durch eine Abwanderungsdrohung unterstützt wird, mag sie nun offen ausgesprochen werden oder bloß allen Beteiligten als Faktor der Situation klar bewusst sein“ (Hirschman 1974, 70 Hervorhebung im Original). Folglich hat das Vorhandensein einer Austrittsoption – anders als Buchanan behauptet – nicht ausschließlich eine negative Wirkung auf die Reaktionsform des Widerspruchs. Zwar können die Individuen, wenn die Abwanderung aus einer Organisation für sie sehr einfach ist, davon abgehalten werden, sich für die Behebung der beanstandeten Mängel einzusetzen. Andererseits können sie aber, wenn ihnen der Austritt nicht als Sanktionsmittel zur Verfügung steht, ein kritisches Engagement für zwecklos halten und in Passivität verharren. Laut Hirschman sollte daher, um die Praxis des Widerspruchs zu fördern, die Option der Abwanderung für die Individuen grundsätzlich vorhanden, aber nicht allzu leicht nutzbar sein.44 Nimmt man das gesamte Bild in den Blick, das Hirschman von der Beziehung zwischen beiden Reaktionsformen zeichnet, ergibt sich eine veränderte Bewertung des Sezessionsrechts. Wie die Diskussion des ersten Einwandes gezeigt hat, können unzufriede44 Hirschman resümiert den Gedankengang wie folgt: „Bisher wurde gezeigt, wie die leichte Durchführbarkeit der Abwanderung die Wahrscheinlichkeit des Widerspruchs verringert. Nunmehr scheint es, dass die Wirksamkeit des Widerspruchsmechanismus durch die Abwanderung verstärkt wird. Die Bereitschaft, den Mechanismus des Widerspruchs zu entwickeln und auszunützen, wird durch die Möglichkeit der Abwanderung verringert, doch diese erhöht die Fähigkeit, sich des Widerspruchsmechanismus wirksam zu bedienen. Zum Glück ist dieser Widerspruch nicht unlösbar. (…) Es soll die Möglichkeit der Abwanderung bestehen, aber diese soll bei einer Verschlechterung der Leistungen der Organisation, zu der man gehört, nicht zu leicht oder zu attraktiv sein“ (Hirschman 1974, 71 Hervorhebung im Original).

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7.3 Gefahren für die demokratische Ordnung

ne Gruppen, die über eine geeignete territoriale Basis verfügen, ihren Forderungen häufig Nachdruck verleihen, indem sie mit einer Sezession drohen. Gerade strukturelle Minderheiten, die sonst kaum Einfluss auf demokratische Entscheidungen haben, mögen sich so erst zur Teilnahme an deliberativen Prozessen motiviert sehen. Dabei ist die Abspaltung und Gründung eines unabhängigen Staates ein folgenreicher Schritt, der in der Regel hohe Transformationskosten verursacht. Insofern eröffnet ein konstitutionelles Sezessionsrecht den Individuen keinen einfachen Ausgang aus der staatlichen Gemeinschaft, den sie schon aus geringfügigem Anlass nutzen werden. Anders als Wirtschaftsunternehmen, deren Produkte die Kunden bereits wechseln, wenn sie kleine Qualitätsmängel feststellen, sind Staaten vor einer schnellen Abwanderung geschützt (vgl. Doering 2002, 33 ff.). Freilich kann – wie Allen Buchanan vorschlägt – die Nutzung der Austrittsoption durch Erhöhung der zur Sezession erforderlichen Zustimmung auf ¾ der an dem Referendum teilnehmenden Individuen, weiter erschwert werden. Dadurch würde jedoch ein in der Verfassung garantiertes Recht der Regionen, einen unabhängigen Staat ins Leben zu rufen, in vielen Fällen seiner praktischen Bedeutung beraubt. Wenn eine deutliche Mehrheit der Bevölkerung die Sezession befürwortet, würde sie vermutlich die Forderung, ¾ der Stimmen erzielen zu müssen, als illegitime Bevorzugung des Status quo empfinden. Ob sie unter solchen Umständen geneigt wäre, an den deliberativen Praktiken des bestehenden Staates teilzunehmen, anstatt sich für eine Änderung der Abstimmungsregel einzusetzen, darf bezweifelt werden. Zudem erscheint angesichts der erwähnten Transformationskosten, mit denen eine Sezession notwendig verbunden ist, die Errichtung einer zusätzlichen Hürde auch nicht erforderlich. Der von Buchanan geäußerte Einwand, das kritische Engagement der Bürger werde durch die Gewährung eines konstitutionellen Sezessionsrechts nachhaltig gehemmt, vermag letztlich nicht zu überzeugen. Wie die genauere Betrachtung der Überlegungen Hirschmans zeigt, kann die Bereitschaft von Minderheiten, an öffentlichen Kontroversen teilzunehmen, durch das Vorhandensein einer faktisch nutzbaren Austrittsoption sogar erhöht werden.

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Brubaker, Rogers, 172, 316 Brutus, 21 f., 370 Buchanan, Allen, 25 f., 30, 37, 40 ff., 87 ff., 104 ff., 120 ff., 143 ff., 202 ff., 213, 269, 272, 299, 323, 328, 330 ff., 344 f., 367, 387 ff., 400 ff., 406 ff., 410 ff. Buchanan, James, 263, 406 ff. Buchheit, Lee, 11, 62, 80 Burgess-Jackson, Keith, 133 Burns, J. H., 255 Calhoun, John C., 263 ff. Callan, Eamonn, 228 Caney, Simon, 173, 190 f., 193, 196, 198, 200, 210 f. Canovan, Margaret, 187, 228 Carens, Joseph, 183 Cassese, Antonio, 18, 62 ff. Cheek Jr., H. Lee, 263 Chen, Lung-Chu, 83 Chen, Yan, 408 Christiano, Thomas, 110, 259, 387 Chwaszcza, Christine, 87, 117, 327, 387, 402 Cohen, Joshua, 107 Congleton, Roger, 407 Connor, Walker, 62 Copp, David, 139, 244 Corlett, Angelo, 247 Couture, Jocelyne, 203, 206 Crawford, James, 34, 70, 72, 74, 78 f. Dahl, Robert, 266, 370 ff. Darsow, Thomas, 374 Des Rosiers, Nathalie, 245 Dethloff, Nina, 272 f., 281, 286, 292 Dietrich, Frank, 9, 98, 145, 206, 238, 255, 269, 271, 311, 349, 352, 393 f. Doering, Detmar, 408, 416 Dommen, Edward, 369 Donner, Wendy, 217, 222

454

Personenregister

Dördelmann, Gabriele, 277 Dumberry, Patrick, 245 Dürig, Günter, 248 f. Duursma, Jorri, 373 ff. Dworkin, Ronald, 54, 157 f. Edmundson, William, 122, 124, 130, 134 Engels, Friedrich, 60 f. Elsner, Bernd, 63, 69 Ermacora, Felix, 32 Esping-Andersen, Gøsta, 22 Evans, Peter, 15 Faith, Roger, 408 Feinberg, Joel, 133 Fieser, James, 133 Forst, Rainer, 149 Franck, Thomas, 70 Freeman, Michael, 87, 387 Fried, Barbara, 408 Gans, Chaim, 124, 154, 167, 190, 194, 197, 213, 335, 338 ff. Garzón Valdés, Ernesto, 259 Gauthier, David, 238, 241, 304, 396 Gellner, Ernest, 171, 178, 367 George, David, 124, 148, 180, 202 Gewirth, Alan, 393 Giddens, Anthony, 3 Gilbert, Margaret, 238 Gilbert, Paul, 322 Goodin, Robert, 298, 316, 393 ff. Gottman, Jean, 315 Gray, John, 3 Green, Leslie, 124 f., 157 Greenawalt, Kent, 122 Grotius, Hugo, 38, 41 Hamilton, Alexander, 262, 273, 370 Hampton, Jean, 136 Hannum, Hurst, 60, 64, 75 Hardin, Russell, 230 f. Hart, H. L. A., 49 ff., 124, 127, 133, 136, 145 Heintze, Hans-Joachim, 65 Held, David, 3 Heraclides, Alexis, 87, 367 Hinsch, Wilfried, 107, 134 Hirschman, A. O., 410 ff. Hirst, Paul, 7 Hobbes, Thomas, 135 f., 138 Hoerster, Norbert, 49

Höffe, Otfried, 54, 87, 387 Hohfeld, Wesley, 134 f., 137, 140 Hoppe, Hans-Hermann, 371 Horowitz, Donald, 24, 87, 363, 390 Hösle, Vittorio, 87 Hume, David, 179, 240 Hutcheson, Francis, 255 f. Huysseune, Michael, 13, 43, 186 Ipsen, Knut, 33, 58, 65, 78, 82, 112 Jay, John, 262 f., 370 Jellinek, Georg, 315 Jennings, Ivor, 67 Jones, Charles, 227 Jones, Peter, 259 Jovanović, Miodrag, 354 Keating, Michael, 13, 15, 183 f. Kelsen, Hans, 49 ff., 57, 257 f. Khatchadourian, Haig, 336 Kilian, Michael, 369 f., 372, 375 Kimminich, Otto, 117 Klosko, George, 124, 148 Knight, David, 177 Koller, Peter, 49, 134 Kuflik, Arthur, 256 Kymlicka, Will, 89, 102, 190 ff., 197, 206 f., 313, 316 Ladenson, Robert, 136 Lammert, Christian, 13, 18 Lenin, W. I., 61 f. Levinson, Sanford, 188 Levy, Jacob, 89 Lichtenberg, Judith, 172, 188, 194, 202 Lincoln, Abraham, 92, 280, 366 Lind, Michael, 225, 299 Locke, John, 27, 238, 254, 318 ff., 342 Lord Acton, 228 ff. Lyons, David, 132 f. MacCormick, Neil, 173, 176, 178, 183, 189 f., 196, 198 MacIntyre, Alasdair, 176, 228 Madison, James, 262 f., 370 Mann, Michael, 6 Mansvelt Beck, Jan, 13, 17, 351, 355 Margalit, Avishai, 190 f., 194 f., 197 f., 202, 210 Märker, Alfredo, 316 Marx, Karl, 60 f. Mason, Andrew, 194, 394 McCorquodale, Robert, 80

Personenregister McGee, Robert, 239, 306 Meisels, Tamar, 329, 336 Menzel, Ulrich, 9, 14 Mill, John Stuart, 39 f., 169 f., 174, 178 f., 190, 215 ff., 228 ff., 262 Miller, David, 27, 168, 170, 172, 176 ff., 189 f., 208, 215, 223 ff., 230 ff., 329, 335 f., 339, 345 Moellendorf, Darrel, 399 Montesquieu, Charles-Louis, 316 Moore, Margaret, 10, 41, 167, 173, 182, 190, 195, 232, 327, 336, 339 f. Morris, Christopher, 122, 139 Murswiek, Dietrich, 68 f., 73, 80 Musgrave, Thomas, 80 Nagel, Thomas, 206 Nathanson, Stephen, 191 Naticchia, Chris, 112 Nielsen, Kai, 173, 190 f., 195 f., 198, 203 f., 206 f., 213 Norman, Wayne, 41, 316, 387 Nozick, Robert, 323 Nussbaum, Martha, 228 Oeter, Stefan, 15, 33, 59 Ordeshook, Peter, 408 Ostrowski, James, 92 Paine, Thomas, 39 Pateman, Carol, 124 Patten, Alan, 101, 313 Pavković, Aleksandar, 9, 12, 34, 188, 308, 354 Peters, Anne, 70, 267 Philpott, Daniel, 199, 244, 303, 315 Plamenatz, John, 187, 238 Platon, 370 Pogge, Thomas, 89, 288, 354, 398 f. Pomerance, Michla, 69, 76 Pufendorf, Samuel von, 38, 319 Putnam, Robert, 224 Radan, Peter, 9, 12, 18, 34, 78, 352 Radbruch, Gustav, 50 Rawls, John, 23, 88, 106, 108, 124, 143 ff., 205 ff., 257, 396 ff. Raz, Joseph, 125, 190 f., 194 ff., 202, 210 Renan, Ernest, 169, 171, 174 ff. Rinderle, Peter, 124, 163, 238 Ritzer, George, 5 Robertson, Roland, 6, 16

455

Roellecke, Ines, 316 Rosenau, James, 4, 7 Rothbard, Murray, 27, 322 Rousseau, Jean-Jacques, 21, 265, 316, 370 f. Rubin, Alfred, 9, 74 Rumpf, Helmut, 72 Sartorius, Rolf, 122 Scheffler, Samuel, 395 Schlothfeldt, Stephan, 316 Schmücker, Reinold, 87, 269, 271, 328 f., 353 Schneckener, Ulrich, 80 Scholz, Rupert, 246 Schumacher, Ernst, 371 Schwartz, Adina, 206 Schwartz, Warren,316 Seglow, Jonathan, 188 Seidl-Hohenveldern, Ignaz, 286 Shue, Henry, 394 Sidgwick, Henry, 40, 156, 174 Simmons, John, 122 ff., 151, 154, 157 ff., 238, 320 f. Singer, Peter, 238 Smith, Anthony, 154, 168, 176 f., 187 Spaemann, Robert, 250 Spitz, Elaine, 61, 256 Spruyt, Hendrik, 15, 315 Stark, Cynthia, 149 Steiner, Hillel, 288, 322 Stepanians, Markus, 107, 134 Sunstein, Cass, 401 ff., 410, 412 f. Tamir, Yael, 9, 172, 176, 180, 188, 190, 195 ff., 208, 213 Tan, Kok-Chor, 227 Taylor, Charles, 173, 176, 190, 311 Teitelman, Michael, 206 Thomson, Judith Jarvis, 134 Thompson, Grahame, 7 Tocqueville, Alexis de, 217, 229, 260 ff. Tomuschat, Christian, 80 Tuck, Richard, 176, 322 Tufte, Edward, 370 ff. Tullock, Gordon, 263, 407 Urbinati, Nadia, 219, 222 Vanberg, Viktor, 127 Varouxakis, Georgios, 221 Viroli, Maurizio, 228 Von der Pfordten, Dietmar, 53

456

Personenregister

Von Mises, Ludwig, 244, 261, 302 Waldron, Jeremy, 163 ff., 194, 259, 327 f. Weber, Max, 170 f., 177 f. Weller, Marc, 9

Wellman, Chistopher H., 92, 122 ff., 137 Whelan, Frederick, 266 Wilhelm, Jochen, 69 Ziekow, Jan, 249

Sachregister Anarchie, 26 ff. Angliederung, 35, 357 f., 379 Annexion, 9, 32 f., 42, 76, 94 ff., 112 ff., 277 f., 325 ff., 330 ff., 343 f. Assoziationsfreiheit (siehe Vereinigungsfreiheit) Autonomie (innerstaatliche), 12, 93, 116, 118 ff., 161, 179, 187, 210 ff., 233 f., 252, 267, 308 ff., 330 ff., 389 Badinter-Kommission, 78 Baltische Staaten, 15, 33, 42, 94 ff., 277, 326, 344, 376, 379 Bangladesch, 9, 36, 77 ff. Baskenland, 12, 17, 42, 174, 177 f., 183 f., 199, 209, 267, 335, 351, 355 f., 389 Biafra, 11, 69 Bosnien-Herzegowina, 8, 69 f. „Choice theories“ (siehe Sezession, individualistische „primary right theories“) Dänemark, 12, 372, 375 f., 379 Dekolonisation, 9 ff., 31 f., 40, 61, 64 ff., 74 ff., 366, 375 Demokratie, ~ als Menschenrecht, 108 f., 119, deliberative ~, 227 f., 401 f., 410 ff., Gefährdung der ~, 294 ff., 363 ff., 401 ff., normative Grundsätze der ~, 19 ff., 45, 55 f., 186 ff., 242 ff., 258 ff., 305 ff., 347, 359 f., 365, soziale Voraussetzungen der ~, 215 ff., 223 ff., 228 ff. Differenzprinzip, 23, 144 f., 150 Diskriminierende Redistribution, 98 ff. Dismembration (siehe Dissolution) Dissolution, 33 f., 78, 287, 376 Distributive Gerechtigkeit (siehe Verteilungsgerechtigkeit)

Drei-Elemente-Lehre, 111 f., 315 f. Eigentumsrechte, 27, 318 ff., 342 f. Emigration, 21, 29 f., 46, 156 f., 239 f., 247 ff., 274 f., 297, 300 f., 307 f., 316 f., 320 ff., 385 Enklaven/Exklaven, 8, 11, 358 ff. Entkolonialisierung (siehe Dekolonisation) Eritrea, 11, 78 ff. Europäische Union, 4, 15, 375 f. Exklusion, 27, 270, 296 ff., 387 Fairnessargument, 23, 124, 145 ff., 159, 259 ff., 398 ff. Färöer-Inseln, 12, 29, 267, 379 Fragmentierung, 7 ff., 34 f., 366 ff. Freizügigkeit, 21, 211 f., 247 ff., 300 f., 365 (siehe auch Emigration) Friendly Relations Declaration, 62 f., 66, 81 f. Gehorsamspflicht, 123 ff., 132 ff., 141 f., 144 ff. Georgien, 8, 96, 378 Globalisierung, 3 ff., 398 f. Grenzen, 69, 71, 95 f., 268 ff., 318 ff., 340 ff., 350 ff., 391 ff. Grönland, 12, 18 Grundgüter, 205 ff. Historisches Unrecht, 94 ff., 115 ff., 325 ff., 343 f. Hohfeldsche Rechte, 133 ff. Irland, 12, 35, 60, 158, 273, 354 ff., 372, 376, 390 Island, 12, 372, 375 Jugoslawien, 1, 7 ff., 18, 34, 40, 78 ff. „Just cause theories“ (siehe Sezession, „remedial right theories“) Kaschmir, 10 Katalonien, 13, 15, 183 ff., 209, 211, 313

458 Katanga, 11, 69 Kleinstaaten, 368 ff. Kontraktualismus (siehe Vertragstheorie) Kopenhagener Erklärung, 70 Korrelationsthese, 132 ff. Korsika, 12 f., 168, 177 f., 296, 358, 390, 405 Kosovo, 7 ff., 82, 90, 97 f., 334, 338 Kulturelle Rechte, 100 ff., 118 f., 190 ff., 330 f., 334 ff. Kurdistan,10, 83, 335, 390, 405 Lega Nord, 12 f., 43, 185 f., 287 f., 389 Liberaler Nationalismus, 186 ff. Marxismus, 60 ff. Mehrheitsentscheidung, 21, 240 ff., 251 ff., 299 ff., 346 ff., 350 ff., 401 ff. Menschenrechte, 63 ff., 79, 106 ff., 149 f., 330 ff., 349 ff. Menschenrechtspakte, 58 f., 65, 81 Mikrostaaten, 368 ff. Minderheitenschutz, 62, 98, 100 ff., 118 f., 198 f., 260 ff., 299 ff., 346 ff., 350 ff., 406 ff. Montenegro, 7, 90, 225, 267, 303 f., 373 Moralische Arbeitsteilung, 393 ff. Nation, Doppelidentifikation mit zwei ~, 181 ff., ethnische Aspekte der ~, 171 f., Gegensatz zur Vertragsgemeinschaft, 168 f., geschichtliche Aspekte der ~, 176 f., 334 ff., kulturelle Apekte der ~,172 ff., territoriale Aspekte der ~, 177 ff., 334 ff., Unterschied zwischen ~ und Staatsvolk, 167 f. Nationale Selbstbestimmung (siehe Sezession, kollektivistische „primary right theories“) NATO, 97, 372, 375 Natürliche Pflicht zur Gerechtigkeit, 25 f., 105 ff., 121, 125 f., 143 ff., 162 f. Norwegen, 12, 267 Ost-Timor, 9, 78, 268, 334 Padanien (siehe Lega Nord)

Sachregister Plebiszit, 12, 45 f., 78, 86, 92, 164, 236 ff., 267 ff., 299 ff., 340 ff., 350 ff. Politische Scheidung, Güteraufteilung, 285 ff., Rohstoffe, 288 ff., Staatsschulden, 282 ff., strukturelle Abhängigkeiten, 294 ff. Quebec, 12 f., 17, 40, 199, 211, 233, 244 f., 267, 308, 311 ff., 351, 379 Rebellion, 28 f., 97 Rechtsgehorsam (siehe Gehorsamspflicht Rechtspositivismus, 49 ff. Rechtsstaat, 20 f., 127 f., 306 f. Referendum (siehe Plebiszit) Scheidungsrecht, 56, 275 ff., 281 ff., 400, 406 Schottland, 12 f., 15, 379, 389 Selbstbestimmungsrecht der Völker, 59 ff., 73 ff., internes und externes ~, 70 ff. Selbstverteidigungsrecht, 96 ff. Serbien, 7 f., 35, 82, 97, 168, 267, 303 f. Sezession, allgemeines und besonderes Recht zur ~, 91 ff., ~ als strategische Drohung, 401 ff., Analogie der ~ zur Ehescheidung, 56, 275 ff., 281 ff., ~ aus Gewissensgründen, 90, Behandlung der ~ in klassischer politischer Philosophie, 37 ff., Definition der ~, 26 ff., ~ der Bevölkerungsmehrheit, 36, 294 ff., Dominotheorie der ~, 366 ff., ~ im Verfassungsrecht, 18 f., 29, 37, 86, 91 f., 242 ff., 401 ff., individualistische „primary right theories“ der ~, 43, 45 ff., 85 f., 114 f., 236 ff., 340 ff., 362 ff., kollektivistische „primary right theories“ der ~, 41 f., 44 f., 85, 111, 166 ff., 236 f., 334 ff., 362 f.. 367, ökonomische Motive zur ~, 389 ff., „remedial right theories“ der ~, 41 ff., 85, 87 ff., 213, 249, 251 f., 272 f., 330 ff., 362 f., 387 ff., 401 ff., ~ von Individuen oder Kleingruppen, 35 f., 383 ff. Sezessionskrieg (USA), 12, 92, 366

Sachregister Souveränität, ~ im Kontext der Globalisierung, 4 ff., ~ im Völkerrecht, 33, 67 ff., 73 ff., 113 f., 149 f., 325, ~ in demokratischen Verfassungen, 19 f., 242 ff., Schein~, 374 f. Sowjetunion, 7 ff., 18, 34, 62, 76, 94 f., 114, 267, 277, 284, 326, 344, 351 f., 378 f. Sozialstaat, 22 f., 224 ff. Staatenanerkennung, 11, 15, 36, 71 f., 78 f., 111 ff. Staatensouveränität (siehe Souveränität, im Völkerrecht) Supranationalität, 4, 6, 14 Taiwan, 5, 10, 186 Tschetschenien, 8, 76, 82 Territoriale Integrität, 71 ff., 81, 396 Territorium, 27 ff., 46, 71 ff., 80 ff., 94 ff., 112 ff., 156 f., 159, 177 f., 180 f., 203, 239 f., 247 ff., 269 ff., 288 ff. Tibet, 10, 82 Transnistrien, 8, 378

459 Trennungsthese, 49 f., 53 ff., 77 Tyrannei der Mehrheit, 218 f., 260 ff., 305 f. Ukraine, 267, 351 f., 372, 379 Utilitarismus, 217, 255 ff. Vereinigungsfreiheit, 21, 29 f., 43, 65, 242 ff., 267 ff., 299 ff., 305 f., 347 f., 355 Vereinte Nationen, 7 f., 62 ff., 168, 200, 374 f. Verteilungsgerechtigkeit, 98 ff., 109 f., 117 f., 150, 386 ff. Vertragstheorie, 123 ff., 238 ff., 318 ff., 342 f. Vierzehn Punkte Erklärung, 60 Volk (Begriff), 67 ff. Völkerrecht, 48 ff., Beziehung des ~ zu philosophischen Sezessionstheorien, 84 ff., moralische Theorie des ~, 105 ff., Rechtscharakter des ~, 52 f., Rechtssubjekte im ~, 58 f., 67 ff. Widerstandsrecht, 41 f.

Danksagung Ich möchte mich bei allen Kolleginnen und Kollegen, die einzelne Abschnitte oder Kapitel gelesen und mir durch ihre Kritik wertvolle Anregungen zur Verbesserung des Textes gegeben haben, herzlich bedanken. Besondere Erwähnung verdient der Beitrag von Wilfried Hinsch, Weyma Lübbe und Ruth Zimmerling, die ein Gutachten zu der ursprünglich als Habilitationsschrift an der Universität Leipzig eingereichten Arbeit verfasst haben. Sehr verbunden bin ich auch dem Alfried Krupp Wissenschaftskolleg in Greifswald, das mich durch ein im Wintersemester 2007/2008 gewährtes Fellowship großzügig unterstützt hat. Ferner gilt mein Dank Gitta Schmidt und Michael Bettels, die mir bei der Fertigstellung des Manuskripts eine unentbehrliche Hilfe waren. Leipzig, Dezember 2009