Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit: Umfang, Ursachen, Wirkungen und wirtschaftspolitische Empfehlungen [Reprint 2018 ed.] 9783486803280, 9783486253573

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Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit Umfang, Ursachen, Wirkungen und wirtschaftspolitische Empfehlungen

Von Univ.-Prof.

Dr. Friedrich Schneider und Dipl.-Volkswirt

Dominik Enste

R. Oldenbourg Verlag München Wien

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufhahme Schneider, Friedrich: Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit : Umfang, Ursachen, Wirkungen und wirtschaftspolitische Empfehlungen / von Friedrich Schneider und Dominik Enste. - München ; Wien : Oldenbourg, 2000 (Forum Wirtschaft und Soziales) ISBN 3-486-25357-3

© 2000 Oldenbourg Wissenschaftsverlag GmbH Rosenheimer Straße 145, D-81671 München Telefon: (089) 45051-0, Internet: http://www.oldenbourg.de Das Werk einschließlich aller Abbildungen ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Bearbeitung in elektronischen Systemen. Gedruckt auf säure- und chlorfreiem Papier Druck: Huber KG, Dießen Bindung: R. Oldenbourg Graphische Betriebe Binderei GmbH ISBN 3-486-25357-3

Vorwort Diese Buch ist das Ergebnis unserer Erkenntnis, daß in der Öffentlichkeit seit längerer Zeit wieder intensiv über Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit diskutiert wird, aber ein neuerer, zusammenfassender Überblick in deutscher Sprache nicht existiert. Der Focus liegt auf der ökonomischen Betrachtung der Schattenwirtschaft, die wir aber um sozialwissenschaftliche Erkenntnisse ergänzen, da unseres Erachtens nur ein interdisziplinärer Ansatz zur Erklärung der Zunahme des Umfangs der Schattenwirtschaft sinnvoll ist. Bei der gesamten Darstellung haben wir darauf geachtet, daß auch NichtÖkonomen, die an diesem Thema interessiert sind, unserer Analyse folgen können, und deshalb auf formale Darstellungen weitgehend verzichtet. Für Wirtschafte- und Sozialwissenschaftler, die sich noch nicht intensiv mit dem Thema beschäftigt haben, ist sicherlich die theoretisch- fundierte Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen Empfehlungen, sowie der mögliche Ansatz zur Integration verschiedener Forschungsrichtungen besonders interessant. Die umfangreiche Dokumentation der Meßmethoden und der Größe der Schattenwirtschaft in 70 Ländern weltweit, zum Teil bis zum Jahre 1999, ist vermutlich für Wissenschaftler, die sich seit längerem mit dem Phänomen beschäftigen, ein nützliches Nachschlagewerk. Die Analyse von wirtschaftspolitischen Optionen soll zur kontroversen Diskussion anregen und provoziert aus diesem Grund sicher einigen Widerspruch, und bietet für Politiker und Laien vielleicht einige neue Perspektiven, bei der Bewertung der Schwarzarbeit. Insgesamt haben wir den Schwerpunkt auf die Schattenwirtschaft in OECD-Staaten gelegt und besonders die Situation in den deutschsprachigen Ländern analysiert. Eine umfassende Darstellung des Phänomens Schattenwirtschaft in allen verschiedenen Facetten ist nicht möglich und deshalb auch nicht beabsichtigt. Trotz des Versuchs möglichst die gesamte relevante Literatur zur Schattenwirtschaft zu sichten, haben wir sicherlich einiges, insbesondere der grauen Literatur, nicht erfassen können; in diesen Fällen bitten wir um Nachsicht und Nachricht an einen der Autoren. Für hilfreiche Hinweise und kritische Anmerkungen zu den Ausführungen in diesem Buch gebührt Melanie Müllenmeister, die bei der Erstellung des Kapitels 6.2 tatkräftig mitgewirkt hat, sowie Hubert Enste und Oliver Kerber, die darauf geachtet haben, daß das Buch auch für NichtÖkonomen verständlich bleibt, herzlicher Dank. Für fachliche Korrekturen aus ökonomischer Sicht danken wir Hendrik Jürges und Steffen Roth. Aus soziologischer Perspektive hat Dr. Herbert Sailen Kritik geübt.

IV

Vorwort

Bei den Überlegungen zur interdisziplinären Untersuchung der Ursachen der Schattenwirtschaft waren die Diskussionen und engagierten Beiträge der Assistenten und Studenten in Seminaren und Vorträgen u.a. am Wirtschaftspolitischen Seminar der Universität zu Köln sowie an der Johannes Kepler Universität in Linz sehr konstruktiv. Prof. Dr. Johann Eekhoff hat dankenswerter Weise die zeitlichen Freiräume für die Anfertigung des Manuskriptes eingeräumt. Die Zusammenarbeit der beiden Autoren im letzten Jahr in Washington beim Internationalen Währungsfonds und an der George Mason Universität in Fairfax, Virginia, war die Basis für diese Publikation. Von den vielen kritischen und konstruktiven Anregungen dort und bei weiteren Vorträgen, haben wir sehr profitiert. Die Verantwortung für inhaltliche Aussagen und Fehler liegt natürlich bei uns. Für Korrekturvorschläge und Anmerkungen sind wir dankbar. Prof. Dr. Friedrich Schneider Johannes Kepler Universität Linz Institut für Volkswirtschaftslehre A- 4040 Linz- Auhof Email: [email protected].; :.at

Dipl. Volkswirt Dominik Enste Universität zu Köln Wirtschaftspolitisches Seminar D-50923 Köln Email: [email protected]

Inhaltsverzeichnis 1

Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit in der öffentlichen Diskussion

1

2

Was ist Schatten Wirtschaft?

5

3

Methoden zur Erfassung der Schattenwirtschaft

11

3.1

Direkte Methoden zur Erfassung der Schattenwirtschaft

11

3.1.1

Befragungen

11

3.1.2

Erhebungen zur Steuerhinterziehung

12

3.2

Indirekte Methoden zur Erfassung der Schattenwirtschaft

3.2.1

Die Diskrepanz zwischen Einnahmen und Ausgaben in der offiziellen Statistik

13

3.2.2

Die Differenz zwischen tatsächlicher und offizieller Erwerbsquote

14

3.2.3

13

Monetäre Ansätze zur Erfassung der Schattenwirtschaft 3.2.3.1

14

Der ursprüngliche Ansatz von Cagan

15

3.2.3.2 Der Transaktionsansatz von Feige

16

3.2.3.3 Bargeldnachfrageansatz - die Weiterentwicklung von Tanzi und Klovland 3.2.4

3.3 3.4

Die Messung des Elektrizitätsverbrauchs (Input-Ansatz)

17 19

3.2.4.1

Die „Kaufmann - Kaliberda Methode"

19

3.2.4.2

Die „Lackö Methode"

19

Erfassung mit Hilfe der Methode der unbeobachtbaren Modellierung)

Variablen (weiche

Übersicht über Schattenwirtschaft

der

die

Methoden

zur

Schätzung

20 Größe

der 22

VI

Inhaltsverzeichnis

4

Umfang und Entwicklung der Schattenwirtschaft

4.1

Die Ergebnisse für 70 Länder

24

Entwicklungsländer

25

4.1.2

Transformationsländer

28

4.1.3

OECD-Länder

30

4.1.4

Zusammenfassender Vergleich

33

4.1.1

4.2

Die Entwicklung 1999

der Schattenwirtschaft

24

in OECD-Ländern

von ¡97034

4.3

Die geschätzte Anzahl der Schwarzarbeiter in einigen OECD-Ländern

4.4

Ein Vergleich der Ergebnisse zum Umfang der Schattenwirtschaft unterschiedlichen Schätzverfahren

35 bei 37

5

Einstellungen zur Schwarzarbeit in Deutschland

41

5.1

Aktuelle Befragungsergebnisse

41

5.2

Einstellungen zur Schattenwirtschaft

zur Struktur der Schwarzarbeit

42

5.2.1

Steuermentalität und Steuermoral

42

5.2.2

Einstellungen und Bereitschaft zu sozialer Devianz

44

6

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

51

6.1

Allgemeine Grundlagen

51

6.2

Mikroökonomische

54

6.2.1

Grundlagen

Das neoklassische Einkommen- Freizeit- Modell

57

6.2.1.1 Das Grundmodell

6.2.2 6.2.3

57

6.2.1.2 Graphische Darstellung des Grundmodells

59

6.2.1.3 Modifikation des Grundmodells durch Regelarbeitszeit

61

Das erweiterte Einkommen- Freizeit- Modell

64

Variation von Einflußfaktoren

67

6.2.3.1 Auswirkungen einer Arbeitszeitverkürzung 6.2.3.2 Einfluß der SteuerSchwarzarbeit

und

Abgabenlast

67 auf

Löhne

und 69

6.2.3.3 Einkommens- und Substitutionseffekte bei Besteuerung

71

6.2.3.4 Der Einfluß des Grenzsteuersatzes

74

6.2.3.5 Transferzahlungen im Einkommen- Freizeit- Modell

77

Inhaltsverzeichnis

6.3

VII

6.2.3.6 Hypothesen zu einigen aus abgeleiteten Einflußfaktoren

der

Zur Kritik Betrachtung

und

an

der

ökonomischen

78

neoklassischen

wohlfahrtstheoretischen 80

6.3.1

Von der wohlfahrtsökonomischen evolutorischen Besteuerung

6.3.2

Zur Kritik am Menschenbild des Homo oeconomicus

6.4 6.4.1

Theorie

Erklärungsansätze

Theorie

zur

Theorie

der

aus der Sozialpsychologie

Kontroll- und Reaktanztheorie 6.4.1.1

85 87 87

Die Kontrolltheorie

88

6.4.1.2 Reaktanztheorie und Schattenwirtschaft 6.4.2

80

Steuerpsychologie - „Kölner Schule der Finanzpsychologie

89 92

6.5

Institutionelle und soziologische Aspekte

95

6.6

Ein interdisziplinärer

97

7

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen Maßnahmen

101

7.1

Staatsversagen

101

7.2

Arbeitszeitvereinbarungen

Erklärungsansatz

als Hauptursache flir Schwarzarbeit

105

7.2.1

Generelle Arbeitszeitverkürzung

105

7.2.2

Teilzeitarbeit und Verkürzung der Lebensarbeitszeit

108

7.2.3

Gesamtwirtschaftliche Folgen der Arbeitszeitverkürzung

112

7.2.4

Differenzen zwischen Arbeitszeitwünschen und -regelungen

114

7.2.5

Arbeitszeitflexibilisierung als Alternative

118

7.3 7.3.1

Steigende Steuer- und Abgabenbelastung

im offiziellen Wirtschaftssektor

119

Negative Leistungsanreize durch Steuern und Abgaben

119

7.3.2

Die Entwicklung der Steuer- und Abgabenquote in OECD-Ländem

121

7.3.3

Vorschläge für eine Steuerreform

123

7.3.3.1 Ziele einer Steuerreform

123

7.3.3.2 Drastische Absenkung der Steuersätze bei Verbreiterung der Bemessungsgrundlage

124

7.3.3.3 Weitere Gegenfinanzierungsmöglichkeiten

126

7.3.3.4 Subventionsabbau als begleitende Maßnahme zur Reduktion der Staatsquote 7.3.4

Besonderheiten bei geringfügig Beschäftigten

127 130

Inhaltsverzeichnis

Vili 7.4

Regul ierungsdichte

132

7.4.1

Regulierungen auf dem Arbeitsmarkt

133

7.4.2

Das Beispiel „Meisterbrief'

134

7.4.3 7.5

7.4.2.1 Voraussetzungen für die selbständige Handwerksausübung

134

7.4.2.2 Marktversagen als Rechtfertigung für den Meisterbrief

135

7.4.2.3 Analyse der Rechtfertigungsgründe

136

7.4.2.4 Zur Notwendigkeit der Deregulierung

137

Empirischer Belege für die Zunahme der Regulierungsdichte

138

Empirische Überprüfung des Einflusses wichtiger Ursachen

140

7.5.1

Der Einfluß des Steuersystems und der Regulierungsdichte auf den Umfang der Schattenwirtschaft

140

7.5.2

Auswirkungen von Schattenwirtschaft

143

Steuerreformen

auf

den

Umfang

der

7.6

Transferzahlungen

147

7.7

Kontrollhäufigkeit

7.8

(Steuer-) Moral und das Angebot an öffentlichen Gütern

151

8

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher Sicht

157

8.1

Allokationswirkungen

159

und Strafhöhe

149

8.1.1

Volkswirtschaftliche Ressourcenverschwendung

8.1.2

Verringerung des Produktionsstruktur

8.1.3

Gefährdung des Wirtschaftswachstums Finanzierungsmöglichkeiten der Infrastruktur

8.1.4

Unverzerrte Knappheitspreise in der Schattenwirtschaft

8.1.5

Förderung der Arbeitsteilung in der Volkswirtschaft

8.1.6

Intensivierung versus Schattenwirtschaft

8.1.7

Zusätzliches Innovationspotential in der Schattenwirtschaft

170

8.1.8

Nutzung brachliegender Ressourcen durch Schwarzarbeit

171

8.1.9

Fazit zu den Allokationswirkungen

172

Wirtschaftswachstums

161 durch

verzerrte 162

Verzerrung

des

durch

Wettbewerbs

mangelnde 164 165 166 durch

die 167

Inhaltsverzeichnis

IX

8.2

Verteilungswirkungen

173

8.3

Stabilisierungswirkungen

176

8.4

Fiskalische Wirkungen

8.4.1

179

Einfluß auf die Steuereinnahmen

180

8.4.2

Einfluß auf die sozialen Sicherungssysteme

182

8.4.3

Zusammenfassung der fiskalischen Wirkungen

184

9

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische Herausforderung

9.1

Gibt es tatsächlich ein (wirtschafts-) Schwarzarbeit zu bekämpfen?

politisches

187

Interesse

die 187

9.1.1

Die Perspektive der Arbeitnehmer, Wähler und Steuerzahler

188

9.1.2

Die Interessenlage der Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretungen

188

9.1.3

Die Situation (Regierung)

189

9.1.4 9.2

der

wirtschaftspolitischen

Entscheidungsträger

Fazit: Geringes Interesse an der Bekämpfung der Schwarzarbeit Wirtschaftspolitische

191

Überlegungen

192

9.2.1

Zur Notwendigkeit einer rationalen Wirtschaftspolitik

9.2.2

Allgemeine Reformvorschläge auf sozialwissenschaftlicher Theorien

9.2.3

Ökologische Steuerreform

199

9.2.4

Flexibilisierung des Arbeitsmarktes

201

10

Zusammenfassung und Ausblick

Grundlage

wirtschafts-

192 und 195

203

Abbildungsverzeichnis Abbildung l:Die Volkswirtschaft als Dual Economy

6

Abbildung 2: Eine Klassifikation von schattenwirtschaftlichen Aktivitäten

8

Abbildung 3: Die Struktur der Schwarzarbeit in Österreich

9

Abbildung 4: Die Struktur der Schwarzarbeit in Deutschland

10

Abbildung 5: Die Grundidee der monetären Ansätze zur Erfassung der Schattenwirtschaft

15

Abbildung 6: Die Grundidee des Ansatzes der „weichen Modellierung"

21

Abbildung 7: Die Bereitschaft zu sozialer Devianz

46

Abbildung 8: Einstellungen zu ausgewählten Ursachen von Schwarzarbeit

47

Abbildung 9: Rangfolge devianter Handlungen in Bezug auf den gesellschaftlichen Schaden

48

Abbildung 10: Gewünschtes Strafmaß für deviantes Verhalten

49

Abbildung 11: Die Bereitschaft zum Engagement gegen soziale Devianz

50

Abbildung 12: Eine schematische Darstellung zur Ursachenanalyse

53

Abbildung 13: Das Grundmodell mit optimaler Allokation von Arbeit und Freizeit Abbildung 14: Ein Überblick zum Einkommen- Freizeit- Modell Abbildung 15: Verzerrung der Arbeitsangebotsentscheidung durch Regelarbeitszeit

60 61

63

Abbildung 16: Überstunden und Schwarzarbeit bei festgelegter Regelarbeitszeit 66

Abbildungsverzeichnis

XI

Abbildung 17: Arbeitszeitverkürzung und Schwarzarbeit

68

Abbildung 18: Lohnänderungen und Schwarzarbeit

70

Abbildung 19: Einkommens- und Substitutionseffekte der Besteuerung

72

Abbildung 20: Veranschaulichung des Einflusses des Grenzsteuersatzes anhand eines Vergleiches von proportionaler und progressiver Einkommensteuer. 75 Abbildung 21 : Sozialhilfe im Einkommen- Freizeit- Modell

77

Abbildung 22: Ökonomische Einflußfaktoren gemäß der ökonomischen Theorie des Schwarzarbeitsangebots 79 Abbildung 23: Der Zusammenhang zwischen Steuerertrag, Steuersatz und der Expansion der Schattenwirtschaft Abbildung 24: Ausgewählte psychologische Ursachen

83 94

Abbildung 25: Soziologische und institutionelle Determinanten 96 Abbildung 26: Ein Überblick über Elemente eines integrativen Verhaltensmodells 98 Abbildung 27: Ökonomische Ursachen der Schattenwirtschaft

105

Abbildung 28: Systematisierung der Allokationswirkungen

160

Abbildung 29: Reaktionsmöglichkeiten von Haushalten und Unternehmen

195

Abbildung 30: Allgemeine wirtschaftspolitische Empfehlungen

196

Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Eine Zusammenstellung aller Ansätze zur Schätzung des Umfangs der Schattenwirtschaft 23 Tabelle 2: Die Größe der Schattenwirtschaft in Entwicklungsländern

27

Tabelle 3: Die Größe der Schattenwirtschaft in Transformationsländern

29

Tabelle 4: Der Anteil der Schattenwirtschaft am offiziellen BSP in OECDLändern - ein Vergleich von Schätzungen mit verschiedenen Methoden.... 31 Tabelle 5: Die Größe der Schattenwirtschaft in OECD-Ländern

32

Tabelle 6: Die Größe der Schattenwirtschaft im zusammenfassenden Vergleich. 33 Tabelle 7: Die Entwicklung der Schattenwirtschaft in OECD-Ländem von 19701997 34 Tabelle 8:Der Umfang der Schattenwirtschaft in deutschsprachigen Ländern in den Jahren 1998 und 1999 35 Tabelle 9: Die geschätzte Anzahl von „Schwarzarbeitern" in ausgewählten OECDLändern 36 Tabelle 10: Ein Vergleich der Ergebnisse von fünf Ländern zum Umfang der Schattenwirtschaft bei der Verwendung von neun verschiedenen Methoden 38 Tabelle 11: Ein Vergleich von Schätzungen der Größe der Schattenwirtschaft mit unterschiedlichen Methoden 40 Tabelle 12: Stundenlöhne in Deutschland im Vergleich

42

Tabelle 13: Einige Meinungen zum Thema Schwarzarbeit in Deutschland

42

Tabelle 14: Gesetzliche Regelungen der Arbeitszeit und der Überstunden in OECD-Staaten 107

Tabellenverzeichnis

XIII

Tabelle 15: Teilzeitbeschäftigung in OECD-Staaten von 1973 - 1996

109

Tabelle 16: Die Erwerbsquote von Erwerbstätigen über 55 Jahre im Zeitablauf 111 Tabelle 17: „Atypische" Arbeitszeiten von Arbeitnehmern in der EU 1993

113

Tabelle 18: Die Differenz zwischen vereinbarter und gewünschter Arbeitszeit (1997) in Deutschland 117 Tabelle 19: Die Entwicklung der Staats- und Abgabenquote in OECD-Ländern 122 Tabelle 20: Die Regulierungsdichte Schattenwirtschaft

als Einflußfaktor für die Größe der 139

Tabelle 21: Schätzergebnisse der Bargeldnachfragefunktion für Österreich

142

Tabelle 22: Zum Einfluß von Änderungen des Steuersystems auf die Entwicklung der österreichischen Schattenwirtschaft 144 Tabelle 23 : Eine Komponentenzerlegung der Entwicklung der österreichischen Schattenwirtschaft nach ihren Einflußfaktoren 146 Tabelle 24: Die Steuermoral als Einflußfaktor für die Zunahme der Schattenwirtschaft 152 Tabelle 25: Steuerausfälle durch Schwarzarbeit in Österreich im Jahre 1997.... 185

Abkürzungsverzeichnis BIP

Bruttoinlandsprodukt

BMA

Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung

BSP

Bruttosozialprodukt

bzw.

beziehungsweise

ca.

circa

d. h.

das heißt

etc.

et cetera

evtl.

eventuell

GRS

Grenzrate der Substitution

i.d.R.

in der Regel

Mio.

Millionen

OECD

Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

SVR

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung

u.a.

unter anderem

u.ä.

und ähnliche

usw.

und so weiter

Vgl./vgl.

Vergleiche/vergleiche

VGR

Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung

z.B.

zum Beispiel

Symbolverzeichnis a

Steuerstrafmaß bzw. Penalty Rate

A

Arbeit

C

Arbeitsunabhängiges Besitz- bzw. Kapitalvermögen

EU

Erwartungsnutzen

F

Freizeit

f f"

Zweite partielle Ableitung

GRS

Grenzrate der Substitution

I0-4

Indifferenzkurven 0-4

P

Entdeckungswahrscheinlichkeit

T

Zeitbudget

Erste partielle Ableitung

t

Steuersatz

TA

Arbeitszeitanteil am Zeitbudget

TAIN

Inoffizielle Arbeitszeit

TAO

Offizielle Arbeitszeit

TF

Freizeitanteil am Zeitbudget

TPMAX

Freizeitmaximierung

TFO

Ausschließliche Verwendung der Zeit für Arbeit

TR

Arbeitszeitrestriktion

TR35

Regelarbeitszeit von 35 Wochenstunden

TR40

Regelarbeitszeit von 40 Wochenstunden

Ts

Freizeitanteil am Zeitbudget bei Schwarzarbeit

To U

Freizeitanteil am Zeitbudget bei Überstunden Nutzenfunktion

Win

Lohnsatz in der inoffiziellen Wirtschaft

w„

Budgetgerade bei regulärem Nettolohn

W0

Lohnsatz in der offiziellen Wirtschaft

ws

Budgetgerade beim Schwarzarbeitslohn s

WÜ

Budgetgerade beim Überstundenlohn w ü

Yin Y„ Yr Ys

Inoffiziell erwirtschaftetes Einkommen Offiziell erwirtschaftetes Einkommen Einkommen bei vorgeschriebener Arbeitszeit Einkommen bei Schwarzarbeit

1

Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit in der öffentlichen Diskussion

In den OECD-Staaten wurde über die Ursachen, Auswirkungen und Probleme der Schattenwirtschaft v.a. in den 80er Jahren heftig und kontrovers diskutiert. Jetzt rückt sie durch die dramatisch angestiegene Arbeitslosigkeit (z.B. in der EU) und die Finanzierungsprobleme der öffentlichen Haushalte, aber nicht zuletzt auch wegen der zunehmenden Staats- und Politikverdrossenheit wieder in den Blickpunkt der offiziellen Wirtschafts- und Sozialpolitik. Auch die öffentliche Diskussion u m Schwarzarbeit, Steuerhinterziehung und ganz allgemein um Aktivitäten in der Schattenwirtschaft hat in den letzten Jahren wieder an Schärfe zugenommen. Während auf der einen Seite die Steuerflucht der Reichen in Steueroasen f ü r Empörung sorgt, werden auf der anderen Seite die Schwarzarbeiter für ihr unsoziales Verhalten an den Pranger gestellt, weil damit höhere Arbeitslosigkeit und soziale Ungerechtigkeiten verbunden seien. Das große Interesse der Öffentlichkeit und die Aktualität des Themas dokumentieren einigen ausgewählte Überschriften aus deutschsprachigen Zeitschriften und Tageszeitungen aus dem Jahre 1998 und 1999: Einige Überschriften aus deutschen Zeitungen und Zeitschriften 1998 und 1999 Wir arbeiten jetzt schwarz — Der Irrsinn mit den 630-Mark-Jobs (Kölner Express vom 26.4.1999, S.l) Neuregelung der 630-DM-Jobs läßt Schwarzarbeit steigen - Ökonom schätzt Anteil der Schattenwirtschaft am BIP für 1999 auf knapp 16 % (Handelsblatt vom 26.1.1999, S.7) Flucht aus der Regulierung - über den volkswirtschaftlichen Nutzen der Schwarzarbeit (Wirtschaftswoche vom 3.12.1998, S.37) In Osteuropa geht die Schwarzarbeit zurück - Wie die Schattenwirtschaft zu messen ist (Handelsblatt vom 24.11.1998, S.7) Boom der Schattenmänner - Schwarzarbeit: Größter Arbeitgeber sind die privaten Haushalte (Handelsblatt vom 24.11.1998, S.7) Im Labyrinth — Billigjobs, Scheinselbständigkeit und Lohndumping, dagegen will Bonn vorgehen - Viele Billigjobber werden in die Schwarzarbeit abtauchen (Die Zeit vom 19.11.1998, S.25/26)

2

Schattenwirtschaft

und Schwarzarbeit in der öffentlichen

Diskussion

Hamburgs Leid mit der Arbeit - Handelskammer: Erstmals mehr Schwarzarbeiter als Arbeitslose (Die Welt vom 18.11.1998, S.3) Schwarzarbeit ist Abgabenprotest - Verantwortlich ist der immer mehr umverteilende und reglementierende Steuerstaat (FAZ, 20.10.1998, S.19) Schwarzarbeit richtet Schaden von 23 Milliarden Mark an - 200.000 neue Arbeitsplätze bei regulärer Beschäftigung (AP-Nachrichten vom 12.05.1998 im Internet) Wirtschafts-Professor schockt Politiker: Schwarzarbeit gut für uns alle - Spinnt er, oder hat er recht? Kölner Express vom 07.04.1998, Titelseite) Irrweg Schwarzarbeit - 150 Milliarden Mark Schaden allein in diesem Jahr (Kölner Express vom 07.04.1998, S.3) Gegen Schwarzarbeit Senkung der Lohnnebenkosten gefordert - Bauindustrie lehnt Haftstrafen ab: Nicht an den Symptomen herumdoktern (Kölner Stadtanzeiger vom 07.04.1998, Titelseite) 2 8 Millionen arbeiten schwarz - EU legt neuen Bericht zur Schattenwirtschaft vor (Die Welt online vom 08.04.1998) Schwarzarbeiter setzen eine halbe Billion Mark um - Mehrwertsteuererhöhung kurbelt das Geschäft im Verborgenen weiter an (Die Welt online vom 09.04.1998) Schwarzarbeit legt zu — Schattenwirtschaft: Bau und Handwerk führend (Handelsblatt vom 23.02.1998, S.6)

In den populärwissenschaftlichen Medien und Tageszeitungen bleibt diese Auseinandersetzung naturgemäß an der Oberfläche. Die Beurteilung der Schattenwirtschaft schwankt dabei zwischen zwei extremen Standpunkten: Entweder wird sie für viele wirtschaftspolitische Probleme - wie Arbeitslosigkeit, hohe Staatsverschuldung und Finanzierungslücken in den sozialen Sicherungssystemen - (mit-) verantwortlich gemacht oder sie wird als legitimer Freiraum in einem von Staat und Bürokratie überregulierten und mit zu hohen Steuern und Abgaben belegten Wirtschaftssystem angesehen. Aktuelle Daten zum Umfang der Schattenwirtschaft werden in der Regel mit interessenpolitischen Bewertungen und Einschätzungen verbunden, die einseitig auf bestimmte Ursachen und Folgen der Schwarzarbeit ausgerichtet sind. Von der Wissenschaft sind im deutschsprachigen Raum allerdings auch keine neueren, tiefergehenden Analysen der Schattenwirtschaft publiziert worden, auf die für eine ausgewogene Bewertung zurückgegriffen werden kann. Dieses Buch ist ein Versuch, diese Lücke zu schließen. Betrachtet man die Schatten Wirtschaft näher, so konzentriert sich das Interesse auf drei Bereiche, die in diesem Buch detailliert untersucht werden: 1 a) Im politischen Bereich resultiert das Interesse unter anderem aus der Unerwünschtheit illegaler oder halblegaler Aktivitäten. Ferner kann die Schattenwirtschaft eine Ursache allokativer Verzerrungen sein, d.h. die Lenkung der Produktionsfaktoren in die produktivste Verwendung wird durch die Schwarzarbeit möglicherweise gestört, wodurch das Wirtschaftswachstum

1

Vgl. hierzu Weck/ Pommerehne/ Frey (1984); Gaertner/Wenig (1985); Petry/ WiedNebbeling (1987); Feige (1989) und Thomas (1992).

Schattenwirtschaft

und Schwarzarbeit

in der öffentlichen

Diskussion

3

geringer ausfallen könnte. A b e r auch die Verteilung des Einkommens in der Volkswirtschaft könnte beeinträchtigt werden. Durch die Existenz der Schattenwirtschaft können die Wirkungen der Stabilisierungspolitik beeinflußt werden. Deshalb sollten bei der Planung wirtschaftspolitischer Maßnahmen die Wechselwirkungen zwischen der Schattenwirtschaft und der offiziellen Wirtschaft berücksichtigt werden. Für die Finanzpolitik ergibt sich durch eine wachsende Schattenwirtschaft die Gefahr einer Erosion der Steuerbemessungsgrundlage, einer Abnahme der Steuereinnahmen und damit einer Erhöhung des Budgetdefizits. Bei Bestehen schattenwirtschaftlicher Aktivitäten kann die Volkswirtschaft in den Bereich des negativ geneigten Teils der Laffer-Kurve geraten, d.h. höhere Steuersätze ziehen dann niedrige Steuereinnahmen nach sich. Schließlich werden durch die Schattenwirtschaft offizielle Indikatoren von Zielgrößen der Wirtschaftspolitik (wie die Arbeitslosenrate, das Einkommen oder der Konsum) verzerrt. b) A u f der wissenschaftlichen Ebene stellt die Existenz der Schattenwirtschaft in erster Linie eine Herausforderung für die Volkswirtschaftstheorie und -politik dar. Im'theoretischen Bereich stellt sich die Frage nach Erklärungen, warum in der Schattenwirtschaft gearbeitet wird und dort Transaktionen getätigt werden und welche Wirkungen davon ausgehen. In empirischen Untersuchungen sind die Probleme der Messung, des Umfangs und der Entwicklung (Expansion) der Schattenwirtschaft zu bearbeiten. In der Theorie ermittelte Ursachen und Bestimmungsfaktoren der Schattenwirtschaft sind empirisch zu überprüfen, und Rückkoppelungseffekte der Schattenwirtschaft auf die offizielle Wirtschaft sowie Interaktionen zwischen beiden Sektoren sind nach Möglichkeit quantitativ zu erfassen. 2 c) Für die wirtschaftspolitische Beratung besteht die schwierigste Aufgabe darin, die teilweise auf wenig Gegenliebe stoßende Ergebnisse der wissenschaftlichen Analysen im politischen Umfeld zu publizieren und den politischen Akteuren zu vermitteln. Aufbauend auf einem Überblick über die Ursachen- und Wirkungszusammenhänge, werden auch hier wirtschaftspolitische Handlungsempfehlungen gegeben. Diese gehen über die, von der EU- Kommission im Rahmen ihrer gesamteuropäischen Beschäftigungsstrategie publizierten, Leitlinien für eine Bekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit weit hinaus. 3 Dort wird der Austausch von vorbildlichen Verfahren und u.U. die Koordination auf europäischer Ebene zur Bekämpfung der Schwarzarbeit, z.B. durch straffere Kontrollen und schärfere Sanktionen, gefordert. Diese Vorschläge sind nicht neu und leider oft nicht mehr als ein Kurieren an Symptomen. Die Haltung gegenüber der Schattenwirtschaft wird in der wirtschaftspolitischen Diskussion sehr oft durch das ideologische Umfeld geprägt. Von einer krampfhaften Negierung des Problems bis hin zu phantasievollen Überschätzungen finden sich alle Positionen. Die besondere Aufmerksamkeit gilt

4

Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit in der öffentlichen Diskussion

dem U m f a n g der Schattenwirtschaft, weil dieser offensichtlich als wichtiges Kriterium f ü r die Zuverlässigkeit von Analysen schattenwirtschaftlicher Z u s a m m e n h ä n g e angesehen wird. Diese Grundhaltung bewirkte bis in die 90er Jahre hinein eine eher unglückliche Fixierung auf die Frage, welches zum einen die richtige Methode zur Erfassung der Schattenwirtschaft ist, und zum anderen, weiche quantitative Größenordnung diese Phänomene aufweisen und ob sie sich im Zeitablauf eher vergrößern oder abschwächen. Wir beschränken uns deshalb nicht auf die (erstmaligen) Dokumentation des U m f a n g s der Schattenwirtschaft in 70 Ländern weltweit für den Zeitraum 19701998, sondern fuhren auch eine Ursachen- und Wirkungsanalyse durch. Nach einer Abgrenzung der Schattenwirtschaft (Kapitel 2) und der Darstellung der unterschiedlichen Meßmethoden (Kapitel 3) werden die umfassenden Daten in Kapitel 4 vorgestellt. Einige Befragungsergebnisse (Kapitel 5) aus Deutschland runden den empirischen Teil ab. Im Anschluß daran (Kapitel 6) wird das theoretischen Fundament erläutert. Neben der ausführlichen Darstellung der ökonomischen Theorie zur Analyse der Ursachen und Wirkungen der Schattenwirtschaft, wird ein interdisziplinärer, sozialwissenschaftlicher Ansatz vorgestellt, der die ökonomischen Überlegungen um sozialpsychologische und soziologische Faktoren ergänzt. Auf dieser Basis werden in Kapitel 7 sowohl Ursachen als auch wirtschaftspolitische Maßnahmen, die im Zusammenhang mit der Schwarzarbeit diskutiert werden, analysiert. Die Wirkungsanalyse in Kapitel 8 liefert dann die Grundlage für wirtschaftspolitische Handlungsempfehlungen zum U m g a n g mit der Schwarzarbeit als wirtschafts- und gesellschaftspolitische Herausforderung in Kapitel 9. Den Abschluß bildet eine Zusammenfassung mit einem Ausblick in Kapitel 10.

2

Was ist Schattenwirtschaft?

Für die Bewertung und die Abschätzung der Wirkungen der Schattenwirtschaft ist es notwendig zu klären, was überhaupt unter Schattenwirtschaft zu verstehen ist und wovon gesprochen wird, wenn die Zunahme der Schwarzarbeit beklagt wird. Viele Kontroversen und Diskussionen auf Tagungen, im Parlament und in der Öffentlichkeit könnten vermieden werden, wenn die Abgrenzung offengelegt würde. Wird von Leistungsmißbrauch gesprochen, von „weichen" Formen der Schwarzarbeit, von illegaler Arbeitnehmerüberlassung oder von Wirtschaftskriminalität? Im Zusammenhang mit der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion muß die Frage „Was ist Schattenwirtschaft?" europaweit gestellt und auch weitgehend einheitlich beantwortet werden. Denn das Phänomen kann nicht weiter ignoriert werden, sondern spielt u.a. bei der Einführung einer Europäischen Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (ESVG 95) seit Anfang 1999 eine bedeutende Rolle. Durch eine einheitlichere Erfassung der Schattenwirtschaft soll eine Harmonisierung bei der Einbeziehung in das Bruttosozialprodukt (BSP) erreicht werden. 1 O h n e hier eine umfassende Analyse der Abgrenzungsmöglichkeiten und unterschiedlichen Definitionen liefern zu wollen, die bereits in anderen Publikationen ausführlich erfolgt ist 2 , wird hier eine Abgrenzung vorgeschlagen, die eine allgemeine Orientierung geben kann, länderübergreifend plausibel ist und umfassend genug ist, dem schillernden Phänomen gerecht zu werden. Da es keine „richtige" Definition gibt, wird hier eine Abgrenzung in Form einer „Arbeitsdefinition" gewählt, die eine Vorstellung davon gibt, worüber im folgenden geschrieben wird. G a n z allgemein wird die Schattenwirtschaft als „Emigration aus den etablierten Arbeitsformen" (Stützel, 1980, S.453) aufgefaßt oder - wie der Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR, 1981, S.145, Tz.296) — als „Abwahl geltender Normen für wirtschaftliche Tätigkeit" bewertet. Cassel und Caspers (1984) sowie Mückl (1986) versuchen eine systematische Abgrenzung des Begriffs zu liefern, die mittlerweile in der Literatur weite Verbreitung und Akzeptanz erlangt hat, 3 bei der aber die reinen 1

Vgl. Bhattacharyya (1999); Dixon (1999); Giles (1999b); Tanzi (1999) und Thomas (1999).

2

Vgl. Cassel/ Caspers (1984); Gretschmann (1983, 1984), Schräge (1984), Thomas (1992).

3

Vgl. Feige (1989, 1994); Schneider (1994a); Frey/ Pommerehne (1984); Lubell (1991).

6

Was ist Schattenwirtschaft?

Finanztransaktionen nicht enthalten sind. 4 Als Abgrenzungskriterium dient hier das Konzept der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) . 5

Abbildung

l:Die

Volkswirtschaft

als Dual

Economy

Die Sicht als zweigeteilte Volkswirtschaft (Dual Economy) mit einem offiziellen (First Economy) und einem inoffiziellen Sektor (Second Economy; Informal Economic Activities) bietet eine erste Orientierung zur Einteilung der Schattenwirtschaft. Allerdings hängt die Abgrenzung dabei von den nationalen Vorschriften zur Erfassung der ökonomischen Aktivitäten ab, so daß diese sich sowohl im Zeitablauf ändern als auch von Land zu Land unterschiedlich sein können. U.a. aus diesem Grund gibt es die Initiative der EU-Kommission, mit der wenigstens eine Vereinheitlichung innerhalb der EU erreicht werden soll und die von E U R O S T A T durch umfangreiche Studien zur Messung des Bruttosozialproduktes unterstützt wird.

4

5

Der Bereich der reinen Steuerhinterziehung durch Finanztransaktionen, mit denen keinerlei W e r t s c h ö p f u n g verbunden ist (u.a. Steuerflucht, Scheinfirmengründung), wird hier nicht betrachtet. Die Diskussion um die Unterscheidung zwischen Steuervermeidung, S t e u e r u m g e h u n g und Steuerhinterziehung, die v.a. auf juristische Einschätzungen zurückgeht, soll deshalb hier nicht gefuhrt werden, vgl. dazu Bayer/ Reichel (1997). Die folgende Analyse beschäftigt sich auch nur am Rande mit der in der Literatur seit zwanzig Jahren intensiv diskutierten Problematik der Steuerehrlichkeit (Tax compliance), die von Andreoni/ Erard/ Feinstein (1998) in einem Überblicksartikel im Journal o f E c o n o m i c Literature gut beschrieben wird. Vgl. Cassel/ Caspers (1984) S . l - 7 ; Mückl (1986) S.lOff; Tuchtfeldt (1984) S.17ff.

Was ist Schattenwirtschaft?

7

Bei d e r Unterteilung wird der Teil des Wirtschaftens, der - von statistischen Erhebungsfehlern abgesehen - im Bruttosozialprodukt erfaßt wird, als offizieller Sektor bezeichnet und umfaßt sowohl die öffentliche Wirtschaft (= staatliche Aktivitäten der öffentlichen Haushalte und Unternehmen) als auch die Privatwirtschaft (= erwerbswirtschaftliche Aktivitäten privater Haushalte und Unternehmen, soweit sie gesetzlich geregelt, staatlich administriert und besteuert werden). Unter Schattenwirtschaft i.w.S. können alle privatwirtschaftlichen Aktivitäten subsumiert werden, die nicht in die Berechnung des BSP eingehen, obwohl sie zur gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung beitragen. Für die Nichterfassung gibt es drei Gründe: 1. Es wird gemäß den internationalen Gepflogenheiten auf eine Erfassung im Rahmen des BSP verzichtet (Selbstversorgungswirtschaft) oder 2. die Transaktionen lassen sich aufgrund unzureichender Erfassungsmethoden in der V G R nicht oder nur teilweise erfassen oder 3. die Wertschöpfung wird verheimlicht, so daß sie deshalb nicht erfaßt werden kann (Schattenwirtschaft i.e.S., Hidden Economy). Die Schattenwirtschaft i.w.S. kann mit einer Arbeitsdefinition somit wie folgt umschrieben werden: "Unter dem Begriff Schattenwirtschaft [i.w.S.] werden alle jene Leistungen zusammengefaßt, die normalerweise zum Sozialprodukt gerechnet werden müßten, aber aus welchen Gründen auch immer, nicht im offiziellen Sozialprodukt enthalten sind." (Pommerehne und Kirchgässner, 1994, S.851). Unter Selbstversorgungswirtschaft fallen hauptsächlich die Deckung des Eigenbedarfs, zunehmend aber auch die bedarfswirtschaftlichen Aktivitäten von privaten Selbstversorgungsorganisationen (überschaubare Personengruppen wie z.B. Nachbarschaften, Clubs, Selbsthilfegruppen), die unentgeltlich und auf freiwilliger Basis erfolgen (bedarfswirtschaftlicher Bereich) und deren Produktion aufgrund der VGR-Konventionen nicht erfaßt wird bzw. nicht erfaßbar ist. Die Schattenwirtschaft i.e.S. müßte demgegenüber eigentlich im Wertschöpfungsbeitrag entsprechend der VGR-Konzeption erfaßt werden, was aber durch die privatwirtschaftlichen Ausweichstrategien nicht gelingt. Diese erwerbswirtschaftlichen Aktivitäten sind i.d.R. mit der Hinterziehung fiskalischer oder parafiskalischer Abgaben verbunden, wie z.B. Steuern, Abgaben, Gebühren und Sozialversicherungsbeiträgen. Die folgende Klassifizierung gibt eine Übersicht über d i e Aktivitäten, die im allgemeinen zur Schattenwirtschaft gezählt werden. 6

6

Vgl. Mirus/ Smith (1997) S.5ff.

8

Was ist

Schattenwirtschaft?

Monetäre Transaktionen

Illegale Aktivitäten

Legale Aktivitäten

Nicht-monetäre Transaktionen Tauschgeschäfte mit Drogen, gestohlenen Gütern, Schmuggel, Hehlerei, etc. Herstellung von Drogen und Diebstahl für den Eigenbedarf SteuerSteuervermeidung SteuerSteuerhinterziehung hinterziehung vermeidung Nichtdeklaration Geldwerte Vorteile Tauschgochdfic Do-itmit legalen' * 1" yourself, von Linkonsmen und (Steuer-) Gütern und Eigenarbeit, Vergünstigungen Dienstleistungen Nachbarfür Beschäftigte selbständiger/ schaftshilfe (z.B. verbilligtes unselbständiger Tätigkeil und ¡ms Essen, Produkte) Vermögen , Handel mit gestohlenen Gütern, Drogenhandel und -herstellung; Prostitution, verbotene Glücksspiele, Betrug

Abbildung 2: Eine Klassifikation von schattenwirtschaftlichen Aktivitäten Die Konzentration auf den Aspekt der Besteuerung fuhrt zur Definition der Schattenwirtschaft i.e.S., deren Hauptanteil sich aus der Schwarzarbeit ergibt: Schattenwirtschaft i.e.S. umfaßt die ökonomischen grundsätzlich steuerpflichtig wären, wenn sie dem verheimlicht würden.

Aktivitäten, die Finanzamt nicht

Nach dieser Arbeitsdefinition, deren Abgrenzung in der Abbildung dunkel gekennzeichnet ist, wird die Produktion in privaten Haushalten und die freiwillige Arbeit für wohltätige Zwecke ausgeschlossen. Die Schwarzarbeit, die vorwiegend nebenberuflich oder von Unternehmen als Teilbereich der gesamten Tätigkeiten ausgeübt wird, ist der wichtigste Anteil des erwerbswirtschaftlichen Bereichs der Schattenwirtschaft. Mit Tanzi (1999, S. 338) werden somit in der folgenden Analyse diejenigen Aktivitäten ausgeschlossen, die keine Wertschöpfung generieren, und allenfalls einen pekuniären Vorteil für die Ausführenden bedeuten (Mord, Kidnapping, etc.). Im Mittelpunkt der Analyse wird der Schwarzarbeiter stehen, der nebenbei am Wochenende oder abends zusätzliche Dienstleistungen oder Produkte anbietet. Um diese Abgrenzung etwas anschaulicher zu machen, zeigt die folgende Abbildung die Struktur der Schwarzarbeit, die den überwiegenden Teil der in diesem Buch betrachteten Schattenwirtschaft umfaßt. Die Zusammenstellung nach Wirtschafts- und Dienstleistungssektoren enthält Daten, die in Deutschland und Österreich durch Umfragen ermittelt wurden. 7

7

Quelle: Repräsentativumfragen von Schneider 1997 und 1998. Vgl. zur Erläuterung der direkten Erhebungsverfahren Kapitel 3.1.1.

Was ist

9

Schattenwirtschaft?

Reparatur von Elektrogeräten

Hausbau 12%

Nachhilfestunden 6% Haushaltshilfe

13%

Kinderbetreuung 5% Sonstiges 3% Kosmetikerin/ Friseur 14%

Renovierung von Wohnung/ Haus 23% KFZ-Reparaturen 19%

Abbildung 3: Die Struktur der Schwarzarbeit

in Österreich

Die Ergebnisse für Österreich finden sich in ähnlicher Weise auch in der Schweiz. Da die Fragestellung je nach Umfrage jedoch variiert, können die Ergebnisse nicht direkt verglichen werden. Das gilt auch für verschiedene Umfragen in einem Land. Für Deutschland (Abbildung 4) sind nur zusammenfassende Kategorien erhoben worden, wodurch sich der große Anteil im Bereich Bauen, Renovieren und Reparieren ergibt. In anderen Umfragen wurden in diesem Bereich besonders häufig die Reparatur des KFZ, der Anstrich der Wohnung sowie Fliesen, Teppich, Parkett legen genannt. Bei den sonstigen Arbeiten handelt es sich häufig um Friseurdienstleistungen. Der Handwerksbereich ist offensichtlich der am häufigsten von Schwarzarbeiter genutzte Bereich, worauf wir in Kapitel 7.4.2 näher eingehen werden.

Was ist Schattenwirtschaft?

10

Sonstige Arbeiten

Bauen, Renovieren, Reparieren 44%

Schneiben/ Lbeisetasn 9%

Fahrdienste

»i handwaidiche Atbeiten 5%

Nachhilfe

Abbildung 4: Die Struktur der Schwarzarbeit in Deutschland Die vorgestellten Definitionen dienen bei der folgenden Darstellung der unterschiedlichen Meßmethoden als Orientierung für die Aktivitäten in der Schattenwirtschaft, die berücksichtigt werden sollen. Allerdings ergeben sich j e nach verwendeter Meßmethode Unterschiede hinsichtlich der Abgrenzung der Schattenwirtschaft. Die Divergenzen werden bei der Erläuterung der Methoden in Kapitel 3 deutlich. Für die weitergehende Analyse in Kapitel 6 bis 10 ist die Anmerkung wichtig, daß wir dort ausschließlich die sogenannten „weichen" Formen der (nebenberuflichen) Schwarzarbeit betrachten. Illegale Aktivitäten wie Drogenhandel etc. (vgl. Abbildung 2) und organisiertes Verbrechen sind ebenso wie illegale Arbeitnehmerüberlassung und sonstige Wirtschaftskriminalität nicht Gegenstand der Untersuchung.

3

Methoden zur Erfassung der S chattenwirtschaft

Die wesentliche Schwierigkeit bei der Erfassung des Umfangs der Schattenwirtschaft liegt darin, daß die Beteiligten einen Anreiz haben, ihre Aktivitäten zu verheimlichen. Werden die Behörden auf ihre Tätigkeit aufmerksam, so besteht große Gefahr, verfolgt und bestraft zu werden. Derartige illegale Aktivitäten hinterlassen jedoch Spuren in verschiedenen Bereichen.' Und aufgrund dieser Indizien ist es möglich, Verfahren zur Messung der Schattenwirtschaft zu entwickeln. Je nach Art der Spurensuche kann man zwischen direkten und indirekten Methoden zur Erfassung der Schattenwirtschaft unterscheiden. Die direkten Methoden setzen meist auf der Mikroebene an und beruhen auf Äußerungen von Bürgern; die indirekten Methoden setzen primär auf der Makroebene an, wobei nach Spuren gesucht wird, welche die Schattenwirtschaft in verschiedenen Bereichen der Wirtschaft hinterläßt. 2

3.1

Direkte Methoden zur Erfassung der Schattenwirtschaft

3.1.1

Befragungen

Mit Hilfe von Befragungen wird versucht, das Ausmaß an Schwarzarbeit zu erfassen, indem direkt nach Aktivitäten in der Schattenwirtschaft gefragt wird. Seit einigen Jahren (etwa seit 1996) sind die Befragten in verstärktem Maße unmittelbar bereit auf die Frage zu antworten, ob sie Schwarzarbeit nachfragen oder anbieten. Mit Hilfe dieser Befragungsergebnisse kann dann auf das Ausmaß 1

Dieses Kapitel ist v.a. für die Leser spannend, die Interesse an der „detektivischen" Suche nach Möglichkeiten zur Messung des U m f a n g s der Schattenwirtschaft haben. Weniger an technischen und empirischen Methoden Interessierte können dieses Kapitel überspringen und bei Bedarf in einzelnen Abschnitten später nachlesen.

2

Vgl. zum folgenden auch Feige (1989); Schräge (1987); Thomas (1992); Schneider/ Enste (1998); Schneider/ Poll (1999); Hofreither/ Schneider (1987); Schneider (1986, 1994a, 1998a).

12

Methoden zur Erfassung der

Schattenwirtschaft

an Schwarzarbeit einer Volkswirtschaft geschlossen werden, und es kann auch ermittelt werden, in welchen Bereichen besonders intensiv schwarz gearbeitet wird. Die Methode der Befragung zur Schätzung des Umfangs der Schattenwirtschaft werden in einer ganzen Reihe von Ländern genutzt, um detailliertere Informationen über die Struktur der Tätigkeiten im Verborgenen zu erhalten. 3 Der große Vorteil derartiger Befragungen liegt darin, daß sie spezifische Informationen über die Zusammensetzung der im Schattensektor Beschäftigten, die Art der Beschäftigung und die Qualität der geleisteten Arbeit liefern. Direkte Befragungen sind jedoch sehr anfallig für Verzerrungen z.B. durch Antwortverweigerungen, denn, wer in der Schattenwirtschaft tätig ist (und damit Steuern hinterzieht), wird wenig geneigt sein, diese Aktivitäten (auch bei Zusicherung der Anonymität) bekannt zu geben. Deshalb sind besondere Befragungstechniken notwendig, um aufrichtige Äußerungen „hervorzulocken". Außerdem sind die Ergebnisse stark von der Art der Frageformulierung abhängig. Die Vor- und Nachteile von Befragungen werden von Mogensen et. al. (1995) ausführlich diskutiert. Aber auch wenn eine noch so gute Fragetechnik angewandt wird, bleibt es fraglich, ob mit Hilfe von Umfragen das gesamte Ausmaß der Schwarzarbeit aufgedeckt werden kann. Schätzungen für die Größe der Schattenwirtschaft auf Grundlage von Umfragen sind daher als untere Grenze zu interpretieren. Außerdem können die Befragungsergebnisse bislang keine Informationen über die Entwicklung und das Wachstum der Schattenwirtschaft über einen größeren Zeitraum liefern, da konsistente Zeitreihenstudien fehlen.

3.1.2

Erhebungen zur Steuerhinterziehung

Eine weitere, v.a. in den USA häufig genutzte Methode, 4 ist die Feststellung der Differenz zwischen dem in der Steuererklärung angegebenen Einkommen und dem im Rahmen von Stichproben ermittelten tatsächlichem Einkommen. Die Differenz gibt das hinterzogene Einkommen an, daß die Finanzbehörden natürlich gerne aufdecken wollen. Zu diesem Zweck werden mittels Stichproben Personen kontrolliert, die unter Androhung von Strafen gezwungen werden, ihr tatsächliches Einkommen anzugeben. Ist dieses höher als das offiziell deklarierte, liegt der Verdacht auf Steuerhinterziehung und/oder schattenwirtschaftliche Aktivitäten sehr nahe. In einigen Ländern werden dann diese Ergebnisse aus Stichproben für die gesamte Volkswirtschaft hochgerechnet. So kommt man dann zu Zahlen über das Ausmaß der gesamten Steuerhinterziehung bzw. schattenwirtschaftlicher Aktivitäten. Auch hier gilt, daß diese Ziffern eher die untere Grenze des Umfangs

3

Für Norwegen liegen Daten von Isachsen, Klovland und Strom (1982) und von Isachsen und Strom (1985) vor. In Dänemark ergaben Befragungen von Mogensen et. al. (1995) einen Umfang der Schattenwirtschaft in Prozent des Bruttosozialproduktes von 2,7 % (1989), 4,2 % (1991), 3,0 % (1993) und 3,1 % (1994). Aktuellen Ergebnisse von Befragungen in Deutschland finden sich im Kapitel 5.

4

Vgl. Clotefelter (1983); Feige (1986). Für eine detailliertere Diskussion siehe auch Dallago ( 1 9 9 0 ) und Thomas (1992).

Methoden zur Erfassung der Schattenwirtschaft

13

der Schattenwirtschaft angeben, da sie zum einen nur schattenwirtschaftliche Aktivitäten erfassen, die auf Steuerhinterziehung beruhen, und zum anderen es häufig nicht gelingt, eine entsprechend umfassende, d.h. repräsentative Stichprobe von Personen, die Steuern hinterziehen, auch tatsächlich zu bilden. Der Vorteil der direkten Ansätze liegt sicherlich darin, daß man sehr konkrete Hinweise erhält, in welchen Bereichen und in welchem Umfang schwarz gearbeitet wird. Diese Untersuchungen erfassen aber nur einen Teil der Schattenwirtschaft und mit ihnen lassen sich wenige Aussagen über die Entwicklung der Größe der Schattenwirtschaft im Zeitablauf machen. Als Ergänzung zu den Ergebnisse der indirekten Methoden eignen sich derartige Untersuchungen jedoch gut.

3.2

Indirekte Methoden zur Erfassung der Schattenwirtschaft

3.2.1

Die Diskrepanz zwischen Einnahmen und Ausgaben in der offiziellen Statistik

Bei dieser Methode wird auf schwarz erbrachte Leistungen geschlossen, wenn die Ausgaben die Einnahmen überschreiten. Die verborgenen Einkommen lassen sich sowohl auf aggregierter Ebene (volkswirtschaftliche Gesamtrechnung) als auch auf individueller Ebene (einzelne Haushalte) erfassen. Das offizielle Sozialprodukt wird von den statistischen Ämtern auf zwei Arten ermittelt: In der Verwendungsrechnung werden die Ausgaben für Güter und Dienstleistungen zusammengefaßt und davon möglichst unabhängig werden in der Verteilungsrechnung (unter anderem auf Grundlage der Steuerstatistik) die Einkommen ermittelt. Die Differenz zwischen beiden Größen kann als Maß für die Größe der Schattenwirtschaft angesehen werden. Diese Methode wurde in verschiedenen Ländern zur Messung genutzt, u.a. in Deutschland (Petersen, 1982; del Boca, 1981). 5 Bei diesen Verfahren ergeben sich (insbesondere auf der Ebene volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung) im Wesentlichen drei Probleme:

der

•

Die Differenz zwischen Ausgaben und Einnahmen spiegelt nicht notwendigerweise die Größe der Schattenwirtschaft wider, sondern beruht auch auf Meßfehlern oder darlehensfinanzierten Ausgaben.

•

Die geschätzte Differenz hängt von den verwendeten statistischen Erhebungsmethoden, deren Veränderung im Untersuchungszeitraum und dem Vorgehen der statistischen Ämter und Steuerbehörden ab.

5

Vgl. für eine kritische Diskussion Thomas (1992).

Methoden zur Erfassung der Schattenwirtschaft

14 •

Die Ausgaben- und Einkömmenseite der Sozialproduktsrechnung wird häufig nicht unabhängig voneinander erhoben, so daß die ausgewiesene Differenz nur begrenzt die Größe der Schattenwirtschaft widerspiegelt.

3.2.2

Die Differenz zwischen tatsächlicher und offizieller Erwerbsquote

Eine zunehmende Tätigkeit in der Schattenwirtschaft schlägt sich in der Erwerbsquote nieder, sofern die Arbeit im offiziellen Sektor (zumindest teilweise) aufgegeben wird. Dies kann sich auch in einer starken Verringerung der Überstunden niederschlagen. Die Differenz zwischen offizieller und tatsächlicher Erwerbsquote kann somit grundsätzlich als Indikator für die Größe der Schattenwirtschaft verwendet werden. Auch dieses Vorgehen weist schwerwiegende Mängel auf: Die Annahme einer über die Zeit oder zwischen verschiedenen Ländern konstanten effektiven Erwerbsquote ist fraglich, da viele andere Faktoren (etwa die Zusammensetzung der Erwerbstätigen nach Geschlecht oder Bildung), die mit der Schattenwirtschaft in keinem unmittelbaren Z u s a m m e n h a n g stehen, ebenfalls einen Einfluß auf die tatsächliche Erwerbsquote ausüben. Hinzukommt, daß ein Großteil der Schwarzarbeiter nicht ausschließlich in der Schattenwirtschaft tätig ist (im Englischen als „Sole Job" bezeichnet), sondern gleichzeitig einer regulären, offiziellen Tätigkeit nachgehen, d.h. nach Dienstschluß und am Wochenende schwarz arbeiten („Moonlighting"). Daher müßte, um ceteris-paribus-Bedingungen 6 herzustellen, ein Verfahren entwickelt werden, das diese zusätzlichen Faktoren mit berücksichtigt. 7

3.2.3

Monetäre Ansätze zur Erfassung der Schattenwirtschaft

Eine der zentralen Eigenheiten schattenwirtschaftlicher Aktivitäten liegt darin begründet, daß diese üblicherweise in bar abgewickelt werden, um möglichst wenig Spuren zu hinterlassen. Steigt daher der Bargeldbedarf im Zeitablauf über einen als „normal" betrachteten absoluten oder relativen Wert hinaus an, dann wird daraus auf die Existenz schattenwirtschaftlicher Aktivitäten geschlossen. Die folgende Abbildung zeigt diese Überlegung stark vereinfacht auf. Der zusätzliche Bargeldbedarf wird als Indikator für den Umfang der Schattenwirtschaft angesehen, und wenn der Bargeldbedarf, wie in der Abbildung angenommen, stärker steigt als unter Berücksichtigung weitere Einflußfaktoren „normalerweise" zu erwarten gewesen wäre, läßt sich eine Zunahme der Schattenwirtschaft vermuten. Diese Grundidee wurde in unterschiedlicher Weise hinsichtlich der Annahmen und Bezugsgrößen weiterentwickelt.

6

D.h. übersetzt „unter sonst gleichen Bedingungen".

7

Ergebnisse aus der Anwendung diese Verfahrens liegen z.B. für Italien (Contini, 1981, 1982; del Boca, 1981) vor.

Methoden zur Erfassung der Schattenwirtschaft

15

Bargeldbedarf

Zeit

Abbildung 5: Die Grundidee der monetären Ansätze zur Erfassung der Schattenwirtschaft Auf der Basis monetärer Statistiken lassen sich grundsätzlich drei Arten von Verfahren zur Erfassung der Schattenwirtschaft und ihrer Entwicklung in der Zeit unterscheiden. 8 3.2.3.1

Der ursprüngliche Ansatz von Cagan

Als Erster versuchte Cagan (1958) für die USA mit Jahresdaten von 1919 bis 1955, eine Bestimmungsgleichung für das Verhältnis zwischen Bargeld und der Geldmenge M2 9 zu schätzen. Die Regressoren in dieser Gleichung waren das erwartete Realeinkommen pro Kopf, der erwartete Zinssatz auf Sichteinlagen und der durchschnittliche Einkommensteuersatz. Alle Koeffizienten hatten einen signifikanten Einfluß auf die Bargeld-M2-Relation. Cagan unterstellte nun, daß der Bargeldkoeffizient des Jahres 1940 den „Normalwert" - also eine Situation ohne Schattenwirtschaft - repräsentiere. Er kam zu dem Ergebnis, daß der starke Anstieg dieser Größe in den Jahren bis 1945 weitgehend auf dem Anstieg der Einkommensteuersätze beruhte, während andere Einflußfaktoren, auch wenn sie zusammengefaßt wurden, diese Entwicklung nicht zu erklären vermochten. Als Umfang der amerikanischen Schattenwirtschaft wies Cagan auf Basis dieser Berechnungen 10 bis 12 % des Sozialprodukts aus. Etwa zwei Jahrzehnte später wurde dieser Ansatz in einer stark vereinfachten Version von Gutmann (1977) wieder aufgegriffen, ohne jedoch Cagan namentlich zu erwähnen. In mehreren 8

Vgl. Frey/Pommerehne (1984); Hofreither/ Schneider (1987); Kirchgässner (1983; 1984); Schneider (1986) und Schneider/ Poll (1999).

9

Die Abgrenzung der Geldmenge M2 umfaßt im wesentlichen Bargeld und Sichteinlagen der inländischen Nichtbanken (= Ml) zuzüglich Termineinlagen inländischer Nichtbanken unter 4 Jahren.

Methoden zur Erfassung der

16

Schattenwirtschaft

Publikationen versuchte der Autor den Umfang der Schattenwirtschaft in den USA zu ermitteln, in dem er einen Vergleich des Verhältnisses zwischen Bargeld und Sichteinlagen in einer Referenzperiode (von 1937 bis 1941) mit dem Jahr 1976 durchgeführt hat. Den Kern seiner „Messungen" bildeten dabei vier Annahmen: •

In der Schattenwirtschaft wird ausschließlich Bargeld für Transaktionszwecke herangezogen.

•

In der Referenzperiode 1937 bis 1941 existierte keine Schattenwirtschaft.

•

Der Bargeldkoeffizient (Bargeld/Sichteinlagen) wäre ohne Schattenwirtschaft unverändert geblieben.

•

Die Umlaufgeschwindigkeit des Geldes in der Schattenwirtschaft entspricht in etwa jener in der offiziellen Wirtschaft.

Während die erste und die vierte Annahme mangels brauchbarer Alternativen akzeptiert werden können, müssen bezüglich der zweiten, besonders aber der dritten, starke Vorbehalte geltend gemacht werden. Die Wahl der Referenzperiode ist ein willkürlicher Akt und sollte daher ausführlicher begründet werden, insbesondere dann, wenn alternative Referenzperioden starke Veränderungen der berechneten Größe der Schattenwirtschaft zur Folge haben. Völlig unzulässig erscheint allerdings die Annahme eines konstanten Verhältnisses zwischen Bargeld und Sichteinlagen über einen Zeitraum von etwa vier Jahrzehnten hinweg, vor allem, wenn man sich die enormen institutionellen Veränderungen im Bereich der Geld- und Finanzmärkte in dieser Periode vor Augen hält. Der von Gutmann ausgewiesene Umfang der Schattenwirtschaft (10,2 % des BSP) im Jahr 1976 für die USA basiert daher auf eher fragwürdigen Fundamenten. 3.2.3.2

Der Transaktionsansatz von Feige

Aus der Kritik an Gutmann heraus entwickelte Feige (1979, 1986, 1989, 1996) ein eigenständiges, auf der Fisher'schen Quantitätsgleichung basierendes Verfahren zur Erfassung der Schattenwirtschaft - den sogenannten Transaktionsansatz. Zentraler Ansatzpunkt ist dabei das Verhältnis des Transaktionsvolumens zum offiziellen Sozialprodukt in einer Volkswirtschaft. Wieder wird ein Basiszeitraum gewählt, von dem angenommen wird, daß keine Schattenwirtschaft existierte. Das Verhältnis zwischen Transaktionsvolumen und offiziellem Sozialprodukt in diesem Zeitraumes dient als Referenzwert. Dividiert man nun das Transaktionsvolumen jedes einzelnen Jahres des Untersuchungszeitraums durch diese Referenzquote, dann erhält man eine Zeitreihe von Sozialproduktwerten, die annahmegemäß alle regulären und irregulären Transaktionen eines Jahres umfassen. Liegt das offiziell gemessene Sozialprodukt unterhalb dieser Werte, deutet dies auf die Existenz schattenwirtschaftlicher Aktivitäten hin. Feige kam mit diesem Verfahren auf einen sehr hohen Umfang der Schattenwirtschaft von bis zu 33 % des offiziellen amerikanischen Sozialproduktes; ähnlich hohe Ergebnisse erzielte er für Großbritannien und Schweden. Obwohl Feiges Ansatz die konzeptionellen Probleme der bisherigen Verfahren vermeidet, wird er allgemein als wenig brauchbar eingestuft. Die Frage, welches Transaktionsvolumen mit einer bestimmten Geldmenge vollzogen werden kann, ist nur sehr schwer zu

Methoden zur Erfassung der

Schattenwirtschaft

17

beantworten. Auch wenn man das Bargeldvolumen und die durchschnittliche Lebensdauer einer Banknote kennen würde, ist die Anzahl von Transaktionen, die mit einem Geldschein durchgeführt werden, kaum exakt bestimmbar. Die von Feige eher willkürlich gewählten Annahmen von 125 bis 225 Besitzwechseln je Banknote sprechen hier für sich. 10 3.2.3.3

Bargeldnachfrageansatz - die Weiterentwicklung von Tanzi und Klovland

Eine Fortfuhrung der Ansätze von Cagan und Gutmann stellen die Arbeiten von Tanzi (1980, 1983) und Klovland (1984) dar. In ihrem verfeinerten Bargeldumlauf-Ansatz werden mittels multipler Regression die verschiedenen Determinanten der Bargeldnachfrage, die klassisch-konventionellen, wie der Zinssatz, die Höhe des Einkommens usw., und diejenigen, die den Einfluß der Schattenwirtschaft widerspiegeln, berücksichtigt. Diese Methode wird auch Bargeldmethode bzw. Currency Demand Approach genannt. Während Tanzi, der sich der Problematik des unveränderten Bargeldkoeffizienten bewußt ist und die Bargeld-Sichteinlagen-Ansätze von Gutmann und Feige kritisiert, das Verhältnis von Bargeld zu M2 als abhängige Variable heranzieht, beschränkt sich Klovland auf die reale absolute Bargeldhaltung. Klovland vermeidet somit das Problem, daß der Bargeldkoeffizient sowohl durch Änderung der Bargeldhaltung als auch durch Änderung in den Sichteinlagen variieren kann, was die Aussagekraft bezüglich schattenwirtschaftlicher Aktivitäten stark einschränkt. Andererseits tritt beim Klovland-Ansatz durch die absolute Formulierung der abhängigen Variablen das Problem des Zeittrends hinzu, wodurch die Schätzung erschwert wird. Klovland schätzt ökonometrische Nachfragefunktionen für die Bargeldhaltung, wobei er als langfristiges Basismodell die Funktion BG = f (P, Y, R, USj ... US n ) heranzieht. Die Bargeldnachfrage (BG) hängt also ab vom Preisniveau (P), dem Transaktionsvolumen in der offiziellen Wirtschaft (Y), einem Zinssatz (R) und mehreren Variablen (USj ... US n , z.B. Steuersätze, Regulierungsdichte, Steuermoral, Komplexität des Steuersystems usw.). Klovland verwendet als Erklärung für die Schattenwirtschaft nur eine Variable, die Besteuerung und konnte mit Hilfe der so geschätzten Bargeldnachfragefunktion einen signifikanten Einfluß der Besteuerung auf die Bargeldhaltung in Schweden nachweisen, wohingegen der Ansatz für Norwegen keine brauchbaren Resultate bezüglich der Steuersätze brachte. Die Berechnung der Größe der Schattenwirtschaft wird folgendermaßen durchgeführt: Simuliert man diese Funktionen unter der Ceteris-paribus-Annahme einer konstanten Steuerbelastung und der Konstanthaltung der anderen Faktoren, die als Ursachen für die Schattenwirtschaft gelten können, schaltet damit also die Entstehungsursachen für die Schattenwirtschaft aus, dann wird aus der positiven

10

Eine detaillierte Kritik liefern Boeschoten/ Fase (1984); Dallago (1990); Frey/ Pommerehne (1984); Kirchgässner (1984), Tanzi (1982, 1986) und Thomas (1986, 1992).

18

Methoden zur Erfassung der Schattenwirtschaft

Differenz zwischen der theoretischen und der tatsächlichen Bargeldhaltung auf die Existenz schattenwirtschaftlicher Aktivitäten geschlossen. Die korrespondierende Größe der Wertschöpfung im Schattensektor läßt sich dann in einem zweiten Schritt dadurch ermitteln, daß man die steuerinduzierte (und aufgrund anderer Faktoren induzierte) Bargelddifferenz mit der Umlaufgeschwindigkeit des Geldes multipliziert, wobei hier die Annahme gemacht wird, daß die Umlaufgeschwindigkeit im offiziellen und im inoffiziellen Sektor die gleiche ist. Auch dieser Ansatz geht von Annahmen aus, die kritisch betrachtet werden müssen": •

Ein Einwand gegen diesen Bargeldnachfrageansatz besteht darin, daß die Aussagekraft der Berechnungen selbstverständlich davon abhängt, ob in der Schattenwirtschaft Bargeld tatsächlich als einziges oder doch überwiegendes Zahlungsmittel verwendet wird.

•

Darüber hinaus sind die Annahmen über die Umlaufgeschwindigkeit des Geldes ebenfalls problematisch, weil a priori nicht bekannt ist, ob die Umlaufgeschwindigkeit in der Schattenwirtschaft niedriger oder höher ist als in der offiziellen Wirtschaft.

•

Für einige Länder besteht ein weiteres schwerwiegendes Problem: Ein unbekannter, vermutlich aber bedeutender Teil des Bargeldes wird im Ausland gehalten und dies vermutlich auch, um dort Steuern zu hinterziehen. Diese Art von „schwarzem Geld" kann also nicht als Indikator für die Schattenwirtschaft in Ländern wie z.B. Deutschland, Schweiz und den USA angesehen werden. 12

•

Zusätzlich gelten für die Methode dieselben Einwände bezüglich der Referenzperiode, von der angenommen wird, daß in ihr keine Schattenwirtschaft bestand.

•

Außerdem Verhältnis nicht nur verändern.

kann, wenn durch die abhängige Variable ein Bargeldansatz als von Bargeld zu Depositen oder Bargeld zu Ml ermittelt wird, sich das Bargeld, sondern auch die Bezugsgröße (Depositen, M l ) Dadurch könnten sich verfälschte Ergebnisse ergeben.

Trotz dieser offenkundigen Schwächen ist es mit diesem Ansatz möglich, die Entwicklung der Schattenwirtschaft über die Zeit zumindest rudimentär zu erfassen. Der Bargeldansatz zählt heute zu den am meisten verwendeten Analysetechniken und brachte für eine Mehrzahl der Fälle durchaus sinnvolle Resultate.' 3

11

Vgl. Feige (1986); Pozo (1996); Schneider/ Enste (1998); Thomas (1986, 1992).

12

Die Deutsche Bundesbank schätzt beispielsweise, daß sich über ein Drittel der deutschen Banknoten im Ausland (z.B. in Osteuropa) im Umlauf befindet (Seitz, 1995).

13

Vgl. Johnson/ Kaufmann/ Zoido-Lobatön (1998a); Schneider/ Enste (1998); Williams/ Windebank (1995) sowie Kapitel 4.

Methoden zur Erfassung der Schattenwirtschaft

3.2.4

Die Messung des Elektrizitätsverbrauchs (InputAnsatz)

3.2.4.1

Die „ K a u f m a n n - Kaliberda Methode"

19

Der Ansatz zur M e s s u n g des Elektrizitätsverbrauchs (Input-Ansatz) geht davon aus, d a ß der V e r b r a u c h von Elektrizität unter anderem im engen Z u s a m m e n h a n g mit schattenwirtschaftlichen Aktivitäten steht. Es wird unterstellt, daß die kurzfristige Elastizität des Verbrauchs von Energie im Verhältnis z u m B S P nahe bei 1 liegt. A u ß e r d e m wird ein nahezu konstantes Verhältnis vom Elektrizitätsverbrauch z u m B S P a n g e n o m m e n . Deshalb ist es möglich, unter der weiteren A n n a h m e einer Basisperiode, in der es keine Schattenwirtschaft gibt, ein g e s a m t e s B S P (offizielles B S P plus Schattenwirtschaft) zu berechnen. Da das offizielle B S P bekannt ist, kann aus der Differenz zwischen dem gesamten u n d offiziellen B S P auf das A u s m a ß der Schattenwirtschaft geschlossen werden. 1 4 Auch diese M e t h o d e kann aus verschiedenen Gründen kritisiert werden: •

Nicht alle Schattenwirtschaftsaktivitäten verbrauchen in nennenswertem U m f a n g Elektrizität (z.B. viele persönliche Dienstleistungen).

•

Im L a u f e der Zeit hat ein beträchtlicher Wandel, bedingt durch technischen Fortschritt, in der Produktion und im Stromverbrauch stattgefunden, so daß ein konstantes Verhältnis zwischen Stromverbrauch und B S P über einen längeren Zeitraum nicht ohne weiteres a n g e n o m m e n werden kann.

•

A u f g r u n d massiver Preisänderungen (z.B. Erdölkrise) kann sich die Elastizität hinsichtlich der N a c h f r a g e nach Strom im Zeitablauf stark verändert haben.

•

Die A n n a h m e eines Basisjahres ohne Schattenwirtschaft ist auch bei diesem Ansatz f r a g w ü r d i g .

3.2.4.2

Die „ L a c k ö M e t h o d e "

L a c k ö (1996, 1997a, 1997b) geht bei ihrem Ansatz davon aus, daß ein Teil der Schattenwirtschaft im Haushalt produziert wird und daher mit d e m Verbrauch von Strom in Haushalten z u s a m m e n h ä n g t . Sie erfaßt hierbei auch die Do-it-yourselfAktivitäten u n d die Eigenarbeit. Sie n i m m t weiterhin an, daß in den Ländern, in denen der Anteil der im Haushalt „schwarz" geleisteten Arbeiten hoch ist, auch der übrige Teil der Schattenwirtschaft, der in Werkstätten oder anderen Betriebsstätten produziert wird, ebenfalls hoch ist. L a c k ö geht somit bei ihrer B e r e c h n u n g s m e t h o d e davon aus, daß ein Teil der Haushaltsnachfrage nach Elektrizität f ü r schattenwirtschaftliche Aktivitäten verwendet wird. Mit Hilfe einer ö k o n o m e t r i s c h e n Querschnittsanalyse ehemaliger Ostblockstaaten untersucht sie

14

Diese Methode wurde bereits gegen Ende der 70-er Jahre von Lizzeri (1979); del Boca und Forte (1982) verwendet und später wieder von Kaufmann/ Kaliberda (1996); Portes (1996); Johnson, Kaufmann und Shleifer (1997) aufgegriffen. Für eine Kritik zu diesem Ansatz vgl. Lacko(1996, 1997a, 1997b).

20

Methoden zur Erfassung der

Schattenwirtschaft

den Pro-Kopf-Elektrizitätsverbrauch des Haushaltes. Der Elektrizitätsverbrauch ist eine Funktion in Abhängigkeit von realem Konsum pro Haushalt (ohne Elektrizitätsverbrauch), dem Strompreis, der Anzahl der Monate, in denen geheizt werden muß, und - ähnlich wie in der Bargeldfunktion - von Faktoren, die für das Ausmaß an Schwarzarbeit verantwortlich sind (Steuerbelastung, zunehmende Regulierung, etc.). Die ökonometrische Schätzung erlaubt die Bildung einer Rangordnung der untersuchten Länder gemäß des Stromverbrauchs für schattenwirtschaftliche Aktivitäten. Um nun den Umfang der Schattenwirtschaft berechnen zu können, müßte Lackö wissen, wieviel Wertschöpfung mit einer Einheit von Elektrizität (KW/h) in der Schattenwirtschaft produziert werden kann. Da sie über derartige Ziffern nicht verfugt, nimmt sie die Berechnungen der absoluten Werte für ein Land, die mit anderen Verfahrens (z.B. Bargeldansatz) berechnet wurden, zur Hilfe und ermittelt so die Größe der Schattenwirtschaft für dieses und für die anderen Länder. Auch das Verfahren von Lackö kann unter verschiedenen Aspekten kritisiert werden: •

Ähnlich wie beim Kaufmann-Ansatz ist zu bemängeln, daß nicht alle Aktivitäten in der Schattenwirtschaft einen hohen Stromverbrauch aufweisen.

•

Es ist unklar, welcher Anteil der Schattenwirtschaft im Haushalt und welcher außerhalb des Haushalts produziert wird. Die Annahme, daß ein großer informeller Haushaltssektor auch einen großen Umfang von Schwarzarbeit außerhalb des Haushaltes bedeutet, ist nur bedingt plausibel.

•

Der Elektrizitätsansatz wird hauptsächlich für die Transformationsländer (ehemalige Ostblockstaaten) und Entwicklungsländer verwendet. Es ist hierbei fraglich, ob eine zunehmende Belastung mit Steuern und Sozialversicherungsabgaben wirklich als entscheidende Einflußfaktoren für Schwarzarbeit in diesen Ländern herangezogen werden können.

•

Die Festlegung eines Basiswertes, der mit einem anderen Verfahren ermittelt wurde, ist für Entwicklungs- und Transformationsländer schwer möglich und daher fragwürdig.

3.3

Erfassung mit Hilfe der Methode der unbeobachtbaren Variablen (weiche Modellierung)

In den bisher beschriebenen Verfahren werden jeweils Spuren der Schattenwirtschaft in unterschiedlichen Bereichen gesucht (u.a. Produktion, Arbeitsmarkt, Geldmenge). Diese Indikatoren hängen natürlich zusammen und bedingen sich gegenseitig, so daß sie idealerweise simultan betrachtet werden sollten. Außerdem beziehen die oben genannten Verfahren überwiegend nur die Steuerbelastung als Einflußfaktor der Expansion der Schattenwirtschaft mit ein. Die „weiche Modellierung" ist diesbezüglich komplexer ausgestaltet. Bei dem von Weck (1983) sowie Frey/Weck (1983b, 1984) entwickelten Ansatz wird ein

Methoden

zur Erfassung der

21

Schattenwirtschaft

Modell konstruiert und geschätzt, innerhalb dessen der Umfang der Schattenwirtschaft eine nicht beobachtbare Variable ist. Die Autoren unterscheiden in diesem Modell zwischen Einflußfaktoren und Indikatoren. Die Einflußfaktoren des Modells bestimmen die Größe der Schattenwirtschaft, und diese wird wiederum anhand mehrerer Indikatoren abgebildet. Einflußfaktoren sind die direkte und indirekte Steuerbelastung, die Höhe der Sozialversicherungsbeiträge, die Belastung durch staatliche (sowie regulative) Einschränkungen, die Steuermoral und das verfügbare Einkommen. Als Indikatorvariablen werden die offizielle Erwerbsquote, die effektiv geleistete Arbeitszeit in der offiziellen Wirtschaft und das Wachstum des offiziellen Sozialproduktes verwendet. Die folgende Abbildung veranschaulicht die Grundüberlegungen dieses Ansatzes. 15 Ursachen

Indikatoren

Abbildung 6: Die Grundidee des Ansatzes der,, weichen Modellierung" Mit Hilfe des LISREL-Verfahrens (Verfahren zur Schätzung von Linear Interdependent Structural Relationships) ist es nun möglich, über die genannten Einflußfaktoren und unter Verwendung mehrerer Indikatoren auf die unbeobachtbare Variable zu schließen. Das LISREL-Verfahren beruht darauf, daß mit Hilfe eines auf der Faktorenanalyse aufbauenden Verfahrens sowohl die Informationen über mögliche Einflußfaktoren als auch mehrere Indikatoren für die Größe der Schattenwirtschaft berücksichtigt werden können. In dem verwendeten LISREL-Modell wird die Größe der Schattenwirtschaft als unbeobachtete Variable interpretiert. Veränderungen in den Indikatoren für die unbeobachtete Größe der Schattenwirtschaft erlauben dann Schlüsse auf den Einfluß mehrerer Bestimmungsgründe. Damit ermöglicht dieses Verfahren auch, den Einfluß der Determinanten auf die zu erklärende Variable empirisch zu testen. Um eine Vorstellung über die absolute Wertschöpfung in der inoffiziellen Wirtschaft zu

15

Vgl. auch Aigner/ Schneider/ Ghosh (1988) und Schneider/ Enste (1998).

22

Methoden zur Erfassung der

Schattenwirtschaft

erhalten, müssen die Schätzungen der relativen Größe der Schattenwirtschaft im internationalen Vergleich mit mindestens zwei Punktschätzungen kombiniert werden. Nur auf Basis von Querschnittschätzungen, die mit diesem Verfahren durchgeführt werden - beispielsweise filr OECD-Staaten - ist es dann möglich, zu absoluten Größen für die Schattenwirtschaft zu gelangen. Neben den Schwierigkeiten bei der Ermittlung der Entwicklung der Schattenwirtschaft im Zeitablauf, z.B. für mehrere Jahrzehnte, ist die schlechte Datenlage bezüglich anderer Einflußfaktoren als der Steuerund Abgabenbelastung ein weiteres Problem. Beispielsweise liegen konsistente Messungen zur Steuermoral nur für wenige Länder (u.a. für Deutschland siehe Kapitel 6.4.2) vor. Der Ansatz und die Berechnungen von Frey/ WeckHannemann (1984) wurden außerdem von Helberger/ Knepel (1988) wegen der Inkonsistenz der Ergebnisse bei Variation des Zeitraums und der berücksichtigten Variablen kritisiert.

3.4

Übersicht über die Methoden zur Schätzung der Größe der Schattenwirtschaft

In Tabelle 1 sind die verschiedenen Methoden zur Messung der Schattenwirtschaft nochmals aufgeführt, um einen Überblick über die verschiedenen Ansätze zu geben. Die genannten Verfahren können zwar keine exakten Ergebnisse liefern, wohl aber grobe Anhaltspunkte geben. Einige Methoden - wie der Bargeldansatz - erlauben es darüber hinaus, in etwa die Entwicklung der Schattenwirtschaft über die Zeit zu ermitteln. Da die Meßverfahren jeweils unterschiedliche Vor- und Nachteile haben und sich die Schwierigkeiten der Erhebung aus verschiedenen Gründe ergeben, ist es sinnvoll, die Ergebnisse zum Umfang der Schattenwirtschaft, die mit diesen Verfahren ermittelt wurden, zusammenzustellen und vergleichbar zu machen. Aufgrund der divergierenden Ansatzpunkte der einzelnen Verfahren ergeben sich zwar zum Teil deutliche Unterschiede bei der Schätzung der Größe der Schattenwirtschaft, aber die vergleichende Auswertung der Ergebnisse, kann Aufschlüsse darüber geben, inwieweit die Schätzungen insgesamt plausibel sind.

Methoden

zur Erfassung

der

Tabelle 1: Eine Zusammenstellung Schatten Wirtschaft

Art der

Methode

Direkte Methoden

Schattenwirtschaft

23

aller Ansätze zur Schätzung des Umfangs der

Ansatz (1) Umfragen (2) Erhebungen zur Steuerhinterziehung

(3) Diskrepanz zwischen volkswirtschaftlicher Indirekte Methoden Ansätze über die volkswirtschaftliche Verwendungs- und Verteilungsrechnung (MakroAnsatz) Gesamtrechnung (4) Diskrepanz zwischen Einnahmen und Ausgaben der Haushalte (Mikro-Ansatz) (5) Differenz zwischen tatsächlicher und offizieller Erwerbsquote Monetäre

Ansätze

(6) Bargeldumlauf (7) Bargeldumlauf großer Banknoten (8) Transaktionsmethode (9) Bargeldnachfrage

Physikalische

lnputmethode

Kausale Methoden

(10) Elektrizitätsverbrauchsansatz (11) Ansatz der „weichen Modellierung" (12) Modellansatz (LISREL-Verfahren)

Durch die K o m b i n a t i o n der einzelnen Verfahren können dann zuverlässigere A u s s a g e n g e m a c h t werden, w e n n völlig andere Ansätze zu vergleichbaren Ergebnissen fuhren, b z w . die sich ergebenden Unterschiede aufgrund der Spezifikation der M e t h o d e theoretisch fundiert erklären werden können. D i e Datenlage läßt es zu, daß wir im Kapitel 4 f ü r viele Länder Ergebnisse vorstellen k ö n n e n , die mit d e m Bargeldansatz, d e m Elektrizitätsansatz u n d d e m Modellansatz ermittelt wurden. Für einige Ländern werden auch U m f r a g e e r g e b n i s s e vorgelegt.

4

4.1

Umfang und Entwicklung der Schattenwirtschaft Die Ergebnisse für 70 Länder

Es gibt zahlreiche empirische Untersuchungen über den Umfang der Schattenwirtschaft für einzelne Länder (wie OECD-Staaten oder ehemalige Ostblockstaaten), bei denen die verschiedensten Methoden angewandt wurden und die Ergebnisse der einzelnen Länder über die Zeit auch sehr unterschiedlich ausfallen.' Bisher ist aber noch kein konsistenter Vergleich der Ergebnisse der Größe und der Entwicklung der Schattenwirtschaft in verschiedenen Länder für ein festgelegtes, vergleichbares Intervall und mit verschiedenen Methoden durchgeführt worden. In den folgenden Tabellen wird deshalb versucht, den Umfang der Schattenwirtschaft für 70 Länder (Entwicklungs-, Transformationsund OECD-Staaten) für die Jahre 1989-90 und 1990-93 mit Hilfe des Elektrizitätsverbrauchsansatzes, des Bargeldansatzes und des Modellansatzes zusammenzustellen. Natürlich ist auch hier der Vergleich nur eingeschränkt möglich. Da jedoch für die Mehrzahl der Länder mindestens zwei der genannten Methoden angewandt wurden, besteht eine gewisse Vergleichbarkeit durch die gleichen Zeitintervalle zwischen den Ländern und zwischen den Methoden. 2 In den Tabellen sind die Länder nach Entwicklungs-, Transformations- und OECD-Ländem und gemäß der Kontinente aufgeteilt. Die physikalische Input (Elektrizitäts-) Methode ist für die meisten Entwicklungsund 1

Vgl. f ü r neuere Studien u.a. Lippert/ Walker (1997); Loayza (1996); Pozo (1996); Portes (1996); Schneider/ Enste (1998); Schneider (1999). Es sei ausdrücklich darauf hingewiesen, daß dieser Vergleich nur ein sehr grobes Bild über die Rangordnung hinsichtlich der Größe der Schattenwirtschaft der einzelnen Länder erlaubt; nicht nur, weil die Methoden ihre Schwächen haben (vgl. Kapitel 3), sondern weil f ü r j e d e s Land unter Umständen verschiedene Spezifikationen und Berechnungsmethoden verwendet wurden und eine unterschiedlich gute Datenlage vorhanden ist. Vgl. hierzu insbesondere Thomas (1992) und Schneider/ Enste (1998). Ein Vorteil dieses Vergleiches ist, daß der gleiche Zeitraum (entweder 1989-90 oder 1990-93) für alle Länder verwendet wurde und daß - wenn die Daten vorhanden waren - über die Perioden der Durchschnitt gebildet wurde.

Umfang und Entwicklung der

Schattenwirtschaft

25

Transformationsländer, aber auch die OECD-Länder verwendet worden. Er ist somit ein Ansatz, der für fast alle Länder ein Ergebnis liefert. Zusätzlich wurde die Größe der Schattenwirtschaft Zentral- und Südamerika mit dem Modellansatz berechnet. Im Hinblick auf die Entwicklung einer Volkswirtschaft kann davon ausgegangen werden, daß in einem frühen Entwicklungsstadium der überwiegende Teil der wirtschaftlichen Aktivitäten in der Schattenwirtschaft ausgeführt wird, da die Wertschöpfung noch nicht offiziell erfaßt werden kann und vor allem die Subsistenzwirtschaft vorherrscht. Der große Umfang der Schattenwirtschaft in Entwicklungsländern kann neben der Korruption in der öffentlichen Verwaltung 3 auch dadurch erklärt werden. In Planwirtschaften findet ebenfalls ein großer Teil der (markt-) wirtschaftlichen Aktivitäten auf grauen und schwarzen Märkten statt, die bei der Transformation zu marktwirtschaftlichen Systemen langfristig zur offiziellen Wertschöpfung hinzukommen. Allerdings behindert auch hier die Korruption und die ungesicherten Eigentums- und Verfügungsrechte das (offizielle) wirtschaftliche Wachstum. 4 Dennoch wäre zumindest theoretisch in diesen Ländern im weiteren Verlauf einer normalen wirtschaftlichen Entwicklung damit zu rechnen, daß die Schattenwirtschaft sich langfristig eher verringert. In entwickelten Ländern ist dagegen der umgekehrte Prozeß zu beobachten. Von einem hohen offiziell erfaßten Niveau der Wertschöpfung ausgehend, findet aus verschiedenen Gründen, die in Kapitel 7 analysiert werden, eine verstärkte Abwanderung in die Schattenwirtschaft statt. Vor diesem Hintergrund erfolgt die differenzierte Darstellung des Umfangs der Schattenwirtschaft zuerst in Entwicklungsländern, Transformationsländern und ausführlicher in den OECDLändern.

4.1.1

Entwicklungsländer

Die Situation in den Entwicklungsländer unterscheidet sich hinsichtlich der Schattenwirtschaft dramatisch von denen in den entwickelten Volkswirtschaften. Dies gilt sowohl für die Ursachen und die Wirkungen und als auch für den Umfang und die Entwicklung der Schattenwirtschaft. Da der Schwerpunkt der Analyse in diesem Buch jedoch auf der Entwicklung in den OECD-Staaten, insbesondere in den deutschsprachigen Ländern, liegt, wird für weitergehende Überlegungen auf die Literatur verwiesen, die sich mit der Problematik in Entwicklungsländern beschäftigt. 5 In Tabelle 2 werden aktuelle Schätzungen vorgestellt, die Aufschluß darüber geben, daß die Schattenwirtschaft in diesen Ländern ein entscheidender, vielleicht sogar der wichtigste Wirtschaftsfaktor ist. Grundlage sind für Entwicklungsländer häufig nur Daten aus den Städten, da in

3

Vgl. u.a. Brockmeier (1997), Johnson/ K a u f m a n n / Zoido-Lobatön (1998a; 1998b), Loayza

4

Vgl. u.a. Cassel (1986), Lackö (1997a; 1997b), J o h n s o n / K a u f m a n n / Shleifer (1997)

5

Vgl. T h o m a s (1992) und die dort angegebene Literatur.

(1996), Tanzi (1998).

26

Umfang und Entwicklung der Schattenwirtschaft

ihnen der überwiegende Teil der offiziellen Wertschöpfung erstellt wird, während auf dem Land oftmals kaum offizielle, d.h. statistisch erfaßte Wirtschaftsaktivitäten durchgeführt werden. In ländlichen Regionen existiert deshalb nur selten ein funktionierendes Steuersystem. Außerdem überwiegen dort bedarfs- und subsistenzwirtschafitliche Aktivitäten.6 Für Lateinamerika liegen v.a. fiir Peru ausführliche Untersuchungen zu den Problemen und Folgen, die sich aus der Existenz einer großen Schattenwirtschaft ergeben, vor. Die Reformen, die dort unter dem Präsidenten Fujimori in den neunziger Jahren durchgeführt wurden, sind auf das Scheitern der ausufernden staatlichen Einflußnahme auf den Wirtschaftsprozeß zurückzuführen, die nicht zuletzt zu einer der größten Schattenwirtschaften in Süd- und Mittelamerika geführt hat. Die Notwendigkeit von drastischen Reformen hat de Soto (1989) an plastischen Beispielen zu den Kosten der Formalität v.a. für kleine Firmen deutlich gemacht, die z.B. bei der offiziellen Registrierung eines Unternehmens entstehen. Hauptursachen für die Verheimlichung sind Korruption, ineffiziente Verwaltungen, Inkompetenz und Willkür der Behörden. In Peru erstreckten sich die Reformen deshalb auf die Privatisierung von Staatsunternehmen, die Reform der (Steuer-) Verwaltung und des Grundbuches, mit der die Sicherung von Eigentums- und Verfügungsrechten gewährleistet werden sollte, sowie eine zum Teil drastische Vereinfachung des Steuersystems. Vielleicht können diese Reformanstrengungen den Weg zur Reduktion der Schattenwirtschaft in Entwicklungsländern weisen, und diesen für die Volkswirtschaft so bedeutenden Sektor langfristig in den offiziellen Sektor überführen. 7 Die folgenden Tabelle 2 faßt die Ergebnisse für einige Entwicklungsländer zusammen. Beginnt man mit den Ergebnissen für Afrika, so liegen hier Resultate für 7 Länder vor. Nigeria mit 76% gefolgt von Ägypten und Tunesien mit 68% und 45% haben die größten Schattenwirtschaften in der Periode 1989-90. Schlußlicht sind Botswana und Mauritius mit 27% und 20%. In Zentral- und Südamerika finden sich bei Anwendung des Modellansatzes in Bolivien, Panama und Peru mit ca. 66%, 62% und 57% die größten Schattenwirtschaften; am unteren Ende befinden sich Costa Rica, Argentinien und Chile mit 23%, 22% und 18% des offiziellen BSP. Vergleicht man die Werte des Modellansatzes mit denen des physikalischen Input (Elektrizitätsverbrauch-) Ansatzes, ergeben sich nur für einzelne Länder (Venezuela, Brasilien) tendenziell ähnliche Ergebnisse. Bei vielen anderen Ländern sind die Differenzen sehr groß, so beträgt die Differenz z.B. bei Panama 12 Prozentpunkte, bei Chile knapp 19 Prozentpunkte.

6

Vgl. u.a. Portes/ Castells/ Benton (Hrsg.) (1989); Chickering/ Salahdine (1991).

7

Vgl. z.B. Brockmeier (1997); de Soto (1989); Lubell (1991); Tokman (Hrsg.) (1992) und Ghersi (1997) zu ausführlichen Beschreibungen der Verhältnisse im informellen Sektor in Entwicklungsländern.

Umfang und Entwicklung der

Schattenwirtschaft

27

Tabelle 2: Die Größe der Schattenwirtschaft in Entwicklungsländern Entwicklungsländer

Größe der Schattenwirtschaft in % des BSP Elektrizitätsverbrauchsansatz Durchschnitt 1989-90

Afrika

Modellansatz Durchschnitt 1990-93

1. Nigeria

76.0

-

2. Ä g y p t e n

68.0

-

3. Tunesien

45.0

-

4. M a r o k k o

39.0

-

31.5

-

6. B o t s w a n a

27.0

-

7. Mauritius

20.0

-

5. T a n s a n i a

11

Mittel- und Südamerika -

65.6

2. P a n a m a

40.0

62.1

3. Peru

44.0

57.4

4. G u a t e m a l a

61.0

50.4

5. H o n d u r a s

-

46.7

6. Brasilien

29.0

37.8

7. U r u g u a y

35.2

-

8. Kolumbien

25.0

35.1

1. Bolivien

-

31.2

10. Venezuela

30.0

30.8

11. M e x i k o 2 '

49.0

27.1

12. Paraguay

27.0

-

13. Costa Rica

34.0

23.2

9. E c u a d o r

14. Argentinien 15. Chile

-

21.8

37.0

18.2

Asien 1. Thailand

71.0

-

2. Philippinen

50.0

-

3. Sri L a n k a

40.0

-

4. Malaysia

39.0

-

5. Süd- K o r e a

38.0

-

6. Israel

29.0

-

7. Zypern

21.0

-

8. H o n g k o n g

13.0

-

9. Singapur

13.0

-

Quelle: Eigene Berechnungen für Afrika und Asien auf Basis von Zahlen von Lacko (1996). Ergebnisse für Mittel- und Südamerika sind von Loayza (1996) übernommen. 1) Für Tansania: Bagachwa und Nasho (1995, p. 1394), die den Bargeldansatz verwendet haben. 2) Für Mexiko errechnet Pozo (1996) mit dem Bargeldansatz folgende Werte: 33 % (1989-90) und 35.1% (1990-93).

28

Umfang und Entwicklung der

Schattenwirtschaft

In Asien hat Thailand bei Verwendung des Elektrizitätsansatzes die mit Abstand größte Schattenwirtschaft von 71%, gefolgt von den Philippinen mit 40% und Sri Lanka und Malaysia mit 40 und 39%; die kleinste Schattenwirtschaft wurde für Singapur und Hongkong mit jeweils 13% ermittelt. Eine differenzierte Analyse u.a. der Auswirkungen der Asienkrise auf die Entwicklung der Schattenwirtschaft ist ein spannendes Thema, auf das wir hier jedoch nicht näher eingehen können.

4.1.2

Transformationsländer

In den Transformationsländern hat die Entwicklung einer offizielle, mehr oder weniger freien Marktwirtschaft gerade erst begonnen. Die Veränderungen in den Staaten des ehemaligen Ostblocks sind gewaltig und je nach Land sehr verschieden. Auch die Schattenwirtschaften vom bislang existierenden, sozialistischen Typ 8 wandeln sich, verlieren dabei jedoch nicht an Bedeutung, im Gegenteil, im Zeitablauf ist ein steigender Umfang zu beobachten. Der Transformationsprozeß von der sozialistischen Schattenwirtschaft, wo sie als Freiraum für marktwirtschaftliche Aktivitäten und Güterproduktion notwendig war, hin zu einer Schattenwirtschaft, die den Ausgangspunkt bietet für eine offizielle Öffnung der Märkte, bewirkt umfassende strukturelle Umbrüche, die konsistente Aussagen nahezu unmöglich machen. Dennoch sollen einige Schätzungen vorgelegt werden, die zum Teil bis zur Mitte der neunziger Jahre vorliegen. Erste empirische Untersuchungen auf Basis von Umfrageergebnissen verdeutlichen einige Gründe für die Unterschiede bei der Größe der Schattenwirtschaft. Als Hauptursachen gelten die hohe effektive Steuerbelastung (für Führungskräfte), ausgeprägte Korruption in der öffentlichen Verwaltung, das organisierte Verbrechen (Mafia) sowie fehlendes Vertrauen in die Gerichtsbarkeit. Notwendig ist die Implementierung und Sicherung der Eigentums- und Verfügungsrechte. Diese Ursachen erklären zu einem Teil die deutlichen Unterschiede hinsichtlich der Größe der Schattenwirtschaft in Rußland und in der Ukraine auf der einen Seite (41 % bzw. 47.3 % des BSP in den Jahren 1994/ 1995) und Polen, Slowakei und Rumänien mit relativ kleinen Schattenwirtschaften (zwischen 7 % und 18 % des BSP von 1989 bis 1995) auf der anderen Seite. 9 Auf die Ursachen und Wirkungen sowie den Wandel der in der Schattenwirtschaft erbrachten Leistungen in Transformationsländern soll im folgenden nicht näher eingegangen werden, da dies den Rahmen des Buches sprengen würde, dessen Schwerpunkt auf der Analyse der Schattenwirtschaft in OECD-Staaten liegt.10

g Vgl. zu einem Vergleich von sozialistischen und kapitalistischen Schattenwirtschaften Cassel (1986); Dallago (1990). 9

Vgl. Johnson, K a u f m a n n , McMillan, Woodruff (1999) zu diesen Ergebnissen.

10

Vgl. z.B. Lackö (1996, 1997a, 1997b) f ü r weiterführende Überlegungen und wirtschaftspolitische E m p f e h l u n g e n f ü r Transformationsländer, die aufgrund der grundlegend anderen Situation von den Vorschlägen für OECD-Staaten z u m Teil abweichen.

Umfang und Entwicklung der

Schattenwirtschaft

29

Die Schätzungen für die Transformationsländer, bei denen für die Periode von 1989-90, 1990-93 und 1994/95 Ergebnisse, die mit dem Elektrizitätsverbrauchsansatzes ermittelt wurden, vorliegen, zeigen folgendes: Bei den Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion haben Georgien und Aserbaidschan mit 44% und 34% (betrachtet über die Periode 1990-93) die größte Schattenwirtschaft und Weißrußland und Uzbekistan mit 14% und 10% die geringste.

Tabelle

3: Die Größe der Schattenwirtschaft

Transformationsländer11

in

Transformationsländern

Größe der Schattenwirtschaft in % des BSP (Elektrizitätsverbrauchsansatz) Durchschnitt

Durchschnitt

Durchschnitt

1989-90

1990-93

1994-95

2>

Frühere

Sowjetunion

1.Georgien

24.9

43.6

63.0

2. Aserbaidschan

21.9

33.8

59.3

3. Ukraine

16.3

28.4

47.3

4. Rußland

14.7

27.0

41.0

5. M o l d a w i e n

18.1

29.1

37.7

6. Lettland

12.8

24.3

34.8

7. Kasachstan

17.0

22.2

34.2

8. Litauen

11.3

26.0

25.2

9. Weißrußland

15.4

14.0

19.1

10. Estland

19.9

23.9

18.5

11.4

10.3

8.0

24.0

26.3

32.7

22.8

23.5

28.5

3. Ungarn

27.5

30.7

28.4

4. Rumänien

18.0

16.0

18.3

5. Tschechische Rep.

6.4

13.4

14.5

6. Polen

17.7

20.3

13.9

7. Slowakei

6.9

14.2

10.2

11. Uzbekistan Mittel-

und

Osteuropa

1. Bulgarien 2. Kroatien

3)

Quellen: Eigene Berechnungen unter Verwendung der Werte des Elektrizitätsverbrauchsansatzes von Johnson, Kaufmann, und Shleifer (1997, Tabelle 1, S. 182), und Johnson, Kaufmann, und ZoidaLobaton (1998a, S. 351). 1) Jeweils sortiert nach den Schätzungen für 1994-95. 2) Für die Staaten der früheren Sowjetunion konnten in der Spalte 1989/90 nur Werte für 1990 verwendet werden. 3) Für Kroatien: Madzarevic und Mikulic (1997, Tabelle 9, Seite 17), welche den Diskrepanz-Ansatz verwendet haben.

30

Umfang und Entwicklung der

Schattenwirtschaft

Bei den ehemaligen Ostblockländern hat Ungarn gefolgt von Bulgarien mit ca. 31% und ca. 26% die größte Schattenwirtschaft, die slowakische und die tschechische Republik mit ungefähr 14% und 13% die kleinste. Im Zeitablauf betrachtet hat die Größe der Schattenwirtschaft in den Transformationsländern in fast allen Ländern (mit Ausnahme von Weißrußland) stark zugenommen. Die neueren Daten bestätigen auch bei einer Aggregation den Trend in den Transformationsländern. Die durchschnittliche Größe der Schattenwirtschaft in allen Transformationsländern ist von 17 % in den Jahren 1989-90 auf fast 30 % in den Jahren 1994-1995 angestiegen. Bei den Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion ist in der gleichen Periode der Anstieg von 16,6 % auf 35% noch bemerkenswerter. Eine länderspezifische Analyse bietet viele Ansätze zur differenzierten Ursachenanalyse, wie sie von verschiedenen Autoren bereits durchgeführt wurde.11

4.1.3

OECD-Länder

Die Analyse der Ursachen und der Bedeutung der Schattenwirtschaft in den OECD-Ländem steht im Mittelpunkt dieses Buches. Die wichtige Rolle der Schattenwirtschaft kann anhand der folgenden Schätzungen zum ihrem Umfang gut veranschaulicht werden. Auch wenn ein Vergleich zwischen den Ländern und zwischen den Methoden kaum möglich ist, können zumindest Tendenzaussagen getroffen werden. Die Datenlage ist für die OECD-Länder besser als für die weniger entwickelten Länder. Es wurde hier der Bargeldansatz oder der physikalische Input-(Elektrizitätsverbrauchs-) Ansatz verwendet. Die Berechnungen mit Hilfe des Bargeldansatzes stammen entweder von den Verfassern dieser Arbeit oder von Johnson, Kaufrnan and Zoido-Lobaton (1998a, 1998b). In Tabelle 4 steht der Vergleich von Ergebnissen für OECD-Länder im Vordergrund, der anhand von drei unterschiedlichen Vorgehensweisen durchgeführt werden kann. In der Periode 1990-93 ergeben die Schätzungen über die Größe der Schattenwirtschaft für 18 OECD-Länder von Johnson et al., daß die südeuropäischen Länder die größten Schattenwirtschaften aufweisen: Griechenland 27,2%, Italien 20,4%, Spanien 16,1% und Portugal 15,6% des jeweiligen BSP. Zu ähnlichen Resultaten kommen die Verfasser dieses Buches, und auch die Ergebnisse mit Hilfe des physikalischen Inputs (Elektrizitätsnachfrage-) Ansatzes von Lackö (1997b) folgen diesem Muster. Die kleinsten Schattenwirtschaften existieren den Ergebnissen von Johnson et al. zufolge in der Schweiz mit 6,9%, in Norwegen 5,9% und in Österreich 5,8% des BSP. Hingegen finden wir für die USA mit 8,2%, Schweiz mit 6,9% und Österreich mit 6,1% des BSP die kleinsten Schattenwirtschaften. Der bemerkenswerteste Unterschied besteht hier zwischen den USA, für die Johnson et al. ca. 14% Schattenwirtschaft (in % des BIP) kalkulieren, während wir im gleichen Zeitraum auf höchstens 8.2 % kommen.

11

Vgl. z.B. Allesandrini/ Dallago (1987).

Umfang und Entwicklung der

Schattenwirtschaft

31

Tabelle 4: Der Anteil der Schattenwirtschaft am offiziellen BSP in OECD-Ländern - ein Vergleich von Schätzungen mit verschiedenen Methoden

Anteil der Schattenwirtschaft am offiziellen BSP berechnet mit dem

OECD Länder"

Bargeldansatz Johnson et al. 1990/93

Bargeldansatz: Berechnungen von Schneider 1989/90

Elektrizitätsverbrauchsansatz

1990/93

1989-90 21.2

1. Griechenland

27.2

-

-

2. Italien

20.4

22.8

24.0

19.6

3. Spanien 2 '

16.1

16.1

17.3

23.9

4. Portugal

15.6

-

-

16.8

5. Belgien

15.3

19.3

20.8

22.0

6. U S A

13.9

6.7

8.2

10.5

7. Australien

13.1

10.1

13.0

15.3

8. Niederlande

11.8

11.9

12.7

13.5

9. Schweden

10.6

15.8

17.0

10.8

10. Deutschland 3 '

10.5

11.8

12.5

15.2

11. Frankreich

10.4

9.0

13.8

12.5

12. Kanada

10.0

12.8

13.5

11.7

13. Dänemark

9.4

10.8

15.0

17.8

14. Neuseeland 4 '

9.0

9.2

9.0

15.Japan

8.5

-

-

13.7

16. Irland

7.8

11.0

14.2

20.7

17. Großbritannien

7.2

9.6

11.2

13.6

18. Schweiz

6.9

6.7

6.9

10.2

19. Norwegen

5.9

14.8

16.7

9.0

20. Osterreich

5.8

5.1

6.1

15.0

-

-

-

13.3

21. Finnland

Quellen: Elektrizitätsverbrauchsansatz Lackö (1996, 1997a, 1997b), Bargeldnachfrageansatz Schneider (1994a, 1998a), Johnson, Kaufman and Zoido-Lobaton (1998a, 1998b), Giles (1999a)und Williams und Windebank (1995). 1) Reihenfolge g e m ä ß der Größe der durchschnittlichen Schattenwirtschaft 1990/93 nach Johnson, Kaufmann, Shleifer. 2) D i e Zahlen wurden berechnet von Mauleon (1997), persönliche Korrespondenz. 3) A b 1990 vereinigtes Deutschland. 4) D i e Ergebnisse wurden mit dem Modellansatz und dem Bargeldansatz errechnet.

Im großen und ganzen werden sowohl die Ergebnisse über die Größenordnung der Schattenwirtschaft als auch über deren Zunahme über die Zeit von anderen

32

Umfang und Entwicklung der

Schattenwirtschaft

Untersuchungen bestätigt. 12 Es ist allerdings nicht erstaunlich, daß aufgrund der unterschiedlichen Schätzverfahren und statistischen Vorgehensweise für die einzelnen Länder, sich bei einzelnen Schätzungen beträchtliche Unterschiede zeigen.Neuere Daten für die OECD-Staaten, die mit dem Bargeldansatz (Berechnungen von Schneider) ermittelt wurden, bestätigen den Trend zu einer zunehmenden Schattenwirtschaft in den OECD-Staaten (Tabelle 5). Tabelle 5: Die Größe der Schattenwirtschaft in OECD-Ländern

Anteil der Schattenwirtschaft in % des BSP (Bargeldansatz von Schneider) OECD-Länder

Durchschnitt 1994-95

Durchschnitt 1996-97

1. Griechenland

29.6

-

2. Italien

26.0

27.2

3. Spanien

22.4

23.0

4. Portugal

22.1

-

5. Belgien

21.5

22.2

6. Schweden

18.6

19.5

7. N o r w e g e n

18.2

19.4

8. D ä n e m a r k

17.8

18.2

9. Irland

15.4

16.0

10. K a n a d a

14.8

14.9

11. Frankreich

14.5

14.8

12. Niederlande

13.7

13.8

13. Deutschland

13.5

14.75

14. Australien

13.0

-

15. Großbritannien

12.5

13.0

16. Japan

10.6

-

17. U S A

9.2

8.8

18. Osterreich

7.0

8.6

19.Schweiz

6.7

7.8

Quellen: Schneider (1998a) und Schneider und Poll (1999)

Für Italien, das traditionell v.a. im Süden eine im internationalen Vergleich große Schattenwirtschaft aufweist, liegen viele Untersuchungen und Ergebnisse vor. Erste Reformen, die nicht zuletzt für die Erfüllung der Maastricht- Kriterien

12

Für die 80-er Jahre vgl. Frey/ Pommerehne (1984), Frey/ Weck-Hannemann (1984). Für die 90-er Jahre vgl. Williams/ Windebank (1995), T h o m a s (1992) und Lippert/ Walker (1997).

Umfang und Entwicklung der

33

Schattenwirtschaft

durchgeführt wurden, weisen in die richtige Richtung. Ob Italien damit die „Spitzenposition" (hinter Griechenland) bei den OECD-Staaten verlassen kann, bleibt abzuwarten und wird von vielen Autoren kritisch gesehen. Zu groß sind die Unterschiede zwischen dem Norden und dem Süden und zu stark die Netzwerke, in denen Schwarzarbeit ausgeübt wird. 13 Insgesamt läßt sich festhalten, daß in den OECD-Staaten die Durchschnittsgröße der Schattenwirtschaft in den Jahren 1989-90 12% und in den Jahren 1996-1997 16% betrug. Eine ähnliche Tendenz wird auch für einzelne Länder gefunden, so daß allgemein eine Zunahme der Schwarzarbeit von 1990 bis 1997 ermittelt werden kann.

4.1.4

Zusammenfassender Vergleich

Ein abschließender Vergleich hinsichtlich der Kontinente und verschiedenen Ländergruppen zu Beginn der neunziger Jahre ist in Tabelle 6 aufgeführt. Tabelle 6: Die Größe der Schattenwirtschaft

Art der

Länder/Kontinente

im zusammenfassenden

Vergleich

Anteil der Schattenwirtschaft am BSP 1989-1993 (Physikalische Inputmethode)

Afrika

44%

Zentral- und Südamerika

39%

Asien

35%

Frühere Sowjetunion

25%

Mittel- und Osteuropa

20%

OECD-Staaten

12%

Quelle: Schneider/ Enste ( 1 9 9 8 )

Dieser - eigentlich aufgrund der oben genannten Gründe nicht besonders aussagekräftige - Vergleich zeigt, daß Afrika mit 44% des BSP die größte Schattenwirtschaft hat, gefolgt von Zentral- und Südamerika mit 39% und Asien 35%. Bei den Transformationsländern haben die Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion mit 25% eine etwas größere Schattenwirtschaft als die der ehemaligen Ostblockstaaten mit 20%. Die OECD-Länder liegen mit einem Durchschnitt von 12% am unteren Ende des Ländervergleichs. Diese Zahlen sollten nicht überbewertet werden, dennoch liefern sie eine Rangfolge bezüglich des Umfangs der Schattenwirtschaften, die auch aufgrund theoretischer Überlegungen zu erwarten war.

13

Vgl. zu neuerer Literatur Bovi/ Castelluci (1999).

Umfang und Entwicklung der Schattenwirtschaft

34

4.2

Die Entwicklung der Schattenwirtschaft in OECD-Ländern von 1970-1999

In Tabelle 7 sind die Ergebnisse für die Jahre 1970 bis 1997 für einzelne OECDLänder dargestellt. Die Berechnungen mit dem Bargeldansatz zeigen die deutliche Zunahme der Schattenwirtschaft von 1970 bis 1997 in den einzelnen Ländern. An der „Rangfolge" der Länder hat sich dabei im Laufe der Jahre kaum etwas geändert.

Tabelle 7: Die Entwicklung der Schattenwirtschaft

in OECD-Ländern von 1970-1997

Größe der Schattenwirtschaft in % des „ offiziellen " BSP in den Jahren (Bargeldansatz) Land Griechenland Italien Spanien Portugal Belgien Schweden Norwegen Dänemark Irland Kanada Frankreich Niederlande Deutschland Australien Großbritannien USA Österreich Schweiz

1970 -

10,7 -

10,4 6,8-7,8 6,2-6,9 5,3-7,4 4,3 -

3,9 4,8 2,7-3,0 -

1980

1994

-

26,0

16,7

25,8

18,0" -

16,4 11,9-12,4 10,2-10,9 6,9-10,2 8,0 10,1-11,2 6,9 9,1 10,3-11,2 -

2,0

8,4

2,6-4,6 1,8

3,9-6,1 3,0

4,1

6,5

Quelle: Eigene Berechnungen. Für 1970 und Untersuchungen Schneider/ Enste (1998).

1995

1997

1996

26,6 26,2

28,5 27,0

22,3 21,2 21,4

22,6

18,3 17,9

18,9

22,9 22,3 21,9 19,2

17,6 15,3 14,6 14,3 13,6

21,9 21,6 18,5 18,1 15,6 15,0

13,1 13,0

14,8 14,1 13,9 13,2

12,4 9,4 6,7

12,6 9,0 7,3

6,6

6,9

18,9 18,3 15,9 15,1 14,9 14,0 14,5 14,0 13,1 8,8 8,3 7,5

1980 vgl. zur Quellenangabe

der

-

27,3 23,1 22,9 22,4 19,8 19,4 18,1 16,1 14,8 14,7 13,5 15,0 13,9 13,0 8,8 8,9 8,1 verschiedenen

" A n g a b e von 1978

Aktuelle Schätzungen für Deutschland, Österreich und die Schweiz liegen auch für die Jahre 1998 und 1999 vor. Sie bestätigen die Zunahme der Schattenwirtschaft auch für diese Jahre (Tabelle 8).

Umfang und Entwicklung

der

Schattenwirtschaft

35

Tabelle 8:Der Umfang der Schattenwirtschaft in deutschsprachigen Ländern in den Jahren 1998 und 1999

Länder

Anteil der Schattenwirtschaft in % des „ offiziellen " BSP 1998

1999

Deutschland

14,7 %

16%

Osterreich

9,1 %

9,6 %

Schweiz Quelle: Eigene Berechnungen.

8,0 %

8,3 %

Der Vergleich der einzelnen Ländern ist, wie bei vielen Statistiken z.B. der OECD auch, nur sehr eingeschränkt möglich. Hier ergibt sich die bedingte Vergleichbarkeit der Zahlen aus folgenden Gründen: •

Bei den Berechnungen für die einzelnen Länder werden unterschiedliche unabhängige Variablen verwendet (z.B. Steuerbelastung, Regulierungsdichte, Steuermoral).

•

Die Spezifikationen der abhängigen Variablen und der Schätzgleichungen variieren j e nach Methode und Autor.

•

Es liegen teilweise unterschiedliche Annahmen Umlaufgeschwindigkeit des Geldes) zugrunde.

(z.B.

bezüglich

der

Ein Vergleich ist somit v.a. für einzelne Länder, u.U. über mehrere Jahrzehnte hinweg, sinnvoll, sofern konsistente Daten vorliegen. Mit dem Bargeldansatz sind solche Vergleiche möglich, wie Tabelle 7 zeigt. Je nach Interesse kann der Leser sich „sein" Land aus den hier vorgestellten Zahlen auswählen und die Entwicklung über die einzelnen Jahre nachvollziehen. Allgemeine Hinweise auf Gründe für diese Entwicklung finden sich in den Kapitel 7 und 8 dieses Buches.

4.3

Die geschätzte Anzahl der Schwarzarbeiter in einigen OECD-Ländern

In der politischen und öffentlichen Diskussion wird häufig über den Verlust von Arbeitsplätzen in der offiziellen Wirtschaft geklagt, die durch die Schwarzarbeiter (angeblich) verloren gehen. Um eine Vorstellung davon zu geben, wie groß die Anzahl der Schwarzarbeiter ist und wievielen Arbeitsplätzen dies theoretisch entsprechen würde, wenn alle schwarz erbrachten Leistungen in den offiziellen Sektor verlagert würden, ist die folgenden Tabelle 9 zusammengestellt worden. Auf Basis der Berechnungen zum Umfang der Schattenwirtschaft wird geschätzt, wieviele „Vollzeitschwarzarbeiter" es in den einzelnen Ländern unter der Annahme gäbe, daß die Leistungen tatsächlich von nur in der Schattenwirtschaft Tätigen erbracht würden. Diese Ziffern sind natürlich eine „Fiktion", denn in allen

Umfang und Entwicklung der

36

Schattenwirtschaft

untersuchten Ländern werden viele Leistungen neben einer regulären Beschäftigung erbracht, d.h. am Abend oder am Wochenende. Die Zahl der nebenberuflichen Anbieter von Schwarzarbeit ist also deutlich höher. Die Zahlen verdeutlichen, daß das Volumen an Schwarzarbeit mittlerweile so groß geworden ist, daß darin viele hundert tausend Vollzeitschwarzarbeiter Beschäftigung finden würden.

Tabelle 9: Die geschätzte Anzahl von „Schwarzarbeitern " in ausgewählten OECD-Ländern

Länder

Dänemark

Deutschland

Frankreich

Italien

Österreich

Schweden

Jahr

Schwarzarbeiter !> in 1000

Schwarzarbeiter!> in % der Arbeitsbevölkerung

1980

-

8,3

3)

1986

-

13,0

3)

1991

-

14,3 3>

1994

-

15,4

8,6 -

11,2

3)

17,6 4)

1974-82

3.000

8,0-12,0

1997-98

5.000

22,0

1975-82

800-1.500

3,0-6,0

1997-98

1.400-3.200

6,0-12,0

1979

4.000-7.000

20,0-35,0

4)

16,7

1997

6.600-11.400

30,0-48,0

4)

27,3

1990-91

300

9,6

4)

5,47

1997-98

500

16

4)

8,93

1978

750

13,0

4)

13,0

1997

1.150

19,8

4)

19,8

4)

10,6 14,7

4)

1979-80

1.250-3.500

9,6-26,5

1997-98

1.500-4.200

11,5-32,3

EU

1978 1997-98

10.000 20.000

OECD

1978 1997-98

16.000 35.000

Spanien

Größe der Schattenwirtschaft (in % des GDP)2'

6,9

4)

4) 4>

14,7

19,0 23,1

-

14,5

-

15,0

Quelle: Sehneider/ Enste (1998); vgl. auch Gaetani D'Aragona (1979), Mogensen et. al. (1995); de Grazia (1983). 1) Geschätzte „Ganztagsschwarzarbeiter" inkl. nicht registrierter Arbeiter, illegale Einwanderer und Hilfsarbeiter. 2) Eigene Berechnungen mit Hilfe des Bargeldansatzes 3) In % der Bevölkerung zw. 20-69 Jahren, Befragungsansatz (Prozentsatz, der stark in der Schattenwirtschaft Aktiven). 4) In % der Bevölkerung zw. 20-69 Jahren, Befragungsansatz.

Vergleicht man die Ergebnisse der einzelnen Länder, so sieht man, daß in nahezu allen Ländern ein kräftiger Anstieg an Vollzeitschwarzarbeitern zu verzeichnen ist

Umfang und Entwicklung der Schattenwirtschaft

37

- ein Ergebnis, das sich zwangsläufig, aufgrund der Zunahme der Schattenwirtschaft in diesen Ländern, ergibt. Wenn es gelingen würde, bestimmte Bereiche der Schattenwirtschaft zu legalisieren (z.B. einige Handwerksleistungen) 1 4 , könnten damit offizielle Arbeitsplätze geschaffen werden und somit könnte zumindest ein Teil der Arbeitslosen in der offiziellen Wirtschaft Beschäftigung finden. Eine ausschließliche Bekämpfung der Schwarzarbeit zur Verlagerung ist demgegenüber nicht zielfiihrend, da viele der von Schwarzarbeitern erbrachten Leistungen in der offiziellen Wirtschaft wegen der höheren Preise nicht nachgefragt würden, wie auch Umfragen belegen. 1 5

4.4

Ein Vergleich der Ergebnisse zum Umfang der Schattenwirtschaft bei unterschiedlichen Schätzverfahren

Da die Ermittlung des Umfangs der Schattenwirtschaft mit erheblichen Problemen verbunden ist, 16 und die verschiedenen Meßmethoden häufig zu abweichenden Resultaten kommen, ist es sinnvoll, einen systematischen Vergleich von Ergebnissen vorzunehmen, um zu prüfen, ob die Differenzen sich theoretisch erklären lassen. Dazu ist es notwendig, möglichst umfassende Daten für Länder zu sammeln, die mit verschiedenen Methoden und zu unterschiedlichen Zeiten erhoben wurden. Dieses Datenmaterial m u ß dann bezüglich der Zeiträume und der Bezugsgrößen vergleichbar gemacht werden. In Tabelle 10 ist ein Vergleich der Ergebnisse zum U m f a n g der Schattenwirtschaft für fünf Länder (Kanada, Deutschland, Großbritannien, Italien und die Vereinigten Staaten) vorgenommen worden. Es werden die Ergebnisse der Berechnungen für vier Zeitintervalle (197075, 1976-80, 1981-85, und 1986-90) dargestellt. Die Daten wurden mit neun verschiedenen Methoden erhoben. Für alle Länder wurden in mindestens einer der Perioden wenigstens 5 (teilweise bis zu 7) Methoden angewandt. Der Befragungsansatz, der für vier Länder verwendet wurde und sicherlich „untere" Schätzungen über die Größe der Schattenwirtschaft angibt, liefert Ergebnisse zwischen 1,5% und 5,6% des BSP. Die Erhebungen zur Steuerhinterziehung führen für drei Länder zu Schätzungen zwischen 3 % und 10% des BSP.

14

Vgl.l Kapitel 7 und Kapitel 9 zu entsprechenden Vorschlägen.

15

Vgl. Kapitel 5.

16

Vgl. Kapitel 3.

38

Umfang und Entwicklung der

Schattenwirtschaft

Tabelle 10: Ein Vergleich der Ergebnisse von fünf Ländern zum Umfang der Schattenwirtschaft bei der Verwendung von neun verschiedenen Methoden © c o

u

es 3

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Umfang und Entwicklung der

Schattenwirtschaft

39

Vergleicht man die drei monetären Ansätze, Bargeldnachfrageansatz, Gutmanns Bargeld/ Depositen- Methode und Feiges Transaktionsansatz, so zeigt sich ein klares Muster. Die größte Schattenwirtschaft für alle 5 Länder wird jeweils mit dem Transaktionsansatz errechnet, wobei die Ergebnisse sich zwischen 12,6% und 34,3% des offiziellen Bruttosozialproduktes (Durchschnittswert 21,9%) bewegen. Etwas tiefere Werte werden mit dem Gutmann Verfahren erzielt, bei dem die Ergebnisse zwischen 6,2% und 29,2% für alle 5 Länder über alle Perioden liegen. Wesentlich geringere Werte werden mit dem Bargeldansatz mit einer durchschnittlichen Größe der Schattenwirtschaft von 8,9% für diese fünf Länder ermittelt. Interessant sind auch Vergleiche in den einzelnen Ländern, z.B. für Deutschland, über die einzelnen Perioden. So erkennt man, daß die Schwarzarbeit in Deutschland in der Periode 1970 bis 1975 3,6% des BSP bei dem Befragungsansatz ausweist, bei der Diskrepanz zwischen offizieller und tatsächlicher Beschäftigung 23% und beim Transaktionsansatz 17%, während beim Modell- und Bargeldansatz lediglich 5,8% bzw. 4,5% des BSP geschätzt werden. Ähnliche Ergebnisse werden auch für die Vereinigten Staaten erzielt, das Land bei dem Schätzungen mit den meisten Methoden und für die meisten Intervalle gemacht wurden. Für die Vereinigten Staaten erhält man mit dem Transaktionsansatz von Feige die mit Abstand höchsten Ergebnisse zwischen 17 und 25% des offiziellen BSP in der Schattenwirtschaft, gefolgt vom GutmannVerfahren und von der physikalischen Input Methode. Insgesamt verdeutlicht diese Tabelle noch einmal, wie schwierig es ist, den Umfang und die Entwicklung der Schwarzarbeit im Zeitablauf zu messen und wie unterschiedlich die errechneten Resultate mit den verschiedenen Methoden ausfallen. Allerdings messen diese Methoden auch verschiedene „Tatbestände" und es liegt eine andere Abgrenzung der Schattenwirtschaft zugrunde, so daß nur ein bedingter Vergleich möglich ist. Die „Rangfolge" der mit den verschiedenen Methoden ermittelten Schätzungen zur Schattenwirtschaft, die in Tabelle 11 dokumentiert ist, läßt sich jedoch zu einem guten Teil theoretisch - aus der Spezifikation der Methoden heraus begründen. Die direkten Methoden erfassen aufgrund der Verheimlichung bei Befragungen vermutlich nur einen geringen Teil der tatsächlichen Schattenwirtschaft, während bei den indirekten Methoden teilweise auch die Selbstversorgungswirtschaft, Eigenarbeit und Nachbarschaftshilfe mit berücksichtigt werden, die wir nicht zur Schattenwirtschaft i.e.S. rechnen. Da die Ergebnisse bei unterschiedlichen Ländern zudem bei den jeweiligen Methoden überwiegend ähnliche Tendenzen aufweisen, kann die Aufstellung einen Anhaltspunkt dafür geben, welche Verfahren die Schattenwirtschaft eher überund welche sie eher unterschätzen.

40

Umfang und Entwicklung

der

Schattenwirtschaft

Tabelle 11: Ein Vergleich von Schätzungen der Größe der Schattenwirtschaft unterschiedlichen Methoden

Methoden zur Berechnung der Größe der Schattenwirtschaft

mit

Größe der Schattenwirtschaft in % des BSP- Durchschnittswerte für 5 Länder0 von 1970-1990

Diskrepanz zwischen tatsächlicher und offizieller Erwerbsquote

24,4 %

Transaktionsansatz (Feige)

21,9%

Bargeld/ Depositen- Ansatz (Gutmann)

15,5%

Elektrizitätsverbrauchsansatz (Physikalischer Input)

12,7%

Bargeldansatz (Tanzi)

8,9 %

Modellansatz (LISREL- Ansatz)

7,9 %

Diskrepanz zwischen Einkommen und Ausgaben

6,4 %

Erhebungen zur Steuerhinterziehung

6,1 %

Befragungen Quelle: Eigene Berechnungen. Vgl. Schneider/ Enste 1998.

3,1 %

" Deutschland, Großbritannien, Kanada, Italien, USA.

Nach der ausführlichen Darstellung von Ergebnissen für verschiedene Ländern, die mit diversen Methoden ermittelt wurden und eine grobe Vorstellung über den U m f a n g und die Entwicklung geben sollten, steht jetzt das Problem der Schwarzarbeit und die Einstellungen der Bevölkerung dazu in Deutschland im Mittelpunkt.

5

Einstellungen zur Schwarzarbeit in Deutschland

5.1

Aktuelle Befragungsergebnisse zur Struktur der Schwarzarbeit

Die abstrakten Daten zum Umfang der Schattenwirtschaft weltweit sollen hier durch einige Befragungsergebnisse für Deutschland mit etwas Leben gefüllt werden. 1 Damit können auch Aussagen zur Struktur der Schattenwirtschaft gemacht werden. In dieser Repräsentativumfrage haben über 22 % der Befragten (davon 16 Prozentpunkte männlich) angegeben, daß sie selber schwarz arbeiten, und zwar in erheblichem Umfang (für über 7.000 DM pro Jahr). Schwarzarbeit in Anspruch genommen haben sogar fast 60% der Befragten. Die Gründe für die Beauftragung von Schwarzarbeitern sind vielfaltig. 2 Hauptargument sind für über 90% der Bevölkerung die geringere Kosten. Für über 70% ist aber auch eine gewisse Staatsverdrossenheit der Grund zur Nutzung der Schwarzarbeit, die sich durch die zu hoch erachtete Steuer- und Abgabenbelastung („Der Staat kassiert schon genug.") ergibt. Für fast 60% erleichtert das aktive Anbieten durch die Firmen die Inanspruchnahme der Schwarzarbeit. Wichtige Argumente für die Nachfrage nach Schwarzarbeit sind aber auch die größere Flexibilität und die gute Qualität der Güter und Dienstleistungen, die von 28% der Bevölkerung hervorgehoben wird. Die gravierenden Kostenunterschiede, die sich zwischen dem Preis in der Schattenwirtschaft und dem regulären Preis ergeben, wobei die Qualität vielfach für vergleichbar erachtet wird, zeigt die folgende Tabelle. Die genaue Analyse der Ursachen der Zunahme der Schattenwirtschaft findet sich in Kapitel 6 und 7.

1

2

Die folgenden Angaben basieren auf einer Umfrage, die von der Zeitschrift Focus in Auftrag gegeben wurde (Focus 15/1998). Vgl. für Ergebnisse aus Kanada Flexman (1997). Mehrfachnennungen sind möglich.

42

Einstellungen

zur Schwarzarbeit

in

Deutschland

Tabelle 12: Stundenlöhne in Deutschland im Vergleich

Tätigkeit

Preis in der Schattenwirtschaft

Regulärer Preis

ca. 25 DM ca. 35 DM ca. 750 DM

80 DM 110 DM 3.400 DM

Maler (60 min.) Mechaniker (60 min.) Kosten eines Umzugs

Die Meinungen zur Schwarzarbeit und ihren Wirkungen sind in Deutschland nicht einheitlich. Es ergeben sich zum Teil deutliche Unterschiede zwischen West und Ostdeutschland, wie die folgende Tabelle zeigt. Tabelle 13: Einige Meinungen zum Thema Schwarzarbeit in Deutschland

Stimmen Sie folgenden Aussagen zur Schwarzarbeit zu?

Ab und zu in Ordnung

Man sollte sie hart bestrafen

Sie kostet Arbeitsplätze

Dem Staat entgehen Einnahmen in Mrd. Höhe

Westdeutschland

59%

46%

86%

85%

Ostdeutschland

52%

68%

93 %

91 %

Diese Grundaussagen werden in Kapitel 8 wieder aufgegriffen und einer differenzierten Analyse unterworfen. Dabei wird sich zeigen, daß insbesondere die Wirkungen auf den Arbeitsmarkt und die Höhe der Staatseinnahmen nicht so eindeutig sind, wie dies häufig von verschiedenen Seiten suggeriert wird und wie es auch in dieser Umfrage zum Ausdruck kommt.

5.2

Einstellungen zur Schattenwirtschaft

5.2.1

Steuermentalität und Steuermoral

Die Einflußfaktoren auf die Steuerhinterziehung sind seit Schmölders (1960, 1975) und in der „Kölner Schule der Finanzpsychologie" (Mackscheidt, 1994) im Vergleich zu den sonstigen Bereichen der Schattenwirtschaft relativ häufig auf der Grundlage sozial- und wirtschaftspsychologischer Theorien untersucht worden. 3 3

Einen Überblick über Untersuchungen aus verschiedenen sozialwissenschaftlichen Perspektiven geben Smekal/ Theurl (1994). Vgl. zu den theoretischen Grundlagen Kapitel 6.4.2.

Einstellungen zur Schwarzarbeit in Deutschland

43

Dabei stehen das Steuerbelastungsgefühl und die Steuermoral im Mittelpunkt der Befragungen. Mittlerweile werden in diesen Untersuchungen aber ebenfalls Fragen zur Schwarzarbeit gestellt und von der Befragten auch beantwortet. In Anlehnung an Schmölders wird Steuermentalität definiert als grundsätzliche Einstellung zum Steuersystem, zur Steuerpflicht, Steuergerechtigkeit, Steuerehrlichkeit etc., kurz als „Einstellung zur Besteuerung schlechthin" (Mackscheidt, 1994 S. 47; Schmölders, 1960, S.69ff). Der unmittelbarer auf die Steuerhinterziehung wirkende Faktor ist die Steuermoral, die als individuelle Einstellung zu Steuerdelikten, zum Steuersünder und zur Steuerstrafe definiert wird. In einer repräsentativen Erhebung der „Forschungsstelle für empirische Sozialökonomik" vom August 1997 werden die Ausprägungen und auch Veränderungen der Einflußfaktoren untersucht 4 Subjektives

Belastungsgefühl:

Seit 10 Jahren empfinden jeweils mindestens zwei Drittel der Bevölkerung ihre steuerliche Belastung als zu hoch. Insbesondere die erwerbstätigen Personen zwischen 30 und 59 Jahren beklagen ihre - im Vergleich zu anderen - zu hohe Belastung (75%). Steuermentalität: Die Steuermentalität, die als Einstellung zur Besteuerung generell definiert wird, kann u.a. an der wahrgenommenen Steuerwrcgerechtigkeit (Umverteilung von unten nach oben) gemessen werden, die für 80% der Bevölkerung mit dem deutschen Steuersystem verbunden ist. Ein weiterer Indikator ist die Einstellung zur Steuerehrlichkeit, bei der 74% der Bevölkerung glauben, daß sich Steuerehrlichkeit nicht mehr lohnt, weil sie nicht honoriert wird. Insbesondere bei den unter 44-jährigen gilt vermehrt der Leitspruch „Die Steuerzahler sind die Dummen". Steuermoral: Die Steuermoral, als Einstellung gegenüber Steuersündern gemessen, ergibt, daß Steuerhinterziehung eher ein Kavaliersdelikt ist und der Steuerhinterzieher v.a. als raffinierter Geschäftsmann/ Typ oder Lebenskünstler angesehen wird. Bei der Einstellung zu Steuerdelikten wird deutlich, daß die Steuerverschwendung der Behörden der schwerste Verstoß gegen die Steuergesetze ist (70 %), dicht gefolgt vom professionellen Hinterziehen (Gründung einer Scheinfirma: 65%). Die Steuerflucht und Verheimlichung von Nebeneinkünften wird von weniger als 30% als schwerer Verstoß eingeschätzt. Im Zeitvergleich ergibt sich eine sinkende Steuermoral und eine höhere Toleranz gegenüber legaler Steuervermeidung. Allerdings sind die Ergebnisse nicht so eindeutig, wie man es vielleicht aufgrund der öffentlichen Diskussion hätte vermuten können. Die Untersuchung belegt, daß es einen signifikanten Zusammenhang zwischen Steuermoral und Steuer-

4

Die 951 Interviews wurden vom 16. bis 26. Mai 1997 durchgeführt. Vgl. Forschungsstelle flir empirische Sozialökonomik (1997).

44

Einstellungen zur Schwarzarbeit in Deutschland

Hinterziehung gibt, so daß es erfolgversprechend erscheint, Aspekte wie Einstellungen und Präferenzen zur Erklärung des Schwarzarbeiterverhaltens einzubeziehen. Zum einen besteht eine sehr hohe, signifikante Korrelation zwischen der Steuermoral und der potentiellen Steuerhinterziehung, also dem tatsächlichen Verhalten (Korrelationskoeffizient r = .51) und zum anderen trägt die Steuermoral im Rahmen einer Regressionsanalyse mit Abstand am meisten dazu bei, die Bereitschaft zur Steuerhinterziehung (Betakoeffizient ß = .47) und auch zum Steuerwiderstand (ß = .44) zu erklären. 5 Psychologische Faktoren stellen eine sinnvolle Ergänzung zur Untersuchung der Gelegenheitsstruktur dar, die in ökonomischen Untersuchungen überwiegend betrachtet wird. Die Analyse dieses, von sozialen Normen abweichenden, Verhaltens ist aufgrund der Ergebnisse der Untersuchung dringend erforderlich. Denn sie belegen, daß sich neben den erlaubten Reaktionen auf die zunehmende Abgabenbelastung legale Steuersparmöglichkeiten nutzen beispielsweise 54% der Bevölkerung zunehmend auch illegale Vermeidungsstrategien etablieren und „salonfähig" werden. Schwarzarbeit wird z.B. von 54 % der Bevölkerung entweder selber geleistet (29 %) oder in Anspruch genommen (25 %). Steuertricks werden von etwa 30 % der Bevölkerung zur Verringerung der Steuerlast angewendet. Die Bereitschaft zur Hinterziehung ist bei gut 50 % der Befragten vorhanden.

5.2.2

Einstellungen und Bereitschaft zu sozialer Devianz

Eine Untersuchung von Lamnek, Olbrich und Schäfer, die auf einer bundesweiten Repräsentativerhebung von 3.000 Personen Ende 1997 basiert, kommt zu ähnlichen Ergebnissen. 6 Ergänzend können Aussagen zu anderen Formen der sozialen Devianz, d.h. der Abweichung von sozialen Normen getroffen werden. Neben den Einstellungen und der Bereitschaft zur Steuerhinterziehung wurden die Einstellungen und die Bereitschaft zum Mißbrauch von Sozialleistungen (Arbeitslosengeld, Sozialhilfe etc.) sowie zur Schwarzarbeit untersucht. Obwohl bislang nur rudimentäre Auswertungen vorliegen, können die folgenden Zahlen dennoch eine ersten Eindruck des Phänomens vermitteln. Besonders interessant ist, daß sich durch Typisierungen bezüglich der Einstellungen gute Ansätze für die Erklärung von Verhaltensunterschieden ergeben. Eine grundlegende Typisierung läßt sich auf Basis von zwei Grundtypen vornehmen, die aus der Diskussion um den Wertewandel bekannt sind. 7 Für den individualistischen Typ sind die Selbstentfaltung und die Durchsetzung von Partikularinteressen charakteristisch während der als kollektivorientiert bezeichnete Typ sich in einem höheren Maße Pflicht- und Akzeptanzwerten verpflichtet fühlt. Die Individualorientierung fuhrt dazu, daß Aussagen wie „Man 5

Der Betakoeffizient (ß) gibt den relativen Erklärungsbeitrag an, den eine unabhängige

6

Vgl. Lamnek, Olbrich, Schäfer (1999).

7

Vgl. zu diesem Thema Kapitel 6.5.

(Prädiktor-)Variable bei einer Regressionsschätzung erreicht.

Einstellungen zur Schwarzarbeit in Deutschland

45

muß sich vom Staat soviel nehmen, wie man kriegen kann," von über 56 % und „Wer sich vom Staat nicht nimmt, was er kriegen kann, ist selber Schuld," sogar von über 62 % unterstützt wird, während eine Kollektivorientierung eher zur Ablehnung dieser Aussagen führt (Zustimmung von jeweils von unter 13 % der Befragten). Eine andere Unterscheidung von Befragten wird in Abbildung 7 vorgenommen. Auf der einen Seite werden diejenigen, die sich besonders normkonform („Brave") verhalten und auf der anderen Seite alle Befragten insgesamt (einschließlich der Braven, was leider eine weitergehende Analyse derzeit noch nicht ermöglicht), betrachtet. Es bestätigt sich die große Bedeutung, die der moralischen Grundeinstellung und der Grundorientierung zukommt. Als „Brave" werden hier die Befragten bezeichnet, die nach eigenen Angaben weder Sozialhilfe, Arbeitslosengeld und -hilfe mißbräuchlich bezogen, noch Steuern hinterzogen haben, weder schwarz gearbeitet noch Schwarzarbeit genutzt haben und außerdem noch nie eine Versicherung betrogen, keine Gegenstände am Arbeitsplatz entwendet oder privat genutzt haben, und niemals „blaugemacht" haben und auch nicht „schwarz gefahren" sind. Diese Gruppe umfaßt aufgrund der Selbstauskunft in der Umfrage mehr als ein Drittel der Bevölkerung! Entsprechend dieser Einteilung ergeben sich extreme Unterschiede zwischen den beiden Gruppen bezüglich der Bereitschaft, die genannten Handlungen, sofern sich die Gelegenheit bietet, auch auszufuhren. Die folgende Abbildung 7 zeigt den Anteil der Bevölkerung in Prozent, die gegen die Normen gegebenenfalls verstoßen würden. Mehr als die Hälfte der Befragten würde, wenn beispielsweise die KFZ- Werkstatt nach der Reparatur fragt „Brauchen Sie eine Rechnung?", auf die Rechnung verzichten und so zumindest die Mehrwertsteuer sparen können. Mehr als die Hälfte würde auch die Renovierungsarbeiten im Haus gleich an einen Schwarzarbeiter vergeben, wenn sich die Gelegenheit dazu bieten würde. Die einzelnen Ergebnisse können wie folgt gelesen werden: Von den Braven wären nur 13,2 % zur Steuerhinterziehung bereit, während bei fast 37 % der Befragten insgesamt eine entsprechende Bereitschaft vorhanden wäre.

46

Einstellungen

zur Schwarzarbeit

in

Deutschland

H "Brave" 0Befragte insgesamt Abbildung 7: Die Bereitschaft zu sozialer Devianz (Angaben in % der Befragten) Für die tatsächliche Nachfrage bzw. das tatsächliche Angebot von Schwarzarbeit muß neben der entsprechenden Grundorientierung, die sich z.B. an den deutlichen Differenzen zwischen Braven und allen Befragten zusammen zeigt, auch die Gelegenheit bestehen, entsprechend handeln zu können. Deshalb ist es interessant zu ermitteln, wer diese Bereitschaft auch in tatsächliches Handeln umgesetzt hat. In annähernder Übereinstimmung zur oben zitierten Focus- Umfrage gaben in der Befragung von Lamnek/ Olbrich/ Schäfer (1999) 25 % an, schon mal schwarz gearbeitet zu haben. Im Vergleich dazu erscheint die deutlich geringere Inanspruchnahme der Schwarzarbeit im Vergleich zur Focus- Umfrage (24 % im Vergleich zu fast 60 %) eher fraglich zu sein, da es plausibel ist, daß eigentlich eine größere Zahl von Menschen die Gelegenheit hat, Schwarzarbeit zu nutzen, während das Anbieten von restriktiveren Bedingungen abhängt, z.B. von der Branche, in der man tätig ist 8 und von den Fähigkeiten bzw. Fachkenntnisse, die man erworben hat. In Ergänzung zum Einfluß der Grundorientierungen und der Gelegenheit spielen aber auch ökonomische Überlegungen eine bedeutenden Rolle. V.a. der Wunsch nach Ausweitung des finanziellen Spielraums wird als Grund für die Abweichung von den sozialen Normen genannt.

8

Vgl. Abbildung 3 und 4 zur Struktur der Schwarzarbeit und den branchenspezifischen Schwerpunkten.

Einstellungen zur Schwarzarbeit in Deutschland

Steuerlast viel zu groß

Sozialabgaben viel zu groß

Steuerlast einigermaßen gerecht verteilt

47

Sozialabgaben einigermaßen gerecht verteilt

• trifft zu / trifft voll und ganz zu M indifferent • trifft nicht zu / trifft überhaupt nicht zu

Angaben in % der Befragten Abbildung 8: Einstellungen zu ausgewählten Ursachen von Schwarzarbeit Die wichtigste Ursache f ü r Schwarzarbeit und Steuerhinterziehung sind nach dieser U m f r a g e - wie A b b i l d u n g 8 zeigt - eindeutig die zu hohe Steuer- und Abgabenlast, welche die Menschen veranlaßt, in die Schattenwirtschaft auszuweichen. Nicht nur die Höhe, sondern auch die Verteilung der Belastung wird von einer deutlichen Mehrheit als problematisch angesehen. Alarmierend ist bei diesem Ergebnis, daß die Einschätzung bei den Sozialabgaben sich kaum von denen bei den Steuern unterscheidet. Dies bestätigt die Befürchtung der Rentenversicherungsträger, daß durch die Finanzierungsprobleme und die nur schleppenden R e f o r m e n der sozialen Sicherungssysteme das Vertrauenskapital zerstört wird und die (Versicherungs-)Beiträge, bei denen ursprünglich eine gewisse Äquivalenz zur Leistung bestand, von den Versicherten immer stärker als eine Steuer e m p f u n d e n werden, die g e m ä ß der finanzwissenschaftlichen Definition eine „ Z w a n g s a b g a b e ohne Gegenleistung" sind. Eine detailliert Analyse dieser und anderer Ursachen der Z u n a h m e der Schattenwirtschaft wird im Kapitel 7 v o r g e n o m m e n . Die lange Tradition bei der Ermittlung der Steuermoral durch die Erfassung der Einstellungen zu Steuersündern, die von Schmölders begründet wurde, haben L a m n e k , Olbrich, Schäfer (1999) aufgegriffen und auf den gesamten Bereich devianter Handlungen übertragen. In ihrer Untersuchungen werden die Ergebnisse des Forschungsinstituts f ü r Sozialökonomik bestätigt. Es zeigt sich immer wieder, d a ß v.a. die Steuerverschwendung der Regierenden verurteilt wird. Die Wiederherstellung des Handlungsspielraums der Steuerzahler, der durch die hohe

48

Einstellungen

zur Schwarzarbeit

in

Deutschland

Belastung mit Steuern und Abgaben eingeschränkt wurde, wird demgegenüber als legitim angesehen. Insbesondere auch die Schwarzarbeit scheint - als „Korrektiv des kleinen Mannes" - in der Meinung der Bevölkerung eher weniger Schaden anzurichten. Bei der Einordnung verschiedener Formen devianten Handelns ergaben sich die in Abbildung 9 dokumentierten, durchschnittlichen Rangplätze (Platz 1: geringster Schaden, Platz 7: größter Schaden). Eine Überprüfung der Signifikanz der Unterschiede liegt derzeit noch nicht vor, so daß die Ergebnisse nicht zu weitgehend interpretiert werden sollten.

Verschwendung öffentlicher Gelder

1 i?A •HHHHjl | 4.U

Fehler in der Regierungspolitik

*

Subventionsmißbrauch

•

:

z

z

1

z

Mißbrauch von Sozialleistungen

3 3

j

.

j

Mißbrauch von Arbeitslosengeld/-hilfe

i 1

2

-

ipiBHyHEi 1 4,1 ;

Steuerhinterziehung Schwarzarbeit

4 4

. . , ;; .

' -

**

Ii**

^ 3

4

5

6

Abbildung 9: Rangfolge devianter Handlungen in Bezug auf den gesellschaftlichen Schaden Die Einschätzung der Schwarzarbeit bezüglich des gewünschten Strafmaßes (Abbildung 10) bestärkt den ersten Eindruck, daß dieses Verhalten am ehesten als legitim eingeschätzt wird. Das unmittelbare Ausnutzen des Sozialstaates durch den Leistungsmißbrauch sollte - trotz des vermuteten, geringeren gesellschaftlichen Schadens - härter bestraft werden. Leider fehlt in der Untersuchung die Frage nach dem gewünschten Strafmaß f ü r die Verschwendung von Steuergeldern. Außerdem liegen auch hier noch keine Informationen über die Signifikanz der Unterschiede vor. Insofern soll hier das im Vergleich zu anderen Untersuchungen überraschende Ergebnis, daß die Nutzung der Schwarzarbeit tendenziell stärker bestraft werden soll als das Angebot, nicht näher analysiert werden. Da aber wohl vermutet wird, daß eher ärmere Bevölkerungsschichten Schwarzarbeit anbieten und reichere Schwarzarbeit nachfragen, entspricht das Ergebnis jedoch der Tendenz der gesamten Untersuchung, die dahingeht, daß dem „kleinen Mann" eine „eigenhändige" Entlastung eher gestattet wird, als den „Besserverdienenden".

49

Einstellungen zur Schwarzarbeit in Deutschland

Ein hier nicht abgebildetes Ergebnis zeigt gleichzeitig, daß über 65 % der Befragten das Vorgehen des Staates gegen den Mißbrauch von Sozialleistungen als unzureichend empfinden und glauben, daß der Staat sich nicht nach Kräften bemüht, Schwarzarbeit und Leistungsmißbrauch zu bekämpfen.

Mißbrauch von Sozialleistungen

39

Mißbrauch von Arbeitslosengeld/-hilfe

3J

Steuerhinterziehung

3:

Nutzung von Schwarzarbeit Schwarzarbeit

i 3.1

Abbildung

3,2

3.3

10: Gewünschtes Strafmaß für deviantes

3.4

3.5

1

1

1

1

3,6

3,7

3.8

3,9

r4

4,1

Verhalten

Allerdings ist auch die eigene Bereitschaft etwas gegen soziale Devianz zu unternehmen gering. Die Untersuchung kommt zu dem Ergebnis, daß die Bereitschaft etwas gegen Schwarzarbeit und Steuerhinterziehung eines entfernten Bekannten zu unternehmen, bei über 40 % der Bevölkerung nicht vorhanden ist („gar nichts unternehmen"). Während weitere gut 40 % den Bekannten zumindest auffordern bzw. ganz entschieden dazu auffordern würde, damit aufzuhören, ist die Bereitschaft entsprechendes Verhalten tatsächlich sanktionieren zu lassen sehr gering. Nur knapp 8 Prozent der Bevölkerung würden je nach Art der schattenwirtschaftlichen Aktivität dieses Verhalten sofort den Behörden melden. Die genauen Ergebnisse zeigt Abbildung 11.

50

Einstellungen zur Schwarzarbeit in Deutschland

• gar nichts unternehmen • auffordern, damit aufzuhören I i entschieden auffordern, damit aufzuhören 13 mit Anzeige drohen und ggfs. anzeigen 0 sofort den Behörden melden Abbildung 11: Die Bereitschaft zum Engagement gegen soziale Devianz Die Ergebnisse v o n U m f r a g e n zeigen erfahrungsgemäß (vgl. Kapitel 3) die U n t e r g r e n z e der G r ö ß e der Schattenwirtschaft auf. Bei der Beantwortung von F r a g e n zu Einstellungen werden oftmals ebenfalls sozial erwünschte Angaben g e m a c h t . Die Ergebnisse sind nicht zuletzt deshalb als alarmierend einzuschätzen. Die z u n e h m e n d e A k z e p t a n z des Ausnutzens des Sozialstaates und die Gleichgültigkeit g e g e n ü b e r diesem Phänomen, kann schon mittelfristig zur G e f ä h r d u n g des Z u s a m m e n l e b e n s in der Gesellschaft fuhren. Die genauere U n t e r s u c h u n g der Ursachen u n d Folgen auf Basis theoretischer Ansätze erscheint d r i n g e n d geboten u n d erfolgt in den folgenden Kapiteln.

6

6.1

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft Allgemeine Grundlagen

In der Diskussion ü b e r die Gründe für die Z u n a h m e der Schattenwirtschaft werden aus den verschiedenen Disziplinen der Sozialwissenschaften Beiträge geleistet, die, teilweise theoretisch fundiert, Einzelaspekte beleuchten, oftmals j e d o c h „ad hoc"- Erklärungen flir das Phänomen enthalten. Als problematisch kann z u d e m die Fokussierung auf den eigenen Fachbereich angesehen werden, die dem k o m p l e x e n P h ä n o m e n nicht gerecht wird und zu möglicherweise empirisch nicht haltbaren E m p f e h l u n g e n gelangt, weil die Sichtweise zu eingeengt ist und das menschliche Verhalten nicht u m f a s s e n d betrachtet wird. 1 Die grundlegende Basis f ü r einen integrativen Ansatz ist der methodologische Individualismus 2 . Die Kernidee ist, daß alle sozialen Prozesse und Institutionen unter Rückgriff auf Theorien erklärt w e r d e n , die beim individuellen Handeln bzw. Verhalten ansetzen. A u s g a n g s p u n k t der U n t e r s u c h u n g aller Grundelemente der sozialen Welt ist das Individuum, nur Individuen können agieren und z. B Entscheidungen f ü r oder in Institutionen treffen. A u f G r u n d l a g e von Erkenntnissen aus verschiedenen Disziplinen über das menschliche Verhalten können Erklärungsansätze entwickelt werden, welche die V e r b i n d u n g zwischen den M a k r o p h ä n o m e n e n , z.B. E r h ö h u n g der Staatsquote und Z u n a h m e der Schattenwirtschaft, deutlich m a c h e n können und deren Strukturen und B e s t i m m u n g s f a k t o r e n identifizieren helfen. In der „ E c o n o m i c Psychology", die auch Untersuchungen zur Finanzpsychologie u m f a ß t , werden v o n Ö k o n o m e n u n d Psychologen sozial- und wirtschaftspsychologische Erkenntnisse zur besseren Erklärung ökonomischen Verhaltens herangezogen. Der R e i z dieser Kombination liegt darin, daß die abstrakten, gut formalisierbaren ö k o n o m i s c h e n Modelle in einigen Bereichen um psychologische

1

Vgl. u.a. Frey (1990, 1997b), Kirchgässner (1991).

2

In den Sozialwissenschaften weist diese forschungsleitende Idee beginnend mit Bernard de Mandelville (1670-1733), Adam Smith (1723-90), Jeremy Bentham (1748-1832) und James Mill (1773-1826) eine lange Tradition auf, die als Basis zur Integration der sozialwissenschaftlichen Forschung dienen kann.

52

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschaft

Einflußfaktoren ergänzt werden können, wodurch die Erklärungskraft der Verhaltensmodelle deutlich erhöht werden kann. Frey (1990) zeigt auch den Nutzen auf, den die übrigen Sozialwissenschaften aus den Methoden und Modellen der Ökonomie ziehen können, so daß eine interdisziplinäre Analyse der Schattenwirtschaft neben neuen Ergebnissen zu den Ursachen und Wirkungen diese Phänomens, auch Erkenntnisse über die Möglichkeiten einer weitergehenden Integration in der sozialwissenschaftlichen Forschung liefern kann. Nach Darstellung eines mikroökonomischen Modells (Neoklassisches Einkommen- Freizeit- Modell) wird ein Weg skizziert, auf dem ein interdisziplinärer Ansatz entwickelt werden könnte, bei dem einige Aspekte aus verschiedenen Sozialwissenschaften (Wirtschaftswissenschaften, Wirtschafts- und Sozialpsychologie sowie Soziologie) integriert werden. Die dabei vorgenommene Unterscheidung von Einflußfaktoren in ökonomische, soziologische, sozial psychologische und finanzpsychologische dient nur der Veranschaulichung der Beiträge aus den einzelnen Disziplinen bei einer Integration der Forschungsrichtungen. Eine strikte Trennung der Bereiche ist nicht nur nicht möglich, sie ist auch nicht erwünscht, denn Ziel ist es ja gerade, die Ansätze zusammenzuführen. Deshalb finden sich auch bestimmte, besonders wichtige Faktoren in allen Disziplinen wieder. Das folgende Schema (Abbildung 12) gibt einen Überblick über die Verbindung zwischen der Makro- und Mikroebene, wie sie der Analyse in diesem Buch zugrunde liegt. Das Schema ist in zwei Bereiche unterteilt. Der Teil rechts oben zeigt den makroökonomischen und makrosoziologischen Forschungsbereich. Mit Hilfe aggregierter Daten werden die Zusammenhänge zwischen den möglichen Ursachen (u.a. Zunahme der Steuer- und Abgabenlast) und den Folgen (z. B. Zunahme der Schattenwirtschaft) untersucht. Die indirekten Methoden, die bei diesen Untersuchungen eingesetzt werden, wurden in Kapitel 3 beschrieben. Im nächsten Schritt (ganz außen rechts) werden die Wirkungen (Kapitel 8) und letztlich auch die wirtschaftspolitischen Implikationen (Kapitel 9) analysiert. Der Rest des Schemas zeigt die Grundüberlegungen für eine mikroökonomische, mikrosoziologische und psychologische Ursachenanalyse. Ausgangspunkt sind dabei die individuellen Präferenzen, welche von Ökonomen, um tautologische Aussagen zu vermeiden, oft als stabil angenommen werden. In der Psychologie werden demgegenüber die Entstehung und Veränderung der Präferenzen analysiert, und auf Basis verschiedener Theorien werden Verhaltensweisen erklärt. Dazu zählt auch der Versuch einer Erklärung devianten (von den sozialen Normen abweichenden) Verhaltens, wie der Steuerhinterziehung.

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschaft

53

Mikroökonomische Ebene

Abbildung

12: Eine schematische

Darstellung zur

Ursachenanalyse

Die Finanzpsychologie beschäftigt sich überwiegend mit dem Problem der Steuerhinterziehung als eine Form abweichenden Verhaltens. Im Zusammenhang mit diesen Untersuchungen wird der Einfluß intervenierender Variablen, d.h. das Verhalten beeinflussende, aber nicht unmittelbar beobachtbare Variablen, für die Erklärung ermittelt. Insbesondere die (Steuer-) Moral hat sich als wichtige Erklärungsvariable erwiesen. Die große Erklärungskraft der (Steuer-) Moral für das Steuerhinterziehungsverhalten konnte in verschiedenen Studien mit Hilfe

54

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

direkter Erhebungsmethoden 3 , aber auch mit indirekten Methoden 4 nachgewiesen werden. Schmölders (1960, 1975) hat die Bedeutung der Steuermoral und der Steuermentalität schon früh erkannt und in Modelle integriert, die im Rahmen der „Economic Psychology" aufgegriffen werden, ohne auf ihn Bezug zu nehmen. Diese Variablen werden hier jetzt zur Erklärung des Schwarzarbeiterverhaltens verwendet. Die Präferenzen und intervenierende Variablen sind Ausgangspunkte und „Input" für den individuellen Entscheidungsprozeß, in dem unterschiedliche Restriktionen und institutionelle Rahmenbedingungen das Verhalten (mit-) bestimmen. Dieser Entscheidungsprozeß ist Gegenstand vieler wirtschafts- und sozialpsychologischer sowie mikrosoziologischer Untersuchungen zur Ermittlung des Entscheidungsverhaltens. 5 Dabei wird nach den Bedingungen und Entscheidungsstrukturen gefragt, die das Individuum dazu bewegen, den Weg in die Schattenwirtschaft statt in den offiziellen Sektor zu suchen. Die Analyse der Ursachen und Einflußgrößen steht im Mittelpunkt des folgenden Kapitels. Die Folgen, Auswirkungen und wirtschaftspolitischen Implikationen können darauf aufbauend im Rahmen einer Wirkungsanalyse diskutiert werden. Das Ziel der Analyse ist, ausgehend von der Untersuchung individuellen Verhaltens, wirtschaftspolitische Empfehlungen abzuleiten, mit denen Anreize gesetzt werden, die zu einer verbesserten Nutzung der Ressourcen und damit zu mehr gesellschaftlicher Wohlfahrt führen, z.B. durch die Erhöhung der Beschäftigung.

6.2

Mikroökonomische Grundlagen

Ausgangspunkt für die folgende Analyse ist die mikroökonomische Theorie. Ohne auf die Einzelheiten der Theorie eingehen zu können, 6 sollen hier einige grundlegende Annahmen für die Modellentwicklung benannt werden, die für die anschließende Analyse im neoklassischen Einkommen- Freizeit- Modell wichtig sind. Für eine sinnvolle modelltheoretische Betrachtung des Verhaltens von Individuen müssen zuerst bestimmte Annahmen über die Präferenzen und die Restriktionen getroffen werden. Unter Präferenzen werden die Zu- und Abneigungsverhältnisse zu verschiedenen begehrten Wahlobjekten verstanden, die die individuellen

3

Z.B. durch Befragungen (vgl. Kapitel 5) oder durch Experimente (vgl. dazu Fetchenhauer,

4

Vgl. Kapitel 7.8.

5

Vgl. für eine Überblick und empirische Ergebnisse Enste (1998).

6

Vgl. zu den Grundzügen der MikroÖkonomik und des Einkommen- Freizeit- Modells z. B. Varian (1995, S.34ff); Moritz (1993, S.13ff); Petersen (1984b; 1989, S.71ff); Trockel (1987, S. 124ff) und Riebel (1983, S.33ff).

1998)

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschaft

Bedürfnisse mehr oder weniger gut befriedigen. Hinsichtlich Präferenzordnung wird die Gültigkeit folgender Axiome angenommen:

55 der

•

Vollständigkeit, d.h. alle Alternativen können miteinander verglichen werden .

•

Reflexivität, d.h. identische Alternativen/ Kombinationen von Alternativen werden gleich bewertet.

•

Transitivität, d.h. wenn eine Alternative A besser ist als B, und B besser als C, dann gilt auch, daß A besser als C ist.

Insbesondere die Annahme der Transitivität ist problematisch, da Situationen vorstellbar sind, in denen dies nicht zutrifft. 7 Für das Modell ist die Annahme jedoch notwendig. Für die graphische Darstellung von Präferenzen werden Indifferenzkurven verwendet. Sie geben verschiedene Kombinationen von Alternativen (z.B. Gütern) an, die für das Individuum gleich attraktiv sind, d.h. das Individuum ist indifferent in der Entscheidung zwischen den Kombinationen/ Güterbündeln. Für diese Art der Darstellung müssen einige Annahmen gemacht werden, die den Verlauf der Indifferenzkurven näher charakterisieren. •

NichtSättigung. Für die folgende Analyse gehen wir vom Normalfall beim Verlauf der Indifferenzkurven aus, bei dem Monotonie angenommen wird, d.h. eine höhere Mengeneinheit eines Gutes oder ein höheres Einkommen werden als erstrebenswertere Situation angesehen.

•

Abnehmende Grenzrate der Substitution. Die Indifferenzkurven sollen annahmegemäß (streng) konvex zum Ursprung verlaufen, d.h. die subjektive Wertschätzung für eine Einheit einer Alternative ist geringer, je mehr ein Individuum von dieser Alternative besitzt. Die Steigung der Indifferenzkurve in einem bestimmten Punkt wird als Grenzrate der Substitution bezeichnet. Sie gibt an, wieviel Einheiten der einen Alternative das Individuum bereit ist aufzugeben, um zusätzliche Einheiten der anderen Alternative zu erhalten, ohne das es die Indifferenzkurve verläßt. Das Verhältnis dieser (marginalen)Veränderungen zueinander gibt dann die (Grenz-) Rate der Substitution an. Die streng konvexen Indifferenzkurven weisen eine abnehmende Grenzrate der Substitution auf.

•

Nutzenmaximierung. Desweiteren wird unterstellt, daß Individuen sich gemäß dem ökonomischen Prinzip zweckrational 8 verhalten und bestrebt sind, ihren Nutzen zu maximieren. Übertragen auf die Arbeit- Freizeit- Entscheidung bedeutet dies, daß das Individuum eine optimale Allokation der Zeit, 9 d.h. eine nutzenmaximale Verteilung der Zeit auf die verschiedenen Verwendungen gemäß der Präferenzen erreicht.

7

Vgl. zur Diskussion u.a. Kirchgässner (1991). Das ökonomische Prinzip besagt, daß entweder mit gegebenen Mitteln ein größtmöglicher Erfolg oder ein gegebener Erfolg mit geringstmöglichen Mitteln angestrebt wird.

9

Vgl. hierzu Becker (1965).

56

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschaft

Varian (1995, S.50ff) fuhrt aus, inwieweit die Präferenzen des Individuums auch über Nutzenfunktionen beschrieben werden können. 10 Mit Hilfe des Nutzenbegriffes können den einzelnen Indifferenzkurven bestimmte Nutzenwerte zugeschrieben werden. Je weiter eine Indifferenzkurve vom Ursprung entfernt ist, desto höher ist der Nutzen für das Individuum (ordinale Nutzentheorie). 11 Die Nutzenfunktion kann dazu verwendet werden, die Grenzrate der Substitution (GRS) zu errechnen, die den Anstieg der Indifferenzkurve angibt. Die GRS gibt dann das Verhältnis der Grenznutzen an, das im Rahmen des EinkommenFreizeit- Modells genauer betrachtet wird. Der Haushalt hat gemäß der Rationalitätsannahme das primäre Ziel, seinen Nutzen unter Berücksichtigung der Restriktionen zu maximieren. Restriktionen sind exogene, im Zeitablauf variable, jedoch vom Individuum kurzfristig nicht zu beeinflussende, institutionelle Einschränkungen der Handlungsfreiheit, die sich aus der Ressourcenknappheit (z. B. der Zeit oder des Einkommens) ergeben. In graphischen Darstellungen wird in der Haushaltstheorie die Budgetbeschränkung als Budgetgeraden eingezeichnet, welche die maximalen Konsummöglichkeiten des Individuums angibt. Die Steigung der Budgetgeraden mißt die Opportunitätskosten der Entscheidung für die Alternative (Gut) 1 in Form des Konsumverzichts bei Alternative (Gut) 2. Auf wieviel Einheiten des Gutes 2 muß ich für zusätzlichen Konsum von Gut 1 verzichten. Der Stundenlohn, den das Individuum erzielen kann, gibt also die Opportunitätskosten der Freizeit an, oder allgemeiner formuliert: den entgangenen Nutzen der nächstbesten Verwendung. Verhaltensänderungen werden in der Ökonomie aufgrund von Änderungen der Restriktionen erklärt, während die Präferenzordnung als konstant und stabil angesehen wird, damit tautologische Aussagen vermieden werden. Das folgende Beispiel erläutert die Problematik: Der Preis für ein Gut (Butter) wird gesenkt und daraufhin nimmt der Konsum dieses Gutes zu. Die Zunahme des Konsums wird nun nicht mit einer plötzlichen Änderungen der Präferenzen erklärt (Butter schmeckt dem Individuum besser), sondern mit einer Änderung der Restriktionen. Neben dem geringeren Preis selbst, hat die Reduktion der relativen Güterpreise, d.h. das Gut ist im Vergleich zu anderen (z. B. Margarine) günstiger geworden, zur Ausweitung der Nachfrage geführt. Wenn keine Stabilität zumindest für bestimmte Situationen unterstellt wird, könnte letztlich jede Verhaltensänderung auf eine Präferenzänderung zurückgeführt werden, so daß die Erklärungskraft der Modelle sehr gering werden würde. Der allgemeine mikroökonomische Ansatz kann auch für die Analyse der Einkommen- Freizeit- Entscheidung verwendet werden, wie im folgenden Kapitel skizziert.

10

Entgegen d e r weitverbreiteten Darstellung, bei der die Indifferenzkurven in Verbindung mit dem N u t z e n b e g r i f f erklärt werden, weist Varian d a r a u f h i n , daß der Nutzen und die N u t z e n f u n k t i o n nur eine Möglichkeit ist, die Präferenzen zu beschreiben.

11

Zur Darstellung der Unterschiede zwischen kardinaler und ordinaler Nutzentheorie vgl. z.B. Moritz (1993, S.28ff).

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

6.2.1

Das neoklassische Einkommen- Freizeit- Modell

6.2.1.1

Das Grundmodell

57

Das neoklassische Einkommen- Freizeit- Modell stellt eine mikroökonomische Analyse der Wahl zwischen Arbeitszeit und Freizeit dar, bei der das Individuum das Ziel verfolgt, eine Maximierung des Nutzens unter den gegebenen Restriktionen zu erreichen. Zuerst müssen dafür die spezifischen Annahmen bezüglich der Restriktionen und der Präferenzordnung formuliert werden. Die Zusammenfuhrung von Restriktionen und Präferenzen ermöglicht dann die Ableitung einer optimalen Aufteilung der Zeit auf die beiden Verwendungen Arbeit (= Einkommenserzielung für Güterkonsum) und Freizeit (-konsum). Die individuelle Bedürfnisbefriedigung hängt vom erzielten Einkommen und somit von dem durch das Einkommen realisierbaren Konsum sowie der individuell gewählten Freizeit ab. 12 Das individuelle Präferenzsystem bezüglich des Arbeitsangebots läßt sich vollständig durch eine einfache Nutzenfunktion mit den Argumenten Realeinkommen Y und Freizeit TF in Form von (1)

U=U(Y,TF)

darstellen. Grafisch wird das Präferenzsystem durch Indifferenzkurven dargestellt. Das Entscheidungsproblem des Individuums besteht darin, seine gesamte verfügbare Zeit (7) alternativ auf Arbeitszeit (TA) und Freizeit (7>) gemäß der individuellen Präferenzen so zu verteilen, daß das Individuum eine Maximierung des individuellen Nutzens unter der Zeitrestriktion realisiert. Allgemein wird von mindestens 8 Stunden Freizeit und Erholung pro Tag ausgegangen, so daß maximal 16 Arbeitsstunden täglich möglich wären. Die Arbeitszeit kann im offiziellen (TA„) und inoffiziellen (TÄM) Sektor zur Einkommenserzielung verwandt werden, so daß für das erweiterte Modell gilt: (2)

TA=TAN+TAM.

Es ergibt sich somit für T: (3)

12

T=TAO+TAIN+TF.

Becker, G.-S. (1965, S. 493-517) lieferte mit seiner Theorie der Allokation der Zeit eine Grundlage für die Weiterentwicklung des Ansatz. Shisko/ Rostker (1976, S.298-308) haben den Ansatz auf das Problem der Schwarzarbeit angewandt. Von verschiedenen Autoren wurden die Überlegungen wieder aufgegriffen, u.a. von Isachsen/ Strom (1980), Sandmo (1981), de Gijsel (1984), Lemieux, Fortin, Frechette (1994), die teilweise empirische Überprüfungen ihrer Modell vorgenommen haben.

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

58

Schattenwirtschaft

Das Individuum erzielt mit seiner Arbeitszeit sein Einkommen (Y), das sich als Produkt aus dem Lohnsatz (w) und der Arbeitszeit (TA) zusammensetzt. In der Regel verfugt das Individuum zusätzlich über ein arbeitsunabhängiges Besitzeinkommen (C). Es wird unterstellt, daß jede vom Haushalt angebotene Arbeitszeit zu einem konstanten Lohnsatz nachgefragt wird. Das Einkommen ergibt sich dann wie folgt: 13 (4) Y=w(T

-TFyC=wTA+C.

Das Gut Freizeit wird in diesem Zusammenhang als Konsumgut verstanden, dessen Preis sich aus den marginalen Opportunitätskosten ergibt. Das bedeutet, daß der Preis der Freizeit aus den Kosten bestimmt wird, die bei jeder zusätzlich nachgefragten Freizeiteinheit aufgrund des entgangenen Einkommens entstehen. Eine Ausdehnung der Freizeiteinheiten impliziert gleichzeitig eine Minderung der Arbeitszeit (und vice versa), so daß der Lohnsatz zugleich als Preis für das Gut Freizeit gilt. 14 Verwendet das Individuum einen Teil seiner Zeit als Freizeit, so verzichtet er auf das in dieser Zeit erzielbare Arbeitseinkommen. Auf wieviel Einheiten seines Einkommens er für die Erhöhung der Freizeit verzichten muß, gibt in der Grafik die Steigung der Lohngeraden an. Der Absolutbetrag der Steigung der Lohngeraden entspricht den Grenzopportunitätskosten der Freizeit und dem Lohnsatz. Die Steigung ist gleich dem negativen Lohnsatz. Die optimale Zeitallokation ist analytisch durch die Maximierung der Ziel- bzw. Nutzenfunktion zu erreichen, wobei Nebenbedingungen wie die EinkommenFreizeit- Restriktion eingehalten werden müssen. Mit einer einfachen Nutzenfunktion in Form von Gleichung (1) läßt sich die zu maximierende Lagrange-Funktion mit dem Lagrangemultiplikator X als (5)

L=U{Y,TFyx[Y-C-w{T~TF)\

beschreiben, wobei A>0 gilt. Die notwendigen Bedingungen lauten: (6)

dTv

= UTF + X = 0

(7) — = UYr +Xw = 0 dY

13

Mit Shishko/ Rostker (1976) und Trockel (1987) wird bei der graphischen Darstellung aus Vereinfachungsgründen auf die Berücksichtigung des Besitzeinkommens verzichtet.

14

Vgl. zu dieser Darstellung Shishko/ Rostker (1976, S. 298ff); Riebel (1983, S.28ff); Mettelsiefen (1984, S.61ff); Trockel (1987, S.120ff); Werner (1990, S.175ff).

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

(8) —

dX

= Y - C - wT + wT

F

59

= 0

Aus den Gleichungen (6) und (7) ergibt sich dann (9) U T - UY w = 0 , umgeformt zu

(10) w =

UT 1

F

Uy

Diese Gleichung sagt aus: die nutzenmaximale Situation ist dann erreicht, wenn die Grenzrate der Substitution zwischen Einkommen und Freizeit dem Lohnsatz w entspricht ist bzw. wenn der marginale Nutzenzuwachs, der durch die Arbeitszeitausdehnung erzielt wird, gleich dem marginalen Nutzenverlust ist, der durch die Freizeiteinschränkung resultiert. Diese Überlegungen können auch graphisch dargestellt werden. In einem Einkommen- Freizeit- Diagramm werden für die Darstellung von individuellen Präferenzen Indifferenzkurven und für Restriktionen (Budget-) Geraden verwendet. Bei der Kombination von Indifferenzkurven und Budgetgeraden ergeben sich Tangentialpunkte, die Punkte darstellen, in denen das Individuum sein Nutzenmaximum erreicht, welches wir oben formal abgeleitet haben. 6.2.1.2

Graphische Darstellung des Grundmodells

Im Rahmen des neoklassischen Einkommen- Freizeit- Modells wird das individuelle Arbeitsangebotsverhalten analysiert, wobei immer die individuell optimalen Zeitallokation als Ziel gegeben ist. Als Referenzmodell dient die optimale Kombination von Einkommen und Freizeit bei freier Wahl der Arbeitszeit. Dieses Referenzmodell wird in Abbildung 13 graphisch dargestellt. Das individuelle Bedürfnis- und Präferenzsystem wird durch eine (theoretisch unendliche) Anzahl von Indifferenzkurven in einem nach Einkommen und Freizeit aufgespannten Koordinatensystem ( Y , T F ) dargestellt.15 Die Strecke wn 7). max beschreibt die Budgetgerade, die das erzielbare Einkommen bei alternativen Arbeitszeit/ Freizeitkombinationen mit einem gegebenen Lohnsatz anzeigt. Der Abszissenabschnitt TF0TFma>i gibt die Zeitspanne an, die dem Individuum im jeweils betrachteten Zeitraum maximal für seine Freizeit zur Verfügung steht. Die Arbeitszeit ist entsprechend in Gegenrichtung zur Freizeit an der Abszisse abzulesen.

15

Indifferenzkurven verlaufen aufgrund der gewählten Nutzenfunktion konvex zum Ursprung. Eine Indifferenzkurve oberhalb einer anderen zeigt ein höheres Nutzenniveau an.

Theoretische

60

Tfo

Ta max

Grundlagen

T\

zur Analyse der

Schattenwirtschaft

Tf max

Ta 0

Abbildung 13: Das Grundmodell mit optimaler Allokation von Arbeit und Freizeit Die Strecke TA0TAmax zeigt die Zeitspanne an, die das Individuum maximal zur Einkommenserzielung verwenden kann. Die Indifferenzkurven werden in ihrem Verlauf rechtsseitig durch die Realisierung des maximal verfügbaren Zeitbudgets TFo^Fmax begrenzt. Beim Punkt TFmax, an dem das Individuum seine insgesamt verfugbare Zeit für maximale Freizeit verwendet, erzielt das Individuum keinerlei Einkommen. Im Gegensatz dazu erzielt das Individuum im Punkt in dem es seine gesamte Zeit nur für Arbeitszeit einsetzt, das maximale Einkommen. Relevant für die weiteren Betrachtungen ist der Bereich zwischen diesen beiden Extrempunkten. Mit dem Ordinatenabschnitt TF0w„ wird mit einem exogen gegebenen Nettolohnsatz das mit höchstmöglichem Arbeitszeiteinsatz maximal erzielbare Einkommen angezeigt. Der Tangens des Winkels OL drückt den Lohnsatz w aus. Die optimale Zeitallokation ergibt sich in N als Tangentialpunkt zwischen der Indifferenzkurve I, und der Budgetgeraden, weil dort die Grenzrate der Substitution von Arbeitseinkommen durch Freizeit mit dem Lohnsatz identisch ist.

Theoretische

Grundlagen

zur Analyse der

Schattenwirtschaft

61

Dies bedeutet, daß im Tangentialpunkt N die Steigung der Indifferenzkurve gleich der Steigung der Lohn- bzw. Budgetgerade ist. 16 Das Individuum realisiert im Punkt N sein Nutzenmaximum mit einem Einkommen in Höhe von YN und mit einer Arbeitszeit von TA0TN und einer Freizeit von TF0TN. Für die weitere Analyse des Einflusses der Möglichkeit zur Aufnahme von Schwarzarbeit auf die Zeitallokation wird insbesondere zu berücksichtigen sein, daß das reguläre Einkommen der Besteuerung und Sozialabgabenpflicht unterliegt, während das „schwarz" erzielte Einkommen nicht deklariert und damit nicht erfaßt wird. Die folgende Abbildung gibt einen Überblick über die Modifikationen und Parameteränderungen, die im Grundmodell vorgenommen werden.

Abbildung 14: Ein Überblick zum Einkommen- Freizeit- Modell

6.2.1.3

Modifikation des Grundmodells durch Regelarbeitszeit

Im Kapitel 6.2.1.2 wurde gezeigt, wie die für den Einzelnen optimale Arbeit-/ Freizeitentscheidung ohne Regelarbeitszeit erreicht wird. Das Individuum kann völlig autonom über seine Zeiteinteilung bestimmen. In der Realität gelten jedoch für einen großen Teil der arbeitenden Bevölkerung, die in geregelten Arbeitsverhältnissen als Angestellte und Beamte unselbständig beschäftigt sind,

16

Vgl. auch die formale Ableitung des Ergebnisses in Kapitel 6.2.1.1.

62

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschaft

tariflich vereinbarte Arbeitszeiten. 17 In der folgenden Abbildung werden nun die Auswirkungen einer Regelarbeitszeit graphisch analysiert. Da die tarifvertraglich vorgeschriebene Wochenarbeitszeit sehr häufig nicht mit den jeweiligen individuellen Arbeitszeitwünschen übereinstimmt, ergeben sich entsprechende Einschränkungen der Arbeit/ Freizeitentscheidung mit der Folge von Wohlfahrtsverlusten. Die tarifvertraglich ausgehandelte maximale Wochenarbeitszeit entspricht günstigstenfalls der durchschnittlichen Bereitschaft aller Arbeitsanbieter. Mittlerweile zeigen repräsentative Befragungen, daß die von den Gewerkschaften forcierte Arbeitszeitverkürzung auch im Durchschnitt nicht mehr den Wünschen der Beschäftigten entspricht: viele wollen länger arbeiten (vgl. Kapitel 7.2.4). Grundsätzlich entstehen durch die Regelarbeitszeit nun drei mögliche Szenarien: 1.

Die tarifvertragliche Wochenarbeitszeit entspricht genau der gewünschten Arbeitszeit, wodurch die Entscheidung nicht verzerrt wird und sich ein dem Grundmodell vergleichbares Ergebnis einstellt.

2.

Das individuelle nutzenmaximale Arbeitsangebot liegt über der Standardarbeitszeit, d. h. das Individuum möchte mehr Arbeit anbieten als die standardisierte Zeit erlaubt (Einkommenspräferenten). 18

3.

Das nutzenmaximale Arbeitsangebot liegt unter der Standardarbeitszeit, d. h. das Individuum möchte gerne weniger arbeiten als vorgeschrieben (Freizeitpräferenten).

In den Szenarien 2 und 3 werden die abhängig Beschäftigten aufgrund der tarifvertraglich vereinbarten Arbeitszeiten und fehlenden Möglichkeiten zur Arbeitszeitflexibilisierung offensichtlich daran gehindert, die für sie wünschenswerte Aufteilung zwischen Arbeit und Freizeit zu wählen. Einen Einfluß auf die Entwicklung der Schattenwirtschaft ist v.a. von Einkommenspräferenten zu erwarten, die ihren Wunsch nach mehr Arbeit „schwarz" realisieren können, wenn Überstunden nicht bzw. nicht im gewünschten Umfang möglich sind, oder die Schattenwirtschaft trotz Strafen oder moralischer Kosten einen höheren Nutzen/ Lohn verspricht. Freizeitpräferenten werden deshalb im folgenden nicht weiter betrachtet. Die Situation eines Einkommenspräferenten läßt sich graphisch anhand von Abbildung 15 beschreiben und erklären. 19 Der jeweils exogen gegebene Lohnsatz wird durch die Steigung der jeweiligen Budgetgeraden wq und wm ausgedrückt. Die Arbeitszeitrestriktion wird durch die Strecke TRTR angezeigt. Ausgangspunkt der Betrachtung stellt der Punkt Rj dar, der sich aus dem Schnittpunkt der 17

18 19

Spezifische Variationsmöglichkeiten wie die Verschiebung von Arbeitszeiten durch Gleitzeit und Verringerung der Arbeitszeit durch unbezahlten Urlaub können hier im Modell nicht berücksichtigt werden. Die Auswirkungen werden aber in Kapitel 7.2 ausführlich analysiert. M o s e s prägte den Begriff der „income preferrers", Moses (1962, S.321). Vgl. Moses (1962, S.322ff); Riebel (1983, S.45f.); Riebel (1984, S. 518f.); Trockel, 1987, S.131f); Werner (1990, S.178f.).

Theoretische

Grundlagen

zur Analyse der

Schattenwirtschaft

63

Indifferenzkurve II mit der Budgetgerade w q und der Regelarbeitszeit TRTR ergibt. Im Punkt R, bietet das Individuum eine Arbeitszeit gemäß der Regelarbeitszeit an und nutzt entsprechend TF0T/R Einheiten Freizeit. Diese Situation ist jedoch für das Individuum nur eine suboptimale Lösung. Wie aus der Abbildung hervorgeht, ist die Grenzrate der Substitution im Punkt R1 nicht gleich dem Lohnsatz wq, sondern kleiner, was durch einen Vergleich der Steigungen der Indifferenzkurve Ii in diesem Punkt und der Lohngerade wq ersichtlich wird. Das Individuum würde eigentlich gerne mehr Arbeit anbieten, um ein höheres Einkommen zu erzielen, und dafür seine Freizeit zugunsten der Einkommenserzielung einschränken.

Abbildung 15: Verzerrung der Arbeitsangebotsentscheidung durch Regelarbeitszeit Durch die Zeitrestriktion ergibt sich eine Nutzeneinbuße, da der Punkt Q, der bei einem Lohnsatz wq in Kombination mit Indifferenzkurve I 7 optimal wäre, nicht gewählt werden darf. Die Indifferenzkurve /? liegt oberhalb der Indifferenzkurve II, so daß das Individuum durch den Mehreinsatz an Arbeitszeit in Höhe von TRTQ

64

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

zwar nur noch Freizeit in Höhe von TFOTQ, aber dafür ein Einkommen in Höhe von YQ statt von YR realisieren kann und gemäß seiner der Indifferenzkurvenschar zugrundeliegenden Nutzenfunktion eine Nutzensteigerung erfahren könnte. Ein um Y// YQ- Einheiten zusätzliches Einkommen ist wegen der Arbeitszeitvorschrift nicht möglich. Bei einer Erhöhung des Lohnsatzes steigt das Einkommen und damit der Nutzen des Individuums ebenfalls. Bei Realisierung der Regelarbeitszeit, konstantem Freizeitanteil und einem Lohnsatz gemäß der Steigung der Budgetgeraden wm könnte ceteris paribus der Punkt R3 erreicht werden, der jedoch ebenfalls nur eine suboptimale Situation darstellt. Erst wenn dem Individuum durch den Mehreinsatz von Arbeit die Möglichkeit gegeben wird, die optimale Zeitallokation in dem Tangentialpunkt M zu erreichen, könnte das entsprechende Nutzenmaximum erreicht werden.

6.2.2

Das erweiterte Einkommen- Freizeit- Modell

In den Grundmodellen wird regelmäßig auf die Berücksichtigung von weiteren Wahlmöglichkeiten (Überstunden, Schwarzarbeit) verzichtet. Ausgangspunkt dieser Betrachtungen sind Individuen, die mit einer einzigen Tätigkeit am offiziellen Arbeitsprozeß teilnehmen und nicht schwarz arbeiten. Im folgenden wird diese Prämisse aufgegeben. Anhand des erweiterten Einkommen- FreizeitModells wird das individuelle Arbeitsangebotsverhalten untersucht, wobei neben der regulären Arbeit die Möglichkeit besteht, Überstunden zu leisten, um das Einkommen aufzustocken oder aber in der „Freizeit" Schwarzarbeit anzubieten. Je nach Ausgestaltung der individuellen Präferenzstruktur ist auch eine Kombination beider Alternativen vorstellbar. 20 Eine naheliegende zusätzliche Möglichkeit zur Einkommenserzielung stellt die Ableistung von Überstunden dar, die für ein Individuum mit Einkommenspräferenz vermutlich v.a. dann in Betracht kommt, wenn Schwarzarbeit nicht oder nur geringfügig möglich bzw. erwünscht ist. Bei der Analyse und Anwendung des neoklassischen Einkommen- Freizeit- Modells wird von dem typischen Schwarzarbeiter ausgegangen, der nebenberuflich schwarz arbeitet. Folgende restriktive Annahmen, die im Zusammenhang mit der Diskussion eines integrativen Modells (vgl. Kapitel 6.3.1 und 6.6) kritisiert werden, gelten bei diesem erweiterten Modell zusätzlich: Das Individuum ist •

Schwarzarbeit gegenüber risikoneutral, bzw. es gibt keine Risikoaversion gegenüber Schwarzarbeit, d.h. der Schwarzarbeitslohnsatz muß aus diesem Grund nicht höher sein als der offizielle Lohnsatz,

•

empfindet Schwarzarbeit nicht als moralisch verwerflich,

•

hat freie Wahlmöglichkeiten zwischen den Alternativen Arbeit und Freizeit,

20

Vgl. Shishko/ Rostker (1976); de Gijsel (1984); Trockel (1987, S. 126-129); Werner (1990, S.179f).

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

65

•

kann bis z u m M a x i m u m des Zeitbudgets TFmax die jeweilige Beschäftigung nach Belieben bzw. die offizielle Tätigkeit bis zur Regelarbeitszeit ausfuhren,

•

m ö c h t e seinen N u t z e n maximieren.

Es wird a u ß e r d e m davon ausgegangen, daß •

der reguläre Nettolohn wn kleiner sei als der Lohnsatz f ü r Schwarzarbeit ws, wie es auch in empirischen Untersuchungen festzustellen ist,

•

der L o h n s a t z f ü r Schwarzarbeit ws höher sei als der f ü r Überstunden

•

die Steuerprogression aus Vereinfachungsgründen erst jenseits der Regelarbeitszeit beginnt, aber Überstunden so stark besteuert werden, daß der Lohnsatz wü unter dem Nettolohnsatz liegt und,

•

wie in den bisherigen Abbildungen 13 und 15 auch, vom Besitzeinkommen des Individuums abgesehen wird.

In A b b i l d u n g 16 lassen sich nun vier Wahlmöglichkeiten unterscheiden, bei denen das Individuum a u f g r u n d der A n n a h m e n immer die Alternative wählen würde, die auf der höchsten Indifferenzkurve liegt. Unter der A n n a h m e , daß der Schwarzarbeitslohnsatz ü b e r d e m regulären Lohnsatz und dem Überstundenlohnsatz liegt, k o m m t es i m m e r zu d e m Ergebnis, d a ß eine Vollzeitschwarzarbeit den höchsten Nutzen stiftet, w i e auch Isachsen/ Strom (1980, S.307ff) konstatieren. Dennoch sollen die Alternativen aufgezeigt werden, die grundsätzlich möglich wären, sofern spezifische, e x o g e n e Faktoren einzelne alternativen Lösungen verhindern: 2 1 1.

Nebenberuflicher Schwarzarbeiter: Punkt S; stellt das N u t z e n m a x i m u m dar, w e n n das Individuum z u m einen die reguläre Arbeitszeit TFmiJXTR zum offiziellen L o h n s a t z (Steigung der Lohngeraden wn) und zum anderen die Zeit TrTsi z u m Schwarzarbeitslohn (Steigung der Geraden ws,22) schwarz arbeiten würde. D a s Individuum realisiert dabei ein E i n k o m m e n in H ö h e von Es ergibt sich somit die Budgetrestriktion TFmaxTs, f ü r reguläre Arbeit und Schwarzarbeit. Für die folgende Analyse wird von dieser Art der M e h r f a c h b e s c h ä f t i g u n g ausgegangen, da sie von vielen Autoren 2 3 als für die Realität b e s o n d e r s relevant angesehen wird.

2.

Überstunden: Eine andere Alternative stellt das Ableisten von Überstunden zum Überstundenlohnsatz (Steigung der Geraden wu) jenseits der Regelarbeitszeit dar. Der Punkt Ü gibt den nutzenmaximalen Punkt bei dieser

21

Vgl. zur Kritik de Gijsel (1984, S.93ff), zur Begründung vgl. Shishko/ Rostker (1976, S.299) und für die Abbildung vgl. Trockel (1987, 126 ff).

22

23

Die Steigung der Schwarzarbeitslohngeraden und damit der Schwarzarbeitslohnsatz ist immer gleich; die Bezeichnungen ws0 ws/ und w,2 weisen nur auf die unterschiedlichen Kombinationen hin. Mit Ausnahme von de Gijsel (1984), der sein allgemeineres Modell der Mehrfachbeschäftigung präferiert, betrachten z.B. Shishko/ Rostker (1976), Alden (1980), Riebel (1983, 1984), Trockel (1987), Werner (1990) den nebenberuflichen Schwarzarbeiter, der wohl auch in der Realität dominiert.

66

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft Alternative an. Das Einkommensniveau und auch der Nutzen wäre im Vergleich zum ersten Fall geringer. Es ergibt sich hier die Budgetgerade TFmaxW(j für reguläre Arbeit und Überstunden. Der gekrümmte Verlauf ergibt sich aufgrund der progressiven Besteuerung der Überstunden.

Abbildung 16: Überstunden und Schwarzarbeit bei festgelegter

3.

Regelarbeitszeit

Offizielle Arbeit, Überstunden und Schwarzarbeit: Eine Kombination von beiden bereits genannten Handlungsalternativen stellt die Form dar, bei der das Individuum die Regelarbeitszeit mit regulärer Arbeit erfüllt, desweiteren TRTQ- Einheiten Überstunden zum Überstundenlohnsatz (Steigung der Geraden w u ) leistet und darüber hinaus auch noch Schwarzarbeit zum Schwarzarbeitslohn (Steigung der Geraden ws0) anbietet. Das Einkommen liegt hier zwischen Alternative eins und zwei (YO) bei YK. Es

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

67

ergibt sich somit die Budgetrestriktion TFmaxRÜws0 für die Kombination aus regulärer Arbeit, Überstunden und Schwarzarbeit.24 4.

Ausschließliche Schwarzarbeit: Eine letzte und aufgrund der Annahmen bezüglich der Präferenzen die optimale Möglichkeit für das hier betrachtete Individuum besteht darin, ausschließlich Schwarzarbeit zum Schwarzarbeitslohn anzubieten, wobei die Regelarbeitszeit ignoriert wird. Es handelt sich dann nicht um einen nebenberuflichen Schwarzarbeiter, sondern um die Ausübung eines sogenannten „Sole Job". Es ergibt sich das Nutzenmaximum S und ein Einkommen von für das die Strecke TFmaxTs schwarz gearbeitet werden müßte.

Diese Darstellung soll einen Überblick über die Wahlmöglichkeiten geben, die grundsätzlich bestehen. Der vollständige Ausstieg aus der legalen Arbeit ist z.B. aufgrund von Komplementaritäten bezüglich der beiden Tätigkeiten (z.B. KFZGeselle nutzt die Werkstatt/ Werkzeuge seines Arbeitgebers am Wochenende zur Schwarzarbeit) oder wegen der Einkommensunsicherheiten (fehlende Arbeitslosen-, Unfallversicherung etc.) oder auch wegen der dann fehlenden sozialen Netzwerke unwahrscheinlich. Im Mittelpunkt steht deshalb der „Moonlighter", der nebenberuflich schwarz arbeitet. Interessant für eine Analyse der Ursachen ist v.a. die Variation von Faktoren, die das Arbeitsangebot beeinflussen.

6.2.3

Variation von Einflußfaktoren

6.2.3.1

Auswirkungen einer Arbeitszeitverkürzung

Wie im vorherigen Kapitel gezeigt wurde, lassen sich graphisch verschiedene Entscheidungsaltemativen eines offiziell Erwerbstätigen wie Überstunden und Schwarzarbeit bei Einfuhrung einer Regelarbeitszeit darstellen. Im folgenden Abschnitt sollen Ursache- und Wirkungszusammenhänge zwischen einer Verkürzung der Arbeitszeit in Form einer Reduktion der wöchentlichen Arbeitszeit (im Unterschied zur bisherigen Betrachtung der Tagesarbeitszeit) und dem individuellen Schwarzarbeitsangebot eines nebenberuflichen Schwarzarbeiters anhand des Einkommen- Freizeit- Ansatzes untersucht werden. Es wird dabei angenommen, daß der Schwarzarbeiter aus verschiedenen Gründen (z.B. soziale Absicherung und fehlende Möglichkeiten zur Teilzeitarbeit) die gesetzlichen Vorschriften bezüglich der Arbeitszeit erfüllt und kein Vollzeitschwarzarbeiter ist, was, wie in Abbildung 16 gezeigt, aufgrund der Annahmen jeweils das höchste Nutzenniveau bedeuten würde. Abbildung 17 stellt die Arbeitsangebotssituation eines Einkommenpräferenten bei einer weitergehenden Verkürzung der Arbeitszeit ohne Lohnausgleich dar.25 Die

24

Vgl. Alden (1980).

25

Vgl. zu einer alternativen Darstellung Riebel (1983, S.55f) und Riebel (1984, S.522f).

68

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

Arbeitszeitrestriktion TR40 wird durch entsprechende tarifvertragliche oder gesetzlichen Regelungen von einer Wochenarbeitszeit von 40 Stunden auf 35 Stunden weiter gesenkt.26

Abbildung 17: Arbeitszeitverkürzung

und

Schwarzarbeit

Die Folgen lassen sich durch die Verschiebung der Zeitrestriktion von TR40 nach TR35 zeigen. Unter Aufrechterhaltung der weiter oben getätigten Annahme, daß der Schwarzarbeitslohnsatz oberhalb des offiziellen Nettolohnes liegt, ergibt sich folgendes Ergebnis, das Riebel (1984, S.525ff) auch analytisch ableitet. Die Arbeitszeitverkürzung bedeutet für den Schwarzarbeiter unter der Annahme, daß er keine moralischen Bedenken hinsichtlich der Schwarzarbeit hat, einen Nutzenzuwachs. Er kann statt dem Punkt P3 den Punkt P4 auf der Indifferenzkurve I 4 realisieren. Aufgrund des höheren Schwarzarbeitslohnsatzes (Steigung der 26

Vgl. Kapitel 7.2 für diesbezügliche Maßnahmen z.B. in Frankreich.

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschafl

69

Geraden ws4) erzielt er durch die Mehrarbeit in der Schattenwirtschaft ein höheres Einkommen. Allerdings bedeutet dieses Ergebnis auch eine Zunahme der Anreize zu Aktivitäten in der Schattenwirtschaft durch die (unfreiwillige) Ausdehnung der Freizeit. In der Abbildung läßt sich auch zeigen, daß sich bei einem identischen Lohnsatz im offiziellen und inoffiziellen Sektor (gleiche Steigung der Geraden ws2 und w„) keine Änderungen des Nutzenniveaus, bezüglich des Gesamteinkommens und der Gesamtarbeitszeit ergeben. Es wird wieder der Punkt N erreicht auf der Indifferenzkurve I 2 . Die Aufteilung der Arbeitszeit verschiebt sich jedoch vom offiziellen Sektor zur Schwarzarbeit. Offiziell wird noch die Arbeitszeit von Tymax bis TR35 eingesetzt, während statt TR40TN nun sogar TR3STN schwarz gearbeitet wird. Auch in diesem Fall nimmt die Schattenwirtschaft aufgrund der Arbeitszeitverkürzung zu. Ist der Lohnsatz für Schwarzarbeit niedriger als der Nettolohnsatz erfahrt der nebenberufliche Schwarzarbeiter eine Nutzeneinbuße. Das Ergebnis wurde aus Gründen der Übersichtlichkeit nicht in Abbildung 17 eingezeichnet. Die Geraden ws, und w(/< sind angedeutet, so daß klar wird, wie die Budgetgeraden bei einem geringeren Lohnsatz verlaufen würden. Es ergeben sich im von Riebel (1984, S. 529f) geschilderten Beispiel Tangentialpunkten rechts von N. Die Arbeitszeitverkürzung fuhrt auch in diesem Fall zur Ausdehnung der Tätigkeit in der Schattenwirtschaft, aber gleichzeitig auch zu einer Verringerung des Gesamteinkommens des Schwarzarbeiters. Zusammenfassend zeigt sich, daß der nebenberufliche Schwarzarbeiter bei einer Arbeitszeitverkürzung ohne Lohnausgleich sein Schwarzarbeitangebot ausdehnen wird und sich sein Nutzenniveau sowie sein Einkommen in Abhängigkeit von den Lohnsätze und Lohnsatzunterschieden verändert. 6.2.3.2

Einfluß der Steuer- und Abgabenlast auf Löhne und Schwarzarbeit

Nachdem das Angebotsverhalten eines nebenberuflichen Schwarzarbeiters bei Veränderungen der standardisierten Arbeitszeit analysiert wurde, soll im folgenden der Einfluß der Steuern und Abgaben auf das Arbeitsangebot dargestellt werden. Dafür wird zuerst anhand der Variation des regulären Lohnsatzes untersucht, wie sich das Schwarzarbeitsangebot durch Besteuerung ändert. Veränderungen des offiziellen Lohnsatzes spiegeln Variationen in der Besteuerung des Bruttolohnes wieder, während Senkungen des Schwarzarbeitslohnsatzes durch erhöhte Strafandrohung oder erhöhte Entdeckungswahrscheinlichkeit hervorgerufen werden. 27 Im folgenden sollen die Auswirkungen einer Konstanthaltung des regulären Bruttolohnsatzes

27

Erhöhung, Senkung und auf das nebenberufliche

Vgl. für empirische Belege des Einflusses der Steuer- und Abgabenbelastung und von Lohnsatzänderungen Kapitel 7.5.1.

70

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschaft

Schwarzarbeitsangebot untersucht werden. 2 8 Ausgangspunkt der Betrachtung in Abbildung 18 stellt wieder der Einkommenspräferent mit gegebener Regelarbeitszeit T R dar, der sein Nutzenoptimum in Punkt N realisiert, unter der Voraussetzung, daß der offizielle Nettolohnsatz mit dem Schwarzarbeitslohnsatz identisch ist. Es gilt also, daß die Steigungen der Geraden w„ und ws gleich sind. In diesem Fall leistet der Einkommenspräferent insgesamt ein Arbeitszeitangebot von TFmaxTN Stunden. Davon entfallen TFmaxTR Stunden auf reguläre Arbeit und entsprechend TRTN Stunden auf Schwarzarbeit. Dabei wird ein Einkommen in Höhe von Y n erzielt.

TSÎ

TN TSI

TR

TF

IFÛ

Abbildung 18: Lohnänderungen und Schwarzarbeit Bei einer Erhöhung des regulären Nettolohnsatzes (Steigung der Strecke TFmaxRi) durch eine Senkung der Steuerbelastung bei gleichzeitiger Konstanthaltung des Schwarzarbeitslohnsatzes, ist der offizielle Nettolohnsatz nun höher als der Schwarzarbeitslohnsatz. Der Einkommenspräferent kann ein höheres

28

Vgl. u.a. Riebel (1983, S. 67-71) und Langfeldt (1984, S. 57-58).

Theoretische

Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschaft

71

Nutzenniveau auf einer höheren Indifferenzkurve I 3 im Punkt Sj erreichen. In diesem Punkt bietet der Einkommenspräferent weniger Schwarzarbeit an und zwar TN TS1 Stunden weniger. Dies ist mit einem um die Strecke YNYSI höherem Einkommen und mehr Freizeit verbunden. Bei einer Senkung des regulären Lohnsatzes (Steigung der Strecke TFMAXR2), beispielsweise durch eine Erhöhung des Einkommensteuersatzes, wobei der Schwarzarbeitslohnsatz wieder konstant bleibt, ergibt sich folgendes Ergebnis: Der Schwarzarbeitslohnsatz ist nun höher als der offizielle Nettolohnsatz, dennoch arbeitet das Individuum annahmegemäß als nebenberuflicher Schwarzarbeiter wie bisher bis TR in der offiziellen Wirtschaft. Es ergibt sich eine Nutzeneinbuße, da das neue Nutzenmaximum im Tangentialpunkt S2 auf einer niedrigeren Indifferenzkurve I, liegt. In diesem Fall dehnt sich die gesamte Arbeitszeit aus, so daß neben der regulären Arbeitszeit TFMAXTR ein größeres Schwarzarbeitsangebot in Höhe von TRTS2 Stunden geleistet wird. Im Vergleich zum Ausgangspunkt N bietet der nebenberufliche Einkommenspräferent nun die Strecke TNTS2 mehr Schwarzarbeit an und realisiert ein um YNYS2 geringeres Realeinkommen. Die in der Abbildung 18 dargestellte Verbindungslinie R3S2 durch alle nutzenoptimalen Tangentialpunkte bringt die Anpassungsreaktionen des nebenberuflichen Schwarzarbeiters bei Variationen des regulären Nettolohnsatzes zum Ausdruck. Sie beginnt im Punkt R3 bei Erfüllung der Regelarbeitszeit. Dort stimmen die marginale Substitutionsrate und der Schwarzarbeitslohnsatz überein. Bei Senkungen des Nettolohnsatzes unterhalb dieses Wertes werden die Anreize, schwarz zu arbeiten, erhöht. Zusammenfassend läßt sich sagen, daß eine Steigerung des regulären Nettolohnsatzes die Schwarzarbeit verringert, während eine Senkung des Lohnsatzes die Schwarzarbeit ausdehnt. Eine Erhöhung der Nettolöhne durch eine Absenkung der Lohnnebenkosten wäre somit ein erster Schritt in Richtung auf eine sinnvolle Ursachenbekämpfung. Ein Erhöhung der Löhne selbst würde zwar tendenziell die Anreize für die Schwarzarbeitscr«6/eter verringern, gleichzeitig aber die Nachfrage nach Schwarzarbeit, wegen der höheren Kosten in der offiziellen Wirtschaft, weiter erhöhen. 6.2.3.3

Einkommens- und Substitutionseffekte bei Besteuerung

Eine wichtige Ursache für Schwarzarbeit, die in Kapitel 7 näher diskutiert wird, und auch im Rahmen des neoklassischen Einkommen-Freizeit-Modell untersucht werden kann, ist die hohe Steuer- und Abgabenlast. Diese wird in fast allen Studien zur Schattenwirtschaft als einer der wichtigsten Gründe für deren Expansion angesehen. 29 Einige theoretische Überlegungen haben Neck/ Schneider/ Hofreither (1989) hinsichtlich der Wirkungen einer progressiven Einkommensteuer auf die Schattenwirtschaft angestellt. Nachdem wir die Auswirkungen an einem einfachen Beispiel der Reallohnvariation skizziert haben, werden jetzt die Effekte der Besteuerung auf das

29

Vgl. Lippert/ Walker (1997); Schneider (1994b, 1997b, 1998a); Thomas (1992) um einige aktuelle Überblickswerke zu nennen.

72

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschaft

Arbeitsangebot genauer betrachtet. Diese Analyse wird in der traditionellen Finanzwissenschaft durchgeführt, um die allokativen Verzerrungen aufzuzeigen, die durch die Besteuerung entstehen. Diese wohlfahrtsökonomische Betrachtung kann die Auswirkungen in einem Idealmodell darstellen, die jedoch kritisiert werden kann, wie in Kapitel 6.3.1 skizziert. Die mikroökonomische Analyse der Auswirkungen der Steuer- und Abgabenlast (ohne Regelarbeitszeit) kann am Beispiel einer proportionalen Einkommensteuer wie in der Abbildung 19 dargestellt werden.

Ausgangspunkt der Betrachtung ist das Nutzenoptimum im Tangentialpunkt B zwischen der Indifferenzkurve 12 und der Bruttolohngerade wh. Hier umfaßt das individuelle Arbeitszeitangebot TFmaxTB und folglich die Freizeitnachfrage TF0TB. Damit verbunden ist ein Einkommen von YB. Bei Einfuhrung einer proportionalen Einkommensteuer ergeben sich für die betroffenen Individuen zwei verschiedene Effekte, der Einkommenseffekt und der Substitutionseffekt. Der Saldo- bzw.

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

73

Gesamteffekt ist vorab theoretisch nicht eindeutig zu bestimmen. 30 Beim Einkommenseffekt verringert sich durch die eingeführte Besteuerung ausschließlich das Einkommen. Die Wahl zwischen Arbeit und Freizeit wird nicht beeinflußt. Es erfolgt eine Niveauabsenkung bei einer entsprechend ausgestalteten Steuer mit einem konstanten Steuerbetrag, d.h. bei einer Kopf- oder Pauschalsteuer, die unabhängig vom Arbeitseinsatz und Einkommen erhoben wird. Graphisch zeigt sich dieser Effekt in einer parallelen Verschiebung der Bruttolohngerade w/, um die Höhe des Steuersatzes t auf we. Es ergibt sich ein neuer Tangentialpunkt mit der niedrigeren Indifferenzkurve //. Die Individuen versuchen nun, den durch die Besteuerung erfahrenen Einkommensverlust durch ein erhöhtes Arbeitsangebot mit gleichzeitiger Einschränkung der Freizeit zu kompensieren. Das gesamte Arbeitsangebot wird um die Strecke TBTE ausgeweitet, während die Freizeitnachfrage in gleichem Ausmaß auf Ty0TK reduziert wird. Da die Einkommensteuer jedoch aufgrund der regressiven Wirkung einer solchen Pauschalsteuer nicht als Kopfsteuer ausgestaltet ist, muß der Substitutionseffekt, der dem Einkommenseffekt entgegen wirkt, ebenfalls berücksichtigt werden. 31 Der durch die Verringerung des Nettolohnsatzes bedingte Substitutionseffekt besteht nun darin, daß die Opportunitätskosten einer Ausdehnung der Freizeit fallen, da der Verzicht auf eine zusätzliche Arbeitsstunde nach der Besteuerung eine geringere Einkommenseinbuße als zuvor bedeutet. Anders ausgedrückt: Die Belohnung für den Verzicht auf Freizeit hat sich verringert bzw. die Arbeit ist unattraktiver geworden. Die Wahl zwischen Arbeit und Freizeit wird verzerrt. Die Individuen fragen verstärkt das relativ billiger gewordene Gut Freizeit nach und schränken das Arbeitsangebot entsprechend ein. Es erfolgt somit eine Substitution der Arbeitszeit durch Freizeit. Graphisch läßt sich der Substitutionseffekt als Bewegung auf der neuen Indifferenzkurve /; hin zum Tangentialpunkt mit der Nettolohngeraden w„ beschreiben. Aus der Drehung der Nettolohngeraden folgt der Substitutionseffekt. Das neue Optimum befindet sich somit in Punkt N, der sich durch den zum Einkommenseffekt gegenläufigen positiven Substitutionseffekt SE(+) ergibt. Bei der Verbindung der beide Effekte ergibt sich der Gesamteffekt. Das gesamte Arbeitsangebot wird um die Strecke TBTNreduziert, während die Freizeitnachfrage um diese Strecke zunimmt. In dieser Situation bietet das Individuen ein Arbeitsangebot von TFmaxTN an und genießt eine Freizeit in Höhe von TF0TN. Während der Einkommenseffekt den Arbeitseinsatz erhöht (und Freizeit einschränkt) und somit die steuerliche Bemessungsgrundlage ausdehnt, da die Einkommenseinbuße durch 30 31

Vgl. u.a. Atkinson/ Stiglitz (1980, S. 32ff); Boadway/ Wildasin (1984, S.287ff). Die Grundlagen der Steuerwirkungslehre werden von Musgrave/ Musgrave/ Kullmer. (1993) systematisch hergeleitet. Vgl. Varian (1995, S.MOff) und Moritz (1993), welche eine differenzierte Betrachtung der Effekte, u.a. zur Unterscheidung von Slutsky- und Hicks- Substitutionseffekten, leisten. Werner (1990) und Petersen/ Müller (1999) zeigen die Beschäftigungswirkungen von staatlichen Maßnahmen (Steuererhöhung, Arbeitszeitverkürzung etc.) konkret im Zusammenhang mit der Schattenwirtschaft auf.

74

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

Mehrarbeit kompensiert werden soll, bewirkt der Substitutionseffekt eine Verringerung des Arbeitsangebots (und eine entsprechende Ausdehnung der Freizeit), so daß die steuerliche Bemessungsgrundlage reduziert wird. In diesem Fall ergibt sich durch den kleineren negativen Einkommenseffekt und den größeren positiven Substitutionseffekt ein positiver Gesamteffekt GE(+). Für das Einkommen (auf der Ordinate abgetragen) sind sowohl der Einkommenseffekt als auch der Substitutionseffekt immer negativ, so daß sich immer ein Rückgang des Einkommens und damit auch ein negativer Gesamteffekt für das Einkommen des Individuums einstellt. Zusammenfassend läßt sich festhalten: Durch die Besteuerung mit einer proportionalen Einkommensteuer wird das Arbeit- FreizeitVerhältnis verzerrt und gleichzeitig ein Anreiz zur Abwanderung in die Schattenwirtschaft gegeben, der jedoch bei einem höheren Grenzsteuersatz noch stärker ausfällt, wie im nächsten Kapitel gezeigt wird. 6.2.3.4

Der Einfluß des Grenzsteuersatzes

Die negativen Leistungsanreize, die sich im Substitutionseffekt widerspiegeln, hängen entscheidend vom Grenzsteuersatz der Einkommensteuer ab, d.h. davon, wieviel Prozent der Staat von jedem zusätzlich verdienten Euro bekommt. Ein Grenzsteuersatz von 53 Prozent, besagt, daß von einem zusätzlich verdienten Euro 53 Cent an den Staat abgegeben werden müssen. Der Grenzsteuersatz ist die entscheidende Determinante in neoklassischen Modellen bei der Untersuchung des Einflusses der Besteuerung, von dem die Veränderung des Arbeitseinsatzes abhängt. Die negativen Anreizwirkungen auf das offizielle Arbeitsangebot können bei einem Vergleich der Substitutions- und Einkommenseffekte von einer proportionalen und einer progressiven Einkommensteuer aufgezeigt werden, da die progressive Einkommensteuer einen höheren Grenzsteuersatz aufweist als die proportionale Steuer. Wie oben gezeigt wird durch die Besteuerung mit einer proportionalen Einkommensteuer das Arbeit- Freizeit- Verhältnis verzerrt. Bei einer progressiven Einkommensteuer ist die Verzerrung noch stärker (noch mehr Freizeit/ weniger Arbeit und noch geringeres Einkommen) als bei einer proportionalen Einkommensteuer, da die Grenzbelastung noch höher ist und damit der Substitutionseffekt größer ausfällt. Dieser Vergleich (Abbildung 20) kann am besten wie folgt durchgeführt werden: 32 Ausgehend von einer Bruttolohngeraden wb ergibt sich eine optimale ArbeitFreizeit- Entscheidung im Tangentialpunkt B mit Erreichen der Indifferenzkurve I3. Durch die Erhebung einer linear progressiven Einkommensteuer verringert sich das Nutzenniveau des Individuums auf //. Bei der progressiven Einkommensteuer w prag ergibt sich die Progressivität dadurch, daß eine Teil des Einkommens bis A' nicht besteuert wird (Freibetrag), von ^ ' bis eine negative Einkommensteuer gezahlt wird („Bürgergeld") und dafür anschließend ein höherer Grenzsteuersatz erhoben wird, als bei der proportionalen Einkommensteuer. Es ergibt sich der Tangentialpunkt C. Damit ist ein geringeres Einkommen verbunden (Y r ) und auch ein geringeres Arbeitsangebot Tprog statt Tbnmo. 32

Vgl. Boadway/ Wildasin (1984, S.293f), Musgrave/Musgrave/ Kullmer (1993, S.107f).

Theoretische

Grundlagen

zur Analyse der

Schattenwirtschaft

75

Abbildung 20: Veranschaulichung des Einflusses des Grenzsteuersatzes anhand eines Vergleiches von proportionaler und progressiver Einkommensteuer Um die beiden Steuer vergleichen zu können, wird nun angenommen, daß mit der proportionalen Einkommensteuer die gleichen Steuereinnahmen erzielt werden sollen wie mit der progressiven Einkommensteuer. Dafür wird eine Parallele FF' zur Bruttolohngeraden durch den Punkt C gezeichnet. Alle Punkte auf dieser Parallelen entsprechen somit dem gleichen Steueraufkommen wie in Punkt C bei der progressiven Einkommensteuer. Im Schnittpunkt E von FF' und wpmp wird das gleiche Steueraufkommen in Höhe der Strecke CD erzielt, wie bei der progressiven Einkommensteuer. Allerdings kann die höhere Indifferenzkurve I 2 erreicht werden. Das Individuum erzielt ein wesentlich höheres Einkommen YE und bietet deutlich mehr (offizielle) Arbeit an, da der Substitutionseffekt aufgrund des geringer Grenzsteuersatzes wesentlich kleiner ausfällt 33 .

33

Vgl. dazu auch Abbildung 19.

76

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschaft

Die Arbeitszeit wird nur noch von TB auf Tprop reduziert bzw. die Freizeit wird weniger stark ausgedehnt. Dies zeigt, daß die progressiven Einkommensteuer die Arbeit- Freizeit Entscheidung aufgrund des höheren Grenzsteuersatzes mehr verzerrt als eine proportionale Steuer. In der neoklassischen Welt hat der Grenzsteuersatz erheblichen Einfluß auf das Arbeitsangebot und liefert den Hintergrund für Forderungen nach Absenkung der Steuersätze bis hin zu einer Einführung einer proportionalen Einkommensteuer oder sogar einer Pauschalsteuer. 34 Allerdings werden diese Ergebnisse nicht von allen Untersuchungen bestätigt. Je nach Spezifikation des Modells ergeben sich u.U. abweichende Ergebnisse. Der Gesamteffekt ist nicht theoretisch bestimmbar, sondern muß durch empirische Überprüfungen ermittelt werden. 35 Unter Einbeziehung der Möglichkeit in die Schattenwirtschaft auszuweichen, ergibt sich grundsätzlich eine noch stärkerer Reaktion auf die Besteuerung, denn auch in der Schattenwirtschaft können monetäre Einkommen erzielt werden (Schwarzarbeit), oder durch Eigenarbeit (Selbstversorgungswirtschaft) Ausgaben in der offiziellen Wirtschaft eingespart werden, so daß der Einkommensverlust dadurch ausgeglichen werden kann. Allerdings sind die diesbezüglichen Ergebnisse nicht so eindeutig, wie Isachsen/ Strom (1980) in ihrem einfachen Modell zur Erklärung der Aufspaltung des Arbeitsangebots auf Schwarzarbeit und offizielle Beschäftigungsformen aufgezeigt haben. Sandmo (1981) macht deutlich, daß die Ergebnisse von der Modeilspezifikation abhängt. 36 Andreoni, Erard und Feinstein (1998) weisen in ihrem Überblicksartikel ebenfalls auf diese Probleme hin. Eine eindeutige theoretische Fundierung für die Vermutung von Langfeldt läßt sich somit nicht finden, auch wenn sie in vielen Fällen zutreffen wird: „Eine Vernachlässigung der individuellen Ausweichreaktionen dürfte somit dazu fuhren, daß die Bedeutung von Substitutionseffekten unterschätzt wird." (Langfeldt (1984) S.64). Allerdings kann bei einer Betrachtung der Arbeitszeit insgesamt, d.h. der offiziellen und inoffiziellen Arbeitszeit zusammen, unter der Annahme der gleichen Lohnsätze in beiden Sektoren ein - zumindest für theoretische Überlegungen - interessantes Ergebnis festgehalten werden: durch eine Besteuerung ergäbe sich kein Substitutionseffekt mehr, sondern „nur" noch eine Verschiebung hinsichtlich der Beschäftigungsformen, während sich ansonsten nur noch ein Einkommenseffekt einstellt. Die Einkommen- Freizeit- Entscheidung wird nicht mehr verzerrt. Die Annahme der gleichbleibenden Schwarzarbeitslohnsätze ist allerdings unwahrscheinlich, so daß diese Überlegung (auch aus weiteren Gründen z.B. dem daraus resultierenden Problem der Finanzierung der Staatsausgaben über Steuern) rein theoretische Relevanz hat.

34

Vgl. Kapitel 7.3.3.

35

Vgl. u.a. Atkinson/ Stiglitz (1980, S.32ff).

36

Vgl. dazu den Sammelband von Bös/ Felderer (Hrsg.) (1989); Cowell (1989); Hackmann (1984).

Theoretische 6.2.3.5

Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschaft

77

Transferzahlungen im Einkommen- Freizeit- Modell

Im Einkommen- Freizeit- Modell können auch die negativen Leistungsanreize skizziert werden, die sich durch die Sozialhilfe ergeben. Die folgenden Abbildung zeigt diese Auswirkungen, die sich v.a. bei der volle Anrechnung eines zusätzlichen Nebenverdienstes einstellen. In der Abbildung 21 wird davon ausgegangen, daß das Individuum ein Einkommen unterhalb des durch die Sozialhilfe bestimmten Existenzminimums durch eigene Arbeit erzielen kann.

Y

Abbildung 21: Sozialhilfe im Einkommen- Freizeit- Modell In diesem Punkt {N) kann es die Indifferenzkurve f erreichen. Statt sich mit diesem geringen Einkommen abzufinden, kann das Individuum auch Sozialhilfe beantragen. Dann wird jedoch das eigene Einkommen voll auf die Sozialhilfe angerechnet (Grenzsteuersatz von 100 %) 37 , wodurch sich eine parallel zur 37

Die deutsche Sozialhilfe beginnt mit einem geringeren Grenzsteuersatz, der allerdings schnell auf 100 % ansteigt. Vgl. für eine Illustration anhand eines Beispiels Kapitel 7.6. Einen empirischen Beleg für die Verzerrungen bei Transferempfänger liefern für Kanada Lemieux, Fortin, Frechette (1994).

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

78

Abzisse verlaufende Budgetgerade ergibt, bis zum Punkt K, ab dem das eigene Nettoeinkommen oberhalb der Sozialhilfe liegt. Für das Individuum besteht der (leistungsfeindliche) Anreiz, seine Freizeit zu maximieren und Punkt M zu realisieren, der einen höheren Nutzen angibt als Punkt P. Die Sozialhilfe bewirkt somit eine Minimierung des Arbeitsangebotes, da das Mindesteinkommen auch ohne Arbeitsangebot erreicht wird. „Je höher also das Mindesteinkommen festgelegt wird, desto mehr Wirtschaftssubjekte weisen einen Tangentialpunkt auf, der unterhalb von Ymi„ liegt, desto höher sind dann die Anreize für zusätzliche Freizeit und desto höher ist außerdem die Belastung des staatlichen Budgets, aus dem die Sozialhilfe finanziert wird." (Petersen, 1989, S.81-83).Durch die Einbeziehung der Möglichkeit zur Schwarzarbeit kann das Individuum sogar eine noch höhere Indifferenzkurve erreichen. Bei Leistungsmißbrauch könnte der Punkt S erreicht werden, bei dem die Strecke TFmaxTs in der Schattenwirtschaft angeboten würde. Die praktische Relevanz dieser theoretischen Überlegungen wird in Kapitel 7.6 diskutiert. 6.2.3.6

Hypothesen zu einigen aus der ökonomischen Theorie abgeleiteten Einflußfaktoren

Neben den oben angestellten Überlegungen werden in der ökonomischen Theorie, insbesondere in der Theorie der Kriminalität (Becker, 1968), als weitere Faktoren die Entdeckungswahrscheinlichkeit und die Strafhöhe berücksichtigt. So werden bei der Bekämpfung der Steuerhinterziehung die Intensivierung der Überprüfung und/ oder Erhöhung der Strafen als wirtschaftspolitische Maßnahmen untersucht. Diese Diskussion kann hier nicht dargestellt werden und ist auch nicht primäres Thema des Buches. 38 Auf Grundlage eines einfachen Tax Compliance- Modells von Allingham und Sandmo (1972), das viel beachtet wurde, entwickelten andere Autoren auch Theorien des Schwarzarbeitsangebots, in denen dann neben der Besteuerung die Auswirkungen von Variationen von Strafhöhe und Entdeckungswahrscheinlichkeit modelliert werden. 39 Die Generalisierung des Modells und die Anwendung auf die Untersuchung des Arbeitsangebots fuhrt nicht zu eindeutigen Ergebnissen, weshalb bei diesem Überblick über die Grundlagen auf die Darstellung von analytischen Modellen verzichtet wird. „Overall, adding labor supply substantially complicates the analysis." (Andreoni, Erard und Feinstein, 1998, S.824). Einige nutzentheoretische Überlegungen sollen dennoch beispielhaft an einem Modell von de Gijsel (1984) skizziert werden, das auf der ökonomischen Theorie der Mehrfachbeschäftigung aufbaut. Die Hypothesen lassen sich wie folgt zusammenfassen, wobei die Gültigkeit der Hypothesen wegen der Wechselwirkungen nicht eindeutig nachgewiesen werden kann. Auf Basis eines 38 39

Vgl. für einen Uberblick und eine Diskussion der ambivalenten Ergebnisse Andreoni, Erard und Feinstein (1998). Vgl. hierzu z.B. Allingham/ Sandmo (1972), Andreoni, Erard und Feinstein (1998), de Gijsel (1984), Mettelsiefen (1984), Petersen (1984a) S.132ff, Sandmo (1981); Shishko/ Rostker (1976), Trockel (1987), Werner (1990).

Theoretische

Grundlagen

zur Analyse der

Schattenwirtschaft

79

mikroökonomischen Entscheidungskalküls untersucht de Gijsel (1984) die Beeinflussung des Angebots an Schwarzarbeitsstunden durch verschiedene Faktoren. Schwarzarbeit wird angeboten, wenn der erwartete Nutzen aus dieser Art der Beschäftigung höher ist als der aus regulärer Arbeit. Der Erwartungswert ergibt sich durch Einbeziehung der (Bestrafungs-) Wahrscheinlichkeit, der Strafhöhe, der jeweiligen Lohnsätze, der Steuersätze und dem Beschäftigungsrisiko. De Gijsel leitet aus seinen modelltheoretischen Überlegungen, die von der zentralen Annahme ausgehen, daß mit Schwarzarbeit ein Einkommensrisiko verbunden ist, die hier aufgeführten Hypothesen ab. Eine allgemeine, theoretische und/ oder empirische Bestätigung der Hypothesen läßt sich aber nicht finden. Auf den systematischen, formal analytischen Nachweis für die sich unter bestimmten Annahmen ergebende Bestätigung der Hypothesen wird hier verzichtet, da sie auf sehr restriktiven Annahmen beruhen.

Ö k o n o m i s c h e Einflufifaktoren Die Schwarzarbeit

—

je geringer der Lohnsatz fitr legale je höher der l^jhnsatz für

Arbeit

nimmt umso mehr zu. ..

I

Steuer- u n d Abgabenbelastung

je höher die Steuer- und

Abgabenbelastung

Schwarzarbeit

S t r a f e und Risiko

je geringer die Strafe —

je geringer die

Aufdecknngswahrscheinlichkeit

—

je geringerdie

Bestrafungswahrscheinlichkeit

Arbeitsmarktsituation

—

je kiirzer die ojfizielle Arbeitszeit je höher die

und

Arbeilslosenquote

— je höher die Regulierungsdichte

auf dem Arbeitsmarkl

Abbildung 22: Ökonomische Einflufifaktoren gemäß der ökonomischen Theorie des Schwarzarbeitsangebots Bei der These, daß das Angebot an Schwarzarbeitsstunden um so mehr zurückgeht, je höher der Lohnsatz für legale Arbeit ist, werden ausschließlich die individuellen Nutzenkalküle der Arbeitsanbieter betrachtet. Der gesamtwirtschaftlich zu erwartende Rückgang der Beschäftigung durch höhere Löhne und die Erhöhung der Nachfrage nach Schwarzarbeit wegen der höheren Kosten in der offiziellen Wirtschaft, wird vernachlässigt. Implizit fließen diese Sekundärwirkungen bei de Gijsel nur bei der Hypothese zur Arbeitslosenquote in die Analyse mit hinein, die sich bei höheren, marktwidrigen Löhnen tendenziell ergibt. Neck/ Schneider/ Hofreither (1989) zeigen in ihrer theoretischen Analyse diese Zusammenhänge auf. Sie weisen auch auf die Schwierigkeiten hin, die sich hinsichtlich der modelltheoretischen Ableitung von (wirtschaftspolitischen

I

80

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

relevanten) Aussagen ergeben, da eine Vielzahl von Annahmen beachtet werden 40 müssen. Die höhere Arbeitslosenquote ist im Modell von de Gijsel eine Ursache für die Zunahme der Schwarzarbeit, da damit ein höheres Beschäftigungsrisiko und damit ein Einkommensrisiko in der offiziellen Wirtschaft verbunden ist, was die Individuen dazu veranlaßt, sich als Absicherung in der Schattenwirtschaft zu engagieren. Bei einer umfassend ausgestalteten Arbeitslosenversicherung ist das Einkommensrisiko jedoch gering, so daß der Einfluß der Arbeitslosenquote entsprechend unbedeutender ist. Dieser angebotseitigen Reaktion steht das Verhalten der Nachfrager entgegen, die gerade bei Vollbeschäftigung und ausgelasteten Produktionskapital wegen der damit verbundenen langen Warte- und Lieferzeiten in die Schattenwirtschaft ausweichen. Eine Bestätigung dieser Hypothese ist somit schwierig. Insgesamt lassen sich folgende Ursachen für Schwarzarbeit auf Grundlage mikroökonomischer Überlegungen ermitteln: die hohe Steuerund Abgabenbelastung, die Lohnsätze, die zunehmende Arbeitszeitverkürzung, die eine nutzenmaximale Einkommen- Freizeit- Entscheidung verhindert, die Bedingungen auf dem Arbeitsmarkt generell, die Ausgestaltung der Transferzahlungen sowie die Strafhöhe und die Entdeckungswahrscheinlichkeiten. Empirische Bestätigungen von einigen der Hypothesen finden sich in Kapitel 7.5. Dennoch greift diese Analyse zu kurz und kann das Verhalten nur unzureichend erklären, wie in Kapitel 7 und 8 gezeigt wird. Deshalb wird hier ein erweitertes Modell angedacht.

6.3

6.3.1

Zur Kritik an der neoklassischen und wohlfahrtstheoretischen Betrachtung Von der wohlfahrtsökonomischen Theorie zur Theorie der evolutorischen Besteuerung

Die Analyse, die im Rahmen des neoklassischen Einkommen- Freizeit- Modell in Kapitel 6.2 vorgestellt wurde, eignet sich gut, um die grundlegenden ökonomischen Vorstellungen und Überlegungen zu skizzieren, bei denen die Vermeidung von allokativen Verzerrungen im Mittelpunkt steht. Allerdings gibt es einige Kritikpunkte, die anhand der wohlfahrtsökonomischen Theorie der Besteuerung erläutert werden sollen. In der Wohlfahrtsökonomie wird von einer Regierung ausgegangen, die als „wohlmeinender Diktator" agiert und die gesamtgesellschaftliche Wohlfahrt maximieren möchte. Deshalb werden möglichst breite Bemessungsgrundlagen, geringe Grenzsteuersätze und als

40

Vgl. den Sammelband von Schäfer (1984); z.B. Carlberg (1984); Wiegard (1984).

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

81

Schattenwirtschaft

Ideallösung Kopfsteuern vorgeschlagen, um allokative Verzerrungen möglichst zu vermeiden und die Besteuerung zu optimieren, wie wir in Kapitel 6.2 dargestellt haben. Die Forderungen, die sich aus dieser Theorie hinsichtlich der Besteuerung und der Transferzahlungen ableiten lassen, sind in der Finanzwissenschaft umfassend diskutiert worden. Neben einer Kritik an den restriktiven Annahmen wurde an dieser Betrachtungsweise in der modernen, institutionell orientierten Finanzwissenschaft die Vernachlässigung des Verhaltens der Regierung und sonstiger Institutionen bemängelt. Die optimistische Einschätzung der Regierenden, die nicht ihren eigenen Nutzen maximieren, sondern den der Gesellschaft und sich damit ganz anders verhalten, als von der Ökonomie ansonsten von den Menschen angenommen wird, erscheint den Vertretern der modernen Finanzwissenschaft nicht plausibel und angemessen. 41 Die Annahme der wohlfahrtsmaximierenden Regierung wird in den modernen finanzwissenschaftlichen Theorien durch die Annahme einer eigennützigen Regierung ersetzt, die Budgetmaximierung betreibt, um mehr Einfluß über öffentliche Mittel zu erlangen und letztlich mehr Macht ausüben zu können. In der Leviathantheorie der Besteuerung, die von Brennan und Buchanan (1980) entwickelt wurde, wird angenommen, daß die Regierung nicht nur soviel Steuern erhebt, wie für die Bereitstellung des optimalen Angebots an öffentlichen Güter notwendig ist, sondern daß sie das gesamte zur Verfügung stehende Besteuerungspotential ausschöpft. Diesem Verhalten der Regierenden kann der Steuerzahler kaum etwas entgegen setzen, außer dem Versuch der Steuervermeidung. Deshalb lehnen Brennan und Buchanan die Gestaltung der Besteuerung gemäß der in Kapitel 6.2 angestellten Überlegungen ab, auch wenn damit allokative Verzerrungen vermeiden können. Eine besonders breite Steuerbasis mit wenigen Ausweichmöglichkeiten würde letztlich die Besteuerungsmacht der Regierung weiter erhöhen, und der Steuerzahler wäre dem „Leviathanstaat" noch mehr ausgeliefert. Notwendig sind deshalb für Brennan und Buchanan klare auf Verfassungsebene geregelte Besteuerungs- und Budgetregeln, als Schranken der Besteuerung. Trotz der Kritik am Leviathanmodell, die sich vor allem auf die pessimistische Beurteilung der Regierung bezieht, hat das Modell dazu beigetragen, die Politiker als handelnde Akteure zu modellieren, und einen wichtigen Gegenpol zur wohlfahrtsökonomischen Theorie gesetzt. Im Rahmen der Neuen Politischen Theorie werden seit einiger Zeit verschiedene Ansätze entwickelt, mit denen versucht wird, daß Verhalten der Regierenden realitätsnäher zu modellieren. Als Alternative zur Einfuhrung von Regeln mit Verfassungsrang für eine wirksame Kontrolle der Regierung schlägt Blankart (1998, S.227ff) die Implementierung von direktdemokratischen Elementen vor, die Budgetmaximierung und Steuerverschwendung eindämmen können. Denkbar wäre, im Sinne einer Theorie der demokratischen Besteuerung, fakultative Referenden Uber das Gesamtbudget bzw. über die Finanzierung mittels Steuern und Krediten einzuführen. Diese Kontrolle und Absicherung der aus der

41

Vgl. für eine anschauliche, zusammenfassende theoretischen Ansätze Blankart (1998, S. 201-248).

Erläuterung

der

verschiedenen

82

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

wohlfahrtstheoretischen Analyse abgeleiteten Empfehlungen durch den demokratischen Prozeß ist bei der Berücksichtigung der eigennutzmaximierenden politischen Akteure und vor dem Hintergrund der Erkenntnisse der Neuen Politischen Ökonomie und des Leviathanstaatsmodells notwendig.42 Neben der Kontrolle des Staates durch Wahlen und Referenden (Voice- Option), gibt es die Exit- Option,43 d.h. die Möglichkeit zur ökonomischen und physischen Abwanderung der Bürger und Unternehmen, um der Steuerbelastung zu entgehen. Neben der Verlagerung des Wohnorts bzw. Unternehmensstandortes in andere Ländern besteht die Möglichkeit zur Steuervermeidung, Steuerhinterziehung, Abwanderung in die Schattenwirtschaft und zur Schwarzarbeit, die Blankart im Zusammenhang einer Theorie der evolutorischen Besteuerung hervorhebt. Die zunehmende Möglichkeit zur Mobilität innerhalb Europas erhöht die Wirksamkeit dieser Kontrolle der Regierung, sofern es nicht zu einer europaweiten Harmonisierung der Steuer- und Sozialversicherungssysteme kommt. Bei Unzufriedenheit mit dem Angebot öffentlicher Güter und den Umverteilungsregeln in einem Land, kann der Steuerzahler letztlich in ein anderes Land auswandern. Die Abwanderungschance stellt somit, neben der Bindung der Regierung an Verfassungsregeln zur Besteuerung, eine wirksame Kontrolle der Regierung dar. Bei der Ableitung von wirtschaftspolitischen Empfehlungen44 sollte nach diesen Überlegungen, wenn eine konstitutionelle Reform nach den Vorstellungen von Brennan und Buchanan nicht durchsetzbar ist, eine direktdemokratische Absicherung der Budgetbestimmung bei allen Vorschlägen mit gefordert werden. Gleichzeitig wird die Bedeutung der Mobilität der Wirtschaftssubjekte und der Freizügigkeit sowie des Wettbewerbs der Systeme deutlich, da nur dann die zusätzliche Kontrolle der Regierenden über diesen Weg möglich ist. Letztlich begrenzt auch die Möglichkeit zur Abwanderung in die Schattenwirtschaft die Besteuerungsmacht der Regierung. Es bestehen somit endogene Schranken der Besteuerung. Diesen Zusammenhang zwischen individuellen Anpassungsreaktionen und der Besteuerung veranschaulicht die folgende Abbildung. Sie zeigt die populäre Grafik von Laffer (1979), der den Effekt der Steuervermeidung durch mehr Freizeitkonsum in Verbindung mit einer Variation der Steuersätze darstellt (Lafferkurve). Gutmann (1981) hat in die Betrachtung explizit die Abwanderung in die Schattenwirtschaft miteinbezogen (Gutmann-Kurve). Der obere Teil der Grafik zeigt diesen Zusammenhang auf, der in steuerpolitischen Diskussionen, vor allem in den USA, eine bedeutende Rolle gespielt hat, deren wissenschaftliche und empirische Gehalt jedoch umstritten ist. Auf den Achsen sind der aggregierte Steuersatz in Prozent des Einkommens und der Steuerertrag abgetragen. Je mehr der Staat seine Möglichkeiten zur Steigerung der Steuersätze einsetzt, desto mehr nimmt der Steuerwiderstand zu. Wenn das Steuerertragsmaximum in Punkt S, das mit dem Steuersatz t* erzielt werden kann, überschritten 42

Vgl. zu diesbezüglichen Schlußfolgerungen Kapitel 9.

43

Vgl. zu den Begriffen und grundlegenden Überlegungen Hirschmann (1974).

44

Vgl. Kapitel 7 und Kapitel 9.

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

83

wird, nimmt trotz steigender Steuersätze der Steuerertrag ab, da die Steuerzahler der Steuer ausweichen. Eine Absenkung der Steuersätze könnte in diesen Fällen sogar zur Zunahme der Steuererträge fuhren, da die im Einkommen- FreizeitModell erläuterten negativen Leistungsanreize nicht mehr bestehen würden.

Abbildung 23: Der Zusammenhang zwischen Steuerertrag, Steuersatz und der Expansion der Schattenwirtschaft

84

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

Der untere Teil der Grafik stellt den Bezug zur Schattenwirtschaft her. 45 Es wird vereinfachend zwischen drei Sektoren (Staatsapparat, offizieller Wirtschaft und Schattenwirtschaft) unterschieden. Zu Beginn der Steuererhebung sind die Anreize zur Abwanderung in die Schattenwirtschaft gering, da der Staat nur einen geringen Teil der Wertschöpfung für sich in Anspruch nimmt. Die meisten Beschäftigten arbeiten in der offiziellen Wirtschaft. 46 Aufgrund der mit der Budgetmaximierung verbundenen Steuerertragsmaximierung steigen die Steuersätze und es nimmt der Anteil der Ressourcennutzung durch den Staat zu. Damit steigt, so Frey und Weck, auch die Zahl der Planstellen im öffentlichen Dienst, und die Erwerbstätigen wandern vom offiziellen Sektor v.a. in den staatlichen Sektor ab, bis der maximale Steuerertrag erzielt wird. Durch die steigende Steuerbelastung erhöhen sich die Anreize zur Abwanderung in die Schattenwirtschaft, wodurch dort die Zahl der Erwerbstätigen zunimmt. Jenseits des Steuerertragsmaximums kann sich der staatliche Sektor nicht mehr ausdehnen, da die Erwerbstätigen beim Versuch der weiteren Steuererhöhung in die Schattenwirtschaft abwandern und so die Steuerlast vermeiden. Bei einer weitergehende Ausdehnung des staatlichen Sektors besteht letztlich sogar die Gefahr, daß die Volkswirtschaft zum vorkonstitutionellen Zustand zurückkehrt, in dem Anarchie herrscht. In diesem Zustand würde sich ein (neues) Regelwerk für das gesellschaftliche Zusammenleben entwickeln, da die Befolgung von Regeln und Normen sowie die Bereitstellung von Ressourcen für staatliche Aktivitäten einen großen Nutzen für die Gesellschaft hat. Für die Finanzierung des Staates ist die Erfassung der wirtschaftlichen Tätigkeiten notwendig. Ein Teil der schattenwirtschaftlichen Aktivitäten wird in den offiziellen Sektor verlagert, da er dort z.B. vom Schutz des Eigentums durch den Staat profitieren kann. Diese weitergehenden Überlegungen zeigen, daß die Einschätzung des staatlichen Angebots als Gegenleistung ein wichtiges Kriterium dafür ist, ob eine Abwanderung in die Schattenwirtschaft erwogen wird. Denn eine als legitim wahrgenommene staatliche Inanspruchnahme von Ressourcen wird von den Steuerzahlern nicht mit der Abwanderung bestraft. 47 Auf diese Grundüberlegungen werden wir bei der weiteren Analyse in Kapitel 7, 8 und 9 zurückkommen.

45

Vgl. Frey/ Weck (1983a); Neck/ Schneider/ Hofreither (1989).

46

Vgl. zur Erläuterung der Grafik Blankart (1998, S. 240ff); Windisch (1984).

47

Diese Überlegungen zeigen, daß die Aussagekraft der Abbildung auf das Aufzeigen des Zusammenhangs zwischen einer Ursache (Steuersatz) und der Expansion der Schattenwirtschaft in entwickelten Volkswirtschaften begrenzt ist. Bei der Betrachtung der historischen Entwicklung einer Volkswirtschaft, ist der inoffizielle Sektor zu Beginn vorherrschend und mit der Zunahme der offiziellen Wirtschaft wächst auch erst einmal der staatliche Sektor, da für die Bereitstellung der Rahmenbedingungen des Wirtschaftens durch den Staat Ressourcen benötigt werden. Eine umfassende offizielle Wirtschaft ohne staatlichen Sektor, wie in der Abbildung beim Steuersatz 0 suggeriert wird, ist somit in der Realität kaum vorstellbar.

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

85

Neben der Kritik an der Vernachlässigung der Institutionen, die im Rahmen der Weiterentwicklung der finanzwissenschaftlichen Forschung an der wohlfahrtsökonomischen Theorie geübt wird, gibt es auch einige kritische Anmerkungen zum Menschenbild, daß bei der neoklassischen Analyse zugrunde gelegt wird.

6.3.2

Zur Kritik am Menschenbild des Homo oeconomicus

Die mikroökonomische Analyse der Entscheidungssituation wird von verschiedenen Seiten wegen der zum Teil unrealistischen und zu restriktiven Annahmen kritisiert. Denn in einigen Fällen gibt es Abweichungen im Verhalten der Menschen, die nicht mit den ökonomischen Aussagen übereinstimmen: 48 Kritik gibt es v.a. an den folgenden Annahmen: •

der strikten Anwendung des Rationalitätspostulates und der Maximierungsregel,

•

die Verwendung von objektiven Wahrscheinlichkeiten, sowie

•

die Transitivität, Konsistenz und Stationarität der Präferenzen.

Kahneman und Tversky (1990) haben im Rahmen von experimentellen Untersuchungen nachweisen können, daß Individuen sich systematisch anders verhalten, als dies von der („ursprünglichen") ökonomischen Theorie vorhergesagt wird (entscheidungstheoretische Anomalien). In vielen weiteren Experimenten wurden diese Abweichungen v.a. bezüglich der Wahrnehmung von Wahrscheinlichkeiten, der Informationsverarbeitung und des unterschiedlichen Verhaltens je nach Präsentation der Situation bestätigt. In Untersuchungen zur Steuerhinterziehung zeigt sich beispielsweise, daß unter sonst gleichen Bedingungen bei einer erwarteten Steuernachzahlung eher Steuern hinterzogen werden, indem Einkommen verschwiegen wird, als wenn mit einer Steuerrückzahlung gerechnet wird. 49 Dies bestätigt die Aussagen der „ProspectTheorie" von Kahneman und Tversky bezüglich des Einflusses von situationalen Aspekten, d.h. in diesem Fall, der Einschätzung der Steuerzahlung als Gewinn (Steuerrückzahlung) oder Verlust (Steuernachzahlung) und zeigt Ansätze für Kritikpunkte am neoklassischen Homo oeconomicus auf. Eine Möglichkeit zur Erweiterung des neoklassischen Modells besteht nun darin, Erkenntnisse aus verwandten Disziplinen aufzunehmen und diese zur Modifikation des bestehenden Modells zu nutzen. Als integrativer Ansatz bietet sich dafür die sogenannte „Rational Choice Theorie" (RCT) an. Es handelt sich dabei nicht um eine einheitliche Theorie, sondern es finden sich jeweils leicht variierte Konzepte des Homo oeconomicus, die jedoch alle auf der utilitaristischen Theorie basieren. Statt die Unvereinbarkeit der theoretischen und methodischen 48

Vgl. dazu Kahneman/ Tversky (1990) und die dort angegebene Literatur sowie Badelt (1987); Frey/ Eichenberger (1989); Kirchgässner (1991) Cook/ Levi (1990); Wiswede (1987); für eine Überblick über die Kontroverse vgl. Ami (1989).

49

Vgl. hierzu Fetchenhauer (1998, S.74ff); Robben/ Webley/ Weigel u.a. (1990).

86

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschaft

Ansätze in der Ökonomik, Soziologie und Sozialpsychologie zu betonen, bietet der Rational Choice Ansatz die Chance, eine Verbindung der Forschungsansätze herzustellen. Früher stand auf der einen Seite der Homo oeconomicus der Neoklassiker, der vollkommen informiert, auf vollkommenen Märkten ohne institutionelle Hemmnisse und Beschränkungen, gemäß der neoklassischen Theorie, versucht, seinen Nutzen unter Sicherheit zu maximieren. Die relativen Preise sind dabei als Knappheitsindikatoren der entscheidende Faktor. Das Individuum wägt in einer Knappheitssituation die Vor- und Nachteile, Nutzen und Kosten der einzelnen Alternativen gegeneinander ab und wählt die Alternative, die den höchsten Nettonutzen verspricht (rationale Wahl). 50 Grundlage fur diese Entscheidung ist das Eigennutzaxiom, bei dem von „gegenseitig desinteressierter Vernünftigkeit" (Kirchgässner, 1991, S.47) ausgegangen wird. Diesen ökonomischen Erklärungsansatz, der „durch den Bezug auf knappe Mittel und konkurrierende Ziele [...] am allgemeinsten" (Becker, 1993, S.2) definiert ist, haben u.a. Becker (1993), Frey (1990), Kirchgässner (1991), McKenzie und Tullock (1984) auch auf soziologische Themenstellungen angewandt. Auf der anderen Seite stand der Homo sociologicus, charakterisiert als ein von Normen, Erwartungen, Institutionen und dem erwarteten Rollenverhalten in seiner individuellen Wahlfreiheit beschränktes Wesen. 51 Das Verhalten des Einzelnen wird geprägt von den Erwartungen der Gesellschaft und den jeweils erwarteten Sanktionen. Diese Normen werden im Laufe der Sozialisation internalisiert und prägen das Verhalten. Verhaltensrelevant sind letztlich die Erwartungen, die Sanktionen und die internalisierten Erwartungen. Dieser theoretische Ansatz läßt sich jedoch in die Rational Choice Theorie integrieren, da Normen als eine Art von Präferenzen und Restriktionen aufgefaßt werden können. 52 Die Verbindung dieser „Menschenbilder" kann im Rahmen der RCT gelingen. Der Theoriekern lautet dann in einer Kurzfassung: „Das Individuum wählt in einer Situation der Knappheit, in der wegen der Restriktionen nicht alle Bedürfnisse befriedigt werden können, entsprechend seiner Präferenzen, unter Abwägung erwarteter Kosten und Nutzen der Konsequenzen der wahrgenommenen Alternativen, diejenige Alternative, die den höchsten (maximalen) subjektiven Nettonutzen unter Berücksichtigung der subjektiven Wahrscheinlichkeiten erwarten läßt." (Enste, 1995, S.9). 53

50

Vgl. Enste (1995) S.4f.

51

Vgl. u.a. Dahrendorf (1959).

52

Vgl. z.B. Opp (1986) S.7f.

53

Vgl. zur umfassenden Darstellung der allgemeinen theoretischen Grundlagen der Rational Choice Theorie (RCT) und der Subjective- Expected- Utility (SEU) Theorie Becker (1993); Esser (1990, 1991); Kirchgässner (1991); Lindenberg/ Frey (1993) und Little (1991).

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

87

Mittlerweile sind die folgende Modifikationen weitgehend akzeptiert, die von Simon entwickelt wurden. Das „Satisficing"- Konzept und die „Bounded Rationality" (Simon 1955, 1993) kennzeichnen erste Abschwächungen der strikten Annahmen. Statt von Maximierung des Nutzens auszugehen, wird angenommen, daß das Individuum nach einer „befriedigenden Alternative" (Satisficing) sucht. Die Annahme einer „beschränkten Rationalität" trägt der Begrenztheit menschlicher Informationsverarbeitung Rechnung. Der Mensch ist nicht in der Lage, alle Informationen aufzunehmen und zu verarbeiten, sondern konzentriert sich auf wenige, besonders wichtige Problembereiche. Die Sozialpsychologie und auch die Soziologie bieten weitere sinnvolle Optionen zur Erweiterung des Grundmodells an, auf die in den folgenden Kapitel kurz eingegangen werden soll. Eine detaillierte und stringente Herleitung ist hier jedoch nicht möglich. 54 Der folgenden Analyse liegt für die ökonomische Perspektive die weniger „strenge" Version des Homo oeconomicus zugrunde.

6.4

6.4.1

Erklärungsansätze aus der Sozialpsychologie Kontroll- und Reaktanztheorie

Während die Ökonomen sich v.a. auf die Untersuchung und Variation der Restriktionen konzentrieren und allenfalls noch situationale und institutionellen Randbedingungen genauer betrachten, stehen für die Psychologen die Präferenzen im Mittelpunkt der Analyse, die von den Ökonomen als konstant angenommen werden. Die zusätzliche Berücksichtigung von psychologischen Faktoren wie Persönlichkeitsvariablen (z.B. die Motivation, das Involvement, die Risikopräferenz), allgemeine Grundorientierungen oder auch konkret des Kontrollmotivs 55 ermöglicht eine verbesserte Vorhersage des menschlichen Verhaltens. 56 Die Berücksichtigung von sozialpsychologischen Faktoren in ökonomischen Theorien und Analysen wird v.a. von Seiten der Psychologen betrieben. Angesichts der Vielzahl der sich zum Teil widersprechenden (sozial-) psychologischen Theorien, bieten die weitgehend akzeptierten und einheitlichen Grundlagen der ökonomischen Nutzentheorie eine attraktive Basis, um einzelne 54

Vgl. für Versuche einer Integration psychologischer Elemente in die ökonomische Theorie z.B. Lewis/ Webley/ Furnham (1995); Elster (1998), Lewin (1996). Für konkrete Beispiele Bayer/ Reichl (1997), Enste (1995, 1998), Fetchenhauer (1998).

55

Vgl. Frey, Osnabrügge, Stahlberg (1985) S.127ff; Thompson (1981) S.89ff; Wiswede (1995, S.88ff).

56

Hier kann nicht auf die Vielzahl von Untersuchungen und Experimenten eingegangen werden, die dies belegen können. Vgl. dazu Bayer/ Reichl (1997), Elster (1998), Fetchenhauer (1998).

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

88

Schattenwirtschaft

psychologische Erkenntnisse zu ergänzen, ohne daß die Betrachtung zu unübersichtlich wird. Aber auch Ökonomen wie z.B. Frank (1988) und Frey (1990, 1997b) versuchen, das ökonomische Modell realitätsnäher zu gestalten. Frey bezieht insbesondere die Unterscheidung von intrinsischer und extrinsischer Motivation in seine Überlegungen mit ein. Für die Analyse der Schattenwirtschaft aus sozialpsychologischer Sicht bietet sich die Einbeziehung eines anderen Motivs, des Kontrollmotivs, an. Insbesondere die Reaktanztheorie, die als spezielle Kontrolltheorie aufgefaßt werden kann, d.h. als Theorie des drohenden oder eingetretenen Kontrollverlustes, kann ergänzende Erklärungsansätze liefern. 6.4.1.1

Die Kontrolltheorie

Unter Kontrolle (i.e.S.) wird allgemein die subjektive Wahrnehmung der Möglichkeit zur Einflußnahme auf Ereignisse oder Zustände durch eine instrumenteile Handlung verstanden. I.w.S. wird Kontrolle definiert als Überzeugung einer Person, eine zumindest kognizierte Kontrolle ausüben zu können, d.h. über Reaktionsmöglichkeiten zu verfugen, mit der die Aversität eines Ereignisses reduziert werden kann. Dabei werden von Thompson (1981) vier Formen der kognizierten Kontrolle unterschieden: 1.

Beeinflußbarkeit (behavioral control): Subjektive Wahrnehmung, daß ein Ereignis oder Zustand durch Verhaltensänderungen beeinflußt werden kann; z.B. Reduktion der Steuerlast durch Steuerhinterziehung (Exit- Option) oder die Möglichkeit zur Partizipation am Entscheidungsprozeß (Voice- Option).57

2.

Vorhersehbarkeit (information control): Die Person hat zumindest Zugang zu Informationen über ein bevorstehendes/ erwartetes Ereignis (z.B. durch langfristige Ankündigungen im Rahmen der mittelfristigen Finanzplanung oder durch Übergangsregelungen, die Planungssicherheit gewährleisten).

3.

Kognitive Kontrolle (cognitive control): Dem Betroffenen stehen kognitive Strategien zur Uminterpretation oder Neubewertung des Ergebnisses zur Verfügung (z.B. Reduktion der Attraktivität einer nicht mehr wählbaren Alternative).

4.

Retrospektive Kontrolle (retrospective control): Hierbei wird die Möglichkeit zur nachträglichen Ursachenermittlung betrachtet, die dem Individuum ex post eine Erklärung des Ereignisses ermöglicht.

Die Wirksamkeit der Kontrollausübung nimmt von eins bis vier natürlich ab. Das Gefühl, die Kontrolle zu haben, ist entsprechend bei der Beeinflußbarkeit höher als bei der defensiven Strategie der retrospektiven Kontrolle. Dies impliziert eine

57

Hierzu kann auch die Entscheidungskontrolle gezählt werden, mit der die Wahl zwischen zwei oder m e h r Alternativen gemeint ist, d.h. die Entscheidungsfreiheit des Individuums.

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

89

sehr weite Definition des Begriffs Kontrolle, der nicht nur die Chance zur aktiven Einflußnahme, sondern auch zur kognitiven Aktivität umfaßt. Die grundlegenden zusammenfassen:

Hypothesen der Kontrolltheorie lassen sich wie folgt

•

Personen sind bestrebt, kontrollieren zu können. 58

Zustände,

Ereignisse

und

Handlungsfolgen

•

Die Wahrnehmung von Kontrollverlust ist somit entweder als eine Beeinträchtigung des Erlebens bzw. Empfindens und des Verhaltens oder als ein Strafreiz (aversiver Stimulus) interpretierbar. Durch die Perzeption von Kontrollmöglichkeiten wird dieser Streß bzw. dieser Stimulus elimiert oder zumindest reduziert.

•

Die Art der Reaktion (z.B. Passivität/ Aktivität, Intensität, Stabilität und Generalität) variiert in Abhängigkeit von der subjektiven Bedeutsamkeit des Ereignisses, der Einschätzung der Wahrscheinlichkeit des Kontrollverlustes und der individuellen Ursachenanalyse und -attribution.

Die Kontrolltheorie ist in ihren verschiedenen Facetten (z.B. im Hinblick auf die Zuschreibung der Kontrolle bzw. des Kontrollverlustes zur Person oder zur Situation) empirisch häufig auch auf wirtschaftliches Verhalten erfolgreich angewandt worden. 59 Für die Untersuchung der Schwarzarbeit oder des Steuerwiderstandes eignet sich aber noch besser die als spezielle Kontrolltheorie aufzufassende Reaktanztheorie. 6.4.1.2

Reaktanztheorie und Schattenwirtschaft

Die Reaktanztheorie wurde von Brehm (1966, 1972) als eine Theorie des drohenden oder eingetretenen Kontrollverlustes entwickelt.60 Aus den allgemeinen Erläuterungen zur Kontrolltheorie läßt sich die folgende Definition ableiten: "Kontrollverlust besteht dementsprechend, wenn eine Person entweder gar keine Kontrolle ausüben kann (d.h. das Ereignis ist weder beeinflußbar noch vorhersagbar noch erklärbar noch kognitiv kontrollierbar), oder wenn Kontrolle nicht in einer Form vorliegt, die der Person als angemessen erscheint." (Frey, Osnabrügge, Stahlberg, 1985, S.129).

58

Wiswede (1995) weist daraufhin, daß diese Annahme sowohl motivationstheoretisch als auch lerntheoretisch interpretiert werden kann, was die breite Anwendbarkeit der Theorie unterstreicht.

59

Vgl. Wiswede (1995) S.89f.

60

Einen Überblick über die unterschiedlichen Modifikationen und Präzisierungen der Theorie geben Dickenberger/ Gniech/ Grabitz (1993, S.243-273).

90

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

Die Hauptaspekte können wie folgt zusammengefaßt werden: •

Individuen haben die Freiheit, bestimmte Handlungen auszuführen und sind motiviert, diese zu erhalten.

•

Wenn das Individuum, ähnlich wie in der Kontrolltheorie angenommen, perzipiert bzw. kogniziert, daß seine Handlungs- bzw. Entscheidungsfreiheit durch äußere Einflüsse eingeschränkt wird, reagiert es darauf mit psychologischer/ kognitiver Reaktanz.

•

Reaktanz ist ein motivationaler Spannungszustand, der darauf gerichtet ist, die drohende Einengung zu verhindern oder nach erfolgter Einengung den ursprünglichen Verhaltensspielraum wiederzugewinnen.

•

Die Stärke der Reaktanz hängt ab (1) von der Wichtigkeit der eingeengten Freiheit für den Betroffenen, (2) vom Ausmaß und dem Umfang der bedrohten oder eliminierten Freiheit und (3) der Stärke der Freiheitseinengung, wobei die Ernsthaftigkeit, die erwartete Dauer und auch Generalisierungstendenzen des Kontrollverlustes berücksichtigt werden müssen.

•

Die Einschränkung der Wahlfreiheit muß dabei als illegitim angesehen werden, d.h. „die Existenz sozialer Normen kann Reaktanz verhindern" (Wiswede, 1995, S.91). 61

•

Die Reaktionen zielen entweder auf eine direkte oder indirekte bzw. implizite Wiederherstellung der Freiheit (z.B. Ausüben der Aktivität in einem anderen Bereich) oder die Abwehr der äußeren Kontrolle. Dies kann durch kognitive Strategien (z.B. soziale Vergleiche, soziale Normen) oder Verhaltensstrategien (z.B. Aggression, (Steuer-)Flucht, (Steuer-)Vermeidung, Solidarisierung) erfolgen. Da „öffentliche" Reaktanz-Effekte häufig nicht akzeptiert werden, da sie als „anti- sozial" gelten (Dickenberger/ Gniech/ Grabitz, 1993, S.247), sind kognitive Strategien oder aber „heimliche" Verhaltensstrategien vorherrschend. Bei der „leichten" Schwarzarbeit und Steuerhinterziehung kommt hinzu, daß auch in der Öffentlichkeit dieses Verhalten nicht mehr sanktioniert wird, wodurch die ganze Bandbreite der Reaktanzeffekte zur Verfügung steht.

Die Determinanten der Reaktanztheorie wurden bereits in vielfaltigen Experimenten und den unterschiedlichsten Bereichen untersucht. 62 Aber eine Anwendung beispielsweise auf die Analyse des Steuerwiderstandes hält Wiswede (1995 S.91) zwar für überaus sinnvoll, ist aber noch nicht erfolgt. In der neueren Interpretation der Theorie wird darauf hingewiesen, daß Reaktanz nur zu erwarten ist, wenn die Freiheitseinschränkung als variabel angesehen wird, d.h. die sogenannte „Canardsche Steuerregel" „Alte Steuern sind gute Steuern",

61

62

Daß die Zunahme der Schattenwirtschaft u.a. als "Abwahl der geltenden Normen für wirtschaftliche Tätigkeit" (SVR, 1980, S.145) eingeschätzt wird, dokumentiert die Relevanz der Reaktanz für diesen Bereich. Vgl. Herkner (1991, S.99ff).

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

91

läßt sich auch durch die Reaktanztheorie fundieren. 63 Wichtig für den Steuerwiderstand oder die Abwanderung in die Schattenwirtschaft ist aber auch die Generalisierungstendenz bei Reaktanz, die dazu fuhrt, daß auch andere ursprünglich nicht bedrohte Freiheiten, von der Person als bedroht perzipiert werden. Möglicherweise ist dies u.a. eine Ursache für die zunehmende Staatsverdrossenheit und die generelle Abnahme der Akzeptanz von Steuern und v.a. Sozialabgaben, die zuvor noch nicht als Zwangsabgabe sondern eher als Beitrag wahrgenommen wurden (z.B. die Beiträge zur Rentenversicherung). Die zunehmende Inanspruchnahme der Ressourcen durch den Staat wird als illegitime Freiheitseinschränkung angesehen, gegen die in nahezu allen Bereichen - kognitiv, verdeckt und offen- opponiert wird, um den motivationalen Spannungszustand abzubauen. Möglicherweise ist die Zunahme der Schattenwirtschaft also ein weiterer Schritt in einem sukzessiven Prozeß des Response auf den Kontrollverlust durch zu hohe Besteuerung und zu umfassende staatliche oder tarifvertragliche Regulierungen (z.B. der Arbeitszeit), dem mittlerweile auch die publik gemachte Verhaltensänderung (z.B. durch Prahlen mit erfolgreicher Steuerhinterziehung oder der positiven Bewertung von Schwarzarbeit durch Arbeitgeber) folgt. Eine Integration der Reaktanztheorie in die ökonomische Nutzentheorie ist über das Problem der Knappheit z.B. von Gütern leicht möglich. Im Kontext der Reaktanztheorie kann dieses zentrale Element der ökonomischen Theorie als Bedrohung der Wahlfreiheit interpretiert werden, so daß die Reaktanz als intervenierender, motivationaler Einflußfaktor für die Attraktivitätssteigerung der relativ knappen Alternative fungiert. In die „Black-Box" zwischen Ursache und Wirkung kann hiermit also ein wenig mehr Licht gebracht werden und die Ursachen bzw. Einflußfaktoren können differenzierter analysiert werden. Zu den Einflußfaktoren, die auf Grundlage der Kontroll- bzw. Reaktanztheorie untersucht werden können, zählen: •

die antizipierte Dauer der Belastung (z.B. vorübergehende Einführung einer Steuer), 64

•

die bestehenden Ausweichmöglichkeiten (z.B. Kapitalflucht, Verlagerung von Investitionen, Steuerschlupflöcher, Schwarzarbeit),

•

die Merklichkeit der Belastung (z.B. indirekte vs. direkte Besteuerung) sowie

•

die Generalisierung des Kontrollverlustes bei fehlenden Einflußmöglichkeiten, dem u.a. mit direktdemokratischen Elementen begegnet werden kann. 65

Als Reaktion von Seiten des Wirtschaftssubjektes zur Reduktion der Reaktanz kommt entweder die Möglichkeit der aktiven Teilnahme am politischen 63

Vgl. Pelzmann (1985) S.45.

64

Bei Einführung des Solidaritätszuschlags in Deutschland wurde beispielsweise versucht, die Reaktanz 1. durch die zeitliche Befristung, 2. durch die Formulierung „Solidarität" sowie 3. durch die Zweckbindung zu mildern.

65

Vgl. zu diesem Argument auch Petersen (1984a, S.141), der jedoch diesen theoretischen Bezug nicht herstellt. Vgl. außerdem Kapitel 9.

92

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

Willensbildungsprozeß in Frage, oder, wenn die einengende Instanz (z.B. der Staat) die Einschränkung nicht wieder aufhebt, die selbständige Wiederherstellung des Handlungsspielraumes, indem es z.B. in der Schattenwirtschaft aktiv wird. Gemäß dem Motto: „Was den Selbständigen und Wohlhabenden die Steuervermeidung oder Steuerhinterziehung ist, ist den abhängig Beschäftigten die ausgedehnte Nachbarschaftshilfe oder Schwarzarbeit." Die kontrolltheoretischen Überlegungen spielen bei der Analyse von Steuerreformvorschlägen (z.B. Senkung der Steuersätze bei Verbreiterung der Bemessungsgrundlage) eine große Rolle. Die ordnungspolitisch und steuersystematisch wünschenswerte Vereinfachung und größere Transparenz des Steuersystems durch die Streichung von Steuervergünstigungen etc. kann zu einer Zunahme der Reaktanz führen. Die fehlende Möglichkeit zur Beeinflussung der Steuerlast durch eigene Aktivitäten führt in Verbindung mit der Erhöhung der Transparenz dazu, daß die Merklichkeit der Belastung und das Gefühl der Kontrollverringerung zunimmt. Dadurch wird der positive Effekt - die Senkung der Anreize zur Schwarzarbeit der durch die Senkung der Steuersätze ausgelöst wird, abgeschwächt. Die Belastung wird offensichtlich und damit steigt die Reaktanz. Eine empirische Untersuchung von Schneider für Österreich belegt diesen Effekt. 66 Die zunehmende Vereinfachung des Steuersystems bedeutet eine Zunahme der Reaktanz und damit wird die Spürbarkeit der Belastung (subjektives Belastungsgefühl) ein wichtiger Faktor für das Ausweichen auf die Schwarzarbeit. Ordnungspolitisch und vor dem Hintergrund der Theorie der evolutorischen Besteuerung ist die größere Transparenz durchaus positiv zu sehen, denn dadurch wird die Souveränität des Wählers gestärkt, der über das tatsächliche Ausmaß der Staatsquote nicht mehr getäuscht wird. Es ergibt sich eine wirksame Kontrolle des Staates. 67 Die oben genannten Faktoren werden im untersucht, die Verbindungen zwischen psychologischen Konzepten herzustellen interdisziplinäre Forschung eine relativ praktiziert wird, ist die Untersuchung der Rahmen der Steuerpsychologie.

6.4.2

Rahmen der „Economic Psychology" der ökonomischen Theorie und den versucht. 68 Ein Gebiet, in dem die lange Tradition hat und erfolgreich Besteuerung und deren Wirkungen im

Steuerpsychologie - „Kölner Schule der Finanzpsychologie

Die Steuerpsychologie ist im Rahmen der angelsächsischen „Economic Psychology" quasi zum zweiten Mal als Forschungsfeld entdeckt worden. Denn schon Schmölders (1975) begründete diesen Forschungszweig der „Kölner Schule 66

Vgl. Kapitel 7.5.2.

67

Vgl. Kapitel 6.3 und Kapitel 7.1.

68

Vgl. dazu das Journal of Economic Psychology, z.B. die spezielle Ausgabe zur Steuerpsychologie (Journal of Economic Psychology, 1992).

Theoretische

Grundlagen

zur Analyse der

Schattenwirtschaft

93

der Finanzpsychologie". Er versuchte frühzeitig eine Verbindung zwischen der Finanzwissenschafit und der sozial- und wirtschaftspsychologischen Forschung herzustellen bzw. ein Auseinanderdriften der Forschungsrichtungen zu vermeiden. 6 9 Zur Erklärung von Steuerehrlichkeit und Steuerhinterziehung, die ein Schwerpunkt seiner finanzpsychologischen Forschungen war, hat er v.a. das Steuerbelastungsgefiihl und die Steuermoral herangezogen. Ausgangspunkt für die Betrachtung des Belastungsgefühls ist der Zwangscharakter von Steuern, die, im Gegensatz zu vielen Beiträgen, oft als Opfer ohne Gegenleistung angesehen werden. 70 Aus der Kontroll- bzw. Reaktanztheorie ergibt sich nun, daß diesem Zwang vermutlich Widerstand entgegengesetzt wird. Dieser wird in Abhängigkeit von der Stärke des Belastungsgefühls variieren, die wiederum von folgenden Faktoren beeinflußt wird. 71 •

Die Höhe der absoluten Belastung (vgl. ökonomische Ursachen),

•

die Höhe der relativen Belastung im Vergleich zu anderen Personen und Staaten, aber auch im Vergleich zur eigenen Sitnation vor der Belastung bzw. vor der Belastungssänderung 72 ,

•

die Perzeption der distributiven Gerechtigkeit des Steuersystems bzw. die wahrgenommene Steuerlastverteilung, 73

•

die Ausgewogenheit der Staatsausgaben und Transferzahlungen, die i.d.R. systematisch verzerrt wahrgenommen werden, 7 4

69

Vgl. Smekal/ Theurl (1994) für eine Bestandsaufnahme.

70

Zu beachten ist jedoch, daß mittlerweile auch ein zunehmender Beitragswiderstand z.B. bei der Rentenversicherung beobachtet werden kann, da auch hier die Äquivalenz zwischen Beitrag und Leistung nicht mehr ohne weiteres gesehen wird. Dies unterstreicht die Notwendigkeit einer Reform der sozialen Sicherungssysteme.

71

Vgl. Kapitel 5.2.1 zur Definition; außerdem Mackscheidt (1993, 1994) und Wiswede (1995, S.166).

72

73

74

Die Einflüsse auf das subjektive Belastungsgefühl, das v.a. von der perzipierten Gerechtigkeit des Steuersystems und der relativen Belastungsposition determiniert wird, können mit der Theorie sozialer Vergleichsprozesse von Festinger (1954) genauer untersucht werden. Für neuere Entwicklungen vgl. Frey et. al. (1993). Im Hinblick auf die Interaktionsbeziehung zwischen Staat und Steuerzahler/ Bürger bietet die Austauschtheorie von Thibaut und Kelley (1959) (vgl. für den Bezug zum ökonomischen Verhalten Wiswede, 1995, S. 99ff) interessante Erklärungen, z.B. für die zunehmende Unzufriedenheit mit dem Steuersystem. Denn die Internationalisierung der Wirtschaft ermöglicht den Zugang zu bisher nicht relevanten, weil nicht bekannten oder unerreichbaren Alternativen, die jedoch attraktiver als der Status Quo sind. In Abhängigkeit von der Höhe des Anspruchsniveaus ergibt sich daraus u.U. Unzufriedenheit und/ oder eine instabile Situation, die zur Abwanderung in die Schattenwirtschaft oder in ein anderes Land führt. Die psychologische Theorie stützt ökonomische Aussagen zur Bedeutung der Exit-Option. Vgl. Schmölders (1960, S. 61 ff); Schmölders/ Strümpel (1968); Veit (1927).

94

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschaft

•

die effiziente bzw. ineffiziente Verwendung und Verwaltung der Steuergelder; dazu zählt die Effizienz der Staatstätigkeit, aber auch der Kontakt mit der Finanzbehörde, 7 5

•

die vermutete Dauer der Belastung (vgl. Reaktanztheorie) und

•

die „(Un-)Merklichkeit" der Steuern und der Steuerbelastung (Schmölders, 1960 S.81f).

Als intervenierende Variable fungieren häufig Steuermentalität und Steuermoral, die den „Response" (z.B. Steuervermeidung, Steuerumgehung, Steuerflucht/hinterziehung) beeinflussen. 7 6 Die folgende Abbildung 15 faßt die hier erwähnten Ursachen aus dem Bereich der Psychologie zusammen: P s y c h o l o g i s c h e D e t e r m i n a n t e n d e r Schattenwirtschaft

I

1 Sozialpsychologie

F i n a n z psychologie

Höhe der Belastung

Persönliche Motivation (Involvement)

(Steuer-) Moral

Risikopräferenz

(Steuer-) Mentalität

Persönliche Grundorientierung

(Steuer-) Lastverteilung

Kontrolle und Reaktanz

Merklichkeit der Belastung Wahrgenommene Effizienz der Staatstätigkeit 1 (Erwartete) Dauer der Belastung gruppenspezifische Ausgestaltung 1 allgemeine Steuerverwendung

|

Abbildung 24: Ausgewählte psychologische Ursachen

75

Vgl. Mackscheidt (1994, S.55f).

76

Vgl. Kapitel 5.2.1 und 7.5 für empirische Untersuchungen.

Ausweichmöglichkeiten Einflußmöglichkeiten

Theoretische Grundlagen zur Analyse der Schattenwirtschaft

6.5

95

Institutionelle und soziologische Aspekte

Neben den sozialpsychologischen Determinanten sollten auch soziologische und institutionelle Aspekte bei der Analyse des Schwarzarbeiterverhaltens berücksichtigt werden. Viele soziologische Faktoren wurden in einer umfassenden empirischen Untersuchung des Sonderforschungsbereichs 3 der Universitäten Frankfurt und Mannheim auf ihren Einfluß hin untersucht.77 Auch andere empirische Tests belegen, daß diese Determinanten (z.B. Alter, Lebenssituation, Netzwerke, Urbanitätsgrad) einen Einfluß auf das individuelle Entscheidungskalkül besitzen. Es lassen sich außerdem (vgl. Kapitel 5.1) einige Bereiche (u.a. Baugewerbe, Einzelhandel, Hotel- und Gaststättengewerbe) ermitteln, die besonders von Schwarzarbeit betroffen sind. Dies zeigt, daß der Beruf bzw. die Branche als Indikator für die Chance, in der Schattenwirtschaft aktiv tätig zu werden, wichtig ist. Darüber hinaus ist die Lebenssituation, u.a. die Verschuldungslage und die Wohnsituation ein wichtiger Indikator für die Häufigkeit der Schwarzarbeit. Personen mit Wohneigentum fragen wesentlich häufiger Schwarzarbeit nach, da bei ihnen sowohl die Möglichkeiten vielfaltiger sind als auch die finanziell Lage angespannter ist.78 Außerdem lassen sich Schwarzarbeiter durch spezifische (soziologische) Kriterien (z.B. Nichterwerbsperson, Alter, Beruf, Anzahl der Kinder) kennzeichnen. Hinzu kommen noch die subjektiven Voraussetzungen für Schwarzarbeit, wie Fertigkeiten, Fachkenntnisse und soziales Netzwerk. 79 Neben dem Humankapital ist das Realkapital, d.h. die Ausstattung mit Maschinen und Räumlichkeiten, wichtig für das Angebot an Schwarzarbeit. Die deutlich bessere Ausstattung mit zum Teil hochwertigen Geräten, die in der zunehmenden Zahl von Heimwerkermärkten angeboten werden, erleichtert nicht nur die Nachbarschaftshilfe und Eigenarbeit, sondern auch die Schwarzarbeit. Ein beispielhaftes Ergebnis der Untersuchungen des Sonderforschungsbereichs 3 veranschaulicht den Erklärungsbeitrag soziologischer Faktoren: Die Berufstätigkeit und die Ausbildung spielen für die Möglichkeit zur Aufnahme von Schwarzarbeit eine große Rolle. Wegen fehlender Qualifikation, mangelhafter Ausstattung mit Realkapital (z. B. bei KFZ- Reparaturen) sind es überwiegend sogenannte „Moonlighter", die nebenberuflich Schwarzarbeit am Wochenende oder abends anbieten. Nur selten sind es Arbeitslose, die sich nebenbei etwas hinzu verdienen. Ihnen fehlt nicht nur die notwendige Qualifikation, sondern möglicherweise auch die Kontakte zu Menschen (soziales Netzwerk), die ihr Angebot nutzen könnten. 80 Diese Faktoren stellen häufig Restriktionen (z.B. die mangelnde Gelegenheit) dar.

77

Vgl. Merz (1997); Niessen/ Ollmann (1987); Schwarze (1990); Wolff (1991, S.78ff).

78

Vgl. u.a. Jessen et. al. (1988); Evers (1987); Offe/ Heinz (1992).

79 80

Vgl. Portes/ Saasen-Koob (1987) zu einem Uberblick über soziologischen Ursachen. Vgl. z.B. Glatzer/ Berger-Schmitt (1986); Gross/ Friedrich (1988).

96

Theoretische

Grundlagen

zur Analyse der

Schattenwirtschaft

Demographische Daten können gut zur Typenbildung genutzt werden. Für diese Typen lassen sich differenziertere Aussagen bezüglich der Bereitschaft und der Ausübung von Schwarzarbeit treffen. Wenn Gruppen mit besonderer Affinität zur Schwarzarbeit bestimmt werden können, ergeben sich auch verbesserte Möglichkeiten zur Verringerung der Anreize zur Aufnahme von Schwarzarbeit für diese Gruppen. Vor diesem Hintergrund scheint es für wirtschaftspolitische Empfehlungen sinnvoll zu sein, nicht nur pauschale Veränderungen der Anreizstruktur vorzunehmen, sondern eventuell auf Basis einer Typologie eine differenzierte Ursachenbekämpfung durchzufuhren.

Abbildung 25: Soziologische und institutionelle Determinanten In Abbildung 25 wird neben den soziologischen Determinanten auf die besondere Bedeutung der Rahmenbedingungen aufmerksam gemacht. Die Betrachtung der institutionellen Bedingungen liefert zusätzliche Ansätze für die Analyse. Von entscheidender Bedeutung sind bei den Rahmenbedingungen das Wirtschaftssystem (Marktwirtschaft oder sozialistische Planwirtschaft), die Ausgestaltung des politischen Systems (z.B. direkte vs. indirekte Demokratie, Zentralisierung vs. Dezentralisierung) 8 1 und das Vertrauen in die Regierung, die Parteien und das Empfinden für die Rechtmäßigkeit der Vertretung der Interessen durch diese politischen Institutionen. Die Einflüsse dieser Institutionen lassen sich mit Hilfe der Neuen Politischen Ökonomie untersuchen. Insbesondere die Überlegungen zum Politischen System werden bei der Diskussion der politischen Implikationen eine wichtige Rolle spielen. 82 81

Vgl. Cassel (1986); de Gijsel/ Seifert-Vogt (1984); Feige (1989).

82

Vgl. Kapitel 9.1 sowie Hofreither/ Schneider (1989), Schneider (1998a), Pommerehne/ Kirchgässner (1994).

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschaft

97

In der Soziologie wird kontrovers über den Einfluß des Wertewandels und der Normenerosion auf die Zunahme der Schattenwirtschaft diskutiert. Uneinheitlich ist dabei die Beurteilung der Richtung des Wertewandels. Einhellig wird zwar erklärt, daß die Schattenwirtschaft aufgrund des Wertewandels expandiert, aber für die einen nimmt die Schattenwirtschaft in Form der Alternativökonomie wegen der Rückbesinnung auf „alte Werte" (postmaterielle Werte) und dem Abschied von der „taylorisierten Arbeitswelt", d.h. einer zu spezialisierten Wirtschaft zu.83 Andere gehen von einer verstärkten Individualisierung und Fixierung auf materielle Werte aus. Statt Freizeitmaximierung wird wieder eher Einkommensmaximierung angestrebt und (Schwarz-) Arbeiten gewinnt wegen der Einkommenserzielung wieder an Bedeutung. Erst differenzierte Analysen, die Aussagen für verschiedene Bevölkerungs-/Altersgruppen machen, können jeweils die verschiedenen Einflußrichtungen klären und die konträrer Aussagen im Hinblick auf die Richtung des Wertewandels erläutern.84 Die Bedeutung von sozialen Normen im Bezug auf Steuerehrlichkeit zeigen in einer aktuellen experimentellen Untersuchung Alm/ McClelland/ Schulze (1999) auf. Folgerichtig fordern sie einen integrativen Ansatz, bei dem neben der grundsätzlichen (ökonomischen) Eigennutzannahme auch gesellschaftliche Normen und Werte berücksichtigt werden. 85 Als weiterer Grund für die Zunahme der Alternativökonomie wird teilweise angeführt, daß der reguläre Markt nicht in der Lage sei, die in der Schattenwirtschaft angebotenen Güter und Dienstleistungen in der gleichen Art und Qualität anzubieten („Versorgungsthese"). 86 Die Abwanderung in den Schatten wäre somit eine Reaktion auf die Ablösung der Konsumentensouveränität durch die Produzentensouveränität im regulären Sektor. Als Beispiel könnten hier die sogenannten „kleinen Dienstleistungen" (Glühbirne austauschen, tropfenden Wasserhahn abdichten) angeführt werden, für die es keinen offiziellen Markt mehr gibt. Aber es muß nach den Gründen gefragt werden, warum diese Leistungen nicht mehr auf dem offiziellen Markt angeboten werden und keine Konsumentensouveränität mehr herrscht. Dies führt letztlich wieder zurück zu den Ursachen, die vor allem in den schlechten Angebotsbedingungen auf den offiziellen Märkten liegen, die in Kapitel 7 diskutiert werden.

6.6

Ein interdisziplinärer Erklärungsansatz

Die folgende Abbildung versucht die oben beschriebenen Ursachen in einer Übersicht zusammenhängend darzustellen. Die einzelnen Elemente werden in den 83 84

Vgl. Wiswede (1995, S. 192 ff). Vgl. für eine ausführliche Darstellung der Wertewandeldiskussion z.B. Beck (1986); Inglehart (1990; 1997); Klages (1993); Klages/ Hippler/ Herbert (1991).

85

Vgl. auch Alm (1996).

86

Vgl. dazu u.a. Gretschmann (1983, S.34 f).

98

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschaft

jeweiligen Kapitel genauer erklärt. Das Schema soll nur den Überblick über die zu berücksichtigenden Aspekte erleichtern, wobei sich drastische Vereinfachungen nicht vermeiden lassen. Ein integratives Modell für die Analyse des Schwarzarbeiterverhaltens kann auf dieser Basis weiterentwickelt werden, wo dann auch die Verbindungen zu den Theorien aus den verschiedenen Disziplinen hergestellt werden können. 87 Der A u f b a u der Abbildung 26 erklärt sich wie folgt. Grundsätzlich lassen sich Merkmale der Situation und der Person unterscheiden, denen in Anlehnung an die ökonomische Theorie Restriktionen und Präferenzen zugeordnet werden können. Die z u den situationalen Aspekten gehörenden Restriktionen stehen im Mittelpunkt ökonomischer Analysen und werden hier als ökonomische und institutionelle Ursachen bzw. Faktoren bezeichnet. Theoretische Basis für diese Faktoren ist die ökonomische Theorie (Homo oeconomicus).

Merkmale der Situation (u.a. Restriktionen)

Soziologische Determinanten

Ökonomische

Institutionelle

Ursachen

Faktoren

Subjektive Wahrnehmung der Situation/ Entscheidungsprozeß

Sozialpsychologische

Finanzpsychologische

Einflußfaktoren

Einfluß faktoren

Merkmale der Person (u.a. Präferenzen)

Abbildung 26: Ein Überblick über Elemente eines integrativen Verhaltensmodells Die soziologischen Determinanten werden als Ausgangsbasis und Indikatoren betrachtet, die zum Teil den persönlichen und zum Teil den situationalen Merkmalen zu zuordnen sind, je nachdem ob eine mikrosoziologische oder makrosoziologische Perspektive gewählt wird. Sie dienen z.B. der Beschreibung 87

Weitere Untersuchungen in diese Richtung sind in Vorbereitung.

Theoretische Grundlagen zur Analyse der

Schattenwirtschaft

99

von spezifischen Gruppen und können dazu beitragen, die Situation aber auch die Person näher zu kennzeichnen, die ein entsprechendes Verhalten, hier Schwarzarbeit, zeigt. Auf der Basis psychologischer Theorien kann der Einfluß von persönlichen Merkmalen analysiert werden. Der Schwerpunkt liegt dabei auf den sozialpsychologischen Theorien, die zur Untersuchung des devianten Verhaltens herangezogen und mit nutzentheoretischen Überlegungen verknüpft werden können. Getrennt wird, obwohl die Trennung nicht eindeutig ist, zwischen sozialpsychologischen und finanzpsychologischen Einflußfaktoren, um den unterschiedlichen Forschungstraditionen Rechnung zu tragen. Bei der Wahrnehmung der Situation sind v.a. das Gefühl einer Freiheitseinschränkung und das subjektive Belastungsgefühl von großer Bedeutung. Das Gefühl der Freiheitseinschränkung wird durch die perzipierte Dauer der Belastung, die Ausweichmöglichkeiten sowie die Merklichkeit der Belastung bestimmt, deren Wirkung auf Basis der Kontroll- bzw. der Reaktanztheorie erklärt werden kann. Das Belastungsgefuhl wird neben den ökonomischen Ursachen, die sich weitgehend aus dem Menschenbild des Homo oeconomicus ableiten lassen und im folgenden Kapitel genauer untersucht werden, durch den Vergleich mit anderen Menschen sowie der bisherigen Position und dem bisherigen Vergleichsniveau bestimmt. 88 Hinzu kommen aus Gerechtigkeitstheorien ermittelbare Einflüsse wie die perzipierte Fairneß des Steuersystems und die in der Finanzpsychologie untersuchten Faktoren des Kontaktes zu den Finanzbehörden und v.a. die Steuerverwendung und Steuermoral. Die Bedeutung der Möglichkeiten zur Einflußnahme auf staatlichen Entscheidungen für das Gefühl der Freiheitseinschränkung wird durch die institutionellen Faktoren erklärt. Bevor es aber zu einem entsprechenden Verhalten aufgrund der subjektiven Wahrnehmung der Situation kommt, muß ein Entscheidungsprozeß ablaufen, in den die verschiedenen Einflüssen mit hinein fließen und eingeschätzt werden. In Form von Entscheidungsheuristiken (eine Art von individuellen Entscheidungsregeln) läßt sich dieser Entscheidungsprozeß modellieren, der hier nicht genauer dargestellt werden kann. 89 Als Verhaltensalternativen stehen dem Betroffenen zum einen der Weg in die Schattenwirtschaft offen, in dem er Abgabenhinterziehung durch Finanztransaktionen betreibt oder schwarz arbeitet, wobei er entweder nur nebenberuflich („Moonlighting) oder hauptberuflich („Sole Job") in der Schattenwirtschaft aktiv ist. Zum anderen kann er im offiziellen Sektor verbleiben, aber sein Arbeitsangebot weiter einschränken. Der Aufbau, Ablauf und Wirkungsprozeß ist hiermit nicht einmal annähend genau skizziert worden. Dennoch zeigt sich, daß die verschiedenen Forschungsansätze gewinnbringend miteinander verbunden werden können. 90 Der Schwerpunkt in diesem Buch liegt jedoch auf der ökonomischen Perspektive, der auch die folgenden Kapitel gewidmet sind.

88

Vgl. Kapitel 6.4.

89

Vgl. hierzu Enste (1995, 1998).

90

Vgl. Bayer/ Reichl (1997); Fetchenhauer (1998); Frey (1997).

7

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen Maßnahmen

7.1

Staatsversagen als Hauptursache für Schwarzarbeit

Die Zunahme der Schattenwirtschaft, die in Kapitel 4 für die OECD-Staaten aufgezeigt wird, läßt sich aus ökonomischer Perspektive u.a. auf fehlerhafte, nicht marktkonforme und leistungsverzerrende Staatseingriffe zurückführen. Anhand des Einkommen- Freizeit- Modells wurden in Kapitel 6.2 die Folgen der Besteuerung, von Transferzahlungen und von Arbeitszeitverkürzung theoretisch abgeleitet, die zu den wichtigsten Ursachen der Zunahme der Schwarzarbeit zählen. Viele dieser staatlichen Eingriffe werden mit dem Ziel der Umverteilung von Einkommen oder Arbeit durchgeführt. Diese Korrektur der Verteilung über den Markt gemäß der Leistungsfähigkeit ist notwendig und ein wichtiger Pfeiler der Ausgestaltung der sozialen Marktwirtschaft. Die derzeitige Situation z.B. in Deutschland zeigt allerdings, daß die Eingriffe zu weit gehen. Die Steuerreformvorschläge und die Vorschläge zu Korrekturen in der Renten- und Gesundheitspolitik werden aufgrund der unbefriedigenden wirtschaftlichen Lage mit hoher Arbeitslosigkeit und geringem (offiziellen) Wirtschaftswachstum vorgelegt, ohne daß bisher radikale Reformen umgesetzt würden. Im Gegenteil, es wird weiterhin mehr Umverteilung gefordert und in umfassender Kritik an der Ausgestaltung der (sozialen) Marktwirtschaft geäußert. Insbesondere seitdem durch den Zusammenbruch der Zentralverwaltungswirtschaften keine Alternative mehr besteht, an der man die Vorteile der Marktwirtschaft deutlich erkennen könnte, werden staatliche Eingriffe zugunsten der eigenen Interessen immer wieder mit sozialen Ungerechtigkeiten und (angeblichem) Marktversagen begründet. Die Forderungen von Interessengruppen nach sozialen Korrekturen, mehr Verteilungsgerechtigkeit und staatlichen, korrigierenden Eingriffen sind

102

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

unüberhörbar. Inwieweit der Staat die Verteilung aber tatsächlich gerechter gestaltet, gestalten will und kann, ist jedoch fraglich.1 Versäumnisse des Staates, die zur Zunahme der Schwarzarbeit gefuhrt haben, betreffen konstituierende, regulierende oder korrigierende Staatseingriffe zur Beeinflussung des wirtschaftlichen Geschehens, die entweder zu häufig oder entgegen den Vorstellungen der Mehrheit der Wirtschaftssubjekte („Demokratieversagen" Petersen/ Müller, 1999, S.174) einsetzt werden. Damit wird nicht in Abrede gestellt, daß der Staat wichtige Aufgaben übernehmen und öffentliche Güter bereitstellen muß, sondern es wird darauf hingewiesen, daß die derzeitige Politik teilweise an den Wünschen und Bedürfnissen der Betroffenen vorbeigeht. Die Ausdehnung der Staatstätigkeit aufgrund des Versagens staatlicher Institutionen hat zur Ausgestaltung des Wirtschaftssystems der sozialen Marktwirtschaft gefuhrt, die von einer zunehmenden Zahl von Menschen nicht mehr getragen wird, so daß sie verstärkt in die Schattenwirtschaft abwandern. Es muß in diesem Zusammenhang strikt zwischen ökonomisch begründetem Marktversagen und dem von Interessengruppen beklagten Versagen des Marktes unterschieden werden. Eingriffe des Staates werden, neben Gründen der internen und externen Stabilisierung (inhärent stabile vs. instabile Märkte) sowie distributiven Argumenten, mit Marktversagen gerechtfertigt. 2 Ergänzend müssen sowohl ordnungspolitische Bedenken als auch das Problem des Staatsversagens berücksichtigt werden. Deshalb wird es im folgenden notwendig sein, eine Abwägung zwischen den positiven Wohlstandseffekten, den Verzerrungen und den Effizienzverlusten der Staatseingriffe durchzufuhren. 3 Die Wohlstandseffekte der marktlichen Allokation werden in der einfuhrenden Literatur der Volkswirtschaftslehre skizziert. 4 Grundsätzlich unstrittig sind die positiven Effizienzwirkungen, die bei einer Allokation, d.h. Lenkung der knappen Ressourcen über den Markt erzielt werden können. Der Preis zeigt die Knappheiten von Gütern und Produktionsfaktoren an und sorgt für einen Ausgleich von Angebot und Nachfrage, ohne daß dies zentral geplant sein müßte. Die Informationen über die Güter werden im „Preis" verdichtet und über dezentrale Entscheidungen wird ein Marktgleichgewicht erreicht. Gesamtwirtschaftlich fuhrt dies - im Modell der vollkommenen Konkurrenz - zu einer optimalen Güterproduktion und einem optimalen Gütertausch. Die Realisierung des Produktionsmaximums setzt sowohl Gleichgewicht auf den Faktor- als auch auf den Gütermärkten voraus. Auf den Gütermärkten wird

1

Vgl. Kapitel 6.3.1.

2

Vgl. zu einer Zusammenfassung der Argumentation Watrin (1985, 1986). Zum Zusammenhang zwischen Marktversagen und Wirtschaftspolitik vgl. Fritsch/ Wein/ Ewers (1999).

3

Vgl. für eine leicht verständliche Einfuhrung für Laien zu den Wirkungen staatlicher Eingriffe Petersen/ Müller (1999, S. 181 ff).

4

Vgl. z. B. Mankiw (1999, S.3ff.) zu „zehn volkswirtschaftlichen Regeln", welche die ökonomische Denkweise und die Vorzüge des Marktes umreißen.

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

103

festgelegt, was produziert wird, während die Faktormärkte über das Wie bestimmen. Durch die Faktormarktgleichgewichte wird die Optimalität des Faktoreinsatzes und der Faktorallokation erreicht. Die Gütermarktgleichgewichte stellen sicher, daß der beste Spezialisierungsgrad erreicht wird. Das Tauschoptimum ergibt sich, wenn die Gütermärkte im Gleichgewicht sind. Die beste Produktionsstruktur, d.h. Produktions- und Tauschoptimum sind gleichzeitig gegeben, wird über das Gütermarktgleichgewicht sichergestellt. Dies läßt sich wie folgt zusammenfassen: Gütermärkte: Was wird produziert? 4 optimaler Spezialisierungsgrad und optimale Produktionsstruktur Faktormärkte: Wie wird produziert? 4 optimaler Faktoreinsatz und optimale Faktorallokation

In bestimmten Fällen kann die Lenkung über den Markt beeinträchtigt sein, so daß sich über den Wettbewerb keine optimalen Ergebnisse einstellen. In der Literatur wird dies dann als Marktversagen bezeichnet. Als Ursachen werden diskutiert: 5 •

positive und negative externe Effekte (z.B. Luftverschmutzung),

•

öffentliche Güter (z.B. Landesverteidigung) 6

•

ruinöse Konkurrenz (z.B. auf dem Arbeitsmarkt Mindestsicherung)

•

asymmetrische Informationen (z.B. Arbeitslosenversicherung) und

•

natürliche Monopole (z.B. Schienennetz der Bahn).

bei fehlender

In diesen Fällen kann staatliches Eingreifen geboten sein; es sollten allerdings Eingriffe gewählt werden, die den Preismechanismus möglichst wenig stören. 7 Besonders kritisch und kontrovers werden die Verteilungswirkungen des Marktes betrachtet. Auf den Faktormärkten wird ebenfalls entschieden, für wen produziert wird. Denn die Haushalte stellen ihre Faktorleistungen (Arbeit/ Kapital) zur Verfügung und erhalten dafür Kaufkraft, mit der sie Güter erwerben können. Die Kaufkraft entspricht dann ihrem Anteil an der Erstellung des BSP. Dies ist die primäre Verteilung über den Markt gemäß der Leistung. Diese primäre Verteilung 5

Vgl. zur Anwendung auf die Schattenwirtschaft Rürup/ Borchert (1988).

6

Öffentliche Güter sind Güter, die privat nicht bereitgestellt werden, da niemand von der Nutzung ausgeschlossen werden kann (Nichtausschließbarkeit) bzw. es nicht wünschenswert ist, jemanden auszuschließen, da keine Rivalität im Konsum vorliegt. (Reine) öffentliche Güter können nur über Steuern finanziert werden. Vgl. dazu einschlägige finanzwissenschaftliche Lehrbücher, z.B. Andel (1998), Blankart (1998), Brümmerhoff (1996), Stiglitz/ Schönfelder (1994).

7

Vgl. für einige Beispiele zur Anwendung des ökonomischen Denkens Börsch-Supan/ Schnabel (1998); Fritsch/ Wein/ Evers (1999).

104

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

wird durch staatliche Eingriffe (Umverteilung), mit dem Ziel, eine größere Verteilungsgerechtigkeit zu erreichen, korrigiert. Diese Korrektur wird beispielsweise mit einer unfairen primären Ressourcenausstattung begründet. Die Ausgangsverteilung determiniert den erreichbaren individuellen Wohlstand, wodurch sich Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten einstellen. Ungleiche Startpositionen lassen trotz Allokationseffizienz Umverteilungsmaßnahmen notwendig erscheinen. Im Extremfall könnte dies eine egalitäre Einkommensverteilung bedeuten. Allerdings fuhren solche Umverteilungsmaßnahmen zu einer drastischen Verminderung der Anreize zum Ressourceneinsatz (z.B. Arbeitseinsatz) bzw. zur Abwanderung in die Schattenwirtschaft. Neben den Schwierigkeiten, die mit dem Erreichen einer ausgewogenen Aufgabenverteilung zwischen Staat und Markt verbunden sind, kommt hinzu, daß auch der Staat nicht ohne Schwächen agiert. Die Lösung kann also nicht alleine im staatlichen Eingreifen liegen. Es gibt als Pendant zum Marktversagen auch ein Staatsversagen. Staatsversagen liegt dann vor, wenn die Träger der Wirtschaftspolitik trotz der Kenntnis der erforderlichen Instrumente und deren Wirkungsweisen, das Wohlstandsziel nicht erreichen. Die vielfaltigen Gründe für die volkswirtschaftliche Ressourcenverschwendung durch Politiker und Bürokraten werden in der Neuen Politischen Ökonomie genauer betrachtet. 8 Ein Problem ist z.B. der Versuch der Politiker und Bürokraten, den Menschen sehr konkrete Vorschriften in verschiedenen Lebensbereichen zu machen, die über ein als legitim perzipiertes Maß hinausgehen und zu einer unnötig starken Freiheitseinschränkung fuhren. Oftmals ist der Mitteleinsatz zur Erreichung von Zielen nicht sinnvoll, da das Ziel mit weniger restriktiven Mittel und mit weniger Widerstand ebenfalls erreicht werden könnte. Vor diesem Hintergrund werden hier einige der wichtigsten Ursachen der Zunahme der Schattenwirtschaft betrachtet. Dabei liegt der Schwerpunkt der Betrachtung auf den ökonomischen Faktoren 9 , die als Hauptursachen gelten. Auf die große Bedeutung der „moralischen Dimension" und die mit der Schwarzarbeit verbundenen „Kosten", die durch das Verstoßen gegen die sozialen Normen entstehen, wird am Ende dieses Kapitels ebenfalls eingegangen. Abbildung 27 gibt einen Überblick über die Ursachen, wobei zunächst auf die Folgen der Arbeitszeitverkürzung näher eingegangen wird.

8

Vgl. dazu u.a. Kapitel 6.3.1 und Kapitel 9.1; und Kirsch (1997); Mueller (1997a, 1997b).

9

Die Bezeichnung als ökonomische Faktoren bezieht sich darauf, daß diese Ursachen v.a. mit Hilfe ökonomischer Ansätze analysiert wurden. Vgl. Dallago (1990); Thomas (1992); P o z o (1996); Lippert/ Walker (1997); Karmann (1990); Tuchfcldt (1984).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

105

Arbeltsmarkt

AbgihMastig

Rentenversicherung

Gesetze

Sozialhilfe

Kranknversictang

Vorschriften, Auflagen

Arttlosenlil GenereileAZV

stewsalz Arleitslosenwsictaing

Vewtongen

Pfl^evers icherang

Gtndmgingsvedita

indirekte Steaernfv.a. MwS)t

( Forcierte) Tdlzeitafbeii Absenken der Leb^saitieitseï Arbeilsloseifole

Abbildung 27: Ökonomische Ursachen der Schattenwirtschaft

12

Arbeitszeitvereinbarungen

7.2.1

Generelle Arbeitszeitverkürzung

Angesichts der hohen Arbeitslosigkeit wird in der Öffentlichkeit neben der Senkung der Lohnzusatzkosten bzw. Lohnnebenkosten immer wieder über alternative Möglichkeiten zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit diskutiert, wie z.B. in Deutschland im „Bündnis für Arbeit". Im Mittelpunkt steht dabei nicht eine Flexibilisierung der Lohnstruktur, sondern die Sicherung von Arbeitsplätzen durch Umverteilung von bezahlter Arbeit oder durch (generelle) Arbeitszeitverkürzung. 10 Dahinter steht die Vorstellung, den Abbau der Unterbeschäftigung über Arbeitszeitpolitik realisieren zu können. Grundsätzlich 10

Vgl. OECD (1998, S. 173ff) für eine Zusammenstellung verschiedener wirtschaftspolitischer Maßnahmen in den OECD-Staaten zur Umverteilung der Arbeit.

106

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

lassen sich zwei Wege unterscheiden: (generelle) Arbeitszeitverkürzung versus (individuelle) Arbeitszeitflexibilisierung. 11 Die beiden Alternativen basieren auf unterschiedlichen Grundpositionen bezüglich der Ebenen, auf denen die Regelungen getroffen werden sollten. Die Vertreter einer staatlichen oder kollektiv-/ tarifvertraglichen Regelungen setzen auf staatliche Interventionen und Fördermaßnahmen, um eine Umverteilung der Arbeit durch generelle Arbeitszeitverkürzungen zu erreichen, u. U. auch gegen den Willen der Betroffen. In Frankreich wird beispielsweise die normale wöchentliche Arbeitszeit von derzeit 39 auf 35 Stunden ab dem Jahr 2000 (bei weniger als 20 Beschäftigten ab 2002) gesetzlich vorgeschrieben (OECD 1998, S.169). In Deutschland ist die offizielle Arbeitszeit durch tarifvertragliche Regelungen verringert worden. Die Entwicklung der tarifvertraglichen Wochenarbeitszeit ist von 1984 an durch einen deutlichen und kontinuierlichen Rückgang von durchschnittlich 40 Stunden pro Woche auf 37,5 Stunden pro Woche 1997 gekennzeichnet. 12 Die gesetzlichen Bestimmungen zur normalen wöchentlichen Arbeitszeit und zu Überstunden in OECD-Staaten zeigt Tabelle 14. Diese Vorschriften werden teilweise durch kollektive Vereinbarungen ergänzt, meist verschärft. Die einzelnen Länder weisen zum Teil erhebliche Unterschiede auf, insbesondere hinsichtlich der erlaubten Überstunden. Innerhalb der EU ist allerdings eine gewisse Annäherung zu beobachten. Wenn die Regelungen nicht den Präferenzen der Betroffenen entsprechen, werden sie unter Umständen aufgrund der restriktiven Arbeitsmarktvorschriften in die Schattenwirtschaft abwandern. Die Beschäftigungseffekte der Arbeitszeitverkürzung ergeben sich aus den Entscheidungen der Unternehmen und der Haushalte. Entscheidend ist die Art des vereinbarten Lohnausgleichs: erfolgt die Verringerung der Arbeitszeit ohne Lohnausgleich, mit partiellem oder mit vollem Lohnausgleich. Für die Unternehmen ergeben sich nicht nur durch Regelungen mit Lohnausgleich zusätzliche Kosten. Eine Lohnstückkostensteigerung folgt in jedem Fall aus den höheren Transaktionskosten, den Fixkosten der Beschäftigung und den Überstundenzuschlägen, die i.d.R. auf dem in OECD-Staaten erreichten Niveau der Arbeitszeit nur in geringem Maße durch eine höhere Produktivität der Beschäftigten kompensiert wird. Bei vollem Lohnausgleich sind die negativen Beschäftigungseffekte entsprechend stärker ausgeprägt und fuhren durch die Verteuerung der Arbeit zur Substitution von Arbeit durch Kapital. Der Einsatz von Kapital wird durch die höheren Lohnkosten attraktiver, so daß tendenziell für die Produktion mehr Kapital eingesetzt wird, sofern die Substitution möglich ist.

11

Vgl. zum folgenden Kapitel u.a. Bosch (1997, 1998); Bosch/ Lehndorff (1998); Eekhoff, (1998, S.68ff); Kronberger Kreis (1999); OECD- Employment Outlook (1998, S.123188); Walwei (1997); Weidinger (1997).

12

Gleichzeitig hat eine erhebliche Differenzierung der Arbeitszeit stattgefunden. 75 % der Beschäftigten haben tarifvertragliche Arbeitszeiten von 37 Stunden und mehr, während etwa 20 % eine tariflich vereinbarte Arbeitszeit von 35 Stunden haben. Vgl. BMA, (1998a) S.97 und auch B M A (1997a).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen Maßnahmen

107

Tabelle 14: Gesetzliche Regelungen der Arbeitszeit und der Überstunden in OECD-Staaten

Land

Australien

Normale wöchentliche Arbeitszeit

Wöchentliche Überstunden (Ausnahmen)

Maximale wöchentliche Arbeitszeit (Ausnahmen)

Normale, Überstunden 'vertraglich zuschlüge (von... bis... vereinbarte Arbeitszeit steigend mit Std.zahl")

38-40

keine

keine

50-100%

35-40

Belgien

40

10

50

50-100%

38

Canada

35-40

40-48

keine

keine

50%

Dänemark

37

keine

48

50-100%

37

Deutschland

48

12

60

25%

35-39

England

keine

keine

keine

kollektivvertraglich

34-40

Finnland

40

5

45

50-100%

37,5-40

Frankreich

39

9

48

25-50%

39

Griechenland

40

8

48

25-50%

40

Irland

48

12

60

25%

38-40

Italien

48

12

60

10 plus 15% für A L F 0

36-40

Japan

40

keine

keine

25%

40-44

15

60

keine

36-40

Niederlande

45

Norwegen

40

10

50

40%

37,5

Österreich

40

5(10)

50 (60)

50%

36-40

Portugal

40

12

54

50-75%

35-44

Schweden

40

12

48 (52)

keine

40

Schweiz

45 (50)

16

61 (66)

25%

40-42

Spanien

40

2

47

-

38-40

USA

40

keine

keine

50%

35-40

Quelle: OECD - Employment Outlook (1998), S. 168; '' ALF= Arbeitslosenfonds Die partiell zu erwartende höhere Produktivität der Arbeitnehmer rechtfertigt keine generelle Arbeitszeitverkürzung, sondern eine weitergehende Flexibilisierung der Arbeitszeiten nach den Erfordernissen der Unternehmen und Arbeitnehmer. Dadurch bietet sich die Chance, je nach den vorliegenden Bedingungen, die optimale Arbeitszeit zu wählen. 1 3 Die Veränderungen des Erwerbsverhalten der Haushalte hängen davon ab, inwieweit die vorgeschriebene Arbeitszeitverkürzung den Wünschen und Präferenzen der Beschäftigten entspricht.

13

Vgl. zur kurzen Darstellung der theoretischen Überlegungen, der Bedeutung der Bedingungen und einiger empirischer Ergebnisse OECD (1998, S.178ff).

108

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

Grundsätzlich fuhrt die Verkürzung der Arbeitszeit dazu, daß den Individuen mehr Freizeit zur Verfügung steht. Bei der generellen Verkürzung der Arbeitszeit wird aber der folgende, wichtige Aspekt vernachlässigt, so daß letztlich die gewünschten Ziele (u. a. Abbau der Arbeitslosigkeit) nicht erreicht werden können: Für eine erfolgreiche Arbeitszeitpolitik ist es notwendig, daß der Produktionsfaktor Arbeit tatsächlich nicht mehr genutzt wird, also „stillgelegt" wird, denn ansonsten wird der Betroffene seine Arbeitskraft weiter nutzen wollen. Die Nichtnutzung kann nur dann erreicht werden, wenn entweder Arbeitsunfähigkeit, Tod oder absolute Freizeitmaximierung vorliegt. Da dies nur in wenigen Fällen gegeben ist, hat durch die Arbeitszeitverkürzung das Potential für Überstunden und/ oder die Tätigkeit in der Schattenwirtschaft zugenommen. Der Rückgang der durchschnittlichen tarifvertraglichen Arbeitszeit von 40 auf 37,5 Stunden pro Woche (1984-1997) hat das gesamtwirtschaftliche Schwarzarbeitspotential in Westdeutschland um zweieinhalb Stunden pro Woche und pro Arbeitnehmer erhöht. Für die Betroffenen fuhrt die erzwungene Verkürzung der Arbeitszeit, sofern sie nicht den Präferenzen entspricht,14 entweder zu einer erhöhten Bereitschaft zur Aufnahme von Zweittätigkeiten bzw. von (zeitweiliger) Schwarzarbeit oder u.U. zu arbeitszeitbedingter Armut durch das determinierte Einkommen, wobei dann möglicherweise das Lohnabstandsgebot nicht mehr eingehalten wird und der Bezug von Sozialhilfe attraktiver wird als das Erwirtschaften eines eigenen Verdienstes. 15 In der Theorie der optimalen Zeitallokation wird das Entscheidungskalkül der Arbeitsanbieter unter Berücksichtigung der Alternativen Überstunden, Schwarzarbeit oder Freizeit modelliert. Die Folgen einer generellen Arbeitszeitverkürzung wurden anhand des Einkommen- Freizeit- Modells analysiert.16

7.2.2

Teilzeitarbeit und Verkürzung der Lebensarbeitszeit

Gleichermaßen kritisch sind staatliche Interventionen zu sehen, die das Ziel haben, Teilzeitarbeit zu fördern oder die Lebensarbeitszeit z.B. über Vorruhestandsregelungen oder Frühverrentung zu verkürzen. Die Entwicklung des Anteils der Teilzeitarbeit von 1973 bis 1996 in den OECD-Staaten zeigt die stetige Zunahme der Teilzeitarbeit bis 1993. In vielen Ländern nimmt sie auch noch bis zum Jahre 1996 zu. Die Zunahme ist im Hinblick auf die Schattenwirtschaft nicht problematisch, sofern sie den Präferenzen der Arbeitnehmer - in diesem Fall dem Wunsch nach mehr Freizeit - entspricht. Sofern allerdings die Arbeitnehmer gerne länger arbeiten möchten, könnten sie die zusätzliche Zeit für schattenwirtschaftliche Aktivitäten verwenden. Die Zunahme der Schattenwirtschaft könnte sich dann u.a. aus der Erhöhung des Anteils der Teilzeitbeschäftigten an allen Beschäftigten erklären. Dieser Zusammenhang ist aber nicht so eindeutig.

14

Vgl. Kapitel 7.2.4.

15

Vgl. Kapitel 7.6.

16

Vgl. Kapitel 6.2.1.

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

109

Eine geringe Teilzeitquote könnte auch auf eine zu geringe Flexibilität im offiziellen Sektor hindeuten, die zum Ausweichen in die Schattenwirtschaft fuhrt, um eine präferenzgerechte Arbeitszeit wählen zu können.

Tabelle 15: Teilzeitbeschäftigung

Land

in OECD-Staaten von 1973 - ¡996

1973

1979

1983

1990

1993

1996

Australien

11.9

15.9

17.5 |

21.3

23.9

25.0

Belgien

3.8

6.0

8.1

10.9|

12.8

14.0

Canada

9.7

13.8

16.8

17.0

19.1

18.9

23.3

21.5

Dänemark

-

22.7

23.8

23.3 |

Deutschland

10.1

11.4

12.6|

15.2|

15.1

-

England

16.0

16.4

19.0

21.7|

23.4

22.2

-

6.6

7.7

7.2

8.6

7.9

5.9

8.1|

9.6

11.9

13.7

16.0

Finnland Frankreich Griechenland

-

-

6.5

4.1|

4.3

-

Irland

-

5.1

6.7

8.1|

10.8

11.6

Italien

6.4

5.3

4.6

4.9 |

5.4

6.6

Japan

13.9

15.4

16.2

19.2

21.1

21.8

Niederlande

-

16.6|

21.2 |

31.7|

35.0

36.5

Norwegen

22.9

27.3

29.6|

26.5

27.1

26.6

Osterreich

6.4

7.6

8.4

8.9

10.1

12.6

Portugal

-

7.8

-

5.9 |

7.4

8.7

Schweden

-

23.6

24.8 |

23.3 |

24.9

23.6

Schweiz

-

-

-

-

27.0

27.4

Spanien

-

-

-

4.9 |

6.6

7.7

18.4|

16.9|

17.6|

18.3

USA

15.6

16.4

Angaben in Prozent der Erwerbstätigen Ländervergleiche sind aufgrund unterschiedlicher Definitionen der einzelnen Länder nur sehr bedingt möglich. - = keine Daten vorhanden; | = Veränderung der Abgrenzung Quelle: OECD - Employment Outlook (1998, S. 161) Notwendig ist also eine differenzierte Analyse bezüglich der Freiwilligkeit der Teilzeitbeschäftigung. Für Spanien, das mit Italien die geringste Teilzeitquote aufweist, liegen Ergebnisse vor, die belegen, daß trotz geringer Teilzeitquote über 90 % lieber eine Vollzeitbeschäftigung ausüben wollen. 1 7 Im EU- Durchschnitt entspricht für über 30 % der Betroffenen die Teilzeitbeschäftigung nicht ihren Wünschen. Kritisch ist die Teilzeitbeschäftigung nur, wenn sie entgegen der

17

Vgl. Böhlich (1999; S i l lf); EUROSTAT - Erhebung über Arbeitskräfte (1997).

110

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen Maßnahmen

Präferenzen der Arbeitnehmer ausgeübt werden muß. Dabei muß zwischen den Wünschen von Männern, die eher unfreiwillig einer Teilzeittätigkeit nachgehen, und Frauen unterschieden werden. Über 55% der befragten Männer in Deutschland gaben an, lieber einer Vollzeitbeschäftigung nachgehen zu wollen.18 Die staatlichen Fördermaßnahmen im Zusammenhang mit der Frühverrentung haben in allen OECD-Staaten mit dazu beigetragen, den Anteil der männlichen, älteren Erwerbstätigen an allen Beschäftigten zu verringern. In Deutschland ist beispielsweise statt der aufgehobenen Vorruhestandsregelung von 1989 seit dem 23. Juli 1996 das „Gesetz zur Förderung eines gleitenden Übergangs in den Ruhestand" (Bundesgesetzblatt 1996, S.1078)19 als Ersatzmodell der Altersteilzeit eingeführt worden. Neben den obengenannten Gefahren einer Ausweitung der Schattenwirtschaft ergibt sich hier als unmittelbare Konsequenz eine zusätzliche Belastung der sozialen Sicherungssysteme, denn die Kosten der Förderung müssen von Dritten getragen werden. Die Regelungen zum Vorruhestand belasteten die gesetzliche Rentenversicherung so stark und führten zu so hohen Beitragssteigerungen, daß diese Förderung aufgegeben werden mußte. Aber auch die neue Förderung führt zu erheblichen Zusatzbelastungen der Sozialkassen, in diesem Fall v.a. der Arbeitslosenversicherung. Die Abwälzung der Kosten erfolgt auf die Beitragszahler oder Steuerzahler. Dabei ist es nicht einmal klar, ob durch die unmittelbar gewünschte Umverteilung von älteren zu jüngeren Arbeitnehmern tatsächlich zusätzliche Arbeitsplätze geschaffen werden. Ob die Neueinstellung nicht auch ohne Förderung erfolgt wäre, d. h. ob sich nicht bloß Mitnahmeeffekte ergeben, kann nicht eindeutig festgestellt werden. An diesem „Musterbeispiel für arbeitmarktpolitischen Interventionismus" (Eekhoff, 1998, S.74) zeigt sich, daß die vermeintlich positive Zielerreichung unter Nichtbeachtung der Rück- und Nebenwirkungen erfolgt und im Endeffekt falsche Anreize gesetzt werden. Dabei wird zudem vernachlässigt, daß Arbeit auch eine sinnstiftende Tätigkeit sein könnte, die v.a. den über 55jährigen fehlt, denen „nahegelegt" wird, die Möglichkeiten der Frühverrentung zu nutzen, entweder um Platz für Jüngere zu machen oder eine sozialverträgliche Lösung beim Arbeitsplatzabbau zu ermöglichen. Die folgende Tabelle 16 zeigt, daß die Förderung der Altersteilzeit oder des Vorruhestandes auch in anderen Ländern zu einem drastischen Rückgang der Erwerbstätigkeit der Männer über 55 Jahren geführt hat. In Deutschland, Frankreich und den Niederlanden, in denen eine solche Förderung stattgefunden hat, ist die Erwerbsquote stark zurückgegangen, während v.a. in Japan, den USA und Schweden geringere Rückgänge zu verzeichnen sind. Diese Unterschiede sind sicherlich nicht monokausal mit arbeitszeitpolitischen Maßnahmen zu erklären, aber die Anreize, die von derartigen „Subventionierungen" der Frühverrentung ausgehen, dürfen nicht unterschätzt werden.20 Die Daten dokumentieren 18

Vgl. Böhlich (1999, S.108ff).

19

Vgl. zur Erläuterung der Ausgestaltung Eekhoff (1998, S. 73).

20

Vgl. u.a. OECD (1998, S. 13lf).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

111

anschaulich, welches Zeitpotential für Schwarzarbeit oder Eigenarbeit für die älteren, männlichen Erwerbspersonen zur Verfugung steht, zumal die gesundheitliche Lage und die Lebenserwartung sich im gleichen Zeitraum ebenfalls verbessert haben. Die Zunahme der Erwerbstätigkeit der Frauen kann mit Ausnahme von Schweden diesen Rückgang nicht ausgleichen. Wenn berücksichtigt wird, daß Schwarzarbeit überwiegend von Männern ausgeübt wird, so ist die Bedeutung des deutlichen Rückgangs der (offiziellen) Erwerbsquote der Männer besonders wichtig, deren Veränderung in der letzten Spalte aufgeführt ist. Tabelle 16: Die Erwerbsquote von Erwerbstätigen

Land

Jahr

männlich 55-64 Jahre

weiblich 55-64 Jahre

Deutschland

1968

83,2

30,5

1988 1994

58,7

25,0

53,3

28,4

1968 1988

76,9 47,4

41,0 31,7

1995

41,5

30,9

1968

91,9

38,1

1988

68,0

36,2

1995

62,4

40,8

1968 1988

86,4 82,3

44,9 45,2

1995

84,8

48,5

1968

80,6

14,9

1988

46,9

15,8

1995

42,3

18,6

1968

89,0

42,9

1988

74,6 70,4

64,1

1995 1968

81,9

41,5

1988

67,0

43,5

1995

66,0

49,2

Frankreich

Großbritannien

Japan

Niederlande

Schweden

USA

1}

über 55 Jahre im Zeitablauf

Veränderung der Erwerbsquote der Männer von 55-64 Jahren 1968-1995

63,4

- 29,9°

-35,4

-29,5

-1,6

-38,3

-18,6

-15,9

1968-1994

Angaben in Prozent Quelle: Bosch (1998, S. 355); OECD - Labour Force Statistics (1996).

Unmittelbare kausale Zusammenhänge lassen sich aus den oben skizzierten Befunde nicht ablesen. Sie können aber zeigen, daß die Förderungen von Arbeitszeitverkürzung an den Erfordernissen der sich ändernden Arbeitswelt

112

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

vorbei gehen und die gewünschten Ziele nicht erreicht werden, da Ausweichmöglichkeiten für Arbeitnehmer und Arbeitgeber bestehen bzw. die gesamtwirtschaftlichen Kosten die Nutzen überwiegen, wie im folgenden Kapitel hergeleitet wird.

7.2.3

Gesamtwirtschaftliche Folgen der Arbeitszeitverkürzung

Die Verkürzung der Arbeitszeit ist volkswirtschaftlich betrachtet eine erzwungene Unterauslastung eines Produktionsfaktor. Dies ist eine Ressourcenverschwendung, die zu einer geringeren Wohlfahrt der Gesellschaft und - unter bestimmten Bedingungen - zu einer Produktion unterhalb der volkswirtschaftlichen Möglichkeiten fuhrt. Die Folgen sind eine geringere Produktion, höhere Transaktionskosten, höhere Aufwendungen für die Sozialkassen z.B. für Rentenzahlungen oder Zuschüsse der Bundesanstalt für Arbeit. Außerdem nimmt das Schwarzarbeitspotential zu. Es findet, wie weiter oben angesprochen, somit eine Umverteilung zu Lasten derjenigen statt, die bei den Verhandlungen über die Regelungen zur Arbeitszeitverkürzung nicht einbezogen werden - zu Lasten von Steuerzahler und Beitragszahler.21 Kritisch ist ebenfalls zu sehen, daß die Umverteilungs- und Sozialpolitik nicht über Maßnahmen erfolgt, die an der Bedürftigkeit der Betroffenen anknüpft, sondern im Zusammenhang mit einer generellen Arbeitszeitverkürzung durchgeführt wird. Umverteilungswirkungen lassen sich so kaum noch feststellen. Bei der Teilzeitarbeit ergibt sich zusätzlich das Problem, daß für die Teilzeitarbeiter die Leistungsansprüche an die Krankenversicherung, Pflegeversicherung und auch an die Arbeitslosenversicherung gleich bleiben, obwohl sich die Beitragszahlungen für die Betroffenen reduzieren. Für die übrigen Versicherten fuhrt dies zu steigenden Beitragssätze. Die weitere Zunahme der Abgabenlast erhöht zusätzlich den Anreiz für die Abwanderung in der Schattenwirtschaft, so daß sich hier eine Verbindung zwischen den zwei Ursachen zeigt. Letztlich gehen durch die gestiegenen Lohnzusatzkosten weitere Arbeitsplätze verloren. Eine Verbesserung der Lage auf dem Arbeitsmarkt kann auch in empirischen Studien kaum nachgewiesen werden, da zu viele Effekte mit einfließen, die kaum isoliert werden können. Folglich widersprechen sich die Ergebnisse diesbezüglich auch je nach Grundposition der Autoren. 22 Als weitere Sekundärwirkung ergibt sich für den Fiskus ein geringeres Steueraufkommen, da zum einen die Schwarzarbeit zunimmt und zum anderen die (offizielle) Güterproduktion abnimmt. Durch die (z.B. alters- oder betriebszugehörigkeitsbedingte) geringere Entlohnung der jüngeren Arbeitnehmer 21

Vgl. zur grundlegenden Logik dieses Verhaltens Olson (1968), zur Weiterentwicklung der Gedanken vgl. u.a. Mueller (1997a, 1997b).

22

Vgl. Franz (1984) und beispielhaft für neuere Untersuchungen Bosch (1998) und Hunt (1999).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

113

im Vergleich zu den in den Ruhestand getretenen Arbeitskräften, verringern sich aufgrund der Progression des Steuersystems außerdem die Lohnsteuereinnahmen. Zusätzliche Belastungen ergeben sich außerdem für die Sozialversicherungssysteme, die sich entweder einem geringeren Beitragsvolumen bei weitgehend gleicher Anspruchsgrundlage gegenüber sehen (Vollversorgung in der gesetzlichen Krankenversicherung trotz Teilzeit) oder sogar aufgrund der Förderung der Altersteilzeit mit steigenden Kosten rechnen müssen (Arbeitslosenversicherung). Bei den sozialen Sicherungssysteme sind umfassenden Reformen nicht nur aufgrund der Arbeitszeitpolitik notwendig. Die veränderten Arbeitszeitpräferenzen und -regelungen (z.B. Lebensarbeitszeitmodelle) und die damit verbundene Flexibilisierung der Arbeitszeit können aufgrund der Ausgestaltung der Versicherungssysteme zu erheblichen Finanzierungsschwierigkeiten fuhren, da die Beitragszahlungen mit der Arbeitszeit verknüpft sind, bestimmte Leistungen aber beitragsunabhängig gewährt werden. Da Vollzeitarbeitsplätze und typische Beschäftigungsverhältnisse aber immer seltener zu finden sind, ist eine Reform der Sozialsysteme unausweichlich. 23 Die große Zahl „atypischer" Arbeitszelten bei Arbeitnehmern in der Europäischen Union zeigt, daß sich im Zuge der Veränderungen in der Wirtschaft die Unterschiede zwischen den Arbeitszeiten von Selbständigen und Freiberuflern in Zukunft nicht mehr so deutlich sein werden wie bisher (vgl. Tabelle 17). Tabelle 17: „Atypische " Arbeitszeiten

Länder

Samstagsarbeit

von Arbeitnehmern

Sonntagsarbeit

Schichtarbeit

in der EU 1993

Abendarbeit

Nachtarbeit

Belgien

30,9

18,8

19,0

28,0

13,0

Dänemark

44,9

33,5

10,0

37,0

15,0

Deutschland

30,6

16,3

12,0

23,0

12,0

Spanien

34,3

14,2

7,0

-

9,0

Frankreich

36,3

18,1

8,0

11,0

14,0

Italien

56,1

17,5

22,0

25,0

13,0

Niederlande

34,4

19,6

10,0

21,0

10,0

Großbritannien

56,9

37,4

17,0

49,0

22,0

25,0 14,0 EU-12 40,7 21,3 13,0 Angaben in Prozent der abhängig Beschäftigten; Mehrfachnennungen sind möglich, da theoretisch jeder Arbeitnehmer alle Arbeitszeitformen nutzen könnte. Quelle: Eurostat (1995a, 1995b), Walwei (1997).

23

Umfassende Reformvorschläge hierzu finden sich bei Eekhoff (1998) und beim Kronberger Kreis (1999, S.18ff) sowie im Jahresgutachten des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR, 1996).

114

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen Maßnahmen

Eine Arbeitszeitflexibilisierung könnte langfristig dazu führen, daß zwar einerseits mehr Zeit für Schwarzarbeit zur Verfügung steht, andererseits aber der Anreiz verringert werden kann, überhaupt Schwarzarbeit zu leisten oder nachzufragen, da das reguläre Angebot auch flexibler agiert (z.B. Handwerker am Wochenende arbeiten dürfen) und den Präferenzen der Arbeitnehmer und Konsumenten besser gerecht wird. Aufgrund der Vielzahl von Abweichungen von der „Normalarbeitszeit" kann mittlerweile kaum noch von typischen Arbeitszeiten gesprochen werden. Trotz Abweichungen zwischen den einzelnen EU- Staaten, zeigt sich eindeutig, daß die Flexibilisierung der Arbeitszeiten weiter zunimmt. Diese Veränderungen der Arbeitszeiten gehen keineswegs nur auf betriebsbedingte Erfordernisse zurück, die gegen den Willen der Arbeitnehmer durchgesetzt wurden. Im Gegenteil, eine größere individuelle Variation der Arbeitszeit wird auch von den Arbeitnehmern gewünscht, wie das folgende Kapitel zeigt. 24

7.2.4

Differenzen zwischen Arbeitszeitwünschen und Arbeitszeitregelungen

Die Vorschläge zur Verstärkung der Teilzeitarbeit und deren staatliche Förderung sind nicht nur wegen der negativen gesamtwirtschaftlichen Folgen, wie z. B. der Zusatzbelastungen der sozialen Sicherungssysteme, abzulehnen. Vor dem Hintergrund der zunehmenden Schattenwirtschaft sind diese Regelungen insbesondere dann abzulehnen, wenn sie den Wünschen der Betroffenen widersprechen. Denn für eine erfolgreiche Arbeitszeitpolitik muß gewährleistet sein, daß der Produktionsfaktor Arbeit tatsächlich nicht mehr genutzt wird. Sofern die Betroffenen aber gerne mehr arbeiten möchten, kann aus den nicht realisierten Arbeitszeitwünschen auf ein mögliches Schwarzarbeitspotential geschlossen werden. Empirische Untersuchungen, die für Deutschland vorliegen, geben Aufschluß über den potentiellen Umfang der Schattenwirtschaft. Die Ergebnisse einer repräsentativen Umfrage von EMNID (iw-trends 1997a) geben einen Anhaltspunkt, in welchem Umfang das Schwarzarbeitspotential bei weiterer genereller Arbeitszeitverkürzung zunehmen könnte. Grundsätzlich zeigt die Befragung, daß bei etwa 40 Prozent der Beschäftigten die gewünschte Arbeitszeit mit der tariflichen übereinstimmt, aber gleichzeitig über 27 Prozent gerne länger arbeiten würden als vorgeschrieben. Insbesondere in Ostdeutschland wird u.a. zur Erzielung eines höheren Einkommens eine längere Arbeitszeit gewünscht. Und dies obwohl die Arbeitszeit in Ostdeutschland im Durchschnitt etwa 2 Stunden über der in Westdeutschland liegt. Die gewünschte Wochenarbeitszeit liegt bei sich entsprechend der Arbeitszeit änderndem Verdienst für annähernd die Hälfte der Beschäftigten in Deutschland (49,7 %) bei über 38 Stunden. Auch die 40-Stunden-Woche entspricht für ein Drittel aller Beschäftigten nicht der gewünschten Arbeitszeit, sie wollen länger 24

Vgl. zu Arbeitszeitmodellen Wagner (Hrsg.) (1995); Böhlich (1999).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

115

arbeiten. Aber es gibt auch Interessenten für kürzere Arbeitszeiten, ein Drittel präferiert eine Arbeitszeit von weniger als 35 Wochenstunden. Fazit ist also, daß eine generelle Arbeitszeitverkürzung nicht nur gegen die Präferenzen vieler Beschäftigten verstößt und somit abzulehnen ist, sondern daß insbesondere bei diesen, ceteris paribus, mit einer erhöhten Gelegenheit und Bereitschaft zur Schwarzarbeit gerechnet werden muß. Der Hauptgrund für die Nutzung der zusätzlichen Freizeit ist, wie auch Lamnek, Olbrich, Schäfer (1999) in ihrer Untersuchung festgestellt haben, der Wunsch nach zusätzlichem Einkommen bzw. zumindest der Erhalt des bisherigen Lebensstandards. Die o. g. Ergebnisse könnten als interessengeleitete und entsprechend konzipierte Befragung kritisiert werden, da sie von einem arbeitgebemahen Institut (Institut der deutschen Wirtschaft in Köln) in Auftrag gegeben wurde. Die Ergebnisse werden aber durch eine vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIWBerlin), ein traditionell eher gewerkschaftsfreundliches Institut, durchgeführte Analyse der Daten des SOEP 25 bestätigt. Ähnlich umfassende Daten werden in anderen Ländern außerhalb der offiziellen Statistiken (z.B. Mikrozensus in Deutschland, oder Volksbefragungen) kaum ermittelt. Das Ergebnis der Analyse der Arbeitszeitpräferenzen in West- und Ostdeutschland 1997 ist eindeutig: „Potential für Verkürzung der Arbeitszeit gesunken" (DIW Wochenbericht 37/1998, S.667). Die Beschäftigten wollen bzw. können ihre Arbeitszeit nicht weiter reduzieren, da die zusätzliche Freizeit nicht gewünscht wird bzw. sie ihren Lebensunterhalt nicht mehr erwirtschaften können. Eine Gegenüberstellung des durchschnittlich gewünschten Arbeitszeitvolumens und der vereinbarten Arbeitszeit liefert Anhaltspunkte dafür, in welchem Umfang ein „Umverteilungspotential" vorliegt. Da Arbeit jedoch kein homogenes Gut ist und die Qualifikationsanforderungen sich deutlich unterscheiden, ist die pauschale Ermittlung nur als grober Richtwert zu interpretieren, der differenzierter betrachtet werden muß. Es zeigt sich, daß das Umverteilungspotential von 1993 bis 1997 um 1,5 Stunden pro männlichem Arbeitnehmer in Westdeutschland gesunken ist. Statt einer Verringerung der Arbeitszeit um eine halbe Stunde (1993) ergibt sich 1997 im Durchschnitt der Wunsch nach einer Verlängerung der Arbeitszeit um fast eine Stunde. Bei den Frauen in Westdeutschland zeigt sich eine ähnliche Entwicklung

25

Das SOEP (Sozioökonomisches Panel, 1984-1997) ist eine repräsentative Längsschnittstudie privater Haushalte in der Bundesrepublik Deutschland (SOEP, 1995). Dabei wird jährlich eine Wiederholungsbefragung von Deutschen, Ausländern und Zuwanderern in den alten und neuen Bundesländern durchgeführt. Die Stichprobe umfaßte 1996 knapp 7 0 0 0 Haushalte mit mehr als 13500 Personen. Die Grundlage liefern ausführliche Befragungen von Haushalten zu verschiedenen Lebensbereichen. Das SOEP stellt eine einzigartige Quelle dar, bei der es möglich ist, über einen längeren Zeitraum Entwicklungen auf einer repräsentativen Datenbasis zu erfassen (Langzeitstudien oder Panelanalysen). Themenschwerpunkte sind unter anderem Haushaltszusammensetzung, Erwerbs- und Familienbiographie, Erwerbsbeteiligung und berufliche Mobilität, Einkommensverläufe, Gesundheit und Lebenszufriedenheit. Für laufend aktualisierte Informationen u.a. zur Möglichkeit der Nutzung für wissenschaftliche Zwecke siehe www.diw.de/soep.

116

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen Maßnahmen

der Arbeitszeitpräferenzen: 1993 wurde per Saldo noch eine Reduktion um 2,2 Stunden gewünscht, 1997 nur noch von einer halben Stunde. Die tatsächliche Arbeitszeitverkürzung der Vollzeitbeschäftigten, die in dieser Zeit per Saldo stattgefunden hat, um 1,7 Stunden auf 37,2 Wochenstunden (1997) bei den Männern und um 1,2 Stunden auf 37,1 Wochenstunden (1997) bei den Frauen, ist offensichtlich bereits an den Wünschen der Beschäftigten in Westdeutschland vorbeigegangen. In Ostdeutschland besteht ein geringes Umverteilungspotential von knapp einer halben Stunde. Allerdings wird dort auch deutlich länger gearbeitet (37,5 Wochenstunden) als in Westdeutschland (33,5 Wochenstunden). Zusammenfassend läßt sich für Deutschland festhalten, daß ein Umverteilungspotential bei entsprechender Änderung der Entlohnung per Saldo nicht mehr vorhanden ist. Eine detailliertere Analyse zeigt jedoch, daß die pauschale Betrachtung zu kurz greift. Eine generelle Arbeitszeitverkürzung ist ebensowenig angebracht, wie eine pauschale Verlängerung der Arbeitszeit. Die folgenden Ergebnisse belegen, daß eine Flexibilisierung der Arbeitszeit am ehesten den Wünschen der Arbeitnehmern entgegen kommt (Tabelle 18). Grundlegende Unterschiede zeigen sich zwischen Männern und Frauen und bei den Frauen zwischen Ost- und Westdeutschland. Aber auch innerhalb der Gruppen zeigen sich deutlich unterschiedliche Präferenzen. Einzelne Aussagen können je nach Interesse in der Tabelle abgelesen werden. Anhand eines Beispiels sei nur die Struktur der Tabelle erläutert. Männer in Westdeutschland arbeiten nach eigener Aussage zu 71 % zwischen 36 und 40 Stunden pro Woche. Von diesen Beschäftigten würden gerne 9 % mindestens sechs Stunden weniger, 16 % zwei bis fünf Stunden weniger pro Woche arbeiten. Die Wunscharbeitszeit stimmt bei knapp der Hälfte dieser Gruppe (47 %) weitgehend mit der vereinbarten Arbeitszeit (plus/ minus 1,5 Std.) überein, knapp 30 % möchten aber zwischen zwei und fünf Stunden pro Woche (14 %) bzw. sogar sechs und mehr Stunden (15 %) länger arbeiten! Sehr ähnliche Ergebnisse zeigen sich bei den Männern in Ostdeutschland. Aufgrund der traditionell höheren Frauenerwerbstätigkeit zeigt sich auch bei den Arbeitszeitwünschen, daß die Frauen in Ostdeutschland tendenziell gerne länger arbeiten möchten. Trotz der deutlich geringeren Teilzeitarbeitsquote 26 in Ostdeutschland, die nur knapp ein Drittel im Vergleich zu fast der Hälfte der Beschäftigten Frauen in Westdeutschland beträgt, würde in dieser Gruppe fast 60 % lieber länger arbeiten bis hin zu einer Vollzeitbeschäftigung, während in Westdeutschland die Zufriedenheit mit der Arbeitszeit deutlich höher ist („nur" 40 % möchten deutlich länger arbeiten).

26

Teilzeitarbeit wird hier gemessen als reguläre Beschäftigung von weniger als 35 Stunden.

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

117

Tabelle 18: Die Differenz zwischen vereinbarter und gewünschter Arbeitszeit (1997) in Deutschland

Vereinbarte Arbeitszeit ohne Überstunden Wochenstunden

1-34 35 36-40 41 und mehr Insgesamt

Wunscharbeitszeit pro Woche bei sich entsprechend der Arbeitszeit änderndem Verdienst'

Insgesamt

6 und mehr Std. weniger arbeiten

2 - 5 Std. weniger arbeiten

Intervall von 1,5 Std. mehr bzw. weniger

2-5 Std. mehr arbeiten Männer in Westdeutschland (13,4 Mio. Beschäftigte2) 4 2 9 27 6 10 38 46 5 5 14 71 16 47 9 10 48 14 20 5 41 100 12 13 15

6 und mehr Std. mehr arbeiten 61 5 15 13 19

Männer in Ostdeutschland (2,8 Mio. Beschäftigte2) 1-34 35

5 2

|

36-40 41 und mehr

79 14

Insgesamt

100

1-34 35 36-40 41 und mehr

Frauen in Westdeutschland (10 Mio. Beschäftigte2) 48 | 4 8 48 4 10 12 38 46 16 44 31 2 43 25 26

Insgesamt

100

4

0 0

7 4

32 7

86

7 50 12

16 22 15

57 16 48

7 1 7

17

12

44

12 39 4 1

57 3 14 13 17 28 1 5 5

9

18

14 24

45

Frauen in Ostdeutschland (2,4 Mio. Beschäftigte2) 1-34

26

I

2

4

35 36-40 41 und mehr

5 64

J

4 18

38 25 12

35 34

0 46 6 6 19 2 21 5 47 41 8 Insgesamt 100 | 14 19 18 1 Abhängig Beschäftigte einschließlich Beamte, ohne Auszubildende sowie geringfügig Beschäftigte mit Selbstzuordnung „Nichterwerbstätig"; Angaben in % der jeweils befragten Gruppe; 2 Hochrechnung. Quelle: Eigene Berechnungen, SOEP 1997, D1W 37/1998. Zusammenfassend betrachtet dokumentiert die Analyse der SOEP-Daten, daß jeweils über die Hälfte der abhängig Beschäftigten mit der vereinbarten Arbeitszeit erheblich unzufrieden sind. Sie möchten entweder mindestens zwei oftmals sogar sechs Stunden oder mehr pro Woche kürzer oder länger arbeiten.

118

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen Maßnahmen

Auch wenn andere Faktoren die Entscheidung zur Aufnahme von Schwarzarbeit erheblich mitbestimmen, sollte der Einfluß der Arbeitszeitpräferenzen nicht unterschätzt werden. Als Schlußfolgerung bleibt eigentlich nur die Forderung nach einer Flexibilisierung der Arbeitszeiten entsprechend der betrieblichen Erfordernisse unter Berücksichtigung der Bedürfhissen der abhängig Beschäftigten.

7.2.5

Arbeitszeitflexibilisierung als Alternative

Wie die Analyse der Arbeitszeitpräferenzen gezeigt hat, entspricht eine generelle Arbeitszeitverkürzung nicht den Interessen der Beschäftigten. Statt eine partielle Nichtnutzung von Arbeit zu fördern, ist es somit auch aus Sicht der Beschäftigten sinnvoller, die Bedingungen zur Schaffung von Arbeitsplätzen zu verbessern. Statt eine generelle Verkürzung der Arbeitszeiten staatlich oder tarifvertraglich zu regeln, die häufig an den Bedürfnissen der Arbeitnehmer vorbeigeht, sollten die Vorteile einer Flexibilisierung genutzt werden. Mit einer Arbeitszeitflexibilisierung sind viele positive Beschäftigungs- und Wohlfahrtseffekte verbunden. 27 Durch den flexibleren Einsatz der Arbeitskräfte wird eine effizientere Auslastung des Sachkapitals erreicht, die zu sinkenden Kapital- und Produktionskosten fuhrt. Vorteile ergeben sich z.B. bei der Arbeitsorganisation, durch die intensivere Nutzung von Anlagen und Gebäuden („längere Maschinenlaufzeiten"), durch geringere Lagerhaltungskosten (z.B. bei Just-in-Time Produktion). Die Wettbewerbsposition der Unternehmen verbessert sich außerdem, weil sich eine höhere Produktivität und v.a. bei einer Flexibilisierung unter Berücksichtigung der Arbeitnehmerwünsche auch eine höhere Leistungsbereitschaft ergibt. Für die Arbeitnehmer bietet die Erhöhung der Zeitsouveränität die Chance zu einer präferenzgerechten Arbeits- und Freizeitgestaltung. Es können je nach Vorliebe unterschiedliche Wochenarbeitszeiten, Bildungs- oder Freizeitblöcke, Jahresarbeitszeitkonten, usw. vereinbart werden. Langfristig kann dies eine lebensphasengerechte Gestaltung der Arbeitszeiten ermöglichen. Am sinnvollsten erscheint eine Abstimmung auf Betriebsebene möglich zu sein, mit Beratung durch die Tarifparteien. Eine kollektiwertragliche Regelung ist für einen generellen Gesundheitsschutz sinnvoll. Die mittlerweile vorgenommenen, sehr konkreten Regulierungen und Vorschriften fuhren jedoch sowohl auf Seiten der Beschäftigten als auch auf Seiten der Unternehmen zu einer unnötigen Einschränkung der Freiheit. Ohne hier eine Marktversagensdiskussion fuhren zu können, kann die Anwendung des Gesundheitsschutzargumentes sehr leicht kritisiert werden. Arbeitszeitregelungen sind mit dem Argument des Gesundheitsschutzes dann nicht zu rechtfertigen, wenn sie leicht durch die Aufnahme einer zweiten Tätigkeit umgangen werden können oder für einige Berufsgruppen (z.B. Selbständige, Ärzte in Ausbildung) weitreichende Ausnahmen bestehen. Außerdem sind feste Höchstarbeitszeiten von beispielsweise

27

Vgl. Eekhoff (1998, S.69-80); Eekhoftf Henman (1997); Kronberger Kreis (1999).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

119

48 Stunden oder gar generelle Arbeitszeitverkürzungen auf 35 Stunden mit diesem Argument nicht zu rechtfertigen. Grundsätzlich ist aus verschiedenen Gründen (z.B. Erreichbarkeit, Auftragssituation, Schichten) eine gewisse Standardisierung und Homogenisierung der Arbeitszeiten auch in Zukunft zu erwarten . Dennoch wird die Flexibilisierung zu einer Entzerrung der Verkehrsflüsse und zur Verringerung von Staus etc. fuhren. Außerdem könnte durch eine kreative (Jahres-) Arbeitszeitplanung eine Reduktion der saisonalen Arbeitslosigkeit (z.B. in der Bauwirtschaft wird Kurzarbeit vermieden) erreicht werden. Insgesamt ist die Flexibilisierung der Arbeitszeit ein Baustein der umfassenden Reform der Arbeitsmarktbedingungen zur Verringerung der strukturellen Arbeitslosigkeit, da eine Ursache (zu geringe Mobilität/ Flexibilität) bekämpft wird, die auch zur Korrektur der verzerrten Lohnstruktur genutzt werden kann. Allerdings ist für die erfolgreiche Flexibilisierung der Arbeitszeiten eine Anpassung der Sozialsysteme dringend erforderlich. Auch durch tariiVertraglich ermöglichte Arbeitszeitflexibilisierungen, die das Ziel der Arbeitszeitverkürzung bei entsprechend verringertem Entgelt verfolgen, wie z.B. bei der Volkswagen AG die Verkürzung auf 28,8 Stunden, wird ein Schwarzarbeitspotential geschaffen. Dabei entfallen aber einige der oben skizzierten negativen Konsequenzen für die Beschäftigten und bezüglich der Arbeitszeitgestaltung auch ein Anreiz zur Schwarzarbeit, da dort eine einvernehmliche Lösung mit den Beschäftigten gefunden wurde. V.a. die vorgeschriebene Arbeitszeitverkürzung entgegen den Wünschen der Beschäftigten ist problematisch und fuhrt zur „erzwungenen" Abwanderung in die Schattenwirtschaft. Die Arbeitszeitverkürzung wurde hier ausfuhrlich dargestellt, da erstens der Zusammenhang zwischen Schwarzarbeit und Arbeitszeitverkürzung in der Öffentlichkeit häufig nicht gesehen wird, zweitens in der Diskussion die negativen Auswirkungen weniger bekannt sind (als z.B. im Bereich der Steuer- und Abgabenbelastung), drittens eindeutige empirische Belege für die Zunahme des Schwarzarbeitspotentials vorliegen und viertens die Auswirkungen im Einkommen- Freizeit- Modell herausgearbeitet werden konnten.

7.3

Steigende Steuer- und Abgabenbelastung im offiziellen Wirtschaftssektor

7.3.1

Negative Leistungsanreize durch Steuern und Abgaben

In verschiedenen Untersuchungen kristallisiert sich immer wieder die Steuer- und Abgabenbelastung als entscheidende Ursache für die Expansion der Schattenwirtschaft heraus. Die Auswirkungen der Steuer- und Abgabenbelastung lassen sich - wie in Kapitel 6.2.1 gezeigt - mit dem neoklassischen EinkommenFreizeit- Modells analysieren. Die grundlegenden Zusammenhänge zwischen

120

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

Steuersätzen und der Schattenwirtschaft werden in Kapitel 6.3.1 im Zusammenhang mit der Lafferkurve erläutert.2g Neben der Steuerbelastung fuhren aber auch die Beiträge zu den Sozialversicherungen zu Lohnzusatzkosten, die eine Abwanderung in die Schattenwirtschaft attraktiv machen. Grundsätzlich unterscheiden sich Abgaben von Steuern dadurch, daß mit den Sozialbeiträgen ein Anspruch auf Gegenleistung verbunden ist, eine Art Versicherungsanspruch, während Steuern Zwangsabgaben ohne staatliche Gegenleistung darstellen. Der formale Unterschied spielt bei den Beitrags- und Steuerzahlern jedoch zunehmend weniger eine Rolle. Es kommt zu einer zunehmenden Verschiebung der Wahrnehmung von Abgaben für die Renten-, Kranken-, Arbeitslosen- und Pflegeversicherung als VersicherungsAe/Zrage« hin zu Zwangsabgaben bzw. steuerähnlichen Abgaben, die keine Begründung mehr im Äquivalenzprinzip finden, sondern teilweise als „willkürliches Abkassieren" des Staates eingeschätzt werden.29 Diese Entwicklung läßt sich damit begründen, daß der Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung im staatlichen Sicherungssystem kaum noch gesehen wird. Hauptursache sind die (versicherungsfremden) Umverteilungselemente, die in zunehmenden Maße in den Sozialversicherungssystemen enthalten sind. In der Krankenversicherung zeigt sich dies daran, daß entgegen dem Versicherungsprinzip die Beiträge nicht am Risiko sondern am Einkommen bemessen werden. Konstruktionsfehler in der Rentenversicherung fuhren ebenfalls zu einer (oftmals nicht mal gewollten) Umverteilung, z.B. zugunsten kinderloser Paaren, die mittelfristig zu erheblichen zusätzlichen Belastungen der Beitragszahler führen wird. 30 Die Problematik ergibt sich dadurch, daß die Rentenversicherung im Umlageverfahren und nicht im Kapitaldeckungsverfahren organisiert ist, so daß die Höhe der zukünftigen Renten nicht von den Beiträgen abhängt, sondern von der Relation zwischen arbeitender Bevölkerung und Anzahl der Rentner (Altersquotient). Weitere Gründe für den Beitragswiderstand sind, daß die Beiträge zwangsweise erhoben werden und die Höhe der Beiträge und der Leistungen vom Einzelnen nicht gemäß der individuellen Präferenzen festgelegt werden können. Diese Einschränkung führt ähnlich wie bei Steuern zu einer Einschränkung der Freiheit und damit ebenfalls bei einer Zunahme der Beiträge zu einem erhöhten Belastungsgefiihl. Da die staatlichen Sicherungssysteme auch nicht gemäß dem Subsidiaritätsprinzip ausgestaltet sind, d. h. der Staat sich nicht auf die Absicherung des Mindestniveaus beschränkt und eine darüber

28

29 30

Vgl. dazu u.a. Blankart (1998, S.230ff.); Langfeldt (1984); Schneider/ Enste (1998). Auch Umfragen z.B. in Österreich dokumentieren dies: Der Staat ist wegen der hohen Steuern selber schuld an der Zunahme der Schattenwirtschaft wird von 69 % (1999), 6 8 % (1998) und 6 3 % (1996) der Befragten ausgesagt. Vgl. zu Umfragen in Deutschland Kapitel 5. Vgl. Pommerehne/ Kirchgässner (1994). Lösungsvorschläge für eine systematische Reform der sozialen Sicherungssysteme finden sich bei Eekhoff (1998); SVR (1996). Für einen sehr frühzeitigen Vorschlag zur Reform der Sozialen Sicherungssysteme vgl. Buchanan (1968).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

121

hinausgehende Absicherung dem Einzelnen überläßt, sondern für alle einen Vollversicherungsschutz vorsieht, ergibt sich für viele ein Schutz, der weit über dem gewünschten liegt. Deshalb spricht vieles dafür, daß die Sozialabgaben ähnlich wirken wie Steuern und die zunehmende Abgabenbelastung ebenfalls zur Zunahme der Schattenwirtschaft führt. Die Anreizproblematik wird plastischer, wenn man sich klarmacht, daß ein regulär Beschäftigter vier- bis fünf Stunden arbeiten muß, um aus seinem Nettoverdienst eine Handwerkerstunde bezahlen zu können. 31 „Je größer nun die Differenz zwischen Produzenten- und Konsumentenlohn ist, desto stärker ist auch der Anreiz, diese Differenz durch Ausweichen in die Schattenwirtschaft zu unterlaufen. Da diese Differenz weitgehend von der Ausgestaltung und Höhe der staatlichen Abgaben bestimmt wird, also auch vom Umfang des sozialen Sicherungssystems, liegt hier der Kern des Zusammenhangs zwischen Finanzierungslasten der sozialen Sicherung und der Existenz bzw. Expansion der Schattenwirtschaft." (Schäfer, 1992, S. 27).

7.3.2

Die Entwicklung der Steuer- und Abgabenquote in OECD-Ländern

Ein Indiz für die negativen Leistungsanreize, die in einer Volkswirtschaft bestehen, können die Steuer- und Abgabenquote sein, welche die Inanspruchnahme der Ressourcen durch den Staat anzeigen. Die folgende Tabelle 19 dokumentiert die Entwicklung der Staats- und Abgabenquote in den OECDStaaten in den letzten Jahren. Gesamtwirtschaftliche Quoten können allerdings nur ein grober Indikator sein für die Steuer- und abgabenbedingten Anreize zur Abwanderung in die Schattenwirtschaft. Zum einen wird die individuelle Entscheidungssituation nicht berücksichtigt und zum anderen fallt die gesamtwirtschaftliche Quote im Durchschnitt zu gering aus. Denn die Quoten enthalten neben den Veränderungen der Bemessungsgrundlage und der Steuersätze bereits schon die Reaktionen der Steuerpflichtigen auf diese Änderungen, so daß die Anreize zum Ausweichen bei Betrachtung der Quoten eher unterschätzt werden. Gleichzeitig müßte natürlich eine Differenzierung nach Berufsgruppen, Lebenssituation, etc. vorgenommen werden, um die Ursachenanalyse präzisieren zu können. Eine Betrachtung der Grenzsteuersätze ist erfahrungsgemäß noch weniger geeignet, die Belastung zu erfassen, da es nicht auf die gesetzlich vorgeschrieben Steuersätze ankommt, sondern auch auf die tatsächliche Anwendung der Sätze, die Ausnahmeregelungen, die Vergünstigungen, die Bemessungsgrundlage usw. Bei Vernachlässigung dieser Faktoren ergeben sich falsche Ergebnisse. 32 Empirische Belege für den Einfluß der Steuer- und Abgabenbelastung sind in Kapitel 7.5 zusammengefaßt.

31

Vgl. Kapitel 5.1 für empirische Daten aus Deutschland, die diese Differenz bestätigen.

32

Vgl. für eine empirische Studie Friedman/ Johnson/ Kaufmann/ Zoido-Lobatön (1999).

122

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

Die Tabelle 19 zeigt, daß tendenziell eine Zunahme der Anreize zum Ausweichen in die Schattenwirtschaft zu beobachten ist. Tabelle 19: Die Entwicklung der Staats- und Abgabenquote in OECD-Ländern

OECD-Länder

Steuer- und Abgabenquote

Staatsausgabenquote

in % des BSP "'

in % des BSP

1970

1990

1996

1970

1980

Belgien

35,7

1980 44,4

44,9

46,6

...

58,6

1990 55,0

1996

Dänemark

40,4

45,5

48,5

51,9

47,0

56,2

58,6

56,7

Deutschland

32,9

38,2

37,7(2)

38,2(2)

38,1

47,9

48,8

Finnland

31,4

33,0

37,9

48,8

29,9

38,1

45,1 45,4

Frankreich

35,1

41,7

43,8

45,7

37,5

46,1

49,8

54,8

Griechenland

25,3

29,4

36,8

27,9

—

30,6

46,4

44,6

Großbritannien

36,9

35,3

36,7

35,3(3)

37,8

43,0

39,9

41,8

Irland

31,2

34,0

36,8

33,6

37,0

48,9

41,2

36,6

Italien

26,1

30,2

43,5

31,7

41,9

53,2

52,7

Japan

19,7

25,4

39,1 31,4

28,5^

19,8

32,0

31,7

36,2

Kanada

31,3

31,6

37,0

37,2(3)

33,5

38,8

46,0

44,7

Luxemburg

30,9

46,0

48,8

44,0

28,8

...

...

...

53,0

57,4

Niederlande

36,7

44,7

44,6

43,9

—

55,8

54,1

49,6

Norwegen

39,3

46,3

41,4

36,7

43,3

49,2

44,6

Osterreich

35,7

47,1 41,2

41,3

44,1

38,5

48,1

48,6

51,9

Portugal

23,1

28,7

34,8

33,4

...

23,8

41,8

45,0

Schweiz

23,8

30,8

...

32,4

33,1

39,3

16,9

24,1

31,5 34,4

35,1

Spanien

33,7

21,4

32,2

42,0

43,6

Spanien

40,0

49,1

56,9

51,9

42,1

60,1

59,1

64,3

USA

29,2

29,3

29,5

27,9(3)

30,3

31,8

33,3

32,7

(1) OECD-Definition (2) Gesamtdeutschland (3) Zahlen von 1995 Quelle: Eigene Berechnungen auf Grundlage folgender Quellen: OECD (Paris, verschiedene Jahre); Bundesministerium der Finanzen, Deutschland, Bonn, 1998; Federal Finance Administration der Schweiz, Bern, 1998. Die Zahlen schwanken je nach Quelle und Abgrenzung, so daß sich Differenzen nicht vermeiden lassen. Die Entwicklung und die Unterschiede zwischen den Ländern zeigen sich jedoch unabhängig von der zugrundeliegenden Quelle. In vielen Länder nimmt der Staat immer mehr Ressourcen der jeweiligen

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

123

Volkswirtschaft in Anspruch, in dem er Steuern und Abgaben erhebt. Bei einigen wenigen Ländern (z.B. den Niederlanden) spiegeln sich auch die Erfolge umfassender Reformen in einem Rückgang der Staatsquote wider. 33 Die Notwendigkeit von Reformen ist seit langem bekannt. Zur Erfüllung der Konvergenzkriterien für die Aufnahme in die Europäische Währungsunion wurden von den Beitrittskandidaten einige, wenn auch oftmals halbherzige Maßnahmen umgesetzt. Ein wichtiger Bereich, in dem Reformen notwendig sind, ist die Steuerpolitik. Das Ziel ist dabei die Verbesserung der (regulären) Beschäftigungschancen. Durch eine Reduktion der Arbeitslosenquote würde vermutlich auch die Schwarzarbeit bekämpft werden können. Systematische Vorschläge für eine Steuerreform in Deutschland, die auch allgemeine Überlegungen für eine umfassende Reform enthält, werden im nächsten Kapitel skizziert.

7.3.3

Vorschläge für eine Steuerreform

7.3.3.1

Ziele einer Steuerreform

In Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit besteht Einigkeit darüber, daß eine umfassende Steuerreform sowie eine Umstrukturierung der sozialen Sicherungssysteme dringend erforderlich ist. Verschiedene Ansätze zu einer Reform wurden in Deutschland im Zusammenhang mit den angekündigten „großen" Steuerreformen 1997, 1999 und 2000 immer wieder diskutiert. Hauptziele müssen nicht nur vor dem Hintergrund der Zunahme der Schattenwirtschaft sein: •

Verbesserung der Standort- und Beschäftigungsbedingungen zur Erhöhung der Anreize zur Aufnahme einer regulären Beschäftigung,

•

Entlastung der Steuerzahler von der hohen Abgaben- und Steuerlast (vgl. Tabelle 19),

•

größere Steuergerechtigkeit und

•

transparenteres, einfacheres Steuersystem und -recht.

Die im folgenden für Deutschland skizzierten Reformvorschläge orientieren sich an der wohlfahrtsökonomischen Theorie der Besteuerung, wobei die Überlegungen zur Theorie der evolutorischen Besteuerung mit gedacht werden müssen. Die in Kapitel 6.3.1 beschriebenen Ergänzungen zur Begrenzung der Macht des Staates sind zur „Flankensicherung" erforderlich. Wenn die Reformen kurz- und mittelfristig auch die Anreize zur Abwanderung erhöhen können, weil das Ausmaß der Belastung dadurch offensichtlich wird, sind sie langfristig für das Zusammenleben in der Gesellschaft notwendig, damit die Bürger wieder stärker

33

Vgl. zu detaillierten Analyse für verschiedene Länder OECD- Economic Surveys, Paris, verschiedene Jahre.

124

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

die Umverteilungsaktivitäten der von ihnen gewählten Regierung und letztlich der Bürokratie kontrollieren kann. Die Verbesserung der Allokation 34 und eine die Leistungsbereitschaft fördernde Anreizstruktur sind für die Beurteilung der Steuerreform von entscheidender Bedeutung. Inwieweit wird der Einsatz der knappen Ressourcen möglichst wenig verzerrt? Wie kann gewährleistet werden, daß die knappen Mittel der ökonomisch sinnvollste Verwendung zu geführt werden? Unter allokationstheoretischen Aspekten ist ein Steuersystem dann effizient, wenn kaum steuerlich bedingten Ausweichreaktionen (z.B. in die Schattenwirtschaft) vorgenommen werden und keine Anreize für solche Ausweichreaktionen gegeben werden. 35 Beispielsweise sollte die Wahl einer Unternehmensform nicht aus steuerlichen Überlegungen getroffen werden, sondern allein in Hinblick auf eine effiziente Form des Wirtschaftens. Im Mittelpunkt der steuerpolitischen Diskussion stehen die Verteilungswirkungen; dabei wird ein Vergleich der jetzigen Situation mit der Situation nach der Reform durchgeführt. Wer ist Gewinner und wer ist Verlierer der Steuerreform? Dabei wird das Hauptziel der Reform - die Verbesserung der Standort- und Beschäftigungsbedingungen, um eine höhere offizielle Beschäftigung zu erreichen - aus den Augen verloren. Die Beurteilung der Maßnahmen sollte sich nicht am Status Quo orientieren, was die Chancen für die Reformen drastisch verschlechtert, sondern daran, was ökonomisch sinnvoll und im Standortwettbewerb und vor dem Hintergrund der Zunahme der Schattenwirtschaft notwendig ist. Beklagt werden in Deutschland die große Komplexität, die Intransparenz und die Ineffizienz des Steuersystems und des Steuerrechts. Dies führt zur Einschränkung der Steuergerechtigkeit und zum vermehrten Einsatz von Ressourcen, mit dem Ziel, die Steuerbelastung des Einkommens zu beeinflussen. Die Kosten für die bloße Anwendung des Einkommensteuerrechtes auf Seiten der Finanzverwaltungen, Unternehmen und Arbeitnehmer sind immens. Sogar der Verband der Steuerberater befürwortet eine umfassende Steuerreform, da sie durch die ständigen Änderungen mehr mit der Recherche als mit der Beratung beschäftigt sind. Das Hauptproblem liegt in der Existenz einer Vielzahl von Sonderregelungen und Steuervergünstigungen, die zwar für eine Einzelfallgerechtigkeit sorgen sollen, die aber letztlich nur die Bemessungsgrundlage verringern und damit hohe, leistungsfeindliche Steuersätze erzwingen. 7.3.3.2

Drastische Absenkung der Steuersätze bei Verbreiterung der Bemessungsgrundlage

Diskutierte Reformvorschläge reichen von der Absenkung der Eingangs- und Spitzensteuersätze auf z.B. 15% bzw. 35 % innerhalb des bestehenden progressiven Einkommensteuersystems, die Einführung einer proportionalen 34

Vgl. zur Erläuterung der Bedeutung der optimalen Allokation Kapitel 8.1.

35

Vgl. z.B. Musgrave/ Musgrave/ Kullmer (1993, S.89-112) und Kapitel 6.3.

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

125

Einkommensteuer mit einem für alle Einkommensgruppen gleichen Steuersatz bis hin zum Übergang auf eine konsumorientierte bzw. sparbereinigte Besteuerung.36 Bei einer Steuerreform muß beachtet werden, daß nicht nur der Eingangssteuersatz für die Aufnahme von offizieller Berufstätigkeit entscheidend ist, sondern v.a. bei Frauen in Doppelverdienerhaushalten die höheren Steuersätze bei einer progressiven Einkommensteuer besonders relevant sind. Die drastische Reduktion bei den Steuersätzen würde ein zunkunftsweisender Schritt in Richtung einer innovativen Steuerreform sein, die ein Standortvorteil für Deutschland sein würde und langfristig die Anreize zur Steuerhinterziehung und Schwarzarbeit erheblich verringern könnte. Dennoch ergeben sich Steuerausfalle, die für die Bereitstellung der öffentlichen Güter fehlen. Notwendig ist deshalb neben dem Auschöpfen von Einsparpotentialen im Staatshaushalt die Nutzung von Gegenfinanzierungsmöglichkeiten, die besonders kontrovers diskutiert werden, da keine Gruppe auf Sondervorteile verzichten möchte. Notwendig ist nicht zuletzt deshalb eine radikale Verbreiterung der Bemessungsgrundlage, bei der in allen Bereichen vorhandene Vergünstigungen und Einzelfallgerechtigkeiten geprüft und abgeschafft werden, sofern nicht systematische Gründe für Sonderregelungen sprechen, die jedoch regelmäßig nicht vorliegen. Die interdisziplinären Überlegungen, insbesondere auf Basis der Reaktanztheorie, zeigen zwar, daß es kurzfristig auch zu einer Zunahme der Schattenwirtschaft kommen könnte, da der Umfang der Freiheitseinschränkung durch Regulierungen und Besteuerung durch die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage erst deutlich wird und so nach alternativen Ausweichreaktionen gesucht wird. Langfristig ist die Offenlegung der Kosten für staatliche Aktivitäten jedoch sinnvoll und führt zu einer effizienteren Steuerverwendung durch die verbesserter Kontrolle durch die Steuerzahler, so daß die Wählersouveränität wiederhergestellt werden kann und nicht mehr die Bürokratie faktisch über die Mittelverwendung entscheidet. Die konsequente Verbreiterung der Bemessungsgrundlage könnte, so Homburg (1999), zu einem Steuersatz von 21 % für alle führen. „Daran sollte sich jeder erinnern, der auf steuerfreien Schichtzuschlägen, halben Veräußerungssteuersätzen oder einem von tausend weiteren Schlupflöchern beharrt. Die 21 Prozent verweisen auf eine wirklich innovative und zukunftsfähige Steuerreform, die weltweit ihresgleichen suchen würde." (Homburg 1999, S.2). Bei der Verbreiterung der Bemessungsgrundlage 37 könnte mit diesem Steuersatz das gleiche Steueraufkommen aus Einkommensteuer, Körperschaftsteuer, Gewerbesteuer und Solidaritätszuschlag erzielt werden, bei gleichzeitiger Freistellung des Existenzminimums in Höhe von 13.000 DM für 70 Millionen Steuerzahler (Erwachsene und Kinder, ohne Empfänger von Sozialhilfe oder Arbeitslosenhilfe, da diese von der Freistellung des Existenzminimus nicht 36

Vgl. für einen Überblick Rose (Hrsg.) (1991); Smekal, Sendlhofer, Winner (Hrsg.) (1999) und für Beiträge zum Steuersystem der Zukunft Krause-Junk (Hrsg.) (1998).

37

Vgl. für eine Analyse der wichtigsten Maßnahmen zur Verbreiterung der Bemessungsgrundlage u.a. Enste (1997).

126

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

profitieren würden). Diese Absenkung der Steuersätze in Verbindung mit der Vereinfachung des Steuersystems würden einen der wichtigsten Einflußfaktoren für die Zunahme der Schattenwirtschaft abschwächen und langfristig die Anreize zu Steuerhinterziehung und Schwarzarbeit verringern. 38 7.3.3.3

Weitere Gegenfinanzierungsmöglichkeiten

Eine umfassende Einkommensteuerreform wird einige Wachstumsimpulse auslösen, die zu Steuermehreinnahmen und mittelfristig zu einer deutlich steigenden offiziellen Beschäftigung fuhren werden. Dieser Selbstfinanzierungseffekt durch Konjunkturbelebung und Wirtschaftswachstum ergibt sich durch die bessere Allokation der knappen Ressourcen, die verbesserte Arbeitsteilung, die Verringerung der Schwarzarbeit und die verbesserte Position Deutschlands im internationalen Steuerwettbewerb, wodurch zusätzliche Investoren attrahiert werden. Außerdem könnten über die Verringerung der Staatsquote erhebliche Einsparungen erzielt werden. Die Rückführung der Staatsquote in Deutschland um nur einen Prozentpunkt würde nach Berechnungen des Wissenschaftlichen Beirates beim Bundesministerium für Wirtschaft für die Gegenfinanzierung 34,6 Mrd. DM erbringen. Es könnte auch an eine Verlagerung der Besteuerung von direkten auf indirekte Steuern über die Einfuhrung neuer Steuern oder die Erhöhung der Mehrwertsteuer gedacht werden. Die Gefahr dabei ist, daß damit der politische Druck zur Reform des Steuersystems verringert wird. Die Dringlichkeit von Sparmaßnahmen wird dadurch nicht mehr so deutlich und die Rückführung der Staatsquote gelingt nicht mehr. Alternativ könnte an die Einführung von Umweltsteuern gedacht werden. Von Umweltsteuern erhofft man sich teilweise neben der Realisierung des Umweltschutzzieles weitere „Dividenden" (Double Dividend). Neben einer Erhöhung der Anreize zur Vermeidung von negativen externen Effekten (z.B. Luftverschmutzung), soll mit Umweltsteuen in Verbindung mit einer Senkung der Lohnzusatzkosten die Arbeitslosigkeit bekämpft werden. 39 Unter Berücksichtigung des Lenkungsziels ist eine C0 2 -Steuer einer allgemeinen Energiesteuer eindeutig vorzuziehen, so der Kronberger Kreis, da eine Energiesteuer, die den Energieverbrauch ohne Rücksicht auf die benutzte Primärenergieart gleich besteuert, falsche Anreize zur Eindämmung der C0 2 Emissionen setzen würde. Allerdings veranlaßt eine solche Steuer die besonders energieintensiv arbeitenden Unternehmen zur Verlagerung ihrer Produktion, sofern die Steuer im Alleingang eingeführt wird. Die privaten Haushalte erzeugen durch ihren Verbrauch etwa 25 Prozent der gesamten C0 2 -Emissionen. Der private Verkehr bringt es ebenfalls auf etwa ein Viertel der Gesamtemissionen, so daß mit einer Besteuerung des C0 2 -Ausstoßes im privaten Bereich bereits

38

Vgl. Kapitel 7.5 für eine empirische Überprüfung der Überlegungen.

39

Vgl. Kapitel 9.2.3 und Dönges u.a. (Kronberger Kreis) (1996, 1999). Zur Diskussion über erste, zweite oder sogar dritte Dividenden einer ökologischen Steuerreform vgl. Kirchgässner (1998) Krause-Junk (1997), Zimmermann (1997).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

\21

wesentliche Anreize zur Verringerung des Energieverbrauchs gesetzt werden könnten. Gleichzeitig ergeben sich Möglichkeiten zur Gegenfinanzierung einer Einkommensteuerreform, wobei allerdings die Gefahr besteht, daß die Anstrengungen zur Einsparung drastisch zurückgehen werden, wenn unter dem Deckmantel der ökologischen Lenkungsfunktion Steuern erhöht werden können. 7.3.3.4

Subventionsabbau als begleitende Maßnahme zur Reduktion der Staatsquote

Neben den unmittelbar mit der Einkommensteuerreform verbundenen Einsparmöglichkeiten, sollten auch die bereits seit langem in der Diskussion stehenden Ausgabenkürzungen für eine Verringerung der Staatsquote und damit eine Steuer- und Abgabensenkung genutzt werden. Als ein Bereich bietet sich das sehr hohe Subventionsvolumen an, welches in der Wissenschaft allgemein als überzogen angesehen wird. Unter Berücksichtigung der Forderung, daß staatliche Eingriffe nur in Fällen erfolgen sollten, bei denen Marktversagen vorliegt, ergeben sich klare Vorgaben für die Politik für die Einsparung von Haushaltsmitteln. Auch bei den sozialpolitisch motivierten Förderungen bestehen erheblich Ausgabensenkungspotentiale, wenn die Bedürftigkeit der Betroffenen stärker als Bedingung berücksichtigt und genauer geprüft würde. Eine gemäß dem Subsidiaritätsprinzip ausgestaltete Förderpolitik würde den Marktkräfte größere Chancen einräumen, gleichzeitig die staatlichen Eingriffe auf die wirklich notwendigen Bereiche konzentrieren, eine größere (Steuer-) Gerechtigkeit bewirken und über die Absenkung der Steuer- und Abgabenquote neue Wachstumspotentiale schaffen. Bei den Ausgabenkürzungen muß beim Staatsverbrauch (Personalausgaben, laufender Sachaufwand) und den Transferausgaben der öffentlichen Haushalte angesetzt werden. Vor einer weiteren Kürzung der Sachinvestitionen warnt auch die Bundesbank in ihrem Monatsbericht vom Februar 1998, da dies mit einer qualitativen Konsolidierung nicht vereinbar sei. Zur Verminderung der Personalausgaben sollte der Weg der Privatisierung des bisher öffentlichen Leistungsangebotes konsequent weitergegangen werden, um Kostensenkungspotentiale zu nutzen und X-Ineffizienzen zu vermeiden. Trotz kurzfristig möglicherweise negativer Beschäftigungseffekte, ergeben sich mittelund langfristig produktivere und rentablere Beschäftigungsmöglichkeiten, wenn die Staatsquote dadurch gesenkt werden kann. Aber nicht nur die Einschränkung der öffentlichen Verwaltung, auch die Verringerung der Subventionierung und der damit verbundenen falschen Anreizsetzung (z.B. zur Kostensteigerung) bieten Chancen für eine Senkung der Steuerlast und damit zur Verringerung der Schattenwirtschaft. Subventionen werden seit langem kritisiert, da sie häufig nur als Erhaltungsubventionen für schrumpfende Branchen dienen, wodurch der Strukturwandel verlangsamt wird. Aus zeitlich begrenzten Übergangshilfen werden jedoch erfahrungsgemäß durch besitzstandswahrende (Lobby-)Aktivitäten Dauersubventionen, die nicht wieder zurückgeführt werden. Ergebnis des durch staatliche Interventionen eingeschränkten und verzerrten Wettbewerbs sind ineffiziente Produktion, inflexible Lohnstrukturen und die Verstärkung von

128

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

lohnpolitischen Mitnahmeeffekten, bei denen staatliche Hilfen bis zum Äußersten genutzt werden. Denn die Kosten können auf Dritte, z.B. die Steuerzahler, abgewältzt werden, so daß kaum noch eine sinnvolle Kostenkontrolle stattfinden kann. Die Folgen falscher Förderungspolitik zeigen sich besonders in Ostdeutschland, wo trotz oder gerade wegen der massiven Subventionierung kaum wettbewerbskräftige Unternehmen entstanden sind. Gleichzeitig haben Bund, Länder und Gemeinden sowie die Parafisci unter den ernormen Finanzierungslasten zu leiden. Neuere Berechnungen am Institut für Weltwirtschaft in Kiel 40 zeigen, welchen Umfang die offene und verdeckte Subventionierung bereits angenommen hat. Wenn ein umfassender Subventionsbegriff zugrunde gelegt wird, ergibt sich fast ein Subventionsvolumen von ca. 370 Mrd. DM im Jahre 1995. Ohne diese Subventionen könnte die Lohn- und Einkommensteuer, deren Aufkommen ebenfalls ca. 370 Mrd. DM beträgt, ersatzlos gestrichen werden. Zusätzlich könnten die anfallenden Transaktionskosten eingespart werden. Dieser schematische Vergleich veranschaulicht drastisch die Bedeutung der Subventionsund Ausgabenpolitik im Rahmen einer systematischen Steuerreform. Die Bereiche für die Einsparungen müssen konkretisiert werden. In folgenden Bereichen könnten (auch sehr kurzfristig) sinnvoll Mittel eingespart werden: •

Landwirtschaft: Das dirigistische Marktordnungssystem der EU in Verbindung mit nationalen Hilfen schafft u.a. durch die Abnahmegarantie Anreize zur Herstellung von Produktionsmengen, die über die kaufkräftige Nachfrage dauerhaft hinausgehen. Gleichzeitig fallen hohe Verwaltungs- und Transaktionskosten an, die mit dazu beitragen, daß bei direkter Subventionszahlung an Landwirte in Höhe ihres bisherigen Einkommens, die Kosten der Subventionierung drastisch gesenkt werden könnten, sogar ohne die Betroffenen finanziell schlechter zu stellen. Damit verbunden wären erhebliche Einsparungen für die öffentlichen Haushalte, was langfristig auch zu einer Entlastung der Unternehmen und Haushalte führen wird, mit positiven Impulsen für die offizielle Wirtschaft.

•

Steinkohlenbergbau: Seit Ende der fünziger Jahre wird der Steinkohlebergbau staatlich gefördert, womit der strukturelle Anpassungsprozeß an veränderter Knappheitsverhältnisse erleichert werden sollte. Die Kohlehilfen des Bundes und der Länder sind vielfäliger Art und fuhren zu erheblichen Fehlentwicklungen, wie z.B. die Fehlleitung von Kapital und hochqualifizierten Arbeitskräften durch verzerrte Preise und Löhne, die Behinderung des dringend erforderlichen Strukurwandels und die Behinderung der internationalen Arbeitsteilung zu Lasten effizienterer Förderung in Mittelund Osteuropa. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR 1995) hat dazu 1995/96 einen Stufenplan zum Abbau der Beihilfen zur Kohleverstromung vorgelegt, bei der

40

Vgl. Boss/ Rosenschon (1998).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

129

durch eine sukzessive, über 10 Jahre gestreckte Subventionen von 7,5 Mrd. DM in 1996 auf 1,2 Mrd. DM für die Betroffenen abgemildert und langfristig Mittel könnten, die zur Senkung der Steuer- und Abgabenlast werden könnten.

Verringerung der in 2005, die Härten eingespart werden für alle verwendet

•

Förderung von Forschung und Entwicklung:41 Die Förderung sogenannter „zukunftsträchtiger" Bereiche ist nicht sinnvoll, da das Wissen der Politiker, welche Industrien oder Produktionen in Zukunft besonders erfolgversprechend sein werden, immer hinter den Kenntnissen der Unternehmen selbst zurückgeblieben ist und sich letztlich Förderlisten ergeben, die sich in vielen Ländern gleichen, da allen Politiker unklar ist, welche Art technischer Fortschritt in Zukunft stattfinden wird. Deshalb sollte die Förderung auf die Grundlagenforschung und die Forschungskoordinaton begrenzt werden und nicht für eine strategische Technologieförderung genutzt werden. Häufig wird eine „aktive Industriepolitik" (Protektion) gerade von vom Strukturwandel stark getroffenen Bereichen gefordert, was zu Fehlentwicklungen, wie beim Steinkohlebergbau beschrieben, führt. Außerdem ist die gezielte Unterstützung von prestigeträchtigen Einzelprojekten zurückzuführen, da sie selten effiziente Wege zu marktfähigen Produkten sind. Durch die Risikobeteilung des Staates ergeben sich Anreizverzerrungen, die zu Mitnahmeeffekten führen.

•

Sonstige Bereiche: Weitere Subventionskürzungen bieten sich in den Bereichen Luft- und Raumfahrtindustrie, Schiffbauindustrie, Verkehr, aber auch bei der Sparforderung an. Das private Sparen wird unabhängig von der Bedürftigkeit in erheblichem Umfang gefordert. Die Sparfähigkeit und -bereitschaft einer breiten Masse wird mittlerweile auch ohne staatliche Förderung hoch genug sein, so daß häufig v.a. Mitnahmeeffekte zu beobachten sind. Insbesondere die Beschränkung auf privilegierte Sparformen ist nicht mehr notwendig.

Alternativ oder auch ergänzend könnte ein gleichmäßiger Abbau aller Subventionen erfolgen, bei dem es zwar in der ersten Anpassungsrunde kurzfristig zu verstärkten regionalen Einkommens- und Beschäftigungsverlusten kommen könnte, sich aber mittel- und langfristig über die geringeren Steuersätze ein positiver Effekt für alle ergibt. Dieser Vorschlag wäre zwar ökonomisch betrachtet weniger effizient, aber dafür vermutlich politisch eher durchsetztbar. Obwohl die Erfahrung bei der Reform der Einkommensteuer lehrt, daß auch ein breit angelegter Abbau von Vergünstigungen heftigen verteilungspolitisch motivierten Diskussion ausgesetzt ist. Wenn es auf politischem Weg keine Lösung gibt, werden die Steuerzahler immer stärker die Exit-Optionen nutzen und in die Schattenwirtschaft oder ins Ausland abwandern.

41

Vgl. Eekhoff/ Enste/ Wehmeier (1998).

130

7.3.4

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

Besonderheiten bei geringfügig Beschäftigten

Die Änderungen bei geringfügig Beschäftigten, die in Deutschland zum 1. April 1999 in Kraft getreten sind (Gesetz zur Neuregelung der geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse vom 24. März 1999), verschärfen die negativen Anreize zur Aufnahme einer regulären Beschäftigung erheblich. 42 Die Neuregelung der 630-DM-Jobs soll zu einer Sozialversicherungspflicht für geringfügig Beschäftigte führen. Ziel ist, diese geringfügige Beschäftigung wieder in „reguläre" Vollzeitbeschäfitigungsverhältnisse umzuwandeln, um die Finanzierungsprobleme der sozialen Sicherungssysteme zu verringern. Die Befreiung bestimmter geringfügiger Beschäftigter von der Sozialversicherungspflicht ist aus systematischen Erwägungen auch nur schwer zu rechtfertigen. Grundsätzlich ist es sinnvoll, keine Ausnahmeregelungen für bestimmte Bereiche zu erlassen. Notwendig wäre eine umfassende, für alle geltende Reform des Steuersystems und eine Strukturreform der Sozialversicherungen, mit dem Ziel für alle eine Senkung der Steuer- und Abgabenlast zu erreichen, verbunden mit einer Reduktion der Regulierungsdichte durch die Verringerung der Komplexität des Umverteilungssystems. Solange jedoch eine größere Transparenz und Einfachheit nicht erreicht wird, führt die Verteuerung der geringfügigen Beschäftigung zu erheblichen negativen Auswirkungen. 43 Die Einführung einer partiellen Sozialversicherungspflicht (Krankenversicherung und Rentenversicherungsbeiträge der Arbeitgeber) - und die Streichung der Pauschalbesteuerung (20 %) im Gegenzug, hat bei Beschäftigten, die bislang ihre Einkünfte individuell über Lohnsteuerkarte versteuert haben, für die Betriebe zu einer Erhöhung der Kosten in voller Höhe von 22 % geführt. Für die Betriebe ergibt sich auch bei den übrigen Beschäftigten eine Erhöhung der Kosten um 2 %, verbunden mit einer zusätzlich kostentreibend wirkenden Erhöhung der Kompliziertheit und der Regulierungsdichte. Wer die Kosten dieser Gesetzesänderung letztlich trägt, hängt von den Überwälzungsmöglichkeiten ab (Inzidenzanalyse). Sind die Haushalte bereit, zu einem entsprechend geringeren Nettolohn zu arbeiten, tragen sie die Last der Abgabenerhöhung (unelastisches Arbeitsangebot). Gelingt diese Überwälzung nicht, können die Unternehmen die zusätzlichen Kosten über höhere Preise u.U. an die Kunden und Verbraucher weitergeben. Die Möglichkeit der Vorwälzung der Kostensteigerung hängt von 42

Die Bekämpfung der Scheinselbständigkeit (Gesetz zu Korrekturen in der Sozialversicherung zur Sicherung der Arbeitnehmerrechte zum 1.1.1999) hat ähnliche Effekte auf das Schwarzarbeitspotential und reduziert gleichzeitig die Attraktivität zum Übergang vom inoffiziellen in den offiziellen Sektor.

43

Als Beispiel für nicht intendierte Folgen der Maßnahme können die Verteuerung der Beschäftigung von studentischen Hilfskräfte an Universitäten dienen. Die zusätzliche Belastung von 22% hat dazu geführt, daß es trotz der Überlastung vieler Universitäten zu einer drastischen Einschränkung beim Angebot (Bibliothekensöffnungszeiten, Buchanschaffungen, Tutorien) gekommen ist, da die Mittel fehlen. Außerdem stellen die Studierenden nicht die Gruppe dar, die eigentlich belastet werden sollte. Vgl. z.B. Roth (1999); Sproß (1999).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

] 31

den Preiselastizitäten der Angebots und der Nachfrage, bzw. von der Wettbewerbssituation und der konjunkturellen Lage ab. Im Ergebnis wird sich hier vermutlich eine zusätzliche Belastung sowohl der Arbeitnehmer als auch der Arbeitgeber einstellen, je nach den Verhältnissen in der jeweiligen Branche. Die heftigen Reaktionen der Verbände auf die Gesetzesänderung lassen auf erhebliche Schwierigkeiten bei der Überwälzung schließen. Die Attraktivität zum Abwandern in die Schattenwirtschaft nimmt also weiter zu! 44 Ziel der Neuregelung war, die geringfügig Beschäftigten wieder in Vollzeitarbeitsverhältnisse zu bringen. Zum Teil wird dieses Ziel erreicht werden können. Ein Teil der Arbeitsplätze wird aber ersatzlos gestrichen oder in die Schattenwirtschaft verlagert werden. Der geringere Nettolohn wird zu Ausweichreaktionen in die Schwarzarbeit oder die Eigenarbeit führen. 45 Viele Dienstleistungen werden somit nicht mehr offiziell angeboten und/ oder wegen der höheren Preise nicht mehr nachgefragt werden. Problematisch ist weiterhin, daß nach Repräsentativumfragen aus dem Jahre 1997 über 50 % der Befragten angeben, daß die geringfügige Beschäftigung genau der gewünschten Tätigkeit entspricht. 46 Bei diesen Beschäftigten ist von einer besonders großen Bereitschaft zur Abwanderung in die Schattenwirtschaft auszugehen, da sie nicht mehr eine Beschäftigung gemäß ihren Wünschen nachgehen können. Die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage für die Sozialversicherungen wird mit dem Ziel betrieben, die bestehenden Regelungen kurzfristig weiter finanzieren zu können. Mittelfristig führt jedoch kein Weg daran vorbei, die Systeme an die sich ändernde Arbeitswelt anzupassen. Wie wir in Kapitel 7.2 gezeigt haben, werden „Normalarbeitsplätze" in Zukunft immer weniger zu finden sein. Die Einschränkung der Flexibilität des Arbeitsmarktes gerade im unteren Lohnsegment durch die Neuregelung der 630-DM-Jobs setzt daher an der falschen Stelle an. Die Wiederherstellung der Grundlage der traditionellen Sicherungssysteme scheitert an Sachzwängen und den Wünschen der Betroffenen. Nicht durch eine Regulierung und Einengung der Freiheit auf dem Arbeitsmarkt können die sozialen Sicherungssysteme gerettet werden, sondern nur durch eine Anpassung der Systeme an die geänderten Bedingungen des Wirtschaftens. Ansonsten wird es zu einer weiteren Abwahl der geltenden Normen des Wirtschaftens kommen. Problematisch an der Krankenversicherungspflicht ist, daß aufgrund der Ausgestaltung des gesetzlichen Krankenversicherungssystems für viele geringfügig Beschäftigte mit der (zusätzlichen) Beitragszahlung keine erweiterte Gegenleistung verbunden ist. Viele sind entweder über die Haupttätigkeit oder den Ehepartner voll abgesichert. In der Rentenversicherung ergeben sich durch die

44

Vgl. z.B. Handelsblatt Nr. 8 9 vom 10.5.99 S.3: „DIHT: Bundesregierung muß Neuregelung sofort aussetzen - Umfragen bestätigen große Beschäftigungsverluste durch 630-DM-Regelung" und viele weitere Zeitungsberichte (vgl. auch Kapitel 1).

45

Von Meinhardt/ Schupp/ Schwarze u.a. (1997) wird dies ebenfalls konstatiert.

46

Vgl. Böhlich (1999, S.118).

132

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

Zahlung des Arbeitgeberanteils keinerlei Rentenansprüche. Sofern der Arbeitnehmer den Beitrag entsprechend aufstockt, stehen den heutigen zusätzlichen Einnahmen in Zukunft höhere Altersrenten oder auch Erwerbsunfähigkeitsrenten, die den erhofften positiven Finanzierungseffekt konterkarieren können. Außerdem ist aufgrund der oben skizzierten Ausweichmöglichkeiten unklar, ob tatsächlich Mehreinnahmen für den Staat erzielt werden können. Die Berechnungen des zusätzlichen Beitragsaufkommens sind auch deshalb mit Unsicherheiten verbunden, da die Zahl der geringfügig Beschäftigten je nach Berechnungen zwischen 1,5 und 6,3 Mio. schwanken. 47 Der befürchtete Wegfall von mehreren hunderttausend dieser Arbeitsplätze, fuhrt zu einer schwer abschätzbaren Steuerund Sozialabgabenentwicklung, zu einem Rückgang des (offiziellen) Produktionspotential und damit zu einem geringeren Wachstum des offiziellen Bruttosozialproduktes. 48 Hier soll nicht in Abrede gestellt werden, daß die Scheinselbständigkeit und die Ausnutzung der Möglichkeiten zur geringfügigen Beschäftigung ein Problem für die Wirtschaftspolitik darstellt und es zum Teil zur Ungleichbehandlüng gleicher Tatbestände kommt und deshalb Änderungen angezeigt sind. Es gibt auch keine systematischen Gründe, die für eine Freistellung der geringfügig Beschäftigten sprechen. Der eingeschlagene Weg kann dennoch nur unter Inkaufnahme hoher Kosten zum Ziel führen. Notwendig ist eine grundlegende Reform der sozialen Sicherungssysteme und damit eine Absenkung der Abgabenlast für alle Beitragszahler, wodurch Ausnahmeregelungen langfristig unnötig würden. Solange diese Reformen nicht realisiert sind, sollte die Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt nicht zuletzt aufgrund der Ausweichmöglichkeiten in die Schattenwirtschaft erhalten bleiben. Die Neuregelung ist auch vor dem Hintergrund der aktuellen Diskussion um Reformen bei der Behandlung und Besteuerung von Niedriglöhnen kritisch zu beurteilen. Notwendig ist eine Vereinfachung der Regelungen in diesem Lohnsegment, um die Attraktivität dieser Tätigkeiten für Arbeitnehmer und Arbeitgeber zu erhöhen. 49

7.4

Regulierungsdichte

Die Einschränkung der Handlungsfreiheit der Wirtschaftssubjekte erfolgt jedoch nicht nur durch Steuern und Abgaben, sondern auch durch die zunehmende staatliche Regulierung, wie z.B. durch gesetzliche und administrative

47

Vgl. Böhlich (1999, S.20); Schienger (1998).

48

Vgl. Handelsblatt Nr. 17 vom 26.1.1999 S.7 „Neuregelung der 630-DM-Jobs läßt Schwarzarbeit steigen"; Schienger (1998, S.36ff).

49

Vgl. zur Darstellung der Probleme der Besteuerung geringer Arbeitseinkommen z.B. Boss (1996); Sesselmeier/ Klopfleisch/ Setzer (1996).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

133

Vorschriften, die zu erhöhten Transaktionskosten beitragen. 50 Wie die Monopolkommission (1998, S. 50) feststellt, hat die Regulierungsdichte in Deutschland insgesamt zugenommen, letztlich auch bedingt durch die zunehmende Bedeutung des Dienstleistungssektors, der eine besonders hohe Regulierungsdichte aufweist. Allgemein werden in diesem Zusammenhang u.a. die tarifvertraglich geregelten Arbeitsbedingungen (Arbeitszeit, Arbeitsschutz, Kündigungsschutz, Sozialplanpflicht), die in der Handwerksordnung vorgeschriebenen Fähigkeiten (z.B. „Großer Befähigungsnachweis, Meisterbrief), die Marktzugangsbeschränkungen und Beschäftigungsverbote für Ausländer aber auch die „Bürokratieüberwälzung" (Mückl 1986, S.13) auf die Wirtschaft untersucht. 51 Korrekturen bei den Regulierungen werden trotz vielfältiger Vorschläge, ordnungspolitische Fehlentwicklungen zu vermeiden oder zu beheben, kaum umgesetzt; und dies obwohl z.B. die Liberalisierung des Telekommunikationssektors die Vorteile der Deregulierung wie Innovation, Wachstum und Preissenkungen für alle deutlich werden läßt. Reformen scheitern oftmals an Widerständen von Gruppeninteressen und werden erst auf äußeren Druck, insbesondere durch die europäische Rechtsprechung bzw. von EU- Richtlinien, umgesetzt (z.B. in der Telekommunikation, Versicherungswirtschaft, Energiewirtschaft). Weiterer Druck entsteht dadurch, daß diese Regulierungen in der Schattenwirtschaft umgangen werden können. 52

7.4.1

Regulierungen auf dem Arbeitsmarkt

Die gesetzlichen Regulierungen auf dem Arbeitsmarkt sind vielfältiger Art. Problematisch sind z.B. die Marktawsintfsbarrieren. Diese bedeuten für die Unternehmen nicht nur höhere Kosten im Falle der Kündigung und damit geringere Flexibilität, sondern sind gleichzeitig Markte/«/r/tobarrieren für die Arbeitsuchenden. Die Arbeitgeber berücksichtigen bei der Einstellung diese möglicherweise entstehenden Schwierigkeiten bei einer Kündigung. Diese Antizipation von Kosten führt beispielsweise bei Frauen und Behinderten, für die ein erweiterter Kündigungsschutz besteht, dazu, daß ihre Chancen über den eigentlichen Grad der (vermeintlichen) Einschränkung der Leistungsfähigkeit hinaus systematisch geringer sind, als sie es ohne entsprechende Regelungen wären. Das Ziel, einen besseren Schutz zu erreichen, wird nur für die „Insider", d.h. die Arbeitsplatzbesitzer, erreicht. Für die „Outsider" (Arbeitslose) werden die Chancen geringer, da sie für einen Wiedereintritt in ein Unternehmen nicht nur eine höhere Produktivität haben müssen, als die Insider, sondern darüber hinaus auch noch die Kosten bei der Kündigung kompensieren müssen. 53 Andere

50

Vgl. u.a. BMA (1998a); Dönges (1992); Fredebeul-Krein/ Schürfeld (1998); Langfeldt (1984, S. 99f); Monopolkommission (1998).

51

Vgl. Deregulierungskommission (1990/91).

52

Vgl. Monopolkommission (1998, S.56).

53

Vgl. Berthold/Fehn (1995).

134

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

Regulierungen, die ab einer bestimmten Mitarbeiterzahl Sonderregelungen vorschreiben (z.B. die Sozialplanpflicht), fuhren dazu, daß Unternehmen mit Überstunden auf kurzfristige Auftragszunahmen reagieren und erst die Stabilisierung der Auftragslage abwarten, bevor sie neue Arbeitnehmer einstellen und damit „riskieren", eine solche Grenze zu überschreiten, die wieder zu zusätzlichen Kosten fuhrt. Eine Mindestabsicherung, um eine „Ausbeutung" der Arbeitnehmer durch den Arbeitgeber zu vermeiden, ist aus ökonomischer Sicht dann gerechtfertigt, wenn Marktversagen vorliegt. Z. B. könnte ruinöse Konkurrenz dazu führen, daß die Löhne unter dem Existenzminimum liegen und es dann, damit das Überleben gesichert werden kann, zu einer Zunahme des Arbeitsangebots kommt, wenn die Löhne sinken (anomale Arbeitsangebotskurve). Durch die sozialen Sicherungssysteme in Deutschland ist diese Gefahr auf im internationalen Vergleich relativ hohem Niveau gebannt. Außerdem ist in Deutschland kein allgemeiner Lohnverfall zu befurchten, sondern nur durch den Strukturwandel bedingte Freisetzungen oder Lohnsenkungen in bestimmten Sektoren, während in anderen dafür höhere Löhnen gezahlt werden. Teilweise werden die Regulierungen auch mit asymmetrischer Information und der damit verbunden einseitigen (wirtschaftlichen) Abhängigkeit der Arbeitnehmer begründet. Diese Abhängigkeit besteht in verstärktem Maße dann, wenn der Arbeitnehmer für den neuen Arbeitsplatz auch der Wohnort wechseln müßte, da in diesem Fall seine Mobilitätskosten besonders hoch sind Die Abhängigkeit ist aber nur dann einseitig, wenn für den Unternehmer der Verlust des betriebsspezifischen Humankapitals nicht ebenfalls mit ähnlichen Kosten verbunden ist. Allerdings gibt es auch Arbeitsmarkttheorien und andere Überlegungen, die Regulierungen auch darüber hinaus für sinnvoll und notwendig erachten. 54 Grundsätzlich ist jedoch zu beachten, daß durch Regulierungen die Freiheit sowohl der Arbeitnehmer als auch der Arbeitgeber eingeschränkt wird und neben den unmittelbar verursachten Kosten, weitere Transaktionskosten durch die Verwaltung und die Umsetzung entstehen. Dies gilt insbesondere dann, wenn versucht wird mit einer Vielzahl von Ausnahmeregelungen eine Einzelfallgerechtigkeit zu erreichen.

7.4.2

Das Beispiel „Meisterbrief

7.4.2.1

Voraussetzungen f ü r die selbständige Handwerksausübung

Ein Bereich, in dem Schwarzarbeit in Deutschland sehr häufig zu beobachten ist, ist das Handwerksgewerbe. Ein Grund für diese Häufung liegt in der umfassenden Regulierung des Marktzutritts zum offiziellen Markt, der in der Handwerksordnung (HwO) geregelt ist. In ihr sind die Berufszulassung, die

54

Eine detaillierte A b w ä g u n g kann hier nicht erfolgen. Vgl. f ü r einen Überblick Berthold/ F e h n (1994, 1995); außerdem Franz (1994, 1996); McConell/ Brue (1995).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

135

Gewerbeausübung und die berufliche Ausbildung im Handwerk sowie die Aufgaben der handwerklichen Organisationen geregelt. Für die Berufe, die in der Anlage A aufgeführt sind, ist in Deutschland der selbständige Betrieb eines Handwerks nur demjenigen erlaubt, der in der Handwerksrolle eingetragen ist. Die Voraussetzung für die Eintragung ist eine bestandene Meisterprüfung, die wiederum eine Gesellenprüfung und eine mehrjährige Tätigkeit als Geselle voraussetzt. Durch die restriktive Handhabung der Ausnahmegenehmigungen für Gesellen zur Ausübung eines selbständigen Gewerbes werden die Marktzutrittsschranken weiter erhöht. Durch die Novellen der HwO 1994 und 1998 ist in begrenztem Umfang die Betätigung eines Meisters in Teilbereichen anderer Handwerke zulässig. Die Ausweitung bewirkt jedoch keine erkennbaren Erleichterungen des Marktzutritts. Eine flexible, bedarfsgerechte und kostensenkende Berufsausübung wird weiterhin durch die sehr enge Auslegung bei der Definition verwandter Handwerke verhindert, die ein Angebot aus einer Hand erschwert und fast nur bei entsprechend großen Firmen mit mehreren Meistern möglich ist. Diese Regulierungen verhindern eine von staatlicher Seite mit verschiedenen Förderprogrammen eigentlich unterstützte und gewünschte Gründungsdynamik und Zunahme der Selbständigkeit. Der internationale Vergleich zeigt, daß Deutschland in der EU (nach Dänemark) den geringsten Anteil von Selbständigen an den Erwerbspersonen hat.55 Dies führt zu einer entsprechenden Dynamik in der Schattenwirtschaft. „Die Ursachen hierfür lassen sich nicht eindeutig festmachen; zu ihnen zählen jedenfalls die Marktzugangsregulierungen, die im deutschen Handwerkswesen besonders ausgeprägt sind." (Monopolkommission, 1998, S.51). 7.4.2.2

Marktversagen als Rechtfertigung für den Meisterbrief

Der Meisterbrief wird nicht nur als Voraussetzung für die Ausbildung gefordert, sondern auch für die generelle Ausführung der handwerklichen Tätigkeit („Großer Befähigungsnachweis"). Als Rechtfertigung werden Marktversagensgründe angeführt, die den Meisterbrief erforderlich machen. 56 Dieser soll als Qualitätsnachweis dienen, da die Nachfrager oftmals die Güte der Leistung nicht hinreichend bewerten könnten (Verbraucherschutz wegen des Vorliegens von asymmetrischer Information). 57 Bei Wegfall dieses Qualitätsnachweises würde durch den unbeschränkten Marktzutritt ein Qualitätsverfall einsetzen, da der Wert der Leistung schlecht eingeschätzt werden kann und deshalb zwar billige, aber qualitativ schlechte Leistungen angeboten würden (Adverse Selektion). Da die Kunden nur den Preis als Entscheidungskriterium heranziehen könnten, würden die Anbieter mit guter Qualität aus dem Markt gedrängt werden. Dies würde zu einer Abwärtsspirale bei der Qualität führen, in Extremfällen (Gefahrenhandwerk) 55

Vgl. Fredebeul-Krein/ Schürfeld (1998, S.29).

56

Vgl. zu einer Darstellung der vermeintlichen Notwendigkeit der Regulierung aus Sicht des Handwerks Kucera/ Stratenwerth (1990).

57

Vgl. zu einfuhrenden Erläuterungen der Begriffe u.a. Fritsch/ Wein/ Ewers (1999).

136

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

könnte sogar eine Lebensgefahr bestehen. Durch die ruinöse Konkurrenz über „Dumpingpreise" bei schlechter Qualität, ergäbe sich eine Destabilisierung der Handwerksmärkte. Der Meisterbrief könne eine solcher Entwicklung verhindern, da „schwarze Schafe" keine Zulassung erhalten. Außerdem werde er auch als Gütesiegel angesehen und diene damit dem Verbraucherschutz. Zusätzlich soll er zur Senkung der Transaktionskosten für die Verbraucher beitragen, weil die Überprüfung der Leistungsqualität so einfacher möglich sei. Letztlich wird dann auf die positiven externen Effekte durch die Ausbildung von Fachkräften verwiesen, da das Handwerk für andere Wirtschaftsbereiche die unter Bedarf ausbilden, eine Ausbildungsfunktion wahrnimmt. 7.4.2.3

Analyse der Rechtfertigungsgründe

Diese Argumentation bezüglich des Marktversagens kann jedoch so pauschal nicht aufrecht erhalten werden, wie u. a. von der Deregulierungskommission (1990/91); Monopolkommission (1998) und Fredebeul-Krein/ Schürfeld (1998) ausführlich dargelegt wird. 58 Als empirischer Beleg für die Funktionsfähigkeit des Marktes können die übrigen Länder der EU angeführt werden, die mit Ausnahme von Österreich und Luxemburg, keine (z.B. Großbritannien) oder nur sehr einfache Zulassungsvorschriften für bestimmte Handwerke (z.B. Niederlande) haben. Die Regulierungen des Marktzutritts im Handwerk in Deutschland sind im internationalen Vergleich nahezu einmalig. In den anderen Ländern sind die Märkte nicht zusammengebrochen und die Qualität ist, bei geringeren Preisen, mit der in Deutschland vergleichbar. Auch eine Überprüfung der einzelnen Marktversagensargumente zeigt, daß die Begründung nicht haltbar ist. Das Argument der Qualitätssicherung (Verbraucherschutz) kann den Großen Befähigungsnachweis nicht pauschal rechtfertigen. In vielen Fällen liegt keine asymmetrische Information vor, d.h. der Kunde kann die Qualität sehr wohl einschätzen, sei es durch eigene Erfahrung oder durch Informationen z.B. von Freunden und Bekannten. Die Leistung ist desweiteren in einigen Bereichen stärker vom Verhalten des Leistungserbringers (Serviceorientierung, Kulanz etc.) abhängig als von seiner Ausbildung. Zudem garantiert bei der Geschwindigkeit des technischen Fortschritts eine vor einigen Jahrzehnten abgelegte Meisterprüfung keine qualitätsgerechte Ausführung der handwerklichen Tätigkeiten heute, mit moderneren Maschinen, neuem Wissen etc., die eine ständige Weiter- und Fortbildung erfordern. Die Qualitätssicherung kann in besserem Maße durch den Wettbewerb gewährleistet werden. Nicht nur der Preis ist im Wettbewerb entscheidend, sondern auch die Qualität des Angebots, die sich in der Reputation des Anbieters niederschlägt. Nicht zuletzt diese Reputation, die sich herumspricht, ist mit ein Faktor, der zur Ausdehnung der Schwarzarbeit im Handwerksbereich geführt hat. Entscheidend ist nicht nur der günstigere Preis, den der Schwarzarbeiter bieten kann, sondern auch die Feststellung und Weitergabe der Information, daß die 58

Vgl. für eine frühzeitige kritische Auseinandersetzung mit dem Meisterbrief Watrin (1957).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

137

Leistung flexibler, schneller und zuverlässiger erbracht wird. Dafür wird auf die rechtliche Garantieleistung verzichtet, da sie zum Teil durch die persönliche Beziehung ersetzt werden kann. Im Gefahrenhandwerk ist ebenfalls weniger die Qualität der Fachkenntnis als vielmehr die fehlerhafte Ausfuhrung problematisch. Die Deregulierungskommission (1990/91) und die Monopolkommission (1998) kommen zu dem Ergebnis, daß die Gewerbeaufsicht, die bestehenden Haftungsvorschriften sowie die bestehenden Sonderregelungen für die Qualitätssicherung ausreichen. Außerdem werden viele Handwerker freiwillig den Meisterbrief ablegen, wenn er von den Kunden als Gütesiegel angesehen wird, was insbesondere im Gefahrenhandwerk der Fall sein dürfte. Eine ruinöse Konkurrenz ist ebenfalls nicht zu erwarten. Die Intensivierung des Wettbewerbs führt nicht zu einem Ausscheiden der Anbieter mit höherer Qualität, sondern die Selektion trifft den weniger Leistungsfähigen. Da die Wettbewerbsbelebung auch zu sinkenden Preisen führen wird, ist eine Ausdehnung der Märkte zu erwarten. Sei es dadurch, daß bislang schwarz angebotene Leistungen offiziell erbracht werden, weniger in (oftmals ineffizienter) Eigenarbeit erledigt wird, oder auch neue Anbieter auf den Markt treten, die bislang an der selbständigen Berufsausübung gehindert wurden. 59 Für die handwerkliche Aus- und Fortbildung ist der Meisterbrief weiterhin als fachliche Voraussetzung sinnvoll („Kleiner Befähigungsnachweis"). Die Verknüpfung mit der Gewerbeausübung als Ausbildungsanreiz ist, so die Monopolkommission (1998, S.56ff.), nicht erforderlich. Die Anreize (Weiterbeschäftigung des Ausbildungsbesten, Einsparung von Such- und Einarbeitungskosten, Einsatz als Handlanger) sind in vielen Bereichen groß genug, um weiterhin die Ausbildung sicherzustellen. Sind die Kosten der Ausbildung in Einzelfallen und in bestimmten Branchen zu hoch, so muß über eine Absenkung der Ausbildungsvergütung nachgedacht werden, um auch hier zu einem Ausgleich zwischen Ausbildungsplatzangebot und -nachfrage zu kommen. 60 7.4.2.4

Zur Notwendigkeit der Deregulierung

Eine Abschaffung des Meisterzwanges für die selbständige Berufsausübung ist durch das Fortschreiten der europäischen Integration mittelfristig ohnehin erforderlich. Innerhalb der EU gelten die vier Grundfreiheiten (Freiheit des Warenverkehrs, des Dienstleistungsverkehrs, des Personenverkehrs und des Kapitalverkehrs). Dies bedeutet, daß sich Personen aus anderen EU- Staaten in Deutschland niederlassen dürfen (Niederlassungsfreiheit). Die Dienstleistungsfreiheit impliziert, daß ausländische Handwerksleistungen in Deutschland angeboten werden dürfen, ohne vorher einen Meisterbrief zu erwerben. Dies fuhrt zu einem zweifachen Standortnachteil für deutsche Handwerker: Einerseits

59

Vgl. hierzu z.B. das Positionspapier des Bundesverbandes der unabhängigen Handwerker (BUH), die Handwerker vertreten, die ohne Meisterbrief u.a. in der Grauzone (Reisegewerbe) selbständig tätig sind (http://www.aries.de/buh/index.html). 60 Vgl. Eekhoff (1998, S. 249ff).

138

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

werden die Marktzutrittskosten für Deutsche erhöht und andererseits ergeben sich erhöhte Preise im Vergleich zu den ausländischen Anbietern. Dies fuhrt letztlich zu einer Inländerdiskriminierung, die nicht haltbar sein wird, insbesondere wenn im Zuge der Osterweiterung der EU die regulierungsbedingten Nachteile noch stärker zum Tragen kommen. Der Konkurrenzdruck wird dann besonders spürbar werden, da die Lohnkostenunterschiede deutlich größer sind - nicht nur im EUVergleich, sondern auch im Vergleich zur Schattenwirtschaft. Die Folgen der zu umfassenden Regulierung sind neben der Ausweitung der Schattenwirtschaft, die Verknappung des offiziellen Angebotes, die Verteuerung der Leistungen ohne verbesserte Qualität und eine geringere Flexibilität z.B. bei der Ausfuhrung von Handwerksleistungen. Zum einen dürfen viele Leistungen nicht aus einer Hand angeboten werden, es sein denn es wurde der Meisterbrief in mehreren Bereichen erworben. Dies erhöht den Koordinierungsbedarf und damit die Transaktionskosten drastisch. Zum anderen ist für die Handwerker eine Verlagerung des Betriebsschwerpunktes, der aufgrund des Strukturwandels notwendig wäre, nicht möglich. Dies behindert die Schaffung von neuen Arbeitsplätzen gerade im tertiären Sektor, bei dem in Deutschland z.B. im Vergleich zu den USA ein erhebliches Potential für eine Ausdehnung der Beschäftigung gesehen wird. Dieses vorhandene Potential für Neugründungen im Dienstleistungssektor zeigt sich auch bei einem Vergleich der Entwicklung der Anzahl der Unternehmen im Handwerk und im handwerksähnlichen Gewerbe, bei dem uneingeschränkte Gewerbefreiheit gilt und v.a. kein Meisterbrief erworben werden muß. Während die Zahl der Handwerksunternehmen von 1970 (585.000) bis 1996 (485.000) stark zurückgegangen ist, hat sich die Zahl der handwerksähnlichen Gewerbe von 1970 (29.000) bis 1996 (120.000) mehr als vervierfacht! Eine ähnliche Wachstumsdynamik weist die Schattenwirtschaft auf, die sich in Deutschland innerhalb dieses Zeitraums auch mehr als vervierfacht hat. Ein Teil dieses Wachstums ist sicherlich auf die Regulierungsdichte zurückzuführen, wie die Ergebnisse in Kapitel 7.5 zeigen.

7.4.3

Empirische Belege für die Zunahme der Regulierungsdichte

Frey/ Weck- Hannemann (1984) fanden mit der von ihnen entwickelten Methode der unbeobachitbaren Variablen (vgl. Kapitel 3.3) heraus, daß neben der Steuerbelastung auch die Belastung der privaten Wirtschaft durch staatliche Vorschriften und Auflagen sowie die Steuermoral der Bürger wesentliche Motive darstellen, in der Schattenwirtschaft tätig zu sein. Die Belastung der privaten Wirtschaft aufgrund staatlicher Vorschriften und Eingriffe ist äußerst schwierig zu messen. In vielen Fällen ist es nicht möglich, die direkten Kosten der staatlichen Vorschriften systematisch und über einen längeren Zeitraum zu erfassen. Deshalb wird in den meisten Studien versucht, die Auswirkungen staatlicher Regulierung indirekt zu messen, indem verschiedene Indikatoren für das Ausmaß staatlicher Eingriffe herangezogen werden. In der Tabelle 20 ist ein Indikator exemplarisch aufgeführt. Für die OECD-Staaten wird der Anteil der unmittelbar im öffentlichen

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

139

Dienst Beschäftigten an der Gesamtzahl der Erwerbspersonen von der OECD ermittelt. Als weiterer Indikator wird häufig die Gesetzes- und Verordnungstätigkeit sowie der Vollzug der Gesetze und Verordnungen zu Regulierungszwecken genutzt. Schneider/ Poll (1999) zeigen beispielhaft für die USA, die Schweiz und die Bundesrepublik Deutschland während der Periode von 1960 bis 1980 die deutliche Zunahme vor allem in Deutschland, aber auch in den USA und der Schweiz im Laufe der Zeit auf. Eine genaue Statistik über die Gesetzesflut und Regulierungsdichte kann bislang nur für die USA ermittelt werden, da dieses Land über die umfassendsten Statistiken verfügt.

Tabelle 20: Die Regulierungsdichte

als Einßußfakior für die Größe der

Schattenwirtschaß

Belastung aufgrund staatlicher Regulierungen Anteil der im unmittelbaren öffentlichen Dienst Beschäftigten an den Erwerbspersonen in % Land

1960

1970

1980

1990

Belgien

11,8

23,0

30,4

34,1

+22,3

Dänemark

9,9

26,4

32,8

35,3

+25,4

Deutschland

7,9

17,0

23,5

25,4

+17,5

Finnland

7,9

17,9

23,7

28,9

+21,0

Frankreich

12,1

20,1

25,1

29,0

+16,9

Großbritannien

14,7

23,4

26,7

28,4

+13,7

20,0

24,2

+15,1

Irland

Differenz

1960-90

9,1

16,4

Italien

7,8

16,2

20,9

27,8

+20,0

Japan

6,7

17,9

19,4

21,3

+14,6

Kanada

15,9

32,0

26,7

29,2

+13,3

Niederlande

11,6

21,4

26,6

33,7

+22,1

Norwegen

12,5

18,5

29,6

34,3

+21,8

Österreich

10,5

15,8

19,9

23,7

+13,2

Schweden

12,6

27,1

34,7

37,5

+24,9

Schweiz

6,3

16,0

20,5

21,9

+15,6

Spanien

6,9

17,1

17,5

23,3

+16,4

Vereinigte Staaten

14,9

28,0

30,3

32,2

+17,3

Quelle: OECD (1993)

Die verschiedenen Indikatoren, sowohl der steigende Anteil der unmittelbar im öffentlichen Dienst Beschäftigten an den der Gesamtzahl der erwerbstätigen Personen als auch die Gesetzes- und Verordnungstätigkeit und der Vollzug der Gesetze und Verordnungen zu Regulierungszwecken weisen eindeutig sowohl auf eine starke Zunahme an staatlichen Vorschriften und Erlassen hin als auch auf eine bessere Möglichkeit, den Vollzug zu überwachen. Für die übrigen OECD-Staaten

140

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

ist, insbesondere aufgrund des stark steigenden Anteils der unmittelbar im öffentlichen Dienst Beschäftigten, eine ähnliche Tendenz zu beobachten. Der konkrete Einfluß dieser Faktoren auf die Entwicklung der Schattenwirtschaft ist nur schwer zu untersuchen. Im nächsten Kapitel wird u.a. eine Berechnung für Österreich referiert, die diesen Einfluß untersucht.

7.5

Empirische Überprüfung des Einflusses wichtiger Ursachen

7.5.1

Der Einfluß des Steuersystems und der Regulierungsdichte auf den Umfang der Schattenwirtschaft

Die empirische Ermittlung des Einflusses verschiedener Faktoren auf den Umfang der Schattenwirtschaft ist aufgrund der Komplexität der Zusammenhänge schwierig. Während es in den letzten zwanzig Jahren viele theoretische Arbeiten zur Steuerhinterziehung gegeben hat, sind empirische Arbeiten, meist experimentelle Untersuchungen, seltener. Die Ergebnisse zum Einfluß der verschiedenen Faktoren auf die Steuerhinterziehung sind dabei uneinheitlich. 61 Empirische Untersuchungen zum Einfluß auf die Schattenwirtschaft und die Schwarzarbeit sind demgegenüber überzeugender. Neben Johnson, Kaufmann, Zoido-Lobatön (1998a, 1998b) belegen Berechnungen von Cebula (1997) den Einfluß von Steuerbelastungen, Grenzsteuersätzen, Steuerprüfungen und Bestrafungen auf den Umfang der Schattenwirtschaft in den USA. Auf Basis von Umfragedaten ermitteln Lemieux, Fortin, Frechette (1994) für Kanada, daß der Nettolohn einen großen Einfluß auf den Umfang der Schwarzarbeit hat. Außerdem finden sie eine tendenzielle Bestätigung für die Aussagen der Laffer- bzw. Gutmann- Kurve. 62 Den generellen Einfluß der Steuerbelastung können Hill/ Kabir (1996) und Giles/ Tedds/ Werkneh (1999) empirisch für Kanada belegen. 63 Einen positiven Zusammenhang zwischen einer Senkung der Steuerbelastung und dem Umfang der Schattenwirtschaft ermittelt Giles (1999a) für Neuseeland. Eine Untersuchung für Österreich soll hier genauer erläutert werden. Die Bedeutung einiger Ursachen wurde empirisch gemessen. 64 Grundlage ist der Bargeldnachfrageansatz (vgl. Kapitel 3.2.3.3). Es wurde zunächst eine

61

Vgl. Kapitel 6.2.3.4; Pommerehne/ Weck-Hannemann (1992); Andreoni, Erard, Feinstein (1998).

62

Vgl. Kapitel 6.3.1.

63

Vgl. auch Spiro (1993).

64

Vgl. Schneider/ N e c k (1993); Schneider/ Poll (1999).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

141

Bargeldnachfragefunktion geschätzt, welche die reale Bargeldnachfrage pro Kopf auf den realen Konsum pro Kopf (als Transaktionsvariable), die Anzahl der Euroschecks pro Kopf (als Substitut für Bargeld) und den realen Zinssatz (als Opportunitätskostenvariable) enthält (Schneider 1994a; 1997a/b). Neben den konventionellen Bestimmungsgrößen der Bargeldnachfrage (realer Konsum pro Kopf, realer Zinssatz und Anzahl der Einwohner) wurden zusätzlich vier Variablen als Einflußfaktoren der Schattenwirtschaft in die Regression aufgenommen: 1.

ein Maß für die direkte Steuerbelastung einschließlich der Sozialversicherungsbeiträge (die Summe aus Durchschnittssteuersatz und durchschnittlichem Grenzsteuersatz für Lohneinkommen);

2.

ein Maß für die indirekte Steuerbelastung (ein Durchschnittssteuersatz aller indirekten Steuern);

3.

ein Maß für die Komplexität des Steuersystems (das Herfindahl-HirschmannKonzentrationsmaß für die Steuerarten und Steuerausnahmen). Die Komplexität des Steuersystems wird dabei danach bemessen, ob ein Steuersystem entweder aus sehr vielen Steuerarten und Steuerausnahmeregelungen (und damit komplex und undurchsichtig ist) oder aus wenigen deutlich sichtbaren und fühlbaren Steuerarten mit sehr wenig Steuerausnahmeregelungen besteht;

4.

ein Maß für die Regulierungsintensität (die Anzahl der Gesetze und Verordnungen, die den Arbeitsmarkt und den Sozialversicherungsbereich betreffen).

Die Schätzergebnisse für die erweiterte Bargeldnachfragefunktion sind in Tabelle 21 aufgeführt. Zur Bestimmung des Umfangs der Schattenwirtschaft wird zunächst angenommen, daß es keine Schattenwirtschaft gegeben hätte, wenn die Einflußfaktoren 1-4 auf dem Niveau von 1960 geblieben wären. Unter dieser Annahme wird die Bargeldhaltung bis 1995 simuliert. Die Differenz zwischen den tatsächlichen und simulierten Werten der Bargeldhaltung wird auf die Schattenwirtschaft zurückgeführt. Die statistischen Kenngrößen und Korrelationen sind statistisch signifikant und alle Koeffizienten haben das theoretisch erwartete Vorzeichen. So führt beispielsweise vor allem die Zunahme der direkten Steuerbelastung und der Regulierungsdichte zu einer Zunahme der Schattenwirtschaft, wie die positiven Korrelationen zeigen. Bei den beiden weiteren Faktoren (indirekte Steuerbelastung, Komplexität des Steuersystems) zeigt sich ebenfalls ein positiver Zusammenhang zwischen den unabhängigen und der abhängigen Variablen. Auch wenn die Korrelationen einen nur schwachen Zusammenhang zeigen, können bei allen Unzulänglichkeiten und Einschränkungen bezüglich der Meßverfahren (vgl. Kapitel 3.2.3), die theoretisch abgeleiteten Aussagen zumindest bezüglich der vier untersuchten Ursachen bestätigt werden. Bei einer Ex-post-Prognose für 1989 bis 1995 mit der von 1956 bis 1989 geschätzten Funktion wurden ebenfalls befriedigende Resultate erzielt, was ein Indiz dafür ist, daß die Berechnung einigermaßen zuverlässige, empirische Aussagen ermöglicht, die die theoretische Argumentation stützen. Die konkreten Auswirkungen von Steuerreformen auf den Umfang der Schattenwirtschaft werden im folgende Kapitel analysiert.

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

142

Tabelle 21: Schätzergebnisse

Unabhängige

der Bargeldnachfragefunktion

Variable

für

Maßnahmen

Österreich65

Abhängige Variable: realer Bargeldumlauf (BG) pro Kopf, In (BG/BEVJ - Schätzperiode 1956-1995

1956-1989

verzögerte abhängige Variable In ( B G t . j / B E V t . j ) U R t . , / P O P t . [)

0,621** (10,43)

0,663** (11,47)

realer Konsum (K) pro Kopf In (K t /BEV t )

0,724** (6,53)

0,739** (6,09)

Anz. d. Euroschecks (ES)/Kopf In (ES t _j/POP t _j)

-0,165** (-2,24)

- 0,194* (- 2,49)

realer Zinssatz (RZ) In (RZ t )

-0,103* (-2,31)

-0,122* (- 2,55)

1.

direkte Steuerbelastung (DIRST) In (DIRST t )

0,194** (3,80)

0,159** (3,21)

2.

indirekte Steuerbelastung (INDST) In (INDST t )

0,139* (2,28)

0,129* (2,02)

3.

„Komplexität" des Steuersystems In (KOMP t )

0,134* (2,49)

0,129** (2,71)

4

Regulierungsintensität (REG) In (REG t )

0,213** (3,36)

0,199** (2,92)

- 1,06 (- 0,80)

- 1,88 (- 1,63)

0,999

0,993

0,014

0,015 1,45 0,23 25

Konstante Teststatistiken 2

R S.E. Durbins h rho(l) D.F. Quelle: Schneider/ Poll (1999)

65

1,31 0,21 31

Die Gleichungen wurden mit Jahresdaten und mit dem OLS-Verfahren geschätzt. BEV ist die Bevölkerung (18 Jahre und älter) und t ist die Zeitperiode (Jahr). R 2 ist das um die Anzahl der Freiheitsgrade bereinigte Bestimmtheitsmaß, S.E. ist der Standardfehler der Schätzung, Durbins h ist der h-Test von Durbin auf Autokorrelation bei verzögerten abhängigen Variablen als Regressoren, rho(l) ist der geschätzte Aurokorrelationskoeffizient erster Ordnung, D.F. ist die Anzahl der Freiheitsgrade. „In" bedeutet den natürlichen Logarithmus der entsprechenden Variable. Die Zahlen in Klammern unter den Koeffizientenschätzern sind die t-Werte. (*), * und ** bedeutet Signifikanz auf dem Niveau von 90 %, 95 % bzw. 99 %.

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

7.5.2

Maßnahmen

143

Auswirkungen von Steuerreformen auf den Umfang der Schattenwirtschaft

Die Auswirkungen von (Steuer-) Reformen wurden mit dem im vorhergehenden Kapitel dargestellten Modell ebenfalls simuliert. Die in Tabelle 7 und Tabelle 8 ausgewiesenen Ergebnisse zeigen, daß das Ausmaß der Schattenwirtschaft in Österreich im Jahr 1970 von 1,8 % des BIP bis auf 9,6 % im Jahr 1999 relativ stetig gewachsen ist. Dies ist zunächst erstaunlich, da in diesem Zeitraum einige, zum Teil einschneidende Veränderungen bei den Steuersätzen und im Steuersystem stattgefunden haben. Es soll daher versucht werden, empirisch zu zeigen, wie sich die verschiedenen Einflußgrößen auf die Entwicklung der Schattenwirtschaft im Zeitablauf ausgewirkt haben. Zu diesem Zweck werden drei größere Veränderungen im österreichischen Steuersystem betrachtet: a)

1972/73: Mit Wirksamkeit vom 1.1.1973 wurde die Mehrwertsteuer mit einem Normalsatz von 16 % eingeführt. Bei der Einkommensteuer erfolgte der Übergang von der Familien- zur Individualbesteuerung. Ferner wurden zusätzliche Steuerausnahmen zur Investitionsförderung eingeführt.

b)

1983/84: Alle Mehrwertsteuersätze wurden erhöht, der Normalsatz von 18 auf 20 %, der ermäßigte Satz von 8 auf 10 %, der erhöhte Satz von 30 auf 32 %. Eine Zinsertragsbesteuerung wurde als Quellensteuer neu eingeführt. Weitere Steuerausnahmen zur Förderung von Risikokapital wurden beschlossen.

c)

1988/89: Bei der Einkommensteuer wurden alle Grenzsteuersätze reduziert, zum Teil in erheblichem Ausmaß (z.B. der Spitzensteuersatz von 62 % auf 50 %). Die Anzahl der Tarifstufen (Einkommensteuersätze) wurde von 10 auf 5 verringert und so eine Senkung der Durchschnittssteuersätze auf das Einkommen bewirkt. Gleichzeitig erfolgte eine beträchtliche Verringerung der Ausnahmen im Einkommensteuerrecht. Schließlich wurden die Gewinnbesteuerung stark vermindert und weitere Systemvereinfachungen vorgenommen.

In Tabelle 22 werden für die drei Fälle die Auswirkungen dieser steuerpolitischen Maßnahmen auf die Entwicklung der Schattenwirtschaft dargestellt. Dabei erfolgt eine Komponentenzerlegung der Entwicklung der Schattenwirtschaft in diesen Jahren. Aus der Tabelle lassen sich folgende Schlußfolgerungen ziehen: a)

1972/73 ging von der Änderung der indirekten Besteuerung und der Einfuhrung der Individualbesteuerung die stärkste Wirkung auf die Schattenwirtschaft aus. Infolge des Übergangs der Brutto-AllphasenUmsatzsteuer zur einfacheren Mehrwertsteuer reduzierte sich die Komplexität des Steuersystems. Dadurch daß die Mehrwertsteuer eine einfache und gut sichtbare Steuer ist, die auf jeder Rechnung ausgewiesen wird, spüren aber die Individuen diese Steuer stärker und der Anreiz steigt, diese zu umgehen. Die gleichzeitige Anhebung der Umsatzsteuerbelastung erhöhte ebenfalls das Ausmaß der Schattenwirtschaft.

144

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Tabelle 22: Zum Einfluß von Änderungen österreichischen Schattenwirtschaft

Jahr

des Steuersystems

Maßnahmen

auf die Entwicklung

der

Größe der Schattenwirtschaft

aufgrund der

Umfang der Schattenwirtschaft

direkten Steuerbelastung

indirekten Steuerbelastung

Komplexität des Steuersystems

Regulierungs intensität

Mrd. öS

Mrd. öS

Mrd. öS

Mrd. öS

Mrd. öS 1,01

Fall (i) 1972

10,41

585,

1,45

2,37

1973

13,34

6,82

2,20

3,24

1,08

Differenz (73-72)

2,93

1,24

0,75

0,87

0,07

(in %)

(100,0%)

(42,3 %)

(25,6%)

(29,7%)

(2,4 %) 5,45

Fall (ii) 1983

31,86

13,48

7,74

5,19

1984

36,38

16,12

9,57

5,16

5,53

Differenz (84-83)

4,52

2,64

1,83

-0,03

0,08

(in %)

(100,0%)

(58,4 %)

(40,5 %)

(-0,7%)

(1,8 %)

Fall (iii) 1988

46,37

19,01

11,27

6,12

9,97

1989

50,89

17,86

12,21

8,90

11,91

Differenz (89-88)

4,52

-1,15

0,94

2,79

1,94

(in %)

(100,0%)

(-25,4 %)

(20,8 %)

(61,7%)

(42,9 %)

Quelle: Schneider (1994b); Schneider/Neck (1993).

b)

1983/84 ging die stärkste Wirkung auf die Schattenwirtschaft von der „kalten Progression" der Einkommensteuer aus. Natürlich bewirkte die Erhöhung der Mehrwertsteuersätze ebenfalls einen Anstieg schattenwirtschaftlicher Aktivitäten, aber in geringerem Ausmaß als die (nicht diskretionär erfolgte) Erhöhung der direkten Steuerbelastung.

c)

1988/89 kam es durch die Einkommensteuerreform zu zwei gegenläufigen Effekten: Die Reduktion der Steuerbelastung bei den direkten Steuern führte ceteris paribus zu einem Rückgang der Schattenwirtschaft. Gleichzeitig wurde die Komplexität des Einkommensteuersystems vermindert und die Steuerbelastung deutlicher sichtbar. Zusammen mit der automatischen Erhöhung der indirekten Steuerbelastung und der höheren Regulierungsintensität bewirkt dies per Saldo eine Erhöhung des Ausmaßes der Schattenwirtschaft.

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

145

Eine derartige Komponentenzerlegung der Entwicklung der österreichischen Schattenwirtschaft nach ihren Einflussfaktoren im Zeitablauf kann für den gesamten Untersuchungszeitraum von 1965 bis 1995 durchgeführt werden. Ihre Ergebnisse sind in Tabelle 23 dargestellt. Es ist daraus ersichtlich, daß die direkte Steuerbelastung der quantitativ größte Einflußfaktor der Schattenwirtschaft ist. Allerdings hat sie von 50 % auf 29 % stark abgenommen, was auf die abnehmende Ergiebigkeit der Einkommensteuer und auf diskretionäre Steuersenkung zurückzufuhren ist. Ein gegenläufiger Trend ist bei der indirekten Steuerbelastung festzustellen, die als Einflußfaktor der Schattenwirtschaft von 12 % auf 27 % deutlich zugenommen hat. Der Einfluß der Komplexität des Steuersystems hat von 25 % auf 19 % abgenommen, da das Steuersystem komplexer und undurchsichtiger wurde, zumindest bis zur Einkommensteuerreform 1988/89. Dies bedeutet, daß es mehr legale Ausweichmöglichkeiten gab, und damit ceteris paribus der Anreiz sinkt, schwarz zu arbeiten, um der Kontrolle der Finanzbehörden zu entgehen. Denn hier spielt die kontrolltheoretische Überlegung eine wichtige Rolle (vgl. Kapitel 6.4), daß der Steuerzahler weniger mit Reaktanz reagiert, wenn er selber Möglichkeiten zur Gestaltung bei den Zwangsabgaben hat. Je mehr die Steuerzahler glauben, ihre Steuerzahlungen selbst kontrollieren zu können, desto weniger fühlen sie sich in ihrer Entscheidungsfreiheit eingeschränkt. Dieser (fiskalisch unerwünschte) Einfluß von steuersystematisch und ordnungspolitisch wünschenswerten drastischen Steuervereinfachungen muß bei Steuerreformen beachtet werden. Außerdem hat der Einfluß der Regulierungsintensität von 10 % auf 26 % stark zugenommen. Das interessanteste Ergebnis dieser Berechnung ist sicherlich der Effekt der Steuerreform 1988/89. Durch diese Reform ist der Anteil der direkten Steuerbelastung an der Schattenwirtschaft um 5,9 Prozentpunkte von 41 % auf 35.1 % zurückgegangen. Durch die gleichzeitige, ordnungspolitisch richtige Verringerung der Komplexität des Steuersystems wurde jedoch die Spürbarkeit und Sichtbarkeit der Belastungen für die Bürger erhöht. Dadurch ergab sich ein gegenläufiger Effekt für die Entwicklung der Schattenwirtschaft. Die abnehmende Komplexität des Steuersystems führte über die Zunahme der Sichtbarkeit zu einer Steigerung der Schwarzarbeit, wobei die Bedeutung dieser Komponente von 13.2 % um 3,3 Prozentpunkte auf 16,5 % gestiegen ist. Die Steuerreform 1988/89 scheint also im Hinblick auf die Zielsetzung der Verminderung der Schattenwirtschaft ihr Ziel nicht erreicht zu haben: Die Verminderung der direkten Steuerbelastung wurde durch die Abnahme der Komplexität und durch vermehrte Regulierangen konterkariert, so daß die Schattenwirtschaft weiter gewachsen ist. Dieses Resultat sollte auch angesichts aktueller und zukünftiger Steuerreformvorhaben im Auge behalten werden.

146

Analyse

von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Tabelle 23 : Eine Komponentenzerlegung der Entwicklung der Schattenwirtschaft nach ihren Einflußfaktoren Prozentanteil (in %) der Schattenwirtschaft Jahr

direkten Steuerbelastung

Maßnahmen

österreichischen

aufgrund der

indirekten Steuerbelastung

Komplexität des Steuersystems

Regulierungsintensität

Umfang der Schattenwirtschaft in Mrd. öS

1965

51,2

12,1

25,9

9,8

5,14

1966

51,8

12,4

25,3

11,1

5,69

1967 1968

49,3 49,6

11,2 11,9

26,1

13,4 13,2

1969

50,9

12,6

25,3 24,6

5,49 6,21 8,31

1970 1971 1972

51,3 52,3 53,6

13,5 13,3 13,9

23,4

11,8 11,4

1973 1974 1975

51,1 52,0

16,5 16,0 15,9

11,9

23,0 22,8 24,3 24,0

9,7 8,1 8,0 9,8 9,0

10,47 9,58 10,41 13,34 12,46 12,02 15,39

1976

50,9 51,4

18,4

23,4 21,2

1977

51,0

20,1

20,6

8,3

18,01

1978

49,6

22,0

18,7

9,7

1979

47,6

21,9

18,8

11,7

20,06 22,88

1980 1981

46,3 45,0

21,6 23,3

14,2 14,4

24,98 26,96

1982

42,2

24,9

17,9 17,0 17,1

15,8

1985

42,3 44,3 44,0

16,3 14,2 15,2

17,1 15,2 15,6

1986 1987 1988 1989

43,1 40,9 41,0 35,1

24,3 26,3 25,2 25,2

14,1 13,7 13,2

17,6 21,4

29,09 31,86 36,38 36,98 39,64 41,22

21,5 22,2

46,37 50,89

1990 1991 1992 1993 1994

34,6 34,1 33,1 31,9 30,5

25,1 25,4 25,6 25,9 26,2

17,3 17,0 17,4 17,9 18,2

23,0 23,5 23,9 24,3 25,1

54,56 59,89 68,23 74,46 82,34

1995

28,7

26,6

18,7

26,0

89,56

1983 1984

24,0 24,3 25,6

17,1

Quelle: Schneider (1994b); für die Jahre 1992 - 95 Schneider/ Poll (1999)

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

147

Die Schlußfolgerung sollte jedoch nicht sein, daß Steuersystem weiter zu komplizieren, sondern stattdessen sollte die Staatsquote zurückgeführt und gleichzeitig deutlicher auf die positiven Leistungen des Staates aufmerksam gemacht werden. Statt über die Steuerhinterziehung zu klagen, könnte auf die hohe Anzahl der ehrlichen Steuerzahler und auf das umfangreiche Angebot an öffentlichen Güter hingewiesen werden. Mündige Bürger sollten nicht durch die Komplexität und Kompliziertheit von Systemen über die wahren Kosten hinweg getäuscht werden. Neuere Untersuchungen zum Zusammenhang zwischen Korruption und Schattenwirtschaft zeigen, daß weniger der Steuersatz, als vielmehr die Anwendung der Regelungen von Seiten des Staates für die Abwanderung entscheidend ist.66 Das Ergebnis der Simulation macht deutlich, daß die derzeitige Ausgestaltung des Steuersystems nicht mehr dem Prinzip der Konsumentensouveränität bzw. hier der Wählersouveränität genügt. Die Regierenden verhindern durch die Ausgestaltung der Steuerund Sozialversicherungssysteme, daß die Regierten über die tatsächlichen Kosten informiert werden. In der Realität ist bei umfassenden Steuerreformen die Rückführung der schattenwirtschaftlichen Tätigkeiten aber auch aus weiteren Gründen schwierig: Die sozialen Kontakte, die Gewohnheit, der weiterhin hohen Nutzen (insbesondere weil das abweichende Verhalten in der Vergangenheit durch den höheren Lohn ständig belohnt wurde) und die bereits geleisteten Investitionen (z.B. im Maschinen) sind Gründe, die einen Rückgang der Schattenwirtschaft allenfalls sehr langfristig erwarten lassen.67 Für Kanada ermittelt Spiro (1993) einen ganz ähnlichen Effekt bei Reformen: „Unfortunately, once this habit is developed, it is unlikely that it will be abandoned merely because economic growth resumes." (Spiro, 1993, S.255). Reformen können v.a. dazu beitragen, daß die Schattenwirtschaft nicht weiter wächst, aber kaum eine Reduktion erreichen. Dies trägt dazu bei, daß eine volkswirtschaftlich sinnvolle Arbeitsteilung gemäß der komparativen Kostenvorteile durch die Verringerung der staatlich induzierten Verzerrung der Preise, wieder leichter in der offiziellen Wirtschaft stattfindet und nicht mehr unbedingt in die Schattenwirtschaft verlagert wird.

7.6

Transferzahlungen

Neben den in empirischen Untersuchungen enthaltenen Faktoren, sind weitere Ursachenzusammenhänge aus theoretischer Sicht zu betrachten. Der Staat leistet im Rahmen der sozialen Sicherungssysteme verschiedene einkommensähnliche Zahlungen an Haushalte, die aus der offiziellen Wirtschaft keine oder nur geringe Faktoreinkommen beziehen. Transferzahlungen wie Sozialhilfe, Arbeitslosenhilfe und Arbeitslosengeld können die Abwanderung in die Schattenwirtschaft

66

Vgl. Schneider/ Enste (1998) auch zu Literaturangaben.

67

Vgl. Schneider (1998a, S.45).

148

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

verstärken. Die Finanzleistungen des Sozialsystems haben außerdem negative Anreizwirkungen auf das Arbeitsangebot („disincentives to work"). 68 Diese Auswirkungen von Transferzahlungen auf das Arbeitsangebot lassen sich im neoklassischen Einkommen-Freizeit-Modell untersuchen. 69 Sozialhilfe wird bei Bedürftigkeit zur Absicherung eines Mindeststandards gezahlt. Die Einkünfte des Sozialhilfeempfangers werden auf die Sozialhilfe angerechnet. Dies entspricht in vielen Einkommensbereichen einem hundertprozentigen Grenzsteuersatz auf zusätzlich verdiente Einkommen. Für Sozialhilfeempfanger ist der Anreiz Schwarzarbeit zu leisten besonders hoch, weil die Sozialhilfe genau in Höhe des Zusatzverdienstes gekürzt wird. Bei Risikoneutralität des Transfereinkommenbeziehers wird dieser sein Einkommen durch zusätzliche, „schwarze" Nebentätigkeiten maximieren, die dann wegen der Verheimlichung nicht auf sein Transfereinkommen angerechnet werden können. Für Deutschland hat das Institut der Deutschen Wirtschaft (iwd 48/ 1998) errechnet, daß es sich für eine Familie mit zwei Kindern, die 2.200 DM Sozialhilfe erhält, kaum lohnt, eine größere Summe (regulär) hinzu zu verdienen. Bei einem Zusatzverdienst zwischen 1.400 DM und 3.000 DM ergibt sich aufgrund der Verrechung mit der Sozialhilfe immer ein Gesamteinkommen in Höhe von 2.528 DM und damit ein Zusatzeinkommen von 328 DM. Die Grenzsteuerbelastung beträgt in diesem Bereich somit 100 %, wodurch die Arbeitsanreize minimiert werden. Zusätzlicher Anreiz zur Schwarzarbeit ist für die Arbeitslosenhilfe/-geldbezieher die größere Chance durch die beruflichen Kontakte bei der Schwarzarbeit eventuell später wieder ein reguläre Beschäftigung zu finden. Bei der Arbeitslosenunterstützung gehen neben dem Niveau der Unterstützungszahlung auch von der gesetzlichen Regelung der Anspruchsberechtigung „schattenwirtschaftsrelevante Mißbrauchsanreize" (Schäfer, 1992, S. 23) aus. Aufgrund der vorliegenden Informationsasymmetrien ergibt sich die Möglichkeit zu einem verstärkten Moral-Harzard-Verhalten, z.B. durch das Selbstherbeiführen der Arbeitslosigkeit oder das Ablehnen von Arbeitsangeboten; allerdings hat es in diesem Bereich in Deutschland erste Korrekturen gegeben hat, welche die Nutzung dieser Optionen erschweren. Das Niveau der Absicherung bestimmt wie auch bei der Sozialhilfe die Mißbrauchanreize entscheidend mit. Kritisch ist es, wenn der Lebensstandard bei Arbeitslosigkeit durch die Nebenverdienstmöglichkeiten unter Berücksichtigung der Entdeckungs- und Bestrafungswahrscheinlichkeit höher ist, als bei einer offiziellen Tätigkeit. 70 Die Strafen (z.B. Geldbußen) für Leistungsmißbrauch wurden 1998 in Deutschland im Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit auf bis 10.000 DM verdoppel, um dem entgegen zu wirken.

68

Vgl. zur Bereitschaft zum Leistungsmißbrauch Abbildung 7 und zur Abschätzung des gesamtwirtschaftlichen Schadens in der Meinung der Bevölkerung Abbildung 9.

69

Vgl. Kapitel 6.2.3.5.

70

Vgl. hierzu z.B. die qualitativen Interviews bei Lamnek, Olbrich, Schäfer (1999).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

149

Allerdings sollte auch hier nicht nur an den Symptomen angesetzt werden, sondern durch z.B. eine Reduktion der hohen Grenzsteuersätze die Ursachen bekämpft werden. Unterschiedliche Reformvorschläge in diese Richtung werden in der Wissenschaft unter dem Stichwort „Negativ Einkommensteuer" 71 und in der Politik unter „Bürgergeld" oder „Gemeinschaftsarbeit" diskutiert. 72 Ziele sind dabei: erstens durch die Zusammenfassung vieler redistributiver Transfers ein Mindestmaß an Transparenz herzustellen, um eine rationale Sozialpolitik zu ermöglichen und zweitens den Transferempfangern pekuniäre Anreize zur Arbeitsaufnahme zu geben. Durch die Einfuhrung einer Arbeit für die Gemeinschaft, als Gegenleistung für den Bezug von Transfers, würde zudem die Möglichkeit reduziert, in der Schattenwirtschaft zusätzliche Einkommen zu erzielen. Auch bei der Freiwilligkeit der Maßnahme würden immerhin 50 % der Arbeitslosen ohne zusätzliche Bezahlung eine Arbeit annehmen. 73 Ein Grund ist die Chance, anschließend ein reguläres Beschäftigungsverhältnis aufnehmen zu können. Damit könnte ein Anreiz zur Schwarzarbeit, der in der Suche nach Kontakten besteht, beseitigt werden. Gleichzeitig könnten die Staatsfinanzen entlastet werden, da bestimmte Leistungen kostengünstiger erbracht werden könnten. Die zusätzliche Arbeitsleistung entlastet den Staat.74 Die Arbeitslosen würden nicht mehr als arbeitsunwillig stigmatisiert und erhalten gleichzeitig verbesserte Arbeitschancen. 75 Die Staatsbediensteten können in anderen Bereichen eingesetzt werden und die Einsparungen könnten dann in Form von Steuersenkungen an alle Steuerzahler weitergegeben werden, wodurch sich weitere positive Wirkungen auf die Leistungsanreize ergeben.

7.7

Kontrollhäufigkeit und Strafhöhe

In der Politik wird häufig die Verschärfung der Strafen und die Intensivierung der Kontrollen gefordert. Auf die Zunahme der Schattenwirtschaft wird mit einer Bekämpfung der Symptome durch gesetzliche Vorschriften reagiert. So werden beispielsweise höhere Strafen angedroht, verschärfte Kontrollen durchgeführt

71

Vgl. für Beispielrechungen, welche die hohen Kosten dokumentieren z.B. Klopfleisch, Sesselmeier, Setzer (1997); für einen Überblick über die kontroverse Diskussion vgl. Fuest (1995).

72

Vgl. z.B. Eekhoff (1998); Siebert/ Stähler (1995); Vaubel (1996).

73

74

75

Vgl. Eekhoff (1998, S . l l l ) , der eine Umfrage des Meinungsforschungsinstituts Info aus dem Jahre 1994 zitiert. In N e w York ermöglichte die Einführung der Arbeit für die Gemeinschaft sogar erst wieder die Erfüllung von öffentlichen Ausgaben, da die Stadt zu diesem Zeitpunkt zahlungsunfähig war. Eekhoff (1998, S. 11 Off) beschreibt Wirkungen sehr anschaulich.

diesen Zusammenhang

und die

(Sekundär-)

150

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

(z.B. öffentlichkeitswirksame Großrazzien auf Baustellen in Berlin) Aufdeckungswahrscheinlichkeiten durch häufigere Kontrollen erhöht.

oder

Die Regelungen im Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit am Beispiel Deutschland zeigen, welche Strafen von den Schwarzarbeitern in welchen Bereichen zu zahlen, bzw. zu vermeiden sind. Im Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit (§1 Abs. 1 Satz 1-3) werden folgende Tätigkeiten unter Schwarzarbeit subsumiert: Ordnungswidrig handelt, wer Dienst- oder Werkleistungen in erheblichem Umfang erbringt, ohne als Bezieher von Sozialleistungen die leistenden Dienststelle der Bundesanstalt für Arbeit zu unterrichten; selbständig eine Gewerbe betreibt ohne die in der Gewerbeordnung vorgeschriebenen Voraussetzungen zu erfüllen; oder ein Handwerk selbständig ausübt ohne in die Handwerksrolle eingetragen zu sein. Ausdrücklich ausgeschlossen sind davon Erwerbstätigkeiten aus Gefälligkeit, Nachbarschaftshilfe und Selbsthilfe am Bau im Sinne des Zweiten Wohnungsbaugesetzes. Diese wären somit dem informellen Sektor zuzuordnen (vgl. Kapitel 2). Verstöße gegen das Gesetz werden als Ordnungswidrigkeit verfolgt und mit einer Geldbuße bis zu 200.000 DM für die Leistung von oder die Beauftragung anderer mit Schwarzarbeit bestraft. 76 Geht diese mit einem Leistungsmißbrauch einher, der durch wahrheitswidrige Angaben bzw. Verschweigen wichtiger Tatsachen (z.B. Arbeitsaufnahme) gegenüber der leistenden Stelle erreicht wurde, droht sogar eine Freiheitsstrafe bis zu 5 Jahren sowie zusätzlich generell die Erstattung der zu Unrecht bezogenen Leistung. Außerdem werden die Kontrollen verschärft, wodurch bei einem rationalen Kosten- Nutzen- Kalkül die reguläre Tätigkeit relativ attraktiver wird. In modelltheoretischen Ansätzen der Nutzentheorie (z.B. im Einkommen- FreizeitModell) können diese Faktoren gut modelliert werden, so daß sich diese Faktoren in fast allen Untersuchungen z.B. zur Steuerhinterziehung, aber auch zur Schwarzarbeit finden. Es lassen sich dabei zwei Wahrscheinlichkeiten, die Entdeckungswahrscheinlichkeit und die Wahrscheinlichkeit einer Verurteilung unterscheiden, die in das Entscheidungskalkül mit einfließen. Die Gesamtwahrscheinlichkeit ist, u.a. aufgrund der multiplikativen Verknüpfung der Wahrscheinlichkeiten, allerdings extrem gering, so daß diese Entdeckungskosten kaum ins Gewicht fallen. 77 Die subjektive Einschätzung der Gefahr entdeckt zu werden, kann davon jedoch deutlich abweichen, so daß die Hinweise auf entsprechend schärfere Kontrolle eine gewisse Abschreckwirkung erzielen können. Empirische Untersuchungen (Weck- Hannemann/ Pommerehne, 1989) zeigen, daß von den hier genannten Variablen, die in der ökonomischen Theorie als relevant erachtet werden, nur die Aufdeckungswahrscheinlichkeit eine signifikanten Einfluß auf die Steuerhinterziehung hat. Die Erhöhung der Aufdeckungswahrscheinlichkeit ist jedoch mit hohen Kosten verbunden, die wiederum über höhere Steuern finanziert werden müßten. Hinzu kommt, daß der Staat

76

Vgl. auch B M A (1997b, 1998b).

77

Riebel (1983) S. 119 geht von Entdeckungswahrscheinlichkeiten von Schwarzarbeit im Promillebereich aus. Vgl. zu ähnlichen Ergebnissen Lamnek/ Luedtke (Hrsg.) (1999).

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

151

einkalkulieren muß, daß seine Steuerbürger bzw. Schwarzarbeiter immer neue (halb-)legale (Ausweich-) Möglichkeiten finden, um den Kontrollen zu entgehen. Die ständige Modifikation der Steuergesetze, die dennoch der Entwicklung am „Markt" (z.B. bei der Konstruktion von Versicherungsverträgen; Kaufverträgen etc.) hinterher hinkt, zeigt, daß die staatlichen Organe der Kreativität der im Wettbewerb stehenden Unternehmen nicht gewachsen sein können. Die Expertenkommission Wohnungspolitik (1995) hat darüber hinaus festgestellt, daß zur Inanspruchnahme von Steuervorteilen auch schon mal das rationale Investitionskalkül außer acht gelassen wird. „Anscheinend ist vielen Bürgern eine Mark, die sie dem Staat vorenthalten können, viel mehr wert als eine Mark normal erwirtschafteten Ertrags." (Expertenkommission Wohnungspolitik, 1995, S.10, Tz. 1201). Insofern führt die Verschärfung von Kontrollen und Gesetzen durch den Staat nur zu noch mehr Anstrengungen auf Seiten der Betroffenen und damit zu einer volkswirtschaftlichen Ressourcenverschwendung auf beiden Seiten. Die Bekämpfung des Leistungsmißbrauchs ist ein Schwerpunkt der staatlichen Kontrolle, da hier das Ausnutzen des Sozialstaates am offensichtlichsten ist und dieser auch von Seiten der Bevölkerung am eindringlichsten gefordert wird (vgl. Abbildung 10). Allerdings scheint diese Forderung von Seiten der Bevölkerung stark mit dem „Sankt Florians Prinzip" zusammen zu hängen, daß auch in der Studie von Lamnek, Olbrich, Schäfer (1999) immer wieder deutlich wird. Verschärfte Kontrolle und Bestrafung werden gefordert - aber nur bei den anderen. Das eigenen Ausnutzen des Sozialstaates wird mit persönlichen Notlage etc. gerechtfertigt. 78 Die Verschärfung der Kontrollen und Erhöhung der Strafen, wie sie auch 1998 im Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit wieder erfolgt ist, ist ohne ergänzenden Reformanstrengungen, die an den Ursachen ansetzen, wenig zielführend. Diese wirtschaftspolitische Lösung ist, wie bei der Abwägung der Kosten und Folgen im Kapitel 8.1.1 gezeigt wird, eine - gesamtwirtschaftlich betrachtet - kostspielige Strategie.

7.8

(Steuer-) Moral und das Angebot an öffentlichen Gütern

Eine weitere wichtige Ursache für die Schattenwirtschaft ist die Steuermoral oder allgemein die Einstellung der Bürger zum Staat.79 Haben die Bürger bzw. Steuerzahler das Gefühl, daß zum einen ihre Interessen durch die staatlichen Institutionen gut vertreten werden und zum anderen sie ausreichend mit staatlichen Gütern und Dienstleistungen versorgt werden, wird - ceteris paribus - ihre Bereitschaft geringer sein, ihre Aktivitäten in die Schattenwirtschaft zu verlegen. Die Berücksichtigung dieses Faktors in ökonomischen Erklärungsansätzen ist im

78 79

Vgl. die Auswertung von qualitativen Interviews von Lamnek, Olbrich, Schäfer (1999). Vgl. Kapitel 6.4.2; Schneider/ Poll (1999); Kirchgässner (1999).

152

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen Maßnahmen

Rahmen interdisziplinärer Überlegungen möglich (vgl. Kapitel 6.6). 8 0 D i e quantitative Erfassung der moralischen Einstellung der Bürger in Bezug auf die Schattenwirtschaft (oder die Haltung der Steuerzahler, Steuern zu hinterziehen) ist ungleich schwerer. Dennoch gibt es Versuche, die Einstellung zu ermitteln und den Einfluß auf die Schattenwirtschaft zu quantifizieren. Für Deutschland finden sich einige Ergebnisse aus Befragungen in Kapitel 5.2.1. In Tabelle 2 4 ist die Steuermoral fiir z w e i Zeitpunkte (1960 und 1978) in OECD-Staaten aufgeführt.

Tabelle 24: Die Steuermoral als Einflußfaktor für die Zunahme der Schatten wirtschaft

Entwicklung der Steuermoral (je höher die Zahl, desto geringer die Steuermoral bzw. desto größer die Steuerunmoral) 1960

1965

1970

1975

1978

Differenz 1960-78

7,1 2,2

8,6

11,6

13,7

14,0

+6,9

Dänemark

2,7

3,6

4,2

4,4

+2,2

Deutschland

5,5

6,7

9,0

10,6

10,9

+5,4

Finnland

2,2

2,7

3,6

4,2

4,4

+2,2

Frankreich

8,7

10,6

14,3

16,9

17,3

+8,6

Großbritannien

2,2

2,7

3,6

4,2

4,4

+2,2

Irland

3,8

4,7

6,3

7,4

7,6

+3,8

Italien

10,4

12,6

17,0

20,1

20,6

+10,2

Japan

3,8

4,7

6,3

7,4

7,6

+3,8

Kanada

3,8

4,7

6,3

7,4

7,6

+3,8

Land Belgien

Niederlande

5,5

6,7

9,0

10,6

10,9

+5,4

Norwegen

2,2

2,7

3,6

4,2

4,4

+2,2

Osterreich

5,5

6,7

9,0

10,6

10,9

+5,4

Schweden

2,2

2,7

3,6

4,2

4,4

+2,2

Schweiz

0,6

0,7

1,0

1,2

1,2

+0,6

Spanien

7,1 3,8

8,6

11,6

13,7

14,0

+6,9

4,7

6,3

7,4

7,6

+3,8

USA

Quelle: Weck/ Pommerehne/ Frey (1984) Die Tabelle zeigt, daß gemäß diesen Berechnungen während dieses Zeitraums insbesondere in Italien, Belgien, Frankreich, Deutschland und in den U S A die Steuermoral, gemessen mit einem aus Umfragedaten ermittelten Index der

80

Eine Betrachtung aus (Steuer-) rechtlicher Perspektive liefert Klein (1997), der für eine akzeptanzorientierte Weiterentwicklung des Steuerrechts plädiert, bei der die Vorstellungen der Bürger stärker gewürdigt und in die Gesetzgebung einbezogen werden.

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

153

Steuerunmoral, abgenommen hat.81 Die Ergebnisse lassen darauf schließen, daß die Bereitschaft der Bürger gestiegen ist, in der Schattenwirtschaft tätig zu werden. Deutliche Unterschiede zwischen den Ländern können zum Teil die Differenzen bei dem Umfang der Schattenwirtschaft erklären. Die Bedeutung der Steuermoral für die Entwicklung der Schattenwirtschaft haben Weck (1983), Weck/ Pommerehne/ Frey (1984) und Frey/ Weck-Hannemann (1984) mit dem Modellansatz (vgl. Kapitel 3.3) empirisch nachgewiesen. Als ein Einflußfaktor wird die Höhe der Steuerbelastung verwendet. Dabei unterscheiden sie den Anteil der direkten und der indirekten Steuern sowie der Sozialversicherungsbeiträge am Bruttoinlandsprodukt (BIP). Außerdem wird die Veränderung der direkten Steuern (als Anteil am BIP) als Annäherung an die Wahrnehmung der Steuerlast modelliert und auch die Regulierungsdichte (Anteil der öffentlich Beschäftigten an Erwerbspersonen) approximativ ermittelt. Hinzu kommen noch das real verfugbare Pro-Kopf-Einkommen, der 10-JahresDurchschnitt der Arbeitslosenquote sowie die durch Umfragen ermittelte Steuermoral als Einflußfaktoren. Trotz der berechtigten Kritik, die an der Methode, den gewählten Indikatoren für die Einflüsse (z.B. für die Regulierungsdichte) und an der Vernachlässigung anderer Faktoren geübt werden kann (vgl. Kapitel 3), gibt diese Modell Hinweise auf die Relevanz der einzelnen Faktoren, deren Bedeutung theoretisch abgeleitet wurde. Auf Basis der Daten von siebzehn OECD-Staaten für fünf Jahre (siehe Tabelle 24) ermittelt Weck (1983) nun, daß die Steuermoral den größten, statistisch höchst signifikanten Einfluß auf die Größe der Schattenwirtschaft hat, gefolgt von den ebenfalls signifikanten Faktoren direkte Steuerbelastung und Ausmaß der Regulierung. Die Notwendigkeit der Integration der Steuermoral in ökonomische Erklärungsansätze zur Erklärung der Entwicklung der Schattenwirtschaft wird auch durch einen Vergleich, den Kirchgässner (1999, S.431 f) auf Basis der Ergebnisse von Weck (1983) und Frey/ Weck- Hannemann (1984) schildert, bekräftigt. Trotz einer deutlich höheren Belastung mit direkten Steuern und einer höheren Regulierungsdichte in den Niederlande im Vergleich zu Italien, war die Schattenwirtschaft in den Niederlanden im Jahre 1978, für das die Berechnungen angestellt wurden, deutlich kleiner. Es ist gleichzeitig wenig erfolgversprechend über moralische Appelle eine Verbesserung der (Steuer-) Moral zu erreichen.82 Den Sinn für Fairneß, das Gefühl für Gerechtigkeit und Achtung und Einhaltung von bestehenden Gesetzen über einen Prozeß der Reflektion über Präferenzen bis hin zu einer Meta- Präferenz „mit Hilfe von Investitionen in die moralische Erziehung aller Mitglieder der Gesellschaft" zu fördern (Gaertner, 1989, S.127), ist aus ökonomischer Perspektive und mit Blick auf die Vergangenheit nicht zielfuhrend. Sozialpsychologische Überlegungen legen sogar nahe, daß moralische Appelle

81 82

Vgl. zur Berechnung Weck (1983); Weck/ Pommerehne/ Frey (1984). Vgl. Gaertner (1989); Kommunitarismus.

Etzioni

(1995,

1997)

für Vorschläge

zum

politischen

154

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

gegenteilige Effekte hervorrufen können. Dem ehrlichen Steuerzahler wird erst bewußt gemacht, daß es viel Hinterziehung gibt und er „der Dumme" ist. Mit der Theorie sozialer Vergleichsprozessen (vgl. Kapitel 6.4) kann gezeigt werden, daß es durch die Betonung von weitverbreiteter Steuerunehrlichkeit beim ehrlichen Steuerzahler zu einer Verschärfung der subjektiven Wahrnehmung eines Ungleichgewichtes bezüglich eigenem Einsatz und Output im Vergleich zum Input- Output-Verhältnis der anderen kommt. Dies erhöht die Bereitschaft, den eigenen Input zu verringern, um zu einem Ausgleich zu erlangen. Da es sich beim Output in diesem Fall um öffentliche Güter handelt, die von allen genutzt werden können, kann von Seiten des Steuerzahlers dort keine Korrektur vorgenommen werden kann. Stattdessen wird er versuchen seinen Anteil an der Finanzierung (Input) im Vergleich zu anderen zu korrigieren. Die Entwicklung der Schattenwirtschaft wird von der Gegenleistung beeinflußt, die der Bürger in Form von öffentlich angebotenen Güter wie z.B. Infrastruktur, Landesverteidigung, öffentliche Sicherheit, soziale Sicherheit, grundlegende Schulbildung erhält. Entscheidend ist dabei, inwieweit dieses Angebot als auch durch die eigenen Steuern finanziert angesehen wird, wobei sich regelmäßig das Freerider- bzw. Trittbrettfahrer- Problem ergibt. 83 Vom öffentlichen Güterangebot kann ich auch als Schwarzarbeiter oder Steuerhinterzieher profitieren. Denn (reine) öffentliche Güter sind gerade dadurch gekennzeichnet, daß niemand von der Nutzung ausgeschlossen werden kann und es aufgrund der spezifischen Eigenschaften (keine Rivalität im Konsum) auch nicht wünschenswert ist, jemanden von der Nutzung auszuschließen. Vor diesem Hintergrund ergibt sich die Notwendigkeit, Steuern zur Finanzierung öffentlicher Güter als Zwangsabgaben zu erheben. 84 Wenn also die Steuerzahlung zwangsweise erfolgen muß und sich die positiven externen Effekte des öffentlichen Güterangebotes nicht internalisieren lassen, muß auf anderem Wege eine stärkere Verbindung zwischen Steuerzahlung und Güterangebot hergestellt werden, um die Anreize zur Steuervermeidung und Schwarzarbeit zu verringern. Ein erfolgversprechender Weg ist die Verbesserung der Beteiligung der Bürger und Steuerzahler an der Erstellung des Güterangebots durch eine Stärkung direktdemokratischer Elemente. Die Bereitschaft zur Steuerzahlung ist um so höher, je mehr eine Identifikation mit dem Staat erfolgt. Eine solche Identifikation ist allgemein eher zu erwarten, wenn das Gemeinwesen kleiner und überschaubarer ist (föderale Struktur) und je größer die Mitwirkungsmöglichkeiten des einzelnen sind (direktdemokratische Elemente). Die Loyalität gegenüber den staatlichen Institutionen kann dadurch gestärkt werden. 85 Damit wird die Möglichkeit geschaffen, das öffentliche Güterangebot 83

Vgl. Kapitel 7.1.

84

Mit der Reduktion der Schattenwirtschaft wird manchmal die Hoffnung verbunden, das Angebot an öffentlichen Gütern verbessern zu können. Der Zusammenhang läßt sich allerdings nur unter sehr restriktiven Bedingungen herleiten und empirisch nachweisen. Vgl. Loayza (1996) und Kapitel 8.1.3.

85

Vgl. Kirchgässner (1999) und Kapitel 9.2 zu wirtschaftspolitischen Schlußfolgerungen.

Analyse von Ursachen und wirtschaftspolitischen

Maßnahmen

155

stärker an den Wünschen der Betroffenen auszurichten. Erste Untersuchungen zur Bedeutung von Elementen der direkten Demokratie bestätigen deren Einfluß auf den Umfang der Steuerhinterziehung. 86 Außerdem ist die Art und Weise der Bereitstellung öffentlicher Güter und damit die Ausgestaltung der öffentlichen Verwaltung für die Bereitschaft der Steuerzahlung wichtig. 87 In neueren Untersuchungen zeigt sich dies am Einfluß der Korruption auf den Umfang der Schattenwirtschaft. 88 Im Zusammenhang mit wirtschaftspolitischen Empfehlungen werden wir auf diese Überlegungen zurück kommen.

86

Vgl. Weck- Hannemann/ Pommerehne (1989).

87

Vgl. z.B. Schmölders (1960, 1975, 1980) und Pommerehne/ Frey (1992).

88

Vgl. zur aktuellen Diskussion u.a. Bardhan (1997); Schneider/ Enste (1998); RoseAckermann (1999), Tanzi (1998); Shleifer/ Vestny (1993).

8

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher Sicht

Nachdem der Umfang der Schattenwirtschaft weltweit und die Ursachen für die dramatische Zunahme in OECD- Ländern näher analysiert wurden, werden nun die wirtschafts- und sozialpolitischen Auswirkungen, die von besonderer Bedeutung für die Beurteilung der Entwicklung der Schattenwirtschaft sind, betrachtet. Trotz der Wichtigkeit der Wirkungen lassen sich in der Literatur kaum ausgewogene Wirkungsanalysen finden.1 Für die Analyse der Wirkungen steht kein umfassendes theoretisches Modell zur Verfügung, das über die modelltheoretischen Überlegungen der mikroökonomisch fundierten Wohlfahrtsökonomik hinausgeht und die theoretische Ableitung gesamtwirtschaftlicher Auswirkungen ermöglicht. 2 Hier werden einige, teilweise empirisch abgesicherte Überlegungen angestellt, welche zumindest die Zusammenhänge veranschaulichen können. Die Analyse der Wohlfahrtswirkungen von schattenwirtschaftlichen Aktivitäten im Rahmen der wohlfahrtsökonomischen Theorie, gibt nur einen begrenzten Einblick in Wirkungszusammenhänge. 3 Deshalb werden hier darüber hinaus einige allgemeine Wirkungsaspekte benannt, die sich aus dem Vergleich mit dem Status Quo ergeben. Dabei erheben wir nicht den Anspruch, abschließende und erschöpfende Aussagen treffen zu können. Die Bewertung der Wohlfahrtswirkungen von schattenwirtschaftlichen Aktivitäten variiert je nach grundsätzlichem Standpunkt bezüglich der Abgrenzung (vgl. Kapitel 2) und dem zugrundeliegenden Referenzmodell bzw. der Grundposition. Für die einen ist sie die reinste und effizienteste Form des Wirtschaftens (Friedman 1982 im Spiegel Nr.3), für die anderen ist sie eine Gefahr für staatliche Autorität und ein Zeichen für einen Verfall der Sitten und der Moral. Hier wird ein Überblick über die verschiedenen positiven und negativen Wirkungen der Schattenwirtschaft aus gesamtwirtschaftlicher Sicht gegeben und versucht, ein

1

2

3

Vgl. den Sammelband von Gross/ Friedrich (Hrsg.) (1988) zur Diskussion über die positiven Wirkungen der Schattenwirtschaft aus sozialwissenschaftlicher Perspektive. Da nur wenige neuere - empirisch überprüfte - Modelle vorliegen, basiert das folgenden Kapitel auf einer der wenigen systematischen Analysen der Wirkungen von Gretschmann (1984), in welche die neueren Erkenntnisse einfließen. Vgl. auch Schräge (1987) für theoretische Grundlagen. Vgl. Allingham/ Sandmo (1972); Sandmo (1981) und Kapitel 6.2.1.

158

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

ausgewogenes und in bestimmten Bereichen auch empirisch abgesichertes Bild zu liefern. Ganz allgemein formuliert, werden die Auswirkungen auf die Wohlfahrt, z.B. auf das Bruttosozialprodukt als Maßstab für den materiellen Wohlstand einer Gesellschaft, untersucht. Diese Wohlfahrtswirkungen werden in den Wirtschaftswissenschaften in Allokations-, Distributions- und Stabilisierungswirkungen unterteilt 4 . Ein wichtiges Ziel der Wirtschaftspolitik ist die Verbesserung der Allokation. Unter einer Verbesserung der Allokation in einer Volkswirtschaft versteht man die Optimierung des Einsatzes der knappen Ressourcen, d.h. die Lenkung der Produktionsfaktoren (Arbeit, Boden, Kapital etc.) in die produktivste Verwendung. Anders ausgedrückt: eine Steigerung der Effizienz durch z.B. die Erstellung des gleichen Outputs mit geringerem Faktoreinsatz (Input). Eine Verbesserung der Allokation durch schattenwirtschaftliche Aktivitäten würden beispielsweise dann eintreten, wenn dadurch ein Produktionsfaktor in einer produktivere Verwendung eingesetzt würde, oder überhaupt wieder genutzt würde, also nicht brachliegen würde. Eine Wohlstandsteigerung kann alternativ auch erzielt werden, wenn mit gleichem Arbeitseinsatz (und bei Konstanthalten der übrigen Einflußfaktoren - ceteris paribus) ein größerer Output (z.B. Bruttosozialprodukt) erzielt werden kann. Durch die gestiegene Effizienz kann eine Wohlfahrtssteigerung realisiert werden, weil knappe Ressourcen in einer Produktion eingesetzt werden, bei der mehr oder qualitativ Hochwertigeres produziert werden kann. Das erwirtschaftete Bruttosozialprodukt wird in einer Marktwirtschaft - im Idealfall des vollkommenen Wettbewerbs - gemäß der erbrachten Leistung verteilt. Diese leistungsgerechte Verteilung des über den Markt erzielten Einkommens wird im Zuge der Sekundärverteilung durch den Staat jedoch korrigiert. Da die Primärverteilung über den Markt in westlichen Staaten von der Gesellschaft als ethisch und moralisch nicht vertretbar angesehen wird, weil der Bedarf nicht berücksichtigt wird, werden Umverteilungsmaßnahmen (z.B. durch die Progressivität der Einkommensteuer oder Mindesteinkommenssicherung durch Sozialhilfe) durchgeführt, die zur Distributionspolitik/ Umverteilungspolitik gerechnet werden. Mit den distributiven Wirkungen der Schattenwirtschaft werden wir uns in Kapitel 8.2 befassen und dabei Fragen beantworten wie: Wer profitiert von Schwarzarbeit? Wie sind die Chancen zur Einkommenserzielung durch Schwarzarbeit in der Gesellschaft verteilt? Wird die Chancengleichheit erhöht oder wird die gesellschaftlich gewünschte Umverteilung konterkariert? Besonders bei der Beurteilung dieser Verteilungswirkungen gehen die Ansichten je nach Standpunkt erheblich auseinander. Aber auch die Wirkungen auf Wachstum, Konjunktur und Beschäftigung (Stabilisierungswirkungen) werden konträr diskutiert. Empirische Untersuchungen belegen jedoch teilweise die auch theoretisch ableitbaren eher positiven Stabilisierungswirkungen. Darüber hinaus sind aus Sicht des Staates natürlich auch die fiskalischen Auswirkungen (vgl. Kapitel 8.4) auf Steuereinnahmen und die sozialen 4

Vgl. Musgrave/ Musgrave/ Kullmer (1994).

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

159

Sicherungssysteme bedeutsam. Teilweise beschränkt sich die öffentliche Diskussion sogar fast ausschließlich auf die (vermuteten) hohen Steuerausfälle und die durch die Schwarzarbeit bedingte (angeblich) höhere Abgabenbelastung und die höhere Arbeitslosigkeit. Dabei werden jedoch die Sekundärwirkungen vernachlässigt, die solche vereinfachten Schlußfolgerungen zum Teil Makulatur werden lassen. Aber nicht nur in den hier überwiegend betrachteten OECDLändern, sondern auch in den Entwicklungs- und Transformationsländer müssen die Folgewirkungen der Schattenwirtschaft bedacht werden. Ohne Schattenwirtschaft ergäben sich beispielsweise erhebliche zusätzliche Probleme bei der Gewährleistung eines Versorgungsminimums für die Bevölkerung und die Erzielung einer höheren Wachstumsrate. 5 Einige der Effekte der Schattenwirtschaft auf die offizielle Wirtschaft werden in Studien durch die Integration der Schattenwirtschaft in makroökonomische Modelle untersucht. 6 Auch die Wohlfahrtsökonomik kann ein Referenzsystem zur Bewertung der Wirkungen liefern. Die folgende Analyse versucht über die Erkenntnisse aus der reinen Modellanalyse hinaus, auch ökonomisch fundierte Plausibilitätsüberlegungen anzustellen und diese mit empirischen Ergebnissen zu belegen. Der Schwerpunkt unserer Wirkungsanalyse liegt dabei auf den Auswirkungen der Schattenwirtschaft in den OECD-Staaten auf die Allokation, das Wirtschaftswachstum, die Konjunktur und die Beschäftigung. Die Analyse soll zeigen, daß neben den offensichtlichen negativen Wirkungen aus volkswirtschaftlicher Sicht auch positive Effekte zu konstatieren sind.

8.1

Allokationswirkungen

Die Wirkungen der Schattenwirtschaft auf den Einsatz der Produktionsfaktoren in verschiedenen Verwendungen sind vielfaltiger Art, die hier grundlegend in positive und negative Wirkungen unterschieden werden sollen. Für die Bewertung ist das zugrundeliegende Referenzmodell entscheidend. Die ersten beiden negativen Auswirkungen ergeben sich vor dem Hintergrund der wohlfahrtstheoretischen Betrachtung. 7 Die Allokation ist dort im Idealfall nicht

5

Da diese Aspekte hier aus Platzgründen nur angedeutet werden können, seien Interessierte auf die umfassende und gute Darstellung von Thomas (1992) verwiesen.

6

Vgl. z.B. Neck, Hofreither, Schneider (1989); Quirk, (1996) und Andreoni, Erard und Feinstein (1998).

7

Vgl. Heertje (1987, S.303-310), der unter Abstrahierung von moralischen und „law-andorder"- Überlegungen zu dem Ergebnis kommt, daß in der Schattenwirtschaft nahezu perfekter Wettbewerb herrscht, der ohne staatliche und tarifvertragliche Regulierungen funktioniert und nahezu pareto-optimale Ergebnisse liefert.

160

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

verzerrt. Die folgende Abbildung gibt einen ersten Überblick über alle im folgenden beschriebenen Aspekte: 8

Abbildung 28: Systematisierung der Allokationswirkungen

8

Vgl. zur Wirkungsanalyse u.a. Cassel (1986); Gretschmann (1984); Langfeldt (1984); Pommerehne/ Kirchgässner (1994); Schäfer (1986); Döhrn (1990).

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

8.1.1

Sicht

161

Volkswirtschaftliche Ressourcenverschwendung

Mit den schattenwirtschaftlichen Aktivitäten ist eine immense Ressourcenverschwendung verbunden. 9 Auf Seiten der Schwarzarbeiter entstehen hohe Kosten für die Verheimlichung und Informationsbeschaffung, während sich auf Seiten des Staates zunehmend mehr Kosten bei der Überwachung, Ermittlung und Strafverfolgung ergeben. 10 Diese Ressourcenverschwendung ergibt sich im Vergleich zu einem optimal ausgestalteten Steuersystem, das eine größere Akzeptanz bei der Bevölkerung hat und außerdem weniger Verzerrungen der allokativen Entscheidungen verursacht. In der Aggregation werden diese Transaktionskosten durch die zusätzliche Wertschöpfung in der Regel ausgeglichen, so daß sich im Vergleich zum Status Quo dennoch eine höhere Wohlfahrt ergibt trotz hohem nicht wachstumsfördernden Ressourceneinsatz. Kostensteigerungen aus gesamtwirtschaftlicher Sicht ergeben sich durch die schlechteren Marketingmöglichkeiten, u.a. da Werbung für Schwarzarbeit in den Medien (z.B. Zeitungsanzeigen, Internet) in Deutschland mit Geldbußen bis zu 50.000 DM geahndet werden kann. Die schlechteren Garantiebedingungen, da auf Seiten der Konsumenten die gesetzliche Garantie oder weitergehende Garantieleistungen nicht durchgesetzt werden können, zählen ebenfalls zu den negativen Konsequenzen. Höhere Kosten verursacht die fehlende Durchsetzungsmöglichkeit von gesetzlichen Ansprüchen zwischen Firmen. Desweiteren ist der fehlende Versicherungsschutz für Schwarzarbeiter und Nachfrager, wegen der Unmöglichkeit der Risikopoolung und damit Absicherung der grundlegenden Risiken, wie Unfall, Haftungsverpflichtungen, Krankheit zu nennen. Für den Staat entstehen hohe Kosten bei der Überwachung der Einhaltung der Vorschriften, bei der Überprüfung von Baustellen und bei der Verfolgung von (vermeintlichen) Verstößen im Zusammenhang mit der Nachbarschaftshilfe oder bei Leistungen aus Gefälligkeit, deren Abgrenzung ebenso Schwierigkeiten bereitet wie die Festlegung, ab wann Schwarzarbeit in „erheblichem Umfang" erbracht wird, da sie nur dann strafbar ist. Die Kosten der Nutzung der (ohnehin überlasteten) Gerichtsbarkeit müssen auf Seiten des Staates ebenfalls berücksichtigt werden. Eine weitere Erhöhung der Strafen (z.B. wurde in Deutschland 1998 die höchstmögliche Geldbuße bei Schwarzarbeit von 100.000 DM auf 200.000 DM verdoppelt), eine Intensivierung der Kontrolle und damit Steigerung der Entdeckungswahrscheinlichkeit würde nicht zu der gesamtgesellschaftlich wünschenswerten Kostenreduktion führen, sondern nur zu

9

Vgl. z.B. Shleifer/ Vestny (1993).

10

Diese Kosten entstehen in noch größerem Umfang bei der reinen Steuerhinterziehung, Vermeidung und -umgehung. Viele Mitarbeiter in der Immobilienbranche, bei Finanzdienstleistern und Kreditinstituten sind mit der Entwicklung von immer neuen (steuerfreien/ -begünstigten) Geldanlagearten beschäftigt, während das Finanzministerium diese Lücken zu schließen versucht. Nicht zuletzt aus diesem Grund wird bei Steuerreformen regelmäßig eine Vereinfachung des Steuersystem gefordert und angekündigt.

162

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

einer Verstärkung der Verheimlichung auf Seiten der Betroffenen. Die Anreize, diese Strafen mit entsprechenden Maßnahmen zu vermeiden, sind hoch und insofern werden hohe Kosten für die Verheimlichung der Aktivitäten aufgewandt. Insbesondere wenn der Steuerzahler eine Mark gesparter Steuern sogar höher schätzt, als eine Mark zusätzlich erwirtschafteten Ertrags. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Bestrafung im Vergleich zu den möglichen Erträgen gering, da Schwarzarbeit immer mehr stillschweigend geduldet wird und der Nachweis von (Schwarz-)Arbeit gegen Entgelt schwierig ist.11 Nicht zuletzt aus diesen Gründen wird teilweise eine Legalisierung bestimmter, weicher Formen der Schwarzarbeit gefordert. 12

8.1.2

Verringerung des Wirtschaftswachstums durch verzerrte Produktionsstruktur

Im Zusammenhang mit der Schattenwirtschaft ergeben sich über die o. g. unmittelbaren Kosten eine Reihe von weiteren negativen Wohlfahrtswirkungen im Vergleich zu einem Steuer- und sozialen Sicherungssystem, welches weniger allokationsverzerrend ist. Neben den negativen Effekten für die sozialen Sicherungssysteme und die Staatsfinanzen, liegt das Hauptproblem darin, daß der Wettbewerb zwischen den beiden Sektoren systematisch verzerrt ist. Die regulären Anbieter müssen die Steuerbelastung, die Lohnzusatzkosten und die Kosten zur Erfüllung der Auflagen und Vorschriften tragen, während die Anbieter in der Schattenwirtschaft diese vermeiden können. Die Folge ist, daß in der offiziellen Wirtschaft Kapital im Vergleich zur Arbeit relativ preiswerter ist und deshalb von den Unternehmen mehr Kapital eingesetzt wird, als dies aufgrund der tatsächlichen Knappheitsverhältnisse ökonomisch sinnvoll wäre. Der Kapitalkoeffizient im regulären Sektor ist zu hoch, weil der Faktor Arbeit durch staatliche und tarifvertragliche Eingriffe künstlich verteuert wird. Für den irregulären Sektor bedeutet dies, daß zu arbeitsintensiv produziert wird, da Arbeit vergleichsweise günstiger ist als Kapital. Diese Verzerrung wird durch die Mobilität der Arbeit noch verstärkt, da dieser der Besteuerung teilweise durch Wanderung in die Schattenwirtschaft entgehen kann. Bei ausschließlicher Betrachtung der Steuern ergibt sich als Differenz zwischen dem Bruttogrenzbetrag in der offiziellen und inoffiziellen Wirtschaft die Grenzsteuerbelastung. Je höher diese Grenzsteuerbelastung, desto größer ist der Anreiz in die Schattenwirtschaft abzuwandern, sofern die Möglichkeit dazu besteht. 13 Die geringe Kapitalintensität in der Schattenwirtschaft kann zusätzlich dadurch erklärt werden, daß für Schwarzarbeiter in der Regel keine oder nur überteuerte Nutzungsmöglichkeiten der Kreditmärkte bestehen. Hinzukommt der geringe

11

Vgl. die Umfrageergebnisse in Kapitel 5.

12

Staudt (1999) schlägt beispielsweise vor: „Schwarzarbeit teilweise legalisieren".

13

Vgl. zur Darstellung der negativen Anreizwirkungen des Grenzsteuersatzes die Analyse im Rahmen des Einkommen- Freizeit- Modells in Kapitel 6.2.3.4.

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

163

Anreiz für die Schwarzarbeiter überhaupt Kapital einzusetzen. Bei relativ hoher (subjektiv wahrgenommener) Entdeckungswahrscheinlichkeit lohnt sich der Kapitaleinsatz nicht, da im Falle der Entdeckung die Kosten durch den Verlust des Kapitals entsprechend steigen. Da bei der Entdeckung auch das Humankapital unmittelbar entwertet wird, wenn die Berufsausübung verboten wird, lohnen sich Aus- und Weiterbildung aufgrund der Gefahr der Entdeckung kaum, was zusätzlich die Wachstumsmöglichkeiten der Volkswirtschaft verringert. Durch diese negative Anreizstruktur wird langfristig das Problem der Langzeitarbeitslosigkeit verstärkt, weil der Wechsel aus der Schattenwirtschaft auf den regulären Arbeitsmarkt durch die mangelnde Weiterbildung zunehmend erschwert wird. Bei den nebenberuflichen Schwarzarbeitern ist dies allerdings kaum zu befürchten. Die Human- und Realkapitalknappheit in der Schattenwirtschaft hat v.a. in Ländern mit großen Schatten wirtschaften 14 negative Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum. Vor allem für Transformations- und Entwicklungsländer sind diese Wirkungen von großer Bedeutung. Brockmeier (1997) hält nicht nur die Realkapitalknappheit für einen wichtigen Grund für die Unterentwicklung von Ländern, sondern auch die Ausgestaltung der institutionellen Handlungsrechte. Die Unsicherheit bezüglich Besitzansprüchen, Eigentums- und Verfügungsrechten an Realkapital hindert selbst innovative Unternehmer an der Weiterentwicklung von Produkten oder an einem Angebot von Dienstleistungen. Außerdem führt die geringe Realkapitalausstattung in der Schattenwirtschaft bei komplementären Zusammenhängen, die sich auch empirisch ermitteln lassen, zu geringeren, offiziellen Wachstumsraten. 15 Die geringeren Wachstumsraten in der Schattenwirtschaft haben nicht zuletzt aufgrund der geringeren Nachfrage negative Wirkungen auf das Wachstum des offiziellen Sektors. Die Humankapitalknappheit führt langfristig zu einem geringeren Wachstumspotential, da die Entwicklung und der Einsatz von modernen Technologie zunehmend an der fehlenden Ausbildung der Arbeiter scheitert. Die Arbeitsproduktivität ist auch bei hohem Kapitaleinsatz nicht entsprechend zu steigern, da die Kenntnisse und das Know How fehlen, die Anlagen zu nutzen. Diese Erfahrung machen beispielsweise einige Unternehmen, die ihre Produktionsanlagen nach Osteuropa verlagert haben, wo die Löhne zwar sehr gering sind, aber die Arbeitsproduktivität auch entsprechend niedrig ist. Eine Verzerrung zwischen den beiden Sektoren bezüglich des Kapitaleinsatzes kann nicht unmittelbar aus den unterschiedlichen Produktionsfunktionen der beiden Sektoren abgeleitet werden. Zu einem Teil kann die höhere Arbeitsintensität in der Schattenwirtschaft auch durch die höhere Dienstleistungsintensität erklärt werden. Da der Dienstleistungssektor (tertiärer Sektor) grundsätzlich arbeitsintensiver ist, als der sekundäre, Waren produzierende Sektor, und in der Schattenwirtschaft eher Dienstleistungen angeboten werden, ergibt sich die logische Schlußfolgerung, daß die Schattenwirtschaft arbeitsintensiver ist. Die

14

Vgl. Kapitel 4.

15

Vgl. Schneider (1998b).

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

164

Sicht

„Spezialisierung" auf Dienstleistungen in der Schattenwirtschaft ist wiederum die Folge der Verteuerung von Arbeit in der offiziellen Wirtschaft und der daraus folgenden Rationalisierung und kapitalintensiveren Produktion.

8.1.3

Gefährdung des Wirtschaftswachstums durch mangelnde Finanzierungsmöglichkeiten der Infrastruktur

Negative Wachstumseffekte fiir die offizielle Wirtschaft lassen sich für den Fall ableiten, daß die für das Wirtschaftswachstum notwendigen staatlichen Investitionen, z.B. in die Infrastruktur, aufgrund der Steuerhinterziehung unterbleiben müssen, weil die Finanzierung nicht gewährleistet ist. Öffentliche Güter 16 können nicht mehr im notwendigen Maße bereitgestellt werden, wodurch sich die Angebotsbedingungen in der Volkswirtschaft verschlechtern. Diese Verschlechterung der Finanzierungsbedingungen ist ein Grund für die negative Bewertung der Schattenwirtschaft. Dieser negative Zusammenhang läßt sich empirisch allerdings nur unter restriktiven Bedingungen nachweisen. Zum einem sind nicht alle öffentlich bereitgestellten Güter auch öffentliche Güter im oben bezeichneten Sinne. Teilweise werden die öffentlich bereitgestellten Güter auch über Gebühren oder Beiträge finanziert, die vom jeweiligen Nutzer zu tragen sind, so daß diese auch von in der Schattenwirtschaft Tätigen gezahlt werden müssen. Nur bei (reinen) öffentlichen Gütern, die über Steuern finanziert werden, sind die Schwarzarbeiter als Freerider (Trittbrettfahrer) zu bezeichnen, die sich nicht an der Finanzierung dieses Angebots beteiligen. Zum anderen muß es bei den öffentlichen Gütern - entgegen der eigentlichen Definition reiner öffentlicher Güter - zu einer gewissen Rivalität im Konsum kommen, d.h. es müssen bei der Nutzung der Infrastruktur tatsächlich Engpässe auftreten. Außerdem dürfen die Strafen, die bei erwischten Tätern erhoben werden, nicht für die Finanzierung der öffentlichen Güter verwendet werden. Unter diesen Annahmen kommt Loayza (1996) in seinem endogenen Wachstumsmodell zu dem Ergebnis, daß die Schattenwirtschaft einen negativen Einfluß auf das Wirtschaftswachstum hat. Seine Berechnungen für Lateinamerika (1980-92) ergeben eine negative Korrelation zwischen der Zunahme der Schattenwirtschaft und der offiziellen Wachstumsrate. Eine Steigerung der Schattenwirtschaft um einen Prozentpunkt des Bruttosozialproduktes verringert die Wachstumsrate des offiziellen Bruttosozialproduktes um 1.22 Prozentpunkte. Neben den restriktiven Annahmen wird die Vernachlässigung weiterer Wirkungen der Schattenwirtschaft kritisiert. Andere Berechnungen widerlegen zudem diesen negativen Zusammenhang zwischen offiziellem Bruttosozialprodukt und Schattenwirtschaft anhand von Berechnungen für Kanada und Neuseeland. 17

16 17

Vgl. Kapitel 7.1 zur Definition. Vgl. Schneider/ Enste (1998); für eine detailliertere Kritik vgl. Asea (1996). Zu den empirischen Ergebnissen vgl. Giles (1999a).

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

8.1.4

Sicht

165

Unverzerrte Knappheitspreise in der Schattenwirtschaft

Wie die Ursachenanalyse in Kapitel 7 gezeigt hat, gibt es in der offiziellen Wirtschaft vielfaltige Abweichungen (z.B. durch Regulierungen und Mindestpreise) von dem in der marktwirtschaftlichen Allokationstheorie beschriebenen vollkommenen Wettbewerb, der eine optimale Allokation der Ressourcen durch flexible Preis- und Mengenreaktionen der Wirtschaftssubjekte und damit effizientes Wirtschaften gewährleistet. In der Schattenwirtschaft gibt es viele dieser staatlichen oder durch Tarifverträge geregelten Interventionen in den Preismechanismus nicht. In der Schattenwirtschaft existiert ein größeres Maß an Konsumentensouveränität, individueller Freiheit, marktwirtschaftlichem Handeln und mehr Preisflexibilität, wodurch die Preise für die Haushalte und Unternehmen wesentlich besser als Knappheitsindikatoren fungieren können, d.h. die tatsächlichen Knappheiten von Gütern, Dienstleistungen und Produktionsfaktoren unverzerrt anzeigen. 18 Damit ist in der Schattenwirtschaft eine wichtige Voraussetzung für den effizienten Einsatz von Ressourcen gegeben: Der Preis sorgt grundsätzlich für den Ausgleich von Angebot und Nachfrage und koordiniert die individuellen Entscheidungen von Haushalten und Unternehmen. Da die Preise (Güterpreise, Löhne etc.) flexibel sind, erfolgt keine Rationalisierung über die Menge, wie z.B. auf dem Arbeitsmarkt bei zu hohen Löhne durch geringere Arbeitsnachfrage, die zu Arbeitslosigkeit führt. In der Schattenwirtschaft sind somit elementare Bedingungen (Gewährleistung der Markt- und Preisfunktionen) für eine optimale Ressourcenallokation gegeben. Hier findet sich z.B. keine Belastung der Wirtschaft durch Überregulierung und Bürokratisierung wie im offiziellen Sektor, die v.a. in Entwicklungsländern zu erheblichen Beeinträchtigungen des Wirtschaftswachstums fuhren. 19 Aus allokativer Sicht ist der informelle Sektor für kleine Betriebe im Urbanen Umfeld v.a. in Entwicklungsund Schwellenländern die günstigere Alternative. Dauerhaftes Wachstum kann dann gewährleistet werden, wenn die Eigentums- und Verfügungsrechte auch im informellen Sektor eindeutig zugeordnet werden. 20 Langfristig kann der Druck aus der Schattenwirtschaft zu einer Transformation gesetzlicher Regelungen und der sozialen und wirtschaftlichen Institutionen führen, insbesondere wenn die Haushaltslage des Staates so dramatisch geworden ist, daß marktwirtschaftliche Reformen unvermeidlich werden. Äußerer Druck z.B. von Seiten des Internationalen Währungsfonds in Richtung entsprechender Reformen können diese Entwicklung unterstützen.

18

Vgl. zur Erläuterung der Preisfunktionen und der herausragenden Bedeutung des Preises einschlägige Lehrbücher zur Preistheorie, Mikroökonomischen Theorie oder auch Einfuhrungen in die Volkswirtschaftslehre z.B. den Klassiker von Samuelson/ Nordhaus (1998) oder Mankiw (1998, 1999).

19

Exemplarisch dokumentiert de Soto (1989) kenntnisreich diese Auswirkungen am Beispiel Peru; für grundsätzliche Zusammenhänge vgl. Thomas (1992).

20

Vgl. zur Bedeutung der Rechtsordnung Brockmeier (1997).

166

8.1.5

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

Förderung der Arbeitsteilung in der Volkswirtschaft

Es ergeben sich weitere positive Wirkungen, denn diese Aktivitäten in der Schattenwirtschaft ermöglichen auch ein größeres Maß an Arbeitsteilung: Tätigkeiten, die bislang nicht über den Markt bezogen werden konnten bzw. wurden, weil sie nicht angeboten wurden oder zu teuer waren, werden jetzt in der Schattenwirtschaft nachgefragt. Das Hauptargument für die Zunahme der Arbeitsteilung ist die Möglichkeit zur impliziten Steuer- und Abgabensenkung durch die mit der Schwarzarbeit verbundene Steuerhinterziehung. Die Spezialisierung auf Tätigkeiten, die man absolut bzw. relativ besser durchfuhren kann als andere, fuhrt zu einer Wohlfahrtssteigerung durch die Ausnutzung der absoluten bzw. komparativen Kostenvorteile. 21 Komparative Kostenvorteile liegen dann vor, wenn ein Land oder eine Person A zwei Güter X und Y (oder Dienstleistungen) besser erstellen kann, als ein Land oder eine Person B, aber das Gut X relativ effizienter produzieren kann als das andere Gut Y. Es läßt sich zeigen, daß trotz der Überlegenheit von A bei der Produktion beider Güter, eine Spezialisierung auf das Gut X, wo der Vorteil am größten ist, ökonomisch sinnvoll ist. Das folgende Beispiel verdeutlicht diese Aussage: Der Manager (A) eines Unternehmens in der Computerbranche ist — im Vergleich zu seiner Sekretärin (B) - sowohl versierter bei der Erstellung von Internetseiten (Gut Y) als auch bei der Beratung (Gut X) von Unternehmen, die eine Präsentation im Internet vornehmen wollen. Seine komparativen Vorteile sind bei der Beratung aber vergleichsweise stärker ausgeprägt, da die Sekretärin dafür nicht ausgebildet ist. Sie kann Internetseiten erstellen, wenn auch langsamer als der Manager. Dennoch ist es gemäß der Theorie der komparativen Kostenvorteile für das Unternehmen vorteilhaft, wenn sich der Manager völlig auf die Beratung spezialisiert und die Sekretärin vollständig die Internetseitenerstellung übernimmt. Auf die Schattenwirtschaft übertragen heißt dies, daß es ökonomisch sinnvoll ist, wenn ein Arzt (sogar wenn er selber besser tapezieren könnte) statt seine Wohnung selber zu renovieren, diese Arbeit an einen Handwerker überträgt. Aufgrund der hohen Preise in der offiziellen Wirtschaft lohnt sich eine Vergabe an einen Meisterbetrieb allerdings häufig nicht, da für eine reguläre Handwerksstunde oftmals das vierfache des eigenen Nettolohnes gezahlt werden muß 22 und damit der Spezialisierungsvorteil ganz- oder teilweise wieder eliminiert wird. Den Auftrag an einen Schwarzarbeiter zu vergeben ist demgegenüber für den Arzt ein effizienter Weg, da er in der Schattenwirtschaft die Vorteile der Arbeitsteilung nutzen kann.

21

Den meisten Studierenden der Wirtschaftswissenschaften dürfte Ricardos Theorem der komparativen Kostenvorteile aus der Außenwirtschaftstheorie zur Erklärung des Güteraustausches zwischen zwei Volkswirtschaften bekannt sein, wo die Spezialisierungsvorteile häufig am Beispiel des Außenhandels zwischen England und Portugal gezeigt werden, vgl. z.B. Rose/ Sauernheimer (1995); Krugman/ Obstfeld (1997).

22

Vgl. Kapitel 5.

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

167

Die durch die Schattenwirtschaft ermöglichte Nutzung komparativer Kostenvorteile fuhrt auch innerhalb einer Volkswirtschaft - ceteris paribus - zu Wohlfahrtsteigerungen. Der Arzt behandelt die Angehörigen des Handwerkers, während der Handwerker die Wohnung des Arztes renoviert. Die Differenz zwischen den Dienstleistungen wird dann in Bargeld ausgeglichen - schwarz natürlich. Das Ausweichen in die Schattenwirtschaft ist also die individuell rationale Strategie, um die individuellen Einkommens- und Vermögensdifferentiale trotz hoher Staats- und Abgabenquote 23 wiederherzustellen. Wählt man hingegen die Abgrenzung der Schattenwirtschaft i.w.S., kann es teilweise auch zu einer Verringerung der Arbeitsteilung kommen. Neben der Schwarzarbeit gehört zur Schattenwirtschaft i.w.S. auch die Selbstversorgungswirtschaft. Die Zunahme des Do it yourself und der Selbstversorgung bedeutet, sofern sie nicht Ausdruck einer zu weitgehenden Spezialisierung in der offiziellen Wirtschaft („Taylorisierung" der Arbeit 24 ) ist, eine ineffiziente Verringerung der Arbeitsteilung, die letztlich ebenfalls durch die steigende Belastung der Arbeit induziert wird. Statt die Tätigkeiten über den Markt erledigen zu lassen, streicht der gut verdienende Professor die Wohnung lieber selber. Die in Kapitel 2 vorgenommene Differenzierung der Schattenwirtschaft ist für die Offenlegung dieser gegenläufigen Tendenzen hilfreich. Denn während die Schwarzarbeit eher zu einer verbesserter Arbeitsteilung führt, bedeutet eine zunehmende Selbstversorgung einen Rückgang von Arbeitsteilung. Ursache ist in beiden Fälle die große Differenz zwischen Brutto- und Nettolohn. Gleichzeitig sei hier nochmals darauf hingewiesen, daß die negativen Wohlfahrtswirkungen von Wirtschaftskriminalität (Criminal Sector) wie z.B. Drogenhandel, Firmendiebstahl und illegale Leiharbeit, von einem Teilbereich der Schattenwirtschaft ausgehen, der nicht unser Untersuchungsgegenstand ist.25

8.1.6

Intensivierung versus Verzerrung des Wettbewerbs durch die Schattenwirtschaft

Positive Wirkungen durch die Schattenwirtschaft ergeben sich auf die Allokation durch die Intensivierung des Wettbewerbs. Das Angebot in der inoffiziellen Wirtschaft fuhrt zu zusätzlicher Konkurrenz für die etablierten, häufig durch erfolgreiche Interessenvertretung geschützte Branchen. Diese Branchen sind durch 23

Vgl. Tabelle 19.

24

Taylorismus bezeichnet eine Richtung der Betriebsführung, die eine extrem weitgehende Teilung der Arbeit in kleinste Zeit- und Bewegungseinheiten propagiert, wodurch die Produktivität menschlicher Arbeit gesteigert werden soll. Der Effizienzsteigerung werden jedoch aufgrund der Monotonie, der stark begrenzten Arbeitsinhalte, der ausgeprägten Fremdbestimmung und der deshalb verringerten Motivation (trotz Leistungslohn) Grenzen gesetzt, in deren Folge gestiegene Fehlzeiten beobachtet werden konnten. Die Zunahme der Selbstversorgungswirtschaft (DIY) ist eine weitere Folge.

25

Kirchgässner (1999) und Schneider/ Poll (1999) diskutieren die negativen Wirkungen u.a. auf Basis historischer Moralvorstellungen.

168

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

gesetzliche Vorschriften vor unliebsamer Außenseiterkonkurrenz geschützt. In Deutschland z.B. im Handwerk durch den Meisterzwang oder im Baugewerbe durch die gesetzliche Festschreibung von (im internationalen Vergleich zu hohen) Mindestlöhnen im Entsendegesetz. 26 Dadurch kann in diesen Bereichen der Wettbewerb seine positiven Wirkungen - u.a. kostengünstige und ressourcenschonende Produktion, Sicherung der Anpassungsflexibilität der Wirtschaft, Förderung des technischen Fortschritts durch den „Wettbewerb als Entdeckungsverfahren" (Hayek, 1968) - nicht entfalten, was zu hohen Kosten und Preisen sowie zur fehlerhaften Lenkung der Produktionsfaktoren fuhrt. Für einzelne gesellschaftliche Gruppen ist natürlich wünschenswert, Wettbewerb in allen anderen Branchen zu fordern, um von den Vorteilen des Wettbewerbs profitieren zu können, und gleichzeitig für die eigenen Branche aus verschiedensten Gründen (z.B. zur Qualitätssicherung, zum Erhalt der Versorgungssicherheit, zur Arbeitsplatzsicherung, wegen sozialer Gerechtigkeit) Ausnahmeregelungen zu fordern. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht gibt es jedoch nur sehr wenige Rechtfertigungsgründe für Staatseingriffe, die dann so ausgestaltet sein sollten, daß die Preis- und Wettbewerbsfunktionen möglichst wenig beeinträchtigt werden. 27 Die Intensivierung des Wettbewerbs kann aber unter Umständen zu einem unlauteren Wettbewerb führen, wie von den betroffenen Wirtschaftszweigen oft betont wird. Da die in der Schattenwirtschaft aktiven Betriebe und Personen aufgrund der Umgehung der Abgaben- und Steuerpflicht so günstige Preise anbieten können, fuhrt dies zu Wettbewerbsverzerrungen. Die ehrlichen Betriebe werden durch diese Umgehung der Vorschriften ausgenutzt und u. U. aus dem Markt gedrängt. Diese Ungerechtigkeit fuhrt dazu, daß die Bereitschaft, Schwarzarbeit anzubieten, steigt und somit langfristig die Finanzierung der Staatsaufgaben erschwert wird. Teilweise sehen sich reguläre Anbieter sogar dazu gezwungen, in die Schattenwirtschaft abzuwandern. Dies gilt jedoch nur dann, wenn in der Schattenwirtschaft substitutive oder gleichartige Güter und Dienstleistungen angeboten werden,28 und nicht wenn es sich um komplementäre Güter handelt, die in der offiziellen Wirtschaft nicht (mehr) angeboten werden (z.B. kleine Handwerksleistungen). Die Wohlfahrtswirkungen einer Nachfrageverschiebung bei ähnlichen Gütern lassen sich nicht eindeutig beurteilen. Die zusätzliche Nachfrage in der Schattenwirtschaft kann den Nachfrageausfall gesamtwirtschaftlich betrachtet möglicherweise sogar überkompensieren, so daß sich u.U. positive Multiplikator-Akzellerator-Effekte ergeben. 29

26

Vgl. Kapitel 7.4.2.

27

Vgl. Kapitel 7.1 und für eine einfache Darstellung und Verbindung zur Wirtschaftspolitik Fritsch/ Wein/ Ewers (1999) und Frey/ Kirchgässner (1994).

28

Vgl. Gretschmann (1984, S.108f).

29

Vgl. Kapitel 8.3.

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

169

Die Schlußfolgerung aus dem evtl. verzerrten Wettbewerb sollte nicht sein, die Schattenwirtschaft zu bekämpfen, wodurch zusätzliche Transaktionskosten anfallen, sondern die Angebotsbedingungen für reguläre Anbieter durch Deregulierung und Flexibilisierung zu verbessern, um deren Wettbewerbsfähigkeit zu stärken. Die Bekämpfung der Schwarzarbeit durch Strafen und Kontrollen fuhrt für die Volkswirtschaft in eine Sackgasse. Denn durch den Schutz ausgewählter Bereiche vor nationaler Konkurrenz durch Subventionen und Regulierungen, wird die Chance vertan, diese frühzeitig - durch Vorwegnahme des internationalen Konkurrenzdruck in Form der nationalen Schwarzarbeit - international wettbewerbsfähig zu machen. Durch Markteintrittsschranken geschützte Branchen müssen sich früher oder später dem Wettbewerb stellen und können die daraus folgenden Konsequenzen durch den Druck aus der Schattenwirtschaft teilweise antizipieren und sich u.U. besser auf die Situation einstellen. Im Zusammenhang mit der Europäischen Union zeigen sich die Probleme, die sich bei einem Schutz vor Wettbewerb ergeben. Die Freizügigkeit des Produktionsfaktors Arbeit ist eine der wichtigen Grundfreiheiten, die im Rahmen der europäischen Integration gewährleistet sein muß. Die völlige Freizügigkeit für die Wanderung von Kapital, Arbeit, Waren und Dienstleistungen ist die Voraussetzung für die Entfaltung von Handelsgewinnen und die Verbesserung des industriellen Wettbewerbs und der Arbeitsteilung in Europa. 30 Die damit verbunden Niederlassungsfreiheit hat im Bereich der Handwerksleistungen zu einer zunehmenden Konkurrenz aus den Nachbarstaaten geführt. Vor dem Wettbewerb in Deutschland sind die Handwerker durch den „Großen Befähigungsnachweis" - derzeit noch - geschützt sind. Da sich ausländische Handwerker ohne den obligatorischen Meisterbrief selbständig machen dürfen, führt dies zu einer Benachteilung der deutschen Handwerker. Diese paradoxe Situation wird sich in nächster Zeit ändern müssen, wobei die wichtige Grundfreiheit der Freizügigkeit der Menschen kaum den Interessen einzelner Gruppen geopfert werden wird. Die europäische Integration hat auch in anderen Bereich dazu geführt, den Schutz vor effizienzsteigerndem Wettbewerb aufzuweichen. Protektionistische Maßnahmen gegenüber anderen Ländern, die bei der Aufrechterhaltung notwendig wären, um die Bereiche weiter zu schützen, sind kaum noch durchsetzbar. Im Zuge der weitergehenden Internationalisierung des Handels und der Globalisierung finden solche Sonderregelungen zunehmend weniger Akzeptanz. Sofern sie Vergeltungsmaßnahmen der betroffenen Länder hervorrufen, ergeben sich die aus der Außenwirtschaftstheorie bekannten negativen Auswirkungen für die Weltwirtschaft durch die Einschränkung des Freihandels.

30

Vgl. zu den Implikationen der Grundfreiheiten Sinn (1995).

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

170

8.1.7

Sicht

Zusätzliches Innovationspotential in der Schattenwirtschaft

Insbesondere in Entwicklungs- und Transformationsländern bietet die Schattenwirtschaft ein großes Innovationspotential. In der Schattenwirtschaft finden sich viele Menschen, die dem Schumpterschen Unternehmertypus entsprechen, d.h. Eigeninitiative entwickeln, Risiko bereit sind und Nischen für ihre Produkte finden.31 Diese Ideen können vielfach erst jenseits von Regulierungen und Abgaben realisiert werden, da sie in der Schattenwirtschaft zu wesentlich geringeren Kosten entwickelt werden können und wegen des geringeren Fixkostenblocks auch die Risiken deutlich geringer sind. Existenzgründungen können ohne administrativen Ballast durchgeführt werden. 32 Da die Schwarzarbeit wegen der Gefahr der Entdeckung eine gewisse Risikobereitschaft voraussetzt, finden sich in der Schattenwirtschaft tendenziell mehr Personen, die für strukturelle Veränderungen offener sind, so daß technische Neuerungen sich auf diesen Märkten leichter durchsetzen. Ein bekanntes Beispiel ist Bill Gates, der in Deutschland seine Idee, die er in einer Garage entwickelt haben soll, zur Entwicklung von Personal Computern wohl wegen der restriktiven (arbeitsrechtlichen) Vorschriften nur in der Schattenwirtschaft hätte realisieren können. Die überwiegenden Innovationen finden jedoch im sozialen Bereich statt. Es werden soziale Angebote neu geschaffen (wie soziale Netzwerke, Betreuung und organisierte Selbsthilfe), die traditionelle Lebensmuster und Verbindungen ergänzen können, die im Zuge der Individualisierung und Mobilität zerfallen. Eine interessante Entwicklung stellen in diesem Zusammenhang die sogenannten Tauschringe dar, die als lokale Gruppen ein institutionalisiertes Netzwerk zum Austausch von Dienstleistungen und Gütern bilden, die in der offiziellen Wirtschaft nicht, nicht genügend oder zu anonymisiert oder zu kostspielig angeboten werden. 33 Diese Tauschringe stellen ein modernes System organisierter Nachbarschaftshilfe dar. Sie versuchen negative Wohlfahrtswirkungen, die sich durch die Abwanderung in die Schattenwirtschaft 34 ergeben, zu umgehen, indem sie eine eigene Währung und bargeldlosen Zahlungsverkehr einführen. Die Nutzung eines Geldes als Rechen-, Zahlungs- und Wertaufbewahrungsmittel führt zu erheblichen Transaktionskosteneinsparungen 35 gegenüber Bargeldnutzung und

31 32

33

Vgl. Schumpeter (1950). Vgl. zu einer umfassenden empirischen Untersuchung zu Existenzgründungen das aktuelle Projekt „Unternehmensgründungen aus Kölner Hochschulen" (1999) an der Universität zu Köln von Backes-Gellner; Sternberg; Demirer und Moog. Vgl. Meier (1998).

34

Wobei Tauschringe nicht grundsätzlich illegal sind und somit nicht zur Schattenwirtschaft i.e.S. zu rechnen sind.

35

Die Einfuhrung der einheitlichen europäischen Währung Euro erfolgte u.a. aus Gründen der Transaktionskosteneinsparung.

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

171

Naturaltausch, wie sie sonst in der Schattenwirtschaft üblich sind. Die Tauschringe sind (neben der wichtigen sozialen Funktion, die sie erfüllen) u.a. aus diesen Gründen entwickelt worden. Allerdings findet quasi ein Neuerfindung des Geldes statt, die rein ökonomisch betrachtet wenig sinnvoll ist. Erst unter Berücksichti36 gung psychologischer Faktoren werden die Entstehung und der Erfolg erklärbar.

8.1.8

Nutzung brachliegender Ressourcen durch Schwarzarbeit

Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht ergeben sich durch die Unterauslastung des Produktionspotentials in der Volkswirtschaft erhebliche Wohlfahrtsverluste. 37 Eine Nichtnutzung des Produktionsfaktors Arbeit ergibt sich beispielsweise bei (unfreiwilliger) Arbeitslosigkeit, aber auch bei (zwangsweisem) vorzeitigem Ruhestand oder einer generellen Arbeitszeitverkürzung gegen den Willen der Beschäftigten. Diese „defensiven" Strategien, mit denen über eine Verringerung des Arbeitszeitvolumens, eine Bekämpfung des Arbeitslosigkeit versucht wird, mögen aus Gründen der gerechteren Verteilung der Arbeit als wünschenswert angesehen werden, aus volkswirtschaftlicher Sicht ergibt sich jedoch dabei immer das Problem der Nichtnutzung von Produktionsfaktoren. 38 Eine Verkürzung der Lebens- oder Wochenarbeitszeit, die nicht den Wünschen der Betroffenen entspricht, fuhrt entweder zu einem Wohlfahrtsverlust, da die Produktionsmöglichkeiten nicht auslastet werden und somit nicht im gesellschaftlichen Optimum produziert wird, oder die Betroffenen wandern in die Schattenwirtschaft ab. Die Zunahme der Schattenwirtschaft zeigt, daß eine Umverteilung der Arbeit gegen den Willen der Beschäftigten kaum möglich ist, denn wer kein absoluter Freizeitmaximierer ist, wird (legal oder illegal) in der Schattenwirtschaft i.w.S. arbeiten und damit u.U. eine Nachfirageverschiebung auslösen, die den eigentlich Zweck der Arbeitszeitverkürzung konterkariert. Für die Volkswirtschaft ist die Nutzung bislang brachliegender Ressourcen grundsätzlich ein Positivsummenspiel, d.h. auch die offizielle Wirtschaft profitiert wegen der zusätzlichen Einkommen, die durch den Arbeitseinsatz erzielt werden. Es werden zusätzliche Vorleistungen (Material, Werkzeuge, Dienstleistungen) erstellt und das Angebot an qualifizierten Arbeitskräften steigt durch die verbesserte Nutzung der Arbeitsteilung. Höherqualifizierte können sich auf Tätigkeiten konzentrieren, die ihrer Qualifikation entsprechen und weniger Qualifizierte finden wieder eine Beschäftigung. Für un- oder unterbeschäftigte Arbeitskräfte bietet die Schattenwirtschaft somit eine Möglichkeit wieder aktiv am Arbeitsleben teilzunehmen und mittelfristig wieder in den regulären Arbeitsprozeß eingegliedert zu werden. 36

Vgl. zur Verbindung von psychologischen und ökonomischen Ansätzen u.a. Frey (1997b) und konkret zu diesem Kontext Meier (1999).

37

Vgl. u.a. Langfeldt (1984); iw-trends (1997b).

38

Vgl. Kapitel 7.2.3.

172

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

Bei Neueinstellungen wird vom Arbeitgeber die Tätigkeit in der Schattenwirtschaft durchaus positiv gewertet, denn im Vergleich zu Arbeitslosen kennzeichnet Schwarzarbeiter vielfach eine größere Flexibilität, sie haben ihre Fähigkeiten weiter ausgebildet und ihr Wissen erweitert und zudem (Seif-) Managementfahigkeiten erlernt, welche die Wiedereingliederung erleichtern. Der mit der Schwarzarbeit verbundene Verstoß gegen Gesetze wird offensichtlich hingenommen.

8.1.9

Fazit zu den Allokationswirkungen

Die ausführliche Analyse der Wirkungen auf die Allokation der Produktionsfaktoren in einer Volkswirtschaft und letztlich auch auf das Wirtschaftswachstum, hat positive und negative Konsequenzen aufgezeigt. Die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen lassen sich nur begrenzt gegeneinander aufrechnen. Insgesamt kann jedoch ein Nettozuwachs an Produktivität und Beschäftigung erwartet werden, der sich v.a. aus der Wettbewerbsstimulierung ableiten läßt. Da die Ergebnisse des Wettbewerbs definitionsgemäß unsicher und nicht vorhersagbar sind, 39 kann dieser Zuwachs aber nicht genau beziffert werden. Die Dynamisierung des Gesamtsystems fuhrt mittelfristig zur Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit und zur Stimulierung der offiziellen Wirtschaft. Außerdem ergibt sich eine individuell bedarfsgerechte Allokation gemäß der individuellen Entscheidungen, wodurch die Konsumentensouveränität gewahrt bzw. wiederhergestellt wird. 40 Als wichtiger negativer Einfluß auf das Wirtschaftswachstum muß die höheren Arbeitsintensität in der Schattenwirtschaft angesehen werden. Wenn die Schattenwirtschaft an Bedeutung gewinnt, nimmt der Kapitalbestand und das sachliche Produktionspotential einer Volkswirtschaft ab. Das größere Arbeitsvolumen in der Schattenwirtschaft kann dauerhaft kaum eine Steigerungsrate gewährleisten, welche die geringere Geschwindigkeit der Kapitalakkumulation ausgleichen kann, die sich durch die Existenz einer Schattenwirtschaft ergibt. Das langfristige Wachstum wird somit beeinträchtigt, was die positiven Wirkungen durch die Wettbewerbsstimulation abschwächt. In die gleiche Richtung wirkt auch die geringe Forschungsund Technologieintensität der Schattenwirtschaft. Es gehen Innovationspotentiale insbesondere im Hochtechnologiesektor verloren, wenn die Kapitalausstattung sich verringert. Dieser negative Wirkungstendenz steht die Ansicht von Schumpeterianischen Unternehmer in der Schattenwirtschaft entgegen. 41 Es finden sich in ihr besonders risikofreudige und innovativ agierende Akteure, die gerade für Kreativität und Inventionen sorgen. Der Nettoeffekt ist dabei nicht a priori zu bestimmen.

39

Vgl. Hayek (1968).

40

Vgl. Cassel (1986); Schmidt (1982).

41

Vgl. Schumpeter (1950).

Wirkungsanalyse

aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

173

Die unterschiedlichen Chancen zur Partizipation an der Schwarzarbeit fuhren möglicherweise zu negativen Leistungsanreizen für diejenigen, die weder Steuern hinterziehen noch in die Schattenwirtschaft abwandern können. Diese Steuerzahler mit „gläsernem Portemonnaie" und gleichzeitig nur eingeschränkter Nutzungsmöglichkeit und -bereitschafit (z.B. aus moralischen Gründen) der Schwarzarbeit, reduzieren möglicherweise ihren Arbeitseinsatz, wodurch sich negative Wohlfahrtswirkungen ergeben. Gleichzeitig verschlechtert sich möglicherweise die Finanzierungsmöglichkeit von öffentlichen Gütern. Demgegenüber steht die Nutzung bislang brachliegender Ressourcen, die in der Schattenwirtschaft eine Verwendung finden und zu einem höheren gesamtwirtschaftlichen Sozialprodukt beitragen. Die Verbesserung der Arbeitsteilung und die damit verbundenen Effizienzvorteile erhöhen die Wertschöpfung der Volkswirtschaft ebenfalls. Die Gesamtwirkung ist deshalb eher positiv, wie die vorangehenden Überlegungen veranschaulicht haben. Es ergeben sich aber auch einige Veränderungen bei der Einkommensverteilung. Die interpersonellen Chancen- und Einkommensverteilung steht deshalb jetzt im Zentrum der Analyse der Verteilungswirkungen.

8.2

Verteilungswirkungen

Über die Allokationswirkungen hinaus müssen auch Überlegungen zur Verteilungsgerechtigkeit angestellt werden. Grundsätzlich muß bei wirtschaftspolitischen Maßnahmen ein Kompromiß zwischen Effizienz und (sozialer) Gerechtigkeit angestrebt werden. Die Diskussionen werden hierbei kontrovers geführt und je nach normativem Standpunkt ergeben sich unterschiedliche Vorschläge. Eine allgemeingültige Definition von „sozialer Gerechtigkeit", die von Politikern immer wieder gefordert wird, gibt es nicht. Weizsäcker (1984) hat in seinem Beitrag deutlich gemacht, inwiefern ein sogenanntes „Effizienzregime" einem „Verteilungsregime" langfristig überlegen ist, und auf die positiven Wohlfahrtswirkungen einer effizienten Allokation hingewiesen, die letztlich für alle ein größere Wohlfahrtsniveau bedeutet. Entscheidend ist, daß sich die Gesellschaft auf bestimmte Umverteilungsregeln einigen muß, die dann in der Verfassung oder im Gesetz festgelegt werden müssen. Die Art und Weise der Einigung und die Festlegung solcher Regeln ist nicht nur unter Ökonomen umstritten. 42 Auf diese Diskussion kann hier nicht näher eingegangen werden. Unabhängig von der normativ gewünschten Umverteilung können Ökonomen Hinweise geben, wie die Umverteilungsziele mit der geringsten Verzerrung der Marktergebnisse erreicht werden können, d.h. welche Eingriffe, die Allokation am wenigstens verzerren und somit die geringsten volkswirtschaftlichen Kosten verursachen.

42

Vgl. z.B. Brennan/ Buchanan (1985); zur einfuhrenden Darstellung Blankart (1998, S.81ff).

174

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

Die Korrektur der Primärverteilung (gemäß der Leistungsfähigkeit über den Markt) durch Umverteilungsmaßnahmen wird als Distributionspolitik bezeichnet. In den westlichen Wohlfahrtsstaaten werden seit einigen Jahrzehnten häufig Staatseingriffe aus Gründen der „sozialen Gerechtigkeit" durchgeführt. Es gibt kaum einen Politiker oder Verbandsvertreter, der nicht für mehr Gerechtigkeit plädiert und deshalb staatliche Eingriffe fordert, die für einen sozialen Ausgleich sorgen sollen. Allerdings scheitern bislang alle Versuche, empirisch festzustellen, welche Gruppen tatsächlich von der umfassenden staatlichen Korrektur der Einkommensverteilung profitieren. Möglicherweise ist dies ein Grund dafür, daß in der Öffentlichkeit diese Forderung eher positiv gesehen wird. Der Einsatz von Umverteilungsinstrumenten beschränkt sich nicht auf die Progressivität des Einkommensteuersytems und die staatlichen Transferzahlungen (z.B. Sozialhilfe, Wohngeld) an Bedürftige, die nicht über das Steuersystem entlastet werden können. Hinzu kommen z.B. die Bereiche Bildungspolitik, Vermögenspolitik, Wohnungspolitik, Industriepolitik, Subventionspolitik etc. sowie unzählige Sonderregelungen im Steuerrecht, wodurch die Gewinner und Verlierer nicht mehr zu ermitteln sind, da im Prinzip für jeden Haushalt die Verteilungswirkungen individuell ermittelt werden müßten. Diese Tatsache führt zu dem gesellschaftspolitisch fatalen Ergebnis, daß fast jeder sich durch das System benachteiligt fühlt und, je nach moralischer Einstellung und Chancenstruktur, selbst die für unfair gehaltenen Verteilungswirkungen korrigiert: sei es durch Steuerumgehung,-Vermeidung und -hinterziehung, Subventionsbetrug, Leistungsmißbrauch oder Schwarzarbeit. Sowohl aufgrund der Intransparenz und der Vielzahl der unsystematischen Staatseingriffe als auch aufgrund der Möglichkeit zur Abwanderung in die Schattenwirtschaft sind die Indikatoren der personellen (z.B. die Lorenz-Kurve) und der funktionellen (z.B. die Lohnquote) Einkommensverteilung kaum noch aussagekräftig. Die Verteilungswirkungen der Schattenwirtschaft sind vor diesem Hintergrund natürlich nur schwer abzuschätzen. Die Einkommenswirkungen variieren aufgrund räumlicher und persönlicher Unterschiede je nach Region, Branche , Beruf, Haushaltsgröße, Geschlecht und letztlich der moralischen Einstellung erheblich. Da Anbieter und Nachfrager von Tätigkeiten in der Schattenwirtschaft profitieren können, wird die Analyse zusätzlich erschwert. Kursorische Plausibilitätsüberlegungen sollen dennoch einen Einblick in die Umverteilungswirkungen geben. Von grundlegender Bedeutung ist, daß neben der Schwarzarbeit vielfaltige Möglichkeiten zur legalen Steuerumgehung und zur illegalen Steuerhinterziehung bestehen, die eher von Unternehmen und höheren Einkommensschichten genutzt werden können, als von Arbeitnehmern, die ihre Lohnsteuer im Quellenabzugsverfahren zahlen müssen. Diese „asymmetrische Chancenverteilung" (Gretschmann, 1984, S.l 12) trägt neben der hohen Steuer- und Abgabenbelastung zur Attraktivität der Schwarzarbeit bei. Die als Benachteiligung empfundene Ausgestaltung des Steuersystems führt bei den unteren und mittleren Einkommensschichten zur Flucht in die Schattenwirtschaft, die mittlerweile als

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

175

einzige Chance angesehen wird, dem zunehmenden Steuerzugriff zu entgehen. 43 Gretschmann (1984, S. 112) bezeichnet Schwarzarbeit deshalb auch als „Demokratisierung des Steuerwiderstands". Eine wichtige Folge ist dabei, daß dem Staat die Kontrolle über die Gestaltung der Einkommenshöhe und differentiale entzogen wird.44 Kritisch ist dabei, daß das finanzwissenschaftliche Grundprinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit und damit ein wichtiger konstitutioneller Grundpfeiler der Steuergesetzgebung umgangen wird. Langfristig fuhrt dies zu einer grundsätzlichen Gefahr für die Akzeptanz des Steuersystems und damit der Finanzierungsgrundlage des Staates. Denn die Schwarzarbeiter nehmen eine Freerider-Position ein: sofern keine am Äquivalenzprinzip orientierte Finanzierung von staatlichen Leistungen erfolgt bzw. diese (wie z.B. bei öffentlichen Gütern) nicht möglich ist, können sie z.B. die öffentliche Infrastruktur (wie Straßen) ohne die Zahlung von Steuern nutzen. Durch dieses „Schwarzfahrer"Verhalten verringern sich unter Umständen die Steuereinnahmen und damit die Investitionen des Staates und somit auch die Bereitstellung von öffentlichen Gütern, wodurch v.a. die unteren und mittleren Einkommensgruppen schlechter gestellt werden, die, so die Meinung vieler Finanzwissenschaftler am meisten von den öffentlichen Dienstleistungen (z.B. öffentlich bereitgestellten (Erholungs-) Parks, subventionierten öffentlichen Verkehrsmittel) profitieren. 45 Darüber hinaus könnte sich ein regressiver Effekt einstellen, wenn der Staat als Reaktion auf den Steuerausfall, Einsparungen im Sozialetat vornimmt. Werden die Transferzahlungen nicht nur linear mit dem Gesamtbudget gekürzt und damit „nur" eine Niveauverschiebung innerhalb des gesamten Budget vorgenommen, werden diese Einkommensgruppen zusätzlich benachteiligt. Dieser regressive Verteilungseffekt stellt sich für die Haushalte ein, die nicht von der Schattenwirtschaft durch zusätzliche Einkommen profitieren können. Für die tatsächlich im entsprechenden Maße Bedürftigen stehen dem Staat weniger Mittel zur Verfugung. Dadurch werden die moralischeren und weniger risikofreudigen Individuen indirekt bestraft, weil sie relativ weniger Transferzahlungen erhalten. Neben diesen vertikalen ergeben sich auch horizontale Verteilungswirkungen, die mit der unterschiedlichen Chancenstruktur (z.B. Art des ausgeübten Handwerks, der Branche) variieren. Das Angebot an Schwarzarbeit wird überwiegend von unteren und mittleren Einkommensschichten (insbesondere von männlichen Erwerbslosen und Personen in Ausbildung wie Studenten und Auszubildende) erbracht, 46 während das Bild bei der Nachfrage nach diesen Leistungen deutlich 43

Die Optionen eines Steuerzahlers sind "Exit" (Abwanderung) z.B. in die Schattenwirtschaft und "Voice" (Widerspruch) z.B. bei Wahlen. Vgl. zu grundlegenden Erläuterungen Hirschman (1974).

44

Vgl. Kapitel 6.3.1.

45

Vgl. Kapitel 8.4.

46

Vgl. Kapitel 6.5.

176

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

heterogener ausfallt. Wenn zusätzlich die Möglichkeit zur Nachfrage nach Schwarzarbeit mit in die Analyse der Verteilungswirkungen aufgenommen wird, lassen sich deshalb kaum noch Aussagen bezüglich der Richtung der Umverteilung durch Tätigkeiten in der Schattenwirtschaft treffen. Dies zeigen Umfrageergebnisse vom April 1998 in Deutschland. 47 Auch die sogenannten Besserverdiener nutzen das Schwarzarbeitsangebot v.a. für KFZ- Reparaturen und Renovierungsarbeiten in und am Haus oder an der Wohnung. Grundsätzlich gilt, daß der Nutzen aller an schattenwirtschaftlichen Aktivitäten Beteiligten steigt, da sie ansonsten bei einem rationalen Kosten-Nutzen-Kalkül nicht durchgeführt würden. Der Nutzen, sei es in Form zusätzlicher Einkommen, günstiger Preise, flexibler Leistungserbringung bei flexibler Zeiteinteilung, Sicherung der Grundversorgung etc., übersteigt regelmäßig die Kosten, die sich u.a. durch die Geldbußen unter Berücksichtigung des Bestrafüngsrisiko ergeben. Die Betrachtung der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt unter Einbeziehung der positiven Wohlfahrtseffekte für die in der Schattenwirtschaft Aktiven, wird deshalb immer positiver ausfallen, als bei Ausblendung der Nutzengewinne dieser Gesellschaftsgruppe. Trotzdem sollte durch eine umfassende Reform der Umverteilungssysteme wieder stärker auf die in der Gesellschaft gewünschte Einschätzung der „Leistungsgerechtigkeit des Systems" hingewirkt werden, damit Diskussionen über ungewollte Umverteilungseffekte und über unerwünschte Transfereinkommenkombinationen u.a. in Verbindung mit Schwarzarbeit substanzlos werden. Der gesellschaftliche Konsens bezüglich der Sozialen Marktwirtschaft scheint gestört zu sein. Auf Dauer kann keine Institution wie z.B. der Staat es verkraften, daß sich immer mehr Menschen ungerecht behandelt fühlen und letztlich sogar das normen- und gesetzeskonforme Verhalten als Ausnahme angesehen wird. Neben dieser gesellschaftspolitischen Dimension spielen in der wissenschaftlichen Diskussion aber auch die Wirkungen auf die gesamte wirtschaftliche Entwicklung eine große Rolle, die jetzt thematisiert werden.

8.3

Stabilisierungswirkungen

Im Bereich Stabilisierung werden in der (Makro-)Ökonomie die konjunkturellen Veränderungen des Preisniveaus, der Beschäftigung und der Wachstumsrate untersucht. Bei der Stabilisierungspolitik wird durch den Einsatz von Instrumenten der Fiskal- und der Geldpolitik versucht, konjunkturelle Schwankungen, teilweise auch strukturelle Verschiebungen zu verringern. Die staatliche Globalsteuerung hat sich allerdings aus den verschiedensten Gründen (u.a. aufgrund von time lags, Informationsdefiziten) als nicht praktikabel erwiesen. Rationale Wirtschaftspolitiker sollte sich deshalb auf die Setzung von verläßlichen Rahmenbedingungen (klare Zielvorgaben für Inflationsrate, begrenzter Instrumenteneinsatz bei der

47

Vgl. Kapitel 5.

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

177

Arbeitsmarktpolitik, berechenbare und solide Finanzpolitik etc.) für das Wirtschaften beschränken. Dies gewährt Planungssicherheit für die Wirtschaftssubjekte. Die Geldpolitik der Deutschen Bundesbank - und hoffentlich zukünftig die der Europäischen Zentralbank - orientiert sich an diesen Leitlinien und stellt ein erfolgreiches Modell für eine unabhängige Zentralbank und eine entsprechend ausgerichtete Geldpolitik dar. Eine wichtige Basis für eine erfolgreiche Fiskalpolitik ist, daß korrekte Daten bei der Konjunkturprognose (z.B. über Arbeitslosenquote, Inflationsrate, Wachstumsrate des Bruttosozialproduktes) vorliegen. Die Existenz und v.a. die Zunahme der Schattenwirtschaft führt zu einer Verzerrung der Wirtschaftsindikatoren in der offiziellen Statistik, so daß dies zu falschen wirtschaftspolitischen Entscheidungen führen kann. Diesen Effekt, der von der Schattenwirtschaft ausgeht, bezeichnet Gretschmann (1984, S.117ff, mit Feige, 1979) als indirekten (negativen) Effekt der Schattenwirtschaft auf die realwirtschaftliche Situation. Die Existenz der Schattenwirtschaft führt zu verfälschten Konjunkturdaten, wodurch die durchgeführte Prozeßpolitik der tatsächlichen Situation nicht angemessen ist, und letztlich möglicherweise die konjunkturelle Lage über diesen Umweg weiter verschärft wird. Mögliche Verzerrungen könnten sein48: •

falsche Größe des Bruttosozialproduktes,

•

falsche Berechnung der Wachstumsraten der Volkswirtschaft, die dann bedeutsam ist, wenn die Schattenwirtschaft schneller/ langsamer wächst, als die offizielle Wirtschaft und eine zusätzliche Nutzung von Produktionsfaktoren erfolgt, 49

•

systematisch zu hohe Inflationsraten, sofern die Annahme korrekt ist, daß die Preise in der Schattenwirtschaft langsamer steigen als in der offiziellen Wirtschaft 50 und

•

eine falsche Berechnung der Arbeitslosenquote, die tendenziell wegen der Schwarzarbeiter, die weiterhin als Erwerbslose gemeldet sind, zu hoch ausfallen würde. Allerdings steht dieser Verzerrung die politisch gewünschte geringere Ausweisung von Arbeitslosen entgegen, die durch statistische Änderungen (Verbreiterung der Basis der Erwerbspersonen) und „verstecken" von Arbeitslosen z.B. in Arbeitsbeschaffungs- und Umschulungsmaßnahmen erfolgt. Bei der Berechnung der tatsächlichen Arbeitslosenquote sollten beide gegenläufigen Effekte berücksichtigt werden.

Die Existenz der Verzerrungen belegt Houston (1987) in seinem makroökonomischen Modell und schließt daraus, daß die Politik bei der Fiskalund Geldpolitik die Effekte der Schattenwirtschaft berücksichtigen sollte. Für die USA zeigt Fichtenbaum (1989) auf, daß in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung der Rückgang der Produktivität im Zeitraum von 1970 bis 1989 48

Vgl. Kapitel 4, sowie Adam/ Ginsburgh (1985); Cassel (1984); Fichtenbaum (1989).

49

Vgl. Gretschmann (1984, S.l 19f.); Fichtenbaum (1989); Adam/ Ginsburgh (1985).

50

Vgl. Langfeldt (1984) und Houston (1987) zur Bedeutung für die Geldpolitik.

178

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

deutlich zu hoch ausgewiesen wurde, da der dramatische Schattenwirtschaft in dieser Periode nicht berücksichtigt wurde.

Anstieg

Sicht der

Als primäre Wirkung der Zunahme der Schattenwirtschaft sind negative Lohnund Beschäftigungseffekte auf dem offiziellen Arbeitsmarkt zu erwarten. Es lassen sich negative Mengen- und Preiseffekte konstatieren. Die offizielle Arbeitslosenquote steigt, sofern ein substitutives Verhältnis zwischen offizieller Wirtschaft und Schattenwirtschaft besteht, und der offizielle Lohn sinkt durch die zusätzliche Konkurrenz. 51 Außerdem ergibt sich aber auch ein direkter (u.U. positiver) Stabilisierungseffekt. Die Schattenwirtschaft wirkt als eine Art „economic buffer" (Cassel, 1986, S.93), d.h. eingebauter Konjunkturstabilisator. 52 Die Schattenwirtschaft sorgt für eine Abschwächung der konjunkturellen Schwankungen und ist ein „stabilizer of last resort" (Gretschmann, 1984, S. 120) und hat damit eine antizyklische Funktion. Anders ausgedrückt, die Schattenwirtschaft ist eine Art „Flexibilitätsreserve" (Cassel, 1986, S.93), die durch Staatsversagen bedingte wirtschaftliche Störungen kompensiert. Insbesondere die größere Preis- und Lohnflexibilität gewährleistet eine dynamische Anpassung an sich ändernde Rahmenbedingungen (z.B. exogene, d.h. außenwirtschaftlich, technologisch oder witterungsbedingte Schocks), aber auch an fehlerhafte, wirtschaftspolitische Maßnahmen der Prozeß- und Tarifpolitik. Diese Funktion ist v.a. wegen der Preisrigiditäten in der offiziellen Wirtschaft wichtig, da sie Mengenanpassungen (z.B. Arbeitslosigkeit) geringer ausfallen läßt. Die dahinterstehende theoretische Überlegung ist, daß in der Schattenwirtschaft ein „quasi-walrasianisches" Gleichgewichtssystem existiert, während die offizielle Wirtschaft ein Ungleichgewichtssystem ist, in dem Preis- und Mengenrationierungen auftreten. Die entstehenden Angebots- und Nachfrageüberschüsse werden von der Schattenwirtschaft absorbiert. Diese Absorptionsfunktion wird um so wichtiger, je sklerotischer die offizielle Wirtschaft ist. Auf dem Arbeitsmarkt verringern sich die Anpassungskosten bei Konkursen und bei durch Strukturwandel bedingten Massenentlastungen. Zur Korrektur struktureller Verwerfungen in der offiziellen Wirtschaft kann die Schattenwirtschaft kurz- und mittelfristig dienen. Langfristig führt aber aufgrund der Auswirkungen auf die Fiskalpolitik und auf das gesellschaftliche Zusammenleben an einer Verbesserung der Rahmenbedingungen kein Weg vorbei. Ein weiterer konjunktureller Effekt der Schwarzarbeit ergibt sich durch die Nachfragewirkungen für den offiziellen Sektor. Das durch die Schwarzarbeit erhöhte Gesamteinkommen sorgt sowohl in der Schattenwirtschaft als auch in der offiziellen Wirtschaft für eine Nachfragesteigerung. Schneider (1998b) hat für Deutschland und Österreich ermittelt, daß zwei Drittel des in der Schattenwirtschaft erwirtschafteten Einkommens wieder für Konsum in der offiziellen Wirtschaft ausgegeben wird. Für Großbritannien liegen empirische Belege dafür vor, daß die Schattenwirtschaft einen signifikanten positiven Einfluß

51

Vgl. Kapitel 8.1.

52

Vgl. Mackscheidt/ Steinhausen (1978, S.80ff).

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

179

auf die Konsumausgaben hat. Bhattacharyya (1993) kann für den Zeitraum 19601984 zusätzlich differenziertere Aussagen machen: neben einem positiven Effekt auf die Konsumausgaben allgemein, zeigt sich ein besonders starker Effekt bei langlebigen Konsumgütern. Die Nachfragestimulierung, die u.a. durch die geringeren Preise induziert wird, und die Nachfrageverschiebung vom offiziellen zum inoffiziellen Sektor durch die Wettbewerbsverzerrung sind zwei Wirkungen der Schattenwirtschaft, die sich überlagern. Der Gesamtnettoeffekt läßt sich wegen der sich überlagernden Wirkungen und der bei verschiedenen Gütern konträren Beziehungen (Komplementarität und Substitutivität der Sektoren) nicht eindeutig bestimmen. Es ergibt sich jedoch grundsätzlich eine verbesserte Befriedigung der Konsumentenwünsche, zumal das Angebot in der Schattenwirtschaft den Wünschen und Bedürfnissen der Konsumenten entgegenkommt und die Kunden sich in Umfragen überwiegend zufrieden über die gebotenen Qualität äußern. Diesen teilweise positiven Wirkungen stehen die in der Öffentlichkeit häufig diskutierten negativen Wirkungen auf die öffentlichen Haushalte entgegen, die jetzt analysiert werden sollen.

8.4

Fiskalische Wirkungen

Die negativen Wirkungen der Schattenwirtschaft auf die Einnahmen des Staates sind in der Öffentlichkeit wenig umstritten. Die Politiker stellen die Einnahmeausfälle in den Mittelpunkt ihrer Aussagen zum Thema Schwarzarbeit. Während die Politiker mit der Bekämpfung der Schattenwirtschaft die Hoffnung verbinden, den Haushalt konsolidieren oder höhere Ausgaben finanzieren zu können, erhoffen sich die ehrlichen Steuerzahler durch die größere Bemessungsgrundlage eine Absenkung der Steuersätze für alle Steuerzahler. Langfristig könnte die Attraktivität zur Abwanderung in die Schattenwirtschaft durch umfassende Steuerreformen mit einer deutlichen Steuerlastsenkung verringert werden. 53 Die Gefahr einer weiteren Zunahme der Schattenwirtschaft wird darin gesehen, daß die Handlungsfreiheit des Staates weiter eingeschränkt wird und das Niveau der öffentlichen Leistungen nicht aufrechterhalten werden kann oder aber die Steuern und Abgaben weiter erhöht werden müssen, was zu einem sich selbstverstärkenden Spiralprozeß fuhren würde: Die Schattenwirtschaft nimmt zu, weshalb die Steuer- und Abgabenbelastung erhöht werden muß, wodurch wiederum die Abwanderung in die Schattenwirtschaft attraktiver wird. Ergebnis ist ein Teufelskreis aus Belastungszunahme und privaten Ausweichreaktionen. 34 Dieser Zusammenhang ist aber nur bei reiner Steuerhinterziehung durch Finanztransaktionen so eindeutig. Die Schwarzarbeit bedarf demgegenüber einer differenzierteren Betrachtung. Die fiskalischen Wirkungen sind bei Einbeziehung 53

Vgl. zu Reformvorschlägen Kapitel 7.3.3 und Kapitel 9.2.3.

54

Vgl. Mettelsiefen (1984) S.66ff.

180

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

von Sekundär- und Tertiärwirkungen nicht mehr so eindeutig, wie es bei den unmittelbaren Wirkungen zu konstatieren ist. Die Primärwirkung ist ein dramatischer Einnahmeausfall sowohl bei den Steuern als auch bei den Sozialversicherungsbeiträgen, die zu einer stärkeren Belastung der ehrlichen Steuer- und Beitragszahler führen, wenn die öffentlichen Leistungen weiterhin aufrecht erhalten werden sollen. Bei dynamischer Betrachtungsweise müssen aber die Sekundärwirkungen beachtet werden, die sich durch die Schattenwirtschaft ergeben. Insbesondere sind die divergierenden Wirkungen, die bei der Bekämpfung des Schattenwirtschaft ausgelöst werden, zu beachten. Ein totalanalytisches, gesamtwirtschaftliches Modell, daß die Multiplikator- und Akzeleratorwirkungen berücksichtigt und damit über komparativ-statische Überlegungen hinaus geht, läßt sich aufgrund der Komplexität der Volkswirtschaft nicht entwickeln. Hier können deshalb nur einige Wirkungen skizziert werden, die durch schattenwirtschaftliche Aktivitäten entstehen, deren Größenordnung am Ende am Beispiel Österreich und Deutschland aufgezeigt werden soll.

8.4.1

Einfluß auf die Steuereinnahmen

Die erste unmittelbare fiskalisch relevante Wirkung ergibt sich durch den Einnahmeausfall bei den direkten Steuern, da die Schwarzarbeiter keine Lohnund Einkommensteuerzahlungen leisten. Diese Steuerausfälle induzieren ein höheres Haushaltsdefizit bzw. höhere Steuersätze, wodurch die Allgemeinheit zusätzlich belastet wird - entweder durch die höheren Zins- und Tilgungsleistungen oder unmittelbar über die höheren Steuern. Berechnungen der Steuerausfälle ergeben je nach Ausgestaltung des Modells und der Annahmen (z.B. bezüglich der Angebotselastizitäten) deutliche Unterschiede in der Höhe der Mindereinnahmen. 55 An dieser Sichtweise wird Kritik geübt, da Schattenwirtschaft nicht (nur) zur Verdrängung von Produktion fuhrt, sondern teilweise zur Ausweitung der Güter- und Dienstleistungsproduktion. Außerdem wird argumentiert, daß ein Großteil der Einnahmen unmittelbar in Form von Konsumausgaben in den offiziellen Sektor zurückfließt. Diese zusätzlichen Konsumaktivitäten fuhren zu zusätzlichen (regulären) Einkommen bei anderen Wirtschaftssubjekten, wodurch (weitere) Steuereinnahmen erzielt werden. In welchem Umfang eine Kompensation zu erwarten ist, ist umstritten. Eindeutig negative Auswirkungen auf die Staatseinnahmen hat die Schwarzarbeit unter der Bedingung, daß es ausschließlich zur Verdrängung von offiziell erstellten Gütern und Dienstleistungen kommt. 56 Die Bekämpfung der Schwarzarbeit würde zur Rückverlagerung von Tätigkeiten in den offiziellen Sektor führen und dort regulär besteuert werden können, wodurch die Steuereinnahmen steigen würden. Dahinter steht die Erwartung, daß die Tätigkeiten in der offiziellen Wirtschaft im (nahezu) gleichen Umfang erbracht

55

Vgl. Kapitel 7.5.2 und Mettelsiefen (1984) S. 68f; Feige/ McGee (1982, S.36f).

56

Vgl. Gretschmann (1984), Mettelsiefen (1984) und Schäfer (1986).

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

181

werden wie in der Schattenwirtschaft. Wie bei den Ursachen der Schattenwirtschaft bereits gezeigt, ergeben sich aber aufgrund des individuellen Entscheidungskalküls auf der Nachfrage- und der Angebotsseite keine so eindeutigen Effekte. Die Nachfrager nach den Gütern werden aufgrund der abgabenbedingt höheren Preise oder der geringeren Flexibilität des Angebots nicht mehr im bisherigen Umfang zum Zuge kommen. Die geringeren Preise in der Schattenwirtschaft ermöglichen die Befriedigung einer höheren Nachfrage, die zu offiziellen Marktpreisen nicht geäußert worden wäre. Die Besteuerung führt nicht zu Einnahmen des Staates, da diese Aktivitäten in diesem Fall unterlassen werden. Das Angebot wird dann nicht mehr aufrecht erhalten, wenn der Nettolohn/-preis nicht mehr ausreicht, den entgangenen Nutzen der Freizeit auszugleichen. Im Kosten-Nutzen-Kalkül überwiegen dann die Kosten, so daß das Angebot sich aus individueller Sicht nicht mehr lohnt. Entscheidend für die genauen Auswirkungen sind die Preiselastizität der Nachfrage und des Angebots. Bei hohen Elastizitätswerten führt die Besteuerung nicht zu den erwünschten Mehreinnahmen, sondern zu einer Verringerung der Steuerbemessungsgrundlage durch das Ausweichen auf die unbesteuerte Eigenarbeit oder Freizeit. Diese Wirkung der Besteuerung wurde am Beispiel des Arbeitsangebotes in Kapitel 6.2.1 dargestellt. Die zusätzlichen Konsumausgaben und Einkommen fuhren u.U. zu Steuermehreinnahmen an anderer Stelle. Besteht (teilweise) ein komplementäres Verhältnis zwischen Schattenwirtschaft und offizieller Wirtschaft ergibt sich ein zusätzliches Angebot, das die Güterversorgung verbessert und weitere Einkommen kreiert, die dann wieder in der offiziellen Wirtschaft ausgegeben werden. Bei Bekämpfung der Schattenwirtschaft wird dieses Angebot nicht in die offizielle Wirtschaft verlagert, weil dort die Angebotsbedingungen (z.B. aufgrund von Regulierungen, Meisterzwang) nicht attraktiv sind. Dabei handelt es sich häufig um Güter und Dienstleistungen, die in der offiziellen Wirtschaft nicht (mehr) angeboten werden, da sich für die offiziellen Anbieter attraktivere Verdienstmöglichkeiten bieten und die Kapazitäten ausgeschöpft sind. Die in der Schattenwirtschaft erzielten Einkommen werden zu einem großen Teil wieder in der offiziellen Wirtschaft zum Kauf von Gütern und Dienstleistungen verwandt, wodurch dem Staat zusätzliche Mehrwertsteuereinnahmen zufließen. Denn die Tätigkeiten in der Schattenwirtschaft lösen an anderer Stelle in regulären Wirtschaftsbereichen meist steuerlich erfaßte Umsätze aus. Entweder durch die Ausgaben der irreguläre erwirtschafteten Einkommen in der offiziellen Wirtschaft, wodurch bei anderen Wirtschaftssubjekten besteuerbare Einkommen erzielt werden, oder durch die an Vorleistungen und in der Zulieferindustrie erbrachten Leistungen, die durch die Mehrnachfrage in der Schattenwirtschaft zusätzliche Umsätze erzielen, die wiederum der Mehrwertsteuerpflicht unterliegen. Diese Einnahmen aus den indirekten Steuern müssen bei der Entwicklung des Steueraufkommens mit berücksichtigt werden, da sie bei Komplementarität des Angebots in der Schattenwirtschaft und in der offiziellen Wirtschaft bei einer Bekämpfung der Schattenwirtschaft nicht mehr so hoch ausfallen würden. Die für den Staat entscheidende strategische Größe ist das gesamtwirtschaftliche Steueraufkommen. Deshalb kommt der totalanalytischen Perspektive in diesem

182

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

Zusammenhang besondere Bedeutung zu, bei der die These von Steuerverlusten des Staates durch die Existenz einer Schattenwirtschaft zumindest kritisch überprüft werden muß.

8.4.2

Einfluß auf die sozialen Sicherungssysteme

Die Finanzierungskrise der sozialen Sicherungssysteme wird u.a. auf die Einnahmeausfälle durch Schwarzarbeit zurückgeführt. Die Schwarzarbeiter, so die Argumentation, leisten keine Beiträge und nutzen die Gesellschaft aus. Die zunehmenden Leistungen der Sozialversicherungen könnten deshalb kaum noch finanziert werden und die regulären Arbeitsplätze müßten mit zu hohen Abgaben belastet werden, so daß gegen die Solidarität aller Versicherten verstoßen wird. Kurz: „Illegal ist unsozial!" (BMA, 1997b). Grundsätzlich kann dieser These entgegen gehalten werden, daß einer verringerten Beitragspflicht in der Rentenversicherung und Arbeitslosenversicherung auch ein geringerer Leistungsanspruch gegenübersteht. Bei einer äquvalenzgerechten Finanzierung des Sozialversicherungssystems würde sich bei einem Beitragsausfall tatsächlich auch ein Leistungsausfall ergeben, so daß die Finanzierung des Sozialversicherungssystems nicht gefährdet werden würde. Allerdings ergeben sich aufgrund der Ausgestaltung des Sozialversicherungssystem sehr wohl einige Verzerrungen durch Schwarzarbeit, die hier exemplarisch genannt werden. 57 •

Insbesondere bei Leistungsmißbrauch (z.B. Bezug von Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe, Sozialhilfe, Berufsunfähigkeitsrenten) ergeben sich gravierende Verzerrungen und ungerechtfertigte Bereicherungen auf Kosten der Allgemeinheit. Ein Grund für die Attraktivität der Schwarzarbeit liegt darin, daß z.B. Sozialhilfeempfanger häufig bei schon sehr geringem hinzuverdientem Einkommen eine entsprechende Kürzung der Sozialhilfe hinnehmen müssen. Das bedeutet einen Grenzsteuersatz von 100 %, der die Anreize zu regulärer Beschäftigung minimiert.58 Ähnliches gilt für Arbeitslose. Je höher die Transferzahlungen, desto größer der Anreiz zum Leistungsmißbrauch. Zur Vermeidung dieser negativen Anreize wird die Einfuhrung von Gemeinschaftsarbeit in den Kommunen vorgeschlagen, bei der die Empfanger von Sozialleistungen im Rahmen ihrer Möglichkeiten der Gesellschaft eine Gegenleistung für die Zahlungen erbringen müssen. Dies reduziert die Möglichkeiten zum Leistungsmißbrauch und verringert entweder die Zahl der Schwarzarbeiter oder die Zahl der Sozialhilfe- oder Arbeitslosenhilfeempfänger, da einige in der Schattenwirtschaft deutlich bessere Verdienstmöglichkeiten haben.59

57

Vgl. Schäfer (1992); Schmähl/ Prinz (1988); Schmähl (1986).

58

Vgl. Kapitel 7.6.

59

Vgl. Kapitel 7.3.

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

183

•

Bei gesetzlichen Rentenversicherungen, die nicht nach dem Kapitaldeckungsverfahren, sondern nach dem Umlageverfahren konzipiert sind und in der zudem Umverteilungselemente enthalten sind, die Äquivalenzgedanken entgegenstehen, ergeben sich ebenfalls unsystematische Beitragsausfalle und eine zusätzliche Belastung der Solidargemeinschaft. Während der Arbeitslosigkeit werden weiter Renten- und Krankenversicherungsbeiträge gezahlt. Außerdem werden einem Arbeitslosen, der nebenbei schwarz arbeitet, zum einen in der Rentenversicherung Ausfallzeiten anrechnet und zum anderen erhält er (ungerechtfertigt) Auszahlungen aus der Arbeitslosenversicherung. Bei Leistungsmißbrauch in Kombination mit Schwarzarbeit sind die negativen Wirkungen für den Staat somit eindeutig.

•

In der Arbeitslosenversicherung entziehen sich die Schwarzarbeiter der Solidarpflicht und leisten keine Beiträge gemäß ihre Leistungsfähigkeit, allerdings erhalten sie dann auch kein entsprechenden Absicherung gegen Arbeitslosigkeit und im Versicherungsfall keine Auszahlungsbeträge, was von einigen Betroffenen eher negativ beurteilt wird. 60

•

Eindeutig negativ ist die Wirkung bei nebenberuflichen Schwarzarbeitern im Falle der Krankenversicherung. Ein nur zu minimalen Beiträgen, z.B. durch eine offizielle Teilzeitbeschäftigung, versicherter Schwarzarbeiter erwirbt den vollen (gesetzlichen) Krankenvollversicherungsschutz. D.h., mit minimalem Beitrag kann die maximale Krankenversicherungsleistung erreicht werden.

•

Insgesamt betrachtet, müssen auch die geringeren Ausgaben der Sozialversicherungen mit in die Kalkulation einbezogen werden. Die Ausgaben sind im Bereich Arbeitslosenversicherung und bei den Sozialhilfezahlungen durch die Möglichkeit der Tätigkeit in der Schattenwirtschaft geringer. Ein Teil der Leistungsberechtigten wird den Leistungsmißbrauch (u.a. aufgrund der hohen Strafen) scheuen und deshalb Kürzungen oder gar den Verlust der staatlichen Zahlungen in Kauf nehmen, und stattdessen in der Schattenwirtschaft arbeiten. Außerdem werden möglicherweise auch öffentliche Leistungen in der Schattenwirtschaft angeboten, wie beispielsweise Nachhilfestunden von Nachhilfelehrern, als Ergänzung des schulischen Angebots, oder die steuerfreie Kinderbetreuung, die einen Teil der Kindergartenplätzen ersetzen kann. Die Eigenarbeit, Selbsthilfegruppen und die Nachbarschaftshilfe entlasten den Staat von Aufgaben.

Die kurze Skizzierung der Wirkungen auf die sozialen Sicherungssysteme, die Schäfer (1992) eingehender beschrieben hat, zeigt, daß eine Reform dieser Systeme nicht nur wegen systemimmanenter Konstruktionsfehler zwingend erforderlich ist, sondern auch aufgrund der Zunahme der Schattenwirtschaft. Auf die zunehmende Flexibilisierung der Wirtschaft reagieren die Politiker bei der Umgestaltung der Systeme nur langsam, nicht zuletzt weil der Widerstand von Teilen der Bevölkerung groß ist, die von der derzeitigen Ausgestaltung profitieren.

Vgl. hierzu den Bundesverband (http://www.aries.de/buh/index.html).

der

unabhängigen

Handwerker

(BUH)

184

8.4.3

Wirkungsanalyse aus gesamtwirtschaftlicher

Sicht

Zusammenfassung der fiskalischen Wirkungen

Die Größenordnung der Auswirkungen auf die Staatseinnahmen ist äußerst umstritten. Das deutsche Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung errechnet Steuer- und Abgabenmindereinnahmen je 10.000 Arbeitsplätze, die durch Schwarzarbeit verloren gehen, von über 310 Mio. DM (BMA 1998a). Pro Arbeitsplatz wären dies 31.000 DM Steuern und Abgaben, die dem Staat verloren gehen. Nach unseren Berechnungen (siehe Kapitel 4.3) beträgt in Deutschland die Anzahl der „Vollzeitschwarzarbeiter" 1997/1998 5 Millionen. Als Steuer- und Abgabenausfall würden sich dann in Deutschland 155 Mrd. DM ergeben. Bei diesen Berechnungen werden allerdings die positiven Rückwirkungen der Schattenwirtschaft auf die Steuereinnahmen nicht berücksichtigt. Berechnungen für Österreich zeigen, inwiefern die Sekundärwirkungen die unmittelbaren Steuerund Abgabenausfälle teilweise kompensieren können. Legt man beispielsweise für Österreich die Schätzungen über die Größe der Schwarzarbeit (vgl. Tabelle 7 und Tabelle 8) zugrunde, so lassen sich die Auswirkungen der Schattenwirtschaft wie folgt approximieren: Lehner (1984) schätzt für die achtziger Jahre, daß aufgrund schattenwirtschaftlicher Aktivitäten in Österreich insgesamt ein Einnahmenausfall von etwa 18 Mrd. ÖS im Jahr 1982 entsteht, wobei 40 % auf die Sozialabgaben entfallen und die übrigen 60 % Steuerausfälle darstellen. Neuere Berechnungen für Österreich (Tabelle 25) für das Jahr 1997 zeigen, daß es bei der ausschließlichen Betrachtung der primären Wirkungen zu erheblichen Ausfällen bei Steuern und Abgaben kommt. Werden zusätzliche die Sekundärwirkungen in die Berechnungen einbezogen, ergeben sich deutlich geringere Einnahmeausfalle für den Staat. Es muß berücksichtigt werden, daß mindestens 70 % des Volumens der Schattenwirtschaft in Österreich (inländisch) wertschöpfungswirksam wird, da zum einen die Vorleistungen für die in der Schattenwirtschaft produzierten Güter in Österreich bezogen werden und zum anderen das in der Schattenwirtschaft verdiente Geld durch den Kauf von Konsumgütern wieder in den offiziellen Kreislauf fließt. Der Nettoeffekt der Schattenwirtschaft hinsichtlich Steuern und Sozialabgaben ergibt sich aus den Primär- und den Sekundärwirkungen, deren Umfang u.a. von den Elastizitäten des Arbeitsangebotes abhängt. Die Tabelle dokumentiert die Größenordnung der Wirkungen und zeigt, daß einfache Berechnungen der Komplexität der Wirkungen nicht gerecht werden. Nach diesen Ergebnissen halbiert sich der Einnahmeausfall; knapp 60 % der Ausfälle werden kompensiert.

Wirkungsanalyse

aus gesamtwirtschaftlicher

Tabelle 25: Steuerausfälle durch Schwarzarbeit

Sicht

185

in Österreich im Jahre ¡997

Primärwirkungen Voraussichtliches Ausmaß an Schattenwirtschaft

220 Mrd. OS

im Jahr 1997

- dadurch entgangene Einkommensteuerausfälle - dadurch entgangene Sozialversicherungsbeiträge

44 Mrd. OS 35 Mrd. ÖS 18 Mrd. ÖS

Summe an entgangenen Steuern und Abgaben

97 Mrd.

- dadurch entgangene MwSt- Einnahmen

ötf'

Sekundärwirkungen 70 % von geschätzten 220 Mrd. OS an Schattenwirtschaft inländisch wertschöpfungswirksam

werden 1997 in Osterreich

- dadurch zusätzliche MwSt- Einnahmen

31 Mrd. OS

- dadurch zusätzliche Einkommens- u. Sozialversicherungsbeiträge Summe an zusätzlichen Steuereinnahmen von Schattenwirtschaftstätigkeiten

154 Mrd. OS

26 Mrd. ÖS

und Sozialversicherungsbeiträge

aufgrund

57 Mrd. ÖS

Summe an entgangenen Steuern und Abgaben

- 97 Mrd. OS

Summe an zusätzlichen Steuern und Abgaben

+ 57 Mrd. OS

Nettoeffekt: entgangene Steuereinnahmen

- 40 Mrd. ÖS und Sozialversicherungsbeiträge

durch

Schwarzarbeit

Quelle: Schneider (1997a) A l s Fazit läßt sich festhalten: D i e fiskalischen Wirkungen sind zwar nicht eindeutig festzustellen, unsere Plausibilitätsüberlegungen und erste Berechnungen zeigen aber, daß die von den Regierungen genannten Zahlen des Steuer- und Beitragsausfalls bei weitem nicht erreicht werden. Der Nettoeffekt ist aber dennoch so beachtlich, daß Reformen unumgänglich sind. Vorschläge für die Wirtschaftspolitik bilden deshalb auch den Abschluß des Buches.

61

Vergleicht man diese berechnete Summe an entgangenen Steuern und Abgaben in Höhe von 97 Mrd. ÖS mit den 18 Mrd. ÖS an entgangenen Steuern und Sozialversicherungsbeiträge im Jahr 1982, die vom österreichischen Wirtschaftsforschungsinstitut (Lehner, 1984) berechnet wurden, so zeigt sich, daß sich innerhalb von 15 Jahren eine Verfiinfachung der Steuerausfalle ergeben hat.

9

9.1

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische Herausforderung Gibt es tatsächlich ein (wirtschafts-) politisches Interesse die Schwarzarbeit zu bekämpfen?

Nachdem wir die Wirkungen der Schattenwirtschaft ausfuhrlich dargestellt haben, stellt sich die Frage, warum nicht die allergrößten Anstrengungen in Richtimg der Reduktion der Schwarzarbeit unternommen werden. Anders formuliert: Die (politischen) Akteure in westlichen repräsentativen Demokratien müßten ein großes Interesse daran haben, die Schwarzarbeit einzudämmen: dem Staat entgehen Steuer- und Beitragseinnahmen, Unternehmer erleiden Umsatzeinbußen und fühlen sich einem unfairen Wettbewerb ausgesetzt, der Steuerzahler muß eine höhere Belastung tragen usw. Gibt es aber wirklich ein so großes Interesse? 1 Betrachtet man die wichtigsten Akteure in der repräsentativen Demokratie und zwar auf der einen Seite die Wähler und Steuerzahler und auf der anderen Seite die Regierung und die bedeutenden Interessengruppen (Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände) dann kommen Hofreither und Schneider (1989) bei dem Versuch einer politisch- ökonomischen Erklärung zu anderen Ergebnissen. 2

1

Vgl. für eine lesenswerte Einführung in die Neue Politische Ökonomie Kirsch (1997), in der die Grundlage für die folgenden Überlegungen erklärt werden.

2

In Kapitel 8.2 werden einige der hier angedeuteten Zusammenhänge genauer erklärt. D i e Überlegungen wurden in verschieden Vorträgen von Schneider (1998a) diskutiert.

188

9.1.1

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische

Herausforderung

Die Perspektive der Arbeitnehmer, Wähler und Steuerzahler

Diejenigen Erwerbstätigen/ Wähler/ Steuerzahler, die in der Schattenwirtschaft arbeiten und/ oder die in der Schattenwirtschaft Leistungen nachfragen, werden bei unveränderten Voraussetzungen (hohe Steuerbelastung, hohe Lohnnebenkosten, zunehmende Regulierung) kein Interesse an ihrer Reduktion haben. Eine Reduktion ist grundsätzlich zwar wünschenswert, aber für den Einzelnen überwiegen die unmittelbaren Kosten (Lohneinbußen), den unsicheren Nutzen (Steuersenkungen). Dabei spielt vermutlich auch eine Rolle, daß die Reduktion der Schwarzarbeit ein öffentliches Gut darstellt. Gibt es sie nicht mehr und fließen dann tatsächlich auch wieder mehr Steuereinnahmen und Sozialversicherungsbeiträge in die öffentlichen Kassen, wodurch die Steuer- und Abgabenlast gesenkt werden könnte, dann profitieren alle davon. Die Kosten aus der Reduktion der Schwarzarbeit tragen allerdings nur diejenigen, die nun nicht mehr schwarz arbeiten (können). Zusätzliche Tätigkeiten in der Schattenwirtschaft werden vielfach ausgeführt, um Einkommen in einer von ihnen als angemessen betrachteten Höhe zu erzielen. Ein Wegfall dieser Einkommensfalle würde bei vielen dieser Haushalte schwere ökonomische oder soziale Krisen auslösen. Die Möglichkeit der Schwarzarbeit sichert ihnen als Anbieter von derartigen Leistungen oft ein beträchtliches Zusatzeinkommen (und damit einen höheren Lebensstandard). Außerdem profitieren sie als Nachfrager solcher Leistungen in der Schattenwirtschaft von der oft schnelleren, flexibleren und billigeren Erfüllung ihrer Wünsche im Vergleich zur offiziellen Wirtschaft. Lediglich diejenigen Arbeitnehmer/ Wähler und Steuerzahler, die weder schwarz arbeiten (können), noch schwarz erstellte Leistungen in Ansprach nehmen (wollen), könnten im Prinzip ein Interesse daran haben, daß die Schattenwirtschaft reduziert wird. Neben den ausschließlich im legalen Wirtschaftssektor tätigen Arbeitnehmern, die sich dadurch einen verlangsamten Anstieg der Steuer- und Sozialversicherungslast erwarten, sind das vor allem jene Arbeitslose ohne Einkommen aus Schwarzarbeit, die mit einer Reduktion der Schattenwirtschaft die Hoffnung auf zusätzliche offizielle Arbeitsplätze verknüpfen. Insgesamt gesehen wird also nur ein geringer Teil der Arbeitnehmer/ Wähler und Steuerzahler Interesse an einer Verringerung der Schwarzarbeit haben.

9.1.2

Die Interessenlage der Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretungen

Häufig hört man auch von den Verbänden (z. B. der Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften) Klagen über das Anwachsen der Schwarzarbeit. Bei genauer Betrachtung erkennt man aber auch hier, daß dies häufig nur offizielle „MußStatements" (Hofreither/ Schneider, 1989, S.65) sind. Gerade kleinere Gewerbebetriebe profitieren von der Schattenwirtschaft, deren Abschaffung sie öffentlich fordern. Für viele dieser Betriebe ist es durchaus lukrativ, einen Teil

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische

Herausforderung

189

ihrer Aufträge ohne Rechnung durchzuführen, da dadurch nicht nur die Mehrwertsteuer und Sozialversicherungsbeiträge eingespart werden, sondern auch alle anderen bestehenden öffentlichen Regulierungen nicht mehr greifen. Das fuhrt dazu, daß diese Betriebe kostengünstiger anbieten können. Dies gilt jedoch nur solange, wie die anderen Anbieter sich überwiegend Normen konform verhalten und nicht ebenfalls als Trittbrettfahrer bezüglich des Angebots an öffentlichen Güter agieren. 3 Insofern verdeutlichen diese Aussagen das Dilemma der Interessenvertreter. Offiziell wird gefordert, die Schwarzarbeit einzudämmen, bei genauer Betrachtung der Situation ist jedoch keinesfalls klar, ob der Nutzen aus einer Reduktion der Schwarzarbeit aus Sicht der Interessenvertreter tatsächlich die entstehenden Kosten aufwiegen kann.

9.1.3

Die Situation der wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger (Regierung)

Als letzter bedeutender Akteur verbleiben die politischen Entscheidungsträger. Bei der Regierung sollte die Interessenlage eigentlich klar sein: Die Regierung müßte ein großes Interesse daran haben die Schwarzarbeit schon allein aufgrund der Ausfalle an Steuereinnahmen und Sozialversicherungsbeiträgen zu bekämpfen. Gleichzeitig weiß die Regierung natürlich, daß ein großer Anteil der Wähler/ Steuerzahler und Arbeitnehmer eigentlich kein Interesse an einer Verringerung der Schwarzarbeit hat, da er von ihr profitiert (ökonomische Vorteile) und sie ein Schlupfloch ist, welches das Gefühl der Einschränkung der Freiheit vermindert (psychologischer Aspekt). Deshalb muß die Regierung überzeugende Argumente ins Feld führen können, um die notwendige breite Unterstützung bei Maßnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit zu erhalten und bei der nächsten Wahl auch wiedergewählt zu werden. Ein überzeugendes Argument für die Regierung bestünde sicherlich in dem Nachweis, daß es bei einer Reduktion der Schwarzarbeit gelänge, die Ausfalle bei den Steuereinnahmen, Sozialversicherungsbeiträgen auszugleichen und die Arbeitslosenquote zu senken. Genau hier stellt sich aber die entscheidende Frage, die wir weiter oben ausführlich diskutiert haben: Können durch eine Eindämmung der Schwarzarbeit tatsächlich Arbeitsplätze in der offiziellen Wirtschaft geschaffen und zusätzliche Staatseinnahmen induziert werden? Es ist unwahrscheinlich, daß die derzeit in der Schattenwirtschaft Tätigen unter den Bedingungen der offiziellen Wirtschaft das Arbeitsangebot im selben Umfang aufrecht erhalten werden. Auch die Nachfrage nach Schattenwirtschaftsleistungen wird für die offiziell erstellten Leistungen nicht in der Größenordnung bestehen bleiben, da jetzt die im offiziellen Sektor geltenden höheren Preise zu entrichten sind. Wird ein Teil dieser Leistungen in Eigenarbeit oder gar nicht verrichtet, dann ist unsicher, ob der erhoffte, zusätzliche Arbeitsnachfrageeffekt wirklich eintritt. Folglich ist dann fraglich, ob die

3

Die Situation stellt ein sogenanntes „Gefangenendilemma" dar, in der einige durch die Gesetzesübertretung Vorteile erzielen können; wenn sich jedoch alle als Freerider verhalten, stellt sich für alle in schlechteres Ergebnis ein. Vgl. z.B. Kirchgässner (1991).

190

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische

Herausforderung

zusätzlichen Einnahmen aus Steuern- und Sozialversicherungen im Falle einer Reduktion der Schwarzarbeit tatsächlich auftreten. Hofreither und Schneider (1989, S.66ff) haben mit Hilfe von wirtschaftspolitischen Simulationen untersucht, ob und auf welche Art und Weise es sich für die Regierung lohnen würde, sich für die Eindämmung der Schwarzarbeit einzusetzen und wie sich dadurch die Lage der betroffenen Wählergruppen verändert. Die Autoren nahmen an, daß die Regierung versucht, den Umfang der Schattenwirtschaft zu reduzieren und gleichzeitig hofft, damit sowohl ihre anderen wirtschaftspolitischen Zielsetzungen (z. B. Senkung der Arbeitslosigkeit) besser zu erreichen, als auch in den Genuß zusätzlicher Steuereinnahmen zu kommen. Die Regierung hat dabei die Wahl zwischen direkt wirkenden steuerpolitischen Maßnahmen oder einer Verschärfung der administrativen Kontrollen zur Bekämpfung schattenwirtschaftlicher Aktivitäten. Hierbei wurden folgende drei finanzpolitische Maßnahmen untersucht: •

Senkung der direkten Steuerbelastung der Lohneinkommensbezieher.

•

Reduktion der indirekten Steuerbelastung und

•

Verstärkung der administrativen Kontrollen zur Eindämmung der Schattenwirtschaft.

Die Simulationen wurden mit einem ökonometrisch geschätzten Modell der österreichischen Volkswirtschaft durchgeführt und es wurde angenommen, daß sowohl bei einer Senkung der direkten als auch indirekten Steuerbelastung die Schattenwirtschaft zurückgeht. Durch verstärkte Kontrollen und höhere Strafen sollte es ebenfalls gelingen, die Schattenwirtschaft einzudämmen, wobei die zusätzlichen Kontrollen zusätzliche Staatsausgaben zur Folge haben, da hierfür weiteres Personal bzw. Mittel benötigt werden. Die wichtigsten Ergebnisse dieser alternativen Politikmaßnahmen für die Regierung sind die folgenden: Für Österreich kann eine Senkung der Steuerlast jedes einzelnen Lohneinkommenbeziehers um 1 0 % einen äußerst positiven Effekt auf die (offizielle) Wertschöpfung erreicht werden. Die offizielle Wertschöpfung könnte deutlich erhöht werden und die Schattenwirtschaft innerhalb von zehn Jahren um fast ein Viertel im Vergleich zum Referenzszenario reduziert werden. Insgesamt ergäbe sich eine geringe Nettozunahme der inoffiziellen und offiziellen Wertschöpfung für die Volkswirtschaft, verbunden mit einem Rückgang der Steuereinnahmen, da die Zunahme der wirtschaftlichen Aktivitäten nicht zu einer entsprechenden Zunahme der (direkten und indirekten) Steuern führt. Durch eine Senkung der indirekten Steuern könnten ähnliche gesamtwirtschaftliche Ergebnisse erzielt werden, allerdings in etwas geringerem Ausmaß. Demgegenüber ergeben sich durch die administrative Eindämmung der Schattenwirtschaft über eine Verschärfung der Kontrollen und Erhöhung der Strafen keinerlei positive gesamtwirtschaftliche Folgen, wie höheres Wirtschaftswachstum oder Beschäftigungszunahme. 4

4

Vgl. Kapitel 7.7.

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische Herausforderung

191

Die Regierung würde bei den beiden Szenarien der Steuersenkung beträchtlich an Steuereinnahmen verlieren, da die verstärkte wirtschaftliche Aktivität nicht ausreicht, um zum einen den Nachfrageverlust durch die verringerte offizielle Nachfrage, weil die Schwarzarbeiter keine Einkommen mehr erzielen, auszugleichen und zum anderen der positive, konjunkturbelebende (keynesianische) Effekt nicht groß genug ist, die Steuerausfalle auszugleichen. Bei der direkten Steuersenkung würde die Regierung über einen 10-Jahres-Zeitraum betrachtet durchschnittlich pro Jahr 4 Mrd. ÖS an Steuern verlieren und bei den indirekten Steuern pro Jahr 8 Mrd. ÖS. Die administrative Eindämmung der Schattenwirtschaft bringt außer dem eigentlichen Ziel (Reduktion der Schattenwirtschaft) keine gesamtwirtschaftlichen Vorteile (wie eine Erhöhung des BIP bei den anderen Szenarien). Ebenso würde diese Maßnahme auch zu keinen Steuermehreinnahmen fuhren. Die Reduktion der Schattenwirtschaft kann also durch entsprechende umfassende Maßnahmen von Seiten der Regierung erreicht werden. Die Regierung wird die entsprechenden Maßnahmen allerdings nur dann umsetzen, wenn sie damit beim Wähler eine eindeutig günstigere wirtschaftspolitische Situation (z. B. eine Reduktion der Abgabenlast und/ oder der Arbeitslosigkeit) vorweisen und somit auch in der Öffentlichkeit besser dastehen kann. Bei allen drei diskutierten Maßnahmen ist dies jedoch nicht der Fall; d. h. es sind wesentlich mehr Wähler von den negativen Konsequenzen des Rückganges der Schattenwirtschaft (durch Einkommensverlust) betroffen, als von den positiven Auswirkungen profitieren (z. B. durch zusätzliche Aufträge). Strategisch sinnvoll wäre es demnach, die Bekämpfung möglichst glaubwürdig zu suggerieren, ohne tatsächlich substantielle Erfolge zu erzielen. Unterstützung von Seiten der Bürokratie würde eine solche Politik vermutlich ebenfalls erfahren, weil die öffentlichkeitswirksame Verfolgung von Schwarzarbeitern und Steuerhinterziehern Ressourcen erfordert, die der Verwaltung zusätzlich zur Verfügung gestellt werden muß. Wenn zudem umfassende Erfolge nicht erwünscht sind, gibt es keine Interessendivergenzen zwischen Politikern und Bürokraten. Insgesamt gesehen zeigen diese Ausfuhrungen, daß, wenn einmal die Schattenwirtschaft einen bestimmten Umfang erreicht hat, es ein schwieriges Unterfangen ist, die entsprechenden Entscheidungsträger (Regierung) so zu motivieren, daß diese bei Annahme eines eigennützigen Nutzen- Kosten- Kalküls tatsächlich auch gewillt sind, die Kosten einer Reduktion der Schwarzarbeit auf sich zu nehmen.

9.1.4

Fazit: Geringes Interesse an der Bekämpfung der Schwarzarbeit

Von Seiten der Arbeitnehmer, Wähler und Steuerzahler ergibt sich, sofern sie selber von Schwarzarbeit oder Steuerhinterziehung profitieren, nur dann ein Anreiz zur Vermeidung von Schattenwirtschaft, wenn Nutzeneinbußen, die sich durch die Aufgabe der schattenwirtschaftlichen Aktivitäten ergeben, durch die erwartete Steuer- und Abgabensenkung zumindest kompensiert werden. Da die geringere Belastung jedoch als ein öffentliches Gut betrachtet werden kann, sind

192

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische

Herausforderung

die Nutzengewinne des Einzelnen vermutlich marginal im Vergleich zur unmittelbaren Nutzeneinbuße durch das Verbot der Schwarzarbeit und Steuerhinterziehung. Für die Interessenvertreter der Unternehmen (Arbeitgeberverbände) ist die Bekämpfung der Schwarzarbeit nur bedingt wünschenswert, da dadurch Einkommensquellen von Teilen ihrer Mitglieder versiegen. Für die Regierung ist die Verringerung der Schattenwirtschaft auch ein zweischneidiges Schwert, denn trotz der nachgewiesenen negativen Auswirkungen der Schattenwirtschaft auf die sozialen Sicherungssysteme und die Steuereinnahmen, ist nicht klar, inwieweit durch eine erfolgreiche Bekämpfung tatsächlich mehr Arbeitsplätze in der regulären Wirtschaft geschaffen werden und ob die Wachstumsdynamik nicht doch unter dem Nachfrageausfall leidet.5 Dadurch verschlechtern sich die Wiederwahlchancen der Regierung u.U. erheblich. Ziel wird ist also nur sein, möglichst glaubwürdig eine Bekämpfung zu suggerieren, ohne daß die Schattenwirtschaft wirksam verringert wird. Dies zeigt, daß eine Verringerung einer einmal bestehenden Schattenwirtschaft nur schwer möglich ist, so daß die Wirtschaftspolitik präventiv agieren müßte oder letztlich nur das derzeitige Niveau stabilisieren kann.

9.2

Wirtschaftspolitische Überlegungen

9.2.1

Zur Notwendigkeit einer rationalen Wirtschaftspolitik

Die Schattenwirtschaft hat in vielen Staaten einen Umfang angenommen, der diese zu einem bedeutenden Wirtschaftsfaktor hat werden lassen und für jede Regierung eine wirtschaftspolitische Herausforderung darstellt. Ein Ziel dieser Publikation war deshalb zu untersuchen, welche Vor- und Nachteile die Schwarzarbeit hat und was zur Verringerung der Schattenwirtschaft unternommen werden kann. Eine erfolgversprechende Wirtschaftspolitik zur Bekämpfung der Schwarzarbeit wird dabei an den Ursachen ansetzen müssen. Höhere Strafen, intensivere Kontrollen allein bekämpfen nur die Symptome der Schattenwirtschaft, sind teuer und aufwendig und fuhren nicht zum gewünschten Erfolg. Allerdings steht die Interessenlage der wirtschaftspolitischen Entscheidungsträgern, wenn man der Analyse der Neuen Politischen Ökonomie folgt, einer rationalen Wirtschaftspolitik im Wege. Dennoch sollen hier einige Empfehlungen abgegeben werden, die am Ziel einer rationalen und, im Sinne der Zielerreichung effizienten Wirtschaftspolitik orientiert sind. Eine solche Politik wird, trotz des oft fehlenden Willens bei den Entscheidungsträgern, langfristig aufgrund des zunehmenden internationalen Wettbewerbs der Systeme notwendig werden, und dann wird ein Referenzmodell für entsprechende wirtschaftspolitische Maßnahmen benötigt. Eine rationale Wirtschaftspolitik kann allgemein wie folgt definiert werden:

5

Vgl. Kapitel 8 zu den Wirkungen und für einen Überblick in Thesenform Merz (1997).

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische

Herausforderung

193

„Rational ... [ist] ... eine Politik, die planmäßig auf die Verwirklichung eines umfassenden, wohldurchdachten und in sich ausgewogenen Zielsystems gerichtet ist und dabei den höchsten Erfolgsgrad erreicht, der unter den jeweiligen Umständen möglich ist." (Giersch, 1961, S. 22) Wichtig ist dabei, Zielkonflikte innerhalb des Zielsystems zu erkennen und die (Rück-)Wirkungen von wirtschaftspolitischen Maßnahmen auf andere Ziele zu berücksichtigen. Auf den ersten Blick sinnvolle Staatseingriffe können aufgrund der weiteren Folgen langfristig verheerende Konsequenzen für die wirtschaftliche Entwicklung haben. Gleichzeitig sollte der Mitteleinsatz so gewählt werden, daß das Ziel mit dem geringstmöglichen Einsatz von Ressourcen erreicht werden kann. 6 In diesem Sinne ist der „höchste Erfolgsgrad" zu verstehen. Vor diesem Hintergrund wurden die Ursache- Wirkungs- Zusammenhänge im Bereich der Schattenwirtschaft untersucht und insbesondere konkrete wirtschaftspolitische Empfehlungen erarbeitet, die keine schnelle Lösungen versprechen, aber langfristig eine erfolgreiche Wiedereingliederung von wirtschaftlichen Aktivitäten in den offiziellen Sektor ermöglichen, oder zumindest die Abwanderung in die Schattenwirtschaft stoppen können.7 Unsere Vorschläge können der sogenannten angebotsorientierten Wirtschaftspolitik zugerechnet werden, wie sie von weiten Teilen der Wirtschaftswissenschaften aufgrund der derzeitigen strukturellen Probleme in den meisten westlichen Volkswirtschaften vertreten wird. Durch eine zuverlässige Ordnungspolitik im Sinne der konstituierenden Prinzipien von Eucken (1990) sollte insgesamt auf eine Konstanz der Wirtschaftspolitik hingearbeitet werden, die für alle Wirtschaftssubjekte Planungssicherheit und zuverlässige Rahmenbedingungen schafft. Die Prozeßpolitik sollte durch möglichst marktkonforme Eingriffe, z.B. zur Umverteilung oder Korrektur der Wirtschaftsrechnung bei externen Effekten, gekennzeichnet sein, die Eingriffe in die Konsumentensouveränität weitgehend vermeidet. An radikalen Reformen in diese Richtung, wie sie beispielsweise erfolgreich von Neuseeland und in Ansätzen in Australien durchgeführt wurden, fuhrt langfristig kein Weg vorbei. Neben einer Verwaltungsreform standen hier die Umgestaltung des ausgeprägten Wohlfahrtstaates z.B. durch Reformen auf dem Arbeitsmarkt im Vordergrund. Ein wesentlicher Grund für die Notwendigkeit einer rationalen Wirtschaftspolitik sind die Reaktionsmöglichkeiten der Wirtschaftssubjekte auf wirtschaftspolitische Maßnahmen. Diese lassen sich mit Hirschman (1974) in die zwei grundsätzliche Reaktionsoptionen „Exit" und „Voice" unterteilen. In einer Demokratie besteht die Möglichkeit bei Wahlen seine Präferenzen für Kollektivgüter zu äußern und die Partei zu wählen, die eine Politik betreibt, die den eigenen Vorstellungen am Besten entspricht. Außerdem können weitere Kommunikationskanäle genutzt werden, um die Wirtschaftsordnung und die wirtschaftspolitischen Maßnahmen mitzugestalten. Einflußreich sind die Massenmedien, deren Wirkungen in der

6

Oder mit einem gegebene Mitteleinsatz ein möglichst guter Erfolg erzielt wird.

7

Vgl. Kapitel 7.

194

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische

Herausforderung

Soziologie seit langem intensiv untersucht werden. Auch wenn die Wirkungsweise der Medien theoretisch bislang nicht eindeutig geklärt werden konnte, ist die Bedeutung der Medienwirkungen fast unumstritten. 8 Sie eignen sich z.B. gut dafür, bestimmte (wirtschaftliche oder politische) Themen auf die Tagesordnung („Agenda Setting Funktion") zu bringen und eine erhöhte Aufmerksamkeit für diese Themen zu erreichen oder auch andere Themen zu ignorieren. Ein Beispiel für einen solchen Einfluß ist die Diskussion über die 630-DM-Jobs, die von den Medien intensiv geführt wurde. 9 Werden in den Massenmedien Umfrageergebnisse entsprechend publiziert, ergeben sich unter Umständen Prozesse, welche die öffentliche Meinung und eventuell Wahlergebnisse beeinflussen können. 10 Für eine intensivere, inhaltliche Beteiligung an dem politischen Willensbildungsprozeß bietet sich der Weg über die Interessengruppen und Verbände an, die mit Stellungnahmen und der Mitarbeit in Kommissionen und Ausschüssen nicht nur Interessenpolitik betreiben, sondern auch eine wichtige Informationsquelle für die Politiker darstellen." Letztlich spielt natürlich auch die wissenschaftliche Politikberatung eine große Rolle. Verschiedene Sachverständigenräte oder auch die Wirtschaftsforschungsinstitute nehmen regelmäßig Stellung zu politischen Entscheidungen und äußern sich in diversen Publikationen mit dem Ziel auf die Wirtschaftspolitik Einfluß zu nehmen. 12 Dies ist eine Auswahl von Möglichkeiten der Meinungsäußerung zur Politikberatung bzw. Mitbestimmung, wobei den Wahlen und Wahlverfahren eine besondere Bedeutung zu kommt. Als Alternative zu dieser „Voice"- Option, die von immer mehr (Nicht-) Wählern offensichtlich als wenig erfolgversprechend angesehen wird, besteht die eher marktliche Reaktion des „Exit". Ausweichstrategien, auf eine als nicht gewünscht wahrgenommene Ausgestaltung des Wirtschafts-, Steuer- und Sozialversicherungssystems, sind für die Unternehmen in einer von Freihandel gekennzeichneten Welt, die Standortverlagerung und für die Haushalte entweder die Auswanderung in ein anderes Land oder die Abwanderung in die Schattenwirtschaft. 13

8

9

Vgl. zur Darstellung theoretischer Ansätze empirischer Ergebnisse Schenk (1987).

der

Medienwirkungsforschung

und

Vgl. z.B. die Titelseite des Kölner Express v o m 26. April 1999 mit Überschriften wie „Wir arbeiten jetzt schwarz" oder „Der Irrsinn mit den 630-DM-Jobs".

10

Vgl. Noelle-Neumann (1982, 1989a/b) zur Theorie der Schweigespirale.

11

Vgl. hierzu u.a. Frey/ Kirchgässner (1994).

12

13

Vgl. z.B. die Jahresgutachten des Sachverständigenrates zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, verschiedene Jahrgänge.

Begutachtung

der

Vgl. für eine einfache Erläuterung der Implikationen der vier Grundfreiheiten, die innerhalb der EU gewährt werden, Sinn (1995).

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische Herausforderung

195

Reaktionsmöglichkeiten

Abbildung 29: Reaktionsmöglichkeiten von Haushalten und Unternehmen Es stehen verschiedene Bereiche der Schattenwirtschaft als Ausweichmöglichkeiten für Haushalte und Unternehmern zur Verfugung, die in Kapitel 2 unterschieden wurden. Aus der Existenz dieser Optionen folgt, daß der (demokratische) Staat sich nicht unbegrenzt über die Präferenzen der Regierten hinwegsetzen kann, sondern sich neben den Wahlenentscheidungen durch den Abwanderungsdruck in die Schattenwirtschaft ein zusätzlicher Zwang zur Korrektur in der Wirtschaftspolitik ergibt. Dieser Druck aus dem Inneren wird durch den Druck von Außen verstärkt, der sich aus der zunehmenden Internationalisierung der Wirtschaft ergibt. Denn die Mobilität wird erleichtert und die Auswahl an Alternativen nimmt zu. Die Loyalität zum Staat stößt dann an eine Grenze, wenn die finanziellen Opfer zu groß werden, wie z.B. die Beliebtheit von Monaco oder neuerdings Mallorca als neue Heimat zeigen.

9.2.2

Allgemeine Reformvorschläge auf Grundlage wirtschafts- und sozialwissenschaftlicher Theorien

Als Reaktion auf den zunehmenden Wettbewerb der Systeme und/ oder der Regionen um Unternehmen und Steuerzahler kann letztlich nur eine Reform der staatlichen Institutionen, des Steuersystems und der sozialen Sicherungssysteme erfolgen. 14 Diese allgemeinen Forderungen finden sich in vielen Publikationen und Wahlprogrammen in der ein oder anderen Form wieder, ohne daß substantielle Korrekturen vorgenommen wurden. Für einige Bereiche haben wir in Kapitel 7 konkrete Vorschläge entwickelt und heraus gearbeitet, inwiefern sich dadurch die Anreize zur Abwanderung in die Schattenwirtschaft verringern lassen. Letztlich wird man an diesen Faktoren für die Entstehung der Schattenwirtschaft ansetzen müssen.

14

Vgl. dazu Dönges/ Freytag (Hrsg.) (1998).

196

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische

Herausforderung

Schematisch läßt sich dieser Katalog wie folgt zusammenfassen:

j

Ursachenbehämpfung als rationale Wirtschaftspolitik

V e r r i n g e r u n g der Staatsquote durch Einsparungen u n d ein e f f i z i e n t e r e s A n g e b o t an ö f f e n t l i c h e n Gütern Reduktion der Steuer bei astung durch eine systematische S t e u e r r e f o r m R e d u k t i o n der Abgabenbelastung durch eine R e f o r m der Sozialen Sicherungssysteme V e r i n g e r u n g der Regulierungsdichte durch D e r e g u l i e r u n g u.a. am Arbeitsmarkt K o n z e n t r a t i o n der T r a n s f e r z a h l u n g e n auf B e d ü r f t i g e K e i n e generelle Arbeitszeitverkürzung gegen die Interessen der Beschäftigten

Abbildung 30: Allgemeine

wirtschaftspolitische

Empfehlungen

Die Hauptforderung ist die deutliche Absenkung der Steuer- und Abgabenquote, die in allen theoretischen Ansätze als eine Hauptursache der Expansion der Schattenwirtschaft nachgewiesen wurde. Zusätzlich muß eine drastische Vereinfachung des Steuersystems erreicht werden, die für mehr Transparenz und eine geringere Regulierungsdichte sorgt. Denn zu viele Regelungen u.a. im Steuerrecht, die Einzelfallgerechtigkeit gewähren sollten, haben zu einer Aushöhlung der Steuerbemessungsgrundlage gefuhrt und das Steuerrecht zu intransparent und zu kompliziert gemacht. Dies führt zu Fehlallokationen und Verzerrungen beim Produktionsfaktoreneinsatz und damit zu Wohlfahrtsverlusten. Langfristig kommt es außerdem zu einer Erosion der Steuermoral. Aus der neoklassischen Theorie läßt sich die Forderung nach Absenkung v.a. der Grenzsteuersätze ableiten. Aus der Reaktanztheorie ergeben sich folgende Möglichkeiten zur Hemmung des Widerstandes gegen die Abgabenbelastung: 15 Zum einen kann die glaubwürdige Befristung einer Belastung Reaktanz und damit auch negative gesamtwirtschaftliche Folgen durch die Abwanderung in die Schattenwirtschaft vermeiden. 16 Zum anderen fuhren als legitim perzipierte Freiheitseinschränkungen

15

Vgl. Kapitel 6.4.1.2.

16

Die Einfuhrung des Solidaritätszuschlages war ein Beispiel dafür. Die Einhaltung des Versprechens der zeitlichen Befristung ist allerdings wie so oft ein großes Problem.

Schwarzarbeit

als wirtschaftspolitische

Herausforderung

197

nicht zu Reaktanz. Die Forderungen nach mehr Transparenz und Verständlichkeit des Steuersystems, aber auch der Ausgabenpolitik' 7 werden damit also auch von der wertfreien, positiven sozialpsychologischen Theorie gestützt. Bei Transferzahlungen sollte auf eine stärkere Bedürftigkeitsprüfung wert gelegt werden und gleichzeitig die zeitliche Befristung betont bzw. eingeführt werden, denn dies erhöht für die Transferempfänger die Eigenmotivation und Leistungsbereitschaft und verhindert „viele verhängnisvolle Gewohnheiten" (Pelzmann, 1985, S.66). Gleichzeitig billigen die Transferzahler der Leistung dann eine größere Legitimität zu. Grundlegend - in der Wirtschaftspolitik unter dem Begriff "moral suasion" behandelt - kann die Reaktanz durch Solidarität abgebaut werden, d.h. in diesem Zusammenhang, wenn der Betroffene die Notwendigkeit der Freiheitseinschränkung einsieht, sich mit „der" Gesellschaft solidarisiert und die Leistungen des Staates als sinnvoll wahrnimmt. 1 8 Mückl (1986, S. 28f) befürchtet jedoch einen gegenteiligen Effekt durch staatliche Appelle, da bisher steuerwillige Bürger erst dadurch über den Umfang der Schattenwirtschaft in Kenntnis gesetzt werden und möglicherweise als Folge davon ebenfalls in der Schattenwirtschaft aktiv werden. Indirekt könnte dies also zu einem Verfall der Steuermoral fuhren, wenn die Betroffenen eine Ungerechtigkeit der Belastung dadurch erst perzipieren. Letztlich könnte dies im „worst case"- Szenario durch eine Gefahrdung des „bonum commune" über einen kumulativen Prozeß, verstärkt u.a. durch die Massenmedien, zu einer „Funktionsuntüchtigkeit der Demokratie" (Pommerehne/ Kirchgässner, 1994, S.859) führen. Im Extremfall bis zu Anarchie, wie in Abbildung 23 veranschaulicht. Dieser negative Prozeß kann erfolgversprechend durch die aktive Beteiligung der Betroffenen gestoppt werden. Die aktive Beteiligung fuhrt, wie in sozialpsychologischen Untersuchungen festgestellt wurde, letztlich zur der Überzeugung, die Einschränkung sei berechtigt. Als Beispiel werden häufig Verkäufer und Politiker genannt, die sich im Laufe der Zeit die von Ihnen zu vertretenden Standpunkte zu eigen machen und sich von ihren Argumenten überzeugen lassen, obwohl sie zuvor eine andere Meinung hatten. 19 Übertragen auf die Demokratie bedeutet dies also, daß die föderativen Elemente gestärkt und zusätzlich neue Elemente der direkten Demokratie (z.B. Referenden, Gesetzesinitiativen) eingeführt werden müssen, damit die Bürger z.B. stärker an der Ausgestaltung des Steuersystems mitwirken können. Auf allen Ebenen sollte gemäß dem Subsidiaritätsprinzip 20 agiert werden und eine weitere Zentralisierung 17

Über 77% der deutschen Bevölkerung fordern Einsparungen des Staates zur Finanzierung einer Steuerentlastung im Rahmen einer Steuerreform (Forschungsstelle für empirische Sozialökonomik, 1997, S.35).

18 19

20

Pelzmann (1985, S.48ff.) beschreibt anhand eines Experimentes die Wirkungsweise dieses Reaktanzabbaus. Vgl. Pelzmann (1985) S.56ff. Das Prinzip wird in der Finanzwissenschaft und der Sozialpolitik als Grundsatz der Aufgabenverteilung zwischen den Privaten und dem Staat sowie zwischen den

198

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische

Herausforderung

gestoppt werden. 21 Die stärkere Beteiligung der Bürger erhöht gleichzeitig das Involvement 22 , d.h. die Ich- Beteiligung und das Interesse für staatliche Belange, und kann damit die Zunahme des „Moral Hazard"- Verhalten eindämmen. Die Stärkung der Mitwirkungsrechte kann das „Trittbrettfahrer- Verhalten" dadurch einschränken, daß die Leistungen des Staates wieder eher als „faire" Gegenleistung für die Steuerzahlung angesehen werden und die Steuermoral letztlich zunimmt. Ein wichtiger Grund für den im Vergleich zu den anderen OECD-Staaten geringsten Umfang der Schattenwirtschaft in der Schweiz ist sicherlich die Vielzahl der Elemente der direkten Demokratie. 23 Die zunehmende Verlagerung von Entscheidungen nach Brüssel und die Begründung von Maßnahmen mit europäischen Sachzwängen (z.B. aus Harmonisierungsgründen die Mehrwertsteuererhöhung in Deutschland) stärkt nicht das Kontrollgefühl der Steuerzahler über die Steuerverwendung. Die zunehmende Zentralisierung und die damit oftmals verbundene Harmonisierung ist mit Blick auf die zunehmende Schattenwirtschaft der falsche Weg. Ein verstärkter fiskalischer Föderalismus würde der „Abkopplung der staatlichen Tätigkeiten von den Wünschen der Bürger ,vor Ort' " (Pommerehne/ Kirchgässner 1994, S. 860) entgegenwirken. Frey (1996, 1997a) fordert deshalb auch einen „neuen Föderalismus für Europa". Ziel ist eine neue Kombination von Föderalismus und direkter Demokratie. Die Hauptmerkmale seines Vorschlages für neue Regierungseinheiten faßt er in der Bezeichnung „Functional Overlapping Competing Jurisdictions (FOCJ)" (Frey 1996, S.275) zusammen. Sie sind gekennzeichnet durch funktional bedingte Größenunterschiede und geographische Überschneidungen, wobei ein Wettbewerb der Regionen bzw. Systeme besteht. Die Individuen können ihre Präferenzen in Referenden und durch Bürgerinitiativen äußern. Die Ausgestaltung und Aufgabenverteilung der Institutionen erfolgt gemäß dem Subsidiaritätsprinzip. Die Gewährleistung eines solchen institutionellen Rahmens würde einerseits Vertrauen in die Bürger voraussetzen, aber andererseits auch das Vertrauen der Bürger in die politischen Institutionen erhöhen. 24 Langfristig führt dies zur Stärkung des Sozialkapitals oder auch des Gemeinsinns, welche einen wichtigen Beitrag für das erfolgreiche Fortbestehen von

Gebietskörperschaften angewandt. Aus dem Subsidiaritätsprinzip ergibt sich, daß die Aufgaben erst dann auf eine übergeordnete Ebene (z.B. Bundesregierung) übertragen werden sollen, wenn die untergeordnete Ebene (z.B. Land) zur Erfüllung dieser Aufgabe nicht in der Lage ist. Der Staat sollte demzufolge soziale Aufgaben erst dann übernehmen, wenn der Einzelne oder die Familie überfordert ist. 21

Vgl. Pommerehne/Kirchgässner (1994); Schneider (1998)

22

Vgl. Enste (1998), Kroeber-Riel (1992, S.89ff).

23

Vgl. Pommerehne/ Hart/ Frey (1994) für eine Simulation zu den Unterschieden bezüglich der Steuermoral und Steuerehrlichkeit bei direkter und repräsentativer Demokratie. 24

Vgl. für eine theoretische Umsetzung Pommerehne/ Frey (1992).

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische

Herausforderung

199

Gesellschaften und die weitere Bereitstellung öffentlicher Güter leisten.25 Die Loyalität gegenüber dem Staat kann auch dadurch gesteigert werden, daß die Korruption und Steuerverschwendung innerhalb der öffentlichen Verwaltung verringert wird. Ein signifikanter Zusammenhang zwischen Korruption und Schattenwirtschaft wird von verschiedenen Untersuchungen bestätigt. 26 Das regionale Engagement und die Einflußnahme auf regionale Entscheidungen durch die Mitarbeit in Bürgerinitiativen kann ein Indiz sein für den Wunsch, die Kontrolle zu behalten oder wiederzuerlangen. Eine stärkere Mitbestimmung verringert in jedem Fall das Gefühl, willkürlichen und als nicht gerecht empfundenen Einschränkungen der Freiheit ausgesetzt zu sein und hilft so Reaktanz zu vermeiden. Gleichzeitig wird die Moral verbessert und damit die Zunahme der Schattenwirtschaft bekämpft. 27 Hier treffen sich die unterschiedlichen Ansätze der verschiedenen Disziplinen (z.B. Sozialpsychologie und Nationalökonomik) und es zeigen sich wieder die Synergieeffekte, die sich durch die Verbindung von sozialwissenschaftlicher Forschung auch für die wirtschaftspolitischen Empfehlungen ergeben.

9.2.3

Ökologische Steuerreform

Darüber hinaus könnte eine ökologische Steuerreform eine sinnvolle Möglichkeit zur Reduktion der Schattenwirtschaft sein. Ziel ist dabei eine konsequente Umschichtung des Steuersystems zu höheren Ressourcensteuern bei gleichzeitiger Absenkung der Belastung des Faktors Arbeit. Es könnte so mittelfristig gelingen, die Schattenwirtschaft effizient zu bekämpfen, da es beispielsweise bei einer Energieverbrauchsbesteuerung kaum Ausweichmöglichkeiten für Schwarzarbeiter geben würde. Sowohl in der offiziellen als auch in der inoffiziellen Wirtschaft wird für den Einsatz von Maschinen Energie (Mineralöl, Strom, Gas, etc.) benötigt. Auf dieser Überlegung basiert auch der Elektrizitätsverbrauchsansatz, mit dem v.a. in Transformationsländern versucht wird abzuschätzen, welchen Umfang die Schattenwirtschaft dort hat (vgl. Kapitel 3.2.4). Ein Umgehen der Steuerpflicht ist somit für Schwarzarbeiter kaum noch möglich. Inwieweit dadurch z.B. für große Unternehmen neue Möglichkeiten zur Steuerhinterziehung geschaffen werden, müßte noch geprüft werden. Eine „ökologisch-soziale Steuerreform", die eine Lösung der Beschäftigungs- und Umweltkrise ermöglichen soll, kann hier nicht abschließend vorgestellt und diskutiert werden, 28 für eine Bekämpfung der Schwarzarbeit wäre sie jedoch, bei

25

Vgl. zur Bedeutung des Sozialkapitals z.B. Coleman (1990), S.300ff, Hirschman (1994).

26

Vgl. für einen neueren Überblick Bardhan (1997); Rose-Ackerman (1999); Schneider/ Enste (1998); Tanzi (1998).

27

Aus juristischer Sicht zeigt Klein (1997) einen Weg auf, Steuermoral und Steuerrecht sinnvoll miteinander zu verknüpfen.

28

Vgl. für eine frühe, grundlegende Darstellung eines Vorschlags in diese Richtung Gretschmann/ Voelzkow (1986). Für einen allgemeinen, kurzen Überblick vgl. OECD

200

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische

Herausforderung

sinnvoller Ausgestaltung, ein Schritt in die richtige Richtung. Gewarnt werden muß jedoch vor einem nationalen Alleingang, da dieser zur Nutzung der ersten Exit- Option (Standortverlagerung) fuhren würde, und somit die gewünschten positiven Wirkungen nicht erzielt werden könnten. Die OECD (1997) weist auf diese Gefahr ebenfalls hin. Ein abgestimmtes Vorgehen der OECD-Länder in Richtung einer ökologischen Steuerreform wäre somit erforderlich. Frey/ Schneider (1996) arbeiten heraus, daß für die erfolgreiche Umsetzung einer ökologischen Steuerreform ebenfalls die Einführung von Elemente der direkten Demokratie (z.B. Volksabstimmungen) sinnvoll ist und weisen zudem darauf hin, daß damit ähnlich wie die Steuermoral auch die Umweltmoral gestärkt werden kann, denn die Möglichkeit zum politischen Engagement erhöht das Involvement. Die umfassende Realisierung des Subsidiaritätsprinzips und die Weiterentwicklung des Föderalismus können die Chancen für eine Implementierung von Umweltschutzmaßnahmen erhöhen und deren Effizienz sicherstellen, da Kosten- Nutzen- Analyse leichter durchzufuhren sind und die Betroffenen leichter festzustellen sind. Die Koordination auf supranationaler Ebene, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, läßt sich auch auf Basis des Subsidiaritätsprinzips rechtfertigen, ohne daß damit europaweit oder OECD- weit einheitliche Regelungen verbunden sein müssen. Bestimmte Probleme können auf lokaler Ebene besser geregelt werden, während andere auf die höhere Ebene verlagert werden müssen. 29 Aus polit-ökonomischen Überlegungen ist die Verbindung einer ökologischen Steuerreform mit der Absenkung der Lohnnebenkosten kritisch zu sehen, denn zum einen wird dadurch der Druck zur Reform der sozialen Sicherungssysteme gemildert, die unabhängig von der aktuellen Finanzierungssituation umgehend eingeleitet werden muß, und zum anderen ist keinesfalls klar, daß die Senkung der Lohnnebenkosten nicht unmittelbar zur Erhöhung der Nettolöhne genutzt wird, wodurch die erhofften positiven Wirkungen auf die Beschäftigung verhindert würden. Eine solche Verbindung fuhrt dazu, daß die eigentlich für die Probleme auf dem Arbeitsmarkt verantwortlichen Tarifparteien ihre Lohnpolitik unverändert fortfuhren können, die letztlich zu einer verzerrten Lohnstruktur und damit zur Zunahme der Schwarzarbeit geführt haben. Ein Ersatz für eine umfassende Deregulierung des Arbeitsmarktes und eine produktivitätsorientierte Lohnpolitik ist eine Steuerreform nicht. Ohne begleitende Reformschritte kann „ein solcher Umbau des Steuersystems [...] isoliert lediglich einen geringfügigen Beitrag zur Lösung des in vielen OECDMitgliedsländern bestehenden Problems der Arbeitslosigkeit leisten." (OECD 1997, S.26). Auch für die Verringerung der Schattenwirtschaft sind isolierte (Steuer-) Reformen wenig erfolgversprechend wie Simulationen belegen. Neben

(1997); Zimmermann (1997). Zur Diskussion über erste, zweite oder sogar dritte Dividenden einer ökologischen Steuerreform vgl. Kirchgässner (1998) Krause-Junk (1997), Zimmermann (1997). 29

Vgl. für eine polit-ökonomische Analyse der Umsetzungsprobleme einer ökologisch orientierten Steuerpolitik Gawel/ Schneider (1996); Schneider/ Volkert (1997).

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische

Herausforderung

201

einer systematischen Steuerreform sind Reformen der sozialen Sicherungssysteme und eine weitergehende Deregulierung des Arbeitsmarktes erforderlich. 30

9.2.4

Flexibilisierung des Arbeitsmarktes

Zur Bekämpfung der Schwarzarbeit ist v.a. eine Flexibilisierung des Arbeitsmarktes erforderlich, wodurch strukturell bedingte Probleme beseitigt werden können. 31 Die Existenz der Schattenwirtschaft dokumentiert grundsätzlich, daß es gesamtwirtschaftlich offensichtlich nicht an Nachfrage mangelt, sondern an genügender Flexibilität der Preise und Löhne im offiziellen Marktsystem. Die Schlußfolgerung muß deshalb sein, die Lohnstruktur zu differenzieren. Die Schattenwirtschaft zeigt, daß mangelnde Nachfrage entsteht - ganz im Sinne der neoklassischen Theorie - wenn die Preise zu hoch sind, aber sehr wohl Nachfrage bei niedrigen Preisen am Markt wirksam wird. Das Steuerungsproblem der Fiskalpolitik liegt nicht in der Erhöhung der Nachfrage(menge), sondern in der Anpassung, d.h. Deregulierung, der Strukturen wie Preise, Löhne, und der Rahmenbedingungen. Konkrete wirtschaftspolitische Empfehlungen zur Arbeitszeitflexibilisierung finden sich in Kapitel 7.2.5. Es gilt auch hier, daß nur durch die stärkere Beachtung der Wünsche der Beschäftigten und Unternehmen die Anreize zur Umgehung der Vorschriften reduzieren werden können. Möglicherweise ist sogar eine (Teil-) Legalisierung von „weichen Formen" der Schwarzarbeit notwendig. Die Gesetze würden dann den Legitimitätsvorstellungen der Bevölkerung angenähert, die bestimmte Formen von Schwarzarbeit mittlerweile tolerieren. Denkbar wäre die Erhöhung von Freibeträgen bei geringfügigen Nebenbeschäftigungen, wodurch das Abgleiten in die Schwarzarbeit vermieden werden könnte, welches durch die aktuellen Neuregelungen bei den 630-DM-Jobs verstärkt stattfindet. Allerdings ist dies sicherlich nur eine vorübergehende Lösung, da Abgrenzungsprobleme, unklare Verteilungswirkungen und verschärfte Allokationsverzerrungen für die übrigen Beschäftigten aufgrund der höheren Steuersätze zu erwarten wären. Eine umfassende Reform, wie oben vorgeschlagen, ist in jedem Fall vorzuziehen. Allerdings ist darüber nachzudenken, für ausländische Bevölkerungsgruppen die Aufnahme von regulärer Beschäftigung zu erleichtern. Das Verbot z.B. für Asylbewerber ist mit ein Grund für die hohe Zahl von in der Schattenwirtschaft

30

Vgl. zu den Problemen der Umsetzung aus der Sicht der Neuen Politischen Ökonomie Schneider/ Volkert (1997). Zu Simulationen vgl. Kapitel 7.5. Für SteuerreformVorschläge vgl. Kapitel 7.3.3.

31

Vgl. für einen kurzen Überblick hierzu EZB- Jahresbericht (1998, S. 32f). Für konkrete Vorschläge jenseits der Lohnpolitik vgl. z.B. Dönges (1992); Eekhoff (1998); Schürfeld (1998); Sadowski/ Pull (Hrsg.) (1997); Gahlen/ Hesse/ Ramser (1996); für theoretische Überlegungen vgl. z.B. Berthold/ Fehn (1994); Franz (1994, 1996). Für den Bezug zur Schattenwirtschaft vgl. u.a. Gretschmann (1984).

202

Schwarzarbeit als wirtschaftspolitische

Herausforderung

tätigen Ausländern. Hohe Zuwanderungszahlen von Immigranten tragen deshalb auch zur Zunahme der Schattenwirtschaft bei. 32 Alle diese Maßnahmen versprechen sicherlich kurzfristig keine Reduktion der Schattenwirtschaft, sondern allenfalls eine Verlangsamung ihrer Zunahme. Denn die Rückführung der schattenwirtschaftlichen Tätigkeiten ist wegen der sozialen Kontakte, der Gewohnheit, des weiterhin hohen Nutzens (insbesondere weil das abweichende Verhalten in der Vergangenheit durch den höheren Lohn ständig belohnt wurde) und aufgrund der bereits geleisteten Investitionen (z.B. im Maschinen) schwierig und nur sehr langfristig zu erwarten. Das Arbeiten in der Schattenwirtschaft geschieht viel leichter als das Zurückziehen aus der Schattenwirtschaft, da ein Beziehungsgeflecht entstanden ist und da in der offiziellen Wirtschaft nicht so schnell Alternativen für den Einkommensverlust gefunden werden können. Langfristig sind die vorgeschlagenen Maßnahmen ein erfolgversprechender Weg, die Schattenwirtschaft einzudämmen. Es besteht also kein Mangel an Instrumenten oder Maßnahmen, sondern es fehlt der Wille der verantwortlichen Entscheidungsträger, diese Herausforderungen anzunehmen und die entsprechenden Maßnahmen einzusetzen, wie die politökonomische Analyse gezeigt hat. Langfristig wird den politischen Entscheidungsträger jedoch aufgrund des zunehmenden Drucks durch die Nutzung der „Exit-Option" keine andere Wahl bleiben, als entsprechende Reformprozesse einzuleiten.

32

Vgl. Borjas (1994); Djajic (1997).

10 Zusammenfassung und Ausblick Über die Forderungen an die Wirtschaftspolitik hinaus, werden in vielen Veröffentlichungen die gesellschaftspolitische Implikationen und die Gefahren für die politische und gesellschaftliche Stabilität herausgestellt. Die Gefährdung des „bonum commune" durch die Zunahme der Schattenwirtschaft folgt aus der immer stärker von den Wünschen der Bürger abweichenden Politik. 1 Kirchgässner und Pommerehne (1994) befürchten einen kummulativen Prozeß, der im Extremfall bis zur Funktionsuntüchtigkeit der Demokratie und der staatlichen Institutionen führen kann. Dies würde zu den gefahrlichsten Wirkungen zählen, die der Gesellschaft durch die Zunahme der Schattenwirtschaft, aber auch der (reinen) Steuerhinterziehung droht. Schmidt (1982) warnte schon zu Beginn der achtziger Jahre vor einer Erschütterung der Grundfeste unsere Wirtschaftsordnung und Institutionen. Die Schattenwirtschaft ist ein Signal für erhebliche „Störungen im Regelsystem" (Schmidt 1982 S.16). Allerdings - vermutlich bedingt durch die Unkenntnis der unterschiedlichen Chancenstrukturen - scheint die Möglichkeit in der Schattenwirtschaft aktiv sein zu können bzw. aktiv zu sein, eher den sozialen Frieden zu stärken, als zu gefährden. Hauptgrund könnte der Ausgleich sein, der von vielen in der Schwarzarbeit gesehen wird, für die geringeren Möglichkeiten zur Steuervermeidung, die von Unternehmen und den höheren Einkommensschichten vorgenommen werden können. Gretschmann (1986, S.125) spricht in diesem Zusammenhang von einer „Demokratisierung des Steuerwiderstands". 2 Eine rationale Wirtschaftspolitik müßte so umfassend gestaltet sein, daß es nicht zu einer Gewinner - Verliererdiskussion kommt, sondern insgesamt eine verbesserte Ausgestaltung des Steuersystems erreicht wird, bei der keine Orientierung am Status Quo erfolgt. Die wirtschaftspolitischen Reformansätze, die wir für Deutschland vorgestellt haben, sind zum Teil auch auf andere westliche Industriestaaten übertragbar. Die Vorschläge sind vor dem Hintergrund der zunehmenden Schattenwirtschaft in vielen Ländern entwickelt worden, mit dem Ziel, wieder ein größeres Maß an Übereinstimmung zwischen Politikern und den Bürgern zu erreichen und die Anreize zur Abwanderung in die Schattenwirtschaft zu verringern.

1

Vgl. z.B. Biedenkopf (1986); Rürup (1983); Schmidt (1988).

2

Damit ist selbstverständlich nicht die (organisierte) Wirtschaftskriminalität, die auch in diesem Buch ausdrücklich aus der Analyse ausgeschlossen wurde, gemeint.

204

Zusammenfassung und Ausblick

Um die Dringlichkeit von weitreichenden Reformen zu verdeutlichen, wurde die Entwicklung und der Umfang der Schattenwirtschaft in 70 Ländern aufgezeigt. Dafür haben wir verschiedene Verfahren näher vorgestellt, mit denen die Messung des Umfangs der Schattenwirtschaft versucht wird, obwohl die Messung ein sehr schwieriges Unterfangen ist.3 Keines der verwendeten Verfahren erlaubt auch nur annähernd exakte Messungen der Größe und der Entwicklung der Schattenwirtschaft. Alle Verfahren sind mit beträchtlichen Fehlern behaftet und können daher nur grobe Anhaltspunkte für den Umfang der Schattenwirtschaft liefern. Allerdings gelingt es, durch einen Vergleich der Ergebnisse, die mit verschiedenen Verfahren ermittelt wurden, zu zeigen, daß selbst bei Anwendung unterschiedlicher Verfahren zumindest in der Tendenz ähnliche Ergebnisse erzielt werden. Es ist eine starke Zunahme der Schattenwirtschaft von 1970 bis Ende der 90iger Jahre in vielen Ländern zu beobachten. Für die OECD-Länder hat sich der Umfang nahezu verdoppelt und liegt zwischen 10 und 20% in den Jahren 1990 bis 1997 während er in den Jahren 1970 bis 1980 zwischen 1 und 5% lag. Ergebnisse von Befragungen belegen, daß die Tätigkeit in der Schattenwirtschaft immer stärker akzeptiert wird und tendenziell die Bereitschaft zur Schwarzarbeit zunimmt. Im Rahmen eines integrativen, sozialwissenschaftlichen Ansatzes wurden unterschiedliche theoretische Ansätze vorgestellt, mit denen die Ursachen und Auswirkungen der zunehmenden Schattenwirtschaft untersucht werden können. Ziel war es dabei, die Möglichkeiten und Synergieeffekte herauszuarbeiten, die sich durch die Verbindung von ökonomischen, sozialpsychologischen und soziologischen Theorien ergeben. Eine Integration dieser Forschungsrichtungen ist auf Basis der Rational Choice Theorie möglich. Eine detailliertere Weiterentwicklung eines solchen Modells konnte hier nicht geleistet werden, bietet sich aber für weitere Forschungen an. Als wichtigste Ursache für den starken Ansteig der Schattenwirtschaft wurde das Versagen der Wirtschaftspolitik herausgestellt. Nicht nur die zunehmende Belastung mit Steuern und (Sozialversicherungs-) Abgaben und die zunehmende Regulierungsdichte sind wichtige Gründe für die Abwanderung in die Schattenwirtschaft, sondern auch die defensive Arbeitsmarktpolitik, die auf eine Umverteilung der Arbeitszeit ausgerichtet ist, schafft eine zunehmendes Schwarzarbeitspotential. In Kombination mit einer abnehmenden (Steuer-) Moral und immer geringeren Loyalität zum Staat wird die Nutzung dieses Potentials immer wahrscheinlicher und führt zur Schlußfolgerung, daß eine systematische Ursachenbekämpfung notwendig ist. Bekräftigt wird diese Forderung durch die Wirkungsanalyse. Eine bloße Erhöhung der Kosten der Tätigkeit in der Schattenwirtschaft durch verschärfte Kontrollen und höhere Strafen würde keine positiven Wirkungen auf die gesamtgesellschaftliche Wohlfahrt haben. Empirische Untersuchungen zeigen, daß eine grundlegende Steuerreform weitaus besser die Abwanderung verhindern kann. Neben den Allokationswirkungen sind auch die Stabilisierungseffekte für die 3

Vgl. für eine ausfuhrliche Diskussion der Probleme der Messung Bhattacharyya (1999); Dixon (1999); Feinstein (1999); Giles (1999b); Tanzi (1999) und Thomas (1999).

Zusammenfassung

und Ausblick

205

Gesamtwirtschaft von großer Bedeutung, da die Schattenwirtschaft eine Art Stabilisator- und Pufferfunktion ausübt und konjunkturelle Schwankungen etwas verringern kann. Dies gilt insbesondere in der derzeitigen Situation mit sklerotischen Arbeitsmärkten und stark regulierten Branchen. Die Steuerausfälle und die Hinterziehung von Sozialbeiträgen sind die Hauptargumente, die von Seiten des Staates als Begründung für die Bekämpfung der Schattenwirtschaft angeführt werden. Die Ausfälle für den Fiskus fallen bei näherer Betrachtung der Rückwirkungen aber nicht mehr so hoch aus, wie allgemein angenommen. An einem Beispiel wurde aufgezeigt, daß nicht nur die Wirtschaft durch die zusätzliche Nachfrage (und das zusätzliche Angebot) von der Schwarzarbeit profitieren kann, sondern auch der Staat u.a. über zusätzliche Mehrwertsteuereinnahmen zum Teil eine Kompensation erfährt. Dennoch bleiben substantielle Ausfälle bei Steuern und Sozialabgaben, die von den Politikern heftig beklagt werden. Allerdings bestehen für die wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger, wie wir auf Grundlage der Neuen Politischen Ökonomie skizziert haben, nur wenige Anreize, tatsächlich die Schwarzarbeit effektiv zu bekämpfen. Aus diesem Grund sind die Hoffnungen auf eine umfassende Reform des Steuersystems und der sozialen Sicherungssysteme aufgrund der Einsicht in ihre Notwendigkeit gering. Allerdings gibt es in einige OECD-Staaten richtige Ansätze, die sich im Zuge des zunehmenden internationalen Standortwettbewerbs durchsetzen werden. Langfristig sind Reformen nicht nur aufgrund des internationalen Drucks, sondern auch wegen der zunehmenden Bedeutung der Schattenwirtschaft unausweichlich. Die Wirtschaftssubjekte werden sich, wenn es nicht zu einer Stärkung der „Voice"- Funktion kommt, in dem z.B. mehr Direktdemokratie in Form von Referenden bei Gesamtbudgetentscheidungen ermöglicht wird, in steigendem Maße für die „Exit"- Option entscheiden und entweder in die Schattenwirtschaft abwandern oder sich ein System auswählen, welches ihren Präferenzen besser entspricht. Insofern kann die Schattenwirtschaft auch als Bestandteil eines evolutorischen Prozeß gesehen werden, der die Wirtschaft- und gesellschaftliche Entwicklung dynamisiert. Zum einen wird der gesellschaftliche Druck zur Deregulierung und Steuersenkung erhöht und zum anderen bilden sich neue, innovative Formen des Zusammenlebens und des Wirtschaftens jenseits von Regulierungen und Beschränkungen, die als Test für die offizielle Wirtschaft fungieren können. Aus der Ökonomie, Soziologie und Sozialpsychologie abgeleitete Schlußfolgerungen ergeben zudem positive Wirkungen für den Einzelnen, da durch die zusätzlichen Freiräume die Leistungsbereitschaft erhöht wird und auch die individuelle Bedürfnisbefriedigung ermöglicht wird. Aus gesellschaftlicher Perspektive sind die Förderung des Zusammenhaltes in der Gesellschaft durch bilaterale Interaktionen und Stärkung der Netzwerke und Familien in einer globalisierte Welt wichtige positive Faktoren, die sich durch schattenwirtschaftliche Aktivitäten ergeben. Allerdings kann eine Gesellschaft auf Dauer den Verstoß gegen Gesetze und Regeln nicht hinnehmen, da sie die Basis für das Zusammenleben innerhalb einer Gesellschaft und eines Staates darstellen. Dennoch ist es nicht sinnvoll, mit härteren Strafen und verstärkten Kontrollen gegen die Schwarzarbeit vorzugehen.

206

Zusammenfassung und Ausblick

Die Tendenz zum Ausweichen in den Schatten sollte von der Politik vielmehr als Warnsignal angesehen werden. Es kommt zu einer zunehmenden gesellschaftlichen Ablehnung der herrschenden Normen und Gesetze des Wirtschaftens, der nur mit umfassenden, substantiellen (Steuer-) Reformen begegnet werden kann, in Verbindung mit einer Stärkung der Beteiligung der Bürger an staatlichen Entscheidungen. Wichtig ist, so auch Klein (1997), daß z.B. das Steuerrecht wieder gemäß den Vorstellungen der Bürger ausgestaltet wird, d.h. daß eine Anpassung der Gesetze an die gesellschaftlichen Normen stattfindet, statt eine weitere Gesetzes- und Strafverschärfungen, die von den Bürgern nicht akzeptiert wird. Biedenkopf (1986) rät, die neuen Institutionen, die sich in der Schattenwirtschaft bilden, für eine Fortentwicklung der offiziellen Institutionen zu nutzen: „Die Ursachen [der Zunahme der Schattenwirtschaft] sind eine nicht mehr zeitgemäße Organisation der Arbeits- und Sozialverfassung und die unsachgemäße Besteuerung und Reglementierung von Arbeit und Wirtschaft. Der jetzige Zustand läßt sich so lange ertragen, als er Teil eines Prozesses des Überganges von der alten zur neuen Sicht der Dinge, des Wandels [...] ist. [...] Richten wir uns dagegen in den bestehenden Widersprüchen dauerhaft ein, wird die alte Ordnung zunehmend an Autorität und politischer Zustimmung verlieren. An ihre Stelle werden spontane und informelle Ordnungen treten." (Biedenkopf, 1986, S.l 13f). Der Prozeß des Übergangs dauert nun schon fast zwei Jahrzehnte an, ohne daß sich eine neue Ordnung etablieren konnte, die eine größere Akzeptanz bei den Bürger hat. Reformen sind, wie wir aufgezeigt haben, heute vor dem Hintergrund der weiteren Zunahme der Schattenwirtschaft noch dringender als damals. Schmölders hat schon frühzeitig auf Ansatzpunkte für eine sinnvolle Wirtschaftsund Steuerpolitik hingewiesen, die auf eine Entbürokratisierung der staatlichen Institutionen sowie auf eine größere Transparenz ausgerichtet sein sollte: „Die Anfälligkeit des Wirtschaftssystems für betrügerische Ausnützung seiner Einrichtungen wird um so größer, je abstrakter und verfeinerter diese Einrichtungen werden; der Perfektionismus ist überall ein Feind loyaler Bejahung und Erfüllung der staatsbürgerlichen Pflichten, die ihre Anschaulichkeit und ihr moralisches Profil längst verloren haben." (Schmölders, 1980, S.378-379). In diesem Sinne bleiben Hoffnungen auf eine rationale Wirtschaftspolitik angebracht, obwohl die Ergebnisse der Neuen Politischen Ökonomie wenig zuversichtlich stimmen, was die tatsächliche Umsetzung von Reformen betrifft. Unsere Analyse veranschaulicht zumindest die Notwendigkeit einer rationalen Wirtschaftspolitik vor dem Hintergrund der Expansion der Schattenwirtschaft und des zunehmenden Wettbewerbs der Systeme und Regionen. Auf Grundlage der theoretisch fundierten Ursachen- und Wirkungsanalyse haben wir auch einige wirtschaftspolitische Empfehlungen abgeleitet, die langfristig zur Reduktion der Schattenwirtschaft beitragen können, auch wenn der geneigte Leser aus seiner derzeitigen Lage und in kurzfristiger Sicht möglicherweise gar nicht so sehr daran interessiert sein mag.

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