Örtliche Straßenplanung: Eine systematische Darstellung [1 ed.] 9783428454341, 9783428054343

Citation preview

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 449

Örtliche Straßenplanung Eine systematische Darstellung

Von

Bernd Kregel

Duncker & Humblot · Berlin

BERND KREGEL

Ortliche Straßenplanung

Schriften

zum öffentlichen Band 449

Recht

• ·

Ortliche Straßenplanung E i n e systematische D a r s t e l l u n g

Von

Dr. Bernd Kregel

DUNCKER

&

HUMBLOT

/

BERLIN

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen B i b l i o t h e k Kregel, Bernd: ö r t l i c h e Strassenplanung: e. systemat. Darst. / von Bernd Kregel. — Berlin: Duncker u n d Humblot, 1983. (Schriften zum öffentlichen Recht; Bd. 449) I S B N 3-428-05434-2 NE: GT

Alle Rechte vorbehalten © 1983 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1983 bei Buchdruckerei A. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 05434 2

Vorwort Die nachfolgende Untersuchung und Darstellung der rechtlichen Problematik örtlicher Straßenplanung ist i m Wintersemester 1982/83 von der Juristischen Fakultät der Universität Göttingen als Dissertation angenommen worden. Sie wurde i m Sommer 1982 i m wesentlichen abgeschlossen. Die später veröffentlichte Rechtsprechung und Literatur konnte noch weitgehend berücksichtigt werden. Die Arbeit wurde angeregt und kritisch begleitet von Herrn Prof. Dr. H. Ebersbach, Göttingen, dem dafür herzlich gedankt sei. Besonderer Dank gilt meiner Frau, Stefanie Kregel, für ihr großes Verständnis, stete Aufmunterung und tatkräftige Mithilfe bei der technischen Herstellung. Hannover, i m März 1983

JB. K .

Inhaltsverzeichnis Einleitung

17

Erstes Kapitel Der Planungsgegenstand § 1 Die öffentliche Straße I. Straßenbegriff I I . Öffentlichkeit § 2 Einteilung der öffentlichen Straßen nach Straßenrecht I. Straßenklassifizierung u n d Einstufung I I . Die örtlichen Straßen

20 20 21 24 24 26

1. Die Gemeindestraßen a) Ortsstraßen aa) Städtebaurechtliche Abgrenzung (S.26) — bb) Straßenrechtliche Abgrenzung (S. 27) — cc) Auslegung (S. 28) b) Gemeindeverbindungsstraßen aa) Räumliche Lage (S.30) — bb) Verkehrsfunktionen (S. 31) (1) Verbindung zwischen Ortsteilen (S.31) — (2) Verbindung zwischen benachbarten Gemeinden (S. 32) — (3) A n schluß an andere öffentliche Verkehrswege (S. 33) c) Sonstige Gemeindestraßen

26 26

2. Die sonstigen öffentlichen Straßen

35

§ 3 Exkurs: Straßeneinteilung für Finanzierungszwecke

30

34

37

I. Zuwendungen gem. § 5 a FStrG

37

I I . Zuwendungen für Ersatzstraßen

38

I I I . Zuwendungen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz 38 1. Innerörtliche Hauptverkehrsstraßen (S. 38) — 2. Besondere Fahrspuren für Omnibusse (S. 38) — 3. Verkehrswichtige Z u bringerstraßen zum überörtlichen Verkehrsnetz (S. 39) — 4. V e r kehrswichtige zwischenörtliche Straßen i n zurückgebliebenen Gebieten (§ 2 Abs. 1 Nr. 3 ROG) u n d i m Zonenrandgebiet (S. 39) — 5. Straßen i m Zusammenhang m i t der Stillegung von Eisenbahnstrecken (S. 39) — 6. Zentrale Omnibusbahnhöfe, verkehrswichtige Umsteigeanlagen (S. 39) — 7. Parkeinrichtungen an Haltestellen des öffentlichen Personennahverkehrs, die dem Ubergang v o m Kfz zum öffentlichen Nahverkehrsmittel zu dienen bestimmt sind (S. 40)

nsverzeichnis I V . Zuwendungen nach den Finanzausgleichsgesetzen Länder

(FAG)

der

V. Finanzhilfen u n d örtliche Planungsentscheidung

40 41

Zweites Kapitel Planungsrecht und Planungspflicht § 4 Die Planungshoheit der Gemeinden

43

I. Verfassungsrechtliche Grundlage

43

I I . Einschränkungen § 5 Gemeindliche Planungspflichten I. Städtebaurechtliche Planungspflichten

44 45 46

1. Allgemeine Bauleitplanungspflicht (§1 Abs. 3 BBauG) a) Planungsbefugnis b) Planungspflicht

46 46 47

2. Besondere Bauleitplanungspflichten a) Stadtsanierung (§ 10 Abs. 1 S. 1 StBauFG) b) Stadtentwicklung (§ 54 Abs. 2 S. 2 StBauFG) c) A g r a r s t r u k t u r (§ 144 c Abs. 1 BBauG)

49 50 51 52

I I . Raumordnungsrechtliche Planungspflichten

54

1. Das Verhältnis von § 5 Abs. 4 ROG zu § 1 Abs. 4 BBauG a) Gleiche Pflichtenintensität b) Unterschiedliche Pflichtenintensität c) Stellungnahme

54 55 55 56

2. Umfang der Anpassungspflicht a) Gemeindeinitiierte Planung b) Raumordnungsrechtlich initiierte Erstplanung aa) Befürwortende Ansicht (S. 60) — bb) Ablehnende A n sicht (S. 60) — cc) Stellungnahme (S. 60) c) Verdichtung der allgemeinen Bauleitplanungspflicht . . . . aa) Die Auffassung zu § 2 I BBauG a. F. (S. 62) — bb) Die Ansicht Schiarmanns (S. 62) —- cc) Stellungnahme (S. 63)

59 59 60

3. Einfluß auf die örtliche Straßenplanung

64

I I I . Straßenrechtliche Planungspflicht

62

65

1. Planungsbefugnis

65

2. Planungspflicht

66

I V . Erschließungsrechtliche Planungspflicht V. Gemeinderechtliche Planungspflicht

67 68

nsverzeichnis

9

Drittes Kapitel Vorbereitende örtliche Straßenplanung § 6 Die Entwicklungsplanung

70

I. Definition

70

I I . Verfahren

72

I I I . Erscheinungsformen der Entwicklungsplanung

73

1. Der integrierte Stadt-(Gemeinde-)Entwicklungsplan

73

2. Der General verkehrsplan (Gesamtverkehrsplan)

75

a) Anlaß der Aufstellung b) I n h a l t des Generalverkehrsplans aa) Bestandsaufnahme u n d -analyse bb) Verkehrsprognose cc) Verkehrsplanung 3. Der räumliche Teilentwicklungsplan I V . Rechtswirkungen der Entwicklungsplanung 1. Interne Rechtswirkungen

75 76 78 80 81 82 83 84

a) W i r k u n g e n für die Bauleitplanung aa) Aufstellung, Änderung, Ergänzung von Bauleitplänen (S. 84) — bb) Bestehende Bauleitpläne (S. 86)

84

b) W i r k u n g e n für sonstige Planungen

86

2. Externe Rechtswirkungen

87

a) Unmittelbare Rechtswirkungen

87

b) Mittelbare Rechtswirkungen

87

§ 7 Der Flächennutzungsplan I. Kompetenz u n d Geltungsbereich I I . Planungsverfahren

88 88 89

1. Planaufstellungsbeschluß (§ 2 Abs. 1 S. 2 BBauG) (S. 90) — 2. Ausarbeitung des Planentwurfs (S. 90) — 3. Auslegung des Planentwurfs (Anregungsverfahren) (S. 90) — 4. Prüfung der Bedenken u n d Anregungen (S. 90) — 5. Beschluß über den Plan (S. 91) — 6. Genehmigungsverfahren (S. 91) — 7. I n k r a f t t r e t e n (S. 91) I I I . I n h a l t des Flächennutzungsplans

91

1. Flächen für den überörtlichen Verkehr

92

2. ö r t l i c h e Hauptverkehrszüge

94

10

nsverzeichnis I V . Rechts Wirkungen

95

1. Rechtscharakter

95

2. Interne Rechtswirkungen

96

a) W i r k u n g e n für die Bauleitplanung b) W i r k u n g e n für andere Formen außenverbindlicher Straßenplanung aa) Auslegung des § 8 Abs. 2 S. 1 BBauG (S. 97) — bb) Analogie zu § 8 Abs. 2 S. 1 BBauG (S. 97) — cc) A b wägungsrelevanter Belang (S. 98) 3. Externe Rechts Wirkungen a) Bindungswirkung für andere öffentliche Planungsträger aa) Anpassungspflicht (S. 99) — bb) Form u n d Frist des Widerspruchs (S. 100) — cc) Veränderte Sachlage (S. 104) — dd) Abwägungsrelevanter Belang (S. 104) b) W i r k u n g e n für den Bürger

96 97

99 99

105

Viertes K a p i t e l Verbindliche örtliche Straßenplanung § 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung I. Geltungsbereich des § 125 BBauG 1. Meinungsstand

106 106 106

a) Gültigkeit für alle örtlichen Straßen (S. 107) — b) G ü l tigkeit für örtliche u n d überörtliche Erschließungsstraßen (S. 107) — c) Gültigkeit für örtliche Erschließungsstraßen (S. 107) — d) Gültigkeit für Erschließungsstraßen i. S. des § 127 Abs. 2 BBauG (S. 107) 2. Beschränkungen auf Erschließungsanlagen

107

a) Wortlaut

107

b) Gesetzessystematik

108

c) Regelungsabsicht

108

d) Verfassungskonforme Auslegung

108

3. Erschließungsbegriff

109

a) K e i n einheitlicher Erschließungsbegriff

109

b) Gesetzessystematik

110

c) Historische Auslegung

110

4. Der Normzweck des § 125 B B a u G

113

a) Präjudizierende W i r k u n g der Straßenherstellung

113

b) Die erfaßten örtlichen Straßen

114

nsverzeichnis I I . Der Herstellungsbegriff des § 125 BBauG

11 115

1. Die Straßenbaumaßnahmen

115

2. Der maßgebliche Zeitpunkt

116

I I I . Erschließungsstraßenplanung durch Bebauungsplan (§ 125 Abs. 1 BBauG) 117 1. Bebauungsplan als Herstellungsvoraussetzung

117

2. Planungsverfahren

117

3. I n h a l t des Bebauungsplanes

118

4. Rechtswirkungen des Bebauungsplanes

120

a) Unmittelbare Rechtswirkungen aa) Allgemeines Vorkaufsrecht bb) Entschädigung für Verkehrsflächenfestsetzungen

120 120 120

b) Der Bebauungsplan als Vollzugsgrundlage aa) Bodenordnung bb) Enteignung u n d vorzeitige Besitzeinweisung

122 122 125

I V . Erschließungsstraßenplanung m i t Zustimmung der höheren V e r waltungsbehörde (§ 125 Abs. 2 S. 1, 3 BBauG) 126 1. Anwendungsbereich

127

2. Rechtscharakter des Erschließungsplanes a) aliud-Theorie b) Rechtssatz oder Einzelakt c) A u ß e n w i r k u n g d) Ergebnis

129 129 131 132 134

3. Planungsverfahren a) Verfahren bei nachfolgendem Bebauungsplan b) Verfahren ohne nachfolgenden Bebauungsplan c) Entscheidung der höheren Verwaltungsbehörde d) Öffentliche Bekanntgabe e) Umdeutung einer Bebauungsplangenehmigung

135 135 136 138 138 139

4. Rechtswirkungen des Erschließungsplanes 141 a) Unmittelbare Rechtswirkungen 141 aa) Zulässigkeit des Vorhabens, Gestaltungswirkung (S. 141) — bb) Entschädigung (S. 143) b) Der Erschließungsplan als Vollzugsgrundlage 144 V. Erschließungsstraßenplanung ohne Bebauungsplan u n d ohne Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde (§ 125 Abs. 2 5. 2 BBauG) 145 1. Anwendungsbereich

145

a) I m Zusammenhang bebaute Ortsteile

146

b) Entbehrlichkeit eines Bebauungsplanes

146

12

nsverzeichnis 2. Analogie als Übergangsregelung

148

3. Planungsverfahren, Rechtswirkungen

148

V I . Folgen rechtswidriger Erschließungsstraßenplanung und - h e r stellung 149 1. Rechtswidrigkeit des Planes

149

a) Bebauungsplan aa) Fehlerfolgen (S. 149) — bb) Rechtsschutz (S. 150)

149

b) Erschließungsplan aa) Fehlerfolgen (S. 151) — bb) Rechtsschutz (S. 151)

151

2. Rechtswidrigkeit der Straßenherstellung a) Fehlerfolgen b) Rechtsschutz § 9 Straßenplanung durch Planfeststellung I. Anwendungsbereich

151 152 153 155 155

1. ö r t l i c h e Straßenplanung nach Landesstraßenrecht a) Baden-Württemberg b) Bayern c) Niedersachsen d) Rheinland-Pfalz e) Saarland f) Schleswig-Holstein

155 155 156 157 157 158 158

2. Zusammentreffen m i t externen Planungen a) Notwendige Folgemaßnahmen b) Selbständige Vorhaben

158 158 160

3. Flurbereinigung a) Unternehmensflurbereinigung (§§ 87 - 89 FlurbG) b) Regelflurbereinigung c) Zusammentreffen m i t Straßenplanfeststellungen

161 161 162 163

I I . Planungsverfahren

163

1. Vorbereitung

164

2. A n h ö r u n g 164 a) Unterlagen (S. 164) — b) Auslegung (S. 164) — c) Einwendungen (S. 164) — d) Erörterungstermin (S. 164) — e) Planungsänderungen (S. 165) — f) Abgabe an die Planfeststellungsbehörde (S. 165) 3. Planfeststellung 165 a) Entscheidung (S. 165) — b) F o r m (S. 165) — c) Adressaten (S. 165) — d) Außerkrafttreten (S. 166) 4. Planänderung

166

5. Die zuständigen Behörden

166

nsverzeichnis I I I . Rechtswirkungen

13 167

1. Unmittelbare Rechtswirkungen

168

a) Zulässigkeit des Vorhabens u n d Konzentrations Wirkung 168 b) Gestaltungs- u n d DuldungsWirkung

169

c) Entschädigung 170 aa) Planfeststellungsbeschluß als Anknüpfungspunkt (S. 170) — bb) Veränderungssperre als Anknüpfungspunkt (S. 170) 2. Der festgestellte Plan als Vollzugsgrundlage

171

a) Enteignung

171

b) Vorzeitige Besitzeinweisung

172

I V . Rechtsschutz

172

1. Planfeststellungsbeschluß

172

a) Unternehmer

173

b) Betroffene D r i t t e

173

c) Gemeinde

175

2. Rechtswidrige Straßenbaumaßnahmen §10 Straßenplanung ohne spezielle Form- u n d Verfahrensbindung I. Regelungslücken i n den Straßengesetzen I I . Planung ohne förmliches straßenrechtliches Verfahren 1. Meinungsstand

176 176 177 177 177

a) Planung gem. § 125 BBauG (S. 177) — b) Salzwedel (S. 178) c) Kodal (S. 178) — d) Breuer (S. 178) — e) Siegel u n d Büchs (S.178) 2. Straßenbauvorhaben von unwesentlicher Bedeutung

178

a) öffentliche oder private Belange werden nicht tangiert .. 179 b) Einvernehmen über berührte öffentliche Belange

179

c) Vereinbarungen über berührte private Belange

179

3. Notwendige außen wirksame Planung a) Bebauungsplan

180 181

b) Baugenehmigung

181

c) Enteignung aa) Vorbereitung bb) Enteignungsrechtliche cc) Enteignungsbeschluß dd) Rechtsschutz

182 182 182 184 185

Planfeststellung

Literaturverzeichnis

186

Abkürzungsverzeichnis a. A . Abb. AbfG a. E. a. F. AfK AG Allg. Anh. Anm. Art.

= = = = = = = = = = =

anderer Ansicht Abbildung(en) Abfallbeseitigungsgesetz am Ende alte Fassung A r c h i v für Kommunalwissenschaften Ausführungsgesetz Allgemein(es) Anhang Anmerkung Artikel

BauR BaWüVBl. Bay BayBgm BayEG

= = = = =

Bay GO BayObLG BayStrWG BayVBl. BayVGH BB BBauBl. BBauG BbG BerlStrG BGB BGBl. I BGH Β GHZ BImSchG ΒΚ B1GBW

= = = = = = = = = = = = = = = = =

BR BremLStrG BRS BT BuG BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE BW

= = = = = = = = = =

Baurecht, Zeitschrift Baden-Württembergisches Verwaltungsblatt, Zeitschrift Bayern, Bayerisch(es) Der Bayerische Bürgermeister, Zeitschrift (Bayerisches) Gesetz über die entschädigungspflichtige Enteignung Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern Bayerisches Oberstes Landesgericht Bayerisches Straßen- u n d Wegegesetz Bayerische Verwaltungsblätter, Zeitschrift Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Der Betriebsberater, Zeitschrift Bundesbaublatt, Zeitschrift Bundesbaugesetz Bundesbahngesetz Berliner Straßengesetz Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt, T e i l I Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofes i n Zivilsachen Bundes-Immissionschutzgesetz Kommentar zum Bonner Grundgesetz Blätter für Grundstücks-, Bau- u n d Wohnungsrecht, Zeitschrift Bundesrat Bremisches Landesstraßengesetz Baurechtssammlung Bundestag Bauamt u n d Gemeindebau, Zeitschrift Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Baden-Württemberg

d. h. Diss. DJT

= das heißt = Dissertation = Deutscher Juristentag

Abkürzungsverzeichnis

15

DÖV DTV DVB1. DWW

= = = =

E

= Amtliche Sammlung der Entscheidungen des davor genannten Gerichts = Einführung = Eisenbahnkreuzungsgesetz = Erläuterung(en) = Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg

Einf. EkrG Erl. ESVGH

Die öffentliche Verwaltung, Zeitschrift Durchschnittliche tägliche Verkehrsmengen Deutsches Verwaltungsblatt, Zeitschrift Deutsche Wohnungswirtschaft, Zeitschrift

FAG FlurbG FStrG

= = =

Finanzausgleichsgesetz Flurbereinigungsgesetz Bundesfernstraßengesetz

GBl. GG ggf. GMB1. GO GVB1.

= = = = = =

Gesetzblatt Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland gegebenenfalls Gemeinsames Ministerialblatt Gemeindeordnung Gesetz- u n d Verordnungsblatt

HambWG HessStrG HessVGH h. M .

= = = =

Hamburgisches Wegegesetz Hessisches Straßengesetz Hessischer Verwaltungsgerichtshof Herrschende Meinung

i. d. F. i. d. R. i. S. i. V. m.

= = = =

i n der Fassung i n der Regel i m Sinne (von, des) i n Verbindung m i t

JuS JZ

= Juristische Schulung, Zeitschrift = Juristenzeitung

Kfz Km KStZ

= Kraftfahrzeug(e) = Kilometer = Kommunale Steuerzeitschrift

LaPlaG LStrÄndG LStrG NW LStrGRP LT LuftVG

= = = = = =

Landesplanungsgesetz Landesstraßen-Änderungsgesetz Straßengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen Landesstraßengesetz für Rheinland-Pfalz Landtag(s) Luftverkehrsgesetz

m MB1. MDR m. w. N.

= = = =

Meter Ministerialblatt Monatszeitschrift für deutsches Recht m i t weiteren Nachweisen

NBauO n. F. NGO NJW NStrG NuR NVwZ NW

= = = = = = = =

Niedersächsische Bauordnung neue Fassung Niedersächsische Gemeindeordnung Neue Juristische Wochenschrift Niedersächsisches Straßengesetz Natur u n d Recht, Zeitschrift Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Nordrhein-Westfalen

Abkürungsverzeichnis

16 ÖffBauBoR OVG OVGE

= Öffentliches Bau- u n d Bodenrecht = Oberverwaltungsgericht = Amtliche Sammlung der Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte für das Land Nordrhein-Westfalen i n M ü n ster sowie für die Länder Niedersachsen u n d SchleswigHolstein i n Lüneburg m i t Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes Nordrhein-Westfalen u n d des Niedersächsischen Staatsgerichtshofes

PBefG Pkw PlafeR PrEG

= Personenbeförderungsgesetz = Personenkraftwagen = Planfeststellungsrichtlinien = Gesetz über die Enteignung von Grundeigentum

RaRi GVP RdL Rdn. RGBl. I ROG RP

= = = = = =

Rahmenrichtlinien für die Generalverkehrsplanung Recht der Landwirtschaft, Zeitschrift Randnummer Reichsgesetzblatt, Teil I Raumordnungsgesetz Rheinland-Pfalz

SaarlStrG SH SKV StBauFG StrGBW S t r W G SH StVO

= = = = = = =

Saarländisches Straßengesetz Schleswig-Holstein Staats- u n d Kommunalverwaltung, Zeitschrift Städtebauförderungsgesetz Straßengesetz für Baden-Württemberg Straßen- u n d Wegegesetz des Landes Schleswig-Holstein Straßenverkehrsordnung

Tn. Tz.

= Teilnummer = Teilziffer

Verf VerwArch VerwR VwRspr VG VGH VkBl. VR VRS VVDStRL

= = = = = = = = = =

VwGO VwVfG WaStrG z. B. ZfBR z.T.

Verfassung Verwaltungsarchiv Verwaltungsrecht Verwaltungsrechtsprechung i n Deutschland Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof Verkehrsblatt Verwaltungsrundschau, Zeitschrift Verkehrsrechtssammlung Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer = Verwaltungsgerichtsordnung = Verwaltungsverfahrensgesetz Wasserstraßengesetz = zum Beispiel = Zeitschrift für Baurecht = zum T e i l

Einleitung Die Einstellung zur Planung des Straßennetzes hat sich i n den letzten Jahren allgemein gewandelt. Die frühere Vision von der autogerechten Republik mit einem perfektionierten Straßennetz als Ausdruck des wirtschaftlichen Fortschritts 1 ist allgemeiner Ernüchterung gewichen. Unter dem Eindruck von ökologischen und energiepolitischen Argumenten, Bürgerkritik und leeren öffentlichen Kassen zeichnet sich das „Ende des Pistenbooms" und „wachstumsbesessener Planungen" ab 2 . Straßenbauprogramme werden gestreckt, Vorhaben vertagt oder ganz aufgegeben und die Etatansätze bei Bund, Ländern und Gemeinden gekürzt. Diese Entwicklung kann nicht darüber hinwegtäuschen, daß Verkehrswege auch i n Zukunft neu gebaut, erweitert, verlegt und verbessert werden müssen 3 . Qualität und Akzentuierung des Straßenbaus aber stehen permanent und i n höherem Maße als bisher zur Diskussion. Die Bedürfnisse des Autoverkehrs treten heute zunehmend hinter anderen verkehrspolitischen Zielen, wie etwa der Schaffung von Radwegnetzen, Fußgängerzonen, verkehrsberuhigten Wohnstraßen, Grünflächen etc., zurück. Die Verkehrsplanung muß sich den wechselnden Rahmenbedingungen anpassen und daher ständig neu orientieren 4 . Anläßlich einer Diskussion über Straßenbaumaßnahmen hat der Bürgermeister der Stadt Quickborn die aktuelle Problematik der Straßenplanung treffend so glossiert: „Regelmäßig steht zu Beginn die Forderung der Anlieger nach einem Ausbau der Straße, weil die Häuser unter der Erschütterung des Verkehrs leiden; es folgt die Forderung der Eltern nach Ausbau der Fußund Radwege aus Gründen der Schulwegsicherung. ι Vgl. n u r Lange, Verkehr u n d öffentliches Recht, S. 11 f., S. 32 ff. m. w . N.; Oettle, Raumforschung u n d Raumordnung 1972, 108, 110 Fn. 2 m. w . N. 2 Der Spiegel Nr. 23 v o m 1. 6.1981, S. 86 f.; vgl. ferner Becker, Das Verfahren der Bundesfernstraßenplanung bis zur Planfeststellung, S. 15 m. w. N. 3 Fickert, A k t u e l l e Fragen des Straßenrechts, S. 2 ff.; Becker, Das Verfahren der Bundesfernstraßenplanung bis zur Planfeststellung, S. 21 f.; Krüger, Der Arbeitgeber 1980, 278 ff.; Walprecht, Städte- u n d Gemeindebund 1982, 62, 66 f. 4 Walprecht, Städte- u n d Gemeinderat 1980, 153, 154; ders., Städte- u n d Gemeindebund 1982, 62, 67; Fickert, A k t u e l l e Fragen des Straßenrechts, S. 6 ff.; i n s t r u k t i v zur Orientierungsbedürftigkeit der Verkehrsplanung auch Oettle, Raumforschung u n d Raumordnung 1972, 108, 111 f. ζ Kregel

18

Einleitung

Das weitere Verfahren wickelt sich wie folgt ab: Protest der Umweltschützer, weil Bäume gefällt werden sollen, Protest des Haus- und Grundeigentümervereins, weil die Verwaltung ,mal wieder über die Köpfe der Bürger hinweg plant', Protest des Einzelhandels, weil durch die Straßenbauarbeiten die Existenz der anliegenden Geschäfte bedroht ist. Es folgen: Proteste der Arbeiter, weil bei der ermöglichten Zufahrt »Anlieger frei 4 die Arbeit nur unter Lebensgefahr verrichtet werden kann. Nach Beendigung der Baumaßnahmen hören w i r Proteste, weil auf der ausgebauten Straße zu schnell gefahren w i r d und nur immer andere, aber nie Anlieger mit überhöhter Geschwindigkeit fahren, sowie die Forderung, die Anliegerbeiträge zu erlassen oder zu stunden, weil der Ausbau ja nie von den Anliegern gefordert wurde und nur anderen dient, endet mit dem Stöhnen der Mitarbeiter i m Bauamt: ,Baue nie eine Straße, wenn es nicht sein m u ß ' V Diese Glosse verdeutlicht die Schwierigkeit, bei öffentlichen Planungen einen allgemeinen Konsens zu erreichen. Ob und in welchem Maße die unterschiedlichen Meinungen und Gesichtspunkte i n die Planung einfließen, hängt nicht zuletzt von der Zuständigkeit, den Rechtsgrundlagen und dem Planungsverfahren ab. Daneben w i r k t die an bestimmte Voraussetzungen gebundene Gewährung staatlicher Zweckzuweisungen für den Straßenbau auf die planerische Entscheidung ein. Die überörtliche Straßenplanung ist Gegenstand zahlreicher Veröffentlichungen und Gerichtsentscheidungen. Dagegen fehlt bisher eine systematische Darstellung des Rechts der örtlichen Straßenplanung. Die auf diesem Gebiet spärliche Rechtsprechung befaßt sich lediglich m i t Einzelfragen. Dabei kommt dem örtlichen Verkehrs Wegenetz eine ganz erhebliche Bedeutung zu. A m 1.1.1976 standen 169 131 überörtliche Straßenkilometer einer Anzahl von 296 737 Kilometern Gemeindestraßen 18 gegenüber. Das entspricht einem Anteil von 63,69 °/o am öffentlichen Straßennetz. Die Planung und Herstellung örtlicher Straßen vollzieht sich nicht m i t Hilfe eines einheitlichen Planungsinstruments, sondern auf der Grundlage verschiedener Rechtsvorschriften m i t unterschiedlicher Zielsetzung. Die nachfolgende Untersuchung soll einen Uberblick über Zuständigkeit, Verfahren und materiell-rechtliche Grundlagen der örtlichen Straßenplanung geben und die darin liegenden rechtlichen Probleme verdeutlichen. ß Städte- u n d Gemeindebund 1981,19 f. « Davon 176 625 k m Innerortsstraßen (59,52%) u n d 120 112 k m Außerortsstraßen (40,48%) —• Quelle: Statistisches Jahrbuch für Bayern 1978, S.442. Nach Angabe von Walprecht, Städte- u n d Gemeinderat 1980, 153, w u r d e n zwischen 1966 u n d 1976 5913 k m innerörtlicher Gemeindestraßen m i t einer Fahrbahnbreite über 7 m gebaut, doppelt soviel wie Autobahnkilometer.

Einleitung

Zunächst ist der Planungsgegenstand — die örtlichen öffentlichen Straßen — anhand der Straßengesetze der Flächenstaaten zu definieren. I n einem Exkurs sollen die wichtigsten Straßenkategorien außerhalb des Straßenrechts beschrieben werden, die als Voraussetzung für eine finanzielle staatliche Förderung von besonderem Interesse sind, weil über diese Zuwendungen Einfluß auf die örtliche Planung ausgeübt wird. Ausgangspunkt des örtlichen Straßenplanungsrechts ist die verfassungsrechtlich geschützte Planungshoheit, die eine allgemeine Planungskompetenz der Gemeinde für ihr Gebiet umfaßt. I m Mittelpunkt des 2. Kapitels stehen rechtliche Einschränkungen des gemeindlichen Planungsrechts i n bezug auf die Grundentscheidung (Ob) zur Planung einer Straße. Die Vielfalt des gemeindlichen Kompetenzbereichs schlägt sich hier nieder i n einer Reihe gesetzlicher Vorschriften, aus denen sich eine Verdichtung der planerischen Gestaltungsfreiheit zur Planungspflicht ergeben kann. I n den beiden folgenden Kapiteln sollen die rechtlichen Probleme der verschiedenartigen Möglichkeiten vorbereitender und außenverbindlicher örtlicher Straßenplanung i m einzelnen erörtert werden. Das 3. Kapitel behandelt die vorbereitenden Straßenplanungen, ihre Erscheinungsformen, Voraussetzungen, Verfahren, Wirkungen sowie ihre rechtliche Verknüpfung mit den außenwirksamen Plänen. I m letzten Kapitel werden die verschiedenen Arten der verbindlichen örtlichen Straßenbaupläne vorgestellt und auf den Anwendungsbereich, die Voraussetzungen, das Verfahren, die Rechtswirkungen und die Rechtsschutzmöglichkeiten h i n untersucht.

Erstes Kapitel

Der Planungsgegenstand § 1 Die öffentliche Straße I . Straßenbegriff

Der Straßenbegriff ist sprachlich abgeleitet aus dem lateinischen (via) strata (von sternere — bestreuen, einebnen, althochdeutsch: straza). I m technischen Sinne w i r d die Straße definiert als „kunstmäßig hergestellte bauliche Anlage für Zwecke des nichtspurgebundenen Landverkehrs" 1 . Rechtlich fallen unter den Sammelbegriff Straße nicht nur die überwiegend dem Fahrzeugverkehr dienenden Verkehrsflächen — so die herkömmliche allgemeinsprachliche Verwendung der Bezeichnung Straße i m Gegensatz zu der des Weges, Platzes und der Gasse2 — sondern darüber hinaus alle Straßen, Wege, Gassen, Durchgänge, Stege und Plätze 3 m i t ihren Bestandteilen 4 . Dabei sind für die rechtliche Qualifikation der technische Zustand, die Verkehrsbedeutung und eine Beschränkung auf bestimmte Verkehrsarten nicht entscheidend 5 . Dieser einheitliche Straßenbegriff liegt auch den Bestimmungen der Landesstraßengesetze zugrunde 6 . ι Kodal, Straßenrecht, S. 62; ähnlich Linden (Hrsg.), Dr. Gablers VerkehrsLexikon, S.1464. 2 Förster, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 127 A n m . I I I 1 c; Kodal, Straßenrecht, S. 62; vgl. ferner Linden (Hrsg.), Dr. Gablers Verkehrs-Lexikon, S. 569 (Gasse), 827 (Königstraße), 1712 (Vizinalstraße), 1464 (Straße). 3 O V G Lüneburg v. 30.3.1967, OVGE 23, 370, 372; Kodal, Straßenrecht, S. 62 f.; Böhm, HessStrG, § 1 Erl. 2; Prandi / Gillessen, BayStrWG, A r t . 1 Erl. 2 a. 4 Z u den Bestandteilen gehören Straßenkörper, Luftraum, Zubehör u n d z. T. Nebenanlagen. Vgl. i m einzelnen § 1 I V FStrG; § 2 I I StrG B W ; A r t . 2 BayStrWG; §2 BerlStrG; §2 11 NStrG; § 2 I I - I V L S t r G N W ; § 2 I I - I V L S t r G R P ; §211 SaarlStrG; §2 11, I I I S t r W G SH; Kodal, Straßenrecht, S. 120 ff.; Böhm, HessStrG, § 2 Erl. 10; Prandi / Gillessen, BayrStrWG, A r t . 2 Erl. 2 ff. δ Kodal, Straßenrecht, S. 62; Böhm, HessStrG, § 2 Erl. 1. β Vgl. die Legaldefinitionen des Begriffs „öffentliche Straßen" i n § 2 1 StrG B W ; A r t . 1 BayStrWG; § 1 BerlStrG; § 2 I BremLStrG; § 2 11 HessStrG; § 2 I NStrG; § 2 I L S t r G N W ; § 2 I L S t r G RP; § 2 I SaarlStrG; § 2 I S t r W G SH; dagegen verwendet das H a m b W G als Sammelbegriff i m obigen Sinne die Bezeichnung Weg, vgl. § 2 I HambWG.

§ 1 Die öffentliche Straße

21

I I . Öffentlichkeit

Gegenstand des Straßenrechts sind die öffentlichen Straßen. Öffentliche Straßen i. S. des Straßenrechts sind Einrichtungen, die mit öffentlich-rechtlicher Wirkung für den allgemeinen, jedermann offenstehenden Verkehr bestimmt sind 7 . Eine Verkehrsfläche erhält diese Bestimmung durch Widmung 8 . A u f nicht gewidmete Straßen finden die Straßengesetze nur Anwendung, soweit dies ausdrücklich bestimmt ist 9 . Solche Privatstraßen können aber Gegenstand des Straßenverkehrsrechts sein, wenn die Benutzung für jedermann ausdrücklich oder konkludent zugelassen ist und ein allgemeiner Verkehr tatsächlich stattfindet 10 . Zu den tatsächlich-öffentlichen Straßen gehören unter diesen Voraussetzungen ζ. B. Interessentenwege, Kirchwege, forstfiskalische Wege, Ladestraßen der Bahnen, Bahnhofsvorplätze, Zufahrten zu Kasernen, Straßen auf Industriegelände und Tankstellengelände. Die Widmung bestimmt als sog. intransitive Zustandsregelung die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache sowie ihre Benutzung durch die Allgemeinheit und ist ein Verwaltungsakt i n Form der A l l gemeinverfügung (§ 35 S. 2 2. A l t . VwVfG) 1 1 . Sie setzt die berechtigte Sachherrschaft des Straßenbaulastträgers über das Straßengrundstück voraus, die durch vorherigen Eigentumserwerb oder Zustimmung der dinglich Nutzungsberechtigten zur Widmung oder Besitzerwerb zum Zwecke des Straßenbaues hergestellt w i r d 1 2 . Solange die Widmung 7 Germershausen / Seydel, Wegerecht u n d Wegeverwaltung i n Preußen, S. 3; O V G Lüneburg v. 28. 4.1966, DVB1.1967, 119. « § 2 1 FStrG; § 2 1 S t r G B W ; A r t . 1, 6 1 BayStrWG; §3 11 BerlStrG; § 2 1 NStrG; § 2 I L S t r G N W ; § 2 I L S t r G RP; § 2 I SaarlStrG; § 2 StrWG SH; zur Öffentlichkeit alter Straßen vgl. Kodal, Straßenrecht, S. 65 - 69 m. w . N. » § 1 S. 2 BremLStrG. 10 Kodal, Straßenrecht, S. 75 ff.; Jagusch, StVO, § 1 Rdn. 13 ff.; Böhm, HessStrG, §2 Erl. 4, § 4 Erl. 8; Cholewa, Erschließungsbeitragsrecht, Tz. 50; Salzwedel, in: von Münch, Bes. VerwR, S. 747; B a y O b L G v. 13.11.1962, VRS 24, 304 f.; B G H v. 2. 4.1957, VRS 12, 414, 415 f.; v. 5.1.1962, VRS 22, 185; vgl. auch § 16 I BerlStrG: „Privatstraßen des öffentlichen Verkehrs." 11 Niehus, DÖV 1965, 319, 322 f.; Wolff / Bachof, V e r w R I, § 3 2 V 2 , §46 V I I I , § 56 I I e; Marschall, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG § 2 Rdn. 1.2; Kodal, Straßenrecht, S.156; Nedden, in: Bartlsperger/Blümel/Schroeter, E i n V i e r tel jahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 68, 71; ders., DVB1.1982, 1028, 1032; Fickert, A k t u e l l e Fragen des Straßenrechts, S. 18; Prandi / Gillessen, BayStrWG, A r t . 6 Erl. 2; Kopp, V w V f G , § 35 Rdn. 61, 63; Schwarze, in: Knack, V w V f G , §35 Rdn. 4.3.1.3.2, 5.2.7; Eichler, V w V f G , §35 Erl. 9; O V G Münster v. 12. 8.1974, OVGE 30, 28, 32; so jetzt ausdrücklich der Regierungsentwurf für ein 2. L S t r Ä n d G N W i n § 6 I (LT-Drucksache 9/860, S. 7); a.A.: Obermayer, V w V f G , S. 54 ff. Z u m Streit über die nähere Qualifizierung des Verwaltungsakts als adressatlos, dinglich, rechtsgestaltend etc. vgl. die Übersicht bei Kodal, Straßenrecht, S. 155.

22

1. Kap.: Der Planungsgegenstand

e i n e r h e r g e s t e l l t e n u n d d e m V e r k e h r ü b e r g e b e n e n Straße u n t e r b l e i b t u n d d i e gesetzlichen V o r a u s s e t z u n g e n e i n e r W i d m u n g s f i k t i o n n i c h t v o r liegen, h a n d e l t es sich u m eine d e m S t r a ß e n v e r k e h r s r e c h t u n t e r l i e gende tatsächlich-öffentliche, n i c h t aber u m eine nach Straßenrecht ö f f e n t l i c h e Straße. U m g e k e h r t k a n n d i e ausgesprochene W i d m u n g erst w i r k s a m w e r d e n , w e n n die Straße h e r g e s t e l l t u n d d e m V e r k e h r ü b e r geben w o r d e n i s t 1 3 . D i e W i d m u n g w i r d d u r c h d e n T r ä g e r der S t r a ß e n b a u l a s t 1 4 , die zuständige S t r a ß e n b a u b e h ö r d e 1 5 , die Straßenaufsichtsbeh ö r d e 1 6 b z w . das B e z i r k s a m t 1 7 v e r f ü g t u n d ö f f e n t l i c h b e k a n n t g e m a c h t . E i n i g e Straßengesetze der Flächenstaaten fingieren die W i d m u n g , w e n n d e r B a u oder die Ä n d e r u n g a u f g r u n d eines f ö r m l i c h e n V e r f a h rens nach a n d e r e n gesetzlichen V o r s c h r i f t e n d u r c h g e f ü h r t w u r d e . M i t d e r V e r k e h r s ü b e r g a b e g i l t die Straße als g e w i d m e t 1 5 . Z u d e n f ö r m l i c h e n V e r f a h r e n i n diesem S i n n e z ä h l e n die i n verschiedenen Gesetzen vorgesehenen P l a n f e s t s t e l l u n g e n einschließlich des W e g e - u n d Gewässerplans m i t landschaftspflegerischem B e g l e i t p l a n (§ 41 F l u r b G ) , der U m l e g u n g s p l a n (§ 66 B B a u G ) u n d der B e b a u u n g s p l a n 1 9 . B a y e r n u n d 12 § 2 I I FStrG; § 5 I StrG B W ; A r t . 6 I I I BayStrWG; § 5 I I BremLStrG; § 4 I I HessStrG; § 6 I I NStrG; § 6 I I L S t r G N W ; § 36 L S t r G RP; § 6 I I I SaarlStrG; § 6 I I I S t r W G SH; vgl. dazu Kodal, Straßenrecht, S. 150 ff.; Marschall, i n : Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, §2 Rdn. 2; Nedden, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 73 f. « Zippelius, D Ö V 1958, 838, 841 f.; Kodal, Straßenrecht, S. 153; Nedden, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 71; ders., DVB1.1982, 1028, 1031; O V G Lüneburg v. 14.10.1960, OVGE 16, 355, 360 f. Darüber hinaus meinen Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 6 Rdn. 1; Rzepka / Reither, BayStrWG, A r t . 6 A n m . I 2 u n d Marschall, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, §2 Rdn. 1.1, daß die W i d m u n g erst nach „Vorhandensein" der Straße i m technischen Sinne verfügt werden dürfe. So i. d. R. i n Hessen ( § 4 1 1 HessStrG), Niedersachsen ( § 6 1 1 NStrG), Nordrhein-Westfalen ( § 6 1 1 L S t r G NW), Saarland (§ 6 I I 1 SaarlStrG), Rheinland-Pfalz (im Benehmen m i t der Straßenbaubehörde — § 36 11 L S t r G RP) u n d Schleswig-Holstein (mit Zustimmung der Straßenaufsichtsbehörde — § 6 1 1 S t r W G SH). i« So i n Baden-Württ. (§ 5 I I StrG BW), Bayern (Art. 6 I I BayStrWG) u n d Bremen ( § 5 1 1 BremLStrG) sowie für Bundesfernstraßen m i t Einverständnis des Bundesministers für Verkehr (§ 2 V I FStrG). Ebenso § 6 I I 1 des Regierungsentwurfs für ein 2. L S t r Ä n d G NW, LT-Drucksache 9/860, S. 7, 55 f. So i n Hamburg ( § 6 1 1 HambWG) u n d i n anderen Ländern, w e n n ein anderer als eine Gebietskörperschaft Straßenbaulastträger werden soll; vgl. § 5 1 1 S t r G B W , § 4 1 2 HessStrG, § 6 1 2 L S t r G NW, 3613 L S t r G RP, § 6 1 1 2 SaarlStrG, § 6 I I 2 S t r W G SH; i n Niedersachsen für nicht i m Eigentum einer Gebietskörperschaft stehende Straßen ( § 6 1 2 NStrG). 17 So i n B e r l i n ( § 3 1 1 BerlStrG). ie § 5 V I 1 StrG B W ; § 2 I 2 HessStrG; § 6 V 1 L S t r G N W ; § 6 V I 1 SaarlStrG; § 6 I V 1 S t r W G SH. i» Kodal, Straßenrecht, S. 159; Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 57 f.; Nedden / Mecke, Handbuch, § 6 Rdn. 8; Nedden, DVB1.1982, 1028, 1031 f.; Böhm, HessStrG, § 2 Erl. 3, 8, § 4 Erl. 11 f., der — inkonsequent — die

§ 1 Die öffentliche Straße

23

Niedersachsen verzichten auf eine Fiktion und räumen statt dessen die Möglichkeit ein, die Widmung i m Planfeststellungsbeschluß oder i m Wege- und Gewässerplan 20 bzw. Planfeststellungsbeschluß oder Bebauungsplan 21 mit der Maßgabe zu verfügen, daß sie mit der Verkehrsübergabe wirksam wird. W i r d eine Straße verbreitert, begradigt, unerheblich verlegt oder ergänzt, so gilt der neue Straßenteil bei Vorliegen der Widmungsvoraussetzungen mit der Verkehrsübergabe als gewidmet 2 2 . Auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelungen werden solche Straßenteile unter dem Gesichtspunkt der Anwachsung von der früher verfügten oder fingierten Widmung erfaßt 23 . Es werden i n unterschiedlichem Umfang Nachweise über den Bestand und die Rechtsverhältnisse öffentlicher Straßen geführt (Straßen- und Bestandsverzeichnisse) 24 . Die Eintragung i n ein solches Verzeichnis hat zwar i n der Regel lediglich deklaratorischen Charakter 2 5 , ist jedoch ein Indiz für die Öffentlichkeit der Straße 2 *. I m Zusammenhang mit der Aufstellung der Verzeichnisse w i r d teilweise eine Bereinigung und Klärung des Bestandes öffentlicher Straßen vorgenommen. M i t der unanfechtbaren Eintragung w i r d die Öffentlichkeit fingiert. Nicht eingePlanfeststellung ausnimmt; O V G N W v. 23.1.1974, DÖV 1975, 213; BayStrWG, A r t . 6 Rdn.37; Siegel, S t r W G SH, §6 A n m . 5; Marschall, in: Marschall/ Schroeter / Kastner, FStrG, § 2 Rdn. 1.5, die vor allem eine Verkürzung des Rechtsschutzes befürchten. Nach der Neufassung des § 47 V w G O durch Gesetz v. 24.8.1976 (BGBl. I S. 2437) dürften derartige Bedenken nicht mehr bestehen. Ebenso: Nedden, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n V i e r t e l jahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 75 m i t Fn. 56; ders., DVB1.1982, 1028, der auf die insoweit gewandelte Rechtsprechung des O V G Lüneburg hinweist. 20 A r t . 6 V I BayStrWG; ebenso § 6 V I I 1 des Regierungsentwurfs für ein 2. L S t r Ä n d G NW, LT-Drucksache 9/860, S. 8, 56. 21 § 6 V NStrG. 22 § 2 V I a FStrG; § 5 V I I I StrG B W ; A r t . 6 V I I BayStrWG; § 5 I V BremL S t r G ; § 6 V I NStrG; § 36 I V L S t r G RP; § 6 V I I SaarlStrG; § 6 V S t r W G SH; § 6 V I I I 1 des Regierungsentwurfs für ein 2. L S t r Ä n d G NW, LT-Drucksache 9/860, S. 8, 57. 23 O V G Lüneburg v. 14.10.1960, OVGE 16, 355, 362; Nedden, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 74. 24 § 1 V FStrG; §§ 4, 58 StrG B W ; A r t . 3 I I , 67 I I I - V BayStrWG; § 6 B e r l StrG; §311 B r e m L S t r G ; § § 9 - 1 1 HambWG; §3111 HessStrG; §§3111, 63 NStrG; § 4 L S t r G N W ; §311 SaarlStrG; §§ 3 I I , 58 StrWG SH; vgl. Kodal, Straßenrecht, S.206. 2ß Wicher, Die Gemeinde 1965, 23, 25; ders., A k t u e l l e Fragen zum Straßenbaurecht, S. 9; Zimniok, BayStrWG, A r t . 3 Erl. 20 a; Böhm, HessStrG, §3 Erl. 15; Kodal, Straßenrecht, S.206; Sieder I Zeitler, BayStrWG, A r t . 3 Rdn. 22; Salzwedel, in: von Münch, Bes. VerwR, S. 756. Dagegen w i r d gem. § 3 1 3 BerlStrG die W i d m u n g durch Eintragung ins Straßenverzeichnis vollzogen. 2« §6111 BerlStrG u n d §11 H a m b W G begründen eine widerlegbare V e r m u t u n g für die Richtigkeit der Angaben.

24

1. Kap.: Der Planungsgegenstand

tragene Straßen gelten als eingezogen 27 . I m übrigen verliert die öffentliche Straße ihren Rechtscharakter als öffentliche Sache durch Einziehung 28 . § 2 Einteilung der öffentlichen Straßen nach Straßenrecht I . Straßenklassifizierung und Einstufung

Die m i t der Widmung vorzunehmende Einstufung i n Straßenklassen 29 hat der nach dem heutigen Straßenrecht geltenden Klassifizierung nach der Verkehrsbedeutung zu folgen 30 . M i t Ausnahme der Stadtstaaten, die unterhalb der Bundesfernstraßen keine weitere Unterteilung kennen 3 1 oder einer eigenen Einteilung nach der Verkehrsbedeutung folgen 32 , werden die öffentlichen Straßen unterschieden in — Bundesfernstraßen — Landesstraßen (Landstraßen I. Ordnung) = Staatsstraßen i n Bayern, Landstraßen i n NordrheinWestfalen — Kreisstraßen (Landstraßen II. Ordnung) — Gemeindestraßen — Sonstige öffentliche Straßen 33 . Den widmenden Verwaltungsbehörden steht ein Ermessensspielraum bei der Einstufung i n die verschiedenen Straßenklassen nicht zu 3 4 . Sie 27 A r t . 67 V BayStrWG; § 63 I - V NStrG; vgl. Zimniok, BayStrWG, A r t . 3 Erl. 17 a; Sieder I Zeitler, BayStrWG, A r t . 3 Rdn. 23. 2β § 2 I V - V I I FStrG; § 7 StrG B W ; A r t . 8 BayStrWG; § 4 BerlStrG; § 7 BremLStrG; §§ 7 f. HambWG; § 6 HessStrG; § 8 NStrG; § 7 L S t r G N W ; § 37 L S t r G RP; § 8 SaarlStrG; §8 S t r W G SH; ausführlich dazu Kodal, Straßenrecht, S. 193 ff. 2» § 5 I I I 1 StrG B W ; § 5 I 2 B r e m L S t r G ; § 4 V HessStrG; § 6 I 4 NStrG; § 6 1 3 L S t r G N W ; § 3 6 1 4 LStrGRP; §6113 SaarlStrG; § 6 1 3 S t r W G SH; zu Einteilungen nach anderen straßenrechtlichen Gesichtspunkten vgl. Kodal, Straßenrecht, S. 162. 30 Z u r historischen E n t w i c k l u n g vgl. Kodal, Straßenrecht, S. 163; ders., in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 507 ff.; Kodal / Schönharting / Steierwald, Einteilung der Straßen i n Nordrhein-Westfalen, S. 12 f.; Schotthöfer, BayVBl. 1963, 339. 31 So B e r l i n u n d Hamburg. 32 Bremen: Straßengruppen A , B, C, vgl. § 3 I BremLStrG. 33 Das Straßengesetz v o n Baden-Württemberg kennt keine sonstigen öffentlichen Straßen. Die darunter nach den übrigen Landesstraßengesetzen fallenden Straßen sind dort den Gemeindestraßen zugeordnet. Vgl. § 3 I I Nr. 3 u n d 4 StrG BW. 34 Kodal / Schönharting / Steierwald, Einteilung der Straßen i n NordrheinWestfalen, S. 17; Böhm, HessStrG, § 3 Erl. 14; B V e r w G v. 22. 8.1979, DÖV 1979, 907, 908.

§ 2 Einteilung der öffentlichen Straßen nach Straßenrecht

25

haben sich an die genannten Straßentypen zu halten (Typenzwang) 36 und die Einstufung nach den i n den Straßengesetzen angeführten Einteilungskriterien 3 6 vorzunehmen. Die Klassifizierungsmerkmale sind unbestimmte Rechtsbegriffe 37 , die keinen Beurteilungsspielraum eröffnen 3 8 . Haben sich die der Einstufung zugrunde liegenden Verhältnisse derart geändert, daß die bestehende Zuordnung einer Straße nicht mehr den gesetzlichen Einteilungsmerkmalen entspricht, so besteht die Pflicht zur Umstufung (Auf- oder Abstufung) 3 9 . Das gilt auch, wenn eine Straße von Anfang an falsch eingestuft worden ist (Art. 7 Abs. 1 Satz 2 BayStrWG). Die Zuordnung zu den Straßenklassen muß also stets den gesetzlichen Kriterien entsprechen 40 . Die Klassifizierung der Straßen entscheidet über die Straßenbaulast, die Ausübung der öffentlich-rechtlichen Sachherrschaft und die A n wendung materieller straßenrechtlicher Vorschriften (Anbau an Straßen, Zufahrten) 4 1 . Vor allem die finanziellen Auswirkungen der Straßenklassifizierung haben zu einer primär von der gewünschten Lastenverteilung geleiteten Ein- und Umstufungspraxis geführt, die der geltenden Rechtslage nicht immer entspricht 42 . Das hat den Anstoß zu einer kritischen Überprüfung der geltenden Einteilungskriterien gegeben. Kodal, Schönharting und Steierwald haben vorgeschlagen, eine Kategorisierung der Straßen nach Gesichtspunkten der Raumordnung vorKodal, Straßenrecht, S. 174. 3« § 1 1 FStrG, § 3 I StrG B W ; A r t . 3 I, 46, 53 BayStrWG; § 3 I HessStrG; § 3 I NStrG; § 3 I I - V L S t r G N W ; § 3 L S t r G RP; § 3 I SaarlStrG; § 3 I S t r W G SH; dazu Kodal, Straßenrecht, S. 165, 178 ff. 37 Gerhardt, StrG B W , § 3 A n m . 9; Kodal, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 510, 516; ders., Straßenrecht, S. 175. 38 B V e r w G v. 22. 8.1979, DÖV 1979, 907, 908; a. Α.: Gerhardt, StrG BW, § 3 A n m . 9 unter Hinweis auf das U r t e i l des OVG Lüneburg v o m 12.6.1958, OVGE 13, 405, 411 ff., das sich noch auf die Rechtslage nach § 1 des Gesetzes über die einstweilige Neuregelung des Straßenwesens u n d der Straßenverw a l t u n g v o m 20. 3.1934 (RGBl. I, S. 243) — StrRegG — sowie §§ 2, 4, 5 der Durchführungsverordnung v o m 7.12.1934 bezieht. 3» Kersten, BayBgm 1967, 207; Marschall, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 2 Rdn. 4.2; Kodal, Straßenrecht, S. 175; Prandi / Gillessen, BayStrWG, A r t . 7 Erl. 2; Rzepka / Reither, BayStrWG, A r t . 7 Erl. I I ; Siegel, S t r W G SH, §7 Erl. 1; Salzwedel, in: von Münch, Bes. VerwR, S. 759; Hölzl / Hien, BayGO, A r t . 57 Exkurs I 2 f.; B V e r w G v. 22. 8.1979, DÖV 1979, 907, 908; anders noch O V G Lüneburg v. 12. 6.1958, OVGE 13, 405, 411 f. zur Umstufung n. StrRegG: pflichtgemäßes Ermessen. 40 Rzepka / Reither, BayStrWG, A r t . 3 Erl. I ; Prandi / Gillessen, BayStrWG, A r t . 7 Erl. 2; a. Α.: B a y V G H v. 20.1.1970, BayVBl. 1970, 332 f. aufgrund einer strengen Wortinterpretation der alten Fassung des Bayerischen Straßen- u n d Wegegesetzes. 41 I m einzelnen: Kodal, Straßenrecht, S. 177 f. 42 Kodal, Straßenrecht, S. 175 f.; ders., in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 517 ff.; Kodal/Schönharting / Steierwald, Einteilung der Straßen i n Nordrhein-Westfalen, S. 7 f.

26

1. Kap.: Der Planungsgegenstand

zunehmen und ein stark schematisiertes Klassifizierungsmodell entworfen 4 3 . Es darf bezweifelt werden, daß diese Einteilung die praktischen Schwierigkeiten der Zuordnung nach den gegenwärtig geltenden Kriterien beseitigt 44 . Solange die straßenrechtliche Einstufung ein M i t tel der Lastenverteilung zwischen Bund, Ländern, Kreisen und Gemeinden bleibt, werden neue Einteilungsmerkmale eine von der Rechtslage abweichende Praxis nicht verhindern können. I I . Die örtlichen Straßen

Die örtlichen Straßen sind nach den Straßengesetzen der Flächenstaaten i n Gemeindestraßen und sonstige öffentliche Straßen zu unterscheiden 45 . Die weitere Unterteilung der örtlichen Straßen und die Zuordnung zu diesen Gruppen ist nicht einheitlich geregelt. 1. Die Gemeindestraßen Einige Straßengesetze kennen eine zusammenfassende Definition der Gemeindestraßen als Straßen, die überwiegend dem Verkehr zwischen benachbarten Gemeinden oder innerhalb der Gemeinden dienen oder zu dienen bestimmt sind 4 6 . Dieser Definition kommt eine eigenständige Bedeutung jedoch nicht zu, weil die Gemeindestraßen weiter unterteilt werden i n zwei bis vier Untergruppen mit eigener Begriffsbestimmung. a) Ortsstraßen Die gewählten Begriffsbestimmungen für diese örtliche Straßengruppe 4 7 sind nicht einheitlich. Nach der Auswahl der Abgrenzungskriterien lassen sich zwei Gruppen unterscheiden. aa) Zum einen werden ausschließlich städtebaurechtliche Begriffe verwandt und als Ortsstraßen die Straßen bezeichnet, „die innerhalb von « Einteilung der Straßen i n Nordrhein-Westfalen, S. 8 ff., 40 ff. 44 Kodal hält das Ergebnis der Untersuchung selbst nicht für zufriedenstellend; vgl. in: Βartlsperger / Blümel / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 513, 520 f. 46 Baden-Württemberg kennt n u r Gemeindestraßen; vgl. § 3 I, I I StrG BW. 4 « § 3 I Nr. 3 StrG B W ; § 3 I Nr. 3 NStrG; § 3 I Nr. 3 S t r W G SH. 47 Hessen kennt keine auf die Ortsstraßen beschränkte Gemeindestraßengruppe, sondern Orts- u n d Gemarkungsstraßen, die dem Verkehr innerhalb des Gemeindegebietes dienen sollen, vgl. § 3 I Nr. 3 a HessStrG. § 3 I V Nr. 2 des Regierungsentwurfs für ein 2. L S t r Ä n d G N W kennt keine Ortsstraßen mehr, sondern definiert die darunter i n erster Linie zu fassenden Verkehrsanlagen als „Straßen, bei denen die Belange der Erschließung überwiegen (Anliegerstraßen, verkehrsberuhigte Bereiche, Fußgängerbereiche u. a.)", vgl. LT-Drucksache 9/860, S. 5, 53 f.

§ 2 Einteilung der öffentlichen Straßen nach Straßenrecht

27

Baugebieten oder, soweit solche nicht ausgewiesen sind, innerhalb eines i m Zusammenhang bebauten Ortsteils verlaufen" 4 8 . M i t den Baugebieten sind Straßengrundstücke innerhalb der durch Bebauungsplan ausgewiesenen Bauflächen gemeint 49 . Den Begriff des i m Zusammenhang bebauten Ortsteils haben die Landesgesetzgeber bewußt aus dem zeitlich vor den Landesstraßengesetzen ergangenen Bundesbaugesetz 60 übernommen 5 1 . Er w i r d i n der Rechtsprechung und der ihr folgenden Literatur als Komplex zusamenhängender Bebauung definiert, der trotz evtl. vorhandener Baulücken den Eindruck der Geschlossenheit vermittelt, nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist 5 2 . Flächen, die wegen ihrer natürlichen Beschaffenheit (ζ. B. Steilhanglage, Gewässer, Aufschüttungsgelände) oder wegen ihrer besonderen Zweckbestimmung (ζ. B. Sportplätze, Schwimmbäder, Erholungsflächen) nicht bebaut werden können, unterbrechen regelmäßig den Bebauungszusammenhang nicht 5 3 . Die Grenzen des i m Zusammenhang bebauten Ortsteils lassen sich nur aufgrund einer Wertung des konkreten Sachverhalts ziehen 54 . bb) Andere Straßengesetze definieren die Ortsstraßen als Straßen, die vorwiegend dem Verkehr innerhalb der geschlossenen Ortslage oder innerhalb ausgewiesener Baugebiete dienen oder zu dienen bestimmt sind 5 5 . Der straßenrechtliche Begriff der geschlossenen Ortslage w i r d i n erster Linie gebraucht, u m die Grenzen der Ortsdurchfahrt zu bestimmen 5 0 . Er dient aber auch dazu, den Geltungsbereich der unterschiedlichen Anbauverbote und -beschränkungen 57 sowie der Zufahr« § 3 Nr. 3 a L S t r G RP; § 47 Nr. 1 NStrG; § 3 I V b L S t r G N W ; § 3 I Nr. 3 SaarlStrG. 4ö § 3 I I Nr. 2 StrG B W ; A r t . 46 b B a y S t r W G stellen auf den „räumlichen Geltungsbereich eines Bebauungsplans i m Sinne des Bundesbaugesetzes" ab. §§ 19 I, 34, 80 I, 85 I Nr. 2, 90 I I I , 125 I I BBauG, die u. a. an § 3 BauregVO u. § 13 I Pr. Ansiedlungsgesetz, § 44 I I Pr. Feld- u. Forstpolizeigesetz, § 2 Pr. Gesetz über die Genehmigung von Siedlungen nach § 1 Reichssiedlungsgesetz anknüpfen. si Vgl. Nedden / Mecke, Handbuch, § 47 Rdn. 1, § 4 Rdn. 1. «2 B V e r w G v. 6.11.1968, I V C 2.66, E 31, 20 f.; v. 6.11.1968, I V C 31.66, E 31, 22, 26 f.; Zinkahn, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 19 Rdn. 20 f.; Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §34 Rdn. 2; Schmidt / Bogner / Steenbock, Handbuch des Erschließungsrechts, Rdn. 416 ff. m. w. N. B V e r w G V. 14.4.1967, BRS 18, 28 f.; v. 6.11.1968 I V C 2.66, E 31, 20 f. m. w. N.; Zinkahn, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §19 Rdn. 23; Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 34 Rdn. 2. «4 B V e r w G v. 6.12.1967, E 28, 268, 272; Zinkahn, in: Ernst ! Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG § 19 Rdn. 28. 55 § 3 I I Nr. 2 StrG B W ; A r t . 46 b BayStrWG; § 3 I Nr. 3 a S t r W G SH. 50 § 5 I V 1 FStrG; § 8 I 1 StrG B W ; A r t . 4 I 1 BayStrWG; § 7 11 HessStrG; § 5 1 1 L S t r G N W ; § 12 V I 1 L S t r G RP; § 4 I 1 SaarlStrG; § 4 I S t r W G SH; § 4 11 NStrG.

28

1. Kap.: Der Planungsgegenstand

tenregelungen 58 zu bezeichnen und den räumlichen Umfang der Straßenreinigungs- und Beleuchtungspflicht festzulegen 69 . Nach den wörtlich übereinstimmenden Legaldefinitionen ist die geschlossene Ortslage „der Teil des Gemeindebezirks, der i n geschlossener oder offener Bauweise zusammenhängend bebaut ist. Einzelne unbebaute Grundstücke, zur Bebauung ungeeignetes oder ihr entzogenes Gelände oder einseitige Bebauung unterbrechen den Zusammenhang nicht"' 80 . Ganz ähnlich w i r d der aus dem Straßenverkehrsrecht stammende Begriff der „geschlossenen Ortschaft" 6 1 verwendet 6 2 . cc) Die geschilderten Interpretationen der Begriffe weisen eine weitgehende Übereinstimmung auf 6 3 . Sie werden jeweils dazu benötigt, den Siedlungsbereich eines Ortes von der freien Landschaft abzugrenzen. Bei der Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe i m Einzelfall können Sinn und Zweck der Regelung (teleologische Auslegung) jedoch zu unterschiedlichen Ergebnissen führen, je nachdem, ob es i m Städtebaurecht u m Zulässigkeitsvoraussetzungen für ein geplantes Bauvorhaben, i m Straßenverkehrsrecht u m die zulässige Höchstgeschwindigkeit für Kraftfahrzeuge oder i m Straßenrecht u m die Trägerschaft für die Straßenbaulast geht. Der straßenrechtliche Begriff der geschlossenen Ortslage ist also weder mit dem straßenverkehrsrechtlichen der geschlossenen Ortschaft 84 noch mit dem baurechtlichen des i m Zusammenhang bebauten Ortsteils 6 5 völlig identisch. «7 § 24 I - I I I StrG B W ; § 24 I 1 i. V. m. § 7 I 1 HessStrG; § 25 I - I I I , V I I L S t r G N W ; §§ 22 I, 23 I I i. V. m. § 12 V I 1 L S t r G RP; §§ 24 I, 26 I i. V. m. § 4 1 1 SaarlStrG; § 29 I, I I i. V. m. § 4 I StrWG SH. 58 § 19 I 2 HessStrG; § 20 I 2 L S t r G N W ; § 43 I i. V. m. § 12 V I 1 L S t r G RP; § 20 I i. V. m. § 4 11 SaarlStrG; § 24 I i. V. m. § 4 I StrWG SH. 5» §43 1 StrG B W ; A r t . 511 BayStrWG; § 1 1 Beri. Stadtreinigungsgesetz, § 7 V 2 BerlStrG; § 4 1 1 1 B r e m L S t r G ; § 33 I HambWG; § 10 I, I I , I V HessStrG; § 52 1 1 NStrG; § 11 Straßenreinigungsgesetz N W ; § 17 I L S t r G RP; § 53 I, I I I Nr. 1 SaarlStrG; § 45 I, I I I Nr. 1 StrWG SH. «o § 5 I V 2, 3 FStrG; § 8 I 2, 3 StrG B W ; A r t . 4 1 2 , 3 BayStrWG; § 7 V 3 BerlStrG; § 41 I I BremLStrG; § 7 I 2, 3 HessStrG; § 5 I 2, 3 L S t r G N W ; § 12 V I 2, 3 L S t r G RP; § 4 1 2 , 3 SaarlStrG; § 4 1 2 , 3 StrWG SH; ähnlich §3311 HambWG: Eine geschlossene Ortslage ist vorhanden, w e n n die Grundstücke überwiegend i n räumlichem Zusammenhang bebaut sind. Einzelne unbebaute Grundstücke wie Bauplätze, Lagerplätze, Gärten, Grünanlagen u. dgl. unterbrechen den Zusammenhang nicht. «ι §§ 3 I I I , 4 I I , 5 V 1, 7 I I I , 12 I I I Nr. 6, 8 a, 16 I Nr. 1, 17 I V 1, 2, 25 13, 33 I Nr. 3, 42 I I I — Zeichen 310/311 StVO. «2 Vgl. Verwaltungsvorschriften zu §42 111 StVO, Zeichen 310/311, abgedruckt bei Jagusch, StVO, § 42 Rdn. 20. «3 Vgl. Sieder I Zeitler, BayStrWG, A r t . 4 Rdn. 9; Schrödter, BBauG, §19 Rdn. 3. M Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 4 Rdn. 7; Wicher, in: Fritsch / Golz / Wicher, L S t r G NW, §5 Rdn. 3; Fickert, L S t r G NW, §5 A n m . 3; Gerhardt, StrG B W ; §8 A n m . 2; Nedden / M ecke, Handbuch, §4 Rdn. 1; Kodal, Straßenrecht, S. 236; Böhm, HessStrG, § 7 Erl. 3.

§ 2 Einteilung der öffentlichen Straßen nach Straßenrecht

29

Bei der Definition der Ortsstraßen verfolgen die verwendeten unterschiedlichen Begriffsbestimmungen den gleichen Zweck, nämlich die innerörtlichen Verkehrsadern von den freien Strecken abzugrenzen. Die sprachlich differierenden Definitionen der Ortsstraßen i n den Landesstraßengesetzen markieren also keinen sachlichen Unterschied. Dagegen kann die Auslegung des Begriffs „ i m Zusammenhang bebaute Ortsteile" i m Straßenrecht zu einem anderen Ergebnis führen als i m Städtebaurecht. Insgesamt nur einseitig angebaute Straßen verlaufen nicht innerhalb der geschlossenen Ortslage, sondern an der Ortschaft vorüber 6 6 . Die geschlossene Ortslage bzw. der i m Zusammenhang bebaute Ortsteil i m Sinne des Straßenrechts endet dort, wo die Bebauung an beiden Seiten nachhaltig unterbrochen ist 6 7 . Die Grenzen der Ortslage sind mitunter schwieriger zu bestimmen, wenn die Bebauung an den beiden Seiten der Straße nicht auf gleicher Höhe endet. Hier ist i m Einzelfall auf die Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit der Bebauung sowie die Erschließungsfunktion der Straße abzustellen. Nach der Legaldefinition des Begriffs „geschlossene Ortslage" i n den Straßengesetzen unterbricht einseitige Bebauung den Zusammenhang nicht. Deshalb ist regelmäßig davon auszugehen, daß Straßen, die am Ortsende eine einseitige Bebauung aufweisen, bis dahin zur geschlossenen Ortslage gehören 6 8 . Zusammenfassend können Ortsstraßen als Straßen definiert werden, die dem Verkehr innerhalb der geschlossenen Ortslage und ausgewiesener Baugebiete dienen oder zu dienen bestimmt sind. Ausgenommen sind Ortsdurchfahrten 69 , die de jure Teile der jeweiligen überörtlichen Straße sind 7 0 .

es Zinkahn, in: E r n s t / Z i n k a h n / B i e l e n b e r g , BBauG, § 19 Rdn. 19; Schmidt! Bogner / Steenbock, Handbuch des Erschließungsrechts, Rdn. 415; Schrödter, BBauG, § 19 Rdn. 3. Plöger / Rückert, K S t Z 1976, 161, 168; B a y V G H v. 13.11.1979, BayVBl. 1980, 437, 438, O V G Lüneburg v. 4.9.1980, Nds. Rechtspflege 1981, 61, 62; Nr. 2 I Nr. 1 c der Ortsdurchfahrtenrichtlinien, V k B l . 1976, 219. «7 Braun, K S t Z 1977, 49, 50; B a y V G H v. 13.11.1979, BayVBl. 1980, 437 f. «8 O V G Münster v. 23.10.1979, VerwRspr 31 (1980), 608, 609 f.; O V G Lüneburg v. 4.9.1980, Nds. Rechtspflege 1981, 61, 62; Plöger / Rückert, K S t Z 1976, 161, 168; Braun, K S t Z 1977, 49 f.; a. Α.: B a y V G H v. 13.11.1979, BayVBl. 1980, 437 f.; v. 1. 7.1980, BayVBl. 1981, 151. «» So schon per definitionem: § 3 I I Nr. 2 StrG BW, A r t . 46 b BayStrWG; § 47 Nr. 1 NStrG; § 3 I V b L S t r G N W ; § 3 Nr. 3 a L S t r G RP; § 3 I Nr. 3 SaarlStrG; § 3 I Nr. 3 a S t r W G SH. 70 B V e r f G v. 8.11.1972, N J W 1973, 505, 507; Kodal, Straßenrecht, S. 166; Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 46 Rdn. 12.

30

1. Kap.: Der Planungsgegenstand

b) Die Gemeindeverbindungsstraßen aa) I m Gegensatz zu den Ortsstraßen verlaufen Gemeindeverbindungsstraßen außerhalb der geschlossenen Ortslage (der i m Zusammenhang bebauten Ortsteile) und der verbindlich ausgewiesenen Baugebiete 71 . Nach der von Wichet 72 vertretenen gegenteiligen Ansicht können Gemeindeverbindungsstraßen innerhalb der geschlossenen Ortslage oder von Baugebieten beginnen und enden. Zur Begründung w i r d auf eine Formulierung des nordrhein-westfälischen Gesetzgebers i n § 25 Abs. 7 LStrG NW hingewiesen, wo i m Zusammenhang mit Anbau- und Zugangsregelungen von „Gemeindeverbindungsstraßen außerhalb der geschlossenen Ortslage" gesprochen wird. Daraus folgert Wicher i m Umkehrschluß, daß es auch Gemeindeverbindungsstraßen innerhalb der geschlossenen Ortslage geben müsse. Dieser Schluß ist indessen nicht zwingend, weil es sich auch u m eine Fehlformulierung handeln kann. Die Auslegung Wichers widerspricht der verbindlichen Einteilung der Gemeindestraßen. Eine Unterteilung i n Ortsstraßen und Gemeindeverbindungsstraßen wäre überflüssig und verwirrend, wenn eine Straße streckenweise Orts- und zugleich Gemeindeverbindungsstraße sein könnte. Sinn und Zweck der mit Legaldefinitionen verbundenen Unterteilung ist gerade eine Abgrenzung verschiedener Gemeindestraßengruppen. Innerhalb der geschlossenen Ortslage kann es als örtliche Straßen nur Ortsstraßen und i m Zuge überörtlicher Straßen nur Ortsdurchfahrten geben 73 . Das Straßenrecht kennt auch keine Ortsdurchfahrten i m Zuge von Gemeindeverbindungsstraßen 74 . Wenn § 25 Abs. 7 LStrG NW von Gemeindeverbindungsstraßen „außerhalb der geschlossenen Ortslage" spricht, dann handelt es sich dabei nicht um einen einschränkenden, sondern u m einen tautologischen Zusatz. Gemeindeverbindungsstraßen beginnen und enden stets an den Grenzen der geschlossenen Ortslage oder ausgewiesener Baugebiete. 71 So per definitionem § 3 I I Nr. 1 StrG B W ; § 47 Nr. 2 NStrG: „ i m Außenbereich"; ebenso: Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 36 Rdn. 48; Rzepka/Reither, BayStrWG, A r t . 46 Erl. I I I ; § 3 I V Nr. 1 des Regierungsentwurfs für ein 2. L S t r Ä n d G N W verwendet die Bezeichnung „Gemeindeverbindungsstraßen" nicht mehr, sondern zählt die darunter i n erster Linie fallenden Verkehrsanlagen funktionsbetont zu den „Straßen, bei denen die Belange des Verkehrs überwiegen (Hauptverkehrsstraßen, Zubringerstraßen u.a.)", vgl. LT-Drucksache 9/860, S. 5, 53. 72 Die Gemeinde 1965, 23 ff.; ders., A k t u e l l e Fragen zum Straßenrecht, S. 8, 32 u n d in: Fritsch / Golz / Wicher, L S t r G N W , § 3 Rdn. 7. 73 B a y V G H v. 20.2.1969, B a y V B l . 1969, 327 f. 74 B a y V G H v. 24. 2.1970, B a y V B l . 1971, 70, 71, Kodal / Schönharting / Steierwald, Einteilung der Straßen i n Nordrhein-Westfalen, S. 16; Böhm, HessStrG, § 7 Erl. 2.

§ 2 Einteilung der öffentlichen Straßen nach Straßenrecht

31

bb) Die Gemeindeverbindungsstraßen unterscheiden sich nicht nur durch ihre Lage i m Gemeindegebiet, sondern auch durch ihre Verkehrsfunktion von den Ortsstraßen. Die Begriffsbestimmungen i n den Straßengesetzen der Flächenstaaten mit Ausnahme von RheinlandPfalz 7 5 und Hessen lassen drei mögliche Funktionen gemeindlicher Verbindungsstraßen erkennen: Straßen, die vorwiegend — den Verkehr zwischen Gemeinde- (Orts-)teilen derselben Gemeinde — den Verkehr zwischen benachbarten Gemeinden 76 oder — den Anschluß an andere öffentliche Verkehrswege vermitteln 7 7 . Die funktionsmäßige Unterscheidung der Gemeindeverbindungsstraßen hat keine selbständige straßenrechtliche Bedeutung, sondern dient der Erläuterung und Abgrenzung dieser Gruppe; (1) Die durch eine Gemeindeverbindungsstraße zu verbindenden Gemeindeteile (Ortsteile) müssen eine gewisse Bedeutung haben. Das ist anzunehmen, wenn sie eine geschlossene Ortslage 76 bilden. Der Weg zu einem abgeschieden liegenden Einzelgehöft ist dagegen keine Gemeindeverbindungsstraße. Für die Auslegung i m Einzelfall kann die für Baden·Württemberg dazu erlassene Verordnung 7 9 i n den anderen Flächenländern Anhaltspunkte geben. Danach ist eine geschlossene Ansiedlung m i t mindestens 10 Einwohnern als Gemeindeteil anzusehen. Verbindet die Straße i m wesentlichen nur Einzelgehöfte mit den übrigen Teilen der Gemeinde, so gelten die durch die Straße verbundenen Gehöfte als Gemeindeteil, wenn sie zusammen 10 Einwohner haben. ™ Das geltende Landesstraßengesetz kennt keine Untergruppe Gemeindeverbindungsstraßen der Gemeindestraßen. Z u m 1.1.1964 sind dort die früheren Gemeindeverbindungsstraßen (Länge insgesamt ca. 4300 km) zu Kreisoder Landesstraßen aufgestuft worden. Vgl. dazu Bogner, Die Gemeinde, 1964, 155, 156; Wicher, A k t u e l l e Fragen zum Straßenbaurecht, S.29; ders., Die Gemeinde 1965, 23; Kodal, Straßenrecht, S. 167. Die Definition der Kreisstraßen wurde entsprechend erweitert (§ 3 Nr. 2 L S t r G RP). 76 I n Hessen v e r m i t t e l n Gemeindeverbindungsstraßen n u r den Verkehr zwischen Nachbargemeinden. Die anderen Funktionen sind der Untergruppe Orts- u n d Gemarkungsstraßen zugeordnet; vgl. § 3 I Nr. 3 b HessStrG. 77 § 3 I I Nr. 1 StrG B W ; A r t . 46 a BayStrWG; § 47 Nr. 2 NStrG; § 3 I V a L S t r G N W ; § 3 I Nr. 3 SaarlStrG; § 3 I Nr. 3 b S t r W G SH; V G H B W v. 8. 7.1965, ESVGH 15, 199, 201. 7 « Vgl. dazu oben § 2 I I 1 a bb u n d B V e r w G v. 30.4.1969, R d L 1970, 24. ™ Verordnung des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand u n d Verkehr u n d des Innenministeriums über den straßenrechtlichen Begriff des Gemeindeteils v. 11.2.1965 (GBl. S. 34), geändert durch Verordnung v. 23.8.1978 (GBl. S. 520).

32

1. Kap.: Der Planungsgegenstand

(2) Wie einerseits die Gemeindeverbindungsstraßen mit Verbindungsfunktion zwischen Ortsteilen derselben Gemeinde von den sonstigen Gemeindestraßen 80 bzw. sonstigen öffentlichen Straßen 81 abzugrenzen sind, so sind andererseits die dem nachbarlichen Verkehr zwischen Gemeinden dienenden Gemeindeverbindungsstraßen 82 von den Kreisstraßen zu trennen. Die Bestimmung der hier verlaufenden Nahtstelle zwischen den örtlichen und überörtlichen Straßen bereitet besondere Schwierigkeiten 83 . Wann vermittelt eine Straße noch den nachbarlichen und wann schon einen überörtlichen Verkehr? Handelt es sich u m aneinander anschließende Gemeindeverbindungsstraßen, die jeweils zwei benachbarte Gemeinden verbinden oder aber u m eine mehrere Gemeinden verbindende (überörtliche) Kreisstraße? Entscheidendes Abgrenzungskriterium ist — wie generell bei der Straßeneinstufung — die auf die gesetzlichen Zuordnungsmerkmale bezogene Verkehrsbedeutung der einzustufenden Straße. Sie bestimmt sich maßgeblich nach der „räumlichen Tragweite" der auf der Straße (voraussichtlich) überwiegenden Verkehrsvorgänge, erkennbar an ihren Ausgangs- und Zielpunkten 8 4 . Die räumliche Verkehrsbedeutung ist erforderlichenfalls durch Verkehrsbefragungen zu ermitteln 8 5 . Bei Straßenneu- oder -erweiterungsbauten ist auf die nach der Plankonzeption zu vermittelnden räumlichen Verkehrsbeziehungen abzustellen. Rechtlich nicht entscheidend ist der Ausbau- und Unterhaltungszustand der Straße 86 oder die Verkehrsdichte 87 . Solche tatsächlichen Umstände erlauben evtl. aber Rückschlüsse auf die Verkehrsbedeutung 88 . so Vgl. dazu unten § 2 I I 1 c. ei Vgl. dazu unten § 2 I I 2. 82 Bogner, Die Gemeinde 1964, 155 f., rechnet diesen Typus der Gemeindeverbindungsstraßen zu den überörtlichen Straßen u n d sieht die Landkreise als ihre „natürlichen u n d verfassungsmäßig berufenen Träger" an. Diese Auffassung steht n u r m i t der Rechtslage i n Rheinland-Pfalz i n Einklang u n d widerspricht den gesetzlichen Bestimmungen i n den Straßengesetzen der ü b r i gen Flächenstaaten. 83 Kodal / Schönharting / Steierwald, Einteilung der Straßen i n NordrheinWestfalen, sprechen von einer „Durchlässigkeit zwischen den Gruppen der Kreisstraßen u n d Gemeindeverbindungsstraßen" (S. 23) u n d stellen fest, daß der „Schnitt regional sehr unterschiedlich gezogen" werde (S. 20). Die k o m munale Neugliederung hat außerdem dazu geführt, daß die überkommene Einstufung häufig nicht mehr m i t den gesetzlichen Merkmalen übereinstimmt. Die notwendigen Umstufungen, insbesondere Abstufungen von Kreisstraßen, stehen weitgehend aus. Vgl. dazu Kodal / Schönharting / Steierwald, Einteilung der Straßen i n Nordrhein-Westfalen, S. 7 f., 11, 36 ff. 84 Rzepka / Reither, BayStrWG, A r t . 3 Erl. 1 a b b ; dem folgend B a y V G H v. 24.2.1970, BayVBl. 1971, 70, 71; Sieder ! Zeitler, BayStrWG, A r t . 3 Rdn. 15 f.; ähnlich: Schotthöfer, BayVBl. 1963, 339, 340; Zimniok, BayStrWG, A r t . 3 Erl. 2 a; Regierungsbegründung zum Nds. Straßengesetz, LT-Drucksache 4/554 S. 3022, zu § 3; Nedden / Mecke, Handbuch, § 3 Rdn. 2. 85 Wicher, in: Fritsch / Golz / Wicher, L S t r G NW, §3 Rdn. 2; Zimniok, BayStrWG, A r t . 3 Erl. 2 d ; vgl. auch B a y V G H v. 24.2.1970, BayVBl. 1971, 70, 71, der durch Beweisbeschluß eine Verkehrszählung und -befragung anordnete.

§ 2 Einteilung der öffentlichen Straßen nach Straßenrecht

33

Diese für die Zuordnung maßgebenden Grundsätze sind auf die Einstufungskriterien für Kreis- bzw. Gemeindeverbindungsstraßen anzuwenden. Eine Gemeindeverbindungsstraße liegt danach vor, wenn sie der Mehrzahl ihrer Benutzer als Verbindung zwischen zwei benachbarten Gemeinden dient. Geht die überwiegende Zahl der Verkehrsvorgänge i n ihrem Ausgangs- bzw. Zielpunkt darüber hinaus, so handelt es sich u m eine überörtliche Straße. (3) Gemeindeverbindungsstraßen vermitteln drittens den Anschluß an andere Verkehrswege. Diese Anschlußfunktion beschränkt sich nicht auf überörtliche Straßen, sondern bezieht sich auch auf Eisenbahnen, Container-Terminals, Wasserstraßen und Flughäfen 80 . Örtliche A n schlußstraßen sind aber nur dann Gemeindeverbindungsstraßen, wenn sie außerhalb der geschlossenen Ortslage und ausgewiesener Baugebiete liegen. I m übrigen handelt es sich u m Ortsstraßen® 0. Schwierigkeiten bereitet auch hier die Abgrenzung zu den Kreisstraßen, die nach einigen Straß engesetzen die gleiche Funktion erfüllen. Hessen und Rheinland-Pfalz haben die dem Anschluß der Gemeinden an überörtliche Verkehrswege dienenden Straßen konsequent der Gruppe der Kreisstraßen zugeordnet. Rheinland-Pfalz kennt keine Gemeindeverbindungsstraßen 91 und i n Hessen haben diese örtlichen Straßen nur die Verbindungsfunktion zwischen benachbarten Gemeinden 92 . I n Nordrhein-Westfalen und dem Saarland kommt die Anschlußfunktion allein den Gemeindeverbindungsstraßen zu. Dagegen dienen i n BadenWürttemberg, Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein sowohl Kreis- wie auch Gemeindeverbindungsstraßen dem Anschluß der Gemeinden an das überörtliche Verkehrsnetz; i n Schleswig-Holstein m i t Ausnahme des Anschlusses an Kreisstraßen. Überörtliche unterscheiden sich von örtlichen Anschlußstraßen durch ihre Erforderlichkeit (BadenWürttemberg und Bayern) bzw. Unentbehrlichkeit (Niedersachsen). M Kodal, Straßenrecht, S. 179; Rzepka / Reither, BayStrWG, §3 Erl. I I ; Wicher, Die Gemeinde 1965, 23, 26; Zimniok, BayStrWG, A r t . 3 Erl. 2 b; Böhm, HessStrG, § 3 Erl. 6. «7 V G H B W v. 8.7.1965, ESVGH 15, 199, 201; Sieder ! Zeitler, BayStrWG, A r t . 3 Rdn. 14 a.E.; Wicher, in: Fritsch / Golz / Wicher, L S t r G N W , §3 Rdn. 2; Siegel, S t r W G SH, § 3 Erl. 3. es Schotthöfer, BayVBl. 1963, 339, 340 m i t Beispielen; Wicher, B u G 1965, 58, 59; Kersten, BayBgm 1967, 207; Gerhardt, StrG BW, § 3 A n m . 2; Siegel, S t r W G SH, §3 Erl. 2, 3; Rzepka / Reither, BayStrWG, A r t . 3 Erl. I I ; Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 3 Rdn. 14. 8» Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 46 Rdn. 5, Gerhardt, StrG BW, § 3 A n m . 7 b; Wicher, Die Gemeinde 1965, 23, 25; Prandi / Gillessen, BayStrWG, Art. 46 Erl. 3 c. w Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 46 Rdn. 5; Prandi / Gillessen, BayStrWG, A r t . 46 Erl. 3 c; vgl. oben § 2 I I 1 b. «ι Vgl. dazu oben Fn. 75. «2 § 3 I Nr. 3 b HessStrG. 3 Kregel

84

1. Kap.: Der Planungsgegenstand

Diese unbestimmten Rechtsbegriffe erschweren die richtige Zuordnung erheblich. Eindeutig ist die Rechtslage nur, wenn lediglich eine Straße zu den außerhalb der geschlossenen Ortslage und ausgewiesener Baugebiete liegenden Anschlußstellen (Bahnhof, Hafen, Flugplatz) führt. Eine solche Verbindung ist i n aller Regel „erforderlich"* 3 bzw. „unentbehrlich". Bei mehreren Straßen w i r d nicht entscheidend auf die räumliche Tragweite der überwiegenden Verkehrsvorgänge nach Ausgangsort und Zielpunkt (Verkehrsbedeutung) abgehoben, sondern auf die genannten unbestimmten Begriffe. Die ohnehin schwierige A b grenzung der örtlichen von den überörtlichen Straßen w i r d dadurch unnötig weiter kompliziert. Die zusätzlichen Kriterien „erforderlich" bzw. „unentbehrlich" sollten deshalb fallengelassen werden. Regelmäßig werden Verkehrsvorgänge nicht abrupt an der Anschlußstelle enden, sondern sich auf dem überörtlichen Verkehrsweg fortsetzen. Darin besteht gerade die Funktion dieser Straßen, die deshalb i n ihrer Verkehrsbedeutung über den örtlichen Bereich hinausreichen und als Kreisstraße eingestuft werden sollten. Eine entsprechende Änderung der betreffenden Landesstraßengesetze erscheint angebracht. Die aufgezeigten drei Funktionen, die Gemeindeverbindungsstraßen nach geltendem Recht haben können, können auch zusammenfallen. Verläuft ζ. B. eine Straße vom Mittelpunkt einer Gemeinde durch einen ihrer Ortsteile, u m i n einem Ortsteil der Nachbargemeinde auf eine Bundesstraße zu stoßen, so dient sie streckenweise der Verbindung zwischen Gemeindeteilen, der Verbindung mit der Nachbargemeinde und dem Anschluß an einen überörtlichen Verkehrsweg, soweit sie außerhalb geschlossener Ortslagen verläuft. c) Sonstige Gemeindestraßen Die drei Flächenstaaten Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz kennen als letzte Untergruppe der Gemeindestraßen die sonstigen Gemeindestraßen. Baden-Württemberg hat diese Kategorie noch einmal unterteilt i n die sonstigen, einem allgemeinen K r a f t fahrzeugverkehr dienenden Straßen und die beschränkt öffentlichen Wege 04 . Diese Gemeindestraßenart dient als Auffanggruppe innerhalb der Gemeindenstraßen. Die Verkehrsbedeutung ist hier deshalb nicht das entscheidende rechtliche Kriterium. Es w i r d vielmehr darauf abgehoben, daß diese Straßen von einer Gemeinde für den öffentlichen Verkehr gewidmet werden. I m wesentlichen handelt es sich u m die öffentlichen Feld-, Wald-, Friedhofs-, Kirch-, Schul-, Wander- und (unselbständigen) w Gerhardt, StrG BW, § 3 A n m . 7 b. 04 § 3 I I Nr. 3, 4 StrG BW.

§ 2 Einteilung der öffentlichen Straßen nach Straßenrecht

35

Rad- und Fußwege 96 . Wenn die Verkehrsbedeutung auch kein Entscheidungsmerkmal ist, so kommt dieser Straßenart doch lediglich örtliche Bedeutung zu. Die Beschränkung der Widmung nach Benutzungsart oder -zweck ist ebenfalls nicht Wesensmerkmal. Sonstige Gemeindestraßen können auch dem allgemeinen Kfz-Verkehr offenstehen 9®. Die übrigen Flächenstaaten der Bundesrepublik haben auf die Untergruppe der sonstigen Gemeindestraßen verzichtet und ordnen die darunter fallenden Verkehrsverbindungen den sonstigen öffentlichen Straßen zu. Straßenbaulastträger für die Gemeindestraßen sind die Gemeinden 97 . Da sie damit nach ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet sind, diese Straßen i n einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen und zu unterhalten 9 8 , folgt daraus zugleich die allgemeine Kompetenz der Gemeinden zur vorbereitenden und verbindlichen Planung der Gemeindestraßen 99 . 2. Die sonstigen öffentlichen

Straßen

Als letzte Straßenklasse kennen die Straßengesetze der Flächenstaaten m i t Ausnahme Baden-Württembergs die sonstigen öffentlichen Straßen. Welche Verkehrswege darunter fallen, hängt davon ab, ob i n dem jeweiligen Land eine Untergruppe sonstige Gemeindestraßen eingerichtet ist. Bayern, Hessen, das Saarland und Schleswig-Holstein haben keine sonstigen Gemeindestraßen. Die darunter nach den anderen Straßengesetzen fallenden Verkehrsverbindungen sind hier den sonstigen öffentlichen Straßen zugeordnet 100 . § 3 Abs. 1 Nr. 4 StrWG SH unterteilt die sonstigen öffentlichen Straßen weiter i n rechtlich unselbständige Untergruppen. Dagegen sind i n Bayern die öffentlichen Feld- und Waldwege, die beschränkt öffentlichen Wege und die Eigentümerwege rechtlich eigenständige Straßenklassen, die unter dem Sammelbegriff sonstige öffentliche Straßen zusammengefaßt sind 1 0 1 . I n den •e Ramforth, L S t r G N W , §3 A n m . 5; Fickert, L S t r G N W , §3 A n m . 5; Gerhardt, StrG BW, § 3 A n m . 8 d. «« §3 11 Nr. 3 StrG B W ; Nedden / M ecke, Handbuch, §47 Rdn. 3; anders die Begründung des Regierungsentwurfs zu § 47 NStrG, LT-Drucksache 4/554, S. 3043, die die A u f f a n g f u n k t i o n dieser Untergruppe außer acht läßt. »7 § 46 I StrG B W ; A r t . 47 I BayStrWG; § 43 HessStrG, § 48 S. 1 NStrG; § 47 I L S t r G N W ; § 14 L S t r G RP; § 50 SaarlStrG; § 13 StrWG SH. »8 § 10 I StrG B W ; A r t . 9 I BayStrWG; § 7 I I BerlStrG; § 10 B r e m L S t r G ; § 9 I HessStrG; § 9 I NStrG; § 9 I L S t r G N W ; § 111 L S t r G RP; § 9 I SaarlStrG; § 10 I S t r W G SH. Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 9 Rdn. 17; Zeitler, in: Βartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S.475, 479; Kodal, Straßenrecht, S.211, 647. iw I n Hessen nur, soweit sie nicht Orts- u n d Gemarkungsstraßen sind. 3*

36

1. Kap.: Der Planungsgegenstand

Flächenländern m i t sonstigen Gemeindestraßen verbleiben für die letzte Straßenklasse der sonstigen öffentlichen Straßen lediglich die nicht von der Gemeinde gewidmeten öffentlichen Straßen. Das sind i m wesentlichen die Eigentümerstraßen. Sie liegen innerhalb einer demselben Eigentümer gehörenden zusammenhängenden Grundfläche und werden von einer Gebietskörperschaft oder von der Straßenaufsichtsbehörde gewidmet 1 0 2 . Die Straßenklasse der sonstigen öffentlichen Straßen (in Bayern der Eigentümerwege) ist gegenüber den anderen Straßenklassen subsidiär. Liegen die Merkmale einer anderen Straßenkategorie vor, so darf die betreffende Straße nicht dieser letzten Straßenklasse zugeordnet werden. Der je nach der Abgrenzung der übergeordneten Kategorien unterschiedliche Umfang der i n diese letzte Straßenklasse einzuordnenden Verkehrsanlagen führt zu einer unterschiedlichen Verteilung der Straßenbaulast. Bayern und Schleswig-Holstein haben neben Orts- und Gemeindeverbindungsstraßen keine sonstigen Gemeindestraßen. Straßenbaulastträger sind i n Schleswig-Holstein daher grundsätzlich die Gemeinden; ausgenommen ist die Unterhaltung öffentlicher Feld- und Waldwege, für die bisher die Anlieger unterhaltungspflichtig waren (§ 15 StrWG SH). Bayern überträgt die Baulast für ausgebaute Feld- und Waldwege 1 0 3 und beschränkt öffentliche Wege den Gemeinden, die der nicht ausgebauten Feld- und Waldwege sowie der Eigentümerwege den Grundstückseigentümern (Art. 54 - 55 BayStrWG). I n Niedersachsen und Rheinland-Pfalz, die sonstige Gemeindestraßen haben, tragen die Eigentümer die Straßenbaulast für die sonstigen öffentlichen Straßen. Die Straßenaufsichtsbehörde kann einen anderen mit dessen Zustimmung bestimmen 1 0 4 . I n den übrigen Flächenstaaten w i r d der Straßenbaulastträger für die sonstigen öffentlichen Straßen individuell i n der Widmungsverfügung bestimmt 1 0 5 .

ιοί Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 53 Rdn. 1; Zimniok, BayStrWG, A r t . 3 Erl. 1 c; Schotthöfer, BayBgm 1970, 94, 96; ders., BayVBl. 1963, 339, 340. Diesen Unterschied zu den übrigen Landesstraßengesetzen stellt das 2. B a y S t r W Ä G k l a r , nachdem der B a y V G H i n seinem U r t e i l v o m 5.4.1967 (BayVBl. 1967, 429) — so schon B a y V G H v. 27. 5.1964, BayVBl. 1964, 297 — zur bisherigen Rechtslage entschieden hatte, daß Feld- u n d Waldwege, beschränkt öffentliche Wege u n d Eigentümerwege rechtlich unselbständige Untergruppen der Straßenklasse der sonstigen öffentlichen Straßen seien, κ » § 53 NStrG; Kodal, Straßenrecht, S. 169 f. ira Vgl. dazu die Verordnung über die Merkmale für ausgebaute öffentliche Feld- u n d Waldwege v. 19.11.1968 (GVB1. S. 413). 104 § 54 NStrG; § 15 L S t r G RP. ιοδ § 44 HessStrG; § 50 I L S t r G N W ; § 54 SaarlStrG.

§ 3 Exkurs: Straßeneinteilung für Finanzierungszwecke

37

Zusammenfassend läßt sich sagen, daß die Straßenbaulast für die öffentlichen Straßen mit unbedeutenden Ausnahmen bei den Gemeinden liegt. § 3 Exkurs: Straßeneinteilung für Finanzierungszwecke Jede öffentliche Straße ist i n eine der Straßenklassen nach dem Bundesfernstraßengesetz bzw. dem jeweiligen Landesstraßengesetz einzuordnen. Eine abweichende Unterteilung oder Heraushebung von Straßen anhand eigener Kriterien i n anderen Gesetzen 108 dient den besonderen Zielen dieser Gesetze, macht die straßenrechtliche Klassifizierung jedoch nicht entbehrlich. Solche Einteilungen können mehr oder weniger bedeutenden Einfluß auf die örtliche Straßenplanung haben. Bei der zunehmenden Finanznot der Gemeinden entscheidet nicht selten die Gewährung von Finanzhilfen durch Bund oder Land über Ob, Wann und Wie örtlichen Straßenbaues. Es soll deshalb i m folgenden ein Überblick über die örtlichen Straßen gegeben werden, deren Bau staatlich gefördert werden kann. I . Zuwendungen gem. § 5 a FStrG

Nach § 5 a S. 1 FStrG kann der Bund den Gemeinden Zuwendungen zum Bau oder Ausbau von Ortsdurchfahrten i m Zuge von Bundesstraßen oder von Gemeindestraßen gewähren. Der Bund hat die Voraussetzungen für eine finanzielle Förderung i n den Richtlinien für die Gewährung von Bundeszuwendungen zu Straßenbaumaßnahmen von Gemeinden und Gemeindeverbänden nach § 5 a FStrG vom 15. 9.1971 107 niedergelegt. Neben dem Bau oder Ausbau von Ortsdurchfahrten (§ 5 Abs. 4 FStrG) können danach von den Gemeindestraßen die Zubringerstraßen zu Bundesfernstraßen gefördert werden (Nr. 1 Abs. 1 § 5 a — Richtlinien). Nr. 1 Abs. 2 der § 5 a — Richtlinien definiert die Zubringerstraßen als „öffentliche Straßen, die dem Anschluß von Gebieten m i t größeren Verkehrsaufkommen an das Netz der Bundesfernstraßen dienen. Sie müssen den Verkehr grundsätzlich unmittelbar zur Bundesfernstraße führen." Ausnahmsweise sind auch sog. mittelbare Zubringerstraßen zuwendungsfähig 108 .

ι«« Vgl. die Übersicht bei Kodal, Straßenrecht, S. 170 ff.; Zimniok, BayStrWG, A r t . 3 Erl. 10 m. w . N.; Cholewa, Erschließungsbeitragsrecht, Tz. 89 f. io? V k B l . 1971, 566. 108 § 5 a — Richtlinien Nr. 11 c; Schroeter, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 5 a Rdn. 3.3, 1.1.

38

1. Kap.: Der Planungsgegenstand

Zubringerstraßen i n der Baulast der Gemeinden sind i n aller Regel die Gemeindeverbindungsstraßen mit Anschlußfunktion 1 0 9 an Bundesfernstraßen. Nach den i n Nr. 3 der § 5 a — Richtlinien aufgeführten Voraussetzungen für die Gewährung einer Zuwendung muß die Baumaßnahme u. a. i n einem Generalverkehrsplan oder i n einem für die Beurteilung gleichwertigen Plan vorgesehen sein. I I . Zuwendungen für Ersatzstraßen

Der Bund und die Länder übernehmen auch die Kosten für die Herstellung von Ersatzstraßen oder unternehmen die Herstellung auf A n trag des zuständigen Straßenbaulastträgers selbst 110 . Ersatzstraßen sind meistens (örtliche) Straßen, die gebaut oder erweitert wurden, weil der Gemeingebrauch an einer überörtlichen Straße dauernd beschränkt wurde (ζ. B. Kraftfahrstraßen) und für die nunmehr ausgeschlossenen Verkehrsarten (hauptsächlich landwirtschaftlicher Verkehr, Radfahrer, Fußgänger) ein Ersatz geschaffen werden mußte 1 1 1 . Ι Π . Zuwendungen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz

Zu den förderungsfähigen Vorhaben nach dem G V F G 1 1 2 gehören u. a. der Bau oder Ausbau folgender Verkehrseinrichtungen: 1. Innerörtliche

Hauptverkehrsstraßen

Die innerörtlichen Hauptverkehrsstraßen bilden innerhalb der geschlossenen Ortslage das Basisnetz öffentlicher Straßen 113 . Dazu gehören neben den Ortsdurchfahrten i m Zuge der überörtlichen Straßen 1 1 4 die bedeutenden Ortsstraßen. 2. Besondere Fahrspuren für Omnibusse Unabhängig von der Straßenklassifizierung w i r d der Bau von Fahrspuren gefördert, die dem Busverkehr vorbehalten sind. !» Vgl. dazu oben § 2 I I 1 b bb (3). uo § 7 I I a FStrG; § 16 I I I StrG B W ; § 35 I I L S t r G RP; § 15 I I SaarlStrG. m Vgl. Marschall u n d Kastner, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 3 Rdn. 3.3, § 7 Rdn. 7.1 - 7.5; Kodal, Straßenrecht, S. 173. na Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden u n d des Bundesfernstraßenbaus (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz — GVFG) i. d. F. v. 13. 3.1972 (BGBl. I 1972, S. 501), zuletzt geändert durch das Haushaltsstrukturgesetz v. 18.12.1975 (BGBl. I 1975, S. 3091, 3107). 113 Schroeter / Wittich, Zuwendungen für den Verkehrswegebau i n den Gemeinden, §2 Rdn. 6; Hohns / Schmidt, GVFG, Tz. 9 4 - 102; Walprecht, GVFG, S. 30 f. 114 Nedden, GVFG, S. 10.

§ 3 Exkurs: Straßeneinteilung für Finanzierungszwecke

3. Verkehrswichtige

Zubringerstraßen

zum überörtlichen

39

Verkehrsnetz

Darunter fallen die verkehrswichtigen Gemeindeverbindungsstraßen mit Anschlußfunktion 1 1 6 . I m Unterschied zu den § 5 a — Richtlinien ist die Förderung nicht auf den Anschluß an Bundesfernstraßen beschränkt, sondern auch für Anschlüsse an Landesstraßen (Staats-, Landstraßen), Kreis- und Wasserstraßen, Eisenbahnlinien und Flughäfen möglich 1 1 6 . Es genügt eine mittelbare Verbindung 1 1 7 . 4. Verkehrswichtige zwischenörtliche Straßen in zurückgebliebenen Gebieten (§2 Abs. 1 Nr. 3 ROG) und im Zonenrandgebiet Zwischenörtliche Straßen verbinden Orte innerhalb des Gemeindegebietes miteinander oder mit Orten der Nachbargemeinden 118 . Soweit es sich u m örtliche Straßen handelt, sind diese straßenrechtlich Gemeindeverbindungsstraßen mit Verbindungsfunktion innerhalb der Gemeinde oder zu Nachbargemeinden 119 . 5. Straßen im Zusammenhang mit der Stillegung

vonEisenbahnstrecken

M i t einer Förderung von dadurch verursachten Straßenbauten und -Verbesserungen soll die Verlagerung des Verkehrs von u n w i r t schaftlichen Eisenbahnstrecken auf die Straße erleichtert werden 1 2 0 . Es kommt also darauf an, welche Straßenverbindungen durch die Stillegung betroffen werden. Das werden vor allem überörtliche Verkehrswege, mitunter aber auch Gemeindestraßen sein. 6. Zentrale

Omnibusbahnhöfe,

verkehrswichtige

Umsteigeanlagen

Bei derartigen Anlagen i m Verkehrsraum handelt es sich meistens u m unselbständige Teile der anliegenden öffentlichen Straße 121 , deren rechtliches Schicksal sie teilen. Vgl. dazu oben § 2 I I 1 b bb (3). ii« Schroeter / Wittich, Zuwendungen für den Verkehrswegebau i n den Gemeinden, § 2 Rdn. 8; Walprecht, GVFG, S. 32. 117 Schroeter / Wittich, Zuwendungen für den Verkehrswegebau i n den Gemeinden, § 2 Rdn. 8; Walprecht, GVFG, S. 32, der mißverständlich v o n der Einbeziehung einer Gemeindeverbindungsstraße i n das überörtliche Verkehrsnetz spricht. ne Schroeter / Wittich, Zuwendungen für den Verkehrswegebau i n den Gemeinden, § 2 Rdn. 9; Nedden, GVFG, S. 11. ii« Hohns / Schmidt, GVFG, Tz. 122; Walprecht, GVFG, S.33, der auch sonstige Gemeindestraßen darunter faßt. Überwiegt die Verbindungsfunktion, so handelt es sich u m Gemeindeverbindungsstraßen. Hat die Verbindung zweier Orte untergeordnete Funktion, so k a n n eine sonstige Gemeindestraße oder sonstige öffentliche Straße vorliegen. I n diesem F a l l k a n n aber von einer verkehrswichtigen zwischenörtlichen Straße nicht gesprochen werden. Vgl. i m übrigen oben § 2 I I 1 b bb (1) (2). 120 Walprecht, GVFG, S. 34; Hohns / Schmidt, GVFG, Tz. 127 ff.; Nedden, GVFG, S. 11. lai Kodal, Straßenrecht, S. 131.

40

1. Kap.: Der Planungsgegenstand

7. Parkeinrichtungen an Haltestellen des öffentlichen verkehrs, die dem Übergang vom Kfz zum öffentlichen mittel zu dienen bestimmt sind

PersonennahNahverkehrs-

Solche Einrichtungen gehören entweder zum Straßenkörper (unselbständige Parkflächen) oder sind rechtlich selbständige Parkflächen. Wie die öffentlichen Omnibusbahnhöfe und verkehrswichtigen Umsteigeanlagen fallen die unselbständigen Flächen i n die Baulast des Baulastträgers für die zugehörige Straße. Innerhalb geschlossener Ortslagen sind öffentliche Parkeinrichtungen entweder als Teil der Ortsdurchfahrten oder als Gemeindestraßen i n der Baulast der Gemeinden 122 . Die i m Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz verwendeten Straßengruppen sind bewußt nicht konkreter gefaßt oder gesetzlich definiert worden, u m bei der Entscheidung über die Förderungswürdigkeit i m Einzelfall mehr „Spielraum" zu gewinnen 1 2 3 . Eine finanzielle Förderung setzt ferner u. a. voraus, daß das Vorhaben i n einem Generalverkehrsplan oder einem für die Beurteilung gleichwertigen Plan vorgesehen ist (§ 3 Nr. 1 b GVFG) 1 2 4 .

I V . Zuwendungen nach den Finanzausgleichsgesetzen (FAG) der Länder

Die Flächenstaaten der Bundesrepublik gewähren den Gemeinden und Landkreisen Zuwendungen für den Bau und die Unterhaltung ihrer Straßen aus dem Aufkommen der Kfz-Steuer. Voraussetzungen und Umfang der als einmalige und laufende Zuschüsse gewährten Zuwendungen sind verschieden. Die Finanzausgleichsgesetze verwenden zur Bestimmung der förderungsfähigen Vorhaben straßenrechtliche Kategorien oder übernehmen Straßengruppen aus den Richtlinien zu § 5 a FStrG und dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz. So werden u. a. einmalige Zuschüsse gewährt für den Neu-, Aus- und Umbau von Ortsdurchfahrten i m Zuge überörtlicher Straßen 126 , Gemeindeverbindungsstraßen 126 , Gemeindestraßen 127 , innerörtlichen Hauptverkehrsstraßen 122 Kodal, Straßenrecht, S. 130 f.; Fickert, rechts, S. 20 ff.

A k t u e l l e Fragen des Straßen-

123 Begründung zum Regierungsentwurf des GVFG, BT-Drucksache 6/1117, S. 8; Nedden, GVFG, S. 10. !24 Z u m komplizierten Bewilligungsverfahren vgl. Salein, Städte- u n d Gemeinderat 1981, 131 ff.; Freckwinkel, Städte- u n d Gemeinderat 1981, 124 f.; Koch / Steinmetz, V R 1981, 418, 419. 125 § 27 I Nr. 1 a F A G B W ; § 38 I Nr. 1 HessFAG; § 17 I Nr. 3 F A G RP; §§ 7 I I I Nr. 2, 3, 26 I I F A G SH. 126 § 20 I I N F A G ; zu dieser Untergruppe s. oben § 2 I I 1 b. 127 A r t . 13 b I I 2 Bay F A G , § 22 I I I B a y F A G D V ; § 38 I Nr. 5 HessFAG für

§ 3 Exkurs: Straßeneinteilung für Finanzierungszwecke

41

und Zubringerstraßen zum überörtlichen Verkehrsnetz 1 2 8 , bestimmten örtlichen Geh- und Radwegen 129 , Autofähren 1 3 0 , Lärmschutzmaßnahm e n 1 3 1 und innerörtlichen Verkehrsbauten 1 3 2 , für den Bau eines zwischenörtlichen Straßennetzes 133 sowie der sonstigen Straßen, die aus Bundesmitteln gefördert werden 1 3 4 . Laufend finanziell gefördert w i r d die Unterhaltung von Ortsdurchfahrten 1 3 6 , Gemeindeverbindungsstraßen 1 3 8 bzw. Gemeindestraßen 137 .

V. Finanzhilfen und örtliche Planungsentscheidung

Die staatlichen Zuwendungen aufgrund der angeführten Bestimmungen sowie weiterer länderspezifischer Sonderprogramme 138 haben einen Umfang angenommen, der die staatliche Förderungswürdigkeit einer vorgesehenen Baumaßnahme zu einem ausschlaggebenden Gesichtspunkt werden läßt. A l l e i n i n Nordrhein-Westfalen befassen sich rund 2000 Gemeindebedienstete ausschließlich mit der Bearbeitung von A n trägen auf zweckgebundene Zuweisungen, wodurch den Gemeinden jährlich Kosten in Höhe von ca. 100 Mio D M entstehen 139 . Die Zweckzuweisungen haben neben der fiskalischen, redistributiven und stabilitätspolitischen eine raumordnungspolitische Funktion, die zu einer spürbaren Einschränkung des kommunalen Entscheidungsspielkreisangehörige zonengrenznahe Gem.; § 20 I I I N F A G ; vgl. zu dieser Straßengruppe oben § 2 I I 1. 128 § 2 7 1 Nr. l b F A G B W ; § 13 V F A G N W ; §17 1 Nr. 3 F A G RP; vgl. zu dieser Gruppe oben § 3 I I I 3. 129 § 27 I Nr. 1 f F A G B W ; § 211 Nr. 2 B a y F A G D V . 130 § 27 I Nr. 1 e F A G BW. « ι § 27 I I F A G BW. 132 § 38 I Nr. 4 HessFAG. 133 § 13 γ F A G N W ; § 17 I Nr. 3 F A G RP. 134 § 27 I Nr. 1 c F A G B W ; § 38 I Nr. 2 HessFAG; § 13 V F A G NW. iss § 26 I Nr. 2 F A G B W ; A r t . 13 a Β ay F A G ; § 30 I I HessFAG; §§ 16, 17 Nr. 1 N F A G ; § 13 I I Nr. 5 F A G RP; §§ 7 I I I Nr. 2, 3, 26 I Nr. 2 F A G SH. ι«« § 26 I Nr. 1 F A G BW. 137 A r t . 13 b I I 1 B a y F A G , § 22 I I B a y F A G D V ; § 30 I I I HessFAG; §§ 7 I I I Nr. 1, 27 I F A G SH. 138 i n Nordrhein-Westfalen gibt es beispielsweise aus Landesmitteln finanzierte Sonderprogramme zur Förderung des kommunalen Radwegebaues (Förderungssatz 85 %), zur Förderung des aktiven u n d passiven Lärmschutzes an kommunalen Straßen u n d zur Finanzierung von Ρ + R - A n l a g e n unter DM200 000,00 (Förderungssatz 85%). Vgl. i m einzelnen Salein, Städte- u n d Gemeinderat 1981, 131, 135 ff. 139 Kegel / Schildmacher / Wenger / Wessel, Städte- und Gemeindebund 1981, 60, 61 unter Hinweis auf den Bericht der Kommunalen Gemeinschaftsstelle Nr. 12/1980 „Zweckzuweisungen", S. 3.

42

1. Kap.: Der Planungsgegenstand

r a u m s f ü h r t 1 4 0 . Größere g e m e i n d l i c h e S t r a ß e n b a u v o r h a b e n lassen sich ohne finanzielle H i l f e k a u m v e r w i r k l i c h e n 1 4 1 . D e n V o r r a n g e r h a l t e n zunächst e i n m a l P l a n u n g e n , die n o t w e n d i g , v i e l l e i c h t auch n u r n ü t z l i c h sind, j e d e n f a l l s aber s t a a t l i c h g e f ö r d e r t w e r d e n k ö n n e n . D e r E i n f l u ß d e r F ö r d e r u n g s b e s t i m m u n g e n a u f die planerische M e i n u n g s b i l d u n g f ü h r t so zu einer nicht s t r i k t am örtlichen Bedarf orientierten Planung. Eine solche „ V e r f ä l s c h u n g d e r ö r t l i c h e n I n v e s t i t i o n s p r i o r i t ä t e n " d u r c h staatliche Z w e c k z u w e n d u n g e n h a t eine z u n e h m e n d e finanzielle A b h ä n g i g k e i t d e r G e m e i n d e n z u r F o l g e 1 4 2 . A u f d e r a n d e r e n Seite wächst d u r c h die i m m e r h ö h e r e n Z u w e n d u n g e n g l e i c h z e i t i g d e r F i n a n z b e d a r f des B u n d e s u n d der L ä n d e r i n e i n e m Bereich, der z u d e n ö r t l i c h e n A n g e l e g e n h e i t e n gehört. Staatliche Z w e c k z u w e i s u n g e n h a b e n deshalb f ü r die G e m e i n deebene v i e l f a c h p l a n u n g s f e i n d l i c h e A u s w i r k u n g e n 1 4 3 .

140 Rehm, Der Landkreis 1978, 502, 505, 507, nach dessen Angaben der A n t e i l der Investitionszuweisungen i m Jahre 1974 35,7 °/o der gesamten Z u w e i sungen ausmachte. Hasenritter, VR 1981, 413, 415 ff., nach dessen Angaben der A n t e i l der Investitionszuweisungen am Vermögenshaushalt der Stadt Kassel 1980 36,4 °/o betrug. Die Höhe der Landeszuwendungen für Straßenbaumaßnahmen i m Jahre 1980 belief sich auf 90 °/o = 38,5 °/o der gesamten Investitionsausgaben; vgl. ferner Blümel, V V D S t R L 36 (1978), 202 ff. m. w . N. 141 Salein, Städte- und Gemeinderat 1981, 131; Hasenritter, VR 1981, 413, 416. 142 Krumsiek, Der Städtetag 1969, 590, 591; Voigt, Die Rechtsformen staatlicher Pläne, S. 200; Petri, Die staatlichen Zweckzuweisungen i m kommunalen Finanzsystem, S. 188 f., vgl. auch das dort i m Anhang I S. 8 f. mitgeteilte Umfrageergebnis; Hasenritter, VR 1981, 413, 416: „goldener Zügel"; Koch/ Steinmetz, VR 1981, 418, 419; Kegel / Schildmacher / Wenger / Wessel, Städteu n d Gemeindebund, 1981, 60 ff.; a. Α.: Faber, Die Macht der Gemeinden, S. 33 ff. 143 Krumsiek, Der Städtetag 1969, 590, 591; Kegel / Schildmacher / Wenger / Wessel, Städte- u n d Gemeindebund 1981, 60 ff.; Petri, Die staatlichen Zweckzuweisungen i m kommunalen Finanzsystem, S. 192. I n der von Petri ausgewerteten Umfrage äußerten sich 87 % der befragten Gemeinden kritisch zu den A u s w i r k u n g e n staatlicher Zweckzuweisungen auf das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht; vgl. A n h a n g I S. 13 ff. Der 53. Deutsche Juristentag empfahl deshalb eine weitgehende U m w a n d l u n g der Zweckzuweisungen i n allgemeine Finanzzuweisungen (DVB1.1980, 909, 911). Ebenso die Europakonferenz der Gemeinden u n d Regionen 1981 i n Ziffern V I u n d V I I I der von i h r beschlossenen Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung (Städte- u n d Gemeindebund 1982, 31 f.).

Zweites

Kapitel

Planungsrecht und Planungspflicht § 4 D i e Planungshoheit der Gemeinden

I . Verfassungsrechtliche Grundlage D i e M i n d e s t g a r a n t i e des g e m e i n d l i c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g s r e c h t s i n A r t . 28 A b s . 2 S. 1 G G u n d d e n L ä n d e r v e r f a s s u n g e n 1 e n t h ä l t n e b e n d e r i n s t i t u t i o n e l l e n R e c h t s s u b j e k t s g a r a n t i e u n d e i n e r s u b j e k t i v e n Rechtsstellungsgarantie die Befugnis zu eigenverantwortlicher Erledigung a l l e r A n g e l e g e n h e i t e n d e r ö r t l i c h e n Gemeinschaft ( o b j e k t i v e Rechtsinstitutionsgarantie der k o m m u n a l e n Selbstverwaltung) 2. Der Bereich eigenverantwortlicher gemeindlicher Selbstverwaltung w i r d gemeinhin i n H o h e i t s r e c h t e aufgefächert, z u d e n e n u. a. die P l a n u n g s h o h e i t gehört3. D i e P l a n u n g s h o h e i t u m f a ß t das a l l g e m e i n e g e m e i n d l i c h e Recht z u „ e i g e n v e r a n t w o r t l i c h e r O r d n u n g u n d G e s t a l t u n g des G e m e i n d e g e b i e t e s " 4 . Sie w i r d v o r a l l e m d u r c h die B a u l e i t p l a n u n g a u s g e f ü l l t , erschöpft ι A r t . 71, 72 BWVerf; 10, 11, 121, 83 BayVerf; 50 I I , 53, 541 BerlVerf; 144 BremVerf; 137 HessVerf; 44 Vorl. NdsVerf; 311, 78 NWVerf; 49, 50, 78 I I RPVerf; 122, 123 SaarlVerf; 3 I, 39, 40 SHVerf. 2 Stern, B K , A r t . 28 Rdn. 66; ders., Staatsrecht I, S. 306; Stern / Burmeister, Die Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebots für Gemeinden, S. 26; ähnlich Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, GG, A r t . 28 Rdn. 44 f., 54; Roters, in: von Münch, GG I I , A r t . 28 Rdn. 37. 3 Wolff / Bachof, V e r w R I I , §86 V I I b; Meyer, SKV 1969, 12 f.; Stern, B K , A r t . 28 Rdn. 96 ff., 100; ders., Staatsrecht I, S. 310 f.; Stich, B1GBW 1966, 121; Rothe, Festschrift für Werner Weber, S. 894, 900; Roters, in: v o n Münch, GG I I , A r t . 28 Rdn. 47; Pagenkopf, K o m m u n a l recht I, S. 68 ff.; Siedentopf, Gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie i m Verhältnis zur Raumordnung u n d Landesplanung, S. 44; Stern / Burmeister, Die Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebots für Gemeinden, S. 28; Thiele, NGO, § 1 Erl. 2; Fickert, A k t u e l l e Fragen des Straßenrechts, S. 136; Lohr, Die k o m m u nale Flächennutzungsplanung, S. 14; Steinberg, DVB1.1982, 13; Battis, Öffentliches Baurecht, S. 30; B V e r w G v. 14.2.1969, E 31, 263, 264; ν. 8.9.1972, E 40, 223, 329. 4 Stern, B K , A r t . 28 Rdn. 100; Roters, in: von Münch, GG I I , A r t . 28 Rdn. 47; Pagenkopf, Kommunalrecht I, S. 77; von Mutius, Gutachten, 43. DJT, S. E 110; präzisierend Hendler, Gemeindliches Selbstverwaltungsrecht u n d Raumordnung, S. 9: „Befugnis der Gemeinden . . . , i m Wege förmlich-systemati-

44

2. Kap.: Planungsrecht u n d Planungspflicht

sich d a r i n j e d o c h n i c h t , s o n d e r n b e z i e h t sich auch a u f andere r a u m r e l e v a n t e P l a n u n g e n 5 . D i e p r i n z i p i e l l e ö r t l i c h e P l a n u n g s k o m p e t e n z ist a u f g r u n d d e r V e r a n k e r u n g i n A r t . 28 A b s . 2 S. 1 G G u n a b h ä n g i g v o n e i n e r sondergesetzlichen Z u e r k e n n u n g * u n d u m f a ß t auch die B e f u g n i s z u r P l a n u n g des ö r t l i c h e n V e r k e h r s n e t z e s 7 .

I I . Einschränkungen D e n G e m e i n d e n ist j e d o c h k e i n e schrankenlose G e s t a l t u n g s f r e i h e i t i m Sinne u n b e r ü h r t e r u n d u n b e e i n f l u ß b a r e r A u t o n o m i e e i n g e r ä u m t 8 . P l a n u n g s h o h e i t ist n u r i m „ R a h m e n d e r Gesetze" g e w ä h r l e i s t e t . Sie ist v o r E i n g r i f f e n absolut geschützt n u r i n i h r e m Wesensgehalt 9 , u n t e r l i e g t i m ü b r i g e n aber f o r m e l l - u n d m a t e r i e l l r e c h t l i c h e n B e s c h r ä n k u n g e n nach M a ß g a b e d e r das V e r h ä l t n i s m ä ß i g k e i t s p r i n z i p b e a c h t e n d e n B u n d e s u n d Landesgesetze 1 0 . Das G e m e i n d e g e b i e t ist n i c h t a l l e i n O b j e k t ö r t l i c h e r P l a n u n g e n , sondern w i r d v o n vielschichtigen Planungen anderer Planungsträger bet r o f f e n . Das Z u s a m m e n t r e f f e n verschiedener P l a n u n g e n m i t d i f f e r i e scher Planung die wirtschaftliche, soziale u n d kulturelle S t r u k t u r des Ortes sowie sein äußeres Erscheinungsbild unter allgemeinen ästhetischen u n d architektonischen Gesichtspunkten zu bestimmen u n d zu gestalten." δ Siedentopf, Gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie i m Verhältnis zur Raumordnung u n d Landesplanung, S. 44 f.; Roters, in: von Münch, GG I I , A r t . 28 Rdn. 47; Battis, Öffentliches Baurecht, S. 30; zu eng: Stern, Staatsrecht I, S. 310 f., der dort die Planungshoheit n u r auf die Bauleitplanung bezieht; Rothe, Festschrift für Werner Weber, S. 899, „Recht der Gemeinden zur ö r t lichen, städtebaulichen Planung". « B V e r w G v. 14. 2.1969 — I V C 82.66 — DVB1.1969, 362, 363; v. 14. 2.1969 — I V C 215.65 — E 31, 263, 265 f., HessVGH v. 18.2.1970, V w R s p r 2 1 (1970) 857, 862. 7 B V e r w G v. 14.2.1969 — I V C 215.65 — E 31, 263, 265; O V G Lüneburg v. 15.10.1980, Nds. Rechtspflege 1981, 129, 130; Karl-Friedrich Meyer, Rechtsprobleme des Immissionsschutzes bei Planung, Bau u n d Betrieb öffentlicher Straßen, S.26. « B a y V G H v. 20.3.1969, BayVBl. 1969, 285, 286; Stern I Burmeister, Die Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebots für Gemeinden, S. 31; Siedentopf, Gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie i m V e r h ä l t nis zur Raumordnung u n d Landesplanung, S.45; Meyer, SKV 1969, 12, 13. » Vgl. dazu Stern, B K , A r t . 28 Rdn. 120 ff. m. w. N.; ders., Staatsrecht I, S. 309 f. m. w. N.; Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, GG, A r t . 28 Rdn. 52, 53; Roters, in: von Münch, GG I I , A r t . 28 Rdn. 55 ff.; B V e r f G v. 26.11.1963, E 17, 172, 182; ν. 18.7.1967, E 22, 180, 205; v. 21.5.1968, E 23, 353, 365 f. io Vgl. B a y V G H v. 20. 3.1969, BayVBl. 1969, 285; Roters, in: von Münch, GG I I , A r t . 28 Rdn. 47, 54; Stern, DÖV 1975, 515, 516; Stern ! Burmeister, Die Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebots für Gemeinden, S. 28, 32; Rothe, Festschrift für Werner Weber, S.902; Pagenkopf, K o m munalrecht I, S. 67 m. w. N.

§ 5 Gemeindliche Planungspflichten

45

renden Zielsetzungen auf dem Gebiet der Gemeinde verlangt nach Koordination, notfalls durch Vorrangsregelungen (z. B. § 16 Abs. 2 S. 3 FStrG, §§ 1 Abs. 4, 7, 38 BBauG, § 5 Abs. 4 ROG). Die Neigung der „perfekten Planung" zur Bevormundung 1 1 , verbunden mit dem Bestreben selbständiger Planungsträger, ihren Kompetenz- und Einflußbereich zu wahren und zu weiten, vor allem aber die tiefgreifende Veränderung der raumbezogenen Planungen i n Konzeption, Finanzierung und Organisation zeigen eine anhaltende Tendenz zur Einengung und Hochzonung örtlicher Planungskompetenzen 12 . M i t Rücksicht auf diese zunehmenden und vielfältigen Einschränkungen definieren Stern / Burmeister die gemeindliche Planungshoheit treffend als Kompetenz „ohne durchgängige und strikte Bindung an staatliche Vorgaben aufgrund eigenen politisch-administrativen Gestaltungs- und Entscheidungsspielraumes, über die bauliche und sonstige Verwendung und Nutzung des Grund und Bodens des Gemeindegebietes zu disponieren und die zur Verwirklichung des eigenverantwortlich wahrnehmbaren Gestaltungspotentials erforderlichen planerischen Leitlinien ohne imperative staatliche Beeinflussung zu entwickeln" 1 3 . I n diesem Rahmen entscheiden die Gemeinden in eigener Zuständigkeit und Verantwortung über Ob, Wann und Wie der örtlichen Straßenherstellung.

§ 5 Gemeindliche Planungspflichten Einer Gemeinde steht es nicht i n jeder Hinsicht frei, ob und wann sie örtliche Straßenplanung betreibt. Verschiedene Gesetze legen ihr eine Planungs- und Herstellungspflicht auf. Grundlage und Umfang solcher Pflichten sollen i m folgenden untersucht werden, soweit sie für die Planung örtlicher Straßen von Belang sind.

u Rothe, Festschrift für Werner Weber, S. 895. 12 Conrady, DVB1.1970, 408, 409; Siebel, Entwicklungskompetenzen k o m munaler Planung, S. 25, der bei bruchloser Fortsetzung dieser Entwicklung „ i n absehbarer Z u k u n f t jede Möglichkeit zu effektiver kommunaler Planung beseitigt" sieht; Stern, DÖV 1975, 515, 522; Stern I Burmeister, Die Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebots für Gemeinden, S. 25 f. m . w . N . ; vonMutius, Gutachten 53. DJT, S. E 77, E 111 ff., E 195; Blümel, V V D S t R L 36, (1978), 190 ff., 252 ff.; Rothe, Festschrift für Werner Weber, S. 894; Schmidt-Aßmann, V e r w A r c h 1980, 117, 123 ff., 132 ff.; Kegelt Schildmacher / Wenger / Wessel, Städte- u n d Gemeindebund 1981, 60, 62; Lohr, DVB1. 1980, 13 f.; Hasenritter, V R 1981, 413, 415; a. Α.: Faber, Die Macht der Gemeinden, S. 20 ff. ι3 Stern / Burmeister, Die Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebots für Gemeinden, S. 28; dem folgend Siedentopf, Gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie i m Verhältnis zur Raumordnung und Landesplanung, S. 44; Niemeier / Dahlke / Lowinski, LaPlaG NW, § 19 Rdn. 14.

46

2. Kap.: Planungsrecht u n d Planungspflicht I . Städtebaurechtliche Planungspflichten

Eine Pflicht zu örtlicher Straßenplanung kann sich aus städtebaulichen Vorschriften nur insoweit ergeben, als sie i n die Bauleitplanung integriert ist, d.h. i n den Flächennutzungsplan und die Bebauungspläne aufzunehmen ist. I n den vorbereitenden Bauleitplan sind die bedeutenderen örtlichen Straßen regelmäßig aufzunehmen 14 . Der Bebauungsplan ist das i n der Praxis bedeutsamste Instrument verbindlicher örtlicher Straßenplanung 15 . Bauleitplanungspflichten schließen die Pflicht zu örtlicher Straßenplanung deshalb regelmäßig ein, so daß städtebaurechtlichen Vorschriften, die eine Planungspflicht begründen können, nachfolgend besondere Aufmerksamkeit zu schenken ist. 1Θ Allgemeine Bauleitplanungspflicht

(§ 1 Abs. 3 BBauG)

§ 1 Abs. 3 BBauG verpflichtet die Gemeinden, Bauleitpläne aufzustellen, „sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist". Nach seinem Wortlaut scheint § 1 Abs. 3 BBauG lediglich eine Planungspflicht zu statuieren. M i t der Pflicht zur Planung ist notwendigerweise aber auch die Befugnis dazu eingeräumt. Berechtigung und Pflicht zur Aufstellung von Bauleitplänen sind an die Erforderlichkeit für die städtebauliche Ordnung geknüpft. Der Erlaß von nicht erforderlichen Bauleitplänen ist verboten, der Erlaß von erforderlichen Plänen dagegen geboten 16 . Der planungsrechtliche Erforderlichkeitsbegriff hat also zwei zu unterscheidende Bezugspunkte, die differierende Anforderungen zur Folge haben. a) Planungsbefugnis Die i n Rechte Dritter eingreifende Planung ist nicht aus sich heraus gerechtfertigt. Das Bundesverwaltungsgericht hat i n ständiger Rechtsprechung 17 darauf hingewiesen, daß die konkrete Planungsmaßnahme i m Hinblick auf die von ihr ausgehenden Einwirkungen der Rechtfertigung bedarf. § 1 Abs. 3 BBauG ermächtigt i n diesem Sinne zur Aufstellung von Bauleitplänen mit der Einschränkung: „sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist." Umfang und Grenzen der Ermächtigung haben Rechtsprechung und 14

Eingehend unten § 7 I I I . Vgl. dazu i m einzelnen § 8 I I I . ie Weyreuther, DVB1. 1981, 369, 371 f. 15

» B V e r w G v. 12.12.1969, E 34, 301, 305; ν. 5.7.1974, E 45, 309, 312; v. 14.2. 1975, E 48, 57, 60; v. 7.7.1978, E 56, 110, 118; ebenso: Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 116 f., 142 f.; Karl-Friedrich Meyer, Rechtsprobleme des Immissionsschutzes bei Planung, Bau und Betrieb öffentlicher Straßen, S. 27.

§ 5 Gemeindliche Planungspflichten

47

Literatur präzisiert, wobei die den Gemeinden mit der Planungshoheit eingeräumte planerische Gestaltungsfreiheit 18 anerkannt wird. Nach inzwischen einhelliger Auffassung ist die Aufstellung von Bauleitplänen erforderlich, sobald und soweit dies nach der planerischen Konzeption der Gemeinde geboten ist 1 9 . Die gerichtliche Überprüfungspraxis stellt die Grundidee der Planung vor allem anhand der mit den Festsetzungen bzw. Darstellungen und ihrer Begründung zum Ausdruck kommenden Vorstellungen fest 20 . Weitere Anhaltspunkte liefern der Flächennutzungsplan sowie eine gemeindliche Entwicklungsplanung 2 1 . § 1 Abs. 3 BBauG steht einer von der Gemeinde vorgelegten Planung nur entgegen, wenn ihr kein mit der Ordnung der städtebaulichen Entwicklung zusammenhängendes öffentliches Interesse zugrunde liegt 2 2 oder sie von keiner erkennbaren Konzeption getragen ist 2 8 . Der Erforderlichkeitsbegriff hat i n bezug auf die Planungsbefugnis der Gemeinde also die Funktion einer „praktisch nur bei groben und einigermaßen offensichtlichen Mißgriffen wirksamen Schranke der Planungshoheit" 24 . b) Planungspflicht § 1 Abs. 3 BBauG knüpft neben der Ermächtigung auch die Verpflichtung zur Planung an den Begriff der Erforderlichkeit. Die Ausgangssituation ist der soeben beschriebenen entgegengesetzt. Die Gemeinde hat keinen Bauleitplan aufgestellt, geändert oder aufgehoben, obwohl dies erforderlich ist. 18 B V e r w G v. 12.12.1969; E 34, 301, 304; ν. 7.5.1971, DVB1. 1971, 759, 761; V G H B W v. 10.2.1972, BRS 25, 10 ff.; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 143; Schrödter, BBauG, § 1 Rdn. 4 b; Battis, Öffentliches Baurecht, S. 32. i» Grundlegend B V e r w G v. 7.5.1971, DÖV 1971, 633, 634; ferner: V G H B W V. 10.2.1972, BRS 25, 10; v. 8.9.1975, BRS 29, 30, 31; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 143, 200; Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, S. 70; ders., in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 31; Hoppe, in: E r n s t / H o p p e , ÖffBauBoR, Rdn. 254; Weyreuther, DVB1.1981, 369, 372 m. w. N. 20 Vgl. B V e r w G v. 7. 5.1971, DÖV 1971, 633, 634, das auf die „hinter dem Bebauungsplan v o n 1968 . . . erkennbare planerische Konzeption" abstellt; ebenso: V G H B W v. 12.11.1968, BRS 20, 10, 12; v. 10.2.1972, BRS 25, 10, 11. 21 Schmidt-Aßmann, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 33; zu Erscheinungsformen u n d Rechtswirkungen der Entwicklungsplanung s. unten § 6 I I I , I V . 22 B V e r w G v. 12.12.1969, E 34, 301, 305; ν. 5. 7.1974, E 45, 309, 312; V G H B W v. 11.12.1964, BRS 15, 11; v. 10.12.1965, DVB1. 1966, 827, 829; O V G Münster V. 21.12.1971, BRS 24, Nr. 17. 23 B V e r w G v. 7.5.1971, DÖV 1971, 633, 634; V G H B W v. 10.2.1972, BRS 25, 10; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 143; Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 1 A n m . I V 1 a aa, I V 2; Schrödter, BBauG, § 1 Rdn. 4 b. 24 B V e r w G v. 3. 6.1971, E 38, 152, 157, V G H B W v. 10.2.1972, BRS 25, 10, 11; Schmidt-Aßmann, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 34 a. E.; vgl. ferner Weyreuther, DVB1.1981, 369, 371, wonach der Aufstellungsbeschluß bereits „so gut w i e unwiderlegbar" belegt, daß eine Planung erforderlich ist.

48

2. Kap.: Planungsrecht u n d Planungspflicht

Hat die Gemeinde ein Konzept zur Ordnung des Städtebaus entwikkelt, so steht ihr grundsätzlich auch die gestalterische Freiheit zu, über Ob, Wann und Wie einer konzeptberücksichtigenden Umsetzung (§ 1 Abs. 5 BBauG) i n verbindliche Bauleitplanung zu entscheiden. Die Planungspflicht w i r d erst ausgelöst durch eine planerische Untätigkeit der Gemeinde trotz akuten Bedürfnisses zur (weiteren) städtebaulichen Entwicklung und Ordnung. Dabei kann das etwa anhand der Entwicklungsplanung, vorbereitender Fachplanungen und dem Flächennutzungsplan erkennbare Konzept nach Verwirklichung durch Bebauungspläne verlangen 2 5 . Liegt also etwa eine vom Rat gebilligte Ausbauplanung für die Ortsstraßen i n zeitlichen Stufen vor, so hat die Gemeinde dieses Konzept zu verwirklichen, wenn es nicht zuvor geändert wird. Das pflichtbegründende Merkmal der Erforderlichkeit liegt aber auch vor, wenn eine Konzeption der Gemeinde gänzlich fehlt und eine geordnete städtebauliche Entwicklung ohne Bauleitplanung unmöglich ist 2 6 . Anhaltspunkte für die A r t der planungsrelevanten Bedürfnisse, die die prinzipiell eingeräumte planerische Gestaltungsfreiheit i m Einzelfall zu einer Planungspflicht hinsichtlich des Ob, Wann und Wie verdichten können, liefert § 1 Abs. 6 BBauG 2 7 . Die dort genannten Belange des Verkehrs werden durch die (geplante) Nutzung der anliegenden Flächen, die Verkehrsbelastung, den Ausbauzustand und die vorbereitenden Verkehrsplanungen i m Einzelfall konkretisiert. Ein akutes Bedürfnis zur Planung ergibt sich zunehmend auch aus Umweltschutzbelangen 28 . Die Planungspflicht beschränkt die planerische Gestaltungsfreiheit der Gemeinden hinsichtlich der Entscheidung zur Planung (Ob), des Zeitpunktes (sobald) sowie räumlich und materiell (soweit). Die inhaltlichen Regelungsmöglichkeiten werden i m Falle des § 1 Abs. 3 BBauG dabei nur insoweit beschnitten, als die pflichtbegründenden Bedürfnisse befriedigt werden müssen. Der unbestimmte Rechtsbegriff „für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich" unterliegt i n dem Umfang der daraus erwachsenden Planungspflicht der uneingeschränkten richterlichen Kontrolle 2 9 . Beschränkungen i. S. v. § 114 VwGO ergeben sich bei der verwaltungsrichterlichen Überprüfung erst, 25 Schmidt-Aßmann, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 39. 2« Schmidt-Aßmann, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 39; Schrödter, BBauG, § 1 Rdn. 4 b; Weyreuther, DVB1. 1981, 369, 372. 27 Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 1 Rdn. 7; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 199; Wambsganz, BayVBl. 1963, 1 f.; Schrödter, BBauG, § 1 Rdn. 4 b; Stadler / Baumgartner / Wiebel, BBauG, S. 14. 2β Vgl. n u r Karl-Friedrich Meyer, Rechtsprobleme des Immissionsschutzes bei Planung, Bau u n d Betrieb öffentlicher Straßen, insbesondere S. 25 ff., 58 ff., 90 f., 109 f. m. w . N.; Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 1 A n m . V I I 6 m cc, V I I 6 r cc, dd m. w . N. 2« V G H B W V. 25. 5.1966, ESVGH 17, 97.

§ 5 Gemeindliche Planungspflichten

49

wenn die Gemeinde von ihrer über die Pflicht hinausgehenden, ebenfalls aus § 1 Abs. 3 BBauG folgenden Planungsbefugnis Gebrauch macht. Hier ist ihr in Anerkennung der Planungshoheit eine planerische Gestaltungsfreiheit eingeräumt 3 ^. Die Erforderlichkeit gemeindlicher Planung hat also eine nach Planungspflicht i m eigentlichen Sinne und Planungsbefugnis zu differenzierende gerichtliche Kontrolldichte. Der gemeindlichen Bauleitplanungspflicht steht kein Rechtsanspruch Dritter auf Aufstellung, Änderung oder Aufhebung von Bauleitplänen gegenüber (§ 2 Abs. 7 BBauG). Ein schutzwürdiges Eigeninteresse an einer bestimmten (günstigen) Planung w i r d nicht anerkannt 3 1 . Die Planungspflicht kann für den Bürger nur Rechtsreflexwirkungen hervorrufen. Ihre Verletzung kann aber zu kommunalaufsichtsbehördlichen Maßnahmen nach den Gemeindeordnungen der Länder führen 3 2 . Die aufsichtsbehördlichen Zwangsmittel werden i n der Praxis nur selten benutzt. Für die Aufsichtsbehörde ist schwierig nachzuweisen, daß akute Bedürfnisse zu einem bestimmten Zeitpunkt bestimmte inhaltliche Mindestfestsetzungen erfordern. Sie w i r d deshalb die säumige Gemeinde auf planerische Versäumnisse hinweisen und auf Ausübung der Planungshoheit drängen 33 . Der allgemeine Pflichtentatbestand des § 1 Abs. 3 BBauG führt praktisch deshalb nur ausnahmsweise bei offensichtlich krassen Mißständen zu rechtlichen Sanktionen. 2. Besondere

Βauleitplanungspfliehten

Die örtliche Straßenplanung betreffenden Planungspflichten ergeben sich ferner aus speziellen Tatbeständen, die die pflichtbegründenden Kriterien enger fassen, als das mit dem Merkmal der Erforderlichkeit in § 1 Abs. 3 BBauG geschehen ist. Voraussetzungen und Rechtsfolgen dieser speziellen Pflichtentatbestände sollen i m folgenden kurz skizziert werden.

so B V e r w G V. 7. 5.1971, DÖV 1971, 633. 31 B V e r w G v. 11.3.1977, DVB1. 1977, 529; v. 3.8.1982, DÖV 1982, 941 f.; Schrödter, BBauG, § 1 Rdn. 4 b m. w. N.; Weyreuther, DVB1. 1981, 369, 371; Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff, öffentliches Baurecht, S. 19; Friauf, in: von Münch, Bes. VerwR, S. 533 f.; für Ausnahmefälle a. Α.: Schmidt-Aßmann, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 42. 32 V o r allem Anordnung u n d Ersatzvornahme, i n Schleswig-Holstein auch Finanzsperre; vgl. Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, 201 m. w . N.; Schmidt-Aßmann, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 40; Pagenkopf, Kommunalrecht I, S. 373 ff., V G H B W v. 2.10.1964, E S V G H 14, 197. 33 Wambsganz, BayVBl. 1963, 1, 4; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 202 f.; Schmidt-Aßmann, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 40. 4 Kregel

50

2. Kap.: Planungsrecht u n d Planungspflicht

a) Stadtsanierung (§ 10 Abs. 1 S. 1 StBauFG) § 10 Abs. 1 S. 1 StBauFG verpflichtet die Gemeinden, für ein förmlich durch Satzung festgelegtes Sanierungsgebiet (§ 5 StBauFG) Bebauungspläne aufzustellen. Der Sanierungsbebauungsplan muß Festsetzungen über die örtlichen Verkehrsflächen enthalten, weil hier die Aufstellung qualifizierter Bebauungspläne vorgeschrieben ist, die gem. § 30 BBauG notwendig derartige Festsetzungen enthalten. Das Sanierungsverfahren nach dem Städtebauförderungsgesetz schließt die gemeindliche Straßenplanung also ein. § 10 Abs. 1 S. 1 StBauFG muß i m Zusammenhang mit § 8 Abs. 1 S. 2 StBauFG gesehen werden, wonach u. a. die gemeindliche Befugnis zur Aufstellung eines Bebauungsplans ausgeübt werden soll, sobald und soweit es zur Erreichung des Sanierungszwecks erforderlich ist. Wie bei § 1 Abs. 3 BBauG w i r d die Aufstellung des Sanierungsbebauungsplanes an den Begriff der Erforderlichkeit geknüpft. Die i n § 10 Abs. 1 S. 1 StBauFG enthaltene Planungspflicht ist aber konkreter als die i n § 1 Abs. 3 BBauG statuierte allgemeine Bauleitplanungspflicht 34 . Hat die Gemeinde durch Satzung das Sanierungsgebiet festgelegt, so ist sie dam i t auch zum Erlaß des Sanierungsbebauungsplanes befugt. Das räumlich festgelegte Sanierungsgebiet, die Beseitigung der festgestellten städtebaulichen Mängel i. S. des § 3 Abs. 2, 3 StBauFG sowie die Aussicht auf Verwirklichung der Sanierungsmaßnahmen i n absehbarer Zeit 3 5 bilden regelmäßig ein planerisches Konzept der Gemeinde, das gem. § 10 Abs. 1 S. 1 StBauFG die Aufstellung von Sanierungsbebauungsplänen erforderlich macht, soweit der Sanierungszweck reicht. Die Planungsbefugnis verdichtet sich oftmals aber schon frühzeitiger zur Pflicht. Der grundlegenden Entscheidung über das Ob der Sanierung durch Beschluß über die Satzung hat die Entscheidung über das Wie durch Aufstellung des Sanierungsbebauungsplanes alsbald zu folgen. Der Sanierungsbebauungsplan ist die notwendige Grundlage für die Ordnungs- und Baumaßnahmen i m Sanierungsgebiet (§ 12 StBauFG). I m Sanierungsverfahren ist nach der Festlegung des Gebietes die A u f stellung des Sanierungsbebauungsplanes deshalb „die erste und wichtigste Aufgabe" der Gemeinde 36 . Die ohne Bebauungsplan möglichen Einzelmaßnahmen (§ 8 Abs. 1 S. 3 StBauFG), wie die Einleitung eines Umlegungsverfahrens (§ 45 Abs. 2 S. 1 BBauG), können nicht darüber hinwegtäuschen, daß die Gemeinde zu unverzüglicher Planung verpflichtet ist, sobald sie mit der Festlegung des Sanierungsgebietes das Startsignal 34 Bielenberg, StBauFG, § 1 Rdn. 20, § 8 Rdn. 3, § 10 Rdn. 2. 3ß Ohne die die höhere Verwaltungsbehörde die erforderliche Genehmigung nicht erteilen darf, vgl. § 5 I I 4 StBauFG. Z u m I n h a l t von Sanierungsbebauungsplänen vgl. Neuhausen, in: Lange u. a., StBauFG, § 10 Rdn. 11 ff. 3« Neuhausen, in: Lange u. a., StBauFG, § 8 Rdn. 9.

§ 5 Gemeindliche Planungspflichten

51

für die Sanierung gegeben hat 3 7 . Das i n § 8 Abs. 1 S. 1 StBauFG verankerte Gebot zu einer zügigen Durchführung der Sanierung und die zentrale Stellung des Sanierungsbebauungsplanes i m Sanierungsverfahren vertragen auch angesichts der Wirkungen der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes (§ 6 StBauFG) keinen längeren Aufschub der Planung. b) Stadtentwicklung (§ 54 Abs. 2 S. 2 StBauFG) Entwicklungsmaßnahmen schaffen neue Orte, entwickeln vorhandene Orte zu neuen Siedlungseinheiten oder erweitern sie u m neue Ortsteile (§ 1 Abs. 3 StBauFG). Solche Maßnahmen schließen die Planung und Herstellung der notwendigen örtlichen Straßen ein. Die Gemeinden sind grundsätzlich für die Vorbereitung und Durchführung einer Entwicklungsmaßnahme zuständig (§ 54 Abs. 1 StBauFG), sofern nicht durch Rechts Verordnung der Landesregierung eine abweichende Regelung getroffen w i r d (§ 54 Abs. 4 StBauFG) 33 . § 54 Abs. 1 S. 2 StBauFG verpflichtet sie, für den städtebaulichen Entwicklungsbereich „ohne Verzug", d.h. ohne schuldhaftes Zögern 30 , Bebauungspläne aufzustellen. Hier ist auf die Formel „sobald und soweit erforderlich" verzichtet worden, weil die Erforderlichkeit ebenso wie der räumliche Bereich eines oder mehrerer Bebauungspläne durch eine Rechtsverordnung der Landesregierung festgelegt w i r d (§ 53 StBauFG). Damit gelten für die Planungspflicht nach § 54 Abs. 1 S. 2 StBauFG die gleichen Grundsätze wie bei § 10 Abs. 1 S. 1 StBauFG nach Inkrafttreten einer Satzung zur förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes. A u f Vorschlag des federführenden 14. Ausschusses wurde die Regierungsvorlage, die eine Pflicht zur Bauleitplanung vorsah 40 , i n die heutige Gesetzesfassung mit der Pflicht zur Aufstellung lediglich von Bebauungsplänen abgeändert, weil man die Voraussetzungen des §2 Abs. 2 BBauG i n diesen Fällen angesichts der i n sich geschlossenen 3? Der I n i t i a t i v e n t w u r f der Opposition sah i n § 20 I I I 1 die Pflicht vor, „unverzüglich" Sanierungsbebauungspläne aufzustellen (vgl. BT-Drucksache 6/434, S. 9). Der federführende 14. Ausschuß hielt an der Formulierung i n § 9 1 des Regierungsentwurfs (BT-Drucksache 6/510, S. 6) fest, w e i l er die Rechtspflicht zur unverzüglichen Planung bereits durch § 8 1 StBauFG als gesichert ansah (zu BT-Drucksache 6/2204, S. 7). 38 § 54 I V StBauFG sieht die Übertragung auf übergeordnete Körperschaften oder Verbände vor allem deshalb vor, w e i l die Verwaltungskraft kleinerer Gemeinden — vor der Verwaltungs- u n d Gebietsreform — vielfach für u n zureichend gehalten wurde; vgl. Begründung des Regierungsentwurfs zu § 45, BT-Drucksache 6/510, S. 48. Eingehend zur Entstehungsgeschichte: Vogel, in: Lange u. a., StBauFG, § 54 Rdn. 1 ff. und zur verfassungsrechtlichen Problematik: Bielenberg, StBauFG, § 54 Rdn. 27 ff. 30 Bielenberg, StBauFG, §54 Rdn. 2; Oestreicher, StBauFG, §54 A n m . 1 a. 40 § 45 I 2 des Entwurfs, BT-Drucksache 6/510, S. 18, 48.

4*

52

2. Kap.: Planungsrecht u n d Planungspflicht

städtebaulichen Vorhaben regelmäßig als gegeben ansah 41 . Eine Pflicht zur Aufstellung bzw. Änderung des Flächennutzungsplanes, evtl. i m Parallelverfahren — § 8 Abs. 3 BBauG — ergibt sich aber immer dann, wenn die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 BBauG nicht vorliegen 4 2 . c) Agrarstruktur (§ 144 c Abs. 1 BBauG) I m Zusammenhang mit Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur 4 3 , insbesondere der für die Straßenplanung bedeutsamen Flurbereinigung 4 4 , legen die §§ 144 a ff. BBauG den Gemeinden Bauleitplanungspflichten auf. Nach § 144 b Abs. 1 BBauG hat die Gemeinde darüber zu entscheiden, ob Bauleitpläne aufzustellen sind, wenn solche Maßnahmen Auswirkungen auf die bauliche Entwicklung des Gemeindegebietes erwarten lassen. Damit ist eine Prüfungs- und Entscheidungspflicht der Gemeinde statuiert, nicht dagegen eine unmittelbare Bauleitplanungspflicht 46 . A n gesichts zu erwartender städtebaulicher Auswirkungen agrarstrukturverbessernder Maßnahmen kann sich jedoch je nach Lage des Einzelfalles aus § 1 Abs. 3 BBauG eine Verpflichtung der Gemeinde zur Bauleitplanung ergeben. Ist ζ. B. anzunehmen, daß i m Rahmen eines Flurbereinigungsverfahrens ein neues Wegenetz i m Außenbereich geschaffen wird, so kann dies ein akutes Bedürfnis zur planerischen Abstimmung mit dem Ortsstraßennetz zur Folge haben. Die Neuordnung landund forstwirtschaftlich genutzter Flächen durch eine Flurbereinigung kann auch zu einer derart verstärkten Benutzung bestimmter Straßen führen, daß diese ausgebaut werden müssen4®. Unter Berücksichtigung des § 125 Abs. 1 BBauG verdichtet sich die Planungsbefugnis i n solchen Fällen unter Umständen zur Planungspflicht (§ 1 Abs. 3 BBauG). Bei derartigen Fallgestaltungen greift oftmals vorrangig der gegenüber § 144 b BBauG speziellere Pflichtentatbestand des § 144 c Abs. 1 BBauG 4 7 ein. Danach t r i f f t die Gemeinde grundsätzlich eine Bauleitplanungspflicht, wenn eine Flurbereinigung nach Mitteilung der Flur41 Vgl. zu BT-Drucksache 6/2204, S. 22 zu § 54; kritisch: Oestreicher, StBauFG, § 54 A n m . 1 a. 42 Bielenberg, StBauFG, § 54 Rdn. 6. -43 Vgl. dazu Stahnke, in: Brügelmann u. a., BBauG, Einf. V I I a Rdn. 15 ff.; Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 144 a Rdn. 4. 44 Vgl. unten, § 9 I 3. 45 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 144 b Rdn. 6; Stahnke, in: Brügelmann u.a., BBauG, §144b Rdn.2, 7; Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 144 b Rdn. 2. 4« Vgl. auch Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 144 b Rdn. 3. 47 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, Vorb. §§ 144 a - f Rdn. 19; § 144 b Rdn. 6.

§ 5 Gemeindliche Planungspflichten

53

bereinigungsbehörde beabsichtigt (§ 5 Abs. 3 FlurbG) oder bereits angeordnet (§ 4 FlurbG) ist. Eine Ausnahme gilt für den Fall, daß sich die Flurbereinigung auf die bauliche Entwicklung des Gemeindegebietes voraussichtlich nicht auswirkt. Die bauliche Entwicklung ist dynamisch und erfaßt alle städtebaulichen Planungen i m Gemeindegebiet, unabhängig vom Grad ihrer Verwirklichung. Die Prognose über die Auswirkungen der beabsichtigten oder angeordneten Flurbereinigung auf die städtebauliche Entwicklung hat deshalb nicht nur abgeschlossene gemeindliche Planungen, sondern auch Planentwürfe, Absichtserklärungen, Planaufstellungsbeschlüsse zu berücksichtigen. Vorbereitende Fachplanungen wie ζ. B. ein General verkehrsplan und Gesamtkonzeptionen wie etwa ein integrierter Stadtentwicklungsplan können Auswirkungen der geplanten Flurbereinigung i n der Zukunft ebenso erkennen lassen wie der Flächennutzungsplan und die rechtswirksamen oder i m Planungsverfahren befindlichen Bebauungspläne. Nur wenn mit derartigen Auswirkungen nach den vorhandenen oder beabsichtigten Planungen mit Sicherheit nicht gerechnet werden kann, entsteht die Planungspflicht nicht 4 8 . I n allen übrigen Fällen ist die Gemeinde verpflichtet, bestehende Bauleitpläne zu ändern oder neue aufzustellen. Diese Pflicht t r i f f t sie regelmäßig, wenn Teile der Ortslage i m Flurbereinigungsgebiet liegen 4 9 . Verändert sich i m Zuge der Konkretisierung beider aufeinander abzustimmenden Planungen (§ 144 c Abs. 2 BBauG) die Prognose über die Auswirkungen der Flurbereinigung, so kann dadurch die Planungspflicht erstmalig oder andere Flächen betreffend ausgelöst werden. Nach seinem Wortlaut bezieht sich der spezielle Pflichtentatbestand des § 144 c Abs. 1 BBauG auf die Grundentscheidung der Bauleitung (Ob) und auf den Zeitpunkt (Wann), nicht aber auf den Inhalt (Wie). Der Zweck der Norm fordert inhaltlich Darstellungen bzw. Festsetzungen zur städtebaulichen Bewältigung und Förderung der Flurbereinigung 5 0 . Soweit die geplanten Flurbereinigungsmaßnahmen akute Bedürfnisse zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung hervorrufen, verpflichtet § 1 Abs. 3 BBauG i n Verbindung mit den §§ 5 Abs. 2, 9 Abs. 1 BBauG zu planerischen Mindestentscheidungen. Darüber hinaus sind weitere Darstellungen oder Festsetzungen i. S. einer Planungsbefugnis den Betroffenen gegenüber 51 gerechtfertigt. Die i n der Planbegründung enthaltenen, mit der Flurbereinigung zusammenhängenden Überle& Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §144c Rdn. 5; Stahnke, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 144 c Rdn. 11. 4» Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §144c Rdn. 3; Stahnke, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 144 c Rdn. 10. 50 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 144 c Rdn. 3; vgl. ferner Schmidt-Aßmann, V e r w A r c h 1980, 117, 130. 51 Vgl. dazu oben § 5 1 1 a.

54

2. Kap.: Planungsrecht u n d Planungspflicht

gungen der Gemeinde ergeben die rechtfertigende Konzeption der Planung. Die Gemeinden haben ihrer Planungspflicht „rechtzeitig" nachzukommen. Dieser unbestimmte Rechtsbegriff ist nach dem Stand des Flurbereinigungsverfahrens i m Einzelfall auszulegen. Die Bauleitplanungspflicht des § 144 c Abs. 1 BBauG gilt für das Regelverfahren ebenso wie für das Unternehmens- oder Zweckverfahren (§§ 87 ff. FlurbG) 5 2 . Inwieweit die Flurbereinigung ein Verfahren verbindlicher Straßenplanung sein kann, w i r d noch zu untersuchen sein 63 . I I . Raumordnungsrechtliche Planungspflichten

Für die örtliche Straßenplanung relevante Planungspflichten der Gemeinden ergeben sich ferner aus dem Bundesraumordnungsgesetz (ROG), den Landesplanungsgesetzen sowie den i n verschiedenen Gesetzen enthaltenen Raumordnungsklauseln 64 . 1. Das Verhältnis

von § 5 Abs. 4 ROG zu § 1 Abs. 4 BBauG

Nach § 5 Abs. 4 ROG i. V. m. § 4 Abs. 5 ROG haben die Gemeinden bei ihren Planungen und sonstigen bodenwirksamen Maßnahmen die Ziele der Raumordnung und Landesplanung zu beachten. § 1 Abs. 4 BBaüG schreibt eine Anpassungspflicht für die gemeindliche Bauleitplanung vor. Es herrscht nach anfänglichem Streit heute Einigkeit darüber, daß § 1 Abs. 4 BBauG ( = § 1 Abs. 3 BBauG 1960) durch den jüngeren § 5 Abs. 4 ROG nicht obsolet geworden ist, wie sich auch daraus ergibt, daß der Gesetzgeber bei den Novellierungen des Bundesbaugesetzes an der baurechtlichen Regelung festgehalten hat 6 5 . § 1 Abs. 4 BBauG ist gegenüber der umfassenderen Bestimmung des § 5 Abs. 4 ROG lex specialis 56 . Die rahmengesetzliche Regelung des § 5 «2 Quadflieg, FlurbG, § 37 Rdn. 182; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 144 c Rdn. 3. 53 Unten § 9 I 3. 54 ζ. Β . § 1 I V BBauG; § 37 I I FlurbG; A r t . 35 I I B a y S t r W G für Straßen übergeordneter Bedeutung; § 32 HessStrG; § 4 11 L S t r G RP; § 38 11 SaarlStrG, § 39 S t r W G SH für Straßenplanungen. 55 Bielenberg, D Ö V 1969, 376, 378; Harald Schultze, Raumordnungspläne u n d gemeindliche Selbstverwaltung, S. 20; Forsthoff / Blümel, Raumordnungsu n d Fachplanungsrecht, S. 112, 114; Hendler, Gemeindliches Selbstverwaltungsrecht u n d Raumordnung, S. 18 f.; Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, S. 141; ders., Fortentwicklung, S. 18; Rutkowski, Einfluß der Regionalplanung auf die gemeindliche Bauleitplanung, S. 52 f.; Schrödter, BBauG, § 1 Rdn. 5; Emst, in: E r n s t / H o p p e , ÖffBauBoR, Rdn. 73; Schlichter, i n : Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 1 Rdn. 10; a. Α.: Cholewa, in: Brügelm a n n u. a., ROG, § 1 A n m . I I I 2 b. 5« Harald Schultze, Raumordnungspläne u n d gemeindliche Selbstverwaltung, S.20; Forsthoff / Blümel, Raumordnungs- u n d Fachplanungsrecht,

§ 5 Gemeindliche Planungspflichten

55

A b s . 4 R O G b i n d e t u. a. die G e m e i n d e n (§ 4 A b s . 5 R O G ) u n m i t t e l b a r , s o w e i t die Landesplanungsgesetze k e i n e e i g e n e n R e g e l u n g e n t r e f f e n 5 7 . N a c h w i e v o r ist s t a r k u m s t r i t t e n , ob § 5 A b s . 4 R O G eine gleiche P f l i c h t e n i n t e n s i t ä t z u r A u s r i c h t u n g d e r P l a n u n g a u f die Z i e l e d e r Raumordnung u n d Landesplanung begründet w i e § 1 Abs. 4 BBauG. a) Gleiche P f l i c h t e n i n t e n s i t ä t D i e ü b e r w i e g e n d e A n s i c h t t r i t t f ü r eine I d e n t i t ä t d e r i n d e n §§ 5 A b s . 4 R O G u n d 1 A b s . 4 B B a u G a n g e o r d n e t e n Rechtsfolgen e i n 5 8 . B e g r ü n d e t w i r d diese A u f f a s s u n g m i t d e m g l e i c h a r t i g e n Z w e c k der N o r m e n i n i h r e m j e w e i l i g e n Regelungsbereich. D i e b e z w e c k t e U b e r e i n s t i m m u n g zwischen r a u m b e d e u t s a m e n P l a n u n g e n u n d d e n ü b e r ö r t l i c h e n Z i e l e n d e r R a u m o r d n u n g u n d L a n d e s p l a n u n g f o r d e r e e i n e identische Auslegung. b) U n t e r s c h i e d l i c h e P f l i c h t e n i n t e n s i t ä t D i e G e g e n m e i n u n g geht a u f diese A r g u m e n t a t i o n n i c h t ein, s o n d e r n schließt v o r a l l e m v o m u n t e r s c h i e d l i c h e n W o r t l a u t d e r b e i d e n V o r s c h r i f t e n a u f h ä u f i g n i c h t n ä h e r e r l ä u t e r t e Unterschiede i n d e r Pflichtenintensität59.

S. 112; Hendler, Gemeindliches Selbstverwaltungsrecht u n d Raumordnung, S. 19; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 110; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 18; Bielenberg / Erbguth / Söfker, Raumordnungs- u n d L a n desplanungsrecht, Κ §5 Rdn. 102; Niemeier / Dahlke / Lowinski, LaPlaGNW, § 19 Rdn. 1 f.; Rutkowski, Einfluß der Regionalplanung auf die gemeindliche Bauleitplanung, S. 53. 57 Klein, Zur Rechtsnatur u n d Bindungswirkung der Ziele der Landesplanung, S. 40; Erbguth, Probleme des geltenden Landesplanungsrechts, S. 128; Bielenberg / Erbguth / Söfker, Raumordnungs- u n d Landesplanungsrecht, Κ §5 Rdn. 75; a. Α.: Friauf, in: von Münch, Bes. VerwR, S. 618 m i t Fn. 702: bloße Anweisungsnorm, die lediglich die Landesplanungsbehörden bindet u n d landesrechtlicher Umsetzung bedarf. w Zinkahn / Bielenberg, ROG, §5 Rdn. 13; Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S.221; Bielenberg, DÖV 1969, 376, 378; Weitzel, DÖV 1971, 842; Motyl, Die Gemeinden i n der Landesplanung, S. 27, 77 f.; Erbguth, Probleme des geltenden Landesplanungsrechts, S. 135 f.; Evers, Das Recht der Raumordnung, S. 87, 137; Emst, in: E r n s t / H o p p e , ÖffBauBoR, Rdn. 73; Bielenberg / Erbguth / Söfker, Raumordnungs- u n d Landesplanungsrecht, Κ § 5 Rdn. 104; Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 1 Rdn. 10; Friauf, in: von Münch, Bes. VerwR, S. 630 f.; V G H B W v. 28. 3.1980, DÖV 1981, 269, 271. 5» Harald Schultze, Raumordnungspläne u n d gemeindliche Selbstverwaltung, S. 20; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 110 f.; Niemeier / Dahlke / Lowinski, LaPlaG N W , § 19 Rdn. 6; Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 1 A n m . I V 3 c bb (1); Cholewa, in: Brügelmann u. a., ROG, § 1 A n m . I I I 2 a.

2. Kap.: Planungsrecht u n d Planungspflicht

56

c) Stellungnahme Der differierende Wortlaut als Ausgangspunkt der Auslegung indiziert eine abweichende Interpretation. Beachten ist nach allgemeinem Sprachgebrauch gegenüber Anpassen die allgemeinere, unverbindlichere Formulierung, die nach ihrem möglichen Wortsinn graduell abweichende Auslegungen zuläßt. Die Spannweite des Ausdrucks „beachten" umfaßt Begriffe wie berücksichtigen, beherzigen, i n Rechnung stellen, bedenken, erwägen bis h i n zu anpassen, das mit verbindlicheren Worten wie befolgen, einfügen, entsprechen, nachkommen, gehorchen, unterordnen und übereinstimmen umschrieben wird. Wenn der Gesetzgeber i n § 5 Abs. 4 ROG (beachten) und § 1 Abs. 4 BBauG (anpassen) verschiedene Ausdrücke gebraucht, so ist eine differierende Interpretation möglich, daraus allein aber noch nicht zwingend zu folgern. Der mögliche Wortsinn einer Norm ist nicht das allein ausschlaggebende Auslegungskriterium. Die für eine historische Auslegung heranzuziehende Begründung zum Regierungsentwurf beschränkt sich auf den Satz: „Abs. 5 legt fest 6 0 ."

die

Bindungskraft

der

verbindlichen

Ziele

ausdrücklich

A u f den ersten Blick scheint diese Formulierung mehr i n Richtung auf eine Anpassung h i n zu tendieren. Von welcher Intensität die bindende Wirkung sein soll, die der Gesetzgeber der Beachtenspflicht zumessen w i l l , ist i h r aber nicht m i t Sicherheit zu entnehmen 61 . Soweit die Regierungsbegründung von einer Anpassungspflicht spricht, bringt sie diese i n besondere Beziehung zu § 1 Abs. 4 BBauG 6 2 . Der federführende 24. Ausschuß hat sich bei den Beratungen stets vor Augen geführt, „daß der Bundesgesetzgeber innerhalb seiner Rahmenkompetenz die Materie nicht vollständig regeln könne, sondern dem Landesgesetzgeber Raum für substantielle Regelungen überlassen müsse". Für die Bestimmung des § 5 Abs. 4 ROG hat der Ausschuß lediglich redaktionelle Änderungen vorgeschlagen 63 . Für die Auslegung am wichtigsten ist die Ermittlung der ratio legis. Bei der teleologischen Interpretation ist zunächst auf den vom Gesetzgeber erkennbar verfolgten Zweck der Regelung abzustellen. Erst wenn dieser sich nicht ermitteln läßt oder sich die Gegebenheiten entscheidend gewandelt haben, ist die Auslegung nach objektiv-teleologischen «« BT-Drucksache 4/1204, S. 9 zu § 4. 61 So auch Erbguth, Probleme des geltenden Landesplanungsrechts, S. 134. «2 Vgl. BT-Drucksache 4/1204, S. 9 zu § 4 I I des Entwurfs. w Z u BT-Drucksache 4/3014, S. 2, 5.

§ 5 Gemeindliche Planungspflichten

57

Kriterien vorzunehmen 64 . Hier ist zunächst § 1 ROG heranzuziehen, der die allgemeinen Aufgaben und Ziele der Raumordnung formuliert. A u f Vorschlag des 24. Ausschusses wurde den Wünschen der kommunalen Spitzenverbände Rechnung getragen und als § 1 Abs. 4 ROG der Grundsatz i n das Gesetz aufgenommen 65 , daß einerseits die Ordnung der Einzelräume sich i n die des Gesamtraumes einfügen und andererseits die Ordnung des Gesamtraumes die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Einzelräume berücksichtigen soll (Gegenstromprinzip). Die von der Ortsebene gewünschte Entwicklung des kleineren Raumes soll der Gesamtentwicklung nicht zuwiderlaufen. Aus diesem Grunde ist nach Möglichkeit ein planerischer Konsens herzustellen. Läßt sich dieser jedoch nicht erreichen, gebührt den übergeordneten Entwicklungszielen der Vorrang. Diese Zielsetzung des Raumordnungsgesetzes findet i n den folgenden Paragraphen ihre nähere Ausgestaltung. Nach § 5 Abs. 2 S. 2 ROG sind u. a. die Gemeinden oder deren Zusammenschlüsse bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung zu beteiligen. § 5 Abs. 4 S. 1 ROG stellt die für notwendig erachtete Kongruenz zwischen raumrelevanten Planungen sicher, indem er i m Kollisionsfall den übergeordneten Zielen Vorrang einräumt. Für die Bauleitpläne dient § 1 Abs. 4 BBauG dem gleichen Zweck 66 . Der gemeinsame Sinn dieser Normen läßt aber noch nicht den Schluß zu, daß die angeordneten Rechtsfolgen trotz differierenden Wortlauts identisch sind 6 7 . Es darf nicht übersehen werden, daß § 5 Abs. 4 ROG die Rechtsfolge an einen Auffangtatbestand knüpft, der inhaltlich und vom Adressatenkreis her viel weiter gefaßt ist als der Tatbestand des § 1 Abs. 4 BBauG, der allein die gesetzlich verankerten, i n ihrer rechtlichen Funktion und Wirkung überschaubaren Bauleitpläne erfaßt 68 . §5 Abs. 4 ROG gilt für ein breites Spektrum raumwirksamer Planungen von den außenverbindlichen Plänen, die die Grundlage für den nachfolgenden Vollzug bilden, bis zu den gesamt- oder fachplanerischen Konzepten, die mehr oder weniger konkrete Aussagen zur Einbindung und Vorbereitung der verbindlichen (Detail-)Pläne enthalten. Die räumliche Entwicklung eines Gebietes w i r d auch beeinflußt von gesetzlich nicht fixierten Planungen, auf die die normierten Pläne aufbauen, wie ζ. B. den verschiedenartigen Entwicklungsplänen 6 9 . Der Gesetzgeber konnte i m Jahre 1965 die rechtliche und tatsächliche Entwicklung auf diesem Gebiet nicht vorhersehen. Wenn er dennoch eine Auf«4 «5 ™ 07 «8 «0

Larenz, Methodenlehre, S. 315 ff. Vgl. zu BT-Drucksache 4/3014, S. 3, zu § 1. Hendler, Gemeindliches Selbstverwaltungsrecht und Raumordnung, S. 16. So aber die überwiegende Ansicht, vgl. oben Fn. 58. Darauf weist auch Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 18, hin. Vgl. dazu unten § 6 I I I .

58

2. Kap.: Planungsrecht u n d Planungspflicht

fangregelung getroffen hat, so kann nur eine flexibel gestaltete Rechtsfolge gewollt sein, welche differenzierte, die jeweilige Planung i n ihrer Wirkung bedenkende Ergebnisse ermöglicht. Die Aufgabe der Raumordnung, nach Möglichkeit die Erfordernisse des kleineren Raumes zu berücksichtigen (§ 1 Abs. 4 S. 2 ROG), würde i n Frage gestellt, wenn von vornherein für alle raumrelevanten Planungen und Maßnahmen die bedingungslose Unterwerfung unter die Ziele der Raumordnung und Landesplanung gefordert werden könnte. Erbguth folgert i m Sinne eines argumentum a minori ad maius aus der strikten Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BBauG, daß dies für andere großflächigere, für den Bürger noch nicht rechtsverbindliche, lediglich interne Planungen ebenfalls gelten müsse 70 . Dem kann aus den vorhergehenden Überlegungen zum Sinn und zum Geltungsbereich des § 5 Abs. 4 ROG nicht gefolgt werden. Aufgrund der gemeinsamen Zweckrichtung beider Normen ist § 1 Abs. 4 BBauG induktiv der Maßstab für eine sachgerechte Differenzierung der Beachtenspflicht des § 5 Abs. 4 ROG zu entnehmen. Das Beachtungsgebot verlangt stringent Anpassung an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, wenn der Plan — dem Bebauungsplan vergleichbar — mit unmittelbaren Rechtswirkungen ausgestattet als Vollzugsgrundlage dient; also vor allem bei Planfeststellungen. Gleiches gilt für vorhergehende Planungen, die wie der Flächennutzungsplan mit dem auf Vollzug angelegten außenverbindlichen Plan i n einem dem Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BBauG entsprechenden engen Ableitungszusammenhang stehen. Für die übrigen vorbereitenden Planungen, von denen derartige Rechtswirkungen nicht ausgehen, fordert § 5 Abs. 4 ROG, daß die Ziele der Raumordnung und Landesplanung i n die Abwägung eingestellt und sachgerecht bewertet werden. Völlige Übereinstimmung ist (noch) nicht verlangt 7 1 . Erst beim Übergang von solchen weitgehend unverbindlichen, allenfalls m i t den Rechtswirkungen des § 1 Abs. 5 BBauG ausgestatteten Konzepten zur verbindlichen normierten Planung greift entweder § 1 Abs. 4 BBauG für seinen Geltungsbereich ein oder die Beachtungspflicht des § 5 Abs. 4 ROG verdichtet sich zur Anpassungspflicht in demselben Sinne. Der Ortsebene ist damit die Möglichkeit eingeräumt, ihre für die überörtlichen Zielaussagen relevanten Vorstellungen auszudrücken, neue, u. U. von den Zielen abweichende Konzeptionen zu entwickeln und so ganz i m Sinne des Gegenstromprinzips den Anstoß zu einer Überarbeitung der — möglicherweise inzwischen veralteten 7 2 — Ziele 70

Erbguth, Probleme des geltenden Landesplanungsrechts, S. 135. 71 a. Α.: V G H B W v. 28. 3.1980, DÖV 1981, 269, 271.

§ 5 Gemeindliche Planungspflichten

59

der Raumordnung und Landesplanung zu geben. Kommt es jedoch zu keiner Einigung über eine Änderung der Raumordnungsplanung, bleibt die Gemeinde an die bestehenden übergeordneten Zielvorstellungen gebunden. I h r abweichendes Entwicklungskonzept kann nicht gegen den Willen der Raumordnungsträger durchgesetzt werden. Von den Zielen der Raumordnung und Landesplanung abweichende Entwicklungsplanungen sind bei der nachfolgenden Aufstellung oder Änderung von Bauleitplänen nicht gem. § 1 Abs. 5 BBauG berücksichtigungsfähig 73 . 2. Umfang der Anpassungspflicht a) Gemeindeinitiierte Planung Soweit nach den vorherigen Ausführungen die verbindliche örtliche Straßenplanung der Anpassungspflicht unterliegt, darf sie den Zielen der Raumordnung und Landesplanung nicht widersprechen. Bei der Aufstellung oder Änderung derartiger Pläne ist sie an raumordnungsrechtliche Zielaussagen gebunden. Werden die Ziele geändert oder neue aufgestellt, so sind die bereits rechtswirksamen örtlichen Planungen ggf. entsprechend zu ändern oder aufzuheben, u m den Einklang wiederherzustellen 74 . Von der Gemeinde initiierte verbindliche Planungen sind also i n einem umfassenden Sinne den Zielen der Raumordnung und Landesplanung unterworfen. 72 Vgl. B a y V G H v. 30.3.1982, BayVBl. 1982, 726, wonach Ziele der Raumordnung u n d Landesplanung durch eine Änderung der tatsächlichen V e r h ä l t nisse rechtswidrig werden können. 73 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 136. 74 Zinkahn, B1GBW 1963, 6, 7; Zinkahn / Bielenberg, ROG, §5 Rdn. 13; Stich, B1GBW 1966, 121, 122; Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 221; Bielenberg, DÖV 1969, 376, 378, 383 f.; ders., in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 21; Harald Schultze, Raumordnungspläne u n d gemeindliche Selbstverwaltung, S. 20 f., 108; Weitzel, DÖV 1971, 842; Härchen, DVB1.1971, 306; Hendler, Gemeindliches Selbstverwaltungsrecht u n d Raumordnung, S. 17; Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, S. 157 f.; Motyl, Die Gemeinden i n der Landesplanung, S. 86; Klein, Z u r Rechtsnatur u n d ΒindungsWirkung der Ziele der Landesplanung, S. 32 f.; Evers, Bauleitplanung, Sanierung u n d Stadtentwicklung, S. 26 f.; ders., Das Recht der Raumordnung, S. 137 f.; Rutkowski, Einfluß der Regionalplanung auf die gemeindliche Bauleitplanung, S. 63 f.; Stern / Burmeister, Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebots für Gemeinden, S. 21; Erbguth, Probleme des geltenden Landesplanungsrechts, S. 128 ff.; Asmuß, in: Brügelmann u.a., ROG, §5 A n m . V 5 ; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 111 f.; Schiarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur k o m m u nalen Bauleitplanung, S.83; Niemeier / Dahlke / Lowinski, L a P l a G N W , §19 Rdn. 4; Brohm, DVB1.1980, 653, 655; Bielenberg / Erbguth / Söfker, Raumordnungs- u n d Landesplanungsrecht, Κ § 5 Rdn. 105; Battis, öffentliches Baurecht, S. 33; O V G Lüneburg v. 9.6.1976, DVB1.1977, 212; V G H B W v. 28.3. 1980, DÖV 1981, 269, 270; a. Α.: Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 1 A n m . I V 3 c aa (1).

60

2. Kap.: Planungsrecht u n d Planungspflicht

b) Raumordnungsrechtlich initiierte Erstplanung Es ist streitig, ob darüber hinaus § 1 Abs. 4 BBauG bzw. § 5 Abs. 4 ROG die Gemeinden zu landesplanerisch initiierter Erstplanung verpflichten, u m die Verwirklichung der überörtlichen Zielaussagen durch verbindliche Ortsplanung sicherzustellen. aa) Ein Teil der Literatur w i l l so weit gehen 75 . Schmidt-Aßmann 76 versteht § 1 Abs. 4 BBauG als umfassendes Gebot inhaltlicher Übereinstimmung und folgert unmittelbar aus dieser Norm die gemeindliche Pflicht zur Umsetzung entsprechend konkretisierter landesplanerischer Zielaussagen i n Bauleitplanung. Da diese Norm i n den Bereich positiver Anpassungspflichten hinübergreife, könne ihre Bedeutung nicht auf die aktive Anpassung vorhandener, von der Gemeinde initiierter Bauleitpläne beschränkt und die Pflicht zu erstmaliger Aufstellung ausgeschlossen werden. Andernfalls ginge man von der überholten Vorstellung aus, Bauleitplanung sei etwas Besonderes und Nichtplanung der Naturzustand 77 . bb) Die überwiegende Meinung legt § 1 Abs. 4 BBauG und § 5 Abs. 4 ROG nicht derart extensiv aus 78 . Diese Vorschriften setzten nach ihrem Wortlaut die Planungsinitiative der Gemeinde voraus und hätten lediglich defensiven Charakter. Sie sollten die Schaffung raumordnungswidriger Tatsachen auf örtlicher Ebene verhindern. Eine Erstplanungspflicht könne sich aus ihnen daher nicht ergeben. cc) Dieser Auffassung ist zu folgen. Schmidt-Aßmann 76 weigert sich zu Unrecht, eine Zäsurierung innerhalb der denkbaren aktiven Anpassungspflichten nach dem Initiator der erstmaligen Beplanung des Gebietes vorzunehmen. Die Tragweite der angeordneten Rechtsfolge ist nicht ohne die Berücksichtigung der Funktion des § 1 Abs. 4 BBauG als Schranke der gemeindlichen Planungshoheit zu ermitteln. Vor diesem Hintergrund macht es einen gewichtigen Unterschied, ob die Gemeinde 75 Bielenberg / Erbguth / Söfker, Raumordnungs- u n d Landesplanungsrecht, Κ §5 Rdn. 108; Ernst, in: E r n s t / H o p p e , ÖffBauBoR, Rdn. 73; Schnapauff, Rechtsschutz u n d Zeitfaktor bei Planungen i m staatlichen Bereich, S. 311; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 21, 27 f. 7 « Fortentwicklung, S. 21, 27 f.; ders., in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 38. 77 Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 21. Hendler, Gemeindliches Selbstverwaltungsrecht u n d Raumordnung, S. 17; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 112 f.; Klein, Zur Rechtsnatur u n d ΒindungsWirkung der Ziele der Landesplanung, S. 33 f.; Schiarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 85 ff.; ders., DVB1. 1980, 275, 278 f.; Stern ! Burmeister, Die Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebotes für Gemeinden, S. 21; Brohm, DVB1.1980, 653, 655; Niemeier I Dahlke / Lowinski, LaPlaG NW, § 19 Rdn. 7; Battis, Öffentliches Baurecht, S. 33.

§ 5 Gemeindliche Planungspflichten

61

i n Ausübung ihrer Planungshoheit aktiv geworden ist und Bauleitpläne aufgestellt hat oder nicht. Betreffen neue landesplanerische Zielaussagen unbeplantes Gebiet, und folgt daraus automatisch die sofortige Planungspflicht 79 , so könnte man insoweit von der Gemeinde als Planungsexekutive des Staates sprechen. Über Ob und Wann der Planung stände ihr keinerlei Entscheidungsspielraum zu. Allenfalls i n der inhaltlichen Ausgestaltung könnten sich Planungsalternativen ergeben, die mit dem vorgegebenen Ziel zu vereinbaren sind. Eine so weitgehende Einschränkung der Planungshoheit hätte ihren unmißverständlichen Ausdruck i n § 1 Abs. 4 BBauG finden müssen. Nach § 1 Abs. 3 S. 1 des Regierungsentwurfs zum Bundesbaugesetz sind bei der Bauleitplanung „die Ergebnisse der Raumordnung zu berücksichtigen" 80 . Zur Begründung w i r d ausgeführt, daß der Städtebauer die Richtlinien der Raumordnung „bei der Aufstellung der Bauleitpläne" beachten müsse 81 . A u f Vorschlag des federführenden 24. Ausschusses änderte der Bundestag den Wortlaut des Entwurfs. Statt von einer Berücksichtigung der Ergebnisse der Raumordnung spricht das Bundesbaugesetz i n § 1 Abs. 3 BBauG 1960 ( = § 1 Abs. 4 BBauG n. F.) davon, daß die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung und Landesplanung anzupassen seien. Die Begründung des Ausschusses betont den defensiven Charakter der Norm und verdeutlicht, daß auch diese Fassung von einer gemeindlich initiierten Planung ausgeht: „Der Ausschuß teilt die Auffassung der Regierungsvorlage, daß die A u f stellung der örtlichen Bauleitpläne die Raumordnung u n d Landesplanung nicht behindern dürfe 8 2 ."

Gegen die unmittelbare Herleitung einer Pflicht zur erstmaligen Planung zur Verwirklichung überörtlicher Ziele aus § 1 Abs. 4 BBauG spricht ferner die Ablehnung einer vom Bundesrat anläßlich der 1. Novellierung des Bundesbaugesetzes empfohlenen ausdrücklichen Erweiterung der allgemeinen Bauleitplanungspflicht des § 1 Abs. 3 BBauG ( = § 2 Abs. 1 BBauG 1960) auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung 83 . 7ö So Schmidt-Aßmann, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 38, der neuerdings diese Konsequenz seiner Auffassung durch ein zusätzliches verfahrensrechtliches Erfordernis abschwächt. Das Gebot dauerhafter materieller Übereinstimmung dürfe heute nicht mehr m i t einer automatischen Anpassungspflicht gekoppelt werden. Die materiell begründete Anpassungspflicht könne n u r durch ein speziell ausgesprochenes Anpassungsgebot ausgelöst werden. Die Folgen für den kommunalen Bereich seien sehr genau m i t zu bedenken. Vgl. V e r w A r c h 1980, 117, 135. so BT-Drucksache 3/336, S. 6. ei BT-Drucksache 3/336, S. 62 zu § 1. «2 BT-Drucksache zu 3/1794, S. 3 zu § 1.

62

2. Kap.: Planungsrecht u n d Planungspflicht

c) Verdichtung der allgemeinen Β auleitplanungspflicht Wenn sich somit unmittelbar aus § 1 Abs. 4 BBauG oder § 5 Abs. 4 ROG keine Pflicht zur landesplanerisch initiierten Erstplanung ergibt, so heißt das nicht ohne weiteres, daß Raumordnungsziele gar nicht zu verbindlicher gemeindlicher Planung zwingen können. Die Verpflichtung zur Planaufstellung ist allgemein i n § 1 Abs. 3 BBauG ausgesprochen. Fraglich ist aber, ob überörtliche Planungsziele die Bauleitplanung erforderlich machen und damit die Pflicht auslösen können. aa) Diesbezüglich ist i n der Literatur die Meinung vertreten worden, daß Ziele der Raumordnung und Landesplanung i m Einzelfall i m Rahmen des § 2 Abs. 1 BBauG 1960 (§ 1 Abs. 3 BBauG 1976/79) pflichtbegründend w i r k e n können* 4 . Nach der Regierungsbegründung zu §2 Abs. 1 BBauG 1960, der die allgemeine Bauleitplanungspflicht enthielt, soll die Gemeinde eine Planungsverpflichtung treffen, sobald und soweit „örtliche oder überörtliche Verhältnisse dies erfordern" 8 6 . bb) Demgegenüber vertritt Schiarmann 86 die Auffassung, daß eine Pflicht zur erstmaligen Aufstellung von Bauleitplänen aus raumordnerischen Gesichtspunkten sich weder aus § 1 Abs. 3 noch aus § 1 Abs. 4 BBauG ergibt. § 1 Abs. 3 BBauG sei seinem Wortlaut nach enger als noch § 2 Abs. 1 BBauG 1960. M i t der Einfügung der Worte „für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung" durch die Bundesbaugesetznovelle 1976 sei ausdrücklich eine Einschränkung der gemeindlichen Planungspflicht auf städtebauliche Gesichtspunkte erfolgt. Eine Erstplanungspflicht könne sich deshalb nur aus den örtlichen Gegebenheiten, nicht aber aufgrund (überörtlicher) landesplanerischer Zielaussagen ergeben. 83 Vgl. BT-Drucksache 7/2496, S. 65, zu A r t . I Nr. 3 (§ 1 a I I I ) ; Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drucksache 7/4793, S. 8 f.; vgl. dazu auch Schlarmann, DVB1.1980, 275, 278 m. w. N.; ders., Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 86 f. ** Harald Schultze, Raumordnungspläne u n d gemeindliche Selbstverwaltung, S. 20, 108; Hendler, Gemeindliches Selbstverwaltungsrecht u n d Raumordnung, S. 18; Rutkowski, Einfluß der Regionalplanung auf die gemeindliche Bauleitplanung, S. 62 f.; Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, S. 158; ders., Fortentwicklung, S. 16 f., der aber § 1 I V als lex specialis gegenüber § 2 I BBauG a. F. ansieht; Stern / Burmeister, Die Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebots für Gemeinden, S.21; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 21b; Klein, Z u r Rechtsnatur u n d Bindungswirkung der Ziele der Landesplanung, S. 35; Wambsganz, BayV B l . 1963, 1, 2. β* BT-Drucksache 3/336, S. 62 zu § 2. Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 88 f.; ders., DVB1.1980, 275, 279.

§ 5 Gemeindliche Planungspflichten

63

cc) Die Auslegung beruht allein auf einer Wortinterpretation, die ohne nähere Begründung die Begriffe „städtebaulich" und „örtlich" gleichsetzt. § 1 Abs. 3 BBauG w i r d einschränkend so verstanden, als könnte die örtliche (städtebauliche) Entwicklung nicht durch überörtliche Planungen beeinflußt und geprägt werden. Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden 8 7 . Sie ist durch den Wortlaut nicht zu begründen und hält der historischen und teleologischen Auslegung nicht stand. Der Begriff „Städtebau" hat keinen allgemein gebräuchlichen und deshalb voraussetzbaren Inhalt. So w i r d ζ. B. die „städtebauliche Ordnung" i m Zusammenhang mit den §§ 30 - 35 BBauG als „Inbegriff des geltenden Planungsrechts" 88 verstanden. Eine synonyme Verwendung der Begriffe städtebaulich und örtlich ist allein durch den Wortlaut also nicht begründbar. Die Einfügung der Worte „für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung" wurde dem Regierungsentwurf der Bundesbaugesetznovelle 1976 entnommen 89 . § 1 Abs. 3 BBauG begründet die Bundesregierung wie folgt 9 0 : „Nach Absatz 3 sind alle Gemeinden verpflichtet, die für die städtebauliche Entwicklung erforderlichen Bauleitpläne aufzustellen. Diese V e r pflichtung, Bauleitpläne aufzustellen, w a r bereits i m § 2 Abs. 1 des Gesetzes enthalten."

Die Begründung weist nicht auf eine ausdrückliche Einschränkung der Planungspflicht hin, sondern betont die Kontinuität der Regelung. Die i m Gesetzgebungsverfahren vom Bundesrat angeregte Ergänzung der allgemeinen Planungspflicht u m eine Raumordnungsklausel 01 vermag die Auslegung Schiarmanns nicht zu stützen, weil ihre Begründung nicht erkennen läßt, ob die Ergänzung klarstellend oder konstitutiv wirken sollte 92 . Bei der teleologischen Auslegung muß berücksichtigt werden, daß zu den wesentlichen Intentionen der Novelle 1976 die Fortentwicklung der Bauleitplanung von einer bloßen Auffangplanung zur Entwicklungsplanung gehört 93 . Der Sinn der Neufassung des § 1 Abs. 3 BBauG be87 I m Ergebnis ebenso: Bielenberg / Erbguth / Söfker, Raumordnungs- u n d Landesplanungsrecht, Κ § 5 Rdn. 108, 112; Brohm, DVB1.1980, 653, 655. 88 Ziegler, ZfBR 1979, 140, 146. 89 Vgl. synoptische Darstellung des Regierungsentwurfs u n d der Beschlüsse des federführenden Bundestagsausschusses, BT-Drucksache 7/4793, S. 60 Nr. 3. «o BT-Drucksache 7/2496, S. 36. «ι Vgl. BT-Drucksache 7/2496, S. 65. 92 Vgl. dazu Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 27 ff. m. w . N., der i n der u n k l a r e n Begründung die Ursache für die Ablehnung des Bundesratsvorschlags sieht. 93 Vgl. Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache 7/2496, S. 27 f.

64

2. Kap.: Planungsrecht u n d Planungspflicht

steht zunächst darin, die i n § 2 Abs. 1 BBauG 1960 enthaltene Regelung der Planungskompetenz, -befugnis Und -pflicht nach systematischen Gesichtspunkten neu zuzuordnen 94 . Planungsbefugnis und Planungspflicht stehen dabei i n einem engen Verhältnis zu dem i n § 1 Abs. 1 BBauG niedergelegten Planmäßigkeitsgrundsatz des Städtebaurechts 95 , der wiederum von der entwicklungsplanerischen Grundrichtung der Bundesbaugesetznovelle 1976 geprägt ist 9 6 . Wichtige Planungsziele für eine „geordnete städtebauliche Entwicklung" führt § 1 Abs. 6 BBauG auf, deren Verfolgung die Kompetenzordnung nicht allein der Ortsebene zuweist; ζ. B. Verteidigung, Natur- und Umweltschutz, Energieversorgung. Die Einfügung der Worte „für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung" bringt damit lediglich die Funktion des § 1 Abs. 3 BBauG als „Brücke zwischen den allgemeinen städtebaulichen Zielprojektionen des Abs. 1 und den konkretisierenden Hauptzielen und Zielen des Abs. 6 " 9 7 zum Ausdruck. Deshalb hat der Zusatz i n § 1 Abs. 3 BBauG gegenüber der bisherigen Regelung i n § 2 Abs. 1 BBauG keine einschränkende, sondern nur eine auf die Entwicklungsaufgabe der Bauleitplanung hinweisende Bedeutung 98 . Landesplanerische Zielaussagen führen nach der hier vertretenen Auffassung also nicht automatisch zu einer materiellen bundesrechtlichen Erstplanungspflicht, sondern stellten einen Gesichtspunkt dar, der i m Rahmen des § 1 Abs. 3 BBauG ein akutes Bedürfnis und damit die Pflicht zu der erstmaligen Planung auslösen kann. 3. Einfluß auf die örtliche

Straßenplanung

Der Einfluß der Ziele der Raumordnung und Landesplanung auf die örtliche Straßenplanung läßt sich nach den vorherigen Ausführungen wie folgt zusammenfassen: Soweit die außenverbindliche Planung örtlicher Straßen Teil der Bauleitplanung ist 9 9 , ist sie gem. § 1 Abs. 4 BauG, i m übrigen nach Landesplanungsrecht oder § 5 Abs. 4 ROG den Zielaussagen anzupassen, d. h. bestehende Planungen müssen erforderlichenfalls geändert, ergänzt oder aufgehoben werden, gemeindeinitiierte «4 Schmidt-Aßmann, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 28. «s Schmidt-Aßmann, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 35. «« Vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache 7/2496, S. 36, wonach der bish. Wortlaut des § 11 BBauG geändert wurde, w e i l die alte Fassung die Ordnungsaufgabe zu sehr betonte. 97 Schmidt-Aßmann, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 35. 98 Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S.27; a. Α.: Schiarmann, Das V e r hältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 88 f.; ders., DVB1.1980, 275, 279. 99 Dazu i m einzelnen unten § 8.

§ 5 Gemeindliche Planungspflichten

65

Neu- und Änderungsplanungen dürfen den Zielen nicht widersprechen. Vorbereitende Entwicklungskonzeptionen, insbesondere Generalverkehrspläne, haben die Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei der Abwägung zu berücksichtigen, es sei denn, Landesplanungsgesetze sehen weitergehend Verpflichtungen v o r 1 0 0 . Für die i n die Bauleitplanung integrierten Straßenplanungen können Raumordnungsaussagen eine Erstplanungspflicht i m Rahmen des § 1 Abs. 3 BBauG verursachen. I n Nordrhein-Westfalen sieht § 21 Abs. 2 LP1G ein Planungsgebot vor, das ebenfalls zu einer Erstplanungspflicht führen kann 1 0 1 . I I I . Straßenrechtliche Planungspflicht

Träger der Straßenbaulast für die Gemeindestraßen und den größten Teil der sonstigen öffentlichen Straßen ist die Gemeinde 102 . Die Straßenbaulast für die übrigen sonstigen öffentlichen Straßen, die meistens den Grundeigentümern übertragen ist, ist auf die Unterhaltung der bestehenden Straßen beschränkt 103 . 1. Planungsbefugnis Die Gemeinden als Träger der Straßenbaulast für die örtlichen Straßen haben „alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Straßen zusammenhängenden Aufgaben" 1 0 4 wahrzunehmen. Zu diesem umfassenden Aufgabenkreis gehört neben der von den Straßengesetzen besonders betonten Hauptaufgabe, Straßen zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern 106 , auch die vorhergehende Planung des Straßennetzes, einzelner Straßenverbindungen und Änderungsbauten 10 ®. io® Vgl. § 9 NROG: anpassen. ιοί Vgl. dazu Stern / Burmeister, Die Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebots für Gemeinden, S. 23 f.; Niemeier / Dahlke / Lowinski, LaPlaG NW, §19 Rdn. 12 ff.; kritisch: Blümel, V V D S t R L 36 (1978), 259 m i t Fn. 453. i«2 Vgl. oben § 2 I I . los A r t . 55 I 2 BayStrWG; § 54 S. 2 NStrG; § 50 I I L S t r G N W ; § 15 I I L S t r G RP; § 54 I I SaarlStrG. 104 So die übereinstimmenden Legaldefinitionen der Straßenbaulast: § 3 1 1 FStrG; § 1 0 1 1 StrG B W ; A r t . 9 1 1 BayStrWG; § 7 1 1 1 BerlStrG; § 1 0 1 1 B r e m L S t r G ; § 13 1 1 HambWG; § 9 11 HessStrG; § 9 11 NStrG; § 9 11 L S t r G N W ; § 9 1 1 SaarlStrG; § 10 1 1 S t r W G SH; ähnlich § 1111 L S t r G RP. los § 3 12 FStrG; § 10 I 2 StrG B W ; A r t . 9 I 2 BayStrWG; § 7 I I 2 BerlStrG; § 10 I 2 B r e m L S t r G ; § 13 I I I 1 HambWG; § 9 I 2 HessStrG; § 9 I 2 NStrG; § 9 12 L S t r G N W ; § 111 3 L S t r G RP; § 9 I 2 SaarlStrG; § 10 I 2 S t r W G SH. ιοβ Kodal, Straßenrecht, S.221, 647; vonMutius, in: Βartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 272; Zeitler, ebendort, S. 479; Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 9 Rdn. 17. 5 Kregel

66

2. Kap.: Planungsrecht u n d Planungspflicht

Es obliegt den Gemeinden, verkehrsplanerische Konzepte zu entwickeln und die erforderlichen Planungsverfahren durchzuführen. Wie die Bauleitplanung bedarf die m i t Einwirkungen auf Rechte Dritter versehene Straßenplanung einer an der Zielsetzung der Straßengesetze orientierten Rechtfertigung. Für das Vorhaben, seine Linienführung, Dimensionierung und Ausgestaltung, muß unter diesem Blickwinkel ein Bedürfnis bestehen 107 . I m übrigen ist dem Straßenbaulastträger i m Rahmen rechtsstaatlicher Abwägungsprinzipien Gestaltungsfreiheit hinsichtlich des Ob, Wann und Wie der Planung eingeräumt 1 0 8 . 2. Planungspflicht Regelmäßige Verkehrsbedürfnisse können i m Extremfall zu einer Straßenbaupflicht führen 1 0 9 , der die notwendige Planung vorausgeht. I n welchen Fällen sich die Obliegenheit zur zeitlich und ihrem wesentlichen Inhalt nach konkretisierten Pflicht verdichtet hat, ist von der Aufsichtsbehörde noch schwieriger zu beurteilen als das Entstehen der allgemeinen Bauleitplanungspflicht nach § 1 Abs. 3 BBauG. Selbst bei einem akuten Verkehrsbedürfnis besteht die Planungspflicht nur i m Rahmen der Leistungsfähigkeit des Straßenbaulastträgers 110 . Die hier gemeinte finanzielle Leistungsfähigkeit 1 1 1 ist nicht hinsichtlich der als erforderlich erkannten Baumaßnahme, sondern i n bezug auf den gesamten Aufgabenkreis des Straßenbaulastträgers zu beurteilen. Hierzu bedarf es einer Interessenabwägung zwischen der notwendigen Strassenbaumaßnahme und den übrigen Aufgaben nach Dringlichkeit, A r t und Maß der zu erwartenden Nachteile 112 . Angesichts des eingeräumten io? B V e r w G v. 14.2.1975, E 48, 56, 60 f.; v. 7.7.1978, E 56, 110, 118 f.; v. 10.9.1981, N V w Z 1982, 115; O V G Münster v. 7.6.1979, NuR 1979, 162; Meyer, in: Meyer / Borgs, V w V f G , § 74 Rdn. 20. ιοβ Vgl. n u r Fickert, A k t u e l l e Fragen des Straßenrechts, S. 71 ff. m. w . N.; Hoppe / Schiarmann, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen u n d anderen Verkehrsanlagen, Rdn. 138 ff. m. w . N. io» Sieder I Zeitler, BayStrWG, A r t . 9 Rdn. 1, 11; Zeitler, in: Bartlsperger/ B l ü m e l / Schroeter, E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S.480; Prandi / Gillessen, BayStrWG, A r t . 9 Erl. 3; a.A.: Marschau, in: Marschall/ Schroeter / Kastner, FStrG, § 3 Rdn. 3.1. no § 3 ι 2 FStrG; § 10 I 2 StrG B W ; A r t . 9 I 2 BayStrWG; § 7 I I 2 BerlStrG; § 10 I 2 B r e m L S t r G ; § 13 I I I 1 HambWG; § 9 I 2 NStrG; § 9 I 2 L S t r G N W ; § 11 I 3 L S t r G RP; § 9 I 2 SaarlStrG; § 10 I 2 S t r W G SH. m Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 9 Rdn. 26, Zeitler, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S.482; Nedden / Mecke, Handbuch, §9 Rdn. 2; Zimniok, BayStrWG, A r t . 9 Erl. 5 a; Fickert, L S t r G N W , §9 Rdn. 3; Wicher, in: Fritsch / Golz / Wicher, L S t r G N W , § 9 Rdn. 3; vgl. auch Marschall, i n : Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 3 Rdn. 2; Germershausen / Seydel, Wegerecht u n d Wegeverwaltung i n Preußen, S.29. Mangelnde personelle Qualifikation u n d technische Leistungsfähigkeit k a n n durch die Vergabe von Aufträgen kompensiert werden.

§ 5 Gemeindliche Planungspflichten

67

Entscheidungsspielraumes und der weiteren gesetzlichen Voraussetzungen kann von einer stringenten Planungspflicht i m Rahmen der Straßenbaulast kaum gesprochen werden. Die Verpflichtung bleibt abstrakt, zumal der Einsatz von Kommunalaufsichtsmitteln allgemein selten, hier außerdem risikobeladen ist und der Obliegenheit des Straßenbaulastträgers nach einhelliger Meinung ein Rechtsanspruch Dritter nicht gegenübersteht 113 . I V . Erschließungsrechtliche Planungspflicht

M i t der straßenrechtlichen ßaulast verwandt ist die den Gemeinden gem. § 123 Abs. 1 BBauG als Selbstverwaltungsaufgabe übertragene 1 1 4 Erschließungslast. Die Erschließungsaufgabe w i r d auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung — wie die Straßenbaulast — begrenzt durch die Leistungsfähigkeit der Gemeinde 1 1 5 und das gewöhnliche Verkehrsbedürfnis für herzustellende Straßen 116 . Z u den wichtigsten Obliegenheiten der Gemeinden i m Rahmen ihrer Erschließungslast gehört die Herstellung der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze, während die Unterhaltung dieser Verkehrsflächen dem Straßenrecht unterliegt (§ 123 Abs. 5 BBauG). Die Erschließungsvorschriften der §§123 ff. BBauG gehen als Bundesrecht und lex specialis dem Straßenrecht des jeweiligen Landes vor. Die prinzipielle gemeindliche Verpflichtung, Erschließungsanlagen entsprechend den Erfordernissen der Bebauung und des Verkehrs herzustellen (§ 123 Abs. 2 BBauG), meint i m wesentlichen die tatsächlichen Baumaßnahmen 117 . Ob, wann und i n welcher Ausführung öffentliche Straßen zu planen sind, legt das Erschließungsrecht nicht fest. § 125 us Kodal t Straßenrecht, S.223; Sieder ! Zeitler, BayStrWG, A r t . 9 Rdn. 26; Zeitler, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 482 f. ne Braun, Erschließung von Bauland, S. 47 f.; Kodal, Straßenrecht, S. 219, 1002; Marschall, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, §3 Rdn. 1.4; Nedden/Mecke, Handbuch, §9 Rdn. 1; Sieder ! Zeitler, BayStrWG, A r t . 9 Rdn. 3; Zeitler, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 489; Böhm, HessStrG, §9 Erl. 1; Salzwedel, in: v o n Münch, Bes. VerwR, S. 762, 769. 114 Braun, Erschließung von Bauland, S. 16 f.; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §123 Rdn. 11; ders., in: E r n s t / H o p p e , ÖffBauBoR, Rdn. 684; Förster, i n : Brügelmann u. a., BBauG, § 123 A n m . I I 2; Tittel, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §123 Rdn. 1; Oestreicher, BBauG, §123 A n m . 2 a; Frohberg, i n : Schütz / Frohberg, BBauG, S. 545 f.; Schrödter, BBauG, § 123 Rdn. 3; Knaup / Ingenstau, BBauG, § 123 Rdn. 2. ii« Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §123 Rdn. 12; ders., i n : Ernst / Hoppe, ÖffBauBoR, Rdn. 684. ii« Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 123 Rdn. 21. 117 B V e r w G v. 11. 3.1977, DVB1.1977, 529, 530. 5*

68

2. Kap.: Planungsrecht u n d Planungspflicht

BBauG statuiert lediglich Mittel und Verfahren der Straßenplanung, indem er die Bebauungsplanung zur grundsätzlichen Voraussetzung der Straßenherstellung macht. Damit ist hinsichtlich einer gemeindlichen Pflicht zur Planung auf § 1 Abs. 3 BBauG verwiesen. Erfordernisse der Erschließung sind ein wesentlicher Aspekt des Erforderlichkeitsbegriffs des § 1 Abs. 3 BBauG 1 1 8 , der insoweit durch § 125 Abs. 1 BBauG konkretisiert w i r d 1 1 9 . § 125 Abs. 2 BBauG begründet ebenfalls keine spezifisch erschließungsrechtliche Planungspflicht, sondern ermöglicht lediglich ein anderes Verfahren als Ersatz für den an sich erforderlichen Bebauungsplan 1 2 0 . Während der Bauleitplanungspflicht i n keinem Fall ein Anspruch Dritter gegenübersteht (§ 2 Abs. 7 BBauG) 1 2 1 , kann die Herstellung der tatsächlichen Benutzungsfähigkeit von Erschließungsanlagen i m Ausnahmefall durch den Betroffenen erzwungen werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 122 kann der Erlaß eines qualifizierten Bebauungsplans oder die Genehmigung und Ausführung eines Bauvorhabens und die Erhebung von Vorausleistungen i m Einzelfall eine Verdichtung der Erschließungslast zur Herstellungspflicht bewirken. Der Erschließungsanspruch eines Eigentümers geht i n diesem Fall auf die tatsächliche Herstellung der Anlage i n einem Umfang, der die funktionsgerechte Grundstücksnutzung ermöglicht, nicht aber auf die volle plangemäße Erschließung 123 . V. Gemeinderechtliche Planungspflicht

Es gehört zu den Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinden, i n den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für die Einwohner erforderlichen sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen öffentlichen Einrichtungen bereitzustellen 124 . Zu diesen Einrichtungen gehören nach überwiegender Auffassung u. a. die örtlichen öffentlichen Straßen 125 . Folgt man ue Vgl. dazu oben § 5 11 b. u» Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 1 A n m . I V 1 a bb. 120 Vgl. dazu i m einzelnen u n t e n § 8 I V , V. 121 Vgl. dazu B V e r w G v. 11.3.1977, DVB1.1977, 529. 122 B V e r w G V. 4.10.1974, DVB1.1975, 37; v. 23.5.1975, DÖV 1975, 715; v. 10.1.1976, BauR 1977, 44; v. 10.9.1976, DVB1.1977, 41; v. 26.11.1976, BauR 1977, 198; V. 28.10.1981, BauR 1982, 33. 123 B V e r w G v. 28.10.1981, BauR 1982, 33, 36. 124 § 10 I I 1 GO B W ; A r t . 57 1 1 BayGO; § 2 I 2 NGO; § 18 I GO N W ; § 17 I GO SH. iss O V G Lüneburg v. 27. 6.1963, DVB1.1964, 365, 366; v. 22. 7.1969, in: K o t tenberg / Rehn / v o n M u t ius, Rspr.-Sammlung, §18 GO Nr. 58; Massoni Samper, BayGO, A r t . 21 Rdn. 4; A r t . 57 Rdn. 12; Hölzl / Hien, BayGO, A r t . 21 A n m . 1, 3; A r t . 57 A n m . I I 4; Widtmann, BayGO, A r t . 57 A n m . 3 d; A r t . 57 1 1 BayGO nennt als öffentliche Einrichtungen auch die des Verkehrs.

§ 5 Gemeindliche Planungspflichten

69

dieser nicht unwidersprochen gebliebenen Meinung 1 2 6 , so stellt sich die Frage nach einer gemeinderechtlichen Verpflichtung zur Planung örtlicher öffentlicher Straßen. Abgesehen davon, daß das Gemeinderecht den Kommunen einen erheblichen Entscheidungsspielraum einräumt 1 2 7 und die Einwohner keinen Anspruch auf die Schaffung neuer Einrichtungen haben 1 2 8 , w i r d die allgemeine kommunalrechtliche Aufgabenstellung durch höherrangige Rechtsvorschriften überlagert. Hinsichtlich der örtlichen Straßenplanung gehen zunächst die Erschließungsvorschriften und danach die Bestimmungen des Straßenrechts als leges speciales und ζ. T. auch als Bundesrecht dem Gemeinderecht v o r 1 2 9 . Insoweit bleibt für eine eigenständige gemeinderechtliche Planungsverpflichtung kein Raum.

126 O V G Münster v. 23.10.1968, N J W 1969, 1077; OVG Lüneburg v. 25.4. 1978, N J W 1978, 1939; Kottenberg / Rehn, GO N W , §18 Erl. I 4; Thiele, NGO, § 22 Erl. 1. is? Kottenberg / Rehn, GO NW, § 18 Erl. 11 a. E.; Masson / Samper, BayGO, A r t . 57 Rdn. 2, 3, 21. 128 Lüersen! Neuf fer, NGO, §22 Erl. 1; Schlempp, HGO, §19 Erl. X I ; Körner, GO NW, §18 Erl. 2; Widtmann, BayGO, A r t . 21 A n m . 4; A r t . 57 A n m . 10. 129 v g l . A r t . 57 I 2 BayGO; zur Rangordnung kollidierender Normen: Ossenbühl, in: Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 116 f.

Drittes

Kapitel

Vorbereitende örtliche Straßenplanung Die Straßenherstellung dient dem Zweck, Verkehrsverbindungen zwischen verschiedenen Punkten herzustellen sowie die Nutzung des anliegenden Grund und Bodens zu ermöglichen oder zu erleichtern. Die Entscheidung, ob, wann und wie örtliche Straßen zu diesem Zweck benötigt und deshalb gebaut, geändert oder verbessert werden sollen, hängt von verschiedenen internen und externen Faktoren und ihrer Bewertung ab. Die Gemeinden entschließen sich deshalb vielfach, ihre Vorstellungen zu entwickeln, zu ordnen, m i t anderen Planungen abzustimmen und zu konzipieren. Die Vorbereitung der verbindlichen Straßenplanung beschränkt sich nicht auf die prinzipiell vorgeschriebene vorbereitende Bauleitplanung. Die Gemeinden verwenden neben dem Flächennutzungsplan Gesamt- und Fachplanungen, die aufgrund von Analysen und Prognosen Entwicklungsziele aufzeigen und als Vorgabe für die außenverbindliche Einzelplanung beschlossen werden.

§ 6 Die Entwicklungsplanung I. Definition Eine kodifizierte oder allgemein anerkannte Definition der Entwicklungsplanung gibt es nicht. Die vom Bundestag i m Zuge des Gesetzgebungsverfahrens für die Bundesbaugesetznovelle 1976 zunächst beschlossene Legaldefinition lautete 1 : „Eine Entwicklungsplanung der Gemeinde i m Sinne dieses Gesetzes ist eine Planung, die die Zielvorstellungen für den Gesamtbereich gemeindlicher Tätigkeiten oder für Teilbereiche aufzeigt u n d aufeinander abstimmt. Sie setzt den Rahmen für eine insbesondere den sozialen, k u l t u rellen u n d wirtschaftlichen Erfordernissen dienende städtebauliche E n t wicklung u n d Ordnung des Gemeindegebietes einschließlich der raumwirksamen Investitionen der Gemeinde u n d deren Zeit- u n d Rangfolge 2 ." ι § 1 I V a B B a u G der Ausschußfassung, BT-Drucksache 7/4793, S. 60 beschlossen v o m Bundestag i n der 3. Lesung am 11.3.1976, BR-Drucksache 190/76.

§ 6 Die Entwicklungsplanung

71

Die Definition ist nicht Gesetz geworden, weil der Vermittlungsausschuß den Gehalt der Entwicklungsplanung mit Rücksicht auf vorhandene gemeindliche Planungen nicht normiert wissen wollte 3 . Wenn die Formulierung des Begriffs Entwicklungsplanung auch nicht unumstritten geblieben ist 4 , so macht die Definition doch deutlich, was Inhalt einer solchen vorbereitenden Planung sein kann. Eine bestimmte inhaltliche Qualität für Entwicklungsplanungen, die m i t der vorgeschlagenen Legaldefinition nach der Vorstellung der Bundesregierung und des Bundestagsausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau geschaffen werden sollte, w i r d nicht vorausgesetzt 5 . Nach geltendem Recht ist jede Zielaussage zur gemeindlichen Entwicklung, die von der Gemeinde beschlossen worden ist, begrifflich bereits Entwicklungsplanung. Ob sich derartige Aussagen sachlich und räumlich auf den gesamten gemeindlichen Tätigkeitsbereich beziehen® oder nur auf einen Teil, ist nicht entscheidend 7 . Programmplanungen der Gemeinden müssen auch keinen Investitions-, Finanzierungs- oder Zeitrahmen enthalten, wenngleich dies regelmäßig die Effektivität solcher Planungen erhöht 8 . Unter Stadtentwicklungsplanung w i r d heute somit die planerische Vorbereitung all' derjenigen Tätigkeiten verstanden, „die den anzustrebenden Zustand der Stadt festlegen und ihre gegenwärtige Situation auf dieses Ziel h i n verändern" 9 . Eine gemeindliche Entwicklungsplanung als rechtlich relevante Leitlinie der außenverbindlichen Planungen liegt aber nur dann vor, wenn über die Zielaussagen von dem nach Gemeinderecht zuständigen Organ für die Gemeinde verbindlich entschieden worden ist (§ 1 Abs. 5 S. 1 2 Ganz ähnlich § 1 des Regierungsentwurfs, BT-Drucksache 7/2496, S. 4; auch 7/4793, S. 59. « Vgl. Berichterstatter des Vermittlungsausschusses, Staatsminister Gaddum, Rheinland-Pfalz, B T - P r o t o k o l l 245. Sitzung v o m 20. 5.1976, S. 17373, B, C, zu Nr. 1; ausführlich zur Entstehungsgeschichte: Bielenberg, in: E r n s t / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 102 ff. 4 Vgl. Stich, N J W 1974, 1673, 1674, der die Definition sprachlich für m i ß glückt hält. 5 Vgl. Begründung des federführenden 15. BT-Ausschusses, BT-Drucksache 7/4793, S. 25; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 119 f. « So der ursprüngliche Anspruch der Stadtentwicklungsplanung, w i e er ζ. B. v o n Mäding, in: Coing / Kaiser, Planung V, S. 322, formuliert w i r d : „ . . . k a n n Stadtentwicklungsplanung definiert werden als das nach formulierten Zielvorstellungen optimierte zukunftsorientierte Programm aller administrativer Maßnahmen — einschließlich der Investitionen — zur Beeinflussung des Zustandes u n d Wandels der Lebensverhältnisse (Lebensbedingungen) der Bevölkerung i m Gebiet der Stadt"; ähnlich Pappermann, DÖV 1973, 505, 507. 7 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 113, 133. « Vgl. Erlaß des Hess. M I v. 12.1.1977, Staatsanzeiger 1977, 307, Nr. 2.1.2. ® Ahlemann, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 119.

72

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

BBauG). Planentwürfe und niedergelegte Entwicklungsvorstellungen der Verwaltung oder ihrer Organisationseinheiten sind selbst dann keine Entwicklungsplanungen i n diesem Sinne, wenn sie entsprechende Zielvorgaben enthalten 1 0 . I I . Verfahren

Die Kompetenz der Gemeinden für die Entwicklungsplanung ist Ausfluß ihrer Planungshoheit und Teil der von ihr wahrzunehmenden Aufgaben 11 . Sie muß deshalb nicht besonders verliehen werden. Es steht den Gemeinden frei, ob, i n welchem Umfang und i n welcher A r t und Weise sie Entwicklungsplanung betreiben 12 . Das PI anungsverfahr en ist gesetzlich nicht geregelt. Es liegt deshalb i n der alleinigen Verantwortung der Gemeinden, wie sie das Verfahren gestalten 18 , ob sie ζ. B. Gutachten einholen, Planentwürfe veröffentlichen, die Bürger und Träger öffentlicher Belange beteiligen 1 4 , bevor sie über entwicklungsplanerische Zielaussagen entscheiden. Über das Verfahren der Entwicklungsplanung kann daher nur wenig Allgemeingültiges gesagt werden. Die meisten Pläne enthalten eine Darstellung der drei sachlich und methodisch zu unterscheidenden und aufeinander aufbauenden Hauptphasen jeder Planung 1 5 : 1. Bestandsaufnahme, die aufgrund von Untersuchungen über den derzeitigen Stand informiert und eine Analyse vornimmt, 2. Prognose der zu erwartenden unbeeinflußten Entwicklung und teilweise auch der Entwicklung bei Annahme verschiedener denkbarer Planfälle, 10 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 123; Zuck, Das Recht des Bebauungsplanes, Rdn. Β 68; Schlichter, i n : Schlichter / Stich / T i t t e l , BBauG, § 1 Rdn. 13; Gaentzsch, BBauG 1977, § 1 Rdn. 6; Rosenbach, Einführung i n das öffentliche Baurecht, Rdn. 49. 11 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 121; Knemeyer, Bayerisches Kommunalrecht, S. 108. Begründung 15. BT-Ausschuß, BT-Drucksache 7/4793, S. 25; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 124, 126; Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 1 A n m . V I 3; Battis, DVB1.1976, 144, 147. 13 Grauvogel, i n : Brügelmann u. a., BBauG, § 1 A n m . V I 4 a; Zuck, Das Recht des Bebauungsplanes, Rdn. Β 64. Einen idealtypischen Verfahrensablauf hat Mäding, in: Coing / Kaiser, Planung V, S. 333 ff., entworfen. Z u r Praxis vgl. Rothgang, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 130 ff.; Boockhoff, ebendort, S. 168 ff. Z u möglichen Organisationsformen der Bürgerbeteiligung vgl. n u r Hendler, Der Städtetag 1980, 402 ff. m. w . N. i« Vgl. Pappermann, D Ö V 1973, 505, 509; Ellwein, P o l i t i k u n d Planung, S. 35 ff.; Hoppe, in: Ernst / H o p p e , ÖffBauBoR, Rdn. 239; Wagener, A f K 9 (1970), 47, 50 ff., der insgesamt 12 Planungsphasen unterscheidet.

§ 6 Die Entwicklungsplanung

73

3. konzeptionelle Darstellung der Entwicklungsziele und der dafür zu ergreifenden Maßnahmen, ζ. T. mit einzelnen Verwirklichungsstufen, Zeit- und Finanzierungsplan. Die erforderlichen Untersuchungen, Bestandsaufnahme, Analyse und Prognose werden i n den meisten Fällen von Architekten, Ingenieurbüros, Wirtschaftsberatungsunternehmen etc. i n Zusammenarbeit mit der Verwaltung durchgeführt, die i n ihrem Gutachten auch Entwicklungsziele und zu ergreifende Maßnahmen vorschlagen. Ausgehend von Bestandsaufnahme und Prognose beraten die Ausschüsse und der Rat ζ. T. nach vorheriger Unterrichtung und Beteiligung der Bürger über die Entwicklungsziele. A m Ende des Planungsverfahrens steht der Beschluß der Gemeindevertretung über die gewünschte Konzeption. I I I . Erscheinungsformen der Entwicklungsplanung

Die Erscheinungsformen der Entwicklungspläne spiegeln die Vielfältigkeit des gemeindlichen Aufgabenbereichs wider. Entwicklungsplanerische Zielaussagen finden sich i n Gesamtplänen oder Fachplänen 16 , die sich räumlich auf das gesamte Gebiet der Gemeinde erstrecken oder nur auf einen Teilbereich. I m folgenden sollen Entwicklungspläne näher vorgestellt werden, die Ziele für die örtliche Straßenplanung enthalten. 1. Der integrierte

Stadt-(Gemeinde-)Entwicklungsplan

Der Stadt- bzw. Gemeindeentwicklungsplan enthält als koordiniertes Ergebnis der verschiedenen Ressortüberlegungen das entwicklungsplanerische Gesamtkonzept der Gemeinde. Aufbauend auf Zustandsanalyse und Prognose werden mehr oder minder konkrete Zielaussagen zu so verschiedenen Sachbereichen wie Siedlungsentwicklung, Industrie, Gewerbe, Land- und Forstwirtschaft, öffentliche Einrichtungen, Landschaftspflege, Freizeit, Erholung, Fremdenverkehr und nicht zuletzt Verkehrsentwicklung und Straßennetz getroffen. Während sich einige Gemeinden auf Zielaussagen beschränken, geben andere unter Berücksichtigung der Finanzplanung Rang- und Zeitfolge gemeindlicher Investitionen und sonstiger erforderlicher Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele an. Diese Angaben machen ständige Überarbeitungen des Entwicklungsplans i n relativ kurzen Intervallen erforderlich. I n ländlichen Gebieten finden sich auch separate Planaussagen für räumlich abgeM z.B. Schulentwicklungs-, Bäder-, Sportstättenleit-, Landschafts- u n d Grünordnungspläne, Generalverkehrspläne, Kindergartenbedarfs-, Spielplätze«, Altenhilfepläne; vgl. dazu Ahlemann, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 125 f.; Wermker, ebendort, S. 149. Z u den Generalverkehrsplänen s. unten § 6 I I I 2.

74

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

setzte, h ä u f i g i m Z u g e d e r G e b i e t s r e f o r m e i n g e g l i e d e r t e O r t s t e i l e 1 7 . D i e Großstädte gehen i n d e n l e t z t e n J a h r e n i m m e r m e h r z u e i n e r r ä u m lichen Teilentwicklungsplanung über 18. I m H i n b l i c k a u f die ö r t l i c h e S t r a ß e n p l a n u n g w e i s t die Bestandsanal y s e a u f f e h l e n d e Straßen, A u s b a u - u n d G e s t a l t u n g s m ä n g e l h i n 1 9 . D i e Zielaussagen s i n d u n t e r s c h i e d l i c h k o n k r e t , zeigen h i e r n u r wünschensw e r t e Entwicklungstendenzen a u f 2 9 u n d fordern dort den B a u v o n bes t i m m t e n Straßen, W e g e n u n d Plätzen, o h n e j e d o c h d i e T r a s s e n f ü h r u n g parzellenscharf f e s t z u l e g e n 2 1 . D a b e i zeigt sich eine s t a r k e w e c h selseitige A b h ä n g i g k e i t d e r S t r a ß e n p l a n u n g u n d d e r (geplanten) F l ä chennutzung. S t e l l e n w e i s e e n t h a l t e n G e m e i n d e e n t w i c k l u n g s p l ä n e auch P l a n u n g s leitsätze, die die a l l g e m e i n e ö r t l i c h e S i t u a t i o n besonders b e r ü c k s i c h t i g e n 2 2 . Leitsätze s i n d noch k e i n e Zielaussagen u n d deshalb n i c h t gem. § 1 A b s . 5 B B a u G b e i der A u f s t e l l u n g v o n B a u l e i t p l ä n e n z u berücksicht i g e n . Sie g e w i n n e n aber rechtliche B e d e u t u n g b e i d e r A b w ä g u n g i m 17 So z.B. der (integrierte) Gemeindeentwicklungsplan Neuenkirchen, (Nds., 5000 Einwohner), S. 50 ff., der nachfolgend als veranschaulichendes Beispiel dienen soll. 18 Vgl. Ahlemann, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 119 ff.; Hoffmann, ebendort, S. 190 f.; Schildmacher / Will, Städtetag 1977, 144 ff.; ausführlich unten § 6 I I I 3. 19 Gemeindeentwicklungsplan Neuenkirchen, S.60: „ I m Süden k a n n das Mehlandsbachtal als sehr a t t r a k t i v bezeichnet werden. Die Erschließung dieses Gebietes durch Wege läßt allerdings zu wünschen übrig." S. 75: „ T a l bereiche sind . . . i m Gemeindegebiet . . . vielfach über Wege nicht ausreichend erschlossen." 20 Gemeindeentwicklungsplan Neuenkirchen, S. 59: „Planungsziel sollte es sein, diese Gebiete wie die nördlich gelegenen Waldflächen den erholungssuchenden Gästen u n d Einheimischen besser zu erschließen. Dies k a n n durch standortgerechte Pflanzungen an Wegen ebenso geschehen w i e durch den Neuausbau kleiner Pfade, die auch i n die etwas entlegeneren . . . Zonen führen . . . Generell sind die naturnahen Heidesandwege . . . zu erhalten." Stadtentwicklungsprogramm Hannover, S. 73: „Wegen der Priorität des öffentlichen Nahverkehrs sind die Maßnahmen i m Straßenbau auf das absol u t notwendige Maß zu beschränken." 21 Gemeindeentwicklungsplan Neuenkirchen, S. 52: „1. Planungsstufe: Schließung der Ortslage . . . für den Durchgangsverkehr. Ausbau von kleineren Parkplätzen nördlich u n d südlich der Hofgebäude. Anlage eines Umgehungsweges i m Westen (Maßnahme nicht dringend erforderlich) . . . 3. Planungsstufe: Kreisstraße nach Neuenkirchen aufheben. Ausbildung eines kleineren Parkplatzes i m Osten (am vorhandenen Teich). Anlage von Wanderwegen v o m Parkplatz zur M ü h l e . . . " Stadtentwicklungsprogramm H a n nover, S. 73: „ I n einem ersten Bauabschnitt soll die Nordtangente zweispur i g von der Ferdinand-Wallbrecht-Straße bis zum Burgweg ausgebaut w e r den." 22 Gemeindeentwicklungsplan Neuenkirchen, S. 75: „Reitwege sind v o r rangig dort auszubauen oder auszuweisen, wo Konflikte m i t Fußgängern u n d Radfahrern nicht entstehen können, d. h. vorrangig i n solchen Bereichen, die von Erholungssuchenden n u r sporadisch aufgesucht werden."

§ 6 Die Entwicklungsplanung

75

Rahmen der Bauleitplanung (§ 1 Abs. 7 BBauG) oder der verbindlichen Straßenplanung. Der Stadt- bzw. Gemeindeentwicklungsplan als ressortübergreifende Gesamtplanung vermag weitergehende Untersuchungen, feinere Prognosen und detailliertere Zielaussagen i n einzelnen sachlichen oder räumlichen Bereichen i m Vorfeld der außenverbindlichen Planung nicht zu ersetzen. Einige Entwicklungspläne betonen ausdrücklich die Notwendigkeit weiterer Datensammlung und Vorplanung 2 8 . 2. Der Generalverkehrsplan

(Gesamtverkehrsplan)

Die herausragende Bedeutung des Straßennetzes für die Infrastruktur einer Gemeinde führt vielerorts zu einer vorbereitenden Straßenplanung, die sich i n einem fachplanerischen Entwicklungsplan, dem Generalverkehrsplan oder Gesamtverkehrsplan, niederschlägt. a) Anlaß der Aufstellung Die ersten gemeindlichen Generalverkehrspläne wurden Mitte der 50er Jahre aufgestellt. Seinerzeit mag eine der Antriebskräfte die zielbewußte Neuordnung des Straßennetzes i n den zerstörten Städten gewesen sein. M i t der zunehmenden Motorisierung stellten sich zudem Verkehrsprobleme ein, die nur durch eine zusammenhängende Konzeption zu lösen waren, weil Einzellösungen nur eine örtliche Verschiebung der Schwierigkeiten bewirkten 2 4 . Diese Entwicklung traf zusammen mit einer ständig steigenden Planungsbereitschaft der öffentlichen Hand. Die kontinuierliche Zunahme von Generalverkehrsplänen drückt das praktische Bedürfnis nach zusammenfassender Untersuchung und Planung der wichtigsten gemeindlichen Infrastruktureinrichtungen aus, ist aber auch erheblich gefördert worden durch das System staatlicher Finanzzuweisungen für den Straßenbau der Gemeinden. § 3 Nr. 1 b GVFG und seine Vorgänger sowie Nr. 13 der § 5 a-Richtlinien setzen für die Gewährung einer staatlichen Zuwendung u. a. voraus, daß das Vorhaben i n einem Generalverkehrsplan oder einem für die Beurteilung gleichwertigen Plan vorgesehen ist.

23 Gemeindeentwicklungsplan Neuenkirchen, S. 46: „Generell empfiehlt sich für alle Ortschaften die Aufstellung einer detaillierten Planung i m Maßstab 1 : 1000." Vgl. zur teilräumlichen Planung u n t e n § 6 I I I 3. 24 Vgl. Schubert, Der Generalverkehrsplan der M i t t e l - u n d Kleinstädte, S. 12; ders., Straßenverkehrstechnik und Straßenverkehrsplanung i n den Gemeinden, S. 16 f.

76

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

b) Inhalt des Generalverkehrsplans Der Generalverkehrsplan enthält die m i t anderen gemeindlichen sowie überörtlichen Planungen koordinierte programmatische Verkehrsplanung für eine Gemeinde. Für die Aufstellung eines solchen Planes werden bei kleineren Städten 2 bis 3 und bei größeren Städten 3 bis 4 Jahre benötigt 2 5 . Die Planfertigungszeit nimmt zu 2 6 . Der Planungszeitraum eines Generalverkehrsplanes erstreckt sich auf 15 bis 20 oder 30 Jahre, wobei alle 5 bis 10 Jahre aufgrund der zwischenzeitlich eingetretenen Entwicklung eine Überarbeitung empfohlen w i r d 2 7 . Eine optimale Planung müßte sich von Verwaltungsgrenzen lösen und den Planungsraum nach Gesichtspunkten der Siedlungs- und W i r t schaftsstruktur bilden 2 8 . Das Untersuchungsgebiet umfaßt notwendigerweise den verkehrlichen Verflechtungsraum, u m alle für die Verkehrsentwicklung relevanten Faktoren berücksichtigen zu können. Die auf den Untersuchungsergebnissen basierenden planerischen Aussagen beschränken sich dagegen auf das Gemeindegebiet 29 und überlassen weitergehende Planungen höheren Instanzen oder Planungsgemeinschaften 3 0 . Die Darstellungen beschränken sich auf den ungebundenen Landverkehr und übernehmen die Einrichtungen und Planungen für andere Verkehrsarten (Schiene, Wasser, Luft, Rohrleitungen) nur nachrichtlich 3 1 . Die ζ. Z. der Planung geltende Einstufung der Straßen des Untersuchungsgebietes w i r d zwar angegeben, die Generalverkehrsplanung löst sich aber von der straßenrechtlichen Klassifizierung und folgt einer 25 Bericht der v o m Dt. Bundestag eingesetzten Sachverständigenkommission über die Verkehrsverhältnisse i n den Gemeinden v. 24.8.1964, B T Drucksache 4/2661, S. 47 Tz. 47. 2β Stadt Göttingen (127 000 Einwohner): 5 Jahre für die Fortschreibung des Gesamtverkehrsplans; ebenso Stadt Osnabrück (165 000 Einwohner). 27 Sachverständigenkommission, BT-Drucksache 4/2661, S.47 Tz. 90, S. 50 Tz. 113, S. 52 Tz. 125; Schubert, Der Gener al verkehr spi an der M i t t e l - u n d Kleinstädte, S. 13, 88 f.; ders., Straßenverkehrstechnik u n d Straßenverkehrsplanung i n den Gemeinden, S.42; Nr. 2.4 der Rahmenrichtlinien für die Generalverkehrsplanung. Praktische Beispiele: Osnabrück: Aufstellung 1954, 1. Fortschreibung 1964, 2. Fortschreibung 1977; Göttingen: Aufstellung 1960, 1. Fortschreibung 1971, 2. Fortschreibung 1980; Dortmund: Aufstellung 1964, 1. Fortschreibung 1973, 2. Fortschreibung voraussichtlich 1983; Wunstorf: Aufstellung 1968, Fortschreibung 1980. Sachverständigenkommission, BT-Drucksache 4/2661, S. 55; Schubert, Der Generalverkehrsplan der M i t t e l - und Kleinstädte, S. 13. 29 Nr. 2.3 der Rahmenrichtlinien für die Generalverkehrsplanung (RaRi GVP), herausgegeben v o n der Forschungsgesellschaft für das Straßenwesen 1979. 30 Vgl. zur regionalen Gesamtverkehrsplanung Bitter, B a y V B l . 1980, 417 ff. Vgl. etwa die Beispiele bei Schubert, Der General verkehrsplan der M i t t e l · u n d Kleinstädte; S. 127 ff. Die Sachverständigenkommission empfiehlt dagegen eine alle Verkehrsarten umfassende Planung, BT-Drucksache 4/2661, S. 47 Tz. 90.

§ 6 Die Entwicklungsplanung

77

eigenen Unterteilung. Die vom Deutschen Bundestag eingesetzte Sachverständigenkommission unterscheidet „vom Verkehr her gesehen" das Netz der Stadtstraßen i n Stadtautobahnen, Schnellverkehrsstraßen, Hauptverkehrsstraßen, Verkehrsstraßen, Sammelstraßen und Anliegerstraßen 32 . Es darf bezweifelt werden, daß eine so weitgehende, mit umfangreichen Definitionen versehene Unterteilung für die Verkehrsplanung hilfreich oder gar notwendig ist. Schubert 33 unterscheidet Hauptverkehrsnetz und örtliches Verkehrsnetz. Das Hauptverkehrsnetz soll danach ohne straßenrechtliche Differenzierung die überörtlichen Straßen erfassen. Es w i r d weiter unterteilt i n Hauptverkehrsstraßen, die dem Durchgangs-, Ziel- und Quellverkehr dienen und Verkehrsstraßen, die Gemeindegebiete untereinander und m i t Hauptverkehrsstraßen verbinden. Hierin liegt ein Gegensatz zum Straßenrecht, weil diese Verbindungsfunktion auch die — örtlichen — Gemeindeverbindungsstraßen kennzeichnet 34 . Diese Ungereimtheit w i r d vermieden, wenn man zwischen Autobahn, übergeordneter Hauptverkehrsstraße, Hauptverkehrsstraße und sonstiger bedeutender Straße trennt, ohne damit die straßenrechtliche Einstufung zu präjudizieren 3 5 . Die zweckmäßige Straßeneinteilung variiert also und w i r d bei jeder Planungsaufgabe neu festgelegt. Der Generalverkehrsplan erfaßt nicht sämtliche öffentlichen Straßen i m Gemeindegebiet, sondern nur die wichtigsten sowie Fuß- und Radwege. Es kann aber nicht übersehen werden, daß sich aus Verkehrsuntersuchungen, -analysen und -planungen wesentliche Aussagen zu der Verkehrsbedeutung der erfaßten und — negativ — der übrigen Straßen ergeben, die häufig präjudiziell für die künftige straßenrechtliche Zuordnung sind. Die innere Ordnung der Generalverkehrspläne unterscheidet verschiedene Verkehrsarten, die gesondert untersucht, analysiert, i n ihrer Entwicklung prognostiziert und i n der Planung miteinander koordiniert werden. Häufig werden folgende Verkehrsarten näher behandelt: — Individueller Kfz-Verkehr — Ruhender Verkehr — Öffentlicher Personennahverkehr — Fahrradverkehr — Fußgängerverkehr «2 BT-Drucksache 4/2661, S. 66 f. Tz. 34. 33 Straßen Verkehrs technik u n d Straßenverkehrsplanung i n den Gemeinden, S. 49 f. 34 Vgl. oben § 2 I I 1 b bb. 35 Vgl. Gesamtverkehrsplan 1980 der Stadt Göttingen, Abb. 117 - I 24. Es werden auch noch andere Bezeichnungen verwendet, ζ. B. Radialstraße, U m gehungsstraße, Erschließungsstraße, untergeordnete Stadtstraße, Sammelstraße; vgl. Schubert, Der Generalverkehrsplan der M i t t e l - u n d Kleinstädte, S. 126 ff.

78

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

aa) Bestandsaufnahme

und -analyse

Der eigentlichen Bestandsaufnahme werden häufig die Grundlagen der Untersuchungen, die angewandten Mittel und Methoden vorangestellt. Als wesentliche Faktoren berücksichtigen die Untersuchungen zunächst die vorhandenen Daten zur Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur: die A r t der Flächennutzung, Lage der öffentlichen Einrichtungen, Behörden, Krankenhäuser, Heime, von Industrie- und Gewerbebetrieben, Zahl der Ein- und Auspendler usw. 3 6 . Das Gemeindegebiet und die angrenzenden Bereiche werden i n Verkehrsbezirke (-zellen, -zonen) unterteilt und die Verteilung der Einwohner und Arbeitsplätze auf die Bezirke ermittelt 3 7 . Auffällige Häufungen der Einwohner- und A r beitsplatzwerte i n einzelnen Bezirken werden hervorgehoben. Analyse, Prognose und Planungsvorschläge gründen sich ferner auf je nach A r t des Verkehrs verschiedene Verkehrserhebungen und Modellrechnungen. Für den individuellen Kfz-Verkehr werden ζ. B. i m Stadtgebiet ringförmig Zählstellen eingerichtet, die den ein- und ausfahrenden Verkehr getrennt nach Fahrzeugarten und Fahrtrichtungen i n bestimmten Intervallen notieren und an bestimmten Punkten die Autofahrer nach Herkunfts- und Zielort befragen 38 oder ihnen Zählpostkarten mitgeben. Seltener werden Stärke und Verlauf der Verkehrsströme aufgrund schriftlicher Befragung, Interviews i n den Wohnungen oder durch eine Erfassung von Kfz-Kennzeichen an Zählstellen ermittelt 3 9 . Es können nicht alle Verkehrsabläufe und -beziehungen durch Erhebungen und Befragungen erfaßt werden. Die Praxis h i l f t sich mit Modellrechnungen auf der Basis von Stichprobenerhebungen. Dazu werden als Strukturdaten Einwohner-, Beschäftigten- oder A r beitsplätzezahlen, Fahrzeiten i n Minuten, Entfernung zwischen Ver36 Vgl. Schubert, Der Generalverkehrsplan der M i t t e l - u n d Kleinstädte, S. 16; ders., Straßenverkehrstechnik u n d Straßenverkehrsplanung i n den Gemeinden, S. 19 ff. 37 Diruf, E n t w i c k l u n g von Modellkonzepten, S. 22, 24 f.; Menke, Stadtverkehrsplanung, S. 147; Beispiele: Göttingen: Stadt = 80, Landkreis G ö t t i n gen = 13 u n d die angrenzenden Gebiete = 29 Verkehrsbezirke. Die Verkehrsbezirke der Innenstadt w u r d e n für die Untersuchung des ruhenden Verkehrs i n 40 Verkehrszellen untergliedert. Mainz: Stadtgebiet = 79, angrenzende Gemeinden = 10, übrige Bundesrepublik u n d Ausland 38 V e r kehr sbezirke. »β Vgl. z . B . Göttingen: Gesamtverkehrsplan 1980, Untersuchungen zum individuellen K f Z - V e r k e h r , S. 11 f., Abb. I 4 , 1 5. 39 Vgl. Sachverständigenkommission, BT-Drucksache 4/2661, S.48f., Tz. 9 9 - 106; Schubert, Straßenverkehrstechnik u n d Straßenverkehrsplanung i n den Gemeinden, S. 35 ff. I n Mainz w u r d e n 22 852 Fragebogen verschickt, v o n denen 52 °/o beantwortet zurückgegeben wurden, vgl. General verkehrsplan, Analyse, S. 29, 32 f. I n Dortmund w u r d e n 6000 Interviews i n ausgesuchten Bezirken durchgeführt u n d i n den Anlagen für den ruhenden Verkehr Befragungen vorgenommen sowie Kennzeichen erfaßt; vgl. General verkehrsplan, Programmteil A : Erhebungen, S. 6 ff.

§ 6 Die Entwicklungsplanung

79

kehrsbezirken etc. verwendet 4 0 . Schließlich werden die Daten anderer Verkehrsuntersuchungen herangezogen. Hier sind insbesondere die von den Straßenbauämtern für die überörtlichen Straßen i n regelmäßigen Zeitabständen ermittelten durchschnittlichen täglichen Verkehrsmengen (DTV-Werte) zu nennen. Die eigentliche Bestandsaufnahme beschreibt zunächst das vorhandene Netz der überörtlichen und sonstigen Hauptverkehrsstraßen, Schienen» und Wasserwege, Parkflächen, Rad- und Gehwege sowie das L i niennetz der öffentlichen Verkehrsbetriebe mit den Haltestellen. Dieser Darstellung folgt die Auswertung der Verkehrserhebungen und Modellrechnungen. Die Ergebnisse werden mit etwa vorhandenen DTV-Werten verglichen und analysiert. Die Analyse gibt Aufschluß über Verkehrsumfang und -Zusammensetzung, tageszeitliche Schwankungen (Verkehrsspitzen), dem Besetzungsgrad der Pkws, dem Fahrtzweck und den sich aus den Reichweiten der einzelnen Fahrten ergebenden Verkehrsbeziehungen 41 . Die Anteile der Fahrten m i t Herkunfts- und Zielpunkt außerhalb der Gemeinde (Durchgangsverkehr), innerhalb der Gemeinde (Binnenverkehr), m i t Herkunftsort außerhalb und Zielort innerhalb der Gemeinde (Zielverkehr) und umgekehrt (Quellverkehr) machen die Hauptverkehrsströme deutlich und führen zu wichtigen Erkenntnissen 42 . Die Auswertung der Erhebungen über den ruhenden Verkehr ergibt die Zahl der Parkvorgänge, Parkdauer, Belegungsgrade und Umschlagziffern, tageszeitliche Belegungsschwankungen und den Anteil regelwidriger Parkvorgänge. Die Analyse dieser Daten führt zu Angaben über das Verhältnis der Kurz- und Dauerparker zum Angebot an Kurz- bzw. Dauerstellplätzen, über die Auslastung von Parkhäusern und -plätzen, Übereinstimmung von hohen Belegungsfrequenzen mit Einkaufs- und Arbeitszeiten etc. I m Hinblick auf den Fahrradverkehr werden die Verkehrsmengen- und Unfallerhebungen analysiert. Diese Untersuchungen machen die Verkehrsbelastungen auf den Straßen mit und ohne Radwege, an bestimmten 40 Dazu umfassend: Diruf, Entwicklung von Modellkonzepten, S. 30 - 148; Asam I Behnken / Brunnbauer, Städte- u n d Gemeinderat 1981, 16 ff.; vgl. auch Sachverständigenkommission, BT-Drucksache 4/2661, S.49f., Tz. 107 bis 110. Praktische Beispiele: Göttingen: Gesamtverkehrsplan 1980, Untersuchungen zum individuellen Kfz-Verkehr, S. 12 ff.; Mainz: Generalverkehrsplan, Prognose, S. 23 - 4 0 ; Wunstorf: Generalverkehrsplan 1980, S. 12 ff.; Osnabrück: Generalverkehrsplan, 2. Fortschreibung 1976/77, S. 38 ff. 41 Vgl. i m einzelnen Schubert, Straßenverkehrstechnik u n d Straßenverkehrsplanung i n den Gemeinden, S. 21 ff.; Mainz: Generalverkehrsplan, A n a lyse, S.42: „Das höchste Verkehrsaufkommen besaß i n fast allen Verkehrsbezirken der Berufsverkehr, das niedrigste der Einkaufsverkehr." 42 Göttingen: Gesamtverkehrsplan 1980, Untersuchungen zum individuellen Kfz-Verkehr, S. 40, Abb. 113 - 16: „Insgesamt w i r d deutlich, daß der erhebliche A n t e i l Binnenverkehr i m Vergleich zum Ziel- u n d Quellverkehr die Straßen der Stadt besonders belastet, d . h . die Verkehrserzeuger sind die Bewohner der Stadt selbst."

80

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

Knotenpunkten sowie die Unfallursachen deutlich. Ähnliches gilt für den Fußgängerverkehr. bb) Verkehrsprognose Die Analyse der gegenwärtigen Verkehrssituation ist der Ausgangspunkt für die Ermittlung des zukünftigen Verkehrsablaufs. Die Verkehrsprognose erfordert eine Reihe von Annahmen über die Entwicklung verkehrsrelevanter Einflußfaktoren wie Einwohner- und Arbeitsplatzwerte und ihre räumliche Verteilung, Kfz-Bestand, Motorisierungsgrad, Mobilität sowie von Veränderungen i n der Siedlungs- und W i r t schaftsstruktur. Sie ist i n starkem Maße abhängig von Zielvorgaben für die künftige Flächennutzung und kann sich zumeist nicht mit der Errechnung durchschnittlicher Zuwachsfaktoren begnügen 43 . I n der Praxis werden Strukturmodelle über die mögliche (geplante) städtebauliche Entwicklung von der Gemeinde vorgegeben. Hier fließen tendenzielle verkehrspolitische Vorstellungen i n die Prognose ein 4 4 . Wo politische Zielvorgaben fehlen, treten Überlegungen der Planverfasser an ihre Stelle, wodurch sich Unsicherheiten nicht immer vermeiden lassen 45 . Unter Berücksichtigung der durchschnittlichen Anzahl der Fahrten eines Einwohners i m öffentlichen und individuellen Kfz-Verkehr an einem normalen Werktag (Mobilität) und der Motorisierungskennziffer (Einwohner pro Pkw) w i r d auf der Grundlage solcher Strukturmodelle die künftige Größenordnung des fließenden Kfz-Verkehrs getrennt nach Durchgangs-, Binnen- sowie Ziel- und Quellverkehr errechnet. Als Hilfsmittel der Prognose werden auch Modellrechnungen verwendet 4 6 .

43 Sachverständigenkommission, BT-Drucksache 4/2661, S. 50 Tz. 114 f.; Schubert, Straßenverkehrstechnik u n d Straßenverkehrsplanung i n den Gemeinden, S. 23; Menke, Stadtverkehrsplanung, S. 19 ff., 148 ff. 44 So z.B. i n Göttingen, wo ein Strukturmodell A wachsende Einwohneru n d Arbeitsplatzzahlen zugrunde legt, während ein Strukturmodell Β von unveränderten Werten ausgeht. Damit soll nach dem W i l l e n der Stadt verhindert werden, daß für den individuellen Verkehr i n der Gesamtplanung Vorteile programmiert werden; vgl. Gesamtverkehrsplan 1980, Untersuchungen zum individuellen Kfz-Verkehr, S. 47, 50 ff. 46 Schubert, Straßenverkehrstechnik u n d Straßenverkehrsplanung i n den Gemeinden, S. 23. Der Gesamtverkehrsplan 1980 v o n Göttingen, Untersuchungen zum ruhenden Verkehr, S. 28, geht ζ. B. davon aus, daß i m Innenstadtbereich öffentliche Stellplätze zwar den dortigen Einwohnern, generell aber nicht dem Berufsverkehr zur Verfügung gestellt werden sollen. 4 « Vgl. dazu Sachverständigenkommission, BT-Drucksache 4/2661, S. 50 f., Tz. 116; Diruf, E n t w i c k l u n g v o n Modellkonzepten, S. 25 ff.; Asam / Behnken / Brunnbauer, Städte- u n d Gemeinderat 1981, 16ff.; kritisch zu „eindeutigen" Verkehrsmodellrechnungen: Menke, Stadtverkehrsplanung, S. 23 - 27. P r a k tische Beispiele: Mainz: Generalverkehrsplan Prognose, S. 23 - 40, 94 Abb. 2 bis 4, 17; Wunstorf: Generalverkehrsplan 1980, S. 88 ff.

§ 6 Die Entwicklungsplanung

81

Die Exaktheit entwicklungsplanerischer Zielvorgaben, insbesondere zur künftigen Flächennutzung, trägt wesentlich zur Gültigkeit der Verkehrsprognose bei. Der Genauigkeit solcher Vorhersagen sind dennoch Grenzen gesetzt, die eine Überprüfung anhand der tatsächlichen Entwicklung i n regelmäßigen Abständen erfordern 4 7 . cc) Verkehrsplanung Vorgegebene verkehrspolitische Vorstellungen der Gemeinde setzen den Rahmen für die auf Verkehrsanalyse und -prognose basierenden Vorschläge zur künftigen Gestaltung des Verkehrsnetzes. Einleitend werden häufig Leitsätze für die Verkehrsplanung des jeweiligen Raumes aufgestellt 48 , auf denen die nachfolgenden planerischen Überlegungen aufbauen und die wichtige Hinweise für die politische Entscheidung über das künftige Verkehrskonzept geben. Die m i t der Planung beauftragten Ingenieurbüros schlagen oftmals mehrere Planungsmodelle für eine erwägenswerte Gestaltung des Individualverkehrs und des öffentlichen Nahverkehrs v o r 4 9 und erläutern die i n Aussicht genommenen Veränderungen. Die Empfehlungen beschränken sich nicht auf den (derzeitigen) Zuständigkeitsbereich der Gemeinde, sondern machen sich von der geltenden Verteilung der Straßenbaulast unabhängig 5 0 . Auswirkungen der Netzgestaltung i n jedem Planfall auf die städtebauliche Gestaltung, Umweltbelastungen (Luft, Lärm), Verkehrsbelastungen und -Verteilung i m Straßennetz, Wirtschaftlichkeit für Verkehrsteilnehmer und Baulastträger etc. werden prognostiziert und bewertet. Dazu werden detaillierte Einzelvorschläge für straßenbau47 Sachverständigenkommission, BT-Drucksache 4/2661, S. 50 Tz. 112, S. 52 Tz. 125. 48 So ζ. B. Gesamtverkehrsplan 1980 Göttingen, Untersuchungen zum i n dividuellen Kfz-Verkehr, S. 56 ff.; Untersuchungen zum ÖPNV, S. 57; U n tersuchungen zum Fahrradverkehr, S. 18, 25 ff.; Untersuchungen zum Fußgängerverkehr, S. 10 f.; Lübeck, Konzeption des zukünftigen Verkehrssystems, S. 21 ff., 27 ff.; Generalverkehrsplan Wunstorf, S. 95 ff.; Generalverkehrsplan Osnabrück, 2. Fortschreibung, S. 76 f. 49 So ζ. B. i n Göttingen: 8 Planfälle für den individuellen Kfz-Verkehr, 2 für das Radwegenetz; vgl. Gesamtverkehrsplan 1980, Untersuchungen für den individuellen Kfz-Verkehr, S. 59 ff. Abb. 1/17 - 24, Untersuchungen für den Fahrradverkehr, S. 21 AbbFa 9, 10; Mainz: 3 Planungsfälle für das Straßennetz, 2 für das Liniennetz des öffentlichen Personennahverkehrs, 1 für das Radwegenetz; vgl. General verkehrsplan, Prognose, S. 46 ff., 60 ff., 72 ff., 95, Abb. 12, 14, 17, 25 u n d 27; Osnabrück: 3 Planungsfälle für das Straßennetz, vgl. General verkehrsplan, 2. Fortschreibung, S. 92 ff.; Dortmund: 5 Planungsfälle für das Straßennetz; vgl. Generalverkehrsplan, Programmteil C I, F o r u m Nr. 3, S. 14 ff. u n d Forum Nr. 5, S. 6 ff. w Sachverständigenkommission, BT-Drucksache 4/2661, S.47, Tz. 95; vgl. ζ. B. Göttingen: Gesamtverkehrsplan 1980, Untersuchungen zum individuellen Kfz-Verkehr, S. 60 - 64 m i t Abb. 117 - I 24; Mainz: Generalverkehrsplan, Prognose, S. 8 1 - 8 6 Abb. 21; Dortmund: Generalverkehrsplan, Programmteil C I, Straßennetzplanung, Forum Nr. 3, S. 16 ff., Forum Nr. 5, S. 7 f. 6 Kregel

82

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

liehe Maßnahmen (Neubau, Verbreiterung, Knotenpunktgestaltung) und ihre stufenweise Verwirklichung gemacht, Verkehrsregelungen sowie die Einrichtung und Aufhebung von Haltestellen und Linien des öffentlichen Nahverkehrs empfohlen. Für und Wider der verschiedenen Gestaltungsmöglichkeiten hat abschließend die Gemeinde zu erörtern. Den Schlußpunkt setzt i n der Praxis die Gemeindevertretung m i t dem Beschluß über das gemeindliche Verkehrskonzept. 3. Der räumliche

Teilentwicklungsplan

Aussagen zur Planung örtlicher Straßen finden sich nicht nur i n den auf das gesamte Gemeindegebiet bezogenen Entwicklungskonzepten, sondern auch i n räumlichen Teilentwicklungsplänen. Dieses relativ j u n ge Planungsinstrument, für das es keine einheitliche Bezeichnung gibt 5 1 , ist auf Erfordernissen der Praxis 5 2 sowie dem Bemühen u m eine verstärkte Bürgerbeteiligung am Planungsprozeß entstanden und erfreut sich zunehmender Beliebtheit. Es beschränkt sich räumlich auf einen Teil des Gemeindegebietes und legt ressortübergreifend Entwicklungsziele und Maßnahmen zu ihrer Verwirklichung fest. Gegenüber gesamtgemeindlichen Entwicklungskonzepten (Stadtentwicklungsplan, Generalverkehrsplan, Flächennutzungsplan) haben Teilraumplanungen gewichtige Vorzüge. I m Ausstattungsvergleich der Stadtteile lassen sich Bedarfsdeckungsdefizite erkennen. Stadtteilspezifische Eigenheiten und Probleme können ebenso berücksichtigt werden wie die Anregungen und Wünsche der Planungsbetroffenen. Der höhere Identifikationsgrad der Einwohner mit ihrem unmittelbaren Erlebnisbereich fördert das Interesse und die Bereitschaft zu kritischer Mitarbeit. U m das Engagement der Bürger für die Planung nutzbar zu machen, w i r d eine dem Bauleitverfahren nachempfundene Planungsprozedur gewählt, werden Planungsunterlagen an alle Haushaltungen versandt, Informationsversammlungen abgehalten und Pläne ausgelegt 53 . Wenngleich zu Recht auf die Gefährdung gesamtgemeindlicher Interessen durch stadtteilegoistische Forderungen hingewiesen w i r d 5 4 , so sind die 51 Gebräuchlich sind Bezeichnungen wie Stadtteil-Entwicklungsprogramm, Leitbild, Städtebauliche Strukturplanung, Stadtteilentwicklungsplan, Standortprogramm, Städtebauliche Rahmenplanung, Stadtteilplan. «2 Vgl. Eichstädt, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 14 ff., Ahlemann, ebendort, S. 121 f.; Hoffmann, ebendort, S. 190 f. Vgl. Eichstädt, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 22 f.; Rothgang, ebendort, S. 132 f. I n Salzburg wurde für die Aufstellungszeit der „Städtebaulichen Strukturplanung" für den Stadtteil Lehen sogar ein besonderes Büro eingerichtet, i n dem sich interessierte Bürger über die i n Aussicht genommene Planung informieren, i n selbst organisierten Arbeitskreisen m i t w i r k e n u n d ihre Vorstellungen formulieren konnten. w Schildmacher / Will, Städtetag 1977, 144, 145 f.; Sulzer, Städtetag 1980, 11, 12 ff.; Hoffmann, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 192.

§ 6 Die Entwicklungsplanung

83

Vorteile der teilräumigen Gesamtplanung dennoch höher zu bewerten. Sie bietet vor allem i n Großstädten die Chance, zu einem größtmöglichen Maß an Übereinstimmung zwischen den Vorstellungen der betroffenen Einwohner und der künftigen Entwicklung zu kommen, das Planungsergebnis und den Einsatz knapper werdender öffentlicher M i t tel zu optimieren* 5 . Manche Städte beabsichtigen, Teilentwicklungspläne für das gesamte Gebiet aufzustellen 56 , während andere sich auf besonders problematische Stadtteile beschränken 57 . Die Bedeutung derartiger Pläne für die örtliche Straßenplanung hängt von Inhalt und Konkretisierungsgrad ihrer Aussagen ab. Nach einer kurzen Einleitung beschreibt die Bestandsaufnahme und -analyse den Planungsraum, zeigt Mängel und Probleme auf und stellt Ausstattungs- und Infrastrukturvergleiche m i t anderen Stadtteilen sowie dem Durchschnitt i m Gesamtgebiet an. A u f der Basis des eventuell vorliegenden Stadtentwicklungsplans, des Flächennutzungsplans und fachbezogener Pläne wie dem Generalverkehrsplan werden die stadtteilbezogenen Zielaussagen formuliert. Die Schärfe der Planungsdarstellung ist recht unterschiedlich. Manchmal werden nur die örtlichen und überörtlichen Hauptverkehrsstraßen dargestellt 58 , andere Konzepte enthalten sämtliche Straßen des Teilraums m i t Profilangaben 5 9 , teilweise i n Parzellenschärfe 60 . Während sich viele Kommunen m i t einer Darstellung des angestrebten Endzustands begnügen, gehen andere Gemeinden darüber hinaus, indem sie die Prioritäten, A r t und Zeitpunkt der durchzuführenden Maßnahmen sowie die voraussichtlichen Kosten angeben 61 .

I V . Rechtswirkungen der Entwicklungsplanung

Die i n den beschlossenen Entwicklungsplänen enthaltenen Zielaussagen haben unmittelbare interne und mittelbare externe Rechtswirkungen. 55 Schildmacher / Will, Städtetag 1977, 144, 146. 5« So z.B. Hannover, vgl. Schildmacher / Will, Städtetag 1977, 144 f.; Boockhoff, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 168; Hamburg, vgl. Lindemann, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 187; Salzburg (Österreich). 57 So ζ. B. Göttingen, Leitbilder für die Innenstadt; vgl. ferner Eichstädt, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 17 f. 5« So ζ. B. i n den Stadtteil-Entwicklungsprogrammen der Landeshauptstadt Hannover. 50 So ζ. B. die Städtebauliche Strukturplanung der Stadt Salzburg. «o So ζ. B. die sog. Leitbilder der Stadt Göttingen. «ι z.B. Hannover, vgl. Schildmacher / Will, Städtetag 1977, 144, 145; Wermker, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 153 f. 6*

84

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

1. Interne

Rechtswirkungen

a) Wirkungen für die Bauleitplanung Für die Bauleitplanung ist ein Entwicklungsplan i n mehrfacher Hinsicht bedeutsam. aa) Die städtebaulich relevanten Ergebnisse der Entwicklungsplanung sind gem. § 1 Abs. 5 S. 1 BBauG bei der Aufstellung von Bauleitplänen zu berücksichtigen. Der rechtliche Gehalt dieser Verpflichtung besteht nach einhelliger Ansicht i n der Pflicht zur Einstellung entwicklungsplanerischer Zielaussagen i n die Abwägung (§ 1 Abs. 7 BBauG)®2. Strikte Anpassung ist nicht gefordert® 3. Die i m Generalverkehrsplan und den anderen Entwicklungsplänen fixierten Ziele und Maßnahmen für die örtliche Straßenplanung stellen somit abwägungsrelevante Belange dar, die bei der außenverbindlichen Bauleitplanung nicht einfach übergangen werden dürfen. Kommt die Gemeinde aufgrund neuer Informationen, Prognosen oder planerischer Überlegungen zu anderen Zielvorstellungen oder führt die städtebauliche Abwägung i m Rahmen der Bauleitplanung zu abweichenden Ergebnissen, so ist die Abweichung von der Entwicklungsplanung gem. § 1 Abs. 5 S. 3 BBauG i m Erläuterungsbericht des Flächennutzungsplans bzw. der Begründung des Bebauungsplans darzulegen oder aber gleichzeitig die Entwicklungsplanung entsprechend zu ändern. Bielenberg und Dyong differenzieren i m Hinblick auf die Begründungspflicht zwischen sog. unechten Abweichungen als Folge der städtebaurechtlichen Abwägung und sog. echten Abweichungen aufgrund neuer planerischer Überlegungen. § 1 Abs. 5 S. 3 BBauG wenden sie nur auf die „echten" Abweichungen an, empfehlen i m übrigen aber aus Gründen der Rechtsklarheit und -Sicherheit eine Begründung 6 4 . Dem kann nicht gefolgt werden. Die Berücksichtigungsklausel (§ 1 Abs. 5 S. 1 BBauG) w i l l der Gemeinde eine unüberlegte Lösung von dem bisherigen Konzept erschweren und sie zur inhaltlichen Auseinandersetzung mit den bisherigen Planungsaussagen verpflichten. Der «2 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 139, 141, 147; Schrödter, BBauG, § 1 Rdn. 9 a; Badura, Festschrift für Werner Weber, S. 926; Battis, DVB1.1976, 144, 148; Finkelnburg, i n : Finkelnburg / Ortloff, ö f f e n t l . Baurecht, S. 31. «3 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 139, 144; Bielenberg / Dyong, Das neue Baurecht, Rdn. 3 (5); Schrödter, BBauG, § 1 Rdn. 9 a; Zuck, Das Recht des Bebauungsplans, Rdn. Β 69; Hoppe, in: E r n s t / Hoppe, ÖffBauBoR, Rdn. 180; Gaentzsch, BBauG 1977, § 1 Rdn. 9; Rosenbach, Einführung i n das öffentliche Baurecht, Rdn. 49, 54. Bielenberg / Dyong, Das neue Baurecht, Rdn. 3 (5); Bielenberg, in: E r n s t / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 146.

§ 6 Die Entwicklungsplanung

85

Nachweis dieses Prozesses soll durch eine Begründung der Abweichung erbracht werden (§ 1 Abs. 5 S. 3 BBauG). Diese Rechtsfolge ist lediglich an die objektiv fehlende Übereinstimmung zwischen Entwicklungsplan und Bauleitplan geknüpft und macht eine Differenzierung nach dem Grund der Abweichung überflüssig. Ein offensichtlicher Widerspruch zwischen Gemeindeplanungen soll erklärt und damit zugleich die Erforderlichkeit des Bauleitplans i m Sinne der Planungsbefugnis (§ 1 Abs. 3 BBauG) 6 5 verdeutlicht werden. W i r d das Berücksichtigungsgebot (§ 1 Abs. 5 S. 1 BBauG) nicht beachtet, so hängen die Rechtsfolgen von Ausmaß und Auswirkungen dieses Verstoßes ab. Werden die Ergebnisse gar nicht i n die Abwägung eingestellt, fehlt die Berücksichtigung also überhaupt, so ist eine Heilung des Plans nicht möglich 66 . Bleibt lediglich eines von mehreren Ergebnissen unbeachtet, handelt es sich u m eine unzureichende Berücksichtigung 67 , die gem. 155 b Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BBauG keine Folgen für den Bestand des Bauleitplans hat, wenn die Grundsätze der Bauleitplanung und die Anforderungen an die Abwägung (§ 1 Abs. 6 und 7 BBauG) gewahrt bleiben. Weicht die Gemeinde von der Entwicklungsplanung ab, ohne die Gründe dafür darzulegen (§ 1 Abs. 5 S. 3 BBauG), so ist der Erläuterungsbericht des Flächennutzungsplans bzw. die Begründung des Bebauungsplans zumindest unvollständig. Die Nichtbeachtung des Darlegungsgebotes bleibt gem. § 155 b Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BBauG ebenfalls ohne rechtliche Konsequenzen, wenn die Bestimmungen des § 1 Abs. 6 und 7 BBauG gewahrt sind 6 8 . Die Gemeinde hat i n diesen Fällen berechtigt Interessierten Auskunft über die A b weichungsgründe zu erteilen (§ 155 b Abs. 1 S. 2 BBauG). Bielenberg hält dagegen § 155 b Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BBauG nicht für anwendbar, weil es sich u m einen Abwägungsfehler handele, wenn die Darlegung einer Abweichung von der Entwicklungsplanung fehle 69 . Die Verpflichtung zur Abweichungsbegründung soll die Berücksichtigung der Entwicklungsplanung für jedermann erkennbar machen 70 . Sie ist nicht zwingende Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Abweichung 7 1 , «δ Vgl. dazu oben § 5 11 a. «· Schrödter, BBauG, § 155 b Rdn. 2. 67 Vgl. Begründung des federführenden Bundestagsausschusses für Raumordnung, Bauwesen u n d Städtebau, BT-Drucksache 8/2885, S. 45. Vgl. zur Unbeachtlichkeit v o n Begründungsmängeln etwa O V G Lüneburg v. 15. 7.1980, DVB1.1981, 411 f.; Lemmel, DVB1.1981, 318 ff. m. w. N. «9 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 5 Rdn. 79 a; § 1 Rdn. 147. 70 Vgl. Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 1 Rdn. 14; Rosenbach, Einführung i n das öffentliche Baurecht, Rdn. 53. 71 So aber Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 142, 147; Bielenberg / Dyong, Das neue Baurecht, Rdn. 74 a.

86

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

sondern deren unmittelbare Rechtsfolge. Die Gemeinde kann abwägungsfehlerfrei die Ergebnisse ihrer Entwicklungsplanung bei der A u f stellung eines Bauleitplans berücksichtigen, die Darlegung jedoch versäumt haben. M i t anderen Worten t r i f f t eine fehlende Abweichungsbegründung nicht denknotwendig mit einer fehlerhaften Abwägung zusammen. Selbst wenn i m Einzelfall ein Abwägungsfehler vorliegt, ist damit der Schluß auf die Unanwendbarkeit des § 155 b Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BBauG nicht zu begründen, weil es sich u m einen Mangel i m Abwägungsvorgang handeln kann, der sich nicht i m Abwägungsergebnis niedergeschlagen hat und deshalb gem. § 155 b Abs. 2 S. 2 BBauG unbeachtlich ist. bb) Die Entwicklungsplanung hat nicht nur Auswirkungen i m Falle der Aufstellung, Änderung und Ergänzung von Bauleitplänen, sondern u. U. auch auf bestehende Pläne. W i r d eine von vorhandenen Bauleitplänen abweichende Entwicklungsplanung beschlossen, so kann sich daraus unter den Voraussetzungen des § 1 Abs. 3 BBauG eine Pflicht zur Änderungsplanung ergeben 72 . W i r d eine bei der Bauleitplanung berücksichtigte Entwicklungsplanung geändert, so soll die Gemeinde prüfen, ob und inwieweit sich dadurch Auswirkungen auf vorhandene Bauleitpläne ergeben (§ 1 Abs. 5 S. 2 BBauG). Damit w i r d den Gemeinden etwas an sich Selbstverständliches auferlegt, nämlich die Konsequenzen der neuen Planung zu ziehen und, soweit erforderlich, Bauleitpläne zu ändern. Eine strikte Anpassungspflicht ist auch hier nicht statuiert, kann sich aber i m Rahmen des § 1 Abs. 3 BBauG ergeben 78 . b) Wirkungen für sonstige Planungen § 1 Abs. 5 BBauG betrifft nur das Verhältnis von der Entwicklungsplanung zur Bauleitplanung. Nicht alle entwicklungsplanerischen Zielaussagen werden i n Bauleitpläne übernommen und weiter konkretisiert. T r i f f t beispielsweise der Gener al verkehrsplan einer Gemeinde Aussagen über den Neubau eines selbständigen Rad- und Gehweges außerhalb der geschlossenen Ortslage, so muß diese öffentliche Straße i m Flächennutzungsplan nicht dargestellt werden, weil es sich nicht u m eine örtliche Hauptverkehrsstraße handelt (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 BBauG). Der Bebauungsplan ist nicht alleiniges M i t t e l verbindlicher örtlicher Straßenplanung und i n diesem Fall nicht Voraussetzung für die Herstellung des Rad- und Gehweges 74 . Der Generalverkehrsplan hat i n einem sol72 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 154; vgl. i m einzelnen oben § 5 11 b. 73 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 148; Bielenberg / Dyong, Das neue Baurecht, Rdn. 3 (6). 74 Vgl. dazu i m einzelnen unten § 8 I 4.

§ 6 Die Entwicklungsplanung

87

chen Fall nur die Selbstbindungswirkung jedes gemeindeverbindlichen Plans. Der Beschluß über den Entwicklungsplan ist von der Gemeindeverwaltung auszuführen. Die außenwirksame Straßenplanung kann bei sachgerechter Abwägung jedoch mit oder ohne Begründung von der Entwicklungsplanung abweichen. 2. Externe

Rechtswirkungen

a) Unmittelbare Rechtswirkungen M i t dem Verzicht auf inhaltliche Mindestanforderungen und Verfahrensbestimmungen für die Entwicklungsplanung geht der Verzicht auf die Ausstattung mit unmittelbarer Bindungswirkung für Dritte einher. Die Zielaussagen eines Entwicklungsplans haben keine unmittelbaren Rechtswirkungen für den Bürger 7 5 und binden auch die Träger öffentlicher Belange nicht i n ihren Planungen 76 . b) Mittelbare Rechtswirkungen Die Entwicklungsplanung ist Ausdruck des Planungswillens der Gemeinde und kann deshalb über die gemeindeinterne Funktion als A r beitsgrundlage außenverbindlicher Planung hinaus mittelbare Rechtswirkungen gegenüber Privaten entfalten. Ähnlich wie beim Flächennutzungsplan können Zielaussagen eines Entwicklungsplans bei der Entscheidung über Teilungsgenehmigungen, Baugenehmigungen und Bauvoranfragen für nichtprivilegierte Außenbereichsvorhaben bedeutsam werden, indem sie zur Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs „geordnete städtebauliche Entwicklung" (§ 20 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BBauG) herangezogen bzw. als beeinträchtigte öffentliche Belange (§ 35 Abs. 2 BBauG) gewertet werden 7 7 . Die Aufzählung beeinträchtigter öffentlicher Belange i n § 35 Abs. 3 BBauG ist zwar nicht erschöpfend 78 , bei der Berücksichtigung nichtförmlicher gemeindlicher Planungen i m Vorfeld der Bauleitplanung ist jedoch Zurückhaltung geboten. Die Entwicklungsplanung kann i n ihren mittelbaren Rechtswirkungen nicht ohne weiteres mit dem Flächennutzungsplan gleichgesetzt werden. Das 7δ Battis , DVB1. 1976, 144, 149; Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 1 A n m . V I 4 c; Voigt, Die Rechtsformen staatlicher Pläne, S. 154; Lange, Verkehr u n d öffentliches Recht, S. 272 f. 76 Battis, DVB1.1976, 144, 149 f.; Grauvogel, § 1 A n m . V I 4 c. 77 Battis, DVB1.1976, 144, 149 f.

in: Brügelmann u. a., BBauG,

78 Oestreicher, BBauG, §35 A n m . 4 b; Geizer, Bauplanungsrecht, Rdn. 1190; Schlez, BBauG, §35 Rdn. 38; Dyong, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §35 Rdn. 69 ff.; so schon B V e r w G v. 19.10.1966, E 25, 161, 163; ν. 8.2.1974, DVB1.1974, 781 zu § 35 I I I BBauG 1960.

88

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

ergibt sich aus der unterschiedlichen rechtlichen Ausgestaltung von Form, Verfahren und interner ΒindungsWirkung beider Planungen. Entwicklungsplanerische Zielaussagen, wie ζ. B. der i m General verkehrsplan vorgesehene Neubau einer örtlichen Hauptverkehrsstraße, müssen so konkret sein, daß daraus ein Widerspruch zur beabsichtigten Nutzung bzw. zum geplanten Vorhaben eindeutig zu ersehen ist. Die konkrete Planaussage erreicht die Qualität eines öffentlichen Belangs aber erst dann, wenn mit der absehbaren Verwirklichung gerechnet werden muß. Verläßliche Schlüsse auf die Verwirklichung der i n Aussicht genommenen Planung können sich aus der Einleitung von Flächennutzungs- bzw. Bebauungsplanverfahren oder räumlich angrenzenden verbindlichen Bebauungsplänen bei stufenweiser Planverwirklichung ergeben, wenn Ubereinstimmung mit dem Entwicklungsplan besteht. I n Rechtsprechung und Schrifttum sind Entwürfe von Bebauungsplänen und des Flächennutzungsplans bei genügender Verfestigung bereits unabhängig von entwicklungsplanerischen Vorgaben als öffentliche Belange angesehen worden 7 9 . I m Einzelfall kann auch der beschlossene Zeitrahmen einer auf konkrete einzelne Baumaßnahmen (Investitionsplan) bezogenen Entwicklungsplanung erheblich zur notwendigen Verfestigung der Planung beitragen. Bleibt trotz hinreichender Konkretisierung ungewiß, ob die Gemeinde das Entwicklungskonzept verwirklichen wird, weicht sie etwa i n Bauleitplanentwürfen von fallentscheidenden Zielen ihres Gener al verkehrspl ans ab, so kommen den entwicklungsplanerischen Aussagen mittelbare Rechtswirkungen i m Rahmen der §§ 20 Abs. 1, 35 Abs. 2 BBauG nicht zu. § 7 Der Flächennutzungsplan I . Kompetenz und Geltungsbereich

I m Unterschied zu den Entwicklungsplänen ist der Flächennutzungsplan ein prinzipiell für jede Gemeinde erforderliches förmliches Instrument vorbereitender örtlicher Straßenplanung. Die Kompetenz zur Flächennutzungsplanung liegt grundsätzlich bei den Gemeinden. Für Mitgliedsgemeinden von Samtgemeinden, Verbandsgemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften geht sie auf diese öffentlich-rechtlichen Körperschaften über 8 0 . § 147 Abs. 2 BBauG ermächtigt i m Einklang mit 7« B V e r w G v. 8.2.1974, DVB1.1974, 781; Gelzer, Bauplanungsrecht, Rdn. 1228; Dyong, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §35 Rdn. 84; Heinze, BBauG, §35 Rdn. 47; Taegen, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §35 Rdn. 20 (S. 570); Rosenbach, Einführung i n das öffentliche Baurecht, Rdn. 389. eo So i n Niedersachsen auf die Samtgemeinden (§ 7 2 1 1 Nr. 1 NGO), i n Rheinland-Pfalz auf die Verbandsgemeinden (§6711 GO RP), i n Baden-

§ 7 Der Flächennutzungsplan

89

A r t . 28 Abs. 2 S. 1 G G 8 1 zu landesgesetzlichen Ausnahmen von § 2 Abs. 1 S. 1 BBauG. I m übrigen ist ein gem. § 4 BBauG gebildeter Planungsverband an Stelle der Gemeinden für die Bauleitplanung und ihre Durchführung zuständig 82 . Das Bundesbaugesetz fordert die Aufstellung eines Flächennutzungsplans grundsätzlich für jede Gemeinde, läßt aber eine Ausnahme zu, wenn der Bebauungsplan zur Ordnung der städtebaulichen Entwicklung ausreicht (§ 2 Abs. 2 BBauG). Nach Durchführung der Gebietsreform dürfte die Ausnahmemöglichkeit nur selten i n Betracht kommen 8 3 . Der räumliche Geltungsbereich des Flächennutzungsplans deckt sich m i t dem Kompetenzbereich des Planungsträgers, umfaßt also regelmäßig das gesamte Gemeindegebiet (§ 5 Abs. 1 BBauG). Allerdings ist es i m Ausnahmefall möglich, daß räumliche und sachliche Teile nach Vorweggenehmigung (§6 Abs. 4 S. 1, 2. Halbsatz BBauG) vor den übrigen Teilen wirksam werden. Benachbarte Gemeinden können unter den Voraussetzungen des § 3 BBauG einen gemeinsamen Flächennutzungsplan aufstellen. I I . Planungsverfahren

Das Bundesbaugesetz schreibt das Verfahren zur Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung des Flächennutzungsplans zwingend vor. Zu den Einzelheiten des Bauleitverfahrens liegt umfangreiches Schrifttum vor 8 4 , so daß sich diese Darstellung auf eine Übersicht beschränken kann: Württemberg auf die Verwaltungsgemeinschaften (§ 56 I V 1 Nr. 1 GO BW). Dagegen nehmen die bayerischen Verwaltungsgemeinschaften keine planerischen Selbstverwaltungsaufgaben wahr. «ι Kalb, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §147 Rdn. 23; Schrödter, BBauG, § 147 Rdn. 4. Die nds. Samtgemeinden werden als solche Zusammenschlüsse angesehen, vgl. Kalb, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 147, Rdn. 29, 33 m. w. N. Z u m Planungsverband als Träger der Bauleitplanung vgl. nur Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff, Öffentl. Baurecht, S. 23 ff. Kodal, Straßenrecht, S. 871; vgl. dazu ferner Zuck, Das Recht des Bebauungsplans, Rdn. Β 8 1 - Β 84; Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §2 Rdn. 4. 84 Vgl. etwa Kuhlmann, Das Verfahren der Bauleitplanung; Geizer, Bauplanungsrecht, Rdn. 263 - 382, Hoppe, in: Ernst / Hoppe, ÖffBauBoR, Rdn. 316 bis 327; Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff, Öffentl. Baurecht, S. 3 7 - 4 7 ; Rosenbach, Einführung i n das öffentliche Baurecht, Rdn. 69 - 120; Stiier, Städte- u n d Gemeinderat 1979, 109 ff.; Schrödter, BBauG, § 2 a Rdn. 1 - 18; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §2 Rdn. 20 ff.; Pohl / Piltz, Bauplanungsrecht, S.20 - 3 0 ; Zuck, Das Recht des Bebauungsplans, Rdn. A 1 - A 120; Lohr, Die kommunale Flächennutzungsplanung, S. 15 ff.; Bulle, Bauverwaltung 1972, 176 ff.

90

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

1. Planaufstellungsbeschluß

(§ 2 Abs. 1 S. 2 BBauG)

Das Bauleitverfahren beginnt offiziell mit dem Beschluß der Gemeindevertretung, einen Plan aufzustellen, zu ändern, zu ergänzen oder aufzuheben. Der Beschluß ist ortsüblich bekanntzumachen. 2. Ausarbeitung

des Planentwurfs

Soweit nicht schon vor dem Aufstellungsbeschluß geschehen, beginnt die Verwaltung oder eine beauftragte andere Stelle (§2 Abs. 3 BBauG) mit der Ausarbeitung eines Planungsvorschlags. Dabei sind möglichst frühzeitig a) die Träger öffentlicher Belange zu beteiligen (§ 2 Abs. 5 BBauG) und nach Vorliegen eines diskussionsfähigen Konzeptes die b) vorgezogene Bürgerbeteiligung (§ 2 a Abs. 1 - 5 BBauG) sowie c) die notwendige Abstimmung m i t benachbarten Gemeinden (§2 Abs. 4 BBauG) durchzuführen. 3. Auslegung des Planentwurfs

(Anregungsverfahren)

a) Auslegungsbeschluß: Ist ein auslegungsfähiger Planentwurf nebst Erläuterungsbericht erarbeitet, beschießt das oberste Gemeindeorgan den Entwurf und bestimmt i h n zur Auslegung. Aufstellungs- und Auslegungsbeschluß können miteinander verbunden werden, wenn die übrigen Verfahrensvoraussetzungen (2 a - c) vorliegen. b) Ort und Dauer der Auslegung werden mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekanntgegeben (§ 2 a Abs. 6 S. 2 BBauG). Zugleich w i r d auf die Möglichkeit, Bedenken und Anregungen vorzubringen, hingewiesen. Die beteiligten Träger öffentlicher Belange werden von der Auslegung benachrichtigt. c) Für mindestens einen Monat legt die Gemeinde den Entwurf mit Erläuterungsbericht aus (§ 2 Abs. 6 S. 1 BBauG). 4. Prüfung der Bedenken und Anregungen Die Behandlung der vorgebrachten Bedenken und Anregungen durch die Gemeindevertretung entscheidet über den weiteren Ablauf des Verfahrens: a) Die Bedenken und Anregungen führen zu keiner Konzeptionsänderung. Den Einsendern w i r d das Ergebnis der Prüfung m i t geteilt (§ 2 a Abs. 6 S. 4 BBauG). Oder: b) Die Bedenken und Anregungen führen zu einer Konzeptionsänderung, die die Grundzüge der Planung aber nicht berührt. Den Einsendern w i r d das Prüfungsergebnis mitgeteilt. Die von der Änderung Betroffenen (Grundeigentümer und Träger öffent-

§ 7 Der Flächennutzungsplan

91

licher Belange) werden benachrichtigt und können innerhalb einer angemessenen Frist Stellungnahmen abgeben, die wie Bedenken und Anregungen zu behandeln sind (§ 2 a Abs. 7 BBauG). Oder: c) Die Bedenken und Anregungen führen zu einer i n den Grundzügen veränderten Plankonzeption. Den Einsendern w i r d das Prüfungsergebnis mitgeteilt. Die geänderte Planung ist erneut auszulegen (Anregungsverfahren). 5. Beschluß über den Plan Ist über die Bedenken und Anregungen abschließend entschieden, beschließt das oberste Gemeindeorgan den Flächennutzungsplan einschließlich Erläuterungsbericht. 6.

Genehmigungsverfahren Die Gemeinde legt den beschlossenen Plan zusammen m i t den bei der Planung nicht berücksichtigten Bedenken und Anregungen und ihrer Stellungnahme (§ 2 a Abs. 6 S. 6 BBauG) der höheren Verwaltungsbehörde zur Genehmigung vor (§ 6 Abs. 1 - 5 BBauG). Soweit die Genehmigung unter inhaltlichen „Auflagen" (antizipierte Genehmigung) erteilt wird, hat die Gemeinde über eine entsprechende Planänderung zu beschließen. Faßt sie einen Beitrittsbeschluß, so wiederholt sich das Verfahren wie nach einer Konzeptionsänderung aufgrund vorgebrachter Bedenken und Anregungen (oben 4 b und c). Kommt die Gemeinde der „Auflage" nach, so erübrigt sich eine nochmalige Vorlage bei der Genehmigungsbehörde.

7. Inkrafttreten M i t der ortsüblichen Bekanntmachung der Genehmigung w i r d der Flächennutzungsplan wirksam. Er kann einschließlich des Erläuterungsberichts von jedermann eingesehen werden (§ 6 Abs. 6 BBauG).

I I I . Inhalt des Flächennutzungsplans

§ 5 Abs. 1 BBauG fordert vom Flächennutzungsplan eine Darstellung der „sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebenden A r t der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde i n den Grundzügen". Der durch die Baugesetznovelle 1976 eingefügte Hinweis auf die städtebauliche Entwicklung stellt die Verbindung zu § 1 Abs. 5 BBauG her 8 5 . Die Gemeinden entnehmen das Hauptverkehrsstraßennetz dem General verkehrsplan u. U. mit durch 86 Begründung des Regierungsentwurfs, BT-Drucksache 7/2496, S. 38, zu Nr. 8; Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 5 A n m . I 2 c aa.

92

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

die jüngsten städtebaulichen Veränderungen verursachten Modifikationen8®. Wo kein Entwicklungsplan besteht, muß dem Flächennutzungsplan eine Entwicklungskonzeption wenigstens als Motiv zugrunde liegen, da es sonst an der Planungsbefugnis fehlen würde 8 7 . Seinem Wesen als vorbereitender Bauleitplan (§ 1 Abs. 2 BBauG) entsprechend enthält der Flächennutzungsplan ausfüllungsbedürftige grobmaschige Darstellungen der beabsichtigten A r t der Bodennutzung. Parzellenschärfe ist nicht gefordert 88 . Zu den darstellungsbedürftigen Grundzügen der städtebaulichen Planung gehören i n der Regel auch die Flächen für den überörtlichen Verkehr und die örtlichen Hauptverkehrszüge (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 BBauG) als wesentliche Infrastruktureinrichtungen. 1. Flächen für den überörtlichen

Verkehr

Zu den überörtlichen Verkehrsflächen zählen neben den Eisenbahn-, Flugverkehrs- und Nachrichtenanlagen die nach der straßenrechtlichen Klassifizierung überörtlichen Straßen, also die Bundesfernstraßen, Landes« (Land-, Staats-) und Kreisstraßen einschließlich der Ortsdurchfahrten 8 9 . Die überörtliche Straßenplanung verfügt über originäre Planungsverfahren und -instrumente. Das schließt die Darstellung solcher Verkehrsflächen i m Flächennutzungsplan nicht aus 90 . Die mit den Vorstellungen des überörtlichen Planungsträgers abgestimmte Einplanung kann für die Gemeinde zweckmäßig sein. Die Qualität der Planung läßt sich verbessern, wenn Unsicherheiten bei der Darstellung korrelierender Nutzungsausweisungen vermieden werden 9 1 . Ergreift die Gemeinde die Initiative, so hat sie ferner u. U. die Möglichkeit, ihren Einfluß i n einem früheren Stadium der Überlegungen geltend zu machen. Kann trotz vielfältiger verfahrensrechtlicher Informations- und A b stimmungsprozesse eine inhaltliche Übereinstimmung nicht erzielt werden, so gebührt i m Rahmen sachgerechter Abwägung der privilegierten überörtlichen Fachplanung grundsätzlich der Vorrang 9 2 . β® Vgl. beispielsweise Göttingen, Flächennutzungsplan 1975, Erläuterungsbericht S.148. 87 Bielenberg / Dyong, Das neue Baurecht, Rdn. 36; Rosenbach, Einführung i n das öffentliche Baurecht, Rdn. 122; Hoppe, in: Ernst / Hoppe, ÖffBauBoR, Rdn. 262. 88 HessVGH v. 26. 2.1969, BRS 22, 28, 29. 8 9 Kodal, Straßenrecht, S. 870; Knaup / Ingenstau, BBauG, §5 Rdn. 13. »o Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §5 Rdn. 15; Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG § 5 A n m . I I I 3 c; Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §5 Rdn. 12; Schiarmann, Das Verhältnis der p r i vilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 273 f.; KarlFriedrich Meyer, Rechtsprobleme des Immissionsschutzes bei Planung, Bau u n d Betrieb öffentlicher Straßen, S. 27. 9i Kodal, Straßenrecht, S. 874.

§ 7 Der Flächennutzungsplan

93

Die zeichnerische Darstellung i m Flächennutzungsplan weist überörtliche Straßen nicht besonders aus. Sie differenziert i n Anwendung der Nr. 5 der Anlage zur Planzeichenverordnung 93 nur zwischen Autobahnen oder autobahnähnlichen Straßen und sonstigen überörtlichen oder örtlichen Hauptverkehrsstraßen sowie dem ruhenden Verkehr. Nach § 5 Abs. 6 S. 1 BBauG sollen rechtsverbindliche Pläne und Nutzungsregelungen aufgrund anderer Gesetze nachrichtlich i n den Flächennutzungsplan übernommen werden. I m Gegensatz zur Darstellung ist die Übernahme nicht Ausdruck des gemeindlichen Planungswillens. Die Gemeinde hat sich mit ihren Plandarstellungen aber auf solche externen Fachplanungen einzustellen und sie insbesondere bei der A r t und Weise der geplanten Flächennutzung zu berücksichtigen 94 . Das folgt bereits aus der Verbindlichkeit der Planung für die Gemeinde und ergibt sich nicht erst aus der Übernahmepflicht. Die nachrichtliche Übernahme hat lediglich deklaratorische Bedeutung 96 und macht die Fachplanung nicht zum Bestandteil des Bauleitplans 9 6 . Da die örtliche Straßenplanung auf übergeordnete Verkehrsplanungen abgestimmt sein muß, kommt i n diesem Zusammenhang der Übernahme von Planfeststellungen für überörtliche Straßen, Eisenbahnlinien und Flughäfen besonderes Gewicht zu. Sind derartige Planungen noch nicht rechtsver«2 Kodal, Straßenrecht, S. 716, 872, 883; Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, S. 137 f.; ders., V e r w A r c h 1980, 117, 120 ff.; Schiarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 49 ff., 63 ff.; Fickert, BauR 1973, 1, 10; ders., BauR 1974, 237, 239; Schrödter, BBauG, § 38 Rdn. 6 f.; Schroeter, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, §16 Rdn. 6.1, 9; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §38 Rdn. 6 0 - 6 1 ; Schütz, in: Schütz / Frohberg, BBauG, S.24, 74, 235; Heinze, BBauG, §38 Rdn. 4; Weinisch, in: Neuffer, Das Neue Baurecht, BBauG, § 38, S. 176 f.; Steinberg, DVB1.1982, 13, 15; Blümel, in: Bartlsperger/ B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 313, 338 f.; Lohr, Die kommunale Flächennutzungsplanung, S. 20 ff.; Fischer, BayV B l . 1964, 114 f.; B V e r w G v. 10.9.1981, N V w Z 1982, 115; O V G Lüneburg v. 5.12.1962, V k B l . 1964, 114 f. Für den Vorrang planfeststellungsersetzender Bauleitpläne: Blümel, DVB1.1960, 697, 702; Milhahn, Die Koordinierung der kommunalen Bauleitplanung m i t Planungen nach dem Bundesfernstraßengesetz, S. 97. Differenzierend: Brohm, Staatliche Straßenplanung u n d gemeindliche Bauleitplanung, S. 37 f.: prinzipieller überörtlicher Vorrang für die Planung des Fernstraßennetzes (Ob), örtlicher Vorrang für die Trassierung u n d Dimensionierung (Wie). Z u r Bindung öffentlicher Planungsträger gem. § 7 BBauG siehe unten § 7 I V 3 d. w Verordnung über die Ausarbeitung der Bauleitpläne u n d die Darstellung des Planinhalts (Planzeichenverordnung 1981 — PlanzV 81) v o m 30. 7. 1981 (BGBl. I S. 833). β* Fickert, BauR 1974, 145, 161; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 5 Rdn. 68. Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 5 A n m . V I I 1 c; Schiarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 267 f. ·« Fickert, BauR 1974, 145, 158; Lohr, Die kommunale Flächennutzungsplanung, S. 19; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §5 Rdn. 6, 67; Schrödter, BBauG, § 5 Rdn. 13.

94

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

bindlich, aber bereits i n Aussicht genommen, so sollen sie i m Flächennutzungsplan vermerkt werden (§ 5 Abs. 6 S. 2 BBauG). Sie können bereits einen abwägungsrelevanten Belang darstellen, dessen Gewicht von der Planungsschärfe und dem Verfahrensstand abhängig ist. Zu vermerken ist ζ. B. die Bestimmung der Planung und Linienführung einer Bundesfernstraße gem. § 16 Abs. 1 FStrG 9 7 . 2. Örtliche Hauptverkehrszüge I m Flächennutzungsplan ist regelmäßig eine Darstellung des Basisnetzes örtlicher Straßen erforderlich. Dazu gehören die Gemeindeverbindungsstraßen, ihre Verlängerung innerhalb der geschlossenen Ortslage sowie sonstige Ortsstraßen, die nach Verkehrsmenge, Funktion i m Netz und Ausbau eine hervorragende Bedeutung haben, wie etwa die Sammelstraßen i. S. des § 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG 9 8 . Die Aufzählung von Darstellungen i n § 5 Abs. 2 BBauG ist beispielhaft und nicht abschließend 99 , so daß die Gemeinde auch unbedeutendere öffentliche Straßen i m Flächennutzungsplan darstellen kann. Wegener 100 empfiehlt Gemeinden unter 50 000 Einwohnern den Flächennutzungsplan zur Entwicklungsplanung auszubauen und auf gesonderte Entwicklungspläne zu verzichten. § 8 Abs. 2 S. 1 BBauG begrenzt ein solches Unterfangen zwar auf Darstellungen, die Gegenstand rechtsverbindlicher Festsetzungen eines Bebauungsplanes sein können 1 0 1 . Hinsichtlich der örtlichen öffentlichen Straßen ist damit aber keine Einschränkung verbunden, weil sämtliche Verkehrsflächen Gegenstand verbindlicher Bauleitplanung sein können (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BBauG). Die Gemeinde ist also nicht gehindert, etwa einen Radwege- oder Parkflächenplan als Teil des Flächennutzungsplans, der auch aus mehreren sachlichen Einzelplänen mit unterschiedlichen Maßstäben bestehen kann 1 0 2 , zu beschließen. I n der Praxis sind derartige Ausweitungen der Darstellungen i m Flächennutzungsplan allerdings selten. Der Flächennutzungsplan bleibt i n der Konkretheit und dem Umfang seiner plane«7 Kodal, Straßenrecht, S. 873; Grauvogel, in: Brügelmann u.a., BBauG, § 5 A n m . V I I 2 a; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 5 Rdn. 69; §38 Rdn. 40. ö8 Vgl. Kodal, Straßenrecht, S.871; Knaup-Ingenstau, BBauG, §5 Rdn. 13. Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 5 Rdn. 9; Grauvogel, in: Brügelmann u.a., BBauG, §5 A n m . I I 2 a; Schrödter, BBauG, §5 Rdn. 2; Rosenbach, Einführung i n das öffentliche Baurecht, Rdn. 10, 126. loo Städtetag 1978, 521, 522. ιοί Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 5 A n m . I I 1,2 a; Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §5 Rdn. 9; Rosenbach, Einführung i n das öffentliche Baurecht, Rdn. 126. 102 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 5 Rdn. 5.

§ 7 Der Flächennutzungsplan rischen Aussagen h ä u f i g noch h i n t e r e i n e m G e n e r a l v e r k e h r s p l a n z u r ü c k u n d ist d a m i t n u r e i n i m A n w e n d u n g s b e r e i c h begrenztes M i t t e l v o r b e r e i t e n d e r S t r a ß e n p l a n u n g 1 0 3 , v o n d e m gegenüber d e n E n t w i c k l u n g s p l a n u n g e n aber b e d e u t e n d e r e R e c h t s w i r k u n g e n ausgehen.

I V . Rechtswirkungen

2.

Rechtscharakter

D e r F l ä c h e n n u t z u n g s p l a n l ä ß t sich k e i n e m h e r k ö m m l i c h e n v e r w a l t u n g s r e c h t l i c h e n I n s t i t u t z u o r d n e n . N a c h h e u t e ganz ü b e r w i e g e n d e r A u f f a s s u n g ist er w e d e r als R e c h t s n o r m 1 0 4 o d e r ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e r V e r t r a g 1 0 6 noch als V e r w a l t u n g s a k t 1 0 6 oder reines V e r w a l t u n g s i n t e r n u m 1 0 7 z u q u a l i f i z i e r e n . D e r v o r b e r e i t e n d e B a u l e i t p l a n ist v i e l m e h r eine h o h e i t l i c h e M a ß n a h m e eigener A r t , aus d e r das Gesetz rechtliche F o l g e rungen zieht108.

io» Kodal, Straßenrecht, S.871. 104 So noch Bielenberg, DVB1. 1960, 542, 543, 547. los So aber Hering, DVB1.1961, 217, 220, 228; Weinisch, in: Neuffer, Das Neue Baurecht, §7, S.40; Müller, Das Baurecht i n Hessen, §7, S. 35. ιοβ So aber Wolff / Bachof, V e r w R I, § 47 I X e: gebündelter dinglicher Verwaltungsakt. 107 So aber Beenken, Z u r Überprüfung der Bauleitpläne nach dem Bundesbaugesetz, S. 112 ff.: „Verwaltungsordnung"; Voigt, Die Rechtsformen staatlicher Pläne, S. 159: „Verwaltungsvorschrift"; Kodal, Straßenrecht, S.871; „ein i m Verhältnis zwischen Rat u n d Gemeindeexekutive u n d innerhalb dieser wirkendes Verwaltungsinternum" ; Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 192: „ A k t verwaltungsinterner Selbstbindung." ιοβ h. M.: Meyer, in: Meyer / Stich / Tittel, BBauG, §5 Rdn. 3; Kuhlmann, Das Verfahren der Bauleitplanung, S. 5, 134; Fickert, BauR 1974, 145, 154; Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 5 A n m . X 2 b - d; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 71 f.; Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff, ö f f e n t l . Baurecht, S.49, 76; Baumeister I, I I , BBauG, § 5 Rdn. 1; Oestreicher, BBauG, §5 A n m . 2 a; Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §5 Rdn. 6; Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, S. 115; Schrödter, BBauG, §5 Rdn. 1, §10 Rdn. 11; Pohl ! Piltz, Bauplanungsrecht, S.33; Stich, DVB1.1973, 593: „Verwaltungsprogramm" als eigene Rechtskategorie; Stüer, Städte- u n d Gemeinderat 1979, 109, 114; Bielenberg, in: Ernst / Z i n kamin / Bielenberg, BBauG, §6 Rdn. 4: „qualifizierter Sachverhalt", dem sich Hoppe, in: E r n s t / H o p p e , ÖffBauBoR, Rdn. 280, anschließt; HessVGH v. 26. 2.1969, BRS 22, 28; B a y V G H v. 28.11.1969, BRS 22, 149; O V G Lüneburg v. 4.11.1970, BRS 23, 31; v. 17.11.1970, BRS 23, 55, 56 f.; Martens, Die Rechtsw i r k u n g e n des Flächennutzungsplans, S. 96 ff., qualifiziert den Flächennutzungsplan nicht einheitlich. Hinsichtlich der Selbstbindung gem. § 8 Abs. 2 BBauG sei er „Verwaltungsinternum sui generis", hinsichtlich v o n Außenw i r k u n g e n sei er eine „Sonderform externer Regelung", eine „Handlung m i t örtlichem Bezug".

96

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

2. Interne

Rechtswirkungen

a) Wirkungen für die Bauleitplanung M i t Ausnahme selbständiger und vorzeitiger Bebauungspläne (§§ 2 Abs. 2, 8 Abs. 2 S. 2 und Abs. 4 BBauG) sind die Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln (§ 8 Abs. 2 S. 1 BBauG). Diese interne Rechtswirkung entspricht der Funktionsaufteilung innerhalb der zweistufigen städtebaulichen Planung. Die Darstellungen des vorbereitenden Bauleitplans bilden den Rahmen für die Festsetzungen der verbindlichen Bauleitpläne. Der Entwicklungsbegriff des § 8 Abs. 2 S. 1 BBauG läßt einen gestalterischen Spielraum, der die planerische Fortentwicklung der Nutzungsdarstellungen innerhalb der Grundentscheidungen des Flächennutzungsplans erlaubt. Vom vorbereitenden Plan darf abgewichen werden, soweit die Abweichung sich aus dem Übergang von der grobmaschigen zur parzellenscharfen Planung rechtfertigt und der Grundkonzeption des Flächennutzungsplans nicht widerspricht 1 0 9 . Darüber hinausgehende Abweichungen erfordern die vorherige oder gleichzeitige (Parallelverfahren) Änderung des Flächennutzungsplans. Wie groß der Gestaltungsraum bei den einzelnen Festsetzungen ist, hängt von dem selbst festgelegten Konkretisierungsgrad der Darstellungen i m Flächennutzungsplan ab. Mit zunehmender Exaktheit der Darstellung w i r d der Spielraum geringer 1 1 0 . Für die Festsetzung öffentlicher Verkehrsflächen kommt es darauf an, ob der vorbereitende Plan nur eine ungefähre Trassenführung bezeichnet (ζ. B. Osttangente, Umgehungsstraße West) oder nach Breite, Lage und Länge konkrete Angaben macht (ζ. B. Anlegen von 2,5 m breiten Radwegen entlang der Gemeindeverbindungsstraße von A nach B). Die bestehende Interdependenz zwischen Straßenplanung und städtebaulicher Nutzungsplanung 1 1 1 führt dort zu geringfügigen Ausweisungsänderungen, wo unter Beachtung des Entwicklungsgebotes Verschiebungen i n der Flächennutzung vorgenommen werden. Bei der Festsetzung örtlicher Verkehrsflächen unterhalb der Hauptverkehrszüge geht das Bundesbaugesetz von einem größeren Gestaltungsraum aus, weil es die Darstellung derartiger Verio» Vgl. n u r B V e r w G v. 28.2.1975, E 48, 70, 74 f.; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §8 Rdn. 5 f.; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 61 f.; Grauvogel / Dürr, in: Brügelmann u.a., BBauG, §8 Rdn. 17 f.; Stüer, Städte- u n d Gemeinderat 1979, 109, 116; Zuck, Das Recht des Bebauungsplans, Rdn. Β 72 - 79 c m i t Beispielen; Schlichter, in: Schlichter / Stich / no Hess V G H §v. 3.6.1970, BRS 23 Nr. 21; Schmidt-Aßmann, Grundfragen Tittel, BBauG, 8 Rdn. 3. des Städtebaurechts, S. 121; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 137; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 8 Rdn. 5. m Vgl. dazu Oettle, Raumforschung u n d Raumordnung 1972, 108, 111 f.

§ 7 Der Flächennutzungsplan

97

kehrsflächen i m Flächennutzungsplan nicht voraussetzt (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 BBauG) 1 1 2 . Soweit der Flächennutzungsplan keine Darstellungen enthält, entfällt die Stufe vorbereitender Straßenplanung und die zur ausweisungsgemäßen Nutzung erforderlichen Straßen werden allein i m Bebauungsplan festgesetzt. Es handelt sich dabei vor allem u m die zum Anbau bestimmten (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG) und beschränkt öffentlichen Straßen 113 . b) Wirkungen für andere Formen außenverbindlicher Straßenplanung Der Bebauungsplan ist ein wichtiges, aber nicht das ausschließliche Instrument außenverbindlicher örtlicher Straßenplanung. Seine Funktion kann beispielsweise die Planfeststellung übernehmen 1 1 4 . Damit taucht die Frage auf, ob i n solchen Fällen die außenverbindliche Planung i. S. des Entwicklungsgebots an die Vorgaben des Flächennutzungsplans gebunden ist. Es ist zwar nur konsequent, bei beabsichtigten Abweichungen von Darstellungen des Flächennutzungsplans diesen parallel zur Planfeststellung zu ändern. Fraglich ist jedoch, welche rechtlichen Folgen für die verbindliche Stufe der Straßenplanung eintreten, wenn die generell wünschenswerte Ubereinstimmung gemeindlicher Planungen (zunächst) nicht hergestellt wird. aa) Die Planfeststellung kann nicht als Bebauungsplan i. S. des § 8 Abs. 2 S. 1 BBauG interpretiert werden. Der mögliche Wortsinn der Norm als Grenze der Auslegung 1 1 6 umfaßt angesichts des gesetzlich fixierten Inhalts beider Rechtsinstitute eine so weitgehende Aussage nicht mehr. bb) I n Betracht ziehen könnte man aber eine analoge Anwendung der bundesrechtlichen Norm. Für eine rechtliche Gleichbehandlung der außenverbindlichen Planung i n bezug auf die Abhängigkeit von Darstellungen des Flächennutzungsplans könnte die i n den Straßengesetzen zu findende Regelung sprechen, wonach Bebauungspläne die sonst erforderliche Planfeststellung ersetzen 116 . Der an die Stelle der Planfeststellung tretende Bebauungsplan muß dem Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BBauG genügen. Man könnte meinen, daß das auch für eine Planfeststellung gelten müsse. 112 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 8 Rdn. 5 unter Hinweis auf den Beschluß des HessVGH v. 19.11.1971 I V Ν 2.71. us Kodal, Straßenrecht, S.871. 114 v g l . i m einzelnen unten § 9. us Lorenz, Methodenlehre, S. 309 ff. m. w. N. ii« § 17 I I I 1 FStrG; § 38 I I I 1 StrG B W ; A r t . 36 I I I b BayStrWG; § 33 I I 1 BremLStrG; § 33 I I HessStrG; § 38 I V 1 NStrG; § 38 I I b L S t r G N W ; § 5 I I 1 L S t r G RP; § 39 I I I 1 SaarlStrG; § 40 V I 1 StrWG SH. 7 Kregel

98

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

Für die analoge Anwendung einer Rechtsnorm muß eine Gesetzeslücke vorliegen, die aufgrund wertungsmäßiger Ähnlichkeit des Tatbestandes eine rechtliche Gleichbehandlung mit der normierten Rechtsfolgeanordnung erfordert, u m der planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes abzuhelfen 117 . Der Gesetzgeber hat zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung ein aufeinander abgestimmtes zweistufiges Planungssystem kodifiziert. Das Entwicklungsgebot soll innerhalb dieses Systems Pläne m i t gegensätzlichen Aussagen verhindern. Die Bindungsw i r k u n g nach § 8 Abs. 2 S. 1 BBauG ist Ausfluß der Integrations- und Koordinationsfunktion des Flächennutzungsplans 118 . Wo örtliche Straßenplanung Teil der Städtebauplanung ist 1 1 9 , besitzt § 8 Abs. 2 S. 1 BBauG unmittelbare Gültigkeit. Der Gesetzgeber hat den Flächennutzungsplan aber nicht zu einer allgemein verbindlichen Stufe vorbereitender Planung für alle auf der Ortsebene nach verschiedenen Gesetzen zulässigen raumwirksamen Planungen ausgelegt. I n der Begründung des Ausschußberichtes zum 6. Teil des BBauG 1960 w i r d ausdrücklich darauf hingewiesen, daß „eine umfassende Regelung des Erschließungsrechts i m Rahmen des Bundesbaugesetzes kaum möglich ist, da es i n das grundsätzlich dem Landesgesetzgeber vorbehaltene allgemeine Wegerecht eingreift" 1 2 0 . Mehr als eine Bestimmung der Funktion, des möglichen Inhalts und seiner Rechtsfolgen i m Rahmen der städtebaulichen Bauleitplanung liegt nicht i n der Regelungsabsicht des Bundesgesetzgebers. Eine planwidrige Unvollständigkeit des Bundesbaugesetzes ist insoweit nicht gegeben. Davon gehen auch die Straßengesetze aus, wenn sie eine Abweichung von den Festsetzungen des aus dem Flächennutzungsplan entwickelten Bebauungsplan durch Planfeststellung zulassen 1 2 1 . Eine analoge Anwendung des Entwicklungsgebots (§ 8 Abs. 2 S. 1 BBauG) auf außenverbindliche Pläne nach anderen Rechtsvorschriften scheidet damit aus. cc) Eine Bindung solcher Planungen kann auch nicht aus dem Rechtscharakter des Flächennutzungsplans gefolgert werden. Als Maßnahme eigener A r t hat der vorbereitende Bauleitplan nur die gesetzlich angeordneten Rechtsfolgen 122 . Wenn nach alledem das Entwicklungsgebot für sondergesetzliche Pläne auch keine Geltung beanspruchen kann, so 117 Z u den Analogievoraussetzungen vgl. Lorenz, Methodenlehre, S. 354 ff. m. w. N. ne Martens, Die Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans, S. 26; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 136. ne Z u r Abgrenzung vgl. u n t e n § 8. 120 BT-Drucksache 3 / zu 1794, S. 23. 121 § 17 I I I 2 FStrG; A r t . 36 I V BayStrWG; § 33 I I 2 B r e m L S t r G ; § 33 V HessStrG; § 38 I V 2 NStrG; § 5 I I 2 L S t r G RP; § 39 I I I 2 SaarlStrG. 122 a. Α.: Martens, Die Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans, S. 93 für die Anpassungspflicht gem. § 7 S. 1 BBauG.

§ 7 Der Flächennutzungsplan

99

darf jedoch nicht übersehen werden, daß die Darstellung einer Verkehrsfläche i m Flächennutzungsplan einen abwägungsrelevanten Belang darstellt, der bei fehlender oder unzureichender Berücksichtigung den außenverbindlichen Plan zu Fall bringen kann. 3. Externe

Rechtswirkungen

Obwohl der Flächennutzungsplan nicht als Rechtsnorm qualifiziert werden kann, beschränken sich seine Rechtswirkungen nicht nur auf die Gemeinde selbst 123 . a) Bindungswirkung für andere öffentliche Planungsträger aa) Öffentliche Planungsträger, die am Planaufstellungsverfahren gem. § 2 Abs. 5 BBauG beteiligt worden sind und dem Flächennutzungsplan nicht widersprochen haben, verpflichtet § 7 S. 1 BBauG, ihre Planungen i n zweifacher Hinsicht anzupassen: Neue Planungen dürfen den Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht widersprechen und bestehende abweichende Pläne, die noch nicht vollzogen sind, müssen entsprechend geändert werden 1 2 4 . Das gleiche gilt für die Änderung oder Ergänzung des vorbereitenden Bauleitplans. öffentliche Planungsträger sind die m i t eigenständiger Befugnis zur allgemeinverbindlichen raumrelevanten Planung ausgestatteten Hoheitsträger. Der Begriff ist enger als der des Trägers öffentlicher Belange, dem nicht immer selbständige Planungsbefugnisse eingeräumt sind 1 2 6 . Zur Anpassung können nur Planungsträger verpflichtet sein, die i m Einzelfall tatsächlich an der Aufstellung beteiligt waren (§2 Abs. 5 S. 1 BBauG), indem ihnen wenigstens die Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt wurde 1 2 6 . 123 Es erscheint sachgerecht, die Begriffe i n t e r n u n d extern aus der Sicht des Bauleitplanungsträgers, i m Regelfall also der Gemeinde, zu verwenden. Andere A u t o r e n trennen m i t Hilfe dieses Begriffspaares die öffentliche V e r w a l t u n g insgesamt v o n der Rechtssphäre der Bürger. Nach diesem V e r ständnis hat § 7 BBauG lediglich interne Rechts Wirkungen; vgl. etwa Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 64; Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, S. 115, 119; wie hier: Martens, Die Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans, S. 96, 98; Kodal, Straßenrecht, S. 874 f. 124 Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 7 A n m . I I I 3; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §7 Rdn. 26, 40; Kodal, Straßenrecht, S. 875; a.A.: Fickert, BauR 1974, 145, 153; Milhahn, Die Koordinierung der kommunalen Bauleitplanung m i t Planungen nach dem Bundesfernstraßengesetz, S. 47 f. iss Vgl. Zinkahn, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 4 Rdn. 6; Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 4 Rdn. 3 - 5 ; Milhahn, Die Koordinierung der kommunalen Bauleitplanung m i t Planungen nach dem Bundesfernstraßengesetz, S. 47 f.; Kuhlmann, Das Verfahren der Bauleitplanung, S. 31.

7*

100

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

bb) Der Fachplanungsträger darf dem Plan nicht widersprochen haben, da sonst eine Anpassungsverpflichtung nicht entsteht. Gesetzliche Bestimmungen über Form und Frist des Widerspruchs fehlen. Die Schriftform ist zwar schon aus Gründen der Rechtsklarheit zu empfehlen, sie ist aber nicht Wirksamkeitsvoraussetzung. Der W i derspruch kann sich gegen räumliche und sachliche Teile des Flächennutzungsplans richten. Er muß sich auf Gründe stützen, die i n den A u f gabenbereich des widersprechenden Planungsträgers fallen. Andernfalls ist der Widerspruch i m Rahmen des § 7 S. 1 BBauG unbeachtlich, aber i n Anregungen und Bedenken umzudeuten 1 2 7 . Eine ausdrückliche Begründung ist ebenfalls keine Wirksamkeitsvoraussetzung. Aus der von der Vorschrift bezweckten Koordination zwischen Bauleitplanung und Fachplanung ergibt sich aber, daß die Gründe der Gemeinde so hinreichend bekannt gemacht sein müssen, daß sie i n die Abwägung eingestellt werden können 1 2 8 . Die Begründung muß also nicht ausschließlich aus dem Widerspruch ersichtlich sein, sondern kann sich auch aus dem vorhergehenden Schriftwechsel, Erörterungen zwischen den Behörden und aufgrund von Anfragen der Gemeinde ergeben. § 2 Abs. 5 S. 2 BBauG verpflichtet die öffentlichen Planungsträger, bereits i n einer frühen Planungsphase der Gemeinde Aufschluß über die beabsichtigten oder bereits eingeleiteten Planungen und sonstige Maßnahmen sowie deren zeitliche Abwicklung zu geben. Umstritten ist, wann ein Widerspruch verspätet und damit ungeeignet ist, die Entstehung der Anpassungspflicht zu verhindern. Nach überwiegender Ansicht 1 2 9 ist der Widerspruch erst verspätet, wenn der Flächennutzungsplan mit der öffentlichen Bekanntmachung der Genehmigung wirksam geworden (§ 6 Abs. 6 S. 2 BBauG) und damit die Anpassungspflicht entstanden ist. Bielenberg 130 hält dagegen einen Widerspruch regelmäßig nur bis zum Abschluß des Auslegungsverfahrens nach § 2 a Abs. 6 BBauG für zui2# Schiarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur k o m munalen Bauleitplanung, S.296; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 7 Rdn. 12; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 62 f.; zur Beteiligungspraxis vgl. Kuhlmann, Das Verfahren der Bauleitplanung, S. 39 ff. m. w . N. 127 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 7 Rdn. 17, Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S.63. ΐ2β B a y V G H v. 28.7.1975, BRS 29, 2, 4 f.; Schrödter, BBauG, §7 Rdn. 2; Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 7 A n m . I I 2 a; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 7 Rdn. 16. 12» Schrödter, BBauG, § 7 Rdn. 2; Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG § 7 A n m . I I 2 c; Milhahn, Die Koordinierung der kommunalen Bauleitplanung m i t Planungen nach dem Bundesfernstraßengesetz, S.42; Kodal, Straßenrecht, S.875. 130 I n : Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 7 Rdn. 21.

§ 7 Der Flächennutzungsplan

101

lässig. Nach der Genehmigung des Flächennutzungsplans sei er auf jeden Fall unzulässig 131 . I n dem Verfahren nach § 2 a Abs. 6 BBauG könne der öffentliche Planungsträger überprüfen, ob seinen bei der Beteiligung gem. § 2 Abs. 5 BBauG vorgebrachten Vorstellungen entsprochen worden sei. Die Gemeinde müsse spätestens bei der Beschlußfassung wissen, m i t welchem Gewicht der Planungsträger auf die Berücksichtigung der von ihm geltend gemachten Belange bestehe. Andere Autoren 1 3 2 gehen noch einen Schritt weiter. Hat die Gemeinde dem öffentlichen Planungsträger gem. § 2 Abs. 5 S. 3 BBauG eine Frist zur Stellungnahme zum Planentwurf gesetzt, so könne W i derspruch nur bis zum Ablauf der Frist erhoben werden, weil andernfalls § 2 Abs. 5 BBauG unterlaufen würde 1 3 3 . Der letztgenannten Auffassung kann nicht gefolgt werden. Sie beruht auf einer abzulehnenden Auslegung des § 2 Abs. 5 S. 3 BBauG und der Überbewertung seiner Bedeutung für den Widerspruch nach § 7 BBauG. Nach der Information der Träger öffentlicher Belange, zu denen auch die öffentlichen Planungsträger zählen, über die vorgesehene Bodennutzungsplanung wartete die Gemeinde früher auf die nur zögernd einlaufenden Stellungnahmen. Erinnerungen waren erforderlich und das Verfahren wurde oft erst fortgeführt, nachdem auch die letzte Äußerung vorlag. Nach dem durch die Beschleunigungsnovelle geänderten § 2 Abs. 5 S. 3 Halbsatz 1 BBauG sollen die Gemeinden nunmehr eine angemessene Frist zur Stellungnahme auf den Planentwurf setzen. Von dieser Ordnungsvorschrift erwartet der Gesetzgeber insoweit eine Beschleunigung des Beteiligungsverfahrens 134 . Der völlige Ausschluß schweigender Planungsträger aus dem weiteren Planaufstellungsverfahren ist damit jedoch nicht bezweckt. Die von einer Gemeinde gesetzte Frist zur Stellungnahme ist keine Ausschluß f ris t 1 3 5 . Das ergibt sich bereits aus dem folgenden Halbsatz, wonach bei fehlender Äußerung die Gemeinde lediglich davon ausgehen kann, daß die von diesem Beteiligten wahrzunehmenden öffentlichen Belange durch den Flächennutzungsplan nicht berührt werden. M i t dem Fristablauf hat die Gemeinde einen Termin, zu dem sie das Aufstellungsverfahren fortsetzen kann, ohne weiteren Stellungnahmen nachlaufen zu müssen. Allerdings ist sie 131 So auch Schiarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 299 f. w Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 7 Rdn. 2; Rothe, BBauG, §2 Rdn. 12; Heinze, BBauG, §7 Rdn. 1; Baumeister I, I I , BBauG, § 7 Rdn. 1. 133 Ä h n l i c h Milhahn, Die Koordinierung der kommunalen Bauleitplanung m i t Planungen nach dem Bundesfernstraßengesetz, S. 43, w e n n dem Planungsträger eine Frist zur E r k l ä r u n g über den Widerspruch gesetzt wurde. 134 Vgl. BT-Drucksache 8/2451, S. 16, Z u A r t . 1 Nr. 1. 13* Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §2 Rdn. 116.

102

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

zur Vermeidung von Planungsfehlern mitunter gezwungen, sich auch nach Fristende u m eine Stellungnahme zu bemühen, wenn ihr abwägungsrelevante Planungsabsichten aus anderen Quellen bekannt sind 1 8 6 . Aus diesem Grund ist eine verspätete Stellungnahme auch nicht wegen Fristversäumnis schon formellrechtlich unzulässig. Dem säumigen Planungsträger bleibt i m übrigen — wie jedermann — das Recht, seinen Standpunkt während der Auslegungsfrist als Bedenken und Anregungen deutlich zu machen 137 . Der Ansicht von Schlichter, Rothe, Heinze und Baumeister kann auch deshalb nicht gefolgt werden, weil ein öffentlicher Planungsträger rechtlich nicht gezwungen ist, mit der Stellungnahme zum ersten diskussionsfähigen Planentwurf sogleich den Widerspruch nach § 7 S. 1 BBauG zu verbinden. Die ausdrückliche Erklärung des Widerspruchs ist nicht identisch m i t der Abgabe einer Stellungnahme i m Beteiligungsverfahren (§ 2 Abs. 5 BBauG) und dem Vorbringen von Anregungen und Bedenken während der Auslegungsfrist (§ 2 a Abs. 6 BBauG) 1 3 8 . Es ist dem Fachplanungsträger nicht verwehrt, zunächst eine gemeinsame Lösung planerischer Konflikte zwischen Bauleitplanung und Fachplanung zu versuchen und erst dann, wenn eine befriedigende Berücksichtigung fachplanerischer Interessen ausgeschlossen erscheint, eine Bindung an den Flächennutzungsplan durch Widerspruch zu verhindern. Damit ist nicht schon die Frage beantwortet, ob der Widerspruch stets noch bis zur öffentlichen Bekanntmachung des Flächennutzungsplans erhoben werden kann. Mangels gesetzlicher Regelung kann die Antwort nur durch Anwendung allgemeingültiger Rechtsprinzipien gefunden werden. Als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens ist zur Lösung hier der auch das öffentliche Recht beherrschende Grundsatz von Treu und Glauben 1 3 9 m i t seinen i n Rechtsprechung und Lehre entwickelten Ausprägungen heranzuziehen. Die Geltendmachung eines an sich bestehenden Rechts oder die Ausnutzung einer bestehenden Rechtslage findet ihre Grenze dort, wo sie i m Widerspruch zu Treu und Glauben steht. Dieses Verbot unzulässiger Rechtsausübung bildet eine allen Rechten und Rechtslagen innewohnende Inhaltsbeschränkung, die den Rechtsmißbrauch verhindern soll 1 4 0 . Es gilt i m Verwal13« Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §2 Rdn. 115; Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, §2 Rdn. 31; Schrödter, BBauG, §2 Rdn. 6; Geizer, Bauplanungsrecht, Rdn. 307. 137 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §7 Rdn. 17. 138 Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 7 Rdn. 17. 13A B V e r w G V. 8.3.1956, E 3, 199, 203; ν. 27.6.1956, E 5, 136, 140; v. 16.1. 1958, E 6, 111, 114; v. 24.9.1959, E 9, 155, 160; v. 19.12.1963, E 17, 339, 341; v. 24. 8.1964, E 19, 188, 189; v. 25.11.1966, E 25, 299, 303; v. 25.1.1974, E 44, 294, 298 f.; B G H v. 25. 6.1959, E 30, 232, 236; Heinrichs, in: Palandt, BGB, § 242 A n m . 3 b; Wolff / Bachof, V e r w R I, §41 l e 2; Wallerath, Allgem. VerwR, § 6 V4.

§ 7 Der Flächennutzungsplan

103

tungsrecht unter Berücksichtigung der Besonderheiten dieses Rechtsgebietes 141 , d. h. insbesondere unter Heranziehung von Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung. Die Ausübung des Widerspruchsrechts durch den öffentlichen Planungsträger kann unzulässig sein, wenn der Berechtigte zweckwidrig kein sachlich begründetes Eigeninteresse verfolgt oder schutzwürdige zweckentsprechende Interessen der Gegenpartei überwiegen 1 4 2 . Ob ein Widerspruch als unzulässige Rechtsausübung zu qualifizieren ist und damit die Bindung an den Flächennutzungsplan nicht verhindert, kann nur unter Abwägung aller Umstände i m Einzelfall entschieden werden 1 4 3 . Der Stand des Planaufstellungsverfahrens, der bisherige Informationsaustausch, die Aufforderung zu einer Erklärung über die Einlegung eines Widerspruchs und das sonstige Verhalten der Parteien sind i n diesem Zusammenhang ebenso bedeutsam wie der Regelungszweck des § 7 BBauG. Ein Fachplanungsträger, der bis zur Genehmigung des Flächennutzungsplans schweigt und danach Widerspruch einlegt, u m sich alle Möglichkeiten offenzuhalten, verfolgt kein sachliches Interesse. Sein mißbräuchlicher Widerspruch ist unbeachtlich. Die Rechtswidrigkeit eines Widerspruchs läßt sich aber nicht allgemein anhand des Verfahrensstandes beurteilen, wie offenbar Bielenberg 144 145 meint. Abweichend von seinen vorherigen Ausführungen setzt er zur Begründung dieser Auffassung die eine sachgerechte Abwägung ermöglichende umfassende Information der Gemeinde über den Standpunkt des Fachplanungsträgers gleich m i t der Erhebung des Widerspruchs nach § 7 BBauG. Prinzipielle planerische Gegensätze legen eine solche Verbindung zwar nahe. Der öffentliche Planungsträger kann es vor allem bei geringfügigeren Differenzen aber auch für zweckmäßig erachten, das Ringen u m eine beiderseits befriedigende Lösung zunächst nicht durch die formelle Erklärung des Widerspruchs zu stören. Planungsentscheidungen von einem solchen Gewicht sind heute oftmals auch innerhalb der Gemeindevertretung umstritten. Ob den i n Form von Anregungen und Bedenken geäußerten Stellungnahmen der Fachplanung gefolgt w i r d oder nicht, steht erst nach dem Beschluß über den 140 h. M., vgl. n u r Vollkommer, in: Jauernig, BGB, §242, A n m . I I I 1; Roth, in: Münchener Kommentar, BGB, § 242 Rdn. 44; Siebert / Knopp, in: Soergel / Siebert, BGB, § 242 Rdn. 172. 141 Heinrichs, in: Palandt, BGB, §242 A n m . 4 D l ; B G H v. 25.6.1959, Β GHZ 30, 232, 236. 142 v g l . zu diesen Fallgruppen unzulässiger Rechtsausübung Vollkommer, in: Jauernig, BGB, § 242 A n m . I I I 2; Heinrichs, in: Palandt, BGB, § 242 A n m . 4 C d; Roth, in: Münchener Kommentar, BGB, § 242 Rdn. 387, 416, 424. 14® Vgl. Heinrichs, in: Palandt, BGB, § 242 A n m . 4 D. 144 i n : Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 7 Rdn. 21. ι « Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 7 Rdn. 17.

104

3. Kap.: Vorbereitende örtliche Straßenplanung

Flächennutzungsplan fest 1 4 6 , wobei ganz überwiegend gleichzeitig über die Anregungen und Bedenken entschieden wird. Erst wenn das Ergebnis dem Fachplanungsträger bekannt w i r d (§ 2 a Abs. 6 S. 5 BBauG), w i r d man nach den dargestellten Grundsätzen regelmäßig innerhalb angemessener Frist eine Entscheidung verlangen können. Dieser Zeitpunkt kann i n Ausnahmefällen sogar nach der Genehmigung des Flächennutzungsplanes liegen. cc) Die einmal entstandene Anpassungspflicht steht unter dem Vorbehalt, daß eine veränderte Sachlage keine vom Flächennutzungsplan abweichende Planung erforderlich macht (§7 S. 2 BBauG). Die Konzentration neuer Arbeitsplätze, der Bau von Industrie- und Fremdenverkehrsanlagen, Handelszentren, größeren Wohnanlagen, neuen Fernverkehrsverbindungen und sonstige wesentliche Veränderungen der Verkehrsströme können eine abweichende Planung erfordern 1 4 7 . I n diesem Fall ist der Fachplanungsträger nicht länger an die Darstellungen des Flächennutzungsplans gebunden 148 . Er hat sich aber unverzüglich m i t der Gemeinde ins Benehmen zu setzen, d. h. sie zu unterrichten und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben 149 . Das gemeindliche Einverständnis ist nicht gefordert. Beachtet ein öffentlicher Planungsträger die Anpassungspflicht nicht oder geht er zu Unrecht von der Berechtigung zu abweichender Planung aufgrund veränderter Sachlage aus, so steht der Gemeinde gegen derartige Eingriffe i n ihre Planungshoheit der Verwaltungsrechtsweg offen 1 5 0 . dd) Der Flächennutzungsplan ist Ausdruck der gemeindlichen Ziele für die städtebauliche Ordnung und Entwicklung und damit ein abwägungsrelevanter Belang für raumbedeutsame Planungen anderer Hoheitsträger 1 6 1 . Die unzureichende Berücksichtigung der beabsichtigten A r t der Bodennutzung kann deshalb unabhängig von den Rechtswirkungen des § 7 BBauG zur Rechtswidrigkeit abweichender raum146 So auch die bisher von Bielenberg vertretene Ansicht, vgl. in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 7 Rdn. 20. 147 Vgl. auch Kodal, Straßenrecht, S. 875; Milhahn, Die Koordinierung der kommunalen Bauleitplanung m i t Planungen nach dem Bundesfernstraßengesetz, S. 54; Schiarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 305 f. 1*8 B V e r w G v. 11.12.1970, DVB1. 1971, 186, 188. 149 Kodal, Straßenrecht, S. 875; Schiarmann, Das Verhältnis der p r i v i l e gierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 307 f. ι®® Stich, B1GBW 1968, 141, 142; Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 7 Rdn. 5; Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 7 A n m . 7 I I I 1; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §7 Rdn. 7; Kodal, Straßenrecht, S. 875 f.; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 63 f.; Baumeister I , I I , BBauG, § 7 Rdn. 4; OVG Lüneburg v. 17.11.1970, BRS 27, 55. « ι Kodal, Straßenrecht, S. 871 f.

§ 7 Der Flächennutzungsplan

105

bedeutsamer Fachplanungen führen 1 0 2 , die von der Gemeinde mit Rücksicht auf ihre Planungshoheit verwaltungsgerichtlich geltend gemacht werden kann. b) Wirkungen für den Bürger Der Flächennutzungsplan entfaltet nach h. M. keine unmittelbaren Rechtswirkungen für den Bürger 1 5 3 . Seine Darstellungen bewirken keine rechtliche Veränderung der Grundstücksqualität und sind daher auch nicht geeignet, die betroffenen Grundstücke zur öffentlichen Verkehrsfläche herabzuzonen 154 . Der tatsächliche Einfluß auf die Wertbildung der Grundstücke ist dagegen nicht zu bestreiten 1 5 5 und hat bei der Entscheidung über die Enteignungsentschädigung i m Einzelfall rechtliche Anerkennung gefunden. So hat der Bundesgerichtshof der Darstellung einer Bundesfernstraße i m Flächennutzungsplan Enteignungsvorwirkung beigemessen, weil keinerlei Aussichten auf eine Planänderung mehr bestanden hätten 1 5 6 . Andere mittelbare Rechtswirkungen des vorbereitenden Bauleitplans sind i m Einzelfall anerkannt bei der Entscheidung darüber, ob öffentliche Belange einem nichtprivilegierten Außenbereichsvorhaben (§ 35 Abs. 2, 3 BBauG) entgegenstehen oder die Teilung eines Außenbereichsgrundstückes m i t einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar ist (§ 20 Abs. 1 Nr. 3 BBauG) 1 5 7 .

152 v g l . Milhahn, Die Koordinierung der kommunalen Bauleitplanung m i t Planungen nach dem Bundesfernstraßengesetz, S. 55. 153 Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 5 A n m . X 2 a; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §6 Rdn. 2; Schrödter, BBauG, § 5 Rdn. 17; Heinze, BBauG, §5 Rdn. 2; Finkelnburg, in: F i n k e l n b u r g / Ortloff, ö f f e n t l . Baurecht, S. 48; Friauf, in: von Münch, Bes. VerwR, S. 537; Beenken, Zur Uberprüfbarkeit der Bauleitpläne nach dem BBauG, S. 109 f.; Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 190; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 64; Hoppe, in: E r n s t / H o p p e , ÖffBauBoR, Rdn. 280; Stich, B1GBW 1968, 141, 142; ders., DVB1. 1973, 589, 594; Stüer, Städte- u n d Gemeinderat 1979, 109, 114; Kodal, Straßenrecht, S. 871; a. Α.: Martens, Die Rechtsw i r k u n g e n des Flächennutzungsplans, S.43, 91; vgl. auch Lohr, Die k o m m u nale Flächennutzungsplanung, S. 54,142 ff. 154 B G H V. 26.1.1978, DVB1. 1978, 378, 379; v. 22.4.1982, DÖV 1982, 1037, 1038; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, Vorb. § § 4 0 - 4 4 , Rdn. 133 f. iss Vgl. B G H v. 28. 3.1955, B G H Z 17, 96, 101; v. 13.12.1962, DVB1. 1963, 625, 627; v. 22.4.1982, DÖV 1982, 1037, 1038; Schrödter, BBauG, § 5 Rdn. 15, § 10 Rdn. 11; Friauf, in: v o n Münch, Bes. VerwR, S. 537 f. 156 B G H V. 26.1.1978, DVB1.1978, 378, 379. 157 Vgl. n u r Martens, Die Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans, S. 28 f., 43 ff., m. w. N.; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 64 - 68; Dyong, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 35 Rdn. 74 - 82 m. w. N.; Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 35 A n m . 5 c m. w . N.; Taegen, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 20 Rdn. 3, § 35 Rdn. 20 m. w . N.; Schrödter, BBauG, §20 Rdn. 6 - 9 a, §35 Rdn. 10; Stüer, Städte- u n d Gemeinderat 1979, 109, 116.

Viertes Kapitel

Verbindliche örtliche StraÉenplanung Die vorbereitenden örtlichen Straßenplanungen stellen keine geeignete Vollzugsgrundlage dar. Sie sind weder notwendig parzellenscharf noch mit unmittelbaren Rechtswirkungen für den Bürger ausgestattet. Die straßenplanerischen Darstellungen und Aussagen der Entwicklungspläne und des Flächennutzungsplanes bedürfen weiterer Ausgestaltung und Konkretisierung auf einer außenverbindlichen Planungsstufe, die die Grundlage der tatsächlichen Herstellung örtlicher Straßen bildet. Anders als bei überörtlichen Straßen vollzieht sich die Herstellung der örtlichen Verkehrswege nicht ganz überwiegend m i t Hilfe eines zentralen Planungsinstrumentes, örtliche Straßenplanungen sind integrale Bestandteile verbindlicher Städtebauplanung, anderer Gesamtplanungen, wie beispielsweise der Flurbereinigung und überörtlicher Fachplanungen sowie Gegenstand örtlicher Fachplanung. Sie finden ihre Rechtsgrundlage i n unterschiedlichen Bundes- und Landesgesetzen, die voneinander abweichende Planungsverfahren vorsehen und differierende formelle und materielle Anforderungen an die Planung stellen. Es ist i m folgenden zu untersuchen, auf welchen rechtlichen Grundlagen die verbindliche örtliche Straßenplanung basiert, wie Zuständigkeit, Verfahren und Inhalt der Planung ausgestaltet sind.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung § 125 BBauG unterwirft die Straßenplanung den Vorschriften des Städtebaurechts. Es fragt sich zunächst, ob diese Norm für alle Straßenplanungen gilt oder aber sachlichen und räumlichen Einschränkungen unterliegt. I . Geltungsbereich des § 125 BBauG

1. Meinungsstand Die Frage nach dem Umfang der Integration der Verkehrsflächenplanung (Fachplanung) i n die Städtebauplanung (Gesamtplanung) w i r d i n der Literatur unterschiedlich beantwortet. Die Stellungnahmen las-

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

107

sen vier differierende Auffassungen erkennen: a) Zum Teil w i r d die Ansicht vertreten, daß grundsätzlich die Voraussetzungen des § 125 BBauG für alle der gemeindlichen Planungshoheit unterliegenden Straßen, Wege, Plätze und Grünanlagen Gültigkeit haben 1 . Die i n den Straßengesetzen vorgesehenen Planfeststellungsverfahren seien dem Bauleitverfahren jedoch völlig gleichgestellt, so daß § 125 BBauG einer gemeindlichen Straßenplanung durch Planfeststellungsverfahren nicht entgegenstehe. Die Vorschrift sei nicht auf Erschließungsstraßen beschränkt. b) Nach einer anderen Literaturmeinung bezieht sich die Vorschrift nur auf örtliche und überörtliche Straßen und Grünanlagen, die der Erschließung dienen 2 . Dabei sei davon auszugehen, daß Planfeststellungsbeschlüsse nach dem Bundesfernstraßengesetz bzw. den Landesstraßengesetzen ebenfalls den Anforderungen des § 125 BBauG genügen. c) Eine dritte Meinung beschränkt den Anwendungsbereich des § 125 BBauG auf die örtlichen Erschließungsanlagen 3 . d) Nach einer weiteren Ansicht i m Schrifttum erfaßt die Norm ausschließlich die Erschließungsanlagen i m Sinne des § 127 Abs. 2 BBauG 4 . 2. Beschränkungen auf Erschließungsanlagen a) Wortlaut Nach seinem Wortlaut gelten die Voraussetzungen des § 125 BBauG für öffentliche Straßen, d.h. für beschränkt oder unbeschränkt dem allgemeinen Verkehr zu widmende Straßen und Grünanlagen 5 . Der Wortsinn der Vorschrift als Ausgangspunkt und Grenze der Auslegung 6 läßt damit alle vertretenen Auffassungen zu. Der Wortsinn allein führt noch nicht zu einer Richtigkeit beanspruchenden Aussage über den Geltungsbereich des § 125 BBauG. Er kann die Bedeutung des Wortlauts gerade an dieser Stelle des Gesetzes nicht erklären, läßt gegensätzliche ι Weinisch, BBauG, S.440; ders., in: Neuffer, Das Neue Baurecht, BBauG, S. 395; Stadler / Baumgartner / Wiebel, Das Bau- u n d Wohnungsrecht i n Bayern, BBauG, S.444; Wolff / Bachof, V e r w R I, § 57111b 2; Wendrich, NStrG, § 38 Erl. 2. 2 Müller, Das Baurecht i n Hessen, BBauG, § 125, S. 14 f. 3 Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §125 Rdn. 2; Sommer, DVB1. 1973, 481, 484; Förster, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 125 Rdn. 9; Ludyga / Steiner, Erschließungsbeitrag, §125 Rdn. 3, 5; Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 57. 4 Knaup / Ingenstau, BBauG, § 125 Rdn. 1; Rothe, BBauG, § 125 Rdn. 1. s Z u r Öffentlichkeit der Straßen vgl. oben § 1 I I . « Vgl. Lorenz, Methodenlehre, S. 309.

108

. Kap.: V e r i n d e örtliche Straßenplanung

Interpretationen zu und kann deshalb der Auslegung nur zur ersten Orientierung dienen. b) Gesetzessystematik § 125 BBauG ist i n den sechsten Teil des Bundesbaugesetzes eingeordnet, der sich mit der Erschließung befaßt. Die äußere Systematik des Gesetzes spricht deshalb dafür, daß der Geltungsbereich der Norm sich nur auf die Herstellung von Straßen bezieht, die der Erschließung dienen 7 . Die systematische Einordnung einer Vorschrift ist zwar ein wichtiges Indiz für ihre Auslegung, darf aber auch nicht überschätzt werden, weil das Gesetz die äußere Systematik nicht immer einhält 8 . c) Regelungsabsicht Zur Interpretation ist deshalb ferner die Regelungsabsicht des Gesetzgebers zu ermitteln 9 . § 137 Abs. 1 des Regierungsentwurfs zum Bundesbaugesetz bindet noch die Erschließung generell an Festsetzungen eines Bebauungsplanes 10 . Der heutige Wortlaut des § 125 BBauG geht mit Ausnahme des später eingefügten Absatzes 1 a auf die Beschlüsse des federführenden Bundestagsausschusses für Wohnungswesen, Bauund Bodenrecht (24. Ausschuß) zurück 11 . Er wollte die Bindung der Erschließung an den Bebauungsplan i m Grundsatz beibehalten, sah es aber als ausreichend an, lediglich die Herstellung öffentlicher Straßen, Wege, Plätze und Grünanlagen und nicht auch anderer Anlagen (Wasser·, Gas-, Elektrizitäts-, Wärmeversorgung etc.) an die i n § 125 BBauG genannten Voraussetzungen zu binden 1 2 . Die Entstehungsgeschichte macht damit deutlich, daß der Gesetzgeber, der diese Fassung ohne Änderung übernommen hat, nur solche Straßen und Grünanlagen erfassen wollte, die zugleich Erschließungsanlagen sind. Der mit Wirkung vom 1. 9.1979 eingefügte Absatz 1 a spricht deshalb auch konsequent von „Erschließungsanlagen". d) Verfassungskonforme Auslegung Dieses Ergebnis w i r d durch die verfassungsrechtliche Lage bestätigt. Nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes hat der Bund das Recht zur konkurrierenden Gesetzgebung für den Sachbereich Bau und 7 Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §125 Rdn. 2; Sommer, DVB1. 1973, 481, 484; Müller, Das Baurecht i n Hessen, BBauG, § 125, S. 14. β harem, Methodenlehre, S. 313, 315, 333. » Vgl. Lorenz, Methodenlehre, S. 315 ff., 333. 10 BT-Drucksache 3/336, S. 36. 11 Vgl. die Gegenüberstellung der beiden Fassungen i n der BT-Drucksache 3/1794, S. 91, § 137. 12 BT-Drucksache 3/ zu 1794, S. 24, Z u § 137.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

109

Unterhaltung von Landstraßen des Fernverkehrs (Art. 74 Nr. 22 GG — Bundesstraßen und -autobahnen), während für die Regelung des Straßenrechts i m übrigen gem. A r t . 30, 70 GG grundsätzlich die Länder zuständig sind 1 8 . „Es ist daher auch Sache des Landesgesetzgebers, Vorschriften für den Bau und die Unterhaltung der Gemeindestraßen zu treffen 1 4 ." Diese prinzipielle Kompetenzaufteilung i m Straßenrecht w i r d partiell zugunsten des Bundes durchbrochen. A r t . 74 Nr. 18 GG erlaubt bundesrechtliche Regelungen des Bodenrechts und damit auch den Erlaß von Vorschriften über die Erschließung 15 . Die Grenzen der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes bezeichnen zugleich die Reichweite der erschließungsrechtlichen Vorschriften des Bundesbaugesetzes. Bei verfassungskonformer Auslegung kann § 125 BBauG Gültigkeit nur für Erschließungsstraßenplanungen beanspruchen. I m übrigen richtet sich die Straßenplanung nach Landesrecht. Es ist als Zwischenergebnis somit festzuhalten, daß unter systematischen und historischen Gesichtspunkten sowie unter Beachtung des Gebots verfassungskonformer Auslegung die Rechtsfolgen des § 125 BBauG nur für die Herstellung solcher öffentlicher Straßen, Wege, Plätze und Grünanlagen angeordnet werden, die zugleich Erschließungsanlagen sind 1 6 . 3. Erschließungsbegriff Für die Bestimmung des Geltungsbereichs des § 125 BBauG kommt es nach den obigen Ausführungen wesentlich darauf an, welche Straßen als Erschließungsanlagen zu definieren sind. a) Kein einheitlicher Erschließungsbegriff Die i n § 127 Abs. 2 BBauG ausdrücklich für den 2. Abschnitt des 6. Teils des Bundesbaugesetzes gegebene Aufzählung von Anlagen der Erschließung gibt keine umfassende Definition des Erschließungsbegriffs. Die Planungswissenschaft kennt ebenfalls keinen einheitlichen Erschließungsbegriff 17 , der zugrunde gelegt werden könnte. Innerhalb 13 B V e r f G v. 15. 7.1969, E 26, 338, 370; ν. 8.11.1972, E 34, 139, 152; v. 10.12. 1975, E 40, 371, 378; v. 10. 3.1976, E 42, 20, 28. 14 B V e r f G v. 8.11.1972, E 34, 139, 152; B G H v. 1.6.1978, BauR 1979, 146. is B V e r f G v. 16. 6.1954, E 3, 407, 429 f. i« So i m Ergebnis auch: Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §125 Rdn. 2; Sommer, DVB1. 1973, 481, 484; Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 57; Müller, Das Baurecht i n Hessen, BBauG, § 125, S. 14; a. Α.: Weinisch, BBauG, S.440; ders., in: Neuffer, Das Neue Baurecht, BBauG, S. 395; Stadler / Baumgartner / Wiebel, Das Bau- u n d Wohnungsrecht i n Bayern, BBauG, S. 444. i7 Martin, Die Rechtsnatur des Erschließungsrechts, S. 36.

110

. Kap.: V e r i n d e örtliche Straßenplanung

und außerhalb des Bundesbaugesetzes finden sich verschiedene Begriffsbestimmungen. Es w i r d zwischen Erschließung i m weitesten, weiteren und engeren Sinne 18 , örtlicher und überörtlicher, innerer und äußerer 19 , Basis- Grob- und Feinerschließung 20 differenziert. Solche allgemeinen Unterteilungen erweisen sich jedoch als zu grob, u m den A n wendungsbereich des § 125 BBauG hinreichend zu bestimmen. Der maßgebende Erschließungsbegriff ist deshalb i m Wege der Auslegung zu ermitteln. b) Gesetzessystematik Man könnte die Einordnung des § 125 BBauG i n den 6. Teil des Gesetzes (Erschließung) einmal so auslegen, daß damit von vornherein ausgedrückt werden sollte, daß die Herstellung öffentlicher Straßen und Grünflächen stets Erschließung ist. Andererseits ist es ebenso denkbar, daß § 125 BBauG einen Erschließungsbegriff voraussetzt, der zu einer restriktiven Auslegung des weitgefaßten Wortlauts und damit zu einer Einschränkung des Geltungsbereichs der Norm führt. Die Gesetzessystematik läßt also gegensätzliche Interpretationen zu. c) Historische Auslegung Grundlegend für das Verständnis und den Geltungsbereich der Regelungen des Bundesbaugesetzes ist das Rechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts vom 16. 6.1954 21 . A u f den gemeinsamen Antrag des Bundestages, des Bundesrates und der Bundesregierung hatte das Gericht neben anderen Fragen die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes auf dem Gebiet des Erschließungsrechts zu begutachten. Der A n t r a g v o m 6.10.1952 hatte das Erschließungsrecht umschrieben als die „Bestimmungen über den Flächenerwerb u n d die Anlage v o n a) Gemeinbedarfsflächen (Ortsstraßen u n d Ortswege einschließlich der Plätze u n d Parkflächen sowie von öffentlichen Grünflächen), b) Versorgungseinrichtungen für Wasser, Strom u n d Gas, c) Einrichtungen zur Beseitigung u n d V e r w e r t u n g der Abwässer u n d A b fallstoffe sowie über die sich hieraus ergebenden Rechtsbeziehungen der öffentlichen Hand zu den Anliegern u n d den sonstigen Grundeigentümern 2 2 ." 18

Schmidt / Βogner / Steenbock, Handbuch des Erschließungsrechts, Rdn. 106 ff.; Bielenberg, DVB1. 1967, 255 f.; Martin, Die Rechtsnatur des Erschließungsrechts, S. 37 f. i® Vgl. dazu Weinisch, BBauG, S.428; ders., i n : Neuffer, Das Neue Baurecht, BBauG, S. 384; Stadler / Baumgartner / Wiebel, Das Bau- u n d W o h nungsrecht i n Bayern, BBauG, S. 436; Cholewa, Erschließungsbeitragsrecht, Tz. 87; Kuhlmann, Das Verfahren der Bauleitplanung, S. 66. 20 so vor allem i n der Schweiz, vgl. Martin, Die Rechtsnatur des Erschließungsrechts, S. 39 f. 21 BVerfGE 3, 407 ff. 22 BVerfGE 3, 407, 410.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

111

Es ist auffallend, daß hinsichtlich der straßenmäßigen Erschließung eine begriffliche Beschränkung auf den Ort vorgenommen wird. Damit w i r d die Erschließung m i t der vorhandenen oder geplanten Bebauung i n Zusammenhang gebracht. Das Bundesverfassungsgericht hat i n seinem Gutachten folgende Definition der Erschließung gegeben 2 3 : „Als Erschließung werden die Maßnahmen bezeichnet, welche aufgrund eines Bebauungsplanes die bauliche Nutzung des Baulandes durch H e r stellung der für die Allgemeinheit bestimmten Verkehrs- u n d Erholungsflächen sowie Versorgungs- u n d Entwässerungsanlagen m i t i h r e m Zubehör ermöglichen. Es handelt sich also u m die Baureif machung v o n G r u n d flächen."

Dieser Definition kommt besondere Bedeutung zu, weil sie die verfassungsrechtlichen Grenzen bundesrechtlicher Straßenplanungsregelungen näher erläutert. Der Regierungsentwurf zum Bundesbaugesetz gibt i n § 135 eine Definition, wonach die Erschließung die „Bereitstellung der Flächen für die öffentlichen örtlichen Erschließungsanlagen" sowie deren Herstellung umfaßt. Die E r schließungsanlagen beschreibt der E n t w u r f näher u n d bezieht sich für die Verkehrs- u n d Grünanlagen auf § 12 Abs. 1 Nr. 4 a u n d Nr. 7, wo als örtliche Verkehrsflächen „die Ortsstraßen u n d Plätze einschließlich der Parkplätze . . », die Arkaden, Terrassen u n d Durchgangswege . . . , die Ufer-, Wander-, Fußu n d Radwege . . . " genannt w e r d e n 2 4 . § 136 Abs. 1 des Regierungsentwurfs legt fest, daß die Erschließung für den Gesamtbaubereich Aufgabe der Gemeinde i s t 2 5 . Der Gesamtbaubereich sollte nach der Vorstellung des Entwurfs i m Gegensatz zum Außenbereich stehen u n d das Gebiet der Gemeinde umfassen, „das nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde durch w e i tere Bauleitpläne weiter entwickelt werden soll" 2 «. Der E n t w u r f rechnet zur Erschließung nicht die Herstellung überörtlicher Verkehrsanlagen, wie i n der Begründung ausdrücklich betont w i r d 2 7 . I m übrigen steht er ganz auf dem Boden des Gutachtens des Bundesverfassungsgerichts v o m 16.6.1954. Das verdeutlicht die Entwurfsbegründung, w e n n sie den zugrunde liegenden E r schließungsbegriff w i e folgt definiert: „Unter Erschließung sind neben der Bereitstellung der hierfür erforderderlichen Flächen diejenigen baulichen Maßnahmen zu verstehen, welche die bauliche Nutzung des Baulandes durch Herstellung der für die A l l g e meinheit bestimmten örtlichen Verkehrs- u n d Grünanlagen sowie der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen u n d der Anlagen für die Behandlung, Beseitigung oder V e r w e r t u n g v o n Abwasser (Erschließungsanlagen) ermöglichen u n d erleichtern. Die öffentlichen Erschließungsanlagen dienen somit der völligen Baureif machung des Baulandes 2 8 ." 23 BVerfGE 3, 407, 429; ähnlich: B V e r f G v. 8.11.1972, N J W 1973, 505. 24 BT-Drucksache 3/1794, S. 12. 25 BT-Drucksache 3/1794, S. 90. 2« Vgl. § 6 1 des Entwurfs, BT-Drucksache 3/1794, S. 7: A u f Anregung des 24. Ausschusses wurde auf diesen Begriff verzichtet. Vgl. BT-Drucksache 3/ zu 1794, S. 4, 23. 27 BT-Drucksache 3/336, S. 97, Z u § 135. 28 BT-Drucksache 3/336, S. 96.

112

. Kap.: V e r i n d e örtliche Straßenplanung

Die Verfasser des Regierungsentwurfs verstehen die Erschließung i. S. der §§ 123 ff. BBauG also keineswegs allgemein und umfassend als Verschaffung von Nutzungsmöglichkeiten für Grundstücke 29 . Vielmehr ist der Begriff entsprechend der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts zweckgerichtet auf eine bauliche Nutzung der Grundstücke definiert. Die Herstellung örtlicher Straßen zum Anschluß land- und forstwirtschaftlicher Flächen oder von Erholungsflächen außerhalb des Bebauungszusammenhangs an das öffentliche Verkehrsnetz fällt nicht darunter. Neben den Vorstellungen der Verfasser des Regierungsentwurfs lassen vor allem die Änderungen und Stellungnahmen der am Gesetzgebungsakt selbst beteiligten Mitglieder des 24. Ausschusses die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und den Normzweck erkennen 30 . Die Erschließungsregelungen des Regierungsentwurfs sind durch den federführenden Bundestagsausschuß umgestaltet worden u n d haben, m i t Ausnahme des später eingefügten § 125 Abs. 1 a BBauG, die heutige Gesetzesfassung erhalten. Der Ausschuß sah den I n h a l t des allgemeinen Erschließungsrechts durch die langwährende Erschließungstätigkeit der Gemeinden als weitgehend geklärt an u n d verzichtete deshalb auf eine bundesrechtliche Normierung. Eine umfassende Regelung des Erschließungsrechts erschien i h m auch nicht ratsam, w e i l sie „notwendig i n das grundsätzlich dem L a n desgesetzgeber vorbehaltene allgemeine Wegerecht e i n g r e i f t " 3 1 . I n den ersten Abschnitt des 6. Teils (§§ 123 - 126 BBauG) w u r d e n deshalb n u r solche V o r schriften der Regierungsvorlage übernommen, die dem Baurecht angehören u n d für die Regelung des Erschließungsbeitrages von Bedeutung sind 3 1 .

Damit hat sich der Gesetzgeber nicht von der Erschließungsdefinition, wie sie das Bundesverfassungsgericht und die Bundesregierung gegeben haben, gelöst, sondern nur auf eine umfassende gesetzliche Regelung aus den genannten Gründen verzichtet. Inhaltlich w i r d der W i r kungsbereich des § 125 BBauG auf die Herstellung örtlicher 3 2 öffentlicher Straßen, Wege, Plätze und Grünanlagen beschränkt. Geblieben ist dabei die Zweckorientierung des vorausgesetzten Erschließungsbegriffs auf die Baureif machung von Grundstücken 33 .

2 ® So allgemein aber Schrödter, BBauG, § 123 Rdn. 2, unter Hinweis auf die zitierte Begründung des Regierungsentwurfs. 3 ° Vgl. Larenz, Methodenlehre, S. 317. 31 Bericht des 24. Ausschusses, BT-Drucksache 3/ zu 1794, S. 23. 32 Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 123 Rdn. 4, § 125 Rdn. 2; Förster, in: Brügelmann u.a., BBauG, §125 Rdn. 9; Ludyga / Steiner, E r schließungsbeitrag, §125 Rdn. 5; Sommer, DVB1.1973, 481, 484; a.A.: Müller, Das Baurecht i n Hessen, BBauG, § 125, S. 4 f., der überörtliche Straßen einbezieht. 33 B V e r w G v. 25.6.1969, BayVBl. 1970, 66; Kodal, Straßenrecht, S.226; Ludyga / Steiner, Erschließungsbeitrag, § 125 Rdn. 3.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

113

4. Der Normzweck des § 125 BBauG Welche Straßenplanungen den Anforderungen des § 125 BBauG unterliegen, bestimmt sich nach den bisherigen Ausführungen danach, ob dem örtlichen Verkehrsweg Erschließungsfunktion zukommt. Bei der näheren Bestimmung der Erschließungsstraßen ist der Normzweck heranzuziehen. a) Präjudizierende Wirkung der Straßenherstellung Der Bau von Erschließungsstraßen erfordert einen erheblichen finanziellen Aufwand der Gemeinden. Die übliche Ausführung solcher Straßen macht eine Stillegung oder gar Beseitigung fertiggestellter Anlagen nur unter weiterem Kostenaufwand möglich. Dem Druck der einmal geschaffenen Tatsachen w i r d sich eine nachfolgende Beplanung der erschlossenen und der benachbarten Flächen deshalb regelmäßig beugen. Die Herstellung von Straßen zur Baureif machung von Grundstücken w i r k t auf diese Weise präjudizierend für die Städtebauplanung. Ein solcher Planungsablauf würde der materiellen Ordnungsfunktion der Bauleitplanung nicht gerecht. Sinn und Zweck der Bebauungsplanung ist es, vorausschauend die städtebauliche Ordnung der Gemeinde verbindlich zu planen sowie als Grundlage zur Verwirklichung dieser normierten Vorstellungen zu dienen (§ 8 Abs. 1 BBauG) und nicht umgekehrt, planungsbestimmende Straßenbauten nachträglich zu legitimieren. Durch das Β auleit ver fahren w i r d sichergestellt, daß materielle Grundsätze beachtet und die Planung mit Vorhaben anderer Planungsträger abgestimmt w i r d sowie Anregungen und Bedenken der Bürger berücksichtigt werden. § 125 BBauG verfolgt deshalb den Zweck, eine Umgehung der Bauleitplanung und damit eine i n Funktion und Umfang unsachgemäße und unwirtschaftliche Straßenherstellung durch die prinzipielle Bindung der straßenmäßigen Baulanderschließung an die Festsetzung eines Bebauungsplans zu verhindern 3 4 . Dabei wollte der Bundesgesetzgeber aber nicht weiter i n das allgemeine Straßenrecht eingreifen, als dies i m Zusammenhang m i t der Erschließung von Bauland gerechtfertigt ist 3 5 . Eine weitergehende Gesetzgebungsbefugnis räumt i h m Art. 74 Nr. 18 GG auch nicht ein 3 6 .

34 Vgl. Bericht des 24. Ausschusses, BT-Drucksache 3/ zu 1794, S. 24, Z u § 137; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 125 Rdn. 1, § 127 Rdn. 14; Förster, in: Brügelmann u.a., BBauG, §125 Rdn. 1; Schmidt / Β ogner / Steenbock, Handbuch des Erschließungsrechts, Rdn. 405; B a y V G H v. 26.7. 1971, BayVBl. 1972, 272. 35 Vgl. Ausschußbericht, BT-Drucksache 3/ zu 1794, S. 23. »β Vgl. dazu oben § 8 I 2 d. 8 Kregel

114

. Kap.: V e r i n d e örtliche Straßenplanung

b) Die erfaßten örtlichen Straßen Präjudizielle Wirkung für die Städtebauplanung kommt den örtlichen Straßen zu, die Grundstücke für die bauliche und gewerbliche Nutzung erschließen. I n räumlicher Hinsicht verlaufen diese Straßen vor allem i n den bereits besiedelten und den für die Besiedlung vorgesehenen Flächen der Gemeinde. Nach straßenrechtlicher Sprachregelung handelt es sich u m Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage oder i n ausgewiesenen Baugebieten. Erschließungsstraßen i. S. des § 125 BBauG sind demnach i n erster Linie die Ortsstraßen 37 , vereinzelt je nach Unterteilung der örtlichen Straßen i n den Ländern aber auch sonstige Gemeindestraßen bzw. sonstige öffentliche Straßen 38 . Damit ist zugleich die Nahtstelle zwischen dem Geltungsbereich des § 125 BBauG und dem des jeweiligen Landesstraßengesetzes markiert. Wie bei der Abgrenzung der Ortsstraßen von den freien Strecken der übrigen örtlichen Straßen ist es i n der Praxis mitunter schwierig, Straßen, die nur auf einer Seite Bebauung aufweisen oder auf kurzen Strekken durch unbebautes bzw. unbebaubares Gebiet verlaufen, einzuordnen. I m Einzelfall ist auf die Erschließungsfunktion des Verkehrsweges abzustellen und der Zweck des § 125 BBauG heranzuziehen. Eine örtliche Straße kann i n ihrer gesamten Länge als Erschließungsanlage den Anforderungen des § 125 BBauG auch dann unterliegen, wenn sie einzelne Grundstücke nicht erschließt 39 . Der Erschließungscharakter einer Straße entfällt grundsätzlich aber dort, wo die Straße abgesetzt von der Ortslage auf beiden Seiten durch den Außenbereich verläuft 4 0 . Unter die Ortsstraßen fallen auch die i n § 127 Abs. 2 BBauG genannten Erschließungsanlagen, soweit es sich u m öffentliche Straßen handelt. Der Erschließungsanlagenbegriff der Erschließungsbeitragsvorschriften (§§ 127 ff. BBauG) ist enger als der der allgemeinen Erschließungsregelungen (§§ 123 -126 BBauG) 4 1 , so daß die von Rechtsprechung 42 und 37 So i m Ergebnis auch: Ramforth, L S t r G NW, § 3 A n m . 4, § 47 A n m . 3 f.; Wicher, in: Fritsch / Golz / Wicher, L S t r G NW, § 47 Rdn. 2; Fickert, L S t r G N W , § 3 A n m . 4, § 47 A n m . 3 f.; Kodal, Straßenrecht, S. 226 f.; Gerhardt, StrG BW, §46 A n m . 2; Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 47 Rdn. 4, 16; Rzepka / Reither, BayStrWG, A r t . 46 Erl. I I 2 b; Zimniok, BayStrWG, A r t . 47 A n m . 8; vgl. zur Definition der Ortsstraßen oben § 2 I I 1 a. 3β Vgl. oben § 2 I I 1 c. s« B V e r w G v. 20.9.1974, DVB1. 1975, 378 f.; v. 12.10.1973, DVB1.1974, 238, 239. 40 B V e r w G v. 29.4.1977, DÖV 1977, 680 f.; v. 20. 9.1974, DVB1. 1975, 378, 379; V. 27.9.1982, DVB1. 1983, 135, 136. Braun, Erschließung v o n Bauland, S.2; Cholewa, Erschließungsbeitragsrecht, Tz. 43; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §127 Rdn. 4; a. Α.: Knaup / Ingenstau, BBauG, §125 Rdn. 1; Rothe, BBauG, §125 Rdn. 1, die hinsichtlich der §§ 125 u n d 127 I I BBauG von einer Identität des Begriffs ausgehen.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

115

Literatur 4 3 entwickelte umfangreiche Kasuistik i m Einzelfall näheren Aufschluß über den Geltungsbereich des § 125 BBauG geben kann.

I I . Der Herstellungsbegriff des § 125 BBauG

Die Rechtsfolgen des § 125 BBauG sind an die Herstellung der Erschließungsstraßen geknüpft. Dieses für die Anwendung der Norm zentrale Tatbestandsmerkmal markiert ferner den Zeitpunkt, zu dem die angeordneten planerischen Voraussetzungen für die beabsichtigten Straßenbaumaßnahmen vorliegen müssen. 1. Die

Straßenbaumaßnahmen

Die erstmalige Inanspruchnahme von Flächen für einen Straßenneubau w i r d unstreitig von dem Herstellungsbegriff des § 125 BBauG erfaßt. Fraglich ist aber, ob auch Änderungen, Erweiterungen, Verbesserungen, Erneuerungen und Instandsetzungen der bereits bestehenden Erschließungsstraßen rechtlich als Herstellung zu werten sind. Die genannten Begriffe werden außer i m Erschließungsrecht i m Straßenrecht bei der inhaltlichen Bestimmung der Straßenbaulast sowie i m Kommunalabgabenrecht i m Zusammenhang mit der Erhebung von Straßenbaubeiträgen verwendet. Sie sind nicht gesetzlich definiert und werden i m Schrifttum m i t differierenden Begriffsinhalten gebraucht 44 . Die Begründung der Regierungsvorlage zum Bundesbaugesetz betont ausdrücklich, daß zur Herstellung der Erschließungsanlagen auch etwaige Änderungen gehören 46 . Dieses Begriffsverständnis ist von der Veränderung des Gesetzestextes i m Laufe des Gesetzgebungsverfahrens unberührt geblieben. Es entspricht dem Zweck des § 125 BBauG, der wegen der bestehenden Interdependenz zwischen der Erschließungsstraßenplanung und der baulichen und sonstigen Nutzung der erschlossenen Grundstücke prinzipiell die städtebauliche Gesamtplanung vorVgl. etwa B V e r w G v. 23. 5.1973, DVB1. 1973, 887; v. 20.9.1974, DVB1. 1975, 378; v. 25.4.1975, E 48, 205; ν. 8.8.1975, DÖV 1976, 347; ν. 29.4.1977, DÖV 1977, 680. 43 Vgl. n u r Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 127 Rdn. 10 - 19, 19 i - 19 p; Driehaus, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 127 Rdn. 7 - 18, 21 f.; Schmidt / Bogner / Steenbock, Handbuch des Erschließungsrechts, Rdn. 1021 ff.; Schrödter, BBauG, §127 Rdn. 5 - 8; Ludyga / Steiner, Erschließungsbeitrag, § 127 Rdn. 26 - 46 a. 44 Vgl. die unterschiedlichen Definitionen von Förster, in: Brügelmann u. a., BBauG, §128 Rdn. 67; Marschall, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, §3 Rdn. 3.2; Kodal, Straßenrecht, S. 221 f.; Zeitler, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S.475f., 479. 45 BT-Drucksache 3/336, S. 97, Z u § 135. 8*

116

. Kap.: V e r i n d e örtliche Straßenplanung

schreibt 46 . Die Änderung bestehender Erschließungsstraßen kann ebenso Einfluß auf die Grundstücksnutzung haben wie umgekehrt die Veränderung der zulässigen Nutzung einen Um- oder Ausbau dieser Straßen erforderlich machen kann. Deshalb sollen solche Änderungen nicht unabhängig voneinander geplant und durchgeführt werden. Neben dem Neubau fallen daher solche Änderungen bestehender Erschließungsstraßen unter den Herstellungsbegriff, die zu einer erstmaligen Inanspruchnahme von Flächen für Straßenzwecke führen 4 7 . Dazu gehören beispielsweise eine teilweise veränderte Linienführung, die Verbreiterung der Fahrbahn u m eine zweite Fahrspur, die Anlage von Parkflächen am Fahrbahnrand usw. Wie sich aus § 123 Abs. 5 BBauG ergibt, ist die bloße Unterhaltung der fertiggestellten Straßen keine Herstellung i m Sinne des § 123 BBauG. Es handelt sich hierbei nicht u m die teilweise Neuherstellung von Straßenflächen, sondern u m die auf bestehende Verkehrswege beschränkte Erneuerung von Verschleiß decken der Fahrbahnen, das Ausbessern von Schlaglöchern etc. Diese Abgrenzung des Herstellungsbegriffs folgt ferner aus der rechtsatzmäßigen Verbindlichkeit des Bebauungsplanes, die auch für die Gemeinde selbst gilt 4 8 . Eine Abweichung von den festgesetzten Straßenbegrenzungslinien ist grundsätzlich nur nach entsprechender Ândérung des Bebauungsplanes zulässig. Unter bestimmten Voraussetzungen ist eine rechtmäßige Straßenherstellung aber auch ohne Planänderung möglich (§ 125 Abs. 1 a BBauG) 4 9 . I n diesen Fällen werden die Festsetzungen des verbindlichen Bauleitplanes durch die höherrangigen bundesrechtlichen Bestimmungen überlagert. 2. Der maßgebliche

Zeitpunkt

Die i n § 125 BBauG genannten planerischen Voraussetzungen für die Herstellung von Erschließungsstraßen müssen bei Beginn der tatsächlichen Inanspruchnahme der Flächen für den Straßenbau vorliegen 6 0 . Zeitlich vor dem „ersten Spatenstich" liegende Vorbereitungsarbeiten, wie ζ. B. die Erstellung von Konstruktionsplänen, die Vermessung, der Grunderwerb, die Bereitstellung der notwendigen Mittel, die Aufstellung von Bauwagen usw. sind an die i m folgenden näher zu unter46 v g l . zum Normzweck i m einzelnen oben § 8 I 4. 47 Ernst, i n : Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §125 Rdn. 2; Förster, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 125 Rdn. 14; Ludyga / Steiner, Erschließungsbeitrag, § 125 Rdn. 6; Braun, Erschließung v o n Bauland, S. 62 f.; O V G H a m b u r g v. 7.12.1978, BBauBl. 1979, 171. 48 Vgl. B V e r w G v. 1.11.1974, DVB1.1975, 492, 493. 4« Vgl. dazu unten § 8 V I 2 a. 56 Beispielsweise bei der Verlegung v o n Entwässerungsanlagen i n k ü n f t i gen Straßenflächen vgl. HessVGH v. 24.1.1975, D W W 1976, 64 f.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

117

suchenden Voraussetzungen des Erschließungsstraßenbaues noch nicht gebunden 51 . I I I . Erschließungsstraßenplanung durch Bebauungsplan (§ 125 Abs. 1 BBauG)

1. Bebauungsplan als Herstellungsvoraussetzung Beim „ersten Spatenstich" für die Herstellung einer Erschließungsstraße muß grundsätzlich ein Bebauungsplan vorliegen, nach dessen Festsetzungen sich die Baumaßnahmen richten (§ 125 Abs. 1 BBauG). Der Planaufstellungsbeschluß, der Planentwurf und selbst der weitgehende Fortgang des Aufstellungsverfahrens (Planreife) genügen dieser Anforderung nicht. Das Bebauungsplanverfahren muß abgeschlossen und der Plan rechtsverbindlich sein 52 . Ein qualifizierter Bebauungsplan enthält notwendig Festsetzungen über die örtlichen Verkehrsflächen (§ 30 BBauG). Es genügt aber bereits ein einfacher Bebauungsplan, wenn er derartige Festsetzungen enthält 5 3 . 2. Planungsverfahren Für das Bebauungsplanverfahren gilt i m wesentlichen das gleiche wie für das Verfahren zur Aufstellung des Flächennutzungsplanes, so daß auf die obige Übersicht 54 verwiesen werden kann. Der Unterschied beider Bauleitpläne i m Rechtscharakter w i r k t sich insoweit aus, als der Bebauungsplan vom obersten Gemeindeorgan als Satzung zu beschließen ist (§ 10 BBauG) 5 5 . Er w i r d aber nicht wie anderes Ortsrecht veröffentlicht, sondern t r i t t mit der ortsüblichen Bekanntmachung der Genehmigung i n Kraft (§ 12 BBauG). «ι Förster, in: Brügelmann u.a., BBauG, §125 Rdn.2; Ernst, in: E r n s t / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 125 Rdn. 2. ss Assfalg, K S t Z 1970, 227, 228; Förster, in: Brügelmann u. a., BBauG, §125 Rdn. 12; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §125 Rdn. 2; Weinisch, BBauG, S.440; Schrödter, BBauG, §125 Rdn. 1; Ludyga / Steiner, Erschließungsbeitrag, § 125 Rdn. 10. 53 Oestreicher, BBauG, § 125 A n m . 2 a; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 125 Rdn. 3; Förster, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 125 Rdn. 12; Ludyga I Steiner, Erschließungsbeitrag, § 125 Rdn. 9. 54 § 7 I I . 55 Ausnahmen gelten für die Stadtstaaten B e r l i n u n d Hamburg, die gemäß § 188 Abs. 2 S. 1 BBauG eine andere F o r m bestimmt haben. I n B e r l i n werden Bebauungspläne als Rechtsverordnungen des Senators für Bau- u n d Wohnungswesen (§ 4 A G BBauG, GVB1. 1960, 1080), i n Hamburg i n der Regel als Rechtsverordnungen des Senats, ausnahmsweise auch als Gesetz, erlassen (§2 Gesetz über die Feststellung von Bauleitplänen u n d ihre Sicherung — GVB1. 1961, 232).

118

. Kap.: V e r i n d e örtliche Straßenplanung

3. Inhalt des Bebauungsplanes § 9 BBauG enthält einen abschließenden Katalog von Festsetzungen, die i n einem Bebauungsplan je nach ihrer Erforderlichkeit durch Zeichnung, Farbe, Schrift oder Text zu treffen sind. Die Verkehrsflächen ' (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BBauG) werden entsprechend der Nr. 6 der Anlage zur Planzeichenverordnung Straßenbegrenzungslinien und Flächenmarkierungen i n den zu verwendenden Karten (§ 1 PlanzV 81) festgesetzt. Es ist darüber hinaus möglich, die nähere Zweckbestimmung solcher Flächen als Fußgängerbereiche, verkehrsberuhigte Straßen, Parkflächen, Geh- und Radwege etc. festzulegen. Die Gemeinden sind aber nicht verpflichtet, Verkehrsflächen stets nach ihrer besonderen Zweckbestimmung zu gliedern™. Derartige Festsetzungen zwingen zur Änderung oder Ergänzung des Plans, wenn nachträglich Widmungseinschränkungen oder Umwidmungen beabsichtigt sind 5 7 . Das folgt aus der rechtssatzmäßigen Verbindlichkeit des Bebauungsplanes, die eine inhaltliche Übereinstimmung der straßenrechtlichen Widmung mit den Festsetzungen erfordert 5 8 . Beschränken sich die Festsetzungen auf die Straßenbegrenzungslinien und die Flächenmarkierung, so kann die Umwidmung von Teilflächen ohne Planänderungen vorgenommen werden 5 9 . I n der Praxis w i r d deshalb häufig die vorgesehene besondere Zweckbestimmung von Verkehrsflächen nicht verbindlich festgesetzt, sondern lediglich zur Illustration zeichnerisch dargestellt. I m Bebauungsplan sind gegebenenfalls ferner die A r t und Weise des Anschlusses anderer Flächen an die Straßen festzulegen. Solche Festsetzungen sind gerade auch bei den Erschließungsstraßen sinnvoll, während für reine Schnell- und Durchgangstraßen Anschlußverbote 60 i n Betracht kommen. Festsetzungen gem. § 9 Abs. 1 Nr. 11 BBauG beziehen sich auf öffentliche Verkehrsflächen 61 , d. h. auf alle ebenerdig, unter- und überirdisch verlaufenden örtlichen und überörtlichen Anlagen für den fließenden oder ruhenden Verkehr, die beschränkt oder unbeschränkt dem GeM Grauvogel, in: Brügelmann u.a., BBauG, §9 A n m . I I I I b aa; Rothe, BBauG, § 9 Rdn. 12; Gaentzsch, BBauG '77, § 9 Rdn. 12; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 9 Rdn. 49 a. «7 a . Α.: Gaentzsch, BBauG 77, § 9 Rdn. 12. 58 B V e r w G v. 1.11.1974, DVB1.1975, 492. M Grauvogel, in: Brügelmann u.a., BBauG, §9 A n m . I I I I b aa; Rothe, BBauG, §9 Rdn. 12; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §9 Rdn. 49 a. «« Z u r Zulässigkeit solcher Verbote vgl. B V e r w G v. 26.11.1976, D Ö V 1977, 326; V. 11.3.1977, DVB1.1977, 531; Geizer, Bauplanungsrecht, Rdn. 129; Schlez, BBauG, §9 Rdn. 20; Schlichter, in: Schlichter / Stich / T i t t e l , BBauG, §9 Rdn. 15. «ι Grauvogel, in: Brügelmann u.a., BBauG, §9 A n m . I I I I a aa; Schlez, BBauG, §9 Rdn. 2 f.; Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §9 Rdn. 15; Zuck, Das Recht des Bebauungsplanes, Rdn. Β 384.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

119

meingebrauch dienen sollen. Privatstraßen werden regelmäßig nicht als Verkehrsflächen ausgewiesen 62 , sondern sind Teil der Flächen, deren Nutzung sie dienen 63 . Als Beispiel seien die nichtöffentlichen Feld-, Wald-, Kirch- und Zufahrtswege genannt. Eine Ausnahme bilden die aus städtebaulichen Gründen mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten zugunsten der Allgemeinheit, eines Erschließungsträgers oder eines beschränkten Personenkreises zu belastenden Flächen, die nach § 9 Abs. 1 Nr. 21 BBauG gesondert festzusetzen und entsprechend der Nr. 15.5 der Anlage zur Planzeichenverordnung zu kennzeichnen sind. Darunter fallen beispielsweise nicht zu widmende Fußwege i n Wohnsiedlungen, Zuund Abfahrten zu gemeinschaftlichen Stellplätzen oder Garagen, Hofdurchfahrten etc. Erforderlichenfalls sind i m Zusammenhang mit Verkehrsflächenfestsetzungen Lärmschutzeinrichtungen und Schutzpflanzungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen (§ 9 Abs. 1 Nr. 24 BBauG), die zur Herstellung des Straßenkörpers notwendigen Aufschüttungen, Abgrabungen und Stützmauern (§ 9 Abs. 1 Nr. 26 BBauG) 6 4 sowie die Höhenlage m i t Über- bzw. Unterführungen (§ 9 Abs. 2 BBauG) festzusetzen. Nach anderen gesetzlichen Vorschriften rechtsverbindliche Festsetzungen sollen gem. § 9 Abs. 6 BBauG nachrichtlich i n den Bebauungsplan übernommen werden, soweit sie zu seinem Verständnis oder für die städtebauliche Beurteilung von Baugesuchen notwendig oder zweckmäßig sind. Von besonderer Bedeutung für die örtliche Straßenplanung sind i n diesem Zusammenhang Planfeststellungen für überörtliche Straßen und Schienenwege. Die lediglich nachrichtliche Übernahme ist nicht Bestandteil der normativen Festsetzungen 65 , macht aber deutlich, inwieweit der Planinhalt auf die externen Planungen abgestimmt worden ist. I m Gegensatz zum Flächennutzungsplan sind i n Aussicht genommene Planungen nicht i m Bebauungsplan zu vermerken, weil sie für eine parzellenscharfe Nutzungsregelung noch zu unbestimmt sind 6 6 . Wie beim Flächennutzungsplan ist aber auch die Einplanung überörtlicher Verkehrsflächen durch Festsetzungen möglich, wodurch die sonst erforderliche straßenrechtliche Planfeststellung ersetzt w i r d 6 7 . Vgl. Geizer, Bauplanungsrecht, Rdn. 126 f.; Grauvogel, in: Brügelmann u.a., BBauG, §9 A n m . I I 11 c; Bielenberg, in: E r n s t / Z i n k a h n / B i e l e n b e r g , BBauG, § 9 Rdn. 49; Knaup / Ingenstau, BBauG, § 9 Rdn. 17. «3 Kodal, Straßenrecht, S. 877. « 4 Zur erforderlichen Bestimmtheit derartiger Festsetzungen vgl. V G H B W V. 2. 3.1977, BRS 32, 20 f. «5 Kodal, Straßenrecht, S.881; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 9 Rdn. 89. Kodal, Straßenrecht, S.881; vgl. ferner Bielenberg, in: E r n s t / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 9 Rdn. 90. 07 § 17 I I I 1 FStrG; § 38 I I I 1 StrG B W ; A r t . 36 I I I b BayStrWG; § 33 I I 1 BremLStrG; §3311 HessStrG; § 38 I V 1 NStrG; § 38 I I b L S t r G N W ; § 5 1 1 1

120

. Kap.: V e r i n d e örtliche Straßenplanung

4. Rechtswirkungen

des Bebauungsplanes

M i t dem Inkrafttreten des Bebauungsplanes entfalten seine für jedermann verbindlichen Festsetzungen unmittelbare Rechtswirkungen und bilden zugleich die Grundlage für Maßnahmen zur Planverwirklichung. a) Unmittelbare Rechtswirkungen aa) Allgemeines Vorkaufsrecht Für die i m Geltungsbereich eines Bebauungsplanes liegenden Grundstücke besteht ein Vorkaufsrecht der Gemeinde (§ 24 Abs. 1 Nr. 1 BBauG). Es bedarf weder eines obligatorischen Vertrages (§§ 504 ff. BGB) noch der Einigung und Eintragung des Rechts i m Grundbuch (§§ 1094 ff. BGB) oder satzungsmäßiger Begründung (§25 BBauG), sondern entsteht i n jedem Verkaufsfall kraft Gesetzes68. Das allgemeine Vorkaufsrecht soll zur Sicherung der verbindlichen Bauleitplanung die Gemeinden i n die Lage versetzen, u. a. die benötigten Verkehrsflächen von dem veräußerungswilligen Eigentümer zu erwerben und damit die sonst möglicherweise erforderliche Enteignung zu vermeiden 6 9 . Es kann somit als besonderes Eigentumsentziehungsverfahren bezeichnet werden, das sich sinnvollerweise die Veräußerungsabsicht des Eigentümers zunutze macht 70 . Die Ausübung des Vorkaufsrechts für Zwecke des Baues öffentlicher Straßen entspricht i n aller Regel dem Wohl der Allgemeinh e i t 7 1 und ist daher gem. § 24 Abs. 2 BBauG gerechtfertigt. Das überragende öffentliche Interesse am Erwerb derart wichtiger Flächen hat den Gesetzgeber bewogen, das Vorkaufsrecht auch dann nicht auszuschließen, wenn Grundstücke an den Ehegatten, Verwandte oder Verschwägerte veräußert werden sollen (§ 24 Abs. 3 BBauG). bb) Entschädigung für Verkehrsflächenfestsetzungen Die Nutzbarkeit des privaten Grund und Bodens ist die dynamische Komponente des geschützten Eigentumsrechts 72 . Eingriffe i n die NutL S t r G R P ; §391111 SaarlStrG; §40 V I I S t r W G SH; Kodal, Straßenrecht, S. 712 ff., 881 f.; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §9 Rdn. 47; B V e r w G v. 3. 6.1971, E 38, 152, 155 ff. Grauvogel, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 24 Rdn. 4. «® Dyong, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 24 Rdn. 22. 70 Götz, Bauleitplanung u n d Eigentum, S. 22. Kodal, Straßenrecht, S.901; Hoppe, in: E r n s t / H o p p e , öffBauBoR, Rdn. 645; Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §24 Rdn. 6; Wolf gang Schrödter, in: Schrödter, BBauG, §24 Rdn. 4; Dyong, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §24 Rdn.27; Grauvogel, in: Brügelmann u.a., BBauG, § 24 Rdn. 69. 72 Hoppe, in: E r n s t / H o p p e , ÖffBauBoR, Rdn. 164, 519; Breuer, DÖV 1978, 189, 191; B G H v. 25. 6.1959, B G H Z 30, 338, 352.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

121

Zungsmöglichkeiten sind typische und vorhersehbare Wirkungen der verbindlichen Straßenplanung. Soweit sie bei der städtebaulichen Straßenplanung die Grenze zwischen Sozialbindung und Enteignung überschreiten, stellen die §§ 39 j ff. BBauG Entschädigungsregelungen zur Verfügung, die den Anforderungen des A r t . 14 Abs. 3 S. 2 GG genügen. Der Grundstückseigentümer ist für Vermögensnachteile zu entschädigen, die i h m durch die Ausweisung von Verkehrsflächen entstehen (§ 40 Abs. 1 Nr. 5 BBauG). Die Herabzonung zur Verkehrsfläche schließt die betroffenen Grundstücke regelmäßig von jeder weiteren konjunkturellen Weiterentwicklung aus 73 . Sie sind nach der Bewertung des gewöhnlichen Grundstücksverkehrs unverkäuflich und meistens auch unbeleihbar geworden 74 . A n dere Vermögensnachteile können dem Eigentümer beispielsweise durch den Ausfall von Miet- und Pachteinnahmen entstehen, weil die Ausweisung für öffentliche Zwecke eine Vermietung von Räumen oder Verpachtung landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzter Grundstücke verhindert bzw. nur einen niedrigen Zins zuläßt 7 5 . I n Übereinstimmung mit der verfassungsrechtlich gebotenen „gerechten Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten" (Art. 14 Abs. 3 S. 3 GG) räumt das Gesetz dem betroffenen Grundeigentümer einen Übernahmeanspruch gegen den Begünstigten ein, wenn es i h m wirtschaftlich nicht zuzumuten ist, das Grundstück zu behalten oder zu nutzen oder Vorhaben gem. § 32 BBauG nicht ausgeführt werden dürfen und dadurch die bisherige Nutzung einer baulichen Anlage aufgehoben oder wesentlich herabgesetzt w i r d (§40 Abs. 2 S. 1, Abs. 3 S.2 BBauG) 7 6 . T r i t t i m Fall der letzten Alternative nur eine Nutzungserschwernis ein 7 7 , so ist ausnahmsweise eine angemessene Entschädigung i n Geld zu leisten (§40 Abs. 3 S. 1 BBauG). Die anstelle des Übernahmeanspruchs eingeräumte Möglichkeit der Begründung von Miteigentum oder eines geeigneten Rechts (ζ. B. Grunddienstbarkeit) kommt bei Verkehrsflächen kaum je73 B G H V. 29.1.1968, N J W 1968, 892; v. 2.2.1978, BRS 34, 222, 223; Pohl, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 93 A n m . 5 d; Geizer / Busse, Der Umfang des Entschädigungsanspruches, Rdn. 69 f. 74 Stemmler, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 55 Rdn. 13; Schmidt-Aßmann, ebendort, §95 Rdn. 40; Geizer ! Busse, Der Umfang des Entschädigungsanspruches, Rdn. 69 f.; B G H v. 2. 2.1978, BRS 34, 222, 226. 75 Vgl. Stich, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §40 Rdn. 7; zu weiteren denkbaren Vermögensnachteilen s. Breuer, in: Schrödter, BBauG, § 40 Rdn. 13. 7« Eingehend zu diesen i m Einzelfall zu prüfenden weiteren Voraussetzungen des Ubernahmeanspruchs: Breuer, in: Schrödter, BBauG, § 40 Rdn. 19 ff.; Geizer ! Busse, Der Umfang des Entschädigungsanspruches, Rdn. 192 ff.; B G H v. 29.4.1968, Β GHZ 50, 93, 97 f. 77 Z u m graduellen Unterschied zwischen Aufhebung bzw. wesentlicher Herabsetzung u n d wirtschaftlicher Erschwerung der bisherigen Nutzung vgl. Breuer, in: Schrödter, BBauG, §40 Rdn. 31; Schlez, BBauG, §40 Rdn. 7.

122

. Kap.: V e r i n d e örtliche Straßenplanung

mais i n Betracht, weil diese Zweckbestimmung auf Dauer andere Nutzungen ausschließt und damit eine Enteignung zuläßt 7 8 . Die dingliche Belastung würde i m Vergleich zur Übernahme zu keinem wesentlich anderen Eingriff führen, einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand für die Zahlung der periodisch anfallenden Vergütungen verursachen und deshalb den Belangen der Allgemeinheit nicht entsprechen 79 . I m Einzelfall kann für weniger bedeutsame ergänzende Anlagen wie Sicherheitsstreifen, Sichtflächen usw. etwas anderes gelten, wenn eine beschränkte wirtschaftliche Nutzung von Interesse ist 8 0 . Sind die Sondertatbestände des §40 BBauG anzuwenden, kommt nicht außerdem eine Entschädigung aufgrund des §44 BBauG i n Betracht (§ 44 b Abs. 3 S. 1 BBauG). Es kann aber daneben nach § 39 j BBauG eine angemessene Entschädigung i n Geld für Aufwendungen verlangt werden, die i m Vertrauen auf den Bestand eines rechtsverbindlichen Planes zur Vorbereitung der planmäßigen Nutzung gemacht wurden, soweit sie durch eine Änderung, Ergänzung oder Aufhebung des Bebauungsplanes wertlos geworden sind. Zu solchen auch i m Zusammenhang mit der Umplanung von Verkehrsflächen entstehenden Aufwendungen gehören beispielsweise Architektenhonorare, Kosten für Baugrunduntersuchungen, Wirtschaftlichkeits- und Rentabilitätsberechnungen, Abgaben für Erschließungsanlagen und Bereitstellungszinsen für Darlehen. b) Der Bebauungsplan als Vollzugsgrundlage Entsprechend der Aufgabe der Bauleitplanung, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke vorzubereiten und zu leiten, bilden die Festsetzungen des Bebauungsplanes die verbindliche Grundlage für die Maßnahmen zur Verwirklichung der angestrebten städtebaulichen Ordnung und zum weiteren Vollzug des Bundesbaugesetzes (§ 8 Abs. 1 BBauG) 8 1 . Nachfolgend sind solche Maßnahmen hervorzuheben, die die städtebauliche Straßenplanung ergänzen, indem sie die Voraussetzungen für ihre Realisierung schaffen. aa) Bodenordnung Die als Maßnahme der Bodenordnung i n den §§ 45 ff. BBauG geregelte Umlegung hat den Zweck, zur Erschließung bisher unbebauter 78 Schlez, BBauG, § 40 Rdn. 7; Kodal, Straßenrecht, S. 906; ferner B V e r f G V. 18.12.1968, E 24, 367, 407. 70 Vgl. B G H v. 15. 6.1967, N J W 1967, 2305, 2306; B V e r w G v. 18. 8.1964, E 19, 171, 173. so Kodal, Straßenrecht, S. 906. si Vgl. die Übersichten v o n Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §8 Rdn. 2; Schrödter, BBauG, § 8 Rdn. 3; Götz, Bauleitplanung u n d Eigentum, S. 21 ff.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

123

oder Neugestaltung bereits bebauter Gebiete nach Lage, Form und Größe für die vorgesehene bauliche und sonstige Nutzung ungeeignete oder unzweckmäßig gestaltete Grundstücke neu zu ordnen. I m Bereich eines qualifizierten Bebauungsplanes werden durch Umlegung der Grundstückszuschnitt, die Rechte an Grundstücken sowie Schuldverhältnisse, die Grundstücke zum Gegenstand haben, so umgestaltet, daß die planmäßige Nutzung ermöglicht wird. Für die örtliche Straßenplanung bietet sich damit die Möglichkeit, die für die Verkehrsflächen benötigten Grundstücke i n einem einheitlichen Verfahren zu erwerben. Diese Aussicht darf aber nicht dazu führen, die Umlegung einzig als Mittel des Grunderwerbs für Straßenbauzwecke zu gebrauchen. Bedürfen die durch Verkehrsflächen zu erschließenden Grundstücke zu ihrer plangemäßen Nutzung keiner Neuordnung, so ist die Durchführung eines Umlegungsverfahrens allein zur Beschaffung des benötigten Straßengeländes nicht zulässig, weil sie der gesetzlichen Zweckbestimmung dieses Instrumentes der Bodenordnung (§ 45 Abs. 1 BBauG) zuwiderläuft 8 2 . Das schließt indes nicht aus, daß ein Umlegungsverfahren für nur ein Grundstück durchgeführt wird, wenn es durch die Straßenlandbeschaffung der Neuordnung des Umlegungsgebietes dient 8 3 . Nach § 55 Abs. 2 BBauG sind aus den i m Umlegungsgebiet gelegenen Grundstücken vorab u. a. die i m Bebauungsplan festgesetzten örtlichen Verkehrsflächen auszuscheiden und der Gemeinde oder dem sonstigen Erschließungsträger zuzuteilen. Entsprechend dem Umlegungszweck sind damit die zur Erschließung der übrigen Flächen des Umlegungsgebietes erforderlichen Verkehrsflächen gemeint 8 4 . Neben den beitragspflichtigen Erschließungsstraßen (§§ 127 ff. BBauG) gehören dazu i n der Regel auch die örtlichen (Haupt-)Verkehrszüge, die dem Anschluß des Umlegungsgebietes an andere Stadtbezirke und die Ortsmitte dienen 8 5 , so daß grundsätzlich der oben entwickelte Erschließungsstraßen»2 B G H v. 8. 7.1968, B B 1968, 1358; Frohberg, in: Schütz / Frohberg, BBauG, S. 276; Schrödter, BBauG, §45 Rdn. 7; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 45 Rdn. 4; Stahnke, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 45 A n m . 1 a bb; Stich, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §45 Rdn. 13; Büchs, Grunderwerb u n d Entschädigung beim Straßenbau, Rdn. 8/48; Knaup / Ingenstau, BBauG, § 45 Rdn. 3. 83 B G H v. 27.2.1967, BBauBl. 1967, 352; Büchs, Grunderwerb u n d E n t schädigung beim Straßenbau, Rdn. 8/42; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 45 Rdn. 4; Stahnke, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 45 A n m . l a b b ; Schrödter, BBauG, §45 Rdn. 7; Stich, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 45 Rdn. 13; Kodal, Straßenrecht, S. 926. 84 Siemmler, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 55 Rdn. 7; Stahnke, in: Brügelmann u.a., BBauG, §55 A n m . 3 a b b ; Rosenbach, Einführung i n das öffentliche Baurecht, Rdn. 501; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 128 Rdn. 14. es B V e r w G v. 6.10.1960, E 12, 1, 3; Stahnke, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 55 A n m . 3 a bb; Frohberg, in: Schütz / Frohberg, BBauG, S. 298.

124

. Kap.: V e r i n d e örtliche Straßenplanung

begriff des § 125 BBauG 8 6 zugrunde gelegt werden kann. Bestehen keine Anschlüsse zu Stadtautobahnen oder örtlichen Durchgangsstraßen, die das neu zu ordnende Gebiet durchlaufen, so dienen diese Verkehrsverbindungen nicht der Erschließung des Umlegungsgebietes und können daher nur unter Bereitstellung von Ersatzland gem. § 55 Abs. 5 BBauG ausgeschieden werden. Die Festsetzungen des Bebauungsplanes unterscheiden nicht zwischen örtlichen und überörtlichen Verkehrsflächen. Nähere Hinweise über die Funktion der jeweiligen Straße können sich aber aus der festgesetzten Breite, der Reichweite und Lage sowie der Planbegründung ergeben. Über die Abgrenzung und Zuteilung der örtlichen Verkehrsflächen gem. § 55 Abs. 2 BBauG hat i m Einzelfall die Umlegungsstelle zu entscheiden 8 7 . Der Größenanteil dieser Flächen ist i m Umlegungsverzeichnis besonders anzugeben (§ 68 Abs. 1 Nr. 1 BBauG). M i t Inkrafttreten des aus Umlegungsverzeichnis und Umlegungskarte bestehenden Umlegungsplanes (§ 66 Abs. 3 BBauG) t r i t t der neue Rechtszustand ein. Die Bekanntmachung der Unanfechtbarkeit des Umlegungsplanes schließt die Besitzeinweisung ein (§ 72 Abs. 1 S. 2 BBauG). Unter den Voraussetzungen des § 77 BBauG kann die Gemeinde bereits vor diesem Zeitpunkt i n den Besitz der benötigten Verkehrsflächen eingewiesen werden. Die mit der Umlegung verwandte Grenzregelung soll u. a. der Herbeiführung einer ordnungsgemäßen Bebauung einschließlich der Erschließung dienen. Wie die Beschleunigungsnovelle klargestellt hat, ist die Grenzregelung auch eine Möglichkeit des Grunderwerbs für Straßenflächen 88 , die einem gemeindlichen Grundstück benachbart sind. I m Bereich eines einfachen oder qualifizierten Bebauungsplanes oder i m Zusammenhang bebauter Ortsteile entspricht der Erwerb des nach der Planung benötigten Straßengeländes dem öffentlichen Interesse i. S. beider Alternativen des § 80 Abs. 1 BBauG, denn m i t diesem unbestimmten Rechtsbegriff ist weniger verlangt als m i t dem K r i t e r i u m des Gemeinwohls als Voraussetzung der Ausübung des allgemeinen Vorkaufsrechts und der Enteignung 8 9 . I m Einzelfall setzt die Zulässigkeit * § 8 14. 87 Stemmler, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §55 Rdn. 6; Stahnke, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 55 A n m . 3 a b b ; Schrödter, BBauG, § 55 Rdn. 2: Stich, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 55 Rdn. 6. 88 Büchs, Grunderwerb u n d Entschädigung beim Straßenbau, Rdn. 8/56; Schrödter, BBauG, § 80 Rdn. 2; Heinze, BBauG, § 80 Rdn. 6. 80 Schrödter, BBauG, §80 Rdn. 6; Ernst, in: E r n s t / H o p p e , ÖffBauBoR, Rdn. 588; ders., in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §80 Rdn. 14; Schriever, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 80 Rdn. 27; vgl. dazu ferner oben § 8 I I I 4 a aa u n d unten Fn. 91. Die Begründung der Regierungsvorlage zur Beschleunigungsnovelle setzt öffentliches u n d städtebauliches Interesse gleich. Vgl. BT-Drucksache 8/2451, S. 29.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

125

dieses Instruments der Bodenordnung für Zwecke des Straßenbaues somit lediglich voraus, daß die benachbarten Grundstücke und Grundstücksteile nicht selbständig bebaubar sind und eine für den Grundstückseigentümer eintretende Wertminderung nur unerheblich ist (§ 80 Abs. 1 S. 2 BBauG)®0. bb) Enteignung und vorzeitige

Besitzeinweisung

Die Festsetzungen des Bebauungsplanes sind schließlich die Grundlage für eine Enteignung der benötigten Straßengrundstücke (§ 85 Abs. 1 Nr. 1 BBauG). Die Enteignung ist als ultima ratio i m Einzelfall nur zulässig, wenn das Wohl der Allgemeinheit sie erfordert und der Enteignungszweck auf andere zumutbare Weise nicht erreicht werden kann (§ 87 BBauG). Der Erwerb der nach dem Bebauungsplan für den öffentlichen Gebrauch zu widmenden Straßenflächen dient dem Gemeinwohl und macht notfalls die Enteignung erforderlich 91 . Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechend haben weniger belastende Maßnahmen wie die Ausübung des Vorkaufsrechts, die Grenzregelung und (danach) die Umlegung bei Vorliegen der Voraussetzungen Vorrang vor der Enteignung 9 2 . Die Gemeinde muß sich ferner zunächst ernsthaft u m den freihändigen Erwerb der Grundstücke zu angemessenen Bedingungen bemüht haben. Dabei ist grundsätzlich dem Eigentümer unter den Voraussetzungen des § 100 Abs. 1 und 3 BBauG Ersatzland anzubieten und glaubhaft zu machen, daß die Grundstücke innerhalb angemessener Frist für den Straßenbau verwendet werden (§ 87 Abs. 2 BBauG). Diese Bedingungen entfallen jedoch, wenn die Gemeinde die Enteignung aus zwingenden städtebaulichen Gründen beantragt (§ 88 BBauG). Die Herstellung von Erschließungsstraßen w i r d häufig ein zwingender Anlaß dazu sein 93 . Ist nach den Umständen des Einzelfalles die Enteignung für Straßenbauzwecke erforderlich, so ist regelmäßig die vollständige Entziehung des Eigentums gerechtfertigt, weil die zweckentsprechende Verwendung der benötigten Grundstücke auf Dauer andere Nutzungen ausschließt und deshalb die denkbare Belastung m i t einem dinglichen Recht »o z u r Unerheblichkeit vgl. die Begründung des federführenden Bundestagsausschusses zur Beschleunigungsnovelle, BT-Drucksache 8/2885, S.43; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §80 Rdn. 16; Schriever, in: Brügelmann u.a., BBauG, §80 Rdn. 30; Stich, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 80 Rdn. 15. ei B G H v. 15.6.1967, N J W 1967, 2305, 2306; Kodal, Straßenrecht, S. 901; Breuer, in: Schrödter, BBauG, § 87 Rdn. 3, vgl. zur Gemeinwohlprüfung ferner B G H V. 27.1.1977, B G H Z 68, 100, v. 19.1.1976, BRS 34, 124, 125. 92 Breuer, in: Schrödter, BBauG, § 87 Rdn. 4; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 80 Rdn. 14; Schmidt-Aßmann, ebendort, § 87 Rdn. 29, 34 ff. m. w . N. 93 Breuer, in: Schrödter, BBauG, § 88 Rdn. 1.

126

. Kap.: V e r i n d e örtliche S t r a ß e n p l a n g

(§ 92 Abs. 1 S. 2 BBauG) für den Eigentümer zu keinem wesentlich anderen Eingriff führt 9 4 . I m übrigen würde die Bestellung einer Dienstbarkeit oder auch die Einräumung von Pachtverhältnissen dem öffentlichen Interesse an einem für die Aufgabenerfüllung notwendigen ungestörten Besitzrecht und der Vermeidung eines unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwandes durch periodisch anfallende Entgelte nicht entsprechen 95 . Die Enteignung von Grundstücken, die als öffentliche Erschließungsstraßen die bauliche und sonstige Nutzung des Gebiets vorbereiten sollen, ist selbst dann nur zugunsten der Gemeinde zulässig, wenn ein anderer Erschließungsträger sich zur Beschaffung der Grundstücke und zum Bau der Straßen verpflichtet hat (§ 87 Abs. 3 BBauG) 9 6 . Ist die Herstellung einer Straße dringend geboten und ein erfolgreicher Ausgang des Enteignungsverfahrens mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten, so kann die Enteignungsbehörde die Gemeinde i m Interesse des Gemeinwohls gem. § 116 BBauG vorzeitig i n den Besitz der Grundstücke einweisen 97 . Die vorzeitige Besitzeinweisung verschafft dem Straßenbaulastträger den Besitz an den benötigten Grundflächen und gestattet die Aufnahme der Straßenbauarbeiten (§116 Abs. 3 BBauG). I V . Erschließungsstraßenplanung mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde (§ 125 Abs. 2 S. 1,3 BBauG)

Sind die Voraussetzungen des § 125 Abs. 2 S. 2 BBauG nicht gegeben 98 und liegt ein rechtsverbindlicher Bebauungsplan nicht vor, so ist die M i t w i r k u n g der höheren Verwaltungsbehörde erforderlich, bevor m i t der Herstellung der Erschließungsstraßen begonnen werden darf (§ 125 Abs. 2 S. 1 BBauG).

«4 B G H V. 15.6.1967, N J W 1967, 2305, 2306; v. 19.1.1976; BRS 34, 124, 125; B V e r w G v. 18.8.1964, E 19, 171; Kodal, Straßenrecht, S. 905 f.; Breuer, in: Schrödter, BBauG, §92 Rdn. 1; Stich, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §92 Rdn. 1; Schmidt-Aßmann l Frenzel, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 92 Rdn. 14. os B G H v. 15.6.1967, N J W 1967, 2305, 2306; Kodal, Straßenrecht, S. 906; vgl. ferner Schmidt-Aßmann / Frenzel, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 87 Rdn. 39 m. w. N. m B G H V. 27.10.1969, BRS 26, 73, 75; v. 12.7.1973, N J W 1973, 1750, 1751; Pohl, in: Brügelmann u.a., BBauG, §87 A n m . I I I ; Breuer, in: Schrödter, BBauG, § 85 Rdn. 7; Schmidt-Aßmann, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 85 Rdn. 25. »7 Vgl. B G H V. 28. 2.1957, B G H Z 23, 377, 387 f.; v. 22. 2.1965, B G H Z 43, 168, 170; Dyong, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §116 Rdn. 5 f.; Kodal, Straßenrecht, S. 914. es Vgl. dazu unten § 8 V.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

127

1. Anwendungsbereich Entsprechend dem Geltungsbereich der Norm kommt diese Möglichkeit der örtlichen Straßenplanung nur für Straßen m i t Erschließungsfunktion i m oben erläuterten Sinne" i n Betracht. Straßen i m Außenbereich, die nicht der baulichen oder damit zusammenhängenden sonstigen Grundstücksnutzung dienen, wie ζ. B. Gemeindeverbindungsstraßen, öffentliche Wander- und Radwege, Parkplätze für Erholungsuchende und Straßen für die Landwirtschaft fallen nicht darunter. Ihre Planung und Herstellung richtet sich grundsätzlich nach Landesrecht. Eine Zustimmung ist beispielsweise auch dann nicht erforderlich, wenn eine (Orts-)straße i m Innenbereich ausgebaut werden soll, ohne daß dazu ein Bebauungsplan erforderlich ist (§ 125 Abs. 2 S. 2 BBauG) und sie i m Außenbereich bis zum nächsten Ortsteil als Gemeindeverbindungsstraße fortgeführt wird. I m übrigen ermöglicht § 125 Abs. 2 S. 1 BBauG den Gemeinden, Erschließungsstraßen aufgrund eines gegenüber dem Bebauungsplanverfahren vereinfachten Zustimmungsverfahrens herzustellen. Damit stellt sich die Frage, ob das Bundesbaugesetz ihnen die Wahl zwischen diesen Verfahrensarten freistellt. Der Wortsinn des § 125 Abs. 2 S. 1 BBauG läßt eine solche Annahme ebenso zu wie einschränkende Interpretationen. Nach der Systematik des § 125 BBauG statuiert der Abs. 1 die allgemeine Regel der Erschließungsstraßenplanung, während Abs. 2 Ausnahmen davon zuläßt. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis dieser Absätze spricht dafür, daß der Gesetzgeber der Erschließungsplanung durch Bebauungsplan i n möglichst weitem Umfang Geltung verschaffen w i l l und darauf nur i n bestimmten Fällen verzichtet, etwa wenn das Bebauungsplanverfahren wenig praktikabel oder unangebracht erscheint 100 . Der Regierungsentwurf zum Bundesbaugesetz formulierte restriktiver als die geltende Fassung: „Vor Aufstellung eines Bebauungsplanes dürfen öffentliche örtliche E r schließungsanlagen n u r m i t Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde ausgeführt w e r d e n 1 0 1 . " Wie die Begründung erhellt, ging m a n davon aus, daß die Bauleitplanung oft den Baubedürfnissen „nachhinken" werde u n d es sich nicht v ö l l i g v e r meiden lasse, Bauten i n unbeplanten Gebieten zuzulassen. I n solchen Fällen sei die Erschließung n u r m i t Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde möglich. Damit w ü r d e n praktisch die Erschließungsfestsetzungen eines k ü n f tigen Bebauungsplanes i m voraus genehmigt 1 ^. «»§814. wo Vgl. Lorenz, Methodenlehre, S. 344. ιοί BT-Drucksache 3/1794, S. 91, § 137 I I 1. 102 BT-Drucksache 3/336, S. 98, Z u § 137.

128

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

Die Formulierung des Gesetzes beschränkt das Zustimmungsverfahren nicht mehr nur auf den Fall, daß ein Bebauungsplan der isolierten Erschließungsstraßenplanung folgt. Sie geht auf den Vorschlag des federführenden 24. Bundestagsausschusses zurück und w i r d nicht besonders begründet. Ein grundlegender Wandel der Vorstellungen des Gesetzgebers liegt dem nicht zugrunde, weil § 137 der Regierungsvorlage (§ 125 BBauG) i m Grundsatz beibehalten werden sollte 1 0 3 . Die Literatur versteht das Zustimmungsverfahren denn auch i n erster Linie als partiellen Vorgriff auf die Festsetzungen eines künftigen Bebauungsplanes 104 . Daneben w i r d teilweise die Zustimmung als Mittel der Erschließungsplanung angesehen, das für die Zulässigkeit von Vorhaben nach den §§ 33 und 35 BBauG die Erschließung sicherstellen soll 1 0 5 und ferner angebracht ist, wenn ein Bebauungsplan nicht erforderlich ist 1 0 6 . Diese Interpretation spiegelt das berechtigte Bemühen wider, eine zu weite Auslegung der Ausnahmevorschrift, die Gefahr laufen könnte, die Regelungsabsicht des Gesetzgebers i n ihr Gegenteil zu verkehren, zu vermeiden 1 0 7 . I n Übereinstimmung m i t der materiellen Ordnungsfunktion der Bauleitplanung bezweckt § 125 Abs. 1 BBauG angesichts der starken Interdependenz zwischen Erschließungsstraßenplanung und Nutzungsausweisung die vorrangige und weitgehende Bindung der Planung an den Bebauungsplan 108 . Dadurch soll aber eine zügige Erschließung neuer Baugebiete und die Realisierung sonstiger Bebauungsmöglichkeiten nicht unnötig verzögert werden. Ist für die Ausweisung der baulichen und sonstigen Nutzung ein Bebauungsplan erforderlich 1 0 9 , so kann seinen Festsetzungen hinsichtlich der Straßenplanung vorgegriffen werden, u m die mitunter dringende Verwirklichung der Planung zu beschleunigen. Dieser Hauptanwendungsfall des Zustimmungsverfahrens ist beispielsweise gegeben, wenn ein Bebauungsplan i m Normenkontrollverfahren für unwirksam erklärt wurde, die Genehmigung eines Bebauungsplanes wegen formeller Fehler abgelehnt wurde oder sich das Bauleitverfahren aus anderen Gründen verzögert, ohne daß die i n Aussicht genommene Straßenplanung inhaltlich davon berührt 103 v g l . die Ausschußbegründung BT-Drucksache 3/ zu 1794, S. 24. 104 Tittel, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §125 Rdn. 5; Frohberg, in: Schütz / Frohberg, BBauG, S. 552; Ernst, in: E r n s t / H o p p e , ÖffBauBoR, Rdn. 691; ders., in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §125 Rdn. 5; Oestreicher, BBauG, § 125 A n m . 3 a. los io® kahn § 125 107 ιοβ io»

Knaup / Ingenstau, BBauG, § 125 Rdn. 2. Ernst, in: Ernst /Hoppe, ÖffBauBoR, Rdn. 691; ders., in: E r n s t / Z i n / Bielenberg, BBauG, § 125 Rdn. 5; Förster, in: Brügelmann u. a., BBauG, Rdn. 20. Vgl. Lorenz, Methodenlehre, S. 344. Z u m Normzweck des § 125 BBauG vgl. oben § 8 I 4. Zur Erforderlichkeit vgl. oben § 5 11.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

129

wird. § 125 Abs. 2 S. 1 BBauG ist ferner anwendbar, wenn ein Bebauungsplan nicht erforderlich ist und die Strecke der Erschließung von (wenigen) Außenbereichsgrundstücken dienen soll 1 1 0 , durch den Außenbereich führende Sammelstraßen für Baugebiete hergestellt oder einseitig bebaute Erschließungsstraßen ausgebaut werden sollen. Den Gemeinden ist also kein Wahlrecht zwischen Bebauungsplan und Zustimmung nach § 125 Abs. 2 S. 1 BBauG eingeräumt. Der Erschließungsstraßenplanung durch Bebauungsplan gebührt prinzipiell der Vorrang. Führt das Warten auf das Inkrafttreten eines Bebauungsplanes zu nach den Umständen unangemessenen Verzögerungen der Erschließung oder ist ein Bebauungsplan nicht erforderlich, ohne daß die Voraussetzungen des § 125 Abs. 2 S. 2 BBauG vorliegen, kann i n einem vereinfachten Verfahren nach Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde mit der Straßenherstellung begonnen werden. 2. Rechtscharakter des Erschließungsplanes Die Rechtsnatur der Erschließungsplanung gem. § 125 Abs. 2 BBauG ist i n Rechtsprechung und Literatur bisher nicht erörtert worden. Das mag daran liegen, daß die Gemeinden dieses Planungsinstrument nur selten 1 1 1 und meist nur dann einsetzen, wenn der Grunderwerb gesichert ist, so daß Streitigkeiten kaum jemals vor die Gerichte gelangen. A u f eine rechtliche Qualifikation kann aber schon deshalb nicht verzichtet werden, weil sie entscheidenden Einfluß auf das Verfahren und die Veränderbarkeit der Planung sowie den Rechtsschutz hat. a) aliud-Theorie I n der allgemeinen Diskussion u m den Rechtscharakter „des Plans" ist teilweise die Ansicht vertreten worden, daß er nicht i n das überkommene System öffentlich-rechtlicher Handlungsformen eingeordnet werden könne und deshalb als ein rechtlich danebenstehendes aliud qualifiziert werden müsse 112 . D e m k a n n i n dieser A l l g e m e i n h e i t n i c h t gefolgt w e r d e n 1 1 3 . D i e V i e l f a l t u n d U n t e r s c h i e d l i c h k e i t ö f f e n t l i c h e r P l ä n e e r l a u b t k e i n e so gener o Ernst,

in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §125 Rdn. 5; vgl. auch

B V1 e1 1r w G V. 12.10.1973, DVB1.1974, 238. Die Bezirksregierung Hannover traf beispielsweise i n der Zeit v o m 1.1.1979 bis 30. 6.1981 1056 Entscheidungen über Genehmigungsanträge für Bebauungspläne u n d n u r 75 Entscheidungen über Zustimmungsanträge für Erschließungsstraßenpläne ( = 7,10 °/o). u 2 Kaiser, N J W 1971, 585, 586; ders., Referat 50. DJT, S. I 12 ff.; Baischeit, Die Rechtsnatur des Planes, S. 53 f.; Forsthoff, DVB1. 1957, 113, 114 f.; ders., VerwR, S. 310; Risken, Diskussionsbeitrag 50. DJT, S. 1148; Evers, Das Recht der Raumordnung, S. 87, für den Raumordnungsplan. 9 Kregel

130

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

relie Aussage. Der Formenreichtum staatlicher Planung verlangt vielmehr eine individuelle Betrachtung, wobei zunächst eine Einordnung i n die herkömmlichen Kategorien des Verwaltungsrechts zu versuchen ist 1 1 4 . M i t einem eigenständigen Rechtsinstitut wäre zudem nicht viel gewonnen, weil keine allgemeingültigen Vorschriften oder Vorstellungen über die Voraussetzungen und Wirkungen sowie das Verfahren und den Rechtsschutz bei einer solchen Rechtskategorie existieren 1 1 5 . Die Vertreter der aliud-Theorie belassen es angesichts der allgemein konstatierten Zuordnungsschwierigkeiten 116 überwiegend bei der Erläuterung der strukturellen Besonderheiten „des Plans" gegenüber den anerkannten Handlungsformen, ohne auf die rechtliche Ausgestaltung einer solchen neuen Rechtsform einzugehen 117 . Die Kreation eines Rechtsinstituts sui generis darf aber nicht lediglich eine Verlegenheitslösung darstellen 1 1 8 und ist deshalb nur gerechtfertigt, wenn der Rechtsformbestand des Verwaltungsrechts für den jeweiligen Plantyp kein geeignetes Institut bereithält 1 1 9 . Die systematische Einordnung der Erschließungsplanung bereitet vor allem unter zwei Aspekten Schwierigkeiten. Zum einen ist zu fragen, ob es sich u m eine Norm- oder Einzelaktsplanung handelt und zum anderen, ob sie nur interne oder auch externe W i r k u n g entfaltet. Die A n t w o r t auf diese Fragen w i r d darüber entscheiden, ob die Planung als Satzung, Verwaltungsakt oder Verwaltungsvorschrift zu qualifizieren ist. 113 Gegen die generelle Anerkennung des Plans als rechtlich eigenständigen Handlungstyp auch: Wolff I Bachof, V e r w R I, § 4 7 I X a ; Schmalz, Allgem. VerwR, S.227; Voigt, Die Rechtsformen staatlicher Pläne, S.36; Kodal, Straßenrecht, S.648. 114 Ossenbühl, Gutachten 50. DJT, S . B 45; Voigt, Die Rechtsformen staatlicher Pläne, S. 30 f., 36; Kodal, Straßenrecht, S.648; Kopp, V w G O , §47 Rdn. 16.

ii« vonMutius, Festschrift für Hans J. Wolff, S. 173 f.; Ossenbühl, Gutachten 50. DJT, S . B 48; ders., Diskussionsbeitrag 50. DJT, S. I 193; Achterberg, Diskussionsbeitrag 50. DJT, S. 1127; Voigt, Die Rechtsformen staatlicher Pläne, S. 35. ii« Vgl. etwa Ellwein, P o l i t i k u n d Verwaltung, S.58f.; Oberndorfer, Die V e r w a l t u n g 1972, 257, 258; Wolff / Bachof, V e r w R I, § 4 7 I X a ; Hoppe, in: E r n s t / H o p p e , ÖffBauBoR, Rdn. 281; Evers, Das Recht der Raumordnung, S. 86 f. 117 Vgl. Kaiser, Referat 50. DJT, S. 114; Baischeit, Die Rechtsnatur des Planes, S. 53 ff.; Forsthoff, VerwR, S. 311, m i ß t den gebietsbezogenen Plänen Verwaltungsaktqualität bei. us Achterberg, Diskussionsbeitrag 50. DJT, S. 1127; Ossenbühl, Diskussionsbeitrag 50. DJT, S. 1192 f.; Voigt, Die Rechtsformen staatlicher Pläne, S. 34 f. Ii» Ossenbühl, Gutachten 50. DJT, S . B 48, 50; Voigt, Die Rechtsformen staatlicher Pläne, S. 36. So z. B. für den Flächennutzungsplan; vgl. dazu oben § 7 I V I m. w. Ν .

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

131

b) Rechtssatz oder Einzelakt Formelle Gesichtspunkte als Einordnungskriterien zur Abgrenzung von Rechtssatz und Einzelakt 1 2 0 führen hier nicht weiter, weil das Gesetz keine Form- und Verfahrensbestimmungen enthält. Die materiellen Prüfungserfordernisse des § 125 Abs. 2 S. 3 BBauG stellen nur gewisse Mindestanforderungen. I m übrigen hat gerade die rechtliche Qualifikation der Erschließungsanlagenplanung Auswirkungen auf ihre Form und das Verfahren 1 2 1 . Zur Unterscheidung ist daher auf den Inhalt der Planung abzustellen 122 und zunächst zu untersuchen, ob konkrete oder abstrakte Regelungselemente überwiegen. Es kann als gesicherte Erkenntnis gelten, daß die i n Form eines Rechtssatzes erlassenen Bebauungspläne (§ 10 BBauG) eine planerische „mixta composita" aus vorwiegend konkreten und mehr oder weniger allgemeinen Festsetzungen enthalten 1 2 3 . Die Bodennutzungsplanung als Gesamtplanung nahm einst ihren Ausgang von der Straßenplanung 124 . § 125 Abs. 2 BBauG kommt auf diesen Ausgangspunkt zurück. Erschließungspläne beschränken sich auf die verbindliche Ausweisung von örtlichen Verkehrs- und Grünflächen. Entsprechende Festsetzungen eines Bebauungsplanes zählt das Bundesverwaltungsgericht zu den „ganz konkreten (und darin genauen)" Planbestimmungen, die den Eigentümern keine eigenen Gestaltungsmöglichkeiten eröffnen 1 2 5 . Der Erschließungsplan kann daher als eine i m Städtebaurecht verankerte Fachplanung bezeichnet werden, die mit dieser Konkretheit ein wesentliches Merkmal der Einzelaktregelung aufweist. Das beherrschende Planungsinstrument des Fachplanungsrechts ist der Verwaltungsakt 1 2 6 . 120 Nach verbreiteter Ansicht ist zur Abgrenzung primär auf die äußere Form u n d das Verfahren abzustellen: Kopp, V w V f G , §35 Rdn. 30; ders., V w G O , § 42 A n h . Rdn. 30 m. w. N., § 47 Rdn. 13; Schmalz, A l l g . VerwR, S. 228. 121 Vgl. vonMutius, Festschrift für Hans J. Wolff, S. 178; Voigt, Die Rechtsformen staatlicher Pläne, S. 224 f.; vgl. dazu ferner unten 8 I V 3. 122 Forsthoff, VerwR, S. 310; Volkmar, Allgemeiner Rechtssatz u n d Einzelakt, S. 54 f.; Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S.45; von Mutius, Festschrift für Hans J. Wolff, S. 185 ff., 194 ff.; Voigt, Die Rechtsformen staatlicher Pläne, S. 224; so auch Kopp, V w V f G , §35 Rdn. 30; ders., V w G O , §42 A n h . Rdn. 30, §47 Rdn. 13; Schmalz, A l l g . VerwR, S.228, w e n n eindeutige formelle Anhaltspunkte fehlen. 123 Schmidt-Aßmann, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 22; ders., Grundfragen des Städtebaurechts, S. 63 f.; Hoppe, in: Ernst / Hoppe, ÖffBauBoR, Rdn. 281; Forsthoff, VerwR, S. 310; B V e r w G v. 30.1.1976, E 50, 114, 119 f. 124 Vgl. Götz, Bauleitplanung u n d Eigentum, S. 10 ff.; Zinkahn, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, Einl. Rdn. 2 f. 125 B V e r w G v. 30.1.1976, E 50, 114, 120; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 9 Rdn. 2, fordert für solche Festsetzungen das „(mögliche) Höchstmaß an Konkretheit". 126 Voigt, Die Rechtsformen staatlicher Pläne, S. 104; Fischer, BayVBl. 1964, 114 f. spricht i n diesem Zusammenhang von örtlicher „Straßenplanfest*

132

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

I n die Erörterung ist ferner der Adressatenkreis der Planung und der durch sie geordnete Lebenssachverhalt einzubeziehen 127 . Der von der isolierten Erschließungsanlagenplanung betroffene Personenkreis steht i m Zeitpunkt des Planerlasses nicht ein für allemal fest, sondern kann sich beispielsweise durch Erbfolge — meist nur geringfügig — verändern, bevor die Anlagen hergestellt sind. Darin kann aber nicht das entscheidende Argument für eine Rechtssatzqualität der Erschließungsplanung gesehen werden 1 2 8 , weil der Adressatenkreis durch seine Beziehung zum geregelten räumlichen Sachverhalt bestimmbar bleibt. Die Planausweisungen sind zwar nicht individuell i. S. des typischen Verwaltungsakts, aber doch stärker individualisiert als die typische rechtssatzmäßige Regelung. Es handelt sich u m konkret-generelle Regelungen 1 2 9 , die ihren Adressaten über eine konkrete Sachbeziehung bestimmen. Der Erschließungsplan hat daher Einzelaktcharakter. Er ist ein Verwaltungsakt i n Form der Allgemeinverfügung (§35 S. 2 V w VfG), wenn seinen Aussagen Außenwirkung zukommt. c) Außenwirkung Die isolierte Erschließungsanlagenplanung t r i t t an die Stelle des prinzipiell erforderlichen Bebauungsplans. Diese Ersatzfunktion verdeutlicht, daß es sich u m eine verbindliche, parzellenscharfe, auf (beschleunigten) Vollzug angelegte Planung handelt, die wie die Planfeststellung und partiell auch der Bebauungsplan dingliche und personale Bezüge aufweist 1 3 0 . Gegenstand der Erschließungsplanung ist die Gestaltung der Straßen und Grünanlagen (Trasse, Breite, Querschnitt, Höhenlage usw.) einschließlich der Ausgleichsmaßnahmen für die m i t der Straßenherstellung notwendig verbundenen Eingriffe i n die bestehenden Verhältnisse (Zufahrten, Hauseingänge, Verlegung von Grästellung nach Städtebaurecht"; Fickert, BauR 1974, 237, 240, qualifiziert die isolierte Straßenplanung sogar dann als Verwaltungsakt, w e n n sie i m Bebauungsplan festgesetzt w i r d . 127 v g l . Volkmar, Allgemeiner Rechtssatz u n d Einzelakt, S. 77 f.; von Mutius, Festschrift für Hans J. Wolff, S. 195 f.; Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 170; Voigt, Die Rechtsformen staatlicher Pläne, S. 20 f. 12e so aber Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 10 Rdn. 3 für den Bebauungsplan. Ä h n l i c h Baischeit, Die Rechtsnatur des Planes, S. 31 ff., 35, der i n bezug auf Adressatenkreis u n d Gegenstand keinen Unterschied zwischen N o r m u n d Plan sieht. i 2 « Z u diesen Unterscheidungskriterien vgl. Volkmar, Allgemeiner Rechtssatz u n d Einzelakt, S. 74 ff., 132, 258; Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 170 f. 130 v g l . zur Doppelfunktion der Bebauungsplanfestsetzung: Götz, Bauleitplanung u n d Eigentum, S. 18 f.; des Planfeststellungsbeschlusses: Hoppe, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 416; Hoppe / Schiarmann, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen, Rdn. 49; Quadflieg, FlurbG, §41 Rdn. 161; vonMutius, Festschrift für Hans J. Wolff, S. 215 f.; Wolff / Bachof, V e r w R I I I , § 158 Rdn. 22.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

133

ben und Leitungen). Damit geht die Planung über nur interne Festlegungen hinaus. Sie wendet sich an Grundstückseigentümer, Eigentümer von Leitungen etc. i m Plangebiet sowie die Straßenanlieger und ist nach ihrem objektiven Sinngehalt dazu bestimmt, unmittelbare rechtliche Außenwirkungen zu entfalten 1 3 1 . Die außenwirksame Planung ist auch verfassungsrechtlich geboten. Würde man nämlich aus § 125 Abs. 2 BBauG folgern, daß die Gemeinde die Erschließungsstraßen nach Erteilung der Zustimmung aufgrund lediglich interner Planung ohne weiteres herstellen darf, so käme das einer mit der Rechtsweggarantie des A r t . 19 Abs. 4 GG nicht zu vereinbarenden Verkürzung wirksamen Rechtsschutzes gleich. Es bliebe dem Zufall überlassen, ob etwa der i n seinen Rechten verletzte Anlieger von den Straßenbaumaßnahmen noch so rechtzeitig erführe, daß ein effektiver Rechtsschutz gewährleistet wäre. Rechtsmittel gegen einen nachfolgenden Bebauungsplan kämen ebenfalls zu spät, so daß der dem Betroffenen eingeräumte Rechtsschutz 132 auf diese Weise unterlaufen werden könnte. A r t . 19 Abs. 4 GG äußert Vorwirkungen i m Verwaltungsbereich und verlangt ein geordnetes Verwaltungsverfahren, wenn nur so ein effektiver Rechtsschutz des Bürgers gewährleistet werden kann 1 3 3 . Derartige Auswirkungen der Rechtsweggarantie hat das Bundesverwaltungsgericht i n mehreren Entscheidungen anerkannt 1 3 4 . Das Bundesverfassungsgericht hat die zunächst nur für das Gerichtsverfahren angestellten Überlegungen zur verfahrensrechtlichen Relevanz der Grundrechte nunmehr auch auf das Verwaltungsverfahren ausgedehnt und folgert unmittelbar aus den Grundrechten Verfahrensrechte der Betroffenen, die einen effektiven Grundrechtsschutz gewährleisten 135 . Die Beteiligten haben einen Anspruch auf Unterrichtung über wesentliche Vorgänge und Tatsachen sowie eine Begründung von Maßnahmen, die für die Durchsetzung oder Verteidigung grundrechtlich geschützter Positionen von Bedeutung sind 1 3 6 . 131 Vgl. zur Auslegung dieses Tatbestandsmerkmals des Verwaltungsakts nur: B V e r w G v. 8.12.1972, E 41, 253, 258; ν. 22. 5.1980, DVB1.1980, 882; Z u den Rechtswirkungen vgl. unten § 8 I V 4. v g l . unten § 8 V I 1. 133 Pipkorn, DÖV 1970, 171, 174 f.; Kopp, Verfassungsrecht u n d V e r w a l tungsverfahrensrecht, S. 149, 155 f.; Laubinger, V e r w A r c h 1982, 60, 82 ff.; Degenhart, DVB1.1982, 872, 874 f.; B V e r f G v. 19. 6.1973, E 35, 263, 274. 134 B V e r w G v. 2.9.1963, E 16, 289, 293; ν. 29.10.1963, E 17, 83 (Verbot sofortiger Vollstreckung, bevor der Betroffene gerichtlichen Rechtsschutz erlangen kann); v. 27. 7.1964, E 19, 159, 161 f. (Verbot, einen Rechtsmittelverzicht zu erzwingen). 135 B V e r f G v. 13.11.1979, E 52, 380 ff.; v. 20.12.1979, E 53, 31 ff., 65 ( M ü l heim-Kärlich-Beschluß); v. 25.2.1981, DVB1. 1981, 623 ff.; vgl. zur E n t w i c k l u n g der Rechtsprechung nur: Laubinger, V e r w A r c h 1982, 60, 62 ff.; Redeker, N J W 1980, 1593 ff.

134

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

Unabhängig davon, ob man die verfassungsrechtliche Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes i n erster Linie aus A r t . 19 Abs. 4 GG oder unmittelbar aus A r t . 14 GG herleitet, ist aus den genannten Gründen eine außenwirksame Planung vor Durchführung rechtsbeeinträchtigender Straßenbaumaßnahmen erforderlich. Der Planungsbetroffene ist vor rechtsverletzenden Überraschungsentscheidungen zu schützen. Er darf nicht zum bloßen Planungsobjekt herabgewürdigt und vor vollendete Tatsachen gestellt werden. d) Ergebnis § 125 Abs. 2 BBauG weist den Erschließungsplan als Planungsinstrument aus, das die Verkehrs- und Grünanlagenfestsetzungen eines Bebauungsplans ersetzen soll. Diese Funktion, die Konkretheit solcher Festsetzungen sowie ihre schon verfassungsrechtlich gebotene unmittelbare Außenwirkung qualifizieren den Plan als Verwaltungsakt i n Form der Allgemeinverfügung. Der städtebaurechtliche Erschließungsplan ist verwandt m i t dem straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluß. Nach dem Straßenrecht erläßt die Planfeststellungsbehörde den Verwaltungsakt, während der Bebauungsplan von der Gemeinde als Rechtssatz beschlossen wird. Das w i r f t die Frage auf, welchem Rechtsträger der die Erschließungsplanung abschließende Verwaltungsakt zuzurechnen ist. Diese Planung verlangt nicht i n jedem Fall die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde, wie aus § 125 Abs. 2 S. 2 BBauG folgt. Daraus ergibt sich, daß die Zustimmung dort, wo sie gefordert ist, nicht ähnlich der Planfeststellung als verbindliche Feststellung der geplanten Anlagen m i t Wirkung für die Gemeinde und die Planbetroffenen verstanden werden kann. Sie stellt nach dem Vorbild der Bebauungsplangenehmigung lediglich eine rechtskontrollierende Beteiligung am gemeindlichen Planungsverfahren dar, ist gegenüber der Gemeinde Verwaltungsakt, hat aber keine unmittelbaren Rechtswirkungen für den Bürger 1 3 7 . Das Verfahren der städtebaurechtlichen Fachplanung bleibt, wie das Bebauungsplanverfahren, i n der Hand der Gemeinde, die aufgrund eines Beschlusses des zuständigen Gemeindeorgans und i n den Fällen des § 125 Abs. 2 S. 1 BBauG nach der Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde den Verwaltungsakt erläßt. is« Laubinger, V e r w A r c h 1982, 60, 75, der diese Rechte auch aus A r t . 19 I V G G herleitet (S. 82 ff.), ähnlich: Degenhart, DVB1.1982, 872, 874 f., 878; ferner Redeker, N J W 1980, 1593, 1595 f. «7 Förster, in: Brügelmann u.a., BBauG, §125 Rdn.31; Ernst, in: E r n s t / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §125 Rdn. 7; O V G Lüneburg v. 22.2.1968, K S t Z 1968, 184. Dagegen mißt Braun, Erschließung von Bauland, S. 64, der Zustimmungserklärung der höheren Verwaltungsbehörde die ΒindungsWirk u n g des Bebauungsplans zu.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

135

3. Planungsverfahren Das Zustimmungsverfahren ist gesetzlich nicht geregelt. Aus § 125 Abs. 2 S. 3 BBauG ergeben sich jedoch Rückschlüsse auf die i m Einzelfall zu erfüllenden Mindestanforderungen an Form, Inhalt und Verfahren der gemeindlichen Planung. Die höhere Verwaltungsbehörde muß i n die Lage versetzt werden, die von dem zuständigen Gemeindeorgan beschlossene Erschließungsplanung auf ihre Vereinbarkeit mit den Grundsätzen des § 1 Abs. 4, 6 und 7 BBauG zu überprüfen. Die Zustimmung bezieht sich auf eine den Verkehrsflächenfestsetzungen des Bebauungsplans entsprechende parzellenscharfe Planung 1 3 8 . M i t dem Antrag auf Zustimmung hat die Gemeinde deshalb einen Erschließungsplan vorzulegen 1 3 9 und durch weitere Angaben und Unterlagen die gesetzlich geforderte inhaltliche Überprüfung zu ermöglichen. Neben den Verkehrsflächenfestsetzungen ist i m Erschließungsplan die vorhandene und vorgesehene Bebauung sowie die Lage i m Verkehrsnetz darzustellen 1 4 0 . Das Kernstück der Planung, die Abwägung der öffentlichen und privaten Belange, setzt eine vollständige Zusammenstellung des Abwägungsmaterials voraus 1 4 1 und läßt sich von der höheren Verwaltungsbehörde nur unter maßgeblicher Heranziehung des vorangegangenen Planungsverfahrens beurteilen. Weitere Form- und Verfahrenserfordernisse folgen aus der rechtlichen Qualifikation des Erschließungsplans als Verwaltungsakt. I m einzelnen ist zu unterscheiden, ob die Erschließungsplanung den Festsetzungen eines erforderlichen Bebauungsplans vorgreift oder nicht. a) Verfahren bei nachfolgendem Bebauungsplan I m ersten Fall kann die höhere Verwaltungsbehörde Abwägungsvorgang und -ergebnis häufig erst überprüfen, wenn die Gemeindevertretung den Bebauungsplan als Satzung beschlossen hat. Zu diesem Zeitpunkt ist das Abwägungsmaterial regelmäßig vollständig zusammengestellt. Die Träger öffentlicher Belange haben sich geäußert und die Bürger sind beteiligt worden. Der Rat hat über die Bedenken und A n regungen und die Gewichtung gegensätzlicher Belange entschieden. Als Erschließungsplan dient der beschlossene Bebauungsplan, der teilweise w» Kregel, K S t Z 1980, 143, 147; vgl. auch B V e r w G v. 3.10.1975, DÖV 1976, 97, 98. ΐθ» V G H B W v. 22. 6.1966, B a W ü V B l . 1967, 92 f.; Finkler, Das Erschließungsrecht, S. 12; Frohberg, in: Schütz / Frohberg, BBauG, S. 552; Ernst, in: E r n s t / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §125 Rdn. 8; Kregel, KStZ 1980, 143, 147. 140 Frohberg, in: Schütz / Frohberg, BBauG, S. 552; Erlaß des Hess. M i n . des I n n e r n v. 1. 7.1970 (StAnz. S. 1481). 141 B V e r w G v. 5. 7.1974, E 45, 309, 322 f.; v. 14.2.1975, E 48, 56, 64; Weyreuther, DVB1.1978, 99; Schmalz, A l l g . VerwR, S. 233 f.

136

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

gleichzeitig zur Genehmigung vorgelegt wird. Zusammen mit weiteren Unterlagen wie Ratsprotokollen, der Bebauungsplanbegründung, den unberücksichtigten Bedenken und Anregungen mit der Stellungnahme der Gemeinde kann die Planung auf ihre Vereinbarkeit mit § 1 Abs. 4, 6 und 7 BBauG überprüft werden. Die Gemeinde hat außerdem darzulegen, aus welchen Gründen die Erschließungsstraßen vor Inkrafttreten des Bebauungsplans hergestellt werden sollen 1 4 2 . Vor dem Beschluß über die Satzung besteht die Gefahr, daß i n die Abwägung Belange nicht eingestellt worden sind, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen (Abwägungsdefizit). Insbesondere bei der Erschließungsstraßenplanung für neue Baugebiete w i r d deshalb der Satzungsbeschluß i n der Regel abzuwarten sein. Bei räumlich begrenzten weniger komplexen Planungen kann die Durchführung der Auslegung (§ 2 a Abs. 6 BBauG) genügen, wenn keine Anregungen und Bedenken vorgebracht wurden oder die Stellungnahmen berücksichtigt werden sollen. I n seltenen Einzelfällen kann bei einfachen Planungen die Durchführung der vorgezogenen Bürgerbeteiligung und der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange ausreichen, wenn keinerlei Bedenken erkennbar sind. Ist das Abwägungsmaterial unvollständig, weil zu erwartende Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange oder der Bürger noch nicht vorliegen, so entspricht die Straßenplanung nicht den Anforderungen des § 1 Abs. 6 und 7 BBauG und die trotzdem beantragte Zustimmung muß vorerst versagt oder das Verfahren ausgesetzt werden, bis nach dem Stand des Bebauungsplanverfahrens eine Überprüfung vorgenommen werden kann. b) Verfahren ohne nachfolgenden Bebauungsplan Der Rechtscharakter des Plans sowie die materiellen Prüfungserfordernisse des § 125 Abs. 2 S. 3 BBauG w i r k e n sich ebenfalls auf Form und Verfahren von Erschließungsstraßenplanungen aus, die ohne nachfolgenden Bebauungsplan realisiert werden sollen. I n der Praxis w i r d die Zustimmung beispielsweise beantragt, wenn eine einseitig bebaute alte Erschließungsstraße dringend der Erneuerung bedarf und diese Gelegenheit benutzt werden soll, u m unter erstmaliger Inanspruchnahme von Flächen die Straße zu verbreitern und m i t Fuß- und Radwegen zu versehen, ohne daß die Straße eine andere Funktion i m Verkehrsnetz erhält oder neue Bebauungsmöglichkeiten eröffnet werden. Die räumliche Erweiterung solcher zum Außenbereich gehörenden Erschließungsanlagen 143 macht einen Bebauungsplan i n der 142 v g l . Erlaß des Hess. M i n . des I n n e r n v. 1. 7.1970 (StAnz. S. 1481).

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

Regel nicht zwingend erforderlich 1 4 4 , so daß vor der Herstellung die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde einzuholen ist. Je nach den Umständen ist zur Herstellung von Sammelstraßen oder Verkehrsverbindungen zur Ortsmitte, die durch den Außenbereich verlaufen, ein Bebauungsplan entbehrlich und daher die Zustimmung zu beantragen. I n den Fällen, i n denen ein parallellaufendes Bebauungsplanverfahren stattfindet, gewährleistet dessen fortgeschrittener Stand i n der Regel eine den rechtlichen Anforderungen genügende Zusammenstellung des Abwägungsmaterials, eine Beteiligung der Planungsbetroffenen sowie der Träger öffentlicher Belange auch für die vorgängige Erschließungsanlagenplanung. Darauf kann nicht zurückgegriffen werden, wenn Straßen allein aufgrund der Planung nach § 125 Abs. 2 S. 1 BBauG hergestellt werden sollen. Die Gemeinde hat i n diesen Fällen den von der Planung Betroffenen vor der Entscheidung des zuständigen Gemeindeorgans Gelegenheit zur Äußerung zu geben (§28 VwVfG). Von der Straßenplanung betroffen sind vor allem die Eigentümer des i n Aussicht genommenen Straßengeländes sowie Anlieger, i n deren Rechte möglicherweise eingegriffen w i r d 1 4 5 . Eine bestimmte Form der Anhörung ist nicht vorgeschrieben. A r t und Weise der Gewährung rechtlichen Gehörs richten sich nach der Eigenart des jeweiligen Verwaltungshandelns 1 4 6 , wobei es grundsätzlich ausreicht, wenn Gelegenheit zur schriftlichen Äußerung besteht 1 4 7 . I h r Ermessen bei der Wahl der Beteiligungsart hat die Gemeinde unter Berücksichtigung der Bedeutung der Planung, Umfang und A r t der von ihr berührten Interessen sowie dem öffentlichen Interesse an einer einfachen und zweckmäßigen Verfahrensgestaltung (§ 10 S. 2 VwVfG) auszuüben. Die Verletzung des Anhörungsrechts bei Planungsentscheidungen stellt häufig nicht nur einen Verfahrensfehler dar, sondern markiert ι « B V e r w G v. 12.10.1973, DVB1.1974, 238; dem folgend: Tittel, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §125 Rdn. 5; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 125 Rdn. 10; Oestreicher, BBauG, § 125 A n m . 3 b; Schlez, BBauG, §125 Rdn. 9; Förster, in: Brügelmann u.a., BBauG, §125 Rdn. 24; Schrödter, BBauG, §125 Rdn. 2; Ludyga / Steiner, Erschließungsbeitrag, §125 Rdn. 24. 144 Vgl. B G H v. 1.6.1978, B G H Z 71, 375; allgemein zum erschließungsrechtlichen Erforderlichkeitsbegriff: Weyreuther, DVB1.1981, 369, 372. 145 Vgl. Kopp, V w V f G , §28 Rdn. 11; Löwer, DVB1. 1981, 528, 530 ff.; Stüer, NuR 1981, 149, 151 ff.; vgl. ferner unten § 9 I V 1 b m. w. N. 14« Badura, in: Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 326; Lauhinger, VerwArch 1982, 60, 74 f., 76. 147 Kopp, V w V f G , §28 Rdn. 28; Badura, in: Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 326; Götz, A l l g . VerwR, S. 132; Clausen, in: Knack, V w V f G , § 28 Rdn. 3.7; Leonhardt, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, V w V f G , §28 Rdn. 20; Ule / Lauhinger, Verwaltungsverfahrensrecht, S. 124; Borgs, in: Meyer / Borgs, V w V f G , § 28 Rdn. 12, 15.

138

4. Kap.: Verbindliche örtliche Straßenplaiiüng

zugleich eine materielle Fehlerhaftigkeit durch die Verletzung des A b wägungsgebots. Ist den betroffenen Bürgern sowie den i n Betracht kommenden Trägern öffentlicher Belange die Erschließungsplanung nicht einmal bekannt, so liegt ein Abwägungsdefizit nahe, weil die für die Abwägung relevanten öffentlichen und privaten Belange nicht vollständig ermittelt wurden. Das Erfordernis gerechter Abwägung und der Grundsatz des rechtlichen Gehörs verlangen zumindest, daß die Betroffenen von der i n Aussicht genommenen Planung haben Kenntnis nehmen können. Je nach den Auswirkungen der Straßenplanung kann die Beteiligung von einer Veröffentlichung der gemeindlichen Vorstellungen und Auslegung des Erschließungsplans über Bürgerversammlungen und Besprechungen mit den Trägern öffentlicher Belange bis zu einem dem Bebauungsplanverfahren nachempfundenen Verfahren angebracht sein 1 4 8 . M i t der Vorlage des Erschließungsplans hat die Gemeinde der höheren Verwaltungsbehörde diese Beteiligung darzulegen und zu nicht berücksichtigten Äußerungen Stellung zu nehmen. c) Entscheidung der höheren Verwaltungsbehörde Ist den verfahrensmäßigen Anforderungen genügt und entspricht der von dem zuständigen Gemeindeorgan beschlossene Erschließungsplan den Grundsätzen des § 1 Abs. 4, 6 und 7 BBauG, so hat die Gemeinde einen Rechtsanspruch auf Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde 1 4 9 . Die Überprüfung beschränkt sich also auf eine Rechtskontrolle. Die Entscheidung über den Zustimmungsantrag ist ein Verwaltungsa k t 1 5 0 , den die Gemeinde mit der Verpflichtungsklage erstreiten kann. d) Öffentliche Bekanntgabe Nach der Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde w i r d das Verwaltungsverfahren durch die Bekanntgabe des Verwaltungsakts (§41 VwVfG) abgeschlossen. Die Gemeinde gibt den Verwaltungsakt bekannt, indem sie den Betroffenen zumindest die generelle Möglichkeit der Kenntnisnahme von der Planung einräumt 1 5 1 . Die Bekanntgabe an je148 Z u Organisationsformen der Bürgerbeteiligung vgl. n u r Hendler, Der Städtetag 1980, 402 ff. m. w. N. 149 Cholewa, Erschließungsbeitragsrecht, Tz. 54; Assfalg, K S t Z 1970, 227, 230; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / B i e l e n b e r g , BBauG, §125 Rdn. 7; Ludyga! Steiner, Erschließungsbeitrag, § 125 Rdn. 15; Förster, in: Brügelmann u. a., BBauG, §125 Rdn. 26; Schmidt ! Bogner ! Steenbock, Handbuch des Erschließungsrechts, Rdn. 404. 150 Ludyga ! Steiner, Erschließungsbeitrag, §125 Rdn. 15; Ernst, in: E r n s t / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §125 Rdn. 7; Förster, in: Brügelmann u.a., BBauG, §125 Rdn. 26; Heinze, BBauG, §125 Rdn. 4; B V e r w G v. 10.6.1981, DVB1. 1982, 72 f. « ι Vgl. Meyer, in: Meyer / Borgs, V w V f G , § 41 Rdn. 2, 7.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

139

den einzelnen Beteiligten ist hier untunlich, weil der Adressatenkreis sich verändern kann und § 125 Abs. 2 BBauG eine beschleunigte Erschließungsstraßenherstellung i n einem vereinfachten Verfahren ermöglichen soll. Die Planung ist deshalb öffentlich bekanntzugeben (§ 41 Abs. 3 S.2 V w V f G ) 1 5 2 . Der Erschließungsplan setzt die Straßen- und Grünflächen — wie der Bebauungsplan (§ 9 Abs. 1 BBauG) — durch Zeichnung, Farbe, Schrift und Text fest, wobei die zeichnerische Darstellung dominiert. Diese Form der Allgemeinverfügung entspricht nicht dem i n §41 Abs. 4 V w V f G vorausgesetzten Begriff des schriftlichen Verwaltungsakts, für den dort detaillierte Bestimmungen über die A r t und Weise der öffentlichen Bekanntgabe getroffen sind. Die demnach bestehende Lücke ist durch eine entsprechende Anwendung des § 12 BBauG zu schließen. Dafür spricht neben der Funktion des Erschliessungsplans als Ersatzinstrument für einen an sich erforderlichen Bebauungsplan die vom Gesetzgeber bezweckte Verfahrensvereinfachung. M i t der Zustimmung ist die Rechtsbehelfsbelehrung (§ 154 BBauG) öffentlich bekanntzumachen, weil sonst die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO läuft 1 5 3 . Die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs erfaßt grundsätzlich sämtliche beschwerenden Verwaltungsakte, ist also auch für gestaltende und feststellende Verwaltungsakte einschließlich der Allgemeinverfügungen angeordnet 154 . Die Gemeinde sollte daher je nach den Einzelumständen die Anordnung der sofortigen Vollziehung i n Betracht ziehen. Das gem. § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO vorausgesetzte öffentliche Interesse kann, wie K o p p 1 5 5 zutreffend ausführt, m i t einem normativ ausgedrückten Vollzugsinteresse zusammenfallen. Davon ist regelmäßig auszugehen, wenn die Erschließungsanlagenherstellung einem Bebauungsplan vorausgeht, u m die zügige Planverwirklichung zu ermöglichen. Bei einer Anordnung der sofortigen Vollziehung ist es ausreichend, die Entscheidungsformel öffentlich bekanntzugeben und die erforderliche Begründung (§ 80 Abs. 3 VwGO) zur Einsicht bereitzuhalten. Diese Verfahrensweise entspricht der Regelung des §41 Abs. 4 V w V f G für die öffentliche Bekanntgabe schriftlicher Verwaltungsakte. e) Umdeutung einer Bebauungsplangenehmigung Erweist sich nach der Herstellung von Erschließungsstraßen ein Bebauungsplan als unwirksam, so stellt sich die Frage, ob die Genehmi158 a. Α.: Förster, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 125 Rdn. 31, der eine öffentliche Bekanntgabe der Zustimmung nicht für erforderlich hält. 153 So auch Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, V w V f G , §41 Rdn. 39 f., zur gleichartigen Problematik bei der öffentlichen Bekanntgabe schriftlicher Verwaltungsakte. 154 Kopp, V w G O , § 80 Rdn. 6; Eyermann / Fröhler, V w G O , § 80 Rdn. 2 f.; Redeker / von Oertzen, V w G O , § 80 Rdn. 2. iss V w G O , § 80 Rdn. 52.

140

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

gung des Planes i n eine Zustimmung nach § 125 Abs. 2 S. 1 BBauG umgedeutet werden kann und daher sogleich Erschließungsbeiträge erhoben werden dürfen oder aber zuvor die Zustimmung einzuholen bzw. das Inkrafttreten eines Bebauungsplanes abzuwarten ist. Die Umdeutung ist hier nicht ohne weiteres regelmäßig zulässig 166 . Vielmehr sind ihre i n den Verwaltungsverfahrensgesetzen kodifizierten Voraussetzungen (§ 47 VwVfG) i m Einzelfall zu prüfen 1 5 7 . Die Bebauungsplangenehmigung ist aus denselben Gründen rechtsfehlerhaft, die zur Nichtigkeit des Planes geführt haben. Das übersieht Assfalg 158, wenn er ausschließlich auf den einmal hergestellten Konsens zwischen Gemeinde und höherer Verwaltungsbehörde abhebt. Die Zustimmung stellt i m Verhältnis zur Genehmigung wegen des sachlich und räumlich begrenzteren Regelungsgehalts der zugrundeliegenden Planung ein Weniger dar 1 5 9 und ist als Voraussetzung für die Erschließungsanlagenherstellung auf das gleiche Ziel gerichtet 1 6 0 . Die Zulässigkeit der Umdeutung ist zunächst davon abhängig, daß die nach Landesrecht für die Genehmigung des Bebauungsplanes zuständige Behörde auch die Kompetenz zur Erteilung der Zustimmung nach § 125 Abs. 2 S. 1 BBauG besitzt 1 6 1 . Liegt diese Voraussetzung vor, kommt es entscheidend darauf an, ob die Erschließungsanlagenplanung den Anforderungen des § 125 Abs. 2 S. 3 BBauG genügt. Eine Konversion ist demnach nur möglich, wenn die entsprechenden Festsetzungen des nichtigen Bebauungsplanes von den Gründen, die zu seiner Unwirksamkeit geführt haben, nicht erfaßt werden 1 6 2 . Man w i r d i m Einzelfall also fragen müssen, ob die höhere Verwaltungsbehörde die Zustimmung auch angesichts der Unwirksamkeitsgründe erteilen müßte. Das w i r d bei formellen Fehlern, die keine fehlerhafte Abwägung verursacht haben, regelmäßig anzunehmen sein, während materielle Fehler wegen der ise I n diesem Sinne aber V G H B W v. 5. 6.1974, K S t Z 1974, 179, B V e r w G v. 10.6.1981, DVB1. 1982, 72 f.; Schrödter, BBauG, §125 Rdn. 3; Heinze, BBauG, §125 Rdn. 5; Schlez, BBauG, §125 Rdn. 10; Schmidt / Bogner / Steenbock, Handbuch des Erschließungsrechts, Rdn. 414; i m Ergebnis auch Assfalg, K S t Z 1970, 227, 228 f. 157 I n diesem Sinne auch V G H B W v. 20. 6.1966, B a W ü V B l . 1967, 92, 93; sowie Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 125 Rdn. 9; Förster, in: Brügelmann u.a., BBauG, § 125 Rdn. 29; Ludyga / Steiner, Erschließungsbeitrag, § 125 Rdn. 18, die n u r teilweise auf die Voraussetzungen des § 47 V w V f G abheben. 158 K S t Z 1970, 227, 229. 159 Assfalg, K S t Z 1970, 227, 228 f. i«o B V e r w G v. 10. 6.1981, DVB1. 1982, 72, 73. i«i Vgl. Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, V w V f G , §47 Rdn. 9; Klappstein, in: Knack, V w V f G , §47 Rdn. 2.2; Kopp, V w V f G , §47 Rdn. 9 f.; Meyer, in: Meyer / Borgs, V w V f G , § 47 Rdn. 11. Diesen wesentlichen Gesichtspunkt hebt auch das Bundesverwaltungsgericht i n seinem U r t e i l v. 10. 6.1981, DVB1.1982, 72, 73 a. E. hervor.

141

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

starken Interdependenzen zwischen städtebaulicher Nutzung und der sie ermöglichenden Erschließung häufig Einfluß auf die Zustimmungsfähigkeit haben und u. U. eine umfassende inhaltliche Neuplanung erfordern. 4. Rechtswirkungen

des Erschließungsplanes

Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, ist die isolierte Planung von Erschließungsstraßen und Grünanlagen gem. § 125 Abs. 2 BBauG durch den Gesetzgeber höchst unvollkommen ausgestaltet. Sie soll erkennbar an die Stelle des prinzipiell geforderten Bebauungsplanes treten und i n einem vereinfachten Verfahren die verbindliche planerische Grundlage für eine städtebaulichen Prinzipien entsprechende Herstellung der benötigten Erschließungsanlagen abgeben. Davon ausgehend sind die gesetzlich nicht näher umschriebenen Rechtswirkungen zu ermitteln. a) Unmittelbare Rechtswirkungen aa) Der Erschließungsplan stellt die Zulässigkeit des Vorhabens i m Hinblick auf die erfaßten Grundstücke (ad rem) gegenüber den davon betroffenen Grundeigentümern i m Plangebiet sowie den Anliegern und sonstigen Beteiligten (ad personas) verbindlich fest, indem er Trassenführung, Breite, Untergliederung, ggf. auch Querschnitt und Höhenlage der Straßen und die Gestaltung der Grünanlagen ausweist und die u. U. erforderliche Verlegung von Zufahrten, Leitungen, Gräben etc. regelt. M i t der durch die Bekanntgabe eintretenden Wirksamkeit sind die Beteiligten grundsätzlich an die Planung gebunden. Nach E i n t r i t t der Bestandskraft kann die Aufhebung oder Änderung des Planes nicht mehr durch die Einlegung der allgemeinen Rechtsbehelfe erreicht werden, sondern ist nur noch nach den § § 4 8 - 5 1 V w V f G bzw. den entsprechenden Bestimmungen der Landesverwaltungsgesetze möglich 1 6 3 . Der unanfechtbare Planfeststellungsbeschluß schließt Unterlassungs-, Änderungs- und Beseitigungsansprüche privatrechtlicher A r t (ζ. B. aus §§ 861, 862, 906, 907, 1004 BGB) aus 1 6 4 . Damit erhebt sich die Frage, ob der Erschließungsplan ebenfalls solche rechtsgestaltenden Wirkungen entfaltet. Der Bundesgerichtshof 165 hat sie dem Bebauungsplan, den der Erschließungsplan ersetzen soll, allgemein abgesprochen. Die zur Be1-63 Vgl. n u r Badura, in: Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 358 ff.; Wolff / Bachof f V e r w R I, § 52 I, I I ; Kopp, V w V f G , Vorbem. § 35 Rdn. 23; Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, V w V f G , §43 Rdn. 5 f.; Klappstein, in: Knack, V w V f G , Vorbem. § 43 Rdn. 3; Forsthoff, VerwR, S. 251 ff. Eingehend u n t e n § 9 I I I 1 b. les U r t e i l v. 7.2.1981, B a y V B l . 1981, 632; ebenso Papier, lichen Sachen, S. 57 ohne Begründung.

Recht der öffent-

142

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

gründung zitierten Ausführungen von Wolff / Bachof im tragen diese These jedoch nicht. Diese Autoren führen lediglich aus, daß gebietsbezogene Gesamtpläne das Maß und die A r t der Bebaubarkeit der vom Bebauungsplan ausgewiesenen Grundflächen regeln, „ohne i. d. R. die Privatrechtsverhältnisse zu beeinflussen". Die verbindlichen Festsetzungen von Verkehrsflächen weisen i m Gegensatz zu anderen Festsetzungen ein Höchstmaß an Konkretheit auf und sind unmittelbare Grundlage für den nachfolgenden Straßenbau, der nicht baugenehmigungspflichtig ist 1 6 7 . Soweit die Verkehrsflächenfestsetzungen reichen, ist der Bebauungsplan i n dieser rechtlichen Funktion dem Planfeststellungsbeschluß gleichgestellt, den er ersetzt. Rechtsprechung und Literatur gehen davon aus, daß insoweit die Planfeststellung für i m Bebauungsplan festgesetzte Verkehrsflächen i m Verhältnis zu den Betroffenen lediglich eine Wiederholung bedeuten würde 1 6 8 . Besonders deutlich hat der Verwaltungsgerichtshof München ausgeführt, daß der Bebauungsplan rechtlich i n vollem Umfang die Funktion wahrnehme, die sonst der Planfeststellung zukomme. Eine nachfolgende Planfeststellung habe i n dem identischen Bereich keine Gestaltungswirkung mehr 1 6 9 . Obwohl eine ausdrückliche Vorschrift hier fehlt, folgert Breuer 170 deshalb zu Recht aus der gesetzlichen Ausgestaltung des Bebauungsplanes eine öffentlich-rechtliche Duldungspflicht für die Nachbarschaft i n dem Umfang der Festsetzungen. Der dem Bebauungsplan als Voraussetzung rechtmäßiger Erschließungsstraßenherstellung gleichstehende Erschließungsplan zeigt ebenfalls privatrechtsgestaltende Wirkungen, indem er Unterlassungs-, Änderungs- und Beseitigungsansprüche ausschließt. Das entspricht dem für jede hoheitliche Planung geltenden Grundsatz der Problembewältigung, wonach i n die verbindliche Planung alle Gesichtspunkte einzubeziehen sind, die zur möglichst optimalen Verwirklichung der gesetzlichen Planungsaufgabe sowie zur Bewältigung der von dem Vorhaben aufgeworfenen Probleme bedeutsam sind 1 7 1 . Anders als beim Bebauungsplan, der i m Normenkontrollverfahren oder nach Inzidentprüfung für unwirksam erklärt werden kann, ist 106 V e r w R I I I , § 158 Rdn. 21. i«7 v g l . dazu unten § 10 I I 3 b. B V e r w G v. 3. 6.1971, E 38, 152, 156 f.; Kodal, Straßenrecht, S. 712 ff.; Fickert, PlafeR Nr. 6 Tn. 12; Böhm, HessStrG, §33 Erl. 4; Schroeter, i n : M a r schall / Schroeter / Kastner, FStrG, §17 Rdn. 9.3; Fischer, BayVbl. 1964, 114 f. spricht v o n Straßenplanfeststellung nach Städtebaurecht. Unterschiede z w i schen beiden Planungsinstrumenten sind vor allem beim Rechtsschutz, dem Verfahren sowie bei den Voraussetzungen für eine Veränderungssperre u n d die Enteignung festzustellen. Vgl. auch Bulle, Bauverwaltung 1972, 176. Beschluß v. 16.11.1978, NuR 1980, 28, 29. 170 Bodennutzung, S.335. 171 B V e r w G v. 7. 9.1979, DÖV 1979, 908, 909; v. 9. 3.1979, DÖV 1979, 672 m. w. N.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

143

die Ausschlußwirkung des Erschließungsplanes — wie des Planfeststellungsbeschlusses — mit der Unanfechtbarkeit definitiv. Das ist eine Folge der Bestandskraft des Verwaltungsakts 1 7 2 . Die dem Planfeststellungsbeschluß eigentümliche Konzentrationswirkung, die andere behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlichrechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen 173 erübrigt, kommt dem Erschließungsplan nicht zu. Die Bestimmungen der jeweiligen Gesetze werden durch einen Verwaltungsakt nicht ihrer Wirkung beraubt. Zur Begründung einer Konzentrationswirkung 1 7 4 für bestimmte Pläne bedarf es einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung, die als speziellere Vorschrift vorrangig gilt. Daran fehlt es hier. Wie der Planfeststellungsbeschluß ermächtigt der Erschließungsplan nicht zur Bauausführung auf fremden Grundstücken. Er bildet nur die Grundlage für den Grunderwerb, macht ihn aber nicht überflüssig 175 . bb) Der Erschließungsplan zont die als Verkehrsflächen ausgewiesenen Grundstücke zu Straßenland herab. Wie bei entsprechenden Festsetzungen des Bebauungsplanes können den Grundeigentümern dadurch Vermögensnachteile entstehen 176 , die nach der gesetzlichen Wertung der §§ 39 j ff. BBauG über die Sozialbindung hinausgehen. Die Erschließungsanlagenplanung gem. § 125 Abs. 2 BBauG kann also enteignende Wirkung haben und erfordert somit nach A r t . 14 Abs. 3 S. 2 GG eine normative Entschädigungsregelung. Die §§ 39 j - 43 BBauG gelten schon nach ihrem Wortlaut nur für Eingriffe durch Festsetzungen eines Bebauungsplanes. Dasselbe soll nach einer i m Schrifttum vertretenen Aufassung auch für den §44 BBauG gelten 1 7 7 . Die überwiegend vertretene Gegenmeinung hält § 44 BBauG auch für anwendbar, wenn die bisher zulässige Nutzung auf172 Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, V w V f G , §75 Rdn. 22; Breuer, Bodennutzung, S. 335 f. 173 Beispielsweise für erlaubnispflichtige Erdarbeiten i n der Nähe von Denkmälern, für die Verlegung oder Beseitigung von Fernmeldeleitungen u n d Bau- u n d Betriebsanlagen für Straßenbahnen u n d Oberleitungsbussen. Vgl. die Übersicht v o n Kodal, Straßenrecht, S. 769 ff.; ferner Fickert, PlafeR Nr. 28, Tn. 34 ff. 174 Dieser Begriff w i r d hier i n dem umschriebenen engeren Sinne verwendet. I n der L i t e r a t u r w i r d diese Rechtsfolge auch als Ausschluß-, Ersetzungs-, Substitutions- oder Absorptionswirkung bezeichnet. Andere A u t o r e n gebrauchen den Begriff der Konzentrationswirkung i n einem weiteren Sinne u n d fassen auch die Feststellung der Zulässigkeit des Vorhabens darunter. Vgl. etwa Fickert, PlafeR Nr. 28 Tn. 15. 175 Vgl. unten § 9 I I I 1 b m. w . N. 17« Vgl. oben §8 I I I 4 a b b . 177 Breuer, DÖV 1978, 189, 200; ders., in: Schrödter, BBauG, §44 Rdn. 55; Papier, BauR 1976, 297, 298.

144

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

grund des § 34 BBauG durch andere behördliche Akte aufgehoben oder geändert w i r d 1 7 8 . I m Kern w i r d darum gestritten, ob §44 BBauG eine Entschädigungspflicht der öffentlichen Hand nur für finale planbedingte Eingriffe oder ihre unmittelbaren Auswirkungen anordnet oder auch für Nutzungsänderungen als Folge einer mehr zufälligen und ungesteuerten Entwicklung 1 7 9 . Die Nutzungsänderung durch Bebauungsplan w i r d dabei als alleiniger Fall eines bewußt und zielgerichteten Handelns angesehen. A n der hier aufgeworfenen Frage nach einer gesetzlichen Entschädigungsregelung für enteignende Wirkungen der Erschließungsanlagenplanung geht der Streit damit vorbei. Nutzungsbeschränkungen und -aufhebungen gehören zu den gewollten, typischen Wirkungen der verbindlichen (Erschließungs-)Straßenplanung. Die A n wendung des §44 BBauG auf durch den Erschließungsplan bedingte Eingriffe i n die Nutzungsmöglichkeiten kann sich auf den Wortlaut der Norm stützen, entspricht nach allen genannten Auffassungen dem Zweck der Entschädigungsregelung und ist i m Hinblick auf A r t . 14 Abs. 3 S. 2 GG verfassungsrechtlich geboten. Grundsätzlich gewährt § 44 BBauG eine Entschädigung i n Geld. Bei der andere Nutzungen auf Dauer ausschließenden Ausweisung von Grundstücken als Straßenflächen liegen aber die Voraussetzungen des § 40 Abs. 2 S. 1 BBauG regelmäßig vor, so daß das Postulat gerechter Interessenabwägung (Art. 14 Abs. 3 S. 3 GG) die i n § 44 Abs. 9 BBauG vorgesehene Übernahme des Grundstücks gebieten w i r d 1 8 0 . b) Der Erschließungsplan als Vollzugsgrundlage Für den Bebauungsplan stellt das BBauG zahlreiche der Planverwirklichung dienende Instrumente zur Verfügung 1 8 1 , auf die zur Durchführung des Erschließungsplanes vielfach nicht zurückgegriffen werden kann. M i t der Wirksamkeit dieses Planes räumt das Gesetz der Gemeinde kein allgemeines Vorkaufsrecht ein. Maßnahmen der Bodenordnung können aufgrund des Erschließungsplanes nicht eingeleitet und Grundstücke nicht gem. §§ 85 ff. BBauG enteignet werden. Geht der Erschließungsplan einem Bebauungsplan voraus, so ist die Ausübung des Vorkaufsrechts und die Einleitung eines Umlegungsverfahrens zwar 178 B G H v. 12. 6.1975, B G H Z 64, 366, 370 ff.; Schmidt-Aßmann, DVB1.1976, 170, 171; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, Vorb. § § 4 0 - 4 4 Rdn. 185 f., 224 f.; Stich, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §44 Rdn. 10; Rothe, BBauG, §44 Rdn. 1; ders., JZ 1978, 169, 171; Heinze, BBauG, §44 Rdn. 3; Oestreicher, BBauG, §44 A n m . 2; Schlez, BBauG, §44 Rdn. 1; Pohl, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 44 Rdn. 16. 17« Vgl. etwa B G H v. 12. 6.1975, B G H Z 64, 366, 376 f.; Papier, BauR 1976, 297, 304 f. 180 Vgl. Breuer, in: Schrödter, BBauG, § 44 Rdn. 93 f. 181 Vgl. dazu oben § 8 I I I 4.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

145

möglich (§§ 24 Abs. 1 Nr. 2, 45 Abs. 2 BBauG) und innerhalb der i m Zusammenhang bebauten Ortsteile ist eine Grenzregelung durchführbar (§ 80 Abs. 1 S. 1 BBauG). Diese Möglichkeiten des Grunderwerbs sind aber keine Folge der Erschließungsanlagenplanung, sondern unabhängig davon eingeräumt. Folgt der Erschließungsanlagenplanung ein Bebauungsplan, so kann gem. § 109 Abs. 2 BBauG das Enteignungsverfahren bereits nach der Auslegung des Bebauungsplanentwurfs eingeleitet werden. Vor Inkrafttreten des Bebauungsplanes ist häufig eine (teilweise) Einigung mit den Grundeigentümern (§§ 110 f. BBauG) möglich, die einem unanfechtbaren Enteignungsbeschluß gleichsteht. Ist ein Bebauungsplan nicht erforderlich, so bleibt der Erschließungsplan die alleinige Grundlage für die Herstellung öffentlicher Straßen und Grünanlagen. Es handelt sich dabei einmal u m die Fälle des § 125 Abs. 2 S. 2 BBauG und zum anderen vor allem u m auszubauende Erschließungsstraßen i m Außenbereich 182 . Für solche Vorhaben „unterhalb der Schwelle der Bebauungsplan Würdigkeit" 1 8 3 gelten zunächst die enteignungsrechtlichen Sonderbestimmungen der Landesstraßengesetze 184 und i m übrigen die allgemeinen Landesenteignungsgesetze 185 .

V. Erschließungsstraßenplanung ohne Bebauungsplan und ohne Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde (§ 125 Abs. 2 S. 2 BBauG)

1. Anwendungsbereich Läßt § 125 Abs. 2 S. 1 BBauG anstelle eines Bebauungsplanes ausnahmsweise die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde genügen, so verzichtet § 125 Abs. 2 S. 2 BBauG auch darauf, wenn die herzustellenden Straßen innerhalb der i m Zusammenhang bebauten Ortsteile verlaufen und (kumulativ) 1 8 6 die Aufstellung eines Bebauungsplanes nicht erforderlich ist.

iss Ausführlich dazu oben § 8 I V 1, 3 b, V. 183 B G H v. 1. 6.1978, B G H Z 71, 375, 379. is* § 42 StrG B W ; A r t . 40 BayStrWG; § 42 L S t r G N W ; § 42 NStrG; § 9 L S t r G RP; § 44 SaarlStrG; § 44 S t r W G SH. iss B G H v. 1.6.1978, B G H Z 71, 375, 376 ff.; Zimniok, BayStrWG, A r t . 40 Erl. 10 c cc; Prandi / Gillessen, BayStrWG, A r t . 40 Erl. 1; Breuer, in: Schrödter, BBauG, §85 Rdn. 14; Stich, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §85 Rdn. 28; Molodovsky, BayVBl. 1975, 125, 128; ders., BayEG, A r t . 40 Rdn. 2.3.2. ΐ8β B V e r w G v. 4. 4.1975, DÖV 1975, 713 f. 10 Kregel

146

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

a) I m Zusammenhang bebaute Ortsteile Der Begriff der i m Zusammenhang bebauten Ortsteile ist unbestritten ebenso zu interpretieren, wie i n § 34 BBauG 1 8 7 . Er w i r d von Rechtsprechung und Literatur als Komplex zusammenhängender Bebauung umschrieben, der trotz möglicherweise vorhandener Baulücken den Eindruck von Geschlossenheit vermittelt, nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist. I m Einzelfall kann auf eine umfangreiche Kasuistik zurückgegriffen werden 1 8 8 . b) Entbehrlichkeit eines Bebauungsplanes Die Frage nach der Entbehrlichkeit eines Bebauungsplanes w i r d mehrheitlich auf die herzustellenden Anlagen 1 8 9 , teilweise aber auch auf den i m Zusammenhang bebauten Ortsteil bezogen 190 . Der Ansatz der Mindermeinung hat die Begründung des federführenden 24. Bundestagsausschusses, auf dessen Initiative die Gesetzesfassung zurückgeht, ζ. T. für sich: „Der Ausschuß hat daher abweichend v o n der Regierungsvorlage zum Ausdruck gebracht, daß innerhalb der i m Zusammenhang bebauten Ortsteile, für die die Aufstellung eines Bebauungsplanes nicht erforderlich ist, auch die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde e n t f ä l l t 1 9 1 . "

Folgt man dieser Auffassung, so ist auf den durch die Straßen künftig erschlossenen räumlichen Bereich abzustellen und zu fragen, ob die 187 B V e r w G v. 12.10.1973, DVB1. 1974, 238, 239; v. 4.4.1975, DÖV 1975, 713; Förster, in: Brügelmann u.a., BBauG, §125 Rdn.23; Ernst, in: E r n s t / Z i n k a h n / B i e l e n b e r g , BBauG, §125 Rdn. 10; Tittel, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 125 Rdn. 5; Schlez, BBauG, § 125 Rdn. 9; Heinze, BBauG, § 125 Rdn. 4; Müller, Das Baurecht i n Hessen, BBauG, § 125 S. 16. iss v g l . etwa B V e r w G v. 6.11.1968, E 31, 22, 26; Zinkahn, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §19 Rdn.20 ff.; Grauvogel, in: Brügelmann u.a., BBauG, §34 Rdn. 16 ff.; Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §34 Rdn. 2. i«· B V e r w G v. 22.3.1974, BayVBl. 1974, 647, 648; v. 4.4.1975, DÖV 1975, 713, 714; v. 9. 6.1976, DÖV 1976, 855, 856; O V G Lüneburg v. 22. 2.1968, K S t Z 1968, 184, 185; Förster, in: Brügelmann u.a., BBauG, §125 Rdn. 33; Schrödter, BBauG, § 125 Rdn. 3; Heinze, BBauG, § 125 Rdn. 7; Müller, Das Baurecht i n Hessen, BBauG, §125 S. 15; Schmidt / Βogner / Steenbock, Handbuch des Erschließungsrechts, Rdn. 406; so jetzt auch Tittel, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 125 Rdn. 5. B a y V G H v. 26.7.1971, BayVBl. 1972, 372, 373; O V G Münster v. 18.3. 1974, K S t Z 1974, 217, 218; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §125 Rdn. 10; ders., in: E r n s t / H o p p e , ÖffBauBoR, Rdn. 691; Frohberg, in: Schütz / Frohberg, BBauG, S. 552; Weinisch, BBauG, S.441; Stadler / Baumgartner / Wiebel, BBauG, S. 446; so auch noch Tittel, in: Bonath, EPlaR, B V e r w G 12.69/6, 7 f. i«i BT-Drucksache 3/ zu 1794, S. 24, Zu § 137.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

147

städtebauliche Entwicklung und Ordnung dieses Gebietes Festsetzungen nach § 9 BBauG einschließlich der Verkehrsflächenfestsetzungen erfordert. Danach ist z. B. § 125 Abs. 2 S. 2 BBauG nicht anwendbar, wenn die bauliche und sonstige Nutzung der erschlossenen Grundstücke regelungsbedürftig ist und die Trasse der herzustellenden Erschließungsstraße und ihre Anlage durch die vorhandene Bebauung festliegt, so daß für die Straße praktisch keinerlei planerische Alternativen bestehen 192 . Diese Konsequenzen hat der Ausschuß bei der Formulierung wohl nicht bedacht, denn das Ergebnis widerspricht dem Impetus des Gesetzgebers, wie er durch den anderen Teil der Ausschußbegründung zu § 125 Abs. 2 S. 2 BBauG zum Ausdruck kommt: „Es würde dem Prinzip der Verwaltungsvereinfachung auch widersprechen, w e n n jeder Weg innerhalb der bereits bebauten Ortsanlage erst v o n der höheren Verwaltungsbehörde genehmigt werden müßte 1 ® 1 ."

Diese Norm soll also unnützen Formalismus vermeiden helfen und eine Verfahrensbeschleunigung ermöglichen, wenn der planerische Spielraum aufgrund der vorhandenen Bebauung oder anderer tatsächlicher Umstände so stark eingeschränkt ist, daß von der beabsichtigten Straßenherstellung eine präjudizierende Wirkung für die städtebauliche Ordnung der erschlossenen Grundstücke nicht zu erwarten ist. Die überwiegende Ansicht stellt deshalb zu Recht auf die Erschließungsanlage ab. Ein Bebauungsplan oder die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde ist als Voraussetzung rechtmäßiger Erschließungsstraßenherstellung nicht erforderlich, wenn deren Verlauf aufgrund der tatsächlichen Umstände, insbesondere der vorhandenen Bebauung, bereits so festgelegt ist, daß ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte 1 ® 3 . Den Gemeinden verbleibt häufig eine beschränkte Gestaltungsfreiheit hinsichtlich der Breite, Gliederung und Gestaltung der Anlage. Solche geringfügigen Variationsmöglichkeiten haben keinen Einfluß auf die Erschließungsfunktion der Straße, entfalten keine vorentscheidende So deutlich Tittel, in: Bonath, EPlaR, B V e r w G 12.69/6, 8: „Es ist m i t h i n gleichgültig, ob der Verlauf der Straße . . . schon seit langem tatsächlich festliegt u n d eine Änderung der Linienführung nicht mehr i n Frage kommt, . . . Vielmehr k o m m t es allein darauf an, . . . ob für diesen Ortsteil die Aufstell u n g eines Bebauungsplanes erforderlich ist." »» B V e r w G v. 12.12.1969, Buchholz 406.11, §133, BBauG Nr. 34, S.9; v. 12.10.1973, DVB1.1974, 238, 239; v. 22.3.1974, BayVBl. 1974, 647, 648; v. 3.10. 1975, DÖV 1976, 97, 98; v. 9. 6.1976, DÖV 1976, 855, 856. Damit übereinstimmend auch Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 125 Rdn. 10, w e n n er die Rechtsfolge des § 125 Abs. 2 S. 2 BBauG aus der Erwägung als gerechtfertigt ansieht, „daß durch die schon vorhandene Bebauung u n d die vorhandenen Ortsstraßen auch der Verlauf der Straße u n d ihre Anlagen i m übrigen bereits vorgegeben sind". Diese Voraussetzungen lagen auch i n dem v o m B a y V G H i n seinem U r t e i l v. 26. 7.1971, BayVBl. 1972, 272, 273, entschiedenen F a l l vor und wurden v o m Gericht entscheidend berücksichtigt. 10*

148

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

Wirkung für die Beplanung der erschlossenen Flächen und machen deshalb einen Bebauungsplan oder die Zustimmung nicht erforderlich1®4. Von vornherein nicht unter § 125 BBauG zu subsumieren sind die Fälle, i n denen eine bereits bestehende Straße neu untergliedert wird, indem ζ. B. die bisher unbefestigten Teile der Fahrbahn, Bürgersteige, Radwege einen festen Belag erhalten, ohne daß dafür Grundstücke erstmalig für Straßenzwecke i n Anspruch genommen werden. Die Durchführung solcher Arbeiten fällt nicht unter den Herstellungsbegriff der Norm 1 9 5 . 2. Analogie als Übergangsregelung Über den Wortlaut des § 125 Abs. 2 S. 2 BBauG hinausgehend hat das Bundesverwaltungsgericht einen weiteren Ausnahmetatbestand von der prinzipiellen Bindung an einen Bebauungsplan bzw. einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde entwickelt. Eine förmliche Planentscheidung unter Beteiligung der höheren Verwaltungsbehörde sieht es aufgrund einer an Sinn und Zweck des § 125 Abs. 2 S. 2 BBauG orientierten Bewertung als entbehrlich an, wenn Ausbauarbeiten von einigem Gewicht vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes (30. 6.1961) bereits so weit fortgeschritten waren, daß eine planerische Festsetzung darauf keinen Einfluß mehr hätte nehmen können 1 9 6 . Die Rechtsprechung füllt damit eine Lücke, die durch eine fehlende normative Übergangsregelung entstanden ist. Die sich anbietende Ähnlichkeitsbewertung rechtfertigt die analoge Anwendung der Rechtsfolge des § 125 Abs. 2 S. 2 BBauG auf diese Fälle und hat i m Schrifttum Zustimmung gefunden 197 . 3. Planungsverfahren,

Rechtswirkungen

§ 125 Abs. 2 S. 2 BBauG ermächtigt die Gemeinde nicht, ihre Vorstellungen ohne eine rechtsstaatlichen Anforderungen genügende Planung zu realisieren, sondern verzichtet lediglich auf die materiell-rechtliche Planungsüberprüfung durch die höhere Verwaltungsbehörde. Die i n Aussicht genommene Straßenherstellung ist den Betroffenen zur Kenntnis zu geben, damit sie Gelegenheit zur Stellungnahme haben. Das nach dem Kommunalrecht zuständige Gemeindeorgan hat anschließend 194 B V e r w G v. 3.10.1975, DÖV 1976, 97, 98; Förster, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 125 Rdn. 33. 105 Vgl. oben § 8 I I . m B V e r w G v. 29. 5.1970, E 35, 222, 225; ν. 28.11.1975, E 50, 2; v. 9. 6.1976, D Ö V 1976, 855 f.; ebenso O V G Münster v. 18. 3.1974, K S t Z 1974, 217. 107 Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §125 Rdn. 10; Förster, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 125 Rdn. 33; Größe-Hündfeld, in: Baumeister, BBauG, § 125 Rdn. 4.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

149

unter Berücksichtigung der vorliegenden Stellungnahmen den Erschließungsplan zu beschließen. Danach w i r d der Plan bekanntgegeben. I m einzelnen gelten die obigen Ausführungen zur Erschließungsstraßenplanung ohne nachfolgenden Bebauungsplan hier entsprechend 198 . Der Rechtscharakter des Erschließungsplanes als Verwaltungsakt i n Form der Allgemeinverfügung und seine Rechtswirkungen i m Hinblick auf das Vorhaben und für die Betroffenen sind bereits oben 1 9 9 eingehend erörtert worden, so daß darauf an dieser Stelle verwiesen werden darf.

V I . Folgen rechtswidriger Erschließungsstraßenplanung und -herstellung

Die Planung und Herstellung von Erschließungsstraßen folgt i n der Praxis nicht immer den dargestellten Grundsätzen. Die damit aufgeworfene Frage nach den Konsequenzen formeller und materieller Rechtsverletzungen soll i m folgenden unter Verzicht auf eine den thematischen Rahmen sprengende breite Erörterung allgemeiner verwaltungsprozessualer und verwaltungsrechtlicher Rechtsprobleme auf das rechtliche Schicksal der Planung und die Erhebung von Erschließungsbeiträgen konzentriert werden. Bei der nachfolgenden Darstellung der Rechtsfolgen fehlerhaften gemeindlichen Handelns ist zwischen Plan und rein faktischen Straßenherstellungsmaßnahmen zu differenzieren. 1. Rechtswidrigkeit

des Planes

Verletzt ein Plan geltendes Recht, so werden die Rechtsfolgen dieser Verstöße und der Rechtsschutz maßgeblich von seinem Rechtscharakter bestimmt. Für Teilbereiche hat der Gesetzgeber Regelungen getroffen, die vorrangig zur Beurteilung heranzuziehen sind. a) Bebauungsplan aa) Für den Bebauungsplan gelten die besonderen Rechtsvorschriften der §§ 155 a-155 c BBauG, nach denen bestimmte formelle und materielle Mängel für die Gültigkeit des Bebauungsplanes unbeachtlich sind 2 0 0 . I m übrigen führen Verstöße gegen zwingende Verfahrens- und Formvorschriften zur Ungültigkeit des Bebauungsplanes 201 . Die materielles Vgl. § 8 I V 3 b. ι»» § 8 I V 2, 4. 200 Vgl. i m einzelnen Lemmel, DVB1.1981, 318; Söfker, ZfBR 1981, 60; Gubelt, N J W 1979, 2071, 2075 ff.; Geizer, Bauplanungsrecht, Rdn. 413 ff.; Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff, Öffentl. Baurecht, S. 73 ff. sowie die Kommentierungen zum BBauG.

150

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

rechtliche Fehlerhaftigkeit einzelner Festsetzungen macht dagegen den gesamten Plan nur dann nichtig, wenn die nicht betroffenen Teile wegen des engen sachlichen Zusammenhangs keine sinnvolle städtebauliche Ordnung mehr ergeben 202 . bb) Rechtsschutz gegen den Bebauungsplan gewährt § 47 VwGO jeder Person, die durch den Plan oder dessen Anwendung einen Nachteil erlitten oder i n absehbarer Zeit zu erwarten hat sowie jeder Behörde 2 0 3 . Ist die umgehende Realisierung der Straßenplanung zu erwarten, kann gem. § 47 Abs. 7 VwGO eine einstweilige Anordnung zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen beantragt werden 2 0 4 . Eine weitere Kontrollmöglichkeit ist in Form der Inzidentprüfung i m Rahmen von Gerichtsverfahren gegeben. Die Rechtmäßigkeit des Planes w i r d als Vorfrage ζ. B. i m Streit über die Teilungsgenehmigung, Baugenehmigung oder den Umlegungsplan überprüft 2 0 5 . Das Bundesverfassungsgericht hat es bisher abgelehnt, die Anfechtung des Bebauungsplanes durch eine Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG) zuzulassen, weil der Plan noch nicht unmittelbar i n bestehende Rechtspositionen des Bürgers eingreife 2 0 6 . Das Schrifttum ist dieser Auffassung unter Hinweis auf mögliche unmittelbare Rechtswirkungen entgegengetreten 207 . Hält man deshalb die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde für zulässig, so ist i m Einzelfall das Subsidiaritätsprinzip zu beachten (§ 90 Abs. 2 BVerfGG) und zunächst der Rechtsweg auszuschöpfen. Rechtsweg i n diesem Sinne ist auch das Normenkontrollverfahren 2 0 8 . 201 Bielenberg, i n Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §10 Rdn. 22; Geizer, Bauplanungsrecht, Rdn. 421; Finkelnburg, in: F i n k e l n b u r g / Ortloff, Öffentl. Baurecht, S. 72 f.; vgl. B V e r w G v. 8.1.1968, DÖV 1968, 325. 1202 V G H B W V. 22.7.1966, DVB1.1967, 385, 389; HessVGH v. 16.11.1976, BRS 30, Nr. 22; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §10 Rdn. 22; Geizer, Bauplanungsrecht, Rdn. 421. so3 Ausführlich: Rasch, BauR 1981, 409; Grauvogel / Dürr, i n : Brügelmann u. a., BBauG, § 10 Rdn. 15 ff.; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 10 Rdn. 6 ff.; Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff, ö f f e n t l . Baurecht, S. 77 ff.; Geizer, Bauplanungsrecht, Rdn. 413 ff.; Schrödter, BBauG, § 10 Rdn. 3; B V e r w G v. 9.11.1979, E 59, 87 sowie die Kommentierungen zu §47 VwGO. 204 v g l . dazu etwa Schenke, DVB1. 1979, 169; Schrödter, BBauG, § 10 Rdn. 5; Rasch, BauR 1981, 409 ff.; Zuck, Das Recht des Bebauungsplans, Rdn. D 14 ff.; Geizer, Bauplanungsrecht, Rdn. 428 ff.; Kopp, V w G O , § 47 Rdn. 76 ff. 205 Vgl. B V e r f G v. 27. 7.1971, E 31, 364, 369; B V e r w G v. 14. 7.1972, E 40, 268; v. 16. 2.1973, E 42, 5; B G H ν. 28. 5.1976, DVB1. 1976, 776; Schrödter, BBauG, § 10 Rdn. 7 ff. 2oe B V e r f G v. 27. 7.1971, E 31, 364, 367 ff. 207 Umbach, DVB1.1971, 741 f.; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §10 Rdn. 19; Grauvogel I Dürr, in: Brügelmann u.a., BBauG, §10 Rdn. 48; Schrödter, BBauG, §10 Rdn. 2; Heinze, BBauG, § 8 Rdn. 14; kritisch auch Schlichter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 10 Rdn. 4. Z u den Recht s Wirkungen vgl. ferner oben § 8 I I I 4.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

151

b) Erschließungsplan aa) Der Erschließungsplan ist ein Verwaltungsakt. Die Rechtsfolgen einer formellen oder materiellen Fehlerhaftigkeit richten sich somit nach den Bestimungen der Verwaltungsverfahrensgesetze. Danach bleibt der mit Mängeln behaftete Plan ohne Anfechtung grundsätzlich w i r k sam, es sei denn, er leidet an einem besonders schwerwiegenden evidenten Fehler, der zur Nichtigkeit führt (§ 44 VwVfG). Verfahrens- und Formfehler können geheilt werden (§45 VwVfG), wenn sie nicht zugleich einen materiellen Mangel der Planung begründen. Eine fehlende Begründung oder die Unterlassung der erforderlichen Anhörung Beteiligter kennzeichnet u. U. eine mangelhafte Abwägung, die durch eine Nachholung der versäumten Verfahrenshandlung nicht behoben wird. bb) Der Erschließungsplan kann von den i n eigenen Rechten möglicherweise Verletzten innerhalb der Rechtsbehelfsfrist angefochten werden. Angesichts der planerischen Entscheidungen eigentümlichen Gestaltungsfreiheit sind die dem §46 V w V f G entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften i n aller Regel nicht anwendbar 2 0 9 . Soweit eine Heilung von Verstößen (§45 VwVfG) nicht möglich ist, führt die A n fechtung des fehlerhaften Planes zu seiner Aufhebung. Ist die sofortige Vollziehung des Planes angeordnet, kann die Gemeinde auf den Widerspruch die Vollziehung aussetzen (§ 80 Abs. 4 S. 1 VwGO). Geschieht das nicht, hat der Betroffene die Möglichkeit, einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung beim Gericht der Hauptsache zu stellen (§ 80 Abs. 5 VwGO). Begehrt der Betroffene die Einrichtung von Schutzanlagen oder eine i h m sonst günstige Anordnung, so ist die Verpflichtungsklage ggf. i n Form der Bescheidungsklage statthaft. Einstweiliger Rechtsschutz ist unter den Voraussetzungen des § 123 VwGO gewährleistet. Für die Rechtsschutzmöglichkeiten der Planungsbetroffenen gegen den Erschließungsplan gilt damit nichts anderes als für den Planfeststellungsbeschluß 210 . 2. Rechtswidrigkeit

der Straßenherstellung

Von der Planung zu trennen ist die Ausführung der Straßenbauarbeiten. Diese Tathandlungen können rechtswidrig sein, weil sie ohne aus208 Regierungsbegründung zur Änderung des §47 V w G O , BT-Drucksache 7/4324, S. 10; Zuck, Das Recht des Bebauungsplans, Rdn. D 94; Kopp, V w G O , § 47 Rdn. 39 m. w. N. 209 Kopp, V w V f G , § 46 Rdn. 24; Götz, A l l g . VerwR, S. 133 f.; Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, V w V f G , § 46 Rdn. 7; Klappstein, i n : Knack, V w VfG, §46 Rdn. 4; Wallerath, A l l g . VerwR, S. 181; B V e r w G v. 8.2.1967, E 26, 145, 148. 210 Ausführlicher dazu unten § 9 I V 1 b.

152

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

reichende planerische Grundlage vorgenommen werden oder vom Plan abweichen. a) Fehlerfolgen Fehlt zum Zeitpunkt des ersten Spatenstichs ein Bebauungsplan oder ein Erschließungsplan, dem die höhere Verwaltungsbehörde zugestimmt hat und sind auch die Voraussetzungen des § 125 Abs. 2 S. 2 BBauG nicht gegeben, so ist die Straßenherstellung rechtswidrig 2 1 1 . Das gilt grundsätzlich ebenfalls, wenn die Baumaßnahmen von der zugrundeliegenden Planung abweichen 212 . Der durch die Beschleunigungsnovelle eingefügte § 125 Abs. 1 a BBauG fingiert die Rechtmäßigkeit von Planunterschreitungen und bestimmten sonstigen Abweichungen aber, wenn sie m i t den Grundzügen der Planung und auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar sind. Diese unbestimmten Rechtsbegriffe dienen der Abgrenzung zwischen unwesentlichen Abweichungen, die als rechtmäßig zu behandeln sind und solchen, die ein Planänderungsverfahren erforderlich machen 213 . Für die danach rechtswidrig hergestellten Erschließungsstraßen dürfen nach inzwischen ganz herrschender Meinung keine Erschließungsbeiträge erhoben werden 2 1 4 . Das war auch der entscheidende Beweg211 B V e r w G v. 21.10.1968, DVB1. 1969, 275 f.; OVG Rheinl.-Pfalz v. 28.12. 1965, VerwRspr 18 (1967), 66; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §125 Rdn. 4; Förster, in: Brügelmann u.a., BBauG, §125 Rdn. 39; Tittel, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §125 Rdn. 1; Schmidt / Βogner / Steenbock, Handbuch des Erschließungsrechts, Rdn. 424; Müller, Das Baurecht i n Hessen, BBauG, §125, S. 14; Heinze, BBauG, §125 Rdn. 1; Ludyga ! Steiner, E r schließungsbeitrag, § 125 Rdn. 30; Größe-Hündfeld, in: Baumeister, BBauG, § 125 Rdn. 1; Kregel, K S t Z 1980, 143. 212 O V G Rheinl.-Pfalz v. 10. 3.1975, K S t Z 1975, 178 f.; O V G N W v. 26. 7. 1982, DVB1.1983, 139; Ludyga / Steiner, Erschließungsbeitrag, §125 Rdn. 33; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §125 Rdn. 4; Heinze, BBauG, § 125 Rdn. 1; Kregel, K S t Z 1980, 143, 144. 213 Eingehend dazu: Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 125 Rdn. 4 a ff.; Förster, in: Brügelmann u.a., BBauG, §125 Rdn. 17; Tittel, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, § 125 Rdn. 3 f.; Schmidt / Bogner / Steenbock, Handbuch des Erschließungsrechts, Rdn. 440 ff.; von Müller, BauR 1979, 327; Kregel, K S t Z 1980, 143 ff.; B V e r w G v. 18. 9.1981, DVB1.1982, 79 f.; O V G N W V. 26. 7.1982, DVB1.1983, 139. 214 B V e r w G v. 21.10.1968, DVB1.1969, 275 f.; v. 12.12.1969, DVB1.1970, 417, 418; V. 29.5.1970, E 35, 222, 224 f.; v. 23.5.1975, DÖV 1975, 716; v. 18.9.1981, DVB1.1982, 79 f.; Ludyga / Steiner, Erschließungsbeitrag, §125 Rdn. 32; Förster, in: Brügelmann u.a., BBauG, §125 Rdn. 16, 39; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, §125 Rdn. 4, §127 Rdn. 14; Schrödter, BBauG, §125 Rdn. 3; Größe-Hündfeld, in: Baumeister, BBauG, §125 Rdn. 1; Tittel, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §125 Rdn. 1; Müller, Das Baurecht i n Hessen, BBauG, §125, S. 14; Schlez, BBauG, §125 Rdn. 12; a . A . noch: BayV G H V. 23.2.1967, K S t Z 1967, 101; v. 18.12.1969, BayVBl. 1970, 142; O V G Lüneburg v. 22.2.1968, K S t Z 1968, 184, 185; Cholewa, Erschließungsbeitragsrecht, Tz. 54; Finkler, Erschließungsrecht, S.33; Frohberg, in: Schütz / Frohberg, BBauG, S. 552 f.

§ 8 Städtebaurechtliche Straßenplanung

153

grund für die Einfügung des § 125 Abs. 1 a BBauG 2 1 6 , der nach dem Wortlaut und der systematischen Stellung innerhalb der Norm nur für Abweichungen vom Bebauungsplan gilt. Diese Anordnung führt zu einer unverständlichen unterschiedlichen Behandlung von Abweichungen. Je nachdem, ob der Herstellung ein Bebauungsplan oder ein Erschließungsplan zugrunde liegt, müssen unter den Voraussetzungen des § 125 Abs. 1 a BBauG i m ersten Fall Erschließungsbeiträge erhoben werden, während i m zweiten Fall die Beitragserhebung unzulässig ist. Ein sachlicher Grund für eine solche Differenzierung ist nicht ersichtlich. Sie widerspricht Sinn und Zweck der Regelung sowie der Funktion des Erschließungsplanes. Der Gesetzgeber hat den Erschließungsplan als Voraussetzung rechtmäßiger Anlagenherstellung dem Bebauungsplan gleichgestellt. Bei den Bauarbeiten kann es hier wie dort zu Abweichungen kommen, die nach der i n § 125 Abs. 1 a BBauG enthaltenen Wertung als rechtmäßig behandelt werden sollen. Der hier sichtbar werdenden planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes ist durch eine analoge Anwendung des Absatzes 1 a auf die Fälle des § 125 Abs. 2 BBauG zu begegnen 216 . Eine nach dem bisher Gesagten rechtswidrige Anlagenherstellung w i r d geheilt durch den nachträglichen Erlaß eines Bebauungsplanes 217 oder eines Erschließungsplanes, dem die höhere Verwaltungsbehörde gem. § 125 Abs. 2 S. 1 BBauG zugestimmt hat 2 1 8 . Das Bundesverwaltungsgericht weist m i t Recht darauf hin, daß andernfalls die Straße zunächst beseitigt werden müßte, u m nach rechtmäßiger Planung erneut hergestellt zu werden 2 1 9 . b) Rechtsschutz Die Straßenbauarbeiten selbst sind nicht final auf die Bewirkung einer Rechtsfolge, sondern allein auf die tatsächliche Herstellung des 215 Deutlich die Begründung der Regierungsvorlage, BT-Drucksache 8/2451, S. 30, Z u Nr. 21 sowie der Bericht des 15. Ausschusses, BT-Drucksache 8/2885, S. 34 f. Kregel, K S t Z 1980, 143, 147. 217 B V e r w G v. 21.10.1968, DVB1.1969, 275 f.; OVG N W v. 26. 7.1982, DVB1. 1983, 139, 140; Förster, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 125 Rdn. 40; Müller, Das Baurecht i n Hessen, BBauG, § 125 S. 14; Schrödter, BBauG, § 125 Rdn. 3; Größe-Hündfeld, in: Baumeister, BBauG, § 125 Rdn. 1. 2i« O V G B e r l i n v. 5.2.1971, DÖV 1971, 819; B V e r w G v. 24.10.1972, E 41, 72, 74 f.; v. 23.5.1975, DÖV 1975, 716 f.; v. 18.9.1981, DVB1. 1982, 79; v. 27.9. 1982, DVB1. 1983, 135; Förster, in: Brügelmann u. a., BBauG, § 125 Rdn. 27; Schrödter, BBauG, §125 Rdn. 3; Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 125 Rdn. 4; Heinze, BBauG, § 125 Rdn. 5; Größe-Hündfeld, in: Baumeister, BBauG, 125 Rdn. 1. 219 B V e r w G v. 23. 5.1975, DÖV 1975, 716 f.; ebenso Ernst, in: Ernst / Z i n k a h n / B i e l e n b e r g , BBauG, §125 Rdn. 4; vgl. ferner B V e r w G v. 25.8.1971, DÖV 1972, 129, 131 f. zur Planfeststellung.

154

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

Verkehrsweges gerichtet. Sie sind rechtlich als schlicht-hoheitliche Realakte zu qualifizieren 220 . Das gilt auch dann, wenn — wie üblich — die Arbeiten von Privatunternehmen i m Auftrag der Gemeinde durchgeführt werden, weil das Unternehmen den gemeindlichen Weisungen hinsichtlich der Gestaltung der Anlage unterliegt 2 2 1 . Den in eigenen Rechten möglicherweise Betroffenen stehen gegen rechtswidrige Straßenbauarbeiten Unterlassungs-, Beseitigungs- und Ersatzansprüche zu, die vor den Verwaltungsgerichten bzw. hinsichtlich der Ersatzansprüche vor den ordentlichen Gerichten geltend gemacht werden können. Rechtsprechung und Literatur haben derartige A n sprüche von Grundeigentümern der Straßenflächen oder Anliegern anerkannt, wenn negative vermögensrechtliche Auswirkungen zu befürchten sind 2 2 2 oder unmittelbare Veränderungen am Grundeigentum notwendig werden 2 2 3 . Vorläufiger Rechtsschutz w i r d nach § 123 VwGO gewährt 2 2 4 . Die materiellrechtliche Grundlage für den negatorischen Rechtsschutz gegen Realakte w i r d i n dem von Lehre und Rechtsprechung entwickelten Folgenbeseitigungsanspruch gesehen 226 , während Ersatzansprüche aus Amtshaftung oder wegen enteignenden Eingriffs gewährt werden 2 2 6 . Eine bundeseinheitliche gesetzliche Grundlage sollte der Folgenbeseitigungsanspruch i n den §§ 3 und 4 des Staatshaftungsgesetzes 227 erhalten. Die Unsicherheit über den Bestand dieses Gesetzes 220 B V e r w G v. 28. 8.1971, DVB1. 1971, 858, 859; B G H v. 20. 3.1967, VersR 1967, 604, 605; v. 20.3.1975, N J W 1975, 1406; v. 26.10.1978, B G H Z 72, 289, 292 f.; v. 7.7.1980, BayVBl. 1981, 633; v. 7.2.1981, BayVBl. 1981, 632; v. 13.5. 1982, N V w Z 1982, 700, 701; Hoffmann , Der Abwehranspruch gegen rechtswidrige hoheitliche Realakte, S. 16; Reither, in: Bartlsperger/Blümel/Schroeter, E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 245; Büchs, Grunderwerb u n d Entschädigung beim Straßenbau, Rdn. 3/1; Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 299. 221 Reither, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S.246; B G H v. 7.2.1981, BayVBl. 1981, 632. 222 OVG Rheinl.-Pfalz v. 28.12.1965, VerwRspr 18 (1967), 66; Wolff / Bachof, V e r w R I, § 57111b 2; Größe-Hündfeld, in: Baumeister, BBauG, §125 Rdn. 2. 223 HessVGH v. 24.1.1975, D W W 1976, 64 f.; v. 18. 5.1982, N V w Z 1982, 565; B G H v. 7.2.1981, BayVBl. 1981, 632 f.; Ludyga / Steiner, Erschließungsbeitrag, §125 Rdn. 31; Bender, Staatshaftungsrecht, Rdn. 440 f., 674 f.; Größe-Hündfeld, in: Baumeister, BBauG, § 125 Rdn. 2. 224 OVG Rheinl.-Pfalz v. 28.12.1965, VerwRspr 18 (1967), 66; HessVGH v. 24.1.1975, D W W 1976, 64 f.; B a y V G H v. 17. 8.1976, NuR 1980, 126 f.; Ludyga / Steiner, Erschließungsbeitrag, §125 Rdn. 31; Größe-Hündfeld, in: Baumeister, BBauG, § 125 Rdn. 2. 225 B V e r w G v. 25. 8.1971, DVB1.1971, 858 ff.; HessVGH v. 18. 5.1982, N V w Z 1982, 565; Martens, JR 1972, 257, 258; Erichsen I Martens, A l l g . VerwR, S.298. 22« B G H V. 22.12.1967, B G H Z 49, 148, 150; v. 30.10.1970, B G H Z 54, 384, 388 f.; v. 20.12.1971, B G H Z 57, 359, 363 ff.; v. 7.2.1981, BayVBl. 1981, 632 f.; Martens, JR 1972, 257, 258; Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S.297. 227 BGBl. I S. 553.

§ 9 Straßenplanung durch Planfeststellung

155

hat das Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil vom 19. 10.1982 228 beendet. Es verneinte die Gesetzgebungskompetenz des Bundes und stellte damit die Verfassungswidrigkeit des Staatshaftungsgesetzes fest.

§ 9 Straßenplanung durch Planfeststellung Örtliche Straßen werden nicht nur nach städtebaurechtlichen Vorschriften geplant. Als Grundlage des Straßenbaues ist teilweise eine Planfeststellung vorgeschrieben oder zugelassen. Nachfolgend sollen Anwendungsbereich, Planungsverfahren und Rechtswirkungen dieses Planungsinstruments dargestellt werden. I . Anwendungsbereich

1. Örtliche Straßenplanung

nach Landesstraßenrecht

Einige Landesstraßengesetze enthalten Bestimmungen über die Durchführung von Planfeststellungsverfahren für den Bau oder die Änderung örtlicher Straßen. Sie differieren i n ihrem Anwendungsbereich, wie die folgende Übersicht zeigen wird. a) Baden-Württemberg Für den Bau oder die Änderung aller örtlichen Straßen kann auf Antrag der Gemeinde grundsätzlich ein Planfeststellungsverfahren durchgeführt werden. Ausgenommen sind die unter § 125 BBauG fallenden Erschließungsstraßen sowie beschränkt öffentliche Wege, die i n ein Flurbereinigungsverfahren einbezogen sind (§ 38 Abs. 1 S. 2, 3 StrG BW). Nach Gerhardt 229 ist die Entscheidung über die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens i n das pflichtgemäße Ermessen des Regierungspräsidiums als Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde (§39 Abs. 2 StrG BW) gestellt. Die den Gemeinden eingeräumte Planungshoheit führt jedoch zu einer starken Einschränkung des Ermessensspielraums. Die Planfeststellungsbehörde darf eine gemeindliche Planung, die den Anforderungen des Gesetzes genügt, nicht aus Zweckmäßigkeitserwägungen heraus blockieren. Sie hat lediglich zu prüfen, ob für die in Aussicht genommene Planung eine Planfeststellung zulässig ist und berührte öffentliche und private Belange der verbindlichen Regelung bedürfen. Werden derartige Belange nicht berührt oder 228 DÖV 1982, 982 ff. 229 StrG BW, § 38 A n m . 4.

156

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

konnte in allen Punkten mit den beteiligten Behörden und Betroffenen Einvernehmen erzielt werden, kann sie die Durchführung des dennoch beantragten Planfeststellungsverfahrens ablehnen. b) Bayern Nach Art. 36 Abs. 2 BayStrWG ist vor dem Bau oder einer wesentlichen Änderung von Gemeindeverbindungsstraßen grundsätzlich die Planfeststellung durchzuführen, wenn es sich um Straßen von besonderer Bedeutung, insbesondere u m Zubringerstraßen zu Bundesfernstraßen, handelt. Die Planfeststellung entfällt, wenn zwischen den Beteiligten die für die Durchführung der Baumaßnahme erforderlichen Vereinbarungen geschlossen werden oder ein Bebauungsplan vorliegt, der mindestens die Begrenzung der Verkehrsflächen und die an diesen gelegenen überbaubaren Grundstücksflächen enthält und keine Abweichungen oder Ergänzungen erforderlich sind oder i m Falle des A r t . 29 Abs. 2 des Bayerischen Gesetzes über die entschädigungspflichtige Enteignung (Art. 36 Abs. 3, 4 BayStrWG). KodaW* hat das über die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens entscheidende K r i t e r i u m der besonderen Bedeutung als nicht sachgerecht kritisiert, weil es nicht auf den Umfang der regelungsbedürftigen öffentlichen und privaten Belange abstellt. Dem ist zuzustimmen. Es ist gerade die Aufgabe der Planfeststellung, unter sachgerechter Abwägung aller von dem Vorhaben berührten Belange eine verbindliche Entscheidung herbeizuführen. Bei Straßen von besonderer Bedeutung besteht zwar eine höhere Wahrscheinlichkeit für das Bedürfnis nach verbindlichen Regelungen. Das schließt aber nicht aus, daß auch bei weniger bedeutsamen Planungen die Planfeststellung zum abgewogenen Ausgleich berührter Belange benötigt w i r d 2 3 1 . Die Verkehrsfunktion der Gemeindeverbindungsstraßen ergibt sich aus den Einstufungskriterien, wie sie eingangs beschrieben wurden 2 3 2 . Für die Beurteilung als besonders bedeutend müssen deshalb herausgehobene Funktionen hinzutreten. Das Gesetz nennt die Zubringerstraßen zu Bundesfernstraßen als Beispiel. Zubringerstraßen zu Staatsstraßen können diese Qualifikation ebenso erreichen wie ζ. B. Ausfallstraßen, die große Verkehrsmengen aufnehmen sollen 2 3 3 . Die Planfeststellungsbehörde hat i m Einzelfall zu entscheiden, ob es sich u m eine Gemeindeverbindungs230 Straßenrecht, S. 709 f. 2θΐ Vgl. dazu unten § 10 I I 3. 232 Oben § 2 I I 1 b. 233 Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 36 Rdn. 39; Rzepka / Reither, BayStrWG, A r t . 36 Erl. I l a ; Prandi / Gillessen, BayStrWG, A r t . 36 Erl. 2; Kodal, Straßenrecht, S. 709 f., w i l l dagegen nicht auf die Verkehrsmenge abstellen.

§ 9 Straßenplanung durch Planfeststellung

157

straße von besonderer Bedeutung handelt und somit ein Planfeststellungsbeschluß Voraussetzung des vorgesehenen Straßenbaues ist 2 3 4 . c) Niedersachsen § 38 Abs. 1 S. 2 NStrG erklärt die Planfeststellung für den Bau oder die Änderung von Gemeindestraßen i m Außenbereich für zulässig. Der Außenbereichsbegriff ist dem Bundesbaugesetz (§ 19 Abs. 1 Nr. 3) entnommen 2 3 5 . Demnach können Gemeindeverbindungsstraßen und andere Straßen außerhalb des Geltungsbereichs eines qualifizierten Bebauungsplanes und der i m Zusammenhang bebauten Ortsteile — nicht aber Ortsstraßen — aufgrund eines Planfeststellungsbeschlusses gebaut oder geändert werden. Die Gemeinde w i r d i m Einzelfall die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens beantragen, wenn regelungsbedürftige öffentliche oder private Belange nach einer verbindlichen Planungsentscheidung verlangen. d) Rheinland-Pfalz Für die Gemeindestraßen und sonstige öffentliche Straßen kann die oberste Straßenbaubehörde auf Antrag des Straßenbaulastträgers die Planfeststellung vorschreiben, wenn es sich u m Straßen von besonderer Verkehrsbedeutung, insbesondere u m Zubringerstraßen zu Bundesfernstraßen handelt und kein Bebauungsplan oder Flurbereinigungsplan vorliegt (§ 5 Abs. 4 LStrG RP). Der Wortlaut der rheinland-pfälzischen Regelung läßt Interpretationen zu, die mit § 125 BBauG kollidieren. Die Vorschriften über die Planung von Erschließungsstraßen gehen als Bundesrecht jedoch dem Landesstraßenrecht vor (Art. 31 GG) 2 3 f l , so daß die Planfeststellung nur außerhalb des Geltungsbereichs des § 125 BBauG 2 3 7 zulässig ist. Die oberste Straßenbaubehörde hat über den Antrag auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens unter Berücksichtigung der gemeindlichen Planungshoheit zu entscheiden. Wie i n Bayern setzt die Durchführung des Verfahrens voraus, daß es sich u m örtliche Straßen von besonderer Verkehrsbedeutung handelt. Dieser wenig sachgerechte unbestimmte Rechtsbegriff 238 ist von der obersten Straßenbaubehörde i m Einzelfall auszulegen. 234 Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 36 Rdn. 40; Zimniok, BayStrWG, A r t . 36 A n m . 6 b. 235 Vgl. LT-Drucksache 9/892, S. 45; Wendrich, NStrG, § 38 Erl. 2. 23« Vgl. n u r Ossenbiihl, in: Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 116; Püttner, A l l g . VerwR, S. 10 f.; vgl. ferner § 38 I 3 StrG BW. 237 Siehe dazu oben § 8 I. 238 v g l . oben § 9 1 1 b.

158

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

e) Saarland Nach § 39 Abs. 2 SaarlStrG soll auf Antrag des Straßenbaulastträgers vor dem Bau neuer oder zur wesentlichen Änderung von Gemeindestraßen und sonstigen öffentlichen Straßen ein Planfeststellungsverfahren durchgeführt werden, wenn es sich u m eine isolierte Straßenplanung handelt, für die die Aufstellung eines Bebauungsplanes nicht erforderlich ist. M i t dieser Sollvorschrift w i r d eine strikte Bindung für den Regelfall angeordnet, die Abweichungen i n atypischen Fällen erlaubt 2 3 9 . Auch hier geht § 125 BBauG als Bundesrecht vor. Ein atypischer Fall liegt insbesondere vor, wenn keine öffentlichen oder privaten Belange berührt werden oder m i t den Betroffenen die zur Durchführung der Baumaßnahmen erforderlichen Vereinbarungen zustande kommen und die i n anderen Gesetzen vorgeschriebenen behördlichen Entscheidungen erteilt sind. f) Schleswig-Holstein Für den Bau oder die Änderung von Gemeindestraßen ist gem. § 40 Abs. 2 StrWG SH die Planfeststellung allgemein zugelassen. Anders als i n Bayern und Rheinland-Pfalz ist nicht Voraussetzung, daß es sich u m Straßen von besonderer Verkehrsbedeutung handelt. Der schleswig-holsteinische Gesetzgeber hat durch eine beispielhafte Erwähnung dieser Verkehrsverbindungen aber verdeutlicht, daß er i n solchen Fällen sowie bei notwendigen Enteignungen die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens regelmäßig für geboten hält. Wegen des Vorrangs des Bundesrechts ist § 40 Abs. 2 StrWG SH restriktiv zu interpretieren. Er erfaßt nicht die unter § 125 BBauG fallenden Erschließungsstraßenplanungen. 2. Zusammentreffen

mit externen

Planungen

Das Gebiet der Gemeinde ist nicht nur Gegenstand eigener Planungen und Vorhaben, sondern auch Objekt vielfältiger anderer verbindlicher Planungen, die sich auf die örtliche Straßenplanung auswirken. a) Notwendige Folgemaßnahmen Der Neubau oder die Veränderung von bestehenden Bundes-, Landes» oder Kreisstraßen, Bahnlinien, Wasserstraßen etc. zerschneidet 239 Vgl. B V e r w G v. 29. 6.1961, E 12, 284, 285; ν. 16. 7.1963, E 16, 224, 226; v. 15.12.1964, E 20, 117, 118; v. 28.2.1973, E 42, 26, 28; v. 25.6.1975, E 49, 16, 23; Wolff / Bachof, V e r w R I, §31 I I b ; Kopp, V w V f G , §40 Rdn. 11; Borgs, in: M e y e r / B o r g s , V w V f G , § 14 Rdn. 22; Busch, in: Knack, V w V f G , §40 Rdn. 7.1; Püttner, A l l g . VerwR, S. 58.

§ 9 Straßenplanung durch Planfeststellung

159

oftmals das vorhandene Netz örtlicher Straßen und macht eine Umplanung notwendig, u m die Funktionsfähigkeit der Verkehrsverbindungen i n Abstimmung m i t der externen Planung wiederherzustellen. Für derartige Drittplanungen ist häufig die Planfeststellung vorgeschrieben 2 4 0 . Soweit die Veränderung örtlicher Verkehrswege eine notwendige Folgemaßnahme darstellt, w i r d sie i n diesem Verfahren mitgeplant und i n den Planfeststellungsbeschluß aufgenommen 241 . Insoweit entfällt eine separate Planfeststellung für den Bau oder die Änderung örtlicher Straßen. U m notwendige Folgemaßnahmen handelt es sich nur, soweit die Veränderungen durch das Vorhaben des anderen Planungsträgers veranlaßt werden 2 4 2 . Zu den typischen Folgemaßnahmen gehören beispielsweise die seitliche Verlegung der Trasse, Veränderungen der Höhenlage, die Einbeziehung i n ein Kreuzungsbauwerk oder die Anlage einer Fußgängerbrücke. Eine Ausnahme gilt für Kreuzungen m i t Eisenbahnen. Soweit darüber keine Vereinbarung (§ 5 EKrG) zustandekommt, t r i f f t die Planfeststellungsbehörde eine Anordnung (§ 10 EKrG), die m i t der Planfeststellung für das Vorhaben zu verbinden ist (§ 9 Abs. 1 S. 4 EKrG). Die Straßengesetze von Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein sehen vor, daß i m Rahmen der Gesamtplanung auch über den Bau, die Änderung oder den Wegfall anderer öffentlicher Straßen entschieden werden kann 2 4 8 . A r t . 36 Abs. 5 BayStrWG macht die Einbeziehung davon abhängig, daß solche Baumaßnahmen zwischen den Trägern der Straßenbaulast vereinbart sind oder straßenaufsichtlich gefordert werden könnten. Diese Vorschriften sind i n die Straßengesetze aufgenommen worden, bevor das 2. Änderungsgesetz zum Bundesfernstraßengesetz und dem folgend andere Landesstraßengesetze sowie die Verwaltungsverfahrensgesetze die Regelung notwendiger Folgemaßnahmen i m Planfeststellungsbeschluß für die Hauptmaßnahme ausdrücklich angeordnet haben. Sie werden deshalb teilweise inhaltsgleich in2*0 Vgl. § 36 11 BbG; §§ 28 I, 411 PBefG; § 1411 WaStrG; § 7 I AbfG; § 8 L u f t V G ; § 17 1 1 FStrG; § 38 I StrG B W ; A r t . 36 I, I I BayStrWG; § 33 I HessStrG; § 38 I NStrG; § 38 I L S t r G N W ; § 5 I 1 L S t r G RP; § 39 I SaarlStrG; § 40 I, I I S t r W G SH. 241 Kodal, Straßenrecht, S. 705 f., 717; Schroeter, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 18 a Rdn. 2; Büchs, Grunderwerb u n d Entschädigung beim Straßenbau, Rdn. 7/5; Seehusen ! Schwede, FlurbG, §41 Rdn. 7; Fickert, PlafeR, Nr. 28 Tn.25; O V G Münster v. 6.5.1975, DVB1.1976, 117, 118 f.; B V e r w G v. 9.3.1979, DVB1. 1980, 287 f.; so ausdrücklich: § 18b I I FStrG, § 6 1 1 L S t r G RP; § 4 1 V FlurbG; § 7 5 1 1 V w V f G u n d die entsprechenden Landesverwaltungsgesetze sowie Nr. 21, 71, 28 I I der Richtlinien für die Planfeststellung nach dem Bundesfernstraßengesetz (PlafeR) v. 16.8.1976 (VkBl. 1976, 564). 242 Fickert, PlafeR, Nr. 7 Tn. 12, Nr. 28 Tn. 26; Büchs, Grunderwerb u n d Entschädigung beim Straßenbau, Rdn. 3/17; Kodal, Straßenrecht, S. 705 f. 243 § 38 I I StrG B W ; § 40 I I I S t r W G SH.

160

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

terpretiert 2 4 4 . Schon der Wortlaut ist aber weitergehend. Eine Einschränkung auf notwendig werdende Änderungen an anderen Straßen enthalten die genannten Bestimmungen nicht. Soweit solche Baumaßnahmen durch das festzustellende Vorhaben veranlaßt werden, sind neben den zwingend gebotenen auch nur zweckmäßige Regelungen zulässig 245 . b) Selbständige Vorhaben Der für eine Anerkennung als notwendige Folgemaßnahme erforderliche Kausalzusammenhang fehlt, wenn die gemeinde-initiierte Planung örtlicher Straßen mit dem Vorhaben eines anderen Planungsträgers zusammen festgestellt werden soll. Hier treffen räumlich ineinandergreifende selbständige Vorhaben zeitlich zusammen. Die gleichzeitige Verwirklichung mehrerer Vorhaben auf einer gemeinsamen planerischen Grundlage ermöglicht eine optimal koordinierte, wirtschaftliche und beschleunigte Durchführung der erforderlichen Baumaßnahmen und ist insbesondere bei der Planung von Großprojekten geboten 246 . W i r d die Bestimmung der für die verbindliche Planung notwendigen Folgemaßnahmen anzuwendenden Rechtsvorschriften nach dem Veranlassungsprinzip getroffen, so richtet sie sich bei der einheitlichen Planungsentscheidung für mehrere selbständige Vorhaben nach dem Schwerpunktprinzip. Es gilt das Planfeststellungsrecht für diejenige Anlage, durch die der größere Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt w i r d 2 4 7 . Dieser Vergleichsmaßstab verlangt über den Kreis der Klagebefugten hinausgehend eine gegenseitige Abwägung der von den Einzelvorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange i n qualitativer und quantitativer Hinsicht. Wichtige Aspekte für die Beurteilung sind das räumliche Ausmaß der Veränderungen, die zu erwartenden Umwelteinwirkungen und die Eigentumsverhältnisse an den benötigten Flächen 248 . Können Zweifel an der Zuständigkeit und den anzuwendenden Rechtsquellen nicht ausgeräumt werden, so führt die Landesregierung allein oder einvernehmlich mit der Bundesregierung 244 Kodal, Straßenrecht, S. 706. 245 Siegel, S t r W G SH, §40 Erl. 3; ähnlich: Sieder ! Zeitler, BayStrWG, A r t . 36 Rdn. 59 ff.; Rzepka / Reither, BayStrWG, A r t . 36 Erl. I I 1 b. 24β Vgl. Fickert, PlafeR Nr. 4 Tn.6, der als Beispiele die Planungen für den Stachus i n München u n d die Stadtbahn i m Ruhrgebiet nennt. 247 § 18 e I I FStrG; § 78 I I V w V f G ; § 39 I StrG B W i. V. m. § 78 I I L V w V f G B W ; A r t . 38 I B a y S t r W G i. V. m. A r t . 78 I I B a y V w V f G ; § 78 I I B r e m V w V f G ; § 78 I I ff. HessV w V f G ; § 38 V N S t r G i. V. m. § 11 Nds. V w V f G u. § 78 I I V w V f G ; §7811 V w V f G N W ; § 8 c I I L S t r G RP; § 4 0 1 SaarlStrG i . V . m . §7811 SaarlV w V f G ; § 145 I I L V w G SH; PlafeR Nr. 4 I I . 248 Eingehend dazu Fickert, PlafeR Nr. 4 Tn. 8 f.; Kodal, Straßenrecht, S. 718 f.; Kopp, V w V f G , § 78 Rdn. 5 ff.

§ 9 Straßenplanung durch Planfeststellung

161

eine Entscheidung herbei 2 4 9 , je nachdem welche Behörden beteiligt sind. 3. Flurbereinigung Die Flurbereinigung ist ein behördliches Verfahren zur Neuordnung ländlichen Grundbesitzes. Es dient der Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen i n der Land- und Forstwirtschaft, der Förderung der allgemeinen Landeskultur und der Landesentwicklung sowie der Vermeidung agrarstruktureller Nachteile bei der Verwirklichung großflächiger Projekte (§§ 1, 87 FlurbG). I m Rahmen dieser über eine rein landwirtschaftliche Zielsetzung hinausgehenden Aufgabenstellung kann Land für Straßenbauzwecke i n den verschiedenen Verfahrensarten der Flurbereinigung bereitgestellt werden. Als Instrument der örtlichen Straßenplanung sind diese Verfahren nicht gleichermaßen geeignet. a) Unternehmensflurbereinigung (§§ 87 - 89 FlurbG) Die Unternehmensflurbereinigung dient dem Ausgleich der durch flächenintensive Planungen hervorgerufenen Störungen der Agrarstruktur. Sie soll den durch die geplanten Straßenbaumaßnahmen zu erwartenden umfangreichen Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilen oder Nachteile für die allgemeine Landeskultur vermeiden helfen (§ 87 Abs. 1 FlurbG) und w i r d deshalb vor allem bei der Verwirklichung von Großbaumaßnahmen, wie beispielsweise dem Neubau von Autobahnen oder der Anlage von Ortsumgehungen, durchgeführt 2 5 9 . Das Verfahren kann nur auf Antrag der Enteignungsbehörde durch die Flurbereinigungsbehörde angeordnet werden. Der Unternehmensträger, die Planfeststellungsbehörde oder die betroffenen Grundstückseigentümer haben grundsätzlich kein Antragsrecht 2 5 1 . Ausnahmsweise kann aber gemäß § 144 f BBauG ein Flurbereinigungsverfahren für städtebauliche Maßnahmen auf Antrag der Gemeinde m i t Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde eingeleitet werden. Die Unternehmensflurbereinigung darf nur durchgeführt werden, wenn die Enteignung aus besonderem Anlaß, d. h. für das veranlassen249 § 18 e I I 2 FStrG; § 8 c I I 2 L S t r G RP; § 78 I I 3 V w V f G u n d die entsprechenden Landesverwaltungsverfahrensgesetze. Vgl. ferner Kodal, Straßenrecht, S. 719; Fickert, PlafeR Nr. 4 Tn. 10. 250 Vgl. die Empfehlungen zum Flurbereinigungsverfahren unter A n w e n dung der §§ 87 - 89, FlurbG, GMB1. 1977, 428 ff. 2«i Quadflieg, FlurbG, §87 Rdn. 91; Seehusen / Schwede, FlurbG, §87 Rdn. 6; Fickert, PlafeR Nr. 27 Tn. 3; Büchs, Grunderwerb u n d Entschädigung beim Straßenbau, Rdn. 9/58; Kodal, Straßenrecht, S.923; Kastner, in: M a r schall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 19 Rdn. 10.3; PlafeR Nr. 27 I I I . 11 Kregel

162

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

de Vorhaben, zulässig ist. Die dafür maßgebenden bau-, Straßen- und enteignungsrechtlichen Vorschriften machen die Zulässigkeit der Enteignung von dem Abschluß der verbindlichen Planung abhängig 252 . Die verbindliche Straßenplanung vollzieht sich also außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens 253 . Die Unternehmensflurbereinigung ist damit nicht selbst ein Instrument örtlicher Straßenplanung, sondern vollzieht bereits bestehende verbindliche Straßenplanungen unter Ausgleich der sonst zu erwartenden besonderen agrarstrukturellen Nachteile. Die bei Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens wenigstens bereits eingeleitete Straßenplanung (§87 Abs. 2 FlurbG) w i r d i n den Wege- und Gewässerplan (§ 41 FlurbG) übernommen, der wiederum i n den Flurbereinigungsplan aufgenommen w i r d (§ 58 Abs. 1 FlurbG). b) Regelflurbereinigung I m Gegensatz zur Unternehmensflurbereinigung kann der Wege- und Gewässerplan mit landschaftspflegerischem Begleitplan i m Rahmen des allgemeinen Flurbereinigungsverfahrens grundsätzlich ein Instrument verbindlicher örtlicher Straßenplanung darstellen 2 5 4 . Dieser Grundsatz unterliegt aber Einschränkungen. Nach §40 FlurbG kann für öffentliche Straßen Land nur „ i n verhältnismäßig geringem Umfang" i m Flurbereinigungsverfahren bereitgestellt werden. Diese Vorschrift muß i n Abgrenzung zu der für größere Projekte konzipierten Unternehmensflurbereinigung ausgelegt werden. Sie stellt entscheidend auf das Verhältnis zwischen dem Wert der bereitzustellenden Fläche für die öffentliche Straße und den Wert der Gesamtfläche des Flurbereinigungsgebietes ab 2 5 5 . Das allgemeine Flurbereinigungsverfahren kommt als Straßenplanungsinstrument deshalb i n erster Linie für Verbreiterungen, Kurvenbegradigungen, die Anlage von Standspuren, Parkplätzen und Abbiegerspuren i n Betracht, bei größeren Verfahren aber auch für Umgehungsstraßen und Gemeindeverbindungsstraßen 256 .

252 § 85 I Nr. 1 BBauG; § 19 I FStrG; § 42 I StrG B W ; § 35 I B r e m L S t r G ; § 36 I HessStrG; § 42 I NStrG; § 42 I L S t r G N W ; § 9 I L S t r G RP; § 44 I I I SaarlStrG; § 44 I I S t r W G SH. 253 Quadflieg, FlurbG, §41 Rdn. 141; ders., Vortrag, S. 7; Pausch, B a y V B l . 1980, 201, 204; Kastner, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 19 Rdn. 10.3; B V e r w G v. 19. 6.1970, R d L 1970, 194 f. 254 Quadflieg, FlurbG, § 37 Rdn. 44; § 41 Rdn. 29, 32 f., 50, 55, 137; Kastner, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, §19 Rdn. 10.2; Büchs, Grunderwerb u n d Entschädigung beim Straßenbau, Rdn. 9/13, 18, 22; HessVGH v. 4. 2.1962, R d L 1962, 189. 255 B V e r w G v. 26.11.1969, E 34, 199, 201; B a y V G H v. 15.12.1977, R d L 1979, 63, 64; Seehusen / Schwede, FlurbG, § 40 Rdn. 2. 2 5« Vgl. z. B. B a y V G H v. 15. 12.1977, RdL 1979, 63, 64.

§ 9 Straßenplanung durch Planfeststellung

163

c) Zusammentreffen m i t Straßenplanfeststellungen T r i f f t ein planfeststellungsbedürftiges Straßenbauvorhaben mit einem Flurbereinigungsverfahren zusammen, so gilt auch hier das Schwerpunktprinzip. W i r d durch die Flurbereinigung der größere Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt, bezieht sich die Planfeststellung nach §41 FlurbG prinzipiell auch auf das straßenrechtliche Vorhaben 2 5 7 . Die einheitliche Planfeststellung auf der Grundlage des Flurbereinigungsgesetzes findet aber dort ihre Grenze, wo das hinzutretende Vorhaben über den Flurbereinigungszweck hinausgeht 2 5 8 . Diese Einschränkung ergibt sich aus der besonderen Ausgestaltung der Planfeststellung nach § 41 FlurbG, die sich an den Träger des Vorhabens und den Vorstand der Teilnehmergemeinschaft richtet (§ 41 Abs. 6 FlurbG) 2 5 9 . Pausch 200 hält es nicht für möglich, daß die Errichtung von Bundes-, Landes-, Kreis- und Gemeindestraßen den Zielen und Zwekken der Flurbereinigung dienen kann. Dem kann hinsichtlich der Gemeindestraßen nicht gefolgt werden. Die örtlichen Straßen i m Außenbereich, u m die es sich hier vor allem handelt, haben vielfach neben einer Verbindungsfunktion die Aufgabe, die effektivere Nutzung der anliegenden Grundstücke zu ermöglichen. Sie dienen häufig (zugleich) der Verbesserung der land- und forstwirtschaftlichen Produktions- und Arbeitsbedingungen sowie der allgemeinen Landeskultur und -entwicklung (ζ. B. Erholungsfunktion). Deshalb können öffentliche Anlagen auch gemeinschaftliche Anlagen i m Sinne des § 39 Abs. 1 FlurbG sein 2 6 1 . I I . Planungsverfahren

Die Straßengesetze schreiben i n Verbindung m i t den Landesverwaltungsgesetzen das förmliche Verfahren der Planaufstellung und -änderung i m wesentlichen übereinstimmend vor. Zu den Einzelheiten des Planfeststellungsverfahrens liegt umfangreiches Schrifttum v o r 2 6 2 , so daß sich diese Darstellung auf eine Übersicht beschränken kann. 257 Quadflieg, FlurbG, § 41 Rdn. 137. 258 Quadflieg, FlurbG, § 41 Rdn. 140 f.; ders., Vortrag, S. 7; Pausch, BayV B l . 1980, 201, 203. 259 Vgl. dazu Pausch, BayVBl. 1980, 201, 202 f. Anlagen, von denen jemand betroffen w i r d , der nicht Beteiligter am Flurbereinigungsverfahren ist, k ö n nen nicht Gegenstand der flurbereinigungsrechtlichen Planfeststellung sein. Vgl. Nds. PlafeR F l u r b G v. 12.12.1979 — Nds. MB1. 1980, 9, 13 — Nr. 5.3.3; Quadflieg, FlurbG, § 41 Rdn. 150 m. w. N. 2«o BayVBl. 1980, 201, 203. 261 B V e r w G v. 25.10.1962, E 15, 72; Quadflieg, FlurbG, § 37 Rdn. 44; Kodal, Straßenrecht, S. 921; vgl. auch §§ 40, S. 3, 45 I Nr. 9 FlurbG. 2«2 Vgl. etwa Hoppe, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n V i e r t e l j a h r hundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 403 ff.; Kodal, Straßenrecht, S. 829 ff.; 11*

164

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

1. Vorbereitung Der Träger der Straßenbaulast für die örtlichen Straßen hat den Plan zu erarbeiten. Bereits i n dieser Phase w i r d Kontakt zu den Behörden und Bürgern aufgenommen, die von dem Vorhaben betroffen sein können, u m die abwägungserheblichen Belange zu ermitteln. Zur Vorbereitung der Planung erforderliche Vorarbeiten wie Vermessungen, Boden- und Grundwasseruntersuchungen werden durchgeführt. Der Planungsträger erarbeitet die erforderlichen Planunterlagen. Dazu gehören regelmäßig ein Lage- und Höhenplan, Bauwerkszeichnungen, Querschnittpläne, das Bauwerksverzeichnis, der Grunderwerbsplan sowie ein Erläuterungsbericht für das Vorhaben 2 6 3 . Die Vorbereitungsphase endet m i t dem Beschluß des zuständigen Gemeindeorgans über den Plan, der anschließend der Anhörungsbehörde zugeleitet wird. 2. Anhörung a) Die Anhörungsbehörde prüft, ob die vorgelegten Unterlagen ausreichend sind und das Vorhaben, seinen Anlaß, die betroffenen Grundstücke und Anlagen erkennen lassen. Sie holt die Stellungnahmen der Behörden ein, deren Aufgabenbereich berührt wird. b) Die Anhörungsbehörde veranlaßt die Auslegung i n den Gemeinden, i n denen sich das Vorhaben voraussichtlich auswirkt. Die Auslegungsfrist beträgt einen Monat 2 6 4 oder 4 Wochen 265 . Die Auslegung ist vorher ortsüblich bekanntzumachen; die bekannten nicht ortsansässigen Personen sind zu benachrichtigen. c) Jeder, dessen Belange durch das Vorhaben berührt wird, kann während der Auslegung und noch innerhalb von 2 Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist schriftlich oder zur Niederschrift bei der Anhörungsbehörde oder bei der Gemeinde Einwendungen gegen den Plan erheben. d) Die rechtzeitig erhobenen Einwendungen und die Stellungnahmen der Behörden sind m i t dem Träger des Vorhabens, den Behörden, den Betroffenen sowie den Personen, die Einwendungen erhoben haben, i n nichtöffentlicher Verhandlung zu erörtern. Der ErörterungsterSieder ! Zeitler, BayStrWG, A r t . 39 Rdn. 3 ff.; Prandi / Gillessen, BayStrWG, A r t . 39 Erl. 3 ff.; Rzepka ! Reither, BayStrWG, A r t . 39 E r l . I ; Böhm, HessStrG, §35 Erl. I f f . ; Heigl, Planfeststellungsverfahren, S. 266 ff.; Meyer, in: M e y e r / Borgs, V w V f G , § 73 Rdn. 7 ff.; PlafeR Nr. 9 ff. 2β3 v g l . PlafeR Nr. 12; Kodal, Straßenrecht, S.830f.; Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 39 Rdn. 9; Meyer, in: M e y e r / B o r g s , V w V f G , §73 Rdn. 9. 2«4 § 38 V Nr. 1 NStrG; § 8 I I 1 L S t r G RP; § 18 I I I FStrG; § 73 I I I 1 V w V f G . 2«5 § 35 I I 1 HessStrG; § 40 I I L S t r G N W ; § 43 I I 1 StrWG SH.

§ 9 Straßenplanung durch Planfeststellung

165

min ist öffentlich bekanntzumachen, die Beteiligten sind zu benachrichtigen. e) Ergeben sich aufgrund der Stellungnahmen und Einwendungen neue planerische Überlegungen, die zu einer Änderung des vorgelegten Planes führen, so kann ein vereinfachtes Ergänzungsverfahren durchgeführt werden, wenn die Änderung nur öffentliche oder wenige überschaubare private Belange betrifft und der Kreis der beteiligten Behörden und Personen bekannt ist. Bei grundlegenden Änderungen, wie ζ. B. einer Trassenverlegung oder der Verbreiterung u m eine weitere Fahrspur, muß das Anhörungsverfahren für die neue Planung wiederholt werden. W i r d das Projekt aufgegeben, ist das Verfahren einzustellen. Die Beteiligten sind davon zu unterrichten. f) Soweit die Anhörungsbehörde nicht mit der Planfeststellungsbehörde identisch ist 26 * 6 , gibt sie zum Ergebnis des Anhörungs ver fahr ens eine Stellungnahme ab und leitet sie zusammen m i t dem Plan, den Stellungnahmen der Behörden und den nicht erledigten Einwendungen der Planfeststellungsbehörde zu. 3. Planfeststellung a) Nach Prüfung des Anhörungsergebnisses hat die Planfeststellungsbehörde das Verfahren mit der Entscheidung über die Feststellung des Planes einschließlich der notwendigen Folgemaßnahmen, der erforderlichen Auflagen, der Einwendungen, der Kosten und einer Anordnung der sofortigen Vollziehung abzuschließen. Soweit eine Entscheidung noch nicht möglich ist, ist ein entsprechender Vorbehalt i n den Planfeststellungsbeschluß aufzunehmen. Kommt die Planfeststellungsbehörde zu dem Ergebnis, daß dem Vorhaben unüberwindliche öffentliche oder private Belange entgegenstehen, die auch durch Auflagen nicht abzugleichen sind, ist die Feststellung des Planes zu versagen 267 . b) Der Planfeststellungsbeschluß ergeht schriftlich, ist zu begründen und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung zu versehen. Die eingereichten zeichnerischen Darstellungen, Verzeichnisse und sonstigen Unterlagen werden für Beweiszwecke mit dem Vermerk über die Feststellung versehen. c) Der Planfeststellungsbeschluß ist dem Träger des Vorhabens, den bekannten Betroffenen und denjenigen, über deren Einwendungen entschieden worden ist, zuzustellen. M i t Ausnahme Hessens und Nord2«6 v g l . dazu die Behördenübersicht unten § 9 I I 5. Kodal, Straßenrecht, S.849; Meyer, in: M e y e r / B o r g s , V w V f G , Rdn. 36; B V e r w G v. 11.10.1968, N J W 1969, 340, 341.

§74

166

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

rhein-Westfalens sehen die Straßengesetze der Länder, zum Teil in Verbindung mit den Landesverwaltungsgesetzen, außerdem die zweiwöchige Auslegung des Beschlusses und des festgestellten Planes i n der Gemeinde vor. Ort und Zeit der Auslegung sind ortsüblich bekanntzumachen. M i t dem Einde der Auslegungsfrist gilt der Beschluß gegenüber den übrigen Betroffenen als zugestellt. d) Grundsätzlich t r i t t der Planfeststellungsbeschluß 5 Jahre nach seiner Unanfechtbarkeit außer Kraft, wenn bis dahin nicht mit der Durchführung begonnen wurde. Die Verlängerung der Geltungsdauer u m weitere 5 Jahre ist möglich. Die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde über die Verlängerung des Beschlusses ist ein Verwaltungsakt 2 6 8 . Zeigt der Träger der Straßenbaulast an, daß das Vorhaben endgültig aufgegeben wird, so ist der Planfeststellungsbeschluß aufzuheben und dem Träger des Vorhabens aufzugeben, den früheren Zustand wieder herzustellen oder andere geeignete Maßnahmen zu treffen, soweit dies zum Wohle der Allgemeinheit oder zur Vermeidung nachteiliger W i r kungen auf Rechte anderer erforderlich ist (§ 77 VwVfG). 4. Planänderung Soll der festgestellte Plan vor der Fertigstellung des Vorhabens geändert werden, bedarf es grundsätzlich eines neuen Planfeststellungsverfahrens. Eine Ausnahme gilt für Planänderungen von unwesentlicher Bedeutung, für die eine Planfeststellung nicht gefordert wird, weil die Belange anderer nicht berührt werden oder entsprechende Vereinbarungen getroffen werden konnten 2 6 9 . Der Änderungsplanfeststellungsbeschluß steht nicht rechtlich selbständig neben dem bereits festgestellten Plan, sondern ändert diesen ab. Der Plan i n der Form der Änderung bildet nunmehr die verbindliche Grundlage für die Fertigstellung des Vorhabens 2 7 0 . 5. Die zuständigen

Behörden

Für die Durchführung der Anhörung und der Planfeststellung sind nach Landesstraßenrecht folgende Behörden zuständig:

se8 Wendrich, NStrG, § 38 Erl. 6; V G Karlsruhe v. 27. 2.1980, DÖV 1981, 232. 2«« B V e r w G v. 23.1.1981 — 4 C 68.78 — BayVBl. 1981, 307; vgl. dazu i m einzelnen u n t e n § 10 I I 2. 270 B V e r w G v. 23.1.1981 — 4 C 68.78 — BayVBl. 1981, 307.

§9 Straßenplanung durch Planfeststellung Anhörungsbehörde Baden-Württemberg

Planfeststellungsbehörde

Regierungspräsidium (§ 39 I I StrG)

Bayern

Regierung (Art. 39 I, I I StrWG)

Bremen

Senator für Bauwesen (§§ 33 V I I I , 46 I LStrG)

Hessen

Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz

Saarland Schleswig-Holstein

167

Regierung (§ 35 I StrG)

Oberste Straßenaufsichtsbehörde (Minister —§§ 35 I V , 50 I I I StrG)

Landkreise, kreisfreie Städte (§ 38 V I StrG) Regierungspräsident (§ 40 I LStrG)

Landschaftsverband27i (§ 40 I V LStrG)

Bezirksregierung (§ 8 I LStrG)

Oberste Straßenbaubehörde 2 7 2 (Minister für Wirtschaft u n d Verkehr — §§ 8 I, 49 I LStrG)

Minister für Umwelt, Raumordnung u n d Bauwesen (§ 40 I I StrG) Minister für Wirtschaft u n d Verkehr (§§ 43, 52 I StrWG)

Ι Π . Rechtswirkungen

Nach einhelliger Auffassung i n Rechtsprechung 273 und L i t e r a t u r 2 7 4 ist der Planfeststellungsbeschluß ein Verwaltungsakt. Er entfaltet un271 So auch § 39 a des Regierungsentwurfs für ein 2. L S t r Ä n d G , L T - D r u c k sache 9/860, S. 37 Nr. 46. 272 Soweit nicht die Oberste Straßenbaubehörde gem. § 8 I L S t r G RP eine andere Behörde bestimmt hat. 273 B V e r w G V. 24.10.1967, E 28, 139, 142; ν. 23.10.1968, DÖV 1969, 503; ν. 3.1.1971, E 38, 152, 156; v. 25. 8.1971, DÖV 1972, 129, 130; v. 6. 7.1973, M D R 1974, 167, 168; v. 14.2.1975, BauR 1975, 191; O V G Lüneburg v. 19.10.1965, OVGE 21, 421, 422; V G H Mannheim v. 15. 6.1964, DVB1. 1965, 607, 608; V G H München v. 16.12.1964, DVB1. 1965, 604, 605; V G Saarlouis v. 20.11.1969, N J W 1970, 722; O V G Münster v. 6. 5.1975, DVB1. 1976, 117, 119. 274 Karwath, Konzentrationswirkung, S. 50 ff., 57; Fickert, PlafeR Nr. 1 Tn. 12; Kodal, Straßenrecht, S. 746; Hoppe, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 416; Hoppe /

168

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

mittelbare Rechtswirkungen und bildet die verbindliche Grundlage für die Verwirklichung des Vorhabens. Bei der nachfolgenden Darstellung dieser Wirkungen erscheint eine tiefgreifende Erörterung der in ihrer allgemeinen Bedeutung über die örtliche Straßenplanung hinausgehenden dogmatischen Grundlagen und Probleme entbehrlich, zumal die Rechtswirkungen der Planfeststellung heute weitgehend gesetzlich geregelt sind 2 7 6 . 1. Unmittelbare

Rechtswirkungen

a) Zulässigkeit des Vorhabens und Konzentrationswirkung Der Planfeststellungsbeschluß stellt die Zulässigkeit des Vorhabens einschließlich der notwendigen Folgemaßnahmen i m Hinblick auf alle von i h m berührten öffentlichen Belange fest. Er bringt damit die Vereinbarkeit mit den i n anderen Bestimmungen wie ζ. Β. § 1 Abs. 6 BBauG, §§ 50, 41, 42 BImSchG, § 8BNatSchG fixierten öffentlichen Interessen zum Ausdruck 2 7 6 . Dem Träger der Straßenbaulast w i r d die gegenüber jedermann wirkende öffentlich-rechtliche Befugnis verliehen, das Vorhaben in der festgestellten A r t und Weise zu v e r w i r k l i chen 277 . Neben der Planfeststellung sind andere behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen nicht erforderlich. Wesen und Reichweite dieser sogenannten materiellen Konzentrationswirkung, die auch als Ausschließlichkeits-, Ersetzungs-, Substitutions- oder Absorptionswirkung bezeichnet wird, werden konSchlarmann, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen u n d anderen V e r kehrsanlagen, Rdn. 47 ff.; Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 36 Rdn. 4, A r t . 39 Rdn. 38; Siegel, S t r W G SH, §43 Erl. 6; Schroeter, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rdn. 3, § 18 a Rdn. 8.1; Zimniok, BayStrWG, A r t . 36 Erl. 3 a, A r t . 39 Erl. 13; Gerhardt, StrG BW, § 41 A n m . 8; Blümel, DVB1.1960, 697, 702 f.; Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 62 m. w. N.; Götz, Bauleitplanung u n d Eigentum, S. 17; Heigl, Planfeststellungsverfahren, S. 275; Badura, in: Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 365; Salzwedel, in: Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 400; ders., in: von Münch, Bes. VerwR, S. 577; Wolff / Bachof, V e r w R I I I , §158 Rdn. 17; Stüer, NuR 1981, 149, 150; Löwer, DVB1.1981, 528, 534. 275 Vgl. zur Rechtsentwicklung u n d den unterschiedlichen Theorien zur Konzentrationswirkung etwa Fickert, PlafeR Nr. 28 Tn. 2 ff.; Kodal, Straßenrecht, S. 732 f.; Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 92 ff.; Schiarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur k o m m u nalen Bauleitplanung, S. 49 ff.; Heigl, Planfeststellungsverfahren, S. 271 f. 27« Fickert, PlafeR Nr. 28 Tn. 16; Kopp, V w V f G , § 75 Rdn. 3; Hoppe / Schiarmann, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen u n d anderen V e r kehrsanlagen, Rdn. 28. 277 Kodal, Straßenrecht, S. 731; Karwath, Konzentrationswirkung, S. 21 f., 37, 49; Fickert, A k t u e l l e Fragen des Straßenrechts, S. 95 f.

§ 9 Straßenplanung durch Planfeststellung

169

trovers diskutiert 2 7 8 . Hinsichtlich der Gesetzgebungszuständigkeit sind verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine auch bundesrechtliche Behördenentscheidungen umfassende Konzentrationswirkung landesrechtlicher Planfeststellungen geäußert worden 2 7 9 . Die Ermächtigung des Bundesgesetzgebers i m § 100 Nr. 2 V w V f G hat dieser Problematik ihre Bedeutung genommen, weil die Länder inzwischen durchweg davon Gebrauch gemacht haben. Die Planfeststellung für eine örtliche Straße ersetzt daher auch die nach Bundesrecht notwendigen Entscheidungen. Eine Ausnahme macht (noch) das Straßen- und Wegegesetz des Landes Schleswig-Holstein i m § 41 Abs. 1 S. 2, das die Konzentrationswirkung auf nicht der Weisung des Bundes unterliegende Entscheidungen von Landes- und Kommunalbehörden begrenzt. b) Gestaltungs- und Duldungswirkung Die Planfeststellung regelt rechtsgestaltend alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den Planungsbetroffenen. M i t dem Recht zur Verwirklichung des Bauvorhabens ist für den Straßenbaulastträger die Verpflichtung verbunden, sich bei der Bauausführung an den festgestellten Plan zu halten. Nach Unanfechtbarkeit des Beschlusses sind Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, Beseitigung oder Änderung der Anlagen oder Unterlassung ihrer Benutzung ausgeschlossen. Das gilt unabhängig davon, ob negatorische Unterlassungs-, Beseitigungs- oder Änderungsansprüche ihre Rechtsgrundlage i m öffentlichen oder privaten Recht finden. Insoweit kommt dem Planfeststellungsbeschluß auch privatrechtsgestaltende Wirkung zu 2 8 0 . Dagegen umfaßt der Planfeststellungsbeschluß nicht das Recht zur tatsächlichen Inanspruchnahme der benötigten Flächen 281 . Der Un278 Vgl. n u r Fickert, PlafeR Nr. 28 Tn. 5 ff.; Schlarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 53 ff.; Hoppe / Schlarmann, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen u n d anderen Verkehrsanlagen, Rdn. 30 ff.; Kodal, Straßenrecht, S. 729 ff. 279 Karwath, Konzentrationswirkung, S. 71 f.; Kodal, Straßenrecht, S. 732, 734 f.; Blümel, DVB1.1960, 697, 707 f.; vgl. ferner Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 36, Rdn. 21, A r t . 38, Rdn. 6; Fickert, L S t r G NW, § 39 A n m . 3. 280 Karwath, Konzentrationswirkung, S. 22 f., 40 ff., 47 f.; Fickert, PlafeR Nr. 28 Tn. 32; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, V w V f G , §75 Rdn. 23; Badura, in: Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 373; Kopp, V w V f G , §75 Rdn. 3; Hoppe, in: Bartlsperger/ Schroeter / Kastner, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 416; Hoppe / Schlarmann, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen u n d anderen Verkehrsanlagen, Rdn. 40; Schroeter, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, §17 Rdn. 12.1; Kodal, Straßenrecht, S. 742 ff.; Salzwedel, in: von Münch, Bes. VerwR, S. 775; Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 38 Rdn. 26, 28; Löwer, DVB1.1981, 528, 534; B V e r w G v. 7.9.1979, DÖV 1979, 908, 909. 2«i Karwath, Konzentrationswirkung, S.20, 24, 47; Kodal, Straßenrecht, S. 744 f.; Kopp, V w V f G , §75 Rdn. 4; Badura, in: Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 373; Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 38 Rdn. 29.

170

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

ternehmer ist auch nach der Planfeststellung darauf angewiesen, das Eigentum oder die Verfügungsberechtigung an den benötigten Grundstücken freihändig zu erwerben. Gelingt das nicht, ist die Enteignung zu betreiben. c) Entschädigung Die Planfeststellung bewirkt den Ausschluß der für das Bauvorhaben benötigten Grundstücke von der konjunkturellen Weiterentwicklung 2 8 2 . Wie bei entsprechenden Festsetzungen eines Bebauungsplanes sind die betroffenen Grundstücke häufig unverkäuflich und unbeleihbar. M i t der näherrückenden Verwirklichung des Planes können dem Grundstückseigentümer auch dadurch Vermögensnachteile entstehen, daß landwirtschaftlich genutzte Flächen sich nicht länger verpachten lassen oder nur ein geringerer Pachtzins zu erzielen ist. Die Landesstraßengesetze räumen den Eigentümern einen Übernahmeanspruch für die nach dem Plan benötigten Grundstücke ein. Diese Bestimmungen sind unterschiedlich ausgestaltet und bleiben teilweise hinter den Regelungen der §§ 39 j ff. BBauG zurück. aa) Zum Teil w i r d unmittelbar an die Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses angeknüpft und unter weiteren Voraussetzungen ein Ubernahmeanspruch begründet. Nach § 39 Abs. 4 StrG BW kann der Eigentümer die Übernahme verlangen, wenn und soweit es i h m mit Rücksicht auf die Planfeststellung oder die Durchführung des Planes wirtschaftlich nicht mehr zuzumuten ist, das Grundstück zu behalten oder es i n der bisherigen oder einer anderen zulässigen A r t zu nutzen. Auf diese dem § 41 Abs. 2 Nr. 1 BBauG entlehnten Voraussetzungen verzichten die Straßengesetze Hessens und Nordrhein-Westfalens und begründen den Übernahmeanspruch statt dessen nach einer 3- bzw. 5jährigen Wartezeit 2 8 3 . bb) Die übrigen Landesstraßengesetze kennen ebenfalls eine Wartezeit, verlegen ihren Beginn jedoch vor, indem sie sie m i t der Entstehung der akzessorischen Veränderungssperre verbinden. Die Veränderungssperre t r i t t mit der Auslegung der Pläne i m Planfeststellungsverfahren ein. Dauert sie länger als 4 Jahre, so können die Eigentümer eine angemessene Geldentschädigung sowie die Übernahme des Grundstücks verlangen, wenn es ihnen nicht zuzumuten ist, die Grundstücke i n der bisherigen oder einer anderen zulässigen A r t zu nutzen 2 8 4 . B G H v. 12.6.1975, DÖV 1976, 206; Geizer / Busse, Der Umfang des E n t schädigungsanspruchs, Rdn. 69 ff.; Molodovsky, BayEG, A r t . 40 Rdn. 5.1. 283 § 34 V 2 HessStrG; § 39 V 2 L S t r G N W : bei Verlängerung des Planfeststellungsbeschlusses. 2«4 A r t . 27 b BayStrWG; §31 BremLStrG; §29 NStrG; §7 L S t r G RP; §42 SaarlStrG; § 42 S t r W G SH; so jetzt auch § 40 I I I des Regierungsentwurfs für

§ 9 Straßenplanung durch Planfeststellung

171

2. Der festgestellte Plan als Vollzugsgrundlage Die rechtliche Bedeutung des Planfeststellungsbeschlusses ist mit den skizzierten unmittelbaren Rechtswirkungen nicht erschöpft. Der Beschluß bildet die verbindliche Grundlage für den Grunderwerb und eine erforderlich werdende Enteignung sowie die vorzeitige Besitzeinweisung. a) Enteignung Zur Ausführung des festgestellten Straßenbauvorhabens ist die Enteignung als ultima ratio generell zulässig. Einer allgemein i n den Länderenteignungsgesetzen geforderten Feststellung der Zulässigkeit oder einer zusätzlichen enteignungsrechtlichen Planfeststellung bedarf es nicht. Der Plan ist i m Enteignungsverfahren zugrunde zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend 2 8 5 . Damit unterstellen die Straßengesetze, daß die Enteignung für Zwecke des Straßenbaues aufgrund des festgestellten Planes prinzipiell dem von A r t . 14 Abs. 3 S. 1 GG vorausgesetzten Allgemeinwohl entspricht. Einwendungen gegen die Linienführung, den Flächenbedarf oder die technische Ausgestaltung der Anlagen sind i m Enteignungsverfahren nicht mehr zu berücksichtigen. Das bedeutet aber nicht, daß die Enteignungsbehörde die Enteignung aufgrund eines unanfechtbaren oder wenigstens vorläufig vollziehbaren Planfeststellungsbeschlusses entscheidungslos zu vollziehen hat. Sie muß i m Einzelfall vielmehr prüfen, ob sich der Enteignungsantrag i m Rahmen der durch den Planfeststellungsbeschluß festgelegten räumlichen Ausdehnung des Vorhabens hält und die Enteignung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit i m Einzelfall entspricht 2 8 8 . Bei öffentlichen Straßenbauvorhaben ist regelmäßig die vollständige Entziehung des Eigentums gerechtfertigt, weil die geplante Verwendung der Grundstücke andere Nutzungen auf Dauer ausschließt und die alternativ i n Betracht zu ziehende Belastung m i t einem dinglichen Recht für den Eigentümer zu keinem wesentlich anderen Eingriff f ü h r t 2 8 7 .

ein 2. L S t r Ä n d G NW, LT-Drucksache 9/860, S. 38. Näher zum Entschädigungsanspruch: Kodal, Straßenrecht, S. 863 ff. 285 § 42 I StrG B W ; A r t . 40 B a y S t r W G i. V. m. A r t . 28 BayEG; § 35 I, I I BremLStrG; § 36 I HessStrG; § 42 I, I I NStrG; § 42 I L S t r G N W ; § 9 I L S t r G RP; § 44 I, I I I SaarlStrG; § 44 I, I I S t r W G SH; § 19 I, I I FStrG. 286 Hoppe / Schlarmann, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen und anderen Verkehrsanlagen, Rdn. 42 f.; Fickert, PlafeR Nr. 39 T n . 3 f . ; ders., A k t u e l l e Fragen des Straßenrechts, S. 170 f.; Kodal, Straßenrecht, S. 904 f., 907 f., 909; Löwer, DVB1.1981, 528, 529; Korbmacher, DÖV 1982, 517, 519; Salzwedel, in: von Münch, Bes. VerwR, S. 776; B V e r w G v. 23.10.1968, DVB1. 1969, 360, 361; v. 30. 4.1969, DÖV 1970, 64. 287 Vgl. i m einzelnen oben § 8 I I I 4 b bb.

172

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

b) Vorzeitige Besitzeinweisung Ist der sofortige Beginn von Bauarbeiten geboten und weigert sich der Eigentümer oder Besitzer, eine Vereinbarung über die Besitzüberlassung 288 abzuschließen, so bietet der Planfeststellungsbeschluß die Grundlage für eine vorzeitige Besitzeinweisung. Wie die Enteignung setzt die vorzeitige Einweisung in den Besitz die Unanfechtbarkeit oder sofortige Vollziehbarkeit des Beschlusses voraus 2 8 9 . Wenn i m Einzelfall, ζ. B. bei der dringend erforderlichen Beseitigung eines Verkehrsengpasses oder erhöhten Verkehrsgefahren, der sofortige Baubeginn geboten ist, besteht regelmäßig auch ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes 2 9 0 . Der Besitzeinweisungsbeschluß verschafft dem Straßenbaulastträger unmittelbaren Besitz und gestattet die Durchführung der Straßenbaumaßnahmen 291 . I V . Rechtsschutz

Der Planfeststellungsbeschluß und die tatsächliche Herstellung der Straße haben eine unterschiedliche Rechtsqualität und sind deshalb auch für die Frage nach dem Rechtsschutz gegen diese Maßnahmen zu unterscheiden. 1. Planfeststellungsbeschluß Der Planfeststellungsbeschluß kann als Verwaltungsakt von den i n ihren Rechten Betroffenen verwaltungsgerichtlich angegriffen werden. Vor der Klageerhebung ist kein Vorverfahren durchzuführen 2 9 2 . Diese Abweichung von der Regel des § 68 VwGO ist gerechtfertigt durch die förmliche Ausgestaltung des Planungsverfahrens, die ein höheres Maß an Recht- und Zweckmäßigkeit der Entscheidung erwarten läßt 2 9 3 . Der 2«8 Z u I n h a l t u n d W i r k u n g solcher als Bauerlaubnis bezeichneter Vereinbarungen eingehend: Büchs, Grunderwerb u n d Entschädigung beim Straßenbau, Rdn. 2/3 ff.; Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 36 Rdn. 47. 289 § 42 I V StrG B W ; § 36 I I I HessStrG; B V e r w G v. 6. 7.1973, DÖV 1973, 785; PlafeR Nr. 381; Hoppe / Schiarmann, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen u n d anderen Verkehrsanlagen, Rdn. 227; Kodal, Straßenrecht, S. 915; Fickert, PlafeR Nr. 38 Tn. 2; Wendrich, NStrG, § 41 a Erl. 1; Salzwedel, in: v o n Münch, Bes. VerwR, S. 776. 290 Büchs, Grunderwerb u n d Entschädigung beim Straßenbau, Rdn. 2/36; Kodal, Straßenrecht, S. 915. 291 Kodal, Straßenrecht, S. 917; Büchs, Grunderwerb u n d Entschädigung beim Straßenbau, Rdn. 2/46 m. w . N. 292 §18 a V I FStrG; § 8 X L S t r G RP; §§ 7412, 70 V w V f G u n d die entsprechenden Landesverwaltungsgesetze. 293 Hoppe, in: Bartlsperger / Blümel / Schroeter, E i n Vierteljahrhundert

§ 9 Straßenplanung durch Planfeststellung

173

Kreis der Klagebefugten ist kleiner als der der Einwendungsberechtigten 2 0 4 und kann nach dem Träger des Vorhabens, den i n eigentumsrechtlichen Positionen Betroffenen sowie der in ihrer Planungshoheit betroffenen Gemeinde differenziert werden. a) Unternehmer Der Träger der Straßenbaulast für die örtlichen Straßen, i n aller Regel also die Gemeinde, kann gegen ihn belastende Auflagen selbständig mit der Anfechtungsklage vorgehen 2 9 5 . Lehnt die Planfeststellungsbehörde die Planfeststellung ab oder weicht sie inhaltlich von dem vorgelegten Plan ab, so ist die Verpflichtungsklage, ggf. in Form der Bescheidungsklage, die richtige Klageart 2 ^ 6 . b) Betroffene Dritte Für die Klagebefugnis eines Dritten genügt die Erhebung von Einwendungen i m Anhörungsverfahren nicht, w i r d auf der anderen Seite aber auch nicht vorausgesetzt 297 . Die Wirkungen des Planfeststellungsbeschlusses müssen eine Beeinträchtigung i n eigenen Rechten möglich erscheinen lassen. Das ist beispielsweise zu bejahen für die Eigentümer der benötigten Grundstücke. Der Anlieger kann betroffen sein, wenn zulässige Nutzungen eingeschränkt werden oder Immissionseinwirkungen zu erwarten sind, ohne daß zumutbare Schutzauflagen angeordnet werden oder sonst die Grundstückssituation nachhaltig veränStraßenrechtsgesetzgebung, S.420; Hoppe / Schlarmann, Rechtsschutz bei der Planung v o n Straßen u n d anderen Verkehrsanlagen, Rdn. 108; Fickert, PlafeR Nr. 31 Tn. 3; Schroeter, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, §18 a Rdn. 8.1; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, V w V f G , §70 Rdn. 2; Heigl, Planfeststellungsverfahren, S.275; Borgs, in: M e y e r / B o r g s , V w V f G , § 70 Rdn. 1; so auch die Begründung des Regierungsentwurfs zu § 70 V w V f G , BT-Drucksache 7/910, S. 86, zu § 66. 294 Kodal, Straßenrecht, S. 819; Fickert, PlafeR Nr. 31 Tn. 5; Ule I Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, S. 191; Schroeter, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 18 a Rdn. 8.2. 2«5 B V e r w G v. 17.11.1972, E 41, 178, 181; ν. 21. 5.1976, E 51, 15, 20 f.; Hoppe, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S.420; Hoppe / Schlarmann, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen u n d anderen Verkehrsanlagen, Rdn. 113; Badura, in: Erichsen / M a r tens, A l l g . VerwR, S. 374; Kodal, Straßenrecht, S. 824. 2w Kodal, Straßenrecht, S. 822; Hoppe, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 420; Hoppe / Schlarmann, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen und anderen Verkehrsanlagen, Rdn. 113; Badura, in: Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 374. 297 O V G Lüneburg v. 19.10.1965, DVB1. 1966, 411, 413; B V e r w G v. 10.4. 1968, E 29, 282, 284; Ule I Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, S.202; Fikkert, PlafeR Nr. 31 Tn. 5, 8; ders., A k t u e l l e Fragen des Straßenrechts, S. 133 ff., 151; Badura, in: Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S.374; Kodal, Straßenrecht, S. 819; Zimniok, BayStrWG, A r t . 39 Erl. 15.

174

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

dert und dadurch das Nachbargrundstück schwer und unerträglich getroffen wird 2 ® 8 . Bei einer Unternehmensflurbereinigung ist klagebefugt auch der Eigentümer eines i m Flurbereinigungsgebiet liegenden Grundstücks, das durch das Vorhaben nicht selbst i n Anspruch genommen werden soll 2 9 9 . Begehrt der Betroffene die völlige oder teilweise Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, so ist Anfechtungsklage zu erheben 300 . Geht das Begehren auf eine Erweiterung der Rechtsstellung, so ist grundsätzlich die Verpflichtungsklage, ggf. i n Form der Bescheidungsklage, die richtige Klageart 3 0 1 . Zwischen beiden Möglichkeiten w i r d dem Betroffenen eine prinzipielle Wahlmöglichkeit eingeräumt, wenn erforderliche Auflagen zu seinen Gunsten fehlen 3 0 2 . Das Bundesverwaltungsgericht hat i n seinem Urteil vom 7. 7.1978 303 die Grundsätze für die Wahl der Klageart i n diesen Fällen präzisiert und ausgeführt, daß fehlende Schutzauflagen die objektive Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses zur Folge hätten. Eine (teilweise) Aufhebung könne aber nur verlangt werden, wenn der Mangel die Ausgewogenheit der Gesamtplanung bzw. eines abtrennbaren Teils i n Frage stelle. Sei die Schutzauflage ohne Erschütterung der Gesamtkonzeption nachholbar, so bestehe allein ein Anspruch auf Planergänzung. Bei Unsicherheiten über die richtige Klageart h i l f t sich die Praxis mit der Verbindung eines Anfechtungsantrags mit einem hilfsweisen Verpflichtungsantrag 3 0 4 . Die Stellung eines Hilfsantrags empfiehlt sich auch für die Vgl. etwa B V e r w G v. 23.1.1981, BayVBl. 1981, 309, 311 f.; v. 21.5.1976, E 51, 15; v. 14.12.1979, E 59, 253; v. 21.8.1981, N V w Z 1982, 115; H o p p e / Schlarmann, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen u n d anderen V e r kehrsanlagen, Rdn. 121, 125 f.; Hoppe, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S.421f., 424 ff.; Kodal, Straßenrecht, S. 820; Fickert, A k t u e l l e Fragen des Straßenrechts, S. 110 ff., 152 f.; Meins, B a y V B l . 1979, 10; Stüer, NuR 1981, 149; Löwer, DVB1. 1981, 528, 530 ff.; Korbmacher, DÖV 1982, 517, 519 ff. 2M V G H B W V. 16. 7.1980, DÖV 1981, 925. so» B V e r w G v. 21.5.1976, E 51, 15, 21 f.; Hoppe / Schlarmann, Rechtsschutz bei der Planung v o n Straßen und anderen Verkehrsanlagen, Rdn. 110; Meins, BayVBl. 1979, 10, 13; Badura, in: Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 374. 301 B V e r w G v. 17.11.1972, E 41, 178, 181; ν. 2.11.1973, DVB1. 1974, 291, 293; v. 21.5.1976, E 51, 15, 21; Hoppe / Schlarmann, Rechtsschutz bei der Planung v o n Straßen u n d anderen Verkehrsanlagen, Rdn. 111; Badura, in: Erichsen/ Martens, A l l g . VerwR, S.374; Meins, BayVBl. 1979, 10, 13; a.A.: V G H B W v. 22.2.1972, DÖV 1972, 642: n u r Anfechtungsklage gegen den gesamten Planfeststellungsbeschluß . 302 B V e r w G v. 21.5.1976, E 51, 15, 22; ν. 7.7.1978, E 56, 110, 132; vgl. ferner Fickert, PlafeR Nr. 25 Tn. 28. »os B V e r w G E 56, 110, 133; zustimmend Bickel, N J W 1979, 71 f.; Fickert, A k t u e l l e Fragen des Straßenrechts, S. 127 ff.; i m Ergebnis auch Keller, N J W 1979, 1490. 304 v g l . B V e r w G v. 7. 7.1978, DVB1. 1978, 845, 852 — insoweit i n E 56, 110 ff. nicht abgedruckt; Keller, N J W 1979, 1490; Hoppe / Schlarmann, Rechtsschutz

§ 9 Straßenplanung durch Planfeststellung

175

Inanspruchnahme einstweiligen Rechtsschutzes, der sich je nach Klageart nach § 80 VwGO oder § 123 VwGO richtet 3 0 5 . c) Gemeinde Die Gemeinde kann ihre Klagebefugnis bei eigenen Planungen aus der Betroffenheit als Unternehmerin und bei Planungen anderer Träger — ebenso wie eine Privatperson — aus der Betroffenheit als Grundstückseigentümerin herleiten. Sie ist außerdem berechtigt, sich gegen Planungen anderer Stellen zur Wehr zu setzen, die ihre Planungshoheit verletzen 8 0 6 . I m Zusammenhang mit der örtlichen Straßenplanung ist die gemeindliche Klagebefugnis ζ. B. bejaht worden bei der Zerschneidung örtlicher Straßen durch eine überörtliche Umgehungsstraße 807 , der Ersetzung eines schienengleichen Bahnüberganges i m Zuge einer örtlichen Straße durch eine Fußgängerunterführung 8 0 8 , der Schließung von Bahnübergängen i m Zuge von Gemeindestraßen 800 , der Errichtung von Lärmschutzanlagen für eine Siedlung 8 1 0 und den Neubau einer überörtlichen Straße bei gleichzeitiger Abstufung der bisherigen Fahrbahn zur Gemeindestraße 811 . Begründet sind solche Klagen aber nur, wenn i m Einzelfall festgestellt werden kann, daß durch die fremde Planung das bestehende Straßennetz oder eine hinreichend konkretisierte örtliche Straßenplanung rechtswidrig beeinträchtigt w i r d 8 1 2 . bei der Planung v o n Straßen u n d anderen Verkehrsanlagen, Rdn. 112 b; Meins, BayVBl. 1979, 10, 11 f. so* Vgl. Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz bei der Planung v o n Straßen u n d anderen Verkehrsanlagen, Rdn. 112 c, 222 ff. m. w . N. so« B V e r w G v. 14.2.1969 — I V C 82.66, DVB1. 1969, 362, 363 f.; v. 14. 2.1969 — V C 215.65, E 31, 263, 265; ν. 13.2.1970, DVB1.1970, 577, 578; v. 8.9.1972, E 40, 323; v. 2.11.1973, DVB1. 1974, 291, 292; v. 21.5.1976, E 51, 6, 13 ff.; v. 7. 7.1978, E 56, 111, 137 f.; V G H München v. 31. 7.1979, N J W 1980, 1012; Kodal, Straßenrecht, S. 820 f.; Fickert, A k t u e l l e Fragen des Straßenrechts, S. 135; Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff, Öffentl. Baurecht, S. 18; Hoppe / Schlarmann, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen u n d anderen V e r kehrsanlagen, Rdn. 129 ff. m. w. N. Z u der weitgehenden Beeinflußbarkeit der örtlichen Planung durch Maßnahmen i m Vorfeld fernstraßenrechtlicher Planfeststellungen u n d den Rechtsschutz der Gemeinde vgl. Becker, Das Verfahren der Bundesfernstraßenplanung bis zur Planfeststellung, S. 240 ff., 258 ff. 307 B V e r w G v. 13.2.1970, DVB1. 1970, 577. 308 B V e r w G v. 14.2.1969 — I V C 215.65, E 31, 263. 309 B V e r w G v. 2.11.1973, DVB1. 1974, 291. 310 B V e r w G v. 21.5.1976, E 51, 6; V G H München v. 31.7.1979, N J W 1980, 1012. su V G Saarlouis v. 20.11.1969, N J W 1970, 722. 312 B V e r w G v. 21.5.1976, E 51, 6, 15; V G H München v. 31.7.1979, N J W 1980, 1012 f.; Hoppe / Schlarmann, Rechtsschutz bei der Planung v o n Straßen u n d anderen Verkehrsanlagen, Rdn. 130 a.

176

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

2. Rechtswidrige

Straßenbaumaßnahmen

Straßenbauarbeiten, die ohne den gesetzlich geforderten Planfeststellungsbeschluß durchgeführt werden oder davon abweichen, sind rechtswidrig. Der betroffene Grundeigentümer hat zwar keinen Anspruch auf die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens 313 , kann aber auf Unterlassung der Arbeiten, Beseitigung der Folgen sowie Ersatz der i h m entstandenen Schäden klagen 3 1 4 . Insoweit gilt hier nichts anderes als bei der rechtswidrigen Herstellung von Erschließungsstraßen, so daß auf die obigen Ausführungen verwiesen werden darf 3 1 5 . Das erforderliche Planfeststellungsverfahren kann nachgeholt werden und führt mit seinem Abschluß zur nachträglichen Legalisierung der Straßenbaumaßnahmen 3 * 6 .

§ 10 Straßenplanung ohne spezielle F o r m - und Verfahrensbindung

Das Ergebnis der bisherigen Untersuchung zur verbindlichen örtlichen Straßenplanung läßt sich wie folgt zusammenfassen: Die Erschließungsplanung ist als Teil des Städtebaurechts umfassend i n § 125 BBauG geregelt. Örtliche Straßen, die nicht der Erschließung zur baulichen oder sonstigen damit zusammenhängenden Nutzung dienen, finden ihre verbindliche Grundlage i n einem Planfeststellungsbeschluß. Außer i n Straßen- und flurbereinigungsrechtlichen Planfeststellungsverfahren werden örtliche Straßen i m Zusammenhang m i t Vorhaben anderer Planungsträger geplant. Die vorgestellten gesetzlichen Bestimmungen bieten aber nicht i n allen Bundesländern ein l ü k kenloses Instrumentarium für die örtliche Straßenplanung. I m folgenden sollen die verbliebenen Regelungslücken i m einzelnen festgestellt werden. Daran anschließend w i r d die sich daraus ergebende Frage nach der verbindlichen Straßenplanung i n diesem Bereich zu beantworten sein.

aia B V e r w G v. 22.2.1980, DÖV 1980, 516; Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 39 Rdn. 8; Zimniok, BayStrWG, A r t . 36 Erl. 3 c; Hoppe, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S.410; Meyer, in: M e y e r / B o r g s , V w V f G , § 74 Rdn. 11; Schmalz, A l l g . VerwR, S.236. «14 B V e r w G v. 22.2.1980, DÖV 1980, 516, 518; Hoppe / Schlarmann, Rechtsschutz bei der Planung v o n Straßen u n d anderen Verkehrsanlagen, Rdn. 106 c; Schmalz, A l l g . VerwR, S. 236. 315 § 8 V I 2 b. sie B V e r w G v. 25. 8.1971, DÖV 1972, 129, 131 f.; v. 5.12.1980, NuR 1982, 19; Kodal, Straßenrecht, S. 708; Fickert, PlafeR Nr. 8 Tn. 3; Zimniok, BayStrWG, A r t . 36 Erl. 6 d.

§ 10 Straßenplanung ohne spezielle Form- u n d Verfahrensbindung

177

I . Regelungslücken in den Straßengesetzen

Die straßenrechtliche Planfeststellung steht nicht i n allen Bundesländern als Instrument der örtlichen Straßenplanung zur Verfügung, und wo es sie gibt, ist sie zum Teil auf bestimmte örtliche Straßenkategorien beschränkt. Die Straßengesetze von Bremen, Hessen und Nordrhein-Westfalen sehen kein Planfeststellungsverfahren für örtliche Straßen v o r 3 1 7 . I n Bayern bestehen keine Regelungen über Inhalt, Verfahren und Rechtswirkungen der Planung von Gemeindeverbindüngsstraßen ohne besondere Bedeutung, von öffentlichen Feld- und Waldwegen sowie beschränkt-öffentlichen Wegen. Die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein kennen kein straßenrechtliches Planungsverfahren für den Bau oder die Änderung von sonstigen öffentlichen Straßen. I n allen übrigen Fällen ist die straßenrechtliche Planfeststellung für örtliche Straßen vorgeschrieben oder möglich 8 1 8 .

I I . Planung ohne förmliches straßenrechtliches Verfahren

1. Meinungsstand Es gibt relativ wenige Äußerungen zu A r t und Weise der Planung öffentlicher Straßen ohne straßenrechtliche Planfeststellung. Sie beschränken sich zudem meist auf Hinweise. a) Die Autoren, die von einem umfassenden Geltungsbereich des § 125 BBauG für alle der gemeindlichen Planungshoheit unterliegenden Straßen ausgehen 319 , fordern hier einen Bebauungsplan oder wenigstens die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde. Wie bereits eingehend dargelegt wurde, gelten die Voraussetzungen des § 125 BBauG nur für Erschließungsstraßen 320 , so daß diese Norm hier keine Anwendung finden kann. Dieser Ansicht ist deshalb nicht weiter nachzugehen. 317 § 3 8 V des nordrhein-westfälischen Regierungsentwurfs für ein 2. L S t r Ä n d G erklärt die Planfeststellung für den Bau oder die Ä n d e r u n g von Gemeindestraßen i m Außenbereich für zulässig. Sonstige öffentliche Straßen können dagegen auch nach diesem E n t w u r f nicht i n einem förmlichen straßenrechtlichen Verfahren festgestellt werden. Vgl. LT-Drucksache 9/860, S. 36, 76 f. v g l . die Übersicht oben § 9 11. ai» Weinisch, BBauG, S. 440; ders., in: Neuffer, Das Neue Baurecht, BBauG, S. 395; Wendrich, NStrG, §38 Erl. 2; Stadler / Baumgartner / Wiebel, Das Bau- u n d Wohnungsrecht i n Bayern, BBauG, S. 444; Wolff / Bachof, V e r w R I, § 57 I I I b 2 — S. 499. 320 Siehe oben § 8 I 2 c, d.

12 Kregel

178

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

b) Nach SalzwedeP 21 w i r d die „Straßenführung innerhalb der Gemeinden durch den Bebauungsplan bestimmt, obligatorisch, soweit es sich u m örtliche Verkehrswege handelt, fakultativ, soweit es sich u m Bundesfernstraßen oder andere überörtliche Straßen einschließlich der Ortsdurchfahrten handelt". Diese Auffassung läuft i m Ergebnis auf eine ausnahmslose Anwendung des § 125 Abs. 1 BBauG hinaus, die von dieser Norm aus den erläuterten Gründen nicht beansprucht werden kann. c) Kodal weist auf die Notwendigkeit hin, für den Bau oder die Ä n derung solcher Straßen eine öffentlich-rechtliche Planungsgrundlage zu schaffen. I m übrigen sind seine Ausführungen widersprüchlich, wenn er einmal einen Bebauungsplan fordert 8 2 2 und zum anderen davon ausgeht, daß beispielsweise Außerortsstraßen m i t unbeschränktem Gemeingebrauch und beschränkt-öffentliche Wege außerhalb des Geltungsbereichs von Bebauungsplänen ohne förmliche Planfeststellung geplant werden können 8 2 8 . d) Breuer 3 2 4 ist der Ansicht, „daß öffentliche Kommunikationsanlagen auch ohne förmliche Planungsgrundlage, also weder durch eine Planfeststellung noch durch einen Bebauungsplan abgesichert, gebaut oder betrieben werden können". Er denkt dabei an minder bedeutende Verkehrsanlagen. e) Siegel und Büchs 305 wollen das allgemeine Landesenteignungsgesetz anwenden, wenn für erforderliche Bau- oder Änderungsmaßnahmen kein selbständiges straßenrechtliches Planungsinstrument zur Verfügung steht. 2. Straßenbauvorhaben

von unwesentlicher

Bedeutung

Für die Frage nach der Zulässigkeit und dem Verfahren örtlicher Straßenplanung ohne vorherige Planfeststellung ist danach zu differenzieren, ob durch das Vorhaben öffentliche oder private Belange berührt werden, die der verbindlichen Regelung bedürfen oder nicht. Die Straßengesetze verwenden dieses K r i t e r i u m zur Abgrenzung der unwesentlichen von den wesentlichen Straßenbauvorhaben mit der Folge, daß bei einer unwesentlichen Bedeutung von der an sich erforderlichen 321 I n : Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 400. «22 Straßenrecht, S.710. Straßenrecht, S.867. 324 Bodennutzung, S.336. 325 Siegel, S t r W G SH, §40 Erl. 2; Büchs, Grunderwerb u n d Entschädigung beim Straßenbau, Rdn. 6/48, 6/55 ff.

§ 10 Straßenplanung ohne spezielle Form- u n d Verfahrensbindung

179

Planfeststellung abgesehen werden kann 3 2 6 . Entscheidend ist die Regelungsbedürftigkeit der von dem Vorhaben ausgehenden Wirkungen, nicht dagegen die Ausgestaltung und der bautechnische Umfang der geplanten Maßnahmen 3 2 7 . Es lassen sich m i t Kodal 328 drei Grundfälle unterscheiden: a) Öffentliche und private Belange werden nicht tangiert Nicht jedes Straßenbauvorhaben berührt den Kompetenzbereich anderer Behörden und greift i n die Rechtssphäre anderer Planungsträger oder Personen ein. Von unwesentlicher Bedeutung i n diesem Sinne können ζ. B. Wege i n größeren Grünanlagen oder Friedhofswege i m Außenbereich sein, wenn die benötigten Flächen i m Eigentum der Gemeinde stehen. b) Einvernehmen über berührte öffentliche Belange Von unwesentlicher Bedeutung kann das Vorhaben auch sein, wenn über die berührten öffentlichen Belange Einvernehmen m i t den zuständigen Behörden erzielt werden kann und die gesetzlich geforderten Bewilligungen, Genehmigungen etc. vorliegen 3 2 9 . Die einvernehmliche Herstellung von öffentlichen Wirtschaftswegen mit Einmündung auf eine Straße anderer Baulastträger, von Rad- und Wanderwegen i m Naturschutzgebiet und die Erteilung der wasserrechtlichen Erlaubnis zur Einleitung des nach dem Ausbau gebündelt abfließenden Oberflächenwassers seien als Beispiele genannt. c) Vereinbarungen über berührte private Belange Die durch das Vorhaben berührten privaten Belange bedürfen keiner Regelung durch einen Planfeststellungsbeschluß, wenn entsprechende Vereinbarungen mit den Betroffenen abgeschlossen werden können. Darunter fallen vor allem Verträge über den Kauf der benötigten Grundstücke, formlose Bauerlaubnisverträge, Gestattungsverträge für 32« § 38 I V StrG B W ; A r t . 36 I I I a BayStrWG; § 33 I I I B r e m L S t r G ; § 33 I I I HessStrG; § 38 I I I NStrG; § 38 I I L S t r G N W ; § 5 I I I L S t r G RP; § 39 I V SaarlStrG; § 40 V S t r W G SH; § 17 I I FStrG. 327 Fickert, PlafeR Nr. 5 Tn. 4 f.; Böhm, HessStrG, § 33 Erl. 8 c; Kodal, Straßenrecht, S. 711; Schroeter, in: Marschall / Schroeter / Kastner, StrG, §17 Rdn. 8. 328 Straßenrecht, S. 711 m i t Beispielen; vgl. ferner Fickert, PlafeR Nr. 5 Tn. 2 ff.; Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 36 Rdn. 45 ff.; Böhm, HessStrG, § 33 Erl. 8 c. 32» Dagegen halten Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 36 Rdn. 46, i m m e r eine Planfeststellung für erforderlich, w e n n sonst Genehmigungen, Erlaubnisse usw. eingeholt werden müßten. 12»

180

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

die Verlegung von Zufahrten und Versorgungsleitungen sowie Verträge über vorzunehmende Lärmschutzmaßnahmen. Liegen i m Einzelfall diese Voraussetzungen vor, so kann nach den Straßengesetzen von der sonst obligaten Planfeststellung abgesehen und das Vorhaben ohne außenwirksame planerische Grundlage v e r w i r k licht werden. Das muß erst recht gelten, wenn eine Planfeststellung für die geplanten örtlichen Straßen nicht vorgesehen ist. Solche Straßenbauvorhaben können nach interner Planung aufgrund der Entscheidung des zuständigen Gemeindeorgans ausgeführt werden. Der Gemeinde ist es unbenommen, entsprechend dem Planfeststellungsoder Bebauungsplanverfahren vorzugehen, u m die Bürger zu informieren, Anregungen zu sammeln und frühzeitig zu den notwendigen Vereinbarungen zu kommen. Sie bleibt aber auf die vollständige Ausräumung aller entgegenstehenden Belange angewiesen, weil die abschließende Entscheidung nicht die Wirkung eines Planfeststellungsbeschlusses oder eines Bebauungsplanes hat. 3. Notwendige außenwirksame

Planung

Gelingt es nicht, über die tangierten öffentlichen oder privaten Belange einen Konsens mit allen Beteiligten herbeizuführen, so ist eine die widerstreitenden Interessen abwägende außenwirksame planerische Grundlage für die i n Aussicht genommenen Straßenbaumaßnahmen erforderlich. Die fehlende gesetzliche Verpflichtung zur förmlichen Planung rechtfertigt nicht den Schluß, daß Straßen ohne weiteres gebaut werden dürfen. Die von staatlichem Handeln Betroffenen dürfen nicht zum bloßen Planungsobjekt degradiert werden, sondern müssen vor Erlaß der sie betreffenden Verwaltungsmaßnahmen Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten 3 3 0 . Das gilt gerade auch dann, wenn ein planerischer Gestaltungsspielraum eingeräumt ist 3 3 1 . M i t Rücksicht auf das Rechtsstaatsprinzip ist eine Mindestbeteiligung der Planungsbetroffenen schon verfassungsrechtlich geboten 332 . Schließlich fordert auch die Rechtsweggarantie des Artikels 19 Abs. 4 GG mittelbar ein geordnetes sac Dürig, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, GG, A r t . 103 Rdn. 92 ff.; Badura, in: Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 325 f.; Redeker, N J W 1980, 1593, 1595; Schmidt-Bleibtreu, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, A r t . 103 Rdn. 6 a; B V e r w G v. 12.11.1975, E 49, 348, 350. 331 Vgl. B V e r w G v. 1.10.1963, DVB1. 1965, 26, 28; Kopp, Verfassungsrecht u n d Verwaltungsverfahrensrecht, S. 75, 77 f., 117 f., 134 f.; Badura, in: Erichsen / Martens, A l l g . VerwR, S. 325. 332 yon Mutius, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n V i e r t e l j a h r h u n dert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 275; Schmitt Glaeser, V V D S t R L 31 (1973), 243; Redeker, N J W 1980, 1593, 1594 f.; i m Ergebnis auch Kodal, Straßenrecht, S.867.

§ 10 Straßenplanung ohne spezielle Form- u n d Verfahrensbindung

181

Verwaltungsverfahren, wenn nur so dem einzelnen Rechtsschutz gegen hoheitliche Eingriffe i n seine Rechte gewährt werden kann 3 3 3 . W i r d ein Betroffener durch Straßenbaumaßnahmen vor vollendete Tatsachen gestellt, so liegt darin eine unzulässige Verkürzung des Rechtsschutzes. I n dem hier zu behandelnden Zusammenhang ist daher zu untersuchen, welches diesen verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen genügende Verwaltungsverfahren der Gemeinde für die verbindliche Planung von Außerortsstraßen zur Verfügung steht, wenn das Straßenrecht keine Regelungen enthält. Als außenwirksame Planungsgrundlage kommen der Bebauungsplan, die Baugenehmigung sowie Entscheidungen i m Enteignungsverfahren i n Betracht. a) Bebauungsplan Für die nicht der Erschließung dienenden örtlichen Straßen fehlt es zwar an einer prinzipiellen Pflicht zur Bebauungsplanung, wie sie § 125 Abs. 1 BBauG für Erschließungsstraßen begründet. Der Gemeinde ist es aber unbenommen, von der durch § 1 Abs. 3 BBauG eingeräumten Planungsbefugnis 3 * 4 Gebrauch zu machen und ihre straßenplanerische Konzeption aufgrund eines auf Verkehrsflächenfestsetzungen beschränkten einfachen Bebauungsplanes zu verwirklichen. Zu einer Planungspflicht w i r d sich diese Befugnis dagegen kaum jemals verdichten, weil die städtebauliche Relevanz solcher vom Siedlungsbereich abgesetzten Planungen i n der Regel gering ist. Etwas anderes kann i m Einzelfall für Gemeindeverbindungsstraßen gelten, die i m Flächennutzungsplan oder i n einem Entwicklungsplan vorgesehen sind, wenn ein akutes Bedürfnis zur Verwirklichung der Konzeption besteht 3 3 6 . I m übrigen ist die Straßenplanung durch Bebauungsplan weder rechtlich gefordert noch i n jedem Fall zweckmäßig. Der zeitliche und finanzielle Aufwand w i r d häufig gegen die Durchführung eines Bebauungsplanverfahrens allein für eine untergeordnete Straßenplanung sprechen. b) Baugenehmigung Soweit die Gemeinde zum Erlaß eines Bebauungsplanes nicht verpflichtet ist, könnte man die Baugenehmigung als Grundlage des i n Aussicht genommenen Straßenbauvorhabens i n Betracht ziehen. Dann müßte der Bau oder die Änderung öffentlicher Verkehrsanlagen der 333 Kopp, Verfassungsrecht u n d Verwaltungsverfahrensrecht, S. 149, 155 f.; Pipkorn, DÖV 1970, 171, 174 f.; Laubinger, V e r w A r c h 1982, 60, 82; Degenhart, DVB1. 1982, 872, 874 f.; vgl. ferner oben § 8 I V 2 c m. w. N. 334 v g l . oben § 5 11 a. 335 Vgl. Schmidt-Aßmann, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, § 1 Rdn. 39 u n d oben § 5 11 b.

182

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

baurechtlichen Genehmigungspflicht unterliegen. Die Straßengesetze und die Bauordnungen der Länder 3 3 6 nehmen Straßenbauvorhaben der Gemeinden jedoch von der Genehmigungspflicht aus und verlangen nur für Gebäude, Brücken, Durchlässe, Tunnel und Stützmauern eine Baugenehmigung. Scheidet das Baugenehmigungsverfahren schon deshalb als planerische Grundlage örtlichen Straßenbaues aus, so dürfte es ohne Modifikationen, insbesondere i m Hinblick auf eine Beteiligung der Betroffenen, die oben genannten Anforderungen nicht erfüllen, weil bei diesem Verfahren der Anspruch des Bauwilligen auf öffentlich-rechtliche Zulassung die Entscheidung zu sehr dominiert. c) Enteignung Wenn spezialgesetzliche Planungsinstrumente fehlen, bietet das allgemeine Landesenteignungsrecht die erforderliche Grundlage für den Straßenbau. Liegt ein Bebauungsplan oder ein vollziehbarer Planfeststellungsbeschluß für ein Straßenbauvorhaben vor, so ist die Enteignungsbehörde daran gebunden. Ist i m Gegensatz dazu die Planung noch nicht außenwirksam festgestellt, so hat das Enteignungsverfahren eine zweifache Zielsetzung. Es soll erstens die Straßenplanung außenwirksam festlegen und zweitens als letztes Mittel die dafür benötigten Grundstücke i n das Eigentum des Planungsträgers überführen. aa) Vorbereitung Vor Beginn des Enteignungsverfahrens faßt der Planungsträger seine Vorstellungen über das Vorhaben i n einer internen Planung zusammen. Er kann zuvor Betroffene und Behörden beteiligen und sich an die Verfahrensvorschriften für die straßenrechtliche Planfeststellung oder das Bebauungsplanverfahren halten. Dadurch erlangt die Planung zwar keine Außenwirkung, stellt aber schon i n dieser Phase die weitgehende Ermittlung und Berücksichtigung abwägungserheblicher Belange sicher. Stellt sich heraus, daß die berührten öffentlichen oder privaten Belange auf gütlichem Wege nicht geregelt werden können und insbesondere keine Einigung über den Eigentumsübergang an den beanspruchten Flächen erzielbar ist, so kann der Planungsträger die Enteignung beantragen, u m eine außenwirksame Planungsgrundlage sowie das Eigentum an den benötigten Flächen zu erhalten. bb) Enteignungsrechtliche

Planfeststellung

I m Hinblick auf die hier allein zu behandelnde planungsrechtliche Seite des Enteignungsverfahrens 337 sehen die Landesenteignungsgesetze 33« § 47 I I HessStrG bei Gemeinden m i t mehr als 40 000 Einwohnern; § 9 I S t r W G SH; § 1 I I Nr. 1 LBauO B W ; § 3 I Nr. 1 NBauO; § 1 I I Nr. 1 BauO N W ; § 1 I I Nr. 1 LBauO SH.

§10 Straßenplanung ohne spezielle Form- und Verfahrensbindung

183

mit Ausnahme Niedersachsens die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens vor. Die enteignungsrechtliche Planfeststellung ist subsidiär gegenüber anderen Planfeststellungsverfahren, die zwingend vorgeschrieben oder i n das Ermessen der Planfeststellungsbehörde gestellt sind 3 3 8 . Das i n Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein anzuwendende Preußische Enteignungsgesetz 339 fordert nach der Verleihung des Enteignungsrechts (§ 2 PrEG) 3 4 0 zwingend die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens (§§ 15 ff. PrEG). Zunächst ist der Plan vorläufig (§ 15 PrEG) und danach endgültig (§ 21 PrEG) festzustellen, wenn zwischenzeitlich eine Einigung der Beteiligten nicht erreicht werden konnte. Nach § 2 Abs. 1 des Bremischen Enteignungsgesetzes 841 hat die Enteignungsbehörde mit dem Enteignungsbeschluß einen Plan festzustellen, der das die Enteignung rechtfertigende Vorhaben darstellt. A n dere Landesenteignungsgesetze stellen die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens i n das Ermessen der Enteignungsbehörde. I n Bayern und Hessen kann sie bis zur förmlichen Einleitung des Enteignungsverfahrens durch die Anberaumung eines Termins zur mündlichen Verhandlung ein Planfeststellungsverfahren durchführen, wenn das Vorhaben sich auf mehrere Grundstücke erstreckt und sie es für sachdienlich h ä l t 3 4 2 . Das Verfahren der Planfeststellung liegt i n der Hand der Enteignungsbehörde 848 und entspricht weitestgehend dem straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren 344 . Die enteignungsrechtliche Planfeststellung ist dem Eigentumentziehungsverfahren vorgeschaltet und schließt die von den Straßengesetzen hinterlassene planungsrechtliche Lücke 8 4 5 . W i r d ein Planfeststel337 Z u m Enteignungsverfahren u n d seinen landesspezifischen Eigenarten vgl. die Übersicht von Büchs, Grunderwerb u n d Entschädigung beim Straßenbau, Rdn. 6/23 ff. m. w. N.; Meyer / Thiel / Frohberg, PrEG, Vorbem. v o r §§ 15 ff. *3β Molodovsky, BayEG, A r t . 40 Rdn. 23.2, 3.1. 389 Gesetz über die Enteignung v o n Grundeigentum v. 11.6.1874 (PrGS. S. 221), geändert durch Gesetz v. 1. 8.1883 (PrGS. S. 237). Vgl. dazu auch das Gesetz über ein vereinfachtes Enteignungsverfahren (PrVereinfEG) v. 26. 7. 1922 (PrGS. S.211). 340 v g l . zu dieser Feststellung der Zulässigkeit des Unternehmens Meyer! Thiel l Frohberg, PrEG, § 2 Rdn. 4 ff.; Eger, PrEG, A n m . 18 f.; Seydel, PrEG, §2 A n m . 2. s« v. 5.10.1965 (GesBl. S. 129), geändert durch Gesetz v. 12.6.1973 (GesBl. S. 127). 342 A r t . 40 Abs. 1 BayEG, § 14 Abs. 1 HEG. 343 Bayern: Kreisverwaltungsbehörde (Art. 19 BayEG); Bremen: nach BBauG zuständige Enteignungsbehörde (§6 BremEG); Hessen, NordrheinWestfalen, Schleswig-Holstein: Regierungspräsident (§11 HEG). 344 v g l . oben § 9 I I .

184

4. Kap.: Verbindliche örtliche S t r a ß e n p l a n g

lungsverfahren für die geplante örtliche Straße durchgeführt, darf das Enteignungsverfahren erst nach der Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses eingeleitet werden (§ 14 Abs. 2 HEG). Der festgestellte Plan ist dem Enteignungsverfahren zugrunde zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend 3 4 6 . Das Nds. Straßengesetz stellt lediglich für sonstige öffentliche Straßen kein Planungsinstrument zur Verfügung und kennt auch kein enteignungsrechtliches Planfeststellungsverfahren für örtliche Straßen (vgl. § 27 NEG). Zu dieser örtlichen Straßenkategorie zählen alle Straßen innerhalb einer demselben Eigentümer gehörenden zusammenhängenden Grundfläche, die von einer Gebietskörperschaft oder von der Straßenaufsichtsbehörde gewidmet sind und keiner anderen Straßengruppe angehören (§ 53 NStrG). Entweder werden diese Verkehrsanlagen als Privatstraßen vom Eigentümer geplant und nach Erteilung der dafür erforderlichen Baugenehmigung 347 hergestellt oder die Gemeinde plant und baut die Straße i m Einvernehmen mit dem Eigentümer. I n beiden Fällen bedarf es keiner außenwirksamen Planungsgrundlage. cc) Enteignungsbeschluß Liegen die Voraussetzungen für ein enteignungsrechtliches Planfeststellungsverfahren nicht vor oder hält die Enteignungsbehörde die Durchführung nicht für sachdienlich, so ist das Enteignungsverfahren durchzuführen. Die Enteignungsbehörde hat den Sachverhalt von Amts wegen zu erforschen, die Beteiligten anzuhören und nach mündlicher Verhandlung durch Beschluß über den Enteignungsantrag, die übrigen Anträge und die erhobenen Einwendungen zu entscheiden (Art. 30 Abs. 1 BayEG, § 29 Abs. 1 HEG). Der Enteignungsbeschluß enthält auch die planerischen Entscheidungen, die sonst durch den Planfeststellungsbeschluß geregelt werden 3 4 8 . Er w i r d damit zu einem Instrument örtlicher Straßenplanung, das für weniger bedeutsame Vorhaben die benötigte außenwirksame Planungsgrundlage darstellt, wenn ein Bebauungsplan und ein Planfeststellungsbeschluß fehlen. Der Enteignungsbeschluß ist zu begründen, mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen und den Beteiligten zuzustellen.

345 Molodovsky, BayVBl. 1975, § 125, 132; anders i n Bremen, wo m i t dem Enteignungsbeschluß der Plan festgestellt w i r d (§2 BremEG); vgl. ferner § 4 PrVereinfEG, wonach Planfeststellungs- u n d Enteignungsbeschluß verbunden werden können. A r t . 28 BayEG; §16 Abs. 2 HEG; Seydel, PrEG, §21 A n m . 2 (S. 165); Eger, PrEG, A n m . 189; Molodovsky, BayVBl. 1975, 125, 132. 347 O V G Lüneburg v. 10. 6.1977, NuR 1980, 29. 348 Molodovsky, BayEG, A r t . 40 Rdn. 2.3.1.

§ 10 Straßenplanung ohne spezielle Form- u n d Verfahrensbindung

185

dd) Rechtsschutz Rechtsschutz ist gegen den enteignungsrechtlichen Planfeststellungsbeschluß i n gleicher Weise gegeben wie gegen den straßenrechtlichen. Auf die obigen Ausführungen 3 4 9 darf insoweit verwiesen werden. Der Enteignungsbeschluß ist ein Verwaltungsakt 3 6 0 , gegen den hinsichtlich der Entschädigung der ordentliche, i m übrigen der Verwaltungsrechtsweg offensteht 351 . Geht dem Eigentumentziehungsverfahren keine Straßen- oder enteignungsrechtliche Planfeststellung voraus, w i r d die außenwirksame Planungsentscheidung inzidenter i m Rahmen der gerichtlichen Kontrolle des Enteignungsbeschlusses überprüft 3 5 2 .

349 § g I V l . 350 Molodovsky, BayEG, A r t . 44 Rdn. 3.3.1.1; Kodal, Straßenrecht, S. 910; Stich, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG, §112 Rdn. 1; Schlez, BBauG, §112 Rdn. 1; Heinze, BBauG, § 112 Rdn. 2. 351 A r t . 44 BayEG, §50 HEG, vgl. Molodovskyr, BayEG, A r t . 44 Rdn. 2.2, 3.2; Büchs, Grunderwerb u n d Entschädigung beim Straßenbau, Rdn. 6/135. Andere Enteignungsgesetze sehen entsprechend § 157 BBauG eine Anfechtung durch A n t r a g auf gerichtliche Entscheidung vor. 352 Löwer, DVB1. 1981, 528, 529 Fn. 9; B a y V G H v. 2. 7.1980, BayVBl. 1981, 18.

Literaturverzeichnis Achterberg, Norbert: Diskussionsbeitrag; Verhandlungen des 50. Deutschen Juristentages, Band I I , Sitzungsberichte, München 1974, S. 1126—1128 (zit.: Diskussionsbeitrag 50. DJT) Ahlemann, J.: Räumliche Teilentwicklungspläne als Bestandteil der k o m m u nalen Entwicklungsplanung, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 119—126 Asam, Wolfgang / Behnken, Renate / Brunnbauer, Alfred: Mathematische Stadtmodelle als hilfreiches Instrument der kommunalen Planungspraxis, Städte- u n d Gemeinderat 1981, S. 16—22 Assfalg, Dieter: Indizentprüfung der Rechtsgültigkeit des Bebauungsplans bei Beurteilung der Rechtmäßigkeit v o n Erschließungsbescheiden nach dem Bundesbaugesetz? K S t Z 1970, S. 227—230 Badura, Peter: Entwicklungsplanung u n d gemeindliche Selbstverwaltung, in: Schneider / Götz, I m Dienst an Recht u n d Staat, Festschrift für Werner Weber zum 70. Geburtstag, B e r l i n 1974, S. 911—933 — Das Verwaltungsverfahren, in: Erichsen / Martens, Allgemeines V e r w a l tungsrecht, 5. Auflage, Berlin, New Y o r k 1981, S. 301—376 Baischeit, Peter: Die Rechtsnatur des Planes, Basler Studien zur Rechtswissenschaft, Heft 89, Basel u n d Stuttgart 1969 Bartlsperger, Richard / Βliimel, W i l l i / Schroeter, Hans-Wolfgang (Hrsg.): E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, Hamburg 1980 Battis, Ulrich: Stadtentwicklungsplanung i m Rechtssystem, DVB1. 1976, S. 144 ff. — öffentliches Baurecht u n d Raumordnungsrecht, Stuttgart, Berlin, K ö l n , Mainz 1981 (zit.: öffentliches Baurecht) Baumeister I, Ludger / Baumeister I I , Heinz H. / Baumeister I I I , Reinhold / Größe-Hündfeld, Norbert / Paehler, Otto Heinrich: Bundesbaugesetz (BBauG), Kommentar, Aschendorfs Juristische Handbücher, Band 83, Münster 1981 (zit.: Bearbeiter, in: Baumeister, BBauG) Becker, Klaus-Dieter: Das Verfahren der Bundesfernstraßenplanung, Diss., Göttingen 1977

jur.

Beenken, Reinhard: Zur Überprüfbarkeit der Bauleitpläne nach dem B u n desbaugesetz. Schriften zur Rechtslehre u n d Politik, Bd. 51, Bonn 1967 Bender, Bernd: Staatshaftungsrecht, 3. Auflage, Heidelberg, Karlsruhe 1981 Bickel, Heribert: A n m e r k u n g zum U r t e i l des Bundesverwaltungsgerichts v o m 7. 7.1978 — 4 C 79/76 u. a., N J W 1979, S. 71 f. Bielenberg, Walter: Die Rechtsnatur Pläne, DVB1. 1960, S. 542—548

der vorbereitenden

städtebaulichen

Literaturverzeichnis

187

— Abwälzung der Folge- oder Nachfolgekosten bei Erschließungen, DVB1. 1967, S. 255—261 — Die rechtliche Bindung der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung u n d Landesplanung, DÖV 1969, S. 376 ff. — Städtebauförderungsgesetz, Stand: Januar 1981 (zit.: StBauFG)

Kommentar,

Loseblattausgabe,

München,

Bielenberg, Walter / Dyong, H a r t m u t : Das neue Baurecht. Das neue Bundesbaugesetz, die neue Baunutzungsverordnung, Leitfaden m i t vergleichenden Gegenüberstellungen des alten u n d neuen Rechts, 3. Auflage, München 1979 Bielenberg, Walter / Erbguth, W i l f r i e d / Söfker, W i l h e l m : Raumordnungsu n d Landesplanungsrecht des Bundes u n d der Länder. Ergänzbarer K o m mentar u n d systematische Sammlung der Rechts- u n d Verwaltungsvorschriften. Loseblattausgabe, Bielefeld, Stand: August 1982 Bitter, Georg: A b l a u f u n d Durchführung einer regionalen Gesamtverkehrsplanung, BayVBl. 1980, S. 417 ff. Blümel, W i l l i : Das Zusammentreffen von Planfeststellungen, DVB1. 1960, S. 697—711 — Gemeinden u n d Kreise vor den öffentlichen Aufgaben der Gegenwart, V V D S t R L 36 (1978), S. 171—275 — Die Straßenplanung i m System der Raumplanung, in: Bartlsperger/ B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, Hamburg 1980, S. 309—342 Böhm, A n t o n : Das Hessische Straßengesetz, Kommentar, 2. Auflage, Wiesbaden 1971 Bogner, Walter: Finanzierungsprobleme des kommunalen Straßenbaus, Die Gemeinde 1964, S. 155 ff. Bonath, Hans-Günther: Entscheidungen zum Planungsrecht. Systematische Sammlung gerichtlicher Entscheidungen auf dem Gebiet des Städtebau-, Landesplanungs- u n d Raumordnungsrechts m i t Besprechungen, Loseblattausgabe, Bonn, Stand: Dezember 1981 (zit.: EPlaR) Boockhoff, H.: Stadtteilplanung — Ansatz der Stadt Hannover, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 165—179 Braun, Joachim: Beginn u n d Ende der „geschlossenen Ortslage" bei einseitiger Bebauung, K S t Z 1977, S. 49 f. Braun, Jürgen: Die Erschließung v o n Bauland nach dem Bundesbaugesetz unter besonderer Berücksichtigung der bayerischen Gemeindepraxis, j u r . Diss., Würzburg 1966 (zit.: Erschließung v o n Bauland) Breuer, Rüdiger: Die hoheitliche raumgestaltende Planung. Wirkungsbereich u n d Zusammentreffen von Planfeststellungen, fachlichen Nutzungsregelungen, Bauleitplänen u n d Plänen der Raumordnung. Bonner rechtswissenschaftliche Abhandlungen, Band 80, Bonn 1968

188

Literaturverzeichnis

— Die Bodennutzung i m K o n f l i k t zwischen Städtebau u n d Eigentumsgarantie, München 1976 (zit.: Bodennutzung) — Entschädigungsrechtliche Konsequenzen von Eingriffen i n die Baufreiheit, DÖV 1978, S. 189—200 Brohm, Winfried: Staatliche Straßenplanung u n d gemeindliche Bauleitplanung, Hamburg 1979 — V e r w i r k l i c h u n g überörtlicher Planungsziele durch Bauleitplanung, DVB1. 1980, S. 653—659 Brügelmann, Hermann / Grauvogel, Gustav / Pohl, Werner / Vogel, Werner / Förster, Hans / Meyer, Hans / Stahnke, Siegfried: Bundesbaugesetz, K o m mentar, Loseblattausgabe, Stuttgart, Berlin, Köln, Mainz, Stand: August 1982 (zit.: Bearbeiter, in: Brügelmann u. a., BBauG) Brügelmann, H. / Asmuß, G. / Cholewa, E. W. / von der Heide, H. J.: Raumordnungsgesetz v. 8. A p r i l 1965, Loseblattausgabe, Stuttgart, Berlin, K ö l n , Mainz, Stand: September 1970 (zit.: Bearbeiter, in: Brügelmann u. a., ROG) Büchs, Heribert: Grunderwerb u n d Entschädigung beim Straßenbau. E i n Handbuch, 2. Auflage, Stuttgart, München, Hannover 1980 Bulle, Peter: Bebauungsplanverfahren — Planfeststellungsverfahren. E i n Vergleich der beiden Verfahren, Die Bauverwaltung 1972, S. 176—181 Cholewa, Ernst Werner: Erschließungsbeitragsrecht, Erschließung u n d E r schließungsbeiträge nach dem Bundesbaugesetz, 3. Auflage, K ö l n 1967 Coing, Helmut /Kaiser, Joseph H. (Hrsg.): Planung V, öffentlich-rechtliche Grundlegung der Unternehmensverfassung, Baden-Baden 1971 Conrady, Hans-Peter: „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" A r t . 28 I I S. 1 GG? DVB1. 1970, S. 408—412 Degenhart, Christoph: Das Verwaltungsverfahren zwischen effizienz u n d Rechtsschutzauftrag, DVB1. 1982, S. 872—886

nach

Verwaltungs-

Diruf, Günther: E n t w i c k l u n g v o n Modellkonzepten zur Erfassung langfristiger Wechselwirkungen zwischen Siedlungs- u n d Verkehrsstruktur einer Stadtregion. E i n Beitrag zur strategischen Stadtverkehrsplanung, Meisenheim am Glan 1978 Dortmund, Stadt: General verkehrsplan, Verkehrsinfrastruktur kehrsnachfrage, Programmteil A : Erhebungen, 1975

und

Ver-

— Generalverkehrsplan, Programmteil C I , „Straßennetzplanung", Netzalternativen für den I n d i v i d u a l verkehr, Forum Nr. 3, September 1978 (zit.: Forum Nr. 3) — General verkehrsplan, Programmteil C I, „Straßenplanung, Vorschlag eines Straßengrundnetzes (Netzmodell 6.5)", Forum Nr. 5, März 1980 (zit.: Forum Nr. 5) Eger, Georg: Das Gesetz über die Enteignung von Grundeigenthum v o m 11. J u n i 1874, erster u n d zweiter Band, 2. Auflage, Breslau 1902 Eichler, Friedrich: Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), Kommentar m i t einer Sammlung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften des B u n des und der Länder, Band I, Loseblattausgabe. Percha u n d Kempfenhausen am Starnberger See, Stand: 1.4.1982

189

Literaturverzeichnis

Eichstädt, W.: Teilräumliche Entwicklungsplanung i n der Bundesrepublik — E i n Vergleich des inhaltlichen u n d methodischen Entwicklungsstandes, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 10—25 Ellwein,

Thomas: P o l i t i k und Planung, Stuttgart, Berlin, K ö l n , Mainz 1968

Erbguth, Wilfried: Probleme des geltenden Landesplanungsrechts — E i n Rechtsvergleich — Beiträge zum Siedlungs- u n d Wohnungswesen u n d zur Raumplanung, Band 19, Münster 1975 Erichsen, Hans-Uwe / Martens, Wolfgang: Das Verwaltungshandeln, in: Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Berlin, New Y o r k 1981, bis 300 — / — (Hrsg.): Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Berlin, New 1981 Ernst, Werner / Zinkahn, W i l l y / Bielenberg, Walter: Bundesbaugesetz, mentar, Loseblattausgabe, München, Stand: J u n i 1982 (zit.: Bearbeiter, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG)

dies., S. 121 York Kom-

Ernst, Werner / Hoppe, Werner: Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Raumplanungsrecht, Kurzlehrbuch, 2. Auflage, München 1981 (zit.: ÖffBauBoR) E vers, Hans-Ulrich: Bauleitplanung, Sanierung u n d S tadtent Wicklung, M ü n chen 1972 — Das Recht der Raumordnung, München 1973 Eyermann, Erich / Fröhler, L u d w i g : Verwaltungsgerichtsordnung, tar, 8. Auflage, München 1980

Kommen-

Faber, Heiko: Die Macht der Gemeinden, Schriftenreihe der Juristischen Studiengesellschaft Hannover, Heft 8, Bielefeld 1982 Fickert, Hans Carl: Straßenrecht 2. Auflage, K ö l n 1968

in

Nordrhein-Westfalen,

Kommentar,

— Z u r Zumutbarkeitsgrenze bei Beeinträchtigung durch Straßenverkehrsl ä r m u n d ihre rechtliche Behandlung (zugleich ein Beitrag zum Verhältnis des Rechts der Straßenplanung zur Bauleitplanung), BauR 1973, S. 1 ff. — Die wechselseitigen Beziehungen des Rechts der Fernstraßenplanung u n d der Städtebauplanung unter besonderer Berücksichtigung des I m m i s sionsschutzes (Ein Beitrag zur notwendigen Integration beider Planungen), BauR 1974, S. 145—163, 237—251 — Planfeststellung für den Straßenbau, K ö l n 1978 — A k t u e l l e Fragen des Straßenrechts i n Rechtspraxis u n d höchstrichterlicher Rechtsprechung. RWS-Seminarskript Nr. 55, K ö l n 1980 Finkelnburg, Klaus / Ortloff, Karsten-Michael: Öffentliches Baurecht, Schriftenreihe der Juristischen Schulung, Heft 76, München 1981 Finkler, Franz: Das Erschließungsrecht, Kommentar zu den §§ 123—135 u n d 180 BBauG, zum Recht der Kanalanschlußgebühren (§4 pr. K A G ) u n d zum Beitragsrecht nach § 9 pr. K A G , 2. Auflage, Göttingen 1967 Fischer, Theodor: Planfeststellung u n d Enteignung für BayVBl. 1964, S. 114 f.

Ortsdurchfahrten,

Forsthoff, Ernst: N o r m u n d Verwaltungsakt i m geltenden u n d künftigen Baurecht, DVB1. 1957, S. 113—118 — Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd. 1, Allgemeiner Teil, 10. Auflage, München 1973

190

Literaturverzeichnis

Forsthoff, Ernst / Blümel, W i l l i : Raumordnungsrecht u n d Fachplanungsrecht, Rechtsgutachten, F r a n k f u r t a. M., B e r l i n 1970 Freckwinkel, Klaus: Zuwendungen nach Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz u n d Bundesfernstraßengesetz, Städte- u n d Gemeinderat 1981, S. 124 f. Friauf, Heinrich: Bau-, Boden- u n d Raumordnungsrecht, in: von Münch, Besonderes Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Berlin, New Y o r k 1982, S. 507—631 Fritsch, Georg / Golz, Gerhard / Wicher, Hans: Straßengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2. Auflage, K ö l n 1966 Gaentzsch, Günter: Bundesbaugesetz '77, Kommentar zu den novellierten Teilen des B B a u G m i t systematischer Einführung i n die Rechtsänderungen u n d das Übergangsrecht, 3. Auflage, K ö l n 1977 Geizer, Konrad: Bauplanungsrecht: Bundesbaugesetz, Baunutzungsverordnung, Städtebauförderungsgesetz, 3. Auflage, K ö l n 1979 Geizer, Konrad / Busse, Felix: Der Umfang des Entschädigungsanspruchs aus Enteignung u n d enteignungsgleichem Eingriff, 2. Auflage, München 1980. Schriftenreihe der Neuen Juristischen Wochenschrift, Heft 2 Gerhardt, K u r t : Kommentar zum Straßengesetz für Baden-Württemberg m i t ergänzenden landesrechtlichen u n d bundesrechtlichen Vorschriften, S t u t t gart 1967 Germershausen, Albrecht / Seydel, Gustav: Wegerecht u n d Wegeverwaltung i n Preußen, Erster Band, 4. Auflage, unveränderter Nachdruck 1953 Göttingen, Stadt: Der Flächennutzungsplan 1975, Göttingen, Planung u n d Aufbau, Heft 24 — Gesamtverkehrsplan 1980, Fortschreibung von 1960 u n d 1971, Göttingen, Planen u n d Bauen, Heft 28 Götz, V o l k m a r : Bauleitplanung u n d Eigentum, F r a n k f u r t am Main, B e r l i n 1969 — Allgemeines Verwaltungsrecht, Fälle u n d Erläuterungen für Studienanfänger. Schriftenreihe der Juristischen Schulung, Heft 43, 2. Auflage, München 1979 Gubelt, Manfred: Verfahrensbeschleunigung u n d Investitionserleichterungen i m Städtebaurecht, N J W 1979, S. 2071—2076 Härchen, Claus-Dieter: § 1 Abs. 3 BBauG i n Durchführung u n d Entschädigungsfolge, DVB1. 1971, S. 306 f. Hannover, Landeshauptstadt: Stadtentwicklungsprogramm kussionsentwurf, Oktober 1973

1974—1985, Dis-

Hasenritter, K a r l - H e i n r i c h : Perspektiven kommunaler Selbstverwaltung i n den achtziger Jahren, V R 1981, S. 413—418 Heigl, Ludwig: Das Planfeststellungsverfahren, in: Walter Schmitt Glaeser (Hrsg.), Verwaltungsverfahren, Festschrift zum 50-jährigen Bestehen des Richard Boorberg Verlags, Stuttgart, München, Hannover 1977, S. 257 bis 278 (zit. : Planfeststellungsverfahren) Heinze, Christian: Bundesbaugesetz, Taschenkommentar, 2. Auflage, S t u t t gart, München, Hannover 1980

191

Literaturverzeichnis

Hendler, Reinhard: Gemeindliches Selbstverwaltungsrecht u n d Raumordnung, Göttingen 1972 — Z u r Organisation der Bürgerbeteiligung an der städtebaulichen Planung, Der Städtetag 1980, S. 402—406 Hering, E.: Verwaltungsverfahren u n d Gerichtsverfahren nach dem Bundesbaugesetz, DVB1. 1961, S. 217—228 Hölzl, Josef / Hien, Eckart: Gemeindeordnung m i t Landkreisordnung u n d Bezirksordnung für den Freistaat Bayern, Bd. I, Gesetzestexte u n d K o m mentierung, Loseblattausgabe, München, Stand: A p r i l 1982 (zit.: BayGO) Hoff mann, L.: Z u m Stand u n d zur Problematik der Gesamtentwicklungsplanung i n den Großstädten der Bundesrepublik — Folgerungen für A n satz u n d Methode der teilräumlichen Entwicklungsplanung, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 189—198 Hoff mann, Michael: Der Abwehranspruch gegen rechtswidrige hoheitliche Realakte. Schriften zum Öffentlichen Recht, Band 107, B e r l i n 1969 Hohns, Franz / Schmidt, Johannes Werner: Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz, Kommentar über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse i n den Gemeinden, Neue kommunale Schriften, Band 22, K ö l n 1972 Hoppe, Werner: Verfahren u n d gerichtliche Kontrolle bei der straßenrechtlichen Planfeststellung, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n V i e r telj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, Hamburg 1980, S. 403—428 Hoppe, Werner / Schlarmann, Hans: Rechtsschutz bei der Planung von Straßen u n d anderen Verkehrsanlagen, 2. Auflage, München 1981. Schriftenreihe der Neuen Juristischen Wochenschrift, Heft 8 Jagusch, Heinrich: Straßenverkehrsrecht, 26. Auflage, München 1981 Jauernig, Othmar (Hrsg.): Bürgerliches 1981 (zit.: Bearbeiter, in: Jauernig, BGB)

Gesetzbuch, 2. Auflage,

München

Kaiser, Joseph H.: Industrielle Absprachen i m öffentlichen Interesse, N J W 1971, S. 585—588 — Referat, Verhandlungen des 50. Deutschen Juristentages, Band I I , Sitzungsberichte, München 1974, S. I 9—I 21 (zit.: Referat 50. DJT) Karwath, Peter: Die Konzentrationswirkung der Planfeststellung nach dem Bundesfernstraßengesetz, Bad Godesberg 1968 Kegel, Ulrich / Schildmacher, Siegfried j Wenger, B u r k h a r d / Wessel, Gerd: Gegen die Einschränkung der Planungshoheit der Gemeinden — dargestellt unter besonderer Berücksichtigung des Landes Niedersachsen, Städte- u n d Gemeindebund 1981, S. 60—67 Keller, Hans-Joachim: Die gerichtliche Anfechtung von Planfeststellungsbeschlüssen, N J W 1979, S. 1490 f. Kersten, J.: Die Umstufung v o n Straßen nach dem Bayerischen Straßenu n d Wegegesetz, BayBgm 1967, S. 207 Klein, Günther: Z u r Rechtsnatur u n d ΒindungsWirkung der Ziele der L a n desplanung. Beiträge zur U m w e l t - , Raum- u n d Siedlungsforschung, Bd. 1, Münster 1972

192

Literaturverzeichnis

Knack, Hans Joachim (Hrsg.): VerwaltungsVerfahrensgesetz (VwVfG), K o m mentar, 2. Auflage, Köln, Berlin, Bonn, München 1982 Knaup, H. / Ingenstau, H.: Bundesbaugesetz m i t Kommentar, 4. Auflage, Düsseldorf 1969 Knemeyer, Franz-Ludwig: Bayerisches Kommunalrecht, Einführung für Studium u n d Praxis, 3. Auflage, München 1980 Koch, Horst Heinrich / Steinmetz, Hans-Peter: Z u r Neuinterpretation k o m munaler Selbstverwaltung, VR 1981, S.418—421 Kodal, K u r t : Straßenrecht, 3. Auflage, München 1978 — Die Kategorisierung der Straßen, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, Hamburg 1980, S. 507 bis 524 Kodal, K u r t / Schönharting, J. / Steierwald, G.: Einteilung der Straßen i n Nordrhein-Westfalen, Bestandsanalyse u n d Ordnungsvorschläge, herausgegeben v o m Minister für Wirtschaft, Mittelstand u n d Verkehr des L a n des Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf 1978 Körner, Hans: Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 3. A u f lage, K ö l n 1980 Kopp, Ferdinand: Verfassungsrecht u n d Verwaltungsverfahrensrecht. Eine Untersuchung über die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen des V e r waltungsverfahrens i n der Bundesrepublik u n d die Bedeutung der Grundentscheidungen der Verfassung für die Feststellung, Auslegung u n d A n w e n d u n g des geltenden Verwaltungsverfahrensrechts. Münchener Universitätsschriften, Reihe der Juristischen Fakultät, Band 15, München 1971 — Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 2. Auflage, München 1980 — Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Auflage, München 1981 Korbmacher, Günter: Eigentums- u n d entschädigungsrechtlich bedeutsame Entscheidungen i n der fachplanerischen Abwägung, DÖV 1982, S. 517—528 Kottenberg, K u r t / Rehn, Erich: Gemeindeordnung für das Land NordrheinWestfalen, Kommentar, Loseblattausgabe, Siegburg, Stand: J u n i 1982 (zit.: GO NW) Kottenberg, K u r t /Rehn, Erich /von Mutius, A l b e r t (Hrsg.): Rechtsprechung zum kommunalen Verfassungsrecht, Entscheidungssammlung, Loseblattausgabe, Siegburg, Stand: September 1980 (zit.: Rspr.-Sammlung) Kregel, Bernd: Erhebung von Erschließungsbeiträgen nach § 125 BBauG, K S t Z 1980, S. 143—147 Krüger, Winfried: Straßenbau: rien ne va plus, Der Arbeitgeber 1980, S. 278 bis 281 Krumsiek, Rolf: Die Gemeinden u n d das Dotationswesen, Der Städtetag 1969, S. 590 ff. Kuhlmann, Dieter: Das Verfahren der Bauleitplanung, j u r . Diss., Göttingen 1974 Länge, Hans-Georg / Pohl, Werner / Friedrich, Horst / Schmidt, Johannes W. / Knipp, Hans Joachim / Stahnke, Siegfried / Neuhausen, K a r l - H e i n z / Vogel, Werner: Städtebauförderungsgesetz, Kommentar, Bände I u n d I I , Loseblattausgabe, Stuttgart, Berlin^ Köln, Mainz, Stand: M a i 1980 (zit.: Bearbeiter, in: Lange u. a., StBauFG)

Literaturverzeichnis

193

Lange, Klaus: Verkehr u n d öffentliches Recht, öffentlich-rechtliche S t r u k t u ren u n d Probleme des Binnenverkehrssystems der Bundesrepublik Deutschland. Göttinger rechtswissenschaftliche Studien, Band 90, G ö t t i n gen 1974 Larenz, K a r l : Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 4. Auflage, Berlin, Heidelberg, New Y o r k 1979 (zit.: Methodenlehre) Laubinger, Hans-Werner: Grundrechtsschutz durch Gestaltung des V e r w a l tungsverfahrens, V e r w A r c h 1982, S. 60—85 Lemmel, Hans-Peter: Die Unbeachtlichkeit v o n Mängeln der Begründung des Bebauungsplanes nach der Bundesbaugesetz-Novelle 1979, DVB1. 1981, S. 318—323 Lindemann , H. E.: Teilräumliche Entwicklungsplanung u n d Zentrumplanung — Ansatz der Stadt Hamburg, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 184—188 Linden, Walter (Hrsg.): Dr. Gablers Verkehrs-Lexikon, Wiesbaden 1966 Lohr, Rolf-Peter: Die kommunale Flächennutzungsplanung. Eine Untersuchung zu Organisation u n d Verfahren der vorbereitenden Bauleitplanung nach dem Bundesbaugesetz, Siegburg 1977 — Gerichtliche Rechtsschutzmöglichkeiten der Gemeinden gegen Regionalpläne, DVB1. 1980, S. 13 ff. Löwer, Wolfgang: Klagebefugnis u n d Kontrollumfang der richterlichen Planprüfung bei straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlüssen, DVB1. 1981, S. 528—535 Ludyga, Hans-Joachim / Steiner, Erich: Erschließungsbeitrag nach dem B u n desbaugesetz. Schriftenreihe des Bayerischen Gemeindetages, Heft 1, 3. Auflage, Loseblattausgabe, München, Stand: J u n i 1979 Lübeck, Hansestadt: Konzeption des zukünftigen Verkehrssystems, Berichte zur Verkehrsplanung V 2, Lübeck, J u n i 1980 Lüersen, K a r l / Neuf fer, M a r t i n : Niedersächsische Gemeindeordnung (NGO) m i t den zur Ausführung ergangenen Verordnungen u n d wichtigsten Verwaltungsvorschriften, Kommentar, Loseblattausgabe, Stand: J u l i 1982 Mäding, Erhard: Verfahren der Stadtentwicklungsplanung, in: Coing / K a i ser, Planung V , S. 319—346 Mainz, Landeshauptstadt: Integrierte Gesamtplanung, Band 2, Generalverkehrsplan, Analyse, B e r l i n / Koblenz 1971 — Integrierte Gesamtplanung, Band 5, Generalverkehrsplan, Prognose, Berl i n / Koblenz 1973 Marschall, Ernst A . / Schroeter, H. W o l f gang / Kastner, Fritz: Bundesfernstraßengesetz, Kommentar, 4. Auflage, Köln, Berlin, Bonn, München 1977 Martens, Uwe: Die Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans, j u r . Diss., Hamburg 1969 Martens, W.: A n m e r k u n g zum U r t e i l des Bundesgerichtshofs v. 3.12.1971 — V ZR 138/69, JR 1972, S. 257—259 Martin, 13 K r e g e l

Pierre: Die Rechtsnatur des Erschließungsrechts, Diessenhofen 1977

194

Literaturverzeichnis

Christoph / Samper, Rudolf: Bayerische Kommunalgesetze. Gemeindeordnung, Landkreisordnung, Bezirksordnung, Verwaltungsgemeinschaf tsordnung, Kommentar, Loseblattausgabe, München, Stand: September 1982 (zit.: BayGO)

MOSSOTI,

Maunz, Theodor / Dürig, Günter / Herzog, Roman / Scholz, Rupert: Grundgesetz, Kommentar, Loseblattausgabe, München, Stand: September 1981 (zit.: Bearbeiter, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, GG) M eins, Jürgen: Die Anfechtung v o n Planfeststellungsbeschlüssen wegen fehlender Lärmschutzanordnungen, B a y V B l . 1979, S. 10—14 Menke, Rudolf: Stadtverkehrsplanung. E i n neues Konzept für die städtische Generalverkehrsplanung. Schriften des Deutschen Instituts für Urbanistik, Band 53, Stuttgart, Berlin, K ö l n , Mainz 1975 Meyer, Hans / Βorgs-Maciejewski, Hermann: 2. Auflage, F r a n k f u r t am M a i n 1982

Verwaltungsverfahrensgesetz,

Meyer, Karl-Friedrich: Rechtsprobleme des Immissionsschutzes bei Planung, Bau u n d Betrieb öffentlicher Straßen, j u r . Diss., Mainz 1977 Meyer,

Klaus: Bundesbaugesetz u n d Selbstverwaltung, S K V 1969, S. 12—17

Meyer, Klaus / Stich, Rudolf / Tittel, Hans-Joachim: Bundesbaugesetz, K o m mentar, K ö l n , Berlin, Bonn, München 1966 Meyer, Otto / Thiel, Fritz / Frohberg, Günther: Enteignimg v o n Grundeigentum, Kommentar, 5. Auflage, B e r l i n 1959 Milhahn, Joachim: Die Koordinierung der kommunalen Bauleitplanung m i t Planungen nach dem Bundesfernstraßengesetz, j u r . Diss., München 1971 Molodovsky, Paul: Das Bayerische Gesetz über die entschädigungspflichtige Enteignung, B a y V B l . 1975, S. 125—133 — Enteignungsrecht i n Bayern, Kommentar zum Bayerischen Gesetz über die entschädigungspflichtige Enteignung m i t einer Sammlung enteignungsrechtlicher Vorschriften, München, Loseblattausgabe, Stand: 1.11.1981 (zit.: BayEG) Motyl, Monika: Die Gemeinden i n der Landesplanung. Dargestellt am Rechtsschutz gegenüber Maßnahmen der Landesplanung i n Bayern. Schriften zur öffentlichen Verwaltung, Band 1, Würzburg 1973 Müller, Fritz-Heinz: Das Baurecht i n Hessen, Loseblatt-Gesetzessammlung des gesamten i n Hessen geltenden Baurechts m i t Kommentaren zur Hessischen Bauordnung, zum Bauaufsichtsgesetz u n d zum Bundesbaugesetz, Stand: J u l i 1982 (zit.: Das Baurecht i n Hessen, BBauG) von Müller, Heinrich-Wolf gang: Zulässigkeit u n d Grenzen einer erschließungsrechtlichen Abweichung von Bebauungsplänen nach dem ergänzenden Absatz 1 a des § 125 BBauG, BauR 1979, S. 372—375 von Münch, Ingo (Hrsg.): Grundgesetz-Kommentar, Band 2 ( A r t i k e l 21 bis A r t i k e l 69), München 1976 (zit.: Bearbeiter, i n : v o n Münch, GG I I ) — Besonderes Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Berlin, New Y o r k 1982 (zit.,: Bearbeiter, i n : v o n Münch, Bes. VerwR)

Literaturverzeichnis

195

von Mutius, A l b e r t : Rechtsnorm u n d Verwaltungsakt. Z u Möglichkeiten u n d Grenzen rechtsdogmatischer Differenzierungen i m Bereich des V e r w a l tungshandelns, in: Menger, Fortschritte des Verwaltungsrechts, Festschrift für Hans J. W o l f f zum 75. Geburtstag, München 1973, S. 167—-218 (zit.: Festschrift für Hans J. Wolff) — Öffentlichkeit u n d Straßenplanung, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Kastner, E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, Hamburg 1980, S.271 bis 296 — Sind weitere rechtliche Maßnahmen zu empfehlen, u m den notwendigen Handlungs- u n d Entfaltungsspielraum der kommunalen Selbstverwaltung zu gewährleisten? Gutachten E für den 53. Deutschen Juristentag, Verhandlungen des 53. Deutschen Juristentages, B e r l i n 1980, Band I, G u t achten, S. E 1—E 230, München 1980 (zit.: Gutachten 53. DJT) Nedden, Gerhard: Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden (GVFG), Systematische Darstellung, in: Praxis der Gemeindeverwaltung, Landesausgabe Niedersachsen, L 12 b — Rechtsformen u n d Voraussetzungen straßenrechtlicher Statusakte, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, Hamburg 1980, S. 63—79 — Ist die W i d m u n g oder Einziehung öffentlicher Straßen i n einem Bebauungsplan zulässig u n d praktikabel? DVB1. 1982, S. 1028—1033 Nedden, Gerhard / Mecke de Swebussin, Heinz: Handbuch des Niedersächsischen Straßenrechts, Göttingen 1964 Neuenkirchen, Gemeinde: Gemeindeentwicklungsplan für die Gemeinde Neuenkirchen, Lüneburger Heide Neuf fer, Otto (Hrsg.): Das Neue Baurecht, Loseblattkommentar der i n Baden-Württemberg geltenden bundesrechtlichen und landesrechtlichen Bestimmungen, Stand: Januar 1982 (zit.: Bearbeiter, in: Neuffer, BBauG) Niehus, Norbert: Dingliche Verwaltungsakte, Abgrenzung zwischen Rechtssatz u n d Einzelakt, DÖV 1965, S. 319—326 Niemeier, Hans-Gerhart / Dahlke, W i n f r i e d / Lowinski, Heinrich: Landesplanung i n Nordrhein-Westfalen, Kommentar zum Landesplanungsgesetz u n d Landesentwicklungsprogramm, Essen 1977 (zit.: LaPlaG NW) Obermayer, Klaus: VerwaltungsVerfahrensgesetz, Einführung u n d Erläuterungen m i t Gesetzestext, Neuwied 1976 Oberndorfer, Peter: Strukturprobleme des Raumordnungsrechts, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 257—272 Oestreicher, Ernst: Bundesbaugesetz, m i t Ausführungsvorschriften des B u n des einschließlich ΒaunutzungsVerordnung sowie Hinweisen auf Ländervorschriften, Bauplanungsrecht, Band I, Kommentar, 7. Auflage, Berlin, New Y o r k 1980 (zit.: BBauG) — Städtebauförderungsgesetz u n d Planungsrecht m i t Ausführungsvorschriften des Bundes sowie Hinweisen auf Ländervorschriften, Bauplanungsrecht, Band I I , Kommentar, 3. Auflage, Berlin, New Y o r k 1980 (zit.: StBauFG) 13«

196

Literaturverzeichnis

Oettle, K a r l : Forderungen der Landesplanung an die Raumforschung u n d Raumordnung 1972, S. 108—113

Verkehrsplanung,

Osnabrück, Stadt: Generalverkehrsplan Osnabrück, 2. Fortschreibung, 1976/77 Ossenbühl, Fritz: Welche normativen Anforderungen stellt der Verfassungsgrundsatz des demokratischen Rechtsstaates an die planende staatliche Tätigkeit, dargestellt am Beispiel der Entwicklungsplanung? Gutachten Β für den 50. Deutschen Juristentag, Verhandlungen des 50. Deutschen Juristentages, Hamburg 1974, Band I, Gutachten, S. Β 1—Β 205, München 1974 (zit.: Gutachten 50. DJT) — Diskussionsbeitrag, Verhandlungen des 50. Deutschen Juristentages, H a m burg 1974, Band I I , Sitzungsberichte, München 1974, S. 1192—1197 (zit.: Diskussionsbeitrag 50. DJT) — Die Quellen des Verwaltungsrechts, in: Erichsen / Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Berlin, New Y o r k 1981, S. 55—120 Pagenkopf, Hans: Kommunalrecht, Band 1, Verfassungsrecht, 2. Auflage, Köln, Berlin, Bonn, München 1975 Palandt, Otto: Bürgerliches Gesetzbuch, 42. Auflage, München 1983 (zit.: Bearbeiter, in: Palandt, BGB) Papier, Hans-Jürgen: A k t u e l l e Probleme des Planungsschadensrechts nach § 44 BBauG, BauR 1976, S. 297—305 — Recht der öffentlichen Sachen, Berlin, New Y o r k 1977 Pappermann, Ernst: Zur Problematik der Kreisentwicklungsplanung, DÖV 1973, S. 505 ff. Pausch, Wolfgang: Flurbereinigungsrechtliche Planfeststellung u n d Straßenbau, BayVBl. 1980, S. 201—205 Petri, W i l h e l m : Die staatlichen Zweckzuweisungen i m kommunalen Finanzsystem, dargestellt am Beispiel des Landes Niedersachsen, B e r l i n 1977 Pipkorn, Jörn: Auskunftsansprüche gegenüber Verwaltungsbehörden, DÖV 1970, S. 171—177 Plöger, Rainer / Rückert, Jörg: Z u m Begriff u n d zur Bedeutung der „geschlossenen Ortslage" i m neuen Straßenreinigungsgesetz NW, K S t Z 1976, S. 161—169 Pohl, Günter / Piltz, Volker: Bauplanungsrecht, 3. Auflage, Stuttgart 1981 Prandi, Josef / Gillessen, Joachim: Bayerisches Straßen- u n d Wegegesetz (BayStrWG), Handkommentar, 7. Auflage, München 1982 Püttner, Günter: Allgemeines Verwaltungsrecht, Studienbuch, 5. Auflage, Düsseldorf 1979 Quadflieg, Friedrich: Bereitstellung v o n L a n d für den Straßenbau i m Rahmen von Flurbereinigungsverfahren, Vortrag, gehalten am 1. J u n i 1978 auf der 16. Arbeitstagung über Entschädigungsfragen (Dienstbesprechung) v o m 31. M a i bis 2. J u n i 1978 i n Hildesheim (zit.: Vortrag) — Recht der Flurbereinigung, Kommentar zum Flurbereinigungsgesetz m i t weiteren Vorschriften zur ländlichen Bodenordnung, Köln, Loseblattausgabe, Stand: März 1981 (zit.: FlurbG)

197

Literaturverzeichnis Ramforth,

M a r t i n : Landesstraßengesetz Nordrhein-Westfalen, K ö l n 1962

Rasch, E.: Die neueste Rechtsprechung u n d L i t e r a t u r zur Normenkontrolle von Bebauungsplänen, BauR 1981, S.409—419 Rebmann, K u r t / Säcker, Franz-Jürgen: Münchener Kommentar zum B ü r gerlichen Gesetzbuch, Band 2, Schuldrecht, Allgemeiner T e i l (§§ 241—432), München 1979 (zit.: Bearbeiter, in: Münchener Kommentar) Redeker, Konrad: Grundgesetzliche Rechte auf Verfahrensteilhabe, Bemerkungen zu einem status activus processualis, N J W 1980, S. 1593—1598 Redeker, Konrad / von Oertzen, Hans-Joachim: Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 7. Auflage, Stuttgart, Berlin, K ö l n , Mainz 1981 Rehm, Franz-Karl: Das kommunale Finanzsystem — ein Instrument Raumordnungspolitik? Der Landkreis 1978, S. 502 ff.

der

Reißig, Gustav: Gemeindliche Bauleitplanung, Möglichkeiten u n d Beschränkungen i n rechtlicher u n d tatsächlicher Hinsicht. Schriften zur öffentlichen Verwaltung, Band 12, Würzburg 1976 Reither, Hans-Günther: Das Nachbarrechtsverhältnis öffentlicher Straßen, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, Hamburg 1980, S. 245—258 Risken, A r n o : Diskussionsbeitrag, Verhandlungen des 50. Deutschen J u r i stentages, Hamburg 1974, Band I I , Sitzungsberichte, S. 1147 f., München 1974 (zit.: Diskussionsbeitrag 50. DJT) Rosenbach, Hans Josef: Einführung i n das öffentliche Baurecht, Kurzlehrbuch, Düsseldorf 1978 Rothe, Karl-Heinz: Gibt es noch eine gemeindliche Planungshoheit? Das Beispiel Nordrhein-Westfalen, in: Schneider / Götz, I m Dienst an Recht u n d Staat. Festschrift für Werner Weber zum 70. Geburtstag, B e r l i n 1974, S. 893—909 — Die Entschädigung bei Änderung oder Aufhebung einer zulässigen N u t zung nach § 44 BBauG, JZ 1978, S. 169—173 — Bundesbaugesetz, Handkommentar, 2. Auflage, Siegburg 1979 Rothgang, E r w i n : Räumliche Teilentwicklungspläne: Verfahren der Aufstellung, Bürgerbeteiligung u n d Umsetzung i n Verwaltungshandeln, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 127—134 Rüfner, Wolf gang: Das Recht der öffentlich-rechtlichen Schadenersatz- u n d Entschädigungsleistungen, in: Erichsen / Martens, Allgemeines V e r w a l tungsrecht, 5. Auflage, Berlin, New Y o r k 1981, S. 433—519 Rutkowski, Gerhard: Einfluß der Regionalplanung auf die Bauleitplanung, j u r . Diss., Münster 1974

gemeindliche

R W T H Aachen, Kooperierende Lehrstühle für Planung (Hrsg.): Stadtteilentwicklungsplanung, Stadtteilentwicklungs- u n d Standortprogrammplanung als Instrument der kommunalen Entwicklungssteuerung. Schriftenreihe P o l i t i k u n d Planung, Band 5, K ö l n 1976 (zit.: Bearbeiter, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung) Rzepka, Walter / Reither, Hans-Günther: Bayerisches Straßen- u n d Wegerecht, 2. Auflage, München 1975

198

Literaturverzeichnis

Salein, Ernst: Antragstellung für Zuwendungen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz, Städte- u n d Gemeinderat 1981, S. 131—139 Salzwedel, Jürgen: Anstaltsnutzung u n d Nutzung öffentlicher Sachen, in: Erichsen / Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Berlin, New Y o r k 1981, S. 377—432 — Wege- u n d Verkehrsrecht, in: von Münch, Besonderes Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Berlin, New Y o r k 1982, S. 743—780 Schenke, Wolf-Rüdiger: Die einstweilige Anordnung i n Verbindung m i t der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle (§ 47 Abs. 7 VwGO), DVB1. 1979, S. 169—178 Schildmacher, Siegfried / Will, Gerd: Stadtteil-Entwicklungsprogramme ein Planungsinstrument, Der Städtetag 1977, S. 144 ff.

—

Schlarmann, Hans: Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung. Beiträge zum Siedlungs- u n d Wohnungswesen u n d zur Raumplanung, Band 56, Münster 1980 — Privilegierte Fachplanungen als Ziele der Raumordnung u n d Landesplanung u n d ihre Umsetzung i n die Bauleitplanung nach § 1 Abs. 4 BBauG, DVB1. 1980, S. 275 ff. Schlempp, Hans / Schlempp, Dieter: Kommentar zur Hessischen Gemeindeordnung (HGO), Sonderdruck, Loseblattausgabe, Wiesbaden, Stand: September 1982 Schlez, Georg: Bundesbaugesetz, Kommentar, 2. Auflage, Wiesbaden, B e r l i n 1980 Schlichter, Otto / Stich, Rudolf / Tittel, Hans-Joachim: Bundesbaugesetz, Kommentar, 3. Auflage, K ö l n , Berlin, Bonn, München 1979 (zit.: Bearbeiter, in: Schlichter / Stich / Tittel, BBauG) Schmalz, Dieter: Allgemeines Verwaltungsrecht, Teil 1, Schriftenreihe V e r w a l t u n g i n Praxis u n d Wissenschaft (vpw), Band 1, 2. Auflage, K ö l n 1981 Schmidt, Hans / Bogner, Walter / Steenbock, Reimer: Handbuch des Erschließungsrechts, Monographische Darstellung aller Fragen des Erschließungsrechts u n d des Erschließungsbeitragsrechts, 5. Auflage, K ö l n 1981 Schmidt-Aßmann, Eberhard: Grundfragen des Städtebaurechts. Göttinger rechtswissenschaftliche Studien, Band 87, Göttingen 1972 — A n m e r k u n g zum U r t e i l des Bundesgerichtshofs v o m 12. 6.1975 — I I I ZR 158/72 — DVB1. 1976, S. 170—173 — Fortentwicklung des Rechts zwischen Raumordnung u n d Städtebau. Schriftenreihe „Städtebauliche Forschung" des Bundesministers für Raumordnung u n d Städtebau, Band 03.055, Bonn 1977 (zit.: Fortentwicklung) — Die Stellung der Gemeinden i n der Raumplanung — Systematik u n d E n t wicklungstendenzen — V e r w A r c h 1980, S. 117—139 Schmidt-Bleibtreu, Bruno / Klein, Franz: Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 5. Auflage, Neuwied 1980 Schmitt Glaeser, Walter: Partizipation an Verwaltungsentscheidungen, V V D StRL 31 (1973), S. 179 ff. Schnapauff, Klaus-Dieter: Rechtsschutz u n d Zeitfaktor bei Planungen i m staatlichen Bereich, j u r . Diss., Bonn 1976

199

Literaturverzeichnis

Schneider, Hans / Götz, V o l k m a r (Hrsg.): I m Dienst an Recht u n d Staat, Festschrift für Werner Weber zum 70. Geburtstag, dargebracht v o n Freunden, Schülern u n d Kollegen, B e r l i n 1974 (zit.: Bearbeiter, Festschrift für Werner Weber) Schotthöf er, K u r t : Die Umstufung von Straßen (Ein Beitrag zum Hoheitsakt m i t Doppelnatur), BayVBl. 1963, S. 339—343 — Kommunaler Straßenbau, BayBgm 1970, S. 67 ff., 94 ff. Schrödter, Hans: Bundesbaugesetz, Kommentar, 4. Auflage, München 1980 (zit.: Bearbeiter, in: Schrödter, BBauG) Schroeter, Hans W. / Wittich, Frank: Zuwendungen für den Verkehrswegebau i n den Gemeinden, Kommentar zum Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz, Köln, Berlin, Bonn, München 1971 Schubert, Hellmut: Der General verkehrsplan der M i t t e l - u n d Kleinstädte. Schriftenreihe des deutschen Städtebundes, Heft 8, Göttingen 1967 — Straßenverkehrstechnik u n d Straßenverkehrsplanung i n den Gemeinden, Göttingen 1968 Schütz, Walter / Frohberg, Günther: Kommentar 3. Auflage, Neuwied u n d B e r l i n 1970 (zit.: Bearbeiter, in: Schütz / Frohberg, BBauG)

zum

Bundesbaugesetz,

Schultze, Harald: Raumordnungspläne u n d gemeindliche Selbstverwaltung. Die Anpassung der Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung u n d L a n desplanung. Schriften des Deutschen Verbandes für Wohnungswesen, Städtebau u n d Raumplanung, Heft 80, Bonn 1970 Seehusen, August W i l h e l m / Schwede, Thomas: Flurbereinigungsgesetz, K o m mentar, 3. Auflage, Münster 1981 Seydel, F.: Das Gesetz über die Enteignung v o n Grundeigentum v o m 11. J u n i 1874, 4. Auflage, B e r l i n 1911 Siebel, Walter: Interdisziplinäres Zusammenwirken bei der Ausbildung v o n Stadt-, Regional- u n d Landesplanern, T e i l I V , Entwicklungstendenzen kommunaler Planung. Schriftenreihe „Städtebauliche Forschung" des B u n desministers für Raumordnung, Bauwesen u n d Städtebau, Band 03.028, 1974 Siedentopf, Heinrich: Gemeindliche Selbst Verwaltungsgarantie i m Verhältnis zur Raumordnung u n d Landesplanung, Göttingen 1977 Sieder, Frank / Zeitler, Herbert: Bayerisches Straßen- u n d Wegegesetz, K o m mentar, 2. Auflage, München 1972, Ergänzungsheft 1975 Siegel, Wolfram: Kommentar zum Straßen- u n d Wegegesetz des Landes Schleswig-Holstein, Wiesbaden 1964 Söfker, W i l h e l m : Z u einigen Fragen der Rechts Wirksamkeit v o n Bebauungsplänen i m Zusammenhang m i t den „Heilungsklauseln" der §§ 155 a bis 155 c BBauG, ZfBR 1981, S. 60—66 Soergel, Hans Theodor / Siebert, W o l f gang (Hrsg.): Bürgerliches Gesetzbuch m i t Einführungsgesetz u n d Nebengesetzen, Band 2, Schuldrecht I (§§241 bis 610), Stuttgart, Berlin, K ö l n , Mainz 1967 (zit.: Bearbeiter, in: Soergel / Siebert, BGB) Sommer, Wolf-Eckart: Straßenplanung durch Bebauungsplan u n d die Rechtsstellung des Anliegers, DVB1. 1973, S. 481—484

200

Literaturverzeichnis

Stadler, Otto / Baumgartner, Robert / Wiebel, E m i l : Das Bau- u n d Wohnungsrecht i n Bayern, Sammlung der i n Bayern geltenden bundes- u n d landesrechtlichen Vorschriften m i t Kommentaren zu den wichtigsten Gesetzen wie Bundesbaugesetz, Bayerische Bauordnung, ΒaunutzungsVerordnung, Loseblattausgabe, Stand: September 1982 (zit.: BBauG) Steinberg, Rudolf: Verwaltungsgerichtlicher Schutz der kommunalen Planungshoheit gegenüber höherstufigen Planungsentscheidungen, DVB1. 1982, S. 13—19 Stelkens, Paul / Bonk, Heinz J. / Leonhardt, gesetz, Kommentar, München 1978

Klaus: Verwaltungsverfahrens-

Stern, Klaus: Zweitbearbeitung A r t . 28 GG, in: Kommentar zum Bonner Grundgesetz (Bonner Kommentar), Dezember 1964 (zit.: B K ) — Z u r Revision des Grundgesetzes: Z u r Position der Gemeinden u n d Gemeindeverbände i n der Verfassungsordnung, DÖV 1975, S. 515 ff. — Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, Grundbegriffe u n d Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung, München 1977 Stern, Klaus / Burmeister, Joachim: Die Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebots für Gemeinden, Düsseldorf 1975 Stich, Rudolf: Umfang u n d Grenzen der Planungshoheit der Gemeinden, B1GBW 1966, S. 121 ff. — Bindungswirkung u n d Aussagekraft des Flächennutzungsplanes, B1GBW 1968, S. 141 ff. — Die Planstufen der Orts-, Regional- u n d Landesplanung (Hauptprobleme ihrer Rechtsnatur, Bindungswirkungen u n d Wechselbeziehungen sowie des Rechtsschutzes), DVB1. 1973, S. 589 ff. Stüer, Bernhard: Der Flächennutzungsplan als Gegenstand der Rechtsprechung u n d des Rechtsschutzes, Städte- u n d Gemeinderat 1979, S. 109—118 — Das Eigentum als subjektiv-öffentliches Recht u n d als abwägungserheblicher Belang i n der Planfeststellung, NuR 1981, S. 149—157 Sulzer, Jürg: Grenzen u n d Möglichkeiten der Koordination von räumlicher u n d finanzieller Planung auf kommunaler Ebene, Der Städtetag 1980, S. 11—15 Thiele, Robert: Niedersächsische Gemeindeordnung, Kommentar, Hannover 1982 Üle, Carl Hermann / Laubinger, Hans-Werner: Verwaltungsverfahrensrecht, Studienbuch, 2. Auflage, Köln, Berlin, Bonn, München 1979 Umbach, Dieter C.: A n m e r k u n g zum Beschluß des Bundesverfassungsgerichts v o m 27. 7.1971 — 2 BvR 443/70 — DVB1. 1971, S. 741—744 Voigt, Roland: Die Rechtsformen staatlicher Pläne, Hamburg 1979 Volkmar, Dieter: Allgemeiner Rechtssatz u n d Einzelakt, Versuch einer begrifflichen Abgrenzung. Schriften zum Öffentlichen Recht, Band 8, B e r l i n 1962 Wagener, Frido: Z u r Praxis der Aufstellung von Entwicklungsplanungen, A r c h i v für Kommunalwissenschaften, Band 9 (1970), S. 47—63

201

Literaturverzeichnis

Wallerath, M a x i m i l i a n : Allgemeines Verwaltungsrecht, Einführung für Stud i u m u n d Praxis, Siegburg 1979 Walprecht, Dieter: Das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz, 2. Auflage, Göttingen 1977 — Verkehrsplanung i m Städtebau, Städte- u n d Gemeinderat 1980, S. 153 bis 156 — Verkehrsbedienung u n d Verkehrserschließung des kreisangehörigen Raumes, Städte- u n d Gemeindebund 1982, S. 62—67 Wamsganz, L u d w i g : Planungsrecht BayVBl. 1963, S. 1—6

und

Planungspflicht

der

Gemeinde,

Wegener, Gerhard: Grenzen u n d Möglichkeiten einer aufgabenorientierten kommunalen Entwicklungsplanung, Der Städtetag, 1978, S. 521—524 Weinisch, 1966

K a r l : Das Bundesbaugesetz, Kommentar, Sonderdruck, München

Weitzel, Jürgen: Anpassung, Konkretisierung u n d Ermessen i m Planungsrecht, DÖV 1971, S. 842—849 Wendrich, Klaus: Niedersächsisches Straßengesetz, Kommentar für die Praxis, 2. Auflage, Hannover 1981 Wermker, K.: Teilräumliche Entwicklungs- u n d Standortprogrammplanung i n Essen, in: R W T H Aachen, Stadtteilentwicklungsplanung, S. 149—156 Weyreuther, Felix: Die Entwicklung des öffentlichen Rechts, Fünfter Deutscher Verwaltungsrichtertag, DVB1. 1978, S. 99 f. — Über die Erforderlichkeit von Bebauungsplänen, DVB1. 1981, S. 369—373 Wicher, Hans: Ausbauvorschriften für öffentliche Straßen, Bauamt u n d Gemeindebau 1965, S. 58 f. — Problematische Gemeindeverbindungsstraßen, E i n Diskussionsbeitrag aus rechtlicher Sicht, Die Gemeinde 1965, S. 23 ff. — A k t u e l l e Fragen zum Straßenbaurecht, Schriftenreihe des Ministers für Landesplanung, Wohnungsbau u n d öffentliche Arbeiten des Landes Nordrhein-Westfalen, Band 20, Essen 1966 Widtmann, Julius: Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, 4. Auflage, München 1980 Wolff, Hans-Julius / Bachof, Otto: Verwaltungsrecht I, Studienbuch, 9. A u f lage, München 1974 (zit.: V e r w R I) — / — Verwaltungsrecht I I , Organisations- u n d Dienstrecht, 4. Auflage, München 1976 (zit.: V e r w R I I )

Studienbuch,

— / — Verwaltungsrecht I I I , Ordnungs-, Leistungs- u n d Verwaltungsverfahrensrecht, Studienbuch, 4. Auflage, München 1978 (zit.: V e r w R I I I ) Wunstorf, Stadt: Generalverkehrsplan Wunstorf, 1. Fortschreibung 1980 Zeitler, Herbert: Die Bau- u n d Unterhaltungslast für die öffentlichen Straßen, in: Bartlsperger / B l ü m e l / Schroeter, E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, Hamburg 1980, S. 475—490 Ziegler, Jürgen: Der Gebrauch allgemeiner städtebaulicher Bundesbaugesetz, ZfBR 1979, S. 140 ff.

Kriterien

im

202

Literaturverzeichnis

Zimniok, Klaus: Bayerisches Straßen- u n d Wegegesetz, Handkommentar, 6. Auflage, München 1980 Zinkahn, W i l l y : Die Schranken der gemeindlichen Planungshoheit, B1GBW 1963, S. 6—12 Zinkahn, W i l l y / Bielenberg, Walter: Raumordnungsgesetz des Bundes, K o m mentar unter Berücksichtigung des Landesplanungsrechts, B e r l i n 1965 Zippelius, Reinhold: Grundfragen des öffentlichen Sachenrechts u n d das Bayerische Straßen- u n d Wegegesetz D Ö V 1958, S. 838—850 Zuck, Rüdiger: Das Recht des Bebauungsplans. Verfahrensgang, Rechtsbindung, Plansicherung, Gerichtskontrolle, 2. Auflage, Stuttgart, München, Hannover 1980