Regulativer Wettbewerb und koordinative Standardisierung zwischen Staaten: Theoretische Annahmen und historische Beispiele 3515086951, 9783515086950

Citation preview

Regulativer Wettbewerb und koordinative Standardisierung zwischen Staaten

Gerold Ambrosius

Regulativer Wettbewerb und koordinative Standardisierung zwischen Staaten Theoretische Annahmen und historische Beispiele

Franz Steiner Verlag 2005

Bibliografische Information der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN 3-515-08695-1

Jede Verwertung des Werkes außerhalb der Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist unzulässig und strafbar. Dies gilt insbesondere für Übersetzung, Nachdruck, Mikroverfilmung oder vergleichbare Verfahren sowie für die Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen. Gedruckt auf säurefreiem, alterungsbeständigem Papier. © 2005 by Franz Steiner Verlag Wiesbaden GmbH, Sitz Stuttgart. Druck: Printservice Decker & Bokor, München Printed in Germany

Inhalt 1. Einführende Bemerkungen ............................................................................ 7 2. Modell des unternehmenszentrierten Regulierungswettbewerbs ................ 2.1 Methodologische und methodische Vorbemerkungen ......................... 2.2 Grundmodell des institutionellen Wettbewerbs ................................... 2.2.1 Funktionsweise ........................................................................... 2.2.2 Voraussetzungen ......................................................................... 2.2.3 Grenzen ....................................................................................... 2.3 Einschränkung und Vereinfachung ......................................................

11 11 15 15 18 19 23

3. Wirtschaftliche und politische Entwicklungen vor dem Ersten Weltkrieg ... 3.1 Internationale Wirtschaftsentwicklungen ............................................. 3.2 Nationale Politikentwicklungen ........................................................... 3.2.1 Allgemeine Tendenzen ............................................................... 3.2.2 Entwicklungen im Deutschen Reich ........................................... 3.3 Politischer Internationalismus ..............................................................

29 29 36 36 40 45

4. Regulative Standards ................................................................................... 53 4.1 Spezifizierung des Grundmodells ......................................................... 53 4.2 Lebensmittelschutz ............................................................................... 64 4.2.1 Vorbemerkungen ........................................................................ 64 4.2.2 Funktionsweise ........................................................................... 69 4.2.2.1 Voraussetzungen .......................................................... 69 4.2.2.2 Wettbewerbsprozesse ................................................... 70 4.2.2.2.1 Wein .......................................................... 70 4.2.2.2.2 Bier ............................................................ 75 4.2.2.2.3 Fleisch ....................................................... 79 4.2.2.2.4 Zucker ....................................................... 82 4.2.3 Hypothesen ................................................................................. 86 4.3 Arbeitsschutz ........................................................................................ 91 4.3.1 Vorbemerkungen ........................................................................ 91 4.3.2 Nationale Perspektive ................................................................. 92 4.3.3 Internationale Perspektive ........................................................ 100 4.4 Patentschutz ........................................................................................ 112 4.4.1 Vorbemerkungen ...................................................................... 112 4.4.2 Nationale Perspektive ............................................................... 114 4.4.2.1 Vorgeschichte ............................................................. 114 4.4.2.2 Funktionsweise und Grenzen ..................................... 116 4.4.2.3 Hypothesen ................................................................. 121 4.4.3 Internationale Perspektive ........................................................ 124 4.4.3.1 Funktionsweise ........................................................... 124 4.4.3.2 Konvention und Union ............................................... 127 4.4.3.3 Hypothesen ................................................................. 130

6

Inhalt

5. Koordinative Standards ............................................................................. 5.1 Spezifizierung des Grundmodells ....................................................... 5.2 Maße und Gewichte ............................................................................ 5.2.1 Vorbemerkungen ...................................................................... 5.2.2 Funktionsweise ......................................................................... 5.2.2.1 Ausgangssituation ...................................................... 5.2.2.2 Entwicklung im Zollverein ........................................ 5.2.2.3 Entwicklung im Deutschen Bund, Norddeutschen Bund und Deutschen Reich ........................................ 5.2.2.4 Entwicklung auf internationaler Ebene ...................... 5.3 Post und Telegrafie ............................................................................. 5.3.1 Vorbemerkungen ...................................................................... 5.3.2 Post ........................................................................................... 5.3.2.1 Ausgangssituation ...................................................... 5.3.2.2 Funktionsweise ........................................................... 5.3.2.2.1 Deutsch– Österreichischer Postverein von 1850 .................................................. 5.3.2.2.2 Weltpostverein von 1874 ........................ 5.3.2.3 Hypothesen ................................................................. 5.3.3 Telegrafie .................................................................................. 5.3.3.1 Ausgangssituation ...................................................... 5.3.3.2 Funktionsweise ........................................................... 5.3.3.2.1 Deutsch–Österreichischer Telegraphenverein von 1850 ....................................... 5.3.3.2.2 Internationale Telegraphen–Union 1865 .. 5.3.3.3 Hypothesen ................................................................. 5.4 Eisenbahnen ........................................................................................ 5.4.1 Vorbemerkungen ...................................................................... 5.4.2 Nationale Ebene ........................................................................ 5.4.2.1 Ausgangssituation ...................................................... 5.4.2.2 Formen der Standardisierung ..................................... 5.4.2.2.1 Marktliche Standardisierung ................... 5.4.2.2.2 Kooperative Standardisierung ................. 5.4.2.2.3 Hierarchische Standardisierung .............. 5.4.3 Internationale Ebene ................................................................. 5.4.3.1 Ausgangssituation ...................................................... 5.4.3.2 Formen der Standardisierung ..................................... 5.4.3.2.1 Marktliche Standardisierung ................... 5.4.3.2.2 Kooperative Standardisierung ................. 5.4.4 Hypothesen ...............................................................................

135 135 143 143 144 144 147 156 159 162 162 163 163 165 165 167 169 172 172 175 175 178 181 183 183 184 184 186 186 187 189 192 192 193 193 195 197

6. Abschließende Bemerkungen .................................................................... 201 6.1 Regulative Standards .......................................................................... 203 6.2 Koordinative Standards ...................................................................... 210 7. Literatur ..................................................................................................... 215

7

1. EINFÜHRENDE BEMERKUNGEN Die Rolle des Staates scheint sich im Zuge der Globalisierung zu wandeln. Immer dringlicher stellt sich die Frage, ob es ihm angesichts der zunehmenden Verflechtung der Volkswirtschaften weiterhin gelingen wird, seine Politikkompetenzen zu erhalten, oder ob er durch die liberalisierten Weltmärkte, die ihren eigenen Gesetzen zu folgen scheinen, immer mehr in die Defensive gedrängt wird. Zwei extreme Positionen stehen sich gegenüber: Für die einen nimmt die staatliche Handlungsfähigkeit ab; die internationale Systemkonkurrenz erzwingt ihrer Meinung nach nicht nur eine Deregulierung, sondern führt außerdem zu einer Konvergenz der nationalen Wirtschaftssysteme. Es findet ein ‚Wettlauf nach unten’ statt, wobei das institutionelle „Spielfeld“ der wirtschaftlichen Aktivitäten eingeebnet wird. Für die anderen verschärft sich der institutionelle Wettbewerb zwar ebenfalls, allerdings bleibt die nationale Politikkompetenz grundsätzlich erhalten; es kann sogar zu einer Reregulierung kommen, wobei die wirtschaftspolitischen Divergenzen zunehmen können. Fast immer wird in dieser Diskussion zugleich die Frage gestellt, ob Staaten angesichts ihrer entgrenzten Volkswirtschaften kooperieren sollen, um auf diese Weise den eventuellen Verlust an Steuerungsmöglichkeiten zu kompensieren. Nationale Politik soll ‚internationalisiert’ und internationale Politik ‚domestiziert’ werden. Immerhin entstehen überall auf der Welt solche regionalen Integrationsgebilde. Dabei wird das, was in den meisten dieser Zusammenschlüsse noch ein recht seltenes Phänomen ist, im Rahmen der Europäischen Union zum alltäglichen Geschäft: Hier wird permanent darüber entschieden, welche Tatbestände ex ante harmonisiert werden und welche dem institutionellen Wettbewerb überlassen bleiben sollen. Manche fordern die Harmonisierung wirtschafts- und sozialpolitischer Regelungen, um auf diese Weise die höchste Allokationseffizienz im gemeinschaftlichen Wirtschaftsraum zu erreichen, Verbraucher zu schützen oder einen Abbau sozialer Standards zu verhindern. Andere glauben, dies gerade durch institutionellen Wettbewerb erreichen zu können, der ihrer Meinung nach am wirkungsvollsten die Bürgerpräferenzen berücksichtigt. Der Europäischen Kommission fällt es offensichtlich schwer, in dieser Hinsicht eine klare Linie zu entwickeln. Einerseits übernimmt sie die neoklassische Auffassung, dass nationale Regulierungen Wettbewerbsverzerrungen im integrierten Wirtschaftsraum darstellen, und treibt die Harmonisierung aktiv voran. Andererseits akzeptiert sie diese als Ausdruck unterschiedlicher Gesellschaftsentwürfe bzw. Traditionen und scheint einem gewissen Systemwettbewerb durchaus positiv gegenüberzustehen. Die Tatsache, dass sich der institutionelle Wettbewerb zwischen marktwirtschaftlichen Systemen in letzter Zeit verschärft hat, hängt in erster Linie mit der Globalisierung zusammen. Aber auch der liberale Zeitgeist, das schwache Wirtschaftswachstum und die Krise der öffentlichen Finanzen spielen eine Rolle. Dadurch,

8

1. Einführende Bemerkungen

dass mit dem Zusammenbruch der realsozialistischen Welt die große ordnungspolitische Antinomie zwischen Marktwirtschaft und Planwirtschaft eine Ende gefunden hat, ist zudem das Bewusstsein dafür geschärft worden, dass auch in der „westlichen Welt“ nicht bloß ‚Volkswirtschaften’ im Wettbewerb miteinander stehen, sondern ‚Zivilisationen’ als höchste Formen kultureller Unterschiedlichkeit. Indem sich die Europäische Kommission im Hinblick auf die Wirtschaftsund Sozialordnung auf die Suche nach spezifisch europäischen Traditionen macht, will sie dem Kapitalismus angelsächsisch-amerikanischer Provenienz ein europäisches Solidar- und Gerechtigkeitsmodell entgegensetzen. Zu diesen europäischen Traditionen gehört ebenfalls ein anderes Regulierungsmodell. Das 20. Jahrhundert war nicht nur durch die ordnungspolitische Dichotomie zwischen ‚westlicher Marktwirtschaft’ und ‚östlicher Planwirtschaft’ geprägt, sondern auch durch die zwischen einem wettbewerbsorientierten Regulierungsansatz in den USA und einem gemeinwohlorientierten in Europa. Unter Regulierungen werden hier – wie in der Wirtschaftswissenschaft üblich – direkte hoheitlichadministrative Eingriffe in die unternehmerische Disposition bei der Gestaltung von Produkten und Produktionsprozessen verstanden. Regulierungen werden also nicht – wie in den Sozialwissenschaften üblich – mit staatlichen Interventionen ganz allgemein gleichgesetzt. Dadurch, dass der ‚diskretionäre Interventionsstaat’ keynesianischer Provenienz in der jüngsten Vergangenheit zumindest tendenziell durch den ‚regelgebundenen Ordnungsstaat’ liberaler Tradition abgelöst wird, findet das Thema ‚Regulierung’ wieder mehr Aufmerksamkeit. Die zentrale Frage, auf die in Folgendem eingegangen werden soll, lautet: Warum führt eine Internationalisierung (Globalisierung) der Wirtschaft zu einer Konvergenz (Harmonisierung) nationalstaatlicher Institutionen (regulativer und koordinativer Standards) und beendet damit den institutionellen Wettbewerb bzw. warum führt sie zu einer Divergenz und verschärft damit den Wettbewerb? Eng damit verbunden ist die Frage, ob es bei solchen Konvergenzen oder Divergenzen zu einer Deregulierung oder Reregulierung kommt, d.h. zu einer abnehmenden oder steigenden Intensität staatlicher Eingriffe in das Wirtschaftsgeschehen. Bei koordinativen Standards muss im Falle einer Angleichung zusätzlich gefragt werden, warum es zu einer hierarchischen, kooperativen oder nichtkooperativen Standardisierung kommt. Die Auseinandersetzung darüber, ob sich Wirtschaftsräume mit spezifischen Jurisdiktionen dem institutionellen Wettbewerb stellen oder durch tarifäre bzw. nicht-tarifäre Handelshemmnisse und Konvergenz bzw. Harmonisierung entziehen sollen, wurde nicht erst in jüngster Zeit, sondern eigentlich schon immer kontrovers diskutiert. Allerdings nahm die politische Brisanz dieser Diskussion im 19. Jahrhundert, in dem sich der Nationalstaat endgültig herausbildete, zu. In das Zentrum wirtschafts- und sozialpolitischer Kontroversen rückte sie in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, in der der Staat sein modernes wirtschafts- und sozi-

1. Einführende Bemerkungen

9

alpolitisches Instrumentarium zu entwickeln begann und sich die moderne Weltwirtschaft entstand. Der Nationalstaat wurde nicht nur als politisch, sondern auch als sozioökonomisch zu gestaltender Raum entdeckt; seine Souveränität sollte durch wirtschaftliche Konkurrenzfähigkeit gestärkt werden – eine Konkurrenzfähigkeit, die sich nach Meinung der Zeitgenossen auch aus einem attraktiven ‚institutionellen Arrangement’ ergab. Die Spannungen zwischen nationalstaatlichen Regulierungen nahmen mit steigender Regulierungsintensität zu, da Regulierungen ungewollt, häufig aber auch gewollt wie nicht-tarifäre Handelshemmnisse wirkten. Mit und nach dem Ersten Weltkrieg wurde die Regulierungsdichte zwar weiter verstärkt, dass sich die regulierungspolitischen Konflikte dennoch in Grenzen hielten, lag vornehmlich an der restriktiven Zoll- und Handelspolitik, mit der sich die Staaten voneinander abschotteten. Der politische Nationalismus war zugleich ein wirtschaftlicher. Das Problem staatlicher Regulierung als nichttarifäres Handelshemmnis wurde in seiner ganzen Dimension eigentlich erst seit den 1960er Jahren erkannt, seitdem innerhalb des westeuropäischen Wirtschaftsraumes die Zölle konsequent und weltweit mit erheblichen Fortschritten abgebaut wurden. Das Binnenmarkt-Projekt, das Mitte der 1980er Jahre aus der Taufe gehoben wurde, diente dann vornehmlich dazu, ernsthaft damit zu beginnen, die regulierungsbedingten Handelsbarrieren zu beseitigen. Auch im GATT bzw. in der WTO setzte sich die Philosophie durch, dass Einfuhrbeschränkungen nur als Folge gesundheits- oder umweltschädigender Produktqualitäten erlaubt sind, und dies auch nur dann, wenn die damit verbundenen Beschränkungen Importe gegenüber einheimischen Gütern nicht diskriminieren. Importrestriktionen aufgrund von Produkt- und Prozessregulierungen sind nicht zulässig. Die vorangegangenen Bemerkungen sollen Folgendes deutlich machen: Zum einen macht es Sinn, aus aktuellen Zusammenhängen gewonnene, systematische Fragen an die Geschichte zu stellen. Die Wirtschaftshistoriographie soll auf diese Weise von der Gegenwart inspiriert werden. Umgekehrt kann aber auch die Gegenwart von der Geschichte „lernen“. Geschichte wiederholt sich zwar bekanntlich nicht. Geschichtliche Zusammenhänge können aber durchaus strukturelle Ähnlichkeiten zu gegenwärtigen Konstellationen aufweisen. Es geht in der folgenden Untersuchung also nicht nur darum herauszufinden, warum die wirtschaftlichen und politischen Akteure welche Lösungen für ihre Probleme in einem besonderen historischen Kontext wählten. Es sollen vielmehr allgemeingültig formulierte Hypothesen über den Zusammenhang von Präferenzen und Interessen einerseits und Konvergenzen und Divergenzen andererseits im Hinblick auf staatliche Regulierungen an der Geschichte getestet werden, um generalisierende Erkenntnisse darüber zu gewinnen, unter welchen Bedingungen Institutionenwettbewerb zwischen Staaten funktioniert und wann nicht, welche Kräfte ihn fördern und welche ihn schwächen.

11

2. MODELL DES UNTERNEHMENSZENTRIERTEN REGULIERUNGSWETTBEWERBS 2.1 METHODOLOGISCHE UND METHODISCHE VORBEMERKUNGEN Die theoretische Grundlage der historischen Analyse stellt das Modell des institutionellen Wettbewerbs dar. Es versucht die Funktionsweise solcher Art von Konkurrenz zwischen Staaten systematisch zu erfassen, nennt die Voraussetzungen, die gegeben sein müssen, damit ein solcher Wettbewerb möglich ist, und zeigt seine Grenzen auf. Das Grundmodell wird durch Hypothesen darüber ergänzt, unter welchen Bedingungen von einem regulierungspolitischen Status quo ausgehend eher divergierende oder konvergierende Tendenzen staatlicher Regulierungen zu erwarten sind. Divergierende Tendenzen bedeuten, dass sich der Institutionenwettbewerb verschärft, konvergierende Tendenzen, dass er sich abschwächt. Um dies zu klären, muss die Frage beantwortet werden, warum auf nationaler Ebene reguliert wird. Außerdem müssen Annahmen über das Verhalten von Staaten in der internationalen Arena gemacht werden. Unter Konvergenz wird hier eine Angleichung von Regeln spontan über den Markt ohne Absprachen verstanden. Harmonisierung meint eine Angleichung, die durch politische Kooperation erreicht wird. Zwischen den Begriffen ‚Institutionenwettbewerb’, ‚Systemwettbewerb’ oder ‚Standortwettbewerb’ wird hier nicht unterschieden. Das im folgenden Abschnitt vorgestellte Modell basiert auf unterschiedlichen Theorien. Ein erster Ausgangspunkt ist die evolutorischen Wettbewerbstheorie. Im Gegensatz zu ihr steht in neoklassischen Ansätzen der vollkommenen Konkurrenz die Allokationsfunktion des Wettbewerbs im Zentrum. Bei gegebenem, vollständigem, kostenlos zur Verfügung stehendem und konstantem Wissen sowie gegebenen und bekannten Präferenzen aller Akteure geht es darum, die Allokation der Produktionsfaktoren und Produkte im Sinne der Pareto-Effizienz zu optimieren. Der Wettbewerb ist insofern statisch, als er weder das Wissen noch die Produktionsmöglichkeiten und Bedürfnisse ändert. Er führt zu einem Gleichgewicht, zu einem Endpunkt, in dem das Pareto-Optimum erreicht ist. In evolutorischen Modellen steht dagegen die Innovationsfunktion des Wettbewerbs im Mittelpunkt. Es wird von einem konstitutiven Wissensmangel ausgegangen. Das Wissen ist verstreut und es verursacht (Transaktions)Kosten sich Wissen anzueignen. Wissensmangel herrscht bei Unternehmern und Konsumenten ebenso wie bei Politikern und Bürokraten. Wissen beruht auf einer individuellen Interpretation der Umwelt; Wissen ist auch insofern subjektiv, als der Mensch nur bedingt in der Lage ist, die Informationen, die er erhält, zu verarbeiten und rational zu handeln. Wettbewerb ist unter diesen Bedingungen ein Verfahren zur Entdeckung neuer 1

Das Modell wird im nächsten Abschnitt vorgestellt.

12

2. Modell des unternehmenszentrierten Regulierungswettbewerbs

Tatsachen und damit von Wissen. Er ist ein trial and error-Prozess, seine Ergebnisse können nicht vorausgesagt werden. Da in diesem Ansatz die Zeit explizit berücksichtigt wird, eignet er sich eher als Ausgangspunkt historischer Analysen als der neoklassische. Friedrich v. Hayek, auf den diese Überlegungen zurückgehen, entwickelte eine Theorie der kulturellen Evolution, nach der sich Regeln bzw. Institutionen als Ergebnis eines Variation-Selektion-Prozesses herausbilden. Hier wird allerdings nicht die mit der biologischen Evolutionstheorie vergleichbare These übernommen, nach der ‚effiziente’ Institutionen durch Wettbewerb selektiert werden. In der folgenden Untersuchung geht es auch nicht darum, institutionellen Wettbewerb zu befürworten oder abzulehnen. Es geht vielmehr um die positive Analyse, mit der die Frage beantwortet werden soll, wann und weshalb der Institutionenwettbewerb entstand und wann und weshalb er durch Konvergenz oder Harmonisierung abgeschafft wurde. Einen zweiten Ausgangspunkt stellt die Theorie der Regulierung dar, wobei ebenfalls nicht die neoklassische Variante gewählt wird.2 Es geht also nicht darum Kriterien zu bestimmen, mit denen beurteilt werden kann, wann Marktversagen vorliegt und wann reguliert werden soll, um eine optimale Allokation der Produktionsfaktoren etc. zu erreichen. In der positiven Theorie der Regulierung soll vielmehr die Frage beantwortet werden, warum tatsächlich reguliert wird und welche Formen angewendet werden. Ältere neoklassische Regulierungstheorien sehen in natürlichen Monopolen, externen Effekten, öffentlichen Gütern oder Informationsasymetrien Gründe für Marktversagen und damit für eine Nachfrage nach Regulierung. Das Regulierungsangebot wird dann kostenlos zur Verfügung gestellt. Neuere positive Theorien greifen dagegen auf die üblichen Annahmen der Public Choice-Theorie bzw. der Theorie des kollektiven Handelns zurück, nach der Politiker und Bürokraten (Regierungen) eben nicht benevolente, die gesamtgesellschaftliche Wohlfahrt maximierende Akteure sind, sondern nach Macht, Prestige, Wiederwahl etc. streben. Das Angebot an Regulierung wird eben nicht mehr „kostenlos“ bereitgestellt. In der hier vorgenommenen Untersuchung wird Regulierung nicht als Korrektur des Marktversagens verstanden, sondern als Ergebnis eines interessen- und machtgeleiteten Politikprozesses. Die implizite Modellannahme ist dabei die eines politisch-ökonomischen Pluralismus: Politikergebnisse sind eine Funktion politischer Auseinandersetzungen, die durch die Präferenzen der verschiedenen Akteure mit ihrer unterschiedlichen wirtschaftlichen und politischen Macht und ihren verschiedenen Möglichkeiten des kollektiven Handelns geprägt werden. Diese Annahmen liegen auch einer dritten Gruppe von Theorien zur Stellung der Staaten in der internationalen Arena und zu ihren Beziehungen untereinander zugrunde.3 In den neueren Theorien der Internationalen Politischen Ökonomik 2 3

Erwähnt seien nur Autoren wie Mancur Olson, Georg Stigler, Gary Becker oder Sam Peltzman. Vgl. z.B. Stephan D. Krasner, Kenneth N. Walz, Robert O. Keohane, Rudolf Richrter oder Eirik Furubotn.

2.1 Methodologische und methodische Vorbemerkungen

13

oder der Integrationsökonomik folgen auch Regierungen/Staaten einem politischökonomischen Kosten-Nutzen-Kalkül. Die internationale Zusammenarbeit vollzieht sich im Rahmen internationaler Regime. Sehr allgemein werden darunter Arrangements von Prinzipien, Normen, Regeln und Entscheidungsverfahren verstanden.4 Sie sollen in der weltwirtschaftlichen und weltpolitischen Anarchie Stabilität und Sicherheit schaffen und auf diese Weise die politischen und wirtschaftlichen Kosten der Zusammenarbeit senken. Regime können, brauchen aber nicht formelle Organisationen beinhalten. Wenn Staaten begrenzt egoistisch-rationale Nutzenmaximierer sind, beteiligen sie sich nur dann an internationalen Regimen in einer irgendwie formalisierten Organisation, wenn sie zu der Überzeugung gelangen, dass sie letztlich von der internationalen Kooperation profitieren.5 Auf der Nachfrageseite internationaler Zusammenarbeit stehen also Staaten. Sie werden in neueren Ansätzen aber nicht mehr als monolithische Gebilde mit einheitlichen Interessen aufgefasst. Ihre Regierungen stellen vielmehr Mediatoren der verschiedenen gesellschaftlichen Interessen dar, allerdings Mediatoren, die durchaus auch eigene Interessen verfolgen. Die außenpolitische Nachfrage nach internationaler Zusammenarbeit oder deren Ablehnung wird auf die innenpolitische Nachfrage nach internationaler Kooperation oder deren Ablehnung zurückgeführt. Ältere Versionen des liberalen Institutionalismus gehen – wie die der neoklassischen Regulierungstheorie – davon aus, dass Marktversagen aufgrund monopolistischer Strukturen, externer Effekte, Informationsasymmetrien etc. eine Nachfrage nach Regulierung auf internationaler Ebene erzeugen. Das Angebot an internationalen Regimen steht dann wiederum kostenlos bereit. Inzwischen wird stärker nach den Kosten und Nutzen, der Stabilität und Instabilität solcher Regime gefragt. Agieren Staaten ausschließlich unilateral, entstehen – entsprechend dem Marktmodell – kollektive Ergebnisse durch marktliche Koordination. Diese können durchaus stabil sein, wenn nationale Regeln gegenseitig anerkannt werden und das internationale Regime in übergeordnete, allgemein akzeptierte Normenund Regelsysteme eingebettet ist. Solche „spontanen Regime“6 werden relevant, sobald man davon ausgeht, dass Akteure nicht allwissend und Entscheidungsprozesse komplex und mit Kosten verbunden sind. Wenn diese Art der Koordination aber als zu teuer oder als zu instabil empfunden wird, können Staaten versuchen, sie mit Hilfe von Kooperation zu erreichen. Dabei kann Kooperation durch formelle Organisationen unter Umständen zu stabileren Verhältnissen führen, da 4 5

6

Beate Kohler-Koch, Zur Empirie und Theorie internationaler Regime, in: Beate Kohler Koch (Hg.), Regime in den internationalen Beziehungen, Baden-Baden 1989, S. 17 ff. Dieser Gedanke ist durchaus nicht neu. Die Auffassung, dass Staaten nur deshalb zur internationalen Zusammenarbeit bereit sind, weil sie ihre eigene Position stärken wollen, dass jede Form internationaler Kooperation ein Handel ist, bei dem Güter oder Rechte getauscht werden, wurde bereits vor dem Ersten Weltkrieg u.a. im Rahmen der Diskussion um das internationale Recht diskutiert. Max Huber, Beiträge zur Kenntnis der soziologischen Grundlagen des Völkerrechts und der Staatengesellschaft, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts 4 (1910), S. 56 ff. Oran Young, International Governance. Protecting the Environment in a Stateless Society, Ithaca N.Y. 1994.

14

2. Modell des unternehmenszentrierten Regulierungswettbewerbs

diese ein eigenes Interesse entwickeln und ihrerseits wieder das Verhalten der beteiligten Staaten im Sinne der Erhaltung der getroffenen Arrangements beeinflussen. Sie können allerdings auch kostenintensiver sein. Sowohl bei spontan-marktlicher als auch bei kooperativ-organisatorischer Koordination verfolgen die Staaten also in erster Linie ihre nationalen Interessen und stützen sich dabei auf ihre Machtpotentiale, um die Zusammenarbeit in ihrem Sinne zu beeinflussen. Bei nicht-kooperativer Koordination können sie durch ihre wirtschaftliche Größe und politische Stärke versuchen, eine Lösung in ihrem Sinne zu erreichen oder zu erzwingen. Bei kooperativer besitzen sie ebenfalls diese Option, aber auch andere Möglichkeiten, die vor allem von zwei Faktoren abhängen: erstens von der Glaubwürdigkeit, mit der ein Staat den Ausstieg aus der geplanten oder bereits eingegangenen Zusammenarbeit androhen kann, was wiederum von der Existenz attraktiver, einseitig ergreifbarer Optionen abhängt; zweitens von der Bedeutung seiner Teilnahme für den Erfolg der gemeinschaftlichen Zusammenarbeit, die wiederum das Maß an Kompromissbereitschaft der Kooperationspartner beeinflusst.7 Die Art und Weise, wie die verschiedenen Ansätze im folgenden Modell verwendet werden, genügt nicht den Ansprüchen der Originale. Ihre Differenziertheit, die durch logische Ableitung aus generalisierenden Annahmen über menschliches Verhalten gewonnen wird, ist im Hinblick auf die historische Empirie nur eingeschränkt operationalisierbar. Insofern werden die theoretischen Konstrukte hier in teilweise stark verkürzter Form wiedergegeben. Warum soll überhaupt mit einem Modell gearbeitet werden? Ein Erklärungsmodell in den Sozialwissenschaften dient dazu, 1. einen Originaltatbestand systematisierend und abstrahierend zu beschreiben und auf diese Weise die Realanalyse durch Strukturierung des empirischen Materials zu erleichtern (Selektionsfunktion), 2. mit Hilfe von bestimmten Verhaltensannahmen auf der Grundlage der selektierten Fakten eine Erklärung der Zusammenhänge zu liefern, d.h., diese hypothetisch zu erläutern, anhand der Realität zu überprüfen und die ermittelten Ergebnisse zu interpretieren (Erklärungsfunktion) und 3. bei wiederkehrenden Entscheidungskonstellationen Prognosen zu ermöglichen (Progonosefunktion). Diese Aufgaben soll auch das hier verwendete Modell erfüllen. Dabei stellen die daraus abgeleiteten Beschreibungen, Erklärungen und Prognosen nur vorläufige Orientierungspunkte dar, die mit der historischen Realität konfrontiert werden, um sie dann zu widerlegen oder zu bestätigen. Auch und vielleicht gerade aus den Abweichungen des konkret-geschichtlichen Einzelfalls vom generell-systematischen Referenzmodell lassen sich Erkenntnisse gewinnen. Im Hinblick auf das Modell soll eine theoretisch geleitete Untersuchung im Übrigen nicht nur dazu dienen, historische Tatbestände generalisierend zu beschreiben, zu strukturieren und zu erklären. Das Überprüfen der von den systematischen Wissenschaften erarbeiteten 7

Vgl. Rudolf Richter, Eirik Furubotn, Neue Institutionenökonomik. Eine Einführung und kritische Würdigung, Tübingen 1996.

2.1 Methodologische und methodische Vorbemerkungen

15

Hypothesen an der historischen Empirie besitzt einen Wert an sich, kann aber zugleich einen Beitrag zur Verbesserung des Modells leisten, insbesondere im Hinblick auf seine Operationalität. 2.2 GRUNDMODELL DES INSTITUTIONELLEN WETTBEWERBS 2.2.1 Funktionsweise Im Folgenden wird ein Modell des institutionellen Wettbewerbs vorgestellt, so wie es von Manfred E. Streit, Michael Wohlgemuth, Daniel Kiwitt, Stefan Voigt, Werner Mussler, Rupert Windisch u.a. entwickelt worden ist.8 Es geht davon aus, dass es einen politischen Markt für institutionelle Arrangements gibt, wobei eine Analogie zwischen politischem Institutionen- und wirtschaftlichem Produktwettbewerb besteht. Auf staatlicher Ebene sind Anbieter von externen Institutionen, d.h. in erster Linie von Gesetzen und Verordnungen, Politiker oder Bürokraten, Parlamente oder Regierungen. Nachfrager sind aus sozioökonomischer Perspektive die Bürger als Unternehmer, Anleger, Arbeitnehmer und Konsumenten. Stellen die Nachfrager fest, dass ihnen das Wirtschaftssystem eines anderen Staates Vorteile bringt, können sie entweder im Inland den Politikern „widersprechen“, ins Ausland „abwandern“ oder die Institutionen anderer Staaten „direkt wählen“, um eine Veränderung der eigenen Wirtschafts- und Sozialordnung zu erreichen oder die eines anderen Staates zu nutzen:

8

Daniel Kiwitt, Stefan Voigt, Grenzen des institutionellen Wettbewerbs, in: Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie 17 (1998), S. 313 ff.; Daniel Kiwitt, Daniel, Stefan Voigt, Überlegungen zum institutionellen Wandel unter Berücksichtigung des Verhältnisses interner und externer Institutionen, in: Ordo 46 (1995), S. 117 ff.; Werner Mussler, Michael Wohlgemuth, Institutioneller Wettbewerb – Ordnungstheoretische Anmerkungen zum Systemwettbewerb in Europa, in: Peter Oberender, Manfred E. Streit (Hg.), Europas Arbeitsmärkte im Integrationsprozeß, Baden-Baden 1995, S. 9 ff.; Manfred E. Streit, Dimensionen des Wettbewerbs Systemwandel aus ordnungsökonomischer Sicht -, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik 44 (1995), S. 113 ff.; Manfred E. Streit, Systemwettbewerb und europäische Integration, in: Ordnungspolitische Aspekte der europäischen Integration - Freiburgs Botschaft für ein offenes Europa -, 1. Freiburger Wirtschaftssymposium, Baden-Baden 1996, S. 11 ff.; Manfred E. Streit, Systemwettbewerb und Harmonisierung im europäischen Integrationsprozeß, in: Dieter Cassel (Hg.), Entstehung und Wettbewerb von Systemen, Berlin 1996, S. 223 ff.; Manfred E. Streit, Westeuropas Wirtschaftsverfassungen unter dem Druck des Systemwettbewerbs, in: List Forum für Wirtschafts- und Finanzpolitik 20 (1994), S. 111 ff.; Manfred E. Streit, Werner Mussler, The Economic Constitution of the European Community. From Rome to Maastricht, in: Constitutional Political Economy 5 (1994), S. 319 ff.; Manfred E. Streit, Werner Mussler, Wettbewerb der Systeme und das Binnenmarktprogramm der Europäischen Union, in: Lüder Gerken (Hg.), Europa zwischen Ordnungswettbewerb und Harmonisierung. Europäische Ordnungspolitik im Zeichen der Subsidiarität, Berlin, Heidelberg 1995, S. 75 ff.; Rupert Windisch, Modellierung von Systemwettbewerb: Grundlagen, Konzepte, Thesen, in: Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie 17 (1998), S. 121 ff.; Michael Wohlgemuth, Economic and Political Competition in Neoklassical and Evolutionary Perspective, in: Constitutional Political Economy 6 (1995), S. 71 ff.

16

2. Modell des unternehmenszentrierten Regulierungswettbewerbs

•

Die Bürger können ihren Unmut über das vorhandene institutionelle Arrangements äußern bzw. widersprechen (voice), indem sie bei Wahlen Politiker und Parteien unterstützen, die einen ihnen genehmen Institutionenwandel anbieten. Sie können einen solchen Wandel natürlich auch dadurch zu erreichen versuchen, dass sie Lobbyarbeit betreiben, demonstrieren oder bestechen.

•

Für die Abwanderung ins Ausland gibt es bei den Bürgern unterschiedliche Motive. Unternehmer wandern eventuell mit ihren Produktionsanlagen ab (exit), wenn sie glauben, durch schwächeren Arbeitsschutz, flexibleres Planungsrecht oder kürzere Kündigungsfristen Produktions- und Transaktionskosten sparen zu können. Anleger machen mit ihrem Kapital eventuell das Gleiche, wenn sie in spezifischen Bankenregulierungen Vorteile sehen. Arbeitnehmer suchen im Ausland eventuell eine Beschäftigung, wenn sie durch besseren Arbeitsschutz, günstigere Sozialversicherung oder gesetzlich bestimmtes Mindesteinkommen bessere Arbeitsbedingungen finden. Konsumenten lassen eventuell ihre Kaufkraft ins Ausland fließen, wenn die dort hergestellten Produkte aufgrund niedrigerer Lohnnebenkosten, schwächerer sozialer Absicherung und/oder umfangreicherer Bestimmungen zur Produktsicherheit billiger und/oder besser sind. In einer sehr weiten Interpretation kann „Abwanderung“ auch bedeuten, dass sich die Wirtschaftssubjekte faktisch dem Geltungsbereich der abgelehnten Jurisdiktion entziehen bzw. verweigern, z.B. durch Absentismus, Schwarzarbeit oder Steuerhinterziehung (disobedience).

•

Geht man von der Existenz eines Internationalen Privatrechts aus, so ist auch die direkte Wahl ausländischer Institutionen im Inland möglich (choice).

•

Nur nebenbei sei angemerkt, dass die Bürger natürlich auch mit dem institutionellen Arrangement, das ihnen der Staat bzw. die Politik anbietet, einverstanden sein können. Sie werden dann die bestehenden Zustände bestätigen (loyality).

Unternehmer streben nach höherem Gewinn, Umsatz oder Sozialprestige, Politiker nach Geld, Macht oder Einfluss. Die verschiedenen Handlungsoptionen der Bürger können vermittelt über politische Prozesse zu Reaktionen bei den politischen Akteuren führen, wenn diese um ihre Wiederwahl fürchten müssen. Sie werden institutionelle Veränderungen anbieten, um das Abwandern der mobilen Faktoren und den politischen Widerspruch zu verhindern. Beim Systemwettbewerb handelt es sich also um ein interdependentes Geflecht von wirtschaftlichem und politischem Wettbewerb. Dabei reagieren die politischen Akteure nicht direkt auf die wirtschaftlichen Folgen von Abwanderung, sondern auf deren Konsequenzen im politischen Wettbewerb. Insofern genügt auch nur die potentielle Möglichkeit negativer Auswirkungen von unattraktiven Institutionen, um institutionelle Veränderungen zu bewirken.

2.2 Grundmodell des institutionellen Wettbewerbs

17

Sowohl auf dem wirtschaftlichen als auch auf dem politischen Markt kommt es zum Wettbewerb im Rahmen eines Austauschprozesses zwischen den beiden Marktseiten, d.h. zwischen Angebot und Nachfrage, und im Rahmen eines Parallelprozesses auf der jeweiligen Marktseite. Zunächst soll die nationale Ebene und hier der wirtschaftliche Markt betrachtet werden. Im Austauschprozess müssen Unternehmer als Anbieter ihre Produkte den Verbrauchern als Nachfragern präsentieren. Sie konkurrieren um deren Kaufkraft. Im Parallelprozess stehen einerseits die Nachfrager im Wettbewerb miteinander. Sie müssen ihrerseits die Angebote prüfen, vergleichen und auswählen. Andererseits konkurrieren auch die Anbieter miteinander. Sie müssen wiederum die Reaktion der Nachfrager interpretieren und reagieren, d.h. durch verbesserte und/oder billigere Produkte ihre Chancen auf dem Markt zu verbessern suchen. Ähnliche Überlegungen kann man für den Kapitalmarkt und den Arbeitsmarkt anstellen. Auch der politische Markt kann auf diese Weise gedanklich zerlegt werden, um die wettbewerblichen Beziehungen klarer herauszuarbeiten. Politiker (Wählerinitiativen, Parteien, Regierungen) stehen im Austauschprozess mit Bürgern (Unternehmern, Anlegern, Arbeitnehmern und Konsumenten), wenn sie um deren Stimmen konkurrieren. Sie müssen ihr institutionelles Angebot den Wählern präsentieren und deren Reaktionen (Abwanderung, Widerspruch, Zustimmung, Verweigerung) interpretieren. Umgekehrt müssen sich die Wähler über dieses Angebot informieren. Im Parallelprozess stehen auf der Angebotsseite des politischen Marktes die Politiker/Parteien miteinander in Konkurrenz um das Programm, das die meisten Wahlchancen hat. Aber auch auf der Nachfrageseite konkurrieren die Wähler miteinander, wenn man das Verhältnis zu den Parteien nicht nur als passiven Wahlakt interpretiert, sondern als aktive Beeinflussung der Parteien und ihrer Politik. Die Abwanderung von Unternehmen bzw. Direktinvestitionen, Finanzkapital, Kaufkraft und Arbeit in einen anderen Staat wird mit der Wahl anderer Jurisdiktionen begründet. Sie stellt eine „institutionelle Arbitrage“ dar. Aus der Sicht des Systemwettbewerbs werden wie bei niedrigeren Löhnen oder billigeren Ressourcen günstigere Standortfaktoren ausgenutzt, um eine produktivere und/oder rentablere Produktion zu erreichen. Regulierungsbedingte Kostenunterschiede stellen wie andere Kostenunterschiede komparative Vor- bzw. Nachteile eines Produktionsstandortes dar. Es wird davon ausgegangen, dass es so etwas wie eine „natürliche Wettbewerbsordnung“ nicht gibt. Man kann also auch nicht Abweichungen von einer solchen gedachten Ordnung als ‚Verzerrungen’ interpretieren. Die Zusammenhänge auf internationaler Ebene können ähnlich modelliert werden wie die auf nationaler Ebene. Auf dem wirtschaftlichen Markt stehen Unternehmen nicht nur in Konkurrenz mit anderen Unternehmen im Inland, sondern auch mit solchen im Ausland. Das gleiche gilt für die Konsumenten. Auf dem politischen Markt konkurrieren im Parallelprozess die Regierungen/Staaten als Anbieter von institutionellen Arrangements, die von den nationalen Politikern mit Blick auf die Jurisdiktionen der anderen Länder angeboten werden. Je nach Präferenzen, Einflussmöglichkeiten und Optionen des kollektiven Handelns werden Staaten

18

2. Modell des unternehmenszentrierten Regulierungswettbewerbs

unilateral agieren, andere Staaten zu bestimmtem Handeln zu überreden versuchen oder diese dazu zwingen. Im Austauschprozess müssen sie sich auf nationaler Ebene vor dem Wähler verantworten. Die Bürger reagieren, wie dargestellt, auf die institutionellen Angebote der Regierungen/Staaten mit Zustimmung, Widerspruch, Abwanderung oder Verweigerung. 2.2.2 Voraussetzungen Welche Voraussetzungen müssen erfüllt sein, damit der Systemwettbewerb im Rahmen dieses Modells funktioniert? •

Zu den Voraussetzungen gehören selbstverständlich unterschiedliche Institutionen. Dies mag banal klingen, soll aber ausdrücklich erwähnt werden, weil das Modell ja auf historische Tatbestände angewendet werden soll. Wenn Staaten schwach entwickelte Institutionen und Regierungen eine geringe Politikkompetenz besitzen, können sie nur bedingt in institutionellen Wettbewerb miteinander treten.

•

Es müssen „Meta-Institutionen“ existieren, die den Systemwettbewerb regeln und seine Funktionsfähigkeit sichern; bei diesem handelt es sich um einen regelgebundenen Prozess. Auf den wirtschaftlichen Märkten setzt die Abwanderung von Kapital Regeln voraus, die den freien Kapitalverkehr ermöglichen und die Niederlassungsfreiheit gewährleisten. Die Abwanderung von Arbeit ist nur bei gesicherter Freizügigkeit möglich. Kaufkraft kann nur abwandern, wenn Güter und Dienstleistungen frei verkehren können. Die Staaten müssen sich auf solche Regeln einigen und daran gehindert werden, mittels tarifärem und nicht-tarifärem Protektionismus, Subventions-, Industrie- oder Konzentrationspolitik in einen Behinderungswettbewerb einzutreten, um sich auf diese Weise dem Wettbewerb zu entziehen.

•

Auch der politische Wettbewerb setzt Meta-Regeln voraus – zumindest in einem Modell, das auf liberal-demokratischer Grundlage argumentiert. In diesem Fall müssen das Recht auf freie Meinungsäußerung, das aktive und passive Wahlrecht, die Gleichheit von Mann und Frau, regelmäßige Wahlen, das Recht auf Aus- oder Abwanderung etc. verfassungsrechtlich gesichert sein. Allerdings ist institutioneller Wettbewerb auch unter autokratischen oder diktatorischen Verhältnissen möglich. Allerdings „widersprechen“ die Bürger dann nicht mehr bei Wahlen oder mit Demonstrationen, sondern durch Revolutionen, Bürgerkriege oder passive Widerstand.

•

Voraussetzung für eine freie Wahl von institutionellen Arrangements ist außerdem, dass die ausländischen Gesetze, Verordnungen oder Regulierungen im Importland anerkannt werden. Das ‚Prinzip der gegenseitigen Anerkennung’ bzw. das ‚Ursprungslandprinzip’ wird als Achillesverse des institutio-

2.2 Grundmodell des institutionellen Wettbewerbs

19

nellen Wettbewerbs bezeichnet. Wenn das ‚Bestimmungslandprinzip’ gilt, müssen die rechtlichen Regeln des importierenden bzw. des Empfängerlandes angewendet werden. In diesem Fall gibt es institutionellen Wettbewerb nur in Form des Vergleichs der verschiedenen Institutionen, da die Produkte, in denen sich diese Institutionen ausdrücken, nur im Ausland gekauft werden können. •

Auf internationaler Ebene muss zum einen verhindert werden, dass diskretionäre Politikkompetenzen entstehen, die den wettbewerblichen Suchprozess durch supranationalen Interventionismus stören. Zum anderen darf keine Harmonisierung nationaler Regeln vorgenommen werden, weil dies das Ende institutioneller Konkurrenz bedeuten würde. Die Regelungskompetenz muss bei den Staaten verbleiben. 2.2.3 Grenzen

Bisher wurde modellimmanent argumentiert. Jetzt soll das Modell zumindest ansatzweise mit der Realität konfrontiert werden. Zugleich wird aber auch auf modellimmanente Widersprüche hingewiesen. Es sollen einzelne Annahmen hinterfragt und Schwachstellen und Grenzen aufgezeigt werden, die seine Anwendung auf historisch-empirische Tatbestände beeinträchtigen können. Grundsätzlich könnte man – erinnert sei an die Analogie zwischen wirtschaftlichem und politischem Wettbewerb – die Grenzen des ökonomischen Wettbewerbs auf den institutionellen übertragen. •

Es gibt kognitive Grenzen, die sich aus dem konstitutionellen Wissensmangel der Menschen ergeben. Institutionelle Alternativen müssen als solche überhaupt erkannt, bewertet und die Vor- und Nachteile ihrer Übernahme geprüft werden. Das gilt auch für Abwanderung und Widerspruch. Die Möglichkeiten und Konsequenzen von Abwanderung, Übernahme und Widerspruch müssen ebenfalls von den politischen Akteuren wahrgenommen und interpretiert werden.

•

Dies alles ist mit Transaktionskosten verbunden. Eine vollständige Disziplinierung der Politiker wäre nur möglich, wenn die Bürger sich nicht nur kostenlos informieren, sondern auch den Widerspruch und die Abwanderung als Sanktionsmechanismen kostenlos nutzen könnten. Da diese Voraussetzungen in der Realität nicht gegeben sind, ergeben sich für Politiker als Anbieter von Institutionen monopolistische Spielräume, die durch die Höhe der Kontrollkosten determiniert sind und in denen sie keine Sanktionierungen durch die Bürger als Nachfrager von Institutionen fürchten müssen.

•

Letztlich stellen alle Schwächen des politischen Wettbewerbs zugleich Grenzen des institutionellen dar - ganz besonders im Rahmen des hier dargestellten

20

2. Modell des unternehmenszentrierten Regulierungswettbewerbs

Modells, das auf der Grundlage liberaler und demokratischer Gesellschaftsverfassungen argumentiert. Nicht alle Interessen lassen sich gleich gut organisieren. Aufwand und Ertrag sind ungleich verteilt. Der einzelne Bürger hat im politischen Wettbewerb nur bedingt ein Interesse daran, sich zu informieren und zu wählen, weil seine Stimme einen zu geringen Einfluss besitzt und einen zu geringen Ertrag für ihn abwirft, als dass sich der Aufwand lohnt. Institutioneller Wettbewerb ist, wie gesagt, allerdings auch in und zwischen autokratischen Systemen möglich, in denen es keinen oder nur eingeschränkten politischen Wettbewerb gibt. Abwanderung und Widerspruch müssen dann andere Formen als unter demokratischen Verhältnissen finden. •

Geht man zudem von der Annahme aus, dass kleine Volkswirtschaften mit dem Rest der Welt intensiver verflochten sind als große und daher stärker dem Institutionenwettbewerb ausgesetzt sind, kann man eine Achse mit zunehmender und abnehmender Intensität des Systemwettbewerbs bestimmen: Den Endpunkt bildet auf der einen Seite ein großes Land mit entsprechend großem Binnenmarkt, autokratischem Politiksystem und geschlossenen Grenzen, auf der anderen Seite ein kleines Land mit entsprechend kleinem Binnenmarkt, demokratischem Politiksystem und offenen Grenzen.

•

Die unterschiedlichen Einflussmöglichkeiten gesellschaftlicher Gruppen, insbesondere die von Arbeit und Kapital, können ebenfalls Grenzen institutionellen Wettbewerbs darstellen. Nach evolutionstheoretischer Auffassung wird dieses Problem allerdings durch die Exit-Option gemildert, zumindest dann, wenn das Abwandern von Kapital, Arbeit oder Nachfrage tatsächlich disziplinierend auf die politischen Akteure wirkt. Die durchsetzungsschwächeren Gruppen werden außerdem dadurch geschützt, dass der Systemwettbewerb die diskretionären Entscheidungsspielräume der politischen Akteure und damit die Möglichkeit einseitiger Begünstigung begrenzt.

•

Dem spontanen Einbau neuer Institutionen sind deshalb Grenzen gesetzt, weil die einzelnen Elemente eines Wirtschaftssystems meist Teile eines langfristig gewachsenen Ganzen sind. Es ist schwierig, diese Systembezogenheit oder Kompatibilität von Institutionen aufzubrechen. Grundsätzlich stellen Wirtschafts- und Sozialordnungen komplexe gesellschaftliche Gebilde dar, deren einzelne Bausteine aufeinander bezogen sind und sich gegenseitig stabilisieren. Dies gilt insbesondere auch für die Interdependenzen von wirtschaftlichen und politischen, externen und internen Institutionen. Gesellschaften besitzen spezifische politische, soziale und eben auch wirtschaftliche Kulturen, die sich oftmals gegen die willkürliche Übernahme neuer, vor allem „ausländischer“ Institutionen sperren.

•

Ein gewisses Beharrungsvermögen von institutionellen Arrangements resultiert auch aus ihrer langfristigen Nutzung, da viele Wirtschaftssubjekte mit ihnen vertraut sind, sie effektiv handhaben können und somit die Transaktions-

2.2 Grundmodell des institutionellen Wettbewerbs

21

kosten gering sind. Ordnungs- oder Institutionentheoretiker sprechen in diesem Zusammenhang von einer Pfadabhängigkeit von Institutionen. In jedem Fall kann dies für die Anbieter und Nachfrager von Institutionen ein Grund sein, das bisherige Institutionengefüge nicht radikal zu verändern, sondern nur partielle Neuerungen zuzulassen. •

Der Mobilität der Menschen sind Grenzen gesetzt – soziale, psychische, sprachliche, berufsqualifizierende etc. Nur wenige, die aufgrund der im Ausland herrschenden institutionellen Bedingungen glauben, dort bessere Chancen zu haben, wandern tatsächlich aus. Das gilt für Arbeitnehmer, letztlich aber auch für Unternehmer.

•

Ein weiteres Problem ist – und hier unterscheidet sich der Institutionen- vom Produktwettbewerb –, dass dieselben Akteure, die durch den institutionellen Wettbewerb in ihrer Macht beschränkt werden sollen, die Regeln setzen müssen, die den Systemwettbewerb erst ermöglichen. Anders als Unternehmer handeln Politiker grundsätzlich nicht innerhalb eines von außen vorgegebenen Umfeldes, dessen Spielregeln sie allenfalls indirekt beeinflussen; sie sind es vielmehr selbst, die diese Spielregeln setzen. Außerdem hinkt der Vergleich zwischen politischen und wirtschaftlichen Wettbewerb insofern, als in ersterem die funktionalen Äquivalente zum einklagbaren Vertrag, zum Preismechanismus und zu individueller Haftung – in diesem Fall der Politiker – fehlen oder zumindest unterentwickelt sind.

•

Wenn institutioneller Wettbewerb Meta-Regeln braucht, entsteht der Widerspruch, dass er diese ja gerade erst entdecken soll, da von konstitutionellem Wissensmangel ausgegangen wird. Interpretiert man den Systemwettbewerb als ein Entdeckungsverfahren, um diesen Wissensmangel zu beseitigen, wäre es nur konsequent, auch die Suche nach den Metaregeln dem Entdeckungsverfahren zu überlassen. Theoretisch stellt sich das Problem eines unendlichen Regresses der Regelebene.

•

Metaregeln müssen für den Institutionenwettbewerb nicht nur einen Ordnungsrahmen schaffen, sie müssen auch für Transparenz der Regulierungsregime sorgen. Hier liegen insofern Gefahren, als keine intransparenten Wettbewerbsvorteile für die heimische Wirtschaft entstehen dürfen. Außerdem besitzen manche Metaregeln einen Doppelcharakter, was ebenfalls problematisch sein kann. So ist das Bilanzrecht zum einen eine Metaregel für den Systemwettbewerb in der Versicherungsaufsicht, die die Transparenz der aus den Rechtsunterschieden resultierenden Qualitätsunterschiede bestimmt. Zum anderen ist das Bilanzrecht aber ein Element im Wettbewerb um die besten Bilanzvorschriften. Ein Begriff wie der der ‚Eigenmittel’ im Bankrecht ist eine Metaregel, wenn er harmonisiert ist. Er ist konkurrenzielle Regel, wenn die Staaten unkoordiniert nach der wettbewerbsfähigsten Definition suchen.

22

2. Modell des unternehmenszentrierten Regulierungswettbewerbs

•

Auch im Hinblick auf die Annahme, dass mit dem Kauf eines ausländisches Produktes auch das institutionelle Umfeld „gekauft“ wird, in dem dieses Produkt gefertigt worden ist, sind eine Reihe von Einschränkungen vorzunehmen. Ob die Abwanderung von Kaufkraft gleichzeitig ein bewusstes Votum für ausländische Rechtsordnungen impliziert, ist nämlich fraglich. Wer beispielsweise ein ausländisches Produkt kauft, das aufgrund niedrigerer Sozialund Arbeitsschutzstandards billiger ist als das entsprechende im eigenen Land produzierte, wird nur in seltenen Fällen auch die institutionellen Rahmenbedingungen importieren wollen. Ein extremes Beispiel wären die von Kindern geknüpften Teppiche. Auch die Einkommenshöhe wird die Wahl ausländischer Institutionen beeinflussen: Wer über ein höheres Einkommen verfügt, wird eventuell ein umweltfreundlicheres, aber teureres Produkt aus dem Ausland kaufen und sich damit bewusst für die dortigen weiterreichenden Umweltschutzbestimmungen entscheiden. Wer über ein niedrigeres Einkommen verfügt, wird sich diesen „Luxus“ nicht leisten können.

•

Ein zentrales Problem ist mit der Frage verbunden, ob nationale Regulierungsunterschiede komparative Wettbewerbvorteile oder Wettbewerbsverzerrungen darstellen, ob sie den Präferenzen der breiten Masse der Bevölkerung entsprechen oder dem rent-seeking einer kleinen Interessengruppe. Im konkreten Einzelfall werden sich sehr schnell Grenzen eines funktionsfähigen Wettbewerbs ergeben, z.B. im Bereich des Umwelt-, Gesundheits- oder Arbeitsschutzes.

•

Probleme ergeben sich auch daraus, dass es unmöglich ist, Subventionen und Regulierungen eindeutig voneinander zu trennen. Bei Subventionen stellt sich zusätzlich die Frage, ob diese aufgrund gesellschaftlicher Traditionen und Werte zu akzeptieren sind oder ob sie eine wettbewerbsverzerrende Bevorteilung der eigenen Wirtschaft darstellen und letztlich mit Zöllen gleichzusetzen sind.

•

Es besteht die Gefahr der adversen Selektion auch bei Institutionen. Wenn der Institutionenwettbewerb sich auf dem wirtschaftlichem Markt nur als Preiswettbewerb darstellt, wenn also unterschiedliche Produktqualitäten als Folge unterschiedlicher Institutionen von den Käufern nicht wahrgenommen werden, kommt es zu einem ‚Wettbewerb nach unten’, d.h. zu einer einseitigen Deregulierungsspirale. Ein Institutionenwettbewerb, der auch Qualitätsverbesserungen durch Regulierung zulässt, ist dann nicht möglich.

•

Zum Schluss soll zumindest erwähnt werden, dass Wettbewerb an sich und damit auch Institutionenwettbewerb an bestimmte Kulturkreise gebunden ist, in erster Linie westliche. Manche Gesellschaften lehnen einen Leistungsvergleich ebenso ab wie einen Leistungswettbewerb. Hier würden die Mechanismen des Systemwettbewerbs nicht greifen. Verengt man den Blick auf einzelne Rechtsgebiete, wird man auch in der „westlichen Welt“, z.B. in Europa,

2.2 Grundmodell des institutionellen Wettbewerbs

23

sehr schnell Institutionen finden, die so stark kulturell geprägt sind, dass sie kaum übertragbar sind. Gesellschaften weigern sich, solche Institutionen zur Disposition zu stellen, und beharren auf dem Bestimmungslandprinzip.

2.3 EINSCHRÄNKUNG UND VEREINFACHUNG Zunächst soll der Untersuchungsgegenstand begrenzt werden. Systemwettbewerb und Institutionenwettbewerb werden im Folgenden zwar synonym verwendet, es sollte aber klar sein, dass Institutionenwettbewerb nur ein Bereich des Systemwettbewerbs darstellt. Wenn man unter einem Wirtschaftssystem die Gesamtheit aller für den Aufbau und den Ablauf einer Volkswirtschaft geltenden Regeln sowie die Gesamtheit der für die Steuerung und Verwaltung der Wirtschaft zuständigen Einrichtungen versteht, können folgende Eingrenzungen vorgenommen werden: Es geht hier nur um die Regeln bzw. Institutionen und zwar nur um die, die tatsächlich beim Wettbewerb der Staaten um mobile Produktionsfaktoren bzw. die Kaufkraft eine Rolle spielen. Zum Systemwettbewerb gehört dagegen auch die Konkurrenz von Regeln, die keinen Standortfaktor darstellen, mit denen zwar ebenfalls die Wohlfahrt des Landes verbessert werden soll, ohne dass sie aber unmittelbar die Attraktivität des Landes für ausländische Produzenten und Konsumenten erhöhen. Eine weitere Eingrenzung betrifft die Art der Institutionen. Bei der kaum zu überschauenden Vielfalt, die ein sozioökonomisches System prägt, geht es hier in erster Linie um die so genannten formellen bzw. externen Institutionen, d.h. um Regeln in Form kodifizierten Rechts. Sie werden vom Staat durchgesetzt und überwacht. Allerdings können informelle bzw. interne Institutionen nicht ganz außer Acht gelassen werden. Bei ihnen handelt es sich um kulturelle Normen wie Moral oder Sitten, die gesellschaftlich durchgesetzt und überwacht werden. Externe und interne Institutionen hängen fast immer eng zusammen, wobei sie zwar auch durch ein neutrales Verhältnis gekennzeichnet sein können. Meist bestehen aber komplementäre, substitutive oder konfligierende Beziehungen. Die ebenfalls kaum zu überschauende Vielfalt von externen Institutionen wird auf ‚Regulierungen’ als eine Form staatlicher Steuerung eingeschränkt. Unter Regulierungen werden, wie gesagt, direkte hoheitlich-administrative Eingriffe in die unternehmerische Disposition bei der Gestaltung von Produkten und Produktionsprozessen verstanden. Es sollen darunter nicht indirekte, generelle Eingriffe bzw. jede Form staatlicher Intervention subsumiert werden. Die untersuchten Politikbereiche werden so ausgewählt, dass verschiedene Arten der Regulierung behandelt werden. Auswahlkriterien sind außerdem die Varianzen in Bezug auf die erklärenden Variablen, d.h. die unterschiedlichen Präferenzen und Interessen der Nachfrager von Institutionen, und die Varianzen in Bezug auf die zu erklärenden Variablen, d.h. die Politikergebnisse im Rahmen der internationalen Regime.

24

2. Modell des unternehmenszentrierten Regulierungswettbewerbs

Es gibt zahlreiche Versuche, die unterschiedlichen Arten der Regulierung zu systematisieren, wirklich konsistent sind sie alle nicht, da die Systematisierung wesentlich von der Perspektive abhängt, unter der man sich dieser Form öffentlicher Steuerung nähert.9 Hier interessiert vornehmlich die Frage, ob es unter Bedingungen offener Märkte zu einer Konvergenz oder Divergenz nationaler Regulierungen kommt, ob Staaten versuchen, gemeinsame ‚Standards’ – als Ergebnis von Regulierungen – zu entwickeln, oder ob sie im Gegenteil den Regulierungswettbewerb suchen. Der Begriff ‚Standard’ wird im angelsächsischen Sprachraum verwendet und entspricht dem Begriff der ‚Norm’, der in den kontinentaleuropäischen Ländern benutzt wird. Allerdings wird er auch hier immer gebräuchlicher. Zwischen Standards und Normen wird im Folgenden nicht unterschieden. Sie stellen a priori keine Rechtsnormen dar und können rein privat vereinbart werden. Sie können aber auch durch den Gesetzgeber rechtlich verbindlich gemacht werden. Nur um diese letzte Form geht es hier, d.h., Standardisierung und Regulierung können in den folgenden Untersuchungen synonym verwendet werden, wobei zwischen regulativen Standards und koordinativen Standards unterschieden wird. Eine weitere Eingrenzung betrifft die Akteure und deren Präferenzen und Interessen. Erinnert sei an die implizite Modellannahme eines politisch-ökonomischen Pluralismus: Politikergebnisse sind eine Funktion politischer Auseinandersetzungen, die durch die Präferenzen der verschiedenen Akteure geprägt werden. Ihre Durchsetzungsfähigkeit hängt von ihrer jeweiligen Macht auf dem wirtschaftlichen und politischen Markt und ihren Möglichkeiten zum kollektiven Handeln ab. Die differenzierenden und zugleich generalisierenden Hypothesen, mit denen in Folgendem gearbeitet wird, berücksichtigen vornehmlich die Unternehmerinteressen. Insofern wird der institutionelle Wettbewerb auf einen unternehmenszentrierten Regulierungswettbewerb eingeschränkt. Es werden in erster Linie die Präferenzen und Interessen der Unternehmer, ihre Marktmacht und ihre Möglichkeiten zum kollektiven Handeln berücksichtigt, allerdings nicht nur. Die Regierungen stellen dabei nicht bloße Mediatoren der verschiedenen gesellschaftlichen Interessen dar. Bei der Herausbildung nationaler Präferenz- bzw. Nutzenfunktionen bringen Politiker und Bürokraten gleichzeitig ihre eigenen Interessen ein. Dem von Thomas Bernauer herausgearbeiteten Ansatz folgend wird danach gefragt, warum nationalstaatliche Regulierungen konvergieren oder divergieren.10 Gleichzeitig interessiert, ob es dabei zu Deregulierungen oder Reregulierungen kommt. Die Präferenzen und Interessen stellen die erklärenden, unabhängigen Variablen dar, Konvergenz bzw. Harmonisierung und Divergenz bzw. Konkurrenz, d.h. die Politikergebnisse, die zu erklärenden, abhängigen Variablen. Das Spektrum der zu erklärenden Politikergebnisse bewegt sich somit in vier Feldern: Divergenz bei steigender Intensität staatlicher Interventionen, Divergenz bei fal9 Windisch, Modellierung, S. 121 f. 10 Thomas Bernauer, Staaten im Weltmarkt. Zur Handlungsfähigkeit von Staaten trotz wirtschaftlicher Globalisierung, Opladen 2000.

2.3 Einschränkung und Vereinfachung

25

lender Intensität staatlicher Intervention, Konvergenz bei steigender Intensität staatlicher Intervention, Konvergenz bei fallender staatlicher Intervention. In den ersten beiden Fällen nimmt der Regulierungswettbewerb tendenziell zu, allerdings bei unterschiedlicher staatlicher Eingriffsintensität, in den letzten beiden Fällen nimmt der Regulierungswettbewerb tendenziell ab, wobei sich die staatliche Eingriffsintensität ebenfalls in unterschiedliche Richtungen bewegen kann. Die Spezifizierung des Grundmodells und die Generalisierung einzelner Annahmen, die am Anfang der beiden Kapiteln zu den empirischen Fallstudien erfolgt, ist letztlich eher Ausdruck der Hilflosigkeit des historisch orientierten Sozialwissenschaftlers, angesichts der Komplexität der realen Welt allgemeinere Aussagen zu formulieren. Es seien daher zumindest einige der heroischen Annahmen explizit erwähnt, mit denen das Modell arbeiten muss, um nicht an Überkomplexität zu implodieren. •

•

•

Im Hinblick auf die Produktionsregime der einzelnen Länder wird davon ausgegangen, dass diese nicht nur mit den Produktionsfaktoren Arbeit, Kapital, Boden/Umwelt und Technischem Fortschritt gleich oder ähnlich ausgestattet sind, sondern gleiche oder ähnliche Betriebsformen, Konzentrationsgrade oder Finanzierungsmodi besitzen und gleiche oder ähnliche gewerkschaftliche, betriebliche oder korporatistische Strukturen aufweisen. Unterschiedliche Faktorausstattungen, unterschiedliche Wirtschaftsstrukturen oder unterschiedliche Sozialbeziehungen, die es in der Realität nun einmal gibt, können wesentliche Auswirkungen auf die Regulierungsformen nach innen und die Kooperationsbereitschaft nach außen haben. All das bleibt unberücksichtigt. Allein eine der später vorzustellenden Hypothese über das Entwicklungsniveau deutet dies auf sehr vage Weise an. Im Hinblick auf die Politiksysteme wurden die länderspezifischen Unterschiede auf ähnlich radikale Weise eingeebnet – Unterschiede, die die Rechte der Bürger, die Regierungsformen, die Interessenvermittlung oder die Verwaltungsstrukturen betreffen. Unterschiedliche Kulturen können sich auf den politischen Teil des institutionellen Wettbewerbs auswirken, auf die Formen des Widerspruchs, der Abwanderung und der Verweigerung. Diese wiederum beeinflussen die Art und Weise, wie regulative Maßnahmen erarbeitet und umgesetzt werden. Nur der Hinweis darauf, dass Widerspruch auch in autokratischen Systemen möglich ist, sich aber auf andere Weise äußern muss, deutet an, dass hier gravierende Unterschiede bei einer differenzierten Analyse zu beachten wären. Prozesse der De- und Reregulierungen, der Divergenzen und Konvergenzen werden durch den „Zeitgeist“, durch Ideologien und Paradigmen beeinflusst. Sie spielen nicht nur im diachronen Epochenvergleich eine Rolle, sondern auch im synchronen Ländervergleich. Länder reagieren aufgrund gesellschaftlicher Traditionen und Werte unterschiedlich auf die Manipulation von Nahrungsmitteln, die Notwendigkeit des Umweltschutzes oder das Verlangen nach sicheren Arbeitsplätzen.

26

2. Modell des unternehmenszentrierten Regulierungswettbewerbs

•

Als maßgebliche Anbieter von Institutionen werden ‚die Politik’ bzw. ‚die Politiker’ bestimmt. Eine Differenzierung wird allenfalls in Parenthese vorgenommen, wenn von Parteien, Parlamenten oder Regierungen die Rede ist. Im Rahmen der Exekutivgewalten dürfte außerdem die Verwaltung eine maßgebliche Rolle spielen, da sie letztlich darüber entscheidet, wie eine mehr oder weniger abstrakte Norm in konkrete Maßnahmen umgesetzt und ihre Implementation überwacht wird. Auch die Judikative ist von wesentlicher Bedeutung, wobei zudem berücksichtigt werden muss, dass Gerichte nicht nur die Anwendung geltender Gesetze überprüfen, sondern häufig zugleich Recht schaffen.

•

Auch im internationalen Bereich wird mit stark vereinfachenden Annahmen gearbeitet, die bei einer dynamisch-historischen Analyse genauer bestimmt werden müssten. Es sind zwei Perspektiven zu unterscheiden: Erstens wirken sich Veränderungen in der internationalen Arena auf die nationalen Verhältnisse aus. Zweitens beeinflussen solche Veränderungen das Verhalten der Staaten auf der internationalen Bühne. Im ersten Fall verschieben sich die sozioökonomischen Strukturen und damit politischen Interessen- und Machtverhältnisse im Inland: die zwischen Landwirtschaft und Industrie, zwischen industriellen und dienstleistenden Unternehmen, zwischen Produzenten und Konsumenten usw. Dies führt – wenn die Rückkoppelung entsprechend dem Konzept des institutionellen Wettbewerbs funktioniert – zu einer veränderten Nachfrage nach Institutionen, auf die die Politik mit einem veränderten Angebot reagieren muss. An dieser Stelle könnten auch spezifische Rückwirkungen des Wandels internationaler Regime auf das Verhalten der Politiker genannt werden. Im Zusammenhang mit der Entwicklung der Europäischen Gemeinschaft sind sie mit Hilfe verschiedener methodischer Zugriffe analysiert worden. Um nur ein Beispiel zu nennen, sei auf die These hingewiesen, dass Regierungen dann an einer Harmonisierung und damit an einer Einengung ihres eigenen Handlungsspielraumes interessiert sind, wenn sie dadurch die Verantwortung unliebsamer Politiken auf die internationalen Organisationen abwälzen können. Weltwirtschaftliche Veränderungen wirken sich in Ländern mit unterschiedlichen Produktionsregimes und Politiksystemen natürlich unterschiedlich aus. Das bedeutet, dass auch die regulierungspolitischen Reaktionen auf diese Veränderungen unterschiedlich ausfallen.

•

Außerdem beeinflussen Veränderungen der internationalen Arena das Verhalten der Staaten bei der Zusammenarbeit. Staaten agieren unter unterschiedlichen internationalen Regimes anders. Die Welt hat sich in dieser Beziehung im Laufe der Zeit dramatisch verändert. Das uni- oder multilaterale Verhalten von Staaten in einer Welt lockerer Zusammenarbeit mit gar keinen oder wenigen internationalen Organisationen unterscheidet sich von dem in einer Welt mit zahlreichen solchen Organisationen, mit intensivem Informationsaustausch und vertrauensbildenden Absprachen. In regionalen Integrationsgebilden, die bereits supranationale Elemente und damit eine eigene Staatlichkeit

2.3 Einschränkung und Vereinfachung

27

entwickeln, werden Staaten – selbst wenn man ihr Verhalten weiterhin als intergouvernemental interpretiert – anders agieren als in einem internationalen Umfeld, in dem sich die Kooperationen auf vergleichsweise schwache diplomatische Kontakte reduzieren. Das europäische Politikregime am Ende des 19. Jahrhunderts wirkte sich auf das Verhalten der autonomen Nationalstaaten anders aus als die Europäische Union auf das der nur noch halbsouveränen „Bundesstaaten“ am Ende des 20. Jahrhunderts. Nur eine Hypothese zum Organisationsgrad des internationalen Kooperationsregimes deutet diese Zusammenhänge an, die von der Regimetheorie oder der Internationalen Politischen Ökonomik wesentlich differenzierter analysiert werden. In den folgenden empirischen Untersuchungen soll versucht werden, zumindest im Rahmen der Fallstudien einigen dieser Defizite zu begegnen. Um die aktuelle Perspektive zu berücksichtigen sollen zumindest am Schluss dieses Abschnittes übergreifende Thesen formuliert werden, die in den letzten Jahren im Rahmen der Diskussion um die Auswirkungen der Globalisierung, der weltpolitischen Veränderungen und der regionalen Integrationsprojekte auf den Systemoder Regulierungswettbewerbs aufgestellt worden sind:11 •

Die Marktthese geht davon aus, dass nach dem Ende der großen gesellschaftlichen Antinomie zwischen realsozialistischem und realkapitalistischem System die bürgerlich-demokratisch verfasste Marktwirtschaft den endgültigen Siegeszug angetreten hat. Die Welt wird immer stärker von internationalen Organisationen geordnet, die marktwirtschaftlichen Leitideen folgen. Nicht mehr Nationalstaaten bestimmen die Konflikte im weltwirtschaftlichen und weltpolitischen Maßstab, sondern transnationale soziale Gruppen oder Klassen. Bei regulatorischen Konflikten werden sich daher die Kräfte durchsetzen, die eine offene Weltwirtschaft, d.h. entgrenzte Nationalökonomien, fordern. Es kommt zur Deregulierung und Konvergenz.

•

Die Modernisierungsthese greift auf die traditionellen Modernisierungstheorien zurück und geht von einem systemneutralen technischen Fortschritt aus. Dieser erzeugt ähnliche Probleme, die ähnliche Lösungen von den Staaten verlangen. Die zunehmende Verflechtung der Weltwirtschaft führt zu einer immer schnelleren Diffusion des technischen Fortschritts und verstärkt damit den Trend zur Angleichung der regulierungspolitischen Bewältigung der damit verbundenen gesellschaftlichen Herausforderungen. Diese These prognostiziert ebenfalls eine Konvergenz der nationalstaatlichen Regulierungsregime, ohne allerdings etwas über de- oder reregulierende Tendenzen zu sagen.

•

Die Integrationsthese aktiviert die neofunktionalistische Integrationstheorie, mit der nach dem Zweiten Weltkrieg der europäische Integrationsprozess prognostiziert werden sollte, und versucht mit ihr die verschiedenen regiona-

11 Bernauer, Staaten, S. 133 ff.

28

2. Modell des unternehmenszentrierten Regulierungswettbewerbs

len Ansätze engerer regionaler Kooperation zu erfassen. Danach breitet sich die Zusammenarbeit, die auf einigen eng begrenzten Politikfeldern begonnen hat, quasi automatisch auf immer mehr Bereiche, schließlich auch auf die gesellschaftspolitisch brisanten aus. Die Integrationsthese prognostiziert also eine Angleichung der nationalen Regulierungsregime innerhalb der regionalen Kooperationsgebilde. Sie lässt aber offen, ob diese Harmonisierung zu einem höheren, gleichen oder niedrigeren Interventionsniveau führt. •

Die Wettbewerbsthese glaubt einen säkularen Wandel vom Wohlfahrtsstaat zum Wettbewerbsstaat zu erkennen, der immer stärker der enorm gewachsenen Mobilität der Produktionsfaktoren ausgesetzt ist. Insbesondere das Kapital kann sich zunehmend den staatlichen Lenkungsbemühungen entziehen. Um der eigenen Wirtschaft im härteren globalen Wettbewerb Kostenvorteile zu verschaffen, muss der Staat kostenverursachende Regulierungen abbauen, was zu einem „Wettbewerb nach unten“ führt. Der verschärfte Standort- bzw. Systemwettbewerb erzwingt in allen Ländern eine Politik der Deregulierung. Überall untergräbt die Liberalisierung der Weltmärkte die Handlungskompetenzen der Nationalstaaten. Auch diese These prognostiziert somit eine deregulierende Konvergenz.

Alle Thesen gehen also davon aus, dass sich die unterschiedlichen nationalstaatlichen Regulierungsregime in Zukunft angleichen werden. Ob diese Konvergenz zu einer Deregulierung oder einer Reregulierung führt, ist allerdings umstritten.

29

3. WIRTSCHAFTLICHE UND POLITISCHE ENTWICKLUNGEN VOR DEM ERSTEN WELTKRIEG Es ist nur dann sinnvoll, die am Anfang der nächsten beiden Kapitel vorgestellten Hypothesen, die trotz logischer Deduktion ja epochenbezogen vor dem Hintergrund gegenwärtiger Verhältnisse formuliert worden sind, an historischen Zusammenhängen zu testen, wenn es zumindest strukturelle Gemeinsamkeiten zwischen Geschichte und Gegenwart gibt. Grundsätzlich neigen Sozial- und Wirtschaftswissenschaftler wohl dazu, immer wieder völlig neue Tendenzen zu erkennen, die ihrer Meinung nach Strukturbrüche bzw. Diskontinuitäten in der langfristigen Entwicklung bedeuten. Historiker tendieren umgekehrt dazu, vieles ihrer Meinung nach nur vermeintlich Neue vor der Geschichte zu relativieren und die Kontinuitäten zu betonen. In Folgendem soll ein knapper Überblick über wichtige wirtschaftliche und politische Entwicklungen in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts bis zum Ersten Weltkrieg gegeben werden, damit die hier untersuchten spezifischen Zusammenhänge in den übergreifenden historischen Kontext eingeordnet werden können. 3.1 INTERNATIONALE WIRTSCHAFTSENTWICKLUNGEN Der Begriff der globalen Wirtschaft ist relativ. Versteht man darunter den Tatbestand, dass alle Kontinente und viele Länder durch Kommunikations- und Verkehrswege miteinander verbunden sind, Güter und Dienste in großem Ausmaß ínternational getauscht werden und Arbeit und Kapital ebenfalls in bedeutendem Umfang nationale Grenzen passieren, wird man für die Jahrzehnte vor dem Ersten Weltkrieg – wenn auch nicht in heutiger Dimension – von einer Weltwirtschaft sprechen können. In dieser Zeit vollzog sich eine erste Phase der modernen Globalisierung. Obwohl die Weltproduktion in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts bis zum Ersten Weltkrieg mit einer jahresdurchschnittlichen Rate von etwa 2,0 % stieg, nahm der Verflechtungsgrad – gemessen an der Weltexport- oder Außenhandelsquote – bis in die 1880er Jahre stark zu, d.h., der Welthandel expandierte noch schneller mit einer Rate zwischen 3 bis 4 %. Der Verflechtungsgrad stagnierte zwar von da ab unter Schwankungen, da aber die Wachstumsrate der Weltproduktion bei über 3,0 % lag, nahm der Welthandel absolut weiter rasch zu.1 Allerdings konnte der Handel mit Industrieerzeugnissen dem Wachstum der Weltindustrieproduktion nicht mehr folgen. 1

Vgl. zum Folgenden Paul Bairoch, Richard Kozul-Wright, Globalization Myths: Some Historical Reflections on Integration, Industrialization and Growth in the World Economy (UNCTAD Discussion Paper 113), Geneva 1996; Richard Tilly, Globalisierung aus historischer Sicht und das Lernen aus der Geschichte (Kölner Vorträge zur Sozial- und Wirtschaftsgeschichte 41), Köln 1999; Jeffrey G. Williamson, The Evolution of Global Labor Markets sin-

30

3. Wirtschaftliche und politische Entwicklungen vor dem ErstenWeltkrieg

Betrug die Weltaußenhandelsquote – Importe plus Exporte im Verhältnis zum Sozialprodukt – in der Mitte des Jahrhunderts etwa 15 %, machte sie seit den 1880er Jahren etwa 25 % aus. Dabei gab es Länder, die in sehr viel stärkerem Umfang exportierten und importierten, wie die meisten kleineren Staaten Europas. Es gab aber auch Länder, die deutlich schwächer mit dem Rest der Welt verflochten waren, wie z.B. die USA, und Regionen, die kaum oder gar nicht in die Weltwirtschaft integriert waren. Der europäische Anteil am Welthandel betrug direkt vor dem Ersten Weltkrieg fast 60 %, gefolgt von Nordamerika und Asien/Pazifik mit jeweils etwa 15 %. Generell wird man sagen können, dass sich der Welthandel ganz überwiegend auf Europa und die europäisch besiedelten Gebiete der Welt konzentrierten, wobei der innereuropäische Handel einen besonderen Stellenwert besaß. Dabei muss allerdings berücksichtigt werden, dass sich der europäische Wirtschaftsraum in zahlreiche Volkswirtschaften aufteilte, so dass er allein dadurch einen hohen Anteil am Welthandel besaß. Nur 15 % des Welthandels wurden zwischen den Kontinenten abgewickelt. Etwa zwei Drittel der gehandelten Waren bestanden aus Rohstoffen und Agrarprodukten, etwa ein Drittel aus industriellen Halb- und Fertigwaren. Es überwog der komplementäre Tausch von Industrieprodukten gegen Rohstoffe und Agrarprodukte, d.h. der Handel zwischen Ländern, die sich in einem fortgeschrittenen Stadium der Industrialisierung befanden, und solchen, in denen erst rudimentäre oder gar keine Industrialisierungsansätze vorhanden waren, wobei Länder wie die USA oder Deutschland im Vergleich zu solchen wie England oder Belgien um die Jahrhundertmitte durchaus noch als Schwellenländer bezeichnet werden können. Über das Verhältnis von Güter- und Dienstleistungshandel gibt es zwar keine verlässlichen Angaben, man kann aber davon ausgehen, dass der Handel mit Dienstleistungen eine vergleichsweise geringe Rolle gespielt hat, zumindest deutlich geringer, als dies heute der Fall ist. In vielen Regionen der Welt waren die Arbeitsmärkte stark verflochten. Das galt für Europa, wo Millionen Polen, Italiener, Spanier oder Iren in Deutschland, Frankreich, Holland oder England arbeiteten – teils saisonal, teils aber auch permanent.2 Die europäischen Arbeitsmärkte dürften damals mindestens genauso, wenn nicht sogar stärker verflochten gewesen sein als heute. Das galt für die USA, Südafrika und Australien, deren Arbeitsmärkte durch Millionen von Europäern gespeist wurden. Im 19. Jahrhundert wanderten gut 60 Millionen Menschen

2

ce 1830. Background, Evidence and Hypotheses, in: Explorations in Economic History 32 (1995), S. 191 ff.; Jeffrey G. Williamson, Globalization, Convergence and History, in: Journal of Economic History 56 (1996), S. 277 ff.; Paul Q. Hirst, Grahame Thompson, Globalization in Question. The international Economy and the Possibilities of Governance, Cambridge 1996; Friedrich Edelmayer u.a. (Hg.), Die Geschichte des europäischen Welthandels und der wirtschaftliche Globalisierungsprozess, München 2001; M.D. Bordo, Is Globalization Today really Different than Globalization Hundred Years Ago? (NBER working paper series 7195), Cambridge, Mass 1999. Klaus J. Bade, Europa in Bewegung. Migration vom späten 18. Jahrhundert bis zur Gegenwart, München 2002.

3.1 Internationale Wirtschaftsentwicklungen

31

aus Europa aus. Auf den asiatischen Arbeitsmärkten fand eine ähnliche Entwicklung statt. Auch in Asien verließen Millionen Chinesen ihre Heimat, um in anderen asiatischen oder in amerikanischen Ländern zu arbeiten. Hunderttausende aus Japan und der südostasiatischen Inselwelt versuchten ebenfalls dort Arbeit zu finden. Ob man für die Zeit um 1900 tatsächlich von ‚globalen Arbeitsmärkten’ sprechen kann, sei dahingestellt.3 Die geringen Abwanderungskosten des Produktionsfaktors Arbeit hatten aber eine hohe Mobilität zur Folge, die zu einem gewissen Ausgleich zwischen nationalen Arbeitsmärkten führte und damit tendenziell auch zu einer gewissen Angleichung der Lebensstandards – zumindest in Europa im letzten Drittel des Jahrhunderts. Der Produktionsfaktor Kapital spielte seit der Mitte des 19. Jahrhunderts ebenfalls eine zunehmend wichtige Rolle bei der Integration der Weltwirtschaft. Sehr bald flossen enorme Kapitalsummen um die Welt. Überwiegend waren es Europäer, die ihr Geld in der europäischen Peripherie, in Nord- oder Südamerika investierten. An erster Stelle sind die Briten zu nennen, die zeitweilig ein Drittel ihres Vermögens im Ausland anlegten. Der Kapitalexport machte damit 9 % ihres Sozialproduktes aus. Großbritannien war mit diesem extrem hohen Wert zwar eine Ausnahme, aber auch aus Frankreich, dem Deutschen Reich und anderen europäischen Ländern floss Kapital in großem Umfang ab. Gleichzeitig führten Länder wie die USA, Australien oder Argentinien Kapital in erheblichem Umfang ein. Die Kapitalmobilität war hoch, gemessen am Verhältnis der Salden der Leistungsbilanzen zu den Sozialprodukten in manchen Ländern sogar höher als heute, wobei die Bruttokapitalmengen absolut natürlich nur einen Bruchteil der heutigen ausmachten. Seit den 1880er Jahren waren die wichtigsten Börsen der Welt eng miteinander verbunden; der Telegraph übermittelte die Notierungen der Wertpapiere in wenigen Minuten. Im Hinblick auf die Art der Kapitalströme gab es zum einen die kurzfristigen Kredite; der Warenverkehr wurde zu dieser Zeit noch üblicherweise durch Handelswechsel finanziert, wobei die sich vollziehende Zinskonvergenz zeigt, wie eng das Netz dieser Handelswechsel geknüpft war. Zum zweiten gab es den langfristigen Kapitalverkehr, wobei neben Aktien besonders Anleihen gekauft wurden. Viele, wenn nicht die meisten Infrastrukturprojekte in den weniger oder unterentwickelten Ländern der Welt wurden auf diese Weise mit europäischem Kapital finanziert. Auch hier fand eine Zins- bzw. Renditekonvergenz statt, die auf einen zunehmenden Verflechtungsgrad schließen lässt. Zum dritten gab es Direktinvestitionen. Bereits damals entstanden multinationale Konzerne, wurden Filialen im Ausland errichtet und Joint Ventures eingegangen. Das Verhältnis von Kapitalexport zu Warenexport betrug etwa eins zu zehn. Über viele Jahrzehnte änderte sich diese Relation kaum und erst am Ende des 20. Jahrhunderts – im Zuge der Explosion der internationalen Finanzmärkte seit den 1980er Jahren und der Entkoppelung der Waren- und Kapitalströme – nahm die Bedeutung des internationalen Kapitalverkehrs in Relation zum Warenverkehr enorm zu. 3

Williamson, Evolution, S. 191 ff.

32

3. Wirtschaftliche und politische Entwicklungen vor dem ErstenWeltkrieg

Die zunehmende Verflechtung der Weltwirtschaft wirkte sich u.a. dahingehend aus, dass sich allmählich die Konjunkturverläufe der Länder anglichen, die in die Weltmärkte integriert waren – nicht im heutigen Ausmaß, aber doch mit einer tendenziell ähnlichen Entwicklung. Der Konjunktureinbruch 1857/59, der eine ganze Reihe von Ländern erfasste, wird denn auch als erste Weltwirtschaftskrise der Moderne bezeichnet. Es folgten Jahre mit starkem Wirtschaftswachstum, nach 1873 zwei Jahrzehnte verlangsamter Entwicklung, die wiederum von zwei Jahrzehnten starker industrieller Dynamik abgelöst wurden, die erneut die Weltwirtschaft mit sich riss. Während im zweiten Drittel des 19. Jahrhunderts innerhalb der Gruppe der sich industrialisierenden Länder im Hinblick auf das Entwicklungsniveaus (Sozialprodukt pro Kopf) ein Divergenzprozess stattfand, gelang es den schwächeren Ländern im letzten Drittel bis hin zum Ersten Weltkrieg aufzuholen. Es sollen vier Ursachen für die zunehmende Integration der Weltwirtschaft genannt werden, wobei es sich eigentlich jeweils um ein ganzes Ursachenbündel handelt. Erstens ist die Industrialisierung zu nennen, die in manchen Ländern eine ungeheure Steigerung der Produktionsmöglichkeiten bewirkte. Einige Länder wurden so produktiv, dass sie nicht nur die eigene Bevölkerung mit industriellen Erzeugnissen versorgen konnten, sondern auch andere. Zweitens wurden gewaltige Landmassen erschlossen, in denen sich Rohstoffe und fruchtbare Böden befanden. Die Unterschiede der Produktionskosten an verschiedenen Standorten wurden offensichtlich und bewirkten Arbeitsteilung und Spezialisierung. Drittens fand mit der ‚Industriellen Revolution’ eine Revolution des Transport- und Kommunikationswesens statt. In den entwickelten Ländern wurden die Eisenbahnnetze immer enger geknüpft. Gleichzeitig wurden immer weitere Räume und entferntere Regionen der Welt durch die Eisenbahn erschlossen. Im Vergleich zu den Segelschiffen gewährleisteten die Dampfschiffe Pünktlichkeit und damit Planungssicherheit. Der Telegraf und später das Telefon bedeuteten eine ungeheure Beschleunigung der Informationsübermittlung. Ob viertens die Liberalisierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen maßgeblich zur Beschleunigung des Handels beigetragen hat, ist umstritten. Es spricht aber einiges dafür, dass dies der Fall war. Im Hinblick auf die Weltwirtschaft wird diskutiert, ob mit der so genannten Globalisierung seit den 1980er Jahren eine qualitativ neue Phase der internationalen Wirtschaftsbeziehungen begonnen hat. Die üblichen Indikatoren, mit denen man die Originalität der aktuellen Entwicklungen zu erfassen versucht, sind folgende: der Grad, mit dem die einzelnen Volkswirtschaften untereinander verflochten sind (der Umfang der international gehandelten Güter und die Dienste und der des grenzüberschreitenden Stromes an Kapital und Arbeit); das Ausmaß, mit der sie an die Weltwirtschaft angekoppelt sind; die Schnelligkeit, mit der Informationen, Waren und Kapital transportiert werden; die Geschwindigkeit, mit der sich der technische Fortschritt ausbreitet. Sicherlich kann man diese Indikatoren so interpretieren, dass die gegenwärtige Weltwirtschaft gegenüber der vor dem Ersten

3.1 Internationale Wirtschaftsentwicklungen

33

Weltkrieg – auch gegenüber der der Epoche nach dem Zweiten Weltkrieg – eine neue Qualität besitzt. Der Historiker wird dagegen, wie gesagt, die Kontinuitäten betonen und lediglich graduelle Unterschiede erkennen. Ob ein qualitativer Unterschied zwischen den drei Minuten besteht, die eine Information über die Schlachtpreise am Chicagoer Viehmarkt am Ende des 19. Jahrhunderts nach Paris brauchte, und den drei Sekunden, die am Ende des 20 Jahrhunderts eine Devisentransaktion von Tokyo nach Berlin benötigte, ist eher Geschmackssache. Das gleiche gilt für den Unterschied zwischen der Exportquote des Deutschen Reiches vor dem Ersten Weltkrieg von etwa 20 % und der der Bundesrepublik heute von etwa 40 %. Auf diese Weise können wohl die meisten Indikatoren der ökonomischen Unterscheidung beider Epochen relativiert werden. Dennoch sollen noch einmal die wichtigsten Unterschiede der damaligen Weltwirtschaft im Vergleich zur heutigen zusammengefasst werden: •

Der Verflechtungsgrad war geringer. Nicht nur absolut auch relativ – relativ im Vergleich zum Wert der Produktion insgesamt – wurden weniger Güter und Dienstleistungen international gehandelt.

•

Dienste, d.h. Patente und Lizenzen, Finanzdienste, Unternehmensberatungen oder Kommunikationsdienste, spielten im Vergleich zu den Waren eine geringere Rolle.

•

In erster Linie ging es damals um den Tausch von Rohstoffen und Agrarprodukten gegen Industriegüter, in zweiter Linie um den interindustriellen Tausch von Fertigwaren. Heute steht der intraindustrielle Handel im Vordergrund, gefolgt vom interindustriellen und komplementären.

•

Die internationalen Arbeitsmärkte waren in den Jahrzehnten vor dem Ersten Weltkrieg stärker verflochten als heute.

•

Die internationalen Finanzmärkte waren zwar weniger integriert, wiesen dennoch aber einen erheblichen Umfang und eine hohe Mobilität auf. Vor allem aber hatten sich die reale und die monetäre Sphäre des Handels noch nicht entkoppelt.

•

Güter und Informationen wurden bereits schnell und termingerecht transportiert, allerdings nicht in dem Maße wie es heute der Fall ist. Die Diffusion von Wissen und technischem Fortschritt vollzog sich ebenfalls langsamer.

•

Obwohl es bereits internationale Konzerne und Zulieferer gab, waren die Produktionen nur bedingt international vernetzt.

•

Die Reaktionszeiten der Märkte waren deutlich langsamer.

•

Die Räume waren ökonomisch noch nicht so durchdrungen wie heute, d.h., es waren weniger Regionen an die Weltwirtschaft angekoppelt.

34

3. Wirtschaftliche und politische Entwicklungen vor dem ErstenWeltkrieg

All das ändert aber nichts an der Tatsache, dass sich in den Jahrzehnten vor dem Ersten Weltkrieg eine erste Phase der Globalisierung vollzog und dass der Verflechtungsgrad der Weltwirtschaft bereits recht hoch war. Derweil in Folgendem vornehmlich die europäische Wirtschaft den Bezugsraum für den Regulierungswettbewerb und die Standardisierungsprozesse zwischen Staaten darstellt, sei noch auf einige europäische Spezifika im Rahmen der Globalisierung hingewiesen. Die Frage, ob Europa in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts eine Wirtschaftsregion sui generis gewesen ist, lässt sich nicht eindeutig beantworten. Im Vergleich zur globalen Wirtschaft war die europäische stärker integriert, waren die Gemeinsamkeiten der einzelnen Volkswirtschaften größer, gab es intensivere transnationale und internationale Beziehungen, waren die wirtschaftlichen Entwicklungen stärker synchronisiert. Die Verbindungen zwischen den britischen Inseln und dem Kontinent, zwischen Nordost- und Nordwesteuropa, aber auch zwischen den südlichen und nördlichen Ländern wurden durch die Seeschifffahrt immer enger. Das Kanal- und Straßennetz wurde ausgebaut. Vor allem aber wurde das Eisenbahnnetz auf regionaler, nationaler und eben auch europäischer Ebene immer enger geknüpft. Post, Telegraf und schließlich Telefon verdichteten die grenzüberschreitenden Kommunikationsverbindungen. Zeit und Raum schrumpften in Europa besonders schnell. Die Nationalstaaten prägten zwar zunehmend die ‚Nationalökonomien’, die reale Verflechtung zwischen ihnen nahm aber zu. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass in den Jahrzehnten vor dem Ersten Weltkrieg so etwas wie europäische Arbeitsmärkte entstanden. Hunderttausende von Kongresspolen und Holländern waren als saisonale Arbeitskräfte in der deutschen Landwirtschaft tätig, wie später Polen mit preußischer Staatsangehörigkeit in der Industrie. Italienische Bauarbeiter kamen ebenfalls zu Hunderttausenden nach Österreich, Deutschland oder in die Schweiz. Spanier und Portugiesen wanderten nach Frankreich. Ebenfalls zu Hunderttausenden waren Iren in den Industrierevieren Englands und Schottlands tätig. Im österreich-ungarischen Vielvölkerstaat waren ökonomisch motivierte Wanderungen selbstverständlich, wobei es sich allerdings formal um keine grenzüberschreitende Migration handelte. Unmittelbar vor dem Ersten Weltkrieg dürften sich jeweils über eine Millionen ausländische Arbeiter im Deutschen Reich, im Vereinigten Königreich und in Frankreich aufgehalten haben, in der Schweiz etwa 600.000, in anderen Ländern ebenfalls mehrere Hunderttausend. Auch über den grenzüberschreitenden Kapitalverkehr waren die meisten europäischen Länder untereinander enger verbunden als mit dem Rest der Welt. Die Briten, aber auch die Franzosen, Belgier, Holländer und Portugiesen legten in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts ihr Kapital zwar zunehmend in Übersee an, so dass der Anteil Europas an ihren Auslandsinvestitionen abnahm. Mit wenigen Ausnahmen dürfte aber in diesen Ländern mehr als die Hälfte der Auslandsinvestitionen in Europa geblieben sein. Demgegenüber konzentrierten sich Deutsche

3.1 Internationale Wirtschaftsentwicklungen

35

und Schweizer weiterhin auf Europa. Wie hoch der Anteil der europäischen Auslandsinvestitionen an den Gesamtinvestitonen der europäischen Länder war, lässt sich kaum abschätzen. Nur ein Teil der langfristigen Portfolioinvestitionen wurde statistisch erfasst, die Direktinvestitionen mit wenigen Ausnahmen gar nicht. Selbst wenn ihr Anteil nicht annähernd so groß gewesen sein dürfte wie heute, war er nicht unbedeutend. Die kurzfristige Kreditvergabe über die Grenzen hinweg war schon im 19. Jahrhundert nicht neu. Mit großer Selbstverständlichkeit wurden auf diese Weise die grenzüberschreitenden Geschäfte finanziert. Die raschere Ausbreitung des technischen Fortschritts trug ebenso zu dieser Europäisierung von Handel und Gewerbe bei. Patente wurden zunehmend in anderen Ländern erworben, Lizenzen an ausländische Unternehmen vergeben. Die Erfindungen in der Informationstechnik, in der Chemie und Elektrotechnik breiteten sich ebenso schnell aus wie die in der Aluminium- und Stahlherstellung. Der Anteil Europas am Welthandel dürfte um die Mitte des 19. Jahrhunderts bei 70 % gelegen haben und bis zum Ersten Weltkrieg auf etwa 60 % gesunken sein. Wie sehr sich der Handel auf Europa konzentrierte, zeigt sich auch darin, dass allein der Warenverkehr zwischen den sieben am weitesten entwickelten Ländern Europas nicht weniger als ein Drittel des gesamten Welthandels an Industrieprodukten ausmachte. Von deren Exporten ging jeweils mehr als die Hälfte in die sechs anderen Länder. Im Gegensatz zu Großbritannien, das seine Produkte vorwiegend in Übersee verkaufte und auch einen wachsenden Anteil seiner Importe aus Übersee bezog, handelten die kontinentaleuropäischen Länder in erster Linie untereinander. Bei den meisten machten die Anteile Europas am Außenhandel über 50% aus, bei den kleineren mehr als zwei Drittel. Der europäische Kontinent war zwar nicht autark, aber längst nicht so abhängig von außereuropäischen Märkten wie Großbritannien. Bis in die 1870er Jahre produzierte Europa seine Grundnahrungsmittel selbst. Erst gegen Ende des Jahrhunderts wurde es zunehmend vom Import außereuropäischer Nahrungsmittel und industrieller Rohstoffe abhängig. Mit Ausnahme der USA blieben die außereuropäischen Märkte für die meisten europäischen Industrieexporte unerheblich. Bei einzelnen Produkten oder Branchen sah dies allerdings anders aus. Europa war sich also selbst am nächsten. Die intraeuropäischen Handelsbeziehungen nahmen auch dann noch zu, als sich der Prozess der Globalisierung abschwächte. Der Verflechtungsgrad vor dem Ersten Weltkrieg wurde denn auch erst in der 1960er Jahren wieder erreicht. Auf vielfältige Weise bildete sich eine europäische Arbeitsteilung heraus. Ebenso wie auf globaler Ebene der Handel zwischen weiter entwickelten und weniger entwickelten Ländern durch den komplementären Handel von Industrieprodukten und Agrarprodukten bzw. Rohstoffen gekennzeichnet wurde, so war dies auf europäischer Ebene der Fall. Die sich industrialisierenden Länder Mittel- und Westeuropas tauschten ihre industriellen Fertigwaren gegen Agrarprodukte und Rohstoffe der peripheren Länder Süd- und Osteuropas. Auch der Handel zwischen den entwickelten Staaten war insofern komplementär angelegt, als er vornehmlich

36

3. Wirtschaftliche und politische Entwicklungen vor dem ErstenWeltkrieg

interindustriell abgewickelt wurde, d.h., es wurden Produkte unterschiedlicher Industriezweige getauscht. Wachstumsprozesse und Konjunkturen, sektorale und regionale Strukturwandlungen prägten sich zwar von Land zu Land unterschiedlich aus. Auch die Lebensverhältnisse wichen stark voneinander ab. Zumindest in seiner Grundstruktur war der Modernisierungsprozess aber überall ähnlich. Beim intersektoralen Wandel expandierten Gewerbe und Industrie, während die Landwirtschaft an Bedeutung verlor. Moderne Dienstleistungen wie Handel und Verkehr nahmen ebenfalls zu. Der intrasektorale Wandel wies das gleiche Muster auf. Die Industrialisierung begann mit den großen Konsumgüterindustrien Textil, Bekleidung und Nahrung, während die Investitionsgüterindustrien erst in einem fortgeschritteneren Stadium expandierten. Um die Mitte des 19. Jahrhunderts hatten eigentlich nur England und Belgien ein solches fortgeschritteneres Stadium erreicht, im letzten Drittel dann auch die Schweiz, Deutschland, Frankreich und die Niederlande. Länder wie Österreich, Norditalien oder Schweden begannen sich am Ende des Jahrhunderts massiv zu industrialisieren. In Süd-, Ost- und Südosteuropa waren zu dieser Zeit allenfalls rudimentäre Ansätze zu erkennen. Der Industrialisierungsprozess mag die Disparitäten zwischen den europäischen Ländern im zweiten Drittel des Jahrhunderts verstärkt haben. Im letzten Drittel setzte dann ein Konvergenzprozess ein, der die europäischen Länder im Hinblick auf Niveau und Struktur ähnlicher machte. 3.2 NATIONALE POLITIKENTWICKLUNGEN 3.2.1 Allgemeine Tendenzen Das Verhältnis von Staat und Wirtschaft seit der Mitte des 19. Jahrhunderts stellt sich zwiespältig dar. Einerseits gelten die 1850/60er Jahre als die Hochphase des Liberalismus, in der mit der endgültigen Durchsetzung der Gewerbefreiheit die letzten Restriktionen des feudal-bürokratischen Ancien Regimes beseitigt wurden, in der Binnen- und Außenzölle fast vollständig abgeschafft und andere Behinderungen einer freien Marktentfaltung abgebaut wurden. Andererseits setzte eine intensive Rechtsetzung und Regulierung ein, mit der nicht nur ein neuer Gesetzesrahmen, sondern auch neue Steuerungsmöglichkeiten des Staates geschaffen wurden. Es begann sich der ‚Ordnungsstaat’ zu entfalten, der in den Jahrzehnten vor dem Ersten Weltkrieg allmählich durch den ‚Regulierungsstaat’ ergänzt wurde, der wiederum den Beginn des ‚Interventionsstaates’ des 20. Jahrhunderts signalisierte. Noch herrschte aber die liberale Grundstimmung, die das gesamte 19. Jahrhundert kennzeichnete, und die regelgebundenes Verhalten präferierte und diskretionärem misstrauisch gegenüberstand. Selbstverständlich gab es vielfältige Unterschiede zwischen den fortgeschrittenen Staaten Mittel- und Westeuropas und den rückständigen Süd- und Osteuropas ebenso wie innerhalb dieser beiden Län-

3.2 Nationale Politikentwicklungen

37

dergruppen. Tendenziell brachen aber alle Staaten mit dem ‚regulierenden Ordnungsstaat’ in die Moderne des 20. Jahrhunderts auf. Das 19. Jahrhundert wird zu Recht ein Jahrhundert der Gesetzgebung genannt. Im Zuge der Modernisierung von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft wurde eine wachsende Zahl nationaler Rechtsnormen geschaffen. Es entstanden nicht nur wichtige Gesetzeskodifikationen zum Zivil- und Handelsrecht, die bis heute gültig geblieben sind, sondern zahlreiche Einzelgesetze zum Zoll- und Steuerwesen, Gewerbe- und Wechselrecht, zum Arbeitsschutz und Verkehrswesen, zum Urheberrecht, zum Verbraucher- oder gewerblichen Rechtsschutz, zum Gesellschafts-, Banken- oder Versicherungsrecht. Als wirtschaftsordnende Gesetze kann man die Freihandelsverträge ebenso bezeichnen wie beispielsweise die Gewerbeordnungen Frankreichs oder des Norddeutschen Bundes von 1869, das Gesetz zur Ablösung der Feudallasten in Österreich nach 1848, das zur Aufhebung der Leibeigenschaft in Russland 1861 und andere Reformgesetze zur Agrarverfassung. Von zentraler Bedeutung für eine moderne Wirtschaft war das Gesellschaftsrecht, das in Belgien schon seit den 1830er Jahren, in den meisten anderen Ländern seit den 1850er Jahren reformiert wurde. Zu diesen wirtschaftlichen Grundgesetzen zählte sicherlich auch das Bürgerliche Gesetzbuch in Deutschland von 1900 und in der Schweiz von 1911. Aber auch Gesetze wie die zum Arbeitsschutz oder zur Unfall-, Alters- und Invalidenversicherung begründeten konstitutive Elemente einer stärker sozialverfassten Wirtschaftsordnung. Hinsichtlich der zeitlichen Abfolge standen in den west- und nordeuropäischen Ländern seit der Mitte des 19. Jahrhunderts zunächst die Gesetze im Vordergrund, die die gewerbliche Wirtschaft von den letzten feudalen Restriktionen befreiten und den Rahmen der neuen marktkapitalistischen Ordnung schufen. In den südund osteuropäischen ging es vornehmlich darum, die überkommenen Agrarverfassungen zu reformieren. Die arbeits- und verbraucherschutzpolitischen Regulierungen setzten – von ersten kleinen Schritten abgesehen – in den west- und nordeuropäischen Ländern seit der Jahrhundertmitte ein, in den süd- und osteuropäischen im letzten Drittel des Jahrhunderts. Nirgends gab es einen Masterplan zur Modernisierung von Wirtschaft und Gesellschaft. Der Staat reagierte mit Gesetzen und Verordnungen vielmehr auf akute Probleme und Bedürfnisse, wobei es oft viele Jahre oder Jahrzehnte dauerte, bis eine Regelung zustande kam. Je mehr die nationalen Rechtsordnungen ausgebildet wurden, umso größer war das Interesse, die ausländische Gesetzgebung kennen zu lernen, zu vergleichen und Folgen für die eigene Rechtssetzung zu ziehen. Der zunehmende Informationsbedarf regte wiederum dazu an, das fremde Recht systematisch und rechtsvergleichend zu erschließen. Dieses neue Interesse an ausländischem Recht war überall in Europa zu erkennen. Ganze Gesetzesbücher wurden übersetzt, Rechtsgrundsätze rezipiert und komparatistisch analysiert. Manche Staaten übernahmen dabei auf spezifischen Rechtsgebieten Vorbildfunktionen. So wurde beispielsweise das Handels-, Berg- und Zivilrecht in einer ganzen Reihe von Staaten nach

38

3. Wirtschaftliche und politische Entwicklungen vor dem ErstenWeltkrieg

französischem Muster modernisiert. Beim Arbeitsschutz galt Großbritannien als besonders fortschrittlich. Nicht wenige Staaten orientierten sich am deutschen Patentrecht. In den Parlamenten wurde es üblich, die Abgeordneten bei Gesetzesvorlagen über den Stand des ausländischen Rechts zur entsprechenden Materie zu informieren und die Verhandlungen beispielsweise im Deutschen Reichstag, der Französischen Nationalversammlung oder in der Spanischen Cortes machen deutlich, wie gut die Abgeordneten über die Rechtslage in anderen Ländern unterrichtet waren. Es gab sicherlich Gemeinsamkeiten und Konvergenzen in der wirtschafts- und sozialpolitischen Gesetzgebung der Staaten. Allerdings darf aus der Tatsache, dass immer mehr Staaten auf ähnlichen Rechtsgebieten bzw. Politikfeldern aktiv wurden, nicht automatisch auf Angleichungsprozesse geschlossen werden. Nur ein differenzierter Vergleich der Regelungen erlaubt eine Aussage darüber, ob die Regulierungsprozesse tatsächlich zu Divergenzen oder Konvergenzen führten. Oftmals waren es zwar ähnliche Tatbestände, die gesetzlich geregelt wurden, diese Regelungen erfolgten aber in recht unterschiedlicher Form mit unterschiedlichen Zielen und unterschiedlichen Instrumenten. Wie wirkt sich die Globalisierung auf die wirtschafts- und sozialpolitische Kompetenz der Staaten aus? Heute herrscht mit Blick auf die aktuelle Entwicklung, wie dargelegt, die Auffassung vor, dass sie diese schwächt. Die liberalisierten Weltmärkte weisen demnach den nationalstaatlichen Interventionismus in seine Schranken. Es findet ein ‚race to the bottom’ statt, der die nationale Souveränität untergräbt und spaltet. Steuererleichterungen für den mobilen Produktionsfaktor Kapital, Sozialabbau zur Kostensenkung der Produktion und zur Entlastung des Wohlfahrtsstaates, Deregulierungen zur Entbürokratisierung der Produktionsbedingungen sind die Folge. Selbst wenn – wie dies in Europa der Fall ist – Politikkompetenzen an supranationale Organisationen abgetreten werden, läuft dies – so die landläufige Meinung – letztlich darauf hinaus, dass der Nationalstaat sein Steuerungspotential verliert. Ob dies so zutrifft, sei dahingestellt. In den Jahrzehnten vor dem Ersten Weltkrieg fand aber in keinem Fall ein Rückzug des Staates statt, sondern ganz im Gegenteil nahm der moderne Interventionsstaat seinen Anfang. Die beginnende Globalisierung wurde nicht von einem Verlust an nationaler Politikkompetenz begleitet, sondern von einem Gewinn. Die Kausalität zwischen Globalisierung und Kompetenzzuwachs kann dabei unterschiedlich gesehen werden. Geht man davon aus, dass diejenigen, die von den offenen Weltmärkten und damit von der verschärften internationalen Konkurrenz bedroht wurden oder zu den Verlierern gehörten, unterstützt werden mussten, könnte man folgende These aufstellen: Die Öffnung der nationalen Märkte und die wachsende Abhängigkeit der Nationalökonomien von der Weltwirtschaft in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts war nur möglich, weil der Nationalstaat mit entsprechenden Gegenmaßnahmen reagierte. Den Bedrohten musste geholfen,

3.2 Nationale Politikentwicklungen

39

die Verlierer mussten kompensiert werden.4 Für gewerbliche Unternehmer wurde die privat- und marktorientierte Wirtschaftsordnung stabilisiert. Landwirte erhielten Protektionismus, Beschäftigte Arbeitsschutz, Bürger Sozialleistungen und Daseinsvorsorge und Konsumenten Verbraucherschutz. Vieles hätte sich auch ohne liberalisierte Weltmärkte entwickelt, aber vielleicht nicht so schnell und weitreichend. In den deutschen Staaten und später im Deutschen Reich stand in den langen Auseinandersetzungen zwischen ‚Freihändlern’ und Schutzzöllnern‚ der ‚Schutz der nationalen Arbeit’‚ im Mittelpunkt, bei dem es um weit mehr ging als um den bloßen Erhalt des Arbeitsplatzes. In anderen Ländern stand ebenfalls die Frage im Zentrum politischer Auseinandersetzungen, inwieweit man den eigenen Bevölkerungen offene Märkte zumuten konnte. Hätte die Staaten seit den 1870er Jahren nicht mit gemäßigtem Protektionismus nach außen und kompensierenden wirtschafts- und sozialpolitischen Maßnahmen nach innen reagiert, wäre der Globalisierung – so könnte man vermuten – schon vor dem Ersten Weltkrieg stärkerer Widerstand entgegengesetzt worden. Man kann die Kausalbeziehung zwischen expandierenden Weltmärkten und nationalen Politikkompetenzen aber auch umkehren: Die Globalisierung wurde erst möglich, nachdem die nationale Politikkompetenz ausgebaut und den Bürger ein gewisser Schutz vor den Unbilden offener Weltmärkte gewährt worden war. Ebenso wie es an dieser Stelle nicht möglich ist, die wirtschafts- und sozialpolitische Gesetzgebung und Regulierung der Länder differenzierter zu vergleichen, ist es nicht möglich, die unterschiedlichen Politiksysteme herauszuarbeiten. Dies bedeutet, wie erwähnt, insofern ein Defizit der Analyse, als das Modell des institutionellen Wettbewerbs ja gerade das Zusammenspiel von wirtschaftlichem und politischem Wettbewerb betont. Die Arten der Reaktion auf institutionelle Arrangements, d.h. die inhaltlichen Forderungen nach deren Veränderungen, sind abhängig von der Art des politischen Wettbewerbs und der wiederum wird geprägt von den Strukturen und Prozessen der Politiksysteme: vom Verhältnis der legislativen, exekutiven und judikativen Organe, vom Wahlrecht, vom Parteiensystem, von der Art und Weise, wie die sozioökonomischen Interessengruppen Einfluss ausüben, und von anderen Faktoren. Selbst wenn man sich nur auf die fortgeschrittenen Staaten Westeuropas beschränkt, stellen sich die politischen Systeme recht unterschiedlich dar. Noch schwieriger wird es, wenn die rückständigen Staaten Süd- und Osteuropas mit ihren teilweise autokratischen Systemen in die Analyse miteinbezogen werden. Es gab eben nicht nur erhebliche wirtschaftliche Entwicklungsunterschiede, sondern ebenso politische. Auch in den folgenden Fallstudien wird dieser Teil des institutionellen Wettbewerbs nur ungenügend berücksichtigt.

4

Wolf Werner, Globalisierung und Globalisierungs-backlash. Ein Vergleich zur Zeit vor 1914, in: Renate Ohr (Hg.), Globalisierung – Herausforderung an die Wirtschaftspolitik, Berlin 2004, S. 9 ff.

40

3. Wirtschaftliche und politische Entwicklungen vor dem ErstenWeltkrieg

3.2.2 Entwicklungen im Deutschen Reich Da Deutschland die nationale Ausgangsbasis für die weiteren Untersuchungen darstellt, sollen einige Aspekte für die deutschen Staaten und das Deutsche Reich spezifiziert werden. Die Ablösung der alten feudalen Agrarverfassung durch eine neue liberale begann zwar bereits am Anfang des 19. Jahrhunderts – letztlich schon im 18. Jahrhundert –, zog sich aber über mehrere Jahrzehnte hin. Das gleiche galt für die Einrichtung einer liberalen Gewerbeverfassung. Auch ein modernes Zivilrecht wurde in einigen Staaten bereits mit dem Code Napoleon eingeführt, für ganz Deutschland aber endgültig erst mit dem Bürgerlichen Gesetzbuch von 1900. Ein Allgemeines Deutsches Handelsgesetzbuch entstand 1861, aber schon zwanzig Jahre zuvor hatte man in Preußen mit der Neuordnung des Gesellschaftsrechts begonnen. Es gab zahlreiche Patentgesetze in den Einzelstaaten, bis 1877 ein Reichspatentgesetz verabschiedet wurde. Generell war im jungen Deutschen Reich der Bedarf an ordnungspolitischer Normensetzung besonders groß: So entstanden z.B. 1869/71 die Gewerbeordnung, 1870 die Aktien- und Handelskammergesetze, 1875 das Bankgesetz, 1876 das Gesetz zum Urheberrecht. Im Laufe des Kaiserreichs wurden dann weitere wirtschaftsordnungsrelevante Gesetze erlassen: wichtige Novellen zur Gewerbeordnung, Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb, Reichsversicherungsgesetz, Nahrungsmittelgesetz, Genossenschaftsgesetz, GmbH-Gesetz etc. Mit dem Ausbau des Arbeitsschutzes, dem Aufbau der Sozialversicherung und den ersten Maßnahmen zum Verbraucherschutz seit den 1880er Jahren begann der Staat zunehmend, diesen wirtschaftlichen Ordnungsrahmen sozialpolitisch auszufüllen. Gleichzeitig engagierten sich die Kommunen verstärkt in der Daseinsvorsorge. Hierin drückte sich der Aufgabenzuwachs des eigenleistenden bzw. gewährleistenden Verwaltungsstaates vielleicht am eindruckvollsten aus. Diese Entwicklung basierte nicht auf dem zukunftsgerichteten Programm eines wohlwollenden, weit blickenden Diktators, sondern war Ausdruck einer diskretionären Maßnahmenpolitik ohne theoretische Grundlage und visionären Plan, die durch ganz unterschiedliche politische und wirtschaftliche Interessen geprägt wurde. Die Politik reagierte auf die konkreten Probleme einer sich dynamisch industrialisierenden Wirtschaft und Gesellschaft, wobei über manche Gesetze sehr lange, teilweise viele Jahre diskutiert und verhandelt wurde. Insofern ist das Folgende eine im Nachhinein aufgesetzte Metainterpretation: Für das neue marktwirtschaftlich-kapitalistische System musste zunächst eine Ordnung geschaffen werden. Dann wurde die materielle Infrastruktur aufgebaut, d.h. die administrative eines modernen Verwaltungswesens sowie die wirtschaftliche im Hinblick auf moderne Verkehrs-, Kommunikations- und Versorgungsnetze. Schließlich reagierte die Gesetzgebung durch den Ausbau von Arbeitsschutz, Sozialversicherung und Verbraucherschutz auf die wachsende Komplexität, die zunehmenden Risiken und Ungerechtigkeiten dieses Systems. Diese idealtypische Abfolge von Politikfeldern spiegelt die Realität nicht wirklich wider und kann allenfalls als erste Orientierung dienen.

3.2 Nationale Politikentwicklungen

41

Im Rahmen des Deutschen Zollvereins von 1834 wurden nicht nur die Zollpolitik, sondern auch Maße und Gewichte sowie Münzen angeglichen. Ebenso sollten die Wechsel-, Gewerbe- und Handelspolitik und der Ausbau der Infrastruktur koordiniert werden. Dennoch blieben die Staaten weitgehend autonom mit eigenen Jurisdiktionen, Verwaltungen und Politiken. Bis zur Gründung des Norddeutschen Bundes 1867 lag die gesetzgebende und regulative Kompetenz bei den Einzelstaaten und es herrschte institutioneller Wettbewerb. Parteien, Parlamente und Regierungen beobachteten die Rechtssetzung der anderen Staaten, reagierten auf legislative Akte und versuchten der eigenen Wirtschaft durch Gesetze und Verordnungen Vorteile zu verschaffen. Dies galt – soweit es die Verfassung zuließ – auch noch nach dem Zusammenschluss im Deutschen Reich 1871. Sein föderales System ließ zudem neben dem horizontalen Wettbewerb auch den vertikalen zwischen Reich und Bundesstaaten zu. Die starke Stellung Preußens förderte einerseits die Vereinheitlichung, forderte andererseits aber die Opposition der übrigen Staaten gegenüber weitergehenden Zentralisierungstendenzen heraus. Die „supranationalen“ Organe Reichsregierung und Reichstag blieben letztlich schwach, das „intergouvernementale“ Organ Bundesrat war dagegen stark. Die Konvergenzen und Harmonisierungen innerhalb der verschiedenen Sach- bzw. Rechtsgebiete verliefen recht unterschiedlich. „Angleichungen und Vereinheitlichungen erweisen sich selten als kontinuierliche Vorgänge, und noch seltener erscheint das Ganze gezielt, als Ergebnis einer bestimmten Strategie. Oft ist Rechtseinheit gerade nicht gewollt.“5 Der institutionelle Wettbewerb zwischen den deutschen Staaten kann als ‚national’ bezeichnet werden, wenn man sich darüber klar ist, dass Deutschland während des gesamten 19. Jahrhunderts ein extrem föderales Gebilde war. Insofern ähnelte er zumindest bis 1867/71 durchaus einem ‚internationalen’ Institutionenwettbewerb zwischen souveränen Nationalstaaten. Die Verwaltungsverbindungen zwischen den deutschen Bundesstaaten blieben ebenfalls begrenzt. Zwar übertrug das Fürstentum Waldeck den größten Teil seiner Hoheitsrechte und damit seiner Bürokratie an Preußen. Auch andere kleine Territorien verzichteten auf eigene Post- und Telegrafen-, Eisenbahn- und Zollverwaltungen. Die großen Staaten behielten aber praktisch alle Verwaltungszweige in eigener Regie. Nach Art. 36 Reichsverfassung blieb die „Erhebung und Verwaltung der Zölle und Verbrauchssteuern ... jedem Bundesstaat, soweit derselbe sie bisher ausgeübt hat, innerhalb seines Gebietes überlassen“ – also selbst in den Bereichen, in denen die Einnahmen letztlich dem Reich zuflossen. In diesem Satz sprach die Reichsverfassung ein Grundprinzip aus, das in analoger Form auch bei den meisten anderen Verwaltungszweigen wiederkehrte. Das Reich war befugt, Verwaltungsgrundsätze zu bestimmen und eine gewisse Aufsicht auszuüben. Die Einzelstaaten waren berechtigt die Verwaltungen zu führen und sie wachten eifersüchtig darüber, dass das Reich möglichst geringe Eingriffsmöglich-

5

Karl Otto Scherner, Rechtsvereinheitlichung für grenzüberschreitende Leistungen: Eisenbahnen, Banken, Versicherungen, in: Christian Struck (Hg.), Rechtsvereinheitlichung durch Gesetze – Bedingungen, Ziele, Methoden – , Göttingen 1992, S. 43.

42

3. Wirtschaftliche und politische Entwicklungen vor dem ErstenWeltkrieg

keiten erhielt. Eigenständige Reichsverwaltungen entstanden nur in eingeschränktem Umfang. In Folgendem soll eingehender die Frage behandelt werden, inwieweit die Voraussetzungen für institutionellen Wettbewerb im Deutschen Reich nach 1871 gegeben waren. Dabei soll ein Vergleich mit der Europäischen Union gezogen werden, um auf eine weitere strukturelle Ähnlichkeit zwischen damals und heute hinzuweisen. Staatsorganisatorische Voraussetzungen: Das Deutsche Reich von 1871 war hinsichtlich seiner staatspolitischen Konstruktion ein Kompromiss: Im Vergleich zum vorangegangenen Deutschen Bund mit seinen 37 Bundesstaaten und 4 Freien Städten brachte die Reichsgründung einen zentralistischen Schub, im Vergleich zur nachfolgenden Weimarer Republik war es ein ausgeprägt föderatives Gebilde. Sein Fundament bildeten, wie erwähnt, mehr oder weniger eigenständige ‚Bundesstaaten’. Sicherlich war das supranationale Element im Deutschen Reich stärker ausgeprägt als in der EU; die deutsche Reichsregierung und der deutsche Reichstag hatten eine stärkere Stellung, als die europäische Kommission und das europäische Parlament sie haben. Ähnlich verhält es sich mit dem intergouvernementalen Element; auch hier hatte der Bundesrat des Deutschen Reiches mehr Kompetenzen als sie der Ministerrat hat. Das Kaiserreich war eben ein lockerer Bundesstaat, die Europäische Union ist ein engerer Staatenbund. Reichseinheitliche Gesetze wurden allerdings wie europäische Rechtsangleichungen sorgfältig mit den Bundesstaaten abgesprochen und erst „nach erfolgter Zustimmung des Bundesrats und des Reichstags“ – so die Standardformulierung am Anfang der Gesetze – durch den Kaiser erlassen. Sie waren zwar – wie die europäischen Verordnungen – unmittelbar rechtswirksam und brauchten nicht in „nationales“ (bundesstaatliches) Recht umgesetzt werden, die konkrete Ausführung und Kontrolle blieben aber – wie bei den europäischen Richtlinien – den Behörden der einzelnen Staaten vorbehalten, die auf diese Weise erheblichen Einfluss bei ihrer Implementierung ausüben konnten. Ob der Reichstag die Kompetenz-Kompetenz besaß, ist umstritten. Wohlweislich wurde nie getestet, wie weit er seine Macht gegenüber den Bundesstaaten hätte ausweiten können. Zumindest gab es keine klare Grenze für die Kompetenzerweiterung von Reichstag und Reichsregierung und damit für harmonisierende, zentralstaatliche Regelungen. Im Großen und Ganzen gilt dies auch für die Europäische Gemeinschaft. Die Prinzipien der Einzelermächtigung und der Subsidiarität stehen einer umfassenden Harmonisierung zwar entgegen. Letztlich entscheidet aber der Europäische Gerichtshof darüber, ob man nationalstaatliche Institutionen als den Binnenmarkt störende Wettbewerbsverzerrungen interpretieren und damit die Möglichkeiten der Harmonisierung eröffnen kann. Mit dieser Einschränkung können Kommission und Rat die Harmonisierung weiter vorantreiben. Generelle Aussagen sind allerdings problematisch. Dabei hat nach der so genannten europarechtlichen Theorie das Gemeinschaftsrecht Vorrang gegenüber dem nationalen Recht. Wie die Reichsverfassung ist der EG-Vertrag insofern unvollständig. Insgesamt dürfte das „supranationale“ (reichseinheitlich-

3.2 Nationale Politikentwicklungen

43

zentralstaatliche) Element im Deutschen Reich stärker ausgeprägt gewesen sein, als es in der EU ist. Daraus ergibt sich, dass der institutionelle Wettbewerb im Reich eine schwächere Grundlage hatte. Wirtschaftsordnungspolitische Voraussetzungen: Die Bundesstaaten des Deutschen Reichs gaben zwar wirtschaftspolitische Kompetenzen an das Reich ab, behielten aber wichtige Politikbereiche in eigener Zuständigkeit: Dass das Reich die Zoll- und Handelsgesetzgebung und -politik übernahm, war selbstverständlich, da diese bereits im Deutschen Zollverein gemeinschaftlich organisiert worden waren. Außerdem bekam das Reich die Kompetenz für das Bankwesen, das Patentrecht, den Eisenbahnverkehr, das Obligations-, Handels- und Wechselrecht und für die Medizinal- und Veterinärpolizei (Art. 4 Reichsverfassung). Dass die Geldhoheit ebenfalls auf das Reich überging – es entstand eine Währungsunion –, wurde mit gewissen Widerständen noch akzeptiert. Dass die Finanzhoheit der Bundesstaaten ernsthaft eingeschränkt wurde, kam dagegen nicht in Frage; das Reich blieb finanziell von ihnen abhängig. Die vier Freiheiten waren im Kaiserreich mehr oder weniger umfassend gesichert. Die Reichsverfassung und die Gewerbeordnung und das Freizügigkeitsgesetz des Norddeutschen Bundes schufen eine liberale Wirtschaftsordnung, d.h. Gewerbefreiheit, freien Waren- und Dienstleistungsverkehr, freien Kapitalverkehr, Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit zwischen und in den Bundesstaaten. Die Mobilität von Produkten und Produktionsfaktoren wurden durch koordinative Standards wie einheitliche Maße und Gewichte gefördert. Es gab eine Reichsgerichtsbarkeit, die von jedem Bürger angerufen werden konnte; Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit wurden zu individuell einklagbaren Rechten. Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung von „nationalen“ (bundesstaatlichen) Bestimmungen galt innerhalb des Deutschen Reiches uneingeschränkt. Im Vergleich dazu sichert der EG-Vertrag zwar ebenfalls die vier Freiheiten, die konsequente Durchsetzung des Ursprungslandprinzips ist dagegen mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden. Die zahlreichen Beschwerden gegen mutmaßliche Verstöße sind ebenso bekannt wie die Prozesse vor dem Europäischen Gerichtshof und die Bemühungen der Kommission, die Anpassungsprozesse der nationalen Rechte zu beschleunigen. Auch heute noch gilt in nicht seltenen Fällen das Bestimmungslandprinzip, d.h. dass Importe im Inland nur dann vermarktet werden dürfen, wenn sie den inländischen Standards entsprechen. Ob der EG-Vertrag auch den Systemwettbewerb sichert, ist umstritten. Diese Frage lässt sich allenfalls anhand konkreter Rechtsgebiete genauer beantworten. Zum einen unterscheiden sich die Möglichkeiten der Harmonisierung von Rechtsgebiet zu Rechtsgebiet, zum anderen schafft das Sekundärrecht Metaregeln, die die Ausgestaltung des institutionellen Wettbewerbs näher bestimmen. Im Übrigen führt der dynamische Integrationsprozess dazu, dass immer mehr Kompetenzen auf die Gemeinschaft übertragen werden. Ursprünglich waren es nur solche im Rahmen der Zoll- und Handels-, der Agrar- und Wettbewerbspolitik sowie weniger anderer Politikbereiche, in der Zwischenzeit wird der überwiegende Teil der wirtschafts- und sozialpolitisch relevanten Rechtsetzung in den Nationalstaaten aus dem Gemeinschaftsrecht abgeleitet oder zumindest mit

44

3. Wirtschaftliche und politische Entwicklungen vor dem ErstenWeltkrieg

diesem abgestimmt. Mit dem Binnenmarktprogramm ist zwar der Anspruch umfassender Harmonisierung koordinativer Standards aufgegeben worden, bei so genannten sensiblen Produkten behält sich die Kommission aber weiterhin eine gemeinschaftliche Harmonisierung vor. Schließlich ist eine Währungsunion entstanden und damit die Geld- und Kreditpolitik ebenfalls auf ein supranationales Organ übertragen worden. Im Deutschen Reich erleichterten im Vergleich zur EU die wirtschaftsordnungspolitischen Voraussetzungen den institutionellen Wettbewerb vor allem deshalb, weil die vier Freiheiten von Anfang an umfassend verwirklicht waren. In der Gemeinschaft mussten diese dagegen über Jahrzehnte mühsam erkämpft werden. Die Frage, ob die supranationalen Organe des Reiches – der Reichstag, die Reichsregierung, das Reichsgericht und die Reichsbank – im Vergleich zu denen der Gemeinschaft – zum Parlament, zur Kommission, zum Gerichtshof und zur Europäischen Zentralbank – das Fundament für institutionellen Wettbewerb durch Kompetenzerweiterungen im Rahmen der positiven Integration eher schwächten oder stärkten, ist pauschal nicht eindeutig zu beantworten. Gesellschaftspolitische Voraussetzungen: Das Deutsche Reich war nicht nur hinsichtlich seiner föderalen Struktur, sondern auch hinsichtlich seiner politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse ein Kompromiss und zwar zwischen Fürstenherrschaft und Parlamentarismus. Das Modell des Systemwettbewerbs geht davon aus, dass dieser nur dann wirklich gegeben ist, wenn der wirtschaftliche Wettbewerb sein Pendant im politischen Wettbewerb hat, der im heutigen Sinne demokratisch organisiert ist. Unter dieser Prämisse war der institutionelle Wettbewerb in den Jahrzehnten vor dem Ersten Weltkrieg nur eingeschränkt funktionsfähig. Die demokratischen Defizite unter den Bedingungen der konstitutionellen Monarchie reichten von der zögerlichen Entwicklung politischer Parteien und anderer gesellschaftlicher Interessengruppen über die mangelhafte Gleichberechtigung von Mann und Frau bis zu rückständigen Wahlrechten. Allerdings ist institutioneller Wettbewerb eben nicht nur unter demokratischen, sondern auch unter autokratischen Verhältnissen möglich. Die Bundesstaaten des Deutschen Reiches waren – trotz unterschiedlicher politischer Ordnungen – gesellschaftlich, parlamentarisch und gouvernemental so verfasst, dass die politische Rückkopplung des wirtschaftlichen Wettbewerbs prinzipiell gegeben war. Damit ist noch nichts über die verschiedenen Defizite im politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess gesagt. Über die demokratische Substanz der Organe der EU kann man streiten, nicht aber über die der Mitgliedstaaten. Auch hier gilt allerdings, dass demokratische Entscheidungen durch Asymmetrien hinsichtlich der unterschiedlichen Macht gesellschaftlicher Gruppen beeinflusst und – wenn man so will – „verfälscht“ werden. Jedenfalls unterscheidet sich der politische Wettbewerb von EU und Deutschem Reich nicht so wesentlich, dass ein Vergleich nicht möglich wäre.

3.2 Nationale Politikentwicklungen

45

Internationale Wirtschaftsbeziehungen: International befand sich das Deutsche Reich zunehmend im ökonomischen Wettbewerb mit anderen Staaten. Die realwirtschaftliche Verflechtung mit vielen europäischen und einigen außereuropäischen Ländern war schon in den 1870er Jahren eng und nahm weiter zu. Obwohl seit den 1870er Jahren wieder protektionistische Tendenzen zum Zuge kamen, war die Weltwirtschaft bis zum Ersten Weltkrieg liberal angelegt. Es gab zwar kein multilaterales Vertragsregime wie das GATT bzw. die WTO, aber ein bilaterales auf der Grundlage der Meistbegünstigung, das einen mehr oder weniger freien Verkehr von Produkten und Produktionsfaktoren sicherte (siehe den folgenden Abschnitt). Am Anfang des hier untersuchten Zeitraumes galt zudem das Ursprungslandprinzip. Eine Ausnahme von diesen liberalen Außenwirtschaftsbeziehungen machten allerdings die Weltmärkte für landwirtschaftliche Produkte und Rohstoffe, von denen sich das Kaiserreich zunehmend durch Protektionismus abkoppelte. Das Kaiserreich schwenkte bei verschiedenen Produkten allmählich zum Bestimmungslandprinzip über, so dass zumindest auf diesen Märkten das Deutsche Reich und die Europäische Union auf ähnliche Weise in die Weltwirtschaft eingebunden waren. 3.3 Politischer Internationalismus Wer Probleme damit hat, schon in der Jahrzehnten vor dem Ersten Weltkrieg eine Phase der ‚Globalisierung’ zu erkennen, könnte diese doch als eine des ‚Globalismus’ bezeichnen – um die Modeendung „ismus“ der damaligen Zeit aufzugreifen. Es waren nicht nur Volkswirtschaften aus allen Regionen des Globus „objektiv“ an die Weltwirtschaft angekoppelt und miteinander verbunden. Die internationale Verflechtung und die daraus resultierende Konkurrenz der nationalen Wirtschaftssysteme wurden auch „subjektiv“ empfunden. Einerseits war das Bewusstsein dafür, dass die eigenen nationalen Institutionen im Wettbewerb mit denen anderer Staaten standen, bereits stark entwickelt. Der Nationalstaat wurde zunehmend als ein zu gestaltender sozioökonomischer Raum angesehen; seine politische Souveränität sollte durch wirtschaftliche Konkurrenzfähigkeit gestärkt werden. Andererseits herrschte ein mentaler Internationalismus gerade auch im Hinblick auf sozioökonomische Phänomene. In Folgendem soll dieser Internationalismus am Beispiel des Deutschen Reiches illustriert werden – einem Land, das im Vergleich zu Großbritannien, Frankreich oder Belgien, aber auch den Niederlanden, der Schweiz oder den skandinavischen Ländern stark binnenmarktorientiert wirtschaftete und nationalpolitisch agierte. In der Diskussion um die langfristige wirtschaftliche und politische Entwicklung des Reiches am Ende des Jahrhunderts – von einer Agrarstaat-Industriestaat-Debatte war die Rede – stand der ‚Agrarstaat’ für das Modell einer Volkswirtschaft, die ihre Landwirtschaft und damit ihre agrarische Selbstständigkeit bewahren sollte. Sie sollte sich nur vorsichtig den Weltmärkten öffnen, d.h., die Landwirtschaft sollte durch Protektionismus geschützt werden. Den Vertretern des Industriestaat-

46

3. Wirtschaftliche und politische Entwicklungen vor dem ErstenWeltkrieg

Modells fiel es nicht schwer, dieser Perspektive mit Fakten die argumentative Grundlage zu entziehen. Ihrer Meinung nach gab es die Option der defensiven Bewahrung gar nicht mehr, sondern nur noch die der offensiven Modernisierung. Die Außenwirtschaftsbilanz zeigte am Ende des Jahrhunderts zwar die große Bedeutung der Rohstoff- und Nahrungsmittelimporte, sie zeigte aber auch die engen Handelsbeziehungen zu anderen Industrieländern. Zudem machte sie deutlich, wie konkurrenzfähig die deutsche Industrie in der bisherigen Ära relativen Freihandels internationale Märkte erobert hatte, wie sehr die exportorientierte Industrialisierung den allgemeinen Wohlstand förderte. Ihrer Meinung nach war das Rad der Geschichte nicht mehr zurückzudrehen, waren die Würfel für die weitere Integration in die Weltmärkte längst gefallen. Selbst Reichskanzler v. Caprivi forderte fast beschwörend: „Wir müssen exportieren, entweder wir exportieren Waren oder wir exportieren Menschen“ – wobei letzteres für alle diejenigen eine erschreckende Vision war, die verhindern wollten, dass Deutschland im weltweiten Konkurrenzkampf der sich industrialisierenden Staaten zurückfiel. Auch v. Caprivi forderte den ‚Schutz der nationalen Arbeit’, verstanden aber nicht als defensiver Schutz, sondern als Sicherung der wirtschaftlichen und damit politischen Stärke des Deutschen Reiches durch offensive Ausrichtung auf eine sich globalisierende Wirtschaft. Im Vergleich zu Deutschland war das Bewusstsein dafür, dass die Welt zusammenwuchs, dass eine Abkoppelung von diesem Trend weder möglich noch sinnvoll war, in anderen Ländern deutlich ausgeprägter. Das galt für die Staaten mit kolonialer Vergangenheit ebenso wie für kleine Staaten, deren enge außenwirtschaftliche Verflechtung die Diskussion über eine stärker binnenorientierte Entwicklung gar nicht erst aufkommen ließ. In Europa und Teilen der übrigen Welt war seit der Mitte des Jahrhunderts ein System des Freihandels entstanden, das zwar auf bilateralen Handelsverträgen basierte, durch uneingeschränkte Meistbegünstigungsklauseln aber eine multilaterale Dimension entwickelt hatte.6 Selbst in der kurzen Zeit des mehr oder weniger umfassenden Freihandels der 1860/70er Jahre war der Handel mit agrarischen und gewerblichen Produkte nie ganz frei von Behinderungen gewesen. Auch schlossen sich manche Länder wie die USA dem Freihandelscredo nur zögernd und halbherzig an. Dennoch herrschte eine liberale Grundstimmung, die bestehenden Handelsrestriktionen wurden weitgehend beseitigt. Angesichts der sich verstärkenden Konkurrenz aus Übersee und Osteuropa konnten die meisten westeuropäischen Staaten schon seit den 1870er Jahren dann aber der Versuchung nicht widerstehen, Landwirtschaft und Industrie wieder stärker durch Zölle zu schützen. Das Zollniveau blieb allerdings relativ niedrig. Dass eine gewisse Nationalisierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen einsetzte, zeigte sich eher an der wach6

Douglas A. Irwin, Multilateral and bilateral trade policies in the world trading system: an historical perspective, in: Jaime De Melo, Arvind Panagariya (eds.), New dimension in regional integration, Cambridge 1993, S. 90 ff.

3.3 Politischer Internationalismus

47

senden Skepsis gegenüber ausländischen Produkten. Manche Staaten verlangten einen sichtbaren Nachweis des Herkunftslandes importierter Waren, selbst das liberale Großbritannien durch den Merchandise Marks Act von 1887. Bei bestimmten Produkten wurde der Übergang zum Bestimmungslandprinzip vollzogen. Auch bei den Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital begann man damit die Freizügigkeit einzuschränken oder dachte zumindest darüber nach, so z.B. in den USA, Canada, Australien, aber auch in europäischen Staaten. Am Gesamtcharakter einer liberalen europäischen und globalen Wirtschaftsordnung änderte das allerdings wenig. In einem ‚non-system’ wie dem im 19. Jahrhundert hemmte die Möglichkeit einer scharfen Reaktion auf die eigene zollpolitische Vorteilsnahme protektionistische Tendenzen. Auch der Goldstandard als Weltwährungssystem war weder multilateral noch bilateral abgesichert. Im Glauben an den Vorteil liberaler Wirtschaftsbeziehungen waren die Regierungen zumindest tendenziell bereit, der informellen Regelgebundenheit des Goldstandards hinsichtlich der Geldpolitik zu folgen und die sich aus ihm ergebenden Vorgaben für die Finanzpolitik zu erfüllen. Auch auf währungspolitischem Gebiet deuteten sich nach der Jahrhundertwende allerdings erste desintegrative Tendenzen an.7 Zum Internationalismus der Jahrzehnte vor dem Ersten Weltkrieg gehörte auch der Imperialismus als Ausdruck globaler Konkurrenz. Der Wettlauf um geopolitische Einflusssphären führte in die Zielgerade, so dass auch die letzten weißen Flecken auf der Weltkarte verschwanden. Der vormalige Kolonialismus, der sich in einigen Regionen der Welt auf wenige küstennahe Stützpunkte beschränkt hatte, wurde vom Versuch abgelöst, die eroberten Territorien umfassender auszubeuten und immer abgelegenere Gebiete an die Weltmärkte anzukoppeln. So förderte der Imperialismus ebenfalls die weltweite Vernetzung, sei es aus wirtschaftlichen, politischen oder militärischen Gründen. Die internationale Zusammenarbeit entwickelte sich in den Jahrzehnten vor dem Ersten Weltkrieg dynamisch.8 Nicht von ungefähr war damals – und ist auch heute wieder – von einer Epoche des ‚Internationalismus’ und nicht nur von einer des ‚Kolonialismus’ oder ‚Imperialismus’ die Rede. Auf privater, transnationaler Ebene kam es zu intensiver bi- und multilateraler Kooperation, ohne dass daraus 7

8

Harald James, The End of Globalization. Lessons from the Great Depression, Cambridge/Mass. 2001, S. 14 ff.; Milivoje Panic, National Management of the International Economy, London 1988, S. 181 f. Vgl. F.S.L. Lyons, Internationalism in Europe 1815-1964, Leyden 1963; Michael Wallace, J. David Singer, `Intergouvernmental Organisation in the Global System 1815-1964´ International Organization 24 (1970), S. 239 ff.; Craig N. Murphy, International Organisation and Industrial Change. Global Governance since 1850, Cambridge 1994; G.P. Speeckart, Bibliographie selective sur l’organisation internationale 1885-1964, Bruxelles 1965; Bernhard Harms, Volkswirtschaft und Weltwirtschaft. Versuch der Begründung einer Weltwirtschaftslehre, Jena 1912; August Sartorius von Waltershausen, Die Entstehung der Weltwirtschaft. Geschichte des zwischenstaatlichen Wirtschaftslebens vom letzten Viertel des 18. Jahrhundert bis 1914, Jena 1931; Madeleine Herren, Hintertüren der Macht. Internationalismus und modernisierungsorientierte Außenpolitik in Belgien, der Schweiz und den USA 1865-1914, München 2000.

48

3. Wirtschaftliche und politische Entwicklungen vor dem ErstenWeltkrieg

automatisch formelle Organisationen entstanden. Arbeitgeberverbände oder Gewerkschaften arbeiteten ebenso zusammen wie Genossenschaften oder soziale Reformbewegungen.9 Internationale Kartelle breiteten sich aus; etwa 100 wurden damals in der Öffentlichkeit bekannt. Aber auch die Institutionalisierung dieser Zusammenarbeit in der Form offizieller Organisationen machte Fortschritte. Die weltweite Normierung und Standardisierung wurde auf internationalen Zusammenkünften vorangetrieben und erforderte zumindest gemeinsame Büros, die die Kooperationen organisatorisch bewältigten.10 Seit den 1880er Jahren fanden jährlich etwa 30 bis 40 internationale Kongresse statt. Etwa 450 nichtregierungsamtliche Organisationen entstanden in dieser Zeit, von denen zwar nur wenige wirklich global, alle aber auf multilateraler Basis agierten.11 Auf diese Weise entwickelte sich vor dem Ersten Weltkrieg ein weltweites Netzwerk privat organisierter Standards.12 Auf staatlicher, internationaler Ebene wurden neben dem Geflecht bilateraler (Handels)Verträge auch multilaterale Abkommen und Konventionen abgeschlossen. Etwa 30 regierungsamtliche Organisationen wurden ins Leben gerufen, wobei eine scharfe Trennung zwischen privaten und staatlichen nur bedingt Sinn macht. Es war gerade kennzeichnend für diese Epoche, dass viele Ansätze zur internationalen Zusammenarbeit auf private Initiative zurückgingen, die dann durch die Teilnahme von Persönlichkeiten, die von den Regierungen autorisiert waren – durchaus nicht immer Diplomaten oder Beamte –, einen mehr oder weniger regierungsamtlichen Charakter bekamen.13 Den deutschen Reichsämtern, aber auch den Ministerien anderer Länder war es angesichts der „Massenhaftigkeit der Kongresse“ jedenfalls unmöglich, bei allen wichtigen Tagungen mit eigenen Beamten vertreten zu sein.14 Die strikte Trennung, die das internationale Recht später zwischen Staaten als souveräne Gebilde und internationalen Organisationen, die diese Souveränität eingrenzen, machte, wurde vor dem Ersten Weltkrieg noch nicht so streng gesehen. Internationale Organisationen waren noch keine Subjekte des Völkerrechts, sondern privatrechtlich nach nationalem Recht gegründete Vereine. Letztlich waren sie eine grenzüberschreitende Fortsetzung des privaten Vereinswesens. 9

10 11

12

13 14

Carl Strikwerda, Reinterpreting the History of European Integration: Business, Labor, and Social Citizenship in Twentieth-Century Europe, in: Jytte Klausen, Louise A. Tilly (eds.), European Integration in Social and Historical Perspective, 1850 to the Present, Lanham u.a. 1995, S. 51 ff. Madeleine Herren, Modernisierung, Aussenpolitik und Integration im Jahrhundert des Internationalismus, in: Historische Mitteilungen 7 (1994), S. 20 ff. John Boli et. al., INGOs and the Organization of World Culture, in: John Boli, George M. Thomas (eds.), Constructing World Culture. International Nongovernmental Organizations since 1875, Stanford Cal. 1999, S. 13 ff. Thomas A. Loya, John Boli, Standardization in the World Polity: technical Rationality or Power, in: John Boli, George M. Thomas (eds.), Constructing World Culture. International Nongovernmental Organizations since 1875, Stanford Cal. 1999, S. 169 ff. Madeleine Herren, Modernisierung, S. 6 f. Protokolle des Reichtages, 206. Sitzg vom 13.2.09, S. 6935.

3.3 Politischer Internationalismus

49

Die Abkommen und Organisationen (Bureaus, Unionen, Verwaltungsvereine oder -gemeinschaften) entstanden vor allem, um die wirtschaftliche Zusammenarbeit zu fördern, aber auch um soziale und politische Konflikte international zu bewältigen.15 Im engeren sozioökonomischen Bereich verfolgten sie vornehmlich folgende Ziele: (1) den Zugang zum Weltmarkt durch internationale Konventionen abzusichern; (2) die Kompatibilität der Innovationen der fortschreitenden Industrialisierung durch koordinative Standards zu verbessern und den freien Zugang zu neuen Energiequellen zu sichern; (3) die Kosten des sich allmählich entwickelnden Interventions- und Sozialstaates in dem Sinne zu internationalisieren, dass konkurrierende Staaten ähnlich regulative Standards einführten; (4) durch die Institutionalisierung grenzübergreifender Informationsmöglichkeiten die Handlungskompetenz der eigenen Verwaltung zu verbessern.16 Dabei ging es in einer ersten Phase der Internationalisierung vornehmlich um technische Standards im Bereich der Kommunikation und des Verkehrs, parallel dazu und etwas später in einer zweite Phase um transaktionale Standards im Bereich des Handels- und Eigentumsrechts, aber auch um Arbeitsschutz und Migration, in einer dritten Phase um regulative Standards im Bereich des Natur- und Umweltschutzes. Im engeren Bereich der Regulierung, so wie sie hier definiert wurde, wurden multilaterale Absprachen zwischen Regierungen u.a. auf folgenden Feldern erreicht: Kommunikation (Post, Telegraphie), Transport und Verkehr (Eisenbahnen, See- und Fluss-Schifffahrt), Landwirtschaft (Zucker), Industrie und Handel (Maße und Patente), Sozial- und Arbeitsschutz, Gesundheitswesen, Natur- und Umweltschutz. Zum Internationalismus des 19. Jahrhunderts gehörte ebenfalls die Rezeption des europäischen Rechts in einem großen Teil der Welt.17 Die europäischen Siedler führten ihre einheimischen Rechtsprinzipien in die von ihnen besiedelten Gebiete ein. Für die weltwirtschaftlichen Beziehungen war es wichtig, dass das Handels-, Wechsel-, Schuld-, Konkurs oder Erbrecht der europäischen Staaten übernommen wurde. Auch wenn es durchaus zur Vermischung solchen nationalen Rechts kam, bildeten sich letztlich doch zwei große Rechtskreise heraus, die auch schon das alte Europa geprägt hatte: Länder mit römischer und Länder mit angelsächsischer Rechtstradition. Anderes indigenes Recht spielte für lokalen oder regionalen Handel eine Rolle, nicht aber für den Welthandel. Im letzten Drittel des Jahrhunderts verstärkten sich die Bemühungen, durch bi- und multilaterale Verträge die für die wirtschaftlichen Beziehungen besonders wichtigen Gesetze anzugleichen, z.B. das Wechsel- und Handelsrecht. 15 Craig N. Murphy, International Organisation, S. 82 ff.; James Foreman-Peck, The Emergence and Growth of International Organizations, in: Richard Tilly, Paul J.J. Welfens (eds.), Economic Globalization, International Organisaztions and Crisis Management. Contemporary and Historical Perspectives on Growth, Impact and Evolution of Major Organizations in an Interdependent World, Berlin u.a. 2000, S. 73 ff. 16 Madeleine Herren, Modernisierung, S. 41. 17 Wolfram Fischer, Die Ordnung der Weltwirtschaft vor dem Ersten Weltkrieg. Die Funktion von europäischem Recht, zwischenstaatlichen Verträgen und Goldstandard beim Ausbau des internationalen Wirtschaftsverkehrs, in: Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften 96 (1976), S. 289 ff.

50

3. Wirtschaftliche und politische Entwicklungen vor dem ErstenWeltkrieg

Wenn man den Prozess der Internationalisierung als gesellschaftliches und nicht nur als diplomatisches Phänomen betrachtet, gab es übergeordnete Normen, in die die inter- und transnationale Kooperation eingebettet war.18 Es bestand ein durchaus nicht bürgerlich verengtes Verständnis vom so genannten ‚Kulturstaat’, das auch in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht relevant war und die Zusammenarbeit auf ganz unterschiedlichen Gebieten erleichterte: bei der Entwicklung eines Völkerrechts und der Internationalisierung des Privatrechts – das Privatrecht machte grundsätzlich keinen Unterschied zwischen In- und Ausländern -, bei der Zusammenarbeit von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften, bei der Internationalisierung sozialer Standards etc.19 Es gab so etwas wie ein internationales Gewohnheitsrecht, das von den nationalen Gerichten angewendet wurde, ähnliche Rechtsnormen setzte und zwischenstaatliche Beziehungen bzw. grenzüberschreitende Kontakte ohne formelles Recht ermöglichte.20 Es existierte eine Art wirtschaftlicher und sozialer „Staatsbürgerschaft“, die zwar vornehmlich und zunehmend im Nationalstaat verankert war, die aber eine starke internationale Dimension besaß. Die Erwartung, dass der soziale Fortschritt gleichzeitig auf nationaler und internationaler Ebene seine gesetzliche Kodifizierung finden sollte, war weit verbreitet. Vergleicht man die internationale Ordnung der Jahrzehnte vor dem Ersten Weltkrieg mit der aktuellen, so lassen sich folgende Unterschiede erkennen: •

Die bilateralen Handelsverträge schufen zwar ein multilaterales Gitter und sicherten die Prinzipien des Freihandels: Reziprozität, Inländerbehandlung und Meistbegünstigung; sie waren aber von begrenzter Gültigkeit und durch keine formelle multilaterale Handelsorganisation abgesichert.

•

Es gab eine Reihe multilateraler Verträge, durch die Vereine und Büros als formelle Organisationen gegründet wurden, die aber nur sehr spezielle, den internationalen Handel betreffende Sachverhalte regelten. Formelle Regierungsorganisationen mit breitem Aufgabenfeld gab es nicht.

18 Zur gesellschaftlichen Dimension internationaler Beziehungen in der Geschichte vgl. Eckart Conze, Zwischen Staatenwelt und Gesellschaftswelt. Die gesellschaftliche Dimension in der internationalen Geschichte, in: Wilfried Loth, Jürgen Osterhammel (Hrsg.), Internationale Geschichte. Themen - Ergebnisse - Aussichten, München 2000, S. 117 ff.; Gottfried Niedhardt, Staatenwelt und Gesellschaftswelt: Zur Rolle des neuzeitlichen Territorialstaats in der internationalen Politik des 19. und 20. Jahrhunderts, in: Rolf H. Hasse (Hg.), Nationalstaat im Spagat. Zwischen Suprastaatlichkeit und Subsidiarität, Stuttgart 1997, S. 39 ff. 19 Fischer, Ordnung, S. 289 ff.; Sidney Pollard, The Integration of the European Economy since 1815, London 1981. 20 Carl Strikwerda, Reinterpreting, S. 60 f.

3.3 Politischer Internationalismus

51

•

Es wurden zunehmend internationale Tagungen abgehalten, die sich aber ebenfalls nur mit sehr eingeschränkten Themen beschäftigten, meist auf privater Basis organisiert waren und an denen sich Regierungen allenfalls beteiligten.

•

Die Unterscheidung zwischen Regierungsorganisationen und Nichtregierungsorganisationen macht für die Zeit vor dem Ersten Weltkrieg nur bedingt Sinn. Nimmt man sie dennoch vor, zeigt sich, dass die Gründung neuer Organisationen in beiden Gruppen von Jahr zu Jahr zunahm, ohne aber in ihrer Gesamtzahl auch nur annähernd den heutigen Stand zu erreichen.

•

Ein offizielles Weltwährungssystem gab es nicht, immerhin aber ein inoffizielles, dessen informelle Regeln weitgehend befolgt wurden.

•

Einerseits war die Multilateralität des Handelsregimes deshalb begrenzt, weil sich nur eine relativ kleine Zahl von Staaten an entsprechenden Vereinbarungen beteiligten. Andererseits war sie offen und global ausgerichtet, weil regionale Integrationsräume mit Sonderabkommen nicht existierten.

•

Einen Hegemon, der seine wirtschaftliche und politische Macht dazu nutzte, bestimmte Prinzipien in der internationalen Wirtschaftsordnung zu verankern und deren Einhaltung zu überwachen, gab es ebenfalls nicht.

53

4. REGULATIVE STANDARDS 4.1 SPEZIFIZIERUNG DES GRUNDMODELLS Regulative Standards sollen negative externe Effekte bei Produkten und Produktionsprozessen abschwächen oder verhindern. Ungesunde oder unsichere Produkte sollen verboten werden. Übermäßige Belastungen der Luft oder der Gewässer sollen verhindert werden. Gefahrenträchtige Maschinen und Anlagen sollen sicherer gemacht werden. Regulative Standards spezifizieren also nicht die Funktionsvoraussetzungen von technischen und rechtlichen Systemen, sondern bestimmen externalisierbare Funktionsdefizite und legen Grenzen der Externalisierbarkeit fest. Da Produkt- und Prozessregulierungen mit Kosten für die Produzenten verbunden sind, besteht für diese in der Regel kein Anreiz, die Externalitäten durch Selbststeuerung zu beseitigen. Anders als bei koordinativen Standards ist bei regulativen weder damit zu rechnen, dass die Produzenten solche Standards freiwillig entwickeln, noch dass sie diese ohne weiteres einführen. Im Gegenteil, Regulierungsstandards müssen fast immer in der Form staatlicher Gebote oder Verbote erlassen werden und die Produzenten zwingen, negative Externalitäten auf eigene Kosten zu internalisieren. Erst wenn klar ist, dass eine Regulierung nicht zu vermeiden ist, kann es für die Adressaten sinnvoll sein, sich an der Erarbeitung der entsprechenden Standards zu beteiligen. Auf diese Weise haben sie zumindest die Möglichkeit Lösungen zu ereichen, die für sie mit den geringsten Nachteilen verbunden sind. Die Situation stellt sich anders dar, wenn mit spezifischen Standards eine besondere Produktqualität erzielt werden kann, die die Absatzchancen erhöht. Unternehmer stehen regulativen Standards auch dann positiv gegenüber, wenn diese als Markteintrittbarrieren verwendet werden können. Solche Barrieren sind allerdings nur dann wirkungsvoll, wenn sie mit dem Übergang zum Bestimmungslandprinzip verbunden sind. In Anlehnung an Thomas Bernauer werden zunächst einige Hypothesen zum Zusammenhang zwischen Unternehmerinteressen und regulativer Konvergenz und Divergenz und reregulativer und deregelativer Tendenz formuliert.1 •

Hypothese: Produktregulierung

Wenn Staaten im Hinblick auf Produkte unterschiedliche Regulierungen aufweisen, führt dies tendenziell zu einer stärkeren Intensität der staatlichen Eingriffe, wobei die Unterschiede zwischen den regulativen Standards der Staaten groß bleiben. 1

Thomas Bernauer, Staaten im Weltmarkt. Zur Handlungsfähigkeit von Staaten trotz wirtschaftlicher Globalisierung, Opladen 2000, S. 140 ff.

54

4. Regulative Standards

Unternehmen stehen in Wettbewerb mit anderen Unternehmen im In- und Ausland. Dabei kann man zwischen solchen, die auf dem Binnenmarkt mit Importen aus dem Ausland konkurrieren, und solchen, die bei ihren Exporten mit Unternehmen im Ausland konkurrieren, unterscheiden. Aber auch die Import- und Exportindustrie im Inland kann um staatliche Regulierung konkurrieren, ebenso wie Produzenten und Konsumenten. Der Hauptgrund für die angenommene Tendenz zu Reregulierung liegt darin, dass regulative Standards dazu dienen können, importkonkurrierende Wirtschaftszweige vor der ausländischen Konkurrenz zu schützen. Ausländische Importeure müssen ihre Produkte den inländischen Standards anpassen, was eventuell deren Skaleneffekte reduziert und andere Produktionskosten erhöht und damit deren Produkte verteuert. Inländische Produzenten können auf die regulativen Eingriffe leichter Einfluss nehmen und diese zu ihren Gunsten gestalten. Damit steigen durch eine unilaterale Regulierung nicht nur die Produktions-, sondern auch die Transaktionskosten der ausländischen Unternehmen oft stärker als die der inländischen Konkurrenten. Als Folge dieser einseitigen Maßnahmen können Unternehmen im Ausland ebenfalls unilaterale Produktstandards verlangen, die sie ihrerseits vor ausländischer Konkurrenz schützen sollen. Aus diesem Wechselspiel kann es zu einer allgemeinen Verschärfung der regulativen Standards kommen, die das Interesse der importkonkurrierenden Branchen reflektiert. Diese Hypothese trifft also vornehmlich eine Aussage über die Intensität der staatlichen Intervention, d.h. über die Tendenz zu Reregulierung, und weniger über Konvergenz- oder Divergenzprozesse. •

Hypothese: Prozessregulierung

Auch die Hypothese zur Prozessregulierung erklärt vor allem das Ausmaß staatlicher Interventionen auch wenn gleichzeitig eine Annahme über die Tendenz zur De- oder Reregulierung gemacht wird. Wenn Staaten im Hinblick auf Produktionsprozesse unterschiedliche Regulierungen aufweisen, sinkt die Intensität der staatlichen Eingriffe und es kommt zu einer internationalen Konvergenz auf niedrigerem Regulierungsniveau. Der Hauptgrund dafür, dass prozessbezogene Eingriffe zu einem deregulativen Wettbewerb führen, liegt darin, dass einseitige Regulierungen meist die Produktionskosten der betroffenen Unternehmen erhöhen. Dies kann zu einer Interessenkoalition von importkonkurrierenden und exportorientierten Produzenten führen. Für die exportorientierten Unternehmen bedeuten die zusätzlichen Kosten Wettbewerbsnachteile auf den internationalen Märkten. Sie können nur beseitigt werden, wenn alle Zielländer der Exporte dieser Unternehmen die Regulierung auf ein ähnlich hohes Niveau anheben oder der eigene Staat den benachteiligten Unternehmen Exportprämien oder Subventionen zahlt. Für die importkonkurrierenden Unternehmen bedeutet Prozessregulierung ebenfalls zusätzliche Kosten und damit Wettbewerbsnachteile gegenüber ausländischen Konkurrenten. Die Beschäftigten schließen sich dieser Interessenkoalition an, weil sie durch unilaterale,

4.1 Spezifizierung des Grundmodells

55

kostenentlastende Deregulierung ihre Arbeitsplätze sichern wollen. Wenn eine internationale Harmonisierung der Prozessstandards schwierig ist, lehnen die Unternehmen eine einseitige Anhebung des Regulierungsniveaus ab oder fordern eine Deregulierung. Bei nicht-kooperativer internationaler Politik, d.h., wenn keine internationale Harmonisierung von Prozessstandards auf höherem Niveau zustande kommt, ist also eine konvergierende Deregulierungspolitik nach unten zu erwarten. Diese Hypothese bezieht sich also sowohl auf die Tendenz der Intensität der Regulierung als auch auf das Ausmaß der Angleichung. Wie bei allen anderen Hypothesen gilt auch hier, dass die Generalisierung recht einseitig ausfällt. Es spricht zwar einiges dafür, dass Prozessregulierungen für den Deregulierungsdruck des Systemwettbewerbs anfälliger sind als Produktregulierungen, aber dieser Druck wird von Branche zu Branche, von Politikfeld zu Politikfeld und von Land zu Land variieren. •

Hypothese: Standortgebundenheit von Investitionen

Während die beiden vorangegangenen Hypothesen in erster Linie auf die Intensität staatlicher Eingriffe zielen, geht es jetzt darum, internationale Konvergenzen oder Divergenzen zu erklären. Unternehmen, die in mehreren Ländern langfristige, standortgebundene Direktinvestitionen getätigt haben, sind an international harmonisierten Regulierungen interessiert. Sie wollen unter gleichen Bedingungen produzieren, um Skaleneffekte bzw. Synergien zu nutzen. Umgekehrt erhoffen sich Unternehmen, die vornehmlich im Inland standortgebundene Investitionen getätigt haben, von einseitigen Produktregulierungen Schutz vor ausländischer Konkurrenz, wenn das Bestimmungslandprinzip gilt. Unternehmen, deren Investitionen kaum standortgebunden sind, werden wiederum an keiner internationalen Konvergenz, sondern vor allem an Deregulierung interessiert sein, weil sie ihre Investitionen schnell an schwächer regulierte Standorte verlagern können. In Wirtschaftsbereichen bzw. bei Unternehmen mit internationalen und standortgebundenen Investitionen kommt es eher zu regulativen Konvergenzen auf internationaler Ebene als bei solchen, deren Investitionen sich auf den Binnenmarkt konzentrieren und/oder deren Investitionen wenig standortgebunden sind. Offen bleibt bei dieser Hypothese, ob eine Konvergenz auf höherem oder niedrigerem Regulierungsniveau erfolgt. Zudem bewegen sich die erklärende Variable (Unternehmen, Wirtschaftszweige) und die zu erklärende Variable (regulative Konvergenz) auf unterschiedlichen Analyseebenen. Wie bei den vorangegangenen Hypothesen wird auch bei dieser nichts darüber ausgesagt, ob und wie sich die Interessen an De- oder Reregulierung im politischen Entscheidungsprozess durchsetzen. Darauf geht die nächste Hypothese ein.

56 •

4. Regulative Standards

Hypothese: Mobilität und Einfluss der Produktionsfaktoren

Das Problem der unterschiedlichen Einflussmöglichkeiten gesellschaftlicher Gruppen, insbesondere denen von „Arbeit“ als dem immobileren und denen von „Kapital“ als dem mobileren Produktionsfaktor, wurde bereits im Zusammenhang mit den Grenzen des institutionellen Wettbewerbs angesprochen. Man wird davon ausgehen können, dass der mobilere Faktor nicht nur bessere Möglichkeiten hat, die Exit-Option tatsächlich auszuüben; sein Voice-Potential dürfte bei vielen regulierungspolitischen Eingriffen ebenfalls wirkungsvoller sein. Oftmals genügt schon die Drohung eines einzelnen Unternehmens mit Abwanderung, um bestimmte Forderungen gegenüber der Politik durchzusetzen. Politiker dürften grundsätzlich das mobilere „Kapital“ weniger belasten, da dieses leichter abwandern kann. Wenn es sich im Vergleich zur immobileren „Arbeit“ auch noch besser organisieren kann, spricht einiges dafür, dass seine Interessen effektiver durchgesetzt werden können. Unternehmer/Anleger, die über Produktions-/ Finanzkapital als dem mobileren Produktionsfaktor verfügen, können mehr Einfluss auf die Regulierungspolitik ausüben als Arbeitnehmer, die nur über den weniger mobilen Produktionsfaktor Arbeit verfügen. Diese Hypothese mag einen recht schlichten Aussagewert besitzen, dennoch ist sie ausgesprochen wichtig für die Beurteilung der Regulierungspolitik in Gegenwart und Vergangenheit. Nach evolutionstheoretischer Auffassung wird dieses Problem im Übrigen durch die Exit-Option gemildert, zumindest dann, wenn auch das Abwandern von Arbeit und Kaufkraft disziplinierend auf die Politik wirkt. Dies ist unter historischer Perspektive neu zu bewerten, da sich sowohl die Mobilität von Arbeit und Kapital als auch die Auswirkungen der Abwanderung von Arbeit und Kapital auf die Politik anders darstellen. Die durchsetzungsschwächeren Gruppen werden außerdem dadurch geschützt, dass der Systemwettbewerb generell die diskretionären oder willkürlichen Entscheidungsspielräume der politischen Akteure begrenzt, wodurch eben auch die Möglichkeit einseitiger Begünstigung eingeschränkt wird. •

Hypothese: Marktstruktur und politischer Einfluss

Die Beantwortung der Frage, wer nun von den Eigentümern des Produktionsfaktors Kapital bzw. von den Unternehmen besonders durchsetzungsstark ist, hängt von den spezifischen Marktstrukturen und von den damit verbundenen Machtverhältnissen ab. Wirtschaftszweige mit einem hohen Konzentrationsgrad und einer gewissen gesamtwirtschaftlichen Bedeutung sind eher in der Lage, Richtung und Stärke der regulativen Eingriffe zu beeinflussen, als solche, die zerstreut sind und kein volkswirtschaftliches Gewicht besitzen.

4.1 Spezifizierung des Grundmodells

57

Diese Hypothese spiegelt die gängigen Vorstellungen von der Macht und dem Einfluss von Unternehmen und Branchen wider und dient vornehmlich zur Ergänzung der anderen Hypothesen. Oligopolistische Märkte, die wenig umkämpft sind, ermöglichen es den von Regulierungsmaßnahmen betroffenen Unternehmen einerseits, die Kosten der Regulierung leichter zu ertragen, als solchen Unternehmen, die auf hart umkämpften Märkten agieren. Andererseits besitzen sie auch mehr Möglichkeiten, durch Lobbying, Informationskampagnen, Gerichtsprozesse etc. Einfluss auf die politische Entscheidungsfindung auszuüben. Auch diese Hypothese ist in ihrer Aussagekraft recht einfach und muss im Zusammenhang mit der folgenden These über die Verteilung der Regulierungskosten und -nutzen gesehen werden. •

Hypothese: Verteilung der Regulierungskosten und -nutzen

Bei dieser These geht es wiederum in erster Linie um die Intensität staatlicher Interventionen. Die Theorie des kollektiven Handelns behauptet, dass nicht nur die Höhe der absoluten Regulierungskosten und -nutzen die Politikergebnisse beeinflussen, sondern auch deren Verteilung auf die verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen. Wenn sich die Kosten von potentiellen Re- oder Deregulierungsmaßnahmen auf spezifische gesellschaftliche Gruppen und/oder Unternehmen konzentrieren, die Nutzen dagegen breit gestreut sind, ist ein Scheitern solcher Maßnahmen zu erwarten. Wenn sich dagegen die Nutzen auf eine relativ kleine gesellschaftliche Gruppe oder spezifische Unternehmen konzentrieren und die Kosten breit gestreut sind, ist ein Erfolg der Re- oder Deregulierungsversuche wahrscheinlich. Eine der Standardannahmen der Theorie des kollektiven Handelns ist die, dass die Wahrscheinlichkeit der Kooperation in einer Gruppe mit steigender Zahl der Beteiligten sinkt. Dies hat damit zu tun, dass nicht zuletzt aufgrund der - mit zunehmender Größe der Gruppe - wachsenden Heterogenität der Interessen, vermehrten Informationskosten und sinkenden Nutzen für die einzelnen Akteure die Kooperationskosten steigen. Zudem verschärfen sich die Probleme des Trittbrettfahrens. Ein zusätzlicher Aspekt besteht darin, dass die Verlierer der Re- oder Deregulierung häufig in irgendeiner Form kompensiert werden müssen. Oft sind die Interessen zwischen Produzenten und Konsumenten unterschiedlich gelagert, wobei sich entsprechend der Logik des kollektiven Handelns die relativ kleine, gut organisierte Gruppe der Produzenten durchsetzen wird. Der Nutzen verteilt sich hier direkt auf wenige Akteure. Die Kosten sind unter den Konsumenten dagegen recht breit gestreut, so dass der einzelne Verlierer nur gering belastet wird. Wenn sich dennoch der Einfluss der großen Gruppe der Konsumenten als stärker erweist und eine De- oder Reregulierung in ihrem Interesse erfolgt, gibt es für die Politiker immerhin noch die Möglichkeit, über internationale Kooperationen eine Konvergenz der Regulierungsniveaus zu erreichen und so die Wettbewerbs-

58

4. Regulative Standards

nachteile abzubauen, die der einheimischen Wirtschaft durch einseitige De- oder Reregulierungen gegenüber ausländischen Konkurrenten entstehen. Eine wichtige Voraussetzung für den Erfolg dieses Vorgehens ist allerdings, dass der Staat, der als erster regulierungspolitisch aktiv wird, ausreichende wirtschaftliche und politische Macht besitzt, um andere Staaten dazu bewegen zu können, sich den regulierungspolitischen Veränderungen anzuschließen. Im Folgenden soll es vornehmlich um das Verhalten der Staaten in der internationalen Arena und um die internationalen Regime gehen. Im Hinblick auf die internationale Ebene wurde bisher nur gesagt, dass die Staaten ihre institutionellen Arrangements nicht nur den eigenen Bürgern anbieten, sondern auch denen anderer Staaten. Die Staaten konkurrieren also im Parallelprozess miteinander. Die Bürger reagieren darauf im Austauschprozess mit Zustimmung, Widerspruch, Abwanderung oder Verweigerung. Nun stehen die Staaten aber nicht in einem anarchischen Wettbewerb um ausländische Kaufkraft, Investitionen, Arbeitskräfte und ausländisches Kapital. Sie fragen vielmehr internationale Kooperation nach und bieten solche an, um ihr Verhältnis zueinander in geordnete Bahnen zu lenken. Die dadurch entstehenden internationalen Regime beeinflussen ihrerseits wieder den institutionellen Wettbewerb der Staaten untereinander. Es stellt sich somit nicht nur die Frage, welche Angebote zur und welche Nachfrage nach Kooperation die Staaten machen, sondern auch wie die Regime ihrerseits die interstaatliche Zusammenarbeit beeinflussen, ob sie den institutionellen Wettbewerb eher stärken oder eher schwächen. Die Perspektive ändert sich jetzt insofern, als nicht mehr einzelne Unternehmen oder Wirtschaftszweige als Akteure auftreten, sondern Staaten, deren Regierungen die nationalen Bedürfnisse nach geordnetem Miteinander organisieren wollen. Zusätzlich zu den im vorangegangenen Kapitel genannten Annahmen sollen noch einmal die erwähnt werden, die in der modernen Internationalen Politischen Ökonomik üblich sind: (1) Regierungen/Staaten stellen Mediatoren der unterschiedlichen gesellschaftlichen Interessen dar und können eine aggregierte, nationale Nutzenfunktion aufstellen. (2) Regierungen/Staaten sind in der Lage rational zu handeln. Sie können die Vor- und Nachteile internationaler Kooperation abwägen, um die nationalen Nutzen zu maximieren und die nationalen Kosten zu minimieren. (3) Um dies zu erreichen, treten Regierungen/Staaten in Beziehung zueinander und folgen dabei der spieltheoretischen Logik intergouvernementalen Verhandelns. Ihre Verhandlungsmacht ergibt sich aus drei Strategien: unilaterales Vorgehen (Drohung mit Nicht-Kooperation), alternative Koalitionen (Drohung des Austritts), Kompromisse und Kompensationen. Diese Verhandlungsstrategien und damit der Erfolg und Misserfolg von Kooperationsversuchen hängen wesentlich von der Art des Kollektivgutes ab, das durch die interstaatliche Zusammenarbeit erzeugt werden soll. Wählt man als Unterscheidungskriterien den Ausschluss vom Konsum und die Rivalität beim Konsum, sind öffentliche Güter durch Nicht-Ausschluss und Nicht-Rivalität gekennzeich-

4.1 Spezifizierung des Grundmodells

59

net (Reduktion der CO2-Emissionen zur Bekämpfung des Treibhauseffektes), Clubgüter durch Nicht-Rivalität und Ausschluss (Niederlassungsfreiheit in einem begrenzten Integrationsgebiet) und Allmende-Güter durch Rivalität und NichtAusschluss (Fischbestände im offenen Meer). •

Hypothese: Größe der kooperierenden Staatengruppe und ihre Mobilität

Bei der These geht es zunächst aus statischer Sicht um die Frage, wie viele und welche Staaten ihre regulatorischen Eingriffe (Re- oder Deregulierung) koordinieren oder harmonisieren müssen, damit sich andere Staaten dieser Politik anschließen. Sie basiert wie die Hypothese über Mobilität und Einfluss der Produktionsfaktoren auf den üblichen Annahmen der Theorie des kollektiven Handelns. Eine kleine Gruppe von prinzipiell kooperationswilligen Staaten ist generell eher zu regulativer Harmonisierung bereit als eine große Gruppe. Zieht man zusätzlich die Mobilität der Produktionsfaktoren in die Betrachtung mit ein und geht davon aus, dass eine hohe Mobilität zu einer größeren Gruppe kooperationswilliger Staaten führt und eine niedrige zu einer kleineren Zahl von Akteuren, so lässt sich folgende These formulieren: In den wirtschaftlichen Sektoren, in denen die Produktionsfaktoren relativ immobil sind und die Zahl der beteiligten Staaten relativ klein, ist eher eine regulative Zusammenarbeit zu erwarten als in denen, die eine relativ hohe Mobilität der Produktionsfaktoren und eine relativ hohe Zahl von Akteuren aufweisen. Dies gilt insbesondere dann, wenn bestimmte Staaten innerhalb der kooperierenden Gruppe einen besonderen Nutzen aus der Kooperation ziehen, gleichzeitig ein hohes Einkommen und einen großen Markt besitzen. Nach den vorangegangenen Hypothesen bedarf diese Hypothese kaum einer weiteren Erläuterung. In einer kleineren Gruppe ist Kooperation leichter zu erreichen als in einer größeren. Die Gruppe ist deshalb kleiner/größer, weil bei niedrigerer/höherer Mobilität der Produktionsfaktoren der Eintritt in die, vor allem aber der Austritt aus der Gruppe schwerer/leichter fällt. Wenn ein Partner einen besonders hohen Nutzen aus der Kooperation zieht, ist er meist auch bereit, einen überproportionalen Beitrag zur Realisierung der internationalen Zusammenarbeit zu leisten, d.h., sich diese Kooperation etwas kosten zu lassen. Wahrscheinlich werden reiche Länder bei nicht wenigen Kollektivgütern stärker an einer Zusammenarbeit interessiert sein als arme. Diese Hypothese zielt also vornehmlich auf die Intensität staatlicher Interventionen und erst in zweiter Linie auf die Konvergenz und Divergenz regulativer Politiken. •

Hypothese: Trittbrettfahren und Entwicklung der kooperativen Staatengruppe

Die dynamische Variante dieser Hypothese beschäftigt sich mit der Frage, ob mit steigender Zahl der kooperierenden Staaten der Anreiz zum Trittbrettfahren bzw. Nicht-Kooperieren eher zu- oder eher abnimmt. Eine Zunahme des Trittbrettfah-

60

4. Regulative Standards

rens wird die Tendenz zu Deregulierung, eine Abnahme die zu Reregulierung fördern. Die Kosten und Nutzen einer regulativen Kooperation sind für den einzelnen teilnehmenden Staat nicht statisch, sondern verändern sich mit der Zahl der teilnehmenden bzw. nicht-teilnehmenden Akteure. Wenn die Nutzen des Trittbrettfahrens bzw. der Nicht-Kooperation mit zunehmender Zahl der Teilnehmer einer internationalen Zusammenarbeit sinken, ist der Erfolg dieser Regulierungspolitik wahrscheinlich, so dass auch die bisher außenstehenden Akteure sich an der Kooperation beteiligen. Im umgekehrten Fall, in dem der Nutzen des Trittbrettfahrens bzw. der Nicht-Kooperation mit zunehmender Zahl der Teilnehmer einer internationalen Zusammenarbeit steigt, ist ein Scheitern der Regulierunsgpolitik wahrscheinlich, zumal auch die Kooperationsprobleme mit zunehmender Gruppengröße steigen. Die Kosten und Nutzen können sich je nach Regulierungsbereich sehr unterschiedlich entwickeln. Wenn eine Kooperationsgruppe eine Größe erreicht, von der ab der Nutzen der Nicht-Kooperation so groß ist, dass er auch die Bereitschaft zu einer regulierenden Politik der kooperierenden Staaten negativ beeinflusst, kann daher nur am einzelnen Beispiel herausgefunden werden. Das gleiche gilt für den umgekehrten Fall. Im Extremfall kann sogar die unilaterale Reregulierung eines Staates andere nicht oder weniger regulierende Staaten zur Anpassung zwingen. Der entsprechende Staat bzw. sein Markt muss allerdings so groß sein, dass eine Nichtanpassung und damit die Behinderung des Marktzugangs für die anderen Staaten mit erheblichen Kosten bzw. Gewinneinbußen verbunden ist. Generell gilt, dass mit zunehmender Marktgröße des regulierenden Staates die negativen Konsequenzen der Nichtkooperation steigen. Man kann auch davon ausgehen, dass die Kooperationsgruppe umso kleiner ist, je größer der Anteil des individuellen Nutzens an der Produktion des Kollektivgutes ist, was sich wiederum positiv auf die Möglichkeit der Reregulierung und Konvergenz auswirkt. Die Schwierigkeit, generalisierbare empirische Regelmäßigkeiten aufzudecken, wird dadurch vergrößert, dass neben der Größe und Dynamik der Kooperationsgruppen die Mobilität von Produkten und Produktionsfaktoren, die Größe und Macht der Staaten sowie der Charakter der zu produzierenden Kollektivgüter berücksichtigt werden müssen. •

Hypothese: Art des kollektiven Gutes

Regulative Kooperation wird bei rein öffentlichen Gütern, die keinen Ausschluss vom Konsum und keine Rivalität beim Konsum kennen, schwerer zu erreichen sein als bei Allmendegütern, die zwar ebenfalls durch Nicht-Ausschluss, aber durch Rivalität gekennzeichnet sind, und bei Clubgütern, bei denen prinzipiell Ausschluss möglich, aber keine Rivalität gegeben ist.

4.1 Spezifizierung des Grundmodells

61

Nach den vorangegangenen Hypothesen bedarf auch diese Hypothese kaum einer weiteren Erläuterung. Warum sollte ein Staat sich an einer Kooperation beteiligen, wenn er das durch die Zusammenarbeit anderer Staaten produzierte Gut diskriminierungsfrei konsumieren kann, zumal dessen Produktion Kosten verursacht? Wenn er dagegen vom Konsum ausgeschlossen werden kann, er aber an diesem Gut interessiert ist, wird er eher bereit sein, sich an der kooperierenden Gruppe zu beteiligen. •

Hypothese: Homogenität informeller Institutionen und Organisationsgrad des Kooperationsregimes

Bisher wurde so getan, als ob die internationale Arena ein luftleerer Raum sei, in dem die Staaten frei von internationalen Verpflichtungen und Bindungen darüber entscheiden könnte, ob sie eine interstaatliche Kooperation eingehen und ob sie dabei eine Re- oder Deregulierungspolitik verfolgen, die zu regulativer Divergenz oder Konvergenz führt. Dies ist aber nicht der Fall; Staaten sind immer in internationale Regime eingebunden, die mehr oder weniger organisiert sind. Sehr allgemein gesprochen ist ein Regime, wie erwähnt, ein Arrangement zum normen- und regelgeleiteten Verhalten bei der Bearbeitung von Handlungsinterdependenzen oder der Bewältigung von Konflikten im Bereich der interstaatlichen Beziehungen. Seine konstituierenden Bestandteile sind Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren. Die als Prinzipien bezeichneten allgemeinen Grundsätze werden durch Normen operationalisiert, durch Regeln organisiert und durch Verfahren implementiert. Ein Regime kann formelle Absprachen, Verträge oder Organisationen besitzen, braucht es aber nicht. Je größer die Homogenität informeller Institutionen, d.h. von Prinzipien und Normen, und je höher der formelle Organisationsgrad des Kooperationsregimes ist, d.h. je präziser die Regeln und Verfahren bestimmt sind, umso stärker ist die Tendenz zur Angleichung nationalstaatlicher Regulierungen. Es sind die üblichen institutionenökonomischen Argumente, die für diese Annahme sprechen. In stabilen Organisationen besitzen die Kooperationspartner vielfältige Informationen über die Interessen der anderen. Es ist Vertrauenspotential aufgebaut worden. Die eingeübten Willensbildungs- - und Entscheidungsprozesse reduzieren die Verhandlungskosten, die Organe zur Überwachung der politischen Verpflichtungen die Kontrollkosten. Enge wirtschaftliche und politische Zusammenarbeit über einen längeren Zeitraum erhöht die Ausstiegskosten, was wiederum die Bereitschaft zu gemeinsamem Handeln stärkt. Existieren supranationale Elemente, entsteht sogar eine neue Form der Staatlichkeit, von der konvergierende Impulse ausgehen. Auch in diesem Fall wird die Stringenz der Hypothese von Politikbereich zu Politikbereich unterschiedlich ausfallen. Außerdem könnte man – um den Aussagewert dieser Hypothese radikal zu hinterfragen – auch das Gegenteil annehmen: In

62

4. Regulative Standards

Kooperationsregimen, die auf gemeinsamen Traditionen und Normen aufbauen, die eine feste Organisation mit supranationalen Elementen und mehrheitlichen Abstimmungen besitzen, die genaue Implementations- und Kontrollverfahren kennen und schließlich Klagen vor einem unabhängigen Gericht gegen Vertragsverletzungen zulassen, haben die Teilnehmer so viel Vertrauen zueinander, dass das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung gilt und sie institutionellen Wettbewerb zulassen. Eine Aussage über De- oder Reregulierung, Di- oder Konvergenzen könnte man in diesem Fall nicht treffen. •

Hypothese: Entwicklungsniveaus der kooperierenden Länder

Diese These thematisiert einen sehr einfachen Zusammenhang zwischen den Entwicklungsniveaus kooperierender Staaten und der Wahrscheinlichkeit, dass sich die Regulierungsregime dieser Staaten annähern. Kooperierende Länder können weniger entwickelt und arm sein, sie können weiter entwickelt und reich sein. Hieraus ergeben sich unterschiedliche Interessen und Verhaltensweisen, wenn es darum geht, Produkt- und Prozessregulierungen zu koordinieren oder nicht zu koordinieren. Je unterschiedlicher/gleicher das Entwicklungsniveau der kooperierenden Länder ist, um so schwieriger/leichter wird eine Harmonisierung der Regulierungen zu erreichen sein. Dies gilt insbesondere für prozessbezogene Regulierungen bei standortgebundenen Unternehmen und weniger für produktbezogene Regulierungen bei standortungebundenen Unternehmen. Die Gründe für diese Annahme liegen auf der Hand. Weniger entwickelte Länder weisen im Vergleich zu höher entwickelten ein geringeres Niveau bei der Produktivität und bei der sozialen Sicherung – beim Arbeits-, Gesundheits- oder Versicherungsschutz – auf. Daraus resultieren unterschiedliche Interessen im Hinblick auf das Regulierungsniveau. Die ärmeren Länder sind generell daran interessiert, das Regulierungsniveau niedrig zu halten, weil die eigenen Bevölkerungen mit ihren vergleichsweise geringen Einkommen nicht mit höheren Produktionskosten und damit Produktpreisen belastet werden sollen, die sich aus einem höheren Regulierungsniveau ergeben würden. Außerdem sollen die geringeren Regulierungskosten die Nachteile ausgleichen, die sich aus dem niedrigeren Produktivitätsniveau ergeben, um auf diese Weise im Preiswettbewerb mit den Produkten aus den weiter entwickelten Ländern bestehen zu können. Dies gilt insbesondere für prozessbezogene Regulierungen; hier werden die ärmeren Länder die NichtKooperation einer kooperativen Harmonisierung vorziehen, weil diese mit großer Wahrscheinlichkeit eine reregulierende Konvergenz – ausgerichtet auf die Ansprüche und Einkommen der reicheren Staaten – bedeuten würde. Zwar wären die Volkswirtschaften der reicheren Länder bei Nichteinigung auf dem bisherigen Niveau an einer Einigung auf niedrigerem Niveau als zweitbester Lösung interessiert, um aufgrund der niedrigeren Produktionskosten besser mit den Produkten aus den ärmeren Ländern konkurrieren zu können. Es ist aber unwahrscheinlich,

4.1 Spezifizierung des Grundmodells

63

dass eine solche Absenkung des Regulierungsniveaus möglich ist, da sie den Bedürfnissen der Verbraucher entgegensteht. Für die ärmeren Länder kommt eine Einigung auf höherem Niveau nicht in Frage, da sie dann nicht mehr konkurrenzfähig wären. Aber auch eine Einigung auf niedrigerem – aber höherem als ihrem eigenen – Niveau wäre für sie unattraktiv, da dann ihre weniger produktiven Wirtschaftszweige gegen die deregulierten Wirtschaftszweige in den entwickelteren Ländern mit höherer Produktivität immer noch nicht bestehen könnten. Für die ärmeren Länder ist also der unkoordinierte Status quo die attraktivste Lösung. Jede Form der prozessregulierenden Konvergenz würde für sie Nachteile haben. Anders sieht es bei produktbezogener Regulierung aus. Hier kann ein Interesse an einer Harmonisierung – vielleicht sogar auf höherem Niveau – bestehen, weil ihnen nur bei gemeinsamen Standards die Märkte der reicheren Staaten geöffnet werden – vorausgesetzt das Bestimmungslandprinzip gilt. Diese Hypothese bezieht sich also sowohl auf die Konvergenz und Divergenz von Regulierungen als auch auf die Intensität der staatlichen Eingriffe. Auf die Probleme und Grenzen des Grundmodells des institutionellen Wettbewerbs wurde bereits eingegangen. Im Hinblick auf die spezifizierenden Hypothesen sollen zusätzlich noch folgende Schwachstellen erwähnt werden: –

Es ist ausgesprochen schwierig, die Politikergebnisse, d.h. regulierungspolitische Kon- oder Divergenz, aber auch De- oder Reregulierung, zu messen. Überschaut man die neuere Literatur zur Liberalisierung der Infrastrukturnetze während der letzten zwanzig Jahre, so gibt es weder eine eindeutige Meinung dazu, ob dies zum Rückzug des Staates geführt oder die Intensität der staatlichen Intervention vielleicht sogar zugenommen hat, noch dazu, ob sich die nationalen Regime angeglichen oder weiter voneinander entfernt haben.

–

Ebenso schwierig ist es, die Erklärungsvariablen zu messen. Wenn die Politikergebnisse eine Funktion der politischen Konflikte sind, die durch die Präferenzen der beteiligten Akteure – gewichtet mit ihrer Marktmacht und den Möglichkeiten zum kollektiven Handeln – bestimmt werden, dann stellt sich die Frage, wie die Präferenzen erfasst werden sollen, wie auch die Macht der verschiedenen Akteure und die Möglichkeiten des kollektiven Handelns. Auf quantitative Weise lassen sich diese Zusammenhänge kaum messen, aber auch auf qualitative Weise dürften sie nur schwer zu erfassen sein.

–

Wie die Nachfrage einzelner Unternehmen oder Branchen nach internationalen Absprachen oder Nicht-Absprachen in ein Angebot der Regierungen an internationaler Kooperation oder Nicht-Kooperation umgesetzt wird, bleibt ebenfalls unklar. Generell kommt die Angebotsseite zu kurz.

–

Die Hypothesen sind in ihrer Aussagekraft begrenzt, weil die erklärenden und die zu erklärenden Variablen teilweise auf unterschiedlichen Analyseebenen angesiedelt sind: einzelne Unternehmen, Unternehmensgruppen oder Wirt-

64

4. Regulative Standards

schaftszweige einerseits und kollektive Ergebnisse in einem Regulierungsbereich auf internationaler Ebene andererseits. –

Die Hypothesen können nicht klar voneinander getrennt werden und überschneiden sich.

Der letzte Punkt ist allerdings weniger als Kritik, sondern mehr als Aufforderung zu verstehen, die Hypothesen zu kombinieren, um so die Aussagekraft zu erhöhen. Es sollen zwei Beispiele gegeben werden: (1) Im Falle eines Wirtschaftszweiges mit multinationalen Konzernen, die standortgebundene Investitionen tätigen, einen hohen Konzentrationsgrad aufweisen und spezifischen Nutzen – bei breit gestreuten Kosten – aus einer Reregulierung ziehen, ist diese zu erwarten. Sie führt insbesondere dann zu internationaler Konvergenz, wenn die Staatengruppe klein ist, die Grenzkosten der Reregulierung für alle Beteiligten ähnlich hoch sind, Trittbrettfahren ausgeschaltet werden kann und ein dominanter Staat vorhanden ist, der an einer konvergierenden Reregulierung besonders interessiert ist. (2) Unter den Bedingungen eines internationalen Regimes, das durch feste formelle Organisationsstrukturen, gemeinsame informelle Institutionen, eine kleine Zahl von Teilnehmern, d.h. Ländern, mit ähnlichem Entwicklungsniveau gekennzeichnet ist, ist im Hinblick auf Produktregulierungen als Clubgütern ein reregulierende Trend zu erwarten, der wahrscheinlich zur Konvergenz führt. Umgekehrt ist unter den Bedingungen eines internationalen Regimes, das nur locker gefügt ist, an dem sich eine große Zahl von Akteuren mit unterschiedlichen Traditionen und Werten und Entwicklungsniveaus beteiligt, im Hinblick auf die Prozessregulierung als öffentliche Güter ein deregulierender Trend zu erwarten, der wahrscheinlich zur Divergenz führt. Auch an dieser Stelle sei noch einmal darauf hingewiesen, dass die Hypothesen lediglich Referenzpunkte darstellen, die dazu dienen, die Zusammenhänge zu strukturieren, erste mögliche Erklärungen anzubieten und aus den Unstimmigkeiten zwischen Modell und Realität weiterführende Erkenntnisse zu gewinnen. 4.2 LEBENSMITTELSCHUTZ 4.2.1 Vorbemerkungen Die wirtschaftliche und technische Basis für die Verbesserung des Verbraucherschutzes bei Nahrungsmitteln in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts bildet die Industrialisierung im Allgemeinen, die der Lebensmittelindustrie im Besonderen und der chemisch-technische Fortschritt bei der Herstellung und Nutzung von Zusatzstoffen im ganz Speziellen.1 Im Zuge der Urbanisierung übernahmen die 1

Karl-Peter Ellerbrock, Die Entwicklung der Lebensmittelüberwachung in Dortmund im 19. Jahrhundert, in: Beiträge zur Geschichte Dortmunds und der Grafschaft Mark 78 (1987), S. 78 ff.

4.2 Lebensmittelschutz

65

Lebensmittelindustrie, das Lebensmittelhandwerk und der Lebensmittelhandel in immer stärkerem Umfang die Versorgung der Bevölkerung in den Städten. Zu den damit verbundenen tief greifenden Veränderungen in der Nahrungsmittelversorgung gehörte auch, dass seit den 1870er Jahren die Verfälschungen von Nahrungs- und Genussmittel zunahmen. Die Lebensmittelskandale häuften sich und die Diskussion über sie nahm in der Öffentlichkeit einen immer breiteren Raum ein: in der Tagespresse, in der wissenschaftlichen Literatur, in den Fachorganen der sich allmählich etablierenden Lebensmittelbranche. Die Politik musste reagieren und sie tat es mit entsprechenden Debatten in Landtagen und im Reichstag. Die Tatsache, dass die Gesetzgebung hinsichtlich der Vorgaben für die Produkte und die Kontrolle der Produktion hinter dem Fortschritt bei der Erzeugung und Verwendung von Zusatzstoffen, aber auch hinter dem chemisch-technischen Stand der Analyse- und Nachweisverfahren zurückblieb, war offensichtlich. In anderen europäischen Staaten stellte sich die Situation ähnlich dar. Auch hier war die Politik gefordert und hatte in einigen Staaten bereits die Initiative ergriffen, als im Deutschen Reich das Thema der Regulierung der Nahrungsmittelproduktion Mitte der 1870er Jahre auf die Tagesordnung gesetzt wurde. Bis zum Kaiserreich wurde das Lebensmittelrecht in den deutschen Ländern durch Polizeistrafgesetze und Polizeiverordnungen geregelt. Mit der Reichsgründung erlangte das Reich durch Art. 4 der Reichsverfassung die Kompetenz über die Medizinal- und Veterinärpolizei.2 Eine reichseinheitliche Regelung erfolgte dann mit dem ‚Gesetz, betreffend den Verkehr mit Nahrungsmitteln, Genussmitteln und Gebrauchsgegenständen’ vom 14. Mai 1879 (Nahrungsmittelgesetz).3 Es war das erste Gesetz, das ausschließlich lebensmittelrechtliche Normen enthielt und im gesamten Reich Geltung erlangte. Nach § 1 unterlag der „Verkehr mit Nahrungsund Genussmitteln, sowie mit Spielwaren, Tapeten, Farben, Eß-, Trink- und Kochgeschirr und mit Petroleum … der Beaufsichtigung nach Maßgabe dieses Gesetzes“, d.h. der Gesetzgebung des Reiches. § 5 und 6 bestimmten: „§. 5. Für das Reich können durch Kaiserliche Verordnungen mit Zustimmung des Bundesrathes zum Schutz der Gesundheit Vorschriften erlassen werden, welche verbieten: 1. bestimmte Arten der Herstellung, Aufbewahrung und Verpackung von Nahrungs- und Genussmitteln, die zum Verkaufe bestimmt sind; 2. das gewerbsmäßige Verkaufen und Feilhalten von Nahrungs- und Genussmitteln von einer 2

3

Entsprechende Bestimmungen wurden zusätzlich in knappster Form ins Reichstrafgesetzbuch aufgenommen. § 367 bestimmte, dass mit bis zu 150.- Mark oder Haft derjenige bestraft wurde, der verfälschte oder verdorbene Getränke oder Esswaren, insbesondere trichinhaltiges Fleisch, feilhielt oder verkaufte. Reichs-Gesetzblatt 1879, Nr. 14, S. 145 ff.; zur Regulierung von Nahrungsmitteln allgemein siehe Karl-Peter Ellerbrock, Lebensmittelqualität vor dem Ersten Weltkrieg: Industrielle Produktion und staatliche Gesundheitspolitik, in: Hans Jürgen Teuteberg (Hg.), Durchbruch zum modernen Massenkonsum. Lebensmittelmärkte und Lebensmittelqualität im Städtewachstum des Industriezeitalters, Münster 1987, S. 127 ff.; Eberhard Schmauderer, Die Beziehung zwischen Lebensmittelwissenschaft, Lebensmittelrecht und Lebensmittelgesetzgebung im 19. Jahrhundert problemgeschichtlich betrachtet, in: Edith Heischkel-Artelt (Hg.), Ernährung und Ernährungslehre im 19. Jahrhundert, Göttingen 1976, S. 154 ff.

66

4. Regulative Standards

bestimmten Beschaffenheit oder unter einer der wirklichen Beschaffenheit nicht entsprechenden Bezeichnung; 3. das Verkaufen und Feilhalten von Thieren, welche an bestimmten Krankheiten leiden, zum Zwecke des Schlachtens, sowie das Verkaufen und Feilhalten des Fleisches von Thieren, welche mit bestimmten Krankheiten behaftet sind; 4. die Verwendung bestimmter Stoffe und Farben zur Herstellung von Bekleidungsgegenständen, Spielwaaren, Tapeten, Eß-, Trink- und Kochgeschirr, sowie das gewerbsmäßige Verkaufen und Feilhalten von Gegenständen, welche diesem Verbote zuwider hergestellt sind; 5. das gewerbsmäßige Verkaufen und Feilhalten von Petroleum von einer bestimmten Beschaffenheit. §. 6. Für das Reich kann durch Kaiserliche Verordnung mit Zustimmung des Bundesrathes das gewerbsmäßige Herstellen, Verkaufen und Feilhalten von Gegenständen, welche zur Fälschung von Nahrungs- oder Genussmitteln bestimmt sind, verboten oder beschränkt werden.“ Die verschiedenen polizeilichen Kontrollmöglichkeiten und die Strafbestimmungen, die das Gesetz vorsah, brauchen hier nicht im Einzelnen erwähnt zu werden. Das Gesetz ermöglichte eine Produkt- ebenso wie eine Produktionsregulierung. Es sollte Mindeststandards hinsichtlich Qualität, Kontrolle und Strafe festlegen, die von den Bundesstaaten überschritten werden konnten. Schließlich stellte es die Rahmenordnung für alle folgenden Regulierungen dar, die sich mit speziellen Nahrungs- und Genussmitteln beschäftigten.4 Das Bedürfnis, auf dem Gebiet des Lebensmittelrechts die Grundlagen für reichseinheitliche Regelungen zu schaffen, war schon beim Erlass der Reichsverfassung zum Ausdruck gekommen. Bis dahin standen den „übergeordneten landesgesetzlichen Bestimmungen oftmals regionale und lokale Bestimmungen gegenüber .., die entsprechend den lokalspezifischen Verzehrgewohnheiten, Verbrauchererwartungen oder Gewerbepraktiken zum Teil völlig anders ausgerichtet waren.“5 In den folgenden Jahren wurde dann die Reichsregierung von verschiedenen Seiten – vom Reichstag, von der Wirtschaft und sogar von den Regierungen einiger Bundesstaaten – aufgefordert, die Initiative zu ergreifen. Die ‚Wirtschaft’ wollte eine reichseinheitliche Lösung, weil es zu unlauterem Wettbewerb kam und die unterschiedlichen Bestimmungen der Bundesstaaten in einem zunehmend integrierten Wirtschaftsraum als störend empfunden wurden. Das Nahrungsmittelgewerbe erschloss immer größere Märkte. Bei der Forderung nach Harmonisierung spielte sicherlich auch die Überlegung eine Rolle, dass Interessen auf der höheren Ebene der Jurisdiktionen leichter durchgesetzt werden konnten, da es keine unterschiedlichen Regulierungssysteme und keinen Wettbewerb zwischen den politischen Körperschaften gab. Der Reichstag wurde vor allem deshalb aktiv, weil in den 1870er Jahren die Unzulänglichkeiten der strafrechtlichen Regelungen bei gleichzeitiger Zunahme der 4

5

Axel Meyer-Wölden, Die Reinheitsgebote im Lebensmittelrecht, Diss. Würzburg 1968, S. 16 f.; Sabine Schlacke, Risikoentscheidungen im europäischen Lebensmittelrecht, Baden-Baden 1997, S. 5 ff.; Gert Hohmann, Die Verkehrsauffassung im deutschen und europäischen Lebensmittelrecht, Bayreuth 1994. Karl-Peter Ellerbrock, Lebensmittelüberwachung, S. 84.

4.2 Lebensmittelschutz

67

Verfälschung von Lebensmitteln immer offensichtlicher wurden und es immer dringlicher wurde, vorbeugende Maßnahmen und polizeiliche Kontrollen beim Handel mit Nahrungs- und Genussmitteln zu schaffen. Die Bundesstaaten handelten nach Meinung fast aller Fraktionen zu dilatorisch. Auch das Argument, dass das Deutsche Reich hinter der Entwicklung in anderen ‚Kulturstaaten’ wie Frankreich, England oder der Schweiz hinterherhinkte, wurde in den Verhandlungen des Reichtages immer wieder genannt. In den Anlagen zum Gesetzentwurf wurde ein ausführlicher Überblick über die Bestimmungen in anderen europäischen Staaten gegeben und England ausdrücklich als Vorbild hervorgehoben.6 Die Kommission, die den Gesetzentwurf vorbereitet hatte, wies auf das Defizit der deutschen Gesetzgebung hin und darauf, dass andere europäische Staaten seit längerem bestrebt seien, dem Bedürfnis des Verbraucherschutzes entweder durch besondere Bestimmungen in allgemeinen Gesetzen, insbesondere den Strafgesetzen, oder in Sondergesetzen gerecht zu werden. Gleichzeitig spielte bei den Abgeordneten die Überzeugung eine Rolle, dass in einem integrierten Wirtschaftsgebiet wie dem des Deutschen Reiches zumindest die wichtigsten, wirtschaftlich relevanten Gesetze und Verordnungen vereinheitlicht werden sollten, um den Warenverkehr möglichst nicht mit unterschiedlichen bundesstaatlichen Bestimmungen zu behindern: „Dieses Gesetz ist so ausgebildet, daß wir uns darüber freuen dürfen, endlich allgemeingiltige deutsche Normen zu bekommen, welche für die unvermeidlichen Beschränkungen des Verkehrs die höchsten Autoritäten des Reiches in Anspruch nehmen, während wir jetzt nach dem Polizeirecht der Einzelstaaten das Regulativrecht auch der niederen Polizeibeamten uns gefallen lassen müssen.“7 Von den Bundesstaaten wurden vornehmlich die kleinen aktiv, die einen eigenen Gesetzes- und Verordnungsrahmen bisher nicht oder nur rudimentär geschaffen hatten und sich von einer reichseinheitlichen Regelung ein gewisses Maß an Einfluss auf die Gesetzgebung erhofften.8 Umgekehrt ergriff Preußen gerade nicht die Initiative, weil es eine Einigung zwischen den Bundesstaaten erreichen wollte. Offensichtlich sollte der Reichstag als zentralstaaliches Organ nicht gestärkt werden. Außerdem setzte man auf die Ausstrahlung des eigenen – wirtschaftlich und politisch bedeutendsten – Territoriums, dessen Regelungen von den kleineren übernommen werden sollten. Hier spielten also Aspekte des vertikalen bzw. föderalen Wettbewerbs eine nicht unwesentliche Rolle. Das Nahrungsmittelgesetz brachte Fortschritte bei der Überwachung von Lebensmitteln. Bis dahin hatten die öffentlichen Eingriffe vorwiegend reaktiven Charakter besessen. Jetzt konnte die Polizei proaktiv werden; sie wurde befugt, regelmäßige Proben zum Zweck der chemischen Untersuchung zu entnehmen und 6

7 8

John Burnett, Food adulteration in Britain in the 19th Century and the origins of food legislation, in: Edith Heischkel-Artelt (Hg.), Ernährung und Ernährungslehre im 19. Jahrhundert, Göttingen 1976, S. 117 ff. Verhandlungen des Reichstages, Sitzg. vom 1.4.79, S. 778. Bundesarchiv, Reichsministerium des Innern, R 1501.

68

4. Regulative Standards

unter bestimmten Bedingungen die Herstellungs-, Lager- und Verkaufsräume zu inspizieren. Außerdem wurde der Begriff der Verfälschung durch den des ‚Nachahmens’ ergänzt und der Tatbestand der Gesundheitsschädigung auf die ernährungsphysiologische Wertminderung ausgedehnt. Allerdings fehlten klare Begriffsdefinitionen für das Fälschen oder Nachahmen von Nahrungsmitteln sowie gerichtsfeste Legaldefinitionen für die einzelnen Nahrungsmittel. Dies wurde später in verschiedenen Spezialgesetzen u.a. für Margarine, Butter, Käse, künstliche Süßstoffe oder Schmalz nachgeholt. Mit dieser mangelhaften Präzisierung hatten sich die Interessen des Lebensmittelhandwerks und des Lebensmittelhandels durchgesetzt, die auf diese Weise den Ermessensspielraum der Rechtsprechung zu ihren Gunsten zu erweitern versuchten. Nach der Verabschiedung des Nahrungsmittelgesetzes nahm die Intensität der chemischen Überprüfung zu und es kam auch zu einer gewissen Vereinheitlichung. Letztlich blieb sie aber Ländersache und wies weiterhin erhebliche Unterschiede auf. Aus systemwettbewerblicher Perspektive wird man zunächst feststellen können, –

dass die Politik auf die zunehmende Manipulation von Produkten und die sich daraus ergebende Gefährdung und Täuschung des Verbrauchers sowie den dadurch entstehenden unlauteren Wettbewerb und die möglichen Behinderungen des Warenverkehrs reagierte.

–

Mit dem Gesetz wurden allerdings nicht Metaregeln für institutionellen Wettbewerb geschaffen, sondern die Voraussetzungen für die Angleichungen der bundesstaatlichen Vorschriften. Man kann von einer potentiellen ex anteHarmonisierung sprechen. Einige Reichstagsabgeordnete wollten noch abwarten, weil sie die Möglichkeit des fortwährenden institutionellen Wettbewerbs bundesstaatlicher Regelungen ebenso wie die von unilateralen ex postKonvergenzen sahen.

–

Immerhin blieb eine föderale Komponente erhalten: Das Gesetz bildete einen Kompromiss zwischen einer zentralstaatlichen und einer bundesstaatlichen bzw. einer „supranationalen“ und einer „intergouvernementalen“ Lösung. Der entscheidende Satz im § 5, nach dem das Reich durch Kaiserliche Verordnung nur „mit Zustimmung des Bundesraths“ Vorschriften erlassen konnte, kam erst zustande, nachdem in den Entwürfen die Kompetenz entweder einseitig beim Reichstag oder beim Bundesrat gelegen hatte.9

–

Auch wenn es nicht zur gegenseitigen Anerkennung der bundesstaatlichen Bestimmungen kam, akzeptierte der Reichstag doch, dass historisch gewachsene Regeln etwas mit kultureller Identität zu tun hatten, dass gerade bei der Regulierung von Lebensmitteln die Tradition eine gewichtige Rolle spielte. Deshalb sollten auch nur reichseinheitliche Mindeststandards vorgeschrieben werden, die von den Bundesstaaten überschritten werden konnten.

9

Vgl. Protokolle über die Verhandlungen des Bundesrats des Deutschen Reichs.

4.2 Lebensmittelschutz

–

69

Gegenüber dem Ausland nahmen der Reichstag, aber auch die Landtage und die Öffentlichkeit eine ambivalente Position ein. Einerseits wurde nicht erwogen, dass Ursprungslandprinzip gelten zu lassen und damit institutionellen Wettbewerb endgültig zu akzeptieren. Andererseits kam die Möglichkeit, das Bestimmungslandprinzip und damit Regulierungen als protektionistische Maßnahmen zu nutzen, nur am Rande zur Sprache. Implizit war ein großer Teil der Reichstagsabgeordneten in den 1870er Jahren noch bereit, ausländische Produkte entsprechend dem Ursprungslandprinzip auf dem deutschen Markt zuzulassen. Der Grund mag darin gelegen haben, dass die Verfälschung von Lebensmitteln mit chemischen Stoffen ein relativ neues Problem war, dass bis auf Wein, Bier und wenige andere Produkte verarbeitete Lebensmittel nur eingeschränkt international gehandelt wurden, dass die Landwirtschaft erst allmählich den vollen Konkurrenzdruck des Auslandes zu spüren bekam und dass die so genannten ‚Gebrauchsgegenstände’, d.h. die langlebigen Konsumgüter, in der ganzen Debatte nur eine untergeordnete Rolle spielten. 4.2.2 Funktionsweise 4.2.2.1 Voraussetzungen

Trotz des Nahrungsmittelgesetzes wird man sagen können, dass sich an der regulierungspolitischen Situation im Deutschen Reich wenig änderte und dass die zukünftige Entwicklung offen war. Die Reichsregierung besaß jetzt zwar die Option harmonisierend einzugreifen. Ob sie dies aber tun würde und wenn ja wann, war nicht klar. Für das Nahrungsmittelgewerbe in den Bundesstaaten bestanden weiterhin unterschiedliche gesetzliche Bedingungen. Für den Wettbewerb im Allgemeinen gab es mit der Gewerbeordnung reichseinheitliche Metaregeln; die vier Freiheiten wurden gewährleistet. Es gab eine politische Verfassung, die den politischen Wettbewerb ordnete; die Rückkopplung vom wirtschaftlichen zum politischen Wettbewerb war möglich. Trotz wachsender Proteste und Widerstände wurde das Ursprungslandprinzip akzeptiert. Nahrungsmittel, die in einem Bundesstaat zugelassen waren, konnten in den anderen Bundesstaaten in den Verkehr gelangen. Von Transparenz als eine weitere Voraussetzung für institutionellen Wettbewerb konnte allerdings keine Rede sein. Es fehlten einheitliche Standards, klare und rechtsverbindliche Begriffsdefinitionen. Eine private Standardisierung durch das Nahrungsmittelgewerbe gelang nur sehr unvollkommen.10 Die Rechtssprechung kam bei Verstößen gegen bundesstaatliche Vorschriften zu ganz unterschiedlichen Urteilen. Zusätzlich zu den verschiedenen bundesstaatlichen Bestimmungen verfolgten die jeweiligen Verwaltungen unterschiedliche Strategien bei der Implementierung dieser Bestimmungen und den sich daraus ergebenden Kontrollen. Die Rechtssprechung kam bei entsprechenden Verfahren ebenfalls zu sehr unterschiedlichen Urteilen. „Tatsächlich herrschten in der Praxis der Nah10 Ellerbrock, Lebensmittelqualität, S. 100 ff.

70

4. Regulative Standards

rungsmittelkontrolle geradezu unerträgliche Zustände, denn aufgrund unterschiedlicher Sachverständigengutachten, auf die die zuständigen Gerichte wegen mangelnder eigener Sachkenntnis ihre Entscheidungen im Einzelfall stützen mussten, kam es zu einer Fülle widersprüchlicher Entscheidungen bei gleichen oder ähnlichen Sachverhalten. Innerhalb der Rechtssprechung bestanden große regionale Unterschiede mit zum Teil erheblichen Folgen für den Handel und Absatz der Produkte eines zunehmend marktintegrierten Industriezweiges. So verlangten z.B. die sächsischen Gerichte einen Mindestgehalt an Eiern in Eiernudeln, nicht so das Landgericht Frankfurt; ein mit Stärkesirup hergestellter Honig galt in Dresden als verfälscht, in Magdeburg sah sich hingegen die Staatsanwaltschaft nicht zu einem strafrechtlichen Vorgehen veranlaßt.“11 Im Hinblick auf die Voraussetzungen für den institutionellen Wettbewerb auf internationaler Ebene galt für den Handel mit Nahrungsmitteln das, was bereits zum Handel ganz allgemein angemerkt wurde: Sie waren grundsätzlich gegeben. 4.2.2.2 Wettbewerbsprozesse 4.2.2.2.1 Wein Natürliche Stoffe wurden Wein schon immer beigemischt und unterschiedliche Weinsorten wurden schon immer vermischt. Als relativ neues Phänomen trat am Ende des 19. Jahrhunderts die Verwendung chemischer Zusatzstoffe auf. Vor 1871 hatten die deutschen Länder gesetzliche Maßnahmen eingeleitet, um die damit zusammenhängenden Probleme in den Griff zu bekommen. Diese Initiativen gerieten allerdings nach der Reichsgründung ins Stocken, zumal die Kontrolle von Lebensmitteln mit dem entsprechenden Gesetz von 1879 grundsätzlich auf das Reich überging. Sie wurden erst in der zweiten Hälfte der 1880er Jahre wieder aufgegriffen, wobei der Abschluss von Handelsverträgen mit Italien und anderen Weinbau treibenden Ländern, die den Import von Wein durch die Senkung der Zölle erleichterten, nur der letzte Anstoß war. Der internationale Weinhandel nahm generell stark zu. Dabei standen nicht nur die europäischen Weinproduzenten untereinander unter verstärktem Wettbewerbsdruck. Auch der europäische und damit der deutsche Weinexport in die USA expandierte wie umgekehrt kalifornische Weine auf den europäischen Markt drängten. Grundsätzlich ging es um Folgendes:12 Erstens wurden die chemischen Zusatzstoffe und die unkontrollierten Verlängerungen und Vermischungen der Weine als Problem des Verbraucherschutzes und teilweise auch des Gesundheitsschutzes angesehen. Auf einem internationalen Hygienekongress wurde 1878 beispielsweise ein Verbot der künstlichen Färbung von Wein empfohlen. Zweitens sollte 11 Ellerbrock, Lebensmittelqualität, S. 138. 12 Bundesarchiv, R 1501/109719 ff.

4.2 Lebensmittelschutz

71

einerseits der Import unreiner Weine aus anderen Staaten erschwert und andererseits die Exportchancen deutscher Weine dadurch verbessert werden, dass die Informationsasymmetrien zwischen deutschen Exporteuren und ausländischen Verbrauchern verkleinert wurden. Beispielsweise mehrten sich die Stimmen in den USA, die von Deutschland Garantien gegen manipulierte Weine verlangten. Drittens wollten Reichsregierung und Reichstag bundesstaatliche Alleingänge verhindern. So besteuerten einige Länder ‚Kunstwein’ und andere nicht; eine einheitliche Weinsteuer gab es im Reich nicht. Wie die Diskussion im Reichstag zeigte, waren den Beteiligten die Konsequenzen dieser einseitigen Regelung klar: „Die Staaten, die solche Besteuerung haben, werden eben dann von den Nachbarstaaten, die sie nicht haben, mit Kunstweinen überschwemmt; und für letztere ist es gewiss auch kein Vorteil, wenn die ganze Fabrikation in ihren Grenzen sich zusammenzieht, weil sie anderwärts durch Besteuerung belastet ist.“13 Viertens hatten andere europäische Staaten vergleichbare Gesetze bereits erlassen oder planten sie. Daraus resultierte ein gewisser Zugzwang, da man im Vergleich zu anderen ‚Kulturstaaten’ bei dieser Art – zumindest im Hinblick auf den Verbraucherschutz – fortschrittlicher Regulierung nicht zurückfallen wollte.14 Das so genannte Weingesetz, das am 20. April 1892 verabschiedet wurde, bestimmte Folgendes: „§. 1. Die nachbenannten Stoffe, nämlich: lösliche Aluminiumsalze (Allaun und dergl.), Baryumverbindungen, Borsäure, Glycerin, Kermesbeeren, Magnesiumverbindungen, Salicylsäure, unreiner (freien Amylalkohol enthaltender) Sprit, unreiner (nicht technisch reiner) Stärkezucker, Strontiumverbindungen, Teerfarbstoffe, oder Gemische, welche einen dieser Stoffe enthalten, dürfen Wein, weinhaltigen oder weinähnlichen Getränken, welche bestimmt sind, Anderen als Nahrungs- oder Genußmittel zu dienen, bei oder nach der Herstellung nicht zugesetzt werden. §. 2. Wein, weinhaltige und weinähnliche Getränke, welchen, den Vorschriften des §.1 zuwider, einer der dort bezeichneten Stoffe zugesetzt ist, dürfen weder feilgehalten, noch verkauft werden ... §. 4. Als Verfälschung des Weines im Sinne des § 10 des Gesetzes vom 14. Mai 1879 ist insbesondere anzusehen die Herstellung von Wein unter Verwendung 1. eines Aufgusses von Zuckerwasser auf ganz oder teilweise ausgepreßte Trauben; 2. eines Aufgusses von Zuckerwasser auf Weinhefe; 3. von Rosinen, Korinthen, Sacharin oder anderen als den im §. 3 Nr. 4 bezeichneten Süßstoffen, jedoch unbeschadet der Bestimmungen im Absatz 3 dieses Paragraphen; 4. von Säuren oder säurehaltigen Körpern oder von Bouquetstoffen; 5. von Gummi oder anderen Körpern, durch welche der Extraktgehalt erhöht wird, jedoch unbeschadet der Bestimmungen im §. 3 Nr. 1 und 4. Die unter Anwendung eines der vorbezeichneten Verfahren hergestellten Getränke oder Mischungen derselben mit Wein dürfen nur unter einer ihre Beschaffenheit erkennbar machenden oder einer andersweiten, sie von Wein 13 Verhandlungen des Reichstages, 201. Sitzg. vom 23.3.1892, S. 4941. 14 Zur Geschichte des Weingesetzes bis in die Gegenwart siehe Georg Freund, Die Reichspolizeiverordnungen des 16. Jahrhunderts und das Delikt der Weinfälschung, in: Zeitschrift für Neuere Rechtsgeschichte 11 (1989), S. 1 ff.; Horst Dippel, Hundert Jahre Weinrecht. Zur Geschichte eines Sonderwegs, in: Zeitschrift für Neuere Rechtsgeschichte 20 (1998), S. 225 ff.

72

4. Regulative Standards

unterscheidenden Bezeichnung (Tresterwein, Hefewein, Rosinenwein, Kunstwein oder dergl.) feilgehalten oder verkauft werden.“15 Letztlich wirkte das Weingesetz von 1892 kontraproduktiv. Die Bestimmungen waren zu vage; der „analysefeste Wein“ wurde zum stehenden Begriff, womit zum Ausdruck gebracht werden sollte, dass es den Weinproduzenten nicht um ungepanschten Wein, sondern vor allem darum ging, vor der staatlichen Überprüfung zu bestehen. Die dabei angewandten Untersuchungsmethoden waren allerdings ebenso ungenügend wie die Kontrollen durch die lokalen oder bundesstaatlichen Behörden. Allgemein war man der Auffassung, dass das Gesetz der Weinpanscherei erst das Tor geöffnet hatte.16 Eigentlich wurde das Gesetz von allen Seiten kritisiert. Die Winzer und Weinhändler waren unzufrieden, weil ihnen das bisherige Gesetz kaum außenwirtschaftlichen Schutz bot. Sie forderten verschärfte Bestimmungen und den Übergang zum Bestimmungslandprinzip. Nationale Regulierungen sollten als Mittel des Protektionismus eingesetzt werden und Importe erschweren. In der Zwischenzeit hatte ein Preisverfall eingesetzt, der vornehmlich die billigeren Weine traf. Außerdem hatten andere europäischen Länder entsprechende Regulierungsgesetze erlassen und dabei das Ursprungslandprinzip zumindest ausgehöhlt. Erste Ansätze einer Kooperation zwischen verschiedenen europäischen Staaten scheiterten schon daran, dass man sich nicht auf grundlegende Definitionen wie den ‚unverfälschten Naturwein’ einigen konnte. Außerdem wollten Winzer und Weinhändler eine verbesserte Qualität erreichen und diese nach außen dokumentieren, um ihre Exportchancen zu verbessern. Die Position der Verbraucher war eher zwiespältig. Einerseits waren sie an unverfälschten hochwertigen Weinen interessiert, andererseits an preisgünstigeren importierten Weinen. Bei letzteren war im Übrigen gar nicht klar, inwieweit sie tatsächlich gepanscht und durch fragwürdige Zusatzstoffe aufbereitet waren. In der Presse wurde wiederholt der Vorschlag gemacht, beim Ursprungslandprinzip zu bleiben und dem Verbraucher die Entscheidung zu überlassen, deutschen Wein nach der in Aussicht gestellten anspruchsvollen deutschen Regulierung zu kaufen oder ungarischen nach der angeblich weniger anspruchsvollen Regulierung in Ungarn. Man vertraute darauf, dass es dem Verbraucher möglich sei, sich über die unterschiedlichen Qualitäten der Weine zu informieren. Die Sachverständigen wiederum forderten eine Novellierung, weil die bisherigen Kontrollverfahren angesichts der unklaren Bestimmungen völlig ungenügend seien. Sie verlangten präzise und rechtsverbindliche Standards. Auch bei den Bundesstaaten bestand Klärungsbedarf, u.a. hinsichtlich dieser Standards und der Kontrollverfahren. So wollte sich beispielsweise Württemberg mit einer schwächeren Formulierung des Verschnitts nur dann einverstanden erklären, wenn Preußen einer reichseinheitlichen Kontrolle zustimmte.

15 Reichs-Gesetzblatt 1892, Nr. 27, S. 597 ff. 16 Bundesarchiv, R 1501/109744.

4.2 Lebensmittelschutz

73

Das 92er-Gesetz wurde 1901 und dann noch einmal 1909 novelliert.17 Im Wesentlichen ging es dabei um das vollständige Verbot der gewerbsmäßigen Herstellung von Kunstwein, die Präzisierung der verbotenen und erlaubten Zusätze, die Art und Weise des Verschnittes, die Buchführung bei Winzern und Weinhändlern, den Aufbau einer funktionsfähigen, nach einheitlichen Kriterien durchgeführten Kontrolle und um die Strafbestimmungen sowie die Deklarationspflicht. Auf die Einzelheiten braucht hier nicht eingegangen zu werden. Vor allem aber wurden jetzt auch ausländische Weine den restriktiven Bestimmungen unterworfen. Ihr Import wurde verboten, wenn sie den deutschen Bestimmungen nicht entsprachen. Der Bundesrat konnte aber bestimmte „Ausnahmen für Getränke und Traubenmaische ... bewilligen, die nach den im Ursprungslande geltenden Vorschriften hergestellt“ worden waren (§ 13). Gleichzeitig war er ermächtigt, die „Einfuhr von Traubenmaische, Traubenmost oder Wein zu verbieten, die den am Ort der Herstellung geltenden Vorschriften zuwider hergestellt oder behandelt worden sind“ (§ 14). Auch die Novellen waren wiederum ein Kompromiss zwischen den unterschiedlichen Interessen der Verbraucher, der Winzer und Weinhändler, der Sachverständigen, des Reichstages und der Bundesstaaten. Insgesamt zeigen das Weingesetz von 1892 und die beiden Novellen exemplarisch die Ausbreitung des regulierenden Ordnungsstaates. Die immer differenziertere Regelung des Sachverhaltes drückte sich rein äußerlich darin aus, dass aus dem ursprünglichen Gesetz mit 13 knappen Paragraphen eines mit 34 ausführlichen wurde. Umfasste die Anlage zur ausländischen Gesetzgebung im ersten Entwurf nur wenige Seiten, so schwoll sie in den Novellen zu umfangreichen Darstellungen an. Unter systemwettbewerblichem Blickwinkel lässt sich Folgendes festhalten: –

Aktiv wurden Parlamente und Regierungen in den Bundesstaaten und auf Reichsebene, weil die Verbraucher gegen die zunehmende Vermischung von Wein mit Zusatzstoffen protestierten, weil im Falle bundesstaatlicher Alleingänge regulierungspolitisch begründete Produktionsverlagerungen drohten, vor allem aber, weil Weinhändler und Winzer – selbstverständlich gab es Meinungsunterschiede – die Regulierung forderten. Letztere erhöhten ihren Druck, nachdem der Weinimport liberalisiert worden war und zusätzliche Einfuhren drohten.

–

Die ausländische Gesetzgebung setzte die deutsche zusätzlich unter Zugzwang. Praktisch alle Weinbau treibenden Staaten erließen Regulierungsgesetze, die genau analysiert wurden und auf die Reichstag und Reichsregierung reagierten.18 Zunächst war Deutschland bereit, entsprechend dem Ursprungslandprinzip ausländische Weine, die auf der Basis der ausländischen Regulie-

17 Reichs-Gesetzblatt 1901, Nr. 19, S. 175 ff; 1909, Nr. 20, S. 393 ff. 18 Bundesarchiv, R 1501/110054.

74

4. Regulative Standards

rungen produziert worden waren, auf dem eigenen Markt zuzulassen.19 In den Novellen wurde dann gemäß dem Bestimmungslandprinzip die Kompatibilität mit den eigenen Vorschriften verlangt und das Ursprungslandprinzip nur noch als Ausnahme betrachtet. –

Innerhalb des Deutschen Reiches stellte das Weingesetz angesichts der Initiativen einzelner Bundesstaaten eine ex ante-Harmonisierung dar. Die regulativen Standards und die Kontrollverfahren sollten vereinheitlicht werden, um die Standortwahl der Weinproduzenten und Weinhändler nicht durch eine unterschiedliche Gesetzgebung zu beeinflussen. Auch die spezielle Besteuerung des Kunstweines sollte aus allokationspolitischen Gründen einheitlich geregelt werden. Institutioneller Wettbewerb zwischen den Bundesstaaten sollte somit verhindert werden.

–

Da das Weingesetz unterschiedlich implementiert wurde – beispielsweise wurde in Preußen ausgesprochen lasch kontrolliert, in Bayern dagegen ausgesprochen scharf –, sollte mit den Novellen eine administrative Zentralisierung der Kontrollen verbunden werden. Dazu kam es zwar nicht, aber die Tatsache, dass sie verlangt wurde, zeigt, wie sehr eine vereinheitlichte Regulierung auch eine gemeinsame Exekutive und letztlich auch Judikative verlangte.

–

Weinproduzenten und -händler übten Druck auf die legislativen und exekutiven Organe aus, weil sie um ihren Absatz im Inland fürchteten. Der Import ausländischer Weine sollte erschwert werden, d.h., die Regulierung war als protektionistische Maßnahme, als nicht-tarifäres Handelshemmnis gedacht. Außerdem hofften sie durch das Gütesiegel der staatlichen Qualitätskontrolle die Exportchancen verbessern zu können.

–

Allerdings wurde eine im Vergleich zu anderen europäischen Staaten besonders scharfe Regulierung auch als Wettbewerbsnachteil gegenüber dem Ausland angesehen. Eine mit dem Weingesetz eingeführte, nur für deutsche Weine bestehende Deklarationspflicht zur Herkunft und Zusammensetzung des Weines, die es in Europa sonst nur in den Schweizer Kantonen gab, stellte eine solche Inländerdiskriminierung dar.

–

Die Harmonisierung der bundesstaatlichen Regelungen wie der Kooperationsversuch mit europäischen Staaten machen zugleich deutlich, wie wichtig koordinative Standards für institutionellen Wettbewerb waren. Innerhalb des deutschen Reiches ging es darum, durch gemeinsame, genaue Standards reichseinheitliche Kontrollverfahren zu ermöglichen. Auf internationaler Ebene ging es darum, durch eine präzise Definition des ‚unveränderten Naturweins’ eine gemeinsame Grundlage zu schaffen, auf der dann über Zusatzstoffe, Vermischungen oder Verfälschungen weiter hätte verhandelt werden können.

19 Zur aktuellen Problematik siehe Tobias Winkler, Die gegenseitige Anerkennung - Achillesferse des Regulierungswettbewerbs, in: M.E. Streit, M. Wohlgemuth (Hg.), Systemwettbewerb als Herausforderung an Politik und Theorie, Baden-Baden 1999, S. 103 ff.

4.2 Lebensmittelschutz

–

75

Aus Sicht des Reichstages war ein Grund für die Novellen sicherlich auch der Wunsch, die Kompetenzen dieses zentralstaatlichen Organs zu stärken. Dies gelang allerdings nur bedingt. Die Bundesstaaten pochten auf ihre Zuständigkeiten bei den Kontrollen, so dass das zentralstaatliche, „supranationale“ Element zwar durch die immer ausgefeiltere Regulierung gestärkt wurde, zugleich aber das bundesstaatliche, „intergouvernementale“ Element weiterhin eine nicht unwichtige Rolle spielte. Alle zentralen Maßnahmen zur Ausfüllung des Gesetzes wurden nicht dem Reichstag, sondern dem Bundesrat übertragen. Bei den Bestimmungen zur praktischen Handhabung leisteten die Länder ebenfalls Widerstand. So wehrte sich Preußen gegen den Aufbau einer eigenständigen Reichsbehörde, die die Kontrollen organisieren sollte.

Insgesamt wurde durch das Weingesetz der institutionelle Wettbewerb zwischen den Bundesstaaten abgeschafft und eine harmonisierende Reregulierung vollzogen. Dabei waren es weniger die nationalstaatlich motivierten Bedürfnisse von Reichstag und Reichsregierung, einen einheitlichen Rechtsraum zu schaffen, die zu einem gemeinsamen Gesetz der Bundesstaaten führten, sondern die Forderungen der Verbraucher, vor unkontrollierter Panscherei geschützt zu werden, und die Interessen der Wirtschaft, nicht-tarifäre Handelshemmnisse aufzubauen und allokationspolitische „Verzerrungen“ aufgrund unterschiedlicher bundesstaatlicher Regulierungen zu verhindern.20 Auf europäischer Ebene kam es nicht zu einer Harmonisierung im zunehmend verflochtenen Markt. Parlamente und Regierungen beobachteten sich gegenseitig scharf bei der Regulierung der Weinproduktion. Tendenziell verfolgten sie dabei die gleichen Ziele mit den gleichen Mitteln, auch wenn es bei spezifischen Tatbeständen Unterschiede gab. Insofern kann man hier von dauerhaftem institutionellem Wettbewerb sprechen. Allerdings ging es ebenso darum, durch institutionelle Innovationen nicht-tarifäre Handelshemmnisse aufzubauen und sich auf diese Weise einseitig Wettbewerbsvorteile zu verschaffen. Die grundlegende Voraussetzung für einen Institutionenwettbewerb, die gegenseitige Anerkennung der Gesetze und Verordnungen der anderen Staaten, war jedenfalls nicht gegeben. Auch im internationalen Vergleich nahm die Intensität der staatlichen Eingriffe zu, wobei es nur schwer zu beurteilen ist, ob es zu einer reregulativen Divergenz oder Konvergenz kam. 4.2.2.2.2 Bier „Die Erwägungen darüber, welche Wege zur Verbesserung der Finanzverhältnisse des Reiches beschritten und aus welchen Quellen die für die Reichskasse unbedingt erforderlichen erheblichen Mehreinnahmen entnommen werden sollen, 20 Zur EU vgl. Christian Ramthun, Nichttarifäre Handelshemmnisse am EG-Agrarmarkt und die Vollendung des Gemeinsamen Binnenmarktes unter besonderer Berücksichtigung des deutschen Reinheitsgebots für Nahrungsmittel, Diss. Bonn 1988.

76

4. Regulative Standards

haben zu der Überzeugung geführt, dass in der Reihe der Steuervorschläge eine ergiebigere Gestaltung der Brausteuer mit an erster Stelle zu stehen hat.“21 Mit diesen Worten wurde 1905 die Begründung des „Gesetzes wegen Änderung des Brausteuergesetzes“ von 1872 eingeleitet. Das Reich versuchte verzweifelt seine Finanzsituation zu verbessern und musste dabei auf die Steuern zurückgreifen, die ihm die Reichsverfassung zugestand, u.a. eben auf die Biersteuer. Der entsprechende Art. 35 bestimmte allerdings zugleich, dass in Bayern, Württemberg und Baden „die Besteuerung des inländischen Branntweines und Bieres der Landesgesetzgebung vorbehalten“ blieb. Letztlich ging es darum, die deutlich niedrigere Biersteuer in den norddeutschen Ländern, die im Übrigen mit der dort angeblich schärferen Konkurrenz von Branntwein begründet wurde, den höheren in den süddeutschen Ländern anzupassen. Dass Besteuerung auch etwas mit Regulierung zu tun haben kann, wird im Folgenden deutlich. Die norddeutschen Länder hatten sich mit dem Reichsgesetz vom 31. Mai 1872 zur norddeutschen ‚Brausteuergemeinschaft’ zusammengeschlossen. Schon damals waren „ohne jegliche Voreingenommenheit für die ... in Norddeutschland bestehenden Besteuerungsmethoden des Bieres alle in Europa bestehenden Methoden genau geprüft“ worden: die Besteuerung des ‚Raumes’ (der Kesselgröße) in Baden, Hessen oder Frankreich, die des ‚Materials’ (der Grundstoffe) in den norddeutschen Ländern oder England, die der ‚Halbfabrikate’ in Österreich oder Spanien.22 Entschieden hatte man sich dafür, Getreide (Malz, Schrot usw.), Reis, grüne Stärke, Stärkemehl etc., Zucker, Sirup und alle Malzsurrogate zu besteuern, soweit sie zur Herstellung von untergärigem Bier verwendet wurden. In den folgenden Jahrzehnten wurde immer wieder über eine Reform der Brausteuer nachgedacht, wobei auch immer wieder die entsprechenden Regelungen des Auslandes auf ihre Ergiebigkeit, Effizienz und Wettbewerbsvor- und -nachteile geprüft wurden. Als die Reichsregierung dann 1905 endlich wegen der schwierigen Finanzlage zu einer Reform gezwungen wurde, hatte das bayerische Braugewerbe in der Zwischenzeit in den norddeutschen Staaten deutlich höhere Marktanteile erobert und dieser Erfolg wurde insbesondere auf seine auf dem Reinheitsgebot beruhende Qualität zurückgeführt. Angesichts dieser Konkurrenzfähigkeit hatte sich Bayern auch nicht veranlasst gesehen, die Biersteuer auf das norddeutsche Niveau zu senken. In Bayern war die Verwendung von Ersatzstoffen für Malz bei der Bierproduktion schon seit Beginn des 16. Jahrhunderts verboten.23 Die Einschätzung, dass Bayern mit dem Reinheitsgebot im Qualitätswettbewerb mit den Bieren anderer Staaten bisher gut gefahren war, wurde in der Begründung des Gesetzes über den Malzaufschlag vom 16. Mai 1868 zum Ausdruck gebracht: Das Surrogatverbot sollte nicht nur wegen der Sicherung der Biersteuer aufrechterhalten werden, sondern 21 Verhandlungen des Reichstages 1905/06, Anlagen Bd. 2, Aktenstück 10, S. 954. 22 Verhandlungen des Reichstages, 1. Beratung vom 15.4.1872, S. 44. 23 Vgl. Walter Schemmel, Das Reinheitsgebot für Herstellung und Vertrieb von Bier in Bayern, Diss. München 1968.

4.2 Lebensmittelschutz

77

vor allem wegen der daraus resultierenden Wettbewerbsvorteile. Im Übrigen wurde es nur für die Malzersatzstoffe ausgesprochen: „Artikel 7. Es ist verboten, zur Bereitung von Bier statt Dörr- oder Luftmalz Stoffe irgend welcher Art als Zusatz oder Ersatz oder ungemälztes Getreide für sich, sowie mit ungemälztem Getreide vermischtes Malz zu verwenden. Zur Erzeugung von Braunbier darf nur aus Getreide bereitetes Malz verwendet werden.“ Die bayerischen Bierprozesse von 1884/85 zeigten allerdings, in welch großem Umfang das Reinheitsgebot unterlaufen wurde.24 In Baden ging man 1896 von der Kesselsteuer zur Malzsteuer über und verbot Malzersatzstoffe nach dem bayerischen Vorbild. Dieses Verbot wurde 1904 auch auf die Ersatzstoffe für Hopfen und auf sonstige Zusatzstoffe für Bier ausgedehnt. In Württemberg erfolgte das Surrogatverbot 1900. Damit griff man in nicht unerheblichem Maße in die Verhältnisse des dortigen Braugewerbes ein, besonders weil nun die Verwendung von Reis nicht mehr erlaubt war. Der Grund für die Anpassung an die bayerische Regulierung lag vornehmlich darin, dass das bayerische Bier mit seinem hohen Qualitätsstandard auch in Baden und Württemberg immer höhere Marktanteile eroberte. Das Braugewerbe drängte Landtage und Regierungen regulierend einzugreifen, um diesen Wettbewerbsvorteil auszugleichen und ein weiteres Vordringen des bayerischen Bieres zu verhindern. Bereits 1874 war auf einem internationalen medizinischen Kongress, der sich auch mit Fragen des Verbraucherschutzes bei Lebensmitteln beschäftigt hatte, ein Beschluss gefasst worden, wonach nur mittels Cerealien und Hopfen gebraute, gegorene Getränke unter dem Namen ‚Bier’ verkauft werden sollten. Angesichts der Exporterfolge des bayerischen Bieres in anderen europäischen Ländern und in den USA wurde im Übrigen auch dort über die Vor- und Nachteile solcher Art der Produktregulierung diskutiert. Die Auseinandersetzung um die Erhöhung der Brausteuer im Jahre 1875 wurde als Anlass genommen, das Problem der Lebensmittelverfälschung in seiner ganzen Breite zu behandeln. § 1 des ‚Gesetzes wegen Änderung des Brausteuergesetzes’ vom 3. Juni 1906 bestimmte dann Folgendes: „Zur Bereitung von untergärigem Biere darf nur Gerstenmalz, Hopfen, Hefe und Wasser verwendet werden. Die Bereitung von obergärigem Biere unterliegt derselben Vorschrift, es ist jedoch hierbei auch die Verwendung von anderem Malz und von technisch reinem Rohr-, Rüben- oder Invertzucker, sowie von Stärkezucker und aus Zucker der bezeichneten Art hergestellten Farbmitteln zulässig. Für die Bereitung besonderer Biere sowie von Bier, das nachweislich zur Ausfuhr bestimmt ist, können Abweichungen von der Vorschrift im Abs. 1 bestatten werden.“25 Das Reinheitsgebot wurde also auch in diesem Gesetz verankert, wenn auch nicht mit der gleichen Konsequenz wie in den süddeutschen Staaten. Die Brausteuer wurde deutlich angehoben, erreichte allerdings nicht das süddeutsche Niveau. Ein Beitritt zur norddeutschen Braugemeinschaft wurde von den süddeutschen Ländern abgelehnt. 24 Otmar Pappe, Zur Geschichte der Lebensmittelüberwachung im Königreich Bayern (18061918), Diss. Marburg 1975. 25 Reichs-Gesetzblatt 1906, S. 620.

78

4. Regulative Standards

Systemwettbewerblich sind folgende Aspekte relevant: –

Zwischen den Regionen und Bundesstaaten des Deutschen Reiches herrschte insofern wirtschaftlicher Wettbewerb, als Kaufkraft abwanderte, d.h. das württembergische, badische und norddeutsche Braugewerbe Marktanteile verloren und das bayerische Marktanteile eroberte.

–

Mit der partiellen Übernahme des Reinheitsgebotes durch Württemberg, Baden und die norddeutschen Staaten fand eine Reregulierung statt, d.h., es wurden höhere Standards festgelegt. Sie wurden von der Wirtschaft nicht nur hingenommen, sondern ausdrücklich gefordert: Das Braugewerbe der anderen deutschen Staaten hoffte auf diese Weise, sich gegenüber dem bayerischen besser behaupten zu können. Offensichtlich entsprach das Reinheitsgebot den Präferenzen der Bürger. Wirtschaftlicher Wettbewerb fand also seinen Niederschlag in politischen Forderungen. Sie wurden von den Parteien und Parlamenten aufgegriffen und in konkrete institutionelle Veränderungen umgesetzt. Selbstverständlich handelte es sich gleichzeitig um eine steuerpolitische Maßnahme; die Brausteuer sollte angehoben und das Erhebungsverfahren effizienter gestaltet werden.

–

Die ex post-Konvergenz der Regulierungen wurde also durch wirtschaftlichen Wettbewerb erzwungen. Diese Konvergenz führte aber nicht zu vollkommener Angleichung, weil die süddeutschen Staaten vorerst nicht Mitglieder der norddeutschen Braugemeinschaft wurden und am strikten Reinheitsgebot festhielten. Als sie 1919 dann doch beitraten, erging in Bayern die Anordnung, dass die Regelungen des Brausteuergesetzes, die mit dem bayerischen Reinheitsgebot für Bier nicht übereinstimmten, für Bayern ausgeschlossen blieben.26 Damit war insbesondere die Verwendung von Süßstoff und Zucker sowie aus Zucker hergestellten Farbmittel gemeint. Zumindest in diesem Fall war der institutionelle Wettbewerb – wenn auch in begrenzter Form – auf Dauer angelegt. Das galt ebenso für die weiterhin unterschiedlichen Steuersätze; insofern fand auch ein Steuerwettbewerb bei dieser spezifischen Verbrauchssteuer statt. Zu einer vollständigen Harmonisierung kam es mit dem Gesetz von 1906 also nicht. Man könnte von funktionalen Jurisdiktionen sprechen.

–

Da sich das Reinheitsgebot nur auf die ‚Bereitung’, nicht aber auf die Vermarktung von Bier bezog, handelte es sich um eine freiwillige Inländerdiskriminierung. Die heimischen Bierproduzenten forderten ihre eigene Diskriminierung, weil sie sich vom Gütesiegel der staatlichen Qualitätsvorschrift – von den regulierenden Vorgaben und den behördlichen Kontrollen – Vorteile versprachen. Diese Form der Produktregulierung führte zwar zu intensiveren

26 Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 29.61924, in: Gesetz- und Verordnungsblatt für den Freistaat Bayern 1924, S. 176.

4.2 Lebensmittelschutz

79

staatlichen Eingriffen, allerdings dienten die regulativen Standards nicht dazu, importkonkurrierende Wirtschaftszweige durch protektionistische Maßnahmen vor ausländischer Konkurrenz zu schützen. Geschützt wurde der inländische Markt allerdings durch Zölle, die den Bierimport ernsthaft behinderten. Für Bier, das für den Export bestimmt war, galt das Reinheitsgebot nicht. Während es auf dem deutschen Markt als Wettbewerbsvorteil angesehen wurde, konnte es auf dem ausländischen Markt offensichtlich auch ein Wettbewerbsnachteil sein. Zumindest wollte man sich die Option offen halten, Bier mit bestimmten Zusatzstoffen ausführen zu können. –

In der im Vergleich zum Ausland strikten Anwendung des Reinheitsgebotes zeigte sich, dass Standards bei Lebensmitteln kulturell bedingt sind. Zumindest im Fall Bayerns war dass Reinheitsgebot beim Bier ein Beispiel für die Wirkungsmacht historisch gewachsener Institutionen, für die Komplementarität von externen und internen.

4.2.2.2.3 Fleisch Eine Verbesserung der veterinärmedizinischen Untersuchung von Schlachtvieh und Fleisch, das für den menschlichen Verzehr bestimmt war, wurde in den deutschen Bundesstaaten schon vor der Reichsgründung gewünscht. Einen entsprechenden Aufruf verfasste der deutsche Ärztetag 1875 und in den folgenden Jahren waren Parteien, Parlamente und Regierungen immer wieder aufgefordert worden aktiv zu werden – vom Verein für öffentliche Gesundheitspflege, vom deutschen Fleischerverband, vom deutschen Veterinärrat oder vom deutschen Landwirtschaftsrat. Abgesehen von kommunalen Vorschriften, die es seit langem gab, waren in den Ländern seit den 1880er Jahren entsprechende Gesetze und Verordnungen erlassen worden. Eine reichseinheitliche Regelung erfolgte erst mit dem ‚Gesetz, betreffend die Schlachtvieh- und Fleischbeschau’ vom 3. Juni 1900.27 Es bestimmte in § 1 recht allgemein: „Rindvieh, Schweine, Schafe, Ziegen, Pferde und Hunde, deren Fleisch zum Genusse durch den Menschen verwendet werden soll, unterliegen vor und nach der Schlachtung einer amtlichen Untersuchung.“ Fleisch, das für den Verzehr als untauglich eingestuft wurde, durfte nicht in den Verkehr gebracht werden. Besonders wichtig waren die Vorschriften für den Import von ausländischem Fleisch: „§ 12. Die Einfuhr von Fleisch in luftdicht verschlossenen Büchsen oder ähnlichen Gefäßen, von Würsten und sonstigen Gemengen aus zerkleinertem Fleisch in das Zollinland ist verboten. ... Frisches Fleisch darf in das Zollinland nur in ganzen Thierkörpern, die bei Rindvieh, ausschließlich der Kälber, und bei Schweinen in Hälften zerlegt sein können, eingeführt werden. Mit den Thierkörpern müssen Brust- und Bauchfell, Lunge, Herz, Nieren, bei Kühen auch das Euter in natürlichem Zusammenhang verbunden sein. ... Zubereitetes Fleisch darf nur eingeführt werden, wenn nach der Art seiner Gewinnung und Zubereitung Gefahren für die menschliche Gesundheit erfahrungs27 Reichs-Gesetzblatt 1900, Nr. 27, S. 547 ff.

80

4. Regulative Standards

gemäß ausgeschlossen sind oder die Unschädlichkeit für die menschliche Gesundheit in zuverlässiger Weise bei der Einfuhr sich feststellen läßt. Diese Feststellung gilt als unausführbar insbesondere bei Sendungen von Pökelfleisch, sofern das Gewicht einzelner Stücke weniger als vier Kilogramm beträgt...“ Als Gründe für die Initiative des Reichtages wurden im ersten Entwurf des Gesetzes einerseits der stark gestiegene Fleischverbrauch der deutschen Bevölkerung, andererseits die ungenügenden reichs- und landesgesetzlichen Vorschriften genannt.28 Nutzen sollte es in gesundheitlicher und wirtschaftlicher Hinsicht bringen. Die Konsumenten sollten vor minderwertigem Fleisch, die Produzenten vor unlauterem Wettbewerb geschützt werden. Die Fleischbeschau – so die offizielle Begründung – könne allerdings nur dann ihren Nutzen wirklich entfalten, wenn sie „überall nach einheitlichen Grundsätzen gehandhabt wird. Schlachtvieh und Fleisch zweifelhafter oder minderwerthiger Beschaffenheit wandert in großen Mengen nach denjenigen Orten und Bezirken, wo die Fleischbeschau noch nicht besteht oder nur in milderer Form eingeführt ist, während die Plätze und Gegenden mit strengen Vorschriften unter Umständen wegen ihrer Fleischversorgung in Schwierigkeiten gerathen. An Orten, wo eine ungenügende Fleischbeschau stattfindet, können Fleischverarbeitungsbetriebe errichtet werden, die mit ihren Erzeugnissen zur Gefahr für das gesammte Reichsgebiet werden. Für den Schlachtvieh- und Fleischhandel bringt die Rechtsungleichheit zugleich eine den Geschäftsbetrieb schädigende Rechtsunsicherheit mit sich. Ebenso führt sie zu einer unerwünschten wirthschaftlichen Benachtheiligung der Betriebe, welche einer strengen Fleischbeschau unterstehen, gegenüber denjenigen, welche mit keiner oder nur mit einer milden Fleischbeschau zu rechnen haben.“29 Fleisch, das einmal beschaut worden war, konnte somit überall in den Handel gebracht werden; es galt das „Ursprungslandprinzip“. Über die allokativen Folgen einer uneinheitlichen Regulierung hatte sich das fleischverarbeitende Gewerbe zunehmend beklagt. Als weiterer Grund für eine reichseinheitliche Regelung wurde schließlich die zunehmende Fleischeinfuhr aus dem Ausland genannt. Angesichts der sich verschärfenden ausländischen Konkurrenz drängte die Landwirtschaft seit vielen Jahren auf Protektionismus. Man kritisierte die „Beschaffenheit des ausländischen Fleisches“, hielt dessen „gesundheitliche Kontrolle“ für nicht ausreichend und misstraute den „ausländischen Untersuchungsattesten“. Deshalb sollte auch ausländisches Fleisch den deutschen Standards unterworfen werden. Die Tatsache, dass bisher die inländischen Fleischproduzenten angeblich einer strengeren Kontrolle als manche ausländischen Fleischimporteure unterlagen, wurde als Inländerdiskriminierung empfunden. Eine Behinderung der Importe erwartete man nicht, und wenn sie dennoch eintreten sollte, wollte man sie im Interesse des Gesundheitsschutzes hinnehmen.

28 Anlagen zu den Verhandlungen des Reichtages 1900, Aktenstück Nr. 138, S. 1079 ff. 29 Anlagen zu den Verhandlungen des Reichtages 1900, Aktenstück Nr. 138, S. 1081.

4.2 Lebensmittelschutz

81

Die parlamentarischen Verhandlungen und Diskussionen innerhalb der Verwaltungen zeigen, dass der Verbraucherschutz eine wichtige Rolle spielte.30 Es ging aber gleichzeitig um den Schutz der deutschen Landwirtschaft vor ausländischer Konkurrenz. Die ‚Agrarstaat-Industriestaat’-Debatte prägte auch die Auseinandersetzung um die Fleischbeschau. Im Mittelpunkt stand die Frage, ob Deutschland die Landwirtschaft konservieren und sie von der Weltwirtschaft schützen oder ob es den Weg der Industrialisierung in einer offenen Weltwirtschaft fortsetzen solle. Die Tatsache, dass es am Ende des 19. Jahrhunderts diese Alternative gar nicht mehr gab, zeigt, wie stark die Debatte interessenpolitisch und ideologisch geführt wurde. Die Forderung der landwirtschaftlichen Lobby nach Verbesserung der Fleischbeschau war letztlich eine Verschleierung agrarischer Interessen, die seit Jahren darauf drängten, mit nicht-tarifären Hemmnissen den Zollschutz zu ergänzen. Insofern stand das Fleischbeschaugesetz am Ende einer langen Reihe von Schlacht- und Fleischinspektionsverordnungen der Bundesstaaten, die alle auch das Ziel verfolgten, den landwirtschaftlichen Protektionismus auszubauen. Selbst vor politischen Konsequenzen schreckte die nationalkonservative Seite nicht zurück: „Je größer die Konkurrenz der einzelnen Staaten wird, desto größer wird auch die Empfindlichkeit dieser Nationen, und auf Dauer wird es trotz aller Rücksichtnahme nicht möglich sein, mit allen Ländern auszukommen.“31 Es wurde mit harten Bandagen gekämpft – auf beiden Seiten: Die USA hatten 1890 einen ‚Act providing for an inspection of meat for exportation, prohibiting the importation of adulterated articles of food or drink’ verabschiedet und drohten während der Verhandlungen im Reichstag damit, diesen zu aktivieren und gezielt gegen deutsche Produkte einzusetzen. Umgekehrt wurden die Amerikaner beschuldigt, in der „Nahrungsmittelverfälschungsbranche derartig vorgeschritten“ zu sein, dass man die zur Täuschung verwendeten Mittel gar nicht mehr entdecken könne.32 Es wurden grundsätzliche Zweifel geäußert, ob das politische System der USA überhaupt in der Lage sei, eine seriöse Überwachung von Lebensmitteln zu schaffen. Politische Vorurteile und wirtschaftliche Interessen mischten sich auf gefährliche Weise. Unter besonderer Berücksichtigung des institutionellen Wettbewerbs ist beim Fleischbeschaugesetz Folgendes relevant: –

Selbst wenn die agrarischen Forderungen nach Protektionismus von zentraler Bedeutung waren, gab es doch auch andere Gründe dafür, dass die Politik aktiv wurde: der Wunsch der Verbraucher nach verbessertem Gesundheitsschutz, das Interesse des fleischverarbeitenden Gewerbes nach reichseinheitlichen Regeln bzw. dessen allokative Reaktion auf die unterschiedlichen Bestimmungen und die verstärkte Abwanderung von Kaufkraft, die sich in zunehmenden Fleischimporten ausdrückte. Insofern reagierte die Politik auf Forderungen von Konsumenten und Produzenten.

30 Bundesarchiv, R 1501/109554 ff. 31 Verhandlungen des Reichtages, 68. Sitzung vom 18.4.99, S. 1796. 32 Verhandlungen des Reichtages, 68. Sitzung vom 18.4.99, S. 1823.

82

4. Regulative Standards

–

Auch beim Fleischbeschaugesetz wurden sowohl die verschiedenen Regulierungen in den deutschen Bundesstaaten als auch die der wichtigsten ausländischen Handelspartner genau zur Kenntnis genommen, bevor die Politik auf Reichsebene institutionelle Veränderungen vornahm.

–

Der politische Wettbewerb als Reaktion auf wirtschaftlichen Wettbewerb drückte sich vor allem in der unterschiedlichen Behandlung der Importe aus. Die Konservativen boten der Landwirtschaft nicht-tarifäre Handelshemmnisse zum Ausbau des Agrarprotektionismus an. Die Liberalen wollten eine großzügige Behandlung der Fleischimporte, um die Verhandlungsposition bei Industrieexporten nicht zu verschlechtern. Die Sozialdemokraten neigten zum Ursprungslandprinzip, um die Fleischpreise für die Masse der Bevölkerung möglichst niedrig zu halten.

–

Das Gesetz kann angesichts der zahlreichen bundesstaatlichen Bestimmungen als zentralstaatlich herbeigeführte ex post-Harmonisierung interpretiert werden. Der institutionelle Wettbewerb zwischen den Bundesstaaten wurde weitgehend, aber nicht völlig beendet. Nach § 24 legten die reichseinheitlichen Vorschriften nur Mindeststandards fest, die von den Ländern überschritten werden konnten. Die Verteilung der Kompetenzen zwischen Reichstag und Bundesrat zeigt, dass auch dieses Gesetz einen Kompromiss zwischen Zentral- und Bundesstaatlichkeit darstellte.

–

Zugleich trat eine Art integrativer spill over-Effekt ein. Manche Bundesstaaten wollten der Reichsregierung bei der Regulierung der Fleischbeschau möglichst freie Hand lassen, weil sie bereits die Kompetenz in der Außenhandelspolitik besaß und deshalb auch für das ganze Deutsche Reich die Harmonisierung durchführen sollte.

–

Im Hinblick auf das Ausland wurde der Institutionenwettbewerb ebenfalls weitestgehend beseitigt; an die Stelle des Ursprungslandprinzips trat das Bestimmungslandprinzip, d.h., nationale Regulierungen wurden von fast allen Ländern als protektionistische Maßnahmen eingesetzt. Ausländische Importeure wurden gezwungen, ihre Produkte den inländischen Standards anzupassen. Im Fall der Fleischbeschau hatten diese Standards teilweise prohibitive Wirkungen. Da man ausländischen Regulierungen immer mehr misstraute, wurde ein internationales Abkommen über die Fleischbeschau vorgeschlagen, das die nationalen Bestimmungen harmonisieren oder wenigstens Mindeststandards festlegen sollte. Bis zum Ersten Weltkrieg kam es allerdings nicht mehr zustande.

4.2.2.2.4 Zucker In Folgendem geht es nur bedingt um Regulierungen im hier definierten Sinne, sondern um Steuern und Prämien. Da aber Regulierungen eben auch eine Rolle spielten und sich die Steuern und Prämien unmittelbar auf die Produktion von

4.2 Lebensmittelschutz

83

Zucker auswirkten, soll das Beispiel der Zuckerkonvention von 1902 ebenfalls behandelt werden. Es ist zudem eines der wenigen Beispiele für ein erfolgreiches internationales Kooperationsregime bei regulativen Standards.33 Im Zuge der Expansion der binnenländischen Zuckerproduktion seit den 1830er Jahren nahmen die Zolleinnahmen aus Zuckerimporten immer mehr ab. Deshalb beschlossen die Länder des Deutschen Zollvereins 1841 diesen Ausfall durch eine harmonisierte Steuer auf den inländisch produzierten Zucker und zwar auf die rohen Zuckerrüben zu kompensieren und die Einnahmen dem Zollverein zu überlassen. Die Steuererträge nahmen zwar zu, sie konnten die sinkenden Zolleinnahmen allerdings nicht ausgleichen. Zwar wurde die Steuer so erhoben, dass die inländischen Rübenbauern und Zuckerfabrikanten mit den Importen konkurrieren konnten, allerdings ohne besondere Bevorteilung. Von einer Subventionierung konnte jedenfalls kaum die Rede sein. Im Gegenteil, in anderen Ländern war es nicht üblich, die Zollbelastung der Einfuhren in gleicher oder ähnlicher Höhe auch den inländischen Produzenten und damit Verbrauchern aufzuerlegen. In einer ganzen Reihe von Staaten wurde die Zuckerproduktion erst unter dem Schutz eines entsprechenden Zolls ausgebaut, der nicht zuletzt auch dazu diente, den „indischen Zucker“ abzuwehren.34 Seit 1861 wurde dann aber beim Export eine Vergütung gewährt. Die Steuer wurde nach dem Gewicht der Rüben berechnet, die Vergütung nach dem Steuerbetrag für die zu seiner Herstellung durchschnittlich erforderlichen Rübenmenge. Mit der im Laufe der Zeit eintretenden Züchtung zuckerreicherer Rüben und der Verbesserung der Produktionsverfahren verschob sich allmählich das Verhältnis von Steuer und Vergütung: Weil immer weniger Rüben notwendig waren, um die gleiche Menge Zucker herzustellen, d.h. die Ausbeute an Zucker das angenommene Durchschnittsmaß mehr und mehr überstieg, ging der Steuer- bzw. Abgabebetrag relativ zurück, während der Vergütungsbetrag relativ anstieg. Es entstand eine „Prämie“ für die Zuckerproduzenten. Diese Produktivitätssteigerung war ursprünglich durchaus eine Intention dieses Abgabe-Vergütungs-Systems gewesen; insofern könnte man von einer „tarifären Regulierung“ sprechen. Das System wurde in der Folgezeit von anderen zuckerproduzierenden und -exportierenden Staaten übernommen. Als dann aber die Prämie immer mehr anstieg und der Reinertrag der Steuer entsprechend sank, wurde die Vergütung wiederholt herabund die Steuer heraufgesetzt.1892 beseitigte man die ‚Materialsteuer’ auf den Rübenrohstoff und führte statt dessen eine Verbrauchssteuer auf Zucker ein und ging von den je nach Ausbeute variablen Ausfuhrprämien zu festen Ausfuhrzuschüssen über. Letztere sollten eigentlich nur bis 1895 in der Hoffnung gezahlt werden, dass die Konkurrenzstaaten dem deutschen Beispiel folgen und die Prämie ebenfalls abschaffen würden. Als dies nicht geschah, schwenkte die 33 Erna Brockerhoff, Die Harmonisierung der Ausgabesteuern im Deutschen Zollverein mit einem Ausblick auf die Probleme der Ausgabesteuerharmonisierung in der EWG, Diss. Mainz 1966. 34 Uwe Wallbaum, Die Rübenzuckerindustrie in Hannover, Stuttgart 1998.

84

4. Regulative Standards

Reichsregierung 1896 auf die gegenteilige Taktik um: Durch Erhöhung der Exportprämie wollte sie die anderen Staaten dazu bewegen, in einer konzertierten Aktion die Prämien aufzugeben; auch dieser Versuch schlug fehl. Im Laufe der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts verschärfte sich die Konkurrenz auf dem Weltmarkt für Zucker sowohl zwischen den Ländern, die Rohrzucker herstellten, als auch zwischen denen, die Rübenzucker produzierten. Aber auch zwischen beiden Produktarten herrschte Wettbewerb.35 Dabei wurde die Erzeugung von Zucker in zunehmendem Maße durch Subventionen oder Exportprämien gefördert und gleichzeitig durch Produktionssteuern belastet36. Außerdem wurde der Import von ausländischem Zucker durch Zölle erschwert und die Preise zusätzlich durch Verbrauchssteuern – sowie durch internationale Zuckerkartelle – hoch gehalten. Am Ende des 19. Jahrhunderts war daher in den europäischen Ländern der Zuckerverbrauch recht niedrig. Das Land, das von dieser Konstellation am meisten profitierte, war Großbritannien, dessen Landwirtschaft keinen Zucker produzierte; es importierte Zucker unverzollt aus den Ländern mit den niedrigsten Zuckerpreisen bzw. den höchsten Exportprämien. Der Zuckerverbrauch lag hier denn auch deutlich höher als in anderen Staaten. Die Briten konsumierten Zuckerwaren aller Art letztlich auf Kosten der kontinentalen Steuerzahler. Ganz komfortabel war die Situation aber auch für Großbritannien nicht, denn das zuckerexportierende britische Indien - die einzige britische Kolonie, die sich nicht selbst finanzierte - litt unter den prämierten Zuckerexporten der europäischen Konkurrenz. Seit den 1860er Jahren waren verschiedene Versuche gemacht worden, internationale Abkommen zur Begrenzung der Zuckerproduktion und zur Eindämmung des Prämiensystems zu schließen, aber erst mit der Zuckerkonvention von 1902 wurde dies erreicht.37 Ursprünglich waren zehn Länder beteiligt, später kamen vier weitere hinzu. Die Konvention verfolgte offiziell zwei Ziele: Angleichung der Wettbewerbsbedingungen und Förderung des Zuckerverbrauchs. Dazu war eine relativ weitreichende Harmonisierung nationaler Politik erforderlich: 1. Die direkten Exportprämien fielen weg. 2. Auch die indirekten Exportprämien bzw. Subventionen wurden beseitigt, was Eingriffe in die nationalen Systeme der Steuern und Frachttarife zur Folge hatte. 3. Die Vertragsparteien verpflichteten sich zur permanenten Überwachung der zuckerproduzierenden Unternehmen, was eine Angleichung der Kontrollverfahren notwendig machte. 4. Der so genannte Überzoll, d.h. die Differenz zwischen Zoll und inländischer Produktions- oder Verbrauchssteuer auf Zucker, wurde begrenzt, woraus sich ebenfalls eine gewisse Annäherung der Steuersätze ergab.38 5. Zucker aus den Vertragsstaaten durften 35 Hubert Olbrich (Hg.), Zuckermuseum, Berlin 1989. 36 Die Staaten des Deutschen Zollvereins führten Anfang der 1840er Jahre eine gemeinschaftliche Steuer auf Rübenzucker ein. 37 F.S.L. Lyons, Internationalism in Europe 1815-1964, Leyden 1963, S. 103 ff. 38 So schloss sich Russland beispielsweise der Konvention nicht an, weil es sein Steuersystem mit staatlicher Erzeugungs- und Verbrauchskontingentierung nicht aufgeben wollte.

4.2 Lebensmittelschutz

85

nur mit den niedrigsten Zollsätzen belastet werden. 6. Unprämierter Zucker aus Kolonien wurde ausdrücklich in die Konvention aufgenommen, prämierter Zucker aus Drittstaaten musste mit entsprechenden Strafzöllen belegt werden. Hervorgehoben sei die Tatsache, dass nationalstaatliche Steuergesetze angepasst werden mussten, um verdeckte Prämienzahlungen zu verhindern. Dies war zwar, wie gesagt, kein direkter regulierungspolitische Eingriff, aber durchaus einer, der bei der Produktion von Zucker eine wichtige Rolle spielte. Einen wirklich regulierungspolitischen Tatbestand beinhaltete Art. 2 des Vertrages: „Die hohen vertragschließenden Theile verpflichten sich, die Zuckerfabriken, Zuckerraffinerien und Melasseentzuckerungsanstalten dem Niederlageverfahren zu unterwerfen und unausgesetzt bei Tag und Nacht durch fiskalische Beamte bewachen zu lassen. Zu diesem Zweck müssen die Anstalten so eingerichtet sein, daß sie gegen die heimliche Fortschaffung von Zucker volle Gewähr bieten und die Beamten müssen zu sämtlichen Anstaltsräumen Zutritt haben. Für einen oder mehrere Abschnitte der Fabrikation müssen Kontrollbücher geführt und der fertige Zucker muß in besonderen Räumen gelagert werden, die jede wünschenswerthe Gewähr für die Sicherheit bieten.“ Hier ging es tatsächlich um eine regulierungspoltische Harmonisierung. Zur Information und Überwachung der Bestimmungen wurde in Brüssel (!) eine permanente Kommission eingerichtet, die grundsätzlich nur beratende Funktion hatte, aber mit Mehrheit darüber bestimmen konnte, ob ein Mitgliedsstaat oder Beitrittskandidat die Bestimmungen des Vertrages erfüllte. Präzise Bestimmungen regelten das Verfahren, mit dem ein Mitgliedsstaat gezwungen werden konnte den Vertrag einzuhalten. Hier entstand also eine begrenzt supranationale Institution auf der Basis von Mehrheitsentscheidungen. Sie nutzte ihre für die damalige Zeit weitgehenden Befugnisse und erwies sich in den folgenden Jahren als durchsetzungsstark, wobei bei wichtigen Entscheidungen zusätzliche intergouvernementale Verhandlungen notwendig waren.39 Die Konvention funktionierte jedenfalls recht gut; auftretende Schwierigkeiten konnten trotz der wirtschaftlichen und politischen Brisanz, die mit der Produktion und dem Konsum von Zucker verbunden war, beseitigt werden. Sie wurde mit gewissen Veränderungen 1907 erneuert und dann im Krieg aufgelöst. Allerdings konnte Großbritannien bei der ersten Verlängerung Sonderkonditionen für sich aushandeln, um dann 1913 die Union bereits wieder zu verlassen. Unter institutionenwettbewerblicher Perspektive lässt sich Folgendes festhalten: –

Ausgangspunkt für die steuer- und regulierungspolitische Harmonisierung war der Wille der Regierungen, das unergiebige Abgabe- und Prämiensystem abzuschaffen, das wenig bewirkte und die öffentlichen Haushalte belastete. Ausgangspunkt war aber auch die Forderung der Produzenten, die grundsätzlich für die Beibehaltung des Prämiensystems eintraten, nach Senkung der

39 Hans Jacobs, Die internationale Zucker-Konvention, Berlin 1928, S. 54 ff.

86

–

4. Regulative Standards

Produktionssteuern und die der Konsumenten nach Senkung der Verbrauchssteuern. Generell sollte der Zuckerverbrauch angeregt werden. Es herrschte wirtschaftlicher Wettbewerb zwischen den Staaten, d.h. ihren zuckerproduzierenden Landwirten und ihren zuckerverarbeitenden Industrien, um Marktanteile und Kaufkraft.

–

Über die Steuern, Subventionen und Prämien in den jeweils anderen Ländern wussten alle beteiligten Akteure, d.h. Regierungen, Parlamente, Parteien und Lobbyisten, bestens Bescheid. Dieses Wissen wurde im politischen Wettbewerb als Reaktion auf den wirtschaftlichen Wettbewerb gezielt eingesetzt, um die eigene Position in der Auseinandersetzung um das zukünftige AbgabeVergütungssystem zu verbessern.

–

Das Ende des langjährigen Subventions- und Steuerwettbewerbs erfolgte in diesem sehr speziellen Bereich durch politische Harmonisierung mit Eingriffen in die nationalstaatlichen Steuer- und Regulierungsregime.

–

Selbst wenn die finanzpolitischen Überlegungen dominierten verfolgten die Staaten doch auch die neoklassische Strategie durch die Nivellierung der institutionen- bzw. steuerpolitischen Unterschiede, die Rahmenbedingungen für einen wirtschaftlichen Wettbewerb um die produktivsten Anbau- und Verarbeitungsmethoden zu verbessern.

–

Mit der politischen Harmonisierung wurde zum ersten Mal eine permanente Kommission auf internationaler Ebene geschaffen und das Ende des Institutionenwettbewerbs durch ein Organ mit begrenzt supranationaler Kompetenz überwacht. 4.2.3 Hypothesen

Im Folgenden werden die spezifischen Hypothesen zum institutionellen Wettbewerb genutzt, um die empirischen Zusammenhänge zu interpretieren. Gleichzeitig werden sie auf ihre Validität überprüft. Dabei wird die Harmonisierung der Lebensmittelkontrolle bei Wein, Bier und Fleisch innerhalb des Deutschen Reiches mit einer Harmonisierung in einem internationalen Integrationsgebilde mit supranationalen Elementen gleichgesetzt. Auf die staatsorganisatorischen Strukturähnlichkeiten zwischen dem Deutschen Reich und der Europäischen Union wurde bereits hingewiesen. Es wurde auch darauf hingewiesen, dass das Nahrungsmittelgesetz zwar die gesetzliche Möglichkeit für eine reichseinheitliche Regelung schuf, dass es aber die Bundesstaaten waren, die die Initiative zur reregulativen Harmonisierung ergriffen. Insofern können die Hypothesen, die eigentlich den internationalen Regulierungswettbewerb erfassen sollen, auch zur Interpretation der Angleichung der bundesstaatlichen Regulierungen innerhalb des Deutschen Reiches herangezogen werden. Etwas abgesetzt davon wird die Zuckerkonvention behandelt, die zwar ebenfalls zur Harmonisierung führte, aber eben nicht innerhalb eines supranationalen Integrationsgebildes, sondern in einem offen internationalen Regime auf rein intergouvernementaler Ebene.

4.2 Lebensmittelschutz

87

•

Bei Wein, Bier und Fleisch geht es um Produktstandards. Die Hypothese zur Produktregulierung wird aber nur bedingt bestätigt. Es kam zwar zu einer stärkeren Intensität der staatlichen Eingriffe, d.h. zur Reregulierung, allerdings nicht bei gleich bleibend hoher oder sogar zunehmender Divergenz, sondern bei Konvergenz der bundesstaatlichen Regulierungen. Zur Reregulierung kam es nicht deshalb, weil sich die Unternehmen in den Bundesstaaten durch spezielle Produktstandards protektionistische Vorteile verschaffen wollten. Vielmehr forderten sie für den integrierten Wirtschaftsraum des Deutschen Reiches, in dem die vier Freiheiten gesichert waren und das Ursprungslandprinzip galt, Protektion vor Konkurrenz von außerhalb der deutschen Währungs- und Zollunion. Der hohe wirtschaftliche und politische Integrationsgrad war auch der Grund dafür, dass es zur Konvergenz und nicht zu dauerhaftem Institutionenwettbewerb kam. Beim Zucker muss zunächst festgestellt werden, dass eine eindeutige Zuordnung hinsichtlich Produkt- und Prozessregulierung nicht möglich ist. Zucker ist zwar ein Produkt; die Prämierung, Kontingentierung und Überwachung der Produktion verschiedener zuckerhaltiger Basiserzeugnisse stellt aber eine Regulierung von Prozessen dar. Im Gegensatz zur Hypothese zur Produktregulierung hatte die Zuckerkonvention eine Deregulierung und Konvergenz nationaler Vorschriften zur Folge. Dabei waren die Zuckerrübenbauern und Zuckerfabrikanten - durchaus entsprechend dieser Hypothese - gegen eine deregulierende Harmonisierung, d.h. für eine Beibehaltung der nationalen Standards, weil diese ihnen ja Vorteile brachten. Unter den Ursachen, die dennoch zum Abkommen führten, kann an erster Stelle die Tatsache genannt werden, dass Großbritannien etwas für seine Kolonien tun wollte, die unter dem Prämiensystem der kontinentaleuropäischen Länder litten. Den anderen Staaten ging es primär um die Erhaltung des englischen Marktes, der für die einheimischen Landwirtschaften und Zuckerindustrien von besonderer Bedeutung war. Zudem hatte das Prämiensystem für sie fiskalische Nachteile, weil die Prämienzahlungen an eine kleine Gruppe von Zuckererzeugern durch hohe Verbrauchssteuern auf Zucker finanziert wurden, die den Zuckerverbrauch dämpften und dadurch höhere Steuereinnahmen verhinderten.

•

Sieht man in der Zuckerkonvention eine Angleichung von Prozessregulierungen, so ist eine eindeutige Interpretation nicht möglich. Interpretiert man Prämien als Regulierung, kam es zwar entsprechend dieser Hypothese zu einer konvergierenden Deregulierung. Gleichzeitig wurden aber die Bestimmungen zur Überwachung der Produktionsprozesse intensiviert, d.h., in diesem Bereich kam es zur konvergierenden Reregulierung. Eine klare Aussage entsprechend dieser Hypothese ist vor allem deshalb nicht möglich, weil es eben nicht um finanzpolitisch mehr oder weniger neutrale Regulierungen ging, sondern um eine Entscheidung mit erheblichen Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte.

88

4. Regulative Standards

•

Bei Wein, Bier und Fleisch kam es entsprechend der Hypothese zur Standortgebundenheit von Investitionen u.a. auch deshalb zu einer regulativen Konvergenz, weil Unternehmen Produktionsstandorte in verschiedenen Bundesstaaten hatten und sie an einer harmonisierten Regulierung interessiert waren. Das galt für Schlachtereien ebenso wie für Keltereien und Brauereien. Obwohl nach dieser Hypothese nicht mit einer regulativen Konvergenz gerechnet werden konnte, kam sie beim Zucker zustande, weil es sich bei der Zucker anbauenden Landwirtschaft und der Zucker verarbeitenden Industrie um binnenmarktkonzentrierte Produktionen handelte, die – entsprechend dieser Hypothese – eigentlich von einseitiger Regulierung Schutz vor ausländischer Konkurrenz erwarteten.

•

Bei keinem der Wein, Fleisch und Bier erzeugenden Branchen handelte es sich um wirklich konzentrierte Wirtschaftszweige. Dennoch war ihr Einfluss auf die Politik, auf die Landesparlamente und den Reichstag, stark. Dies mag damit zusammenhängen, dass dahinter die einflussreiche Agrarlobby stand; dies hatte sicherlich auch damit zu tun, dass Wein, Fleisch und Bier eben keine gewöhnlichen Produkte sind. Jedenfalls spricht die Tatsache, dass diese Branchen – bei allen internen Meinungsunterschieden – ihre Forderungen weitgehend durchsetzen konnten, dafür, dass entgegen der These über die Marktstruktur und den politischen Einfluss ein Wirtschaftszweig nicht hochkonzentriert sein muss, um eine Veränderung der für ihn relevanten Institutionen zu erreichen. Im Übrigen zeigt sich auch hier, dass ein unternehmenszentrierter Ansatz zu kurz greift: Die Produzenteninteressen konnten sich auch deshalb durchsetzen, weil sie mit den Konsumenteninteressen zumindest teilweise übereinstimmten. Beim Zucker gelang es der landwirtschaftlichen und industriellen Lobby letztlich nicht die Konvention zu verhindern. Dazu war ihr Einfluss in allen Ländern zu gering. Es handelte sich zwar um einen relativ hoch konzentrierten Wirtschaftszweig, aber zwischen Landwirtschaft und Industrie bestand durchaus nicht Interessenkongruenz. Das gleiche galt für die Zucker exportierende und Zucker verarbeitende Industrie. Es gab zwar Kartelle der Zuckerproduzenten und auch die rübenanbauende Landwirtschaft übte konzentriert politischen Druck aus. Insgesamt waren sie aber von untergeordneter gesamtwirtschaftlicher Bedeutung. Zudem kam ein Bündnis zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern nicht zustande, weil die Zuckerindustrie - nicht nur in Deutschland - für ihre schlechten Arbeitsbedingungen bekannt war und einen sehr hohen Anteil an ausländischen Arbeitern beschäftigte. Im Übrigen erreichte sie im Deutschen Reich, dass als Gegenleistung für die Auflösung ihres Kartells die Zuckersteuer über das Maß hinaus gesenkt wurde, das die Regierung ursprünglich ins Auge gefasst hatte. Wie massiv ihre Interessen die Gesetzgebung dennoch prägten, machen die Debatten im Reichstag und in anderen nationalen Parlamenten deutlich.40 Bei der Zusatzakte zur Konvention

40 Verhandlungen des Reichtages 1900/1902, S. 5327 ff.

4.2 Lebensmittelschutz

89

von 1907, die Großbritannien erneut den strafzollfreien Import von prämiertem Zucker erlaubte, gelang es ihr sogar, das Volumen des exportprämierten russischen Zuckers, das die Vertragsstaaten bereit waren zu akzeptieren, deutlich niedriger zu halten als von Großbritannien ursprünglich gefordert. •

Die Lebensmittelbranchen erreichten auch deshalb die gewünschte reregulative Harmonisierung, weil entsprechend der Hypothese über die Verteilung der Regulierungskosten und -nutzen diese ungleich verteilt waren. Die Nutzen konzentrierten sich in Form höherer Erlöse auf die spezifischen Wirtschaftszweige, die Kosten wurden in Form höherer Verbraucherpreise von der breiten Masse der Konsumenten getragen. Dass das Prämien- und Kontingentierungssystems beim Zucker seit den 1860er Jahren zustande kam, bestätigt ebenfalls diese Hypothese. Mit ihrer guten Organisation und massiven Lobbyarbeit erlangten die Rübenbauern und Zuckerfabrikanten Sondervergünstigungen auf Kosten der breiten Bevölkerung. Einen Abschluss der Konvention konnten sie zwar nicht verhindern, allerdings wurden die Zuckerproduzenten insofern kompensiert, als der englische Markt offen gehalten, eine Konvergenz der Regulierungsniveaus erreicht und die Zuckersteuer unter das von den Regierungen eigentlich anvisierte Niveau gesenkt wurden.41

•

Die regulative Harmonisierung der Lebensmittelkontrolle gelang u.a. deshalb, weil die kooperierende Gruppe relativ klein war – vergleiche die Hypothese über die Größe der kooperierenden Gruppe und die Mobilität der Produktionsfaktoren. Abgesehen von der zentralstaatlichen Klammer der Reichsorgane, die so etwas wie eine „natürliche“ Tendenz zu Harmonisierung schuf, war die Zahl der meinungsführenden Bundesstaaten, die sich aktiv um die Kooperation im Bundesrat bemühten, noch begrenzter als die Gesamtzahl der Staaten, die sich im Deutschen Reich zusammengefunden hatten. Kleine Staaten schlossen sich größeren an bzw. wollten die Kompetenz der Gesetzgebung endgültig auf die „supranationalen“ Organe Reichstag und Reichsregierung verlagern. Beim Zucker kam die Konvention – auf rein intergouvernementaler Ebene – ebenfalls auch deshalb zustande, weil die Mobilität der Produktionsfaktoren niedrig und die Zahl der Mitgliedstaaten klein war. Im Übrigen war das Ausmaß der regulativen Eingriffe begrenzt. Es gab gemeinsame Ziele: Die Preise für Zucker sollten im Interesse der Verbraucher sinken. Auf diese Weise sollte der Zuckerkonsum angeregt und somit trotz niedrigerer Verbrauchssteuern die Steuereinnahmen erhöht bzw. die Kosten des bisherigen Systems vermieden werden. Schließlich war auch die Rückkehr zum Freihandel ein Ziel an sich, das man allerdings nur bei Harmonisierung der Regulierungen glaubte erreichen zu können. Zu einem radikalen Systemwettbewerb konnte man sich also nicht entschließen.42 Die Konvention wurde auch deshalb möglich, weil

41 Verhandlungen des Reichtages 1907/1908, Anlagen Bd. 245, Nr. 587. 42 Verhandlungen des Reichtages 1907/1908, S. 2689 ff.

90

4. Regulative Standards

es mit England einen dominanten Akteur gab, der über ein hohes Einkommen und einen großen Markt verfügte und wegen seiner Kolonien bereit war, einen überproportionalen Beitrag in Form höherer Zuckerpreise zur Realisierung der internationalen Zusammenarbeit zu leisten. Außerdem besaß er mit der Perspektive, ein imperiales Präferenzsystem einzurichten und den Import aus europäischen Staaten zu erschweren, ein erhebliches Drohpotential und eine realistische Alternative zur Zusammenarbeit innerhalb der Zuckerunion. Umgekehrt machte sein Quasiaustritt bzw. die Zusatzakte von 1907 deutlich, dass dieser Akteur auch in der Lage war, Sonderkonditionen für sich in Anspruch zu nehmen. England bestand darauf, weil erstens die Verbraucher gegen permanent steigende Zuckerpreise protestierten, die Zucker verarbeitende Industrie eine Rückkehr zum niedrigen Preisniveau von vor 1903 forderte und Russland bei Nichtzulassung seines prämierten Zuckers zum englischen Markt mit Zollerhöhungen beim Import von Tee aus Indien und Ceylon drohte. England besaß also nicht nur deshalb eine starke Position in der Union, weil die anderen Mitgliedsstaaten auf seinen Markt angewiesen waren, sondern auch deshalb, weil eine realistische Ausstiegsoption existierte, was die anderen Mitglieder zu Kompromissen zwang. •

Es ist etwas künstlich, die Hypothesen zum Trittbrettfahren und zur Art des kollektiven Gutes auf das Deutsche Reich zu übertragen. Trittbrettfahren war bei der Lebensmittelkontrolle nicht möglich, weil die Kompetenz beim Reich lag. Um ein öffentliches Gut handelte es sich ebenfalls nicht, weil die Einführung der Lebensmittelkontrolle mit dem Übergang zum Bestimmungslandprinzip verbunden war. Ausländische Staaten mussten sich anschließen oder sie wurden vom Markt ausgeschlossen. Die Verhandlungen zur Zuckerkonvention waren auch deshalb erfolgreich, weil es sich hierbei eben nicht um ein internationales öffentliches Gut handelte, bei dem das Rivalitäts- und Ausschlussprinzip nicht funktionierte und Trittbrettfahren möglich war, sondern um ein Clubgut – kaum zollbelasteter Zugang zu den Märkten der Mitgliedsstaaten, insbesondere zollfreier Zugang zum englischen Markt –, das von anderen Staaten nicht ohne weiteres konsumiert werden konnte.

•

Es ist selbstverständlich und deshalb bis zu einem gewissen Grad banal, dennoch soll auch auf die Hypothese über die Auswirkungen des Organisationsgrades des Kooperationsregimes eingegangen werden: In einem Integrationsgebilde wie dem Deutschen Reich mit gemeinsamen Organen mit „supranationalem“ Charakter, mit einer erheblichen Homogenität informeller Institutionen als Folge gemeinsamer Traditionen war es leichter regulative Standards zu erreichen und dauerhaft zu verankern, als in einem internationalen Kooperationsregime wie der Zuckerkonvention, das diese Elemente nicht besaß bzw. allenfalls in rudimentären Ansätzen über supranationale Entscheidungsfindung und Überwachungsverfahren verfügte.

4.3 Arbeitsschutz

91

4.3 ARBEITSSCHUTZ 4.3.1 Vorbemerkungen Der Arbeitsschutz umfasst alle (gesetzlichen) Regelungen, die dazu dienen, die Sicherheit der Arbeitsplätze zu gewährleisten und die Gesundheit der Arbeitnehmer zu schützen. Gefahren für die Arbeitnehmer können sich nicht nur aus technischen Einrichtungen und spezifischen Produktionsverfahren ergeben, sondern auch aus langer Arbeitszeit oder hoher Arbeitsintensität. Der Arbeitsschutz kann in solche Maßnahmen untergliedert werden, die vornehmlich der Verhütung von Betriebsunfällen dienen (technische Vorschriften), und in solche, die den allgemeinen Arbeitsbedingungen gelten (arbeitsrechtliche Vorschriften). Vorschriften zum Arbeitsschutz gab es im 19. Jahrhundert in verschiedenen Normengruppen: (1) in den Fabrikgesetzen, (2) in übergreifenden zivilrechtlichen Ordnungen wie dem ‚Code civil’ und dem ‚Allgemeinen Bürgerlichen Gesetzbuch’ oder in privatrechtlichen Spezialregelungen wie dem ‚Law of Employer and Workmen’, (3) in speziellen Rechtsvorschriften, (4) in Deutschland auch im Gewerberecht. Im Hinblick auf die zeitliche Abfolge, in der die verschiedenen Bereiche des Arbeitsschutzes entwickelt wurden, kann man sagen, dass in allen Staaten der Kinderschutz am Anfang stand. Ob er bereits als Arbeitsschutz bezeichnet werden kann, sei dahingestellt. Er präformierte aber jenen Regulierungstyp, der den weiteren Ausbau des Arbeitsschutzes kennzeichnen sollte: zwingendes Recht und überwachter Normenvollzug. Der Arbeitsschutz weitete sich auf die Arbeitsbedingungen von Jugendlichen und Frauen aus – in Bezug auf Nachtarbeit, Sonn- und Feiertagsarbeit und Höchstarbeitszeit. In die Arbeitsverhältnisse von erwachsenen Männern wurde erst spät eingegriffen. Es folgte ein präventiv ausgerichteter Gesundheitsschutz. Besonders gravierende Missstände wie z.B. die Verwendung von Phosphor wurden in einigen Ländern schon recht früh eingeschränkt. Es folgten Fabrik- und Arbeitsordnungen und immer mehr Tatbestände und Wirtschaftszweige wurde in die Regulierung einbezogen, so dass die spezielle Fabrikaufsicht in eine allgemeine Gewerbeaufsicht überging. Zeitlich gesehen war England seit Anfang des Jahrhunderts der Vorreiter. Es folgten die Schweiz und die größeren deutschen Staaten im zweiten Drittel, wobei das Deutsche Reich nach 1871 gegenüber der Schweiz und Österreich zurückblieb. In den meisten anderen Staaten begann man mit arbeitschutzpolitischen Maßnahmen im letzten Drittel des Jahrhunderts, in Schweden, Finnland, Italien, Griechenland oder Russland erst in den 1880er Jahren. Angesichts der unterschiedlichen Tatbestände beim Arbeitsschutz ist eine solche länderspezifische Zeitfolge allerdings nur bedingt aussagekräftig. Man wird aber sagen können, dass der Arbeitsschutz generell der Industrialisierung folgte. Früh industrialisierte Länder begannen als erste damit, den Arbeitsschutz auszubauen. In Ländern, die sich später industrialisierten, setzte die arbeitsschutzpolitische Regulierung später ein. Verbindungen zwischen der Entwicklung des Arbeitsschutzes und der der politischen Systeme werden sich dagegen kaum finden lassen.

92

4. Regulative Standards

4.3.2 Nationale Perspektive In Deutschland machte Preußen den Anfang. Nach fast zwei Jahrzehnten sozialpolitischer Diskussion ohne praktische Folgen wurde 1839 das ‚Regulativ über die Beschäftigung jugendlicher Arbeiter in Fabriken’ erlassen.1 Zum ersten Mal griff ein deutscher Staat nach den Umwälzungen des ausgehenden 18. und des beginnenden 19. Jahrhundert wieder direkt in die Regelung der Arbeitsverhältnisse ein. Die wichtigsten Bestimmungen folgten dem englischen Factory Act von 1833: das generelle Verbot der regelmäßigen Beschäftigung von Kindern unter neun Jahren in Fabriken, Berg-, Hütten- und Pochwerken, die Zulassung zur Beschäftigung vor dem vollendeten 16. Lebensjahr nur nach Nachweis eines regelmäßigen dreijährigen Schulunterrichts, die Arbeitszeitbeschränkung von 10 Stunden für Jugendliche bis zu 16 Jahren bei gleichzeitigem Verbot der Sonn-, Feiertags- und Nachtarbeit, die Pausenregelung. Das Regulativ sah zahlreiche Ausnahmen vor, vor allem aber schuf es keine Organe zur Implementierung der Bestimmungen und zur Überwachung. Es blieb auch deshalb wirkungslos, weil die Strafen wegen Missachtung ausgesprochen moderat waren und nicht abschreckend wirkten, vor allem aber weil seine Durchführung von den Eltern kaum eingefordert wurde, da sie wegen des bestehenden Massenelends auf die Arbeit ihrer Kinder angewiesen waren. 1845, also sechs Jahre später, sah ein neues Regulativ die Einrichtung von ‚Lokalkommissionen’ als Kontrollorgane vor, die aber nur in ganz wenigen Orten tatsächlich etabliert wurden. Auch der Versuch, die Kontrolle durch die ab 1849 ins Leben gerufenen Gewerberäte zu verstärken, schlug fehl. Das Abänderungsgesetz (Gesetz über Fabrikinspektoren) von 1853 und seine Novellierungen in den folgenden Jahren stellten daher die ersten wirkungsvolleren Maßnahmen zum Arbeitsschutz von Jugendlichen dar. Das Mindestalter für die Aufnahme von Fabrikarbeit wurde von 9 auf 12 Jahre heraufgesetzt, die Arbeitszeit auf sechs Stunden täglich begrenzt sowie ein dreistündiger Schulbesuch eingeführt. Außerdem sollte die Einhaltung der Bestimmungen durch fakultative Fabrikinspektoren dort überwacht werden, „wo sich ein Bedürfnis“ ergab. Dies wurde zwar nur für die Regierungsbezirke Düsseldorf, Arnsberg, Oppeln und Aachen als gegeben erkannt. Da die Regierung die Fabrikinspektoren beauftragte, nicht nur auf den Schutz der Jugendlichen zu achten, sondern zugleich auf die gesundheitlichen und unfalltechnischen Verhältnisse, zeigte sie immerhin zum ersten Mal Interesse an einem weiter gefassten Gefahren- und Betriebsschutz. Dem preußischen Beispiel folgten zunächst Bayern und Baden, die jeweils kurze Zeit später 1840 bzw. 1854 ähnliche Vorschriften erließen. Andere Staaten begannen Anfang der 1860er Jahre, sich um den Arbeitsschutz von Kindern und Jugendlichen zu kümmern, wobei die ergriffenen Maßnahmen oft noch schwächer ausfielen als in Preußen. Kleinstaaten waren mit dieser Form der Regulierung gänzlich überfordert. 1

Vgl. Johannes Frerich, Martin Frey, Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland, Bd. 1, München, Wien 1996

4.3 Arbeitsschutz

93

Anders als bei Kindern und Jugendlichen hielt man es bei Erwachsenen zunächst nicht für notwendig, gegen die missbräuchliche und gesundheitsschädigende Ausnutzung ihrer Arbeitskraft vorzugehen. In Preußen sollte auch nach der Gewerbeordnung von 1845 das Verhältnis zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer noch ausschließlich durch freie Übereinkunft geregelt werden. Sie enthielt nur die recht unverbindliche Bestimmung, dass die Ortspolizeibehörden darauf achten sollten, dass bei der Beschäftigung von Lehrlingen und Gesellen gebührende Rücksicht auf Gesundheit und Sittlichkeit genommen wurde. Denjenigen, die des Schul- und Religionsunterrichts bedurften, sollte entsprechende Zeit zur Verfügung gestellt werden. Mit der ‚Verordnung betr. die Einrichtung von Gewerbebetrieben’ von 1849 wurde außerdem festgelegt, dass zur Arbeit an Sonn- und Feiertagen grundsätzlich niemand verpflichtet werden konnte. Die tägliche Arbeitszeit konnte von den Gewerberäten für die einzelnen Handwerks- und Fabrikzweige nach Anhörung der Beteiligten festgesetzt werden. Das ‚Gesetz über die Polizeiverwaltung’ von 1850 befugte die Verwaltung in sehr vager Form, Fürsorgemaßnahmen für Leben und Gesundheit zu treffen. Dies geschah konkret z.B. durch einen Ministerialerlass von 1857, der für die Arbeit mit Phosphor die Einhaltung gewisser Schutzbestimmungen zur Auflage machte. Ein Gesetz von 1861 machte schließlich die Einrichtung bestimmter gewerblicher Anlagen genehmigungspflichtig. In den anderen größeren Einzelstaaten wurden dem industriellen Entwicklungsstand entsprechend Arbeitsschutzmaßnahmen ergriffen, wobei die süddeutschen Staaten Preußen nur zögernd folgten. In einigen Kleinstaaten passierte bis in die 1860er Jahre noch gar nichts.2 Generell wichen die Vorschriften in Einzelheiten zwar voneinander ab, erfassten aber ganz ähnliche Tatbestände und zielten in die gleiche Richtung. Daher kann man sagen, dass sich die Regulierungen zwischen den größeren Einzelstaaten einander annährten. Schon in dieser frühen Phase wurde ein enger Informationsaustausch gepflegt. So fragte zwischen 1835 und 1841 das badische Innenministerium bei sieben deutschen Regierungen an, um über die Erfahrungen mit den jeweiligen Gewerbeordnungen informiert zu werden.3 Die Regierungen der deutschen Staaten reagierten beim Arbeitsschutz auf unterschiedliche Interessen und Einflüsse. Es mag landesspezifische Eigenarten gegeben haben, letztlich waren die Argumente für oder gegen arbeitsschutzpolitische Maßnahmen aber sehr ähnlich.4 Die Bewegung der bürgerlichen Sozialreform, die 2 3 4

Frerich, Frey, Handbuch, S. 48. Wolfram Fischer, Der Staat und die Industrialisierung in Baden 1800-1850, Berlin 1962, S. 76 f. Georg Adler, Die Frage des internationalen Arbeiterschutzes, München und Leipzig 1888; Georg Adler, Der internationale Schutz der Arbeiter, in: Annalen des Deutschen Reiches für Gesetzgebung, Verwaltung und Statistik 21 (1888), S. 465 ff.; Stephan Bauer, Arbeiterschutzgesetzgebung, in: Handwörterbuch der Staatswissenschaften, Bd. 1, Jena 1923, S. 401 ff.; Stephan Bauer, Arbeitsschutz und Völkergemeinschaft, Zürich 1918; Johannes Bauerdick, Arbeitsschutz zwischen staatlicher und verbandlicher Regulierung, Berlin 1994; Karl Bücher, Zur Geschichte der internationalen Fabrikgesetzgebung, Berlin 1888; Gustav Cohn, Über in-

94

4. Regulative Standards

den Gedanken des Arbeitsschutzes zunächst vorantrieb, basierte in ihren Anfängen auf philanthropischen Einzelpersönlichkeiten, fand aber zunehmend eine breitere Unterstützung.5 Das Massenelend, die gesundheitlichen Schäden, die Verwahrlosung der Kinder, aber auch die grundsätzlichen Auswirkungen auf Wirtschaft und Gesellschaft waren zu offensichtlich, als dass die Politik und der Staat die Gestaltung der Arbeitsbedingungen nur der freien Vereinbarung überlassen konnten. Die paternalistische Fürsorge für die „körperliche, geistige und sittliche Entwicklung“ von Kindern und Jugendlichen, der Gedanke christlicher Nächstenliebe, der humanistische Bildungsgedanke hatten etwas mit Moral, Sitte und Erziehung zu tun. Allmählich entwickelte sich der Arbeitsschutz aber zu einer politischen Forderung. Sowohl auf christlich-konservativer als auch auf liberalfortschrittlicher und sozialistischer Seite hielt man den extremen Wirtschaftsliberalismus – zumindest in dieser Hinsicht – für reformbedürftig. Selbst bei Vertretern der klassischen Nationalökonomie ging der Glaube an die soziale Harmonie einer liberalen Wettbewerbswirtschaft allmählich verloren. Bei den Gegnern arbeitsschutzpolitischer Regulierungen wurde jeder Eingriff in die Vertragsfreiheit als Sündenfall wider die liberale Wirtschaftsordnung interpretiert. Die Unternehmerschaft machte ganz allgemein Front gegen jede Form staatlicher Intervention. Konkret wurde behauptet, dass Maßnahmen des Arbeitsschutzes die Produktionskosten erhöhen und daraus dem heimischen Gewerbe Wettbewerbsnachteile erwachsen würden. Dieses Argument wurde zunächst auf den Wettbewerb zwischen den deutschen Staaten bezogen. Im zweiten Drittel des 19. Jahrhunderts sollten der ‚deutschen’ Industrie keine zusätzlichen staatlichen Regulierungen und damit Kosten aufgebürdet werden, weil sie sich gegenüber der englischen und belgischen behaupten müsse. Das gleiche Argument wurde dann im letzten Drittel des Jahrhunderts in den südeuropäischen Ländern beim Vergleich mit den west- bzw. mitteleuropäischen genutzt. Das Erziehungsargument, nach dem sich geregelte Arbeit auf die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen durchaus positiv auswirke, verschwand nie ganz aus der Diskussion. Noch in

5

ternationale Fabrikgesetzgebung, in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik 3 (1881), S. 313 ff.; Georg Evert, Arbeiterschutzgesetzgebung, III. Internationale Bestrebungen, in: Handwörterbuch der Staatswissenschaften, Bd. 1, Jena 1909, S. 772 ff.; Theodor Lohmann, Die Fabrikgesetzgebung der Staaten des europäischen Kontinents, Berlin 1878; Theo MayerMaly, Arbeitsrecht, in: Helmut Coing (Hg.), Handbuch der Quellen und Literatur der neueren europäischen Privatrechtsgeschichte, Bd. 3/3, München 1986, S. 3635 ff.; John W. Follows, Antecedents of the International Labour Organization, Oxford 1951; Boutelle E. Lowe, The internationale protection of labor, New York 1935; E. John Solano (ed.), Labour as an international problem: a series of essays comprising a short history of the International Labour Organization and a review of general industrial problems, London 1920. Zur deutschen Entwicklung: Helmut Roscher, Die Anfänge des modernen Arbeitsrechts. Ein Beitrag zur Geschichte des Jugendschutzes unter besonderer Berücksichtigung der Entwicklung in Preußen, Frankfurt u.a. 1985; Frerich, Frey, Handbuch; Bauerdick, Arbeitsschutz; Günther K. Anton, Geschichte der preußischen Fabrikgesetzgebung, Leipzig 1891; Lothar Machtan, Der Arbeitsschutz als sozialpolitisches Problem im Zeitalter der Industrialisierung, in: H. Pohl (Hg.), Staatliche, städtische, kirchliche und betriebliche Sozialpolitik vom Mittelalter bis zur Gegenwart, Stuttgart 1991, S. 111 ff.

4.3 Arbeitsschutz

95

den 1880/90er Jahren wurden im Deutschen Reichstag Verbesserungen des Arbeitsschutzes zudem mit dem Argument abgelehnt, dass dies letztlich den Einstieg in eine andere Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung bedeute. Die steigende Mobilität des Kapitals spielte zunehmend eine Rolle, das – so die Argumentation – bei zu starker Einschränkung durch entsprechende Regulierungen in andere Länder abwandern würde. Mit der Gründung des Norddeutschen Bundes 1866/67 erhielt ein großer Teil Deutschlands eine gemeinsame Gewerbeordnung. Zwar waren schon im Rahmen des Zollvereins die Handelsschranken weitgehend gefallen, aber erst nachdem den Bürgern der Bundesstaaten zum 1.11.1867 die Freizügigkeit gewährt wurde, d.h. die vier Freiheiten (freier Verkehr von Waren und Diensten, Kapital und Arbeit) endgültig gesichert waren, sollte eine gemeinsame Gewerbeordnung ähnliche oder gleiche Bedingungen im liberalisierten Wirtschaftsraum schaffen. Nach einem Interimsgesetz, mit dem im Schnellverfahren die bundeseinheitliche Gewerbefreiheit eingeführt wurde, erließ man zum 21.6.1869 die ‚Gewerbeordnung für den Norddeutschen Bund’. Im Hinblick auf den Arbeitsschutz brachte die Gewerbeordnung kaum Fortschritt. Das Arbeitsverhältnis zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern sollte weiterhin durch ‚freie Übereinkunft’ geregelt werden. Zu Arbeiten an Sonn- und Feiertagen konnte grundsätzlich allerdings niemand verpflichtet werden (§ 105). Die zuständigen Behörden hatten darauf zu achten, dass bei der Beschäftigung der Lehrlinge gebührende Rücksicht auf Gesundheit und Sittlichkeit genommen wurde. Für Lehrlinge musste der Schul- und Religionsunterricht gesichert sein. Außerdem konnten Gesellen und Lehrlinge, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet hatten, durch Ortsstatut zum Besuch einer Schule gezwungen werden (§106). Neu war, dass jeder Gewerbetreibende verpflichtet wurde, „auf seine Kosten alle diejenigen Einrichtungen herzustellen und zu unterhalten, welche mit Rücksicht auf die besondere Beschaffenheit des Gewerbebetriebes und der Betriebsstätten zu tunlichster Sicherung der Arbeiter gegen Gefahr für Leben und Gesundheit notwendig“ waren (§ 107). Dieser Tatbestand stammte aus dem sächsischen Gewerberecht. Damit wurden erstmals die gesetzlichen Grundlagen für einen staatlich kontrollierten Betriebs- und Gefahrenschutz geschaffen. Gegenüber dem preußischen Rechtsstand von 1854 war dies die einzige neue Vorschrift zum Arbeitsschutz.6 Zur Regelung von Arbeitsstreitigkeiten durften die Gemeinden, paritätische Schiedsgerichte einrichten (§ 108). Nahezu wörtlich wurden die preußischen Bestimmungen zur Beschäftigung jugendlicher Arbeiter in Fabriken und gegen das Trucksystem übernommen (§ 128 ff.). Die Gründe, die zu diesem Stillstand in der sozialpolitischen Regulierung führten, lagen wie bisher im liberalen Zeitgeist. Immerhin wurde die Gewerbeordnung in der Hochphase des Liberalismus erlassen, in der sich zwar der Konflikt von Arbeit und Kapital zuspitzte, in der aber der Glaube an die wohlfahrtsschaffenden 6

Heinrich Volkmann, Die Arbeiterfrage im preußischen Abgeordnetenhaus 1848 bis 1869, Berlin 1968.

96

4. Regulative Standards

Wirkungen einer liberalen Wirtschaftsordnung – trotz sozialistischer Fundamental- und liberaler Selbstkritik– vorherrschend war. Die Regierungen standen zudem unter dem massiven Druck der Unternehmerschaft, die sich nach wie vor gegen jede Form des Arbeitsschutzes wandte, einerseits weil sie aus grundsätzlichen Erwägungen Eingriffe in die unternehmerische Entscheidungsfreiheit ablehnte, andererseits weil sie angesichts des zunehmenden nationalen und internationalen Wettbewerbs Arbeitsschutz für nicht tragbar hielt. Innerhalb des neuen Bundes mit umfassender Freizügigkeit wurde dieses spezielle Kostenargument zu einem generellen Argument der Allokationseffizienz erweitert. Angesichts der Tatsache, dass Freizügigkeit und Gewerbefreiheit eingeführt worden waren, schuf nach Auffassung z.B. von Bundeskommissar Michaelis eine bundesstaatliche Partikulargesetzgebung institutionelle Standortvor- und -nachteile, die unter allen Umständen vermieden werden sollten.7 In der Diskussion um die Gewerbeordnung wurde allerdings auch die Meinung vertreten, man solle eine bis ins Einzelne gehende Harmonisierung vermeiden und die Gewerbeordnung eher als übergreifende Metaregel konzipieren, die durch einzelstaatliche Spezialgesetze ausgefüllt werden müsse. Von institutionellem Wettbewerb war zwar nicht die Rede, die vorgetragenen Überlegungen liefen letztlich aber darauf hinaus. Im Hinblick auf das Ausland waren alle Befürworter einer arbeitsschutzpolitischen Minimalregulierung davon überzeugt, dass der jungen deutschen Industrie keine zusätzlichen Kosten aufgebürdet werden dürften. Insbesondere im Vergleich zur englischen Industrie sei die Produktivität der deutschen noch so niedrig, dass weiterreichende Regulierungen zu ernsten Wettbewerbsnachteilen führen würden. Für andere war dagegen die englische Fabrikgesetzgebung „maßgeblich, weil das entwickeltere Land uns die Zukunft des minder entwickelten zeigt“.8 Auch das bereits genannte Argument, das Kapital würde aufgrund seiner höheren Mobilität abwandern, spielte eine Rolle. Als in der Diskussion um die Gewerbeordnung von einem „Krieg“ zwischen „Kapital“ und „Arbeit“ die Rede war, wurde von liberal-konservativer Seite sofort entgegnet. dass man „das beweglichere Kapital der heutigen Zeit ... nicht erobern (könne). Wenn man den Krieg erklärt und das Kapital glaubt, ... es sei wirklich Ernst und der Erklärer des Krieges habe wirklich die Mittel zur Kriegsführung, ja – dann ist das friedliche Kapital so vernünftig und gibt nach, es geht ein Haus weiter. ... Wohin? Ja, es gibt Kulturstaaten die Menge in der Welt! Es geht leider jetzt schon fort; von unserem preußischen Kapital geht viel mehr in Russische und in Österreichische, in Amerikanische und in Rumänische und sonstige Papiere, als mir lieb ist.“9 Trotz der starken Auswanderung seit den 1840er Jahren wurden – zumindest in dieser Debatte – die Mobilität des Produktionsfaktors Arbeit so niedrig bzw. seine Abwanderungskosten so hoch eingeschätzt, dass man vornehmlich auf das mobile Kapital glaubte Rücksicht nehmen zu müssen. Das Abwanderungsargument spielte im Hinblick auf den 7 8 9

Protokolle des Reichstages des Norddeutschen Bundes, 9. Sitzg. vom 17.6.1869, S. 114 ff., hier S. 123, und 10. Sitzg. vom 18.6.1869, S. 134 ff. Protokolle des Reichstages des Norddeutschen Bundes, 9. Sitzg. vom 17.6.1869, S. 118. Protokolle des Reichstages des Norddeutschen Bundes, 9. Sitzg. vom 17.6.1869, S. 122.

4.3 Arbeitsschutz

97

bundesstaatlichen Wettbewerb in dieser Diskussion zwar keine Rolle, einige Jahre später aber im Zusammenhang mit der unterschiedlichen Steuergesetzgebung.10 Die Gewerbeordnung im Allgemeinen und die Arbeitsschutzbestimmungen im Besonderen fielen auch deshalb so und nicht anders aus, weil die preußische Gewerbeordnung zum Teil wörtlich übernommen wurde. Preußen als die absolut dominierende Macht im neuen Bundesstaat war allenfalls bereit, geringfügige Modifikationen zuzulassen, nicht aber eine grundlegende Revision seiner eigenen Ordnung. Die Gewerbeordnung wurde nach der Gründung des Deutschen Reiches 1871 auch von den süddeutschen Ländern übernommen. Dies war insofern ein sozialpolitischer Fortschritt, als in einigen Staaten sozialpolitische Maßnahmen bis dahin kaum ergriffen worden waren. In der Folgezeit kamen weitere Verbesserungen des Arbeitsschutzes nur schleppend voran. Die sozialreformerischen Initiativen, die vom Reichstag ergriffen wurden, wehrte die liberal-konservative Reichsregierung ab. Bismarck, der sich zwar für die Sozialversicherung stark machte, wandte sich gegen jede Verbesserung des betrieblichen Arbeitsschutzes. Die ersten Novellen der Gewerbeordnung, die in den 1870/80er Jahren durchgeführt wurden, brachten denn auch nur geringfügige Verbesserungen: obligatorische Arbeitsbücher für alle Arbeiter unter 21 Jahren, obligatorische Fabrikinspektoren, verbesserter Schutz für Wöchnerinnen. Außerdem wurde der Bundesrat ermächtigt, die Beschäftigung von jugendlichen Arbeitern in besonders gefährlichen Fabrikationszweigen zu verbieten, die Nachtarbeit von Frauen zu untersagen oder reichseinheitliche Vorschriften zum Gefahrenschutz zu erlassen. Selbst bereits vom Reichstag angenommene Gesetzentwürfe zur Verbesserung des Arbeitsschutzes wurden wegen fehlender Zustimmung des Bundesrates nicht verabschiedet. Die Gesetzesinitiativen scheiterten eben nicht nur an der Regierung und am Kanzler des Reiches, der der deutschen Wirtschaft keine zusätzlichen Belastungen auferlegen wollte, um sie im internationalen Wettbewerb nicht zu schwächen. Sie scheiterten auch daran, dass die gleichen konkurrierenden Überlegungen innerhalb des Reiches zwischen den Bundesstaaten die Regulierungspolitik bestimmten. Weitergehende Schutzmaßnahmen wurden von den Regierungen abgelehnt, weil sie angesichts unterschiedlicher Wirtschaftsstrukturen – mehr oder weniger Heimarbeit, Landwirtschaft oder Textilindustrie etc. – unterschiedliche Auswirkungen für die jeweilige Wirtschaft gehabt hätten. Sachsen mit einem überdurchschnittlichen Anteil an Kinderarbeit wollte keine Verbesserung des Kinder- und Jugendschutzes, Schlesien mit einem überdurchschnittlichen Anteil an Frauenarbeit keinen weitergehenden Schutz von Arbeiterinnen. Umgekehrt forderten die Bundesstaaten, in denen bereits fortschrittlichere Vorschriften erlassen worden waren, deren Angleichung: „Gerade vom Standpunkt der Konkurrenz aus, muss ich als Vertreter des Westens verlangen, dass die Produktionsbedingungen mög10 Mark Hallerberg, Tax Competition in Wilhelmine Germany and its Implication for the European Union, in World Politics 48 (1996), S. 324 ff.

98

4. Regulative Standards

lichst gleiche sind, daß nicht auch unsere Fabrikanten gezwungen werden, zu gleichen Mitteln zu greifen, wie es in Sachsen üblich ist.“11 Dieser bundesstaatliche Wettbewerb spielte zwar eine zunehmend geringere Rolle; er blieb aber virulent. Bei der Umsetzung der gesetzlichen Bestimmungen, zu der der Bundesrat ermächtigt wurde, kam es zu erheblichen Verzögerungen, weil sich die Bundesstaaten nicht über die genauen Durchführungsvorschriften einigen konnten – landesspezifische Sondervorschriften wurden abgelehnt –, sie sich bei der Implementierung der konkreten Maßnahmen misstrauten und deren Überwachung reichseinheitlich geregelt werden sollte, um bloß keiner bundesstaatlichen Industrie durch nachlässige Umsetzung der Gesetze Wettbewerbsvorteile zu verschaffen. Im Bundesrat wurde peinlich darauf geachtet, die in den Rahmenvorschriften eingeräumten Spielräume zu beseitigen. Dieses Misstrauen hatte insofern eine gewisse Berechtigung als der Umfang der Revisionen von Unternehmen von Bundesstaat zu Bundesstaat erheblich schwankte.12 Der Anteil der kontrollierten Betriebe an der Gesamtzahl der revisionspflichtigen Betriebe betrug in Württemberg im Durchschnitt der Jahre 1907/11 gut 90 %, in Sachen 70 %, in Preußen, Bayern und Baden nur 50 %. Am höchsten lag er in Lübeck mit 96 % und am niedrigsten in Oldenburg mit 22 %.13 Zwischen den deutschen Staaten im Zollverein und im Norddeutschen Bund bzw. Reich fand eine Konvergenz bzw. Harmonisierung der arbeitsschutzpolitischen Regulierungen statt. Innerhalb des Zollvereins waren wichtige Voraussetzungen für institutionellen Wettbewerb gegeben: die Verbindung von wirtschaftlichem und politischem Wettbewerb in den Mitgliedstaaten, der relativ freie Warenverkehr, die relative Freizügigkeit zwischen den Mitgliedstaaten, die prinzipielle Gültigkeit des Ursprungslandprinzips. Innerhalb des Deutschen Reiches war dies nur noch eingeschränkt der Fall, weil die Reichsgewerbeordnung eine politische Harmonisierung darstellte, die auch den Arbeitsschutz betraf. Welches waren die Gründe für diese Angleichung? •

Es kam zwar nicht zu einer konvergierenden Deregulierung, wie dies die Hypothese zur Prozessregulierung annimmt, sondern zu einer konvergierenden Reregulierung. Der Grund für den Konvergenzprozess wird aus unternehmenszentriertem Blickwinkel aber richtig erfasst: Arbeitsschutzpolitische Regulierungen erzeugten Kosten, die angeglichen werden sollten, weil keine Wirtschaft in einem Bundesstaat durch ein niedrigeres Regulierungsniveau Wettbewerbsvorteile haben sollte. Dass es nicht zur De-, sondern zur Reregulierung kam, lag vor allem am Einfluss der sozialreformerischen Bewegungen, aber auch daran, dass die zunehmende Bedeutung des Produktionsfaktors Arbeit im Zuge der fortschreitenden Industrialisierung erkannt wurde.

11 Protokolle der Verhandlungen des Deutschen Reichstages, 25. Sitzg. vom 23.1.89, S. 562. 12 Frerich, Frey, Handbuch, S. 139. 13 Karl Heinrich, Kaufhold, Wirtschaftsverwaltung 1867-1914, in: Kurt G.A. Jeserich u.a. (Hg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. 3, Stuttgart 1984, S. 249.

4.3 Arbeitsschutz

99

•

Auffallend war, dass sich vornehmlich die Industriezweige gegen eine ausdifferenzierte gemeinsame Gewerbeordnung wandten, die standortgebunden nur in jeweils einem Bundesstaat produzierten – wie z.B. die Textilindustrie. Auch die Landwirtschaft die nur standortgebunden produzieren konnte, machte sich für landesspezifische Ausnahmeregelungen stark. Damit wird die Hypothese über die Standortgebundenheit von Investitionen bestätigt.

•

Die Hypothese zur Mobilität und zum Einfluss der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital trifft nur insofern zu, als es den Unternehmen gelang, die regulierungspolitischen Aktivitäten immer wieder hinauszuzögern oder abzuschwächen; endgültig verhindern konnten sie sie nicht. Obwohl auch damals das ‚Kapital’ als der mobilere Faktor angesehen wurde, waren die gesellschaftlichen Kräfte, die einen aktiven Arbeitsschutz forderten, einfach zu stark.

•

Vom Arbeitsschutz war in den ersten Jahrzehnten vornehmlich die kleine Zahl industrieller Betriebe betroffen, in denen aber eine immer größere Zahl von Menschen beschäftigt war, die von diesen Eingriffen profitierte. Die Kosten waren also konzentriert und die Nutzen zunehmend breit gestreut, so dass die Hypothese zur Verteilung der Regulierungskosten und -nutzen nicht zutrifft. Sie trifft deshalb nicht zu, weil sich die Arbeitsbedingungen gerade in den sich industrialisierenden Wirtschaftszweigen verschlechterten und diese daher besonders in die Kritik gerieten.

•

Die Gewerbeordnung des Norddeutschen Bundes ist ein Beispiel dafür, dass ein Hegemon (Preußen) im Rahmen einer Gruppe kooperierender Staaten (Norddeutscher Bund) aufgrund seiner politischen Macht und wirtschaftlichen Stärke die Übernahme seiner regulativen Standards durch die anderen Kooperationspartner erreichen kann. Auch die Hypothese zur Größe der kooperierenden Staatengruppe und ihrer Mobilität trifft zu: Trotz zunehmender Mobilität im Deutschen Reich blieben die Produktionsfaktoren doch recht standortgebunden und die Zahl der Staaten, die im Bundesrat zusammenarbeiteten, überschaubar.

•

Die Diskussion um die Novelle der Gewerbeordnung macht deutlich, wie sehr gemeinsame kulturelle Normen eine Tendenz zur regulativen Harmonisierung und darüber hinaus zur administrativen Zentralisierung entwickelten. Da sich die Bundesstaaten im Hinblick auf konsequente Implementierung und Überwachung der Vorschriften misstrauten, sollten auch reichseinheitliche Kontrollverfahren und sogar ein Reichsamt installiert werden. Das bestätigt die Hypothese zur Homogenität informeller Institutionen und zum Organisationsgrad des Kooperationsregimes: je höher dieser Organisationsgrad, umso stärker die Tendenz zu Konvergenz bzw. Harmonisierung.

100

4. Regulative Standards

4.3.3 Internationale Perspektive Großbritannien war bis weit in die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts für die kontinentaleuropäischen Länder vorbildlich – für das preußische Regulativ von 1839 ebenso wie für das französische Gesetz von 1841, für die Initiativen schweizerischer Kantone ebenso wie für belgische Gesetzesvorhaben.14 Wenn im Preußischen Abgeordnetenhaus oder in der Französischen Nationalversammlung über Arbeitsschutz diskutiert wurde, kamen irgendwann auch die britischen Verhältnisse zur Sprache – meist als Referenzmodell der eigenen Entwicklung.15 Umgekehrt wurde allerdings auch im britischen Parlament und in der britischen Ministerialverwaltung sehr genau registriert, welche Gesetze zum Arbeitsschutz in anderen Staaten erlassen wurden. Der Redgrave-Report von 1853 widmete sich ebenso ausführlich der preußischen Fabrikgesetzgebung wie ein Bericht aus dem Jahre 1855 der französischen Sozialreform. Die britische Gesetzgebung blieb aber auch in der Folgezeit wegweisend. Im Deutschen Reichstag griff man in den 1880er Jahren auf die britische Enquete zum Arbeitsschutz von 1876 zurück, allerdings ebenfalls auf die Erfahrungsberichte der österreichischen und schweizerischen Fabrikinspektoren.16 In der Schweiz verfolgte man wiederum sehr genau die Entwicklung im Deutschen Reich und in Großbritannien, die das Fabrikgesetz von 1877 beeinflusste.17 Das italienische und das spanische Parlament diskutierten zur gleichen Zeit die deutschen, schweizerischen und natürlich die britischen Erfahrungen und zwar nicht pauschal, sondern präzise die Konsequenzen einzelner Bestimmungen.18 In Italien wurden einige Elemente des technischen Arbeitsschutzes im ‚Legge di pubblica sicurezza coordinata col codice penale’ von 1889 berücksichtigt. Ein ‚Legge per l’infortuni degli operai sul lavoro‚ kam erst 1898 zustande. In Spanien begann der Arbeitsschutz mit dem ‚ley, reglemento el trabajo de los ninos en las fabricas ó talleres’ von 1873. Aber erst ab 1900 wurde 14 B.L. Hutchins, B.A. Harrison, The history of factory legislation (1926), reprinted, London 1966; Maurice Walton Thomas, The Early Factory Legislation, Leigh-on-Sea 1948. 15 Maurice Bouvier-Ajam, Histoire du Travail en France depuis la Revolution, Paris 1969; Madeleine Herren, Internationale Sozialpolitik vor dem Ersten Weltkrieg. Die Anfänge europäischer Kooperation aus der Sicht Frankreichs, Berlin 1993; Julius Landmann, Die Ausdehnung des Arbeitschutzes in Frankreich, in: Archiv für Sozialwissenschaft und Sozialpolitik 1 (1904), S. 371 ff.; Georges Renard, Le parlement et la législation du travail, Paris 1913; Viktor Mataja, Die Anfänge des Arbeiterschutzes in Frankreich, in: Zeitschrift für Volkswirtschaft, Sozialpolitik und Verwaltung 5 (1896), S. 505 ff.; Raoul Jay, Die neue Arbeiterschutzgesetzgebung in Frankreich, in. Archiv für soziale Gesetzgebung und Statistik 6 (1893), S. 24 ff. 16 Die Reichstagsdebatte vom Dezember 1885 bringt alle Argumente für und gegen einen internationalen Arbeitsschutz. 17 Paul Weidmann, Die soziale Entwicklung des züricherischen Arbeitsrechts von 1815-1870, Zürich 1971; Dominique Grobéty, La Suisse aux origines du droit ouvrier, Diss. Fribourg, Zürich 1979. 18 Ernesto Buzano, La legislazione del Lavoro, Torino 1915; Luciano Martone, Le prime leggi sociali nell‚Italia liberale, in: Quaderni Fiorentini 3/4 (1975/75), S. 103 ff.; Bonaldo Stringher, Über italienische Arbeitsgesetzgebung, in: Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft 43 (1887), S. 233 ff.; Volker Sellin, Die soziale Reform im liberalen Italien, Stuttgart 1973.

4.3 Arbeitsschutz

101

er auf eine breitere Basis gestellt. Seit den 1870er Jahren begann man damit, die Gesetze der fortschrittlichen Staaten und ihre Kommentare in die jeweiligen Landesprachen zu übersetzen und damit einer breiteren Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Selbst in relativ rückständigen Staaten wie Finnland war man bestens über die Regulierungen anderer Staaten informiert und nutzte sie als Referenzpunkte für die eigene Gesetzgebung.19 Institutioneller Wettbewerb herrschte also insofern, als Öffentlichkeit, Parlamente und Regierungen über die Gesetze und selbst Gesetzesvorhaben der anderen gut informiert waren und auf diese reagierten. Sowohl die Gegner arbeitsschutzpolitischer Regulierungen als auch die Befürworter argumentierten nicht nur unter binnenmarkt- oder innenpolitischer Perspektive, sondern zugleich mit Blick auf die regulativen Bestimmungen anderer Staaten. Dies galt für das gesamte 19. Jahrhundert. Selbst Kleinigkeiten wurden dabei wahrgenommen. Zumindest zwei Beispiele seien genannt: Unmittelbar vor dem Ersten Weltkrieg, als die weiter entwickelten Staaten bereits einen relativ gut ausgebauten Arbeitsschutz besaßen, drohte Frankreich damit, seine eigene Gesetzesvorlage für ein Nachtarbeitsverbot für Jugendliche bis zum 18. Lebensjahr zu entschärfen, wenn Deutschland diese Grenze auf das 16. Lebensjahr festlegen würde. In Italien fürchtete man zur gleichen Zeit, durch eine Einschränkung der Kinderarbeit im Wettbewerb mit anderen Staaten unzumutbare Nachteile hinnehmen zu müssen. Auch wenn es zu keinen internationalen Absprachen kam, bewegten sich die nationalen Arbeitsschutzregulierungen doch in die gleiche Richtung. „Der internationale Ausgleich der Arbeitsbedingungen nach oben – so kann man den internationalen Arbeiterschutz kennzeichnen.“ Mit diesem Satz begann Stephan Bauer, der Leiter des Internationalen Arbeitsamtes, den Artikel zum Arbeitsschutz im Handwörterbuch der Staatswissenschaften von 1923.20 Es waren im Wesentlichen die gleichen Tatbestände bzw. Missstände, die die Arbeitsverhältnisse im Laufe der Industrialisierung zunehmend belasteten und auf die die Staaten mit ähnlichen Maßnahmen reagierten. Im 19. Jahrhundert fand tatsächlich eine reregulative Konvergenz statt. Schon im ersten Drittel des 19. Jahrhunderts gab es Überlegungen, die Ansätze eines Arbeitsschutzes in verschiedenen Ländern zu harmonisieren.21 In dieser Zeit waren es vornehmlich sozialreformerisch engagierte Unternehmer, die die Regie19 Marjatta Rahikainen, Children and „the Right to Factory Work“. Child Labour Legislation in Nineteenth Century Finland, in: Scandinavian Economic History Review 49 (2001), S. 41 ff.; Bengt Sandin, In the Large Factory Towns: Child Labour Legislation, Child Labour and School Compulsion, in: N. de Coninck-Smith et.al. (eds.), Industrious Children: Work and Childhood in the Nordic Countries, 1850-1990, Odense 1997, S. 17 ff; August Hjelt, Das erste Arbeiterschutzgesetz Finnlands vom 15. April 1889, in: Archiv für soziale Gesetzgebung und Statistik 3 (1890), S. 643 ff. 20 Stephan Bauer, Internationaler Arbeiterschutz, in Handwörterbuch der Staatswissenschaften, Jena 1923, S. 686 ff.. 21 Vgl. Bauer, Arbeitsschutz, S. 698; F.S.L. Lyons, Internationalism, S. 135 ff.

102

4. Regulative Standards

rungen zu einem international koordinierten Vorgehen drängten. Transnationale private Aktivitäten gingen somit den internationalen staatlichen voraus.22 Über die Schwierigkeiten einer internationalen Gesetzgebung und der anschließenden Koordinierung der Implementierung und Kontrolle machten sich die Initiatoren noch wenig Gedanken. Diese Initiativen führten zwar zu keinen weiterreichenden politischen Aktivitäten, immerhin aber Anfang der 1850er Jahre zu einer diplomatischen Aktion, die als erster ernsthafter Versuch angesehen werden kann, ein multilaterales Abkommen zum Kinderschutz zu schließen.23 Er scheiterte an der von Frankreich geforderten Verquickung mit dem Schutz von Fabrikzeichen und -mustern.24 In den folgenden Jahren und Jahrzehnten blieb dieser Gedanke internationaler Absprachen auf der Tagesordnung von Kongressen, Parlamenten und Parteien. Die internationalen Wohltätigkeitskongresse von Brüssel 1856 und Frankfurt 1857 unterstützen ihn ebenso wie die Versammlungen der Internationalen Arbeiter-Assoziation. In verschiedenen nationalen Parlamenten wurde sozialistische Abgeordnete aktiv und sozialistische Parteien nahmen ihn in ihr Programm auf. Die Schweiz wollte die Initiative ergreifen, nachdem es 1877 endlich gelungen war, ein interkantonales Fabrikgesetz zu erlassen; 1881 machte sie dann tatsächlich den Versuch, eine internationale Konferenz einzuberufen, die allerdings nicht zustande kam. In den 1880er Jahren rückte die Forderung nach Internationalisierung zunehmend in den Mittelpunkt der Diskussion um die nationalen Gesetzgebungen.25 1889 wurde die Schweiz erneut aktiv; die Berner Regierung lud die europäischen Staaten zu einer sozialpolitischen Konferenz ein. Sie waren auch grundsätzlich bereit, nur die deutsche Regierung sagte erneut ab, um ein knappes Jahr später selbst eine solche Konferenz zu organisieren. Im Februar 1890 erging ein Erlass des Kaisers Wilhelm II. an der Reichskanzler, in dem es u.a. hieß: „Ich bin entschlossen, zur Verbesserung der Lage der deutschen Arbeiter die Hand zu bieten, soweit es die Grenzen gestatten, welcher Meiner Fürsorge durch die Notwendigkeit gezogen werden, die deutsche Industrie auf dem Weltmarkte konkurrenzfähig zu erhalten und dadurch ihre und der Arbeiter Existenz zu sichern. ... Die in der internationalen Konkurrenz begründeten Schwierigkeiten der Verbesserung der Lage unserer Arbeiter lassen sich nur durch internationale Verständigung der an der Beherrschung des Weltmarktes beteiligten Länder, wenn nicht überwinden, so doch abschwächen.“ Bereits wenige Wochen später trafen sich in Berlin die Vertreter von 15 Staaten, die über folgende Punkte verhandelten: Arbeit in Bergwerken, Sonntagsarbeit, Kinderarbeit, Arbeit von Jugendlichen, Frauenarbeit und Probleme der 22 Stephan Bauer, Die geschichtlichen Motive des internationalen Arbeiterschutzes, in: Vierteljahrschrift für Social- und Wirtschaftsgeschichte 1 (1903), S. 79 ff. 23 Hans Rothfels, Die erste diplomatische Aktion zugunsten des internationalen Arbeiterschutzes, in: Vierteljahrschrift für Social- und Wirtschaftsgeschichte 16 (1922), S. 70 ff. 24 Vgl. Bauer, Arbeiterschutzgesetzgebung, S. 401 ff.. 25 Vgl. Bücher, Fabrikgesetzgebung; Adler, Arbeiterschutzes; Franz Dochow, Vereinheitlichung des Arbeiterschutzrechts durch Staatsverträge. Ein Beitrag zum internationalen Verwaltungsrecht, Berlin 1907.

4.3 Arbeitsschutz

103

Ausführung und Überwachung internationaler Abkommen.26 Die Vertreter der Länder mit bereits weiter entwickelterem Arbeitsschutz versuchten, die eigenen Standards zur Grundlage der zu treffenden Absprachen zu machen, während die der Länder mit noch unterentwickeltem Arbeitsschutz die eigenen niedrigeren Standards als Ausnahmen erhalten wollten. So wehrte sich beispielsweise der italienische Delegierte gegen eine allgemein verbindliche Heraufsetzung des Zulassungsalters von Jugendlichen bei geregelter Arbeit, da dies die italienische Seidenindustrie wehrlos der außereuropäischen Konkurrenz Chinas und Japans aussetzen würde. Daher sollte für die südeuropäischen Länder ein um mindestens zwei Jahre niedrigeres Zulassungsalter erlaubt sein. Auf der Konferenz wurden keine bindenden Beschlüsse gefasst, was angesichts der mangelnden Vollmachten der Delegierten auch nicht intendiert gewesen war. Es wurde nur über so genannte ‚wünschenswerte Regelungen’ abgestimmt und auch nur beim Nachtarbeitsverbot für Kinder und Jugendliche, dem Verbot der Untertagearbeit von Frauen und dem Schutz von Wöchnerinnen tatsächlich Einstimmigkeit erzielt. Zur Kontrolle der eingegangenen Absprachen sollten nationale Gewerbeinspektionen und Arbeitsstatistiken eingeführt und ein internationales Arbeitsamt errichtet werden. Der deutsche Handelsminister Freiherr von Berlepsch bilanzierte in seinem Schlusswort als Leiter der Konferenz, „daß es einheitliche internationale Gesichtspunkte gibt, nach denen die Lösung dieser Frage von den Regierungen der einzelnen Länder ins Auge gefaßt werden kann“ und „daß es für dasjenige, was die Gesetzgebung und Sitten eines jeden Landes gewähren sollten, nur eine Grenze gibt, nämlich die Sicherheit der Existenz und das Gedeihen der Industrie, von dem auch das Gedeihen der arbeitenden Klasse abhängig ist.“27 Wie man die materiellen Erfolge der Konferenz letztlich bewertet, ist vornehmlich Geschmackssache.28 Einerseits waren es durchaus nicht nur soziale Mindeststandards, die es bereits überall gab und die konsensual bestätigt wurden. So schloss sich das Deutsche Reich dem Verbot der Sonntagsarbeit an, obwohl oder weil es als einziges der größeren Industrieländer die Sonntagsarbeit noch unbeschränkt zugelassen hatte. Andererseits waren es aber unverbindliche Beschlüsse, die gefasst wurden und deren Umsetzung oft Jahre dauerten, so dass sich die Frage stellt, ob sie überhaupt noch in direktem Zusammenhang mit der Berliner Konferenz von 1890 standen. Ohne Zweifel legte diese aber den Grundstein für den internationalen Arbeitsschutz. Es folgten in kurzer Zeit weitere, allerdings privat organisierte internationale Kongressen und schließlich einige Jahre später der erste verbindliche internationale Vertrag. 26 Karl Heinrich Kaufhold, Die Diskussion um die Neugestaltung des Arbeitsrechts im Deutschen Reich 1890 und die Novelle zur Reichsgewerbeordnung 1891, in: Zeitschrift für Arbeitsrecht 22 (1991), S. 277 ff. 27 Hans-Jörg von Berlepsch, „Neuer Kurs“ im Kaiserreich? Die Arbeiterpolitik des Freiherrn von Berlepsch 1890 bis 1896, Bonn 1987, S. 60. 28 Max R. Kern, Zur Wirkungsgeschichte der Arbeiterschutzkonferenz im internationalen Bereich, in: Zeitschrift für Arbeitsrecht 22 (1991), S. 323 ff.; Rolf Birk, Arbeitnehmerschutz – Vom internationalen zum supranationalen Recht, in: Zeitschrift für Arbeitsrecht 22 (1991), S. 355 ff.

104

4. Regulative Standards

Bis Anfang des 20. Jahrhunderts scheiterten also alle Versuche, eine multi-, aber auch bilaterale Harmonisierung arbeitsschutzpolitischer Regulierungen zu erreichen. Erst 1904 wurde ein französisch-italienisches Abkommen über den Ausbau der nationalen Gesetzgebung und die Gleichbehandlung der Staatsangehörigen beim Arbeiter- und Versicherungsschutz geschlossen, das ein Vorbild für ähnliche, insgesamt 27 bilaterale Abkommen in den folgenden Jahren darstellte.29 Vor allem aber kam es 1906 in Bern zum Abschluss der beiden ersten multilateralen Verträge zwischen fünfzehn bzw. sieben Staaten, die sich mit Maßnahmen zum Arbeiterschutz beschäftigten. Beim ersten Vertrag ging es um das ‚Verbot der Nachtarbeit der gewerblichen Arbeiterinnen’. Es galt für alle industriellen Betriebe mit mehr als zehn Beschäftigten, wobei es den beteiligten Staaten überlassen blieb, den Begriff des ‚industriellen Betriebes’ zu definieren und Ausnahmen zu gewähren. Durch den zweiten Vertrag wurden die ‚Verwendung von weißem (gelbem) Phosphor zur Anfertigung von Zündhölzern’ und damit auch der Import und der Verkauf von phosphorhaltigen Zündhölzern verboten.30 Diese Abkommen oder ‚Konventionen’ traten nach einer Übergangsphase ab 1912 in Kraft, hatten eine Laufzeit von mindestens zwölf Jahren und waren für alle NichtMitgliedsstaaten offen. Nicht alle Staaten, die ursprünglich unterzeichnet hatten, ratifizierten die Verträge. Letztlich waren es recht unwichtige Minimallösungen, die vertraglich fixiert wurden. In Bern wurde aber bereits über die nächsten beiden Konventionen zur Nachtarbeit von Jugendlichen und zur Arbeitszeit von Frauen und Jugendlichen verhandelt, die 1913 noch verabschiedet, allerdings nicht mehr ratifiziert wurden. Weitere Konventionen waren vor dem Ersten Weltkrieg in Vorbereitung. Die eigentliche Bedeutung dieser beiden Abkommen lag darin, dass mit ihnen der Durchbruch zur multilateralen Harmonisierung nationaler Sozial- und Arbeitsschutzpolitik gelang. Die Bestrebungen zur Internationalisierung der Sozialpolitik wurden wesentlich durch die 1901 ins Leben gerufene ‚Internationale Vereinigung für gesetzlichen Arbeiterschutz’ gefördert, die das ‚Internationale Arbeitsamt’ in Bern gründete.31 Es war eine private Organisation, die aber staatlich unterstützt wurde und insofern einen semigouvernementalen Charakter besaß. Die Gründung einer originär gouvernementalen Organisation war zuvor häufig, aber folgenlos diskutiert worden. Die Aufgabe der Vereinigung bestand vor allem darin, die beteiligten Regierungen und Parlamente mit Informationen über die Entwicklungen in den Mitgliedsstaaten zu versorgen und Generalversammlungen einzuberufen. Auf der Berner Konferenz von 1906 hatte die britische Regierung erneut angeregt, eine internationale Kommission mit supranationalen Kompetenzen nach dem Vorbild der Zuckerkonvention zur Auslegung der internationalen Arbeiterschutzverträge und zur Überwachung der eingegangenen Verpflichtungen zu gründen. Dazu kam es zwar wieder nicht, immerhin legte aber das Internationale Arbeitsamt auf der Grundla29 Herren, Internationale Sozialpolitik, S. 140 ff. 30 Protokolle der Verhandlungen des Deutschen Reichstages 1907/09, Anlagen Bd. 244, Nr. 555. 31 Herren, Internationale Sozialpolitik, S. 83 ff.

4.3 Arbeitsschutz

105

ge umfangreicher Erhebungen 1908 einen ausführlichen ‚Bericht über die zur Durchführung der Arbeitsschutzgesetze getroffenen Maßnahmen’ vor, durch den die Länder unter Druck gesetzt wurden, die die eingegangenen Verpflichtungen nur zögerlich umsetzten. Was waren nun die Motive derjenigen, die solche Harmonisierung nationaler Regulierungen wünschten? (1) Ein wichtiger Impuls kam während der gesamten Zeit aus der Bewegung der bürgerlichen Sozialreform, die für möglichst viele Staaten einen Arbeitsschutz forderte, um gegen grobe Missstände vorzugehen, die sich aus der Vertragsfreiheit eines liberalkapitalistischen Systems ergaben. Danach „gehörte“ es sich für den entwickelten ‚Kulturstaat’ einfach, solche Maßnahmen zu ergreifen, eine ‚internationale Ethik’ in diesem Sinne zu entwickeln und solidarisch auf Wettbewerbsvorteile durch Nichtregulierung zu verzichten. (2) Auch die Industrie forderte die Harmonisierung sozialer Standards – allerdings nur in den Ländern, in denen arbeitsschutzpolitische Maßnahmen bereits ergriffen worden waren. Indem die sozialpolitisch rückständigen Staaten ihre Standards an die der fortschrittlichen anpassten, sollten regulierungspolitisch bedingte Wettbewerbsvorteile beseitigt werden. Die Verhaltensmuster der Industrien waren überall ähnlich. Zunächst wehrten sich ihre Interessenvertreter mit dem Kostenargument gegen Fabrikgesetze. Wenn sie diese nicht verhindern konnten, wurde die nichtregulierte Konkurrenz im Ausland als illegal und unfair diffamiert. Danach setzten sie sich ebenfalls für eine Harmonisierung der nationalen Standards ein, und wenn dies nicht zu erreichen war, forderten sie dazu auf, die Importe aus nichtregulierten Ländern mit tarifären Mitteln zu diskriminieren. Hier gab es insofern einen Konsens mit bürgerlichen Sozialreformern und Vertretern der Arbeiterbewegung, als auch diese eine Angleichung forderten. Der Begriff des Sozialdumpings wurde zwar nicht verwendet, die Argumentation lief aber auf das Gleiche hinaus. Es wurde ein „sozialer Zollschutz“ gegenüber den Ländern verlangt, die nicht bereit waren, ihre sozialen Standards anzugleichen. Als besonders provokativ wurde die Kinderarbeit in Belgien empfunden. Die Diskussion darüber war aber durchaus symptomatisch für den regulativen Wettbewerb im gesamten Bereich des Arbeitsschutzes. Provokativ war die belgische Kinderarbeit deshalb, weil es sich bei Belgien nicht etwa um ein rückständiges Land handelte, sondern im Gegenteil um eines der am weitesten entwickelten. Belgien gehörte zur „westlichen Wertegemeinschaft“ mit gleichen zivilisatorischen Traditionen. Schließlich hatte es eine demokratische Verfassung. Die belgische Kinderarbeit wurde schlicht als „europäischer Skandal“ empfunden, als ein einem Kulturstaat unwürdiger Tatbestand und veschaffte zudem der belgischen Industrie nicht hinzunehmende Wettbewerbsvorteile. In einer Reihe von Ländern bildeten sich große Koalitionen von konservativen, fortschrittlichen und sozialistischen Parteien, von Unternehmerverbänden und Gewerkschaften, die auf Abschaffung der belgischen Kinderarbeit drängten oder protektionistische Maßnahmen gegen belgische Waren forderten. (3) Die Bereitschaft der europäischen Regierungen in den weitentwickelten Staaten zur Angleichung sozialpolitischer Standards wuchs auch deshalb, weil die sozialistische Arbeiterbewegung an Kraft gewann und auf Harmonisierung dräng-

106

4. Regulative Standards

te. (4) Deren Vertreter wollten eine Angleichung, um sozialen Rückschritt zu verhindern. Durch die Konkurrenz der nicht oder schwächer regulierten Länder sahen sie den sozialen Fortschritte im eigenen Land bedroht. Die Gegner eines internationalen Arbeitsschutzes kamen ebenfalls aus verschiedenen Lagern. (1) In den weniger entwickelten Staaten lehnte die Industrie mit den gleichen Argumenten eine Angleichung und damit eine Anhebung der eigenen sozialen Standards ab, mit denen sie die der fortgeschritteneren befürwortete: Ihre schwache Wettbewerbsposition sollte nicht noch zusätzlich durch soziale Kosten belastet werden. Bereits in der britischen Parlamentsdebatte um den Factory-Act im Sommer 1833 warnte der Kanzler des Schatzamtes davor, dass das Gesetz kontraproduktiv wirken könne: Der Arbeitsschutz werde die Industrie so stark belasten, dass sie international nicht mehr konkurrenzfähig sein werde, deshalb in die Krise geraten und Arbeiter entlassen müsse, die durch die Regulierung gerade geschützt werden sollten. Das preußische Regulativ von 1839 kam erst zustande, nachdem Großbritannien den Jugendarbeitsschutz verbessert hatte, und man das Kostenargument zur Verhinderung entsprechender Regulierungen gegenüber diesem wichtigen Konkurrenten nur noch bedingt nutzten konnte. Die Auffassung, dass Industrien bzw. Länder mit unterschiedlichem Entwicklungsniveau auch unterschiedliche Sozialstandards haben sollten, wurde auch von Politikern und Ökonomen vertreten. (2) Grundsätzlicher war die Argumentation, dass die ‚herrschenden Gesinnungen’ in den einzelnen Staaten eben unterschiedlich sei, dies respektiert wird und man deshalb eine Harmonisierung ablehnen müsse. (3) Besonders in Deutschland herrschte ein erhebliches Misstrauen gegen die Durchführbarkeit von internationalen Verträgen, die nicht nur die nationale Gesetzgebung beeinflussten, sondern auch die Verwaltungspraxis. Wer sollte die Einhaltung der eingegangenen Verpflichtungen überwachen? Welche Instanz sollte über Vertragsverletzungen entscheiden? Nach der Beschreibung des historischen Verlaufs des Regulierungswettbewerbs sollen nun mit Hilfe der spezifizierenden Hypothesen zwei Fragen beantwortet werden: 1. Welches waren die Gründe für die Konvergenz (oder Divergenz) der arbeitsschutzpolitischen Regulierungen europäischer Staaten im institutionellen Wettbewerb? 2. Welches waren die Gründe für die Harmonisierung der arbeitsschutzpolitischen Regulierungen europäischer Staaten durch die Politik? Bei der ersten Frage muss also geklärt werden, warum der institutionelle Wettbewerb zwischen den europäischen Staaten zu einer reregulativen Konvergenz führte, d.h. die Wettbewerbsintensität abnahm, ohne dass eine politische Harmonisierung durch Kooperation stattfand. Pauschale Urteile zu fällen ist allerdings gewagt, da der Betrachtungszeitraum sehr lang, die Entwicklungsniveaus der Länder und auch die Maßnahmen beim Arbeitsschutz sehr unterschiedlich waren. Wenn dies dennoch geschieht, so deshalb, weil die Argumente für und gegen Arbeitsschutz in den verschiedenen Ländern durchaus ähnlich waren.

4.3 Arbeitsschutz

107

1. Welches waren die Gründe für die Konvergenz (oder Divergenz) der arbeitsschutzpolitischen Regulierungen europäischer Staaten im institutionellen Wettbewerb? •

Angesichts der sich in real vollziehenden reregulativen Konvergenz trifft die These zur Regulierung der Produktionsprozesse nicht zu, weil sie deregulative Konvergenz postuliert. Allerdings waren die Gründe, die zu dieser Annahme führen dafür maßgeblich, dass Vorreiterstaaten ihren Arbeitsschutz nicht noch schneller ausbauten und Nachzüglerstaaten nicht noch schneller aufholten.

•

Da die Forderung von Industrien mit standortgebundenen Investitionen in verschiedenen Ländern nach Konvergenz der regulativen Standards in den hier genutzten Quellen nicht auftaucht, dürfte die These zur Standortgebundenheit von Investitionen keine Bedeutung gehabt haben. Aber selbst wenn das dahinter stehende Argument benutzt worden wäre, dürfte es angesichts des geringen Umfanges solcher Direktinvestitionen kaum eine Rolle gespielt haben.

•

Interpretiert man ‚Kooperation’ als informelle, transnationale, d.h. nichtgouvernementale, Zusammenarbeit und nicht nur als formelle, internationale trifft die These zur Größe der kooperierenden Gruppe und ihrer Mobilität immerhin insofern zu, als tatsächlich eine relativ kleine Zahl von Staaten die Vorreiterrolle beim Arbeitsschutz übernahm. Die These trifft aber nicht zu, wenn man daran denkt, dass im Laufe der Zeit immer mehr Staaten immer umfangreichere Maßnahmen ergriffen, d.h. „kooperierten“. Ob Großbritannien, Deutschland oder Frankreich einen besonderen Nutzen daraus zogen, sei dahingestellt. Immerhin drängten besonders Frankreich und Deutschland auf Konvergenz, weil ihre großen Volkswirtschaften die Absatzmärkte des übrigen Europas brauchten und keine Wettbewerbsnachteile durch höhere Standards haben sollten. Die Frage, ob die Mobilität der Produktionsfaktoren zwischen diesen Ländern vergleichsweise niedrig war, wird man auch ohne eingehende Untersuchung über die Wanderung von Arbeitskräften und die internationalen Direktinvestitionen positiv beantworten können.

•

Die These zum Trittbrettfahren und zur Entwicklung der kooperativen Gruppe wird auf den ersten Blick nicht bestätigt. Immer mehr Länder „kooperierten“ insofern, als sie arbeitsschutzpolitische Regulierungen erließen; der Nutzen des Trittbrettfahrens stieg also. Denkt man aber an den moralischen und ökonomischen Druck, der sich mit jedem Land, das solche Maßnahmen ergriff, auf die Länder verstärkte, die keine oder nur weniger regulierungspolitische Maßnahmen ergriffen, so drohten doch zunehmend negative handelspolitische Konsequenzen, die nicht kalkulierbar waren. Belgien, das besonders lange an der Kinderarbeit festhielt, lief schließlich Gefahr, von handelspolitischen Sanktionen getroffen zu werden.

108

4. Regulative Standards

•

Man kann Arbeitsschutz als Clubgut definieren. Ein Ausschluss ist durch den Übergang zum Bestimmungsland prinzipiell möglich, Rivalität zwischen den beteiligten Staaten, die dieses Kollektivgut schaffen, dagegen nicht. Zwar wurde anfangs nicht mit einem solchen Ausschluss gedroht, später aber eben doch. Im Deutschen Reich z.B. wurde seit den 1870er Jahren das Argument des Sozialdumpings benutzt und damit zumindest potenziell die Möglichkeit ins Spiel gebracht, Güter aus Ländern mit keinen oder deutlich niedrigeren Arbeitsschutzstandards mit ‚Sozialzöllen’ zu belegen. Es wurde neben dem moralischen also auch ein politischer bzw. wirtschaftlicher Druck auf solche Länder ausgeübt, von denen man glaubte, dass sie durch niedrige Standards ihre Wettbewerbsposition verbessern wollten. Insofern kann die These zur Art des kollektiven Gutes und zur Chance der regulativen Kooperation bestätigt werden, die ja bei Clubgütern eine größere Chance zur internationalen Konvergenz sieht als bei Gemeinschaftsgütern oder öffentlichen Gütern. Einschränkend muss allerdings wieder darauf hingewiesen werden, dass Kooperation als informelle, transnationale Zusammenarbeit und nicht als formelle internationale verstanden wird und der Ausbau nur angedroht wurde.

•

Im Laufe des 19. Jahrhundert setzte sich in immer mehr Ländern die Überzeugung durch, dass arbeitsschutzpolitische Maßnahmen ergriffen werden müssten. In dieser Hinsicht entwickelte sich eine gemeinsame „Moral“, der sich keiner der so genannten ‚Kulturstaaten’ entziehen konnte. Von einem „sittlichen Verhalten der entwickelten Völker“ war ebenso die Rede wie von „internationaler Ethik“ oder einem „moralischen Niveau internationaler Gesetzgebung“.32 Es bildeten sich gemeinsame Normen heraus, die entsprechend der neunten These ein wichtiger, wahrscheinlich der wichtigste Grund für die regulative Konvergenz waren. Zugleich wurde die trans- und internationale Zusammenarbeit auch in sozioökonomischen Fragen enger. U.a. wurde sie auf Konferenzen, durch zahlreiche Verträge und eine Reihe internationaler Organisationen auf anderen Politikfeldern eingeübt.33 Das gegenseitige Vertrauen wuchs, auch wenn die Frage, wie die Durchsetzung der arbeitsschutzpolitischen Maßnahmen überwacht werden konnte, durchweg eine wichtige Rolle spielte. Die These zur Homogenität informeller Institutionen und zum Organisationsgrad des Kooperationsregimes trifft insofern zumindest in ihrem ersten Teil zu.

32 Vgl. exemplarisch Cohn, Fabrikgesetzgebung, S. 313 ff. 33 Craig N. Murphy, International Organisation and Industrial Change. Global Governance since 1850, Cambridge 1994; James Foreman-Peck, The Emergence and Growth of International Organizations, in: Richard Tilly, Paul J.J. Welfens (eds.), Economic Globalization, International Organisations and Crisis Management. Contemporary and Historical Perspectives on Growth, Impact and Evolution of Major Organizations in an Interdependent World, Berlin u.a. 2000, S. 73 ff ; Michael Wallace, J. David Singer, Intergouvernmental Organisation in the Global System 1815-1964, in: International Organization 24 (1970), S. 239 ff.

4.3 Arbeitsschutz

•

109

Auch die These zum Entwicklungsniveau der kooperierenden Staaten erfasst eine wesentliche Ursache für die regulative Konvergenz. Zumindest anfangs waren es vornehmlich Länder mit vergleichbarem Entwicklungsstand, bei denen sich die arbeitsschutzpolitischen Regulierungen anglichen. Angesichts ähnlicher Wirtschaftsstrukturen, ähnlicher Produktivitäts- und Lohnniveaus hatten es die Gegner des Arbeitsschutzes schwer, weitere Fortschritte mit dem Argument zu verhindern, dass dadurch einseitige Wettbewerbsnachteile entstünden.

2. Welches waren die Gründe für die Harmonisierung der arbeitsschutzpolitischen Regulierungen europäischer Staaten durch die Politik? Es geht darum festzustellen, warum die europäischen Staaten in bestimmten Bereichen des Arbeitsschutzes den institutionellen Wettbewerb bewusst ausschalteten und darauf verzichteten, durch Nicht-Regulierung oder Deregulierung einseitige Wettbewerbsvorteile zu erlangen. Wichtige Aspekte sind bereits bei der Beantwortung der ersten Frage angesprochen worden. •

Wenn man das Phosphorverbot als Produktregulierung charakterisiert, wird die entsprechende Hypothese nicht bestätigt, weil sie ja einseitige Reregulierung zum Zweck des Protektionismus prognostiziert. Im Gegensatz dazu setzten sich die Zündholzindustrien dort ausdrücklich für eine multilaterale Absprache, d.h. reregulierende Konvergenz, ein, wo unilaterale Maßnahmen in Aussicht standen. Der Hauptgrund lag darin, dass die einseitigen Regulierungen nicht unmittelbar mit einem Vermarktungsverbot für nicht-regulierte Zündhölzer, d.h. mit dem Übergang zum Bestimmungslandprinzip, verbunden waren. Vor allem Zündholzindustrien, die noch von keiner nationalen Regulierung betroffen waren, wie z.B. die in Ungarn, Belgien oder Japan, wehrten sich weiterhin gegen internationale Absprachen.

•

Beim Nachtarbeit- wie auch beim Phosphorverbot handelte es sich vor allem um Prozessregulierung. Auch in diesem Fall wird die entsprechende These nicht bestätigt; im Gegenteil, es kam zur Konvergenz auf höherem Regulierungsniveau. Allerdings dauerte es Jahrzehnte, bis dieser erste vorsichtige Ansatz einer Internationalisierung der Sozialpolitik gewagt wurde. Bis dahin hatten sich die betroffenen Industrien lange Zeit erfolgreich gegen nationale Gesetzgebungen wehren können und waren deshalb auch nicht an einer multilateralen Harmonisierung interessiert gewesen. Angesichts der immer breiteren Unterstützung für den Arbeiterschutz und die Fabrikgesetzgebung am Ende des Jahrhunderts konnten dann die ersten internationalen Sozialkonventionen ausgehandelt werden. Dies wurde auch deshalb möglich, weil die entsprechenden Standards in einer Reihe von Ländern in der Zwischenzeit einseitig eingeführt worden waren oder eingeführt werden sollten und Teile der Industrie nun selbst eine Harmonisierung forderten.

110

4. Regulative Standards

•

Die These zur Standortgebundenheit von Investitionen steht ebenfalls im Widerspruch zur Realität. Die Zündholzindustrie war zwar exportorientiert, tätigte aber keine standortgebundenen Investitionen im Ausland. Lange Zeit konnte sie immerhin entsprechende Regulierungen verhindern. Dass es dennoch schließlich zur reregulativen Harmonisierung kam, lag u.a. an dem in der vorangegangenen Hypothese genannten Grund.

•

Auch die Hypothese zur Marktstruktur und zum politischen Einfluss erklärt, warum wirtschaftliche Interessen letztlich die Regulierungen nicht verhindern konnten und damit zumindest indirekt der Weg für eine internationale Konvention eröffnet wurde. Beim Phosphorverbot war die Zündholzindustrie in den meisten Ländern zwar relativ stark konzentriert und gut organisiert, aber volkswirtschaftlich unbedeutend. Vom Verbot der Frauennachtarbeit war ein großer Teil der gewerblichen Wirtschaft insgesamt betroffen, so dass keine schlagkräftige Opposition entstehen konnte. Immerhin gelang es aber den spezifischen „Frauenindustrien“ wie der Textilindustrie, ihre Interessen so zu bündeln und einzusetzen, dass für sie lange Übergangsfristen oder sogar Ausnahmeregelungen akzeptiert wurden.

•

Dies ist zugleich eine Bestätigung der Hypothese zur Verteilung der Regulierungskosten und -nutzen: Einerseits waren die Kosten des Verbots von Frauennachtarbeit sehr breit gestreut; abgesehen davon befürworteten manche Industrien schließlich eine internationale Harmonisierung ja ausdrücklich. Andererseits waren die Kosten recht stark auf bestimmte Branchen konzentriert, die denn auch günstige Sonderkonditionen im internationalen Abkommen durchsetzen konnten. Bei der Zündholzindustrie waren Kosten und Nutzen im engeren Sinne gleichermaßen konzentriert. Im weiteren Sinne wurde das Phosphorverbot auch als Verbraucherschutz dargestellt, so dass letztlich alle, die Streichhölzer gebrauchten, Nutzer dieser Regulierung waren. Im Übrigen waren die Kosten der Umstellung nicht sehr hoch, da sich der giftige Stoff durch ein ungiftiges Phosphorderivat ersetzen ließ. Zugleich machten auch diese beiden Konventionen deutlich, dass Erklärungsversuche, die fast ausschließlich wirtschaftliche Interessen und Einflussnahmen berücksichtigen, zu kurz greifen.

•

Die Hypothese zur Größe der kooperierenden Gruppe und ihrer Mobilität wird insofern bestätigt, als die Zündholzindustrie immobil und die Zahl der am Abkommen beteiligten Staaten relativ gering waren. Außerdem sollten die sozialen Standards, wie erwähnt, in manchen Staaten unilateral eingeführt werden. Es kam auch deshalb zum Abschluss multilateraler Verträge, weil bestimmte Länder besonderen Nutzen aus der internationalen Sozialpolitik zogen – Nutzen, der durchaus nicht wirtschaftlicher Art sein musste. Frankreich setzte die internationale Sozialpolitik als außenpolitischen Hebel ein, um Italien aus dem Dreibund zu lösen, und als Instrument zur innenpolitischen Stabilisierung. Die Schweiz nutzte sie zur „machtpolitischen Profilierung eines

4.3 Arbeitsschutz

111

neutralen Kleinstaates“.34 Großbritannien unterzeichnete wenn auch verspätet, weil sich die neue britische Regierung stärker als die vorangegangene moralisch verpflichtet fühlte. Außerdem stellte das Abkommen für sie einen Test dar, um festzustellen, ob multilaterale Absprachen über Arbeitsschutz überhaupt möglich waren, was wiederum etwas mit dem allgemeinen Verhältnis Großbritanniens zu den kontinentaleuropäischen Staaten zu tun hatte.35 Andere Staaten trieben ebenfalls Motive, die kaum etwas mit sozialem Fortschritt zu tun hatten. •

Angesichts dieses Drohpotentials sank der Nutzen der Trittbrettfahrer. Auch die entsprechende Hypothese wird insofern bestätigt. Je mehr Staaten sich der Konvention anschlossen und je länger ein Staat das Trittbrettfahren in diesem speziellen Fall nutzte, umso mehr riskierte er, von allgemeinen, sehr viel härteren Sanktionen bis hin zum Bestimmungslandprinzip getroffen zu werden. Im Laufe der Zeit traten dann auch weitere Staaten der Konvention bei.

•

Mit der Zündholz-Konvention wurde ein Clubgut geschaffen, das andere Staaten nach einer Übergangsfrist vom Konsum ausschloss. Länder, in denen weiterhin Zündhölzer mit Phosphor hergestellt wurden, wurde der Marktzutritt durch Anwendung des Bestimmungslandprinzips verweigert. Staaten, die sich nicht anschließen wollten, drohten Frankreich, Deutschland und Großbritannien außerdem damit, sie von den Märkten ihrer Kolonien auszuschließen. Das Drohpotential reichte allerdings nicht immer aus; so traten Belgien, Ungarn, Schweden und vor allem Japan als großer Verbraucher und Produzent von Zündholzern vorerst nicht bei.36

•

Die wachsende Homogenität von Prinzipien und Normen trug wesentlich dazu bei, dass die Sozialkonventionen zustande kamen. Giftiger Phosphor zur Vermeidung der Phosphornekrose sollte in einer ganzen Reihe europäischer Staaten schon seit längerem verboten werden und wurde auch bereits verboten. Die Nicht-Verabschiedung entsprechender Regulierungen wurde immer mehr als Skandal empfunden. Ähnliches galt für die Nachtarbeit von Frauen und für andere Tatbestände. Der Vorschlag der Briten, eine permanente Kommission mit Schlichtungsrecht bei Streitfällen einzurichten, wurde zwar abgelehnt, weil das als Eingriff in die nationale Souveränität empfunden wurde. Immerhin wurde aber eine Formulierung in die Konvention übernommen, nach der sich die vertragsschließenden Parteien verpflichteten, alle notwendigen administrativen Maßnahmen zu ergreifen, um die Bestimmungen der Konvention auch wirklich durchzusetzen. Insofern wird die Hypothese zur Homogenität informeller Institutionen bestätigt.

34 Herren, Internationale Sozialpolitik, S. 159 ff. 35 Malcolm Delevingne, The pre-war history of international labour legislation, in: James T. Shotwell (ed.), The Origins of the International Labor Organization, New York 1943, S. 33 ff. 36 Herren, Internationale Sozialpolitik, S. 164.

112 •

4. Regulative Standards

Auch die These zum Entwicklungsniveau der kooperierenden Länder kann bestätigt werden. Es waren vornehmlich Länder mit ähnlichem Entwicklungsniveau, die die Sozialkonventionen ratifizierten; Spanien und Italien machten eine Ausnahme. Wenig entwickelte Staaten wie Japan konnten nicht zum Beitritt überredet werden. Allerdings gab es auch wirtschaftlich rückständige Länder, die relativ früh das Phosphorverbot einseitig erließen. 4.4 PATENTSCHUTZ 4.4.1 Vorbemerkungen

Ein Patent ist ein gewerbliches Schutzrecht, das z.B. für eine technische Erfindung gewährt wird. Allein der Patentinhaber ist befugt, die patentierte Erfindung zu nutzen.1 Der Erfinder erhält für die Verwertung seiner Invention ein zeitlich befristetes Monopol. Er wird seine Erfindung so verwerten wollen, dass er den größten Nutzen daraus zieht, sei es durch die Gewinne aus eigener Produktion, sei es durch die Erträge aus der Vergabe von Lizenzen. Dabei können sich verschiedene Arten von Interessenkonflikte ergeben, u.a. zwischen den Inhabern von Schutzrechten und Unternehmen, denen durch diese Monopolrechte der Marktzutritt verwehrt wird, zwischen Einzel- bzw. Arbeitnehmer- und Unternehmererfindern, zwischen dem originären Erfinder, der an weit gefassten Schutzrechten interessiert ist, und demjenigen, der Erfindungen verbessern will und eng gefasste Schutzrechte präferiert. Auf welcher Seite in diesen Interessenkonflikten ein Erfinder oder Unternehmer steht, lässt sich nicht generell bestimmen, da dies zeitlich und nach Branchen variieren kann. Es gibt kein geschlossenes Interesse des „Kapitals“. Auch die Interessen der „Arbeit“ sind gespalten, je nachdem ob die Arbeitnehmer in Branchen mit patentierten Monopolrechten tätig sind oder ob ihre Arbeitsplätze gefährdet sind, weil ihre Unternehmen wegen der Monopolrechte anderer keinen Zugang zu bestimmten Märkte haben. Konsumenten sind wohl in erster Linie an niedrigen Preisen interessiert, wobei einiges dafür spricht, dass Patente meist zu höheren Preisen führen. Ein Gesetzgeber, der das Allgemeininteresse verfolgt, befindet sich ebenfalls im Zwiespalt. Einerseits kann er durch einen schwachen Patentschutz die Vorteile des Wettbewerbs nutzen, der längerfristige Monopole verhindert, Nachahmer ermuntert und den Preis- und Qualitätswettbewerb anregt. Andererseits muss er durch einen starken Patentschutz Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten und damit die Generierung von Wissen fördern. Was letztlich mehr Wachstum und Wohlstand erzeugt, bleibt offen. Im Hinblick auf das Ausland muss er daran interessiert sein, den Technologietransfer anzuregen und das Patent und den Absatz der heimischen Unternehmen auf den Auslandsmärkten zu sichern. 1

Markus Müller, Systemwettbewerb, Harmonisierung und Wettbewerbsverzerrung. Europa zwischen einem Wettbewerb der Gesetzgeber und vollständiger Harmonisierung, BadenBaden 2000, S. 266 ff.

4.4 Patentschutz

113

Der Ausgleich zwischen diesen Interessen und die sich daraus ergebenden Strategien werden je nach Entwicklungsniveau der Länder unterschiedlich ausfallen. Ein Land mit geringen Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten wird vermutlich nicht so sehr an strengem Patentschutz interessiert sein, weil es der eigenen Wirtschaft die billige Nutzung der Erfindungen, die unproblematische Imitation und die schnelle Weiterentwicklung ermöglichen will. Nur für unterentwickelte Länder kann die Hoffnung auf kostenlose Nutzung ausländischen Wissens, indem kein Erfindungsschutz gewährt wird, Erfolg versprechender sein als die Stimulierung der eigenen Forschung und Entwicklung durch Patente. Umgekehrt stellt sich die Interessenlage eines fortgeschrittenen Landes dar, das an der Spitze des technischen Fortschritts marschiert. Aufgrund dieser unterschiedlichen einzel- und gesamtwirtschaftlichen Interessenlagen ist Re- oder Deregulierung im Patentwesen, ein ‚race to the bottom’ oder ‚to the top’, kaum eindeutig zu bestimmen. Man könnte unter Reregulierung eine Erweiterung des Erfinderschutzes verstehen, da dieser meist mit umfangreicheren Vorprüfungen und Kontrollen, d.h. mit einem Mehr an staatlicher Steuerung, verbunden ist. Eine solche Reregulierung kann unter gesamtwirtschaftlicher Perspektive sowohl Liberalisierung bedeuten, da ja die Vergabe von Monopolrechten eingeschränkt wird, als auch Entliberalisierung, da gleichzeitig die Monopolrechte des einzelnen Erfinders gestärkt werden. Ob man Erfindungsschutz als Produktoder Prozessregulierung bezeichnen kann, sei dahingestellt. Inwieweit Erfindungsschutz ein Element des institutionellen Wettbewerbs ist, hängt vom Verflechtungsgrad der Volkswirtschaften und von der Gültigkeit des Bestimmungs- oder Ursprungslandprinzips ab. Gewöhnlich ist er auf das Territorium des Staates beschränkt, in dem das Patent verliehen wurde (Territorialprinzip). Insofern wäre der Erfindungsschutz kein Element des institutionellen Wettbewerbs in der hier modellierten Form. Das dies so einfach nicht ist, zeigt die Geschichte: Es kam vor, dass Patente nur dann vergeben wurden, wenn auch die Produktion im patenterteilenden Land aufgenommen wurde (Ausführungszwang). Außerdem wurden nationale Patente zumindest auf bilateraler Ebene gegenseitig anerkannt. Schließlich wurde das Patentrecht so gestaltet, dass es auch für ausländische Erfinder/Unternehmer attraktiv war, ihre Erfindung zum Patent anzumelden. Generell wird man aber sagen können, dass institutioneller Wettbewerb im Bereich des Patentwesens nicht unbedingt bedeutet, dass das Patent einen Standortfaktor für das mobile Kapital darstellt, sondern mehr ein institutionelles Element im Wettbewerb um die beste Wirtschaftspolitik ist.

114

4. Regulative Standards

4.4.2 Nationale Perspektive 4.4.2.1 Vorgeschichte Der systematische Schutz technischer Erfindungen entwickelte sich in der frühen Neuzeit aus einer ausgedehnten Privilegienpraxis heraus. Bei unterschiedlichen Gewerbe-, Manufaktur- oder speziellen Erfindungsprivilegien handelte es sich um Exklusivrechte außerhalb der allgemeinen Gesetzgebung, die von Fall zu Fall vergeben wurden. Im Laufe der Zeit bildeten sich allerdings generelle Regeln heraus, so dass eine mehr oder weniger kontinuierliche Entwicklung von spezifischen Privilegien über standardisierte Schutzmaßnahmen bis zu generellen Gesetzen beobachtet werden kann. In Deutschland war der gesetzlich geregelte Erfinderschutz in allen Bundesstaaten mit der Einführung der Gewerbefreiheit verbunden. Dabei unterschieden sich die Patentgesetze der größeren deutschen Einzelstaaten ganz erheblich voneinander. Preußen praktizierte ein strenges System der Vorprüfung und war bei der Patenterteilung ausgesprochen zurückhaltend. Bayern hatte das großzügige Anmeldeverfahren von Frankreich übernommen. Baden entschied von Fall zu Fall über Patentgesuche. Die Patentbestimmungen Württembergs waren relativ erfinderfreundlich. Hessen wiederum handhabte den Patentschutz wie Preußen ausgesprochen restriktiv.2 Generell galt das Territorialprinzip, d.h. die Erfindung war nur in dem jeweiligen Land geschützt, in dem sie angemeldet worden war. Wollte ein Erfinder seine Erfindung auf dem gesamten Gebiet des Deutschen Bundes vollständig geschützt wissen, musste er in rund einem Dutzend Staaten Patente anmelden, was schon wegen der damit verbundenen hohen Kosten fast unmöglich war. Zudem besaßen kleinere Staaten gar kein Patentrecht und gewährten auch keinen entsprechenden Schutz. Ausländerdiskriminierung war üblich. Einführungspatente gab es ebenfalls, d.h., eine Erfindung, die in einem Staat patentiert worden war, konnte kopiert und in einen anderen Staat „eingeführt“ und neu patentiert werden. Schließlich boten Patente häufig lediglich das Herstellungsmonopol, nicht aber das Einfuhr-, Vertriebs- und Gebrauchsmonopol. Wie in Deutschland so gab es auch in Europa ganz unterschiedliche Patentgesetze, die in einer ganzen Reihe von Staaten gerade in den 1820/30er Jahren neu erlassen oder reformiert wurden. Schon in der Gründungsphase des Deutschen Zollvereins seit Ende der 1820er Jahre wurde über einen gemeinsamen Erfindungsschutz nachgedacht, ohne dass ein einheitlicher Regulierungsansatz formuliert wurde. Einerseits begnügte man sich vorerst damit, die durch Privilegien oder Erfindungspatente geschützten Gegenstände vom freien Binnenverkehr auszunehmen. Andererseits einigte man sich darauf, die dadurch entstehenden Handelshemmnisse zu beseitigen, indem „gemeinsame Grundsätze“ mit der Perspektive formuliert werden sollten, dass solche Patente „in keinem der kontrahierenden Staaten auf Gegenstände bewilligt werden 2

Alfred Heggen, Erfindungsschutz und Industrialisierung in Preußen 1793-1877, Göttingen 1977; Alfred Heggen, Zur Vorgeschichte des Reichspatentgesetzes von 1877, in: Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht 79 (1977), S. 322 ff.

4.4 Patentschutz

115

sollen, die weder neu noch eigenthümlich sind.“3 Über diese Grundsätze wurde in den folgenden Jahren verhandelt, wobei eine Einigung nicht erzielt werden konnte. Preußen beharrte auf seiner strengen Neuheitsprüfung, die süddeutschen Staaten auf ihrer großzügigen Patentvergabe. Erst 1842 wurde eine ‚Übereinkunft wegen Erteilung von Erfindungspatenten und Privilegien‚ erzielt, die folgende Grundsätze formulierte:4 (1) Patente sollten nur für Gegenstände erteilt werden, die „wirklich neu und eigenthümlich“ waren (Neuheitsprinzip). (2) Für eine Sache, die zugunsten eines vereinsländischen Bürgers in einem Vereinsstaat patentiert wurde, konnte nur der Erfinder selbst oder sein Rechtsvertreter in einem anderen Vereinsstaat ein Patent erlangen. (3) Dies galt auch für Verbesserungen. Eine in einem Vereinsstaat geschützte Erfindung konnte nicht mehr in einem anderen nachgeahmt und selbst zum Patent angemeldet werden (Einführungspatent). (4) Die Patenterteilung begründete kein Recht auf ausschließliche Einfuhr, Verkauf oder Gebrauch von patentierten Gegenständen (mit Ausnahme von Fabrikationsmitteln, Werkzeugen etc.). (5) Das Patent konnte das Recht auf ausschließliche Anfertigung von Gegenständen und auf ausschließliche Anwendung von Fabrikationsmitteln oder -methoden beinhalten. (6) Es sollten die „Untertanen“ der übrigen Vereinsstaaten mit den eigenen gleich behandelt werden (Inländerprinzip). (7) Die Patenterteilung in einem Vereinsstaat beinhaltete keinen Anspruch auf die Patenterteilung in einem anderen. Es blieb dem Ermessen jeder Regierung überlassen – bei Beachtung der gemeinsamen Grundsätze –, Voraussetzungen und Wirkungen der Patenterteilung festzulegen. (8) Die Patenterteilung beinhaltete auch nicht das Recht der „Untertanen“ anderer Vereinsstaaten auf selbstständige Niederlassung und Gewerbeausübung. (9) Patenterteilungen waren öffentlich zu verkünden und die Regierungen sollten sich vollständige Verzeichnisse der Patente jährlich mitteilen (Veröffentlichungspflicht). Im Vergleich zum bisherigen vertragslosen Zustand änderte sich relativ wenig. Immerhin einigte man sich aber auf das Neuheitsprinzip und gegen das Einführungspatent, auf das Inländerprinzip und die Veröffentlichungspflicht. Insgesamt schränkte die Übereinkunft die Rechte des Patentinhabers zugunsten des freien Handels ein. Sie entsprach damit im Wesentlichen preußischen Vorstellungen. Aus systemwettbewerblicher Perspektive kann Folgendes festgehalten werden: –

Die Zollvereinsstaaten reagierten mit ihren Initiativen, das Patentwesen zu vereinheitlichen, auf den Druck der sich entwickelnden Industrie auf einem zunehmend verflochtenen Markt und auf die Behinderungen des Warenverkehrs durch Patente.

3

Elmar Wadle, Der Zollverein und die deutsche Rechtseinheit, in: Zeitschrift der SavignyStiftung für Rechtsgeschichte. Germanistische Abteilung 102 (1985), S. 119. Barbara Dölemeyer, Patentrecht und Musterschutz, in: Helmut Coing (Hg.), Handbuch der Quellen und Literatur der neueren europäischen Privatrechtsgeschichte, Bd. 3/3, München 1986, S. 4150.

4

116

4. Regulative Standards

–

Sie reagierten aber auch auf die ausländische Patentgesetze, die in einer Reihe europäischer Staaten im ersten Drittel des 19. Jahrhunderts erlassen wurden.

–

Mit der Übereinkunft wurden keine Metaregeln für institutionellen Wettbewerb geschaffen. Jedem Vereinsstaat blieb es zwar überlassen, sein Patentwesen nach eigenen Vorstellungen zu gestalten, allerdings bedeutete das nicht den Übergang zum Ursprungslandprinzip. Das in einem Staat gegebene Patent galt eben nicht für den ganzen Zollverein. Wenn man so will, beruhte das Abkommen auf dem Bestimmungslandprinzip.

–

Mit der getroffenen Vereinbarung war keine Standortentscheidung verbunden. Da es keinen generellen Ausführungszwang gab, musste die Produktion auch nicht dort aufgenommen werden, wo das Patent erteilt worden war.

–

Die Übereinkunft war eine rein bundesstaatliche bzw. intergouvernementale Lösung. Kein Staat gab Souveränität an eine supranationale Institution ab. Alle Versuche, ein einheitliches Vereinspatent und eine vereinszentrale Vergabebehörde zu schaffen, wurden abgeblockt, insbesondere von Preußen.

–

Die Übereinkunft eröffnete dennoch auf indirekte Weise die Möglichkeit des Institutionenwettbewerbs. Mit unterschiedlichen Patentrechten konnten unterschiedliche wirtschaftspolitische Strategien verfolgt werden, die sich unterschiedlich auf die wirtschaftliche Entwicklungen auswirkten. Zudem ließ die Übereinkunft offen, ob Patente auf das Herstellungsmonopol beschränkt bleiben sollten, was den Import, Verkauf und Gebrauch von patentierten Produkten aus Ländern mit anderen Patentrechten zuließ. Wenn der Produzent auf Grund eines leichter zu erwerbenden Patents sich bereits den inländischen Markt gesichert hatte, fiel es ihm eventuell leichter, auch die Märkte anderer Länder zu erobern.

–

Im Übrigen deuteten sich mit dem Neuheitsprinzip, der Abschaffung des Einführungspatents, dem Inländerprinzip und der Veröffentlichungspflicht so etwas wie koordinative Standards an, die – allerdings in engen Grenzen – erste gemeinsame Grundsätze für das einzelstaatliche Patentwesen bedeuteten. 4.4.2.2 Funktionsweise und Grenzen

Wirtschaftlicher Wettbewerb zwischen deutschen Territorien herrschte seit jeher. Mit der zunehmenden Liberalisierung intensivierte er sich seit Anfang des 19. Jahrhunderts. Dabei waren wirtschaftlicher und institutioneller Wettbewerb eng miteinander verklammert. Im speziellen Bereich des Patentwesens zeigt dies das Einführungspatent. Mit ihm erlangten diejenigen Schutzrechte, die Inventionen bzw. Innovationen in anderen Ländern kopierten, einführten und auf dieser Basis produzierten. Um diese – wenn man so will – Art der Gewerbe- oder Industrie-

4.4 Patentschutz

117

spionage anzuregen, gewährten die Regierungen Monopolrechte im eigenen Staat. Patente waren also ein Instrument der Wirtschaftsförderung; die Einführung technischer Neuerungen sollte dazu beitragen, gegenüber fortgeschrittenen Ländern nicht weiter zurückzufallen sondern aufzuholen. In den ersten Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts war vor allem England das Ziel solcher Spionage, aber auch zwischen den deutschen Staaten herrschte Konkurrenz. Der Grund dafür, dass es nicht schon in dieser Zeit zu ernsthaften Auseinandersetzungen über das staatlich geförderte Kopieren und Plagiieren kam, lag wohl an der insgesamt noch geringen wirtschaftlichen Verflechtung der deutschen wie der europäischen Länder. Noch bedeutete das Plagiat im Ausland für den eigentlichen Erfinder kein ernsthaftes Geschäftrisiko – wenn er denn überhaupt seine technische Erfindung wirtschaftlich nutzte –, weil der Anteil des Exports an der Produktion meist noch relativ gering war. Dies sollte sich schnell ändern; sehr bald waren die deutschen Territorial- und die europäischen Volkswirtschaften so eng miteinander verbunden, dass das Einführungspatent nicht länger akzeptiert wurde. Die Ansichten über den Nutzen und den Wert von Patenten waren schon bei den Nationalökonomen und Staatsrechtlern des Vormärz geteilt. Die Diskussion intensivierte sich, als mit der Liberalisierung seit den 1840er Jahren patentfeindliche Ansichten an Gewicht gewannen, die dann in den 1850/60er Jahren vorherrschend wurden. Sie belebte sich erneut, als in den 1870er Jahren das Pendel zurück zum Interventionismus schwang und die Propatentbewegung die Oberhand gewann. Trotz einer Vielzahl von Theorien, mit denen die Vor- und Nachteile von Patenten begründet wurden, waren es letztlich wenige zentrale Argumente, die durchgängig genutzt wurden.5 Die Patentgegner lehnten aus der monopolfeindlichen Haltung des Liberalismus und insbesondere der Freihandelsbewegung heraus einen Erfindungsschutz ab. Patente verlangsamten ihrer Meinung nach die Ausbreitung des technischen Fortschritts und beschränkten die Handels- und Verkehrsfreiheit. Beides würde die wirtschaftliche Entwicklung bremsen. Bei den Patentbefürwortern spielte das alte merkantilistische Argument eine Rolle, nach dem Patente der Gewerbeförderung dienen, die Warenqualität anheben und die internationale Konkurrenzfähigkeit stärken würden. Zunehmend wurde der Erfindungsschutz auf naturrechtliche Vorstellungen zurückgeführt, d.h. auf den Gedanken des Erfindereigentums. Unter internationaler Perspektive wurde argumentiert, dass die meisten ‚zivilisierten Völker’ ein Patentrecht besäßen und es sich kein Land, das am internationalen Handel teilnehmen wolle, leisten könne, auf den Patentschutz zu ver5

Friedrich-Karl Beier, Gewerberecht und Patentschutz. Zur Entwicklung des Patentrechts im 19. Jahrhundert, in: Helmut Coing, Walter Wilhelm (Hg.), Wissenschaft und Kodifikation des Privatrechts im 19. Jahrhundert, IV: Eigentum und industrielle Entwicklung, Wettbewerbsordnung und Wettbewerbsrecht, Frankfurt/M. 1979, S. 183 ff.; Alfred Heggen, Erfindungsschutz und Industrialisierung in Preußen 1793-1877, Göttingen 1977; Alfred Heggen, Zur Vorgeschichte des Reichspatentgesetzes von 1877, in: Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht 79 (1977), S. 322 ff.; Fritz Machlup, Edith T. Penrose, The Patent Controversy in the Nineteenth Century, in: The Journal of Economic History 10 (1950), S. 1 ff.; Fritz Machlup, Patentwesen, in: Handwörterbuch der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften, Bd. 8 (1964), S. 231 ff.

118

4. Regulative Standards

zichten. Erst klare Eigentumsverhältnisse auch bei Erfindungen, Marken und Mustern etc. gewährleisteten nach dieser Auffassung einen liberalen Warenverkehr. Insgesamt fällt auf, wie sehr die Diskussion dem Zeitgeist folgte: im ersten Drittel des 19. Jahrhunderts noch merkantilistischen Vorstellungen, in den 1850/60er Jahren liberalen und seit den 1870er Jahren zunehmend regulierenden. Die Diskussion um den Erfindungsschutz war ein Musterbeispiel für politischen Wettbewerb im 19. Jahrhundert. Ihre Intensität schwankte zwar im Laufe der Jahrzehnte und sie beschränkte sich anfangs auf einen kleinen Kreis von Staatsrechtlern, Nationalökonomen und Bürokraten; sie wurde aber zunehmend von einer breiteren Öffentlichkeit wahrgenommen.6 In einer „wahren Flut von Denkschriften, Petitionen und Zeitschriftenartikeln“ wurde der Streit pro und contra Patentschutz ausgetragen.7 Die Antipatentbewegung hatte ihre eigenen Foren ebenso wie die Propatentbewegung. Alle maßgeblichen wirtschaftlichen Vereinigungen äußerten sich zu diesem Thema. Er wurden eigene Interessenorganisationen gegründet und massive Lobbyarbeit betrieben. Die Parteien wurden in dieser Auseinandersetzung von ihren Fachleuten vertreten. Die Länderparlamente richteten Kommissionen ein und führten Enquêten durch. Dass die Rückkoppelung von Wirtschaft und Politik funktionierte, zeigten u.a. die Anhörungen dieser Kommissionen und die Debatten in den Landtagen bzw. im Reichstag. Nach Erlass eines Reichspatentgesetzes 1877 beruhigte sich die politische Debatte zwar, lebte bei den folgenden Reformen aber wieder auf. Am Anfang des 20. Jahrhunderts wurde beispielsweise von Interessenvertretern der Ingenieure eine Bewegung ins Leben gerufen, um das Patentgesetz zu ändern. Das Prinzip der Betriebserfindung sollte abgeschafft und durch das des Erfinderrechts ersetzt werden. Außerdem sollte die Vergütung des Angestelltenerfinders eingeführt und die Patentgebühr gesenkt werden. Die Regierung – beunruhigt über den Anstieg der Wählerstimmen für die Sozialdemokraten, die diese Forderung unterstützten – wollte 1913 eine Patentgesetzreform in diesem Sinne erlassen. Dazu kam es im Kaiserreich aber nicht mehr. Wie funktionierte als Folge des politischen Wettbewerbs innerhalb der Bundesstaaten der institutionelle Wettbewerb zwischen ihnen? Es sei noch einmal daran erinnert, dass die Übereinkunft von 1842 nur bedingt die Voraussetzungen für institutionellen Wettbewerb schuf. Eine Patentunion mit dem Prinzip der gegenseitigen Anerkennung und der unionsweiten Gültigkeit der bundesstaatlichen Patente entstand nicht. Es galten vielmehr das „Bestimmungslandprinzip“ und der Ausführungszwang. Indirekt herrschte insofern Institutionenwettbewerb, als das Patentrecht ein spezielles Instrument der allgemeinen Wirtschaftsförderung war, indem durch günstige Konditionen Inventionen und Innovationen angezogen werden konnten.

6

7

Elmar Wadle, Der Weg zum gesetzlichen Schutz des geistigen und gewerblichen Schaffens. Die deutsche Entwicklung im 19. Jahrhundert, in: Elmar Wadle, Geistiges Eigentum. Bausteine zur Rechtsgeschichte, 2. Bd., München 2003, S. 34. Heggen, Erfindungsschutz, S. 70.

4.4 Patentschutz

119

Bayern und Württemberg passten ihre Gesetze in einigen Punkten der Übereinkunft an, hielten aber z.B. an Verfahren der Patenterteilung fest, die nicht den Ansprüchen der preußischen Vorprüfung entsprachen. Andere Zollvereinsstaaten, die noch keine eigenen Gesetze besaßen, deren Verwaltungspraxis aber Grundsätzen folgte, die sich früher herausgebildet hatten, entschlossen sich nicht (z.B. Baden) oder recht spät (z.B. Sachsen 1853) zur Gesetzgebung. Auch sie gingen aber weiterhin ihre eigenen Wege oder lehnten sich entweder an das preußische oder süddeutsche Patentrecht an. Die übrigen Staaten machten die Übereinkunft in ihren Gesetzessammlungen bekannt (thüringische Staaten), richteten sich in ihrer Erteilungspraxis nach diesen Grundsätzen oder erließen innerbehördliche Regelungen über Form und Verfahren (Baden), die wiederum eigenen Normen folgten. Die Umsetzung der Grundsätze brachte letztlich keine wirkliche Angleichung der patentrechtlichen Bestimmungen oder der Verfahren bei der Patenterteilung, so dass es nicht zu der ursprünglich angestrebten Angleichung beim Erfindungsschutz kam. Wenn überhaupt kann man allenfalls von einer schwachen deregulativen Konvergenz sprechen: „Dieser Vorgang einer Rechtsangleichung durch Abschaffung bzw. Beschneidung von subjektiven Rechten, d.h. einer Rechtsangleichung auf kleinstem gemeinsamen Nenner, ist in der Entwicklung der europäischen Patentgesetzgebung des 19. Jahrhunderts ein Einzelfall, denn im Allgemeinen führte die nationale und auch internationale Rechtsvereinheitlichung auf dem Gebiet des geistigen und gewerblichen Rechtsschutzes zu einer stufenweisen Erweiterung der Rechte der Erfinder und Urheber.“8 Wenn man berücksichtigt, dass mit den mecklenburgischen Staaten, den Hansestädten und nach 1871 Elsass-Lothringen selbständige Territorien mit ihren spezifischen Jurisdiktionen der Übereinkunft im Laufe der Zeit beitraten, die keinen Patentschutz besaßen oder ihn von ganz anderen Voraussetzungen aus regelten, könnte man allerdings auch von einer deregulativen Divergenz sprechen. Vor Erlass des Reichspatentgesetzes im Jahre 1877 gab es schließlich 29 Gesetze über den Schutz neuer Erfindungen. Obgleich der Zustand der Patentgesetzgebung als unbefriedigend empfunden wurde, kam es also zu keiner Harmonisierung. Daran änderte die Reichsverfassung von 1849, die ein einheitliches Patentgesetz forderte, ebenso wenig etwas wie der im Zusammenhang mit der Reorganisation des Deutschen Bundes gemachte Versuch, ein solches Gesetz zu erarbeiten. Am Anfang der 1850er Jahre und in den 1860er Jahren wurden zwar Verhandlungen geführt, ein Ergebnis wurde aber nicht erzielt.9 In Art. 4 der Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867 wurde dann bestimmt, dass die „Erfindungspatente“ der Gesetzgebung des Bundes unterliegen sollten. Die gleiche Vorschrift fand sich in der Reichsverfas-

8 9

Dölemeyer, Patentrecht, S. 4154. Heggen, Erfindungsschutz, S. 65 ff.; Dölemeyer Patentrecht, S. 4154 ff.; Wilhelm Treue, Die Entwicklung des Patentwesens im 19. Jahrhundert in Preußen und im Deutschen Reich, in: Helmut Coing, Walter Wilhelm (Hg.), Wissenschaft und Kodifikation des Privatrechts im 19. Jahrhundert, IV: Eigentum und industrielle Entwicklung, Wettbewerbsordnung und Wettbewerbsrecht, Frankfurt/M. 1979, S. 179 ff.

120

4. Regulative Standards

sung von 1871. Es dauerte aber noch bis 1877, bis ein entsprechendes Reichspatentgesetz erlassen wurde.10 Die zentralen Bestimmungen des Gesetzes waren folgende: (1) Patentierbar waren gewerblich verwertbare Erfindungen, die zu neuen Produkten führten. Bei Nahrungs-, Genuss- und Arzneimitteln und chemischen Stoffen war nur das Herstellungsverfahren patentierbar. (2) Der erste Anmelder – nicht automatisch der Erfinder – hatte Anspruch auf Patenterteilung (Anmelderprinzip). (3) Der Neuheitsbegriff war sehr eng gefasst; alle Erfindungen, die bereits in öffentlichen Druckschriften des In- und Auslandes beschrieben oder im Inland genutzt wurden, konnten nicht mehr patentiert werden. Der Antrag auf Patent unterlag einem kombinierten Anmelde- und Vorprüfungsverfahren. (4) Das Patent beinhaltete das ausschließliche Recht auf Herstellung, Inverkehrsbringung und Verkauf des patentierten Gegenstandes, das ausschließliche Recht auf den Gebrauch nur bei Verfahren, Maschinen und Geräten. (5) Das Patent war ein übertragbarer materieller Rechtstitel. (6) Die Höchstdauer des Patents betrug 15 Jahre, die Gebühren pro Jahr waren progressiv gestaffelt. (7) Das Patent musste veröffentlicht werden. (8) Der Patentinhaber war – wenn er das Patent nicht selbst nutzte – verpflichtet, nach Ablauf von drei Jahren nach Patenterteilung jedem Dritten die Benutzung der Erfindung zu erlauben, der eine angemessene Vergütung bot (Lizenz- und damit gemilderter Ausführungszwang). (9) Ausländer hatten selbst keinen Anspruch auf die Erteilung eines Patents und konnten ihr Recht auf Erfindungsschutz nur geltend machen, wenn sie einen Inländer als Vertreter bestellten. In der Folgezeit wurde das Patentgesetz mehrfach geändert. Wichtig war die Reform von 1891, mit der die Chemische Industrie erreichte, dass außer Verfahren auch Produkte bzw. Stoffe patentiert werden konnten. Durch das Gesetz und eine entsprechende Verordnung wurde ein Reichspatentamt errichtet, das gerichtliche und administrative Aufgaben übernahm. Ein besonderes Patentgericht wurde nicht geschaffen. Das Patentgesetz unterschied sich damit in wesentlichen Punkten von den Patentgesetzen anderer Länder. In Großbritannien, Frankreich oder den USA war das Patentwesen nicht durch das Anmelde-, sondern das Erfinderprinzip gekennzeichnet. Das Anmeldeprinzip im deutschen Patentgesetz wurde durch weitere Regelungen unterstützt, die für den Unternehmer bzw. die Industrie günstig waren, den einzelnen Erfinder dagegen diskriminierten: z.B. durch die hohen und jährlich steigenden Gebühren, den Lizenz- bzw. Ausführungszwang, die so genannte Betriebserfindung (nicht dem forschenden Angestellten, sondern dem Unternehmen gehörte die Erfindung). Das alles lief auf ein Patentgesetz hinaus, das sich an den Interessen der Großindustrie und der Unternehmer orientierte und die der selbständigen Erfinder wenig berücksichtigte. Mit dem Patentgesetz von 1877 wurden die einzelstaatlichen Patentgesetze durch ein einheitliches Gesetz abgelöst. Die Reichsverfassung hatte eine solche einheit10 Patentgesetz vom 25.5.1877, Reichsgesetzblatt, S. 501 ff.

4.4 Patentschutz

121

liche Gesetzgebung verlangte und der Reichstag als supranationales Organ hatte bei der Entstehung des Gesetzes eine wichtige Rolle gespielt. Insofern könnte man von einer supranationalen Harmonisierung sprechen. Da aber der Bundesrat als Vertretungsorgan der Länder ebenfalls maßgeblich beteiligt war, war für das Zustandekommen des Patentgesetzes zugleich eine intergouvernementale Zusammenarbeit von entscheidender Bedeutung. 4.4.2.3 Hypothesen Die Zeit, in der es zahlreiche einzelstaatliche Patentgesetze auf dem Gebiet des Deutschen Bundes bzw. des Deutschen Reiches gab, ging zwar 1877 zu Ende. Aber angesichts des schon in der Gründungsphase des Deutschen Zollvereins allseits geäußerten Wunsches, eine einheitliche Regulierung zum Schutz von Erfindungen zu schaffen, kann die Frage gestellt werden, warum dies erst 1877, d.h. ein halbes Jahrhundert später, gelang. Die einfachste Antwort wäre, dass vorher erstens keine verfassungsmäßige Einheit des Reiches bestand, es zweitens keine Einheit der gewerblichen Gesetzgebung – zumindest nicht einen Verfassungsauftrag diese herbeizuführen – gab und drittens die Gemeinsamkeit der bundesstaatlichen Interessen noch nicht so ausgeprägt war. Diese drei Gründe wurden in der offiziellen Begründung zum Gesetzentwurf neben dem Argument genannt, dass das Deutsche Reich schon deshalb ein einheitliches Patentgesetz benötige, weil alle großen Industriestaaten Europas ein solches hätten. Hier soll aber anhand der spezifizierenden Hypothesen versucht werden, die Frage zu klären, warum lange Zeit deregulierende und allenfalls schwach konvergierende Tendenzen zu beobachten waren. Erinnert sei erneut daran, dass es sich bei den Mitgliedern des deutschen Bundes um selbstständige Staaten handelte, dass „national“ also bundes- bzw. einzelstaatlich bedeutet und „ausländische“ Konkurrenz sowohl die außerdeutsche als auch die innerdeutsche der anderen Bundesstaaten meint. •

Patente kann man weder der Produkt-, noch der Prozessregulierung eindeutig zuordnen. Wenn man sie dennoch als Produktregulierung interpretiert, würde die Hypothese zur Produktregulierung die bleibenden Unterschiede zwischen den deutschen Staaten mit erklären: Das Patent diente vor allem den eigenen Erfindern bzw. Unternehmern und schützte importkonkurrierende Wirtschaftszweige vor „ausländischer“ Konkurrenz. „Ausländer“ mussten ihre Erfindungen nach den jeweils „inländischen“ Patentgesetzen zulassen. Diese Anpassung an die inländischen Standards war mit zusätzlichen Kosten verbunden, so dass die Anmeldung eines Patents in allen deutschen Staaten allein aus Kostengründen praktisch unmöglich war.

•

Interpretiert man ein Patent als Prozessregulierung und ein aufwendiges Vorprüfungs- und Zulassungsverfahren als eine Barriere, die die Produktionskosten erhöht, könnten die sinkende Intensität der staatlichen Eingriffe und die schwache Konvergenz damit erklärt werden, dass die exportorientierten

122

4. Regulative Standards

Wirtschaftszweige die zusätzlichen Kosten sparen wollten. Da aber gleichzeitig die importkonkurrierenden Wirtschaftszweige von Patenten profitierten und der Außenhandel – von einigen Wirtschaftszweigen abgesehen – noch wenig entwickelt war, dürfte dies wohl eher ein schwaches Argument sein. •

Ein Prozess regulativer Konvergenz setzte auch deshalb nur zögernd ein, weil Erfinder bzw. Unternehmer zunächst – in den ersten Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts – vornehmlich „nationale“ und standortgebundene Investitionen tätigten. Sie waren zu allererst an für sie günstige „nationale“ Regelungen interessiert und nicht an deren Angleichung. Dies änderte sich allerdings im Laufe der Zeit. Der deutsche Wirtschaftsraum wuchs – u.a. als Folge des Zollvereins – zusammen, Investitionen wurden „international“ auch in anderen deutschen Staaten getätigt und Erfindungen wanderten sogar ins europäische Ausland ab. Damit nahm das Bedürfnis nach einem einheitlichen Erfindungsschutz zu.

•

Dass Wirtschaftszweige mit einem höheren Konzentrationsgrad und größerer gesamtwirtschaftlicher Bedeutung eher in der Lage sind, regulative Eingriffe des Staates zu beeinflussen als solche mit niedrigerem Konzentrationsgrad und geringerer Bedeutung, kann exemplarisch an der Patentgesetzgebung gezeigt werden. Erst als sich mit der Schwerindustrie, der Chemischen Industrie und einigen anderen Branchen für die damaligen Verhältnisse relativ stark konzentrierte Wirtschaftszweige herausgebildet hatten, die nicht nur gesamtwirtschaftliches Gewicht erlangten, sondern durch die Gründung spezifischer Interessenorganisationen zusätzlich über großen politischen Einfluss verfügten, kam ein Patentgesetz zustande, das vornehmlich den unternehmerischen Interessen entgegenkam und die der Techniker und Ingenieure als Einzelerfinder eher vernachlässigte.

•

Da die Kosten und Nutzen potentieller Re- oder Deregulierungsmaßnahmen im Patentwesen nur schwer zugeordnet werden können – wobei Re- und Deregulierung ebenfalls nicht einfach zu bestimmen sind –, ist es nicht leicht, Aussagen über den Zusammenhang zwischen Kosten- bzw. Nutzenverteilung und Erfolg bzw. Misserfolg solcher Maßnahmen zu treffen. Generell wird man aber sagen können, dass die Staaten anfangs noch mehr Spielraum besaßen, ihre Patentgesetze in den Dienst der allgemeinen Wirtschaftspolitik zu stellen, weil sich der Nutzen des Erfindungsschutzes auf wenige und in keiner Weise miteinander verbundene Einzelerfinder verteilte. Als sich dann der Nutzen immer stärker auf eine kleine und zusammenhängende Gruppe von großen Unternehmen konzentrierte, die „Kosten“ u.a. in Form höherer Verbraucherpreise aber weiterhin breit gestreut blieben, kam es zu einer Reregulierung, die, wie gesagt, vor allem der Industrie diente.

•

Wie man die Größe der kooperativen Gruppe der deutschen Staaten und die Mobilität der Produktionsfaktoren bzw. Produktionen einschätzt, ist wohl eher

4.4 Patentschutz

123

Geschmackssache. Man könnte die Gruppe der Staaten im Deutschen Zollverein und erst recht im Deutschen Bund für zu groß und die Produktionen im Laufe der Zeit für zu mobil halten, so dass auch aus diesen Gründen – der entsprechenden Hypothese folgend – eine Angleichung nicht zustande kam. In jedem Fall gab es mit Preußen ein Land, das aus der Nicht-Harmonisierung einen besonderen Nutzen zog: aus wirtschaftlichen Gründen, weil man glaubte, mit einem patentfeindlichen Vorprüfungsverfahren wirtschaftliche Dynamik erzeugen zu können, und aus politischen Gründen, weil man das patentfreundliche Österreich auch in diesem kleinen Segment von Politik aus Deutschland verdrängen konnte. •

Grundsätzlich wurde mit der Zollvereinsübereinkunft kein kollektives Gut geschaffen. Allenfalls deutete sich mit den gemeinsamen Standards hinsichtlich Neuheitsprinzips, abgeschafftem Einführungspatent, Inländerprinzip und Veröffentlichungspflicht so etwas wie ein Clubgut an. Bei ihm dem angenommen wird, dass regulative Kooperation leichter zu erreichen ist als bei öffentlichen Gütern, weil ein Konsumausschluss möglich ist.

•

Die Tatsache, dass es zu keiner nennenswerten Konvergenz kam, hing auch damit zusammen, dass die grundsätzlichen Auffassungen über den Erfindungsschutz zumindest anfangs recht unterschiedlich waren. Preußen betonte in den Verhandlungen des Zollvereins, dass die Regulierung des Patentwesens Sache der „inneren Gewerbe-Polizei-Gesetzgebung“ sei und von den wirtschaftlichen Grundüberzeugungen der einzelnen Staaten abhänge. Die allgemeinen Prinzipien zum Erfindungsschutz näherten sich dann in der liberalen Phase der 1850/60er Jahre an, so dass 1868 im Reichstag des Norddeutschen Bundes die Aufhebung des Erfindungsschutzes beantragt werden konnte und wahrscheinlich auch eine Mehrheit gefunden hätte, wenn er nicht zurückgestellt worden wäre. Sie näherten sich in den 1870er Jahren weiter an, als umgekehrt die Propatentbewegung immer mehr Zulauf fand. Eine Konvergenz kam in den ersten Jahrzehnten auch deshalb nicht zustande, weil erst mit dem Deutschen Reich eine feste, formelle Organisation entstand, in der mit dem Reichspatentamt eine „supranationale“ Prüfungs- und Zulassungsinstanz geschaffen werden konnte. Die Hypothese über die Homogenität informeller Institutionen und den Organisationsgrad des Kooperationsregimes wird also bestätigt.

•

Grundsätzlich galt für das Patentwesen im 19. Jahrhundert, dass eine Angleichung der Regulierung umso leichter fiel, je mehr sich die Entwicklungsniveaus der Länder entsprachen. Ob die Tatsache, dass die erste Phase der Industrialisierung in Deutschland eher zu regionalen Disparitäten zwischen den Gebieten des Zollvereins bzw. des Deutschen Bundes führte und die Angleichung der unterschiedlichen Patentgesetze deshalb erschwerte, wird „objektiv“ nur schwer nachzuweisen sein. „Subjektiv“, d.h. im Empfinden der Zeitgenossen, fand zumindest nach der Jahrhundertmitte eine Nivellierung statt,

124

4. Regulative Standards

so dass es den Akteuren 1877 leichter fiel, einer Harmonisierung zuzustimmen. Dies wurde in der Reichstagsdebatte zum Patentgesetz explizit so formuliert mit dem Hinweis, dass die deutschen Staaten in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts zu unterschiedlich entwickelt gewesen seien, als dass eine Harmonisierung des Patentrechtes hätte erreicht werden können. 4.4.3 Internationale Perspektive 4.4.3.1 Funktionsweise Die theoretischen Diskussionen um die Begründung von Erfindungspatenten unterschieden sich zwar hinsichtlich ihrer inhaltlichen Ausrichtung von Land zu Land; die zentralen Fragen, um die es ging, waren aber ähnlich gelagert: patentfreundliches Anmeldeverfahren versus patentfeindliches Vorprüfungsverfahren, Ausländerdiskriminierung versus Inländerprinzip, strenge versus keine Ausführungsbestimmungen, Erfinderprinzip versus Anmeldeprinzip, Arbeitnehmererfindung versus Unternehmererfindung. Ähnlich stellten sich auch die Interessenkonstellationen und -organisationen dar.11 In einer ganzen Reihe von Ländern entstanden in den 1850/60er Jahren Antipatent- und seit den 1870er Jahren Propatentbewegungen, die eigene Vereine bzw. Interessenorganisationen gründeten. Fast überall war eine politisch einflussreiche Industrie aktiv, die entweder den Erfindungsschutz zu verhindern versuchte oder sich für diesen einsetzte. Fast überall vertraten die Parteien auf der „linken“ Seite des politischen Spektrums die Interessen der Einzelerfinder, der Techniker und Ingenieure und die auf der „rechten“ die der Großunternehmen. Fast überall wurden die Fragen und Probleme im Zusammenhang mit dem Patentwesen erstaunlich breit in der Öffentlichkeit diskutiert, in Zeitschriften und Zeitungen, in Enquêten und Kommissionen, in Parlamenten und Regierungen. Insofern stellen sich die Verhältnisse in Deutschland als durchaus exemplarisch dar. Die Rückkoppelung von wirtschaftlichen und sozialen Privatinteressen in die politische Sphäre innerhalb der Staaten war gegeben und damit institutioneller Wettbewerb zwischen ihnen. 11 Dölemeyer, Patentrecht, S. 4067 ff.; Victor M. Batzel, Legal Monopoly in Liberal England: The Patent Controversy in the Mid-nineteeth Century, in: Busines History 22 (1980), S. 189 ff.; James L. Brown, Industrial Property Protection throughout the World, Washington, D.C. 1936; Felix Damme, Der gegenwärtige Umschwung wirtschaftlicher Anschauungen in England und das britische Patentgesetz von 1907, in: Jahrbuch für Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft 33 (1909), S. 231 ff.; Rudolf Klostermann, Rudolf, Die Patentgesetzgebung aller Länder, nebst den Gesetzen über Musterschutz und Markenschutz, Berlin 1876; Stephen P. Ladas, The international protection of industrial property, Cambridge, Mass. 1930; Fritz Machlup, Edith T. Penrose, The Patent Controversy in the Nineteenth Century, in: The Journal of Economic History 10 (1950), S. 1 ff.; Fritz Machlup, Patentwesen, in: Handwörtebuch der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften, Bd. 8 (1964), S. 231 ff.; Edith Tilton Penrose, The Economics of the International Patent System, Baltimore 1951; Eric Schiff, Industrialization without National Patents: The Netherlands 1869-1922 and Switzerland 1850-1907, Princeton, N.J. 1971.

4.4 Patentschutz

125

Nach innen bedeutete das Patentgesetz von 1877 eine politische Harmonisierung, nach außen stellte es die Antwort des Deutschen Reiches auf den immer intensiveren Institutionenwettbewerb im Patentwesen dar. Die meisten weiter entwickelten Staaten hatten in der Zwischenzeit Patentgesetze erlassen. Schon die Diskussion im Reichstag machte deutlich, wie stark der institutionelle Wettbewerb empfunden wurde. Ein Argument – wahrscheinlich das zentrale – für das Patentgesetz war, dass in der Vergangenheit das fortschrittliche englische Patentwesen „sogar die fremden Erfinder veranlaßt hat, aus ihren Geburtsländern, weil diese nicht mit dem genügenden Patentschutz versehen waren, nach England zu gehen und dort ihre Erfindungen praktisch durchzuführen.“12 Als besonders problematisch empfand man, dass Werner Siemens seine Erfindungen nicht in Deutschland, sondern in Großbritannien anmeldete und ausführte, weil ihm in Preußen der Patentschutz verweigert wurde. Umgekehrt kamen ausländische Ingenieure mit ihren Erfindungen nicht nach Deutschland, weil sie dort „keinen, und im günstigsten Fall kein ausreichenden Patentschutz fanden“. Ausländische Fabrikanten weigerten sich, „Patentgegenstände (z.B. neue Maschinen) nach Deutschland zu verkaufen, weil sie die Nachbildung befürchteten.“13 Diese Auffassung wurde nicht in den 1820er oder 1830er Jahren vertreten, sondern am Ende der 1870er Jahre. Der Grund, warum man es für so wichtig hielt, dass die erste Anmeldung im eigenen Land erfolgte, war die Überzeugung, dass bei der Ausführung der Patente kurze Zeiträume, wenige Jahre darüber entschieden, wo sich die entsprechende Produktion dauerhaft ansiedelte und positiv auf die eigene Branche oder andere Industriezweige ausstrahlte. Dies war auch das entscheidende Argument bei den folgenden Reformen des Patentgesetzes. Der gewerbliche Erfindungsschutz war vom Ansatz her international ausgerichtet. Internationale Rechtsvergleiche zum Zweck der Gesetzgebung waren selbstverständlich. Wenn ein Staat ein Patentgesetz erlassen bzw. reformieren wollte, wurden stets die entsprechenden Gesetze der europäischen und außereuropäischen Staaten zum Vergleich herangezogen. Auch für das Patentwesen gilt, dass sich in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts die Methode, Gesetzgebung auf rechtsvergleichender Untersuchung aufzubauen, voll herausbildete.14 Patentgesetze wurden zwar im nationalen Rahmen formuliert, aber die gefundenen Lösungen waren vergleichbar und beeinflussten sich gegenseitig. Am Anfang der modernen Patentgesetzgebung galten vor allem das englische und das französische Recht als Vorbilder; später wurde die jeweils jüngste und damit modernste Gesetzgebung berücksichtigt. Das deutsche Patentrecht von 1877 beeinflusste beispielsweise die Patentgesetze Schwedens, Dänemarks und Norwegens, Österreich-Ungarns und schließlich auch der Schweiz. Dabei wurden nicht nur die normativen Rechtsgrundsätze, sondern ebenso die praktischen Erfahrungen, die mit den Gesetzen gemacht worden waren, genau analysiert. 12 Protokolle der Verhandlungen des Reichstages, 4. Sitzung vom 2.3.1877, S. 25. 13 Begründung zum Patentgesetz, Anlagen zu den Verhandlungen des Reichstages 1877, Aktenstück 8. 14 Dölemeyer, Patentrecht, S. 4073.

126

4. Regulative Standards

Als wichtiger Indikator für die Attraktivität eines nationalen Patentgesetzes galt der Anteil der Ausländer an den Patentanmeldungen. Es wurde registriert, wie sich diese Quote entwickelte. Jahre nach Erlass des deutschen Patentgesetzes von 1877 wurde deshalb mit Genugtuung festgestellt, dass „im Ausland das deutsche Patent als ein sehr erstrebenswerther Gegenstand angesehen wird, derartig, daß 33% aller Patentanmeldungen im Deutschen Reich von Ausländern ausgegangen“ waren.15 Wie wurden Ausländer in der nationalen Gesetzgebung behandelt?16 Grundsätzlich war der Rechtsschutz territorial begrenzt. Das galt für originäre Erfindungen ebenso wie für importierte Neuerungen (Einführungspatente). Ob letztere in ihrem Ursprungsland in irgendeiner Weise bereits geschützt waren, spielte wie in den deutschen Staaten zunächst keine Rolle. Urheberrechte wurden insofern nicht beachtet. Es konnte sogar zur Inländerdiskriminierung kommen wie z.B. beim Musterschutz und Urheberrecht im bilateralen Verhältnis zwischen der Schweiz und Frankreich.17 Während zu Beginn einer generellen gesetzlichen Normierung am Anfang des 19. Jahrhunderts weiter entwickelte und rückständige Staaten diese Politik verfolgten, wurde sie später nur noch von den weniger entwickelten betrieben. Die anderen akzeptierten mehr und mehr die Rechte ausländischer Erfinder. Im Zuge der fortschreitenden Industrialisierung mit einer zunehmenden Zahl von Patenten, besseren Verkehrs- und Kommunikationsmöglichkeiten und engeren Wirtschaftsverflechtungen musste der Ansatz des Einführungspatentes in eine Sackgasse führen. Relativ früh begannen die Staaten, die einen entwickelten Rechtsschutz besaßen und/oder von Nachahmungen betroffen waren, darauf hinzuwirken, dass die Rechte ihrer Staatsbürger auch in anderen Ländern gewahrt wurden. Frankreich schloss seit der Jahrhundertmitte mit zahlreichen Staaten Verträge zum gegenseitigen Schutz des geistigen oder gewerblichen Eigentums ab. Andere Staaten folgten diesem Beispiel. Entweder wurden spezielle Verträge abgeschlossen oder entsprechende Bestimmungen in Handels- und Zollabkommen aufgenommen. Es gab Fälle, bei denen Staaten, die dem Gedanken des Urheber- und Patentrechts skeptisch gegenüber standen, durch ein Junktim mit einem von ihnen gewünschten Handelsvertrag „gezwungen“ wurden, ein entsprechendes Abkommen einzugehen. Die bilaterale Zusammenarbeit ging so weit, dass am Ende des Jahrhunderts Abkommen geschlossen wurden, die festlegten, dass die Ausführung des Patents in einem Land ausreichte, um das Patent im anderen aufrechtzuerhalten. Auf diese Weise entstand ein weltweites Netz bilateraler Verträge. Zunächst ging es in der zweiten Hälfte des Jahrhunderts um Urheber-, Marken-, Muster- und Modellschutz; originäre Verträge zum Patentrecht wurden erst später geschlossen. 15 Protokolle der Verhandlungen des Reichstages, 35. Sitzung vom 4.12.1890, S. 781. 16 Dölemeyer, Patentrecht, S. 4205 f. 17 Barbara Dölemeyer, Wege der Rechtsvereinheitlichung. Zur Auswirkung internationaler Verträge auf europäische Patent- und Urheberrechtsgesetze des 19. Jahrhunderts, in: Aspekte europäischer Rechtsgeschichte. Festgabe für Helmut Coing zum 70. Geburtstag (Veröffentlichungen des Max-Planck-Instituts für Europäische Rechtsgeschichte Frankfurt am Main), Frankfurt am Main 1982, S. 80.

4.4 Patentschutz

127

Der Ausführungszwang bedeutet, wie bereits angemerkt, dass derjenige, der Patentschutz für eine Erfindung genießt, diese auch ausführen muss. Begründet wird dieser Zwang meist damit, dass die Erfindung der Allgemeinheit nicht über einen längeren Zeitraum vorenthalten werden darf. Es wurde im 19. Jahrhundert lange Zeit als durchaus gerechtfertigt angesehen, dass der Staat, der das Patent erteilte, einen Anspruch auf seine Ausführung auf dem eigenen Territorium hatte. Allerdings gab es Länder ohne Ausführungszwang, vor allem aber wurde er unterschiedlich streng gehandhabt. Institutioneller Wettbewerb entstand dann, wenn sich zwei Länder in einem bilateralen Vertrag zusicherten, ihre Patentgesetze in dieser Hinsicht gegenseitig anzuerkennen. Der Erfinder hatte dann die Möglichkeit, das Land mit dem für ihn günstigsten Patentgesetz auszuwählen, um dort mit der Produktion zu beginnen oder – wenn dessen Patentgesetz keinen Ausführungszwang kannte – eventuell auf eine Ausführung zu verzichten. Auf bilateraler Ebene war also die Anwendung des Ursprungslandprinzips in diesem speziellen Punkt möglich. Wenn ein solches Abkommen nicht bestand, konnte ein strenger Ausführungszwang allerdings auch wie eine protektionistische Maßnahme wirken, da nun der Erfinder gezwungen wurde, mit der Produktion zu beginnen, wollte er ein Patent erlangen. In diesem Fall wurde das Bestimmungslandprinzip des Patentwesens noch verstärkt. Dieses System bilateraler Verträge hatte insofern einen Konstruktionsfehler, als die spezifischen Ausführungsbestimmungen dadurch umgangen werden konnten, als Erfindungen pro forma auf Tochtergesellschaften in anderen Ländern verlagert werden konnten, das keinen Ausführungszwang kannte, um ihm auf diese Weise zu umgehen. Im Laufe des 19. Jahrhunderts näherten sich die Grundsätze des Erfindungsschutzes allmählich an, so dass es zu einer gewissen Angleichung der nationalen Gesetze über den „Markt“ kam. Es fand eine reregulative Konvergenz statt. Von institutionellem Wettbewerb in der hier modellierten Form konnte zwar keine Rede sein, weil grundsätzlich das Bestimmungslandprinzip galt. Immerhin versuchten aber die Länder durch attraktive Patentgesetze die eigene wirtschaftliche Entwicklung zu fördern und Unternehmen aus aller Welt zur Patentanmeldung zu bewegen. 4.4.3.2 Konvention und Union Im Zuge der Herausbildung einer zunehmend verflochtenen Weltwirtschaft erlangte der Schutz von Erfindungen und Innovationen, von Fabrik- und Handelsmarken oder von Herkunftsnachweisen auch auf internationaler Ebene immer mehr Bedeutung.18 Das System bilateraler Verträge erwies sich als ungenügend.19 Besonders augenfällig wurde das Problem des mangelnden Schutzes auf den 18 Zum Fabrikzeichenschutz und Markenrecht siehe Elmar Wadle, Fabrikzeichenschutz und Markenrecht. Geschichte und Gestalt des deutschen Markenschutzes im 19. Jahrhundert, 2 Teile, Berlin 1977. 19 Ladas, protection; James L. Brown, Industrial Property Protection throughout the World, Washington, D.C. 1936.

128

4. Regulative Standards

Weltausstellungen, auf denen die Konkurrenz die Exponate, ohne mit Sanktionen rechnen zu müssen, kopieren konnten. Daher kam es zu speziellen Abkommen über den Erfindungsschutz für die Dauer dieser Ausstellungen. Für die Ausstellung in Wien 1873 wurde sogar ein spezielles Gesetz erlassen, das das Imitieren verbot.20 Während dieser Weltausstellung fand ein erster internationaler Patentschutzkongress statt, auf dem ein ständiges Exekutivkomitee gewählt wurde, das für einen zweiten Kongress, der anlässlich der Pariser Weltausstellung 1978 tagte, einen Vorschlag für ein internationales Patentrecht vorlegte. Da ein solches Einheitsgesetz aber nicht realisierbar war, sollten zumindest die Vorbedingungen für den Erfinderschutz vereinheitlicht und die nationalen Schutzrechte gegenseitig anerkannt werden. Ein entsprechender Vorschlag wurde 1883 auf einer Konferenz in Paris als so genannte Pariser Verbandsübereinkunft (PVÜ) oder ‚Konvention zum Schutz des gewerblichen Eigentums’ angenommen und die ‚Union internationale pour la protection de la propriété industrielle’ gegründet. Die Konvention wurde von vierzehn Staaten ratifiziert. Elf weitere traten ihr bis zum Ersten Weltkrieg bei, u.a. das Deutsche Reich im Jahre 1903. 1891 ging man vom darin verankerten Einstimmigkeitsprinzip ab und schuf die Möglichkeit, innerhalb der Union wiederum „begrenzte Unionen“ zu schaffen, an denen sich nicht alle Mitgliedsstaaten beteiligen mussten. Auf diese Weise konnten 1891 die beiden Konventionen ‚zur Unterdrückung falscher Herkunftsbezeichnungen auf den Handelswaren’ und ‚über internationale Eintragungen der Fabrik- und Handelsmarken’ geschlossen werden. Bilaterale Abkommen waren weiterhin möglich, soweit sie nicht den Bestimmungen der Konvention widersprachen. Die Vertragsstaaten verfolgten vier Hauptziele:21 Erstens sollte der Gedanke des gewerblichen Rechtsschutzes verbreitet werden, um den eigenen Bürgern in möglichst vielen Ländern für ihre Erfindungen, Muster, Marken und Handelsnamen Rechtsschutz zu sichern. Zweitens sollte dieser Schutz möglichst einheitlich sein. Drittens sollte der unvollkommene Schutz, den die nationalen Gesetze boten, verbessert werden. Viertens sollte das Verfahren zur Erlangung eines internationalen Schutzes vereinfacht werden. Diese Ziele wurden nicht erreicht, aber man einigte sich im Vertrag doch auf verschiedene Grundprinzipien. (1) Der Erfindungsschutz blieb den nationalen Gesetzen vorbehalten; die für die Erfindung in verschiedenen Staaten erworbenen Patente waren voneinander unabhängig (Territorialprinzip). (2) Es wurde garantiert, dass hinsichtlich „der Erfindungspatente, der gewerblichen Muster oder Modelle, der Fabrik- oder Handelsmarken und der Handelsnamen“ (Art. 2) ausländische Erfinder, Handels- und Gewerbetreibende in den Mitgliedsstaaten der gleichen Gesetzgebung und Rechtssprechung unterlagen wie 20 Karl-Heinz Manegold, Der Wiener Patentschutzkongreß von 1873. Seine Stellung und Bedeutung in der Geschichte des deutschen Patentwesens im 19. Jahrhundert, in Technikgechichte 38 (1971), S. 158 ff. 21 Friedrich-Karl Beier, Hundert Jahre Pariser Verbandsübereinkunft. Ihre Rolle in Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft, in: Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht 85 (1983), S. 341; Georg H. Bodenhausen, Pariser Verbandsübereinkunft zum Schutz des gewerblichen Eigentums, Köln u.a. 1971.

4.4 Patentschutz

129

Inländer (Inländerprinzip). Jeder Erfinder sollte in jedem Staat Patentrechte erlangen können.22 Die Diskriminierung von Ausländern war somit verboten. (3) Außerdem verzichtete man auf jede Gegenseitigkeit des Schutzes, unabhängig davon wie stark oder wie schwach und damit wie unterschiedlich der Erfindungsschutz in den verschiedenen Ländern war. Es gab nur eine formelle, keine materielle Reziprozität. (4) Den Bürgern der Mitgliedsstaaten wurden Vorrechte gegenüber denen aus Drittstaaten eingeräumt. Dem Patentanmelder wurden der Vorrang seiner Anmeldung bei späteren Anmeldungen in den übrigen Verbandsstaaten und eine Neuheitsschutzfrist für ein halbes Jahr gesichert (Unionspriorität). (5) Die Unionspriorität bedeutete einen ersten Schritt zu einem Mindestschutz der Verbandsangehörigen, der in der Folgezeit – vor dem Ersten Weltkrieg auf der Revisionskonferenz in Washington 1911 – auf weitere Tatbestände ausgedehnt wurde. Der Gedanken des Mindestschutzes war wiederum der der Rechtsangleichung inhärent. Art. 17 verpflichtete die Mitgliedstaaten ohne entsprechende Gesetzgebung so bald wie möglich eine solche zu erlassen. Diese Forderung musste anlässlich der Zusatzvereinbarung auf der Konferenz in Rom 1886 wiederholt werden, weil nicht alle Mitglieder der Verpflichtung nachgekommen waren. Das ‚Bureau’ der Union, das in Bern errichtet wurde, hatte keine supranationalen Kompetenzen und konnte nur beratend tätig sein. Aufgrund der komplexen Materie, des Informationsvorsprungs und der hohen Sachkompetenz der Mitarbeiter übte es aber Einfluss auf die nationalen Entscheidungen aus und trug auf diese Weise zu einer Vereinheitlichung der nationalen Regulierungen bei. Hier lag eine wesentliche Bedeutung der Union, die sich auch bei der praktischen Handhabung der nationalen Vorschriften bemerkbar machte. Abgesehen davon sahen sich Drittstaaten, die der Union später beitreten wollten, veranlasst, Patentrechte zu erlassen, die sich in irgendeiner Form an die der Mitgliedstaaten anlehnten, zumindest mussten sie den Mindestschutz gewähren.23 Was den Institutionenwettbewerb betraf, änderte sich durch die PVÜ kaum etwas. Es blieb beim Territorial- und damit Bestimmungslandprinzip. Immerhin wurde mit dem Inländerprinzip eine Diskriminierung von Ausländern verboten; von nun an war es leichter, ausländische Patente zu erhalten. Die PVÜ stellte aber keine Metaregel zur Schaffung institutionellen Wettbewerbs dar. Sie schaffte ihn dadurch, dass kein einheitliches Patentrecht geschaffen wurde, zwar nicht ab; aber erst wenn die nationalen Patentrechte ohne Ausführungszwang entsprechend dem Ursprungslandprinzip von den anderen Staaten anerkannt worden wären, hätte sich institutioneller Wettbewerb wirklich entfalten können. Diese von einigen Rechtswissenschaftlern propagierte, rein international-privatrechtliche Lösung hatte allerdings keine Chance verwirklicht zu werden.24 22 Die Konvention ist abgedruckt in den Verhandlungen des Reichstages 1900/02, Anlagen Bd. 3, Nr. 342. 23 Gleichzeitig entstand eine Union zum Schutz literarischen und künstlerischen Eigentums, die organisatorisch mit der zum Schutz des gewerblichen Eigentums in Bern zusammengefasst wurde. 24 Beier, Verbandsübereinkunft, S. 342.

130

4. Regulative Standards

4.4.3.3 Hypothesen •

Interpretiert man Patente als Produktregulierung, kann – entsprechend der damit zusammenhängenden Hypothese – die steigende Intensität der staatlichen Eingriffe beim Erfindungsschutz bei weiter bestehenden Unterschieden damit erklärt werden, dass dies den Interessen der exportorientierten Industrien entsprach. Dies trifft durchaus die Realität des letzten Drittels des 19. Jahrhunderts. Die exportorientierte Industrie versprach sich einerseits von Patenten im eigenen Land Schutz auch vor ausländischer Konkurrenz, andererseits wollte sie aber bei der Patentanmeldung im Ausland nicht diskriminiert werden. Auch dort wollte sie Monopolrenten abschöpfen können. Insofern kam ihr das Inländerprinzip bei Weiterbestehen der nationalen Souveränität im Patentwesen entgegen.

•

Interpretiert man Patente als Prozessregulierung wird die entsprechende These widerlegt: Es kam eben nicht zu einer deregulierenden Konvergenz, sondern zu einer schwachen reregulierenden. Ein kompliziertes Anmeldeverfahren und hohe Gebühren bedeuteten zwar zusätzliche Kosten, dafür aber auch Schutz vor inländischer wie vor ausländischer Konkurrenz, wobei dieser Schutz von Land zu Land ganz unterschiedlich ausgestaltet war. Wenn überhaupt, kann ein ‚race to the top’ beobachtet werden. Die Patente sollten für die einheimische Industrie attraktiv sein, gleichzeitig aber auch ausländische Erfinder/Unternehmen zur Patentanmeldung mit anschließender Ausführung anreizen. Die Tatsache, dass sowohl weniger als auch weiter entwickelte Länder der Patentunion erst später beitraten, hatte seine Ursache u.a. darin, dass durchaus nicht alle Branchen Vorteile von einem internationalen Patentregime erwarteten und zwar in erster Linie nicht die importkonkurrierenden.

•

Entsprechend der Hypothese zur Bedeutung der Standortgebundenheit von Investitionen kann man davon ausgehen, dass es Branchen mit internationalen und standortgebundenen Investitionen waren, die auf eine regulative Konvergenz bzw. Harmonisierung auf internationaler Ebene drängten – Chemie, Elektrotechnik und Maschinenbau. Allerdings wehrte sich die Exportindustrie gegen den Ausführungszwang. Dies war ein Grund dafür, dass das Deutsche Reich der Konvention erst später beitrat. Die chemische Industrie verlangte eine längere Übergangsfrist, bis der Ausführungszwang griff, und die deutsche Reichsregierung setzte in langwierigen Verhandlungen eine Änderung der Konvention durch.25 Das Problem des Ausführungszwanges machte auch deutlich, dass ein relationaler Vertrag wie die Patentkonvention durch permanente bilaterale Verhandlungen ergänzt werden musste. Einerseits interpretierte man in Deutschland die Einführung des rigiden Ausführungszwanges in Großbritannien 1907 als protektionistische Maßnahme.26 Nur wenige erkann-

25 Protokolle der Verhandlungen des Reichstages 1900/02, Anlagen Bd. 3, Nr. 342. 26 Damme, Umschwung, S. 231 ff.

4.4 Patentschutz

131

ten sofort die Vorteile, die der Chemieindustrie langfristig daraus erwuchsen, dass sie von nun an mit eigenen Produktionsstätten direkt vor Ort präsent sein musste. Andererseits wehrte man sich aber gegen das Patentsystem der USA, das keinen Ausführungszwang kannte, weil Patente auf Tochterunternehmen in den USA verlagert wurden, die dann im Deutschen Reich für den deutschen Mutterkonzern das Patent anmeldeten und damit selbst dem liberalen deutschen Ausführungszwang nicht unterlagen. In anderen Ländern wie Schweden, Frankreich oder Dänemark stellten sich die Probleme ähnlich dar. •

Dass Wirtschaftszweige mit einem hohen Konzentrationsgrad Richtung und Stärke regulativer Eingriffe auf nationaler wie internationaler Ebene maßgeblich beeinflussen können – wie die These über die Marktstruktur und den politischen Einfluss behauptet –, zeigt das Beispiel des Patentwesens geradezu exemplarisch. Wie im Deutschen Reich griffen die Großindustrien in anderen Ländern in die Entwicklung des Patentwesens und seine multilaterale Koordinierung ein, in Frankreich und der Schweiz ebenfalls vornehmlich die Chemische Industrie.27 In all diesen Fällen konnten sie ihre Maximalforderungen allerdings nicht durchsetzen, weder die nach absolutem Patentschutz ohne Ausführungszwang wie im Fall des Deutsches Reiches oder der USA noch die Forderung, kein Patentgesetz zu verabschieden, wie im Fall der Schweiz.

•

Da es nicht leicht ist, die Nutzen und Kosten nationaler und internationaler Patentregime generell zu bestimmen, müsste zwischen großen und kleinen, entwickelten und weniger entwickelten, exportstarken und importabhängigen Ländern und Industrien unterschieden werden, um präzisere Aussagen über ihre Verteilung machen zu können.28 Man wird aber entsprechend der Hypothese zur Verteilung der Regulierungskosten und -nutzen davon ausgehen können, dass sowohl der Beitritt als auch der Nicht-Beitritt zunächst einer relativ kleinen Gruppe von Industrien nutzte – den Arbeitgebern wie den Arbeitnehmern – und die Kosten in Form höherer Preise von der breiten Masse der Bevölkerung getragen wurden. Allerdings wurden beide Optionen am Ende des 19. Jahrhunderts von der Politik zunehmend aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive beurteilt und angeboten, bis schließlich wie in Deutschland das Argument der Förderung des technischen Fortschritts und des ‚Schutzes der nationalen Arbeit’ nicht mehr nur eine rhetorische Floskel darstellte. Wie ernst es genommen wurde, die eventuellen Verlierer – konkurrierende Industrien oder Verbraucher – eines Beitritts oder Nicht-Beitritts zur Patentunion entschädigen zu müssen, genommen wurde, zeigen die Parlamentsdebatten in dieser Zeit. Die Diskussion darüber, wem Patente nutzten, nahm

27 Ernst Schmauderer, Der Einfluss der Chemie auf die Entwicklung des Patentwesens in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, in: Tradition 16 (1971), S. 144-176; Arndt Fleischer, Patentgesetzgebung und chemisch-pharmazeutische Industrie im Deutschen Kaiserreich (18711918), Stuttgart 1984; Arndt Fleischer, Patentgesetzgebung und chemisch-pharmazeutische Industrie im Deutschen Kaiserreich (1871-1914), Stuttgart 1984. 28 Tilton Penrose, Economics, S. 110 ff.

132

4. Regulative Standards

einen breiten Raum ein: Nutzten sie in erster Linie dem Patentinhaber durch Monopolprofite oder auch der Bevölkerung durch Beschleunigung des technischen Fortschritts und durch die Sicherung von Arbeitsplätzen? •

Die Geschichte der Patentunion bestätigt zumindest teilweise die Hypothese zur Größe der kooperierenden Gruppe und ihrer Mobilität. Anfangs beteiligten sich nur vierzehn Länder, von denen eigentlich nur fünf wirkliche Konkurrenten im Industrialisierungsprozess waren. Die Mobilität von Kapital und Arbeit bzw. der Produktionen war gering. Die spezifischen Investitionen des Beitritts lagen ebenfalls niedrig, weil die nationale Gesetzgebung zunächst weiter gültig war und das strikte Prinzip der gegenseitigen Anerkennung der nationalen Patentgesetze unter Verzicht auf jede Gegenseitigkeit des Erfindungsschutzes galt.

•

Das Problem des Trittbrettfahrens löste sich zu einem guten Teil von selbst. Nicht-Mitglieder der Union konnten zwar die Patente anderer Länder nutzen, ohne mit Strafen rechnen zu müssen. Sobald ihre Wirtschaft aber eigene Patente international schützen lassen wollte, war dies wegen der zu erwartenden Gegenmaßnahmen nicht mehr möglich. Je weiter die Länder in ihrer Industrialisierung fortschritten und selbst innovativ wurden, umso mehr waren sie an einer Teilnahme an der Patentunion interessiert, um ihre eigenen Industrien bzw. Patentnehmer abzusichern. Die Liste der Beitrittsstaaten zeigt dies. Je mehr Staaten sich beteiligten, umso attraktiver wurde die Mitgliedschaft. Bei den Ländern, die Mitglieder waren, aber keine nationalen Patentgesetze besaßen, lag der Fall anders. So konnte die schweizerische Industrie ausländische Patente bei der Produktion im eigenen Land ohne Rücksicht auf Patentrechte nutzen und gleichzeitig eigene Patente in den anderen Mitgliedsstaaten patentieren lassen.29 1887 wurde zwar ein Patentgesetz erlassen, das aber gerade im entscheidenden Bereich der Chemie nur Patentschutz auf „modellhaft darstellbare Verfahren“ gewährte, die bei den allerwenigsten chemischen Verfahren machbar waren.30 Die chemische Industrie in der Schweiz konnte daher weiterhin deutsche Patente nachahmen. Dies änderte sich erst 1908 – 1907 wurde ein neues Patentgesetz erlassen –, nachdem das Deutsche Reich im Zusammenhang mit Verhandlungen über einen neuen Handelsvertrag wirtschaftlichen und politischen Druck ausübte.31 Eine einseitige Ausnutzung der Union war also nur zeitweilig möglich, zumindest wenn das betreffende Land auf den Absatzmarkt eines anderen Landes angewiesen war. Auch die Niederlande, die ebenfalls lange Zeit kein eigenes Patentgesetz besaßen, waren einem solchen Druck – nicht zuletzt auch einem moralischen – ausgesetzt und erließen ein solches 1910.32

29 Vgl. Eric Schiff, Industrialization without National Patents: The Netherlands 1869-1922 and Switzerland 1850-1907, Princeton, N.J. 1971. 30 Walter Wetzel, Naturwissenschaften und chemische Industrie in Deutschland: Voraussetzungen und Mechanismen ihres Aufstiegs im 19. Jahrhundert, Stuttgart 1991, S. 254 ff. 31 Tilton Penrose, Economics, S. 121 ff. 32 Schiff, Industrialization, S. 79.

4.4 Patentschutz

133

•

Mit dem Inländerprinzip und der Unionspriorität wurde ein internationales Clubgut geschaffen. Die Inanspruchnahme des Patentschutzes in einem Land war für Ausländer nur möglich, wenn deren Heimatland ebenfalls das Inländerprinzip praktizierte. Allerdings konnten Verbandsländer auch gar keinen oder nur einen schwachen Erfindungsschutz aufweisen. Die Patentunion war aber so offen konstruiert, dass Verbandsmitglieder zumindest auf bilateraler Ebene das Inländerprinzip mit Nicht-Verbandsmitgliedern vereinbaren konnten. Die Hypothese zur Art des kollektiven Gutes wird also insofern bestätigt, als die regulative Kooperation grundsätzlich durch die Möglichkeit des Ausschlusses vom Konsum des Clubgutes möglich war.

•

Die Patentunion schuf nur in Ansätzen eine feste, formelle Organisation; eine supranationale Komponente gab es nicht. Auch dies war ein Grund dafür, dass sich weiterreichende Normen und Regeln erst allmählich herausbilden konnten. Immerhin war dieser auf Dauer angelegte, multilaterale Zusammenschluss krisenfester als ein lockeres Netz bilateraler Verträge. Dies sollte sich allerdings erst nach dem Ersten Weltkrieg zeigen. Die Tatsache, dass man sich zu einem Verband, zu einer Union zusammenschloss, gab dem völkerrechtlichen Vertrag eine höhere Qualität, der den Zusammenhalt, die Einheit und die Kontinuität förderte. Das internationale Patentregime, das mit der PVÜ geschaffen wurde, wirkte jedenfalls auf die nationale Gesetzgebung zurück. Dazu trug, wie erwähnt, nicht zuletzt das Bureau bei. Die Kooperation wurde zusätzlich dadurch erleichtert, dass im Laufe der Zeit überall auf der Welt der Sinn und Nutzen von Patentgesetzen erkannt wurde. Insofern erfasst die Hypothese über die Homogenität informeller Institutionen und den Organisationsgrad der Kooperationsregimes zumindest ansatzweise die Zusammenhänge. Obwohl die Patentunion weder eine supranationale Organisation besaß noch eine einseitige Vorteilsnahme ausschließen konnte, funktionierte sie – ausgehend von einem niedrigen Niveau multilateraler Kooperation – recht gut: erstens weil sie ein locker gefügtes Gebilde war und die nationale Souveränität kaum einschränkte, zweitens weil die hohen Transaktionskosten eines komplizierten bilateralen Geflechts gespart wurden, drittens weil das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung nationaler Gesetze unter Verzicht auf Gegenseitigkeit befolgt wurde, viertens weil bei Verletzungen der Konvention genügend gegenseitiges Drohpotential vorhanden war, fünftens weil die Konvention bi- und multilaterale Ergänzungen und damit spezifische Ausgestaltungen zuließ.

•

Die PVÜ war nicht konzipiert und vereinbart worden, um die fortgeschritteneren Industrieländern mit entwickelter Technologie vor dem Zugriff der rückständigeren Länder auf dieses technische Wissen zu schützen. Sie umfasste von Anfang an Länder, deren technische, wirtschaftliche und rechtliche Entwicklung sehr unterschiedlich waren. Von den industriell weiter entwickelten Ländern gehörten nur England, Frankreich und die Schweiz zu den

134

4. Regulative Standards

Gründungsstaaten. In diesem Fall trifft Hypothese zum Entwicklungsniveau der Kooperationspartner also nicht zu. Sie postuliert, dass eine Konvergenz bzw. Harmonisierung nationaler Regulierungen umso leichter zu erreichen ist, je gleicher das Entwicklungsniveau der kooperierenden Staaten ist. Der Grund lag darin, dass die Patentunion eben nicht zu einer Angleichung bzw. allenfalls zu einer schwachen Konvergenz führte, die nationale Regulierungen kaum beeinflusste und die nationale Souveränität nicht einschränkte.

135

5. KOORDINATIVE STANDARDS 5.1 SPEZIFIERUNG DES GRUNDMODELLS Im Gegensatz zu regulativen Standards, die negative Externalitäten verhindern sollen, sollen koordinative Standards positive erzeugen.1 Wie regulative Standards können koordinative als Institutionen bezeichnet werden, in denen sich gesellschaftliche Verhaltensregeln materialisieren. Wie bei regulativen Standards kann es bei koordinativen prinzipiell zu institutionellem Wettbewerb zwischen Staaten kommen. Produzenten bieten solche Standards an bzw. fragen sie nach, um Produktionskosten zu sparen, während Konsumenten sie wegen geringerer Transaktionskosten bevorzugen. Das bedeutet, dass solche Standards zugleich Koordinierungsangebote darstellen. Weil Unternehmen prinzipiell an ihnen interessiert sind, sind sie prinzipiell auch dazu bereit, an ihrer Entwicklung mitzuarbeiten. Koordinierungsstandards können daher auf unterschiedliche Weise entstehen: unkoordiniert spontan im Marktprozess oder koordiniert durch kollektive Vereinbarungen innerhalb und außerhalb von Standardisierungsorganisationen bzw. Komitees.2 In beiden Fällen handelt es sich um Formen der Selbststeuerung durch die Marktteilnehmer, die der Fremdsteuerung durch den Staat grundsätzlich nicht bedürfen. Dennoch werden viele koordinative Standards hierarchisch durch den Staat meistens in Absprache mit den Herstellern und Nutzern – manchmal aber auch ohne sie – gesetzt und nur um sie geht es im Folgenden. In diesem Fall entspricht die Standardisierung der Regulierung.3 Auch koordinative Standardisierung ist kein interessenneutraler Vorgang; sie hat verteilungspolitische Konsequenzen. Diejenigen, die ihre bisherigen Standards behalten, sind meist besser gestellt als diejenigen, die ihre Standards anpassen müssen. Das einfache Spiel der Koordination, in dem jeder Teilnehmer den gleichen Standard wünscht, dürfte eine Ausnahme darstellen. Wahrscheinlicher dürfte die Variante sein, dass alle Teilnehmer zwar einen gemeinsamen Standard bevorzugen, aber Uneinigkeit darüber besteht, auf welchen man sich einigen soll. Zwischenstaatliche Standardisierung bedeutet letztlich das Ende eines Standardisierungs– oder Regulierungswettbewerbs. Bis zur endgültigen Einigung über ei1 2 3

Raymond Werle, Technische Standardisierung im deregulierenden Europa, in Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie 16 (1997), S. 54 ff. Helmut Voelzkow, Private Regierungen in der Techniksteuerung. Eine sozialwissenschaftliche Analyse der technischen Normung, Frankfurt, New York 1996. Marcel Thum, Netzwerkeffekte, Standardisierung und staatlicher Regulierungsbedarf, Tübingen 1995; Charles B. Blankart, Günter Knieps, State and Standards, in: Public Choice 77 (1993), S. 39 ff.

136

5. Koordinative Standards

nen einheitlichen Standard kann es einen solchen Wettbewerb aber durchaus geben – vor allem bei der unkoordinierten bzw. nicht–kooperativen Form der Standardisierung, aber auch bei der koordinierten bzw. kooperativen innerhalb einer Gruppe von Staaten, die den Prozess der Standardisierung organisieren. Koordinative Standards haben auch sonst eine erhebliche Bedeutung für den Systemwettbewerb.4 Sie sind nicht nur Regeln, die den institutionellen Wettbewerb transparenter machen. Sie können auch Metaregeln sein, die den Wettbewerb ordnen. Bei Koordinationsstandards kann zwischen technischen und transaktionalen unterschieden werden.5 Technische Koordinierungsstandards dienen vor allem dazu, die Kompatibilität von Komponenten und die Interoperationalität von Systemen herzustellen und zu sichern – von einheitlichen Steckern über eine gemeinsame Spurbreite bei Eisenbahnen bis zu gleichen Modulationstechniken. Sie sollen die Funktionsfähigkeit technischer Systeme, ihre Betriebssicherheit, ihre Effizienz gewährleisten. Transaktionale Koordinierungsstandards üben prinzipiell die gleichen Funktionen aus, d.h., sie dienen ebenfalls dazu, die Kompatibilität und die Interoperationalität von Systemen herbeizuführen, allerdings nicht die von technischen, sondern von „rechtlichen“. Beispiele sind ein standardisiertes Vertragsrecht, standardisierte Bilanzierungsvorschriften oder Bestimmungen der Kreditvergabe, aber auch einheitliche Maße, Gewichte oder Währungen. Ein wesentlicher Unterschied besteht allerdings darin, dass transaktionale Koordinierungsstandards selten freiwillig über den Markt entstehen, sondern in den meisten Fällen durch staatliche gesetzte Normen, d.h. durch Regulierung. Im Folgenden sollen die generellen Hypothesen zu den regulativen Standards um solche ergänzt werden, die sich speziell auf koordinative Standards beziehen.6 Dabei wird zunächst danach gefragt, wann private Akteure überhaupt eine öffentliche Regulierung bei koordinativen Standards wünschen. Anschließend wird der Frage nachgegangen, wann öffentliche Akteure solche Regulierungen anbieten und wann Staaten zur Kooperation bereit sind, um durch koordinative Standardisierung die Kompatibilität der Komponenten und damit Interkonnektivität der Systeme herzustellen. 4

5 6

Marcus Müller, Systemwettbewerb, Harmonisierung und Wettbewerbsverzerrung. Europa zwischen einem Wettbewerb der Gesetzgeber und vollständiger Harmonisierung, Baden– Baden 2000. Kenneth W. Abbott, Snidal Duncan, International ‚standards’ and international governance, in: Journal of European Public Policy 8 (2001), S. 345 ff. Philipp Genschel, Standards in der Informationstechnik. Institutioneller Wandel in der internationalen Standardisierung, Frankfurt, New York 1995; Kai A. Konrad, Marcel Thum, Fundamental Standards and Time Constistency, in: Kyklos 46 (1993), S. 545 ff.; OECD, Regulatory Reform and International Standardization (OECD Working Party of the Trade Committe), Paris 1999; Hendrik Spruyt, The supply and demand of governance in standard– setting: insights from the past, in: Journal of European Public Policy 8 (2001), S. 371 ff. Sykes, Product Standards for Internationally Integrated Goods Markets, Washington, DC. 1995.

5.2 Spezifizierung des Grundmodells

137

Wann fragen private Akteure die Regulierung koordinativer Standards nach? •

Hypothese: Standards bei Netzwerkgütern

Koordinierungsstandards können, wie gesagt, auf unterschiedliche Weise entstehen: erstens hierarchisch durch Monopolunternehmen oder den Staat, zweitens unkoordiniert spontan im Marktprozess oder drittens koordiniert durch kollektive Vereinbarungen innerhalb und außerhalb von Standardisierungsorganisationen. Die private Selbststeuerung trifft insbesondere für Netzwerkgüter mit positiven externen Effekten zu: Je mehr Marktteilnehmer sich bestimmten Standards anschließen, umso größer ist der Nutzen für den einzelnen. Das gilt auch für Konventionen – zumindest für die Art, bei denen es für alle von Vorteil ist, sich an sie zu halten, und Außenstehende keinen Vorteil davon haben, sie zu ignorieren. Eine klare Abgrenzung der drei Arten der Standardisierung ist allerdings kaum möglich. Oft bilden sich Standards über den Markt heraus, die dann nachträglich als staatliche Normen festgeschrieben werden. Dennoch kann folgende Hypothese formuliert werden: Bei Netzwerkgütern (auch bei Konventionen) mit starken positiven Externalitäten wird die private Nachfrage nach öffentlicher Regulierung schwächer sein und die Wirtschaft eher eine Selbststeuerung praktizieren als bei Netzwerkgütern mit geringen positiven Externalitäten. Eine solche Standardisierung eignet sich insbesonders für Situationen, in denen es darum geht, bereits existierende Techniken zu standardisieren, also aus einer Anzahl von bereits implementierten Lösungen einen Standard auszuwählen. Sie wird nur schwer zu erreichen sein, wenn die positiven Netzwerkexternalitäten gering sind, d.h., das Risiko groß ist, den eigenen bisher verwendeten Standard aufgeben zu müssen und zu einem neuen zu wechseln. Es ist eben nicht absehbar, ob sich dieser auch wirklich durchsetzen wird. •

Hypothese: Standard als öffentliches Gut

Eine staatliche Regulierung oder hierarchische Standardisierung wird um so eher verlangt, je näher ein Standard einem öffentlichen Gut kommt, d.h., je weniger private Akteure sich die Vorteile der Normsetzung exklusiv aneignen können. Netzwerkgüter oder offene Standards sind zwar per se öffentliche Güter, d.h., es besteht keine Rivalität und keine Ausschlussmöglichkeit. Diese sollen ja gerade nicht greifen, um die Vorteile von Netzwerkgütern nutzen zu können. Verbindet man aber mit dem Charakter eines öffentlichen Gutes zusätzlich die Eigenschaft, dass es schwierig ist, exklusiv private Gewinne aus ihnen zu ziehen, macht die These Sinn. Beispielsweise braucht die Standardisierung von Steckern keine hierarchische Lösung durch den Staat, da wohl die meisten Unternehmen daran interessiert sein werden, dass ihre elektrischen Geräte in dieser Hinsicht mit anderen

138

5. Koordinative Standards

kompatibel sind. Bei der Standardisierung von Maßen und Gewichten besteht ein solches Interesse an Standardisierung nur bedingt, obwohl sich auch bei ihnen zumindest ein Teil der Kompatibilitätsvorteile in Form höherer Transaktionen und der daraus resultierenden Gewinne aneignen lässt. •

Hypothese: Standardsetzende Vorreiterunternehmen

Wenn es ein Vorreiterunternehmen gibt, das bereits Standards gesetzt hat, werden Nachfolgeunternehmen – egal ob diese Standards „objektiv“ die günstigsten sind – wenig Interesse daran haben, mit entsprechendem Kostenaufwand konkurrierende Standards zu entwickeln. Sie werden vielmehr den bereits bestehenden Standard übernehmen, oftmals weniger aus Überzeugung, sondern eher gezwungener Maßen. Diese Entwicklung kann eine starke Pfadabhängigkeit hervorrufen und in einer Lock–in–Situation enden. Es greifen die Komponenten, die Pfadabhängigkeiten bei Netzwerkgütern hervorrufen: hohe Fix– oder Errichtungskosten, die bei steigender Nutzung zu Kostendegressionen führen; Lerneffekte bei der Anwendung der Standards; positive Koordinations– oder Kompatibilitätseffekte, Risikoaversion beim Wechsel zu einem anderen Standard und wechselseitige Erwartungs– und Vertrauenseffekte zwischen den Nutzern der Standards bzw. Systeme. Es findet eine sequentielle Übernahme der Standards im Markt durch nichtkooperative Standardisierung statt. Sie bedingt keine Kommunikation, Organisation oder staatliche Steuerung. Auch in diesem Fall wird es also schwerlich dazu kommen, dass Unternehmen den Staat anrufen, um die Standardisierung durch staatliche Regulierung durchsetzen zu lassen. Wenn es Standardsetzende Vorreiterunternehmen gibt, die über eine gewisse Marktmacht verfügen, so dass die später in den Markt eintretenden Unternehmen die bereits vorhandenen Standards übernehmen, wird die Nachfrage nach öffentlicher Intervention schwach sein. •

Hypothese: Verschiedene gleichwertige Standards und versunkene Kosten

Problemlos werden Standards durch die Marktteilnehmer nur dann übernommen, wenn diese über vollständige Informationen verfügen und gleiche Präferenzen haben. Dies wird in der Realität allerdings nur selten der Fall sein. Wenn bereits unterschiedliche Standards auf einem Produktmarkt etabliert sind und es keinen dominanten, standardprägenden Akteur mit entsprechender Marktmacht gibt, ist es eher fraglich, ob die unterschiedlichen Standards zugunsten eines gemeinsamen Standards aufgegeben werden. Unternehmen haben einerseits zwar Anreize, ihre Produkte kompatibel zu gestalten, um die positiven Netzwerkexternalitäten zu nutzen. Andererseits gibt es aber den entgegengesetzten Anreiz, das Produkt zu differenzieren und inkompatibel zu gestalten, um Monopolrenten abzuschöpfen. Bei mehr oder weniger gleichwertigen Standards besteht kein unmittelbarer Anreiz, zu einem anderen inländischen oder gar ausländischen Standard zu wechseln. Auch hier greifen die prozessimmanenten Rückkoppelungseffekte der Pfadabhän-

5.2 Spezifizierung des Grundmodells

139

gigkeit. Dies gilt besonders dann, wenn die Entwicklung von Standards mit hohen Kosten verbunden war. Wenn nicht garantiert ist, dass alle anderen Wirtschaftsakteure auf nationaler und internationaler Ebene auch wechseln, kann ein individueller, unkoordinierter Wechsel sogar Nachteile bringen. Es bleibt also bei unterschiedlichen Standards, mit denen nicht selten protektionistische Strategien verfolgt werden. Wenn es auf Produktmärkten bereits gleichwertige Standards gibt, deren Entwicklung mit hohen Kosten verbunden waren, werden Unternehmen am Status quo interessiert sein und selten eine öffentliche Durchsetzung eines einheitlichen Standards fordern, weil sie hoffen, dass sich ihre Standards durchsetzen werden, oder sie diese als protektionistisches Mittel nutzen wollen. •

Hypothese: Verteilungswirkungen der Standardisierung

Die Gefahr, dass es beim Status quo unterschiedlicher und letztlich ineffizienter Standards bleibt, nimmt ab, wenn die Marktteilnehmer kommunizieren. Dadurch eröffnet sich die Möglichkeit der kooperativen Standardisierung, die mit oder ohne Beteiligung des Staates erfolgen kann. Die Tatsache, dass koordinative Standards häufig durch den Staat in Absprache mit den Herstellern und Nutzern gesetzt werden, also in einer Mischung aus hierarchischer und kooperativer Standardisierung, mag damit zusammenhängen, dass die Koordinierung von Standards, wie erwähnt, kein interessenneutraler Vorgang ist; sie hat verteilungspolitische Konsequenzen. Wenn einheitliche Standards gewünscht werden, die Verteilungswirkungen der Standardisierung aber unterschiedlich oder nicht vorhersehbar sind, wird eher eine öffentliche Regulierung der Standards nachgefragt, als wenn die Verteilungswirkungen gleich oder vorhersehbar sind. Wann bieten öffentliche Akteure die Regulierung von koordinativen Standards an und wann sind sie zur Kooperation bereit?7 •

Hypothese: Gemeinwohl und politische Renten

Politiker, Parteien, Parlamente oder Regierungen greifen in den Prozess der Standardisierung aus unterschiedlichen Gründen ein. Zum einen sind sie an einheitlichen Standards interessiert, wenn sie hoffen, mit ihrer Hilfe das Gemeinwohl verbesserten bzw. die gesamtwirtschaftliche Effizienz erhöhen zu können. Der weite 7

Walter Mattli, The politics and economics of international institutional standards setting: an introduction, in: Journal of European Policy 8 (2001), S. 328 ff.; Raymund Werle, Institutional aspects of standardization – jurisdictional conflicts and the choice of standardization organizations, in: Journal of European Policy 8 (2001), S. 392 ff.

140

5. Koordinative Standards

Bereich des Gemeinwohls reicht von der Waffentechnik im Rahmen der Verteidigung über die Dienstleistungen von Post und Telekommunikation bis zur Medizintechnik im Rahmen des Gesundheitswesens. Standardisierungen zur Erhöhung der gesamtwirtschaftlichen Effizienz zielen darauf, den Handel zu erleichtern, den Informationsaustausch zwischen Wirtschaftssubjekten zu verbessern oder Informationsasymmetrien abzubauen, d.h. positive Externalitäten zu erzielen. Die Politik wird vor allem dann aktiv, wenn die nichtkooperative Standardisierung über den Markt oder die kooperative durch private Standardisierungsorganisationen nicht zum gewünschten Ergebnis führt. Zum anderen verfolgen politische Akteure ihre eigenen Interessen. Sie werden ihre Klientel bevorzugen und beispielsweise inländische Produzenten gegenüber ausländischen Konkurrenten schützen. Standards werden gezielt zum Aufbau technischer oder auch transaktionaler Handelshemmnisse eingesetzt, um strategische Markteintrittsbarrieren zu errichten. Politiker wollen mit wirtschaftlichen Barrieren politische Renten erwirtschaften. Sie müssen also bei ihren Eingriffen in die koordinative Standardisierung – wie bei der regulativen – die damit verbundenen Kosten und Nutzen berücksichtigen, d.h. die unmittelbaren wirtschaftlichen ebenso wie die mittelbaren politischen. Dabei können beispielsweise die unmittelbaren wirtschaftlichen Nutzen in höheren Staatseinnahmen bestehen, die zugleich auch mittelbaren politischen Nutzen stiften. Politische Akteure werden Regulierungen zur koordinativen Standardisierung dann anbieten, wenn sie sich davon wirtschaftlichen Nutzen, vor allem aber politische Vorteile versprechen. •

Hypothese: Partielle Interessendivergenzen und neue Techniken

Die folgenden Aussagen, die den Prozess der Standardisierung als Koordinationsspiel begreifen, können sowohl private wie staatliche bzw. wirtschaftliche wie politische Akteure erfassen. Da hier die internationale Koordination nationaler Regulierungen im Vordergrund steht, sollen sich die Thesen aber auf Regierungen/Staaten beziehen. Wenn alle Akteure (Staaten) den gleichen Standard wollen, handelt es sich um ein einfaches Koordinationsspiel bzw. um ein einfaches Kommunikationsproblem. Im Idealfall wirken Koordinierungsstandards wie Konventionen und setzen sich von selbst durch, weil ihre Verteilungswirkungen als neutral eingeschätzt werden. Die einfache Koordination dürfte eine Ausnahme sein, weil die Informationen, Präferenzen und Koordinationsgewinne und –verluste eben unterschiedlich verteilt sind. Wahrscheinlicher dürfte die Variante sein, in der die Akteure zwar unterschiedliche Standards bevorzugen, immerhin aber wünschen, dass eine Einigung erzielt wird, weil es für alle von Vorteil ist, wenn sich nur eine von mehreren Möglichkeiten durchsetzt. In der Spieltheorie wird diese Situation als ‚Kampf der Geschlechter’ bezeichnet. Jeder Teilnehmer wird also versuchen, die anderen da-

5.2 Spezifizierung des Grundmodells

141

von zu überzeugen, dass der eigene Standard für alle der beste ist. Die Interessendivergenzen sind nicht grundsätzlicher, sondern partieller Natur. Dies wird meist der Fall sein, wenn die Technik neu und den Akteuren noch weitgehend unbekannt ist: Sie haben noch keine hohen Einrichtungskosten gehabt und sind noch nicht auf eine spezifische Lösung festgelegt. Die Chancen, dass sich die Akteure (Staaten) auf einen gemeinsamen Standard einigen, sind dann besonders hoch, wenn die Technik noch neu ist und keine hohen Einrichtungskosten getätigt worden sind. In diesem Fall werden lediglich partielle Interessendivergenzen bestehen, die überbrückbar sind. •

Hypothese: Größe der kooperierenden Gruppe

Noch komplizierter wird die Koordination, wenn einige der Akteure (Staaten) nur dann an einer Kooperation interessiert sind, wenn sie ihre eigenen Standards durchsetzen können. In diesem Fall bestehen prinzipielle Interessendivergenzen. Da es dennoch für alle von Vorteil wäre, wenn gemeinsame Standards gefunden würden, führt das individuell (einzelstaatlich) rationale Verhalten zu einem Resultat, das eigentlich keiner will und das deshalb kollektiv nicht rational ist. Es stellt sich dann die Frage, ob die prinzipiellen Gegner einer Standardisierung, die nicht auf den eigenen Standard hinausläuft, von vornherein vom Koordinierungsprozess ausgeschlossen werden sollen oder kompensiert werden können. Wenn es prinzipielle Interessendivergenzen gibt, ist der Effekt der Inklusivität (Exklusivität) von kooperativer Standardisierung ambivalent, so dass die üblichen Annahmen der Theorie des kollektiven Handelns ergänzt werden müssen. Je größer (kleiner) die Zahl der betroffenen Akteure (Staaten) ist, die zur Standardisierung bereit sind, desto besser (schlechter) sind die Chancen der Durchsetzung der vereinbarten Standards. Allerdings gilt auch, dass es umso schwieriger (leichter) ist eine Einigung zu erzielen, je größer (kleiner) die kooperierende Gruppe ist. Die Standardisierung wird durch das eine gefördert, durch das andere behindert. In einem Gebiet mit einheitlicher Jurisdiktion kann die Politik durch hierarchische Standardisierung diese paretoinferiore Situation auflösen. Zwischen mehr oder weniger selbständigen politischen Einheiten kann dies eine internationale Organisation erreichen, wobei die Möglichkeit der Mehrheitsentscheidung bzw. ein supranationales Organ mit entsprechender Kompetenz die Standardisierung erleichtern würde. Gibt es keine supranationalen Kompetenzen bzw. wird auf streng intergouvernementaler Ebene verhandelt, scheidet Hierarchie als Standardisierungsoption aus.

142 •

5. Koordinative Standards

Hypothese: Räumliche Verteilung der Märkte

Die folgende Hypothese soll einen Zusammenhang zwischen der räumlichen Verteilung der Märkte und der Nachfrage nach Standardisierung herstellen. Wenn Märkte geografisch so weit auseinander liegen, dass sie vor dem Hintergrund der zeitspezifischen Verkehrstechnik nur bedingt oder gar nicht Waren austauschen, wird kaum das Bedürfnisse entstehen, gemeinsame Standards zu entwickeln. Dies wird erst dann der Fall sein, wenn Wirtschaftsräume enger zusammenrücken und sich der Handel intensiviert. Je enger Länder bzw. Märkte räumlich und über den Handel miteinander verbunden sind, umso stärker werden die Akteure (Staaten) an gemeinsamen Standards interessiert sein und umso eher werden sich Regierungen in den Standardisierungsprozess einschalten. Diese Hypothese mag banal klingen, ist aber unter historischer Perspektive von erheblicher Relevanz. •

Hypothese: Größe der Staaten und ihrer Märkte

Zum Schluss soll noch eine Hypothese über den Zusammenhang zwischen der Bedeutung einzelner Staaten und ihrer Märkte und der Durchsetzung der Standards formuliert werden. Sie lehnt sich an die vergleichbare Hypothese für private Akteure an und postuliert, dass dominante Staaten – ebenso wie dominante Produzenten – versuchen, ihre Standards in der internationalen politischen Arena durchzusetzen. Wenn Länder unterschiedliche koordinative Standards besitzen, setzen sich diejenigen der großen bzw. dominanten durch, d.h., ihre Standards diffundieren in die kleineren Länder. Natürlich können die Hypothesen über die internationalen Beziehungen, die für die regulativen Standards formuliert worden sind, auch auf die koordinativen angewendet werden. Im Übrigen gilt auch hier, dass die Hypothesen auf vielfältige Weise miteinander kombiniert werden können. Um ein Beispiel zu nennen: Wenn Koordinationsstandards nur schwache positive Externalitäten aufweisen, alle Akteure grundsätzlich aber einen gemeinsamen Standard wollen, die Größe der kooperierenden Gruppe klein und die Technik noch relativ neu ist, spricht vieles dafür, dass sich die Staaten auf einen gemeinsamen Standard einigen werden.

5.2 Maße und Gewichte

143

5.2 MAßE UND GEWICHTE 5.2.1 Vorbemerkungen Wirtschaftliche Systeme mit zunehmender technischer Komplexität, größeren Fertigungsserien, expandierenden Märkten und damit abnehmenden direkten Kontakten zwischen zuliefernden und weiterverarbeitenden Unternehmen, zwischen Produzenten und Konsumenten benötigen koordinative Standards. „Ein Bemühen um Vergleichbarkeit lag seit alters jeder wirtschaftlichen Ordnung zugrunde. Die Forderung nach Einheitlichkeit jedoch, nach Vereinfachung durch abstrakte Normung, ist ein Charakteristikum der Neuzeit und wurde seit dem 18. Jahrhundert zu einer Triebfeder der Modernisierung.“1 Im Hinblick auf die rein technischen Standards setzte sich dieser Drang zur Einheitlichkeit – zu ‚Normalien’, wie es damals hieß – von der Mitte des 19. Jahrhunderts, endgültig von den 1870er Jahren ab mit der beginnenden Massenproduktion durch.2 Bei Maßen und Gewichten begann der Prozess der Standardisierung allerdings einige Jahrzehnte früher. Die Welt der Maße war in den deutschen Staaten, wie in anderen Ländern, bis Anfang des 19. Jahrhunderts durch eine extreme Vielfalt von Systemen gekennzeichnet, die nebeneinander bestanden und ihrerseits wieder unterschiedlich tief gegliedert waren.3 Beispielsweise gab es in den deutschen Territorien vor dem 19. Jahrhundert allein 30 verschiedene Längeneinheiten mit der Bezeichnung ‚Fuß’ oder jeweils besondere Hohlmaße für Getreide, Leinsaat, Steinkohle, Torf, Holz, Bier, Wein und so weiter mit jeweils unterschiedlichen oder auch gleichen Bezeichnungen, denen dann allerdings unterschiedliche Maßeinheiten zugrunde lagen. Maßeinheiten wurden willkürlich verringert, wenn die Landesherren ihre Einnahmen aus der darauf erhobenen Steuer erhöhen wollten. Sie wurden verkleinert, um auf diese Weise höhere Transportkosten oder sinkende Preise aufzufangen. Überlegungen, diese Vielfalt zu reduzieren, wurden in den europäischen Ländern zwar immer wieder angestellt, aber erst mit der Französischen Revolution, der politischen Neuordnung Europas unter französischem Einfluss und den Befreiungskriegen wurde am Anfang des 19. Jahrhundert das Projekt der Vereinheitlichung ernsthaft in Angriff genommen. Bis dahin war der ‚Staat’ an der Standardisierung von Maßen und Gewichten zwar beteiligt gewesen, hatte sich aber zurückgehalten. Seit dem Mittelalter hatte das Regal der Standardisierung nicht mehr bei der obersten politischen Autorität des Alten Reiches gelegen, sondern war auf die 1

2

3

Harald Witthöft, Von der Vereinheitlichung und Normierung der Papierflächen im 19. und 20. Jahrhundert. Folio, DIN–Formate und Pes Romanus als Grundlage des modernen Büros, in: Wilfried Feldenkirchen u.a. (Hg.), Wirtschaft, Gesellschaft, Unternehmen. Festschrift für Hans Pohl zum 60 Geburtstag, Stuttgart 1995, S. 516. Wolfhard Weber, Verkürzung von Zeit und Raum. Techniken ohne Balance zwischen 1840 und 1880, in: Wolfgang König, Wolfhard Weber (Hg.), Netzwerke, Stahl und Strom 1840 bis 1914, Berlin 1997, S. 259. Harald Witthöft, Der Staat und die Unifikation der Masse und Gewichte in Deutschland im späten 18 und im 19. Jahrhundert, in: Jean–Claude Hocquet (Hg.), Acta Metrologiae Historicae III, St. Katharinen 1992, S. 50.

144

5. Koordinative Standards

Obrigkeiten der Territorien und Städte und auf die Zünfte übergegangen. Erst im späten 18. und dann im frühen 19. Jahrhundert übernahm der sich in der Zwischenzeit herausgebildete moderne Territorialstaat wieder die Regie. 5.2.2 Funktionsweise 5.2.2.1 Ausgangssituation Mit dem Ende des Deutschen Reiches, der Auflösung der geistlichen und der kleinen weltlichen Territorien und mit der Schaffung zusammenhängender Flächenstaaten wurden die Voraussetzungen für eine Reduzierung und Vereinheitlichung des Maßwesens geschaffen.4 Da sich die neuen Staaten aus unterschiedlichen Territorien zusammensetzten, standen sie fast alle vor dem Problem, die hinzugewonnenen Gebiete durch Staats–, Verwaltungs– und Gesellschaftsreformen zu integrieren, und dazu gehörte auch der Versuch, ein einheitliches Maß– und Gewichtssystem zu etablieren. Eine große Auswahl hatten sie dabei nicht; letztlich kamen nur der weit verbreitete altfranzösische (Pariser) Königsfuß oder der neufranzösische Meter in Frage. Lediglich größere Staaten wie Preußen konnten es sich leisten, einen anderen Standard zu wählen. Längen– und Gewichtsmaße hingen im Übrigen eng zusammen. Eine Reform des Maßwesens bedeutete, dass Längen– und Gewichtsmaße gemeinsam nach einer einheitlichen Norm festgelegt wurden. Innerhalb des Rheinbundes lassen sich unabhängig von der tatsächlichen Realisierung drei Ansätze unterscheiden:5 (1) In den französisch besetzten Gebieten, im Königreich Westfalen und im Großherzogtum Frankfurt wurden durch ihre Verfassungen von 1808 und 1810 die neufranzösischen Metermaße ohne Veränderung eingeführt. Das Großherzogtum Hessen–Darmstadt folgte 1811. Im Großherzogtum Berg wollte man ebenfalls das metrische System übernehmen, allerdings wurde die entsprechende Verfassungsnorm dann doch nicht umgesetzt. (2) Die unabhängigen Rheinbundstaaten konnten sich dagegen nicht für den Meter in reiner Form entscheiden. In Baden wurde mit dem Edikt von 1810 das französische System erheblich modifiziert, vor allem wurde die abstrakte Nomenklatur durch die herkömmlichen Bezeichnungen ersetzt. (3) Die großen Rheinbundstaaten Württemberg und Bayern entschieden sich für eigene, vom Meter unabhängige Systeme, indem sie die alten Stuttgarter bzw. Münchener Residenzmaße als Landeseinheiten erneuerten. Der Versuch, ein einheitliches Maß– und Gewichtssystem innerhalb des Rheinbundes zu etablieren, scheiterte also. 4

5

Victor Wang, Die Vereinheitlichung von Mass und Gewicht in Deutschland im 19. Jahrhundert. Analyse des metrologischen Wandels im Großherzogtum Baden und anderen deutschen Staaten 1806 bis 1871, St. Katharinen 2000; S. 51 ff. Wolfgang von Hippel, Von der Mühsal der Modernisierung – Die Einführung des metrischen Systems in der linksrheinischen Pfalz, in: W Schmierer u.a. (Hg.), Aus südwestdeutscher Geschichte. Festschrift für H.–M. Maurer zum 65. Geburtstag, Stuttgart 1994, S. 580 ff.

5.2 Maße und Gewichte

145

Die Maßreformen machten zugleich deutlich, dass die Vereinheitlichung kein einmaliger legislativer Akt war, sondern ein mehr oder weniger langwieriger Prozess, der durch eine sequentielle Übernahme der neuen Maße gekennzeichnet war, wobei es Fort–, aber auch Rückschritte gab. Jahre nach der offiziellen Einführung wurden noch die alten, traditionellen Einheiten verwendet, so dass z. B. in Württemberg mehrere Nachbesserungen der neuen Maßordnung notwendig waren. Wie schwierig ein solcher Reformprozess war, wird auch daran deutlich, dass selbst Frankreich 1812 wieder alte vormetrische Maßbezeichnungen als so genannte Gebrauchsmaße zuließ. Dies stiftete nicht nur in Frankreich, sondern auch in den deutschen Staaten, die das französische System übernommen hatten, Verwirrung. Das Großherzogtum Frankfurt führte 1812 zwar das metrische System ein, ließ auch die entsprechenden Reduktionstabellen erstellen und Maßinspektoren ausbilden. Es gestattete gleichzeitig aber, dass „für den täglichen Handel und Wandel und bei mündlichen Uebereinkünften über kleinere Gegenstände“ weiter die bisherigen Maße verwendet werden durften. Die neuen Maße und Gewichte wurden nur für den schriftlichen Geschäftsverkehr, die öffentliche Verwaltung und gerichtliche Entscheidungen vorgeschrieben.6 Mit dem Ende der französischen Herrschaft verlor das metrische System dann schnell an Bedeutung; man kehrte zu den alten Maßen und Gewichten zurück. Das Großherzogtum Hessen–Darmstadt führte 1817 als letzter süddeutscher Flächenstaat in dieser Phase der territorialen Maßunifikationen eine neue, eigenständige Maß– und Gewichtsordnung ein. Die preußische Maß– und Gewichtsordnung von 1816 unterschied sich sowohl in ihren Voraussetzungen als auch in ihren Motiven von den Reformen im rheinbündischen Deutschland.7 Es scheint auf preußischer Seite kein Bedürfnis bestanden zu haben, sich mit den zur gleichen Zeit in anderen deutschen Staaten stattfindenden Regulierungen abzustimmen. Der neue Preußische Fuß wurde auf die Länge des Sekundenpendels in Berlin normiert, wobei man großen Wert auf wissenschaftliche Exaktheit – der Berliner Fuß war der genaueste Standard in Deutschland –, auf effektive Kontrolle und Sicherung des Maßwesens legte. Es sollte kein radikal neues Maßsystem eingeführt, d.h. nicht völlig mit dem bisherigen gebrochen werden. In den Rheinprovinzen, in denen das metrische System zunächst noch gültig blieb, wurde in den 1820er Jahren dann ebenfalls auf Einführung der neuen Maße gedrängt. 1839 schrieb man den Fuß für ganz Preußen als ‚Normal’ gesetzlich fest. Insgesamt gelang es also nicht, die landesherrlichen, städtischen oder zünftigen Maße unmittelbar in ein für ganz Deutschland harmonisiertes System zu überführen. Dies sollte erst ein halbes Jahrhundert später entstehen.8 6 7

8

Verordnung von 1813, zitiert nach Wang, Vereinheitlichung, S. 61. Harald Witthöft, Von der Einführung und Sicherung eines einheitlichen Längenmaßes im Königreich Preußen (1714–1839), in: Dieter Ahrens, Rolf A. Rottländer (Hg.), Ordo et mensura, St. Katharinen 1990, S. 95 ff. Zu den verschiedenen Gesetzen und Verordnungen, die in deutschen Staaten erlassen wurden, siehe Harald Witthöft (Hg.), Deutsche Masse und Gewichte des 19. Jahrhunderts nach Gesetzen, Verordnungen und autorisierten Publikationen deutscher Staaten, Territorien und Städte (Handbuch der Historischen Metrologie, Bd.2), St. Katharinen 1993.

146

5. Koordinative Standards

Warum aber griff der Staat überhaupt ein? Warum überließ er die Regelung der Maße und Gewichte nicht weiterhin den unteren Gebietskörperschaften, den Städten und Kommunen oder privatwirtschaftlichen Vereinigungen wie Zünften bzw. Innungen? Handel und Gewerbe waren bis dahin durchaus in der Lage gewesen, den korrekten Gebrauch von Maßen und Gewichten zu sichern. Wie zahlreiche Zunftordnungen zeigen, hatten Handwerk und Handel Kontrollmechanismen entwickelt, die nicht nur die Qualität, sondern auch die Quantität der Waren gewährleisteten. Neben dieser Selbstüberwachung hatten auch Stadt und Rat als kontrollierende Organe eingegriffen und waren teilweise rigoros gegen Normverletzungen vorgegangen.9 Einer der wesentlichen Gründe war sicherlich die politische Symbolik, die ein einheitliches Maßwesen ausdrücken konnte. Die vielfältigen metrologischen Systeme, in denen sich die vormaligen Herrschaftsstrukturen widergespiegelt hatten, wurden durch Standards abgelöst, die nun die staatliche Einheit symbolisieren sollten. Der neue bürgerliche Staat zog sich im Vergleich zum alten feudalen zwar tendenziell aus der Wirtschaft zurück, zeigte aber gerade deshalb in bestimmten Bereichen Präsenz. Michael Friedrich Wild, Staatsbeamter in Baden und für die Vereinheitlichung der Maße und Gewichte in diesem Land verantwortlich, sah 1814 das Interesse der Regierungen an der Beseitigung der „Verschiedenheit und Verwirrung“ im Maßwesen darin, dass diese „eine große Beschwerde sowohl in der Erhebung, als in der Verrechnung der Abgaben und Besoldungen, in allen Übersichten über die Preise der Lebensmittel, über die Bedürfnisse ec. verursacht.“10 Er drückte damit zum einen die staatliche Verantwortung für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung aus, die neben der Gewerbeförderung und anderen Politiken eben auch ein einheitliches, staatlich überwachtes Maßsystem beinhaltete. Dabei war eine solche Vereinheitlichung durchaus nicht unumstritten; es gab Befürworter, aber eben auch Gegner. Mit der Vereinheitlichung wurden traditionelle wirtschaftliche und soziale Beziehungen verändert und damit – wenn man so will – Herrschaftsverhältnisse aufgebrochen. Zumindest konnte man schwer vorhersehen, wer Gewinner und wer Verlierer der Maßreform sein würde. Zum anderen wies Wild auf die Bedeutung der Maße und Gewichte für die öffentliche Finanzwirtschaft hin, die in diesen Jahren extremen Belastungen ausgesetzt war. Solange die territorial sehr unterschiedlichen Abgaben und Besoldungen in Naturalien und nicht oder nur teilweise in Geld geleistet worden waren, hatten die dahinter stehenden politisch–ökonomischen Beziehungen auf unterschiedlichen Maßen und Gewichten basiert. Sobald der moderne Flächenstaat eine zentralisierte und monetarisierte Finanzwirtschaft einführte, musste eine Maßreform die Finanzverwaltung vereinfachen. „Auf dem Weg zu einer gänzlichen Umstellung auf die reine Geldwirtschaft bedeutete Vereinheitlichung von Maß und Gewicht vor diesem Hintergrund, die staatlichen Einnahmen und Ausgaben vergleichbar und damit berechenbar zu machen.“11 Bei der Maß9 Wang, Vereinheitlichung, S. 207. 10 Zitiert nach Witthöft, Staat, S. 49. 11 Wang, Vereinheitlichung, S. 130.

5.2 Maße und Gewichte

147

reform von 1828 in Baden wurde einerseits davor gewarnt, durch eine konsequente Übernahme des französisch–metrischen Systems traditionelle Handelsbeziehungen zu gefährden. Andererseits hoffte man, gerade dadurch den Zugang zu den Märkten Frankreichs und anderer Staaten zu erleichtern, die das metrische System bereits besaßen.12 Die badische Regierung verfolgte mit dem neubadischen Maßsystem also zumindest mittelbar auch handelspolitische Ziele. Die Entscheidung gegen das weit verbreitete Kölner Gewicht wurde bewusst zu Ungunsten des Klein– und Binnenhandels und zu Gunsten des Groß– und Außenhandels getroffen. Man erwartete zwar langfristig positive Effekte auch für das Kleingewerbe und den Kleinhandel, entschied sich aber gegen deren Interessen, obwohl noch nicht abzusehen war, dass sich das metrische System später auch wirklich durchsetzen würde. 5.2.2.2 Entwicklung im Zollverein Bereits die Akte zur Gründung des Deutschen Bundes von 1815 sah vor, dass „für die Belebung des Handels von den deutschen Bundesstaaten gemeinschaftliche Maasregeln“ getroffen werden sollten. Baden hatte sogar schon zur Zeit des Rheinbundes mehrere Nachbarstaaten aufgefordert, Maße und Gewichte zu harmonisieren, war jedoch nicht erfolgreich gewesen.13 Die wachsende wirtschaftliche Verflechtung zwischen den deutschen Staaten ließ eine solche Konvergenz oder Harmonisierung immer sinnvoller erscheinen. Die Gründung des Deutschen Zollvereins 1834 beschleunigte nicht nur diesen Prozess der ökonomischen Integration, sondern bildete per se einen weiteren Grund, das Projekt einer Vereinheitlichung mit Nachdruck voranzutreiben. Es war klar, dass die gemeinsame Zollerhebung und Zollabrechnung wesentlich erleichtert würde, wenn man sich auf gemeinsame Münzen, Maße und Gewichte einigte. Art. 14 des Gründungsvertrags forderte denn auch: „Die kontrahierenden Regierungen wollen dahin wirken, daß in ihren Ländern ein gleiches Münz–, Maß– und Gewichtssystem in Anwendung komme ... und die nächste Sorge auf die Annahme eines gemeinschaftlichen Zollgewichts richten.“ Bis zum Inkrafttreten des Vereins konnte man sich allerdings nur auf den Großherzoglich–Hessischen Zentner (50 kg) und das ‚Zollpfund’ als Gewicht einigen. Die Einigung auf eine solche gemeinsame Gewichtseinheit war notwendig, weil sich der vom Zollverein übernommene preußische Zolltarif im Wesentlichen am Gewicht der Waren orientierte. In der Folgezeit wurden zwar verschiedene Versuche unternommen, ein einheitliches Gewichts– und Maßsystem zu etablieren, so von Sachsen 1838 und 1841; sie waren aber erfolglos. Letztlich blieb die alte Vielfalt im Maß– und Gewichtswesen bestehen. Zunächst verstärkte sie sich sogar, da manche Länder das Zollpfund nicht wie in Preußen in 30 Lot, sondern in 32 Lot unterteilten. Zur Vereinheitlichung trug das Zollpfund immerhin insofern bei, als es in Baden, Hessen–Darmstadt und Rheinbayern als Landesgewicht eingeführt wurde. Aber erst als Preußen 1858 das Zollpfund zum 12 Wang, Vereinheitlichung, S. 217 ff. 13 Witthöft, Unifikation, S. 55.

148

5. Koordinative Standards

Landesgewicht machte und Hamburg und Frankfurt im gleichen Jahr folgten, setzte es sich als allgemeines Handelsgewicht durch. Damit war eine vollständige Harmonisierung aber immer noch nicht erreicht, denn drei Staatengruppen benutzten weiterhin unterschiedliche Unterteilungen: Neben den Staaten mit der 32– und denen mit der 30–Lot–Einteilung gab es die Länder der Norddeutschen Gewichtskonvention von 1858 mit einer Teilung nach dem Dezimalsystem. Allen Beteiligten war bewusst, dass der Aufwand, der dadurch entstand, dass die Waren nach Landesgewicht gewogen und nach Zollgewicht verrechnet wurden, zu hoch war. Außerdem wurde bald deutlich, wie sehr die Finanztransaktionen zwischen den Mitgliedsstaaten, die ihre interne Finanzwirtschaft mit ihren landespezifischen Maßen, Gewichten und Münzen bewältigten, durch das Nebeneinander unterschiedlicher Systeme erschwert wurden. Eine vollständige Harmonisierung der Maße und Gewichte gelang in den ersten Jahrzehnten des Zollvereins dennoch nicht. Dass in zentralistisch organisierten Staaten eine Vereinheitlichung leichter zu erreichen war als in föderalistischen, zeigt das Beispiel Frankreich. Hier führte der Zentralisierungsschub im Zusammenhang mit der Revolution dazu, dass Maße und Gewichte landesweit auf das dezimal–metrische System umgestellt wurden. Zwar wurden bald alte Maßeinheiten und Bezeichnungen wieder zugelassen, das staatliche Privileg der Standardisierung wurde allerdings nicht mehr in Frage gestellt. In anderen eher zentralistisch organisierten Staaten wurde das metrische System ebenfalls recht früh gesetzlich fixiert, womit allerdings die Verwendung der neuen Maße und Gewichte durchaus noch nicht gewährleistet war. Auch in Großbritannien gelang eine unitaristische Reform. Der Imperial Weights and Measures Act von 1824 reduzierte die Vielzahl der Maße und Gewichte auf den Yard, das Troy–Pound und die Gallon mit ihren jeweiligen Unterteilungen und schuf ein gut ausgebautes Kontrollsystem, das vorbildlich für andere Länder werden sollte.14 Um mit den traditionellen Maßen nicht zu radikal zu brechen, waren allerdings weiterhin andere Bezeichnungen für bestimmte Maßeinheiten erlaubt. Die folgenden Gesetzesnovellen verringerten die Einheitenbezeichnungen aber sukzessive. Gegenüber den zentralistisch organisierte Staaten taten sich die föderalistisch organisierten deutlich schwerer. Beispielsweise ermöglichte in der Schweiz erst die Totalrevision der Bundesverfassung im Jahre 1874, mit der der Bundesstaat gestärkt wurde, die Einführung eines einheitlichen Maß– und Gewichtssystems. Was waren die Argumente und Interessen, die gegen und für eine Harmonisierung ins Feld geführt wurden? Selbst wenn sich im Laufe der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts auf privater Seite immer mehr die Auffassung durchsetzte, dass eine Harmonisierung der Maß– und Gewichtssysteme unabdingbar sei, wurden doch 14 Ronald E. Zupko, Revolution in Measurement: Western European Weights and Measures Since the Age of Science, Philadelphia 1990, S. 176 ff.

5.2 Maße und Gewichte

149

zugleich Bedenken geäußert. Bis zur Auflösung der feudalen Abgabesysteme am Anfang des 19. Jahrhunderts hatte es den Widerstand der Grundherren gegeben, die befürchtet hatten, dass Veränderungen der bisherigen bzw. die Einführung neuer Maße und Gewichte zu Minderabgaben der Untertanen führen würden. Den Grund für den größten Widerstand gegen ein harmonisiertes Maß– und Gewichtswesen in Baden am Anfang des Jahrhunderts sah Wild genau darin, dass sich die Gefälle, Steuern, Taxationen und andere Abgaben verändern würden und zwar zum Nachteil derjenigen, die daraus Renten bezogen. Ein halbes Jahrhundert später in den 1860er Jahren gab es immer noch Vorbehalte gegen die Einführung des Meters in der Forstwirtschaft, Landvermessung oder Grundsteuerverwaltung. Mit Misstrauen begegneten allerdings auch diejenigen neuen Maßen und Gewichten, die bisher solche Abgaben hatten leisten müssen. Immerhin hatte die Geschichte gezeigt, dass Maßumstellungen meist zu Lasten der unteren Bevölkerungsschichten gegangen waren. Widerstände erwuchsen außerdem daraus, dass mit ihnen nicht nur die bisherigen Maße und Gewichte aufgegeben, sondern zugleich mit den herkömmlichen Wertverständnissen gebrochen wurden. Die traditionelle Metrologie von Handel und Gewerbe hatte auf einem variablen Maß– Preis–Gefüge beruht, das dem Verkäufer die Möglichkeit gegeben hatte, Schwankungen des Marktes bzw. Transportkosten nicht nur durch eine Veränderung des Preises, sondern auch des Maßes zu kompensieren. Nicht nur der Preis, sondern auch das Maß hatte in dieser Hinsicht eine Regelfunktion ausgeübt.15 Die Flexibilität ging mit zentral fixierten Standards verloren. Zugleich verbesserten sich durch die vereinheitlichten Maße und Gewichte die Möglichkeiten des Preisvergleichs der Käufer, wodurch ein gewisser Preisdruck ausgeübt wurde. Da unterschiedliche Maß– und Gewichtsstandards prinzipiell den Handel erschwerten, spielten bei bestimmten Produzentengruppen auch protektionistische Motive eine Rolle. Immerhin erleichterten einheitliche Maße und Gewichte nicht nur den Preisvergleich, sondern erhöhten grundsätzlich die Wettbewerbsintensität. Zudem waren in den 1840/50er Jahren noch die Schwierigkeiten der Umstellung in der 1810/20er Jahren präsent, die nicht nur abstrakt zu erhöhten Transaktionskosten geführt hatten, sondern sich sehr konkret als zusätzlicher Aufwand bei wirtschaftlichen Geschäften, beim Handel, bei Käufen und Verkäufen niedergeschlagen hatten. Schließlich herrschte immer noch ein diffuses Misstrauen gegen eine Maßreform, die politisch–administrativ „von oben“ verordnet wurde und mit den traditionellen „von unten“ gewachsenen Standards brach. Da nur das dezimal– metrische System für die nationale Harmonisierung in Frage kam, musste dieser Bruch zumindest in den Staaten besonders radikal ausfallen, die bisher nicht zu diesem System übergegangen waren. Diese Bedenken änderten nichts an der Tatsache, dass sich die Vereinheitlichung der Maße und Gewichte im Laufe der Zeit zu einer Länder und Nationen übergreifenden Grundforderung der ‚Wirtschaft’ entwickelte.

15 Wang, Vereinheitlichung, S. 308.

150

5. Koordinative Standards

Das zentrale Argument für eine Harmonisierung der Maße und Gewichte auf nationaler Ebene war natürlich das des erleichterten Wirtschaftsverkehrs zwischen den deutschen Staaten. Je mehr Waren gehandelt wurden, umso intensiver wurden die Friktionen empfunden, die allein dadurch entstanden, dass Maße und Gewichte umgerechnet werden mussten. Nicht nur der expandierende Handel innerhalb und zwischen den deutschen Staaten, auch der zunehmende Europa– und Welthandel steigerte das Interesse eines kleinen, aber immer wichtigeren Teils der Wirtschaft an europa– oder sogar weltweit gültigen Maßen. So wie deutsche Exporteure in der einheitlichen Verwendung von Meter oder Yard Vorteile erblickten, so waren deutsche Importeure daran interessiert, den ausländischen Produzenten ein gemeinsames deutsches Maßsystem anbieten zu können und sie nicht mit einer schwer zu überschauenden Vielfalt unterschiedlicher Systeme zu konfrontieren. Insbesondere beim Eisenbahnverkehr verlangsamte sich durch das Abfertigen von Waren mit ganz unterschiedlichen Maßen und Gewichten der Umsatz erheblich. Der damit verbundene Zeitverlust wurde immer häufiger kritisiert.16 Gleichzeitig verstärkten die veränderten Produktionstechniken die Forderungen nach Maßharmonisierung. Maßvereinheitlichung und Industrialisierung bedingten sich gegenseitig. Einheitliche Maße stellten eine wesentliche Voraussetzung für Massenproduktion dar. So behinderten beispielsweise die uneinheitlichen Handhaspelmaße die Rationalisierung der folgenden Verarbeitungsstufen des Webens, Färbens und Bleichens.17 Nicht nur deshalb und wegen der englischen Garnschwemme, sondern auch wegen der importierten englischen Spinnmaschinen, vor allem aber wegen der Absatzmärkte im Ausland musste in den deutschen Staaten die Yardhaspellänge, d.h. der englische Standard, berücksichtigt werden. Bei der weiterverarbeitenden Textilindustrie dominierten dagegen die metrischen Maße. Auch wenn der Zusammenhang zwischen Maßharmonisierung und Massenproduktion eng war, darf nicht übersehen werden, dass gleichzeitig – weniger bei metrologischen und mehr bei technischen Normen – Standards als Betriebgeheimnisse gehütet wurden, um Adaptionen zu verhindern. Der Wunsch nach Harmonisierung wurde ebenfalls auf der Konsumentenseite geäußert. Das Messen und Wiegen sollte keine Geheimwissenschaft mehr sein, die nur von Fachleuten beherrscht wurde, sondern klar und verständlich und von Jedermann nachvollziehbar. Ein staatlich garantiertes, dezimal unterteiltes Maßsystem war offen und einfach und erfüllte diese Funktion. Staaten, die wirtschaftlich immer enger miteinander verbunden waren, benötigten ein einheitliches und rational aufgebautes Maßsystem auch im Interesse der Verbraucher. Im Hinblick speziell auf die Flächenmaße wurden weitere Gründe für die Harmonisierung der Maße angeführt. Die Verschiedenheit der Landmaße ließ die Sachverständigenkommission zur Vereinheitlichung der Maße und Gewichte des Deutschen Bundes in ihrem Gutachten von 1861 „geradezu als eine Landplage erscheinen“.18 16 Wang, Vereinheitlichung, S. 250. 17 Wang, Vereinheitlichung, S. 248 ff. 18 Reichstag des Norddeutschen Bundes, Aktenstück 76.

5.2 Maße und Gewichte

151

Außerdem wies sie daraufhin, dass theoretische Fortschritte und praktische Erfahrungen in der Agrarökonomie durch die unterschiedlichen Flächenmaße behindert würden. Schließlich sei „die Beibehaltung hergebrachter Feldmaßgrößen nach Einführung eines neuen Längenmaßes schon deshalb unthunlich, weil den ersten ihre Basis und ihre jetzige Eintheilung völlig entzogen“ sei. Generell herrschte die Überzeugung, dass der wissenschaftliche, theoretische und praktische Erkenntnisfortschritt einheitliche Maß– und Gewichtsstandards benötige. Alle deutsche Staaten, die am Anfang des 19. Jahrhunderts eine Vereinheitlichung ihres Maß– und Gewichtssystems vornahmen, verfolgten damit, wie gesagt, staatsintegrative Ziele: Landesspezifische Maße und Gewichte dienten als Symbol der neuen Staatlichkeit. Stärker noch als auf privater Seite bestanden auf der staatlichen Ressentiments gegen das metrische System, das im Nachhinein als Oktroi der französischen Besatzungsmacht erschien. Damit wurde insofern eine weitere Harmonisierung auf nationaler Ebene erschwert, als nur das metrische als gemeinsames System der deutschen Staaten in Frage kam. Bedenken gegen seine Einführung hatten auch die Staaten, die zwar den öffentlichrechtlichen Bereich ihrer Finanzwirtschaft – Steuern, Akzisen oder Zölle – bereits umgestellt hatten, nicht aber den privatrechtlichen der Domänen– und Forstverwaltungen. Sie wollten die für privatrechtliche Abgaben verwendeten traditionellen Frucht– und Hohl–, oft auch die Flächenmaße entweder beibehalten oder nach nicht–metrischen Maßeinheiten neu bestimmen. Der preußische Finanzminister warnte noch 1863 vor den Unwägbarkeiten, die neue Maße verursachen würden. Auch der bayerische Bevollmächtigte erklärte in der Bundesversammlung 1865, dass Bayern nicht in der Lage sei, die vorgeschlagenen metrischen Feld– und Holzmaße zu übernehmen, weil das Grundsteuerkataster nach dem bayerischen Maß angelegt sei. Dieser Einwand wog so schwer, dass das Reichsgesetz von 1871, das die Maß– und Gewichtsordnung des Norddeutschen Bundes für das Deutsche Reich übernahm, Bayern Sonderrechte hinsichtlich der bestehenden Feldmaße zugestand.19 Auch das Argument der Transaktionskosten und der Pfadabhängigkeit spielte eine Rolle. Man erinnerte sich an die hohen Kosten, die bei den landesinternen Vereinheitlichungen Jahrzehnte zuvor aufgetreten waren, und scheute die, die bei einer erneuten Umstellung entstehen mussten.20 Dabei dachte man zum einen an die eher abstrakten volkswirtschaftlichen Kosten, die dadurch entstanden, dass Produzenten und Konsumenten Standards verlassen mussten, an die sie sich gewöhnt hatten, um sich mit dem dafür notwendigen Aufwand auf neue einzustellen. Man dachte aber auch an die sehr konkreten Kosten, die die Landeshaushalte unmittelbar berührten. Wie bei der Vereinheitlichung innerhalb der Länder am Anfang des Jahrhunderts spielten auch in der Folgezeit protektionistische Überlegungen eine Rolle. Bereits der damalige Versuch Badens, eine Harmonisierung mit den Nachbarstaaten zu erreichen, war an Zollstreitigkeiten, insbesondere am Handelskrieg 19 Wang, Vereinheitlichung, S. 151. 20 Wang, Vereinheitlichung, S. 152 ff.

152

5. Koordinative Standards

zwischen Württemberg und Baden gescheitert. Mit der Gründung des Zollvereins fiel der tarifäre Schutz weg. Da man aber davon ausgehen musste, dass eine Harmonisierung nicht nur die Exportchancen der eigenen Wirtschaft, sondern auch die Importchancen der „ausländischen“ Konkurrenz verbesserten, lag es nahe, dieses nicht–tarifäre Handelshemmnis nicht ohne weiteres aus der Hand zu geben. Wie bei Produzenten und Konsumenten überwogen in Parlamenten und Regierungen allerdings die Stimmen, die für eine Harmonisierung plädierten. Die Ansicht, dass ein einheitliches Maß– und Gewichtswesen eine nationale Symbolik besaß, wurde zwar ebenfalls vorgebracht, war aber letztlich von untergeordneter Bedeutung. Wichtiger war die Auffassung, dass erst mit gemeinsamen Maßen und Gewichten die Vorteile des Zollvereins voll genutzt werden könnten. Mit ihnen sollte der Warenverkehr zwischen den deutschen Staaten erleichtert werden, was sich auf die Wohlfahrt der deutschen Bevölkerung positiv auswirken würde. Auch das Argument der verbesserten Allokationseffizienz wurde genutzt. In einem einheitlichen Maßsystem sah man nicht nur die Voraussetzungen für einen überregionalen Preisvergleich im integrierten Wirtschaftsraum, was die Position der Verbraucher stärkte, sondern zugleich bessere Chancen für Preisstabilität. So wurden beispielsweise die regionalen Getreideteuerungen des Jahres 1847 auf die verschiedenen Hohlmaße zurückgeführt.21 Die Diskussion um die Harmonisierung der Maße und Gewichte wurde phasenweise ausgesprochen intensiv geführt, sowohl in der breiten Öffentlichkeit als auch in der fachwissenschaftlichen Publizistik. Ihren Höhepunkt erlebte sie im Zusammenhang mit der Frankfurter Nationalversammlung und danach in den 1850/60er Jahren.22 Als sich beispielsweise die preußische Regierung über die öffentliche Meinung informieren wollte, löste sie eine Lawine von Publikationen aus.23 Auffallend war der Zusammenhang zwischen der zunehmenden wirtschaftlichen Verflechtung und dem wachsenden öffentlichen Druck, der auf die Politik ausgeübt wurde. Das Argument, dass der Wirtschaftsverkehr zwischen den Bundesstaaten durch die verschiedenen Maßsysteme behindert würde, spielte eine immer wichtigere Rolle. Besonders stark war der Einfluss der Wirtschaft. Er manifestierte sich nicht nur in der Presse, sondern auch in der Bildung von regionalen und nationalen Wirtschaftsverbänden. Insofern war die Forderung nach Vereinheitlichung von Maßen und Gewichten mit einer Veränderung wirtschaftlicher Organisationsformen verbunden. Zunächst waren es die regionalen Handelskammern, seit der Jahrhundertmitte dann die neu gegründeten gesamtdeutschen Verbände, die die Harmonisierung forderten. 21 Wang, Vereinheitlichung, S. 234. 22 Rudolf Stenzel, Maß– und Gewichtsordnung für das vereinigte Deutschland aus dem Jahre 1848, in: Technikgeschichte 43 (1976), S. 20 ff.; Rudolf Stenzel, Zeitgenössische Vorschläge über einheitliches Längenmaß in deutschen Bundesstaaten Mitte des 19. Jahrhunderts, in: Technikgeschichte 47 (1980), S. 40 ff. 23 Witthöft, Unifikationen, S. 59.

5.2 Maße und Gewichte

153

Ein Anzeichen dafür, wie wichtig koordinative Standards für die Wirtschaft waren, zeigt sich u.a. darin, dass der erste Beratungspunkt, mit dem sich der 1861 gegründete Deutsche Handelstag beschäftigte, die Vereinheitlichung der Maße und Gewichte war. Durchweg plädierte man in der Zwischenzeit für das dezimal– metrische System. Im Mai 1857 beschloss beispielsweise die ‚Versammlung der Bau– und Maschinen–Techniker sämtlicher Eisenbahn–Verwaltungen’, dass bei der Einführung eines einheitlichen Standards in Deutschland „das rein Französische Metermaß als das zweckmäßigste unbedingt anzuerkennen“ sei. Die gleiche Auffassung vertraten die ‚Versammlung Deutscher Architekten und Ingenieure’ 1860, die Ingenieursvereine der verschiedenen Länder oder die ‚Versammlung der Deutschen Land– und Forstwirthe’. 1861 wurde der Vorstand des Vereins Deutscher Ingenieure von der Hauptversammlung „beauftragt, die Industriellen Deutschlands, die Handwerker und technischen Vereine aufzufordern, das einheitliche Metermaß in Gebrauch zu nehmen.“24 Die Beispiele ließen sich fortsetzen. Petitionen wurden verfasst, Gutachten erstellt und Parteien, Parlamente und Regierungen unmittelbar in Anspruch genommen. Die Wirtschaft betrieb intensive Lobbyarbeit. „Wo der legislative Rahmen der Vereinheitlichung nicht ausreichte, schufen diese Verbände durch die wirtschaftliche Praxis Fakten, welche dann von den Gesetzgebern oft nachträglich gestattet wurden. ... Der von der Wirtschaft ausgehende ‚Vereinheitlichungsdruck’ steuerte vor allem die Entwicklung der gesamtdeutschen Maßeinigung.“25 Insgesamt kann man zwar von einer Dominanz wirtschaftlicher Interessen im Rahmen des Prozesses der politischen Rückkoppelung sprechen, nicht aber von einer völlig einseitigen Steuerung der Politik durch die Wirtschaft. Auch die Konsumenteninteressen wurden den politischen Entscheidungsträgern nahe gebracht und sie zielten nicht nur auf eine Vereinheitlichung, die den interregionalen oder zwischen– bzw. gesamtstaatlichen Preisvergleich erleichtert könnte. Es gab auch Plädoyers für die Beibehaltung der bisherigen Systeme, an die sich die Bevölkerungen erst langsam gewöhnt hätten, und Warnungen vor den Kosten einer erneuten Umstellung für die Verbraucher. Warum gelang es trotz dieses wachsenden öffentlichen Drucks in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts nicht, einheitliche Koordinationsstandards zwischen den deutschen Staaten zu etablieren? Es sei an dieser Stelle noch einmal daran erinnert, dass kein grundsätzlicher Unterschied zwischen koordinativen und regulativen Standards gemacht wird, dass also die entsprechenden Hypothesen zu den regulativen Standards auch zur Erklärung der koordinativen genutzt werden können.

24 Zitiert nach Witthöft, Papier, S. 517. 25 Wang, Vereinheitlichung, S. 252.

154

5. Koordinative Standards

•

Maße und Gewichte waren noch keine Konventionen, die sich quasi von selbst „am Markt“ grenzüberschreitend durchsetzten. Es gab positive Netzwerkeffekte, die auch von den Akteuren erkannt wurden. Sie waren aber angesichts der schwachen wirtschaftlichen Verflechtung in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts noch nicht so prägend, als dass sie eine starke konvergierende Tendenz ausgelöst hätten. Allerdings nahmen im Laufe der Zeit die positiven Externalitäten mit der wachsenden Integration zu. Das löste einerseits entsprechend der Hypothese zu den Netzwerkgütern eine verstärkte Tendenz zu konvergierender Selbststeuerung durch die Wirtschaft aus, entgegengesetzt zur Hypothese aber gleichzeitig eine verstärkte Nachfrage nach harmonisierender Regulierung.

•

Die Hypothese über die Mobilität und den Einfluss der Produktionsfaktoren trifft auch auf die Harmonisierung der Maße und Gewichte zu. Es gab eine wachsende Lobby, die sich im Interesse der Wirtschaft für eine Harmonisierung der Maßstandards einsetzte. Diese wurde zugleich im Interesse der Verbraucher, der Wissenschaft und Technik gefordert. Es gab aber auch Stimmen, die sich für eine Beibehaltung der alten, traditionellen, am Anfang des Jahrhunderts geschaffenen Maßsysteme aussprachen. Sie vertraten das lokale Kleingewerbe, die lokalen Händler und Handwerker und ebenfalls die Konsumenten. Es handelte sich um einen asymmetrischen politischen Wettbewerb, in dem der stärkste Einfluss von den Organisationen bzw. Verbänden ausging, die die Interessen des sich entwickelnden industriellen Gewerbes vertraten, das überregional orientiert war.

•

Es gab kein Land bzw. keinen Standard, dem als Trendsetter die anderen Länder gefolgt wären. Sicherlich war das dezimal–metrische System in den Augen vieler Zeitgenossen allen anderen überlegen. Aber selbst Frankreich rückte in den 1810er Jahren partiell wieder von ihm ab. Der Druck auf die deutschen Staaten, der vom Ausland ausging, zielte ebenfalls nicht eindeutig in eine Richtung. Zwar war das dezimal–metrische System auf dem Vormarsch; es wurde von immer mehr Staaten übernommen. Es gab aber auch Staaten – und zwar nicht nur Großbritannien und die USA –, die vorerst noch ihren eigenen Traditionen folgten. In jedem Fall war es in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts noch nicht abzusehen, welcher Standard sich endgültig durchsetzen würde. Die Maßreformen am Anfang des Jahrhunderts stellten ‚versunkene Kosten’ dar, die die Länder in den folgenden Jahrzehnten davon abhielten, schon wieder ihr Maß– und Gewichtswesen zu reformieren. Hier zeigte sich eine Pfadabhängigkeit, die auch von den Zeitgenossen insofern erkannt wurde, als das Argument, dass ein traditioneller Standard eingeübt sei und gesamt– und einzelwirtschaftliche Kosten spare, eine nicht unwichtige Rolle spielte. Die Hypothese über gleichwertige Standards und versunkene Kosten wird damit bestätigt.

5.2 Maße und Gewichte

155

•

Die nicht eindeutige Position ‚der Wirtschaft’ resultierte daraus, dass die Standardisierungkosten und –nutzen ungleich verteilt waren. Die Nutznießer koordinativer Standards waren in jedem Fall die Produzenten und Händler, die überregional aktiv waren. Bei der breiten Masse der Kleingewerbetreibenden und Verbraucher waren die verteilungspolitischen Folgen dagegen nur schwer vorhersehbar. Dies war entsprechend der Hypothese zu den Verteilungswirkungen der Standardisierung einer der Gründe dafür, dass öffentliche Regulierung nachgefragt wurde.

•

Am Anfang des Jahrhunderts erfolgten die Standardisierungen auf bundesstaatlicher Ebene auch deshalb, weil sich ‚die Politik’ davon eine Erhöhung der Staatseinnahmen erhoffte. Bei der wirtschaftlichen Verflechtung im Rahmen des Zollvereins spielten für nicht wenige Staaten die Zolleinnahmen eine wichtigere Rolle, so dass eine Belebung des Handels durch die Harmonisierung der Maße und Gewichte – und auch der Münzen – wachsende Staatseinnahmen bedeutet hätte. Offensichtlich wurden die finanziellen Vorteile noch nicht so hoch eingeschätzt, dass sie die wirtschaftlichen und politischen Kosten übersteigen würden. Die Regierungen übernahmen zwar die Standardisierung im eigenen Land aus den Gründen, die die Hypothese über das Gemeinwohl und die politischen Renten nennt, waren aus eben diesen Gründen aber nicht bereit, einer Harmonisierung im Deutschen Bund oder Zollverein zuzustimmen. Auf lange Sicht hielten zwar alle Akteure (Staaten) die Einigung auf einen gemeinsamen Standard von Vorteil, einigen schienen aber die konkreten Kosten einer solchen Einigung noch zu hoch. So herrschte beispielsweise auf preußischer Seite weitgehend Desinteresse an einem gemeinsamen Standard.

•

Eine Harmonisierung scheiterte auch daran, dass die Gruppe der kooperierenden Staaten zu groß und der formelle Organisationsgrad des „internationalen“ Kooperationsregimes zu schwach war. Der Deutsche Bund mit Österreich als „internationaler“ Organisation auf nationaler Ebene war ein lockerer Zusammenschluss. Für den Deutschen Zollverein galt das letztlich ebenfalls, selbst wenn hier die Zusammenarbeit straffer organisiert war. Immerhin wurde eine Einigung auf ein gemeinsames Zollgewicht als koordinative Standard für den zwischenstaatlichen Handel erreicht.

•

Dass lose Koordinierungen dann gelingen, wenn die kooperierende Gruppen klein, die gemeinsamen Interessen groß und das Gemeinschaftsgut eine Art Clubgut sind, zeigen die gemeinsamen Maße und Gewichte im Rahmen der Schifffahrtsverträge für die wichtigen Flüsse, die von den Anrainerstaaten geschlossen wurden. So galten auf der Elbe seit 1821 das Hamburger Maß und Gewicht, auf der Weser seit 1923 das Bremer und auf dem Rhein seit 1831 das metrische. Nur Güter mit den entsprechenden Maß– und Gewichtsangaben wurden zum Transport zugelassen.

156 •

5. Koordinative Standards

Die Hypothese, nach der die kleinen Staaten und ihre kleinen Märkte letztlich die Standards der großen adaptieren, trifft in diesem speziellen Fall nicht zu. Preußen als die absolut dominierende Macht konnte seinen Standard, d.h. den Berliner Fuß, weder über den Markt durch sequentielle Übernahme noch über die Politik durch einen legislativen Akt durchsetzen. Dazu reichte sein Einfluss nicht aus, dazu war es aber auch an einer Übernahme seiner Standards zu wenig interessiert. Es selbst favorisierte seit Anfang der 1850er Jahre ja das metrische System. Seine dominante Stellung wurde immerhin dadurch deutlich, dass die Übernahme des Zollpfundes als Landesgewicht mit einem Gesetz von 1856 als Katalysator wirkte: Bis 1861 folgten fast alle Staaten, die es noch nicht eingeführt hatten. 5.2.2.3 Entwicklung im Deutschen Bund, Norddeutschen Bund und Deutschen Reich

Nachdem die Harmonisierungsversuche im Deutschen Bund und Zollverein bis Ende der 1840er Jahre nur bedingt erfolgreich gewesen waren, versuchte man es noch einmal im Zusammenhang mit der geplanten Reichsverfassung der Frankfurter Nationalversammlung 1848. Unmittelbare Folgen hatte das zwar nicht, immerhin wurde aber das Zollgewicht als Landesgewicht in fast allen Staaten in der zweiten Hälfte der 1850er Jahre übernommen. Seit 1860 verhandelte der Bundesrat auf Initiative von Bayern, Sachsen, Württemberg, Hessen und anderer Staaten über ein einheitliches System auf der Basis des französischen Meters und Kilogramms. Die deutsche Maßfrage wurde damit vom Deutschen Bund aufgegriffen, nachdem dieser sich in den Jahrzehnten zuvor mit dieser Frage nicht beschäftigt hatte.26 Dies hing damit zusammen, dass im Kontext der so genannten Bundesreform seit Mitte der 1850er Jahre der Versuch gemacht wurde, den inneren Schwächen und den Auflösungserscheinungen des Deutschen Bundes entgegenzuwirken. Trotz preußischen Widerstandes wurde eine Sachverständigenkommission einberufen, die nach dreimonatigen Verhandlungen im Juni 1861 ihr Gutachten vorlegte. Es wurde empfohlen, „bei einer neuen und einheitlichen Regulierung des deutschen Maßwesens keine andere Einheit als das Meter zur Grundlage zu wählen“.27 Als wichtigste Gründe für die Harmonisierung auf dezimal–metrischer Grundlage wurden folgende genannt:28 (a) In Europa und anderen Teilen der Welt setze sich das metrische System immer mehr durch. (b) Die wichtigsten Handelspartner im Westen hätten bereits den Meter als Maßeinheit angenommen. (c) Der Meter vermindere durch seine spezielle Länge die Anzahl der notwendigen Maßgrößen wie z.B. den gleichzeitigen Gebrauch von Klafter und Elle. Außerdem sei er sowohl für die Abmessung fester Konstruktionsmaterialien als auch von textilen Geweben etc. geeignet. (d) Die Dezimalteilung, die das Rechnen und Messen erleichtere, sei beim Meter bereits durchgeführt. (e) Die kleinen Dezimalteile Zen26 Wang, Vereinheitlichung, S. 90 ff. 27 Zitiert nach Wang, Vereinheitlichung, S. 94. 28 Reichstag des Norddeutschen Bundes, Aktenstück 76; S. 278 f.

5.2 Maße und Gewichte

157

timeter und Millimeter würden eine zweckmäßige Unterteilung darstellen. (f) Der Meter stehe in einem einfachen und praktikablen Verhältnis zu den entsprechenden Gewichtsmaßen. (g) Dies gelte auch für Flächen– und Hohlmaße. Die Bundesregierungen prüften das Gutachten, machten konkrete Vorschläge zur Implementation oder für Modifizierungen. Manche reagierten aber auch gar nicht, u.a. Preußen. Erst im Juni 1864 erklärte der preußische Staatsrat, dass Preußen zur Einführung des metrischen Systems bereit sei, wenn es von den übrigen Bundesregierungen und von denjenigen größerer europäischer Staaten, mit den Preußen wichtige Handelsbeziehungen habe, ebenfalls eingeführt würde. Damit schien der Weg für eine Einigung frei zu sein. Grundsätzlich stimmten praktisch alle Bundesregierungen dem Gutachten zu, viele allerdings unter dem Vorbehalt, dass auch die benachbarten Staaten bereit sein müssten, das metrische System zu übernehmen. Dennoch drohte auch dieser Versuch einer Harmonisierung zu scheitern – nicht zuletzt am Widerstand Preußens. Es beharrte darauf, das metrische Fußmaß (zu 30 cm) und das Zollpfund (zu 500 g) beizubehalten. Besondere Schwierigkeiten sah man auf preußischer Seite außerdem bei der Wahl der Maßbegriffe, den Ausführungsbestimmungen sowie den Flächenmaßen und damit der Grundsteuerberechnung. Die anderen Länder stimmten den preußischen Änderungswünschen nur deshalb zu, weil sie eine Spaltung zwischen einer norddeutschen preußischen und einer süddeutschen metrischen Sphäre verhindern wollten. Aber selbst die Bereitschaft, das dezimal–metrische System nicht in reiner Form zu übernehmen, nützte nichts. Mit der Auflösung des Deutschen Bundes und dem preußisch–österreichischem Krieg 1866 endete auch dieser Harmonisierungsversuch. Der Kommissionsentwurf von 1865 bildete allerdings die Grundlage für einen erneuten Versuch im Rahmen des 1867 gegründeten Norddeutschen Bundes. In der Zwischenzeit hatte sich Preußen mit bemerkenswerten Modifikationen einverstanden erklärt. Es verzichtete auf das Recht, eigene Landesmaße neben bundesweiten beizubehalten, d.h., der Dreidezimeterfuß wurde aufgegeben. Die Unterteilung des Pfundes sollte von den bisherigen 30 oder 32 Lot auf eine dezimale Unterteilung umgestellt werden. Nach den Verhandlungen im Norddeutschen Reichstag wurde schließlich 1868 nach jahrzehntelangen Überlegungen und Verhandlungen die Norddeutsche Maß– und Gewichtsordnung erlassen. Bayern und Baden schlossen sich 1869 an, Württemberg und Hessen folgten 1870 im Zusammenhang mit den Gründungsverträgen des Deutschen Reiches. Die Maß– und Gewichtsordnung des Norddeutschen Bundes wurde ohne Änderung durch Art. 80 der Verfassung des Deutschen Reiches von 1871 zur Maß– und Gewichtsordnung des neuen Staates erklärt und am 1. Januar 1872 als Reichsgesetz verkündet. Außerdem bestimmte Art. 4 der Verfassung „die Ordnung des Maß–, Münz– und Gewichtssystems“ ausdrücklich zur Angelegenheit des Reiches. Deshalb brauchte man eine technische Oberbehörde auf Reichsebene. Die bisherige preußische Normal–Eichungs–Kommission, die seit 1816 bestand, wurde 1868 in eine neue Normal–Eichungs–Kommission des Norddeutschen Bundes bzw. des Deutschen

158

5. Koordinative Standards

Reiches umgewandelt und mit einer föderalistischen Verfassung ausgestattet, wodurch das Eichwesen administrativ bei den Einzelstaaten verblieb. Es stellt sich die Frage, warum die Harmonisierung der koordinativen Maßstandards jetzt gelang, nachdem sie doch wenige Jahre zuvor noch gescheitert bzw. von den Bundesstaaten ausgesprochen dilatorisch behandelt worden war. •

Im Zuge der sich beschleunigenden Industrialisierung nahm die wirtschaftliche Verflechtung zwischen den deutschen Staaten seit der Jahrhundertmitte besonders schnell zu. Sowohl im Ausland, vor allem aber im Inland setzten sich im privaten Verkehr von Wirtschaft, Wissenschaft und Technik die dezimal–metrischen Maße und Gewichte immer mehr durch, so dass zumindest in den überregionalen Beziehungen allmählich von Konventionen gesprochen werden konnte, die sich „über den Markt“ ausbreiteten, was wiederum die endgültige legislative Harmonisierung erleichterte.

•

Einheitliche Maße und Gewichte waren ein öffentliches Gut. Nachdem Produzenten und Konsumenten zunächst auf bundesstaatlicher Ebene eine Harmonisierung gefordert hatten, erhöhte sich mit der zunehmenden Integration des deutschen Wirtschaftsraumes der öffentliche Druck auf die Politik, die entscheidenden Schritte zur Harmonisierung der bundesstaatlichen Maß– und Gewichte auf gesamtdeutscher Ebene zu unternehmen, d.h., es wurde eine hierarchische Standardisierung durch den Staat gefordert.

•

Das Zollvereinsgewicht als „internationaler“ Koordinationsstandard zwischen den Bundesstaaten übte zusätzlichen Druck auf die „nationale“ Standards aus. Er trug dazu bei, dass die Verwendung des metrischen Systems auch innerhalb der Bundesstaaten beim privaten Wirtschaftsverkehr immer üblicher wurde. Man könnte von einer standardsetzenden Vorreiterfunktion sprechen, die der Zollverein übernahm.

•

Dadurch, dass sich das metrische System in der wirtschaftlichen, wissenschaftlichen und technischen Praxis immer mehr verbreitete, waren die Verteilungskosten besser prognostizierbar. Dass der Staat bei der Harmonisierung eingeschaltet wurde, widerspricht zwar der Hypothese über die Verteilungswirkungen der Standardisierung, wird aber u.a. durch die Tatsache erklärbar, dass die Monopolisierung des Eich– und Maßwesens durch den Staat die Voraussetzung für den Erfolg der Maßreformen am Anfang des Jahrhunderts gewesen war. Erst mit der Sicherheit, dass Maße und Gewichte staatlich fixiert und kontrolliert wurden, waren Wirtschaft und Gesellschaft bereit gewesen, die neuen Einheiten zu akzeptieren. Die Verbreitung der Koordinierungsstandards Maße und Gewichte auf immer mehr Märkten war somit die notwendige, die Legalisierung durch den Staat die hinreichende Voraussetzung dafür, dass sich die neuen Standards endgültig durchsetzten.

5.2 Maße und Gewichte

159

•

Im Hinblick auf die kooperierende Gruppe der deutschen Staaten änderte sich insofern etwas, als die Zahl der Mitglieder abnahm. Österreich schied ebenso aus wie eine Reihe kleinerer Territorien, die von Preußen übernommen wurden. Dies dürfte die Harmonisierung erleichtert haben. Zugleich nahm die Mobilität der Produktionsfaktoren zu. Die Hypothese zur Größe der kooperierenden Gruppe und ihrer Mobilität erfasst somit einen wesentlichen Aspekt der Harmonisierung.

•

Auch die Hypothese zur Rolle des dominanten Akteurs innerhalb der kooperierenden Gruppe stellt einen wichtigen Punkt im hier behandelten Zusammenhang dar. Preußen als ein solch dominanter Akteur war jetzt bereit, seinen Beitrag zur Vereinheitlichung zu leisten. Die noch 1865 geforderte Modifikation des metrischen Systems wurde im Interesse eines Konsenses aufgegeben, weil man eingesehen hatte, dass die wirtschaftlichen Nutzen einer gesamtnationalen Harmonisierung für die preußische Wirtschaft größer waren als die politischen Kosten im eigenen Land.

•

Mit dem Norddeutschen Bund und wenig später dem Deutschen Reich entstand ein festes, sogar „supranationales“ Integrationsgebilde mit hohem Organisationsgrad, das die Durchsetzung zentraler Koordinationsstandards erleichterte. Die bundes– bzw. reichszentrierte Standardisierungspolitik hatte auch etwas mit der Stärkung der Position des Bundes bzw. Reiches gegenüber den Bundesstaaten zu tun. Dies drückte sich auch in der Gründung der Normal– Eichungs–Kommission aus, deren Verwaltung zwar föderalistisch organisiert war, dennoch aber ein Stück Reichszentralismus verkörperte. Harmonisierte Koordinationsstandards mussten verwaltet werden und dies geschah durch ein „supranationales“ Organ. 5.2.2.4 Entwicklung auf internationaler Ebene

Parallel zur nationalen Entwicklung breitete sich auf internationaler Ebene das dezimal–metrische System aus. Mit der Revolution war es in Frankreich eingeführt worden und von Frankreich gingen auch die ersten Impulse aus, es als internationalen Standard zu verwenden. 1798 wurde in Paris eine Commission Générale des Poids et Mesures eingesetzt, die die verschiedenen Maßeinheiten miteinander verglich, die Berechnung des Merdianbogens zwischen Barcelona und Dünkirchen, aus dem Meter abgeleitet worden war, überprüfte und das Metermaß exakter bestimmte. An dieser Kommission waren bereits Vertreter aus den Niederlanden, der Schweiz, Ligurien, Sardinien, Dänemark, Spanien und anderen Staaten beteiligt. Frankreich propagierte in den folgenden Jahren und Jahrzehnten das metrische System, obwohl es im eigenen Land erst mit dem Maß– und Gewichtsgesetz von 1837 mit Wirkung vom 1. Januar 1840 obligatorisch wurde. U.a. verteilte die französische Regierung Kopien des Meters, des Kilogramms und des Liters an deutsche, europäische und außereuropäische Regierungen. Schon

160

5. Koordinative Standards

zuvor hatten die direkten französischen Nachbarn, die Länder, die mit Frankreich besonders intensive Handelsbeziehungen unterhielten und die französischen Kolonien das metrische System übernommen. Aber auch die britische Regierung warb offensiv für ihr Maßsystem. 1855 schickte sie 67 Yardkopien, davon 28 unaufgefordert und kostenlos an ausländische Regierungen. Auch hier hatten Länder mit engen Handelsbeziehungen zu Großbritannien und das Empires das britische Maßsystem schon vorher übernommen. Viele Regierungen ließen in diesen Jahren die Toise, den Meter und den Yard miteinander und mit den einheimischen (gesetzlichen) Maßeinheiten vergleichen, u.a. um ihre Praktikabilität und Interoperabilität zu prüfen.29 Es waren wirtschaftliche, wissenschaftliche und politische Kriterien, die diese Vergleiche bestimmten. Entscheidenden Anstoß zur internationalen Kooperation gab die Pariser Weltausstellung von 1855, die zur Gründung einer privaten ‚Internationalen Gesellschaft zur Erlangung eines gleichförmigen Decimalsystems für Maße, Gewichte und Münzen’ führte. Schon auf der zweiten Generalversammlung 1857 wurde anerkannt, dass unter 13 verschiedenen Vorschlägen für gemeinsame Maßeinheiten eigentlich nur der metrische Standard in Frage kam. Auf der vierten Generalversammlung 1859 wurde dann ausdrücklich beschlossen, den Meter, den Liter und das Gramm als die Einheiten des angestrebten gemeinsamen Maß– und Gewichtssystems zu empfehlen. In Europa hatten bis Ende der 1850er Jahre 10 Staaten das dezimal–metrische System offiziell, d.h. durch einen gesetzgeberischen Akt, eingeführt, andere standen kurz davor. In Lateinamerika waren es mindestens sieben. Wie sehr eine internationale Harmonisierung in dieser Zeit auf der Tagesordnung stand, machte auch das Gutachten der Sachverständigenkommission des deutschen Bundes von 1861 deutlich. Die Kommission sah nur bedingt einen Sinn darin, ausschließlich die innerdeutschen Systeme anzugleichen: „Das Bedürfnis, bei dem außerordentlich gesteigerten internationalen, sowohl industriellen und commerziellen als auch wissenschaftlichen Verkehre rücksichtlich alles dessen, was diesen Verkehr angeht, jede thunliche Erleichterung eintreten zu lassen, macht sich mit jedem Jahre dringender geltend. Hieraus fließt von selbst als eine Nothwendigkeit, daß Deutschland mit seinem einheitlichen Maß– und Gewicht– System zugleich so nahe als möglich den Nachbarländern oder den für seine Industrie und seinen Handel bedeutsamsten Verkehrsstaaten – also namentlich Frankreich, Belgien, Niederlande einerseits, oder Großbritannien andererseits – sich anschließe“.30 Die Debatte zur Einführung des metrischen Systems im Reichstag des Norddeutschen Bundes sieben Jahre später zeigte denn auch, dass eine Gruppe von Abgeordneten nur dann zustimmen wollte, wenn mindestens Großbritannien und Russland ebenfalls dieses System übernehmen würden. 1867 wurde die Forderung nach einem international einheitlichen Maß– und Gewichts29 Johannes Hoppe–Blank, Vom Metrischen System zum internationalen Einheitensystem – 100 Jahre Meterkonvention –, Braunschweig 1975. 30 Reichstag des Norddeutschen Bundes, Aktenstück 76; S. 275.

5.2 Maße und Gewichte

161

system auch von der Generalkonferenz der Europäischen Gradmessung aufgegriffen. In der zweiten Hälfte der 1860er Jahre wurde in verschiedenen Ländern angeregt, eine internationale Kommission zusammenzurufen, die Maßeinheiten auf der Grundlage des Meterstandards entwickeln sollte. Ein solches von den Regierungen einberufenes Gremium kam 1870 zum ersten und 1872 zum zweiten Mal zusammen – beim zweiten Mal nahmen 18 europäische und 8 amerikanische Staaten teil. Es verabschiedete eine Reihe von Resolutionen zu technischen Messproblemen und setzte ein ständiges Komitee ein. 1875 kam es dann zu einer diplomatischen Meter–Konferenz, an der Bevollmächtigte und wissenschaftliche Experten aus 24 Staaten beteiligt waren. Es wurde eine so genannte Meter–Konvention verabschiedet, die zum Zweck hatte, die metrischen Standards zu präzisieren und das metrische System zu propagieren.31 Sie wurde von 17 Staaten unterzeichnet, u.a. auch von den USA. Bis zum Ersten Weltkrieg traten 10 weitere bei. Als höchste Instanz wurde eine ‚Generalkonferenz für Maß und Gewicht’ ins Leben gerufen, die als Vollversammlung der Bevollmächtigten der Signartarstaaten alle sechs Jahre in Paris zusammentreten sollte. Ihre Beschlüsse stellten quasi juristische Normen dar, die zu ihrer Wirksamkeit jedoch in nationales Recht umgesetzt werden mussten. Als wissenschaftliche Einrichtung wurde das ‚Internationale Büro für Maß und Gewicht’ gegründet: Es war das erste naturwissenschaftliche Institut, dessen Finanzierung und Leitung übernational organisiert waren. Schließlich entstand ein ‚Internationales Komitee für das Maß und Gewicht’, das zunächst die Ausführung der Beschlüsse der Generalkonferenz übernahm. Ihre Mitglieder wurden ausdrücklich auf das Wohl der Gesamtheit der Mitglieder verpflichtet und nicht auf das der einzelner Signartarstaaten, aus denen sie stammten. Die Mitglieder waren also bis zu einem gewissen Grade unabhängig, was dem Komitee ansatzweise einen supranationalen Charakter gab. Mit der Entwicklung der Technik entstanden im Verlauf des 19. Jahrhunderts weitere internationale Maßeinheiten, u.a. für die Akustik, Optik, Kalorik, Elektrizität und den Magnetismus. Folgende regulierungswettbewerblichen Perspektiven lassen sich auf dem Weg zur Durchsetzung des internationalen Koordinationsstandards ‚Maß und Gewicht’ festhalten, wobei sich die für die Angleichung zwischen den deutschen Staaten gemachten Aussagen auf die internationale Arena übertragen lassen: •

Maße und Gewichte waren auch auf internationaler Ebene Netzwerkgüter mit positiven externen Effekten. Sie breiteten sich über den „Markt“ aus. Das galt auf der privaten Ebene für Wirtschaft, Wissenschaft und Technik und auf der öffentlichen für Staaten. Das dezimal–metrische System wurde von immer

31 Reichsgesetzblatt, 1976 Teil II, S. 191.

162

5. Koordinative Standards

mehr Regierungen gesetzlich fixiert. Regulierungswettbewerb herrschte insofern, als sich dieser Konvergenzprozess lange Zeit unkoordiniert, spontan vollzog und es mit dem angelsächsischen Standard – in einigen Ländern auch mit nationalen Standards – eine Alternative gab, die ebenfalls von Ländern gewählt wurde. Frankreich und Großbritannien warben offensiv für ihre Standards und versuchten andere Länder davon zu überzeugen diese zu übernehmen. Selbst als der Regulierungswettbewerb durch Harmonisierung im Rahmen der Meter–Konvention – als eine Form der kooperativen Standardisierung durch kollektive Vereinbarung – beendet war, gab es insofern noch „Konkurrenz“, als die deutsche Regierung verhindern wollte, dass Frankreich bei der Verwaltung des Standards ein zu großen Einfluss erhielt. Bei einem staatlich fixierten und verwalteten internationalen Standard wie dem des Meters spielte politischer Einfluss und Macht bei der Kontrolle eine nicht unwichtige Rolle. •

Da Maße und Gewichte ein öffentliches Gut sind, lässt sich – wie in der entsprechenden Hypothese prognostiziert – nicht nur auf nationaler, sondern auch auf internationaler Ebene ein Trend zur „Hierachisierung“ koordinativer Standardisierung erkennen. Da auf nationaler Ebene die Maßstandardisierung am Anfang des 19. Jahrhunderts endgültig vom Staat übernommen worden war, musste diese auch auf internationaler Ebene von den Staaten organisiert werden. Dies erfolgte grundsätzlich auf intergouvernementaler Ebene, allerdings wurden erste vorsichtige Ansätze einer Supranationalität formuliert.

•

Die Größe der kooperierende Gruppe mag zum Erfolg der Meter–Konvention beigetragen haben. Sie war klein genug, um eine kooperative Zusammenarbeit zu gewährleisten. Sie war groß genug, um die Attraktivität des vereinbarten Standards zu sichern.

•

Insbesondere Frankreich übernahm dabei eine standardsetzende Vorreiterfunktion. Es besaß die notwendige politische und wirtschaftliche Macht, um andere Länder – insbesondere die kleinen Anrainerstaaten – zur Übernahme des eigenen Standards zu bewegen. Die Ausbreitung des metrischen Systems ist ein Beispiel für die These, dass bei der Integration unterschiedlich großer Märkte der Standard des größten Marktes in die anderen Märkte diffundiert. 5.3 POST UND TELEGRAFIE 5.3.1 Vorbemerkungen

In hierarchisch organisierten Post– und Telekommunikationssystemen, wie sie als staatliche Post– und Fernmeldeverwaltungen bis in die 1980er Jahre weltweit bestanden, spielten Standards zwar eine geringere Rolle als in den wettbewerblich organisierten Systemen der heutigen Zeit mit Standards, die sich am Markt

5.3 Post und Telegrafie

163

behaupten müssen. Unwichtig waren sie aber keinesfalls; gerade in einer Phase zunehmender weltweiter Verflechtung von Volkswirtschaften und Gesellschaften, wie der seit der Mitte des 19. Jahrhunderts, spielten sie eine herausragende Rolle. Dabei geht es nicht um die Standardisierung des Post– und Fernmeldewesens als solchem, sondern um die seiner einzelnen Komponenten: der Netze, Dienste, zu transportierenden Briefe, Pakete, Telegramme und der Endgeräte. Hierauf kann in Folgendem allerdings nicht differenziert eingegangen werden. Wichtig ist, dass die Standards in der Post und Telekommunikation technische und betriebsorganisatorische Elemente beinhalten, die an den Schnittstellen unterschiedlicher Postverwaltungen und Fernmeldeanlagen so gestaltet sein müssen, dass die technische und transaktionale Kompatibilität gewährleistet ist. 5.3.2 Post 5.3.2.1 Ausgangssituation Das 19. Jahrhundert erlebte nicht nur eine ‚Industrierevolution’, sondern auch eine ‚Verkehrs– und Kommunikationsrevolution’. Noch schneller als die Produktion von Industriegütern wuchs die von Verkehrsdiensten, insbesondere der Transport von Informationen. Je stärker die Wirtschaftsräume über den Kapital– und Warenverkehr miteinander verflochten waren, umso intensiver wurde auch der Informationsaustausch; beides bedingte sich gegenseitig. Verbesserte Verkehrswege, insbesondere der Ausbau der Chausseen, der Einsatz von Dampfschiffen zum Transport von Postsendungen und vor allem die Eisenbahnen trugen dazu bei, dass der Postverkehr enorm expandierte. Die Zahl der transportierten Briefe und sonstiger Postsendungen nahm fast über das gesamte 19. Jahrhundert exponentiell zu. In Deutschland war das Postwesen seit jeher ein öffentliches Monopol. Das bedeutete, dass die Nachfrager postalischer Leistungen nur solche nutzen konnten, die vom Staat oder von Privatpersonen, die mit exklusiven Rechten ausgestattet waren, bereitgestellt wurden. Umgekehrt hatten die staatlichen Postverwaltungen bzw. privaten Monopolisten als Anbieter solcher Leistungen die alleinige Verantwortung für die notwendige Infrastruktur. Bis zum Ende des Alten Reiches im Jahre 1806 bildete das Postwesen eine Gemengelage aus städtischen und landesherrlichen Posten, einzelnen privilegierten Privatpersonen und natürlich der kaiserlichen Thurn und Taxis–Postverwaltung.1 Nach 1806 übernahmen die Einzelstaaten das Postwesen in eigene Regie. Da sich nicht alle der 39 unabhängigen Staatsgebilde eine eigene Post leisten konnten, bildeten sich schließlich 17 selb1

Josef Reindl, Der Deutsch–Österreichische Telegraphenverein und die Entwicklung des deutschen Telegraphenwesens 1850–1871. Eine Fallstudie zur administrativ–technischen Kooperation deutscher Staaten vor der Gründung des Deutschen Reiches, Frankfurt am Main u.a. 1993, S. 57 f.

164

5. Koordinative Standards

ständige Postverwaltungen heraus, von denen aber lediglich drei überregionale Bedeutung besaßen. Die österreichische Post versorgte den Süden, die Thurn und Taxis–Post die Mitte und die preußische Post den Norden des Deutschen Bundes.2 Die Bestimmungen, die den innerstaatlichen, vor allem aber den zwischenstaatlichen Postverkehr regelten, waren ausgesprochen vielfältig.3 Das Porto setzte sich aus unterschiedlichen Teilgebühren des Absender– und Empfängerlandes sowie eines oder mehrerer Durchgangsländer zusammen, die nach jeweils unterschiedlichen Systemen berechnet wurden. Unterschiedliche Währungs– und Maßsysteme, Gewichtssätze und Gewichtsstufen mussten beachtet werden. Oft verlangten Postverwaltungen so hohe Transitgebühren, dass Postsendungen nicht auf dem kürzesten, sondern auf dem billigsten, wenn auch längerem Weg verschickt wurden. Entsprechend kompliziert waren die Abrechnungsverfahren zwischen den Postverwaltungen. Insgesamt wurde das Postwesen durch partikularstaatliche Interessen geprägt, die ganz wesentlich daraus resultierten, dass es in vielen deutschen Staaten eine wichtige Einnahmequelle darstellte. Dies war auch der Grund dafür, dass Kooperationen und Vereinfachungen so schwierig waren; es wurden Einnahmenverluste befürchtet. Hinzu kam, dass man versuchte, durch die Untersuchung fremder Postsendungen in so genannten Postlogen wertvolle Informationen zu gewinnen. Es sollten möglichst viele ausländische Postsendungen auf den landeseigenen Postkursen befördert und eigene Postsendungen nicht auf fremden transportiert werden.4 Um den zwischenstaatlichen Postverkehr zu organisieren, wurden bilaterale Staatsverträge geschlossen, was allerdings mit erheblichen Verhandlungs– und Verwaltungskosten verbunden war. In den ersten Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts gab es über 100 solcher Postverträge, mit einer auch für Zeitgenossen kaum zu überschauenden Vielfalt von Tarifen und Beförderungsbestimmungen.

2 3

4

Ernst Schilly, Nachrichtenwesen, in: Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. 2, hg. von Kurt G.A. Jeserich u.a., Stuttgart 1983, S. 257 ff. Vgl. Gottfried North, Von der Taxis–Post zur Post des deutschen Reiches – von der Zersplitterung zur postalischen Einheit, in: Archiv für deutsche Postgeschichte, Sonderheft 1984, S. 14 ff.; Horst Sasse, Der Weltpostverein, Frankfurt/M. 1959. Werner Münzberg, Der grenzüberschreitende Briefverkehr vor Gründung des Weltpostvereins, in: Archiv für deutsche Postgeschichte, Sonderheft 1984, S. 112 ff.; Cornelius Neutsch, Der Beitrag der Post zur wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Integration in Deutschland während der Zeit des Deutschen Bundes, in: Eckart Schremmer (Hg.), Wirtschaftliche und Soziale Integration in historischer Sicht, Stuttgart 1996, S. 124 ff.; Gottfried North, Taxis– Post S. 25 ff.; Sasse, Weltpostverein.

5.3 Post und Telegrafie

165

5.3.2.2 Funktionsweise 5.3.2.2.1 Deutsch– Österreichischer Postverein von 1850 Forderungen und Vorschläge zur Bildung eines einheitlichen deutschen Postgebietes wurden spätestens mit der Gründung des Deutschen Zollvereins erhoben bzw. gemacht. Die erste ernst zu nehmende Initiative ging 1841 von Österreich aus, wobei die britische Postreform eine gewisse Vorbildfunktion übernahm. 1840 hatte Großbritannien zugleich mit der Briefmarke ein Einheitsporto für alle Bestimmungsorte im Inland eingeführt. Es ging beim Vorstoß Österreichs allerdings nicht nur um eine Effizienzsteigerung des Postwesens, sondern auch um die Stärkung der österreichischen Position innerhalb des Deutschen Bundes, die durch die wachsende Bedeutung des Zollvereins mit dem dominierenden Preußen zunehmend gefährdet schien. Nach taktischen Verhandlungen, in denen sich Preußen und Österreich als treibende Kräfte der politischen Einigung zu profilieren suchten, kam es 1847 zu einer ersten Konferenz aller deutschen Postverwaltungen, auf der man sich bereits auf zwei zentrale Elemente eines gemeinsamen Postwesens einigen konnte: ein einheitliches, nach Entfernung berechnetes, zweistufiges Briefporto und die Abschaffung der Transitgebühren. Wegen der revolutionären Ereignisse 1848/49 kam es zwar nicht zur Ratifizierung dieser Beschlüsse durch die Einzelstaaten, aber die Idee wirkte fort. So sah der vom Frankfurter Bundestag verabschiedete Vorschlag zur Revision der Bundesverfassung von 1849 vor, dass Postwesen unter die alleinige Verwaltung des Bundes zu stellen. Der noch weitergehende Vorschlag zur Schaffung einer Bundesbehörde, der die Postverwaltungen aller deutschen Staaten unterstellt werden sollte, wurde allerdings abgelehnt. 1850 wurde dann der Gründungsvertrag des Deutsch–Österreichischen Postvereins (DÖPV) durch Preußen und Österreich unterzeichnet; Bayern trat noch am gleichen Tag bei.5 Generell sollte der DÖPV die Behandlung der postalischen Sendungen, die Berechnungsweise und die Höhe der Gebühren vereinheitlichen. Dazu einigte man sich im Gründungsvertrag und in den späteren Revisionen auf folgende Punkte: (1) Alle Vereinsstaaten bildeten ein einheitliches Postgebiet. Die absendenden Postverwaltungen waren berechtigt, die Route zu wählen, die die schnellste Beförderung garantierte. Sie sicherten sich gegenseitig die Nutzung des schnellsten Verkehrsmittels zu. (2) Das Briefporto wurde vereinheitlicht und errechnete sich nach Entfernung und Gewicht. Das Zollpfund zu 30 Lot wurde einheitliches Gewicht, die deutsche Meile einheitliches Entfernungsmaß und zur Berechnung der Gebühren wurden nur noch die drei wichtigsten Währungen (14 5

J. Noebels, Die Entwicklung des Deutsch–Österreichischen Telegraphenvereins und der internationalen Telegraphenbeziehungen, in: Archiv für Post und Telegraphie 33 (1905), S. 46– 63, 79–89, 153–159, 259–271, 295–308; Frank Postler, Die historische Entwicklung des Post– und Fernmeldewesens in Deutschland vor dem Hintergrund spezifischer Interessenkonstellationen bis 1945. Eine sozialwissenschaftliche Analyse der gesellschaftlichen Funktionen, Frankfurt u.a. 1991.

166

5. Koordinative Standards

Thaler–, 20 Gulden– und 24 1/2 Guldenfuß) zugelassen. (3) Es wurden einheitliche Bestimmungen für die formale Gestalt von Briefsendungen, z.B. zulässiges Gewicht, erlassen. (4) Die Einnahmen kassierte diejenige Postverwaltung, bei der die Sendung aufgegeben wurde. Die Transitgebühren erhielten diejenigen Postverwaltungen, die die Transitleistungen erbrachten von denjenigen, die die Gebühren einnahmen. Auch eine pauschale Verrechnung wurde möglich. Die vertraglichen Bestimmungen galten nur für den zwischenstaatlichen Postverkehr; die innerstaatlichen Verhältnisse blieben davon unberührt. Die „Vereins– Correspondenz mit dem Ausland“ sollte derselben Behandlung unterliegen wie die „Internationale Vereins–Correspondenz“ (Postverkehr innerhalb des Vereins). Bei Verträgen mit Nichtvereinsstaaten waren die Mitgliedsländer gehalten, die Vereinsgrundsätze anzuwenden. Beim Deutsch–Österreichischen Postvertrag handelte es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag, der von den Mitgliedstaaten ratifiziert werden musste und damit unmittelbar geltendes Recht schuf. Der DÖPV stellte einen losen Zusammenschluss ohne permanentes Organ und ohne formalisiertes Streitschlichtungsverfahren dar. Der Vertrag enthielt keinerlei Bestimmungen zu festen Organisationsformen. Die Versammlung der Mitgliedstaaten kam allerdings regelmäßig zusammen. Er war für alle deutschen Staaten offen und bereits bis zum Jahreswechsel 1851/52 waren alle Postverwaltungen bzw. Staaten des Deutschen Bundes beigetreten. Der Vertrag ließ weiterreichende Zusammenarbeit auf bilateraler Ebene zu, d.h., er war zwar räumlich begrenzt, aber nicht sachlich. Dass er auf eine über den Deutschen Bund hinausreichende Vereinheitlichung des Postwesens zielte, zeigte sich allerdings bereits auf der ersten Konferenz 1851, auf der die Zweckmäßigkeit eines europäischen Postvereins hervorgehoben wurde. Preußen und Österreich wurden ausdrücklich aufgefordert, „die außerdeutschen Staaten zu Unterhandlungen über die Herbeiführung gleichmäßiger Taxirungsgrundsätze und gleichförmiger Normen für die Transitleistungen, ferner gleichförmiger Vorschriften über die Behandlung der Postsendungen und über das Expeditionsverfahren für den internationalen Postverkehr einzuladen.“6 Schon 1867 löste sich der DÖPV wieder auf. Das Ende des Deutschen Bundes und die Gründung des Norddeutschen Bundes führten zu einer völligen Umgestaltung der postalischen Verhältnisse in Deutschland. Zwischen 1868 und 1871 bestanden noch sechs selbstständige Postverwaltungen, deren Postbeziehungen durch Staatsverträge geregelt wurden, wobei die im Zuge des DÖPV erreichten Erleichterungen im zwischenstaatlichen Postverkehr nicht nur beibehalten, sondern zum Teil noch erweitert wurden. Nach Art. 48 der Reichsverfassung von 1871 wurde dann „das Postwesen und das Telegraphenwesen ... für das gesamte 6

Zitiert nach N.N., Zum 25. Jahrestag der Begründung des Weltpostvereins, in: Archiv für Post und Telegraphie 27 (1899), S. 812.

5.3 Post und Telegrafie

167

Gebiet des Deutschen Reiches als einheitliche Staatsverkehrsanstalten eingerichtet und verwaltet.“ Beide unterlagen von nun an der ausschließlichen Gesetzgebung des Reiches. Nur Bayern und Württemberg wurde aufgrund ihrer Reservatsrechte eine eingeschränkte Regelungskompetenz zugestanden. 1876 wurde das Post– und Telegrafenwesen zur ‚Reichs–Post– und Telegraphenverwaltung’ zusammengelegt und als Teil der allgemeinen Staatsverwaltung geführt.7 5.3.2.2.2 Weltpostverein von 18748 Die gleichen Probleme, die den innerdeutschen Postverkehr behinderten, erschwerten auch den internationalen. Unterschiedliche Bestimmungen über die Festsetzung, Teilung und Abrechnung von Gebühren sowie verschiedene Versendungsbedingungen, hohe Transitgebühren, unterschiedliche Währungen, Maße und Gewichte waren die Ursachen. Besondere Schwierigkeiten bereitete die Abrechnung der Gebühren zwischen den Postverwaltungen, die in der Regel für jede einzelne Sendung vorgenommen werden musste. Nur vereinzelt wurde sie dadurch vereinfacht, dass jede Verwaltung die von ihr erhobenen Gebühren ungekürzt behalten durfte. Insgesamt waren die Bestimmungen der internationalen Postverbindungen äußerst heterogen und kompliziert. Sie waren verhandlungsintensiv und verwaltungsaufwendig, d.h. ineffizient und kostenträchtig. Sie entsprachen damit immer weniger dem steigenden Bedürfnis nach Informationsaustausch in einer sich internationalisierenden Wirtschaft und Gesellschaft. Es gab verschiedene Etappen auf dem Weg zu einem Weltpostverein. Eine der ersten war sicherlich die Einführung des Einheitsportos in Großbritannien 1840, eine weitere die Gründung des DÖPV 1850. Auch die Vereinheitlichungstendenzen in Lateinamerika können als eine solche bezeichnet werden. 1864 kam dort ein Postvertrag zustande, der sieben süd– und mittelamerikanische Staaten zu einer Postgemeinschaft zusammenschloss, innerhalb derer der internationale Postdienst unter Gewährleistung der Freiheit des Durchgangsverkehrs nach einheitlichen Grundsätzen abgewickelt werden sollte. Die vorletzte Etappe stellte eine Postkonferenz in Paris 1863 dar, auf der 17 europäische und außereuropäische Staaten über die Verbesserung und die Vereinfachung des internationalen Postverkehrs debattierten. Es wurden „allgemeine Grundsätze“ verabschiedet, die bei zukünftigen Staatsverträgen beachtet werden sollten. Die Idee eines globalen 7

8

Jan–Otmar Hesse, Im Netz der Kommunikation. Die Reichs–Post– und Telegraphenverwaltung 1876–1914, München 2002; Gerold Ambrosius, Die politische Integration netzgebundener Dienstleistungssysteme im Föderalismus: das Beispiel des Deutschen Reiches vor dem Ersten Weltkrieg, in: Ulrich Kirchhoff, Gerhard Trilling (Hg.), Öffentliche Wirtschaft, Sozialwirtschaft und Daseinsvorsorge im Wandel. Zum Spannungsfeld von europäischer Wettbewerbsordnung und Allgemeininteresse, Regensburg 2003, S. 39 ff. Hans Bühler, Der Weltpostverein. Eine völkerrechtsgeschichtliche und wirtschaftspolitische Untersuchung, Berlin 1930; Leon Chaubert, L‚Union postale universelle, Bern 1970; George A. Codding, The Universal Postal Union, New York 1964.

168

5. Koordinative Standards

Postvereins lag also in der Luft und es bedurfte eigentlich nur noch eines letzten Anstoßes, um ihn tatsächlich ins Leben zu rufen. Dennoch war es durchaus nicht selbstverständlich, dass die Regierungen sich aktiv an der Gründung beteiligten. Sie zögerten immer dann, wenn prognostiziert wurde, dass die Mitgliedschaft an einer solchen Standardisierungsorganisation mit finanziellen Einbußen verbunden sein würde. So bedurfte es in Frankreich eines massiven öffentlichen Drucks, vor allem der Wirtschaft, um die Regierung dazu zu bringen, sich an der Gründung des Vereins zu beteiligen, obwohl sie einen millionenschweren Verlust an Posteinnahmen erwartete. Auch in anderen Ländern wurde auf die Regierungen Einfluss genommen, damit diese ihre zögernde Haltung aufgaben und sich aktiv an der geplanten Kooperation beteiligten. Den letzten Anstoß zur Gründung ging von der deutschen Postverwaltung aus. Auf ihre Initiative hin kamen 1874 in Bern 22 Staaten zusammen und schlossen einen „Vertrag, betreffend die Gründung eines allgemeinen Postvereins“, der auf der folgenden Konferenz 1878 in den Weltpostverein umbenannt wurde (Union postale universelle, UPU). Die Ziele waren die gleichen wie beim DÖPV: (1) Schaffung eines einheitlichen Postgebietes mit der Gewährleistung des freien Transits, d.h. die Aufhebung der politischen Grenzen für postalische Sendungen; (2) einheitliche Gebühren bzw. einheitliche Gebührenberechnungen und einheitliche Verrechnungswährung; (3) einheitliche Gewichtseinheiten und –stufen; (4) einheitliche Vorschriften für die formale Gestaltung der Postsendungen; (5) einheitliche Abrechnungs– und Zahlungsgrundsätze zwischen den Verwaltungen. In den folgenden Jahren und Jahrzehnten entstand eine Vielzahl von Spezialvorschriften für die verschiedenen Postdienstzweige – für Briefe und Pakete, Wertbriefe und Wertkästchen, Postanweisungen und Postreiseschecks, Postüberweisungen, Postnachnahmen und Postaufträge usw. In organisatorischer Hinsicht folgte der Weltpostverein dem Beispiel der einige Jahre zuvor gegründeten Internationalen Telegraphenunion (siehe nächsten Abschnitt). Das oberste Organ waren die „Kongresse von Bevollmächtigten der vertragsschließenden Länder“, die anfangs mindestens alle drei, später alle fünf Jahre abgehalten werden sollten. Nur diese Kongresse hatten das Recht, den Vertrag selbst zu ändern. Darunter gab es „einfache Konferenzen der Verwaltungen“, auf denen die konkreten Probleme des Postverkehrs im Rahmen von ‚Ausführungs– Übereinkünften (Vollzugs–Ordnungen)’ geregelt werden sollten. Zwischen den Versammlungen konnte durch schriftliche Abstimmung über Änderungsvorschläge entschieden werden. Welche Mehrheiten für die Annahme eines Antrages erforderlich waren, richtete sich nach der Bedeutung des zu behandelnden Sachverhaltes. Grundsätzlich hatte jedes Land bzw. jede Postverwaltung nur eine Stimme. Um diese Dinge organisatorisch zu bewältigen, wurde ein ständiges „Internationales Bureau des Weltpostvereins“ in Bern eingerichtet. Es stand unter der Leitung der schweizerischen Postverwaltung, wurde aber von allen Mitgliedern finanziert. Es hatte außerdem die Aufgaben, Informationen zu sammeln, Mitglieder zu bera-

5.3 Post und Telegrafie

169

ten, Konferenzen vorzubereiten und den Zahlungsverkehr zu regeln. Tatsächlich ging seine Bedeutung darüber hinaus, da es auch bei der Meinungsbildung und bei Meinungsverschiedenheiten zwischen Mitgliedern um Rat gefragt wurde und de facto als Schiedsinstanz fungierte. Es wurde allerdings auch ein formelles Streitschlichtungsverfahren geschaffen. Bei Streitfällen sollte jede Partei ein „bei der Angelegenheit nicht unmittelbar betheiligtes Vereinsmitglied“ wählen können, das zusammen mit den anderen gewählten Mitgliedern ein „Schiedsgericht“ bildete. Diese Instanz entschied dann mit einfacher Mehrheit. Der Vertrag stand allen Staaten offen. In kurzer Zeit traten denn auch weitere bei, so dass bereits 1877 – also zwei Jahre nach Gründung – alle europäischen und die wichtigsten außereuropäischen Staaten Mitglieder geworden waren. Der Vertrag war aber nicht nur auf räumliche Ausdehnung, sondern auch auf sachliche Erweiterung angelegt. Er ließ ‚Nebenabkommen’ über die verschiedenen Postdienstzweige zu, an der sich nicht alle Länder beteiligen brauchten, d.h., dass die Gründung von „engeren Vereinen“ möglich war. Er berührte nicht die „innere Gesetzgebung der Länder“; hinsichtlich der innerstaatlichen Regulierungen blieben die Staaten souverän. Dadurch konnten die Vereinsländer trotz der fortschreitenden Vereinheitlichung des Weltpostrechts ihren jeweiligen besonderen Gegebenheiten und Bedürfnissen Rechnung tragen. Im Übrigen erfolgte eine zunehmende Angleichung der nationalen und internationalen Regulierung, wobei sich beide Bereiche gegenseitig beeinflussten:9 So wie die Vereinsmitglieder häufig die Bestimmungen ihres Inlandspostdienstes denen des Weltpostvereins anglichen, so hatten Neuerungen im Weltpostverkehr nicht selten ihren Ursprung im Inlandsverkehr eines oder mehrerer Länder. Im Laufe der Zeit entwickelte sich auf diese Weise eine Art internationaler Mindeststandard für die verschiedenen Postdienste, was wiederum zu einer Nivellierung der landesspezifischen Regulierungen auf höherem Niveau führte. 5.3.2.3 Hypothesen In einer Zeit der Liberalisierung und Internationalisierung vollzog sich die koordinative Standardisierung von vornherein als staatliche Veranstaltung, weil die Post in fast allen Ländern traditionell als öffentliches Unternehmen bzw. staatliche Verwaltung betrieben wurde. Eine private Nachfrage nach öffentlicher Regulierung von Postdiensten gab es also nicht. Unter regulierungswettbewerblicher und regulierungskooperativer Perspektive sind dabei folgende Punkte relevant: •

Bei den verschiedenen Postdiensten handelte es sich um Netzwerkgüter, deren transaktionale Standards umso höhere positive Externalitäten entwickelten, je mehr sie sich ausbreiteten. Direkte Netzwerkexternalitäten entstanden durch

9

Horst Sasse, Der Weltpostverein, Frankfurt/M. 1959, S. 17.

170

5. Koordinative Standards

Kooperationseffekte – die Postverwaltungen, die sich einem Postverein anschlossen, hatten Vorteile. Indirekte Netzwerkexternalitäten resultierten aus Komplementaritätseffekten – die Postverwaltungen, die bereits dem Postverein angehörten, hatten durch die Neuzugänge ebenfalls Vorteile. •

DÖPV und Weltpostverein waren in erster Linie Beispiele für eine kooperative Standardisierung über die Politik bzw. für eine Komitee–Standardisierung. Da aber im Laufe der Zeit die Postverwaltungen die eigentlich nur für den zwischenstaatlichen Postverkehr gedachten Standards auch auf den innerstaatlichen Postbetrieb anwendeten, kann man gleichzeitig von einer eingeschränkt nicht–kooperativen Standardisierung über den „Markt“ sprechen. Die staatlichen Postverwaltungen standen – trotz ihrer Monopolstellungen – im indirekten Wettbewerb miteinander um eine moderne, effiziente Organisation der verschiedenen Postdienste. Insofern herrschte institutioneller Wettbewerb. Schon in der Gründungsphase der Postvereine gab es standardsetzende Vorreiterstaaten mit höher entwickelten Postverwaltungen, an denen sich Staaten mit weniger entwickelten orientieren konnten. Dies erleichterte die Angleichung der nationalen Regulierungen. Auch bei der weiteren Kooperation gab es standardsetzende „Vorreiterverwaltungen“, wobei gleichzeitig der Verein selbst auch standardsetzend wirkte.

•

Die unterschiedlichen Verteilungswirkungen der postalischen Standardisierung – hier verstanden als unmittelbare Folgen für die Einnahmen der Postverwaltungen – erschwerten eine Vereinheitlichung sowohl beim DÖPV als auch beim Weltpostverein. Je unterschiedlicher diese Folgen eingeschätzt wurden, umso schwieriger war eine Einigung zu erreichen.

•

Standardisierungen wurden zunächst für räumlich und postalisch enger verbundene Staaten erreicht. Das galt für den DÖPV, den lateinamerikanischen Postverbund und die europazentrierte Anfangsphase des Weltpostvereins. Insofern trifft die Hypothese zur räumlichen Verteilung der Märkte zu.

•

DÖPV und Weltpostverein sind zugleich Beispiele dafür, dass die Standards der größeren Staaten auf die kleineren ausstrahlen. Das galt für die preußische und österreichische Postverwaltung im DÖPV ebenso wie für die US– amerikanische, deutsche oder französische im Weltpostverein. Das galt allerdings kaum für die britische, die durchweg ein passives Mitglied des Weltpostvereins blieb.

•

Dass Standardisierung auch etwas mit politischem Gewinn und nicht nur mit wirtschaftlichem Gemeinwohl zu tun hat, zeigte sich besonders deutlich am DÖPV. Abgesehen von den direkten fiskalischen Interessen ging es bei den Initiativen Preußens und Österreichs auch um die Bedeutung beider Staaten im politischen Integrationsprozess des Deutschen Bundes. Ebenso war die

5.3 Post und Telegrafie

171

Standardisierung im Rahmen des Weltpostvereins kein machtneutraler Vorgang. •

Welche Dynamik die positiven Netzwerkexternalitäten ausübten und wie sie unterschiedliche wirtschaftliche und politische Interessen zum Ausgleich brachten, zeigte sich daran, dass schon nach wenigen Monaten alle Staaten des Deutschen Bundes Mitglieder des DÖPV und nach wenigen Jahren alle wichtigen Staaten der Welt Mitglieder des Weltpostvereins waren. Auch die Tatsache, dass das formale Streitschlichtungsverfahren im Weltpostverein nur wenige Male in Anspruch genommen wurde, die Staaten in der überwältigenden Zahl der Meinungsunterschiede einen Konsens fanden, macht dies deutlich.

•

Die These von der Größe der kooperierenden Gruppe und den Chancen einer erfolgreichen Standardisierung wird nur eingeschränkt bestätigt. Der DÖPV war sicherlich so groß, dass der erzielte Konsens gute Chancen hatte, sich als Standard durchzusetzen; er war aber gleichzeitig so klein, dass relativ problemlos eine Einigung erzielt werden konnte. Für den Weltpostverein gilt das nur bedingt, da schon bei seiner Gründung fast alle Staaten Europas und einige wichtige außereuropäische beteiligt waren, sich also eine relativ große Gruppe zusammenfand und den Standardisierungsprozess in Gang setzte. Als Grund für seinen Erfolg kann wieder der Charakter der standardisierten Postdienste als Netzwerkgüter genannt werden.

•

Die technischen und transaktionalen Vereinbarungen waren grundsätzlich offene Standards. Jede Postverwaltung konnte sie übernehmen. Sie waren dennoch zugleich Clubgüter, weil nur die Aufnahme in die Vereine den Anschluss an das Transportnetz gewährleistete und damit die Internalisierung der positiven Externalitäten der Netzwerkgüter. Trittbrettfahren war nicht möglich.

•

DÖPV und Weltpostverein waren auch deshalb erfolgreich, weil sie kooperative Standardisierungsmodi darstellten, der organisatorisch einerseits durchaus enge Verbindungen schuf, der andererseits aber genügend Spielraum ließ, um bilaterale oder multilaterale Sondervereinbarungen auszuhandeln. Die eigentliche Standardisierungsorganisation waren nicht die hochoffiziellen Kongresse, sondern die einfachen Versammlungen bzw. die schriftlichen Verfahren. Dadurch wurde die Standardisierung entpolitisiert und Fachleuten übertragen.

•

Durch die kooperative Standardisierung sollten Transaktionskosten gespart werden. Die Akteure glaubten, dass eine multilaterale Harmonisierung über die Politik billiger sei als eine bilaterale oder multilaterale Koordinierung über den Markt, weil Anpassungskosten verringert würden und Größendegressionen genutzt werden könnten.

172 •

5. Koordinative Standards

Die Postvereine sind Beispiele dafür, dass internationale Kooperation zu reregulativer Konvergenz führte. Staaten mit unterentwickeltem Postwesen orientierten sich stärker als vor der Mitgliedschaft an Staaten mit weiterentwickeltem Postwesen und an den Standards der Postvereine selbst. Das bedeutete die Übernahme differenzierterer Regulierungsregime. 5.3.3 Telegrafie 5.3.3.1 Ausgangssituation

Die Entwicklung des elektromagnetischen Telegrafen begann in den 1830er Jahren. Zunächst waren es Eisenbahngesellschaften, die u.a. aus Gründen der Betriebssicherheit auf ihren meist einspurigen Strecken Telegrafenleitungen für die innerbetriebliche Kommunikation legten. Vor allem in den Ländern mit staatlichen Eisenbahnen wurden Bau, Unterhaltung und Betrieb der Eisenbahn und des Telegrafen aufeinander abgestimmt. Seit den späten 1840er Jahren breiteten sich dann öffentliche Netze in fortgeschritteneren Ländern wie Großbritannien, Belgien, Frankreich, den deutschen Staaten oder den Staaten an der Ostküste der USA aus. In rückständigeren Ländern wie Österreich, Italien oder Spanien wurde in diesen Jahren aber ebenfalls mit ihrem Aufbau begonnen. Generell war der Zusammenhang zwischen gewerblichem Entwicklungsniveau und Ausbau des Telgrafennetzes eng. Auch die Bahntelegrafen wurden bereits nach kurzer Zeit für den Privatverkehr frei gegeben, so z.B. in Preußen 1849 als erstem Land der Welt, in Bayern 1850, in Baden und Württemberg 1851 oder in Hannover 1852. Die vier großen Flächenstaates des Deutschen Bundes Preußen, Österreich, Bayern und Sachsen hatten 1850 bereits ein Netz von knapp 7.000 km Länge, das bis 1870 auf etwa 60.000 km anwuchs.10 Dies entsprach in etwa dem allgemeinen Wachstumstrend. Da aber ausschließlich der Staat für diesen Ausbau verantwortlich war, darf nicht von einer automatischen Parallelität von Wirtschaftswachstum und Netzexpansion ausgegangen werden. Die staatliche Infrastrukturpolitik vor dem Hintergrund der finanziellen Möglichkeiten der öffentlichen Haushalte spielte ebenfalls eine Rolle. Die Technik der eingesetzten Telegrafenapparate, die Stärke der Leitungen, die Übertragungscodes etc. waren ganz unterschiedlich. Direkte Verbindungen zwischen den verschiedenen Netzen – insbesondere zwischen den Staaten – war nicht möglich. Der entscheidende Grund für die rasche Ausbreitung dieses neuen Kommunikationsmittels war – neben militärischen und polizeilichen Ursachen – die zunehmende wirtschaftliche Integration innerhalb der einzelnen Staaten, aber auch die zunehmende wirtschaftliche Verflechtung zwischen ihnen. Das Bedürfnis, Informationen über größere Entfernungen schnell und störungsfrei übermitteln zu 10 Reindl, Telegraphenverein, S. 134 f.

5.3 Post und Telegrafie

173

können, stieg mindestens proportional zu den expandierenden Warenströmen und Finanztransaktionen. Die Wirtschaft verstärkte daher sehr bald ihren Druck auf die Politik. Insbesondere die Börsen verlangten direkte telegrafische Verbindungen zwischen den deutschen und europäischen Börsenplätzen. Bei den neu eingerichteten Telegrafendirektionen und den zuständigen Ministerien gingen Eingaben von Unternehmen, Handelskammern, Städten und Gemeinden ein, die den Ausbau der Telegrafennetze forderten.11 Es wurden Anträge auf Konzessionierung von Leitungen gestellt, die in kommunaler oder privater Regie errichtet und betrieben werden sollten. Warum aber begann der Aufbau des Telegrafenwesens überhaupt in staatlicher Regie? Der alte Verwaltungs– und Amtsstaat des Ancien Regime und der neue wirtschaftsliberale Ordnungsstaat des bürgerlichen Zeitalters standen auch in diesem sehr speziellen Bereich in einem Spannungsverhältnis zueinander.12 Die juristische Kontroverse um die Telegrafie begann zwar erst am Ende der 1850er Jahre, aber das ordnungspolitische Problem war von Beginn an präsent.13 Die meisten Staaten nahmen das kaiserliche Postregal, das 1806 erloschen war, wie selbstverständlich für sich in Anspruch, wandelten es in ein staatliches Monopol um und bezogen die Telegrafie einfach mit ein.14 Die wenigen Telegrafenlinien, die private Eisenbahngesellschaften von den 1840er Jahren an errichten wollten, bedurften daher sehr bald einer Konzession. Letztlich spielten die privaten Linien, die nicht ausschließlich innerbetrieblich genutzt, sondern der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt wurden, nur eine unbedeutende Rolle. Aufbau und Nutzung der staatlichen Netze wurden meist durch Kabinettsorder, Verordnungen oder Regulative geregelt. Nur wenige Staaten brachten in aller Offenheit ihren Anspruch auf ein Hoheitsrecht durch ein entsprechendes Gesetz zum Ausdruck. Dass die Staaten von einem Telegrafenregal ausgingen, zeigte sich in den neuen Gewerbeordnungen, die die Telegrafie entweder als privates Gewerbe ausdrücklich ausschlossen oder sie gar nicht erwähnten. In fast allen europäischen und außereuropäischen Ländern wurde die Telegrafie ebenfalls von vornherein als staatliche Monopolverwaltung geführt. In Großbritannien verstaatlichte man sie endgültig allerdings erst 1869 – übrigens mit großem finanziellen Aufwand –, nachdem aber bereits 1863 ein entsprechendes Telegrafengesetz ergangen war, das dem Staat gewisse Überwachungsmöglichkeiten und Vorrechte eingeräumt hatte. Allein in den USA bestand kein staatliches, dafür aber faktisch ein privates Monopol. 11 Reindl, Telegraphenverein, S. 136 f. 12 Franz Kilger, Die Entwicklung des Telegraphenrechts im 19. Jahrhundert mit besonderer Berücksichtigung der technischen Entwicklung, Frankfurt u.a. 1993. S. 81 ff. 13 Karl Otto Scherner, Die Ausgestaltung des deutschen Telegraphenrechts seit dem 19. Jahrhundert, in: Hans–Jürgen Teuteberg, Cornelius Neutsch (Hg.), Vom Flügeltelegraphen zum Internet. Geschichte der modernen Telekommunikation, Stuttgart 1998, S. 137. 14 Kilger, Telegraphenrechts, S. 81 ff.

174

5. Koordinative Standards

Die wichtigsten Gründen für den weiteren Ausbau vornehmlich staatlicher Telegrafenunternehmen waren in allen Staaten ähnlich: Die Tatsache, dass in anderen Bereichen des Verkehrs, bei Post und Eisenbahnen, der Gedanke des Regals dominierte, mag eine Rolle gespielt haben. Militärische und sicherheitspolitische Überlegungen waren weiterhin maßgeblich. So betonte etwa das bayerische Gesetz zum Aufbau des staatlichen Telegrafennetzes die „Unentbehrlichkeit“ dieser neuen Informationstechnik „in polizeilicher, strategischer und politischer Beziehung“.15 In Preußen unterstand das Telegrafenwesen zunächst militärischen Stellen und wurde erst 1849 zivilen übertragen. Die außerordentlichen Anlagekosten, die ein hohes unternehmerisches Risiko in sich bargen, hemmten zunächst privates Engagement. Hielt der Staat – aus welchen Gründen auch immer – Telegrafenlinien für notwendig, so musste er selbst aktiv werden, weil das private Risikokapital fehlte. Da sich aber schon bald herausstellte, dass diese ausgesprochen lukrativ waren, entstand zusätzlich ein fiskalisches Interesse an eigenen Telegrafenunternehmen; private Initiativen wurden bewusst diskriminiert. Sehr bald wurde deutlich, dass die Übertragungsgeschwindigkeit als der entscheidende Vorteil des neuen Kommunikationsmittels durch die Aufteilung Deutschlands in verschiedene Einzelstaaten verloren ging.16 Der separate Aufbau einzelstaatlicher Netze und die Verwendung unterschiedlicher technischer und koordinativer Standards, d.h. vornehmlich unterschiedlicher Übertragungsgeräte und – codes, machten die grenzüberschreitende Übermittlung von Nachrichten ausgesprochen kompliziert. An der letzten Telegrafenstation vor der Grenze musste der Text aufgeschrieben, von einem Telegrafenbeamten einem Kollegen des anderen Staates übergeben und wiederum in das nationale Netz eingegeben werden. Ein solches Verfahren war nicht nur zeit– und personalaufwendig, sondern führte auch zu Übertragungsfehlern. Angesichts der territorialen Zersplitterung waren große Flächenstaaten wie Preußen gezwungen, beim Errichten von Telegrafenlinien, die fremde Territorien überquerten, das Einverständnis der betroffenen Regierungen einzuholen, was schwierige und langwierige Verhandlungen erforderte. Die Tatsache, dass dies alles den schnellen weiträumigen Ausbau der Netze behinderte, war eigentlich allen Beteiligten von Anfang an klar. Schon in den 1840er Jahren wurden daher konkrete Überlegungen angestellt, durch formelle Kooperation einen koordinierten Zusammenschluss der Netze zu erreichen. Auch auf internationaler Ebene wurde sehr bald der Koordinierungsbedarf entdeckt, nachdem die innerstaatlichen Telegrafennetze eine gewisse Dichte erreicht hatten. Anfang der 1850er Jahre wurden daher bereits die ersten bilateralen Verträge geschlossen. 15 Josef Reindl, Die drahtverbundene Telegraphie und der Deutsch–Österreichische Telegraphen–Verein von 1850, in: Hans–Jürgen Teuteberg, Cornelius Neutsch (Hrsg.), Vom Flügeltelegraphen zum Internet. Geschichte der modernen Telekommunikation, Stuttgart 1998, S. 31. 16 Hugo Weithase, Geschichte des Weltpostvereins, Straßburg 1893/95, S. 12 ff.

5.3 Post und Telegrafie

175

5.3.3.2 Funktionsweise 5.3.3.2.1 Deutsch– Österreichischer Telegraphenverein von 1850 Die Notwendigkeit, eine Abstimmung der einzelstaatlichen Standards zu erreichen, war so groß, dass bereits im Juli 1850 zwischen Preußen, Österreich, Bayern und Sachsen der ‚Deutsch–Österreichische Telegraphenverein’ (DÖTV) gegründet wurde.17 Die revidierte Fassung des Vertrages von 1851 formulierte folgende Aufgaben: (1) Der Leitungsausbau sollte abgestimmt werden, um grenzüberschreitende Linien zu ermöglichen. (2) Die für den „internationalen“ Verkehr verwendeten Übertragungsgeräte und –anlagen sollten angeglichen, d.h., es sollten einheitliche technische Standards verwendet werden. (3) Es wurde festgelegt, dass die staatlichen Telegrafen grundsätzlich von der Öffentlichkeit genutzt werden konnten. (4) Es wurden gemeinsame Regeln für die Übermittlung von Telegrammen, d.h. transaktionale Standards, entwickelt. Der Vertrag enthielt eine Telegrafenordnung, die umfassend das Benutzungsverhältnis regelte. U.a. wurde das Telegrafengeheimnis definiert. (5) Außerdem sollten einheitliche Gebühren und Formen der Gebührenabrechnung festgelegt werden, die sich bis dahin stark unterschieden hatten. Eine Vereinskasse sollte die Einnahmen dann nach einem bestimmten Schlüssel verteilen. Beim Deutsch–Österreichischen Telegraphenvertrag handelte es sich wie beim DÖPV um einen völkerrechtlichen Vertrag, der von den Mitgliedstaaten ratifiziert werden musste und damit unmittelbar geltendes Recht schuf. Der DÖTV stellte einen losen Zusammenschluss ohne permanentes Organ und ohne formalisiertes Streitschlichtungsverfahren dar. Die Versammlung der Mitgliedstaaten kam allerdings regelmäßig zusammen. ‚Stimmeneinhelligkeit’ war vorgesehen bei Abstimmungen über den Umfang und die Dauer des Vereins, die Veränderung der Vereinstarife, die Verteilung der Vereinseinkommen, die Gebührenfreiheit und die den Verein berührenden Verträge mit anderen Staaten. Bei allen anderen Punkten genügte die absolute Mehrheit und bei solchen, die die Vorschriften der Telegrafendienste betrafen, nur die Abstimmung zwischen den Vereinsverwaltungen. Der Telegrafenverein stand allen deutschen Staaten offen; 1851 traten Württemberg, 1852 Hannover, 1854 Baden und in der Folgezeit weitere Staaten bei. Dabei wurden die Beitrittsverhandlungen nicht von einer zentralen Vereinsinstanz geführt, sondern von dem Mitgliedstaat, der dem beitrittswilligen Staat am nächsten lag. Allerdings musste der ausgehandelte Vertrag dann von allen übrigen Vereinsmitgliedern genehmigt werden. Der Vertrag ließ weiterreichende Zusammenarbeit auf bi– oder multilateraler Ebene zu; es konnten auch hier „kleine Vereine“ innerhalb der DÖTV gegründet werden, wenn sie seinen Grundsätzen nicht widersprachen. Die Beziehungen zu nichtdeutschen Staaten wurden weiterhin 17 Reindl, Telegraphenverein, S. 89 ff.; Zeitschrift des deutsch–österreichischen Telegraphen– Vereins 1 (1854) S. 1 ff.

176

5. Koordinative Standards

mittels bilateraler Verträge geregelt, wobei die Kompatibilität nur mit einem DÖTV–Staat hergestellt werden musste, weil dann automatisch die mit den übrigen gegeben war. Auch wenn kein permanentes Büro geschaffen wurde, institutionalisierte man doch den Informationsaustausch über bestehende oder geplante Linien, über die technischen Standards der verwendeten Telegrafenapparate oder über die Qualität der eingesetzten Kabel. Dadurch wurde das aktuelle Fachwissen gebündelt und zugleich sichergestellt, dass flexibel auf technischen Fortschritt reagiert werden konnte. Bei der konkreten Ausführung der vertraglichen Bestimmungen konnte man sich zwar nicht darauf einigen, eine moderne Version des bis dahin verwendeten Morse–Reliefschreibers mit Translator einheitlich und generell in den Mitgliedstaaten zu verwenden, immerhin aber auf seine Installation bei den direkten Verbindungen zwischen den Zentralstationen der einzelstaatlichen Telegrafennetze. Im Hinblick auf die transaktionalen Standards wurde ein gemeinsames Morsealphabet als Übertragungscode, einheitliche Beförderungsbestimmungen und –gebühren etc. vereinbart.18 Bei der Standardisierung der Leitungen – der Leitungsausbau wurde tatsächlich koordiniert – und der Endgeräte zeigte sich sehr bald, dass trotz raschen technischen Fortschritts eine intensive Regulierung nicht notwendig war. Die internationale Nachrichtenübermittlung per Telegraf hatte politisch und wirtschaftlich einen so hohen Stellenwert bekommen, dass die nationalen Telegrafengesellschaften von sich aus bemüht waren, neueste und kompatible Techniken einzuführen. Zudem wandte man sich bewusst gegen eine zu konsequente vereinszentrale Standardisierung, um den technischen Fortschritt nicht zu behindern.19 Hier spielte durchaus der Gedanke des Standardisierungs– bzw. Regulierungswettbewerbs eine Rolle. Die Telegrafenverwaltungen sollten Erfahrungen mit unterschiedlichen technischen Systemen machen, sich austauschen und dann entscheiden, auf welchen technischen Standard man sich für eine gewisse Zeit einigen sollte. Auch das ordnungspolitische Vorgehen wurde abgestimmt: 1855 beschloss man, den Telegrafen der Eisenbahnen die Beförderung von privaten Telegrammen zu erlauben und später auch in Telegrafenstationen Postämter einzurichten. Insgesamt kann man die Zusammenarbeit der staatlichen Telegrafenverwaltungen als Komitee–Standardisierung bezeichnen. Die Bestimmungen des Vertrages blieben auf den grenzüberschreitenden Telegrammverkehr beschränkt. Der Binnenverkehr wurde weiterhin nach den innerstaatlichen Vorschriften geregelt. Dies betraf sowohl die Technik als auch die Tarifierung. Da sich aber die Verwendung unterschiedlicher Standards im inner– und zwischenstaatlichen Verkehr als störend erwies, wurden die DÖTV– Bestimmungen nach und nach von den Mitgliedstaaten für den innerstaatlichen Telegrafendienst übernommen. Da zugleich die betriebliche Ablauforganisation in den Telegrafenstationen zumindest ansatzweise angeglichen wurde, führte dies zu 18 Reindl, Telegraphie, S. 34 f. 19 Andreas Tegge, Die Internationale Telekommunikations–Union. Organisation und Funktion einer Weltorganisation im Wandel, Baden–Baden 1994, S. 33.

5.3 Post und Telegrafie

177

einem weitgehend einheitlichen Telegrafenwesen in den deutschen Staaten in koordinativer (technische und transaktionale Standards) und regulativer Hinsicht (prozessuale Standards).20 Der Telegraphenverein verlor mit den Grenzveränderungen im Zuge des preußisch–österreichischen Krieges 1866 seine Bedeutung: Dadurch, dass die preußische Post die Telegrafenverwaltungen einer Reihe anderer Staaten, vor allem aber der Thurn und Taxis–Post übernahm, entstand praktisch ein Monopolunternehmen, das den größten Teil des zukünftigen Reichsgebietes mit postalischen Dienstleistungen versorgte. Durch den Beitritt der süddeutschen Staaten zum Norddeutschen Bund bzw. die Gründung des Deutschen Reiches verlor der Verein dann endgültig seine staatsorganisatorische Grundlage und wurde Ende 1871 aufgelöst. Schon die nicht in Kraft getretene Reichsverfassung von 1849 hatte dem Reich die ausschließliche Zuständigkeit für die Errichtung von Telegrafenlinien übertragen und das Recht, bestehende Linien zu übernehmen.21 Nach Art. 48 der Verfassung von 1871 wurde dann „das Postwesen und das Telegraphenwesen ... für das gesamte Gebiet des Deutschen Reiches als einheitliche Staatsverkehrsanstalten eingerichtet und verwaltet.“ Beide unterlagen von nun an der ausschließlichen Gesetzgebung des Reiches. Nur Bayern und Württemberg wurde aufgrund ihrer Reservatsrechte eine eingeschränkte Regelungskompetenz zugestanden. Mit der Gründung des Deutschen Reiches wurde nicht nur der Telegrafenordnung des Deutsch–Österreichischen Telegraphenvereins die Grundlage entzogen, sondern auch den Regelungsbefugnissen der Bundesstaaten. 1872 wurde daher eine erste ‚Telegraphenordnung für das Deutsche Reich’ erlassen, die in der Folgezeit zwar mehrfach novelliert wurde, sich in ihrer Substanz allerdings wenig änderte und sich eng an die Bestimmungen des Deutsch–Österreichischen Telegraphenvertrags anlehnte. Sie führte die Harmonisierung der koordinativen und regulativen Standards des Telegraphenvereins fort. 1876 wurde das Post– und Telegrafenwesen zur ‚Reichs–Post– und Telegraphenverwaltung’ zusammengelegt und als Teil der allgemeinen Staatsverwaltung geführt. Über die Frage, ob das neu aufkommende Telefon und der Telegraf gleich behandelt werden sollten, wurde zwar diskutiert; ernsthafte Zweifel daran, dass dies Sinn machte, gab es aber nicht. Das Reichsgericht sah die ‚Telegraphie’ als eine Kollektivbezeichnung an, die alle möglichen Methoden der (elektromagnetischen) Nachrichtenübermittlung – einschließlich die des Telefons – umfasste. Wichtig für den hier behandelten Zusammenhang ist, dass schon vor dem Entstehen des Reiches als „supranationalem“ Organ eine Harmonisierung des Telegrafenwesens auf „intergouvernementaler“ Ebene erreicht wurde, die sich nicht auf den grenzüberschreitenden Verkehr beschränkte, sondern zu einer Angleichung innerstaatlicher Vorschriften, d.h. zu koordinativen und regulativen Standards, und zu einem abgestimmten Ausbau der Netze führte. 20 Reindl, Telegraphie, S. 39. 21 Kilger, Telegraphenrechts, S. 92 ff.

178

5. Koordinative Standards

5.3.3.2.2 Internationale Telegraphen–Union 1865 Die gleichen Gründe, die zur Bildung des Deutsch–Österreichischen Telegraphen–Vereins führten, ließen auch auf internationaler Ebene eine Kooperation zwischen den Staaten sinnvoll erscheinen, um die Kommunikationsmöglichkeiten zu verbessern. Das Telegrafennetz der 20 Gründungsmitglieder der Internationalen Telegraphen–Union hatte 1865 eine Länge von über 200.000 km. Von den in diesem Jahr übermittelten 28 Millionen Telegrammen war jedes vierte für das Ausland bestimmt. In den folgenden Jahren nahmen der Leitungsausbau und die Zahl der übermittelten Telegramme progressiv und deutlich schneller als der internationale Warenhandel zu. Die Zahl der internationalen Telegramme stieg von 5,7 Mio. im Jahre 1868 auf 82,2 Mio. im Jahre 1905. Das erste Unterseekabel durch den Ärmelkanal wurde 1851, das erste transatlantische 1858 verlegt. Dabei war die internationale Ordnung der Telegrafie durch die Ausschließlichkeitsrechte für inländische Betreiber im Wesentlichen vorbestimmt.22 Eine wettbewerbliche Bereitstellung internationaler End–zu–End–Verbindungen durch private Unternehmen schied von vornherein aus, weil die Telegrafiegesellschaften als staatliche Verwaltungen geführt wurden. Internationale Telegrafendienste konnten insofern nur durch die Kooperation von mindestens zwei nationalen Telegrafenverwaltungen angeboten werden. Es entwickelte sich daher seit den 1850er Jahren ein europaweites Netz bilateraler Verträge zwischen staatlichen Anbietermonopolisten. Je mehr Staaten sich aber am europäischen Telegrafenverkehr beteiligten, umso schwieriger wurde es, dieses Geflecht von bilateralen Abkommen zu überschauen. Immerhin war der Deutsch–Österreichische Telegraphenvertrag so prägend, dass seine Bestimmungen nicht nur in die Verträge zwischen dem DÖTV und Drittstaaten übernommen wurden, sondern auch in Verträge zwischen Drittstaaten untereinander, an denen der DÖTV gar nicht beteiligt war. Auf diese Weise bildete sich in den 1850er Jahren ein weitgehend einheitliches Telegrafenwesen in Europa heraus.23 Allein die transkontinentalen Leitungen wurden anfangs von privaten, vornehmlich britischen Unternehmen betrieben, wobei diese allerdings der nationalen Regulierung unterstanden. Die nationale Fernmeldehoheit wurde von den beteiligten Staaten einfach von der Küste entlang der Seekabel bis zu einer gedachten Mitte ausgedehnt. Frankreich schloss sich 1855 mit Belgien, Spanien, Sardinien und der Schweiz im Westeuropäischen Telegraphenverein zusammen, wobei auch dieser sich hinsichtlich der Organisationsform und der koordinativen Standards am DÖTV orientierte.24 In den folgenden Jahren traten weitere Länder bei. 1859 wurde dann ein Ver22 Tegge, Telekommunikations–Union, S. 30. 23 Reindl, Telegraphie, S. 42. 24 George A. Codding, The International Telecommunication Union. An Experiment in International Cooperation, Leiden 1952, S. 9 ff.; Zeitschrift des Deutsch–Österreichischen Telegraphen–Vereins 3 (1856), S. 107 ff.

5.3 Post und Telegrafie

179

trag zwischen beiden Vereinen geschlossen, durch den die Regelungen weitestgehend angeglichen wurden. Schließlich wurde 1865 die Union Internationale Télégraphique (UIT, Internationale Telegraphenunion, ITU) gegründet. Auch der ITU–Vertrag (die Konvention) – einschließlich seiner verschiedenen Revisionen in den folgenden Jahren – ähnelte im Wesentlichen dem Deutsch– Österreichischen Telegraphenvertrag:25 (1) Errichtung direkter telegrafischer Verbindungen zwischen den Mitgliedstaaten, (2) Installierung einheitlicher Morseapparate als standardisierte Technik in den Zentralstationen dieser Verbindungen, (3) transaktionale Standardisierung durch Verwendung eines einheitlichen Morsealphabets, Sicherung des diskriminierungsfreien Zugangs, des Telegrafengeheimnisses etc., (4) einheitliche Berechnungsarten und Angleichung der Beförderungsgebühren. Wie beim DÖTV wurden die binnenstaatlichen Verhältnisse von der UIT prinzipiell nicht berührt und konnten weiterhin nationalspezifisch reguliert werden.26 Der Vertrag enthielt wie der DÖTV als Anhang ein ‚Reglement’ (Ausführungs–Übereinkünfte oder Vollzugsordnungen mit den Tariftabellen) für den internationalen Dienst, in dem die konkreten Bestimmungen festgelegt wurden. Hier ging es mehr um technisch–administrative Standards, die auf nationaler Ebene den Charakter von Verordnungen hatten. Allerdings enthielt das Reglement auch Vorschriften, die als Gesetze in nationales Recht übernommen wurden. Die ITU ließ Zusatzabkommen und Spezialverträge zu, die dazu dienten, spezifische, hauptsächlich nachbarstaatliche Verhältnisse zu regeln. Neben den obligatorischen gab es fakultative Bestimmungen, die nicht ohne weiteres für die Vertragsstaaten verbindlich waren. Sie entstanden dadurch, dass Mitglieder einzelne Bestimmungen nicht akzeptieren wollten. Um nicht das ganze Vertragswerk zu gefährden, erklärte man sie für nicht obligatorisch. Dies kam in der ersten Phase der Union häufig vor und war durchaus bewusste Politik. Die Staaten sollten eigene Erfahrungen bei der Verwendung unterschiedlicher Techniken und Betriebsabläufe sammeln, um auf diese Weise im Standardisierungswettbewerb die optimale Gemeinschaftslösung zu finden. Die Vorstellung, dass durch kooperative Standardisierung der Vorteil dieses Wettbewerbs verloren gehen und es durch vorschnelle Festlegung auf eine einzige Lösung zu Fehlallokationen kommen würde, dürfte für den DÖTV bzw. die ITU in dieser Zeit nicht zutreffen. Die staatlichen Telegrafenverwaltungen bemühten sich um permanenten Austausch über technische Neuerungen und suchten sie zu übernehmen. Die Konferenz der Regierungsbevollmächtigten, auch ‚Regierungskonferenz’ genannt, war das zentrale Organ der Union und konnte die Konvention bei Bedarf ändern. Nach deren 1875 vollzogenen Teilung in den eigentlichen Telegrafenver25 Codding, Telekommunication, S. 55 ff.; Zeitschrift des Deutsch–Österreichischen Telegraphen–Vereins 12 (1865), S.243 ff. 26 Joachim Kniestedt, Die Welt–Telegraphenkonferenz vor 100 Jahren in Berlin. Entwicklung der Internationalen Telegraphen–Union bis zum Konferenzjahr 1885, in: Archiv für das Post– und Fernmeldewesen 2 (1986), S. 98 ff.

180

5. Koordinative Standards

trag und das Reglement trat die Konferenz allerdings mehrere Jahrzehnte nicht mehr zusammen; der Telegrafenvertrag wurde 57 Jahre lang nicht geändert. Neben der Regierungskonferenz wurde eine ‚Verwaltungskonferenz’ ins Leben gerufen, die sich aus den Vertretern der nationalen Telegrafenverwaltungen zusammensetzte und das Recht hatte, das Reglement zu ändern. Sie übernahm die eigentliche Arbeit und trat periodisch zusammen. Bereits 1868 wurde ein ständiges internationales Büro in Bern eröffnet, das als Zentralorgan der Telegrafenverwaltungen diente und von allen Mitgliedern unterhalten wurde. Es hatte zwar keine Kompetenzen und war vornehmlich mit der Sammlung von Daten beschäftigt. Da es aber gleichzeitig eine beratende Funktion ausübte, trug es wesentlich zur Kooperation bei. Ein Schiedsgericht und ein formelles Schlichtungsprocedere waren nicht vorgesehen. Streitfragen wurden in einem ad hoc–Verfahren durch Vermittlung des internationalen Bureaus auf dem Zirkularwege oder auf den Verwaltungskonferenzen allen Vertragsstaaten unterbreitet, wobei mit Stimmenmehrheit entschieden wurde. Ein Verfahren bei Streitigkeiten über die Auslegung oder Anwendung des Vertrages war gar nicht vorgesehen. Die staatlichen Monopole sorgten dafür, dass sich die nationale und die internationale Ordnung gegenseitig stabilisierten. Es ging auf den Konferenzen in der Folgezeit denn auch weniger um wirtschaftliche und rechtliche Fragen der Telekommunikation, sondern vornehmlich um Probleme der technischen und transaktionalen Standardisierung Die USA wurden nicht Mitglied der ITU, weil ihr Telegrafensystem privatrechtlich organisiert war. Die US–Regierungen lehnten insbesondere die Tarifregelungen der Union ab, weil hierdurch der Handlungsspielraum der privaten Anbieter in den USA eingeschränkt würde.27 Dennoch wurden die Bestimmungen der ITU auch von ihren Telekommunikationsunternehmen, insbesondere der Western Union und dem Postal Telegraph, übernommen, weil diese sehr schnell die Vorteile erkannten, die sie durch die Ankoppelung an die internationalen Koordinationsstandards hatten. Andernfalls wären sie Gefahr gelaufen, vom globalen Kommunikationsmarkt ausgeschlossen zu werden. Diese Ankoppelung geschah über Verträge, die die Privatgesellschaften mit einzelnen Vereinsstaaten abschlossen. Eine gewisse Möglichkeit der Mitwirkung erhielten die privaten Unternehmen – meist Betreiber der Unterseekabel –, als ihnen 1871 ein Beraterstatus ohne Stimmrecht eingeräumt wurde. An der Dominanz der staatlichen Telegrafenverwaltungen änderte das allerdings wenig. Auf der letzten Konferenz der Regierungsbevollmächtigten 1875 – vor der 57 Jahre andauernden Pause – waren 30 staatliche Verwaltungen und 13 private Gesellschaften beteiligt. Nur in Parenthese sei angemerkt, dass der Aufbau internationaler Telefonverbindungen am Anfang des 20. Jahrhunderts – also etwa 50 Jahre später – durch das 27 Codding, Telecommunication, S. 42 ff.

5.3 Post und Telegrafie

181

Fehlen internationaler Standards erschwert wurde.28 Die nationalen Post–, Telegrafen– und Telefonverwaltungen wehrten sich gegen eine solche Standardisierung, weil sie die Öffnung ihrer nationalen Telefongerätemärkte befürchteten. Insbesondere wollten sie den Markteintritt amerikanischer und britischer Anbieter verhindern, die aufgrund einer dynamischeren Entwicklung des Telefonwesens in ihren Ländern Wettbewerbsvorteile besaßen. Jeder Staat war aus industriepolitischen Erwägungen bemüht, eine eigene Telekommunikationsindustrie aufzubauen. Den nationalen Post–, Telegrafen– und Telefonverwaltungen als Nachfragermonopolisten standen nicht selten Angebotsmonopolisten, in jedem Fall aber – oligopolisten gegenüber, die eng zusammenarbeiteten. In einer Reihe von Staaten kam es zur vertikalen Integration von Netzbetrieb, Dienstleistung und Geräteproduktion durch die Telegrafenverwaltungen selbst. Diese Perspektive einer „protektionistischen“ Standardisierung spielte bei der Telegrafie in den ersten Jahren nach Gründung der ITU noch eine untergeordnete Rolle. 5.3.3.3 Hypothesen Die nach Standardisierung drängende Eigendynamik des neuen technischen Systems ‚Telegrafie’ war so stark, dass in kurzer Zeit das Telegrafenwesen in Europa technisch, transaktional und rechtlich vereinheitlicht wurde. Auf nationaler Ebene fand eine hierarchische Standardisierung durch staatliche Monopolunternehmen statt. Damit war ein Wettbewerb zwischen unterschiedlichen Standards ebenso ausgeschlossen wie eine private Nachfrage nach öffentlicher Regulierung koordinativer Standards. Auf internationaler Ebene – wobei ‚international’ wiederum das Verhältnis der Staaten innerhalb des Deutschen Bundes miterfassen soll – waren die wichtigsten Punkte aus regulierungswettbewerblicher oder regulierungskooperativer Perspektive folgende: •

Wie bei den Postdiensten handelte es sich bei den Leitungen, den Diensten und den Geräten der Telegrafie um Netzwerkgüter, deren technische und transaktionale Standards umso höhere positive Externalitäten erzeugten, je mehr sie sich ausbreiteten. Darin kann der entscheidende Grund dafür gesehen werden, dass sich die koordinative Standardisierung bei der Telegrafie insgesamt so problemlos und rasch vollzog.

•

Es ging nicht nur um technische und transaktionale, sondern auch um ordnungspolitische Standardisierung. Mit der prinzipiellen Öffnung der Telegrafie für Jedermann oder der Definition des Telegrammgeheimnisses wurden beispielsweise wichtige ordnungspolitische Standards vereinheitlicht. Wenn man so will, strahlten die technischen oder transaktionalen Standardisierungen auf die ordnungs– bzw. prozesspolitischen Regulierungen aus. Ob daraus eine

28 Tegge, Telekommunikations–Union, S. 36 f.

182

5. Koordinative Standards

generelle These in dem Sinn abgeleitet werden kann, dass technische/transaktionale Standardisierung auch ordnungs– bzw. prozesspolitische zur Folge hat, sei dahingestellt. •

Wie beim DÖPV und Weltpostverein erfolgte die Standardisierung beim DÖTV und der ITU als kooperative über die Politik und als eingeschränkt nicht–kooperative über den „Markt“. Als kooperative über die Politik erfolgte sie unmittelbar im DÖTV bzw. in der ITU. Die Tatsache, dass die dort entwickelten Standards auch für das nationale, innerstaatliche Telegrafiewesen übernommen wurden, kann man als „ungesteuerte“ Imitation bezeichnen. Außerdem gab es standardsetzende Vorreiterverwaltungen, deren Standards unkoordiniert von anderen außerhalb der Standardisierungsorganisationen übernommen wurden. Eine umfassende Standardisierung wurde gerade deshalb nicht angestrebt, weil der technische Fortschritt nicht behindert werden sollte. Vielmehr sollten die nationalen Telegrafenverwaltungen weiterhin mit technischen Neuerungen experimentieren und auf diese Weise im Wettbewerb stehen, damit sich neueste technische Standards auch über den Markt ausbreiten konnten.

•

Angesichts der technischen und institutionellen Arrangements auf nationaler Ebene konzentrierte sich das Koordinationsproblem auf die Systemintegration. Wegen der „einfachen“ Struktur der Telegrafie hätten sich Systemintegration und Systeminteroperationalität zwar grundsätzlich unabhängig voneinander entwickeln können. In der Praxis ging von der kooperativen Standardisierung aber ein starker Impuls zur interoperationalen Koordinierung der Systeme aus.

•

DÖTV und ITU bestätigen die These von den partiellen Interessendivergenzen und neuen Techniken bzw. versunkenen Kosten. Bei der elektromagnetischen Telegrafie handelte es sich um eine neue Technik und damit um ein neues Koordinationsproblem. Die versunkenen Kosten und die Interessendivergenzen waren gering. Die Akteure hatten wenig Erfahrung, waren noch nicht endgültig auf einen Standard festgelegt und deshalb bereit, einen Standard, der den neuesten technischen Fortschritt inkorporierte bzw. transaktionale Verbesserungen brachte, zu übernehmen. Die Erfolgsaussichten für die kooperative Standardisierung waren gut.

•

Der Erfolg vom DÖTV bestätigt auch die These von der Größe der kooperierenden Gruppe. Sie war so klein, dass relativ problemlos eine Einigung erzielt werden konnte, gleichzeitig so groß, dass der erzielte Konsens gute Chancen hatte, sich als Standard durchzusetzen. Das gilt ebenso für die ITU. DÖTV und ITU waren auch deshalb erfolgreich, weil sie als Standardisierungorganisation einerseits eine relativ enge organisatorische Verbindung schuf, andererseits aber genügend Spielraum ließ, um bilaterale Sondervereinbarungen zuzulassen.

5.3 Post und Telegrafie

183

•

Der Anschluss von immer mehr Staaten in den folgenden Jahren und Jahrzehnten war Folge zunehmender positiver Netzwerkexternalitäten, die die Prämie für Koordination und Kompatibilität erhöhten. Mit steigender Mitgliederzahl lohnte es sich immer mehr, die in den Unionen entwickelten Standards zu übernehmen, weil man andernfalls Gefahr lief, von den globalen Kommunikationsmärkten ausgeschlossen zu werden.

•

Ebenso trifft die These von der Größe der Staaten bzw. ihrer Märkte zu. Mit Preußen, Österreich und Frankreich waren es die großen Staaten, die die Initiative ergriffen und deren Standards von den anderen übernommen wurden – allerdings in kooperativer Form.

•

Dass Standardisierung etwas mit Macht und politischen Gewinnen zu tun hat, zeigt das Beispiel Österreichs und Preußens. Beide Staaten hofften durch eine Angleichung der Infrastrukturen und damit auch der Telegrafie ihre eigene wirtschaftliche und damit politische Position im Deutschen Bund stärken zu können. Frankreich verfolgte bei seiner Initiative zur Westeuropäischen Telegraphenunion das Ziel seinen politischen Einfluss auf die Anrainerstaaten zu stärken.

•

Wie bei der Post wird bei der Telegrafie die These über die räumliche Verteilung der Märkte bestätigt. Auf bilateraler Ebene fand die Standardisierung zunächst zwischen Staaten bzw. Märkten statt, die räumlich und über den Handel eng miteinander verbunden waren. Erst dann folgte die Standardisierung in größeren Räumen.

•

Wie bei den Postvereinen führten die Telegrafenvereine zur reregulativen Konvergenz, weil sich die Staaten mit unterentwickeltem Telegrafenwesen an denen mit weiterentwickeltem orientierten, wobei letztere über ein differenzierteres Regulierungsregime verfügten. Der Gesetzes– und Verordnungsrahmen für die eigene Telegrafenverwaltung war hier weiter ausgebaut. Diese Konvergenz hätte sich zwar auch ohne die Standardisierungsorganisationen vollzogen, aber die Kooperation innerhalb einer festen Organisation förderte diesen Konvergenzprozess. 5.4 EISENBAHNEN 5.4.1 Vorbemerkungen

Auf die Signifikanz von technischen und transaktionalen Standards in der Verkehrstechnik braucht nicht besonders hingewiesen zu werden. Spurbreite, Kupplungen, Bremssysteme, Fahrpläne, Tarife, Frachtbriefe, Versicherungen usw. sind Standards, die das ‚System Eisenbahn’ kennzeichnen. Ihre Kompatibilität ist die Voraussetzung für die Interoperabilität der unterschiedlichen Systeme. Ihre Kom-

184

5. Koordinative Standards

ponenten müssen zusammenpassen, damit die Netzwerkgüter ‚Verkehrsdienstleistungen’ ihre positiven Externalitäten entfalten können. Schon im 19. Jahrhundert bewegte sich die Standardisierung des schienengebundenen Transports in einem Spannungsfeld von technischem Wandel, immer komplexeren Systemen, deutscher und europäischer Integration und landesspezifischen Steuerungs– bzw. Regulierungsregimen. Der Staat war zwar nicht – wie bei Post und Telegrafie – überall dominierend, spielte aber in vielen Ländern eine wichtige Rolle bei der Festlegung technischer und transaktionaler Standards. Wie bei Post und Telegrafie können die unterschiedlichen Standardisierungsprozesse, die verschiedenen Arten der Standards, ihre spezifischen Funktionen etc. hier nicht differenziert dargestellt werden. Es geht allgemein um die unterschiedlichen Arten der Standardisierung, die im Zuge der Ausbreitung der Eisenbahnnetze angewendet wurden. 5.4.2 Nationale Ebene 5.4.2.1 Ausgangsituation Der Eisenbahnbau begann in Deutschland mit der sechs Kilometer langen Strecke von Nürnberg nach Fürth im Jahre 1833.1 In den folgenden Jahrzehnten breitete sich das Streckennetz mit enormer Dynamik aus, so dass Anfang der 1870er Jahre seine Gesamtlänge schon gut 20.000 Kilometer betrug. Mit den Verstaatlichungen seit der zweiten Hälfte der 1870er Jahre lief eine drei Jahrzehnte währende Phase aus, in der die deutschen Staaten unterschiedliche Eisenbahnsysteme aufgebaut hatten: reine Staatsbahnen in Hannover, Baden oder Württemberg, staatliche und private Bahngesellschaften mit gebietsmonopolistischen Strukturen in Bayern, mit wettbewerblichen in Preußen, weitgehend private, miteinander konkurrierende Bahnlinien in Braunschweig, Mecklenburg–Schwerin und vor allem Sachsen und Thüringen.2 Zwar veränderte sich in diesen Jahrzehnten das Verhältnis von öffentlichen und privaten Bahnen, von einem wirklichen ordnungspolitischen Wandel kann man aber nicht sprechen: Sowohl das staatliche Engagement am Anfang des Eisenbahnbaus als auch der Teilrückzug des Staates in den 1850/60er Jahren waren eher finanz–, denn ordnungspolitisch begründet. Dennoch wird man ein endgültiges Ende der „liberalen Ära“ in der zweiten Hälfte der 1870er Jahre markieren können.3 In allen Bundesstaaten kam es zu einem definitiven Paradigmawechsel von der ‚privaten Unternehmung’ bzw. privaten Eisenbahngesellschaft zur staatlichen – ein Paradigmawechsel, der über hundert Jahre Bestand haben sollte. Die Regulierung der sich entwickelnden Eisenbahnsysteme fand auf der Grundlage unterschiedlicher Verkehrsrechte statt; in den größeren Staaten wurden Eisen1 2 3

Fritz Voigt, Verkehr, 2 Bde., Berlin 1965. Dieter Ziegler, Eisenbahnen und Staat im Zeitalter der Industrialisierung. Die Eisenbahnpolitik der deutschen Staaten im Vergleich, Stuttgart 1996, S. 24 ff. Ziegler, Eisenbahnen, S. 172 ff.

5.4 Eisenbahnen

185

bahngesetze erlassen – von denen das bekannteste das preußische von 1838 war –, in den kleineren lediglich Benutzungsordnungen bzw. –reglements. Als um die Mitte des Jahrhunderts das Eisenbahnnetz immer dichter wurde und der Personen– und Gütertransport auf der Schiene immer mehr zunahm, wurde offensichtlich, wie wenig Gemeinsamkeiten in technischer und transaktionaler Hinsicht zwischen den verschiedenen Linien bzw. Eisenbahngesellschaften (Verwaltungen) bestanden. Das galt anfangs für die Beziehungen der Gesellschaften innerhalb der verschiedenen deutschen Staaten genauso wie für die zwischen ihnen. Schon in den 1840er Jahren wurden daher regionale Eisenbahnverbände gegründet, um die Koordinierung des Ausbaus zu erreichen.4 Die technische und transaktionale Standardisierung kam allerdings nur sehr zögerlich voran – unabhängig davon, ob das Eisenbahnwesen eher staatlich–monopolistisch oder eher privat–wettbewerblich konzipiert war. In den Anfängen des Eisenbahnverkehrs galt noch das Prinzip, im Personen– und Güterverkehr auf eigenen Strecken eigenes rollendes Material mit eigener Technik zu benutzen.5 Die Radkonstruktionen und Sicherheitssysteme wie Bremsvorrichtungen waren unterschiedlich, die Kupplungen inkompatibel. Damit waren erhebliche Kosten und Zeitverluste durch Umladen und Rangieren an den Grenzstationen verbunden. Bei den transaktionalen Standards fehlte ebenfalls die Abstimmung. Das Wechseln der Züge von einer Gesellschaft zur anderen war auch in den 1870er Jahren noch mit Problemen verbunden – unterschiedliche Fahrkarten, schleppende Abfertigung oder hohe Übergangsgebühren. Die Fahrpläne waren nicht aufeinander abgestimmt. Das Tarifchaos war komplett; Dumping–Tarife im Fernverkehr standen hohen Tarifen im Binnenverkehr gegenüber. In den 1870er Jahren gab es 1300 sich ständig ändernde Tarife bei 63 verschiedenen Bahnverwaltungen. Die „kleinstaatliche Konkurrenz“ führte zum Ausbau von Parallelstrecken, zur doppelten Anlegung von Bahnhöfen, Brücken und Bahnübergängen, um nicht Teilstrecken der Konkurrenzbahnen benutzen zu müssen.6

4 5 6

Hermann Kirchhoff, Vereinheitlichung des deutschen Eisenbahnwesens. Eine Ergänzung der Schrift: Die deutsche Eisenbahngemeinschaft, Stuttgart, Berlin 1913. Deutsche Reichsbahn (Hg.), Hundert Jahre deutsche Eisenbahn. Jubiläumsschrift zum hundertjährigen Bestehen der deutschen Eisenbahnen, Berlin 1935. Ziegler, Eisenbahnen, S. 282 ff.; Karl Bloemers, Der Eisenbahn–Tarifkampf, in: Karl–Erich Born (Hg.), Moderne deutsche Wirtschaftsgeschichte, Köln 1966, S. 151–170; H.F. Gisevius, Zur Vorgeschichte des Preußisch–Sächsischen Eisenbahnkrieges. Verkehrspolitische Differenzen zwischen Preußen und Sachsen im Deutschen Bund, Berlin 1971.

186

5. Koordinative Standards

5.4.2.2 Formen der Standardisierung 5.4.2.2.1 Marktliche Standardisierung Praktisch alle deutschen Gesellschaften bzw. Staaten hatten die Spurbreite von George Stephensons Eisenbahnen in England mit 4 Fuß 8 1/2 Zoll übernommen. Die badische Eisenbahnverwaltung hatte dagegen 1838 den Entschluss gefasst, eine breitere Spur von 5 1/3 badischem Fuß einzuführen.7 Sie war von den technischen Vorteilen einer breiteren Spur hinsichtlich Sicherheit, Zuverlässigkeit und Verschleiß überzeugt – eine Meinung, die von vielen Sachverständigen geteilt wurde. Damit schloss sie sich nicht dem Standard an, der von den übrigen Eisenbahngesellschaften bzw. –verwaltungen des Deutschen Bundes verwendet wurde. Auch im westlichen Ausland wie Frankreich oder Belgien setzte sich die englische Spur durch. In der Folgezeit bemühte sich Baden zwar darum, dass seine Spurbreite zumindest von Hessen–Darmstadt und Frankfurt übernommen wurde, hatte aber keinen Erfolg. Stattdessen musste es einsehen, dass sich diese Entscheidung nachteilig auf die wirtschaftliche Entwicklung des Landes auswirkte, da Passagiere und Güter an den Schnittstellen der verschiedenen Eisenbahnsysteme, d.h. an den Landesgrenzen, umgeladen werden mussten, was zeitliche Verzögerung und zusätzliche Kosten mit sich brachte. Baden ließ daher 1854/55 sämtliche Gleise und Züge auf die gängige Spurbreite umrüsten und schloss sich damit dem Standard der übrigen Bundesstaaten an, obwohl man nach wie vor der Überzeugung war, vom rein technisch–wirtschaftlichen Standpunkt aus mit der breiteren Spurbreite damals die richtige Wahl getroffen zu haben.8 Mit dem Wechsel der Spurbreite übernahm Baden den neuen Standard zu einem Zeitpunkt, als sich die Investitionen in den alten noch in Grenzen hielten. Es war in der Zwischenzeit deutlich geworden, wie wichtig kompatible Standards angesichts des zunehmenden grenzüberschreitenden Verkehrs waren. Außerdem handelte es sich bei der Transportdienstleistung der Eisenbahn um kein öffentliches Gut – nur der Standard ‚einheitliche Spurbreite’ stellte ein solches dar. Daher ließ sich zumindest ein Teil der Kompatibilitätsvorteile in Form höherer Einnahmen – als Folge des durch die Konvergenz bedingten zunehmenden Verkehrs – aneignen, die dann wiederum die Umstellungskosten auf die neue Spurbreite mitfinanzieren konnten. Dies ist sicherlich ein besonders prägnantes Beispiel für eine nicht–kooperative, marktliche Standardisierung als Folge von Netzwerkeffekten. Generell kann man 7

8

Victor Wang, Die Vereinheitlichung von Mass und Gewicht in Deutschland im 19. Jahrhundert. Analyse des metrologischen Wandels im Großherzogtum Baden und anderen deutschen Staaten 1806 bis 1871, St. Katharinen 2000; S. 239; Douglas J. Puffert, The Economics of Spatial Network Externalities and the Dynamics of Railway Gauge Standardization, Diss. Standford University 1991, S. 313 f. Kuntzemüller, A., Die badischen Eisenbahnen, Karlsruhe 1953.

5.4 Eisenbahnen

187

aber festhalten, dass parallel zu den Formen kooperativer und hierarchischer Standardisierung sich insbesondere bei transaktionalen Standards wie Sicherheitsvorschriften, Haftungsregeln oder Versicherungsbestimmungen marktliche Standardisierungen auf verschiedenen anderen Gebieten vollzogen. Dabei waren es meist die kleinen Eisenbahngesellschaften oder Staaten innerhalb des deutschen Bundes, die durch die Marktkräfte gezwungen wurden, die Standards der größeren zu übernehmen. 5.4.2.2.2 Kooperative Standardisierung 1846 wurde der ‚Verband der preußischen Eisenbahnen’ gegründet. Sein Ziel war es, „die Bestrebungen der Eisenbahn–Verwaltungen durch Einmütigkeit zu fördern und dadurch ebenso sehr den eigenen Interessen als denen des Publikums zu dienen“.9 Bereits im folgenden Jahr wurde das Vereinsgebiet auf andere deutsche Staaten bzw. Eisenbahnverwaltungen ausgedehnt und der Verband in den ‚Verein Deutscher Eisenbahnverwaltungen’ (VDEV) umbenannt. Aufgrund eines Beschlusses von 1864 konnten auch österreichische und ungarische Eisenbahngesellschaften sowie solche aus den Niederlanden, Luxemburg, Belgien, Rumänien, Polen und Russland beitreten.10 Insofern traf der Name sehr bald nicht mehr zu. Aus dem preußischen Verband wurde in relativ kurzer Zeit ein umfangreiches internationales Kooperationsgebilde. Am Ende des 19. Jahrhunderts hatte der Verein 108 Mitglieder. Trotz der Beitritte von Staatsbahnverwaltungen und damit letztlich von ‚Staaten’ blieb der VDEV eine privatrechtliche Vereinigung. Mit der Leitung und Führung wurde ein alle zwei Jahre neu zu wählender Vorstand betraut. Es gab ein permanentes Vereinsbüro, das die laufenden Aufgaben erledigte. Kommissionen bereiteten die auf den Generalversammlungen zu treffenden Entscheidungen vor, die zweimal jährlich stattfanden. Beschlüsse hatten nur bei Einstimmigkeit bindenden Charakter, d.h., es war ein höchstmöglicher Minoritätenschutz gewährleistet.11 Zunächst versuchte der VDEV, die Standardisierung durch Einflussnahme auf die einzelstaatliche Gesetzgebung zu erreichen. Da dies allerdings nur bedingt erfolgreich war, schlug er den Weg der freiwilligen Vereinbarung zwischen den Mitgliedsverwaltungen bzw. –staaten ein. Von grundlegender Bedeutung für die Weiterentwicklung der Eisenbahntechnik waren die von der ersten Technikerversammlung im Jahre 1850 verabschiedeten ‚Grundzüge für die Gestaltung der

9

Zitiert nach Hellmuth St. Seidenfus, Eisenbahnwesen, in: Deutsche Verwaltungsgeschichte, Band 2, hg. von Kurt G.A. Jeserich u.a., Stuttgart 1983, S. 255; W. Kaufmann, Die mitteleuropäischen Eisenbahnen und das internationale Recht, Leipzig 1893, S. 165 ff. 10 W. Kaufmann, Die mitteleuropäischen Eisenbahnen und das internationale Recht, Leipzig 1893. 11 G. Stürmer, Die Geschichte der Eisenbahnen, Bromberg 1872.

188

5. Koordinative Standards

Eisenbahnen Deutschlands’.12 Sie enthielten Regelungen über die Spurbreite, den Unter– und Oberbau, Bahnhofsanlagen, Lokomotiven und Waggons und bedeuteten den Einstieg in einen dauerhaften kooperativen Standardisierungsprozess. 1855 erließ der VDEV die ersten ‚Normalbestimmungen für die wechselseitige Wagennutzung’. Auch die vom Verein nicht ausdrücklich angenommen Beschlüsse der Technikerversammlungen fanden mehr oder weniger Beachtung. Diese technischen Vereinbarungen wurden in den folgenden Jahren ausgeweitet und präzisiert, so dass sie in den 1880er Jahren schließlich etwa 300 Paragrafen umfassten. In den technischen Vorschriften des Vereins wurde zunächst das englische Maß angewendet, weil ein gemeinsames deutsches fehlte. Anfang der 1860er Jahre beschloss man dann das metrische System zu übernehmen. Um den Übergang von Güterwagen unabhängig von ihrer Herkunft auf allen Anschlussbahnen zu ermöglichen und die anfallenden Erträge und Aufwendungen einheitlich zu verrechnen, wurden ab 1855 Vereinbarungen getroffen, die die Benutzung und Rücksendung der Waggons, die Benutzungsfristen, die Wagenmiete und die Leistungsverrechnungen festlegten. Außerdem verabschiedete der VDEV eine Reihe von Übereinkommen, „welche die direkte Expedition von Personen und Gütern auf mehreren Bahnen erleichtern, wohin namentlich gleichmäßige Abfertigungsformen, gleichmäßige Bestimmungen hinsichtlich des Freigewichts für Gepäck usw. gehören“13 – also wichtige transaktionale Standards. 1858 wurden ‚Sicherheitspolizeiliche Anordnungen’ erlassen und 1865 eine ‚Signalordnung’. Damit schuf man die Grundlagen für ein einheitliches deutsches Eisenbahnfrachtrecht, für die staatlichen Betriebs–Reglements Österreich–Ungarns und die der Niederlande. Letztlich gelang es dem VDEV in den ersten beiden Jahrzehnten aber nur die notwendigsten Standards festzulegen. Die Vorzüge seiner Verfassung – die Freiwilligkeit und die Einstimmigkeit – waren zugleich seine Nachteile: Die Eisenbahnverwaltungen versuchten ihre Standards durchzusetzen, die Einigung auf andere Standards zu verzögern oder fremde Standards ganz zu verhindern. Zur kooperativen Standardisierung gehörten auch die zahlreichen Tarifverbände, die sich auf einheitliche Tarife einigten, Abrechungsverfahren vereinheitlichten oder auch Betriebsvorschriften anglichen.14 Einen weiteren kooperativen Integrationsansatz stellte der 1909 zwischen allen sieben Staaten mit eigenen Eisenbahnverwaltungen gegründete Deutsche Staatsbahnwagenverband für den Güterverkehr dar.15 Württemberg hatte bereits 1902 eine Betriebsmittelgemeinschaft mit Baden und Preußen angeregt, aber erst mit dem Verband wurde die Nutzung der Güterwagen aller beteiligten Verwaltungen ohne Einzelabrechnungen erreicht. Eine intensivere administrative Integration entwickelte sich daraus allerdings nicht. 1907 entstand zwar bereits ein preußisches Eisenbahnzentralamt, dem nach 12 Kaufmann, Eisenbahnen, S. 269. 13 Zitiert nach Seidenfus, Eisenbahnwesen, S. 256. 14 P. Orth, Die Kleinstaaterei im Rhein–Main Gebiet und die Eisenbahnpolitik 1830–1866, Diss. Frankfurt/M. 1938. 15 Ziegler, Eisenbahnen, S. 294.

5.4 Eisenbahnen

189

der Gründung des Verbandes auch die Verfügung über die Verbandswagen übertragen wurde; weiterreichende Kompetenzen erhielt es aber nicht. Sowohl bei der marktlichen wie bei der kooperativen Standardisierung herrschte institutioneller Wettbewerb, ging es doch um technische und transaktionale Standards, die nicht nur die Rentabilität der Eisenbahngesellschaften, sondern Handel und Gewerbe ganz allgemein beeinflussten. Ihre Interessenvertreter setzten daher nicht nur die Eisenbahngesellschaften unter Druck. Sobald Standards regulative Eingriffe von Regierungen und Parlamenten notwendig machten, wurde auch hier versucht Einfluss auszuüben. Die Entwicklung in anderen Bundesstaaten wurde genau beobachtet und Politiker und Bürokraten auf regulative Bestimmungen aufmerksam gemacht, die der dortigen Wirtschaft eventuell Wettbewerbsvorteile beim Transport von Gütern bringen konnten. 5.4.2.2.3 Hierarchische Standardisierung Schon Friedrich List war in den 1840er Jahren davon ausgegangen, dass politische Einigung, wirtschaftliche Integration und ein zusammenhängendes Eisenbahnnetz sich gegenseitig bedingten. Nach 1871 setzte sich bei den politischen Akteuren zunehmend die Überzeugung durch, dass ein einheitliches Eisenbahnsystem nicht nur aus spezifischen Gründen, wie z.B. militärischen oder finanzpolitischen, sondern ganz allgemein aus infrastrukturellen wünschenswert sei. Dabei besaß „infrastrukturell“ nicht nur eine wirtschaftlich–raumordnungspolitische – der Nationalstaat sollte sich auch als Nationalökonomie darstellen –, sondern auch eine politisch–soziale, letztlich sogar eine kulturelle Konnotation.16 Mit der politischen Integration der Einzelstaaten im Deutschen Reich änderte sich der rechtliche Rahmen. Die Reichsverfassung, sah – wie bereits der Entwurf einer Verfassung von 1849 – ein einheitliches Eisenbahnwesen (Art. 4, 41 – 47) vor. In Art. 42 verpflichteten sich die Regierungen der Einzelstaaten „die Deutschen Eisenbahnen im Interesse des allgemeinen Verkehrs wie ein einheitliches Netz zu verwalten und zu diesem Behuf auch die neu herzustellenden Bahnen nach einheitlichen Normen anlegen und ausrüsten zu lassen.“ Außerdem stand dem Reich die Kontrolle über das Tarifwesen zu. Übereinstimmende Betriebsreglements und möglichst einheitliche und niedrige Tarife waren das Ziel. Das bedeutete allerdings nicht, dass eine ‚Reichsbahn’ geschaffen werden sollte. Die Verfassung ging vielmehr von einem Mischsystem von privaten und bundesstaatlichen Bahnen aus, in dem die verschiedenen Gesellschaften miteinander konkurrieren sollten. Sie stand insofern für einen liberalen Integrationsansatz. Das Schienennetz sollte in institutioneller Konkurrenz zusammenwachsen – im Wettbewerb zwischen Unternehmensformen, u.a. zwischen privaten und öffentlichen und 16 Vgl. Emil Sax, Allgemeine Verkehrslehre, Bd. 1, Berlin 1918.

190

5. Koordinative Standards

zwischen Bundesstaaten, wobei allerdings für verschiedene Gebiete eine Ex– ante–Harmonisierung koordinativer und regulativer Standards vorgesehen war.17 Um nach der Reichsgründung eine zentrale Aufsicht einzurichten, wurde 1873 zwar ein ‚Reichseisenbahnamt’ geschaffen, das de facto aber mit so geringen Kompetenzen ausgestattet wurde, dass sogar die Bundesstaaten seiner Gründung zustimmen konnten.18 Der Versuch, ein Reichseisenbahngesetz zu erlassen, um dem Amt weiterreichende Eingriffsmöglichkeiten zu geben – Mitbestimmung bei der technischen Ausrüstung der Bahnen, den Tarifen und Fahrplänen, dem betrieblichen Rechnungswesen z.B. hinsichtlich der Ausstattung mit Reserve– und Erneuerungsfonds etc. –, scheiterte denn auch an ihrem Widerstand. Als Jahre später Sachsen in dieser Angelegenheit erneut aktiv wurde, interpretierte Bismarck den vorgelegten Gesetzentwurf wohl zurecht nicht als Versuch die reichseinheitliche Integration voranzutreiben, sondern im Gegenteil als „Magna Charta für den Partikularismus“.19 Die bundesstaatlichen Eisenbahnverwaltungen blieben also im Rahmen der durch die Reichsverfassung abgesteckten Grenzen weitgehend autonom. Wie vor der Reichsgründung konnten Betriebsabläufe, Tarife, Fahrpläne etc. nur durch freiwillige Abkommen bilateral oder multilateral im Rahmen der ‚Generalkonferenz’ des VDEV vereinheitlicht werden. Immerhin gelang es dem Reichseisenbahnamt einige der in der Reichsverfassung vorgesehenen Möglichkeiten in konkrete Vorschriften umzusetzen – das Betriebsreglement bzw. die Verkehrsordnung (1874 und 1892), die Signalordnung (1875), die Ordnung für die Konstruktion und Ausrüstung von Hauptbahnhöfen (1878), das Bahnpolizeireglement bzw. die Betriebsordnung (1885 und 1892), die Sondervorschriften für Viehtransporte, Postbeförderung oder grenzüberschreitenden Verkehr. Damit wurden zwar wichtige koordinative und regulative Standards harmonisiert, die Abstimmung der Streckenführung und die Vereinheitlichung der Fahrpläne und Tarife gelangen dagegen nicht. Die Frage, ob es sich dabei tatsächlich um eine ‚hierarchische’ Form der Standardisierung handelte, ist nicht eindeutig zu beantworten. Einerseits war das Reichseisenbahnamt eine Reichsbehörde, die de jure über die notwendigen Kompetenzen verfügte. Andererseits war sie de facto auf die Mitarbeit der Länder angewiesen, weil ohne deren Zustimmung letztlich nichts durchgesetzt werden konnte.20 Bis zum Ersten Weltkrieg gelang es somit nicht, ein integriertes Eisenbahnsystem mit einheitlichen Standards aufzubauen. Es gab weiterhin Hindernisse beim Übergangsverkehr von einer Gesellschaft zur anderen; manche Maßnahmen der Ver17 18 19 20

M. Mohl, Die Frage der Reichs–Eisenbahnen, Stuttgart 1876. Ziegler, Eisenbahnen, S. 180 ff. Ziegler, Eisenbahnen, S. 192. Rückblick auf die Tätigkeit des Vereins deutscher Eisenbahnen–Verwaltungen in technischer Beziehung 1850–1900, Berlin 1890.

5.4 Eisenbahnen

191

kehrslenkung wurden wie bisher bewusst zum Schaden anderer Bahnverwaltungen ergriffen. Das Abrechungssystem zwischen ihnen blieb kompliziert. Selbst Trassen wurden weiterhin so angelegt, dass möglichst viel Verkehr auf das eigene Territorium gelenkt wurde bzw. auf diesem verblieb. Auch bei der Technik war noch längst kein umfassender reichseinheitlicher Standard erreicht.21 Dass es zu keiner weiterreichenden Integration der Eisenbahnen kam, lag zu allererst am föderativen System. Staatsbahnen waren Ausdruck bundesstaatlicher Souveränität, stellten infrastrukturelle und damit politische Lenkungsinstrumente dar und bildeten – trotz der zeitweise schlechten Ertragslagen in einigen Staaten – einen Rückhalt für die öffentlichen Haushalte. Die Verstaatlichungen seit den 1870er Jahren waren daher auch nicht in erster Linie eine Reaktion auf die Bismarckschen Reichsbahnpläne, sondern wurden vorgenommen, weil die Regierungen der Bundesstaaten über diese wichtige Einnahmequelle verfügen wollten. Zugleich wurden die technisch–wirtschaftlichen Vorteile einer reichseinheitlichen Bahn als nicht so wesentlich angesehen, dass deswegen die Autonomie der eigenen Verwaltungen aufgegeben werden musste. Eigene Bahnen hatten in den 1870er Jahren zudem bereits eine längere Tradition, d.h., eine Reichsbahn hätte tradierte politische und wirtschaftliche Entwicklungspfade verlassen. Schließlich wurde mit dem Übergang zum Staatsbahnsystem die Integration erschwert – durch die politischen Rivalitäten zwischen den Gebietskörperschaften im Rahmen des vertikalen Wettbewerb zwischen Reich und Bundesstaaten sowie des horizontalen zwischen letzteren. Die Standardisierung, die sich zunächst über den Markt vollzog und dann auf nationaler Ebene hierarchisch organisiert werden sollte, lässt sich auch innerhalb anderer europäischer Staaten beobachten.22 So musste nicht nur Baden seine Spurbreite ändern. Selbst oder gerade in Großbritannien als dem Ursprungsland der Eisenbahnen wurden Gesellschaften gesetzlich gezwungen, die kostenaufwendigen Veränderungen ihrer Strecken durchzuführen. 1846 beschloss das britische Parlament mit dem Gauge Act, die Stephenson–Spur generell vorzuschreiben. Dies geschah zu einem Zeitpunkt, als bereits 86 % des britischen Eisenbahnnetzes diese Norm verwendete, die sich bis dahin also schon weitgehend über den Markt durchgesetzt hatte. Allerdings überließ das britische Parlament den Standardisierungsprozess eben nicht vollständig dem Markt, sondern intervenierte per Gesetz, um die bestehenden Strecken im Sinne eines übergeordneten Gemeinwohls bzw. im Interesse von Handel und Gewerbe vollständig kompatibel zu machen. Schon 1842 war im Übrigen das erste Eisenbahngesetz erlassen worden, das bestimmte Sicherheitsstandards festlegte, die durch eine Behörde, das Railway Department, überwacht wurden. Dieses Amt wurde allerdings bereits fünf Jahre später wieder abgeschafft. Erst 1894 wurde dann die ‚Railway and Canal Commission’ geschaf21 Emil Sax, Die Eisenbahnen, Berlin 1922. 22 Puffert, Economics, S. 134 ff.

192

5. Koordinative Standards

fen – als halb öffentliche, halb private Kommission eine typisch angelsächsische Regulierungsform. In anderen Staaten entstanden zentrale, dem deutschen Reichseisenbahnamt vergleichbare Behörden, die auf der Grundlage von Gesetzen und Verordnungen den Standardisierungsprozess hierarchisch vorantrieben. Dabei war der Zusammenhang zwischen föderativem/unitaristischem Staatsaufbau und hierarchischer/kooperativer Standardisierung insofern relativ eng, als dort, wo ein horizontaler oder vertikaler Wettbewerb zwischen den Gebietskörperschaften möglich war, die hierarchische Standardisierung schleppender verlief als dort, wo die staatsorganisatorischen Strukturen zentralistisch angelegt waren. 5.4.3 Internationale Ebene 5.4.3.1 Ausgangssituation Bis zur Mitte des 19. Jahrhunderts war die Eisenbahn in den meisten europäischen Ländern als das Verkehrsmittel der Zukunft anerkannt. Danach ging es zwar weiterhin vornehmlich um die Erschließung der nationalen Räume, aber zunehmend wurden auch internationale Verbindungen geschaffen. Bis zum Ersten Weltkrieg besaßen Großbritannien und Belgien die am besten ausgebauten Streckennetze und die süd– und südosteuropäischen die am schwächsten entwickelten. In Rumänien oder Bulgarien setzte der Eisenbahnbau erst in den 1870er Jahren richtig ein.23 Die erste kurze Strecke im Donaudelta wurde von einer britischen Gesellschaft 1869 gebaut. Je nach geografischer Lage und Größe waren die Netze stärker national oder international ausgelegt. Während beispielsweise Frankreich ein auf Paris ausgerichtetes Netz aufbaute, wobei zugleich aber die Verbindung über Spanien nach Portugal eine besondere Bedeutung besaß, war das belgische und niederländische Schienennetz von Anfang an international konzipiert worden, um den Durchgangsverkehr zu den Seehäfen zu ermöglichen. In Deutschland verhinderte zwar der Partikularismus die frühzeitige Schaffung eines für den Durchgangsverkehr geeigneten zusammenhängenden Schienennetzes. Es entstanden aber immer mehr Berührungspunkte zu den Netzen der Anrainerstaaten, sowohl nach West– als auch nach Osteuropa. Der Bau des St. Gotthard–Tunnels ermöglichte seit 1882 den durchgehenden Verkehr nach Süden, zum Mittelmeerhafen Genua. Auch in anderen Staaten wurden zunehmend Durchgangsstrecken geschaffen, so dass sich allmählich so etwas wie ein transeuropäisches Netz andeutete. Im innerkontinentalen Langstreckenverkehr wurde auf diese Weise die Monopolstellung der Binnenschifffahrt durchbrochen. Hatten die europäischen Eisenbahnen (ohne Russland) bis 1860 eine Gesamtlänge von etwa 50.000 Kilome-

23 Hans Pohl, Aufbruch der Weltwirtschaft. Geschichte der Weltwirtschaft von der Mitte des 19. Jahrhunderts bis zum Ersten Weltkrieg, Stuttgart 1989, S. 226 ff.

5.4 Eisenbahnen

193

tern erreicht, waren es 1913 etwa 290.000 Kilometer. Dabei lag die Hauptausbauphase zwischen 1850 und 1880; von da ab verlangsamte sich der Zuwachs.24 Wie in Deutschland entstand in anderen europäischen Staaten ein Gemisch aus privaten und staatlichen Bahnen.25 Die meisten Regierungen versuchten, private Kapitalgeber durch Zinsgarantien, Subventionen oder billige Anleihen dazu zu bringen, sich an neuen Strecken zu beteiligen. Fast überall ergänzten sich Staat und Privatkapital beim Bau und Betrieb der Eisenbahnen, weil keiner das volle Risiko allein tragen wollte. Fast überall griff der Staat dann im letzten Drittel des Jahrhunderts verstärkt ein und übernahm durch Kauf von Aktien einen Großteil der privaten Gesellschaften. Nur in Großbritannien, den Niederlanden, Spanien und Frankreich gab es durchgängig ein privat dominiertes Eisenbahnwesen, überall sonst setzte sich die Tendenz zur Verstaatlichung durch. Aus dieser Entwicklung, d.h. aus der wachsenden Verflechtung der nationalen Netze und der allmählichen Herausbildung eines transeuropäischen Netzes, entstand die Notwendigkeit der internationalen Angleichung technischer und transaktionaler Standards im Eisenbahnwesen.26 5.4.3.2 Formen der Standardisierung 5.4.3.2.1 Marktliche Standardisierung Zwischen Staaten kann es, solange keine wirklich supranationalen Institutionen bestehen, nur nicht– kooperative Marktstandardisierung oder kooperative Komitee–Standardisierung geben. Die marktliche Standardisierung zwischen Eisenbahnverwaltungen war bis zum Ende des 19. Jahrhunderts vorherrschend. Bis dahin gab es durchaus so etwas wie einen Wettbewerb um die dominierenden Standards. Dabei hatten die frühen Eisenbahngesellschaften bzw. Staaten über längere Zeiträume hohe Investitionen getätigt und waren hinsichtlich der Einführung neuer Standards weniger flexibel als junge Eisenbahngesellschaften bzw. Staaten, die ihre Netze mit der entsprechenden Technik erst aufbauten. Außerdem hatten sie ihre technischen und transaktionalen Standards – zu letzteren gehörten auch Eisenbahn–, Transport–, Handels– oder andere verkehrsrelevante Rechte – über längere Zeiträume entwickeln können, besaßen entsprechende Erfahrungen und auch Durchsetzungsmöglichkeiten.

24 Simon P. Ville, Transport and the Development of European Economy 1750–1918, London, New York 1990. 25 Wolfram Fischer, Wirtschaft und Gesellschaft Europas 1850–1914, in: Handbuch der europäischen Wirtschafts– und Sozialgeschichte, Bd. 5, hg. von Wolfram Fischer, Stuttgart 1987, S. 188 ff. 26 Ralph L. Wedgewood, Ralph L., J.E. Wheeler, International Rail Transport, New York 1946.

194

5. Koordinative Standards

Bei den technischen Standards lag Großbritannien lange Zeit vorn. Der hier besonders früh einsetzende Eisenbahnbau und die dominante Eisenbahntechnik führten dazu, dass beispielsweise die Stephenson–Spurbreite von vielen Ländern der Welt übernommen wurde. In Europa wählten einige wenige – Spanien, Portugal, Niederlande und Russland – eine breitere, weil diese bald als die stabilere, zuverlässigere und sicherere galt. Wie sehr sich aber zum Beispiel Portugal damit in eine Außenseiterposition brachte, die nach dem Bau der ersten längeren Strecken nicht mehr rückgängig gemacht werden konnte, weder marktlich noch kooperativ oder hierarchisch, zeigt die Tatsache, dass erst eineinhalb Jahrhundert später am Ende des 20. Jahrhunderts der Entschluss gefasst wurde, das Netz auf die in Europa sonst übliche Spurbreite umzustellen. Andererseits interpretierte Thorstein Veblen gerade die englischen Verhältnisse als Lock–in eines inferioren Standards, weil die anfangs eingeführte schmalere Spur sich im Nachhinein eben nicht als der optimale Standard erwiesen habe.27 Auch bei anderen Techniken waren die Briten führend und konnten ihre Standards durchsetzen. Zunehmende Konkurrenz erwuchs ihnen aber durch die Staaten, in denen sich das Eisenbahnwesen ebenfalls früh und schnell entwickelte. Beim technischen Standardisierungswettbewerb handelte es sich allerdings in vielen Fällen nicht um Regulierungswettbewerb. Zwar wurden technische Standards oft, aber nicht immer durch entsprechende Gesetze und Verordnungen vorgeschrieben. Nicht wenige setzten sich im marktlichen Wettbewerb zwischen privaten und/oder staatlichen Eisenbahngesellschaften unreguliert durch, wobei natürlich Macht und Einflussnahme – politische wie wirtschaftliche – eine wesentliche Rolle spielten. Wenn die deutsche Eisenbahntechnik am Ende des 19. Jahrhunderts neben der britischen in Peru eine Chance bekam, so vielleicht deshalb, weil sie als gut oder überlegen galt, sicher aber auch deshalb, weil die deutsche Regierung intervenierte. Einen Regulierungswettbewerb gab es bei nicht wenigen transaktionalen Standards. Wie die deutschen Bundesstaaten so beobachteten sich auch die europäischen Staaten bzw. Eisenbahnverwaltungen im Hinblick auf die rechtlichen Vorschriften sehr genau. Insbesondere der Handel, aber auch Industrie und Landwirtschaft betrieben intensive Lobbyarbeit, um für sie günstige Bestimmungen durchzusetzen. Sie wiesen Politiker, Parlamente und Regierungen darauf hin, wenn in einem anderen Land ihrer Meinung nach der Eisenbahnfrachtverkehr dort nach günstigeren Bedingungen abgewickelt wurde und forderten die nationalen Gesetzgeber auf, die eigenen Vorschriften entsprechend zu verändern. In Spanien orientierte man sich vornehmlich am französischen Transportrecht, in den mitteleuropäischen Staaten am deutschen. Der Wettbewerb betraf nicht nur die Frachtorganisation im engeren Sinn wie einheitliche Frachtbriefe, Verpackungen oder Kontrollen, sondern, wie erwähnt, generell verkehrsrelevante Rechtsgebiete, die wiederum eingebettet waren in die allgemeinen Jurisdiktionen. 27 Thorstein Veblen, Imperial Germany and the Industrial Revolution, New York 1954, S. 129 ff.

5.4 Eisenbahnen

195

5.4.3.2.2 Kooperative Standardisierung Der VDEV von 1847 war zwar vorbildlich für die weitere Kooperation der Eisenbahnenverwaltungen auf europäischer Ebene, es dauerte aber noch mehrere Jahrzehnte bis diese tatsächlich zustande kam. Zum ersten Mal lud die schweizerische Regierung 1875 zu einer Vorkonferenz ein, um das Projekt einer kooperativen Standardisierung voranzutreiben. Erst 1890 wurde allerdings mit dem ‚Internationalen Übereinkommen über den Eisenbahngüterfrachtverkehr’ – für das im Übrigen das Vereinsbetriebsreglement des VDEV wegweisend war – eine entsprechende Organisation bzw. Union geschaffen, die 1893 ihre Arbeit aufnahm.28 Der Vertrag wurde von neun Staaten unterzeichnet. Bis zum Ersten Weltkrieg traten fünf weitere bei. Die wichtigsten Bestimmungen ähnelten denen des VDEV– Vertrages: (1) Die Mitgliedstaaten verpflichteten sich, auf ihren Territorien alle Arten von Gütern zu transportieren; Ausnahmen wurden für alle Staaten einheitlich definiert. (2) Es wurden gemeinsame Bestimmungen für den Transport festgelegt mit standardisierten Frachtbriefen, einheitlichen Vorschriften für die Verpackung, insbesondere bei gefährlichen oder zerbrechlichen Waren, etc. (3) Auch für eventuelle Forderungen bei Schadensersatz wurden gemeinsame Standards festgelegt. Zur Abwicklung der Geschäfte richtete man ein zentrales Büro ein, das die Konferenzen vorbereiten, Informationen sammeln, Mitgliedstaaten beraten und als Streitbeilegungsinstanz fungieren sollte. Zugleich war es als zentrale Abrechnungsstelle zwischen den Eisenbahngesellschaften tätig. Das Abkommen betraf nur den internationalen Frachtverkehr im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten, d.h. nur solche Strecken, auf denen grenzüberschreitende Transporte befördert wurden. Im Deutsche Reich bezog es sich beispielsweise auf folgende Linien. „A. Von deutschen Verwaltungen betriebene Bahnen und Bahnstrecken: I. Staats– und unter Staatsverwaltung stehende Eisenbahnen (11), ... II. Privat–Eisenbahnen unter eigener Verwaltung (67), ... B. Bahnstrecken, welche sich im Betriebe oder Mitbetriebe außerdeutscher Eisenbahnverwaltungen befinden (32).“29 Für den Güterverkehr, der nur innerhalb der jeweiligen Hoheitsgebiete abgewickelt wurde, galt es nicht. Allerdings herrschte in praktisch allen Mitgliedstaaten Konsens darüber, dass die Bestimmungen für den internationalen Verkehr möglichst mit denen für den nationalen kompatibel gemacht werden sollten. Im Deutschen Reich begann man denn auch unmittelbar nach Unterzeichnung des Übereinkommens damit, das nationale Betriebsreglement den internationalen Bestimmungen anzupassen. Im Gegensatz zur Internationalen Telegrafenunion und zum Weltpostverein, aber auch zu den bisherigen Vereinbarungen zwischen Eisenbahnverwaltungen auf 28 Georg Eger, Das internationale Übereinkommen über den Eisenbahn–Frachtverkehr, Berlin 1894. 29 Internationales Übereinkommen über den Eisenbahnfrachtverkehr, Drucksachen zu den Verhandlungen des Deutschen Reichstages, Nr. 281, 1890.

196

5. Koordinative Standards

bilateraler Basis, die dabei an die verschiedenen Landesgesetze gebunden blieben, wurde mit dem Übereinkommen über den Eisenbahnfrachtverkehr eine einheitliche Rechtsgrundlage für die Mitgliedstaaten geschaffen; es entstand internationales Eisenbahnrecht. Dabei scheinen die Deutschen in den entsprechenden Verhandlungen eine relativ günstige Position besessen zu haben. Zumindest stellte der stellvertretende Bevollmächtigte des Bundesrates und Präsident des Reichseisenbahnamtes im Rückblick auf die Verhandlungen fest:30 „Man mußte den verschiedenen Einzelrechten diejenigen Bestimmungen entnehmen, welche für den internationalen Verkehr am besten geeignet erschienen; zum Theil mußte man auch neue Normen schaffen. Dabei war nur Deutschland in der glücklichen Lage, in den Bestimmungen seines Handelsgesetzbuches und seines Betriebsreglements bereits ein Eisenbahnfrachtrecht zu besitzen, das auf weit verbreitete Handelsgewohnheiten beruht. ... Andererseits waren den abweichenden Rechtsanschauungen dritter Staaten Zugeständnisse zu machen.“31 In den Verhandlungen suchten offensichtlich alle Beteiligten der eigenen Wirtschaft Vorteile dadurch zu verschaffen, dass sie sich bemühten, möglichst viele ihrer nationalen Vorschriften in den internationalen Bestimmungen zu verankern. Größere Fortschritte als bei der transaktionalen Standardisierung zur Erleichterung des kontinentalen Eisenbahnverkehrs wurden bei der technischen Standardisierung gemacht.32 Einmal mehr war es die Schweiz, die die Initiative ergriff und 1882 zu einer internationalen Konferenz nach Bern einlud. An ihr nahmen zwar lediglich sechs europäische Staaten teil. Die Konvention, die dann vier Jahre später 1886 auf einer zweiten Konferenz verabschiedet wurde, wurde aber bereits von elf europäischen Staaten unterzeichnet. Sie legte eine Reihe von technischen Standards fest – von der Spurbreite über Bremssysteme bis zu Signalanlagen –, aber auch transaktionale wie das Versiegeln von Waggons im Durchgangsverkehr. Letztlich wurde damit noch vor dem Ersten Weltkrieg eine weit reichende technische Vereinheitlichung des Eisenbahnverkehrs in Europa erreicht. Auch bei diesem Übereinkommen mischten sich marktliche und kooperative Formen der Standardisierung. Schon zuvor hatte es ja Angleichungen bei technischen Standards gegeben, wobei sich meist die Standards der großen Eisenbahngesellschaften bzw. Staaten durchgesetzt hatten. Sie wurden von der Konvention dann für alle beteiligten Staaten übernommen. Es gab aber auch Standards, die in einem mehr oder weniger komplizierten Prozess des Verhandelns festgelegt wurden. Während es sich bei der Union zum Eisenbahnfrachtverkehr um eine Kooperation von Staaten handelte, entstand 1885 ein ‚Internationaler Verband der Eisenbahnkongresse’, dem nicht nur Staaten, sondern auch Eisenbahngesellschaften beitreten konnten. Bis Anfang des 20. Jahrhunderts waren 48 Staaten und 130 Gesell30 Paul S. Reinsch, Public International Unions. Their Work and Organization. A Study in International Administrative Law, Boston, London 1911, S. 28 ff. 31 Verhandlungen des Deutschen Reichstages, 84. Sitzung vom 9.3.1891, S. 1963. 32 F.S.L. Lyons, Internationalism in Europe 1815–1964, Leyden 1963, S. 50.

5.4 Eisenbahnen

197

schaften Mitglieder geworden. Sein Zweck war es, den Austausch von Informationen hinsichtlich des Managements zu verbessern, was auf mehreren Konferenzen bis zum Ersten Weltkrieg auch erreicht wurde. Unmittelbar durch den Verband wurden zwar keine Standards gesetzt. Mittelbar gingen von ihm aber Initiativen aus, die zu einer transaktionalen Standardisierung führten. Daneben gab es die ‚Europäische Reisezug–Fahrplankonferenz’ und das 1902 gegründete ‚Internationale Eisenbahntransportkomitee’. 5.4.4 Hypothesen •

Eisenbahnen sind Netzwerke und Schienen, Lokomotiven, Waggons oder Transportdienste Netzwerkgüter mit positiven Externalitäten. Kompatibilität und Interkonnektivität zwischen verschiedenen Systemen schaffen für Anbieter wie für Nachfrager von Transportleistungen Vorteile, die umso größer sind, je mehr Anbieter sich auf gemeinsame technische und transaktionale Standards einigen bzw. je mehr Nutzer sich solchen Standards anschließen. Dies war auch bei der Eisenbahn der wichtigste Grund dafür, dass es zur nationalen wie internationalen Standardisierung kam.

•

Die These, dass die Regulierung von Standards bzw. die hierarchische Standardisierung durch den Staat umso wahrscheinlicher ist, je näher ein Standard einem öffentlichen Gut kommt, wird durch das Beispiel der Eisenbahnen bestätigt. In praktisch allen Staaten entwickelten sich Eisenbahnen zu so zentralen Verkehrsträgern, dass die mit ihnen zusammenhängenden technischen und transaktionalen Standards als quasi öffentliche Güter durch Parlament und Regierung harmonisiert wurden – selbst in den Ländern, in denen die Eisenbahnen weitgehend in privater Hand blieben. In Deutschland war diese Tendenz zur hierarchischen Standardisierung bzw. Regulierung wegen des föderativen Staatsaufbaus noch vergleichsweise schwach ausgeprägt.

•

Auch die These, dass technische und transaktionale Standards als protektionistische Instrumente eingesetzt werden, um Märkte abzuschotten und Wettbewerb zu verhindern, wird bestätigt. Dabei handelte es sich bei der Eisenbahntechnik prinzipiell um offene Standards, die von anderen Marktteilnehmern übernommen werden konnten. Diese Standards wurden aber dennoch durch entsprechendes strategisches Verhalten als „Barriers to Entry“ genutzt.

•

Die These, dass standardsetzende Vorreiterunternehmen oder standardsetzende Vorreiterstaaten insofern einen Wettbewerbsvorteil besitzen, als sich Nachzügler ihren Standards anschließen, zeigt u.a. das Beispiel der Spurbreite. Die später in den Markt eintretenden Eisenbahngesellschaften übernahmen die Stephensonspur. Eine öffentliche Regulierung der Standards war grundsätzlich nicht nötig, da ein nicht–kooperativer Standardisierungprozess über den Markt stattfand. Innerhalb Deutschlands, aber auch auf internationaler

198

5. Koordinative Standards

Ebene war ein solcher Prozess bei einer Vielzahl von transaktionalen und technischen Standards zu beobachten, bei denen die Standards der Vorreiter übernommen wurden. Ob sich auf diese Weise inferiore Standards durchgesetzt haben, sei dahingestellt. •

Der VDEV von 1847 war ein Beispiel für kooperative oder Komitee– Standardisierung in einer Situation, in der die Eisenbahn ein relativ junges technisches System war mit relativ geringen versunkenen Kosten und nur partiellen Interessendivergenzen. Die Akteure waren noch nicht endgültig auf einen Standard festgelegt. Die Chancen für kooperative Vereinheitlichung waren gut – wie dies die entsprechende These postuliert –, die Standardisierung erfolgte relativ zügig.

•

Anders war die Situation vier Jahrzehnte später bei der Berner Konvention von 1882 und der Eisenbahnunion von 1890. Die Eisenbahnnetze waren weit entwickelt, in die entspechenden Techniken waren hohe Kosten versenkt worden. Eine Standardisierung über den Markt war nicht mehr möglich. Sie musste auf kooperativer Basis, einstimmig und in langwierigen Verhandlungen erfolgen. Die Tatsache, dass die Komitee–Standardisierung die wichtigste Rolle auf internationaler Ebene spielte, zeigt, dass sich einheitliche Standards über den Markt dann kaum noch durchsetzten, wenn sie schon lange genutzt und entsprechende Investitionen getätigt worden waren.

•

Standardisierung von Netzwerkgütern ist kein rein ökonomisches Geschäft, das den Gesetzen von wirtschaftlichen Kosten und Nutzen folgt, sondern dient oft politischen Zwecken. In Deutschland beispielsweise waren technische und transaktionale Standardisierung, wirtschaftliche Integration und politische Einigung eng verklammert. Dies war schon während der Zeit des Zollvereins so. Nach 1871 setzte sich zunehmend die Überzeugung durch, dass das Deutsche Reich auch aus politischen Gründen ein einheitliches Eisenbahnwesen benötigte. Die Standardisierung wurde daher auch deshalb vorangetrieben, weil die politischen Kräfte des Föderalismus das Projekt der Reichsbahn verhinderten.

•

Die internationale Standardisierung im Rahmen einer Gruppe oder eines Komitees war ebenfalls mit politischen Vorteilen für die jeweiligen Regierungen verbunden. Es sollten durch multilaterale Absprachen innerhalb von Organisationen nicht nur Transaktionskosten gespart werden – ein explizit geäußertes Ziel. Die Standardisierungorganisationen waren zugleich Ausdruck des gemeinsamen Interesses der beteiligten Regierungen, durch die reregulative Harmonisierung der Standards ihre wirtschaftspolitische Kompetenz im eigenen Land zu stärken. Einen besonderen Vorteil zogen die Regierungen aus der Standardisierung dann, wenn die die eigenen Normen durchgesetzt werden konnten.

5.4 Eisenbahnen

199

•

Der Schienenverkehr ist außerdem ein Beispiel für das Neben– oder Hintereinander verschiedener Arten der Standardisierung. Anfangs setzte jede Bahngesellschaft ihre eigenen Standards. Im Laufe der Zeit bildeten sich über das expandierende Schienennetz und/oder über Konzentration dominierende Standards heraus. Diese wurden dann in einer zweiten Phase über den Markt freiwillig von anderen Gesellschaften übernommen. Schließlich wurde ihr Gültigkeitsbereich durch kooperative Standardisierungsprozesse erweitert. Eisenbahngesellschaften, die – aus welchen Gründen auch immer – diesen Standards nicht entsprachen, mussten ihre Systeme diesen Normen anpassen, wollten sie nicht riskieren vom internationalen Verkehr ausgeschlossen zu werden.

•

Für die Größe der kooperierenden Gruppe und ihrem Organisationsgrad werden die Annahmen der Theorie des kollektiven Handelns und die der Netzwerkgüter bestätigt: Je kleiner die kooperierende Gruppe (VDEV) war, umso leichter war es, eine Einigung zu erzielen. Die weitere Ausbreitung des Standards wurde dadurch aber nur bedingt gefördert. Bei einer großen Gruppe (Union) war die Abstimmung zwar schwieriger, wenn aber einmal eine Einigung erzielt worden war, sprach viel dafür, dass der Standard von immer mehr Eisenbahngesellschaften bzw. Staaten übernommen wurde.

•

Hinsichtlich der Größe der Staaten und ihrer Märkte bzw. Eisenbahnnetze wird die These bestätigt, dass große Staaten und große Eisenbahngesellschaften in Konkurrenz mit kleinen Staaten und kleinen Gesellschaften ihre Standards durchsetzen. Das galt für Großbritannien gegenüber den kontinentalen Ländern und anderen Ländern überall auf der Welt. Das galt für Deutschland gegenüber den mitteleuropäischen Ländern oder für Frankreich gegenüber den iberischen.

201

6. ABSCHLIEßENDE BEMERKUNGEN Die Ausgangsfrage der vorangegangenen Untersuchung war die nach den Auswirkungen der Globalisierung auf die staatliche Kompetenz im Allgemeinen und die Regulierungspolitik im Besonderen. Die weit verbreitete Auffassung ist heute die, dass die zunehmende weltwirtschaftliche Verflechtung diese Kompetenz einschränkt, dass sie zu deregulativem Wettbewerb führt, dass Märkte Staaten entmachten. Es ist durchaus fraglich, ob dies wirklich zutrifft. Für die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts bis zum Ersten Weltkrieg – als dem hier untersuchten Zeitraum – gilt dies jedenfalls nicht. Im Gegenteil, während dieser ersten Phase moderner Globalisierung wurde die wirtschaftspolitische Kompetenz der Staaten ausgebaut. Offen bleibt dabei, ob dies als Reaktion auf die Öffnung der Märkte und die wachsende Verflechtung geschah, um die Verlierer der Globalisierung zu kompensieren, ob die Globalisierung erst möglich wurde, nachdem die Staaten mehr sozioökonomische Verantwortung übernommen hatten, oder ob sich beide Entwicklungen unabhängig voneinander vollzogen. In jedem Fall zeigt sich deutlich, dass das Verhältnis von Markt und Staat kein Nullsummenspiel ist, sondern schon damals ein zunehmend kompliziertes Geflecht von Wechselwirkungen zwischen beiden Sphären. Die Zeitgenossen erlebten jedenfalls sehr bewusst den sich intensivierenden Standortwettbewerb, dass Institutionen für die Wettbewerbsfähigkeit von Wirtschaftsräumen eine immer wichtigere Rolle spielten, dass sich die institutionelle Konkurrenz zwischen ‚Nationalökonomien’ verschärfte. Dabei darf Institutionenwettbewerb nicht nur einseitig als Deregulierungskonkurrenz verstanden werden. Im Gegenteil, auf ganz unterschiedlichen Politikfeldern herrschte Reregulierungswettbewerb, d.h., die Staaten versuchten sich über ein höheres Regulierungsniveau Wettbewerbsvorteile zu verschaffen. Hier wird auch deutlich, dass die Reduzierung von Institutionen– bzw. Systemwettbewerb auf ökonomische Kategorien zu kurz greift; es gab durchaus so etwas wie einen kulturellen oder zivilisatorischen Wettbewerb. Die Einschränkung oder Abschaffung von Kinderarbeit mag aus wirtschaftlicher Perspektive einen Verlust bedeutet haben, aus moralischer war sie ein Gewinn und setzte andere Staaten unter Druck. Gleichzeitig löste die Globalisierung institutionelle Konvergenzprozesse aus und förderte die internationale Kooperation, was einem institutionellen Wettbewerb tendenziell entgegenwirkte. Globalisierung bedeutet die zunehmende Integration von Wirtschaftsräumen, die durch politische Grenzen getrennt sind, wobei diese Grenzen meist als nationale Grenzen verstanden werden. In der vorangegangenen Untersuchung wurde zudem – was vielleicht etwas verwirrend ist – die Integration der „Volks“wirtschaften der deutschen Staaten innerhalb des Deutschen Bundes bzw. des Deutschen Reiches als eine Variante der „Internationalisierung“ interpretiert. Immerhin handelte es sich um selbstständige Staaten mit eigenen Jurisdiktionen, deren Wirtschaften im

202

6. Abschließende Bemerkungen

Laufe des 19. Jahrhunderts erst allmählich zu einem ‚nationalen’ Wirtschaftsraum zusammenwuchsen. Die beiden erkenntnisleitenden Fragen lauteten: Warum kam es zwischen Staaten zur reregulativen oder deregulativen Konvergenz oder Divergenz? Warum kam es zwischen Staaten zu keiner, zu kooperativer, zu marktlicher oder zu hierarchischer Standardisierung? Dabei bedeuten Divergenz, insbesondere eine reregulative, und keine Standardisierung institutionellen Wettbewerb, während alle anderen Entwicklungsformen der Regulierung bzw. Standardisierung tendenziell den institutionellen Wettbewerb beenden. In den folgenden Ausführungen werden einerseits die Beziehungen zwischen den deutschen Bundesstaaten innerhalb der Integrationsgebilde des Deutschen Bundes, des Deutschen Zollvereins und vor allem des Deutschen Reiches mit mehr oder weniger ausgeprägten supranationalen Elementen bzw. einem deutlichen Trend zur Supranationalisierung betrachtet. Dabei wird von einer strukturellen Vergleichbarkeit mit der EU ausgegangen. Andererseits werden die Beziehungen zwischen dem Reich und dem Rest der Welt untersucht, wobei ebenfalls von einer strukturellen Ähnlichkeit im Hinblick auf das Verhältnis der EU zu den außereuropäischen Staaten ausgegangen wird. Bei den folgenden Aussagen handelt es sich nur insofern um rückwärtsgewandte Extrapolationen der aus dem systemwettbewerblichen Konzept abgeleiteten Überlegungen, als die damals genutzten Argumente soweit aus dem historischen Kontext gelöst werden, dass eine gewisse Generalisierung möglich ist und der Bezug zu den aktuellen Verhältnissen hergestellt werden kann. Aus der vorangegangenen Untersuchung ist deutlich geworden, dass jedes regulierte Produkt und jeder regulierte Prozess im Grunde seine eigene Geschichte hat und generalisierende Aussagen nur bedingt getroffen werden können. Insbesondere greift eine unternehmenszentrierte Sichtweise zu kurz. So wichtig unternehmerische Interessen für die Gestaltung der Regulierungspolitik waren, so sehr haben auch andere Interessen eine Rolle gespielt – die von Konsumenten und Arbeitnehmern, von „linken“ und „rechten“ Politikern, von Konservativen und Liberalen usw. Gesellschaftliche, d.h. soziale, wirtschaftliche und politische Modernisierungen wirkten ebenso wenig uniform auf die Staaten wie weltwirtschaftliche Veränderungen, sondern je nach landesspezifischen Sozial–, Wirtschafts– und Politikstrukturen unterschiedlich. Auch insofern sind generalisierende Aussagen über die Zusammenhänge von Präferenz, Macht und Regulierung nur bedingt möglich.

6.1 Regulative Standards

203

6.1 REGULATIVE STANDARDS Die deutschen Bundesstaaten innerhalb des Deutschen Zollvereins, des Deutschen Bundes und des Deutschen Reiches: In Folgendem sollen zunächst die wichtigsten Gründe dafür genannt werden, warum es zu keiner dauerhaften institutionellen Konkurrenz kam, obwohl die Voraussetzungen grundsätzlich gegeben waren. Dabei darf nicht vergessen werden, dass es lange Zeit, teilweise Jahrzehnte einen solchen Wettbewerb gab, selbst wenn schon vor einer koordinativen Harmonisierung marktliche Konvergenz stattfand. Auf die deduktiv abgeleiteten Grenzen des institutionellen Wettbewerbs bei der Darstellung des Grundmodells sei noch einmal hingewiesen. Die Gründe, warum Produzenten und Konsumenten eine Harmonisierung der Regulierungen und keinen institutionellen Wettbewerb forderten, waren folgende: •

Die „inländischen“ Produzenten, die von einem Bundesstaat in andere Bundesstaaten lieferten, waren an einer Angleichung der unterschiedlichen Produktregulierungen interessiert. Bei einer solchen Harmonisierung brauchten sie ihre Erzeugnisse nicht den „ausländischen“ Standards anderer Bundesstaaten anzupassen, d.h., sie konnten Skaleneffekte nutzen und Transaktionskosten einsparen.

•

Eine Ausnahme machten Branchen, deren Produkte aufgrund ihres hohen Regulierungsniveaus eine besondere Qualität aufwiesen und dadurch Wettbewerbsvorteile genossen. Sie nahmen „Inländerdiskriminierungen“ wegen höherer Standards nicht nur hin, sondern forderten diese sogar ausdrücklich wie z.B. die bayerischen und später auch andere deutsche Bierbrauer.

•

Dass das Nahrungsmittelgewerbe auf staatliche Qualitätsprüfung, d.h. auf Regulierung, setzte und sich nicht mit privater Selbstkontrolle zur Verhinderung von Manipulationen bei der Produktion von Nahrungsmitteln begnügte, lag am Vertrauensvorschuss, den die Öffentlichkeit der staatlichen Qualitätsprüfung entgegenbrachte. Vertrauen glaubte die Wirtschaft nur auf diese Weise schaffen zu können, wobei die Standards gemeinschaftsweit (reichseinheitlich) definiert werden sollten.

•

Die hier untersuchten Branchen forderten auch deshalb eine regulative Harmonisierung, weil Kosten und Nutzen der Regulierung ungleich verteilt waren. Die Nutzen konzentrierten sich in Form höherer Erlöse auf die spezifischen Wirtschaftszweige, die Kosten in Form höherer Verbraucherpreise waren dagegen breit gestreut.

•

Die Öffentlichkeit forderte Re– und nicht Deregulierung, weil der Verbraucher–, Gesundheits– oder Arbeitsschutz ein wichtiges kollektives Gut war. Sie forderte eine gemeinschaftliche (reichseinheitliche) Harmonisierung, weil es ein Bewusstsein für gemeinsame (kulturelle) Identitäten gab. Zudem besaß

204

6. Abschließende Bemerkungen

der Anspruch auf gesunde Nahrungsmittel eine lange Tradition, so dass es auch darum ging, die aktuellen externen Institutionen an die traditionsgebundenen internen anzupassen. •

Bei Prozessregulierungen (Arbeitsschutz, Phosphorverbot) kam es zwar nicht – wie in der entsprechenden Hypothese formuliert – zu deregulativer Konvergenz, sondern zu reregulativer. Der Grund für den Konvergenzprozess wird aber aus unternehmenszentriertem Blickwinkel richtig erfasst: Arbeitspolitische Regulierungen erzeugten Kosten, die angeglichen werden sollten, weil keine Wirtschaft in einem Bundesstaat Wettbewerbsvorteile haben sollte. Dass es nicht zur De–, sondern zur Reregulierung kam, lag vor allem am Einfluss der sozialreformerischen Bewegungen, aber auch daran, dass die zunehmende Bedeutung des Produktionsfaktors Arbeit im Zuge der fortschreitenden Industrialisierung erkannt wurde.

•

Insbesondere standortgebundene Wirtschaftszweige wandten sich gegen eine prozessregulative Harmonisierung, weil sie sich von landesspezifischen Ausnahmen ein niedrigeres Regulierungsniveau und damit geringere Kosten erhofften. Umgekehrt forderten Unternehmen, die Produktionsstandorte in verschiedenen Bundesstaaten besaßen, eine Konvergenz der Prozessregulierungen. Insofern wird die entsprechende These von der Standortgebundenheit der Investitionen und der damit verbundenen Forderung nach regulativer Konvergenz bestätigt.

Wie reagierte nun die „Politik“ auf die Abwanderung und den Widerspruch der Konsumenten und Produzenten? Eine differenzierte Analyse des Angebots an Regulierung im Rahmen des institutionellen Wettbewerbs müsste – entsprechend dem Grundmodell – mit Ansätzen der Neuen Politischen Ökonomik und der Theorie des kollektiven Handelns den politischen Wettbewerb genauer untersuchen. U.a. ginge es dabei um die Reaktion der Politiker, Parteien, Parlamente und Regierungen auf die Forderungen von Wähler– und Interessengruppen, um die unterschiedlichen Einflussmöglichkeiten eher mobiler und eher immobiler Produktionsfaktoren und um das Eigeninteresse von Politikern und Bürokraten. Eine solche Analyse kann hier nicht erfolgen, weil die historisch–empirische Grundlage zu schmal ist. Dennoch können wichtige Gründe dafür genannt werden, warum auch die Politik den institutionellen Wettbewerb zwischen den Bundesstaaten nicht nur nicht stärkte, sondern im Gegenteil die reichseinheitliche Harmonisierung förderte. Die Gründe für die reregulative Konvergenz bei Gültigkeit des Ursprungslandprinzips innerhalb des Deutschen Reiches waren folgende: •

Zunächst einmal boten Parteien, Parlamente und Regierungen eine reregulierende Harmonisierung bei Kollektivgütern an, die politisch brisant und wahltaktisch relevant waren (Lebensmittelschutz, Arbeitsschutz). Sie eigneten sich nach Auffassung der meisten Politiker nicht zu bundesstaatlichen Alleingängen.

6.1 Regulative Standards

205

•

Auch wenn der Begriff ‚Allokationseffizienz’ nicht verwendet wurde, herrschte die Meinung vor, dass zu einem integrierten Wirtschaftsraum die Harmonisierung wichtiger regulativer Standards gehörte, um den ungestörten Verkehr von Produkten und Produktionsfaktoren zu gewährleisten. Das neoklassische Argument der Einebnung des institutionellen „Spielfeldes“ wurde explizit verwendet.

•

Zudem bestanden in den Mitgliedstaaten (Bundesstaaten) Bedenken hinsichtlich der allokativen Konsequenzen eines unkontrollierten Regulierungswettbewerbs, dessen Folgen nicht zu überschauen waren. Die drohende Gefahr der Abwanderung des Kapitals wurde ebenso argwöhnisch beobachtet, wie die tatsächliche Abwanderung beklagt wurde.

•

Der horizontale Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten (Bundesstaaten) und der vertikale zwischen diesen und der Gemeinschaft (Reich) war auch deshalb mangelhaft, weil die kleinen lieber die „supranationalen“ Organe (Reichstag und Reichsregierung) stärkten als im Wettbewerb den großen (vor allem Preußen) zu unterliegen. Nur auf diese Weise glaubten sie, an den zu treffenden Entscheidungen mitwirken zu können.

•

In vertikaler Hinsicht war der föderative Wettbewerb ebenfalls ungenügend, weil die „supranationalen“ Organe (Reichstag und Reichsregierung) ihn fast ausschließlich dazu nutzten, Kompetenzen an sich zu ziehen. Das verfassungsrechtlich gesicherte Subsidiaritätsprinzip wurde von ihnen einseitig in dem Sinne interpretiert, nur die Aufgaben den unteren Gebietskörperschaften zu überlassen, die sie selbst nicht erledigen wollten oder aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht erledigen durften.

•

Zugleich trat eine Art integrativer spill over–Effekt ein. Im „supranationalen“ Organ (Reichstag), aber auch im „intergouvernementalen“ (Bundesrat) wurde die Auffassung vertreten, eine gemeinschaftliche (reichseinheitliche) Regulierung schaffen zu müssen, weil die Reichsregierung bereits die Kompetenz in der Außenhandelspolitik besaß und deshalb auch die Regulierungskompetenz übernehmen sollte. Die Tatsache, dass nicht nur eine Harmonisierung der Produktstandards angestrebt wurde, sondern ein gemeinschaftliches (reichseinheitliches) Kontrollverfahren – teilweise wurde sogar ein gemeinschaftliches Amt (Reichsbehörde) gefordert –, zeigt ebenfalls, wie sehr eine vergemeinschaftete Regulierung weitere Zentralisierungstendenzen auslöste.

•

Durch die behandelten Fallbeispiele wird die These zur Größe der kooperierende Gruppe und zum Organisationsgrad bestätigt: Im Deutschen Reich wurde ein begrenzte Zahl von Staaten zusammengefasst, von denen zudem nur wenige wirkliches politisches Gewicht hatten, wobei auf die besondere Rolle des dominanten Akteurs ‚Preußen’ immer wieder hingewiesen wurde. Trittbrettfahren war nicht möglich. Ob der Teil der These zutrifft, der auf die

206

6. Abschließende Bemerkungen

Mobilität der Produktionsfaktoren eingeht, sei dahingestellt. Zumindest der Produktionsfaktor Arbeit war hoch mobil. •

Die deutschen Staaten waren auch deshalb zur Harmonisierung bereit, weil aufgrund gemeinsamer kultureller Traditionen eine relativ große Homogenität informeller Institutionen bestand, d.h. der Prinzipien und Normen über Lebensmittelschutz und Arbeitsschutz. Außerdem war der formelle Organisationsgrad des Kooperationsregimes ‚Deutsches Reich’ hoch, d.h., die Regeln und Verfahren der politischen Willensbildungs– und Entscheidungsprozesse waren präzise festgelegt.

Aus den Erfahrungen eines Integrationsgebildes wie dem des Deutschen Kaiserreichs – mit Einschränkung auch wie dem des Deutschen Bundes – lassen sich im Hinblick auf die Hindernisse, die einen dauerhaften Regulierungswettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten der EU erschweren oder verhindern, folgende Schlussfolgerungen ziehen: (1) Wenn keine vertraglich abgesicherten Metaregeln vorhanden sind, die dem Institutionenwettbewerb einen Ordnungsrahmen geben, neigen Staaten zur Harmonisierung. Konstitutiv für dauerhaften Institutionenwettbewerb ist daher ein multilaterales Vertragsregime mit Sanktionsmöglichkeiten gegen Maßnahmen, die institutionellen Wettbewerb einschränken. (2) Ein in Teilgebieten eingeleiteter Harmonisierungsprozess führt zu integrativen spill–overs, die immer mehr Regulierungen in den Harmonisierungsprozess mit einbeziehen. Selbst in politischen Gebilden, die grundsätzlich föderativ strukturiert sind, muss daher das Subsidiaritätsprinzip verfassungsrechtlich so verankert sein, dass die Kompetenz–Kompetenz auf bestimmten Politikfeldern bei den unteren Gebietskörperschaften liegt. (3) Auch von kulturellen Gemeinsamkeiten gehen Harmonisierungstendenzen aus. Umgekehrt können kulturelle Unterschiede dazu führen, dass Regulierungen ausländischer Drittstaaten aus Misstrauen nicht anerkannt werden. (4) Schließlich wirkt sich die Pfadabhängigkeit von Institutionen ambivalent aus: Einerseits kann sie die schnelle Harmonisierung unterschiedlicher Regulierungen verzögern und damit institutionellen Wettbewerb stabilisieren. Andererseits kann sie aber auch flexible Reaktionen in einem Mitgliedstaat auf unterschiedliche institutionelle Arrangements in einem anderen verhindern und damit institutionellen Wettbewerb erschweren. Das Deutsche Reich in der internationalen Arena: Wie entwickelten sich nun die Beziehungen auf internationaler Ebene? Sie werden zwar aus der spezifisch deutschen Perspektive betrachtet, es sollen aber durchaus Zusammenhänge dargestellt werden, die den Regulierungswettbewerb zwischen Staaten generell charakterisierten. Wiederum werden sie so allgemein formuliert, dass die Übertragung auf die heutigen Verhältnisse möglich ist. Unterschieden wird zwischen divergenten Regulierungen oder solchen, bei denen sich die nationalen Regulierungen nicht wirklich anglichen, was prinzipiell für anhaltenden Institutionenwettbewerb spricht, und konvergierenden Regulierungen oder Harmonisierungen, die den Institutionenwettbewerb beendeten. Allerdings ist es ausgesprochen schwer einzu-

6.1 Regulative Standards

207

schätzen, ob die Inhalte von Gesetzen zu gleichen Materien in verschiedenen Staaten im Zeitablauf konvergierten oder divergierten. Insofern ist die Annahme der Divergenz oder Konvergenz recht vage. Im Zweifelsfall werden einfach gleich bleibende Unterschiede postuliert, was ebenfalls als institutioneller Wettbewerb interpretiert wird. Divergierende Regulierungen oder gleich bleibende Unterschiede bedeuteten aber nicht automatisch dauerhaften institutionellen Wettbewerb, da sie teilweise mit dem Übergang zum Bestimmungslandprinzip verbunden waren, womit zumindest der direkte institutionelle Wettbewerb beendet wurde. Die Gründe für die regulative Divergenz auf internationaler Ebene, insbesondere zwischen dem Deutschen Reich und dem Rest der Welt, waren folgende: •

Gegenüber der ausländischen Konkurrenz (Rest der Welt) forderten die deutschen Produzenten in den hier näher untersuchten Branchen (Lebensmittel) die Reregulierung, weil sie sich von höheren regulativen Standards einen Qualitätsnachweis und damit verbesserte Wettbewerbschancen gegenüber ausländischen Produkten erhofften. Manche Branchen (Bier) waren sogar bereit „Inländerdiskriminierungen“ hinzunehmen. Zugleich verlangten andere aber den Übergang zum Bestimmungslandprinzip und damit das Ende des institutionellen Wettbewerbs, um durch den damit bewirkten Protektionismus Renten abschöpfen zu können.

•

Dass auf die zu erwartenden Retorsionsmaßnahmen des Auslandes, die die eigenen Exportmöglichkeiten einschränken mussten, keine Rücksicht genommen wurde, hatte auch damit zu tun, dass die Investitionen der hier untersuchten Branchen im Inland standortgebunden und ihre Produktionen vornehmlich binnenmarktorientiert waren. Exportstarke Branchen in der Industrie – aber auch in der Landwirtschaft und im Nahrungsmittelgewerbe – waren in dieser Hinsicht wesentlich zurückhaltender.

•

Es floss zwar Kaufkraft ins Ausland, dennoch wurden deutsche Verbraucher gegenüber ausländischen Regulierungen zunehmend kritischer. Die Konsumenten waren insofern für institutionellen Wettbewerb, weil sie hofften, dass inländische Regulierungen die Qualität der inländischen Produkte verbessern würden. Sie waren prinzipiell für die Beibehaltung des Ursprungslandsprinzips, d.h. für die Konsumentensouveränität, schlossen sich teilweise aber auch dem Argument der Produzenten an, dass durch den Übergang zum Bestimmungslandprinzip ausländische Prozenten dazu gezwungen würden, ihre eigenen Standards den deutschen anzupassen.

•

Die These zur Prozessregulierung trifft zu. Unternehmer wandten sich mit allen Mitteln gegen einseitige Regulierungen (Arbeitsschutz, Phosphorverbot), weil sich dadurch ihre Kosten erhöhten und sie die Preisnachteile auf den internationalen Märkten fürchteten.

208

6. Abschließende Bemerkungen

•

Bei Produktregulierungen (Lebensmitteln) war die ‚Politik’ gespalten. Es waren vor allem die Politiker bzw. Parteien, die sich für eine preiswerte Versorgung der Bevölkerung einsetzte, die eher für institutionellen Wettbewerb und bereit waren, die Qualität der Produkte – wenn sie denn nicht unmittelbar als gesundheitsgefährdend erkannt wurden – als zweitrangig zu betrachten. Wirtschaftsfreundliche Kreise schlossen sich dagegen den Argumenten der Produzenten an und folgten dem Wunsch nach Übergang zum Bestimmungslandprinzip, selbst wenn die protektionistischen Interessen offensichtlich waren.

•

Bei Prozessregulierungen (Arbeitsschutz, Phosphorverbot) waren arbeitnehmerfreundliche Politiker und Parteien für einseitige Reregulierungen und damit für institutionellen Wettbewerb – selbstverständlich auch für Harmonisierungen, wenn dadurch das Regulierungsniveau angehoben wurde. Unternehmerfreundliche Politiker und Parteien waren ebenfalls für institutionellen Wettbewerb, allerdings für einen deregulativen bzw. für Passivität.

•

Aus europäischer und globaler Perspektive spielten im Zuge der Herausbildung des auch wirtschaftspolitisch aktiven Nationalstaates regulative Standards als protektionistische Maßnahmen zum ‚Schutz der nationalen Arbeit’ für die Politik eine immer größere Rolle. Es sollten nationale Wirtschaftsräume, ‚Nationalökonomien’ entstehen.

•

Mit der Harmonisierung bundesstaatlicher Regulierungen sollte zugleich ein Beitrag zur kulturellen Identitätsstiftung nach innen (in einem vereinten Deutschland) und nach außen (gegenüber dem Rest der Welt) geleistet werden. Dies hätte prinzipiell den Institutionenwettbewerb gestärkt, wenn man nicht gleichzeitig zum Bestimmungslandprinzip übergegangen wäre. Auch in anderen Ländern war diese identitätsstiftende Bedeutung spezifischer Regulierungen evident.

•

In der internationalen Arena sank im Laufe der Zeit das gegenseitige Vertrauen. Da sich die europäischen Länder nicht auf koordinative Standards einigen konnten (eine präzise Definition für ‚unveränderten Naturwein’, ‚gesundes Fleisch’, ‚Fabrik’), misstrauten sie sich gegenseitig bei der Festlegung regulativer Standards. Daher gelang es auch nicht, multilaterale „Harmonisierungskartelle“ – wie innerhalb des Deutschen Reiches – zu schließen, um den Regulierungswettbewerb auf diese Weise zu beenden.

•

Ein formelles multilaterales Vertragsregime, das mit Sanktionen den Übergang vom Ursprungs– zum Bestimmungslandprinzip hätte verhindern und den Regulierungswettbewerb hätte stabilisieren können, kam nicht zustande. Es entstanden keine institutionell abgesicherten Metaregeln.

6.1 Regulative Standards

209

Die Gründe, warum es auf internationaler Ebene, insbesondere zwischen dem Deutschen Reich und dem Rest der Welt, zu konvergierenden Prozessen über den Markt oder sogar zu Harmonisierung über die Politik kam, d.h., warum der institutionelle Wettbewerb beendet wurde, waren folgende: •

Unternehmer versuchten zwar das Niveau bei der Prozessregulierung im eigenen Land möglichst niedrig zu halten (Arbeitsschutz), wenn sie aber selbst von solchen Regulierungen betroffen waren, forderten sie eine internationale Angleichung, besonders natürlich dann, wenn die Prozessregulierung nicht gleichzeitig mit dem Übergang zum Bestimmungslandprinzip verbunden war. Das gleiche galt für die Arbeitnehmerseite. Hier gab es so etwas wie eine internationale Solidarität zwischen Arbeitnehmervertretern (Gewerkschaften, sozial engagierten Parteien), die eine Angleichung sozialer Standards forderten, zumindest in den Staaten, die sich auf einem ähnlichen Entwicklungsniveau befanden.

•

Insgesamt kann man entsprechend der Hypothese zur Bedeutung der Standortgebundenheit von Investitionen davon ausgehen, dass es vornehmlich Branchen mit internationalen und standortgebundenen Investitionen waren, die auf eine regulative Konvergenz bei Produktionsprozessen auf internationaler Ebene drängten – u.a. in der Chemie, der Elektrotechnik und beim Maschinenbau.

•

Die Hypothese zur Größe der kooperierenden Gruppe wird insofern bestätigt, als die Zahl der an den Abkommen beteiligten Staaten relativ gering war. Es kam auch deshalb zum Abschluss multilateraler Verträge, weil bestimmte Länder besonderen Nutzen aus ihnen zogen – Nutzen, der durchaus nicht ein unmittelbar wirtschaftlicher sein musste.

•

Die These zum Trittbrettfahren und zur Entwicklung der kooperativen Gruppe wird auf den ersten Blick nicht bestätigt. Immer mehr Länder „kooperierten“ insofern, als sie prozesspolitische Regulierungen erließen; der Nutzen des Trittbrettfahrens stieg also. Denkt man aber an den moralischen und ökonomischen Druck, der sich mit jedem Land, das solche Maßnahmen erließ, auf die Länder verstärkte, die auf einem niedrigeren Regulierungsniveau verharrten, so drohten eben doch zunehmend negative handelspolitische Konsequenzen, die nicht kalkulierbar waren.

•

Ein Prozessstandard kann ein Clubgut sein. Ein Ausschluss ist durch den Übergang zum Bestimmungsland prinzipiell möglich, Rivalität zwischen den Staaten, die dieses Kollektivgut schaffen, dagegen nicht. Zwar wurde beim Arbeitsschutz bzw. Phosphorverbot anfangs nicht mit einem solchen Ausschluss gedroht, später mit ‚Sozialzöllen’ – verbunden mit dem Vorwurf des Sozialdumpings – aber eben doch. Es wurde neben dem moralischen also auch ein politischer bzw. wirtschaftlicher Druck gegenüber solchen Ländern

210

6. Abschließende Bemerkungen

aufgebaut, von denen man glaubte, dass sie durch niedrige Standards ihre Wettbewerbsposition verbessern wollten. Insofern kann die These zur Art des kollektiven Gutes und zur Chance der regulativen Kooperation bestätigt werden, die ja bei Clubgütern eine größere Chance zur internationalen Konvergenz sieht als bei Gemeinschafts– oder öffentlichen Gütern. •

Die Thesen von der Homogenität informeller Institutionen, von gemeinsamen Normen und vom Entwicklungsniveau der kooperierenden Länder treffen einen nicht unwesentlichen Grund für die Konvergenz (Nahrungsmittelkontrolle) bzw. Harmonisierung (Arbeitsschutz) produkt– und prozesspolitischer Standards. Die reregulativen Tendenzen – ob divergierende oder konvergierende sei dahingestellt – entwickelten sich auch deshalb, weil es so etwas wie institutionellen Wettbewerb um eine fortschrittliche gesellschaftliche Entwicklung gab. In dieser Hinsicht entwickelte sich eine gemeinsame „Ethik“, der sich keiner der so genannten ‚Kulturstaaten’ entziehen konnte.

•

Zugleich war die Tatsache, dass sich die trans– und internationale Zusammenarbeit allgemein intensivierte, von Bedeutung. Sie wurde auf Konferenzen, durch Verträge und internationale Organisationen auf unterschiedlichen Politikfeldern eingeübt. Das gegenseitige Vertrauen wuchs und erleichterte harmonisierende Absprachen, selbst wenn spezifische Fragen der Durchsetzung und Überwachung der eingegangenen Verpflichtungen weiterhin Probleme bereiteten.

•

Die These zum Entwicklungsniveau der kooperierenden Staaten erfasst ebenfalls eine wesentliche Ursache für die regulative Konvergenz. Zumindest anfangs waren es vornehmlich Länder mit vergleichbarem Entwicklungsstand, bei denen die prozesspolitischen Regulierungen angeglichen wurden. Angesichts ähnlicher Wirtschaftsstrukturen, ähnlicher Produktivitäts– und Lohnniveaus hatten es die Gegner schwer, weitere Fortschritte mit dem Argument zu verhindern, dass dadurch einseitige Wettbewerbsnachteile entstünden. 6.2 KOORDINATIVE STANDARDS

Im Gegensatz zu regulativen Standards, die negative Externalitäten verhindern sollen, sollen koordinative Standards positive Externalitäten erzeugen. Sie sind meist an Netzwerkgüter gekoppelt und eignen sich damit wenig für institutionellen Wettbewerb, weil Produzenten und Konsumenten einen Nutzen davon haben, wenn gemeinsame Standards gefunden, d.h. der institutionelle Wettbewerb beendet wird. Koordinative Standards stellen geradezu ein Angebot zur Kooperation dar, um eine Harmonisierung herbeizuführen. Dies muss allerdings nicht immer so sein, weil auch koordinative Standards von privaten Unternehmen als Barrieren genutzt werden können, um den Markteintritt für in– und ausländische Konkurrenten zu erschweren. Werden Standards von Staaten festgelegt, können sie eben-

6.2 Koordinative Standards

211

falls als protektionistische Mittel gegenüber ausländischen Wettbewerbern dienen. Bei den drei hier untersuchten Beispielen bildete der Staat die standardsetzende Instanz; die Standardisierung entsprach damit der staatlichen Regulierung. Auch wenn es letztlich zur Standardisierung, d.h. zur Konvergenz bzw. Harmonisierung ursprünglich unterschiedlicher Standards kam, lag davor doch oft eine lange, teilweise Jahrzehnte dauernde Phase, in der es durchaus so etwas wie Wettbewerb zwischen unterschiedlichen Standards gab. Dauerhafter Wettbewerb herrscht natürlich nur dann, wenn es zu keiner Angleichung kommt. Hier wird zwischen drei Formen der Standardisierung unterschieden: der hierarchischen durch den Staat, der nicht–kooperativen Standardisierung durch Konvergenz über den Markt und der kooperativen Standardisierung durch Harmonisierung über die Politik. Hierarchische Standardisierung: Auf dieser Form der Standardisierung muss abschließend nicht weiter eingegangen werden. Es sei nur daran erinnert, wie schwer es selbst in Integrationsgebilden mit mehr oder weniger „supranationalen“ Elementen (Deutscher Bund, Deutscher Zollverein, Deutsches Reich) war, eine Standardisierung zu erreichen (Maße und Gewichte, Eisenbahnen). Die Festlegung von koordinativen Standards war immer auch eine Frage politischer Macht und Durchsetzungsfähigkeit und diese wiederum hingen von der föderalen Ausprägung des politischen Integrationsgebildes ab. Nicht–kooperative Standardisierung: Bei der nicht–kooperativen Standardisierung über den Markt lassen sich folgende Ergebnisse festhalten: •

Die hier untersuchten Beispiele bestätigen die These, dass eine Regulierung koordinativer Standards durch den Staat von den Marktteilnehmern um so eher nachgefragt wird, je mehr sie öffentlichen Gütern gleichen, bei denen eine private Aneignung der Nutzen/Gewinne, die durch die Standardisierung erzeugt werden, nur bedingt möglich ist.

•

Der wichtigste Grund dafür, dass sich die Standardisierung – mal recht schnell, mal recht langsam – vollzog, lag daran, dass es sich bei den Komponenten der behandelten Systemen um Netzwerkgüter handelte, deren technische und transaktionale Standards umso höhere positive Externalitäten erzeugten, je mehr sich ihnen anschlossen. Die meisten Marktteilnehmer, Nachfrager wie Anbieter, hatten einen Vorteil von ihrer Ausbreitung.

•

Die positiven Effekte waren umso höher, je stärker die Märkte generell integriert waren. Damit wird indirekt auch die These über die Mobilität der Produktionsfaktoren und die von der räumlichen Nähe der Märkte/Staaten bestätigt. Eine internationale Standardisierung und damit die Beendigung von Standardisierungs– bzw. Regulierungswettbewerb erfolgten im Hinblick auf den Handel und Raum zunächst bei vergleichsweise eng verbundenen Wirtschaftsgebieten.

212

6. Abschließende Bemerkungen

•

Die These von den versunkenen Kosten und den Interessendivergenzen trifft auf koordinative Standards zu. Je länger ein Standard genutzt wurde und je höher die Investitionen waren, die auf seiner Basis getätigt worden waren, umso schwieriger war es, zu einem anderen Standard zu wechseln. Es konnte zu unüberbrückbaren Interessendivergenzen kommen. Umgekehrt fiel ein Wechsel dann leichter, wenn die Technik mit den entsprechenden Standards noch nicht wirklich etabliert war und sich die Investitionskosten in Grenzen hielten. In diesem Fall bestanden nur partielle Interessendivergenzen.

•

Die These von den Verteilungswirkungen von Standardisierungen und der privaten Nachfrage nach öffentlicher Regulierung kann auf die Standardisierungsprozesse zwischen öffentlichen Verwaltungen/Staaten übertragen werden: Je weniger absehbar war, wie sich die Kosten und Nutzen einer Standardisierung bzw. die Übernahme eines anderen, vielleicht technisch überlegenen Standards verteilen würden, umso schleppender verlief der Prozess der Konvergenz.

•

Dennoch bestätigen die behandelten Fallbeispiele die These, dass sich vor allem die Standards größerer Märkte bzw. Staaten durchsetzen, d.h., diese in die kleinen Märkte bzw. Staaten diffundieren, dass also die technischen Vor– und Nachteile eines Standards erst an zweiter Stelle dafür verantwortlich sind, ob sich ein Standard ausbreitet und von anderen übernommen wird. Da Standardisierung kein verteilungsneutraler Vorgang war, hatte die Ausbreitung eines Standards fast immer auch etwas mit politischer Macht und politischem Einfluss zu tun.

Kooperative Standardisierung: Die kooperative Standardisierung erfolgt nicht durch Konvergenz über marktliche Prozesse, sondern durch Harmonisierung über politische Verhandlungen im Rahmen von Standardisierungsorganisationen bzw. –komitees. Dennoch treffen manche der über die nicht–kooperative Standardisierung gemachten Aussagen auch auf die kooperative zu – die Aussagen über (1) die positiven Externalitäten von Netzwerkgütern, (2) die versunkenen Kosten und partiellen Interessendivergenzen, (3) die Bedeutung standardsetzender Vorreiter, (4) die standardprägende Kraft von großen Märkten bzw. Staaten und von Macht, (5) die räumliche Nähe und den Grad der Integration von Wirtschaftsräumen. Weiterhin kann Folgendes festgehalten werden: •

In den hier untersuchten Fällen handelt es sich bei den technischen und transaktionalen Vereinbarungen grundsätzlich um offene Standards, die jeder übernehmen konnte. Da aber gleichzeitig formelle Absprachen erfolgen mussten, um die Interkonnektivität der Systeme zu gewährleisten (Post, Telegrafie, Eisenbahnen), waren sie auch eine Art Clubgut. Ob dadurch die Harmonisierung und Ausbreitung erleichtert oder erschwert wurde, sei dahingestellt.

6.2 Koordinative Standards

213

•

Ähnlich wie bei der nicht–kooperativen Standardisierung fiel die kooperative umso schwerer, je weniger eindeutig die Verteilungswirkungen der Standardisierung waren. Diese Unsicherheit sollte durch eine formelle Organisation, ein Komitee, eingegrenzt werden.

•

Die angeführten Beispiele bestätigen die These über die Größe der kooperierenden Gruppe. Die Standardisierung nahm ihren Ausgangspunkt in Gruppen, die klein genug waren, um einen Konsens zu erzielen, aber groß genug, um den erzielten Standards eine gewisse Außenwirkung zu verleihen (DÖPV). In großen Gruppen, war ein solcher Konsens zwar schwerer zu erreichen, wenn er aber einmal gefunden war, schlossen sich sehr bald weitere Akteure (Staaten) an (Weltpostverein).

•

Im Hinblick auf den Organisationsgrad der kooperierenden Gruppe galt, dass zwar eine gewisse formelle Organisation vorhanden sein musste, damit die Standardisierung gelang. Der Erfolg der untersuchten Konventionen und Vereine resultierte aber auch daraus, dass eine umfassende Festlegung der Standards vermieden wurde. Die Abkommen ließen weiterhin einseitiges Experimentieren mit neuen Techniken bzw. Transaktionsformen und damit eine Ausbreitung über den Markt oder bilaterale Abkommen zu.

•

Wie bei der nicht–kooperativen Standardisierung spielte politische Macht innerhalb der Komitees eine nicht unwesentliche Rolle. Sie wurde aber dadurch etwas in den Hintergrund gedrängt, dass die eigentliche Arbeit innerhalb der Organisationen in der Hand von Fachleuten lag, für die ebenfalls oder sogar vornehmlich andere als politische Kriterien maßgeblich waren.

•

Kooperative Standardisierung über Komitees führte zu reregulativen Harmonisierung. Durch die Komitee–Standardisierung wurden die höheren Standards, die differenzierten Regulierungsregime der weiter entwickelten Staaten von der Standardisierungsorganisation übernommen, so dass sie auch die weniger entwickelten Länder einführen mussten. Durch die Zusammenarbeit innerhalb der Organisation diffundierten selbst die Standards der ausgebauteren Regime, auf die man sich multilateral noch gar nicht geeinigt hatte.

215

7. LITERATUR Weltwirtschaft und Globalisierung Ashworth, W., A Short History of the International Economy since 1850, London 1982. Bairoch, Paul, Economics and World History. Myths and Paradoxes, Chicago 1993. Bairoch, Paul, Globalization. Myths and Realities: One Century of External Trade and Foreign Investment, in: Robert Boyer, Daniel Drache (eds.), States Against Markets. The Limits of Globalization, London 1996, S. 173-192. Bairoch, Paul; Richard Kozul-Wright, Globalization Myths: Some Historical Reflections on Integration, Industrialization and Growth in the World Economy (UNCTAD Discussion Paper 113), Geneva 1996. Borchardt, Knut, Globalisierung in historischer Perspektive (Bayerische Akademie der Wissenschaften, Sitzungsberichte Heft 2), München 2001. Bordo, Michael D. et.al., Is Globalization Today really Different than Globalization Hundered Years Ago? (NBER working paper series 7195), Cambridge, Mass. 1999. Bordo, Michael D. et.al. (eds.), Globalization in Historical Perspective, Chicago 2003. Cameron, Rondo, Geschichte der Weltwirtschaft, 2 Bde., Stuttgart 1991/92 Capie, Forrest, Protectionism in Europe before 1939, in: Richard Tilly, Paul J.J. Welfens (eds.), European Economic Integration as a Challenge to Industry and Government. Contemporary and Historical Perspectives on International Economic Dynamics, Berlin 1995, S. 182-210. Cerny, Philip G., Globalization and the changing logic of collective action, in: International Organization 49 (1995), S. 595-625. Clark, Ian, Globalization and Fragmentation, Oxford, New York 1997. Edelmayer, Friedrich u.a. (Hg.), Die Geschichte des europäischen Welthandels und der wirtschaftliche Globalisierungsprozess, München 2001. Fischer, Wolfram (Hg.), Handbuch der europäischen Wirtschafts- und Sozialgeschichte, Bd. 5, Stuttgart 1987. Foreman-Peck, James, A History of the World Economy. International Relations since 1850 London 1983. Foreman-Peck, James (ed.), Historical Foundations of Globalization, London 1998. Harms, Bernhard, Volkswirtschaft und Weltwirtschaft. Versuch der Begründung einer Weltwirtschaftslehre, Jena 1912. Irwin, Douglas A., Multilateral and bilateral trade policies in the world trading system: a historical perspective, in: Jaime De Melo, Arvind Panagariya (eds.), New dimensions in regional integration, Cambridge 1993, S. 91-127. Kenwood, A.G.; A.L. Lougheed, The Growth of the International Economy, 1820-1990. An Introductory Text, London, New York 2000. Maddison, Angus, Phases of Capitalist Development, Oxford, New York 1982. Myrdal, Gunnar, Internationale Wirtschaft. Probleme und Aussichten, Berlin 1958. O’Rourke, Kevin H., Globalization in Historical Perspective, in: Helmut Wagner (Hg.), Globalization and Unemployment, Berlin u.a. 2000, S. 39-53. O’Rourke, Kevin H.; Jeffrey G. Williamson, Globalization and History. The Evolution of a Nineteenth-Century Altlantic Economy, Cambridge, MA., London 1999. Pohl, Hans, Aufbruch der Weltwirtschaft. Geschichte der Weltwirtschaft von der Mitte des 19. Jahrhunderts bis zum Ersten Weltkrieg, Stuttgart 1989. Pollard, Sidney, The Integration of the European Economy since 1815, London 1981. Robertson, Roland, Globalization: Social Theory and Global culture, London 1993.

216

7. Literaturverzeichnis

Rodrick, Dani u.a., Symposium: Globalization in Perspective, in: The Journal of Ecomonic History 12 (1998), S. 1-72. Rosenberg, Hans, Die Weltwirtschaftskrise 1957-59, Göttingen 1974. Rostow, Walt W., The World Economy. History and Prospect, Austin, London 1978. Roth, Bernhard, Weltökonomie oder Nationalökonomie. Tendenzen des Internationalisierungsprozesses seit der Mitte des 19. Jahrhunderts, Marburg 1984. Sartorius von Waltershausen, August, Die Entstehung der Weltwirtschaft. Geschichte des zwischenstaatlichen Wirtschaftslebens vom letzten Viertel des 18. Jahrhunderts bis 1914, Jena 1931. Scharpf, Fritz W., Globalisierung als Beschränkung der Handlungsmöglichkeiten nationaler Politik, in: Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie 17 (1997), S. 41-83. Schmidt, Gustav, Der europäische Imperialismus, München 1985. Tilly, Richard, Globalisierung aus historischer Sicht und das Lernen aus der Geschichte (Kölner Vorträge zur Sozial- und Wirtschaftsgeschichte 41), Köln 1999. Von Bredow, Wilfried; Rudolf Horst Brocke, Einführung in die internationalen Wirtschaftsbeziehungen, Stuttgart 1981. Werner, Wolf, Globalisierung und Globalisierungs-backlash. Ein Vergleich zur Zeit vor 1914, in: Renate Ohr (Hg.), Globalisierung – Herausforderung an die Wirtschaftspolitik, Berlin 2004, S. 9-45. Williamson, Jeffrey G., Globalization, Convergence and History, in: Journal of Economic History 56 (1996), S. 277-306. Williamson, Jeffrey G., The Evolution of Global Labor Markets since 1830. Background, Evidence and Hypotheses, in: Explorations in Economic History 32 (1995), S. 191-209. Woodruff, William, Die Entstehung einer internationalen Wirtschaft 1700-1914, in: Carlo M. Cipolla (ed.), Europäische Wirtschaftsgeschichte, Bd.4, Stuttgart 1977, S. 435-483. Woodruff, William, Impact of Western Man. A Study of Europe’s Role in the World Economy 1750-1960, Sidney 1966. Woodruff, William, The Emergence of an International Economy 1700-1914, London 1971.

Internationale Beziehungen und Organisationen Alexandrowicz, Charles Henry, International Economic Organisations, London 1952. Boli, John; George Thomas (eds.), Constructing World Culture: International Nongovernmental Organization since 1875, Stanford 1999. Buzan, Barry, International systems in world history: remaking the study of international relations, Oxford 2000. Fischer, Wolfram, Die Ordnung der Weltwirtschaft vor dem Ersten Weltkrieg. Die Funktion von europäischem Recht, zwischenstaatlichen Verträgen und Goldstandard beim Ausbau des internationalen Wirtschaftsverkehrs, in: Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften 96 (1976), S. 289-304. Foreman-Peck, James, The Emergence and Growth of International Organizations, in: Richard Tilly, Paul J.J. Welfens (eds.), Economic Globalization, International Organisations and Crisis Management. Contemporary and Historical Perspectives on Growth, Impact and Evolution of Major Organizations in an Interdependent World, Berlin u.a. 2000, S. 73-101. Garrett, Geoffrey; Lange, Peter, Internationalization, institutions, and political change, in: International Organization 49 (1995), S. 627-655. Girault, René, Diplomatie européene et impérialisme 1871-1914, Paris u.a. 1979. Gygi, Beat, Internationale Organisationen aus der Sicht der Neuen Politischen Ökonomie, Heidelberg 1991.

7. Literaturverzeichnis

217

Hartmann, Jürgen, Internationale Beziehungen, Opladen 2001 Hirst, Paul; Grahame Thompson, Globalization in Question. The International Economy and the Possibilities of Governance, Cambrige 1999. Herren, Madeleine, Hintertüren der Macht. Internationalismus und modernisierungsorientierte Außenpolitik in Belgien, der Schweiz und den USA 1865-1914, München 2000. Herren, Madeleine, Internationale Sozialpolitik vor dem Ersten Weltkrieg. Die Anfänge europäischer Kooperation aus der Sicht Frankreichs, Berlin 1993. Herren, Madeleine, Modernisierung, Außenpolitik und Integration im Jahrhundert des Internationalismus, in: Historische Mitteilungen 7 (1994), S. 1-43. Huber, Max, Beiträge zur Kenntnis der soziologischen Grundlagen des Völkerrechts und der Staatengesellschaft, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts 4 (1910), S. 56-93. Jellinek, Georg, Die Lehre von den Staatenverbindungen (1882), hrsg. von Walter Pauly, Goldbach 1996. Kohler-Koch, Beate, Zur Empirie und Theorie internationaler Regime, in: Beate Kohler-Koch (Hg.), Regime in den internationalen Beziehungen Baden-Baden 1989, S. 17-85. Luard, Evan, International Agencies. The Emerging Framework of Interdependence, London 1977. Lyons, F.S.L., Internationalism in Europe 1815-1964, Leyden 1963. Murphy, Craig N., International Organisation and Industrial Change. Global Governance since 1850, Cambridge 1994. Panic, Milivoje, National Management of the International Economy, London 1988. Reinsch, Paul S., Public International Unions. Their work and organization, Boston, London 1911. Rittberger, Volker (Hg.), Theorien der Internationalen Beziehungen. Bestandsaufnahme und Forschungsperspektiven, Opladen 1990 Rittberger, Volker, Internationale Organisationen – Politik und Geschichte. Europäische und weltweite zwischenstaatliche Zusammenschlüsse, Opladen 1995. Speeckart, G.P., Bibliographie selective sur l’organisation internationale 1885-1964, Bruxelles 1965. Strikwerda, Carl, Reinterpreting the History of European Integration: Business, Labor, and Social Citizenship in Twentieth-Century Europe, in: J. Klausen, L.A. Tilly (eds.), European Integration in Social and Historical Perspective. 1850 to the Present, Lanham 1997, S. 52-65. Wallace, Michael; J. David Singer, Intergouvernmental Organisation in the Global System 1815-1964, in: International Organization 24 (1970), S. 239-287.

Institutioneller Wettbewerb Eichenberger, Reiner, Eine „fünfte Freiheit“ für Europa: Stärkung des politischen Wettbewerbs durch „FOCJ“, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik 45 (1996), S. 110-130. Gäfgen, Gérard, Institutioneller Wandel und ökonomische Erklärung, in: Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie 2 (1983), S. 19-49. Hirschman, Albert O., Essays in Tresspassing. Economies to Politics and Beyond, Cambridge 1981. Jones, Eric Lionel, The European Miracle, Cambridge 1981. Kerber, Wolfgang, Zum Problem einer Wettbewerbsordnung für den Systemwettbewerb, in: Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie 17 (1998), S. 199-230. Kiwitt, Daniel; Stefan Voigt, Grenzen des institutionellen Wettbewerbs, in: Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie 17 (1998), S. 313-337.

218

7. Literaturverzeichnis

Kiwitt, Daniel; Stefan Voigt, Überlegungen zum institutionellen Wandel unter Berücksichtigung des Verhältnisses interner und externer Institutionen, in: Ordo 46 (1995), S. 117-147. Leipold, Helmut, Der Zusammenhang zwischen der Entstehung und dem Wettbewerb von Ordnungen, in: Karl von Delhaes, Ulrich Fehl, Dimensionen des Wettbewerbs. Seine Rolle in der Entstehung und Ausgestaltung von Wirtschaftsordnungen, Marburg 1997, S. 397-427. Monopolkommission, Sondergutachten 27: Systemwettbewerb, Baden-Baden 1998. Moravcsik, Andrew, Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergouvernmentalist Approach, in: Simon Bulmer, Andrew Scott (eds.), Economic and Political Integration in Europe: Internal Dynamics and Global Context, London 1994, S. 29-77. Müller, Markus, Systemwettbewerb, Harmonisierung und Wettbewerbsverzerrung. Europa zwischen einem Wettbewerb der Gesetzgeber und vollständiger Harmonisierung, Baden-Baden 2000. Murphy, Dale Dennis, Open Economies and Regulations: Convergence and Competition among Jurisdictions, Boston 1995. Mussler, Werner; Michael Wohlgemuth, Institutioneller Wettbewerb – Ordnungstheoretische Anmerkungen zum Systemwettbewerb in Europa, in: Peter Oberender, Manfred E. Streit (Hg.), Europas Arbeitsmärkte im Integrationsprozeß, Baden-Baden 1995, S. 9-45. Prosi, Gerhard, Europäische Integration durch Wettbewerb? - Eine politisch-ökonomische Analyse, in: Gerard Radnitzky, Hardy Bouillon (Hg.), Ordnungstheorie und Ordnungspolitik, Berlin u.a. 1991, S. 119-135. Rogowski, Ronald, Commerce and Coalitions. How Trade Affects Domestic Political Aligments, Princeton 1989. Straubhaar, Thomas, Empirische Indikatoren für den Systemwettbewerb – Moderne und historische Befunde, in: Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie 17 (1998), S. 243-269. Streit, Manfred E., Dimensionen des Wettbewerbs - Systemwandel aus ordnungsökonomischer Sicht -, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik 44 (1995), S. 113-134. Streit, Manfred E., Systemwettbewerb und europäische Integration, in: Ordnungspolitische Aspekte der europäischen Integration - Freiburgs Botschaft für ein offenes Europa, 1. Freiburger Wirtschaftssymposium, Baden-Baden 1996, S. 11-22. Streit, Manfred E., Systemwettbewerb und Harmonisierung im europäischen Integrationsprozeß, in: Dieter Cassel (Hg.), Entstehung und Wettbewerb von Systemen, Berlin 1996, S. 223-244. Streit, Manfred E., Westeuropas Wirtschaftsverfassungen unter dem Druck des Systemwettbewerbs, in: List Forum für Wirtschafts- und Finanzpolitik 20 (1994), S. 111-124. Streit, Manfred E.; Werner Mussler, The Economic Constitution of the European Community. From Rome to Maastricht, in: Constitutional Political Economy 5 (1994), S. 319-329. Streit, Manfred E.; Werner Mussler, Wettbewerb der Systeme und das Binnenmarktprogramm der Europäischen Union, in: Lüder Gerken (Hg.), Europa zwischen Ordnungswettbewerb und Harmonisierung. Europäische Ordnungspolitik im Zeichen der Subsidiarität, Berlin, Heidelberg 1995, S. 75-107. Windisch, Rupert, Modellierung von Systemwettbewerb: Grundlagen, Konzepte, Thesen, in: Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie 17 (1998), S. 121-154. Winkler, Tobias, Die gegenseitige Anerkennung – Achillesferse des Regulierungswettbewerbs, in: Manfred E. Streit, Michael Wohlgemuth (Hg.), Systemwettbewerb als Herausforderung an Politik und Theorie, Baden-Baden 1999, S. 103-121. Wohlgemuth, Michael, Economic and Political Competition in Neoclassical and Evolutionary Perspective, in: Constitutional Political Economy 6 (1995), S. 71-96.

7. Literaturverzeichnis

219

Regulierung allgemein Balzer-Schnurbus, Sabine, Ökonomische Theorie der Regulierung unter besonderer Berücksichtigung öffentlicher Unternehmen, Diss. München 1992. Bernauer, Thomas, Staaten im Weltmarkt. Zur Handlungsfähigkeit von Staaten trotz wirtschaftlicher Globalisierung, Opladen 2000. Bratton, William et.al. (eds.), International Regulatory Competition and Coordination. Perspectives on Economic Regulation in Europe and the United Staates, Oxford 1996. Dyson, Kenneth (ed.), The Politics of German Regulation, Aldershot 1992. Eichener, Volker; Helmut Voelzkow (Hg.), Europäische Integration und verbandliche Regulierung, Marburg 1994. Genschel, Philipp; Thomas Plümper, Regulatory competition an international co-operation, in: Journal of European Public Policy 4 (1997), S. 626-642. Grande, Edgar; Burkhard Eberlein, Der Aufstieg des Regulierungsstaates im Infrastrukturbereich. Zur Transformation der politischen Ökonomie der Bundesrepublik Deutschland, in: Roland Czada, Hellmur Wollmann (Hg.), Von der Bonner zur Berliner Republik. 10 Jahre Deutsche Einheit, Opladen 1990, S. 632-650. Lazer, David, Regulatory interdependence and international governance, in: Journal of European Policy 8 (2001), S. 474-492. Magnussen, Lars; Jan Ottosson (eds.), The State Regulation and the Economy. An Historical Perspective, Cheltenham 2001. Majone, Giandominico (ed.), Regulating Europe, London 1996. Majone, Giandominico, The Rise of the Regulatory State in Europe, in: West European Politics 17 (1994), S. 77-101. Mattli, Walter, The politics and economics of international institutional standards setting: an introduction, in: Journal of European Policy 8 (2001), S. 328-344. Ogus, Anthony I. (ed.), Regulation, Economics and the Law, London 2001. Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD), Regulatory Reform and International Standardization, Paris 1999. Thum, Marcel, Netzwerkeffekte, Standardisierung und staatlicher Regulierungsbedarf, Tübingen 1995. Vogel, Steven K., Freer Markets, More Rules. Regulatory Reform in Advanced Industrial Countries, Ithaca, London 1996.

Standardisierung allgemein Abbott, Kenneth W.; Duncan Snidal, International ,standards’ and international governance, in: Journal of European Public Policy 8 (2001), S. 345-370. Blankart, Charles B.; Günter Knieps, State and Standards, in: Public Choice 77 (1993), S. 39-52. Eichner, Volker; Helmut Voelzkow (Hg.), Europäische Integration und verbandliche Regulierung, Marburg 1994. Garbotz, Georg, Vereinheitlichung in der Industrie. Die geschichtliche Entwicklung, die bisherigen Ergebnisse, die technischen und wirtschaftlichen Grundlagen, München, Berlin 1920. Genschel, Philipp, Standards in der Informationstechnik. Institutioneller Wandel in der internationalen Standardisierung, Frankfurt, New York 1995. Glanz, Axel, Ökonomie von Standards. Wettbewerbsaspekte von Kompatibilitäts-Standards dargestellt am Beispiel der Computerindustrie, Frankfurt am Main 1993.

220

7. Literaturverzeichnis

Konrad, Kai A.; Marcel Thum, Fundamental Standards and Time Consistency, in: Kyklos 46 (1993), S. 545-568. Lundgreen, Peter, Standardization – Testing – Regulation: Studies in the history of the science-based regulatory state (Germany and the USA 19. and 20. Century), Bielefeld 1986. Mattli, Walter, The politics and economics of international institutional standards setting: an introduction, in: Journal of European Policy 8 (2001), S. 328-344. Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD), Regulatory Reform and International Standardization (OECD Working Party of the Trade Committe), Paris 1999. Spruyt, Hendrik, The supply and demand of governance in standard-setting: insights from the past, in: Journal of European Public Policy 8 (2001), S. 371-391. Sykes, Alan, Product Standards for Internationally Integrated Goods Markets, Washington, DC. 1995 Thum, Marcel, Netzwerkeffekte, Standardisierung und staatlicher Regulierungsbedarf, Tübingen 1995. Voelzkow, Helmut, Private Regierungen in der Techniksteuerung. Eine sozialwissenschaftliche Analyse der technischen Normung, Frankfurt, New York 1996. Weber, Wolfhard, Verkürzung von Zeit und Raum. Techniken ohne Balance zwischen 1840 und 1880, in: Wolfgang König, Wolfhard Weber, Netzwerke, Stahl und Strom 1840 bis 1914 (Propyläen Weltgeschichte Technikgeschichte 4), Berlin 1997, S. 11-261. Werle, Raymund, Politische Techniksteuerung durch europäische Standardisierung, in: Herbert Kubicek, Peter Seeger (Hg.), Perspektive Techniksteuerung. Interdisziplinäre Sichtweise eines Schlüsselproblems entwickelter Industriegesellschaften, Berlin 1993, S. 129-142. Werle, Raymund, Technische Standardisierung im deregulierenden Europa, in: Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie 16 (1997), S. 54-90. Werle, Raymund, Institutional aspects of standardization – jurisdictional conflicts and the choice of standardization organizations, in: Journal of European Policy 8 (2001), S. 392-410. Wölker, Thomas, Entstehung und Entwicklung des Deutschen Normenausschusses 1917 bis 1925, Berlin, Köln 1992. Wölker, Thomas, Der Wettlauf um die Verbreitung nationaler Normen im Ausland nach dem Ersten Weltkrieg und die Gründung der ISA aus der Sicht deutscher Quellen, in: Vierteljahrschrift für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte 80 (1993), S. 487-509.

Lebensmittel Burnett, John, Food adulteration in Britain in the 19th Century and the origins of food legislation, in: Edith Heischkel-Artelt (Hg.), Ernährung und Ernährungslehre im 19. Jahrhundert, Göttingen 1976, S. 117-130. Dippel, Horst, Hundert Jahre Weinrecht. Zur Geschichte eines Sonderwegs, in: Zeitschrift für Neuere Rechtsgeschichte 20 (1998), S. 225-237. Ellerbrock, Karl-Peter, Die Entwicklung der Lebensmittelüberwachung in Dortmund im 19. Jahrhundert, in: Beiträge zur Geschichte Dortmunds und der Grafschaft Mark 78 (1987), S. 75-124. Ellerbrock, Karl-Peter, Lebensmittelqualität vor dem Ersten Weltkrieg: Industrielle Produktion und staatliche Gesundheitspolitik, in: Hans Jürgen Teuteberg (Hg.): Durchbruch zum modernen Massenkonsum. Lebensmittelmärkte und Lebensmittelqualität im Städtewachstum des Industriezeitalters, Münster 1987, S. 127-188. Freund, Georg, Die Reichspolizeiverordnungen des 16. Jahrhunderts und das Delikt der Weinfälschung, in: Zeitschrift für Neuere Rechtsgeschichte 11 (1989), S. 1-21.

7. Literaturverzeichnis

221

Hohmann, Gert, Die Verkehrsauffassung im deutschen und europäischen Lebensmittelrecht, Bayreuth 1994. Joerges, Christian u.a., Die Sicherheit von Konsumgütern und die Entwicklung der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden 1988. Meyer-Wölden, Axel, Die Reinheitsgebote im Lebensmittelrecht, Diss. Würzburg 1968. Pappe, Otmar, Zur Geschichte der Lebensmittelüberwachung im Königreich Bayern (1806-1918), Diss. Marburg 1975. Schmauderer, Eberhard, Die Beziehungen zwischen Lebensmittelwissenschaft, Lebensmittelrecht und Lebensmittelversorgung im 19. Jahrhundert problemgeschichtlich betrachtet, in: Edith Heischkel-Artelt (Hg.), Ernährung und Ernährungslehre im 19. Jahrhundert, Göttingen 1976, S. 131-153. Schemmel, Walter, Das Reinheitsgebot für Herstellung und Vertrieb von Bier in Bayern, Diss. München 1968.

Arbeitsschutz Adler, Georg, Die Frage des internationalen Arbeiterschutzes, München und Leipzig 1888. Anton, Günther K., Geschichte der preußischen Fabrikgesetzgebung, Leipzig 1891. Bauer, Stephan, Arbeiterschutzgesetzgebung, in: Handwörterbuch der Staatswissenschaften, Bd. 1, Jena 1923, S. 401-698. Bauer, Stephan, Arbeitsschutz und Völkergemeinschaft, Zürich 1918. Bauer, Stephan, Die geschichtlichen Motive des internationalen Arbeiterschutzes, in: Vierteljahrschrift für Social- und Wirtschaftsgeschichte 1 (1903), S. 79-104. Bauerdick, Johannes, Arbeitsschutz zwischen staatlicher und verbandlicher Regulierung, Berlin 1994. Bouvier-Ajam, Maurice, Histoire du Travail en France depuis la Revolution, Paris 1969. Braun, Adolf, Die Arbeiterschutzgesetze der europäischen Staaten, Erster Teil: Deutsches Reich, Tübingen 1890. Brinkmann, Gisbert, Der Anfang des internationalen Arbeitsrechts – Die Berliner Arbeitskonferenz von 1890 als Vorläufer der Internationalen Arbeitsorganisation, in: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung u.a. (Hg.), Weltfriede durch soziale Gerechtigkeit. 75 Jahre Internationale Arbeitsorganisation, Baden-Baden 1994, S. 11-36. Bücher, Karl, Zur Geschichte der internationalen Fabrikgesetzgebung, Berlin 1888. Buzano, Ernesto, La legislazione del Lavoro, Torino 1915. Cohn, Gustav, Über internationale Fabrikgesetzgebung, in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik 3 (1881), S. 313-426. Dochow, Franz, Vereinheitlichung des Arbeiterschutzrechts durch Staatsverträge. Ein Beitrag zum internationalen Verwaltungsrecht, Berlin 1907. Evert, Georg, Arbeiterschutzgesetzgebung, III. Internationale Bestrebungen, in: Handwörterbuch der Staatswissenschaften, Bd. 1, Jena 1909, S. 772-776. Follows, John W., Antecedents of the International Labour Organization, Oxford 1951. Herren, Madeleine, Internationale Sozialpolitik vor dem Ersten Weltkrieg. Die Anfänge europäischer Kooperation aus der Sicht Frankreichs, Berlin 1993. Hutchins, B.L.; B.A. Harrison, The history of factory legislation (1911), reprinted, London 1966. Kaufhold, Karl Heinrich, Wirtschaftsverwaltung 1867-1914, in: Kurt G.A. Jeserich u.a. (Hg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. 3, Stuttgart 1984, S. 207-250. Kern, Max R., Zur Wirkungsgeschichte der Arbeitsschutzkonferenz im internationalen Bereich, in: Zeitschrift für Arbeitsrecht 22 (1991), 323-354.

222

7. Literaturverzeichnis

Landmann, Julius, Die Ausdehnung des Arbeitschutzes in Frankreich, in: Archiv für Sozialwissenschaft und Sozialpolitik 1 (1904), S. 217-243. Lohmann, Theodor, Die Fabrikgesetzgebung der Staaten des europäischen Kontinents, Berlin 1878. Lowe, Boutelle E., The international protection of labor, New York 1935. Machtan, Lothar, Der Arbeitsschutz als sozialpolitisches Problem im Zeitalter der Industrialisierung, in: H. Pohl (Hg.), Staatliche, städtische, kirchliche und betriebliche Sozialpolitik vom Mittelalter bis zur Gegenwart, Stuttgart 1991, S. 111-136. Martone, Luciano, Le prime leggi sociali nell’Italia liberale, in: Quaderni Fiorentini 3/4 (1975/75), 103-144. Mataja, Viktor, Die Anfänge des Arbeiterschutzes in Frankreich, in: Zeitschrift für Volkswirtschaft, Sozialpolitik und Verwaltung 5 (1896), S. 505-547. Maute, Hans-Ernst, Die Februarerlasse Kaiser Wilhelm II. und ihre gesetzliche Ausführung, unter besonderer Berücksichtigung der Berliner Internationalen Arbeiterschutzkonferenz von 1890, Diss. Bielefeld 1984. Mayer-Maly, Theo, Arbeitsrecht, in: Helmut Coing (Hg.), Handbuch der Quellen und Literatur der neueren europäischen Privatrechtsgeschichte, Bd. 3/3, München 1986, S. 3635-3745. Mertens, Alfred, Der Arbeitsschutz und seine Entwicklung, Bremerhaven 1978 Pensky, Angelika, Schutz der Arbeiter vor Gefahren für Leben und Gesundheit. Ein Beitrag zur Geschichte des Gesundheitsschutzes für Arbeiter in Deutschland, Bremerhaven 1987. Rahikainen, Marjatta, Children and „the Right to Factory Work“: Child Labour Legislation in Nineteenth-Century Finland, in: Scandinavian Economic History Review 49 (2001), S. 41-61. Renard, Georges, Le parlement et la législation du travail, Paris 1913. Roscher, Helmut, Die Anfänge des modernen Arbeitsrechts. Ein Beitrag zur Geschichte des Jugendschutzes unter besonderer Berücksichtigung der Entwicklung in Preußen, Frankfurt u.a. 1985. Rothfels, Hans, Die erste diplomatische Aktion zugunsten des internationalen Arbeiterschutzes, in: Vierteljahrschrift für Social- und Wirtschaftsgeschichte 16 (1922), 70-87. Sellier, Ulrich, Die Arbeiterschutzgesetzgebung im 19. Jahrhundert. Das Ringen zwischen christlich-sozialer Ursprungsidee, politischen Widerständen und kaiserlicher Gesetzgebung, Paderborn u.a. 1998. Solano, E. John (ed.), Labour as an international problem: a series of essays comprising a short history of the International Labour Organization and a review of general industrial problems, London 1920. Volkmann, Heinrich, Die Arbeiterfrage im preußischen Abgeordnetenhaus 1848 bis 1869, Berlin 1968.

Patentschutz Batzel, Victor M., Legal Monopoly in Liberal England: The Patent Controversy in the Mid-nineteeth Century, in: Busines History 22 (1980), S. 189-202. Beier, Friedrich Karl, Hundert Jahre Pariser Verbandsübereinkunft. Ihre Rolle in Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft, in: Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht 85 (1983), S. 339-346. Beier, Friedrich Karl, Wettbewerbsfreiheit und Patentschutz. Zur geschichtlichen Entwicklung des deutschen Patentrechts, in: Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht Int. 80 (1978), S. 123-132.

7. Literaturverzeichnis

223

Beier, Friedrich-Karl, Gewerbefreiheit und Patentschutz. Zur Entwicklung des Patentrechts im 19. Jahrhundert, in: Helmut Coing, Walter Wilhelm (Hg.), Wissenschaft und Kodifikation des Privatrechts im 19. Jahrhundert, IV: Eigentum und industrielle Entwicklung, Wettbewerbsordnung und Wettbewerbsrecht, Frankfurt/M. 1979, S. 183-205. Boch, Rudolf, Das Patentgesetz von 1877. Entstehung und wirtschaftsgeschichtliche Bedeutung, in: Rudolf Boch (Hg.), Patentschutz und Innovation in Geschichte und Gegenwart, Frankfurt am Main u.a. 1999, S. 71-84. Bodenhausen, Georg H., Pariser Verbandsübereinkunft zum Schutz des gewerblichen Eigentums, Köln u.a. 1971. Brown, James L., Industrial Property Protection throughout the World, Washington, D.C. 1936. Damme, Felix, Der gegenwärtige Umschwung wirtschaftlicher Anschauungen in England und das britische Patentgesetz von 1907, in: Jahrbuch für Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft 33 (1909), S. 231-259. Dölemeyer, Barbara, Patentrecht und Musterschutz, in: Helmut Coing (Hg.), Handbuch der Quellen und Literatur der neueren europäischen Privatrechtsgeschichte, Bd. 3/3, München 1986, S. 4067-4213. Dölemeyer, Barbara, Wege der Rechtsvereinheitlichung. Zur Auswirkung internationaler Verträge auf europäische Patent- und Urheberrechtsgesetze des 19. Jahrhunderts, in: Aspekte europäischer Rechtsgeschichte. Festgabe für Helmut Coing zum 70. Geburtstag (Veröffentlichungen des Max-Planck-Instituts für Europäische Rechtsgeschichte Frankfurt am Main), Frankfurt am Main 1982, S. 65-85. Fleischer, Arndt, Patentgesetzgebung und chemisch-pharmazeutische Industrie im Deutschen Kaiserreich (1871-1918), Stuttgart 1984. Gispen, Kees, Hintergrund, Bedeutung und Entwicklung der Patentgesetzgebung in Deutschland 1977 bis heute, in: Rudolf Boch (Hg.), Patentschutz und Innovation in Geschichte und Gegenwart, Frankfurt am Main u.a. 1999, S. 7-13. Heggen, Alfred, Erfindungsschutz und Industrialisierung in Preußen 1793-1877, Göttingen 1977. Heggen, Alfred, Zur Vorgeschichte des Reichspatentgesetzes von 1877, in: Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht 79 (1977), S. 322-327. Klostermann, Rudolf, Die Patentgesetzgebung aller Länder, nebst den Gesetzen über Musterschutz und Markenschutz, Berlin 1876. Ladas, Stephen P., The international protection of industrial property, Cambridge, Mass. 1930. Machlup, Fritz, Die wirtschaftlichen Grundlagen des Patentrechts, in: Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht Int. 59 (1961), S. 373-390, 473-482, 524-537. Machlup, Fritz; Edith T. Penrose, The Patent Controversy in the Nineteenth Century, in: The Journal of Economic History 10 (1950), S. 1-29. Machlup, Fritz, Patentwesen, in: Handwörterbuch der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften, Bd. 8 (1964), S. 231-256. Manegold, Karl-Heinz, Der Wiener Patentschutzkongreß von 1873. Seine Stellung und Bedeutung in der Geschichte des deutschen Patentwesens im 19. Jahrhundert, in Technikgeschichte 38 (1971), S. 158-185. Meili, Friedrich, Die internationalen Unionen über das Recht der Weltverkehrsanstalten und des geistigen Eigentums, Leipzig 1889. Penrose, Edith T., The Economics of the International Patent System, Baltimore 1951. Schmauderer, Eberhard, Der Einfluss der Chemie auf die Entwicklung des Patentwesens in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, in: Tradition 16 (1971), S. 144-176. Schiff, Eric, Industrialization without National Patents: The Netherlands 1869-1922 and Switzerland 1850-1907, Princeton, N.J. 1971.

224

7. Literaturverzeichnis

Treue, Wilhelm, Die Entwicklung des Patentwesens im 19. Jahrhundert in Preußen und im Deutschen Reich, in: Helmut Coing, Walter Wilhelm (Hg.), Wissenschaft und Kodifikation des Privatrechts im 19. Jahrhundert, IV: Eigentum und industrielle Entwicklung, Wettbewerbsordnung und Wettbewerbsrecht, Frankfurt/M. 1979, S. 163-182. Wadle, Elmar, Der Weg zum gesetzlichen Schutz des geistigen und gewerblichen Schaffens. Die deutsche Entwicklung im 19. Jahrhundert, in: Elmar Wadle, Geistiges Eigentum. Bausteine zur Rechtsgeschichte, 2. Bd., München 2003, S. 7-72. Wadle, Elmar, Fabrikzeichenschutz und Markenrecht – Geschichte und Gestalt des deutschen Markenschutzes im 19. Jahrhundert, Erster Teil: Entfaltung; Zweiter Teil: Historisch-dogmatische Grundlinien, Berlin 1977. Wadle, Elmar, Gewerbliche Schutzrechte und Unternehmensorganisation in Deutschland (1870-1914), in: Geistiges Eigentum. Bausteine zur Rechtsgeschichte, 1. Bd., Weinheim u.a. 1996, S. 75-92.

Maße und Gewichte Hippel, Wolfgang von, Von der Mühsal der Modernisierung – Die Einführung des metrischen Systems in der linksrheinischen Pfalz, in: Wolfgang Schmierer u.a. (Hg.), Aus südwestdeutscher Geschichte. Festschrift für H.-M. Maurer zum 65. Geburtstag, Stuttgart 1994, S. 580-594. Hocquet, Jean-Claude, Harmonisierung von Maßen und Gewichten als Mittel zur Integrierung in Deutschland im 19. Jahrhundert, in: Eckart Schremmer (Hg.), Wissenschaftliche und soziale Integrierung in historischer Sicht, Stuttgart 1996, S. 110-124. Hoppe-Blank, Johannes, Vom metrischen System zum Internationalen Einheitensystem – 100 Jahre Meterkonvention, Braunschweig 1975. Kulda, Witold, Measures and Men, Princeton 1986. Plato, F., Art.: Maß- und Gewichtswesen, in: Handwörterbuch der Staatswissenschaften, Bd. 6 (1910), S. 615-622. Stenzel, Rudolf, Maß- und Gewichtsordnung für das vereinigte Deutschland aus dem Jahre 1848, in: Technikgeschichte 43 (1976), S. 20-32. Stenzel, Rudolf, Zeitgenössische Vorschläge über einheitliches Längenmaß in deutschen Bundesstaaten Mitte des 19. Jahrhunderts, in: Technikgeschichte 47 (1980), S. 40-51. Wadle, Elmar, Der Zollverein und die deutsche Rechtseinheit, in: Zeitschrift der Savigny-Stiftung für Rechtsgeschichte. Germanistische Abteilung 102 (1985), S. 99-129. Wang, Victor, Die Vereinheitlichung von Maß und Gewicht in Deutschland im 19. Jahrhundert. Analyse des metrologischen Wandels im Großherzogtum Baden und anderen deutschen Staaten 1806 bis 1871, St. Katharinen 2000. Witthöft, Harald (Hg.), Deutsche Maße und Gewichte des 19. Jahrhunderts nach Gesetzen, Verordnungen und autorisierten Publikationen deutscher Staaten, Territorien und Städte (Handbuch der Historischen Metrologie, Bd.2), St. Katharinen 1993. Witthöft, Harald, Der Staat und die Unifikation der Masse und Gewichte in Deutschland im späten 18. und im 19. Jahrhundert, in: Jean-Claude Hocquet (Hg.), Acta Metrologiae Historicae III, St. Katharinen 1992, S. 49-72. Witthöft, Harald, Die Münzordnungen und das Grundgewicht im Deutschen Reich vom 16. Jahrhundert bis 1871/72, in: Eckart Schremmer (Hg.), Geld und Währung vom 16. Jahrhundert bis zur Gegenwart, Suttgart 1993, S. 45-67. Witthöft, Harald, Masz, Zahl und Gewicht, in: Friedrich Beck, Eckart Henning (Hg.), Die archivalischen Quellen. Mit einer Einführung in die Historischen Hilfswissenschaften, Köln u.a. 2003, S. 341-351.

7. Literaturverzeichnis

225

Witthöft, Harald, Von der Einführung und Sicherung eines einheitlichen Längenmaßes im Königreich Preußen (1714-1839), in: Dieter Ahrens, Rolf A. Rottländer (Hg.), Ordo et mensura, St. Katharinen 1990, S. 95-102. Witthöft, Harald, Von der Vereinheitlichung und Normierung der Papierflächen im 19. und 20. Jahrhundert. Folio, DIN-Formate und Pes Romanus als Grundlage des modernen Büros, in: Wilfried Feldenkirchen u.a. (Hg.), Wirtschaft, Gesellschaft, Unternehmen. Festschrift für Hans Pohl zum 60 Geburtstag, Stuttgart 1995, S. 516-537. Zupko, Ronald E., Revolution in Measurement: Western European Weights and Measures Since the Age of Science, Philadelphia 1990.

Post und Telegrafie Ambrosius, Gerold, Die politische Integration netzgebundener Dienstleistungssysteme im Föderalismus: das Beispiel des Deutschen Reiches vor dem Ersten Weltkrieg, in: Ulrich Kirchhoff, Gerhard Trilling (Hg.), Öffentliche Wirtschaft, Sozialwirtschaft und Daseinsvorsorge im Wandel. Zum Spannungsfeld von europäischer Wettbewerbsordnung und Allgemeininteresse, Regensburg 2003, S. 39-55. Brock, Gerald W., The Telecommunications Industry: The Dynamics of Market Structure, Cambridge Mass. 1981. Bühler, Hans, Der Weltpostverein. Eine völkerrechtsgeschichtliche und wirtschaftspolitische Untersuchung, Berlin 1930. Chaubert, Leon, L’Union postale universelle, Bern 1970. Codding, George A., The Universal Postal Union, New York 1964. Codding, George A., Evolution of the ITU, in: Telecommunications Policy 15 (1991), S. 271-285. Codding, George A., The International Telecommunication Union. An Experiment in International Cooperation, Leiden 1952. Codding, George A.; Rutkowski, Anthony, The International Telecommuication Union in a changing world, Dedham 1982. Ehrenfried, Walter, Deutsche Einflüsse auf die Gründung des Weltpostvereins, in: Archiv für deutsche Postgeschichte, Sonderheft 1984, S. 69-81. Gessner, L., Die beiden Weltpostvereine für den Post- und Telegraphenverkehr, in: Archiv für öffentliches Recht 2 (1887), S. 220-241. Headrick, Daniel, The Invisible Weapon – Telecommunications and International Politics 1851-1845, New York 1991. Herzog, H., Zum 50jährigen Bestehen des Weltpostvereins, in: Archiv für Post und Telegraphie 52 (1924), S. 81-94. Hesse, Jan-Otmar, Im Netz der Kommunikation. Die Reichs-Post- und Telegraphenverwaltung 1876–1914, München 2002. Jung, Josef, Der Weltpostverein und der Wiener Postkongreß, Leipzig 1892. Jung, Josef, Der Weltpostverein und sein Einfluss auf den Weltverkehr und die Weltwirtschaft, Straßburg 1903. Kilger, Franz, Die Entwicklung des Telegraphenrechts im 19. Jahrhundert mit besonderer Berücksichtigung der technischen Entwicklung, Frankfurt u.a. 1993. Kniestedt, Joachim, Die Welt-Telegraphenkonferenz vor 100 Jahren in Berlin. Entwicklung der Internationalen Telegraphen-Union bis zum Konferenzjahr 1885, in: Archiv für das Post- und Fernmeldewesen 2 (1986), S. 93-111. Kunz, Otto, Die Internationalen Telegraphen-Unionen, St. Gallen 1924. McMahon, Peter, Global Control. Information Technology and Globalization since 1845, Cheltenham 2002.

226

7. Literaturverzeichnis

Münzberg, Werner, Der grenzüberschreitende Briefverkehr vor Gründung des Weltpostvereins, in: Archiv für deutsche Postgeschichte, Sonderheft 1984, S. 112-129. N.N., Zum 25. Jahrestag der Begründung des Weltpostvereins, in: Archiv für Post und Telegraphie 27 (1899), S. 811-831. Neugebauer, Hermann G., Die gesetzlichen Grundlagen der Privatpostanstalten und das Verbot zum 1. April 1900, Witten 1995. Neutsch, Cornelius, Briefverkehr als Medium internationaler Kommunikation im ausgehenden 19. und beginnenden 20. Jahrhundert, in: Michael North (Hg.), Kommunikationsrevolution. Die neuen Medien im 16. und 19. Jahrhundert, Köln u.a. 1995, S. 129-155. Neutsch, Cornelius, Der Beitrag der Post zur wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Integration in Deutschland während der Zeit des Deutschen Bundes, in: Eckart Schremmer (Hg.), Wirtschaftliche und Soziale Integration in historischer Sicht, Stuttgart 1996, S. 124-161. Noebels, J,. Die Entwicklung des Deutsch-Österreichischen Telegraphenvereins und der internationalen Telegraphenbeziehungen, in: Archiv für Post und Telegraphie 33 (1905), S. 46-63, 79-89, 153-159, 259-271, 295-308. North, Gottfried, Von der Taxis-Post zur Post des deutschen Reiches – von der Zersplitterung zur postalischen Einheit, in: Archiv für deutsche Postgeschichte, Sonderheft 1984, S. 14-35. Postler, Frank, Die historische Entwicklung des Post- und Fermeldewesens in Deutschland vor dem Hintergrund spezifischer Interessenkonstellationen bis 1945. Eine sozialwissenschaftliche Analyse der gesellschaftlichen Funktionen, Frankfurt u.a. 1991. Reindl, Josef, Der Deutsch-Österreichische Telegraphenverein und die Entwicklung des deutschen Telegraphenwesens 1850-1871. Eine Fallstudie zur administrativ-technischen Kooperation deutscher Staaten vor der Gründung des Deutschen Reiches, Frankfurt/M. u.a. 1993. Reindl, Josef, Die drahtverbundene Telegraphie und der Deutsch-Österreichische Telegraphen-Verein von 1850, in: Hans-Jürgen Teuteberg, Cornelius Neutsch (Hrsg.), Vom Flügeltelegraphen zum Internet. Geschichte der modernen Telekommunikation, Stuttgart 1998, S. 27-46. Sasse, Horst, Der Weltpostverein, Frankfurt/M. 1959. Scherner, Karl Otto, Die Ausgestaltung des deutschen Telegraphenrechts seit dem 19. Jahrhundert, in: Hans-Jürgen Teuteberg, Cornelius Neutsch (Hg.), Vom Flügeltelegraphen zum Internet. Geschichte der modernen Telekommunikation, Stuttgart 1998, S. 132-162. Schilly, Ernst, Nachrichtenwesen, in: Deutsche Verwaltungsgeschichte, Band 3, hg. von Kurt G.A. Jeserich u.a., Stuttgart 1984, S. 386-406. Schilly, Ernst, Nachrichtenwesen, in: Deutsche Verwaltungsgeschichte, Band 2, hg. von Kurt G.A. Jeserich u.a., Stuttgart 1983, S. 257-285. Schneider, Volker, Die Transformation der Telekommunikation: vom Staatsmonopol zum globalen Markt (1800-2000), Frankfurt/M. 2000. Schramm, Karl Heinz, Der Weltpostverein, Berlin (Ost) 1983. Schröter, Carl, Der Weltpostverein. Geschichte seiner Gründung und Entwicklung in 25 Jahren, Bern 1900. Stramm, August, Das Welteinheitsporto. Historische, kritische und finanzpolitische Untersuchungen über die Briefpostgebührensätze des Weltpostvereins und ihre Grundlagen, Halle a.S. 1910. Tegge, Andreas, Die Internationale Telekommunikations-Union. Organisation und Funktion einer Weltorganisation im Wandel, Baden-Baden 1994. Thomas, Frank, Telefonieren in Deutschland. Organisatorische, technische und räumliche Entwicklung eines großtechnischen Systems, Frankfurt 1985. Weithase, Hugo, Geschichte des Weltpostvereins, Straßburg 1893/95.

7. Literaturverzeichnis

227

Werle, Raymund; Müller, Ulrich, Der Kampf um den Markt: Technische Konvergenz, institutionelle Heterogenität und die Entwicklung von Märkten in der technischen Kommunikation, in: Roland Czada, Susanne Lütz (Hg.), Die politische Konstitution von Märkten Opladen 2000, S. 264-285. Wessel, Horst A., Die Entwicklung des elektrischen Nachrichtenwesens in Deutschland und die rheinische Industrie, Wiesbaden 1983. Williamson, F.H., The international postal service and the universal postal union, in: Journal of the Royal Institute of International Affaires (1930), S. 68-80.

Eisenbahn Deutsche Reichsbahn (Hg.), Hundert Jahre deutsche Eisenbahn. Jubiläumsschrift zum hundertjährigen Bestehen der deutschen Eisenbahnen, Berlin 1935. Eger, Georg, Das internationale Übereinkommen über den Eisenbahn-Frachtverkehr, Berlin 1894. Gall, Lothar, Eisenbahn in Deutschland: Von den Anfängen bis zum Ersten Weltkrieg, in: Lothar Gall, Manfred Pohl (Hg.), Die Eisenbahn in Deutschland: Von den Anfängen bis zur Gegenwart; München 1999, S. 13-70. Kaufmann, W., Die mitteleuropäischen Eisenbahnen und das internationale Recht, Leipzig 1893. Kirchhoff, Hermann, Vereinheitlichung des deutschen Eisenbahnwesens. Eine Ergänzung der Schrift: Die deutsche Eisenbahngemeinschaft, Stuttgart, Berlin 1913. Lotze, Walter, Die Verkehrsentwicklung in Deutschland seit 1800, Leipzig, Berlin 1920. Lyons, F.S.L., Internationalism in Europe 1815-1964, Leyden 1963, S. 48-52. Meschkat-Peters, Sabine, Eisenbahnen und Eisenbahnindustrie in Hannover 1835-1914, Hannover 2001. Meyer, Hugo R., Government Regulation of Railway Rates: A Study of the Experience of the United States, Germany, France, Austria-Hungary, Russia, and Australia, New York 1906. N.N., Rückblick auf die Tätigkeit des Vereins deutscher Eisenbahnen-Verwaltungen in technischer Beziehung 1850-1900, Berlin 1890. Puffert, Douglas J., The Economics of Spatial Network Externalities and the Dynamics of Railway Gauge Standardization, Diss. Standford University 1991. Reinsch, Paul S., Public International Unions. Their Work and Organization. A Study in International Administrative Law, Boston, London 1911, S. 28-33. Rohde, Dieter, Methoden und Wirkungen der Integration im innerkontinenetalen westeuropäischen Verkehr, Diss. Mainz 1957. Rossberg, Ralf Roman, Geschichte der Eisenbahn, Künzelsau 1977. Sax, Emil, Die Eisenbahnen, Berlin 1922. Scherner, Karl Otto, Rechtsvereinheitlichung für grenzüberschreitende Leistungen: Eisenbahnen, Banken, Versicherungen, in: Christian Starck (Hg.), Rechtsvereinheitlichung durch Gesetze – Bedingungen, Ziele, Methoden –, Göttingen 1992, S. 42-80. Seidenfus, Hellmuth St., Eisenbahnwesen, in: Deutsche Verwaltungsgeschichte, Band 2, hg. von Kurt G.A. Jeserich u.a., Stuttgart 1983, S. 227-257. Seidenfus, Hellmuth St., Verkehrswesen (Eisenbahnen), in: Deutsche Verwaltungsgeschichte, Band 3, hg. von Kurt G.A. Jeserich u.a., Stuttgart 1984, S. 358-384. Wedgewood, Ralph L.; J.E. Wheeler, International Rail Transport, New York 1946. Ziegler,Dieter, Eisenbahnen und Staat im Zeitalter der Industrialisierung. Die Eisenbahnpolitik der deutschen Staaten im Vergleich, Stuttgart 1996. Ziegler, Dieter, Verstaatlichung oder staatliche Regulierung? Eisenbahnpolitik in England und Preußen im Vergleich, in: Sidney Pollard, Dieter Ziegler (Hg.), Historische Erfahrungen mit Regulierungs- und Deregulierungsversuchen der Wirtschaft, St. Katharinen 1992, S. 98-127.