Parteifinanzierung und Grundgesetz: Rechtsfragen von Rechenschaftspflicht und Staatszuschüssen [1 ed.] 9783428411634, 9783428011636

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 30

Parteifinanzierung und Grundgesetz Rechtsfragen von Rechenschaftspflicht und Staatszuschüssen

Von

Heiko Plate

Duncker & Humblot · Berlin

HEIKO

PLATE

Parteifinanzierung und Grundgesetz

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Band 30

Recht

Parteifinanzierung und Grundgesetz Rechtsfragen von Rechenschaftspflicht und Staatszuschüssen

Von

Dr. H e i k o P l a t e

D U N C K E R

&

H U

M B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1966 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1966 bei Alb. Sayffaerth, Berlin 61 Printed in Germany

Vorwort

Die Finanzierung der Parteien findet i n der Bundesrepublik zur Zeit allgemein große Beachtung. Das Verhältnis von Politik und Geld besaß zwar schon stets ein besonderes Interesse. Die derzeitige Form der Parteifinanzierung i n Deutschland ist jedoch ganz besonders gestaltet. Das Grundgesetz, das sich als erstes überhaupt m i t den Parteien i m Staate befaßt, erlegt den Parteien i n Art. 21 Abs. I Satz 4 die Pflicht auf, über die Herkunft ihrer M i t t e l öffentlich Rechenschaft abzulegen. Bisher konnten sie jedoch die Ausgestaltung dieser Pflicht i n einem Parteiengesetz verhindern. U m ihre steigenden Ausgaben i n den modernen aufwendigen Wahlkämpfen zu decken, wandten sich die Parlamentsparteien statt dessen an den Staatshaushalt und bewilligten sich erhebliche öffentliche Zuschüsse. Sie beschritten damit einen i n den westlichen Demokratien neuartigen und i m einzelnen recht problematischen Weg, welcher eine starke öffentliche Diskussion auslöste. Die Arbeit behandelt zunächst Umfang und Bedeutung der Rechenschaftspflicht der Parteien und versucht, Anregungen zur V e r w i r k lichung des Verfassungsauftrags zu geben. I m weiteren befaßt sie sich m i t den Fragen der Zuschüsse des Staates an die Parteien. Dabei w i r d getrennt zwischen der rechtlichen Zulässigkeit der Zuschüsse überhaupt, dem zulässigen Umfang, den wichtigen Fragen der Verteilung sowie letztlich den Problemen der haushaltsrechtlichen Regelung. Die Arbeit gelangt zur Zulässigkeit, äußert jedoch rechtliche Bedenken i n bezug auf den derzeitigen Umfang, die Verteilung und die haushaltsmäßige Ausgestaltung der Zuschüsse. Da sich das Bundesverfassungsgericht seit mehreren Jahren m i t dieser Frage befaßt und daher eine baldige Entscheidung zu erwarten ist, gewinnt diese Zusammenstellung besonderes Gewicht. I m übrigen enthält die Arbeit umfassende Angaben über die Einnahmen der Parteien und behandelt weitere Pläne zur Finanzierung der Parteien. Herrn Professor Dr. Eberhard Menzel verdankt die Arbeit, die als Dissertation von der Rechts- und Staatswissenschaftlichen Fakultät der Universität K i e l angenommen wurde, bedeutsame Hinweise. Bremen, Dezember 1965 Heiko Plate

Inhalt Α. Einleitung

13

Β. Art. 2114 GG und seine Auslegung

15

I. Geschichte u n d Rechtsgeltung des A r t . 2114

15

1. Geschichte

15

2. Rechtsgeltung des A r t . 2114

17

I I . Der Begriff der Partei i. S. d. A r t . 2114

18

1. Z u r Auslegung der Verfassung

,

......

2. Der Begriff der Partei i. S. d. A r t . 2114 a) Wesensmerkmale der Partei nach h. A. . • b) Die Einordnung kommunaler Gruppen

18 19 19 20

I I I . Die Auslegung v o n „Rechenschaft über die H e r k u n f t der M i t t e l " . .

23

1. Auslegung nach Wortlaut u n d Sinn des A r t . 2114

23

2. Verhältnis des A r t . 2114 zu anderen Verfassungsnormen . . . a) Offenlegung und Meinungsfreiheit b) Offenlegung u n d Wahlgeheimnis c) Offenlegung u n d Chancengleichheit α) Begriff u n d Bedeutung der Chancengleichheit ß) Chancengleichheit u n d Offenlegung der Spenden d) Offenlegung u n d Abgeordnetenfreiheit, A r t . 47 GG

27 27 30 33 33 37 41

3. Ergebnis

43

C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

44

I. Die Eigenmittel der Partei

44

1. Mitgliederbeiträge

44

2. Leistungen der Mandatsträger . .

45

3. Vermögens- u n d Veranstaltungserträge

47

I I . Private F r e m d m i t t e l oder Spenden

49

1. Formen der Spendenvergabe

49

2. Spendenaufkommen der Parteien

50

I I I . öffentliche M i t t e l 1. Unmittelbare Staatszuschüsse a) Rechtsgrundlagen u n d Umfang b) Grundsätzliche Zulässigkeit von Parteiendemokratie

51 52 52 Staatszuschüssen

in

einer

58

8

Inhalt α) Die Parteien als außerstaatliche Institutionen ß) Die Begründungen f ü r die Einführung von Staatszuschüssen γ) Bedenken gegen die Staatszuschüsse αα) Gefahr der Abhängigkeit v o m Staat ßß) Das Verhältnis der Parteien zur Öffentlichkeit γγ) Strukturveränderungen innerhalb der Parteien δδ) Zulässiger Umfang der Zuschüsse c) Die Verteilung der Staatsmittel α) Die Heranziehung des Stimmenverhältnisses αα) Die Merkmale der Bedeutung einer Partei ßß) Die Erweiterung des Proporzes ß) Die Geltung der 5°/o-Klausel bei den Staatszuschüssen αα) Die Geltung der 5°/o-Klausel bei der Stimmenverwertung ßß) Die Übertragung der 5%-Klausel auf die Verteilung von Zuschüssen γ) Ergebnis d) Haushaltsrechtliche Regelung α) Die Zweckbindung öffentlicher M i t t e l ß) Die Verwendungskontrolle αα) Das Vorprüfungsrecht der V e r w a l t u n g ßß) Die Ausschaltung der Rechnungshöfe 2. Mittelbare Staatszuschüsse an Parteien a) M i t t e l an Jugend- u n d Studentenorganisationen b) M i t t e l f ü r Erwachsenenbildung

D. Die Finanzfragen in einem künftigen Parteiengesetz I. Bisherige Entwürfe eines Parteiengesetzes

58 58 60 60 62 62 63 67 67 68 69 72 72 74 79 79 79 80 81 81 86 86 88 89 89

I I . I n h a l t des künftigen Parteiengesetzes hinsichtlich der Finanzierung

90

1. Abgrenzung der rechenschaftspflichtigen Organisationen a) Die unmittelbare Parteienorganisation m i t ihren Gliederungen b) Sonder- u n d Nebenorganisationen der Partei c) Die Fördergesellschaften α) Fördergesellschaften als mögliche Sonderorganisationen der Parteien ß) Spendenvermittlung als Gesetzesumgehung

90 90 91 93 94 95

2. Abgrenzung der rechenschaftspflichtigen Einnahmen a) Mitgliederbeiträge usw b) Spenden c) Staatsmittel d) Einnahmeschema

99 99 100 102 103

3. Verfahren u n d Kontrolle der Rechenschaftslegung

103

I I I . Rechenschaftslegung u n d Verfassungswirklichkeit

106

1. P r a k t i k a b i l i t ä t der Offenlegung

106

2. Die begrenzte Bedeutung des Parteienetats

108

Inhalt E. Weitere Finanzierungswege I. Steuerabzugmöglichkeit von Spenden I I . Der Bürgerbeitrag

Ill 111 114

I I I . Staatsmittel durch Spendengutscheine

116

I V . Staatszuschüsse f ü r Wahlausgaben

118

F. Zusammenfassung

120

Auszüge aus Entwürfen für ein Parteigesetz

123

Literaturverzeichnis

133

Abkürzungen a. Α. Abg. AöR BAGE Bay V G H Bay VB1 BGBl BGHZ BFH BK BRatDrs. BRatStenBer. BReg BSGE BStBl BTagDrs. BTagStenBer.

anderer Ansicht Abgeordnete (r) Archiv des öffentlichen Rechts Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts Bayrischer Verwaltungsgerichtshof Bayrisches Verwaltungsblatt Bundesgesetzblatt Entscheidungen des Bundesgerichtshofes i n Zivilsachen Bundesfinanzhof Bonner Kommentar zum Grundgesetz Drucksachen des Bundesrats Bundesrat, Stenogr. Sitzungsberichte Bundesregierung Entscheidungen des Bundessozialgerichts

BVerwG

Bundessteuerblatt Drucksachen des Bundestags Bundestag, Stenogr. Sitzungsberichte Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

BVerfG BVerfGE

BWG

Bundeswahlgesetz

CDU

Christlich Demokratische Union Deutschlands

CSU

Christlich-Soziale U n i o n i n Bayern

DÖV

Die öffentliche V e r w a l t u n g

DRZ

Deutsche Richterzeitung

DUD

Deutschland-Union-Dienst

DVB1

Deutsches Verwaltungsblatt

DZuWZ

Deutsche Zeitung u n d Wirtschaftszeitung

FAZ

Frankfurter Allgemeine Zeitung

FDP

Freie Demokratische Partei

GG GMB1

Gemeinsames Ministerialblatt

GVB1

Gesetz- u n d Verordnungsblatt

h. A.

herrschende Ansicht

JD

Deutsche Jungdemokraten

Grundgesetz v. 23. 5.1949

Abkürzungen JPr

11

Juristische Praxis

JS

Jungsozialisten

JU JW JZ

Junge U n i o n Juristische Wochenschrift Juristenzeitung

KStG LSD MSchG NJW NEW OVGE

Körperschaftssteuergesetz Liberaler Studentenbund Deutschlands Mieterschutzgesetz Neue Juristische Wochenschrift Nordrhein-Westfalen Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Lüneburg u n d Münster Personenbeförderungsgesetz Parlamentarisch-politischer Pressedienst Politisch-soziale Korrespondenz Drucksachen des Parlamentarischen Rates Parlamentarischer Rat, Stenographische Berichte Ring Christlich Demokratischer Studenten Randnote Reichshaushaltsordnung Reichsstaatsgerichtshof Reichs- u n d preußisches Verwaltungsblatt Sozialdemokratischer Hochschulbund Sozialdemokratische Partei Deutschlands Ständige Rechtsprechung Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer Westdeutscher Rundfunk Weimarer Reichs Verfassung v. 11. 8.1919 Zeitschrift f ü r ausländisches öffentliches Recht u n d V ö l k e r recht Zeitschrift f ü r P o l i t i k

PBfG PPP PSK PRatDrs. PRatStenBer. RCDS Rdn RHO RStGH RuPrVBl SHB SPD st. Rspr. VeröffVDStL WDR WRV ZfaöRuVR ZPolit

Α. Einleitung Die politischen Parteien besitzen i n der Bundesrepublik rechtlich wie tatsächlich eine wichtige Schlüsselposition. „Die parlamentarische Demokratie ist eine Parteiendemokratie. Durch die Parteien äußert das Volk seinen Willen. Politische Gedanken und Bestrebungen, die nicht von Parteien aufgenommen werden, haben heute kaum noch Aussicht, i n der Willensbildung des Staates ihren Niederschlag zu finden. Das Schicksal von Volk und Staat w i r d daher vom Geist, von der Wesensart und von der politischen Gestaltungskraft seiner Parteien entscheidend bestimmt 1 ." Gewiß w i r d das politische Kräftesystem des Staates auch von anderen Gruppen mitbestimmt, aber Zugang zu den politischen Entscheidungen haben sie zumeist nur über die Parteien, bei denen wiederum eine Integration der gegensätzlichen Interessen stattfindet 2 . Die Parteien sind Träger der Legislative, die Mehrheitsparteien stellen die Leitung der Exekutive und Verwaltung i n staatlichem und kommunalem Bereich; sogar i n die rechtsprechende Gewalt vermögen die Parteien durch die Richterwahl hineinzuwirken 3 . Man kann von einem „Zurücktreten der Gewaltenteilung" und einer gewissen „Konzentration der Entscheidung" sprechen 4. Die Funktion der Gewaltenteilung w i r d von dem Gegensatz zwischen Regierung und Opposition abgelöst 5 . Das Grundgesetz trägt dieser Lage unter Aufgabe liberaler Verfassungsanschauungen 6 durch die Schaffung des A r t . 21 GG Rechnung. Eine Untersuchung dieser Machtträger i m Staate kann die Finanzierung der Parteien nicht außer Betracht lassen. Die Parteien benötigen zur Erfüllung ihrer Aufgaben große Geldmittel, u m die Parlamentstätigkeit, die Organisation und vor allem die Wahlwerbung finanzieren zu können. Die A r t der Parteimittel und ihre Herkunft üben einen 1 Schröder ( B M i n l n n ) , Einführung zum Bericht der Parteienrechtskommission 1957 (Bericht). 2 Bericht, S. 71,79 ff., 86. a Vgl. § 5 ff. B V e r f G G ; § 5 RichterwahlG; Bericht, S. 77 f. 4 Vgl. Bericht, S. 67; Duverger, S. 400 f.; Lohmar, Innerparteiliche Demokratie, S. 126. β Bericht, S. 74. β Bericht, S. 111 f., 155; vgl. Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 5 f.

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Α. Einleitung

starken Einfluß auf Struktur, innerorganisatorisches Leben und politisches Wirken i n Staat und Gesellschaft aus. Die Parteifinanzierung hat einen entscheidenden Einfluß auf unser verfassungspolitisches Gefüge 7 . Das beweist die Einfügung des Art. 21 Abs. I Satz 4 in das Grundgesetz. Es ist einleuchtend, daß den Fragen der Finanzierung i n einem künftigen Parteiengesetz nach Art. 21 Abs. I I I entscheidende Bedeutung zugemessen w i r d 8 ; es ist aber ebenso unverkennbar, daß es sich u m den umstrittensten und schwierigsten Teil dieser Materie handelt 9 . Zur Klärung der verfassungsrechtlichen Seite dieser Probleme w i l l diese Arbeit beitragen. Zwei Fragen stehen i m Mittelpunkt der Diskussion um die Parteifinanzierung, die Rechenschaftspflicht der Parteien und die staatlichen Zuschüsse aus den öffentlichen Haushalten. Gerade die letzteren werfen, da sie erst i n unserer Zeit entstanden sind, eine Reihe ungeklärter Probleme auf 1 0 . Da sich die Behandlung auf die Finanzierung konzentriert, müssen notwendig andere wichtige Fragen des Parteienrechts außer Betracht bleiben. Dazu gehört die Frage der staatlichen Regelung der Wahlausgabenbeschränkung nach angelsächsischem Vorbild, die das eigentliche Problem nicht unmittelbar trifft.

7 Vgl. Triesch, S. 37; Dübber, Aufgaben u n d Grenzen eines Parteiengesetzes, S. 121. β Vgl. u. a. Dufhues, BRatStenBer. 1959, 168. » Maunz-Dürig, Art.21, Rdn. 80; Dufhues, a . a . O . 10 Nach Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 195, Anm. 44, fehlt bislang eine nähere literarische Behandlung der Staatszuschüsse.

Β. Artikel 21 Abs. I Satz 4 GG und seine Auslegung I. Geschichte und Rechtsgeltung des Art. 21 Abs. I Satz 4 1. Geschichte

Anknüpfungspunkt für eine rechtliche Behandlung der Parteifinanzierung ist das positive Verfassungsrecht.Art. 21 Abs.I Satz4 bestimmt: „Sie (die Parteien) müssen über die Herkunft ihrer M i t t e l öffentlich Rechenschaft geben." Die Geschichte dieser Vorschrift ist ungewöhnlich. Sie war i m Entw u r f von Herrenchiemsee noch nicht erwähnt 1 , ist also erst das Ergebnis von Beratungen des Parlamentarischen Rates. Hier hatte zunächst der Abg. Carlo Schmidt am 8. September 1948 die Erwägung angestellt, daß die Parteien „über die Mittel, die ihnen zufließen, periodisch Rechnung legen müssen" 2 . Erst am 5. Mai 1949 stellten für die Fraktion des Zentrum die Abg. Helene Wessel und Brockmann i m Hauptausschuß den Antrag 3 , Art. 21 Abs. I Satz 3 über die innere demokratische Ordnung wie folgt zu ergänzen: „ . . . und durch die Offenlegung der Finanzquellen gegen undemokratische Einflüsse gesichert zu sein." Nachdem dieser zunächst unbegründete Antrag i n vierter Lesung abgelehnt worden war, stimmte das Plenum des Parlamentarischen Rates am 6. Mai 1949 i n zweiter Lesung mit 34 :25 Stimmen zu 4 . Dabei gab der Abg. Brockmann eine kurze mündliche Begründung für den obigen Antrag des Zentrum 5 : „Die Vergangenheit unseres deutschen Parteiwesens, insbesondere m i t Rücksicht auf die Partei, die uns zwölf Jahre lang terrorisiert hat, spricht für unseren Antrag." I n der dritten Lesung am 8. Mai wurde dann die durch einen Antrag 6 der Abg. Zinn und Wagner (SPD) textlich veränderte Fassung angenommen, wie sie heute besteht. Die schriftliche Begründung der Änderung lautete: „Seitherige Fassung des Art. 21 Abs. I Satz 3 ist sprachlich schlecht und könnte dahin mißverstanden werden, daß eine polizeiliche Finanz1 2 3 4 s β

Vgl. Matz, S. 274. PRStenBer., S. 15. PRDrs Nr. 815. PRStenBer., S. 181. PRStenBer., S. 181. PRDrs. 897.

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Β. Artikel 21 Abs. I Satz 4 GG und seine Auslegung

kontrolle der Parteien beabsichtigt sei. Beabsichtigt ist lediglich, Vorsorge zu treffen, daß die Öffentlichkeit Kenntnis über die Herkunft der M i t t e l der Parteien erhält, damit ersichtlich ist, wer hinter einer politischen Gruppe steht." Innerhalb von nur vier Tagen entstand also eine gewichtige und neuartige Verfassungsvorschrift. Außer den genannten Begründungen fehlen überlieferte Erörterungen oder Stellungnahmen, da es nie zu einer Aussprache i m Parlamentarischen Rat kam. Die Eile liegt wohl begründet i n der Zeitnot des Gremiums 7 , dann i n der noch wachen Erinnerung an die Ereignisse i n der Weimarer Republik, als Kreise der Industrie usw. die NSDAP entscheidend unterstützten 8 . Es mögen auch Ereignisse am Rande der Verhandlungen des Rates mitgespielt haben 9 . Wegen dieser Eile ist vorgebracht worden, die Vorschrift sei „nicht bei voller politischer Abschätzung der Tragweite" ergangen 10 , sie stehe daher „an der Grenze zu einem utopischen Wunschtraum" 1 1 . Nun besagt die Kürze der Erörterungen des Gesetzgebers noch nichts darüber, wie durchdacht und realistisch eine Vorschrift ist. Man kann dem Parlamentarischen Rat schwerlich eine unsorgfältige Arbeit vorwerfen. Zudem ist eine Rechenschaftslegung der Einnahmen von Parteien nicht ohne Vorbild. I m angelsächsischen Recht, wo eine umfangreiche Gesetzgebung zur Parteifinanzierung allgemein besteht, hatte man schon vor 1949 Versuche zur Durchführung einer Rechenschaftspflicht unternommen 1 2 . Allerdings liegt der Schwerpunkt dieser Gesetzgebung auf dem Ausgaben- und nicht dem Einnahmengebiet 13 . Es ist möglich, daß sich der Parlamentarische Rat aller tatsächlichen Schwierigkeiten wie auch der Rechtsfragen nicht v o l l bewußt war. Das ändert aber nichts daran, daß an den Gesetzgeber ein Gesetzgebungsauftrag ergangen ist und dieser die Pflicht hat, diesen, soweit es i h m rechtlich wie tatsächlich möglich ist, zu vollziehen. U m die Möglichkeiten zur Konkretisierung der Rechenschaftspflicht festzustellen, bedarf es daher einer genauen Analyse des Art. 21 Abs. I Satz 4. 7 Vgl. Dübber, Parteifinanzierung, S. 2. β Vgl. Bericht auf S. 174f.; Dübber, a.a.O., S.3/4; Bracher, S. 110; Rabus, S. 186; zweifelnd Breitling, Das Geld i n der deutschen Parteipolitik, S. 349. » Nach Eschenburg, Die Zeit 26.2.1960, soll die C D U kleinere Parteien, ζ. B. das Zentrum, finanziell unter Druck gesetzt haben; vgl. Bericht, S. 175. 10 Dübber, a. a. O., S. 4. 11 v. d. Heydte, S.497; ähnlich Henrichs, Der Parteibegriff i m deutschen Kommunalwahlrecht, S. 228. 12 Vgl. Einzelheiten i n Bericht, S. 176 ff.; Dübber, Parteifinanzierung, S. 59 f.; Löwenstein, Verfassungsrecht u. Verfassungspraxis der USA, S. 163; Roesch, Die öffentliche Rechenschaftspflicht der politischen Parteien, S. 601 f. Seit 1956 auch argentinisches Gesetz, vgl. Bericht, S. 107 ff. « Bericht, S. 177.

I. Geschichte und Rechtsgeltung des Art. 21 Abs. I Satz 4

17

2. Rechtsgeltung des Art. 21 Abs. I Satz 4

Es ist noch zu klären, ob die Rechenschaftspflicht erst m i t Erlaß eines Parteiengesetzes nach A r t . 21 I I I GG wirksam w i r d oder schon jetzt besteht, von den Parteien aber mißachtet wird. Anders ausgedrückt lautet die Frage, ob A r t . 21 Abs. I Satz 4 bisher nur ein Programmsatz ist oder unmittelbar Rechte und Pflichten erzeugt, d.h. unmittelbar geltendes Recht darstellt. I n der Praxis w i r d bisher, abgesehen von den nicht immer vollständigen Finanzberichten der SPD 1 4 , über die Finanzierung ein Schleier des Geheimnisses gelegt. Die h. A. ist der Meinung, daß Art. 21 Abs. I Satz 4 noch nicht unmittelbar geltendes Recht ist 1 5 . Eine Vorschrift, die i m deutschen Staatsrecht neuartig sei, bedürfe einer näheren Ausgestaltung durch den Gesetzgeber. Andere halten die Vorschrift für unmittelbar geltendes Recht 16 , weil die Verfassung eine klare Pflicht festlege und sie nach Möglichkeit von Programmsätzen freizuhalten sei. Dazu ist festzustellen, daß eine Pflicht zur Rechenschaftslegung für die Parteien unmittelbar m i t Inkrafttreten des GG entstanden ist. Die praktische Durchführung, die Verwirklichung dieser Pflicht, ist aber abhängig von der weiteren Gesetzgebung. Eine Rechenschaftslegung ist i n mehreren Formen möglich, das Verfahren und die Zuständigkeiten aber können nicht dem Belieben der Betroffenen überlassen werden. Das GG gibt m i t A r t . 21 Abs. I I I , „Das Nähere regeln Bundesgesetze", einen Hinweis auf die Ausgestaltungsbedürftigkeit der Pflicht zur Rechenschaft. Die weitgehende Unbestimmtheit i n der A n wendung einer Pflichtennorm der Verfassung geht so lange zu Lasten des Staates, bis dieser ein Ausführungsgesetz erläßt. Das hindert aber die Parteien nicht, zu versuchen, ihrer Pflicht freiwillig zu genügen 17 . Da somit die Verfassung das Verfahren der Rechenschaftslegung nur unzureichend regelt und auf ein zukünftiges Parteiengesetz verweist, können die Parteien noch nicht gezwungen werden, ihre Einnahmen offenzulegen. I n diesem Sinne ist der h. A. zuzustimmen, wonach A r t . 21 Abs. I Satz 4 noch keine „unmittelbaren" Rechtspflichten erzeugt. i* Vgl. Bericht, S. 186; Heidenheimer, CDU, S. 369; Roesch, Probleme des A r t . 21 I 4, S. 9. So blieben Spendenfonds u n d Leistungen wirtschaftlicher Unternehmungen unklar. Z u m ersten M a l 1964 F D P Finanzbericht. Vgl. Die W e l t 4. 6.1964 (nur absolute Zahlen). 15 Vgl. BVerfGE 2 , 1 13; 5,85,111 f.; O V G Münster O V G E 11,280,241; Dübber, Parteiflnanzierung, S. 5 m i t Nachw. zur Lehre; Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 210. ie Hoff mann, S.857; Willms, S.265; Maunz-Dürig, A r t . 21, Rdn. 78; H a mann, S. 215, erwägt wegen Mißachtung der Verfassung durch den Gesetzgeber, daß die Rechtsprechung A r t . 21 Abs. I Satz 4 „aktualisieren" sollte. 17 Vgl. die Jahresberichte der SPD, zuletzt Jahrbuch 1962/63 S. 367 ff. 2 Plate

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Β. Artikel 21 Abs. I Satz 4 GG und seine Auslegung II. Der Begriff der Partei i. S. d. Art. 21 Abs. I Satz 4 GG

A r t . 21 Abs. I Satz 4 geht von dem allgemeinen Parteibegriff des A r t . 21 aus, da er an die vorangehenden Sätze unmittelbar anknüpft. Es bedarf daher einer Auslegung dieses verfassungsrechtlichen Begriffs. 1. Zur Auslegung der Verfassung

Für die Auslegung von Rechtsnormen haben folgende Grundsätze zu gelten 1 8 : Eine Auslegung hat nach einer Verbindung objektiver und subjektiver Gesichtspunkte zu erfolgen. Gegenstand der Auslegung ist der objektive Wille des Gesetzes, wie er sich aus dem Wortlaut der Bestimmung und dem Sinnzusammenhang, i n den diese hineingestellt ist, ergibt. Daneben müssen der Wille des Gesetzgebers, die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten, die Entstehungsgeschichte und Zielsetzung der Bestimmung herangezogen werden. Diese Gesichtspunkte haben sich gegenseitig zu ergänzen. Für die Auslegung der Verfassung haben die gleichen Grundsätze zu gelten. Bei der Auslegung einer Verfassungsnorm ist auch ihr Verhältnis zu anderen Verfassungsnormen, denen ein höheres Gewicht zukommt, zu berücksichtigen. I n diesem Problem haben sich i n Lehre und Rspr. folgende Regeln herausgebildet 19 : Grundsätzlich stellt sich eine Verfassung als Einheit dar, i n der innere Widersprüche undenkbar sind. Ein Verfassungsgeber ist Träger des „pouvoir constituant", d.h. er kann von sich aus festlegen, daß ein Recht besteht und i n welchem Umfang es von Pflichten aller A r t eingeschränkt ist 2 0 . Innerhalb einer solchen Verfassung ist daher grundsätzlich ein Abwägen und Messen einzelner Normen gegeneinander und eine sog. „verfassungswidrige Verfassungsbestimmung" undenkbar 2 1 . Die Höherwertigkeit von Grundrechten und sog. „verfassungsfestem M i n i m u m " hat nur Auswirkung gegenüber einfachen Gesetzen und Verfassungsänderungen. Dieser Grundsatz kann jedoch nicht unbegrenzt gelten, er würde zu einem uneingeschränkten Positivismus führen, der i n dieser Form überholt ist. Es gibt i m Naturιβ Vgl. statt vieler Bachof, S. 39; Maunz, S. 52; Enneccerus-Nipperdey, 15. A u f l . 1959, §5411 m . w . N a c h w . ; BVerfGE 1, 299, 312; 8, 28, 34; 11, 126, 129 ff.; B a y V G H i n BayVB1 1955, 94. !» BVerfGE 1, 14 ff.; insbes. 3, 220 ff.; st. Rspr.; B G H Z 11, Anz. 34, 40 ff.; Bachof, Verfassungswidrige Verfassungsnormen, 3, 25 ff.; Maunz-Dürig, A r t . 1 Rdn. 82 f. so BVerfGE 1, 14 L S 1; Bachof, S . 3 7 1 21 BVerfGE 3, 225, 231; B G H Z 1, 274, 276.

I I . Der Begriff der Partei i. S. d. A r t . 21 Abs. I Satz 4 GG

19

recht wurzelnde Rechtsgrundsätze übergesetzlicher A r t wie die Gleichheit vor dem Gesetz oder die Rechtsstaatlichkeit, die auch der „pouvoir constituant" nicht durchbrechen kann; es besteht eine Autonomie des Verfassungsgebers nur i n übergesetzlichen Grenzen 22 . Der Verfassungsgeber ist an den allgemeinen Grundsatz der Gerechtigkeit gebunden, wenn er von den Rechten des Bürgers Ausnahmen statuiert 2 3 . Berühmt ist der Ausspruch Radbruchs 24 : „Der Konflikt zwischen Gerechtigkeit und Rechtssicherheit dürfte dahin zu lösen sein, daß das positive R e c h t . . . auch dann den Vorrang hat, wenn es inhaltlich ungerecht und unzweckmäßig ist, es sei denn, daß der Widerspruch des positiven Gesetzes zur Gerechtigkeit ein so unerträgliches Maß erreicht, daß das Gesetz als ,unrichtiges Recht' der Gerechtigkeit zu weichen hat." Dam i t ist ein Messen von Verfassungsnormen an übergesetzlichen Rechtsgrundsätzen möglich und da letztere fast immer i n der Verfassung positiv verankert sind, auch ein Messen von Verfassungsnormen an anderen, die sich als Fundamentalnormen der Verfassung kennzeichnen lassen 25 . Es leuchtet ein, daß ein Verstoß einer Verfassungsnorm gegen solche Fundamentalnormen sehr selten möglich sein w i r d 2 6 , da unser Verfassungsgeber nach den geschichtlichen Erfahrungen der übergesetzlichen Gerechtigkeit ausreichende Beachtung gewährt haben wird. Festzuhalten ist, daß eine Auslegung des A r t . 21 Abs. I Satz 4 m i t den Fundamentalnormen unserer Verfassung vereinbar sein muß. 2. Der Begriff der Partei i. S. d. Art. 21 Abs. I Satz 4 G G

a) W e s e n s m e r k m a l e der P a r t e i herrschender Ansicht

nach

Zum Parteibegriff des A r t . 21 sind Lehre und Rechtsprechung zu einer weitgehenden Ubereinstimmung gelangt 27 . Sie findet ihren Ausdruck i n zwei Definitionen. Nach dem Bericht 2 8 sind Parteien „ . . . organisierte politische Vereinigungen, die sich i n der Absicht länger dauernder Tätigkeit zum Ziele setzen, unmittelbar auf die politische W i l lensbildung des Volkes Einfluß zu nehmen u n d die dieses Z i e l durch Beteiligung an den Wahlen zum Bundestag oder zu den Vertretungskörperschaften der Länder zu verfolgen bereit sind." 22 23 24 25 2β

Bachof, S. 31. BVerfGE 3, 225, 232. Rechtsphilosophie, S. 353. Bachof, S. 32; BVerfGE 3, 225, 233. Nach BVerfGE, a. a. O., ist es „praktisch unmöglich". 27 Vgl. i m einzelnen aufgeführt bei Maunz-Dürig, A r t . 21 Rdn. 10 ff. Aus der Rspr. BVerfGE 3, 403, B V e r w G E 6, 96 L S 2, R S t G H i n Lammers, J W 29, 53, 57. 28 Bericht, S. 134; ähnlich § 2 Abs. I PartGE 64 u. PartGE 65.

2*

20

Β. Artikel 21 Abs. I Satz 4 GG und seine Auslegung

Nach der Definition von Bundesregierung und Bundesrat i m § 1 PartGE 59 sind Parteien „ . . . Vereinigungen, die sich zum Ziele setzen, an der politischen Willensb i l d u n g des Volkes durch Teilnahme an Wahlen zum Bundestag oder einem Landtag u n d an der Vertretung des Volkes i n diesen Körperschaften mitzuwirken, w e n n sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen V e r h ä l t nisse, insbesondere nach Umfang u n d Festigkeit ihrer Organisation, nach der Z a h l ihrer Mitglieder u n d nach i h r e m Hervortreten i n der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr f ü r die Ernsthaftigkeit dieser Z i e l setzung bieten."

I m Mittelpunkt des Parteibegriffs steht die Teilnahme an den Wahlen, womit ein Hervortreten i n der Öffentlichkeit und eine Organisation notwendig verbunden sind (weswegen die sprachlich bessere erste Definition ausreicht). Ohne Frage würde es sich bei einer gesetzlichen Definition des Begriffs i n einem Parteiengesetz nur u m eine deklaratorische Festlegung handeln können. Die Entscheidung des BVerfG darüber, ob eine politische Gruppe das „Parteienprivileg" des A r t . 21 Abs. I I GG besitzt oder nicht, darf nicht eingeschränkt werden 2 9 . Die Definition ist zudem so allgemein gefaßt, daß sie nicht einengend wirkt. Für die Frage der Rechenschaftspflicht ist bedeutsam, daß die Defi^ nition möglichst die Parteibetätigungen umfaßt, die finanzielle Auswirkungen besitzen. Diese sind vor allem Wahlvorbereitungen, Öffentlichkeitsarbeit und Parteiorganisation; da diese Merkmale ohne Zweifel i m Parteibegriff enthalten sind, kann an dieser Stelle eine nähere Auseinandersetzung u m die einzelnen Kriterien einer Partei unterbleiben. Das gilt allerdings nur m i t einer Ausnahme. b) D i e

Einordnung

kommunaler

Gruppen

Nach den obigen Definitionen der Partei i. S. d. A r t . 21 ist ein Erstreben von Parlamentssitzen zumindest auf der Ebene der Länder nötig. Nicht zu den Parteien i. S. d. A r t . 21 sollen daher Vereinigungen zählen, die nur Sitze auf kommunaler Ebene erstreben. Diese Gruppen werden gemeinhin als „Rathausparteien" bezeichnet. Da jedoch zur kommunalen Ebene nicht nur die Gemeinden zählen, sondern auch die Kreise, ist es daher richtiger, von „Kommunalparteien" zu sprechen 30 . Dabei kann dieser Begriff sowohl für alle auf kommunaler Ebene konkurrierenden politischen Gruppen gelten als auch nur für diejenigen, die nur auf kommunaler Ebene, also nicht auch i n Bund oder Ländern wirken. Da erstere bereits Teile der allgemeinen Parteien darstellèn, 29 Vgl. die Bedenken Geigers, S. 158. 30 So BReg. i n der Begründung zum PartGE 59, S. 12.

II. Der Begriff der Partei i. S. d. Art. 21 Abs. I Satz 4 GG

21

soll der Begriff „Kommunalpartei" an dieser Stelle nur die letzteren umfassen. Entscheidendes K r i t e r i u m ist nicht der Erfolg, sondern die Zielsetzung einer Gruppe 3 1 . Der Ausschluß der Kommunalparteien aus dem Begriff der Partei i. S. d. Art. 21 ist eindeutig herrschende A n sicht 32 . Wegen der meist pauschal gegebenen Begründung, auf kommunaler Ebene finde keine politische Willensbildung des Volkes statt 3 3 , ist eine nähere Erörterung angebracht. Art. 21 GG betrifft die Parteien als Mitwirkende an der politischen Willensbildung des Volkes; das Volk bildet seinen Willen nach A r t . 20 Abs. I I GG u. a. i n Wahlen. Wahlen wiederum finden nach Art. 28 Abs. I Satz 2 GG auch auf kommunaler Ebene statt. Nach dem Wortlaut des GG sollte man meinen, daß es prinzipiell nicht zwischen Vertretung des Volkes i n Bund, Ländern und Gemeinden unterscheidet, es handelt sich stets u m dasselbe Volk. Hier bedarf es einer genauen Festlegung, wann die Willensbildung des Volkes eine politische ist. Allgemein bedeutet der Begriff des Politischen „Staatsbezogenheit", i m Zusammenhang m i t der staatlichen Gemeinschaft und öffentlichen Gew a l t stehend. Da Staatscharakter nur Bund und Ländern zuerkannt wird, fände prinzipiell eine politische Willensbildung i. S. v. staatlicher Willensbildung nur dort, nicht i n den Gemeinden statt. Es w i r d nun demgegenüber m i t einigem Recht auf die Verfassungswirklichkeit verwiesen, die darüber hinausgeht. Fragen der staatlichen, der „großen" Politik, spielen auch bei kommunalen Wahlen eine große Rolle 3 4 . Kommunalwahlen i n den größeren Städten sind zumeist ein Politikum ersten Ranges m i t Auswirkungen auf staatliche Entscheidungen; die Parteien nehmen diese Wahlen nicht minder wichtig. Es ist i n der Tat schwer, Unterschiede zwischen einer Wahl i n den Stadtstaaten und ζ. B. einer Großstadt wie München zu finden 35. Nicht zuletzt ist der Begriff der „Kommunalpolitik" üblich 3 6 , weitgehend sitzen die Vertreter der allgemeinen Parteien auch i n den Kommunalvertretun31 So insbes. Henrichs, Der Parteibegriff i m deutschen K o m m u n a l w a h l recht, S. 681 u n d v. d. Heydte, S. 467. s* BVerfGE 6, 367, 372 f.; B V e r w G E 6, 96, 99; zur Lehre vgl. M a u n z - D ü r i g A r t . 21 Rdn. 20 m i t A n m . 2 u n d Dübber, Parteifinanzierung, S. 45 A n m . 284 m . w . Nachw. 33 Statt vieler Wernicke i n B K A r t . 21 A n m . I I la. Dübber, Parteifinanzierimg, S. 45 m . w . Nachw. BVerfGE 2, 1, 76, i n kommunalen Vertretungskörperschaften fallen „nicht eigentlich politische Entscheidungen"; vgl. Forsthoff, Politische Parteien, S. 11. 34 Vgl. Henrichs, Der Parteibegriff i m deutschen Kommunalwahlrecht, S. 681; Kafka, S. 356 f.; Dübber, Aufgaben u n d Grenze eines Parteiengesetzes, S. 119; BVerfGE 6, 104, 114. 3ß Maunz-Dürig, A r t . 21 Rdn. 20; Dübber, Kafka, Henrichs, a. a. Q, 3« Vgl. insbçs. Kafka, a. a. O,

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Β. Artikel 21 Abs. I Satz 4 GG und seine Auslegung

gen 37 . Die Gemeinden sind „Übungsfeld staatsbürgerlicher Mitverantwortung" 3 8 , auf dem die meisten bekannten Politiker ihre Laufbahn begannen. Auch i n den Gemeinden findet eine politische Willensbildung des Volkes statt. Wenn das BVerfG 3 9 erklärt, auch auf kommunaler Ebene fände zwar eine politische Willensbildung des Volkes statt, A r t . 21 betreffe aber nur die staatliche Willensbildung, so w i r d damit der Begriff der politischen Willensbildung i n einen weiteren und engeren Begriff i m Sinne „direkter Staatsbezogenheit" 40 aufgespalten. Eine solche Trennung ist aber keineswegs einleuchtend und aus der Verfassung nicht zu entnehmen. Sie bedeutet eine Verengung des Begriffs des Politischen auf den oberen Bereich gesamtstaatlicher Entscheidungen. Der demokratische Staat soll aber gerade seinen Ausgang von der untersten Ebene, den Kommunen her, nehmen. Auch die Gestaltung kommunaler Probleme ist Teil des staatlichen Gemeinwesens, sie ist Grundform jedes Staates. Man kann Politik nicht allein als Funktion von Macht verstehen, der Begriff ist weiter, i m Sinne von allgemeiner Gestaltung von Gemeinschaftsaufgaben, zu fassen. Dabei wirken auch die Gemeinden m i t und die Wahlen zu Kommunalvertretungen sind daher echte politische Willensbildung i m eigentlichen Sinne. Der h. A. kann also i m Hinblick auf die Kommunalparteien nicht zugestimmt werden. Die Ansicht, die Wähler würden bei Kommunalwahlen primär über Verwaltungsfragen entscheiden 41 , geht von dem gleichen, oben bezeichneten, engen Begriff des Politischen und folglich von einem zu weiten Bereich der Verwaltung aus. Auch die Uberlegung einer Überlastung des BVerfG i m Parteienverbotsverfahren 42 kann nicht überzeugen. Der Parteibegriff ist dem A r t . 21 Abs. I I vorgegeben und das Gericht muß sich danach richten, nicht umgekehrt. Damit sind auch Kommunalparteien Parteien i. S. d. A r t . 21 und damit rechenschaftspflichtig i. S. d. A r t . 21 Abs. I Satz 4. Zwar ist der Etat dieser Gruppen geringer und das Geschehen für den Bürger überschaubarer. Dennoch ist die Offenlegung der Einnahmen nicht weniger notwendig, die Gefahr unkontrollierbarer Einflußnahme besteht auch hier. 37 38 39 40

Lohmar, Innerparteiliche Demokratie, S. 130. Treue, S. 35. BVerfGE 6, 367, 372 f.; vgl. Bericht, S. 136. Begriff bei Henrichs, a. a. O.

Vgl. Bericht, S. 136, 228; Nathusius C 53. 42 Maunz-Dürig, A r t . 21 Hdn. 20; Grundmann, Nathusius C. 77.

Rathausparteien,

S. 5;

I I I . Die Auslegung von „Rechenschaft über die H e r k u n f t der M i t t e l "

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I I I . D i e Auslegung v o n „Rechenschaft über die H e r k u n f t der M i t t e l " 1. Auslegung nach Wortlaut und Sinn des Art. 21 Abs. I Satz 4 G G

Nach dem Wortlaut der Verfassung dient die Rechenschaftspflicht dazu, Auskunft über das Herkommen der Einnahmen zu geben. Es soll also der Ursprung, die Quelle und die Richtung, woher die M i t t e l stammen, festgestellt werden 4 3 . Bei Spenden an Parteien ist nun die Frage entstanden, wie die Rechenschaft über sie erfolgen soll. Nach dem Ausdruck allein betrachtet kann Herkunft bei den Spenden sowohl bloße Angabe einer Rubrik „Spenden" i m Rechenschaftsbericht als auch darüber hinaus Namensnennung der Spender bedeuten 44 , denn auch die Angabe, ob M i t t e l aus Spenden oder aus anderen Quellen kommen, sagt über den Ursprung der M i t t e l aus. Das Wort „Herkunft" allein erweist sich als nicht eindeutig 45 . Es ist nun aber der Zusammenhang innerhalb des Satzes zu berücksichtigen. Danach ist „Rechenschaft über die Herkunft" gefordert. Ohne den Ausdruck „Herkunft" hätten die Parteien also nur „Rechenschaft über die Mittel" abzulegen. M i t dem Begriff der Rechnung 46 ist aber bereits eine Rechnungslegung i n Form einer detaillierten Bilanz verbunden, unterteilt i n verschiedene Einnahmearten. Wenn sich also eine Rechenschaftslegung nur nach Kategorien bereits aus dem Begriff der Rechnung ergibt, muß die Rechenschaft durch die Hinzufügung des Wortes „Herkunft" einer erweiternde Bedeutung haben, i m Sinne einer irgendwie gearteten Individualisierung der Kategorien. U m diese genauer festzulegen, ist der Sinnzusammenhang der Bestimmung zu finden. Die Rechenschaft soll innerhalb des A r t . 21 GG die rechtliche Einbeziehung der Parteien i n das Verfassungsgefüge stützen und zugleich ihre Privilegierung rechtfertigen. Wenn die Parteien i n ihrer bedeutenden Rolle i m demokratischen Staat anerkannt werden sollen, so sollen sie auch alle daraus erwachsenden Pflichten erhalten, d. h. auch sie haben sich „den Spielregeln des demokratischen Staates" 47 zu unterwerfen. Das gilt für die Pflicht zur inneren demokratischen Ordnung, genauso aber für die Rechenschaftspflicht. M i t ihr soll dem Bürger Auskunft und Klarheit darüber verschafft werden, welchen Einflüssen seine Partei und seine Kandidaten unterworfen sind, ob Bericht, S. 180; Heidenheimer, Die CDU, S. 369, übersetzt „sources". 44 Ohne Frage ist die Höhe der Spenden anzugeben, u m die Rechenschaft sinnvoll zu gestalten, dagegen i m m e r noch Maunz, Staatsrecht, S. 74 (in Maunz-Dürig, A r t . 21, Rdn. 79 richtig). 4« Bericht, S. 179. 4β ζ. B. i. S. v. A r t . 114 GG. 47 Dübber, Parteiflnanzierung, S. 8.

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Β. Artikel 21 Abs. I Satz 4 GG und seine Auslegung

Abhängigkeiten zu Interessengruppen oder undemokratischen Kräften bestehen. Der Bürger soll seine Wahl auf Grund genauer Informationen treffen können. Es sollen nicht erkannte oder unerkannte finanzielle Hintermänner von Parteien durch ihren Einfluß die Wahl verfälschen können, indem sie nach der Wahl die Politik i n ihrem Sinne umändern und lenken und so i h r Stimmgewicht verstärken. Zugleich sollen die Parteien und Kandidaten i m Kampf u m die Wählerstimmen offen ihre Ziele und Bindungen vertreten, u m den fairen und gleichen Wettbewerb unter den Parteien zu fördern. Es ist Sinn des A r t . 21 Abs. I Satz 4, undemokratische Einflüsse auf die Parteien durch finanzielle Lenkung zu verhindern und die Gleichheit der Chancen unter den Parteien und unter den Wählern zu wahren 4 8 . Der beste Weg dazu ist eine weitest mögliche Offenlegung der Spendenquellen, d.h. namentliche Nennung der Spender. Dafür spricht der Sinnzusammenhang der Bestimmung 4 9 . Es ist insofern unbeachtlich, daß es möglich gewesen wäre, statt „Herkunft" Spender oder Geber i n die Vorschrift zu setzen, daß also der Verfassungsgeber sich hätte klarer ausdrücken können 5 0 . Dagegen w i r d eingewandt, man gehe von der Tatsache aus, daß die Parteien durch finanzielle Zuwendungen unter Einfluß und i n A b hängigkeit geraten könnten. Eine solche Ansicht sei eine „ N a i v i t ä t " 5 1 und überschätze weitgehend denGeldeinfluß i n der Politik 5 2 . Außerdem seien die Finanzquellen der Parteien sowieso bekannt 5 3 . Es w i r d selten nachzuweisen sein, daß die Geldgeber der Parteien durch Druck und Sperrung von M i t t e l n den Versuch einer konkreten Beeinflussung unternehmen. Das bekannteste Beispiel ist die Sperrung der M i t t e l für die FDP i n Nordrhein-Westfalen 195654. Damals war 48 v. Mangoldt-Klein, S. 626; Maunz, Lehrbuch, S.74; Forsthoff, Die pol. Parteien i m Verfassungsrecht, S. 17; Matz, S. 274; v. Merkatz, S. 266; Bergsträsser, E n t w u r f eines Parteiengesetzes, S. 602; Bericht, S. 180 f. « Eschenburg, Probleme der Parteifinanzierung, S. 29 f.; Dübber, Parteifinanzierung, S. 60 ff.; Maunz-Dürig, A r t . 21 Rdn. 80 f. A n m . 6; Hamann, S. 218; Hoffmann, S. 856 f.; Heinemann, BTStenBer. 1960, 5638; Bucher, ebd., 5645; Zinn, BRStenBer. 1959, 174; I n n e n A des BRats vgl. Dufhues, ebd., S. 169; Mende, W D R 5.4.1964; E n t w u r f des B M i n l n n . 1950; Die W e l t 25. 2.1965. 60 Vgl. Bericht, S. 182; Haussmann, BRatStenBer. 1959, S. 171; Schneider, BTagStenBer. 1960, 5651; Even, a.a.O., 5638. δΐ Schröder, BTagStenBer. 1960, 5632. 52 Stoltenberg, Die W e l t 21.4.1962; Richert, D Z u W Z 22.2.1960; Pinkerneil, Die politische Mission des Unternehmers. 53 v. d. Heydte, S.498; Roesch, Probleme des A r t . 21 I 4, S. 27; Rechenschaftspflicht, S. 275 ( „ A r t . 21 Abs. I Satz4 ist weitgehend realisiert"); M a r t i n i , Die Zeit 18.11.1954. 54 Vgl. Dübber, Parteifinanzierung, S. 41 ff. m. w . Beispielen.

III. Die Auslegung von „Rechenschaft über die Herkunft der Mittel"

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die FDP eine Koalition m i t der SPD eingegangen, woraufhin die Spenderorganisationen der Wirtschaft die Zuwendungen an die Partei sperrten. Es ist aber unzweifelhaft, daß jede Partei eine erhöhte Rücksichtnahme auf ihre Geldgeber übt. Sie darf von bestimmten allgemeinen Grundsätzen nicht abweichen 55 wie ζ. B. eine freie Marktwirtschaft zu verfolgen oder eine bestimmte Koalition nicht einzugehen. Eine Partei, die solche Grundsätze verläßt, muß m i t einer Sperrung der Spenden rechnen. Nicht jede Partei kann sich erlauben, kurzfristig auf einen Teil ihrer Einnahmen zu verzichten. Je größer der Mangel an M i t t e l n einer Partei ist, desto mehr ist sie an die genannte A r t von Spendenbedingungen gebunden, insbesondere, wenn sich die Spenderorganisationen wie es i n zunehmendem Maße geschieht, Plätze auf den Kandidatenlisten „erkaufen" 5 8 . Hier besteht eine „natürliche Gefahr" der Einflußnahme 57 . Kleinere Parteien sind anfälliger als große. I n diesem Sinne ist eine Abhängigkeit und eine Möglichkeit von Einflußnahme gegeben. Die Parteien entscheiden dann nicht mehr völlig frei über ihre Politik. Die Einflußnahme erfolgt daneben auch auf anderen Wegen, z.B. mittels Sachverständiger, Verbandsabgeordneter usw., was zu einer Verschränkung von Parteien und Verbänden führt 5 8 . Die Verfassung w i l l und kann finanzielle Einflußnahmen auf Parteien nicht verbieten, sie w i l l sie nur dem Wähler bekanntmachen und zugleich undemokratische Einflußnahmen verhindern. Unrichtig ist auch die Ansicht, daß die Finanzquellen der Parteien sowieso allgemein bekannt seien. M i t der Kenntnis, daß die „ W i r t schaft" diese oder jene Parteien unterstütze, hat der Bürger noch nicht Richtung, Höhe und A r t der Zuwendungen erkannt. Es bedarf einer weiteren Individualisierung. Neben einer namentlichen Nennung der Geldgeber kommt i n Betracht, daß i n dem Rechenschaftsbericht statt des Namens nur die Stellung des Spenders anzugeben ist. Gemeint ist eine Aufstellung von Wirtschaftsbranchen 59 wie Industrie, Handel, Landwirtschaft usw. w Vgl. i m einzelnen Dübber, a.a.O., S.40ff. m . w . Nachw.; Kitzinger, Campaign 1957, S. 214 ff.; Duverger, S. 135, 306 ff.; Heidenheimer, Die CDU, S.377f.; Varain, Das Geld der Parteien, S. 510. ße v g l . Dübber, a. a. O., S. 42. «7 v. Merkatz, S.266; v. d. Heydte-Sacherl, S. 171; Duverger, S. 81, 135 ff., 306, 366; Krüger, Allgem. Staatslehre, S. 576, vgl. Gutachten des wissenschaftl. Beirats beim B M i n . f. d. Wirtschaft v. 31.10.1964; Die Welt, 9.3.1965. δβ Vgl. Bericht, S.85; Breitling, Verbände, S. 135; v. d. Heydte, S.497f.; Flach, S. 135f.; Lohmar, S. 92ff.; Bericht, a . a . O . schlägt sog. Hearings and Lobby-Registrierungen v o r ; i n der Praxis werden die Verbände bereits weitgehend zu Gesetzen gehört. m Bergsträsser, E n t w . eines Parteiengesetzes, S. 604; Maunz-Dürig, A r t . 21 Rdn. 81 A n m . 6; Dübber, Parteiflnanzierung, S. 68 ff.

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Β. Artikel 21 Abs. I Satz 4 GG und seine Auslegung

Dann wäre die gewünschte Anonymität des Spenders gewährt, zugleich aber ein Hinweis auf die Richtung der Gelder gegeben. Es ist zu berücksichtigen, daß ein Teil der Spenden sowieso über Verbände an die Parteien gelangen; i n diesen Fällen hätten Name wie Branche dasselbe Resultat. Neben diesen Verbandsspenden behalten aber die Einzelspenden weiterhin Bedeutung. Es können Großunternehmen, die Interessen über ihre allgemeine Verbandstätigkeit hinaus besitzen, große M i t t e l zuwenden und entsprechend Einfluß gewinnen. M i t einer Branchenbezeichnung wäre dann für den Wähler nicht viel gewonnen. Die Branche „Industrie" oder eine nähere Aufschlüsselung „Montanindustrie" ist noch zu vage, u m Geldeinflüsse aufzudecken. I m Interesse der Durchsichtigkeit der Machtverhältnisse i m demokratischen Staat kann daher auf eine namentliche Nennung der Geldgeber nicht verzichtet werden. Es kann noch auf die angelsächsische Gesetzgebung verwiesen werden, wo die Spender ebenfalls namentlich zu nennen sind 6 0 . Dieses Auslegungsergebnis w i r d auch durch einen kontrollierenden Vergleich m i t den Gesetzgebermotiven bestätigt. Unter Hinweis auf die NSDAP sollte gezeigt werden, „wer hinter einer politischen Gruppe steht" 6 1 . Die A n t w o r t auf die Frage „ w e r " kann grundsätzlich nur m i t einem Namen erfolgen; auch die Erfahrungen über das Verhältnis der NSDAP zu Industriekreisen sprechen dafür. Festzuhalten bleibt somit, daß A r t . 21 Abs. I Satz 4 GG die namentliche Nennung der Spender fordert. Die Gegner der Individualisierung der Spenden, welche also eine Kategorie „Spenden" i m Rechenschaftsbericht für ausreichend erachten 6 2 , halten diese Auslegung für unzutreffend. Insbesondere Roesch 63 sieht die Begriffe des Artikels 21 Abs. I Satz 4 als unbestimmt und mehrdeutig an. Außerdem sei das Verfahren der Rechenschaftslegung nicht festgelegt und wegen der Umgehungsmöglichkeiten auch fragwürdig. Daraus schließt er, daß A r t . 21 Abs. I Satz 4 als Pflichtennorm der Verfassung restriktiv i m Sinne eines Verbots der Namensnennung auszulegen wäre. Richtig daran ist, daß der Begriff „Herkunft" als solcher mehrdeutig ist. Es ist aber möglich, mittels des Sinnzusammenhangs der β® Vgl. Dübber, a. a. O., S. 59, wonach Spender i n den U S A u n d Großbritannien bekanntgegeben werden müssen (§ 244 United States Code 1952 ed.; Representation of the People Act, 12/13 Geo. 6 Ch. 68, 5th schedule); vgl. auch argentinisches Parteigesetz A r t . 6, Bericht 107 ff. ei Vgl. Abschn. Β , I, 1. 68 PartGE 59, S.28; Berichtsmehrheit, Bericht, S.209f.; Roesch, a . a . O . β» Roesch, Probleme des A r t . 21 Abs. I Satz 4, S. 82 ff.

III. Die Auslegung von „Rechenschaft über die Herkunft der Mittel"

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Bestimmung zu einer klaren Auslegung zu gelangen, die relative Unbestimmtheit also zu beseitigen. Zwar ist anzuerkennen, daß eine restriktive Auslegung am Platze ist, wenn dem einzelnen oder wie hier den Parteien als außerstaatlichen Institutionen Rechtspflichten auferlegt werden 6 4 . Insofern gilt der Satz „ i n dubio pro libertate" 6 5 . Das gilt jedoch nur so lange, als Auslegungszweifel verbleiben; können diese beseitigt werden, hat eine restriktive Auslegung keinen Raum mehr. Die Tatsache, daß das Verfahren der Rechenschaft noch nicht festliegt, läßt sich für die Auslegung schwerlich verwenden 6 6 . Dafür ist das Ausführungsgesetz nach A r t . 21 Abs. I I I GG vorgesehen. Gewichtiger ist die Frage der Vollziehbarkeit und der Zweckmäßigkeit eines Gesetzes. Das sind jedoch technische bzw. verfassungspolitische Gesichtspunkte, nicht rechtliche Argumente, wie sie bei der Auslegung ausschlaggebend sind. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, solche Gesichtspunkte m i t der rein rechtlichen Auslegung i n Einklang z u b r i n gen. Gelingt i h m dies nicht, so wäre die Verfassung zu ändern. Dazu ist an gegebener Stelle zu berichten; an dieser Stelle der Auslegung von „Herkunft der Mittel", können sie das erzielte Ergebnis nicht beeinträchtigen.

2. Verhältnis des Art. 21 Abs. I Satz 4 G G zu anderen Verfassungsnormen

I m weiteren bringen die Gegner namentlicher Rechenschaftslegung vor, daß bei namentlicher Nennung der Spender ein unüberbrückbarer Gegensatz zu anderen, höheren Verfassungsnormen eintreten müsse. Dazu gehörten Grundrechte wie A r t . 5 Abs. I und A r t . 38 Abs. I Satz 2 GG. Daher habe die einfache Verfassungsnorm des Art. 21 Abs. I Satz 4 zurückzutreten m i t der Folge, daß eine Rechenschaft nicht die Namen der Spender enthalten dürfe. Es fragt sich, ob diese Einwände gerechtfertigt sind 6 7 . a) O f f e n l e g u n g

und

Meinungsfreiheit

Die Meinungsfreiheit des A r t . 5 Abs. 1 GG bedeutet „Geistesfreiheit" i m Sinne einer ungehinderten Kundgabe von Meinungen, d.h. Stelβ4 Bericht, S. 159,182; Roesch, Rechenschaftspflicht, S. 598; v. Merkatz, S. 261. βδ Schneider i n D Ö V 1961, S. 853 (Staatsrechtslehrertagung 1961). «β Bericht, S. 210; Zinn, BRatStenBer. 1959, S. 175. 67 Dübber, Parteifinanzierung, S. 61, hält eine A b w ä g u n g v o n Verfassungsnormen aneinander f ü r unzulässig; er zitiert aber BVerfGE 3, 225 ff. u n v o l l ständig.

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Β. Artikel 21 Abs. I Satz 4 GG und seine Auslegung

lungnahmen wertenden Inhalts 6 8 . Die Freiheit der Kundgabe und Weiterleitung von Meinungen ist von entscheidender Bedeutung für die freiheitliche Demokratie 6 9 , die die ungehinderte Meinungs- und Willensbildung des Volkes zur Voraussetzung hat. Es ist vom BVerfG 7 0 i m K P D - U r t e i l betont worden, daß das Grundrecht der politischen Meinungsfreiheit eine Fundamentalnorm unserer Verfassung ist. Es handelt sich also u m positiviertes übergesetzliches Recht, an dem A r t . 21 Abs. I Satz 4 auf seine Gültigkeit h i n gemessen werden kann 7 1 . Roesch 72 legt nun dar, daß auch die finanzielle Zuwendung an eine Partei eine geschützte Form der Meinungsfreiheit sei. Da zudem grundrechtlich nicht nur die Äußerung, sondern auch das Verschweigendürfen der Meinung geschützt sei, die Rechenschaftspflicht aber gerade zur Offenbarung der Meinung führen würde, läge ein Verstoß gegen das Recht auf Verschweigendürfen der Meinung nach A r t . 5 Abs. I vor. A r t . 21 Abs. I Satz 4 müsse diesem Recht gegenüber zurücktreten. Hieran ist richtig, daß von Art. 5 Abs. I jede Form der Meinungsäußerung geschützt w i r d 7 3 . Wenn auch eine Spende evtl. vom Wunsch der Durchsetzung wirtschaftlicher Interessen getragen sein kann, so ist i n ihr doch stets der Ausdruck einer Meinung enthalten. Das gilt insbesondere gegenüber politischen Organisationen wie den Parteien. Dieser weite Begriff der Meinungsäußerung erfordert nicht uneingeschränkte Identifizierung m i t den politischen Zielen des anderen. Es genügt seine Forderung, gleichgültig, aus welchen Motiven. Insofern stellen auch Spenden eines einzelnen an mehrere Parteien jeweils eine Meinungsäußerung dar. Juristische Personen können sich gem. A r t . 19 Abs. I I I GG auf das Grundrecht des A r t . 5 berufen. Ebenso ist anzuerkennen, daß dem Recht auf Äußerung der Meinung das Gegenstück gleichstehen muß, seine Meinung verschweigen zu dürfen 7 4 . Die Meinungsfreiheit wäre nur von halbem Wert, könnte man gezwungen werden, eine Ansicht bekannt zu geben, wenn man sie geheim zu halten wünscht. A u f das Recht zu einer Spende an Parteien übertragen hieße das, daß jedermann das Recht hat, seiner Meinung 68 Ridder, S. 243 ff.; Maunz, Staatsrecht, S. 108; v. Mangoldt-Klein, S. 238 f.; Hamann, S. 107; Wernicke, A r t . 5, S.2. 6» Roesch, Rechenschaftspflicht, S. 600. 70 BVerfGE 5, 85, 134, 137. 71 BVerfG, a.a.O., S. 137, p r ü f t das Verhältnis von A r t . 5 zu A r t . 21 Abs. 2 GG. 72 Roesch, Probleme des A r t . 21 I 4, S. 92 ff.; vgl. auch Bericht, S. 183; PartGE 59, S. 28; Schäfer, S. 1252. 73 v g L A r t . 118 W R V „ i n sonstiger Weise"; vgl. Dübber, Parteifinanzierimg, S. 62; Hoffmann, S.857; Ridder, S.274. 74 Dübber, a. a. O., S. 63; Hoffmann, S. 857; Roesch, a. a. O., S. 94.

III. Die Auslegung von „Rechenschaft über die Herkunft der Mittel"

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durch eine Spende Ausdruck zu geben, grundsätzlich aber niemand zur Hingabe einer solchen Spende gezwungen werden kann. Die Spenden an politische Parteien sind also als Meinungsäußerung grundrechtlich geschützt. I n der Hingabe einer Spende liegt eine Äußerung der Ansicht, also eine Kundgabe. Es geht nunmehr, nachdem die Meinung kundgetan worden ist, nicht mehr an, daß sich der Spender auf das Recht zum Verschweigendürfen seiner Auffassung berufen kann. Der Spender hat damit den Bereich der negativen Meinungsfreiheit verlassen. Wer von sich aus seine Meinung kundtut, hat auf das Recht auf Verschweigendürfen freiwillig verzichtet 75 . Wer seine politische Einstellung nicht bekanntgeben w i l l , braucht die Spende nur zu unterlassen. Eine Kollision von Offenlegung und dem Recht auf Verschweigendürfen der Meinung kann also nicht erfolgen. Es fragt sich jedoch, ob nicht die Meinungsfreiheit doch i n der Form der Äußerungsfreiheit beeinträchtigt wird. Indem den Parteien auferlegt wird, alle Spender namentlich zu nennen, w i r d mittelbar den Spendern der Weg genommen, eine direkte Spende zu geben, ohne bekannt zu werden. Man kann seine Meinung dann nicht mehr i n allen vorher möglichen Formen ausdrücken; eine davon ist eingeschränkt, womit die bisherige Meinungsfreiheit, wenn auch minimal, beschnitten wird. Wer seine Meinung nur einem bestimmten Kreis von Menschen, ζ. B. einer Parteiführung zur Kenntnis geben w i l l , und stattdessen der Öffentlichkeit bekannt gemacht wird, w i r d i m Grundsatz i n seinem Recht auf qualifizierte Meinungsäußerung nach A r t . 5 Abs. I GG verletzt. Die Meinungsfreiheit besteht jedoch nur i n Schranken. Nach A r t . δ Abs. I I GG w i r d die Meinungsfreiheit von den allgemeinen Gesetzen, den Gesetzen zum Schutze der Jugend und dem Recht der persönlichen Ehre eingeschränkt. Unter den sog. allgemeinen Gesetzen werden solche verstanden, die nicht eine Einschränkung einer Meinung als solcher betreffen, sondern dem allgemeinen Rechtsgüterschutz dienen 76 . Wenn nun i n einem künftigen Parteiengesetz eine Offenlegung der Spendenquellen angeordnet wird, so richtet sich dieses Gesetz nicht gegen eine ganz bestimmte Meinung, es sei denn gegen undemokratische Bewegungen. Es soll i m Gegenteil die Freiheit der Meinungsbildung sichern helfen und den Parteienwettbewerb gleicher gestalten. Es sollen die Meinungsäußerungen jeder Richtung durch Spenden nicht verboten, 75 Vgl. Heinemann, BTagDrs. 1960, 5649; Dübber, a . a . O . ; Hoff mann, a . a . O . ; Külz, S.340; Rapp, F A Z 23.2.1960; Bucher, BTagStenBer. 1960, 5645. 76 v. Mangoldt-Klein, S. 250; Hamann, S. 110; Wernicke, A r t . 5, S.4; Maunz, Staatsrecht, S. 109; Ridder, S.282; Schäfer, S. 1252.

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Β. Artikel 21 Abs. I Satz 4 GG und seine Auslegung

sondern nur wegen der Bedeutung finanzieller Einflüsse i n der Politik bekannt gemacht werden. Dabei w i r d der Umfang der Meinungsfreiheit nur beiläufig und unbedeutend berührt. Wenn man das Parteienverbot nach A r t . 21 Abs. 2 GG als m i t A r t . 5 vereinbar ansieht 77 , so muß dies für die weit geringere Einschränkung durch A r t . 21 Abs. I Satz 4 erst recht gelten. Roesch 78 w i l l die Vorschriften über die Offenlegung wegen ihres „inquisitorischen Charakters" nicht zu den allgemeinen Gesetzen i m Sinne des A r t . 5 Abs. I I rechnen. Die Offenlegung schafft jedoch gerade allgemeine Grenzen zur Sicherung demokratischer Entscheidungen. A r t . 21 Abs. I Satz 4 ist daher als allgemeines Schutzgesetz i. S. des A r t . 5 Abs. I I anzusehen. Es w i r d dem einzelnen i m I n teresse anderer Rechtsgüter eine Beschränkung auferlegt, die jedermann zu beachten hat 7 9 . Es ist somit eine Kollisionslage zwischen der Offenlegung und der Meinungsfreiheit i m Prinzip gegeben. Es liegt aber eine Schranke der Meinungsfreiheit i m Sinne von A r t . 5 Abs. I I vor, so daß der Konflikt gelöst werden kann, ohne die namentliche Rechenschaft i n Frage zu stellen. Kein Spender kann sich somit gegenüber der Offenlegung durch die Parteien auf seine Meinungsfreiheit, ζ. B. durch Bedingungen, berufen. b) O f f e n l e g u n g

und

Wahlgeheimnis

Weiterhin w i r d hingewiesen auf das Wahlgeheimnis nach A r t . 38 Abs. I Satz 1, 28 Abs. I Satz 2 GG. M i t der Unterstützung einer Partei durch eine Spende werden eine die Wahl vorbereitende Handlung vorgenommen 80 , die dem Geheimnisschutz unterliegen müsse. A r t . 21 Abs. I Satz 4 müsse diesem Recht gegenüber zurücktreten. Eine Wahl ist geheim, wenn der Wähler seine Stimme abgeben kann, ohne daß andere von der von i h m getroffenen Wahl Kenntnis erhalten 8 1 . Das Wahlgeheimnis ist ein wichtiger Grundsatz, der einer anderen Verfassungsnorm vorrangig sein kann. Als untrennbarer Be77 BVerfGE 5, 85, 134 ff., 137. 78 Roesch, Probleme des A r t . 21 I 4, S.97; vgl. auch PartGE 59, S.28; Schäfer, S. 1252. Roesch widerlegt sich i m übrigen selbst, w e n n er w i d e r u m f ü r „sehr hohe Beträge" Offenlegung fordert, a. a. O., S. 107 f. 7® Vgl. Berichtsmeinung, S. 183; L V G Düsseldorf, DVB1. 1957, 31, 33, das A r t . 21 zu den Gesetzen i. S. des A r t . 5 I I rechnet. 80 Roesch, a.a.O., S.92; Berichtsmehrheit, S. 183; PartGE 59, S.29 m i t Hinweis auf schwedisches Gutachten; Schäfer, a.a.O., S. 1252; M a r t i n i , Die Zeit 18.11.1954. 81 v. Mangoldt-Klein, S. 884; Maunz-Dürig, A r t . 38 Rdn. 54; Seifert, BWahlG, S. 38.

III. Die Auslegung von „Rechenschaft über die Herkunft der Mittel"

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standteil der freiheitlichen Demokratie 8 2 nimmt es am fundamentalen Charakter der Begriffe des A r t . 20 Abs. I GG teil 8 3 . Ein Konflikt zwischen Offenlegung und Wahlgeheimnis ist nur denkbar, wenn die Parteizuwendungen dem Geheimnisschutz unterfallen. Ausgehend vom Wortlaut gilt der Schutz nur für die Wahl, d. h. für die Stimmabgabe. Der Wahlakt, das Auswählen unter mehreren Kandidaten ist die für eine mögliche Beeinflussung entscheidende Stelle, die gesichert werden soll. Während einige Gerichte das Wahlgeheimnis hierauf beschränken 84 , erweitert die h. A . 8 5 den Geltungsbereich auch auf Handlungen bei der Vorbereitung der Wahl m i t der Begründung, die Verwirklichung des staatsbürgerlichen Rechts der Wahl möglichst weit abzusichern 86 . Dazu ist zu sagen, daß sich das Wahlrecht des Bürgers nicht i n der Stimmabgabe erschöpft. Z u jedem Wahlvorschlag kann ein Unterschriftenquorum notwendig sein 8 7 ; ähnliches würde bei den nach A r t . 29, 118 GG möglichen Volksabstimmungen gelten. W i l l also der Bürger seinen Kandidaten gewählt sehen, muß er evtl. notwendig eine Unterschrift leisten; es handelt sich also u m einen unverzichtbaren Bestandteil des Wahlverfahrens. Das Quorum gehört damit notwendig zum Wahlrecht des Bürgers 88 . Es ist zum Schutze des Bürgers richtig, das Wahlgeheimnis auf solche Wahlvorbereitungshandlungen auszudehnen, die wie diese notwendig zur Wahlausübung gehören 89 . Die Rechtsprechung des BVerfG und die sich i h r anschließende Lehre fassen nun die geschützten Wahlvorbereitungshandlungen noch weiter. Es w i r d vom uneingeschränkten Begriff der Wahlvorbereitung ausgegangen. „Wahlvorbereitung und Wahlakt stellen eine Einheit dar 9 0 ." Es w i r d nicht der Versuch gemacht, den Begriff dahin abzugrenzen, welche Handlung i m politischen Bereich noch i n so enger Beziehung zum Wahlakt zu sehen ist, daß der Geheimnisschutz zu gewähren wäre und welche nicht mehr. Dies mag Anlaß dazu gewesen sein, daß das Wahlgeheimnis m i t Parteispenden i n Verbindung gebracht wurde. 82 Kaisenberg, S. 165. 83 BVerfGE 2, 1, 72 f. 84 Bayr.VerfGH 3, 115,125; V e r f G H Rh. Pf. 2, 183 ff. 8δ Vgl. Maunz-Dürig, A r t . 38 Rdn. 54; v. Mangoldt-Klein, S. 884; B V e r f G 4, 375, 386 f.; BayV e r f G H D Ö V 60, 386, 388; a . A . Seifert, a.a.O., S.39. 86 Vgl. Jacobi, S. 153. 87 Vgl. §§ 21, 28 BWahlG. 88 Kaisenberg, S. 174; R S t G H i n L S I S. 340. 89 So ζ. B. BayV e r f G H 1960 a. a. O. »ο BVerfGE 4, 375, 387.

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Β. Artikel 21 Abs. I Satz 4 GG und seine Auslegung

Eine Grenzziehung ist jedoch unerläßlich. Der Grund für die Ausdehnung des Wahlgeheimnisses war die Absicherung der Wahlentscheidung. Das Quorum war als deren notwendiger Bestandteil anzusehen. Damit sind die entscheidenden Merkmale gesetzt. Es handelt sich u m eine Ausdehnung des Begriffs über den Verfassungswortlaut hinaus, für die man besondere rechtfertigende Gründe benötigt. Nicht zu folgen ist daher der Methode des BVerfG, wonach es zur Durchbrechung des Wahlgeheimnisses bei der Wahlvorbereitung eines rechtfertigenden Grundes bedürfe 01 . Auch eine Erweiterung von Rechten des Bürgers hat den klaren Wortlaut des Gesetzes zu beachten. Die Verfassung schützt den Bürger aber nur i n der Ausübung seines staatsbürgerlichen Rechts der Wahl. Über den eigentlichen Wahlakt hinaus können daher nur noch die Handlungen geschützt werden, die den Wahlakt als solchen vorbereiten. Das wiederum gilt nur für i m Wahlverfahrensrecht vorgesehene Handlungen 9 2 , wie sie die Wahlgesetze vorsehen. N u r dann besteht der erforderliche Zusammenhang m i t der Wahl i. S. von A r t . 38 Abs. I, 28 Abs. I I GG. N u r dort befindet sich der Bürger „ i n Ausübung seines staatsbürgerlichen Rechts der Wahl" i m echten Sinn, obwohl gerade damit die Rechtsprechung 93 ihre ausdehnende Ansicht zu begründen sucht. Den Geheimnisschutz darüber hinaus zu erweitern, würde dem Begriff des Wahlgeheimnisses schon vom Wortlaut her nicht mehr gerecht, den Schutzgedanken überspannen und eine Abgrenzung von Wahlausübung und politischer Meinungsäußerung als Grundbegriff unmöglich machen. Roesch, 94 legt dar, daß ein Spender, u m seiner Spende zum Erfolg zu verhelfen, die begünstigte Partei auch wählen werde. Man müsse also die Spende „ i n den gesamten Bereich der staatsbürgerlichen Berechtigung der Wahl einbeziehen". Richtig ist, daß der Bürger i m Grundsatz m i t einer Spende ein staatsbürgerliches Recht wahrnimmt, das er meint durch die Wahl zu bekräftigen. Es liegen jedoch zweierlei Rechte vor. Das Wahlgeheimnis w i l l nur die unmittelbare Wahlbetätigung durch ein Sonderrecht absichern. Das berechtigt nicht, auch den übrigen Bereich politischer Betätigung gleichfalls diesem Privileg zu unterstellen. M i t einer Spende hat der Bürger noch keinen direkten Schritt zur Ausübung seines Wahlrechts getan 95 . 91 BVerfGE 5, 77, 82. 92 V o m „Wahlverfahren" sprechen auch Maunz-Dürig, A r t . 38, 43; Seifert, B W a h l G S. 40; Fuß, S.395 A n m . 22 („Wahl als solche"). 93 Vgl. u. a. BVerfGE 4, 375, 387. 94 Roesch, Probleme des A r t . 21 I 4, S. 89. 95 Maunz-Dürig, A r t . 21 Rdn. 81, k a n n daher nicht zugestimmt werden, daß m i t Rücksicht auf das Wahlgeheimnis eine B i n d i m g der Parteien an die Bedingung des Spenders besteht, den Namen nicht zu veröffentlichen.

III. Die Auslegung von „Rechenschaft über die Herkunft der Mittel"

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Es zeigt sich, daß Parteispenden und Wahlgeheimnis nur mittelbar miteinander zu t u n haben, eine Kollision von Wahlgeheimnis m i t der Offenlegung der Spenden der Parteien ist nicht möglich. Es erübrigen sich Erörterungen darüber, ob i n der Spende ein faktischer Verzicht auf den Schutz durch das Wahlgeheimnis seitens des Spenders liegen kann 9 6 und ob nicht eine Durchbrechung des Geheimnisses gerechtfertigt sein könnte 9 7 . Das Wahlgeheimnis gilt für juristische Personen von vornherein nicht, da sie kein Wahlrecht besitzen. c) O f f e n l e g u n g

und

Chancengleichheit

Neben einer Verletzung von Rechten des einzelnen könnten durch die Offenlegung auch Rechte der Parteien berührt werden, vor allem die sogenannte Chancengleichheit der Parteien. I m Bericht 1 w i r d die Ansicht vertreten, daß durch die Offenlegung die Wettbewerbschancen der Parteien ungleich berührt werden, da die Parteien, die i n stärkerem Maße als andere auf Spenden angewiesen sind, benachteiligt w ü r den. Die Chancengleichheit sei ein wichtigerer Grundsatz als die Offenlegung der Spenden. α) Begriff

und Bedeutung der Chancengleichheit

Der Begriff der Chancengleichheit besagt, daß die öffentliche Gew a l t bei Maßnahmen gegenüber den Parteien grundsätzlich eine unterschiedliche Behandlung zu unterlassen hat. A l l e n Parteien ist i m Wettbewerb u m die Wähler eine gleiche Chance einzuräumen 2 (auch Wettbewerbsgleichheit) genannt. Dieser Begriff, der i n der Verfassung nicht ausdrücklich verankert ist, ist erst i n neuerer Zeit, vor allem durch die Verfassungsrechtsprechung entwickelt worden. I h r Ausgangspunkt w a r die Gleichheit der Wahl des einzelnen Bürgers, heute i n den A r t . 38 Abs. I u. 28 Abs. I Satz 2 GG niedergelegt. Nachdem zur Geltungszeit der Verfassung von 1871 noch das Dreiklassenwahlrecht i n Preußen anerkannt war 3 , wurde m i t A r t . 17 Abs. I Satz 2, 22 Abs. I WRV die Gleichheit von der Lehre 4 als bewußte Abkehr vom Klassenwahlrecht aufgefaßt. 96 So Dübber, Parteifinanzierung, S. 63. »7 Vgl. Bericht, S. 183; Hoffmann, S. 857. ι Bericht, S. 182; Haussmann, BRatStenBer. 1959, S. 172; Henke, Parteien unter dem Gesetz, S. 666. 2 BVerfGE 1, 208, 246 st.Rspr., insbes. 6, 273, 280; Hamann, S.274; Seifert, B W G , S. 32; Maunz-Dürig, A r t . 38 Rdn. 23; v. Mangoldt-Klein, S. 197. s Vgl. Lent, S. 177. 4 Heller, S. 12 ff.; Braunias, S.258f.; Leibholz i n J W 1929, 3042 f.; Lent, S. 177 ff.; vgl. Zusammenfassung bei Jacobi, S. 65 ff. u. B V e r f G E 1, 208,243 ff. 3 Plate

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Β. Artikel 21 Abs. I Satz 4 GG und seine Auslegung

Es sollte nicht nur jeder abstimmen dürfen, jede Stimme hatte bei der Zählung auch den gleichen Wert zu haben (Gleichheit des Zählwerts). Das sollte den Gesetzgeber nicht hindern, bei der Zuteilung der Sitze, also bei der Verwertung der so gezählten gleichen Stimmen, Differenzierungen vorzunehmen, d.h. sog. Kautelen wie z.B. eine 5°/oSperrklausel zu schaffen. Die Rechtsprechung 5 ging z.T. noch einen Schritt weiter und forderte völlige Gleichbehandlung auch bei der endgültigen Verwertung der Stimmen, da jeder Stimme auch der gleiche Erfolg gebühre (Gleichheit i n Erfolgswert). Nach der Rechtsprechung waren Differenzierungen zunächst überhaupt nicht, später i n gewissen Grenzen zulässig 6 . Man orientierte sich nicht an der sog. Willkürgrenze des allgemeinen Gleichheitssatzes, sondern gab dem Begriff der Wahlrechtsgleichheit eine strengere Bedeutung. Es wurde der Begriff der „formalisierten Gleichheit" i m Wahlrecht geprägt 7 . Die Gleichheit der Wahl wurde als Spezialfall der allgemeinen Gleichheit vor dem Gesetz verstanden, jedoch wegen der Bedeutung der Wahl sollte der Grundsatz strenger beachtet werden. Die i n der Weimarer Zeit h. A. lehnte diesen Begriff als „sophistische Ubertreibung des Gleichheitssatzes" ab 8 . I n der Praxis jedoch gelangten beide Ansichten zumeist, da sie jeweils Ausnahmen zuließen, zu gleichlautenden Ergebnissen. Die Rechtsprechung des BVerfG 9 setzte diejenige des RStGH konsequent fort und seit Inkrafttreten des GG hat auch die Lehre 1 0 einhellig den Grundsatz der formalisierten Gleichheit anerkannt. Grundgedanke einer Verstärkung der Wahlgleichheit des Bürgers war es gewesen, i h m auf dem Gebiete seiner demokratischen Staatsbürgerrechte eine möglichst große und gleiche Einflußmöglichkeit zu schaffen 1 1 . Nur i n Ausnahmefällen von sehr begrenztem Umfang sollte einem Teil der Wähler größerer bzw. kleinerer Einfluß als den anderen gegeben werden. Eine wichtige Rolle spielte das i n der WRV verankerte Verhältniswahlrecht 1 2 , das das Parlament zu einem möglichst getreuen Spiegelbild aller politischen Richtungen des Volkes machen w i l l . Geht man davon aus, daß der Bürger Träger der Staatsgewalt δ R S t G H seit L S I 398, 406; R G Z 118, A n h . S. 22, 34, st. Rspr. « Vgl. Röhl, S. 593, nach der Ablösung Simons als Präsident des R S t G H durch B u m k e 1930. 7 Allgem. übliche Bezeichnung, vgl. R S t G H a . a . O . ; Hesse, Gleichheit, S. 176, nennt sie „schematisiert". 8 Vgl. Braunias, S.258; Koch-Weser, S. 107 f. » Seit BVerfGE 1, 208 ff. st. Rspr. 10 Vgl. Maunz-Dürig, A r t . 38 Rdn. 49 u n d Hamann, S. 273 f. m. w . Nachw. 11 Vgl. Jacobi, S. 83; R S t G H i n L S I I , S. 136, 145. 12 Vgl. §§ 17, 22 WRV.

III. Die Auslegung von „Rechenschaft über die Herkunft der Mittel"

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ist, so muß es auch i m Wahlrecht Grundsatz sein, den Wählerstimmen gleichen Einfluß, d.h. gleichen Erfolgswert zu verschaffen. Der heute h. A. ist beizupflichten; die Bürger haben ein Recht darauf, daß der Staat ihre Stimmen absolut gleich bewertet. Uber die zuzulassenden Ausnahmen ist noch zu sprechen. M i t der Wahlgleichheit des Bürgers ist aber noch nicht ein gleiches Recht für politische Parteien identisch. Erst die Rechtsprechung des BVerfG hat den Begriff der Wahlgleichheit auf die Parteien übertragen 13 . Aus A r t . 21 Abs. I GG sei die Anerkennung der großen Bedeutung der Parteien für die demokratische Willensbildung zu entnehmen. Eine parlamentarische Wahl ist i n der Tat ohne die Parteien nicht mehr denkbar, nicht nur aus Gründen der Verhältniswahl. Die politische Willensbildung des Volkes w i r d heute weitgehend von Gruppen, insbesondere den Parteien wahrgenommen. Es wäre eine unvollkommene Gleichheit der Bürger, wenn nicht auch diesen Gruppen i m politischen Bereich, die die einzelnen Staatsbürger repräsentieren, eine entsprechende Rechtsstellung zuerkannt wird. Damit w i r d dem oben festgestellten Primat der politischen Rechte des Bürgers auch i n Bezug auf die politischen Parteien entsprochen. Dies ergibt sich aus einer Verbindung von A r t . 3 m i t A r t . 21 GG 1 4 . Dem Grundsatz der Gleichbehandlung auch der Parteien i m Wettbewerb u m die Wählerstimmen muß zugestimmt werden; er ist auch unbestritten 1 5 . Es leuchtet ein, daß dieser wichtige demokratische Grundsatz zu den tragenden Normen der Verfassung gehört 16 . Z u umgrenzen ist noch der Geltungsbereich der Chancengleichheit, d. h. welche Wettbewerbsbereiche sie umfaßt. Denn sollte der Bereich der Finanzierung der Parteien nicht dem Grundsatz der Chancengleichheit unterliegen, wäre ein Konflikt zwischen diesem und der Offenlegung der Parteimittel nicht möglich. Der Staat kann durch gesetzgeberische Maßnahmen die Einnahmen der Parteien beeinflussen. Sollte hierfür die Chancengleichheit gelten, so hätte der Staat grundsätzlich alle Parteien gleich zu behandeln. Vorangestellt sei die eindeutige Ansicht des BVerfG 1 7 , daß die Chancengleichheit auch für die Erlangung von Geldmitteln durch die Paris BVerfGE 1, 208, 255; 3, 19, 26; 3, 383, 393; 6, 84, 90; 8, 51, 63 ff. Vgl. Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 189 f.; Ridder, G u t achten, S. 7, leitet sie aus dem Demokratiegebot des A r t . 20 her. is Maunz-Dürig, A r t . 38 Rdn. 23; Seifert, B W a h l G S.37; v. Mangoldt, S. 571; Hamann, S.274; Rinck, S. 223 ff.; Bericht, S. 182. ie Vgl. BVerfGE 3, 19, 26 f.; Forsthoff, Z u m Landeswahlgesetz von Schleswig-Holstein, S. 374, nennt sie „Palladium" einer Wahl. 1 7 Vgl. BVerfGE 6, 273, 280; 8, 51, 63.

3·

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Β. Artikel 21 Abs. I Satz 4 GG und seine Auslegung

teien zu gelten habe. Das Gericht hat die Geltung der Wahlgleichheit über den Wahlvorgang selbst hinaus zunächst auf andere Vorgänge des Wahlverfahrens wie die Zulassung von Wahlvorschlägen ausgedehnt 18 . Ähnlich der Rechtsprechung zum Wahlgeheimnis wurde dann jedoch die gesamte Wahlvorbereitung einbezogen, ζ. B. die Wahlpropaganda i m Rundfunk 1 9 . Damit ist der Staat bei allen Maßnahmen gegenüber den Parteien, da sie alle Auswirkungen auf deren Wettbewerbschancen haben werden, zu einer grundsätzlichen absoluten Gleichbehandlung der Parteien verpflichtet. Das Gericht begründet diese weite Ausdehnung auf die Wahlvorbereitung damit, daß die Werbung der Parteien i n der Massendemokratie unerläßlich für die politische Willensentscheidung des Volkes sei 20 . Die Parteien und ihre Arbeit seien verfassungsrechtlich anerkannt, die Parteien seien „Wahlvorbereitungsorganisation", i n der Propagandaarbeit dürfe daher keine Benachteiligung erfolgen. Dazu ist zu berücksichtigen, daß die Wahlgleichheit des einzelnen verstärkt wurde, u m diesem möglichst gleichen Einfluß auf die politischen Entscheidungen i m Staat zu verschaffen. Dieser Gedanke auf die Parteien übertragen bedeutet, daß auch ihnen soweit als möglich gleiche Einflußchancen einzuräumen sind, nicht nur bei der Wahl als solcher, sondern auch bei deren Vorbereitung, wenn die Wähler ihren Willen bilden und ihre Entscheidung fällen 2 1 . Die politische Willensbildung des Volkes ist ein Vorgang, der sich dauernd, auch zwischen den Wahlen vollzieht. Insofern gibt es eine dauernde Wahlvorbereitung. Eine konsequente Anwendung des Gedankens des gleichen Einflusses muß daher zu einer Anerkennung der Rechtsprechung führen, auch die Wahlvorbereitung der Chancengleichheit zu unterstellen. Dam i t gilt dieser Begriff auch für die Erlangung von Geldmitteln durch die Parteien. I m Gegensatz zum Wahlgeheimnis, bei dem diese weite Ausdehnung wegen des Wortlauts nicht gerechtfertigt erschien, kann die Wahlgleichheit weiter reichen. Diesem Begriff liegt letztlich der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 zugrunde, der für alle Rechtsbereiche Geltung besitzt. Als Ergebnis ist festzuhalten, daß der Staat bei Maßnahmen auf dem Gebiet der Parteifinanzierung grundsätzlich alle Parteien gleich zu behandeln hat 2 2 . Darüber hinaus hat der Staat die Pflicht, die 18 BVerfGE 3, 19, 26; 4, 375, 387. ι» BVerfGE 7, 99 ff.; 14, 121, 132 f. 20 BVerfGE 8, 51, 63; 3, 19, 26; 14, 121, 133. 21 Vgl. BVerfGE 14, 121, 133, „ D a m i t die Entscheidung des Aktivbürgers i n voller Freiheit gefällt werden kann, ist es nötig, daß die Parteien soweit irgendmöglich, m i t gleichen Aussichten i n den Wahlkampf eintreten." 22 Maunz-Dürig, A r t . 38 Rdn. 52 m. w . Nachw.; ebenso Hamann, S. 274.

III. Die Auslegung von „Rechenschaft über die Herkunft der Mittel"

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Gleichbehandlung dadurch zu sichern, daß er sich bemüht, eine Chancenungleichheit i m Wettbewerb der Parteien zu beseitigen. Die wichtigen öffentlichen Aufgaben, die die Parteien bei Wahlen und bei der Leitung des Staates erlangt haben, geben dem Staat das Recht und die Pflicht, auf die Wettbewerbschancen der Parteien, was die Finanzierung anbelangt, ausgleichend einzuwirken, u m eine gleiche Wahl zu sichern. Es fragt sich, ob diese Grundsätze bei einer Offenlegung der Spenden durch ein Parteiengesetz gewahrt werden. ß) Chancengleichheit

und Offenlegung

der Spenden

Es ist anzunehmen, daß eine Offenlegung der Finanzquellen der Parteien nicht ohne Folgen für deren Einnahmen sein wird. Es w i r d einige Spender geben, denen es unangenehm sein wird, als Nahestehende einer bestimmten Partei zu gelten 23 . Unternehmen haben Rücksicht auf Aktionäre und Arbeitnehmer zu nehmen 2 4 ; ein Spender, der an mehrere Parteien Spenden leistet, würde Einfluß verlieren und Finanzkräfte, die nicht bekannt werden wollen, müßten auf diese Einflußmöglichkeit verzichten. Solange es i n Deutschland noch nicht zu Ehre und Ansehen führt 2 5 , einer Partei größere Spenden zu geben, w i r d die Offenlegung ohne Frage zu einem Rückgang des Spendenaufkommens führen 2 6 . Würden nun alle Parteien von dieser Einbuße gleichmäßig betroffen, so wäre eine Gleichbehandlung gegeben. Es ist aber der historisch bedingte Unterschied zwischen unseren großen Parteien zu beachten. Die SPD kann auf eine lange Tradition und eine gute Organisation verweisen, was sich vor allem i n der größeren Mitgliederzahl und damit dem größeren Eigenertrag an M i t t e l n ausdrückt. Die CDU-CSU und die FDP stützen sich dagegen mehr auf Zuwendungen von außen; sie sind mehr von ihren Wählern als von ihren Mitgliedern getragen 27 . Es ist damit zu rechnen, daß diejenigen Parteien, die wegen des geringen Eigenertrages weitgehend auf Spenden angewiesen sind, die sog. Wählerparteien, größere Nachteile als die anderen erleiden. Es 23 Bericht, S. 192, 196. 24 Vgl. Breitling, Das Geld der deutschen Parteipolitik, S. 262 A n m . 32; vgl. auch Bericht, a. a. O. 25 Wie Sethe, Die Welt 27.6.1958 u n d Bucher, BTagStenBer. 1960, 5644 meinen. 26 So Bericht, S. 182, 196, 205, 210. 27 Die Begriffe „ M i t g l i e d e r - u n d Wählerparteien" eignen sich i n diesem Zusammenhang besser als die der sog. „bürgerlichen" Parteien u n d „Honoratioren-Parteien" bzw. der „sozialistischen" u n d „Massenparteien" als Bezeichnung. Wegen der Angleichung der Parteien vermögen sie aber n u r noch begrenzte Anhaltspunkte zu bieten. Der Bericht, S. 27, nennt die Wählerparteien „ K a d e r - oder Rahmenparteien".

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Β. Artikel 21 Abs. I Satz 4 GG und seine Auslegung

kann dahingestellt bleiben, ob es für die Beurteilung des entstehenden Spendenrückgangs auf die Lage von 1949, als das Grundgesetz die Offenlegungspflicht festlegte, oder auf die heutige Situation ankommt. Die bezeichneten Unterschiede bestanden schon damals. Zwar werden von dem Rückgang der Spenden auch die sog. Mitgliederparteien betroffen, m i t großer Wahrscheinlichkeit werden jedoch die anderen relativ höher benachteiligt 28 . Dafür spricht ein deutlicher Anschein; es kann auf die Erfahrungen der Wählerparteien nach dem Urteil des BVerfG 2 9 verwiesen werden, daß die Steuerabzugsfähigkeit von Spenden aufhob. Es w i r d also die Offenlegung zu unterschiedlichen Folgen hinsichtlich der Einnahmen bei den Parteien kommen. Es fragt sich, ob darin ein Gleichheitsverstoß zu sehen ist. Ob eine Behandlung gleich ist, kann nach formell- oder nach materiellrechtlichen Gesichtspunkten entschieden werden. Es könnte als ausreichend angesehen werden, daß nach dem Wortlaut des Gesetzes alle Parteien ohne Ausnahme der Rechenschaftspflicht unterworfen sind. Aber der Gleichheitssatz kann i n dieser formalen Ausprägung nicht ausreichen. Es ist dem Gesetzgeber leicht möglich, eine Privilegierung i n die Form eines allgemein gültigen Gesetzes zu kleiden; damit würde der Gleichheitssatz ein praktisch leerer Programmsatz bleiben. Das BVerfG 3 0 hat i n Anlehnung an die h. A . 3 1 festgelegt, daß der Gesetzgeber bei seinen Maßnahmen auch die praktischen Auswirkungen und Folgen zu berücksichtigen hat. Gleichheit bedeutet danach materielle Gleichheit, nur ein solcher Begriff vermag den Grundrechtscharakter der Gleichheit gerecht zu werden. Der Gesetzgeber hat also soziale und ökonomische Gegebenheiten zu berücksichtigen 32 . Er ist nicht verpflichtet, bestehende tatsächliche Unterschiede zu beseitigen, greift er aber i n sie ein und entsteht daraus eine Verschärfung der Unterschiede, so liegt darin ein Gleichheitsverstoß 33 . Ist also schon bei unterschiedlichen Auswirkungen i n tatsächlicher Hinsicht eine Regelung ungleich, so muß i n der Offenlegung der Spenden wegen des zu erwartenden Rückgangs der Spenden bei den Wählerparteien i m Grundsatz ein Gleichheitsverstoß liegen. Damit braucht jedoch die Offenlegung noch nicht unvereinbar m i t der Chancengleichheit der Parteien zu sein. I m Geltungsbereich des 28 So auch Bericht, S.206, 221; Bucher a . a . O . 29 BVerfGE 8, 51; vgl. darüber Abschn. C I I . so BVerfGE 3, 58, 158; 1, 264, 275; 4, 7, 18; 4, 352, 357; 9, 201, 206; insbes. aber 8, 51, 64. 31 Hesse, Gleichheit, S. 169 m. w . Nachw.; v. Mangoldt-Klein, S. 199; H a mann, S. 90 f.; Wernicke, A r t . 3 Erl. I I 1; v o r allem Leibholz, Die Gleichheit vor dem Gesetz u n d das Bonner GG, DVB1 1951, S. 193 ff. 32 y. Mangoldt-Klein, S. 199. 33 So vor allem BVerfGE 8, 51, 67.

III. Die Auslegung von „Rechenschaft über die Herkunft der Mittel"

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allgemeinen Gleichheitssatzes des A r t . 3 GG steht dem Gesetzgeber ein Ermessensspielraum zur Verfügung. Eine ungleiche Behandlung kann aus sachlichen Gründen gerechtfertigt sein, wenn sich die Behandlung aus der Natur der Sache ergibt, also nicht sachfremd ist 3 4 . Demgegenüber hat der Begriff der Chancengleichheit eine engere Ausgestaltung. Hier gilt nicht die sog. Willkürgrenze wie beim allgemeinen Gleichheitssatz, sondern, und darin liegt die eigentliche Besonderheit der formalisierten Gleichheit, es darf eine ungleiche Behandlung i n Voraussetzung wie Auswirkung i m Grunde überhaupt nicht erfolgen. Dies folgt, wie dargelegt, aus dem egalitären Wesen der modernen Demokratie, die allen Bürgern möglichst denselben Einfluß auf die Bestimmung der Staatsorgane und ihrer Politik verschaffen w i l l . Aber auch hier müssen Ausnahmen für Durchbrechungen der Gleichheit gestattet sein. Der Gesetzgeber kann wegen der faktischen Unterschiede unter den Parteien ihre vollkommene Gleichbehandlung nie erreichen; er wäre zur Bewegungslosigkeit verurteilt. Eine Durchbrechung der Gleichheit muß jedoch i n diesem Bereich engere Grenzen haben. Es muß nach allgemeiner Ansicht ein sog. „zwingender Grund" vorliegen 35 , wenn verschieden behandelt werden soll. Der Unterschied zum allgemeinen Gleichheitssatz zeigt sich darin, daß bei dessen Behandlung dem Gesetzgeber eine W i l l k ü r nachgewiesen werden muß. Bei der Chancengleichheit auf dem Gebiete des politischen Wettbewerbs u m die Wähler hat demgegenüber der Gesetzgeber stets die Ausnahme von der Gleichbehandlung zu begründen; Grundsatz und Ausnahme sind also verändert, von Fuß 3 6 treffend „Umkehr der A r gumentationslast" genannt. Es muß nunmehr ein zwingender Grund, eine „besondere Rechtfertigung aus der Natur des jeweiligen Bereichs heraus", gefunden werden, wenn die Offenlegung der Spenden zulässig sein soll. Eine besondere Rechtfertigung könnte darin liegen, daß, wie es der Bericht 3 7 ausgedrückt, A r t . 21 Abs. I Satz 4 zwei Ziele hat: Den Schutz der Wahlrechtsgleichheit d. h. der Chancengleichheit der Parteien und den Schutz der Parteien vor undemokratischen Einflüssen 38 . 34 BVerfGE 1, 51, 247. 35 BVerfGE 1, 208, 149; 4, 375, 382; 6, 84, 94; 8, 51, 65; 8, 243, 247; 14, 121, 133; B a y r V e r f G H i n B a y r G V B l 1952, 155, 158; Seifert, BWahlG, S.32; Weber, S. 243; Mau, S. 10; Forsthoff, Z u m Landeswahlgesetz, S. 374; Ridder, G u t achten, S. 7 f. 36 Vgl. Fuß, S. 395. 37 Bericht, S. 180. 38 Hesse, Gleichheit, S. 39; Maunz-Dürig, A r t . 21 Rdn. 81 A n m . 8; H o f f mann, S. 857; v. d. Heydte, S.499; Rabus, S. 185; v. Mangoldt-Klein, S. 626; Roesch, Rechenschaftspflicht, S. 598; Bucher, BTagStenBer. 1960, 5644.

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Β. Artikel 21 Abs. I Satz 4 GG und seine Auslegung

Durch die Offenlegung sollte die Möglichkeit, mittels Geldzuwendungen unerkannt größeren Einfluß als andere auf die Politik einer Partei zu nehmen, eingeschränkt werden 3 9 . Den Parteien sollte unabhängig von dem Umfang finanzieller Zuwendungen die gleiche Chance i m Wettbewerb u m die Wählergunst eingeräumt werden. Es sollte Propagandagleichheit erzielt werden, also Waffengleichheit i m politischen Kampf. Die Möglichkeit emotionaler Beeinflussung bei ungleichem Wahlaufwand sollte eingeschränkt werden. Es ergibt sich die Merkwürdigkeit, daß die Offenlegung einen ungerechtfertigten Verstoß gegen die Chancengleichheit bedeuten soll, obw o h l sie gerade diese Gleichheit herstellen bzw. sichern soll. Wenn eine Regel eine Ungleichheit i m Stimmgewicht finanzstarker Wähler zu anderen Wählern sowie eine Ungleichheit zwischen den Parteien beseitigen w i l l , so muß unvermeidlich auf dem Wege zur Gleichstellung für den bisher Bessergestellten ein Nachteil entstehen. Die Besserstellung soll ja gerade zu seinem Nachteil und zum Vorteil der anderen abgebaut werden. Bei der Fassung des A r t . 21 Abs. I Satz 4 hat der Verfassungsgeber einen gewissen Rückzug von Spendern einkalkul i e r t 4 0 ; das zeigt der Verweis auf die NSDAP 4 1 , welche einen Großteil ihrer Spenden nur der Geheimhaltung verdankte. Es erweist sich, daß sich aus dem Bereich der Demokratisierung auch des Finanzwesens der Parteien heraus zwingend ergibt, daß gewisse Formen von Einflußnahmen durch Geldzuwendungen nicht mehr uneingeschränkt geheim bleiben sollen. Die Ziele des Art. 21 Abs. I Satz 4 dienen dem Schutze der politischen Willensbildung des Volkes und rechtfertigen daher die wahrscheinliche Benachteiligung der Wählerparteien. Das Grundgesetz verhält sich zu den Wähler- oder M i t gliederparteien zwar neutral, es w i l l aber auch nicht die gegenwärtige Parteienkonstellation m i t ihren Finanzierungsformen für immer garantieren 4 2 . Es strebt einen Ausgleich der finanziellen Unterschiede an, die zu unterschiedlichen Chancen der Parteien führen. Wenn das Grundgesetz den Parteien eine besondere Stellung einräumt, so kann und muß es auch die Kontrolle der Öffentlichkeit über die Parteien vergrößern 43 . Es liegt insgesamt ein ungerechtfertigter Verstoß gegen die Chancengleichheit nicht vor. Vielmehr dient die Offenlegung dem Ziel, diese Chancengleichheit zu sichern. Die Gefahr einer größeren Benachteili39 Vgl. Bericht, S. 180 f. 40 Dübber, Parteifinanzierung, S. 66; Hoff mann, S. 856. Abg. Brockmann, PRStenBer. S. 181. 42 Vgl. Dübber, a. a. O., S. 64 f. 43 Roesch, Probleme des Art. 21 I 4, S. 78; Dübber, a. a. O., S. 8.

III. Die Auslegung von „Rechenschaft über die Herkunft der Mittel"

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gung der Wählerparteien ist auch durch die fortschreitende Verringerung der tatsächlichen Unterschiede zwischen den Parteien und durch die Einführung der Staatszuschüsse an Parteien geringer geworden. Nebenwirkung der Offenlegung könnte eine verstärkte Werbung u m Mitglieder sein, u m den Ertrag der Eigenmittel zu erhöhen. I m Zusammenhang m i t der Erörterung der Chancengleichheit w i r d noch vorgebracht, es sei ein Gleichheitsverstoß, wenn zwar die Parteien, nicht aber alle anderen Institutionen des politischen Lebens wie die Verbände und politische Vereine zur Offenlegung ihrer Geldquellin verpflichtet werden 4 4 . Auch diese Gruppen versuchten auf die politische Willensbildung einzuwirken und seien ohne eine solche Offenlegung gegenüber den Parteien i m Vorteil. Richtig ist, daß die Tätigkeit dieser Gruppen bei einer Offenlegungspflicht der Parteien noch verstärkt werden wird, da einige Geldgeber der Parteien sich ihnen zuwenden würden. Aber die Parteien sind als einzige Gruppen unmittelbare Beteiligte an den Entscheidungen des Staates, nur sie erstreben Sitz und Stimme i m Parlament. Diese Sonderstellung der Parteien rechtfertigt auch eine besondere Pflicht, wie sie A r t . 21 Abs. I Satz 4 vorsieht. Es erweist sich i m Ergebnis der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien nicht als Hinderungsgrund für die Offenlegung der Spenden. d) O f f e n l e g u n g

und Abgeordnetenfreiheit A r t . 47 G G

Zuwendungen an Parteien brauchen nicht nur an die Parteiorganisation zu erfolgen. Auch die Abgeordneten, die als Parteimitglieder i n Vertretungskörperschaften sitzen, können Spenden empfangen. Sie können sie für Werbung für sich wie auch zur Proklamierung allgemeiner Parteiziele verwenden. Sie können die Spende an die Partei weitergeben oder Ausgaben der Partei bezahlen. Als Zuwendung muß auch die häufige Überlassung eines Büros und von Reisemöglichkeiten für verbandsangehörige Abgeordnete gelten. Es w i r d die Ansicht vertreten 4 5 , daß diese Spenden an Abgeordnete nicht unter die Rechenschaftspflicht nach A r t . 21 Abs. I Satz 4 fallen, da dort nur von Parteien die Rede sei. Es ist aber heute i n einer modernen Parteiendemokratie nicht mehr möglich, die Abgeordneten i n dieser Weise von den Parteien zu trennen. Wenn auch die Abgeordneten nach A r t . 38 Abs. I Satz 2 GG allein Vertreter der Gesamtheit sein sollen, so besteht doch eine klare Abhängigkeit von den Parteien, 44 Roesch, a. a. O., S. 104. 45 T ü r k , S. 244 f.

42

Β. Artikel 21 Abs. I Satz 4 GG und seine Auslegung

die praktisch ein Monopol für die Aufstellung der Kandidaten besitzen. Zudem ist es i n rein tatsächlicher Hinsicht unmöglich, zwischen Parteiund Abgeordnetenmitteln zu unterscheiden. Jede Ausgabe eines Abgeordneten zu politischen Zwecken w i r d unmittelbar der Partei zuzurechnen sein 46 . Wenn somit die M i t t e l der Abgeordneten Parteimittel i m Sinne des A r t . 21 Abs. I Satz 4 sind, so entsteht die Frage, ob sich ein Abgeordneter der Pflicht zur namentlichen Nennung seiner Geldgeber unter Hinweis auf sein Zeugnisverweigerungsrecht nach A r t . 47 GG entziehen kann. Die Berufung auf A r t . 47 setzt voraus, daß dem Abgeordneten i n dieser seiner Eigenschaft Mitteilungen gemacht wurden. Notwendig ist ein für einen Abgeordneten typisches Vertrauensverhältnis zu dem M i t teilenden 47 . Das Zeugnisverweigerungsrecht dient dem Schutz des Abgeordneten i n seiner Entscheidungsfreiheit und ist gegenständlich begrenzt auf den Tätigkeitsbereich als Abgeordneter. Daraus könnte man schließen, die finanzielle Zuwendung an einen Abgeordneten habe nichts m i t seiner unmittelbaren Abgeordnetenstellung zu tun; diese würde durch seine Aufwandsentschädigung getragen. Die Spende gehe also nicht an i h n i n seiner Eigenschaft als Abgeordneter, sondern als Parteivertreter, womit der Schutzbereich des Art. 47 überschritten werde. Es ist aber anerkannt, daß A r t . 47 den Tätigkeitsbereich des Abgeordneten i m weitesten Sinne schützt 48 , womit w o h l nur private, unpolitische Fälle hiervon ausgeschlossen bleiben. Damit können auch die Kenntnisse des Abgeordneten über seine Geldgeber für seine politische Tätigkeit dem Bereich des A r t . 47 zugerechnet werden, so daß eine Kollisionslage zwischen der Abgeordnetenfreiheit und der Offenlegung der Spenden möglich wird, wenn sich der Abgeordnete auf sein Recht aus A r t . 47 beruft. Es fragt sich, wie dieser Konflikt zu lösen ist. I m Verhältnis zweier gleichwertiger Verfassungsnormen kommt es auf das i m konkreten verfassungsrechtlichen Fall jeweils höhere Gewicht an, welcher Norm der Vorzug zu geben ist 4 9 . A r t . 47 soll den Abgeordneten dem Staat gegenüber schützen. Art. 21 Abs. I Satz 4 geht demgegenüber sehr viel weiter; diese Regel w i l l die Wahlen i m I n teresse des einzelnen und der Parteien und damit letztlich auch die Abgeordneten sichern und hat insofern eine umfassendere, das gesamte « Vgl. Dübber, Parteifinanzierung, S. 48. 47 Maunz-Dürig, A r t . 47 Rdn.7ff. m. w . Nachw.; vgl. auch Bericht des 44. Untersuchungsausschusses des Bundestages (sog. Spiegelbericht) BTagDrs. 1951, 2274, S. 21. 48 Maunz-Dürig, A r t . 47 Rdn. 12; v. Mangoldt-Klein, S. 987; Spiegelbericht, S. 21. 49 Vgl. ζ. B. BVerfGE 2, 172 ff. i n Bezug auf A r t . 38 zu A r t . 21 GG.

III. Die Auslegung von „Rechenschaft über die Herkunft der Mittel"

43

demokratische Staatswesen berührende Bedeutung. Der Bericht 5 0 befürchtet eine steigende Abhängigkeit des Abgeordneten von der Partei, da er ohne die Offenlegung mittels seiner eigenen Spenden selbständiger handeln könnte. Durch die Offenlegung werden die Spenden zwar geringer werden, die verbleibenden werden jedoch den Abgeordneten nicht entzogen. Zudem gibt der Bericht an gleicher Stelle den Hinweis, daß m i t der Offenlegung auch der Abhängigkeit des A b geordneten von privaten Geldgebern entgegengewirkt wird. Es ist auch zu berücksichtigen, daß Art. 47 primär strafrechtlichen Charakter hat, die Offenlegung diesen Bereich aber nicht unmittelbar berührt. Es zeigt sich, daß die Offenlegung eine größere Bedeutung als die Abgeordnetenfreiheit besitzt. I m Spiegelbericht 51 des Jahres 1951 wurde von einer Mehrheit vertreten, daß der Abgeordnete zur Auskunft über die Höhe, nicht jedoch über die Quelle der Spenden verpflichtet sei. Schon damals hatte eine Minderheit A r t . 47 auch i n diesem Punkte durch A r t . 21 eingeschränkt gesehen. Würde einmal ein Parteiengesetz die Rechenschaftspflicht des A r t . 21 Abs. I Satz 4 konkretisieren und A r t . 21 damit i n vollem Umfange unmittelbar geltendes Recht, so würde auch die genannte Mehrheit zu einer anderen Entscheidung gelangen müssen. Eine Rechenschaft ohne die M i t t e l der Abgeordneten wäre eine große Lücke i m Gesetz. Es ergibt sich, daß sich Abgeordnete nicht auf A r t . 47 berufen können, wenn sie die Spender bekannt geben sollen 52 . A r t . 47 ist kein Argument gegen eine namentliche Offenlegung der Spenden an Parteien.

3. Ergebnis

Die festgestellte Auslegung des Art. 21 Abs. I Satz 4 erweist sich auch i m Vergleich m i t anderen Verfassungsgrundsätzen als richtig und findet ζ. T. darin ihre Bestätigung 53 . Damit haben die Parteien i n ihrem Rechenschaftsbericht jeweils die einzelnen Quellen ihrer Einnahmen anzugeben, bei Spenden auch die Namen der Spender. Die hiergegen vorgebrachten Bedenken erweisen sich als unbegründet. m Bericht, S. 203. 51 Vgl. A n m . 47 Abschn. B, I I I . , d; siehe auch Bericht, S. 202. 52 Vgl. Bericht, S. 203; Bergsträsser, E n t w u r f eines Parteiengesetzes, S. 604; Hielscher, S. 16; Dübber, Parteifinanzierung, S. 48; i. Erg. auch Roesch, Probleme des A r t . 21 I 4, S. 100. 53 Roesch, a.a.O., S. 84 ff., zieht noch A r t . 2 heran; dieser Rückgriff ist aber nach Prüfung der ausfüllenden Einzelfreiheitsrechte nicht mehr möglich, vgl. Maunz-Dürig, A r t . 2 Rdn. 6/7 m. w . Nachw.; BVerfGE 6, 32, 37.

C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung Die Parteien decken ihren Finanzbedarf aus mehreren Quellen, die bei den verschiedenen Parteien jeweils unterschiedlichen Umfang besitzen. Man kann drei Säulen unterscheiden: Zunächst die Eigenmittel, d.h. solche, die die Partei von den M i t gliedern erhält oder aus ihrem Vermögen usw. selbst aufbringt. Daneben bestehen zwei Arten von Fremdmitteln, die der Partei von außen her zufließen. Einmal sind das die Spenden natürlicher oder juristischer Personen, zum anderen die Zuschüsse des Staates an Parteien.

I . D i e Eigenmittel der P a r t e i 1. Mitgliederbeiträge

Die Mitglieder der Parteien sind lt. Satzungsbestimmung 1 zur Entrichtung von regelmäßigen Beiträgen verpflichtet. Als Grundsatz gilt neben einem Aufnahmebeitrag ein monatlicher Mindestbetrag m i t der Möglichkeit, freiwillig je nach Einkommenslage mehr zu leisten. Lediglich die SPD besitzt eine Beitragsstaffelung je nach Einkommen 2 , was allerdings auch die CDU anstrebt 3 . Das Beitragsaufkommen unserer Parteien ist unterschiedlich, je nachdem, ob eine Partei auf Grund langer Tradition und guter Organisation als Mitgliederpartei oder demgegenüber als Wählerpartei zu bezeichnen ist. Die SPD erlangte 1963 bei etwa 650.000 Mitgliedern 4 14,5 Mill., die CDU/CSU bei etwa 340.000 Mitgliedern 4 M i l l , und die FDP bei etwa 80.000 Mitgliedern 1,5 M i l l . D M Beitragseinnahmen 5 . 1 Vgl. § 8 Abs. 1, Satzung der SPD i. d. Fassung v. 23.11.1960; §5 Statut der C D U i n der Fassung v. 5. 6.1962; §§ 6, 59 der Satzung der CSU i. d. Fassimg v o m 13. 6.1959; § 26 d. Satzung der F D P i. d. Fassung von 1963. 2 Geltung der jetzigen Fassimg ab 1.1.1963. s Beschluß des Bundesausschusses v o m 14.3.1964, v o n den Landesverbänden allerdings als Empfehlung aufgefaßt; Burgbacher, Spiegel 3.2.1965, S. 22, weist auf den föderativen A u f b a u der Partei hin. 4 L t . Die Welt 31.10.1964, i m Okt. 1964 auf 665.000 Mitglieder gestiegen u n d lt. Die Welt 15. 8.1965, M i t t e 1965 auf 708.227. 5 Schätzungen nach Friedlein, S. 31; Burgbacher, D U D 8.4.1964 u.

I. Die Eigenmittel der Partei

45

Die derzeitige Staffelunge : Einkommen bis

300,—DM 400,—DM 600,—DM 800,—DM 1000,—DM 1200,—DM 1800,—DM 2000,—DM 2500,—DM 3500,—DM über 3500,— D M

SPD 1,—DM 1,50 D M 2,—DM 3,—DM 5,—DM 10,—DM 15,—DM 20,—DM 30,—DM 40,—DM

CDU

!

1,—DM 2,—DM 3,—DM 4,—DM 12,—DM 18 — D M 20,—DM 25,—DM 30,—DM 50,—DM

Es kann auch w o h l als Mitgliederbeitrag angesehen werden, wenn die Mitglieder vor Wahlen zu Sonderbeiträgen kleineren Umfangs aufgefordert werden 7 . Das gleiche muß gelten für geldwerte Sach- und Dienstleistungen von Mitgliedern wie Plakatkleben, Verteilung von Werbematerial, Inseraten i n Parteizeitungen, soweit sie das Maß des Üblichen nicht überschreiten. Diese Leistungen sind aber kaum erfaßbar und auch nicht i n den genannten Zahlen enthalten.

2. Leistungen der Mandatsträger

Als eine A r t erhöhter Mitgliederbeitrag 8 können diejenigen Einnahmen angesehen werden, die die Parteimitglieder i n Vertretungskörperschaften, vor allem den Parlamenten, an die Bundes-, Landesund Kreisorganisationen der Partei abführen. Grundlage dafür sind Beschlüsse der jeweiligen Gremien, vom Fraktions- bis zum Ortsvereinsbeschluß. Dadurch leisten die Abgeordneten zumeist mehrfach an die Partei. Feste Regeln hat nur die CSU i n ihrem Finanzstatut geBTagStenBer. 1960, 5759; Treue, S.46; B a r i n g W D R 20.3.1964; Nau, W D R 24.5.1964; Stähle, Stern 26.4.1964; Kewenig, S.838, jeweils m i t geringen Abweichungen. Nach „Die CDU", 4. Aufl. 1964 hatte die CDU/CSU 1964 etwa 370.000 Mitglieder. β Vgl. Rundbrief an Mitglieder der SPD v. Nov. 1962; Jahrbuch 1962/63, S. 367 ff.; Rundbrief der C D U v. J u n i 1964. 7 z.B. bei der SPD v o n 0,50—5,— D M ; Dübber-Braunthal, S.777, berichteten, daß diese Sammlungen k a u m die Verwaltungskosten einbringen. 8

Dübber, Parteifinanzierung, S. 25.

46

C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

schaffen 9. A u f der anderen Seite besteht nur noch die FDP darauf, daß ihre Mandatsträger nur freiwillige Leistungen dieser A r t zahlen 10 . Zunächst mag eine kurze Aufstellung der Diäten i n den Parlamenten von Interesse sein (vgl. Tabelle). Diätenentwicklung seit 1958 a ) Monatl. Durchschnittswerte einschließlich Unkostenpauschalen ohne Tagegelder^ (in DM)

Bund Baden-W Bayern Berlin Bremen Hamburg Hessen Niedersachsen Nordrhein-W. . Rheinland-Pf. . Saar Schleswig-H. . .

Stand 15.1.1958

Stand 15. 9.1960

Stand 1. 4.1962

Stand 15.1.1964

2300 550 900 200 200 200 400 450 650 340

2300 550 1160 325 250 250 810 710 650 440 1090 720

2500 806 1418 350 250 250 850 750 1030 700 1217 716

2790 840 1468 530 400 450 880 790 1080 1050 1275 1080

?

400

Steigerung seit 1958 20% 57% 63% 140% 100% 125% 120% 75% 67% 200% 18% 170%

a) Angaben nach einer seit 1958 jährlich vom Landtag v. Rheinland-Pfalz für die anderen Länderparlamente verfertigten Aufstellung (unveröffentlicht). b) Die Tagegelder betragen im Durchschnitt 30,— D M pro Tag, i m Bund besteht eine Pauschale von 500,— D M pro Monat (vgl. Aufstellung wie a).

Es ist errechnet worden, daß die Leistungen der Mandatsträger 1963 der SPD 2,7 Mill., der CDU 500.000 und der FDP 200.000 D M einbrachten 1 1 . CDU/CSU und SPD erheben von allen Mandatsträgern einen erhöhten Beitrag und von den Bundestagsabgeordneten 20°/o ihrer Aufwandsentschädigung, auch bei anderen Abgeordneten ist dieser Prozentsatz die Regel 12 . Nach Lohmar 13 zahlen die Bundestagsabgeordneten der CDU/CSU und der SPD monatlich insgesamt etwa 500,— D M an 9 §6 des Finanzstatuts v o m 1.6.1957; Bundestagsabgeordnete führen u . a . monatlich 350,—, Landtagsabgeordnete 130,— D M u n d Kommunalvertreter 10—20% ihrer Aufwandsentschädigung an die Partei ab. 10 A u s k u n f t der F D P v o m 13.10.1964 („geringer T e i l f ü r soziale Zwecke"), u Vgl. Friedlein, S. 31. 12 Dübber, Parteifinanzierung, S.25; Dübber-Braunthal, S. 776; der B e i trag der SPD-Mandatsträger beträgt D M 50,—. 13 Lohmar, Innerparteiliche Demokratie, S. 37, A n m . 107; ebenso Treue,

I. Die Eigenmittel der Partei

47

ihre Partei. Dübber 1 4 errechnete pro Bundestagsabgeordneten der SPD innerhalb von vier Jahren einen Betrag von 12.000,— DM, der an die Partei fließt; davon kann schon ein beachtlicher Teil der Wahlkampfkosten eines Kandidaten bestritten werden. Auch bei den sozialdemokratischen Aufsichtsmitgliedern auf Grund des Betriebsverfassungsgesetzes w i r d gesammelt 15 . Die Bundestagsabgeordneten müssen unbeschadet ihrer Leistungen an die Parteizentrale auch noch an ihren Landes- und Ortsverband zahlen 16 . 3. Vermögens- und Veranstaltungserträge

Von den Parteien der Bundesrepublik besitzt lediglich die SPD ein größeres Parteivermögen, das die Partei von ihren Mitgliederleistungen bzw. nach dem Kriege aus Entschädigungen 17 aufgebaut hat. Es besteht aus Grundstücken und aus wirtschaftlichen Unternehmungen, vor allem Druck- und Verlagsbetrieben, die i n der sog. KonzentrationsG m b H 1 8 zusammengeschlossen sind. Aus den Erlösen dieser Unternehmen flössen 1961 an sog. Werbeabführungen an die Partei 709.365,—DM 19 . 1956 sollen der GmbH allein 30 Druckereien und 26 Zeitungsverlage, die etwa 10% der deutschen Presse darstellten, angehört haben 20 . Auch die CDU kann sich auf ähnliche Unternehmen dieser A r t stützen 21 . Wiedergutmachungsleistungen für frühere Parteien haben CDU/CSU und FDP nicht i n Anspruch genommen. Der Wert des Vermögens einer Partei besteht nun weniger i n direkten Erträgen, die der Partei zufließen. Die Parteizeitungen sind wegen der Änderung der Lesergewohnheiten nicht selten zuschußbe14 Dübber, a. a. O., S. 25. Nach A u s k u n f t v o n Schatzmeister N a u v o m 11.10.1964 n u r f r e i w i l l i g ; Zahlen darüber bestehen nicht. ig Vgl. Die W e l t 6.6.1964, wonach Bundestagsabgeordnete der SPD an den L V H a m b u r g 100,— D M , Bürgerschaftsabgeordnete 80,— D M zahlen; der L V Bremen der SPD verlangt v o n seinen Bundestagsabgeordneten alle 2 Jahre eine Monatsdiät; nach Heidenheimer, Die CDU, S. 372, forderte die C D U von Bundestagsabgeordneten 100,— u n d von Landtagsabgeordneten D M 50,— monatlich; vgl. Dübber, a. a. O., S. 25. 17 Wiedergutmachungsleistungen erbrachten etwa 20 M i l l i o n e n D M (Ausk u n f t v o m 11.10.1964); vgl. auch Haase, Die Zeit 20.10.1964; das frühere SPD-Eigentum hatte einen W e r t v o n 120 M i l l . RM. 1 8 Vollständig: Interessengemeinschaft der Verlags- u n d Wirtschaftsunternehmen (Umsatz 1963 300 M i l l . D M , 10.000 Beschäftigte, vgl. Haase, a. a. O.). io Vgl. Jahrbuch 1960/61, S.347; (§8 Abs. 9 der Satzung der SPD); i m NichtWahljahr 1963 445.659 D M , vgl. Jahrbuch 1962/63, S.377. 20 Vgl. Dübber u n d Haase, a. a. O. 21 Dübber, a. a. O., S. 26, „Presse u n d Informationsdienste Verlagsgesellschaft mbH, B o n n " ; vgl. Abg. Dorn, BTagStenBer. 1964 5761 m . w . Namen; §31 des CDU-Statuts nennt einen Hausverein u n d eine Wirtschafts-GmbH. 15

48

C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

dürftig 2 2 ; auch politische Publikationen erbringen selten Erträge. Wichtiger als die Erträge sind die unsichtbaren Sach- und Dienstleistungen der Unternehmen, die i n Form von günstigen Preisen vor allem für Druckerzeugnisse für die Partei erbracht werden. Diese Verbilligungen ersparen einer vermögensstarken Partei wichtige Ausgaben, die für andere Zwecke eingesetzt werden können. Ihren Wert einzuschätzen fällt äußerst schwer. I m Jahre 1961 wurden diese indirekten Einnahmen bei der SPD auf etwa 20 M i l l . D M bewertet 2 3 , eine i m Vergleich zu den angegebenen direkten Gewinnabgaben beachtliche Zahl. Eine letzte Einnahmequelle können Erträge von Parteiveranstaltungen und von der Partei selbst herausgegebene Publikationen sein 24 . Es kommt allerdings w o h l selten vor, daß Parteiveranstaltungen und politische Schriften Erträge bringen; gerade sie machen einen großen Teil der Ausgaben aus. Eine Rolle können nur die i n neuerer Zeit aufkommenden Korrespondenzen spielen, die zu einem erhöhten Abonnementpreis, offensichtlich zur Gewinnerzielung, herausgegeben werden. Als Beispiel gilt der CDU-Informationsdienst „Das W i r t schaftsbild", das zu einem monatlichen Preis von DM50,— bezogen werden kann 2 5 und somit durch den Bezug mehrerer Exemplare den Weg zu indirekten Parteispenden eröffnet 26 . Die FDP hat i n ihrer Korrespondenz „Wirtschafts- und Sozialpolitik" eine ähnliche Einrichtung 2 7 . Ingesamt zeigt sich, daß die Eigenmittel der Mitglieder- und der Wählerparteien starke Unterschiede auf weisen. Für 1963 wurden die Eigenmittel bei der SPD auf 60°/o des gesamten Finanzbedarfs geschätzt, bei der CDU nur auf 13% und bei der FDP auf 18°/o28. Aber selbst bei der SPD reichen diese M i t t e l zur Begleichung der gestiegenen Ausgaben nicht mehr aus. Der Jahresbedarf der großen Parteien ist auf insgesamt 70 M i l l . D M geschätzt worden; dazu kommen pro Wahl22 1964 muß die F D P „Das Freie W o r t " einstellen; vgl. auch den F a l l des „Hamburger Echo" 1964; Dübber, a.a.O., S. 26; Bericht, S.204/205; Stähle, S. 106. 23 Gong, Die Zeit 16.6.1961 („von führenden SPD-Mitgliedern selbst geschätzt"); ebenso Treue, S. 49; Friedlein, S.32, schätzt den Betrag auf 26 M i l l . (Höhe des Etats 1963), meint aber, die C D U sei ähnlich günstig gestellt. «4 Vgl. Bericht, S. 190 f. 25 Bericht, S. 191; Dübber, Parteifinanzierung, S.26. 2β Vgl. den Streit u m das V W - W e r k 1956, das 100 Exemplare bezogen hatte. Die Opposition sah darin unerlaubte Parteiunterstützung f ü r die C D U durch ein staatseigenes Unternehmen; vgl. Dübber, a. a. O., A n m . 170. 27 Vgl. Dübber, a. a. O., S. 27. 28 Papenhoff, W D R 5.4.1964.

II. Private Fremdmittel oder Spenden

49

kämpf 60 Mill., was einen Jahresdurchschnitt von 85 M i l l . D M ergibt. Diese Zahlen beruhen auf den ungefähren Angaben der Schatzmeister der großen Parteien, die Friedlein zusammengestellt hat 2 9 . Der wahre Bedarf liegt wahrscheinlich etwas darunter. Die Parteien sind aber jedenfalls gezwungen, die einen dringender als die anderen, auf Fremdmittel aus privater und staatlicher Hand zurückzugreifen.

I I . Private Fremdmittel oder Spenden Als die zweite Säule der Parteimittel sind die Spenden von natürlichen und juristischen Personen anzusehen, die außerhalb der Parteiorganisation stehen. Eine Spende ist jede Geldleistung oder eine geldwerte Sach- oder Dienstleistung an die Parteiorganisation, die nicht durch entsprechende Gegenleistungen der Partei hervorgerufen wird 1 . 1. Formen der Spendenvergabe

I m Gegensatz zu dem Aufkommen an Eigenmitteln fließen die Spenden mehr den Wählerparteien als der SPD zu, da erstere m i t ihren politischen Zielsetzungen mehr die kapitalkräftigen Bevölkerungskreise, vor allem die Wirtschaft anzusprechen scheinen. Dagegen sind die Gewerkschaften wegen der CDU-Mitglieder i n ihren Reihen wenigstens an direkten Zuwendungen an die SPD gehindert 2 . Dies w i r k t sich dahin aus, daß ihnen keine direkten Zuschüsse nachgewiesen werden können. Die allgemeine politische Förderung und die Unterstützung gewerkschaftlicher Abgeordneter der SPD bleibt davon unbeeinflußt. Die Formen der Spendenvergabe sind vielfältig. Eine Spende könnte am einfachsten von dem einzelnen oder einem Unternehmen direkt an die Parteien gegeben werden. Mehr und mehr sind aber die Spenden von Verbänden aller A r t i n den Vordergrund getreten, denen es 2» Friedlein, S. 30 ff.; aufgeteilt ergibt sich f ü r das N i c h t w a h l j ä h r 1963: CDU/CSU 37, SPD 27, F D P 7 M i l l . D M ; bei der W a h l 1961 benötigte die CDU/CSU 35, die SPD 15 u n d die F D P 10 M i l l i o n e n D M ; so auch B u r g bacher, DUD, 8.4.1964; Treue, S.49; Dübber-Braunthal, S.783; vgl. Zweifel an der Höhe Erler, Die Welt 15.4.1964; frühere Schätzungen (vgl. Dübber a. a. O., S. 38) hatten zwischen 33—60 M i l l . D M jährlich gelegen. Die Schatzmeister der Parteien gaben a m 22.6.1965 v o r dem B V e r f G folgende A u s gaben an: F ü r 1962 insgesamt 65,7 M i l l , u n d f ü r 1964 über 90 M i l l . D M , vgl. Die Welt 23. 6.1965. ι Bergsträsser, E n t w u r f eines Parteiengesetzes, S. 601; vgl. auch §24 Abs. 1 PartGE 59 (s. Auszug C). 2 Vgl. die Zweifel Eschenburgs, Die Zeit 9.4.1965, der noch die K o n s u m genossenschaften anführt. 4 Plate

50

C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

gestattet ist, einen Teil ihrer Mitgliederbeiträge den Parteien zuzuwenden 2 a . Dazu wären zu rechnen Arbeitgeberverbände, Berufsorganisationen, Verbände des Handels und der Industrie, Genossenschaften, Banken und Versicherungen. Daneben fand man sich zur Zentralisierung der Sammlung von Spenden zu sog. „Fördergesellschaften" zusammen, die als Mittelstelle das Spendenaufkommen nach einem bestimmten Schlüssel an die unterstützten Parteien verteilen. Das bekannteste Beispiel für eine Fördergesellschaft ist die Staatsbürgerliche Vereinigung e.V., Köln, die das Inkasso für die Wählerparteien auf Bundesebene übernahm und 1957 allein 19,4 M i l l . D M verteilt haben soll 3 . I n den Ländern arbeiten sog. „Vereine zur Förderung der freien Marktwirtschaft". Eine Verbindung von Verbänden und Fördergesellschaften bestand darin, daß letzteren etwa 50% aller Arbeitgeberund 60—70% aller sonstigen Verbände als Mitglieder angehörten 4 , die vom Verein je nach Größe „veranlagt" wurden. Die große Zeit des Spendensammelns und damit auch der Fördergesellschaften w a r i n den Jahren 1954 bis 1958, als Spenden an Parteien steuerbegünstigt waren. Dies wurde 1958 i m sog. Spendenurteil des BVerfG 5 für verfassungswidrig erklärt.

2. Das Spendenaufkommen der Parteien

Das Jahr 1958 ist für das Spendenwesen ein wichtiger Termin. Während durch die Wirtschaft 1957 noch etwa 40 M i l l . D M an die Wählerparteien gezahlt worden sind 6 , das waren damals 70% des Parteibedarfs, verzeichneten die CDU angeblich 1962 noch 14 M i l l . D M und 1963 nur noch 4,5 und die FDP 1,6 M i l l . D M an Spenden 7 . 1957 trugen die Fördergesellschaften etwa 4/5 der Kosten der CDU-Zentrale 8 , heute machen die Spenden bei der CDU etwa 40% 2a Ohne daß die Steuerbegünstigung nach dem K S t G verlorengeht, vgl. B F H i n BStBl. 1952 I I I , S. 228 ff. 3 Nach Stein, Spiegel 4.11.1959, flössen davon an die CDU/CSU 11, an die F D P 4,6, die D P / F V P 3,3 u n d an den B H E 0,5 M i l l . D M . Nach Dübber, Die Zeit 5.11.1964, erhielten v o n 1952—1958 CDU/CSU, F D P u n d D P jährlich v o n dem Verein insgesamt 7 M i l l . D M zuzüglich Wahlkosten. Auch die SPD gründete zu ähnlichem Zwecke den „Verein zur Förderung der Demokratie u n d Wiedervereinigung Deutschlands e. V . " ; vgl. i m einzelnen Dübber, a. a. O., S. 30 f. * Dübber-Braunthal, S. 778. « BVerfGE 8, 51 ff. β Allemann, Die T a t 5.8.1957; i m W a h l j a h r 1961 waren es noch 22 M i l l . D M , vgl. Dübber-Braunthal, S. 779, u n d Bitzer, F A Z 24. 3.1959. ι Vgl. Die W e l t 23.6.1965; Friedlein, S.31; vgl. zur F D P den Schatzmeister Rubin, Die W e l t 4.6.1964; vgl. Dübber, a.a.O., S. 19 m. w . Angaben. s Kitzinger, Wahlausgaben, S. 214.

III. öffentliche Mittel

51

und bei der FDP 28°/o des Etats aus, allerdings i m NichtWahljahr 1963 gemessen9. Es ist also, ungeachtet der Unsicherheit bei den genannten Zahlen, nach dem Spendenurteil eine gewisse „Spendenmüdigkeit" eingetreten. Allerdings pflegen i n Wahljahren die Spenden wieder zu steigen. Nicht zuletzt die Einführung und stetige Erhöhung der Staatszuschüsse hat die Einsicht der Spender vermindert, die Spenden seien notwendig, u m ihrer politischen Partei zum Erfolg zu verhelfen. Immerhin behalten die Spenden weiterhin große Bedeutung. Auch die SPD konnte 1961 unter der Rubrik „Sammlungen" 6,7 und 1962 6,6 M i l l D M an Einnahmen buchen 10 . Vor allem i n den Wahlkämpfen spielen die Spenden weiterhin eine Rolle. A n der Grenze zwischen Eigen- und Fremdmitteln stehen die Bezahlung von verbandsangehörigen Parteimitgliedern durch den Verband 1 1 .

I I I . Öffentliche M i t t e l

Neben den M i t t e l n der Parteien aus Eigenleistungen und privaten Fremdmitteln bestehen seit 1959 direkte Staatszuschüsse an Parteien. Vorschläge für solche Zuschüsse1 wurden nach dem Spendenurteil des Bundesverfassungsgerichts 2 , das einen Rückgang der Spenden zur Folge hatte 3 , von den damaligen Regierungsparteien CDU/CSU und FDP verwirklicht. Während bisher der Staat für Abgeordnete und Fraktionen Zuschüsse leistete, wurden von nun an neuartige M i t t e l für die Parteien selbst bereitgestellt, eine Maßnahme, die i n den westlichen Demokratien ohne Vorbild« ist 4 . I m Laufe der Zeit haben die M i t t e l solchen Umfang ® Baring, WDR, 20.3.1964; Friedlein, S. 29 (allerdings sollten 50°/o der CDU-Spenden noch eingehen). 10 Vgl. Jahrbuch der SPD 1960/61, S.347; Die W e l t 23.6.1965. 11 Sog. „Ämterspende" durch Überlassung eines Verbandspostens f ü r Parteivertreter, vgl. Dübber, a.a.O., S.27; v . d . H e y d t e , S.492; Friedlein, S. 32. ι Vgl. i m einzelnen Bericht, S.212, u n d Dübber, a.a.O., S.75; erste Bef ü r w o r t e r waren Stresemann u n d Schäffer; vgl. auch Verh. d. 38. D J T 1951 C 91; Maunz, Staatsrecht, 1. A u f l . 1951, S. 54; Dichgans, Rhein. M e r k u r 15.7.1955. 2 BVerfGE 8, 51 ff. « Vgl. Abschn. C. I I . 2.; Dübber, Die Zeit 5.11.1964, hat diesen v o n der SPD geführten Prozeß als Fehlschluß bezeichnet, da er zur Staatsfinanzierung „herausforderte". 4 Nach Dübber, a. a. O., kennt lediglich Puerto Rico ähnliche Zuschüsse an Parteien; vgl. den schwedischen Plan, die Parteizeitungen zu bezuschussen, Die W e l t 5.4.1965.

4*

52

C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

angenommen, daß eine genaue Untersuchung über sie erforderlich wird. Es müssen vier Arten von Staatszuschüssen5 unterschieden werden. Zunächst als wichtigste A r t die unmittelbaren, die aus den Haushalten von Bund, Ländern und Gemeinden direkt an Parteien gezahlt werden. Daneben gibt es eine Reihe mittelbarer Zuschüsse. Einmal trägt der Staat die Kosten der Arbeit der Fraktionen und Abgeordneten. Soweit diese M i t t e l auch für die reine Parlamentsarbeit benutzt werden und nicht an die Parteien weiterfließen, gehören sie ins Parlamentsrecht und nicht ins Parteienrecht 6 . Damit fallen sie aus dem unmittelbaren Bereich der Parteifinanzierung heraus, obwohl eine genaue Abgrenzung zur Parteiarbeit nicht immer möglich ist. Ein zweiter Fall mittelbarer Zuschüsse sind diejenigen Haushaltsmittel, die nicht an die Parteiorganisation selbst, sondern an Teil- und Nebenorganisationen der Parteien zur Förderung politischer Bildungsarbeit fließen. Es geht dabei u m die Förderung der Jugend- und Erwachsenenbildung i n Veranstaltungen, Kursen, Seminaren und Bildungsanstalten. Soweit solche Gruppen einer Partei zugerechnet werden können, fördern diese Zuschüsse mittelbar auch die Partei, da der Partei Zuschüsse erspart werden und Propaganda und Mitgliederwerbung getrieben wird. Als mittelbare Staatszuschüsse könnten noch Steuervergünstigungen und Rückerstattungen des Staates bei Zuwendungen an Parteien angesehen werden; hierzu bestehende Pläne werden abschließend behandelt.

1. Unmittelbare Staatszuschüsse

a) R e c h t s g r u n d l a g e n

und

Umfang

Z u m ersten M a l wurden i m Bundeshaushalt 1959 für „Sondermittel für die politische Bildungsarbeit der Parteien" 5 M i l l . D M an unmittelbaren Zuschüssen eingesetzt 7 . I m Laufe der Zeit haben sich auch alle Bundesländer zur Förderung der Parteien entschlossen8. Während nun ein Teil dem Bund folgte und einen neuen Haushaltstitel für Parteienzuschüsse einführten, ging ein anderer Teil einen anderen Weg: Es w u r den die Zuschüsse an die Fraktionen teilweise bedeutend angehoben und der Umfang der Verwendungsmöglichkeiten für Fraktionsmittel still6 Der Begriff Zuschuß ist dem der Subvention vorzuziehen, letzterer ist dem wirtschaftlichen Bereich zuzuordnen; vgl. Ipsen, Subventionierung, S. 8; ebenso Henze, S. 6. β Bericht, S. 180. 7 Kap. 0602 T i t . 612 nach Beschluß des Haushaltsausschusses; vgl. Stoltenberg, D U D 29. 5.1959. 8 F ü r Schleswig-Holstein vgl. Beschl. des Landtags v o m 30.5.1960, LTagStenBer. 1960, 1316, Landtagsdrucksachen 1960 292.

53

I I I . öffentliche M i t t e l

schweigend e r w e i t e r t 9 . D a m i t sollte w o h l d e r W e g i n rechtliches N e u land vermieden

werden.

D a stets e i n T e i l dieser M i t t e l

für

echte

F r a k t i o n s a u s g a b e n v e r w a n d t w i r d , s i n d die f o l g e n d e n Z a h l e n i n diesen Ländern

nur

ζ. T .

als

unmittelbare

Zuschüsse

an

die P a r t e i e n

zu

behandeln. D i e R e c h t s g r u n d l a g e n s i n d i m einzelnen: 1. Bundeshaushalt 1965 Haushalt des B M i n . d. I n n e r n Kap. 0602 T i t . 612 Sondermittel f ü r die Aufgaben der politischen Parteien nach A r t . 21 Untertit.: Die M i t t e l sind übertragbar. Die M i t t e l unterliegen n u r der Prüfung durch den Präsidenten des Bundesrechnungshofes.

38 000 000 (63 20 000 000 61 5 000 000)

Erl.: 20% der M i t t e l werden auf die i m B T a g vertretenen Parteien zu je 5°/o, der Rest w i r d entsprechend ihrer Stärke auf die Fraktionen verteilt. 2. Schleswig-Holstein, Haushalt 65 a) Haushalt des Landtags Kap. 0101 T i t . 601 Zuschüsse an die politischen Parteien i m Lande SH, die durch eine F r a k t i o n i m Landtag vertreten sind. Erl.: F ü r die politische A r b e i t der Parteien. V o n dem Gesamtbetrag werden 20% als gleichmäßig zu verteilender Sockelbetrag vorgesehen. Der Rest w i r d nach der Stärke der Fraktionen aufgeschlüsselt. Die Ausgaben unterliegen der Prüfung durch den Präsidenten des Landesrechnungshofs.

(63 62

500 000 500 000 250 000)

63

300 000 300 000

b) Haushalt des Innenministeriums Kap. 0401 T i t . 617 Zuschüsse an die politischen Parteien i n den K r e i sen u n d kreisfreien Städten, soweit sie i m Kreistag oder i n der Ratsversammlung vertreten sind. Erl.: Es entfallen auf: 1. die politischen Parteien i n den Kreisen u n d kreisfreien Städten, die i m Kreistag oder i n der Ratsversammlung vertreten sind, m i t der Maßgabe, daß die Kreise u n d kreisfreien Städte mindestens i n derselben Höhe eigene Zuschüsse leisten

200 000

9 I n Niedersachsen können die Fraktionsmittel f ü r die allgemeine Parteiarbeit verwandt werden, vgl. Die Welt 3.8. u n d 6.8.1964 u n d A u s k u n f t des Nieders. Landtags v o m 29. 9.1964; nach der Praxis i n Bremen werden die nicht benötigten Fraktionsmittel den Parteien zugeführt, ebenso die Hamburger Praxis, vgl. Die W e l t 6. 6.1964; schon der Bericht, S. 213, weist auf die verbreitete Bürogemeinschaft v o n Partei u. F r a k t i o n h i n ; vgl. Kewenig, S. 30 A n m . 20, der von üblicher „versteckter Parteifinanzierung" spricht.

C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

54 2. die für und nar

Kreise u n d kreisfreien Städte als Zuschuß Schulungsveranstaltungen der polit. Parteien die zentrale Schulung i m VerwaltungssemiBordesholm

50 000

3. die i m Landtag vertretenen Parteien f ü r k o m m u nalpolitische Schulungsarbeit i m Verhältnis ihrer Vertretung i m Landtag

50 000

3. Nordrhein-Westfalen, Haushalt 65 Haushalt des Landtags Kap. 0101 T i t . 316 F ü r die politische A r b e i t der i m Landtag vertretenen Fraktionen Die Jahresrechnung unterliegt der Prüfung durch den Landtagspräsidenten u n d die beiden Vizepräsidenten (§ 89 RHO).

4 000 000 (62, 63 ebenso)

Erl.: Die M i t t e l werden den Fraktionen f ü r die p o l i tische A r b e i t zur Verfügung gestellt.

4. Bayern, Haushalt 65 Haushalt des Landtags Kap. 0101 T i t . 601 Zuschüsse an die i m Landtag durch Fraktionen v e r tretenen Parteien a) f ü r die demokratische Bildungsarbeit b) f ü r die E r f ü l l u n g der Aufgaben nach A r t . 21 GG Erl.: Alleinige Prüfung durch Präsidenten und VizePräsidenten des bayrischen Landtags. Verteilung zu a) nach Kopfstärke der Fraktionen, zu b) gemäß den v o m Präsidenten i m Benehmen m i t dem Ä l t e stenrat erlassenen Richtlinien.

2 000 000 600 000 1 400 000 (62, 63 ebenso)

5. 1 0 Baden-Württemberg, Haushalt 65 Haushalt des Landtags Kap. 0101 T i t . 603 F ü r die politische Bildungsarbeit der politischen Parteien, die durch eine F r a k t i o n i m Landtag v e r treten sind. Untertit.: Die M i t t e l unterliegen n u r der Prüfung durch den Präsidenten des Rechnungshofs. Erl.: Den Landesverbänden der politischen Parteien, die durch eine F r a k t i o n i m Landtag vertreten sind, w i r d ein Grundbetrag v o n 25 000 D M zugewiesen. Die restlichen M i t t e l werden entsprechend der Sitzverteilung aufgeteilt.

(63 62

2 500 000 ebenso 600 000)

io Bei den Posten Nr. 1—5 sind noch die nicht gesondert aufgeführten sog. Fraktionsmittel hinzuzurechnen (vgl. anschließende Tabelle).

III. öffentliche Mittel

55

6. Niedersachsen, Haushalt 65 a) Haushalt des Landtags Kap. 0101 T i t . 304 Zuschüsse an die Fraktionen des Landtags Untertit.: Diese Haushaltsmittel unterliegen m i t Rücksicht auf ihren Verwendungszweck nicht der Prüfung durch den Landesrechnungshof. Die F r a k tionen sind verpflichtet, durch Vorlage eines P r ü fungsvermerks gegenüber dem Präsidenten des Landtags die Verwendung der M i t t e l nachzuweisen. Erl.: Über die Verteilung beschließt das Präsidium des Landtages. b) Haushalt des Innenministeriums Kap. 0302 T i t . 602 F ü r kommunalpolitische Tagungen u n d Schulungen der politischen Parteien

(63 62

1 353 600 853 600 841000)

(63

150 000 120 000

62

102 000)

(63 62

603 200 ebenso 400 000)

7. Hessen, Haushalt 65 Kap. 0101 T i t . 301 Z u r Förderung der Fraktionsarbeit Die Prüfung der Verwendung erfolgt durch Fraktionen i n eigener Verantwortung.

die

8. Saarland, Haushalt 65 Kap. 0101 T i t . 253 Fraktionszuschüsse

576 000 (62, 63 ebenso)

9. Rheinland-Pfalz, Haushalt 65 Kap. 10101 T i t . 304 Fraktionszuschüsse M i t Rücksicht auf ihren Verwendungszweck unterliegen die M i t t e l nicht der Prüfung durch den L a n desrechnungshof. Der Nachweis hat durch Vorlage eines Prüfungsvermerks dem Landtagsvorstand gegenüber zu erfolgen.

(63 62

362 800 293 000 243 000)

(63 62

522 000 414 000 252 000)

(63 62

402 000 264 000 204 000)

10. Hamburg, Haushalt 65 Kap. 1000 T i t . 571 Beiträge an die Fraktionen der Bürgerschaft

11. Berlin, Haushalt 65 Kap. Β 0100 T i t . 302 Fraktionszuschüsse

C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

56

12. Bremen, Haushalt 65 Kap. Ol T i t . 307 Zuschuß an die Fraktionen f ü r staatsbürgerliche B i l dungsarbeit (63 62

75 000 45 000 — )

Eine Zusammenstellung der Zuschüsse ergibt folgendes Bild: (vgl. folgende Tabelle). Es ergibt sich aus den angegebenen Zahlen, welchen Umfang die Staatsmittel seit ihrer Einführung i m Jahre 1959 angenommen haben. Während 1960 noch etwa insgesamt i n Bund und Ländern 10 M i l l . D M an die Parteien flössen, waren es 1963 schon etwa 30 und 1964 bereits 50 M i l l . DM. Nach der letzten Erhöhung 1 1 des Bundeszuschusses von 20 auf 38 M i l l , erhalten die Parteien aus dieser Quelle: CDU/CSU 18 452 800 SPD FDP

13 756 000 und 5 791 200 DM.

I n Bund und Ländern zusammen erhalten etwa die CDU/CSU 25, die SPD 20 und die FDP 8 M i l l . DM. Die Parteien haben also binnen 4 Jahren ihren Zuschuß verfünffacht. I m Vergleich dazu wurde i m Wahljahre 1957 ein Spendenaufkommen von insgesamt 40 M i l l . D - M a r k geschätzt, das zudem noch steuerbegünstigt war 1 2 . Es besteht offenbar das Bestreben der Parteien, sich i m wesentlichen auf die bequemen und sicheren Staatsmittel zu stützen. Es zeigt sich eine Tendenz einer „Quasi-Vollfinanzierung" der Parteien durch den Staat 13 . Die Neuartigkeit der Zuschüsse bringt nun Fragen m i t sich, die zunächst die Zulässigkeit überhaupt und darüber hinaus ihre Handhabung betreffen, insbesondere Fragen des Haushaltsrechts und der Verteilung der Mittel. Die weitgehende Gewöhnung der Öffentlichkeit an Einführung und Erhöhung der Zuschüsse macht deren verfassungsrechtliche Prüfung nicht hinfällig 1 4 , zumal das BVerfG noch nicht abschließend Stellung bezogen hat.

" Vgl. Beschl. d. BTags v. 15.4.1964, BTagStenBer. 1964, 1580, zuvor Beschluß des Haushaltsausschusses v o m 19. 3.1964; vgl. B u l l e t i n 18.4.1964. 12 Vgl. Allemann, Die T a t 5.8.1957. « Böhm, Rheinischer M e r k u r 28.3.1964, Die Welt 21.4.1964. 14 Wie Stoltenberg, Die W e l t 21.4.1962, meint.

1962

Frakt.mittel

1963 1965 ParteiFrakt.mittel mittel

Betrag pro Kopf der ParteiFrakt.mittel mittel

Wahlberechtigten*») DM

27 052 000

6 375 000

29 420 000

7 340 400

e

zus. 56 642 000 )

47,45 Mill. 9 192 000

1,41°)

a) Zusammengestellt aus den Haushaltsplänen von Bund und Ländern von 1962 bis 1964. — b) Nach dem Stat. Jahrbuch der BRD, Wiesbaden 1964, S. 142/43 (Zahlen einschl. Westberlin, Stand der letzten Wahl). — c) Bei diesen Beträgen ist zu berücksichtigen, daß von den sog. Fraktionsmitteln mindestens durchschnittlich 50 °/o nur zur Fraktions- und nicht zur Parteiarbeit im engeren Sinne benutzt wird. Reine Parteizuschüsse wären dann etwa 52,5 Mill. DM bzw. etwa DM 1,29 pro wahlberechtigtem Bundesbürger im Jahre 1965.

Insgesamt

Bund 20 Mill. 1 982 000 20 Mill. 2 452 500 38 Mill. 3 123 200 1,02 Baden-W 600 000 254 000 2,5 Mill. 254 000 2,5 Mill. 230100 0,53 Bayern 2 Mill. — 2 Mill. 2 Mill. — 0,30 Berlin — 204 000 — 204 000 — 402 000 0,23 Bremen — — — 45 000 — 75 000 0,15 Hamburg — 252 000 — 414 000 — 522 000 0,38 Hessen — 400 000 — 603 200 — 603 200 0,18 Niedersachsen 102 000 841000 120 000 853 000 150 000 1353 000 0,40 Nordrhein-W. 4 Mill. 1470 000 4 Mill. 1465 000 4 Mill. 1640 000 0,51 Rheinland-Pf. — 243 000 — 293000 — 362 800 0,15 Saar 576 000 — 576 000 — 576 000 0,80 Schleswig-H. .. 350 000 153 000 800 000 179 700 800 000 304 700· 0,67

Parteimittel

Aufstellung der Parteienzuschüsse 1962—1965 a)

III. öffentliche Mittel 57

58

C. Gegenwärtige Formen der Parteifnanzierung

b) G r u n d s ä t z l i c h e Z u l ä s s i g k e i t von Staatszuschüssen in einer Parteiendemokratie α) Die Parteien als außerstaatliche

Institutionen

M i t A r t . 21 GG sind die Parteien als bedeutende Faktoren des Verfassungslebens anerkannt worden. Sie haben durch die Verhältnisw a h l verfassungsrechtliche Aufgaben und durch die Rechtsprechung des BVerfG Klagerechte wie Verfassungsorgane erlangt 1 5 . Die Lehre sieht sie als „autonome Träger des Verfassungslebens" an 1 6 , die ihrer Rechtsform nach bürgerlich-rechtliche Vereine sind 1 7 , ihrer Funktion und Tätigkeit nach aber teilweise darüber hinaus gewachsen sind, ohne aber Bestandteile der Staatsorganisation i m rechtlichen Sinne geworden zu sein. Die Parteien bleiben weiterhin außerstaatliche, aus dem freien gesellschaftlichen Bereich heraus wirkende Institutionen 1 8 . Sie sind keine Staatsorgane, sondern sie stehen zwischen Staat und Gesellschaft 19 . Ihre wichtige Rolle i n der Repräsentation der Staatsbürger führt zur Kennzeichnung unserer Staatsform als Parteiendemokratie. Der grundsätzlich außerstaatliche Charakter der Parteien hat zur Folge, daß sie auch grundsätzlich von außerstaatlichen Stellen zu finanzieren sind. Eine öffentliche Finanzierung muß notwendig den Grundstatus der Parteien beeinflussen und damit auch das Kräftesystem i n der Parteiendemokratie verändern. ß) Die Begründungen

für die Einführung

von Staatszuschüssen

Die Staatszuschüsse werden m i t dem Hinweis gefordert, die Parteien erfüllten wichtige öffentliche Aufgaben i m Interesse der staatlichen Gemeinschaft 20 . Gemeint ist, daß die Parteien Kandidaten auszuwählen haben, den Staatsbürger unterrichten und politisch weiter15

BVerfGE 4, 27 ff. st. Rspr. 16 Maunz-Dürig, A r t . 21 Rdn. 2—4, 44/45; v. Mangoldt-Klein, S.616; W e r nicke, A r t . 21 S. 3; Bericht, S.70, 158; Eschenburg, Probleme der Parteiflnanzierung, S. 5; Seifert, Z u r Rechtsstellung der politischen Parteien, S. 2; PartGE 59, Begründimg, S. 11. 17 Vgl. i m einzelnen Henke, Recht der politischen Parteien, S. 32 ff.; nach §§ 2 Abs.4 PartGE 64 u. 65 werden die Parteien als e.V. angesehen; CDU/CSU (§1 der Satzung der CSU i. d. Fassung v. 13.6.1959) u. F D P (§37 d. Satzung i. d. Fassung v o n 1963) sehen sich als e . V . an, die SPD als n. e. V. 18 Vgl. Bericht, a . a . O . ; Krüger, A l l g . Staatslehre, S.371; PartGE 59 S. 11; Kewenig, S. 832 f.; Ridder, Gutachten, S. 3. i» Vgl. Henke, a. a. O., S. 5 f., 10 f., 82 ff., der sich insbesondere m i t der Lehre v o n der Identität v o n Staat, Parteien u n d Gesellschaft (Leibholz, Strukturprobleme, S. 93 ff.) kritisch auseinandersetzt. 20 Bericht, S.212; Dübber, Parteiflnanzierung, S.75; Burgbacher, D U D 3.4.1964 u n d Rhein. M e r k u r 24.7.1964.

III. öffentliche Mittel

59

bilden und die gesamte parlamentarische Arbeit tragen. Hingewiesen w i r d auch darauf, daß andere private Einrichtungen für ihre politische Arbeit Staatszuschüsse erhalten 2 1 , während gerade die Parteien eine finanzielle Förderung besonders benötigten, u m bei der Gesetzgebungsarbeit gegen den Einfluß der Bürokratie und der Verbände bestehen zu können. Letztlich könnten die Staatsmittel die Abhängigkeit der Parteien von privaten Spenden m i t ihren Gefahren, die schon A r t i k e l 21 Abs. I Satz 4 einschränken wollte, zurückdrängen 22 . Insgesamt würde eine Festigung des demokratischen Staatswesens eintreten. I n allen Punkten liegt zunächst eine gewisse Berechtigung. Unbestreitbar erfüllen die Parteien bei der Vertretung der Wähler öffentliche Aufgaben. Es liegt daher i n öffentlichem Interesse, daß sie diese Aufgaben finanziell gesichert und unabhängig erfüllen. Sie müssen i n der Lage sein, qualifizierte Abgeordnete und einen Expertenstab für die Gesetzgebungsarbeit heranzubilden und sie müssen i n Unabhängigkeit zu privaten Interessenvertretern arbeiten können. Solange es den Parteien trotz ihrer Bemühungen nicht gelingt, ihre Eigenmittel zu verstärken, die Spenden aber nicht ohne Nachteile sind, ist es i m Interesse der Allgemeinheit, diese Aufgaben durch öffentliche M i t t e l zu sichern. Es handelt sich u m eine Sicherung der Tätigkeiten der Parteien, nicht also der Institutionen als solcher. Ein großer Teil dieser Tätigkeit besteht i n der Parlamentsarbeit, die theoretisch von den Fraktions- und Abgeordnetenmitteln getragen sein sollte. Diese könnte man erhöhen, die Tätigkeit der Parteien beschränkt sich jedoch nicht darauf. So ist z.B. die politische Bildungsarbeit der Parteien nicht allein ein Vorwand zur Erlangung der Zuschüsse23, sie w i r d auch von den Parteien geleistet, auch wenn sie zumeist auf Parteimitglieder beschränkt ist und nicht m i t der Werbearbeit gleichgesetzt werden kann 2 4 . 21 Schröder, Deutsches Fernsehen, 23.11.1959; Krone, BTagsStenBer. 1954, 2856. Bericht, S.212; Eschenburg, a.a.O., S.33; Dichgans, Rhein. M e r k u r 15.7.1955; Rabus, S. 190; Burgbacher, a . a . O . ; Krüger, Allgem. Staatslehre, S. 566; Lohmar, S.97; Flach, S. 147; Wagner, Die W e l t 5.9.1964; Dorn, BTagStenBer. 1964, 5761. Wie Eschenburg, a. a. O., S. 34, meint, u m die Ansicht des B V e r f G „abzutasten". 24 Treffend Sternberger, F A Z 3.8.1959: „Werbung ist nicht B i l d u n g " ; vgl. auch Augstein, Der Spiegel 3.2.1965. Vgl. aber Friedlein, S. 31, wonach die SPD 1963 f ü r politische Bildungsarbeit D M 5,2 M i l l , ausgab, bei der C D U fehlt dieser Etatposten. F ü r die Schulbuchaktion 1964, als neutrale politische L i t e r a t u r an Schulen verteilt wurden, gab die SPD D M 2,5 M i l l , aus. Nach dem Vortrag v o r dem B V e r f G a m 23.6.1965 w i l l die C D U f ü r „politische Seminare, Studienreisen, Studieneinrichtungen, wirtschaftliche

60

C. Gegenwärtige Formen der Parteifnanzierung

Insgesamt zeigen sich genügend öffentliche Belange, die es rechtfertigen, die Parteien bei ihrer derzeitigen Finanzlage m i t Mitteln der Allgemeinheit zu unterstützen. Es gilt jedoch, zunächst die besonderen Folgen der öffentlichen Zuschüsse zu berücksichtigen, bevor die Frage ihrer rechtlichen Zulässigkeit abschließend beurteilt werden kann. γ) Bedenken

gegen die Staatszuschüsse

αα) Gefahr der Abhängigkeit vom Staat Es w i r d vorgebracht 25 , die Parteien dürften sich nicht i n Abhängigkeit zum Staat begeben dürfen. Es bestünde die Gefahr der Entstehung von Staatsparteien 26 , die nicht mehr das Volk, sondern die Staatsgewalt repräsentierten. Die Parteien würden zu Staatsorganen und verlören damit ihre demokratische Rechtfertigung 27 . Wie bereits dargelegt, sind die Parteien vom Grundgesetz zwar i n das Verfassungsgefüge einbezogen worden, nicht aber i n die Staatsorganisation 28 . Die Parteien stellen nicht den Staat dar 2 9 , sondern der Staat ist der „Standpunkt über den Parteien" 3 0 . Es wäre i n der Tat m i t A r t . 21 GG unvereinbar, wenn die Parteien zu Organen der staatlichen Gewalt und vom Staat kontrolliert und gelenkt würden. Das würde aber voraussetzen, daß staatliche Organe durch die Zuschüsse die Möglichkeit konkreter Beeinflussung der Parteien erhielten. Die Parteien bewilligen sich aber praktisch die M i t t e l i m Parlament selbst. Die Exekutive als Staatsorgan beeinflußt diese Entscheidung nicht; Grundlagenforschung, Jugend-, Studenten- u n d Frauenarbeit, K u l t u r p o l i t i k sowie zur Förderung des europäischen Gedankens" 1962 D M 3,4 M i l l , v e r w a n d t haben, die SPD f ü r „politische Bildungsarbeit" D M 2,1 Mill., die F D P f ü r „Bildungsarbeit" D M 647 000, Die W e l t 23.6.1965. Stellte die politische B i l d u n g die einzige Rechtfertigung der Zuschüsse dar, so müßten sie geringer u n d zweckbestimmter sein u n d besser kontrolliert werden, vgl. Eschenburg, Die Zeit 14.4.1961; Dübber, a. a. O., S. 81; Petry, S. 304; SchmittVockenhausen, BTagsStenBer. 1964, 5755. 25 Bericht, S.212; Dübber, a.a.O., S.82; Nau, Vorwärts 1.4.1964; MaunzDürig, A r t . 21 Rdn. 85; v. Merkatz, S.266; Heinemann, BTagStenBer. 1960, 5642 u. i n : Die W e l t 5.9.1964; Kewenig, S. 834; Die W e l t 19.12.1964. 2β So Freund, F A Z 30.5.1960; Koellreutter, S. 79; Schmitt-Vockenhausen, Die W e l t 21.4.1962; Gresmann, Die Zeit 25.7.1958; Dechamps, F A Z 28.4.1960. 27 Vgl. Kewenig, S.834, 836; Conrad, Die W e l t 5.1.1965; Böhm, Rhein. M e r k u r 28.3.1964. Vgl. Abschn. C. I I I . 1. b) α) u n d Henke, Recht der politischen Parteien, S. 4 ff., 10 f. 2» So aber Burgbacher, D U D 8.4.1964; Baring, W D R 20.3.1964; Wagner, Die W e l t 5.9.1964. 30 Krüger, Allgem. Staatslehre, S. 567; Dübbers Ansicht, a.a.O., S. 83: „Der Staat ist nicht neutral. Sein Handeln ist das politische Wollen der regierenden Partei", setzt unzulässig Staat m i t Mehrheitspartei gleich; vgl. a u d i Kewenig, S. 834.

III. öffentliche Mittel

61

das Ressort, das die M i t t e l verwaltet, hat nur eine Auszahlungspflicht und bleibt insofern gegenüber den Parteien neutral. Einflußund Kontrollmöglichkeiten der Verwaltung bei der haushaltsrechtlichen Rechnungslegung sind bei der bisherigen Handhabung positivrechtlich ausgeschaltet worden 3 1 . Die Gefahr der Entstehung von Staatsparteien ist danach nicht gegeben. Davon zu trennen ist die Frage einer Abhängigkeit der Minderheit i m Parlament von der Mehrheit, welche durch Veränderung von Umfang und Verteilungsschlüssel der Zuschüsse ihre Stellung mißbrauchen könnte. Dies ist jedoch eine Frage der Verteilung und berührt nicht die Unabhängigkeit der Parteien von der staatlichen Gewalt. Es könnte i n Zeiten von haushaltsrechtlichen Schwierigkeiten eine Verringerung der Staatszuschüsse notwendig werden. Dadurch könnten private Einflüsse auf die Parteien wieder u m so stärker wirksam werden, denn die Parteien werden die privaten Quellen bei den bisherigen Zuschüssen nicht mehr i n bisherigem Umfange pflegen und könnten ohne die Zuschüsse i n eine größere Abhängigkeit als vor deren Einführung geraten 32 . U m den Parteien eine bestimmte Sicherheit zu geben und die Minderheiten von den Mehrheitsparteien unabhängiger zu machen, ist vorgeschlagen worden, eine gesetzliche Pflicht zu gewissen Zuschüssen i n das Parteiengesetz einzubeziehen 33 . Es gibt insofern kaum einen Weg von den Zuschüssen zurück. Die gesetzliche Pflicht ist jedoch nicht so hoch anzusetzen, daß die Parteien auf die beiden anderen Säulen ihrer Finanzen, den Eigenmitteln und den Spenden, ganz verzichten können. Nur ein gesundes Gleichgewicht der Finanzquellen ermöglicht es den Parteien, ohne Schaden auf einen Teil ihrer Einnahmen verzichten zu können. Es ergibt sich, daß die Staatsmittel nicht zu einer Abhängigkeit der Parteien vom Staat führen, wenn sie i n Grenzen gehalten werden. Die Staatszuschüsse sind insofern das kleinere Übel gegenüber einer Abhängigkeit von privaten Geldgebern 34 . Wenn das Verhältnis der Parteien zum Staat durch die Zuschüsse wenig verändert wird, so 31 Vgl. i m einzelnen Abschn. C. I I I . 1. a). 32 Die SPD gibt an, sie lasse deswegen die Zuschüsse nicht i n den Parteiapparat fließen, sondern benutze sie n u r f ü r politische Bildungsarbeit, vgl. Nau, Vorwärts 1.4.1964; Brandt, Die W e l t 13.4.1964; A u s k u n f t v o m 13.10.1964. 33 Bericht, S. 216 „Bestimmter Betrag nach der Zahl der Wahlberechtigten"; Burgbacher, D U D 8.4.1964, schlägt 1,— D M , Köpke, Die W e l t 21.3.1964; 0.50 D M pro Wähler v o r ; vgl. Flach, S. 147; §20 Abs. 1 PartGE 64 nennt 1,— D M pro Wahlberechtigten; dagegen PartGE 65; vgl. Die Welt 24. u. 25. 2.1965. 34 Rabus, S. 193; Krüger, AUgem. Staatslehre, S.567.

62

C. Gegenwärtige Formen der Parteifnanzierung

könnte für gelten.

das Verhältnis der Parteien zum Bürger ein anderes

ßß) Das Verhältnis der Parteien zur Öffentlichkeit Vielfach w i r d die ablehnende Haltung der Öffentlichkeit gegenüber Einführung und Erhöhung der Staatszuschüsse angesprochen 35 . Die Schlüsselposition, die die Parteien bei politischen Entscheidungen besitzen, brachte den Eindruck m i t sich, daß die Parteien ihre Monopolstellung i m Parlament zu einem „Wirtschaften i n die eigene Tasche" ausgenutzt hätten. Ohne Rücksicht auf eine angespannte Finanzlage und berechtigte Forderungen anderer Kreise habe ein „ K a r t e l l begehrlicher Interessen" 36 eine „Selbstbedienung" 37 vorgenommen. Es ist für die Parteien gefährlich, wenn der Eindruck entsteht, daß sie sich zu selbständigen Machtgebilden entwickeln, denen es auf ein enges Verhältnis zum Staatsbürger nicht mehr ankommt. Besonders die Verbände trachten danach, die Stellung des Bindeglieds zwischen Staat und Gesellschaft einzunehmen; eine reine Interessenvertretung dient aber nicht dem Gesamtwohl. Darum müssen die Parteien, nicht zuletzt m i t Hilfe der neuen Zuschüsse, sich bemühen, der Öffentlichkeit ihre vielfältigen Aufgaben nahezubringen. Dies kann durch politische Bildungsarbeit, Werbung neuer Mitglieder, insbesondere aber durch vorbildliches politisches Handeln erfolgen. Dazu muß auch Sparsamkeit und Begrenzung des Parteiapparats gehören 38 . Es muß auf die teilweise höheren Subventionen i m wirtschaftlichen Bereich verwiesen werden 3 9 ; ferner auf die Tatsache, daß die Parteivertreter zwar i m Parlament über Milliardenbeträge entscheiden, selbst aber für jede kleine Spende „betteln" gehen müssen 40 . Letztlich sei wiederholt, daß auf diese Weise die i n der Öffentlichkeit oft diskutierten Gefahren privater Einflußnahmen auf die Parteien eingeschränkt werden. γγ) Strukturveränderung innerhalb der Parteien Gewichtiger als das Verhältnis von Parteien zu den Staatsbürgern allgemein kann das Verhältnis zu ihren Mitgliedern beeinträchtigt sein. 35 Bericht, S. 218; Rabus, S. 192; Roesch, Probleme des A r t . 21 I 4, S.74; Dübber, Parteiflnanzierung, S. 81; Köpke, Die Welt 21.3.1964; Nau, W D R 24.5.1964; Wehner, BTagStenBer. 1964, 5777; Kewenig, S. 834; Conrad, Die W e l t 5.1.1965. se Sternberger, F A Z 21.5.1962. 37 Schmitt-Vockenhausen, Die Welt 14.4.1964 u. BTagStenBer. 64, 5756; Sommer, Die Zeit 3.4.1964. 38 Willms, Rhein. M e r k u r 24.7.1964; Augstein, Der Spiegel 3.2.1965. 3» Rabus, S. 192. 40 Eschenburg, Probleme der Parteiflnanzierung, S. 27; Varain, Das Geld der Parteien, S. 510; Rapp, F A Z 23.2.1960.

III. öffentliche Mittel

63

Es w i r d befürchtet 41 , daß die Staatsmittel die Struktur der Parteien verändern. Die M i t t e l führten zu einer Machtkonzentration i n den Händen der Funktionäre, zu einer Blähung des Apparats und zu einer Unabhängigkeit der Parteiführungen von der Mitgliederschaft. Die Richtung der Partei würde nicht mehr von den Mitgliedern, von unten nach oben bestimmt, sondern umgekehrt. Damit sei die innerparteiliche Demokratie nach Art. 21 Abs. I Satz 3 GG i n Frage gestellt. Aus den Parteien würden „Agenturen zur politischen Volksvertretung i n Auftragsverwaltung" 4 2 . Es ist nun technisch nicht anders möglich als die Staatsmittel an die Führungsorgane der Parteien auszuzahlen, die sie verteilen. Ein gewisser Ausgleich innerhalb einer Partei besteht i n den Zuschüssen der Länder; es fließen auch M i t t e l i n die Gemeinden 43 , eine Entwicklung, die gefördert werden sollte. Es gibt Berichte über steigende Mitgliederzahlen und eine größere A k t i v i t ä t seit oder dank der finanziellen Sicherstellung der Parteien durch die Staatsmittel 4 4 . Die Parteien werden i m Interesse ihres Ansehens i n der Öffentlichkeit und aus Gründen des politischen Wettbewerbs bestrebt sein, ihren inneren demokratischen Aufbau zu vervollständigen. Ein Parteiengesetz hat endlich die Grundsätze über die innere demokratische Ordnung der Parteien näher festzulegen. Insgesamt werden Staatszuschüsse über die bestehenden Tendenzen hinaus keine grundlegenden Strukturveränderungen innerhalb der Parteien hervorrufen. Dies kann jedoch nur gelten, solange die Grundstruktur der Parteien als außerstaatliche Institutionen erhalten bleibt, also nicht zu sehr von den Zuschüssen überdeckt wird. Es fragt sich, welchen Umfang die Zuschüsse unter diesem Gesichtspunkt erreichen dürfen. δδ) Zulässiger Umfang der Zuschüsse Eine Möglichkeit der Einflußnahme für die Mitglieder und Untergliederungen einer Partei gegenüber den Führungsgremien stellen die finanziellen Leistungen der unteren Parteigliederungen dar, die vor allem die Beiträge einziehen und einen Teil davon abzuführen verpflichtet sind. Eine Einflußnahme mittels Kürzung dieser Abführungen « Vgl. Freund, F A Z 30.5.1960; Bericht, S.208, 213; v. Merkatz, S.266; Schmitt-Vockenhausen, Die W e l t 21.4.1962; Varain, a.a.O., S.511; Dübber, Parteiflnanzierung, S. 81, A n m . 460 m . w . Nachw.; Willms, Rhein. M e r k u r 24.7.1964; Kewenig, S. 839; Conrad, Die W e l t 5.1.1965. 42 Dübber, a. a. O., S. 83. 43 So i n Schleswig-Holstein u n d Niedersachsen, vgl. Abschn. C. I I I . 1. a). 44 Stoltenberg, WDR, 24.5.1964; Die W e l t 31.10.1964; vgl. Jahrbuch der SPD, 1962/63, S. 367 ff.

64

C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

ist jedoch nur solange möglich, als die Parteiführung auf diese M i t t e l und ganz allgemein auf die politische Unterstützung der Parteiorganisation angewiesen ist. Die Staatsmittel versetzen nun je nach ihrem Umfang die Parteiführung i n die Lage, unabhängiger von der Parteiorganisation zu entscheiden. Sie kann ζ. B. durch die Verteilung der Staatsmittel innerhalb der Partei Einflüsse lenken. I n der Folge könnten die Mitglieder und Untergliederungen an Entscheidungsgewalt und Interesse verlieren, was dann i m Laufe der Zeit den Einfluß der Parteiorganisation weiter verringert. Damit w i r d aber die letztliche Entscheidungsgewalt der Mitglieder über die Politik der Partei beeinträchtigt und die innerparteiliche Demokratie gemäß Art. 21 Abs. I Satz 3 GG untergraben. Sicher stimmt die Wirklichkeit der Willensbildung i n den Parteien nicht immer m i t diesem Idealbild überein; die Tendenz darf jedoch nicht soweit verstärkt werden, daß die Parteien nicht mehr als Staatsbürgerorganisationen, sondern mehr als Staatsorgane erscheinen. Wenn die Staatsmittel nicht zu einer Beeinträchtigung des freien gesellschaftlichen Grundcharakters der Parteien und ihres demokratischen A u f baus werden sollen, so kann dies nur durch eine Sicherung der privaten Kräfte innerhalb und außerhalb der Parteien geschehen. I n Bezug auf die Finanzen sind daher die nichtstaatlichen Einnahmequellen der Parteien zu erhalten und zu sichern. Es muß ein gleichmäßiges Kräfteverhältnis i n den Einnahmen der Parteien vorhanden sein. Solange die Eigenmittel der Parteien nicht ausreichen, muß versucht werden, die Fremdquellen jede für sich nicht zu sehr überwiegen zu lassen, d. h. ein Gleichgewicht zwischen den beiden Fremdquellen herzustellen. I m Grundsatz hieße das, daß die M i t t e l einer Partei, die die Eigenmittel übersteigen, etwa gleichmäßig zu je 50°/o aus Spenden und aus öffentlichen Mitteln bestehen sollten. Insbesondere sollte keine der beiden Fremdquellen das Übergewicht über die beiden anderen erlangen. Es muß gewährleistet sein, daß beide privaten Quellen insgesamt stets die Uberhand über die Staatsmittel behalten. Es kommt also nicht darauf an, daß pro Bürger oder Wähler jährlich „ n u r " D M 1,— aus öffentlichen Haushalten an die Parteien fließt 45, sondern es kommt auf das Verhältnis der verschiedenen Einnahmequellen an 4 6 . Es fällt schwer, eine feste Regel aufzustellen, zumal bei den Mitgliederparteien die Eigenleistungen und bei den Wählerparteien die Spenden überwiegen. Dieser Lage w i r d auch § 16 Abs. 3 45 W o m i t die Erhöhimg i m Jahre 1964 begründet w u r d e ; vgl. Burgbacher, D U D 8.4.1964; § 20 Abs. 1 PartGE 64 (Auszug D). 46 Vgl. Varain, Das Geld der Parteien, S. 510.

III. öffentliche Mittel

65

PartGE 65 47 nicht gerecht. Danach müssen die Eigenmittel der Parteien „die Zuschüsse i n einem angemessenen Verhältnis übersteigen". Darin werden private Zuwendungen Dritter, auf die insbesondere die Wählerparteien angewiesen sind, nicht berücksichtigt. Es müßte daher heißen, daß die nichtstaatlichen M i t t e l die Zuschüsse i n angemessener Weise übersteigen müssen. Es ergibt sich, daß die Staatsmittel i n einem gesunden Verhältnis zu den privaten Quellen der Parteien stehen müssen. Keinesfalls sollten die Staatsmittel i n den Einnahmen einer Partei überwiegen. Was darüber hinaus geht, muß i m Hinblick auf A r t . 21 und den Grundcharakter der Parteien als unzulässig erscheinen 48 . Der Jahresbedarf aller Parteien ist auf etwa 70 M i l l . D M zuzüglich von 60 M i l l . D M für Wahlkampfkosten, d. h. auf etwa jährlich 85 M i l l . D M geschätzt worden 4 9 . Als ungefährer Anhaltspunkt kann daher gesagt werden, daß die Staatsmittel derzeitig einen Betrag von 30 M i l l . D M nicht wesentlich übersteigen sollten. Hierbei muß es sich wohlgemerkt u m den Gesamtbetrag i n Bund, Ländern und Gemeinden handeln, nicht nur um den Bundeszuschuß. Diese Grenze hatten die Zuschüsse, das gibt auch der Initiator Stoltenberg zu 5 0 , i m Jahre 1962 erreicht, als der Bundeszuschuß 20 M i l l . D M und die Ländermittel etwa 10 M i l l . D M betrugen. M i t der Erhöhung auf einen Bundeszuschuß von 38 M i l l . D M i m Jahre 1964 w i r d jedoch der Anteil der Staatsmittel auf 60% der Parteieinnahmen heraufgesetzt, bei den Wählerparteien wahrscheinlich noch höher 5 1 . So wenig die Grenze auf einen genauen Betrag festzulegen sein mag, m i t dieser weitgehenden Erhöhung ist die Grenze des rechtlich Tragbaren überschritten und die Vollfinanzierung einiger Parteien durch den Staat i n greifbare Nähe gerückt. Z u sehr ist damit das Gewicht der Parteieinnahmen von den privaten auf die öffentlichen M i t t e l gelegt und der privat-rechtliche Grund47 Vgl. Auszug E. « So Stoltenberg, Die W e l t 21.4.1962; u n d WDR, 24.5.1964; Köpke, Die Welt 21.3.1964; Baring, WDR, 20.3.1964; Höcherl, lt. Köpke, Die W e l t 29.1.1964; Christ u n d Welt 27.3.1964; Mende, WDR, 5.4.1964; Nau, V o r wärts 1.4.1964; Gentscher, WDR, 24. 5.1964; Die W e l t 29.1.1964, 19.12.1964 u n d 25.2.1965; Conrad, Die W e l t 5.1.1965; Kewenig, S. 839. 49 Friedlein, S. 30ff.; Burgbacher, D U D 8.4.1964; vgl. die Angaben der Schatzmeister, Die W e l t 23.6.1965, wonach 1962 ca. 66 Mill., 1964 bereits ca. 90 M i l l . D M benötigt wurden. Vgl. aber die K r i t i k v o n Erler, Die W e l t 15.4.1964, der die Jahresausgaben der drei großen Parteien f ü r 1963 auf etwa 60 % des Bundeszuschusses ( = etwa 23 M i l l . DM) schätzt. ß o Vgl. Stoltenberg, Die W e l t 21.4.1962. Proske, DFS/NDR 7.9.1964, errechnete zu diesem Z e i t p u n k t einen A n t e i l von 65% bei der CDU/CSU, 50°/o bei der SPD u n d 52°/o bei der F D P ; nach Dübber, Die Zeit 5.11.1964, stammen aus Bundeszuschuß 45% der Einnahmen der CDU, 26% der SPD u n d 63% der FDP. 5 Plate

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C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

Charakter der Parteien überdeckt worden. Dieser Beschluß widerspricht nicht nur einer bisher üblichen Auffassung innerhalb der westlichen Demokratien. Es fragt sich auch, ob diese Praxis m i t dem Recht unserer Demokratie, wie es i n A r t . 20,21 GG verankert ist, vereinbar ist. Die weitgehende K r i t i k 6 2 an der letzten Erhöhung erscheint berechtigt. Grundsätzlich sind jedoch die Staatsmittel, wenn sie nicht den jetzigen Umfang annehmen, als rechtlich anzuerkennender Weg der Parteifinanzierung anzusehen. Es darf sich aber nur u m eine Teilfinanzierung handeln. Das BVerfG hat i m Spendenurteil 53 ausgesprochen: „Da die Abhaltung von Wahlen eine öffentliche Aufgabe ist und den Parteien bei der Durchführung dieser öffentlichen Aufgabe von Verfassung wegen eine entscheidende Rolle zukommt, muß es auch zulässig sein, nicht nur für die Wahlen selbst, sondern auch für die die Wahlen tragenden politischen Parteien finanzielle M i t t e l von Staats wegen zur Verfügung zu stellen." Auch die h. L. hält die Staatszuschüsse für rechtlich zulässig 54 , ohne jedoch die verfassungspolitischen Nachteile zu verkennen 55 . Von dieser Frage ist nun die K r i t i k zu trennen, die sich gegen die derzeitige Handhabung der Zuschüsse richtet, vor allem gegen die Verteilung der M i t t e l und gegen die haushaltsrechtliche Regelung. Diese K r i t i k ist gegen die Praxis, nicht gegen die grundsätzliche Zulässigkeit der Staatsmittel gerichtet und kann daher das Zwischenergebnis nicht berühren. I m folgenden geht es also nur noch u m die Rechtmäßigkeit der Handhabung der Staatszuschüsse. «2 Vgl. Eschenburg, Die Zeit 27.3.1964; Köpke, Die W e l t 21.3.1964; Christ u n d W e l t 27.3.1964; Flach, S. 147; Die W e l t 21.4.1964; nach §§20,22 PartGE 64 (Auszug D), soll sich der Zuschuß i n B u n d u n d Ländern auf 60 M i l l . D M erhöhen, zuzüglich 30 M i l l , durch Spendengutscheine; vgl. K r i t i k v.Conrad, Die Welt 5.1.1965; Fromme, F A Z 13.3.1965; Die W e l t 19.12.1964; F A Z 19.12.1964. 53 BVerfGE 8,51,63; vgl. auch 12,276,279 f ; B F H BStBl. 1962 I I I 228,231; Kewenig, S. 830, weist darauf hin, daß i m Jahre 1961 n u r 5 M i l l . D M „Sondermittel f ü r politische B i l d u n g " zur Beurteilung standen, heute evtl. eine andere Entscheidung des Gerichts möglich ist. 54 Eschenburg, Die Zeit 14.4.1961; Probleme der Parteifinanzierung, S. 34; Roesch, Probleme des A r t . 2114, S.74; Baring, WDR, 20.3.1964; Rabus, S. 189f.; Köpke, a . a . O . ; Stampfer, S.33; Hielscher, S. 18; Dichgans, Rhein. M e r k u r 15.7.1955; Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 195; Lohmar, Innerparteiliche Demokratie, S. 97; Krüger, Allgem. Staatslehre, S. 567. a . A . Freund, F A Z 30.5.1960; Sternberger, F A Z 21.5.1962; A r n d t , lt. Die W e l t 24.6.1965; Dübber, Parteifinanzierung, S.82f.; Schmitt-Vockenhausen, Die W e l t 21.4.1962; Willms, Rhein. M e r k u r 24.7.1964; die SPD ist nach § 16 Abs. 2 PartGE 65 (Auszug E) n u r f ü r M i t t e l f ü r politische Bildimgsarbeit, vgl. Nau, Vorwärts 1.4.1964, sie hat allerdings i n einigen Ländern Staatszuschüsse eingeführt, z . B . i n Niedersachsen, freilich als Fraktionsm i t t e l bezeichnet. 55 Vgl. zuletzt Henke, a. a. O., S. 196 u n d Kewenig, S. 829 ff.

I I I . öffentliche Mittel c) D i e V e r t e i l u n g

der

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Staatsmittel

Die Höhe des Anteils einer Partei an den Staatszuschüssen w i r d entweder i m Haushaltsgesetz selbst oder durch einen Beschluß von Parlamentsvorstand oder einem Parlamentsausschuß festgelegt 1 . Es haben sich dabei zwei Verteilungsgrundsätze herausgebildet. Die Höhe w i r d i n Anlehnung an das vorhergehende Wahlergebnis bestimmt, indem die gesamte Legislaturperiode hindurch gleichbleibend entweder nur die Stärke einer Partei i m Parlament oder diese i n Verbindung m i t einem gleichen Grundbetrag für alle Parteien, einem sog. Sockelbetrag, festgelegt w i r d . Soweit festzustellen 2 verteilen nach Fraktionsstärke und Sockelbetrag der B u n d (Sockelbetrag 20°/o), SchleswigHolstein (20%), Hessen (33 Va%) und Baden-Württemberg (4%). Die anderen Länder verteilen allein nach der Kopfstärke der Fraktionen. Bei den sog. Fraktionsmitteln ist dagegen allgemein ein Sockelbetrag vorgesehen. Zweiter Grundsatz der Verteilung der Zuschüsse ist ihre Beschränkung auf Parteien m i t einer Vertretung i m Parlament, es gilt also auch hier eine 5%-Klausel. Die Grundsätze der Chancengleichheit der Parteien verbieten n u n jede Differenzierung unter den Parteien, wenn sie nicht ein zwingender Grund erforderlich macht. Die unterschiedliche Höhe der Zuschüsse an die Parteien muß sich daher zunächst i m Grundsatz als Verstoß gegen die Chancengleichheit darstellen. Es fragt sich, ob nach einer „ W ü r d i gung der jeweiligen konkreten Gesamtsituation" die heutige Verteil u n g eine gerechtfertigte Differenzierung t r i f f t . α) Die Heranziehung

des

Stimmenverhältnisses

Das Verhältnis der Wählerstimmen der Parteien bzw. das Verhältnis der Sitze i m Parlament 3 , kurz „Proporz" genannt, ist das Ergebnis der demokratischen Wahl, i n der die Parteien i n Wettbewerb u m die Mehrheit i m Parlament treten. Die Staatsmittel sind zur Förderung dieser politischen Tätigkeit bei der Willensbildung des Volkes bestimmt. Der Umfang politischer Betätigung ist n u n keineswegs bei allen Parteien gleich. Das zeigt der Vergleich einer Regierungsmehrheitspartei m i t einer Neugründung einer Partei. Erstere trägt die Ver1 Soweit gesetzlich festgelegt, vgl. Abschn. C. I I I . 1. a). * Abschn. B. I I I . 2. c) A n m . 35; Eschenburg, Probleme der Parteifinanzierung, S. 36, meint einen „auch n u r einigermaßen gerechten Verteilungsschlüssel nicht zu finden"; Arndt, Der Spiegel 17.2.1965 (Leserbrief), hält deswegen jede A r t von Staatsfinanzierung der Parteien f ü r verfassungswidrig. 3 Die Unterschiede zwischen Stimmen- u n d Sitzzahl können an dieser Stelle unberücksichtigt bleiben, desgleichen der seltene F a l l partei- oder fraktionsloser Abgeordneter.

5*

68

C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

antwortung für die Regierungspolitik, sie hat diese Stellung durch die Schaffung eines umfassenden politischen Programms, durch die Aufstellung qualifizierter Kandidaten, durch Kontinuität und die M i t arbeit vieler Staatsbürger erreicht. Das gleiche gilt für die führende Oppositionspartei; sie trägt die Verantwortung der Kontrolle der Regierung sowie der diese tragende Mehrheitspartei. Demgegenüber kann eine Neugründung einer Partei nur begenztes politisches Gewicht mitbringen. Es wäre eine unangemessene Beurteilung der Gesamtsituation, wenn diese Unterschiede und die damit verbundenen Ausgaben nicht berücksichtigt würden. Es mag sein, daß gewisse Kosten, ζ. B. eine Mindestzahl von Wahlplakaten, für alle Parteien gleich sind 4 , i n der politischen Tagesarbeit insgesamt besteht jedoch ein deutlicher Leistungs- und Gewichtsunterschied zwischen den einzelnen Parteien. Es ist daher notwendig, auch bei den Staatsmitteln für die politische Arbeit zu differenzieren 5 . Dafür gilt es, nähere Merkmale zu finden.

αα) Die Merkmale der Bedeutung einer Partei Das Wahlergebnis ist der wichtigste Hinweis auf das politische Gewicht einer Partei. Denn die Stimmenzahl ist das Ergebnis der gerade zu fördernden politischen Arbeit und bestimmt zugleich die zukünftige Rolle der Partei bei den politischen Entscheidungen. Es muß aber beachtet werden, daß i m Laufe der Zeit Veränderungen i m politischen Gewicht einer Partei möglich sind. Es muß eine zwischenzeitliche Intensivierung oder Verminderung der politischen Arbeit berücksichtigt werden. Einen wichtigen Hinweis dafür können zwischenzeitliche Wahlergebnisse i m Bund bzw. Ländern und Kommunen geben. Richtig ist auch die Berücksichtigung des Umfangs der politischen Bildungsarbeit und der Veränderungen i n der Mitgliederzahl, denn die Organisationsarbeit ist Ausdruck der politischen Arbeit einer Partei nach innen und außen. Nicht geeignet als Merkmale dieser Arbeit sind Alter und Kontinuität einer Partei, da man sich hier an der Vergangenheit orientiert. Auch die Höhe der Parteiausgaben ist nicht geeignet, da dann die Wählerparteien für ihre schwache, nicht auf Freiwilligkeit aufgebaute Organisation belohnt würden. Ebenso kann die Tatsache der Regierungsverantwortung einer Partei nicht besonders bewertet werden, denn die Oppositionsparteien haben eine zumindest gleich zu bewertende Verantwortimg i m demokratischen Staat. 4 Schmitt-Vockenhausen, Die W e l t 21.4.1962 u n d Dübber, a. a. O., S. 83, fordern deswegen gleiche M i t t e l f ü r alle Parteien; Weber, S. 245, hinsichtlich der drei großen Parteien.

« Vgl. Weber, S. 245; Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 191 ff.

III. öffentliche Mittel

69

Erfolgt keine Berücksichtigung zwischenzeitlicher Veränderungen, so kann sich der V o r w u r f erheben, man fördere eine Tendenz nach rückwärts, ein Verstoß gegen die dynamische Entwicklung i n der Demokratie 6 . I n der Tat würde eine alleinige Orientierung am Wahlergebnis zu einer Zementierung des derzeitigen Zustandes der politischen Machtverhältnisse führen und der Status quo wäre garantiert. Die Demokratie ist aber auf die Möglichkeit eines dauernden Machtwechsels, auf „Herrschaft auf Zeit" angelegt 7 . Bei jeder Wahl sollen alle Bewerber die gleiche Ausgangsposition ohne Rücksicht auf die vorhergehende Wahl besitzen, eine Verteilung der Staatsmittel nur nach dem vorhergehenden Wahlergebnis gibt den siegreichen Parteien einen „Vorschub", da sie eine höhere Werbewirkung entfalten können 8 . Während es zwischen den Wahlen bei einer Partei, z.B. einer Neugründung, zu Profil und Gewicht kommen kann, kann eine siegreiche Partei bald zerfallen oder eine führende Rolle i n der Regierungs- oder Oppositionsverantwortung verlieren. Die Zuteilung der M i t t e l allein nach dem Proporz würde zerfallene Parteien künstlich aufrecht erhalten und neue behindern 9 . Ein gleicher Betrag für alle Parteien kann gleichfalls nicht i n Betracht kommen, da dies die großen Parteien unangemessen benachteiligen und die kleinen begünstigen würde. ßß) Die Erweiterung des Proporzes Außer den genannten Merkmalen des Stimmenverhältnisses und der Organisationsarbeit ist zu beachten, daß jede noch so kleine Partei ein gewisses Grundmaß an politischer Tätigkeit entfaltet. Auch wenn sie nicht i m Parlament vertreten ist, so trägt sie doch zur politischen Auseinandersetzung unter den Mitgliedern und i n der Öffentlichkeit bei. Einige Wahlausgaben wie Hauswurfsendungen und Plakate an den amtlichen Anschlagssäulen sind für alle Parteien gleich. Grundsätzlich sollte daher dieser Mindestsatz politischer Arbeit i n jeder β Vgl. Bericht, S. 217; Dübber, Parteiflnanzierung, S. 87 f.; Eschenburg, Probleme der Parteifinanzierung, S. 35, spricht v o n „Denaturierung" der Wahl, vgl. auch i n : Die Zeit 27.3.1964, 14.4.1961, 9.4.1965; Dechamps, F A Z 28.4.1960; Freund, F A Z 30.5.1960 spricht v o n „Verewigung des schauerlichen Proporzes"; Schmitt-Vockenhausen, Die W e l t 21.4.1962; Hesse, Parteien, S. 37 A n m . 69; Flechtheim, Die Zeit 10.4.1964; Weber, S. 245; B r e i t ling, Das Geld i n der deutschen Parteipolitik, S. 362; Ridder, Gutachten, S. 5; Flach, S. 147; Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 195 f.; Kewenig, S, 836; Conrad, Die W e l t 5.1.1965; Fromme, F A Z 13.3.1965. ? Ausspruch v o n Bundespräsident Prof. Heuss, Rundfunkrede 10. 9.1959. β Eschenburg, a. a. O., S. 35; Löwenstein, Verfassungsrecht der USA, S. 160 f.; Richert, D Z u W Z 22.2.1960; vgl. den bekannten Satz A r n d t s : „ . . v e r k ü r z t das Recht der Minderheit, Mehrheit zu werden", vgl. Dübber, a. a. O., S. 83. » Willms, Rhein. M e r k u r 24.7.1964.

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C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

Partei unabhängig von dem vorangegangenen Wahlergebnis m i t Hilfe eines für alle Parteien gleichmäßigen Sockelbetrages berücksichtigt werden 1 0 . Dessen Höhe ist schwer festzulegen, bei einem zu hohen Betrag würde die Tendenz der Parteienzersplitterung, bei einem zu niedrigen die Tendenz zum Status quo gefördert 11 . Wo gesetzlich ein Sockelbetrag vorgesehen ist, beträgt er 1 bis 8% pro Partei oder 4 bis 33 1/3% der Gesamtsumme 12 . I m Bundeshaushalt ist ein Grundbetrag von 20% der Gesamtsumme festgelegt 13 . Der Betrag von 25% der Gesamtsumme erscheint insgesamt als angemessen, u m sowohl der Zersplitterung als auch der Tendenz zum Status quo entgegenzuwirken. Es ergibt sich, daß ein der fortschreitenden Entwicklung angepaßter Verteilungsschlüssel schwer zu finden ist 1 4 , das aber m i t Hilfe eines Sockelbetrages einer Reihe von Bedenken Rechnung getragen werden kann. Ein Parteiengesetz, das den Schlüssel festlegen sollte, w i r d ohne eine allgemeine Klausel nicht auskommen. Sie könnte lauten: „Die Verteilung erfolgt je nach dem politischen Gewicht einer Partei, wie es sich aus den Wahlergebnissen i n Bund, Ländern und Gemeinden, aus dem Umfang ihrer öffentlichkeits- und Bildungsarbeit, der Stärke der Organisation und sonstigen Hinweisen ergibt. Ein Grundbetrag von 25% ist auf alle Parteien gleichmäßig zu verteilen 1 5 ." Damit ist auf jeden Fall wieder eine konkrete Entscheidung notwendig und es stellt sich die Frage, wer diese fällen soll. Bisher entschieden die Parteien i m Parlament selbst auch über die Verteilung. Hierin liegt jedoch eine gewisse Mißbrauchsgefahr. So muß von einer Abhängigkeit der kleineren von den großen Parteien i n dem Sinne gesprochen werden, daß die großen durch eine Veränderung des Verteilungsschlüssels zuungunsten der Opposition oder der kleinen Parteien politische Zugeständnisse und Vorteile erzielen könnten 1 6 . Andeio So Eschenburg, a.a.O., S.35, u n d Die Zeit 14.4.1961; v o n Merkatz, S. 266; Bericht, S. 217; vgl. auch BVerfGE 14,121,139 zu gleichen G r u n d sendezeiten i m Rundfunk. h Vgl. Eschenburg, a . a . O . ; Dübber, Parteifinanzierung, S.83; SchmittVockenhausen, Die Welt 21.4.1962. 12 Vgl. Abschn. C. I I I . 1. a). is Die CDU/CSU sichert sich i m Bundestag trotz ihrer engen Zusammenarbeit zwei Sockelbeträge. 14 Eschenburg, a. a. O., S. 36; Dübber, a. a. O., S. 82; Bericht, S. 217. 15 Vgl. dagegen § 8 Abs. 1 Satz 2 PartGE 59; §6 Abs. 1 Satz 2 PartGE 64 zieht w e i t e r h i n Regierungsverantwortung heran, § 5 Abs. 1 Satz 2 PartGE 65 neben dem Wahlergebnis n u r die Mitgliederzahl. ie Vgl. Eschenburg, D Z u W Z 31.8.1957 u n d Die Zeit 27.3.1964; SchmittVockenhausen, a . a . O . ; Dübber-Braunthal, S.785 u n d Dübber, Die Zeit 5.11.1964 berichten, die F D P habe auf G r u n d einer Veränderung des

III. öffentliche Mittel

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rerseits findet ζ. B. bei den Wahlsendungen i m Rundfunk allgemein eine Einigung statt, die sich nicht streng am Wahlergebnis hält 1 7 . Es bleibt bei groben Verletzungen der Chancengleichheit für die betroffene Partei der Rechtsweg, es besteht aber i n diesem Bereich ein großer Ermessensspielraum. Es könnte an die Einsetzung eines Schiedsgerichtes nicht unmittelbar Interessierter gedacht werden 1 8 . Das BVerfG hat sich mit der Frage des Gewichts politischer Parteien i n zwei Urteilen zu dem ähnlich gelagerten Problem der Sendezeiten i m Rundfunk geäußert 19 . Z u der Frage, wieviel Sendezeiten den Parteien zustehen, wenn die Chancengleichheit gewahrt bleiben soll, kam es zu folgenden Grundsätzen: Die Sendezeiten unterliegen ähnlich wie die Wahlfinanzierung als Vorbereitungshandlungen für die Wahl den Grundsätzen der Chancengleichheit. Dabei dürfen die Parteien unterschiedlich behandelt werden, damit der Wähler kein falsches B i l d vom Gewicht einer Partei erhält und die Parteienzersplitterung eingeschränkt wird. Das Wahlergebnis soll lediglich „Indiz für die gegenwärtige Bedeutung der Parteien" sein 20 . Das Wahlergebnis allein würde jedoch möglichen Kräfteverschiebungen nicht gerecht. Nach der Ansicht des Gerichts müssen Zeitdauer des Bestehens, Kontinuität, Mitgliederzahl, Umfang und Ausbau der Organisation und Vertretung i n anderen parlamentarischen Gremien herangezogen werden. Besondere Berücksichtigung verdiene auch die Regierungsverantwortung einer Partei. Weiter sagt das BVerfG 2 1 : „Eine schematische Anknüpfung an die Ergebnisse der vorhergehenden Wahl w ü r d e . . . auf eine Vorgabe i m Wahlwettbewerb hinauslaufen, die m i t dem Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen nicht zu vereinbaren wäre." Diesen Grundsätzen muß grundsätzlich zugestimmt werden, wenn auch die Gesichtspunkte wie Dauer, Kontinuität und Regierungsverantwortung nicht herangezogen werden dürfen. Damit erweist sich die heutige Praxis, die praktisch allein am Wahlergebnis anknüpft, als bedenklich. Wenn sich auch das heutige Parteiensystem konsolidiert hat und eine Gewichtsveränderung nur langsam möglich erscheint, muß doch bei der Verteilung der Zuschüsse Schlüssels i m Jahre 1962 aus Anlaß politischen Streits m i t der C D U einmal 800 000 D M verloren. 17 Vgl. Dübber, Parteifinanzierung, S. 79; Kitzinger, S. 277; vgl. Der Spiegel 15. 9.1965, S. 60. is w i e es die Parteien f ü r i h r A b k o m m e n zur Wahlausgabenbeschränkung v o m 5.11.1964 vorgesehen (verabschiedet a m 9.1.1965, Zusatzvertrag v. 7. 5.1965); vgl. Dübber, Die Zeit 5.11.1964. ι» BVerfGE 7, 99,108; 14,121,137 = N J W 20 BVerfGE 14,121,137. 21 BVerfGE, a. a. O., S. 137.

1962,1493,1494.

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C. Gegenwärtige Formen der Parteifnanzierung

stets geprüft werden, ob solche Veränderungen stattgefunden haben. Hinzu muß die Einführung eines Sockelbetrages kommen. Wo ohne Beachtung dieser Grundsätze nur das Wahlergebnis entscheidet, w i r d der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien verletzt. ß) Die Anwendung

der 5°/o-Klausel bei den Staatszuschüssen

αα) Die Geltung der 5%-Klausel bei der Stimmenverwertung Nachdem der Proporzgedanke i n erweiterter Form anzuerkennen ist, bleibt zu erörtern, ob die heute einhellige Praxis gerechtfertigt ist, daß nur die Parteien Zuschüsse erhalten, die bei den Wahlen 5% der Stimmen erzielt haben. Diese Differenzierung ist ein Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien, da ein Teil der Parteien von Vergünstigungen ausgeschlossen wird. Es fragt sich, ob ein zwingender Grund gegeben ist, der diese Unterscheidung rechtfertigt. Die 5°/o-Klausel ist i m Bereich der Stimmenverwertung nach Wahlen entstanden. Eine Partei, die nicht 5°/o der gültigen Stimmen auf sich vereinigt, w i r d grundsätzlich bei der Verteilung der Sitze i m Parlament nicht berücksicht (§ 6 Abs. 4 BWahlG, entspr. i n den Ländern 2 2 ). A n sich gilt auch i m Bereich der Stimmenverwertung der formalisierte Gleichheitsbegriff. Es w i r d jedoch als zwingender Differenzierungsgrund angesehen, die Arbeitsfähigkeit des Parlaments und der Regierung zu sichern und eine Aufsplitterung der politischen Kräfte zu verhindern 2 3 . A u f diesem Gebiet ist die 5%-Klausel fast einhellig anerkannt 2 4 , man spricht bereits von einem „gemeindeutschen Satz" 2 5 , getragen von einer allgemeinen Rechtsüberzeugung 26 . Die rechtliche Begründung der 5%-Klausel bedarf jedoch einer genaueren Untersuchung. Dabei muß unterschieden werden zwischen den Gesichtspunkten der Sicherung der parlamentarischen Arbeit und der Bekämpfung von Splitterparteien i m allgemeinen. Ausgangspunkt aller Erörterungen ist A r t . 21 des GG und die Lehre von der Chancengleichheit der Parteien. Dieser Grundsatz gilt zunächst für alle Parteien, gleichgültig, ob es eine Mehrheitspartei oder eine Splitterpartei ist 2 7 . A r t . 21 gibt den Parteien die Aufgabe der M i t w i r k u n g an der 22 N u r Bayern kennt eine 10°/o-Klausel, die i n einem Wahlkreis erreicht werden muß (Art. 14 Abs. I V Bayr.Verf., § 51 I I Bayr.WahlG v. 1958). 23 Vgl. Maunz-Dürig, A r t . 38 Rdn. 50 m . w . Nachw.; v. Mangoldt-Klein, S. 882; BVerfGE 1,246,247; 6,84,92; 6,104,112. 24 Vgl. A n m . 23. 25 BVerfGE 1, 209, 256; Mau, S. 163. 2β BVerfGE, a. a. O. 27 Bericht, S. 138.

III. öffentliche Mittel

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politischen Willensbildung des Volkes, die sich i m wesentlichen i m Parlament vollzieht. Die sachgerechte parlamentarische Arbeit bedarf einer Sicherung. Viele kleine Parteien i m Parlament führen oft dazu, eine sachliche Arbeit und die Bildung fester Mehrheiten zu verhindern oder zu erschweren. Kleine Parteien können dann i n größerem Umfang als es ihrem politischen Gewicht entspricht ihre Ziele durchsetzen, indem sie die größeren Parteien gegeneinander auszuspielen versuchen. Z u bedenken ist aber, daß diese Beeinträchtigung der parlamentarischen Arbeit i n jedem Mehrparteiensystem möglich ist und erst ein Zweiparteiensystem davon frei ist. Genauso, wie die kleinen Parteien i m Parlament mehr Gewicht erlangen könnten als Wähler hinter ihnen stehen, liegt eine Verfälschung des Wählerwillens darin, daß durch eine 5%-Klausel ein evtl. großer Teil der Wähler nicht i m Parlament vertreten ist 2 8 . Die Rechtsprechung 29 ist m i t Rücksicht auf die Weimarer Zeit etwas zu stark an dem seltenen Extremfall eines Staates orientiert, i n dem so viele Parteien bestehen, daß die „Arbeit von Parlament und Regierung völlig unmöglich" w i r d 3 0 . Insgesamt muß allerdings die 5°/o-Klausel nach den geschichtlichen Erfahrungen als Absicherung des entscheidenden Organs des demokratischen Staates, des Parlaments, als zulässig anerkannt werden. Z u trennen davon ist das Argument, eine 5%-Klausel sei gerechtfertigt, um allgemein das Entstehen von Splitterparteien zu verhindern. Eine Zersplitterung der politischen Kräfte kann zur Folge haben, daß die Parteien sich zu bloßen Interessenvertretungen bestimmter Bevölkerungskreise entwickeln oder radikale Ziele verfolgen. Es gibt jedoch keinen hinreichenden rechtlichen Grund dafür, solche Entwicklungen durch Sperrklauseln zu verhindern. Das Grundgesetz spricht nur von Parteien, gleichgültig, welche Ziele sie vertreten und i n welchem Maße sie zur Stabilität des Staates beitragen. Eine Beurteilung darüber, welche Partei dem Gemeinwohl durch ihre Ziele am meisten dient, hat nur der Wähler zu treffen. Das BVerfG 3 1 stellt fest, daß es unzulässig ist, m i t Mitteln der Wahltechnik Parteien auszuschalten, die für die Demokratie gefährlich werden könnten; dafür sei allein das Verbotsverfahren nach A r t . 21 Abs. I I GG vorgesehen. Die möglichen Gefahren eines Vielparteienstaates kommen erst i m Parlament zum Ausdruck. Es genügt somit, dessen Arbeit durch eine Sperrklausel zu sichern. Darüber hinaus erfordert aber die 28 Hamann, S. 274 f. (er wendet sich auch deshalb gegen die Klausel, w e i l sie nicht i m G G verankert ist). 29 BVerfGE 6,104,112. so Ridder, Gutachten, S. 8 A n m . 38, spricht v o n „Zwecklegende". 31 BVerfGE 1, 209,255, 257; 6, 84, 92.

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C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

Freiheit der Parteien, die insbesondere i n der Gründungsfreiheit des A r t . 21 Abs. I Satz 2 GG Ausdruck findet, daß sich Parteien jeder A r t außerhalb des Parlaments ungehindert betätigen können. Sie dürfen i n ihrem Bestreben, ihre Ziele durch Uberwindung der parlamentarischen Sperrklausel auch i m Parlament zu vertreten, nicht beeinträchtigt werden 3 2 . Nur so kann die dynamische Entwicklung i m demokratischen Staatswesen erhalten werden. Insgesamt ist somit bei der Anerkennung der 5%-Klausel deutlich zu trennen zwischen den gesamtstaatlichen allgemeinen Gefahren durch viele Parteien und der Erschwerung von Parlaments- und Regierungsarbeit. Ein so schwerwiegender Eingriff i n die Chancengleichheit der Parteien kann nur zum Schutze der parlamentarischen Arbeit gerechtfertigt sein, nicht aber zur Bekämpfung von Splitterparteien außerhalb des Parlaments. ßß) Die Übertragung der 5%-Klausel auf die Verteilung von Zuschüssen Wenn die 5%-Klausel auf dem Gebiete der Stimmenverwertung anerkannt werden muß, so heißt das nicht, daß man sie auch auf andere Bereiche übertragen kann. Bei Differenzierungen der Gleichheit kommt es stets auf die konkrete Gesamtsituation an 3 3 . Die Staatszuschüsse haben die Aufgabe, die Parteien i n ihrer politischen Arbeit zu stützen. Dies gilt weniger für die Parlamentsarbeit, wofür spezielle M i t t e l vorhanden sind, als für die tägliche politische Betätigung zwischen den Wahlen und für die Vorbereitung der Wahlen, ζ. B. durch Kandidatenaufstellung. Jede Partei, auch die kleinste, hat bei den Wahlen Kandidaten auszuwählen und sie der Öffentlichkeit bekannt zu machen. Ohne ein Mindestmaß an politischer Tätigkeit kommt also eine Partei, die konkurrenzfähig bleiben w i l l , nicht aus. Jede Partei stellt einen politischen Faktor dar, sie repräsentiert stets einen Teil der Staatsbürger und ist damit, wenn sie nicht gerade A r t . 21 Abs. I I unterfällt, ein Träger des demokratischen Staatswesens. Die M i t w i r k u n g an der politischen Willensbildung erfolgt nach dem Grundgesetz durch alle Parteien gleich; die dafür gedachten Staatsmittel müßten also auch allen Parteien zufließen. Es ist wahrscheinlich, daß ein großer Teil der Zuschüsse für Wahlkämpfe verwendet w i r d ; ein Hinweis dafür ist auch die haushaltsrechtliche Übertragbarkeit der Mittel 3 4 . Bei einer Wahl sollen sich 32 Mahrenholz, S.46f. 33 So zuletzt BVerfGE 14,121,138, m. w . Nachw. 34 Eschenburg, Die Zeit 27. 3.1964; vgl. den Bundeshaushalt 1965, Abschn. C. I I I . 1. a).

III. öffentliche Mittel

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aber alle Parteien und Kandidaten ohne Rücksicht auf vorhergehende Wahlen neu bewerben können. Es müssen also auch die zuvor nicht sehr erfolgreichen Parteien wieder gleiche Chancen m i t den anderen i m Wettbewerb u m Wählerstimmen erhalten. Ein Vergleich m i t der Sperrklausel bei der Stimmverwertung ist nicht möglich, da es sich hier u m einen anderen, einen vorparlamentarischen Bereich handelt 3 5 . Es steht keine Erschwerung von Parlaments- und Regierungsarbeit zu befürchten, da man sich noch vor der Stimmabgabe befindet. Der Wähler soll erst noch entscheiden, welche Partei ins Parlament einziehen soll. Nicht ins Parlament gelangte Parteien können dessen Arbeit nicht stören, sie leisten aber weiterhin eigene politische Arbeit. Sollte eine kleine Partei, sei es auch m i t Hilfe der Zuschüsse, die 5%Klausel bei der Stimmenverwertung überspringen, so erweist sie sich als Repräsentant eines großen Teils der Bevölkerung, die Staatsmittel waren also gerechtfertigt. Die M i t w i r k u n g an den Aufgaben der Parteien nach A r t . 21 GG ist jedenfalls nicht an eine Vertretung i m Parlament gebunden 36 . Da es sich u m verschiedene Ebenen handelt, läßt sich also nicht von einer Untergrabung der 5%-Klausel i m Parlamentsrecht sprechen. Wer hier einen „Widerspruch" sieht 37 , scheint unzulässigerweise die allgemeinen Gefahren von Splitterparteien, nicht aber nur die Erschwerung von Parlaments- und Regierungsarbeit als Rechtfertigung der 5%-Klausel anzusehen. Die Staatszuschüsse gelten aber primär anderer als parlamentarischer Arbeit, auch wenn sie i n bedenklicher Weise i n einigen Ländern als Fraktionsmittel erscheinen. Dafür, daß die kleinen Parteien durch die Zuschüsse keinen ihrer Bedeutung nach unangemessenen Werbeaufwand entfalten können, sorgt der Verteilungsschlüssel, der sich, ergänzt durch einen Sockelbetrag, grundsätzlich am Proporz orientiert. Eine 5%-Klausel ist auch nicht i n der Lage, zwischenzeitliche Aufwärtsentwicklungen bei kleinen Parteien bei der Verteilung der M i t tel zu berücksichtigen. Wenn man beachtet, daß die Zuschüsse die finanzielle K r a f t der Parlamentsparteien erheblich stärken, so ist die Wettbewerbsgleichheit der anderen Parteien bei den Wahlen sehr geschwächt und das Ergebnis der Wahl noch mehr als es die Verteilung nach dem Proporz schon vermag vorher festgelegt und „vorgeformt" 3 8 i n Richtung auf ein Zwei- oder Dreiparteiensystem. Diese Tendenz ist aber aus dem Grundgesetz keineswegs zu entnehmen. Insbesondere 35 3β 37 38

Vgl. Ridder, Mahrenholz, Eschenburg, Vgl. Weber,

Gutachten, S. 8. S. 47,90. Die Zeit 14.4.1961. S. 245.

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C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

ist die Gründungsfreiheit des Art. 21 Abs. I Satz 2 GG verletzt. Eine Oligarchie der bestehenden Parlamentsparteien, die die zukünftige Entwicklung kartellartig blockieren können 3 9 , ist m i t demokratischen Grundsätzen unvereinbar. Da die Zuschüsse diese Tendenz beim Bestehen einer 5°/o-Klausel bei der Verteilung sehr erheblich fördern, muß diese Klausel i n diesem Bereich unzulässig sein. Die speziell für den Bereich des Parlamentsrechts zulässige 5°/o-Klausel ist nicht übertragbar 4 0 , da die konkrete Gesamtsituation eine andere ist. Es w i r d eingewandt 41 , daß ohne eine Sperrklausel bei der Verteilung zu erwarten ist, daß sich eine Vielzahl von Gruppen als Parteien bezeichnen und Zuschüsse beanspruchen werden. Damit könnten i n der Tat die M i t t e l mißbraucht und verzettelt werden. Es ist leicht, die Definition einer Partei als eine Organisation m i t dem Bestreben einer Wahlbeteiligung einzuhalten, zumal es nur auf das Bestreben und zunächst nicht auf die tatsächliche Beteiligung ankommt. Wenn vielleicht auch Gruppen ohne echten Parteiencharakter versuchen werden, Zuschüsse zu erlangen, so können dabei aber auch echte Parteien entstehen, die sich berechtigterweise auf die Chancengleichheit berufen. U m nun aber nicht jede kleinste Partei, die die Ernsthaftigkeit ihres politischen Strebens nachweist, stützen zu müssen, wäre es zur Verhinderung von Mißbrauch und Verzettelung der Staatsmittel gerechtfertigt, doch bestimmte begrenzte Mindesterfordernisse aufzustellen 42 . I n dieser Situation liegt ein zwingender Grund zur Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichbehandlung vor. Es könnte an ein Unterschriftenquorum wie bei der Zulassung von Wahlvorschlägen gedacht werden 4 3 , damit hätte eine Partei einen politischen Wirkungsbereich nachgewiesen. Da ein Quorum aber bereits bei der Wahlzulassung erforderlich ist, ist es angebracht, auch bei den Zuschüssen eine Orientierung an dem Wahlergebnis vorzunehDübber, Parteifinanzierung, S. 83; Flechtheim, Die Zeit 10.4.1964; Feller, S. 105; Ridder, Gutachten, S. 8; Kewenig, S. 836 f. 40 Gegen die 5%-Klausel bei den Zuschüssen sind Roesch, Rechenschaftspflicht, S. 273; Seifert, E n t w u r f 59, S.990; v. Merkatz, S. 266; Bericht, S.216f.; Sternberger, F A Z 21.5.1962; Dübber, a.a.O., S. 81 f.; Ridder, a.a.O.; K e w e nig, S. 830,837; Tönnies, Die Zeit 10/4.1964; Schmitt-Vockenhausen, Die W e l t 2./4.4.1962; Flach, S.147; Fuß, S.394, Strack, Landtag SchleswigHolstein, StenBer. 1964 S.741f.; Bucher, Die W e l t 1.9.1965; Dechamps, F A Z 28.4.1960 spricht sehr treffend von einem unzulässigen „ H i n ü b e r schmuggeln" der 5%-Klausel v o m Parlamentsrecht ins allgemeine Parteienrecht. Bericht, S.217; Dübber, a.a.O., S. 82; Eschenburg, Die Zeit 14.4.1961; Willms, Rhein. M e r k u r 24.7.1964. « Eschenburg, Probleme der Parteiflnanzierung, S. 41; Stampfer, S. 33; Schmitt-Vockenhausen, Die W e l t 21.4.1962; Köpke, Die W e l t 29.1.1964. 4« Vgl. Ridder, Gutachten, S. 8.

III. öffentliche Mittel

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men. Bei der Teilnahme an einer Wahl zeigt sich die politische Bedeutung einer Partei, vor allem, wenn es sich u m eine neue Gruppe handelt, deren Gewicht vorher sehr schwer einzuschätzen ist. Es muß aber auch weiterhin zulässig sein, Parteien ohne jeden Anhang m i t sehr kleinem Stimmenanteil von den Zuschüssen auszunehmen. Es liegt nicht i m Zweck der Zuschüsse, völlig erfolglose und absterbende Gruppen oder Zufallsgründungen künstlich am Leben zu erhalten. Jede politische Arbeit erfordert, bevor sie praktisch wirksam wird, ein Mindestmaß an Organisation und Personal. Es ist daher unerläßlich, eine unterste Grenze für Zuschüsse zu schaffen. I m Grunde hat also eine Sperrklausel auch hier ihren Sinn, es geht nur u m ihre Höhe. U m den Bereich der demokratischen politischen Willensbildung möglichst für neue politische Entwicklungen offenzuhalten, ist die Grenze jedoch möglichst niedrig anzusetzen. Eine 5°/o-Klausel ist entschieden zu hoch; sie hat dazu geführt, daß i n der Bundesrepublik außer den drei großen Parteien fast keine andere politische Gruppe mehr an der parlamentarischen Arbeit teilnehmen kann. Wegen der großen Mißbrauchsgefahr erscheint die Quorumsgrenze von etwa 0,l°/o (§§ 21, 28 BWahlG) oder 0,25% 44 als zu gering. U m lediglich die Kleinstparteien auszuschalten, kann an eine l°/o-Klausel gedacht werden. Wer l°/o der Stimmen erringt, hat schon einen beträchtlichen Anhängerkreis und leistet entsprechende politische Arbeit. Wer darunter bleibt, w i r d kaum als ernsthafte und bedeutende politische Gruppe angesehen werden können 4 5 . Eine l°/o-Klausel w i r d i n etwa allen Gesichtspunkten gerecht; es ist daher auch nur i n diesem Umfange eine Durchbrechung der Chancengleichheit gerechtfertigt. Das BVerfG befaßt sich schon seit 1960 mit der Zulässigkeit der 5°/o-Klausel bei den Staatszuschüssen46, ohne daß bisher eine Entscheidung gefällt wurde. Zur Geltung der Klausel i m Bereich der Wahlvorbereitungen bestehen aber zwei Entscheidungen, die die Ansicht des Gerichts erkennen lassen. I m Jahre 1957 wurde die 5°/o-Klausel i m Bereich der damals bestehenden Steuervergünstigungen von Spen44 BVerfGE 4, 387; Mahrenholz S.80ff. 45 Vgl. Bucher, Die Welt 1.9.1965, i n Bezug auf Erstattung von W a h l unkosten durch den Staat. 46 Klage der Gesamtdeutschen Partei GDP (früher BHE) v o m 15.6.1960, danach Klage der Bayernpartei BP, eine Klage Hessens v o m 10.5.1965 wendet sich gegen die Zulässigkeit der Zuschüsse überhaupt. Nachdem a m 22./23. 6.1965 eine mündliche Verhandlung stattfand, wurde eine Entscheidung, die am 9.11.1965 verkündet werden sollte, erneut vertagt. D e r Z e i t r a u m von über fünf Jahren bedeutet eine bedenkliche Verweigerung des Rechtsschutzes, die i n diesem politischen Bereich k a u m wieder rückgängig zu machende Folgen hat, w i e die Entwicklung der klagenden Partei zeigt; Dübber-Braunthal, S. 786, vermuten, daß das Gericht einer Nichtigkeitserklärung auszuweichen versuchte; vgl. Ridder, Gutachten, S. 6.

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C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

den an Parteien für nichtig erklärt 4 7 , w e i l sie ein „evidenter Verstoß gegen die Wettbewerbsgleichheit" sei. Abgrenzungsschwierigkeiten bei der Feststellung der zu begünstigenden Gruppen dürften nicht zum Ausschluß kleinerer Parteien von der Begünstigung führen 4 8 . Deutlicher i n der Begründung ist die Entscheidung aus dem Jahre 1962, i n der der Ausschluß von Parteien, die nicht i m Parlament vertreten waren, von den Wahlsendungen i m Rundfunk aufgehoben w u r de 49 . Das Gericht führt aus, aus dem Recht, die Parteien i m Wahlzulassungsverfahren unterschiedlich zu behandeln (ζ. B. Quorum) ergebe sich nicht, auch i m Stadium der Wahlvorbereitung zu differenzieren. „Eine Differenzierung i n diesem 50 Bereich ist i n einem Staat, der die politischen Parteien durch seine Verfassung ausdrücklich zur M i t w i r k u n g an der politischen Willensbildung des Volkes beruft und der die Freiheit der Parteigründung verfassungsrechtlich garantiert, nicht gerechtfertigt." Diese Grundsätze müssen, sollen sie bei der Steuervergünstigimg von Spenden und für Rundfunksendungen Geltung haben, auch bei den Staatszuschüssen Anwendung finden 51. Aus dieser Einsicht heraus ist i n § 23 Abs. I PartGE 64 für die Vergabe von Spendengutscheinen des Staates an Parteien statt einer 5°/o-Klausel nur noch eine 0,5%Klausel vorgesehen 52 . Man kann dagegen nicht auf die Entscheidung des BVerfG verweisen, das den Erlaß einer einstweiligen Verfügung i m Streit u m die 5%-Klausel bei den Zuschüssen abgelehnt hat 5 3 . Dieser Beschluß beruhte auf der Erwägung, daß bis zu einer endgültigen Entscheidung des Gerichts der Ausschluß einer Partei von den M i t t e l n tragbarer sei als die Sperrung aller Zuschüsse; damit ist über die endgültige Anerkennung der 5%-Klausel i n diesem Bereich nichts ausgesagt. Der Bericht 5 4 hat unter Hinweis auf das Urteil hinsichtlich der Steuervergünstigung keinen Zweifel, daß eine Beschränkung der Zuschüsse auf Parlamentsparteien „nicht mehr i n Frage kommen kann". Das « BVerfGE 6, 273 ff. 48 BVerfGE, a. a. O., S. 280 f. 49 BVerfGE 7,99 ff. m i t A n m . Weber, DÖV, 1962,241 ff. «o Dieses W o r t ist i. d. Entsch. zur Betonung k u r s i v gedruckt, a. a. O., S. 108. «• Bericht, S.216f.; M e y e r - A r n d t , S.886. ß2 Vgl. Auszug D. « BVerfGE 12,276 ff.; vgl. auch Entsch. über den ähnlichen A n t r a g einer niedersächsischen Partei i n : Die Welt 4.8.1964. 54 Bericht, S. 216 f.; nach Ridder, Gutachten, S. 8, ist ein Verbot „unausweichlich".

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III. öffentliche Mittel

BVerfG muß folgerichtig die 5°/o-KIausel bei der Verteilung der Zuschüsse verwerfen. Das bedeutet nicht, daß eine aus sachlichen Gründen gerechtfertigte l°/o-Klausel nicht vom Gericht gebilligt würde. γ) Ergebnis Es ergibt sich zusammenfassend, daß die derzeitige Praxis bei der Verteilung der Zuschüsse zu rechtlichen Bedenken Anlaß gibt. Die schematische Anknüpfung an das vorhergehende Wahlergebnis für die gesamte Legislaturperiode, insbesondere aber die Anwendung der 5%-Klausel müssen als m i t dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien unvereinbar 5 5 und damit als verfassungswidrig angesehen werden. d)

Haushaltsrechtliche

Regelung

Als Staatsausgaben unterliegen die Zuschüsse an Parteien den Grundsätzen des öffentlichen Haushaltsrechts. Wenn auch die Regelungen i n Bund und Ländern nicht einheitlich sind, so lassen sich doch zwei Merkmale feststellen: Die M i t t e l werden unter der Bezeichming „für die politische Arbeit", „für die Arbeit nach Art. 21" oder als Fraktionsmittel i m weiteren Sinne vergeben. Z u m anderen werden die Verwendungsnachweise durchweg nicht von den Rechnungshöfen, sondern von einzelnen überprüft wie z.B. dem Rechnungshof- oder Landtagspräsidenten. a) Die Zweckbindung

öffentlicher

Mittel

Es liegt i m Sinne einer öffentlichen Ausgabe, daß sie zur Erfüllung eines i m öffentlichen Interesse liegenden Zwecks erfolgt. Jede Ausgabe muß daher zum Schutze der Vollständigkeit und Öffentlichkeit sowie der Lückenlosigkeit des Haushalts eine Zweckbindung besitzen 1 , die möglichst präzise zu fassen ist, u m ihre Überschreitung auszuschalten. Es fragt sich, ob die angegebenen Zweckbindungen für die Zuschüsse an die Parteien, die den früheren Begriff „Politische B i l dungsarbeit" abgelöst haben 2 , diesem Erfordernis genügen. I m Zeichen 55 Ridder, a. a. O., S. 9, sieht auch einen Verstoß gegen die Gleichheit der W a h l des einzelnen; fraglich, da die Zuschüsse den einzelnen nicht direkt berühren.

ι Viaion, S. 96; Wobster, S. 142,156; Bank, öffentlicher Haushalt, 1955, S. 51. 2 Eschenburg, Die Zeit 14.4.1961, hat i h n schon f r ü h als V o r w a n d bezeichnet; vgl. Dechamps, 28.4.1960; Petry, S. 304; Köpke, Die Welt 21. 3.1964; Dübber, Die Zeit 5.11.1964; der Begriff w i r d n u r noch i n Baden-Württemberg, Bremen u. teilw. Bayern v e r w a n d t ; jetzt wieder i n § 16 I I PartGE 65 (vgl. Auszug E).

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C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

der unvermeidlichen Ausweitung des öffentlichen Haushalts durch Übernahme neuer Aufgaben ist nun eine enge Zweckbindung nicht immer möglich. Das gilt vor allem bei den vielfältigen Förderungsmaßnahmen wie Subventionen i n der Wirtschaft und Zuschüssen für halböffentliche Aufgaben. I n diesen Bereichen bringt es die Materie m i t sich, daß man nur zu allgemeinen Formulierungen greifen kann, da die konkreten förderungswürdigen Objekte z.T. unbestimmt sind. Die weiteren Zweckbindungen sind ein bedenklicher, aber kaum zu umgehender Bestandteil des heutigen Haushaltsrechts. Nicht zu verwechseln sind die Förderungsfonds m i t den sog. Dispositions- oder Verfügungsfonds, wie ζ. B. dem Informationsfonds des Bundeskanzlers 3 , die bewußt aus Gründen „erhöhter Staatsraison" 4 offengehalten werden. Bei den Parteien w i r d nun gleichfalls nicht eine ganz bestimmte Tätigkeit, sondern i h r gesamtes Wirken bei der politischen Willensbildung gefördert. Dazu gehören Aufstellung von Kandidaten, Erarbeitung politischer Grundsätze und Programme, Information und Bildung von Mitgliedern und Nichtmitgliedern sowie Vorbereitung der Gesetzgebungsarbeit. Hierfür müssen die Parteien notwendig eine Organisation m i t entsprechenden Kosten unterhalten. Abgesehen von rein parteiinternen Angelegenheiten wie Sozialarbeit und Aufbau eines Vermögens, dient also jede Tätigkeit der Parteien einer politischen Arbeit i m Sinne von A r t . 21. Es läßt sich also die Förderung dieser Arbeit i n keine engere Zweckbindung, als wie sie die derzeitigen Haushaltspläne vorsehen, bringen, solange die M i t t e l für weitere Aufgaben als nur sog. Bildungsarbeit 5 gedacht sind. Unzulässig sind allerdings diejenigen Länderregelungen, die nur Fraktionszuschüsse kennen, diese aber offenbar auch der weiteren Parteiarbeit über den Rahmen des Parlaments hinaus zufließen lassen6. Hier w i r d die eindeutige Zweckbindung der Ausgabe nicht eingehalten. ß) Die Verwendungskontrolle Nach Art. 114 Abs. I I Satz 1 GG w i r d der Haushalt vom Bundesrechnungshof geprüft, i n den Ländern bestehen entsprechende Landesrechnungshöfe. I m Grundsatz hätten also die Parteien durch Belege nach § 64 RHO den Rechnungshöfen über die Verwendung der M i t t e l Rechenschaft abzulegen. Z u berücksichtigen ist noch § 64 a RHO. Da s Vgl. Bundeshaushalt 1965 Kap. 0403, T i t . 300 „Verfügungsfonds zur Förderung des Informationswesens" 13 M i l l . D M (sog. Reptilienfonds). * Vgl. Viaion, § 89 RHO, Rdn. 50, kritisch Eschenburg, Die Zeit 25. 8.1965. « Vgl. § 16 Abs. I I PartGE 65 (Auszug E). β Vgl. A n m . 9 Abschn. C. I I I . 1.

III. öffentliche Mittel

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die Parteien die Staatsmittel als außerhalb der Staatsverwaltung stehende Institutionen ausgeben, hätte die Prüfung der Verwendung nach den zu dieser Vorschrift erlassenen Richtlinien zu erfolgen 7 . Diese legen fest, daß die Verwaltungsstelle, die die M i t t e l auszahlt, ein sog. Vorprüfungsrecht über die Verwendung hat 8 , das den Rechnungshof entlasten soll. Damit bestünde für die Parteien i m Grundsatz eine doppelte Kontrollinstanz über die Verwendung der Mittel, die auszahlende Stelle und der Rechnungshof. Dieser Grundsatz ist jedoch i n beiden Fällen durchbrochen. Es fragt sich, ob diese Sonderregelung gerechtfertigt ist. αα) Das Vorprüfungsrecht der Verwaltung Gem. § 92 RHO ist die Vorprüfung der Verwaltung bei außerstaatlichen Stellen gerechtfertigt, u m die richtige Verwendung der Steuermittel möglichst sicher zu gewährleisten. Bei den Parteien besteht nun gegenüber den Fällen wirtschaftlicher Förderung die Besonderheit, daß ihre politische Stellung eine Selbständigkeit gegenüber der staatlichen Verwaltung erfordert. Es wäre ein Widerspruch, wenn die Verwaltung durch diese Prüfung einen Einblick i n Einzelheiten des innerorganisatorischen Lebens der Parteien erhielte; dann wäre die Freiheit der Parteien vom Staat beeinträchtigt. Demgegenüber haben die Parteien eine Kontrollfunktion über den Staat. Diese Aufgabe ist dem Vorprüfungsrecht der Verwaltung übergeordnet. Da Exekutive und Verwaltung von den regierenden Parteien getragen werden, könnte insbesondere die Opposition benachteiligt werden. Weil die Vorprüfung der Verwaltung stets nur eine zusätzliche Kontrolle neben dem Rechnungshof sein soll, ist es wegen des Eingriffs i n die Parteienfreiheit berechtigt, bei den Zuschüssen an die Parteien ausnahmsweise auf die Vorprüfung zu verzichten 9 . ßß) Die Ausschaltung der Rechnungshöfe Nach dem Grundsatz des A r t . 114 Abs. 2 GG hat die Prüfung der Staatsausgaben durch den Rechnungshof zu erfolgen. Nach § 2 BRechnungshofsG w i r d die Rechnungsprüfung durch die RHO geregelt, soweit diese dem Grundgesetz nicht widerspricht. Nach § 89 RHO kann die Prüfung von Haushaltsmitteln ganz unterbleiben oder einer anderen Stelle übertragen werden, soweit sie „ m i t 7 I m B u n d GMB1. 1953, 153 ff., entspr. i n allen Ländern, ζ. B. SchleswigHolstein, A m t s b l a t t 1953, 536 ff. » Vgl. Richtlinien, a.a.O., Z i f f . 2 1 u n d Bewilligungsbedingungen an gleicher Stelle, Ziff. 7. » Nach Viaion, S. 986, ist § 64 a R H O zu beachten, „soweit es der Zweck der Ausgabe zuläßt". 6 Plate

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C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

Rücksicht auf ihren Verwendungszweck der Prüfung durch den Rechnungshof nicht unterliegen sollen". Diese Vorschrift könnte zunächst wegen Verstoßes gegen A r t . 114 GG verfassungswidrig sein. Diesbezüglich w i r d darauf verwiesen 10 , daß nach A r t . 114 Abs. I I die Rechnungsprüfimg durch Bundesgesetz geregelt werden soll und § 89 Bestandteil dieser Regelung ist. Das berechtigt aber noch nicht, Ausnahmen zuzulassen. Auch der Hinweis 1 1 auf den gleichlautenden A r t . 86 Abs. I Satz 2 WRV, zu dessen Geltungszeit § 89 RHO als zulässig anerkannt war, überzeugt wegen der teilweise gewandelten Rechtsauffassungen nicht. Die Ausnahme ergibt sich vielmehr aus der Materie, die es zu regeln gilt, von selbst. Es gibt Ausgaben, die sich auf Grund ihrer Zwecksetzung nicht dazu eignen, i n dem Bericht des Rechnungshofs nach A r t . 114 Abs. I I Satz 2 öffentlich behandelt zu werden. So müssen vielfach i n Verteidigungs- und Informationsfragen zum Schutze des Bundes und evtl. Mittelsmänner Geheimhaltungsgrundsätze gelten. Dies ist z. B. aus internationalen Rücksichten notwendig 1 2 . Es wäre widersinnig, die Ausgaben des Verfassungsschutzes öffentlich zu erörtern, wenn damit den Gegnern der verfassungsmäßigen Ordnung H i n weise auf Ziele und Methoden dieses Amtes gegeben würden. Das gleiche gilt von der Arbeit des Bundesnachrichtendienstes und des militärischen Abwehrdienstes. Der Zweck der M i t t e l wäre bei einer Veröffentlichung von Mängeln i n der Finanzierung teilweise hinfällig. Dies ist weniger anzuerkennen bei den Geheimfonds von Bundeskanzler und Verteidigungsminister zur „Förderung des Informationswesens", denn sie dienen zumeist mehr Propaganda- als Informationszwecken 13 . Es zeigt sich also, daß bestimmte Ausnahmen von der Prüfung des Rechnungshofs zulässig sind, § 89 RHO also weiterhin Geltung hat. Die Ausnahmen müssen sich jedoch i n engen Grenzen halten, es muß feststehen, daß die M i t t e l m i t Rücksicht auf ihren Verwendungszweck eine Sonderbehandlung erfordern. Die Prüfung bzw. deren Veröffentlichung müßte den Sinn der Ausgabe vereiteln; dies kann nur „bei wichtigen politischen Gründen und lebenswichtigen Interessen der Gemeinschaft" 14 gelten 16 . 10 Viaion, S. 965. 11 Viaion, a . a . O . 12 Viaion, S. 965. 1 3 So v o r allem Eschenburg, Probleme der Parteifinanzierung, S. 38 ff., der v o n „getarnter Parteiflnanzierung" spricht. Die Zeit 25.8.1965; Der Spiegel 8.9.1965. 14 Viaion, a . a . O . ; Helmert, S. 529; Heinig, I S. 564; Bank, Prüfungszuständigkeit der Rechnungshöfe, S. 214; Wobster, S. 157; Huber, S.347; Maunz-Dürig, A r t . 114, Rdn. 26. ie Vgl. K r i t i k des Präsidenten des B R H an den Geheimfonds i n seiner

III. öffentliche Mittel

83

Wenn die Parteien eine Sonderbehandlung i n der Rechnungsprüfung beanspruchen, so werden damit lebenswichtige Interessen der staatlichen Gemeinschaft nicht verteidigt. M i t den bisher anerkannten Ausnahmefällen lassen sich die Parteimittel jedenfalls nicht vergleichen 16 . I n einigen Haushalten 17 w i r d die Prüfung m i t „Rücksicht auf den Verwendungszweck der M i t t e l " untersagt. Die Zuschüsse sind für die gesamte politische Arbeit, die die Parteien i m Interesse des demokratischen Staates leisten, gedacht. Man könnte der Ansicht sein, daß bei einer Aufdeckung von Mängeln bei der Verwendung der Zuschüsse eine sachliche Auseinandersetzung unter den Parteien nicht gefördert wird, sondern i m Tageskampf unerhebliche Mängel hochgespielt werden, wodurch ein unangemessener Eindruck über die Arbeit der Parteien i n der öffentlichkeit entstehen könnte. Dazu ist jedoch zu sagen, daß der Staatsbürger ein Recht hat, zu wissen, wie seine Steuermittel verwendet werden. Dabei muß es gleichgültig sein, wer sie verwendet. Z u diesem Zwecke sind die Rechnungshöfe eingerichtet und auch die Parteien selbst besitzen eine ähnliche Kontrollfunktion, nicht zuletzt gegenüber konkurrierenden Parteien. Es besteht insofern eine Pflicht der Parteien zu gegenseitiger K r i t i k ; wie weit diese sachlich geführt ist, hat der Bürger zu entscheiden. Es gibt somit keinen Grund, die Parteien i n ihrer besonderen Machtstellung noch besonders voreinander zu schützen, dies würde demokratischen Spielregeln widersprechen. Wenn die Parteien i m Parlament auch über weit höhere Beträge verfügen können, so geschieht dies doch vor den Augen der öffentlichkeit und muß bei den Wahlen verantwortet werden. M i t dem Hinweis auf ein Vertrauen i n die Parteien könnte das gesamte Rechnungswesen abgeschafft werden. Es ist nicht einzusehen, daß einem Parteifunktionär mehr Vertrauen gebührt als einem Beamten des Rechnungshofs. Es w i r d eingewandt, daß trotz des Wegfalls der Vorprüfung der Verwaltung auch die Kontrolle durch den Rechnungshof, eine Gefahr für die Parteienfreiheit bedeute 18 . Wenn aber dem Rechnungshof auch innerparteiliche Angelegenheiten bekannt werden, so besteht doch i m Gegensatz zur Verwaltung nicht die Gefahr eines Mißbrauchs i m Sinne einer staatlichen Kontrolle. Die Mitglieder der Rechnungshöfe Denkschrift v. 22.12.1964 S.48 (vgl. Die W e l t 2.3.1965), w o er „gewisse Zweifel rechtlicher A r t " an der gegenwärtigen Praxis der Prüfung ausspricht. ie Eschenburg, a.a.O., spricht v o n „ m e r k w ü r d i g e r Gleichsetzung". 17 So i n Niedersachsen u n d Rheinland/Pfalz; vgl. Abschn. C. I I I . 1. a); i n den anderen Haushalten fehlt selbst diese Formel, obwohl nach Viaion, S. 966, eine Begründung stets erforderlich ist. ι« Vgl. Nathusius, C54; Bericht, S.218; Gresmann, Die Zeit 25.7.1958; Dübber, Parteiflnanzierung, S. 85. β*

84

C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

besitzen richterliche Unabhängigkeit nach A r t . 114 Abs. I I Satz 1 GG und haben über ihr Wissen der Exekutive gegenüber Schweigepflicht. Nur wenn Mängel aufgedeckt werden, wenn also gegen das Recht verstoßen wird, dringen Einzelheiten i m Bericht des Rechnungshofs nach A r t . 114 Abs. I I Satz 2 an die Öffentlichkeit. Wenn auch die inneren Vorgänge i n einer Partei i m Grundsatz vor einer Kontrolle zu schützen sind, so müssen doch die auftretenden Mängel bei der Verwendung der Zuschüsse, die die Parteien sich selbst bewilligt haben, bekanntgemacht und kritisiert werden können. Die dazu notwendige Kontrolle durch die streng unpolitische, neutrale Institution des Rechnungshofs 19 stellt sich daher nicht als schwerwiegender Eingriff i n die Parteienfreiheit dar. Die Parteien haben sich selbst i n diese Lage begeben, denn es bestand keine unbedingte Notwendigkeit dazu 20 . Wer aber die Vorteile von Staatsmitteln i n Anspruch nimmt, hat sich auch den daraus entstehenden Pflichten zu unterwerfen. Nun sehen die meisten Haushaltspläne eine besondere Prüfungsinstanz statt der Rechnungshöfe vor, einmal den Rechnungshofspräsidenten und zum anderen das Parlamentspräsidium 21 . Der Präsident des Rechnungshofes n i m m t die Prüfung an Stelle des Rechnungshofs als Ganzem v o r 2 2 und bestätigt dies i n seinem Prüfungsbericht m i t der Formel 2 3 : „Das zur Erledigung der Prüfungsmitteilungen Erforderliche ist veranlaßt worden." Er hat aber, und das ist das eigentliche Privileg der Parteien, keine Möglichkeit, i n seinem öffentlichen Bericht auf aufgetretene Mängel hinzuweisen. Es findet ζ. B. eine Rücksprache m i t dem Präsidium des Parlaments bzw. den darin vertretenen Parteivertretern statt, i n der die Mängel besprochen und auch m i t einigem Erfolg beseitigt werden können 2 4 . Dies findet jedoch i n vertraulichem Kreise statt und nicht, wie es der Grundsatz fordert, i n der Öffentlichkeit. Da der Präsident kein Zwangsmittel ζ. B. durch öffentliche Bekanntgabe hat, besteht die Gefahr, daß die Parteien eine gegenseitige K r i t i k aus Furcht vor der Aufdeckung eigener Mängel durch andere Parteien unterlassen. Es ist also weniger die Zahl der ι» Bank, Über Umfang u n d Grenzen der Finanzkontrolle der Rechnungshöfe, S.261; Bericht, S.218. 20 Formell ist die Auszahlung auch an einen A n t r a g der Parteien gebunden, Beschluß des Bundestages i n StenBer. 1964, 5780. 21 Vgl. i m einzelnen Abschn. C. I I I . 1. a) ; §2011 PartGE 64 (Auszug D). 22 Dübber, Parteiflnanzierung, S. 79 f., u. Kewenig, S. 830 A n m . 19, wissen zu berichten, daß nach Übereinkunft die Prüfung der Bundesmittel sehr großzügig erfolgt. 23 Vgl. E r k l ä r u n g des Präs. d. B R H v. 9.12.1964, beigefügt der D e n k schrift V. 22.12.1964. 24 So z.B. A u s k u n f t des Landesrechnungshofes von Schleswig-Holstein v . l l . 2 . 1 9 6 4 ; vgl. auch Dübber, a . a . O .

III. öffentliche Mittel

85

Prüfungsbeamten von Bedeutung; die alleinige Prüfung durch den Präsidenten ist deswegen nicht zu billigen, weil er eine Schweigepflicht gegenüber der öffentlichkeit bei aufgetretenen Mängeln hat. A n Stelle des Präsidenten des Rechnungshofs w i r d nun teilweise das Parlamentspräsidium i n die Rechnungsprüfung einbezogen 25 . I n Bayern und Nordrhein-Westfalen w i r d die Prüfung vom Landtagspräsidenten und seinen beiden Vizepräsidenten vorgenommen. Damit w i r d der Rechnungshof als unabhängige Instanz völlig von der Prüfung ausgenommen, eine noch erheblichere Abweichung vom A r t . 114 Abs. I I Satz 1. Die Einschaltung parlamentarischer Instanzen hat sich zwar bei gewissen vertraulichen Haushaltsposten bewährt 2 6 ; so w i r d ζ. B. die Kasse des Bundesnachrichtendienstes vom Präsidenten des Rechnungshofs zusammen m i t einem Unterausschuß des Haushaltsausschusses des Bundestages geprüft 2 7 ; hier ist aber immer noch der Rechnungshof vertreten. Für die Parteiausgaben kann jedoch eine alleinige Prüfung durch parlamentarische Instanzen nicht anerkannt werden. Hier werden die Abrechnungen von Parteivertretern geprüft, die zwar als Angehörige von Parlamentsorganen unabhängig sind, sich aber w o h l schwerlich von ihrer Rolle als Parteivertreter trennen lassen werden. Es besteht die Gefahr eines gegenseitigen Einvernehmens unter den Parlamentsparteien. Es muß daher eine neutrale, unabhängige Stelle beteiligt sein, u m der Gefahr des Mißbrauchs der monopolartigen Stellung der Parteien zu begegnen. Noch weniger zulässig sind daher auch die darüber hinausgehenden Regelungen. So findet i n Rheinland-Pfalz und Niedersachsen keine Prüfung durch Außenstehende statt, sondern die Parteien selbst haben durch Vorlage eines Prüfungsvermerks beim Präsidium des Landtages die richtige Verwendung zu versprechen. I n Hessen und Baden-Württemberg ist bei den Fraktionszuschüssen sogar diese Formalität fallengelassen worden; dort erfolgt die Prüfung der Verwendung durch die Fraktionen i n eigener Verantwortung. Dieser Tendenz der Privilegierung der Parteien ist entgegenzutreten. Es ergibt sich, daß eine besondere Behandlung der Parteien bei der Rechnungslegung über die Verwendung der M i t t e l nur i m Hinblick auf die Vorprüfung durch die Verwaltung gerechtfertigt ist. Die Lückenlosigkeit der Rechnungsprüfung durch den Rechnungshof nach A r t . 114 Abs. I I GG verdient nur i n wenigen Fällen eine Ausnahme, eine solche ist aber bei den Parteizuschüssen nicht anzuerkennen 28 . Die Prüfung 25

V g l i m einzelnen Abschn. C. I I I . 1. a). Viaion, S. 967. 27 Bundeshaushalt 1965 Kap. 0404 T i t . 300. 28 Schmitt-Vockenhausen, BTagStenBer. 1964, 5756 sieht „eherne G r u n d 26

86

C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

der Verwendung durch andere Stellen, die die aufgetretenen Mängel nicht der Öffentlichkeit bekanntgeben, ist wegen Verstoßes gegen A r t . 114 Abs. I I Satz 1 GG verfassungswidrig.

2. Mittelbare Staatszuschüsse an Parteien

Während die bisher behandelten Zuschüsse direkt an die Parteiorganisationen fließen, gibt es andere, die für die politische Arbeit von Gruppen außerhalb der unmittelbaren Parteiorganisation, die den Parteien jedoch nahe stehen, bestimmt sind. Deren Arbeit kommt den Parteien zugute, denn sie verkünden die politischen Ziele, werben Mitglieder und Wähler, und da die Parteien eigene Zuschüsse sparen, zahlt hier der Staat zugleich mittelbar an die Parteien. Solche Gruppen haben zwar meist nicht nur Parteimitglieder i n ihren Reihen, diese jedoch bestimmen oft weitgehend die politische Richtung. Obwohl die Grenzziehung von neutraler staatspolitischer Bildung und parteipolitischer Werbung schwierig zu finden ist, dürfen diese M i t t e l an dieser Stelle nicht unberücksichtigt bleiben 29 . Es sind zwei Bereiche zu unterscheiden. a) M i t t e l

an J u g e n d - u n d

Studentenorganisationen

I n den öffentlichen Haushalten werden erhebliche M i t t e l für die politische Bildung der Jugend bereitgestellt. So verzeichnet der Bundes jugendplan 3 0 für diese Aufgabe etwa 15 M i l l . D-Mark, von denen ein Teil an die Jugend- und Studentenverbände der Parteien fließt. Empfänger sind der Ring Politischer Jugend (RPJ), dem die Junge Union (JU), die Jungsozialisten (JS) und die Deutschen Jungdemokraten (JD) angehören und die Arbeitsgemeinschaft politischer Studentenverbände (APS). Letzterer gehören seitens der Parteien der Ring Christlich-Demokratischer Studenten (RCDS), der Sozialdemokratische Hochschulbund (SHB) und der Liberale Studentenbund Deutschlands (LSD) an. Die M i t t e l an diese Gruppen haben die enge Zweckbindung „politische Bildungsarbeit" und unterliegen einer vollen Rechnungssätze des Haushaltsrechts verletzt"; Stoltenberg, Die W e l t 21.4.1962, hält eine systematische Haushaltsregelung f ü r „dringend erforderlich"; Eschenburg, Die Zeit 27.3.1964, hält die derzeitige F o r m f ü r „unzureichend" ; vgl. auch Burgbacher, Spiegel 3.2.1965, S. 26; nach Bericht, S. 218, k a n n die Prüfung n u r dem Rechnungshof als ganzem übertragen werden; vgl. aber auch die Bedenken Lohmars, Vorwärts 10.3.1961, zu zu strenger Prüfung. 2» Dübber, Parteiflnanzierung, S. 78, lehnt die Einbeziehung der M i t t e l des Bundesjugendplanes i n die Parteiflnanzierung ab, verkennt aber nicht die Entlastung des Parteienetats; vgl. auch Maunz-Dürig, A r t . 21 Rdn. 86. so Bundeshaushalt 1964, Kap. 2901, T i t . 571 a.

87

III. öffentliche Mittel prüfung 3 1 . Die Länder und Gemeinden stellen gleichfalls M i t t e l zur Verfügung. Bei den Mitteln aus kommunalem Bereich, wo besondere Zuständigkeit für politische Bildung besteht, ist es schwierig, eine zahlenmäßige Übersicht zu erhalten. Soweit sich den Haushaltsplänen feststellen läßt, erhielten die genannten bände von Bund und Ländern i m Jahre 1964 folgende Mittel:

Bund Baden-Württemberg Bayern Berlin Bremen Hamburg Hessen Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saar Schleswig-Holstein

RPJ

APS

550 000 400 000 160 000 30 000 8000 40000 350000

200 000

250 000 235 000 a) 5 000 a) 60 000

dafür eine sehr nach Ver-

42 000 b) 30 000 196 000b) 10 000 10000

a) Politische Bildung der Jugend. b) Politische Bildung der Studenten.

Die Verteilung der M i t t e l an den RPJ erfolgt uneinheitlich; grundsätzlich richtet sie sich nach der A k t i v i t ä t und Mitgliederzahl. Die Bundesmittel werden i m Verhältnis 2 : 2 : 1 verteilt 3 2 , d. h. Jungsozialisten (130 000 Mitglieder) 3 3 und Junge Union (70 000) 34 erhalten je 200 000,— D M und die Deutschen Jungdemokraten (etwa 23 000) 100 000,— DM. Bayern und Nordrhein-Westfalen verteilen nach einem Vorschlag des RPJ 3 5 . Insgesamt läßt sich somit schätzen, daß aus den Haushalten von Bund und Ländern jährlich ein Gesamtbetrag von etwa 2 M i l l . D M an die Jugendorganisationen der Parteien fließt. Der Verteilungsschlüssel des Bundes w i r d dabei insgesamt als allgemeine Grundlage angesehen werden können. Vgl. die allgemeinen Richtlinien i m GMB1 1959, 33 ff. 32 A u s k u n f t des Bundessekretariats der J U v o m 24. 9.1964. 33 A u s k u n f t des Bundessekretärs der JS v. 17.2.1965. 34 Die CDU, 4. A u f l . 1964, S. 21. 35 Haushalt 1964 Kap. 0502 T i t . 605 bzw. Kap. 0681 T i t . 609,7a; Bremen v e r t e i l t m i t gleich aufzuteilenden 50°/o u n d 50°/o nach Parteistärke i n der Bürgerschaft.

88

C. Gegenwärtige Formen der Parteifinanzierung

Bei den Studentenorganisationen werden die Mittel, soweit bekannt, gleichmäßiger verteilt. I m Bund erhalten RCDS (etwa 2.500 Mitglieder), SHB (etwa 1.800) und LSD (etwa 900) je rund 42.000,— D M i m Jahr 3 6 . I n Schleswig-Holstein erhält jede Hochschulgruppe den gleichen Betrag. Insgesamt ergibt sich, daß wegen der uneinheitlichen und unvollständigen Bezeichnungen i n den öffentlichen Haushalten und den teils intern vereinbarten Verteilungsschlüsseln eine vollständige Ubersicht dieser Zuschüsse kaum möglich ist, zumal die kommunale Ebene noch berücksichtigt werden muß. Erkennbar ist, daß zwar die 5%-Klausel Geltung besitzt, i m übrigen aber weniger am Stimmenverhältnis der Parteien als an der tatsächlichen A k t i v i t ä t einer Gruppe angeknüpft wird. b) M i t t e l

für

Erwachsenenbildung

Eine kurze Erwähnung verdienen noch die der Erwachsenenbildung aus öffentlichen Haushalten zufließenden Mittel. Hier w i r d eine systematische Erfassung noch schwieriger, da diese M i t t e l vor allem politisch neutralen Institutionen wie ζ. B. den Volkshochschulen gezahlt werden. Daneben bestehen aber Bildungsveranstaltungen von den Parteien nahestehenden Organisationen wie z.B. der Friedrich-Ebert-Stiftung und der Friedrich-Naumann-Stiftung. Nähere Aufstellungen über die Zuschüsse, die auf diesem Wege den Parteien mittelbar zukommen, bestehen nicht. Sie werden auch wegen der Uneinheitlichkeit und Vielzahl der Haushalte von Bund, Ländern und Kommunen kaum möglich sein.

s« Auskünfte der Bundesvorstände 12.11.1964 u n d L S D v. 1.10.1964.

von

RCDS

v. 7.11.1964,

S H B v.

D. Die Finanzfragen in einem künftigen Parteiengesetz Nach A r t . 21 Abs. I I I GG hat der Bundesgesetzgeber den Auftrag erhalten, ein Parteiengesetz zu erlassen. Darin ist die Rechenschaftspflicht des A r t . 21 Abs. I Satz 4 i m einzelnen zu regeln und die Frage zu klären, wie man der Forderung der Verfassung auf Rechenschaftslegung praktisch gerecht werden kann. Inzwischen ist durch die Einführung der Staatszuschüsse ein neuer Problemkreis entstanden. Wegen der uneinheitlich und teilweise verfassungswidrigen Praxis dieser Zuschüsse muß des Parteiengesetz auch hier klare Bestimmungen schaffen. Evtl. können weitere Vorschläge zur Finanzierung der Parteien Berücksichtigung finden. Dieses Gesetz ist also auch i m Hinblick auf die Finanzierung der Parteien eine bedeutsame Aufgabe; nicht zuletzt wegen dieser Finanzprobleme konnte es bisher noch nicht erlassen werden. Es fragt sich, welche Regelungen hinsichtlich der Finanzierung i m einzelnen erforderlich werden.

I . Bisherige E n t w ü r f e eines Parteiengesetzes

Die ersten Versuche, das Parteienrecht zu regeln, gingen von den Ländern aus. I m Jahre 1947 kam es i m hessischen Justizministerium zu einem Referentenentwurf, wonach die Finanzen der Parteien von vereidigten Buchprüfern geprüft werden sollten 1 . Ein Entwurf eines Hamburger „Gesetzes über den Nachweis der Herkunft der Parteienmittel" von 1949 bestimmte die Pflicht zur Angabe von Spendern, die über D M 1.000,— gestiftet hatten 2 . Die Kontrolle über die Finanzen sollte ein Untersuchungsausschuß der Bürgerschaft ausüben. Auch ein Bayerischer Entwurf von 1950 bestimmte namentliche Nennung der Spender 3 , die Prüfung sollte vereidigten Buchprüfern übertragen werden. Ein Entwurf des Bundesinnenministeriums von 1950 legte gleich1 Gesetz über die politischen Parteien §7 Abs. I I Ziff. 4, i n : Die Wandlung 1948, 630 ff. (enthält i m übrigen keine Bestimmungen zu den Parteifinanzen). 2 M i t t e i l u n g an die Bürgerschaft Nr. 169 v. 19.7.1949 u. Debatte StenBer. 1949, 680 ff. (vgl. Auszug A). » Drucks. Bayr.LTag Nr. 3263 Beil. v o n 1950, S. 176; eine A r b e i t Hoegners (vgl. Auszug B).

90

D. Die Finanzfragen in einem künftigen Parteiengesetz

falls namentliche Nennung der Spender fest 4 . Alle diese Entwürfe erreichten nicht Gesetzeskraft 5 . Nachdem 1957 eine Wissenschaftler-Kommission zur Vorbereitung des Parteiengesetzes einen Bericht erstellt hatte, kam es 1959 zu dem Entwurf der Bundesregierung 6 . Darin wurde u. a. i n den §§ 22—29 ein erster Versuch gemacht, auch die Rechenschaftspflicht zu konkretisieren. Erst Ende 1964 wurden die Bemühungen u m ein Parteiengesetz fortgesetzt, als die CDU/CSU und FDP einen Gesetzentwurf einbrachten 7 , der sich vor allem m i t den Staatszuschüssen befaßte. I m Februar 1965 brachte schließlich auch die SPD einen eigenen Entwurf ein 8 . Zur Beratung des Gesetzes wurde am 10.3.1965 ein Sonderausschuß des IV. Bundestages gebildet 9 , der sich am 1. 4.1965 konstituierte 1 0 . Z u einer Beratung und Entscheidung i m IV. Bundestag kam es jedoch nicht mehr.

II. Inhalt des künftigen Parteiengesetzes hinsichtlich der Finanzierung 1. Abgrenzung der rechenschaftspflichtigen Organisationen

a) D i e u n m i t t e l b a r e P a r t e i o r g a n i s a t i o n mit ihren Gliederungen Die genannten Definitionen einer Partei 1 1 sind zu allgemein gefaßt, um bei der Vielfalt der Organisationsformen und Verästelungen ohne weiteres bestimmen zu können, ob eine Organisation rechenschaftspflichtig ist oder nicht. Sicher ist, daß zunächst einmal die unmittelbare Parteiorganisation, die den Parteinamen trägt, m i t allen vertikalen Gliederungen die eigentliche Verpflichtete ist. Dazu gehören die gebietlichen Gliederungen wie Bundes-, Landes-, Kreis- und Ortsverbände m i t ihren Organen und Ausschüssen und dem dazu notwendigen Parteiapparat. Auch die Einnahmen der Abgeordneten haben als M i t 4 Darüber berichten Leibholz, 38. Dtsch. Juristentag v. 1950 C 25 u n d W e r nicke, A r t . 21, S. 10 f.; der E n t w u r f w u r d e nicht veröffentlicht. « E i n saarländisches Parteiengesetz v o n 1952 (Amtsblatt Nr. 16 v o m 4.4.1952) k a n n wegen der w e n i g konkreten Bestimmungen außer Betracht bleiben. β PartGE 59 (vgl. Auszug C). ^ PartGE 64 (vgl. Auszug D). β PartGE 65 (vgl. Auszug E). » Vgl. Die W e l t 12. 3.1965, F A Z 12. 3. u. 13. 3.1965. 10 Die Welt 2.4.1965.

11 Vgl. Abschn. Β . I I . 2. a).

II. Inhalt des künftigen Parteiengesetzes hinsichtlich der Finanzierung

9t

tel ihrer Partei zu gelten 12 . Außerhalb haben nur die Fraktionen zu bleiben, welche Einrichtungen des Parlamentsrechts sind. b) S o n d e r -

und

Nebenorganisationen

der

Partei

U m die unmittelbare Parteiorganisation herum bestehen nun aber noch weitere Personenvereinigungen und wirtschaftliche Einrichtungen, die der Partei nahestehen und ihre politischen Ziele fördern bzw. ihre wirtschaftliche Leistung der Partei zur Verfügung stellen. Sie wirken entweder als Teile der Partei und sind daher i n die Rechenschaft einzubeziehen oder sie sind von der Partei unabhängig und nicht rechenschaftspflichtige „Nebenorganisationen" 13 . Die Teilorganisationen werden auch als Sonderorganisationen 14 , Unterorganisationen oder Gliederungen 15 oder Hilfsorganisationen 16 bezeichnet. Es empfiehlt sich, i m Interesse der Vereinheitlichung und zur Vermeidung von Verwechselungen den Begriff „Sonderorganisation" zu verwenden. Es gilt nunmehr, die Begriffe Sonder- und Nebenorganisationen näher zu definieren. Eine gute Begriffsbestimmung gibt § 5 PartGE 59 17 : „ A l s Sonderorganisationen (Organisationen m i t besonderen Aufgaben innerhalb der Partei) gelten: 1. Personenvereinigungen, die an die Beschlüsse der Parteiorgane gebunden sind, w e n n sie sich ganz oder überwiegend aus Parteimitgliedern zusammensetzen, 2. selbständig wirtschaftende Geschäftsbetriebe u n d Einrichtungen, die nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse organisatorisch, finanziell u n d wirtschaftlich i n die Partei eingegliedert sind. Sie sind Teile der Partei. Eigene Rechtsfähigkeit der Organisation steht der Zugehörigkeit zur Partei nicht entgegen.

Demgegenüber bezeichnet § 6 des Entwurfs 59 als Nebenorganisationen alle anderen Gruppen der politischen Gesamtbewegung, die nicht i n der i n § 5 bezeichneten Weise i n die Partei eingegliedert sind. Diese Definitionen zeigen zunächst, welche Abgrenzungsschwierigkeiten i n diesem politischen Bereich bestehen. Die Entwicklung der Formen politischer Betätigung hat seit langem den Rahmen der engeren Parteiorganisation gesprengt. Sogenannte „Parallelaktionen" 1 0 12 Vgl. Abschn. B. I I I . 2. d). ι« Allgemeine Bezeichnung; vgl. Bericht, S. 136 u n d v. Mangoldt-Klein, S. 621. 1 4 Vgl. § 5 d. PartGE 59 i n A n l e h n u n g an § 30 der Satzung der C D U i. d. Fassimg v o m 5.6.1962 p i e CDU, 4. A u f l . 1964, S. 66 ff.). « v. Mangoldt-Klein, S. 620. ie Geiger, B V e r f G G S. 166. 17 Fast wörtlich: § 4 PartGE 64, während PartGE 65 die Frage offenläßt. ie Begriff v o n Kitzinger, Campaign 1957, S. 106 A n m . 2; vgl. ausführlicher hierzu Dübber, Parteifinanzierung, S. 50 f.

92

D. Die Finanzfragen in einem künftigen Parteiengesetz

nahestehender oder von den Parteien m i t neutralem Äußeren gegründete Vereinigungen verlagern die Werbearbeit der Parteien zunehmend auf andere Institutionen. Die Parteien selbst weisen auf das „wachsende Gewicht indirekter Hilfe nahestehender Organisationen" hin 1 9 . Wegen ihres wachsenden Einflusses auf den Wähler und auch auf diese Organisationen verlagern und so ihre eigene Rechenschaftseiner öffentlichen Finanzkontrolle ähnlich den Parteien zu unterwerfen. Sonst könnten die Parteien viele kostenintensive Maßnahmen auf diese Organisation verlagern und so ihre eigene Rechenschaftspflicht wertlos machen. Es ist aber zu beachten, daß A r t . 21 Abs. I Satz 4 nur von den Parteien spricht. Eine Einbeziehung anderer Organisationen wäre eine stets restriktiv vorzunehmende Erweiterung einer Pflichtennorm der Verfassung. Hier kann auf ein paralleles Rechtsgebiet, das Parteienverbotsverfahren, verwiesen werden. Nach § 46 Abs. 2 BVerfGG 2 1 werden vom Verbot auch rechtlich oder organisatorisch selbständige Teile der Parteien erfaßt. Damit w i r d anerkannt, daß als Parteiteile auch unabhängige Organisationen gelten können. Nach der Auslegung 2 2 dieser Vorschrift, kommt es auf die tatsächliche Zugehörigkeit zur Partei durch personelle Querverbindungen und wirtschaftliche A b hängigkeit an. Auch hier taucht der Begriff der Eingliederung auf 2 3 . Indizien einer fehlenden Eingliederung sollen bei einer Personenvereinigung eine der Partei formell nicht unterstellte Führung, vielfältigere Zielsetzung, finanzielle Unabhängigkeit und breitere Mitgliederbasis sein. Bei wirtschaftlichen Einrichtungen spricht dafür eine fehlende Einflußnahme auf die Geschäftsführung und eine Unabhängigkeit von Parteiaufträgen 24 . A n diese Gesichtspunkte knüpft auch die obige Definition des PartGE 59 an. Ausgehend vom Wortlaut des Grundgesetzes können als rechenschaftspflichtige Sonderorganisationen nur diejenigen anerkannt werden, die sehr eng m i t der Partei verbunden sind. Die Verla Stoltenberg, Die W e l t 21.4.1962 u n d i m W D R 24. 5.1964; so auch Nau, Vorwärts 1.4.1964. 20 K ü l z , S. 339; Bergsträsser, E n t w u r f eines Parteiengesetzes, S. 603; Dübber, a.a.O., S.48 Anm.299. 21 §46 Abs. 2 B V e r f G G lautet: „Die Feststellung (der Verfassungswidrigkeit, d. Verf.) k a n n auf einen reòhtlich oder organisatorisch selbständigen T e i l der Partei beschränkt werden." 22 Vgl. u. a. Geiger, S. 165 f. 23 v. Mangoldt-Klein, S. 620; Roesch, Probleme des A r t . 21 I 4, S. 110; Seifert, Rechtsstellung der politischen Parteien, S. 4 f.; W o h l zu eng Bericht, S. 136,184. 24 v. Mangoldt-Klein, S. 620f.; PartGE 59, Begründung, S. 16 f.; S. 165 f.; Kolbe, S.48f.

Geiger,

II. Inhalt des künftigen Parteiengesetzes hinsichtlich der Finanzierung bindung muß nach tatsächlichen, nicht formal-rechtlichen Merkmalen beurteilt werden. Richtig stellt daher der Entwurf fest, daß A u f gaben „innerhalb" der Partei wahrgenommen werden müssen. Zwar werden die Parteien nach Wegen suchen, ihren Etat zu entlasten; der Hauptteil ihrer Arbeit kann aber nur von ihnen selbst oder von m i t ihnen sehr eng verbundenen Organisationen vorgenommen werden und w i r d daher auch von der Pflicht zur Rechnungslegung erfaßt. Die Merkmale des § 5 sind so gefaßt, daß getarnte, aber dennoch abhängige Organisationen erfaßt werden, zugleich aber die Rechenschaftspflicht nicht uferlos ausgeweitet wird. Praktisch erheblich w i r d die Frage der Zugehörigkeit zu den Sonderorganisationen vor allem bei den Jugend- und Studentengruppen. Bei den Mitgliedern des Ringes politischer Jugend werden auch Personen aufgenommen, die nicht der jeweiligen Partei angehören; das gleiche gilt für die Hochschulgruppen der Parteien. Auch wenn die politische Linie der Parteien nicht uneingeschränkt gefördert wird, so besteht doch insgesamt gewichtsmäßig ein überwiegender Einfluß durch die Parteien. Z u eng ist allerdings die Formulierung, die Vereinigungen seien an die Beschlüsse der Parteiorgane gebunden 25 . A b gesehen vom Namen zeigen die Parteimitglieder i n den Führungsgremien der Gruppen und die mehr oder weniger starke finanzielle Verbindung, daß diese Gruppen als Sonderorganisation einzuordnen sind. Bei den wirtschaftlichen Einrichtungen und Unternehmen der Parteien kommt es gleichfalls auf eine enge tatsächliche Verbindung an. Ein Parteivermögen i n größerem Umfang besitzt nur die SPD. Die Konzentrations GmbH stellt sich auf Grund dieser Eigentumslage und des sehr engen Zusammenwirkens m i t der Partei als Sonderorganisation dar, soweit sie unmittelbar für politische Parteiarbeit tätig wird. Sie würde auch bei einem Verbot gem. § 46 Abs. I I I Satz 2 BVerfGG der Einziehung unterliegen. I m übrigen kann es nur auf den jeweiligen konkreten Fall ankommen. So können Werbeunternehmungen wie der Verein „Die Waage" oder die Arbeitsgemeinschaft demokratischer Kreise (ADK) nicht ohne weiteres als Sonderorganisationen der CDU/ CSU bezeichnet werden, wohl aber die Presse- und Informationsgesellschaft m b H i n Bonn 2 6 . c) D i e

Fördergesellschaften

Eine besondere Rolle unter den Organisationen, die die Parteien unterstützen, nehmen die sog. Fördergesellschaften ein. I h r Haupt25 §5 PartGE 59; dieses M e r k m a l ist i m § 4 PartGE 64 nicht mehr enthalten. 2β Vgl. Abschn. C. I. A n m . 21.

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D. Die Finanzfragen in einem künftigen Parteiengesetz

zweck besteht i n der Sammlung von Spenden für Parteien, obwohl sie nach ihrer Satzung zumeist gemeinnützige Ziele verfolgen 27 . Neben Vereinen dieser A r t können sich aber auch Verbände m i t Spendenvermittlung befassen, indem sie sog. „durchlaufende Gelder" oder Sonderbeiträge ihrer Mitglieder für diese Zwecke weiterleiten. Diese Praxis muß dazu führen, daß i m Falle einer namentlichen Rechenschaftspflicht der Parteien i n einem zukünftigen Parteiengesetz, die Frage entsteht, ob diese Vermittlungsorganisationen oder ob deren Geldgeber als Spender i m Sinne des Gesetzes anzusehen sind. Die bloße Angabe der Fördergesellschaft i m Rechenschaftsbericht ist wenig aufschlußreich und die wahren Geldgeber würden wie bisher unbekannt bleiben. α) Fördergesellschaften als mögliche Sonderorganisationen der Parteien Es w i r d vorgeschlagen 28 , auch die Fördergesellschaften m i t den Parteien einer Pflicht zur Offenlegung ihrer Geldquellen zu unterwerfen. Als Einrichtungen m i t dem tatsächlichen Zweck einer spezifischen Parteiaufgabe, nämlich der Beschaffung von Finanzmitteln, müßten die Fördergesellschaften als Sonderorganisationen der jeweiligen Empfängerparteien behandelt werden. Dübber 29 nennt sie „Hintergrundparteien", die von den Parteien „zugewiesene Aufgaben" erfüllten. Sie seien damit i n tatsächlicher Hinsicht als Teile der Parteien anzusehen und damit auch rechenschaftspflichtig. Die Fördergesellschaften nehmen zwar Parteiaufgaben wahr, da sie sich u m die Sammlung von Zuwendungen bemühen, die sonst die Parteien selbst durchzuführen hätten. I m Begriff einer Aufgabenwahrnehmung ist aber enthalten, daß die Tätigkeit ihnen von den Parteien übertragen worden ist, daß also die Parteien Auftraggeber sind. A n dieser Stelle muß differenziert werden. Die Fördergesellschaften sind zum Teil keine Gründungen die von den Parteien ausgegangen sind, sondern von den Spendern wie ζ. B. die Staatsbürgerliche Vereinigung e. V. oder die verschiedenen Gesellschaften zur Förderung der freien Marktwirtschaft i n den Ländern. Sie sind gewissermaßen ein Gegenüber der Parteien. Teilweise sind sie entstanden, steuerliche Vorteile zu erlangen 30 , teilweise aber auch, u m der lästigen Bittstellerei durch die Sammler der Parteien zu entgehen. Hier kann 27 Vgl. Abschn. C. I I . 1. 28 Dübber, Parteiflnanzierung, BTagStenBer. 1960, 5641.

S. 53;

2» Dübber, a. a. O., S. 53. 30 Kitzinger, Campaign, 1957, S. 209.

Stampfer,

S. 33;

Heinemann,

II. Inhalt des künftigen Parteiengesetzes hinsichtlich der Finanzierung man kaum von einem einverständlichen Zusammenwirken m i t den Parteien sprechen, auch wenn führende Mitglieder der Parteien oft an der Gründung der Vereinigungen m i t w i r k t e n 3 1 . Eine Rolle spielte sicher auch das Bestreben der Spender, eine mögliche Veröffentlichung ihrer Namen durch die Parteien zu verhindern. Solche Vereinigungen sind Geber- und nicht Empfängerorganisationen, sie können daher nicht der Parteiorganisation i m weiteren Sinne angehören. Teilweise werden ζ. B. von einer Fördergesellschaft mehrere Parteien gestützt 32 , so daß unklar ist, welcher Partei sie nun als Sonderorganisation zuzurechnen sein wird. Diese Organisationen nehmen primär eigene Aufgaben aus eigenem Interesse wahr und keine Parteiaufgaben; sie können daher nicht als rechenschaftspflichtige Teile der Parteien angesehen werden. Daneben bestehen nun Organisationen, die von den Parteien begründet wurden. Z u denken ist neben den Parteigruppen der Selbständigen oder Gewerbetreibenden z.B. an den 1963 gegründeten Wirtschaftsrat der CDU e. V. 3 3 . Darin zind zahlungskräfige, der CDU nahestehende Unternehmer und Firmen vereinigt, die m i t hohen M i t gliedsbeiträgen und Spenden eindeutig finanzielle Förderer der Partei sein sollen. Diese oder mögliche ähnliche Organisationen sind wegen ihres engen tatsächlichen Zusammenwirkens m i t den Parteien als Sonderorganisationen rechenschaftspflichtig. ß) Spendenvermittlung

als Gesetzesumgehung

Es bleibt zu prüfen, ob die Geldgeber jener Fördergesellschaften, die mehr Spender- als Parteiorganisationen sind, nicht auf andere Weise ermittelt werden können. Es ist zu berücksichtigen, daß die E x i stenz solcher Organisationen zu einer Umgehung der gesetzlichen Offenlegungspflicht beiträgt und anreizt. Denn sie setzen sich als M i t telstelle zwischen Parteien und Spender und verhindern, daß der Rechenschaftsbericht Auskunft über den wahren Spender gibt. Es fragt sich, ob diese Vermittlungsgeschäfte als Umgehungshandlungen rechtliche Anerkennung erlangen können, d.h. ob der Rechenschaftsbericht der Parteien die Fördergesellschaft oder deren Förderer als Spender anzugeben hätte. 31 Vgl. i.einzelnen Dübber, a.a.O., S.26ff., der vor allem den Bankier Pferdmenges (CDU) nennt. 32 Nach Stein, Der Spiegel 4.11.1959, stützte die Staatsbürgerliche V e r einigung e. V. 1957 allein 4 Parteien. 33 Vgl. Stähle, Der Stern 26.4.1964; Die CDU, 4. A u f l . 1964, S.26; Leiter ist der Industrielle Scheufeien, der schon „Das Wirtschaftsbild" herausgab, vgl. Dübber, a. a. O., S. 26.

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D. Die Finanzfragen in einem künftigen Parteiengesetz

Es ist ein i m Verwaltungsrecht allgemein anerkannter Grundsatz 34 , daß bürgerlich-rechtliche Rechtsgeschäfte, die mißbräuchlich zum Zwecke der Umgehung öffentlich-rechtlicher Vorschriften vorgenommen werden, nicht beachtlich sind. Sie haben keinen rechtlichen Bestand, sondern es ist dann von der üblichen Gestaltungsform auszugehen, eine solche w i r d fiktiv angenommen. Während i m Rahmen des § 134 BGB weitgehend bei Gesetzesumgehungen eine Nichtigkeit des Geschäftes vorliegt 3 5 , hat sich i m öffentlichen Recht i m Interesse einer angemessenen Abwicklung der Vorgänge, die Aufrechterhaltung des Geschäfts i n veränderter Form durchgesetzt. Beispiele finden sich i n § 49 Abs. I I I MSchG, § 6 PBefG, § 6 AbzG, vor allem aber i n § 6 des Steueranpassungsgesetzes 36. Grundgedanke ist, gesetzesumgehende Geschäfte dennoch den Regeln des Gesetzes unterwerfen zu können. Erforderlich dafür ist ein Mißbrauch von Gestaltungsmöglichkeiten des Rechts zum Zwecke der Umgehung. Ein Mißbrauch liegt nur dann vor, wenn der Bürger einen wirtschaftlich oder rechtlich ungewöhnlichen, unangemessenen Weg geht und sein Hauptgrund dafür die Umgehung des Gesetzes ist 3 7 . Grundsätzlich soll jeder Bürger die für i h n günstigste Gestaltungsform seiner Rechtsgeschäfte wählen dürfen 3 8 . W i l l aber ein Gesetz den Erfolg einer rechtlichen Handlung, nicht nur einen Weg oder ein M i t t e l dazu verhindern, so ist jeder Versuch der Umgehung, der nicht von beachtlichen Gründen 3 9 , sondern von der Umgehungsabsicht bestimmt ist, nicht anzuerkennen. Das Gesetz über die Rechenschaftspflicht der Parteien w i l l allgemein den wahren Geldgeber aufdecken, w i l l also den Erfolg von Geschäften, die diese Offenlegung zu umgehen suchen, insgesamt, nicht nur einen bestimmten Weg dazu, verhindern. Der rechtlich und wirtschaftlich einfachste Weg zur Förderung der Parteien ist die direkte Zuwendung durch den Spender. Die Einrichtung von Sammelstellen ist also ein 34 Forsthoff, Verw.Recht, S. 161; Jellinek, S. 152; Nebinger, S.93; Enneccerus-Nipperdey, S. 1162; Wacke, S. 114; Krüger-Nieland, §134 A n m . 21 f.; L u r j e , S. 323; V G H Stuttgart i n D Ö V 1959,269,271. ss Vgl. u. a. Soergel-Siebert-Hefermehl, § 134 Rdn. 33 ff.; StaudingerCoing, S. 764; Enneccerus-Nipperdey, S. 1160 ff. 3β § 6 S t A n p G 1934 (RGBl I, 925 ff.) lautet: „Abs. I. Durch Mißbrauch v o n Formen u n d Gestaltungsmöglichkeiten des bürgerlichen Rechts k a n n die Steuerpflicht nicht umgangen oder gemindert werden. I I . Liegt ein Mißbrauch vor, so sind die Steuern so zu erheben, w i e sie bei einer den wirtschaftlichen Vorgängen, Tatsachen u n d Verhältnissen angemessenen rechtlichen Gestaltung zu erheben wären." 37 K ü h n , S.617; B G H Z 14, 25, 30; V G H Stuttgart, a . a . O . 38 Hefermehl, a.a.O., Rdn.33; K ü h n , a. a.O.; B F H BStBl. 1953 I I I S . 2 8 4 . 39

Hefermehl, a. a. O., Rdn. 37; RGZ 155, 138, 146; K ü h n , a. a. O.

II. Inhalt des künftigen Parteiengesetzes hinsichtlich der Finanzierung ungewöhnlicher Weg, ein Umweg. Es kommt nunmehr auf die Gründe an, die dazu führen. Bei der Einrichtung von Sammelstellen spielte der Gedanke mit, den Spendern den wiederholten Besuch von Parteivertretern zu ersparen. Primär ging es aber darum, die Vergabe von Spenden zu zentralisieren und damit auch die Einflußmöglichkeiten zu konzentrieren und zu verstärken 40 . Man wollte auch einzelnen Spendern entgegenkommen, die anonym bleiben und trotzdem ihre Interessen vertreten sehen wollten. Die zu erwartende Offenlegungspflicht der Parteien spielte also insofern eine Rolle, als die Mittelsstelle als Strohmann auftreten und die Offenlegung verschleiern konnte 4 1 . Es ergibt sich also, daß der Hauptzweck der Einrichtung von Fördergesellschaften dem Offenlegungsprinzip des A r t i k e l 21 Abs. I Satz 4 entgegengesetzt ist. N u n ist noch zu beachten, daß A r t . 21 Abs. I Satz 4 nur an die Parteien, nicht aber an die Fördergesellschaften gerichtet ist. Die Konstruktion einer Umdeutung von Rechtsgeschäften bei Gesetzesumgehungen dient dazu, die Pflichtigen des Gesetzes zur Einhaltung ihrer Pflicht zu bestimmen. Das erfordert aber, daß der Pflichtige an dem gesetzesumgehenden Geschäft beteiligt ist. Denn wenn die Umdeutung von Gesetzesumgehung sinngemäße Gesetzesanwendung ist 4 2 , so muß der Gesetzunterworfene, der allein diesem Gesetz unterliegt, an der Umgehung mitgewirkt haben 43 . Die Parteien sind nun an der Gründung von Fördergesellschaften, soweit sie sich nicht als Sonderorganisationen der Parteien kennzeichnen lassen, nicht entscheidend beteiligt, sondern kommen m i t ihnen als Partei erst bei den Auszahlungen der gesammelten Spenden i n Verbindung. Es kommt also darauf an, dieses Geschäft als Umgehungsgeschäft zu kennzeichnen. Auch den Parteien ist zumeist nicht daran gelegen, die genauen Quellen ihrer M i t t e l aufzudecken, und sie kommen daher gern ihren Spendern entgegen, die eine ähnliche Absicht haben. Es findet also ein einverständliches Handeln statt. Letztlich stellt sich die Spendenübergabe an die Parteien als das eigentliche Umgehungsgeschäft dar. Es liegt also i n der Zuwendung der Fördergesellschaft an die Partei, i n der die Fördergesellschaft als Spenderin auftritt, ein Rechtsgeschäft zur Umgehung der Offenlegungspflicht. Dies Geschäft muß nunmehr so behandelt werden, daß es die Offenlegung der Einnahmen nach Art. 21 Abs. I Satz 4 nicht beeinträchtigt. 40 Heidenheimer, Die CDU, S. 376 f. Bericht, S. 197. 42 Jellinek, S. 152; Nebinger, S.93. 43 Hefermehl, a. a. O., Rdn. 33; B A G E 3, 309, 311. 7 Plate

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D. Die Finanzfragen in einem künftigen Parteiengesetz

Normalerweise wäre die Zuwendung von den einzelnen Spendern direkt an die Parteien erfolgt, so daß die Parteien, dem Gesetzeszweck entsprechend, diese Einzelspender genannt hätten. Als Folge der oben gekennzeichneten Umgehungsgeschäfte hat daher auch bei Zuwendungen von Vereinigungen, die nur Spenden sammeln oder durchlaufen lassen, i m Rechenschaftsbericht der Parteien der ursprüngliche Geldgeber, nicht aber die Sammelstelle zu erscheinen. A u f der anderen Seite kann eine Offenlegung für die Fördergesellschaften selbst nicht gegründet werden. Sie nehmen zwar an einem gesetzesumgehenden Geschäft teil, A r t . 21 Abs. I Satz 4 verpflichtet aber nur die Parteien. Man kann daher auch nur diese veranlassen, solche Geschäfte offenzulegen, nicht aber auf diesem Wege außenstehende Organisationen i n die Rechenschaftspflicht einbeziehen; dies würde den Verfassungsauftrag sprengen. Damit erweist es sich als zulässig, von den Parteien mehr als nur die Angabe der Mittelsstellen von Spenden zu fordern. Sie haben die Pflicht, sich bei jeder eingehenden Spende nach der ursprünglichen Quelle zu erkundigen bzw. sich zu vergewissern, daß die angegebene Quelle keine Mittelsstelle ist. Es darf nicht verkannt werden, daß den Parteien Schwierigkeiten entstehen werden, wenn die Fördergesellschaften sich nicht immer zu genauen Auskünften bereit finden. Es ist zu hoffen, daß der Konkurrenzkampf der Parteien diese zwingt, i m eigenen Interesse auch u m eine vollständige Aufklärung dieser Geldquellen bemüht zu sein. A n dieser Stelle ist noch eine Entscheidung des BVerfG 4 4 zu berücksichtigen, wonach das Sammeln von Parteispenden nicht gegen A r t . 21 Abs. I Satz 4 verstößt. Diese kurze, auch aus dem Zusammenhang heraus nicht näher begründete Ansicht, könnte für die Rolle der Fördergesellschaften bei der Rechenschaftspflicht Bedeutung gewinnen. Roesch 46 hat daraus entnommen, daß das Gericht A r t . 21 Abs. I Satz 4 nicht i m Sinne einer namentlichen Offenlegung auslegt. Denn wenn der Name des Spenders nicht genannt zu werden braucht, ist es auch unbeachtlich, ob die Spenden direkt oder über Sammelstellen an die Parteien fließen und ein Verstoß gegen A r t . 21 Abs. I Satz 4 ist nicht möglich. Die streitenden Parteien hatten i n dem Verfahren vor dem Gericht die Verheimlichungsabsichten der Fördergesellschaften und i h r Verhältnis zu A r t . 21 Abs. I Satz 4 angesprochen 46 . Das Gericht 44 BVerfGE 8, 51 ff., 70 (Spendenurteil): „Die Verfolgung der beiden steuerbegünstigten Zwecke durch eine u n d dieselbe juristische Person verstößt auch nicht gegen A r t . 2114 GG." 4« Roesch, Rechenschaftspflicht, S.276. 4β BVerfGE, a. a. O., S. 57 f. Durch Hessen, H a m b u r g u n d NordrheinWestf., S. 59 durch die Bundesregierung.

II. Inhalt des künftigen Parteiengesetzes hinsichtlich der Finanzierung

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hatte sich jedoch i n seiner Entscheidung über die Auslegung von „Herkunft der M i t t e l " überhaupt nicht zu äußern. Es stellte nur fest, daß ein Zusammenschluß der Spender aus A r t . 21 Abs. I Satz 4 heraus nicht unzulässig ist und diese Vereinigungen i m Sinne des Steuerrechts anzuerkennen sind. Darüber, welche Geldquellen nun die Parteien zu nennen haben, w i r d damit nichts gesagt. Das Gericht hat damit auch nicht entschieden, daß die Geldgeber der Fördergesellschaften nicht einzeln i m Rechenschaftsbericht der Parteien aufzuführen seien. Wenn es die rechtliche Gültigkeit der Vereinigungen anerkennt, so ist nichts darüber gesagt, i n welchem Umfange ihre Einnahmequellen bekanntzugeben sind. Es ergibt sich, daß dieses Urteil den bisherigen Darlegungen nicht entgegensteht. Zusammenfassend kann gesagt werden, daß die Fördergesellschaften, soweit sie nicht Sonderorganisationen der Parteien sind, selbst nicht rechenschaftspflichtig gemacht werden können. Die Parteien haben aber die Pflicht, i n ihren Berichten als Spender die unmittelbaren Geldgeber, nicht nur die Fördergesellschaften zu nennen.

2. Abgrenzung der rechenschaftspflichtigen Einnahmen

Der Rechenschaftsbericht soll einerseits möglichst vollständig alle Parteieinnahmen aufführen, andererseits soll er überschaubar und praktikabel sein, u m seine Aufgabe der Information der Öffentlichkeit und der Kontrolle erfüllen zu können. Dazu empfiehlt sich zunächst, daß das Gesetz die Aufstellung eines einheitlichen Einnahmeschemas vorschreibt, w o r i n die 3 Einnahmequellen Eigenmittel, Spenden und Staatsmittel näher aufzugliedern sind 4 7 . a) M i t g l i e d e r b e i t r ä g e

usw.

Hinsichtlich der Eigenmittel der Parteien sieht der PartGE 59 vor 4 8 , daß die Mitgliederbeiträge nur i n ihrer Gesamthöhe genannt werden müssen. Es ist i n der Tat wegen der Geringfügigkeit der einzelnen Beträge uninteressant, Geber und Einzelhöhe der Beträge zu erfahren, zudem ein praktisch kaum durchführbarer Plan. Größere Beträge wie ζ. B. eine größere Sonderleistung zu Wahlen, wären allerdings den Spenden zuzurechnen. Auch bei den Leistungen der Mandatsträger ist 47 Vgl. Schemata i n § 23 I I PartGE 59 (vgl. Auszug C); Bericht, S.206; Dübber, Parteiflnanzierung, S. 61; § 26 I I I PartGE 64,18 I I PartGE 65 (vgl. Auszug D, E). 48 § 23 I I Nr. 1 PartGE 59 (vgl. Auszug C). 7*

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D. Die Finanzfragen in einem künftigen Parteiengesetz

nur die Gesamthohe von Interesse. Es ist gefordert worden 4 9 , daß die Parteien auch ihre Mitgliederzahlen zu veröffentlichen hätten, u m zusammen m i t der Beitragstabelle die Angaben i m Rechenschaftsbericht kontrollieren zu können. Die Richtigkeit der angegebenen Zahlen prüft aber bereits der zu bestellende Prüfer. Daß der genaue Umfang der Beitragsehrlichkeit i n einer Partei bekannt wird, ist nicht mehr von A r t . 21 Abs. I Satz 4 gedeckt, der nur die Einnahmen, nicht aber weitere Organisationseinzelheiten bekannt machen w i l l . Eine besondere Rubrik verdienen die Einnahmen von Veranstaltungen, Druckerzeugnissen und Korrespondenzen. Aufzuführen sind auch die Erträge des Parteivermögens, soweit sie i n die Parteikasse fließen wie z.B. die sog. Werbebeiträge der SPDUnternehmungen 50 . Z u trennen ist davon die sonstige Bedeutung von Vermögen und selbständig wirtschaftenden Unternehmen für eine Partei. Es ist eine Berichterstattimg über A r t und Höhe des Parteivermögens i m Rechenschaftsbericht gefordert worden 5 1 . Durch das Vermögen verbilligten sich für eine Partei viele Ausgaben, was die vermögensschwachen Parteien gegenüber den anderen benachteilige; außerdem müsse man die Ertragsrechnung kontrollieren können. Aber A r t . 21 Abs. I Satz 4 fordert nur eine Offenlegung der Einnahmen, nicht des Vermögens. Als Einnahme kann nur der Ertrag gelten, der der Parteikasse zufließt. Es ist aber festzulegen, daß unentgeltliche oder verbilligte Sach- und Dienstleistungen als Einnahmen zu zählen sind 5 2 , falls sie nicht zu gering sind. A r t . 21 Abs. I Satz 4 w i l l primär die Einflüsse auf eine Partei aufdecken, das Parteivermögen ist i n dieser Hinsicht nicht von Interesse. Die SPD als vermögensstärkste Partei gibt i n ihren Jahresberichten stets freiwillig die Gewinnabführungen ihrer Unternehmungen bekannt. Insgesamt läßt sich aus A r t . 21 Abs. I Satz 4 eine Pflicht zur Angabe der Höhe des Vermögens einer Partei nicht entnehmen 53 . Das Problem verliert dadurch an Gewicht, daß Teile des Vermögens schon als Sonderorganisationen der Partei der Rechenschaftspflicht unterliegen. b)

Spenden

Bei den Spenden verzichten PartGE 59 und PartGE 64 auf eine detaillierte Rechenschaftslegung durch Nennung der Spendernamen, « Bericht, S. 190,206; Dübber, a.a.O., S. 57; A n t r a g des Innenausschusses des BRats, BRatDrs. 1959, 294; § I d I I Ziff. 1 PartGE 65 (Auszug E). so Gem. § 8 Abs. 9 der SPD-Satzung. »i Dübber, a.a.O., S.57; Bericht, S.210; Barzel, BTagStenBer 1960,5655; §§ 26/27 PartGE 64 (Auszug D). 52 Vgl. § 21 Abs. 2 PartGE 65. « Vgl. Seifert, PartGE 59 S. 993; Bericht, S. 204 f.

II. Inhalt des künftigen Parteiengesetzes hinsichtlich der Finanzierung was aber, wie dargelegt, A r t . 21 Abs. I Satz 4 nicht gerecht wird. Erst nach PartGE 65 müssen die Namen der Geldgeber genannt werden 5 4 . Zunächst trennen alle Entwürfe zwischen Mitglieder- und Fremdspenden 55 . Es besteht aber kein wesentlicher Unterschied, ob sich ein Mitglied oder ein der Partei Nahestehender zu einer Zuwendung entschließt. Das Parteiengesetz soll nur die Herkunft der M i t t e l feststellen, nicht aber die Mitgliedschaft von Spendern i n einer Partei. Dagegen ist eine i m Entwurf unterlassene Unterscheidung von Spenden natürlicher und Spenden juristischer Personen notwendig, u m den Bürger besser zu informieren. Während die Spende eines einzelnen noch oft als echte politische Meinungsäußerung gelten kann, steht hinter der Spende einer juristischen Person oft mehr wirtschaftliches Interesse und Einflußstreben. Wirtschaftliche Leistungen i n Form von Sach- und Dienstleistungen sind Barzuwendungen i n Geld gleich zu behandeln 56 . Soweit sie den Rahmen einer üblichen freiwilligen Mitarbeit i n einer Partei überschreiten, sind sie i n ihrem Geldwert i n den Rechenschaftsbericht einzusetzen. Solche Leistungen sind allerdings schwer erfaßbar, auch der Bericht 5 7 hält ihre Einbeziehung für wenig ergiebig, wenn nicht ein sehr kompliziertes und kostspieliges Verfahren m i t fragwürdigem Ergebnis geschaffen wird. Es w i r d ζ. B. auf Inserate und Abonnements bei Parteipublikationen verwiesen 58 , die kaum erfaßbar sein werden. Hier muß die Praxis die Wirkung eines Versuchs erweisen. Festzulegen bleibt noch der Betrag, von dem an eine Zuwendung namentlich aufzuführen ist. Hierzu werden Zahlen wie 100,—5Ö, 1000,—60, 5000,— 61 und 10 000,— 62 D M genannt. M i t Rücksicht auf den Sinn der Namensnennung, finanzielle Einflüsse auf eine Partei aufzudecken, können nur zu solcher Einflußnahme geeignete höhere Spenden i n Betracht kommen 6 3 . Die genaue Begrenzung hängt auch von der ** Vgl. § 19 PartGE 65 (Auszug E). m §23 Abs. 2 Ziff. 5 PartGE 59 (Auszug C); §26 Abs. 3 PartGE 64 (Auszug D); § 18 Abs. 2 PartGE 65 (Auszug E); Bericht, S. 206; Dübber, a. a. O., S. 69. m § 24 Abs. 2 PartGE 59 (Auszug C). 57 Bericht, S. 203 f. m Bericht, S. 191. m T ü r k , S. 239; K ü l z , S. 339. «o Hamburger E n t w u r f 1949 (Auszug A ) ; Hielscher, S. 15; Bergsträsser, PartGE 59 S. 603; Eschenburg, Probleme der Parteifinanzierung, S. 26; §25 Abs. 4 PartGE 59 (Auszug C). ei Dübber, Parteifinanzierung, S. 58; Schmitt-Vockenhausen, Die Welt 1.4.1964; Landesregierung Hessen, BRatDrs 1959, 294. 62 § 19 PartGE 65 (Auszug E). 63 Dufhues, BRatStenBer 1959,169.

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D. Die Finanzfragen in einem künftigen Parteiengesetz

Größe der Partei ab; bei einem zu niedrig angesetzten Betrag würde der Verwaltungsaufwand bei der Rechnungslegung zu hoch. Es ist daher angebracht, den Betrag von D M 5000,— nicht zu unterschreiten, aber auch nicht zu überschreiten. Bei kleineren Spenden hat, u m Stückelungen zu vermeiden, eine jährliche Zusammenrechnung von Einzelspenden einer Person zu erfolgen 64 . Den Spenden gleichzuerachten sind Kredite, die allerdings eine besondere Rubrik erhalten haben, da sie i m Grundsatz entgeltliche Leistungen darstellen. I n § 18 Abs. I I Ziff. 4a PartGE 65 65 w i r d vorgeschlagen, die Spenden i m Rechenschaftsbericht i n Gruppen von Beträgen bis zu 1000,—, 10 000,— 50 000,— und 100 000,— D M aufzuteilen. Da bei den wichtigen Spenden ab 5000,— D M ohnehin eine namentliche Angabe des Spenders nebst Spendenbetrag vorzusehen ist, erscheint die genaue Gruppierung als nicht notwendiger Aufwand. Dies gilt auch deshalb, w e i l geldwerte Leistungen unter einem Wert von 1000,— D M i m Rechenschaftsbericht unberücksichtigt bleiben sollen 66 . Als wichtigste Änderung der vorliegenden Entwürfe ist festzuhalten, daß Spenden ab 5000,— D M m i t dem Namen des wahren Geldgebers einzeln aufzuführen sind. Darunter liegende Spenden können summarisch genannt werden. c)

Staatsmittel

Als dritte Säule der Parteifinanzen haben auch die Staatszuschüsse i m Rechenschaftsbericht zu erscheinen. Demgegenüber brauchten nach PartGE 59 67 diese M i t t e l nicht aufgeführt zu werden, da sie bereits i m Haushaltsplan erscheinen und der öffentlichen Rechenschaftspflicht unterlägen. Abgesehen von der Mangelhaftigkeit dieser Rechnungsprüfung ist jedoch der Begriff der Öffentlichkeit i m Sinne des A r t . 21 Abs. I Satz 4 von dem der haushaltsrechtlichen Überwachung verschieden 68 . Ersterer meint die Bürger außerhalb des Parlaments, letzterer ist i n der Praxis für die parlamentarische Kontrolle gedacht, und das Ergebnis der Prüfung dringt selten i n die weitere Öffentlichkeit. I m Haushaltsplan sind die Zuschüsse verstreut aufgeführt und für den Laien nicht leicht festzustellen. Hinzu kommt, daß i m Haushaltsplan «4 PartGE 59, Begründung S. 32, §18 I I Ziff. 4; PartGE 65 (Auszug E). e« Vgl. Auszug E. ββ § 21 I I PartGE 65 (Auszug E), § 29 PartGE 64 (Auszug D). «7 §23 I I I , Ziff. 1 PartGE 59 u n d Begründung S. 30 (vgl. Auszug C); Seifert, E n t w u r f 59, S.993, anders jetzt §26 I I I PartGE 64 u. §18 I I PartGE 65 (vgl. Auszug D, E). es Vgl. Dübber, a. a. O., S. 59.

II. Inhalt des künftigen Parteiengesetzes hinsichtlich der Finanzierung selten der genaue Verteilungsschlüssel 69 und die Abgeordnetenzahl vermerkt ist, so daß nur umständlich festzustellen ist, welche einzelnen Beträge an jede Partei fließen. Es war festgestellt worden, daß das Parteiengesetz eine feste Regelung über die Höhe der Zuschüsse und deren Verteilung treffen muß, um die jährlichen Änderungen des Verteilungsschlüssels unmöglich zu machen. Das Parteiengesetz hätte auch die haushaltsrechtliche Form i n verfassungsmäßiger Weise zu vereinheitlichen. I n dem Rechenschaftsbericht einer Partei hat also auch eine Rubrik für öffentliche M i t t e l zu erscheinen 70 . d)

Einnahmeschema

1. Mitgliederbeiträge 2. Abführungen von Mandatsträgern 3. Erträge von Veranstaltungen und Publikationen 4. Vermögenserträge 5. Spenden (mit Namen ab D M 5000) a) von natürlichen Personen b) von juristischen Personen 6. Kredite 7. Staatszuschüsse direkter A r t . Dieses Schema hätte auch für die selbständigen Rechenschaftsberichte der Sonderorganisationen der Parteien zu gelten, die dem Bericht der Parteiorganisationen anzufügen sind.

3. Verfahren und Kontrolle der Rechenschaftslegung

Zunächst fragt sich, wer nun von den rechenschaftspflichtigen Organisationen einen Bericht zu erstellen hat. Nach PartGE 59 soll nur ein Bericht des Bundesvorstandes der Partei erscheinen 71 , i n dem die Landesverbände gesondert aufgeführt werden. M i t Rücksicht auf die Landtagswahlen ist aber auch eine eigene Berichterstattung der Landesverbände bzw. mehrerer Bezirke i n einem Lande 7 2 zusammenβ» N u r i n Bund, Bayern, Baden-Württemberg u n d Schleswig-Holstein vgl. i m einzelnen Abschn. C. I I I . 1. a). 70 Dübber, a. a. O., S. 58; Innenausschuß des Bundesrats BRatsDrs. 1959, 294. 71 §23 I i. Vbd. m i t §22 I PartGE 59 (vgl. Auszug C); Schäfer, S. 1252. 72 Die CDU-CSU hat 19 Verbände (Die C D U 1964, S. 22), die SPD 20 Bezirke (Jahrbuch 1960/61 S. 347).

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D. Die Finanzfragen in einem künftigen Parteiengesetz

gefaßt erforderlich 73 . Der Zweck der Information der Wähler muß auch für die Kommunalwahlen Bedeutung haben; es ist aber zu beachten, daß ζ. B. die SPD allein 7827 Ortsvereine besitzt 74 . Ein praktikabler Kompromiß wäre es, wenn die Kreisverbände der Parteien ebenfalls zu Rechenschaftsberichten verpflichtet würden und diese dabei die i n ihrem Bereich bestehenden Ortsvereinigungen gesondert aufzuführen hätten. Damit müßten Bundes-, Landes- und Kreisberichte erscheinen, die beiden ersteren jeweils m i t Zusammenfassungen ihrer Untergliederungen. Die Kommunalparteien haben dort einen Bericht zu verfassen, wo sie politisch tätig sind. Den Berichten haben sich die i n den jeweiligen Bereichen tätigen Sonderorganisationen m i t eigenen Berichten anzuschließen. Alle Berichte sind jährlich jeweils bis zum 31. März und nicht zum 30. September des folgenden Jahres beim Wahlleiter einzureichen 75 . Weiter entsteht die Frage, wie die Richtigkeit der Parteienberichte überprüft werden kann. Eine Rechenschaftslegung, der gegenüber nicht Kontroll- und Zwangsmöglichkeiten bestehen, ist entbehrlich; i n diesem Bereich des politischen Wettbewerbs genügt es nicht, an den guten Willen der Beteiligten zu appellieren 76 . Es könnte aber dabei die Gefahr entstehen, daß der Staat einen zu weitgehenden Einblick i n die inneren Vorgänge i n den Parteien gewinnt und damit eine Kontrollmöglichkeit, die m i t der Freiheit der Parteien nach Art. 21 Abs. I GG nicht vereinbar wäre 7 7 . U m dieser Gefahr zu begegnen, ist vorgeschlagen worden, die Prüfung durch Untersuchungsausschüsse des Parlaments 78 , durch die Verfassungsgerichte 79 , durch Rechnungshöfe oder durch private W i r t schaftsprüfer 80 vornehmen zu lassen. I n einem Untersuchungsausschuß würde jedoch die parlamentarische Mehrheit ihre eigenen Berichte 73 Bericht, S. 200, 207; Dübber, Parteiflnanzierung, S. 46; Dufhues, BRatStenBer 1959,169. 74 Jahrbuch 1962/63, S. 345 (für 1963). 75 Bericht, S. 207; Bergsträsser, E n t w u r f 59 S. 605; so auch E n t w u r f des Bundesinnenmin. v. 1950, vgl. Wernicke, A r t . 21 S. 10, entgegen § 22 I I PartGE 59 (Auszug C); §25 I I PartGE 64 (Auszug D); §17 I I PartGE 65 (Auszug E). 7β Bericht, S. 211. 77 Bericht, S. 210; Willms, S. 265; Seifert, E n t w u r f 59, S. 990; Schäfer, S. 1252. 78 Vgl. Hamburg. E n t w u r f v. 1949 (vgl. Auszug A). 79 Bayr. E n t w u r f v. 1950, (vgl. Auszug B). so H. A . vgl. Bericht, S. 208; PartGE 59 § 22 I I (vgl. Auszug C) § 25 I I PartGE 64 (Auszug D) §17 I I PartGE 65 (Auszug E); Dübber, a.a.O., S.85; Rabus, S. 188; Henke, Parteien unter dem Gesetz, S. 18; Schäfer, S. 1252; T ü r k , S. 280; Hess. E n t w u r f v. 1947, §7 Ziff. 4.

II. Inhalt des künftigen Parteiengesetzes hinsichtlich der Finanzierung prüfen können und den Verfassungsgerichten fehlt es an einem geeigneten Apparat 8 1 . Bei den Rechnungshöfen als unabhängigen Instanzen kann zwar der Einwand von Staatsaufsicht über Parteien nicht gelten 82 . Dem Charakter der Parteien als freien gesellschaftlichen Zusammenschlüssen w i r d jedoch am ehesten eine Prüfung durch vereidigte private Wirtschaftsprüfer gerecht, öffentlich bestellte Wirtschaftsprüfer sind auch für die Steuerbehörden tätig, es kann ihnen daher auch diese Aufgabe anvertraut werden. A u f diese Weise w i r d der Staat soweit als möglich herausgehalten; eine solche Prüfung kann als eine vom Gesetzgeber einkalkulierte Einschränkung der Parteienfreiheit angesehen werden. Z u klären ist noch, welche Möglichkeiten bestehen, die Parteien und ihre Sonderorganisationen zur Vorlage eines jährlichen Berichtes zu zwingen, falls diese nicht freiwillig eingereicht werden. PartGE 59 schlägt die Verhängung eines Zwangsgeldes bis zu 2000,— D M durch den Wahlleiter vor 8 3 . Dies erscheint i n der Höhe als unzureichend, es muß i h m zur Erfüllung des Gesetzeszwecks ein durchgreifenderes M i t tel zur Verfügung stehen 84 . Der Vorschlag 85 , bei wiederholter Nichtvorlage eines Berichtes neben dem Zwangsgeld die Wahlvorschläge dieser Partei zurückzuweisen, ist wegen der Schwere dieses Eingriffs verfassungsrechtlich bedenklich. Die Frage einer evtl. Strafe taucht auch auf, wenn die Prüfer i n den Berichten Unregelmäßigkeiten oder Lücken aufdecken. I n der angelsächsischen Gesetzgebung sind Kriminalstrafen und Verluste von Wahlrechten als Sanktionen für eine ordnungsgemäße Finanzführung der Parteien anerkannt 8 6 . Allerdings kennt man dort auch bestimmte Verbote von Spenden. A r t . 21 Abs. I Satz 4 GG unterwirft aber die Parteien nicht Verboten, sondern nur einer Offenlegungspflicht. Die Beurteilung dieser Berichte und ihre Mängel sollte allein durch die Öffentlichkeit erfolgen 87 . Kriminalstrafen liegen nicht i m Sinne des A r t . 21 Abs. I Satz 4; zu beachten ist auch, daß ein großer Teil der Verantwortlichen den Schutz der Immunität genießt. Insgesamt sollte es daher das Parteiengesetz bei der Festlegung von mehr demonstrativen Zwangsgeldern bewenden lassen, falls eine Partei ihren jährDübber, Parteifinanzierung, S. 85. 82 So aber Dübber, a. a. O. 83 § 36 PartGE 59. 84 § 41 PartGE 64 u. § 32 PartGE 65 sehen bereits ein unbestimmt höheres Zwangsgeld vor. 85 Dübber, a. a. O., S. 87. 86 Vgl. i m einzelnen Dübber, a. a. O., S. 86 f. 87 Η . Α.; vgl. Bericht, S. 209, 211; Dübber, a. a. O.; Rabus, S. 189.

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D. Die Finanzagen in einem künftigen Parteiengesetz

liehen Rechenschaftsbericht nicht vorlegt. Es ist zu hoffen, daß sie ihren Eindruck bei den Wählern nicht verfehlen werden 8 8 . Die Prüfer, vom Wahlleiter beauftragt, haben i n einem Prüfungsbericht die aufgedeckten Mängel und Unklarheiten bekanntzumachen 89 . Der Bericht der Parteien und der entsprechende Prüfungsbericht sind dann i n einer auf der jeweiligen Ebene erscheinenden Tageszeitung zu veröffentlichen. Eine Veröffentlichung allein i m Staatsanzeiger 90 kann wegen der mangelnden Verbreitung dieses Organs für die Information des Bürgers nicht ausreichen, sondern es müssen jeweils zentrale Zeitungen auf Bundes-, Landes- und Kreisebenen hinzukommen 9 1 . Dann kann der Bürger seine Schlüsse ziehen und seine Entscheidungen treffen.

I I I . Rechenschaftslegung und Verfassungswirklichkeit

Wenn Art. 21 Abs. I Satz 4 die Offenlegung der Finanzquellen der Parteien fordert und der Gesetzgeber den an i h n ergangenen Auftrag für ein Parteiengesetz ausführen w i l l , so muß er berücksichtigen, ob das Gesetz erstens praktisch vollziehbar ist und zweitens die Regelung nach der inzwischen verstrichenen Entwicklung eine politisch noch bedeutende, den Aufwand rechtfertigende Aufgabe ist. Dies sind Fragen der Verfassungspolitik, nicht des Verfassungsrechts i m eigentlichen Sinne. Das bedeutet, daß man bei einer Verneinung beider Fragen nicht die Verfassungsauslegung entsprechend anpassen könnte, sondern hier bleibt nur noch eine Änderung der Verfassung 1 . Es fragt sich, ob diese Maßnahme nötig ist. 1. Praktikabilität der Offenlegung

Ein Gesetz, das Rechtsnormen aufstellt, deren Befolgung schwer kontrollierbar und leicht zu umgehen ist, stellt sich als Belastung des Rechtsstaats dar. Es ist weithin die Vermutung geäußert worden 2 , daß bei einer namentlichen Offenlegung die große Zahl der Umgehungsmöglichkeiten den Erfolg des Gesetzes weitgehend zunichte machen es Wobei Verstöße nicht stets als „Kavaliersdelikte" aufgefaßt werden müssen w i e Eschenburg, D Z u W Z 31.7.1957 u n d Dübber, a.a.O., A n m . 491, meinen. 8» §28 I PartGE 59; §32 PartGE 65; §41 PartGE 64. ®o § 22 I I PartGE 59 u n d Begründung S. 29 (vgl. Auszug C). « Bericht, S. 181; Dübber, a.a.O., S. 86. ι Wie sie ζ. B. v o n Merkatz, S. 268; Forsthoff, Christ u. Welt 22. 5.1964, u n d Eschenburg, Die Zeit 27.3.1964 u. 9.4.1965 erwägen. 2 Vgl. Bericht, S. 196 f.; Dübber, Parteifinanzierung, S. 65, A n m . 376 m. w . Nachw.; ebenso Maunz-Dürig, A r t . 21 Rdn. 81.

III. Rechenschaftslegung und Verfassungswirklichkeit

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würde, die wahren Geldgeber der Parteien aufzudecken. Dieses Ziel zu erreichen sei „höchst fraglich" 3 und „mehr als zweifelhaft" 4 . Das Gesetz sei „völlig unpraktikabel" 5 oder nur m i t einem unzulässigen Kontrollapparat durchführbar 6 , wenn die Namen der Spender genannt werden müßten. Bekannt ist das Schlagwort „Die goldene Kugel findet immer ihren Weg" 7 . Verwiesen w i r d auch auf den Weg gestükkelter und anonymer Spenden 8 . Nicht ermutigend sind auch die ausländischen Erfahrungen m i t einer Rechenschaftslegung 9. Es ist i n der Tat zu erwarten, daß w o h l stets nur ein Teil der Zuwendungen bekannt w i r d und auch davon stets nur ein Teil m i t dem wahren Spender. Mag auch die Einschaltung von Mittelsmännern unzulässig sein, es w i r d nicht immer gelingen, einen Strohmann und seinen Auftraggeber zu ermitteln. Ein Kontrollapparat wie i m Steuerrecht m i t Kriminalstrafen liegt, wie dargelegt, nicht i m Sinne des Art. 21 GG. Es zeigt sich, daß die Offenlegung nur bedingt praktikabel und erfolgreich sein kann, eine vollständige Übersicht über die Geldgeber der Parteien also wohl kaum erbringen wird. Ein jedes Gesetz bringt nun aber ein gewisses Maß an nicht vermeidbaren Umgehungsmöglichkeiten m i t sich. Z u denken ist an das Steuerrecht und an die Dunkelziffern i m Strafrecht. Der Gesetzgeber muß sich gerade i m Bereich der politischen Willensbildung m i t zu engen Reglementierungen und Verboten zurückhalten und daher auch Umgehungen i n größerem Maße als auf anderen Rechtsgebieten i n Kauf nehmen. I m einzelnen ist zu sagen, daß ζ. B. anonyme Spenden auch beschränkte Einflußmöglichkeiten m i t sich bringen und das gestückelte Spenden zusammenzurechnen sind. Wenn es dennoch zu unaufgedeckten Einflüssen kommen wird, so ist dies unabänderlicher Wesenszug des Verhältnisses von Geld und Politik. Zudem fehlt es bei uns noch an entsprechenden Erfahrungen über eine Rechenschaftslegung. Dennoch kann aus allen Bedenken nicht der Schluß gezogen werden, daß die Rechenschaftspflicht der Parteien als unpraktikabel nicht konkretisiert werden sollte. Es besteht ein klarer Verfassungsauftrag, 3

Eschenburg, Probleme der Parteiflnanzierung, S. 30. * v. d. Heydte, S. 498. « Seifert, E n t w u r f 59, S. 993. β Bericht, S.197; Willms, S.265. 7 Sethe, Die W e l t 27. 6.1958; Gong, Die Zeit 16. 6.1961; Bucher, BTagStenBer. 1960, 5644; Seifert, a . a . O . ; Mende, WDR, 5.4.1964. 8 Seifert, a. a. O. 9 Nicht m i t der Ausgabenbegrenzung; vgl. Löwenstein, S. 165; Roesch, Rechenschaftspflicht, S. 601; Bericht, S. 177; Scheuner, Grundfragen, S. 145.

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D. Die Finanzfragen in einem künftigen Parteiengesetz

dem Genüge getan werden muß. Auch andere Rechtsgebiete kennen Regelungen zu Finanzfragen wie das Steuerrecht, Aktienrecht und das Finanzwesen der öffentlichen Hand, ohne daß das Prinzip aufgegeben wird, w e i l es teilweise erhebliche Unklarheiten und Umgehungen gibt. Zumindest hat die Rechnungslegung der Parteien die psychologische Wirkung einer Beruhigung des Wählers und einer Abschrekkung von größeren Mißbräuchen bei Einflußnahmen 10 . Das Mißtrauen des Bürgers gegen eine Verbindung von Geld und Politik und der Konkurrenzkampf der Parteien w i r d eine saubere Finanzführung der Parteien und den Erfolg des Parteiengesetzes fördern. Sollten auch einige Finanzquellen nicht aufgedeckt werden, wegen der anderen sollte der Versuch einer Regelung gewagt werden. Dübber 1 1 sagt treffend, daß i n diesem Bereich ein „Halbdunkel" besser sei als „die bisherige Finsternis". 2. Die begrenzte Bedeutung der Parteienetats

Eine gesetzgeberische Maßnahme soll nicht nur praktikabel sein, sie soll auch i n ihrem tatsächlichen Erfolg den Aufwand des Gesetzgebers und der Verwaltung rechtfertigen. Es stellt sich die Frage, ob m i t einem teilweisen Einblick i n die Parteieinnahmen für den Bürger und für den Staat ein ausreichender Hinweis auf die finanziellen Kräfte einer politischen Bewegung gegeben wird. Die Partei selbst ist davon nur ein Ausschnitt; daneben wirken i m Bereich politischer W i l lensbildung und Propaganda andere Institutionen, die keiner Finanzkontrolle unterliegen. Es ist damit zu rechnen, daß die Offenlegung der Parteieinnahmen zur Verlagerung von Parteiausgaben auf andere Gruppen führt. Neben den Parteien und ζ. T. unabhängig von ihnen werden von vielen Gruppen mehr oder weniger parteipolitische Ziele verfolgt, die unter der Bezeichnung „Parallelaktionen" weite Verbreitung finden 12. Darunter versteht man die Propagierung politischer Ziele ohne ausdrückliche Nennung eines Parteinamens 13 . Damit w i r d der nahestehenden Partei ein wichtiger Hilfsdienst geleistet, zumal der Bürger einer angeblich neutralen Ansicht mehr Vertrauen entgegen zu brin10 Rabus, S. 189; Dübber, Aufgaben u n d Grenzen eines Parteiengesetzes, S. 125 f.; Hielscher, S. 14; Zinn, BRatStenBer. 1959, 174 f. 11 Dübber, Parteifinanzierung, S. 89. 12 Vgl. i m einzelnen Kitzinger, Campaign 1957, S. 106 ff. u n d Dübber, Parteifinanzierung, S. 34 f., 50 f., der v o n „Plantagen v o n Organisationen f ü r Öffentlichkeitsarbeit" teils aus Haushaltsmitteln finanziert, spricht u n d viele Beispiele gibt; Kitzinger, Wahlausgaben, S. 400, schätzt den Finanzaufwand von Parallelaktionen auf etwa i / 4 des Aufwands der Parteien. 13 Dübber, a. a. O., S. 50.

III. Rechenschaftslegung und Verfassungswirklichkeit

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gen scheint als den Parteien. Die bekanntesten Beispiele von Parallelaktionen sind die Aktionen „Die Waage" zugunsten der freien M a r k t wirtschaft, das DGB-Plakat „Wählt einen besseren Bundestag" oder die Wahlaufrufe der Kirchen, „christliche" Kandidaten zu wählen 1 4 . Geldgeber, die die Offenlegung der Parteifinanzen scheuen, können solche Aktionen unterstützen, so daß sich eine Partei auf eine breite Finanzbasis gestellt sieht, wovon allerdings nur ein Teil durch ihre Kasse fließt und veröffentlicht wird. Eine besondere Form von Parallelaktionen stellt die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung dar, die vor allem den Regierungsparteien zugute kommt. Für diese Zwecke stehen i n den Haushalten an mehreren Stellen nicht geringe M i t t e l zur Verfügung 1 5 . Es zeigt sich, daß die Parteien selbst nur zu einem nicht zu überschätzenden Teil die politischen Entscheidungen des Bürgers beeinflussen. Es fragt sich, ob es unter diesen Umständen lohnend ist, nur die Parteien, nicht aber die Parallelaktionen einer Rechenschaft zu unterwerfen 1 6 . I m Rahmen der Meinungsfreiheit des A r t . 5 GG ist es jedem und jeder Vereinigung gestattet, die Meinung zu politischen Fragen, auch wenn sie zufällig m i t den Zielen einer Partei übereinstimmt, öffentlich zu vertreten. Soweit sie dies nicht als Teil einer Parteiorganisation vornehmen, ist eine Finanzkontrolle nicht gestattet. Die ungehinderte Betätigung von Parallelaktionen braucht jedoch die Rechenschaft der Parteien i m Grundsatz nicht i n Frage zu stellen. Zunächst ist der Wert dieser Aktionen insofern begrenzt, als die Parteien ihre unabdingbaren Ausgaben für Apparat, Schulung und Propagierung von politischen Zielen und Kandidaten nicht auf andere Vereinigungen verlagern können, insofern i h r Haushalt also nicht ausgehöhlt wird. Eine Partei und ihre Kandidaten müssen ein Mindestmaß von Propagandaaufwand entfalten, wenn sie konkurrieren wollen. Die Einfiußmöglichkeiten von Spendern für Parallelaktionen auf die Parteipolitik sind geringer als bei direkten Spenden. Insgesamt erweist sich eine Rechenschaftspflicht der Parteien weiterhin als notwendig und sinnvoll. Hinzuweisen ist noch darauf, daß durch das Ansteigen der Staatsmittel an Parteien i n den letzten Jahren und wohl auch durch das u Vgl. zur Zulässigkeit B V e r w G i n D Ö V 1964, 312. « Vgl. z.B. Verfügungsfonds des Bundeskanzlers f ü r Informationswesen 13 M i l l . D M (Haushalt 1965 0403 300); vgl. insbesondere die Aufstellung geförderter Organisationen bei Dübber, a.a.O., S.34f.; Eschenburg, Probleme der Parteifinanzierung, S. 38 ff.; insbes. Die Zeit 27. 8.1965; Der Spiegel 8.9.1965. ie Eschenburg, a. a. O., S. 44, nennt diese Praxis „Hauptproblem der Parteiflnanzierung" ; Cron, D Z u. W Z 20.5.1953: „Die W i r k l i c h k e i t ist dem Gesetzgeber davongelaufen."

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D. Die Finanzfragen in einem künftigen Parteiengesetz

Verbot der Steuerabzugsfähigkeit von Parteispenden das Spendenäufkommen der Parteien stark zurückgegangen ist 1 7 . Damit vermindert sich auch die Bedeutung der Offenlegung der Spendenquellen, da sie nur noch eine beschränkte Rolle i m Haushalt der Parteien spielen können. Eschenburg 18 vermutet, daß die Parteien absichtlich durch die Staatsmittel die Rechenschaftslegung hinfällig werden lassen wollen. Würden die Spenden bedeutungslos, so wäre eine genaue Rechenschaft über sie i n der Tat nicht mehr sinnvoll. Eine so weitgehende Verringerung der Spenden w i r d jedoch kaum eintreten. Besonders i n Wahlkämpfen entsteht wegen der gestiegenen Kosten moderner Wahlvorbereitung ein großer Bedarf der Parteien für private Zuwendungen. Es besteht nicht nur die Möglichkeit einer Kürzung der Staatsmittel aus finanzpolitischen Gründen, sondern nach den bisherigen Darlegungen besteht eine Pflicht der Parteien, die Staatsmittel so weit zu verringern, daß die außerstaatlichen Einnahmequellen i n ihrem Etat überwiegen. Dadurch werden die Spenden wieder zunehmend an Bedeutung gewinnen, eine Rechenschaftslegung über sie bleibt also notwendig. Es ergibt sich, daß eine Rechenschaftspflicht i n einem künftigen Parteiengesetz durchaus praktische Bedeutung behalten wird. Es bedarf also keiner Verfassungsänderung hinsichtlich des A r t . 21 Abs. I Satz 4 GG, sondern es besteht eine dringende Notwendigkeit, diesen Verfassungsauftrag endlich zu erfüllen.

17 Vgl. i. einzelnen Abschn. C. I I . 2.; s. insbesondere Stähle, Der Stern 26.4.1964; Dübber, Parteifinanzierung, S. 19; Rubin, lt. Die Welt 4.6.1964. ι» Eschenburg, Die Zeit 27.3.1964.

E. Weitere Finanzierungswege I n einem Parteiengesetz könnten evtl. andere Vorschläge zur Finanzierung der Parteien Berücksichtigung finden. Diese betreffen i m wesentlichen eine andere Form der Staatshilfe an Stelle der bisherigen direkten Zuschüsse z. B. durch Steuervergünstigungen oder Rückerstattungen des Staates, wenn der Bürger eine Partei finanziell unterstützt. Solche M i t t e l können neben die unmittelbaren Zuschüsse treten, sie können aber auch an ihre Stelle treten.

I . Steuerabzugsmöglichkeit von Spenden

I n den Jahren 1954 bis 1958 war es möglich, Spenden an Parteien von der Einkommens- und Körperschaftssteuer abzuziehen. Z u diesem Zwecke wurden besondere gesetzliche Bestimmungen erlassen 1, da bis dahin eine Parteispende als persönliche Angelegenheit und nicht als abzugsfähige berufliche Aufwendung angesehen wurde 2 . Nachdem das BVerfG 3 i m Jahre 1957 die i n diesem Gesetz enthaltene 5°/o-Klausel aufgehoben hatte, erklärte es i m Spendenurteil vom Jahre 19584 die gesamte Regelung, soweit sie die Parteien betraf, wegen Verstoßes gegen die Chancengleichheit der Parteien und die Gleichheit des einzelnen für verfassungswidrig. Das Gericht führte aus 5 , daß infolge der Steuerprogression der Anreiz zu einer Spende m i t der Höhe des Einkommens steige, w o m i t sich auch der Staatszuschuß verändere. Wegen der unterschiedlichen soziologischen Struktur der Parteien wirke sich dies einseitig zum Vorteil der Parteien aus, die kapitalkräftige Kreise ansprechen. Ein Bürger m i t hohem Einkommen könne zudem durch die Vergünstigung „seiner politischen Meinung zu einer größeren Werbekraft verhelfen als andere und damit seinem politischen Einfluß eine größere Wirkung verschaffen" 6 . Damit werde gegen den ι Vgl. Gesetz v o m 16.12.1954 ( B G B l I, 373 ff.) m i t entspr. Verordnungen; abgedruckt i m Bericht, S. 193 f. 2 Gutachten des B F H , B S t B l 1952/3, 228 ff. » BVerfGE 6, 273 ff. 4 BVerfGE 8, 51 ff. 5 BVerfGE 8, 64—68. β BVerfGE, a. a. O., S. 69.

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E. Weitere Finanzierungswege

Grundsatz der formalen Gleichheit der Parteien untereinander und ebenso der Bürger untereinander verstoßen. Da dieses Urteil als „Uberspannung des Gleichheitssatzes" angegriffen wurde 7 , ist eine kurze Behandlung angebracht. I m Bereich der Wahlvorbereitung gilt für den Bürger wie für die Parteien ein formaler Gleichheitsbegriff, wonach der Staat grundsätzlich eine i n Voraussetzungen und Folgen gleiche Behandlung vorzunehmen hat. Zunächst ist zu fragen, ob die Regelung die Parteien unterschiedlich behandelt. Wenn auch alle Parteien dem Wortlaut des Gesetzes nach gleich begünstigt wurden, so waren doch die Folgen unterschiedlich. Die Begriffe Mitglieder- und Wählerparteien zeigen die unterschiedliche Struktur und Anhängerschaft der Parteien. Eine Folge davon ist ein höheres Spendenaufkommen bei den Wählerparteien, die den entscheidenden Spenderkreisen von Industrie, Handel und Verbänden nahestehen. Bezeichnend ist die Äußerung Steins 8, die Gelder der Fördergesellschaften würden nur an nicht-sozialistische Parteien fließen, w e i l sich „die politischen Kräfte i n der Bundesrepub l i k an der Frage des Sozialismus scheiden". Sicherlich findet eine Angleichung der Parteien statt, so daß die Formulierung des BVerfG 9 von einer „historisch begründeten verschiedenen Auffassung des Verhältnisses von Individuum, Staat und Gesellschaft" bei den Parteien heute einer genaueren Untersuchung bedarf. Aber i m Grundsatz hat das Gericht eine gleiche Ausgangslage aller Parteien bei der Erlangung von Spenden und damit auch bei der Vergünstigung durch das Steuergesetz zutreffend verneint. Es könnte aber auch die Gleichheit unter den Bürgern verletzt worden sein. Der Bürger gibt durch eine Spende seiner politischen Meinung Ausdruck und je höher die Spende ist, désto wirksamer kann die gestützte Partei diese Politik vertreten. Der Bürger m i t höherem Einkommen ist also eher i n der Lage als andere, seine politische Meinung durchzusetzen 10 . Diese von vornherein bestehende Ungleichheit unter den Bürgern w i r d nun durch die Möglichkeit, Spenden von der Steuer abzuziehen, noch verstärkt. Wegen der Progression der Einkommenssteuer gibt der Staat einen stetig höher werdenden A n reiz zu einer Spende je höher die Spende wird, d. h. die Bezieher höherer Einkommen sind ein weiteres Mal, diesmal durch eine staatliche Maßnahme, besser gestellt als andere. Nun stellt sich die Steuer7 Fuß, S. 395; Schneider, BTagStenBer. 1960, 5651. Stein (Geschäftsführer der Staatsbürgerlichen Vereinigung e . V . 1959) i n Der Spiegel 4.11.1959. 0 BVerfGE 8, 51, 66; kritisch dazu Fuß, S.396; Strickrodt, S.448. io BVerfGE 8, 51, 69. 8

I. Steuerabzugsmöglichkeit von Spenden

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progression bereits als Auswirkung des Gleichheitsgebots dar, daß die Steuerlast verteilt werden muß. Man könnte fragen, ob sich hieraus ergebende Nebenvorteile noch einen Gleichheitsverstoß beinhalten können 1 1 . Die unterschiedliche steuerliche Belastung soll aber gerade erst die gleiche Ausgangslage aller Bürger ζ. B. auch für den Bereich der politischen Willensbildung herstellen. Eine nunmehr erneuerte Bevorzugung der zunächst belasteten Bürger würde diese gleiche Ausgangslage wieder verändern und den ursprünglichen Zweck der Steuerprogression wieder rückgängig machen 12 . Es liegt also i n dem Begünstigungsgesetz für Spenden eine Verschärfung der ungleichen tatsächlichen Einflußmöglichkeiten des Bürgers vor und damit ein Verstoß gegen die Wahlgleichheit des Bürgers. Damit verstößt das Gesetz sowohl gegen die Gleichheit unter den Parteien als auch gegen die Gleichheit unter den Bürgern 1 3 . Nicht bezweifelt werden kann 1 4 , daß der Steuerverzicht des Staates mittelbar einen Zuschuß an die Parteien darstellt. Wenn auch der Bürger einen Verzicht leistet und evtl. seine Spende dem Steuerabzug entsprechend erhöht, so verzichtet der Staat stets auf einen Teil der i h m zustehenden Steuern zugunsten der Parteien. Z u prüfen bleibt, ob der festgestellte Gleichheitsverstoß durch einen wichtigen Grund gerechtfertigt sein könnte 1 5 . Es kommt i n Betracht, daß das Gesetz das Parteieninteresse des Bürgers stärken könnte und damit das demokratische Bewußtsein der Staatsbürger gestützt w ü r de 16 . Gewiß w i r d es bei einer Steuervergünstigung leichter fallen, eine Zuwendung an eine Partei zu machen, es ist aber nicht angebracht, das gewünschte Interesse durch Anknüpfung an die Einkommenslage zu erreichen. Das BVerfG 1 7 sagt treffend, daß dieses K r i t e r i u m „ i n diesem Bereich offenbar sachfremd" ist. Es w i r d noch darauf verwiesen, daß die finanziellen Unterschiede unter den Parteien, gemeint sind die unterschiedlichen Vermögens- und Mitgliederleistungen, durch die Vergünstigung einander angeglichen werden könnten 1 8 . Dieser Vorteil der Mitgliederparteien w i r d jedoch auch ohne die Steuervergünstigung durch die Spenden, die den Mitgliederparteien nicht so zahlreich zu11

Vgl. Fuß, S. 396 u. T ü r k , S. 281 f. 12 M e y e r - A r n d t , S. 808. is Nach Triesch, S. 39, ging das Gericht v o n einem Verhältnis der Spenden v o n 1 :10 unter den Mitglieder- bzw. Wählerparteien aus, er selbst k o m m t aber auch noch zu einem Verhältnis von 1 :3. 1 4 So aber Strickrodt, S. 448 u n d Scheuner, Parteien, S. 546, A n m . 34. 1 5 Vgl. Fuß, S. 395; Schneider, BTagStenBer. 1960, 5651. 16 Fuß, S. 396. π BVerfGE 8, 51, 67; Bericht, S. 219. is Bericht, S. 219. 8 Plate

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E. Weitere Finanzierungswege

fließen, aufgehoben und überboten. Es geht nicht an, eine Partei wegen ihrer guten Organisation gegenüber den weniger aktiven Parteien zu benachteiligen. Als wichtiger Grund für die Durchbrechung der Chancengleichheit kommt i n Betracht, daß die Parteien eine Gleichbehandlung m i t anderen steuerbegünstigten Vereinigungen verlangen könnten 1 9 . So sind Spenden an Vereinigungen m i t allgemeiner staatspolitischer Zielsetzung steuerabzugsfähig, Spenden an die Hauptträger der politischen W i l lensbildung, die Parteien, müßten es daher auch sein. Ein Vergleich m i t diesen Vereinigungen rechtfertigt es jedoch nicht, daß die Parteien untereinander unterschiedlich behandelt werden. Der Staat hat z. B. durch die unmittelbaren Zuschüsse einen Weg, die Vergünstigungen der anderen Vereinigungen gegenüber den Parteien wettzumachen, ohne daß dabei an den Vermögensstand der einzelnen Parteien angeknüpft werden muß. Ein zwingender Grund zur Durchbrechung der Chancengleichheit durch die Möglichkeit, Spenden von der Steuer abzusetzen, ist nicht ersichtlich; das U r t e i l des BVerfG ist richtig 2 0 . Es w i r d nur verständlich, wenn man die besondere Entwicklung der Wahlrechtsgleichheit i n Rechtsprechung und Lehre zu einem streng formalisierten Begriff berücksichtigt. M i t diesem U r t e i l ist dem Staat der Weg einer Steuerbegünstigung von Leistungen an Parteien für die Zukunft verwehrt 2 1 .

I I . D e r Bürgerbeitrag

Unter Bürgerbeitrag ist eine Form der Parteifinanzierung zu verstehen, bei der ein für alle Bürger gleicher kleinerer Betrag durch den Staat bei der Zuwendung an eine Partei vergütet w i r d 2 2 . Jeder Steuerzahler kann dann einen gleichen Betrag von seiner Steuer abziehen und nicht wie bei der soeben behandelten Regelung die ganze Spende. Eine solche Zuwendung kann freiwillig erfolgen, sie kann auch für alle Bürger zur Pflicht gemacht werden; letzteres kann auch i n Form einer vom Staat zu erhebenden Sondersteuer (Parteisteuer) i» Scheuner, a . a . O . ; Schröder, Dtsch. Fernsehen, 23.11.1959; BTagStenBer. 1957, 10990; Stoltenberg, Die W e l t 21.4.1962.

Lindrath,

20 So vor allem Eschenburg, Die Zeit 26.2.1960, 4.7.1958; Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 194. Willms, Rhein. M e r k u r 24.7.1964, schlägt wieder f ü r Mitgliedsbeiträge bis zu 1.000,— D M vor.

Steuervergünstigung

22 Bericht, S. 213 f.; Dübber, Parteiflnanzierung, S. 76; Eschenburg, Probleme der Parteiflnanzierung, S. 40 ff., Die Zeit 9.4.1965; Flach, S. 147.

I I . Der Bürgerbeitrag

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geschehen, bei der der Bürger ähnlich einer Kirchensteuer den Empfänger bestimmt. Für nicht steuerpflichtige Bürger hätte der Staat den Betrag zur Verfügung zu stellen, er kann auch an den Bürger Wertmarken ausgeben 23 . Diese Vorschläge, vor allem von Eschenburg u vertreten, haben den Vorteil, daß die sachlichen Mängel der Gesetzgebung von 1954 beseitigt sind. Es gilt ein Kopfsteuerprinzip 25 , so daß die Steuerprogression nicht mehr ins Gewicht fällt und die Parteien wegen der geringen Höhe des Betrages gleiche Chancen für ihre Erlangung haben. Die Regelung gelte nur für Wahlberechtigte, nicht für juristische Personen, was den einzelnen Staatsbürger wieder mehr i n den Mittelpunkt der Parteifinanzierung stellen würde. Bei der freiwilligen Form würde die Bürgerinitiative und damit sein Interesse an den politischen Parteien, auch zwischen den Wahlen, gefördert 26 . Die Durchführung der Vorschläge erweist sich allerdings als schwierig. Da die Beiträge an die Steuerzahlung gebunden sind, steuerpflichtig aber nur 2 k aller Wahlberechtigten ist 2 7 , müßte ein großer Verwaltungsapparat für die Ausgabe von Marken oder ähnlichem Ersatz geschaffen werden 2 8 . Der Bürger hätte jährlich zu bestimmen, wem er das Geld zukommen lassen w i l l . Das würde bedeuten, daß sich die Parteien u m Beiträge bemühen und es würde ein Wettlauf der Parteien u m die Beträge einsetzen. Damit erhielte die Entscheidung einen plebiszitären Charakter 2 9 und die „Wahlen" fänden „ i m Finanzamt statt" 3 0 . So sehr Plebiszite i n einem demokratischen Staat erwünscht und wesensnotwendig sind, das Grundgesetz hat sich dafür entschieden, daß das Volk die Staatsgewalt i n Wahlen ausübt, A r t . 20 I I GG, die nur alle vier Jahre stattfinden. M i t dem Bürgerbeitrag w i r d jedoch praktisch diese Entscheidimg des Verfassungsgebers umgangen, indem nunmehr i m übertragenen Sinn jährliche Volksabstimmungen stattfinden. Damit w i r d eine kontinuierliche Arbeit der gewählten staat23 Eschenburg, a.a.O., nach amerikanischen Plänen, Die Zeit 9.4.1965; vgl. Bericht, S. 214. 24 Eschenburg, a. a. O., S. 42. 25 Eschenburg, Die Zeit 9.4.1965. 2β Flechtheim, Die Zeit 10.4.1965. 27 Dübber, a. a. O., S. 76, 80; vgl. Der Spiegel 21.8.1963, wonach r u n d 8—10 M i l l . Arbeitnehmer nicht steuerpflichtig sind. 28 Bericht, S. 214. 29 Bericht, S.215; Eschenburg, a.a.O., S.42; nach Die Zeit 9.4.1965 glaubt er dies jedoch durch „organisatorische Maßnahmen" verhindern zu können, ohne diese zu nennen; vgl. auch Dübber, a. a. O., S. 76; Henke, a. a. O., S. 196. 3° Dübber, a. a. O., S. 76.

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E. Weitere Finanzierungswege

liehen Organe beeinträchtigt 31 . Dübber 3 2 spricht von einer „deformierenden Wirkung" auf die parlamentarische Demokratie. So würden die Parteien auch zu erhöhter Werbe- und Sammler tätigkeit veranlaßt, deren Kosten den Ertrag der A k t i o n wieder i n Frage stellen würden 3 3 . Es kann auch bezweifelt werden, ob es zu einer grundlegenden Verbesserung i m Verhältnis der Wähler zu den Parteien kommt. Wer bisher eine Partei nicht unterstützte, w i r d es wahrscheinlich auch weiterhin nicht tun; falls eine Pflicht eingeführt werden sollte, könnte es sogar zu einer Verschlechterung des Verhältnisses führen. Es stehen dem Bürgerbeitrag insgesamt mehr Bedenken als Vorteile gegenüber. Auch der Initiator Eschenburg u muß zu dem Schluß gelangen, daß es sich nur „theoretisch" u m eine systemgerechte Finanzierung der Parteien handelt.

I I I . Staatsmittel durch Spendengutscheine

Nach §§ 23/24 PartGE 64 35 besteht der Plan, daß der Staat an die Parteien Gutscheine gibt, die diese i m Werte von 40°/o der Spende an ihre Spender weitergeben können, woraufhin die Spender vom Staat diesen Betrag zurückerhalten. Diese M i t t e l sollen neben die unmittelbaren Zuschüsse treten, und zwar sollen D M 0,80 pro Wähler bereitgestellt werden. Gegenüber der Steuervergünstigung von Spenden von 1954 hat dieser Plan den Vorteil, daß der Staatszuschuß völlig aus dem Steuerrecht herausgelöst w i r d und damit die Progression der Einkommensteuer nicht zum Tragen kommt. Jedem Bürger w i r d ein gleicher Prozentsatz seiner Spende zurückerstattet. Es fragt sich aber, ob i n diesem Vorschlag nicht dennoch ein Gleichheitsverstoß enthalten ist 3 6 . I m Spendenurteil 37 hatte das BVerfG das 31 Dübber, a.a.O., berichtet v o m Bruch v o n Koaliationen nach Wahlen zu anderen Gremien. 32 Dübber, a . a . O . ; Henke, a.a.O., spricht von einem „unerträglichen Gegensatz zu unserer Verfassungsordnung". 33 Bericht, S. 216. 34 Eschenburg, a. a. O., S. 42 f. 35 Vgl. Auszug D ; Köpke, Die W e l t 21. 8.1963; Der Spiegel 21.8.1963; Die W e l t 16.1. u n d 24.8.1964; Eschenburg, Die Zeit 27.3.1964; Stähle, Der Stern 26.4.1964; Burgbacher D U D 8.4.1964; Trampe, Die W e l t 5. 9.1964; Friedlein, S. 30; Fromme, F A Z 13.3.1965. 3β Trampe, Die W e l t 5.9.1964 behauptet, die Rechtmäßigkeit des V o r schlags sei „so gut w i e unbestritten". 37 BVerfGE 8, 51 ff.

III. Staatsmittel durch Spendengutscheine

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Verbot von Benachteiligungen der Parteien und der Bürger auf dem Gebiete der Spenden ausgesprochen. Wenn nun durch Spendengutscheine ein Anreiz für Spenden gegeben wird, so ist, auch wenn gleichlautend 40% zurückerstattet werden, ein unterschiedlicher Anreiz gegeben, je höher die Spende ist. Für eine kleine Spende fällt die Rückerstattung kaum ins Gewicht, wer aber zu einer höheren Spende finanziell i n der Lage ist, erhält dafür vom Staat auch einen höheren Zuschuß. Der Staat bezahlt dann für den einen Bürger mehr als für den anderen, prämiert also die eine Meinung vor der anderen 38 . Die Regelung begünstigt damit wiederum die Parteien, die den Spenderkreisen der Wirtschaft nahestehen, besonders. Da aus diesen Kreisen höhere Spenden kommen, fließt auch ein höherer Staatszuschuß an die betreffenden Parteien. Hier w i r d also durch eine Maßnahme des Staates die Chancengleichheit für die Erlangung von Spenden zugunsten derjenigen Parteien verändert, die über einen größeren Spenderkreis verfügen, die bestehende Ungleichheit w i r d also verschärft. Damit sind die beim Spendenurteil entscheidenden ungleichen Folgen auch bei der Gutscheinregelung zu erwarten. Es w i r d wenig beachtet, daß das Spendenurteil sich nicht ausschließlich auf die Folgen der Steuerprogression gründete. Ausgangspunkt war, daß der Staat Parteien und Bürger nicht unterschiedlich begünstigen darf, insbesondere bei den bestehenden tatsächlichen Ungleichheiten keine noch weitergehenden Unterschiede fördern darf. Die Steuerprogression war nur ein Beispiel für die Aufzeigung der eingetretenen Verschärfung, für die Gesamtentscheidung aber unerheblich 39 . Auch ohne das Bestehen der steuerlichen Progression wäre eine Steuervergünstigung von Spenden wegen der tatsächlichen Unterschiede zwischen den Parteien und zwischen den Bürgern für unzulässig erklärt worden. Z u berücksichtigen ist noch, daß die Gutscheine den Parteien je nach ihrer Stärke zugeteilt werden sollen, übrigens auch an kleine Parteien, die über 0,5% der Stimmen erreicht haben 40 . Damit könnte die A b weichung von der Chancengleichheit ähnlich wie bei den unmittelbaren Staatszuschüssen gerechtfertigt sein. Es bleibt aber ungewiß, 38 Vgl. BVerfGE, a.a.O., S.69: „ D a bei Spenden . . . der Bezieher eines großen Einkommens einen absolut u n d relativ höheren Betrag an Steuern erspart als der Bezieher eines kleinen Einkommens, w i r d die politische Meinung des ersteren sozusagen prämiert. 39 Meyer-Arndt, S. 886 f. 40 § 23 I PartGE 64 (Auszug D) vgl. Eschenburg, Die Zeit 27. 3.1964; B u r g bacher, a. a. O.; Köpke, a. a. O. Die Einbeziehung der kleinen Parteien erfolgt offenbar m i t Rücksicht auf die Rechtspr. des BVerfG, dies müßte folgerichtig a u d i f ü r die unmittelbaren Zuschüsse gelten.

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E. Weitere Finanzierungswege

ob alle Parteien i n der Lage sind, die Gutscheine v o l l auszunutzen 41 , insbesondere, da sie neben und nicht an die Stelle der unmittelbaren Zuschüsse treten sollen 42 . Wahrscheinlich werden nur CDU/CSU und FDP Gutscheine i n größeren Mengen verkaufen können; damit sind die anderen Parteien stark benachteiligt. Auch wenn der Verkauf durch Einbeziehung der Mitgliederbeiträge gelingt 4 3 , so fragt sich, ob m i t dem Proporzgedanken auch der Gleichheitsverstoß auf Seiten des einzelnen gerechtfertigt werden kann. Der Proporz legt die Gewichtsverhältnisse i n der Volksvertretung fest. Würde nun dieses Verhältnis auf den Bürger zurückübertragen, so wäre der freie und ungehinderte Wettbewerb der Meinungen blockiert und es wären Ursache und Wirkung i m demokratischen Staatswesen verkehrt. Es wäre auch w o h l kaum m i t der Gleichheit zu vereinbaren, wenn nach dem Verbrauch der Gutscheine weitere Spender leer ausgingen. Daneben ist auch der Hinweis 4 4 auf den Verwaltungsaufwand des Planes berechtigt. Die Gutscheinregelung erweist sich als Verstoß gegen die Gleichheit auf dem Gebiete der politischen Willensbildung. Es ist ebenso wie bei der Steuerabzugsfähigkeit von Spenden kein rechtfertigender Grund für die Bevorzugung einiger Parteien ersichtlich. Verfassungskonform bleibt nur eine Regelung, nach der jeder Bürger den gleichen Betrag, nicht aber den gleichen Prozentsatz der Leistung zurückerhält.

I V . Staatszuschüsse für Wahlausgaben Z u erwähnen sind noch Vorschläge, die die Hilfe des Staates für die Parteien nur auf besondere Fälle beschränken wollen, insbesondere auf Wahlhilfen nach französischem Vorbild. I n Frankreich w i r d den Kandidaten, die 5°/o der Stimmen erreichen, die Ausgabe für gewisse Werbungskosten wie Plakate, Räume und Rundschreiben ersetzt 45 . Auch bei uns gibt es ähnliche Vorschläge. Genannt seien Portofrei41 Burgbacher, Schatzmeister der CDU, hält den Verkauf aller Spendengutscheine selbst f ü r v ö l l i g ausgeschlossen i n Der Spiegel 3.2.1965 S. 24. 42

D a m i t wäre beim Verkauf aller Gutscheine ein Gesamtzuschuß i n B u n d u. Ländern v o n 90 M i l l . D M möglich, das ist mehr als der Bedarf, vgl. F r o m me, F A Z 13.3.1965, Schmitt-Vockenhausen, BTagStenBer. 1964, S.757. 43 Vgl. Burgbacher, a. a. O., S. 27, der der SPD empfiehlt, i n diesem Falle die Mitgliederbeiträge u m 40% zu erhöhen, vgl. Fromme, a . a . O . ; §23 I I 2 PartGE 64 (Auszug D). 44 Vgl. Köpke, Die W e l t 29.1.1964; Conrad, Die W e l t 5.1.1965; Fromme, F A Z 13.3.1965. 4« Vgl. i m einzelnen Dübber, Parteifinanzierung, S. 78; Grundmann, S. 121 f.; Fusilier, S. 152 f.

IV. Staatszuschüsse für Wahlausgaben

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heit 4 6 oder wenigstens kostenlose Postwurfsendungen 47 , Gerichtskosten freiheit 4 8 , kostenlose Überlassung von Versammlungsräumen und Plakatsäulen 49 und letztlich die Rückerstattung von Wahlkosten für Kandidaten oder Parteien, die 1/6 oder l°/o der Stimmen erreichen 49 . Die Sendezeiten i m Rundfunk und Fernsehen, die zunehmende Bedeutung gewinnen, sind bereits kostenlos. Diese A r t der Staatszuschüsse dienen dazu, die Parteien nur i n ihrer zentralen Aufgabe als Wahlvorbereitungsorgane zu unterstützen, also nur i n dem A k t , i n dem sie durch die Wahl zum Parlament an der Bildung eines Staatsorgans teilnehmen. Diese M i t t e l sollten andere Zuschüsse für die allgemeine Parteiarbeit ausschließen; sie werden gerade deswegen vorgeschlagen, u m allgemeine Zuschüsse m i t ihren Nachteilen zu vermeiden. Damit würde der Umfang der Staatsleistungen wesentlich geringer und es wäre ζ. B. eine Kontrolle bei den vom Staat selbst erbrachten Sach- und Dienstleistungen entbehrlich. Die Frage der Verletzung der Chancengleichheit bei der Zuteilung wäre nicht so schwierig wie bei den finanziellen Zuschüssen zu lösen 50 . Da die Wahlkosten einen erheblichen Teil der Einnahmen der Parteien i n Anspruch nehmen, wären die Parteien von einer Reihe wichtiger Ausgaben befreit und können sich i m übrigen von ihren Eigenmitteln finanzieren. Dieser Weg indirekter Staatszuschüsse verdient größere Beachtung. Er darf jedoch nicht neben die bisherigen unmittelbaren Zuschüsse treten, sondern muß diese ersetzen.

« T ü r k , S. 252. 47 Zinn, BRatStenBer. 1959, 174; Dübber, a. a. O., S. 77, 84, der die Kosten von 2 Postwurfsendungen pro Partei auf 800.000,— D M schätzt. 48 Dübber, a.a.O., S.84; Köpke, A l l g . Zeitung 3.3.60; Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 169. 49 Kitzinger, Wahlausgaben, S. 403; Bucher lt. Die W e l t 1. 9.1965. so Vgl. Kewenig, S. 830 A n m . 15.

F. Zusammenfassung Die Finanzierung der Parteien stellt sich als ein sehr aktuelles und umstrittenes Gebiet dar, nicht zuletzt i n rechtlicher Hinsicht. Zwei Merkmale treten besonders hervor: Einmal besteht nach Art. 21 Albs. I Satz 4 des Grundgesetzes eine Pflicht der Parteien zur Offenlegung ihrer Geldquellen. Der Gesetzgeber und damit praktisch die das Parlament tragenden Parteien haben diese Pflicht aber bisher noch nicht durch ein Gesetz konkretisiert. Seit einiger Zeit hatte sich eine Meinung gebildet, eine namentliche Nennung der Geldgeber bei der Rechenschaftslegung sei nicht zulässig. Die angeführten Gründe erweisen sich jedoch als nicht ausreichend, u m den Willen des Grundgesetzes zu ändern. Es war das Ziel dieser Arbeit, die Diskussion u m die Rechenschaftslegung über die Geldgeber der Parteien wieder auf den ursprünglichen verfassungsgemäßen Ausgangspunkt zurückzuführen und wieder den Verfahrensfragen zuzuwenden. Praktisch bedeutsamer als die unerfüllte Rechenschaftspflicht erscheinen die Probleme der Staatszuschüsse an die Parteien. Diese i n demokratischen Staaten ohne Vorbild bestehende Einrichtung hat bisher noch keine umfassende rechtliche Beurteilung gefunden. Die Arbeit versucht, allgemeine und spezielle Fragen der Zuschüsse zu erörtern und gelangt zu dem Ergebnis, daß der derzeitigen Form der Zuschüsse teilweise rechtliche Bedenken entgegenstehen. Da gerade i m politischen Bereich rechtliche Mängel bedeutsame Folgen haben, verdienen die Verfassungswidrigkeiten bei der haushaltsrechtlichen Gestaltung und vor allem bei der Verteilung der M i t t e l besondere Beachtung. Es ist nicht zu rechtfertigen, daß die Parteien die Zuschüsse ohne eine praktisch wirksame Kontrolle erhalten und es verstößt gegen die Chancengleichheit der Parteien, wenn die M i t t e l allein auf Grund des Wahlergebnisses unter Einbeziehung der 5°/o-Klausel verteilt werden. U m den außerstaatlichen Grundcharakter der Parteien nicht zu gefährden, sollten die Zuschüsse nicht mehr als 50°/o des Bedarfs einer Partei ausmachen; diese Grenze ist aber bereits überschritten. Es bleibt zu erwägen, die Zuschüsse nur auf bestimmte Ausgaben wie Wahlkosten und reine politische Bildungsveranstaltungen zu beschränken. So problematisch die Fragen der Rechenschaftspflicht und der Staatszuschüsse sind, so wichtig sind sie auch für die weitere Rolle unserer Parteien und damit unserer Demokratie. Ein künftiges Parteienge-

F. Zusammenfassung

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setz hat den Verfassungsauftrag des A r t . 21 Abs. I Satz 4 zu erfüllen und die Verfassungswidrigkeiten bei den Zuschüssen zu beseitigen. Es bleibt der Eindruck eines gewissen Versagens der Parteien, die, soweit es ihre eigenen Belange angeht, die Verfassung und ihre Grundsätze nicht i n gleichem Maße wie auf anderen Gebieten zu beachten bereit sind. Gerade sie müßten i n unserem demokratischen Staat i n der Begründung und Bewahrung des Rechts vorangehen. Das Parteiengesetz als Bewährungsprobe steht jedoch seit 15 Jahren aus. Es bleibt zu hoffen, daß die Parteien sich rechtzeitig ihrer Verantwortung bewußt werden.

Auszüge aus Entwürfen für ein Parteiengesetz A. Hamb. Gesetz über den öffentlichen Nachweis der Herkunft der Parteimittel (Entwurf v. 19.7.1949) Mittig. an die Bürgerschaft Nr. 169 v. 19.7.1949 § 1 Rechenschaftsbericht I. Jede i n der Hansestadt H a m b u r g tätige Partei hat über die H e r k u n f t jeder größeren Mittelzuwendung (§2), die i n der Hansestadt H a m b u r g Verwendung findet oder Verwendung finden soll, durch Veröffentlichung i n ihrer hamburgischen Parteizeitung oder i m amtlichen Anzeiger Rechenschaft abzulegen. I I . I n der Veröffentlichung sind die Höhe der Mittelzuweisung, Namen u n d Anschrift des Zuweisenden u n d alle Vereinbarungen, insbesondere Bedingungen, Auflagen u n d sonstige Nebenabreden aufzunehmen, die m i t der Mittelzuweisung unmittelbar oder mittelbar verbunden sind. I I I . Der Rechenschaftsbericht ist i n jedem Einzelfalle innerhalb v o n drei Tagen nach Erlangung der Verfügungsberechtigung über die M i t t e l zuwendung zu veröffentlichen. §2 Größere Mittelzuwendung I. Größere Mittelzuwendung ist jeder Vermögenswert (insbes. Geld, Eigent u m an beweglichen u n d unbeweglichen Sachen, dingliches Recht, Forderung, Aktie, Urheberrecht), die i m Einzelfall den Wert v o n D M 1.000 erreicht. I I . Als größere Mittelzuwendung gelten auch solche Vermögenswerte, die zwar i m Einzelfalle den Mindestbetrag v o n 1.000 D M nicht erreichen, jedoch i n solcher Weise unmittelbar oder mittelbar m i t anderen M i t t e l zuwendungen zusammenhängen, daß sie als ein aus einer einheitlichen wirtschaftlichen Quelle herrührender Vermögenswert von insgesamt D M 1.000,— anzusehen sind. §3 I. Der Rechenschaftsbericht unterliegt der Nachprüfung durch einen U n t e r suchungsausschuß der Bürgerschaft. I I . Die Bürgerschaft k a n n den Untersuchungsausschuß jederzeit auf A n t r a g v o n 1/4 seiner Stimmen einsetzen. §4 Dies Gesetz t r i t t außer K r a f t an dem Tage, an dem das Bundesgesetz gemäß § 21 I I I GG i n K r a f t t r i t t .

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Auszüge aus Entwürfen für ein Parteiengesetz B. Auszug aus dem bayr. Entwurf: Gesetz über politische Parteien Bayr. Landtag Drs. Nr. 3263 Beilage S. 176 von 1950 Art. 8

I. Die Satzung hat geeignete Vorkehrungen zu treffen, u m die A l l e i n herrschaft eines einzelnen Parteiorgans oder einer Gruppe von M i t gliedern oder v o n außenstehenden Geldmächten über die Gesamtmitgliedschaft zu verhindern. Die höchsten Organe müssen deshalb aus mindestens drei Personen bestehen. Jede Partei muß auf demokratische Weise der Gesamtheit der Mitglieder verantwortlich sein. I I . Uber die H e r k u n f t der M i t t e l ist dem Verfassungsgerichtshof jährlich Rechenschaft abzulegen. Die Abrechnung ist zur öffentlichen Einsichtnahme auszulegen.

C. Auszug aus dem Entwurf eines Parteiengesetzes der Bundesregierung vom 22.12.1959 (BTagsDrs. 1509) I V . Abschnitt: Rechenschaftspflicht der Parteien §22 I. Der oberste Parteivorstand hat über die H e r k u n f t der Mittel, die seiner Partei innerhalb eines Kalenderjahres (Rechnungsjahres) zugeflossen sind, i n einem Rechenschaftsbericht öffentlich Rechenschaft abzulegen. I I . Der Rechenschaftsbericht muß von einem öffentlichen bestellten W i r t schaftsprüfer (Wirtschaftsprüfergesellschaft) nach den Vorschriften der §§ 27—29 überprüft werden. Er ist bis zum 30. September des dem Rechnungsjahr folgenden Jahres beim Bundeswahlleiter einzureichen u n d von diesem i m Bundesanzeiger zu veröffentlichen. §23 I. I n dem Rechenschaftsbericht sind die Einnahmen des Bundesvorstandes u n d die Einnahmen der einzelnen Länderverbände einzeln aufzuführen. Die Einnahmen der den Landesverbänden nachgeordneten Parteiverbände sind ungesondert i n die Teilberichte der Länderverbände aufzunehmen. Die Landesverbände haben die Teilberichte der ihnen nachgeordneten Verbände gesammelt bei ihren Rechenschaftsberichten aufzubewahren. Die Einnahmen von Sonderorganisationen sind bei dem Parteiverband auszuweisen, dem sie eingegliedert sind. I I . I n der Einnahmerechnung sind folgende Posten gesondert auszuweisen: 1. Mitgliederbeiträge 2. Fraktionsbeiträge u n d sonstige regelmäßige Amtsträgerbeiträge 3. Einnahmen aus Vermögen, Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften u n d sonstiger m i t Einnahmen verbundener Tätigkeiten der Partei (soweit nicht unter Ziff. 4 fallend). 4. Einnahmen aus selbständig wirtschaftenden Unternehmen u n d E i n richtungen der Partei (§ 5 Nr. 2).

Auszüge aus Entwürfen für ein Parteiengesetz 5. Spenden: a. Mitgliederspenden b. Fremdspenden 6. Kredite I I I . I n der Einnahmerechnung werden nicht einbezogen: 1. öffentliche Leistungen 2. Leistungen v o n Teilorganisationen der Partei m i t Ausnahme der i n Abs. I I Ziff. 4 u n d i n § 2 4 I V genannten Einnahmen. I V . Die Partei k a n n dem Rechnungsbericht, insbesondere auch einzelnen seiner Posten, kurzgefaßte Erläuterungen hinzufügen. §24 I. Einnahme ist, soweit f ü r einzelne Einnahmearten (§ 23 I I ) nichts besonderes gilt, jeder Zufluß v o n Geld oder geldwerten Leistungen, die weder durch eine gleichwertige Gegenleistung ausgeglichen ist noch auf einer Ersatz-, Entschädigungs- oder Rückerstattungspflicht beruht. A l s E i n nahmen gelten auch die Freistellung v o n üblicherweise entstandenen Verbindlichkeiten sowie die Übernahme v o n Veranstaltungen u n d Maßnahmen, bei denen ausdrücklich f ü r eine Partei geworben w i r d , durch andere. I I . A l l e Einnahmen sind m i t i h r e m vollen Betrag an der f ü r sie vorgesehenen Stelle einzusetzen. M i t der Einnahme zusammenhängende A u s gaben dürfen n u r insoweit abgezogen werden, als sie unmittelbaren A u f w a n d zur Beschaffung der betreffenden Einnahmen darstellen. I I I . Wirtschaftsgüter, die nicht i n Geld bestehen, sind m i t dem i m gewöhnlichen Geschäftsverkehr f ü r gleiche oder vergleichbare Leistungen üblicherweise zu zahlenden Preisen anzusetzen. I V . Durchlaufende Gelder u n d Leistungen sowie Mitgliederbeiträge u n d sonstige Einnahmen, die v o n vornherein f ü r eine schlüsselmäßige V e r teilung unter mehreren Parteiverbänden bestimmt sind, werden bei der Stelle ausgewiesen, bei der sie endgültig verbleiben. §25 I. Mitgliederbeiträge i. S. d. § 23 I I 1 sind Beiträge, die die Mitglieder lediglich i n ihrer Eigenschaft als Mitglieder auf G r u n d der Satzung zu entrichten verpflichtet sind, insbesondere auch Aufnahmegebühren u n d Sonderumlagen. I I . Bei den i n § 23 I I 3 genannten Einnahmequellen ist der Reinertrag der einzelnen Vermögensanlage, Veranstaltung oder Unternehmung einzusetzen. Die Ausweisungspflicht nach § 23 I I 5 u. 6 bleibt unberührt. I I I . Bei Einnahmen aus selbständig wirtschaftenden Geschäftsbetrieben u n d Einrichtungen der Partei ist der steuerliche G e w i n n einzusetzen. Soweit handels- u n d steuerliche Vorschriften nicht dazu verpflichten, Bücher zu führen u n d regelmäßig Abschlüsse zu machen, t r i t t an die Stelle des steuerlichen Gewinns der Überschuß der Einnahmen über die A u s gaben. Abs. I I 2 gilt entsprechend.

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Auszüge aus Entwürfen für ein Parteiengesetz

I V . Bei Einnahmen aus Spenden bleiben Sach-, W e r k - u n d Dienstleistungen, die die Mitglieder oder die Nebenorganisationen der Partei außerhalb eines Geschäftsbetriebes üblicherweise unentgeltlich zur Verfügung stellen oder die einen Wert von D M 1.000,— nicht übersteigen, unberücksichtigt. F ü r die Übernahme v o n Veranstaltungen u n d Maßnahmen der Parteiwerbung gilt S. 1 entsprechend. V. Bei Einnahmen aus K r e d i t e n sind n u r Kreditzuflüsse von mehr als D M 1.000,— u n d diese n u r dann auszuweisen, w e n n der K r e d i t nicht bis zum Schluß des Rechnungsjahres abgedeckt worden ist. §26 I. Jede Partei hat Bücher über ihre rechenschaftspflichtigen Einnahmen zu führen. Dabei ist nach den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung unter Berücksichtigung des Gesetzeszwecks zu verfahren. I I . Das Geschäftsjahr selbständig wirtschaftender Geschäftsbetriebe u n d Einrichtungen der Partei muß m i t dem Rechnungsjahr f ü r den Rechenschaftsbericht übereinstimmen. §27 I. Bei der Durchführung der nach § 22 I I erforderlichen Prüfung sind der Bundesverband sowie nach W a h l der Prüfer mindestens zwei Landesverbände u n d vier nachgeordnete Gebietsverbände zu prüfen. I I . Der Prüfer k a n n von den Vorständen der zu prüfenden Partei u n d den v o n ihnen dazu ermächtigten Personen alle Aufklärungen u n d Nachweise verlangen, welche die sorgfältige E r f ü l l u n g seiner Prüfungspflicht erfordert. Es ist i h m insoweit auch zu gestatten, die Unterlagen f ü r die Zusammenstellung des Berichts, die Bücher u n d Schriftstücke sowie die Kassen- u n d Vermögensbestände der Partei, zu prüfen. I I I . Der Vorstand des zu prüfenden Parteiverbandes hat den Prüfer schriftlich zu versichern, daß i n dem Rechenschaftsbericht alle rechenschaftspflichtigen Einnahmen erfaßt sind. A u f die Versicherung der Vorstände nachgeordneter Parteiverbände k a n n Bezug genommen werden. Es genügt die Versicherung des f ü r die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitglieds. §28 I. Das Ergebnis der Prüfung ist i n einem schriftlichen Prüfungsbericht niederzulegen, der dem Vorstand der Gesamtpartei u n d dem Vorstand des geprüften Parteiverbandes zu übergeben ist. I I . Sind nach dem abschließenden Ergebnis der Prüfung keine Einwendungen zu erheben, so hat der Prüfer durch einen Vermerk zu bestätigen, daß nach pflichtgemäßer Prüfung auf G r u n d der Bücher u n d Schriften der Partei sowie der v o n den Vorständen erteilten Aufklärungen u n d Nachweise, der Rechenschaftsbericht i n dem geprüften Umfange (27 I) den Vorschriften des Gesetzes entspricht. Sind Einwendungen zu erheben, so hat der Prüfer die Bestätigimg zu versagen oder einzuschränken. Die geprüften Parteiverbände sind n a m haft zu machen.

Auszüge aus Entwürfen für ein Parteiengesetz I I I . Der Prüfungsvermerk ist auf dem einzureichenden Rechenschaftsbericht anzubringen u n d i n v o l l e m W o r t l a u t nach § 22 I m i t zu veröffentlichen. §29 I. Als Prüfer darf nicht bestellt werden, wer Vorstandsmitglied, M i t g l i e d eines allgemeinen Parteiausschusses (§ 14), K o n t r o l l - oder Revisionsausschusses, Revisionsbeauftragter oder Angestellter der zu prüfenden Partei ist oder i n den letzten drei Jahren vor der Bestellung war. I I . Die Prüfer, ihre Gehilfen u n d die bei der Prüfung m i t w i r k e n d e n gesetz* liehen Vertreter einer Prüfungsgesellschaft sind zu gewissenhafter u n d unparteiischer Wahrnehmung ihrer Aufgaben u n d zur Verschwiegenheit entsprechend § 141 A k t G verpflichtet.

D. Auszug aus dem Entwurf eines Parteiengesetzes der Fraktionen der CDU/CSU u. F D P v. 17.12.1964 BTagsDrs. 2853/1964 I V . Abschnitt: Finanzierung der Parteien §19 I. Die Parteien decken die Aufwendungen, die ihnen durch die M i t w i r k u n g bei der politischen Willensbildung des Volkes erwachsen, aus den i n § 26 I I I genannten Einnahmequellen. I I . Die Förderung der Parteien aus öffentlichen M i t t e l n geschieht 1. durch unmittelbare Zuschüsse (§§ 20 u n d 22) 2. durch Ausgabe v o n Spendengutscheinen (§§23 u n d 24) §20 I. Parteien, die bei der politischen Willensbildung i m Deutschen Bundestag m i t w i r k e n , erhalten einen Zuschuß aus M i t t e l n des Bundes. F ü r diesen Zweck w i r d jährlich eine Deutsche M a r k je Wahlberechtigten i m Bundeshaushalt bereitgestellt. Die Z a h l der Wahlberechtigten w i r d nach dem Stand der letzten vorausgegangenen Bundestagswahl ermittelt. I I . Der Präsident des Bundesrechnungshofes prüft, ob die Parteien den Zuschuß f ü r den i m § 191 genannten Zweck verwendet haben. §21 V o n dem Zuschuß werden zunächst je 5% an die i m Deutschen Bundestag vertretenen Parteien verteilt. Der Restbetrag w i r d auf sie nach der Stärke ihrer Vertretung i m Deutschen Bundestag aufgeteilt. §22 Die Länder können den i n den Landtagen vertretenen Parteien einen Zuschuß aus Landesmitteln gewähren. Der Zuschuß darf je L a n d den Betrag von 0,60 Deutsche M a r k je Wahlberechtigten i m Landesgebiet nicht übersteigen.

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Auszüge aus Entwürfen für ein Parteiengesetz §23

I. Den Parteien, die an der letzten vorausgegangenen Bundestagswahl m i t eigenen Wahlvorschlägen teilgenommen u n d mindestens 0,5 v o m Hundert der i m Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen erhalten oder einen Sitz i n mindestens einem Wahlkreis errungen haben, stellt der B u n d Gutscheine zur Aushändigung an Spender (Spendengutscheine) zur Verfügung. Die Spendengutscheine werden v o n der Bundesschuldenverwaltung ausgestellt. Sie lauten auf den Inhaber. Sie werden i m Jahre ihrer Ausstellung u n d dem folgenden Jahr f ü r die Bundesschuldenverwaltung v o n der Bundesschuldenkasse, dgn Landeszentralbanken u n d den Postämtern der Deutschen Bundespost gegen Rückgabe zum Nennwert eingelöst; sie werden innerhalb dieses Zeitraumes auch von den Finanzkassen u n d Zollkassen i n Zahlung genommen. Die Deutsche Bundespost erhält f ü r die Einlösung der Spendengutscheine eine kostendeckende Vergütung, deren Höhe v o m Bundesminister des I n n e r n i m Einvernehmen m i t dem Bundesminister der Finanzen u n d Bundesminister f ü r das Post- u n d Fernmeldewesen festgesetzt w i r d . Der Deutschen Bundespost werden zur Abdeckung der durch die Einlösung verauslagten Beträge angemessene Vorschüsse gezahlt. I I . Die Parteien händigen die Spendengutscheine i m Wert v o n 40 v o m Hundert einer empfangenen Geldspende aus. Spendengutscheine können auchj f ü r Mitgliedsbeiträge ausgegeben werden. Die Beiträge eines Kalenderjahres gelten dann als eine Spende. I I I . Nach A b l a u f der Einlösungsfrist haben die Parteien nicht ausgegebene Spendengutscheine zurückzugeben. Die Verwendung der Spendengutscheine durch die Parteien w i r d v o m Präsidenten des Bundesrechnungshofes überprüft. §24 I. Spendengutscheine werden jährlich i m Gesamtwert v o n 80 v o m Hundert des Zuschusses aus öffentlichen M i t t e l n (§2012) bereitgestellt. Sie werden auf die Parteien nach dem Verhältnis der bei der letzten vorausgegangenen Bundestagswahl auf sie entfallenen gültigen Zweitstimmen aufgeteilt. I I . M i t dem Zeitpunkt der Auflösung einer Partei entfällt ihre Berechtigung zum Empfang u n d zur Aushändigung von Spendengutscheinen. Vorher ausgehändigte Spendengutscheine bleiben innerhalb der Einlösungsfrist gültig. V. Abschnitt: Rechenschaftslegung §25 I. Der Vorstand der Gesamtpartei hat über das Vermögen der Partei u n d über die H e r k u n f t der Mittel, die seiner Partei innerhalb eines Kalenderjahres (Rechnungsjahres) zugeflossen sind, i n einem Rechenschaftsbericht öffentlich Rechenschaft zu geben. I I . Der Rechenschaftsbericht muß von einem öffentlich bestellten Prüfer (Wirtschaftsprüfer, vereidigte Buchprüfer, Buchprüfungsgesellschaft,

Auszüge aus Entwürfen für ein Parteiengesetz Wirtschaftsprüfungsgesellschaft) nach den Vorschriften der §§31 bis 33 überprüft werden. Er ist bis z u m 30. September des dem Rechnungsj a h r folgenden Jahres beim Bundeswahlleiter einzureichen u n d v o n diesem i m Bundesanzeiger zu veröffentlichen,

§26 I. Der Rechenschaftsbericht besteht aus einer Vermögensaufstellung u n d einer Einnahmerechnung. I n dem Rechenschaftsbericht des Bundesverbandes sind die Rechenschaftsberichte der einzelnen Landesverbände gesondert aufzunehmen. Die Rechenschaftsberichte der den Landesverbänden nachgeordneten Parteiverbände sind ungesondert i n die T e i l berichte der Landesverbände aufzunehmen. Die Landesverbände haben die Teilberichte der ihnen nachgeordneten Verbände gesammelt bei ihren Rechenschaftsunterlagen aufzubewahren. Das Vermögen u n d die Einnahmen von Sonderorganisationen sind bei dem Parteiverband auszuweisen, dem sie eingegliedert sind. I I . I n der Vermögensaufstellung ist das Vermögen nach dem Stand v o m 31. Dezember des Rechnungsjahres auszuweisen. I I I . I n der Einnahmerechnung sind folgende Posten gesondert auszuweisen 1. Mitgliedsbeiträge, 2. Fraktionsbeiträge u n d ähnliche regelmäßige Amtsträgerbeiträge, 3. Einnahmen aus Vermögen, Veranstaltungen, Vertrieb v o n Druckschriften u n d sonstiger m i t Einnahmen verbundener Tätigkeit der Partei, soweit sie nicht unter die Einnahmeart 4. fallen, 4. Einnahmen aus selbständig wirtschaftenden richtungen der Partei,

Betrieben u n d E i n -

5. Spenden a) von Mitgliedern b) v o n Nichtmitgliedern 6. Kredite, 7. öffentliche Mittel. I V . Die Partei k a n n dem Rechenschaftsbericht, insbesondere auch einzelnen seiner Posten, kurzgefaßte Erläuterungen beifügen. §27 I. I n die Vermögensaufstellung sind alle Vermögenswerte aufzunehmen, die bei einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Partei zuzurechnen sind. I I . Die Gliederung der Vermögensaufstellung u n d die Bewertung der einzelnen Vermögensgegenstände erfolgt nach den Grundsätzen des Bewertungsgesetzes v. 16. Oktober 1934, zuletzt geändert durch Gesetz v o m 10. August 1963. Der W e r t des Grundbesitzes w i r d durch den Preis bestimmt, der i m gewöhnlichen Geschäftsverkehr bei einer V e r äußerung üblicherweise zu erzielen wäre. Die übrigen Vorschriften entsprechen denen des PartGE 59 (vgl. Auszug C) 9 Plate

130

Auszüge aus Entwürfen für ein Parteiengesetz

E. Auszug aus dem Entwurf eines Gesetzes über die politischen Parteien (Parteiengesetz) der Fraktion der SPD v. 23.2.1965 BTagsDrs. 3112 I V . Abschnitt: Finanzierung der Parteien §16 I. Die Parteien decken ihre Aufwendungen selbst. I I . F ü r Zwecke staatsbürgerlicher Bildimgsarbeit können i n den öffentlichen Haushalten Zuschüsse bereitgestellt werden. I I I . Die Eigenmittel der Parteien müssen die Zuschüsse i n einem angemessenen Verhältnis übersteigen.

V. Abschnitt: Rechenschaftslegung §17 I. Der Vorstand der Gesamtpartei hat über die H e r k u n f t der Mittel, die seiner Partei innerhalb eines Kalenderjahres (Rechnungsjahres) zugeflossen sind, öffentlich Rechenschaft zu geben. Der Rechenschaftsbericht ist von dem Vorstand zu unterschreiben. I I . Der Rechenschaftsbericht muß von einem öffentlichen bestellten Prüfer (Wirtschaftsprüfer, vereidigter Buchprüfer, Buchprüfungsgesellschaft, Wirtschaftsprüfungsgesellschaft) nach den Vorschriften der §§23 bis 25 überprüft sein. E r ist bis z u m 30. September des dem Rechnungsjahr folgenden Jahres beim Bundeswahlleiter einzureichen u n d von diesem i m Bundesanzeiger zu veröffentlichen. §18 I. I n den Rechenschaftsbericht der Gesamtpartei sind die Rechenschaftsberichte der einzelnen Landesverbände gesondert aufzunehmen. Die Rechenschaftsberichte der den Landesverbänden folgenden Parteiverbände sind gesammelt i n die Teilberichte der Landesverbände aufzunehmen. Die Landesverbände haben die Teilberichte der ihnen folgenden Verbände bei i h r e n Rechenschaftsunterlagen aufzubewahren. I I . I n der Einnahmerechnung sind folgende Posten gesondert auszuweisen: 1. Mitgliederbeiträge unter Angabe der Mitgliederzahl, 2. Fraktionsbeiträge u n d ähnliche regelmäßige Beiträge, 3. Einnahmen aus a) Vermögen, b) Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften u n d Veröffentlichungen u n d sonstige m i t Einnahmen verbundene Tätigkeit der Partei, 4. Spenden (Zuwendungen eines Spenders i n einem Jahr werden zusammengefaßt u n d i n der entsprechenden Gruppe aufgeführt),

Auszüge aus Entwürfen für ein Parteiengesetz a) Mitgliederspenden nach Gruppen bis 1000 D M v o n 1000 D M bis 10 000 D M v o n 10 000 D M bis 50 000 D M v o n 50 000 D M bis 100 000 D M über 100 000 D M b) Fremdspenden, aufgeschlüsselt nach folgenden Gruppen: bis 1000 D M von 1000 D M bis 10 000 D M v o n 10 000 D M bis 50 000 D M von 50 000 D M bis 100 000 D M über 100 000 D M 5. Darlehn u n d andere Formen der Kredithergabe außer laufenden Finanzkrediten, 6. öffentliche Mittel, 7. Sonstige Einnahmen. I I I . Die Partei k a n n dem Rechenschaftsbericht, insbesondere auch einzelnen seiner Posten kurzgefaßte Erläuterungen beifügen. §19 Spenden oder Sach- oder Dienstleistungen an eine Partei oder eine oder mehrere ihrer Gebiets- oder Unterorganisationen, deren Gesamtwert i m Laufe des Kalenderjahres 10 000 D M übersteigen, sind unter Angabe des Namens u n d der Anschrift des Spenders u n d der Gesamthöhe der Spende i m Rechenschaftsbericht zu verzeichnen. Der Übergabe an oder der Dienst- oder Sachleistung f ü r die Organe der Partei oder ihrer Gebiets- oder Unterorganisationen stehen gleich die Übergabe an oder die Dienst- oder Sachleistung f ü r ein M i t g l i e d oder einen Beauftragten einer Partei oder einen Bewerber zu einer öffentlichen Wahl. Die übrigen Vorschriften entsprechen denen des PartGE 59 (vgl. Auszug C).

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