Migrationsforschung – interdisziplinär & diskursiv: Internationale Forschungserträge zu Migration in Wirtschaft, Geschichte und Gesellschaft [1 ed.] 9783737011563, 9783847111566

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Migration in Wirtschaft, Geschichte & Gesellschaft

Band 1

Herausgegeben von Heike Knortz und Margrit Schulte Beerbühl

Heike Knortz / Margrit Schulte Beerbühl (Hg.)

Migrationsforschung – interdisziplinär & diskursiv Internationale Forschungserträge zu Migration in Wirtschaft, Geschichte und Gesellschaft

Mit 11 Abbildungen

V&R unipress

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über https://dnb.de abrufbar. Dieser Band wurde dankenswerter Weise mit einem Druckkostenzuschuss der Vereinigung der Freunde und Förderer der Pädagogischen Hochschule Karlsruhe gefördert. © 2021, Vandenhoeck & Ruprecht GmbH & Co. KG, Theaterstraße 13, D-37073 Göttingen Alle Rechte vorbehalten. Das Werk und seine Teile sind urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung in anderen als den gesetzlich zugelassenen Fällen bedarf der vorherigen schriftlichen Einwilligung des Verlages. Umschlagabbildung: Silhouette Of Refugees. People With Luggage Walking In A Row. © iStock/Andrey Popov Vandenhoeck & Ruprecht Verlage | www.vandenhoeck-ruprecht-verlage.com ISSN 2701-1666 ISBN 978-3-7370-1156-3

Inhalt

Heike Knortz / Margrit Schulte Beerbühl Internationale Forschungserträge zu Migration in Wirtschaft, Geschichte und Gesellschaft. Eine kommentierende Einleitung . . . . . . . . . . . . .

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Heike Knortz / Margrit Schulte Beerbühl International Research Results on Migration in Economy, History, and Society. A Commentary Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Hannes Weber Migration und demographischer Wandel in Deutschland – Irrtümer, Potentiale sowie Handlungsoptionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Ulrich van Suntum / Daniel Schultewolter Zu den Kosten der Flüchtlingsintegration – oder: Was Ökonomen der Öffentlichkeit während der „Flüchtlingskrise“ vorenthielten . . . . . . . .

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Hedwig Richter Von „Mythen“ und vom „Opfer-Plot“ – zur Komplexität von Integration am Beispiel der Arbeitsmigration in die Bundesrepublik Deutschland bis in die siebziger Jahre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Stefano Luconi Walking again the Paths of the World: Post-War Italian Emigration and the United States, 1945–1953 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Lawrence Douglas Taylor Hansen The Origins of the Maquila Industry in Mexico . . . . . . . . . . . . . . . 123

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Inhalt

Michael Snodgrass “The Land of Great Tools”: How Two Generations of Labor Migrants Transformed Mexico’s Emigrant Heartland . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Erik Hornung Immigration and the Diffusion of Technology: The Huguenot Diaspora in Prussia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Margrit Schulte Beerbühl Erwünschte und unerwünschte Einwanderer: Die britische Einwanderungs- und Einbürgerungspolitik im 18. Jahrhundert . . . . . . 215 Magnus Ressel The International Presence of Merchants from the German Empire in the 18th Century: Linking the Continental Overland and Seaborne Trade . . . 239 Robert L. Boyd Competition and Coexistence in the Urban Economy: Native Whites, European Immigrants, and the Retail Trade in the Late Nineteenth Century United States . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 Verzeichnis der Autorinnen und Autoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 List of authors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

Heike Knortz / Margrit Schulte Beerbühl

Internationale Forschungserträge zu Migration in Wirtschaft, Geschichte und Gesellschaft. Eine kommentierende Einleitung

Zum Profil unserer Reihe „Migration in Wirtschaft, Geschichte & Gesellschaft“ Die Bundesrepublik Deutschland der Gegenwart ist, vergleichbar vielleicht sogar mit den USA der Ära Trump oder dem Großbritannien des Brexits, ein gespaltenes Land. Der Riss zieht sich durch alle gesellschaftlichen Bereiche, beispielsweise auch den Fußball, dem eigentlich eine integrative Kraft nachgesagt wird. So wurde in der Sportberichterstattung zur ‚Causa Mesut Özil‘ resümierend festgestellt, die „Fragmentierung und Spaltung, von der das Land schon länger geprägt ist, hat in diesem Jahr [2018 – d. Verf.] rund um die Weltmeisterschaft auch erstmals auf die Nationalmannschaft übergegriffen“. Und, präzisierend: „Nach den Aufnahmen von Özil und Gündogan [mit dem türkischen Staatspräsidenten Erdog˘an – d. Verf.] standen sich in der Diskussion plötzlich vollkommen unversöhnliche Haltungen gegenüber in Deutschland, das spätestens mit der Flüchtlingskrise heftig um Identitätsfragen und eine damit verbundene politische Deutungshoheit ringt. Und dieser kulturelle und politische Kampf wird nun wie stellvertretend auch in und über die Nationalmannschaft ausgetragen.“1 Klaus J. Bade hat schon lange vor solchermaßen gesellschaftlichen Bruchlinien, aber auch vor diese erzeugenden bzw. verstärkenden politischen Prozessen gewarnt. So prangerte Bade beispielsweise noch vor dem Höhepunkt der „Flüchtlingskrise“ im Jahr 2015 das Fehlen einer gesellschaftspolitisch tragfähigen Konzeption für die Gestaltungsbereiche Migration, Integration und Asyl an, die auch die „Grundprobleme und Grundängste der Mehrheitsbevölkerung“ berücksichtigen und damit Bewegungen wie „Pegida“ entgegenwirken sollte. Das Fehlen eines entsprechenden Leitbildes jedenfalls könne nicht durch appellative Ersatzhandlungen kaschiert werden, wie das Einschalten der Bundeszentrale für

1 Horeni 2018.

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politische Bildung, „um aufklärend, orientierungsstiftend und meinungsbildend in den eskalierenden Problemfeldern zu wirken.“2 Die Frage der Deutungshoheit – nicht nur im Sinne einer appelativen Ersatzhandlung – scheint uns in diesem Zusammenhang der eigentlich wunde Punkt zu sein, auf den gerade auch die immer wieder bemühte ‚bürgerliche Mitte‘ sensibel reagiert. Der „Kipp-Punkt“ seines früheren „Urvertrauens in die öffentlichen Medien“, so ein FAZ-Leser mit akademischem Grad in einem Leserbrief, sei „die anfängliche Vertuschung der Ereignisse der Kölner Silvesternacht 2015/2016 [gewesen], die schlagartig das Vertrauen in staatliche und öffentlichrechtliche Verlautbarungen und Medienberichte nachhaltig zerstörte“3. Rund eineinhalb Jahre zuvor hatte Michael Haller als Leiter einer Studie über die mediale Berichterstattung einer Journalistin mit Blick auf die „Flüchtlingskrise“ tatsächlich bestätigt, „Journalisten hätten ihre Rolle als Aufklärer verkannt und sich zu Volkspädagogen“ entwickelt. Anstatt kritisch zu berichten, „habe der ‚Informationsjournalismus die Sicht, auch die Losungen der politischen Elite‘ übernommen und sei mehr als politischer Akteur denn als neutraler Beobachter aufgetreten. Sorgen und Ängste der Bevölkerung seien hinter dem Narrativ der ‚Willkommenskultur‘ zurückgetreten, Andersdenkende diskursiv ausgegrenzt worden. Haller geht davon aus, dass dies eine ‚Frontbildung‘ in der Gesellschaft befördert habe.“4 Klaus J. Bade hatte der „Willkommenskultur“ dagegen zuvor bereits eine grundsätzlich selektierende – und damit segregative – Funktion zugesprochen, da sich diese in erster Linie auf gut qualifizierte, aus Europa stammende und dem Arbeitsmarkt umgehend zur Verfügung stehende Zuwanderer beziehe.5 Selbstverständlich bleibt die Wissenschaft von solchermaßen Narrativen nicht unberührt. Sie sollte sich unserer Meinung nach aber davor hüten, unbequeme wissenschaftliche Erkenntnisse, selbst wenn Politiker oder Journalisten diese nicht unbedingt hören wollen,6 nicht zu kommunizieren und damit selbst zu einem Instrument appellativer Ersatzhandlungen zu werden. So beurteilt die ehemals stark tendenziöse Entwicklungsländerforschung die globalen Migrationsbewegungen inzwischen sehr viel ausgewogener, d. h. Vor- und Nachteile für Herkunfts- und Zielländer reflektierend und gerade nicht mehr normativ-appellativ,7 versuchen Philosophen die massenhafte Aufnahme von Flüchtlingen mit dem dadurch bedrohten sozialen Frieden abzuwägen8 oder sachverständige 2 3 4 5 6 7 8

Bade 2015, S. 44. Für das Vorhergende vgl. besonders S. 41ff. ‚Kipp-Punkt war die Kölner Silvesternacht‘ 2018. Scheer 2017. Vgl. Bade 2016, S. 70f. Vgl. Astheimer 2016. Vgl. Stockmann/Menzel/Nuscheler 2016, S. 358–374. Vgl. Wendt 2016, S. 55.

Einleitung

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Politologen selbst die Rolle von Kirchen und Wohlfahrtsverbänden kritisch zu analysieren9. Der Geschichtswissenschaft kommt in diesem Zusammenhang ganz sicher die mit der – durchaus umstrittenen und in der Öffentlichkeit diskutierten – „Resolution des Verbandes der Historiker und Historikerinnen Deutschlands zu gegenwärtigen Gefährdungen der Demokratie“ vom September 2018 formulierte Aufgabe zu, „durch die Analyse historischer Entwicklungen auch zur besseren Wahrnehmung von Gegenwartsproblemen beizutragen und die Komplexität ihrer Ursachen herauszuarbeiten.“10 Gerade die historische Migrationsforschung muss sich solchermaßen Herausforderungen stellen, indem sie werturteilsfrei beispielsweise in Langzeitperspektive volks- und betriebswirtschaftliche sowie den Wissenstransfer betreffende Auswirkungen, und das kann auch heißen: negative Auswirkungen, sowohl auf Herkunfts- als auch auf Zielländer benennt. Wenn unsere Reihe mit diesem Ansatz zu einem tragfähigen gesellschaftspolitischen Leitbild beitragen würde, wäre dies selbstverständlich ein sehr wünschenswerter Nebeneffekt, aber eben nicht unsere primäre, ergebnisoffene Forschungsintention. Parallel zu den genannten Vorgängen und Phänomenen hat sich verstärkt in Folge der „Flüchtlingskrise“ von 2015 ein spürbares Bedürfnis nach wirtschaftswissenschaftlich und wirtschaftshistorisch fundiertem Orientierungswissen entwickelt.11 Dies nicht zuletzt deshalb, als die Forschung zur – neben der Zuwanderung aus den ehemaligen deutschen Ostgebieten und der DDR – nach wie vor wichtigsten Zuwanderung in die Bundesrepublik, zur Arbeitsmigration nach 1945, zunächst vorwiegend auf soziologischen Studien basierte, die wiederum die sich aus wirtschaftswissenschaftlichen Modellen ergebenden strittigen Aspekte verschwieg12, in dieser verkürzten und verzerrten Form aber zum Allgemeingut mutierte. Indem aber unliebsame Ergebnisse bis dato ausgeblendet werden, handelt es sich um ‚tendenziöse‘, nicht selten moralisierende13 oder normativ14 ausgerichtete Literatur und gerade nicht um werturteilsfreie Forschung, deren Autoren i. d. R. für die Migranten und deren Herkunftsländer Partei ergreifen, sich für deren Interessen ‚engagieren‘ und sich – anhaltend und ganz im Zeitgeist der 1970er-Jahre – gegen das Groß- oder Monopolkapital15 in Form der bundesdeutschen Industrie richten. Da sich Ähnliches beispielsweise 9 Vgl. Luft 2016, S. 87. 10 Resolution VDH 2018. 11 Vgl. beispielsweise den Überblick zu Arbeitstagungen und Konferenzen in der VSWG 2018/1, S. 70f., der 23 % Tagungen ausweist, die sich 2018 mit Migration im weiteren Sinne befassten. 12 Ein guter Überblick hierzu findet sich bei: Bethlehem 1982, S. 150f. 13 Vgl. Heckmann 1981, S. 13. 14 Dies wird explizit auch für andere Felder, wie beispielsweise die Forschung zur Migrationspolitik, bemängelt. Vgl. dazu den Call for Papers des Zentrums für interdisziplinäre Forschung der Universität Bielefeld 2018. 15 Vgl. hierzu besonders Elsner 1970.

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auch in der französischen Migrationsforschung zugetragen hat, hilft eine nur auf Europa bezogene vergleichende Perspektive – die wir ausdrücklich für wünschenswert erachten – womöglich nicht immer weiter, so dass ein noch weitreichenderer, globaler Blick nötig ist. In diesem Zusammenhang ist auch zu konstatieren, dass es sich bei der Beschäftigung mit Migration auf allen Ebenen um eine ‚akademische Debatte‘ zu handeln scheint, an deren Schluss sich die Diskutierenden erstaunt fragen, warum Zuwanderung nicht in allen Teilen der Gesellschaft vorbehaltlos begrüßt wird. Die Forschungsergebnisse von George J. Borjas, einem in Harvard lehrenden gebürtigen Kubaner, könnten hier erhellend wirken: Borjas konnte nämlich erst kürzlich nachweisen, dass die 1980 von Mariel auf Kuba vornehmlich nach Florida geflüchteten rund 125.000 Kubaner („Marielitos“) einen nicht zu vernachlässigenden negativen Einfluss auf die Löhne der Ungelernten vor allem im Großraum Miami hatten.16 Neben einer stärkeren Verknüpfung von Migration mit volks- oder betriebswirtschaftlichen Aspekten stellt allerdings auch die stärker verflochtene Historiographie ein weiteres zu überwindendes Desiderat dar. Dies gilt ausdrücklich nicht nur für Migrationsprozesse der jüngeren Zeit; gleiches lässt sich auch über die vorangegangenen Jahrhunderte mit ihrem durch die neue Mobilität ermöglichten Wissenstransfer in den Bereichen Handel und Technologie feststellen. Auch hier ist die Forschungslage zu den Verknüpfungen von Migration und Wirtschaft übersichtlich, zudem wird auch hier regelmäßig auf den nationalen Kontext bzw. bestimmte Migrantengruppen wie die Hugenotten fokussiert. Unser Anliegen ist es, die genannten Forschungslücken mit der Schriftenreihe zu „Migration in Wirtschaft, Geschichte & Gesellschaft“ zu schließen und die angeschnittenen problematischen Entwicklungen durch das Beschreiten innovativer, auch Diskussion provozierender Wege zu überwinden. Erreichen wollen wir unser Ziel durch die Veröffentlichung wirtschaftshistorischer, damit theoriegeleiteter und durch Quellen fundierte Ansätze. Offen stehen wir zudem wirtschaftswissenschaftlichen Analysen gegenüber, da deren Modellierungen künftige historische Untersuchungen grundlegend theoretisch zu befruchten vermögen. Was die Chronologie betrifft, favorisieren wir eine Konzentration auf wirtschaftshistorische Themen seit der frühen Neuzeit bis ca. 1990, aber innovative Beiträge auch zu anderen Epochen sind uns willkommen. Auch soll die Reihe (allgemeinverständlichen) ökonomischen Analysen, die sich mit Gegenwartsproblemen der Migration beschäftigen, offenstehen. Sammelbände werden wohl eher die Ausnahme bleiben; mit dem vorliegenden ersten Reihentitel wollen wir vielmehr unserem inhaltlichen Anliegen Ausdruck verleihen und damit mehrere denkbare Wege für künftige Titel exemplarisch vorgeben. Wir lassen 16 Vgl. Borjas 2017.

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den vorliegenden Band bei Szenarien für die Zukunft beginnen und ihn chronologisch zurückgehend in der frühen Neuzeit enden.

Zum Inhalt von Band 1 Dass die Form, wie Zuwanderung in die Bundesrepublik Deutschland bis zur Gegenwart (noch) erfolgt, als Mittel zur Stabilisierung des Rentensystems nicht sonderlich geeignet ist, kann in Kreisen von Ökonomen oder Wirtschaftsstatistikern nicht überraschen. Insofern beschäftigt sich Hannes Weber in seinem Beitrag Migration und demographischer Wandel in Deutschland – Irrtümer, Potentiale sowie Handlungsoptionen mit dem demographischen Wandel, dem aufgrund seiner vielschichtigen, Gesellschaft, Wirtschaft und Ökologie tangierenden Dimension durch Zuwanderung nicht auf triviale Weise entgegengesteuert werden kann. Der Autor zeigt vielmehr komplexe Handlungsoptionen für Politik und Gesellschaft auf, bei denen eine ‚gesteuerte‘ Zuwanderung durchaus eine Rolle spielt, plädiert dabei aber in der Konsequenz für eine „ent-demographisierte“ Migrationsdebatte. Schon die Tatsache, dass mit schrumpfender Bevölkerung das Wohlstandsniveau in einer Gesellschaft pro Kopf steigen kann, während eine demographische „Verjüngung“ der Bevölkerung durch Zuwanderung sogar gegenteilige Entwicklungen zu bewirken in der Lage ist, verweist in diesem Zusammenhang auf weit verbreitete Fehlannahmen. Zumindest handelt es sich dabei, auch hierauf macht Hannes Weber aufmerksam, um von Politik und Medien stark vereinfachte Annahmen eines hochkomplexen Phänomens. Angesichts aktueller Diskussionen verweist der Autor zudem auch darauf, dass demographisches Wachstum neben einem stärkeren Flächenverbrauch nachweislich zu höheren CO2-Emissionen führt. Wenn man sich, wie es Hannes Weber tut, zudem die realen Gründe für den Fachkräftemangel in einigen Branchen vergegenwärtigt, geraten schließlich neben gesellschaftspolitischen Herausforderungen auch die mit Zuwanderung verbundenen Arbeitsmarkt-, Wohnungsmarkt- und Sozialversicherungsprobleme, allgemein also die Kosten der Integration schonungslos in den Fokus. Über die Kosten von Zuwanderung ist in der alten Bundesrepublik schon einmal, Ende der 1960er-, verstärkt dann Anfang der 1970er-Jahre diskutiert worden, und das sogar im Sinn von Opportunitätskosten, also unter Berücksichtigung der Frage einer durch die seinerzeitige Zuwanderung von Gastarbeitern ausgelösten Innovations- und Produktivitätsschwäche.17 Anschließend, als Folge des Anwerbestopps, war eine solche Diskussion obsolet, bzw. später, angesichts der Vision einer „multikulturellen“ Gesellschaft, in einer medialen 17 Vgl. hierzu Knortz 2008, S. 207–222.

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Demokratie politisch nicht mehr opportun. Erst im Zusammenhang mit der „Flüchtlingskrise“ von 2015 wurde über Kosten von Zuwanderung auch wieder öffentlich debattiert. Da laut ökonomischer Theorie jegliche Handlung Kosten, sogar jede unterlassene Handlung (Opportunitäts-)Kosten verursacht, ist es tatsächlich nicht verwerflich, sich auch mit den Kosten, die einer Gesellschaft durch humanitäre Hilfeleistung entstehen, auseinanderzusetzen, sofern dies seriös geschieht. Ulrich van Suntum und Daniel Schultewolter zeigen diesbezüglich in ihrem Beitrag Zu den Kosten der Flüchtlingsintegration – oder: Was Ökonomen der Öffentlichkeit während der „Flüchtlingskrise“ vorenthielten zunächst einmal, dass selbst eine grobe, für eine moderne Volkswirtschaft gültige Überschlagsrechnung eine hochkomplexe Angelegenheit ist. Aus ihrem Beitrag lässt sich vor allem aber auch folgern, dass eine Gesellschaft über die bei der Integration von Migranten anfallenden Kosten bereits während des allgemeinen politischen Diskurses über Migration ehrlich informiert werden muss. Dies deshalb, damit in einer politischen wie humanitären Notlage nicht erneut von Wissenschaftlern „mit heißer Nadel gestrickte“, leicht wiederlegbare positive Szenarien bis hin zum von Managern erwarteten neuen „Wirtschaftswunder“18 bemüht werden müssen oder sogar instrumentalisiert werden können – kurz: damit eine Flüchtlingskrise nicht mehr, wie seit 2015, zu einer Gesellschaftskrise wird. Migration und Integration jedenfalls sind nicht kostenlos zu haben. Van Suntum und Schultewolter zeigen dies auf der Grundlage von Annahmen, die das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) 2015 zu dem Schluss kommen ließen, die zu jenem Zeitpunkt in der Bundesrepublik aufgenommenen Flüchtlinge führten bereits nach vier bis fünf Jahren, spätestens jedoch nach zehn Jahren zu einer Steigerung des Pro-Kopf-Einkommens aller in der Bundesrepublik Lebenden. Die beiden Autoren werfen dem DIW jedoch schwere methodische sowie handwerkliche Fehler vor und zeigen, dass sich die positiven Ergebnisse bei methodisch richtiger Berechnung in ihr Gegenteil verkehren, nämlich hohe Nettokosten für die einheimische Bevölkerung und daraus folgend ein sinkendes Verfügbares Einkommen auch in der langen Frist ergeben. Vor allem verweisen sie auf ein Phänomen, das auch viele andere wirtschaftswissenschaftliche Studien stützen: dass nämlich unqualifizierte Arbeitnehmer Lohneinbußen hinnehmen müssen, so dass sich die Ungleichverteilung der Einkommen innerhalb der einheimischen Bevölkerung verstärkt. Inzwischen sind die vier, fünf Jahre, die dem optimistischsten DIW-Szenario zugrunde liegen, vergangen, und mit Blick in den Wirtschaftsteil19 der Presse werden Pessi18 Vgl. Zetsche 2015. 19 Vgl. beispielsweise ‚Großunternehmen stellen seltener Flüchtlinge ein‘ 2019; ‚Zweifel am Integrationsmotor Zeitarbeit‘ 2019.

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misten bereits jetzt selbst das pessimistischste DIW-Szenario als Mythos bezeichnen können. Ohnehin bestimmen zahlreiche Mythen das Narrativ über Migration, was Hedwig Richter am Beispiel der sich nach 1945 in die Bundesrepublik vollzogenen Migration eindringlich zeigt. Der Beitrag Von „Mythen“ und vom „OpferPlot“ – Zur Komplexität von Integration am Beispiel der Arbeitsmigration in die Bundesrepublik Deutschland bis in die siebziger Jahre entstand ursprünglich – wie jener von Ulrich van Suntum und Daniel Schultewolter – auf dem Höhepunkt der „Flüchtlingskrise“, als die bundesrepublikanische Gesellschaft ihres ‚Versagens‘ bei der Integration der „Gastarbeiter“ erinnert und nun ermahnt wurde, aus diesem Versagen die richtigen Schlüsse zu ziehen. Entgegen der üblichen asymmetrischen Schuldzuweisungen aber richtet Hedwig Richter bei ihrer Analyse der wichtigsten Lebensbereiche Arbeit, Bildung, Religion und Wohnen den Blick nicht nur auf die bundesdeutsche Aufnahmegesellschaft, sondern fokussiert auch auf die Situation in den Herkunftsländern sowie die Interessen und kulturellen Prägungen der Arbeitsmigranten selbst. Dadurch wird sichtbar, dass die außerordentlich hohe Fluktuation – von insgesamt 14 Mio. Immigranten bis zum Anwerbestopp gingen etwa 11 bis 12 Mio. wieder in ihre Heimat zurück – beim Abschluss der Anwerbevereinbarungen von allen Beteiligten antizipiert und sicherlich nicht nur von ihre Landsleute in Westdeutschland betreuenden italienischen Priestern Sehnsucht erzeugend und anhaltend angemahnt worden ist. Unter solchen Umständen ist es schwierig, zu einem Migranten erfolgreich integrierenden Einwanderungsland zu werden, zumal, wenn es sich bei den Zuwanderern vorwiegend um Ungelernte mit geringer Schulbildung und in einer agrarisch geprägten Herkunftsgesellschaft sozialisierte handelt. Selbst beispielgebende Initiativen in Wolfsburg konnten angesichts dessen keine erfolgreichere Integration italienischer Arbeitsmigranten hervorbringen, während Spanier und Griechen mit einer guten Ausbildung wesentlich besser integriert worden sind. Auch Stefano Luconi richtet in seinem Beitrag Walking again the Paths of the World: Post-War Italian Emigration and the United States, 1945–1953 den Blick stärker auf das Abgabeland Italien und trägt damit ebenfalls zur Entmystifizierung des Mythos bei, der sich um die italienische „Gastarbeitermigration“ in vermeintlich Arbeitskräfte suchende nordeuropäische Industriestaaten rankt. Am Beispiel der italienischen Emigration in die Vereinigten Staaten von Amerika verweist er – eingebettet in den sozioökonomischen, geostrategischen und politischen Hintergrund – auf Sichtweisen, Pläne und Politik italienischer Regierungen zur Forcierung der Auswanderung. Dabei wird deutlich, dass der italienische Staat aufgrund von Überbevölkerung spätestens zu Beginn des 20. Jahrhunderts die Auswanderung institutionell unterstützte und die italienischen Regierungen nach dem Zweiten Weltkrieg gleichsam als „Arbeitsagentur“ zur Vermittlung ausländischer Arbeitsplätze fungierten. Da die USA die Zuwande-

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rung in die Vereinigten Staaten nach 1945 restriktiver handhabten, konnte die italienische Migration dorthin allerdings nicht wesentlich erhöht werden. Washington blieb trotzdem wichtiger Ansprechpartner für Italien, weil man hier in der Lage war, die italienische Migration in andere Länder zu unterstützen, damit zur Verringerung des italienischen Handelsbilanzdefizits sowie zur Lösung des italienischen Arbeitslosenproblems beizutragen und dem drohenden Erstarken der Kommunistischen Partei entgegenzuwirken. In der Folge wurde die italienische Überbevölkerung und das damit verbundene Arbeitslosenproblem Thema auch innerhalb der die Marshallplan-Gelder verwaltenden Organization for European Economic Cooperation (OEEC) oder der North Atlantic Treaty Organization (NATO) und die Emigration aus Italien von dort sogar finanziell unterstützt. Über Zuwanderung zu diskutieren bedeutet schließlich auch, sich mit Folgen und Kosten verhinderter bzw. gestoppter Zuwanderung zu beschäftigen, wie es Lawrence Douglas Taylor Hansen in dem hier wiederabgedruckten Beitrag The Origins of the Maquila Industry in Mexico tut. Die jüngere Industriegeschichte Mexikos, das inzwischen zur Werkbank vor allem auch der von dort in die USA exportierenden Automobilindustrie geworden ist, hat nämlich ihre Wurzeln in den „Maquilas“, spanisch für „exportorientierte Textilfabriken“. Die seit den 1930er-Jahren unternommenen Versuche mexikanischer Regierungen, eine importsubstituierende Industrialisierung in den nördlichen Grenzregionen Mexikos zu etablieren, waren zunächst wenig erfolgreich. Erst das im Mai 1965 implementierte Programm zur Industrialisierung der Grenzregion brachte diesbezüglich die entscheidende Wende: aus 57 Textilfabriken mit zunächst 4.257 vorwiegend weiblichen Beschäftigten im Jahr 1967 wurden in kurzer Zeit, bis 1974, 455 Betriebe, darunter zunehmend der Elektroindustrie, mit 75.977 Beschäftigten. Den entscheidenden Anstoß für diese Entwicklung lieferte das 1964 von den USA beendete „Bracero-Programm“. „Braceros“, spanisch für Feldarbeiter, waren seit 1942 von den USA in Mexiko angeworben worden, um zunächst die in der Armee verpflichteten US-Amerikaner in der Landwirtschaft ersetzen zu können. Die Rückkehr der Braceros und deren Niederlassung in den mexikanischen Grenzregionen verschärfte dann aber das dortige Arbeitslosenproblem, so dass die Regierung auch unter dem Druck der Gewerkschaften schnell handeln musste. Durch die Etablierung von Freihandelszonen, in denen nach asiatischen Vorbildern Güter mit importieren Rohstoffen und Vorprodukten unter Zollverschluss („in-bond“) ausschließlich für den Export hergestellt wurden, sollten neben der Schaffung von Arbeitsplätzen die Deviseneinnahmen und durch Technologietransfer langfristig Einkommen und Wohlstand ganz Mexikos gesteigert werden. Inspiriert durch eine Asienreise, die Mexikos Industrie- und Handelsminister 1965 auf Einladung US-amerikanischer Industrieller unternommen und diesen dabei in deren dortige Betriebe geführt hatte, konnte

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schließlich auch Kapital steuerfrei in die so definierten Zonen eingeführt und die dortigen Anlagen unkompliziert mit Hilfe ausländischer Techniker gewartet sowie mit ausländischen Führungskräften geleitet werden. Durch geschickte Industriepolitik erfolgte eine laufende Optimierung der Rahmenbedingungen, die schließlich bis in das mexikanische Binnenland zielten und die dortige Industrialisierung ebenfalls antrieben und dynamisierten. In dem Beitrag „The Land of Great Tools“: How Two Generations of Labor Migrants Transformed Mexicos’s Emigrant Heartland beschäftigt sich Michael Snodgrass ebenfalls mit dem Bracero-Programm, vergleichend damit aber auch der mexikanischen Massenmigration der 1920er-Jahre. Der Anstoß zu beiden Migrationsströmen ging von innenpolitischen Prozessen in den USA aus, und Michael Snodgrass beschreibt ihre wirtschaftlichen, sozialen und kulturellmentalen Folgen für das Abgabeland Mexiko ebenso wie für den einzelnen Migranten. Höchst interessante Einblicke in dieses Beziehungsgeflecht ergeben sich vor allem dadurch, dass die vor der Unsicherheit der mexikanischen Revolution fliehenden Arbeitsmigranten der 1920er-Jahre Objekt sowohl US-amerikanischer als auch mexikanischer sozialwissenschaftlicher Forschung wurden. Aufgrund der für Mexiko als auch für dessen Emigranten unterstellten positiven Effekte rekurrierten mexikanische Regierungen schließlich im Rahmen des Bracero-Programms auf diese, gut dokumentierten Forschungsergebnisse. Obwohl die Migranten dieses zwischen 1942 und 1964 laufenden Programms fast alle nur als Erntearbeiter und gerade nicht in der Industrie eingesetzt wurden, kehrten sie in der Regel mit Erspartem, erworbenem Know-how und allerhand kulturellem, gesellschaftlich nutzbarem ‚Kapital‘ zurück, das ihnen sogar ein Leben auf dem – von den Regierungen zugunsten industrieller Entwicklung vernachlässigten – Land bei steigendem Lebensstandard ermöglichte. Gleichzeitig avancierten die Heimatüberweisungen zu einem der wichtigsten Devisenbringer Mexikos. Die Beendigung des Bracero-Programms ließ schließlich die Zahl der Mexikaner, die sich dauerhaft in den USA niederließen, stark ansteigen. Sie führte zudem zu einer schnellen Mechanisierung der Baumwoll- und Tomatenernte in Texas bzw. Kalifornien sowie zu einer Verlagerung beispielsweise von Erdbeerplantagen nach Mexiko. In Folge der Beendigung des Bracero-Programms durch die USA, so kann also aus den Ergebnissen von Lawrence Douglas Taylor Hansen und Michael Snodgrass geschlossen werden, entwickelten sich unter den Bedingungen der Globalisierung trotz aller Rückschläge und Wirtschaftskrisen langfristig genau die Standorte internationaler Wertschöpfungsketten, gegen die US-Präsident Donald Trump wiederum seit geraumer Zeit zu Felde zieht. Und auch die landwirtschaftliche Struktur in den Vereinigten Staaten änderte sich durch die Lücke, die die mexikanischen Braceros hinterließen, in unbeabsichtigter Weise: Der plötzliche Ausschluss von fast 500.000 mexikanischen Saisonarbeitern vom

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US-amerikanischen Arbeitsmarkt führte nämlich nach neueren Erkenntnissen20 nicht, wie bereits unter John F. Kennedy erhofft, zu steigenden Löhnen und zunehmender Beschäftigung für US-Amerikaner. Die vermeintlichen mexikanischen „Lohndrücker“ wurden vielmehr durch Erntemaschinen ersetzt, wobei die kapitalintensive Form der Ernte kleine Farmen verdrängte, oder die Landwirte verlegten sich auf den Anbau weniger personalintensiver Früchte sowie den Anbau in anderen Ländern, was in den USA insgesamt aber zu einem Rückgang der Erträge bei steigenden Preisen führte. Der Hinweis von Michael Snodgrass am Ende seines Beitrages, dass mexikanische Gemeinden, die in den 1950erJahren durch Kapital ehemaliger Braceros unterstützt wurden, heute importiertes amerikanisches Getreide konsumieren und wirtschaftlich von Heimatüberweisungen ihrer Verwandten in den USA abhängen, verweist dabei einmal mehr auf die Komplexität von Migration in Wirtschaft, Geschichte und Gesellschaft.

Vormoderne Migration im Allgemeinen und in Band 1 Migration und ihre wirtschaftlichen, sozialen sowie kulturellen Auswirkungen sind jedoch nicht allein ein zentrales Thema der Gegenwart. Seit der Etablierung der Migrationsgeschichte als eine eigenständige Disziplin im bundesdeutschen Wissenschaftskanon durch Klaus J. Bade hat sich die Forschung auch dem Migrationgeschehen in der Vormoderne zugewandt. Die Etablierung als eigenständige Disziplin ging einher mit der Gründung von Institutionen, u. a. des Instituts für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS), sowie eigenen Publikationsorganen.21 Der Schwerpunkt des IMIS-Forschungsinteresses liegt allerdings auf den Migrationsbewegungen des 20. und 21. Jahrhunderts und befasst sich schwerpunktmäßig mit sozialen und kulturellen Aspekten, insbesondere Fragen zur Integration. Wirtschaftliche Aspekte werden nicht ausgeblendet, doch stehen sie nicht im Vordergrund. Das gesteigerte Interesse an Migration hat zu einer neuen Beschäftigung mit dem Moblitätsverhalten der Bevölkerung in der Vormoderne und zu einer Revision der über lange Zeit vorherrschenden Auffassung geführt, nach der die Bevölkerung in der Epoche vor der Industrialisierung als immobil galt. Der Umstand, dass über 90 % der Bevölkerung von der Landwirtschaft lebte und sich 20 Vgl. Clemens/Lewis/Postel 2017a und 2017b; Petersdorff 2017. 21 Die Gründung des IMIS, des Instituts für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien 1991, erfolgte aus dem Bedürfnis „die Anfang der 1990er Jahre zutage tretende Ratlosigkeit der Politik, aber auch die Sprachlosigkeit zwischen Wissenschaft und Politik“ vor dem Hintergrund der gestiegenen Zuwanderung zu begegnen und einen Dialog zu eröffnen. Bade 1998, S. 10.

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große Gruppen in einem Hörigkeitsverhältnis befanden, war der Kern dieser Ansicht. Vor nicht allzu langer Zeit haben sich die Brüder Jan und Leo Luccassen noch einmal kritisch mit dem „Mythos der Sesshaftigkeit“ der vormodernen Bevölkerung und der Vorstellung einer ‚Übergangsmobilität‘ zur Moderne auseinandersetzt. Von einem quantitativen Ansatz ausgehend haben sie die hohe Mobilität der frühmodernen Bevölkerung in weiten Teilen der Welt aufgezeigt.22 Gleichwohl verhinderte die ältere Auffassung nicht die Beschäftigung mit der Flucht und Vertreibung zum Beispiel der Hugenotten während der Glaubenskriege oder mit der transatlantischen Auswanderung, doch wurden sie unter dem Aspekt von Bevölkerungsgeschichte und Amerikaauswanderung behandelt. Im Zuge der Neuorientierung der Migrationsgeschichte wurde ferner die ältere, ökonomisch orientierte Migrationstheorie, nach der Push- und Pullfaktoren eine entscheidende Motivation für eine Migrationsentscheidung sind, als zu schematisch kritisiert, weil sie die Komplexität des Migrationsgeschehen nicht erklären kann. Gleichwohl besitzt dieses Konzept weiterhin als Analyserahmen eine gewisse Berechtigung, als es auf die Disparität von politischen, sozialen und wirtschaftlichen Faktoren zwischen Herkunfts- und Empfängerland hinweist. Für kleinräumige Bewegungen hat es jedoch nur bedingt Bestand, weil es Gelegenheitsstrukturen für Wanderungen nicht zu erklären vermag und individuelle oder gruppenbezogene Entscheidungsmotive vernachlässigt.23 Insgesamt hat sich die neuere Migrationsforschung zur Frühmoderne weitgehend von wirtschaftlichen Migrationsentscheidungen abgewandt. Dies gilt auch für das in den 1990er-Jahren sowohl in der Wissenschaft als auch der Öffentlichkeit intensiv diskutierte Konzept des „brain drain – brain gain“, nach der die Abwanderung der intellektuellen und hoch qualifizierten Elite einen Verlust für das Absendeland und einen Gewinn für das Empfängerland bewirkte. Diese linear konzipierte Theorie ist inzwischen durch ein „brain exchange“ bzw. Zirkulationsmodell abgelöst worden.24 Allerdings bietet es für die Vormoderne unter Berücksichtigung des Zeitfaktors durchaus eine gewisse Erklärungsfähigkeit, wie im Fall der Flucht der Hugenotten. Sie waren im Textilgewerbe europaweit führend gewesen und trugen zur wirtschaftlichen Blüte des französischen Textilgewerbes bei. Die Flucht der Hugenotten unter dem Eindruck der Repressionen Ludwigs XIV., die in der Aufhebung des Edikts von Nantes 1685 gipfelten, verursachte einen über Jahrzehnte dauernden Einbruch des Textilgewerbes in Frankreich. Im Zuge des boomenden Interesses an Migration sind zahlreiche Einzelpublikationen zu groß- und kleinräumigen Migrationen in der frühen Neuzeit 22 Lucassen 2009, S. 347–377; Hahn 2008, S. 16. 23 Kleinschmidt 2002, S. 18; Luft 2011, S. 282. 24 Zur Diskussion siehe Schmidt 2018; Körner 1999, S. 55–64; Hunger 2003, S. 58–75.

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erschienen, so zu den ländlichen Unterschichten, wie den westfälischen „Tödden“25, den Hollandgängern,26 von Kindern und Jugendlichen, wie den „Schwabenkindern“27, den Zieglern28, böhmischen Glashändlern,29 oder der italienischen Pomeranzen- und Limonenhändlern,30 um nur einige zu nennen. Es fehlt jedoch, so Ulrich Niggemann, nach wie vor an migrationshistorischen Gesamtdarstellungen zur frühen Neuzeit.31 Gleichwohl haben die zahlreichen jüngeren Einzelstudien zu einer konzeptionellen Ausweitung des komplexen Phänomens Migration beigetragen. Zentrale Aspekte der frühneuzeitlichen Migrationsforschung galten in den letzten Jahren den Wanderungsstrukturen, der Diaspora- und Minderheitenbildung, der Integration und Assimilation im Zielland oder den Folgen für das Herkunftsland. Ein verstärktes Interesse richtete sich auch auf die Akteure und ihre Migrationsentscheidungen in Familie und Haushalt. Im Zusammenhang mit den jüngeren Debatten fand auch eine Abkehr von den älteren nationalstaatlichen Ansätzen statt. Die Nationalstaatsbildung setzte ohnehin erst verstärkt im 19. Jahrhundert ein, so dass, wie Lucassen bemerkte, sowohl bei den klein- als auch den großräumigen Moblitätsphänomenen der Vormoderne kulturelle Grenzen bzw. „cross-community migration“ von größerer Bedeutung waren.32 Insgesamt hat sich im im deutschsprachigen Bereich die jüngere frühneuzeitliche Migrationsforschung von wirtschaftlichen Fragen, die die Migrationsentscheidungen beeinflussten, weit entfernt. Im Fokus der Frühneuzeitforschung stehen religiöse, soziale und kulturelle Faktoren.33 Gleichwohl sollten ökonomische Faktoren bei Migrationsmotiven nicht ausgeblendet werden. Sie spielen sowohl bei kleinräumigem als auch großräumigem Mobilitätsverhalten eine wichtige Rolle. Dies betrifft nicht allein individuelle oder gruppenspezifische Entscheidungen, sondern auch obrigkeitliche Maßnahmen. Denn wirtschaftliche und bevölkerungspolitische Ziele prägten die Migrationspolitik der merkantilistischen Staaten. Diese wurde zudem von Anfang an durch Selektionsmechanismen gesteuert, indem zwischen erwünschten und unerwünschten Migranten unterschieden wurde. Fremde Glaubsgenossen und qualifizierte Fachleute wurden begrüßt, weil sich die Herrschenden von ihrer Ansiedlung wirtschaftliche Fortschritte erhofften. Die Förderung wirtschaftlicher Prosperi25 26 27 28 29 30 31 32 33

Operpenning 1996; zu anderen Wanderhändlern vgl. auch Fontaine 1996; Reininghaus 1993. Rössler 2001. Zu den Schwabenkindern Spiss 2010; Zimmermann/Brugger 2012. Lourens/Lucassen 2001; Lourens/Lucassen 2007, S. 770–772. Weber 2007, S. 413–415. Lang 2011, S. 229–251; Beck 2004, S. 97–124. Niggemann 2016, S. 294. Lucassen/Lucassen 2009, S. 347. Für England vgl. z. B. Lien Bich Luu 2005; zuletzt Lachenicht 2010; Schunka, 2019.

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tät durch Innovation und Anwerbung von Fachkräften war einer der Kerngedanken der merkantilistischen Wirtschaftspolitik. Spätestens im Zeitalter des Merkantilismus setzte vor dem Hintergrund dieses Ziels ein europäischer Wettbewerb um Innovationen und qualifzierte Handwerker und Gewerbetreibende ein. Die Anwerbepolitik hat, wenn auch unter veränderten Voraussetzungen, nicht nur nichts an Aktualität verloren, sondern heute – gerade in Deutschland – noch an Gewicht gewonnen. Erst in allerjüngster Zeit hat Bundeskanzlerin Angela Merkel noch einmal die Forderung zur Anwerbung von Fachkräften aus dem Ausland erhoben. Restriktive Maßnahmen ergriffen die merkantilistischen Staaten und Obrigkeiten gegen unerwünschte Einwanderer. Zu dieser Gruppe gehörten Arme und Geringqualifizierte, weil sie nach zeitgenössischer Auffassung keinen Beitrag zum wirtschaftlichen Fortschritt leisteten. Die Maßnahmen, die die Regierungen zur Abwehr von unerwünschten Migranten trafen, waren recht unterschiedlicher Natur. Friedrich Wilhelm versuchte 1687 durch Dekret die Einwanderung ungelernter Hugenotten zu verhindern. Großbritannien schickte seit Beginn des 18. Jahrhunderts unerwünschte Fremde in die Heimat zurück oder transportierte sie in die Kolonien. Angesichts des „cultural turns“ in der frühneuzeitlichen Forschung ist es ein Anliegen unserer Reihe, das Verhältnis von Migration und Wirtschaft auch für die frühe Neuzeit wieder stärker in den Vordergrund zu rücken und vor dem Hintergrund der neueren Konzepte sowie aus einer interdisziplinären Persektive zu beleuchten. Ansätze bietet hierbei auch die historische Netzwerkforschung, die sich unabhängig von der Migrationsforschung entwickelt hat. Sie befasst sich mit der Struktur und Entwicklung von sozialen und wirtschaftlichen Netzwerken. Ein Schwerpunkt ihres Interesses liegt auf dem ökonomischen Mobilitätsverhalten vor allem der frühneuzeitlichen Kaufmannselite. Dieser Ansatz hat u. a. im Rahmen des Vernetzungsparadigmas nach dem Beitrag der kaufmännischen Elite zur frühneuzeitlichen Globalisierung gefragt.34 Hier eröffnet sich insgesamt noch ein breites interdisziplinäres Forschungsfeld für die Beschäftigung mit den wechselseitigen – positiven wie negativen – Einflüssen und Verflechtungen von Migration, Wirtschaft und Kultur. Wünschenwert sind zudem Beiträge, die die etablierten Epochengrenzen nicht als Zäsuren betrachten, denn sie sind sowohl aus migrations- als auch wirtschaftshistorischer Perspektive oft unbefriedigend. So sind frühneuzeitliche, ökonomisch motivierte Migrations- und Verhaltensmuster zum Teil bis weit in die Neuzeit hinein anzutreffen. Die folgenden Beiträge zur frühen Neuzeit untersuchen von recht unterschiedlichen methodischen Ansätzen ausgehend das Verhältnis von Migration und Wirtschaft. Von einem ökonometrischen Ansatz ausgehend befasst sich Erik 34 U. a. Hancock 1995; Weber 2004; Schulte Beerbühl 2007; Lindemann 2014.

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Hornung in seinem Beitrag über Immigration and the Diffusion of Technology: The Huguenot Diaspora in Prussia mit den langfristigen wirtschaftlichen Wirkungen der letzten hugenottischen Immigrationswelle. Ausgangspunkt seiner Untersuchung ist die vor allem in den 1990er-Jahren in den USA geführte Diskussion, nach der zum einen der Qualifikationsgrad der Einwanderer und zum anderen unbekannte Fertigkeiten und Kompetenzen als wesentliche Ausgangsfaktoren für einen Produktionsfortschritt gelten. Voraussetzung ist jedoch, dass der technologische Abstand zwischen Fertigkeiten und Know-how der Immigranten und der Einheimischen nicht zu groß ist. Gegenüber den verbreiteten empirischen Auffassungen über die den wirtschaftlichen Fortschritt stimulierenden Impulse der Hugenotten erstellt Hornung ein Datensample auf der Grundlage der statistischen Erhebungen zur Bevölkerung Brandenburg-Preußen aus dem Jahr 1700 und einer Gewerbestatistik aus dem Jahr 1802, um am Beispiel von 750 Textilunternehmen die langfristigen wirtschaftlichen Produktivitätsfortschritte zu bewerten. Margrit Schulte Beerbühl befasst sich in ihrem Beitrag über Erwünschte und unerwünschte Einwanderer: Die britische Einwanderungs- und Einbürgerungspolitik im 18. Jahrhundert mit den Folgen einer unvorhergesehenen Massenimmigration von verarmten Pfälzern nach London. Sie zeigt auf, dass auch in der frühen Neuzeit Einwanderer nicht vorbehaltlos begrüßt wurden. Konfrontiert mit einer überraschenden großen Zahl armer und wenig qualifizierter Einwanderer setzte in Großbritannien eine öffentliche Debatte um die Selektion zwischen erwünschten und unerwünschten Einwanderern ein, die durch die jüdische Migration aus Osteuropa in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts noch genährt wurde. Aus Sorge vor einem Übergreifen der revolutionären Ideen aus Frankreich am Ende des 18. Jahrhunderts entschloss sich das Parlament in den 1790er-Jahren zur Einführung des ersten Immigrationsgesetzes und zu einem restriktiven Umgang mit der Einbürgerungspraxis. Während der Atlantikhandel und seine Bedeutung für die frühe Globalisierungsphase in den letzten beiden Jahrzehnten vor allem in der angelsächsischen Literatur eine breite Resonanz gefunden hat, ist der Überlandhandel auf dem europäischen Festland bislang nur wenig beachtet worden. Dabei bildete der Überlandhandel ein entscheidendes Bindeglied zwischen Produzenten und den in den Hafenstädten sitzenden Überseehändlern. Der Beitrag von Magnus Ressel über The Global Presence of Merchants from the German Empire: Linking the Continental Overland Trade and the Seaborne Trade befasst sich mit dem Überlandhandel über die Alpen zu den Hafenstädten. Im Verlauf des 18. Jahrhunderts, so argumentiert er, wurden Kaufleute aus dem Alten Reich in vielen wichtigen europäischen und sogar amerikanischen Handelszentren zur zahlreichsten und häufig auch recht kapitalstarken Gruppe ausländischer Unternehmer. Eine grundlegende Voraussetzung für diese Entwicklung lag in der

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zunehmenden Effizienz und auch Nutzung der transkontinentalen Landverbindung zwischen Ost- und Nordsee einerseits und dem Mittelmeerraum andererseits für einen Transithandel hauptsächlich von Textilien und Kolonialwaren. Diese Handelsachse komplementierte den bereits seit dem späten 16. Jahrhundert starken Seehandel zwischen den zwei vormals eher getrennten Handelsräumen. Dies bot gerade Händlern aus dem Alten Reich einen bedeutenden Wettbewerbsvorteil auf den europäischen Fernhandelsmärkten, ohne den ihre überraschend hohe globale Bedeutung im 18. Jahrhundert kaum denkbar gewesen wäre. Die im 19. Jahrhundert anschwellenden Migrationsbewegungen von Armen in die Neue Welt nimmt Robert Boyd in seinem Beitrag über Competition und Coexistence in the Urban Economy: Native Whites, European Immigrants, and the Retail Trade in the Late Nineteenth Century United States zum Anlass, nach ihren wirtschaftlichen Aufstiegsmöglichkeiten zu fragen. Ausgangspunkt seiner Untersuchung ist die verbreitete Hypothese, nach der die Migranten aus Ost-, Südost- und Südeuropa sich in die städtischen Ökonomien durch die Besetzung von Nischen im Kleingewerbe integrierten. In diesen Nischen erfuhren sie nur wenig oder gar keine Konkurrenz. Sofern es zur Konkurrenz kam, wurde diese schnell auf Grund ihrer „ethnischen Ressourcen“ überwunden. Diese verbreitete Ansicht basiert, so Boyd, im Wesentlichen auf Annahmen, sie wurde aber nicht eingehender untersucht. Ausgehend vom wirtschaftsoziologischen Ansatz der „competitive exclusion“ analysiert Boyd die Daten des letzten Zensuses von 1900. Mit Hilfe einer Regressionsanalyse zeigt er auf, in welchem Umfang die Neuankömmlinge aus Ost-, Südost- und Südeuropa mit den etablierten Weißen im Kleingewerbe in hartem Wettbewerb gegenüberstanden bzw. in welchen Bereichen und unter welchen Bedingungen es eher zu einer friedlichen Koexistenz kam. Es bleibt uns zu erwähnen, dass wir es besonders bei Wiederabdrucken bei fachspezifischen Eigenheiten belassen haben, beispielsweise also die Zitierweise nicht bis in das kleinste Detail vereinheitlicht haben, oder auch landesspezifische Besonderheiten bei der Nutzung des Englischen unverändert übernommen haben, so dass z. B. „free circulation“ ebenso wie „free movement“ für Personenfreizügigkeit stehen können. Da wir die wichtigsten Erkenntnisse der einzelnen Beiträge in der vorliegenden Einleitung kommentierend zusammengefasst haben, verzichten wir ebenfalls auf die ansonsten üblichen Abstracts zu Beginn eines jeden Beitrags. Etwaige Fehler und Irrtümer gehen in diesem Fall selbstverständlich zu unseren Lasten.

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Einleitung

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International Research Results on Migration in Economy, History, and Society. A Commentary Introduction

On the Profile of Our Series “Migration in Economy, History, and Society” The Federal Republic of Germany of today is a divided country, comparable perhaps even with the USA of the Trump era or the Great Britain of the Brexit. The rift runs through all areas of society, for example also including soccer, which is said to have an integrative power. In the sports coverage of the ‘case Mesut Özil’ it was stated in summary that the “fragmentation and division, which has marked the country for a long time, has this year [2018 – the authors] for the first time spread to the national team around the World Cup”. And, to be more precise: “After the photographs of Özil and Gündogan [together with the Turkish President Erdog˘an – the authors] the discussion suddenly involved completely irreconcilable attitudes within Germany, which is struggling fiercely with questions of identity and the associated political sovereignty of interpretation, at the latest since the refugee crisis. And this cultural and political struggle is now being fought by proxy in and through the national team.1 Klaus J. Bade has long warned against such social fault lines, but also against the political processes that generate or reinforce them. Even before the peak of the “refugee crisis” in 2015, for example, Bade denounced the lack of a socio-politically viable concept for the areas of migration, integration and asylum that would also take into account the “basic problems and basic fears of the majority population” and thus counteract movements such as “Pegida”. In any case, the lack of a corresponding model cannot be concealed by appellative substitute actions, such as the involvement of the Federal Agency for Civic Education (Bundeszentrale für politische Bildung), “in order to have an enlightening, orientation-giving and opinion-forming effect in the escalating problem areas”.2

1 Horeni 2018. 2 Bade 2015, p. 44. For the aforementioned, please cf. in particular p. 41 et seq.

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In this context, the question of the sovereignty of interpretation – not only in the sense of an appellative substitute action – seems to us to be the real sticking point, to which especially the repeatedly called upon ‘bourgeois centre’ reacts sensitively. According to a Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) reader with an academic degree in a letter to the editor, the “tipping point” of his earlier “basic trust in the public media” was “the initial cover-up of the events of the Cologne New Year’s Eve 2015/2016, which abruptly destroyed the trust in state and public announcements and media reports”3. About a year and a half earlier, Michael Haller, as head of a study on the media coverage of the “refugee crisis”, had indeed confirmed that “journalists had misjudged their role as enlighteners and developed into popular educationists.” Instead of reporting critically, “information journalism has adopted the views, including the slogans of the political elite” and has acted more as a political actor than as a neutral observer. Worries and fears of the population have receded behind the narrative of the ‘welcome culture’, dissenters have been discursively excluded. Haller assumes that this has promoted a ‘front formation’ in society.”4 Klaus J. Bade, on the other hand, had previously attributed a fundamentally selective – and thus segregative – function to the “welcome culture”, since this primarily refers to well-qualified immigrants from Europe who are immediately available to the labour market.5 Of course, science remains not unaffected by such narratives. In our opinion, however, science should guard against not communicating inconvenient scientific findings, even if politicians or journalists do not necessarily want to hear them,6 and thus become an instrument of appellative acts of compensation. For example, the formerly strongly biased Developing Countries Research in the meantime assesses global migration movements in a much more balanced way, i. e. reflecting advantages and disadvantages for countries of origin and destination and no longer in a normative-appellative way.7 Philosophers try to weigh up the mass admission of refugees against the social peace threatened by it8, or expert political scientists to even critically analyse the role of churches and charities9. In this context, historical scholarship certainly has the task, formulated in the – rather controversial and publicly discussed – “Resolution of the Association of German Historians on Current Threats to Democracy” of September 2018, “to contribute to a better perception of contemporary problems by ana-

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‘Tipping point was the night of New Year’s Eve in Cologne’ 2018. Scheer 2017. Cf. Bade 2016, p. 70 et seq. Cf. Astheimer 2016. Cf. Stockmann/Menzel/Nuscheler 2016, pp. 358–374. Cf. Wendt 2016, p. 55. Cf. Luft 2016, p. 87.

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lysing historical developments and to work out the complexity of their causes”.10 Historical migration research in particular must face up to challenges of this kind by non-judgmentally identifying, for example in a long-term perspective, the economic, business and knowledge transfer effects – and this can also mean negative effects – on both countries of origin and destination. If our series were to contribute to a sustainable socio-political model with this approach, this would of course be a highly desirable side effect, but it would not be our primary, open and unbiased intention. Parallel to the above-mentioned processes and phenomena, the “refugee crisis” of 2015 has led to an increased noticeable need for orientation knowledge based on economic science and economic history.11 This not least because research on the – aside from immigration from the former German eastern territories and the German Democratic Republic – still most important immigration into the Federal Republic of Germany, the labour migration after 1945, was initially based primarily on sociological studies, which in turn concealed the controversial aspects arising from economic models12, but mutated into the common property in this abbreviated and distorted form. However, by ignoring unpleasant results to date, we are dealing with ‘tendentious’, often moralising13 or normatively-14orientated literature and especially not with non-judgmental research, whose authors who usually side with the migrants and their countries of origin, ‘champion’ their interests and – persistently and completely in the spirit of the 1970s – are directed against big or monopoly business15 in the form of the Federal German industry. Since similar things have happened in French migration research, for example, a comparative perspective based only on Europe – which we expressly consider desirable – may not always help, so that an even broader, global view is needed. In this context, it should also be noted that dealing with migration at all levels seems to be an ‘academic debate’, at the end of which the discussants are surprised that immigration is not welcomed unconditionally in all parts of society. The research findings of George J. Borjas, a native Cuban who teaches at Harvard, could have an illuminating effect here: Borjas was only recently able to prove that the approximately 125,000 Cubans (“Marielitos”), who fled from Mariel in Cuba in 1980 mainly to Florida, had a considerable negative impact on the wages of 10 Resolution VDH 2018. 11 Cf. e. g. the overview of workshops and conferences in VSWG 2018/1, p. 70 et seq., which shows 23 % of conferences which dealt with migration in the broader sense in 2018. 12 A good outline in this respect can be found in: Bethlehem 1982, p. 150 et seq. 13 Cf. Heckmann 1981, p. 13. 14 This is also explicitly criticised for other fields, such as research on migration policy. Cf. the Call for Papers of the Center for Interdisciplinary Research of the Bielefeld University 2018. 15 Cf. specifically Elsner 1970.

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unskilled workers, especially in the Miami metropolitan area.16 In addition to a stronger link between migration and economic or business aspects, however, the more interwoven historiography also represents a further desideratum to be overcome. This applies explicitly not only to recent migratory processes; the same can be said about previous centuries with their knowledge transfer in the areas of trade and technology made possible by the new mobility. Here, too, the research situation on the links between migration and the economy is clear, and there is also a regular focus on the national context or specific migrant groups such as the Huguenots. Our objective is to close the above-mentioned research gaps with the publication series on “Migration in Economy, History, and Society” and to overcome the problematic developments previously outlined by taking innovative paths, which also provoke discussion. We want to achieve our goal by publishing approaches that are based on economic history and thus are led by theory and substantiated by sources. We are also open to economic analyses since their modelling can provide fundamental theoretical support for future historical studies. As far as chronology is concerned, we favour a concentration on economic-historical topics from the early modern period until about 1990, but innovative contributions to other epochs are also welcome. The series of (generally understandable) economic analyses dealing with contemporary problems of migration is also to be open to the public. Collective volumes will probably remain the exception rather than the rule; with the present first series title, we want to express our idea regarding content and thus provide examples of several conceivable paths for future titles. We let the present volume begin with scenarios for the future and end it chronologically going back to early modern times.

On the Content of Volume 1 The fact that the form in which immigration into the Federal Republic of Germany has taken (and is still taking) place to date is not particularly suitable as a means of stabilising the pension system cannot be surprising in circles of economists or economic statisticians. In this respect, Hannes Weber’s article Migration und demographischer Wandel in Deutschland – Irrtümer, Potentiale sowie Handlungsoptionen (Migration and Demographic Change in Germany – Errors, Potentials and Options for Action) deals with demographic change, which cannot be counteracted by immigration in a trivial way due to its complex dimensions affecting society, economy and ecology. The actually points out complex options for action for politics and society, in which ‘controlled’ immi16 Cf. Borjas 2017.

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gration certainly plays a role, but consequently pleads for a ‘de-demographicised’ debate on migration. The very fact that with a shrinking population the level of prosperity in a society can increase per capita, while a demographic “rejuvenation” of the population through immigration can even bring about the opposite development, points in this context to widespread misconceptions. At the very least, as Hannes Weber also points out, these are assumptions of a highly complex phenomenon that have been greatly simplified by politicians and the media. In view of current discussions, the author also highlights that demographic growth is demonstrably leading to higher CO2 emissions in addition to greater land consumption. If, as Hannes Weber does, we also consider the real reasons for the shortage of skilled workers in some sectors, we end up focusing relentlessly not only on socio-political challenges but also on the labour market, housing market and social security problems associated with immigration, i. e. the costs of integration in general. The costs of immigration have already been discussed once before in the old Federal Republic, at the end of the 1960s and increasingly at the beginning of the 1970s, and even in terms of opportunity costs, i. e. taking into account the question of a weakness in innovation and productivity caused by the immigration of guest workers at that time.17 Subsequently, as a consequence of the recruitment stop, such a discussion was obsolete, or later, in view of the vision of a “multicultural” society, politically no longer appropriate in a media democracy. It was not until the “refugee crisis” of 2015 that the costs of immigration were again publicly discussed. Since, according to economic theory, every action causes costs, thus even every omitted action causes (opportunity) costs, it is indeed not reprehensible to also deal with the costs incurred by a society through humanitarian aid, provided that this is done seriously. Ulrich van Suntum and Daniel Schultewolter show in their article Zu den Kosten der Flüchtlingsintegration – oder: Was Ökonomen der Öffentlichkeit während der “Flüchtlingskrise” vorenthielten (On the Costs of Refugee Integration – or: What Economists Withheld from the Public during the “Refugee Crisis”), that for one thing even a gross rough calculation valid for a modern economy is a highly complex matter. Above all, however, it can also be concluded from their article that a society must already be honestly informed about the costs incurred in the integration of migrants during the general political discourse on migration. This is so that, in a political as well as humanitarian emergency, easily refutable positive scenarios “cobbled together” by scientists, up to the new “economic miracle” expected by managers, do not have to be resorted to or can even be instrumentalised again – in short: so that a refugee crisis no longer becomes a social crisis, as it has been since 2015. In any case, migration and integration are 17 Cf. Knortz 2008, pp. 207–222.

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not for free. Van Suntum and Schultewolter show this on the basis of assumptions which led the German Institute for Economic Research (Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, DIW) to conclude in 2015 that the refugees admitted to the Federal Republic at that time led to an increase in the per capita income of all those living in the Federal Republic after only four to five years, but after ten years at the latest. However, the two authors accuse the DIW of serious methodological as well as technical errors and show that the positive results of methodologically correct calculations turn into their opposite, i. e. high net costs for the local population and also a consequent decline in disposable income also in the long term. Above all, they point to a phenomenon that is also supported by many other economic studies: namely that unqualified workers suffer wage losses, thus increasing the unequal distribution of income within the local population. In the meantime, the four or five years that underlie the most optimistic DIW scenario have passed, and looking at the business section18 of the press, pessimists will already be able to call even the most pessimistic DIW scenario a myth.19 In any case, numerous myths determine the narrative about migration, as Hedwig Richter vividly demonstrates with the example of the migration that took place in the Federal Republic after 1945. The article Von “Mythen” und vom “Opfer-Plot” – Zur Komplexität von Integration am Beispiel der Arbeitsmigration in die Bundesrepublik Deutschland bis in die siebziger Jahre (About “Myths” and “Victim-Plot” – On the complexity of integration using the example of labour migration to the Federal Republic of Germany up to the 1970s) was originally written – like that of Ulrich van Suntum and Daniel Schultewolter – at the height of the “refugee crisis”, when the Federal Republican society was reminded of its “failure” in the integration of “guest workers” and now was admonished to draw the right conclusions from this failure. Contrary to the usual asymmetrical recrimination, Hedwig Richter’s analysis of the most important areas of life – work, education, religion and housing – focuses not only on the German host society, but also on the situation in the countries of origin and the interests and cultural imprints of the migrant workers themselves. This shows that the extraordinarily high fluctuation – from a total of 14 million immigrants up to the recruitment stop, about 11 to 12 million went back to their home countries – was anticipated by all those involved when the recruitment agreements were concluded, and was certainly not only asked for by Italian priests looking after their fellow countrymen in West Germany in a persistent and longing generating manner. Under 18 Cf. e. g. ‘Großunternehmen stellen seltener Flüchtlinge ein’ (large companies hire refugees less frequently) 2019; ‘Zweifel am Integrationsmotor Zeitarbeit’ (doubts about the integration engine ‘temporary work’) 2019. 19 Cf. Zetsche 2015.

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such circumstances, it is difficult to become a successfully integrating immigration country, especially if the immigrants are mainly unskilled workers with little education and socialised in an agrarian society of origin. Even exemplary initiatives in Wolfsburg could not, in view of this, produce a more successful integration of Italian labour migrants, while Spaniards and Greeks with a good educational background were integrated much better. In his article Walking again the Paths of the World: Post-War Italian Emigration and the United States, 1945–1953, Stefano Luconi also directs more attention to Italy, the country providing the workers, and thus also contributes to the demystification of the myth surrounding the Italian “guest worker migration” to supposedly labour-seeking northern European industrial countries. Using the example of Italian emigration to the United States of America, he refers – embedded in the socio-economic, geostrategic and political background – to the views, plans and policies of Italian governments to promote emigration. Here it becomes clear that, due to overpopulation, the Italian state institutionally supported emigration at the latest at the beginning of the 20th century, and that after the Second World War the Italian governments functioned as a kind of “employment agency” for the placement of foreign jobs. However, since the USA was more restrictive in its approach to immigration to the United States after 1945, Italian migration there could not be increased significantly. Nevertheless, Washington remained an important point of contact for Italy because it was able to support Italian migration to other countries, thereby helping to reduce Italy’s trade deficit, solve Italy’s unemployment problem and counteract the threat of the Communist Party becoming stronger. As a result, Italian overpopulation and the associated unemployment problem was also a topic of discussion within the Organization for European Economic Cooperation (OEEC), which administered the Marshall Plan funds, or the North Atlantic Treaty Organization (NATO), and emigration from Italy even received financial support from them. Finally, discussing immigration also means addressing the consequences and costs of prevented or stopped immigration, as Lawrence Douglas Taylor Hansen does in his article The Origins of the Maquila Industry in Mexico reprinted here. Mexico’s more recent industrial history, which has now become the workbench of the automobile industry exporting from there to the USA, has its roots in the “maquilas”, the Spanish term for “export-oriented textile factories”. The attempts made by Mexican governments since the 1930s to establish import-substituting industrialisation in the northern border regions of Mexico were initially not very successful. Only the programme for the industrialisation of the border region, implemented in May 1965, brought the decisive turnaround in this respect: 57 textile factories with initially 4,257 predominantly female employees in 1967 grew into 455 companies within a short time period, including increasingly in the electrical industry, with 75,977 employees, by 1974. The decisive impetus

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for this development was provided by the “Bracero Programme” that was terminated by the USA in 1964. “Braceros”, Spanish for field workers, had been recruited by the USA in Mexico since 1942, initially in order to be able to replace US-Americans in agriculture who had been enlisted in the army. The return of the Braceros and their settlement in the Mexican border regions, however, exacerbated the unemployment problem there, so that the government had to act quickly and under additional pressure from the trade unions. The establishment of free trade zones, in which goods with imported raw materials and primary products were produced in bond exclusively for export, following Asian models, was intended not only to create jobs but also to increase foreign exchange earnings and, through technology transfer, to increase the income and prosperity of the whole of Mexico in the long term. Inspired by a trip to Asia undertaken by Mexico’s Minister of Industry and Commerce in 1965 at the invitation of US industrialists, who took him to their factories there, capital was finally able to be imported tax-free into the zones defined in this way, and the plants there could be easily maintained with the help of foreign technicians and managed with foreign managers. Skilful industrial policy led to an ongoing optimisation of the framework conditions, which ultimately reached inland Mexico and also boosted and dynamised industrialisation there. In the article “The Land of Great Tools”: How Two Generations of Labor Migrants Transformed Mexico’s Emigrant Heartland, Michael Snodgrass also addresses the Bracero Programme, but compares it with the Mexican mass migration of the 1920s. The impetus for both migratory flows came from domestic political processes in the USA, and Michael Snodgrass describes their economic, social and cultural-mental consequences for Mexico, the country supplying the workers, as well as for the individual migrant. Highly interesting insights into this network of relationships are provided above all by the fact that the migrant workers of the 1920s, who fled from the uncertainty of the Mexican revolution, became the object of both US-American and Mexican social science research. Due to the assumed positive effects for Mexico and its emigrants, Mexican governments eventually referred to these well-documented research results within the framework of the Bracero programme. Although almost all of the migrants in this programme, which ran between 1942 and 1964, were employed only as harvesters and not in industry, they generally returned with savings, acquired know-how and all kinds of cultural, socially useful ‘capital’, which even enabled them to live on the land – neglected by governments in favour of industrial development – with a rising standard of living. At the same time, remittances sent home became one of Mexico’s most important sources of foreign exchange. The termination of the Bracero programme eventually led to a sharp increase in the number of Mexicans settling permanently in the USA. It also led to a quicker mechanisation of the cotton and tomato harvest in Texas and Cal-

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ifornia, respectively, and to a relocation of strawberry plantations to Mexico, for example. As a result of the termination of the Bracero programme by the USA, as can be concluded from the results of Lawrence Douglas Taylor Hansen and Michael Snodgrass, in the long term – under the conditions of globalisation and in spite of all setbacks and economic crises – exactly those locations of international value chains developed against which US President Donald Trump has been campaigning for some time. And the agricultural structure in the United States was also unintentionally changed by the gap left by Mexican Braceros: The sudden exclusion of almost 500,000 Mexican seasonal workers from the US labour market did not, according to recent findings20, lead to rising wages and increasing employment for Americans, as had already been hoped for under John F. Kennedy. Instead, the supposed Mexican “wage squeezers” were replaced by harvesting machines, whereby the capital-intensive form of harvesting displaced small farms, or the farmers shifted to the cultivation of less labour-intensive fruit as well as to cultivation in other countries, which in the USA as a whole, however, led to a decline in yields with rising prices. The remark by Michael Snodgrass at the end of his article that Mexican communities, which were supported by capital from former Braceros in the 1950s, now consume imported American grain and depend economically on remittances from their relatives in the USA, once again points to the complexity of migration in economic, historical and social terms.

Pre-modern Migration in General and in Volume 1 However, migration and its economic, social and cultural effects are not only a central issue of the present. Since the establishment of the history of migration as an independent discipline in the German academic canon by Klaus J. Bade, research has also turned to migration events in the pre-modern era. Its establishment as an independent discipline was accompanied by the founding of institutions, including the Institute for Migration Research and Intercultural Studies (Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien, IMIS), as well as its own publication organs.21 However, the IMIS research interest focuses on the migration movements of the 20th and 21st centuries, with a special emphasis on social and cultural aspects, especially questions of integration. Economic aspects are not ignored, but they are not in the foreground. 20 Cf. Clemens/Lewis/Postel 2017a and 2017b; Petersdorff 2017. 21 The founding of IMIS, the Institute for Migration Research and Intercultural Studies in 1991, was motivated by the need to overcome ”the helplessness of politics that became apparent in the early 1990s, but also the speechlessness between science and politics” against the background of increased immigration. Bade 1998, p. 10.

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The increased interest in migration has led to a new preoccupation with the mobility behaviour of the population in the pre-modern era and to a revision of the long-held view that the population in the epoch before industrialisation was considered immobile. The fact that over 90 % of the population lived from agriculture and that large groups were in a state of bondage was at the heart of this view. Not so long ago the brothers Jan and Leo Luccassen once again took a critical look at the “myth of sedentariness” of the pre-modern population and the idea of a “transitional mobility” to modernity. Starting from a quantitative approach, they have demonstrated the high mobility of the early modern population in large parts of the world.22 Nevertheless, the older view did not prevent the study of the flight and expulsion of, for example, the Huguenots during the religious wars or transatlantic emigration, but they were dealt with from the perspective of population history and emigration to America. In the course of the reorientation of migration history, the older, economically oriented migration theory, according to which push and pull factors are a decisive motivation for a migration decision, was also criticised as too schematic, because it cannot explain the complexity of migration events. Nevertheless, this concept still has some justification as a framework for analysis, as it points to the disparity of political, social and economic factors between home country and receiving country. For small-scale movements, however, it has only limited validity because it cannot explain opportunity structures for migration and neglects individual or group-related decision-making motives.23 Overall, more recent migration research on the early modern era has largely turned away from economic migration decisions. This also applies to the concept of “brain drain – brain gain”, which was intensively discussed in the 1990s both by the scientific community and the public, according to which the emigration of the intellectual and highly qualified elite resulted in a loss for the country supplying the workers and a gain for the country receiving them. This linear theory has now been replaced by a “brain exchange” or circulation model.24 However, taking into account the time factor, it certainly offers a certain explanatory power for the pre-modern period, as in the case of the flight of the Huguenots. They had been European leaders in textiles and contributed to the economic prosperity of the French textile industry. The flight of the Huguenots under the repression of Louis XIV, culminating in the abolition of the Edict of Nantes in 1685, caused a slump in the textile industry in France that lasted for decades. In the course of the booming interest in migration, numerous individual publications have appeared on large and small-scale migrations in the early 22 Lucassen 2009, pp. 347–377; Hahn 2008, p. 16. 23 Kleinschmidt 2002, p. 18; Luft 2011, p. 282. 24 For discussion see Schmidt 2018; Körner 1999, pp. 55–64; Hunger 2003, pp. 58–75.

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modern period, for example on the rural lower classes, such as the Westphalian “Tödden”25, the “Hollandgänger” (German migrant workers in Holland),26 of children and young people, such as the “Swabian children”27, the bricklayers28, Bohemian glass traders29 or the Italian bitter orange and lime traders30, to name but a few. However, according to Ulrich Niggemann, there is still a lack of overall representations of migration history in early modern times.31 Nevertheless, the numerous recent individual studies have contributed to a conceptual expansion of the complex phenomenon of migration. In recent years, central aspects of early modern migration research have focused on migration structures, diaspora and minority education, integration and assimilation in the destination country or the consequences for the home country. Increased interest was also directed at the actors and their migration decisions within the family and household. In the context of the more recent debates, there has also been a move away from the older nation-state approaches. In any case, nationstate formation only began to intensify in the 19th century, so that, as Lucassen noted, cultural borders or “cross-community migration” were of greater importance in both the small-scale and large-scale mobility phenomena of the premodern era.32 On the whole, recent early modern migration research in the Germanspeaking area has ventured away from economic issues that influenced migration decisions. Early modern research focuses on religious, social and cultural factors.33 Nevertheless, economic factors should not be ignored in the case of migration motives. They play an important role in both small-scale and large-scale mobility behaviour. This concerns not only individual or group-specific decisions, but also measures taken by the authorities. This because economic and population policy goals shaped the migration policy of the mercantilist states. Moreover, this was controlled from the outset by selection mechanisms, distinguishing between wanted and unwanted migrants. Foreign fellow believers and qualified experts were welcomed because the ruling classes hoped that their settlement would bring economic progress. The promotion of economic prosperity through innovation and the recruitment of skilled workers was one of the core ideas of mercantilist economic policy. By the age of mercantilism at the 25 Operpenning 1996; regarding other travelling traders cf. also Fontaine 1996; Reininghaus 1993. 26 Rössler 2001. 27 Regarding the Swabian children Spiss 2010; Zimmermann/Brugger 2012. 28 Weber 2007, pp. 413–415. 29 Lang 2011, pp. 229–251; Beck 2004, pp. 97–124. 30 Niggemann 2016, p. 294. 31 Lourens/Lucassen 2001; Lourens/Lucassen 2007, pp. 770–772. 32 Lucassen/Lucassen 2009, p. 347. 33 For England cf. e. g. Lien Bich Luu 2005; recently Lachenicht 2010; Schunka, 2019.

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latest, a European competition for innovations and qualified craftsmen and tradesmen began against the background of this goal. Recruitment policy, albeit under changed conditions, has not only lost nothing of its topicality, but has gained even more importance today – especially in Germany. Only very recently has Chancellor Angela Merkel once again called for the recruitment of skilled workers from abroad. The mercantilist states and authorities took restrictive measures against unwanted immigrants. This group included the poor and low-skilled because, according to contemporary perceptions, they made no contribution to economic progress. The measures taken by governments to ward off unwanted migrants varied widely. Frederick William, Elector of Brandenburg, tried to prevent the immigration of unskilled Huguenots by decree in 1687. Since the beginning of the 18th century, Great Britain sent unwanted foreigners back home or transported them to the colonies. In view of the “cultural turn” in early modern research, one of the aims of our series is to bring the relationship between migration and the economy back to the fore also for the early modern period and to examine it against the background of more recent concepts and from an interdisciplinary perspective. Historical network research, which has developed independently of migration research, also offers approaches here. It deals with the structure and development of social and economic networks. One focus of its interest is the economic mobility behaviour of the early modern merchant elite in particular. This approach has, among other things, inquired into the contribution of the commercial elite to early modern globalisation within the framework of the networking paradigm.34 This also opens up a broad interdisciplinary field of research for dealing with the mutual – positive and negative – influences and entanglements of migration, economy and culture. Also desirable are contributions that do not regard the established epochal boundaries as caesuras, because they are often unsatisfactory from the perspective of both migration and economic history. Thus, early modern, economically motivated patterns of migration and behaviour can in part be found well into modern times. The following articles on the early modern period examine the relationship between migration and the economy using quite different methodological approaches. Starting from an econometric approach, Erik Hornung deals in his article on Immigration and the Diffusion of Technology: The Huguenot Diaspora in Prussia with the long-term economic effects of the last Huguenot wave of immigration. The starting point of his study is the discussion that took place mainly in the USA in the 1990s, according to which, on the one hand, the level of qualification of immigrants and, on the other hand, unknown skills and com34 Among others Hancock 1995; Weber 2004; Schulte Beerbühl 2007; Lindemann 2014.

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petences are regarded as essential starting factors for production progress. A precondition, however, is that the technological gap between the skills and knowhow of immigrants and natives is not too wide. In contrast to the widespread empirical views on the Huguenots’ stimulating impulses for economic progress, Hornung compiles a data sample based on statistical surveys of the population of Brandenburg-Prussia from 1700 and trade statistics from 1802 in order to evaluate long-term economic productivity progress using 750 textile companies as examples. Margrit Schulte Beerbühl deals in her article on Erwünschte und unerwünschte Einwanderer: Die britische Einwanderungs- und Einbürgerungspolitik im 18. Jahrhundert (Wanted and unwanted immigrants: British immigration and naturalisation policy in the 18th century) with the consequences of an unforeseen mass immigration of impoverished Palatines to London. She shows that even in the early modern era immigrants were not welcomed unconditionally. Confronted with a surprisingly large number of poor and poorly qualified immigrants, a public debate began in Great Britain about the selection between wanted and unwanted immigrants, which was even fuelled by Jewish migration from Eastern Europe in the second half of the 18th century. Out of concern about a spillover of revolutionary ideas from France at the end of the 18th century, parliament decided in the 1790s to introduce the first immigration law and to adopt a restrictive approach to naturalisation practices. While Atlantic trade and its significance for the early phase of globalisation has found a broad resonance in the last two decades, especially in Anglo-Saxon literature, overland trade on the European mainland has so far received little attention. Overland trade formed a decisive link between producers and the overseas traders based in the port cities. The article of Magnus Ressel on The Global Presence of Merchants from the German Empire: Linking the Continental Overland Trade and the Seaborne Trade deals with overland trade across the Alps to the port cities. In the course of the 18th century, he argues, merchants from the Old Empire became the most numerous and often financially strong group of foreign entrepreneurs in many important European and even American trading centres. A fundamental prerequisite for this development was the increasing efficiency and also the use of the transcontinental land connection between the Baltic and North Sea on the one hand and the Mediterranean region on the other hand for a transit trade mainly of textiles and colonial goods. This trade axis complemented the maritime trade between the two formerly rather separate trading areas, which had already been strong since the late 16th century. This offered traders from the Old Empire in particular a significant competitive advantage on the European long-distance trade markets, without which their surprisingly high global importance in the 18th century would hardly have been conceivable.

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In his article on Competition und Coexistence in the Urban Economy: Native Whites, European Immigrants, and the Retail Trade in the Late Nineteenth Century United States, Robert Boyd takes the rising migratory movements of poor people to the New World in the 19th century as an opportunity to ask about their economic advancement opportunities. The starting point of his study is the widespread hypothesis that migrants from Eastern, Southeastern and Southern Europe integrated themselves into urban economies by occupying niches in small businesses. In these niches they experienced little or no competition. Where there was competition, this was quickly overcome because of their “ethnic resources”. According to Boyd, this widespread view is essentially based on assumptions, but it has not been examined in more detail. Starting from the economic sociological approach of “competitive exclusion”, Boyd analyses the data of the last censuses of 1900. Using a regression analysis he shows the extent to which the newcomers from Eastern, Southeastern and Southern Europe were in fierce competition with the established whites in small-scale enterprise, or in which areas and under which conditions peaceful coexistence was more likely to occur. It remains to be mentioned that we have left it at subject-specific peculiarities, especially in the case of reprints, e. g. we have not standardised the method of citation down to the smallest detail, and we have also adopted country-specific peculiarities in the use of English unchanged, so that e. g. “free circulation” as well as “free movement” may mean free movement of persons. Since we have summarised the most important findings of the individual articles with comments in the present introduction, we have also dispensed with the otherwise usual abstracts at the beginning of each article. In this case, we are, of course, responsible for any errors and mistakes.

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Hannes Weber

Migration und demographischer Wandel in Deutschland – Irrtümer, Potentiale sowie Handlungsoptionen

Auf den ersten Blick sieht es nach einer „Win-Win-Situation“ aus: Afrika und der Nahe Osten werden in den kommenden 30 Jahren um über eine Milliarde zumeist junge Menschen wachsen, die vor Ort häufig mit Armut, Arbeitslosigkeit, politischer Instabilität und den Folgen des Klimawandels zu kämpfen haben werden. Europa dagegen altert in starkem Maße, würde ohne Zuwanderung in den kommenden Jahrzehnten deutlich schrumpfen und hat heute schon vielerorts Probleme, offene Stellen in Bereichen wie der Pflege zu besetzen. Sollte es da nicht naheliegend sein, die vielfach vorhandenen Auswanderungswünsche junger Menschen von Senegal bis Bangladesch zu unterstützen, statt Migration zu behindern? Die Realität sieht allerdings etwas komplexer aus: Zwar verhindert Migration in Deutschland schon seit fast 50 Jahren ein Schrumpfen der Bevölkerung, denn seit 1972 sterben in der Bundesrepublik jährlich mehr Einwohner als geboren werden – und dennoch leben heute mehr Menschen in Deutschland als je zuvor. Den extremen Anstieg des Altenkoeffizienten, also des Anteils der Über-64Jährigen relativ zur erwerbsfähigen Bevölkerung in den kommenden 15 Jahren, würden jedoch selbst weiterhin starke Zuwanderungszahlen nicht verhindern können. Demographen haben schon vor fast 30 Jahren darauf hingewiesen, dass eine Gesellschaft bei einer Geburtenrate deutlich unter bestandserhaltendem Niveau und gleichzeitig steigender Lebenserwartung selbst mit hoher Zuwanderung immer weiter altern wird.1 Migranten kommen zwar meist in jungem Alter, werden aber natürlich später auch zu Senioren, die ein immer längeres Leben erwarten dürfen. Das würde über die Zeit einen immer größeren Bedarf an jüngerer Zuwanderung generieren. Im Jahr 2000 stellten die Vereinten Nationen eine Modellrechnung vor, derzufolge Deutschland bis zum Jahr 2050 die absurd hohe Zahl von 183 Millionen Zuwanderern benötigte um die demographische Alterung zu stoppen.2 1 Schmertmann 1992. 2 United Nations 2000.

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Berechnungen dieser Art werden in der Öffentlichkeit häufig drastisch missverstanden.3 Die einen sehen sie als Aufforderung, endlich mehr Migranten ins Land zu lassen, da die bisherigen Raten ja offensichtlich bei weitem nicht ausreichten. Die anderen sehen darin eine große Verschwörung der Vereinten Nationen, die Industriestaaten mit Zuwanderern überschwemmen zu wollen. Darin spiegelt sich eine generelle Unfähigkeit vieler Stimmen in der Migrationsdebatte, Fakten von Wertungen zu trennen. Denn die Rechnung beinhaltete weder Bewertung noch Handlungsempfehlung und war ja gerade dazu gedacht, die geringe Effektivität von „Replacement Migration“ (so der Titel des Berichts) zur Bekämpfung des demographischen Wandels aufzuzeigen. Denn wenn statt 180 Millionen nur z. B. 30 Millionen Migranten nach Deutschland kommen, verändert das zwar die Gesellschaft in starkem Maße, schwächt aber die Alterung nur teilweise ab. Taugt die Migrationspolitik also gar nicht zur Korrektur demographischer Probleme? Auch das stimmt so nicht, aber es hängt alles davon ab, welche Ziele überhaupt von einer Demographiepolitik verfolgt werden sollen. Ist es wünschenswert, dass die Bevölkerung weiter wächst? Oder geht es vor allem darum, die Zahl der Erwerbspersonen möglichst hoch zu halten? Oder würde man auch einen leichten Rückgang der Bevölkerungsdichte in Kauf nehmen, wenn dafür beispielsweise der Klimaschutz bessere Chancen hätte und sich der Wohnungsmarkt für Geringverdiener entspannte? Diese Diskussion der übergeordneten Ziele, wohin das Land steuern soll, kann die Wissenschaft der Politik nicht abnehmen – aber sie sollte geführt werden, denn allzuoft wird in der Demographiedebatte so getan, als gäbe es eigentlich keine zwei Meinungen bei der Frage, was das Land eigentlich brauche. „Aus demographischen Gründen“, so steht es dann häufig in den Kommentarspalten der Zeitungen und in Pressemitteilungen von Forschungsinstituten, bräuchten „wir“ diese und jene Maßnahme. „Wegen des demographischen Wandels“ wird vieles als alternativlos verkauft. Und auch die Zielkonflikte, die es in der Politik unweigerlich gibt, werden gerne unter den Tisch gekehrt: Mehr Einwohner, günstige Wohnungen und trotzdem besserer Umweltschutz und weniger Flächenverbrauch – das ist ohne Priorisierungen von Zielen kaum miteinander vereinbar. Im Folgenden werden die demographischen Folgen und Potentiale der Migration für die Bevölkerungsgröße Deutschlands sowie den Altenkoeffizienten aufgezeigt und anschließend Handlungsoptionen diskutiert.

3 Vgl. Teitelbaum 2004.

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Einfluss der Migration auf die Bevölkerungszahl in Deutschland Es gibt weltweit kein Land, das eine ähnliche Serie aufweist: Seit 1972 liegt die Geburtenrate in der Bundesrepublik konstant unter 1,6 Kindern je Frau, und der Saldo aus Geburten und Gestorbenen war in jedem Jahr negativ. Ohne die Zuwanderung seitdem läge Deutschlands Bevölkerungszahl nur noch bei etwa 69 Millionen. Allein zwischen 2012 und 2018 betrug der Zuwanderungsüberschuss, also Zuzüge minus Fortzüge, vier Millionen Menschen. Gleichzeitig gab es etwa 1,5 Millionen mehr Todesfälle als Geburten. Anstatt eines deutlichen Rückgangs verzeichnete die Einwohnerzahl ein kräftiges Wachstum. Auch in Zukunft wird die Bevölkerungsgröße hauptsächlich von der Migration abhängen – selbst bei einer dauerhaft höheren Geburtenrate von 2,0 Kindern pro Frau würde die Bevölkerung ohne Zuwanderung bis 2050 leicht schrumpfen.4 Wenn der Politik also an einer Steigerung der Einwohnerzahl gelegen ist, führt an einer relativ hohen Zuwanderung nichts vorbei. Per Saldo müsste diese im Jahr mindestens 300.000 über der Abwanderung liegen, die in den letzten Jahren ebenfalls anstieg, um einen Bevölkerungsrückgang bis 2050 zu verhindern. Das Statistische Bundesamt rechnete allerdings in den demographischen Vorausberechnungen lange Jahre mit einer „hohen“ Zuwanderungsvariante von nur 200.000 Migranten pro Jahr.5 In den letzten Jahren wurden zwar weit stärkere Migrationsraten gemessen – zwischen 2012 und 2018 waren es im Schnitt sogar gut 500.000 im Jahr – aber im Jahrzehnt zuvor lagen die Nettozuzüge beispielsweise gerade bei 96.000 jährlich. Und Vorhersagen über die zukünftige Zuwanderung haben sich in der Vergangenheit regelmäßig als deutlich daneben erwiesen. Von daher ist die zukünftige Höhe der Migration, die von vielen Faktoren wie der wirtschaftlichen Entwicklung, der politischen Stabilität in den Nachbarregionen Europas oder der europäischen Flüchtlingspolitik abhängt, völlig ungewiss, aber es ist sicher, dass nur mit einer moderaten bis hohen Zuwanderung das Schrumpfen der Bevölkerung in Deutschland verhindert werden kann. Abbildung 1 zeigt, wie sich die Bevölkerungszahl in Deutschland bis 2050 unter verschiedenen Zuwanderungsvarianten entwickeln würde. Dabei wird jeweils von einer konstanten Geburtenrate von 1,5 Kindern je Frau und einem leichten Anstieg der Lebenserwartung, analog zu den Annahmen des Statistischen Bundesamts, ausgegangen. Natürlich ist ungewiss, ob sich Geburten- und Sterberaten tatsächlich so entwickeln werden – der Sinn einer solchen Fortschreibung ist nicht, punktgenaue Vorhersagen zu treffen, sondern den Einfluss der Migration zur verdeutlichen, wenn die anderen beiden Parameter konstant 4 Vgl. die Berechnungen in Weber (2019b). 5 Vgl. Statistisches Bundesamt (2015), erst seit der 2019 aktualisierten 14. Version wird wieder mit einer Variante mit einer jährlichen Nettomigration von 300.000 Personen gerechnet.

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gehalten werden. Da allerdings letztere über die Jahrzehnte nur marginal von ihren Entwicklungspfaden abwichen – die Lebenserwartung leicht ansteigend und die Geburtenrate kaum verändert niedrig (mit einigen Schwankungen vor allem in den neuen Bundesländern vor und nach der Wende) – erscheint diese Setzung zumindest zu illustrativen Zwecken gerechtfertigt. Die Alters- und Geschlechtsverteilung der Migranten orientiert sich an den Werten der vergangenen Jahre, als überwiegend junge (und zu etwa 60 % männliche) Migranten ins Land kamen.

Abbildung 1: Gesamtbevölkerungszahl Deutschlands bis 2050 in Abhängigkeit von zukünftiger Migration. Quelle: Eigene Darstellung.

Wenn in Zukunft jedes Jahr so viele Migranten kommen wie in den 2000er Jahren, also nur etwa 100.000 pro Jahr im Saldo, dann wird Deutschlands Bevölkerungszahl bis 2050 auf etwa 72 Millionen sinken, wenn sich bei Geburtenrate und Lebenserwartung nichts Unerwartetes ändert. Von diesem Szenario gingen Statistiker und die Öffentlichkeit lange aus. Kommen dagegen im Schnitt in Zukunft 300.000 Migranten pro Jahr, also so viele wie in den 1990er Jahren, dann leben auch 2050 noch über 80 Millionen Einwohner in Deutschland. Und sollte sich die hohe Zuwanderung seit 2012 fortsetzen, also die häufig von Experten „aus demographischen Gründen“ geforderten 500.000 Migranten pro Jahr, dann würde Deutschlands Bevölkerungszahl auf über 88 Millionen anwachsen, und zwar selbst dann, wenn sich die Geburtenrate der Migranten sofort derjenigen der Einheimischen anpasste. Selbst eher geringfügig erscheinende Änderungen in der jährlichen Zuwanderungsrate haben also mittelfristig gesehen große Auswirkungen auf die Einwohnerzahl in Deutschland. Ob die Bevölkerungsgröße allerdings unbedingt konstant bleiben oder wachsen muss, ist wie bemerkt eine politische Frage, die

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die Wissenschaft nicht beantworten kann. Es gibt aber einige verbreitete Missverständnisse, die in diesem Zusammenhang aufgeklärt werden sollten. Zum einen verursacht eine leicht schrumpfende Bevölkerung keinesfalls, wie oft behauptet, unbedingt ein abnehmendes Wohlstandsniveau. Die Volkswirtschaft wächst oder schrumpft natürlich insgesamt mit der Zahl der Menschen im Land, das ist trivial und per Definition der Fall – aber der Lebensstandard pro Kopf kann im Falle niedriger Geburtenraten und einer leicht abnehmenden Bevölkerung sogar steigen, wie eine Forschergruppe um den Demographen Ronald Lee ermittelte.6 Bei einer geringeren Geburtenzahl investieren insbesondere Frauen mehr in ihre Bildung und lösen durch eine größere Arbeitsmarktbeteiligung Innovations- und Wachstumsschübe aus. Von der staatlichen Infrastruktur und Investitionen in Gemeingüter wiederum, wie z. B. in Schulen, Krankenhäuser oder das Verkehrssystem, kommt bei einer leicht schrumpfenden Bevölkerung je Bürger mehr an. Bei einem Bevölkerungswachstum dagegen muss der Staat mehr in Verkehrswege, Kinderbetreuung und den öffentlichen Wohnungsbau investieren, und es ist nicht bei jeder Art Bevölkerungswachstum gewährleistet, dass sich diese Defizite durch höhere Steuereinnahmen ausgleichen. Insbesondere wenn die Bevölkerung im Kindesalter wächst, sind negative Effekte auf den Pro-Kopf-Wohlstand zu erwarten. Das ist das Ergebnis einer großen Überblicksstudie zu dem Thema.7 Dieser empirische Befund widerspricht dem gängigen Mantra, dass es zur Steigerung des Wohlstands eine möglichst junge und wachsende Bevölkerung brauche. Aus der Forschung geht aber auch hervor, dass ein Wachstum der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter am ehesten mit Wohlstandssteigerungen einhergehen kann. Fallende Geburtenraten und eine Elterngeneration, die wenige Kinder und (noch) wenige Großeltern zu versorgen hat: Diese als „demographische Dividende“ bekannte Konstellation war wohl mitverantwortlich für das steile Wirtschaftswachstum in Ost- und Südostasien nach dem dortigen Geburtenrückgang.8 Dass diese Konstellation nur von vorübergehender Dauer ist, liegt auf der Hand, denn nach einer gewissen Übergangszeit treten die starken Jahrgänge den Ruhestand an und es rücken die nach dem Geburtenrückgang geborenen, kleineren Kohorten ins erwerbsfähige Alter nach, wie es in Deutschland momentan passiert. Auch durch die Zuwanderung von Migranten im vorwiegend erwerbsfähigen Alter kann demnach der Wohlstand gesteigert werden. Dadurch verbessert sich der Koeffizient aus Erwerbsfähigen und Nichterwerbsfähigen (d. h. Kindern und Rentnern). Voraussetzung ist dafür allerdings, dass die hinzugewonnene er6 Lee und Mason 2014. 7 Headey und Hodge 2009. 8 Bloom et al. 2003.

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werbsfähige Bevölkerung auch größtenteils erwerbstätig ist, und zwar in ähnlichen Qualifikationssegmenten wie die Einheimischen. Hier zeigt sich natürlich, dass man nicht alle Migranten über einen Kamm scheren kann, und nicht einfach nur die reine Zahl der Migranten und deren Altersstruktur betrachten darf. Es kommt also nicht allein auf eine demographische „Verjüngung“ der Bevölkerung an, die sogar kontraproduktiv sein kann, wenn es um das Wachstum des ProKopf-Wohlstands geht, sondern eher auf einen hohen Anteil gut ausgebildeter Erwerbstätiger im mittleren Alter. Die größten Produktivitätsgewinne gehen übrigens von einem Wachstum der Bevölkerung zwischen 40 und 50 aus, nicht etwa von einem Wachstum der Zahl der Mitte-20-Jährigen.9 Natürlich könnte man jetzt einwenden, dass man Menschen nicht nur anhand ihrer wirtschaftlichen Verwertbarkeit klassifizieren sollte. Das ist legitim, aber dann kann man natürlich nicht gleichzeitig mehr Bevölkerungswachstum oder Migration gerade wegen der angeblichen wirtschaftlichen Folgen fordern. Neben wirtschaftlichen Effekten gibt es natürlich eine Vielzahl weiterer gesellschaftlicher Folgen durch den demographischen Wandel. Beispielsweise zeigt sich in Westeuropa ein recht klarer Zusammenhang zwischen regionalem Bevölkerungswachstum und höheren CO2-Emissionen sowie stärkerem Flächenverbrauch.10 Mehr demographisches Wachstum – was nur scheinbar mit einem höheren Pro-Kopf-Wohlstand einhergeht – hat offenbar Nebenwirkungen auf den Kampf gegen den Klimawandel und für eine sauberere Umwelt. Umgekehrt würde ein leichter Rückgang der Bevölkerung das Erreichen der Klimaziele der Bundesregierung – die Ziele für 2020 wurden bekanntlich gerissen – wenigstens bis zum Jahr 2030 realistischer machen. Natürlich ist der demographische Wandel kein Allheilmittel gegen den Klimawandel, und er macht weder die Bemühungen um einen geringeren Ressourcenverbrauch pro Kopf noch die Notwendigkeit technologischer Neuerungen obsolet. Aber Fortschritte in diesen Bereichen werden konterkariert, wenn durch eine wachsende Bevölkerung der Bedarf an Wohnraum, Energie oder Fleisch immer weiter steigt. Letztendlich müssen auch die starken regionalen Unterschiede bei der demographischen Entwicklung berücksichtigt werden. Migranten ziehen meist in die Metropolregionen, wo schon Verwandte oder Landsleute wohnen – aber genau diese Regionen wachsen schon aufgrund des Zuzugs von Deutschen sowie der jüngeren Altersstruktur und damit einer größeren Geburtenzahl. Abbildung 2 zeigt das Bevölkerungswachstum zwischen 2011 und 2015 in den gut 400 Landkreisen und kreisfreien Städten. Nur einer von vier Kreisen verlor in diesem Zeitraum an Bevölkerung – 77 % dagegen hatten wachsende Einwohnerzahlen. In Oberbayern, weiten Teilen Baden-Württembergs, in Berlin, Hamburg und dem 9 Feyrer 2007. 10 Weber und Sciubba 2019.

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Rhein-Main-Gebiet trifft ein hoher Zuzug aus dem Ausland auf eine ohnehin schon wachsende Bevölkerung. In diesen Gegenden ist von den Schreckensszenarien, die oft im Zusammenhang mit dem demographischen Wandel vorausgesagt wurden – der „Verödung“ ganzer Landstriche, dem Abreißen von Schulen und Sozialwohnungen, der Unterauslastung der Infrastruktur – nichts zu spüren, stattdessen kämpfen die Gemeinden dort mit Wohnungsnot, überfüllten Kindergärten und dem Verkehrskollaps. Die strukturschwachen Regionen in ländlichen Teilen Sachsens und Thüringens dagegen sind trotz des Flüchtlingszuzugs zwischen 2011 und 2015 geschrumpft – die reguläre Arbeitsmigration geht an diesen Gegenden ohnehin weitgehend vorbei, wie auch die jungen Einheimischen in großer Zahl fortziehen.

Abbildung 2: Bevölkerungswachstum in deutschen Kreisen und kreisfreien Städten, 2011–2015. Quelle: Eigene Darstellung.

Von der Zuwanderung profitieren also vor allem Regionen, die ohnehin schon wachsen, und das Schrumpfen der Landkreise in strukturschwachen Gebieten wird dadurch nicht aufgehalten – was natürlich daran liegt, dass der Bevölkerungsrückgang dort keine „demographischen“ Gründe hat (Geburtenrate je Frau und

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Lebenserwartung sind ähnlich wie in den Wachstumsregionen), sondern beispielsweise eine schlechtere Bildungs- und Verkehrsinfrastruktur. In diesen Landkreisen sind demographische Alterung und Schrumpfung also die Folgen und nicht etwa die Ursachen der Strukturschwäche. Daher ist es auch wenig erfolgsversprechend, den regional begrenzten Einwohnerschwund mit mehr Migration auf nationaler Ebene zu bekämpfen, ohne die Ursachen vor Ort anzugehen.

Einfluss der Migration auf die Alterung Ob ein Deutschland mit 75 Millionen Einwohnern in wirtschaftlicher und anderer Hinsicht schlechter dastünde als ein Deutschland mit 83 Millionen oder mehr Bewohnern, ist also nicht ausgemacht. Unstrittig ist dagegen, dass der Anstieg der Seniorenzahl relativ zu den Erwerbsfähigen das umlagenfinanzierte Rentensystem vor Probleme stellt. Dieser Anstieg fiel bislang noch moderat aus und wurde in den letzten Jahren von einer gesteigerten Arbeitsmarktbeteiligung unter Älteren, Frauen und Migranten aufgefangen. Aber in den kommenden 15 Jahren wird der Altenkoeffizient, also der Anteil der Über-64-Jährigen relativ zu den 20- bis 64Jährigen, deutlich in die Höhe schnellen. Schaut man sich die gegenwärtige Alterspyramide Deutschlands an, wie in Abbildung 3 unten dargestellt, ist der Grund hierfür offensichtlich: Die „Babyboomer“ der Jahre 1955 bis 1970 sind mit Abstand die zahlenmäßig stärksten

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Abbildung 3: Altersstruktur der Bevölkerung in Deutschland 2018 im Vergleich zu 2050 in Szenarien mit hoher und niedriger Migration. Quelle: Eigene Darstellung.

Alterskohorten. Diese heute 50- bis 65-Jähigen sind das Rückgrat des deutschen Arbeitsmarkts, stellen beispielsweise die Mehrheit aller Ärzte in Deutschland – werden aber in den kommenden 15 Jahren nach und nach in den Ruhestand treten. Die an ihrer Stelle in den Arbeitsmarkt eintretenden Jahrgänge sind gerade etwas mehr als halb so zahlreich. Dadurch sollten sich für die Jüngeren gute Ausbildungs- und Berufschancen ergeben, aber die Sozialversicherungssysteme

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werden durch diese Entwicklung vor erhebliche Probleme gestellt. Neben höheren Beiträgen, geringeren Auszahlungen, einem späteren Renteneintrittsalter sowie Zuschüssen aus Steuermitteln wird immer wieder auch gefordert, durch eine stärkere Zuwanderung die Finanzierungslücke im Rentensystem zu schließen. Aber wie gut könnte das gelingen? Die Alterspyramiden auf Seite 51 zeigen den demographischen Aufbau der Bevölkerung in Deutschland im Jahr 2050, falls bis dahin jedes Jahr netto 100.000 Migranten (obere Grafik) oder 300.000 Migranten (untere Grafik) ins Land kommen. Die Abbildung offenbart zweierlei. Zum einen ist die Bevölkerung in der hohen Zuwanderungsvariante tatsächlich etwas jünger als im Szenario mit niedrigerer Migration – ersichtlich beispielsweise beim Vergleich der Mitte-60Jährigen mit den Mitte-30-Jährigen. Andererseits aber ist die generelle Form der Alterspyramide in beiden Varianten recht ähnlich, die Verteilung der Alterskohorten ist in beiden Fällen gleichmäßiger als noch heute. Die Bevölkerung ist zwar im Vergleich zu heute älter geworden, aber der Altenkoeffizient wächst nicht mehr weiter an, sondern bleibt seit 2035 gleich, denn einen extremen Ausreißer, wie sie heute die „Babyboomer“ darstellen, gibt es nicht mehr. Insgesamt gibt es in der hohen Zuwanderungsvariante von allen Altersgruppen mehr – natürlich auch von den Älteren. Das verdeutlicht, dass die Höhe der Gesamtbevölkerung stärker durch die Zuwanderung beeinflusst wird als der Anteil der Senioren, weil letztere im Jahr 2050 natürlich auch zum Teil aus den bis dahin kommenden, zum Zuzugszeitpunkt noch jüngeren Migranten bestehen. Abbildung 4 zeigt die Entwicklung des Altenkoeffizienten in den kommenden 30 Jahren unter verschiedenen Szenarien der zukünftigen Nettozuwanderung. Die Geburtenrate wird weiterhin bei 1,5 Kindern je Frau konstant gehalten, und die Lebenserwartung steigt weiterhin im Einklang mit der Basisvariante des Statistischen Bundesamts leicht an. Deutlich wird, dass es in den nächsten Jahren zu einem steilen Anstieg des Altenkoeffizienten kommen wird – egal, wie hoch die Zuwanderung ausfallen wird. Statt drei kommen in 15 Jahren nur noch zwei Erwerbsfähige auf eine Person im Rentenalter. Ab 2035 stabilisiert sich dieser Koeffizient auf höherem Niveau und könnte sogar wieder leicht sinken. Der Unterschied zwischen z. B. 100.000 und 300.000 Migranten im Jahr ist eher gering – 8 Millionen zusätzliche Einwohner sorgen für einen um wenige Prozentpunkte geringeren Altenkoeffizienten. Anstelle von 0,59 Personen im Rentenalter je Erwerbsfähigem sind es in der 300.000-Variante 0,52 Senioren auf jeden Einwohner zwischen 20 und 64 Jahren. Damit der Anstieg des Altenkoeffizienten bis 2050 wenigstens nur halb so groß ausfällt – von 0,36 auf 0,48 Senioren je Erwerbsfähigem im Vergleich mit 0,59 in der niedrigen Migrationsvariante, müssten jedes Jahr 500.000 Migranten ins Land kommen. Die Einwohnerzahl Deutschlands liegt dann allerdings 16 Millionen über der Variante mit 100.000 Zuwanderern. Diese 16 Millionen Menschen

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Abbildung 4: Altenkoeffizient Deutschlands bis 2050 in Abhängigkeit von zukünftiger Migration. Quelle: Eigene Darstellung.

müssten erst integriert und größtenteils in Arbeit gebracht werden, damit aus einer Verjüngung der Bevölkerung auch eine Entlastung des Rentensystems wird. Der Bevölkerungsanstieg würde in vielen Regionen den ohnehin schon überhitzten Wohnungsmarkt und die Bildungs- und Verkehrsinfrastruktur vor größere Probleme stellen. Und wie sich bis dahin der Arbeitsmarkt entwickeln wird – ob es tatsächlich einen steigenden Bedarf an Arbeitskräften geben wird, ob durch Digitalisierung und Globalisierung stattdessen viele Jobs im niedrigqualifizierten Sektor wegfallen werden, oder ob die Automobil- und Zuliefererindustrie im Zuge der Wende zur E-Mobilität international ihre Position behalten kann oder eher wie auch andere energieintensive Branchen ihre Produktion ins Ausland verlagern wird – steht alles noch in den Sternen. Es spricht vieles dafür, dass anstelle einer an rein quantitativen Vorgaben orientierten Demographiepolitik eine vorausschauende Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik wünschenswertere Resultate liefern wird – zumindest wenn man eine niedrige Arbeitslosigkeit und einen hohen Pro-Kopf-Lebensstandard höher priorisiert als eine Maximierung der Einwohnerzahl. Retrospektiv würde man schließlich auch nicht der Bundesregierung des Jahres 1950 empfehlen, angesichts der niedrigen Geburtenzahlen massiv Landwirte aus dem Ausland anzuwerben, um einem vermeintlich abzusehenden „Bauernmangel“ zu begegnen. Denn bekanntlich schrumpfte der Anteil der in der Landwirtschaft beschäftigten Erwerbstätigen in den nachfolgenden Jahrzehnten von damals noch über 20 % auf nicht einmal mehr 1 %. Genauso fragwürdig ist es, über die reine Erhöhung der Einwohnerzahl über alle Branchen und Qualifikationsniveaus hinweg einem Fachkräftemangel in bestimmten Berufsbildern vorbeugen zu wollen. Folglich erscheint zur Behebung von Fachkräfte-

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engpässen eine gezielte, selektive Migrationspolitik zur Schließung von Lücken in Mangelberufen zielführender als die Fixierung auf ein bestimmtes Jahresmindestsaldo, egal welcher Herkunft oder Qualifikationsstruktur. Die bestehenden oder zu erwartenden Fachkräfteengpässe wiederum haben in vielen Branchen nur entfernt mit der Alterung der Gesellschaft zu tun. Letztere führt sicherlich im Bereich der Altenpflege zu einem erhöhten Arbeitskräftebedarf, aber auch in 30 Jahren werden nicht mehr als 2 % der Erwerbstätigen in diesem Berufsbild arbeiten. Der momentane Mangel bei abzusehendem zusätzlichen Bedarf ist unbestritten, aber die häufig zu lesenden Darstellungen, es gebe aufgrund des demographischen Wandels bald schlicht zu wenige junge Menschen für die Pflege der immer zahlreicheren Hochbetagten, ist grob vereinfacht und maßlos überzogen. Von der Abwertung der dualen Ausbildung im Zuge der Verdopplung der Studienanfängerquote in den letzten 20 Jahren bis zu den unattraktiven Löhnen und Arbeitsbedingungen gibt es viele handfeste, von der Politik verantwortete Gründe für den Nachwuchsmangel in der Pflege, die sich nicht auf den demographischen Wandel schieben lassen.

Handlungsoptionen Was ist also zu tun? Handlungsoptionen müssen aus übergeordneten Zielen abgeleitet sein, über die die Wissenschaft nicht entscheiden kann. Die Forschung kann aber Aufschluss darüber geben, welche Handlungsoption bei einem bestimmten gesetzten Ziel mehr oder weniger effektiv wäre, und welche Nebenwirkungen zu erwarten sind. Sollte sich die Politik zum Ziel machen, dass Deutschlands Bevölkerung über den heutigen Rekordwert hinaus weiter wächst, dann ist eine permissive Migrationspolitik unerlässlich. Rein über die Steigerung der Geburtenrate – und das Patentrezept hierfür liegt auch nicht bereit – lässt sich der Rückgang der Bevölkerung in den nächsten Jahrzehnten nicht verhindern. Selbst wenn ab heute urplötzlich das Reproduktionsniveau von 2,1 Kindern je Frau erreicht werden würde, ginge die Einwohnerzahl ohne Zuwanderung bis 2050 auf 77 Millionen leicht zurück. Das heißt natürlich nicht, dass eine expansive Bevölkerungspolitik neben stärkerer Migration nicht auch höhere Geburtenraten anstreben könnte. Jeder Anstieg der Fertilität um 0,1 Kinder je Frau bringt bis 2050 immerhin etwa 1,7 Millionen zusätzliche Einwohner. Aber dass sich nach mittlerweile bald 50 Jahren durchgehend niedriger Geburtenraten plötzlich ein Anstieg auf gut 2,5 Kinder je Frau realisieren ließe, was die Bevölkerungszahl auch ohne Migration bis 2050 konstant hielte, erscheint wenig plausibel. Schließlich ist auch der jüngste Anstieg der Geburtenrate auf immerhin 1,6 Kinder pro Frau im Jahr 2017,

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dem höchsten Wert seit 40 Jahren, vorwiegend den Migrantinnen (und darunter in erster Linie den Syrerinnen) zu verdanken. Die Geburtenrate der deutschen Staatsbürgerinnen bleibt mit 1,46 Kindern noch unter den in den Modellrechnungen in Abbildung 1 unterstellten 1,5 Kindern je Frau. Aber niedrige Geburtenraten und leicht sinkende Bevölkerungszahlen müssen nicht unbedingt als Problem wahrgenommen werden. In einer liberalen Demokratie lässt sich beispielsweise auch der Standpunkt begründen, die von den Bürgern gewünschte (bzw. die von ihnen realisierte) Geburtenrate sei die optimale Geburtenrate und es gebe in diesem Sinne keine „Lücke“. Gesamtgesellschaftliche Nachteile, die sich aus der Summe der individuellen Entscheidungen ergeben, seien dann eher in Kauf zu nehmen als eine Beschränkung der individuellen Freiheit im Namen des angeblichen Gemeinwohls. Aber ob es diese gesamtgesellschaftlichen Nachteile überhaupt in dem häufig geäußerten Ausmaß gibt, darf bezweifelt werden. Schließlich zeigt die Forschung, dass der Pro-Kopf-Wohlstand bei Geburtenraten unterhalb des Reproduktionsniveaus sogar steigen kann. Für Deutschland kommt die Studie von Ronald Lee und Ko-Autoren auf eine für den Pro-Kopf-Lebensstandard optimale Geburtenrate zwischen 1,6 und 2,0 Kinder pro Frau.11 Davon ist man momentan nicht allzuweit entfernt. Unter diesen Bedingungen würde zwar auch bei mäßig starker Nettozuwanderung unter 200.000 Personen pro Jahr die Bevölkerungszahl leicht zurückgehen. Wenn aber die Priorität auf dem Lebensstandard des durchschnittlichen Bürgers liegen sollte, könnte eine leicht zurückgehende Bevölkerung in Kauf genommen werden. Das trifft in noch größerem Maße zu, wenn man statt wirtschaftlichem Wohlergehen beispielsweise den Umweltschutz zum obersten Politikziel machen wollte. Mit einer leicht schrumpfenden Bevölkerung wären die Klimaziele der Bundesregierung deutlich einfacher zu erreichen als mit weiterem Wachstum. Der Flächenverbrauch – Wiesen und Äcker in der Größenordnung von 100 Fußballfeldern werden in Deutschland jeden Tag für Straßen oder Neubaugebiete betoniert – könnte sinken, ohne dass dadurch eine allgemeine Wohnungsnot ausbräche. Mehr Grünflächen in den Städten und mehr Wald könnten die Folgen des Klimawandels abmildern, und gleichzeitig würde die Verkehrsinfrastruktur entlastet, die vielerorts dem Zusammenbruch nah ist. Deutschland ist mehr als doppelt so dicht bebaut und besiedelt wie etwa Nachbar Frankreich (und siebenmal so dicht wie der weltweite Schnitt), weshalb bei einem geringfügigen Bevölkerungsrückgang bei weitem keine „Verödung“ droht. In der Praxis geht es meist um Kompromisse, etwa zwischen Umweltschutz und Wirtschaftswachstum. Einer demographischen Implosion des Klimas wegen spricht kaum jemand ernsthaft das Wort, ebenso wenig wie einem rücksichtlosen 11 Lee und Mason 2014.

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Wachstum bei gleichzeitiger Zerstörung der natürlichen Lebensgrundlagen. Genauso gilt es beispielsweise abzuwägen zwischen einer Quasi-Vollbeschäftigung, die für expandierende Unternehmen Personalsorgen bereiten kann, und einem Angebotsüberschuss an Fachkräften mit den bekannten sozialen Problemen als Folgen von Arbeitslosigkeit und Niedriglöhnen. Verschiedene politische Ideologien können hier unterschiedliche Schwerpunkte setzen. Aber eine Politik, die bestimmte Ziele (z. B. Wirtschaftswachstum und Arbeitskräfteüberschuss) anderen (z. B. Umweltschutz und Vollbeschäftigung) vorzieht und manche Interessen stärker gewichtet als andere, darf nicht als alternativlos und frei von Nebenwirkungen verkauft werden; insbesondere dann, wenn die vorgeschobenen Argumente – etwa, ohne demographisches Wachstum sei der Wohlstand in Gefahr – einer empirischen Überprüfung nicht standhalten. Nicht zuletzt wird auch die soziale Integration der zukünftigen Migranten sicherlich eine große Herausforderung darstellen. In der hohen Zuwanderungsvariante in Abbildung 1 – den von vielen Experten geforderten 500.000 Migranten pro Jahr – wird 2050 die Mehrheit der Bevölkerung einen Migrationshintergrund im Sinne der heutigen Definition haben, welche dann vielleicht obsolet ist. Auch bei 300.000 im Jahr wird dieser Anteil auf über 40 % steigen. Das muss nicht unbedingt zum Problem werden, aber nicht nur der Spracherwerb in Kindergärten oder das Finden eines gemeinsamen Wertekanons werden dadurch wohl erschwert, sondern auch die argumentative Auseinandersetzung mit derjenigen Fraktion, die heute schon den „Bevölkerungsaustausch“ wittert. Studien zeigen, dass der soziale Zusammenhalt einer Gesellschaft vor allem dann gelingt, wenn es zwar kulturelle Vielfalt gibt, aber nicht zu viele neue Migranten über einen relativ kurzen Zeitraum ins Land kommen: Die Einheimischen gewöhnen sich mit der Zeit an eine multiethnische Gesellschaft und die gegenseitige Toleranz sowie interkulturelle Freundschaften steigen – aber das gelingt weniger, wenn es jedes Jahr neue große Zuwanderungszahlen gibt und die Integration ständig wieder bei null beginnt.12 Mit Blick auf diese Gesichtspunkte lassen sich die Handlungsoptionen einer Migrationspolitik aus demographischer Perspektive wie folgt zusammenfassen: 1) Wenn die Bevölkerungszahl Deutschlands auf dem heutigen Niveau bleiben oder noch weiter steigen soll, braucht es eine liberale Zuwanderungspolitik. Ob in Zukunft noch so viele Zuwanderer aus anderen EU-Staaten kommen wie in den letzten Jahren, ist ungewiss und hängt u. a. von der zukünftigen Konjunktur ab, die sich schwerlich vorhersagen lässt. Aber außerhalb der EU gibt es eine hohe und wachsende Zahl emigrationswilliger junger Menschen, die kaum legale Zuzugsmöglichkeiten nach Europa haben. Eine rein quantitativ operierende Demographiepolitik müsste hier genügend Stellschrauben 12 Vgl. z. B. Kaufmann 2014, Weber 2019a.

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finden, um auch in Zukunft einen hohen Zuzug nach Deutschland zu garantieren. 2) Wenn die Alterung der Bevölkerung abgemildert werden soll, kann Migration zumindest dazu beitragen, den Anteil der Erwerbsfähigen relativ zu den Senioren zu erhöhen. Die Wirksamkeit ist hierbei aber nur mäßig, weil die heute zuwandernden 30-Jährigen Mitte des Jahrhunderts natürlich ebenfalls kurz vor Eintritt ins Rentenalter stehen und gleichsam von der steigenden Lebenserwartung im höheren Alter profitieren. Auch ein unerwartetes Geburtenhoch könnte an der Alterung der kommenden 15 Jahre nichts ändern; dazu ist die Dominanz der um 1960 geborenen „Babyboomer“ in der deutschen Altersstruktur zu stark, und diese bei weitem größten Kohorten treten in den kommenden Jahren den Ruhestand an. 3) Der künftige Anstieg des Altenkoeffizienten ist also unvermeidlich und kann mit „demographischen Mitteln“ kaum bekämpft werden, also wird es vor allem darum gehen müssen, die Finanzierungslücke im Rentensystem anderweitig zu schließen. Neben einer größeren Ausschöpfung der vorhandenen Potentiale – außer den formell Arbeitslosen würden auch Millionen Teilzeitbeschäftigte gerne mehr arbeiten, können es aber aus Gründen wie z. B. fehlender Kinderbetreuung nicht –, höheren Beiträgen oder einer stärker steuerbasierten Finanzierung kann auch eine gezielte Arbeitsmigration zu mehr Wirtschaftswachstum und damit steigendem Beitragsaufkommen führen. Diese Effekte fallen allerdings unterschiedlich aus, je nachdem ob es sich beispielsweise vorwiegend um Arbeits- oder um Fluchtmigration handelt.13 Von daher sollte weder die Beurteilung der Migration noch deren Steuerung pauschal und undifferenziert erfolgen. 4) Sollte eine leichte Schrumpfung der Gesellschaft in Kauf genommen werden und die Prioritäten dagegen auf anderen Kenngrößen wie dem Pro-KopfLebensstandard oder dem Klimaschutz liegen, dann ist eine quantitativ ausgerichtete Bevölkerungspolitik grundlegend wenig sinnvoll. Die Migrationspolitik kann sich dann an diesen Zielen ausrichten und beispielsweise gezielt Engpässe in Mangelberufen, die den Wohlstand gefährden, zu bekämpfen versuchen. Eine „demographische Lücke“ mit Referenz zu einem bestimmten zahlenmäßigen Soll gibt es dann aber nicht.

13 Weber und Weigand 2016.

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Fazit Die wissenschaftliche Forschung bringt oft widersprüchliche Ergebnisse zu Papier. Auf jede Studie, der zufolge Rotwein gut für das Herz sein soll, kommen zwei, die das Gegenteil behaupten. Auch in der Demographie und der Migrationsforschung gibt es viele ungeklärte Fragen. Beispielsweise streiten sich Ökonomen seit Jahrzehnten darüber, ob Migration in der Regel positive oder eher negative Effekte auf die Staatskassen der Aufnahmeländer nach sich zieht.14 Moderne Gesellschaften sind komplexe Systeme mit vielen ungeklärten wechselseitigen Beziehungen und Interaktionseffekten, und verschiedene Modellierungsansätze können diese Komplexität mehr oder weniger gut abbilden, gelangen aber oft bei der Beurteilung eines bestimmten, ausgewählten Effekts zu unterschiedlichen Erkenntnissen. Hinzukommt, dass in der medialen Öffentlichkeit häufig klare, einfache Botschaften transportiert werden wollen, die dem umstrittenen Forschungsstand und der komplexen Realität nicht gerecht werden.15 Deswegen titelt beispielsweise „Spiegel Online“: „Ausländer bringen Deutschland Milliarden“, während die F.A.Z. behauptet: „Migration ist ein Verlustgeschäft“, und beide beziehen sich auf die selbe Studie, die weder die eine noch die andere Interpretation in dieser Eindeutigkeit erlaubt.16 Es gibt aber auch Forschungsgegenstände, bei denen sich die Wissenschaft weitgehend einig ist. Die Frage etwa, ob Migration die demographische Alterung in Westeuropa aufhalten oder wenigstens abmildern kann, ist nicht neu, und viele Studien haben formale Modelle oder empirische Daten hierzu untersucht. In all diesen Studien kam heraus, dass mit realistisch zu erwartenden Migrationsraten der relative Anstieg der älteren Bevölkerung im Vergleich zu den Erwerbsfähigen und damit ein zunehmender Druck auf die Rentensysteme nicht aufgehalten werden kann.17 Diese Befunde werden freilich im politischen Diskurs von verschiedener Seite weitgehend ignoriert und die Parteiprogramme lesen sich teilweise, als hätte es nie demographische Forschung gegeben. Auch wenn Migration nicht die einfache Lösung der demographischen Probleme darstellt, als die sie oft beschrieben wird, kann die Alterung durch Zuwanderung immerhin abgeschwächt werden. Dann sind aber verschiedene Ziele gegeneinander abzuwägen. Beispielsweise hat eine dauerhaft höhere Nettomigration – etwa in Höhe von 300.000 Menschen pro Jahr anstelle der lange Zeit vom Statistischen Bundesamt in der „hohen“ Variante angenommenen 200.000 – einen um einige Prozentpunkte niedrigeren Altenkoeffizient im Jahr 2050 zur 14 15 16 17

Vgl. z. B. Rowthorn 2008. Vgl. Teitelbaum 2004. Studie von Bonin 2014, vgl. Weber 2015b, S. 410. Z. B. Schmertmann 1992, Wu und Li 2003, Bijak et al. 2007, van Nimwegen und van der Erf 2010, Weber 2015a.

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Folge, aber auch eine um vier Millionen höhere Gesamtbevölkerung und im Zuge dessen einen größeren Bedarf an Integration dieser Menschen in den Wohnungsund Arbeitsmarkt sowie steigende Herausforderungen an anderer Stelle, etwa der Gewährleistung des sozialen Zusammenhalts in einer immer vielfältigeren Gesellschaft. Die meisten demographischen Studien empfehlen daher eine Zuwanderungspolitik mit Augenmaß in Verbindung mit weiteren Maßnahmen wie einer besseren Arbeitsmarktintegration von Älteren, Frauen und schon im Land lebenden Migranten, mehr Investitionen in Bildung sowie neuer Finanzierungskonzepte für die in Schieflage geratenen Sozialsysteme. Die Fixierung auf eine bestimmte Zahl an Migranten, um eine bestimmte Bevölkerungszahl oder einen bestimmten Altenkoeffizienten zu erreichen, erscheint dagegen wenig sinnvoll, wenn eine besonders hohe und junge Bevölkerung nicht oberste Priorität vor anderen Zielen haben sollen. Ein minimal geringerer Altenkoeffizient im Jahr 2050 nützt nichts, wenn für die zusätzlichen Millionen Arbeitskräfte keine Wohnungen oder Arbeitsplätze da sind. Eine Erhöhung der Zahl der jüngeren Erwerbsfähigen wird etwa den abzusehenden Ärztemangel nicht verhindern, wenn es sich bei den Hinzugewonnenen nicht überproportional um Ärzte handelt und gleichzeitig der Zugang zum Medizinstudium weiterhin stark beschränkt bleibt. Das spricht, wenn man für die politischen Zielvorstellungen etwa Arbeitsmarktindikatoren höher gewichtet als rein demographische Kennwerte, zum einen für eine Migrationspolitik nach Qualifikation anstatt anhand quantitativer Zielvorgaben, und zum anderen für eine ehrliche Analyse der Ursachen der Engpässe in z. B. den Pflegeberufen, anstatt den „demographischen Wandel“ als scheinbar unbeeinflussbaren Grund vorzuschieben. Ein abschließender Vorschlag an dieser Stelle besteht daher darin, die Migrationsdebatte zu „ent-demographisieren“. Man kann viele gute Gründe für oder gegen höhere Zuwanderungszahlen anführen, aber der demographische Wandel taugt nicht als Rechtfertigung für eine angeblich alternativlose Migrationspolitik. Hohe Zuzugszahlen können den Altersschnitt der Gesellschaft leicht senken, aber der Effekt ist schwach und zieht an anderer Stelle neue Herausforderungen nach sich. Eine gezielte Migrationspolitik zur Bekämpfung von Fachkräfteengpässen in bestimmten Branchen oder eine Flüchtlingspolitik unter humanitären Gesichtspunkten lassen sich gut ohne Rekurs auf eine angeblich demographisch bedingte Notwendigkeit rechtfertigen.

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Bibliographie Bijak, J./Kupiszewska, D./Kupiszewski, M./Saczuk, K./Kicinger, A.: ‚Population and labour force projections for 27 European countries, 2002–052: impact of international migration on population ageing‘, in: European Journal of Population 2007/23(1), S. 1. Bloom, D./Canning, D./Sevilla, J.: The demographic dividend: A new perspective on the economic consequences of population change. Rand Corporation 2003. Bonin, H.: Der Beitrag von Ausländern und künftiger Zuwanderung zum deutschen Staatshaushalt. Gütersloh 2014. Feyrer, J.: ‚Demographics and productivity‘, in: The Review of Economics and Statistics 2007/89(1), S. 100–109. Headey, D. D./Hodge, A.: ‚The effect of population growth on economic growth: A metaregression analysis of the macroeconomic literature‘, in: Population and Development Review, 2009/35(2), S. 221–248. Kaufmann, E.: ‚‚It’s the Demography, Stupid‘: Ethnic Change and Opposition to Immigration‘, in: The Political Quarterly, 2014/85(3), S. 267–276. Lee R./Mason, A. et al.: ‚Is low fertility really a problem? Population ageing, dependency, and consumption‘, in: Science 2014, 346/6206, S. 229–234. Rowthorn, R.: ‚The fiscal impact of immigration on the advanced economies‘, in: Oxford Review of Economic Policy, 2008/24(3), S. 560–580. Schmertmann, C. P.: ‚Immigrants’ ages and the structure of stationary populations with below-replacement fertility‘, in: Demography, 1992/29(4), S. 595–612. Statistisches Bundesamt: Bevölkerung Deutschlands bis 2060. 13. Koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung. Wiesbaden 2015. Teitelbaum, M. S.: ‚The media marketplace for garbled demography‘, in: Population and Development Review, 2004/30(2), S. 317–327. United Nations: Replacement Migration: is it a solution to declining and ageing populations? UN Population Division, Department of Economic and Social Affairs, ESA/P/ WP.160. New York 2000. Van Nimwegen, N./Van der Erf, R.: ‚Europe at the crossroads: Demographic challenges and international migration‘, in: Journal of Ethnic and Migration Studies, 2010/36(9), S. 1359–1379. Weber E./Weigand R.: Identifying macroeconomic effects of refugee migration to Germany. IAB-Discussion Paper 20, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung bei der Bundesagentur für Arbeit. Nürnberg 2016. Weber H.: ‚Could immigration prevent population decline? The demographic prospects of Germany revisited‘, in: Comparative Population Studies 2015a, 40/2, S. 165–190. Weber, H.: ‚Mehr Zuwanderer, mehr Fremdenangst? Ein Überblick über den Forschungsstand und ein Erklärungsversuch aktueller Entwicklungen in Deutschland‘, in: Berliner Journal für Soziologie, 2015 b, 25(4), S. 397–428. Weber, H.: ‚Attitudes Towards Minorities in Times of High Immigration: A Panel Study among Young Adults in Germany‘, in: European Sociological Review, 2019a, 35(2), S. 239–257. Weber, H.: Der demographische Wandel. Mythos – Illusion – Realität. Stuttgart 2019b.

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Zu den Kosten der Flüchtlingsintegration – oder: Was Ökonomen der Öffentlichkeit während der „Flüchtlingskrise“ vorenthielten1

Fragwürdige DIW-Berechnung der Flüchtlingseffekte Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) hat eine Rechnung über die Nutzen und Kosten des Flüchtlingszustroms in Deutschland vorgelegt.2 Demnach sei die zentrale Frage „nicht, ob die Flüchtlinge langfristig einen wirtschaftlichen Nutzen bedeuten, sondern lediglich, wie schnell die Leistungen der Flüchtlinge die zusätzlichen Ausgaben übertreffen“. Auch die bereits in Deutschland lebenden Bürger würden „langfristig von der Zuwanderung profitieren und ein höheres Pro-Kopf-Einkommen erzielen“.3 In drei Szenarien, die sich allerdings in den Annahmen nicht besonders stark voneinander unterscheiden, wird dies zu quantifizieren versucht. In allen Szenarien ergibt sich „auch für die bereits in Deutschland lebenden Menschen nach einigen Jahren eine Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens.“ Dabei seien die Kosten „für Unterbringung, Versorgung und Integration und die im weiteren Verlauf anfallenden Sozialleistungen“ bereits berücksichtigt. Selbst im pessimistischsten Szenario sei eine positive Bilanz nach etwa zehn Jahren zu erwarten, im optimistischsten Szenario könne diese sich bereits nach vier bis fünf Jahren einstellen. Daher müssten die anfänglichen Nettokosten als lohnende „Investition in die Zukunft“ begriffen werden.4 Eine Bilanz, die nur auf die fiskalischen Kosten und Erträge abstelle, sei „bestenfalls Unfug und schlimmstenfalls Populismus“5. Vielmehr müssten durch die Flüchtlinge induzierte Steigerungen des BIP durch

1 Im Folgenden handelt es sich um den Wiederabdruck eines Beitrages, der unter dem Titel „Das costa fast gar nix? Das costa ganz viel! Kritik einer DIW-Rechnung zu den ökonomischen Auswirkungen der Flüchtlinge“ im ifo Schnelldienst 2016/69(4) vom 25. Februar 2016, S. 30–38 erschien. 2 Vgl. Fratzscher/Junker 2015a, 2015b. 3 Fratzscher/Junker 2015a, S. 1083. 4 Vgl. ebenda, S. 1087. 5 Fratzscher/Junker 2015b.

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angebots- und nachfrageseitige Effekte mit berücksichtigt werden. Längerfristig seien die Flüchtlinge dann „ein Gewinn“. Während die Annahmen der einzelnen Szenarien im Wochenbericht gut dokumentiert sind, gilt dies nicht für die Methodik der Berechnung. Hierzu werden nur wenige Angaben gemacht, aus denen sich der konkrete Rechenweg nicht erschließt. Später stellte das DIW eine Excel-Datei zum Download auf seiner Website bereit, die die komplette Rechnung enthält. Es fehlen jedoch dazu jegliche Erläuterungen, so dass man sich mühsam durch die verschachtelten Zellbezüge kämpfen muss, um zu verstehen, wie im Einzelnen vorgegangen wurde. Die nachfolgenden Ausführungen dazu sind das Ergebnis der Bemühungen der Verfasser, die DIW-Rechnung auf dieser Basis nachzuvollziehen. Das Ergebnis ist erstaunlich. Denn weder wurde nachfrageseitig eine Multiplikatoranalyse durchgeführt, wie der DIW Wochenbericht insinuiert, noch basieren die angebotsseitigen Komponenten der Berechnung auf einem produktionstheoretischen Ansatz. Vielmehr handelt es sich, abgesehen von einer sehr sorgfältigen Unterscheidung der einzelnen Flüchtlingskohorten, um eine grobe Überschlagsrechnung, die zudem schwere methodische Fehler aufweist. Dies betrifft sowohl die theoretischen Zusammenhänge als auch die Grundlagen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung. Zudem finden sich mehrfach handwerkliche Fehler wie falsche Zellbezüge und Bezeichnungen, die allerdings keine gravierenden Auswirkungen haben. Anders ist dies aber bei den grundlegenden Fehlern, denn allein diese sind verantwortlich für die positive Bewertung der Flüchtlingsbilanz. Rechnet man dagegen unter Zugrundelegung der vom DIW getroffenen Annahmen methodisch richtig, so kehren sich die Ergebnisse ins Gegenteil um. Selbst im optimistischsten Szenario des Instituts ergeben sich dann hohe Nettokosten für die einheimische Bevölkerung, und zwar auch in der langen Frist. Im Folgenden wird dies im Einzelnen begründet.

Methodik der DIW-Rechnung Die Verfasser gehen bei ihrer Rechnung wie folgt vor: – Zunächst werden die Flüchtlinge jahrgangsweise in Arbeitende und NichtArbeitende aufgeteilt. Dies geschieht recht sorgfältig in einem aufwändigen Kohortenmodell mit Hilfe unterschiedlicher Annahmen hinsichtlich Produktivität, Erwerbs- und Arbeitslosenquoten. – Sodann wird die BIP-Steigerung berechnet, die sich aus der Beschäftigung der Flüchtlinge ergibt. Dies erfolgt jedoch nicht mit einer Produktionsfunktion, sondern durch eine einfache Dreisatzrechnung. Es wird dabei unterstellt, dass

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die Flüchtlinge einen bestimmten Prozentsatz der Durchschnittsproduktivität der einheimischen Bevölkerung haben (meist zwei Drittel). Dieser Prozentsatz, multipliziert mit ihrer Anzahl, ergibt den angebotsseitigen BIP-Zuwachs. Sodann werden die Lohneinkommen der Flüchtlinge von diesem BIP-Zuwachs abgezogen, denn sie kommen ja nicht den Einheimischen zugute. Den Rest des BIP-Zuwachses (etwa die Hälfte) verbuchen die Autoren als „Gewinn“ der Einheimischen. Im nächsten Schritt wird ein zusätzlicher Nachfrageeffekt berechnet. Dieser errechnet sich zum einen aus den Ausgaben, die von den Einheimischen für den Unterhalt und die Integration der Flüchtlinge getätigt werden. Zum anderen entfalten die beschäftigten Flüchtlinge aus ihrem Lohneinkommen ebenfalls zusätzliche Nachfrage. Beide Nachfragequellen werden aber nicht vollständig, sondern nur mit jeweils 50 % in Ansatz gebracht. Die Autoren begründen das damit, dass ein Teil der Produkte importiert wird. Sodann werden der angebotsseitige und der nachfrageseitige BIP-Zuwachs schlicht zur Gesamtsteigerung des BIP addiert. Beide werden den Einheimischen als „Gewinn” zugerechnet. Im letzten Schritt schließlich ziehen die Autoren von diesem „Gewinn“ wiederum die für die Flüchtlinge aufgebrachten Kosten ab. Der verbleibende Betrag wird als Nettogewinn bzw. – falls negativ – als Nettokosten der Flüchtlinge für die einheimische Bevölkerung ausgewiesen. Im Ergebnis zeigt sich, dass dieser Nettogewinn in den ersten Jahren negativ, danach aber positiv ist. Daraus leiten die Autoren ab, dass der Flüchtlingszustrom mittel- und langfristig die einheimische Bevölkerung begünstige.

Die Nachvollziehbarkeit der Ergebnisse wird u. a. dadurch erschwert, dass in der zeitlichen Berechnung zusätzlich noch ein autonomes Wirtschaftswachstum von 3 % (nominal) angenommen wird. Dies ist zwar für die grundsätzlichen Ergebnisse nicht von Belang, überlagert aber unnötigerweise den eigentlichen „Flüchtlingseffekt“. Ärgerlich sind außerdem einige technische Fehler in der Excel-Tabelle. So werden z. B. die Produktionsbeiträge der Flüchtlinge im Jahr 2020 teilweise aus Zellen berechnet, die sich auf das Folgejahr beziehen, während für alle anderen Jahre korrekt gerechnet wird (vgl. Zelle DA10). In Zelle DF10 ist ein ähnlicher Fehler passiert; dort wird die Bevölkerung inklusive Flüchtlinge aus der Bevölkerung ohne Flüchtlinge des nachfolgenden Jahres berechnet, statt (wie in allen anderen Zellen der gleichen Spalte) korrekterweise aus der Grundbevölkerung des gleichen Jahres. An anderer Stelle wird statt der Gewinnquote, wie die Bezeichnung der Zelle lautet, in Wirklichkeit die Lohnquote ausgewiesen (Zelle Z34). Das hätte ins Auge gehen können, denn die Gewinnquote ist von entscheidender Bedeutung für die Berechnungen. Die Autoren haben jedoch das Glück, dass beide Quoten (in

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der von ihnen verwendeten Definition) fast identisch bei jeweils 0,5 liegen, so dass sich auch dieser Fehler quantitativ nicht auswirkt. Das gleiche gilt für die falsche Bezeichnung der Graphiken in der Excel-Tabelle, wo das optimistische mit dem pessimistischen Szenario verwechselt wird. Diese Nachlässigkeiten haben letztlich keinen merklichen Einfluss auf die Ergebnisse, zeigen aber bereits, dass hier offenbar ‚mit heißer Nadel gestrickt‘ wurde. Insgesamt ist die DIW-Rechnung denkbar einfach aufgebaut, sie ist kaum mehr als eine grobe Überschlagsrechnung. Das wäre nicht weiter schlimm, wenn die Autoren sie methodisch korrekt ausgeführt und entsprechend kommuniziert hätten. Beides ist aber nicht der Fall. So liegt z. B., anders als behauptet, keine Multiplikatoranalyse vor. Denn der jährliche Nachfrageeffekt geht in der Tabelle jeweils nur einmal in das BIP ein und hat in den späteren Jahren keinerlei Folgewirkung mehr. Stattdessen werden dann neue Nachfrageimpulse wirksam, die aber ebenfalls nur ein Jahr andauern. Die Publikation im Wochenbericht gibt die Verwendung einer anspruchsvollen keynesianischen Methodik vor, die in Wahrheit aber nicht angewendet wurde. Es handelt sich um einfache Additionen. Das ist durchaus zulässig, hätte aber offen kommuniziert werden sollen. Wirklich gravierend sind dagegen die methodischen Fehler der Rechnung, denen wir uns jetzt zuwenden: 1. Die Rechnung des DIW stellt ein Konjunkturprogramm keynesianischer Prägung dar, das angesichts seiner 20-jährigen Laufzeit die keynesianische Theorie ad absurdum führt. Sofern es sich um einen schuldenfinanzierten Nachfrageimpuls handelt, müssen die Schulden nämlich auch getilgt, zumindest aber verzinst werden. Dies wird in der Rechnung jedoch nicht berücksichtigt. Insofern wird an dieser Stelle ein Nettonachfrageimpuls wirksam, jedoch mit Bruttogrößen gerechnet. In anderen Untersuchungen weist das DIW selbst auf die Unterscheidung von Brutto- und Nettoeffekten hin.6 Hier aber wird sie nicht thematisiert, geschweige denn rechnerisch berücksichtigt. 2. Auch aus einem anderen Blickwinkel erschließt sich die Berechnung der Nachfrageeffekte nicht eindeutig. Selbstverständlich sind solche Effekte mit jeder Ausgabe verbunden, die von den Flüchtlingen selbst oder zu ihrer Unterstützung getätigt wird. Aber sind sie größer als die Effekte, die bei anderweitiger Verwendung der entsprechenden Mittel erzielt worden wären? Zumindest für die Unterstützungszahlungen wird man davon ausgehen können, dass sie überwiegend nicht zusätzlich, sondern lediglich an Stelle anderer Ausgaben getätigt werden. So hätte ohne den Flüchtlingszustrom z. B. mehr für die Sanierung der maroden Verkehrsinfrastruktur ausgegeben werden können. Insoweit liegt also nur eine andere Verwendung, aber kein zusätzli6 Vgl. Mattes/Traber/Dehnen 2015, S. 3.

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cher Nachfrageimpuls und erneut keine Unterscheidung zwischen Bruttound Nettoeffekt vor. Auch dies führt zu einer zu optimistischen Ausweisung der Wohlfahrtseffekte. Entscheidend ist aber letztendlich nicht, ob ohne die Flüchtlinge weniger Geld vom Staat ausgegeben worden oder weniger investiert worden wäre, was ohnehin niemand wissen kann. Denn in jedem Fall hätte man ein entsprechendes Konjunkturprogramm auch ohne den Flüchtlingszustrom auflegen können. Die Effekte können schon deshalb nicht als Gewinn aus dem Flüchtlingszustrom verbucht werden. Ob ein solches Konjunkturprogramm überhaupt sinnvoll ist in einer Situation wie der derzeitigen mit Normalauslastung der Kapazitäten, kann dahingestellt bleiben.7 Allenfalls für die Ausgaben aus den neu generierten Flüchtlingseinkommen selbst könnte man einen Multiplikatoreffekt ableiten. Dann wäre aber zu prüfen, ob dieser Nachfrageimpuls tatsächlich zu einer weiteren Produktionssteigerung führt oder vielleicht nur zu Preissteigerungen. Offenbar hängt dies u. a. vom Auslastungsgrad der Produktionskapazitäten ab. Auch diese Frage wird aber von den Verfassern nicht thematisiert. Die gesamte Rechnung erfolgt vielmehr in rein nominalen Größen, die wie selbstverständlich in voller Höhe als Wohlstandszuwachs interpretiert werden. Erneut wird damit der Wohlfahrtszuwachs tendenziell zu hoch ausgewiesen. Bei der Berechnung der Angebotseffekte in der Excel-Tabelle fällt auf, dass der Produktionsbeitrag der beschäftigten Flüchtlinge nicht nach der durchschnittlichen Arbeitsproduktivität berechnet wird, sondern nach dem durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommen der Gesamtbevölkerung (vom Baby bis zum Greis).8 Das ist ein viel zu geringer Wert, denn ein arbeitender Flüchtling erwirtschaftet ja das Einkommen eines einheimischen Beschäftigten (bzw. hier zwei Drittel davon). Insoweit untertreibt die DIW-Rechnung den Produktionsbeitrag der Flüchtlinge erheblich. Andererseits hält das DIW die Produktivität der Flüchtlinge konstant, unabhängig von ihrer Anzahl. Das ist aber nicht realistisch, denn die zusätzliche Beschäftigung von mehr als einer Million unqualifizierten Arbeitskräften wird nicht möglich sein, ohne dabei auf Jobs zurückzugreifen, die weniger produktiv sind als die bisherigen. Das entspricht auch der ökonomischen

7 Der Sachverständigenrat zur Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2015, S. 102) schreibt in seinem jüngsten Gutachten sogar, dass die Produktionskapazitäten in der Industrie derzeit „leicht überausgelastet sind“. In einer solchen Situation verbieten sich eigentlich expansive fiskalische Maßnahmen. 8 Vgl. z. B. Zelle Q7, wo der „Supply-side-Effekt“ wie folgt berechnet wird: 0,67*100*299/84.929. Dabei ist 299 die Zahl der arbeitenden Flüchtlinge und 84.929 die Gesamtbevölkerung (einschließlich der Flüchtlinge, beide Zahlen in 1 000). Der Faktor 0,67 steht für die relative Produktivität der Flüchtlinge im Vergleich zu den einheimischen Beschäftigten.

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Theorie, die eine sinkende Grenzproduktivität bei Mehreinsatz des betreffenden Produktionsfaktors voraussagt. Da die vom DIW unterstellte Zunahme der unqualifizierten Beschäftigten fast 40 % beträgt, darf dieser Effekt nicht vernachlässigt werden. Das DIW weist insoweit die Produktionsbeiträge der Flüchtlinge zu hoch aus.9 7. Der nächste Fehler geht in die gleiche Richtung. Denn das BIP nach Abzug der Flüchtlingsentlohnung wird zu Unrecht als „Gewinn“ der Einheimischen interpretiert. Das BIP enthält nämlich nicht nur Löhne und Gewinne, sondern (neben weiteren kleinen Korrekturposten) vor allem auch die Abschreibungen. Diese sind aber kein Bestandteil des Verfügbaren Einkommens und somit auch kein Gewinn, sondern sie bezeichnen den Verschleiß von Anlagen und Infrastruktur. Selbst wenn man unterstellt, dass nicht sofort mit Ankunft der Flüchtlinge auch zusätzliche Abschreibungen anfallen, so ist dies doch mit fortdauerndem Aufenthalt in Deutschland zweifellos der Fall. Man denke nur an die Wohncontainer, die eine relativ kurze Lebensdauer haben, oder an die Beanspruchung normaler Wohnungen sowie von Produktionsanlagen und Infrastruktur. Da sich die DIW-Berechnung bis zum Jahr 2035 erstreckt, ist es unzulässig, auf den Ansatz von Abschreibungen zu verzichten bzw. diese nicht einmal zu thematisieren. Im Durchschnitt der Jahre 2000 bis 2014 machten sie immerhin knapp 18 % des BIP aus. Die Vorteile der einheimischen Bevölkerung werden insoweit erneut zu hoch ausgewiesen. 8. Damit kommen wir zum vielleicht gravierendsten Fehler der DIW-Rechnung: Angebots- und Nachfrageeffekte werden schlicht zum Gesamtzuwachs des BIP addiert. Angebot und Nachfrage sind jedoch zwei Seiten derselben Medaille. Verschieben sich (etwa im keynesianischen AS-AD-Diagramm, vgl. Abb. 1)10 beide Kurven nach rechts, so ist der Gesamteffekt auf die produzierte Menge nicht gleich der Summe beider Verschiebungen, sondern wesentlich geringer. Das gilt schon bei normalen Elastizitäten, wenn also noch Spielraum für weitere Produktionssteigerungen besteht (vgl. Abb. 1, linke Seite). Es gilt aber erst recht in einer Situation mit bereits hoher Kapazitätsauslastung, wie sie derzeit in Deutschland vorliegt. In diesem Fall ist allein der Angebotseffekt relevant, eine zusätzliche Nachfrageerhöhung führt dagegen lediglich zu steigenden Preisen (vgl. Ab. 1, rechte Seite). Dennoch werden in den Rechnungen des DIW beide Effekte addiert, ohne zu berücksichtigen, dass zumindest ein Teil des Nachfragezuwachses der Flüchtlinge nur das widerspiegelt, was auf der Angebotsseite bereits erfasst ist. Dieses Vorgehen erhöht 9 Vgl. zu den Zahlen und Zusammenhängen im Einzelnen auch den Anhang, wo wir die Produktionsbeiträge der Flüchtlinge mit Hilfe einer Produktionsfunktion abschätzen. 10 AS und AD stehen für aggregate supply bzw. aggregate demand und sind Bestandteil der sog. neoklassischen Synthese, die in jedem Makrolehrbuch ausführlich behandelt wird.

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nochmals den scheinbaren Wohlfahrtsgewinn der einheimischen Bevölkerung.

Abbildung 1: AS-AD-Diagramm. Quelle: Darstellung der Autoren

Nimmt man alles zusammen, so muss man der Studie gravierende Schwächen bescheinigen. Sie wird den Anforderungen an eine wissenschaftlich fundierte Analyse nicht gerecht. Während die Plausibilität der Annahmen hier nicht weiter thematisiert wurde, weist schon allein die Methodik schwerste Mängel auf. Es wird nicht zwischen nominalen und realen Größen unterschieden, ebenso wenig zwischen brutto und netto (und dies an gleich vier Stellen).11 Gegen Regeln der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung wird ebenso verstoßen wie gegen grundlegende theoretische Zusammenhänge. Anstelle anspruchsvoller Multiplikatoranalysen werden Dreisatzrechnungen vollzogen, die Beschäftigtenproduktivität wird mit dem Pro-Kopf-Einkommen der Gesamtbevölkerung gleichgesetzt. Hinzu kommen eine mangelhafte Dokumentation des Vorgehens und handwerkliche Ungenauigkeiten.

Bewertung der empirischen Ergebnisse Im Ergebnis werden die positiven Effekte der Flüchtlinge auf das BIP deutlich zu hoch ausgewiesen, und noch stärker gilt dies in Bezug auf das Verfügbare Einkommen der Einheimischen. Um das Ausmaß des Fehlers einzuschätzen, wird hier eine Alternativrechnung vorgelegt, die die o.g. Kritikpunkte aufgreift. Diese wird der DIW-Rechnung gegenübergestellt, wobei wir uns hier auf einen einfachen „Mit-ohne“-Vergleich für den Zeitraum 2015 bis 2025 beschränken und nur 11 Zum einen wird das Bruttoinlandsprodukt mit dem Verfügbaren Einkommen verwechselt, zum zweiten der Bruttoeffekt einer Nachfragesteigerung mit ihrem Nettoeffekt gleichgesetzt, zum dritten der Nettoeffekt einer schuldenfinanzierten Nachfrageausweitung mit ihrem Bruttoeffekt gleichgesetzt, und zum vierten wird der Bruttoeffekt einer gleichzeitigen Erhöhung von Angebot und Nachfrage mit dem daraus resultierenden, geringeren Nettoeffekt auf die reale Produktion gleichgesetzt.

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das optimistische DIW-Szenario betrachten. „Mit-ohne“-Vergleich bedeutet, dass die Entwicklung jeweils mit bzw. ohne Flüchtlingszustrom verglichen wird, und zwar unter sonst gleichen Umständen. Es wird also im Unterschied zum DIW-Vorgehen nicht zusätzlich noch ein autonomes Wirtschaftswachstum unterstellt, da dies den Vergleich nur erschweren würde. Die „Mit-Ohne“-Methode ist z. B. in der Verkehrswegeplanung üblich und erscheint auch hier angemessen, um ein klares Bild der Auswirkungen allein des Flüchtlingszustroms zu erhalten. Im Einzelnen treffen wir folgende Annahmen, die den DIW-Annahmen im optimistischen Szenario entsprechen. Sie sind nur teilweise aus der Publikation im Wochenbericht ersichtlich und im Übrigen der Excel-Tabelle des DIW entnommen worden: – Es kommen im angegebenen Zeitraum (2015 bis 2025) insgesamt 3,344 Mio. Flüchtlinge, von denen bis 2025 aber nur 1,027 Mio. in den Arbeitsmarkt integriert sind. – Die beschäftigten unqualifizierten Flüchtlinge haben anfangs 2/3 der Arbeitsproduktivität der einheimischen qualifizierten Beschäftigten.12 Wir berücksichtigen in der Alternativrechnung aber auch, dass ca. 10 % der einheimischen Beschäftigten ebenfalls unqualifiziert sind. – Wir berücksichtigen im Unterschied zum DIW umgekehrt zudem, dass ca. 10 % der Flüchtlinge durchaus qualifiziert sind, und nehmen deswegen in unserer Alternativrechnung eine zusätzliche Beschäftigung von 114 000 qualifizierten Flüchtlingen im Jahr 2025 an. Deren Produktivität entspricht derjenigen der qualifizierten Einheimischen. – In der Alternativrechnung berechnen wir die Produktionseffekte anhand einer Cobb-Douglas-Produktionsfunktion. Dadurch werden auch Veränderungen der Produktivität mit steigender Beschäftigung berücksichtigt.13 – In der Alternativrechnung wird berücksichtigt, dass das BIP nicht dem Verfügbaren Einkommen entspricht. Für den wichtigsten Korrekturposten, die Abschreibungen, nehmen wir 9 % vom BIP an, das ist der Mittelwert zwischen dem langjährigen empirischen Wert von knapp 18 % und dem vom DIW mit null angesetzten Wert. Damit tragen wir dem Umstand Rechnung, dass nicht sofort mit der Produktionsaufnahme der Flüchtlinge auch entsprechende Abschreibungen entstehen, wohl aber später. 12 Hier wurde zur Vereinfachung mit 2/3 der Produktivität der qualifizierten Einheimischen gerechnet, was aber keinen großen Unterschied macht, da ca. 90 % der Einheimischen qualifiziert sind. Die fehlerhafte Berechnung der Produktivität anhand des Pro-Kopf-Einkommens in der Excel-Tabelle des DIW wurde nicht übernommen. 13 Vgl. dazu den Anhang. Cobb-Douglas-Produktionsfunktionen werden auch von der Deutschen Bundesbank und dem Sachverständigenrat für ähnliche Untersuchungen verwendet. Ihre Exponenten ergeben sich aus den Einkommensquoten der jeweiligen Produktionsfaktoren, wofür wir die DIW-Angaben verwendet und ergänzt haben.

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– Die Alternativrechnung berücksichtigt aus den oben genannten Gründen nur die angebotsseitige Erhöhung des BIP aufgrund des Produktionsbeitrages der Flüchtlinge. Der umstrittene Nachfrageeffekt bleibt unberücksichtigt. Allerdings fällt der Angebotseffekt deutlich höher aus als in der DIW-Rechnung, weil letzterer auf einer falschen – und dadurch zu niedrig angesetzten – Produktivitätsannahme für berufstätige Flüchtlinge beruht. – Bei den Kosten der Flüchtlinge übernehmen wir die DIW-Annahmen. Allerdings sind dabei zum Beispiel die Gesundheitskosten offenbar nicht berücksichtigt worden, die nach unserer überschlägigen Schätzung die Einheimischen nochmals mit rd. 2 Mrd. Euro belasten.14 – Ebenso wie das DIW verzichten wir auf weitergehende Berechnungen etwa der Effekte auf die Rentenfinanzen und auf die Steuereinnahmen, da dies den Rahmen sprengen würde.15 Wir verweisen aber auf entsprechende Berechnungen von Bonin16, die allerdings noch nicht die aktuellen Flüchtlingsströme erfassen konnte. Die Berechnung sowohl für das (optimistische) DIW-Szenario als auch für die Alternativrechnung erfolgt so, dass jeweils das BIP des Jahres 2015 (3 029 Mrd. Euro) zugrunde gelegt wird. Es wird sodann ermittelt, wie sich nach den beiden Rechnungen dieses BIP und die daraus abgeleiteten Größen verändern würden, wenn man die zwischen 2015 und 2025 laut DIW zu erwartenden Flüchtlinge mit einbezieht, und zwar wiederum mit den DIW-Annahmen bzgl. ihrer Anzahl, Arbeitsmarktintegration etc. Allerdings wird die Produktivitätsberechnung des DIW in der Alternativrechnung entsprechend korrigiert, und es werden zudem auch die qualifizierten Beschäftigten unter den Flüchtlingen miteinbezogen (s. o.). Beides führt dazu, dass der angebotsinduzierte BIP-Anstieg deutlich stärker ausfällt als in der DIW-Rechnung, ebenso ihre Lohnsumme. Für die Kosten der Flüchtlinge werden die (relativ niedrigen) Werte angenommen, die das DIW für 2025 erwartet. Der Vergleich der beiden Rechnungen weist deutliche Unterschiede auf, nicht nur in der Höhe, sondern auch im Vorzeichen der Effekte. Es zeigt sich, dass selbst mit den optimistischen Annahmen des DIW keineswegs ein ökonomischer Nettovorteil für die Einheimischen entsteht, sondern im Gegenteil eine Belastung von rd. 14,3 Mrd. Euro. Dies wohlgemerkt nach einem Zeitraum von zehn Jahren, für 14 Das sind die Nettokosten, also bereits nach Abzug der Kassenbeiträge der beschäftigten Flüchtlinge, vgl. dazu die Berechnung im Anhang. 15 Demnach sind bereits die fiskalischen Nettobeiträge der schon in Deutschland lebenden Migranten – die weit besser qualifiziert sind als die jetzigen Flüchtlinge – in langfristiger Sicht stark negativ. Es ist daher zu vermuten, dass eine Aktualisierung dieser Studie zu einer noch negativeren Bilanz aus Sicht der Einheimischen führen würde. 16 Vgl. Bonin 2014.

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den das DIW längst eine positive Bilanz erwartet. Tabelle 1 zeigt auch, worauf dieser Unterschied im Wesentlichen zurückgeht, nämlich auf den fragwürdigen Nachfrageeffekt und dessen Addition zu dem (allerdings beim DIW zu gering ausgewiesenen) Angebotseffekt. Die Vernachlässigung der Abschreibungen sowie der anderen Korrekturposten zwischen dem BIP und dem Verfügbaren Einkommen spielen demgegenüber eine untergeordnete, wenn auch keine vernachlässigbare Rolle. Tabelle 1: Vergleich der DIW-Rechnung mit der Alternativrechnung des Centrums für angewandte Wirtschaftsforschung an der Universität Münster (CAWM) Alternativrechnung CAWM Zuwachs BIP 36,4 Mrd. (+ 1,2 %) davon Angebotseffekt 36,4 Mrd. (+ 1,2 %) davon Nachfrageeffekt – ./. zusätzliche Abschreibungen 3,3 Mrd. (9 % des BIP) + weitere Korrekturposten 0,4 Mrd. = Zuwachs Verfügbares Einkommen 33,5 Mrd. ./. Lohnsumme unqualifizierte 26,1 Mrd. Flüchtlinge ./. Lohnsumme qualifizierte 6,1 Mrd. Flüchtlinge = Zuwachs Verf. Einkommen 1,3 Mrd. Einheimische ./. Flüchtlingskosten (laut DIW) 15,6 Mrd. (0,5 % v. BIP) = Verbleibender „Gewinn“ Einheimischer Quelle: Berechnungen der Autoren

– 14,3 Mrd.

Optimistisches Szenario DIW 44,8 Mrd. (+ 1,5 %) 24,8 Mrd. (+ 0,8 %) 20,0 Mrd. (+ 0,7 %) – – 44,8 Mrd. 22,4 Mrd. – 22,4 Mrd. 15,6 Mrd. (0,5 % des. BIP) + 6,8 Mrd.

Es kommt noch ein weiterer, wichtiger Punkt hinzu, nämlich die Verteilungswirkungen des Flüchtlingszustroms zwischen den inländischen Produktionsfaktoren. Das DIW argumentiert selbst, dass der Vorteil der Einheimischen letztlich auf der Zunahme von Gewinnen beruht, die Unternehmen mit der Beschäftigung von Flüchtlingen verdienen, problematisiert dies jedoch nicht weiter. Das ist überraschend, da das gleiche Institut in anderen Studien die Ungleichheit der Einkommen in Deutschland kritisiert. Noch erstaunlicher ist, dass dem DIWein anderer Effekt entgeht, den wir oben bereits angesprochen haben. Denn eine starke Zunahme der unqualifizierten Beschäftigten kann nicht ohne Einfluss auf deren Gleichgewichtslohn bleiben, und dies trifft auch die Einheimischen ohne Qualifikation. Dagegen erfahren die Qualifizierten einen Einkommenszuwachs, jedenfalls vor Abzug der Flüchtlingskosten. Im Rahmen unserer Alternativrechnung können wir diese Effekte auch quantifizieren (vgl. Tabelle 2). Dabei zeigt sich, dass der Flüchtlingszustrom

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Zu den Kosten der Flüchtlingsintegration

die Ungleichverteilung der Einkommen innerhalb der einheimischen Bevölkerung deutlich verschärft: Es gewinnen die Kapitaleigner und die qualifizierten Arbeitnehmer, wenn auch nur leicht, während der Gleichgewichtslohn der unqualifizierten Arbeitnehmer um mehr als ein Viertel sinkt. Dieses Ergebnis steht in Einklang mit den Voraussagen der ökonomischen Migrationstheorie.17 Natürlich wird man die Markteinkommen der Unqualifizierten nicht wirklich so stark sinken lassen, das verhindert schon der Mindestlohn. Aber viele von ihnen werden ihre Jobs verlieren, in die Schwarzarbeit abwandern, oder sie müssen – wie in Frankreich – mit Hilfe von Lohnsubventionen oder anderen staatlichen Hilfen künstlich in Beschäftigung gehalten werden. Tabelle 2: Verteilungseffekte der Flüchtlingsbeschäftigung (nach Alternativrechnung des CAWM) Arbeitnehmergruppe

Veränderung des Pro-Kopf-Einkommens durch die Beschäftigung der Flüchtlinge (ohne Flüchtlingskosten), in % Unqualifizierte Einheimische – 26,6 Qualifizierte Einheimische + 0,8 Kapitaleigner Einheimische Arbeitnehmer insgesamt

Durchschnittseinkommen aller Arbeitnehmer (2015 ohne, 2025 inklusive Flüchtlinge Quelle: Berechnungen der Autoren

+ 1,2 – 0,9 – 2,6

Fazit Wir kommen zu dem Schluss, dass die DIW-Rechnung aufgrund der aufgezeigten Mängel keine Aussagen über die ökonomischen Effekte des Flüchtlingszustroms erlaubt. Niemand wirft ihren Autoren vor, eine vereinfachte Rechnung versucht zu haben. Aber auch eine einfache Rechnung muss methodisch richtig, sauber dokumentiert und in ihren Schlussfolgerungen hinreichend transparent sein. Leider ist das hier nicht der Fall. Eine Korrektur der gravierenden Schwächen zeigt zudem ein diametral entgegengesetztes Ergebnis:

17 Vgl. van Suntum 2015.

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Ulrich van Suntum / Daniel Schultewolter

– Statt eines Gewinns für die Volkswirtschaft bedeutet der Flüchtlingszustrom ökonomisch eine massive Belastung der einheimischen Bevölkerung, und zwar auch langfristig und unter den optimistischen Annahmen der drei DIWSzenarien. – Es treten starke Umverteilungswirkungen zu Ungunsten derjenigen auf, die ohnehin schon am stärksten unter Arbeitslosigkeit und geringen Einkommen leiden, nämlich der unqualifizierten einheimischen Arbeitnehmer. – Die leichten Gewinne der qualifizierten Arbeitnehmer und der Unternehmer und Kapitalbesitzer fallen demgegenüber kaum ins Gewicht. Es sinkt sowohl das Durchschnittseinkommen insgesamt als auch – nach Abzug der Flüchtlingskosten – das Verfügbare Einkommen der einheimischen Bevölkerung. Diese politisch unbequemen, aber leider zu erwartenden Effekte dürfen in einer wissenschaftlichen Analyse nicht verschwiegen werden. Man kann sich über das Ausmaß streiten – auch unsere Rechnung ist nicht mehr als eine grobe Abschätzung, die weiterer, vertiefender Studien bedarf. Aber die Richtung der Verteilungswirkungen ist eindeutig und sie müsste auch den Autoren des DIW bewusst sein, selbst wenn ihre Rechnung sie nicht explizit aufzeigen kann.

Bibliographie Bonin, H.: Der Beitrag von Ausländern und künftiger Zuwanderung zum deutschen Staatshaushalt. Studie im Auftrag der Bertelsmann Stiftung, o. J. [2014], verfügbar unter: https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/user_upload/Bonin_Beitr ag_Zuwanderung_zum_dt_Staatshaus- halt_141204_nm.pdf. Fratzscher, M./Junker, S.: ‚Integration von Flüchtlingen – eine langfristige Investition‘, in: DIW Wochenbericht 2015a/45, S. 1083–1088. Fratzscher, M./Junker, S.: ‚Was Flüchtlinge kosten‘, in: Die Welt, 2015b, 6. November 2015. Mattes, A./Traber, T./Dehnen, N.: Die Beschäftigungseffekte der Energiewende, DIW ECON, Berlin 2015. Sachverständigenrat zur Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Zukunftsfähigkeit in den Mittelpunkt, Jahresgutachten 2015/16. Wiesbaden 2015. Suntum, U. van: ‚Lohneffekte der Migration‘, in: Das Wirtschaftsstudium (WiSu), 2015/11, S. 1246–1252.

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Anhang Ein methodisch anderer Schätzansatz auf Basis der DIW-Annahmen (optimistisches Szenario) Die Schätzung erfolgt anhand folgender Cobb-Douglas-Produktionsfunktion: Y ¼ aðL þ F L Þa ðH þ F H Þb K 1#a#b Dabei bezeichnet Y das nominale BIP, a die totale Faktorproduktivität, L die unqualifizierten Arbeitskräfte, H die qualifizierten Arbeitskräfte und K den volkswirtschaftlichen Kapitalstock. Mit FL und FH wird die Zunahme der jeweiligen unqualifizierten bzw. qualifizierten Arbeitskräfte aufgrund des Flüchtlingszustroms bezeichnet. Bekanntlich entsprechen unter den Standardannahmen der neoklassischen Theorie die Exponenten den jeweiligen Anteilen der Produktionsfaktoren am BIP. Wir verwenden dafür ebenso wie das DIW die durchschnittlichen Quoten der Jahre 2010 bis 2014. Für die Lohnquote W/Y bzw. die Bruttogewinnquote (d. h. vor Abzug von Abschreibungen und indirekten Steuern) Q/Y ergibt sich demnach W ¼ a þ b ¼ 0; 503 Y Q ¼ 1 # a # b ¼ 0; 497 Y Die Aufteilung der Lohnquote auf Unqualifizierte und Qualifizierte erfolgt anhand von deren Anteilen L bzw. H an der Gesamtbeschäftigung sowie anhand ihrer jeweiligen Produktivität wL bzw. wH. Die Beschäftigtenanteile wurden aus der Statistik sozialversicherter Beschäftigter berechnet. Demnach beträgt der Anteil der Beschäftigten ohne Berufsausbildung 9,2 %, der Anteil von ausgebildeten Arbeitnehmern also 90,8 %.18 Die Produktivität der Unqualifizierten wurde analog dem Vorgehen des DIW mit zwei Dritteln der Produktivität der Qualifizierten angenommen, wobei letztere auf 1 normiert wurde. Somit erhält man für die normierte Lohnsumme insgesamt W ¼ wL L þ wH H ¼ 0; 67 ! 0; 092 þ 1!0; 908 " 0; 06 þ 0; 91 ¼ 0; 97 18 Die Beschäftigten ohne Angabe der Qualifikation blieben bei der Berechnung dieser Anteile unberücksichtigt. Sie gingen jedoch in die Zahl der Gesamtbeschäftigten ein, auf welche die Anteile hochgerechnet wurden.

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Ulrich van Suntum / Daniel Schultewolter

Daraus errechnen sich die jeweiligen Anteile am Lohneinkommen als wL L 0; 06 ¼ " 0; 062 W 0; 97 wH H 0; 91 ¼ " 0; 938 W 0; 97 Da der Anteil des Lohneinkommens am BIP insgesamt 50,3 % beträgt (s. o.), errechnen sich die beiden Teilexponenten daraus leicht wie folgt: a ¼ 0; 062 ! 0; 503 " 0; 031 b ¼ 0; 938 ! 0; 503 " 0; 472 Der volkswirtschaftliche Kapitalstock K wird vom Statistischen Bundesamt mit insgesamt 16,8 Billionen Euro (einschließlich Wohnungen) angegeben. Für die eigentliche Produktion sind Wohnungen zwar nicht direkt relevant, wohl aber für die Unterbringung der Flüchtlinge, so dass hier der gesamte Kapitalstock der Produktionsfunktion zugrunde gelegt wird.19 Das BIP betrug 2015 in nominaler Rechnung 3 029 Mrd. Euro. In der Basisrechnung für 2015 wird analog zur DIW-Rechnung angenommen, dass noch keine Flüchtlinge in den Arbeitsmarkt integriert sind, d. h., FL und FH werden gleich null gesetzt. Die Gesamtzahl der Beschäftigten (inklusive solcher ohne Angabe der Qualifikation) betrug 2013 rund 29,856 Millionen. Daraus errechnen sich durch Anlegung der oben berechneten Quoten die absoluten Zahlen der unqualifizierten Beschäftigten (2,715 Mio.) bzw. der qualifizierten Beschäftigten (26,9 Mio.). Somit sind alle Variablen der Produktionsfunktion bekannt bis auf die totale Faktorproduktivität a. Diese lässt sich aber leicht aus der Produktionsfunktion berechnen, da das nominale BIP bekannt ist, und beträgt hier 4,937. Die gesamte Produktionsfunktion lautet somit: BIPnom ¼ 4; 937!ð2:715:518 þ F L Þ0;031 !ð26:900:162 þ F H Þ0;472 !ð16:769Mrd:Þ0;497 ¼ 3:029Mrd: € Fu¨ r die zusätzlich beschäftigten, unqualifizierten Flu¨ chtlinge im Zeitraum 2015 bis 2025 nimmt das DIW nach der Excel-Tabelle insgesamt eine Zahl von 1,027 Millionen an. Fu¨ r die zusätzliche Beschäftigung qualifizierter Flu¨ chtlinge 19 Die absolute Höhe des Kapitalstocks ist insoweit für die hier vorgelegte Rechnung irrelevant, als ein höher oder niedriger angesetzter Kapitalstock automatisch zu einer entsprechend niedrigeren bzw. höheren totalen Faktorproduktivität führt. Er ist aber für die Behandlung der Abschreibungen von Bedeutung, vgl. weiter unten.

Zu den Kosten der Flüchtlingsintegration

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gibt es dort keine Annahme, sie wird offenbar mit null angesetzt. Hier gehen wir abweichend davon aus, dass 10 % aller Flu¨ chtlinge qualifiziert und nur 90 % unqualifiziert sind. Das ist also eine fu¨ r die DIW-Rechnung gu¨ nstigere Annahme. Daraus ergibt sich eine Beschäftigungszunahme von insgesamt 1,141 Mio. Flu¨ chtlingen, von denen FL = 1,027 unqualifiziert und FH = 0,114 Millionen qualifiziert sind. Setzt man diese Werte in die Produktionsfunktion ein, so erhält man angebotsseitig eine Steigerung des nominalen BIP um insgesamt 1,2 % durch die Flüchtlinge. Das Pro-Kopf-Einkommen (bezogen auf alle Beschäftigten) sinkt dagegen um 2,6 %. Das Pro-Kopf-Einkommen der einheimischen Arbeitnehmer (also ohne die Flüchtlinge) sinkt um 0,9 %. Wenn man die Bruttogewinne sowie ihre Löhne addiert und auf die Zahl der einheimischen Beschäftigten bezieht (wie es das DIW tut), erhält man eine minimale Steigerung des Pro-Kopf-Einkommens der einheimischen Bevölkerung um 0,1 %. Allerdings sind darin noch die Abschreibungen enthalten, die kein Verfügbares Einkommen darstellen, und die Flüchtlingskosten sind noch nicht abgezogen. Betrachtet man allein die Lohneinkommen, so profitieren nur die qualifizierten Arbeitnehmer und die Kapitaleigner mit einem nominalen Einkommenszuwachs von jeweils 1,2 %. Dem steht aber ein Einkommensverlust der unqualifizierten Einheimischen von 26,6 %, also um mehr als ein Viertel ihres Einkommens gegenüber. Diese Ergebnisse stehen im Einklang mit der ökonomischen Theorie: Es gewinnen bei Zuwanderung eines Produktionsfaktors immer die jeweils komplementären Produktionsfaktoren, hier also die Qualifizierten sowie die Kapitaleigner. Dagegen verliert derjenige Faktor, mit dem die Zugewanderten in Konkurrenz treten, hier also die Unqualifizierten. Sie müssten entweder entsprechende Lohneinbußen hinnehmen, oder sie würden arbeitslos, oder ihre Löhne müssten in entsprechendem Umfang subventioniert werden, was wiederum zu Lasten der Einkommen der Qualifizierten oder der Kapitaleigner ginge. Nun müssen noch die Beträge abgezogen werden, mit denen die einheimische Bevölkerung zur Deckung der Flüchtlingskosten belastet wird. Allerdings darf man bei einer solchen Rechnung – anders als das DIW – nicht vom BIP ausgehen, relevant ist vielmehr das Verfügbare Einkommen der Gesamtwirtschaft. Dieses unterscheidet sich vom BIP vor allem durch den Abzug der Abschreibungen, die kein Einkommen darstellen und deshalb auch nicht verteilt werden können. Zudem sind beim Übergang vom BIP zum Verfügbaren Einkommen noch der Saldo der Auslandseinkommen sowie die laufenden Übertragungen an die übrige Welt zu berücksichtigen. Ersterer berücksichtigt, dass ein Teil des Verfügbaren Einkommens der Inländer im Ausland erzielt wird, der noch nicht im BIP enthalten ist. Letztere sind unentgeltliche Zahlungen an das Ausland wie z. B. Beiträge an internationale Organisationen oder Entwicklungshilfe, die das Ver-

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fügbare Einkommen der Inländer verringern. Die beiden letztgenannten Positionen kompensieren sich tendenziell und sind quantitativ nicht sehr bedeutsam. Anders verhält es sich jedoch mit den Abschreibungen. Sie machten im Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2014 nicht weniger als 17,8 % des BIP aus und reduzieren somit den verbleibenden Verteilungsspielraum deutlich. Das DIW berücksichtigt diesen Abzugsposten nicht, er wird nicht erwähnt. Da die hier vorgelegte Rechnung einen immerhin zehnjährigen Zeitraum erfasst (das DIW rechnet sogar bis 2035), dürfen die Abschreibungen nicht außer Betracht bleiben. Wir wählen hier einen Abschreibungssatz von insgesamt 9 % bezogen auf das BIP, der in der Mitte zwischen dem empirischen Wert von knapp 18 % und dem vom DIW faktisch mit null angesetzten Wert liegt. Für die beiden anderen Korrekturposten (Primäreinkommenssaldo und Transfersaldo) werden jeweils ihre Durchschnittswerte in den Jahren 2010 bis 2014 angesetzt, was jedoch kaum ins Gewicht fällt. Das Verfügbare Einkommen der Gesamtwirtschaft für das Jahr 2015 errechnet sich demnach wie folgt: Mrd. Euro Zuwachs BIP ./. Zuwachs Abschreibungen

1,2 % 9% vom BIP

36 383 378 3 274 504

+ Zuwachs Primäreinkommenssaldo

2,3 % vom BIP 1,3 % vom BIP

836 818

92,0 % des BIP

33 472 708

./. Zuwachs Transfers an Ausland = Zuwachs Verfügbares Einkommen Gesamtwirtschaft

472 984

Während also das BIP nach unserer Rechnung durch die Flüchtlinge angebotsseitig um 36,4 Mrd. Euro zunimmt, bedeutet dies für das Verfügbare Einkommen der Gesamtwirtschaft nur einen Zuwachs um 33,5 Mrd. Euro. Der Verteilungsspielraum steigt somit insgesamt weit weniger als vom DIWerrechnet, obwohl wir hier zusätzlich eine Beschäftigung von 114 000 qualifizierten Flüchtlingen unterstellt haben. Damit ist die Rechnung aber noch nicht beendet, denn es müssen nun gemäß dem DIW-Vorgehen noch die Lohneinkommen der Flüchtlinge sowie die von ihnen verursachten, aber von den Einheimischen zu tragenden Kosten abgezogen werden. Die Lohnsummen der Flüchtlinge wurden oben bereits errechnet. Sie sind wegen der korrigierten Produktivitätsberechnung höher als vom DIW ausgewiesen. Für die Kosten der Flüchtlinge wird der DIW-Wert aus der ExcelTabelle von 0,51 % des BIP im Jahr 2025 angesetzt.20 Man erhält dann: 20 Vgl. Zelle CZ15 in der Excel-Tabelle des DIW im Arbeitsblatt ‚good‘. Dieser Wert ist bereits

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Zuwachs Verfügbares Einkommen Gesamtwirtschaft ./. Zuwachs Lohnsumme unqualifizierte Flüchtlinge ./. Zuwachs Lohnsumme qualifizierte Flüchtlinge = Zuwachs Verfügbares Einkommen Einheimische

79 33 472 708 26 076 724 6 105 766 1 290 218

./. Flüchtlingskosten laut DIW 2025 0,51 % vom BIP 15 633 455 = Nettozuwachs Verfügbares Einkommen Einheimische – 14 343 237

Wie man erkennt, führt schon der Abzug der Lohnkosten der Flüchtlinge zu einer Reduzierung des verbleibenden Einkommenszuwachses der Einheimischen auf lediglich 1,3 Mrd. Euro. Nach Abzug der Flüchtlingskosten ergibt sich gar ein Rückgang des Verfügbaren Einkommens der Einheimischen um 14,3 Mrd. Euro – wohlgemerkt im optimistischen Szenario des DIW. Dabei wurden die Gesundheitskosten der Flüchtlinge vom DIWoffenbar nicht einmal berücksichtigt, jedenfalls werden sie nicht erwähnt. Ihre Größenordnung kann man wie folgt grob abschätzen: Ausgaben GKV (Mio. Euro) /Versicherte in GKV (Mio.) = Ausgaben pro Kopf GKV (Euro) * Flüchtlinge (im Jahr 2025)

193 001 71 2 730 3 344 000

= Gesundheitskosten (maximal) davon 75 %

9 128 628 096 6 846 471 072

./. Kassenbeiträge beschäftigter Flüchtlinge (15 %) = Fehlbetrag

4 827 373 493 2 019 097 579

Dabei wurde vorsichtigerweise angenommen, dass ein Flüchtling im Durchschnitt nur 75 % der Kosten eines einheimischen Bürgers verursacht, was man mit dem zumindest anfangs eingeschränkten Leistungsanspruch und dem geringeren Durchschnittsalter der Flüchtlinge begründen kann. Allerdings müssen nicht nur die beschäftigten Flüchtlinge, sondern alle medizinisch versorgt werden, so dass die vom DIW für 2025 genannte Gesamtzahl von gut 3,3 Mio. Flüchtlingen zugrunde zu legen ist. Die eigenen GKV-Beiträge der beschäftigten Flüchtlinge wurden in Abzug gebracht, und zwar in Höhe von 15 % ihrer oben errechneten Lohnsumme. Dennoch verbleibt ein Fehlbetrag von rd. 2 Mrd. Euro, welcher der oben errechneten Minderung des Verfügbaren Einkommens hinzuzurechnen wäre.

relativ niedrig, für die vorhergehenden Jahre rechnet das DIW mit deutlich höheren, teilweise mehr als doppelt so hohen Kosten, vgl. ebenda.

Hedwig Richter

Von „Mythen“ und vom „Opfer-Plot“ – zur Komplexität von Integration am Beispiel der Arbeitsmigration in die Bundesrepublik Deutschland bis in die siebziger Jahre1

Was wir von der Geschichte der „Gastarbeiter“ lernen können, die von den fünfziger bis in die siebziger Jahre nach Deutschland kamen, erscheint vielen Kommentatoren und Zeitanalysten offensichtlich zu sein: Die Bundesrepublik hat damals total versagt, weil sie an eine Integration der Arbeitsmigranten nicht einmal gedacht hat. Historikerinnen und Historiker reden vom „Mythos“ und von der „Illusion“ der Rückkehr: Die Deutschen hätten schlicht die Augen vor der Tatsache der Einwanderung verschlossen.2 Nun aber, so wird allenthalben vermutet, ließe sich aus der Geschichte lernen: Die zahlreichen Probleme, die sich aus der bundesrepublikanischen Einwanderung ohne Integration ergeben hätten, könnten sich durch eine staatlich forcierte Einbindungspolitik lösen lassen.3 Doch vieles, von dem, was über die Gastarbeiter erzählt wird, ist falsch: von der Vermutung, die Initiative für die Anwerbung der Arbeitskräfte sei von der Bundesrepublik ausgegangen,4 über die Unterstellung, die Migrantinnen und Migranten hätten in Deutschland ihr gelobtes Land gesehen, während die deutsche Gesellschaft sie ausgebeutet und kaltherzig abgewiesen hätte, bis hin zu dem Glauben, die überwältigende Mehrheit der ausländischen Arbeiternehmer sei hier geblieben. Tatsächlich wollte die Mehrheit der Arbeitsmigranten etwas Anderes: kurz bleiben, viel verdienen, schnell zurück. Und so gingen von den 14 Millionen eingereister Gastarbeiter in den Stoßzeiten der Migration von den

1 Im Folgenden handelt es sich um den Wiederabdruck eines Beitrages, der unter dem Titel „Die Komplexität von Integration. Arbeitsmigration in die Bundesrepublik Deutschland von den fünfziger bis in die siebziger Jahre“, in: Zeitgeschichte-online, November 2015, URL: https:// zeitgeschichte-online.de/thema/die-komplexitaet-von-integration, erschien. 2 Rieker 2003, S. 145; Doering-Manteuffel/Raphael 2008, S. 98. Auch Mergel 2008, S. 280 erklärt, es habe sich bald angedeutet, dass die Arbeitsmigration „permanenter Natur“ werden würde. 3 Vgl. zu den Ursachen für den in Deutschland virulenten „Opfer-Plot“ über die Gastarbeiter: Richter 2011. 4 Trotz der wichtigen Studie von Knortz 2008 werden die bilateralen Anwerbeabkommen zum Teil bis heute auf diese Erzählung verkürzt und nur die Interessen der Einreiseländer, nicht aber die der Herkunftsländer erwähnt, etwa Oltmer 2012, S. 10f.

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fünfziger Jahren bis in die siebziger Jahre etwa 12 Millionen wieder in ihre Heimat zurück.5 Die Geschichte der „Gastarbeiter“ wird häufig als stark normativ gefärbte Opfergeschichte präsentiert.6 Doch der Prozess der Integration ist – selbstverständlich – kein Vorgang, der lediglich von oben nach unten gestaltet wird, bei dem die Aufnahmegesellschaft die Akteurin ist und die Migranten als passive Verschiebemasse benutzt werden. Daher ist es wichtig, den Blick auch auf die Einwanderinnen und Einwanderer selbst zu richten, auf ihre Erwartungen und auf ihre kulturellen Prägungen. Für dieses detaillierte Bild der Lebenswelt soll hier der Fokus auf den Italienern liegen, ohne doch die anderen Nationalitäten aus dem Blick zu verlieren. Die italienischen „Gastarbeiter“ bilden eine der wichtigsten Einwanderungs-Gruppen in Westdeutschland, und viele Aspekte des Migrationsprozesses lassen sich an ihnen beispielhaft erläutern. Eine Analyse, die ohne normative Vorannahmen auszukommen versucht, wird zugleich auf die relative Beschränktheit staatlicher Lenkungspolitik aufmerksam machen.7

Anwerbung Die Geschichte der „Gastarbeiter“ in Westeuropa begann im Mittelmeerraum.8 In Ländern wie Italien und Griechenland, Jugoslawien oder der Türkei herrschte bis weit in die fünfziger Jahre eine hohe Arbeitslosigkeit; ein Großteil der Bevölkerung lebte am Rande oder unterhalb des Existenzminimums. Auf die zunehmenden sozialen Spannungen antworteten die Regierungen im explosiven Umfeld des Kalten Krieges gereizt. Die krisengeschüttelten Länder versprachen sich von einer Orientierung am Westen nicht zuletzt eine Besserung ihrer ökonomischen Lage. In dieser Situation traten sie an die europäischen Industrienationen heran und baten um ein Abkommen: Bürger ihres Landes sollten für eine befristete Zeit in der boomenden Industrie der westeuropäischen Länder arbeiten können. Die Bundesrepublik war ebenso wie Frankreich, die Schweiz oder die Niederlande eine begehrte Partnerin.9 Im Jahr 1954 hieß es im deutschen Arbeitsministerium, es gebe geradezu einen „Drang des Auslandes“, in der „deutschen Wirtschaft Arbeitskräfte unterzubringen“. Einige Jahre später zählte 5 Wehler 2008, S. 41. Teilweise ist von 11 Millionen Rückkehrerinnen und Rückkehrern die Rede, Oltmer 2012, S. 11. 6 Richter/Richter 2009. 7 Die abnehmende Lenkungsfähigkeit der europäischen Staaten im Migrationsprozess ist vielfach aufgezeigt worden, vgl. etwa Caestecker/Vanhaute 2012, S. 39–52; vgl. auch die Beiträge in dem Sammelband von Oliver Janz und Roberto Sala 2011. 8 Vgl. umfassend zu den Anwerbeabkommen: Knortz 2008. 9 Für einen europäischen Vergleich: Nell/Yeshurun, 2008.

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das Arbeitsministerium über zwanzig Staaten, die gerne ein Abkommen mit der Bundesrepublik geschlossen hätten.10 Doch während Frankreich sich 1951 auf ein Migrationsabkommen mit Italien einließ, blieb die Bundesregierung in dieser Frage ablehnend. Sie hatte, um die angespannte innenpolitische Situation zu entlasten, eben selbst noch emsig daran gearbeitet, Deutsche zur Migration zu motivieren und im Ausland anzusiedeln.11 Der Ost-West-Konflikt entwickelte eine aggressive Dynamik, es herrschte Wohnungsmangel, und die Arbeitslosigkeit lag 1951 bei über 10 Prozent, 1955 immerhin noch bei rund 6 Prozent. Wie Umfragen zeigten, ging die Mehrheit der Bundesbürger davon aus, dass ein Dritter Weltkrieg unmittelbar bevorstünde. Die Angst vor einer Inflation saß tief. In ihrem geteilten Vaterland nahmen die Deutschen beklommen den anhaltenden Flüchtlingsstrom aus Ostdeutschland wahr. Dennoch akzeptierte die Bundesrepublik 1955 ein Abkommen mit Italien. Auch mit Griechenland und Spanien führten die deutschen Behörden lange vor dem offensichtlichen Arbeitskräftemangel Unterhandlungen, die dann 1960 zum erfolgreichen Abschluss kamen. 1961 vereinbarten die Türkei und die Bundesrepublik – die sich inzwischen zum „Wirtschaftswunderland“ mit einer boomenden Industrie entwickelt hatte – ein weiteres Anwerbeabkommen. 1963 kamen Marokko und Südkorea an die Reihe, 1964 Portugal. Tunesien und Jugoslawien folgten 1965 und 1968.12 Was bewog die Bundesrepublik Deutschland, sich trotz der unruhigen Zeiten und einer durch den Kalten Krieg verängstigten Bevölkerung auf Anwerbeverträge für ausländische Arbeitskräfte einzulassen? Im Süden Italiens hatte sich trotz etlicher Landwirtschaftsreformen nach dem Zweiten Weltkrieg eine Elite von Grundbesitzern erhalten, die von der chronischen Unterbeschäftigung der Menschen profitierte. Das Klientel-System, die katholische Kirche und eine strenge Familienordnung prägten die Gesellschaft. Viele Männer mussten sich als Tagelöhner verdingen. Ein Großteil der Menschen hatte, wenn überhaupt, nur wenige Jahre die Schule besucht. Noch 1962 waren 64 Prozent der Abwanderer aus Süditalien Analphabeten und Halbanalphabeten.13 „Ich bin fünf Jahre zur Armenschule gegangen, immer am Tag gearbeitet und abends zur Schule“, erzählte ein Arbeitsmigrant aus Apulien.14 Im überwiegenden Teil der Häuser gab es in den fünfziger Jahren keine Elektrizität und nur ein Drittel hatte fließendes Wasser und eine Toilette. In der Türkei war die 10 11 12 13 14

Knortz 2008; Steinert 1995. Vgl. Sternberg 2012. Steinert 1995, S. 270–277; Knortz 2008, S. 92–110. Ginsborg 2003. Alle hier zitierten und nicht näher bezeichneten wörtlichen Aussagen finden sich in Interviews, die 2004 bis 2005 mit italienischen Migranten geführt wurden: Unternehmensarchiv Volkswagen (UVW); nähere Informationen zu den Interviews finden sich auch in Richter/ Richter 2012.

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Lage vielfach noch schlimmer. Die Nahrung war kärglich, und die Kindersterblichkeit lag hoch. In den ärmeren und ländlicheren Regionen wie Anatolien galt die fünfjährige Schulpflicht als eine ungeliebte Maßnahme der Regierung und ließ sich fernab der Staatsgewalt ohnehin kaum durchsetzen.15 „Keine Arbeit!“, erinnerte sich später ein italienischer Arbeitsmigrant an die Situation in seinem apulischen Dorf: „Ich war noch jung. Ich kann arbeiten! Aber ich habe nichts verdient!“ Die Regierungen der mediterranen Länder wünschten sich, mit Hilfe der Anwerbeabkommen nicht nur die Arbeitslosigkeit zu drosseln, sondern auch die Wanderungsströme besser kontrollieren zu können. Wirtschaftlich erwarteten sie, durch Devisen und Kompetenztransfer die Armut zu lindern. Vor allem die italienische Regierung hegte die Hoffnung, ihr eklatantes Defizit in der Handelsbilanz zu reduzieren, und sie setzte darauf, durch Abwanderung den Unmut in der Bevölkerung zu dämpfen, um die starken kommunistischen Kräfte in Italien in Schach zu halten.16 In Deutschland verhielt sich nicht nur die Regierung ablehnend gegenüber den Migrationsbestrebungen. Die Gewerkschaften befürchteten, dass ausländische Arbeitnehmer die Löhne drücken könnten. In weiten Kreisen herrschte zudem die Angst vor sozialistischer Infiltration, und immer wieder forderten Politiker, dass „ausländerpolizeiliche Gesichtspunkte“ den ökonomischen Interessen vorgeordnet werden müssten.17 Andererseits wurden die außenpolitischen Gründe, die für eine Einwanderung sprachen, immer wichtiger: Die westdeutsche Regierung musste einen Importstreik von Seiten Italiens fürchten, wenn sie sich nicht auf das geforderte Migrationsabkommen einlassen würde. In den Zeiten des Kalten Krieges spielten zudem bündnispolitische Überlegungen in die Entscheidungsfindung hinein.18 Im Fall des spanisch-deutschen Migrationsabkommens kamen die Bemühungen um einen potentiellen NATO-Partner zum Tragen, und im Fall Jugoslawiens wollte man die Tür zum Ostblock einen Spalt weit öffnen und zur Entspannung der Lager beitragen. Als die Türkei um ein Abkommen bat, erklärte der Präsident der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung, dass weitere Kräfte aus der Türkei zwar nicht notwendig seien, dass sich aber die Bundesrepublik womöglich einem Abkommen nicht verschließen könne, „da die Türkei ihre Aufnahme in die EWG beantragt hat und als NATOPartner eine nicht unbedeutende politische Stellung einnimmt.“19 Zunehmend drängten auch die Unternehmen darauf, Arbeitskräfte im Ausland anzuwerben, denn die Arbeitslosigkeit sank stetig.

15 16 17 18 19

Schneider 1990; Rieker 2003; Neuloh/Krämer/Endruweit 1974. Sala 2011. Zitiert nach Schönwälder 1999, S. 136f. Vgl. zum Thema Kalter Krieg und Arbeitsmigration: Richter/Richter 2008, S. 456–465. Zitiert nach Steinert 1995, S. 307.

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Die diplomatische Qualität der erwarteten Gegenleistungen verdeutlicht, wie wichtig den mediterranen Staaten die Abwanderung erschien. Als das Abkommen mit Deutschland rechtskräftig wurde, trieb der italienische Staat daher in den armen südlichen Regionen die Migration voran und drängte arbeitslose Männer, als „lavoratore ospito“, als „Gastarbeiter“ ins Ausland zu gehen: In den Kinos liefen Spots, im Radio wurde Werbung geschaltet und in Zeitungen inseriert, Mitteilungsbroschüren lagen in den Dörfern aus.20 Die kommunistischen Kräfte in Italien aber verurteilten die staatlich gelenkte Migration und erklärten sie für eine Bankrotterklärung des kapitalistischen Wirtschaftssystems, weil sie lediglich als Ventil für ungelöste Probleme in den südlichen Regionen diene.21 Die Verlusterfahrungen, die den Migrationsprozess häufig begleiteten, begannen mit dem Abschied von der Familie. „Ich habe nicht zurück geschaut, bin weg!“, beschrieb ein Migrant rückblickend den Schmerz. „Ich wollte meine Mutter nicht nochmal sehen, meine Geschwister, meine Haustür nicht! Ich konnte das nicht sehen….“ Ein anderer, der wie viele Arbeitsmigranten zuvor kaum aus seinem Heimatdorf herausgekommen war, erzählte: „Beim Weggehen, das kann ich nie vergessen, wie meine Mutter da gelitten hat und geheult und gemacht.“ Den meisten sollte ein weiteres Trauma bevorstehen. Da viele Abwanderer aus agrarischen Gesellschaften stammten, sah man sie in der neuen, hochindustrialisierten Umgebung als defizitär an: als ungebildet, traditional, ohne gewerkschaftliches Engagement, autoritätsgläubig und – ab den sechziger Jahren – oft auch als irgendwie zu religiös. Sie wurden, um mit dem Historiker Dipesh Chakrabarty zu sprechen, eine Figur des Mangels. Die neue Gesellschaft stellte die Wertvorstellungen der „Gastarbeiter“ fundamental in Frage.22 Für die Migranten bildete die Armut das dominierende Abwanderungsmotiv. Doch etliche wollten auch einfach der gesellschaftlichen Enge entkommen. Manche flohen vor einem Familienzwist, einige vor dem tyrannischen Grundbesitzer und andere vor dem Militärdienst. Nicht zu unterschätzen ist auch die Abenteuerlust.23 Viele Auswanderer waren junge Menschen, die sich darauf freuten, die Welt zu sehen. Die meisten Migranten hegten aber den Wunsch nach sozialem Aufstieg. Für die Italiener hieß das: ein Stück Land und ein eigenes Haus. Wie andere Arbeitsmigranten, die nach Westeuropa kamen, wollten sie schnell und viel Geld verdienen und damit rasch wieder zurückkehren. Die Migration innerhalb Europas erschien gerade deswegen wesentlich attraktiver als etwa die Auswanderung nach Übersee, weil die Rückkehr hier von beiden Seiten vorgesehen war und garantiert schien. 20 21 22 23

Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung 1963; Weicken 1956. Vezzosi 1991. Chakrabarty 1992; Schiffauer 1997. Zur Abenteuerlust als Migrationsmotiv: Bredeloup 2013.

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Dass die Männer nur vorübergehend für einige Jahren im Ausland arbeiten sollten, davon gingen zunächst alle Beteiligten aus: die Regierungen der Herkunftsländer und der Aufnahmeländer (zu denen neben der Bundesrepublik auch die Schweiz oder Frankreich gehörten), die Unternehmen und vor allem die Arbeitsmigranten selbst. Sie sollten in aller Regel recht behalten: Die meisten Arbeitsmigrantinnen und -migranten erfüllten sich ihren Lebenswunsch und kehrten nach einiger Zeit zurück. Vielen gelang es, sich ihren Lebenstraum von einem eigenen Haus und Landbesitz zu erfüllen.

Arbeit Neben der Anwerbung bildet die angeblich diskriminierende Arbeitssituation der ausländischen Arbeitnehmer eine wichtige Komponente in den öffentlichen Erzählungen über die „Gastarbeiter“. Doch das Abkommen zwischen Italien und Deutschland von 1955, das als Muster für alle weiteren „Gastarbeiter“-Verträge in der Bundesrepublik diente, begründete keine besonders restriktive Einwanderungspolitik. Es orientierte sich an dem italienisch-französischen Anwerbevertrag und entsprach damit den Normen anderer Migrationsregimes.24 Das Dokument garantierte die sozialpolitische und tarifliche Gleichstellung der Angeworbenen – darauf hatten die Gewerkschaften gepocht. Die Dauer des Arbeitsvertrags beschränkte sich zunächst auf ein Jahr und konnte bei Bedarf verlängert werden. Mit ihrem tariflich geschützten Arbeitsvertrag nahmen die offiziell angeworbenen Arbeiterinnen und Arbeiter im Gegensatz zu manchen Arbeitsmigranten, die nicht im Rahmen des Anwerbeabkommens nach Deutschland gekommen waren, an den beachtlichen Lohnsteigerungen in Westdeutschland teil. Das Realeinkommen stieg pro Kopf von 1950 bis 1960 um hundert Prozent, bis 1973 sogar um das Dreifache. Die jährlichen Wachstumsraten lagen bei knapp 10 Prozent.25 „Die Leute kamen dorthin, weil der Lohn gut war“, erzählte ein Süditaliener anerkennend über den deutschen Arbeitgeber: „Es gab zudem viele Rechte. Es gab die Dividende, das Weihnachtsgeld, es gab alles.“ Auch wenn in kleineren Betrieben und in der Landwirtschaft die Lage oft weniger rosig aussah, so empfanden viele Arbeitsmigranten nach der harten körperlichen Arbeit in ihrer Heimat das geregelte Arbeitsleben als leicht zu bewältigen.26 „Ich habe angefangen zu arbeiten als Kind mit sechs Jahren, im Weinbau, als Schäfer und

24 Was nicht heißt, dass es zahlreiche Varianten innerhalb der Einwanderungspolitiken der unterschiedlichen Länder gab: Pleinen 2012. 25 Wehler 2008, S. 54. 26 Herbert 2001; UVW 69/184. Vortrag Georg Kugland vom 10. 6. 1964, S. 5.

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auf dem Bau und in der Weinkellerei“, erzählte ein Migrant. Die Arbeit in Deutschland sei für ihn dagegen keine große Herausforderung gewesen. Nach und nach bekamen die Migranten die Möglichkeit, ihre Arbeitsverträge zu entfristen. Ein leitender Personalmanager erklärte 1964 der Öffentlichkeit: „Der Betrieb hat selbstverständlich ein Interesse daran, auch Italiener, die sich bei der Arbeit bewährt haben, als Dauerarbeitskräfte zu behalten, denn schließlich ist jede Neueinstellung und Einarbeitung mit erheblichen Kosten verbunden.“27 Tatsächlich hatten die Arbeitgeber – anders als teilweise die Politik – keinerlei Interesse an einer hohen Fluktuation. Sie waren froh, wenn sie die Migranten in die Stammbelegschaft integrieren konnten. Die Bergbauindustrie rekrutierte sogar gerade deswegen koreanischer Arbeiter, um die Stammbelegschaft zu stabilisieren.28 Das Rotationsprinzip – ein wichtiger Bestandteil in der Opfererzählung über die „Gastarbeiter“ – ergab ökonomisch keinen Sinn und wurde daher selbst in denjenigen Anwerbeverträgen ausgehebelt, in denen es ausdrücklich vorgesehen war wie in den Abkommen mit der Türkei oder mit Marokko. Einige Betriebe hofften sogar, „auf die Dauer“ ausländische „Führungskräfte zu gewinnen oder heranbilden zu können.“29 Dennoch bekamen die Migranten in der Regel die schmutzigste und körperlich härteste Arbeit zugeteilt. Das entsprach ihrer Tätigkeit als ungelernte oder angelernte Beschäftigte. Volkswagen etwa setzte die Italiener in der Polsterei, Gießerei, Lackiererei oder im Karosseriebau ein.30 In vielen Großunternehmen arbeiteten „Gastarbeiter“ am Fließband. Dabei schätzten sie die Stellung am Band unterschiedlich ein. „Mir ging es wie Jesus am Kreuz dort. Die Arbeit war schrecklich“, berichtete ein Apulier. Ganz anders sein Landsmann: „Ich kam sofort zum Fließband […]. Es war eine wunderbare Arbeit, die mir sehr gefiel.“ Der Stolz, den viele Arbeiter auf ihre guten Leistungen am Band entwickelten ist bemerkenswert. Ein VW-Mitarbeiter aus der süditalienischen Provinz Basilikata, verwies selbstbewusst auf seine Fähigkeiten am Fließband: „Ich musste dann eine sozusagen versteckte Arbeit verrichten. Ich musste einen Gummi unter den Benzintank legen und zwei Muttern anschrauben, während das Band weiterlief“, erzählte er. „Ich beherrschte diese Arbeit sofort. Ich saß auf einem rollenden Sitz, und ich begleitete die Maschine, die weiterlief. Ich beherrschte die Arbeit – so sehr, dass sie sich wie von alleine erledigte! Der Meister, der Vorarbeiter, sagte:

27 UVW 69/184. Vortrag Georg Kugland vom 10. 6. 1964. 28 Klank 2011, S. 235–238. 29 UVW, 174/2290. Aktennotiz „Betrifft: Italienische Gastarbeiter“ von der Personalabteilung vom 27. 10. 1961, S. 1. 30 Richter/Richter 2012, S. 92.

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‚Ist das möglich? Der veräppelt mich doch!‘ Er stellte sich mir gegenüber auf, um mir zuzusehen, beobachtete mich – und war verblüfft.“31 Für die bundesdeutsche Bevölkerung hatte die Beschäftigung der Migranten in den Billiglohnsegmenten einen überaus positiven Effekt: Erst die „Gastarbeiter“ ermöglichten die massiven Kürzungen der Arbeitszeit in der Bundesrepublik mit der 5-Tage- und 45-Stunden-Woche. Der tarifliche Urlaub wurde von 14 Tagen auf 24 Tage ausgedehnt. Und dank der Arbeitsmigranten konnten die Deutschen einen höheren sozialen Status erringen: Von 1960 bis 1970 stiegen etwa 2,3 Millionen deutsche Arbeiter in Angestelltenpositionen auf. Im Jahr 1965 resümierte die „Frankfurter Allgemeine Zeitung“: „Die Einstellung zu den ausländischen Arbeitern wird ungemein versachlicht, wenn man sich im Vorbeigehen am Kanalisationsschacht einmal fragt, wer wohl von den deutschen Arbeitnehmern diese Arbeiten heute noch ausführen möchte.“32 Weder die Regierungen der Herkunftsländer, noch die Verantwortlichen in der Bundesrepublik sahen zunächst ein Problem in der „Unterschichtung“, also darin, dass die Migranten den Aufstieg der Deutschen ermöglichten, indem sie selbst die unteren gesellschaftlichen Positionen einnahmen. Die deutschen Gewerkschaften, die jede Konkurrenzsituation zu den einheimischen Arbeitern verhindern wollten, hielten diese Position der Arbeitsmigranten für richtig und wichtig.33 Den Wunsch der ausländischen Arbeitnehmer nach Akkordarbeit, Zusatzschichten, Nacht- und Wochenendarbeit empfanden die Gewerkschaften hingegen als Ärgernis.34 Diese Interessenkollision zwischen Arbeitsmigranten, die sich auf hohen Lohn und baldige Rückkehr konzentrierten, und Gewerkschaften, die auf eine kontinuierliche Verbesserung der Arbeitsbedingungen hinwirkten, ist typisch. Auch die deutschen Arbeitskollegen schauten oft genug mit Missgunst auf den Eifer ihrer ausländischen Kollegen. In den Buderus-Eisenwerken in Wetzlar etwa protestierten die Deutschen gegen das schnelle Ar-

31 Herbert 2001, S. 212f. bemerkt, „dass es gar nicht in erster Linie Ausländer selbst waren, die sich über ihre schlechten Arbeits- und Lebensbedingungen erregten“; vgl. zur Bandarbeit auch Gaugler/Weber/Gille/Martin 1985, S. 150. 32 ‚Wo sollen die ausländischen Arbeiter wohnen?‘, in: FAZ vom 28. 7. 1965. 33 UVW 119/22/1 und 2. Protokoll Betriebsratssitzung vom 19. 1. 1962, 16. 2. 1962 und 11. 4. 1963; Dohse 1985, S. 499–527. 34 So hieß es etwa in einem Sitzungsprotokoll des DGB zur Lage bei der Bundesbahn, dass die Fluktuation der ausländischen Arbeitnehmer außerordentlich hoch sei, „weil vielen Ausländern die Arbeit zu schwer und unser Klima nicht zuträglich ist. Andererseits machen gerade die Ausländer von dem bei der Bundesbahn eingerichteten Belohnungsfonds für freiwillige Schichten regen Gebrauch. Es wäre angebracht, die Ausländer über die Frage der Arbeitszeit aufzuklären.“ Archiv der sozialen Demokratie (AdsD), DGB 5/DGAZ 000238. Niederschrift über die Sitzung von Vertretern der Gewerkschaften und der DGB-Landesbezirke am 16. 12. 1960 in Düsseldorf vom 8. 3. 1961, S. 2; in historischer Perspektive vgl. Welskopp 1994, S. 317.

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beitstempo der Migranten.35 Als die türkischen Arbeitsmigranten kamen, rätselten regierungsamtliche Stellen, warum sie zu den fleißigsten und diszipliniertesten „Gastarbeitern“ gehörten und vermuteten, dass es an dem strengen Militärdienst in der Türkei liegen müsse.36

Bildung als zentraler Integrationsfaktor Die ungelernte, schlecht bezahlte Arbeit lässt sich jedoch trotz der Vorteile, die viele Deutsche daraus zogen, nicht nur mit Blick auf die Einwanderungsgesellschaft erklären. Denn die Arbeitssituation der Migrantinnen und Migranten gestaltete sich unterschiedlich, je nach dem, aus welchem Land sie kamen. Dabei wird deutlich, wie wichtig die Lebensentwürfe der Migranten selbst und ihr kulturelles Kapital sind. So integrierten sich griechische Arbeitsmigranten wesentlich schneller, erlernten die Sprache, verfolgten einen beruflichen Aufstieg, und ihre Kinder erzielten bald höhere Bildungsabschlüsse.37 Die Unterschiede lassen sich recht einfach erklären. Der Schlüssel zur Integration liegt in der Bildung. Spanier und Griechen etwa wurden überwiegend als Fachkräfte angeworben, gelangten also mit einer guten Ausbildung in die Bundesrepublik. Migranten aus Italien und der Türkei hingegen kamen, wie oben dargestellt, vor allem als ungelernte Arbeiter und hatten zum Großteil eine geringe Schulbildung und nur selten eine berufliche Qualifikation. Bei den Süditalienern gab es neben ihrer Herkunft aus einer bildungspolitisch vernachlässigten Gesellschaft einen weiteren Faktor, der ihren geringen Bildungsgrad erklärt: Sobald italienische Arbeitnehmer eine bessere Ausbildung aufweisen konnten, hatten sie die Chance, im Norden Italiens Arbeit zu erhalten.38 Außerdem konnten Italiener seit Anfang der sechziger Jahre durch die Freizügigkeit des EWG-Abkommens auch ohne staatliche Vermittlung nach Deutschland gehen. In dieser Zeit aber rekrutierte die Bundesrepublik verstärkt Facharbeiter, die nicht aus Italien, sondern aus den anderen Anwerbeländern kamen.39 Da35 ‚Europe’s Immigrant Workers Boost Costs, Pose Other Problems‘, in: Wall Street Journal vom 16. 3. 1964; vgl. dazu Rieker 2003, S. 22. 36 Neuloh/Krämer/Endruweit 1974, S. 108. 37 Gaugler/Weber/Gille/Martin 1985, S. 167. Zur Assimilation bei der beruflichen Stellung siehe auch: Kalter/Granato 2004, S. 77; Der Spiegel schrieb 1967: „Der Anteil der ungelernten […] Arbeiter (Ministerial-Jargon: ‚Hilfshilfskräfte‘) ist bei den Italienern am größten“ (‚Schwund bei Italienern‘, in Spiegel vom 16. 10. 1967); vgl. dazu auch Bericht von Pusch [wohl Niedersächsisches Innenministerium] über Betreuung ausländischer Arbeitnehmer vom 19. 3. 1965, Hauptstaatsarchiv (HStA) Hannover Nds. 500 Acc. 6/77 Nr. 3; Frey 1982, S. 15; Bullinger 1974, S. 167; von Delhaes-Günther/Haberl/Schölch 1976, S. 6 und 21. 38 Vgl. zur Binnenmigration in Italien: Sparschuh 2011. 39 Rieker 2003, S. 100f., 114.

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durch befanden sich im Vergleich zu anderen Nationen überproportional viele Italiener mit mangelhafter Schulbildung in Deutschland. Die Lasten und Probleme, die Migranten mit diesen Startbedingungen erwuchsen, lassen sich in ihrer Bedeutung für den gesamten Migrationsprozess kaum überschätzen. Denn in einer modernen Gesellschaft führen Bildungsdefizite in aller Regel in eine Sackgasse. Zunächst ist es ohne Bildungshintergrund schwer, die Vorteile einer Weiterbildung zu erkennen. „Nicht, dass ich nicht gewollt hätte, aber was ich verdiente, das reichte mir“, berichtete ein italienischer Industriearbeiter von seinen Erfahrungen mit Weiterbildungsmaßnahmen. Das war eine typische Haltung. Da es ihnen allein um den Verdienst ging, lockte sie die Qualität einer Arbeit nicht. Sie waren zudem kaum bereit, für eine Aus- und oft auch eine Weiterbildung eine gewisse Einkommenseinbuße hinzunehmen. So avancierten nur 8 Prozent der Italiener vom Ungelernten zum Facharbeiter, während 18 Prozent der griechischen und 23 Prozent der spanischen Gastarbeiter eine Facharbeiter-Ausbildung absolvierten.40 Dass der Erfolg der Integrationsbemühungen des Aufnahmelandes ganz wesentlich auch von der Eigeninitiative der Migranten abhängt, verdeutlicht das Beispiel Volkswagen.41 Der Autobauer, der in vielerlei Hinsicht eine vorbildliche Eingliederungspolitik anstrebte, organisierte für seine ausländischen Arbeitnehmer seit 1963 Weiterbildungskurse und unterstützte Vereinigungen wie die CarlDuisberg-Gesellschaft bei der Durchführung von Fortbildungsmaßnahmen. Bemühungen um eine Weiterbildung der Migranten finden sich seit den sechziger Jahren in ganz Deutschland. So boten beispielsweise Volkshochschulen Kurse für die Migranten an. Allerdings führten all diese Maßnahmen nur in Einzelfällen zum Erfolg. Das zentrale Hindernis für die Weiterbildung, aber auch für die Integration in die Mehrheitsgesellschaft bildeten die mangelnden Sprachkenntnisse. Verantwortliche erkannten diesen Zusammenhang und boten in großem Umfang Deutschkurse an. Doch gerade für Analphabeten ist es überaus mühevoll, eine Fremdsprache zu erlernen. Im Jahr 1969 musste das Bundessozialministerium konstatieren, dass sich „ausländische Arbeitnehmer vom Nutzen des DeutschUnterrichts nur schwer überzeugen“ ließen.42 Unter sizilianischen Arbeitern ging die Redensart um: „Deutsch ist so schwierig, dass es nicht einmal der Heilige Geist 40 Erst in den neunziger Jahren holten die Italiener in Sachen Weiterbildung auf und nahmen diese Maßnahmen in etwa gleichem Umfang wie ihre anderen ausländischen Kollegen wahr. Allerdings führten die Lehrgänge bei den italienischen Arbeitnehmern wesentlich seltener zu einem beruflichen Aufstieg als bei ihren Kollegen aus anderen Ländern: Mehrländer u. a. 1981, S. 167; Mehrländer/Ascheberg/Ueltzhöffer 1995, S. 90–93. 41 Vgl. dazu ausführlich: Richter/Richter 2012. 42 HStA Hannover Nds. 500 Acc. 6/77 Nr. 3. Vermerk des Niedersächsischen Ministers für Wirtschaft und Verkehr über „Sitzung der Länderkommission für Entwicklungshilfe“ vom 13. 6. 1969; Richter/Richter 2012, S. 96–101.

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versteht.“ Der Soziologe Hartmut Esser hat zu Recht immer wieder darauf hingewiesen, wie entscheidend die Sprachkenntnisse für eine erfolgreiche Integration sind.43 In den Wirtschaftskrisen seit Ende der sechziger Jahre verloren daher zuerst die ungelernten Arbeiter ihren Job, unter ihnen viele Männer aus Italien und der Türkei. Für Arbeitslose indes gestaltet sich das Leben in der neuen Gesellschaft noch wesentlich schwieriger. Mangelnde Bildung erwies sich aber nicht nur für die Einwanderer als Problem, sondern sie wirkte sich zudem fatal auf die nachkommenden Generationen aus. Bereits Anfang der sechziger Jahre begannen Länder und Kommunen sich mit der Bildungssituation der ausländischen Kinder auseinander zu setzen. Sie versuchten, deren Bedürfnissen mit einem Unterrichtsmodell gerecht zu werden, das den Sprachunterricht in Deutsch und in der Muttersprache vorsah.44 Der muttersprachliche Unterricht erschien den Migranten wichtig, denn selbst die Familien gingen häufig davon aus, dass sie zurückkehren würden. Doch das doppelte Schulprogramm überforderte die ausländischen Schülerinnen und Schüler. Und gerade die Kinder, die in Deutschland blieben, hatten darunter zu leiden, dass sie zuhause nicht die Landessprache lernten. So besaßen 70 Prozent der italienischen Migranten noch 2009 keinen oder nur einen geringen Bildungsabschluss, gegenüber 55 Prozent aller Migranten (und 37 Prozent der Einheimischen).45 Die Bedeutung des kulturellen Kapitals der Einwanderer zeigt sich an den Entwicklungen in Wolfsburg. Hier konnten Unternehmen und Kommune zum Wohle der Migranten so eng zusammenarbeiten, wie es sonst kaum möglich war: Sehr früh organisierten die Verantwortlichen einen Unterricht, der speziell auf die Bedürfnisse der italienischen Kinder zugeschnitten war, sie organisierten Hausaufgabenhilfen und Stadt und Werk sorgten sogar für die Gründung einer deutsch-italienischen Gesamtschule. Das Ergebnis: Bildung und Integration der Italiener entwickelten sich hier nicht besser als im Rest der Republik.

Reaktionen der deutschen Gesellschaft auf die Migration Wie reagierte die deutsche Gesellschaft auf die Fremden? Die Sozialdemokraten zeigten sich ähnlich wie die Gewerkschaften – und wie die italienischen Kommunisten – zunächst skeptisch. Die SPD lehnte noch im Jahr 1955 das Abkommen 43 Esser 2006, S. 23f.; Esser 1980. 44 Davy 2001. 45 Esser 2006, S. 23f.; Information des BAMF, 26. 8. 2010, abrufbar unter http://www.bamf.de/ SharedDocs/Anlagen; Stern.online ‚Ungebildet – und dennoch integriert‘, 14. 11. 2010; Haug 2011; Esser 2009.

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mit Italien ab, da sie die Arbeitslosigkeit in Deutschland immer noch für zu hoch hielt.46 In den sechziger und siebziger Jahren zeigten dann insbesondere während der Wirtschaftskrisen etliche Deutsche offene Ausländerfeindlichkeit. Doch insgesamt erwies sich die Bundesrepublik als ein relativ offenes Land. Das lag auch daran, dass viele Deutsche den großen Fleiß der „Gastarbeiter“ bewunderten – anders als die unmittelbaren Kollegen, die den Arbeitseifer ihrer neuen Kollegen als Konkurrenzdruck empfanden. Im September 1962 klärte die „Bild“-Zeitung ihre Leser darüber auf, „was wirklich mit [den Italienern] los ist“; eine Untersuchung der deutschen Arbeitgeber offenbare deren Zufriedenheit mit den ausländischen Beschäftigten: „Sie sind oft fleißiger als ihre deutschen Kollegen – weil sie besonders viel verdienen wollen; sie wechseln allerdings häufiger den Arbeitsplatz – sie folgen dem höheren Angebot“.47 Überhaupt erwies sich die Presse den Arbeitsmigranten gegenüber als offen und bemühte sich mit pädagogischem Impetus in Leitartikeln und Reportagen, den Deutschen die schwierige Situation der „Gäste“ verständlich zu machen.48 Populäre Lieder wie Udo Jürgens’ „Griechischer Wein“ zeugen von der empathischen Stimmung in der Bevölkerung: „Und dann erzählten sie mir von […] jungen Frauen, die alleine sind,/ und von dem Kind, das seinen Vater noch nie sah./ Sie sagten sich immer wieder: Irgendwann kommt er zurück./ Und das Ersparte genügt zu Hause für ein kleines Glück.“ Die Fremdheit der „Gastarbeiter“ weckte bei den Deutschen romantische Sehnsuchtsvorstellungen. „In dieser Stadt werd‘ ich immer nur ein Fremder sein, und allein“, sang Udo Jürgens. Und in den sechziger Jahren trällerten die Deutschen den sentimentalen Schlager „Zwei kleine Italiener“, in dem es hieß: „Eine Reise in den Süden /ist für andre schick und fein /doch zwei kleine Italiener /möchten gern zuhause sein“. Um 1970 wuchs das bürgerliche Engagement für die Rechte der Migranten. Nicht nur in großen Verbänden wie der Caritas, sondern auch in kleineren Gruppen, wie der evangelischen, politisch links stehenden „Industriediakonie in der Arche“ zeigten deutsche Bürger zivilgesellschaftlichen Einsatz. Die Mitglieder der „Arche“ hielten engen Kontakt zu den Gewerkschaften, die sich den Migranten ebenfalls immer weiter öffneten. In „Diskussionsgottesdiensten“, Podiumsdiskussionen und kulturellen Veranstaltungen konnten sich Deutsche und Arbeitsmigranten treffen und austauschen.49 Die Wohnungspolitik gehörte zu den schwierigsten Feldern des Einwanderungsprozesses. Der Bund stellte bezeichnenderweise für Familienwohnungen der Migranten nur 40 Millionen Mark zur Verfügung – im Gegensatz zu 46 47 48 49

‚Hunderttausend italienische Arbeiter kommen‘, in: FAZ vom 21. 12. 1955. Bild-Zeitung vom 1. 9. 1962. Schönwälder 2001. Richter/Richter 2012, S. 147.

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450 Millionen für Ausländerwohnheime. In Frankfurt galt in den sechziger Jahren ausdrücklich die Devise, dass der Familiennachzug nicht erwünscht sei. Mangels rechtlicher Mittel versuchten die Behörden mit verwaltungstechnischen Maßnahmen den Zuzug von Familien zu verhindern. Diese diskriminierende Praxis – die freilich immer noch und nicht zu Unrecht in der Überzeugung wurzelte, dass die Mehrheit der Migranten ohnehin zurückkehren würde – ließ sich nicht nur in Deutschland, sondern in ganz Europa beobachten.50 Immer wieder lehnten Einheimische es ab, mit Ausländern zusammen zu leben. Andere Deutsche wiederum nutzten die Zwangslage der Migranten und verlangten auch für die elendsten Behausungen horrende Mieten. Bezeichnenderweise prangerten die Zeitungen die Wucherpreise für Ausländer und die mangelnde Fairness gegenüber den Migranten in einer ausführlichen Berichterstattung an.51 Diskriminierung und Wohnungsmangel waren aber nur ein Grund, warum viele der ausländischen Familien in schlechten Unterkünften lebten. Auch in diesem Fall ist das Beispiel Wolfsburg und Volkswagen erhellend. Da hier die meisten Immobilien in enger Zusammenarbeit von Unternehmen und Kommune betrieben wurden, konnte eine gezielte, integrative Wohnungspolitik betreiben werden. Werk und Stadt hegten lange Zeit das Ziel, keine Wohnungen speziell für ausländische Familien zu bauen, um eine „Ghettobildung“ zu verhindern.52 Italiener, die ihre Familie mitbrachten, gehörten zur Stammbelegschaft und sollten nicht mehr isoliert leben.53 So quartierten die Verantwortlichen in Wolfsburg ausländische Familien inmitten deutscher Familien ein. In den großen Mehrfamilienhäusern Wolfsburgs sollten pro Treppenaufgang maximal zwei ausländische Familien leben.54 Doch nach und nach fanden sich die Wolfsburger Familien mit Migrationshintergrund wie in anderen Städten in relativ isolierten Wohngegenden. Das lag schlicht auch daran, dass Migranten zumeist nicht bereit waren, für die Wohnung so viel Geld auszugeben wie deutsche Familien – nicht zuletzt wegen ihres anhaltenden Rückkehrwunsches. In anderen Kommunen ließen sich Migranten überwiegend in den Altstädten nieder. Während die Deutschen ins Grüne zogen

50 ‚Europe Migrants Begin Trips Home‘, in: New York Times vom 24. 12. 1964. 51 Rieker 2003 S. 69; Stadtarchiv Wolfsburg (StadtA WOB), ohne Signatur. Protokoll Wohnungssauschuss vom 8. 3. 1963, S. 4; Schönwälder 2001. 52 StadtA WOB, HA 6650. Di Virgilio, Ausländerreferat: „Prinzipielle Überlegungen über die Arbeit der Stelle für Ausländerbetreuung“ vom 14. 2. 1974, S. 15. 53 Vgl. dazu Elberskirch 1974, S. 64. 54 StadtA WOB, ohne Signatur. Protokoll Wohnungssauschuss vom 25. 3. 1964, S. 7; StadtA WOB, ohne Signatur. Ausländerausschuss vom 28. 6. 1974, S. 5. Vgl. dazu auch: Protokoll Stadtratssitzung vom 18. 12. 1970, S. 9f.; Richter/Richter 2012, S. 180.

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und in den Vorstädten Eigenheime bauten, wurden die häufig unsanierten Altbauwohnungen immer billiger und damit für Migranten attraktiver.55 Ein weiterer wichtiger Faktor im Integrationsprozess ist Religion, denn für den Großteil der Arbeitsmigranten aus dem mediterranen Raum spielte sie eine substanzielle Rolle. Dabei standen religiöse Praktiken einer Integration vielfach im Wege. „Die Bauern sind dazu geboren, der Religion zu dienen“, schrieb ein türkischer Lehrer über sein anatolisches Heimatdorf in den fünfziger Jahren; Bücher, Zeitungen und alles Gedruckte hielten die Dorfbewohner nach seinen Informationen für gottlos.56 In Deutschland bemühten sich die türkischen Arbeitsmigranten ihre religiöse Lebensweise zu erhalten und dafür die – ihrer Meinung nach – notwendige Distanz zur deutschen Gesellschaft zu wahren. Auch für italienische „Gastarbeiter“ war Religion ein wichtiger Bestandteil ihrer Lebenswelt. Das deutsch-italienische Anwerbeabkommen von 1955 schrieb der katholischen Kirche die Betreuung der Arbeiter zu. Tatsächlich fungierten die kirchlichen Institutionen in den ersten Jahren als die wichtigsten Interessenvertretungen der Italiener.57 In Wolfsburg feierte in den sechziger Jahren der italienische Geistliche, ein bekennender Patriot, mit Hunderten von Italienern Gottesdienste in ihrer Muttersprache. Er setzte sich für den Italienischunterricht der Migrantenkinder ein, organisierte Freizeitaktivitäten, bei denen die Italiener unter sich bleiben konnten, und mahnte seine Landsleute, die Heimat und ihre Rückkehr dorthin nicht aus dem Blick zu verlieren. Das beherzigten die Italiener. Als der italienische Konsul sie während einer Wirtschaftskrise in Italien aufforderte, möglichst lange im Norden zu bleiben, gab es einen grimmigen Aufschrei – wer wollte schon länger als unbedingt nötig in Deutschland leben? Es war dann schließlich der Anwerbestopp im Jahr 1973, der bei vielen „Gastarbeitern“ zwar nicht zu einer Klärung der Rückkehr-Frage führte, aber doch zu dem Entschluss beitrug, ihre Familien (vorläufig) nachzuholen.58 Bis 1974 hatten von den Migrantinnen und Migranten, die noch in der Bundesrepublik lebten, 58 Prozent ihre Familien nachgeholt.59

55 Elberskirch 1974, S. 82. Vgl. dazu auch Herlyn/Schweitzer/Tessin/Lettko 1982, S. 151. Mit einer besonders offenen, integrativen Wohnungspolitik hat diese typisch bundesrepublikanische Altstadt-Besiedlung durch Migranten also wenig zu tun. So vermutet die New York Times, Stuttgarts Integration sei deswegen reibungslos verlaufen, weil die „Gastarbeiter“ von den Behörden in der Innenstadt einquartiert worden seien, um sie besser zu integrieren, ‚Stuttgart Struggles to House the Migrants it Embraces‘, in: New York Times, 6. 10. 2015. 56 Makal 1971, S. 156f. 57 Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung 1963, S. 9; ‚Synode spricht für Gastarbeiter‘, in: Süddeutsche Zeitung vom 24./25. 11. 1973. 58 Berlinghoff 2012. 59 StadtA WOB, HA 6650. „Prinzipielle Überlegungen über die Arbeit der Stelle für Ausländerbetreuung“ vom Ausländerreferat vom 14. 2. 1974, S. 2; Elberskirch 1974, S. 64.

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Insgesamt wirkte der Migrationsprozess bei den Betroffenen als eminente Entwicklungsblockade. Während sich die deutsche Gesellschaft in den sechziger Jahren zu einer Konsumgesellschaft entwickelte, während die Demokratisierung und Liberalisierung in vielen Bereichen voranschritt und Säkularisierung, aber auch Individualisierung zunehmend das Leben der Menschen prägten,60 lebten viele Italiener – zurückgezogen, dem Priester am Sonntag lauschend, sparsam, fleißig – weiterhin für einen agrarischen Traum in der süditalienischen Heimat mit eigenem Grund und Boden.61 Falls sich etwas aus der Geschichte der „Gastarbeiter“ im Hinblick auf die gegenwärtige Flüchtlingssituation schlussfolgern lässt, sollten folgende drei Punkte berücksichtigt werden: Erstens begannen die Integrationsbemühungen von Seiten der deutschen Gesellschaft nicht erst in den neunziger Jahren, sondern schon relativ früh nach dem Abschluss der ersten Anwerbeabkommen. Allerdings konnte sich die Bundesrepublik kaum zum Einwanderungsland erklären, solange den Beteiligten – vor allem den Migranten selbst – nicht klar war, dass es zu einer Einwanderung kommen würde. Die mangelhafte Integration vieler Flüchtlinge lässt sich daher nicht einfach mit einem Versagen der Aufnahmegesellschaft erklären. Bei ähnlichen äußeren Bedingungen verlief der Integrationsprozess der diversen Einwanderergruppen ganz unterschiedlich. Das heißt, der Erfolg der Integration hängt auch von den Flüchtlingen [des Jahres 2015 – d. Hrsg.] selbst ab. Da es zweitens heute wesentlich weniger Jobs für ungelernte Arbeitskräfte gibt, muss man damit rechnen, dass sich Migranten ohne eine ausreichende Bildung kaum integrieren können, weil Arbeitslosigkeit ebenso wie mangelnde Sprachkenntnisse ein enormes Integrationshemmnis darstellen. Entscheidend ist drittens die Bleibeperspektive. Wer nicht bleiben will oder wer nicht bleiben darf, lernt die Sprache kaum und kann sich nur schwer auf das neue Land einlassen.

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Walking again the Paths of the World: Post-War Italian Emigration and the United States, 1945–19531

Introduction In the last few years, scholarship has increasingly resorted to the term “diaspora” in order to describe the mass emigration waves from Italy from the late nineteenth to the mid twentieth century.2 As this category has been elaborated chiefly by drawing upon the experience of such stateless peoples as the Jews and the Armenians, let alone slaves deported from Africa, its use might seem to imply that Italian institutions played a minimal part, or even no role at all, in that exodus. In fact, albeit with dubious results in the governance of the phenomenon, the Italian state had begun to assist its expatriates at least by 1901, when it established the Commissariato Generale dell’Emigrazione, an agency that aided and supervised the outflow of the population.3 Moreover, after the end of the Second World War, the Italian Ministries of Foreign Affairs, on the one hand, and of Labour and Welfare, on the other, endeavoured to promote emigration by means of negotiations with international agencies, such as the International Labour Organization of the United Nations, and thanks to bilateral agreements with foreign countries that could open their doors to Italian workers who were unable to find jobs at home.4 Despite dysfunctional management and operations, primarily because of overlapping jurisdictions, such institutional efforts turned out to be so intense and systematic that, in scholar Donna R. Gabaccia’s words, 1 Research for this essay was made possible, in part, by grants from the Harry S. Truman Library Institute, Independence, Missouri, and from the Department of History, Archaeology, Geography, Fine and Performing Arts (SAGAS) of the University of Florence, Italy. The author would like to thank Professor Monica Galfré, the supervisor of the SAGAS grant, as well as Doctors Andrea Becherucci, at the Historical Archives of the European Union, and Stefania Ruggeri, at the Archivio Storico del Ministero degli Affari Esteri, for their help to access respectively the Alcide De Gasperi Papers and the records of Italy’s Ministry of Foreign Affairs. All translations from Italian into English are the author’s, except where otherwise noted. 2 Bechelloni 2014. 3 Ostuni 1983. 4 Rontini 1992.

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“Italy’s government functioned as a labour agency to direct its migrants to foreign workplaces.”5 Against this backdrop, studies have long focused mainly on the successful outcome of the deals with a few western European nations and on people’s ensuing relocation to these countries.6 On the contrary, Italy’s eventually unproductive negotiations with the United States have received little attention. A case in point is a recent monograph about Italian Americans’ attempts at persuading Washington to amend its restrictive immigration policy and to welcome a greater number of Italian newcomers as well as at exploiting emergency legislation for European refugees for the admission of a larger cohort of Italian expatriates in the post-war years. Actually, this volume has overlooked how those lobbying strategies and other activities intertwined with the pressure of Rome’s government on its counterpart in Washington.7 The latter dimension is the subject of this essay. While placing such a matter within the broader context of the issues concerning Italians’ exodus, the following pages address primarily Italy’s claims in the period between the end of the Second World War and 1953, when Alcide De Gasperi of the Christian Democratic party was replaced as the prime minister of Italy, an office he had continuously held albeit at the head of various coalitions since 1945, and Congress passed the Refugee Relief Act, a measure that left the U.S. doors ajar for Italian expatriates after the McCarran-Walter Act of the previous year had consolidated immigration restriction. This chapter suggests that, although the De Gasperi governments often played on the Cold War climate in the effort to win concessions from their American counterpart, the United States usually turned a deaf ear to Rome’s demands for an increase in the immigrant visas for Italian nationals, but Washington was available to facilitate Italians’ expatriation to other countries.

The Background Italy became an emigration land long before its 1861 political unification out of pre-existing regional states and foreign dominions in the peninsula and its main islands.8 The exodus, however, gained momentum in the last two decades of the nineteenth century in response to the structural weakness of the economy in the recently established Reign of Italy and thanks to both a significant fall in the cost 5 Gabaccia 2000, p. 154. 6 Colucci/Sanfilippo 2007; Carta 2009; Colucci 2009; Prontera 2009; De Clementi 2010; Morandi 2011; Barcella 2018. 7 Battisti 2019. 8 Corti/Sanfilippo 2012.

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of transportation and the development of railroad and sailing networks that made expatriation cheaper and easier.9 Against this backdrop, the United States soon stood out as the main destination and received 4,156,880 emigrants from Italy, namely 29 percent of the total outflow from this country, between 1876 and 1915.10 Yet, after a temporary halt during the First World War, the era of the mass fluxes came to a close during the 1920s. On the one hand, in 1921 and 1924 the United States enacted a national quota system for the allotment of immigrant visas that severely restricted the incoming waves and purposely discriminated against prospective Italian newcomers on the grounds that, as Catholics of Mediterranean stock, they were inassimilable into a mainly Protestant society with Anglo-Saxon roots and, consequently, unwelcome. While 349,042 Italians had applied for a passport to move to the United States in 1920, as opposed to 82,492 in 1919, the year following the reopening of the transatlantic routes after the end of the First World War, Italy was granted an annual quota of 42,075 visas in 1921 and as few as 3,845 in 1924. The latter figure was slightly increased to 5,802 in 1929.11 On the other hand, after a few fruitless attempts at persuading Washington to increase the yearly number of visas for Italian citizens to as many as 100,000, in 1927 the fascist regime in Rome began to undertake a chauvinistic strategy of demographic power that implied first stifling expatriation as well as encouraging relocation to agricultural reclaimed domestic areas and then reorienting the emigrants’ destinations from foreign countries to the nation’s African colonies.12 The only exception was the outflow to Italy’s Nazi ally from the late 1930s to the early 1940s.13 Of course, the fascist policy did not survive the fall of the regime and the Italian defeat in the Second World War. The loss of the overseas possessions, although Italy eventually secured a ten-year United Nations trusteeship on Somaliland in 1950, and the devastations resulting from the military conflict exacerbated the economic problems that had been responsible for the outflow in the previous era of mass departures. In the eyes of Italy’s post-war democratic governments, therefore, emigration regained its role as a panacea for the country’s destitution, overpopulation, and ensuing social problems that had been the main stimuli of the exodus before the 1920s. Indeed, future prime minister De Gasperi envisaged the revival of this function of emigration to cope with the Italian people’s forthcoming hardships even before the end of the war. In November 1942, while he was a political refugee in the Vatican City and the U.S. and British troops had not invaded Sicily yet, he began to sketch the blueprint for a post-fascist gov9 10 11 12 13

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ernment, which was to circulate the following year, and listed the promotion of emigration among the planks to secure a safety valve for the nation’s economic and social troubles.14 Likewise, in August of 1944, roughly eight months prior to the actual conclusion of the military conflict in Italy, an outline of post-war initiatives by the Istituto per la Ricostruzione Industriale (Institute for Industrial Reconstruction) – a government-controlled public holding that operated in the sections of the country which the Allies had already liberated from the Nazi occupiers – pointed to the expatriation of idle workers as an apt instrument to reduce an expectedly high unemployment rate in the post-war years.15 Actually, as early as 1945, Italy started bilateral negotiation with Belgium and France to secure jobs for its primarily unskilled migrants in these countries. Rome signed its first agreement with Belgium in 1946, which was followed by a series of similar deals with a few western European countries (France in 1947 as well as Switzerland and the United Kingdom in 1948), culminating with a final accord with the Federal Republic of Germany in 1955. In spite of the looming Cold War, a covenant was reached even with Czechoslovakia’s communist-oriented government in early 1947.16 Moreover, Italy maneuvered to benefit from the initial steps towards western Europe’s economic integration to establish Italian workers’ right to free circulation and access to the labour market abroad.17 Although they managed to avoid unemployment at home, the Italian expatriates hardly found better working and living conditions in their western European destinations. For instance, it took years for Italians in Switzerland to receive the authorisation to let their family members residing in the motherland join them in their adoptive society. They were also mistreated, especially in agricultural jobs.18 Miners in the Belgian region of Limburg were initially housed in the shacks that German occupying troops had used for Soviet prisoners during the Second World War.19 Back from a fortnight’s visit to this country in 1949, even the undersecretary for Foreign Affairs in charge of emigration issues in the De Gasperi government, Aldo Moro, acknowledged that they were depressed and disheartened by their harsh working situation.20 Their fellow citizens who pursued job opportunities in the British coalfields, as the Collective Recruiting Plan 14 De Gasperi 2008, vol. 1, p. 644f. 15 Archivio Centrale dello Stato (hereafter ACS), Rome, Italy, Records of the Istituto per la Ricostruzione Industriale, series Nera, box 81, folder “Appunti e relazioni varie, 1943–1945”. Appunto per un “piano di ricostruzione economica” dell’Italia, August 8, 1944. 16 Colucci 2008. 17 Romero 1991. 18 Ricciardi 2018, p. 95ff. 19 Salsi 2013, p. 48f. 20 ACS, Records of the Ministry of Labour and Welfare, Direzione Generale del Collocamento della Manodopera, box 364, folder “Emigrazione in Belgio”. Letter by Aldo Moro to Calrlo Sforza, June 27, 1949.

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between their native country and the United Kingdom stipulated, became the victims of indigenous labourers’ hostility in the early 1950s.21 Moreover, the selection of the perspective emigrant workers were so burdensome and timeconsuming that a number of Italians preferred to relocate themselves abroad illegally so as to dodge such onerous bureaucratic procedures.22 Rome was also unsuccessful in inducing its European partners to improve welfare benefits for immigrant workers so as to make foreign destinations more attractive for unemployed Italians.23 These disgraceful experiences in Europe contributed to revitalise the Italian people’s traditional fascination with the United States. The so-called American dream, resulting from the conventional popular wisdom that riches were so widespread in this country that streets were metaphorically paved with gold, had never vanished notwithstanding the anti-Americanism of the Fascist regime.24 For instance, author Carlo Levi has recalled in his memories that pictures of President Franklin D. Roosevelt usually hanged on the walls of southern peasants’ homes in the mid 1930s.25 It was hardly by a chance that, at the end of the Second World War, 9,046 Italian women made up their minds to marry U.S. servicemen, whom they had met while the soldiers were fighting to liberate Italy from Nazi occupiers, and followed their husbands to America. Other 1,344 followed in their footsteps as fiancées of members of the armed forces. While love did play a role in such relationships, the opportunity to improve one’s economic conditions was not impervious to these unions either, as a number of the marriages and engagements ended in divorce or estrangement after wives and girlfriends discovered that life in the United States was much less comfortable than they had expected before crossing the Atlantic ocean.26 Opinion polls offered quantitative evidence for the great attraction that the United States exerted over the Italian people. They revealed that America was the “likely” expatriates’ preferred destination in the early 1950s. At that time, 15 percent of the Italians who planned to move abroad wished to settle there, as opposed to 11 percent who dreamt of Argentina, Brazil and France as well as 10 percent who wished to relocate themselves to Australia.27 Yet, in the post-war years, to Italian prospective emigrants it was easier to reach all the latter countries than pursuing their American dream. Actually, Italy signed agreements for its nationals who intended to emigrate to such far-and21 22 23 24 25 26 27

Colucci 2009, p. 91ff. Rinauro 2009; Martellini 2018, p. 59ff. Ventresca 2017a, p. 105. Martelli 1999. Levi 1965, p. 102f. Cassamagnaghi 2014. Rinauro 2004, p. 522, 524.

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away lands as Argentina, Brazil and Australia. For instance, in 1947, President Juan Domingo Perón’s regime in Buenos Aires opened its arms to Italian technicians and skilled workers who were needed for the country’s industrial development.28 Similarly, a 1951 covenant with Australia led to the arrival of about 100,000 Italians in the following five years to build infrastructures and to work in agricultural jobs.29 Conversely, U.S. restrictive legislation continued to stand in the potential expatriates’ way. Robert J. Martens, who was in charge of the visa section at the American consulate in Naples, has recalled that “we turned down probably 90 percent of the applicants. […] The U.S. immigration waiting list was enormous. […] people had to wait seven or eight years”.30 The insufficiency of the annual number of visas available for Italian citizens willing to move to the United States in the early post-war years is also revealed by the massive correspondence in the papers of President Harry S. Truman by which Italian nationals, their American sponsors as well as the latter’s senators and representatives in Congress called on the U.S. chief executive for opportunities to dodge Washington’s strict quota system.31 Italians sought to reach the United States so desperately that several thousand did not even refrain from making efforts to land in the country illegally by hiding in ships sailing mainly from Naples and heading for U.S. destinations or by corrupting members of the crews, although most of such undocumented migrants were eventually caught and deported even before they managed to materially set a foot on American soil.32

Italy’s Requests Italian officers endeavoured to second the aspirations of their citizens in the post-war years. Indeed, such hopes aptly fitted De Gasperi’s earlier vision of expatriation as a tool to diminish poverty and unemployment. As early as 1945 the ambassador in Washington, Alberto Tarchiani, whom historian Piero Craveri has defined as De Gasperi’s “eye and mind in the United States”, reported to Truman that, since Italy had “a metropolitan territory, for a considerable extent mountainous and barren” and was “a poor country lacking all essential raw 28 Devoto 2006, p. 411ff. 29 Ricatti 2018, p. 29. 30 Association for Diplomatic Studies and Training, Foreign Affairs Oral History Project (hereafter ADST-FAOHP), interview with Robert J. Martens by Charles Stuart Kennedy, September 13, 1991, p. 5, available at https://adst.org/wp-content/uploads/2013/12/MartensRobert-J.toc_.pdf [30. 07. 2019]. 31 Harry S. Truman Presidential Library (hereafter HSTPL), Independence, MO, Harry S. Truman Papers (hereafter HSTP), Official File 233-A. Correspondence about Italian immigration. 32 Rinauro 2009, p. 101.

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materials”, expatriation was a necessity for its people.33 Similarly, it was not surprising that, on the occasion of De Gasperi’s first visit to the United States in early 1947, a memorandum outlining the main issues to discuss in Washington listed an increase of Italy’s quota or, alternatively, the reassignment of the visas that the country had been unable to use during the Second World War.34 This proposal was a replica of a suggestion that Fiorello H. La Guardia, the former mayor of New York City of Italian descent and then director general of the United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA), had made to U.S. Secretary of State James F. Byrnes the previous year.35 The Italian government also relied on the remittances that the expatriates would be likely to send home in order to improve the country’s financial conditions and to help restore the balance of trade.36 In this field, too, Rome’s authorities looked to the United States on the grounds of the large amount of money that Italian expatriates had dispatched to their native country from the other shore of the Atlantic Ocean in the decades of the mass exodus and had subsequently aided Italy in coping with the economic depression of the 1930s.37 As De Gasperi wrote to Truman in late April 1947 in order to solicit the U.S. president support for the revision of the quota, “until such time as Italy can again [count] on the revenues of […] the remittances of her emigration, […] it will not be possible to achieve a favourable balance of payments. This is a period of transition and we require help.”38 By the same token, the following year, President of the Republic Luigi Einaudi, who was an economist and could play on his academic expertise, tried to convince Myron C. Taylor, Truman’s special envoy to Pope Pius XII, that the emigration of at least two million people was Italy’s only solution to prevent further spread of poverty in the face of an estimated demographic growth of roughly 450,000 persons per year.39 At the turn of the twentieth century Einaudi had argued that Italy should pursue a different kind of imperialism than that of the great powers of the time. Instead of occupying colonies, the goal of his country was a peaceful conquest by means of its emigrants’ labour and entrepreneurship abroad.40 De Gasperi ech33 Craveri 2012, p. 9; HSTP, President’s Secretary’s File, box 181, folder 60. Alberto Tarchiani to Harry S. Truman, July 6, 1945. 34 Historical Archives of the European Union, Florence, Italy, Alcide De Gasperi Papers (hereafter ADGP), box 109, folder 2. Appunto per il Presidente, n.d. [but 1947]. 35 HSTP, Official File 127, folder “January-August 1946, 2”. Fiorello H. La Guardia to James F. Byrnes, June 26, 1946. 36 Ventresca 2017a, p. 95, 104. 37 Balletta 1976. 38 ADGP, box 910, folder 4. Alcide De Gasperi to Harry S. Truman, April 28, 1947. 39 HSTP, Confidential File, State Department File, Myron C. Taylor, box 47, folder “1948, 5”. Report to Harry S. Truman, July 13, 1948. 40 Einaudi 1900.

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oed Einaudi’s thesis almost half a century later. In a 1949 address before the Istituto per la Ricostruzione Industriale, a government-controlled Italian public holding, he contended that Italy’s new colonialism was “the imperialism of work and culture”. He also held that only by encouraging emigration could Italy effectively tackle with its long-standing problems of unemployment, overpopulation and poverty.41 De Gasperi restated his arguments at the national convention of the Christian Democratic party a few months later, when he urged his fellow citizens both to learn foreign languages and to “walk again the paths of the world”.42 Emigration was central to another moment of the convention proceeding. Mariano Rumor, an emerging leader of the progressive wing of the party, read a long report aiming to define policies by which Christian Democrats endeavoured to spearhead social and economic reforms so as to curb the appeal of the Communist party on Italian workers.43 Such measures included the promotion of emigration as a “vital necessity” that had to be dealt with within a frame of “international solidarity”.44 The call for global coordination among sovereign states to address migrationrelated issues was a leitmotif in Italy’s governmental schemes to significantly revive the exodus from the peninsula in the post-war years. For instance, a 1948 meeting of selected cabinet members with James David Zellerbach, the chief of the special mission to supervise the enforcement of Washington’s European Recovery Program (ERP) or Marshall Plan in Italy, offered a case in point. While highlighting Rome’s policies to foster industrial growth, the delegation of the Italian government stressed that they had repealed any legislative constraints on employees’ layoffs in small- and medium-sized firms so as to match the resurging liberalism in the United States. In turn, however, the ministers also emphasized the ensuing rise in unemployment and, consequently, called for “an international effort” to curb Italy’s manpower surplus by increasing the current 170,000 expatriates per year to the annual threshold of over 600,000 that had supposedly characterized the decade before the outbreak of the First World War, when the country had enjoyed a period of allegedly relative affluence.45 In the same year, in order to further the principle that unemployed labourers should be regarded as an international pool upon which at least the single nations participating in the 41 42 43 44

De Gasperi 2009, vol. 3, p. 2239ff. De Gasperi 2009, vol. 2, p. 1240. Formigoni 2016, p. 158. Rumor 1959, esp. p. 248ff. (quotes p. 248, 255). For Rumor’s report and its impact, see Fornasier 2011, p. 175ff, although the author of this volume overlooks the document’s emphasis on emigration. 45 ADGP, box 948, folder 1. Appunto sul promemoria sugli ostacoli alla ripresa dell’industria italiana, September 30, 1948.

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Marshall Plan would draw for their workforce needs, Italy had organized an International Manpower Conference in Rome.46 But the only relevant outcome of the meeting was a better coordination among states for the enforcement of the already existing bilateral agreement regulating migrations.47 Italy’s call for international cooperation in the governance of migrations involved other dimensions. At the end of the Second World War Italy became a sanctuary for almost 50,000 foreigners who were already in the country and could not be safely repatriated or had fled their native lands around the termination of the military conflict.48 They included, for example, members of Ante Pavelic´’s fascist-oriented Croatian Revolutionary Movement, who would be likely executed under the Yugoslavian communist government, and servicemen of General Własiław Anders’ Polish 2nd Corps, who were unwilling to return to their Sovietdominated country after fighting on the side of the British army in the Italian campaign. These aliens were initially cared for in UNRRA camps but their assistance was to be later transferred to Italian authorities as this relief agency shut down its activities in early 1947.49 This situation offered Rome’s government an additional opportunity to call the attention to the country’s overpopulation, implying that better chances for Italians’ expatriation would somehow offset hospitality for such refugees.50

The Response of the United States In 1949 an officer at the U.S. Consulate in Milan acknowledged that, in order to cope with overpopulation effectively, Italy’s only alternative to emigration was birth control, which was an unviable choice in such a Catholic country.51 Still, Washington turned a deaf ear to Rome’s demands for at least a partial liberalization of its own immigration legislation. When De Gasperi visited the United States for a second time in 1951, the quota discriminating against Italian prospective newcomers was still effective. In his meetings with U.S. officials and in public appearances, the prime minister resorted to all the tools available. On the one hand, he reiterated the thesis that emigration, with the United States as the privileged destination, was the most effective means to contain poverty and shortage of jobs. On the other, he en46 47 48 49 50 51

Altarelli 1948. Romero 1991, p. 44. Rolandi 2019, p. 354. Sanfilippo 2017. ADGP, box 108, folder 3. Untitled and undated typescript. National Archives II, College Park, MD, Record Group 166, Foreign Agricultural Service, box 803, folder “Italy Land Policies, 1946–49”. Leslie L. Rood, Overpopulation in Italy.

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deavoured to play on the Cold War rhetoric, too. For example, De Gasperi stated to Truman that “Italy is not able to solve her unemployment problem by herself. Unemployment is a critical problem that has to be settled because unemployment is a breeder of communism.” Therefore, in his opinion, “an extraordinary program is needed to encourage and help a large number of Italians to emigrate.”52 In an English-language address before Congress De Gasperi also called for U.S. legislators’ help in “finding new outlets for our labour abroad […] through temporary or permanent employment of our surplus manpower.”53 In a subsequent speech in the same idiom at the National Penn Club in Washington, further intertwining Italy’s economy and politics, he stated that “we have too much [sic] people for the size of our country, and its availabilities. […] Many of the people in our country who voted communist are not followers of Marx and Lenin. They are simply people who do not have enough to eat or people who do not feel secure about work and their standard of life.”54 By bringing communism into the picture, De Gasperi tried to turn Italy’s overpopulation from an economic and national concern into a political and international priority. It is hardly surprising that an English-language note for the prime minister, in preparation for his meetings in Washington and in the aftermath of Italy’s concessions of a few military bases to Washington, read that “communism at home cannot be fought or stemmed only by faithfulness to Atlantic policy. We must face (tackle) the fundamental economic problems of our country on an international plane [sic].”55 In addition, opposition to Soviet influences was supposed to strike a sensitive chord with U.S. statespersons and legislators. After all, a few years earlier, this issue had contributed to make it easier for Italy to be included among the beneficiaries of the ERP, following testimonies at Congressional hearings by leaders of Italian-American ethnic associations that, for instance, emphasized the risks of a likely victory of the Communist party in the 1948 Parliamentary elections by legal means unless the aid of the Marshall Plan relieved poverty and demonstrated American friendship to Italian voters.56 In this respect, U.S. immigration policy was less restrictive than it seemed and Washington was available to enact a few waivers under the stimuli 52 HSTPL, George M. Elsey Papers, box 113, folder “De Gasperi, Italian Prime Minister Alcide – Visit to the United States, September 1951”. Meeting of the President and Prime Minister De Gasperi, September 25, 1951. 53 De Gasperi 2009, vol. 3, p. 2394. 54 De Gasperi 2009, vol. 3, p. 2421f. 55 ADGP 109, f. 2. Italian sacrifices, n.d. [but 1951]. 56 Immigration History Research Center, University of Minnesota, Minneapolis, George J. Spatuzza Papers, box 5, folder 19. George J. Spatuzza, Statement made before the United States Foreign Relations Committee, February 1, 1948. Spatuzza was the “supremo venerabile”, namely the national leader, of the Order Sons of Italy in America, the most influential Italian-American ethnic lobby at that time. See Biagi 1961, p. 69f.

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of its global confrontation with Moscow. Such exceptions, however, were confined almost exclusively to refugees from countries under the communist yoke because they were introduced less for humanitarian reasons than for propaganda purposes aiming at exposing the ruthlessness of Marxist-inspired totalitarian regimes.57 Obviously, this was not the case of Italy and De Gasperi’s efforts were eventually to no avail. At the time of the prime minister’s 1951 visit, Truman expressed sympathy with Italy’s problems resulting from the country’s high demographic pressure and voiced his conviction that there were “no better people and no better workers than the Italians”. But he also made it clear that, notwithstanding his own willingness to accept larger immigration waves from Europe, the issue fell under the jurisdiction of Congress and a majority of its members stood against changes to the quota system or even the temporary introduction of significant exceptions.58 Similarly, U.S. Secretary of State Dean Acheson argued that “emigration of Italians into the United States […] was not possible under present law.”59 In his opinion, the demographic pressure on Italy failed the litmus test of a political issue concerning Washington and its allies and was confined to the realm of the country’s domestic economic problems only. As Acheson subsequently acknowledged in his memoirs, “On one another question, too, I found myself out of sympathy with de [sic] Gasperi – his belief that Italy’s overpopulation was a common problem, which we should help solve by easing our immigration laws. […] It seemed to me that if Italy wished to regard birth control from the medieval point of view of what was then Vatican policy, she had only herself to blame. To ask others to mitigate her own blindness seemed to me wholly unwarranted. So we refused to make any commitments.”60 His stand mirrored criticism about Rome’s view of emigration in a U.S. assessment of the first twelve months of implementation of the ERP in Italy that had been released two years earlier. The report censured the De Gasperi government’s perception of expatriation as a shortcut to economic growth and a solution for the country’s structural problem of overpopulation, in lieu of investment to increase occupation in industrial and other non-agricultural activities, even if the study also outlined a few projects to increase the outflow of the population.61

57 Daniels 2002, p. 335ff., 347ff. 58 HSTPL, George M. Elsey Papers, box 113, folder “De Gasperi, Italian Prime Minister Alcide – Visit to the United States, September 1951”. Meeting of the President and Prime Minister De Gasperi, September 25, 1951. 59 HSTPL, Dean Acheson Papers, box 69, folder “October 1951”. Conversations with Italian Prime Minister: Final Section of Minutes of the Third Meeting, September 25, 1951. 60 Acheson 1969, p. 733f. 61 Comitato Nazionale dei Consigli di Gestione 1949, p. 31f., 58, 66ff.

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The final communiqué at the end of De Gasperi’s 1951 visit vaguely mentioned a commitment by the Truman administration to “cooperate with other governments […] and put into effect concrete plans for the solution of the related problems of Italian and European overpopulation”.62 But, when Acheson was asked about the details at a press conference, he frankly admitted that “the United States had no specific proposal now.”63 The secretary of state’s response was not surprising. A few days before the Italian prime minister arrived in North America, Mario Ferrari Aggradi, the secretary general of the Comitato Interministeriale per la Ricostruzione (Intergovernmental Committee for Reconstruction), reported that the U.S. government agreed on most economic demands except for “a few doubts about emigration”.64 A couple of weeks prior to De Gasperi’s 1951 journey to the United States, Mario Luciolli, the envoy extraordinary and minister plenipotentiary at the embassy in Washington, reported to the premier that an increase in the Italian immigration quota would not be possible. He, therefore, suggested that the government should endeavour to obtain some kind of special and temporary legislation allowing access to the United States for a sizeable number of Italian newcomers in the subsequent two or three years. In Luciolli’s opinion, De Gasperi could count on the forthcoming 1952 U.S. presidential elections and the ensuing desire of the Democratic party to win the support of the voters of Italian extraction by passing a measure that would show its interest in the plight of their ancestral country.65 In the Fall of the same year Tarchiani argued that the United States probably intended to postpone a significant initiative about Italian immigration to the second half of 1952 or even later, namely to a time close to Italy’s 1953 Parliamentary elections, so that Washington could exploit it as a sort of coupe de théâtre to impress voters and to encourage their bolt from the Communist party.66 Notwithstanding that political speculation, in the subsequent months, not only the national origins quota system was not repealed. Its restrictive approach was even strengthened by the passage of the McCarran-Walter Immigration and Nationality Act in 1952, as the new measure lowered Italy’s quota to 5,645 immigrant visas while 32,107 Italian citizens applied to enter the United States as permanent residents in that year alone.67 Truman vetoed the bill, but Congress 62 HSTPL, George M. Elsey Papers, box 113, folder “De Gasperi, Italian Prime Minister Alcide – Visit to the United States, September 1951.” U.S. Department of State, Communiqué no. 869, September 26, 1951. 63 Kuhn 1951, p. 2. 64 ADGP, box 95. Mario Ferrari Aggradi to Alcide De Gasperi, September 18, 1951. 65 ADGP, box 110, folder 2. Mario Luciolli to Alcide De Gasperi, August 30, 1951. 66 ADGP, box 882, folder 9. Alberto Tarchiani to Alcide De Gasperi, October 18, 1951. 67 Marinari 2016; President’s Commission on Immigration and Naturalization 1953, p. 100, 104.

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overrode the president’s interdiction, notwithstanding a mass mobilization by both U.S. voters from Italian background and their ethnic organizations such as the Order Sons of Italy in America in favour of its sustaining.68 Moreover, Truman’s recommendation for an emergency provision to admit 300,000 extraquota immigrants from all over the world in the next three years was not enacted during the remaining months of his presidency. However, in 1953, upon the urging of the new Republican president, Dwight D. Eisenhower, Congress passed the Refugee Relief Act, which allowed the admission of 214,000 extra-quota newcomers, as opposed to the 240,000 the White House had initially requested.69 Pursuant to the latter measure, 57,026 Italians managed to land in the United States. Their entry, however, was the exception confirming the rule that Washington tended to limit its dispensation of immigration restriction to people fleeing from Marxist-inspired regimes. Actually, the initial beneficiaries of the Refugee Relief Act included ethnic Italians from the regions that communist Yugoslavia had incorporated at the end of the Second World War, but loopholes for the relatives of American citizens made it possible for a much larger number of Italian nationals with kinfolks residing in the United States to profit from this piece of legislation.70 The recollections of William C. Harrop, an American vice consul in Palermo, Sicily, offer an impressionistic but nonetheless instructive idea of the impact of such a piece of legislation on prospective Italian newcomers: “the Consulate General in Palermo in 1953 was a post which normally would have had about 12 people, which seems large. Then, with the Refugee Relief Act, it just exploded to almost 100. There were 75 or 80 people assigned, including about eight or nine vice consuls.”71 Scholar Danielle Battisti has stressed the pivotal role that the American Committee on Italian Migration, a New York City-based immigration reform advocacy group established by individuals of Italian ancestry, played in the extension of the beneficiaries of the Refugee Relief Act to U.S. nationals’ Italian relatives. She has also highlighted the flexible enforcement of the measure by Edward Corsi, its short-term administrator for the American government, who was an Italian-born immigrant himself and wished to help his former fellow citizens come to the United States.72 Conversely, according to Maxwell M. Rabb, the advisor on minority problems for the White House in 1953, the partial 68 69 70 71

Luconi 2017. Bon Tempo 2008, p. 34f. Nardini 2015, p. 152ff. ADST-FAOHP, interview with William C. Harrop by Charles Stuart Kennedy, August 24, 1993, p. 7, available at https://www.adst.org/OH%20TOCs/Harrop.William.C..pdf [30. 07. 2019]. 72 Battisti 2019, p. 84ff, 147ff. For the Italian Committee on Italian Migration, see also Cavaioli 2000.

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opening to Italians resulted from a telephone call that De Gasperi made to Eisenhower, claiming that “he needed help, he needed 240,000 or more visas to take care of the economic glut that he had” so that he could counter the significant appeal the Communist party exerted to unemployed workers who were unable to emigrate.73 The prime minister’s appeal preceded a visit Tarchiani paid to Eisenhower a month before Italy’s 1953 parliamentary election, while Congress was debating the Refugee Relief Act. On that occasion, the ambassador reminded Eisenhower that emigration to the United States was a “serious” issue and had “assumed the proportions of a political problem in Italy”.74 De Gasperi eventually received fewer visas than he had asked for. With this respect, Luciolli pointed out that the emphasis of the law on refugees instead of overpopulation caused “a significant and specific damage” to Italy.75 In addition, as early as a year prior to the termination of the Refugee Relief Act at the end of 1956, Rome’s government rushed to renew its calls for a revision of the Italian quota, access to previously unused visas for western European countries, and special immigration programmes.76 But the outcome of the 1953 measure was nonetheless a significant achievement for the Italian government in the face of its preceding failures. For example, notwithstanding Rome’s pressures and the mobilization of the Order Sons of Italy in America, in 1950 the introduction of two slightly different bills that aimed at granting future Italian expatriates the roughly 37,000 visas that their country had been unable to exploit during the Second World War, as La Guardia had initially suggested, led nowhere.77 Similar bills providing for the reallocation of unused quotas to the benefit of U.S. European allies in the Cold War were tabled the following year.78 Another proposal met no better lot. The national origins system listed the parents of U.S. citizens among first-preference quota immigrants.79 A sizeable cohort of the post-war Italian newcomers to the United States (about 250 each year in New York’s consular district alone) was made up by elderly people who 73 ADST-FAOHP, interview with Maxwell M. Rabb by Charles Stuart Kennedy, August 2, 1989, p. 3, available at https://www.adst.org/OH%20TOCs/Rabb,%20Maxwell%20M.toc.pdf [30. 07. 2019]. 74 Simmons 1986, p. 1606. 75 Archivio Storico del Ministero degli Affari Esteri (hereafter ASMAE), Roma, Italy, Records of the Ministry of Foreign Affairs, series Affari Politici, Stati Uniti, box 224, folder “Legge McCarran – parte generale”. Mario Luciolli to Alcide De Gasperi, July 30, 1953. 76 Dwight D. Eisenhower Library, Abilene, KS, White House Office, National Security Council Staff, Operation Coordinating Board Central Files Series, Box 46, OCB 91, Italy, folder 3. Progress Report on United States Policy toward Italy, December 30, 1955. 77 Anonymous 1950, p. 1; ASMAE, Records of the Ministry of Foreign Affairs, series Ambasciata a Washington (hereafter AW), box 56, folder 1613. Alberto Tarchiani to Ministry of Foreign Affairs, April 26, 1950; Leonard Pasqualicchio to William Barrett, June 15, 1950. 78 Marinari 2016, p. 14. 79 Committee on the Judiciary 1950, p. 423.

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often failed to get assimilated within their adoptive society because of their age and ultimately decided to return to their native country. As a result, Italy ended up losing a significant number of immigrants. The De Gasperi government, therefore, asked for a compensation mechanism and demanded that the country’s quota be extended each year so as to include the previous returnees’ eventual unused visas. To this effect, the first secretary of the Italian embassy at Washington, Franco Bounous, contacted Watson B. Miller, the U.S. Commissioner of Immigration. The change, however, required an amendment to the legislation that Congress never passed.80 The United States also dropped a proposal by Giuseppe Parenti, the Italian chairperson of the Manpower Committee of the Organization for European Economic Co-operation (OEEC), the agency overseeing the administration of the ERP, to the effect that the unused U.S. immigration visas of countries participating in the Marshall Plan could be pooled together and redistributed among the adhering nations that had exhausted their quotas. The suggestion drew upon the alleged analogy with the fact that the United States let the OEEC divide certain ERP funds among its members. It also reflected one more time the principle that, in the words of Italian Minister of Foreign Affairs Carlo Sforza, “the problem of unemployment must not be regarded as a national problem of our own, but it must be addressed and solved at the level of solidarity among the participants” in the OEEC. Indeed, the Manpower Committee passed Parenti’s recommendation in late 1948, with the support of the U.S. delegate, Boris Shishkin, although the latter’s backing had not been taken for granted because, as a labour union officer, he might have voiced the fears of American workers for the immigrants’ possible competition on the domestic job market.81 The proposal, however, remained in the pipeline for years. In 1951 a memorandum for President Truman read that it had “considerable merit” on the grounds that it “would result in giving the Italians at least 40,000 or 50,000 more persons per year since the French and British quotas are very little used”. Nevertheless, lack of Congressional initiative on this issue prevented the enactment of such a scheme.82 Undaunted by that inaction, Italy even tried – albeit in vain – to extend its plan for the pooling of inactive workers beyond western Europe and to turn it into a 80 AW, box 56, folder 1607. Consulate in Detroit to Embassy in Washington, August 31, 1949; Franco Bounous to Watson B. Miller, May 18, 1950; Alberto Tarchiani to Ministry of Foreign Affairs, September 8, 1949 and May 26, 1950; Consulate General in New York to Ministry of Foreign Affairs, January 31, 1950; Ministry of Foreign Affairs, untitled and undated memorandum. 81 AW, box 56, folder 1608. Carlo Sforza to Italian Embassy, November 10, 1948; Alberto Tarchiani to Ministry of Foreign Affairs, December 2, 1948 and January 14, 1949. 82 HSTP, Files of David D. Lloyd, box 3, folder “Immigration Memoranda, 4”. David D. Lloyd, Memorandum for the President, September 20, 1951.

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pillar of the Atlantic community. The latter, as De Gasperi suggested during his 1951 visit to the United States, could not be confined to mere military cooperation among the members of the North Atlantic Treaty Organization, but it had to comprise an “international mechanism” to facilitate the emigration of idle workers, especially Italian labourers, who could be engaged in the construction of installations for defence purposes as airfields and roads on the grounds that high unemployment allegedly weakened the “whole Atlantic community” and was a threat to it.83 A few weeks later, the failure of the International Labour Organization to pass a plan for the relocation of 1,7 million labourers worldwide from overpopulated countries to nations affected by workforce shortage in the subsequent two years, with Washington’s alleged silent consent, prompted complaints that the United States focused almost exclusively on military security and, conversely, overlooked the defence of an economic and social system that the demographic pressure undermined as the ensuing poverty pushed destitute people into turning to communism.84

Conclusion Washington was impervious to the Italian requests in part because the United States long claimed that the governance of immigration was a domestic issue and, therefore, its related regulations could not be negotiated with foreign governments.85 As a result, maintaining the U.S. doors closed made a significant contribution to curtail the exodus from Italy and to keep the annual outflow far below the hoped-for target of the expatriation of at least 832,000 workers per year that Rome’s government set in 1948.86 Indeed, Italy’s emigration waves accounted overall for 1,127,72 people from 1946 to 1950 and for 2,937,406 from 1951 to 1960.87 The United States was more respondent to Italy’s call for international cooperation on migration issues when fluxes to its shores and borders were not affected. According to Rome’s Ministry of Foreign Affairs, George Walbridge Perkins Jr., the U.S. assistant secretary of State for European affairs from 1949 to 1953, was “among those who do not favourably see an increase of [Italy’s] immigration quota” and, thereby, was also “reluctant” to encourage the State Department “to take the lead in pushing other countries into opening more their 83 ADGP, box 110, f. 2. Elementi negativi che dovremo controbattere a Washington; Mano d’opera italiana nel quadro della comunità atlantica, both n.d. [but 1951]. 84 Sagittarius 1951, p. 6. 85 Gabaccia 2012, p. 178f. 86 Bonifazi 2005, p. 22. 87 Audenino / Tirabassi 2008, p. 138.

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doors to our emigration”.88 However, while Washington did not yield to Rome’s pressures for the liberalization of its own policies, it was usually well disposed to help Italy relocate the surplus population and workforce to other countries. For instance, the United States channelled 1.3 million dollars from the Marshall Plan funds into the Istituto di Credito per il Lavoro Italiano all’Estero (Credit Institute for the Italian Labour Abroad) in order to launch colonization programs in such Latin American countries as Argentina, Brazil, Chile, Costa Rica and Peru so as to promote emigration there. With Zellerbach’s approval and support, Washington also let Italy use 10 million dollars from the revenue of the sales of products made available by the ERP to finance the expatriates’ actual journey to those and other destinations spanning from Australia to South Africa, often in the forms of securing vessels and converting existing ships into passenger carriers.89 The sum, however, was much lower than both Italy’s initial request for 38,493,000 dollars and its subsequent reduction to 32,500,000 dollars.90 Yet, the United States induced the OEEC to drop reservations about the fact that Italy would not spend the funds in Europe and, after some initial criticism of Rome’s nonchalant expenditures, did not insist on receiving detailed accounting reports about the use of the appropriations.91 Washington also provided ten ships to Italy for the transportation of immigrants to Australia and Latin America, even if the operational costs were on Rome.92 Colonization projects involving Latin America were already underway in the late 1940s. For instance, Ettore Viola, a member of the Chamber of Deputies who had spent most of the years of the fascist dictatorship on exile in Chile, had preliminary meetings with this country’s officers, including President Gabriel Gonzàles Videla, to such an effect.93 The De Gasperi government, therefore, seized the opportunities offered by the ERP, although it eventually complained that the size of this kind of exodus was insufficient for Italy’s needs and could not be regarded as a viable alternative to the reopening of the U.S. doors.94 Actually, for instance, sponsored emigration to Chile was below the level of 600 people out of a total of no more than 2,000 Italians who moved to this nation in 1952.95 Other 88 ADGP, box 126, folder 22. Appunti per un colloquio tra De Gasperi e Perkins, 1950. 89 Fauri 2009, p. 266f; Ventresca 2017b, p. 67ff; Anonymous 1949a, p. 2; ADGP, box 948. Lecture given by Minister James David Zellerbach in the rooms of the Banco di Roma in Rome, on December 15, 1948, on “The First Results of the Marshall Plan in Italy”. 90 AW, box 56, folder 1610. Necessità di finanziamenti ERP per l’emigrazione nel 1949–50, April 15, 1949, p. 39; untitled memorandum for the U.S. Department of State, July 7, 1949. 91 Fauri 2009, p. 267, 276. 92 Anonymous 1949b, p. 122. 93 ADGP, box 122, folder 5. Ettore Viola, Relazione sulla emigrazione in Cile, report to Alcide De Gasperi, May 15, 1949. 94 Rosenfield 1983. 95 Salvetti 1993, p. 411f.

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programmes turned out to be a failure. For example, Italian settlers in Pedrinhas, in Brazil, repatriated in two years after a series of severe frosts in Winter and invasions of insects in Summer.96 Nonetheless, the resort to ERP funds to promote the Italian outflow to countries other than the United States contributes to corroborate historian Carlo Spagnolo’s thesis that the multifaceted aspects of the Marshall Plan became overall Italy’s best response to its 2 million idle workers after the U.S. refusal to liberalise Washington’s restrictive legislation so as to receive a significant number of Italian expatriates.97 The United States repealed the national origins quota system of the McCarran-Walter Act in 1965 and replaced it with a new formula by which any country was granted no more than 20,000 immigrant visas for its citizens each year but the annual total number of aliens admitted should not exceed the limit of 290,000 individuals. These measures were enforced three years later in 1968. By that time, however, the economic boom occurring in northern Italy between the late 1950s and the early 1960s had created enough manufacturing jobs to reorient Italian migration from international to domestic destinations, especially to the so-called industrial triangle among Genoa, Milan and Turin. Consequently, the new U.S. policy was used more for family reunions than by jobless labourers looking for employment opportunities abroad.98 Indeed, Italy filled the new quota of 20,000 visas in 1968, but it remained well below such a threshold in the following years. Specifically, only 15,470 Italians moved to the United States in 1969 and as few as 6,386 in 1975, which put an end to the need for assisted emigration on the part of Rome’s institutions.99

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The Origins of the Maquila Industry in Mexico1

The maquila industry has come to characterize, in large part, Mexico’s northern border region due to the accelerated changes which its presence in this region has brought about in terms of population growth, subsidiary or supporting industries, trade businesses and services. Although it remains heavily concentrated in this region, over the last two decades it has also increasingly spread throughout the country’s interior. The term “maquiladora industry”, which is commonly used to refer to the production sharing operations carried on by transnational companies and their assembly plants located in low wage regions around the globe,2 is somewhat of a misnomer. This term is derived from the word maquila, of Spanish origin, which in its earliest usage referred to the act of grinding wheat brought by farmers to the miller to be converted to flour. It was also used to define the portion of grain retained by the miller in exchange for this service. The word subsequently evolved in meaning and became used to designate “any particular activity in an industrial process, such as assembly or packaging effected by a party other than the original manufacturer.”3 Maquila, thus defined, means a process that describes a broad industry involving a wide variety of goods and services. The modern maquiladoras constitute assembly operations for products which, after processing, are re-exported to the U.S. and other countries.4 The maquila’s development has coincided to some extent with the initiation of the various Mexican federal programs of development for the border region in 1 Wiederabdruck des in: Comercio Exterior, 2003/53(11) erschienen gleichnamigen Beitrages. 2 Not in all cases are assembly plants located in underdeveloped countries. As the noted British sociologist Leslie Sklair has pointed out, they have also taken root in western lreland, which, while not a highly industrialized country, is not part of the Third World either. Sklair 1993, p. 199. 3 Angulo Parra 1990, p. 139. 4 The term “maquiladoras” in the connotation of either a business or industry is more applicable, perhaps, when referring to a distinct category or group of profit-making operations or enterprises. For a discussion of the term “maquiladora” and its various applications, see Tamayo/Fernández 1983, pp. 221ff. (Anexo A.4: Definición de empresa maquiladora).

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general, as well as the successive federal presidential or executive decrees which have affected the industry. These programs and initiatives, in turn, have arisen in response to both domestic and international developments which have heavily influenced the considerations of maquila investors and Mexican government leaders with regards to the establishment and operation of the plants in Mexico. This paper seeks to trace the evolution of the maquila industry in Mexico during its initial stages up to the early 1970’s in order to pinpoint the particular forces and circumstances which contributed to its growth and development and which assured its establishment as an integral part of the national economy.

The Historical Background of the Maquila in Mexico The roots of the maquiladora business in Mexico date back to the early 1930s and, more particularly, to the administration of president Lázaro Cárdenas del Río (1934–1940) and its policy of national integration. The northern border region has constituted a source of preoccupation for the Mexican central government throughout the country’s history. It has traditionally been viewed with suspicion and concern, especially since the Texan independence struggle from 1835–1836 and the war between Mexico and the U.S. from 1846–1848. Since that time, it has been associated with tensions between the two countries and has often been the zone in which conflicts of one type or another have arisen. It was only in the 1920s that the violent stage in the history of the borderlands ended; however, it was not until the 1930s and early 1940s, that the region became more effectively integrated with the rest of the nation.5 From the 1930s on, the Mexican government attempted to promote the economic and industrial development of the northern border areas by means of various programs. One of such programs was that of the perímetros libres (free trade zones). This was urged by many local leaders as a means of liberating border areas from U.S. economic dominance. On August 31, 1933, president Abelardo L. Rodríguez gave some relief to border communities from the effects of the Great Depression by enacting the Ley de Perímeters Libres (Free Zone Law), which converted Tijuana and Ensenada into districts with the right to import foreign goods without paying duty. Rodríguez contemplated that the creation of such free zones would stimulate the development of the local economies and also result in an expansion of trade. This would result, it was hoped, in a much more varied economy than one based essentially on bars and casinos, which had hitherto prevailed in the border region. ln 1935 Tecate and Mexicali were also designated perímetros libres with the inauguration of the tranpeninsular highway 5 Sepúlveda 1983, pp. 83–93; Ojeda 1983, pp. 3f., 6f.; Martínez 1988, pp. 38–46, 55–70.

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in that same year. The perímetros libres formed the basis of the zona libre (free zone) in northern Baja California, which, two years later, in 1939, was extended to include all of the peninsula as well as the Rio Colorado delta. Although there was a significant increase in the number and variety of businesses in the region, the zona libre did not result in the creation of a local manufacturing industry. ln addition, although it reduced the need for Mexicans to shop on the U.S. side of the border, it also induced a behaviour of importing articles of consumption in increasingly large quantities.6 The Second World War, along with the demand that it created for Mexican materials and manpower to work in U.S. factories and agriculture, stimulated a startling growth along the border that far surpassed the previous boom during Prohibition (1920–1933). The population of Mexico’s border cities doubled and in some cases even tripled.7 ln the meantime, the governments of many Latin American nations became convinced that, in order to develop and prosper, they would have to establish their own industries and become self-reliant. This could be accomplished by a variety of programs and means, but the prevailing policy adopted was that of “import substitution industrialization” (ISI). The policy of import substitution, which had dominated Mexico’s economic development strategy since the onset of its national industrialization programs in 1940, mainly benefitted the larger industrial cities, such as Mexico City, Guadalajara and Monterrey.8 Although the Mexican government continued to invest in the border region in the postwar years, this region lagged far behind the country’s major centers in terms of industrial development.9 ln Ciudad Juárez, the main border city, a group of distinguished citizens consisting of businessmen, civic leaders, politicians, bureaucrats and even agricultural and labour union leaders, felt that the growing urban population needed a more stable base than one built solely on services like tourism, bars and nightclubs. Despite the fact that their city possessed a prosperous economy based on commerce, cotton, construction and tourism, they believed that it required a new industrial direction for the future. By the mid-1950s a movement, headed by the Cámara Nacional de Industria de Transformación (CANACINTRA), had gotten underway in the border city to promote the establishment of national industries to substitute importations of foreign goods. Towards the end of the decade the situation had become more critical, since the production of cotton, the region’s major agricultural income 6 Irigoyen 1935, pp. II: 379–382; Irigoyen 1943, pp. I: 138f.; Alcalá Quintero 1969, p. 961. 7 Proffitt, 1994, p. 299. Regarding the demographic increases of some principal border communities, see Martínez 1975, pp. 161f. (Appendices: Tables 4 and 5); Ramírez/Oritz 1989, I: 334 (Appendix Vl: Estadística de Tijuana). 8 Martínez del Campo 1985, pp. 70–91; Solis 1987, pp. 183ff. 9 Lorey 1999, p. 98.

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crop, had stagnated. Some civic leaders favored the promotion of local industries – without foreign input – to supply the needs of domestic markets; others, who argued that Ciudad Juárez was far from the country’s main domestic consumer markets, preferred the production of goods for export as an optional strategy.10 Near the end of 1960, president Adolfo López Mateos (1958–1964) approached Antonio J. Bermúdez, Ciudad Juárez’s foremost empresario or businessman, to head a new organization charged with the task of transforming the northern border region.11 The new project, which Bermúdez called the Programa Nacional Fronterizo (PRONAF), or National Border Program, which was initiated in January 1961, was an ambitious plan to promote economic and social development in Mexico’s border regions and also to transform them into a kind of vitrina or “showcase” for foreign visitors. At the same time, it was to foster closer economic and social links between the region and the rest of the country.12 Soon after PRONAF’s establishment, an advisory committee was formed by prominent members of the country’s business and commercial sectors: Octaviano Campos Salas, Secretario de Industria y Comercio (Secretary of Industry and Commerce), Sergio Luis Cano; Nathaniel Gravinsky, Armando Vega and Benito Berlín (representatives of the Banco de México); Juan Sánchez Navarro, Ramiro Alatorre, Enrique Ayala Medina, Manuel Fernández Landero, Pablo Morera, Miguel Blázquez, Juan Martínez del Campo and Antonio Gutiérrez Prieto (representatives of Mexican Chambers of Industry, Commerce and Construction). Over the next five years (1961–1965), this group met on a weekly basis to discuss issues of planning and execution of the border program project. The program was financed by the Secretaría de Hacienda and administered through Nacional Financiera, the government development bank.13 The Advisory Committee, in turn, appointed another committee to begin research and analysis on the question of the feasibility of industrialization in the border region. This committee recommended as the best option the establish10 Bermúdez 1966, p. 134; Mungaray Lagarda/Moctezuma Mungaray 1984, p. 93; Vargos Olmos 1995, pp. 101–108. 11 Bermúdez 1966, p. 20. Bermúdez had also occupied several public positions, such as mayor of Ciudad Juárez, senator of the state of Chihuahua and director of PEMEX, the national petroleum company, during the Miguel Alemán Valdés and Adolfo Ruiz Cortines presidential administrations (1946–1958). For biographical information on Bermúdez, see Bermúdez 1976, prefacio; Olmos, p. 115. 12 México 1961, pp. 11f., 19; Bermúdez 1966, pp. 23–29, 33, 112; National Border Program 1966, p. 79. Although PRONAF also included the Mexico-Guatemala and Mexico-British Honduras borders, its principal focus of concern was the northern areas bordering the U.S. The activities undertaken by PRONAF undertaken in the southern border areas were marginal. Bermúdez 1966, pp. 57ff., 93f., 127; Ugalde 1978, p. 114n.29. For a listing of PRONAF works in both the northern and southern border regions, see México 1961, pp. 43–48. 13 Although the Nacional Financiera is state-controlled, it contains some private capital. Bermúdez 1966, pp. 27ff.

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ment of manufacturing industries or plants to produce goods for U.S. markets.14 Subsequent to these initial studies, a larger commission was formed with representatives from the Nacional Financiera, chief of whom was Dr. Alfredo Navarrete. The other representatives were: Mario Mendiola, of the Confederación de Cámaras Industriales; Armando Fernández, Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio; Nathan Grabinsky, of the Centro Comité Regional de Estudios Económicos del Banco de México; and Benito Berlín, member of PRONAF’s Advisory Commitee. This larger commission undertook several studies in order to provide guidelines for the project in its distinct areas. The Arthur D. Little Company was also contracted to make assessment studies on the question of industrialization in the border region, the results of which were later published. One of the studies’ key recommendations was the establishment of a maquila industry in Mexico which would not only create jobs there but would also complement the productive processes of U.S. companies.15 ln El rescate del mercado fronterizo, a book which Bermúdez later wrote concerning PRONAF and his experiences as its director, the author reiterated the words of a speech given by president Gustavo Díaz Ordaz (López Mateos’s successor) in 1965: “Let us make our country economically free so that it may be politically free.”16 PRONAF was essentially a nationalist project. It was aimed at building a sufficiently powerful commercial and industrial base in the Mexican borderlands. PRONAF could act as a counterweight to U.S. influence. It was designed to wean major border cities such as Ciudad Juárez and Tijuana away from the U.S., which they depended on for the majority of their commercial transactions.17 One key PRONAF goal consisted in stimulating domestic purchases and economically integrate the border cities with the rest of the country. To this end, it sought to make available goods and services that would be competitive both in terms of prices and quality with those of the U.S.18 As incentives for domestic producers, the federal government authorized tax and freight subsidies for goods marketed at the border. One important incentive consisted of a federal tax exemption of 1.8 percent on sales income on primary materials or finished goods sold by Mexican manufacturers and industries within a 20 kilometer (12.5 mile) franja or strip running the length of the northern border and also within the previously established perímetros libres in Baja California and Quintana Roo. It

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Bermúdez 1966, p. 51. Bermúdez 1966, p. 51; Sklair 1993, p. 43; Davis 1985, pp. 23f. Bermúdez 1966, p. 138 (Author’s translation). See also pp. 133–139 of the same publication. México 1961, pp. 12, 51–55, 94, 117. México 1961, p. 12; Bermúdez 1966, pp. 21, 103–108.

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also granted a 25 percent reduction in rail, air or maritime freight charges for goods sent to the border.19 ln an effort to strengthen Mexican retailing in the border region, PRONAF supported projects such as the construction of a number of centros comerciales, or shopping malls, in the border cities, where shoppers could obtain both Mexican and foreign manufactured goods. Eventually, by the mid-70s, about a dozen such malls would be constructed in Ciudad Juárez, Matamoros, Piedras Negras, Nogales and Ensenada at a cost of approximately 250 million pesos.20 Another of the program’s priority areas was that of tourism. Efforts were made to encourage the construction of hotels and convention centers in the major border cities, as well as other services for tourists. The government attempted to attract larger tourist groups to the region, particularly families, by promoting interest in the country’s national cultural values rather than in the border towns’ traditional attractions: cantinas, gambling houses and prostitution. It was also hoped that tourists, when in Mexico, would venture further into the country’s interior and stay for longer periods, instead of merely crossing the border for one day excursions.21 The government hoped that increased economic activity would result in the creation of new sources of employment for Mexicans in the region and would help to improve living conditions. It also anticipated that the program would have considerable economic impact on other regions of the country linked to the border zone and thus stimulate the nation’s economy as a whole. PRONAF also aimed at providing a wide range of social services and cultural facilities to the inhabitants of the border area. PRONAF Centers were established in Ciudad Juárez and Tijuana, with museums and Mexican handicrafts centers. Certain cultural events were held periodically in these centers, such as art and photographic exhibitions, book fairs, etc. Several schools and libraries were also built in Tijuana, Ciudad Juárez and Matamoros.22 Although PRONAF resulted in a relative decline in the numbers of Mexicans shopping in U.S. stores, at least in the El Paso-Ciudad Juárez area, it failed to fulfil its larger goals. Some concrete attempts were made to promote the development of border industries; to that end, PRONAF supported such projects as the establishment of 19 By 1965 this freight discount had been raised to 25 percent for primary materials and 50 percent for finished goods. México 1961, pp. 22, 27; Bermúdez 1966, pp. 37f.; Solis 1973, I: 208f. 20 México 1961, p. 33; Bermúdez 1966, pp. 45ff., 106ff., 137; Woog 1980, p. 108n.14; Mexico 1975, p. 135. In August 1973, following a labor dispute, streetcar service between El Paso and Ciudad Juárez was also terminated in an effort to prevent Mexican shoppers from crossing over into El Paso. Martínez 1975, pp. 124f. 21 México 1961, pp. 12, 21, 30–33; Mexico 1961, pp. 20–29; Bermúdez 1966, pp. 46f. 22 México 1961, pp. 19, 27, 33, 36; Bermúdez 1966, pp. 41, 46, 91–94, 137.

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an olive packing plant in Tijuana, a coffee company in Tecate, a pasteurization plant in Nogales, an oil filter factory in Reynosa and a milk products plant in Matamoros.23 Tracts of land were purchased for the future creation of industrial parks, such as one located five miles southeast of the PRONAF Center in Ciudad Juárez, which eventually became the Antonio J. Bermúdez Industrial Park. Largescale industrialization, however, did not take place.24 A major drawback of the PRONAF concept was the lack of financing or liquidity to carry out the wide range of projects on its agenda. Investment was heavily concentrated in the Ciudad Juárez region. About a third of the limited funding allocation – a little more than 411 million pesos in all (32.8 million dollars) – was spent in that city and its environs.25 Bermúdez resigned from the PRONAF directorship at the end of 1965. The program languished during the latter part of the 60s and was eventually phased out after 1971, during the Luis Echeverría presidency (1970–1976).26 Despite the limited nature of its achievements, PRONAF, with its emphasis on developing the economy of the border region, served as an important basis for the subsequent Border Industrialization Program, inaugurated in 1965. Nevertheless, PRONAF’s focus was primarily nationalistic and, rather than create an export based economy in the border region, its fundamental purpose consisted of stimulating Mexican production and the sale of Mexican goods. It was also intended to help in achieving the economic integration of the northern border areas with the rest of the republic. Another borderlands initiative, which originated during this period and which would have an important bearing on the development of the maquila industry in Mexico, was the Border Cities Association. This bilateral organization was formed by the chambers of commerce on both sides of the border for the purpose of lobbying governments in order to develop and improve business in the border regions. Although by the end of the 1960s the Border Cities Association had all but become defunct, other formal and informal cross-border links between U.S. and Mexican business communities in the border region also emerged during this period. Many of these organizations, some of which were connected with the maquiladora sector, would survive into the present era and act as important “facilitator” groups for the growth and expansion of the maquila industry in Mexico.27

23 Bermúdez 1966, p. 52. 24 Bermúdez 1966, pp. 40f., 54f.; Martínez 1975, pp. 116–119; Mungaray Lagarda/Moctezuma Mungaray 1984, pp. 98ff.; Sklair 1993, pp. 28f. 25 Bermúdez 1966, pp. 33ff. 26 Bermúdez 1966, pp. 100, 117; Evans 1983, p. 172. 27 Jamail 1981, p. 84; Sklair 1993, p. 31; Sklair 1992, pp. 71f.

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The Border Industrialization Program The maquiladora industry had its real beginning in the Border Industrialization Program (BIP), which was inaugurated in May 1965, and formally instituted in October 1966. The BIP originated as a response by the Mexican government to the cancellation by the U.S., in December 1964, of the Bracero Program, as a result of pressure from domestic labour unions.28 The Bracero Program, officially called the First International Migrant Labor Agreement/Primer Acuerdo Internacional de Trabajadores Migratorios, had been initiated in 1942 due to the need to obtain Mexican labourers as a substitute for the great numbers of U.S. males who were entering the armed services at that time. The program’s cancellation aggravated the problems of unemployment in the border areas. In the larger border cities, such as Ciudad Juárez, Tijuana, and Mexicali, between 40 and 50 percent of the population was unemployed. Many braceros who could no longer work in the U.S. elected to remain in northern Mexico instead of returning to their places of origin in the south.29 The BIP also had its roots in the development of Export Processing Zones (EPZs) in Hong Kong, Taiwan, Malaysia, Singapore, the Philippines and other regions. The trend toward offshore manufacturing in the 1960’s was a response to the decline in manufacturing profits in advanced industrialized countries due to rising wages, especially in those nations where unions were strong. The idea of locating some manufacturing processes abroad or in foreign countries, in those areas where labour costs were lower, was held to be one method of raising the profitableness of operations. Generally, the EPZs performed assembly operations for multinational corporations as part of the then emerging phenomenon of global or international “production sharing”. This practice of dividing manufacturing production among different countries emerged in response to the differences in wage rates between advanced industrialized countries and less developed countries. It also grew up in the wake of technological innovations that led to significant cost and time reductions in relation to transport and communications.30 The idea for the creation of the BIP supposedly had its origins in a visit which Octaviano Campos Salas, Mexico’s Secretario de Industria y Comercio (Secretary of Industry and Commerce; SIC), made to the Far East in 1965. Campos Salas had 28 Negrete 1969, pp. 8f. 29 Scruggs 1960, pp. 140–149; García y Griego 1983, pp. 55–77. The Bracero Program of 1942– 1964 was not the first such binational labor agreement, since there had been another such program in operation between the U.S. and Mexico during World War l. See Alanís Enciso 1999, pp. 11–44. 30 Harrison/Bluestone 1988, pp. 7–11; Wilson 1992, pp. 7–13; Sklair 1993, pp. 4–9.

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been invited by a number of U.S. industrialists to tour their plants in that region which assembled goods for American markets. Campos Salas evidently was favorably impressed with his visit since, shortly after his return to Mexico, the SIC went to work in order to establish foreign assembly plants in Mexico.31 On May 20, 1965, the SIC formally announced the establishment of the Programa de Industrialización Fronteriza/Border Industrialization Program, or, as it was officially called, Programa de Aprovechamiento de la Mano de Obra sobrante a lo largo de la Frontera con Estados Unidos (Program for the Use of Excess Manpower in the Border Region adjacent to the U.S.). A month later, in June of that same year, the SIC, in conjunction with the Secretaría de Hacienda y Crédito Público (Secretary of Finance and Public Credit), issued a set of rules or guidelines which, together with the previous announcement, specified the terms under which the BIP was to operate. Raw materials and components could be imported into Mexico duty free to be assembled and subsequently reexported as finished products, as long as they remained in-bond while in Mexico. The capital equipment used to process them could also be imported duty free. The establishment of this framework of operation marks the birth or creation of the maquila industry, with the term “in-bond industry” used as its official designation. The maquila industries could also, by way of permits issued by the Secretaría de Gobernación (Secretary of the Interior), bring into Mexico the technicians and other foreign personnel required for the management and maintenance of the plants. Such operations would only be allowed, however, within a 20 kilometer (12.5 mile) strip along Mexico’s northern border with the U.S. and were limited to PRONAF administered industrial parks. The companies involved had to rent their localities and the foreign portion of the social capital could not exceed 49 percent of the shares.32 The establishment of maquila plants in Mexico was facilitated by two important modifications to the U.S. Tariff Schedules during the previous decade. The first of these, Item or Fraction 806.30, implemented in 1956 by way of the Customs Simplication Act of that year, contained provisions for facilitating the processing in foreign countries of metal products of U.S. origin, except in the case of precious metals. Metal products processed partially in foreign countries were taxed only on the value of the processing carried out abroad or in the foreign country. A more important provision, in terms of the future development of the maquiladora industry, was the addition, in 1963, of Item 807.00, which had its origins in the Tariff Act of 1930. Fraction 807.00 provided that those products 31 Fernández 1977, p. 134; Woog 1980, p. 50. For an interesting discussion of other accounts of how the maquiladora idea took root in Mexico, see Sklair 1993, pp. 43ff. 32 Baerresen 1971, p. 3; Davis 1985, pp. 23ff.; Woog 1980, p. 77. See also Santiesteban Fernández 1981, p. 238.

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which were assembled outside the U.S. from materials and components of U.S. origin would be charged as a tariff only for the value added to them in foreign countries before being shipped or re-exported to the U.S. The value added consisted principally of labour and overhead costs. The original purpose of these additions was to maintain U.S. production by stimulating the utilization of U.S. components in foreign-made products. With regards to the labour aspects of production, they caused a shift whereby U.S. companies came to increasingly rely on low-wage unskilled labor in Third World or developing countries for the assembling of products for domestic markets.33 In terms of labour wages, Mexico could not hope to compete with the Asian countries. Nevertheless, Mexico’s minimum wage levels were still significantly much lower than those of industrialized, developed countries. Owing to a moderate rate of inflation, from 1964–1973 minimum wage rate levels in Mexico were determined on a biannual basis. The medium rate of increase for this period was at the rate of 13.97 percent every 2 years. At the end of the 1960s, the Mexican minimum wage in the northern border region on the average was between a quarter and a third of factory workers’ salaries in the U.S.34 Other considerations made Mexico even more attractive for potential investors. The country’s proximity to the U.S. meant lower transportation costs, as well as the ease in supplying the foreign plants with machinery, components and materials in general. Proximity would also facilitate the coming and going of U.S. supervisors and technicians to train personnel and carry out repairs and maintenance tasks. Mexico’s political stability was an additional consideration, since, given the context of the Cold War period, the country appeared to offer a more secure environment for manufacturing purposes than those beset by military coups or communist takeovers.35 By allowing the introduction of foreign assembly plants in the border areas, Mexico hoped to provide sources of employment in that region as well as to acquire additional foreign exchange. The income paid out in wages would also, it was deduced, help to elevate the standard of living for border people in general. There was also the potential for technology transfer in terms of the introduction of modern manufacturing technologies, as well as increased consumption of Mexican raw materials and components. The maquiladoras, in the long run, would help to enlarge the northern borderlands manufacturing base. This latter consideration was important in terms of decentralizing Mexico’s industrial

33 Davis 1985, pp. 18f.; Grunwald/Flamm 1985, pp. 34–37 (Appendix: Explanation of Items 806.30 and 807.00); Naciones Unidas 1996, pp. 106f. 34 Galarza 1974, p. 13; Oved/Alcocer Marbán 1983, pp. 56ff. A discussion of then-existing salary rates and levels for the Mexican border region states is given in Negrete 1969, pp. 55–58. 35 Negrete 1969, pp. 45f.; Woog 1980, pp. 52ff.; Sklair 1993, pp. 9f.

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production. In addition, during the 1960s, manufactured goods were increasingly becoming more exportant in Mexico’s export trade.36 Although the relief of the unemployment situation caused by the Bracero Program’s cancellation may have constituted the more immediate short-range objective of the BIP, in reality, it was conceived and implemented in order to transform the largely isolated and underdeveloped northern border region into a dynamic development area for the entire nation. The Mexican government harbored the hope that, in time, it would succeed in creating large numbers of jobs, generate substantial quantities of foreign exchange and eventually enable the country as a whole to create its own manufacturing export industries.37 In a sense, the free zones had already possessed much the same functions as the BIP.38 However, for all intents and purposes, the BIP transformed the whole of the northern border region into a free zone. It also marked a significant shift in U.S. investment in Mexico. Prior to 1965, U.S. investment in that country had been concentrated in the extractive industries; by the late 1960s and early 1970s, however, it had shifted to factory assembly and production. The BIP also constituted a reversal of the traditional Mexican policy of attempting to bolster the northern border economy against U.S. economic penetration and dominance and of attempting to integrate the borderlands with the national economy. In June 1966 the Secretaría de Industria y Comercio, conjointly with the Secretaría de Hacienda y Crédito Público, defined the terms under which the inbond plants would operate. These rules of operation, which came to be known as the Plan de Cinco Puntos or Five Point Plan, were published by the government in separate Spanish and English versions in 1968 and 1969 respectively. These dispositions were only of an administrative nature and there was, as yet, no regulatory legislation on the matter.39 The first machinery and manufacturing materials for the plants’ establishment began arriving before the end of 1966. Over the next three years, from 1966 to 1969, the industry grew rapidly. By 1967, the BIP had been fully implemented, 36 Díaz Ordaz 1965, pp. 15f.; “Protección a la industria del país y más comercio exterior: asistencia técnica a los Estados para más zonas industrials”, El Sol de México, 1 de septiembre de 1965, quoted from: Díaz Ordaz 1965, p. 175; “Facilidades para industrializar el norte del país”, El Sol de México, 1 de septiembre de 1965, quoted from: Díaz Ordaz 1965, p. 178; Díaz Ordaz 1966, p. 32; Negrete 1969, pp. 13, 20. For the change which Mexican economic thought concerning exports underwent during this period, see Fernández 1977, pp. 133f., and Fernández 1989, p. 104. 37 Sklair 1993, pp. 17, 27. 38 As previously indicated, Mexicali and Tijuana, for example, already lay within the zone libre or free trade area and were therefore not subject to fiscal norms applied to the other communities along the border. 39 Negrete 1969, pp. 9–12; “Régimen legal y de promoción de las industrias fronterizas”, in: Comercio Exterior 1969/19, pp. 865f.; “Empresas maquiladoras fronterizas. Facilidades aduaneras y debate sobre el future”, in: Comercio Exterior 1970/20, p. 453; Woog 1980, p. 77.

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with a total of 57 maquiladoras and 4,257 employees. The cities involved were Matamoros, Nuevo Laredo, Ciudad Juárez, Mexicali and Tijuana. Maquiladoras were established in Nogales and Agua Prieta somewhat later, in 1967 and 1968, respectively.40 By the end of the 1960s, the number of plants had risen to 147, with a total of 17,000 employees, mostly women. Mexico ranked third as exporter to the U.S. of products registered under Item 807.00, but occupied the first place in terms of the value of U.S. exported components and re-exported to that country. Although the majority of the maquiladoras were concentrated in Tijuana and Mexicali, the Ciudad Juárez area constituted the preferred locality for investors on account to its proximity to El Paso, the largest and most important border city in the U.S., as well as its urban and industrial infrastructure.41 From the early 1970s on, the maquilas began to exert a considerable impact on the manufacturing industry in Mexico’s northern border region with Ciudad Juárez assuming the lead in terms of number of plants and personnel. Up until this time, the border maquiladoras dealt principally with the assembly of electronic components, mainly those of television and radio sets, and garment fabrication. The maquila sector as a whole was characterized by the lack of diversity in terms of production and an increasing specialization in electronic products.42 In mid–March 1971, by which time there had been established more than 200 plants with about 30,000 workers – again, predominantly female –, the Luis Echeverría government gave the maquiladoras their first formal legal framework of operation with the addition of Article 321 to the Código Aduanero de la Federación (Customs Code of the Federation). This amendment to the customs code functioned along the lines of fractions 806.30 and 807.00 of the U.S. customs code in permitting in-bond manufacturing in Mexico. Maquiladora plants were only permitted within a 20 kilometer (12.5 mile) wide coastal strip. Along the western side of the border, companies could no longer obtain the same privileges as maquiladoras under the region’s free zone category (in Baja California and Sonora), but instead were required to register themselves as such.43 An additional decree, emitted a month later, allowed the establishment of maquila and tourist enterprises in coastal and border regions by means of fideicomisos or national credit institutions, thus allowing them to circumvent the prohibition contained 40 41 42 43

Martínez 1975, p. 132. Carrillo/Hernández 1985, pp. 87ff.; Sklair 1992, pp. 82–86. Baerresen 1971, p. 6; Carrillo/Hernández 1985, pp. 91f. “Reglamento del Párrafo 3o. del Artículo 321 del Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos” 1971; “Nuevo reglamento para las industrias maquiladoras de exportación”, in: Comercio Exterior, 1971/21, pp. 290f.; “Impulso al desarrollo de la zona fronteriza norte”, in: Comercio Exterior 1971/21, pp. 387f.; México 1971, pp. 12–16.

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in Article 27 of the 1917 Constitution which had hitherto prohibited foreign ownership in those areas.44 With the publication of these rules, the application procedures for establishing plants became fairly bureaucratic. Foreign companies and investor groups wishing to establish maquila plants in Mexico, which could be either of foreign or Mexican nationality, or even both, forwarded applications and other papers requesting authorization for the importation of goods and also for obtaining inbond status for them, to the Secretaría de Industría y Comercio for approval. They would be also be required to register with Mexico’s Secretaría de Hacienda for taxation purposes. They also had to register with the Oficina Central de Estadística and, as a requirement of every employer organization in Mexico, the Instituto de Seguro Social (the Mexican social security or medical insurance system for government or government affiliated workers).45 In May 1971, in order to better coordinate development in the border region, the Echeverría government established the Comisión Intersecretarial para el Fomento Económico de la Franja Fronteriza Norte y de las Zonas y Perímetros Libres (Intersecretarial Commission for the Economic Development of the Northern Border Zone and of the Free Trade Zones and Ports). This new Commission had as its main area of concern the development of the maquilas.46 In October 1972, the new ruling was modified to allow the establishment of plants in Mexico’s interior, with the exception of those areas which were already highly industrialized. Those companies which operated with temporarily imported machinery and which exported the totality of their production could also qualify as maquiladoras, as well as those industrial plants which were dedicated partly or wholly to exporting and as long as the direct cost of manufacturing their export products was lower than 40 percent.47 In June 1973, maquiladoras were also exempted from the law which limited foreigners to a maximum of 49 percent ownership of Mexican firms. Henceforth, with the exception of some minor restrictions in the areas of textiles and apparel, maquiladoras could be 100 percent foreign-owned.48 44 Diario Oficial, April 30, 1971. 45 México 1971, pp. 5–8, 17–26; Sklair 1993, p. 46; Wilson 1992, pp. 38, 139n.4. 46 “Decreto por el que se crea la Comisión Intersecretarial para el Fomento Económico de la Franja Fronteriza Norte y las Zonas y Perímetros Libres”, del Diario Oficial, May 11, 1972, quoted from: Antología de la Planeación en México 1985, IV:651f.; Rocío Barajas Escamilla 1988, pp. 33f. 47 “Reglamento del Párrafo Tercero del Artículo 321 del Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos” 1972; Woog 1980, pp. 86f. 48 The text of this ruling, “Resolución General Número 1: Empresas Maquiladoras”, approved by the Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras on June 7, 1973, may be found in the Diario Oficial, November 5, 1975. Somewhat later, the maquiladoras were also allowed to sell limited quantities of assembled goods which did not compete with domestically produced

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As a result of the favorable concessions granted to the industry by the Echeverría government, the number of plants grew from 120 in 1970 to 455 in 1974, and the number of workers from 20,327 to 75,977.49 The U.S. recession of 1973– 1974 provoked the first major crisis in the maquila industry, forcing many plants to either close or reduce their labor force. The industry rebounded in the late 1970s with the recovery of the U.S. economy, as well as labor and management concessions made to the maquiladora owners by the Mexican government to enable their operations to remain competitive in the global market. This process included the devaluation of the peso by the Echeverría government near the end of August 1976, which substantially reduced maquiladora labor costs.50 Much of the development of the maquila in Mexico from 1975 on remained linked to the costs of labour. By the late 70s and early 80s, the government had come to the realization that the maquiladoras had become an entrenched and significant part of the borderlands economy and that their future would depend in part on its policy towards the companies. Successive currency devaluations throughout the late 1970s and 1980s, culminating with that of 1994, ensured that the cost of Mexican labor would remain competitive with labor costs in other countries. From 1983 on, the government became a strong supporter and ally of the maquila, mainly as a result of liberalizing reforms which the Mexican economy was subjected to during this period as well as the general trend towards trade globalization.51

Conclusions The establishment of the maquila in Mexico was closely related to the federal government’s concern for the development of the northern borderlands as a way to protect this region from U.S. economic and cultural influence, and, at the same time, to link it more closely with the country’s hinterland. PRONAF, which preceded the BIP and the maquiladoras’ inception, was essentially nationalistic in focus and, in its economic aspects, was intended to stimulate the production and trade of Mexican goods rather than establish an export based economy in the border region. goods, as long as import duties were paid on them. Mexican manufacturers could also devote part of their productive capacity to assembly production. 49 Woog 1980, pp. 89f. For other figures regarding the growth of the maquiladoras in this period, see “Las interrogantes de las maquiladoras”, in: Expansion, 1975/11, pp. 58f. 50 Woog 1980, pp. 91–95; Carrillo/Hernández 1985, pp. 94f.; Carrillo 1991, p. 217. 51 Programa Nacional de Fomento Industrial y Comercio 1985; Villarreal Arrambide 1986, pp. 51–59; María y Campos 1987, pp. 68–72; Angulo Parra 1990, pp. 140–143; Carrillo 1991, pp. 215ff., 218f., 221.

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Although the more immediate reason for the creation of the BIP was to generate employment in the wake of the Bracero Program’s cancellation in late 1964, it also came into being as a response to the global trend toward offshore manufacturing during that period. Owing to Mexico’s advantages relative to this type of operations in comparison with other areas of the world, the BIP appeared to offer a viable possibility for both alleviating the problem of unemployment and promoting industrial development in the northern border region, however temporary it might prove to be. The Mexican government hoped that, over time, the maquila plants would help to foster, by means of technology transfer and the demand for raw materials and components, the development of domestically owned and managed industry and manufacturing enterprises in the north. The need to create jobs in sufficiently large numbers to provide employment for Mexico’s increasing population, as well as the acquisition of foreign exchange, also provided powerful incentives behind the creation and maintenance of the program. At the same time, however, the BIP marked an important shift in Mexico’s traditional policy of attempting to counteract U.S. influence and economic penetration in the north. Instead of promoting economic links between that region and the interior, the steadily increasing numbers of maquiladoras in the border areas served to accelerate the formation of linkages with the U.S. southwest and its economy, as well as to increase the economic presence of the U.S. in Mexico in general. Even the fact that the maquiladoras had provided employment for thousands of workers remained somewhat illusory, since women formed the bulk of the workforce in many factories. The maquilas as a source of work were dependent on the existence of the plants, which was not in itself a guarantee that they would not be shut down at any time so that operations could be moved to a more cost-competitive region. Also, as critics pointed out, a portion of wages ended up being spent in border towns in the U.S.52 The accelerated growth of the maquila in general during its first decade (1965– 1975) induced the Mexican government to continue its promotion and, during the Echeverría administration, make a number of concessions which lifted some important restrictions on foreign investment and expanded the maquila’s field of operations in Mexico. Such conciliatory policies, which would vary in nature with each successive presidential administration, would assure the continued growth and operation of the maquila in Mexico into the present era of NAFTA.

52 The proportion of wages spent on the U.S. side is a matter of debate. Those maquiladora employees who can afford to shop in the U.S. are mostly plant administrators and technicians. For a fairly detailed analysis of this question, see Sklair 1993, pp. 204–206.

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Michael Snodgrass

“The Land of Great Tools”: How Two Generations of Labor Migrants Transformed Mexico’s Emigrant Heartland

Among the millions of Mexican migrants who labored in 20th century America none enjoyed greater celebrity than Diego Rivera. His fame as Latin America’s master artist preceded his 1930 arrival to the United States. Back home, his paintings and public frescoes illustrated an era of revolutionary upheaval by transforming the ‘underdogs’ – peasant rebels, militant workers, and indigenous women – into the protagonists of Mexico’s history and future. So, despite Rivera’s communist party activism in post-revolutionary Mexico, America’s industrial elite contracted him to paint allegoric murals depicting mankind’s encounters with modern technology, with all the risks and promises it posed. Few “guestworkers” of the era worked for bosses named Ford and Rockefeller. But Diego did, and the Mexican radical shared with these American industrialists a modernist belief that science and technology would carry mankind forward towards a better future. In his most renowned American frescoes – ‘Allegory of California’ and ‘Detroit Industry’ – Rivera integrated the intellectual labor of Anglo-American doctors, scientists, and engineers with the manual labor of America’s diverse proletariat. Notable in the murals are the Mexican-descent miners, farm workers, and assembly line operatives, the sort of labor migrants that Diego met during the months he painted his controversial depiction of the auto industry at the Detroit Institute of Arts. He completed these artistic odes to modern technology and human progress at a critical juncture in the history of Mexican migration. The decades during and after Mexico’s 1910 revolution witnessed an unprecedented flow of migrants north into Texas and California, and then towards jobs in Midwestern manufacturing. But the Great Depression halted their advance and prompted the mass repatriation of at least 300,000 Mexicans back to their homeland. Rivera even dedicated part of his commission from Mr. Ford to subsidize his unemployed countrymen’s return from Detroit.1 Rivera and like-minded Mexican intellectuals lamented the migrants’ suffering but welcomed their repatriation. They assumed that the skills and knowledge 1 Vargas 1993; Downs 1993.

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learned during their encounter with American modernity would contribute to the reconstruction of a post-revolutionary Mexico. Several of these artists and writers offered this upbeat assessment to American readers in Survey Graphic, a magazine that commissioned renowned artists and photographers to illustrate stories written by social scientists for a mainstream audience. The May 1931 issue was called “Mexicans in our Midst: The Newest and Oldest Settlers of the [American] Southwest.” The articles covered the region’s history, to remind Americans that California was once part of the Mexican Republic. Paul Taylor, who had just published his multi-volume classic, Mexican Labor in the United States, summarized his findings in a story illustrated by Ansel Adams’ photos of Mexican farm workers. Diego Rivera contributed as well, with two poignant illustrations that depict migration as an uplifting process of cultural encounter and exchange. Rivera penned the magazine’s cover illustration (see figure 1). On it, a Mexican workman reaches his hand out across a bilingual ‘Border/Frontera’ signpost to greet his American counterpart, as a sun sets (or rises) on a distant horizon. Is the immigrant arriving or departing? The image is ambiguous. But the magazine’s editors understood when they commissioned the articles that masses of Mexicans were on their way home. Diego Rivera addressed the possible outcome in another poignant two-page drawing called “The Mexican Comes to the Land of Great Tools and Take Some of Them Back with Him.”2 The image captures a prevailing perception that labor migration introduced Mexicans to modern technologies and production methods, and a distinctly American culture of innovation and progress. In the left panel, a group of Mexican field hands stand at rapt attention as an American farmer demonstrates his modern farm machinery. On the right-hand page, the migrants have returned home (see figures 2 and 3). The landscape shifts from an American horizon accentuated by a plane, a train, and high-voltage electric towers, to a distinctly Mexican backdrop of jagged mountain peaks and a Spanish colonial church. But in the foreground, Rivera sketches a new revolutionary order: the communal farmlands, the rural school, and peasant union activists with their banners proclaiming ‘Land and Freedom’, the battle cry of the 1910 revolution. Community members wave their sombreros and children look on in awe as two workers, presumably back from the USA, till the collectivized lands with their new tractor and plow. The drawing reflected the intersection of historic reality and a Mexican future still decades away. Rivera sketched the image just as Mexico’s government implemented a land reform policy that seized and distributed half of Mexican crop lands to the rural poor. By 1940, hundreds of thousands of families had received the land the revolution promised. But fewer than five thousand tractors were operating in Mexico. Most land-grant recipients 2 Survey Graphic, May 1931. pp. 171f.

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Figure 1: Rivera’s cover drawing for May 1931 Survey Graphic. Source: Survey Graphic May 1, 1931. Author’s own photograph.

planted their fields with oxen and wooden plows. Moreover, during the coming decades, Mexican peasants who received land struggled to stay on the land, as post-revolutionary governments abandoned small farmers to finance a capitalintensive ‘Green Revolution’ that fed a rapidly urbanizing nation. Thus, by the 1950s, the federal government shifted its expenditures from helping the rural underdogs of the revolutionary era to developing the industrial future that Rivera idealized in his famous Detroit frescoes. So small farmers once again headed north to the ‘land of great tools’ in order to earn some investment capital, observe modern agriculture, and return home with new outlooks, ideas, and even a few tractors. This essay follows two generations of Mexican migrants who went north and returned home. Like all who preceded and followed them, they departed for a singular destination, the United States, a factor that distinguishes Mexico from

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Figure 2: Rivera illustrates migrant encounters with American modernity. Source: Survey Graphic May 1, 1931, p. 172. Author’s own photograph.

every major emigrant-sending nation, past and present.3 Moreover, nearly all went north as labor migrants rather than political exiles. They therefore returned home often, and circularity defined Mexico’s migration history until the late twentieth century, when an enduring economic crisis and a border wall led to more permanent settlement. Diego Rivera knew the migrants of the ‘revolutionary generation,’ who fled violence and uncertain futures in search of work and security. They returned home with more ideas than tools. Their generation also became the subjects of social science research as both US and Mexican scholars investigated the causes and consequences of emigration for the first time. Part one of this essay analyzes those investigations and scholarly debates, which inspired the government policy that is the focus of part two: the Bracero Program. This US-Mexican guestworker accord – named after the Spanish term for field laborer – offered Mexican labor migrants the opportunity to put Diego 3 More than 98 percent of Mexican-born migrants reside in the USA.

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Figure 3: Rivera depicts return migrants as bearers of knowledge and technology. Source: Survey Graphic May 1, 1931, p. 173. Author’s own photograph.

Rivera’s utopian allegory into practice. The program began in 1942 as a wartime initiative to alleviate potential labor shortages as American workers left their Depression-era farm jobs for military service or defense industries. But US and Mexican diplomats negotiated the guestworker agreement’s postwar renewal until 1964, issuing 4.6 million contracts. It became the largest managed migration program in North American history. After the war, braceros labored exclusively in agriculture and the Southwest. So their economic impact proved far greater in Mexico than in the USA. Their remittances became one of Mexico’s leading sources of foreign exchange. Moreover, contrary to arguments put forth by the Bracero Program’s many critics, the migrants returned home with some valuable tools, both real and metaphorical, that permitted many to stay on the land, improve their families’ living standards, and develop their communities during

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an era when Mexico’s post-revolutionary government otherwise abandoned small farmers in favor of industrial development.

Part One: Manuel Gamio’s American Dream The first mass migration of Mexicans to what they call El Norte transpired in the 1920s. In 1930, the US Census Bureau counted 1.3 million residents of Mexican descent, half of whom were immigrants whose real numbers certainly surpassed the official tally. They represented fully ten percent of Mexico’s total population; a proportion not surpassed in magnitude until the early twenty-first century. Some had fled the turmoil and instability of post-revolutionary Mexico. But most went north to fill the abundant jobs offered by a booming economy and the unprecedented restrictions imposed by the US Congress on Asian and European immigration. In response to a rising tide of anti-immigrant nativism, the National Origins Act (1924) cut American employers from traditional supplies of overseas labor.4 But the legislation exempted Mexico and by the mid-1920s its immigrants worked in every economic sector of the US Southwest. Their labor proved particularly indispensable to the building of southwestern railways, the paving of Los Angeles’ famous streets, and the astounding development of California agribusiness and Arizona copper mining. They dominated railway maintenance work from Arizona to Iowa. And labor contractors increasingly recruited Mexicans to industries east of the Mississippi River. In Chicago, the nation’s transportation hub, Mexicans comprised more than 40 % of railway track laborers, and fifteen percent of steel workers, making them that industry’s largest and fastest-growing ethnic group. Others migrated even further east, to Michigan, where thousands found work in foundries and auto plants, including more than 4,000 at Ford’s iconic River Rouge auto manufacturing complex depicted in Rivera’s frescoes. Mexico’s immigrants thus followed the historic pattern of Europeans, from menial jobs in construction and agriculture to more skilled positions in industry. They established settled colonias, learned English, opened businesses, played baseball, and celebrated Mexican Independence Day. Adopting the common sociological metaphor, Paul Taylor found that “the Mexican colony has rooted itself” in the industrial Midwest, establishing ethnic enclaves in Illinois and Indiana that grew over time and thrive to this very day.5 Unlike most Europeans – and like the southern blacks they worked beside in the steel and auto plants – they suffered racism both casual (denial of restaurant service, segregated schools) and 4 Zolberg 2006. 5 Taylor 1932, p. 277ff.

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extraordinarily murderous (the extrajudicial killings known as lynching). Challenging that culture of anti-Mexican discrimination became a primary charge of Mexican consular officials.6 Ironically those same diplomats frequently reported how American employer groups – motivated by congressional attempts to curtail Mexican immigration – heaped praise on the labor migrants’ contribution to US development. The Americans also reminded Mexican officials, in a typically condescending refrain, that their countrymen were “learning better agricultural methods” and would thus become “a better class of farmers in Mexico.” The Great Depression and the mass repatriation that ensued soon tested that theory.7 The assumption that labor migrants return home with new cultural outlooks and vocational skills has enjoyed widespread currency since the early twentieth century. US government officials first drew the conclusion after their exhaustive investigation of ‘emigrant conditions in Europe.’ Consular officials visited sending regions from Italy to Poland and discovered migrants returning home to build or improve homes, set new standards in dress and hygiene, and develop local agriculture. They found that return migrants were “much more progressive than their old neighbors.” Thus did Italian officials also approve of emigration, while landowning elites resented the less deferential attitudes brought home by repatriates.8 Evidence from Europe shaped Mexican assumptions as well. As early as 1913, the revolutionary government’s first Minister of Development wrote that peasants discovering better working conditions in the USA would return to challenge the status quo. Mexico’s leading newspaper also expected emigrants to come home as ‘new men’: better dressed, speaking English, and schooled in new production methods, and committed to temperance.9 Several years later a consular official reporting on Mexican emigrants suggested “how we can and should convert this labor force into a source of wealth and power for the Mexican nation, much like the European countries whose sons emigrate in vast numbers to the United States.” Having studied the Italian case, he set out a proposal. Encourage and enable remittances, hard currency flows that “helped finance Italian industry.” Organize ethnic associations to preserve Mexican culture and identity among the migrants and their children. And offer legal counsel to both protect the migrants and promote their “gratitude and affection” towards Mexico and its government.10 6 7 8 9

Carrigan and Webb 2003. San Antonio Chamber of Commerce to Mexican Consul, Mar. 4, 1927 in AHINM 4/352.2.20. Immigration Commission 1911. Pp. 231–34, 411–15. The USA’s Prohibition laws met strong approval among many Mexican reformers and politicians like future president Lazaro Cardenas. Bonilla 1914; Cardoso 1976. 10 Mexican Consulate, Chicago: “Mexicanos Emigrantes, medidas sugeridas para controlar sus energias,” June 1922. AGN: Ramo Obregón-Calles, 711 – M – 30.

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As emigration to the USA grew in scope during the 1920s, Mexican intellectuals pondered its causes and debated its effects. Many lamented the loss of human resources. The political opposition blamed ‘bad government’. Church officials warned of its destructive effects on families. Mexican journalists wrote muckraking accounts of the migrants’ embarrassing treatment as a marginal underclass of dishwashers and cotton pickers who went north “believing it’s the promised land”. Yet even the critics understood the appeal: steady work, urban lifestyles, and a sense of liberation from the parochial insularity of small-town Mexico. Women discovered an even greater degree of liberation from the often suffocating patriarchal culture of village life back home. And while many labored in menial jobs in the fields or on the railways, others became “experts skilled in trades unknown of in Mexico.”11 So even the intellectuals opposed to emigration – all of whom dutifully acknowledged it as a constitutional right – believed in its transformative potential. Both sides of the debate shared a common if shortsided assumption: that emigration was a short-term product of post-revolutionary instability and the migrants would all return home to contribute to Mexico’s national reconstruction. Then came the influential field research of famed Mexican anthropologist Manuel Gamio. The first Mexican to earn a Ph.D. in the field, Gamio was known in Mexico for his studies on indigenous peoples, cultural assimilation, and the ancient ruins of Teotihuacan. In 1926–27, as emigration reached record levels, Gamio went north himself to oversee a sociological survey of Mexican immigrants in the US. The study’s relevance for future policymakers rested on his twin focus: the migrant’ ongoing connections to their homeland and the projected effects of their return.12 His flawed methodology – only 76 subjects, mostly literate Spanish-Americans, from urban middle-class backgrounds – skewered the results. But what mattered was his conclusion: that the experience benefitted both Mexico and its migrants, despite the hardships and abuses they suffered. Gamio’s study found that emigration achieved the objectives sought by social reformers at home. The “bitter humiliations” of racism, for example, fostered a greater sense of national identity (mexicanidad). Gamio’s subjects displayed Mexican flags in their homes – a rarity back in Mexico – and many joined ethnic associations organized by consuls, priests, or merchants. Emigration also achieved the revolutionary government’s goals of educating and uplifting the rural masses. Migrants learned “discipline and steady habits of work”; they were introduced to modern agriculture and industry and “learned to handle machinery and modern tools”; they achieved a bit of social mobility and developed greater aspirations. “Their Americanization in material life is begun immediately” so that they returned with better clothes, home furnishings, 11 Fabila 1928; Santibanez 1930. 12 Gamio 1930.

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and farm implements, as well as improved diets, hygiene, and housing standards. They would bring these new aspirations and behavioral traits home, it was assumed, and serve as models of innovation in their communities. Mexico even benefitted in their absence. Using Unites States Postal Service records, Gamio pioneered the tracking of remittances through that era’s ‘banking’ system and calculated the notable quantity of earnings sent home through formal channels alone. Gamio’s study mattered. He disseminated the results widely, in English and Spanish. His findings reached more mainstream audiences too, like American readers of Survey Graphic. In fact, Diego Rivera’s “Land of Great Tools” drawing accompanied an essay in which Gamio summarized his findings: “During the last thirty years the United States has played the part of a giant university in which more than a million Mexicans, for the most part poor and unschooled, have gained a free practical education of great importance … Returning to their homeland many of them have contributed a great deal to the progress the country has made in recent times.”13 Gamio witnessed their hardships too. The advent of a US Border Patrol in 1924 made crossing into the USA more costly and dangerous. Human smuggling by ‘coyotes’ became a lucrative business. Deceitful labor contractors hired naive migrants out to railways or farmers with false promises. Some found themselves unemployed, destitute, and dependent on Mexican consuls for legal counsel or funds to return home. Mexico’s government spent millions of pesos repatriating destitute migrants well before the Great Depression. So Gamio joined a chorus of activists who advocated a policy of managed migration that foresaw the bracero guestworker program, from pre-departure contracts sanctioned by the state to return transportation paid by employers. The renowned anthropologist not only advised policymakers. Gamio’s optimistic research claims set the terms by which the Mexico’s government defended the controversial migration accord into the 1960s: guest workers, subjects of modernization while they toiled in the north, returned home as agents of innovation, diffusing their knowledge in rural communities beset by cultures of peasant fatalism. Mexicans refer to return migrants as ‘norteños’ (northerners). Those who migrated to the USA in the 1920s joined one of the most urban, mobile, and dispersed generations of immigrants in American history. The vast majority departed rural hamlets in west-central Mexico, a densely populated ‘emigrant heartland’ centered around Guadalajara. Their experiences in the US were of mobility and urbanity and cosmopolitanism. In Los Angeles and Chicago, Mexican immigrants who never encountered foreigners at home lived and worked alongside Italian, Jewish, Filipino, Polish, and African American mi13 Gamio 1931.

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grants equally new to urban industrial settings. Their experiences were investigated by social scientists like Taylor and Gamio. But this revolutionary generation of migrants were also amateur ethnographers of inter-war America, and they conveyed the stark cultural and structural differences between ‘the land of great tools’ and their underdeveloped homeland. As Mexicans, they took pride in their people’s pre-Columbian development of the maize, beans, and peppers that enriched global diets. But the few with access to land produced subsistence harvests on rocky soils in semiarid climates. So imagine their encounters with the American agricultural heartland and its fertile prairie soils, where family farmers harvested corn with modern farm implements developed by John Deere and International Harvester. Their harvests were abundant, as many farmed 160 acre ‘homestead’ plots on lands seized from indigenous peoples and granted to European-American settlers in the nineteenth century. American farmers enjoyed access to small-town commercial banks and insurance agents, financial opportunities and safeguards that would not appear in Mexico until the 1960s (if at all). Paved roads, extensive railway networks, and navigable rivers connected their local harvests to national markets. Finally, the American farmers accessed tools of innovation not by working abroad but via federally funded ‘land grant’ universities, whose extension agents disseminated cutting-edge agricultural methods that spurred the USA’s agricultural revolution. Mexico’s revolutionary generation of labor migrants returned home en masse between 1929 and 1932. They overwhelmed border towns like Laredo, and railway hubs like Monterrey. The majority settled back in their hometowns in emigrant heartland states like Jalisco and Guanajuato. Those who harvested cotton, sugar beets, or citrus fruit in the ‘land of great tools’ brought home little applicable knowledge. Nor were tractors practical outside the vast cotton estates of the far north. Instead migrants returned with new suits and boots, but also sewing machines, phonographs, carpentry tools, and enough savings to open small shops or corn mills, or to replace their thatched huts with adobe houses with tile roofs. They established precedents and expectations for succeeding generations of migrants. Others pooled their savings to build their villages’ first rural schools, a prerequisite under the revolutionary government’s rural education program. Some bought land, just as return migrants to Italy or Poland did in the same era. However, the norteños returned to a revolutionary Mexico where an agrarian reform program dismantled the quasi-feudalistic hacienda system to distribute lands to the peasantry, thus fulfilling a revolutionary promise. The contentious process resulted in the communal farms depicted by Rivera, a drawing that predated the massive allocation of farmlands in the mid-1930s. And that is when and how the return migrants put their new tools to use. The tools they brought back were not farm implements but the organizing skills honed in union struggles, literacy developed in night schools, and newly defiant attitudes. Many

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also shared a keen understanding that return might be permanent given the severity of America’s economic crisis. So they became the community leaders willing to defy local elites and undertake the risky process of drafting petitions to secure communal lands. Oral histories of the agrarian reform movement in the emigrant heartland found that nearly all activists spent considerable time in the US, and that experience was their “single most distinctive characteristic.” Indeed, many returned home to struggle for land after learning of successful petitions from fellow migrants up north.14 Land acquisition liberated the rural poor from their dependence on Mexico’s once-powerful planter class (hacendados). But the peasants’ newfound autonomy did not mean wealth or security. Most of the new agrarian communities (ejidos) subdivided the lands into small plots averaging five hectares. The soils were rainfed, of poor quality, and some received only pasture lands suited for livestock. Moreover, the post-revolutionary government’s promises of new rural credit banks, irrigation projects, and paved roads largely bypassed the densely populated sending states of west-central Mexico. Instead, the Green Revolution that transformed Mexico into a wheat and cotton exporter developed in the northern border regions.15 So as prosperity returned to wartime and postwar America, a new generation of Mexican peasants headed north to fill jobs, earn dollars, and acquire some new tools. Some followed well-traveled migrant trails into urban America, utilizing the social networks established by the revolutionary generation to secure work in Los Angeles and Chicago. Many were clandestine migrants who risked the threat of deportation for a chance to live near family or work in industry. The other half went north as guestworkers, or braceros, taking advantage of the bilateral agreement that offered hard labor in the fields but contractual guarantees that promised improved housing, equal wages, protections against discrimination, and return transport. The Bracero Program transformed Rivera’s utopian vision of rural modernization into a lived experience for Mexico’s next generation of labor migrants.

Part Two: The Bracero Generation The Bracero Program became the largest guestworker regime in North American history, as the US government issued more than 4.6 million contracts to seasonal Mexican migrants between 1942–1964. Unlike the 1920s, the guestworkers known as braceros nearly all harvested crops and thus they acquired no industrial skills. The American chapter of this transnational history was investigated extensively 14 Craig 1983; Fonseca and Moreno 1984; Friedrich 1970. 15 Hewitt de Alcantara 1976; Cross and Sandos 1981.

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by journalists, economists, and congressional committees, and that archival record supports an abundant historiography.16 Bracero labor helped transform American agriculture – specifically the fields and orchards and vineyards of Texas, California, and Washington – into the richest and most productive on the planet. Such guest worker programs typically last longer than intended. They also generate parallel streams of undocumented migrants, foster migratory chains, and result in permanent settlement.17 By the program’s end Mexico emerged as – and remains by far – the USA’s dominant source of immigrants. Today millions of Mexican Americans trace their families’ roots in southern California or Chicago to their grandfathers’ arrival as braceros. Agricultural labor was an entry point for generations of immigrants, and Mexicans shared that history with those who preceded them from Italy, Poland, West Africa, or the Philippines. But these immigrants were the exception because most braceros returned home across the vast US-Mexican border, year after year, for more than two decades. Therefore, how and why they departed, and what they experienced in El Norte, is only part of the bracero story. Equally important are the far-reaching effects that return migration had upon their communities, a topic that receives far less attention from historians than the bracero experience abroad.18 What were the program’s effects on US agriculture? Overall, a mere two percent of farmers employed bracero labor. The Midwest grain belt was thoroughly mechanized, as was the sugar beet industry that had employed thousands of Mexican immigrant families in the 1920s. The development of new herbicides further reduced labor demands during the 1950s. Bracero labor therefore proved most important to farmers of labor-intensive specialty crops like lemons, lettuce, strawberries, tomatoes, and grapes. The major exception was west Texas cotton, and that region’s belated use of harvesters is attributed to the abundance of bracero labor. The program’s end in 1964 coincided directly with the rapid mechanization of Texas cotton and California tomatoes. But some crops defy automation, so as the decades passed US-based growers of tomatoes and strawberries followed their labor supply down to Mexico. (Mexico is now the world’s leading tomato exporter.) The arrival of braceros – whose numbers peaked in the mid-1950s – certainly impacted wages, which either stagnated or fell during a period when real wages increased markedly in the USA. So, the guestworker regime offered America’s politically influential growers a low-cost and, most importantly, highly mobile labor supply that returned home each season. In turn, the contractual stipulations demanded by Mexico – and bracero resistance – did force growers to improve housing, medical care, and trans16 Mitchell 2012; Gamboa 1990; Flores 2016. 17 Martin 2006. 18 Herrera-Sobek 1979; Cohen 2011.

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portation. Conditions declined considerably once the managed migration program ended. But it established an enduring legacy of American growers’ dependence on seasonal workers from south of the border. Today, immigrants from Mexico and Central America remain the dominant source of labor not only in harvesting crops but in food processing industries like dairy, eggs, poultry and meat packing from California to Iowa to Georgia.19 Down in Mexico, the Bracero Program renewed the migratory patterns of the revolutionary era. From the 1920s into the 1970s, four states with one quarter of the national population sent roughly sixty percent of emigrants north.20 As in Italy, Spain, or China, emigration was historically a regional phenomenon. Yet it immediately became and remained a national controversy, the target of muckraking journalists, satirical ballads, Mexican film makers, and the political opponents of Mexico’s long-ruling Institutional Revolutionary Party (1929–2000). For urban middle-class conservatives, it proved symptomatic of a failed revolution. The political left feared a new form of dependency on the USA. For others, state-sanctioned emigration became a source of national shame, as it delivered young men to harvest crops on lands that were once part of Mexico. So, the government defended the program on terms set by Gamio: that migrants learned skills and earned dollars and returned home as agents of innovation. Their best defense emerged in the emigrant heartland, where demand for bracero contracts far surpassed the quotas allotted. Indeed, the Bracero Program proved more popular among western peasants than the divisive land reform program one generation earlier. Aspiring migrants knew that government officials expected them to bring some ‘tools’ back home. So peasants petitioned government officials in the terms set by Gamio: “Our one and only goal is to acquire vast agricultural knowledge that we will put into practice on our communal farm to benefit that nation’s economy.” Dozens of such letters arrived to governors’ desks with each annual contracting, requesting bracero permits with promises to invest their collective savings in building schools, paving roads, constructing sewers, or connecting their villages to electric grids.21 In the end, plenty of individual braceros saved only enough to sustain themselves and their families. Some, as happens with young men, squandered their earnings in gambling halls up north or in the local cantinas back home. Many intellectuals denigrated return migrants as presumptuous norteños who returned home with superior airs and frivolous new luxuries like boots, cowboy hats, used trucks, and revolvers. Their absence also meant family separation, causing hardship for wives and children faced with the uncertainty of return and economic struggles when braceros failed 19 Weise 2015. 20 Jalisco, Guanajuato, Michoacán, and Zacatecas. 21 Petition to governor from Ejido El Tepahuaje, Chavinda, Feb. 8, 1945. AGHM – PB 1/3.

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to remit savings. Yet abundant archival evidence illustrates the extent to which they did return with ‘great tools’ – both material and cultural – and put them to work for their families and communities. The savings earned by braceros became a major source of income and investment capital for the migrants’ families, and of foreign exchange for Mexico. While wages varied widely – by region, crop, and season – they remained vastly higher than those earned back home, especially when peso devaluations more than doubled the real value of dollars earned by braceros.22 One study found that skilled cotton workers from northern Mexico could match their annual salaries during six-week stints harvesting sugar beets up north. The promise of steady work and high wages led engineers, schoolteachers, and union sugar mill workers to join the exodus of peasants to bracero jobs.23 Contemporary estimates of the remittances they sent home ranged widely. But their migrant earnings were second only to tourism – and surpassed exports of copper and oil – as a source of foreign earnings. Mexican presidents boasted of this effect to justify their migration policy. The press followed along and by the early 1960 the program’s pending termination provoked notable fears about a sudden loss of reserves. Unlike the foreign exchange generated by tourism or mineral exports, these ‘migradolares’ went directly to the braceros and their families, and to communities where tourists never went.24 Return migrants channeled their savings back into rural farming communities, many of them the ejidos established by land reform. Reports by both Mexican authorities and US consular officers indicated that remittances profoundly benefitted regional market towns, and local merchants were certainly among the Bracero Program’s greatest beneficiaries (as were Mexican immigrant entrepreneurs in the USA who catered to guestworkers up north). This is why contemporary researchers considered “the export of labor services to the Unites States” as a basic economic activity in the sending states.25 First-hand observers debated whether the macroeconomic effect of migrant earnings contributed to community and household economies, as proponents of emigration expected. Some highlighted – in the paternalistic fashion of American researchers – the ‘superficiality’ of material change. The braceros returned with a new look, better dressed, and they brought clothes, perfume, radios, irons, sewing machines, blenders, and kitchenware for their wives or mothers. Some even returned with their village’s first televisions, and an antenna came to mark the home of a bracero. Just like the so-called ‘alemanes’ who returned to 1960s 22 Trading at 4.85/$US at the program’s outset, the peso devalued to 8.65 (1948), then to 12.50 in 1954, where it remained fixed until the 1970s. Average hourly wages for farm workers in California surpassed daily salaries (when work was available) in rural Mexico. 23 Hancock 1958. 24 Creagan 1965; Durand 1992. 25 Snodgrass 2011; Lentnek 1969. P. 78.

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Spain from Germany, the braceros acquired consumer goods that were otherwise unavailable to people of their rural class.26 Their children became the first in their village to wear shoes. Radios became the centerpiece of their modest dwellings, and the new patterns of consumption distinguished them as migrant households.27 Return migrants who put their relative prosperity on display could generate community jealousies. The acclaimed novelist Augustín Yañez, who served as Jalisco’s governor during the Bracero Program, captured the mix of envy, fear and resentment expressed towards these ‘Northerners’ as they returned home with their flashy new clothes and upwardly-mobile intentions. However, one anthropologist discovered that locals actually considered the migrants’ hard-earned prosperity as “‘safe’ wealth” in that “it was recognized as not having been acquired at the expense of others.”28 Meanwhile, critics in the Mexican press dismissed the guestworker agreement as a ‘safety valve’ that alleviated unemployment but produced few meaningful advances other than increased consumption. Yet even the more pessimistic social scientists concluded that bracero migration produced beneficial results. Return migration marked one of the few times when farmers possessed thousands of pesos in a single moment, “investment funds” that purchased farm implements, oxen, irrigation pumps, generators, cattle, or additional land. A few even returned with tractors but more commonly with experience handling farm machinery, and that skill became a marketable asset to those who returned to the northern Mexican cotton-exporting states. In contrast to migrants in the l920s, braceros returning to westcentral Mexico in the 1950s found the region more stable, prosperous, and suitable for investment.29 One comparative study of Jalisco found that members of communal farms – like those depicted by Rivera – benefitted the most from this steady source of investment capital because it reduced their dependence on local moneylenders or the government’s mistrusted rural credit banks. Recall that unlike growers in ‘the land of great tools,’ Mexico’s peasantry got by without agricultural subsidies, crop insurance, or cheap credit, so seasonal migration offered them a “transnational safety net.”30 They also returned home with “new ideas about agriculture.” In one case, return migrants developed and sustained a community’s small-scale dairy industry for twenty years. In others, they returned home with the knowhow and inputs to develop prosperous fruit orchards.31 Those who capitalized most were 26 27 28 29 30 31

Vilar 2008. Whetten 1948. Yañez 1971; Foster 1967. Mines and Janvry 1982; Wiest 1973. Massey 1990; Germano 2018. Douglas 1990; Lentnek1969; Romero interview.

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the second- or third-generation migrants who built on the lessons of their forefathers. Astute braceros knew to skip out on poor harvests and head for the cities in search of trusted labor contractors from their hometowns. During ten years of bracero and undocumented labor, Eustacio Franco saved an average of $US1,800 annually, either in the fields or on construction crews in Los Angeles. The one-time sharecropper saved money for family maintenance, then invested in dairy cows, and eventually purchased his own small ranch. Manuel and Rogelio Rodríguez, sons of an entrepreneurial farmer, traveled to the US throughout the 1950s, working as braceros or without papers in the railroad and restaurant industries. Pooling their money, they returned home to run a cargo hauling service with the trucks they purchased in the USA.32 Throughout west central Mexico, other migrants returned home to establish new lives for themselves as carpenters, barbers, tailors, or shopkeepers. They were exceptional cases of entrepreneurial migrants; but their upward mobility inspired others to follow the migrant trails north. Rather than embark on new careers or trades, most braceros departed with modest goals and built upon their accomplishments as the seasons passed. Landless farm workers and sharecroppers’ sons dreamed of buying a parcel of land and many did, building upon precedents set by the revolutionary generation. Deep in the emigrant heartland, more than half of private farms (as opposed to communal lands) had been acquired with migrant savings.33 In other cases, returnees simply paid off debts, purchased necessities, and set aside for next year’s journey. The Bracero Program thus built on a rural Mexican tradition by which seasonal labor migrations were a means of economic survival. But it is easy to underestimate the profound effects of even limited remittances. In the hardscrabble towns of Guanajuato, the decline of local mining and hat weaving industries left no employment options other than seasonal farm labor. The wife of one former migrant therefore associates the Bracero Program with the moment “when hunger disappeared from this place.” Communities of smallholding farmers benefitted even more. They retired their mules for “smarter, more peaceful and durable” teams of oxen. They could then purchase steel ploughs to better turn the rocky soils of western Mexico. More notable change occurred in nearby Jalisco. By the 1950s, the state’s ejidatarios [viz. members of the ejidos] were applying new knowledge and investing their savings in hybrid seeds, commercial fertilizers, and livestock, just as state agriculture officials had envisioned.34 That resulted in a doubling of that state’s crucial harvest of maize, the Mexican staple that provided half of the nation’s calories. Progress thus came to 32 Interviews with Casillas and Rodríguez. 33 Reichert 1981; Massey 1990. 34 Interviews with Dominguez, Salazar, Zavala.

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the emigrant-sending countryside not as a Green Revolution but in piecemeal fashion. It nonetheless resulted in greater agricultural productivity and easier working lives on the small farms and ejidos of Jalisco and Michoacán. Thus, the Bracero Program was less a reflection of a failed agrarian reform policy than a means by which it could succeed. Its proponents also marketed managed migration to the USA as a means of uplifting and ‘modernizing’ the rural poor. Manuel Gamio, after all, devoted his research more to the cultural than economic consequences of emigration. And here is where the findings of contemporary social scientists coincide most with the braceros’ own recollections. Herrera-Sobek’s oral history of one sending village discovered “educational” benefits, in that migrants returned with “a new disposition to accept change and adopt new modes of life.” For the men she interviewed, the experience marked their first encounters with administrative bureaucracy and written contracts, illustrating the fact of legal rights and the benefits of literacy. Many also expressed pride that their sacrifice up north financed educational opportunities for younger siblings or children, who became teachers and engineers.35 When asked, former braceros interviewed by this author recollected their bracero experience in this light. “We started to open our eyes a bit more,” one recalled when reminiscing upon his weekends spent in the bustling cities of California’s Central Valley. Many understood that the purpose of the Bracero Program was to improve life at home. “We brought great ideas back from there,” Javier Zavala remembered, noting his own introduction, as a sugar cane farmer, to the benefits of commercial seeds and improved means of planting to capitalize on the application of fertilizers. Others adopted new crops. Braceros from western Guanajuato returned from Michigan to plant potatoes and onions, not to market but to improve their own diets at a time when commercial markets did not yet deliver such basic staples.36 Despite earlier promises from revolutionary reformers, Mexico’s peasants never benefitted from agricultural extension services like those delivered to American farmers by state agencies or local universities. They brought those ideas home, and agricultural economists argue that the primary reason why traditionally risk-averse farmers adopt new practices is influence of their neighbors. In that regard, the Bracero Program did serve as the “giant university” that Manuel Gamio envisioned. No change proved more conspicuous than the public works and the new or improved houses that bracero savings financed. “A better home,” one anthropologist heard, “is all we think about around here.” Indeed, ethnographers discovered that nearly every renovated home in the villages of western Mexico were

35 Herrera-Sobek 1979, p. 124ff. 36 Interview with Salazar.

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“paid for out of bracero earnings.”37 In contrast to farmers, migrants from more urban backgrounds, like Jalisco’s sugar mill workers, proved most likely to apply perspectives learned up north to their communities back home. “We learned that is what culture is,” recalled Francisco González, “having a bathroom, a real roof, and a tile floor.” “We all wanted concrete houses after we saw how they lived up there …. and now it was possible thanks to the money from up north.”38 Improved housing remains a universal goal of return migrants. Mexico’s norteños, though, also invested collectively in their communities during decades when federal funding expenditures shifted away from rural communities towards urban Mexico and large-scale infrastructure developments like dams and steel mills. Braceros and other migrants noted the contrast between US and Mexican standards of development, not just the sturdier housing but the hygiene, cleanliness, sanitation, and expectations that one’s children stay in school rather than follow their fathers into the fields, as many of the bracero generation had done. This would be achieved in multiple ways: petitions for improved state services (roads, sanitation, electricity) became more frequent and better organized, and their achievement depended on migrant earnings. In rural indigenous communities, bracero earnings allowed men to fulfill their civic and religious obligations (cargos) to their communities, as was expected of all males in places like Oaxaca. ‘Hometown associations’ based in the US were also operating by the 1950s, thus establishing the precedent for emigrant-financed public works projects. So over two decades, migrant earnings financed paved roads, sewer systems, renovated town squares, new churches, and the ubiquitous rodeo arenas that distinguish western Mexico’s emigrant heartland. Here is where remittances mattered most, as the earnings saved by braceros in places like Jalisco greatly exceeded their municipalities’ annual budgets. Moreover, the Bracero Program structured a culture of return, thus motivating migrants to collectively invest their earnings back into their communities’ futures. During the bracero years, Mexico’s emigrant-sending regions were subjected to diverse external influences. Return migrants brought news and knowledge of a wider horizon from up north. Winds of change also came from extended bus and rail services, commercial radio, small-town cinemas, and mounting levels of urban migration. But evidence strongly suggests that the braceros’ experience abroad left them, and thus their communities, more open to new ideas and with greater expectations than before. It also kept them on the land for two decades when a rural exodus transformed Mexico’s capital into one of the world’s most populous cities. So, unlike the parallel cases of Spain or Italy, where postwar guestworker programs coincided with ‘the death of the peasantry,’ Mexico’s 37 Belshaw 1967; Foster 1967. 38 Interviews Gómez/Rosas, and González Núñez.

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Bracero Program actually delayed a rural exodus. Migration became the means by which small farmers maintained their rural roots and their community affiliations in regions where an earlier revolutionary generation had risked their lives for “land and freedom.”

Conclusion: A Generation of Settlers The tides of modernization, and migrant success, changed rural dynamics quickly in the 1960s. Mechanization came to traditional sending regions, along with tractors, and that process started Mexico on the same path as Spain, as rural employment opportunities declined, and a more permanent out-migration began. Two notable migratory developments followed the news of the Bracero Program’s coming termination in 1964. One was a dramatic increase in permanent settlement in the USA, as braceros who stayed on legalized their residency while others flocked to US consulates to apply for permanent working visas (‘green cards’). As many defenders of the program warned, growers who employed bracero labor turned to a renewed stream of undocumented migrants to harvest their valuable crops. Meanwhile, those who acquired legal status renewed the patterns of the ‘revolutionary generation’ and left the fields for industrial, construction, or restaurant jobs in cities like Chicago and Los Angeles. On the other hand, young men unable to secure contract labor up north joined the mounting stream of migrants flowing into Mexico’s rapidly growing cities. Former braceros became “restless and reluctant to settle down again in the same isolated villages from which they migrated.” The historian Luis Gonzalez estimated that three fourths of former braceros from his hometown migrated to Mexico City over the next decade.39 Encounters with modernity awakened them to new horizons, and so like many Italians or Spaniards who labored as ‘gastarbeiter’ in Germany or Switzerland, return entailed a ‘second migration’ to one of Mexico’s booming industrial cities. On balance, studies by social scientists reach positive conclusions regarding the beneficial outcome. They acknowledge the hardships and shortcomings, from family separation to social stratification to a ‘migrant syndrome’ that led youngster to abandon their education for the lure of El Norte. Just as scholars found with return guestworkers in postwar Europe, few returned home with any new or readily applicable ‘skills’. But their ethnographies illustrate how return migrants improved agriculture productivity, stimulated local commerce, financed community development, diffused knowledge, and likely fostered more critical political outlooks. In oral history interviews conducted since the 1970s, 39 González 1974.

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ex-braceros confirm their own largely positive recollections of the program’s outcome. Some contrast it to the riskier crossings they experienced in later years. Today, in an era of border walls and fatal crossings, one hears small-town residents of emigrant-sending communities lament the disappearance of this largescale guestworker program.40 Others bemoan the decline of small-scale agriculture in the sugar and corn farming towns of the emigrant heartland. Ironically, small farmers in the region still draw lessons from their experiences in El Norte, and quietly protest the fact that Mexico’s government did not learn from its northern neighbor and provide its growers with the technical assistance, crop insurance, and generous price subsidies that allow American agriculture to thrive. Today, the lands given to peasant communities by the revolutionary government of the 1930s have been privatized. Many lie exhausted and barren. Meanwhile, communities sustained by bracero earnings in the 1950s now consume imported American grains and depend economically on the millions of dollars sent home annually by the migrants who settled permanently in the USA.

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40 Germano 2009.

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Immigration and the Diffusion of Technology: The Huguenot Diaspora in Prussia

The impact of immigration on the receiving economy is a controversial issue both in research and in the political debate. Policymakers are highly interested in assessing the benefits to host countries from immigration. Nevertheless, some consequences of migration are not well studied; for example there is much more emphasis in the literature on the labor market implications of immigration than on its macroeconomic effects.2 A great deal of work in growth theory argues that technological progress is an important long-run driver of economic growth. Consequently, in order to assess the benefits from immigration, it is important to study the long-term effect of immigrants on technological progress in the receiving country. If immigrants shift the technological frontier, per capita income will increase in the long run. According to Bodvarsson and Van den Berg,3 the channels through which immigrants affect technological progress are technology transfers, entrepreneurial and innovative activities, a change in the size of the economy, and increased innovative competition. Technological progress is made because immigrants either use their own human capital or they influence the human capital accumulation of natives through interpersonal knowledge transfer. Skilled immigrants are particularly able to raise the overall level and composition of skills and thus might foster growth and development of receiving countries. The literature provides some empirical evidence for immediate productivity gains from immigration,4 but to date evidence for external effects on the productivity of natives, which might occur only in the long run, is largely missing. In modern data it is difficult to disentangle the various channels through which knowledge is transferred, because modern means of communication allow for instant spillovers makes identification of the immigration impact very difficult. 1 Copyright: American Economic Association; reproduced with permission of the American Economic Review. 2 Kerr/Kerr 2011, Ortega/Peri 2009. 3 Bodvarsson/Van den Berg 2009, p. 221–258. 4 Cf Peri 2012.

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With the help of historical data, we can eliminate most means of indirect communication. By constructing a unique new dataset combining historical sources, we analyze the effects of technology transfers caused by skilled-worker immigration on productivity in the receiving country. The religious flight of French Protestants, the so-called Huguenots, in the seventeenth century is one of the earliest examples of skilled mass migration leading to technological transfers.5 Using Prussian immigration lists from 1700 that precisely document the settlement of Huguenots, we are able to observe the immigration of a population that was, on average, more skilled than the native population. The data are unique in the sense that Prussia was the only host country to keep exact records of the French refugees. In combination with Prussian firm-level data on input and output for all 750 textile manufactories in 1802, we find positive long-term effects of immigration on productivity and capital deepening. To our knowledge, neither data source has been previously used in econometric analysis. We argue that, by the order of centralized ruling by the King and his agents, Huguenots were channeled into Prussian towns in order to compensate for severe population losses during the Thirty Years’ War (1618–1648). This allows us to interpret the settlement pattern as a natural experiment and use the population losses in an instrumental-variable approach [IV]. Connecting data on the population decrease of Prussian towns during the war with the share of Huguenots in Prussian towns, we can identify arguably exogenous variation in the settlement pattern and eliminate a selectivity bias that would have occurred if the immigrants had been allowed to choose their own location of settlement. Using this IV approach, we find that manufactories established in towns that were depopulated due to disease and plague during the war, and subsequently repopulated by the immigration of Huguenots, achieve a higher productivity in manufacturing textiles than others. As we show, population losses during the war were arguably exogenous to a town’s economic conditions. To overcome possible concerns of non-random placement, we provide several falsification and validation tests to corroborate the validity of our IV approach. Consequently, under the identifying assumptions, our estimates show the effects of skilled immigration to a random location. However, data constraints prevent us from testing every possible channel to associate the population losses with economic development. Nevertheless, if the identification assumptions were to be violated, our set-up still allows to analyze a more narrow but also interesting scenario which is to show the effects of skilled immigration to a non-random place with underused economic potential. The economic impact of the Huguenots, who fled their country after the Edict of Nantes was revoked in 1685, has been a recurring theme in the literature. As 5 Scoville 1952a, 1952b.

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early as the middle of the nineteenth century, List found that “Germany owes her first progress in manufactures to the revocation of the Edict of Nantes, and to the numerous refugees driven by that insane measure into almost every part of Germany …”.6 The Cambridge Economic History of Europe states that “no one has ever disputed the enormous and decisive gains won by the northern Netherlands, England and Prussia from the immigration of skilled and resourceful Huguenots”.7 We interpret this flight from religious persecution as an exogenous pull factor, after which immigrants settled in the predominantly Protestant neighbor countries of France. The consequences of this exogenous shock are not well studied. Using anecdotal evidence, Scoville denies that there were immediate returns from Huguenot immigration:8 In the short run, their arrival neither accelerated economic growth in England, nor closed the technological gap that separated Germany from France, Holland, or England. Nevertheless, Scoville argues that the cost of accommodating the Huguenots was easily offset by the long-term gains.9 While some works provide back-of-the-envelope cost-benefit calculations of Huguenot immigration, effects from knowledge spillovers between refugees and natives, which might only be observed in the long run, are neglected. It is well known that the Huguenots were highly trained and skilled and that on arrival at their destinations they soon used their superior skills to earn a living.10 Most recently Fourie and von Fintel find that immigrant Huguenots in Dutch South Africa preserved their comparative advantage in wine production across the entire eighteenth century.11 In other cases, interaction with native workers might have led to a transfer of technical knowledge and to technological diffusion. Accordingly, German scholars agree that the transfer of Huguenot knowledge had a certain positive effect on the Prussian economy;12 however econometric evidence is missing. Analyzing historical data has certain advantages since we are not only able to assess the long-term effects of immigration, but also to eliminate alternative channels of knowledge transfer. Technology features a tacit element, which requires direct communication between the user and the instructor of a new technology.13 The expanding number of means of communication make it increasingly challenging to achieve an unbiased measure of the effects of immi6 7 8 9 10 11 12 13

List 1856, p. 153. Wilson 1977, p. 40. Scoville 1952a. Scoville 1960, p. 363. Scoville 1953. Fourie/von Fintel 2011. Jersch-Wenzel 1978; Mittenzwei 1987; Wilke 1988b. Mokyr 2002, p. 10–12.

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gration. We avoid such problems by analyzing migration at a time when direct communication was virtually the only way of transferring technological knowledge. We exploit the fact that any means of indirect communication are negligible during this period and that immigrants in 1700 cannot have had any direct influence on productivity in 1802. Therefore, any productivity gain from immigration during this time is most likely to have been caused by interpersonal as well as intergenerational transfers of technology and skill. The remainder of the paper is structured as follows. Section I contains an overview of the related migration literature. Section II provides the historical background of Huguenot immigration into Brandenburg-Prussia. Section III introduces the dataset and its sources. Section IV formulates the empirical model and introduces the instrumental-variable approach. Section V presents OLS and IV results and tests their robustness. Section VI concludes.

I.

Economic Effects of Migration

There are several channels through which immigrants can affect economic growth. A recent survey by Kerr and Kerr discusses the literature on the impact of immigration on receiving countries.14 This literature can be divided into three major streams of research: the economic performance of immigrants, their effect on the employment opportunities and wages of natives, and the assessment of immigration policies regarding public finances and the like.15 The effect of immigration on natives’ wages and labor market responses are most discussed while the macroeconomic effects of immigration lack attention in the literature.16

A.

Contemporary Evidence

Other channels by which migration affects economic growth are through trade and foreign direct investment between sending and receiving countries, as well as through TFP growth, R&D, innovation, and immigrants’ entrepreneurial activity.17 14 15 16 17

Kerr/Kerr 2011. See also surveys by Borjas 1994, 1999; Friedberg/Hunt 1995. See Drinkwater et al. 2007, p. 574 and Ortega/Peri 2009, p. 6. Many studies show that migrants maintain close relationships with non-migrants in their home country to build networks. Both the sending and the receiving country can benefit from these networks through an increase in the exchange of goods and information. Rauch/ Trindade 2002; Gould 1994, and Combes/Lafourcade/Mayer 2005 show that immigrant networks create bilateral trade flows. Furthermore, Buch/Kleinert/Toubal 2006; Docquier/

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Immigrants can induce TFP growth by promoting specialization and increasing productive skills, they can create competition that results in efficiency gains, or they can create scale effects by introducing new ideas. However, in a panel of OECD countries, Ortega and Peri find no effect of immigration on TFP growth in the short run (one year) or in the long run (five years).18 In a subsequent paper, Ortega and Peri jointly estimate the effect of immigration and trade and find a negative short-run effect on TFP growth.19 However, in a panel of U.S. states, Peri finds that immigrants positively affect TFP growth.20 He argues that specialization of migrants and natives leads to gains in the overall efficiency. Quispe-Agnoli and Zavodny find that both high-skilled and low-skilled labor productivity increases more slowly in U.S. states that attract a higher share of immigrants.21 Without accounting for skill levels, Kangasniemi and co-authors find that immigration has a negative effect on productivity growth in Spain, while the effect is positive but not significant for the United Kingdom.22 Paserman finds no correlation between the immigrant share of high-skilled Soviet migrants in Israeli manufacturing and labor productivity either in low-tech industries or in high-tech industries.23 Low-skilled migration might even reduce TFP growth if immigration leads to unskill-biased technological change. Lewis finds that plants located in U.S. metropolitan areas with low-skill immigration adopted significantly less machinery per unit output.24 In summary, most of the studies find no evidence supporting the hypothesis that immigrants have a positive effect on TFP growth. Nevertheless, it is sometimes argued that high-skilled immigrants start in low-skill occupations and upgrade to higher skill occupations over time. This might be a short-run consequence of the assimilation process, which might disappear as immigrants acquire language skills and knowledge of the labor market institutions. Findings from literature studying the effects of immigrants on innovative activity are much more straightforward.25 Chellaraj, Maskus and Mattoo find a positive impact of the presence of foreign graduate students on patenting in the

18 19 20 21 22 23 24 25

Lodigiani 2010; Kugler/Rapoport 2007, and Javorcik et al. 2011 find that migrants are likely to increase FDI flows to their home countries. Ortega/Peri 2009. Ortega/Peri 2011. Peri 2012. Quispe-Agnoli/Zavodny 2002. Kangasniemi et al. 2012. Paserman 2008. Lewis 2011. Kerr/Kerr 2011 identify the effects of immigration on innovation as an emerging area of research.

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United States.26 Hunt and Gauthier-Loiselle find that skilled immigrants increase patenting per capita in a panel of U.S. states.27 Niebuhr finds that cultural diversity, measured by the number of different nationalities, positively affects patenting per capita in a cross section of German planning regions.28 Oettl and Agrawal find that labor mobility between firms in different countries increases international knowledge flows as measured by patent citations.29 On the theoretical side, Borjas finds that immigrants with high levels of productivity who adapt rapidly to the labor market in the host country can make a significant contribution to economic growth.30 According to Borjas’ influential “immigration surplus” theory, this contribution increases if immigrant skills are very different from native skills and have a certain complementary to the other native factors of production.31 He also finds that knowledge transfers between immigrants and natives generate external effects leading to increasing returns to scale. This is even more relevant when the native population is rather unskilled.32 The literature discussed above exclusively studies the direct impact of immigrants on economic outcomes. However, these studies do not account for external effects of knowledge transfers between immigrants and natives. In the long run, such transfers can increase overall productivity, with the degree of improvement possibly being related to the innovativeness of an industry. However, an unbiased analysis of knowledge transfers from immigrants to natives is almost impossible since diffusion processes are often affected by indirect channels of communication, such as written or electronic media. Even if techniques are codified and explicit, interpretation by the user is needed. Successful interpretation thus requires a transfer of tacit knowledge between the instructor and the user.33 This means that even in today’s environment, measuring the effect of transferring tacit knowledge through immigration is of particular interest in understanding technological diffusion. Econometric analysis of such transfers suffers from the fact that often we are not able to observe personal and impersonal knowledge transfers separately.

26 27 28 29 30 31 32

Chellaraj/Maskus/Mattoo 2008. Hunt/Gauthier-Loiselle 2010. Niebuhr 2010. Oettl/Agrawal 2008. Borjas 1994, p. 1667. Borjas 1995. Dolado/Goria/Ichino 1994 confirm Borjas’ findings in a simple Solow growth model augmented by migration and human capital. They conclude that immigration is different from natural population growth and per capita growth accelerates if immigrants carry high levels of human capital which is complementary to native factors of production. 33 Mokyr 2002, p. 4–15.

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B.

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A Historical Perspective

A time when face-to-face contact was necessary to transfer knowledge provides the perfect setting for analyzing the unbiased effects from technological diffusion through migration. Prior to the Industrial Revolution, innovation and diffusion rarely occurred as a result of the publication of written material or blueprints,34 but through the temporary migration of journey-men, financiers and entrepreneurs.35 At that time, the strongest obstacles to technological diffusion were information and transport costs.36 Furthermore, Cipolla notes that the effects of the printed word on the historical diffusion of innovation are often overestimated, and that direct communication was much more important when it came to application.37 During the sixteenth and seventeenth centuries, manufacturing started to receive the attention of mercantile policy, much of which was aimed at stimulating innovation. Mokyr provides some vivid examples of technological diffusion encouraged by European rulers.38 These rulers attracted skilled foreign labor with the goal of having the foreign skills applied in the new host country and, eventually, transferred to the natives. The literature widely agrees that this was a common way to diffuse knowledge during the early modern ages and that host countries benefited substantially.39 Furthermore, it is agreed that Calvinists contributed substantially to the diffusion of technological knowledge during this period. The most famous example of Calvinist migration was the exodus of Huguenots from France to the German Brandenburg-Prussia. This wave of migration followed the pattern of push and pull factors coined by Lee.40 As the push factor religious persecution increased in the origin country France and the Edict of Potsdam provided certain pull factors, such as religious freedom, in the destination country, benefits from migration increased. Thus, when the obstacles to migration diminished, the obstacles to technological diffusion were likewise lessened. In line with the aforementioned considerations of Borjas, Scoville argues that diffusion of skills and technologies was further facilitated by the fact that Germany was a backward country in 1685.41 One important caveat prevalent in the migration literature is that immigrant inflow is rarely accidental and immigration policies are most likely to be highly 34 35 36 37 38 39 40 41

Rosenberg 1970. Epstein 2004a, Reith 2008, and Schilling 1983, p. 8. Epstein 2004b, p. 385. Cipolla 1972. Mokyr 1990, p. 78. Ciriacono 2005; Findlay 1978. Lee 1966. Scoville 1951.

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selective in regard to certain characteristics. Furthermore, it is often argued that immigrants are more mobile than natives and will move to regions with higher wages and greater probability of economic success. Usually this leads to two kinds of selection: selection based on the characteristics of the immigrants and selection based on where they settle at the destination. In our case, we assume that Huguenots are not a random sample of the French population but have certain characteristics that lead to a higher accumulation of skills. This kind of selection, however, operates to our benefit. To analyze benefits from a knowledge transfer to the natives in the host country without observing individual skills of immigrants, we assume that the immigrants are pre-selected and, on average, have more or different skills than the natives. The second kind of selection, non-random choice of the settlement place, can be ruled out in a natural experiment where, for example, the timing of arrival and location of immigrants are based on a policy free from economic considerations. The problems arising from the possible selection bias in the location of immigrants is dealt with in Section IV.B.

II.

History of Huguenot Migration to Prussia

This section summarizes the historical background of Huguenot immigration and its consequences.

A.

Immigration After the Edict of Potsdam

The persecution of Reformed Protestants in France started around 1530 and peaked at the St. Bartholomew’s Day Massacre of 1572 which was followed by a first wave of religious flight. From 1598, the Edict of Nantes granted religious freedom to the Huguenots until its revocation on October 18, 1685 by Louis XIV, the Sun King. Protestantism became illegal again and Huguenots were outlawed in the predominantly Catholic France. Protestant churches and schools were shut down and Huguenots once again became a target of persecution. Although there had been a steady outflow due to increasing harassment prior to the revocation, the movement grew into an exodus soon after. This was not anticipated by the King of France, who had assumed that only those people who were in trouble with creditors or were without property and special skills and therefore did not have strong connections to their homes, would leave.42 Hence, he tried to force the Huguenots to convert to Catholicism. Despite severe penalties on desertion such 42 Scoville 1960, p. 98.

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as life-long imprisonment, deportation into slavery, or death, approximately 200,000 fled. Most of them settled in neighboring Protestant countries such as England, Germany, Ireland, the Netherlands, and Switzerland. The most famous example of those who offered refuge was Frederick William, the Great Elector of Brandenburg. Unlike his mostly Lutheran subjects, he was of Reformed faith and felt sympathy for his fellow Christians from France. Three weeks after Louis XIV revoked the Edict of Nantes, Frederick William issued the Edict of Potsdam offering his estates as a refuge to the Huguenots.43 Of the estimated 43,000 Huguenots who left France44 for the German territories, 16,000 to 20,00045 went to Brandenburg-Prussia, a country of approximately 1.5 million inhabitants at that time. Since there were already some French nobles living in Frederick William’s court, Berlin became the final destination of many Huguenots, following the Edict of Potsdam. By the beginning of the eighteenth century, more than 5,000 Huguenots had settled in Berlin and its outskirts, making up to 20 percent of the town’s total population. The rest settled in roughly 40 other towns and some few rural parishes. In total, about 90 percent of the Huguenots settled in towns. Frederick William was worried that the French would leave if they felt alienated by the natives. So he allowed them to build communities of refugees, so-called colonies, in each town in which they settled. These were congregations with their own church and services and, depending on the size, their own jurisdiction, police and schooling. The literature agrees that the rich and powerful Huguenots mostly fled to England and the Netherlands. This picture is supported by various descriptions of impoverished and half-naked Huguenots arriving in Brandenburg, having lost everything during the flight. Nevertheless, Wilke emphasizes that it was not only the poor nor the second-class nobility who came to Prussia; according to him, the Huguenots who came to Prussia where representative of their entire society.46 He estimates that the immigrants were composed of 5 percent nobility, 7 percent mid-level functionary, 8 percent trade and manufacturing bourgeoisie, 20 percent workers and apprentices, 15 percent farmers and 45 percent small artisans and craftsmen. These figures paint a clear picture of the immigrants’ occupational composition, which resembled a town population much more than a rural society. There were two reasons for this. First, Huguenots were generally very well-educated and 43 For a translated excerpt from the Edict see Online Appendix A. 44 Their origin was manifold; centers of emigration were the Languedoc (south), Dauphin′e (south-east), the Champagne (north-east), and the Gascogne (south-west). 45 Numbers vary with the inclusion of members of the military who were integrated into the Prussian army and thus not counted in colony lists. 46 Wilke 1988c, p. 70.

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had selected into more skilled occupations in France.47 Second, in February 1686, Frederick William began to refuse entry of unskilled Huguenot workers into Brandenburg-Prussia.48

B.

The Economic Impact of French Immigrants

Frederick William, the Great Elector of Brandenburg, came into his reign in 1640 during the Thirty Years’ War (1618–1648), a war that was accompanied by the reoccurrence of the Black Death, which left the country depopulated and deserted. The Margraviate of Brandenburg, Pomerania, and Magdeburg, which made up most of his territory, were hard hit by the war and suffered from the aftermath more than most other German states. Therefore, Frederick William and his successors became well-known for their repopulation policy (Peuplierung), a major part of which included the intake of Huguenots.49 An increase in the population was seen as a means to raise the number of taxpayers as well as a potential way to recruit more soldiers. Thus, the literature identifies economic motives for the intake of Huguenots,50 although religious motives and sympathy toward fellow believers are not denied. Skilled immigrants in particular were the most attractive targets and were expected to use their knowledge to set up and supervise manufactories. This was very much in line with German economic thought of the seventeenth century (Kameralismus, a special kind of mercantilism) which was based on a positive balance of trade. The Huguenots were expected to produce ‘domestic’ goods that otherwise would have to be imported. Thus taking in the Huguenots, who were known to be good craftsmen, was an act of tolerance at first, but became an act of economic policy in hindsight. 47 Scoville 1960, p. 131–155 explains the economic advantage of the Calvinists over Catholics in France with their dominant role in public finance, their role as a “penalized minority”, Protestant individualism, and a Protestant ethic á la Max Weber. Incidentally, Scoville mentions Calvinists advocating Bible reading. This could have translated into higher accumulation of human capital and might explain why the Huguenots became more skilled and self-selected into different occupations than the Catholics while living in France (see Becker/ Woessmann 2009 for similar arguments regarding Protestants in Prussia and Botticini/ Eckstein 2005, 2007 for Jewish literacy and occupational selection). 48 Mittenzwei 1987, p. 116. 49 Frederick the Great pointed out at the beginning of his reign in 1740 that even after three regimes and nearly a century, the impact of the Thirty Years’ War on the Margraviate, Pomerania and Magdeburg had not yet been overcome. Although massive efforts had been undertaken by each ruler to repopulate the land, it was not until the middle of the eighteenth century that the population reached pre-war levels (Franz 1979, p. 100). 50 Jersch-Wenzel, 1978; Mittenzwei, 1987; Wilke, 1988a.

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173

In the Edict of Potsdam, Frederick William granted support and several privileges to all French refugees. These included exemptions from tariffs when entering the country, free use of abandoned houses and deserted land, exemption from all taxes and impositions except the consumption tax for 15 years, financial and material support for setting up businesses and manufactories, free land for those in agriculture, and, finally, freedom from guild coercion for 10, and later 15 years. All financial support was provided in the form of a loan, to be paid back once the businesses became profitable. This was a necessary provision as many Huguenots had lost all their possessions during the flight.51 Soon, the Huguenots went into business and most of them resumed occupations they had held in France – concentrating on textiles and apparel. Approximately 25.7 percent of the Huguenot craftsmen were occupied with the production of cloth and 32 percent with other textiles.52 As expected, the immigrants used their technological and managerial knowledge to set up manufactories, usually easily surpassing similar attempts made by their domestic counterparts.53 Analyzing the economic impact of the Huguenots can be attempted only by using historical sources. Unfortunately, most of the contemporaneous narrative documentation seems somewhat clouded and biased in favor of self-adulation of the Prussian rulers. Consequently, the modern literature suffers a lack of unbiased sources.54 This should be kept in mind when reading the subsections below and makes the subsequent econometric analysis an essential part of an unbiased assessment.

Short-Term Impact When asked if his goal of restoring Magdeburg to its former prosperity had been met, the King answered that the town had been idle for 40 years after the war, but when the refugees came, all buildings filled up within 18 years. New manufactories were established, foreign money had come to town, and hundreds of citizens were employed and contributing to consumption.55 These statements by the King are supported by a comparison of costs and benefits undertaken by the city council for the colony in Magdeburg in 1709, which found that Huguenot economic activity far outstripped the investment 51 Nevertheless Muret (1885, p. 17) finds that some Huguenots purchased real estate, houses and manufactories with their own means and without subsidy. 52 The data reflect the structure of Huguenot craftsmen in Berlin, which, throughout the literature, is often used as a proxy representing all colonies in Brandenburg-Prussia. See JerschWenzel (1978, pp. 72–74) for corresponding numbers in other professions. 53 Jersch-Wenzel 1978, p. 80. 54 Gwynn 2001, p. 74. 55 Jersch-Wenzel 1986, p. 163.

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made in them. In line with mercantile thinking, more people would lead to more wealth, and the costs incurred by the privileges and subsidies granted them should be offset by the additional consumption taxes. Based on the calculations of the city council, Jersch-Wenzel (1986, p. 165) estimates an annual per-Huguenot return of 10 Thalers across all colonies. This was approximately equal to the annual tax revenue obtained from every native. However, these calculations are clearly somewhat parsimonious and do not account for any external effects such as benefits resulting from technological diffusion. However, the contemporary impressions of positive short-term benefits are refuted rather than confirmed in the modern literature. The literature is rife with stories of Prussian rulers handing out privileges and support to Huguenots to set up manufactories that seldom operated profitably and often went out of business soon after the subsidies ran out (Jersch-Wenzel, 1978; Kindleberger, 1995; Scoville, 1960). The reason behind these failures most often involved a lack of demand and markets for luxury goods, which were exactly the kind of products that were strongly supported by Prussian rulers. It was only the stocking production that succeeded in raising the necessary demand. Mittenzwei (1987, p. 124) suggests that Brandenburg-Prussia had not been ready for large-scale manufacturing at the beginning of the eighteenth century.

Long-Term Impact The long-term effects from immigration are similarly controversial. Mittenzwei identifies four phases of Huguenot economic activity: a first phase of establishment from 1685 to the turn of the century, a boom phase in small-scale manufacturing up until 1735/36, a phase of decline up until 1767, and a subsequent phase of economic growth that lasted beyond the beginning of the nineteenth century.56 Mittenzwei’s observation of growth around the turn of the nineteenth century is based on a massive increase in the number of looms for silk and cotton employed by members of the French colony in Berlin. She also observes a persistent downturn in the use of looms in the wool industry, which was formerly dominated by Huguenots. On the other hand, Jersch-Wenzel finds that the impact of the Huguenots on the Prussian economy, and industry in particular, lasted for nearly the entire eighteenth century but declined gradually toward the end of it.57 In 1797, a special commission filed a report stating that just as the number of manufacturers had decreased in the colonies, the manufactories themselves were run down.58 This 56 Mittenzwei 1987, p. 138. 57 Jersch-Wenzel 1986. 58 Jersch-Wenzel 1986, p. 169.

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175

impression might be due to increased assimilation. The homogeneity of the colony population eroded over time. Huguenots married into non-Huguenot families and left the community to live as normal Prussians and vice versa. It seems likely that the manufactories moved out of the colonies along with their entrepreneurs. Though Jersch-Wenzel assumes that the commission did not overestimate the declining impact of the Huguenot community, she suggests that the transfer of knowledge had a long-lasting impact. She concludes that knowledge and skill emigrated from France to Prussia and contributed to the success of the Prussian economy. Wilke confirms this by stating that the Huguenots brought knowledge regarding production in centralized and decentralized manufactories to Prussia, a country that had not yet entered the stage of capitalist manufactories.59 By introducing the manufactory as a form of work organization, Huguenots effectively increased productivity through the division of labor.60 This was an intermediate step on the path to factory production and thus the foundation of the Industrial Revolution in Prussia. Although they were not successful in establishing manufactories that endured over the long run (for aforementioned reasons), the Huguenot entrepreneurs transferred technological and organizational knowledge to their native apprentices and workers. It is this concept that is the target of our empirical research. We presume that even though direct Huguenot influence on the economy diminished over time, their transferred knowledge was still active and had a positive impact on textile manufacturing productivity.

C.

Knowledge Lead and Transfer

Prior to the revocation of the Edict of Nantes, Huguenots in France were known to introduce new technologies from England and Holland and to encourage forms of large-scale manufacturing because of their frequent travels abroad.61 The diffusion of this technical knowledge, that had once been concentrated in France is confirmed across all new host countries by Scoville.62 In England, he notes that the Huguenots improved the quality of production and diffused skills that had once been secrets of French manufacturers. In Holland, the silk and taffeta industry suddenly gained an international reputation through Huguenot

59 60 61 62

Wilke 1988b, p. 279. North 2000, pp. 153–154. See Scoville 1953, p. 430–432. Scoville 1952a.

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immigration. In Ireland, Huguenots had a massive influence on the manufacturing of linen and introduced new methods for spinning and weaving flax. Of these countries, Ireland’s economic situation was most similar to Prussia’s at the time. Both suffered from the aftermath of a war,63 and both countries were generally regarded as backward at the end of the seventeenth century. Neither the putting-out system nor the cottage industry nor centralized manufacturing had advanced in Brandenburg-Prussia. In the late 1670s, a few manufactories were built in Berlin by Prussian functionaries, but otherwise there was no larger scale manufacturing. These state-forced enterprises were not driven by markets and thus either failed or performed dreadfully. All in all, the Huguenots introduced a great variety of advanced skills and new technologies. Bekmann provides 1751 a list of 46 professions introduced by Huguenots to Brandenburg, all of which were previously unknown to the country, most of them in the textile industries.64 One Huguenot carried with him the secret of dyeing fabrics in a special way, another brought the art of printing on cotton. Others introduced the hosiery knitting loom, which replaced manual production of stockings and socks. Furthermore, they introduced silk farming and silk spinning, a trade that was very important to Frederick William. He soon ordered the cultivation of mulberry trees in schoolyards to feed the silkworms and designated special areas for plantation around Berlin.65 While it seems to be agreed that the Huguenots were leaders in technical knowledge and skill in many trades, examples of actual transfers and diffusion of knowledge taking place are rare. The segregation of Huguenots into colonies might have erected barriers to interaction with natives. Other obstacles to communication might have been the hostility displayed by Catholic and Lutheran natives, who would at times even refuse to buy from the Reformed Huguenots. Nevertheless, there are clear signs of frequent knowledge transfers between Huguenot artisans instructing native apprentices and workers. This form of interaction was strongly encouraged by Frederick William. When immigrants requested financial support to set up manufactories, many of the contracts re-

63 The Cromwellian conquest of Ireland (1649–53) resulted in famine and plague which decimated the Irish population by approximately 40 percent. 64 Bekmann 1751, p. 147–148: The writings of Bekmann were ordered by the King of Prussia and might be biased in favor of his policy. 65 Frederick the Great remarked that: “When Frederick William (the Great Elector) began his reign, this country was producing neither hats and stockings, nor serge or other woolen stuff; French diligence delivered all those goods to us. They fabricated cloth, screen cloth, serge, gentle cloth, drugs, griset, crepe, woven caps and stockings, beaver- and rabbit-hats, rabbithair hats and built dyeing works of all kind.” Cited in Erbe 1937, p. 83.

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177

quired hiring a fixed number of employees66 as well as the condition that the immigrants had to instruct native apprentices.67 In Halle on the Saale, it was publicly proclaimed that citizens should apprentice their children to French manufacturers. Even if these large-scale manufactories did not last long, they resulted in the training of native apprentices and the provision of new equipment. The equipment was eventually sold or leased to either some native or otherwise mostly Huguenot craftsmen who set up smaller businesses that were far more successful. As Scoville (1952a, p. 410) puts it, the rate of technological diffusion depended on the channels of communication between Huguenots and natives and on the size of the technological gap between France and the immigration country.68 In the case of Prussia, the rate of diffusion was likely slow. Direct communication between Huguenots and natives, above and beyond the instruction of apprentices, was important to the social acceptance of immigrants, as well as to increasing demand for their products. Therefore, it was not until some years into the Huguenot refuge when assimilation was more advanced and the Prussians had begun to accept the French, that technological diffusion also progressed. Furthermore, the technological gap that separated Brandenburg-Prussia from France was large compared to that experienced by other host countries such as England and the Netherlands, and this state of underdevelopment prevented the country from reaping immediate benefits from accommodating the Huguenots. The technological change introduced by the Huguenots was likely too abrupt to take hold in this country immediately. This is in line with Becker, Hornung and Woessmann, who find that technological progress in the Prussian textile industry was more incremental than disruptive.69 Nevertheless, the transfer of knowledge increased the rate of applied technological change and led to a higher growth equilibrium. As we show subsequently, those towns with a higher share of firstgeneration Huguenot refugees were more productive than other towns in the long run.

66 The entrepreneur Orelly was contracted to employ at least 8,000 workers; Andr′e, Valentin and Clapar‘ede had to employ 110 looms. 67 Mittenzwei 1987, p. 118 lists three examples of contracts including the requirement to employ native apprentices and to teach them the craft. 68 Scoville 1952a, p. 410. Many others find that the size of the technological gap determines the speed of a catch-up process: Gerschenkron 1962; Findlay 1978; Vandenbussche/Aghion/ Meghir 2006. 69 Becker/Hornung/Woessmann 2011.

178 D.

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The Settlement Pattern of Huguenots

The literature rarely touches on the question of why the Huguenots settled in certain towns. In general, rather than being able to select themselves into settlement places, the Huguenots were channeled into those towns decided upon by the Prussian rulers. The Edict of Potsdam declared that the Huguenots were free to choose their place of settlement, but at the same time made recommendations for several towns70 that had the potential of providing a sufficient livelihood (Nahrung).71 Many of the bürgerliche Nahrungen were still vacant after the Thirty Years’ War and the Huguenots were invited to fill these gaps. Jersch-Wenzel assumes that the towns recommended in the Edict of Potsdam were chosen because they were the few bigger ones that could profit from the Huguenots.72 Klingebiel finds that the Huguenots’ settlement pattern reflected the structural requirements of the German regions after the Thirty Years’ War.73 Schilling (1983, p. 9) views this as a situation where an absolutist bureaucracy controlled the settlement of Huguenots and determined the scope and the direction of their economic activities.74 To better understand how the immigration took place, we provide some examples from the contemporary literature. The Edict of Potsdam suggests that the flight to Brandenburg-Prussia was well organized by Frederick William. For example, in the Edict, he advised the Huguenots from the north to head to Amsterdam where they would be welcomed by his delegates. From there they would be transported through Hamburg to his realm. The Huguenots from the south were told to go to Frankfurt on the Main or Cologne where they would receive everything necessary and passage down the river Rhine to Cleves.75 The refugees usually moved in convoys from their home towns and arrived as groups at the assembly points where all immigrants were registered and their means and circumstances recorded. Afterward, the Huguenots were assigned to a colony or settling place. According to Muret, the welcoming delegates were instructed to place the French where they would fit best and to transfer money required for their settlement 70 See Online Appendix A for the corresponding paragraph in the Edict of Potsdam. 71 Nahrung was at this time defined as the occupation that one engaged in so as to subsist. When a village was granted market rights or town privileges, this was associated with the right to perform “bürgerliche Nahrungen ” (crafts), as opposed to agriculture. However, the number of Nahrungen was limited to assure sufficient subsistence of the artisans and to guarantee that the town’s population would be supplied with sufficient manufactured products at appropriate prices. The supervising authority was usually the guild. 72 Jersch-Wenzel 1978, p. 35. 73 Klingebiel 1990, p. 75. 74 Schilling 1983, p. 9. 75 For a more detailed description of migration routes see Klingebiel (2000).

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179

from church collections.76 For example, the commander of Lippstadt, Henri de Briquemault, placed all refugees from the Champagne region in the cities of Hamm, Soest, Minden and Lippstadt.77 As the destination for a large group of Huguenots that had to flee Mannheim,78 the Great Elector suggested the cities of Prenzlau, Halle on the Saale, and Magdeburg. Two delegates visited these towns and decided that the entire colony from Mannheim would move to Magdeburg, which had been almost completely destroyed in the war.79 As the Black Death had killed another 2,650 inhabitants in 1683, the Huguenots were more than welcome. Another example is the rural French settlement in East Prussia. The Black Death was rampant there between 1708 and 1710 and depopulated a total of 8,411 farms. Soon after Frederick I issued the call for new settlers, the Huguenots came and established themselves in the assigned areas of Insterburg and Gumbinnen. These examples lead to the conclusion that the choice of the place of settlement was not as free as announced in the Edict. Instead, the Huguenots were assigned to places where they were most needed to repopulate the towns that had been depopulated by the Thirty Years’ War and the Black Death. As repopulation was one of the crucial motives behind inviting the Huguenots, it made sense to assign them to towns that had suffered the greatest losses. This settlement pattern is useful for our identification strategy.

III.

The Data

This section introduces two new data sources, which we digitized for the purpose of this project. To estimate the long-term effect of Huguenot immigration on productivity, we need data that measure productivity for a period that is often called the “Statistical Dark Ages”. We have access to very early firm-level productivity data for all Prussian manufactories in 1802.80 These manufacturing data are extracted from the “Register of Factories in the Prussian State” conducted by the Royal Prussian Privy Filing Department.81 To our knowledge, this is the earliest published 76 Muret 1885, p. 16. 77 Erbe 1937, p. 34. 78 After fleeing from France, a large group of Huguenots had settled in Mannheim (Palatine). When the French troops captured the town in 1689, the complete colony had to relocate again and decided to move to Brandenburg-Prussia. 79 Gabriel 1990, pp. 93–94. 80 1802 was a year without disturbing shocks to the Prussian economy. Those areas east of the River Rhine that had been annexed by Napoleon earlier are not included in the survey by definition. Other areas were not yet affected by the war and the Industrial Revolution had not started in Prussia. 81 Krug 1805, p. 219–377. The department became the Royal Prussian Statistical Office in 1805.

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overview of this kind in Prussia. The register includes all factories established within the Prussian borders of 1802 except for those in Ansbach, Bayreuth, Neuchâtel, Silesia, and the new territories gained as compensation for losses in the war with France. During pre-industrial times, the terms ‘factory’ and ‘manufactory’ were used synonymously in Prussia. However, there was a distinction between (manu)factory and craftsman: craftsmen produced on order and sold to a local demand; (manu)factories produced larger quantities without order to satisfy national and even international markets.82 The latter form of production was also the criterion for inclusion in the survey. Krug states that only those individuals who conducted their craft in manufacturing (fabrikmäßig) or who worked for wholesale (Verkauf im Ganzen) without a purchase order were included in the registry.83 The data include the place and type of the manufactory, as well as the value of its manufactured goods, the value of raw materials used as inputs, the number of workers, the number of working looms, and the number of units produced in 1802. Summary statistics are provided in Table 1. All manufactories are classified into 17 categories by their main input. Those manufactories classified as producing goods from wool, cotton, linen, and silk represent our measure of textile manufacturing; the non-textile categories are used in a falsification exercise. Table 1 – Descriptive Statistics Variable (ln) Output

Mean Std.Dev. Min. 7.994 1.826 3.332

Max. N 14.441 693

(ln) Workers (ln) Looms

2.963 1.816

1.684 1.963

0.000 8.534 -0.693 7.933

(ln) Materials (ln) Materials (imputed)

7.244 7.432

1.853 1.918

1.946 1.946

12.458 597 14.265 693

Percent Huguenots 1700 Percent Huguenots 1720

0.011 0.009

0.044 0.029

0.000 0.000

0.280 0.151

693 693

Percent Huguenots 1795 (ln) Huguenots in textiles 1700

0.005 0.425

0.016 1.248

0.000 0.000

0.129 6.047

693 693

(ln) Town population 1802

7.987

1.000

5.746

11.939 693

693 693

82 Hoffmann 1969, p. 12. 83 Krug 1805, p. 379. Starting in 1740, the Prussian King established a department for manufactories and commerce that was designed to provide trade statistics. Beginning in 1748, this department was ordered to prepare statistics regarding the quantity of established manufactories, their undersupply in certain regions, and their growth potential depending on domestic consumption, cf. Behre 1905. The early collection of such statistics may be taken to imply that the inspectors were well trained in what should be counted as a manufactory.

181

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Table 1 (Continued) Variable Merino sheep p.c. 1816 (county) Percent Protestant

Mean Std.Dev. Min. 0.068 0.111 0.000 0.751 0.295 0.020

Not Prussia in 1720 (dummy) 0.400 Population losses in 30 Years’ War, aggregated 0.524

0.490 0.330

Max. 0.847 0.999

N 693 693

0.000 1.000 -0.591 0.925

693 186

Note: Source: 1802 textile manufactories and town population data taken from Krug (1805). Huguenot data taken from Muret (1885) and GStA PK (1720). All other data taken from Mützell (1823–1825), except for Population losses in 30 Years’ War (see Online Appendix C for sources and construction of this variable). Missing data in the variable Materials are imputed (see Online Appendix B for methodology). Output and Materials are measured in Prussian Thalers from 1802.

According to Krug, the number of reported workers could be prone to measurement error, mostly due to fluctuations during the year.84 For reasons unknown, data on the value of raw materials are missing for 113 of the textile manufactories. We use imputation for missing values as described in Online Appendix B, so that we can analyze the full population of textile manufactories. We also have no information available on whether a manufactory was owned by or employed any Huguenots. However, as we are investigating knowledge diffusion, it is not necessary to know about the physical presence of Huguenots in the production process. The data on the quantity of Huguenot immigration to Brandenburg-Prussia are unique. To our knowledge, none of the other host countries kept records of their immigrants. In Prussia, every French immigrant living in a colony was registered annually in the Rôle général des Français refugiez dans les Estats de la Majesté le Roy de Prusse. These immigration lists document the name of each Huguenot, the respective number of family members and servants, and his occupation. Because of continuous fluctuations in the first years,85 we concentrate on the number of Huguenots living in towns and the number of Huguenots occupied in textiles in 1700 in order to estimate the impact of the first generation – the knowledge bearers.86 To calculate the immigrant share at the town level, we use data from population censuses for Prussian towns provided in the 1920s.87 Unfortunately, data on town population do not exist for 1700 and the first extensive census dates from 1730. The share of Huguenots in Prussian towns is thus defined as the number of Huguenots in 1700 over the town population in 1730. This definition will create an upward bias 84 85 86 87

Krug 1805, p. 378. Jersch-Wenzel 1985, p. 102. The data source is Muret 1885, p. 313–319. Schmoller 1922, p. 272–284.

182

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in the estimates only if the population in towns with Huguenot colonies systematically grew at a slower speed than others and vice versa. Figure 1 is a map of Brandenburg-Prussia with the grey areas depicting its territory as of 1685, the year the Edict of Potsdam was issued. Each town that subsequently hosted a Huguenot colony is marked with a cross. Most of the colonies that were founded after 1685 are located within these borders, except for the city of Stettin (Szczecin), whose colony was founded soon after the annexation of Swedish Pomerania in 1720. In Figure 2, towns with at least one textile manufactory are marked with a circle and towns with a Huguenot colony are again marked with a cross. We find that only eight towns hosting a Huguenot settlement did not subsequently develop large-scale textile manufacturing.

Figure 1

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183

Figure 2

IV.

The Empirical Model

In this section we design the empirical model that will test our central hypothesis that a higher share of Huguenot population is associated with higher productivity in the long run.

A.

Econometric Modeling of Productivity

We estimate productivity in textile manufacturing using a standard firm-level production function of the Cobb-Douglas type: Huguenots (1) yij = α + βllil + βk kil + βmmil + φ( ) + X’j γ + εij. Town Population j Productivity is defined as the total output Y of a firm i in town j which is determined by labor L, capital K and intermediate inputs M. In our case Y is the value of produced goods, L is the number of workers, K is the number of looms,

184

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and M is the value of materials used in the production process. All variables denoted with lower case letters are calculated in natural logarithms.88 X is a vector of regional and town characteristics that might influence productivity. This vector includes a measure of town size since firms may be more productive in larger cities due to agglomeration economies. X includes a measure for the availability of raw materials – the share of merino sheep in the surrounding county – because input prices might be lower if transportation costs are low. The vector also includes the religious composition of the town population since it might have an effect on workforce productivity89 or might affect the assimilation of Huguenots and thereby the possibility of knowledge diffusion.90 The variable of interest is the share of Huguenots in the town population. We emphasize that this is not a direct input to the production process as we do not observe if Huguenots are working in the firm. We assume that a firm’s technology is influenced by the fact that the town j hosts a Huguenot colony. Therefore, total output is affected by the technological knowledge introduced by Huguenots and varies with the ratio of Huguenots to natives, since technology transfer is likely to increase with growing interaction possibilities. This means that spillovers from Huguenot knowledge will shift the production function of firms. Our main interest lies in estimation of the parameter φ, which will show the effect of Huguenot immigration on a firm’s productivity.

B.

Exogenous Variation from Population Losses During the Thirty Years’ War

In Section II.D, we concluded that Huguenots, who came as an exogenous shock to the towns of Brandenburg-Prussia, were not able to select themselves into certain towns. However, if Prussian officials deliberately assigned Huguenots to towns for reasons that are unobserved but associated with productivity in textile manufacturing, estimation results could be biased. Even though their place of settlement was not randomly assigned, the Huguenots were channelled into towns that were depopulated by plagues and had many abandoned houses (wüste Stel len ). We exploit this fact in an instrumentalvariable strategy, where population losses during the Thirty Years’ War serve as an instrument for the share of Huguenot population. This approach uses only that 88 Our results will not be sensitive to estimating the model as a labor productivity model in per worker terms. 89 This control variable should capture possible cultural variation such as a Protestant work ethic. 90 The source for the town size data is Krug (1805), the source for the merino sheep and the Protestants data is Mützell (1823–1825).

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part of variation in Huguenot immigration that is due to the exogenous depopulation of a town during the war. Exogeneity arises due the fact that population losses often were not due to the war itself, but due to the Black Death, which ravaged the area in the 1620s and 1630s. As we will demonstrate, the mortality rate appears to be independent of a town’s economic activities and conditions. In Section V.E, we show that our instrument is uncorrelated with the towns’ prewar economic conditions. Thus, the IV estimates show the causal effect of Huguenot influence on textile manufacturing.

Figure 3

The Thirty Years’ War (1618–48) was devastating, resulting in this period being a dark spot in German demographic research. Even parish and tax registers, usually reliable sources of population figures, are sparse. The only part of Prussia with sufficient information on population losses in towns is the Margraviate of Brandenburg. For other areas we must draw on sources not exclusively designed for this purpose. We use population data for the closest pre-war date available and the closest post-war date available from the Handbook of German Towns interpolate them, and calculate population losses at the town level.91 Where available, we also use data from Behre and Wohlfeil to calculate the average population loss over the three data sources (see Figure 3 for availability of the instrument).92 91 Cf. Keyser, 1939–1974; see Section V.C and Online Appendix C for details. 92 Behre 1905, p. 58–59; Wohlfeil 1976.

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The first stage of the instrumental-variable approach predicts the population share of Huguenots in a town j with the population decrease of the town during the war period: Huguenots ) = π0 + π1PopLossesj + X’ ij δ + νij. (2) ( Town Population j During the Thirty Years’ War in Germany, epidemics were spread by roaming troops, returning soldiers, and fleeing peasants seeking refuge in towns.93 The hygienic situation eventually deteriorated into an environment conducive of plague, dysentery, and typhus, resulting in massive decimation. Moreover, high infant mortality reduced long-term population growth. The number of baptisms, as an indicator, remained very low even for the generation to follow.94 The Handbook of German Towns lists known outbreaks of epidemics for each town.95 During the period 1625–57, when the impact of war was prevalent in Brandenburg-Prussia, the Black Death is nearly the only epidemic mentioned. We find a total of 96 incident-years listed with an outbreak of the Black Death in those 57 towns whose total population losses are available from the handbook. Only 14 of these towns have no mention of an epidemic during that period (which does not mean there were none, just that none were explicitly mentioned). Twenty-three towns list Black Death outbreaks during the period 1624–26, 16 towns list outbreaks during 1630–31, and 26 towns list outbreaks during 1636–39. Many towns experienced as many as four to five breakouts during the war. Unfortunately, the death toll is only known for 53 incidents and we cannot deduce the actual overall population losses due to the Black Death from this information. It is a well-established fact in economic history as well as in epidemiology that epidemic diseases such as the Black Death are transmitted along trade routes.96 Börner and Severgnini study the speed of the spread of Black Death in fourteenth-century Europe and use it as a proxy for the flow of trade.97 Using a gravity model, they identify five main determinants of plague diffusion: the means of transportation (roads and rivers), political borders, distance between cities, religious holidays, and the institutional function of a city. However, they find no evidence for the hypothesis that the size of a city affects its vulnerability. Several studies surveyed by Benedictow (2004, pp. 31–34) show that there might even be an inverse relationship between settlement size and mortality rates.98 The reason 93 94 95 96 97 98

Pfister 2007, p. 14–15. Pfister 2007, p. 15. Keyser, 1939–1974. Cipolla 1974; Benedictow 2004. Börner/ Severgnini 2011. Benedictow 2004, p. 31–34.

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large towns might not differ from smaller towns in their mortality rates has to do with the way the Black Death is transmitted.99 The Black Death is usually identified as a bubonic plague caused by Yersinia pestis which is an enzootic disease that is transmitted from rodents to humans through rat fleas.100 Thus, the human mortality rates of Black Death epidemics depend not only on the density of humans but, more importantly, on the density of rats and rat fleas. According to Benedictow the ratio between humans and rats and their fleas is lower in more densely populated areas, making infections less likely in towns than in small villages.101 This might be a first clue as to why a town’s economic situation is exogenous to its mortality rates during the Black Death.

V.

Results

This section contains the empirical analysis of the effects of Huguenot immigration on productivity. We exploit variation in Huguenot settlement and in the productivity of manufactories across Prussian towns between 1700 and 1802.

A.

Basic Results

Table 2 presents basic results from OLS regressions for the 750 manufactories producing textiles across 342 Prussian towns. Since standard errors are likely correlated at the town level, we cluster standard errors accordingly.102

99 Cipolla 1974 gathers sources stating that mortality depended on individual wealth. Rich people lived under more sanitary conditions and could retreat to less crowded areas when the plagues broke out, whereas the poor lived in overcrowded houses and areas where the risk of infection was much higher. Nevertheless, survival rates were much higher among the poor and especially among soldiers as they had a better constitution in general, cf. Cipolla 1974, p. 282. The overall survival rate after infection is 20 percent, cf. Benedictow 2004, p. 26. 100 This view has been challenged by Cohn 2003 and Scott/Duncan 2001, who argue that the infection was transmitted among humans. However, recent DNA analysis of Black Death victims excavated from historical burial grounds shows evidence for Y. pestis which supports the view that the medieval Black Death was a form of the bubonic plague, cf. Bos et al. 2011. 101 Benedictow 2004, p. 33. 102 Cf. Moulton, 1986.

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Table 2 – Huguenot Population Share and Productivity in Textile Manufactories in Prussia, 1802 DepVar: (ln) Output Percent Huguenots 1700 (ln) Workers

(1) (2) 9.681*** 1.484*** (1.964) (0.085) 0.126*** (0.023)

(3) 1.400*** (0.172) 0.125*** (0.025)

(4) 1.507*** (0.191) 0.125*** (0.024)

(5) 1.494*** (0.232) 0.125*** (0.025)

0.041* (0.021) 0.808*** (0.023)

0.041* (0.023) 0.807*** (0.024)

0.038 (0.023) 0.808*** (0.024)

0.038 0.033* (0.023) (0.020) 0.808*** (0.024)

(ln) Looms (ln) Materials (ln) Materials (imputed) Not using looms (dummy)

0.142** (0.061)

(ln) Town population 1802 Merino sheep p.c. 1816 (county)

0.137** (0.064)

0.133** (0.065)

0.133** (0.065)

0.805*** (0.022) 0.137** (0.060)

0.014 (0.017) 0.072 (0.214)

0.012 (0.018) 0.070 (0.221)

0.012 (0.018) 0.071 (0.222)

0.010 (0.016) 0.097 (0.193)

0.107 (0.090) 0.085 (0.052)

0.107 (0.091) 0.085 (0.052)

0.078 (0.084) 0.078 (0.049)

0.004 (0.060)

0.011 (0.050)

Percent Protestant Not Prussia in 1700 (dummy) Relevant textile production before 1685 (dummy) Dummy for imputed values Constant

(6) 1.459*** (0.210) 0.139*** (0.022)

0.032 (0.034)

Observations

7.924*** 1.485*** 1.380*** 1.275*** 1.275*** 1.300*** (0.072) (0.120) (0.167) (0.153) (0.154) (0.136) 750 637 597 597 597 693

Number of towns R-squared

342 0.05

278 0.96

250 0.96

250 0.96

250 0.96

302 0.97

Note: Table shows OLS estimates at the firm level. Standard errors, clustered at the town level, in parentheses. Significance: *** p