Möglichkeiten und Grenzen einer Anwendung der Kosten-Ertrags-Analyse in der Strukturpolitik: Spezielle Untersuchungen für den Bereich der Agrarstruktur-, Regional- und Bildungspolitik [1 ed.] 9783428430352, 9783428030354

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Schriftenreihe zur Industrie- und Entwicklungspolitik

Band 12

Möglichkeiten und Grenzen einer Anwendung der Kosten-Ertrags-Analyse in der Strukturpolitik Spezielle Untersuchungen für den Bereich der Agrarstruktur-, Regional- und Bildungspolitik

Von

Rolf Hedtke

Duncker & Humblot · Berlin

ROLF

HEDTKE

Möglichkeiten und Grenzen einer Anwendung der Kosten-Ertrags-Analyse i n der Strukturpolitik

SCHRIFTENREIHE INDUSTRIE- UND

ZUR

ENTWICKLUNGSPOLITIK

Herausgegeben von Prof. Dr. Dr. Dr. h. c. Fritz Voigt Band 12

Möglichkeiten und Grenzen einer Anwendung der Kosten-Ertrags-Analyse i n der Strukturpolitik Spezielle Untersuchungen für den Bereich der Agrarstruktur-, Regional- und Bildungspolitik

Von Dr. Rolf Hedtke

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1973 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1973 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3 428 03035 4

Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung

11

2 Die K E A als Instrument zur Rationalisierung staatlicher Allokationsentscheidungen

13

2.1 Definition u n d Abgrenzung der K E A

13

2.2 Z u r Entwicklung der K E A

13

2.3 Die Konzeption der K E A

16

2.4 Erweiterung der K E A

20

3 Möglichkeiten der K E A als M i t t e l zur Rationalisierung der A g r a r strukturpolitik

26

3.1 Eingrenzung des Begriffs A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

26

3.2 Kosten u n d Erträge agrarstrukturpolitischer Maßnahmen

27

3.2.1 Agrarstrukturpolitische Maßnahmen i m engeren Sinne

27

3.2.2 A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k i m weiteren Sinne 3.2.2.1 Ausbildung 3.2.2.2 Wirtschaftsberatung

33 35 40

3.2.3 Agrarstrukturpolitische Maßnahmen i m weitesten Sinne

43

3.3 Der mögliche Beitrag der K E A zur Rationalisierung der A g r a r strukturpolitik 3.3.1 Agrarstrukturpolitische Maßnahmen i m engeren Sinne

45 46

3.3.2 Agrarstrukturpolitische Maßnahmen i m weiteren Sinne

52

3.3.3 Agrarstrukturpolitische Maßnahmen i m weitesten Sinne

55

4 Besondere Probleme der K E A für agrarstrukturpolitische Maßnahmen i m engeren Sinne 60 4.1 Z u r Berücksichtigung gesellschaftspolitischer Ziele i m Rahmen der KEA

60

4.2 Z u r Bewertung des output-Effektes agrarstrukturpolitischer nahmen

64

Maß-

4.3 Probleme der E r m i t t l u n g landwirtschaftlicher Erträge 4.3.1 Vorbemerkungen

71 71

4.3.2 Generelle Schwierigkeiten der Erfolgsbestimmung

71

4.3.3 Methodische Probleme

72

4.3.4 Z u r Schätzung der zeitlichen Dimension der direkten l a n d w i r t schaftlichen Erträge

76

6

Inhaltsverzeichnis

5 Grundlagen einer K E A zur Beurteilung v o n Maßnahmen zur Beschleunigung der strukturellen Anpassung i n der Landwirtschaft 5.1 Problemstellung u n d Abgrenzung des Untersuchungsbereichs

82 82

5.2 Mögliche Erträge der strukturellen Anpassung durch B i l d u n g von Betriebsgemeinschaften 83 5.3 Kosten u n d Erträge der strukturellen Anpassung durch Betriebsaufgabe u n d Betriebsaufstockung 5.3.1 Einzelwirtschaftliche Betriebsaufgabe

Kosten u n d Erträge

einer

86

vorzeitigen 86

5.3.2 Ansatzpunkte zur Beschleunigung der Betriebsaufgabe

91

5.3.3 Gesamtwirtschaftliche Kosten u n d Erträge einer vorzeitigen Betriebsaufgabe

94

5.3.4 Die wichtigsten Bestimmungsgrößen des gesamtwirtschaftlichen Ertragswertes einer vorzeitigen Betriebsaufgabe 97 5.3.4.1 Das A l t e r des Betriebsleiters 97 5.3.4.2 Die Betriebsleiterausbildung 101 5.3.4.3 Die Betriebsgröße 102 5.3.4.4 Die regionale Wirtschaftskraft 103 6 Kosten-Ertrags-Überlegungen zur Beurteilung strukturwirksamer rekter Einkommensübertragungen

di-

6.1 Problemstellung u n d Gang der Untersuchung

104 104

6.2 Elemente einer ex post Analyse

105

6.2.1 Die W i r k u n g direkter Einkommensübertragungen Beschleunigung des strukturellen Wandels

auf

die

6.2.2 Effizienz-Erträge direkter Einkommensübertragungen

105 110

6.2.3 Verteilungspolitische Erträge direkter Einkommensübertragungen 112 6.2.4 Gesamtwirtschaftliche gungen 6.2.5 Erfolgskriterien tragungen

Kosten direkter

Einkommensübertra-

zur Beurteilung direkter

Einkommensüber-

6.3 Kosten-Ertrags-Überlegungen zur effizienz-orientierten strukturfördernder direkter Einkommensübertragungen

Planung

115 116 118

6.3.1 Einführung i n die Problemstellung

118

6.3.2 Der Einfluß der Ausgestaltung des Leistungssystemes auf den s t r u k t u r - und verteilungspolitischen Erfolg 6.3.2.1 Die allgemeine Abgrenzung der Leistungsempfänger . . 6.3.2.2 Die Leistungsbedingungen 6.3.2.3 Die rechtliche Normierung des Leistungsanspruchs 6.3.2.4 Der Leistungstarif

119 119 121 122 124

6.3.3 Beurteilung der Leistungsdifferenzierung strukturfördernder direkter Einkommensübertragungen i n der B R D u n d den Niederlanden 126

Inhaltsverzeichnis 6.3.3.1 Das Leistungssystem i n der B R D 6.3.3.1.1 Die Landabgabeprämie 6.3.3.1.2 Die Landabgaberente 6.3.3.2 Das niederländische Leistungssystem

126 126 128 130

7 Spezieller Teil: Eine empirische Effizienzanalyse der staatlichen A u f stockungsförderung u n d der Betriebsleiterausbildung — Ergebnisse von 325 Buchführungsbetrieben aus Schleswig-Holstein 135 7.1 Einleitung

135

7.1.1 Gegenstand der Untersuchung

135

7.1.2 Datengrundlage der Untersuchung

135

7.2 Der Einfluß der staatlichen Aufstockungsförderung auf die Betriebsgrößenstruktur u n d die Verteilung des Bodeneigentums 136 7.2.1 Problemstellung u n d Gang der Untersuchung

136

7.2.2 Die Bedeutung der Bodenmobilität durch K a u f i m Vergleich zur insgesamt beobachteten Bodenmobilität 138 7.2.3 Der Beitrag der einzelnen Mobilitätsformen zur Betriebsvergrößerung 141 7.2.4 Der Einfluß der Aufstockungsförderung auf die Betriebsgrößenstruktur u n d die Verteilung des Bodeneigentums 145 7.3 ökonometrische Untersuchung zur Bestimmung des Ertrags Bodenmobilität

der

150

7.3.1 Problemstellung u n d Erläuterung des Erklärungsmodells

150

7.3.2 Untersuchungsmethode u n d ihre Ergebnisse

151

7.3.3 Mögliche Ursachen f ü r das Versagen des Erklärungsmodells . . 153 7.4 ökonometrische Untersuchung zur Bestimmung des Ertrags Betriebsleiterausbildung

der

155

7.4.1 Problemstellung

155

7.4.2 Untersuchungsmethode

157

7.4.3 Schätzung der Kosten der Betriebsleiterausbildung

158

7.4.4 Ergebnisse der Regressionsanalyse

192

8 Zusammenfassung

170

Summary

178

Résumé

179

Anhang

181

Literaturverzeichnis

194

Sachverzeichnis

203

Verzeichnis der Übersichten Übersicht 1:

Vergleichende Gegenüberstellung der Investitionsrechnung u n d der Kosten-Ertrags-Analyse 17

Übersicht 2:

Indirekte Erträge von 14 Betriebsbeispielen aus verschiedenen Flurbereinigungsverfahren

30

Übersicht 3:

Kosten u n d Erträge von drei Flurbereinigungsverfahren nach einer Untersuchung von Kroés

34

Übersicht 4:

Umfang u n d finanzielle Bedeutung ausgewählter klassischer Agrarstrukturmaßnahmen pro Förderungsfall i m Durchschnitt der Jahre 1965 bis 1970 49

Übersicht 5:

Der Kapitalisierungsfaktor unter alternativen Annahmen über den Ertragsverlauf 79

Übersicht 6:

Beispiel einer quantitativen Bewertung des Verteilungsertrags direkter Einkommensübertragungen 114

Übersicht 7:

Der Barwert der Landabgaberente i n Abhängigkeit v o m A l t e r des Betriebsleiters 129

Übersicht 7a:

Die Höhe der strukturfördernden Transferzahlungen den Niederlanden i n hfl

Übersicht 8:

Die Bodenmobilität der ausgewählten 325 SchleswigHolsteinischen Buchführungsbetriebe, 1960/61 bis 1967/68 139

Übersicht 9:

Der Beitrag der innerlandwirtschaftlichen Bodenmobilität zur Änderung der L N , gruppiert nach Betrieben m i t zunehmender, abnehmender u n d konstanter L N 141

Übersicht 10:

Die Bodenmobilität der ausgewählten Buchführungsbetriebe, gruppiert nach Betrieben m i t zunehmender, abnehmender u n d konstanter L N 143

Übersicht 11:

Bodenkäufe u n d -Verkäufe der ausgewählten 325 Buchführungsbetriebe 1960/61 bis 1967/68 u n d 1968/69 bis 1969/70 146

Übersicht 12:

Die Subventionierung des landwirtschaftlichen zukaufs i n Schleswig-Holstein, 1968 u n d 1969

Übersicht 13:

Die Ergebnisse der Landesaufstockungsaktion i n Schleswig-Holstein, 1968 u n d 1969 150

in

Boden-

132

149

Verzeichnis der Übersichten

9

Übersicht 14:

Der Grenzertrag des Bodens, bewertet zu Pachtpreisen f ü r Einzelgrundstücke, i n bezug auf den bereinigten Rohertrag nach Ergebnissen der Regressionsrechnungen 153

Übersicht 15:

Ausbildungskosten pro Person u n d Jahr i m Durchschnitt der Jahre 1965 bis 1968 i n D M 160

Übersicht 16:

Arithmetisches M i t t e l u n d Standardabweichung der A u s bildungsvariablen 162

Übersicht 17:

Der Grenzertrag der Betriebsleiterausbildung i n bezug auf das Betriebseinkommen — Ergebnisse f ü r alle Betriebe 164

Übersicht 18:

Der Grenzertrag der Betriebleiterausbildung i n bezug auf das Betriebseinkommen — Ergebnisse f ü r drei Betriebsgrößenklassen 166

Verzeichnis der Schaubilder Schaubild 1:

Beispiel zur Erläuterung der Kosten u n d Erträge von Ausbildungsinvestitionen

36

Schaubild 2:

Hypothetische W i r k u n g der Wirtschaftsberatung auf die Durchsetzung einer Innovation i n der Landwirtschaft

42

Schaubild 3:

Verlauf der gesamtwirtschaftlichen Ertragswerte E a u n d A i n Abhängigkeit v o m A l t e r des Betriebsleiters 99

Schaubild 4:

Die W i r k u n g direkter Einkommensübertragungen auf die Beschleunigung der Betriebsaufgabe 108

1 Einleitung Die Kosten-Ertrags-Analyse (KEA) w i r d i n zunehmendem Maße auch i n der BRD als ein m i t großen Hoffnungen verbundenes analytisches Instrument diskutiert, das Entscheidungshilfen liefern soll für eine effizientere Wahrnehmung staatlicher Aufgaben. Aucli der Aufgabenbereich der Agrarstrukturpolitik läßt sich von den Bestrebungen, zu einer wirksameren Verwendung öffentlicher Mittel zu gelangen, nicht ausnehmen. Die vorliegende Arbeit untersucht den möglichen Beitrag der K E A zur Rationalisierung der Agrarstrukturpolitik, die i n diesem Aufgabenbereich auftretenden Probleme sowie neuere Ansatzpunkte für Kosten-Ertrags-Analyse politischer Maßnahmen, die über den Rahmen einer auf den Agrarbereich ausgerichteten Strukturpolitik hinausreichen. Der Verfasser ist dabei bemüht, dem Leser einen umfassenden Überblick über den Anwendungsbereich der K E A zu geben und dennoch so weit wie möglich anhand eigener theoretischer und empirischer Untersuchungen einen Beitrag zur Rationalisierung der Strukturpolitik zu leisten. Dieser Aufgabenstellung entspricht der Aufbau der Untersuchung i n Richtung auf eine zunehmende Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes: vom allgemeinen zum speziellen, vom Überblick zur Fallstudie. Nach einer bewußt sehr kurz gehaltenen Einführung i n die Konzeption der K E A werden i n Kapitel 3 — ausgehend von einer sehr weiten Definition der Agrarstrukturpolitik, die auch bildungs- und regionalpolitische Maßnahmen umfaßt — die Kosten- und Ertragselemente für einzelne Maßnahme-Gruppen dargestellt und der Aussagewert und Anwendungsbereich dieser analytischen Methode diskutiert. Die besonderen Probleme der K E A i m Bereich der klassischen traditionellen Agrarstrukturpolitik werden i n Kapitel 4 eingehend geprüft und die spezifischen Bewertungsprobleme sowie die Untersuchungsmethoden unter Berücksichtigung bislang vorliegender Analysen kritisch beleuchtet. I n den beiden anschließenden Hauptteilen stehen strukturpolitische Maßnahmen i m Vordergrund, die zur Beschleunigung des strukturellen Wandels i n der Landwirtschaft eingesetzt werden. Während i n Kapitel 5 die theoretischen Grundlagen zur Bestimmung der gesamtwirtschaftlichen Kosten und Erträge der Abwanderung aus der Landwirtschaft in Verbindung mit einer Betriebsauflösung gelegt werden, baut Kapitel 6

12

1 Einleitung

auf diesen Überlegungen auf und behandelt die Konzeption zur Evaluierung direkter Einkommensübertragungen an selbständige Landwirte als Mittel zur Beschleunigung der strukturellen Anpassung i n der Landwirtschaft. I m abschließenden Teil — Kapitel 7 — w i r d anhand einer Fallstudie versucht, i n einer ex post-Analyse die Kosten und Erträge staatlicher Maßnahmen zur Förderung der Bodenmobilität sowie der Betriebsleiterausbildung zu ermitteln. Die Arbeit wurde am Institut für Agrarpolitik und Marktlehre der Universität K i e l begonnen und am Institut für Agrarökonomie der Universität Göttingen fertiggestellt. Sie wurde von der Deutschen Forschungsgemeinschaft und mit Hilfe von Forschungsmitteln des Landes Niedersachsen finanziell unterstützt.

2 Die K E A als Instrument zur Rationalisierung staatlicher Allokationsentscheidungen 2.1 Definition und Abgrenzung der KEA Die K E A ist eine an die Wohlstandsökonomik angelehnte, auf die Erfordernisse der Politik-Beratung zugeschnittene Analyse staatlicher Maßnahmen — vornehmlich öffentlicher Infrastrukturprojekte — i m Hinblick auf die Allokationseffizienz. Da i n jüngerer Zeit eine Integration verteilungspolitischer Ziele i n der K E A stärker diskutiert wird, soll von einer erweiterten K E A gesprochen werden, wenn distributionspolitische Ziele mit i n die quantitative Analyse aufgenommen werden. Von dieser wohlstandsökonomisch orientierten Form der Analyse ist die Kosten-Effizienz-Analyse zu unterscheiden. Während i n der K E A alle Kosten- und Nutzenelemente — soweit quantifizierbar — i n kommensurablen Größen, nämlich i n Geldeinheiten bewerteten realen Einkommensänderungen, gemessen werden, ist i n der Kosten-EffizienzAnalyse der Nutzen bzw. der Erfolg nicht i n Geldeinheiten bewertbar. Ein typisches Anwendungsgebiet der Kosten-Effizienz-Analyse sind z. B. die Entscheidungsprobleme i m militärischen Bereich, wo die „capacity-to-kill" als quantitativer Maßstab für den Abschreckungseffekt bzw. für den Grad der äußeren Sicherheit eingesetzt wird. 2.2 Zur Entwicklung der K E A 1 Obwohl die K E A erst seit den 50er Jahren theoretisch ausgebaut wurde und die praktische Anwendung noch immer vor großen Schwierigkeiten steht, hat diese A r t der Analyse staatlicher Ausgaben zumindest einen berühmten Vorläufer. Bereits 1844 hatte der französische Ingenieur Dupuit 2 ein theoretisches Konzept entwickelt, den Ertrag öffentlicher Güter und Dienste zu bestimmen: 1

Z u r Geschichte der K E A vgl. insbesondere St. A. Marglin, Public Investment Criteria: Benefit-Cost Analysis for Planned Economic Growth, London 1967, S. 15 ff.; A. R. Prest and R. Turvey, Cost-Benefit Analysis: A Survey, „The Economic Journal", Vol.75 (1965), S. 683 f.; R.N. McKean, Efficiency i n Government Through System Analysis, New Y o r k 1968, S. 18 ff. 2 J. Dupuit , De la mesure de l ' u t i l i t é des travaux publics. „Annales des ponts et des chaussées", Paris, Vol. 8 (1844). Wiederabdruck: On the Measurement of the U t i l i t y of Public Works. „International Economic Papers", New York, No. 2 (1952), S. 83 ff.

14

2 Die K E A als analytisches Instrument

"To sum up, political economy has to take as a measure of the Utility of an object the m a x i m u m sacrifice which each consumer w o u l d be Willing to make i n order to acquire the object 3 ."

Dupuits frühzeitiger Ansatz geriet jedoch i n Vergessenheit, da die Wirtschaftswissenschaft den Staatsausgaben lange Zeit nur wenig bzw. gar keine Aufmerksamkeit zuwandte. Als daher i n den 30er Jahren i n den USA unter dem „New Deal" Roosevelts die konjunkturbedingte starke Ausdehnung öffentlicher Ausgaben das Interesse an ökonomischen Kriterien zur Auswahl von Investitionsprojekten wachrief, konnte die Wirtschaftswissenschaft den politischen Instanzen keine Entscheidungshilfen anbieten. Die ersten praktischen Versuche, den gesellschaftlichen Ertrag staatlicher Investitionen — zunächst nur i m Bereich der Wasserwirtschaft und Schiffahrt — zu quantifizieren, gingen daher von der Gesetzgebung und der Administration i n den USA aus 4 . Einen wichtigen Schritt i n der Entwicklung der K E A stellt der Flood Control Act von 1936 dar, i n dem eine allgemeine Richtlinie zur Bestimmung der Vorteilhaftigkeit einer Investition des Staates festgelegt wurde: Erträge, gleichgültig, wem sie zufallen, sollten die Kosten übersteigen. Die i n dieser Regel zum Ausdruck kommende Gleichbewertung aller Wirtschaftssubjekte und die implizite Indifferenz gegenüber Verteilungsaspekten hat bis heute die K E A geprägt. Das Gesetz gab jedoch keinen Maßstab zur Bestimmung der Kosten und Erträge an. Die verschiedenen staatlichen Stellen, die m i t der ökonomischen Analyse dieser öffentlichen Investitionen beauftragt waren, entwickelten folglich voneinander abweichende Konzepte. Erst 1950 suchte ein Ausschuß aller betroffenen Institutionen die Maßstäbe und Kriterien zu vereinheitlichen. Die Ergebnisse sind i m sogenannten „Green Book" 5 veröffentlicht, das die Entwicklung der K E A i n großen Zügen festlegte. Bemerkenswert ist vor allem, daß der Ausschuß i n starkem Maß von der neueren Wohlstandsökonomik 6 beeinflußt wurde, so daß seine Empfeh3

Ebenda, S. 89. Es w a r „ i n origin an administrative device owing nothing to economic theory and adapted to a strictly l i m i t e d type of Federal activity — the improvement of navigation". R. J. Hammond, Benefit-Cost Analysis and Water Pollution Control, Stanford (Calif.) 1958, S. 3. 5 United States Government, Federal Inter-Agency River Basin Committee, Subcommittee of Benefit and Costs, Proposed Practics for Economic Analysis of River Basin Projects (Green Book), Washington 1950, revised 1958. 6 Die neuere Wohlstandsökonomik, die dadurch gekennzeichnet ist, daß sie die Vergleichbarkeit der Individualnutzen ablehnt, beschäftigt sich ausschließlich m i t der Allokationseffizienz, während die ältere Wohlstandsökonomik den Verteilungsaspekt i n die wohlstandsökonomische Beurteilung einschließt. Vgl. W. Weber u. R. Jochimsen, Wohlstandsökonomik, HdSW, Bd. 12, S. 346 u n d 350. 4

2.2 Z u r Entwicklung der K E A

15

lungen und Richtlinien zur K E A fast ausschließlich unter dem Ziel der Allokationseffizienz standen, während Wohlstandsaspekte der Distribution und andere Zielsetzungen, wie etwa Vollbeschäftigung oder Zahlungsbilanzausgleich, keine Berücksichtigung fanden 7 . Seit Mitte der 50er Jahre ist i n den USA — m i t einer gewissen zeitlichen Verzögerung auch i n der BRD — eine wachsende Auseinandersetzung der Wirtschaftswissenschaft m i t der K E A festzustellen. Das Interesse richtet sich sowohl auf die Bestimmung der theoretischen und normativen Grundlagen der K E A als auch auf die Erweiterung der praktischen Anwendung vor allem auf öffentliche Infrastrukturinvestitionen i m Verkehrs-, Bildungs- und Gesundheitswesen sowie i m Rahmen der Stadt- und Regionalplanung. Auf dem Agrarsektor sind Analysen dieser A r t für landwirtschaftliche Bewässerungsprojekte am weitesten entwickelt worden 8 . Einzelne Untersuchungen wurden auch für landwirtschaftliche Forschung und Ausbildung 9 sowie für mehrere Flurbereinigungsverfahren 10 unternommen. Gleichzeitig findet die K E A zunehmend Eingang i n den politischen Entscheidungsprozeß. Vor allem i n den USA spielt die K E A seit Mitte der 60er Jahre i n dem neuen „Planning-Programming-BudgetingSystem" eine wichtige Rolle für Entscheidungen über Investitionsprogramme öffentlicher Haushalte 11 . Auch i n der Bundesrepublik hat die K E A i m neuen Haushaltsrecht Eingang gefunden: „ F ü r geeignete Maßnahmen von erheblicher finanzieller Bedeutung sind NutzenKosten-Untersuchungen anzustellen 12 ." Diese Vorschrift gilt — aller7 "The federal bureaucrats, i t should be noted, were not acting i n a vacuum; they were reflecting the doctrines of the new welfare economics which has focussed entirely on economic efficiency. Nonefficiency considerations have been held to be outside the domain of the welfare economist." A.Maass, Benefit-Cost Analysis: Its Relevance to Public Investment Decisions, „ T h e Quarterly Journal of Economics", Vol. 80 (1966), S. 213. 8 Vgl. z. B. die umfangreiche Studie von A. Maass u. a., Design of WaterResource Systems, New Techniques for Relating Economic Objects, Engineering Analysis, and Government Planning, London u. Melbourne 1962. 9 Vgl. M. Gisser, On Benefit-Cost Analysis of Investment i n Schooling i n Rural F a r m Areas, „ A m e r i c a n Journal of A g r i c u l t u r a l Economics", Vol.50 (1968), S. 621 ff.; Z. Griliches, Research Costs and Social Returns: H y b r i d Corn u n d Related Innovations. I n : C. Eicher and L. Witt (Hrsg.), Agriculture i n Economic Development, New Y o r k 1964, S. 369 ff. 10 Vgl. G. Krois, Der Beitrag der Flurbereinigung zur regionalen E n t w i c k lung: Sozialökonomische Auswirkungen, Kosten, Konsequenzen, Schriftenreihe f ü r Flurbereinigung, H. 55, H i l t r u p 1971. 11 Vgl. hierzu M. L . Weidenbaum, Economic Analysis and Government E x penditure Decisions, „Finanzarchiv", Bd. 25 (1966), S. 463 ff. 12 Haushaltsgrundsätzegesetz — H G r G v o m 19. August 1969, B G B l I, S.1273.

16

2 Die K E A als analytisches Instrument

dings i n sehr allgemeiner Form — sowohl für den Bund als auch für die Länder. 2.3 Die Konzeption der KEA Da etwa seit Mitte der 60er Jahre i n der deutschsprachigen Literatur grundlegende Einführung i n die Methode der K E A erschienen sind 1 3 und eine detaillierte Darstellung des Gegenstandes nur eine Wiederholung bekannter Tatbestände beinhalten würde, beschränkt sich die Einführung darauf, die Konzeption der K E A i n einem stark vereinfachten Vergleich m i t der Investitionsrechnung der privaten Unternehmung zu veranschaulichen (siehe Ubersicht 1). I n der A r t der Problemstellung und i n der Technik der Analyse bestehen keine grundlegenden Unterschiede zwischen der K E A und der Investitionsrechnung. Inhaltlich ergeben sich jedoch aus der Verschiedenheit der Zielsetzungen wesentliche Abweichungen. Während die Investitionsrechnung auf eine Verbesserung des Ertragswertes eines einzigen Unternehmens ausgerichtet ist, liegt der K E A eine gesamtwirtschaftliche Zielsetzung zugrunde: das reale Einkommen der W i r t schaftssubjekte einer Volkswirtschaft oder einer Region zu erhöhen. Aus diesem grundsätzlichen Unterschied ergeben sich wesentliche inhaltliche Abweichungen i n den Elementen der Analyse: — Die K E A analysiert die Auswirkungen staatlicher Maßnahmen auf alle direkt oder indirekt betroffenen Wirtschaftssubjekte, die Investitionsrechnung untersucht dagegen nur die Wirkungen auf die jeweilige Unternehmung, die die Investition vornimmt. — Einschränkende Nebenbedingungen sind i n der Investitionsrechnung Daten, die für das einzelne Unternehmen vorgegeben sind, i n der K E A dagegen Tatbestände, die für die jeweilige Gebietskörperschaft zum extern vorgegebenen Datenkranz zählen: Hier sind neben Budgetgrenzen die Vorschriften der Finanzverfassung sowie Rechtsvorschriften, die Rechte zwischen Privaten und dem Staat abgrenzen, von Bedeutung.

13 Vgl. z.B. K. Billerbeck, Kosten-Ertrags-Analyse, ein Instrument zur Rationalisierung der administrierten A l l o k a t i o n bei Bildungs- u n d Gesundheitsinvestitionen, B e r l i n 1968; G. Eisholz, Cost Benefit Analysis, K r i t e r i e n der Wirtschaftlichkeit öffentlicher Investitionen. I n : Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- u n d Gesellschaftspolitik, Tübingen, Jg. 12 (1967), S. 286—301; W. B. Stoiber, Effizienz i n der öffentlichen Wirtschaft, Jahrbuch f ü r Sozialwissenschaft, Göttingen, Bd. 19 (1968), S. 363—388; G. Kirsch, Die CostBenefit-Analyse: E i n Katalog v o n Fragen. I n : K . - H . Hansmeyer (Hrsg.), Das rationale Budget, Ansätze moderner Haushaltstheorie, K ö l n 1971, S. 55—104.

2.3 Die Konzeption der K E A

17

Übersicht 1

Vergleichende Gegenüberstellung der Investitionsrechnung und der Kosten-Ertrags-Analyse Investitionsrechnung

Kosten-ErtragsAnalyse

Adressat der Analyse

Unternehmensleitung

Politische Organe: Parlament, Ministerium, Administration

Objekt der Analyse

Investitionen der Unternehmung

Politische Maßnahmen von I n f r a s t r u k t u r investitionen bis zu Gesetzen u n d Verordnungen, die nicht m i t öffentlichen Ausgaben verbunden zu sein brauchen, jedoch keine Maßnahmen der Globalsteuerung

Fragestellung der Analyse

Welche Investitionen sollen w a n n u n d wo durchgeführt werden (ex ante)

Welche politischen Maßnahmen sollen w a n n u n d wo durchgeführt werden (ex ante)

Haben sich die durchgeführten Investitionen gelohnt (ex post)

Haben sich die politischen Maßnahmen gelohnt (ex post)

Unterstellte Zielsetzung als Bewertungskriterium

Maximierung des Ertragswertes der Unternehmung

M a x i m i e r u n g des W o h l stands grundsätzlich aller Wirtschaftseinheiten einer V o l k s w i r t schaft oder einer Region

Einschränkende Nebenbedingungen

Gesetzliche Vorschriften zum Umweltschutz oder Schutz der A r b e i t nehmer, Steuern, L i q u i d i t ä t der Unternehmung u. ä.

Die Finanzverfassung (Aufgabenkompetenz u n d finanzielle Zuständigkeit der einzelnen Gebietskörperschaften), grundlegende Gesetze zur Abgrenzung der privaten u n d staatlichen Rechte u n d Pflichten, Budgetbeschränkungen u. ä.

Nutzen oder Ertrag des zu beurteilenden Objekts

A l l e Einnahmen der Unternehmung, die aus den Investionen entstehen

A l l e Vorteile der W i r t schaftseinheiten, die direkt oder indirekt von der Maßnahme berührt werden

2 Hedtke

18

2 Die K E A als analytisches Instrument Übersicht 1

Vergleichende Gegenüberstellung der Investitionsrechnung und der Kosten-Ertrags-Analyse (Fortsetzung)

Investitionsrechnung

Kosten-ErtragsAnalyse

Kosten des zu beurteilenden Objekts

A l l e Ausgaben der Unternehmung, die aus der Investition entstehen

A l l e Nachteile der W i r t schaftseinheiten, die direkt oder indirekt von der Maßnahme berührt werden

Bewertungsmaßstäbe zur E r m i t t l u n g der Kosten u n d Erträge

Marktpreise der Güter u n d Dienste sowie der Produktionsfaktoren

Grundsätzlich M a r k t preise (real), Schattenpreise, Alternativkosten oder andere Hilfsmaßstäbe, wenn keine Marktpreise vorhanden

Zeitraum, der für die Analyse relevant ist

Wirtschaftliche Lebensdauer des Investitionsobjektes

Unterschiedlich je nach A r t der Maßnahmen u n d ihrer W i r k u n g auf die Wohlstandsposition der Wirtschaftseinheiten. Z u m Beispiel Bildungsinvestitionen bis zum Ausscheiden der ausgeb. Personen aus dem Erwerbsleben

Diskontierungssatz

Kalkulatorischer Zinssatz der Unternehmung unter Berücksichtigung der Finanzierungskosten u n d des Risikos

Der von der Gesellschaft als richtig erachtete Diskontierungssatz, von politischer Seite oft i n Anlehnung an den Zinssatz f ü r langfristige Staatspapiere festgelegt, sonst Untersuchung m i t alternativen Zinssätzen üblich, oder Berechnung des internen Zinssatzes

Auswahl und Entscheidungskriterien

Interner Zinsfuß, Ertragswert, Annuitätenvergleich

Wie bei Investitionsrechnung auch Quotient aus Erträgen u n d Kosten

2.3 Die Konzeption der K E A

19

— Bewertungsgrundlage für den Erfolg privater Investitionen sind immer die Marktpreise, während i n der K E A Marktpreise nur bedingt verwendet werden können. So ist der einzelwirtschaftliche und gesamtwirtschaftliche Nutzen von Gütern nicht deckungsgleich, wenn externe Effekte m i t der Produktion verbunden sind oder wenn ein dauerhaftes Marktungleichgewicht, wie z. B. auf einigen Agrarmärkten, existiert. — Die Zeitdauer der Auswirkungen ist i n der K E A gesamtwirtschaftlich definiert, i n der Investitionsrechnung dagegen einzelwirtschaftlich. Ein Unternehmen rechnet z. B. bei Ausbildungsinvestitionen nur so lange m i t einem Ertrag, bis die Arbeitskraft aus dem Unternehmen ausscheidet, während gesamtwirtschaftlich die Auswirkung der besseren Ausbildung erst m i t dem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben beendet ist. — Der Zinssatz, m i t dem die Zahlenreihen diskontiert werden, ist bei der Investitionsrechnung derjenige, den die Unternehmung für angemessen erachtet; i n der K E A muß er dagegen von politischer Seite festgelegt werden, da von wissenschaftlicher Seite keine objektiv begründbaren Aussagen über die richtige oder wünschenswerte Zeitpräferenz gemacht werden können. — Ebenso wie die Investitionsrechnung kann die K E A nur eine Abwägung derjenigen Vor- und Nachteile eines Projektes vornehmen, die quantifizierbar sind. Diese machen jedoch nur einen Teil der für den Entscheidungsprozeß relevanten Informationen aus und nicht einmal unbedingt den wichtigsten. Daher ist es notwendig, die für die untersuchten Projekte charakteristischen Faktoren, die keinen quantitativen Charakter besitzen und deshalb monetär nicht ausgedrückt werden können, neben der quantitativen Analyse darzustellen; dies geschieht i m Rahmen der K E A unter der Rubrik „intangibles", die alle nicht monetär bewertbaren Wohlstandseffekte umfaßt. Die intangiblen entsprechen den von Schneider 14 als irreduzible oder imponderable Faktoren bezeichneten, nicht quantitativ erfaßbaren Größen i n der privaten Investitionsrechnung. Der systematische Ablauf einer Kosten-Ertrags-Untersuchung läßt sich, ähnlich wie i n der Investitionsrechnung 15 , i n folgende Schritte einteilen: (1) Genaue Beschreibung der verschiedenen Alternativen, die i m Hinblick auf eine bestimmte Aufgabenstellung den gleichen oder einen ähnlichen Zweck erfüllen. 14 E. Schneider, Wirtschaftlichkeitsrechnung, 5. Aufl., Tübingen u n d Zürich 1964, S. 128 ff. 15 Vgl. ebenda, S. 133.

2*

20

2 Die K E A als analytisches Instrument

(2) Präzisierung der einschränkenden Bedingungen, die für den spezifischen Untersuchungsbereich relevant sind. (3) Identifizierung aller Kosten- und Ertragselemente sowohl quantitativer als auch qualitativer Art. (4) Bestimmung der Zahlenreihen möglichst aller monetär bewertbaren Kosten- und Ertragselemente, die die Alternativen beschreiben. (5) Wahl des gesellschaftlichen Diskontierungssatzes und Durchführung der Kalkulation nach der für den konkreten Fall geeigneten Methode. (6) Kritische Beurteilung und Bewertung der Untersuchungsergebnisse unter Berücksichtigung des Grades der Unsicherheit und der intangiblen Faktoren. Der Informationswert der Analyse läßt sich erhöhen, wenn die Verteilung der Kosten und Erträge auf die Gebietskörperschaften einerseits und auf einzelne Personen- oder Wirtschaftsgruppen andererseits aufgezeigt werden kann. Sehr häufig werden die Erträge auch unterteilt i n direkte und indirekte, wobei die indirekten Erträge erst mittelbar über den Wirtschaftskreislauf entstehen. 2.4 Erweiterung der KEA Die i m Vergleich zur privaten Wirtschaftlichkeitsrechnung eigentliche Besonderheit der KEA, die Wirkungen einzelner Maßnahmen auf die Wohlstandsposition einer Mehrzahl von Wirtschaftseinheiten zu untersuchen, bringt das wohlstandsökonomische Problem m i t sich, wie w i r t schaftlicher Nutzen interpersonal verglichen und gemessen werden kann. Die Möglichkeit, zu dieser Frage wissenschaftlich begründbare Aussagen zu treffen, w i r d von der neueren Wohlstandsökonomik verneint; denn „bisher hat die empirische Sozialforschung die Möglichkeit eines Wohlstandsvergleichs i n objektiver Analyse nicht bewiesen" 16 . Damit wäre jedoch eine wissenschaftliche Politik-Beratung i n diesem Bereich de facto ausgeschlossen. Die traditionelle K E A setzt sich über dieses Problem hinweg, indem davon ausgegangen wird, daß der Nutzen einer zusätzlichen Einkommenseinheit oder einer Gütereinheit bei allen Personen gleich hoch ist und daß grundsätzlich die Marktpreise einen angemessenen Maßstab für den gesellschaftlichen Nutzen der iß R. Jochimsen, Grundlagen, Grenzen u n d Entwicklungsmöglichkeiten der Weifare Economics. I n : Probleme der normativen Ökonomik u n d der w i r t schaftspolitischen Beratung. Schriften des Vereins für Socialpolitik, N.F., Bd. 29, Berlin 1963, S. 133.

2.4 Erweiterung der K E A

21

Güter und Dienste darstellen. Es würde zu weit führen, wollte man die i n dieser Maxime enthaltenen wohlstandsökonomischen Implikationen und Werturteile hier diskutieren 1 7 . Für die wirtschaftspolitische Praxis von großer Bedeutung ist jedoch die Tatsache, daß die K E A nur eine analytische Methode zur Bestimmung von Allokationseffekten darstellt und die verteilungspolitischen Auswirkungen der Projekte i n der quantitativen Analyse nicht berücksichtigt werden. Der Ausschluß der Verteilungsproblematik w i r d häufig damit begründet, daß bei dem erheblichen Anteil der öffentlichen Hand am Volkseinkommen die politischen Instanzen i n der Lage seien, Einkommen i n der gewünschten Richtung u n d Größenordnung umzuverteilen, und daß dies auch bewußt m i t den Instrumenten der Steuer-, Subventions- und Sozialpolitik getan werde. Daher bestehe keine Notwendigkeit, die Verteilungsfrage i n die K E A einzuschließen. Es sei vielmehr günstiger, die Entscheidungen ausschließlich unter dem Ziel der Allokationseffizienz zu treffen, denn je mehr Güter und Dienste einer Volkswirtschaft zuwachsen, um so größer sei auch der Spielraum für distributionspolitische Maßnahmen. Zu diesem Argument ist jedoch anzumerken, daß Eingriffe i n die Verteilung die Anreize der Faktoren zur Produktion und damit die Effizienz (negativ) beeinflussen, daß sich Widerstand gegen fiskalpolitische Redistribution bemerkbar macht, wenn Subventionen und Transferzahlungen eine gewisse Höhe überschreiten, und daß „die politischen Entscheidungsträger den Wunsch haben, eine bestimmte Verteilung auf einem ganz bestimmten Wege verwirklicht zu sehen" 18 . Darüber hinaus, so betont Recktenwald 19, sind die Verteilungswirkungen der untersuchten Projekte häufig nicht reversibel. Z. B. können unterlassene Gesundheits- und Ausbildungsinvestitionen zu einem späteren Zeitpunkt nicht ohne weiteres nachgeholt werden, oder Umweltschäden sind häufig nicht reparabel, wobei Rechtsgrundlagen für einen finanziellen Ausgleich solcher Schäden oft fehlen. Da aus diesen Gründen nicht jeder gewünschte Verteilungszustand erreicht werden kann, erscheint ein Ausklammern der Verteilungswirkung äußerst problematisch.

" Vgl. hierzu R. Hedtke, Grundlagen, Möglichkeiten und Grenzen der Kosten-Ertrags-Analyse zur Beurteilung wirtschaftspolitischer, insbesondere agrarstruktureller Maßnahmen. „Berichte über Landwirtschaft", Bd. 48 (1970), S. 480 ff., sowie die dort angeführte Literatur. 18 J. Stohler, Z u r Methode und Technik der Cost-Benefit-Analyse, „ K y k l o s " , Vol. 20 (1967), S. 223. 19 H. C. Recktenwald , Die Nutzen-Kosten-Analyse, Recht und Staat, H. 394/395, Tübingen 1971, S. 35 f.

22

2 Die K E A als analytisches Instrument

Nach Untersuchungen von McGuire und Garn 20 sowie von Mera 21 spricht einiges dafür, daß die Zielsetzungen der Effizienzsteigerung und einer gerechteren regionalen Verteilung des Wohlstands sehr häufig in Konkurrenz stehen. Entscheidungen nach dem K r i t e r i u m der traditionellen K E A würden demnach eher zu einer Verschlechterung der Verteilung führen, da bereits gut entwickelte Regionen eine überdurchschnittlich hohe Wirtschaftlichkeit staatlicher Infrastrukturmaßnahmen aufweisen. I n der Diskussion m i t Marthur 22 haben McGuire und Garn 23 zu diesem Punkt ihre Aussage eingeschränkt auf den speziellen Fall der von ihnen untersuchten Umschulungsmaßnahmen i n den USA. Besonders kritisch ist i n diesem Licht die Anwendung der traditionellen K E A zu beurteilen, wenn die zu untersuchenden Projekte neben dem Effizienzziel ausdrücklich sozial- und verteilungspolitische Zielsetzungen verfolgen. Die traditionelle K E A erscheint i n solchen Fällen geradezu als ungeeignetes Instrument. Erst eine Erweiterung der Analyse auf verteilungspolitische Wirkungen vermag hier sinnvolle Entscheidungshilfen anzubieten. A u f welche Weise läßt sich nun der Distributionseffekt i n die Analyse einfügen? Grundsätzlich sind hier drei Möglichkeiten zu unterscheiden: (1) Neben der traditionellen K E A w i r d i n einer eigenen Analyse die Verteilung der Kosten und Erträge auf einzelne, nach distributionspolitischen Gesichtspunkten ausgewählte Bevölkerungsgruppen oder Regionen untersucht. Dadurch w i r d die Nettobelastung und -entlastung der verschiedenen Zielgruppen transparent und gibt dem Politiker die Möglichkeit, intuitiv zwischen Effizienz und Verteilungsnorm abzuwägen. Einen solchen „durchbrochenen A n satz" der K E A befürwortet z. B. Billerbeck 2*. (2) Von Marglin 25 stammt der Vorschlag, das verteilungspolitische Ziel durch explizite Nebenbedingungen zu berücksichtigen, indem 20 M.C. McGuire and H.A. Garn, The Integration of Equity and E f f i ciency Criteria i n Public Project Selection, „Economic Journal", Vol. 79 (1969), S. 883 f. 21 K. Mera , Trade off Between Aggregate Efficiency and Interregional E q u i t y : A Statistic Analysis, „ T h e Quarterly Journal of Economics", Vol. 81 (1967), S. 658 ff . 22 V. K. Marthur, The Integration of E q u i t y and Efficiency Criteria i n Public Project Selection. A Comment, „Economic Journal", Vol. 81 (1971), S. 929 ff. 23 M. C. McGuire and H. A. Gam, Reply to Dr. M a r t h u r , „Economic Journal", Vol. 81 (1971), S. 931 ff. 24 K. Billerbeck, Kosten-Ertrags-Analyse . . a . a . O . , S. 32 ff. 25 St. A. Marglin, Public Investment Criteria, London 1967, S. 19 ff.; ders., Objectives i n Water Resource Development. I n : Maass et. al., Design of Water Resource Systems, a.a.O., S. 67 ff.

2.4 Erweiterung der K E A

23

etwa eine bestimmte Verteilungsnorm — Mindesteinkommenszuwachs der Zielgruppe oder Zielregion — vorgegeben wird. Der Effizienznutzen ist dann unter dieser Nebenbedingung zu maximieren. (3) Die dritte Möglichkeit, die u. a. von McGuire und Garn 26 befürwortet wird, sieht eine Gewichtung der Kosten und Erträge vor, derart, daß Einkommenszuwächse benachteiligter Regionen oder Personen einen höheren Wert erhalten als die wohlhabenderer Gebiete oder Personengruppen. A m Beispiel der Maßnahme der „Economic Development Administration" — Vergabe staatlicher Kredite und Bürgschaften an unterentwickelte Gebiete der USA — schlagen McGuire und Garn 27 eine regional bezogene Grenznutzenfunktion vor, wonach der Grenznutzen vi m i t zunehmendem Haushaltseinkommen sinkt und m i t zunehmender Arbeitslosenrate wächst. Während i n der traditionellen K E A der Grenznutzen des Einkommens v{ = v = 1 ist, gilt i n der von den Autoren vorgeschlagenen Funktion

wobei E die nationale Arbeitslosenquote, Ei die regionale Arbeitslosenquote, Y das durchschnittliche nationale Familieneinkommen, Yi das regionale Familieneinkommen ist. Die Parameter a, a und b, ß werden — als Vorschlag der Autoren — so gesetzt, daß i n einer Region, die dem nationalen Durchschnitt entspricht, v\ = 1 ist und i n der ungünstigen Region Vi einen Wert von 15 erhält. Nach diesem Konzept würde jede Region, die unter dem allgemeinen Lebensstandard liegt, ein Verteilungsgewicht zwischen 1 und 15 erhalten, während nach der traditionellen K E A i n allen als förderungswürdig anerkannten Gebieten der verursachte Einkommenszuwachs gleich hoch bewertet w i r d und das Projekt gefördert wird, das die höchste Effizienz erwarten läßt. Tatsächlich, so weisen die Autoren nach, wurden die Entscheidungen über die Durchführung der Entwicklungsprojekte nicht ausschließlich nach dem Effizienzkriterium getroffen, da auch einige relativ unwirtschaftliche Projekte i n besonders stark zurückgebliebenen Gebieten gegenüber effizienteren Projekten i n anderen Regionen vorgezogen wurden. 26 M. C. McGuire and H. A. Garn, a.a.O. 27 Ebenda, S. 885 ff.

24

2 Die K E A als analytisches Instrument

Gegenüber der traditionellen K E A erfordern die hier erörterten Möglichkeiten einer erweiterten K E A die Kenntnis der Verteilung der Kosten und Erträge. Diese zusätzlichen Informationen dürften i n den meisten Fällen ohne große Schwierigkeiten zu beschaffen sein, sofern die zu beurteilenden Projekte relativ klein sind, so daß mögliche Preiseffekte vernachlässigt werden können, d. h. sofern die formale Inzidenz der Kosten und Erträge und die effektive Inzidenz gleichgesetzt werden können. — Sind dagegen wesentliche Preiseffekte zu erwarten, ist die effektive Verteilung der Kosten und Erträge wegen der Uberwälzungsprozesse ohne einen erheblichen analytischen Aufwand nicht feststellbar. Die erörterten drei Grundformen einer erweiterten K E A unterscheiden sich gradweise i n den Anforderungen an die Offenheit, Klarheit und Konsistenz der Zielvorstellungen der politischen Entscheidungsinstanzen. A u f der ersten Stufe sind die Analysen der Effizienz- und Verteilungswirkungen undverbunden nebeneinandergestellt. Der Politiker kann hier ad hoc entscheiden, welche Projekt aus wähl i h m am geeignetsten erscheint, ohne gezwungen zu sein, seine Vorstellungen über die relative Bedeutung der beiden Ziele zu konkretisieren und offen darlegen zu müssen. A u f der zweiten Stufe w i r d m i t der Formulierung der Nebenbedingung eine grobe Gewichtung des Distributionsziels vorgenommen: je höher die Mindesterträge der Zielgruppen gesetzt werden, desto stärker kommt das Verteilungsziel i n den Entscheidungen zum Tragen. Erst bei der Formulierung einer Zielfunktion, wie sie z. B. McGuire und Garn oder auch Freeman 26 vorgeschlagen haben, muß sich der Politiker eindeutig festlegen, auf wieviel Effizienz er bereit ist zugunsten einer besseren Verteilung zu verzichten, und er muß offen angeben, welchen Wert er den Erträgen verschiedener Gruppen oder Regionen beimißt. Der Analytiker ist natürlich bei seiner Arbeit auf ein operatiqnales Zielsystem angewiesen, um Empfehlungen und Entscheidungshilfen geben zu können; daher dürfte für i h n die letztere Form der erweiterten K E A die beste Lösung darstellen. Für den Politiker dagegen ist, wie Taylor 29 hervorhebt, eine derartig detaillierte Offenlegung seiner Wertsetzungen m i t einem Verlust 28 A.M. Freeman, Income Distribution and Planning for Public Investment, „American Economic Review", Vol.57 (1967), S. 495 ff. 29 "The specification of the relevant objectives, their relative importance, and the translation into quantified goals to be achieved is always uncertain. The politician might suffer a crippling loss of f l e x i b i l i t y and therefore

2.4 Erweiterung der K E A

25

an Handlungsfreiheit und Flexibilität verbunden, was ein großes Handikap i m Kampf um politische Macht mit sich bringen dürfte. Außerdem vermag er die ökonomischen und politischen Konsequenzen nicht abzusehen, die sich aus der Fixierung eines bestimmten Zielsystems automatisch ergeben würden. Obwohl nicht zu erwarten ist, daß von politischer Seite hinreichend detaillierte verteilungspolitische Zielformulierungen vorgelegt werden, sollte dies den Analytiker nicht davon abhalten, die Entscheidungsträger auf die Möglichkeit einer quantitativen Erfolgskontrolle hinzuweisen, indem er dafür plausible Erfolgskriterien vorschlägt.

power i f he were committed i n advance of final decisions. Furthermore, he lacks information on the gains and losses relevant for different program objectives and their political acceptability often up to the final 'movement of t r u t h . " G. C. Taylor, Relating Economic Evaluation of Federal Resources Programs to Political Objectives and Social Values, U S D A — Economic Research Service, Miscellaneous Publication No. 1177, Washington D.C. 1970, S. 13.

3 Möglichkeiten der K E A als Mittel zur Rationalisierung der Argrarstrukturpolitik 3.1 Eingrenzung des Begriffs Agrarstrukturpolitik Eine allgemein gebräuchliche Definition des Begriffs „Agrarstruktur" bzw. Agrarstrukturpolitik gibt es nicht. Quasi offizielle Definitionsvorschläge von Seiten der EWG-Kommission und von Seiten des B M L durch den „Ausschuß zur Verbesserung der Agrarstruktur" geben eine weit gefaßte Umschreibung der Agrarstruktur, die neben den Produktionsgrundlagen auch die landwirtschaftlichen Vermarktungseinrichtungen und den Dienstleistungs- bzw. Infrastrukturbereich umfaßt 1 . Der i n dieser Arbeit verwandte Begriff ist insofern enger gefaßt, als der Vermarktungsbereich nicht behandelt wird. Von der Zielsetzung ausgehend, werden unter Agrarstrukturpolitik alle Maßnahmen und Handlungen der Träger der Wirtschafts- und Agrarpolitik verstanden , die darauf abzielen , direkt oder indirekt die Produktivität der im landwirtschaftlichen Produktionsbereich eingesetzten Produktionsfaktoren zu erhöhen . Um die verschiedenartige Wirkungsweise agrarstrukturpolitischer Maßnahmen angemessen i n der Analyse berücksichtigen zu können, bietet sich eine nach dem Eingriffsbereich differenzierte Definition der Agrarstrukturpolitik an: Unter Agrarstrukturpolitik im engeren Sinne werden Maßnahmen zusammengefaßt, die unmittelbar i m landw. Produktionsbereich einsetzen und die einzelbetriebliche und überbetriebliche Kombination der traditionellen Faktoren Boden, Kapital und Arbeit quantitativ und qualitativ verbessern. Gegenstand der Untersuchung ist in erster Linie die einzelbetriebliche Ebene; Kooperations- und Fusionsformen werden dagegen nur am Rande behandelt. Die Untersuchung der Agrarstrukturpolitik i. e. S. konzentriert sich demnach auf Maßnahmen der Flurbereinigung, Aussiedlung, Althofsanierung, Förderung der Bodenmobilität, Investitionsförderung.

1 Vgl. Th. Dams, Agrarstruktur. I n : Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Hannover 1966, S. 54—58.

3.2 Kosten u n d Erträge agrarstrukturpolitischer Maßnahmen

27

Die Agrarstrukturpolitik im weiteren Sinne soll über den oben abgegrenzten Bereich hinaus die dispositive Tätigkeit und Fähigkeit des Betriebsleiters als eigenständigen Produktionsfaktor einschließen. Agrarstrukturpolitik i. w. S. umfaßt daher bildungspolitische Maßnahmen, insbesondere allgemeine Schulausbildung, landwirtschaftliche Berufsausbildung und Wirtschaftsberatung. Der Ansatzpunkt der letzten beiden Maßnahmen liegt i m landwirtschaftlichen Bereich, während die allgemeine Schulausbildung grundsätzlich nicht auf einen Wirtschaftsbereich begrenzt ist. Agrarstrukturpolitik im weitesten Sinne schließt darüber hinaus die Maßnahmen ein, die vornehmlich i m außerlandwirtschaftlichen Bereich eingreifen und die Opportunitätskosten der i n der Landwirtschaft eingesetzten Arbeit erhöhen. Hierzu zählen Maßnahmen der regionalen Infrastruktur- und Industrieansiedlungspolitik, die den landwirtschaftlichen Erwerbstätigen alternative Arbeitsplätze eröffnen, ferner Maßnahmen, die die Qualifikation der aus der Landwirtschaft abwandernden Arbeitskräfte verbessern, wie z. B. Umschulungsprogramme sowie staatliche Transferzahlungen, die an die Bedingung der Abwanderung bzw. der Betriebsauflösung gebunden sind, wie etwa die Landabgabeprämie oder -rente. — Diese Maßnahmegruppe beschleunigt den Abwanderungsprozeß und setzt verstärkt Boden frei für eine effizientere Kombination der i n der Landwirtschaft verbleibenden Produktionsfaktoren. 3.2 Die Kosten und Erträge agrarstrukturpolitischer Maßnahmen Da die K E A kein fertiges Rezept i n die Hand gibt, wie eine solche Analyse angefaßt werden muß, sondern nur eine allgemeine Methode darstellt — nach Drees 2 ist die K E A lediglich „a way of thinking" —, müssen bei der praktischen Anwendung zunächst die Kosten- und Ertragselemente identifiziert werden und die Möglichkeiten der Messung und Bewertung geprüft werden. Es soll daher für alle drei Bereiche der Agrarstrukturpolitik dargelegt werden, welche Kosten und Erträge für die Analyse relevant sind. 3.2.1 Agrarstrukturpolitik

im engeren Sinne

Da die Meß- und Bewertungsprobleme der K E A i n der klassischen Agrarstrukturpolitik i n Kapitel 4 eingehend diskutiert werden, kann sich an dieser Stelle die Erörterung auf die Identifizierung der Kosten 2 W. Drees, Efficiency i n Government Spending, „Public Finance", Vol. 22 (1967), S. 19.

3

öglicheit

der K E A i n der A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

und Erträge beschränken. Dabei erscheint es sinnvoll, die Erörterung zunächst auf die Flurbereinigung zu konzentrieren, da diese Maßnahme i n ihren Kosten- und Ertragsaspekten am vielfältigsten ist. Nach § 1 des Flurbereinigungsgesetzes 3 (FlurbG) dient diese Maßnahme der Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung sowie der allgemeinen Landeskultur. Letztere Zielsetzung geht über den Bereich der Landwirtschaft hinaus und zielt auf das „Wohl der Allgemeinheit" 4 ab, d.h. auf eine Verbesserung der sozialen und ökonomischen Lebensbedingungen i n dem von der Flurbereinigung erfaßten Gebiet. Die vor allem i n § 37 zum Ausdruck kommende Doppelfunktion der Flurbereinigung — Verbesserung der landwirtschaftlichen Produktionsgrundlagen einerseits und Neuordnung des ländlichen Raumes andererseits — bedingt eine entsprechende Differenzierung der Erträge in Kosteneinsparungen bzw. Ertragssteigerungen der geförderten Betriebe, die man als landwirtschaftliche Erträge zusammenfassen kann, und i n solche Verbesserungen der Allokation, die i n erster Linie der Allgemeinheit, d. h. nicht speziell der Landwirtschaft, zugute kommen, die als außerlandwirtschaftliche Erträge bezeichnet werden sollen. Eine derartige Differenzierung dient einmal einer möglichst vollständigen Erfassung aller positiven Effekte der Verfahren, zum andern ist sie insofern von Bedeutung, als die einzelnen Ertragskomponenten nicht ohne weiteres aufsummiert werden können, weil etwa landwirtschaftlichen Erträgen eine größere politische Bedeutung und Dringlichkeit und ein entsprechend höherer sozialer Wert beigemessen w i r d als Erträgen, die der Allgemeinheit zugute kommen. Auf der Kostenseite ist dagegen eine Differenzierung in private und staatliche Kosten sinnvoll, wobei die staatlichen Kosten noch nach einzelnen Gebietskörperschaften aufgegliedert werden können. M i t einer derartigen Trennung w i r d Einsicht ermöglicht i n die Wirtschaftlichkeit der Maßnahmen aus der Sicht der betroffenen Landwirte sowie der einzelnen Gebietskörperschaften. Die i n einigen Untersuchungen über die Auswirkungen von Flurbereinigungen vorgenommene Unterscheidung von Erfolgen ohne und m i t privaten Folgeinvestitionen läßt sich hier als Unterscheidung zwischen direkten und indirekten landwirtschaftlichen Erträgen verwenden. Als direkte landwirtschaftliche von Flurbereinigungsverfahren

Erträge, die unmittelbar eine Folge sind, lassen sich Ertragssteigerungen

3 Flurbereinigungsgesetz (FlurbG) v o m 14.7.1953 ( B G B l I S. 65) und Gesetz vom 10. 8.1965 (BGBl I S. 573). (BGBl I I I 7815—1). 4 FlurbG, § 37.

3.2 Kosten u n d Erträge agrarstrukturpolitischer Maßnahmen

29

anführen, die ihre Ursache haben u. a. i n der Verbesserung des Wasserhaushaltes des Bodens durch Drainage, i n der Vermeidung von Uberschwemmungen durch wasserwirtschaftliche Maßnahmen und i n der Verringerung von Randverlusten durch Zusammenlegung von Flurstücken. Kostenminderungen als direkte Folge der Flurbereinigung entstehen u. a. durch Arrondierung sowie durch Ausbau von W i r t schaftswegen i n Form von geringerem Maschinenverschleiß, Kraftstoffverbrauch und Arbeitsaufwand 5 . Diese unmittelbaren Folgen der Flurbereinigung für die Landwirtschaft lassen sich i n der Steigerung des Betriebseinkommens — der einzelbetrieblichen Wertschöpfung — zusammenfassen. Gegebenenfalls sind Arbeitserleichterungen oder A r beitszeiteinsparungen als Erträge zu berücksichtigen. Die Berücksichtigung indirekter landwirtschaftlicher Erträge läßt sich damit begründen, daß nach den Flurbereinigungsmaßnahmen Rationalisierungen i n der landwirtschaftlichen Produktion vorgenommen werden können, die vorher u. a. wegen der Flurzersplitterung nicht möglich waren. I m Gegensatz zu den direkten Erträgen, w o eine unmittelbare Beziehung zwischen der Flurbereinigung und der Steigerung der Betriebseinkommen angenommen werden kann, da die Ertragssteigerungen bzw. Kostensenkungen quasi automatisch entstehen, liegt bei den indirekten Erträgen ein nicht so eindeutiger Zusammenhang vor: Die Flurbereinigung ist zwar eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für die Betriebsrationalisierungen. Erst der Einsatz zusätzlichen Kapitals ermöglicht die Ausschöpfung der durch die Flurbereinigung geschaffenen Rationalisierungsreserven. Ob die Folgeinvestitionen tatsächlich auch durchgeführt werden, hängt jedoch u. a. von der Liquidität und Kreditwürdigkeit der Betriebe ab und nicht zuletzt von der Rentabilität der Folgeinvestitionen. Nun zeigen die von Kroes 6 für die Ermittlung der landwirtschaftlichen Erträge zugrundegelegten Untersuchungen von Török 7 sowie von Gummert und Werschnitzky 8 folgende Betriebseinkommenssteigerungen: I m Durchschnitt der untersuchten Fälle konnte eine unmittelbare Erhöhung des Betriebseinkommens um 308 DM/ha L N festgestellt werden. Nach Folgeinvestitionen i n Höhe von ca. 5 000 DM/ha erfuhr 5 Z u r K a l k u l a t i o n dieser unmittelbaren betriebswirtschaftlichen Verbesserungen durch die Flurbereinigung vgl. W. Förster u n d W. Lassahn, Ist der Erfolg einer Flurbereinigung meßbar? „Innere Kolonisation", Jg. 13 (1964), S. 81 ff. 6 G. Kroes, a.a.O., S. 65 ff. 7 J. Török, Die Linearplanung i n der Vorplanung der Flurbereinigung, Schriftenreihe f ü r Flurbereinigung, H. 46, H i l t r u p 1967. 8 H. Gummert u n d U. Werschnitzky, Wirtschaftliche Auswirkungen von Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur, Schriftenreihe für F l u r bereinigung, H. 39, H i l t r u p 1964.

30

3

öglicheit

der K E A i n der A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

das Betriebseinkommen eine weitere Zunahme u m durchschnittlich 222 DM/ha L N (siehe Übersicht 2). Übersicht 2

Indirekte Erträge von 14 Betriebsbeispielen aus verschiedenen Flurbereinigungsverfahren

Lfd. Nr. der Betriebe

I n d i r . Erträge (Zunahme des Betriebseink. durch Folgeinvestitionen) 1 ) DM/ha L N

Ertragswert der indir. Erträge*) DM/ha L N

Zusätzl. Kapitaleinsatz 2 ) DM/ha L N

Nettoertragswert der indir. Erträge») DM/ha L N 2 — 3

1

2

3

4

1

238

3 042

4 076

-

1034

2

238

3 042

4 215

-

1 173

3

268

3 426

4 122

-

696

4

249

3 183

4113

-

930

5

420

5 368

6 521

-

1 153

6

122

1560

4 800

-

3 240

7

65

831

7 070

-

6 239

8

11

141

2 851

-

2 710

9

490

6 263

9 747

-

3 480

10

300

3 835

6192

-

2 357

11

57

729

3 442

-

2 713

12

118

1508

3 996

-

2 488

13

513

6 558

8 266

-

1708

14

24

307

1370

-

1063

3113

39 793

70 777

-

30 984

insgesamt

a) Es wurde eine Laufzeit von 25 Jahren und ein Diskontierungssatz von 5 •/• unterstellt. Quellen: 1

G. Kro6s , a.a.O., S. 69. Berechnet nach Angaben über die entsprechenden Folgeinvestitionen von J. Török, a.a.O., S. 82 f., sowie von H. Gummert und U. Werschnitzky , a.a.O., S. 36 if. 2

N i m m t man diese Steigerung als konstant für eine Dauer von 25 Jahren an — eine durchaus optimistische Annahme — und rechnet m i t Opportunitätskosten des zusätzlichen Kapitals von 5°/o, ergibt sich i n allen untersuchten Fällen ein negativer Ertragswert der Folge-

3.2 Kosten u n d Erträge agrarstrukturpolitischer Maßnahmen

31

Investitionen, der sich i m Durchschnitt aller Fälle auf 2 214 DM/ha beläuft. Unter den getroffenen Annahmen hat also die Durchführung der Folgeinvestitionen eine Fehlleitung des Kapitals zur Folge, da i n anderer, nichtlandwirtschaftlicher Verwendung ein höherer Ertrag erzielbar ist. Der Ausweis solcher indirekten Erträge i n Untersuchungen über den Erfolg von Flurbereinigungen oder auch Aussiedlungen und Althofsanierungen bedarf daher einer kritischen Prüfung der Rentabilität 9 . Direkte außerlandwirtschaftliche Erträge ergeben sich aus Zeit- und Kostenersparnissen nichtlandwirtschaftlicher Benutzer der i n der Flurbereinigung ausgebauten Wirtschaftswege. Wegen der i n den meisten Fällen geringen Bevölkerungs- und Verkehrsdichte dürfte diese Ertragskomponente jedoch kaum ins Gewicht fallen, so daß eine besondere Berücksichtigung i n der Regel wenig zweckmäßig sein dürfte 1 0 . Dagegen können außerlandwirtschaftliche Vorteile durch wasserwirtschaftliche Maßnahmen i m Rahmen der Flurbereinigung sehr beträchtlich sein. Dies gilt vor allem für größere Projekte zur Vermeidung von Überschwemmungen. Die dadurch bewirkte Schadensverhütung kommt zu einem sehr wesentlichen Teil auch der übrigen Wirtschaft zugute und kann den rein landwirtschaftlichen Nutzeffekt weit übertreffen. Als direkt m i t der Flurbereinigung verbundener gesamtwirtschaftlicher Effizienznutzen läßt sich nach Kroes die Bereinigung und Vereinfachung des Katasters und Grundbuchs berücksichtigen, die gleichsam als Kuppelprodukt der Flurbereinigung entsteht. Eine zu einem späteren Zeitpunkt sonst erforderliche Revision w i r d dadurch überflüssig. Ferner sind Planungsvorteile, die die gesetzlichen Grundlagen der Flurbereinigung für bodenbeanspruchende öffentliche Investitionen bieten, zu berücksichtigen 11 . Die Vorteile liegen darin, daß geplante Investitionen, wie etwa der Bau von Verkehrswegen, zeitiger durchgeführt werden können, da langwierige Vertragsverhandlungen oder gar Enteignungsprozesse m i t den Bodeneigentümern vermieden werden können. Die vorzeitige Verfügbarkeit des Bodens für öffentliche Einrichtungen stellt einen Ertrag der Flurbereinigung i m Sinne der K E A dar. Seine Höhe bestimmt sich nach der jeweiligen Verwendungsart der Grundstücke. Außerdem entstehen durch die weitgehende Ausschaltung der Bodenspekulation für den Staat geringere Kosten beim Bodenerwerb. Dieser Effekt ist jedoch kein Ertrag i. S. der KEA, da dem Nutzen der einen Seite ein Nutzenentgang der anderen Seite — der 9 I n der Analyse von Kro£s werden diese indirekten W i r k u n g e n auf G r u n d von Folgeinvestitionen auch nicht aufgeführt. 10 Kroes macht i n seiner ansonsten sehr detaillierten Untersuchung auch gar nicht den Versuch, diesen außerlandwirtschaftlichen Ertrag zu ermitteln. 11 Vgl. hierzu G. Krois , a.a.O., S. 74 ff.

3

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der K E A i n der A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

der privaten Bodeneigentümer — gegenübersteht. Es liegt hier also keine Produktionsverbesserung, sondern lediglich ein Einkommensbzw. Vermögenstransfer vor. Kroes 12 rechnet kurzfristige Einkommenswirkungen, die von den Flurbereinigungsausgaben ausgehen, zu Erträgen, die man i n der hier vorgenommenen Unterscheidung als indirekte außerlandwirtschaftliche Erträge bezeichnen kann. Er geht von der Annahme aus, daß die Arbeiten i m Rahmen der Flurbereinigung von Produktionsfaktoren geleistet werden, die sonst zumindest teilweise brachgelegen und kein Einkommen erzielt hätten. Das zusätzlich geschaffene Faktoreinkommen ergibt die Höhe der indirekten außerlandwirtschaftlichen Erträge. Kroes beschränkt diese Ertragskomponente auf die Region, auf die sich die Flurbereinigung bezieht, und geht von alternativen Faktoreinkommen von N u l l aus, so daß das Einkommen der i m Rahmen der Flurbereinigungsmaßnahmen beanspruchten regionalen Faktorbestände Arbeit und Kapital, das sich als Arbeitseinkommen oder als Gewinn der ansässigen privaten Unternehmer niederschlägt, i n voller Höhe als indirekter Ertrag der Flurbereinigung veranschlagt wird. Diese nur bei Unterbeschäftigung auftretenden positiven Effekte werden von Havemann 13 ebenfalls berücksichtigt, jedoch nicht als Ertrag, sondern als Minderung der volkswirtschaftlichen Kosten: Bei Vollbeschäftigung ist der Marktpreis der Ressourcen, die der Staat für seine Projekte i n Anspruch nimmt, gleich dem Wert der Güter, die alternativ unter Verwendung dieser Ressourcen hätten erstellt werden können. Bei Unterbeschäftigung werden zum Teil Produktionsfaktoren eingesetzt, die sonst nichts zur Produktion beigetragen hätten, deren Opportunitätskosten gleich N u l l sind. Da Havemann beim Kostensatz i n der K E A von den Opportunitätskosten ausgeht, liegen bei Unterbeschäftigung die realen volkswirtschaftlichen Kosten immer unter den monetären Kosten. Der Unterschied zum Vorgehen von Kroes besteht darin, daß dieser nur m i t monetären Kosten rechnet und die Differenz zu den Opportunitätskosten als kurzfristige Einkommenswirkungen zu den Erträgen zählt. Beide Methoden führen jedoch zur gleichen Projektrangfolge 14 . Die hier dargestellten indirekten außerlandwirtschaftlichen Erträge — nach Havemann „Kostenminderungen" — treten nicht speziell bei 12 Ebenda, S. 45 ff. 13 Vgl. R. H. Havemann, Bewertung öffentlicher Ausgaben bei Unterbeschäftigung. I n : H. C. Recktenwald (Hrsg.), Nutzen-Kosten-Analyse und Programmbudget, Tübingen 1970, S. 219 ff. 14 Allerdings ist hervorzuheben, daß Kroes die Erträge weiter faßt, da er auch die regionalen M u l t i p l i k a t o r w i r k u n g e n i n die indirekten Erträge m i t aufnimmt. Vgl. G. Kroes, a.a.O., S. 53.

3.2 Kosten u n d Erträge agrarstrukturpolitischer Maßnahmen

33

Flurbereinigungsverfahren auf, sondern liegen i n allen Fällen vor, wo Produktivkräfte unterbeschäftigt sind. Immerhin ist bei Flurbereinigungen die Wahrscheinlichkeit, daß diese Bedingung gegeben ist, besonders groß, da i n ländlichen, strukturschwachen Regionen selbst bei gesamtwirtschaftlicher Vollbeschäftigung i n der Regel noch unterbeschäftigte Ressourcen, insbesondere Arbeitskräfte vorhanden sind und die Arbeiten i m Rahmen der Flurbereinigungen zu einem großen Teil auch von weniger qualifizierten Arbeitskräften durchgeführt werden können. U m zusammenfassend einen Eindruck von der Bedeutung der einzelnen Ertragskomponenten zu geben, sind die Ergebnisse der Untersuchung von Kroes i n Übersicht 3 zusammengefaßt. Die wichtigsten Erfolgsgrößen sind die direkten landwirtschaftlichen Erträge, die jedoch allein nicht ausreichen, eine Wirtschaftlichkeit der Flurbereinigungsverfahren sicherzustellen. A n zweiter Stelle folgen die direkten außerlandwirtschaftlichen Erträge, die i m Durchschnitt der drei Verfahren etwa ein Drittel der Kosten betragen. A n letzter Stelle stehen die indirekten außerlandwirtschaftlichen Erträge, die Einkommenswirkungen m i t ca. 16 v.H. der Kosten. A l l e drei Ertragsgrößen zusammengenommen liegen um 20 °/o über den Kosten der Flurbereinigung. Dieser Gesamtüberschuß der Erträge ist jedoch gering. Schon durch geringfügige Änderung der den Rechnungen zugrundeliegenden Annahmen (Diskontierungssatz, Laufzeit der Erträge u. a.) können die Erträge unter die Kosten sinken, so daß der Wirtschaftlichkeitsnachweis auf nicht sehr festen Füßen steht. Doch weisen die Unterschiede i n der globalen Ertrags-Kosten-Relation, vor allem aber i n der relativen Bedeutung der einzelnen Ertragskomponenten, darauf hin, daß man nicht von einer Wirtschaftlichkeit der Flurbereinigung schlechthin sprechen kann. Die beträchtlichen Unterschiede i n der Höhe der außerlandwirtschaftlichen Erträge, hervorgerufen durch den unterschiedlichen Grad des Zusammenhangs m i t außerlandwirtschaftlichen Planungen, weisen darauf hin, daß die Effizienz der Flurbereinigung durch eine bessere Integration i n eine gesamtwirtschaftliche Raumplanung gesteigert werden kann. 3.2.2 Agrarstrukturpolitik

im weiteren

Sinne

Die i n zahlreichen Untersuchungen festgestellten starken innerlandwirtschaftlichen Unterschiede i m Wirtschaftserfolg der Betriebe bei sonst gleichen Produktionsbedingungen, die, wie Schmidt 15 nachgewieH. Schmidt , Die Erfolgsdisparität innerhalb der Landwirtschaft, „ A g r a r wirtschaft", Jg. 16 (1967), S. 295—302 u n d S. 322—335. 3 Hedtke

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der K

i n der A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

Übersicht 3

Kosten und Erträge von drei Flurbereinigungsverfahren nach einer Untersuchung von Kroes

Ertragsgrößen u n d Kosten

direkte l d w . Erträge i n 1 000 D M i n v.H. der Kosten direkte außerldw. Erträge i n 1 000 D M i n v.H. der Kosten indirekte außerldw. Erträge i n 1 000 D M i n v.H. der Kosten Erträge insgesamt i n 1 000 D M i n v.H. der Kosten Gesamtkosten i n 1 000 D M

Bezeichnung der Flurbereinigungsverfahren Stockum/ Werne

insgesamt

Sabbenhausen

Südlohn

1956

9 360

6 076

17 391

95

93

53

74

6 333

7 362

56

31

|

| 138

892

6

9

!

! 1042

1346

1305

3 692

50

13

12

16

3 136

11 598

13 713

28 445

115

121

121

10 069

11349

23 507

150 2 089

1 1 1

Quelle: G. Kroés, a.a.O., S. 111, 125, 139.

sen hat, i m Zeitablauf noch zunehmen, machen darauf aufmerksam, daß neben den innerlandwirtschaftlichen Strukturproblemen die Betriebsleiterfähigkeit i n starkem Maße über Erfolg und Mißerfolg des einzelnen Betriebes und der Agrarstrukturmaßnahmen entscheidet. Wenn es eine Möglichkeit gibt, die Betriebsleiterfähigkeit durch politische Maßnahmen gezielt und nachhaltig zu verbessern, könnte daher m i t einem hohen Ertrag einer solchen Maßnahme gerechnet werden. Die Betriebsleiterfähigkeit ist nun, wie zahlreiche Untersuchungen ergeben, eine komplexe Größe, die ihrerseits von den verschiedensten

3.2 Kosten u n d Erträge agrarstrukturpolitischer Maßnahmen

35

Persönlichkeitsmerkmalen, wie etwa Motivation, geistige Fähigkeiten, Alter usw., abhängt 16 . I n den Untersuchungen zur Bestimmung des Einflusses der Betriebsleiterfähigkeit auf den Betriebserfolg wurde am häufigsten der Faktor Ausbildung (Allgemeine Ausbildung und Berufsausbildung) getestet, wobei i n fast allen Fällen ein signifikanter Einfluß auf den Betriebserfolg festgestellt wurde 1 7 . Da sich die meisten anderen Einflußgrößen, wie z. B. Motivation, Fleiß, Alter, einer Einflußnahme durch staatliche Maßnahmen entziehen, erscheint die Möglichkeit vielversprechend, über den Weg einer besseren Ausbildung und W i r t schaftsberatung die Produktivität der i n der Landwirtschaft gebundenen Produktionsfaktoren zu steigern. Als mögliche Instrumente wären hier anzuführen: (1) Eine quantitative und qualitative Verbesserung des Angebots an Bildungseinrichtungen i n ländlichen Regionen sowie eine Erweiterung und Intensivierung der landwirtschaftlichen Beratungsdienste. (2) Zur Beeinflussung der Nachfrageseite Bildungswerbung und -beratung, damit diese öffentlichen Dienstleistungen verstärkt i n A n spruch genommen werden 1 8 . Weiter läßt sich die Nachfrage positiv beeinflussen, indem einzelbetriebliche Subventionen nur vergeben werden, wenn der Empfänger eine angemessene Ausbildung nachweist 1 9 oder sich zur Teilnahme an der Wirtschaftsberatung verpflichtet. 3.2.2.1 Ausbildung Kosten-Ertrags-Untersuchungen i m Bildungsbereich gehen von der Funktion der Bildung als Investition i n den Produktionsfaktor Arbeit aus und lassen andere positive Wirkungen wegen mangelnder Quanti16 Einen zusammenfassenden Literaturüberblick zu diesem Problemkreis gibt G. Muggen, H u m a n Factors and F a r m Management, a Review of the Literature, „ W A E R S A " , Vol. 11 (1969), No. 2, S. 1—9. Muggen t e i l t alle bislang getesteten Einflußgrößen i n 4 Variablen-Gruppen: „ a b i l i t y variables" m i t 25 Einzelgrößen, „biographical variables" m i t 15 Variablen, „drives-andmotivations variables" m i t 12 u n d „management process variables" m i t 9 Einzelgrößen. Die K o m p l e x i t ä t des Problems, die Management-Fähigkeit auf einzelne Größen zurückzuführen, zeigt sich hier deutlich an der großen Z a h l von Einflußgrößen — nach Literaturübersicht von Muggen insges. 61. 17 Vgl. ebenda, S. 6 ff. 18 Die Notwendigkeit einer intensiven Bildungsberatung zur Beseitigung des Bildungsgefälles zwischen Stadt u n d L a n d kommt besonders deutlich zum Ausdruck i n der Untersuchung von K . Aurin , E r m i t t l u n g u n d E r schließung von Begabungen i m ländlichen Raum, V i l l i n g e n 1966. 19 Nach dem E r t l - P r o g r a m m werden i n der Bundesrepublik erstmals k o n krete Anforderungen an die berufliche Vorbildung der zukünftigen Betriebsleiter — der Jahrgänge ab 1954 — gestellt, sofern der Betrieb unterstützt werden soll. Vgl. die Richtlinien für die Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen i n der L a n d - u n d Forstwirtschaft, Ziffer 4.2, „Innere K o l o n i sation", Jg. 20 (1970), S. 48; nachfolgend zitiert unter der Bezeichnung: E r t l Programm.

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fizierbarkeit außerhalb der Betrachtung. So gesehen, reduziert sich das ökonomische K a l k ü l auf die durch Vermittlung von Wissen und Fähigkeiten verbesserte Qualität und Produktivität der menschlichen Arbeitsleistung. Legt man die Grenzproduktivitätstheorie zugrunde, müssen sich die durch Ausbildung bedingten Unterschiede i n der Grenzproduktivität der Arbeitsleistung i n entsprechender Differenzierung der Arbeitseinkommen niederschlagen. Der direkte Ertrag der Ausbildung läßt sich dann i n der Differenz der Arbeitseinkommen erfassen, wobei vorausgesetzt ist, daß die Einkommensunterschiede ausschließlich auf das unterschiedliche Ausbildungsniveau zurückzuführen sind.

Um die Konzeption der direkten Kosten und Erträge, auf der die bildungsökonomischen Untersuchungen basieren, zu veranschaulichen, ist i m Schaubild 1 ein einfaches Beispiel dargestellt. Es stellt das jährliche Arbeitseinkommen zweier Personen bzw. Personengruppen, die sich lediglich i n ihrem Ausbildungsniveau unterscheiden, für den Zeitraum ihrer Erwerbstätigkeit dar: Person A beendet die Ausbildung zum Zeitpunkt Ti, Person B bleibt noch bis zum Zeitpunkt T2

3.2 Kosten u n d Erträge agrarstrukturpolitischer Maßnahmen

37

i n der Ausbildung. Für die zusätzliche Ausbildung von B entstehen öffentliche Kosten, die durch die Fläche T1T2AB wiedergegeben werden. Da Person B während der zusätzlichen Ausbildungszeit das gleiche Einkommen erzielt hätte wie Person A, sind Opportunitätskosten entstanden, die der Fläche T1T2CD entsprechen. Die staatlichen Kosten, die die Personal- und Sachkosten der Ausbildung umfassen, die Opportunitätskosten sowie private Ausgaben für Fahrt und Lernmittel i m Zeitraum Tg—Ti, die i m Schaubild nicht gesondert aufgeführt sind, bilden zusammen die gesamten volkswirtschaftlichen Kosten der zusätzlichen Ausbildung von B, die durch die Fläche ABCD ausgedrückt werden. Dem steht als direkter Ertrag die Einkommensdifferenz von B und A bis zum Ausscheiden aus dem Erwerbsleben zum Zeitpunkt Tg gegenüber, also die Fläche T 2 T 3 E F abzüglich T 2 T 3 DG. Der gesamtwirtschaftliche Ertragswert der weitergehenden Ausbildung läßt sich dann durch Diskontierung der jährlichen Kosten und Erträge auf den Zeitpunkt Ti unmittelbar vor der Weiterbildung ermitteln, oder, was für bildungsökonomische Analysen gebräuchlicher ist, man berechnet den internen Zinsfuß des Kosten- und Ertragsstroms. Die vorwiegend i n den USA vorgenommenen bildungsökonomischen Analysen basieren nun zum großen Teil auf der nationalen Einkommensstatistik, die das durchschnittliche Jahreseinkommen differenziert nach verschiedenen Ausbildungsstufen, Alter und Geschlecht der Erwerbstätigen ausweist, woraus das Einkommen-Zeit-Profil für einzelne Ausbildungsebenen zu einem Zeitpunkt zu ersehen ist. Unter der Annahme einer zeitlichen Konstanz der Einkommensprofile lassen sich die direkten Ausbildungserträge ermitteln, wobei i. d. R. davon ausgegangen wird, daß nur ein Teil der Einkommensdifferenzen auf Ausbildungsunterschiede zurückzuführen ist, ein anderer Teil durch andere Faktoren wie Herkunft, natürliche Anlagen usw. bedingt ist 2 0 . Derartige Untersuchungen, die für die BRD wegen bislang noch fehlender statistischer Grundlagen nicht möglich sind, haben jedoch für Aussagen über die Effizienz der Ausbildung i m landwirtschaftlichen Produktionsbereich wenig Bedeutung, denn der Zusammenhang zwischen Ausbildung und Einkommen ist für den Durchschnitt der erwerbstätigen Bevölkerung abgeleitet und braucht daher nicht für die relativ kleine Gruppe der landwirtschaftlichen Betriebsleiter zuzutreffen. Er gilt vornehmlich für die Masse der unselbständigen Beschäftigten, während für die Gruppe der Selbständigen grundlegend andere Beziehungen zwischen formaler Ausbildung und wirtschaftlichem Erfolg bestehen können, denn die Merkmale, die einen tüchtigen Arbeiter oder 20 z u r Problematik einer Isolierung des Ausbildungseffektes von anderen Faktoren vgl. K . Billerbeck , a.a.O., S. 120 ff. u n d die dort angeführte L i t e ratur.

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Angestellten ausmachen, sind keineswegs identisch m i t den Anforderungen an einen fähigen Unternehmer. So stellt Gintis 21 i n seiner K r i t i k an der traditionellen Bildungsökonomie fest, daß vermutlich weniger die Vermittlung von Kenntnissen und Fertigkeiten i n den staatlichen Bildungseinrichtungen die Produktivität und damit das Arbeitseinkommen bestimmt, als die integrative Funktion der Bildung, also die Erziehung zu bestimmten Werthaltungen und Verhaltensweisen, die von der Masse der zukünftigen Arbeiter und Angestellten erwartet werden. Wenn Gintis ' These zutrifft, wäre es geradezu unwahrscheinlich, daß die staatliche Ausbildung dem später Selbständigen i n gleichem Maße zu beruflichem Erfolg verhilft wie dem unselbständig Beschäftigten. Bereits aus diesen Überlegungen ist eine Übertragung der Ergebnisse allgemeiner bildungsökonomischer Analysen auf die Landwirtschaft nicht möglich. Deshalb bedarf es i n diesem Wirtschaftsbereich besonderer Untersuchungen, die neben der Betriebsleiterausbildung auch die betriebswirtschaftlichen Bestimmungsgründe des Unternehmenserfolges einschließen. Eine solche Analyse zur Ermittlung direkter Ausbildungserträge i n der Landwirtschaft w i r d i n Kapitel 7 dargestellt. Indirekte landwirtschaftliche Ausbildungserträge können aus der Beobachtung abgeleitet werden, daß die Nachfrage nach Dienstleistungen der Wirtschaftsberatung m i t zunehmender Ausbildung steigt 2 2 und, was für Kosten-Ertrags-Überlegungen noch entscheidender ist, gleichzeitig die gut ausgebildeten Betriebsleiter m i t größerem Erfolg beraten werden, wie aus den Untersuchungen von Elstarvd 23, Keenan 24 und Westermarck 25 hervorgeht. Bei gleichem Angebot an Beratungs21 H. Gintis , Education, Technology, and the Characteristics of Worker Productivity, „ A m e r i c a n Economic Review", Vol. 61 (1971), S. 266 ff. 22 Vgl. hierzu P. von Blanckenburg, Bäuerliche Wirtschaftsführung i m K r a f t f e l d der sozialen U m w e l t . Eine soziologische Analyse. Schriftenreihe f ü r Ländliche Sozialfragen, H. 26, Hannover 1960, S. 20 f., S. 23, S. 112 f. u n d die dort angeführte Literatur. Wegen der häufig vorhandenen institutionellen Einheit von Landwirtschaftsschule u n d ländlicher Beratungsstelle i n der B R D ist dieser Zusammenhang wahrscheinlich besonders stark. So w i r d i n einem konkreten F a l l aus Schleswig-Holstein angegeben, daß ca. 80v.H. der R a t suchenden ehemalige Schüler der Landwirtschaftsschule sind. Vgl. W. Piepenburg, Verbleib der Schüler landwirtschaftlicher Schulen u n d die Auswirkungen des Fachschulbesuchs auf ihre Tätigkeit i n der L a n d w i r t schaft, Diss., B e r l i n 1960, S. 56 f. 23 E. Elstrand, Norwegian Experience f r o m Extension W o r k i n F a r m Management. I n : The H u m a n Factor i n A g r i c u l t u r a l Management, Supplement to International Journal of A g r a r i a n Affairs, Vol. 5 (1969), S. 95. 24 P. J. Keenan, Evaluating A g r i c u l t u r a l Advisory W o r k i n Ireland, „Sociologia Ruralis", V o l . 5 (1965), S. 255. 2 ® N. Westermarck, Management and Success i n Farming, Part. I I I . I n fluence of I n d i v i d u a l Advisory Services, „ A c t a Agriculturae Scandinavica", Vol. 10 (1960), S. 267 ff.

3.2 Kosten u n d Erträge agrarstrukturpolitischer Maßnahmen

39

diensten ist also der Nutzeffekt um so größer, je besser die Ausbildung der Betriebsleiter ist. Neben den landwirtschaftlichen Erträgen ist als außerlandwirtschaftliches Ertragselement der positive Einfluß der Ausbildung des Betriebsleiters sowie der Familienarbeitskräfte auf die Höhe des außerlandwirtschaftlichen Erwerbseinkommens zu rechnen, das allerdings weniger von der landwirtschaftlichen Berufsausbildung, sondern i m wesentlichen von dem Niveau der allgemeinen Schulausbildung abhängt. Dieser außerlandwirtschaftliche Ertrag bezieht sich einmal auf die Produktivität der außerlandwirtschaftlichen Arbeitsfähigkeit i n Kombination m i t der landwirtschaftlichen Berufsausübung, d. h. der Höhe der Nebenerwerbseinkünfte, die nach einer Untersuchung von Hanson 26 i n starkem Maße von der Ausbildung der Landwirte abhängt. Zum anderen sind die alternativen Erwerbseinkünfte i m Falle eines Berufswechsels ceteris paribus u m so größer, je besser die allgemeine Schulausbildung ist. Berücksichtigt man ferner die heute auch den Landwirten offenstehenden Umschulungsmöglichkeiten, so ist m i t ziemlicher Sicherheit anzunehmen, daß — ähnlich wie bei der Wirtschaftsberatung — die Umschulungsmaßnahmen um so wirksamer sind, je besser die allgemeine Ausbildung ist. Dabei ist auch zu beachten, daß die Wahrscheinlichkeit einer späteren Arbeitslosigkeit i n der Regel m i t zunehmender Qualifikation abnimmt 2 7 . Von den weiteren positiven Bildungseffekten 28 sei hier lediglich noch der „intergeneration effect" erwähnt, der auf der Beobachtung fußt, daß das Ausbildungsniveau der Eltern einen entscheidenden Einfluß auf das ihrer Kinder hat. I n der BRD w i r d dieser elterliche Einfluß noch durch das traditionelle 3-stufige Schulsystem verstärkt, das wegen der Undurchlässigkeit der Ausbildungsebenen eine Korrektur der zu einem sehr frühen Zeitpunkt zu treffenden Entscheidung über die Ausbildungsstufe bislang kaum möglich macht 29 . Das bedeutet, daß sich das Bildungsdefizit der ländlichen Bevölkerung 3 0 auch i n der nächsten Generation fortsetzen wird, wenn nicht 26 R. J. Hanson, Nonfarm Income Earned by Commercial F a r m Operators i n Central Illinois, „ A m e r i c a n Journal of A g r i c u l t u r a l Economics", Vol. 53 (1971), S. 103 ff. 27 Z u r Systematik einer K E A für Umschulungsmaßnahmen vgl. z.B. M. E. Borus, A Benefit-Cost-Analysis of the Economic Effectiveness of Retraining the Unemployed, „Yale Economic Essays", Vol. 4 (1964), S. 371 ff. 28 Vgl. hierzu etwa B. A. Weisbrod , E x t e r n a l Benefits of Public Education, A n Economic Analysis, Princeton 1964, S. 15 ff. 29 Vgl. hierzu H. K . Schwarzweller, Community of Residence and Career Choices of German R u r a l Youth, „ R u r a l Sociology", Vol. 33 (1968), S. 61. 30 Vgl. C. Finzen, Ursachen u n d Probleme des Stadt-Land-Bildungsgefälles, „Berichte über Landwirtschaft", Bd. 48 (1970), S. 202 ff.

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bereits heute verstärkte Anstrengungen unternommen werden, diesem „intergeneration effect" entgegenzuwirken. I m Rahmen von KostenErtrags-Untersuchungen spielt diese Tatsache insoweit eine Rolle, als die Effizienz von Bildungsausgaben, hier vor allem zur Erschließung bestehender Bildungsreserven auf dem Lande, überdurchschnittlich hoch ist 3 1 . 3.2.2.2 Wirtschaftsberatung Zunächst ist zu unterscheiden zwischen der Wirtschaftsberatung privater Firmen und der Wirtschaftsberatung, die i n staatlicher Regie oder m i t wesentlicher staatlicher Unterstützung durchgeführt wird. Die Beratungsfähigkeit privater Unternehmen der der Landwirtschaft voroder nachgelagerten Industrie ist nicht Gegenstand von Kosten-ErtragsUberlegungen, da davon ausgegangen werden kann, daß die Kosten der Beratung durch entsprechend höhere Produktionsmittelpreise bzw. durch niedrigere Verkaufspreise auf die Landwirte überwälzt werden 3 2 . Gegenstand der Analyse ist daher die Wirtschaftsberatung, die von öffentlichen Institutionen (Landwirtschaftskammer oder Länderministerien) getragen w i r d oder, wie die der privaten Beratungsringe, mit öffentlichen M i t t e l n unterstützt wird. Der direkte Ertrag der Beratung ist wie bei der Agrarstrukturpolitik i. e. S. zu definieren als die Zunahme des Betriebseinkommens des beratenen Betriebes, die auf die Beratung zurückzuführen ist. Die Ursache für die Verbesserung des wirtschaftlichen Erfolges — Ertragssteigerungen und/oder Kosteneinsparungen — liegt i n einer Verbesserung des dispositiven Faktors aufgrund (1) einer Erweiterung und Vervollständigung der Informationen über neue Produktionsverfahren, biologisch-technischen Fortschritt, Preise usw. und (2) einer Verbesserung der Informationsverarbeitung wesen, Planung, Kontrolle).

(Rechnungs-

Eine längerfristige W i r k u n g auf die Betriebsleiterfähigkeit ist vor allem zu erwarten, wenn der Betriebsleiter motiviert wird, die beiden 31 Z u r möglichen Berücksichtigung des „intergeneration effects" i n der K E A vgl. W. J. Swift and B. A. Weisbrod, On the Monetary Value of Education's Intergeneration Effects, „ J o u r n a l of Political Economy", Vol. 73 (1965), S. 643 ff. 32 Allerdings k a n n nicht ganz ausgeschlossen werden, daß über einen längeren Z e i t r a u m die Kosten der Wirtschaftsberatung wesentlich niedriger sind als die Erträge. Das ist vor allem dann zu erwarten, w e n n staatlich unterstützte Beratung ihrer Aufgabenstellung nicht gerecht w i r d u n d die private Beratung diese Lücke zu füllen versucht, u m Innovationen f ü r einen M a r k t zu schaffen.

3.2 Kosten u n d Erträge agrarstrukturpolitischer Maßnahmen wichtigen

unternehmerischen

Aufgaben

der

41

Informationsgewinnung

u n d - V e r a r b e i t u n g s e l b s t ä n d i g w e i t e r zu e n t w i c k e l n u n d zu verbessern.

I m konkreten Fall können natürlich Beratungserfolge ausbleiben oder gar negative Erträge entstehen, etwa wenn die empfohlenen Maßnahmen falsch sind oder nicht bzw. nicht richtig durchgeführt werden. I m allgemeinen ist jedoch, wie die Untersuchungen von Elstrand 33 und Westermarck u zeigen, m i t einem wesentlichen Einfluß auf den W i r t schaftserfolg zu rechnen, sofern ein kontinuierlicher Kontakt zwischen Berater und Betriebsleiter zustandekommt 35 . Dabei stellt Westermarck 36 durch Befragung fest, daß die Betriebsleiter den Beratungserfolg hauptsächlich zurückführen auf das bessere ökonomische Allgemeinverständnis und auf die gewachsene Einsicht i n die Bedeutung der betrieblichen Planung. Neben den direkten Erträgen, die bei den beratenen Betrieben entstehen, können der Wirtschaftsberatung u. U. auch indirekte Erträge zugerechnet werden: I n der Regel bedarf es eines längeren Zeitraums, bis sich eine Innovation bei der überwiegenden Mehrzahl der Betriebe durchsetzt. Der Annahmeprozeß, der, wie empirische Untersuchungen zeigen, durch eine S-Kurve dargestellt werden kann 3 7 (siehe Schaub i l d 2), w i r d i n Gang gesetzt von meist fortschrittlichen Betrieben, die durch ihr Beispiel die anderen Betriebe zur Übernahme veranlassen 38 . Bewirkt die Beratung eine beschleunigte Annahme von Innovationen 3 9 , so w i r d sich die Neuerung auch bei den nicht beratenen Betrieben schneller durchsetzen. Der Beratungseffekt auf die Verbreitung der Innovation läßt sich daher i n einer zeitlichen Verschiebung der Innovationsannahme ausdrücken, wie es i m Schaubild 2 schematisch dargestellt ist 4 0 . Voraus«3 E. Elstrand , a.a.O., S. 91 ff. 34 N. Westermarck , a.a.O., S. 247 ff. 35 i n den beiden oben genannten Untersuchungen w u r d e n zwei Gruppen, Beratungsbetriebe u n d vergleichbare Nicht-Beratungsbetriebe, über einen Zeitraum von 5 Jahren beobachtet. Beide Untersuchungen zeigen, daß sich die Beratungsbetriebe i n ihrer Produktivitätsentwicklung deutlich v o n der Vergleichsgruppe abheben. 36 N. Westermarck , a.a.O., S. 260. 37 Vgl. H. Albrecht , Innovationsprozesse i n der Landwirtschaft. Eine kritische Analyse der agrarsoziologischen „adoption"- u n d „diffusion"Forschung i n bezug auf Probleme der landwirtschaftlichen Beratung, Saarbrücken 1969, S. 149 f. 38 Z u r Darstellung u n d kritischen Überprüfung der Theorien zur E r k l ä rung des Adoptions-Prozesses vgl. H. Albrecht, ebenda, S. 155 ff. 39 Z u m Nachweis solcher Beratungseffekte vgl. A. Albrecht, a.a.O., S. 224 ff. u n d die dort angeführte Literatur. 40 Vgl. B. G. Lever, A g r i c u l t u r a l Extension i n Botswana. University of Reading, Department of A g r i c u l t u r a l Economics Development Studies, No. 7, o. O. 1970, S. 125 ff.

42

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gesetzt, die Innovation führt bei allen Betrieben zu einer Einkommenssteigerung, ergibt sich aus dem Demonstrationseffekt der Beratungsbetriebe auch ein indirekter Ertrag, d. h. Einkommenssteigerungen bei Nicht-Beratungsbetrieben, die auf die Wirtschaftsberatung zurückzuführen sind. Da eine Innovation i n der Regel nicht für alle Betriebe ökonomisch sinnvoll zu sein braucht, kann jedoch nicht ausgeschlossen werden, daß der Demonstrationseffekt i n negativer Richtung w i r k t und zu Fehlinvestitionen führt. So weist von Blanckenburg 41 darauf hin, daß insbesondere die technische Ausstattung des Betriebs einen großen sozialpsychologischen Wert als Statussymbol innerhalb der Dorfgemeinschaft hat. Es ist daher nicht auszuschließen, daß die Konkurrenz um soziales Ansehen i n diesem Bereich zu einem Teil zu Fehlinvestitionen führt. W i r d nun dieses Verhalten von der Wirtschaftsberatung verstärkt, hat dies einen eher negativen Wert auf die Allokation des Kapitals zur Folge. Hypothetische Wirkung der Wirtschaftsberatung auf die Durchsetzung einer Innovation in der Landwirtschaft

Zeit

\4grgrci.66. 10/72 Schaubild 2

Das zur Erfolgsbestimmung der Wirtschaftsberatung häufig angewandte K r i t e r i u m der Adoptionsrate von Innovationen w i r d daher von Keenan 42 m i t Recht kritisiert: Die Aufgabe der Beratung besteht nicht 41 P. von Blanckenburg , a.a.O., S. 56. „ D e r Schlepperbesitz ist weitgehend eine Prestigefrage geworden, d. h. er weist aus, daß m a n sich wirtschaftlich das leisten kann, was zu einem finanziell gut dastehenden Betrieb gehört." 42 P. J. Keenan, a.a.O., S. 251 f.

3.2 Kosten u n d Erträge agrarstrukturpolitischer Maßnahmen

43

darin, Innovationen zum Erfolg zu verhelfen, sondern muß vielmehr darin gesehen werden, die Betriebsleiterfähigkeit nachhaltig zu verbessern. I n makroökonomischer Betrachtung ist allerdings zu berücksichtigen, daß eine Verbesserung des dispositiven Faktors — sei es durch eine intensivere Wirtschaftsberatung oder sei es durch eine bessere Betriebsleiterausbildung — Produktivitätssteigerungen hervorruft und dadurch einen zusätzlichen Druck auf die Agrarpreise ausübt, sofern der strukturelle Wandel nicht beschleunigt wird. Bei einer Berücksichtigung der Preiseffekte müßten deshalb die auf mikroökonomischer Ebene festgestellten Erträge entsprechend nach unten korrigiert werden. 3.2.3 Agrarstrukturpolitische

Maßnahmen

im weitesten

Sinne

Agrarstrukturpolitische Maßnahmen i m weitesten Sinne umfassen, wie eingangs erwähnt, alle Maßnahmen, die den intersektoralen Transfer 4 3 des Produktionsfaktors Arbeit vom landwirtschaftlichen i n den nichtlandwirtschaftlichen Bereich fördern. Aus makroökonomischer Sicht hat dieser Transfer bzw. der damit einhergehende Strukturwandel einen doppelten Wachstumseffekt zur Folge: Einerseits erhöht sich die gesamtwirtschaftliche Arbeitsproduktivität dadurch, daß die Faktorausstattung i m landwirtschaftlichen Sektor, der eine unterdurchschnittliche Produktivität aufweist, abnimmt, die des produktiveren außerlandwirtschaftlichen Bereichs zunimmt. Andererseits erhöht sich die Produktivität der i n der Landwirtschaft verbleibenden Arbeitskräfte durch eine Verminderung des relativen Uberbesatzes an Arbeit. I n der Untersuchung von Denison 44 zählt dieser intersektorale Struktureffekt i m internationalen Vergleich zu den drei wichtigsten Wachstumsfaktoren i n westlichen Industriestaaten während der 50er Jahre. Dies mag als ein Hinweis gewertet werden auf die Bedeutung der Effizienzreserven, die durch den intersektoralen Strukturwandel mobilisiert werden können 45 . I n Analogie zu der makroökonomischen Betrachtung kann die W i r kung des intersektoralen Strukturwandels i m Rahmen der mikro43 Als intersektoraler Transfer i n dem oben gebrauchten Sinn ist die Änderung des Anteils der Erwerbstätigen i n der Landwirtschaft an der gesamten Erwerbsbevölkerung gemeint. Dieser resultiert aus dem Saldo von Neuzugängen (Zuwanderung oder Hofübernahme u. a.) u n d Abgängen (Berufswechsel oder Ausscheiden aus Altersgründen u. a.). 44 Vgl. E. F. Denison, W h y G r o w t h Rates Differ, Postwar Experience i n Nine Western Countries, Washington D.C. 1967, S. 201. 45 Vgl. hierzu auch Sachverständigenrat, Stabilisierung ohne Stagnation, Jahresgutachten 1965/66, Stuttgart u n d Mainz 1965, S. 134 ff.; OECD, L a n d wirtschaft u n d Wirtschaftswachstum, Paris 1965, S. 51 ff.

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ökonomisch orientierten K E A i n zwei Ertragskomponenten gegliedert werden: Die durch die Freisetzung von Arbeitskräften und landwirtschaftlich genutztem Boden ermöglichte Effizienzsteigerung der i n der Landwirtschaft verbleibenden Produktionsfaktoren als landwirtschaftlicher Ertrag und das gegenüber der landwirtschaftlichen Faktorentlohnung höhere Faktoreinkommen der abgewanderten Arbeitskräfte als außerlandwirtschaftlicher Ertrag. Ein großer Teil des zu beobachtenden intersektoralen Transfers von Arbeit kann nicht einzelnen Maßnahmen zugeordnet werden. Er ist allgemein eine Folge der disparitären Faktorentlohnung i n der Landwirtschaft. Andererseits läßt sich die zur Herstellung einer gleichen Faktorentlohnung unzureichende Arbeitsmobilität erhöhen, indem mit gezielten Maßnahmen die effektiven Opportunitätskosten der landwirtschaftlichen Arbeitskräfte angehoben werden. Als mögliche Ansatzpunkte seien hier genannt: Industrieansiedlung zur Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze, Verbesserung der Verkehrswege zur Erweiterung des möglichen Pendelbereichs zur Arbeitsstelle, Umschulungsmaßnahmen, berufs- und bildungspolitische Beratung, staatliche Transferzahlungen, die an die Bedingung der Betriebsauflösung geknüpft sind; Förderung der regionalen Arbeitsmobilität durch Übernahme der privaten Transferkosten durch den Staat. Für den strukturpolitischen Effekt bzw. für die Höhe der landwirtschaftlichen Erträge ist i m wesentlichen entscheidend, inwieweit die geförderte Arbeitsmobilität zu einer beschleunigten Freisetzung landwirtschaftlich genutzten Bodens sowie zur Aufstockung der verbleibenden Betriebe und zur besseren Auslastung der bestehenden Produktionskapazitäten führt. Andererseits hängt der landwirtschaftliche Ertrag auch von der Selektivität des Abwanderungs- und Betriebsaufgabeprozesses ab: Je fähiger die verbleibenden Betriebsleiter sind und je ineffizienter die aufgegebenen Betriebe bewirtschaftet worden sind, desto höher ist auch der landwirtschaftliche Ertrag der strukturfördernden Maßnahmen zu veranschlagen. Der gesamtwirtschaftliche Ertrag ergibt sich aus der effektiven Differenz zwischen dem Arbeitseinkommen i m außerlandwirtschaftlichen Beruf und dem der landwirtschaftlichen Tätigkeit. Dabei ist natürlich als weitere Bestimmungsgröße die zeitliche Dimension der Erträge, nämlich der Zeitraum bis zum endgültigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben, von großer Bedeutung. Von daher gesehen sind die außerlandwirtschaftlichen Erträge ceteris paribus u m so höher, je früher die Entscheidung für einen außerlandwirtschaftlichen Beruf getroffen und beeinflußt wird. Darüber hinaus kann davon ausgegangen werden, daß der Übergang zu einem außerlandwirtschaftlichen Beruf

3.3 Der mögliche Beitrag der K E A i n der A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

45

insbesondere dann erfolgreich und einkommenswirksam ist, wenn die Möglichkeit eines Berufswechsels frühzeitig ins Auge gefaßt w i r d und deshalb auch eine entsprechend gute Allgemeinausbildung erworben wird. Vor allem unter diesen beiden Aspekten sehen Johnson 46 und Gasson47 i n der Bildungspolitik den erfolgversprechendsten und effizientesten Ansatz zur Beschleunigung des Strukturwandels. Bei der Vielzahl möglicher strukturfördernder Maßnahmen würde es zu weit führen, auf die Kosten i m einzelnen einzugehen. Es sei jedoch darauf hingewiesen, daß die bisherigen Ansätze der K E A auf dem Gebiet der regionalen und beruflichen Mobilitätsförderung 4 8 immer nur einen kleinen Ausschnitt aus dem gesamten Komplex des Strukturwandels berücksichtigen. Was i n der Regel nicht i n die Kalkulation einbezogen werden kann, sind die m i t den Abwanderungen aus der Landwirtschaft direkt und indirekt verbundenen privaten Investitionen zur Schaffung von Arbeitsplätzen sowie die komplementären öffentlichen Infrastrukturinvestitionen. Die hier auftretenden theoretischen und empirischen Schwierigkeiten ergeben sich u. a. aus der Tatsache, daß diese privaten und öffentlichen Kosten sehr wesentlich von den besonderen regionalen Gegebenheiten sowie von der regionalpolitischen Grundkonzeption (aktive Sanierung versus passive Sanierung) abhängen 49 . 3.3 Der mögliche Beitrag der KEA zur Rationalisierung der Agrarstrukturpolitik Bevor i m Kapitel 4 der Arbeit auf die speziellen Probleme der K E A für die „klassischen" Agrarstrukturmaßnahmen eingegangen wird, soll geprüft werden, inwieweit die K E A unter den i n der BRD gegebenen institutionellen und organisatorischen Bedingungen geeignet ist, zur Rationalisierung der Agrarstrukturpolitik beizutragen. 46 D. G. Johnson, Policies to Improve the Labor Transfer Process, „ A m e r i can Economic Review", Vol. 50 (1960), S. 403 ff. 47 R. Gasson, Occupations Chosen by the Sons of Farmers, „ J o u r n a l of A g r i c u l t u r a l Economics", Vol. 19 (1968), S. 317 ff. 4 » Vgl. u.a. E. M. Borus, a.a.O.; A. L. Sjaastad , The Costs and Returns of H u m a n Migration, „ J o u r n a l of Political Economy", Vol. 70 (1962), Supplement S. 80 ff . ; J. G. Maddox, Private and Social Costs of the Movement of People out of Agriculture, „ A m e r i c a n Economic Review", Vol. 50 (1960), S. 392 ff. 49 Vgl. D. i . Bateman and H. T. Williams , Agriculture i n the Regional Economy, „Journal of A g r i c u l t u r a l Economics", Vol. 17 (1966), S. 22 ff. Die Autoren vertreten die Ansicht, daß die volkswirtschaftlichen Kosten der intersektoralen Arbeitsmobilität unter den Bedingungen der a k t i v e n Sanierung geringer seien als bei der Konzeption der passiven Sanierung, da die sozialen Zusatzkosten i n den Agglomerations- u n d Zuwanderungsregionen überdurchschnittlich hoch sind. Vgl. dazu auch unter P u n k t 5.3.3.

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3.3.1 Agrarstrukturpolitische

Maßnahmen im engeren Sinne

Als Maßstab und als Beispiel für eine erfolgreiche Einbettung der K E A i n den Entscheidungsprozeß soll die i n den USA entwickelte Praxis für wasserwirtschaftliche Investitionsprogramme dienen 50 . Es werden zunächst die organisatorischen Gegebenheiten kurz dargestellt und m i t den i n der BRD vorhandenen Bedingungen verglichen, um die Möglichkeiten der K E A auf dem Gebiet der „klassischen" Agrarstrukturpolitik abzuwägen. Die Initiative zur Vornahme sogenannter „Water Resource Development"-Projekte, die vornehmlich der landwirtschaftlichen Bodenbewässerung und der Vermeidung von Überflutungen, darüber hinaus häufig auch der Gewinnung elektrischer Energie und der Verbesserung des Schiffsverkehrs dienen und deren Investitionskosten bis zu 1 Mrd. Dollar betragen, geht i. d. R. von den einzelnen Bundesstaaten aus. Institutionen, die teils dem Bund, teils den Bundesstaaten unterstellt sind, nehmen eine umfangreiche und eingehende Untersuchung der Projekte vor. Nach einer Prüfung und Vorauswahl durch das Bundesfinanzministerium (Bureau of the Budget) werden alle Vorhaben zusammen mit dem Untersuchungsmaterial dem Congress vorgelegt, der weitere Stellungnahmen und Erläuterungen i n Hearings vornehmen kann. I m Rahmen des zur Verfügung stehenden Investitionsfonds entscheiden die Abgeordneten über Bewilligung der einzelnen Vorhaben. Da die Investitionskosten aller beantragten Projekte die Kapazität des Fonds i n der Regel übersteigen, muß eine Auswahl getroffen werden, wobei die Kosten-Ertrags-Analyse als Entscheidungsgrundlage eine wichtige Rolle spielt. Die Investitionsausgaben müssen vom jeweiligen Bundesstaat zum größten Teil zu einem späteren Zeitpunkt zurückgezahlt werden 5 1 . Folgende Merkmale sind m. E. ausschlaggebend für eine i n den Entscheidungsprozeß integrierte K E A : (1) Die verhältnismäßig geringe Anzahl der jährlich zur Entscheidung gestellten Projekte (ca. 300) ermöglicht wegen der Uberschaubarkeit und Transparenz eine rationale Entscheidungsfindung. (2) Die nicht unbeträchtlichen Kosten der detaillierten Projektanalysen sind i m Vergleich zu den Investitionsausgaben sehr gering, so daß 50 Vgl. hierzu O. Eckstein , Water Resource Development — The Economics of Project Evaluation, Cambridge/Mass. 1958. 51 Die Kostenteilung zwischen dem B u n d u n d dem jeweiligen Bundesstaat w i r d nach der T e i l f u n k t i o n der Projekte differenziert. I m Durchschnitt beträgt der Bundesanteil ca. 40%. Vgl. R. B. Talbot u n d D. F. Hadwiger, The Policy Process i n American Agriculture, San Francisco 1968, S. 288.

3.3 Der mögliche Beitrag der K E A i n der A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k 4 7

der mögliche Nutzen dieser kostspieligen Entscheidungshilfen relat i v hoch veranschlagt werden kann. (3) Die Prognose der Kosten und Erträge ist verhältnismäßig sicher und nachprüfbar, da i n erster Linie gesicherte technologische und biologische Zusammenhänge die Grundlage der Analysen bilden. (4) Da die Entscheidungen auf zentraler Ebene gefällt werden, w i r d eine einheitliche Bewertung unter Berücksichtigung gesamtwirtschaftlicher Gesichtspunkte sichergestellt oder zumindest ein normativer Zwang i n dieser Richtung ausgeübt. Die zentrale Entscheidungsbefugnis ist selbstverständlich an eine entsprechende Finanzierungsebene gebunden. Stellt man diesem fast als ideal zu bezeichnenden System die institutionellen Gegebenheiten der Agrarstrukturpolitik i n der BRD gegenüber, ergibt sich folgendes Bild: Die öffentlichen Mittel (Beihilfen, Darlehen, Zinsverbilligung) fließen nicht aus einem revolvierenden Fonds, sondern stammen aus den laufenden Haushalten und müssen daher jährlich neu bewilligt und i n ihrer Höhe festgelegt werden. Die Maßnahmen werden nicht aus einer einzigen Quelle finanziert, sondern i. d. R. aus M i t t e l n des Bundes, des jeweiligen Landes 52 sowie von den begünstigten landwirtschaftlichen Betrieben selbst aufgebracht. Die Projektauswahl w i r d auf der Grundlage bundeseinheitlicher Gesetze, Richtlinien und Erlasse getroffen, die den Kreis der Berechtigten, die Förderungsbedingungen und die Grenzen der staatlichen Förderung angeben 53 . Die Initiative geht i n der Regel von den Landwirten aus, und die Entscheidung über die Durchführung der Projekte liegt bei der Administration der Länder. Die Abstimmung zwischen dem finanziellen Bedarf einerseits, der hauptsächlich von der Anzahl der eingereichten und der geprüften Förderungsanträge abhängt, und den bewilligten Haushaltsmitteln andererseits findet i n einem „ t r i a l and error "-Prozeß statt, der bislang zu zahlreichen Änderungen der Richtlinien, Verordnungen, Bestimmungen und Erlasse geführt hat 5 4 . Plötz52 Seit I n k r a f t t r e t e n des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe „ V e r besserung der A g r a r s t r u k t u r u n d des Küstenschutzes" ( B G B l I S. 1573) a m 1. Jan. 1970 teilen sich B u n d u n d Länder die Kosten i m Verhältnis 60 :40. Den Ländern bleibt es unbenommen, über die gemeinsamen Maßnahmen hinaus die A g r a r s t r u k t u r zu fördern — dann freilich ohne Beteiligung des Bundes. 53 Nach der Neuregelung i m Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben liegt die Richtlinienkompetenz bei den Ländern, der Planungsausschuß k a n n n u r allgem. Grundsätze aufstellen. I n w i e w e i t die bisherige faktische Richtlinienkompetenz des Bundes durch diese Neuregelung berührt w i r d , bleibt jedoch abzuwarten. Vgl. z. B. das Literaturverzeichnis von F. Timm, Förderung der Bodenmobilität durch gezielte finanzielle Anreize, Diss. Göttingen 1969, S. 510 ff.

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lieh auftretende bzw. zu spät erkannte finanzielle Engpässe führen zu einem Bewilligungsstop m i t anschließender Änderung der Richtlinien 3 5 . Man geht wohl nicht fehl i n der Annahme, daß das dominierende Auswahlprinzip i n der klassischen Agrarstrukturpolitik das sogenannte „Windhundverfahren" darstellt. Zur Prüfung der Möglichkeiten einer Rationalisierung der Agrarstrukturpolitik durch Einbeziehung der K E A i n den laufenden Entscheidungsprozeß w i r d davon ausgegangen, daß die Entscheidungen über die Durchführung und Förderung einzelner Fälle bzw. Projekte auf derjenigen Ebene getroffen werden, die den größten Anteil der finanziellen Lasten zu tragen hat — also auf Bundesebene. Als erstes ist die Wirtschaftlichkeit der K E A i n diesem staatlichen Aufgabenbereich selbst zu prüfen: Die große Anzahl der geförderten Einzelmaßnahmen (vgl. Ubersicht 4) erschwert wegen mangelnder Überschaubarkeit und Transparenz die Auswahl nach den Kriterien der KEA. M i t Ausnahme der Flurbereinigung (ca. 300 jährlich neu bewilligte Verfahren) dürfte die Anzahl der Projekte die Grenze dessen übersteigen, was von einer zentralen Entscheidungsinstanz noch bewältigt werden kann. Außerdem ist der staatliche Mittelaufwand pro Projekt (vgl. Übersicht 4) so niedrig, daß eine eingehende Analyse jedes einzelnen Falles ein äußerst kostspieliges Entscheidungsinstrument darstellt 5 6 . Eine Ausnahme bildet hier ebenfalls die Flurbereinigung, die bei einem durchschnittlichen Mittelaufwand allein des Bundes von ca. 700 000 D M pro Verfahren (geschätzte Durchführungsdauer 10 Jahre) m i t Abstand die aufwendigste Maßnahme ist. Aus Wirtschaftlichkeitserwägungen dürfte daher die Flurbereinigung die einzige Maßnahme sein, die sich für eine i n den Entscheidungsprozeß integrierte K E A anbietet. Weiterhin hängt der Wert der K E A von der Genauigkeit und Sicherheit ab, mit der die tatsächlichen Wirkungen eines Projekts — hier eines Flurbereinigungsverfahrens — vorausbestimmt werden können. I m Vergleich zu den wasserwirtschaftlichen Projekten i n den USA ist die K E A für Flurbereinigungsverfahren m i t wesentlich größeren Unsicherheiten behaftet; denn über die Effizienz der eingesetzten M i t t e l entscheidet i n starkem Maße der dispositive Faktor — die Fähigkeit der Betriebsleiter und des Personals der Flurbereinigungsbehörden, während Ertragsprognosen wasserwirtschaftlicher Projekte auf relativ gesicherten technologischen Zusammenhängen basieren. 55 Von seiten des Bundes sind nach Übersicht des Verfassers i n den 60er Jahren zwei Bewilligungssperren m i t anschließenden Änderungen der Richtl i n i e n erlassen worden, 1962 u n d 1966. Vgl. Landwirtschaftliche Rentenbank (Hrsg.), Bestimmungen zur Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r (Loseblattsammlung), 1. Aufl., S . B —33 ff., sowie 2. Aufl., S . B — 1 — 8 f f . 56 Es w i r d angenommen, daß die Kosten der K E A n u r unterproportional m i t den Projektkosten ansteigen, also scale-Effekte w i r k s a m sind.

3.3 Der mögliche Beitrag der K E A i n der A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

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Übersicht 4 Umfang und finanzielle Bedeutung ausgewählter klassischer Agrarstrukturmaßnahmen pro Förderungsfall im Durchschnitt der Jahre 1965 bis 1970 Mittelaufwendungen des Bundes/ F a l l u n d Jahr i n D M Bezeichnung der Maßnahmen

Anzahl der Fälle

Zinsverbilligte Kapitalmarktmittel

Bewilligte Mittel insgesamt

Beihilfen

Darlehen

4 984 431 429

57 969

4 691

7 492

70 152

2. Aussiedlung

1068

55 790

94 990

13 010

163 790

3. Aufstockung

847

440

38 700

—

39 140

2 603

2 620

37 720

—

40 340

825

1470

—

1470

1. Flurbereinigungsverfahren a ) a) laufende b) abgeschlossene c) eingeleitete

4. Bauliche Maßnahmen i n Altgehöften 5. Freiwilliger Landtausch 6. Zinsverbilligte K r e dite zur Förderung vordringlicher agraru n d ernährungswirtschaftlicher Maßnahmen 13 )

—

35 593

30 288

30 300

7 330

21 560

21 560

22 276

20 422

20 420

davon: a) Besitzfestigung b) Verbesserung der Wirtschaftlichkeit landwirtschaftlicher Betriebe

a) Durchschnitt der Jahre 1965 bis 1969. b) Durchschnitt der Jahre 1968 bis 1970. Quelle: Statistisches Jahrbuch über Ernährung, Landwirtschaft und Forsten 1969, 1970, 1971. 4 Hedtke

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Ein zusätzliches Unsicherheitsmoment ergibt sich aus der Tatsache, daß der Erfolg der Flurbereinigung auch von der allgemeinen w i r t schaftlichen Entwicklung der Region abhängig ist 5 7 . Allerdings können die hier angedeuteten Prognoseprobleme kein stichhaltiges Argument dafür sein, auf eine ökonomische Analyse der Kosten und Erträge zu verzichten. Ein für die Durchsetzung der K E A als Entscheidungsinstrument sehr großes Handikap ist darin zu sehen, daß i m Gegensatz zu der Regelung i n den USA die Entscheidungskompetenz über die Bewilligung und Durchführung einzelner Projekte nicht beim Bund liegt, der den größten Kostenanteil der agrarstrukturpolitischen Maßnahmen zu tragen hat, sondern nach der verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilung i n die Zuständigkeit der Länder fällt. Die Entscheidungsfunktion der K E A kann demnach nur auf die Landesebene beschränkt werden. Das erscheint andererseits wenig sinnvoll, weil das Interesse der Länder an einer umfassenden ökonomischen Begründung geplanter Verfahren nicht sehr groß sein kann, denn sie tragen nur 40 °/o der Kosten, erhalten aber i m allgemeinen 100 °/o der Erträge. Somit können Verfahren, die wegen mangelnder gesamtwirtschaftlicher Effizienz ausscheiden, aus Ländersicht weitaus rentabler sein als andere Infrastrukturmaßnahmen, die das Land aber allein finanzieren muß. Es ist auch unwahrscheinlich, daß unter diesen Bedingungen eine gemeinsame Festlegung auf bundeseinheitliche Bewertungsgrundsätze und -methoden, die eine Grundvoraussetzung für einen sinnvollen Einsatz der K E A darstellen, erreichbar ist. Die Möglichkeit einer Verlagerung der Entscheidungskompetenz auf Bundesorgane dürfte wohl aus politischen Gründen ausscheiden. Doch ließe sich auch ohne Verfassungsänderung eine Lösung des Problems vorstellen, wenn man die Entscheidungskompetenz über die Durchführung neuer Flurbereinigungsverfahren dem Planungsausschuß für die „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" überläßt, i n dem der Bund und die Länder vertreten sind. Freilich ginge dies über den bislang beabsichtigten und festgelegten Aufgabenbereich dieses Ausschusses hinaus 58 . Die bisherigen Erörterungen beziehen sich auf die sehr anspruchsvolle Aufgabe der K E A , laufende Entscheidungshilfen für geplante Projekte zu geben m i t dem Ziel, den Ertrag des zur Verfügung stehen57

Vgl. hierzu die Ausführungen unter 4.3. Z u m Aufgabenbereich des Planungsausschusses vgl. B M L , Die V e r besserung der A g r a r s t r u k t u r i n der Bundesrepublik Deutschland 1968/69, S. 102 ff. 58

3.3 Der mögliche Beitrag der K E A i n der A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

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den Budgets zu maximieren. Wesentlich bescheidener und realisierbarer ist dagegen eine ex post-Analyse bereits durchgeführter Maßnahmen, u m eine bestehende Fehlverteilung öffentlicher M i t t e l aufzuspüren und Hinweise zu geben, auf welche A r t und Weise die Wirksamkeit der Maßnahmen erhöht werden kann. So könnte etwa eine repräsentative Untersuchung von einzelbetrieblichen Förderungsmaßnahmen wie Investitionsbeihilfen, Zinsverbilligung, Aufstockungsförderung u. a. wesentliche Unterschiede i n der Effizienz der eingesetzten M i t t e l ergeben, woraus die Empfehlung abzuleiten wäre, die wirksameren Maßnahmen zu verstärken und/oder die weniger effizienten einzuschränken. Derartige Schlußfolgerungen, die die Struktur der Einzelbudgets i m Agrarhaushalt betreffen, erfordern allerdings signifikante Unterschiede i n dem relativen Erfolg der untersuchten Maßnahmen. Bei einer starken Streuung der Wirksamkeit einzelner Projekte desselben Förderungsprogramms ist eine Analyse zweckmäßiger, die den Ursachen der Abweichungen auf den Grund geht. Daraus ließen sich Empfehlungen ableiten, die Wirksamkeit der Maßnahmen durch entsprechende Modifizierung der Richtlinien zu verbessern. Als ein Beispiel für einen pragmatischen ex post-Ansatz kann die Untersuchung von Müller 59 angesehen werden, die zu dem Ergebnis kommt, daß diejenigen Maßnahmen, die die höchsten öffentlichen Kosten verursachen, die geringste gesamtwirtschaftliche Rentabilität aufweisen 60 . Die Folge sieht Müller i n einer zu starken Inanspruchnahme der für den Staat kostspieligen und gesamtwirtschaftlich relativ unrentablen Maßnahmen. Der Ertrag der Maßnahmen insgesamt könne daher erhöht werden, wenn grundsätzlich die finanzielle Beteiligung des Staates an den Kosten der Strukturverbesserungen bei allen Maßnahmen prozentual gleich hoch sei 61 . Ein wesentlicher Nachteil von ex post-Analysen liegt darin, daß sie nicht i n den Entscheidungsprozeß integriert sind und i. d. R. nur Untersuchungen i n Auftrag gegeben werden, wenn Haushaltskürzungen vor der Tür stehen. Solche ad hoc-Untersuchungen sind wohl i n den meisten 59 G. Müller, Die Effizienz von Förderungsmaßnahmen i m Bereich der Strukturverbesserung. I n : Vorträge der 21. Hochschultagung der L a n d w i r t schaftlichen F a k u l t ä t der Universität Bonn, H i l t r u p 1967, S. 61 ff. 60 Nach Müller ist f ü r den einzelnen L a n d w i r t die Aussiedlung effizienter als die Althofsanierung, u n d diese ist wiederum günstiger als die Investitionsbeihilfe. Eine genau umgekehrte Rangfolge ergibt sich i n der gesamtwirtschaftlichen Effizienz. Vgl. G. Müller, a.a.O., S. 78. 61 Diese Aussage w u r d e allerdings n u r unter Berücksichtigung der direkten landwirtschaftlichen Erträge getroffen. Es wäre zu überprüfen, ob das Ergebnis bei einer Einbeziehung auch der indirekten u n d der außerlandwirtschaftlichen Erträge nicht revidiert werden müßte.

4»

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Fällen zu kurz und zu eng angelegt, um aus den Ergebnissen allgemeine Empfehlungen ableiten zu können. Die Summe von Einzeluntersuchungen vermag jedoch auch nicht zu gesicherten Erkenntnissen zu führen, da die beauftragten Institutionen unterschiedliche Methoden und Bewertungen anwenden. Insofern ist die Gefahr groß, daß die K E A eine unerschöpfliche Quelle für Dissertationen darstellt, aber ihren Zweck, die Entscheidung auf eine rationale Grundlage zu stellen, verfehlt. Allerdings muß auch darauf hingewiesen werden, daß die KostenErtrags-Prognosen, werden sie nicht mittels ex post-Analysen überprüft, sich zu Gefälligkeitsgutachten entwickeln können, die m i t den wirklichen Verhältnissen nur noch wenig gemein haben. Tatsächlich zeigen die Institutionen i n den USA, die m i t den Kosten-ErtragsPrognosen betraut sind, wenig Neigung, die Ergebnisse einer Kontrolle zu unterziehen 62 . 3.3.2 Agrarstrukturpolitische

Maßnahmen im weiteren

Sinne

I n dem gesamten Bereich der Bildungspolitik haben gesellschaftspolitische Wertvorstellungen über die Bildungsinhalte und -ziele sowie über die zu verwirklichende Gerechtigkeitsnorm ein sehr starkes Gewicht. Die KEA, die die Ausbildung lediglich i n ihrer Funktion als Investition i n den Produktionsfaktor Arbeit untersuchen kann, vermag daher i m Detail wenig zur Rationalisierung der Entscheidungen beizutragen. Wegen des größtenteils stufenförmigen Aufbaus des Bildungswesens und der damit verbundenen Interdependenz der Ausgaben für einzelne Bildungsbereiche lassen sich auch schwerlich Empfehlungen zur Verbesserung der Struktur der Bildungsausgaben ableiten. Die eigentliche Stärke der K E A i n diesem Bereich liegt vor allem i n dem Nachweis, daß die Bildungsausgaben allein schon unter dem Investitionsaspekt i m Vergleich m i t anderen Infrastrukturinvestitionen eine relativ hohe Rentabilität aufweisen, so problematisch ein solcher Vergleich aus den verschiedensten Gründen auch sein mag 6 3 . So verbinden einige Autoren 6 4 m i t der allgemein zunehmenden Anwendung und

62 Vgl. J. D. Carruthers , Cost-Benefit Analysis and A g r i c u l t u r a l Development — A Comment on Current Practice, „ T h e F a r m Economist", Vol. 12 (1971), S. 107 ff.; G. C. Taylor , a.a.O., S. 16: "The present practice is to p l a n a project and to move on to another project, never looking back to see if previous anticipations were borne out. I t has become almost routine, i n gatherings such as this, to call for ex post studies of installed projects. However, l i t t l e has been done i n this area and the need is s t i l l w i t h us." 63 Vgl. hierzu R. Hedtke, a.a.O., S. 472 f., u n d die dort angeführte Literatur. 64 Vgl. u. a. M. L. Weidenbaum, Economic Analysis and Government Expenditure Decision, „Finanzarchiv", Bd. 25 (1966), S. 475; Th. W. Schultz,

3.3 Der mögliche Beitrag der K E A i n der A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k 5 3

Berücksichtigung der K E A i n den politischen Entscheidungen die Hoff nung, daß die nach bisherigen Ergebnissen überdurchschnittliche Rentabilität der Bildungsinvestitionen 65 zur Folge hat, daß die A k k u m u lation von Sachkapital sich zugunsten der Bildung von Humankapital verschiebt. Schultz 66 leitet u. a. daraus m i t Nachdruck die Empfehlung für die Agrarpolitik ab, die regional ungleiche Verteilung der Bildungsausgaben zugunsten der ländlichen Regionen und der Agrarbevölkerung zu verbessern. I n diesem Zusammenhang ist auf eine Besonderheit des Allokationsproblems bei Bildungsinvestitionen hinzuweisen, die für ländliche Regionen von besonderer Bedeutung ist 6 7 : Bei fast allen Infrastrukturinvestitionen wie auch bei den klassischen Agrarstrukturmaßnahmen fällt der Ertrag derjenigen Region zu, i n der die Investitionen getätigt werden, da das Investitionsobjekt i. d. R. standortgebunden ist. I m Bildungsbereich dagegen sind die Erträge inkorporiert i n die ausgebildeten Personen. D. h. die erworbenen Fähigkeiten und die potentielle Produktivität der Arbeit sind weitgehend standortunabhängig. Wegen der regionalen Arbeitsmobilität ist daher nicht gewährleistet, daß diejenige Gebietskörperschaft, die die Ausbildungskosten trägt, auch i n den Vorteil der Bildungserträge gelangt. Gerade i n ländlichen Regionen ist die Gefahr sehr groß, daß die gut ausgebildeten Arbeitskräfte wegen mangelnder attraktiver Arbeitsplätze i n erreichbarer Entfernung zum Wohnort und wegen ihrer hohen Einkommenserwartungen, die sie i n der Landwirtschaft nicht realisieren können, i n die Ballungsräume abwandern 68 . Dies kommt auch deutlich i n der Untersuchung von Stöckmann 69 zum Ausdruck, i n The Economic Value of Education, New Y o r k and London 1963, S. 63 f.; G. S. Becker, Underinvestment i n College Education?, „ A m e r i c a n Economic Review", Vol. 50 (1960), S. 346 ff. 65 Nach einer Übersicht über Untersuchungen i n verschiedenen Ländern, insbesondere den USA, liegt die interne Verzinsung der Bildungsausgaben i m allgemeinen Schulwesen zwischen 10% u n d 30%. Vgl. Th. W. Schultz, The Economic Value . . . , a.a.O., S. 61 ff. 66 Th. W. Schultz, Economic G r o w t h and Agriculture, New Y o r k 1968, S. 124 ff., 162 ff.; derselbe, Underinvestment i n the Quality of Schooling: The R u r a l F a r m Areas. I n : R. J. Hildreth (Hrsg.), Readings i n A g r i c u l t u r a l Policy, L i n c o l n 1968, S. 338 ff. 67 Vgl. hierzu auch H. J. Bodenhöfer, Arbeitsmobilität u n d regionales Wachstum, Volkswirtschaftliche Schriften 137, B e r l i n 1969, S. 72 ff., u n d die dort angeführte Literatur. 68 Z u r positiven Korrelation von Ausbildung u n d regionaler M o b i l i t ä t vgl. B. A. Weisbrod, External Benefits of Public Education, Princeton 1964, S. 48 f.; G. Wieting u n d J. Hübschle, S t r u k t u r u n d Motive der Wanderungsbewegung i n der Bundesrepublik Deutschland, Untersuchung der Prognos A G i m Auftrage des Bundesministeriums des Innern, Basel 1968, S. 46.

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der nachgewiesen wird, daß vornehmlich Erwerbspersonen mit qualifizierter Schul- und Berufsausbildung aus ländlichen Gemeinden abwandern. Die wichtigsten Gründe: Es fehlt an sozialen und kulturellen Einrichtungen, und es werden besser bezahlte Arbeitsplätze gesucht. Letzteres Motiv gewinnt m i t zunehmendem Ausbildungsniveau an Bedeutung: „Da entsprechend differenzierte Arbeitsmärkte bei besserer Ausbildung verlangt werden, reicht das enge und zum Teil monostrukturierte Arbeitsplatzangebot i m ländlichen Raum vielfach nicht aus. Folglich werden die qualifizierten Arbeitskräfte zum Abwandern gezwungen 70 ." Ebenso weist die Untersuchung von Gisser 71 darauf hin, daß eine bessere allgemeine Schulausbildung zwar die Produktivität der Arbeit i n der Landwirtschaft erhöht, gleichzeitig aber eine verstärkte Abwanderung aus der Landwirtschaft zur Folge hat 7 2 . Liegt die Aufgabenkompetenz und die finanzielle Zuständigkeit für das Bildungswesen ganz oder teilweise bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden, ist zu vermuten, daß die kleinen ländlichen Kommunen wegen hoher Abwanderungsverluste weniger Interesse an guten Ausbildungsmöglichkeiten haben, da die Bildungserträge den Zuwanderungsregionen, also i. d.R den Stadtregionen, zufließen und daß daher anderen Infrastrukturausgaben unter dem Aspekt der regionalen Wohlstandssteigerung der Vorzug gegeben wird. Weisbrod 73 hat für die USA einen solchen Zusammenhang zwischen dem Wanderungssaldo und den regionalen Ausgaben für die allgemeine Schulausbildung nachweisen können. Schuldistrikte m i t einer Nettoabwanderung der erwerbstätigen Bevölkerung wenden pro Kopf der Bevölkerung i n Erwartung der Ertragsverluste durch Abwanderung entsprechend weniger für die allgemeine Schulausbildung auf als Distrikte m i t einer Netto-Zuwanderung 7 4 . 69 W. Stöckmann, Die Wohnort- u n d Arbeitsplatzmobilität der Bevölker u n g i n ländlichen Räumen. Gutachten des Bundesministeriums des Innern, M E T R A D I V O , o. O. 1971. ™ Vgl. W. Stöckmann, a.a.O., S. 58 ff. 71 M. Gisser, Schooling and the F a r m Problem, „Econometrica", Vol. 33 (1965), S. 582 ff. 72 "This study supports the v i e w that more schooling i n r u r a l f a r m areas w i l l accelerate the process of f a r m outmigration. Moreover, i t confirms our assumption that the effect of more schooling reducing employment i n r u r a l f a r m areas w i l l dominate the effect of its raising the productivity of those who stay on farms. That is, the net effect of schooling w o u l d be to increase income i n r u r a l f a r m areas i n addition to encouraging more f a r m outmigration." Ebenda, S. 591. 73 B. A. Weisbrod , a.a.O., S. 107 ff. 74 Die Ursachen des ländlichen Bildungsdefizits sieht Schultz i m Gegensatz zu Weisbrod hauptsächlich i n der mangelnden Kenntnis u n d A u f k l ä r u n g der ländlichen Bevölkerung über die Bedeutung der Ausbildung als Investition. Vgl. Th. W. Schultz, Economic G r o w t h . . S . 154 ff.

3.3 Der mögliche Beitrag der K E A i n der A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k 5 5

I n der BRD tragen zwar die Bundesländer die Hauptlasten des allgemeinen Schulwesens, aber selbst der relativ geringe Anteil der Gemeinden an den Gesamtausgaben i n Höhe von 30 bis 40 v. H. ist immerhin so groß, daß er insbesondere für kleine Gemeinden eine sehr hohe Belastung m i t sich bringt. Bei der Verantwortlichkeit der Kommunen für das allgemeine Schulwesen können daher die von Weisbrod für die USA ermittelten Zusammenhänge auch i n der BRD wirksam sein 75 . Bauer 76 empfiehlt u. a. aus den oben erörterten Überlegungen eine Entlastung der Gemeinden von den Bildungsausgaben als Voraussetzung für eine Verringerung des ländlichen Bildungsdefizits. Für die landwirtschaftliche Berufsausbildung sind diese Zusammenhänge von geringerer Bedeutung, da die berufliche Qualifikation i n erster Linie die Einkommenschancen i n landwirtschaftlichen Berufen erhöht und insofern die regionale Mobilität eher hemmen dürfte. 3.3.3 Agrarstrukturpolitische

Maßnahmen

im weitesten

Sinne

Schließt man alle Maßnahmen der regionalen Strukturpolitik i n den Untersuchungsbereich ein, konkurrieren die „klassischen" Agrarstrukturmaßnahmen m i t allen übrigen staatlichen Maßnahmen zur Förderung der regionalen Entwicklung u m den jeweils wirksamsten Mitteleinsatz. Das regionale Allokationsproblem und die Möglichkeit der K E A , hier Entscheidungshilfen zu geben, faßt Jochimsen 77 folgendermaßen zusammen: „ I m Sinne einer volkswirtschaftlichen u n d regionalpolitisch relevanten Nutzen-Kosten-Analyse müßten nicht n u r Kosten u n d Erträge der Förderung des i n Frage stehenden Betriebes untersucht werden. Vielmehr müßten i n a l l den Fällen, i n denen die Erträge überwiegen, auch die konkurrierenden regionalwirksamen Verwendungen der benötigten M i t t e l geprüft werden. N u r bei Beibehaltung des traditionellen, eng fiskalischen »Töpfchen'Denkens stellt sich die Frage: Soll m i t den verfügbaren M i t t e l n eines bestimmten Titels ein Betrieb an einem bestimmten Standort gefördert werden oder nicht? 75

Nach einer Auswertung von Freund u n d Strack n i m m t der A n t e i l der Schulausgaben an dem Gesamthaushalt m i t abnehmender Gemeindegröße zu, doch gleichzeitig sinken die Schulausgaben je Einwohner. Vgl. E. Freund u n d E. Strack, Finanzen u n d Personalwirtschaft der öffentlichen Schulen, „Wirtschaft u n d Statistik", Jg. 1968, S. 149. 76 H. Bauer, Bildungspolitik als Instrument zur Förderung der räumlichen u n d beruflichen M o b i l i t ä t i m ländlichen Raum. I n : M o b i l i t ä t der l a n d w i r t schaftlichen Produktionsfaktoren u n d regionale Wirtschaftspolitik, Schriften der Gesellschaft f ü r Wirtschafts- u n d Sozialwissenschaften des Landbaues e.V., Bd. 9, München 1972, S. 366. 77 R. Jochirnsen, Strategie am Scheideweg, „Der V o l k s w i r t " , Jg. 24 (1970), Nr. 15, S. 48 f.

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der K E A i n der A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

W i l l der Staat aber w i r k l i c h effiziente regionale S t r u k t u r p o l i t i k betreiben, muß die Frage i m m e r lauten: Soll m i t dem Geld dieser Betrieb oder jenes Straßenbauprojekt, eine bestimmte Bildungsstätte oder ein anderes Projekt gefördert werden? Leider gibt es darauf bisher keine wissenschaftlich f u n dierten Antworten."

Die fiskalische „Töpfdien"-Wirtschaft ist zwar durch die neue Rechtsinstitution der Gemeinschaftsaufgaben auf dem Gebiet der klassischen Agrarstrukturpolitik sowie der regionalen Wirtschaftsförderung ein wenig dadurch bereinigt worden, daß Bund und Länder i n Zukunft gemeinsam an der Planung der Maßnahmen mitwirken, was eine bessere Koordination zwischen den beiden Ebenen m i t sich bringt, doch „statt aus der Einsicht, daß die Verbesserung der Agrarstruktur und die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur i n den ländlichen Räumen zwei Aspekte ein und derselben Aufgabe darstellen, organisatorische Konsequenzen zu ziehen, schuf der Gesetzgeber zwei völlig getrennte Planungsausschüsse" 78 . Die Folge ist, daß landwirtschaftlich ausgerichtete Regionalprogramme wie das Nord- und Emsland-Programm auch weiterhin nur als solche fortgeführt werden können 7 9 . Daher bleibt die Möglichkeit einer Rationalisierung der Agrarstrukturpolitik i m weitesten Sinne schon aus institutionellen Gründen äußerst begrenzt. Es muß darüber hinaus bezweifelt werden, ob es überhaupt möglich ist, m i t Hilfe der K E A einen optimalen Mitteleinsatz i n der Regionalpolitik abzuleiten. Die K E A ist m i t ihrem partialanalytischen Ansatz vorwiegend dann anwendbar und aussagefähig, wenn dem zu prüfenden Sachverhalt einfache Kausalbeziehungen zwischen den eingesetzten Kosten eines Projektes und den Erträgen zugrundeliegen. I n der Regionalpolitik muß dagegen davon ausgegangen werden, daß erst eine Mehrzahl ökonomischer Bedingungen i m zeitlichen und räumlichen Zusammenwirken eine positive regionale Entwicklung hervorrufen 8 0 . 78

W. Zohlnhöfer , Lokalisierung u n d Institutionalisierung der I n f r a s t r u k turplanung i m föderativen System. Das Beispiel der Gemeinschaftsaufgaben i n der BRD. I n : R. Jochimsen u n d U. E. Simonis (Hrsg.), Theorie u n d Praxis der I n f r a s t r u k t u r p o l i t i k , Schriften des Vereins f ü r Socialpolitik, N.F., Bd. 54, B e r l i n 1970, S. 701. 79 Vgl. B M L , Die Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r i n der Bundesrepublik Deutschland 1968/69, S. 102. 80 Vgl. hierzu L. R. Martin , Effects of Alternative Federal Policies on Welfare of R u r a l People, „Journal of F a r m Economics", Vol.48 (1966), S. 1267 ff.; L.G.Tweeten, The Role of Education i n A l l e v i a t i n g R u r a l Poverty. USD A , A g r i c u l t u r a l Economic Report No. 114, Washington 1967. " I t is u n l i k e l y that education alone, migration alone, or industrialization alone can be successful i n combating r u r a l poverty. The industries needed to make a significant improvement i n income levels i n a community require a skilled and educated labor force. Labor-intensive industries attracted to an area only by cheap labor may actually perpetuate problems of r u r a l

3.3 Der mögliche Beitrag der K E A i n der A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k 5 7

So dürften z. B. Umschulungsmaßnahmen und Betriebsabgabeprämien erfolglos sein, wenn nicht gleichzeitig i n der Region neue Arbeitsplätze geschaffen werden, und eine erfolgreiche Industrieansiedlung setzt ihrerseits eine Verbesserung der materiellen Infrastruktur voraus. Wegen der Unmöglichkeit einer adäquaten Zurechnung der Erträge zu einem einzelnen Projekt kann m i t dem Instrument der K E A allenfalls geprüft werden, ob m i t den zur Verfügung stehenden Mitteln dieser oder jener MaßnahmefcorapZex durchgeführt werden soll 8 1 . Eine so angelegte Untersuchung könnte die i n der wissenschaftlichen Literatur 8 2 seit längerer Zeit geforderte Integration der klassischen Agrarstrukturpolitik i n die regionale Strukturpolitik unterstützen, i n deren Rahmen den direkt auf die Landwirtschaft bezogenen Maßnahmen i n erster Linie die Aufgabe zukommt, den durch die Sogwirkung der industriellen Entwicklung verstärkten landwirtschaftlichen Strukturwandel aktiv zu unterstützen und negative Auswirkungen, wie etwa die i n kleinbäuerlichen Gebieten zu beobachtende Zunahme brachfallenden Bodens, zu beseitigen 83 . Einen Beitrag zur Bestimmung einer besseren Maßnahmenkombination könnte eine K E A geben, die die landwirtschaftlichen Erträge der klassischen Agrarstrukturpolitik am Beispiel eines landwirtschaftlich orientierten Regionalprogramms sowie unter den Bedingungen einer koordinierten aktiven Regionalpolitik vergleichend gegenüberstellt 8 4 . Unterschiede i n der Effizienz der Maßnahmen ließen dann erpoverty. Industries which pay wages that increase income levels require the high productivity of an educated labor force." Ebenda, S. 29. 81 Vgl. hierzu auch J. Klaus unter Mitarbeit von B. Lerch, Probleme der Regionalisierung der Cost-Benefit Analyse. I n : B. Hess (Hrsg.), Analyse u n d Prognose i n der quantitativen Wirtschaftsforschung, B e r l i n 1971, S. 251 ff. „ . . . die Unmöglichkeit einer Isolierung der einzelnen W i r k u n g e n verhindert eine exakte Zurechnung bestimmter regionaler Entwicklungseffekte auf das eine oder andere Projekt. Daher ist allein eine integrierte Cost-Benefit Analyse durchführbar." Ebenda, S. 264 f. 82 Vgl. z. B. Th. Dams, Neuordnung des ländlichen Raumes als Aufgabe der A g r a r - u n d Wirtschaftspolitik, Schriftenreihe f ü r Flurbereinigung, H. 48, Stuttgart 1967, S. 50 ff. G. Schmitt, V o n der A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k zur P o l i t i k der integralen Landentwicklung, „Innere Kolonisation", Jg. 17 (1968), Sonderdruck zu H. 7, S. 5 ff.; H . - K . Schneider, Entwicklung des ländlichen Raumes als Aufgabe der Raumordnungs- u n d regionalen S t r u k t u r p o l i t i k , Schriftenreihe f ü r Flurbereinigung, H. 48, Stuttgart 1967, S. 9 ff. 83 Vgl. G. Schmitt unter Mitarbeit von K . Becker, Die Probleme traditioneller Landentwicklungspolitik — gezeigt am Beispiel des „Programm Nord". I n : R. Jochimsen u n d U. E. Simonis, a.a.O., S. 233. 84 Z u Ansätzen für eine integrierte, regional bezogene K E A vgl. F. Gercke, Z u r Bestimmung der W i r k u n g von Entwicklungsmaßnahmen, dargestellt am Beispiel des Hannoverschen Emslandes, ASG e.V., Materialsammlung Nr. 34, Göttingen 1964; G. Schmitt unter Mitarbeit von K . Becker, a.a.O., S. 223 ff.

3

öglicheit

der K E A i n der A g r a r t r u k t u r p o l i t i k

kennen, welchen Beitrag die aktive Regionalpolitik auch für den landwirtschaftlichen Bereich zu leisten imstande ist. Abgesehen von der integrierten Gesamtanalyse regionaler Strukturmaßnahmen bleibt natürlich die Aufgabe, Entscheidungshilfen für die Detailplanung zu liefern, etwa bei der Frage nach dem besten Standort zur Ansiedlung von Industriebetrieben oder zur Auswahl alternativer Projekte zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse. A u f dieser Problemebene vermag die K E A wegen ihres partialanalytischen Ansatzes besonders gute Dienste zu leisten. I n diesem Zusammenhang w i r d voraussichtlich i n nächster Zukunft im Rahmen der Raumordnungs- und regionalen Wirtschaftspolitik ein auch für die Landwirtschaft wichtiges Problem an Bedeutung zunehmen: Die Abstimmung privater und gesellschaftlicher Bedürfnisse i n der Bodennutzung. A u f der einen Seite w i r d i n der EWG, um wachsende Agrarüberschüsse zu vermeiden, i n beträchtlichem Umfang landwirtschaftlich genutzter Boden aus der Produktion genommen werden müssen 85 , so daß die Frage relevant wird, an welchen Standorten die landwirtschaftliche Produktion aufgegeben werden soll und welche alternative Verwendung die günstigste ist. Auf der anderen Seite steigt der Bedarf an Erholungsgebieten und gesunden Umweltbedingungen mit zunehmendem Einkommen überproportional an, während das Angebot m i t wachsender Industrialisierung und Ausuferung der Städte ständig abnimmt. Insbesondere die Forstwirtschaft w i r d hier als Alternative zur landwirtschaftlichen Nutzung von großer Bedeutung sein, da sie am ehesten geeignet ist, den Erholungs- und Freizeitwert der Landschaft zu erhöhen. Zudem ist der ökologische Wert der forstwirtschaftlichen Nutzung wegen positiver Effekte (Wasserhaushalt, Schutz vor Bodenerosionen, Sauerstoffproduktion) i m Vergleich zur intensiven landwirtschaftlichen Nutzung, deren negative Wirkungen auf das ökologische Gleichgewicht durch Verwendung von Düngemitteln, Pestiziden und Herbiziden nicht geleugnet werden können 86 , wesentlich höher einzuschätzen. Die Forderung nach „Erhaltung der Kulturlandschaft", die allenthalben i m agrarpolitischen Schrifttum auftaucht und die praktisch gleichst Thiede rechnet für die E W G m i t einem Aufforstungsbedarf v o n 10 bis 11 Mio. ha L N durchschnittlicher Flächenproduktivität bis 1980, u m den Selbstversorgungsgrad nicht über 100 °/o anwachsen zu lassen. Vgl. G. Thiede , Versorgungsbilanz u n d Flächenbedarf. „ A g r a Europe", Jg. 12 (1971), Nr. 20, Dokumentation, S. 21 ff. 86

Z u r Umweltgefährdung durch die Landwirtschaft vgl. W. W. Cochrane , American F a r m Policy i n a Tumultuous World, „ A m e r i c a n Journal of A g r i c u l t u r a l Economics", Vol.52 (1970), S. 647 f., u n d die dort angeführte Literatur.

3.3 Der mögliche Beitrag der K E A i n der A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k 5 9 gesetzt w i r d m i t der A u f r e c h t e r h a l t u n g des status q u o l a n d w i r t s c h a f t licher Bodenbewirtschaftung, bedarf daher dringend der U b e r p r ü f u n g 8 7 . H i e r z u k a n n die K E A e i n e n w i c h t i g e n B e i t r a g l e i s t e n 8 8 .

S7 Vgl. hierzu den Beitrag v o n E. Bierhals u n d H. Scharpf, Brachflächen — ein Element künftiger Landnutzung?, „ I n n e r e Kolonisation", Jg. 20 (1971), S. 160 ff. Die Autoren ordnen die Bodennutzung nach dem landschaftsökologischen Wert ein, wonach an erster Stelle die forstwirtschaftliche Nutzung, an zweiter Stelle die Brache u n d erst an dritter Stelle die l a n d wirtschaftliche Nutzung (Grünland vor Ackerland) steht. 88 Als Beispiel f ü r eine solche vergleichende Untersuchung alternativer Bodennutzung m i t H i l f e der K E A vgl. Report of the L a n d Use Study Group, Forestry, A g r i c u l t u r e and the M u l t i p l e Use of R u r a l Land, H. M . S. O., o. O. 1966.

4 Besondere Probleme der K E A für agrar8trukturpolitische Maßnahmen im engeren Sinne 4.1 Zur Berücksichtigung gesellschaftspolitischer Ziele im Rahmen der KEA Wenn auch aus gesetzlich fixierten und sonstigen Äußerungen über die politischen Ziele der jeweiligen Entscheidungsträger i n der BRD keine für den Ökonomen operationale Zielfunktion abgeleitet werden kann, so bedarf es dennoch einer kurzen Erörterung der den klassischen agrarstrukturpolitischen Maßnahmen zugrundeliegenden Ziele, u m den Stellenwert der K E A als Entscheidungshilfe zu beleuchten und um gegebenenfalls Modifizierungen der Analyse vorzunehmen. Zunächst ist kurz zu überprüfen, ob die K E A , von der Funktion der agrarstrukturellen Maßnahmen her gesehen, ein aussagefähiges Entscheidungsinstrument sein kann: So sind Hilfen für die Landwirtschaft, die i n erster Linie die Konservierung der Strukturen bezwecken sollen, also den Charakter von Erhaltungssubventionen haben, keiner Effizienzanalyse i. S. der K E A zugänglich, da der Erfolg nicht monetär, sondern nur i n der Wirkung auf die Strukturerhaltung gewertet werden kann. Die i n den sogenannten Subventionsberichten des Bundesfinanzministeriums vorgenommene Unterteilung der Subventionen nach der Funktion weist nun alle traditionellen Agrarstrukturmaßnahmen als Anpassungshilfen aus, die „sich durch ihre positiven Auswirkungen nach einiger Zeit entbehrlich machen", während „Finanzhilfen, die von ihrer Zielsetzung her Dauercharakter haben, als Erhaltungshilfen angesehen" 1 werden. Agrarstrukturpolitische Maßnahmen haben demzufolge die Funktion, die Initialzündung zu geben für eine selbständige Anpassung der Landwirtschaft an die gesamtwirtschaftliche Entwicklung. Sie sind daher grundsätzlich einer Beurteilung durch die K E A zugänglich. v. Wysocki 2 macht allerdings geltend, daß i n unserem Wirtschaftssystem Anpassungs- und Förderungshilfen nur dann i n Übereinstimmung mit den Zielen der Wirtschaftspolitik stehen, wenn — wie die 1

Bundestagsdrucksache V/2423, 1967, S. V. K. von Wysocki , öffentliche Finanzierungshilfen, Forschungsberichte des Landes Nordrhein-Westfalen, Nr. 946, K ö l n und Opladen 1961. 2

4.1 Berücksichtigung gesellschaftspolitischer Ziele

61

Praxis auch zeige — der Kreis der förderungswürdigen Unternehmen auf solche Unternehmen beschränkt wird, „die nicht i n der Lage sind, sich die zu ihrer Errichtung, Erhaltung oder Erweiterung notwendigen Mittel selbst zu beschaffen, w e i l die Rendite der i n ihnen gebundenen oder zu bindenden M i t t e l unterhalb der gesamtwirtschaftlichen Normverzinsung liegt" 3 . Diese aus systemtheoretischen Überlegungen abgeleitete Aussage deutet bereits darauf hin, daß mit Anpassungshilfen i. d. R. auch verteilungspolitische Zielvorstellungen verbunden sind. Für die Untersuchung wesentlich aufschlußreicher ist dagegen eine konkrete Zielformulierung, die sich unmittelbar auf die Agrarstrukturpolitik bezieht: Nach der Formulierung des „Agrarausschusses zur Verbesserung der Agrarstruktur" aus dem Jahr 1955 soll die Agrarstrukturpolitik die Voraussetzungen dafür schaffen, daß „die Menschen, die von der Landwirtschaft leben, . . . ein anderen vergleichbaren Berufsgruppen entsprechendes Einkommen sich erarbeiten können. Dabei w i r d . . . i n Besonderheit die Erhaltung und Schaffung von leistungsfähigen bäuerlichen Familienwirtschaften anzustreben sein" und daß „möglichst viele Familien m i t Grund und Boden verbunden bleiben" 4 . Ohne daraus eine Rangordnung aufstellen zu wollen, können demnach folgende drei Ziele herausgestellt werden: (1) Verbesserung der Einkommenssituation der i n der Landwirtschaft Tätigen, (2) Erhaltung und Stabilisierung möglichst vieler Familienbetriebe, (3) Bindung der landwirtschaftlichen Bevölkerung an den Boden. Das zweite und auch das dritte Element des Zielbündels weisen einen eindeutig strukturerhaltenden Charakter auf. Dadurch ist der Wert der K E A stark eingeschränkt; denn nur für die einkommenspolitische Zielsetzung kann die K E A eine Entscheidungshilfe geben. I m Laufe der Zeit haben jedoch alle drei Teilziele und die Maßnahmen zu ihrer Verwirklichung eine Entwicklung durchgemacht, die darauf zurückzuführen ist, daß sich die gesellschaftspolitischen Normen 3 Ebenda, S. 220. 4 Z i t a t entnommen aus F. Gercke, Verbesserung der Agrarstruktur. I n : Handwörterbuch der Raumforschung u n d Raumordnung, Hannover 1966, S. 2174. I n einer leicht abgewandelten Fassung ist diese Formulierung i n die „Leitsätze zur Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r v o m März 1956" eingegangen, die bislang noch nicht revidiert worden sind: „Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r heißt, daß die Produktionsfaktoren u n d allgemeinen Lebensbedingungen u n d damit die Voraussetzungen dafür zu verbessern, daß (a) die i n der Landwirtschaft Tätigen durch eigene Leistung ein angemessenes E i n kommen ohne Arbeitsüberlastung erreichen u n d eine m i t anderen Berufstätigen gleichwertige soziale Situation finden können, (b) auch i n Z u k u n f t möglichst viele Familien dem Lande durch nebenberufliche L a n d b e w i r t schaftung verbunden bleiben."

62

4 Probleme der K E A i n der traditionellen A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

gewandelt haben 5 , ohne daß dies jedoch i n einer Änderung der Leitsätze zum Ausdruck kommt. Die Neuorientierung wurde durch die Programme von Höcherl, Schiller und Mansholt eingeleitet 6 u n d unter Ertl fortgeführt. Sie ist ablesbar aus dem am 1. Jan. 1971 i n K r a f t getretenen „Einzelbetrieblichen Förderungs- und sozialen Ergänzungsprogramm für die Land- und Forstwirtschaft". Folgende Entwicklungstendenzen können hier festgehalten werden: (1) Die einzelbetrieblichen Förderungsmaßnahmen als Instrument zur Verbesserung der Einkommenssituation haben ihre soziale bzw. verteilungspolitische Zielkomponente weitgehend verloren, da einerseits die für die 50er und 60er Jahre durchgängige Bedürftigkeitsanforderung und der Förderungsausschluß mittlerer und größerer Betriebe fortgefallen ist und auf der anderen Seite nichtentwicklungsfähigen Betrieben soziale Maßnahmen und Überbrückungshilfen 7 gewährt werden. (2) Das Leitbild des Familienbetriebes hat an Strenge verloren, da auch Betriebsfusionen i n den Kreis der förderungswürdigen Betriebsformen aufgenommen wurden. Das Bestreben, eine möglichst große Anzahl Erwerbstätiger i n der Landwirtschaft zu halten, hat zumindest abgenommen 8 , da intersektorale Mobilitätshemmnisse, die durch sektorspezifische Sozialversicherungssysteme entstanden waren, teilweise abgebaut wurden und die Betriebsaufgabe finanziell unterstützt wird. 5 Der Wandlungsprozeß beruht zum größten T e i l darauf, daß bestehende Zielkonflikte vernachlässigt worden sind. Erst unter dem Druck unzureichender Erfolge u n d zunehmender Kosten stellt sich die Frage nach den Prioritäten i n einem schärferen Licht. Vgl. hierzu: Arbeitsprogramm f ü r die A g r a r p o l i t i k der Bundesregierung, Landwirtschaft — Angewandte Wissenschaft, H. 134, H i l t r u p 1968, S. 17 ff. 6 Vgl. G. Schmitt u n d Mitarbeiter, Eine vergleichende Analyse der drei agrarpolitischen Programme v o n Höcherl, Schiller u n d Mansholt, „ A g r a r wirtschaft", Sonderheft 33 (1969), S. 37 ff. 7 Ursprünglich w a r e n an die Stelle der Zinsverbilligung direkte E i n k o m mensübertragungen — i n F o r m eines Zuschusses zu den Sozialversicherungsbeiträgen — als Überbrückungshilfe vorgesehen. (Vgl. „ A g r a Europe", Jg. 11 [1970], N r . 21, Länderberichte, S. 14.) Die Tatsache, daß indirekte Einkommensübertragungen u n d Zinsverbilligungen, die j a n u r einkommensw i r k s a m sind, w e n n sich die geförderten Investitionen als rentabel erweisen, i n der Diskussion als A l t e r n a t i v e n angesehen wurden, ist ein Beweis dafür, daß m i t „klassischen" Strukturmaßnahmen auch soziale Ziele verfolgt werden. 8 „Der bisher vertretene Grundsatz, möglichst viele Menschen i n der Landwirtschaft zu halten, gerät i m m e r mehr i n Widerspruch zu der Forderung, die E n t w i c k l u n g der landwirtschaftlichen Einkommens- u n d Soziallage an die der übrigen Wirtschaft anzupassen. Die Forderung nach einem steigenden E i n k o m m e n k a n n . . . i n erster L i n i e durch eine weitere V e r ringerung der Z a h l der i n der Landwirtschaft Tätigen erfüllt werden." Arbeitsprogramm f ü r die A g r a r p o l i t i k der Bundesregierung, S. 17.

4.1 Berücksichtigung gesellschaftspolitischer Ziele

63

(3) Die Betonung des Bodeneigentums als bindender Faktor ist ebenfalls zurückgetreten, was sich i n einer deutlichen Gewichtsverlagerung der Bodenmobilitätsförderung vom Eigentumswechsel (insbesondere Kauf) zum Besitzwechsel auf dem Pachtweg äußert 9 . Welche Bedeutung haben nun das kurz skizzierte Zielsystem und seine Entwicklung für die Anwendbarkeit der K E A als Entscheidungshilfe? Offensichtlich war i n der Vergangenheit die gesellschaftspolitische Zielsetzung, eine möglichst große Anzahl selbständiger Betriebe zu erhalten und an den Boden zu binden, wesentlich stärker als gegenwärtig. Es ist daher verständlich, wenn der Erfolg agrarstruktureller Maßnahmen u. a. auch daran gemessen wurde, ob eine Abwanderung aus der Landwirtschaft verhindert worden w a r 1 0 . Bei einer heutigen Beurteilung kann dieser Wirkung der Maßnahmen nur wenig Bedeutung und Gewicht beigemessen werden, da die gesellschaftspolitischen Leitlinien und Normen gegenüber dem effizienz-orientierten Ziel einer Verbesserung der Einkommenssituation der i n der Landwirtschaft Tätigen i n den Hintergrund getreten sind. Die Entwicklung des agrarstrukturpolitischen Ziel-Mittel-Systems hat also den Aussagewert der K E A erhöht. Bei der einkommenspolitischen Zielsetzung handelt es sich um eine sektorspezifische Zielsetzung. Gesamtwirtschaftlich betrachtet ist sie daher als ein verteilungspolitisches Ziel zu interpretieren. Da nämlich die Agrarstrukturpolitik das Einkommen der landwirtschaftlichen Erwerbstätigen verbessern helfen soll, sind ökonomische Vorteile, die außerhalb der Landwirtschaft entstehen, von nachgeordneter Dringlichkeit und Präferenz. Dieser Aufgabenstellung vermag eine unterschiedliche Behandlung und Gewichtung der landwirtschaftlichen und außerlandwirtschaftlichen Erträge und Kosten, also eine intersektorale Differenzierung der Erträge, Rechnung zu tragen 1 1 .

9

Hierauf w i r d noch i m K a p i t e l 6 näher eingegangen. Vgl. etwa F. Gercke, Z u r Bestimmung der W i r k u n g von Entwicklungsmaßnahmen, S. 62; M . Sotzeck, Mehrjährige betriebswirtschaftliche U n t e r suchungen i n Aussiedlungsbetrieben. Förderung bäuerlicher Selbsthilfe bei der Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r , H. 8, F r a n k f u r t / M . 1964. „Ohne agrarstrukturelle Verbesserungen hätte sich ein T e i l der Betriebsleiter gezwungen gesehen, die Landwirtschaft i m Hauptberuf aufzugeben u n d einer außerlandwirtschaftlichen Beschäftigung nachzugehen. Durch die Aussiedlung u n d Aufstockung ist ihnen die Möglichkeit zum Verbleiben i m landwirtschaftlichen Beruf gegeben." Ebenda, S. 57. 10

11

Vgl. hierzu die Ausführungen unter 2.4.

64

4 Probleme der K E A i n der traditionellen A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

4.2 Zur Bewertung des output-Effektes agrarstrukturpolitischer Maßnahmen Wie bereits i m Kapitel 2.4 dargelegt, gilt das ökonomische K a l k ü l der K E A unter der Voraussetzung, daß die Marginalbedingungen des sozialökonomischen Optimums erfüllt sind, was jedoch i n der W i r k lichkeit so gut wie nie der Fall ist. Daher muß ein Kompromiß zwischen theoretischen Anforderungen und praktischen Möglichkeiten der Analysen gefunden werden. Zu diesem Problem v e r t r i t t Eckstein 12 den pragmatischen Standpunkt — der Verfasser schließt sich diesem an —, zu Beginn jeder K E A den relevanten Wirtschaftsbereich daraufhin zu untersuchen, ob es gerechtfertigt ist, als Bewertungsmaßstab Marktpreise — soweit vorhanden — anzusetzen, oder ob ein davon abweichender sogenannter Schattenpreis 13 den gesellschaftlichen Wert der Güter und Faktoren besser wiedergibt. Auf dem Agrarsektor ist die internationale Arbeitsteilung und Allokation der Ressourcen i n außerordentlich starkem Maße beeinträchtigt, u. a. aufgrund des Agrarschutzes und der Dumping-Praktiken der meisten Industriestaaten 14 . Dies kommt auch i n dem sehr hohen Preisgefälle zwischen den EWG-Preisen und den Weltmarktpreisen zum Ausdruck. Die Erzeugerpreise i n der EWG liegen i n den meisten Fällen doppelt, beim Zucker sogar rund viermal so hoch w i e die Preise i n den Haupterzeugerländern 15 . Nach fast einhelliger Meinung der Wissenschaftler besteht keine Aussicht, daß sich diese Verhältnisse i n absehbarer Zeit wesentlich ändern werden. Demnach muß diese Situation als quasi institutionelle Nebenbedingung für Kosten-Ertrags-Analysen i m Agrarstrukturbereich angesehen werden. I n der K E A geht es nun u. a. auch darum, den gesellschaftlichen Wert einer durch ein einzelnes Projekt bewirkten Änderung (Zu- oder Ab12 O. Eckstein , a.a.O., S. 29. 13 " A 'shadow' or 'accounting' price — the terms are interchangeable — is the price the economist attributes to a good or factor on the argument that it is more appropriate for the purpose of economic calculation than its existing price, i f any." E. J. Mishan, Cost-Benefit Analysis, London 1971, S. 79. 14 "This government intervention i n trade, i n most countries of the Free World, is an integral, and essential, part of more or less settled agricultural policies. For this reason international trade i n many agricultural products must be considered i n a separate category f r o m trade i n nonagricultural products." L. A. Wheeler , The New A g r i c u l t u r a l Protectionism and its Effects on Trade Policy, „ J o u r n a l of F a r m Economics", Vol. 42 (1960), S. 805. Vgl. etwa P. Uri (Rap.), Die Z u k u n f t der Europäischen Landwirtschaft, Bericht einer Expertengruppe, Atlantisches Institut, Paris 1971, Anhang I I I , Tabelle 8.

4.2 Bewertung von output-Effekten

65

nähme) der inländischen Agrarproduktion zu bewerten. Das Ausmaß des output-Effektes ist dabei i m Vergleich zu der gesamten inländischen Produktion so gering, daß Preiseffekte auf den Binnenmärkten oder den Weltmärkten außer Betracht gelassen werden können. Welche Konsequenzen hat nun die internationale Fehlallokation auf dem Agrarsektor für die Bewertungsfrage, wenn man realistischerweise von einem langfristigen Fortbestand dieser Situation ausgeht? Unter den i n der EWG gegebenen institutionellen Bedingungen w i r d das Problem besonders deutlich, wenn man zunächst unterstellt, daß (a) der Selbstversorgungsgrad zu den i m Inland herrschenden Preisen bei allen Agrarprodukten über 100 °/o liegt und daß (b) die überschüssigen Mengen auf den Weltmärkten m i t Hilfe von Erstattungen abgesetzt werden. Jede durch Agrarstrukturprojekte hervorgerufene Zunahme der inländischen Agrarproduktion hat dann zur Folge, daß der EWG-Agrarhaushalt durch zusätzliche Exportausstattungen belastet wird, die i m Durchschnitt mindestens so hoch sein müssen wie die Differenz zwischen dem EWG-Interventionspreis u n d dem „Weltmarktpreis" 1 6 . Als volkswirtschaftliche Kosten kommen i n der Regel noch Lagerhaltungs- und Transportkosten hinzu. Jede Verminderung der inländischen Agrarproduktion hat entsprechend eine Abnahme der Exportsubventionen, Lagerhaltungs- und Transportkosten zur Folge. Für die EWG insgesamt hat daher i n dieser Situation der output-Effekt einen tatsächlichen Gesamtwert, der sich aus der Differenz zwischen dem inländischen Interventionspreis (Bruttogrenzbetrag) und der Exportsubvention (Grenzkosten) ergibt, wenn man von den Lagerhaltungs- und Transportkosten absieht. Der Weltmarktpreis ist also i n dieser Situation der adäquate Bewertungsmaßstab. Läßt man die Bedingung (a) fallen und betrachtet eine Situation, i n der die Selbstversorgung nicht erreicht ist, bewirkt eine marginale Zunahme der inländischen Erzeugung eine Verminderung der A b schöpfungseinnahmen, da entsprechend weniger aus Drittländern importiert wird. Eine Verminderung der inländischen Produktion führt ceteris paribus zu vermehrten Drittlandsimporten und zusätzlichen Abschöpfungseinnahmen. Per saldo ist auch i n dieser Ausgangslage der 16 Die EWG-Statistik weist z.B. für typische Überschußprodukte w i e Getreide, Zucker u n d Molkereiprodukte 1968/69 Exporterstattungen aus, die ca. 100 o/o der Einnahmen aus dem Verkauf an Drittländer betragen. Vgl. E. Zurek, Die Wirtschafts- u n d Agrarpolitische Bedeutung des Außenhandels m i t landwirtschaftlichen Überschußgütern, Forschungsgesellschaft für A g r a r p o l i t i k u n d Agrarsoziologie e.V., H. 215, B o n n 1971, S. 31.

5 Hedtke

66

4 Probleme der K E A i n der traditionellen A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

gesellschaftliche Grenzwert so hoch wie der entsprechende Weltmarktpreis 17 . Läßt man die Bedingung (b) fallen und schließt die Möglichkeit einer Überschußbeseitigung durch Denaturierung i n die Betrachtung ein, so ändert sich der Bewertungsmaßstab nur unwesentlich: W i r d z.B. überschüssiger Weichweizen nach der Denaturierung als Futtermittel verwendet, liegt der volkswirtschaftliche Wert einer zusätzlichen inländischen Weizenproduktion auf der Höhe der alternativen Futtermittelimporte aus Drittländern abzüglich der Denaturierungskosten. Demnach liegt der Wert noch niedriger, als wenn der Weizen mittels Exportsubventionen abgesetzt wird. Diese Darlegungen lassen daher den Schluß zu, daß i m Rahmen der K E A der Weltmarktpreisstandard der Bewertungsmaßstab ist, der den gesellschaftlichen Wert des output-Effektes am besten zum Ausdruck bringt. Es ist natürlich klar, daß von einem Weltmarkt i m allgemeinen Sprachgebrauch hier keine Rede sein kann, da der Anteil des freien Welthandels an der gesamten Agrarproduktion minimal ist. E i n großer Anteil des Warenaustausches w i r d ganz oder teilweise als Geschenk i m Rahmen der Entwicklungshilfe gegeben oder zu Preisen gehandelt, die i n internationalen Warenabkommen oder i n bilateralen Verträgen ausgehandelt werden. Es wäre daher äußerst schwierig, wollte man einen konkreten „Weltmarktpreis" angeben. Immerhin läßt sich der hier vertretene Weltmarktstandard umschreiben als derjenige Preis, zu dem Agrarprodukte außerhalb der EWG verkauft werden bzw. aus Drittländern eingeführt werden können. Der hier vertretene Standpunkt geht jedoch nicht konform m i t der Bewertungspraxis und den Überlegungen einiger Autoren, soweit die Bewertungsfrage überhaupt als ein Problem gesehen wird. I m Zusammenhang m i t Kosten-Ertrags-Analysen wurde dieses Problem i n den USA bei der Frage nach den Erträgen landwirtschaftlicher Bewässerungsprojekte zur Neulandgewinnung und Bodenertragssteigerung akut. Von der Administration wurde die Empfehlung gegeben, den output-Effekt der Projekte mit einem Preisabschlag von 20 v. H. der inländischen Erzeugerpreise zu bewerten. Der Richtlinie lag die Annahme zugrunde, daß eine Senkung des Preisniveaus um 20 °/o ein langfristiges Marktgleichgewicht herstellen würde. Eckstein 18 17 Der mögliche Einwand, daß die Selbstversorgung m i t Nahrungsmitteln ein eigenständiges Ziel der A g r a r p o l i t i k ist u n d deshalb Importe nicht ohne weiteres als A l t e r n a t i v e zur inländischen Erzeugung angesehen werden können, dürfte f ü r die gegenwärtige Situation i n der E W G ohne Bedeutung sein, da bereits ein so hoher Selbstversorgungsgrad erreicht ist, daß die Forderung des A r t i k e l s 16 des EWG-Vertrages nach „Aufrechterhaltung eines handelspolitisch erforderlichen Warenaustausches m i t D r i t t l ä n d e r n " verletzt w i r d .

4.2 Bewertung von output-Effekten

67

wendet dagegen ein, daß die tatsächliche Marktsituation und ihre voraussichtliche Entwicklung die einzig richtige Bewertungsgrundlage sein kann, da i n der K E A nicht der hypothetische Ertrag, sondern der effektive gesellschaftliche Wert der zusätzlich erzeugten Agrarprodukte zählt. Tatsächlich weist Schnittker 19 auch nach, daß die „water development "-Projekte i n spürbarem Umfang zur Überschußsituation beigetragen haben. Er leitet daraus die Forderung ab, bei der ökonomischen Rechtfertigung den landwirtschaftlichen Effekt zu vernachlässigen und das Schwergewicht auf andere außerlandwirtschaftliche Erfolge zu legen oder von vornherein die Projekte so zu konzipieren, daß das Hauptgewicht auf der regionalen außerlandwirtschaftlichen Entwicklung liegt. Die Bewertungsproblematik w i r d auch von der „Land Use Study Group" 2 0 i n Großbritannien diskutiert: Bei der Aufgabe, die volkswirtschaftlichen Kosten und Erträge der Aufforstung bislang landwirtschaftlich genutzten Bodens i n verschiedenen Regionen zu ermitteln. I n der Studie w i r d die landwirtschaftliche Produktion sowohl unter Einschluß der deficiency-payments als auch ohne Subventionen, also i n etwa zu Weltmarktpreisen, bewertet. I m letzten Fall verschiebt sich natürlich die Rentabilität zugunsten der forstwirtschaftlichen Nutzung. Die Verfasser sind jedoch der Ansicht, daß die richtige Bewertung die Subventionen einschließen sollte — m i t folgender Begründung: "The reason for this is that i t is v i r t u a l l y impossible to assess the level of market prices i f subsidies were removed. Systems of farming w o u l d change; supply levels of i n d i v i d u a l products w o u l d alter and, as such, i t is u n l i k e l y that the near e q u i l i b r i u m price would, i n fact, correspond to the present market price. Consequently, i t has been assumed, that the total returns at present obtained b y the i n d i v i d u a l farmer (market price plus market subsidies) represent those which w o u l d accrue to the Nation, i f market subsidies are removed 2 1 ."

Diese Argumentation kann jedoch nicht überzeugen, da es bei der Frage nach der Rentabilität möglicher Aufforstungsvorhaben darum geht, i m Rahmen des vorhandenen Subventionssystems den gesellschaftlichen Wert alternativer Bodennutzung zu ermitteln. Die Frage nach dem Gleichgewichtspreis bei einem Fortfall der Subventionen ist daher irrelevant 2 2 . 18

O. Eckstein, a.a.O., S.200f. J. A. Schnittker, Appraisal of Programs and Impacts on L a n d Use Adjustment. I n : Dynamics of L a n d Use: Needed Adjustment, Ames/Iowa 1961, S. 230 ff. 2 ° Report of the L a n d Use Study Group, Forestry, Agriculture and the M u l t i p l e Use of R u r a l Land, Her Majesty Social Office, o. O. 1966. 21 Report of the L a n d Use Study Group, a.a.O., S. 72. 22 Vgl. hierzu auch die K r i t i k an dieser Studie v o n K . Openshaw, Note: A Critical Look at R u r a l L a n d Use Assessment i n B r i t a i n , „ J o u r n a l of A g r i c u l t u r a l Economics", Vol. 19 (1968), S. 365 ff. 5*

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4 Probleme der K E A i n der traditionellen A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

Die sowohl von der amerikanischen Praxis als auch von der „Land Use Study Group" vorgeschlagene Bewertung geht von der wohlstandsökonomischen Grundlage der K E A aus, wonach der gesellschaftliche Wert der Güter nur dann m i t dem Marktpreis identisch ist, wenn alle Marginalbedingungen erfüllt sind. Aus der Tatsache, daß diese Bedingungen auf dem Agrarsektor i n gravierendem Maße verletzt sind, w i r d dann der Schluß gezogen, die richtige Bewertung sei der „als-ob-Gleichgewichtspreis", wenn die staatlichen Interventionen i n diesem Bereich aufgehoben würden. Eine theoretisch richtige Bewertung unter hypothetisch vollkommenen Bedingungen führt jedoch bei der Übertragung auf die unvollkommene Praxis zu falschen Ergebnissen. Die K E A beinhaltet keine wohlstandsökonomische Generaldiskussion über die rationalste Wirtschafts- und Agrarpolitik, sondern ist lediglich ein Instrument der praktischen Politik-Beratung auf einem ganz kleinen Teilbereich staatlicher Aktivität. I n dieser Beschränkung muß die Verletzung der Marginalbedingungen zur quasi institutionellen Voraussetzung der Analyse gezählt werden, wenn eine grundlegende Änderung der Politik nicht absehbar ist 2 3 . Ein Argument, das u. U. für eine Korrektur des WeltmarktpreisStandards spricht, kann darin gesehen werden, daß es gesamtwirtschaftlich nicht gleichwertig ist, ob der inländische Verbrauch durch Importe oder durch eigene Erzeugung i m Inland gedeckt wird, da für Importe Devisen benötigt werden. Der devisensparenden Funktion der Inlandsproduktion w i r d vor allem i n Großbritannien wegen des dortigen chronischen Zahlungsbilanzdefizits Bedeutung beigemessen 24 . Das Zahlungsbilanz-Argument ist bei dem Währungssystem der westlichen Industriestaaten m i t Konvertierbarkeit und sprungfixen Paritäten insofern relevant, als eine Abwertung, die zum Zahlungsbilanzgleichgewicht führt, zur Folge hat, daß die Weltmarktpreise i n inländischer Währung entsprechend steigen. Sofern also die inländische Währung überbewertet ist, müßte eine Korrektur des Weltmarktpreis-Standards i n Höhe des zur Herstellung des Zahlungsbilanzgleichgewichts erforderlichen Abwertungssatzes vorgenommen werden. Entsprechend muß natürlich bei einer Unterbewertung eine Korrektur nach unten vorgenommen werden. Für die EWG insgesamt kann jedoch dieser währungspolitische Aspekt des Bewertungsproblems als unbedeutend an23 "The economist may, indeed, he should, urge on the authorities the need for a change to more 'rational' economic policies. B u t once he comes to m a k i n g cost-benefit estimates, they are to be made b y reference to those economic policies that are l i k e l y to prevail, not those that 'ought to' prevail." E. J. Mishan, a.a.O., S. 83. 24 Vgl. G. Sharp and C. W. Capstick, The Place of A g r i c u l t u r e i n the National Economy, „Journal of A g r i c u l t u r a l Economics", Vol. 17 (1966), S. 14 f.

4.2 Bewertung von output-Effekten

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gesehen werden, während i n Staaten m i t Devisenbewirtschaftung, vor allem i n Entwicklungsländern, der devisensparende Effekt der inländischen Nahrungsmittelproduktion eine wichtige Rolle für die volkswirtschaftliche Entwicklung spielen kann 2 5 . Allerdings ist das Zahlungsbilanz-Argument kein allein auf die Agrarerzeugung begrenztes Bewertungsproblem; denn schließlich hat jede inländische Produktion von Gütern, die international gehandelt werden, einen devisensparenden oder devisenbringenden Effekt, je nachdem ob die Produktion auf den Inlands- oder auf den Auslandsmärkten abgesetzt wird. I n der BRD hat sich Kroes 26 mit dem Bewertungsproblem i m Rahmen von Kosten-Ertrags-Analysen für Flurbereinigungsverfahren befaßt. Er unterscheidet einmal den Erzeugerpreis, der sich aus dem „natürlichen Preis" bzw. dem „unverfälschten Knappheitspreis" und dem Subventionsanteil zusammensetzt, und zum anderen die „Kosten zur Beseitigung der Uberproduktion (Lagerkosten, Minderverwertung, Exportsubventionen etc.)". Er vertritt den Standpunkt, daß der richtige Wertansatz der „natürliche Preis" ist, und schätzt diesen auf 80 °/o des Erzeugerpreises, wobei er betont, „daß es sich hierbei nur u m eine subjektive, sehr grobe Schätzung handelt" 2 7 . Z u diesem Schätzwert ist anzumerken, daß aus den Ausführungen nicht hervorgeht, welche Bedeutung dem Außenhandelsschutz beigemessen wird. Aus der Tatsache, daß Kroes die Kosten der Uberproduktion getrennt berücksichtigt, ist zu entnehmen, daß nach seiner Auffassung der Weltmarktpreis als Bewertungsmaßstab erst bei einem Selbstversorgungsgrad von über 100 °/o eine Rolle spielen kann, was jedoch nach den eingangs dargelegten Ausführungen unzutreffend ist. Hinsichtlich der Kosten der Uberproduktion vertritt Kroes den Standpunkt, daß diese bei den untersuchten Verfahren nicht berücksichtigt werden dürfen, sondern „ v o l l den Grenzanbietern und Grenzstandorten angelastet werden" 2 8 müssen. Dazu ist folgendes zu bemerken: Es mag zwar zutreffen, daß i n denjenigen Flurbereinigungsverfahren, die Kroes untersucht hat, eine landwirtschaftliche Bodennutzung unter gesamtwirtschaftlichen Gesichtspunkten sinnvoll und wirtschaftlich ist. Doch unabhängig davon tragen diese Verfahren ebenso zur Steigerung der landwirtschaftlichen Produktion bei wie Flurbereinigungen an weniger günstigen Standorten. Das 23 Vgl. H. Bergmann , Die E r m i t t l u n g des volkswirtschaftlichen Nutzens der geplanten Maßnahmen. I n : Grundlagen u n d Methoden der l a n d w i r t schaftlichen Raumplanung, Hannover 1969, S. 384. 2 6 G. Kroes , a.a.O., S. 93 ff. 27 Ebenda, S. 95. 28 Ebenda, S. 94.

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4 Probleme der K E A i n der traditionellen A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

Bewertungsproblem stellt sich deshalb für jede Flurbereinigungsmaßnahme, die zur Produktionssteigerung beiträgt. Z u dem anderen Problem, sogenannte Grenzstandorte zu identifizieren, i n denen dann traditionelle Flurbereinigungsverfahren evtl. nicht mehr als ökonomisch sinnvoll anzusehen sind, vermag die K E A — wie die Studie der „Land Use Study Group" i n Großbritannien zeigt — sehr nützliche Entscheidungshilfen anzubieten, da i n ihrem Rahmen die alternativen Beschäftigungsmöglichkeiten der landwirtschaftlichen Arbeitskräfte und alternative Nutzung des Bodens noch am ehesten einbezogen werden können. Kosten-Ertrags-Analysen jedoch, die bereits i n der Bewertung nach sogenannten Grenzstandorten und effizienten Standorten differenzieren und die Kosten der Überproduktion nur ersteren anlasten, sind dazu nicht i n der Lage. Solche Bewertungsunterschiede führen vielmehr dazu, bislang ungeprüfte Urteile über die „richtige" regionale Allokation zu bestätigen, anstatt sie zu überprüfen. Es wurde bei der bisherigen Betrachtung davon ausgegangen, daß das für die K E A relevante Wirtschaftsgebiet die EWG ist. Es läßt sich jedoch auch der Standpunkt vertreten, daß für agrarstrukturpolitische Maßnahmen nur der Wohlstandseffekt für die BRD oder für das jeweilige Bundesland entscheidend ist, zumal die Kosten der Maßnahmen bislang fast ausschließlich von dem Bund und den Ländern getragen werden. Berücksichtigt man nur den nationalen Wohlstandseffekt, ändert sich die Bewertungsgrundlage: Da seit 1971 die Abschöpfungen voll dem EWG-Haushalt zufließen und Exportsubventionen ebenfalls vollständig von diesem getragen werden, ergibt sich zunächst für die BRD keine Be- oder Entlastung aus der Zu- oder Abnahme der inländischen Produktion. Da jedoch die EWG-Einnahmen die Ausgaben nicht decken, w i r d das Defizit z. Z. noch quotenmäßig auf die Mitgliedsländer verteilt. Die Quote der BRD liegt gegenwärtig bei 32 °/o29. Da der Bundeshaushalt demnach bei einer Steigerung der inländischen Produktion zu 32 o/o an den finanziellen Belastungen beteiligt ist, hat der Produktionseffekt aus der Sicht der BRD einen nationalen Wert, der sich zusammensetzt aus den zu Erzeugerpreisen bewerteten Mengen abzüglich 32 °/o der damit verbundenen zusätzlichen Ausgaben des EWG-Haushalts. Berücksichtigt man nur den ökonomischen Effekt i n dem jeweiligen Bundesland, i n dem die Maßnahmen durchgeführt werden, ist der Wert einer output-Änderung identisch m i t dem Erzeugerpreis, denn die finanziellen Folgen trägt i n voller Höhe der EWG-Haushalt bzw. die Haushalte aller Mitgliedsländer. 29 Vgl. Agrarbericht VI/3090, S. 125.

1972 der

Bundesregierung,

Bundestagsdrucksache

4.3 Probleme der E r m i t t l u n g landwirtschaftlicher Erträge

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Die Bewertung zu inländischen Erzeugerpreisen ließe sich also damit rechtfertigen, daß sich die K E A ausschließlich auf die Wohlstandsmaximierung des jeweiligen Bundeslandes oder der betreffenden Region bezieht. Doch w i r d eine solche Einschränkung der Funktion der K E A nicht gerecht, die i m Gegensatz zur privaten Wirtschaftlichkeitsrechnung darin besteht, so umfassend wie möglich alle ökonomischen Folgen einer Reorganisation der Ressourcen zu erfassen. 4.3 Probleme der Ermittlung landwirtschaftlicher Erträge 4.3.1 Vorbemerkungen U m die direkten landwirtschaftlichen Erträge ermitteln zu können, muß einmal die Entwicklung des Betriebseinkommens der Betriebe vom Zeitpunkt vor Durchführung der agrarstrukturpolitischen Maßnahmen bis zum Zeitpunkt, an dem die Wirkung als beendet angesehen werden kann, bestimmt werden, und zum anderen muß die Einkommensentwicklung abgeschätzt werden, die sich ohne diese Maßnahmen ergeben hätte. Aus der Gegenüberstellung der beiden Zahlenreihen ist es dann möglich, den landwirtschaftlichen Erfolg der Maßnahmen zu bestimmen. 4.3.2 Generelle Schwierigkeiten

der Erfolgsbestimmung

Zunächst soll auf die generellen Schwierigkeiten hingewiesen werden, die i n diesem Untersuchungsbereich auftreten — gleichgültig, ob es sich u m eine ex post- oder u m eine ex ante-Analyse handelt: (1) Agrarstrukturmaßnahmen stellen i m wesentlichen staatliche Hilfen zur Selbsthilfe dar, während die meisten Infrastrukturprojekte, für die die K E A sich besonders eignet, i n alleiniger staatlicher Regie durchgeführt und auch verwaltet werden. Der landwirtschaftliche Ertrag ist daher i n erster Linie von den Fähigkeiten und Entscheidungen der Betriebsleiter abhängig und erst i n zweiter Linie von der A r t und dem Umfang der staatlichen Maßnahmen. Demgegenüber befindet sich der Erfolg von Infrastrukturprojekten wesentlich stärker i m staatlichen Dispositionsbereich. (2) Der landwirtschaftliche Ertrag hängt i n sehr starkem Maße von der Dynamik der regionalen Wirtschaftsentwicklung ab, die weder von den Landwirten selbst noch von den Institutionen, die m i t der Planung und Durchführung der agrarstrukturpolitischen Maßnahmen betraut sind, beeinflußt oder gar festgelegt werden kann. (3) Das Bewertungsproblem ist i n dem Untersuchungsbereich wegen des außerordentlich hohen Außenhandelsschutzes sowie aufgrund

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4 Probleme der K E A i n der traditionellen A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

der starken intersektoralen Mobilitätshemmnisse besonders groß. Dies betrifft sowohl die Bewertung des output-Effektes als auch die Bewertung des i n der Landwirtschaft eingesetzten Produktionsfaktors Arbeit, wenn der positive oder negative Einfluß der agrarstrukturpolitischen Maßnahmen auf die intersektorale Faktormobilität i n die Untersuchung einbezogen wird. (4) Die zur Erfolgsermittlung notwendige Kenntnis der Einkommensentwicklung ist nicht kontraktbestimmt, was eine Erfassung der Wirkungen wesentlich erleichtern würde. Sie ist vielmehr das Gesamtergebnis von Faktorkombinationen und ist daher nur auf der Grundlage jährlicher Erfolgsrechnungen feststellbar. (5) Das landwirtschaftliche Betriebseinkommen — als Erfolgsmaßstab — unterliegt wesentlich stärkeren Schwankungen als das Faktoreinkommen i m gewerblichen Bereich, u. a. wegen der Wetterabhängigkeit und zyklischer Angebots- und Preisschwankungen. Somit sind Ertragsprognosen m i t einer besonders hohen Unsicherheit behaftet. 4.3.3 Methodische Probleme Das methodisch einfachste und w o h l auch sicherste Verfahren, die Wirkung der agrarstrukturellen Maßnahmen auf die Faktorentlohnung i n der Landwirtschaft ex post festzustellen, besteht darin, über einen hinreichend langen Zeitraum die Einkommensentwicklung der geförderten Betriebe m i t der nichtgeförderter Betriebe zu vergleichen. Die ideale Vergleichsgruppe wäre diejenige, die hinsichtlich der Hauptfaktoren, die den Wirtschaftserfolg bestimmen, nicht wesentlich von der Untersuchungsgruppe abweicht. I n der Ausgangssituation müßten die beiden Gruppen also vergleichbar sein i n den individuellen Erfolgsfaktoren wie etwa Ausbildung, A l t e r und Leistungsmotivation der Betriebsleiter, i n den produktionstechnischen Grundlagen wie der Betriebsgröße oder dem Betriebssystem und darüber hinaus auch i n den Standort- und den außerlandwirtschaftlichen Entwicklungsbedingungen wie dem Industrialisierungsgrad der Region, Entfernung zu zentralen Orten oder Ballungszentren sowie dem Umfang und der Qualität der Infrastrukturausstattung. Wären Daten über die betriebliche Einkommensentwicklung i n ausreichendem Maße vorhanden und auch verfügbar, würde dieses Verfahren ohne besondere Schwierigkeiten anwendbar sein. Tatsächlich ist die Datengrundlage, nämlich die Buchführungsdichte 30 , i n der Landwirtschaft so gering, daß weder für geförderte Be30 Nach einer Untersuchung von Burchardi betrug 1967/68 die Z a h l der buchführenden Betriebe i n der B R D n u r 5 °/o der Betriebe über 5 ha u n d 2 0 % der Betriebe über 20 ha. Dabei zeichnet sich Schleswig-Holstein durch

4.3 Probleme der E r m i t t l u n g landwirtschaftlicher Erträge

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triebe noch für Betriebe ohne Teilnahme an agrarstrukturpolitischen Maßnahmen repräsentative Gruppen aufgestellt und untersucht werden können. Selbst i n Schleswig-Holstein, dem Bundesland m i t der höchsten Buchführungsdichte, konnte der Verfasser insgesamt nur 440 Betriebe zwischen 10 und 100 ha L N ermitteln, von denen jährliche Buchführungsabschlüsse über einen 9-Jahreszeitraum verfügbar sind. Die Datenbasis für die Gruppe der durch einzelbetriebliche Maßnahmen unterstützten Betriebe ist zwar etwas günstiger, da die Betriebsleiter sich teilweise zur Buchführung für einen Zeitraum von 10 Jahren verpflichten müssen, so daß aus diesen Unterlagen die Entwicklung nach Durchführung der Maßnahmen verfolgt werden könnte, doch fehlen entsprechende Daten für die Situation vorher, und es fehlt eine Registrierung der Buchführungsabschlüsse zum Zweck der Erfolgskontrolle. Diese Lage w i r d sich i n Zukunft voraussichtlich etwas verbessern, da nach dem jüngsten Förderungsprogramm bei einzelbetrieblicher Investitionsförderung, wozu auch die Aussiedlung zählt, für eine Dauer von 10 Jahren jährliche Buchführungsabschlüsse vorgelegt werden müssen und ab 1975 auch für die beiden der Förderung vorangegangenen Jahre Abschlüsse benötigt werden. Bei einer jährlichen Erfassung dieser Daten könnten daher ab 1980 erste Ansätze für eine Erfolgskontrolle vorgenommen werden. Allerdings bleibt auch dann noch das Problem ungelöst, wie die Einkommensentwicklung einer einigermaßen repräsentativen Vergleichsgruppe erkannt werden kann. U m angesichts dieser Situation dennoch eine gewisse Erfolgskontrolle zu erhalten, werden mehr oder weniger normative Analysen bei den sehr kostspieligen Strukturmaßnahmen Flurbereinigung und Aussiedlung angewendet. Dabei beschränkt sich die Untersuchung auf einige wenige Betriebstypen, die für das jeweilige Untersuchungsgebiet als repräsentativ angesehen werden. Die Auswirkungen der Maßnahmen werden i n einem Vergleich der Einkommenssituation vor und nach Durchführung der Maßnahmen ermittelt, und die Verbesserung w i r d m i t dem landwirtschaftlichen Erfolg der Strukturmaßnahmen gleichgesetzt. Gewisse Unterschiede bestehen i n der Methode dieser statisch-komparativen Erfolgsermittlung. Die Untersuchungen von Priebe 31, Oppereine relativ hohe Buchführungsdichte aus m i t 24°/o der Betriebe über 5 ha u n d m i t 44 % der Betriebe über 20 ha. Vgl. H. Burchardi , Die Buchführungsdichte i n der Landwirtschaft der Bundesrepublik Deutschland. „Berichte über Landwirtschaft", Bd. 47 (1969), S.380. 31 H. Priebe unter Mitarbeit v o n E. Oppermann , Wirtschaftliche A u s w i r k u n g e n von Maßnahmen zur Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r i m Rahmen der Flurbereinigung, Schriftenreihe f ü r Flurbereinigung, H. 15, Stuttgart 1957.

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4 Probleme der K E A i n der traditionellen A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

mann 3 2 sowie von Gummert und Werschnitzky 33 gehen von dem IstZustand der ausgewählten Betriebstypen aus, der aufgrund von Einzelerhebungen und mit Hilfe von Normdaten über die bei fehlerfreier Handhabung der Produktionstechnik zu erwartenden input-output-Relationen ermittelt wird. Für die Situation nach Durchführung der Maßnahmen w i r d eine Optimalkalkulation vorgenommen, die die möglichen Einkommensverbesserungen aufzeigen soll. U m die bei einem solchen Ist-Soll-Vergleich m i t Sicherheit zu hoch ausgewiesenen landwirtschaftlichen Erträge zu vermeiden, unternimmt Töröic 34 einen Soll-Soll-Vergleich, indem er m i t Hilfe einer linearen Programmierung die optimale Einkommenssituation vor und nach Durchführung der Flurbereinigung ermittelt. Diese normativen Verfahren sind natürlich nur als Notlösung anzusehen, um dem Dilemma fehlender Einkommensunterlagen aus dem Wege zu gehen. Für den Zweck der K E A sind sie nur bedingt verwendbar: Entscheidend für den landwirtschaftlichen Nutzen der staatlichen Förderung sind nicht die theoretisch möglichen, sondern die tatsächlichen Einkommensverbesserungen. Bisherige Untersuchungen 35 haben gezeigt, daß die tatsächlichen Wirtschaftsergebnisse der Betriebe von den Optimalwerten zum Teil erheblich abweichen und daß die Gründe für das Ausmaß der individuellen Abweichungen nicht bestimmt werden können 3 6 . Folglich sind die Ergebnisse normativer 32 E. Oppermann, Weitere Untersuchungen über wirtschaftliche A u s w i r kungen v o n Maßnahmen zur Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r i m Rahmen der Flurbereinigung, Schriftenreihe f ü r Flurbereinigung, H. 29, Stuttgart 1960. 33 H. Gummert u n d U. Werschnitzky, Wirtschaftliche A u s w i r k u n g e n von Maßnahmen zur Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r i m Zusammenhang m i t der Flurbereinigung i n Schleswig-Holstein u n d den nördlichen Teilen Niedersachsens u n d Nordrhein-Westfalens, Schriftenreihe f ü r Flurbereinigung, H. 39, Stuttgart 1965. 34 J. Török, Die Linearplanung i n der Vorplanung der Flurbereinigung, Schriftenreihe f ü r Flurbereinigung, H. 46, H i l t r u p 1967. 35 Vgl. F. A. Golter, Beitrag zur Untersuchung des Aggregationsproblems u n d des Verhältnisses v o n tatsächlicher zu optimaler Betriebsorganisation, Diss., Hohenheim 1966; M. Sotzeck nach einer Untersuchung von E. Oppermann u n d Mitarbeitern, a.a.O., S. 108 ff. 36 Gee hat den bemerkenswerten Versuch unternommen, die Abweichungen der tatsächlichen E i n k o m m e n v o n den m i t der linearen Programmierung ermittelten optimalen Ergebnissen anhand von 20 Betrieben zu erklären. Nach dem Ergebnis der Regressionsanalyse sind die Abweichungen u m so geringer, je größer die Anzahl der K i n d e r i n der Betriebsleiterfamilie ist u n d je besser die Betriebsleiterausbildung ist. Trotz einer sehr eingehenden Betriebsanalyse u n d expliziter Berücksichtigung individueller Unterschiede der Betriebsleiterfähigkeiten i n dem Optimierungsmodell k o m m t Gee zu dem Schluß, daß der Hauptfehler i n den unrealistischen Modellannahmen steckt. So beruhte ein großer T e i l der Abweichungen auf der Abneigung mehrerer L a n d w i r t e gegenüber der Schweineproduktion: "Errors i n specifi-

4.3 Probleme der E r m i t t l u n g landwirtschaftlicher Erträge

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Analysen für Prognosen i m Rahmen der K E A ungeeignet, doch läßt sich auf diese Weise immerhin die Ertragshöhe nach oben hin abgrenzen. Neben diesem schwerwiegenden Mangel werden bei einem derartigen Vorgehen die i n der Wirklichkeit m i t Sicherheit anzunehmende Erfolgsdisparität zwischen den geförderten Betrieben und ihre Ursachen nicht erkennbar, zumal die Analyse auf sehr wenige „typische Durchschnittsbetriebe" beschränkt w i r d bzw. wegen des außerordentlich hohen Aufwandes auch beschränkt werden muß. Eine weitere Unzulänglichkeit dieser normativen, komparativ-statischen Analyse besteht darin, daß auf ihrer Grundlage keinerlei Aussagen über die Nachhaltigkeit der Einkommenszuwächse, also über die zeitliche Dimension der Maßnahmewirkungen, gemacht werden können, was ja für eine K E A unumgänglich ist. E i n letzter wichtiger Mangel dieser Methode besteht i n der impliziten Annahme einer konstanten Größenstruktur, bzw. w i r d unterstellt, daß die zu beurteilenden Maßnahmen selbst keinen Einfluß auf den intersektoralen Faktortransfer haben. Dadurch werden zwar gravierende Bewertungsprobleme ausgeklammert, andererseits aber wesentliche Kosten- und Ertragselemente der Agrarstrukturmaßnahmen außer Betracht gelassen. Man begibt sich auf diese Weise der Möglichkeit, Ertragsunterschiede zwischen strukturhemmenden und strukturfördernden agrarstrukturpolitischen Ansatzpunkten aufzuzeigen. I n Anbetracht der völlig unzureichenden Datengrundlage i m landwirtschaftlichen Produktionsbereich, die eine methodisch einfache und verhältnismäßig sichere Erfolgsermittlung praktisch ausschließt, sowie i n Anbetracht des außerordentlich hohen Aufwandes normativer (Ersatz-) Verfahren und der ihnen anhaftenden schwerwiegenden Unzulänglichkeiten erscheint es zweckmäßig, sich bei der „Bestimmung" der landwirtschaftlichen Erträge auf grobe Schätzwerte zu beschränken und das analytische Interesse auf die regionalen Interdependenzen, d. h. auf die Wohlstandseffekte des intersektoralen Strukturwandels für die Volkswirtschaft als auch für die Landwirtschaft, zu konzentrieren 37 . A u f welche A r t und Weise trotz grober Schätzwerte für die landwirtschaftlichen Erträge — insbesondere zur Beurteilung von Flurbereinigungscation of enterprises i n the models were a m a j o r factor which created differences between actual and programmed f a r m organization. Enterprises must not only be physically and economically feasible b u t also psychologically acceptable to the Farmer." C. Gee, A n Analysis of Factors which Contribute to Differences Between A c t u a l and Programmed O p t i m u m Organization on I n d i v i d u a l F a r m Units, Oregon State University, Ph.D., 1968, S. 103. 37 Schließlich k a n n auch gar nicht erwartet werden, daß strukturneutrale oder gar -hemmende staatliche Maßnahmen f ü r einen schrumpfenden Wirtschaftsbereich sich aus Effizienzerwägungen rechtfertigen lassen.

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4 Probleme der K E A i n der traditionellen A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

verfahren — eine sinnvolle regionale Differenzierung vorgenommen werden kann, w i r d i m folgenden Abschnitt dargestellt. 4.3.4 Zur Schätzung der zeitlichen der direkten landwirtschaftlichen

Dimension Erträge

Der Schätzung der zeitlichen Entwicklung landwirtschaftlicher Erträge i m Sinne der K E A w i r d i n der Literatur, nicht zuletzt auch wegen der komparativ-statischen Untersuchungsmethode, wenig Beachtung geschenkt. Gercke 38 geht i n seiner Untersuchung von Landesentwicklungsmaßnahmen implizit davon aus, daß die Erträge über einen unendlichen Zeitraum konstant bleiben. Kroes 39 nimmt für Flurbereinigungsverfahren ebenfalls konstante Erträge an und rechnet mangels verläßlicher Aussagen alternativ m i t einer Dauerhaftigkeit von 25 und 50 Jahren sowie ohne jede Zeitgrenze. I n der Kosten-Ertrags-Bilanz legt er dann eine Zeitdauer von 25 Jahren fest. Hinderfeld 40 vermeidet eine Festlegung des Zeitraums, indem er die festgestellten Einkommenssteigerungen von Flurbereinigungsverfahren, Aussiedlungen und A l t hofsanierungen konstant setzt und m i t alternativen Zeiträumen zwischen 20 und 30 Jahren bzw. zwischen 20 und 40 Jahren bei der Flurbereinigung rechnet — desgleichen auch T i m m 4 1 m i t einem noch größeren Spielraum von 10 bis 50 Jahren. I m Lichte dieser recht willkürlichen Annahmen über die zeitliche Dimension der Agrarstrukturerfolge ist zu prüfen, ob nicht doch plausiblere und realistischere Schätzungen möglich sind. Klammert man den Einfluß der längerfristigen Preisentwicklung und des biologischen und technischen Fortschritts auf die Höhe der landwirtschaftlichen Erträge i m Zeitablauf aus 42 , bleibt als Haupteinflußgröße die Intensität 38 F. Gercke , Z u r Bestimmung der W i r k u n g von Entwicklungsmaßnahmen, S. 63 f. 3 » G. Kroes , a.a.O., S. 89. 40 H. Hinderfeld , Kosten u n d Nutzen agrarstruktureller Maßnahmen — insbesondere der Flurbereinigung sowie der Aussiedlung u n d Althofsanier u n g landwirtschaftlicher Betriebe — aus p r i v a t - u n d gesamtwirtschaftlicher Sicht, Diss., Gießen 1970. 41 F. Timm , Förderung der Bodenmobilität durch gezielte finanzielle Anreize, Diss., Göttingen 1969, S. 422 ff. 42 Wegen der auch i n Z u k u n f t w o h l zu erwartenden Verschlechterung der landwirtschaftlichen „terms of trade" müßte m i t abnehmenden Erträgen gerechnet werden. Der biologische Fortschritt w i r k t i n entgegengesetzter Richtung durch eine Verbesserung der input-output-Relation. Der technische Fortschritt hat einerseits eine Verkürzung der wirtschaftlichen Lebensdauer des Sachkapitals (Maschinen u n d Wirtschaftsgebäude) u n d daher eine Kostenerhöhung zur Folge, andererseits werden m i t verbesserten P r o d u k tionstechniken Arbeitskosten eingespart.

4.3 Probleme der E r m i t t l u n g landwirtschaftlicher Erträge

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des inter- und intrasektoralen Strukturwandels. Die Abhängigkeit soll hier kurz erläutert werden: Die i n der Landwirtschaft dominierende Familienbetriebsverfassung bringt es m i t sich, daß die Existenz des einzelnen landwirtschaftlichen Unternehmens von den Entscheidungen der Betriebsleiterfamilie abhängt und daß sich daher die zwangsläufige Entwicklung zu größeren Betriebseinheiten ausschließlich auf dem Wege der Betriebsabstockung bzw. der Betriebsauflösung und Aufstockung der verbleibenden Betriebe vollzieht. Da nun die Agrarstrukturmaßnahmen notwendigerweise auf die jeweils bestehende Größenstruktur und die ihr entsprechende günstige einzelbetriebliche Faktorkombination zugeschnitten sind, w i r d der Erfolg der Strukturmaßnahmen stark beeinträchtigt, wenn sich die Größenstruktur durch Betriebsauflösungen (wesentlich) verändert. Dies gilt allerdings nicht für alle Agrarstrukturmaßnahmen und nicht in gleicher Stärke. A m wenigsten dürften die Erträge wasserwirtschaftlicher Maßnahmen vom Strukturwandel betroffen werden, da die genutzten Flächen unmittelbar durch die Verbesserung des Wasserhaushalts i n ihrer Ertragsfähigkeit erhöht werden und die Ertragssteigerungen auch bei einem intensiven Strukturwandel weitgehend bestehen bleiben. Lediglich die Möglichkeit, daß die Flächen später brach fallen, aufgeforstet oder einer anderen außerlandwirtschaftlichen Nutzung zugeführt werden, setzt den landwirtschaftlichen Erträgen ein zeitliches Ende. Was die übrigen Flurbereinigungsmaßnahmen betrifft, läßt die große Zahl der Zweitbereinigungen 4 3 auf eine relativ starke Strukturabhängigkeit schließen. Die Untersuchung von Neckermann und Bergmann44 zeigt auch, daß die Wiederaufsplitterung der Flurstücke nach der Flurbereinigung in erster Linie von der Intensität des Strukturwandels abhing und i n kleinbäuerlichen Gebieten ohne außerlandwirtschaftliche Erwerbsmöglichkeiten sowie i n Gemeinden i n Industrienähe besonders hoch war, während kein wesentlicher Unterschied zwischen Anerbengemeinden und Realteilungsgemeinden festgestellt werden konnte. Selbst die gegenüber dem Verfahren i n der BRD größenstrukturwirksamen Flurbereinigungen i n den Niederlanden werden von Hofstee 45 hinsichtlich der zeitlichen Wirkung sehr skeptisch beurteilt 4 6 . 43 Nach dem Stand von 1970 beträgt der A n t e i l der erneut zu bereinigenden Fläche an der bisher insgesamt bereinigten Fläche 40v.H. u n d nach dem Stand von 1964 sogar 49 v.H. 44 L. Neckermann u n d Th. Bergmann, Die Wiederaufsplitterung nach der Flurbereinigung i n Unterfranken, Schriftenreihe für Flurbereinigung, H. 18, o.O. 1958, S. 61 f. 43 E. W. Hofstee, L a n d Ownership i n Densly Populated and Industrialized Countries. I n : L a n d and People, London 1967, S. 55 ff. 4 ® Die meisten L a n d w i r t e w o l l e n i n der Landwirtschaft bleiben „ a n d they want to have the land located i n a w a y which suits t h e m best i n their

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4 Probleme der K E A i n der traditionellen A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

Einzelbetriebliche Förderungen wie Investitionsbeihilfen, Aussiedlung, Althofsanierung u. a. verlieren vornehmlich dann ihre Einkommenswirkung, wenn geförderte Betriebe letztlich doch aufgegeben werden, bzw. w i r d der Mißerfolg der Maßnahmen dadurch erst sichtbar. Aber auch bei geförderten Betrieben, die erfolgreich weiterbewirtschaftet werden und dank größerer Betriebsaufgaben ihre Betriebsfläche stark ausweiten können, muß ein Abschlag vorgenommen werden, da die ursprünglich geförderte Faktorausstattung, insbesondere die m i t Maschinen und Wirtschaftsgebäuden, sich unter den neuen Produktionsbedingungen schnell als zu klein dimensioniert erweisen kann. Die kurz skizzierte Abhängigkeit des zeitlichen Ertragsverlaufs von der strukturellen Entwicklung kann nun berücksichtigt werden, indem die i n kurzfristiger Analyse — bei konstanter Größenstruktur — festgestellten Erträge von Jahr zu Jahr u m den strukturbedingten Verlust korrigiert werden. Der Ertragsverlauf entspricht dann dem Wert eines Kapitalgutes, das mit prozentual gleichem Satz vom jeweiligen Restwert jährlich abgeschrieben wird. Dabei richtet sich die Höhe der jährlichen Verlustquote bzw. des Abschreibungssatzes nach der Intensität des Strukturwandels 4 7 . U m einen praktischen Vorschlag zu machen, könnte die jährliche Verlustquote gleichgesetzt werden m i t der Abwanderungsrate oder vielleicht noch besser m i t dem jährlichen v. H.-Satz der Betriebsaufgaben i n der für die Untersuchung relevanten Region. Dieses Schätzverfahren hat einmal den Vorteil, daß regionale Unterschiede i n der Intensität des Strukturwandels angemessen berücksichtigt werden können. Wie stark die diskontierten Erträge von der Höhe der jährlichen Verlustquote abhängen, ist aus der Ubersicht 5 anhand des Kapitalisierungsfaktors bei alternativen Verlustquoten zu ersehen. Zum anderen verliert das unlösbare Problem der Wahl einer „richtigen" Zeitgrenze an Bedeutung. So zeigt Ubersicht 5 deutlich, daß bei Annahme konstanter Erträge die Setzung des Zeitraums auf 10, 20 oder 30 Jahre einen sehr starken Einfluß auf die Höhe des Kapitalisierungsfaktors hat und daß dieser Einfluß u m so geringer wird, je höher die jährliche Verlustquote liegt. D. h. bei Berücksichtigung von Verlustpresent situation. This means that re-allocation tends to conserve and to f i x i n the new system of land division the size of the farms as i t was at the moment that the re-allocation started, w h i l e every-one knows that probably i n the next ten or fifteen years, at least 50 percent of the farmers w i l l drop out. This implies that for this reason too, after a few years, the new system of land division w i l l prove inadequate". Ebenda, S. 63. Eine ähnliche Methode wendet Weisbrod zur Bestimmung der Bildungserträge an. E r korrigiert die bildungsbedingten Einkommensunterschiede u m den Ertragsverlust durch vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben anhand der Sterbetabelle. Vgl. B. H. Weisbrod, a.a.O., S.47f.

4.3 Probleme der E r m i t t l u n g landwirtschaftlicher Erträge

79

quoten ist es für die Höhe der diskontierten Erträge praktisch unerheblich, ob man m i t einer Zeitdauer von 20 oder mehr Jahren rechnet. Übersicht 5 Der Kapitalisierungsfaktor unter alternativen Annahmen über den Ertragsverlauf a) Anzahl

Diskontierungssatz (i) i = 4 °/o

i == 8 %

aer Jahre (n)

0 °/o

2 °/o

4 °/o

6 °/o

8%

10

8,111

7,325

6,637

5,989

Verlustquote p. a. (s)

Verlustquote p. a. (s) 0%

2%

4 °/o

6%

8 °/o

5,426

6,710

6,092

5,536

5,037

4,592

20

13,591 11,377

9,603 8,176

7,025

9,818

8,399

7,241

6,294

5,515

30

17,292 13,619 10,946 8,974

7,496

11,258

9,272

7,766

6,607

5,700

40

19,793 14,859 11,552 9,266

7,634

11,925

9,602

7,928

6,685

5,738

50

21,482 15,553 11,825

9,373

7,675

12,233

9,728

7,978

6,705

5,745

oo

25,000 16,333 12,000 9,400

7,833

12,500

9,800

8,000

6,714

6,250

a) Der Kapitalisierungsfaktor wurde berechnet nach der Formel ( q n — 1) / q 7 1 (q — 1). Dabei ist q = (1 + f) / (1 — s). Bei Annahme konstanter Erträge über n Jahre ist die jährliche Verlustquote s = 0 und folglich q = 1 + i. Diese Annahme ist somit ein Spezialfall. Quelle: Eigene Berechnungen.

Eine derartige Verfeinerung der Analyse erscheint insbesondere für Flurbereinigungsverfahren geeignet, w e i l das Unternehmungsobjekt regional eindeutig definiert werden kann und weil die eingangs erörterten Zusammenhänge hier besonders wirksam sind 4 8 . Es kommt indes das Problem hinzu, die Stärke des Strukturwandels abzuschätzen. Wenn hier auch wenig über das absolute Ausmaß ausgesagt werden kann, so läßt sich doch aus der Kenntnis der Haupteinflußgrößen — regionale außerlandwirtschaftliche Wirtschaftsentwicklung, Altersstruktur der Betriebsleiter, Größenstruktur der Betriebe i n der Ausgangslage — eine Differenzierung der Verlustquoten i n der richtigen Richtung m i t einiger Sicherheit vornehmen. I n diesem Zusammenhang ist auf ein verteilungspolitisches Problem hinzuweisen: Bei der Erörterung der den agrarstrukturpolitischen Maß48 Hinweise auf die regionale strukturbedingte Abhängigkeit der Erfolge von Flurbereinigungsverfahren finden sich u. a. bei A. Henrichs , Z u m Problem der Dringlichkeit f ü r die Flurbereinigung, „Innere Kolonisation", Jg. 5 (1956), S. 55; L. Wierling, Landwirtschaft i m städtisch-industriellen Ballungsraum, Forschungsberichte des Landes Nordrhein-Westfalen, Nr. 1956, K ö l n u n d Opladen 1968, S. 100 ff.

80

4 Probleme der K E A i n der traditionellen A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k

nahmen zugrundeliegenden Zielsetzungen i n Kapitel 3.1 wurde die Notwendigkeit betont, zwischen landwirtschaftlichen und nichtlandwirtschaftlichen Erträgen zu differenzieren und sie gebenenfalls unterschiedlich zu gewichten, da Zielgruppe der Maßnahmen die landwirtschaftlichen Betriebe sind. — Legt man der Ertragsschätzung konstante landwirtschaftliche Erträge für einen Zeitraum von 20 oder noch mehr Jahren zugrunde, obliegt man der Fiktion, daß die Erträge längerfristig i n der Landwirtschaft verbleiben. A u f kurze Sicht sind die Anzahl und die Größe der Betriebe konstant, längerfristig muß jedoch der Strukturwandel einkalkuliert werden. Wenn nun die ursprünglichen landwirtschaftlichen Erträge ganz oder teilweise ihren Niederschlag finden i n einem Anstieg der Bodenpreise, was vor allem bei der Flurbereinigung zu erwarten und von Feiter 49 auch nachgewiesen worden ist, gehen bei einem Ausscheiden von Betrieben der Landwirtschaft Erträge verloren, da die ausscheidenden Betriebe entsprechend höhere Bodenpreise erzielen, die die verbleibenden tragen müssen. Der Erfolg der Maßnahmen kommt daher vornehmlich den zum Zeitpunkt der Durchführung existierenden Betrieben zugute und nicht so sehr denjenigen, die noch nach 10 oder 20 Jahren übrigbleiben 5 0 . Die mit dem Strukturwandel einhergehende Bodenmobilität, Betriebsvergrößerung und Flurzersplitterung beeinträchtigt also nicht nur die gesamte Ertragshöhe i m zeitlichen Ablauf, sondern auch den Anteil der (ursprünglichen) landwirtschaftlichen Erträge, der i n der Landwirtschaft verbleibt. Da der Abfluß ursprünglich landwirtschaftlicher Erträge ebenfalls von der Intensität des Strukturwandels abhängt, läßt sich nach der oben angegebenen Methode auch eine Trennung der landwirtschaftlichen und nichtlandwirtschaftlichen Erträge i m Zeitablauf vornehmen. Dies ist ein weiterer Vorteil des vorgeschlagenen Schätzverfahrens. 49 F. J. Feiter, Die betriebswirtschaftlichen A u s w i r k u n g e n der F l u r bereinigung auf die Landwirtschaft der Gemeinde Mutscheid u n d zukünftige Entwicklungsmöglichkeiten von V o l l - u n d Nebenerwerbsbetrieben, Diss., Bonn 1968, S. 55 f. Kroös erörtert die Möglichkeit, die Höhe der l a n d w i r t schaftlichen Erträge der Flurbereinigung an den Bodenwertsteigerungen zu messen, lehnt diese Methode jedoch wegen mangelnder Datengrundlagen u n d analytischer Schwierigkeiten ab. Vgl. G. Kroes, a.a.O., S. 70 f. 50 "One of the great problems of re-allocation is that i t has to serve t w o masters, the landowners and the farmers, w h i l e i t should serve p r i m a r i l y a t h i r d master, the future of agriculture." W. Hofstee, a.a.O., S. 62. Hofstee sieht die einzige Möglichkeit, diese W i r k u n g zu vermeiden, i n einer w e i t e r gehenden Einschränkung des privaten Eigentums a m Boden. Auch Neckermann u n d Bergmann weisen auf den Zielkonflikt hin, der zwischen einer Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r i n der Flurbereinigung u n d einer w e i t gehenden Wahrung privater Eigentumsrechte an G r u n d u n d Boden besteht. Vgl. L. Neckermann u n d Th. Bergmann, a.a.O., S. 63 f.

4.3 Probleme der E r m i t t l u n g landwirtschaftlicher Erträge

81

Zur Veranschaulichung sei diese Methode an einem hypothetischen Beispiel kurz erläutert: Der i n kurzfristiger Analyse festgestellte Ertrag einer Flurbereinigung betrage 300 DM/ha LN, der strukturbedingte Ertragsverlust sowie der strukturbedingte Abfluß landwirtschaftlicher Erträge betrage jährlich 4°/o. Legt man den Wirkungszeitraum auf 20 Jahre fest und diskontiert m i t einem Zinssatz von 4 %, ergeben sich aus der Übersicht 5 folgende Barwerte: Die gesamten diskontierten Erträge betragen 2 881 DM/ha; davon sind 2 108 DM/ha landwirtschaftliche und 773 DM/ha aus der Landwirtschaft abgeflossene Erträge. Unterstellt man dagegen, daß die Betriebsgrößenstruktur nach der Flurbereinigung 20 Jahre lang konstant bleibt, wie es bei den eingangs erwähnten Schätzungen implizit angenommen wird, entsteht weder ein Verlust noch ein Abfluß landwirtschaftlicher Erträge. Die diskontierten Erträge betragen dann unter sonst gleichen Annahmen 4 077 DM/ha LN. Hieraus kann unmittelbar gefolgert werden, daß ceteris paribus die Effizienz agrarstrukturpolitischer Maßnahmen i m engeren Sinne erhöht werden kann, wenn vor ihrer Durchführung die Größenstrukturentwicklung beschleunigt wird, so daß i n der Zeit nach der Durchführung eine gewisse Entwicklungspause bzw. eine gemäßigte Entwicklungsphase eintritt. — Strukturbeschleunigende Maßnahmen haben jedoch neben ihrem Einfluß auf die zeitliche Entwicklung der landwirtschaftlichen Erträge selbst volkswirtschaftliche Kosten und Erträge zur Folge; diese werden i m folgenden Teil der Arbeit untersucht.

5 Grundlagen einer K E A zur Beurteilung von Maßnahmen zur Beschleunigung der strukturellen Anpassung in der Landwirtschaft 5.1 Problemstellung und Abgrenzung des Untersuchungsbereichs Die wegen der geringen Einkommenselastizität und des geringen Bevölkerungswachstums stagnierende Gesamtnachfrage nach Nahrungsmitteln einerseits und die größtenteils autonomen Fortschritte i n der landwirtschaftlichen Produktion auf biologischem und technischem Gebiet andererseits bedingen eine ständige Verschlechterung der landwirtschaftlichen terms of trade, die zwar mittelfristig durch Preisstützung aufgehalten werden kann, längerfristig jedoch das landwirtschaftliche Einkommen hinter dem anderer Wirtschaftsbereiche und Berufsgruppen zurückbleiben läßt. Eine laufende Anpassung der landwirtschaftlichen Einkommen bzw. die Aufrechterhaltung einer bestimmten durchschnittlichen Einkommensdisparität ist daher nur möglich, wenn ein Transfer von Arbeit vom landwirtschaftlichen in den außerlandwirtschaftlichen Bereich stattfindet. Während i n der BRD bis i n die 60er Jahre die Abwanderung von Arbeitskräften aus der Landwirtschaft nur zu einer sehr geringen Verbesserung der Betriebsgrößen geführt hat, da der Abzug von Arbeitskräften hauptsächlich durch Umstellung der Betriebsorganisation und durch Kapitalsubstitution kompensiert wurde, w i r d i n Zukunft der fortgesetzte Arbeitstransfer zu einem beschleunigten Betriebsgrößenwandel führen, da Abwanderungsreserven bei den Lohnarbeitskräften wie auch bei den mithelfenden Familienangehörigen kaum noch vorhanden sind und eine weitere Verminderung der Arbeitskräfte die Betriebsinhaber selbst betrifft 1 . Der partielle Transfer von Arbeit durch den Übergang vom Voll- zum Nebenerwerbsbetrieb dürfte auch i n Zukunft nur i n wenigen Fällen zu einer sicheren und stabilen Existenzgrundlage führen. Vielmehr stellt der Nebenerwerb i n der Regel nur eine Zwischenstufe dar bis zum endgültigen Ausscheiden aus der Landwirtschaft 2 . Daher bleibt als wich1 Vgl. M. Köhne, Auswirkungen der Faktormobilität auf den S t r u k t u r wandel der Landwirtschaft. I n : M o b i l i t ä t der landwirtschaftlichen Produktionsfaktoren . . . , a.a.O., S. 94 ff. 2 „ I n der Regel bildet der Nebenerwerb . . . lediglich ein Übergangsstadium auf dem Wege von dem n u r mehr ein unzulängliches Einkommen gewähr-

5.2 Strukturelle Anpassung durch Betriebsfusionen

83

tigste Form der Anpassung der Weg über die Betriebsaufgabe und eine entsprechende Aufstockung der verbleibenden Betriebe. Eine weitere Möglichkeit der Anpassung könnte allerdings zukünftig i n der Bildung von Betriebsgemeinschaften bzw. Fusionen — Zusammenschlüsse zweier oder mehrerer Betriebe zu einer neuen, selbständigen Wirtschaftseinheit — gesehen werden. Bevor daher die Kosten-ErtragsGrundlagen der strukturellen Anpassung über den Weg der Betriebsauflösung und -aufstockung dargestellt werden, sollen zunächst die möglichen Erträge erörtert werden, die einer Konzentration durch Fusionierung zurechenbar sind. 5.2 Mögliche Erträge der strukturellen Anpassung durch Bildung von Betriebsgemeinschaften Fusionen landwirtschaftlicher Betriebe sind i n der BRD bislang ohne große Bedeutung geblieben. Für das Zustandekommen der wenigen Fälle lagen äußerst günstige Voraussetzungen vor 3 : eine große Homogenität der Mitglieder i m Hinblick auf die Betriebsgröße, Alter und Ausbildung der Betriebsleiter, eine überdurchschnittliche Berufsausbildung sowie langjährige Erfahrungen i n einer gemeinsamen, überbetrieblichen Zusammenarbeit. Der Zweck solcher Zusammenschlüsse ist nach einer Untersuchung von Köbke 4 weniger darauf gerichtet, das Ausscheiden von Arbeitskräften zu kompensieren, sondern ist hauptsächlich i n dem Motiv zu sehen, freie Produktionskapazitäten besser auszunutzen, u m die Produktionskosten zu senken, ferner einen Ausgleich des unternehmerischen Risikos herbeizuführen sowie Arbeitsüberlastungen zu vermeiden und mehr Freizeit und Urlaub zu ermöglichen. I n der betriebswirtschaftlich orientierten Diskussion u m die möglichen Vorteile der Fusion geht man daher auch von einem konstanten Arbeitskräftebesatz der fusionierten Betriebe aus. Die Vorteile, die i n der Ausschöpfung von Kostendegressionen liegen, stehen dabei i m Vordergrund der Analyse. So leitet Nieschulz 5 die möglichen Vorteile der leistenden Vollerwerbsbetrieb h i n zur vollständigen Aufgabe jeglicher w i r t schaftlicher Betätigung i n der Landwirtschaft". G. Schmitt , D i s k r i m i n i e r u n g des landwirtschaftlichen Nebenerwerbs?, „Innere Kolonisation", Jg. 17 (1968), S. 391. 3 Vgl. hierzu U. Köbke, Landwirtschaftliche Kooperation i n Theorie u n d Praxis, Bonner Hefte f ü r A g r a r p o l i t i k u n d Agrarsoziologie, H. 3, Stuttgart 1972, S. 141 ff. 4 U. Köbke, a.a.O., S. 98 f. u n d S. 130 f. s F. Nieschulz, Quantitative Analyse von Kooperation u n d Fusion i m landwirtschaftlichen Produktionsbereich unter verschiedenen natürlichen u n d wirtschaftlichen Bedingungen, Diss., K i e l 1972. 6•

84

5 Grundlagen der K E A für strukturelle Anpassungen

Fusion bzw. Teilfusion aus einer Optimal-Kalkulation ab, indem er die Situation von Einzelbetrieben m i t der von Fusionen vergleicht 6 . Über diesen Punkt hinaus ist ein Effekt zu beachten, der darauf beruht, daß wegen der geringen Teilbarkeit der Produktionsfaktoren 7 , wegen fehlender Aufstockungsmöglichkeiten oder finanzieller Grenzen ein einzelbetriebliches Optimum nicht erreicht w i r d und erst durch Fusion mit anderen Betrieben ein Gesamtoptimum erzielt werden kann. Wahrscheinlich sind jedoch die Vorteile der Fusion i n komparativstatischer Betrachtung relativ gering i m Vergleich zu den längerfristigen Auswirkungen. Ein möglicher und wahrscheinlich auch sehr bedeutsamer Fusionserfolg beruht auf den unterschiedlichen Fähigkeiten und Neigungen der Betriebsleiter, die sich u. a. i n beträchtlichen Leistungsunterschieden i n der Boden- und Veredlungsproduktion zeigen. Aber auch i n anderen unternehmerischen Aufgaben wie der Rechnungslegung und Betriebsplanung, dem Ver- und Einkauf sind m i t Sicherheit ebenso große individuelle Leistungsunterschiede feststellbar. Die Fusion ermöglicht nun durch eine den individuellen Fähigkeiten entsprechende Arbeitsteilung i m fusionierten Betrieb eine Anhebung der Leistungen auf das jeweils höchste Niveau. Darüber hinaus gibt die individuelle Spezialisierung den Teilnehmern die Möglichkeit einer intensiveren Weiterentwicklung ihrer Fähigkeiten und Kenntnisse, als dies bei einem Einfamilienbetrieb denkbar ist. Die Spezialisierung i n Verbindung mit einer Zusammenlegung der Betriebszweige ermöglicht oft erst eine rentable Investition i n den dispositiven Faktor. Z. B. ist der Aufwand an Zeit und Arbeit, um sich etwa i n der Schweineproduktion auf dem neuesten Produktivitätsstand zu halten, unabhängig von dem Umfang der Produktion, aber der quantitative Erfolg verhält sich direkt proportional zum Produktionsvolumen. Dem Management-Faktor können also i n der Fusion — i m Vergleich zum status quo von Einfamilienbetrieben — zweierlei positive Effekte zugerechnet werden: (1) die Anhebung der unternehmerischen Leistungen auf das jeweils höchste Niveau und (2) die durch Spezialisierung der Fusionsteilnehmer ermöglichte und rentablere Weiterentwicklung der unternehmerischen Leistungen.

0 Köhne weist darauf hin, daß das Argument der Kostendegression je nach Größe vor der Fusion ein sehr unterschiedliches Gewicht hat. Vgl. M. Köhne , Neue Formen der E n t w i c k l u n g größerer Betriebseinheiten, „Agrarwirtschaft", Jg. 18 (1969), S. 119. 7 " I n general, the smaller the incremental u n i t of a discret resource relative to the total quantity used by the firm, the closer the f i r m can come to achieving f u l l utilization of that resource and any other discrete resources w i t h which i t is j o i n t l y used." J. P. Madden , Economies of Size i n Farming, USDA, Agric. Econ. Rep. 107, Washington 1967, S. 7.

5. Strukturelle Anpassung durch Betriebsfuson

85

Die oben herausgestellten, theoretisch möglichen Fusionseffekte beruhen auf der Ausschöpfung des Erfolgspotentials (economies of size) über dasjenige Maß hinaus, das einen Einfamilienbetrieb möglich macht. Es kommen weitere Ertragselemente hinzu, wenn man die Fusion als Alternative zur Betriebsauflösung i n einem späteren Zeitpunkt sieht: Der endgültigen Betriebsaufgabe geht sehr häufig ein längerer Zeitraum voran, in dem der Betrieb relativ ineffizient bewirtschaftet wird, das Eigenkapital nach und nach aufgezehrt bzw. Eigenkapitalverluste durch außerlandwirtschaftliche Einkünfte abgedeckt werden 8 . Diese privaten und volkswirtschaftlichen Verluste, die i n der Übergangsphase m i t großer Wahrscheinlichkeit häufig auftreten, könnten vermieden werden, wenn der Betrieb planmäßig und frühzeitig i n eine Betriebsgemeinschaft eingegliedert wird. Die Betriebsleiterfamilie könnte auf diese Weise das i n den Betrieb investierte Kapital sichern und u. U. für eine Übergangszeit ihre Arbeitsleistungen innerhalb der Betriebsgemeinschaft effizienter verwerten, als dies bei einer Weiterbewirtschaftung bis zur endgültigen Aufgabe der Fall wäre. Nicht zu unterschätzen sind auch die psychischen und gesundheitlichen „Kosten", die i n den Familien auftreten, die mangels anderer Möglichkeiten den Einfamilienbetrieb so lange weiterbewirtschaften müssen, „bis es einfach nicht mehr geht". Die Betriebsfusion mit einem anderen Betrieb oder mit einer schon bestehenden Betriebsgemeinschaft könnte diese Härten mindern. Die Voraussetzung dafür, daß für denjenigen Betriebsinhaber, der i n absehbarer Zeit aus der Landwirtschaft ausscheiden w i l l , die Möglichkeit besteht, seinen Betrieb i n eine Fusion einzubringen, ist jedoch erst dann gegeben, wenn diese Organisationsform sich i n der Praxis allgemein bewährt hat und nicht länger eine große Ausnahme darstellt. Ob i m konkreten Fall eine derartige Fusion als Alternative zur Betriebsaufgabe zustandekommt, hängt dann noch davon ab, ob für beide Seiten eine solche Transaktion vorteilhafter ist als eine spätere Betriebsauflösung und Betriebsaufstockung. Da sich die Bereitschaft zu Betriebszusammenschlüssen sowie die Fähigkeit zur produktiven Zusammenarbeit und Arbeitsteilung nicht von heute auf morgen, sondern erst i m Generationswechsel entwickeln 8 „Nach mehreren vergeblichen Anläufen, dem Berufswechsel über das einzelbetriebliche Wachstum zu entgehen, ist der durchschnittliche Familienbetrieb i n der Regel so verschuldet, daß dem Eigentümer die schließlich doch nicht zu umgehende Trennung von der hauptberuflichen Landbewirtschaftung n u r unter erheblichen Einbußen an Vermögen möglich ist." E. Zurek, Kosten u n d Probleme der E W G - A g r a r p o l i t i k heute u n d 1980, „Innere Kolonisation", Jg. 21 (1972), S. 68.

86

5 Grundlagen der K E A für strukturelle Anpassungen

kann, dürfte dieser Weg der Anpassung jedoch auch i n nächster Zukunft keine große Bedeutung erlangen. Die weitere Untersuchung beschränkt sich deshalb auf solche politischen Maßnahmen, die eine Beschleunigung der einzelbetrieblichen Anpassung durch eine verstärkte Betriebsauflösung und -aufstockung bewirken.

5.3 Kosten und Erträge der strukturellen Anpassung durch Betriebsaufgabe und Betriebsaufstockung 5.3.1 Einzelwirtschaftliche Kosten und Erträge einer vorzeitigen Betriebsauf gäbe U m den Einfluß strukturfördernder Maßnahmen analytisch darzustellen, müssen Annahmen getroffen werden über die Beeinflußbarkeit des Betriebsleiters und seiner Familie i m Hinblick auf die Grundentscheidung, ob der Betrieb weiter fortgeführt oder aber aufgelöst werden soll. Es w i r d dabei von der Tatsache ausgegangen, daß der überwiegende Teil der Betriebsauflösungen i m Generationswechsel vollzogen w i r d 9 . Da der Generationswechsel somit für die Existenz der Betriebe eine kritische Phase darstellt, w i r d angenommen, daß der Grad der Beeinflußbarkeit unmittelbar von der Wahrscheinlichkeit abhängt, ob die nächste Generation den Betrieb fortführen w i r d oder nicht. Es w i r d nun i m Rahmen dieser Analyse davon ausgegangen, daß nur diejenigen Betriebsinhaber durch politische Maßnahmen dazu veranlaßt werden können, ihren Betrieb aufzugeben, die ohnehin höchstens noch bis zum Generationswechsel ihren Betrieb weiterführen würden. Obwohl nicht mit absoluter Sicherheit festgestellt werden kann, welche Betriebe zu dieser Gruppe zählen, lassen sich doch Merkmale angeben, die eine Aufgabe i m Generationswechsel sehr wahrscheinlich machen. Wichtige betriebswirtschaftliche Unterscheidungsmerkmale sind das erzielbare Reineinkommen und die Entwicklungsfähigkeit der Betriebe. Beide können als Maßstab dafür dienen, ob der Betrieb die Grundlage für ein angemessenes Einkommen bildet oder nicht. Der Einkommensmaßstab ist jedoch allein nicht hinreichend, da die Einkommenserwartungen individuell sehr unterschiedlich sein können. Einmal kann selbst ein überdurchschnittliches landwirtschaftliches Einkommen noch unterhalb dessen liegen, was die Familie als angemessen betrachtet, 9 Nach einer schwedischen Studie konnten über zwei D r i t t e l der aufgaben dem Generationswechsel zugerechnet werden, während i n der Fälle ein Berufswechsel des Betriebsleiters die Ursache war. Korreferat von 17. Renborg , i n : M o b i l i t ä t der landwirtschaftlichen tionsfaktoren . . . , a.a.O., S. 130.

Betriebsn u r 23 °/o Vgl. das Produk-

5.3 Strukturelle Anpassung durch B e t r i e b s a u f g b e u n d Aufstockung

87

zum anderen kann ein unterdurchschnittliches Einkommen durchaus als ausreichend angesehen und der Betrieb über den Generationswechsel hinaus weitergeführt werden. Ein wichtiges zusätzliches K r i t e r i u m ergibt sich aus der Regelung der Hofnachfolge, die vor allem bei älteren Betriebsinhabern — etwa ab 45 Jahren — für den Fortbestand des Unternehmens von ausschlaggebender Bedeutung ist 1 0 . Wenn kein Hoferbe existiert oder der Hoferbe eine außerlandwirtschaftliche Berufsausbildung anstrebt oder bereits eine Erwerbstätigkeit außerhalb der Landwirtschaft angenommen hat, kann i n der Regel davon ausgegangen werden, daß es sich u m auslaufende Betriebe handelt. Da nach der gegenwärtigen Regelung der Alterhilfe für Landwirte i n der BRD ein Anspruch auf Altersgeld generell erst nach Vollendung des 65. Lebensjahres geltend gemacht werden kann — sofern der Betrieb abgegeben w i r d —, w i r d normalerweise der Zeitraum bis zur endgültigen Betriebsaufgabe durch das Alter des Betriebsleiters festgelegt I n der nachfolgenden Analyse werden nun die gesamtwirtschaftlichen Kosten- und Ertragsgrößen ermittelt, die erzielt werden, wenn mit Hilfe einzelner Maßnahmen eine Beschleunigung der Betriebsaufgaben erreicht wird, d. h. wenn die Anzahl der Betriebsauflösungen, die noch vor Erreichen der normalen Altersgrenze vollzogen werden, erhöht wird. Der Ansatzpunkt für eine derartige Beschleunigung der agrarstrukturellen Entwicklung liegt i n der quantitativen und qualitativen Veränderung der Entscheidungsgrundlagen der Betriebsleiterfamilie, die zunächst dargestellt werden müssen. Die Betriebsleiterfamilie w i r d als eine geschlossene, homogene Entscheidungs- und Handlungseinheit betrachtet, die eine Maximierung des Familieneinkommens zum Ziel hat. Es w i r d also von unterschiedlichen Zielsetzungen der Familienmitglieder und daraus entstehenden Zielkonflikten innerhalb der Familie abgesehen. Die Entscheidung der Betriebsleiterfamilie für oder gegen eine vorzeitige Betriebsauflösung zu einem bestimmten Zeitpunkt beruht — so w i r d unterstellt — auf einem Wirtschaftlichkeitskalkül. Dies dürfte für die Gesamtheit der relevanten Betriebe eine recht optimistische Annahme sein, da gerade die Leiter der kleinen und wenig leistungsfähigen Betriebe i. d. R. besonders stark traditionsverbunden und daher einem ökonomischen 10 Der Untersuchung dieser Frage wurde i n der sozialökonomischen Betriebserhebung i n N R W besondere Aufmerksamkeit gewidmet, u m auf ihrer Grundlage eine Vorausschätzung der zukünftigen agrarstrukturellen E n t w i c k l u n g vornehmen zu können. Vgl. P. H. Burberg, Sozialökonomische Betriebserhebung 1969/70 i n Nordrhein-Westfalen, Forschung u n d Beratung, Reihe C, H. 19, H i l t r u p 1971, S. 44 ff.

88

5 Grundlagen der K E A für strukturelle Anpassungen

K a l k ü l nur schwer zugänglich erscheinen 11 . Die Traditionsgebundenheit kann für die Agrarstrukturpolitik jedoch kein festes Datum sein, denn diese Gebundenheit ist m i t Sicherheit auch ein Ergebnis fehlender Erwerbsalternativen. Der einzelwirtschaftlichen Kosten-Ertrags-Rechnung, der Entscheidungsgrundlage für oder gegen eine vorzeitige Betriebsaufgabe, werden zur Vereinfachung der Darstellung folgende Daten zugrundegelegt: (1) Die Arbeitsleistungen werden ausschließlich vom Betriebsinhaber und seinen Familienmitgliedern erbracht. (2) Es w i r d kein Nebenerwerbseinkommen erzielt. (3) Die bewirtschaftete Fläche w i r d innerhalb des betrachteten Zeitraums als konstant angenommen. (4) Die bewirtschaftete Fläche ist Eigentum der Familie und w i r d i m Falle einer Betriebsauflösung an andere Betriebe verpachtet. (5) Der Betrieb ist schuldenfrei und bleibt es bis zur Betriebsauflösung. Alternative Annahmen zu diesen fünf Punkten können ohne weiteres i n der Wirtschaftlichkeitsrechnung berücksichtigt werden; sie ändern jedoch nichts an den generellen Ergebnissen der Analyse. Es werden folgende Symbole eingeführt: t0

= Zeitpunkt, auf den sich die K a l k u l a t i o n bezieht: unmittelbar vor einer möglichen vorzeitigen Betriebsauflösung

tz

= Zeitpunkt, zu dem der Betrieb spätestens aufgelöst w i r d , w e n n nämlich der Betriebsleiter die Altersgrenze v o n 65 Jahren erreicht hat

a

= A l t e r des Betriebsleiters z u m Zeitpunkt t 0

z

= M a x i m a l e Anzahl der Jahre, die der Betrieb noch weitergeführt werden w ü r d e (z = 65 — ä)

r

= Kalkulatorischer Zinsfuß des Betriebsleiters

Yj(t)

= Jährliches Betriebseinkommen zum Z e i t p u n k t t z

I*(t)

= Betriebliche Nettoinvestitionen i m F a l l der Weiterbewirtschaft u n g bis zum Z e i t p u n k t t z

R* (t)

= Veräußerungswert des investierten Kapitals (Wirtschaftsgebäude, Maschinen, Vieh, Vorräte) m i t Ausnahme des Bodens

P*(t)

= Pachteinnahmen durch Verpachtung der bewirtschafteten Fläche an andere L a n d w i r t e

bei Weiterbewirtschaftung

bis

11 Vgl. hierzu J. Ziehe , Das gesellschaftliche Selbstbild der bäuerlichen Bevölkerung i n Bayern, Habilitationsschrift, München o. J.

5.3 Strukturelle Anpassung durch B e t r i e b s a u f g b e u n d Aufstockung

89

Y*{t)

— Netto-Familieneinkommen aus außerlandwirtschaftlicher Arbeitsleistung i m Falle einer vorgezogenen Betriebsaufgabe zum Zeitpunkt t 0

M* (t)

= Private Transferkosten bei Aufnahme schaftlichen Erwerbstätigkeit

E*

— Ertragswert des Betriebes i m F a l l der Weiterbewirtschaftung bis zum Z e i t p u n k t t z

71

E

n

A*

einer

außerlandwirt-

= Ertragswert i m Falle der Betriebsauflösung z u m Zeitpunkt t 0 = Netto-Ertragswert i m F a l l der Betriebsauflösung zum Zeitpunkt

t 0(A* =

El-Eä

Bei den m i t einem Stern (*) gekennzeichneten Symbolen handelt es sich um Erwartungswerte der Betriebsleiterfamilie. Der Zeitpunkt der Betriebsauflösung i m Generationswechsel t 2 ist annahmegemäß das Ende des Jahres, i n dem der Betriebsleiter das rentenfähige Alter von 65 Jahren erreicht. Der Investitionszeitraum erstreckt sich also über eine Anzahl von z Jahren, der sich aus dem Zeitraum ergibt, bis der Betriebsleiter das rentenfähige Alter von 65 Jahren erreicht hat (z = 65 — a). Die Investitionsrechnung geht davon aus, daß die Betriebsauflösung und die damit verbundene Freisetzung von Produktionsfaktoren innerhalb eines kurzen Zeitraumes — etwa einem Jahr — vollzogen wird. Dies stellt eine gewisse Vereinfachung dar, weil i n der Realität der Prozeß der Betriebsaufgabe sich häufig über einen längeren Zeitraum erstreckt. Das hier vorzunehmende Wirtschaftlichkeitskalkül besteht i n einem Vergleich der Ertragswerte der i n dem Betrieb gebundenen Produktionsfaktoren zu zwei verschiedenen Zeitpunkten der Betriebsauflösung. I m Fall der Weiterbewirtschaftung bis zum Zeitpunkt t z setzt sich der Ertragswert E j zusammen aus dem Betriebseinkommen Y j , dem Veräußerungswert des Kapitals R* zum Zeitpunkt t z abzüglich der Nettoinvestitionen I*, die zur Erwirtschaftung des Betriebseinkommens erforderlich sind. Dies ist i n der Gleichung (1) wiedergegeben.

tt)

-z

Ei* =

7

R

(1 + r)t

(1 + ry

(1 + r)2

t = 1

Der entsprechende Ertragswert der Produktionsfaktoren i m Fall einer vorzeitigen Betriebsauflösung zum Zeitpunkt to ergibt sich aus dem erzielbaren Netto-Familieneinkommen aus außerlandwirtschaftlicher Arbeitsleistung Y*, dem Verkaufserlös des Kapitals zum Zeitpunkt to, R* 0> den Pachteinnahmen P*. Die privaten Transferkosten bei der Aufnahme einer außerlandwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit M*

90

5 Grundlagen der K E A für strukturelle Anpassungen

— wie etwa Fahrtkosten und Zeitaufwand bei der Suche nach einer Arbeitsstelle oder Umzugskosten 12 — müssen i n Abzug gebracht werden. Der Barwert dieser Alternative ist i n Gleichung (2) dargestellt.

0 erfüllt ist, da psychologische Widerstände einer so einschneidenden Veränderung des status quo entgegenstehen. Daher w i r d angenommen, daß der Betrieb aufgegeben wird, wenn A* einen bestimmten positiven Wert S, der die Beharrungstendenz der Betriebsleiterfamilie zum Ausdruck bringen soll, überschreitet. Es ist allerdings auch denkbar, daß 5 < 0, etwa wenn die Weiterbewirtschaftung für den Betriebsleiter gesundheitliche Schäden zur Folge haben würde. I n dem Fall könnte trotz der natürlichen Beharrungstendenz u. U. ein negativer Ertrags wert (A* < 0) i n Kauf genommen werden, um wahrscheinliche Gesundheitsschäden zu vermeiden. I n der Regel kann man jedoch von einem positiven S-Wert ausgehen, der zwar individuell unterschiedlich hoch sein kann, jedoch i n keiner unmittelbaren Beziehung steht zu Einflußgrößen, die den Ertragswert A* bestimmen, wie etwa Alter und Ausbildung des Betriebsleiters. Ansatzpunkt strukturfördernder Maßnahmen ist die Einflußnahme auf die Höhe des Wertes A* bzw. auf die einzelnen Komponenten, aus denen sich A * zusammensetzt, so daß die notwendige und hinreichende Bedingung für eine vorgezogene Betriebsauflösung, A* > S, erfüllt ist. Es wäre natürlich auch möglich, alternative oder zusätzliche Bedingungen für die Betriebsauflösung zu formulieren. Eine denkbare Mobi12 Laufende zusätzliche Kosten, die beim Pendeln zum Arbeitsplatz entstehen, sind bei dem Netto-Familieneinkommen Yh (t) berücksichtigt.

5.3 Strukturelle Anpassung durch Betriebsauf gäbe u n d Aufstockung

91

litätsbedingung beruht auf der Zielsetzung der Betriebsleiterfamilie, einen als hinreichend angesehenen Lebensstandard aufrechtzuerhalten bzw. ein ausreichendes Einkommen aus der Landbewirtschaftung zu erzielen. Die notwendige Bedingung wäre dann so zu formulieren, daß das Betriebseinkommen Y{ kleiner ist als ein bestimmter Mindeststandard. Die Schwäche eines solchen Ansatzes liegt jedoch einmal darin, daß der Wert dieses Mindesteinkommensstandards weder zeitlich noch interpersonal unabhängig ist, sondern entscheidend von der Einkommens» und Konsumentwicklung der näheren und weiteren Umwelt bestimmt wird. Zum anderen vermag diese Mobilitätsbedingung nur die auf Druckwirkung beruhende Mobilität zu erfassen, während der hier verwendete Ansatz A * > S sowohl Druck- als auch Sog-Wirkungen berücksichtigt. Von beiden Ansätzen erscheint der hier gewählte daher als der bessere, was nicht heißen soll, daß der Mindesteinkommenstandard als zusätzliche Mobilitätsbedingung keine Verbesserung der Analyse m i t sich bringen könnte. V o n dieser Möglichkeit w i r d jedoch aus Gründen der Einfachheit nicht Gebrauch gemacht. 5.3,2 Ansatzpunkte

zur Beschleunigung

der Betriebsauf gäbe

Der einzelwirtschaftliche Ertragswert der vorzeitigen Betriebsaufgabe A* kann nun m i t Hilfe staatlicher Maßnahmen erhöht und damit der strukturelle Wandel beschleunigt werden, indem E{ gesenkt und/oder die außerlandwirtschaftliche Alternative E*n verbessert wird. I m ersten Fall w i r d ein zusätzlicher Druck ausgeübt, den landwirtschaftlichen Betrieb aufzugeben, i m zweiten Fall werden die Sog-Wirkungen verstärkt. Die Möglichkeiten, durch eine Verstärkung des ökonomischen Drucks eine Beschleunigung der Betriebsauflösung zu erreichen, sind eng begrenzt. Zum einen gebieten sozialpolitische Zielvorstellungen, daß der Prozeß der Abwanderung aus der Landwirtschaft i n sozial tragbaren Bahnen abläuft; zum anderen sind von einer Intensivierung des ökonomischen Drucks nur geringe Erfolge zu erwarten. I n sehr vielen Fällen dürfte der Wert für A* i m negativen Bereich liegen, weil die Arbeitskräfte keine Möglichkeit haben, den Beruf zu wechseln, sei es wegen zu hohen Alters, sei es wegen unzureichender Erwerbsalternativen. Eine beabsichtigte Verschlechterung der betrieblichen Einkommenserwartungen E j kann deshalb nur i n den Fällen zur Beschleunigung der Betriebsaufgabe beitragen, i n denen der Betriebsleiter noch relativ iung ist und Erwerbsalternativen offenstehen. I m strukturpolitischen Instrumentarium der meisten Industriestaaten sind daher auch keine Maßnahmen zu finden, die, speziell auf auslaufende Betriebe gezielt, den Abwanderungsdruck verstärken. Ein i n diese Richtung gehender Vorschlag von Mansholt, eine Differenzierung der Preisstützung aus-

92

5 Grundlagen der K E A für strukturelle Anpassungen

zunehmen, so daß diese Betriebe ihre Produkte nur zu Weltmarktpreisen absetzen können, wurde darum auch nicht ernsthaft i n Erwägung gezogen 13 . Eine andere Frage ist jedoch, inwieweit einzelbetriebliche Förderungsmaßnahmen auch diejenigen Betriebe unterstützen sollen, die spätestens i m Generationswechsel aufgegeben werden. Werden sie i n die Förderung einbezogen, verbessert sich cet. par. der Ertragswert . Investitionsbeihilfen vermindern die privaten Investitionskosten I* (t) und erhöhen durch entsprechend niedrigere Abschreibungen das ausgewiesene Betriebseinkommen i n späteren Perioden. Zinsgünstige staatliche Kredite sowie Zinsverbilligungen zur Durchführung betrieblicher Investitionen führen dagegen über eine Senkung des kalkulatorischen Zinssatzes zu einer Verbesserung von E j . Der Ausschluß von einzelbetrieblichen Förderungsmaßnahmen ließe sich zwar auf dem Hintergrund einer breit gestreuten und wenig differenzierten Förderung, wie sie i n der BRD bis 1969 gehandhabt wurde, auch als eine Maßnahme interpretieren, die den Abwanderungsdruck verstärkt, doch sind solche Förderungsmaßnahmen, i m Gegensatz zur Preisstützung, auf eine nachhaltige Effizienzverbesserung der i n den Betrieben eingesetzten Produktionsfaktoren gerichtet. Diese Zielsetzung erfordert eine sinnvolle und zweckmäßige Auswahl der förderungswürdigen Betriebe. Für die Gruppe der auslaufenden Betriebe, die hier zur Diskussion steht, sind die Bedingungen für eine nachhaltige Einkommensverbesserung i m allgemeinen nicht gegeben, so daß dieser Gruppe besser damit geholfen wäre, wenn die gleichen öffentlichen M i t t e l i n Form von Einkommensübertragungen gewährt würden 1 4 . Die Möglichkeiten, durch Verstärkung der Sog-Wirkungen, also eine Verbesserung der außerlandwirtschaftlichen Alternative E d e n Abwanderungsprozeß zu verstärken, sind dagegen sehr zahlreich. Der wichtigste und wohl auch wirksamste Ansatzpunkt bietet sich in der Verbesserung der außerlandwirtschaftlichen Einkommenserwartungen den Opportunitätskosten der Arbeit. Der Bereich staatlicher Förderungsmaßnahmen reicht hier von komplexen Regionalprogrammen zur wirtschaftlichen Entwicklung strukturschwacher Regionen, wie sie etwa i n der BRD — unter der Bezeichnung „regionale 13 Z u r K r i t i k an diesem Vorschlag vgl. G. Schmitt , D i s k r i m i n i e r u n g des landwirtschaftlichen Nebenerwerbs?, S. 391 ff. 14 I m E r t l - P r o g r a m m w i r d zwar eine Differenzierung der einzelbetrieblichen Förderungsmaßnahmen nach Maßgabe der mutmaßlichen E n t w i c k lungsfähigkeit vorgenommen, doch w i r d den auslaufenden Betrieben, sofern keine Erwerbsalternativen bestehen, eine Überbrückungshilfe gewährt i n F o r m begrenzter Zinsverbilligungen. Offensichtlich konnte man sich nicht zu der ursprünglich vorgeschlagenen sinnvolleren H i l f e durch direkte E i n kommensübertragungen entschließen.

5.3 Strukturelle Anpassung durch B e t r i e b s a u f g b e u n d Aufstockung

93

Aktionsprogramme" 1 5 — durchgeführt werden, über Umschulungsmaßnahmen, die auch selbständigen Landwirten die Möglichkeit geben, qualifiziertere und besser bezahlte Arbeitsplätze einzunehmen, bis zu gezielten bildungspolitischen Maßnahmen, die geeignet sind, das StadtLand-Bildungsgefälle zu beseitigen. I n einigen Ländern wie z. B. Schweden 16 und Kanada 1 7 w i r d als arbeitsmarktpolitisches Instrument die regionale Mobilität der Arbeitskräfte gefördert. Die privaten Transferkosten M*, die m i t einem Arbeitsplatz- und Wohnortwechsel verbunden sind, wie etwa die Kosten der Wohnungssuche und des Umzugs, werden ganz oder teilweise vom Staat getragen. Dadurch können indirekt auch die Opportunitätskosten der Arbeit Y^ erhöht werden, denn bei einem Fortfall der privaten Transferkosten können u. U. Landwirte veranlaßt werden, einen größeren Arbeitsmarktbereich i n ihre W i r t schaftlichkeitsüberlegungen einzubeziehen. M i t dem größeren Arbeitsmarkt ist dann i m allgemeinen auch eine günstigere Einschätzung der alternativen Einkommenshöhe sowie der realen Möglichkeiten, einen sicheren Arbeitsplatz zu bekommen, gegeben. Von diesen Maßnahmen, die nicht speziell zur Erhöhung der privaten Opportunitätskosten der landwirtschaftlichen Arbeitskräfte eingesetzt werden, sondern generell die regionale und berufliche Arbeitsmobilität verbessern, sind diejenigen Maßnahmen zu unterscheiden, die ausschließlich darauf gerichtet sind, den Anreiz zur Aufgabe landwirtschaftlicher Betriebe zu verstärken. Hierbei handelt es sich u m Transfer Zahlungen an Landwirte, die nur unter der Voraussetzung gewährt werden, daß der Betrieb aufgelöst w i r d 1 8 . Hierzu zählen finanzielle staatliche Leistungen, die an die freigesetzte Fläche gebunden sind. Die Höhe der Zahlungen kann dabei sehr unterschiedlich differenziert werden, z. B. nach der Anzahl der insgesamt freigesetzten ha LN, der an bestimmte Betriebe verpachteten Fläche oder nach dem Pachtwert der insgesamt freigesetzten Fläche oder nur der tatsächlich verpachteten Fläche. Ein Beispiel hierfür ist die Landabgabeprämie. I n der privaten Ertragsrechnung erhöht sich A* um die Höhe der mit der Bodenfreisetzung verbundenen Transferzahlung. Eine ähn15

Vgl. W. Albert , Gemeinschaftsaufgabe »Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur', „Raumforschung u n d Raumordnung", Jg. 30 (1972), S. 49 f. 16 Vgl. G. Jarchow, Die Wandlungen der A g r a r p o l i t i k Schwedens seit 1947, „Agrarwirtschaft", Jg. 18 (1969), S. 195. 17 Vgl. R. A. Jenness, Manpower M o b i l i t y Programs. I n : G. G. Somers and W. D. Wood (Hrsg.), Cost-Benefit Analysis of Manpower Policies, Ontario 1969, S. 185 f. 18 Vgl. OECD, Structural Reform Measures i n Agriculture, Paris 1972, S. 31 ff. Die Studie gibt einen Überblick über diese i n zahlreichen Ländern entwickelten Formen der Mobilitätsförderung.

94

5 Grundlagen der K E A f ü r strukturelle Anpassungen

liehe Wirkung erzielen auch Maßnahmen der staatlichen Bodenbevorratung, wenn der aufgabewillige Landwirt für seinen Boden keinen Käufer oder Pächter findet (P* = 0) und hier staatliche Organisationen als Abnehmer auftreten 1 9 . Z u dieser Kategorie der Mobilitätsförderung zählen auch die mehr sozialpolitisch motivierten Transferzahlungen, die ebenfalls an die Bedingung der Betriebsaufgabe geknüpft sind, aber nur älteren Landwirten gewährt werden, und deren Höhe i m allgemeinen unabhängig ist von der mobilisierten Fläche. Ein Beispiel hierfür ist die Landabgaberente. Der private Ertragswert A* erhöht sich u m den diskontierten Wert der staatlichen Leistungen, die i m allgemeinen i n Form laufender monatlicher Zahlungen gewährt werden. A u f diese Formen der Transferzahlungen, die an Landwirte unter der Bedingung der Betriebsaufgabe geleistet werden, w i r d i n Kapitel 6 noch näher eingegangen. Spezielle Informationen für die Landwirtschaft über Presse und Rundfunk, individuelle Beratungdienste und ähnliche Dienstleistungen sind i n ihrer strukturpolitischen W i r k u n g nicht zu unterschätzen. Sie dienen dazu, daß die Landwirte ihre subjektiven Einschätzungen der Einkommensaussichten E\ sowie der Einkommensmöglichkeiten außerhalb der Landwirtschaft E* n den tatsächlichen Gegebenheiten anpassen. Die Voraussetzungen einer landwirtschaftlichen Tätigkeit dürften nämlich nur i n wenigen Fällen gegeben sein. Die Regel ist vielmehr eine weitgehende Unkenntnis nicht nur der ökonomischen Situation des landwirtschaftlichen Betriebes, sondern auch der Erwerbsalternativen. Hier fällt vor allem der sozialökonomischen Beratung die sehr wichtige Aufgabe zu, der einzelnen Familie Informationen zur Verbesserung der Entscheidungsgrundlagen unter Einbeziehung auch der staatlichen Mobilitätshilfen zu liefern. 5.3.3 Gesamtwirtschaftliche Kosten und Erträge einer vorzeitigen Betriebsauf gäbe Während bislang nur die einzelwirtschaftliche Kosten-Ertrags-Rechnung der vorzeitigen Betriebsaufgabe und die Möglichkeiten der staatlichen Einflußnahme auf die privaten Entscheidungsgrundlagen behandelt wurden, sind an dieser Stelle die gesamtwirtschaftlichen Kosten und Erträge aufzuzeigen, die einer vorzeitigen Betriebsaufgabe zuzurechnen sind. 19 Diese F o r m der Mobilitätsförderung w i r d z. B. i n Schweden praktiziert. Vgl. G. Jarchow, a.a.O., S. 196.

5.3 Strukturelle Anpassung durch B e t r i e b s a u f g b e u n d Aufstockung

95

Die gesamtwirtschaftlichen Kosten und Erträge bestehen zunächst aus den gleichen Elementen wie die einzelwirtschaftlichen Größen, die i n A* zusammengefaßt sind. Darüber hinaus sind diejenigen Erträge noch zu berücksichtigen, die mit der Bodenfreisetzung und Betriebsaufstockung verbunden sind. Während die privaten Erträge A* auf subjektiven Einschätzungen der Betriebsleiterfamilie, z. B. i m Hinblick auf ihre Einkommenschancen innerhalb und außerhalb der Landwirtschaft, basieren und von den tatsächlichen Möglichkeiten mehr oder weniger stark abweichen, beruhen die entsprechenden Größen i n der gesamtwirtschaftlichen Analyse auf „objektiv" feststellbaren Werten, d. h. auf Werten, die der Analytiker unter Verwendung der i h m zur Verfügung stehenden Informationen ermitteln kann. Ferner t r i t t an die Stelle der subjektiv festgelegten Kalkulationszinssätze ein einziger gesellschaftlicher Diskontierungssatz. Inhaltliche Abweichungen zwischen privaten und volkswirtschaftlichen Größen entstehen durch direkte Steuern, insbesondere durch die Einnahmen aus der Einkommensteuer, die zu den gesellschaftlichen Erträgen gezählt werden müssen, während privatwirtschaftlich nur das Einkommen nach Steuerabzug relevant ist. — Das Arbeitseinkommen (einschließlich der Einkommensteuern), das die Betriebsleiterfamilie außerhalb der Landwirtschaft erzielen kann, ist jedoch nicht ohne weiteres auch ein volkswirtschaftlicher Ertrag. Wenn nämlich die aus der Landwirtschaft abgewanderten Arbeitskräfte lediglich andere Erwerbstätige verdrängen, so daß sich die Arbeitslosigkeit i n gleichem Umfang wie die Zuwanderung erhöht, ist der Ertrag des intersektoralen Arbeitstransfers gleich Null. Werden jedoch, wie hier unterstellt, per saldo zusätzliche Arbeitsplätze geschaffen bzw. offene Stellen besetzt, kann das alternative außerlandwirtschaftliche Einkommen der Betriebsleiterfamilie auch als volkswirtschaftlicher Ertrag gewertet werden. — Weitere Abweichungen können bei den Transferkosten auftreten, vor allem dann, wenn i n Verbindung m i t der Betriebsaufgabe ein Wohnortwechsel vorgenommen wird. I n dem neuen Wohnort muß c. p. zur Aufrechterhaltung einer angemessenen Infrastrukturausstattung pro Kopf der Bevölkerung das Angebot an öffentlichen Leistungen i m Verkehrs-, Gesundheits- und Bildungswesen u. ä. erhöht werden. Andererseits vermindert sich an dem alten Standort der Auslastungssgrad der dortigen Infrastruktureinrichtungen bzw. verringert sich der Investitionsbedarf. Diese durch eine marginale regionale Mobilität der Wohnbevölkerung hervorgerufene zusätzliche Nettobelastung oder -entlastung läßt sich jedoch kaum bestimmen, so daß mögliche Abweichungen zwischen den privaten und den sozialen Transferkosten nicht eindeutig bestimmt werden können.

96

5 Grundlagen der K E A für strukturelle Anpassungen

Da eine vorzeitige Betriebsaufgabe verbunden ist m i t einer u m den gleichen Zeitraum vorverlegten Aufstockung der verbleibenden landwirtschaftlichen Betriebe, muß der Effizienzertrag dieser agrarstrukturellen Verbesserung noch berücksichtigt werden. I m allgemeinen kann davon ausgegangen werden, daß der freigesetzte Boden von Betrieben zugepachtet wird, die kurz- und mittelfristig über freie Produktionskapazitäten verfügen und deshalb keine zusätzlichen Investitionen und Arbeitskräfte einzusetzen brauchen. U m die Darstellung zu vereinfachen, werden diejenigen Betriebe, die den Boden zupachten, formal wie ein einziger Betrieb behandelt. Der Einkommenseffekt der Aufstockung ergibt sich dann aus der Differenz zwischen der Zunahme des Betriebseinkommens (A Yi), die der verbesserten Flächenausstattung zurechenbar ist, und den Pachtzahlungen (P). Wenn der Boden zugepachtet wird, muß die Bedingung A Yi°>P erfüllt sein, da anderenfalls eine Aufstockung nicht rentabel wäre. Der Ertragswert der Einkommensverbesserung, die einer vorzeitigen Betriebsaufgabe zurechenbar ist — bezeichnet mit dem Symbol E —, ergibt sich dann aus der Gleichung (4). z (4)

t = 1 Außerdem ist eine vorzeitige Freisetzung von Sachkapital — W i r t schaftsgebäude, Maschinen, Vieh und Vorräte —, die m i t einer Betriebsauflösung verbunden ist, zu beachten. Dieses Kapital w i r d annahmegemäß an andere Betriebe verkauft, sofern ein Marktwert noch erzielbar ist. Da davon ausgegangen werden kann, daß der Kauf dieser Kapitalgüter lediglich andere Investitionen der verbleibenden Betriebe i n gleicher Höhe und zum gleichen Zeitpunkt ersetzt, hat der Kapitalfreisetzungseffekt bei den aufnehmenden Betrieben keine Einkommensw i r k u n g und w i r d deshalb i n der Kosten-Ertrags-Rechnung nicht berücksichtigt. Kennzeichnet man die gesamtwirtschaftlichen Kosten-Ertragselemente mit den gleichen Symbolen wie i n der privaten Wirtschaftlichkeitsrechnung — zur Unterscheidung jedoch ohne Stern (*) —, ergibt sich der gesamtwirtschaftliche Ertragswert E aus der Gleichung (5) (5)

E = En — El + Ea = A + E(

'a

Der detaillierten Gleichung (6) für den gesellschaftlichen Ertragswert ist zu entnehmen, daß der m i t der Bodenmobilität verbundene finan-

5.3 Strukturelle Anpassung durch Betriebsaufgabe und Aufstockung (6)

z

97

z AYi(t) - Yi(t) (1 + r)t

t = 1

t = 1

z

z -M

t = 1

0

+

^

P(t) ~ P(t)

(1 + r)t

t = 1

zielle Transfer P (t) selbst keinen Einfluß hat auf die Höhe der gesamten Erträge, da bei der Zusammenfassung aller Kosten-Ertrags-Elemente der finanzielle Transfer m i t positiven und negativen Vorzeichen herausfällt. Dies g i l t i m übrigen auch — abweichend von der ursprünglichen Voraussetzung — f ü r den F a l l des Bodenverkaufs u n d ebenso, w e n n der freigesetzte Boden vorher gepachtet worden ist. E i n Unterschied besteht lediglich i n der W i r k u n g auf den Kapitalabfluß aus der Landwirtschaft: Ist die Betriebsleiterfamilie Bodeneigentümer, w i r d durch eine vorzeitige Betriebsauflösung der Landwirtschaft K a p i t a l entzogen — i n der Höhe unterschiedlich, j e nach A r t des Transfers: Verkauf oder Verpachtung. Dagegen findet ein Netto-Kapitalfluß nicht statt, w e n n die Betriebsleiterfamilie den Boden vorher gepachtet hat. 5.3.4 Die wichtigsten Bestimmungsgrößen des gesamtwirtschaftlichen Ertragswertes einer vorzeitigen Betriebsauf gäbe 5.3.4.1 Das A l t e r des Betriebsleiters Der Einfluß des Betriebsleiteralters zum Zeitpunkt to auf den Ertragswert E liegt einmal i n der W i r k u n g auf die Länge des K a l k u l a tionszeitraums u n d zum anderen auf die Höhe der jährlichen Einkommensgrößen. Der Wirkungszeitraum (z) w i r d durch das A l t e r des Betriebsinhabers (a) bestimmt, da z = 65 — a

ist. Bezeichnet man die Änderung des Ertragswertes E bei einer Erhöhung des Alters u m ein Jahr m i t E, beträgt nach Gleichung (6) AE =

- AYi(z) + Yi(z) - I(z) + ARz - Y n(z) (1 + r) z

Dabei ist A E = E (a + 1) — E (a) = E (z — 1) — E (z) und A R = R ( a + 1) — R ( a ) = R (z — 1) — R (z). 7 Hedtke

98

5 Grundlagen der K E A f ü r strukturelle Anpassungen

Ob die Änderung des gesamten Ertragswertes A E positiv ist, hängt i m wesentlichen davon ab, ob das außerlandwirtschaftliche Arbeitseinkommen i m Jahr vor Vollendung des 65. Lebensjahres, Y n (z), größer oder kleiner ist als das erzielbare Betriebseinkommen, Yi (z), i m gleichen Zeitraum. Bestehen zum Zeitpunkt to keine alternativen Erwerbsmöglichkeiten, so daß auch Y n (z) m i t N u l l veranschlagt werden muß, dürfte A E positiv sein, d. h. der Ertragswert nimmt m i t steigendem Alter zu. I m Fall eines erfolgreichen Berufswechsels ist eher anzunehmen, daß A E negativ ist, der Ertragswert m i t zunehmendem Alter also abnimmt. Weiterhin ist zu prüfen, welchen Einfluß das Alter des Betriebsinhabers auf die wichtigsten Kosten-Ertrags-Elemente, die jährlichen Einkommensgrößen Y n (t), Yi (t) und A Yi (t) hat. Die Höhe der jährlichen Einkommenserhöhung der Aufstockung ist selbstverständlich unabhängig von dem Alter des ausscheidenden Landwirts. Der Einfluß des Alters beschränkt sich daher auf die Zeitraumwirkung, also nur auf den Ertragswert E a. Bezeichnet man die Änderung des Ertragswertes bei Erhöhung des Alters um ein Jahr mit E a, gilt nach Gleichung (4) die Beziehung A Ea =

- AYz(z) + P(z) (1 4- r)

z

45

Y n(t) = 0 und

dY n(t) — da

= 0

Ausnahmen von dieser Regel dürften vorliegen, wenn der Betriebsleiter bereits längere Zeit vor dem Zeitpunkt U seinen Betrieb lediglich i m Nebenerwerb bewirtschaftete und den größten Teil des Familieneinkommens i n einem außerlandwirtschaftlichen Beruf erzielte. Für Landwirte, die 45 Jahre und jünger sind, läßt sich m i t einiger Berechtigung annehmen, daß Y n (t) abnimmt, je länger sie ihren landwirtschaftlichen Beruf ausgeübt haben. Wegen der sehr engen Korrelation zwischen landwirtschaftlicher Berufspraxis und A l t e r gilt daher für a < 45

Y„(t)

> 0 und

dY n(t) da

< 0

Stellt man die Abhängigkeit des Ertragswertes E von dem Alter a aufgegliedert nach der Funktion A (a) und E a (a) dar, so ergibt sich ein

Schaubild 3 2i V o n insgesamt 1 551 Teilnehmern aus der Landwirtschaft an beruflichen Umschulungsmaßnahmen i m Bundesgebiet waren n u r 70 Teilnehmer — weniger als 5 v . H . der Gesamtheit — älter als 45 Jahre. Vgl. Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt f ü r Arbeit, Jg. 18 (1970), S. 994. 7*

100

5 Grundlagen der K E A für strukturelle Anpassungen

Bestimmungsgleichungen der Ertragswerte:

zZ E a(a)=

A(a) =

^ _

2

A

Yi(t)-P(t) (1 + r )t

V Yn(0 - Yi(t) + I(t) + P(t) > + Ro ¿-J (1 + r)« t = 1

Es gelten folgende Beziehungen:

Rz (1 + r)*

- Mo

z

= 65 - a

Yn(t)

=

Y n(t)

>0

dY«(t) — 45 für a < 45

f ü r a < 45

Kurvenverlauf, wie er i n etwa i n Schaubild 3 wiedergegeben ist. Der Abbildung liegt die Annahme zugrunde, daß die Größen Yi (t), A Yi (t), P (t), I (t), R (t) von a unabhängig sind. Der abfallende Verlauf der Funktion E a (a) ergibt sich ausschließlich aus der Zeitraumwirkung (A a = — A z). Ist der Betriebsleiter 65 Jahre alt, ist der Aufstockungseffekt der „vorzeitigen" Betriebsauflösung natürlich Null. Ebenso ist A (a) = 0, wenn a = 65. Der stark abfallende Verlauf der Funktion A (a) i m Bereich 25 < a < 45 ergibt sich aus der realistischen Annahme, daß das außerlandwirtschaftliche Einkommen Y n (t) m i t zunehmendem Alter bzw. landwirtschaftlicher Berufspraxis sinkt. Der Knick i n der gleichen Funktion bei a = 45 ergibt sich aus der Annahme, daß ältere Betriebsleiter kaum mehr außerlandwirtschaftliche Erwerbsalternativen haben. Aus diesem als typisch anzusehenden Kurvenverlauf ist zu ersehen, daß der gesamte Nutzen der vorzeitigen Betriebsauflösung (E = A + E a) u m so größer ist, je jünger der Betriebsleiter ist, und daß bei einem Alter von 45 Jahren eine kritische Grenze erreicht ist, von der an der Ertragswert sehr gering, wenn nicht gar negativ ist. A m höchsten ist E, wenn der Betrieb gerade i m Generationswechsel übernommen worden ist — nach dem Schaubild i m Alter von 25 Jahren. Würde durch irgendeine agrarstrukturpolitische Maßnahme der Hofnachfolger veranlaßt,

5.3 Strukturelle Anpassung durch B e t r i e b s a u f g b e u n d Aufstockung

101

einen außerlandwirtschaftlichen Beruf zu ergreifen, anstatt den Betrieb zu übernehmen, würde dieser Maßnahme nach der Darstellung ein maximaler Ertrag zuzurechnen sein. Setzt man einmal die gesamtwirtschaftliche Ertrags- bzw. Kostenkomponente A mit dem einzelwirtschaftlichen Ertragswert der vorzeitigen Betriebsauflösung A* gleich, so ist aus dem Schaubild zu erkennen, daß A* von seinem maximalen Wert m i t zunehmendem Alter sehr schnell sinkt und noch vor Erreichen der kritischen Altersgrenze von 45 Jahren i n den negativen Bereich übergeht. Trotz eines relativ hohen A*-Wertes i n jungen Jahren mag die Bedingung für die vorzeitige Aufgabe, A* > S, i n nur sehr wenigen Fällen erfüllt sein, so daß bei konstantem S sehr viele Betriebe bis zum Zeitpunkt t z weiterbewirtschaftet werden, wenn nicht durch staatliche Maßnahmen A* erhöht wird. 5.3.4.2 Die Betriebsleiterausbildung Der Einfluß der Ausbildung des Betriebsleiters auf den gesamtwirtschaftlichen Ertrag E ist zweiseitig, da generell davon ausgegangen werden muß, daß die Ausbildung des Betriebsleiters (B) sowohl auf den Wirtschaftserfolg des Betriebes als auch auf das alternative Arbeitseinkommen Einfluß hat: d Y n(t) Y n(t) = F(B) u n d — — — dB Yi(t) = I (B) u n d

d Yi(t) dB

>0

> 0

Differenziert man die Ausbildung — etwa gemessen nach den gesamten Ausbildungskosten — i n allgemeine Schulausbildung (B a ), landwirtschaftliche Berufsausbildung (Bi) und nichtlandwirtschaftliche Berufsausbildung (B n), lassen sich m i t einiger Rechtfertigung folgende Annahmen machen, die freilich nur den Charakter bislang kaum geprüfter Hypothesen haben: (1) Die allgemeine Schulausbildung w i r k t stärker auf die Höhe des außerlandwirtschaftlichen Einkommens als auf die Höhe des Betriebseinkommens. Unter Berücksichtigung der Annahme, daß Landwirte über 45 Jahre keine außerlandwirtschaftliche Erwerbsalternative mehr haben, ergeben sich folgende Beziehungen: d ( Y n(t ) - Yi(t))

f > 0 f ü r a < 45

dBa

l < 0 f ü r a > 45

102

5 Grundlagen der K E A für strukturelle Anpassungen

Die Wirkung auf die i m Schaubild dargestellte Funktion A (a) = E n (Yn (t)) — Ei (Yi (t)) ist dann entsprechend

Demnach verschiebt sich m i t zunehmender allgemeiner Schulausbildung der erste Teil der Funktion A (a) nach oben und der zweite Funktionsbereich bis a = 65 nach unten. (2) Die landwirtschaftliche Berufsausbildung Bi bewirkt i n erster Linie eine Zunahme des Betriebseinkommens, während mögliche Effekte auf die außerlandwirtschaftliche Alternative vernachlässigt werden können. Die A - K u r v e verschiebt sich daher i n ihrem gesamten Bereich nach unten. (3) Die außerlandwirtschaftliche Berufsausbildung — und auch die Berufspraxis — verschiebt dagegen die Funktion i m ersten Teilbereich nach oben, da Bn hauptsächlich Y n beeinflußt, während ein möglicher positiver Effekt auf die leiterfähigkeit wohl unerheblich sein wird. Also gilt

natürlich A (a) nur (t) positiv Betriebs-

5.3.4.3 Die Betriebsgröße Wie bereits dargelegt — siehe Gleichung (6) —, ist der gesamtwirtschaftliche Ertrag der mit der Betriebsauflösung verbundenen Bodenmobilität unabhängig von der A r t des Bodentransfers: Verpachtung, Verkauf oder Pachtrückgabe. Die Betriebsgröße (ha LN) kann daher nur einen Einfluß haben auf die Elemente A Yi , Yi , I, R, wobei die Betriebsgröße zu diesen vier Größen i n einer positiven Beziehung steht. M i t zunehmender Betriebsgröße verschiebt sich die Funktion E a (a) nach oben und die Funktion A (a) nach unten. Ob per saldo der Einfluß der Betriebsgröße auf den gesamten Ertragswert E positiv oder negativ ist, kann generell nicht beantwortet werden, da i n jedem Einzelfall der Nettoeffekt entscheidend abhängt von den Leistungsunterschieden zwischen den relevanten Betrieben, den bei Weiterbewirtschaftung erforderlichen Investitionen und dem Veräußerungswert des Sachkapitals. Ist i m Durchschnitt der Fälle der Nettoeffekt pro ha L N positiv, dürfte die Gesamtwirkung um so höher liegen, je größer die aufgelösten Betriebe sind. Auf jeden Fall ist aber der Einkommenseffekt für die verbleibenden Betriebe positiv und um so höher, je größer die Aufstockungsfläche ist.

5.3 Strukturelle Anpassung durch Betriebsaufgabe u n d Aufstockung

103

5.3.4.4 D i e r e g i o n a l e W i r t s c h a f t s k r a f t

Das regionale Niveau und die Struktur der Wirtschaftstätigkeit — gemessen etwa an dem Inlandsprodukt pro Erwerbstätigem oder an der Vielfalt und der Entwicklungsfähigkeit ansässiger Unternehmen — bestimmt ganz wesentlich die Höhe des effektiv erzielbaren alternativen Arbeitseinkommens der i n der Landwirtschaft gebundenen Arbeitskräfte sowie das Risiko der Arbeitslosigkeit, das i n die Kalkulation auch einbezogen werden muß. Je günstiger die regionale W i r t schaftskraft ist, desto höher liegt daher die Faktorentlohnung, desto breiter ist das Angebot an Arbeitsplätzen, um so geringer ist das Risiko der Arbeitslosigkeit der aus der Landwirtschaft abwandernden A r beitskräfte und um so eher ist auch gewährleistet, daß die Zuwanderung nicht kompensiert w i r d durch Freisetzung anderer Arbeitskräfte. Hauptsächlich für jüngere Betriebsleiter ergibt sich daher eine Verlagerung der A - K u r v e nach oben; d. h. die vorzeitige Betriebsauflösung w i r d mit zunehmender Wirtschaftskraft gesamtwirtschaftlich, aber auch unter einzelwirtschaftlichem Gesichtspunkt rentabler.

6 Kosten-Ertrags-Überlegungen zur Beurteilung strukturwirksamer direkter Einkommensübertragungen 6.1 Problemstellung und Gang der Untersuchung Seit den 60er Jahren sind i n mehreren Industriestaaten Maßnahmen auf diesem Gebiet entwickelt worden, die folgendermaßen charakterisiert werden können: (1) Es werden an selbständige Landwirte direkte Einkommensübertragungen geleistet, sei es i n Form einmaliger Transferzahlungen (Prämien) oder i n Form laufender Geldleistungen (Renten). (2) Die Einkommensübertragungen sind an die Voraussetzung geknüpft, daß der Empfänger den landwirtschaftlichen Beruf aufgibt, den Betrieb bis auf die Hofstelle auflöst und den Boden strukturverbessernd abgibt. (3) Die Einkommensübertragungen werden ferner i m allgemeinen nur Landwirten gewährt, die das normale rentenfähige Alter noch nicht erreicht haben. (4) Die Maßnahmen verfolgen i. d. R. sowohl strukturpolitische auch verteilungspolitische Zielsetzungen.

als

I n der hier umschriebenen A r t der Maßnahmen, die als strukturfördernde direkte Einkommensübertragungen 1 bezeichnet werden sollen, existieren staatliche Leistungssysteme u. a. i n Japan, Schweden, Großbritannien. Frankreich, den Niederlanden und i n der Bundesrepublik 2 . Als Beispiele für solche direkte Einkommensübertragungen seien die Landabgabeprämien 3 und die Landabgaberente 4 i n der Bundes1 Z u m Begriff der direkten Einkommensübertragungen vgl. M. Wille, Mögliche Formen künftiger Einkommenspolitik i n der Landwirtschaft, Die künftige E n t w i c k l u n g der europäischen Landwirtschaft, Dreizehnte Jahrestagung der Gesellschaft f ü r Wirtschafts- u n d Sozialwissenschaften des Landbaues e.V., Stuttgart-Hohenheim, 11. bis 13. Oktober 1972 (Manuskript), S. 19 f. 2 Vgl. hierzu OECD, Structural Reform, S. 31 ff. I n dieser Studie werden diese Maßnahmen unter dem Begriff „retirement and discontinuation schemes" zusammengefaßt. * Vgl. B M L , Richtlinien zur Förderung der langfristigen Verpachtung durch Prämien v o m 10. März 1969 — I V B 1 — 4310.10 —245/68. 4 Vgl. K . Noell, Änderung der Altershilfe f ü r L a n d w i r t e , E i n f ü h r u n g u n d Änderung der Landabgaberente u n d Einführung der Zuschußgewährung zur Beitragsnachentrichtung, B e r l i n 1971, S. 66 ff.

6.2 Elemente einer ex post-Analyse

105

republik genannt. Beide Leistungen werden nur unter der Bedingung der Betriebsaufgabe gewährt. Die Landabgabeprämie beträgt 500 D M pro ha langfristig verpachteten Bodens. Die Landabgaberente hat den Charakter einer vorzeitigen Rente. Sie liegt über dem normalen Altersgeld und ist auf ältere Landwirte beschränkt. Ohne bereits hier auf die Ausgestaltung dieser struktur- und sozialpolitischen Maßnahmen i m einzelnen einzugehen, sollen zunächst auf der Basis des i n Kapitel 5 entwickelten Entscheidungsmodells die methodischen Fragen einer Anwendung der K E A für diese Maßnahmegruppe geklärt werden. Darauf aufbauend werden die erfolgsbestimmenden Einflußfaktoren und politischen Aktionsparameter diskutiert, die bei einer Planung solcher Maßnahmen berücksichtigt werden müssen. Anhand der Ergebnisse werden die Maßnahmen i n der BRD und i n den Niederlanden miteinander verglichen 5 .

6.2 Elemente einer ex post-Analyse 6.2.1 Die Wirkung direkter Einkommensübertragungen auf die Beschleunigung des strukturellen Wandels Stellt man zunächst die Frage nach der Wirkung strukturfördernder direkter Einkommensübertragungen auf die Beschleunigung der strukturellen Entwicklung, so ergibt sich das schwer zu lösende Problem der adäquaten Zurechnung, da i n der Regel mehrere politische Maßnahmen an dem Ergebnis beteiligt sind. Diese Interdependenz sei an zwei Beispielen erläutert: E i n Familienbetrieb w i r d von dem Betriebsleiter und seinem Sohn, der nur eine landwirtschaftliche Berufsausbildung hat, bewirtschaftet. I n den letzten Jahren ist es gelungen, mit Hilfe beträchtlicher Infrastrukturinvestitionen und Investitionsbeihilfen i n dem nächsten zentralen Ort Industrie anzusiedeln. Einige Landwirte aus dem Dorf haben dort bereits einen Arbeitsplatz gefunden. Der mitarbeitende Hoferbe beginnt zu überlegen, ob es für i h n nicht doch besser wäre, dem Beispiel seiner ehemaligen Kollegen zu folgen. Vielleicht könnte er später den Hof i m Nebenerwerb weiterbewirtschaften. Als schließlich ein Antrag auf Zinsverbilligung für dringend erforderliche Gebäude5 Eine empirische K E A der Landabgaberente oder -prämie konnte leider nicht durchgeführt werden, da hierzu das zur Verfügung stehende Datenmaterial f ü r eine solche Analyse bei weitem nicht ausreicht u n d deshalb eine umfangreiche Befragung erforderlich gewesen wäre. Z u m Zeitpunkt der Fertigstellung dieser A r b e i t w i r d von der A S G e.V. eine empirische K E A f ü r die Landabgaberente durchgeführt, zu der der Verfasser die theoretischen Grundlagen beigetragen hat.

106

6 KEA-Überlegungen zu strukturfördernden Transferzahlungen

Investitionen abgelehnt wird, weil der Betrieb die Förderungsschwelle nicht erreicht, w i r d die sozialökonomische Beratung zu Rate gezogen, u m sich Klarheit über die ökonomische Situation zu verschaffen. Nach einiger Zeit der Auseinandersetzung innerhalb der Familie entschließt sich der Sohn, sich zum Facharbeiter umschulen zu lassen. Da der Betriebsleiter die Hoffnung aufgibt, daß sein Sohn den Betrieb weiterführt, sieht er die für ihn beste Lösung darin, seinen Betrieb vorzeitig aufzulösen, sofern er eine Landabgabeprämie oder -rente in Anspruch nehmen kann. I n einem anderen Fall könnte die Initiative zur Betriebsaufgabe vom Betriebsleiter ausgehen: War ursprünglich vorgesehen, daß der Hoferbe den Betrieb i m Nebenerwerb weiterführt, so w i r d der Betriebsleiter möglicherweise durch die Landabgaberente, die ihm eine bessere Altersrente verspricht, ein Interesse daran haben, daß sein Sohn auf eine Weiterbewirtschaftung des Betriebs verzichtet, da er sonst die Landabgaberente nicht erhalten kann. Ob der Betrieb tatsächlich vorzeitig aufgelöst wird, hängt dann wahrscheinlich davon ab, ob dem Hoferben der berufliche Absprung aus der Landwirtschaft gelingt. Diese beiden Fälle machen deutlich, daß eine einfache kausale Zuordnung der Strukturerfolge zu einzelnen Maßnahmen äußerst problematisch ist. Immerhin kann mit einiger Sicherheit das Gewicht der einzelnen Komponenten folgendermaßen eingeschätzt werden: Kein Familienbetrieb w i r d freiwillig aufgelöst, wenn nicht relativ attraktive Erwerbsalternativen vorhanden sind, sei es für den noch jungen Betriebsleiter, sei es, wenn dieser bereits älter ist, für seinen Hof erben. Ohne aktive Arbeitsmarkt- und regionale Strukturpolitik ist daher der Strukturwandel intersektoral und intrasektoral auf dasjenige Maß beschränkt, das die autonome regionale Wirtschaftsentwicklung zuläßt und darüber hinaus, was sich aus ökonomischem Druck wegen Überschuldung oder Illiquidität der Betriebe sowie aus der Abwanderung der Landjugend und Hoferben i n die Städte und Ballungsgebiete ergibt. Direkte Einkommensübertragungen der hier behandelten Form können den Abwanderungsprozeß nicht initiieren, wohl aber beschleunigen. Sie tragen ferner dazu bei, daß der Abwanderungsprozeß i n sozial tragbaren Bahnen abläuft. Darüber hinaus können diese Maßnahmen, je nach der Ausgestaltung der Auflagen, die an eine strukturverbessernde Bodenabgabe gebunden sind, eine sinnvolle Lenkung des freigesetzten Bodens zur Aufstockung entwicklungsfähiger Betriebe bewirken. Um die Wirkungen direkter Einkommensübertragungen auf die Beschleunigung der Betriebsaufgabe analytisch darzustellen, w i r d auf das i n Kapitel 5 entwickelte einzelbetriebliche Entscheidungsmodell zurückgegriffen: Als Bedingung für eine vorzeitige Betriebsauf gäbe

6.2 Elemente einer ex p o s t A n a l y s e

107

muß der individuelle Ertragswert der Betriebsauflösung A\ größer sein als die subjektiven Hemmfaktoren Si, die einer so grundlegenden Änderung des status quo der Betriebsleiterfamilie entgegenstehen. Die Bedingung lautet also Al > Si bzw. Al - Si > 0 Die Gewährung einer staatlichen Geldleistung, die an die Betriebsaufgabe gebunden ist, bewirkt nun unmittelbar eine Erhöhung des erwarteten Ertragswertes A\ , und zwar w i r d A\ um den Betrag erhöht, den die direkte Einkommensübertragung nach den jeweiligen Bestimmungen ausmacht. Bezeichnet man die Höhe der Transferzahlungen mit Tn, wobei Tri den Barwert der direkten Einkommensübertragungen wiedergibt, dann erhöht sich für die einzelne Betriebsleiterfamilie, die zum möglichen Empfängerkreis zählt, der private Ertragswert um A A| = Tn

Es w i r d nun davon ausgegangen, daß i n einem bestimmten Jahr no Betriebe existieren, die grundsätzlich zum potentiellen Empfängerkreis gehören. Ordnet man diese Betriebe nach der Höhe des Wertes A\ —S¡ und trägt i n einem Koordinatensystem auf der Abszisse die Anzahl der Betriebe und auf der Ordinate den jeweiligen Wert A\ —Si auf, ergibt sich ein bestimmtes A\ —Si-Gefälle, wie es beispielhaft i n SchauH l d 4 dargestellt ist. Demnach weisen m Betriebe einen positiven Wert auf. Sie werden daher i m gleichen Jahr aufgelöst. Trägt man auf der Ordinate die für jeden einzelnen Betrieb mögliche Transferzahlung (Tn = A A\ ) zusätzlich auf, so verschiebt sich das A\ — Si-Gefälle nach oben. Das Ausmaß der Verschiebung kann von Fall zu Fall unterschiedlich sein, da die Transferzahlungen nicht für jeden Betrieb gleich hoch zu sein brauchen. Nach der Darstellung hat die Einführung direkter Einkommensübertragungen zur Folge, daß n — ni Betriebe zusätzlich zur Betriebsauflösung veranlaßt werden und insgesamt n Betriebsauflösungen gefördert werden. Bezeichnet man die Relation (n — ni)/n als den Wirkungsgrad w, dann gibt dieser den Anteil der Betriebe an, der durch die Transferzahlungen zur vorzeitigen Auflösung veranlaßt wird. Ist w = 0, dann besagt dies, daß i n allen unterstützten Fällen die Betriebsaufgabe auch ohne staatliche Unterstützung vollzogen worden wäre. Ist w = 1, dann werden alle Betriebe erst durch die Einkommensübertragungen zur vorzeitigen Betriebsaufgabe veranlaßt. Der Wirkungsgrad ist deshalb auch ein Ausdruck für die technische Effizienz der Maßnahme. Das A\ —Si-Diagramm läßt sich wohl schwerlich i n der Realität ableiten, da sowohl At m als auch Si subjektive Größen darstellen, die auch

108

6 KEA-Überlegungen zu strukturfördernden Transferzahlungen

* I

A,

•

A'-S !

AA,- -S,

Die Wirkung direkter Einkommens Übertragungen auf die Beschleunigung der Betriebsaufgabe

• AA*-Si

n

t

rs^

Xn *

Ai -

-

\

i 11

> Anzahl der Betriebe

S/'V.

r | Jgraräköo. 12/73

Schaubild 4 m i t Hilfe einer direkten Befragung kaum richtig abgeschätzt werden können; doch läßt sich m i t diesem Schema die Wirkung der Transferzahlung und die Interdependent m i t anderen strukturfördernden Maßnahmen aufzeigen. Regional- und bildungspolitische Maßnahmen, die zur Verbesserung der außerlandwirtschaftlichen Einkommensmöglichkeiten führen, haben eine Zunahme der auslaufenden Betriebe zur Folge, wodurch auch die Gesamtzahl der Betriebe (no), die für eine finanzielle Unterstützung i n Frage kommen, sowie die Zahl der geförderten Betriebsaufgaben (n) erhöht werden. Eine Intensivierung der sozialökonomischen Beratung kann die Betriebsleiter zu einer realistischeren veranlassen, wodurch das Al Einschätzung des Ertragswertes Al —SiGefälle beeinflußt wird. Zudem ist anzunehmen, daß die Landwirte auslaufender Betriebe häufig keine genaue Kenntnis haben von den Möglichkeiten der staatlichen Unterstützung i m Fall der Betriebsaufgabe, so daß häufig erst eine Beratung den Entschluß zur Aufgabe des Betriebes herbeiführt. Andererseits kann durch eine Änderung der Förderungsvoraussetzungen der Wirkungsgrad w erhöht werden. Dies kann z. B. dadurch geschehen, daß nach Möglichkeit die Fälle, in denen ohnehin eine Auf-

6.2 Elemente einer ex post-Analyse

109

lösung vorgenommen w i r d (A\ — S» > 0), von dem Kreis der förderungswürdigen Betriebe ausgeschlossen werden. Ausgehend von der Beobachtung, daß für viele Landwirte der landwirtschaftliche Nebenerwerb lediglich ein relativ kurzfristiges Ubergangsstadium bis zur endgültigen Aufgabe darstellt, kann etwa durch einen Ausschluß der Nebenerwerbslandwirte aus dem Förderungsprogramm der Wirkungsgrad w erhöht werden. Ferner ließe sich durch eine Beschränkung der Transferzahlungen auf ältere Landwirte, die keine alternativen Erwerbsmöglichkeiten haben, der ökonomische A n reiz zur Betriebsaufgabe auf diejenigen Fälle konzentrieren, die sich i m negativen Bereich des A\ —Si-Gefälles befinden. Dabei ist jedoch zu beachten, daß nicht auch Landwirte unterstützt werden, die bereits das rentenfähige Alter erreicht haben, da i n den Fällen von einer vorzeitigen Betriebsaufgabe nicht mehr gesprochen werden kann. I n diesem Zusammenhang sei auf die negativen Effekte der „Ankündigungswirkungen" 6 hingewiesen, die allgemein i n Verbindung m i t neuen Subventions- oder Transfermaßnahmen auftreten 7 . W i r d i n der Öffentlichkeit bekannt, daß i n nächster Zukunft eine finanzielle Förderung der Betriebsauflösung oder eine wesentliche Verbesserung einer bereits bestehenden Unterstützung geplant ist, muß damit gerechnet werden, daß zumindest ein Teil der potentiell betroffenen Landwirte die Entscheidung zur Betriebsauflösung bis zum Inkrafttreten der neu eingeführten oder verbesserten Förderung hinausschiebt. Dadurch w i r d der Strukturwandel i m Zeitraum zwischen Ankündigung und Inkrafttreten der Maßnahme verlangsamt. Zusätzlich w i r d die Effizienz der Transferzahlungen i n den ersten Jahren der Durchführung vermindert. Eine zeitliche Verzögerung von Betriebsauflösungen läßt nämlich in dem obigen Diagramm die Anzahl der m-Betriebe, die ohnehin aufgelöst worden wären, ansteigen. Die natürliche Reaktion der potentiell begünstigten Landwirte hat daher eine Rechts-Verschiebung des A\ — Sj-Gefälles i n der ersten Zeit der Durchführung und eine entsprechende Verminderung des Wirkungsgrades w zur Folge. Dieser negative Ankündigungseffekt läßt sich einmal dadurch reduzieren, daß der Zeitraum zwischen Ankündigung und Inkrafttreten der Maßnahmen 6 Vgl. N. Andel , Subventionen als Instrument des finanzwirtschaftlichen Interventionismus, Tübingen 1970, S. 16 ff. 7 „ I n dem Maße, w i e sich die Ausgestaltung der Subvention konkret abzeichnet u n d die Wahrscheinlichkeit der Gewährung wächst, können sich die potentiell betroffenen Wirtschaftssubjekte veranlaßt fühlen, schon vor dem I n k r a f t t r e t e n eines Subventionsprogramms ihre Dispositionen zu ändern. I n w i e w e i t m i t solchen Ankündigungswirkungen zu rechnen ist, hängt vor allem v o m Informationsgrad der erwarteten Bemessungsgrundlage, der subjektiven Sicherheit der Erwartungen sowie von der Größe des möglichen Subventionsbetrags ab." N. Andel , a.a.O., S. 16 f.

110

6 KEA-Überlegungen zu strukturfördernden Transferzahlungen

möglichst kurz gehalten wird, zum anderen, indem bereits i m Planungsund Diskussionsstadium zu erkennen gegeben wird, daß die Transferzahlungen rückwirkend i n K r a f t treten, d. h. auch die Fälle einschließen werden, die vor der Verabschiedung der Maßnahme gelegen haben. 6.2.2 Effizienz-Erträge

direkter

Einkommensübertragungen

Die Kosten-Ertrags-Elemente einer vorzeitigen Betriebsauflösung — zusammengefaßt i n dem Nettoertrag E = A + E a — wurden bereits i m Abschnitt 5.3.3 i m einzelnen diskutiert. Daher sollen die Ergebnisse hier nur noch ergänzt und i n bezug auf die Anwendung für eine ex postAnalyse strukturfördernder direkter Einkommensübertragungen erweitert werden. Zunächst treten bei der Ermittlung der gesamtwirtschaftlichen Ertragswerte besondere Probleme auf, auf die i n Punkt 5.3.3 nicht näher eingegangen werden konnte. Gliedert man den gesamtwirtschaftlichen Ertragswert E i n die beiden Komponenten A und E a auf, so ergeben sich vor allem bei älteren Landwirten, die zu einer vorzeitigen Aufgabe der Erwerbstätigkeit veranlaßt werden, Schwierigkeiten bei der Bewertung der Freisetzungseffekte der Arbeit. Der Einkommenseffekt ist in diesen Fällen gleich N u l l (Y n (t) = 0). Das heißt aber nicht, daß der Freisetzung selbst kein Wert beigemessen werden kann. Vom Standpunkt des einzelnen Landwirts ist die Tatsache, nicht mehr auf seine Arbeitsleistungen i m Betrieb angewiesen zu sein, sehr wohl von Vorteil, wenn auch i n einigen Fällen ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Berufsleben i n der Übergangszeit als Belastung empfunden werden mag. Die Verfügung über mehr Freizeit dürfte aber i m allgemeinen als ein Vorteil betrachtet werden, zumal die betrieblichen Arbeitsanforderungen ältere Landwirte häufig überfordern und ihre Gesundheit schädigen. Es können jedoch zur Bewertung dieser Wirkungen direkter Einkommensübertragungen keine verbindlichen Maßstäbe herangezogen werden, da ein objektiv nachprüfbarer Wertmaßstab, wie etwa das alternativ erzielbare Arbeitseinkommen, i n diesen Fällen nicht gegeben ist. Die Bestimmung des Ertragswertes der Aufstockung E a, die i n Abschnitt 5.3.3 erläutert worden ist, geht davon aus, daß der freigesetzte Boden auch ohne Inanspruchnahme der Transferzahlungen an die gleichen Betriebe abgegeben wird. Ob diese Annahme gerechtfertigt ist, hängt von den besonderen Voraussetzungen ab, die an die Bedingung der strukturverbessernden Bodenabgabe geknüpft sind. Die Vorschriften der Landabgaberente sind z. B. i n dieser Hinsicht wenig restriktiv 8 . Die Voraussetzung der strukturverbessernden Bodenabgabe s Vgl. hierzu K . Noell, a.a.O., S. 82 ff.

6.2 Elemente einer ex post-Analyse

111

ist bereits erfüllt, wenn gepachtete Flächen an den Verpächter zurückgegeben werden und das bewirtschaftete Grundeigentum verkauft oder langfristig verpachtet wird. Dabei bestehen kaum Restriktionen i n bezug auf eine selektive Auswahl der bodenaufnehmenden Betriebe. Es genügt bereits, daß die den Boden übernehmenden Betriebe eine Größe von 12 bis 15 ha L N erreichen. I n dieser Hinsicht ist die Regelung i n Großbritannien wesentlich strenger. Einmal darf die freigesetzte Fläche nicht auf mehrere Betriebe verteilt werden, und zum anderen muß der Aufstockungsbetrieb die Größe einer „commercial unit" erreicht haben 9 . Eine derartig einschränkende Vorschrift hat zur Folge, daß der Auf stockungseffekt eine stärkere und nachhaltigere Wirkung auf die Betriebsgrößenstruktur und auf die Einkommenssituation hat als etwa die Bodenmobilität, die i m Rahmen der Landabgaberente gefördert wird. Dort ist nämlich zu erwarten, daß ein Teil des freigesetzten Bodens an Betriebe abgegeben wird, die selbst über kurz oder lang aufgelöst werden. Es dürfte allerdings schwierig sein, den Bodenlenkungseffekt der jeweiligen Maßnahme i n Geldeinheiten zu bewerten. Eine Beschreibung der bewirkten Neuverteilung des Bodens kann daher als ausreichend angesehen werden. Geht man nun davon aus, daß innerhalb eines Jahres insgesamt n Betriebsauflösungen unterstützt worden sind, dann ergibt sich der gesamtwirtschaftliche Effizienzertrag aus der Summe aller Einzelerträge E\. Der den direkten Einkommensübertragungen zurechenbare Ertragswert liegt jedoch niedriger, da ein Teil der unterstützten Landwirte auch ohne ein Förderungsprogramm ihren Betrieb vorzeitig aufgelöst hätte. Der gesamte Ertragswert muß daher noch um den i m vorangegangenen Abschnitt abgeleiteten Wirkungsgrad des Transfersystems reduziert werden. Er beträgt demnach n w

^

Ei, wobei 0 < w < 1.

i = 1

Die Höhe des Wirkungsgrades w ist also eine wichtige Bestimmungsgröße für den zurechenbaren Effizienzertrag. I m Rahmen einer empirischen Analyse dürfte eine Ermittlung des Wirkungsgrades sehr schwierig sein. Vielleicht läßt sich dies durch eine Befragung der geförderten Landwirte, ob sie den Betrieb auch ohne Gewährung staatlicher Transferzahlungen vorzeitig aufgelöst hätten, ab» Vgl. OECD, Structural Reform, S. 194 ff. Die „commercial u n i t " mindestens eine Größe von 600 „standard man days" aufweisen.

muß

112

6 KEA-Überlegungen zu strukturfördernden Transferzahlungen

schätzen. Jedenfalls kann als Ergebnis festgehalten werden, daß der Effizienzertrag zu hoch ausgewiesen wird, wenn der Ertrag aller geförderten Fälle den direkten Einkommensübertragungen zugerechnet wird. 6.2.3 Verteilungspolitische Erträge direkter Einkommensübertragungen Neben den bislang erörterten Wirkungen direkter Einkommensübertragungen auf die Effizienz der Faktorallokation ist die sozialpolitische Zielsetzung einer Verbesserung der materiellen Situation von Landw i r t e n auslaufender Betriebe zu berücksichtigen. Unabhängig davon, ob die unterstützten Landwirte erst durch Transferzahlungen zur vorzeitigen Betriebsaufgabe veranlaßt werden oder nicht, w i r d i n jedem Fall Einkommen vom Staat an Private transferiert. Nach der traditionellen K E A ist die Einkommensübertragung für sich allein genommen erfolgsneutral, da nach der zugrundeliegenden Bewertungsmethode die geleisteten und die empfangenen Einkommensübertragungen als ökonomisch gleichwertig behandelt werden. Der Nettoertrag ist n u l l und die „Kosten-Ertrags-Relation" ist immer gleich eins, wenn man die Verwaltungskosten einmal außer acht läßt. I n Kapitel 1 wurde jedoch bereits auf die Möglichkeiten hingewiesen, die K E A i m Hinblick auf verteilungspolitische Zielsetzungen zu erweitern. Für den hier erörterten Maßnahmebereich bietet sich die Methode an, das empfangene Einkommen nach der verteilungspolitischen Relevanz des Einzelfalles zu gewichten. Folgende Gründe sprechen für ein derartiges Verfahren: (1) Die sozialpolitische Zielsetzung ist i n der Regel explizit vorgegeben, so daß eine ausschließliche Untersuchung der Allokationseffekte als unzureichend angesehen werden muß. (2) Die Einkommensübertragungen bilden bei weitem den höchsten Ausgabenposten der notwendigen staatlichen Ausgaben. (3) I n einer ex post-Analyse läßt sich die Höhe der Transferzahlungen sowie der Empfängerkreis ohne große Schwierigkeiten eindeutig ermitteln. Dem hier unterbreiteten Vorschlag zur quantitativen Bestimmung des Verteilungsertrags strukturfördernder Einkommensübertragungen liegen folgende Wertannahmen zugrunde 10 : 10 I n ähnlicher Weise haben McGuire u n d Garn regionale Verteilungsgewichte f ü r Umschulungsprogramme i n den U S A vorgeschlagen. Als Gewichtungsmaßstab werden dort zwei Größen herangezogen, die Arbeitslosenquote und das Pro-Kopf-Einkommen. Die regionalen Werte werden zu den

6.2 Elemente einer ex post-Analyse

113

— Ein positiver (negativer) Verteilungsertrag liegt vor, wenn Transferleistungen an Landwirte gezahlt werden, deren Einkommen unter (über) dem Durchschnitt vergleichbarer Personengruppen liegt. — Verteilungspolitische Neutralität ist i n Fällen gegeben, i n denen der Leistungsempfänger das durchschnittliche Einkommensniveau bereits vor der Umverteilung erreicht hat. — Die Höhe des Verteilungserfolges einer transferierten D M hängt von dem relativen Einkommensabstand der Empfänger vom Durchschnittseinkommen der Vergleichsgruppe ab. Während diese drei Wertsetzungen vielleicht noch allgemein akzeptiert werden, w i r d es schwierig, über die quantitative Höhe des Verteilungsertrags eine allgemeine akzeptierbare Basis zu finden, da es bei dieser Frage letztlich u m die relative Gewichtung des Effizienzund Verteilungsertrags geht. Bezeichnet man das verfügbare Einkommen der Leistungsempfänger ohne Berücksichtigung der Transferzahlung m i t Y\ } das durchschnittliche Einkommen der Vergleichsgruppe m i t Y, dann ist eine mögliche Funktion zur Bestimmung der individuellen Verteilungsgewichte Vi, die die drei oben genannten Bedingungen erfüllt, die Gleichung Vi

= i + b

Y

-Yi

Darin gibt der Wert des Parameters b die quantitative Bedeutung des verteilungspolitischen Ziels wieder. Für insgesamt n geförderte Betriebsaufgaben ist der Verteilungsertrag dann

2

v Tr

* i'

i =1 Der absolute Umverteilungserfolg beträgt

2 i=l

Vi Tri-

^ i=1

Tr

*>

Durchschnittswerten der USA ins Verhältnis gesetzt, so daß ein zusätzlich geschaffenes Einkommen i n einer Hegion, die dem Bundesdurchschnitt entspricht, m i t eins, u n d i n Regionen, die i m Wohlstandsniveau (ausgedrückt durch die beiden Größen) unter dem Durchschnitt liegen, m i t einem Wert über eins gewichtet w i r d . Vgl. M. C. McGuire u n d H. A. Garn , a.a.O., S. 883 ff. 8 Hedtke

114

6 KEA-Überlegungen zu strukturfördernden Transferzahlungen

und der relative Umverteilungserfolg, bezogen auf die Höhe der geleisteten Transferausgaben, w i r d wiedergegeben durch die Relation n

n

^ ViTni = 1 n

2

2

Tr

*

i = 1

Tri

i =1 I n Ubersicht 6 ist anhand eines fiktiven Beispiels m i t Transferleistungen an insgesamt drei verschiedene Personen eine Bewertung des Verteilungserfolges für die Parameterwerte b = 1 und b = 2 dargestellt. Übersicht 6 Beispiel einer quantitativen Bewertung des Verteilungsertrags direkter Einkommensübertragungen Person

für b = 1

Yi

Y

Y-YI Y

für b = 2

Tn

Vi

vi Tn

Vi

vi Tn

1

80

100

+ 0,2

10 000

1,2

12 000

1,4

14 000

2

70

100

+ 0,3

4 000

1,3

5 200

1,6

6 400

3

110

100

-0,1

6 000

0,9

5 400

0,8

4 800

2

20 000

22 600

25 200

I m ersteren Fall (b = 1) beträgt der Verteilungsertrag 22 600 DM, der Umverteilungsertrag 2 600 D M (22 600 — 20 000) und der relative Umverteilungsertrag 0,13. I n der Bewertung für b = 2 ist der Verteilungsertrag 25 200 DM, und der relative Umverteilungsertrag beträgt

0,26. Selbst wenn von politischer Seite eine derartige quantitative Festlegung der sozialpolitischen Zielsetzung abgelehnt wird, bietet eine detaillierte Aufstellung, wie sie i n Ubersicht 6 beispielhaft vorgenommen ist, wichtige Informationen für eine intuitive Beurteilung der verteilungspolitischen Wirkungen. Z u m Beispiel geben die individuellen Verteilungsgewichte vi für den Parameterwert b = 1 an, wie hoch der relative Einkommensabstand der Personen ist, die die Transferleistungen empfangen haben. Es ist allerdings darauf hinzuweisen, daß erst eine quantitative Bestimmung des Verteilungserfolges etwa i n der hier vorgeschlagenen Form die Möglichkeit eröffnet, den verteilungspoli-

6.2 Elemente einer ex post-Analyse

115

tischen Erfolg alternativer strukturfördernder Einkommensübertragungen auf einer konsistenten Grundlage miteinander zu vergleichen oder die verteilungspolitischen Auswirkungen, die durch Änderungen der Förderungsbedingungen entstehen, zu beurteilen. Da es genau genommen unendlich viele verschiedene Bewertungsverfahren gibt und weder das eine noch das andere wissenschaftlich begründet werden kann, ist eine enge Zusammenarbeit m i t den politischen Instanzen erforderlich, wenn der Versuch einer quantitativen Bestimmung verteilungspolitischer Wirkungen erfolgreich sein soll. 6.2.4 Gesamtwirtschaftliche Kosten direkter Einkommensübertragungen Nach der Methodik der K E A sind die Allokationskosten — Inanspruchnahme von Gütern und Diensten — zur Durchführung der Maßnahmen grundsätzlich von den Transferausgaben, die lediglich eine Einkommensübertragung darstellen, zu trennen. Da die E r m i t t lung der Transferzahlungen keine besonderen Probleme aufwirft, w e i l die Höhe der Geldleistungen aus den jeweiligen Maßnahmebestimmungen eindeutig hervorgeht, soll hier kurz auf die gesamtwirtschaftlichen Kosten i m Sinne der K E A eingegangen werden. Von der Absicht des einzelnen Landwirtes, den Betrieb aufzugeben und die staatlichen Geldleistungen i n Anspruch zu nehmen, bis zur endgültigen Fertigstellung eines Förderungsantrags entstehen zunächst Kosten, da belegt werden muß, daß die i n den Bestimmungen festgelegten Voraussetzungen zur Gewährung einer Unterstützung erfüllt sind. Zur Beantragung der Landabgaberente müssen z. B. folgende Tatbestände nachgewiesen werden 1 1 : (1) Nachweis des Mindestalters von 60 Jahren; bzw. wenn der Landw i r t die Voraussetzung nicht erfüllt, ist entweder der Nachweis der Berufsunfähigkeit oder ab 55 Jahren der Nachweis zu erbringen, daß der Landwirt i n ein anderes Arbeitsverhältnis nicht vermittelt werden kann. (2) Der Landwirt muß Unternehmer i m Sinne des § 1 G A L sein. (3) Der Betrieb muß innerhalb des als förderungswürdig anerkannten Größenbereichs liegen (mindestens die einfache, höchstens die fünffache Mindesthöhe einer Existenzgrundlage nach § 1 Abs. 4 GAL). (4) Nachweis, daß die landwirtschaftliche Unternehmertätigkeit i n den letzten 5 Jahren überwiegend i m Hauptberuf ausgeführt wurde. " Vgl. K. Noell, a.a.O., S. 75. 8«

116

6 KEA-Überlegungen zu strukturfördernden Transferzahlungen

(5) Nachweis der Beitragsleistung zur Alterskasse von mindestens 60 Monaten. (6) Nachweise, daß die Voraussetzungen der strukturverbessernden Bodenabgabe erfüllt sind. Die Besorgung der Nachweise erfordert sowohl private Kosten (Zeitaufwand und evtl. Fahrtkosten) als auch einen zusätzlichen Verwaltungsaufwand für diejenigen Stellen, die die Erfüllung der Leistungsvoraussetzungen belegen. Bezogen auf den einzelnen Antrag sind dies einmalige Kosten. Ferner entstehen Verwaltungskosten, wenn die A n träge geprüft werden, u n d i m Fall einer Bewilligung zusätzliche Verwaltungskosten i m Zusammenhang mit der Uberweisung und Kontrolle der staatlichen Geldleistungen. I m Verhältnis zu dem Umfang der Transferzahlungen dürften die allgemeinen Verwaltungskosten jedoch nur geringfügig sein. 6.2.5 Erfolgskriterien zur Beurteilung direkter Einkommensübertragungen Nach dem Erfolgskriterium der traditionellen K E A , die nur auf die Erfassung der Allokationseffekte ausgerichtet ist, sind zunächst nur die unter Punkt 6.2.2 behandelten Effizienzerträge und die i m vorangegangenen Abschnitt 6.2.4 erläuterten Kosten der Maßnahme zu berücksichtigen. Läßt man der Einfachheit halber die privaten Kosten, die i n Zusammenhang m i t der Antragstellung stehen, außer Betracht und bezeichnet die staatlichen Verwaltungskosten eines Jahres m i t K , dann ergibt sich der Nettoertrag einer direkten Einkommensübertragung in einem Jahr aus der Differenz

w

n i == 1

Die Transferzahlungen treten hier nicht i n Erscheinung, da sie nach der Konzeption der traditionellen K E A erfolgsneutral sind. Für die politischen Entscheidungsträger ist dieses Erfolgskriterium jedoch von geringem Aussagewert. Einmal stellen die Verwaltungskosten nur einen ganz geringen Teil der gesamten Ausgaben dar, die mit der strukturfördernden Maßnahme verbunden sind. Zum anderen besteht auch keine kausale Beziehung zwischen den Verwaltungskosten und den Effizienzerträgen der Maßnahme. Die i m Rahmen der K E A besonders relevante Frage, auf welche Weise der Erfolg verbessert werden kann, ist m i t diesem K r i t e r i u m nicht zu beantworten, denn die Effizienz-

117

6.2 Elemente einer ex post-Analyse

erträge hängen von den Transferzahlungen ab, während die Verwaltungskosten nur komplementäre Maßnahmekosten sind. Außerdem entspricht das oben genannte Erfolgskriterium nur dann dem Ziel, die gesamtwirtschaftlichen Effizienzerträge zu maximieren, wenn keine limitierenden Faktoren gegeben sind, die den Umfang der Maßnahmen begrenzen 12 . Da allgemein davon auszugehen ist, daß Budgetgrenzen vorliegen, ist das K r i t e r i u m „Nettoertrag" nicht mehr hinreichend, denn der Ertragswert der insgesamt knappen staatlichen Mittel w i r d nur dann maximiert, wenn der relative Effizienzertrag, bezogen auf die staatlichen Ausgaben, den höchsten Wert erreicht. Aus diesem Grund ist die Relation „Nettoertrag/staatliche Ausgaben" der adäquate Erfolgsmaßstab. Z u den staatlichen Ausgaben zählen sowohl die Verwaltungskosten als auch die Transferzahlungen. Daher gilt als Vergleichsmaßstab für alternative Möglichkeiten der strukturfördernden direkten Einkommensübertragungen das K r i t e r i u m n

w

^

Ei

~K

i =1 n 2

Tn + K

i =1 I n dieser Relation kommt jedoch die verteilungspolitische Zielsetzung der Einkommensübertragungen nicht zum Ausdruck. Es fehlt also ein wesentliches Element für die Beurteilung des Erfolges insgesamt. Schließt man daher die verteilungspolitische Zielsetzung i n die quantitative Analyse mit ein, erscheint i m Nenner der Umverteilungserfolg der geleisteten Einkommensübertragungen (siehe hierzu Abschnitt 6.2.3). Der relative Gesamterfolg w i r d dann wiedergegeben durch den Ausdruck: n w

2

u

n

Ei - K +

i — 1

v

^

Tr

i = l

i

~

2

TVi

i = \

n

2

Tu + K

i =1 12 Vgl. hierzu M. S. Feldstein, Net Social Benefit Calculation and the Public Investment Decision, „ O x f o r d Economic Papers", Vol. 16 (1964), S. 114 ff.

118

6 KEA-Überlegungen zu strukturfördernden Transferzahlungen

Erst dieses K r i t e r i u m gibt ein vollständiges B i l d von den erzielbaren Erträgen der hier erörterten Maßnahmen. 6.3 Kosten-Ertrags-Überlegungen zur erfolgsorientierten Planung strukturfördernder direkter Einkommensübertragungen 6.3.1 Einführung

in die Problemstellung

Strukturfördernde direkte Einkommensübertragungen können nach den zugrundeliegenden Zielsetzungen und der Höhe der verfügbaren staatlichen M i t t e l unterschiedlich ausgestaltet werden. Folgende Merkmale können dabei unterschieden werden: (1) Allgemeine Abgrenzung des Personenkreises, der eine staatliche Unterstützung erhalten kann (nach Alter, Betriebsgröße usw.). (2) Auflagen, die an den Empfang der staatlichen Geldleistungen geknüpft sind (Aufgabe des landwirtschaftlichen Betriebes, strukturverbessernde Bodenabgabe). (3) Das Niveau der Transferzahlungen (durchschnittliche Höhe der Prämien oder Renten). (4) Die Abhängigkeit der Transferzahlungen von einer oder mehreren Bemessungsgrundlagen (Leistungstarif). Diese vier Elemente, die ein konkretes Leistungssystem hinreichend genau beschreiben, enthalten die wichtigsten politischen Aktionsparameter, die bei der Planung direkter Einkommensübertragungen i m Hinblick auf den Erfolg zu beachten sind. Erwartungsgrößen sind dagegen die Reaktionen der potentiellen Leistungsempfänger: (1) Der allgemeine Zuspruch, gemessen an dem Anteil der Antragsteller an der Gesamtzahl der möglichen anspruchsberechtigten Landwirte. Die Intensität der Reaktion hängt außer vom Bekanntheitsgrad der jeweiligen Maßnahme hauptsächlich von dem Leistungsniveau ab. (2) Die strukturpolitische und sozialpolitische Bedeutung der geförderten Betriebsaufgaben. Sie hängt vornehmlich von der Staffelung der Leistungshöhe ab. (3) Eine weitere Erwartungsgröße ist ferner die Höhe der gesamten staatlichen Leistungen, die m i t einer Bewilligung der gestellten Förderungsanträge verbunden sind. Hier soll nun die Interdependenz zwischen den politischen Aktionsparametern und den Erwartungsgrößen näher erläutert werden. Dabei w i r d von der Frage abgesehen, wie hoch das Niveau der staatlichen Geldleistungen sein muß, damit man einen bestimmten Zuspruch seitens

6

r l n g

strukturfördernde

Transferzahlungen

der Landwirte erzielt. Die Kosten-Ertrags-Überlegungen konzentrieren sich i m wesentlichen auf die Probleme einer Abgrenzung des Förderungskreises, der Ausgestaltung möglicher Auflagen hinsichtlich einer strukturverbessernden Bodenabgabe und auf die zieladäquate Ausgestaltung des Leistungstarifs. I m Hinblick auf die abschließende Beurteilung der Leistungssysteme i n der BRD und i n den Niederlanden stehen die Maßnahmen dieser beiden Länder i m Vordergrund der Kosten-Ertrags-Überlegungen. Angaben über die Ausgestaltung ausländischer Förderungsmaßnahmen stützen sich auf die OECD-Studie über strukturelle Reformen i n der Landwirtschaft 1 3 . Angaben über die Ausgestaltung der Landabgaberente und der Landabgabeprämie stützen sich auf die einschlägigen Vorschriften 14 . 6.3.2 Der Einfluß der Ausgestaltung eines Leistungssystems auf den struktur- und verteilungspolitischen Erfolg 6.3.2.1 Die allgemeine Abgrenzung der Leistungsempfänger Abgrenzungskriterien haben die Aufgabe, den Kreis der möglichen Leistungsempfänger einzuschränken, damit (1) die Haushaltsanforderungen, die eine finanzielle Unterstützung der Betriebsauflösung hervorruft, i n einem überschaubaren Rahmen gehalten werden und damit (2) die Unterstützung nur solchen Landwirten zugute kommen kann, die aus strukturpolitischen oder aus sozialpolitischen Erwägungen als förderungswürdig angesehen werden. Der Vielfalt der Abgrenzungsmöglichkeiten sind von der technischadministrativen Seite kaum Grenzen gesetzt. Das niederländische System umfaßt z. B. einen Altersbereich bis einschließlich 64 Jahren. Ferner zählen nur Vollerwerbsbetriebe als förderungswürdig und diese wiederum nur bis zu einer maximalen Höhe des steuerlichen Einkommens. I n der Bundesrepublik ist die Landabgaberente i n ähnlicher Weise nur für Landwirte vorgesehen, die überwiegend hauptberuflich i n der Landwirtschaft tätig sind. Der Altersbereich ist sehr eng begrenzt und gilt nur für Betriebsleiter ab 60 bzw. 55 Jahren. Außerdem gilt hier nur eine maximale Betriebsgröße von 20 bis 25 ha LN. Eine enge Abgrenzung des Förderungskreises hat den Vorteil, daß bei einer vorgegebenen staatlichen Ausgabensumme das Leistungsniveau "

OECD, Structural Reform. Z u r Landabgaberente vgl. K . Noell, a.a.O., u n d zur Landabgabeprämie vgl. B M L , Richtlinien zur Förderung der langfristigen Verpachtung. 14

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6 K E A - b e r l e g u n g e n zu strukturfördernden Transferzahlungen

höher sein kann, als wenn die gleichen finanziellen M i t t e l auf einen größeren Empfängerkreis verteilt werden müssen. Der Wirkungsgrad der Maßnahme kann dadurch erhöht werden 1 5 . Es sind jedoch auch wesentliche Nachteile m i t einer restriktiven Handhabung der Abgrenzungskriterien verbunden. Zunächst erfordert eine starke Einschränkung der möglichen Leistungsempfänger die Abgrenzung anhand vielfältiger Merkmale, deren Prüfung den Verwaltungsaufwand ansteigen läßt. — Der einzelne Landwirt muß belegen, daß die zahlreichen Voraussetzungen erfüllt sind, womit i n der Hegel ein als lästig empfundener und zeitraubender Weg zu den verschiedensten Behörden und Institutionen verbunden ist. Daher ist die Bewilligung des gestellten Antrags häufig noch ungewiß. Die Unsicherheit über einen Empfang der Transferzahlung ist vor allem dann groß, wenn juristisch oder ökonomisch unklare Abgrenzungskriterien verwendet werden. Diese Umstände können den finanziellen Anreiz zur Betriebsaufgabe und damit auch den Wirkungsgrad der Maßnahme beeinträchtigen. Ein weiterer Nachteil besteht i n der relativen W i l l k ü r der festgelegten Abgrenzungsmerkmale. Da allgemeine Abgrenzungskriterien nur einen sehr groben Raster darstellen hinsichtlich einer erfolgswirksamen Auswahl der geförderten Betriebsaufgaben, werden zahlreiche Landwirte von der Unterstützung ausgeschlossen, die nur geringfügige Unterschiede zu den geförderten Fällen aufweisen. Dabei ist nicht ohne weiteres sichergestellt, daß die ausgeschlossenen Fälle unter struktur- oder verteilungspolitischer Zielsetzung weniger relevant sind. Ferner sind die möglichen Reaktionen der aus der Förderung ausgeschlossenen Landwirte zu bedenken. Zumindest teilweise ist mit der Möglichkeit zu rechnen, daß Landwirte ihre Dispositionen ändern, um i n den Kreis der Anspruchsberechtigten zu gelangen. Die Bedingung der hauptberuflichen Tätigkeit als landwirtschaftlicher Unternehmer bei der Landabgaberente kann z. B. zur Folge haben, daß Nebenerwerbslandwirte ihre außerlandwirtschaftliche Tätigkeit einstellen. Oder Landwirte, die sonst zum Nebenerwerb übergegangen wären, ergreifen diese Möglichkeit nicht, u m den Förderungsanspruch i m Fall der Betriebsaufgabe nicht zu verlieren. Eine flächenmäßige Abgrenzung kann diejenigen Landwirte, deren Betrieb oberhalb der maximalen Größe liegt, aus dem gleichen Motiv zur Abstockung veranlassen. Solche unerwünschten Reaktionen lassen sich teilweise vermeiden, wenn die Abgrenzungskriterien schärfer gefaßt werden. So gelten i m Rahmen der Landabgaberente die Abgrenzungsmerkmale der hauptberuflichen landwirtschaftlichen Tätigkeit und das der 15

Vgl. hierzu die Ausführungen unter P u n k t 6.2.1.

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Transferzahlungen

Betriebsgröße für einen Zeitraum von fünf Jahren vor der Antragstellung. Auf diese Weise können unerwünschte Reaktionen der von der Förderung ausgeschlossenen Landwirte zu einem Teil vermieden werden; jedoch werden gleichzeitig die administrativen Anforderungen, die an einen gültigen Antrag gestellt sind, hochgeschraubt. Demgegenüber haben weniger einschränkende Voraussetzungen den Vorteil, daß eine unbürokratische Handhabung der Förderung erleichtert w i r d und mögliche Widerstände gegen eine zu starke administrative „Bevormundung" geringer sind. Bei einem entsprechend weiter gefaßten Kreis möglicher Leistungsempfänger läßt sich dann auch die notwendigerweise willkürliche Trennung zwischen anspruchsberechtigten Landwirten und solchen, die keine Unterstützung erhalten können, zu einem großen Teil vermeiden. Der Nachteil einer solchen liberalen Lösung liegt darin, daß wegen des größeren Kreises potentieller A n tragsteller die staatlichen Aufwendungen schwieriger vorauszusehen sind. 6.3.2.2 Die Leistungsbedingungen Die Auflage, den Betrieb bis auf eine verbleibende Selbstversorgerstelle aufzulösen, ist insofern relativ unproblematisch, als jeder selbständige Landwirt grundsätzlich i n der Lage ist, diese Bedingung zu erfüllen. Die Leistungsvoraussetzung der strukturverbessernden Bodenabgabe ist jedoch von Seiten der abgabewilligen Landwirte nicht ohne weiteres erfüllbar. Der strukturpolitische Erfolg der Bodenfreisetzung hängt u. a. auch davon ab, welche Betriebe den Boden aufnehmen. Je leistungsfähiger und entwicklungsfähiger die Aufstockungsbetriebe sind, desto nachhaltiger ist auch die Einkommensverbesserung der Bodenaufstockung. Werden nun strenge Maßstäbe an die strukturverbessernde Wirkung der Bodenabgabe gelegt, hat dies zur Folge, daß ein Teil der abgabewilligen Landwirte gar nicht i n der Lage ist, die Voraussetzungen zu erfüllen. Folgende Fälle lassen sich hier unterscheiden: (1) Es findet sich kein landwirtschaftlicher Betrieb, der den Boden aufnimmt. Der Boden würde i m Fall der Betriebsauflösung brach fallen. (2) Es findet sich kein Betrieb als Bodennachfrager, der die normierten Bedingungen der Entwicklungsfähigkeit erfüllt. Der Boden könnte nur an Landwirte abgegeben werden, die möglicherweise selbst i n absehbarer Zeit den Betrieb aufgeben. (3) Ist der Landwirt ganz oder zu einem Teil Pächter der von i h m bewirtschafteten Fläche, so liegt es nicht an ihm, an welchen Be-

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6 KEA-Überlegungen zu strukturfördernden Transferzahlungen

trieb der Boden weitergegeben wird, da er nicht der Grundeigentümer ist. Ist die strukturverbessernde Bodenabgabe sehr eng definiert, dürften zahlreiche Landwirte aus dem Kreis der Leistungsempfänger ausscheiden — aus Gründen, die sie selbst nicht zu vertreten haben. I n dem niederländischen Förderungssystem w i r d diese Frage sehr pragmatisch und flexibel gehandhabt. Die Voraussetzungen sind erfüllt, wenn der Boden an den Bodenentwicklungsfonds verkauft wird. Von dieser Voraussetzung kann der Betrieb freigestellt werden. Der Entwicklungsfonds entscheidet dann i m Einzelfall, ob eine Strukturverbesserung gegeben ist oder nicht. I m Rahmen der Landabgaberente sind dagegen die Voraussetzungen eindeutig festgelegt: Für die gepachtete Fläche genügt bereits die Rückgabe an den Verpächter. Ansonsten kann der Boden sowohl langfristig verpachtet als auch verkauft werden. Die Einschränkungen hinsichtlich der Entwicklungsfähigkeit der Aufstockungsbetriebe sind relativ unerheblich. Es genügt bereits eine Flächenausstattung von 12 bis 15 ha LN. Auch für die Fälle, i n denen sich kein Bodennachfrager findet, ist zum Teil vorgesorgt, da unter diesen Voraussetzungen eine Aufforstung der Flächen zur Erfüllung der strukturverbessernden Bodenabgabe hinreicht. Es bleiben demnach i m wesentlichen diejenigen Fälle ausgeschlossen, i n denen auch eine Aufforstung nicht möglich ist. Die Auflagen i m Rahmen der Landabgabeprämie sind demgegenüber restriktiver. Die Aufstockungsbetriebe müssen die Größe eines Vollerwerbsbetriebes haben. Das Leistungssystem i n Großbritannien, das ganz überwiegend strukturpolitische Ziele verfolgt, ist i n dieser Hinsicht noch wesentlich strenger, da die gesamte bewirtschaftete Fläche geschlossen an einen entwicklungsfähigen Betrieb abgegeben werden muß. Aus den oben genannten Gründen läßt sich eine Interdependenz zwischen der sozialpolitischen Zielsetzung sowie den Bedingungen der strukturverbessernden Bodenabgabe feststellen: je stärker das sozialpolitische Motiv ist, desto großzügiger sind die strukturpolitischen Anforderungen an die Bodenabgabe. 6.3.2.3 Die rechtliche Normierung des Leistungsanspruchs Bevor auf die Frage nach der Abhängigkeit des Erfolges von der Ausgestaltung des Leistungstarifs eingegangen wird, soll noch auf eine für die Effizienz direkter Einkommensübertragungen bedeutsame Frage hingewiesen werden. Sie betrifft die rechtliche Ausgestaltung der Leistungsansprüche derjenigen Landwirte, die die gestellten Voraussetzungen erfüllen. Folgende Möglichkeiten lassen sich hier unterscheiden:

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(1) Der Landwirt hat einen Rechtsanspruch auf Gewährung der Transferzahlung, die sich aus dem jeweiligen Tarif ergibt. (2) Der Landwirt kann nur einen allgemeinen Förderungsanspruch geltend machen. Die Bewilligung w i r d nur dann verweigert oder hinausgeschoben, wenn die dafür eingeplanten Haushaltsmittel erschöpft sind. (3) Der Landwirt erhält aufgrund seines Antrags nur die Chance, unterstützt zu werden. Ob ihm eine Einkommensübertragung zugebilligt wird, hängt davon ab, ob anderen Anträgen, den Zielsetzungen der Maßnahme entsprechend, der Vorrang eingeräumt w i r d und ob für die weniger erfolgswirksamen Fälle staatliche M i t t e l noch zur Verfügung stehen. Die letztere Form der rechtlichen Ausgestaltung w i r d i n der Praxis nicht angewendet, obwohl sie einige wesentliche Vorteile aufweist: Eine Haushaltsplanung ist einfacher durchzuführen, da die maximale Ausgabensumme ohne Schwierigkeiten festgelegt werden kann. Gehen mehr Anträge ein als bewilligt werden können, werden nur die jeweils erfolgswirksamsten Fälle unterstützt. Dadurch kann der Gesamterfolg der staatlichen Ausgaben verbessert werden. Ferner braucht dann der Bereich der förderungswürdigen Landwirte nicht stark eingeschränkt zu werden. Nicht zu übersehen sind jedoch auch die Nachteile eines derartigen Systems: Die Unsicherheit der Landwirte, bei einer vorzeitigen Betriebsauflösung eine Unterstützung zu erhalten, w i r d verstärkt. Damit vermindert sich der individuelle Anreiz, den Betrieb aufzugeben. E i n vielleicht noch wichtigerer Grund dafür, daß ein solches Verfahren i n der Praxis keinen Anklang findet, dürfte darin liegen, daß i n jedem Einzelfal eine Kosten-Ertrags-Prüfung vorgenommen werden muß. Wegen der i m allgemeinen großen Zahl der Anträge und des meist nur juristisch ausgebildeten Sachverstandes der Administration dürfte der Erfolg eines derartigen Verfahrens zweifelhaft sein. Die beiden anderen Formen der rechtlichen Ausgestaltung unterscheiden sich i m wesentlichen nur darin, daß i n der 2. Form die Möglichkeit besteht, i m Falle einer Erschöpfung der eingeplanten Haushaltsmittel die weitere Bewilligung von Anträgen zu stoppen. Während i n der Landabgabeprämie diese Möglichkeit offengelassen ist, besteht bei der Landabgaberente, die wesentlich stärkere sozialpolitische Züge aufweist, ein Rechtsanspruch, sofern die Leistungsvoraussetzungen erfüllt sind. Eine derartige Differenzierung erscheint sinnvoll, da nach allgemeinem Gerechtigkeitsempfinden die Gewährung eines vornehmlich sozialpolitisch begründeten Anspruchs nicht von der jeweiligen Haushaltslage abhängig gemacht werden kann. Besonders groß sind dann allerdings die Schwierigkeiten bei der Planung der benötigten finan-

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6 K E A - b e r l e g u n g e n zu strukturfördernden Transferzahlungen

ziellen Mittel, die der jeweiligen Anzahl gültiger Anträge angepaßt werden müssen. 6.3.2.4 Der Leistungstarif Die vorangegangenen Erörterungen haben gezeigt, daß eine Selektion der Unterstützungsanträge nach der Erfolgswirksamkeit i m allgemeinen nicht vorgenommen w i r d und daß die Prüfung der Anträge sich auf eine Kontrolle beschränkt, ob die LeistungsVoraussetzungen erfüllt sind. Um so wichtiger ist dann eine erfolgsadäquate Staffelung der Einkommensübertragung. Der Leistungstarif muß dabei so ausgestaltet sein, daß die Höhe der Transferzahlungen sich i n etwa zu dem angestrebten struktur- und verteilungspolitischen Erfolg proportional verhält. Beschränkt man die Allokationseffekte der direkten Einkommensübertragung auf die Einkommenswirkung der Aufstockung, die i n Abschnitt 5.3.4 als Ertragswert E a definiert ist, dann hängt der Erfolg i m wesentlichen von dem landwirtschaftlichen Nutzwert der freigesetzten Fläche sowie von dem Alter des ausscheidenden Landwirts ab. Der sozialpolitische Erfolg der Maßnahme läßt sich nach dem i m Abschnitt 6.2.3 vorgeschlagenen verteilungspolitischen Bewertungsverfahren i n dem Umverteilungserfolg v.Tfi — Tr^

(vi — 1) Tr

{

ausdrücken. Die Verteilungsgewichte v% hängen nach diesem Gewichtungsschema von dem relativen Einkommensabstand der Leistungsempfänger gegenüber vergleichbaren Personengruppen ab. I n Anlehnung an das i n Abschnitt 6.2.5 abgeleitete Beurteilungskriterium für den Gesamterfolg (strukturpolitischer und verteilungspolitischer Erfolg) direkter Einkommensübertragungen ergibt sich i m einzelnen Förderungsfall i — wenn man von den Verwaltungskosten absieht — ein relativer Gesamterfolg von Eai + (Vi - 1) Tn — Tri

Mi=

I n der hier reduzierten Form gibt der obige Ausdruck den strukturund verteilungspolitischen Erfolg einer transferierten D M wieder. Um nun sicherzustellen, daß sich der ökonomische Anreiz zur Betriebsaufgabe A A* = Tri zum Gesamterfolg i m Einzelfall proportional verhält, muß der Leistungstarif so ausgestaltet werden, daß die Bedingung Tn

1 =

c

Eai + (Vi - 1) Tn

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i n etwa erfüllt ist. Gelingt dies, dann ist i n jedem Förderungsfall der relative Gesamterfolg Mi gleich hoch — i n dem allgemeinen Zahlenbeispiel hat Mi den Wert c. Verhält sich die Höhe der individuellen Transferzahlungen nicht proportional zu dem Gesamterfolg, werden diejenigen Anträge, die relativ hohe Transferleistungen verursachen, i n der Anzahl der gestellten Anträge überrepräsentiert und umgekehrt. Entsprechend ist der relative Erfolg Mi von Fall zu Fall unterschiedlich hoch und die Anträge mit niedrigen Erfolgswerten Mi sind überrepräsentiert und umgekehrt. Bei einer vorgegebenen Abgrenzung der möglichen Leistungsempfänger ist deshalb derjenige Tarif am erfolgswirksamsten, der die Höhe der individuellen Transferzahlungen so differenziert, daß i n allen Förderungsfällen eine bestimmte Relation zur Höhe der struktur- und sozialpolitischen Erträge erhalten ist. Es ist nun verhältnismäßig einfach, die Höhe der Einkommensübertragung Tri nach dem strukturpolitischen Erfolg E ai zu differenzieren. Einmal muß die Transferzahlung von einem bestimmten Alter an, i n dem eine alternative Beschäftigung nicht mehr möglich ist, mit zunehmendem Alter abnehmen und eine Unterstützung beim Erreichen der normalen rentenfähigen Altersgrenze von 65 Jahren ganz wegfallen 1 6 . Ferner muß die Leistungshöhe proportional zum landwirtschaftlichen Nutzwert der freigesetzten Fläche gestaffelt werden. Als Bemessungsgrundlage ist der Pachtwert besonders geeignet, da er i m allgemeinen die Einkommenswirkung einer Aufstockung am besten zum Ausdruck bringt. Die letztere Leistungsdifferenzierung kommt jedoch i n einen Konflikt mit der verteilungspolitischen Zielsetzung: Einmal liegt das landwirtschaftliche Einkommen i m Durchschnitt um so höher, je größer die bewirtschaftete Fläche und je höher ihr Pachtwert ist. Zum anderen erzielt der Landwirt i m Rahmen der Betriebsauflösung entsprechend höhere Einnahmen aus dem Verkauf oder der Verpachtung der Flächen, soweit er Grundeigentümer ist. Bei einer Transferzahlung, die proportional zum Pachtwert der freigesetzten Fläche gestaffelt ist, nimmt daher der Umverteilungserfolg (v% — 1) T n m i t zunehmender Betriebsgröße ab. Landwirte größerer Betriebe können dann i n einen Einkommensbereich gelangen, i n dem die Verteilungsgewichte vi unter eins liegen. Das besagt, daß die Umverteilungswirkung der Einkommensübertragung einen negativen Wert annimmt. Ein auch nach verteilungspolitischen Gesichtspunkten ausgerichtetes Leistungssystem muß daher flächenarmen Landwirten eine gewisse Präferenz einräumen, indem etwa die Höhe der Transferzahlungen nicht proportional, 16 Z u r Abhängigkeit des Aufstockungsertrages von dem A l t e r des Betriebsleiters, der seinen Betrieb aufgibt, vgl. Schaubild 3 i n Abschnitt 5.3.4.1.

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6 KEA-Überlegungen zu strukturfördernden Transferzahlungen

sondern degressiv zum Wert der freigesetzten Fläche gestaffelt wird. Die sozialpolitische Zielsetzung kann natürlich genauer zur Geltung kommen, wenn die Leistungshöhe unmittelbar an das Einkommen der geförderten Landwirte anknüpft. Aus der aufgezeigten Konkurrenz zwischen der strukturpolitischen und der verteilungspolitischen Zielsetzung folgt aber auch, daß der strukturpolitische Erfolg direkter Einkommensübertragungen u m so geringer ausfällt, je stärker die sozialpolitische Seite der Maßnahme i n dem Leistungstarif zum Ausdruck gebracht wird. Bei der Festlegung eines Leistungstarifs muß daher bereits i m Planungsstadium die Gewichtung beider Zielsetzungen i n einem ausgewogenen Verhältnis berücksichtigt werden. 6.3.3 Beurteilung der Leistungsdifferenzierung strukturfördernder direkter Einkommensübertragungen in der Bundesrepublik und den Niederlanden 6.3.3.1 Das Leistungssystem i n der Bundesrepublik Es bestehen i n der Bundesrepublik zur Zeit zwei Maßnahmen, die unter den Begriff strukturfördernder direkter Einkommensübertragungen fallen. Das sind die Landabgabeprämie und die Landabgaberente, die nur alternativ i n Anspruch genommen werden können. Als eine weitere strukturfordernde Maßnahme, die jedoch genau genommen keine direkte Einkommensübertragung beinhaltet, sei hier noch die Befreiung von der Beitragsleistung i m Rahmen der Flurbereinigung erwähnt 1 7 . Sie gilt nur für Gebiete, i n denen eine Flurbereinigung durchgeführt wird. Die staatliche Leistung besteht i n der Übernahme der Flurbereinigungskosten, die die Bodeneigentümer tragen müssen. Hinsichtlich der Förderungsvoraussetzungen und der Leistungsdifferenzierung ist diese Maßnahme genau so ausgestaltet wie die Landabgabeprämie, die i m übrigen zusätzlich i n Anspruch genommen werden kann. Die Aussagen, die für die Landabgabeprämie getroffen werden, gelten daher i n gleicher Weise auch für die spezielle Förderung der Betriebsaufgabe i m Rahmen der Flurbereinigung. 6.3.3.1.1 Die Landabgabeprämie Die Landabgabeprämie, die 1969 eingeführt wurde, w i r d allen selbständigen Landwirten gewährt, deren Betrieb als nicht entwicklungs17 Vgl. B M L , Richtlinien zur Förderung der langfristigen Verpachtung i n der Flurbereinigung durch Übernahme der Beitragsleistung aus Bundesm i t t e l n v o m März 1969 — I V B 2 — 4800 — 106/68.

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fähig gilt und die ihren Betrieb bis auf eine verbleibende Hofstelle auflösen. Eine Einschränkung des möglichen Empfängerkreises nach dem Alter des Landwirts oder der Fläche des Betriebes besteht nicht. Der Betrieb darf nicht entwicklungsfähig sein. Der Leistungstarif weist nur eine einzige Bemessungsgrundlage auf: die langfristig, für mindestens 12 Jahre verpachtete Fläche. Die Prämie, die i n einer Summe ausgezahlt wird, beträgt einheitlich 500 D M pro ha L N langfristig verpachteter Fläche. Die Aufstockungsbetriebe müssen Vollerwerbsbetriebe sein. Bezeichnet man die von dem Landwirt bewirtschaftete L N m i t m* ha, den Anteil der Eigentumsfläche m i t Ci, dann läßt sich die maximale Höhe der Prämie bzw. des finanziellen Anreizes zur Betriebsaufgabe durch die Gleichung

Tri

= 500 c

i

m

i

ausdrücken. Ob die maximale Prämie erzielt wird, hängt davon ab, ob der Landwirt bereit und i n der Lage ist, seine Eigentumsfläche ci mi zu verpachten. Es ist z. B. denkbar, daß der Betriebsleiter sich gezwungen sieht, einen Teil der Fläche zu verkaufen, damit er seine Schulden zurückzahlen kann. Außerdem muß er einen Pächter finden, der den strukturpolitischen Anforderungen genügt. Der Einkommenseffekt der Aufstockung, E a, hängt dagegen von dem Alter des Betriebsleiters und von dem Pachtwert der von i h m bewirtschafteten Fläche ab. Nach der vorangegangenen Diskussion u m die möglichst effiziente Ausgestaltung des Leistungstarifs lassen sich folgende K r i t i k p u n k t e anführen: (1) Die Fläche ist eine relativ ungeeignete Bemessungsgrundlage, da sie die unterschiedlichen landwirtschaftlichen Nutzungswerte und damit auch den Einkommenseffekt der Aufstockung nicht berücksichtigt. Der ökonomische Anreiz zur Betriebsauflösung ist u m so größer, je schlechter der Boden und je niedriger die strukturpolitische Wirkung der Aufstockung ist. (2) Eine Differenzierung nach dem Alter des Betriebsleiters fehlt völlig. Ein finanzieller Anreiz, den Betrieb möglichst frühzeitig aufzulösen, besteht deshalb nicht. Es werden damit auch strukturpolitisch neutrale Fälle i n die Förderung einbezogen, i n denen der Betriebsleiter das rentenfähige Alter von 65 Jahren erreicht hat und der Betrieb ohnehin zum gleichen Zeitpunkt aufgegeben wird.

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6 K E A - b e r l e g u n g e n zu strukturfördernden Transferzahlungen

(3) Die Abhängigkeit der Prämie von dem Umfang der Eigentumsfläche, denn nur diese kann der Landwirt verpachten, ist verteilungspolitisch nicht neutral. Sie bevorzugt den Grundeigentümer gegenüber dem Pächter, obwohl unter strukturpolitischem Gesichtspunkt auch der Rückgabe des gepachteten Bodens an den Pächter i n der Regel ein Aufstockungseffekt zuzurechnen ist. Nur ist i n dem Fall nicht kontrollierbar, welche Betriebe die freigesetzte Fläche aufnehmen. (4) Da die Höhe der Prämie pro ha L N nicht nach dem Umfang der Eigentumsfläche degressiv gestaffelt ist, werden sozialpolitische Gesichtspunkte außer acht gelassen. Ein gewisser Vorteil dieser direkten Einkommensübertragung kann i n der einfachen administrativen Handhabung gesehen werden sowie i n der Tatsache, daß die Höhe des ökonomischen Anreizes für den einzelnen Landwirt ohne Schwierigkeiten zu erkennen ist. 6.3.3.1.2 Die Landabgaberente Die Landabgaberente zeigt i n der Differenzierung der Transferleistungen i m Vergleich zur Landabgabeprämie ein genau entgegengesetztes Bild: Die staatlichen Leistungen stehen hier i n keiner Beziehung zur freigesetzten Fläche. Dagegen ergibt sich eine starke Staffelung nach dem Alter des Betriebsleiters. Außerdem gilt die Landabgaberente nur für ältere Landwirte ab 60 Jahren oder ab 55 Jahren, wenn eine alternative Beschäftigung nicht nachgewiesen werden kann. Nur i m Fall der Berufsunfähigkeit besteht keine Altersgrenze. Seit Einführung der Landabgaberente i m Jahre 1969 sind die Rentenzahlungen zweimal erhöht worden. Sie betragen zur Zeit 415 D M für den verheirateten und 275 D M pro Monat für den ledigen Landwirt. U m den Barwert der staatlichen Transferzahlungen Tn zu ermitteln, w i r d davon ausgegangen, daß der Empfänger der Landabgaberente ohne diese Maßnahme seinen Betrieb bis zur Vollendung des 65. Lebensjahres weitergeführt hätte. Nach der gegenwärtig gültigen Regelung muß der Landwirt bis dahin einen Monatsbeitrag von 36 D M an die Alterskasse zahlen. Er erhält dann bei Erreichen des normalen rentenfähigen Alters eine Monatsrente (Altersgeld) von 240 D M bzw. als Lediger 160 DM. Demgegenüber fällt bei Inanspruchnahme der Landabgaberente der Beitrag zur Alterskasse fort, und der Landwirt bekommt vom Zeitpunkt der Betriebsaufgabe bzw. der Antragstellung an eine Monatsrente von 415 D M bzw. von 275 DM.

6.3 Z u r Planung strukturfördernder Transferzahlungen

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I n der i n Ubersicht 7 (Annahme I) dargestellten Abhängigkeit der Transferzahlungen Tri von dem Alter des Betriebsleiters w i r d von einer durchschnittlichen Lebenserwartung der Rentenempfänger von 75 Jahren ausgegangen. Unter der gegenwärtig gültigen Regelung ergibt sich demnach auch für Landwirte, die bereits ein Alter von 65 Jahren erreicht haben, ein Anreiz zur Betriebsauf gäbe i n Höhe von 16 215 (12 902) DM, wenn man einen Diskontierungssatz von 5 °/o (10 °/o) zugrundelegt. Dies ist eine Folge des unterschiedlichen Niveaus des Altersgeldes und der Landabgaberente, die über das Alter von 65 Jahren hinaus unter Anrechnung des Altersgeldes gewährt wird. Übersicht 7 Der Barwert der Landabgaberente in Abhängigkeit vom Alter des Betriebsleiters*) A l t e r des Betriebsleiters (a) a = 55

Annahme I b ) r = 5 °/o 51 741

56

48 920

57

45 951

1

Annahme 11°)

r=10 65 (Volksrente)

j

|

j

—

(447)

—

(447)

!

(447)

—

(447)

Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben von OECD, Structural Reform, S. 173.

I m Altersbereich ab 50 Jahren vermindert sich der Gesamtwert der Transferzahlungen, und zwar um so stärker, je älter der Betriebsleiter ist. Dadurch w i r d ein starker Anreiz gegeben, den Betrieb möglichst frühzeitig aufzugeben. Außerdem w i r d eine Unterstützung der 65jährigen Betriebsleiter vermieden, die unter strukturpolitischem Aspekt auch weitgehend unwirksam wäre. Dieser i m Vergleich zur Landabgaberente wesentliche Vorteil w i r d dadurch ermöglicht, daß i n den Niederlanden eine allgemeine Volksrente besteht, die auch den selbständigen Landwirten eine Mindestaltersversorgung sichert, während i n der Bundesrepublik das normale Altersgeld nicht als vollwertige Alterssicherung angesehen werden kann und deshalb die Landabgaberente zu einem Teil diese Funktion m i t übernehmen muß 2 2 . Der Einfluß der Betriebsgröße auf die Höhe der Transferzahlungen ist verhältnismäßig niedrig, wie aus Ubersicht 7 a hervorgeht. Nur für Landwirte unter 50 Jahren ist eine proportionale Abhängigkeit der Leistungshöhe gegeben. Da i n der nach dem steuerlichen Punktsystem bemessenen Betriebsgröße die freigesetzte Fläche nur zu einem Teil zum Ausdruck kommt, besteht bei der größenmäßigen Staffelung der 22 Vgl. hierzu auch K . Dahm, Wirksamkeit u n d Probleme der Landabgaberente, „Soziale Sicherheit i n der Landwirtschaft", Kassel, März 1971, S. 5.

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Leistungen auch kein unmittelbarer Zusammenhang mit dem strukturpolitischen Erfolg der geförderten Betriebsauflösung. Hierin kommt, ähnlich wie bei der Landabgaberente, die Berücksichtigung verteilungspolitischer Gesichtspunkte zum Ausdruck. Diese relativ starke sozialpolitische Leistungsdifferenzierung führte allerdings dazu, daß i n den ersten beiden Jahren der strukturpolitische Erfolg der Maßnahme hinter den Erwartungen zurückblieb. Es wurden i m Rahmen dieser Förderung vornehmlich kleinere Betriebe mit einer durchschnittlichen Fläche von 7,5 ha L N aufgelöst. U m die strukturpolitische Wirkung des Transfersystems zu verstärken, wurde 1971 eine dritte Bemessungsgrundlage eingeführt. Zusätzlich zu den oben genannten Leistungen w i r d eine Prämie gewährt, die von dem Pachtwert der freigesetzten Fläche sowie i n degressiver Staffelung von der Flächengröße abhängt. Für den Altersbereich zwischen 50 und 64 Jahren beträgt die Prämie das öfache des Pachtwertes bis zur Fläche von 10 ha LN, das 4fache für jeden weiteren ha bis zu 20 ha, das 3fache bis zu 30 ha und das 2fache für jeden weiteren ha, der über 30 ha hinausgeht. Durch die Abstufung der Multiplikatoren nach einzelnen Größenbereichen w i r d eine leichte Degression der Transferzahlung nach der Betriebsfläche erzielt. Z. B. erhält ein Betrieb m i t einem durchschnittlichen Pachtpreis p = 200 hfl eine Prämie von 1 000 hfl pro ha LN, wenn er sich i m Größenbereich bis 10 ha befindet, und eine Prämie von 800 hfl pro ha LN, wenn er insgesamt 30 ha hat. Diese Förderung w i r d für den gleichen, nach dem steuerlichen Einkommen abgegrenzten Empfängerkreis gewährt, wobei den Betriebsleitern unter 50 Jahren eine leichte Präferenz eingeräumt wird, da diese Prämie bei sonst gleicher Staffelung ein etwas höheres Niveau hat. Diese aus strukturpolitischen Gründen als notwendig erachtete Ergänzung des Leistungssystems ist für sich allein genommen i m Vergleich m i t der Landabgabeprämie i n der Bundesrepublik i n wesentlichen Punkten als durchdachter und rationaler zu bezeichnen. Die Nachteile der Landabgabeprämie, die unter Punkt 6.3.3.1.1 aufgezeigt w u r den, treten hier nicht i n Erscheinung. M i t Einschluß dieser dritten Bemessungsgrundlage weist das niederländische Leistungssystem eine große Flexibilität auf, m i t deren Hilfe die erfolgsrelevanten Reaktionen der Landwirte i n die wünschenswerte Richtung gelenkt und auf diese Weise struktur- und verteilungspolitische Zielsetzungen ausbalanciert werden können. I m Vergleich zu den Förderungsmaßnahmen i n der BRD ist das niederländischen System i m ganzen gesehen wesentlich rationaler und durchdachter: Die Förderung der strukturverbessernden Landabgabe

134

6 KEA-Überlegungen zu strukturfördernden Transferzahlungen

ist i n einem einheitlichen System zusammengefaßt, während i n der Bundesrepublik zwischen der Landabgaberente und der Landabgabeprämie eine Konkurrenzbeziehung besteht, die eine gezielte Steuerung der struktur- und verteilungspolitischen Erfolge beider Maßnahmen zusammengenommen sehr erschwert, wenn nicht gar unmöglich macht. Das niederländische System ist ferner wesentlich stärker i n die allgemeine Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik integriert, da sowohl arbeitsmarktpolitische Maßnahmen für jüngere Landwirte als auch die allgemeine Alterssicherung i n der Leistungsstaffelung adäquat berücksichtigt werden, während die Landabgaberente die unzulängliche berufsständische Altersversorgung i n der BRD zu einem Teil kompensieren muß. Dennoch ist die Einführung strukturfördernder direkter Einkommensübertragungen i n der Bundesrepublik — so unvollkommen die Ausgestaltung auch sein mag — als ein großer Fortschritt anzusehen, da erstmals i n der Bundesrepublik der Abwanderungsprozeß aus der Landwirtschaft i n Verbindung mit einer Bodenmobilisierung gefördert und auf diese Weise der Strukturwandel beschleunigt w i r d sowie soziale Probleme, die m i t diesem Anpassungsprozeß verbunden sind, gemildert werden.

7 Spezieller Teil: Eine empirische Effizienzanalyse der staatlichen Aufstockungsförderung und der Betriebsleiterausbildung — Ergebnisse von 325 Buchführungsbetrieben aus Schleswig-Holstein 7.1 Einleitung 7.1.1 Gegenstand der Untersuchung Während seit 1969 — der Einführung der Landabgabeprämie und -rente — i n der BRD das Schwergewicht der staatlichen Förderung der Bodenmobilität i n der Steigerung des Angebots landwirtschaftlich genutzten Bodens liegt, war vor dieser Zeit die Förderung praktisch ausschließlich darauf gerichtet, die Nachfrageseite zu unterstützen. Dies geschah i n ganz überwiegendem Maße durch Unterstützung der Aufstockung durch Bodenzukauf. I n dieser empirischen Untersuchung w i r d nun versucht, den Erfolg dieser Form der Mobilitätsförderung zu beurteilen und nach Möglichkeit auch quantitativ zu bestimmen. Ein weiteres Ziel der Analyse besteht darin, den Einfluß der Betriebsleiterausbildung auf den Betriebserfolg zu erfassen, u m Anhaltspunkte zu erhalten, ob überhaupt ein Einfluß besteht und wenn ja, wie hoch die Wirtschaftlichkeit einer verbesserten Ausbildung der Betriebsleiter zu veranschlagen ist. 7.1.2 Datengrundlage

der Untersuchung

Diese beiden Fragestellungen sollen auf der Grundlage mehrjähriger Buchführungsabschlüsse von Betrieben aus Schleswig-Holstein untersucht werden. Es wurden aus den Buchführungsunterlagen der Landwirtschaftskammer Schleswig-Holstein zunächst alle Betriebe ausgewählt, — die jährliche Buchführungsabschlüsse 1959/60 bis 1967/68 aufwiesen,

in

den

Wirtschaftsjahren

— deren LN-Ausstattung zwischen 10 und 100 ha lag und — die vom landwirtschaftlichen Buchführungsverband für SchleswigHolstein und Hamburg betreut wurden.

136

7 Spezieller T e i l : Empirische Untersuchungen

Diese drei Bedingungen wurden von insgesamt 440 Betrieben erfüllt. Aufgrund einer schriftlichen Befragung der Betriebsleiter, die der Buchführungsverband durchführte, wurden zusätzliche Informationen über die Betriebe gewonnen. Von den verbleibenden 348 Betrieben, die die Fragen hinreichend beantwortet hatten, wurden Nebenerwerbs-, Pacht- und Verwalterbetriebe ausgeschieden. Es verblieben 325 Betriebe, die die Grundlage der Untersuchung bilden. Die Befragungsaktion hatte zum Ziel, die i m Laufe der erfaßten acht Jahre anhand der Buchführungsunterlagen beobachteten Veränderungen der Betriebsgrößen (LN-Ausstattung) zu erklären und auf einzelne Transaktionen wie Kauf, Tausch, Zupacht usw. zurückzuführen. I n Fällen, i n denen innerhalb der beobachteten Jahre ein Bodenzukauf stattfand, wurde ermittelt, ob der Betrieb eine Aufstockungsförderung erhalten hatte. Sofern eine Förderung vorlag, wurde zusätzlich nach der A r t der Förderung gefragt. Diese Informationen dienten der Wirkungsanalyse der Aufstockungsförderung. Ferner wurde nach der allgemeinen Schulausbildung sowie der Berufsausbildung des Betriebsleiters und dessen Hoferben gefragt, sofern letzterer i m Betrieb ständig mitgearbeitet hatte. Diese Informationen waren erforderlich, damit die jedem Betrieb zuzurechnenden Ausbildungskosten des dispositiven Faktors ermittelt bzw. geschätzt werden konnten, u m sie als erklärende Variable des Betriebserfolgs zu testen. Außerdem wurde nach den Bodenpreisen für Einzelgrundstücke gefragt, die die Landwirte bei einem Verkauf oder einer Verpachtung der von ihnen bewirtschafteten L N erzielen würden. Preisunterschiede zwischen Acker- und Grünland konnten dabei berücksichtigt werden. Letztere Informationen dienten dazu, Unterschieden i n den Bodenertragswerten Rechnung zu tragen. Es sei bereits hier darauf hingewiesen, daß die Ergebnisse der Analyse nicht verallgemeinert werden können, da das Untersuchungsmaterial selbst für das Land Schleswig-Holstein nicht repräsentativ ist. Eine repräsentative Stichprobenerhebung war zur Lösung dieser Aufgabenstellung jedoch nicht möglich. Trotzdem mögen die Ergebnisse dieser Fallstudie aufschlußreich sein und — was die bildungsökonometrische Untersuchung betrifft — zur weiteren Forschung anregen. 7.2 Der Einfluß der staatlichen Aufstockungsförderung auf die Betriebsgrößenstruktur und die Verteilung des Bodeneigentums 7.2.1 Problemstellung

und Gang der Untersuchung

Gegenstand dieses Teils der empirischen Analyse ist die Frage nach den strukturellen und verteilungspolitischen Wirkungen der Aufstockungsförderung durch Zukauf von Seiten des Bundes sowie des Landes Schleswig-Holstein.

7.2 Erfolge der staatlichen Aufstockungsförderung

137

I n dem Zeitraum von 1959 bis 1968, i n dem jährliche Buchführungsabschlüsse von allen 325 Betrieben vorliegen, wurde die Förderung der Bodenmobilität durch Bundesmittel bis auf wenige Ausnahmen 1 , die umfangmäßig unbedeutend geblieben sind, durch Unterstützung des Bodenzukaufs gefördert. Folgende Maßnahmen sind hier zu nennen 2 : (1) Die Vergabe von langfristigen zinsgünstigen Darlehen 3 — i m Rahmen von Flurbereinigungen, — i n Verbindung m i t Aussiedlungen und baulichen Maßnahmen i n Altgehöften und — i m Rahmen der Anliegersiedlung (2) Zinsverbilligungen von Kapitalmarktdarlehen 4 — zur Besitzfestigung sowie — als selbständige Maßnahme. I n Schleswig-Holstein werden seit 1968 darüber hinaus Aufstockungsbeihilfen des Landes i n Höhe von 1 5 % des Kaufpreises gewährt 5 . Diese Landesmaßnahme konnte ebenfalls i n die Untersuchung einbezogen werden, da von der Mehrzahl der erfaßten 325 Betriebe auch Angaben bis 1969 vorlagen. Das Ziel dieser Maßnahmen war die Verbesserung der Betriebsgrößenstruktur, wobei Leitbilder bäuerlicher Familienbetriebe als Orientierung zur Auswahl der förderungswürdigen Betriebe dienten. Die Anliegersiedlung bildete dabei insofern eine Ausnahme, als hier die Eingliederung der Vertriebenen und Flüchtlinge als ein zusätzliches Motiv hinzukam. Die strukturpolitische Zielsetzung kann jedoch nicht der alleinige Zweck der Maßnahmen gewesen sein, da sonst nicht zu 1 Landabgabedarlehen u n d Beihilfen zur Förderung des freiwilligen Landtausches, vgl. hierzu i m einzelnen F. Timm , a.a.O., S. 73 ff. u n d S. 231 f. 2 Da bis auf wenige Ausnahmen diese Maßnahmen seit Inkrafttreten des Ertl-Porgramms aufgehoben sind oder schon bereits vorher ausgelaufen waren, k a n n auf eine detaillierte Darstellung der Förderungsrichtlinien verzichtet werden, zumal diese i m Laufe der Zeit sehr häufig geändert wurden. Der an dieser Materie interessierte Leser sei daher verwiesen auf die umfangreiche Studie von F. T i m m , a.a.O., S. 159 ff. 3 Die gewährten Aufstockungsdarlehen haben i m allgemeinen eine L a u f zeit von ca. 30 Jahren u n d eine A n n u i t ä t (Verzinsung u n d Tilgung) bis zu 2 V2 °/o der Darlehenssumme. Vgl. hierzu i m einzelnen F. Timm , a.a.O., S. 160 ff. 4 Die Zinsverbilligungen vermindern den v o m L a n d w i r t zu tragenden Zinssatz u m 4 % des Aufstockungsdarlehens. Vgl. F. Timm, a.a.O., S. 170 ff. 5 I m Rahmen dieser sogenannten Landesaufstockungsaktion w i r d auch die langfristige Zupacht durch Beihilfen i n Höhe von 180 D M pro ha L N gefördert. Vgl. hierzu M L E , Agrarstrukturbericht, die Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r Schleswig-Holsteins i n den Jahren 1968 u n d 1969, K i e l 1970, S. 18 f.

138

7 Spezieller Teil: Empirische Untersuchungen

erklären ist, weshalb i m wesentlichen nur die Betriebsaufstockung durch Zukauf gefördert wurde, obwohl bei den Bodenpreisverhältnissen i n der BRD die Zupacht i m allgemeinen rentabler ist 6 . Diese Tatsache dürfte nur zu erklären sein, wenn die gesellschaftspolitische Zielsetzung einer möglichst breiten Streuung des Grundeigentums — „damit möglichst viele Familien mit Grund und Boden verbunden bleiben" 7 — berücksichtigt wird. Anhand des Untersuchungsmaterials soll zunächst geklärt werden, i n welchem Ausmaß es überhaupt möglich ist, durch Unterstützung des Zukaufs sowohl die Betriebsgrößenstruktur als auch die Verteilung des Grundeigentums positiv zu beeinflussen. Die Relevanz dieser Unterstützung hängt zunächst von dem Umfang des landwirtschaftlichen Bodentransfers von Einzelgrundstücken über Kauf bzw. Verkauf ab. Daher w i r d i m folgenden Abschnitt ihr relativer Anteil an der insgesamt beobachteten Mobilität von Einzelgrundstücken — durch Pacht, Tausch, Kauf usw. — untersucht. Eine Aufstockung der Betriebsfläche ist jedoch — über einen längeren Zeitraum betrachtet — nicht identisch m i t einer entsprechenden Verbesserung der Betriebsgröße, denn die Aufstockung i n einem Jahr kann durch Bodenabgabe i n den folgenden Jahren wieder ausgeglichen oder gar überkompensiert werden. Deshalb w i r d anschließend untersucht, ob und i n welchem Umfang Bodenzukäufe innerhalb der beobachteten acht Jahre am Ende tatsächlich zu einer Betriebsvergrößerung beigetragen haben. Schließlich w i r d anhand der Befragung über die staatliche Förderung des Bodenkaufs dargestellt, welchen Betrieben die Förderungsmittel zugeflossen sind und i n welchem Umfang dieser Teilbereich des landwirtschaftlichen Bodenmarktes i n Schleswig-Holstein subventioniert worden ist. 7.2.2 Die Bedeutung der Bodenmobilität durch Kauf im Vergleich zur insgesamt beobachteten Bodenmobilität Definiert man — vom Datenmaterial ausgehend — die jährliche Änderung der Betriebsgröße (LN-Ausstattung) eines Betriebes als Bodenmobilität 8 , so läßt sich anhand der Befragungsergebnisse die Höhe der Mobilität aller Betriebe, differenziert nach Kauf, Tausch, Pacht usw. bis auf einen ungeklärten Rest ermitteln (siehe Ubersicht 8, Spalte 1). Die Summe der jährlichen LN-Zunahme aller Betriebe in 6 Vgl. H. J. Glauner, Betriebsaufstockung — Zukauf oder Pacht? „Innere Kolonisation", Jg. 15 (1966), S. 3 ff. 7 F. Gercke, Verbesserung der Agrarstruktur, S. 2174. 8 Da i m Rahmen dieser Untersuchung n u r der Transfer von Einzelgrundstücken erfaßt werden kann, beschränkt sich die beobachtete Bodenmobilität auf den Besitz- bzw. Eigentumswechsel von Einzelgrundstücken.

7.2 Erfolge der staatlichen Aufstockungsförderung

139

Übersicht 8 Die Bodenmobilität der ausgewählten 325 schleswig-holsteinischen Buchführungsbetriebe 1960/61 bis 1967/68* Ges. Mob. Zunahme (+ ) Abnahme (-) ha L N

Innerlandw. Mobilit. ha L N

ha L N

i n °/o der erkl.Mob.

Spalte

1

2

3

4

Zukauf

+ 211,8

+ 211,8

203,5

22,3

+

16,5

Verkauf an Landwirte

- 195,3

- 195,3

Verkauf an Nicht-Landwirte

-

86,3

Tausch

+

32,8

+

32,8

33,8

3,7

-

2,1

Tausch

-

34,9

-

34,9

Erbschaft Schenkung

+

75,4

+

75,4

62,5

6,8

+

25,8

Erbschaft Schenkung

-

49,6

-

49,6 612,7

67,1

Mobilitätsarten

Zupacht

+ 670,0

+ 670,0

Verpacht

- 189,2

- 189,2

Pachtrücknahme

+

+

Pachtrückgabe

- 325,6

Neulandgew.

+

13,4

Aufforstung u. a.

-

12,4

Nicht erklärte Zunahme

+ 209,4

+ 209,4

Nicht erklärte Abnahme

- 247,8

- 247,8

Summe

+ 112,8

4- 198,5

* Erläuterung siehe Text. Quelle: Eigene Erhebungen.

41,1

Bereinig *te innerlandw. Mobilität

Beitrag der innerlandw. Mobilität zur L N Änderg. ha L N 5

i

+ 196,7

41,1

- 325,2

228,6

1141,1

-

100

38,4

+ 198,5

140

7 Spezieller Teil: Empirische Untersuchungen

den vollständig erfaßten acht Jahren beträgt 1 212,9 ha, die Summe der LN-Abnahmen 1 140,1 ha. Der Saldo ergibt eine LN-Nettozunahme von insgesamt 112,8 ha, die sich aus der Übernahme von Flächen hier nicht erfaßter Betriebe ergibt. Schließt man die ausgewiesenen Bodenumwidmungen (Verkauf an Nicht-Landwirte, Aufforstung, Neulandgewinnung) aus, erhält man die innerlandwirtschaftliche Bodenmobilität, die allein für die Verbesserung der Betriebsgrößen Verhältnisse entscheidend ist (siehe Spalte 2). Bei einer vollständigen Erhebung der innerlandwirtschaftlichen Bodenmobilität wären die positiven und negativen LN-Änderungen gleich hoch. Als Maßstab für den Anteil der einzelnen Rechtsformen der Mobilität an der gesamten Mobilität w i r d daher, u m Doppelzählungen auszuschalten, der Durchschnitt der sich jeweils entsprechenden Veränderungen (Zukauf — Verkauf, Zupacht — Verpachtung usw.) als bereinigte innerlandwirtschaftliche Mobilität ausgewiesen (siehe Spalte 3). Die gesamte bereinigte innerlandwirtschaftliche Mobilität beträgt i n den beobachteten acht Jahren 1 141 ha LN. Bezogen auf die Gesamtfläche der 325 Betriebe i m Jahre 1959/60 ergibt sich eine Mobilität landwirtschaftlicher Einzelgrundstücke von 8,1 °/o und eine durchschnittliche jährliche Mobilität von 1,16%. Die Mobilität auf dem Pachtweg ist m i t 613 ha (67,1 % der erklärten Mobilität) doppelt so hoch wie die Mobilität über Eigentumswechsel: Kauf, Tausch, Erbschaft m i t 300 ha (32,8% der erklärten Mobilität). Legt man einen Pachtflächenanteil an der gesamten L N i n SchleswigHolstein von 23 % zugrunde 9 , ergibt sich eine u m 6,8 mal größere Pachtmobilität. Läßt man die Eigentumsmobilität über Erbschaft und Schenkung außer Betracht, ist die Pachtmobilität 8,6 mal höher als die Eigentumsmobilität und 10 mal höher als die Mobilität über Kauf. Ausgehend von der Gesamtfläche der landwirtschaftlichen Einzelgrundstücke, die 1960 i n Schleswig-Holstein verkauft wurde, einer lOfachen Pachtmobilität und einem Pachtanteil von 23%, ergibt sich eine mittlere Pachtdauer von 10 Jahren. Dieser Schätzwert ist durchaus realistisch und stützt die Aussage über die relative Pacht- bzw. Kaufmobilität. Ein Vergleich des Beitrags der Mobilitätsformen zur Vergrößerung der LN-Ausstattung aller Betriebe (Übersicht 8, Spalte 5) zeigt einen wesentlich größeren positiven Beitrag der Pacht (196 ha LN) als des

9

Die Landwirtschaftszählung 1960 weist einen solchen Pachtflächenanteil an der Wirtschaftsfläche i n Schleswig-Holstein aus.

7.2 Erfolge der staatlichen Aufstockungsförderung

141

Kaufes (16 ha LN). Hier können also die bisherigen Beobachtungen 10 bestätigt werden, daß die Betriebsvergrößerung sich i n erster Linie über Zupacht vollzieht. 7.2.3 Der Beitrag der Mobilitätsformen zur Betriebsvergrößerung U m einen Einblick i n den Auf- und Abstockungsprozeß zu bekommen, wurden die Buchführungsbetriebe i n drei Gruppen unterteilt. Zur Gruppe 1, den Aufstockungsbetrieben, gehören alle Betriebe, deren L N 1967/68 gegenüber 1959/60 u m 1 ha und mehr zugenommen hatte (127 Betriebe), zur Gruppe 2 alle Betriebe, deren L N u m mindestens 1 ha abgenommen (107 Abstockungsbetriebe), zur Gruppe 3 alle Betriebe, deren Fläche sich u m weniger als 1 ha L N verändert hatte (91 Betriebe). Die einfache, zusammengefaßte Mobilitätsbilanz läßt bereits die überragende Bedeutung der Pacht erkennen. Die differenzierte Mobilitätsbilanz zeigt nun deutlich, daß die Pacht auch eine dominierende Rolle i n dem Auf- und Abstockungsprozeß spielt (siehe Ubersicht 9). Übersicht 9

Der Beitrag der innerlandwirtschaftlichen Bodenmobilität zur Änderung der LN, gruppiert nach Betrieben mit zunehmender, abnehmender und konstanter LN* Nettoänderung der L N Mobilitätsarten

i n ha L N

i n v.H. d. ges. Nettoänderung

Gruppe

Gruppe

1

2

1

2

Z u - u n d Verkauf

+ 140,6

- 124,3

-

4,1

20,7

26,7

Tausch

+

20,2

-

21,9

-

0,4

3,0

4,7

Erbschaft Schenkung

+

69,9

-

44,1

10,3

9,5

Z u - u n d Verpacht Pachtrücknahme u n d -rückgabe

+ 375,6

- 164,6

- 14,7

55,2

35,3

Nicht erklärte M o b i l i t ä t

+

73,5

- 110,9

-

1,0

10,8

23,8

Gesamte Nettoänderung

+ 679,8

- 465,7

- 20,2

100,0

100,0

3

0

* Erläuterung siehe Text. Quelle : Eigene Erhebungen.

Vgl. E. E. Lipinsky,

Möglichkeiten der Mobilisierung des Bodens i m

142

7 Spezieller Teil: Empirische Untersuchungen

Die Aufstockungsbetriebe (Gruppe 1) konnten innerhalb des erfaßten Zeitraums ihre L N auf dem Pachtweg u m 375 ha vergrößern; das ist über die Hälfte der gesamten Nettozunahme. Durch Zu- und Verkauf hingegen realisierten sie lediglich eine Vergrößerung um 140 ha, nur 20v.H. der gesamten Nettozunahme. Bei den Abstockungsbetrieben (Gruppe 2) spielte die Pacht ebenfalls eine größere Rolle als der Verkauf. Rund ein Viertel der an andere Betriebe per Saldo abgegebenen Fläche stammt aus Kaufverträgen, etwa ein Drittel dagegen aus Pachtverträgen. Der Ausweis der Nettoänderung der L N i n den drei Betriebsgruppen läßt jedoch die tatsächlichen Bodenbewegungen nicht erkennen, die zur Änderung der Flächenausstattung i n den acht Jahren geführt haben. Erst die i n Ubersicht 10 dargestellten Bruttoänderungen machen deutlich, daß der Prozeß der Auf- und Abstockung durchaus nicht geradlinig verläuft. So weisen die Aufstockungsbetriebe insgesamt eine Bruttozunahme von 975 ha auf bei gleichzeitiger LN-Abnahme u m 290 ha. Die Abstockungsbetriebe hatten zwar 727 ha L N abgegeben, aber i m gleichen Zeitraum auch noch Boden zugekauft und zugepachtet. Obgleich die L N der Betriebe i n Gruppe 3 praktisch konstant geblieben ist, konnte eine Zu- und Abnahme von jeweils über 100 ha festgestellt werden (im einzelnen siehe hierzu Ubersicht 10). Dieses Ergebnis hat eine gewisse Bedeutung für den Nutzen staatlicher Maßnahmen zur Förderung der Bodenmobilität. Geht man von der Zielsetzung aus, den Vollerwerbsbetrieben durch eine bessere Flächenausstattung zu höherem Einkommen zu verhelfen, so ist eine notwendige, jedoch nicht hinreichende Bedingung, daß der subventionierte Bodentransfer tatsächlich zur Strukturverbesserung beiträgt. Dies ist nur dann der Fall, wenn der Boden von Betrieben kommt, die sich i m Abstockungsprozeß befinden und von expandierenden Betrieben aufgenommen wird. I m Hinblick auf die Strukturwirksamkeit läßt sich die Bodenmobilität i n vier Gruppen einteilen: I n einen Transfer (1) von expandierenden an schrumpfende Betriebe, (2) von expandierenden an expandierende Betriebe, (3) von schrumpfenden an schrumpfende Betriebe, (4) von schrumpfenden an expandierende Betriebe. Nur die Bodenmobilität der Gruppe (4) kann als strukturverbessernd angesehen werden. I m Rahmen der Mobilitätsförderung läßt sich nun Interesse einer beschleunigten Verbesserung der Betriebsgrößenstruktur i n der Landwirtschaft. „Berichte über Landwirtschaft", Sonderheft 186 (1970), S. 38 ff.

143

7.2 Erfolge der staatlichen Aufstockungsförderung

Übersicht 10 Die Bodenmobilität der ausgewählten 325 Buchführungsbetriebe, gruppiert nach Betrieben mit zunehmender, abnehmender und konstanter L N * Gesamte Mobilität der drei Betriebsgruppen Mobilitätsarten

i n v.H. der jeweiligen Mobilitätsart

i n ha L N Gr. 1

Gr. 2

Zukauf

+ 174,4

4- 30,7

+

6,7

Verkauf an Landwirte

-

29,6

- 154,9

-

Verkauf an Nicht-Landwirte

-

2,1

-

84,2

Tausch

+

23,5

+

6,1

Tausch

-

3,3

-

28,0

Erbschaft

4- 72,5

+

oder Schenkung

-

-

Zupacht

4- 542,3

4- 65,4

Verpacht

-

- 103,9

2,6

65,3

Gr. 3

gesamt

Gr. 1 Gr. 2 u. 3

4- 211,8

82

18

10,8

-

195,3

15

85

0

-

86,3

2

98

4-

3,2

+

32,8

72

28

-

3,6

-

34,9

9

91

2,9

0

4-

75,4

96

4

47,0

0

-

49,6

5

95

4- 62,3

4- 670,0

81

19

-

-

35

65

20,0

189,2

Pachtrücknahme

4- 15,6

4- 24,0

4-

1,5

4-

41,1

38

62

Pachtrückgabe

- 117,0

- 150,1

-

58,5

-

325,6

36

64

Neulandgew.

4-

+ -

0

4-

13,4

69

31

0

-

12,4

49

51

9,3

4,1 6,3

Aufforstung

-

Nicht erklärte Zunahme

4- 138,1

4- 41,8

4- 29,5

4- 209,4

66

34

Nicht erklärte Abnahme

-

64,6

- 152,7

-

-

247,8

26

74

Ges. Zunahme

4- 975,7

4- 175,0

+ 103,2

+ 1253,9

78

22

Ges. Abnahme

- 290,6

- 727,1

- 123,4

- 1141,1

26

74

Ges. Nettoänd.

4- 685,1

- 552,1

-

4- 112,8

* Erläuterung siehe Text. Quelle: Eigene Erhebungen.

6,1

30,5

20,2

144

7 Spezieller T e i l : Empirische Untersuchungen

nicht ausschließen, daß auch Bodentransfer subventioniert wird, der nicht zur Strukturverbesserung beiträgt. Der strukturineffiziente Anteil muß daher als Zielverlust berücksichtigt werden. Zur Erläuterung sollen die erhobenen Daten als Demonstrationsbeispiel herangezogen werden. Die Betriebe der Gruppe 1 werden als expandierende, die der Gruppe 2 und 3 als schrumpfende Betriebe aufgefaßt. Aus Ubersicht 10 ist zu ersehen, daß 82 v.H. der insgesamt von Landwirten gekauften Fläche an expandierende Betriebe gehen und 85 v.H. der verkauften Fläche von schrumpfenden Betrieben kommen. Daraus ergibt sich eine Wahrscheinlichkeit von 0,7, daß ein Kaufakt strukturverbessernd w i r k t . Würde generell jeder Bodenkauf finanziell unterstützt oder die Subvention nach einer Zufallsklausel gewährt, ergäbe sich eine Fehler- bzw. Verlustquote von 30 v.H. der geförderten Fälle. Für eine denkbare Förderung der Zupacht ergäbe sich eine Verlustquote von 47 v.H., da 81 v.H. der Zupachtfläche von expandierenden Betrieben aufgenommen und 65 v.H. der verpachteten Fläche von schrumpfenden Betrieben abgegeben wird. Aus dem dargestellten Beispiel ist ersichtlich, daß sich die Verlustquote und damit auch die Effizienz der Mobilitätsförderung erhöhen läßt, wenn die Förderung auf die Fälle beschränkt wird, i n denen der bodenabgebende Landwirt die Verpflichtung eingeht, den Betrieb aufzugeben, wie es bei der Gewährung von Landabgaberenten oder -prämien gegeben ist. Da sichergestellt ist, daß der bodenabgebende Betrieb sich auflöst, verringert sich i n dem obigen Beispiel die Verlustquote beim Kauf von 30 v.H. auf 18 v.H. und bei der Pacht von 47 v.H. auf 19 v.H. Die i n dem Beispiel vorgenommene Gruppierung der Betriebe nach dem K r i t e r i u m der absoluten Änderung der L N i n einem Zeitraum von acht Jahren und die Gleichsetzung der Aufstockungsbetriebe mit expandierenden und der Betriebe der Gruppe 2 und 3 mit schrumpfenden Betrieben ist natürlich etwas willkürlich. Es wurde unterstellt, daß die i n dem Untersuchungszeitraum beobachtete Tendenz der Flächenänderung auch weiterhin bestehen bleibt. Diese Annahme kann jedoch nicht aufrechterhalten werden, wenn man die Mittelwerte der Gruppen miteinander vergleicht und auf signifikante Unterschiede hin untersucht 11 . Während keine statistisch gesicherten Unterschiede i m Alter und i n der Ausbildung der Betriebsleiter sowie i n dem Fremdkapitalbesatz pro ha L N bestehen, ist die mittlere Betriebsgröße der Abstockungsbetriebe i n der Ausgangssituation 1959/60 m i t 53 ha signiZ u m Signifikanztest vgl. A. Linder , Statistische Methoden, Basel und Stuttgart 1957, S. 91 f.

7.2 Erfolge der staatlichen A u f stockungsförderung

145

fikant größer als die der Aufstockungsbetriebe, die i m Durchschnitt nur 36 ha L N aufweisen. Daraus läßt sich der Schluß ziehen, daß die i n dem Beispiel als schrumpfende Betriebe angeführten Abstockungsbetriebe keineswegs i n absehbarer Zeit wegen mangelnder Einkommensaussichten aufgelöst werden, sondern eine hohe Existenzsicherheit aufweisen dürften. Die Verringerung der L N dürfte daher nur vorübergehender A r t sein. Die Beobachtung, daß von den erfaßten Buchführungsbetrieben überwiegend kleinere Betriebe aufstockten und wesentlich größere Betriebe ihre L N verminderten, zeigt deutlich die Gefahr auf, daß i m Rahmen der Mobilitätsförderung zu einem beträchtlichen Teil auch strukturineffizienter Bodentransfer gefördert wird. 7.2.4 Der Einfluß der Auf stockungsförderung auf die Betriebsgrößenstruktur und die Verteilung des Bodeneigentums U m Hinweise auf die Wirkung der Aufstockungsförderung zu gewinnen, wurde der Bodenzu- und -verkauf der erfaßten Betriebe gesondert untersucht (siehe Ubersicht 11). Die Ergebnisse für die Jahre 1960/61 bis 1967/68 und für 1968/69 bis 1969/70 wurden aus folgenden Gründen getrennt ausgewiesen: Die Angaben der befragten Betriebsleiter über die zugekaufte L N und gegebenenfalls über die A r t der i n Anspruch genommenen staatlichen Förderung konnten bis 1967/68 mit den LN-Änderungen nach den Buchführungsunterlagen verglichen und Abweichungen durch eine Zusatzbefragung zum Teil geklärt werden. Für 1968/69 und 1969/70 war eine solche Kontrolle wegen fehlender Buchführungsergebnisse nicht möglich 12 . Auch wurden von einem Teil der Betriebsleiter für diese Jahre keine Angaben gemacht. Da seit März 1968 i n SchleswigHolstein eine LN-Aufstockung durch Beihilfen aus Landesmitteln unterstützt wird, kam i n den letzten beiden Jahren eine Förderung hinzu, die wegen ihrer Bedeutung getrennt dargestellt wurde. Ein Größenvergleich der durchschnittlichen zugekauften Fläche und der Betriebsgröße i n dem Jahr vor der Aufstockung für die Beobachtungen bis 1967/68 ergibt folgendes B i l d (Übersicht 11): Die Aufstockungsbetriebe ohne staatliche Förderung waren signifikant 1 3 größer als die mit Förderung (44,5 ha gegenüber 26,7 ha) und die zugekaufte 12 Z u m Zeitpunkt der Befragung lagen von allen 325 Betrieben n u r die Buchführungsergebnisse bis 1967/68 v o r u n d n u r zu einem T e i l auch die Ergebnisse der Jahre 1968/69 u n d 1969/70. 13 Signifikant bedeutet i n diesem K a p i t e l Ablehnung der Hypothese Ho: x x — x 2 = 0 bei einer Irrtumswahrscheinlichkeit von P = 1 °/o nach dem t-Test (x = arithmetisches Mittel).

10 H e d t k e

146

7 Spezieller Teil: Empirische Untersuchungen Übersicht 11 Bodenkäufe und -Verkäufe der ausgewählten 325 Buchführungsbetriebe 1960/61 bis 1967/68 und 1968/69 bis 1969/70

1960/61 - 1967/68

Ges. zugek. Flächen

ha L N

211,8

0 Fläche je Betrieb ha L N

0 Betriebsgr. d ) vor Z u - bzw. Verk.

61

3,47

32,5

v. H. der Anzahl der Ges. zugek. Fälle Fläche

100

davon: ohne Förderung

46,9

22,1

20

2,34

44,5

m i t Förderung durch Bundesmittela)

164,9

77,9

41

4,02

26,7

94,6

44,7

30

3,12

27,8

70,3

33,2

11

6,39

26,5

24

8,14

58,2

35

5,44

46,2

davon: einfache Förderung zweifache 0 ) Förderung Ges. verk. Fläche an L a n d w i r t e

195,3

1968/69 - 1969/70 Ges. zugek. Flächen

190,3

davon: ohne Förderung m i t Förderung

5,0 185,3

2,6 97,4

1 34

5,00 5,45

34,0 46,6

83,7

44,0

18

4,65

48,9

54,9

28,8

8

6,86

54,6

46,7

24,6

8

5,84

33,4

2

7,70

67,0

davon: nur Landesmittelb) Landesmittel b ) und Zinsverbilligung nur Bundesmittela) Ges. verk. Fläche an L a n d w i r t e

15,4

100

a) Zinsverbilligung zur Besitzfestigung, zinsgünstige, langfristige Aufstockungsdarlehen im Rahmen der Anliegersiedlung, der Flurbereinigung und der Aussiedlung bzw. Althofsanierung. b) Beihilfen des Landes Schleswig-Holstein. c) Inanspruchnahme von zweien der unter a) genannten Förderungsquellen. d) Zum Vergleich: 0 Betriebsgröße der 325 Betriebe 1959/60: 42,3 ha LN. Quelle: Eigene Erhebungen.

7.2 Erfolge der staatlichen Aufstockungsförderung

147

Fläche m i t Förderung signifikant kleiner als ohne Förderung (2,34 ha gegenüber 4,02 ha). Bemerkenswert ist weiterhin die gegenüber der einfachen Förderung doppelt so große mittlere Aufstockungsfläche bei zweifacher Förderung (statistisch signifikant). Der Vergleich läßt darauf schließen, daß die größeren Betriebe keine Aufstockungsförderung erhalten konnten und wahrscheinlich auch deswegen nur relativ kleine Flächen zukaufen konnten bzw. wollten, während Betriebe m i t relativ geringer LN-Ausstattung vor allem durch eine zweifache Förderung i n die Lage versetzt wurden, wesentlich größere Flächen zuzukaufen. Die Konzentration der staatlichen Förderung auf die kleineren Betriebe erklärt sich aus den Vorschriften für die Vergabe der Förderungsmittel, die eine für die relativ günstige Betriebsgrößenstruktur i n Schleswig-Holstein restriktive Größenbeschränkung nach oben vorsehen 14 . Die dadurch hervorgerufene wesentliche Verbesserung der Wettbewerbssituation der kleineren Betriebe auf diesem Teilbereich des landwirtschaftlichen Bodenmarktes wäre i m Hinblick auf eine gleichmäßigere Eigentumsverteilung an Grund und Boden innerhalb der Landwirtschaft günstig zu beurteilen. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht erscheint jedoch eine „Eigentumspolitik" auf diesem Wege außerordentlich problematisch, da hier die Förderung auf eine sehr kleine Bevölkerungsgruppe beschränkt ist. Die Frage nach der strukturpolitischen Wirkung der Maßnahmen: ob die Existenz der geförderten Betriebe dadurch längerfristig gefestigt oder ob der Zeitpunkt der Betriebsaufgabe lediglich etwas verzögert worden ist, kann hier nicht beantwortet werden. Es ist zumindest nicht auszuschließen, daß viele Betriebe, die durch die Subventionierung zum Zukauf (anstelle der Zupacht) angereizt worden sind, später i n Liquidationsschwierigkeiten geraten oder komplementäre Investitionen unterlassen müssen 15 . Die Untersuchung der Bodenkäufe 1968/69 und 1969/70 weist auf eine gegenüber dem vorangegangenen Zeitraum stark veränderte Situation hin. Die seit März 1968 durchgeführte sogenannte Landesaufstockungsaktion, die eine Beihilfe von 15 °/o des Kaufpreises bis zu maximal 1 400 D M pro Jahr und ha gewährt, hatte eine Verschiebung der geförderten Aufstockungsbetriebe zugunsten der größeren 14 Die obere Grenze lag je nach Förderungsart bei der Größe einer selbständigen Ackernahrung, bei der Größe eines bäuerlichen Familienbetriebes oder bei der Ermöglichung einer bisher nicht gesicherten auskömmlichen Existenz. Vgl. hierzu F. T i m m , a.a.O., S. 160 ff. 16 Vgl. dazu J. Becker , Existenzsicherung landwirtschaftlicher Betriebe. K r i t e r i e n der Rentabilität, Stabilität u n d L i q u i d i t ä t , F r a n k f u r t / M . 1970.

10«

148

7 Spezieller Teil: Empirische Untersuchungen

Betriebe zur Folge. Während Bundesmittel weiterhin an relativ kleine Betriebe vergeben wurden, gingen die Landesbeihilfen an (signifikant) größere Betriebe. Dies läßt darauf schließen, daß die Vergabevorschriften 16 , die generell entwicklungsfähige Betriebe von der Förderung nur dann ausschließen, wenn sie „einer Aufstockung nicht bedürfen", i n bezug auf die maximale Betriebsgröße großzügig angewandt wurden. Da die Beihilfe nur gewährt wird, wenn keine zusätzliche Subventionierung durch Bundesmittel — m i t Ausnahme der Zinsverbilligung — gegeben w i r d und die durchschnittliche zugekaufte Fläche mit über 5 ha verhältnismäßig groß ist, ist anzunehmen, daß der durch die Landesaufstockungsaktion aktivierte Käuferkreis über nicht geringe finanzielle Eigenmittel bzw. Kreditquellen verfügt. Während die verteilungspolitische Wirkung dieser Maßnahme deswegen eher negativ eingeschätzt werden muß, dürfte der strukturpolitische Effekt höher zu bewerten sein als die Förderung durch Bundesmittel. Das strukturpolitische Argument, das zunächst für die Landesbeihilfe spricht, erscheint jedoch i n einem anderen Licht, wenn man bedenkt, daß von den insgesamt berichteten 35 Zukäufen nur 1 Fall nicht subventioniert wurde. Auch eine globale Bilanz der Aufstokkungsförderung für Schleswig-Holstein (Übersicht 12) zeigt für diesen Zeitraum eine so starke Subventionierung, daß praktisch jeder Bodenzukauf gefördert wurde, wenn man annimmt, daß alle Käufe nur jeweils aus einer Förderungsquelle subventioniert wurden. Bei einem derart massiven Einsatz öffentlicher Mittel, zu dem die Landesaufstockung entscheidend beiträgt, kann von einem „gezielten" Einsatz zur Verbesserung der Größenstruktur kaum noch gesprochen werden. Davon abgesehen ließe sich der oben angedeutete Konflikt zwischen der strukturpolitischen und verteilungspolitischen Zielsetzung verhältnismäßig einfach durch eine weitgehende Beschränkung der Förderung der Betriebsaufstockung auf die Zupacht lösen. Ein Effizienzvergleich am Beispiel der Landesaufstockungsaktion zeigt zudem, daß eine Beihilfe von 1 000 D M beim Zukauf eine durchschnittliche Betriebsvergrößerung u m nur einen ha L N fördert, bei der langfristigen Zupacht jedoch u m 5,5 ha L N (Übersicht 13). Noch kritischer muß die Förderung des Bodenzukaufs beurteilt werden, wenn man die Bodenverkäufe an Landwirte bei den erfaßten Betrieben beachtet (Übersicht 11). Die Gruppe der verkaufenden Betriebe hatte eine mittlere Betriebsgröße von 58 ha LN, die (signifikant) größer ist als die der zukaufenden Betriebe mit und ohne Förderung durch Bundesmittel. Die wahrscheinliche Ursache des 16 Vgl. M L E , Agrarstrukturbericht, S. 17 f.

7.2 Erfolge der staatlichen Aufstockungsförderung

149

Übersicht 12 Die Subventionierung des landwirtschaftlichen Bodenzukaufs in Schleswig-Holstein, 1968 und 1969

A r t der Subvention

Gefördert e Flächen 1968 urid 1969 ha L N

°/o d. ges.

Käufe

10 961

57,1

davon Darlehen i m Rahmen der Flurbereinigung und Aussiedlung'*1)

1578

8,2

Darlehen i m Rahmen der Anliegersiedlunga)

5 429

28,2

Zinsverbilligung zur Besitzfestigung b )

3 954

20,6

Landesmittel (Beihilfen i m Rahmen der Landesaufstockungsaktion) a )

7 980

41,6

Insgesamt geförderte Fläche

18 946

98,8

Käufe l a n d - u n d forstwirtschaftlicher Einzelgrundstücke i n S.-H. c ) insgesamt

19 172

Bundesmittel

100

Quellen: a) MLE, Agrarstrukturbericht. b) BML, Die Verbesserung der Agrarstruktur in der BRD 1968—69 und 1970, z. T. geschätzt. c) Angaben des MLE Schleswig-Holstein.

B o d e n v e r k a u f s l i e g t i n der h o h e n V e r s c h u l d u n g der B e t r i e b e , d e n n i h r N e t t o - F r e m d k a p i t a l b e s a t z p r o h a L N i m J a h r e 1959/60 l i e g t m i t 1 320 D M ( s i g n i f i k a n t ) ü b e r d e m d u r c h s c h n i t t l i c h e n Besatz a l l e r B e t r i e b e v o n 901 D M 1 7 . D a r a u s k a n n z w a r n i c h t g e f o l g e r t w e r d e n , daß a l l g e m e i n i n SchleswigH o l s t e i n die Z u k a u f s f l ä c h e n v o n ü b e r d u r c h s c h n i t t l i c h g r o ß e n B e t r i e b e n k o m m e n u n d a n k l e i n e r e B e t r i e b e gehen, da die Größe der e r f a ß t e n B u c h f ü h r u n g s b e t r i e b e selbst f ü r d e n B e r e i c h zwischen 10 u n d 100 h a L N ü b e r d u r c h s c h n i t t l i c h i s t 1 8 . D o c h ist i m m e r h i n a n z u n e h m e n , daß e i n 17 Vgl. hierzu die Untersuchung von H. Feuerstein, Bodenpreis und Bodenmarkt. Bestimmungsgründe der Preise u n d des Transfers land- und forstwirtschaftlich genutzten Bodens, Sonderheft 44 der „Agrarwirtschaft", Hannover 1971, S. 101 ff. Sie zeigt, daß i n Schleswig-Holstein der Verschuldungsgrad der landw. Betriebe der wichtigste Angebotsfaktor ist. 18 Die durchschnittliche Betriebsgröße aller landw. Betriebe i n SchleswigHolstein zwischen 10 u n d 100 ha i. J. 1960 beträgt 29,2 ha, die aller erfaßten Buchführungsbetriebe 1959/60 42,3 ha L N .

150

7 Spezieller Teil: Empirische Untersuchungen Übersicht 13

Die Ergebnisse der Landesaufstockungsaktion in Schleswig-Holstein, 1968 und 1969 1968

1969

3 950

4 030

0 Kaufpreis DM/ha

7 375

7 774

gewährte Zuschüsse i n 1000 D M

3 950

4 035

1,0

1,0

8 050

10 970

282

271

1450

1975

5,6

5,6

Geförderter Zukauf

i n ha L N

je 1000 D M Zuschuß geförderte Fläche i n ha geförderte langfristige Zupachta) i n ha L N 0 Pachtzins DM/ha gewährte Zuschüsse i n 1000 D M je 1000 D M Zuschuß geförderte Fläche i n ha

a) Es wird eine Pauschale von 180 DM/ha langfristig (mindestens 6 Jahre) zugepachteter Fläche an den Pächter gewährt. Quelle: MLE, Agrarstrukturbericht, S. 18 f.

Teil der Bodenkauf-Mobilität zwischen Betrieben gleicher Größenordnung stattfindet; somit w i r d keine nachhaltig positive Wirkung auf die Entwicklung der Betriebsgrößenstruktur erzielt, sondern es w i r d lediglich Liquidität zwischen den Betrieben umverteilt. I m Lichte dieser Untersuchung ist daher die grundsätzliche Streichung der Förderung des Bodenzukaufs m i t Bundesmitteln durch das Einzelbetriebliche Förderungsprogramm 19 als ein Beitrag zur Rationalisierung der Agrarstrukturpolitik zu begrüßen. 7.3 Okonometrische Untersuchung zur Bestimmung des Ertrags der Bodenmobilität 7.3.1 Problemstellung

und Erläuterung

des Erklärungsmodells

Während i n der vorangegangenen Untersuchung die strukturpolitische Effizienz der Aufstockungsförderung unter dem Gesichtspunkt behandelt wurde, welchen Beitrag die Maßnahmen, über einen längeren Zeitraum betrachtet, zur Vergrößerung der geförderten Betriebe 19 Ausnahmen beschränken sich auf Landkäufe i m Rahmen der F l u r bereinigung u n d auch dann n u r auf Fälle, i n denen eine langfristige Zupacht zu angemessenen Bedingungen nicht möglich ist. Vgl. Ertl-Programm, a.a.O., Ziffer 2.5.

7. Untersuchungen zum Ertrag der

B e b i t

151

geleistet haben, wurde darüber hinaus versucht — unabhängig von der als äußerst geringfügig zu bezeichnenden Wirkung auf die L N Vergrößerung — den ökonomischen Ertrag zu ermitteln, der einem innerlandwirtschaftiichen Bodentransfer — genauer gesagt: einer Nettovergrößerung und -Verkleinerung der LN-Ausstattung — beizumessen ist. Dabei wurde die Frage, auf welche A r t und Weise die Bodenmobilität zustandegekommen ist, ausgeklammert. Nach dem Erklärungsmodell der Grenznutzentheorie müßte das Angebot an landwirtschaftlichen Einzelgrundstücken von Betrieben aufgenommen werden, deren Bodengrenzertrag überdurchschnittlich hoch liegt, da diese Betriebe auch den höchsten Preis bieten können. Andererseits bieten diejenigen Betriebe Boden an, deren Grenzertrag relativ niedrig ist. Vor dem Bodentransfer liegt die Grenzproduktivität beim Aufstockungsbetrieb wegen freier Arbeits-, Maschinen und Gebäudekapazitäten sehr hoch; der Abstockungsbetrieb hingegen verfügt über eine relativ umfangreiche LN-Ausstattung und ein entsprechend niedriges Bodengrenzprodukt. Nach dem Bodentransfer führt wegen abnehmenden Grenzertrags die wechselseitige Veränderung der L N zu einem Ausgleich bzw. zu einer Verringerung der vorher bestehenden Unterschiede i m Bodengrenzprodukt. Die positive Differenz zwischen dem Bodengrenzprodukt des Aufstockungsbetriebes und dem des Abstockungsbetriebes vor dem Bodentransfer gibt den marginalen Ertrag an, der durch den Bodentransfer bewirkt wird. Sie kann daher auch als Grenzertrag der Bodenmobilität aufgefaßt werden. 7.3.2 Untersuchungsmethode

und ihre Ergebnisse

Es wurde nun versucht, am Beispiel der erfaßten Buchführungsbetriebe den Grenzertrag der Bodenmobilität zu bestimmen. Die angewendete Methode, das Grenzprodukt des Faktors Boden sowohl für Aufstockungs- als auch für Abstockungsbetriebe zu quantifizieren, bestand darin, m i t Hilfe der Regressionsanalyse eine Produktionsfunktion zu schätzen, und zwar zu zwei verschiedenen Zeitpunkten: vor der LN-Vergrößerung bzw. -Verminderung und nachher. Es wurden daher aus den 325 Buchführungsbetrieben diejenigen Betriebe ausgewählt, die ihre Flächenausstattung innerhalb des erfaßten Zeitraums von acht Jahren, i n dem jährliche Buchführungsergebnisse vorlagen, u m mindestens 1 ha L N vergrößert bzw. verkleinert hatten. Die Gruppenbildung ist also die gleiche wie die unter Punkt 7.2.3 i m Rahmen der Untersuchung über den Aufstockungseffekt der Bodenmobilität vorgenommene Einteilung (siehe Ubersicht 10). Für

152

7 Spezieller Teil: Empirische Untersuchungen

die auf diese Weise gewonnenen Gruppen der Aufstockungs- und Abstockungsbetriebe wurde anhand der Daten aus den Buchführungsabschlüssen für den Durchschnitt der ersten drei erfaßten Jahre sowie der letzten drei Jahre eine Produktionsfunktion sowohl i n der arithmetisch-linearen Form als auch nach der Cobb-Douglas-Form geschätzt. Der Produktionsfaktor Boden wurde dabei i n verschiedenen Größen getestet 20 : real i n ha LN, bewertet zu Kaufpreisen, zu Pachtpreisen sowie i n einer Variablen, i n der der Pachtwert und der komplementäre ertragsteigernde Sachaufwand (Düngemittel, Saatgut und Pflanzenschutzmittel) zusammengefaßt sind. Zur Schätzung der Produktionsfunktion wurde der bereinigte Rohertrag verwendet, da diese Größe die betriebliche Produktionsleistung am genauesten wiedergibt. Die partiellen Koeffizienten der Bodenvariablen waren bis auf ganz wenige Ausnahmen auf einem hohen Signifikanzniveau von 1 °/o abgesichert. Dabei ergab der Pachtwert des Bodens, gemessen an der Höhe des multiplen Bestimmtheitsmaßes, die besten Schätzungen. Die Ergebnisse der Rechnungen m i t dem Bodenpachtwert der Betriebe sind daher i n Uber sieht 14 zusammengefaßt. Entgegen den Erwartungen zeigt der Vergleich der Bodengrenzprodukte, daß die Aufstockungsbetriebe vor der Aufstockung (to) ein niedrigeres Bodengrenzprodukt aufweisen als die Abstockungsbetriebe. Die Differenz beträgt i n der linear-arithmetischen Funktion 0,45 — 0,59 = — 0,14 und i n der Cobb-Douglas-Funktion 0,48 — 0,52 = — 0,04 (siehe Übersicht 14). Auch die Schätzungen m i t den anderen drei Bodenvariablen führten alle zu negativen Differenzen. Demnach liegt die Grenzproduktivität der Aufstockungsbetriebe vor der Bodenaufstockung unter derjenigen der Abstockungsbetriebe vor der Bodenabgabe. Darüber hinaus ergibt die Cobb-Douglas-Schätzfunktion für den Zeitpunkt nach der Flächenänderung (ti) eine umgekehrte Situation: das Bodengrenzprodukt der aufgestockten Betriebe liegt über dem Durchschnitt aller Betriebe als auch über dem Durchschnitt der abgestockten Betriebe 2 1 (siehe Übersicht 14). Das der Hypothese zugrundeliegende Erklärungsmodell der Grenzproduktivitätstheorie versagt hier also sowohl i n seiner statischen Fassung — positive Differenz der Grenzprodukte i n der Ausgangslage — als auch i n seiner dynamischen Fassung — Ausgleich der Unterschiede i n den Bodengrenzerträgen nach der LN-Veränderung. 20 Hinsichtlich der anderen getesteten unabhängigen Variablen siehe A n hang. Es sind die gleichen Größen, die i m Rahmen der Schätzung des E i n flusses der Betriebsleiterausbildung auf das Betriebseinkommen verwendet wurden. 21 A u f eine detaillierte Wiedergabe der Regressionsergebnisse soll hier verzichtet werden, da der dafür erforderliche Raum i m Verhältnis zu den gewonnenen interpretierbaren Ergebnissen unangemessen groß wäre.

7. Untersuchungen zum Ertrag der

153

B e b i t

Übersicht 14

Der Grenzertrag des Bodens, bewertet zu Pachtpreisen für Einzelgrundstücke, in bezug auf den bereinigten Rohertrag nach Ergebnissen der Regressionsrechnungena) Grundgesamtheiten ! 91 A b 127 A u f stockungsstockungsbetriebe betriebe !

A l l e 325 Betriebe

107 Betriebe m i t konstanter L N

Zeitpunkt to b ) linear arithm. Funktion

0,48

0,45

0,59

0,57

Cobb-DouglasFunktiond)

0,52

0,48

0,52

0,51

! c

Zeitpunkt t i ) linear arithm. Funktion

0,78

0,82

0,88

0,67

Cobb-DouglasFunktiond)

1,03

1,30

0,93

0,70

a) Das multiple Bestimmtheitsmaß liegt bei allen Rechnungen über 0,9 und die partiellen Regressionskoeffizienten des Faktors Boden (Pachtwert) sind alle signifikant für p = 0,01. b) to bezieht sich auf den Durchschnitt der Wirtschaftsjahre 1959/60 bis 1961/62. c) ti bezieht sich auf den Durchschnitt der Wirtschaftsjahre 1965/66 bis 1967/68. d) Grenzertrag im geometrischen Mittel der Bodenvariablen. Quelle: Eigene Berechnungen.

7.3.3 Mögliche Ursachen für das Versagen des Erklärungsmodells Die den theoretischen Überlegungen widersprechenden Ergebnisse der Analyse lassen sich auf folgende Weise erklären: Es kann als ausgeschlossen gelten, daß die beobachteten Bodenbewegungen effektiv zwischen den erfaßten Aufstockungs- und Abstockungsbetrieben stattgefunden haben. Da die oben dargelegten theoretischen Überlegungen genau genommen für Betriebe gelten, zwischen denen der Boden transferiert wird, läßt sich mit dem erhobenen Datenmaterial die Hypothese nicht korrekt überprüfen. Der Widerspruch der festgestellten Entwicklung des Bodengrenzprodukts zur komparativ-statischen Grenzproduktivitätstheorie kann weiterhin damit erklärt werden, daß die ceteris paribus-Bedingungen nicht erfüllt sind. Durch Änderung der Preisrelationen landwirtschaftlicher Produkte, Änderung des Faktoreinsatzes aller übrigen Faktoren

154

7 Spezieller Teil: Empirische Untersuchungen

sowie durch Unterschiede i m technischen Fortschritt können sich die Grenzertragsfunktionen unterschiedlich stark verschoben haben, so daß auch hierdurch ein von der Theorie abweichendes Ergebnis erklärbar erscheint. Ein sehr wichtiger Erklärungsgrund für das Versagen der Modellvorstellungen kann i n einer weiteren Verletzung der Bedingungen der Grenzproduktivitätstheorie gesehen werden. Es w i r d nämlich implizit vorausgesetzt, daß Aufstockungen und Abstockungen stattfinden, weil die Betriebe durch Variation des Produktionsfaktors Boden ihre Betriebsgröße dem Betriebsoptimum anzunähern suchen. Diese Bedingung ist jedoch bei den Abstockungsbetrieben verletzt. Untersucht man nämlich, auf welche A r t und Weise die Verminderung der Fläche zustandegekommen ist, so kann folgendes festgestellt werden (siehe Ubersicht 10, Spalte 2): Die Gruppe der Abstockungsbetriebe hat i n dem erfaßten Zeitraum insgesamt 104 ha L N neu verpachtet und 117 ha an die Verpächter zurückgeben müssen. Die Flächenverminderung durch Bodenverkauf ist mit insgesamt 239 ha außerordentlich hoch. Davon sind 155 ha an andere Betriebe und 84 ha an Nicht-Landwirte, in erster Linie für außerlandwirtschaftliche Zwecke, verkauft worden. Außerdem sind 47 ha zur Erbschaft oder Schenkung vergeben worden. Daraus w i r d deutlich, daß ein großer Teil des Bodens nicht deshalb abgegeben wurde, weil ein nur unterdurchschnittlicher Grenzertrag erzielt wurde, sondern aus anderen Gründen: I m Fall der Pachtrückgabe kann eine Vertragskündigung von Seiten des Verpächters vorgelegen haben, so daß dieser Teil des Bodentransfers von den Landwirten gar nicht gewollt und erwünscht war. I m Fall des Bodenverkaufs an andere Betriebe waren sehr wahrscheinlich Liquiditätsprobleme bzw. die hohe Verschuldung ausschlaggebend, wie bereits aus der vorangegangenen Untersuchung 22 sowie der Studie von Feuerstein 23 hervorgeht. I m Fall der recht umfangreichen Verkäufe zu außerlandwirtschaftlichen Zwecken ist das Abgabemotiv i n den außerordentlichen Gewinnen zu suchen, die m i t einem derartigen Verkauf verbunden sind 2 4 . Demnach dürfte also allenfalls nur für einen geringen Teil der beobachteten Bodenabgabe — die 104 ha verpachtete Fläche — das Motiv zutreffen, das i n der Grenzproduktivitätstheorie zugrundegelegt wird. Obwohl bei den Aufstockungsbetrieben die zuletzt diskutierten Bedingungen des Erklärungsmodells erfüllt sein dürften, können die 22

Vgl. hierzu die Ausführungen unter P u n k t 7.2.4. H. Feuerstein, Bodenpreis u n d Bodenmarkt, S. 156. 24 Vgl. hierzu H. Feuerstein, Intersektoraler Bodentransfer einkommen, „Agrarwirtschaft", Jg. 21 (1972), S. 377 ff. 23

und A g r a r -

7.4 Untersuchungen zum Ertrag der Betriebsleiterausbildung

155

verletzten Bedingungen bei den Abstockungsbetrieben als unzureichend angesehen werden, das Versagen der theoretischen Überlegungen zu erklären. Es läßt sich also mit dem Erklärungsmodell und den erhobenen Daten weder positiv noch negativ etwas über die ökonomische Effizienz der hier getesteten Bodenmobilität aussagen. Es sei zu diesem der Bodenmobilität gewidmeten Teil der empirischen Untersuchung abschließend darauf hingewiesen, daß die Frage nach der ökonomischen Effizienz der innerlandwirtschaftlichen Bodenmobilität und Effizienz der unter 7.2 behandelten Formen der Aufstockungsförderung als Entscheidungshilfe für die Agrarstrukturpolitik relativ unbedeutend ist, denn das agrarstrukturpolitische Kernproblem liegt i n der unzulänglichen Bodenausstattung nahezu aller Betriebe. Es ist aber nicht lösbar durch eine Förderung des Bodentransfers von einem Betrieb zum anderen, sondern durch ein beschleunigtes Ausscheiden ganzer Betriebe und einer entsprechenden Erhöhung des Bodenangebots, wie bereits i n den Kapiteln 5 und 6 der Arbeit dargelegt wurde. Eine Aufstockungsförderung ist i n dieser Hinsicht 2 5 eine inadäquate und ineffiziente Maßnahme, da sie lediglich die Bodennachfrage stimuliert, die i m allgemeinen ohnehin nicht gedeckt werden kann 2 6 . 7.4 Okonometrische Untersuchung zur Bestimmung des Ertrags der Betriebsleiterausbildung 7.4.1 Problemstellung Ein weiteres agrarstrukturpolitisches Hauptproblem liegt i n dem relativ niedrigen Ausbildungsstand der Betriebsleiter — relativ sowohl i m Vergleich zu dem Durchschnitt der erwerbstätigen Bevölkerung als auch i m Verhältnis zu der Höhe des Kapitals, über das die Landwirte disponieren, sowie zu der Vielfältigkeit der Anforderungen, die an Unternehmer eines landwirtschaftlichen Betriebes gestellt sind. Während Bildungsinvestitionen i n ländlich strukturierten Regionen bislang 25 Eine andere Frage ist, w i e die positiven Wirkungen i m Hinblick auf die Verteilung des Grundeigentums zu bewerten sind. 26 A u f die makroökonomischen Aspekte der Förderung, w i e etwa mögliche Preissteigerungen, konnte u n d sollte i n dieser Untersuchung nicht eingegangen werden, da sie den Rahmen der empirischen Analyse zu sehr gesprengt hätten. Es sei aber darauf hingewiesen, daß nach repräsentativen Betriebserhebungen i n allen Bundesländern zwischen den geplanten Flächenvergrößerungen der Betriebe u n d dem zu erwartenden Angebot an landwirtschaftlich genutztem Boden eine erhebliche Lücke klafft. Vgl. hierzu H. von Auenmüller u n d H. Griesbach , Beabsichtigte Strukturveränderungen i n der Landwirtschaft, Materialsammlung der ASG, Nr. 89, Göttingen 1970, S. 13 ff.

156

7 Spezieller Teil: Empirische Untersuchungen

vornehmlich i m Hinblick auf die Verbesserung der beruflichen und regionalen Arbeitsmobilität diskutiert wurden, gilt dieser Teil der empirischen Untersuchung nun der Frage nach dem Einfluß der Betriebsleiterausbildung auf die Qualität des dispositiven Faktors und damit auf den wirtschaftlichen Erfolg der Betriebe. Dabei soll die Untersuchung so angelegt sein, daß eine Quantifizierung der ökonomischen Erträge, bezogen auf die Kosten der Ausbildung, möglich ist. Eine ähnliche Problemstellung ist i n den USA von Griliches 27 f Gisser 28 und Fishelson 29 behandelt worden. Alle drei Untersuchungen basieren jedoch auf einem für das hier gestellte Problem unzureichenden Datenmaterial. Da nur aggregierte Durchschnittswerte aus den Bundesstaaten verwendet werden, können die Ausbildungskosten nicht speziell für den einzelnen Betrieb bzw. für die Betriebsleitung erfaßt werden, sondern nur global die Ausbildungskosten i n ländlichen Regionen pro Kopf der i n der Landwirtschaft Tätigen. Außerdem sind die Ergebnisse der Regressionsanalysen auf der Basis von Durchschnittswerten aller Betriebe i n den einzelnen Bundesstaaten nach Ansicht von Fishelson 30 wenig zufriedenstellend und bedürfen einer Uberprüfung auf einzelbetrieblicher Datengrundlage. Die Buchführungsergebnisse der insgesamt erfaßten Betriebe sowie die Befragung über die Betriebsleiterausbildung bieten nun die Möglichkeit, dieser Frage i m einzelnen nachzugehen. Da für die Verhältnisse i n der Bundesrepublik keine derartigen Untersuchungen vorliegen und deshalb auch keine Anhaltspunkte für die Bildung von Hypothesen vorhanden sind, w i r d lediglich erwartet, daß der Einfluß der Ausbildung auf die Höhe der betrieblichen Wertschöpfung signifikant ist und zusätzliche Investitionen i n die Betriebsleiterausbildung — gemessen an den Kosten — eine hohe Rentabilität aufweisen, wie die Untersuchungen i n den USA vermuten lassen. Dagegen werden für die hier untersuchten weiteren Fragen nach möglichen Unterschieden i n der Rentabilität zwischen der allgemeinen Schulausbildung und der landwirtschaftlichen Berufsausbildung sowie zwischen Betrieben unterschiedlicher Größe keine Hypothesen vorangestellt. Die Untersuchungsergebnisse sollen vielmehr dazu dienen, 27

Z. Griliches, Research Expenditures, Education and the Aggregate A g r i c u l t u r a l Production Function, „ A m e r i c a n Economic Review", Vol. 54 (1964), S. 961 ff. 28 M. Gisser, On Benefit-Cost Analysis, S. 621 ff. 29 G. Fishelson, Returns to H u m a n and Research Capital i n the NonSouth A g r i c u l t u r a l Sector of the United States 1949—1964, „American Journal of A g r i c u l t u r a l Economics", Vol. 53 (1971), S. 129 ff. 30 G. Fishelson, a.a.O., S. 131. "Hence, a less aggregate analysis (down to i n d i v i d u a l f a r m operators) seems to be more appropriate when the aim is the estimation of returns to human capital."

7.4 Untersuchungen zum Ertrag der Betriebsleiterausbildung

Hypothesen zu formulieren suchungen zu geben.

und

Anregungen

für

weitere

157

Unter-

7.4.2 Untersuchungsmethode Grundlage der ökonometrischen Untersuchung bilden die mit Hilfe der Regressionsanalyse nach der Methode der kleinsten Quadrate geschätzten Produktionsfunktionen. Dabei werden zwei verschiedene Funktionstypen verwendet: (1) die einfach arithmetische Funktion, i n der Durchschnitts- und Grenzertrag der Faktoren konstant sind, i n der allgemeinen Form: = d0 +

a i X l +

0)2X2 +

• • •+

a x

n n>

(2) die sogenannte Cobb-Douglas-Funktion, die konstante Produktionselastizitäten und abnehmende Grenzerträge ergibt, i n der allgemeinen Form: x 0 = a0

a1x 2

a>2... x n

an.

Als zu erklärende unabhängige Variable Xq w i r d die betriebliche Wertschöpfung, also das Betriebseinkommen, gewählt, da anzunehmen ist, daß sich die unternehmerischen Leistungen stärker i n dem Betriebseinkommen — dem Einkommen aller an der Produktion beteiligten Faktoren — niederschlagen als etwa i n dem bereinigten Rohertrag, der die jährliche Produktionsleistung wiedergibt 3 1 . Als erklärende, unabhängige Variable werden folgende Größen verwendet* 2 : x1

= der Arbeitseinsatz gemessen i n V o l l - A K

x2

= der Viehbestand (Schweine u n d Rindvieh) gemessen i n Großvieheinheiten = der laufende Sachaufwand einschließlich Abschreibungen für Maschinen- u n d Gebäudenutzung

x3

31 I n der Tat zeigten Regressionsrechnungen m i t der Zielgröße „bereinigter Rohertrag" einen etwas geringeren Einfluß der Bildungsvariablen, als es i n den Schätzfunktionen f ü r das Betriebseinkommen der F a l l war. 32 Es sind n u r diejenigen Variablen aufgeführt, die i n den hier wiedergegebenen Ergebnissen der Regressionsrechnungen verwendet wurden. Darüber hinaus sind anfangs noch weitere Variable getestet worden, w i e z.B. Kosten der i n Anspruch genommenen Wirtschaftsberatung, A l t e r des Betriebsleiters, Phase i m Lebenszyklus des Betriebes, Buchwert der Maschinen. Es erwies sich jedoch als notwendig, die A n z a h l der unabhängigen Variablen auf n u r wenige Größen zu reduzieren. Entweder trugen die anderen zur E r k l ä r u n g des Betriebseinkommens wenig bei, oder es lag eine sehr starke Interkorrelation m i t anderen Variablen vor, so daß eine Interpretation der Ergebnisse nicht mehr möglich war.

158 x4

x5

7 Spezieller Teil: Empirische Untersuchungen = der Sachaufwand einschließlich Abschreibungen, jedoch ohne bodenertragssteigernden A u f w a n d w i e Ausgaben für Düngemittel, Saatgut u n d Pflanzenschutzmittel = der Boden gemessen i n ha L N

Xq = der Boden gemessen i n Pachtwert der bewirtschafteten L N Xrj = der Boden gemessen i n Pachtwert der bewirtschafteten L N einschließlich der bodenertragssteigernden Ausgaben f ü r Düngemittel, Saatgut u n d Pflanzenschutzmittel x 8 = Kosten der Betriebsleiterausbildung, der allgemeinen Schulausbildung u n d der Berufsausbildung £9 = Kosten der allgemeinen Schulausbildung des Betriebsleiters x 10 = Kosten der Berufsausbildung des Betriebsleiters.

M i t Ausnahme der letzten drei Ausbildungsvariablen x% bis £10 basieren alle Variablen auf Buchführungsergebnissen aus drei Wirtschaftsjahren; d. h. es werden die Durchschnittswerte aus den Wirtschaftsjahren 1965/66 bis 1967/68 zugrundegelegt. Dies ist deshalb erforderlich, weil die Untersuchungen von Rasmussen 33 und Fyfe u gezeigt haben, daß Regressionsanalysen zur Bestimmung des Wirtschaftserfolges landwirtschaftlicher Betriebe, die auf ein- oder zweijährigen Beobachtungen fußen, wegen starker zufallsbedingter Streuung der Variablen keine aufschlußreichen Ergebnisse erwarten lassen 35 . Zusammen m i t den aus den Buchführungsabschlüssen ermittelten Einflußfaktoren werden also die Ausbildungsvariablen als selbständige unabhängige Variable getestet. Da die i n dieser Analyse vorgenommene Quantifizierung der Betriebsleiterausbildung diskussionsbedürftig erscheint und zur Interpretation der Ergebnisse besonders wichtig ist, soll die Bewertungsmethode eingehend erläutert werden. 7.4.3 Schätzung der Kosten der Betriebsleiterausbildung Der kostenmäßigen Bewertung der von den Betriebsleitern angegebenen Ausbildung liegt der Kostenbegriff der Reproduktionskosten zugrunde. Es w i r d also nicht danach gefragt, wie hoch die Kosten waren, als die Betriebsleiter — das durchschnittliche Alter liegt etwas über 42 Jahren — ihre Ausbildung erhalten hatten. Es wäre auch gar nicht möglich, die historischen Kosten eines — vor allem bei älteren Landwirten — weit zurückliegenden Zeitraums zu ermitteln. Außerdem soll hier auch nicht untersucht werden, inwieweit die i n der Vergangen33

K. Rasmussen, Variance and Production Function Analysis of F a r m Accounts, Oxford 1962, S. 41 ff. M. Fyfe, The Importance of Chance i n F a r m Incomes, „ J o u r n a l of A g r i c u l t u r a l Economics", Vol. 17 (1966), S. 133 ff. 35 "The influence of chance elements can be reduced only by averaging incomes over a longer period of time." M. Fyfe , a.a.O., S. 137.

7.4 Untersuchungen zum Ertrag der Betriebsleiterausbildung

159

heit getätigten Ausbildungsinvestitionen rentabel gewesen sind, sondern ob unter den gegenwärtigen Kostenverhältnissen eine Investition in „human capital" i n der Landwirtschaft produktiv ist. Bei dieser Fragestellung muß deshalb von den gegebenen Kosten der allgemeinen Schulausbildung und der Berufsausbildung ausgegangen werden. Ferner soll nicht die einzelwirtschaftliche Rentabilität und auch nicht die Wirtschaftlichkeit i n bezug auf die staatlichen Ausgaben, sondern es soll die gesamtwirtschaftliche Rentabilität geprüft werden. Die Kostenschätzung lehnt sich deshalb an die Konzeption der K E A i m Bildungsbereich an 3 6 . Demnach sind drei Kostenkomponenten zu berücksichtigen (siehe Ubersicht 15): (1) Staatliche Kosten der Ausbildung (Lehrpersonal, Lehrmittel, Gebäudenutzung) (2) Private Kosten der Ausbildung (Lernmittel, Fahrtkosten, Schulgebühren) (3) Private Opportunitätskosten i n Form entgangenen Einkommens während der Ausbildung, gleichzeitig auch gesamtwirtschaftliche Kosten, da der Volkswirtschaft i n der Ausbildungszeit produktive Arbeitsleistungen entzogen sind. Die staatlichen Ausbildungskosten wurden anhand von Unterlagen der Landwirtschaftskammer sowie des Statistischen Landesamtes Schleswig-Holstein auf der Grundlage der Jahre 1965 bis 1968 ermittelt. Lediglich die Kosten der beruflichen Weiterbildung zum landwirtschaftlichen Meister mußten geschätzt werden. Dabei wurde unterstellt, daß der erforderliche Besuch von Kursen an der Landwirtschaftsschule die gleichen Kosten verursacht wie ein Schüler der Landwirtschaftsschule während eines Winterhalbjahres. Weiterhin wurde angenommen, daß eine nichtlandwirtschaftliche Berufsausbildung die Betriebsleiterqualität positiv beeinflußt, sofern sie i n einem engeren Zusammenhang steht zu den Anforderungen an den landwirtschaftlichen Beruf. So wurde z. B. die kaufmännische und handwerklich-technische Ausbildung, nicht aber die Qualifikation etwa als Friseur, berücksichtigt — und zwar i n Höhe der Ausbildungskosten zum landwirtschaftlichen Gehilfen einschließlich eines Fremdjahres. Die privaten Kosten wurden unter dem Gesichtspunkt geschätzt, daß Schulgebühren nicht mehr erhoben werden und Lernmittelfreiheit besteht. Lediglich bei der Meisterprüfung wurden Prüfungsgebühren eingesetzt. Die Unterschiede dieser Kostenkategorie erklären sich daher i n erster Linie aus unterschiedlichen Fahrtkosten. Dabei wurde von der 36

Vgl. hierzu die Ausführungen unter Punkt 3.2.2.1.

160

7 Spezieller T e i l : Empirische Untersuchungen Übersicht 15

Ausbildungskosten pro Person und Jahr im Durchschnitt der Jahre 1965 bis 1968 in DM

Ausbildungsarten

Staatl. Kosten (Ges. Ausgaben aller Gebietskörper sch.)f)

Private Kosten (Lernm. u. Fahrtk.)a)

Volksschule

1 600b)

Mittelschule

1 900b)

100

Oberschule ab 11. Schuljahr

2 800b) 2 800b)

200 200

Landwirtschaftl. Berufsschule

700b)

Landwirtschaftsschule d )

2 500C)

A g r ar- IngenieurSchule

2 500C)

Fremdlehre Landwirtschaftl. Meisterprüfung 0 )

—

2 500a)

—

Opportunitätskostena)

Gesamtkosten

—

1600

—

2 000

1700

3 000 4 700

200

7 500

10 200

600

15 000

18 100

10 000

10 000

—

—

200

—

2 700

a) Geschätzte Werte: Erläuterungen siehe Text. b) Nach Unterlagen des Stat. Landesamtes Schleswig-Holstein. c) Nach Angaben der Landwirtschaftskammer Schleswig-Holstein. d) Für ein Winterhalbjahr. e) Für Lehrgänge zur Meisterprüfung. f) Gerundete Werte. Quelle: Eigene Berechnungen.

Schuldichte ausgegangen: je größer die Schuldichte, desto weniger Fahrtkosten wurden berücksichtigt. Die Opportunitätskosten wurden unter folgenden Annahmen geschätzt: Bis zum Mittelschulabschluß bzw. zur Mittleren Reife entstehen keine Kosten, da bis zu dem betreffenden Alter die Erwerbschancen gleich n u l l gesetzt werden können. Für die Schulausbildung über die Mittleren Reife hinaus wurde ein durchschnittliches Lehrlingsgehalt eingesetzt. Für den Besuch der landwirtschaftlichen Berufsschule wurden keine Opportunitätskosten angesetzt, da allgemein Berufsschulpflicht besteht und lediglich an 40 Tagen pro Jahr die Schule besucht wird. Bei Schülern der Landwirtschaftsschule sowie der Agraringenieurschule wurde das mögliche alternative Einkommen auf 15 000 D M pro Jahr veranschlagt. Da die Fremdlehre bei den heutigen Betriebsleitern noch die Ausnahme darstellt, wurde als Alternative die Beschäftigung auf dem väterlichen Betrieb bzw. als Landarbeiter auf

7.4 Untersuchungen zum Ertrag der Betriebsleiterausbildung

161

einem* fremden Betrieb angenommen. Unter dieser Annahme erscheint ein Ansatz von 10 000 D M gerechtfertigt. Es sei hier jedoch darauf hingewiesen, daß dieser Ansatz unter gesamtwirtschaftlichem Aspekt nicht gerechtfertigt ist. I m Gegensatz zu den Opportunitätskosten der schulischen Ausbildung, die einen echten privaten und volkswirtschaftlichen Verlust (Kosten) darstellen, sind die Opportunitätskosten des Fremdjahres lediglich Kosten der Betriebsleiterfamilie, die i n dieser Zeit auf eine Arbeitskraft verzichten muß. Dem stehen aber gesamtwirtschaftlich gesehen Erträge i n Höhe des Mehrwertes der Ausbildung beim Lehrherrn gegenüber 37 . Insofern ist bei diesem Ansatz die Systematik der K E A durchbrochen. Die auf diese Weise geschätzten gesamtwirtschaftlichen Kosten der Ausbildung pro Schüler und Jahr wurden anhand der Angaben der Betriebsleiter über die A r t der besuchten Schule, der Ausbildungsdauer usw., die den einzelnen Ausbildungsgängen und -abschlüssen zurechenbaren Gesamtkosten ermittelt, indem die jährlichen Kosten mit der Anzahl der Schuljahre multipliziert wurden. Zum Beispiel ergibt demnach ein Volksschulabschluß nach acht Jahren einen Kostenansatz von 12 800 DM. Bedenkt man, daß die Ausbildungskosten pro Schüler sehr stark angestiegen sind 3 8 und daß sich auch zukünftig die Kosten pro Schüler und Jahr wesentlich erhöhen werden, dann ist die hier vorgenommene Schätzung der gesamtwirtschaftlichen Reproduktionskosten nicht ganz korrekt, da sie die zu erwartenden realen Kostensteigerungen nicht berücksichtigt. Dennoch darf davon ausgegangen werden, daß die hier ermittelten Ausbildungskosten i n etwa den Verhältnissen zum Zeitpunkt der Untersuchung entsprechen. Sofern der Hoferbe auf dem väterlichen Betrieb ständig mitarbeitet, wurden auch dessen Ausbildungskosten i n der Ausbildungsvariablen mit berücksichtigt. I n diesen Fällen wurde als Ausdruck für die der jeweiligen Betriebsleitung zurechenbaren Ausbildungskosten der Durchschnitt beider Personen, des Betriebsleiters und des Hoferben, eingesetzt. Damit sollte einerseits der mögliche positive Einfluß des i n der Regel besser ausgebildeten mitarbeitenden Hoferben auf die Betriebsleitung Berücksichtigung finden und andererseits auch der Einfluß des Betriebsleiteralters auf die Höhe der Ausbildungsvariablen eingeschränkt werden. 37 Die eingesetzten 10 000 D M sollen die Differenz zwischen dem W e r t grenzprodukt der Arbeitsleistung eines landw. Lehrlings u n d der Lehrlingsvergütung wiedergeben. Zweifel können bestehen, ob diese Differenz m i t 10 000 D M pro Jahr nicht zu hoch ausgewiesen ist. Es ist jedoch nicht zu bestreiten, daß der L e h r l i n g — u n d zwar i n allen Wirtschaftssektoren — als billige Arbeitskraft ausgenutzt w i r d . 38 Z u r Entwicklung der staatlichen Kosten vgl. E. Freund u n d E. Strack, Finanzen u n d Personal Wirtschaft der öffentlichen Schulen, „Wirtschaft u n d Statistik*', Jg. 1968, S. 145 ff.

11 H e d t k e

162

7 Spezieller Teil: Empirische Untersuchungen

IAA Ergebnisse der Regressionsanalyse U m den Einfluß der Betriebsleiterausbildung sowohl für alle erfaßten Betriebe als auch für Betriebe einzelner Größenklassen festzustellen, werden folgende Grundgesamtheiten gebildet: (1) Alle erfaßten Buchführungsbetriebe n = 325)

(Anzahl der Beobachtungen

(2) Kleinere Betriebe von 10 ha bis unter 30 ha L N (n = 99) (3) Mittlere Betriebe von 30 ha bis unter 50 ha L N (n = 117) (4) Große Betriebe von 50 ha bis unter 100 ha L N (n = 109). Die Darstellung des arithmetischen Mittels und der Standardabweichungen der drei Ausbildungsvariablen für alle Betriebe und die drei Betriebsgrößengruppen i n Übersicht 16 zeigt, daß die Kosten der Berufsausbildung i n allen Fällen i m Durchschnitt höher sind als die der allgemeinen Schulausbildung. Das liegt daran, daß i n der Berufsausbildung mit zunehmender Fortbildung die Opportunitätskosten Übersicht 16

Arithmetisches Mittel und Standardabweichung der Ausbildungsvariablen (DM pro Betriebsgruppe)a) Alle Betriebe n = 325

Kleine Betriebe n = 99

Mittlere Betriebe n = 117

Große Betriebe n = 109

x 33 935

29 359 13 305

35 637 11 591

36 612 11554

X9 Kosten der allgemeinen Schulausbildung

x 14 755

13 708 1 912

14 693 3 358

15 709 4 180

xio Kosten der Berufsausbildung

x 19 189

15 660 12 625

20 954 10 544

20 913 9 887

Bezeichnung der Variablen xs

Kosten der Ausbildung insgesamt

s 12 777

s 3 719

s 11 363

a) x = arithmetisches Mittel und s = Standardabweichung.

sehr stark ansteigen. Der Unterschied i n den gesamten Ausbildungskosten zwischen den kleinen Betrieben einerseits und den mittleren und großen Betrieben andererseits ist verhältnismäßig groß. Das ist in erster Linie auf das niedrigere Ausbildungsniveau i n den kleinen Betrieben zurückzuführen. Besonders stark kommt der Unterschied i n der um mehr als 5 000 D M geringeren Berufsausbildung zum Tragen,

7.4 Untersuchungen zum Ertrag der Betriebsleiterausbildung

163

während i n der allgemeinen Schulausbildung ein kontinuierlicher A n stieg der Kosten von den kleinen bis zu den großen Betrieben um jeweils 1 000 D M festzustellen ist. Doch selbst die Betriebsleiter der großen Betriebe zwischen 50 und 100 ha L N liegen i m Durchschnitt noch unter dem Kostenniveau von 18 400 DM, das einem Mittelschulabschluß entspricht. Die Standardabweichungen der Variablen zeigen auf, daß der Schwankungsbereich bei der allgemeinen Schulausbildung sehr niedrig ist. Dies gilt insbesondere für die kleineren Betriebe, deren Betriebsleiter überwiegend nur einen Volksschulabschluß nach acht Jahren aufweisen und i m Durchschnitt deshalb das dieser Ausbildung entsprechende Kostenniveau von 12 800 D M nur u m ca. 1 000 D M übersteigen. Wesentlich breiter gestreut sind dagegen die Beobachtungen bei der Berufsausbildung. Das ist weitgehend eine Folge der größeren Vielfalt möglicher Formen der beruflichen Weiterbildung sowie eine Folge der geschätzten Opportunitätskosten, die bei einer beruflichen Weiterbildung sehr stark ansteigen. U m ein übersichtliches B i l d von dem Einfluß der Betriebsleiterausbildung auf das Betriebseinkommen zu erhalten, sind die Ergebnisse mehrerer Regressionsrechnungen i n den Übersichten 17 und 18 zusammengefaßt. Für alle vier Grundgesamtheiten — alle Betriebe, kleine, mittlere und große Betriebe — sind sowohl die linear-arithmetische Funktion als auch die Cobb-Douglas-Funktion getestet sowie für jede der beiden Funktionstypen jeweils drei verschiedene Rechnungen durchgeführt worden. Die drei Rechnungen — sie sind i n den Ubersichten m i t den Ziffern 1 bis 3 gekennzeichnet — unterscheiden sich lediglich hinsichtlich der getesteten Bodenvariablen: — i n Funktion Nr. 1 ist die Bodenvariable

(ha LN)

— i n Funktion N. 2 die Bodenvariable xc, (Pachtwert bodenertragssteigerndem Aufwand) und

einschließlich

— i n Funktion Nr. 3 ist die Bodenvariable Xi (Pachtwert der LN) verwendet worden. Ferner liegen die Ergebnisse der Rechnungen 1 bis 3 einmal unter Einschluß der gesamten Ausbildungskosten (XQ) und einmal unter Verwendung der beiden Ausbildungsvariablen x$ und £10 vor. Die vollständigen Ergebnisse der insgesamt 48 Rechnungen sind i m Anhang i n den Tabellen 1 bis 8 dargestellt. Betrachtet man zunächst die i n Übersicht 17 zusammengefaßten Ergebnisse i m Durchschnitt aller Buchführungsbetriebe, so ist i n allen Rechnungen unter Verwendung der Cobb-Douglas-Schätzfunktion ein signifikanter Einfluß festzustellen, während die partiellen Regressions11*

164

7 Spezieller T e i l : Empirische Untersuchungen Übersicht 17

Der Grenzertrag der Betriebsleiterausbildung in bezug auf das Betriebseinkommen — Ergebnisse für alle Betriebe Bezeichnung der Ausbildungsvariablen

Cobb-Douglas a ) F u n k t i o n Nr.

linear-arithm. F u n k t i o n Nr.

Gesamte A u s b i l dungskosten (X8)

0 97**

0,19**

0,21**

0,10*

0,10

0,14*

Kosten der a l l gemeinen Schulausbildung (X9)

1,03**

0,77**

0,81**

0,24

0,25

0,28

Kosten der Berufsausbildung (xio)

0,04**

0,03*

0,04*

0,08

0,04

0,07

a) Die errechneten Werte des Grenzertrags beziehen sich auf das geometrische Mittel der jeweiligen Variablen. * Partielle Regressionskoeffizienten sind signifikant für p = 0,05. ** Partielle Regressionskoeffizienten sind signifikant für p = 0,01.

koeffizienten i n der linear-arithmetischen Funktion i n nur zwei Fällen signifikant sind. Die gesamten Ausbildungskosten, die i n der Variablen xs zusammengefaßt sind, weisen i m geometrischen M i t t e l einen Grenzertrag aus, der zwischen 0,19 D M und 0,27 D M Betriebseinkommen und i n den linear-arithmetischen Funktionen zwischen 0,06 D M und 0,10 D M liegt. Geht man von den signifikanteren Schätzwerten der CobbDouglas-Funktion aus, besagt das Ergebnis, daß i m Durchschnitt aller Betriebe eine zusätzliche Ausbildung m i t einem Gesamtkostenbetrag von 1 000 D M eine Zunahme des Betriebseinkommens von 190 D M bzw. 270 D M zur Folge hat. Rechnet man nun mit einer Wirkungsdauer von 30 Jahren und real gleichbleibenden jährlichen Ausbildungserträgen, ergibt sich bei einem Diskontierungssatz von 10 °/o ein Ertragswert von 1 791 D M bzw. 2 545 DM. Legt man einen u m die Hälfte niedrigeren Diskontierungssatz von 5 °/o zugrunde, beträgt der Ertragswert 2 921 D M bzw. 4151 DM. Bezieht man die diskontierten Ausbildungserträge auf die gesamtwirtschaftlichen Investitionskosten von 1 000 DM, ergibt sich eine verhältnismäßig hohe Ertrags-KostenRelation, die zwischen 1,79 und 4,15 liegt — je nachdem, welche Regressionsrechnung und welchen Diskontierungssatz man wählt. Zieht man als zusätzliches Effizienzkriterium den internen Zinsfuß heran, ergibt sich unter den vorgenannten Bedingungen i m Durchschnitt aller Betriebe eine recht hohe Verzinsung einer zusätzlichen Betriebsleiterausbildung von knapp 19 °/o bzw. 27 °/o. I m Durchschnitt aller Betriebe scheint demnach eine hohe Rentabilität der Ausbildung vorzuliegen.

7.4 Untersuchungen zum Ertrag der Betriebsleiterausbildung

165

Bedenkt man, daß sich die Qualität der Ausbildung und damit auch ihr Wirkungsgrad i m Zeitablauf erhöht und daß der Zeitraum, i n dem die Ausbildung der Betriebsleiter um etwa 20 bis 30 Jahre zurückliegt, dann dürften die hier wiedergegebenen Effizienzwerte noch zu niedrig ausgewiesen sein. Fragt man nun danach, welche Ausbildungskategorie stärker w i r k t , die allgemeine Schulausbildung oder die berufliche Ausbildung, so deuten die Ergebnisse i n Ubersicht 17 darauf hin, daß der weitaus größere Einfluß von der Schulausbildung ausgeht. Nach den Regressionsrechnungen m i t der Cobb-Douglas-Schätzfunktion weist die allgemeine Schulausbildung einen außerordentlich hohen Grenzertrag zwischen 0,77 D M und 1,03 DM, die Berufsausbildung dagegen nur Werte zwischen 0,03 D M und 0,04 D M auf. Diese hohen Ertragsunterschiede lassen sich vielleicht darauf zurückführen, daß die Mehrzahl der Landwirte bereits einen überdurchschnittlich hohen Stand i n der beruflichen Ausbildung erreicht hat, während die allgemeine Schulausbildung i m Durchschnitt nur wenig über dem Niveau eines Volksschulabschlusses nach acht Jahren liegt. Wenn diese Interpretation zutrifft, müßte in der Gruppe der kleinen Betriebe, die i m Vergleich zu den mittleren und großen Betrieben ein um rund 2 5 % niedrigeres Niveau i n der beruflichen Ausbildung aufweisen (siehe Uber sieht 16), ein vergleichsweise stärkerer Einfluß der Berufsausbildung festzustellen sein. Die Ergebnisse der drei Betriebsgrößenklassen bestätigen i n der Tendenz diese Vermutung (Ubersicht 18): I m Durchschnitt der drei Regressionsrechnungen 1 bis 3 beträgt der Grenzertrag der beruflichen Ausbildung in der Cobb-DouglasFunktion 0,042 DM, i n der linear-arithmetischen Funktion 0,109 DM. Der durchschnittliche Grenzertrag der mittleren und großen Betriebe ist dagegen um fast die Hälfte niedriger: 0,022 D M i n der Cobb-DouglasFunktion und 0,068 D M i n der linear-arithmetischen Funktion. Dabei ist auch eine Abnahme des Grenzertrags von der Gruppe der mittleren Betriebe zu den großen Betrieben feststellbar. Untersucht man den Einfluß der allgemeinen Schulausbildung, so ergibt sich ein umgekehrtes Bild: der quantitative Einfluß auf die Höhe des Betriebseinkommens ist hier u m so stärker, je größer die Betriebe sind. I n der Gruppe der kleinen Betriebe weist die Ausbildungsvariable xg sogar Regressionskoeffizienten m i t negativen Vorzeichen auf 3 9 .

39 Dem kann allerdings wenig Bedeutung beigemessen werden, w e i l die Standardabweichungen i n der Gruppe der kleinen Betriebe extrem niedrig sind (vgl. Übersicht 16).

166

7 Spezieller Teil: Empirische Untersuchungen

Übersicht 18 Der Grenzertrag der Betriebsleiterausbildung in bezug auf das Betriebseinkommen — Ergebnisse für drei Betriebsgrößenklassen Gesamtheiten Bezeichnung der A u s b i l dungsvariablen

kleine Betriebet) (n = 99) F u n k t i o n Nr. 1

2

mittlere Betriebe (n = 117) F u n k t i o n Nr.

große Betriebe (n = 109) F u n k t i o n Nr.

3

1

2

3

1

2

3

0,12**

0,09

0,09

0,07

0,07

0,05

0,09

0,17

0,14

0,18

0,21

0,05

0,10

0,04

0,04

0,03

0,01

0,01

0,14

0,10

0,10

0,08

0,06

0,12

0,36

0,30

0,33

0,28

0,19

0,30

0,12

0,07

0,07

0,04

0,04

0,08

Cobb-Douglas Funktion*) Ges. A u s b i l dungskosten

0,15** 0,10*

Kosten der allgem. Schulausbildung (X9) Kosten der Berufsausbildung (xio)

0,05** 0,03** 0,05**

linear-arithm. Funktion Ges. Ausbildungskosten 0,14** 0,06 (*8) Kosten der allgem. Schulausbildung (CC9) Kosten der Berufsausbildung (xio)

0,16** 0,06

0,10**

0,11*

a) Die errechneten Werte des Grenzertrags beziehen sich auf das geometrische Mittel der jeweiligen Variablen. b) Werte unter 0,01 sind nicht ausgewiesen. • Partielle Regressionskoeffizienten sind signifikant für p = 0,05. ** Partielle Regressionskoeffizienten sind signifikant für p = 0,01.

Bei einer Beurteilung des Gesamtbildes der Ergebnisse aller drei Größenklassen für die beiden Ausbildungsvariablen xg und x\o ist folgende Tendenz zu beobachten: Je größer die Betriebe, desto stärker ist der Einfluß der allgemeinen Schulausbildunc und desto geringer ist der Grenzertrag der Berufsausbildung. Bedenkt man, daß i n der landwirtschaftlichen Berufsausbildung hauptsächlich produktionstechnische Kenntnisse vermittelt werden, während das Niveau der allgemeinen Schulausbildung eher darüber entscheidet, wie breit die allgemeine Wissensgrundlage des Betriebsleiters ist, läßt sich folgende Hypothese formulieren:

7.4 Untersuchungen zum Ertrag der Betriebsleiterausbildung

167

(1) Je kleiner die Betriebe sind, desto entscheidender ist das produktionstechnische Wissen des Betriebsleiters für den wirtschaftlichen Erfolg seines Betriebes. (2) Je größer die Betriebe sind, desto wichtiger ist ein weiterführender Schulbesuch als Grundlage zur Erfüllung der unternehmerischen Leistungsanforderungen. Eine Erklärung für diese Hypothese kann vielleicht darin gesehen werden, daß Landwirte größerer Betriebe zu einem Teil aus Prestigegründen eine gute Berufsausbildung anstreben, während ein weiterführender Schulbesuch für das Ansehen und den beruflichen Erfolg als weniger wichtig erachtet wird. Die Untersuchungen von Piepenburg und Aurin geben einen Hinweis auf die hier vermuteten Zusammenhänge. Piepenburg stellt i n einer Befragung ehemaliger Schüler von Landwirtschaftsschulen fest, daß der Wunsch zur Fachschulausbildung zu 64 °/o von den Eltern ausgeht 40 . Dagegen zeigt die Untersuchung von Aurin, daß i n bäuerlichen Familien die Entscheidung zum Besuch weiterführender Schulen (Mittel- und Oberschulen) zu 84 °/o dem Wunsch und dem Interesse der Kinder überlassen w i r d 4 1 . Das i n diesen Befragungsergebnissen zum Ausdruck kommende relativ starke Interesse an einer guten landwirtschaftlichen Berufsausbildung und das „laissez-faire" i m Hinblick auf den weiterführenden Schulbesuch der Kinder mag dazu führen, daß vornehmlich i n größeren Betrieben der Grenzertrag der allgemeinen Schulausbildung überdurchschnittlich groß ist. Ein ökonomischer Grund für diese vermutete Einstellung der Landwirte kann darin liegen, daß ein erfolgreicher Besuch einer weiterführenden Schule ohne eine weitgehende Freistellung des Hoferben von der Mitarbeit auf dem väterlichen Betrieb nicht erreicht werden kann. Das hieße aber, daß die Opportunitätskosten der allgemeinen Schulausbildung von der Betriebsleiterfamilie höher eingeschätzt werden, als der i n der Kostenschätzung dieser Untersuchung eingesetzte Wert einer Lehrlingsvergütung (siehe Ubersicht 15). Eine entsprechende Korrektur der Kosten der allgemeinen Schulausbildung hätte dann eine Verminderung des Grenzertrags dieser Ausbildungskategorie zur Folge. Es ist demnach nicht ganz auszuschließen, daß die Ursache der Unterschiede i n den Grenzerträgen i n der Kostenermittlung zu suchen ist. Zur analytischen Methode der hier durchgeführten Untersuchung soll abschließend darauf aufmerksam gemacht werden, daß das getestete Erklärungsmodell von der Annahme ausgeht, daß die Betriebsleiterausbildung die Produktivität der übrigen i n die Produktionsfunk40 Vgl. W. Piepenburg, a.a.O., S. 49 f. 41 Vgl. K. Aurin, a.a.O., S. 100.

168

7 Spezieller T e i l : Empirische Untersuchungen

tion eingehenden Faktoren nicht beeinflußt. Diese Annahme dürfte jedoch kein hinreichend genaues A b b i l d der Wirklichkeit sein. Vielmehr ist zu erwarten, daß sich die Qualität des dispositiven Faktors zu einem großen Teil i n einer entsprechend höheren Produktivität aller eingesetzten Faktoren niederschlägt. Diese Vermutung vermag auch die Beobachtung zu erklären, daß i n den Schätzfunktionen für alle Betriebe die Ausbildungserträge i m allgemeinen höher liegen als i n den Rechnungen der einzelnen Teilgesamtheiten, die ein unterschiedlich hohes Ausbildungsniveau aufweisen. I n den Ergebnissen der Betriebsgrößenklassen kann nämlich ein Teil der Ausbildungswirkungen i n einer entsprechend höheren Produktivität aller übrigen Einflußfaktoren zum Ausdruck kommen, während dies i m Durchschnitt aller 325 Betriebe nicht möglich ist. Ein wahrscheinlich besseres theoretisches Modell zur Erklärung der Ausbildungseffekte würde eine Produktionsfunktion darstellen, deren Koeffizienten nicht konstant sind, sondern von der Betriebsleiterausbildung abhängen. Als mögliche Funktionsform könnte die Cobb-Douglas-Funktion gewählt werden, wobei die Produktionselastizitäten a* von der Ausbildungsvariablen x$ linear abhängen 42 : a

i

=

a

i + ßi XS

I n dieser Form erhält man für jedes gewählte Ausbildungsniveau eine Produktionsfunktion m i t konstanten Koeffizienten. Der Ausbildungseffekt läßt sich dann nicht aus dem partiellen Regressionskoeffizienten der Ausbildungsvariablen ermitteln, sondern er ergibt sich ausschließlich aus dem Einfluß der Ausbildung auf die Produktionselastizitäten der eingesetzten Produktionsfaktoren. Wenn auch i m Rahmen dieser Arbeit eine derartige Schätzfunktion wegen des damit verbundenen zeitlichen und finanziellen Aufwandes nicht getestet werden konnte, wäre es für zukünftige Untersuchungen durchaus erstrebenswert, wenn die Anwendung solcher theoretischen Modelle stärker i n den Vordergrund treten würde. Als ein erstes Ergebnis einer empirischen mikroökonomischen Analyse zur Ermittlung der Ausbildungserträge bleibt also festzustellen, daß nach dem hier getesteten Modell — so unvollkommen es auch sein mag — der quantitative Effekt der Betriebsleiterausbildung auf das Be42 Eine solche F u n k t i o n wurde von Ulveling u n d Fletcher zur Schätzung einer Produktionsfunktion landwirtschaftlicher Betriebe verwendet. I n der v o n ihnen getesteten F o r m hängen die partiellen Produktionselastizitäten

von dem Kapitaleinsatz pro Fläche ab. Vgl. F. Ulveling and B. Fletcher ,

A Cobb-Douglas Production Function w i t h Variable Returns to Scale, „American Journal of A g r i c u l t u r a l Economics", Vol. 52 (1970), S. 322 ff.

7.4 Untersuchungen zum Ertrag der Betriebsleiterausbildung

169

triebseinkommen i m Durchschnitt aller Buchführungsbetriebe relativ hoch ist und gemessen an den Gesamtkosten der Ausbildung einen Grenzertrag zwischen 0,19 D M und 0,27 D M ergibt. Aus den Ergebnissen kann ferner die Hypothese abgeleitet werden, daß i n größeren Betrieben die allgemeine Schulausbildung, i n kleineren Betrieben die landwirtschaftliche Berufsausbildung einen größeren Einfluß auf das Betriebseinkommen hat.

8 Zusammenfassung 1. Die Aufgabe, die dem Verfasser gestellt war, bestand darin zu überprüfen, welche Möglichkeiten die K E A bietet, politische Entscheidungen i m Bereich der Strukturpolitik auf eine objektivere Grundlage zu stellen. Dabei sollten der landwirtschaftliche Bereich und die wechselseitigen Beziehungen zur übrigen Wirtschaft besondere Berücksichtigung finden. Darüber hinaus sollten theoretische Grundlagen für empirische Kosten-Ertrags-Untersuchungen erarbeitet und diese nach Möglichkeit anhand eigener empirischer Untersuchungen überprüft werden. 2. Die theoretischen und normativen Grundlagen der K E A werden in einem kurzen Uberblick i m einleitenden Kapitel konzentriert dargestellt, um die Ausgangsbasis für die weitere Untersuchung zu schaffen. Es w i r d gezeigt, daß die Entwicklung der K E A i n den 50er Jahren unter dem Einfluß der zu dieser Zeit dominierenden neueren Wohlstandsökonomik stand, die sich ausschließlich m i t der Frage nach der Allokationseffizienz beschäftigte. Dies geschah i n der Absicht, Werturteile i n der Analyse zu vermeiden, die mit der Beurteilung verteilungspolitischer Wirkungen verbunden sind. Daher ist zu verstehen, daß die Frage der Verteilungsproblematik i m Rahmen der traditionellen K E A zunächst unbeachtet blieb. Diese ausschließlich auf die Allokationseffekte ausgerichtete K E A w i r d i n einer Gegenüberstellung m i t der privaten Wirtschaftlichkeitsrechnung veranschaulicht, wobei gleichzeitig die nicht unerheblichen Werturteilsprobleme, die mit dieser Form der gesamtwirtschaftlichen Erfolgsanalyse verbunden sind, verdeutlicht werden. Ferner werden die neueren Ansätze zur Erweiterung der K E A i m Sinne eines Einschlusses verteilungspolitischer Zielsetzungen dargestellt. 3. Ausgehend von einer differenzierten Begriffsbestimmung für strukturpolitische Maßnahmen, die auch solche der Bildungs- und der regionalen Strukturpolitik umfaßt, w i r d i m 3. Kapitel die Anwendung der traditionellen K E A auf diese staatlichen Aufgabenbereiche diskutiert. Zuerst werden die Kosten- und Ertragselemente, die einzelnen strukturpolitischen Maßnahmen zuzurechnen sind, dargestellt und erläutert. I m Mittelpunkt stehen dabei i n der „Agrarstrukturpolitik i m engeren Sinne" die Flurbereinigung, i n der „Agrarstrukturpolitik i m weiteren Sinne" die Ausbildung der i n der Landwirtschaft Be-

8 Zusammenfassung

171

schäftigten sowie die Kosten- und Ertragselemente der Wirtschaftsberatung. I n der weitesten Fassung des Begriffes Agrarstrukturpolitik werden die Kosten und Erträge der regionalen Strukturpolitik zur wirtschaftlichen Entwicklung ländlicher Räume erörtert, die sowohl i n der Landwirtschaft als auch i n der Volkswirtschaft insgesamt entstehen. 4. I m Anschluß daran werden — unter besonderer Berücksichtigung der aufgrund der Finanzverfassung i n der Bundesrepublik gegebenen institutionellen Restriktionen — die Möglichkeiten aufgezeigt, politische Entscheidungen m i t Hilfe von Kosten-Ertrags-Analysen auf eine bessere Entscheidungsgrundlage zu stellen. Dabei zeigt sich, daß i m Bereich der klassischen Agrarstrukturpolitik die Flurbereinigung wohl die einzige Maßnahme sein dürfte, die sich für eine Integration i n den Entscheidungsprozeß zur Auswahl der besten Verfahren anbietet, obwohl auch hier wegen der gegebenen Verteilung der Aufgabenkompetenz und der Finanzierung die Bedingungen für einen wirksamen Einsatz der K E A äußerst ungünstig sind. Die weniger anspruchsvolle Aufgabe der ex post-Analyse, den gesamtwirtschaftlichen Erfolg i m nachhinein zu untersuchen, ist zwar grundsätzlich für alle klassischen agrarstrukturpolitischen Maßnahmen wie Flurbereinigung, Aussiedlung, Aufstockung usw. sinnvoll und zweckmäßig, doch besteht die Gefahr, daß ohne einen Zwang zu einheitlichen Untersuchungs- und Bewertungsmethoden einzelne Analysen Stückwerk bleiben und lediglich eine reiche Quelle für Dissertationen bilden. 5. I m Bereich der Ausbildung kann Kosten-Ertrags-Analysen wegen der gesellschaftspolitischen Bedeutung dieses staatlichen Aufgabenbereichs i m wesentlichen nur die Aufgabe zugewiesen werden, die Politiker darauf aufmerksam zu machen, daß bildungspolitische Maßnahmen i n der Funktion als „investment i n human capital" eine vergleichsweise hohe gesamtwirtschaftliche Rentabilität aufweisen. Tatsächlich hat bislang die Mehrzahl bildungsökonomischer KostenErtrags-Untersuchungen belegt, daß allein aus Wirtschaftlichkeitsüberlegungen Investitionen i m Bildungssektor eine vorrangige Stelle i n der Prioritätenskala zustehen müßte. Es w i r d jedoch darauf hingewiesen, daß aufgrund dieser Ergebnisse noch nicht zwangsläufig zu erwarten ist, daß das Bildungsgefälle zwischen Stadt und Land vermindert wird. Einmal liegen i n der Bundesrepublik institutionelle Bedingungen vor, die zu einer relativen finanziellen Überbelastung der ländlichen Gemeinden und Schulverbände führen und einem beschleunigten Ausbau des Bildungswesens i m Wege stehen. Andererseits ist bei einer forcierten Anhebung der allgemeinen Schulausbildung eine Verstärkung der Abwanderungstendenz zu erwarten, die zu einem Transfer der Bildungserträge i n die städtischen Abwanderungsgebiete

172

8 Zusammenfassung

führt, wodurch der ökonomische Anreiz zur Verbesserung der ländlichen Ausbildungssituation aus der Sicht der Schulverbände bzw. der i n ihnen zusammengefaßten Gemeinden beeinträchtigt wird. 6. Die regionalpolitischen Maßnahmen, die direkt oder indirekt, gezielt oder ungezielt zur Erhöhung der Opportunitätskosten der i n der Landwirtschaft gebundenen Arbeit beitragen und damit den strukturellen Wandel der landwirtschaftlichen Betriebe beschleunigen, können nur als ein zusammenhängender Komplex sich wechselseitig bedingender und beeinflussender, zeitlich und räumlich aufeinander abgestimmter Programme analysiert werden. I n dieser Hinsicht ist die institutionelle Trennung der Aufgaben einer integralen Landentwicklung in eine landwirtschaftlich orientierte Planung und einen außerlandwirtschaftlich ausgerichteten Planungsausschuß ein Hindernis sowohl für die Koordination der Maßnahmen selbst als auch für die Durchführung von Kosten-Ertrags-Analysen ganzer Regionalprogramme. 7. I m anschließenden Teil 4 der Arbeit werden die speziellen Probleme erörtert, die i m Bereich einer auf die Verbesserung der Produktionsgrundlagen ausgerichteten Agrarstrukturpolitik auftreten. U m das Gewicht der K E A zur Rationalisierung agrarstrukturpolitischer Entscheidungen abzuwägen, werden die diesem Aufgabenbereich gesetzten Ziele untersucht. Es kann festgestellt werden, daß das Gewicht gesellschaftspolitischer Leitbilder, wie die Bindung der ländlichen Bevölkerung an den Boden durch Grundeigentum und Erhaltung einer möglichst großen Anzahl bäuerlicher Familienbetriebe, zurückgegangen ist. Da gleichzeitig effizienzorientierte Zielsetzungen stärker i n den Vordergrund gerückt sind, werden der Beitrag und das Gewicht der K E A i m Rahmen des politischen Entscheidungsprozesses erhöht. Andererseits erfordern aber die verteilungspolitischen Komponenten des agrarpolitischen Zielsystems ein Abweichen von dem Konzept der traditionellen K E A , das i n der Gleichbewertung aller ökonomischen Vor- und Nachteile besteht, unabhängig davon, wer die Kosten zu tragen hat und wem die Erträge zufallen. Zumindest eine differenzierte Darstellung der ökonomischen Vor- und Nachteile für außerlandwirtschaftliche und landwirtschaftliche Wirtschaftseinheiten bietet sich hier an. Eine verschiedene Gewichtung nach inter- und intrasektoralen verteilungspolitischen Gesichtspunkten wäre ein weiterer Schritt, der jedoch nur unter der Voraussetzung einer engen Abstimmung mit den politischen Entscheidungsträgern erfolgversprechend sein kann. 8. Die Bewertung der produktionssteigernden Wirkung bestimmter agrarstrukturpolitischer Maßnahmen, hier vor allem der Flurbereininung und auch wasserwirtschaftlicher Maßnahmen, stellt ein weiteres Problem dar, das sich nicht erst i n einer Überschußsituation stellt,

8 Zusammenfassung

173

sondern bereits dann relevant ist, wenn das inländische Erzeugerpreisniveau langfristig wesentlich über dem liegt, zu dem Agrarprodukte von Drittländern bezogen werden können („Weltmarktpreisniveau"). Entgegen den meisten Stellungnahmen zu diesem Bewertungsproblem vertritt der Verfasser den Standpunkt, daß der „Weltmarktpreisstandard" als Bewertungsmaßstab für eine maßnahmebedingte Zunahme der inländischen Produktion herangezogen werden muß, da der außerordentlich hohe Preisniveauunterschied — hervorgerufen durch die Agrarpreispolitik der westlichen Industriestaaten — keine vorübergehende Erscheinung ist, sondern als eine institutionelle Nebenbedingung i m Rahmen der K E A angesehen werden muß. 9. Neben den Bewertungsproblemen ergeben sich bei der Ermittlung der dem landwirtschaftlichen Bereich zuzurechnenden Erträge, die i m wesentlichen i n der Zunahme der landwirtschaftlichen Wertschöpfung zu sehen sind, zusätzliche analytische Probleme aus der unzureichenden Rechnungslegung (Buchführungsunterlagen). Ex post-Analysen wären ohne allzu großen Aufwand an Zeit und Kosten möglich durch Bildung von Vergleichsgruppen landwirtschaftlicher Betriebe, die keine Förderung erhalten haben. Das Fehlen von Buchführungsunterlagen i n dem zu diesem Zweck erforderlichen Umfang erfordert eine sehr kostspielige Detailbefragung und einzelbetriebliche Kalkulationen zur Ermittlung der wahrscheinlichen Entwicklung der Betriebsergebnisse, die wegen der damit verbundenen hohen Kosten auf sehr wenige Betriebstypen beschränkt werden müssen. Diese Methode hat zudem den Nachteil, daß Auswirkungen auf die Entwicklung der Betriebsgrößen nicht erfaßt werden können. Dieser Nachteil wiegt um so schwerer, als nicht erwartet werden kann, daß i n einem schrumpfenden Wirtschaftsbereich wie der Landwirtschaft staatliche Maßnahmen zur Verbesserung der Produktionsgrundlagen ohne eine wesentliche Verbesserung der unzulänglichen strukturellen Bedingungen, die gerade die unterdurchschnittliche Produktivität verursachen, nach dem gesamtwirtschaftlichen Effizienzkriterium der K E A gerechtfertigt sind. 10. Ein weiterer K r i t i k p u n k t an den bisherigen Untersuchungsmethoden w i r d i n der Behandlung des zeitlichen Verlaufs der i n komparativ-statischer Analyse festgestellten landwirtschaftlichen Erfolge gesehen, die i n bisherigen Untersuchungen mangels besserer Hypothesen für einen relativ langen Zeitraum von mindestens 25 Jahren als konstant unterstellt wurden. Es ist zwar für die Höhe der diskontierten Erträge unerheblich, ob die jährlichen Erträge über einen Zeitraum von 25, 40 oder noch mehr Jahren wirksam sind, doch muß bereits an einer Wirkungsdauer von 25 Jahren gezweifelt werden. Da die klassischen agrarstrukturpolitischen Maßnahmen notwendigerweise auf die bestehenden Betriebsgrößenverhältnisse zugeschnitten

174

8 Zusammenfassung

sind, hängt der zeitliche Verlauf der Erträge zu einem großen Teil von dem Entwicklungstempo der Betriebsgrößenstruktur ab. Daher w i r d vorgeschlagen, die jährlichen landwirtschaftlichen Erträge kontinuierlich entsprechend der Intensität der regionalen agrarstrukturellen Entwicklung abzuschreiben. Diese Methode vermindert einmal den Einfluß der notwendigerweise willkürlichen Wahl eines bestimmten Wirkungszeitraums auf die Höhe der diskontierten Erträge und erlaubt außerdem, die verteilungspolitisch relevante Frage nach der Verteilung der Erträge auf landwirtschaftliche Betriebe einerseits und auf ausscheidende ehemalige Landwirte andererseits zu beantworten. 11. U m der als unbefriedigend zu bezeichnenden Situation der hauptsächlich auf den landwirtschaftlichen Bereich ausgerichteten KostenErtrags-Analysen abzuhelfen, wurde i n Kapitel 6 ein Kosten-NutzenModell aufgestellt, das die Grundlage zur Beurteilung solcher Maßnahmen darstellen kann, die dazu beitragen, die Allokation und Einkommenssituation i n der Landwirtschaft durch eine Beschleunigung des Betriebsgrößenwandels zu verbessern. Die eine Möglichkeit, durch Fusionen bzw. durch Bildung von Betriebsgemeinschaften zu einer Effizienzsteigerung zu gelangen, w i r d auch für die nächste Zukunft als wenig aussichtsreich angesehen; unter anderem auch deshalb beschränken sich die Kosten-Nutzen-Uberlegungen hierzu auf eine Erörterung der möglichen Erträge dieser Form der strukturellen Anpassung. Sie liegen nach Ansicht des Verfassers gegenwärtig hauptsächlich i n einer Verbesserung der unternehmerischen Leistungen. I n einem späteren Entwicklungsstadium, i n dem Fusionen keine Ausnahmen mehr darstellen, werden zusätzliche gesamtwirtschaftliche Erträge darin gesehen, daß Landwirte auslaufender Betriebe die Möglichkeit haben, statt wie bislang bis zum Erreichen des rentenberechtigten Alters den Betrieb weiter zu bewirtschaften, bereits vorzeitig ihren Betrieb in eine Fusion einzubringen. Dadurch können eventuelle Vermögensverluste und Arbeitsüberlastungen der ausscheidenden Landwirte in den letzten Jahren ihrer Berufstätigkeit vermieden werden. 12. Der i n absehbarer Zeit verbleibende Weg, durch eine Beschleunigung der Betriebsaufgaben zu einer besseren Bodenausstattung landwirtschaftlicher Betriebe zu gelangen, w i r d anhand eines einzelwirtschaftlichen Entscheidungsmodells untersucht. Die Möglichkeiten einer Erhöhung des strukturellen Entwicklungstempos werden i n der Einflußnahme auf die Entscheidungsgrundlagen derjenigen Betriebe gesehen, die spätestens i m Generationswechsel aufgelöst werden. Die Ansatzpunkte, die Entscheidungen zugunsten einer vorzeitigen Auflösung zu beeinflussen, liegen dabei weniger i n einer Verschlechterung der Einkommenserwartungen i n der Landwirtschaft, als vielmehr in einer Erhöhung der Opportunitätskosten der Arbeit und — vor allem

8 Zusammenfassung

175

für ältere Landwirte — i n der Unterstützung durch Prämien und direkte Einkommensübertragungen, die an die Voraussetzung der Betriebsaufgabe gebunden sind. Die ermittelten Bestimmungsgrößen der gesamtwirtschaftlichen Erträge, die einer vorzeitigen Betriebsauflösung zugerechnet werden können, zeigen auf, daß der Nettoertrag mit zunehmendem Alter des Betriebsleiters abnimmt und m i t besserer allgemeiner Schulausbildung sowie m i t zunehmendem regionalen Wirtschaftswachstum steigt, während der Umfang und die Produktivität des freigesetzten Bodens vornehmlich die der Landwirtschaft zuzurechnenden Erträge bestimmen. 13. Auf diesen Überlegungen aufbauend, werden i n Kapitel 6 die wesentlichen Elemente einer ex post-Analyse zur Evaluierung strukturfördernder direkter Einkommensübertragungen diskutiert. Gegenstand der Untersuchung sind Transferzahlungen an Landwirte auslaufender Betriebe, die an die Bedingung der Betriebsaufgabe und der strukturwirksamen Bodenabgabe gebunden sind, wie etwa die Landabgaberente i n der Bundesrepublik. Wegen der Bedeutung der verteilungspolitischen Zielsetzung und des außerordentlich hohen Anteils der Transferzahlungen an den gesamten staatlichen Ausgaben ist nach Ansicht des Verfassers die traditionelle K E A , die nur die Allokationswirkungen quantitativ erfaßt, den Besonderheiten dieser Maßnahmen nicht angemessen. Es w i r d deshalb von dem Konzept der traditionellen K E A abgewichen und ein Verfahren zur quantitativen Bewertung auch der verteilungspolitischen Auswirkungen vorgeschlagen. 14. Uber die Darlegung der i m Rahmen einer ex post-Analyse relevanten Erfolgsgrößen und Beurteilungskriterien hinaus werden die Möglichkeiten aufgezeigt, durch Variation der politischen Aktionsparameter bei der konkreten Ausgestaltung eines Transferleistungssystems den zu erwartenden Erfolg der Maßnahmen zu beeinflussen. Als Ergebnis kann festgehalten werden, daß die erfolgversprechendste Ausgestaltung darin besteht, den Bereich der förderungswürdigen Landwirte möglichst weit zu fassen und die Höhe der Geldleistungen nach mehreren erfolgsrelevanten Merkmalen zu differenzieren. Dabei ist darauf zu achten, daß i n der Staffelung der Transferzahlungen die sozial- und strukturpolitischen Zielsetzungen zum Ausdruck gebracht werden. Demgegenüber erscheint eine enge Abgrenzung der förderungswürdigen Fälle nach struktur- und sozialpolitischen Kriterien bedenklich, w e i l eine gewisse W i l l k ü r i n der Abgrenzung nicht vermieden werden kann und weil für den einzelnen Landwirt der ökonomische Anreiz zur Betriebsauflösung wegen des größeren bürokratischen Aufwandes der Antragstellung stark beeinträchtigt werden kann. Unter diesen beiden Aspekten erscheint das i n den Niederlanden entwickelte System direkter Einkommensübertragungen wesentlich rationaler als

176

8 Zusammenfassung

die vergleichbaren Maßnahmen der Landabgabeprämie und -rente i n der Bundesrepublik. 15. I m letzten Hauptteil der Arbeit wurde der Versuch unternommen, auf der Grundlage von Buchführungsergebnissen aus 325 Betrieben i n Schleswig-Holstein, die noch durch zusätzliche Informationen mittels Befragung der Betriebsleiter ergänzt worden sind, zwei Fragen zu prüfen: Welche Auswirkungen hat die staatliche Förderung der Bodenmobilität, und wie groß ist der Einfluß der Betriebsleiterausbildung auf die Wertschöpfung der Betriebe? Die Ergebnisse der empirischen Analyse staatlicher Maßnahmen zur Förderung der Bodenmobilität, die bis 1970 fast ausschließlich eine Unterstützung des Bodenzukaufs beinhalten, zeigen auf, daß — über einen Zeitraum von 8 Jahren betrachtet — die Flächenvergrößerungen hauptsächlich auf dem Weg der Zupackt vonstatten gehen, während der Zukauf nur unwesentlich zur Vergrößerung beiträgt. Ferner ergibt die einzelbetriebliche Untersuchung der jährlichen Bodenveränderungen, daß eine Aufstockung i n einem Jahr nicht identisch ist m i t einer Betriebsvergrößerung auf Dauer, sondern über einen längeren Zeitraum gesehen der Prozeß der Aufund Absteckung nicht gradlinig verläuft. Insgesamt haben nach den Untersuchungsergebnissen die Förderungsmaßnahmen dazu geführt, daß vor allem kleinere Betriebe i n die Lage versetzt wurden, ihr Eigent u m an Boden zu vergrößern, wohingegen der strukturpolitische Effekt der Förderungsmaßnahmen als unbeachtlich angesehen werden muß, zumal aus dem Untersuchungsmaterial hervorgeht, daß das Angebot an Einzelgrundstücken u. a. auch von mittleren und großen Betrieben herrührt, die sich aus einer Liquiditätsklemme befreien wollen. Der mit dem gleichen Datenmaterial unternommene Versuch, auch den ökonomischen Ertrag der Bodenmobilität zu ermitteln, scheiterte vor allem daran, daß die Bedingungen der Grenzproduktivitätstheorie nicht gegeben waren, da die Abstockungsbetriebe ihre Fläche zu einem großen Teil durch Verkauf vermindert hatten, und zwar an andere Landwirte, u m sich zu entschulden oder für außerlandwirtschaftliche Zwecke wegen der m i t einem derartigen Verkauf verbundenen außerordentlichen Gewinne. 16. Erfolgreicher war der Versuch, den Einfluß der Betriebsleiterausbildung auf die Höhe der betrieblichen Wertschöpfung quantitativ zu erfassen. Die detaillierten Angaben der Betriebsleiter über ihre allgemeine Schulausbildung und ihre landwirtschaftliche Berufsausbildung wurden i n volkswirtschaftliche Kostengrößen übertragen, und diese wurden als selbständige, unabhängige Variable i n einer Schätzfunktion für das Betriebseinkommen neben anderen aus den Buchführungsunterlagen gewonnenen Variablen getestet. Die Ergebnisse der Regressionsanalyse deuten darauf hin, daß die Ausbildung der Betriebs-

8 Zusammenfassung

177

leiter insgesamt einen signifikanten Einfluß hat und — gemessen an den gesamtwirtschaftlichen Kosten — eine erstaunlich hohe Rentabilität aufweist. Eine Gruppierung der 325 Betriebe nach 3 Größenklassen zeigt, daß der Einfluß der Betriebsleiterausbildung m i t zunehmender Betriebsgröße abzunehmen scheint. Diese Beobachtung kann jedoch zu einem Teil auch auf die Unzulänglichkeit des geprüften theoretischen Modells zurückgeführt werden. Eine Differenzierung der Ausbildungsvariablen i n Kosten der allgemeinen Schulausbildung und i n Kosten der landwirtschaftlichen Berufsausbildung deutet darauf hin, daß i n kleineren Betrieben die Berufsausbildung, i n den größeren Betrieben dagegen die allgemeine Schulausbildung einen größeren Einfluß hat. Eine mögliche Erklärungshypothese für dieses letztere Ergebnis kann darin gesehen werden, daß das i n der fachlichen Ausbildung erworbene produktionstechnische Wissen Betriebsleiter kleinerer Betriebe i n die Lage versetzt, ein besseres Betriebsergebnis zu erwirtschaften, während bei den größeren Betrieben zwischen 30 und 100 ha L N die unternehmerischen Fähigkeiten stärker erfolgsbestimmend sind, die — so ist i n dieser Erklärung unterstellt — von dem Niveau der allgemeinen Schulausbildung abhängen bzw. darin zum Ausdrude kommen. 17. Abschließend sei noch einmal betont, daß die K E A kein wissenschaftliches Patentrezept darstellt, u m i n den politischen Entscheidungen eine größere Rationalität und Transparenz zu erreichen. Es dürfte zum Beispiel als ausgeschlossen gelten, daß zwei unabhängige Institutionen, die das gleiche Projekt evaluieren, zu dem gleichen Ergebnis kommen. Das liegt einfach daran, daß offene oder strittige Fragen der Gewichtung politischer Zielsetzungen, der Bewertung der quantifizierbaren Wirkungen, der analytischen Methoden, der Bedeutung der intangiblen Kosten und Erträge sowie das, gemessen an der Problemstellung, i m allgemeinen unzulängliche Datenmaterial dem Analytiker einen sehr großen Ermessensspielraum i n seiner Untersuchung einräumen. Ein solcher Spielraum ist i n einer experimentellen Phase, i n der das Kosten-Ertrags-Konzept für einzelne staatliche Aufgabenbereiche erst noch erarbeitet werden muß, erforderlich. I n einer zweiten Phase, i n der die K E A i n den Entscheidungsprozeß integriert werden soll — und dies ist die eigentliche Funktion der K E A —, bedarf es aber einer engen Zusammenarbeit zwischen den Ökonomen, der Administration und den politischen Entscheidungsträgern, u m verbleibende Fragen zu klären und einheitliche Bewertungsmaßstäbe und Untersuchungsmethoden zu entwickeln. Erst dann kann erwartet werden, daß die K E A einen wesentlichen Beitrag zur Objektivierung und Transparenz politischer Entscheidungen leistet, wenn es darum geht, eine Auswahl zwischen alternativen Maßnahmen und Projekten zu treffen.

12 H e d t k e

Summary The intention of the research was to test the possibilities cost-benefit analysis can offer to improved and more objective foundation for political decisions i n the realm of structural change. Special attention was paid to the agricultural sector and its links w i t h the rest of the economy. I n addition theoretical principles of cost-benefit analysis relevant to policies dealing w i t h agricultural adjustment were developed and, as far as possible, tested i n empirical research. Following a short presentation of the analytical method of cost-benefit analysis and a review of the social costs and returns from agricultural adjustment, educational and regional policy, the possibilities of basing political decisions on more objective grounds are examined. The institutional set up i n West Germany is given special attention i n this context. I n chapter 4 problems of research into the social costs and returns from traditional agricultural adjustment policy are discussed. They include the need to allocate costs and returns to the sectors according to some distributional criterion, the problem of measuring changes i n agricultural production induced by adjustment measures and the problems which arise because of insufficient data on agricultural firms. Chapter 5 deals w i t h the theoretical concepts relevant to the analysis of the social costs and returns of the m a i n components of the agricultural adjustment process. That is outmigration and amalgamation. I n the following chapter 6 the m a i n procedures used for the evaluating of structural change i n v o l v i n g transfer payments to r e t i r i n g farmers are derived. I t is shown how i t is possible to influence the efficiency of such payments by changes i n the political action parameters. This is demonstrated by reference to measures used i n the B R D and the Netherlands. I n the last section, chapter 7, cost and returns of public measures directed towards enlargement of farms and better education of f a r m managers are quantified by means of regression analysis. Data for this come from accounts kept over a number of years b y 325 farmers i n Schleswig-Holstein. The results indicate, that the measures directed for f a r m enlargement i n the B R D up to 1969 were of l i t t l e effect, whereas the effects of education of f a r m managers on f a r m income were significant. The increase of annual f a r m income was 10 °/o to 30 °/o of the capitalized social costs of education. I n more detailed regression analysis i t was tentatively suggested, that i n smaller farms (up to 30 ha) professional education and i n bigger farms general education, are essential for the economic success of f a r m operations.

Résumé L e but de cette étude consistait à démontrer ce que l'analyse coûtrendement (ACR) offre comme possibilités permettant de prendre des décisions politiques sur une base plus objective dans le domaine de la politique structurelle. On accorde ce faisant une attention particulière au secteur agricole et à ses relations avec l'ensemble de l'économie. I l fallait en outre établir les principes théoriques des ACR concernant la transformat i o n fondamentale des structures agricoles et, dans la mesure d u possible, les vérifier au moyen d'enquêtes empiriques personnelles. Après une brève présentation de la méthode analytique de PACR (chap. 2) le chapitre 3 présente u n aperçu des éléments les plus importants d u coût et d u rendement q u i sont nécessaires à l'évaluation des mesures à prendre dans la politique structurelle, culturelle et régionale. O n évalue à p a r t i r de cela les avantages apportés par l ' A C R pour une objectivation des décisions politiques dans ces trois domaines. On tient particulièrement compte des données institutionnelles en R F A . L e chapitre suivant (chap. 4) présente une discussion des problèmes particuliers que rencontrent les ACR faites en vue de mesures à prendre dans le cadre de la politique agricole structurelle: la nécessité de répartir coût et rendement par secteur conformément aux objectits de la politique de distribution; problèmes d'évaluation concernant l'augmentation de la production; problèmes d'analyse dûs à des données de base insuffisantes et à des documents comptables également insuffisants. L e chapitre 5 traite des principes théoriques permettant de déterminer les principaux éléments concernant coût et rendement de l'adaptation structurelle d u secteur agricole (abandon des exploitations d'un coté et agrandissement des exploitations de l'autre). De ce q u i précède on déduit au chapitre 6 les facteurs les plus importants pour une évaluation des primes de reconversion à verser aux agriculteurs q u i t t a n t leurs terres, p o u r v u que ce départ aille dans le sens d'une amélioration des structures. On présente ensuite les différentes possibilités d'agir sur l'efficacité de ces primes dans la politique structurelle et de distribution, en modifiant les paramètres de l'activité politique. Ces possibilités sont illustrées à l'aide de mesures prises an République Fédérale et aux Pays-Bas. Dans la dernière de cette étude on tente, au moyen d'un „case study", de mesurer coût et rendement de mesures gouvernementales prises en vue de l'agrandissement des exploitations ainsi que de l'amélioration de la formation des chefs d'exploitations agricoles. L a base de cette enquête empirique est constituée par des documents comptables portant sur plusieurs années et provenant de 325 exploitations d u Schleswig-Holstein. Les résultats des enquêtes ont montré que les mesures prises en R F A jusqu'en 1969 sont restées dans l'ensemble presque sans succès. E n revanche l'enquête a montré l'influence quantitative de la formation d u chef d'exploitation sur le rendement de ladite exploitation. Comparée au coût 12*

180

Résumé

total de la formation de l'agriculteur, l'augmentation de revenu qu'elle entraine se situe entre 10 °/o et 30 °/o, ce qui indique une rentabilité remarquable de la formation. Des enquêtes plus poussées permettent d'émettre l'hypothèse que dans les exploitations de moindre grandeur (jusqu'à 30 ha), c'est la formation professionnelle qui est plus importante pour le succès économique alors que dans des exploitations plus grandes, le plus important est le niveau de la formation scolaire générale.

A n h a n g

Zusammenstellung und Erläuterung der getesteten Variablen 1. Abhängige Variable (Zielgröße) x0

=

Betriebseinkommen

2. Unabhängige Variable xi

= Arbeitsleistung gemessen i n V o l l - A K

x2

= Viehbestand (Schweine u n d Rinder) gemessen i n Großvieheinheiten

#3

= Sachaufwand einschließlich Abschreibungen auf Maschinen u n d Gebäude

x±

= Sachaufwand einschließlich Abschreibungen, jedoch ohne bodenertragsteigerndem A u f w a n d für Düngemittel, Saatgut u n d Pflanzenschutzmittel

x5

= Boden gemessen i n ha L N

x0

= Boden bewertet zu Pachtpreisen einschließlich bodenertragsteigerndem A u f w a n d f ü r Düngemittel, Saatgut u n d Pflanzenschutzmittel

x-j

= Boden bewertet zu Pachtpreisen

xs

= Gesamte Kosten der Betriebsleiterausbildung wirtschaftliche Reproduktionskosten)

x9

= Kosten der allgemeinen Schulausbildung des Betriebsleiters

x10

= Kosten der Berufsausbildung des Betriebsleiters.

(geschätzte

gesamt-

184

Anhang Tabelle 1 Ergebnisse der Regressionsrechnungen — Cobb-Douglas Funktion für alle Betriebe (n = 325) Koeffizienten R1*) a0

b

a>i a2

)

F u n k t i o n Nr. 1

F u n k t i o n Nr. 2

F u n k t i o n Nr. 3

0,79

0,80

0,82

0,83

0,81

0,82

0,287

-0,292

0,264

-0,200

0,218

-0,238

0,209** (3,7) -0,025 (-0,5) 0,363** (8,2)

0,257** (4,0)

0,215** (4,8)

0,259** (5,3)

0,234** (4,7)

0,277** (5,5)

0,010 (0,2)

0,032 (1,1)

0,411 (1,4)

0,045 (1,2)

0,052 (1,8)

0,340** (8,0)

0,303** (7,1)

0,307** (8,2)

0,290** (8,4)

0,309** (7,6) 0,178** (4,8)

a4

a5

0,361** (6,1)

0,147** (4,0)

0,335** (6,1)

a6 0,492** 0,466** (12,1) (11,8)

a7 a8

0,225** (5,6)

0,201** (5,1)

0,285** (6,7)

a9

0,471** (7,1)

0,355** (6,5)

0,373** (6,6)

&t0

0,023** (2,5)

0,0176* (2,1)

0,021* (2,5)

a) R l multipler Determinationskoeffizient unter Berücksichtigung der Freiheitsgrade. b) ao Konstante der Regressionsglelchung. *, Ablehnung der Nullhypothese mit einer Irrtumswahrscheinlichkeit von 5 •/« (1 •/) beim doppelseitigen t-Test. — Die in Klammern angegebenen Werte geben die jeweiligen t-Werte wieder.

Anhang

185

Tabelle 2 Ergebnisse der Regressionsrechnungen — linear-arithmetische Funktion für alle Betriebe (n = 325) Koeffizienten R2

F u n k t i o n Nr. 1

F u n k t i o n Nr. 2

F u n k t i o n Nr. 3

0,74

0,73

0,78

0,78

0,76

0,76

-5944

-7406

-3797

-5662

-4713

-6608

a

5189** (7,5)

5113** (7,3)

4876** (7,9)

4765** (7,7)

5415** (8,5)

5303** (8,2)

a.

61,8 (1,4)

64,3 (1,4)

48,2 (1,5)

50,7 (1,6)

72,5* (2,3)

74,8* (2,2)

a3

0,145** (6,5)

0,141** (6,2)

0,141** (6,8)

0,137** (6,5)

0,677** (7,6)

0,679** (7,6)

i

a4

0,084** (3,8) 232** (4,8)

0,081** (3,6)

231** (4,8)