Lecciones de economía española [15 ed.] 9788413460765

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 CIVITAS

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Páginas iniciales LECCIONES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA (Directores) José Luis García Delgado Rafael Myro (Coordinadores) José Colino Sueiras Antoni Garrido Torres Juan Carlos Jiménez (Autores) José Antonio Alonso Montserrat Álvarez M.ª Elisa Álvarez Luis Ayala Eduardo Bandrés Ramón Barberán Ortí José Colino Sueiras Mª Teresa Costa Carmen Díaz Mora José Carlos Fariñas Rosario Gandoy Gemma García Brosa José Luis García Delgado José García Quevedo Antoni Garrido Salvador Gil Pareja Ana Belén Gracia Juan Carlos Jiménez

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Rafael Llorca Vivero Julio López Laborda José M. Martínez Paz José A. Martínez Serrano Javier Mato Rafael Myro Juan Ignacio Palacio Martí Parellada Andrés J. Picazo M.ª Asunción Prats Diego Rodríguez Francisco Javier Sáez Jaime Sanaú Esteve Sanromà José M.ª Serrano Sanz Paloma Taltavull Cecilio R. Tamarit Juan A. Vázquez Josefa Vega Crespo (Ejercicios) José María López Morales

Primera edición, 1993 Segunda edición, 1995 Tercera edición, 1997 Cuarta edición, 1999 Quinta edición, 2001 Sexta edición, 2003 Séptima edición, 2005 Octava edición, 2007 Novena edición, 2009 Décima edición, 2011 Undécima edición, 2013 Duodécima edición, 2015

Decimotercera edición, 2017 Decimocuarta edición, 2019 Decimoquinta edición, 2020 El editor no se hace responsable de las opiniones recogidas, comentarios y manifestaciones vertidas por los autores. La presente obra recoge exclusivamente la opinión de su autor como manifestación de su derecho de libertad de expresión. La Editorial se opone expresamente a que cualquiera de las páginas de esta obra o partes de ella sean utilizadas para la realización de resúmenes de prensa. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 45). Por tanto, este libro no podrá ser reproducido total o parcialmente, ni transmitirse por procedimientos electrónicos, mecánicos, magnéticos o por sistemas de almacenamiento y recuperación informáticos o cualquier otro medio, quedando prohibidos su préstamo, alquiler o cualquier otra forma de cesión de uso del ejemplar, sin el permiso previo, por escrito, del titular o titulares del copyright. Thomson Reuters y el logotipo de Thomson Reuters son marcas de Thomson Reuters Civitas es una marca de Thomson Reuters (Legal) Limited © 2019 [Thomson Reuters (Legal) Limited / José Luis García Delgado y Rafael Myro (Dirs.) y otros]© Portada: Thomson Reuters (Legal) Limited Editorial Civitas, SA Camino de Galar, 15 31190, Cizur Menor Teléfono: 902404047 Fax: 902400010 [email protected] www.thomsonreuters.es Depósito Legal: DL NA 1092-2020 ISBN 978-84-1346-076-5

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Contenido

Co n ten id o Prólogo Introducción.-2020: El año de la pandemia 1. La economía española frente a la COVID-19 (JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO y RAFAEL MYRO) Parte I. El desarrollo Económico Español: Una visión de conjunto Introducción Capítulo 1. Etapas y rasgos definidores de la industrialización española (JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO) Apéndice.—Calendario de la construcción europea y de la participación española Parte II. Factores de crecimiento Introducción Capítulo 2. Crecimiento económico y cambio estructural (RAFAEL MYRO) Apéndice.—España en el euro Capítulo 3. Recursos naturales y humanos (JUAN A. VÁZQUEZ y JAVIER MATO) Capítulo 4. Formación de capital (JAIME SANAÚ y ANA BELÉN GRACIA) Capítulo 5. Innovación y cambio tecnológico (JOSÉ GARCÍA QUEVEDO) Apéndice.—La economía 4.0, conectividad y transformación digital Capítulo 6. El factor empresarial (MARÍA TERESA COSTA y MONTSERRAT ÁLVAREZ) Parte III. Actividades productivas Introducción Capítulo 7. Sector agrario (JOSÉ COLINO SUEIRAS y JOSÉ MIGUEL MARTÍNEZ PAZ) Capítulo 8. Sector industrial (ROSARIO GANDOY y M.ª ELISA ÁLVAREZ) Capítulo 9. Sector energético (JUAN CARLOS JIMÉNEZ) Capítulo 10. Sector de la construcción y mercado de la vivienda (PALOMA TALTAVULL DE LA PAZ) Capítulo 11. Sector servicios (ANDRÉS J. PICAZO y SALVADOR GIL PAREJA) Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Introducción Capítulo 12. Mercado de trabajo (GEMMA GARCÍA BROSA y ESTEVE SANROMÀ)

Capítulo 13. Sistema financiero (ANTONI GARRIDO) Apéndice.—La Unión Bancaria Europea Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Introducción Capítulo 14. Sector público (JOSÉ M.ª SERRANO SANZ y EDUARDO BANDRÉS) Apendice.— La financiación de las Comunidades Autónomas Capítulo 15. Política monetaria y de tipo de cambio (M.ª ASUNCIÓN PRATS ALBENTOSA) Capítulo 16. La política fiscal (CECILIO R. TAMARIT y RAFAEL LLORCA VIVERO) Capítulo 17. Distribución funcional y personal de la renta (JUAN IGNACIO PALACIO y LUIS AYALA) Capítulo 18. Distribución territorial de la renta (MARTÍ PARELLADA) Parte VI. Sector exterior Introducción Capítulo 19. Balanza de pagos y equilibrio exterior (JOSÉ CARLOS FARIÑAS y CARMEN DÍAZ MORA) Capítulo 20. Comercio exterior (JOSÉ ANTONIO ALONSO y DIEGO RODRÍGUEZ) Capítulo 21. Inversión exterior directa (JOSEFA VEGA CRESPO) Ejercicios y prácticas Capítulo 1 Capítulo 2 Capítulo 3 Capítulo 4 Capítulo 5 Capítulo 6 Capítulo 7 Capítulo 8 Capítulo 9 Capítulo 10 Capítulo 11 Capítulo 12 Capítulo 13 Capítulo 14 Capítulo 15 Capítulo 16

Capítulo 17 Capítulo 18 Capítulo 19 Capítulo 20 Capítulo 21 Los autores Índice de recuadros

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Prólogo Prólogo. Desde su primera aparición, en 1993, esta obra se ha renovado cada dos años. En 2019 alcanzó, por eso, la 14ª edición, estando previsto que la siguiente correspondiera a 2021. Lo acontecido desde los primeros meses de 2020, la crisis pandémica con tan excepcional repercusión sobre la economía, han aconsejado variar por una vez esa pauta hasta ahora inalterada, y ofrecer en la 15ª edición un primer registro, aunque obligadamente provisional, del nuevo escenario económico causado por la emergencia sanitaria. La mayor dificultad para conseguirlo, si se hubiera querido proceder sistemáticamente, esto es, tema por tema en toda la obra, radica en la carencia de datos mínimamente consistentes: en pocas semanas se alteraron resultados, tendencias y previsiones, imponiéndose un ambiente dominado por la incertidumbre. Incertidumbre sobre la dimensión real de los efectos de la crisis; incertidumbre sobre la evolución de la propia pandemia en el curso de los próximos meses; incertidumbre sobre la concreción final de los planes y políticas de la UE; incertidumbre sobre los ritmos de recuperación. De ahí que esa opción —la de revisar capítulo a capítulo— se haya descartado. La decisión finalmente adoptada, con intención de sortear al menos en parte tal impedimento, ha sido incorporar a esta edición una Parte introductoria, expresamente elaborada para la ocasión, que cumpla aquel objetivo: dejar constancia de las principales manifestaciones y del alcance de tan súbita y honda convulsión en la economía española. Eso es —en caso de haber acertado— lo que el lector encontrará bajo el título «La economía española frente a la Covid-19». Tras esas páginas introductorias, se mantiene en su integridad el contenido de la edición anterior, a la espera de que la evolución de los hechos, clarificando zonas de la realidad de hoy en sombra, permita una puesta al día consistente. Como en otras comparecencias, también esta vez Lecciones de economía española aporta breves guías teóricas e incluye en esta versión impresa ejercicios, uno por lección, veintiuno en total. Y cuenta, además, con un útil complemento didáctico: presentaciones en power point, videos explicativos y un amplio número de otros ejercicios, todo ello accesible en la página web www.leccionesdeeconomia.es mediante el registro previo y la selección, dentro del apartado de cursos, del dedicado a la economía española. La pluralidad de firmas que reúne Lecciones de economía española no obsta para que, tras la cuidadosa tarea de edición realizada por las profesoras Mª Elisa Álvarez y Josefa Vega, la obra aspire a constituir un manual unitario, bien ensamblado y con pautas homogéneas. José Luis García Delgado y Rafael Myro Madrid, 30 de junio de 2020

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Introducción.-2020: El año de la pandemia Introducción.-2020: El año de la pandemia. Al terminar 2019, la economía española, siguiendo también en esto una pauta común europea, estaba dejando atrás definitivamente los últimos rastros de la crisis que se abrió un decenio atrás, la Gran Recesión. Desde 2013, el balance anual arrojaba cifras positivas, dibujando un ciclo expansivo que, con una intensidad u otra, hacía previsible que el cambio de década llegara con expectativas favorables. La realidad, sin embargo, ha sido radicalmente distinta. La excepcional emergencia sanitaria desencadenada por la pandemia Covid-19, causante de una crisis económica de ámbito global —y no solo enteramente global, también simultánea, afectando a unos y otros países en el mismo espacio de tiempo—, ha invertido súbitamente resultados, tendencias y previsiones, y en vez del repunte en el crecimiento económico mundial que se esperaba, superando trimestres previos de desaceleración en ese ciclo expansivo, es un retroceso abrupto lo que domina en todas las economías. También en la española, que conocerá en 2020 una fortísima caída del PIB, una de las mayores entre todos los países desarrollados. Convendrá, por ello, iniciar esta obra con una parte introductoria que explique la entidad de la emergencia sanitaria y su gestión, primero; sus efectos económicos, después, así como las medidas de política económica adoptadas; para terminar prestando atención a la «cobertura europea», esto es, a las actuaciones y planes que la Unión Europea está implementando en ayuda de unos y otros países. En todo ello —hay que subrayarlo— se procede con la cautela que aconseja o, casi mejor, impone el muy alto grado de incertidumbre dominante cuando el año llega a su ecuador. Incertidumbre sobre la dimensión real de los efectos de la crisis; incertidumbre sobre la evolución de la propia pandemia en el curso de los próximos meses; incertidumbre sobre la concreción final de los planes y políticas de la UE; incertidumbre sobre los ritmos de recuperación. La cautela no es, en tales condiciones, una elección sino una exigencia. El contenido del resto de la obra conserva —como ya se ha dejado dicho en el Prólogo—el texto escrito para la edición aparecida en el otoño de 2019, cuando no se había previsto ninguno de los hechos luego sobrevenidos. Por eso las páginas que ahora siguen es proponen compensar informativamente — también en términos explicativos— el desfase que encontrará luego el lector en el tratamiento de algunos temas.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 1. La economía española frente a la COVID-19 (JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO y RAFAEL MYRO)

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La economía española frente a la COVID-19 JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO RAFAEL MYRO

Sumario: 1. La emergencia sanitaria: origen, despliegue y gestión 2. Efectos económicos 3. Medidas para sostener y para recuperar 4. La cobertura europea 5. La crisis, una oportunidad 6. Lecturas recomendadas

© 2019 [Thomson Reuters (Legal) Limited / José Luis García Delgado y Rafael Myro (Dirs.) y otros]© Portada: Thomson Reuters

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 1. La economía española frente a la COVID-19 (JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO y RAFAEL MYRO) 2. Efectos económicos

2. EFECTOS ECONÓMICOS Contener la pandemia aconseja adoptar medidas que limitan los movimientos de la población para evitar el contagio; medidas que conllevan, es obvio, un fuerte coste económico. De ahí que, ante la disyuntiva entre salvar vidas o salvar la economía, se acuda a medidas extraordinarias de apoyo económico público, con el fin de sostener los ingresos de empresas y familias hasta que se controlen los contagios (Recuadro 1). El impacto económico de la emergencia sanitaria es consecuencia, por tanto, de las limitaciones a la movilidad y al contacto social, que inducen una paralización total o parcial de la actividad económica en sectores significativos y variadas restricciones a la demanda. De ahí que metafóricamente se hable de «hibernación» de la economía. El desplome de la producción y de la demanda agregada pone en dificultades a las empresas, que han de mantener gastos sin generar ingresos, creando un problema de liquidez que, de persistir, se transformará en problema de solvencia, lo que a su vez compromete la viabilidad de la empresa y del sistema financiero. Dicho de modo equivalente: un doble impacto, abrupto y muy fuerte, sobre la economía; casi simultáneamente, shock de oferta y shock de demanda.

Recuadro 1 CONTENER LA PANDEMIA. SALVAR VIDAS O SALVAR LA ECONOMÍA La finalidad de las limitaciones a la actividad económica y del confinamiento de la población—en España casi 100 días, desde el 14 de marzo hasta el 21 de junio, con reducción gradual de su intensidad desde el 27 de abril (la «desescalada»)— no ha sido otra que la de aplanar la curva de contagios y extenderla en el tiempo. Al disminuir el número diario de infectados con necesidades de atención médica, se ha impedido una congestión completa de los servicios hospitalarios, que, con todo, en el entorno del 30 de marzo estaban muy cerca de su saturación, a pesar de la ampliación del número de salas para el tratamiento de la enfermedad y de UCIs. Aún sin medidas especiales de control, la pandemia tiene un coste económico, pues dificulta la continuidad de las actividades productivas, debilita el comercio internacional y obliga a gastos sanitarios excepcionales. Este coste se pone de manifiesto en la curva en forma de U que dibuja la evolución del PIB, casi simétrica a la seguida por la de la pandemia, en forma de U invertida. El Gráfico «Emergencia sanitaria y crisis económica» recoge esta doble curva. La adopción de medidas para frenar el ritmo de contagios, que allanan la curva del número de afectados, eleva los costes de la lucha contra la pandemia, haciendo más profunda y duradera la contracción del PIB. Para evitar que esto ocurra, resulta imprescindible poner en marcha actuaciones dirigidas a sostener los ingresos de empresas y familias, a través de créditos y subsidios. En efecto, como señalan los prestigiosos economistas Richard Baldwin y Beatrice Weder di Mauro, y describen las curvas representadas en color negro del Gráfico, en ausencia de medidas de contención, el contagio sería rápido y el número de infectados se incrementaría de modo galopante hasta alcanzar un pico, desde el que se iniciaría un acelerado descenso en el número diario de infectados, al aumentar la inmunización de la población. El PIB caería con la expansión de los infectados, aunque se recuperaría rápidamente con su más moderado avance, si bien en adelante podría pasar a crecer de manera más pausada, producto de efectos duraderos derivados de la pérdida de vidas humanas, que podría ser muy cuantiosa. La reducción de actividades productivas y el confinamiento cambiarían la situación en la forma descrita por las líneas grises, aplanarían la curva de la pandemia, pero a costa de acrecentar el valle de la del PIB, incrementando la disminución de este, como consecuencia de la paralización de gran parte de la actividad económica. Aparece así la disyuntiva entre salvar vidas o salvar la economía. Sin embargo, con acciones adicionales que mantengan los ingresos de trabajadores y empresas mientras se allana la curva de contagios, la curva del PIB también se aplanará. Es decir, con políticas encaminadas al sostenimiento de ingresos se suaviza el trade-off entre emergencia sanitaria y crisis económica. Las autoridades económicas en los distintos países han buscado, de forma bastante generalizada, el aplanamiento simultáneo de las dos curvas mencionadas. No obstante, durante algún tiempo, los dirigentes de Reino Unido, Estados Unidos o Suecia, se resistieron a aplicar medidas de paralización de la actividad y de confinamiento, con el fin de perjudicar lo menos posible a sus economías. Pronto, sin embargo —salvo en lo que atañe a Suecia— renunciaron a ello, aunque algunos siguieran empeñados en acortar su duración, a veces asumiendo elevados riesgos, como Estados Unidos. Emergencia sanitaria y crisis económica

Fuente: Baldwin, R. y Weder di Mauro, B., Mitigating the COVID Economic Crisis: Act Fast and Do Whatever It Takes, A VoxEU.org Book, CEPR Press, 2020. En resumen: como cabía esperar de esta doble respuesta a la pandemia, medidas de restricción de la actividad y medidas de apoyo a los ingresos y rentas, no se observa ningún trade off entre vidas y economía en la comparación internacional. Debido a las diferencias entre países en el impacto de la pandemia, así como en la respectiva capacidad sanitaria, económica y de gestión para afrontarlo, cabe destacar a un nutrido conjunto de naciones que han salvado vidas y economías al mismo tiempo: Alemania, Portugal, Eslovaquia, Japón, Austria, Dinamarca, Polonia y Malta. Este grupo contrasta con otro, en el que, por distintos motivos en cada caso, tanto las vidas de las personas como las economías han sufrido un castigo más severo: Gran Bretaña, España, Francia, Italia, Irlanda y Bélgica.

El primero se advertirá ya antes de las medidas restrictivas que aquí finalmente se acaben adoptando: la interrupción de las cadenas globales de valor, a partir de los recortes impuestos en China, altera los intercambios comerciales internacionales, tanto en términos de compras como de ventas. Más tarde, la intensidad del impacto aumenta al suspenderse aquellas actividades que entrañan mayor riesgo de contagio (viajes, transporte, restauración, ocio…). Una enorme perturbación de oferta a la que se suma pronto otra de demanda, al decretarse el confinamiento de la población, pero también la disminución de las rentas de empresas y hogares. De hecho —ya se ha indicado— ambos shock se superponen, pues el cierre de actividades impide que se ejecuten compras que, de todas formas, habrían disminuido por causa del aislamiento forzoso de la ciudadanía. Además, no solo se reduce la demanda interior, sino también la exterior, dadas las medidas similares adoptadas en otros países y la merma de los intercambios transfronterizos por las restricciones impuestas a la movilidad internacional y el encarecimiento de las transacciones tras la adopción de medidas excepcionales de seguridad. (Para el conjunto del año, la Organización Mundial del Comercio pronostica que el comercio mundial de bienes retrocederá más que durante la Gran Recesión, entre un 13 y un 32 por 100). La dimensión que finalmente alcance la suma de ambos impactos estará relacionada, pues, con la duración y la intensidad de las limitaciones impuestas por la gestión de la crisis sanitaria; pero también con otros factores como la estructura productiva y empresarial y la capacidad del marco institucional para evitar que los problemas de liquidez se conviertan en irresolubles. Además, claro está, su profundidad y duración dependerá en mayor o menor medida del tiempo que transcurra hasta que se encuentre una respuesta eficaz —vacuna mediante o no— a la crisis sanitaria, afectando a las expectativas de inversores y mercados a futuro. Póngase ahora la atención sobre España, sobre la repercusión de todo ello en la economía española. Aquí, por lo pronto, las medidas de contención aplicadas fueron más severas que en otros países. Según el análisis efectuado por Google, en el periodo comprendido entre el 29 de febrero y el 11 de abril, la reducción de la movilidad por motivos de transporte y laboral fue del -84 y -63 por 100, respectivamente; en Italia y Francia, algo menor (-78 y -62 por 100 en el caso de Italia; -79 y -55 por 100 en Francia), y todavía más baja en otros países europeos: Bélgica (-60 y -47 por 100), Reino Unido (-70 y -57 por 100), Alemania (-60 y -47 por 100) y Holanda (-51 y -24 por 100). Mayor severidad que se traducirá en una eficacia también más alta de tales medidas en la contención de los contagios, según revelan estudios comparados. Por otra parte, la magnitud de los efectos económicos también dependerá de la situación de partida. A diferencia de lo que ocurría en 2008, la economía española en su conjunto y el sector privado, en particular, se encontraban bastante equilibrados financieramente antes del estallido de la emergencia sanitaria. El endeudamiento de las familias y las empresas se había reducido intensamente y se hallaba ya por debajo de la media europea. Los bancos habían avanzado mucho en su proceso de saneamiento. Y con una economía muy internacionalizada, el sector exterior se mantenía en superávit desde finales de 2012, consiguiendo las empresas españolas exportar, en proporción al PIB, más que las francesas, italianas o británicas. Una buena muestra de la capacidad de reacción de la economía y la sociedad españolas, sobreponiéndose a una crisis tan aguda como fue la que se inició al final de 2008. Sin embargo, algunos rasgos estructurales ofrecían flancos muy vulnerables ante una crisis como la inducida por la pandemia. Entre ellos, la composición del tejido productivo, la alta proporción de autónomos y microempresas y la elevada temporalidad en el mercado de trabajo. Tres flancos muy vulnerables. Del primero dan cuenta, por una parte, el mayor peso en España de los sectores más sensibles a las restricciones de movilidad y de contacto social; por otra, el sector de la automoción. Entre aquellos (con una participación en el PIB superior al 27 por 100, cuando en el conjunto de la Unión Europea apenas alcanza el 20 por 100), especial atención merece el turismo, que por sí solo representa el 9,2 por 100 de la producción y el 11,3 por 100 del empleo, además de ser un factor determinante en el equilibrio de la balanza de pagos. España es la segunda potencia turística del mundo por número de turistas (tras Francia) y por ingresos (tras Estados Unidos), así como la primera por competitividad, y no ha dejado de apuntar en los últimos años un cambio positivo, creciendo intensamente el gasto medio por turista. Respecto al sector de la automoción, el cierre de Nissan (junio, 2020) ha sido revelador. España es el segundo fabricante europeo tras Alemania

(fabrica más coches que Francia, Italia o Gran Bretaña), y la productividad de las empresas españolas, así como de la industria auxiliar, es muy apreciada. Pero estos aspectos positivos no deben hacer olvidar las debilidades importantes: los centros de decisión están fuera de nuestras fronteras, lo que deja a nuestras instalaciones muy expuestas en momentos de incertidumbre y relocalización de corte nacionalista. El abrupto cierre de Nissan —ya se ha dicho— no por anunciado en años anteriores es menos expresivo de lo que se dice. Y la automoción es un sector estratégico para nuestra industria, nuestro empleo y nuestra balanza de pagos. En segundo lugar, el muy reducido tamaño empresarial promedio es otro factor de vulnerabilidad. En España el 55 por 100 de las empresas no tienen asalariados, y de las que sí tienen, el 95 por 100 son microempresas (menos de 10 trabajadores). Autónomos y microempresas tienen una estructura financiera frágil y escasa capacidad para conseguir financiación, de manera que el cese de actividad los sitúa directamente en riesgo de supervivencia. El tercer flanco vulnerable —y bien conocido— es la gran proporción de contratos temporales en el mercado de trabajo, lo que facilita que el desempleo reaccione exageradamente en cada crisis, ajustándose vía cantidad de modo inmediato. Estos tres flancos explican la previsión por parte de la Comisión Europea de un mayor impacto económico de la pandemia en España (cuadro 2). Y no solo de la Comisión Europea: en el escenario intermedio más comúnmente dibujado por un amplio conjunto de organismos (véase el Recuadro 2), la economía española se enfrentará a una caída del PIB espectacular, no inferior al 10 por 100, nunca observada desde el final de la guerra civil. Una recesión ciertamente profunda: téngase en cuenta que en ese último cálculo ya se ha tomado en consideración el efecto compensador que pueden tener las medidas públicas adoptadas para proporcionar recursos a hogares y empresas. Así, la contracción del PIB en 2020 muy probablemente será superior a la acontecida en el curso de la Gran Recesión, entre 2008 y 2013. _______________________________________________________________________ Cuadro 2.—Impacto de la Covid-19 sobre el PIB

Fuente: Comisión Europea. _______________________________________________________________________

Recuadro 2 EL IMPACTO SOBRE EL PIB: ESCENARIOS ALTERNATIVOS Desde el mes de abril de 2020, el Banco de España viene estimando el efecto de la pandemia sobre la economía española, sumando el shock de oferta y el de demanda, y manejando tres escenarios alternativos. Según la actualización correspondiente al mes de junio, que forma parte de la estimación presentada por el Eurosistema para el periodo 2020-2022, el PIB español se reducirá durante 2020, con relación al año anterior, entre el 9,0 por 100, conforme al escenario más favorable de los tres contemplados, y el 15,1 por 100, en el escenario más adverso. Algunas previsiones del impacto de la COVID-19 sobre el PIB de España Notas: (1) Escenario 1: recuperación temprana; (2) Escenario 2: recuperación gradual; (3) Escenario 3: escenario de riesgo.

Fuentes: Ministerio de Economía, Banco de España, FMI, Comisión Europea y OCDE. En el primero, denominado de «recuperación temprana», se asume que la actividad económica recobra pulso ya desde el segundo trimestre de este año, sin obstáculos relevantes de orden sanitario, económico o financiero, y también la plena eficacia de las políticas aprobadas de sostenimiento de empresas y empleo. La reactivación económica será más lenta bajo el segundo escenario (tasa anual de variación del PIB del -11,6 por 100), en el que se admite la posibilidad de rebrotes del virus, aunque de mucha menor envergadura que el original, así como de daños más permanentes en el tejido productivo. Por fin, en el «escenario de riesgo», surgirán nuevos brotes de la pandemia, obligando a medidas adicionales de confinamiento, lo que penalizará la situación económica y financiera de las empresas y la economía; en este escenario, menos probable que el anterior, pero no descartable, el PIB sufriría un desplome del 15,1 por 100. La velocidad de vuelta a la normalidad también determinará la trayectoria del PIB en 2021, que, en ausencia de nuevos episodios epidémicos de cierto relieve, guardará consonancia con la magnitud de la caída esperada para 2020, aunque sin llegar a compensarla. Probablemente, el PIB de 2019 no se recuperará en ningún caso hasta entrado el año 2022. Por lo demás, estos datos se asemejan a los que arrojan las otras estimaciones también antes ofrecidas, y no distan mucho de las proyecciones ofrecidas por la Comisión Europea que, para el conjunto de la Unión Europea, pronostican una disminución del PIB en torno al 7,5 por 100 (con Francia, Italia, España, Eslovaquia, Eslovenia y Croacia por encima de esa cifra). En fin, la perspectiva regional incorpora algún matiz a considerar. Según una estimación también realizada en el Banco de España, y suponiendo solo 12 semanas de confinamiento de la población, el efecto directo del cierre total o parcial de las actividades habrá sido más acusado en Cantabria, País Vasco, Aragón, Madrid, Cataluña, Baleares y Canarias. Cuando se añade el efecto de arrastre de los demás sectores y regiones, el impacto también resulta muy elevado en Murcia. Las Comunidades Autónomas de Madrid (tanto por su entidad en la producción total, como por la magnitud del shock negativo), Cataluña y Andalucía (por su peso en la producción) son las que contribuyen en mayor medida a la disminución del PIB español.

Llega, además, esta nueva y muy honda recesión —tan cerca aún de la precedente— cuando el desequilibrio financiero público supone una debilidad añadida para la economía española. No ha sido corregido desde el fin de la crisis anterior, y ahora representa una severa limitación. Un contraste en este caso es del todo ilustrativo: la política fiscal más generosa en apoyo de las empresas en Europa es la de Alemania, que parte de unas cuentas saneadas, y la más raquítica es la de España, sin apenas margen. Es fácil adivinar qué países cuentan con mayores posibilidades de iniciar la recuperación con mayor impulso, y no parece que España se encuentre entre ellos. Según las estimaciones del Banco de España, desde 2014 el déficit estructural (el que no depende del ciclo, sino de la capacidad de los ingresos ordinarios para financiar los gastos previstos) se ha ido agravando, y en el último año, 2019, todo el déficit (un 2,8 por 100 del PIB) ya era estructural. Tampoco la deuda pública habrá disminuido significativamente, manteniéndose cerca de la simbólica cifra del 100 por 100 del PIB. He aquí el punto de partida antes de la caída de los ingresos que implica la reducción de actividad, tras el confinamiento, y el aumento de los gastos por las medidas que han ido adoptándose. Contando con ello, y dado que se prevé una caída del PIB en 2020 —repítase— no inferior al 10 por 100, el déficit presupuestario saltará también esa cota, según el adelanto oficial de principios del mes de mayo, lo que significa que el Tesoro deberá pedir en los mercados financieros internacionales una cantidad no inferior a los 300.000 millones de euros (un 25 por 100 del PIB de España). Puede, sin embargo, ser más. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) pronto llamó la atención, a propósito de esa previsión gubernamental, sobre la infravaloración que ahí se hace de los gastos de las Comunidades Autónomas (que gestionan la sanidad, no se olvide) y de las Corporaciones Locales, de manera que el desequilibrio final podría ser mayor, y mayores también las necesidades de ayuda financiera. Añádase que tampoco en la previsión oficial está incluido el coste del Ingreso Mínimo Vital aprobado con posterioridad (se vuelve sobre ello un poco más adelante); ni tampoco las crecientes deudas que las Administraciones públicas acumulan con sus proveedores (que no se contabilizan en el déficit). En definitiva, si por el lado de los gastos las cifras hacen recordar, incluso antes de hacerse patente la pandemia, los peores momentos de la crisis de hace un decenio, por el lado de los ingresos también la mirada retrospectiva es pertinente: su caída en 2009 fue muy superior a la prevista hoy, con una pérdida de PIB entonces mucho menor, y no hay por qué pensar que haya cambiado la sensibilidad de las normas fiscales al ciclo; la propia AIReF ha calculado que los ingresos están sobreestimados en unos 15.000 millones de euros, y en otras estimaciones los resultados son aún peores. Considerado todo ello conjuntamente, es muy posible que en los próximos años la senda evolutiva del PIB se sitúe por debajo de la dibujada a lo largo de los años de recuperación de la crisis anterior, cuando creció cerca del 3 por 100 anual (de 2015 a 2018). El gráfico 2, realizado sobre la base de la media de las previsiones correspondientes a los dos escenarios más propicios simulados por el Banco de España (se han descrito en el Recuadro 2), sitúa la recesión ocasionada por la Covid-19 en la trayectoria seguida por el PIB de la economía española desde el inicio del siglo XXI. Como quiera que sea, España se enfrenta a un complicado y complejo escenario, con registros propiamente «históricos». No estará de más, por tanto, anotar ahora los más significativos, aunque algunos de ellos ya se hayan señalado. Las mediciones ya efectuadas y las previsiones para el conjunto de 2020, tanto oficiales como del consenso de los analistas, son ciertamente reveladoras. Para el PIB, después de retroceder en el primer trimestre un 4,1 por 100 (más que en igual periodo de 2009, el peor momento de aquella crisis), la caída prevista no será inferior al 10 por 100 (más del doble que en 2009, cuando no llegó al 4 por 100). El deterioro del mercado laboral también podría ser mayúsculo, pudiendo situarse el desempleo al final del ejercicio por encima del 20 por 100. A su vez, el déficit público sobrepasará el 10 por 100 (llegando muy probablemente hasta el 14 por 100) y la deuda

pública superará el 120 por 100 (necesitaremos casi veinte años, hasta el 2038, para volver al nivel de deuda «precovid», esto es, de 2019, según la expresa advertencia en el Congreso de la presidenta de la AIReF). _______________________________________________________________________ Gráfico 2.—Evolución del PIB real y el empleo en España y previsiones (miles de millones de euros de 2015 y miles de ocupados)

Fuentes: Eurostat y elaboración propia. _______________________________________________________________________ Indicadores macroeconómicos todos ellos que podrían agravarse con el cierre —definitivo en muchos casos— de fábricas y la ruina de negocios y comercios, o las bajas en el registro de empresas y autónomos. Y todo ello si no hay rebrotes de la crisis sanitaria, que obliguen a nuevos confinamientos, como ha advertido la OCDE, porque entonces la situación todavía empeoraría (como se contempla en los escenarios alternativos recogidos antes en el Recuadro 2). La gravedad de la situación es, pues, difícil de exagerar, y exige, por eso, actuaciones también de política económica, en más de un caso también excepcionales. Los epígrafes que siguen dan cuenta de ello.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 1. La economía española frente a la COVID-19 (JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO y RAFAEL MYRO) 3. Medidas para sostener y para recuperar

3. MEDIDAS PARA SOSTENER Y PARA RECUPERAR Dado que la situación descrita tiene su origen primero en un golpe –la pandemia– recibido por la economía por causas ajenas a ella, las primeras actuaciones de la política económica deben ir encaminadas a poner a salvo todo lo dañado hasta que se supere el problema sanitario. Cuanto más tejido productivo sano se salve, más fácil y rápida será la recuperación. Las medidas adoptadas tienen, consecuentemente, un triple objetivo: garantizar la actividad de las empresas, mantener el empleo y dar cobertura a la población más desfavorecida. Son las mismas áreas en las que están actuando los otros países europeos, aunque cada uno con el mayor o menor margen que le permiten sus respectivos recursos públicos. Para facilitar la continuidad de empresas —«sobrevivencia», sin más, en bastantes casos—, se ha arbitrado la línea de avales a través del Instituto de Crédito Oficial y otra de cobertura aseguradora para pymes exportadoras. Además, se han permitido aplazamientos de impuestos y cotizaciones sociales a pequeñas empresas y se han flexibilizado las reglas mercantiles para reuniones de accionistas y presentación de documentos registrales. En todos estos aspectos, los recursos comprometidos por el Gobierno español están por debajo de los que ofrecen la mayoría de los países europeos. Para proteger el empleo y contribuir al mismo tiempo a la continuidad de las empresas están los Expedientes Temporales de Regulación de Empleo (ERTE), que han introducido por primera vez flexibilidad en el mercado de trabajo español a la hora de responder a una crisis. Al ser declarada la pandemia causa de fuerza mayor (y ciertamente lo es) se ha simplificado y agilizado la tramitación de los ERTE, haciendo más fácil y generalizable su utilización: la Seguridad Social se hace cargo de los pagos a los trabajadores por desempleo, que no computan en su historial, y de las cotizaciones a la propia Seguridad Social. En paralelo, se establece una prestación extraordinaria por cese de actividad para autónomos, con exoneración del pago de las cotizaciones. Para los colectivos más desfavorecidos y expuestos —aparte de otras medidas de menor significación—, se ha aprobado el Ingreso Mínimo Vital (IMV), una novedad en España —no a escala europea, donde casi una veintena de países ya tiene implantada una renta mínima de ese tipo—, de gran importancia. Se trata de un instrumento de garantía de mínimos para luchar contra las consecuencias de la crisis, pero también constituye un instrumento para luchar contra la pobreza crónica y extrema. Se ha establecido con carácter estructural, aunque no deja de haber razones de instrumentación que aconsejarían implantarlo como un programa temporal, con la expresa vocación de que sirviera como un laboratorio para el diseño más seguro de un programa permanente. El paso siguiente —después de evitar rupturas en el tejido productivo y asegurar la protección de los más directamente afectados por el súbito desplome de la actividad— será recuperar para la economía española una senda de crecimiento estable, pues en caso contrario no tardarán en agotarse los recursos para el sostenimiento de empresas, trabajadores y sectores de población en riesgo de exclusión o padeciendo pobreza severa. La clave consistirá en conseguir que el número de empresas que se cierren definitivamente sea el menor posible y, sobre todo, en que la mayoría de los trabajadores acogidos a los ERTE, cuando estos finalicen, se reintegren a la actividad normal. Si es así, no habrá segunda ronda de la crisis. En caso contrario, aparecerá una recaída similar a la del año 2011, y la depresión se prolongará con todo rigor durante varios años más hasta que llegue un ajuste severo, porque entre tanto los recursos de la Hacienda pública se habrán agotado. Reténgase que hasta ahora el grueso del incremento del gasto público debido a la crisis se concentra en los ERTE y la prestación a los autónomos por cese de actividad (algo más de 25.000 millones de euros).

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 1. La economía española frente a la COVID-19 (JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO y RAFAEL MYRO) 4. La cobertura europea

4. LA COBERTURA EUROPEA En contraste con lo sucedido en el escenario de la Gran Recesión, cuando tanto el Banco Central Europeo (BCE) como la Comisión Europea tardaron en asumir la hondura de la crisis y adoptar medidas consecuentes, ahora tanto la autoridad monetaria —tras una tibia fase inicial— como el órgano que encarna el poder ejecutivo en la Unión Europea—tras una primera etapa poco resolutiva— han dado pasos firmes, mostrándose abiertamente beligerantes frente a la crisis. Más aún, puede decirse que casi todo el entramado institucional de la Unión Europea con competencias financieras participa en ese empeño. De entrada, la Comisión Europea procedió a sancionar la adopción de las medidas de apoyo público a empresas y trabajadores, al autorizar a todos los Estados miembros el abandono temporal de la disciplina fiscal a la que están sujetos, a la vez que asumió el compromiso de ser flexible con los ajustes fiscales durante un tiempo. Debe subrayarse que tal reacción contrasta enteramente con la que la UE afrontó la Gran Recesión, cuando la respuesta fue austeridad y recortes del gasto público, aunque es cierto que ambas situaciones –Gran Confinamiento y Gran Recesión— tienen marcadas diferencias en su gestación y en sus componentes (Recuadro 3).

Recuadro 3 EL GRAN CONFINAMIENTO FRENTE A LA GRAN RECESIÓN España, como otros países desarrollados, ha vivido en poco tiempo dos recesiones de gran relieve, la denominada Gran Recesión, que tuvo lugar entre 2008 y 2013, y el Gran Confinamiento, provocado por la Covid-19. Se trata de dos recesiones completamente diferentes y que las autoridades han combatido con distintas armas, aun cuando comparten los rasgos comunes a toda recesión. La Gran Recesión fue una crisis financiera, derivada de un exceso de endeudamiento del sector privado, familias, empresas no financieras y bancos. Este exceso de endeudamiento se originó principalmente por una descontrolada expansión de activos financieros con base hipotecaria, emitidos por los bancos o por entidades de inversión creadas directa o indirectamente por ellos. La demanda de estos activos creció exponencialmente, incrementando sus precios y generando una burbuja inmobiliaria, muy sensible a subidas en los tipos de interés, que tendían a reducir el valor de los activos, la disminución en el precio de los inmuebles o el aumento de la morosidad en el pago de las hipotecas de las personas con menor renta. Como ha señalado un gran conocedor de la economía financiera, Hyman Minsky, cuando se genera una burbuja, la inversión en los activos se hace relativamente independiente de su rentabilidad, siendo solo sensible a su revalorización, y alerta a cualquier variación de ésta. La desaceleración de los precios de los inmuebles y el aumento de la morosidad en las hipotecas de la población con menor renta ocasionó una considerable falta de confianza en esos activos, que condujo al desplome de su valor, afectando negativamente a los balances de los bancos estadounidenses. La quiebra de Lehman Brothers en septiembre de 2008 hizo que la desconfianza se dirigiera hacia los bancos, obligando a las autoridades estadounidenses a rescatarlos. A partir de ese momento, los mercados financieros de todo el mundo se cerraron, de forma que aquellas entidades financieras, como las españolas, que habían financiado gran parte de la demanda de crédito endeudándose en los mercados financieros mayoristas, se quedaron sin posibilidades de refinanciar las inversiones que habían cubierto con ellos. Este hecho produjo dos efectos: por una parte, la paralización de la inversión inmobiliaria, que en España tuvo un efecto de arrastre muy negativo sobre la producción y el empleo, dada la desmesurada dimensión que había adquirido en los años anteriores; por otra parte, originó la contracción del crédito de los bancos, con el fin de equilibrar sus balances, algo que afectó a la supervivencia de muchas empresas y a sus tasas de inversión. La desaceleración económica llevó a las empresas a ajustar sus plantillas y a reducir sus inversiones. Las amenazas de paro o de ajustes salariales, y las pérdidas de valor de sus activos inmobiliarios llevaron también a las familias a tratar de aumentar sus niveles de ahorro, reduciendo su consumo. En definitiva, la Gran Recesión fue el fruto de los excesos de endeudamiento de los agentes económicos, que debieron ajustar sus posiciones patrimoniales para que de nuevo el consumo y la inversión pudieran crecer, y el empleo con ellos. En cambio, la recesión creada por la Covid-19 no tiene su raíz en ningún desequilibrio económico. El consumo y la inversión se han reducido por la súbita paralización de las actividades productivas y el confinamiento de las poblaciones en sus casas. La caída de la oferta y la demanda ha sido, por eso, simultánea y abrupta. La corrección de los desequilibrios financieros que justificaron la Gran Recesión exigió tiempo para que bancos, empresas y familias redujeran sus deudas, en un marco de restricción financiera. Muchas pequeñas empresas desaparecieron porque no pudieron recibir créditos de unos bancos endeudados, ni auxilio de un sector público que no debía ni podía contribuir en exceso a un mayor endeudamiento de la economía. En cambio, si no se prolongara o no surgieran rebrotes de relieve en algún momento, la crisis de la Covid-19 no debería exigir grandes ajustes en los balances de los agentes económicos, salvo en el caso del sector público, que recibirá la asistencia de las instituciones comunitarias. Por esta razón, cabe esperar una recuperación algo más rápida, siempre que no surjan brotes importantes de contagios que obliguen a nuevos confinamientos duraderos. Muy diferente ha sido, en fin, la respuesta de la Unión Europea en una y otra crisis. En la Gran Recesión se optó por forzar la austeridad, provocando recortes en servicios públicos y bienes preferentes, con marcado reflejo en los niveles de desigualdad dentro de los países más afectados. Y solo se produjo un giro radical en la actuación del BCE, poco después de ser elegido al final de 2011 Mario Draghi como presidente. Ahora, por el contrario, la Unión Europea ha optado por aliviar al máximo los efectos que sobre las economías ha provocado un factor exógeno a ellas, facilitando la expansión del gasto público y articulando propuestas para la recuperación, primero, y las reformas estructurales, después. La resuelta actuación del BCE, desde temprano, y de la Comisión Europea, después, marca en este sentido una honda diferencia con lo acontecido diez años antes.

Por su parte, el Banco Europeo de Inversiones (BEI), de titularidad conjunta de los países que forman la Unión Europea, articuló sin tardanza un programa, por valor de 220.000 millones de euros, dirigido a facilitar la liquidez de las pequeñas y medianas empresas, garantizando los préstamos que estas reciban.

A su vez, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), organismo intergubernamental creado por el Consejo Europeo en 2011, dotará pronto igualmente, con 240.000 millones de euros, un fondo para agilizar la compra de material médico y la ampliación del equipamiento sanitario en los diferentes Estados que integran la Unión Europea. También sin tardar se aprueba el programa específico de la Comisión para apoyar, una vez desencadenada la emergencia, los seguros de desempleo nacionales (SURE, por sus siglas en inglés: Temporary Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency), con una dotación de 100.000 millones de euros. Con todo, son las actuaciones del BCE las que han resultado más decisivas a partir del final del mes de marzo. Conviene por eso relacionarlas aquí con cierto detalle. Sabedor, visto lo ocurrido hace un decenio, que el inevitable deterioro de las finanzas públicas provocado por la pandemia acabaría poniendo en cuestión la capacidad de pago de algunos de los Estados de la Eurozona y con ello sus primas de riesgo, el BCE no solo ha ampliado la potencia de fuego de los programas de compras de títulos ya existentes, sino que pone en marcha un nuevo programa de compras de Emergencia frente a la Pandemia (PEPP por sus siglas en inglés) por un importe de 1,3 billones de euros. Y tanto o más importante: tales compras se realizarán con flexibilidad, esto es, que comprará más bonos a aquellos países (España e Italia, por ejemplo) que más lo necesiten. Para garantizar el mantenimiento de los flujos crediticios en la Eurozona, el BCE ha aumentado asimismo considerablemente el volumen de fondos puesto a disposición de las entidades bancarias, relajando considerablemente además los requisitos en materia de colaterales o garantías exigidos como contrapartida a la citada provisión de liquidez. Igualmente, el supervisor ha permitido a las entidades bancarias operar con niveles de capital inferiores a los exigidos normalmente. Se trata en definitiva de liberar recursos, bien para absorber pérdidas, bien para conceder préstamos. Por último, ante la incertidumbre existente sobre la duración y la intensidad de la crisis actual, el BCE ha recomendado explícitamente a los bancos que en sus estimaciones de pérdidas esperadas sobreponderaran las perspectivas a largo plazo. Y, en la misma línea, ha flexibilizado la forma de contabilizar los créditos dudosos, retrasando así la constitución de las obligadas provisiones. Más aún, volviendo a poner ahora el foco en la Comisión Europea. Una respuesta solidaria y eficaz exige también de algún instrumento de mutualización de la deuda pública de los Estados miembros, es decir, de asunción colectiva de una parte del endeudamiento de estos, de forma ninguno sobrepase límites que pudieran obligarle a aplicar costosos programas de consolidación fiscal. Esta solidaridad se fundamenta en los beneficios que todos los países perciben de la Unión Europea, también los más reticentes a dicha mutualización, hay que señalarlo. Pues bien, consecuentemente con tal planteamiento, la Comisión, además de impulsar los programas antes citados, ha presentado ante el Parlamento Europeo, a finales del mes de mayo, el proyecto del Plan de Recuperación para Europa (coloquialmente, Fondo de Recuperación). Es un ambicioso plan en dotaciones materiales —compromete 750.000 millones de euros— y sobre todo cualitativamente, al suponer un avance sustancial hacia una política fiscal común, objetivo largamente anhelado en el proceso de construcción europea. Inspirado por Alemania y Francia, se propone apoyar a los países más dañados por la pandemia no solo con préstamos sino también con subvenciones, para ahorrarles una crisis de deuda, además de reforzar la competitividad del conjunto de la economía europea, y fortalecer la cohesión interna. La financiación de tal fondo se hará a través de deuda común emitida por la Comisión, pudiendo constituir un precedente decisivo hacia la Unión Fiscal: un instrumento excepcional de financiación que sitúa a la Unión Europea a las puertas de un momento crucial de su historia. Ha de trascurrir tiempo para que esté definitivamente operativo, tras los vistos buenos del Consejo y del Parlamento, pero señala una dirección del todo esperanzadora, particularmente para los países más directamente beneficiarios, con Italia y España a la cabeza (Recuadro 4).

Recuadro 4 PLAN DE RECUPERACIÓN PARA EUROPA El 27 de mayo de 2020, la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, presenta ante el Parlamento Europeo la propuesta de creación de un Plan de Recuperación para Europa, bajo el título Next Generation EU (“Unión Europea de Nueva Generación”), concebido como impulso temporal extraordinario frente a la crisis económica inducida por la pandemia de la Covid-19. Su objetivo específico es la recuperación económica pero también la transformación a largo plazo y la resilencia de las economías. En palabras literales de la Presidenta: El plan de recuperación convierte el enorme desafío al que nos enfrentamos en una oportunidad, no solo mediante su apoyo a la recuperación sino también invirtiendo en nuestro futuro: el Pacto Verde Europeo y la digitalización darán impulso al empleo y el crecimiento, a la resiliencia de nuestras sociedades y a la salud de nuestro medio ambiente. Este es el momento de Europa. Nuestra voluntad de actuar debe estar a la altura de los retos a los que todos estamos haciendo frente. Con Next Generation EU, les damos una respuesta ambiciosa. Dotado con 750.000 millones de euros y para un periodo de cuatro años desde 2021, se incorporará al presupuesto de la Unión Europea (Marco Financiero Plurianual del periodo 2021-2027). Esa cantidad total resultará de la suma de transferencias (433.000 millones), de préstamos (250.000 millones) y de provisión para garantías (67.000 millones). Para su financiación se emitirá deuda extraordinaria a largo plazo con cargo al presupuesto comunitario. La distribución por Estados miembros no se hará en función de las respectivas capacidades de estos, ni atendiendo a los criterios ordinarios de reparto de los fondos presupuestarios, sino en función del mayor o menor impacto de la crisis en las distintas economías. España, por ello, ha de ser uno de sus destinos preferentes, pudiendo recibir una ayuda de enorme importancia (en torno a 140.000 euros, más de la mitad en ayudas directas), no solo para paliar los efectos de la emergencia sanitaria, sino también para acomodar un amplio programa de reformas que fortalezcan la competitividad de las empresas y permitan reducir los desequilibrios macroeconómicos. A efectos de aplicación de esos recursos a unas u otras atenciones, cabe distinguir dos grandes grupos. Por una parte —el que absorberá la mayor porción: 684.000 millones de euros— los gastos para la recuperación económica y resilencia de las economías, junto con los gastos destinados a la transición hacia una economía verde y digital. Por otra parte —con una cuantía menos: 66.000 millones de euros—, los gastos requeridos por la autonomía estratégica y sanitaria, así como los destinados a la cooperación en este ámbito. El Plan de Recuperación para Europa, tal como ha sido propuesto por la Comisión, supondrá, en definitiva —si es aprobado por Consejo y Parlamento Europeos— un impulso de primera magnitud para la propia cohesión interna de la Unión Europea y para su crédito ante el resto del mundo. Aportará también una magnífica oportunidad para acometer reformas estructurales de gran calado en la economía española. Y dado que los fondos se otorgarán solo a proyectos bien definidos y de alta rentabilidad social, siendo objeto de evaluación sistemática por parte de la Comisión, sobre el Gobierno de España y la dirigencia política recaerá la responsabilidad de acertar en la definición y gestión de tales proyectos.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 1. La economía española frente a la COVID-19 (JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO y RAFAEL MYRO) 5. La crisis, una oportunidad

5. LA CRISIS, UNA OPORTUNIDAD Donde está el peligro está también la salvación. Con la voluntad solidaria de toda la sociedad y con el acierto político, de la crisis puede surgir una oportunidad de mejora y cambio. España podría aprovecharla para afrontar muchas de las asignaturas que tiene pendientes. La economía española —como la de tantos otros países— se ha visto sorprendida por el frenazo en seco de la actividad, con unos primeros efectos devastadores. Pero tiene más músculo empresarial que en anteriores crisis para recuperarse y progresar. La pertenencia al club europeo le proporciona, además, una red de seguridad que no puede desaprovecharse. España debe participar plenamente en los planes de recuperación paneuropeos, esforzándose por no quedar rezagada en sus propios programas de tecnología y competitividad y por atraer inversiones de otros países europeos, evitando deslocalizaciones hacia los países del Centro y el Este, que podrían producirse en algunos sectores como el del automóvil. España cuenta con suficientes atractivos competitivos, pero para asegurar su futuro industrial y tecnológico, debe reforzarlos. Ha de aspirar no solo a recuperase de la recesión sufrida, sino también a fortalecer su tejido productivo, resolviendo retos pendientes y construyendo una economía menos vulnerable, más fuerte y resiliente. Desde esta perspectiva, ocho grandes retos están planteados: • Primero, cuidar al máximo el sistema socio-sanitario, uno de los núcleos del Estado del Bienestar. Se requiere un mayor gasto público en material y equipamiento, y mejores condiciones laborales y remunerativas para el personal sanitario en todas sus categorías y especialidades. • Segundo, crear un verdadero ecosistema de innovación, bien dotado y gestionado y con colaboración público-privada. La innovación es la clave del crecimiento económico para economías ya muy maduras, como la española. España se encuentra hoy entre un grupo de países con notas solo mediocres en innovación (Italia, Hungría, Portugal, Grecia, Croacia, Chipre, la República Checa, Estonia, Hungría, Lituania, Malta, Polonia y Eslovaquia). Como también en el caso de Italia, no es el grupo que corresponde a su nivel de desarrollo y al que debe aspirar. • Tercero, mejorar el sistema educativo, con mayores dotaciones y exigencias a las universidades, impulsando la formación profesional dual e incentivando la formación en las empresas, a través de ayudas públicas, dadas sus positivas externalidades. • Cuarto, combatir la desigualdad en la distribución de la renta y reducir los niveles de pobreza. El foco hay que situarlo en los colectivos más desfavorecidos y más vulnerables. • Quinto, acometer los cambios necesarios en las modalidades laborales para acabar con la precariedad en la contratación laboral y eliminar la dualidad, abordando ya también la regulación del teletrabajo. • Sexto, reformar el sistema de pensiones, asegurando su sostenibilidad. • Séptimo, avanzar en la transición ecológica hacia una economía verde y descarbonizada, haciéndolo en estrecha conexión con los sectores que necesitan reconvertirse, como el del automóvil. • Octavo, progresar con firmeza en la transición digital, mejorando los niveles de digitalización actuales de empresas y administraciones, e incrementando la formación al respecto de los trabajadores. La cooperación con los restantes países europeos para el desarrollo de la economía de los datos y la Inteligencia Artificial será fundamental en este ámbito. La política económica —no solo ella— se enfrenta, pues, a retos de enorme envergadura. En los sucesivos capítulos de esta obra se aportan datos y razones que lo justifican.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 1. La economía española frente a la COVID-19 (JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO y RAFAEL MYRO) 6. Lecturas recomendadas

6. LECTURAS RECOMENDADAS Banco de España, «Escenarios macroeconómicos de referencia para la economía española tras el COVID-19», Boletín económico, 2/2020. Garrido, A., «Banca y Covid-19», InfoEIB, núm. 35, Institut d´Economia de Barcelona, 2020. Círculo Cívico de Opinión, Covid-19: «La Política económica. Confianza para sostener, recuperar y transformar», POSICIONES, 34, junio, 2020.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte I. El desarrollo Económico Español: Una visión de conjunto Introducción

Introducción.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte I. El desarrollo Económico Español: Una visión de conjunto Capítulo 1. Etapas y rasgos definidores de la industrialización española (JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN Como el resto de los países de Europa occidental, desde el Ártico al Mediterráneo, España ha conocido a lo largo de los dos últimos siglos y al compás de la afirmación del capitalismo como orden social y económico, un vasto proceso de crecimiento y cambio. Frente a situaciones anteriores con perfil más estacionario, donde los aumentos de la producción eran no solo menores sino también más discontinuos, con cambios más lentos y graduales, la singularidad de la historia económica contemporánea europea proviene, tanto del carácter sostenido, a largo plazo, del movimiento ascendente de la renta real por habitante, como de las hondas transformaciones inherentes a la sustitución de la base agraria de las sociedades tradicionales por otra nueva industrial y urbana; todo ello en paralelo al reconocimiento pleno de la propiedad privada y al creciente papel del mercado en la asignación de bienes, servicios y factores de producción (tierra, trabajo y capital). Crecimiento económico moderno (esto es, incremento mantenido a largo plazo del producto por persona y por trabajador, acompañado de cambios estructurales, según la generalmente aceptada formulación de KUZNETS), industrialización y consolidación del capitalismo resultan en este sentido sinónimos, y así se entenderá aquí, dejando ahora a un lado posibles distinciones y matices. En el arranque de dicho proceso de plural significación se sitúa la revolución industrial, entendiendo por tal un conjunto de innovaciones mecánicas y de organización de la producción (esto es, tecnológicas en un sentido amplio) que, unidas a otras sociales e institucionales, promueven la ampliación de las capacidades productivas y la emergencia de las categorías propias del primer capitalismo industrial: el creciente uso de máquinas (en particular, en los dos sectores inicialmente más representativos: el textil algodonero y el siderometalúrgico), el empleo asalariado de hombres y mujeres en fábricas, la producción en serie de artículos que se destinan al mercado, la constitución de sociedades mercantiles de nuevo cuño... Lo acontecido en determinados núcleos de la economía de Gran Bretaña a partir de la segunda mitad del siglo XVIII y, en particular, a partir del decenio de 1780, se ha considerado a estos efectos como prototípico, adoptándose por ello el caso inglés —primero en acontecer, pero también el mejor estudiado por teóricos e historiadores— como «modelo». Un modelo que facilita la ordenación en el eje del tiempo de otras experiencias nacionales, distinguiendo entre los países que se incorporan pronto al nuevo orden económico y social (first comers, early starters : por ejemplo, Francia, Bélgica, Suiza y, al otro lado del Atlántico, Estados Unidos) y los que se rezagan o de industrialización tardía (late comers, late joiners : Alemania, Italia y la propia España, por ejemplo, así como también, al este del continente, Rusia y, ya en el Pacífico, Japón). Más difícil que precisar ese orden —aunque no sea, desde luego, tarea sencilla ni sustraíble al debate científico en muchos casos determinar la cronología de los comienzos de la industrialización—, más difícil es, de cualquier modo, analizar los factores y condiciones de todo tipo que explican no solo el despuntar de las sociedades industriales, sino también el propio curso del desarrollo económico moderno. La variedad de elementos causales y la complejidad de las relaciones que entre ellos se establecen hacen arduo el trabajo analítico. Cuatro epígrafes sucesivos agruparán el contenido del capítulo. Primero se ofrece una visión comparada a largo plazo del crecimiento económico español. Luego, en los dos epígrafes siguientes, se entresacan los rasgos y hechos definidores que, bien en el curso del ochocientos, bien en el siglo XX, han acompañado a la mejora de las condiciones de trabajo y vida en la España contemporánea. A continuación, se traza un breve apunte «en clave europea» de la España actual, a partir del baremo que sirve de guía interpretativa a la trayectoria histórica descrita en este capítulo, la renta per cápita comparada con la de los otros países del continente. El capítulo se cierra con un apéndice que, a modo de cronología fundamental, detalla las fechas y los acontecimientos cruciales de la construcción de la Europa unida, anotando la participación de España en ese proceso que ha devenido decisivo para la propia evolución de la economía española.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte I. El desarrollo Económico Español: Una visión de conjunto Capítulo 1. Etapas y rasgos definidores de la industrialización española (JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO) 2. Perspectiva histórica comparada

2. PERSPECTIVA HISTÓRICA COMPARADA En coherencia con el concepto de crecimiento económico moderno del que se parte, «la renta nacional real y monetaria, y las (...) causas que determinan sus movimientos, no como conceptos teóricos, sino en cuanto hechos observables», constituyen un objeto esencial del análisis económico aplicado, como escribiera Colin CLARK en las páginas prologales a la segunda edición (1947; la primera data de 1939) de su obra Las condiciones del progreso económico. Un libro sin duda adelantado en el esfuerzo que, algo después, con las aportaciones de Simon KUZNETS, condensadas en su Modern economic growth: Rate, structure and spread (1966), acabará por dibujar las coordenadas básicas para la medición de la actividad económica de cada país, facilitando con ello los estudios comparados a partir de magnitudes homogéneas. En el caso de la economía española, también se dispone hoy de una aceptable cobertura estadística para captar, en una visión comparada a largo plazo, la posición española en el concierto del crecimiento económico europeo. El indicador fundamental que deberá manejarse, consecuentemente con lo antedicho, es la evolución de la renta (o producto) real per cápita, toda vez que el cálculo del producto real por trabajador ofrece datos menos consistentes para series históricas extensas. El gráfico 1 ofrece la evolución comparada desde mediados del siglo XIX del producto real por habitante en España y en otros países europeos occidentales, con el promedio de Gran Bretaña, Francia y Alemania como referencia. Información gráfica de la que se desprenden, cuando menos, tres notas interpretativas, no por obvias menos importantes: 1.ª El retraso relativo de la economía española en relación con los países europeos hegemónicos en el curso de la industrialización: Gran Bretaña, Alemania y Francia, retraso reflejado en la distancia que separa las condiciones materiales de vida en España de las que han prevalecido en esas grandes naciones. Incluso respecto de Italia se retrasará España durante una buena parte del siglo XX, recortándose solo la brecha entre la renta por habitante de ambos países en los últimos lustros, hasta tender a cerrarse. En síntesis, la convergencia real —esto es, en términos de niveles de bienestar expresados en renta por habitante— de España con Europa ha sido en el curso del tiempo «tardía» y sigue siendo aún «incompleta», si bien el balance de los decenios más cercanos a nuestro presente es netamente esperanzador, situándose la consecución de los valores medios europeos de renta como un objetivo hoy alcanzable para los españoles, al compás de la plena participación de España en las fases avanzadas de la construcción de una Europa unida y de la creciente presencia e interlocución en foros internacionales. Gráfico 1. Producto real per cápita de los países europeos meridionales expresado como porcentaje de la media de Gran Bretaña, Francia y Alemania, 1850-2018

Fuentes : BOLT, J.; INKLAAR, R.; DE JONG, H. y VAN ZANDEN, J. L., “Rebasing ‘Maddison’: New income comparisons and the shape of long-run economic development”, Maddison Project Working Paper 10, 2018, y Comisión Europea, European Economic Forecast, 2018. 2.ª Los niveles comparados de renta por habitante sitúan a España, a su vez, entre otros tres países meridional-periféricos europeos: Italia, Portugal y Grecia, formando con ellos un subconjunto que permite hablar, hasta cierto punto, de una variante mediterránea de industrialización. Por supuesto que las particularidades de cada caso no son desdibujables. En el de Italia destaca tanto el brioso comienzo del siglo XX como su brillante segunda mitad. De la evolución española resalta, sobre todo, el prolongado hundimiento que se inicia entrados los años treinta de

ese siglo, no dejándose atrás definitivamente hasta bastantes años después. De Portugal y Grecia, en fin, quizá tan llamativo resulte lo plano de su línea evolutiva durante un largo trecho, cuanto su resuelta incorporación a la senda de fuerte crecimiento económico de la segunda mitad del siglo XX. Pero más que esos elementos diferenciadores, sobresalen pautas comunes en la trayectoria de los cuatro países del Sur de Europa que ahora se están considerando. Los cuatro han presentado, a lo largo de la industrialización, niveles de renta por habitante inferiores a la media de ese otro conjunto de países formado por Alemania, Francia y Gran Bretaña. Para los cuatro el siglo XIX es, a grandes trazos, un siglo desaprovechado para reducir distancias respecto de los países más adelantados en el despliegue de la modernización económica. Y los cuatro —España, Italia, Portugal y Grecia— se sumarán con fuerza a la enérgica onda expansiva posterior a la Segunda Guerra Mundial, con un escalonamiento entre ellos que no hace sino reproducir la graduación en los respectivos niveles de crecimiento; es decir, Italia es el primero en participar de esa expansión posbélica, España sigue después, con un decenio de 1960 que reproduce en muchos aspectos el italiano de 1950, y Portugal y Grecia, entrelazadas, cierran la marcha (véase de nuevo el gráfico 1). Suficientes similitudes, en resumen, como para abonar la consideración de una variante mediterránea sudoccidental o meridional-periférica de industrialización —por utilizar los términos equivalentes empleados por unos u otros autores—, dentro del patrón general de desarrollo económico europeo. Además, las coincidencias evolutivas señaladas se superponen a otras que subrayan factores comunes de atraso, en unas épocas, y también condiciones semejantes en etapas de rápidos progresos. Entre las causas comunes de la más lenta modernización de los países mediterráneos europeos durante el siglo XIX, sin olvidar o subestimar especiales condicionamientos geográficos y hechos distintivos de su respectiva historia política y militar, cabe apuntar la más desigual distribución de la propiedad agraria y las más ineficientes prácticas productivas que en parte ello determina; la inadecuada organización financiera del Estado, incapaz de responder a las necesidades del cambio económico y social; la falta de tradición empresarial en determinados círculos y regiones, y —compendio y efecto, hasta cierto punto, de todo lo anterior— la escasa inversión en capital físico, tecnológico y humano, con tasas de analfabetismo que doblaban las de Francia o Bélgica, por ejemplo, todavía al terminar el ochocientos. Por su parte, a la vista del fuerte tirón de la segunda mitad del siglo XX, hay que pensar en la compartida capacidad de esos países del sur de Europa para asimilar los impulsos al crecimiento provenientes del exterior: flujos comerciales y capitales y tecnología extranjeros, además de las rentas generadas por la salida de emigrantes hacia los mercados de trabajo centroeuropeos y de turistas provenientes mayoritariamente de esa misma Europa occidental-atlántica. 3.ª La tercera nota interpretativa que debe extraerse del panorama comparado expuesto es, en consecuencia, la imposibilidad de tener a la experiencia española por atípica en el marco europeo. La trayectoria española es, dicho de otra forma, una trayectoria plenamente europea, y su «normalidad» —como lo contrario de «anomalía»— hay que subrayarla frente a cualquier pretensión de encontrar supuestos elementos radicalmente específicos o del todo singulares. También a estos efectos, en suma, España, que es un país de la Europa mediterránea, comparte y ha contribuido a modelar las principales señas de identidad del conjunto continental. Como otros países europeos, la economía española no podrá registrar durante los últimos decenios del siglo XVIII y la primera mitad del XIX tasas de crecimiento equiparables a las de Gran Bretaña, donde antes y con más fuerza prende la revolución industrial; un retraso inicial que en España y en otros países del Sur de Europa se agranda al menos durante los dos primeros tercios del ochocientos, en el contexto de una inestabilidad política y social también más marcada en ellos. Posteriormente, y conforme el crecimiento inglés pierde impulso, conociendo un largo «climaterio», la España intersecular, a caballo de los siglos XIX y XX, al igual que muchos países europeos, ya no se descolgará de los ritmos de progreso que marca la referencia inglesa, recuperando incluso posiciones entre la Primera Guerra Mundial y la década de 1930; un avance solo interrumpido en los dos decenios posteriores. Desde mediados del siglo XX, España vuelve a reproducir, con modulaciones propias que nunca desdicen el tono europeo más generalizado, los tramos diferenciables en el conjunto: • Primero, el fuerte auge hasta el comienzo de los años setenta. Luego, la etapa de crisis económica y políticas de ajuste entre los decenios de 1970 y 1980. • Después, el ciclo decenal que dibujan casi todas las economías europeas, con las sucesivas fases de recuperación, expansión, desaceleración y recesión, estas dos últimas ya en los primeros años noventa. • A continuación, otro compartido ciclo económico, el que cierra la centuria e inaugura el siglo XXI, con dos mitades, a su vez, bien delimitadas: la primera recorre todo el último quinquenio de los años noventa, con un crecimiento notable en toda Europa occidental —y sobresaliente en Estados Unidos—, al compás de una generalizada apuesta a favor de la «cultura de la estabilidad» económica; por su parte, la segunda se superpone al inicio del nuevo siglo y la entronización del euro como moneda única en un buen número de países de la Unión Europea —Eurozona—, atenuándose en el conjunto los ritmos expansivos precedentes hasta llegar al bienio 2008-2009, cuando la crisis económica internacional más grave desde la Segunda Guerra Mundial cambie de nuevo el escenario global de la economía, afectando de lleno a la economía europea y a la economía española. Un cambio que para esta última supone, en cierto sentido, el término del largo medio siglo precedente, con tan marcado relieve en toda la historia de la industrialización española, pues si la renta real por habitante tardó cien años en doblar su valor entre mediados de 1850 y 1950, después se ha multiplicado por algo más de ocho en poco más de cincuenta años. • Finalmente, el difícil recorrido —políticas muy rigurosas de ajuste en muchos casos— que conduce, avanzado el segundo decenio del siglo XXI, a una nueva fase de sostenida recuperación, con ritmos muy moderados de crecimiento en casi toda Europa, claramente sobrepasados por España desde 2015. La sintonía con tendencias que proyectan su alcance sobre una buena parte del viejo continente es, en todo caso, lo que aquí conviene repetir al cerrar este epígrafe y a la vista de los datos que se recogen en el cuadro 1. Cuadro 1. Evolución del producto real per cápita. Comparación internacional, 1850-2018 (tasas medias anuales acumulativas)

19001935

1850-1900

19131929

19351950

19501975

19752018

18502018

19002018

Estados Unidos...

1,6

1,0

1,7

3,7

2,2

1,8

1,8

1,9

Reino Unido....

1,1

0,6

0,4

1,2

2,2

1,7

1,3

1,4

Francia....

1,2

1,0

1,9

1,6

3,7

1,4

1,6

1,8

Alemania....

1,5

0,9

0,7

-0,4

4,6

1,5

1,7

1,7

Italia....

0,5

1,0

1,2

1,2

5,0

1,3

1,5

2,0

España.....

0,9

1,0

1,9

-0,6

5,3

1,8

1,7

2,0

Fuentes : BOLT, J.; INKLAAR, R.; DE JONG, H. y VAN ZANDEN, J. L., “Rebasing ‘Maddison’: New income comparisons and the shape of long-run economic development”, Maddison Project Working Paper 10, 2018, y Comisión Europea, European Economic Forecast, 2018.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte I. El desarrollo Económico Español: Una visión de conjunto Capítulo 1. Etapas y rasgos definidores de la industrialización española (JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO) 3. Componentes y rasgos fundamentales: el siglo XIX

3. COMPONENTES Y RASGOS FUNDAMENTALES: EL SIGLO XIX Los dos segundos tercios del ochocientos no son, consecuentemente con todo lo hasta ahora expuesto, un periodo perdido para la modernización económica en España. No lo son desde la óptica del crecimiento, aunque este fuera insuficiente para compensar las distancias que con anterioridad se habían marcado respecto a Gran Bretaña y Francia. No lo son tampoco desde la perspectiva de preparar o «despejar el camino de la industrialización del siglo XX», como ha escrito TORTELLA, eliminando obstáculos y creando las condiciones necesarias para facilitar luego una mayor extensión e intensidad del fenómeno industrializador en España. Tres hechos de especial trascendencia pueden destacarse aquí, en correspondencia con las etapas antes distinguidas. 1.º Pieza fundamental al comenzar el segundo tercio del ochocientos es la creación de precondiciones institucionales para el surgimiento del capitalismo. Se trata de una tarea que exige toda una amplia serie de disposiciones y actuaciones legales: desde las desamortizadoras y las que ponen fin al régimen señorial y liberan los bienes vinculados, hasta las que decretan la abolición de la Mesta; desde las que eliminan aduanas interiores y privilegios gremiales, hasta las que ponen los jalones iniciales del sistema bancario y societario moderno, o las que unifican el sistema tributario. Todas apuntan, por unos u otros derroteros, a ganar cierto campo de maniobra para la libre circulación de propiedades rústicas e inmobiliarias, de trabajo, de capital, de productos y servicios de diversa naturaleza; es decir, de factores y bienes que pueden adquirir así la condición en sentido estricto de mercancías, incorporadas al mercado, categoría esencial de la sociedad capitalista. Es verdad que el cambio institucional que implica ese conjunto de actuaciones no se completará durante el periodo aludido, recortando su impacto positivo sobre el crecimiento y el cambio económico, de modo que el atraso relativo de la economía española durante el siglo XIX encuentra también elementos explicativos en «causas institucionales»; es decir, en una modernización inconclusa del marco institucional, en el arranque mismo del curso de la industrialización. Sin embargo, la amplitud de la remoción que en todos esos ámbitos se consigue entonces, principalmente a partir de la década de 1830, es incuestionable, y constituye sin duda uno de los pasajes sobresalientes de la historia española contemporánea. 2.º En los decenios de 1850, 1860 y también en el de 1870, resulta decisiva la conformación de algunas de las bases materiales que permitirán la ampliación de las capacidades productivas de la economía española. Algo inseparable en esos años de la entrada de capitales, técnicas y proyectos empresariales procedentes del extranjero (de Francia e Inglaterra, mayoritariamente). Recursos financieros y tecnológicos e iniciativas empresariales que impulsan la construcción de la infraestructura ferroviaria, la explotación a gran escala de recursos del subsuelo, la formación de una red de entidades bancarias sensibles a la inversión industrial y ciertas innovaciones también en el campo de la gestión y la organización de empresas. Otra extensa revisión del marco jurídico-mercantil animará tanto los movimientos de los inversores extranjeros como las propias iniciativas domésticas: la Ley de Ferrocarriles (1855), la de Sociedades Anónimas de Crédito (1856), la de Bancos de Emisión (1856); hasta enlazar con las novedades legislativas de la revolución septembrina: Ley de Bases de la Minería de 1868, Arancel Figuerola en 1869 y de ese mismo año la Ley de Sociedades Anónimas (que sustituye la restrictiva norma equivalente que databa de 1848), otorgándose también a la peseta su condición de moneda nacional de curso legal (octubre de 1868). Se ha insistido siempre en las costosas contrapartidas que impusieron los inversores extranjeros. De manera particularmente sugestiva, NADAL ha puesto en relación las condiciones exigidas por el capital foráneo con la «quiebra de las arcas públicas»; esto es, con la escuálida y sin cesar apremiada Hacienda española, que no dudará en compensar indirectamente a los acreedores extranjeros que acuden en su auxilio, franqueándoles la entrada que conduce a la toma de posiciones dominantes o privilegiadas en los ferrocarriles, en las sociedades de crédito, en la minería. Pero lo que no conviene olvidar nunca es que una parte sustancial del capital social fijo y del equipamiento industrial del país, en la segunda mitad del ochocientos, no habría sido factible sin el concurso de capitales extranjeros, como en su día apuntaran VICENS y SARDÁ. Y es difícilmente rebatible esta última afirmación, por más que pueda argumentarse la parvedad de los efectos en una u otra dirección («efectos de arrastre» y «efectos hacia adelante») de la construcción de la infraestructura ferroviaria y de la expoliación de las reservas metalíferas de España, al considerar la escasez de pedidos a las plantas fabriles nacionales, la casi nula transformación de los minerales o la reducida demanda de transporte años después de haberse completado los primeros ejes radiales ferroviarios. Comoquiera que fuese, con el tendido ferroviario se abrirá definitivamente un capítulo crucial en la formación del mercado nacional en el territorio peninsular español. No es hiperbólico, desde luego, atribuir esa importancia al ferrocarril en España: mientras no se dispuso de ese medio de transporte, teniendo el tráfico comercial terrestre que depender del transporte tradicional (carretería y arriería por los «caminos de rueda»), el relieve y los accidentes geográficos imponían la división del mercado interior en compartimentos más o menos estancos: «una agregación de células rurales aisladas, con un tráfico insignificante entre ellas», ha resumido FONTANA. Dicho de otro modo: más que en casi ningún otro país europeo, o como en Rusia y en ciertas zonas del territorio alemán, la red ferroviaria en España —con el cambio revolucionario que trae consigo en la relación de tiempos, distancias y costes de transporte— acabó siendo una condición necesaria, aunque no suficiente, para la efectiva articulación unitaria del mercado nacional. No fue, desde luego, la panacea que algunos contemporáneos pensaron, pero su contribución resultó trascendente; siendo desde luego muy apreciable el «ahorro social» que reportó al sistema económico ese nuevo medio de transporte (la cantidad equivalente al coste extraordinario de movilizar el tráfico ferroviario de un año por los medios alternativos entonces disponibles, manteniendo invariables volúmenes y distribución geográfica). 3.º La marcha hacia el proteccionismo, ya claramente delineada desde 1890, terminará situando en primer plano la conquista por parte de la producción española de ese mercado nacional con ampliadas posibilidades de comunicación interior (10.000 km de vía ferroviaria y también ya tendida la red telegráfica). El revulsivo de partida en esa dirección proteccionista lo proporciona la crisis agraria que desatan las importaciones masivas de cereales americanos y rusos, hundiendo los precios y las rentas de los agricultores europeos occidentales. La extensión de las superficies de cultivo en Estados Unidos y Rusia, y las revolucionarias innovaciones en los transportes (por tierra y por mar, esto es, por ferrocarril y por un transporte marítimo que incorpora el vapor y la quilla de metal), sumarán sus efectos competitivos frente a los bajos niveles de rendimiento de una agricultura, como la castellana, que ha aumentado las roturaciones a lo largo del siglo hasta afectar a tierras marginales. La respuesta proteccionista que ello suscita no se demora, como tampoco la petición de que las medidas defensivas cubran también a otros sectores (textil, siderúrgico, hullero...). Así, en un caldo de cultivo especialmente propicio, como respuesta a la situación previa de dominio

foráneo sobre recursos y actividades económicas interiores, la demanda patronal y social de protección irá ganando adeptos e intensidad en la España intersecular. Movimiento defensivo para reservar el mercado nacional a las empresas y a los productos aquí producidos, que no es, por lo demás, sino la versión española de una tendencia de alcance europeo. Extremo este último que tampoco conviene olvidar, pues con ese «viraje proteccionista en la Restauración» —en expresión acertada de SERRANO SANZ— España lo que hace es participar de un movimiento general, en igual sentido, debiéndose descartar, en consecuencia, cualquier consideración de la política comercial española de la época como «exótica», esto es, insólita o al margen del rumbo más compartido a escala continental europea. La vía nacionalista del capitalismo español quedará en todo caso ya afirmada desde los últimos compases del siglo XIX, restando probablemente capacidad de crecimiento —al mantener muy reducida, en contraste con Italia, la integración de la industria en los mercados exteriores—, aunque tal vez también aportando un cierto componente de estabilidad general, con el apoyo a determinadas actividades industriales.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte I. El desarrollo Económico Español: Una visión de conjunto Capítulo 1. Etapas y rasgos definidores de la industrialización española (JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO) 4. Componentes y rasgos fundamentales: el siglo XX

4. COMPONENTES Y RASGOS FUNDAMENTALES: EL SIGLO XX Con un procedimiento análogo al del anterior epígrafe, al hilo también ahora de las etapas más arriba enunciadas, cuatro puntos servirán para destacar los hechos más sobresalientes en el itinerario de la modernización económica de España durante el novecientos. 1.º La extensión y diversificación del tejido industrial es un primer rasgo novedoso que acompaña al crecimiento económico español desde los comienzos del siglo XX. Responde, por una parte, a la inicial difusión de las innovaciones técnicas que, fruto de una ampliación ya más sistemática de la ciencia a la producción fabril, son propias de la denominada «segunda revolución industrial»: tecnologías eléctricas, química y las derivadas del motor de combustión interna, junto a nuevos procedimientos en la siderurgia y en algunas otras industrias con larga tradición. Responde asimismo a la ampliada capacidad inversora que proporcionan, en un primer momento, la repatriación de los capitales formados en las colonias ultramarinas que se independizan al terminar el ochocientos, así como la renovada intensidad del flujo de capitales franceses, belgas, ingleses y alemanes hasta la Primera Guerra Mundial; después, los beneficios extraordinarios derivados de la neutralidad española durante ese conflicto. Responde también a la mayor movilidad de los recursos de capital nacionales que facilita la formación de una gran Banca privada, que va a mantener fuertes y duraderas relaciones con las empresas industriales. Y responde, finalmente, a la más decidida voluntad del Estado de «fomentar» la producción nacional, estimulando la sustitución de importaciones a través de medidas que, más allá de la protección dispensada por los aranceles aduaneros, sitúen en condiciones ventajosas —crediticias, fiscales, administrativas— a las industrias propias, esto es, a las empresas españolas. La suma de los efectos que provienen de todo ello se traduce, ya se ha dicho, en un tejido industrial que no solo agranda sus proporciones, sino también su densidad y diversificación. Tanto sectorial como territorialmente y desde la óptica de las iniciativas empresariales, el fenómeno es bien perceptible ya a lo largo de los primeros decenios del siglo XX. Se afianzan, crecen o se renuevan, según los casos, las empresas eléctricas, químicas, de automoción, de construcción de buques, de construcción residencial y de obras públicas, así como de una amplia gama de industrias transformadoras, desde las de maquinaria a las de reparaciones y construcciones metálicas; todo, al tiempo que también se modernizan las empresas de seguros, telecomunicaciones, hostelería y transportes por carretera, entre otras del sector servicios. Desde la perspectiva territorial, la difusión de la actividad productiva es también muy notable: Madrid, probablemente la ciudad más representativa de esa segunda oleada de innovaciones fabriles en España, se afirma en su condición de capital industrial, además de administrativa y financiera, y gradualmente durante el siglo XX como centro de las nuevas redes de transporte; la industria valenciana demuestra asimismo renovado vigor, con una variedad grande de producciones; cobrando simultáneamente mayor fuerza los núcleos industriales de Guipúzcoa, Santander, Zaragoza o Valladolid, entre otros. Desde el punto de vista, en fin, de los proyectos de inversión, de la creación de empresas y del movimiento asociativo patronal, el panorama ofrece igualmente más variedad e intensidad: la tasa general de inversión —y con ella la destinada a actividades directamente productivas— crece hasta cifras próximas a los niveles medios europeos; se multiplican las iniciativas fundacionales de sociedades mercantiles con predominio ya de las sociedades anónimas; se intensifican las relaciones interempresariales a través de vínculos personales o institucionales (integraciones verticales y horizontales, consorcios, cárteles, grupos de empresas...) y se aviva el proceso de asociacionismo patronal, tanto con base sectorial como por razón del domicilio social. La economía española, en suma, no parece llegar tarde a la cita de las novedades tecnológicas que se suceden desde el comienzo mismo del siglo XX; todo lo anterior contribuye a pensar de este modo, argumento que encuentra también otro punto de apoyo en la aceleración del ritmo de crecimiento económico a medida que se avanza en el primer tercio del novecientos, particularmente entre la Primera Guerra Mundial y el final del decenio de 1920 (véase de nuevo el cuadro 1), con cierta reducción de la distancia respecto de los estándares europeos occidentales. Una primera España económica del siglo XX queda así perfilada. 2.º El corte que en esas tendencias provocan la Guerra Civil (1936-1939) y la década posterior es tajante. Como ya se ha visto en páginas precedentes, el colapso económico de esos años pone fin al apreciable incremento de la renta por habitante que, por encima de fluctuaciones más o menos pronunciadas a corto plazo, caracteriza la evolución de la economía española durante los decenios anteriores. Y de nuevo se ensanchará la brecha que nos separa de otros países europeos en términos de bienestar económico. Repásense, a estos efectos, los datos antes ofrecidos (cuadro 1), y el muy negativo balance final que expresan. Será entonces, en los quinquenios que siguen a la Guerra Civil, cuando se pongan más palmariamente de manifiesto las limitaciones últimas de esa variedad de nacionalismo económico que acaba conformando en España la superposición de medidas frente a la competencia exterior, políticas de apoyo o auxilio a la industria nacional, y disposiciones reguladoras y de ordenación sectorial o general de los mercados. Un sistema de protección e intervención que aspirará, en el límite, al autoabastecimiento nacional. Pretensión que, si bien viene de atrás, quizá desde Cánovas mismo, solo pasa a escribirse con mayúscula (la Autarquía de que hablará con ironía ESTAPÉ) precisamente durante el primer franquismo, maniatado entonces el régimen por condicionamientos externos (la Segunda Guerra Mundial, la marginación política y diplomática de España) y por sus propios postulados doctrinales. Alcanzan así máxima expresión todos los inconvenientes y disfuncionalidades del proteccionismo integral, objeto de agudas críticas desde mucho antes por FLORES DE LEMUS, BERNIS y PERPIÑÁ. Las consecuencias negativas de su intensidad y prolijidad; de su carácter escasamente coordinado, fruto de concesiones hechas a un grupo de interés tras otro, con neutralización final de los resultados perseguidos. Las limitaciones que se derivan de producir solo para un reducido mercado interior, con baja densidad demográfica y escasa capacidad de compra, desaprovechando muchas de las ventajas de la producción en gran escala y de la especialización. Los costes que para todo el sistema generan las tensiones inflacionistas así alimentadas, y el sacrificio que ello comporta para las empresas exportadoras. Las consecuencias perversas, en fin, que para la actuación de la Administración y de los empresarios tiene un sistema generalizado de autorizaciones previas y discrecionalidad interventora.

No se exagera, por consiguiente, al situar en ese periodo que va desde la mitad del decenio de 1930 hasta el final de los años cuarenta —la segunda España económica del siglo XX— el pasaje más negativo, también en el plano económico y social, de la historia contemporánea española. La Guerra Civil sumó a sus propios efectos distorsionadores y destructivos el impedir que la economía pudiera incorporarse a la recuperación que entonces conocían la mayor parte de los países europeos, tras los años de aguda crisis que siguen al «crac del 29»; y luego, durante la década de 1940, con una situación política interna que impide aprovechar tanto los posibles beneficios de la neutralidad como los del programa paneuropeo de reactivación posbélica (Plan Marshall), el estancamiento económico corrió paralelo al cercenamiento de las libertades y a la pérdida de un capital humano irrecuperable. 3.º Cuando el siglo llegue a su ecuador, se abrirá un panorama muy distinto para el crecimiento económico español. Durante el decenio de 1950, y sobre todo durante los años sesenta y primeros setenta, en el marco de una etapa también excepcional de crecimiento de las economías desarrolladas, España alcanza ritmos de expansión hasta entonces inéditos, recortando en más de veinte puntos la distancia que nos separaba de alemanes, franceses e ingleses: nada menos que un incremento medio anual superior al 5 por 100 de la renta española por habitante, en términos reales, entre 1950 y 1975 (cuadro 1), y no se olvide que es ese el cuarto de siglo que conoce a la vez nuestro mayor crecimiento demográfico. Una tercera España económica puede distinguirse, pues, sin dificultad: la que se abre, repítase, con la década de 1950 —un «decenio bisagra» entre los sombríos cuarenta y el brillo de los ritmos expansivos posteriores al Plan de Estabilización y Liberalización de 1959—, para terminar con el propio régimen franquista, al concluir el primer quinquenio de los años setenta, cuando se aúnan dos finales de época, económico y político. Tercera España económica que, alejándose de aquellos años de posguerra en que pareció como si se bloqueara el curso histórico, afirmará, al tiempo que gana en apertura y convergencia, el proceso de cambio económico y social anticipado en el primer tercio del novecientos: disminución de la población activa agraria, creciente urbanización, extensión y renovación del tejido industrial y despunte de lo que será después un acelerado proceso de terciarización. En particular, durante los años sesenta y primeros setenta, todo ello adquiere una intensidad sin precedentes, aunque el régimen dictatorial, subida la economía española a la ola de prosperidad que se difunde por Europa occidental, trate entonces de pagar el menor peaje político posible, desembocando en ese final dramáticamente simbólico del franquismo, con renovadas medidas represivas y el derrumbe de los indicadores económicos a lo largo de 1975. Como fuere, la economía, la sociedad y la cultura españolas del final del régimen franquista, profundamente transformadas, estarán prestas a abonar el terreno del cambio político que consumará la transición a la democracia. 4.º La democracia marca también el inicio de la cuarta España económica que cabe distinguir en el itinerario del siglo XX. Con el recobramiento de las libertades, en efecto, comienza un nuevo trayecto de la realidad contemporánea española, que enlazará con nuestro presente, el trayecto que primero conoce —ya se apuntó antes— años difíciles de crisis económica y ajuste industrial, para registrar después, desde la integración en Europa mediado el decenio de 1980, sucesivas etapas de expansión, la última de las cuales saltará la barrera del siglo, completando catorce años de notable crecimiento (entre 1994 y 2007), antes de adentrarse en la Gran Recesión al cerrarse la primera década del siglo XXI, un severo paisaje de crisis que solo desde 2015 comenzará a dejarse atrás al afianzarse la recuperación. Reténgase, en cualquier caso, que la economía de la España democrática ha hecho un recorrido muy apreciable desde la segunda mitad de los años setenta. Ha logrado situar su crecimiento por encima del registrado en otros grandes países europeos (cuadro 1), lejos ya para todos la larga onda de expansión posterior a la Segunda Guerra Mundial, de tal forma que la renta por habitante de los españoles, con un incremento medio interanual cercano al 2 por 100, ha seguido recortando —aunque ahora modestamente— la distancia que nos separa de alemanes, franceses e ingleses. Además, se ha dado continuidad a los grandes cambios estructurales que el desarrollo posterior a 1950 desencadenó, en particular la desagrarización, una apertura exterior acompañada de notable internacionalización empresarial, y una larga cadena de transformaciones en la estructura social —la incorporación de la mujer a la actividad laboral, muy principalmente—, y en la estructura productiva. Y el afianzamiento de la democracia ha traído consigo la construcción de un sistema de bienestar social de corte europeo, con un volumen acrecido de recursos públicos, más de la mitad ya competencia de las Administraciones territoriales del Estado.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte I. El desarrollo Económico Español: Una visión de conjunto Capítulo 1. Etapas y rasgos definidores de la industrialización española (JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO) 5. España en clave europea en el siglo XXI

5. ESPAÑA EN CLAVE EUROPEA EN EL SIGLO XXI España, por tanto, después de mirarse durante décadas en Europa, no pocas veces con un frustrado sentimiento de inferioridad, puede ahora, incorporada plenamente desde 1986 al proyecto de construcción continental nacido del Tratado de Roma (1957), medirse con ella. La participación en el despliegue del proyecto conjunto europeo (en el Apéndice que sigue constan los pasajes fundamentales), ha galvanizado las capacidades creativas de la economía española, alentando su crecimiento y las hondas transformaciones estructurales, cuando también democracia y economía han hallado una provechosa simbiosis. Y hoy, integrada en Europa, la economía española no permanece ajena al continuo y cada vez más acelerado proceso de innovaciones tecnológicas –«revolución tecnológica» es la expresión convenida– que nos sitúa en la «era digital» (véase, más adelante, el Apéndice «La economía 4.0, conectividad y transformación digital», al final del Capítulo 5). Cabe decir, pues, que la plena europeización, aspiración colectiva de sucesivas generaciones de españoles, se ha consumado, en lo esencial de su significado, con la integración en la Unión Europea, desde la segunda mitad del decenio de 1980, y con el compromiso pleno de España con la Unión Económica y Monetaria, ya en el nacimiento del nuevo siglo. La Europa unida es, en todo caso, la referencia que mejor sirve para apreciar las dimensiones económicas de la España actual, y para calibrar sus progresos y también algunos aspectos que comparativamente resultan deficitarios. ¿Qué lugar ocupa España en el conjunto de la Unión Europea, cuando termina el segundo decenio del siglo XXI? El cuadro 2 ofrece datos reveladores para saberlo, aportando también información complementaria referida a Estados Unidos y Japón, a efectos de ampliar el espectro comparativo. Segundo país de la Unión Europea por superficie territorial y quinto por número de habitantes, España ocupa también este último puesto por la cuantía total de su producción económica, medida esta por el valor al que asciende el producto interior bruto. Esos destacados lugares se pierden, sin embargo, cuando se sitúa la comparación en el dominio de la renta por habitante, esto es, cuando lo que se maneja es el cociente de las magnitudes que miden el valor de lo producido y la dimensión demográfica: la última columna del cuadro 2 sitúa a España en una posición modesta en el conjunto. En definitiva, que la renta real per cápita española tienda a acercarse al promedio de la Unión Europea, no debe hacer olvidar que a aquella le resta todavía un amplio espacio para conseguir los niveles de los países más prósperos del continente. El objetivo de alcanzar la convergencia real con Europa sigue vigente, pues, para la economía española al concluir el segundo decenio del siglo XXI, cuando, tras los años de profunda crisis, está conociendo una nueva fase de recuperación más intensa que en la mayor parte de países europeos. Cuadro 2. La Unión Europea en sus grandes cifras, 2018

Superficie (Km 2)

Países

Población (miles)

%

PIB (miles de millones de PPC)

%

%

PIB per cápita en PPC

PIB per cápita en PPC (UE28=100)

Luxemburgo.... 2.586

0,1

612

0,1

47

0,3

77.010

248,9

Irlanda...

70.270

1,6

4.851

0,9

287

1,8

59.142

191,1

Holanda...

41.530

0,9

17.217

3,4

684

4,3

39.751

128,5

Austria...

83.860

1,9

8.887

1,7

349

2,2

39.293

127,0

Dinamarca...

43.090

1,0

5.800

1,1

221

1,4

38.138

123,2

Alemania...

357.030

8,1

82.883

16,1

3.148

19,8

37.981

122,7

Suecia...

449.960

10,3

10.225

2,0

379

2,4

37.076

119,8

Bélgica...

30.510

0,7

11.410

2,2

408

2,6

35.776

115,6

Finlandia...

338.150

7,7

5.529

1,1

188

1,2

33.912

109,6

Reino Unido...

242.910

5,5

66.454

12,9

2.138

13,4

32.173

104,0

Francia...

551.500

12,6

67.400

13,1

2.152

13,5

31.929

103,2

Malta...

320

0,0

480

0,1

14

0,1

29.771

96,2

Italia...

301.340

6,9

60.527

11,8

1.785

11,2

29.491

95,3

España...

505.990

11,5

46.674

9,1

1.339

8,4

28.688

92,7

República Checa...

78.870

1,8

10.619

2,1

292

1,8

27.479

88,8

Chipre...

9.250

0,2

865

0,2

23

0,1

26.659

86,1

Eslovenia...

20.250

0,5

2.067

0,4

55

0,3

26.599

86,0

Lituania...

65.300

1,5

2.792

0,5

70

0,4

24.921

80,5

Estonia...

45.230

1,0

1.319

0,3

33

0,2

24.761

80,0

Eslovaquia...

48.845

1,1

5.442

1,1

131

0,8

24.146

78,0

Portugal...

91.980

2,1

10.290

2,0

247

1,6

24.014

77,6

Polonia...

312.690

7,1

38.429

7,5

853

5,4

22.199

71,7

Hungría...

93.030

2,1

9.768

1,9

212

1,3

21.704

70,1

Letonia...

64.600

1,5

1.921

0,4

41

0,3

21.499

69,5

Grecia...

131.960

3,0

10.711

2,1

226

1,4

21.118

68,2

Rumanía...

238.390

5,4

19.492

3,8

386

2,4

19.798

64,0

Croacia...

56.540

1,3

4.119

0,8

79

0,5

19.274

62,3

Bulgaria...

110.990

2,5

7.048

1,4

112

0,7

15.934

51,5

UE-28...

4.386.971

513.831

100,0

15.901

100,0

30.945

100,0

Turquía...

774.820

81.384

1.636

20.102

65,0

Montenegro...

13.810

615

9

14.732

47,6

Serbia...

88.360

7.008

86

12.334

39,9

Macedonia...

25.710

2.095

24

11.298

36,5

Albania...

28,75

2.869

26

9.219

29,8

Estados Unidos...

9.629.090

328.341

14.749

44.920

145,2

Japón...

377.890

127.229

4.083

32.092

103,7

Fuentes: Eurostat y Banco Mundial.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte I. El desarrollo Económico Español: Una visión de conjunto Capítulo 1. Etapas y rasgos definidores de la industrialización española (JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS CARRERAS, A. y TAFUNELL, X., Entre el imperio y la globalización. Historia económica de la España contemporánea, Crítica, Barcelona, 2018. GARCÍA DELGADO, J. L., «La modernización económica», en FONTANA, J. y VILLARES, R. (dirs.), Historia de España, vol. 11, España en Europa, Crítica-Marcial Pons, Barcelona, 2007. GARCÍA DELGADO, J. L., «Economía y democracia: cuatro decenios de historia española», Cuadernos de Información Económica, núm. 250, 2016.

2020 - 10 - 26

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte I. El desarrollo Económico Español: Una visión de conjunto Capítulo 1. Etapas y rasgos definidores de la industrialización española (JOSÉ LUIS GARCÍA DELGADO) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Crecimiento económico moderno. En la acepción de KUZNETS, de general aceptación, «un incremento sostenido del producto per cápita o por trabajador, acompañado muy a menudo de un aumento de la población y casi siempre de reformas estructurales» • Revolución industrial. Del modo más simple, ya que se trata de una expresión sujeta a una gran controversia interpretativa, puede definirse como el conjunto de innovaciones tecnológicas y de organización de la producción —esto es, tecnológicas en sentido amplio— que, unidas a otras de carácter social e institucional —«modernización»—, promueven la ampliación de las capacidades productivas y la emergencia de las categorías propias del primer capitalismo industrial. Un proceso cuya característica más distintiva ha sido el aumento, amplio y sostenido, de los ingresos reales per cápita. • First comers, early starters/late comers, late joiners. Términos que distinguen a los países (Francia, Bélgica, Estados Unidos) que siguieron con relativa prontitud, a lo largo del siglo XIX, el camino de la revolución industrial trazado por Gran Bretaña desde las últimas décadas del setecientos, de aquellos otros que se rezagaron, como Alemania, Italia, Rusia, Japón o España. • Convergencia económica. Expresado del modo más simple, se refiere a la reducción de las diferencias económicas, comúnmente medidas en términos de renta per cápita (convergencia real), entre unos y otros países o regiones. • Paridad de poder adquisitivo. La necesidad de homogeneizar los cálculos de renta, en particular a la hora de realizar comparaciones internacionales, requiere reducir el valor de las monedas nacionales de cada país a una unidad común de medida que exprese su auténtica paridad. Y, más que los tipos de cambio, sujetos a múltiples distorsiones, se prefieren las paridades de poder adquisitivo (o de compra, PPA en español, PPP en sus siglas inglesas), calculadas, a modo de un índice de precios internacionales, como un cociente entre los precios de distintos países, correspondientes a una cesta común de consumo, de manera que reflejen la capacidad de compra de bienes y servicios dentro de cada uno de ellos.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte I. El desarrollo Económico Español: Una visión de conjunto Apéndice.—Calendario de la construcción europea y de la participación española

Apéndice.—Calendario de la construcción europea y de la participación española . José Luis García Delgado

1950

1951

1957

1962

1968

1969

1970 1972

Robert SCHUMAN, a la sazón ministro francés de Exteriores, propone (9 de mayo) la unión de la producción y el consumo del carbón y el acero entre Francia y Alemania, en una organización europea –la Alta Autoridad– a la que pudiesen integrarse luego los restantes países europeos. Merced al impulso de otro de los padres de la construcción europea, Jean MONETet, se firma el Tratado de París (18 de abril), constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), compuesta inicialmente no solo por Francia y Alemania, sino también por Italia y los tres países que ya en 1948 habían suscrito el convenio del Benelux. El Tratado entra en vigor en julio de 1952. Con la firma de los Tratados de Roma (25 de marzo) por parte de los países signatarios de la CECA se crean la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CECA o Euratom). Estos Tratados, que constituyen, junto con el de la CECA, la verdadera Carta Magna originaria de la Comunidad Europea, son efectivos desde enero de 1958. Ante los avances logrados para entonces, el Consejo de Ministros de las Comunidades Europeas decreta en enero el paso a la segunda etapa de la integración prevista en los Tratados de Roma. Tras arduas negociaciones entra en vigor la Política Agrícola Común (PAC). El Gobierno de España solicita (9 de febrero) la apertura de conversaciones para su posible asociación con la CEE. Entra en vigor (1 de julio), año y medio antes de lo previsto, la Unión Aduanera, por la que se eliminan todos los derechos arancelarios al interior de la CEE. En la cumbre de La Haya (2 de diciembre) los Jefes de Estado y de Gobierno comunitarios decretan el paso a la fase definitiva de los Tratados de Roma, y se da asimismo un impulso programático crucial a la construcción europea. Firma del Acuerdo Comercial Preferencial de España con la CEE (29 de junio). Primera ampliación de la CEE: se firman (22 de

1972

Primera ampliación de la CEE: se firman (22 de enero) los Tratados de adhesión de Dinamarca, Irlanda y Reino Unido. El ingreso se hace efectivo en enero de 1973.

1977

España presenta (28 de julio) su solicitud de adhesión a la CEE, y en febrero del año siguiente se inician formalmente las negociaciones. Entra en funcionamiento (13 de marzo) el Sistema Monetario Europeo (SME), con la participación de Alemania, Francia, Italia, Dinamarca, Holanda y Luxemburgo, que acuerdan limitar la fluctuación de sus monedas al ± 2,25 por 100 del tipo de referencia, salvo la lira (± 6 por 100); creación del «ecu». Segunda ampliación de la CEE: se firma (28 de mayo) el tratado de adhesión de Grecia, aunque no se hace efectivo hasta enero de 1981. Primeras elecciones directas al Parlamento Europeo (junio), luego regulares cada cinco años. Tercera ampliación de la Comunidad: firma solemne (12 de junio) del Tratado de Adhesión de España y Portugal, efectivo desde enero del año siguiente. En diciembre, los líderes de la Comunidad acuerdan las líneas básicas del Acta Única Europea. Firma en febrero del Acta Única Europea por los representantes de los gobiernos; entra en vigor en julio de 1987. La peseta se adhiere, en junio, al mecanismo de cambio del SME con un margen de fluctuación amplio(± 6 por 100). El 3 de octubre, menos de un año después de la caída del muro de Berlín (9 de noviembre de 1989), se reunifica Alemania, al incorporarse los seis länder de la extinta República Democrática a la República Federal, integrándose simultáneamente en la Comunidad Europea.

1979

1985

1986

1989

1990

1992

1993

Los ministros de Asuntos Exteriores de los doce países comunitarios firman en Maastricht (7 de febrero) el Tratado de la Unión Europea, por el que se prevé el tránsito a una Unión Económica y Monetaria (UEM) en tres etapas. La primera etapa, cuyo objetivo era la libre circulación de capitales, había comenzado, de hecho, el 1 de julio de 1990, tras lo acordado un año antes en el Consejo Europeo de Madrid. El no de Dinamarca al Tratado de la Unión Europea (junio) y el estrecho margen del sí en el referéndum francés (septiembre) desatan una «tormenta monetaria», saliendo la libra y la lira del SME. Entra en vigor (1 de enero) el Mercado Único Europeo. Nueva crisis del SME: se acuerda (2 de agosto) ampliar al 15 por 100 la banda de fluctuación de los tipos de cambios centrales de las monedas europeas integradas, pese a lo cual el clima de inestabilidad cambiaria no cede. Entra en

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

vigor (1 de noviembre) el tratado firmado en Maastricht: la Comunidad Europea pasa a denominarse Unión Europea. Se inicia oficialmente (1 de enero) la segunda etapa de la UEM europea, con la creación del Instituto Monetario Europeo (IME), anticipo del Banco Central Europeo. En la misma fecha se constituye el Espacio Único Europeo como una zona de libre cambio formada por los países de la Unión Europea más los de la EFTA. Se hace efectiva (1 de enero) la incorporación de Austria, Suecia y Finlandia a la Unión Europea. En diciembre se reúne el Consejo Europeo en Madrid, y se establece el escenario para la introducción de la moneda única, que pasa a denominarse euro. En la cumbre de Ámsterdam de Jefes de Estado y de Gobierno se modifican parcialmente los dos tratados constitutivos: el Tratado de la Comunidad Europea de Roma (1957) y el Tratado de la Unión Europea de Maastricht (1992). A partir de enero se abre la tercera etapa, que prevé la plena materialización de la UEM y el establecimiento de la moneda única –el euro– entre los países miembros que cumplan las exigencias de los «criterios de convergencia». El 2 de mayo, el Consejo de Ministros de la Unión Europea –examinado el grado de cumplimiento de tales «criterios de convergencia»– determina los países que adoptan el euro a partir de 1999, constituyendo la denominada Eurozona. Tales países son Alemania, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Holanda, Irlanda, Italia, Luxemburgo y Portugal. El 31 de diciembre los once países miembros de la Eurozona fijaron los tipos de conversión irrevocables de sus monedas frente al euro, que en el caso de la divisa española quedó fijado en 166,386 pesetas por euro. El 1 de enero comienza la implantación del euro como moneda única, con el desarrollo de un programa de medidas preparatorias que culminan a comienzos del año 2002. Las divisas de los países de la Eurozona siguen en circulación hasta el 28 de febrero de 2002, fecha en la que desaparecen definitivamente. De acuerdo con la decisión adoptada en junio en el Consejo Europeo de Feira, Grecia se incorpora, de modo efectivo desde el 1 de enero de 2001, a la Eurozona. En la cumbre de Niza de Jefes de Estado y de Gobierno se incorporan nuevas modificaciones en los dos Tratados constitutivos (de Roma, 1957, y de Maastricht, 1992). Al final del semestre de la presidencia alemana, en el mes de junio, el Consejo Europeo de Gotemburgo adquiere el compromiso de proceder a la ampliación de la Unión Europea. Grecia se adhiere

2002

2003

2004

2005

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20082009

2011 2012

2013

2014

a la Eurozona. El 1 de enero finaliza el periodo transitorio, y comienzan a circular billetes y monedas denominados en euros, para convertirse en la moneda única de la Eurozona a partir del mes de marzo de ese año. En febrero comienza la Convención de la Unión Europea, organismo consultivo encargado de sentar las bases de la futura Constitución europea. Firma en abril de los Tratados de adhesión de diez nuevos países: Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa, Eslovaquia, Hungría, Eslovenia, Malta y Chipre. Se hace efectiva (1 de mayo) la incorporación de los nuevos países miembros. Elecciones al Parlamento Europeo en junio. El 29 de octubre se firma en Roma el Tratado que establecía una Constitución para Europa, y que debía ser ratificado por cada uno de los países de la Unión antes del final de 2006. El referéndum celebrado en España arroja un resultado aprobatorio, pero los resultados adversos de los refrendos en Francia y Holanda bloquean el futuro del Tratado constitucional. Se incorporan (1 de enero) Bulgaria y Rumania como miembros de pleno derecho de la Unión, que suma así 27 países. Bajo la presidencia alemana, la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada en Bruselas a finales del mes de junio, aprueba un mandato para convocar una Conferencia Intergubernamental que deberá aprobar el Tratado de Reforma, en sustitución de la Constitución Europea. Los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión firman el 13 de diciembre, en Lisboa, el nuevo Tratado. Eslovenia se incorpora a la Eurozona. El «no» irlandés en el referéndum para la ratificación del Tratado de Lisboa (junio) obliga a buscar salidas al proceso, retrasando la entrada en vigor del Tratado hasta el 1 de diciembre de 2009, once meses después de la fecha inicialmente acordada. Chipre, Malta y Eslovaquia se incorporan a la Eurozona. Estonia entra a formar parte de la Eurozona. España obtiene de la Unión Europea, en julio, fondos por cien mil millones de euros para sanear el sistema financiero español a través del FROB. Entra en vigor (1 de enero) el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Eurozona (más conocido como «Pacto Presupuestario»). Croacia se incorpora (1 de julio) a la Unión Europea, que suma ya 28 países. Se aprueban los dos primeros pilares de la Unión Bancaria: el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) y el Mecanismo Único de Resolución (MUR),

2015

2016

2017

2018

Bancaria: el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) y el Mecanismo Único de Resolución (MUR), dejándose para más adelante el tercero, esto es, la creación de un Fondo de Garantía de Depósitos a escala paneuropea que, como su nombre indica, protegería a los depositantes en caso de quiebra de su entidad bancaria independientemente de cual fuera el país de origen de la misma. El Consejo Europeo respalda (18 de diciembre) la creación de un Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (EFSI), dotado con 315.000 millones de euros para el trienio 2015-2017. Lituania adopta el euro y la Eurozona suma ya 19 países: Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Holanda y Portugal. El 1 de enero empieza a operar el MUR. Integrado por representantes del BCE, la Comisión Europea y los Estados miembros, le corresponde decidir las medidas a tomar y el tratamiento de las entidades en crisis. Para poder llevar a cabo su actividad y evitar que los costes de las crisis recaigan sobre los contribuyentes, se acuerda también crear un fondo de resolución financiado con las aportaciones de las entidades bancarias. El 23 de junio se celebra en Reino Unido un referéndum sobre la permanencia británica en la Unión Europea, alcanzando una ajustada mayoría los votos que se decantan por la salida (Brexit). El 29 de marzo, la primera ministra británica, Theresa MAY, hace llegar al Presidente del Consejo Europeo, Donald TUSK, la solicitud de que se active el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea para hacer efectivo el Brexit en el plazo de dos años. El 29 de abril, en la cumbre extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno se aprueban las «directrices» para la negociación con objeto de evitar una salida no pactada. A partir de esta fecha, la UE-27 funciona de manera paralela a la UE-28, que seguirá existiendo hasta que Reino Unido se retire definitivamente. Mientras dure la negociación, Reino Unido sigue formando parte de la Unión Europea, con todos los derechos y obligaciones, aunque no podrá participar en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo, según prevé el mencionado artículo 50. El 7 de junio la Junta Única de Resolución interviene el Banco Popular, que se convierte así el en el primer banco europeo al que se le aplican las nuevas normas comunitarias de resolución de entidades bancarias aprobadas en 2014. El 25 de noviembre los dirigentes de los Veintisiete refrendan el acuerdo de salida del Reino Unido de la Unión Europea acordado por los negociadores comunitarios y británicos. Un mes más tarde, el BCE

2019

da por finalizado su programa de compra de activos (APP por sus siglas en inglés) iniciado a principios de 2015. En los casi cuatro años que ha estado en vigor se adquieren activos públicos y privados por un importe de 2,56 billones de euros. La no aprobación por el parlamento británico del acuerdo de salida firmado entre su gobierno y la Unión Europea induce a prorrogar el Brexit (previsto para el 29 de marzo), primero hasta el 12 de abril y posteriormente hasta el 31 de octubre. Celebradas las elecciones europarlamentarias (26 de mayo), se procede a la obligada renovación de los principales órganos de gobierno de la Unión Europea, comenzando por las presidencias mismas de la Comisión, Consejo, Parlamento y Alto Representante para la Política Exterior. El BCE, que ha de elegir asimismo nuevo presidente al finalizar el mandato de Mario Draghi el 31 de octubre, anuncia a principios de marzo la puesta en marcha de una nueva ronda de refinanciación a largo plazo (TLTRO por sus siglas en inglés) para la banca. Tres meses más tarde, y ante el empeoramiento de la situación económica en algunos países de la Eurozona y el pesimismo generado por las crecientes tensiones comerciales entre los Estados Unidos y China, retrasa hasta el 2020 la subida de los tipos de interés, anunciando también que no descarta activar un nuevo programa de compra de activos.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Introducción

Introducción.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 2. Crecimiento económico y cambio estructural (RAFAEL MYRO) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN España consiguió un crecimiento muy rápido de su renta per cápita en la segunda mitad del siglo XX, según se ha visto en el capítulo anterior. Especialmente, en una primera etapa, hasta mediados del decenio de 1970, el desarrollo fue muy intenso, aprovechando la ola expansiva de la economía mundial, y posibilitó un apreciable acercamiento a los niveles de vida logrados en los países más avanzados, algo que antes había parecido una tarea casi imposible, durante un largo siglo de lenta industrialización. Pero también los años finales del siglo citado y buena parte de la primera década del actual se han caracterizado por un desarrollo muy vigoroso, aunque con importantes desequilibrios macroeconómicos que se han dejado ver en la profundidad y longitud de la gran recesión que, iniciada en 2008, solo comienza a dejarse atrás en 2014, para cerrarse de forma más definitiva en 2017, cuando se recupera el nivel del PIB del año de partida. Durante esos casi setenta años, el crecimiento económico ha ido acompañado de un cambio profundo en los modos de vida y de trabajo de los españoles, así como en las formas en que estos se organizan y gobiernan, en una creciente semejanza con los demás países desarrollados y, en particular, con los que integran hoy, junto a España, la Unión Europea. Progreso económico y modernización institucional son, pues, dos fenómenos interrelacionados, de gran alcance y de carácter duradero, cuya continuidad ha encontrado una garantía en la gradual apertura económica y política de España hacia el resto del mundo, dejando atrás viejas tentaciones aislacionistas. A tenor de lo expuesto, el análisis específico del crecimiento económico en ese periodo está más que justificado. Se dispone además de una copiosa información estadística, no solo para España sino también para los demás países desarrollados, lo que permite llevar a cabo un análisis comparativo. Así pues, aquí se procederá a ofrecer, de modo sistemático, un estudio de los principales rasgos y características generales del crecimiento económico español durante el periodo mencionado, de sus determinantes y de sus desequilibrios, así como de sus líneas de transformación estructural, a modo de introducción al contenido de los restantes capítulos de la segunda parte de la obra.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 2. Crecimiento económico y cambio estructural (RAFAEL MYRO) 2. Principales rasgos del crecimiento económico español

2. PRINCIPALES RASGOS DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO ESPAÑOL La evolución de la renta per cápita no sigue una trayectoria sostenida a lo largo del tiempo que pueda ser representada gráficamente mediante una recta (o una sucesión de rectas, según la longitud del periodo) de mayor o menor inclinación con respecto a una línea horizontal, sino que experimenta oscilaciones cíclicas de amplitud variable. Se puede, no obstante, dibujar una línea (recta o curva) imaginaria que refleje las tendencias que sigue en plazos relativamente largos, separándola de las fluctuaciones del corto plazo; una distinción útil, porque existen diferencias entre los factores que explican que una economía tienda a crecer a una tasa media mayor que otras y aquellos que determinan el que lo haga con oscilaciones más o menos pronunciadas. Por ello, aquí se atenderá a esa doble óptica, y no solo en este epígrafe, sino en el resto del capítulo, que analiza el crecimiento económico español entre 1961 y 2018. Un primer rasgo a destacar del crecimiento de la economía española en el periodo acotado, tomando siempre como indicador el PIB per cápita, es la alta tasa media anual alcanzada (2,6 por 100), que supera holgadamente —en 0,5 puntos porcentuales por año— la media de los países comunitarios. Así pues, en este largo periodo, España ha superado el ritmo de avance de las naciones europeas más maduras, algo que cabía esperar en función de la evidencia internacional disponible, que muestra una mayor capacidad de crecimiento de las naciones más atrasadas cuando sus tasas de ahorro y de ascenso de la población se asemejan a las de las más adelantadas, esto es, cuando se sitúan en los mismos escenarios de desarrollo que estas. De hecho, también ha sido más alto en el periodo de referencia el crecimiento en Portugal, Grecia e Irlanda, que partían de un nivel de desarrollo más bajo. En todo caso, la elevada expansión de la producción en España ha multiplicado la renta nacional por seis en el plazo estudiado, de algo más de medio siglo, transformando de forma radical la estructura económica y social del país. El segundo rasgo a considerar es también significativo: no obstante haberse incrementado con más rapidez, el perfil temporal seguido por la renta per cápita española se asemeja mucho al de los países comunitarios (gráfico 1), lo que revela, entre otras cosas, que España, aun antes de pertenecer a la Unión Europea, ya participaba con intensidad de los acontecimientos económicos fundamentales vividos por los países occidentales europeos con los que no ha dejado de acrecentar sus relaciones. Por lo demás, pueden distinguirse cinco etapas bien diferenciadas, atendiendo a la tasa media de crecimiento alcanzada en cada una y al avance en el proceso de integración en la Europa comunitaria: • La primera, de rápido aumento en el PIB per cápita y de convergencia con la media de Europa, comprende el decenio de 1960 y la primera parte del de 1970: son los años del crecimiento industrial acelerado —contrapunto de la desagrarización—, con una importante apertura al comercio exterior y a la inversión extranjera, una orientación de la política económica que contrasta vivamente con la dominante en los decenios previos. • La segunda etapa, de crisis económica y de divergencia con Europa en cuanto a la evolución de la renta per cápita, se extiende aproximadamente de 1975 a 1984, a lo largo de un complejo pasaje de la historia española más cercana, que contemplará simultáneamente alteraciones profundas en el escenario económico internacional y cambios institucionales internos de alcance derivados de la transición política a la democracia. • La tercera etapa cubre el ciclo decenal completo que se afirma desde 1985, coincidiendo con la incorporación de España a la Unión Europea, y muestra un perfil evolutivo del PIB per cápita aún más semejante al de los países comunitarios. Los efectos del crítico proceso de unificación de Alemania acentúan la fase recesiva de este ciclo, que de otra forma probablemente se habría cerrado sin una disminución del PIB real. • Singular extensión tiene la cuarta etapa, que comprende desde mediado el decenio de 1990 hasta 2007, y se caracteriza por la combinación de un apreciable ritmo de crecimiento de la renta per cápita con una notable estabilidad macroeconómica, en gran medida resultado del eficaz ajuste realizado para asegurar el buen funcionamiento de la moneda única europea, el euro. Sin perder de vista estos aspectos que la singularizan, repárese en que, desde la perspectiva de largo plazo que ha de primarse aquí, esta nueva etapa no es en realidad sino parte de un único periodo expansivo de ventidós años iniciado en 1985, que solo se vio interrumpido por la crisis puntual y de ámbito europeo de 1993. • Por último, la quinta etapa, que se inicia en 2008 y que se extiende hasta hoy, viene definida por una larga y profunda recesión, a la que sigue una rápida y sobresaliente recuperación de los niveles de PIB iniciales. La recesión no es sino la consecuencia de los desequilibrios creados en la etapa expansiva anterior, especialmente durante sus años finales, así como de la honda crisis financiera internacional que estalló en 2007 (véase el Apéndice que sigue a este capítulo). Gráfico 1.—Crecimiento relativo en España y la Unión Europea, 1961-2018 (tasas anuales de variación del PIB real per cápita)

Fuentes: Banco de España y OCDE. Un tercer rasgo distintivo del crecimiento económico español, en comparación con los países comunitarios, consiste, precisamente, en la mayor profundidad de las tres crisis que se han producido durante el periodo estudiado. Los efectos sobre la economía española del encarecimiento del crudo de petróleo que tuvo lugar durante la segunda mitad del decenio de 1970 fueron más intensos que en otros países, y se vieron amplificados por importantes subidas en los salarios, en el marco del proceso de transición política hacia la democracia. El lento crecimiento económico de este periodo supuso, como ya se ha señalado, un retroceso en el proceso de convergencia de España con la renta per cápita media comunitaria, que hasta entonces había sido muy rápido, y que solo se reactiva a partir de 1985 (gráfico 2). La segunda de las crisis aludidas tuvo su centro en el año 1993 y fue de breve duración e intensidad, mientras que la tercera ha sido la iniciada en 2008, de alcance y duración mucho mayor que la anterior, y en la que de nuevo España se ha distanciado de la renta media comunitaria. Esta tercera crisis se ha caracterizado por una gran recesión que se cerró en 2014, año en el que España inició una viva y destacada recuperación económica. Gráfico 2.—PIB per cápita español respecto a la media de la Unión Europea, 1961-2018 (porcentajes, en paridades de poder adquisitivo de 2005)

Fuente: Banco de España, Indicadores estructurales de la economía española y de la UE. Un cuarto rasgo, el último que se quiere destacar aquí, es que las fluctuaciones que se producen en cada una de las cinco grandes etapas consideradas poseen un carácter más marcado en España. Es este un rasgo que puede considerarse normal si el término de comparación escogido es una zona geográfica de mucha mayor dimensión, como la Unión Europea, cuya evolución es el resultado de la agregación de los

comportamientos de los países integrantes, a menudo contrapuestos y con tendencia a anularse entre sí. Pero más allá de esta circunstancia, las mayores fluctuaciones del PIB español son en parte la consecuencia del intenso proceso de liberalización política y económica que ha vivido España durante el periodo que se está estudiando, en una tardía homogenización con los principales países europeos y que aún no ha llegado a culminarse, como lo reflejan la pervivencia de importantes rigideces en el funcionamiento de los mercados de productos y de factores y las debilidades del marco institucional. En particular, merecen resaltarse las etapas de mayor expansión, relacionadas con tres grandes momentos de apertura al exterior (final de la autarquía, ingreso tardío en la Unión Europea y adopción del euro), que suscitaron expectativas muy favorables en los agentes económicos, al clarificar su futuro y orientarlo hacia objetivos compartidos por el resto de los países comunitarios. En cambio, las etapas recesivas con mucha frecuencia se han visto agravadas por las rigideces en los mercados y las deficiencias del marco institucional antes aludidas. En los epígrafes que siguen se estudian, primero, las importantes transformaciones estructurales que han acompañado al crecimiento económico español durante el periodo considerado, que merecen una atención primordial, pues si bien son siempre un resultado del propio aumento de la renta, se incluyen también con frecuencia entre sus causas. A continuación, se profundiza en los factores determinantes de ese crecimiento en el largo plazo, dedicando el último epígrafe al análisis de las fluctuaciones cíclicas y su impacto sobre los equilibrios macroeconómicos.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 2. Crecimiento económico y cambio estructural (RAFAEL MYRO) 3. Transformaciones estructurales

3. TRANSFORMACIONES ESTRUCTURALES A largo plazo, el crecimiento de la renta per cápita suele ir acompañado de determinadas transformaciones estructurales que favorecen su continuidad o hacen más equitativa su distribución entre la población. España tampoco ha sido en esto diferente a las demás economías durante el periodo que se está considerando. Enlazando con lo ya señalado en el capítulo precedente, se destacan ahora cinco cambios de esa naturaleza. El primero de ellos es el cambio de la estructura productiva, en favor de la industria y los servicios y en detrimento de la agricultura (de «desagrarización» se habla en dicho capítulo). Esta transformación estructural incide positivamente sobre la renta per cápita de la economía: en las primeras fases de industrialización, debido a que la productividad del trabajo es mayor en la industria y los servicios que en la agricultura, por tratarse de actividades más intensivas en capital; y en etapas más avanzadas del desarrollo económico, porque aumenta el producto por trabajador en la agricultura, al favorecer el equipamiento y la modernización de esta. El cuadro 1 muestra la profunda remoción que ha sufrido el empleo en los países desarrollados durante el último tercio del pasado siglo. Sobresale, con todo, el cambio en los más atrasados. En 1960, casi un 40 por 100 de los trabajadores españoles estaban ocupados aún en la agricultura; en 2018, solo alrededor de un 4 por 100; descenso en la ocupación agraria que se produce en favor de la industria y de los servicios. Aunque más tarde, también tiende a descender sensiblemente el peso de la industria en el empleo agregado. Cuadro 1. Crecimiento y cambio en la ocupación de la población. Comparación internacional, 1960-20171 (distribución porcentual del empleo entre actividades productivas) Agricultura y pesca 1960

1985

2017

Industria, energía y construcción

Servicios

1960

1960

1985

2017

1985

2017

Alemania

14,0

4,6

1,3

47,0

41,0

27,3

39,0

54,4

71,4

España

38,7

18,3

4,1

30,3

34,1

19,5

31,0

47,6

76,4

Francia

23,2

7,6

2,9

38,4

32,0

20,4

38,4

60,4

76,7

Grecia

57,1

28,9

12,1

17,4

27,4

15,3

25,5

43,7

72,6

Italia

32,6

13,6

3,9

33,9

35,9

26,3

33,5

50,5

69,8

Irlanda

37,2

16,3

4,8

23,7

29,0

17,7

39,1

54,7

77,5

Portugal

43,9

18,6

6,8

31,3

34,2

24,8

24,8

47,2

68,4

Reino Unido

4,7

2,3

1,1

47,7

34,8

18,4

47,6

62,9

80,5

UE-12

22,6

8,2

3,4

39,5

34,5

24,0

37,9

57,3

72,6

UE-28

4,3

24,0

71,7

EE.UU.

8,4

3,1

1,7

33,4

26,9

18,9

58,2

70,0

79,4

Japón......

39,5

8,4

3,7

28,5

34,6

26,8

32,0

57,0

69,5

Nota: (1) La no exacta coincidencia de las cifras referidas a España con las que figuran en otros cuadros del libro se debe a las fuentes internacionales aquí utilizadas. Fuente: OCDE, Labour Force Statistics. La segunda transformación estructural de relieve es la internacionalización de la economía española, a través de los flujos de comercio e inversión con el resto del mundo. Una transformación tanto más necesaria cuanto menor dimensión territorial y poblacional posee una nación, y cuanto mayor es la madurez y complejidad de su proceso productivo, porque menor es entonces su capacidad de autoabastecimiento y mayor la limitación que impone el mercado interior a la consecución de economías de escala. La economía española partía en 1960 de un nivel sensiblemente inferior de exposición a la competencia exterior al de las economías europeas más avanzadas (aunque similar al de otras de mayor dimensión, como Japón), pero experimentó después un proceso de apertura más rápido, hasta alcanzar al final del decenio de 1990 el nivel de países como Alemania y Francia, que han formado parte de la Unión Europea desde el fundacional Tratado de Roma de 1957. Esta apertura a la competencia externa, unida a una liberalización de los mercados interiores, ha ejercido un efecto favorable sobre el crecimiento, al propiciar una mayor especialización productiva y una mejora de la productividad. No en vano el crecimiento ha sido más rápido en las épocas que han seguido a la reducción de barreras proteccionistas. Por otra parte, la expansión de las exportaciones españolas que esta apertura ha propiciado, no solo ha tenido un efecto beneficioso sobre la demanda final agregada, la producción, el empleo y el déficit externo: también ha aumentado el tamaño y la productividad de las empresas exportadoras, mejorando su capacidad competitiva. Pero el progreso de la internacionalización de las empresas españolas ha sido aún más vigoroso desde la perspectiva de la inversión en el exterior, cuyo desarrollo ha tenido lugar más tarde, pero con una inusitada intensidad. Baste señalar que el stock de inversión de España en el resto del mundo representaba tan solo un valor equivalente al 3 por 100 del PIB en 1990 y hoy supera el 50 por 100, habiendo incluso aumentado ligeramente durante la reciente crisis. Con el despliegue de sus filiales en el exterior (más de 10.000) las grandes empresas

españolas se han convertido en multinacionales. El tercer cambio estructural seleccionado es la ampliación de los recursos públicos o, lo que es lo mismo, la mayor importancia de las Administraciones Públicas, que puede ser medida por el aumento de peso del gasto público en el PIB. Este es un hecho empírico común a otros países, que ha afectado muy positivamente a la distribución de la renta, aunque quizá a cambio de ralentizar el crecimiento. Pues, en efecto, si bien una parte del gasto público ha estimulado la productividad del sector privado, favoreciendo la acumulación de capital en sus diversas formas (infraestructuras de toda índole, tanto económicas —transporte, comunicaciones, energía, investigación y desarrollo— como sociales —educación y sanidad—), la vertiente de los recursos públicos que ha revelado un mayor dinamismo ha sido la de transferencias (pensiones, desempleo...), favorecedora del consumo, en lugar de la inversión, dado que los perceptores de subsidios poseen mayoritariamente bajos o moderados niveles de ingresos. Una mejor combinación de efectos productivos y distributivos del gasto público se habría logrado con un mayor impulso de las infraestructuras sociales, en particular de la educación, dado que esta constituye una vía muy importante de distribución de renta, no reñida con la eficiencia. La cuarta transformación estructural que debe reseñarse es la mayor equidad en la distribución de la renta, considerada en sus tres vertientes, funcional, personal y espacial, aunque lamentablemente este es un aspecto en el que no se registran importantes avances desde hace ya más de dos décadas, a pesar de no haberse logrado aún una completa convergencia con las principales economías europeas. El aumento de la equidad es más claro desde la óptica de la distribución personal. Al igual que en la mayoría de los países europeos, el peso de la renta acumulada por el décimo (decila) de población con más riqueza ha descendido en España, reflejando una mejora de la distribución de la renta entre la población que, sin embargo, se ha concentrado mucho en el tiempo, en los decenios de 1970 y 1980, y de forma particular en este último. Esta mejora distributiva contrasta con el empeoramiento que tuvo lugar en los decenios anteriores como reflejo quizá, algo anacrónico en una etapa tan tardía, de la evidencia encontrada por Simon KUZNETS y Hollis CHENERY en sus primeros estudios empíricos: en los momentos iniciales de la industrialización la distribución se hace menos equitativa. El avance en la equidad en la distribución de la renta ha favorecido el crecimiento económico, al asegurar la vertebración social y la estabilidad institucional de España, factores imprescindibles para una eficaz asignación de los recursos. Por esta misma razón, el aumento de la desigualdad que ha tenido lugar en los años recientes de crisis empaña, al tiempo que limita, la sobresaliente recuperación que vive la economía española, reclamando urgentes medidas correctoras. La quinta transformación estructural de relieve, la más reciente, reside en el rápido y pronunciado incremento de la población inmigrante. En marcado contraste con otros países europeos, en España apenas había inmigrantes en 1990 (0,9 por 100 de la población total). Sin embargo, desde esta fecha, y particularmente desde 1995 hasta el comienzo de la crisis en 2008, su número se incrementó muy rápidamente, alcanzando al final del periodo un volumen equivalente al 14 por 100 de la población española, el nivel más alto de la Unión Europea, aunque algunos otros países tienen un mayor número de descendientes de inmigrantes. La entrada de inmigrantes ha favorecido el aumento de la población en edad de trabajar y del empleo, impulsando el PIB al alza de forma muy sensible. Además, los beneficios fiscales de este importante cambio estructural parecen haber sido más elevados que los costes fiscales y sociales asociados (véase el capítulo 12). Adicionalmente, deben anotarse otros beneficios de orden social y cultural.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 2. Crecimiento económico y cambio estructural (RAFAEL MYRO) 4. Determinantes del crecimiento a largo plazo 4.1. El papel de la productividad del trabajo

4.1. EL PAPEL DE LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO Un aumento de la renta per cápita puede conseguirse, bien porque se agrande el porcentaje de la población que realiza actividades productivas (la relación entre empleados y población total, o empleo per cápita), o bien porque aumente el rendimiento del trabajador medio o la productividad del trabajo (relación entre renta y número de empleados). De hecho, la renta por habitante no es sino el producto de estas dos relaciones, es decir:

y su tasa de variación puede calcularse, de forma aproximada, por la suma de las tasas de variación de ambas ratios. Esto no significa, sin embargo, que el crecimiento pueda lograrse indistintamente por cualquiera de estas dos vías, ya que existen límites para el aumento de la proporción de población empleada, derivados de factores demográficos, culturales y sociales. Además, dicho aumento requiere la ampliación de la capacidad de producción que, a su vez, depende de la eficiencia con la que se producen los bienes y servicios, base de la competitividad de una nación en el mercado internacional. La productividad del trabajo aparece, así, como la pieza clave del crecimiento económico. Solo un crecimiento basado en ella permite el incremento del salario real y de la renta familiar. El cuadro 2 muestra en sus dos primeras columnas la estrecha relación esperada entre el aumento del PIB per cápita y la productividad del trabajo para un conjunto de países desarrollados y para todo el largo periodo aquí estudiado. También deja ver, en la tercera de las columnas, una estabilización, cuando no una reducción, del empleo per cápita en la mayoría de los países comunitarios, en contraste con Estados Unidos. No obstante, la consideración de un periodo tan amplio como un todo homogéneo resulta engañosa. La distinción del periodo posterior a 1985, al que se refieren los datos de las tres últimas columnas del cuadro citado, permite observar que todos los países comunitarios contemplados cambian su pauta de crecimiento a lo largo de la década de 1990, aumentando sensiblemente su capacidad de generación de empleo, al contrario que Estados Unidos. España e Irlanda ejemplifican y protagonizan este cambio de modelo, pues si destacan por la reducción de su empleo por habitante en los primeros años, también lo hacen por el aumento de este en los años más recientes. Cuadro 2.—Crecimiento y productividad del trabajo. Comparación internacional, 1961-2018 (tasas anuales acumulativas) 1961-2018

1961-1985 Empleo per cápita3

Productividad del trabajo2

PIBpc1

1986-2018 Empleo per cápita3

Productividad del trabajo2

PIBpc1

Empleo per cápita3

Productividad del trabajo2

PIBpc1

Alemania....... 2,1

1,8

0,3

2,8

2,9

-0,1

1,5

1,0

0,5

España..........

2,6

2,6

0,0

3,6

4,9

-1,3

1,8

1,0

0,8

Francia.......... 2,1

2,3

-0,2

3,2

3,6

-0,4

1,3

1,2

0,1

Grecia............ 2,3

2,5

-0,2

4,5

5,0

-0,5

0,7

0,7

0,0

Irlanda........... 3,9

3,6

0,3

3,1

4,0

-0,9

4,4

3,4

1,0

Italia.............

2,1

2,1

0,0

3,6

3,8

-0,2

0,9

0,9

0,0

Portugal......... 2,9

3,0

-0,1

4,0

4,5

-0,5

2,0

1,8

0,2

Reino Unido.....

1,9

1,8

0,1

2,2

2,4

-0,2

1,7

1,4

0,3

UE-15............

2,1

2,1

0,0

2,9

3,3

-0,4

1,5

1,2

0,3

1,5

1,1

0,4

UE-284........... Estados Unidos.

2,0

1,6

0,4

2,5

1,7

0,8

1,6

1,5

0,1

Japón............. 3,1

3,2

-0,1

5,5

5,6

-0,1

1,5

1,3

0,2

Notas: (1) PIB real per cápita. (2) PIB real por empleado. (3) Proporción de la población total con empleo. (4) Periodo 1996-2018. Fuente: Comisión Europea, AMECO.

Las diferentes dinámicas según los países en el empleo per cápita guardan relación con la también dispar evolución de un factor demográfico clave, la proporción que representa la población en edad de trabajar (PET) en el total de la población, a su vez dependiente de la natalidad en los años anteriores. En efecto, el empleo per cápita no es sino el producto de la tasa de empleo (empleados/PET) por la proporción de población en edad de trabajar (PET/Población). El cuadro 3 muestra que el ascenso de la población en edad de trabajar fue más intenso en Estados Unidos que en la Europa Occidental durante los decenios de 1960 y 1970, así como que en los países europeos menos desarrollados, España e Irlanda en particular, ese ascenso fue algo más tardío y se prolongó durante bastante más tiempo. Esto último se debió a un retraso en el baby boom y a una posterior e intensa entrada de inmigrantes. Cuadro 3.—Importancia de la población en edad de trabajar, 1960-2018 (porcentajes con respecto al total) Alemania

España

Francia

Grecia

Irlanda

Italia

Portugal

R. Unido

EE.UU.

Japón

1960

67,2

64,5

62,0

65,0

57,9

65,9

62,8

65,0

59,7

64,2

1985

69,4

64,7

65,8

65,5

60,2

67,6

64,5

65,6

66,4

68,2

2005

66,8

68,9

65,1

66,7

68,4

66,2

66,8

66,1

67,1

66,1

2018

66,4

65,5

62,1

63,4

64,8

64,0

64,7

63,9

65,3

59,3

Fuente: Eurostat. Así pues, en el segundo de los periodos considerados en este análisis, el comprendido entre 1985 y 2018, España ha seguido creciendo más que la UE-15, pero lo ha hecho siguiendo pautas radicalmente diferentes a las del periodo anterior, elevando sustancialmente el empleo per cápita, para absorber un volumen creciente de población en edad de trabajar, y logrando un avance muy modesto en la productividad del trabajo. De esta manera, la diferencia en el aumento anual medio del PIB per cápita con la Europa comunitaria ha pasado de siete décimas, antes de 1985, a tan solo tres, en el periodo trascurrido desde entonces. A tenor de la importancia que se ha atribuido aquí a la productividad del trabajo en el desarrollo de los países, el cambio brusco que ha experimentado su avance en España constituye un aspecto crucial del análisis del crecimiento económico español, al que se dedica el apartado siguiente. Por otra parte, el PIB per cápita y la productividad del trabajo han mostrado en España, ya desde 1970, divergencias notables en su evolución, que no tienen paragón en las primeras potencias europeas (gráfico 3). Ello se debe a tres factores. El primero, la importancia ya señalada del cambio demográfico; el segundo, la dificultad para absorber la oferta creciente de trabajadores en actividades y empresas de elevada productividad, y el tercero, la peculiar organización del mercado de trabajo español, que concentra su flexibilidad en la contratación temporal, de fácil ajuste en momentos recesivos. Así, en los años de expansión que han seguido a la entrada de España en la Europa comunitaria, el PIB per cápita ha mostrado un crecimiento sensiblemente más intenso que la productividad. Lo contrario ha ocurrido en las etapas de recesión, en las que el empleo por habitante se ha reducido, haciendo aumentar más la productividad que el PIB per cápita. Los salarios reales —y los márgenes empresariales de los sectores más protegidos de la competencia— se han resistido en estas ocasiones a suavizar su crecimiento, impulsando al alza la productividad del trabajo a través de un costoso proceso de descenso en el empleo, que ha implicado la desaparición de los establecimientos productivos más débiles. Este comportamiento anticíclico de la productividad del trabajo en España durante las crisis es enormemente singular entre los países avanzados. Gráfico 3. PIB real per cápita y productividad del trabajo en España, 1961-2018 (tasas anuales de variación)

Fuentes: Eurostat e INE.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 2. Crecimiento económico y cambio estructural (RAFAEL MYRO) 4. Determinantes del crecimiento a largo plazo 4.2. Productividad, capital y progreso tecnológico

4.2. PRODUCTIVIDAD, CAPITAL Y PROGRESO TECNOLÓGICO Dada la importancia que para el crecimiento económico reviste el aumento de la productividad, ha de prestarse atención ahora al estudio de sus determinantes. La teoría convencional del crecimiento explica el aumento en la productividad del trabajo partiendo de una función agregada de producción, a través de dos factores: la mayor capitalización de las explotaciones (aumento en el capital físico y humano por trabajador —o intensificación de capital —) y la mejora en la eficiencia que consigue cada combinación de trabajo y capital aplicada al proceso productivo — o aumento en la productividad total de los factores, PTF —, cuyo principal determinante a largo plazo es el avance tecnológico. No obstante, debe tenerse en cuenta que, a corto plazo, otros factores afectan a esta eficiencia, bien de forma negativa, como el cambio de la estructura productiva hacia actividades con un menor rendimiento, tanto del trabajo como del capital, bien de forma positiva, como la apertura al exterior, que al igual que la mayor competencia en los mercados interiores, facilita la asignación de los recursos a las tareas más productivas. Por otra parte, conviene también aclarar qué se entiende por capital humano: la combinación de salud y conocimientos que posee cada trabajador, que se refleja en su rendimiento laboral y en su nivel relativo de salario. En definitiva, lo expuesto puede expresarse de forma resumida diciendo que el trabajo aumenta su productividad porque dispone de mayores medios de capital físico y humano o porque el rendimiento global del proceso productivo se incrementa para una combinación de capital y trabajo dada (Recuadro 1). Ambos factores operan en cualquier economía. Uno de los «hechos estilizados» del crecimiento económico que apuntara KALDOR en 1958 es que el capital físico por trabajador tiende a aumentar, y también lo es que tiende a hacerlo el capital humano. A través de la estimación de una función de producción, se puede calcular el impacto de estos aumentos sobre la productividad del trabajo, debiendo atribuirse el resto del incremento de esta a la PTF, y más específicamente, al progreso técnico, cuyos factores causales deben ser, a su vez, investigados. Los resultados obtenidos al realizar este ejercicio para la economía española se resumen de la manera siguiente: • Medida a precios constantes de 2010, la productividad del trabajo en España ha pasado del equivalente a 14.000 euros en 1960 al de 64.000 en 2018, experimentado así un notable incremento, de 50.000 euros. • En el mismo espacio temporal, el capital físico por trabajador ha aumentado del equivalente a 42.000 euros al de 218.000, multiplicándose por más de cinco, y llegando a superar al de Alemania o Italia. Dicho incremento en la capitalización física de la economía habría incrementado el producto por trabajador en 16.000 euros en los 58 años considerados (siempre a precios de 2010), lo que supone un 32 por 100 del aumento realmente experimentado. • En lo que respecta a la contribución del capital humano, resulta más difícil de estimar, pues además de mejorar el rendimiento del trabajador, este capital influye también indirectamente sobre la creación y difusión de progreso tecnológico. No obstante, puede tratar de aproximarse tan solo su efecto directo, partiendo del mejor indicador disponible, el número medio de años de estudio de la población ocupada, que en España aumentó de 5,3 en 1960 a 12,0 en 2018. El impacto de esta importante variación sobre la productividad del trabajo sería de 7.000 euros más, eligiendo la opción más conservadora, es decir, de un 15 por 100 del aumento total conseguido. • Como consecuencia, a la Productividad Total de los Factores corresponde la proporción más importante del incremento logrado en la productividad del trabajo, 27.000 euros, un valor muy apreciable, que supone el 53 por 100 del total. Finalizada la fase de industrialización de la economía española, el aumento en el stock de capital físico se ralentizó sensiblemente, pasando de crecer a una tasa anual media por encima del 4 por 100, antes de 1985, a hacerlo a otra en torno al 2 por 100 en los últimos treinta años, aun cuando estos han registrado un aumento algo artificial del empleo, asociado a la expansión excesiva del sector de la construcción. Con todo, esta evolución puede ser considerada como normal, en lo sustancial, clara expresión de la significativa dimensión alcanzada ya por el stock de capital de la economía española y, por consiguiente, de la dificultad de aumentarlo sin incrementar de forma apreciable la tasa de inversión sobre el PIB (el peso que representa sobre este la formación bruta de capital fijo), que se ha mantenido relativamente estable —en torno al 23 por 100— en el periodo estudiado, un valor por encima de la media comunitaria. Debe resaltarse, no obstante, que en los primeros años del siglo actual, este valor fue ascendiendo hasta alcanzar el 30 por 100 en 2007, fruto de la elevada inversión realizada en inmuebles.

RECUADRO 1 DETERMINANTES DE LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO Se explicará aquí cómo se efectúa la descomposición del crecimiento de la productividad del trabajo entre sus dos determinantes, el capital por trabajador —físico y humano— y la eficiencia conjunta del trabajo y capital (productividad total de los factores). Es preciso, para ello, partir de la existencia de una función de producción, esto es, de una relación conocida entre la cantidad de producto obtenido y determinadas combinaciones de factores, trabajo y capital, que pueden variar según sean las técnicas elegidas. Supóngase que esta función adopta, entre las posibles formas matemáticas, la conocida como Cobb-Douglas, en atención a los dos economistas que analizaron por primera vez sus propiedades. Su expresión es la siguiente: Y = AKα hβ L(1 – α) donde Y es el producto, K el capital físico total, h el capital humano por trabajador y L el trabajo no cualificado; α y β son parámetros que representan la elasticidad del producto respecto del capital físico y humano respectivamente (la variación porcentual del producto que origina una variación porcentual del capital), y A es la productividad total de los factores (PTF), un

multiplicador de la contribución al producto de la combinación de factores utilizada, que es función del progreso técnico. El que los exponentes del capital físico y del trabajo en la función sumen 1 supone la existencia de rendimientos constantes de escala en estos factores tradicionales. Si ahora se dividen ambos miembros de la función propuesta por L, resulta: Y/L = A(K/L)αhβ O, más simplemente, haciendo Y/L = y; K/L = k: y = Akαhβ donde la productividad media del trabajo (y) depende del capital físico por trabajador, del capital humano por trabajador y del nivel de eficiencia y progreso técnico (A). Si se transforma la expresión anterior en tasas de variación, tomando logaritmos y diferenciando respecto al tiempo, se obtiene que la tasa de crecimiento de la productividad del trabajo es igual a la del capital físico por trabajador multiplicada por α más la tasa de variación del capital humano por trabajador, multiplicada por β, más la tasa de variación de A, esto es: dLn y/dt = dLn A/dt + αdLn k/dt+ βdLn h/dt O de forma más sencilla: ŷ =  + αǩ + βĥ, donde ^ indica tasa de variación. Calcular  resulta muy fácil si se conocen α y β, ya que puede disponerse de información acerca de y (PIB por empleado), k (stock de capital físico por empleado) y h (años medios de estudio). Basta entonces despejar su valor, que resulta ser:  = PŤF = ŷ - αǩ - βĥ Puede demostrarse que, si se supone que los mercados son perfectamente competitivos, los valores de α y β coinciden con las participaciones en el PIB de la remuneración del capital físico —excedente bruto de explotación menos la parte salarial incluida en las rentas mixtas— y del capital humano —masa salarial que excede al salario de no cualificación (salario mínimo)—, valores que pueden ser estimados a partir de las Cuentas Nacionales y que en las economías desarrolladas se sitúan en el entorno de 0,4. Algunas estimaciones alternativas, usando métodos econométricos, obtienen valores bastante más elevados para el capital humano.

El ascenso en el capital humano, sostenido y más pronunciado desde 1975 hasta el año 2000 (a una tasa media del 2 por 100 anual), compensó en alguna medida el menor avance del capital físico, pero no pudo evitar que la aportación de ambos tipos de capital al incremento de la productividad se hiciera gradualmente menor, como muestra el gráfico 4. Como en toda economía madura, en la española el crecimiento de la productividad del trabajo se ha ralentizado con el tiempo, al recibir menos impulso del capital físico—y también del humano, en las dos últimas décadas—. Como era también de esperar, la desaceleración de la PTF ha contribuido, en una medida notable, a esta evolución decreciente, ralentizándose conforme España se acercaba en renta per cápita a otras economías; según el citado gráfico, es patente el acortamiento paulatino de la distancia entre los puntos de la línea indicativa de la evolución de la productividad del trabajo y de la que mide la contribución conjunta de los capitales físico y humano. Pero lo que resulta anómalo, y singulariza a España en el marco de las grandes economías europeas, es el prácticamente nulo aumento de la PTF desde el inicio del decenio de 1990, que apunta a un estancamiento de los niveles de eficiencia del trabajo y del capital aplicados a la producción en los últimos veinte años, algo que debe atribuirse a la creación de empresas de baja eficiencia en los años de expansión, así como a la formidable extensión del sector de la construcción, no solo en inmuebles residenciales sino en todo tipo de construcciones, incluyendo las que integran los activos materiales de las empresas. A este respecto, basta con ver como la PTF ha aumentado durante algunos años de la reciente crisis, a pesar de no registrase avances en el progreso tecnológico. También lo ha hecho en los años de recuperación. Gráfico 4. Contribución del aumento del capital físico y humano al incremento de la productividad del trabajo en España, 1961-2018 (tasas anuales de variación)

Fuentes: Eurostat e INE. El gráfico 5 muestra más claramente esta anomalía, mediante una comparación con la UE-15. La productividad del trabajo en España, medida en porcentaje de la media de este conjunto de países, desciende desde el final del decenio de 1980 hasta la reciente crisis, en la que recupera los valores máximos alcanzados con anterioridad. Este descenso ha descansado en buena medida en el estancamiento de la PTF ya señalado, un aspecto pues clave, distintivo de España, al que debe prestarse atención ahora. Gráfico 5. Productividad en España con relación a la UE-15, 1961-2018 (niveles relativos y números índices relativos, en porcentaje)

Fuente: Eurostat. En cualquier economía, el aumento de la PTF descansa en la incorporación de nuevas ideas, procedimientos y métodos a los procesos productivos y a los productos, que se hace factible a través de equipos de investigación y de una cualificación creciente de los trabajadores. En las primeras etapas de desarrollo de un país existe una gran capacidad para obtenerlos de otros países, a través de la importación de bienes de equipo que los incorporan —esta es una de las claves del fuerte aumento del capital físico por trabajador en las primeras fases de industrialización—, o mediante la compra a otros países de licencias, patentes, marcas, así como de asesoramiento técnico. O, más simplemente, mediante la imitación de tecnologías suficientemente difundidas, que son absorbidas e implementadas a través de equipos humanos bien formados. De ahí que el capital humano ejerza también un papel indirecto en el progreso técnico, favoreciendo la captación, absorción y difusión de nuevas tecnologías. La localización en el territorio nacional de empresas extranjeras desempeña, asimismo, un importante papel en todo este proceso (véase el capítulo 21).

Pero cuando se alcanza un elevado grado de desarrollo, la capacidad de adquirir y asimilar tecnologías de otros países se hace más difícil y costosa, siendo fundamental un esfuerzo propio de creación de nuevas ideas y el logro de una elevada cualificación de los trabajadores, con el fin de facilitar su absorción, difusión y transformación en nuevos bienes y procesos productivos. En consonancia con este proceso, España ha hecho un esfuerzo muy apreciable a lo largo del tiempo por ampliar el número de sus investigadores. Cuando se miden estos en tantos por mil de la población trabajadora se obtiene la ratio de intensidad investigadora, que ha avanzado en paralelo con el ascenso en el número medio de años de formación reglada de la población ocupada, aunque con algún retraso con respecto a este (gráfico 6). El resultado de esta trayectoria es evidente: España se encuentra en 2018 solo algo por debajo de los países más desarrollados en estos dos indicadores. Por consiguiente, no cabe atribuir a diferencias en el número de investigadores y en el nivel de educación de la población el estancamiento de la PTF. Ahora bien, la transformación de las nuevas ideas que produce la investigación en innovación (procedimientos y productos nuevos) requiere algo más que investigadores y personal cualificado. Exige un mayor esfuerzo de inversión del que se ha realizado en España, si se tiene en cuenta que el gasto en I+D sobre el PIB es casi la mitad del francés o el alemán. Aún es mayor la distancia con estos países en el esfuerzo tecnológico realizado por las empresas, que resulta particularmente reducido, aun siendo clave en la mejora de la innovación. También exige un sistema de organización de la tecnología que haga eficaz ese gasto dedicado a producirla, y en este aspecto no parece haberse avanzado mucho, si se considera, por ejemplo, el indicador del número de patentes registradas, en donde España se sitúa muy lejos de los países más desarrollados (véase el capítulo 5). Gráfico 6. Capital humano y tecnológico en España, 1960-2018

Fuentes: IVIE y OCDE. En definitiva, todo parece apuntar a un predominio en España de investigaciones marginales y de escasos resultados, reflejo de una falta de ambición y adecuada organización en el esfuerzo tecnológico español en términos comparados. Se diría que España no ha transitado bien desde la fase de imitación de las tecnologías foráneas a la de creación de las propias.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 2. Crecimiento económico y cambio estructural (RAFAEL MYRO) 5. Fluctuaciones cíclicas y desequilibrios macroeconómicos

5. FLUCTUACIONES CÍCLICAS Y DESEQUILIBRIOS MACROECONÓMICOS Las fluctuaciones que registra la evolución del PIB per cápita se deben a que los factores de oferta que determinan su crecimiento a largo plazo (población, capital físico y humano y PTF) no evolucionan a corto plazo de manera gradual y sostenida, ni se mueven en un marco de completa flexibilidad de precios que facilite el ajuste de los mercados. Por otro lado, los factores de demanda (consumo, inversión y exportaciones netas) tampoco ajustan su evolución a la oferta, sino que experimentan bruscos cambios o perturbaciones (shocks) que derivan de diversos factores, principalmente de alteraciones en las expectativas y en la riqueza de los individuos, en los planes de inversión de las empresas y en el comportamiento de los mercados exteriores. Todo ello da lugar a desequilibrios macroeconómicos: inflación, desempleo, déficit exterior o déficit público. Adicionalmente, las políticas monetarias y fiscales que los gobiernos aplican para corregir estos desequilibrios contribuyen también a las fluctuaciones, frenando o acelerando el aumento del PIB en el corto y medio plazo. Para acercarse al análisis de las fluctuaciones españolas conviene, ante todo, identificarlas con algo más de precisión de lo que hasta ahora se ha hecho, lo que hace necesario comparar el aumento del PIB real con el del PIB potencial, es decir, con el que describe la tendencia de la oferta agregada a largo plazo, guiada por el aumento de la población y la productividad. Las diferencias entre las sendas de avance del PIB potencial y real (output gap) deben atribuirse a los shocks transitorios antes aludidos, que apartan a corto y medio plazo al PIB de su senda de largo plazo, a veces acelerando su avance, y otras, ralentizándolo. Como consecuencia, si se toma un largo periodo de tiempo, el crecimiento del PIB potencial y del PIB real han de asemejarse mucho, aunque el primero mostrará una evolución menos fluctuante. Pues bien, dentro de la primera de las grandes etapas de crecimiento que se han venido considerando (1960-1974), el aumento del PIB superó con frecuencia el del PIB potencial, algo que también ocurrió en la segunda mitad del decenio de 1990 y en la expansión del decenio de 2000 (gráfico 7). Por el contrario, dentro de la etapa de pronunciada crisis económica iniciada a mediados de la década de 1970 destacaron algunos años por su carácter particularmente recesivo. Llama también la atención la reducción del PIB en el año 1993, que obedece sobre todo al efecto alcista sobre los tipos de interés derivado del proceso de unificación de Alemania, y desde luego, la de 2009, la más importante del periodo que aquí se estudia, consecuencia del efecto combinado del ajuste de la burbuja inmobiliaria española con la crisis financiera internacional, que ha alejado mucho el PIB real del potencial, al tiempo que paralizado el ascenso de este. Consolidada la actual recuperación, el PIB potencial ha retomado su senda alcista, y en 2018 ha sido superado por el PIB real, por primera vez desde 2009. Gráfico 7. PIB potencial y PIB real en España, 1965-2018 (miles de millones de euros de 2010)

Fuentes: Eurostat e INE. Se ha de prestar atención ahora a las causas específicas de todas estas fluctuaciones. Un buen método para profundizar en ellas es a través del examen de los desequilibrios macroeconómicos que las han acompañado, pues estos suelen ser diferentes según se trate de shocks de demanda o de oferta. • Los shocks de demanda, al impulsar el gasto agregado, dan lugar a movimientos en la misma dirección de la producción y de los precios (también del tipo de cambio real) y a movimientos en sentido contrario del saldo de la cuenta corriente, al estimular las importaciones. • Por el contrario, los shocks de oferta dan lugar a movimientos en sentido contrapuesto de la producción y los precios: por ejemplo, un

aumento de la productividad origina aumentos en la producción y reducciones en los precios y en el tipo de cambio real, lo que mejora el saldo de la cuenta corriente. No todos los shocks tienen los mismos efectos sobre la producción. Los de demanda suelen considerarse relativamente transitorios, aunque con frecuencia tienen efectos duraderos. Entre los de oferta, los incrementos en la PTF tienen efectos permanentes, pues suponen aumentos estables en la oferta agregada. También los tienen los aumentos de la inmigración. Aunque en el origen de las fluctuaciones españolas —como en las de otros países— se han mezclado factores de demanda y de oferta, puede decirse que los shocks de demanda han tendido a predominar, con los principales momentos expansivos de la economía española acompañados de subidas de precios y apreciaciones del tipo de cambio real, mientras que los recesivos mostraban cierta ralentización en la dinámica de precios y salarios, si bien siempre con algún retraso, derivado de una importante inercia salarial alcista al inicio de cada recesión, como muestra el gráfico 8. Con todo, los shocks de oferta han desempeñado también un papel relevante. De una parte, los negativos, derivados de las elevaciones del precio del crudo petrolífero y de otras materias primas, así como de los salarios reales y las cotizaciones de la seguridad social, que provocaron y sostuvieron la crisis del decenio de 1970. De otra, los positivos, despuntando las grandes ganancias de productividad del decenio de 1960, que amortiguaron el impacto sobre los precios de la elevada expansión de la demanda agregada. Más recientemente, durante los decenios de 1990 y 2000, también ha destacado el shock derivado de la masiva entrada de inmigrantes, que favoreció la expansión de la producción y el gasto agregados hasta 2007. Merece una especial atención el importante papel desempeñado por la apertura al comercio exterior entre los factores impulsores de la demanda. En efecto, abrir la economía al exterior en momentos de expansión europea (tras el fin de la autarquía, con el ingreso de España en las Comunidades Europeas y con la circulación efectiva del euro) permitió paliar con mayores exportaciones el aumento de importaciones que provocó la liberalización comercial. Pero a la expansión de la demanda externa se unió, en tales periodos, un fuerte ascenso de la demanda interna, tanto de la formación bruta de capital de las empresas, necesitadas de una mejora en sus técnicas productivas y en la calidad de sus productos para adaptarse a un marco de mayor competencia, como del consumo nacional, que encontró un estímulo en el mayor poder adquisitivo real de la población, al abaratarse los productos cuya protección disminuía, y en la posibilidad de acceder a una mayor variedad de bienes de importación. Estos incrementos en el gasto fueron sostenidos, y a menudo alentados, por políticas monetarias expansivas que tendieron a dotarlos de más fuerza. El rápido aumento de la demanda en esas fases expansivas provocó tensiones alcistas sobre los salarios y precios, al tiempo que un déficit en el comercio exterior (gráficos 8 y 9). Para atajar ambos desequilibrios, los gobiernos previos a la adopción de la moneda única europea tomaron con frecuencia medidas de contención monetaria y fiscal, de estabilización, que frenaron el crecimiento económico y la creación de empleo; asimismo, con idéntico objetivo estabilizador, procedieron a devaluar la moneda, buscando restablecer la competitividad perdida, mejorar el equilibrio de las cuentas exteriores y preparar una nueva etapa de expansión, en la que a menudo los desequilibrios citados volvieron a presentarse. Gráfico 8.—Evolución de la tasa de desempleo y de las tasas de variación de los precios y los salarios en España, 1961-2018 (porcentajes)

Fuentes: Eurostat e INE. No obstante, este esquema de evolución y actuaciones se aplica en una menor medida a la última fase de apertura exterior, la que tiene lugar tras la adopción del euro, y más claramente con su circulación efectiva desde 2002, y hasta 2007. En este periodo, la expansión de la economía descansó sobre bases diferentes. Ante todo, en un shock positivo de demanda, la ampliación del crédito disponible para familias y empresas, con una sensible reducción de los tipos de interés (efecto parcialmente derivado de la desaparición de la prima de riesgo que exigían los inversores en España antes de su pertenencia al euro). Este shock impulsó la demanda interior, y con especial intensidad la formación bruta de capital en inmuebles. La producción no pudo responder a este impulso tan notable, aun cuando contó con un shock positivo de oferta, el elevado incremento en el número de inmigrantes. El resultado fue un formidable aumento del déficit exterior que, al contrario que en ocasiones anteriores, no pudo ser corregido con una devaluación de la moneda, al no disponer ya España de moneda propia. Con todo, la disminución de la demanda nacional durante la reciente crisis y el notable ascenso de las exportaciones consiguieron, primero eliminarlo, y luego transformarlo en un superavit. También contribuyó a ello una cierta y costosa devaluación interna, a través de la reducción de costes y precios (véase el capítulo 20). Gráfico 9.—Déficit exterior y déficit público en España, 1961-2018

(valores corrientes en porcentaje del PIB)

Nota: Valores negativos indican déficit. Fuente: Eurostat. En definitiva, la explicación de la especial intensidad de las fluctuaciones españolas, cuando se compara con la media europea, parece descansar en el tardío proceso de apertura a la competencia internacional y en la masiva y rápida entrada de inmigrantes, dos fenómenos que, por otra parte, han acentuado las semejanzas de la economía y la política económica española con las de los principales países europeos. Pero también descansa en una configuración del mercado de trabajo peculiar, que dificulta que la evolución de los salarios se ajuste al ciclo económico y fomenta el empleo temporal. Con la corrección de estas peculiaridades, ya iniciada con la reforma laboral de 2012, debería esperarse que el crecimiento económico español experimentara fluctuaciones más moderadas en el futuro. En todo caso, como consecuencia de las mayores fluctuaciones de su PIB per cápita, España ha tendido a mostrar en el largo periodo aquí estudiado mayores desequilibrios macroeconómicos que las economías que lideran la Europa comunitaria. La inflación y el desempleo han tendido a ser más elevados, al igual que el déficit del comercio de bienes y servicios y de la cuenta corriente. En cambio, el déficit público ha tendido a situarse ligeramente por debajo del nivel medio comunitario. La participación de España en el proceso de integración monetaria europea exigió y supuso una drástica reducción de la mayor parte de sus desequilibrios macroeconómicos (véanse de nuevo los gráficos 8 y 9), mientras que la crisis actual ha tendido a intensificarlos (véase el Apéndice que sigue a este capítulo). Solo el déficit del comercio exterior se ha comportado de manera opuesta, revelando su tradicional carácter anticíclico, esto es, creciendo en la etapa expansiva y reduciéndose en la recesiva. No obstante, algo parece estar cambiado en este último aspecto, fruto del intenso proceso de internacionalización de las empresas españolas y la buena marcha del turismo, pues a pesar de haber logrado un aumento medio del PIB superior al 3 por 100 durante el periodo 2015-2018, la economía española no ha incrementado su déficit exterior, algo inusual en su historia reciente. De esta forma, podría estar abriéndose paso una nueva forma de crecimiento económico para España, en la que se compatibilizaría la ausencia de desequilibrios exteriores que impidan su continuidad, con un ritmo elevado de aumento del PIB, susceptible de impulsar al alza al mismo tiempo el empleo y la productividad del trabajo.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 2. Crecimiento económico y cambio estructural (RAFAEL MYRO) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS BANCO DE ESPAÑA, Informe sobre la crisis financiera y bancaria en España, 2008-2014, 2017. SEGURA SÁNCHEZ, J., «Rasgos básicos de la economía española», Análisis de la economía española, Servicio de Estudios del Banco de España, Alianza Editorial, 2005. VV.AA., «Economía Española: nuevos retos», Cuadernos de Información Económica, núm. 250, 2016.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 2. Crecimiento económico y cambio estructural (RAFAEL MYRO) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Crecimiento económico. Es el aumento sostenido en el tiempo del PIB real por habitante, acompañado de un crecimiento positivo de la población. Si esta última condición no se cumple, el incremento del PIB per cápita puede ser tan solo el producto de la emigración de la población. • Hechos estilizados del crecimiento. La ausencia de una teoría satisfactoria del crecimiento económico llevó a Nicholas KALDOR, a finales del decenio de 1950, a enunciar un conjunto de «regularidades empíricas» de cierta importancia que retaban al desarrollo del análisis económico, el cual quedaba emplazado a ofrecer una teoría del crecimiento más completa, susceptible de predecir los hechos enunciados. Algunas de ellas, como el aumento sostenido de la productividad del trabajo —sin tendencia a la desaceleración—, el incremento del capital físico por trabajador, o la ausencia de una relación por países entre el nivel de renta per cápita alcanzado y la tasa de crecimiento económico registrada anualmente, han sido ratificadas posteriormente con una información estadística más abundante; pero otras, como la estabilidad en el tiempo de la participación de la remuneración de los trabajadores en la renta total, o de la relación capital/producto, no resultan tan claras. Algunos autores, como Paul ROMER, han continuado ampliando la lista de hechos estilizados, incluyendo otros como el paralelo aumento de la producción y las exportaciones. • Productividad aparente del trabajo. Es una medida del rendimiento obtenido por cada unidad de trabajo aplicada al proceso productivo. Habitualmente se calcula como el cociente entre el valor añadido bruto y el número de trabajadores que contribuyen a producirlo. Se denomina aparente porque es la observada, y difiere de la real en la medida en que esta se obtiene considerando una completa utilización de la capacidad productiva empleada. Por esta razón, la aparente puede variar simplemente por cambios en la capacidad productiva utilizada, lo que no sucederá con la real. Los únicos determinantes de esta última son el capital por trabajador y la eficiencia conjunta del trabajo y el capital (productividad total de los factores) que, por sencillez terminológica, en este capítulo se ha asimilado con el progreso tecnológico, aunque en realidad es solo su principal determinante. • Productividad total de los factores. Mide la productividad conjunta del trabajo y del capital. Se calcula como cociente entre el valor añadido bruto y una medida agregada del trabajo y capital empleados para producirlo, normalmente la suma de ambos, ponderada por la participación que cada uno tiene en el valor añadido bruto. La tasa de variación anual se aproxima por la diferencia entre las tasas de variación del numerador y el denominador. También se obtiene a partir del modelo expresado en términos per cápita, como diferencia entre la tasa de crecimiento de la productividad del trabajo y la del capital por trabajador, esta última ponderada por la participación del capital en la renta. • Progreso tecnológico. La parte correspondiente al avance en la eficiencia global del proceso productivo, es decir, en la productividad total de los factores, que se debe a la aplicación de nuevos conocimientos y descubrimientos científicos a la mejora de los procesos productivos y de los productos ya conocidos, así como al diseño de otros nuevos. Es el principal determinante de la productividad total de los factores. • Transformaciones estructurales. El crecimiento económico va acompañado de cambios de cierta relevancia en la estructura de la producción, en el papel del comercio y en el de los sectores público y privado, que generalmente contribuyen a sostenerlo, realimentando el aumento de la renta per cápita. Estos cambios alteran por completo la economía, pero su relación de causa y efecto con el crecimiento económico no es siempre clara, dependiendo además de variables institucionales, razones por las que no se hace referencia a ellos como «hechos estilizados». Sin embargo, la mayoría de ellos podrían considerarse como tales. • PIB potencial. Es el que se obtendría con la población que puede y quiere trabajar y la productividad observada en condiciones de completa flexibilidad de precios. Como estas condiciones no se dan ni siquiera en el largo plazo en algunos mercados, como el de trabajo, una definición alternativa es el PIB que podría obtenerse con el capital físico instalado cada año y el volumen de empleo que corresponde a la tasa de paro «natural», de equilibrio, o no aceleradora de la inflación, la cual depende de las imperfecciones existentes en un momento dado en los mercados de productos y de factores. Como el cálculo de esta tasa no es sencillo, existen diferentes aproximaciones al PIB potencial. En función de ellas varía el componente coyuntural o cíclico del PIB, cuya estimación se obtiene como una diferencia entre el PIB real y el PIB potencial, a la que suele denominarse output gap. Este frecuentemente se expresa en puntos porcentuales del PIB potencial.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Apéndice.—España en el euro

Apéndice.—España en el euro. José A. Martínez Serrano El euro como proyecto político En 1999 se puso en marcha un experimento único en el mundo: la creación del euro. Una moneda compartida por 11 países europeos (que posteriormente se iría ampliando hasta los 19 actuales) que seguían manteniendo su independencia política. La Unión Económica y Monetaria (UEM) fue, y es, una unión monetaria incompleta ya que solo se ha producido una cesión de soberanía en materia de política monetaria y cambiaria, pero no en los demás ámbitos de la política económica. La creación del euro fue un paso más en la construcción europea que se puso en marcha a mediados del siglo XX y con ello se aspiraba a favorecer la creación de una sociedad más integrada económica y políticamente. La idea fundamental en la que se apoyó la creación del euro fue el ordoliberalismo alemán, según el cual la política macroeconómica debería preocuparse por mantener una inflación baja y unas finanzas prudentes y en ese marco la prosperidad estaría garantizada en una economía de mercado. De este modo, se pensó que una política monetaria común en la Eurozona, que garantizase la estabilidad de precios, era la mejor garantía para lograr la prosperidad en Europa y así favorecer la integración política a medio y largo plazo. Todo ello, a pesar de que la literatura económica nunca ha mantenido que la política monetaria sea capaz de generar crecimiento por sí misma. Los impulsores del euro compartían la idea de que las ventajas de una moneda común eran la reducción de los costes de transacción y la ausencia de riesgo cambiario, de manera que se fomentaría la competencia a escala europea y se favorecería el crecimiento económico. Sin embargo, en el diseño del euro no se prestó atención a los requerimientos que señala la teoría de las Áreas Monetarias Óptimas (AMO). En particular, la necesidad de crear instrumentos o mecanismos de política económica que faciliten los ajustes y ayuden a la estabilización de la producción de una economía cuando ésta se enfrente a desequilibrios que ya no se puedan abordar con las políticas tradicionales monetarias y cambiarias, que han sido cedidas a un órgano supranacional. En concreto, la teoría de las AMO señala que la viabilidad de una unión monetaria está supeditada a la existencia de transferencia de fondos entre estados, de manera que aquellos que se vean afectados adversamente por cualquier perturbación económica reciban ayuda suficiente mientras se realizan los ajustes necesarios. En la Unión Europea se supuso que bastaría con unas transferencias modestas y transitorias hacia los países y regiones menos favorecidos, o afectados adversamente por una perturbación asimétrica, para que el proyecto fuese viable. Sin embargo, la teoría de las AMO, y también la experiencia del comportamiento de las distintas regiones en el seno de un país, muestran que en ocasiones puede haber estados o regiones que para convivir con otros estados o regiones compartiendo una moneda común requieren de transferencias permanentes. Y esto nunca se contempló en el proyecto europeo. Se confiaba en que unos mercados de trabajo más flexibles y unas mayores facilidades para los flujos migratorios serían sustitutos suficientes de la pérdida del tipo de cambio para realizar los ajustes en momentos de crisis; en consecuencia, sería innecesaria la creación de un presupuesto redistributivo a escala de la Eurozona. Las autoridades europeas siempre han mantenido que el euro es más que una moneda. Es un proyecto político y económico, ya que la renuncia a las monedas propias y a compartir la soberanía monetaria con el resto de los países de la Eurozona se realiza con el objetivo de lograr una mayor integración económica y política. Para el éxito del proyecto se aceptó que era necesario que todos los miembros ganasen, y ello podía requerir de solidaridad en tiempos de crisis para compensar la pérdida de instrumentos de política macroeconómica. Sin embargo, no todos los miembros han ganado con su integración en la Eurozona; el grado de solidaridad ha sido muy escaso y por ello la viabilidad del euro es incierta. En otras palabras, el resultado fue la creación de una unión monetaria incompleta que lejos de generar una prosperidad compartida y una convergencia real de todos sus miembros, ha originado profundas divergencias económicas con «ganadores» y «perdedores» en el proceso de integración monetaria. Cómo se ha señalado repetidamente por diversos economistas, la Eurozona se creó como una asociación voluntaria entre iguales y se ha convertido en una relación de acreedores-deudores entre países con desigual influencia política, donde las naciones con mayor fortaleza económica imponen las reglas a los demás, de modo que ha dejado de ser un proyecto político entre iguales. Y en estas condiciones la viabilidad del euro no está garantizada. En el diseño institucional del euro se optó por ignorar las recomendaciones de la teoría de las AMO y no se fue capaz, ni entonces ni ahora, de dar un paso más en la creación de un presupuesto común que, aunque no iba a resolver los problemas que pudiesen experimentar algunos países o regiones, contemplase la instrumentación de transferencias sustanciales, para compensar shocks asimétricos, que garantizasen la viabilidad de la UEM. Actualmente, el euro es exclusivamente un sistema monetario compartido por 19 países muy imperfecto porque no resuelve satisfactoriamente los requisitos que se le exigen a un sistema monetario ideal: cómo se genera la liquidez en los mercados de los países miembros y cuáles son los mecanismos de ajuste a disposición de un miembro que se enfrente desequilibrios macroeconómicos insostenibles. Y es por ello que el euro se ha visto sometido a crisis de confianza en los momentos álgidos de la crisis financiera. La UEM se enfrenta de manera inmediata a ciertos retos que debe afrontar para su supervivencia. Teniendo en cuenta que se ha producido una integración financiera parcial sin la adecuada regulación y supervisión, es necesario abordar con urgencia los problemas derivados de posibles crisis financieras que nunca contempló la teoría de las AMO. La integración financiera que se ha producido es muy imperfecta ya que no se ha logrado una integración de los mercados bancarios y de capitales. Hoy no existe un sistema bancario europeo, ya que estas entidades, que siguen siendo nacionales, no pueden usar los depósitos de un país para prestar en otro. Todavía no se han configurado bancos europeos, ni se han creado los mecanismos necesarios para su creación. Entre otros aspectos, es imprescindible la existencia de un seguro europeo que garantice los depósitos. La creación de un sistema bancario europeo integrado debe tener un carácter prioritario ya que ello ayudaría decisivamente a realizar los ajustes necesarios ante nuevos desequilibrios macroeconómicos sin incurrir en elevados costes económicos y sociales. En la Eurozona, con un sistema bancario plenamente integrado, difícilmente se producirían salidas masivas de capitales cuando un país incurra en un desequilibrio exterior significativo, como ocurrió tras la reciente crisis financiera. Por ello es necesario promover la financiación directa a empresas y familias por bancos de distintos países, de manera que se conviertan en bancos realmente europeos. En otras palabras, es necesario crear bancos europeos que operen en la Eurozona del mismo modo que ahora lo hacen a escala nacional (sin distinguir en que regiones se captan los depósitos y en cuales se invierten). Por otra parte, conviene resolver definitivamente cual será el mecanismo de generación de liquidez en situaciones de emergencia para evitar que el pánico en los mercados financieros desencadene crisis económicas. Para ello, hay que reconsiderar la conveniencia de que el Banco Central Europeo (BCE) sea el prestamista en última instancia de los gobiernos. Finalmente, si se lograse en alguna medida la instrumentación de una política fiscal federal encargada de transferir fondos no solo transitoriamente, sino también con carácter permanente en determinados casos, se daría un paso decisivo en la consolidación institucional de la Eurozona. La economía española en el euro: Expansión, crisis y recuperación España forma parte de la Eurozona desde su nacimiento en 1999. En los veinte años transcurridos desde la creación del euro, España ha registrado etapas muy diferenciadas. Los primeros diez años fueron de un elevado crecimiento económico que generó una convergencia real con las

economías europeas más prósperas gracias a un aumento de la renta per cápita, una gran expansión del empleo y una reducción significativa de la tasa de paro a pesar de la fuerte corriente migratoria que llegó al país (gráficos 1 y 2). En esos primeros diez años, de aparente éxito, se fueron creando divergencias y desequilibrios en el seno de la Eurozona que la hizo vulnerable a cualquier perturbación económica. A esa etapa le siguió una crisis económica más profunda y prolongada que la registrada en las economías más prósperas de la Unión. Las principales variables económicas mostraron peores registros que en cualquier otra crisis experimentada por la economía española en los últimos sesenta años. Fueron los años de la gran divergencia y el inicio de los fuertes conflictos en el seno de la Eurozona en los que se temió por la continuidad del euro. Solo la voluntad y compromiso político con el proyecto europeo permitió la pervivencia del euro a pesar del grave perjuicio económico y social que estaba ocasionando. Por último, desde finales de 2013 se inició una etapa de crecimiento económico que ha permitido recuperar el nivel del PIB per cápita, aunque la tasa de paro todavía permanece alejada de los niveles alcanzados en la etapa de prosperidad. GRÁFICO 1.PIB per cápita, 1999-2018 (1999 = 100)

Fuente: Comisión Europea, AMECO. GRÁFICO 2. Tasa de desempleo, 1999-2018 (porcentajes)

Fuente: Comisión Europea, AMECO. España se pudo incorporar a la Eurozona porque el principal requisito para formar parte del euro fue el logro de una cierta estabilidad macroeconómica, especialmente mantener una tasa de inflación baja y unas finanzas públicas cuyos indicadores de déficit y deuda no superasen ciertos umbrales. Y mediante un moderado esfuerzo para conseguir esos objetivos nos incorporamos a una zona monetaria común sin satisfacer los requisitos que recomienda la teoría de las AMO sobre la flexibilidad y eficiencia de los mercados de bienes, servicios y factores, así como la conveniencia de una mayor integración financiera y fiscal. Es decir, se renunció a una autonomía monetaria y cambiaria sin disponer de los estabilizadores automáticos a escala de la Eurozona que facilitasen los ajustes ante eventuales desequilibrios macroeconómicos. Además, la respuesta europea a la crisis, forzando medidas de austeridad, desactivó los estabilizadores automáticos nacionales. El efecto inmediato de la incorporación de España a una zona monetaria de baja inflación fue una fuerte caída de los tipos de interés nominales y reales que acabaría teniendo unos efectos procíclicos desestabilizadores de la economía española. Ello, unido a la abundante liquidez internacional existente entre 1999 y 2007, impulsó una entrada masiva de capitales en España a un coste muy bajo. Los bancos alemanes, y de otros países de la Eurozona y de fuera de la misma, vieron la oportunidad de prestar en España a tipos algo superiores a los vigentes en sus países. Esta entrada de recursos financieros exteriores alimentó una fuerte presión de la demanda sobre una oferta carente de la flexibilidad necesaria para adaptarse a las pautas de gasto. El resultado fue un notable aumento de los precios, que crecieron muy por encima de los de nuestros socios comunitarios (entre 1999 y 2007 el deflactor del PIB creció un 41 por 100 mientras que en Alemania creció el 7,7 por 100 y en Francia el 17 por 100), de manera que se produjo una pérdida de competitividad frente a la mayoría de los países de la Eurozona. Asimismo, la fuerte presión de la demanda llevó a un incremento de las importaciones, originando un creciente déficit por cuenta corriente desde la entrada en el euro (en 2010 alcanzó el 10 por 100 del PIB) y un aumento sustancial del endeudamiento exterior. En definitiva, el propio euro fue el que causó un shock asimétrico al impulsar artificialmente la actividad económica y generar una pérdida de competitividad que llevó a un crecimiento insostenible del endeudamiento exterior (gráfico 3). El resultado ha sido que a finales de 2017 la deuda bruta española, pública y privada, frente al resto del mundo alcanzó los 1.943 miles de millones de euros (167 por 100 del PIB), siendo la deuda neta de 965 miles de millones de euros (82,9 por 100 del PIB). La magnitud del endeudamiento ha constituido una pesada carga que, hasta que se ha conseguido ajustar el desequilibrio exterior, dificultaba la recuperación. Y, ante un posible aumento de los tipos de interés, es una amenaza para la sostenibilidad del crecimiento económico. GRÁFICO 3. Posición inversora internacional neta, 1999-20018 (en porcentaje del PIB)

Fuentes: Comisión Europea, AMECO, y Eurostat. Gran parte de los recursos captados en los mercados financieros internacionales se canalizaron hacia la construcción de viviendas y otras actividades inmobiliarias. La fuerte presión de la demanda produjo un crecimiento de los precios de la vivienda muy elevado (212 por 100 desde 1997 a 2008), a pesar de la gran expansión de la oferta de viviendas. La consecuencia fue la generación de una burbuja inmobiliaria que cuando explosionó, a partir de 2008, puso en evidencia los desequilibrios acumulados durante el periodo de prosperidad. El elevado flujo de capitales exteriores canalizados a la construcción de viviendas llevó a un enorme endeudamiento frente al resto del mundo difícil de devolver ya que dichos recursos se destinaron a la inversión en actividades incapaces de generar superávit en la cuenta corriente a través de las exportaciones. Cuando estalló la burbuja inmobiliaria los prestamistas internacionales cuestionaron la solvencia de España, y no solo cortaron radicalmente el suministro de liquidez, sino que reclamaron la devolución de los préstamos a su vencimiento. Pero España pertenecía a un sistema monetario que no tenía previsto como suministrar liquidez en caso de salida masiva de capitales de un país miembro. Y tampoco disponía de instrumentos para realizar los ajustes ante un desequilibrio de tal magnitud. En esta situación, la única vía disponible para reequilibrar las cuentas exteriores de una economía que había perdido competitividad externa, y estaba muy endeuda con el resto del mundo, fue verse forzada a una «devaluación interna». Así pues, tras diez años de alegre expansión económica se entró en una etapa en la que la necesidad de desapalancamiento financiero del sector privado llevó a una fuerte caída de la demanda interna, que se redujo el 18 por 100 entre 2007 y principios de 2014, provocando una contracción de la producción del 7 por 100 y una destrucción de 3,5 millones de empleos, de manera que la tasa de paro llegó a superar el 26 por 100. Una caída tan brusca de la actividad y del empleo desencadenó unos círculos viciosos de impagos (privados y públicos), cierres de empresas, fragilidad de las entidades financieras y recortes en la prestación de algunos servicios públicos que desembocaron en una depresión económica profunda y duradera. Si la crisis no fue todavía más profunda y duradera, dadas las deficiencias institucionales sobre las que se había creado el euro, fue porque el BCE,

con gran retraso y tras varios errores (subida de tipos cuando la economía estaba hundiéndose), suministró, desde mediados de 2011, liquidez de emergencia para evitar quiebras bancarias y del sector público en España y en Europa (los principales acreedores eran las instituciones financieras alemanas). El sistema bancario español recibió a través del Target 2 (que es el mecanismo a través de la cual circula la liquidez en la Eurozona) los recursos necesarios para evitar su estrangulamiento financiero y colaboró a financiar un sector público maltrecho. El sistema de pagos del área del euro sirvió como mecanismo opaco de rescate y evitó el desmoronamiento del euro. El BCE no solo cubrió las necesidades de financiación de la economía española, sino que también compensó las salidas de capitales que tuvieron lugar desde mediados de 2011 hasta mediados de 2012, de modo que las entidades de crédito acumularon un gran endeudamiento con el Eurosistema. Salvado el estrangulamiento que estaba ocasionando la falta de liquidez en el sistema económico, el gran reto era como realizar el ajuste de una economía tan desequilibrada interna y externamente. Ante la ausencia del tipo de cambio nominal para devaluar la moneda y de un presupuesto comunitario que realizase transferencias corrientes de fondos para suavizar el ajuste, se hizo imprescindible recurrir a la austeridad y la represión salarial para reequilibrar la economía. Esta devaluación interna, a la que colaboró la reforma laboral de 2012, ayudó significativamente a realizar una recomposición de la producción, que pasó de estar centrada en la demanda interna a orientarse hacia el exterior, al tiempo que se generaba un fuerte crecimiento de la productividad para salir de la recesión. Y ello se hizo destruyendo el empleo en las actividades menos productivas y también en aquellas orientadas fundamentalmente al mercado interior. Tras varios años de ajuste, la economía española comenzó a dar los primeros signos de recuperación a finales de 2013, conforme factores internos y externos se mostraron más propicios para impulsar la actividad económica. Internamente, se realizaron esfuerzos para recuperar la competitividad, como muestra la evolución de los costes laborales unitarios nominales, fruto del ajuste laboral y salarial (gráfico 4). Al mismo tiempo, las familias realizaron grandes esfuerzos para reequilibrar sus finanzas y a finales de 2013 comenzaron a aumentar sus gastos e impulsar la demanda interna. Y externamente hay que destacar buen comportamiento de las grandes empresas exportadoras españolas que, en 2017, representando el 3,6 por 100 de las empresas exportadoras, eran responsables del 89 por 100 del volumen de exportaciones. Estas empresas han conseguido incrementar sustancialmente sus ventas al exterior, tanto en la etapa de expansión como en la de crisis, ya que han logrado mantener crecimientos moderados de costes y precios debido a los notables crecimientos de su productividad. El reto de España era que dada la magnitud de sus desequilibrios necesitaba una mejora de su competitividad, y mientras que esto no comenzó a producirse no se pudo iniciar la salida de la recesión. Aunque solo cuando el BCE cambió la orientación de la política monetaria y se produjo la depreciación del euro, a partir de 2014, se consolidó la recuperación de la economía española. Ello se vio favorecido por la caída del precio del petróleo, de manera que el sector exterior pasó de ser una restricción al crecimiento a comportarse como el principal impulsor de la actividad productiva. Esta estrategia de mejora de la competitividad permitió recuperar los niveles de competitividad compatibles con el equilibrio de la cuenta corriente de la balanza de pagos y, por tanto, restablecer la confianza en la economía española. GRÁFICO 4.Costes laborales unitarios nominales, 1999-2018 (1999 = 100)

Fuente: Comisión Europea, AMECO. Sin embargo, a medio y largo plazo, España no puede confiar en que factores fuera de su control, como es la evolución del tipo de cambio o el comportamiento del precio del petróleo, condicionen de manera tan decisiva sus perspectivas económicas. El tipo de cambio del euro, en concreto, refleja los equilibrios y desequilibrios de la Eurozona y no de España. De hecho, el gran superávit por cuenta corriente de Alemania ha impedido que el euro se haya depreciado antes y en mayor medida para favorecer la recuperación de la competitividad exterior y facilitar la salida de la crisis con un coste menor. Por tanto, la economía española ya no podrá confiar en que el tipo de cambio sea un instrumento esencial para superar episodios de crisis, como ocurrió históricamente. Al contrario, habrá que evitar incurrir en desequilibrios internos y externos para los que se carece de instrumentos para abordarlos a escala nacional. Es por ello que España tiene que acometer reformas estructurales que configuren mercados de bienes y factores más flexibles y competitivos para poder absorber perturbaciones en el seno de una unión monetaria cuyas economías siguen teniendo comportamientos dispares. De hecho, en los últimos años se han iniciado reformas dirigidas a flexibilizar el funcionamiento de los mercados de trabajo y de bienes y servicios. Sin embargo, ha faltado ambición y determinación para romper definitivamente las barreras que impiden el adecuado funcionamiento de los mercados. Solo mediante reformas institucionales que combatan las regulaciones y comportamientos anticompetitivos se conseguirá el fortalecimiento de la estructura productiva, de modo que la economía española sea menos vulnerable a desequilibrios internos y perturbaciones externas que

periódicamente limiten el crecimiento económico y la prosperidad nacional. De todos modos, las perspectivas de la economía española en el seno de la Eurozona van a depender crucialmente de los cambios institucionales que hagan viable la moneda única. El euro es algo más que una moneda. Es un proyecto político que implica la pérdida permanente de la soberanía nacional. Pero, como reconoció Robert MUNDELL ya en 1961, la moneda es la expresión de la soberanía nacional y una reorganización de las monedas, como se ha hecho en Europa, solo es factible si va acompañada por cambios políticos profundos. Estos cambios tienen que ir en la dirección de una mayor integración política. Para que diversos países y regiones puedan compartir una moneda es necesario no solo, ni principalmente, una mayor sincronización de los ciclos económicos y una mayor convergencia real, sino disponer de un conjunto de reglas e instituciones comunes que anulen muchas de las parcelas de soberanía nacional que todavía existen. En particular, es necesario que entren en funcionamiento mecanismos de transferencias de fondos dentro de los miembros de la Eurozona, de manera que ante cualquier desequilibrio en algún país o región los instrumentos estabilizadores eviten que se tenga que realizar ajustes tan dolorosos en términos de producción y empleo como los registrados en la última crisis. Para alcanzar este objetivo es necesario que los países de la Eurozona sean conscientes que comparten un destino común y se den pasos ambiciosos en la integración política, pues ello será la garantía de que el periodo de paz y prosperidad iniciado en los años cincuenta se prolongue indefinidamente en sociedades abiertas y democráticas.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 3. Recursos naturales y humanos (JUAN A. VÁZQUEZ y JAVIER MATO) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN Los recursos naturales se encuentran sometidos a continuos debates sobre su posible agotamiento en un plazo próximo y sobre la compatibilidad de la creciente demanda de calidad ambiental con unos métodos de producción típicamente generadores de residuos, contaminación y agresiones al medio ambiente. Por ello, la disponibilidad o la carencia de recursos naturales, la forma en que se utilizan o se resuelven sus escaseces y los impactos de la actividad productiva en la degradación del medio suscitan un notable interés y se han revelado como cuestiones económicas fundamentales. Por su parte, los recursos humanos tienen una singular importancia para la economía. Su cantidad y calidad influyen decisivamente sobre los niveles de crecimiento, eficiencia y bienestar, y ello desde diversas perspectivas. Por un lado, la estructura y los niveles de cualificación de la población determinan la oferta de trabajo y actúan sobre la productividad, como se ha señalado en el capítulo anterior. Por otro, la estructura demográfica se encuentra íntimamente relacionada con las características económicas, sociales, institucionales y biológicas de una realidad social, en un proceso de interacciones mutuas. Este conjunto de cuestiones son las que se abordan a lo largo del presente capítulo, analizando los recursos naturales y humanos desde la doble vertiente de conocer, tanto su cantidad y dotaciones, como su calidad y la incidencia que ambas características tienen sobre el crecimiento de la economía. Para ello se comenzará por estudiar los recursos naturales de la economía española, incluyendo tanto su posición como su base física, y los rasgos más destacados de sus recursos ambientales; posteriormente se abordará el análisis de los recursos humanos, caracterizando la estructura demográfica, su evolución y la influencia de las migraciones sobre la composición de la población; finalmente se analizará el capital humano como elemento cada vez más valorado del potencial de crecimiento de una economía, presentando su evolución y sus rasgos más significativos.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 3. Recursos naturales y humanos (JUAN A. VÁZQUEZ y JAVIER MATO) 2. Territorio y recursos naturales y ambientales 2.1. Posición

2.1. POSICIÓN La posición constituye un elemento fundamental de la valorización económica de un territorio. Los procesos de crecimiento económico tienen una indudable dimensión espacial, asociada a nuevas tendencias de localización de la actividad económica. La dinámica espacial ha registrado intensas transformaciones en el uso y organización de los territorios, reforzando sus interdependencias, alterando algunas tendencias, creando nuevos ejes de expansión y declive, reafirmando el decisivo papel estructurante de las nuevas infraestructuras o de los sistemas de ciudades, y situando, en fin, a los espacios en desiguales condiciones competitivas para la localización de actividades. Desde esta perspectiva espacial, la posición periférica de España en el continente, alejada del centro de Europa, parece colocarla inicialmente en una situación desfavorable. Sin embargo, aun periférica, la economía española ha podido disfrutar de la renta de situación derivada de su proximidad a una de las áreas de mayores niveles de renta y bienestar de la economía mundial, y aprovechar sus efectos difusores, materializados en corrientes turísticas, en inversiones o en intercambios comerciales. Además, desde mediados del decenio de 1980, esa posición ha conocido novedades sustanciales. Así, en primer término, la adhesión de España a la Unión Europea supuso un cambio decisivo en la posición del país, que pasó de estar en Europa a estar dentro de Europa, y significó la definitiva superación de las barreras al comercio intracomunitario, posibilitando, simultáneamente, la apertura a una dinámica positiva de atracción de inversiones y de aprovechamiento de economías de escala en el gran mercado europeo. En segundo término, dicha aproximación del espacio español al europeo ha coincidido con cambios significativos en el mapa económico del continente. El viejo corazón financiero e industrial, situado en un triángulo cuyos vértices eran Londres, París y el Ruhr, se ha ampliado hasta configurar el marco más complejo y policéntrico de la gran dorsal europea (mapa 1), que concentra en un sexto del territorio prácticamente un cuarto del total de la población y casi la mitad de la producción de la Unión Europea. Desde ese nuevo corazón ampliado de la economía europea han partido efectos difusores en diversas direcciones, orientadas tanto hacia la antigua Europa del Este y a los países nórdicos de elevados niveles de bienestar como hacia la fachada mediterránea europea, propiciando la extensión hasta el Levante español de uno de los ejes de crecimiento y dinamismo de la economía europea. En efecto, las tendencias espaciales recientes del crecimiento económico nacional han seguido una dirección semejante a la marcada por los cambios de la economía europea, registrando una concentración de la población y del producto y un desplazamiento del centro de gravedad hacia el cuadrante nororiental y la zona mediterránea, además del área metropolitana de Madrid. La mayor accesibilidad relativa a esa gran dorsal continental, en una economía crecientemente terciarizada, ha impulsado el crecimiento del eje del Ebro y del Mediterráneo. En cambio, otras zonas del norte y del interior del país no han conseguido engarzar por igual con esos ejes y, por ello, tratan de mejorar su accesibilidad para compensar mediante nuevas infraestructuras la posición periférica respecto al núcleo central europeo (véase el capítulo 18). La integración europea constituyó, pues, para la economía española el más favorable elemento de posición, entendido ya no tanto en unos términos espaciales que las nuevas infraestructuras y tecnologías de la comunicación han relativizado sensiblemente, sino como pertenencia a un ámbito institucional compartido y a un marco económico y social común. Mapa 1. La gran dorsal europea

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 3. Recursos naturales y humanos (JUAN A. VÁZQUEZ y JAVIER MATO) 2. Territorio y recursos naturales y ambientales 2.2. Base física y biodiversidad

2.2. BASE FÍSICA Y BIODIVERSIDAD La segunda consideración del territorio remite a una base física que presenta notables singularidades, resulta poco favorable en su conjunto y ha planteado algunos obstáculos al crecimiento económico. A este respecto, cabe citar algunos condicionantes que se derivan del relieve, del clima y del suelo, y de la diversidad de la vida o biodiversidad. La compleja orografía y el accidentado relieve español imponen restricciones al desarrollo de la actividad económica, entre otros aspectos, al dificultar las comunicaciones y reducir las posibilidades de cultivo. La gran meseta central y un territorio cruzado de norte a sur y de este a oeste por las barreras naturales que levantan las cordilleras, establecen importantes diferencias orográficas entre España y buena parte del espacio central europeo, y contribuyen a una acusada fragmentación del territorio nacional. Además, las considerables diferencias climáticas existentes producen acusados contrastes entre las diversas zonas de la geografía nacional, con niveles de precipitaciones y de temperaturas que varían de forma ostensible. A los problemas derivados de la conjunción de relieve y clima se les unen los del suelo, que presenta carencias que limitan su papel como factor de competitividad. Así, y en contraste con las oportunidades que la base física española ofrece para los recursos renovables, como se ha visto con la reciente expansión de ese tipo de energías, el subsuelo nunca ha podido proporcionar, en cantidad ni en calidad, una adecuada fuente de recursos no renovables, minerales y especialmente energéticos, inexistentes o escasos y prematuramente agotados. Y el suelo es de muy baja calidad y a su degradación ha contribuido, además, la erosión, favorecida por el exceso de pendientes, por el carácter arcilloso del suelo y por el predominio del clima mediterráneo (sequía estival, lluvias torrenciales). Asimismo, la degradación del suelo se ha debido en gran parte a la intervención humana, de la que son claros exponentes las roturaciones y talas abusivas y los incendios forestales.

RECUADRO 1 RESIDUOS Y CONTAMINACIÓN Para el mantenimiento de la riqueza natural del país resulta determinante controlar el impacto negativo de la actividad productiva, lo que requiere atender a la gestión de residuos y a la recuperación del medio ambiente ante procesos de degradación que pueden tener circunstancias muy diversas. Así, al problema de los residuos ordinarios se le unen otros producidos por accidentes ocasionales o, también, las cuestiones ambientales de carácter global. El tratamiento ordinario de los residuos sólidos constituye uno de los principales objetivos. La generación de residuos –tanto urbanos como industriales y de otro tipo– tiende a aumentar con el nivel de renta y ha experimentado una notable progresión en las últimas décadas. Según los datos de Eurostat de 2017, la producción de residuos urbanos en España alcanza los 462 Kg/hab/año y se sitúa ligeramente por debajo de la media comunitaria; sin embargo, solo el 33 por 100 de esos residuos se reciclan, frente al 46 por 100 de promedio en la Unión Europea. El Programa Estatal de Prevención de Residuos se ha fijado el objetivo de lograr en 2020 la reducción en un 10 por 100 en peso de los residuos generados en 2010, al tiempo que se plantean medidas como la optimización de los sistemas de recogida, la mejora de las infraestructuras de tratamiento y la valorización de la parte no reciclable de los residuos. Por su parte, el grado de depuración de las aguas residuales ha aumentado notablemente durante las últimas décadas en la Unión Europea y, especialmente, en los países del Sur, como España, que partían de situaciones muy deficientes. Esto está contribuyendo a disminuir la contaminación de los ríos y de las aguas subterráneas y a aumentar la calidad de las aguas de baño litorales, ofreciendo así estímulos significativos para diferentes sectores económicos como el turismo, y mejorando, a la vez, el bienestar del conjunto de la población. Uno de los problemas añadidos a los residuos generados por la actividad ordinaria es el de los desastres ecológicos y las consiguientes pérdidas medioambientales. Aunque las sociedades avanzadas mejoran continuamente sus dispositivos de seguridad y de control medioambiental, el crecimiento económico y la complejidad de la actividad industrial también aumentan, paralelamente, la contaminación y las posibilidades de accidentes y los costes de la recuperación del medio. En España, desastres ecológicos como el de Aznalcóllar (1998) en las cercanías de Doñana, o como el del buque Prestige (2002) mostraron cómo la falta de prevención ante desgracias de este tipo puede ocasionar costes millonarios y graves pérdidas medioambientales. Por lo demás, España también sufre los efectos de problemas ambientales de carácter global, entre los que destacan los relacionados con el agotamiento de la capa de ozono y el cambio climático. En este sentido, el aumento de la temperatura del planeta es uno de los grandes problemas ambientales globales, cuyos efectos sobre la economía española podrían materializarse en un menor nivel medio e irregularidad de precipitaciones, un mayor nivel de evaporación del agua y un incremento de las sequías e incendios que periódicamente asolan el territorio, e incluso en futuros desplazamientos de población. RECUADRO 2 DE KIOTO A PARÍS La inquietud mundial ante los problemas del cambio climático motivó la creación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y cristalizó en un primer y emblemático acuerdo internacional para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero con el Protocolo de Kioto, suscrito en 1997 y en vigor desde 2005. A su vez, la Unión Europea impulsa desde 2010 la Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, conocida como la Estrategia Europa 2020 y que incluye el objetivo de lograr una economía con mayor eficacia en el uso de los recursos, más verde y competitiva. En este contexto, España ha asumido el objetivo de controlar el nivel de emisiones de gases de efecto invernadero en un porcentaje superior al de la media de la Unión Europea. Con ese propósito, el gobierno español ha elaborado igualmente sucesivos planes para una reducción de emisiones que, en nuestro país, ha chocado con evidentes dificultades y registrado desviaciones (aminoradas más recientemente por la caída de actividad derivada de la crisis; véase el Gráfico) que han llevado a España a la necesidad de adquirir derechos de emisión de CO2 en el mercado europeo de forma reiterada. Índices de evolución de las emisiones de CO2 en la Unión Europea, 1990-2016

(1990 = 100)

Fuente: Agencia Europea de Medio Ambiente. La concienciación creciente y la preocupación por la persistencia y agravamiento de los efectos del cambio climático (palpables en el aumento de temperatura del planeta, la distribución de las precipitaciones, el deshielo de los polos, la subida del nivel del mar o los fenómenos meteorológicos extremos y sus impactos en los ecosistemas, los sectores económicos y el bienestar humano), junto con la constatación de la inoperancia para alcanzar los objetivos establecidos en el Protocolo de Kioto (lastrado desde sus orígenes por la no ratificación por Estados Unidos), ha estado presente en las sucesivas Cumbres del Clima (COP) celebradas a lo largo de las dos últimas décadas. Entre estas Cumbres cabe destacar muy singularmente la llevada a cabo en París en diciembre de 2015, que ha dado lugar al Acuerdo de París, suscrito por 195 países, y ha supuesto un avance fundamental en la cooperación mundial para la lucha contra el cambio climático. El Acuerdo recoge objetivos y mecanismos más ambiciosos de los hasta ese momento alcanzados, al fijar la meta global de limitar el aumento de la temperatura media mundial en dos grados; al comprometerse más eficazmente en la reducción de emisiones, con la incorporación de China y Estados Unidos, considerados los mayores emisores; al prever la elevación de la disponibilidad de recursos financieros destinados a ese objetivo; y, en fin, al propugnar una economía más «limpia», sostenible y baja en emisiones. En la última de las COP, celebrada en Katowice en diciembre de 2018 con la participación de 197 países, no se logró la unanimidad necesaria para aprobar el reglamento que desarrolle el Acuerdo de París, si bien se produjeron avances en medidas de transparencia común.

El suelo es, junto con el agua, el soporte de la vegetación y el medio en el que se desenvuelve la fauna y, consecuentemente, es la base de la vida terrestre y de su mayor o menor diversidad. Respecto a la biodiversidad, el avance de la agricultura y el proceso de urbanización han llevado, entre otros efectos, a la deforestación, a la desecación de las zonas húmedas y a la modificación de los litorales, fragmentando los enclaves en que se refugian numerosas especies de animales y plantas en peligro de extinción. No obstante, el hecho de que la biodiversidad sea un recurso cada vez más escaso y valioso ha multiplicado los esfuerzos para su conservación y mejora, mediante un aumento progresivo del número y de la extensión de zonas protegidas (reservas naturales, espacios naturales protegidos, reservas especiales...), en muchos casos bajo los auspicios de la Unión Europea. Ello responde a una creciente sensibilidad hacia la dimensión medioambiental de los recursos, como consecuencia de los impactos de la actividad productiva en el deterioro del medio, de la progresiva disociación entre crecimiento y bienestar y de la brecha creciente entre las exigencias y las disponibilidades medioambientales. Los recursos naturales y ambientales han vuelto a considerarse como elementos fundamentales de una economía, como gran stock de capital y como factores determinantes de la capacidad de crecimiento y de los niveles de bienestar. En su conjunto, los rasgos más significativos de la base física no parecen ofrecer hoy, pues, un balance muy favorable para el crecimiento de la economía española. Sin embargo, la base física también muestra algunas significativas ventajas, como un amplio litoral marítimo no siempre correctamente utilizado, un clima convertido en recurso turístico de primer orden, o un rico y variado marco natural con una gran cantidad y calidad de espacios protegidos. Además, no deja de ser cierto que progreso tecnológico, esfuerzo en inversiones y mejoras del suelo y de los espacios naturales han permitido superar, siquiera parcialmente, algunos de los tradicionales obstáculos que, sobre todo en el pasado, han convertido a la base física en un factor limitativo para el desarrollo económico de España.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 3. Recursos naturales y humanos (JUAN A. VÁZQUEZ y JAVIER MATO) 2. Territorio y recursos naturales y ambientales 2.3. Recursos hídricos

2.3. RECURSOS HÍDRICOS El agua se ha convertido en uno de los recursos más preciados y en uno de los factores más imprescindibles y determinantes para el crecimiento económico de buena parte del territorio nacional. Ello es debido a los problemas ocasionados por la escasez de precipitaciones y su desequilibrada distribución espacial, a lo que se unen la complejidad de su gestión y las alarmas generadas por los efectos negativos que el calentamiento global pueda tener sobre la disponibilidad de agua en el sur de Europa. El punto de partida para el análisis de la dotación de agua de un país es el nivel de precipitaciones. España ocupa una de las últimas posiciones en la Unión Europea, con un nivel medio cercano a los 600 mm/año, una cifra que es bastante inferior a la de otros países mediterráneos como Italia, Portugal o Grecia. Además del reducido aporte de las lluvias, la evapotranspiración es muy alta, con lo que España cuenta con la mitad de la escorrentía (o corrientes de agua por la superficie del territorio) de la media europea (alrededor de 220 mm). Esos recursos se encuentran, además, irregularmente distribuidos territorial y temporalmente. Oscilan entre más de 700 mm/año en la cornisa cantábrica hasta menos de 250 mm en el resto de las cuencas, llegando a situarse por debajo de los 50 mm en la cuenca del Segura. A su vez, en la cuenca del Guadiana la relación entre el valor máximo y mínimo de las aportaciones anuales puede llegar a treinta, mientras que en la cornisa cantábrica se sitúa en torno a tres. Si de los recursos se pasa a los consumos, las estimaciones existentes concluyen que solo se puede satisfacer la tercera parte de la demanda con el agua obtenida de forma natural, si bien la mayor parte de la demanda no requiere agua potable, al proceder de los regadíos (en torno al 80 por 100 del consumo total), algo común en los países mediterráneos. Este déficit de los recursos hídricos naturales es el primer gran problema del agua en España y ha llevado a que, históricamente, se haya volcado en la construcción de presas para embalsar el agua sobrante en las épocas más lluviosas. Los embalses, junto con la explotación de las aguas subterráneas, han permitido aumentar la oferta de agua, de modo que la conjunción de las tres fuentes (régimen natural, embalses y acuíferos) permite disponer de unos recursos suficientes, si se toma como referencia el periodo anual y el conjunto del territorio nacional. Sin embargo, el segundo gran problema es el desequilibrio espacial, que afecta sobre todo a las cuencas del Segura y del Júcar y a la cuenca Sur, en las que el consumo ha aumentado notablemente en las últimas décadas. Esto, unido al progresivo agotamiento de los recursos propios, ha llevado a estas a un déficit, que en el caso del Segura tiene carácter estructural. Para resolver el problema de los desequilibrios espaciales se puede actuar tanto por el lado de la oferta –incidiendo sobre la oferta interna de la cuenca deficitaria o bien mediante trasvases entre cuencas– como por el de la demanda. A este respecto, existe un persistente debate sobre la gestión del agua en España y sobre la pertinencia del gran trasvase del Ebro hacia las cuencas del Júcar, Segura y Sur. La alternativa al trasvase sería el aumento de la oferta interna de estas últimas mediante actuaciones orientadas a la mejora de la gestión y de la calidad del agua, con mejoras de la red de abastecimiento, construcción de plantas desalinizadoras y actuaciones de potabilización y reutilización. En todo caso, las mejoras de la oferta interna y los trasvases son vías complementarias y son, también, compatibles con los ahorros alcanzables a través de la moderación de la demanda. Precisamente, la reducción de la demanda puede conseguirse mediante la subida del precio del agua, que, en España, pese a los incrementos registrados, no es muy elevado, aunque sí muy variable entre zonas y usos, al tiempo que resultan limitados los incentivos para reducir su consumo. Por ejemplo, en el regadío se suele cobrar en función de la superficie, independientemente del volumen de agua utilizado. Esta situación tiende a cambiar en los últimos años con la aparición de iniciativas para que el precio del agua refleje mejor el coste económico y para permitir que exista un mercado del agua, al posibilitar intercambios de derechos de uso del agua entre agentes. Dos problemas adicionales son la pérdida de calidad del agua en los sistemas hídricos, como consecuencia de la contaminación, y la sobreexplotación de los acuíferos. La corrección de esta última parece escapar a las medidas de orden económico –e incluso de control por las autoridades de cuenca– dado que, entre otros problemas, el número estimado de pozos ilegales de riego supera el millón. El conjunto de cuestiones señaladas sobre el agua muestra que existe un importante potencial de mejora del sistema de gestión de este recurso tan esencial para la economía española, lo que ha de conseguirse mediante una mejora de la información y una adecuada combinación de medidas de oferta, de demanda y de cooperación con los regantes.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 3. Recursos naturales y humanos (JUAN A. VÁZQUEZ y JAVIER MATO) 3. Estructura demográfica 3.1. Evolución y composición de la población

3.1. EVOLUCIÓN Y COMPOSICIÓN DE LA POBLACIÓN La evolución y la transformación de la estructura de la población, al igual que en el conjunto de las sociedades desarrolladas, ha estado marcada por el proceso de modernización y cambio conocido como transición demográfica (Recuadro 3), que, aun siguiendo las pautas generales, cuenta aquí con algunas particularidades, al iniciarse más tarde y desarrollarse a un ritmo más rápido, y ha llevado a descensos sobresalientes de la mortalidad y de la natalidad, al aumento de la esperanza de vida y el consiguiente envejecimiento. El rasgo demográfico más acusado durante la segunda mitad del siglo XX fue la disminución de la natalidad debida a un desplome de la fecundidad, esto es, del número de hijos por mujer. Desde la década de 1970 y en poco más de veinte años, se pasó del baby boom a la escasez de nacimientos, y España dejó de tener la tasa de fecundidad más elevada, junto con Irlanda, para registrar la más reducida, al lado de Italia, de toda la Unión Europea. Esta caída de la fecundidad fue la consecuencia de un conjunto de profundos cambios en las estructuras económicas, sociales, culturales y del sistema de valores, y muy en particular de los que afectaron más directamente a la configuración de la familia, al papel de la mujer y a las condiciones del mercado de trabajo. Las pautas demográficas descritas y el alargamiento de la esperanza de vida han acarreado un cambio sustancial en la estructura de edades de la población española y han provocado un envejecimiento progresivo (cuadro 1). Los estratos de población de más de sesenta años fueron aumentando a lo largo de todo el siglo XX, alcanzando prácticamente los porcentajes de la Unión Europea (25 por 100 en 2018). Al mismo tiempo, se ha reducido el segmento de población menor de diecinueve años, que ha pasado del 32 a menos del 20 por 100 a lo largo de las tres últimas décadas. Sin embargo, durante la mayor parte de la década de 2000 se recuperó la fecundidad, y la tasa de natalidad en España llegó a superar el promedio de la Unión Europea, a lo que contribuyó especialmente el comportamiento de la población inmigrante. Así, las mujeres inmigrantes no solamente registran tasas de fecundidad más elevadas (1,71 hijos por mujer, frente a 1,25 de las nacidas en España, en 2017), sino que comienzan a tener hijos a edades relativamente más tempranas. No obstante, la natalidad se ha retraído de nuevo como efecto de la crisis económica, situándose un punto por debajo de la tasa media de la Unión Europea en el último año.

RECUADRO 3 LA TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA Y EL DESPLOME DE LA FECUNDIDAD El proceso de evolución y profundo cambio demográfico que, con unas pautas comunes y ligeras variantes, ha recorrido las economías desarrolladas entre la mitad del siglo XVIII y los comienzos del siglo XX, es conocido como transición demográfica. Ese proceso ha tenido lugar secuencialmente a lo largo de una serie de etapas: a partir del siglo XVIII va cediendo la mortalidad catastrófica y desde la primera mitad del siglo XIX la mortalidad ordinaria; en la segunda mitad de dicho siglo comienza a disminuir la natalidad y desde principios del siglo XX es constatable el progresivo envejecimiento de la población; y ya en el segundo cuarto del siglo XX se percibe la desaceleración en el crecimiento poblacional. Los países del centro y del norte de Europa han sido los que más fielmente se han ajustado a este calendario de transición demográfica, mientras que en los de la Europa del sur, incluyendo el caso español, se han registrado algunas significativas especificidades, que han retrasado, primero, y acelerado, después, ese mismo proceso. La evolución de la mortalidad en España muestra una trayectoria descendente a lo largo de todo el siglo XX, pasando de tasas superiores al 25 por mil al inicio del siglo a otras en torno al 9 por mil al comenzar el siglo XXI. Esa disminución de la mortalidad ha corrido paralela a un muy notable y continuo aumento de la esperanza de vida, ampliamente duplicada en el transcurso del siglo, al pasar de 34 a 76 años en los hombres y de 36 a 83 años en las mujeres. La trayectoria seguida por la natalidad resulta aún más llamativa y ha registrado una drástica reducción que constituye uno de los cambios demográficos más radicales experimentados en España, reflejo de la espectacular caída de la fecundidad. El número de hijos por mujer en edad fértil, situado en cuatro en el arranque del siglo XX, se mantenía todavía en cerca de tres a mediados del decenio de 1970 y se redujo drásticamente desde entonces hasta una cota de 1,23 hijos en el año 2000. La ligera recuperación experimentada durante la década de 2000 no consiguió alcanzar la tasa que garantiza el reemplazo generacional, establecida en 2,1 hijos. En 2018, la cifra de 1,31 hijos por mujer se ha vuelto a alejar de la tasa de reemplazo. La evolución conjunta de la mortalidad y la natalidad, lógicamente, ha determinado la dinámica de crecimiento de la población española, al duplicarse en el transcurso del siglo, pasando de casi 19 millones en 1900 a 40 millones de personas en el año 2000. La tasa de mortalidad permaneció siempre por debajo de la de natalidad, estableciendo una brecha que casi llegó a cerrarse a finales del siglo y que volvió a abrirse ligeramente en los últimos diez años. El crecimiento vegetativo de la población ha sufrido diversas oscilaciones que desembocaron en un acusado descenso al final del siglo que, a pesar del repunte experimentado antes de la última crisis, sitúa las tasas actuales de crecimiento natural de la población española y de la Unión Europea en negativo. Todo este conjunto de cambios demográficos, en suma, revela el hondo alcance de la transformación experimentada en las pautas tradicionales y pone de relieve hasta qué punto la sociedad española se ha adaptado a las características de los países desarrollados de su entorno. Salvo en el mayor despoblamiento y en la baja densidad de población, el panorama demográfico español presenta en la actualidad rasgos similares, logrados en más breves plazos y, en ocasiones, de manera más radical, a los de sus vecinos europeos. Estos rasgos están cifrados en una baja natalidad y mortalidad, una elevada esperanza de vida, un envejecimiento de la población y unas cifras de crecimiento vegetativo que desde 2017 son negativas y confirman el preocupante estancamiento demográfico actual. Movimiento natural de la población española, 1901-2018 (en tantos por mil)

Fuente: INE.

CUADRO 1.-Indicadores demográficos en España y la Unión Europea, 1985-2018 UE-281

España

1985 Población total (millones)......

1995

2005

20182

2010

1985

1995

2005

20182

2010

38,3

39,2

43,0

46,5

46,7

463,6

477,0

494,7

503,2

512,7

Hasta 19.............

32,1

25,0

19,9

19,8

19,7

28,6

25,1

22,3

21,1

20,9

20-59...............

51,1

54,4

58,5

58,0

55,0

53,4

54,9

55,8

55,0

53,5

60 y más años...............

16,8

20,7

21,6

22,2

25,2

18,0

19,8

21,9

23,9

25,6

Tasa de natalidad (‰)......

11,9

9,2

10,6

10,4

8,4

12,8

10,7

10,4

10,7

9,9

(hijos por mujer fértil).......

1,6

1,2

1,3

1,4

1,3

1,7

1,4

1,5

1,6

1,6

Tasa de nupcialidad (‰)......

5,2

5,1

4,8

3,6

3,6

6,2

5,2

4,9

4,4

4,3

Tasa de mortalidad (‰)......

8,1

8,7

8,8

8,2

9,1

10,7

10,4

9,8

9,6

10,3

Hombres.............

73,1

74,5

77,0

79,1

80,4

70,9

72,8

75,4

76,9

78,2

Mujeres.............

79,6

81,7

83,5

85,0

85,7

77,8

79,7

81,5

82,8

83,6

Tasa de dependencia3.....

32,9

38,0

36,9

38,3

45,7

33,7

36,1

39,2

43,4

47,9

Distribución edades (%)

Índice sintético de fecundidad

Esperanza de vida (años)

Notas: (1) Los datos de 1985 y 1995 corresponden a la UE-27. (2) Cifras provisionales. (3) Mayores de 60 años en porcentaje de la población de 20 a 59. Fuentes: INE y Eurostat. Los cambios citados se reflejan en las transformaciones registradas en la pirámide de población española (gráfico 1). La parte inferior de la pirámide muestra el estrechamiento que acompañó al desplome de la natalidad durante las últimas décadas, con la salvedad citada de los años anteriores a la última crisis. La comparación con la pirámide europea subraya perfiles similares, junto con la gran intensidad del ajuste demográfico español, que, a pesar del ensanchamiento anterior a la crisis, muestra que los nacidos en los últimos años conforman cohortes extraordinariamente reducidas, comparables con las de la población septuagenaria. La convergencia demográfica con Europa también queda reflejada en el ensanchamiento de los estratos superiores y en el grado de envejecimiento característico de los países más avanzados. En este sentido, resulta preocupante para España el efecto a largo plazo del envejecimiento sobre los sistemas de pensiones y sanitario. Al margen de los cambios introducidos en las edades de jubilación en 2011 y de una deseable, pero difícil recuperación de las tasas de fecundidad, la estructura demográfica actual ya permite prever el incremento progresivo de la tasa de dependencia, que superará el promedio europeo cuando la generación del baby boom alcance los 65 o 70 años. A ello contribuirá la mejora progresiva de la esperanza de vida, que supera en más de dos puntos a la tasa de la Unión Europea y que ya ha llegado a los 80 años para los hombres, mientras continúa creciendo por encima de los 85 años para las mujeres. Por último, también cabe destacar la desigual distribución del crecimiento vegetativo por regiones, que presenta saldos muy negativos en el noroeste de la península y, en menor medida, en el conjunto de las regiones interiores. En claro contraste, las regiones costeras que van desde Andalucía hasta Cataluña, junto con las islas y Madrid, concentran los mayores incrementos vegetativos, mostrando cómo la población española oscila progresivamente hacia el sur. Gráfico 1. Estructura por edades de la población en España y la Unión Europea, 2018

Notas: Datos en proporción de la población total. (1) Déficit de nacimientos debido a la Guerra Civil (1936-1939). (2) Mantenimiento de la fecundidad a un nivel relativamente elevado. (3) Declive rápido de la fertilidad. (4) Repunte de la natalidad y posterior recaída. Fuentes: INE y Eurostat.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 3. Recursos naturales y humanos (JUAN A. VÁZQUEZ y JAVIER MATO) 3. Estructura demográfica 3.2. Movimientos migratorios

3.2. MOVIMIENTOS MIGRATORIOS La incidencia de los movimientos migratorios constituye el segundo efecto que actúa sobre la estructura demográfica de un país. En España, este factor resulta sobresaliente, en relación con el movimiento natural ya comentado, para explicar los rasgos demográficos más recientes. La influencia de las migraciones sobre la magnitud y la composición poblacional requiere atender, primero, a los cambios cualitativos producidos y, más adelante, a las cifras inmediatas y su gran impacto cuantitativo sobre los efectivos humanos del país. Desde una óptica cualitativa, las últimas décadas encierran cambios importantes. Por un lado, las migraciones interiores parecen recuperarse en los últimos años, dejando atrás un periodo de dos décadas con una movilidad muy escasa. Detrás de esta recuperación se encuentra la desigual creación de empleo por regiones y su influencia, especialmente, sobre los procesos de inserción laboral de los jóvenes. Pero, por otro lado, el cambio más significativo se percibe en las corrientes migratorias exteriores. Para España, origen tradicional de corrientes de emigración, primero hacia la América hispana y después hacia la Europa comunitaria, la inversión del sentido de esos movimientos, pasando de emisor a receptor de importantes corrientes migratorias, de país de emigración a país de inmigración, supuso un cambio de notable importancia en la década pasada, con indudables consecuencias para el futuro. En la raíz de esta inversión de los flujos migratorios internacionales se encontraban básicamente dos tipos de factores. En primer lugar, concurrían los efectos de la libre circulación de personas en la Unión Europea y el gran atractivo que posee España como lugar residencial, bien sea por motivos de trabajo o de jubilación. En segundo lugar, se produjo una importante presión inmigratoria procedente, sobre todo, de Marruecos, de Iberoamérica y del África Subsahariana, estimulada por las condiciones económicas, demográficas y sociopolíticas de esas áreas, que encontraron en España un punto de destino o una puerta de entrada hacia el continente europeo. En relación con este segundo tipo de inmigración, más joven y ligada a la actividad económica y al empleo, cabe distinguir diferentes estímulos económicos, vinculados a factores de oferta y de demanda, que se estudian en el capítulo 12. La conjunción de estos estímulos dio como resultado un proceso de crecimiento sobresaliente de la inmigración joven durante la década de 2000 que se incorporó a la población extranjera, modificando rotundamente su composición. La concentración de los inmigrantes en la franja de 20 a 45 años explica, junto con su origen extracomunitario, que se trata de personas que buscaban esencialmente el empleo y la mejora de su nivel de vida. La magnitud del fenómeno inmigratorio reciente llevó a cuadruplicar la población de origen extranjero en España en la década de 2000, contribuyendo en más de tres cuartas partes al incremento poblacional experimentado durante ese periodo. Además, esa corriente inmigratoria acentuó dos tipos de desequilibrios existentes en la distribución de la población; por edades, incrementando los efectivos en edades intermedias; y por regiones, ganando más peso el área mediterránea. El impulso de la inmigración llevó a España a auparse como uno de los países de la UE-28 en que la población de origen extranjero resulta más elevada, alcanzando el 13,5 por 100 en 2018 y superando desde hace años a países de larga tradición inmigratoria, como Francia o Reino Unido, aunque sin alcanzar a Alemania (15,4 por 100 de origen extranjero). Sin embargo, como consecuencia de la crisis económica y la destrucción de empleo, la contribución positiva de los movimientos migratorios sobre la población total ha cambiado. Así, la disminución de los flujos de entrada y el aumento de las salidas han llevado a que, desde 2012, España registre tasas de emigración netas negativas, si bien en los dos últimos años han tendido a recuperarse. El gráfico 2 muestra esta reversión de las tasas migratorias, así como su gran oscilación a lo largo del tiempo, lo que contrasta con el comportamiento registrado en la UE-28 y en los grandes países miembros, que han sido receptores netos a lo largo de la práctica totalidad del periodo, pero con registros más moderados. En España, la gran mayoría de los flujos de salida se debe a la emigración de retorno de personas llegadas durante el decenio anterior. En definitiva, la inmigración ha contribuido a la última fase de crecimiento económico español, pero se ha frenado con la crisis, que a su vez ha estimulado la emigración de retorno e incluso la salida de personas nacidas en España. Los saldos migratorios negativos registrados entre 2012 y 2015 mitigan los efectos anteriores de la inmigración sobre el crecimiento de la población española, si bien se han recuperado desde 2016. Actualmente, la reducida magnitud de los saldos vegetativos negativos importa menos que el saldo migratorio positivo, con lo que la población española está creciendo. De hecho, se prevé superar los 47 millones de personas durante el año 2019. Gráfico 2. Tasa de migración neta en la UE-28, 1990-2017 (en tantos por mil)

Fuente: Eurostat.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 3. Recursos naturales y humanos (JUAN A. VÁZQUEZ y JAVIER MATO) 4. Capital humano

4. CAPITAL HUMANO Junto a los aspectos cuantitativos de la población, la segunda dimensión de interés para entender la dotación de recursos humanos viene dada por las transformaciones en la educación y la especialización de la fuerza de trabajo de la economía española, que determinan la perspectiva cualitativa de la población, el llamado capital humano, objeto de este epígrafe. El concepto de capital humano recoge el conjunto de intangibles que se encuentran incorporados en la fuerza de trabajo, tales como la educación recibida, la formación y la especialización en el trabajo, la experiencia laboral adquirida y las condiciones de salud. Estos intangibles se consideran una forma de capital, ya que su adquisición es el resultado de decisiones previas de inversión y su utilización ha de contribuir a una mayor productividad. Según se señaló en el capítulo 2, las teorías actuales consideran al capital humano un factor estratégico de crecimiento, pues contribuye a elevar directamente la productividad del trabajo y la renta per cápita, a la vez que sirve de vehículo para la generación y difusión de nuevas ideas y procedimientos, es decir, del progreso tecnológico. Además, constituye una fuente de externalidades positivas, por lo que su acumulación, unida a la del capital físico, contribuye a crear un círculo virtuoso de crecimiento económico. Por último, el aumento de los niveles de capital humano favorece la igualdad de oportunidades, lo que ayuda a que exista un consenso sobre la importancia estratégica de la educación y de la formación, tanto desde un punto de vista económico como político y social. Los análisis más recientes sobre la influencia de la educación en el crecimiento económico muestran que, además de la cantidad de educación, su calidad es un factor muy destacado. Así, la atención se ha desplazado desde el análisis de los años medios de estudio de la población, como variable explicativa del crecimiento, hacia los resultados de los exámenes –tipo Informe PISA– hechos a los estudiantes, mostrando una relación intensa entre estos últimos y las tasas de crecimiento a largo plazo. España no se ha mantenido al margen de ese renovado impulso de las tendencias que subrayan el papel del capital humano como elemento fundamental para el crecimiento, habiéndose producido un avance significativo de la escolarización. En la última década, los años medios de estudios de la población mayor de 25 años han igualado al promedio de la Unión Europea, ligeramente superior a los 10 años. Los avances han sido especialmente destacados en la enseñanza universitaria, hasta el punto de que la abundancia de universitarios y la escasa diversificación de la enseñanza superior han generado situaciones de sobreeducación en el empleo. En contraste con el incremento en la escolarización, la evolución del gasto no ha permitido alcanzar magnitudes equivalentes a las de los países comunitarios. El gasto público en educación en 2016, expresado como porcentaje del PIB, ascendía al 4,2 por 100 en España, mientras en la UE-28 se situaba en el 5,0 por 100. Como consecuencia de lo anterior, si bien el gasto por alumno es reducido en términos relativos, los niveles educativos de la población en edad de trabajar han crecido progresivamente, recortando las diferencias que, sin embargo, aún persisten con los países de la Unión Europea (cuadro 2). Cuadro 2. Población entre 25 y 64 años con estudios secundarios posobligatorios o

superiores en la Unión Europea, 2005-2017 2005

2010

2017

República Checa.......

89,9

91,9

93,8

Polonia.......

84,8

88,5

92,1

Finlandia.......

78,8

83,0

88,3

Alemania.......

83,1

86,1

86,5

Suecia.......

83,6

81,2

85,3

Hungría.......

76,4

81,2

84,0

Dinamarca.......

81,0

75,6

81,3

Reino Unido.......

71,8

76,1

80,1

Francia.......

66,7

70,7

78,4

Países Bajos.......

71,8

72,3

78,4

Grecia.......

60,2

62,7

72,9

Italia.......

50,1

55,1

60,9

España.......

48,8

52,9

59,1

Portugal.......

26,3

31,7

48,0

UE-28.......

69,4

72,7

77,5

Fuente: Eurostat. La mejora general de la escolarización en España durante las últimas décadas puede interpretarse a la luz de la teoría del capital humano, que analiza la educación como una decisión de inversión que se produce tras comparar sus costes presentes con los beneficios futuros asociados a ella. Por el lado de los costes, el aumento de las oportunidades para estudiar, muy claro si se observa la extensión de las universidades públicas en España, ha reducido los llamados costes directos de la educación. También han disminuido los costes de oportunidad (los ingresos que se dejan de percibir por no trabajar) como consecuencia del elevado desempleo juvenil que sufrió la economía española durante los decenios de 1980 y 1990, y que se ha recrudecido durante la reciente crisis económica. Por el lado de los beneficios, los perfiles salariales por niveles de estudios muestran cómo crece la retribución de los trabajadores con niveles relativamente elevados, algo que resulta más evidente para edades que permiten unir experiencia a la educación recibida. A estos beneficios privados de la educación habría que añadir externalidades positivas, como el acceso a puestos de trabajo prestigiosos, con beneficios no monetarios, o el desarrollo de la vocación profesional de los estudiantes. La comparación entre costes presentes y beneficios actualizados ofrece como resultado unas tasas de rendimiento educativo que permiten hablar de una notable rentabilidad del capital humano en España. De acuerdo con las estimaciones más recientes, el rendimiento esperado, expresado en tasas marginales reales (esto es, relacionando los costes y beneficios de cada año de escolarización adicional) se encuentra entre el 5 y el 7,5 por 100 y, estimado para diferentes niveles de estudios, resulta más elevado para las enseñanzas de segundo ciclo de secundaria y para los estudios universitarios. No es ajeno a ello que el Estado contribuya, mediante el gasto público, a moderar los costes privados de la educación. Así, cerca del 90 por 100 de la financiación de la educación procede de fondos públicos, tanto en España como en la UE-28. A este respecto, no hay que olvidar que los beneficios sociales de la educación vienen dados por el incremento de la productividad futura y

la contribución, por esta vía, al crecimiento económico, hasta el punto de que la rentabilidad social de la educación en España, cercana al 11,5 por 100, tiende a superar al rendimiento del capital físico. Además, la educación también genera numerosos efectos externos positivos sobre la sociedad: en términos relativos, las personas tituladas suelen experimentar una menor tasa de desempleo, están más abiertas a la innovación, trasladan a sus hijos una mejor educación informal, se jubilan más tarde y son más participativas, todo lo cual supone beneficios sociales notables. Un argumento adicional –y no menos relevante– que explica el rendimiento de la educación ha sido la capacidad de la economía española para aprovechar el capital humano generado. La de educación es una demanda derivada de la demanda de cualificaciones que realiza la economía a través del mercado de trabajo; y la española viene acogiendo a los titulados y utilizando el capital humano que estos aportan. Prueba de ello es que, en las cuatro últimas décadas, se ha duplicado el promedio de años de estudio de la población ocupada, a la vez que se multiplicaba por nueve la proporción de esta que posee al menos estudios de nivel medio. A pesar del esfuerzo realizado, también existen deficiencias y retos cuya superación debe contribuir a una mejor dotación de capital humano. Por una parte, a los resultados obtenidos por los estudiantes españoles en los exámenes del Informe PISA, ligeramente inferiores a la media europea, se les ha unido en los últimos años el problema del fracaso escolar, que reduce tanto la rentabilidad privada como la social. Así, las tasas de abandono temprano en España son especialmente elevadas, llegando casi a duplicar las de la Unión Europea y convirtiéndose en un problema de difícil solución a corto plazo. Por otra parte, el premio salarial que reciben los titulados en España resulta significativamente inferior al que registran otros países europeos, lo que contribuye al abandono temprano y, además, puede ser interpretado como un síntoma adicional de la necesidad de mejorar la calidad del sistema educativo. Es probable que una de las causas de este rendimiento relativamente bajo de los estudios terciarios se encuentre en las deficiencias observadas entre los titulados españoles en cuanto a sus competencias, tanto lingüísticas como numéricas, según señalan los análisis comparativos publicados en los últimos años por la OCDE, que sitúan a nuestro país en los puestos de cola de la Unión Europea. En definitiva, el esfuerzo realizado en la formación del capital humano no debe impedir futuros impulsos tanto de la escolarización como de la calidad de la educación. Estos avances serán necesarios para permitir a la economía española reducir las diferencias de productividad relativa del trabajo que existen con los países más avanzados, convergiendo con ellos en este factor cuya incidencia –directa e indirecta– sobre el crecimiento y el desarrollo económico resulta cada vez más evidente.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 3. Recursos naturales y humanos (JUAN A. VÁZQUEZ y JAVIER MATO) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS MARTÍN, J., «Skills for the 21st century: Findings and policy lessons from the OECD survey of adult skills», OECD Education Working Papers, núm. 166, Paris, 2018 (http://dx.doi.org/10.1787/96e69229-en). EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY, Trends and projections in Europe 2018 - Tracking progress towards Europe's climate and energy targets (https://www.eea.europa.eu/publications/trends-and-projections-in-europe-2018-climate-and-energy). RINKEN, S.; GODENAU, D. y MARTÍNEZ DE LIZARRONDO, A., «La integración de los inmigrantes en España ¿Pautas diferenciadas en distintas etapas de la crisis?», Anuario CIDOB de la Inmigración, 2018.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 3. Recursos naturales y humanos (JUAN A. VÁZQUEZ y JAVIER MATO) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Renta de situación. Beneficios económicos derivados de la proximidad a zonas con mayor nivel de renta y bienestar que se materializan mediante intercambio de bienes y servicios o mediante inversiones o movilidad del trabajo. • Recursos naturales. Bienes de los que dispone el hombre como un «regalo de la naturaleza», según COMMON. Incluyen tanto los recursos utilizados en la producción como los que, no siéndolo, son valorados por el hombre de algún modo. • Tasa de fecundidad. Cociente que relaciona el número de nacimientos en un año y la población femenina en edad fértil. Aunque puede obtenerse para distintos grupos de edad, generalmente se calcula para el colectivo de mujeres entre 15 y 49 años y se formula en tantos por mil. • Crecimiento vegetativo. Muestra el aumento o descenso del número de efectivos de una población como resultado de la diferencia entre los nacidos vivos y las defunciones. • Tasa de migración neta. Cociente entre el flujo migratorio neto (diferencia entre el número de inmigrantes y emigrantes que se produce en un espacio geográfico) y la población media, expresado en unidades por mil habitantes y correspondiente a un periodo de referencia – normalmente un año–. Cuando esta misma tasa se presenta ajustada, ello indica que se corresponde exactamente con la diferencia entre el crecimiento total y el crecimiento natural de la población en dicho periodo. • Rendimiento de la educación. Diferencia entre costes de la educación y beneficios actualizados, expresados estos últimos en términos de los ingresos adicionales (o de la productividad) que genera cada nivel educativo en relación con el nivel inmediato anterior. • Stock de capital humano. Indicador de dotación educativa de un país o región que puede calcularse de formas diversas y referirse al conjunto de la población o a diferentes grupos de edad. Los cálculos más frecuentes toman como referencia el porcentaje de la población en edad de trabajar que dispone de una titulación superior, o bien el número medio de años de estudios de la población.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 4. Formación de capital (JAIME SANAÚ y ANA BELÉN GRACIA) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN El stock o dotación de capital bruto, uno de los determinantes fundamentales del crecimiento, está formado por un conjunto de activos materiales que se han ido acumulando a través de la inversión, y cuya vida útil excede ampliamente un ejercicio económico. Al estudiar la generación de renta y las fuentes del crecimiento no ha de considerarse todo este conjunto sino una parte de él, el capital productivo, que considera aquellos activos que generan servicios del capital susceptibles de ser recogidos en las Cuentas Nacionales. Se trata de un concepto cuantitativo (o de volumen) que tiene en cuenta la pérdida de eficiencia como resultado del envejecimiento de los activos. En todo caso, la intensificación del capital se logra mediante la realización de inversiones, tanto de reposición, como de ampliación de capacidad productiva. Mientras que las primeras tienen por objeto salvar el proceso de depreciación del capital ocasionado por el uso y la obsolescencia, las segundas representan aumentos netos de capacidad. La inversión, por consiguiente, constituye un flujo de gastos para mantener o incrementar el stock de capital, y por eso se la conoce también con el nombre de formación bruta de capital fijo (FBCF). Puesto que el punto de partida de los procesos de acumulación es la FBCF, interesa conocer el esfuerzo inversor realizado por la economía española para calibrar los avances en las dotaciones de capital. A su vez, el sostenimiento en el tiempo de una tasa continuada de crecimiento de la inversión depende del ahorro. El ahorro y la inversión son, sin embargo, resultado de múltiples e independientes decisiones de diferentes agentes económicos públicos y privados. Ahorrar es renunciar al consumo presente para disponer de más bienes de consumo en el futuro; invertir es aumentar el stock de capital de la economía, incrementando así el potencial de crecimiento futuro. Este capítulo describe la trayectoria seguida por el capital productivo en España durante los últimos años, analizando la inversión empresarial y el capital público. Asimismo, presenta las relaciones entre ahorro e inversión y profundiza en la financiación de la FBCF.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 4. Formación de capital (JAIME SANAÚ y ANA BELÉN GRACIA) 2. El capital de la economía española

2. EL CAPITAL DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA La economía española ha registrado un intenso proceso de capitalización en las últimas décadas que le ha permitido aproximar sus dotaciones a las de sus socios comerciales más importantes. El stock de capital total por empleado —que ascendía en 2016 a 206.600 euros— era seis décimas porcentuales superior al promedio de los países de la Eurozona, tal como figura en el cuadro 1. Desde 1985 el ritmo de la capitalización española ha sido más acelerado que el de la actual Eurozona, especialmente el del capital productivo público y, en menor medida, el del capital productivo privado. El diferencial entre España y la Eurozona también se ha visto influido por la crisis y la distinta evolución de los mercados laborales. Cuadro 1.-Evolución de los stocks de capital de España en relación con la Eurozona, 1985-2016 (Eurozona = 100) 1985

>1995

2005

2016

Stock de capital/empleo

84,5

88,2

84,7

100,6

Stock de capital productivo/empleo

83,2

102,0

93,3

108,7

Stock de capital productivo privado/empleo

101,6

106,4

95,5

111,1

Stock de capital público/población

44,3

80,3

90,1

94,8

Stock de capital residencial/población

66,4

67,0

79,4

86,1

Fuente: Banco de España, Indicadores estructurales de la economía española y de la UE. Respecto del capital productivo español, cifrado en el año 2016 en 90.500 euros por trabajador, las dotaciones de capital público por empleado totalizaban en dicho ejercicio 33.200 euros y las de capital privado 57.300 euros. Ahora bien, para explicar el crecimiento de la economía es relevante conocer no solo sus dotaciones sino también el esfuerzo realizado en la formación y mejora del capital, puesto que desde la segunda mitad del decenio de 1990 hasta 2007 la capitalización española fue acompañada de un vigoroso crecimiento del empleo. Un indicador habitualmente empleado para aproximar dicho esfuerzo es la tasa de inversión, que relaciona la FBCF y el PIB. La ratio fue muy elevada a partir del año 2000, alcanzó un máximo antes del comienzo de la crisis, descendió durante la misma y en los últimos años ha vuelto a crecer y es similar a la tasa promedio de la Eurozona. La rúbrica Viviendas protagonizó la FBCF a principios de la actual centuria, si bien en los últimos años ha cedido su puesto tanto a Otros edificios y construcciones como a Maquinaria, bienes de equipo y sistemas de armamento. Tras esas rúbricas, adquieren también relieve Productos de la propiedad intelectual; la correspondiente a Recursos biológicos cultivados, en cambio, tiene una reducida importancia relativa. Cuadro 2.-Participación de la formación bruta de capital fijo en el PIB de España, 1995-2018 (porcentajes) 1995

2005

2010

2018

Viviendas y otros edificios y construcciones...........................................................

14,3

20,5

14,3

10,8

Maquinaria y bienes de equipo y sistemas de armamento........

6,1

7,2

6,0

7,4

Recursos biológicos cultivados..........................................

0,0

0,2

0,1

0,2

Productos de la propiedad intelectual¹................................

1,5

2,1

2,6

2,9

Total...........................................................................

22,0

29,9

23,0

21,2

Nota : (1) De acuerdo con el nuevo Sistema Europeo de Cuentas (SEC) 2010, esta rúbrica incluye activos fijos que consisten en los resultados de la I+D, la prospección y evaluación minera y petrolera, los programas informáticos y las bases de datos, el entretenimiento, los originales literarios o artísticos y otros productos de propiedad intelectual destinados a ser utilizados durante más de un año. Fuente: INE, CNE, base 2010. La tasa de inversión (definida como el porcentaje de participación de la FBCF en el PIB) suele seguir en España un perfil temporal similar al del crecimiento económico, de forma que los años de mayor incremento del PIB también registran un mayor aumento de la inversión, y viceversa (gráfico 1); de hecho, la inversión suele ser el componente de la demanda interna de cualquier economía que registra mayores fluctuaciones cíclicas, y su volatilidad condiciona la evolución de la demanda agregada, el empleo y la producción potencial. Gráfico 1.-Tasa de inversión en España y la Eurozona, 1985-2017 (tasas anuales de variación)

Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators. Obsérvese, en el mencionado gráfico, que la senda seguida por la FBCF española guarda analogía con la de la Eurozona, aunque la primera muestre oscilaciones más acusadas. Así, durante los años de crecimiento, la tendencia descrita por la inversión es más positiva en España que en la Eurozona y, a su vez, cuando las caídas en la FBCF han sido mayores que las del PIB, el comportamiento ha sido más negativo en España.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 4. Formación de capital (JAIME SANAÚ y ANA BELÉN GRACIA) 3. Determinantes de la inversión empresarial

3. DETERMINANTES DE LA INVERSIÓN EMPRESARIAL La inversión empresarial constituye el principal componente de la FBCF española y el que mayor volumen de servicios del capital proporciona. Se trata de un factor decisivo, tanto para mantener la capacidad productiva, como para aumentar la productividad y el crecimiento económico a medio y largo plazo. En el Recuadro 1 se formulan los determinantes que teóricamente inciden en la conducta de las empresas al tomar sus decisiones de inversión. Los estudios empíricos sobre los determinantes de la inversión empresarial basados en modelos neoclásicos han adoptado enfoques macro o microeconómicos. Mientras que en el primer caso utilizan datos globales del conjunto de la economía, en el segundo recurren a datos individualizados obtenidos de muestras de empresas. Aunque los trabajos aplicados son muy variados, la evidencia empírica permite concluir que, tanto en los países de la OCDE como en España, el crecimiento de la producción a largo plazo amplía el nivel potencial de la FBCF. Ratificando las relaciones esperadas, las subidas de tipos de interés reales, entendidas como encarecimiento del coste del capital, derivan en caídas en los niveles relativos de inversión. Algunos autores también han considerado las facilidades crediticias, demostrando que la tasa de inversión en el largo plazo varía conforme lo hace la ratio crédito/PIB y que este efecto ha sido algo mayor en España que en la OCDE desde 1990. Las favorables condiciones macroeconómicas existentes hasta 2007, que posibilitaron aumentos continuados y sostenidos de los niveles de renta y reducciones de los tipos de interés reales, permiten explicar la aceleración del proceso inversor de las empresas españolas.

Recuadro 1 INVERSIÓN EMPRESARIAL EN LOS MODELOS NEOCLÁSICOS La literatura económica propone varias teorías sobre los determinantes de la inversión empresarial, entre las que cabe destacar el modelo del acelerador de la inversión y los modelos neoclásicos. En estas teorías la actividad económica constituye el determinante fundamental de la inversión empresarial, en la medida que la situación económica actual puede ser indicativa del nivel de ventas presente y futuro. El modelo del acelerador parte del supuesto de que las empresas ajustan su stock de capital hasta alcanzar un nivel proporcional a su producción, respondiendo la inversión positivamente a las variaciones en la producción corriente y pasada. Los modelos neoclásicos sobre la inversión empresarial interpretan esta como una función de demanda de capital que tiene por objeto alcanzar una combinación óptima de factores productivos a largo plazo en el seno de la empresa, entendiendo por óptima aquella que permite maximizar la rentabilidad o minimizar el coste. A partir de dicha combinación óptima, se deriva un stock de capital deseado, que es al que la empresa tenderá a ajustarse mediante una senda temporal de inversión neta. Si K*t es el capital deseado y Kt–1 el existente a comienzos del periodo t, la inversión neta It, será una fracción de la diferencia entre K*t y Kt–1:

aumentando It con lt, que representa la velocidad de ajuste, y con la brecha existente entre el capital deseado y el existente. Así pues, los determinantes teóricos de la inversión pueden clasificarse según que su influencia se transmita a través de K*t o de lt. El capital deseado (K*t) se elige a partir de un objetivo de maximización de la rentabilidad de la empresa. Suponiendo que esta decide su producción de acuerdo con sus estimaciones sobre ventas, seleccionará el capital a utilizar comparando el valor de su productividad marginal con su coste, tratando en todo caso de minimizar el coste total de producción. En consecuencia: K*t = f (YE, Wt /cct) donde Y E es el volumen de producción que se pretende alcanzar de acuerdo con la demanda esperada, Wt el salario y cct el coste de uso del capital, una vez que se tiene en cuenta la posibilidad de sustitución entre trabajo y capital y, por tanto, de elegir la combinación de ambos factores que minimice el coste total. De manera que el capital deseado (K*t) aumenta si lo hace la demanda

esperada (YE) o si disminuye el coste de uso del capital (cct) en relación con el salario (Wt). Además de los determinantes tradicionales de la inversión empresarial, existen una serie de factores adicionales que pueden desempeñar un papel relevante en el ciclo inversor de una economía, entre los que cabe señalar las posibles limitaciones a la disponibilidad de financiación crediticia, su encarecimiento, el nivel de endeudamiento o la incertidumbre económica.

Asimismo, parece confirmarse que la relación entre los precios de los factores productivos (el coste de uso del capital) y los salarios origina un efecto que se manifiesta con cierto retraso, dado que la elasticidad de sustitución entre capital y trabajo es más bien baja. Desde una perspectiva temporal más amplia, puede subrayarse, de una parte, que la capacidad de generación interna de recursos (autofinanciación) siempre ha sido un factor clave de las decisiones de inversión en las empresas no participadas por entidades bancarias o en aquellas que, por su menor tamaño, tienen limitado su acceso a la financiación ajena. Y, de otra, que la inversión empresarial se ha visto afectada, lógicamente, por la incertidumbre económica existente en cada momento. Téngase en cuenta que la FBCF es un proceso de gastos vinculado directamente a las expectativas, que dependen de factores económicos y políticos de carácter general, como las tasas previstas de crecimiento e inflación, la estabilidad política o las alteraciones del marco institucional. En concreto, la apertura exterior de la economía española, primero, y los avances en el proceso de integración económica de España en la Unión Europea, después, desempeñaron un papel muy relevante en las decisiones empresariales de modernización de los equipos productivos y en la incorporación de progreso técnico. La inversión empresarial reaccionó con intensidad a la crisis desencadenada en 2008, con una disminución sin precedentes, en medio de unas condiciones globales muy adversas, tanto por las perspectivas de la demanda, como por la contracción de los beneficios y por el endurecimiento de las condiciones de financiación. Como resultado de este proceso, el capital neto de la economía desaceleró su ritmo de crecimiento. A pesar de que no siempre resulta fácil aislar con claridad la inversión dirigida a ampliar la capacidad productiva de la que persigue incorporar avances tecnológicos, porque pueden existir conexiones entre ellas, debe dejarse constancia de que la primera suele dar lugar a una creación de empleo, lo que no suele ocurrir con la segunda, al menos de forma directa. En la medida en que el progreso técnico incorporado conduzca a una más elevada relación capital/trabajo, habrá una destrucción neta de empleos que solo podría ser compensada por un aumento paralelo de la capacidad productiva. Es importante tener presentes estas circunstancias para matizar con mayor precisión las relaciones que de manera un tanto simplista se establecen en ocasiones entre inversión y empleo.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 4. Formación de capital (JAIME SANAÚ y ANA BELÉN GRACIA) 4. Inversión en capital público

4. INVERSIÓN EN CAPITAL PÚBLICO Los servicios del capital comprenden, tanto los del capital privado, como los del capital público productivo o infraestructuras. La influencia de estas últimas en la producción se ejerce a través de una doble vía: una primera, directa, como una variable más de la función agregada de producción; y una segunda, indirecta, en virtud de sus efectos sobre otros factores de producción como el trabajo, el capital empresarial o la productividad total de los factores. En consecuencia, las economías externas ligadas a la creación de infraestructuras se manifiestan en la vertiente de la oferta, reduciendo los costes de producción de las demás actividades, facilitando el flujo de productos, personas e información, integrando los mercados e induciendo, por tanto, nuevos flujos de inversión privada y aumentos en el nivel de producción. En lo que aquí interesa, el concepto de infraestructuras se limita a aquella parte del capital público que se orienta principalmente, aunque no de forma exclusiva, a las empresas, y que, como tal, condiciona la capacidad y funcionamiento del sistema productivo en su conjunto. Así, puede hablarse de infraestructuras viarias (carreteras y autopistas de peaje), hidráulicas, ferrocarriles, aeroportuarias, portuarias y urbanas correspondientes a las Corporaciones Locales. Las categorías señaladas comparten un conjunto de características que sirven para delimitar con precisión el concepto de infraestructuras: bienes de capital, esencialmente de naturaleza pública, cuyos efectos externos poseen una acusada delimitación espacial y son de difícil sustitución por otros bienes. Dadas estas características y el prolongado periodo de maduración de las cuantiosas inversiones que comportan, la provisión de infraestructuras suele ser realizada por el sector público, aunque también existen actuaciones del sector privado allí donde la regulación lo permite y es más factible la exclusión mediante precios, como en las autopistas de peaje. En el ámbito más preciso del sector público, es el Estado el que asume la dirección fundamental de las inversiones de interés general, quedando en manos de los niveles inferiores de gobierno —Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales— las actividades complementarias de interés regional o local. De acuerdo con las estimaciones del Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE), el capital público representaba a comienzos de 2016 en torno al 10,5 por 100 del capital neto español. El desglose de las inversiones durante el periodo 1995-2015 entre los diferentes tipos de activos se recoge en el cuadro 3. Cuadro 3.-Composición de la inversión en infraestructuras en España, 1985-2015 (porcentajes) Viarias

Hidráulicas

Ferrocarriles

Aeroportuarias

>Portuarias

Urbanas CC.LL.

1985-1990

43,0

21,5

14,6

2,9

4,9

13,1

1990-1995

52,4

17,9

12,6

2,4

4,3

10,4

1995-2000

48,0

19,2

13,2

4,3

4,2

11,1

2000-2005

43,4

16,2

17,4

7,9

4,6

10,6

2005-2010

40,6

17,1

20,1

7,8

5,2

9,3

2010-2015

46,2

14,6

26,3

5,1

3,8

4,0

Fuente: Fundación BBVA e IVIE, El stock y los servicios del capital en España y su distribución territorial y sectorial (1964-2015), abril de 2018. Desde mediados de la década de 1990, la proporción de PIB destinado a inversiones públicas ha estado condicionada por las posibilidades presupuestarias de cada momento. En muchos ejercicios el gasto en infraestructuras se ha impulsado por planes de modernización, financiados en buena medida con fondos procedentes de la Unión Europea. En otros, por el contrario, se ha recortado con objeto de controlar el gasto y déficit públicos, garantizar los criterios de convergencia nominal con la Unión Europea o afianzar la política de estabilidad presupuestaria. No obstante, el balance del periodo no ofrece dudas: la política de fomento de infraestructuras ha permitido mejorar las dotaciones españolas. Por tipos de activos, los aumentos más espectaculares correspondieron a las infraestructuras de transporte, si bien se produjeron cambios en las prioridades del gasto a lo largo del tiempo. En particular, y durante la actual centuria, se aprecia una pérdida de importancia relativa de las infraestructuras de las Corporaciones Locales, de los aeropuertos, de las hidráulicas y de los puertos, y un creciente esfuerzo inversor tanto en modernización y ampliación de ferrocarriles, vinculado con la puesta en marcha de líneas de alta velocidad, como de las redes viarias, aunque las actuaciones se redujeron durante la última recesión. Pese a ello, España es hoy en día el primer país de Europa en longitud de carreteras de gran capacidad y el segundo país del mundo en vías de alta velocidad ferroviaria. El esfuerzo realizado en la creación de una malla de autovías y autopistas y, especialmente, en la construcción de una ambiciosa red ferroviaria de alta velocidad ha sido considerable (mapa 1). Estas actuaciones se continúan en el marco del Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda (PITVI) 2012-2024, aunque algunos autores cuestionan la coherencia de la política de infraestructuras y transportes por su falta de criterio económico y de coordinación intermodal. La consideración de las infraestructuras como determinante de la función de producción solo ha sido objeto de atención en la literatura empírica desde el decenio de 1980, de acuerdo con las modernas teorías del crecimiento endógeno, que asignan a las políticas públicas un papel activo en el crecimiento de la economía a largo plazo. En España, el interés por el tema coincidió, además, con un ciclo expansivo de la inversión pública y con la definición de los grandes planes de actuación nacionales y europeos. Mapa 1.-Red ferroviaria de alta velocidad, 2018

Fuente: Ministerio de Fomento, Administrador de Infraestructuras Ferroviarias. Los estudios que cuantifican los efectos de las infraestructuras en el crecimiento económico español han confirmado la existencia de una relación positiva y significativa entre ambas variables, arrojando elasticidades elevadas, tanto en la cuantía del impacto directo de las infraestructuras sobre el crecimiento, como en los efectos indirectos a través de su influencia sobre el capital privado y el empleo. Así pues, el aumento del stock de infraestructuras ha elevado la productividad total de los factores y promovido, además, flujos de inversión privada que han aumentado el capital de las empresas y el empleo, repercutiendo finalmente en un mayor crecimiento económico. No obstante, un análisis comparativo de las estimaciones realizadas en diferentes países revela, por un lado, que el efecto de las infraestructuras sobre el crecimiento va siendo menor conforme se alcanzan altos niveles de desarrollo económico, si bien esta pauta suele verse condicionada por el marco institucional de los Estados. En otras palabras, las infraestructuras —al igual que el resto de bienes que integran el capital productivo— pueden presentar rendimientos decrecientes. Por otro lado, la evidencia empírica parece confirmar que no todas las infraestructuras afectan por igual al proceso productivo, siendo las infraestructuras de transporte, particularmente las viarias, seguidas de las hidráulicas y las estructuras urbanas de las Corporaciones Locales, las que arrojan un mayor impacto. El Tratado de Maastricht de 1992 y más tarde el denominado Plan Juncker consideraron que para el óptimo funcionamiento del mercado único, además de las infraestructuras señaladas, será indispensable el desarrollo de unas redes transeuropeas energéticas y de telecomunicaciones (conocidas por sus siglas inglesas, TEN-E y eTEN, respectivamente). Los análisis efectuados ponen de manifiesto que la dotación de infraestructuras española se aproxima a la media de la Eurozona. De acuerdo con el Banco de España, las dotaciones españolas ascendían en 2016 a 13,5 miles de euros por habitante, cuantía que representaba el 94,8 por 100 del promedio de los países que integran la Eurozona (véase de nuevo el cuadro 1). Los programas de inversión previstos revelan que es preciso acudir a fuentes de financiación ajenas a los Presupuestos Generales del Estado, a través del establecimiento de conciertos con las Comunidades Autónomas en los proyectos de interés regional, de la colaboración del sector privado en las actividades que reúnan condiciones de rentabilidad a largo plazo, y del cobro de tasas y precios a los usuarios y beneficiarios de determinados servicios (lo que la literatura especializada refiere como public–private partnership). En todo caso, la inversión en infraestructuras deberá avanzar con un mayor grado de cautela en el futuro, y ello por tres razones. • En primer lugar, porque la reconducción del déficit público hasta una senda sostenible ha obligado a aplazar o suprimir la ejecución de algunos programas de gasto, en aras de la estabilidad presupuestaria. • En segundo lugar, ha de realizarse un ejercicio más riguroso de evaluación de los costes y rendimientos de las inversiones en determinadas infraestructuras, confirmándose lo que ya señalaban algunos estudios pioneros sobre la dudosa rentabilidad de la extensión de las líneas de alta velocidad por toda la península, de la creación de numerosos aeropuertos regionales o locales (que se solapan en sus áreas de influencia o que no tienen demanda suficiente) o de ciertas infraestructuras viarias financiadas por fondos europeos. • Y, por último, porque cualquier asignación de recursos públicos destinados a las infraestructuras deberá tener en cuenta el coste de oportunidad en términos del destino alternativo de dichos recursos, como la inversión en educación (capital humano) o en investigación,

desarrollo e innovación (capital tecnológico). Hay que poner el énfasis no tanto en la nueva inversión en infraestructuras como en el aprovechamiento de las inversiones realizadas, mediante la promoción de actividades empresariales que se beneficien de las externalidades que generan. La tasa de ahorro de la economía y la financiación procedente del exterior son factores que pueden limitar el proceso de formación de capital fijo, como se pone de manifiesto en el epígrafe siguiente.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 4. Formación de capital (JAIME SANAÚ y ANA BELÉN GRACIA) 5. Financiación de la formación bruta de capital fijo

5. FINANCIACIÓN DE LA FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO Desde una óptica macroeconómica, el sostenimiento en el tiempo de una tasa continuada de crecimiento de la inversión se encuentra vinculado a la capacidad de ahorro. A pesar de la movilidad internacional de capitales, el ahorro nacional sigue siendo la base de la inversión. Cuando un país no genera suficiente ahorro para financiar su formación bruta de capital ha de reducir sus activos frente al exterior o bien apelar al ahorro externo, incurriendo en déficit de la cuenta corriente (véase el capítulo 2). La tasa de ahorro bruto de la economía española, es decir, el porcentaje de PIB destinado a ahorro nacional bruto ha registrado fluctuaciones cíclicas (gráfico 2). Desde 2000 hasta 2003 el ahorro creció a un ritmo mayor que el del PIB y, por consiguiente, la tasa de ahorro bruta ascendió. A partir de entonces, y hasta 2011, esta tasa se contrajo; volvió a elevarse en 2012, cifrándose en los últimos años en los niveles previos a la recesión de 2008 (por encima del 20 por 100 del PIB). Gráfico 2. Inversión y ahorro nacionales en España, 1985-2017 (en porcentaje del PIB)

Fuente: INE, CNE. El análisis empírico del ahorro nacional suele distinguir tres componentes en función de los tres grandes agentes de decisión: familias (hogares e instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares, en adelante ISFLSH), empresas (agrupadas a su vez en instituciones financieras y sociedades no financieras) y Administraciones Públicas. La suma del ahorro de los dos primeros es el ahorro del sector privado, en tanto que el tercero es, lógicamente, el ahorro público. La literatura económica que se ha ocupado de las variables determinantes del ahorro y consumo familiares, y que toma como referencia clave a KEYNES, resalta el papel que pueden desempeñar el valor esperado de la renta real, la riqueza neta y el tipo de interés real. A las anteriores, destacadas por las teorías del consumo más recientes, basadas en la elección intertemporal, puede añadirse el coste de uso de la vivienda. Cuando se amplía el campo de análisis al ahorro de las empresas, se toman en consideración también el nivel de producción esperado, el coste de uso del capital y el precio del resto de los factores productivos. Ahora bien, en la medida que las familias son las propietarias de los activos empresariales, muchos estudiosos concluyen que los cambios en el ahorro empresarial conducen a cambios en la riqueza neta de los hogares e ISFLSH y, en consecuencia, la distinción entre beneficios distribuidos y no distribuidos (o ahorro empresarial) es poco relevante para las decisiones de consumo y ahorro de las familias. No se dispone de un marco teórico completo que explique el ahorro público, aunque suele convenirse que este depende —como se señala en el capítulo 14— tanto de decisiones discrecionales de los poderes públicos sobre el volumen de ingresos y gastos públicos (política fiscal discrecional) como de la fase del ciclo por la que atraviesa la economía (componente automático del gasto e ingreso públicos). En cambio, sí que se ha analizado la relación entre el ahorro público y el ahorro privado. En este contexto, la hipótesis de equivalencia ricardiana señala que los contribuyentes, cuando se recurre al endeudamiento público, descuentan su obligación tributaria futura y

consideran su riqueza neta reducida como si estuvieran en presencia de una financiación con impuestos. A contrario sensu, un aumento permanente del ahorro público se verá compensado por una reducción equivalente del ahorro privado, manteniéndose el nivel de ahorro nacional invariante. Ceteris paribus, la diferencia entre el ahorro y la formación bruta de capital (FBC) nacionales es el saldo de la Cuenta Corriente, determinante de la capacidad o necesidad de financiación de la economía. Como se refleja en el gráfico 2, hasta 2012, la inversión española tendió a ser mayor que el ahorro nacional y, en consecuencia, la economía española precisó financiación del exterior. Obsérvese, que las necesidades de financiación externa fueron muy elevadas entre 2003 y 2007, al variar la tasa de inversión a un ritmo mayor que la tasa de ahorro. En 2008, cuando la tasa de ahorro y la de inversión decrecieron, el diferencial entre ambas se cifró en el 9,2 por 100 del PIB. A partir de entonces, al contabilizarse una caída de la inversión más acentuada que la del ahorro, ambos cocientes se fueron aproximando de forma gradual y en 2013 el ahorro bruto superó la inversión bruta. Lógicamente, el saldo de la cuenta corriente, en déficit hasta 2012, evidenció las consecuencias de un modelo de crecimiento desequilibrado. Las necesidades de financiación que la economía española precisó en los primeros años de la actual centuria vienen explicadas, en primer lugar, por los constantes requerimientos de fondos de las sociedades no financieras, ya que en esos años las instituciones financieras siempre han mantenido, con fluctuaciones, capacidad de financiación (es decir, su ahorro es mayor que su inversión). Según se muestra en el gráfico 3, el ahorro empresarial —tradicionalmente el principal componente del ahorro nacional— mostró en su conjunto una tendencia descendente desde mediados del decenio de 1990 que se interrumpió durante la crisis. A partir de 2009 las sociedades no financieras registraron capacidad de financiación al crecer más su ahorro que la inversión. En cualquier caso, ha de puntualizarse que las necesidades de financiación de estos agentes se relacionaban relacionaron con la intensificación de su esfuerzo inversor, tanto en el interior como en el exterior, esto es, con el proceso de internacionalización de las empresas. Gráfico 3. Componentes del ahorro nacional bruto en España, 1985-2017 (en porcentaje del PIB)

Fuente: INE, CNE. En segundo lugar, el ahorro de las Administraciones Públicas creció de forma sostenida entre 1997 y 2007, llegando en este último año a situarse a medio camino entre el ahorro de los hogares e ISFLSH y de las empresas. Su favorable evolución —impulsada por las políticas fiscales discrecionales y, sobre todo, por los estabilizadores automáticos y la caída de la carga financiera de la deuda pública— permitió que las Administraciones Públicas redujeran paulatinamente sus necesidades de financiación e, incluso, que generaran superávit. Esta tendencia positiva se truncó súbitamente en 2008 como consecuencia del estallido de la crisis económica. Desde entonces el conjunto de las Administraciones Públicas registra cifras negativas de ahorro (al ser su consumo final mayor que su renta bruta disponible). Finalmente, los hogares y las ISFLSH tuvieron elevada necesidad de financiación entre 2004 y 2008. Influyeron en ello, por un lado, la trayectoria descendente de su ahorro y, por otro, el auge de sus inversiones en la adquisición de vivienda. A partir de 2008, primero por el aumento de su ahorro bruto después por la reducción de sus inversiones, las familias mostraron capacidad de financiación, dinámica que se interrumpió en 2017. En estos años, la canalización de los fondos necesitados por la economía española provino del exterior, fundamentalmente por mediación del sistema financiero. La liberalización de los movimientos de capital, la internacionalización de las sociedades españolas, el desarrollo del sector financiero y la integración en la Eurozona fueron, a juicio del Banco de España, las principales razones que contribuyeron a facilitar el acceso al ahorro del resto del mundo. Ha de resaltarse que la crisis económica desencadenada en 2008 —que restringió las posibilidades de financiación, dado el contexto de incertidumbre creado, con volatilidad de los mercados y elevada aversión al riesgo— influyó en las decisiones de ahorro de los agentes económicos, permitiendo corregir el desequilibrio externo español. Y ello pese a que el impacto positivo del incremento del ahorro de las empresas se viera parcialmente contrarrestado por el descenso del ahorro de los hogares y las ISFLSH y el de las administraciones públicas, consecuencia de las políticas de expansión del gasto dirigidas a paliar los efectos de la crisis.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 4. Formación de capital (JAIME SANAÚ y ANA BELÉN GRACIA) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS DEJUÁN, D.; MENÉNDEZ, A. y MULINO, M., «La inversión y la financiación de las empresas no financieras españolas: un análisis con datos a nivel de empresa», Boletín Económico del Banco de España, julio, 2018. DE RUS, G., La política de infraestructuras en España. Una reforma pendiente, FEDEA, Policy Papers, núm. 2015-08, 2015. MAS IVARS, M, «Dotaciones de infraestructuras en la economía española. De la expansión a la crisis», Papeles de Economía Española, 147, 2016.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 4. Formación de capital (JAIME SANAÚ y ANA BELÉN GRACIA) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Capital fijo. Activos fijos materiales o inmateriales obtenidos a partir de los procesos de producción y que se utilizan de forma repetida y continua en otros procesos de producción durante más de un año. Se valora, bien en términos brutos, bien en términos netos (en cuyo caso se habla de capital riqueza). Como activos materiales se incluyen viviendas, otros edificios y construcciones, equipos de transporte, resto de maquinaria y bienes de equipo y sistemas de armamento y recursos biológicos cultivados. Y, como activos inmateriales, software, I+D y resto de activos inmateriales. Las infraestructuras viarias, hidráulicas (públicas), ferroviarias, aeroportuarias, portuarias, urbanas de las Corporaciones Locales y otro tipo de construcciones tanto públicas (no incluidas en los desgloses anteriores) como privadas (edificios y naves industriales) forman parte de la agrupación «otros edificios y construcciones». • Formación bruta de capital fijo (FBCF). Variable flujo que representa el valor de los activos fijos. Está constituida por activos materiales o inmateriales obtenidos a partir de procesos de producción, utilizados de forma repetida o continua en otros procesos de producción durante más de un año. Comprende las adquisiciones menos las cesiones de activos fijos realizadas por los productores residentes durante un periodo determinado, más ciertos incrementos del valor de los activos no producidos derivados de la actividad productiva de las unidades de producción o de las unidades institucionales. Si a la FBCF se añade la variación de existencias se obtiene la formación bruta de capital (FBC). • Tasa de inversión. Porcentaje de participación de la FBCF en el PIB. Sus variaciones influyen en las del stock de capital. Diferencias en la tasa de inversión entre economías suelen reflejar diferencias en el ritmo de acumulación del stock de capital. En efecto, la tasa de variación del stock de capital es igual a:

siendo K el stock de capital, I la FBCF y d la depreciación del capital o consumo de capital fijo. Multiplicando y dividiendo el primer término del segundo miembro de la ecuación por Y (PIB) se llega a:

Como la relación Y/K no varía apenas en el corto plazo, las variaciones del stock de capital dependen básicamente de la tasa de inversión (I/Y). • Inversión empresarial. Es el gasto destinado por las empresas a la adquisición de activos reales directamente vinculados a la actividad productiva. Incluye tanto la inversión efectuada por las empresas privadas como la llevada a cabo por las empresas de titularidad pública. • Ahorro nacional bruto. La parte de la renta nacional bruta disponible que no se utiliza en gastos en consumo final nacional. El ahorro nacional bruto es la suma del ahorro generado por los diferentes sectores institucionales (hogares e ISFLSH, Administraciones Públicas, instituciones financieras y sociedades no financieras). • Consumo final. Gasto realizado por las unidades institucionales residentes en bienes y servicios que se utilizan para satisfacer directamente las necesidades individuales o colectivas de los miembros de la comunidad. Incluye, por tanto, el consumo privado (de hogares e ISFLSH) y el consumo colectivo (o de las Administraciones Públicas) y puede realizarse en el territorio económico o en el resto del mundo. • Renta nacional disponible bruta. Suma de las rentas disponibles de los sectores institucionales para llevar a cabo las operaciones de consumo final y ahorro. • Renta bruta disponible por hogares e ISFLSH. Renta que queda en poder de hogares e ISFLSH una vez pagados los impuestos directos que recaen sobre ellas y las cuotas obligatorias a la Seguridad Social y contabilizadas las transferencias corrientes y en especie que reciben de las Administraciones Públicas.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 5. Innovación y cambio tecnológico (JOSÉ GARCÍA QUEVEDO) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN Las innovaciones tecnológicas han sido un elemento clave en el aumento de la productividad de los factores en aquellas economías modernas que han alcanzado mayores grados de desarrollo e industrialización, permitiendo, con ello, notables mejoras tanto en la eficiencia económica como en el nivel de bienestar de sus habitantes. También el progreso técnico, según se vio en el capítulo 2, ha sido un factor fundamental del crecimiento económico español desde la segunda mitad del siglo XX, junto con una mayor capitalización, que ha servido, igualmente, para la introducción de avances tecnológicos incorporados a las nuevas máquinas y equipos productivos. Ahora bien, España se ha distinguido por un esfuerzo de generación interna de tecnología manifiestamente inferior al de los países occidentales más avanzados, hasta tal punto que es difícil encontrar otro aspecto de la economía española —y ninguno, desde luego, tan decisivo— en que la divergencia con los promedios europeos sea tan acusada como en el de la innovación tecnológica. La necesidad, pues, de examinar el papel de la tecnología como factor de crecimiento de la economía española se aborda en este capítulo a partir de un epígrafe inicial acerca de los aspectos teóricos y conceptuales que rigen esta relación. Luego se entra en el núcleo del objeto de estas páginas, esto es, en la creación de capacidades tecnológicas por parte de la economía española, en una perspectiva comparada, y, en el epígrafe siguiente, dentro de las empresas.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 5. Innovación y cambio tecnológico (JOSÉ GARCÍA QUEVEDO) 2. Cambio tecnológico y crecimiento económico

2. CAMBIO TECNOLÓGICO Y CRECIMIENTO ECONÓMICO En contraste con lo ya apuntado, la crucial relación entre tecnología y economía ha estado un tanto alejada de las preocupaciones de la corriente central del análisis económico hasta fechas relativamente recientes. Más allá de algunas excepciones señeras, como las de MARSHALL y SCHUMPETER, hubo que esperar a la década de 1950 para que el pensamiento económico se ocupara con alguna sistemática de las relaciones entre tecnología y economía. A ello contribuyeron de manera significativa, tanto la recuperación de los análisis macroeconómicos y el asentamiento de la teoría del crecimiento, como la masiva introducción de innovaciones tecnológicas en la escena productiva de las principales economías, que alimentaron un creciente interés social y político por el fomento del avance científico y tecnológico. Desde entonces, son dos las aproximaciones que han dominado en el análisis. En primer lugar, la derivada de la teoría del crecimiento económico (a la que se alude en el capítulo 2), que, mediante los modelos que incorporan el progreso tecnológico, se centra en dar respuesta a la pregunta de cómo afecta al crecimiento de las economías la introducción del cambio tecnológico. En segundo lugar, la proveniente de los estudios microeconómicos de la Economía Industrial, que se centra en la búsqueda de los factores determinantes de la capacidad de innovación de las empresas. A partir de estos planteamientos, el análisis económico de la innovación ha proporcionado evidencias empíricas y avances conceptuales que permiten afirmar, hoy, que la tecnología es uno de los factores clave de lo que, brevemente, podría denominarse la competencia de una economía en su doble vertiente macroeconómica y microeconómica. En la primera de ellas, porque la experiencia acumulada revela, sin lugar a dudas, que el crecimiento moderno y el comercio internacional se basan de manera esencial en las capacidades de las economías para introducir innovaciones tecnológicas; y, en la segunda, la microeconómica, porque la tecnología es uno de los intangibles más estratégicos de las empresas a la hora de desplegar su capacidad competitiva en todos los sectores económicos, pero, principalmente, en aquellos que son protagonistas de la implantación de nuevas formas de producir y distribuir bienes y servicios. Avanzando en la conceptualización de la innovación tecnológica (en el Recuadro 1 se presentan las características, desde la óptica económica, de la tecnología y la innovación), conviene señalar que esta se enmarca dentro de un complejo sistema de relaciones donde las empresas ocupan un lugar central, al ser las que introducen los nuevos productos, las nuevas formas de producirlos o las estructuras organizativas que estas desarrollan. Son tres, en este sentido, los niveles que intervienen en la innovación:

RECUADRO 1 CARACTERÍSTICAS DE LA TECNOLOGÍA Y LA INNOVACIÓN • La tecnología no es información sino conocimiento. Como tal, no se transmite libremente y sin costes, sino que se aprende, lo que significa esfuerzo, costes e incertidumbre. • Se trata de un conocimiento específico, incorporado a personas y organizaciones. En él se incluyen, además de elementos de dominio público libremente accesibles, otros de carácter tácito, que solo se aprenden a través de la experiencia y la experimentación. Es acumulativo y dependiente de la senda que se siga. Las empresas son capaces de innovar en función de la experiencia inmediata acumulada. • El carácter concreto de las tecnologías, por contraposición al genérico de la información, hace extraordinariamente difícil la aplicación de los conocimientos acumulados en un campo (piénsese en la construcción de una máquina−herramienta) a otros completamente distintos (por ejemplo, en la industria láctea). • Consecuentemente, las fuentes del aprendizaje tecnológico son muy variadas y, junto a las tradicionalmente consideradas por el análisis neoclásico, como las actividades de I+D, debe contemplarse un abanico extenso de posibilidades, entre las que se incluyen la experiencia, la incorporación de maquinaria, el diseño, la ingeniería de planta, las interacciones con otras empresas y las relaciones con la universidad y centros de investigación. • Entre las relaciones de aprendizaje externas que han de tenerse en cuenta destacan las que las empresas establecen con los usuarios de sus productos y los proveedores de equipos y maquinaria especializada.

• El primer nivel —el «núcleo central»— se refiere a las «capacidades tecnológicas» propiamente dichas de las empresas, acumuladas a lo largo de un amplio proceso de aprendizaje en el que han intervenido elementos internos y externos. • Adicionalmente intervienen otros elementos de la empresa —segundo nivel— como los financieros, comerciales y de recursos humanos, que en la literatura especializada se conocen como «activos complementarios»; sin estos, las potencialidades innovadoras que puedan existir en el núcleo tecnológico difícilmente se concretan. • Finalmente, la empresa forma parte de un Sistema de Innovación que está formado por el conjunto de instituciones y agentes, tanto privados como públicos, que interactúan en la producción, difusión y utilización de nuevos conocimientos y avances tecnológicos. Estas organizaciones pueden ser otras empresas (proveedores, clientes o, incluso, competidores) u otro tipo de instituciones, entre las que las universidades y centros de investigación tienen un papel destacado. Asimismo, el conjunto de normas, reglas y políticas públicas generan incentivos u obstáculos al desarrollo de actividades de innovación. De un modo más reciente se ha introducido el concepto de «ecosistema innovador». Con este término se enfatiza la importancia que para la innovación tiene las interacciones entre todos los agentes y el carácter dinámico de los sistemas innovadores. En síntesis, el nivel de innovación de un país depende de la calidad y dimensión del sistema y del conocimiento acumulado por los diferentes agentes, pero también de las interacciones entre estos agentes. Para cerrar este epígrafe hay que referirse a las formas de medir la innovación tecnológica; algo complejo y que requiere comúnmente

emplear más de un indicador, de modo que puedan captarse aspectos distintos y complementarios. Las más utilizadas son las estadísticas de I+D, los datos de patentes y las encuestas de innovación. En el Recuadro 2 se resumen las fuentes más empleadas para medir la innovación tecnológica.

RECUADRO 2 MEDIDAS MÁS USUALES DE LA INNOVACIÓN TECNOLÓGICA Las dos fuentes que cuentan con mayor tradición son las estadísticas de I+D y los datos de patentes. La primera se orienta más hacia los recursos empleados, mientras que la segunda aproxima los resultados obtenidos sobre todo aquello susceptible de explotación económica. En los últimos años se han realizado también Encuestas de innovación en los países de la OCDE, en particular en los de la Unión Europea, con objeto de obtener información directa y más amplia sobre el proceso de innovación tecnológica de las empresas. Con la misma finalidad, la propia Unión Europea puso en marcha el denominado European Innovation Scoreboard, en el que se integran las informaciones ya mencionadas con otras relativas a la educación superior o al impacto económico de la innovación. Las definiciones de los conceptos relacionados con la I+D y la metodología para la elaboración de estadísticas están disponibles en el Manual de Frascati elaborado por la OCDE, y cuya primera edición data de 1963. Más recientemente, en 1992, la OCDE elaboró la primera edición del denominado Manual de Oslo, donde se presentan las directrices para la recogida e interpretación de información del concepto más amplio de innovación. Medida

I+D

Patentes

Encuestas de innovación

Puntos fuertes

Puntos débiles

Fuentes

— Datos regulares y estandarizados sobre una fuente importante del cambio tecnológico — Series largas

— Falta detalle por empresa y campo — OCDE técnico — Eurostat — Infravalora las pequeñas empresas y — INE otras fuentes de innovación

— Datos regulares y series largas y estandarizadas — Complementan los datos de I+D — Datos por empresa y campo técnico

— Distintas propensiones a patentar — No incorporan adecuadamente el software — Problemas en la correspondencia sectorial con otros datos estadísticos

— Oficina Estados Unidos (USPTO) — Oficina Europea (EPO) — Oficina Internacional de Patentes (WIPO) — Oficina Española de Patentes (OEPM)

— Medida directa de la innovación — Definición excesivamente amplia de — Eurostat — Incluyen todas las facetas de la innovación — INE innovación — Coste de realización — Amplia cobertura y datos estandarizados

— Amplitud de conceptos; incluye — Dificultades para conseguir los datos — Comisión Europea Cuadro europeo de indicadores elementos de esfuerzo y resultados actuales de todos los países de la innovación tanto generales como a escala micro

Fuente: Elaboración propia.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 5. Innovación y cambio tecnológico (JOSÉ GARCÍA QUEVEDO) 3. La creación de capacidades tecnológicas en la economía española

3. LA CREACIÓN DE CAPACIDADES TECNOLÓGICAS EN LA ECONOMÍA ESPAÑOLA El desarrollo económico de España ha estado marcado por la dificultad para crear los inputs tecnológicos que el sistema ha necesitado a lo largo de su proceso de industrialización. Según se expuso en el capítulo 1, la industrialización, entendida como un fenómeno relativamente generalizado, se dio en España con un notable desfase respecto de los países europeos de vanguardia en la primera industrialización decimonónica. Dicho atraso vino acompañado de otro, en los campos científico y tecnológico, que, ya desde el siglo XIX, conocieron un gran desarrollo en los países hegemónicos, paralelo al que afectó a los métodos organizativos precisos para la puesta en marcha de las nuevas técnicas de fabricación y los nuevos productos. En los años posteriores a la Guerra Civil, la situación empeoró gravemente, pues al atraso histórico acumulado se añade entonces el desmantelamiento de algunas instituciones científicas y el exilio de destacados profesores e investigadores. Por otro lado, el aislamiento internacional y la primacía de los elementos ideológicos configuraron un entorno en el que el desarrollo científico y tecnológico habría de resultar extraordinariamente difícil. La etapa de fuerte desarrollo económico que se consolida en el decenio de 1960 supuso una aceleración del crecimiento industrial y, con él, de la demanda de los recursos tecnológicos que sustentan dicho proceso. La debilidad del sistema español para hacer frente a esta demanda no fue abordada de forma decidida, por lo que se mantuvo la posición de dependencia respecto de la tecnología importada. Hubo que esperar a los años posteriores a la instauración de la democracia para que se produjeran novedades con suficiente entidad en este terreno. Y, así, fruto de una conciencia, ahora sí, bien perceptible, acerca de los riesgos que aquella situación significaba para el futuro del desarrollo económico y para el éxito de la integración en Europa, tuvieron lugar algunos cambios relevantes, como la puesta en marcha del Centro para el Desarrollo Tecnológico e Industrial (CDTI), la Ley de reforma universitaria y, sobre todo, la Ley general de fomento de la actividad científica y el desarrollo tecnológico y los Planes Nacionales de I+D. A pesar de esos avances, la principal característica del sistema de innovación español es su reducida dimensión con respecto al tamaño del país y también en comparación con los países europeos, algo que se sintetiza muy bien mediante el valor relativo del stock de capital tecnológico (cuadro 1). La diferencia con otros países en este aspecto es mayor que la que se registra en otros factores determinantes del crecimiento como el capital humano o el productivo. CUADRO 1. Características comparadas del Sistema Nacional de Innovación en España y la Unión Europea, 2017 España

UE-28

Inversiones en la economía basada en el conocimiento Gastos en I+D respecto al PIB (%)

1,2

2,1

Gastos empresariales en I+D respecto al PIB (%)

0,7

1,4

Stock de capital tecnológico respecto al PIB (UE-28=100)

72,8

100,0

Capital riesgo respecto al PIB (UE-28=100)

43,1

100,0

Patentes europeas por millón de habitantes

35,6

106,8

Exportaciones de alta tecnología respecto al total (%)

6,0

17,8

Resultados

Fuentes: Eurostat y Banco de España. La evolución más reciente del esfuerzo en I+D queda reflejada en el gráfico 1, donde se recogen los datos desde 1995, en una perspectiva comparada con otros países europeos. A tal fin, se ha evitado hacer una referencia simple al promedio de la Unión Europea, por cuanto, dentro de esta, la dispersión es muy notable. De esta forma, se han incorporado las cifras de algunos países representativos de la diversidad europea. Así, Alemania y Francia son dos de los países con mayor peso en la Unión Europea, Suecia es un caso representativo de los países nórdicos, los de mayor dinamismo en la innovación tecnológica, e Italia guarda notables semejanzas con España. Del gráfico pueden extraerse algunas conclusiones sobre la evolución del esfuerzo tecnológico de España a lo largo de las dos últimas décadas: • Partiendo de un nivel extremadamente bajo en la década de 1980, se pasó a un gasto del 0,8 por 100 del PIB en I+D en 1995. Solo en fechas recientes se superó la barrera del 1 por 100, alcanzando en 2009 y 2010 un máximo del 1,35 por 100. • La distancia con respecto al conjunto europeo sigue siendo considerable, principalmente con los países más dinámicos, como son los nórdicos. • Las diferencias son también muy relevantes, aunque algo menores, respecto a los países grandes y a pequeños de alto esfuerzo, que superan ampliamente el esfuerzo inversor español. • La crisis, con una caída intensa de demanda y limitaciones en el acceso a la financiación, se tradujo en una reducción en el esfuerzo de España en I+D a diferencia de lo ocurrido en los países europeos. Los datos más recientes, correspondientes a la recuperación económica, muestran un aumento de la distancia con respecto a la media de la Unión Europea. Mientras la mayoría de países europeos han aumentado su esfuerzo en I+D, España se mantiene estancada en torno al 1,2 por 100 del PIB. Del mismo modo, los resultados del índice sintético de la innovación que ofrece la Comisión Europea en el European Innovation Scoreboard ponen de manifiesto la posición de retraso de España. España, con un valor relativo de 79 frente a la media de la UE-28 igual a 100, se sitúa en la decimosexta posición y forma parte, junto con otros países del sur y este de la Unión, del grupo de innovadores moderados, por detrás de los países calificados como líderes en innovación o innovadores fuertes.

En resumen, España se ha mantenido en los últimos años entre las economías que presentan una posición más desfavorable en este ámbito; algo que puede considerarse de especial gravedad en un momento en que los intangibles y el conocimiento deben constituir el núcleo de las ventajas competitivas de los países desarrollados, con un papel protagonista de la innovación. El elevado coste de esta posición se ha dejado ver con claridad en los últimos años en el nulo aumento de la productividad total de los factores, y puede convertirse en un pasivo de particular relieve en un momento de revolución digital, en el que las tendencias a la deslocalización de la producción pueden acentuarse y cuando resulta obligado una reorientación sectorial hacia actividades de mayor productividad. Gráfico 1.—Gasto en I+D en Europa, 1995-2017 (en porcentaje del PIB)

Fuente: Eurostat. Los tres principales agentes de gasto en I+D en cualquier economía son las empresas, las universidades y la Administración Pública. La comparación con los países europeos pone de manifiesto que el menor esfuerzo en I+D de España se debe principalmente a una participación inferior del sector empresarial. El gasto en I+D de las universidades también se sitúa por debajo, pero a una distancia mucho menor, mientras que el correspondiente a las Administraciones Públicas presenta valores similares a la media de los países europeos. Esta misma conclusión se ve ampliamente confirmada por la evolución de los indicadores de resultados. De hecho, la distancia de España con otros países desarrollados se amplía si en lugar de contemplar los datos de esfuerzo agregados se fija la atención en cifras que reflejan de forma más directa la evolución del sector empresarial, a través del número de patentes europeas por millón de habitantes (véase de nuevo el cuadro 1). De ahí que los indicadores de resultados, los más próximos a las empresas, sean aún más concluyentes en este terreno. La situación descrita tiene su reflejo en el recurso a la tecnología importada. La Balanza de Pagos tecnológica, a través de los ingresos y pagos por royalties, expresa la situación negativa que sigue predominando en la economía española; así, en 2015, la tasa de cobertura de esta balanza en España (exportaciones/importaciones) se situó en el 59,1 por 100. A pesar de la mejoría que ha tenido lugar en la última década, el déficit de esta balanza se sitúa entre los más elevados de los países de la OCDE. La perspectiva global de España hasta aquí descrita puede ampliarse con otros indicadores que facilitan las estadísticas europeas y que complementan la visión comparada del Sistema Español de Innovación. Los indicadores se agrupan en torno a dos conceptos: inversiones en la economía basada en el conocimiento y resultados. En primer lugar, con respecto de las inversiones en I+D, además de ratificarse lo expuesto anteriormente sobre el menor esfuerzo global y la inferior participación del sector empresarial, destaca la escasez de fondos de financiación adecuados a este tipo de actividad, los de capital riesgo, un aspecto en el que España se sitúa muy por debajo de los promedios europeos, que, a su vez, están por detrás de los países más dinámicos y, sobre todo, de Estados Unidos. Estas debilidades en la disponibilidad de financiación limitan la creación de start-ups y su posterior crecimiento e internacionalización. En segundo lugar, los indicadores de resultados permiten adentrarse en otros rasgos del Sistema Español de Innovación particularmente significativos. Por un lado, los datos de patentes ratifican lo señalado antes respecto del mayor retraso que muestran las actividades más próximas a los resultados empresariales; así, la actividad patentadora de España en Europa es aproximadamente la tercera parte del promedio de los países de la Unión Europea. Por otro, desde el punto de vista de la capacidad competitiva de los sectores que incorporan más tecnología, los datos disponibles son expresivos de una presencia más reducida de este tipo de bienes en el comercio español (véase el capítulo 8). Las ventajas competitivas de la economía española se basan más en sectores intensivos en escala, de complejidad tecnológica media, manteniéndose en una posición inferior aquellos otros sectores de mayor nivel tecnológico. Descrita ya la situación de la innovación en España, debe hacerse una breve referencia final a la desigual contribución a ella de las distintas ramas industriales. El conocimiento de esas desigualdades resulta muy útil para profundizar en una de las bases sobre las que se asientan las ventajas competitivas internacionales de la economía española. Estas diferencias pueden medirse a partir de las ventajas tecnológicas relativas (VTR) de las distintas ramas, según la metodología expuesta en el apartado final de Conceptos básicos. Los resultados obtenidos para el periodo de 1994 a 2012, permiten agrupar a las actividades fabriles españolas en cuatro grupos, combinando el valor alcanzado en los últimos años con la tendencia a crecer o decrecer de las VTR: • En primer lugar, destaca el colectivo donde las ventajas son significativas y han evolucionado de manera positiva; es el caso de algunas

industrias tradicionales como alimentación, madera y muebles, algunos sectores químicos como química básica e industria farmacéutica, y vehículos. • Un segundo grupo lo constituyen sectores que, compartiendo con los anteriores las ventajas significativas en los años más recientes, han mostrado una evolución negativa a lo largo del periodo considerado. Ejemplos serían otros sectores tradicionales como bebidas y tabaco, textil y calzado, fabricación de maquinaria y otro equipo de transporte y productos de caucho y plástico. • El resto de los sectores se caracterizan por desventajas tecnológicas, aunque con distinta evolución temporal. Las desventajas han conocido una cierta tendencia a mejorar en algunos sectores relacionados con las tecnologías de la información (ordenadores, equipos de telecomunicaciones y semiconductores) y equipo eléctrico. Por el contrario, la evolución ha profundizado las desventajas en otros sectores relacionados con las tecnologías de la información (instrumentos de navegación y control y equipo científico y técnico), la industria aeroespacial, papel e imprenta y fibras artificiales y plásticos sintéticos.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 5. Innovación y cambio tecnológico (JOSÉ GARCÍA QUEVEDO) 4. La innovación tecnológica en las empresas

4. LA INNOVACIÓN TECNOLÓGICA EN LAS EMPRESAS La situación descrita en el epígrafe anterior se manifiesta de forma palpable en la conducta de los agentes individuales que intervienen en el proceso de innovación tecnológica. El papel de las empresas, ya se ha dicho, es central, por cuanto son ellas las que ponen en valor económico los nuevos conocimientos científico-tecnológicos. Este papel resulta hoy más fácil de conocer que en otras épocas, al disponerse de una fuente de información directa como la Encuesta sobre innovación en las empresas, cuyas características esenciales se expusieron en el Recuadro 2. La comparación con los países de la Unión Europea puede abordarse a partir de la también citada Encuesta europea de innovación y de los datos recogidos en el European Innovation Scoreboard. A partir de más de una veintena de indicadores individuales referentes a otros tantos aspectos de la actividad innovadora, este último sintetiza la situación de la innovación en cada país de la Unión. En el cuadro 2 se resumen algunos indicadores relativos a tres dimensiones complementarias para evaluar la situación de las empresas españolas en relación con las europeas: la actividad y esfuerzo en innovación tecnológica, los resultados tecnológicos y los resultados económicos. Para facilitar su comprensión, todos los indicadores muestran la posición relativa en cada ítem respecto al promedio de la Unión: • Todos los indicadores agrupados en la categoría Actividad y esfuerzo en innovación señalan con claridad la posición rezagada de la economía española. Por una parte, el número de empresas innovadoras está por debajo de la media europea. En este mismo sentido, de las 2.500 empresas del mundo que más invierten en I+D, solamente 15 son españolas (frente a las 135 y 75, por ejemplo, de Alemania y Francia respectivamente). Por otra parte, los recursos dedicados a la innovación por parte de las empresas españolas están lejos de los aportados por el promedio de empresas de la Unión Europea. • La posición de las empresas en términos de innovación no tecnológica, de carácter organizativo, es de igual modo negativa. • La interacción entre los distintos agentes del sistema está por debajo de la Unión Europea, tal y como pone de manifiesto el indicador de cooperación para innovar. • Los indicadores relacionados con los Resultados innovadores muestran que, además de dedicar menos recursos, la eficiencia con la que se usan es también menor, alcanzando resultados inferiores a los otros países europeos. • Por último, los indicadores que miden los Resultados económicos ratifican lo anterior, mostrando las dificultades para generar ventajas competitivas basadas en el esfuerzo tecnológico. CUADRO 2.-Resultados tecnológicos de las empresas españolas en relación con el promedio europeo, 2017 UE28=100 Indicadores de actividad y esfuerzo Porcentaje de empresas innovadoras......

74,1

Pymes que cooperan para innovar.....

54,6

Gastos empresariales en I+D......

46,6

Gastos en innovaciones distintos de la I+D.......

39,5

Pymes con innovación interna......

30,0

Indicadores de resultados de innovación Patentes Patent Cooperation Treaty (PCT).......

41,0

Pymes que introducen innovaciones de producto o proceso.....

35,3

Pymes que introducen innovaciones organizativas......

61,6

Exportaciones de alta tecnología sobre el total exportaciones......

33,7

Empleo en actividades intensivas en conocimiento....

80,0

Fuentes: Comisión Europea, European Innovation Scoreboard, 2018 y Eurostat. En síntesis, el anómalo comportamiento con respecto a Europa de la economía española en cuanto a la innovación tecnológica encuentra su explicación, desde el punto de vista empresarial, en una situación caracterizada, en primer lugar, por una menor proporción de empresas que realizan tareas innovadoras, debido, en parte, al peso inferior de los sectores de contenido tecnológico alto. En segundo lugar, por una dedicación de recursos destinados a la generación de conocimientos e innovación menor que la media europea. En tercer lugar, por una menor cooperación entre los agentes innovadores. De este modo, el impacto de las actividades de I+D de las empresas españolas es reducido, su innovación tiene principalmente un carácter incremental y presentan un menor grado de renovación de sus productos y procesos productivos. Estos aspectos son, además, particularmente acusados en los sectores más intensivos en conocimiento y tecnología. Finalmente, el apoyo público es insuficiente, la contribución de la investigación pública a la innovación empresarial es reducida y existen dificultades para la generación y desarrollo de tecnologías basadas en los avances científicos. Se han examinado, hasta aquí, las razones del atraso comparado de las empresas españolas en materia de innovación tecnológica, sus rasgos diferenciales, que derivan de su patrón particular de innovación, y su impacto en su eficacia competitiva. Pues bien, un último aspecto a

considerar es la presencia de capital extranjero en las empresas, y la medida en que este incide sobre su comportamiento tecnológico, y sobre el Sistema Nacional de Innovación. En otras partes de esta obra se alude al relevante papel que han tenido las filiales extranjeras en los sectores de mayor contenido tecnológico (capítulos 6, 8 y 21). En este punto es obligado profundizar en esta cuestión, comenzando por advertir que su influencia actual se distingue de la que tuvo en el pasado, pues no se limita a una transferencia de los conocimientos desde las casas matrices a las filiales y desde estas últimas —por rebosamiento (spillovers)— a las empresas e instituciones del país huésped. Lo novedoso hoy es que un número creciente de filiales de empresas de rango internacional descentraliza una parte cada vez más importante de su creación de tecnología a centros ubicados en otros países, buscando incorporar la mayor cantidad de activos tecnológicos susceptible de ser incorporada al acervo tecnológico de la empresa para, de esta forma, competir con sus principales rivales. Y, dado que España sigue siendo, en el sector industrial, un país esencialmente huésped de filiales, resulta oportuno preguntarse por el papel específico de estas en la innovación propiamente dicha y en el Sistema Nacional de Innovación. De entrada, España destaca por ser uno de los países en los que el peso de las empresas extranjeras en la innovación es más importante. En efecto, si se mide la parte del gasto empresarial en I+D realizado por esas empresas, alcanza en 2011 más del 35 por 100, siendo Irlanda el país europeo donde el porcentaje es mayor, casi el doble. Por el contrario, en los países tecnológicamente más avanzados esa presencia es mucho más reducida, con la excepción de Reino Unido. Pero de ello no debe concluirse que en España se localicen más centros de investigación de multinacionales que en otros países; antes bien, se sitúa lejos de los primeros países europeos que reciben este tipo de inversión tecnológica. Lo que ocurre es que la actividad tecnológica de las empresas extranjeras, aun siendo reducida en términos absolutos, es muy significativa en relación al escaso esfuerzo empresarial doméstico. La anterior constatación, de ámbito general, debe matizarse teniendo en cuenta que existe una gran diversidad de comportamientos tecnológicos dentro del universo de las empresas extranjeras. Aunque en una mayoría de casos su actividad es relativamente reducida, en otros hay evidencia de que llevan a cabo importantes tareas en el territorio español. Una mejor apreciación de la importancia de esas empresas se obtiene al comparar su comportamiento tecnológico con el de las de capital nacional. En este sentido, se puede afirmar que las controladas por el capital extranjero muestran una conducta más activa, incluyendo una mayor probabilidad de hacer I+D o cualquier otra actividad innovadora. Sin embargo, si la comparación se establece entre empresas innovadoras extranjeras y de capital nacional, las diferencias con respecto a cómo desarrollan esas actividades son relativamente pequeñas. Son factores de tipo estructural los que distinguen a unas de otras, como el tamaño de las empresas —las extranjeras suelen ser mayores—, el sector donde se localizan —estas predominan en sectores de alto contenido tecnológico—, la apertura exterior —suelen exportar e importar más que las de capital nacional— y la pertenencia a un grupo de empresas. Cuando estos factores se dejan de lado, las diferencias entre las formas de innovar de unas y otras empresas son muy reducidas.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 5. Innovación y cambio tecnológico (JOSÉ GARCÍA QUEVEDO) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS FUNDACIÓN COTEC, Informe Cotec 2018., Madrid, 2018. GARCÍA, A. y MOLERO, J., «Factores que afectan a la innovación de las empresas españolas: diferencias según dinamismo tecnológico de los sectores y tipos de innovación», Análisis sobre ciencia e innovación en España, FECYT, Madrid, 2010. GARCÍA QUEVEDO, J., «Capital tecnológico y sistemas de innovación europeos», en COSTA-CAMPI, M.ª T.; GARRIDO, A.; PARELLADA, M. y SANROMÀ, E. (eds.), Economía Europea. Crecimiento, competitividad y mercados, Alianza Editorial, Madrid, 2016.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 5. Innovación y cambio tecnológico (JOSÉ GARCÍA QUEVEDO) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Tecnología. Conjunto de conocimientos, teóricos y empíricos, formalizados o implícitos, que se contienen en los equipos, métodos, procedimientos, organización, rutinas y «saber hacer», y se utilizan en las actividades de producción de bienes y servicios. La tecnología puede estar incorporada en los equipos de producción, o puede ser desincorporada, como cuando se plasma en la experiencia empresarial, en las rutinas de trabajo, en los planos o dibujos industriales, en las patentes. • Gastos en innovación tecnológica. Gastos correspondientes al conjunto de actividades que conducen al desarrollo o introducción de innovaciones tecnológicas. De acuerdo con el Manual de Oslo, elaborado por la OCDE para la recogida de información sobre la innovación, se consideran las siguientes siete actividades: Investigación científica y desarrollo tecnológico (I+D) interna; adquisición de I+D (o I+D externa); adquisición de maquinaria, equipo, hardware y software; adquisición de otros conocimientos externos (por ejemplo, licencias de patentes o compra de know-how); formación; introducción de innovaciones en el mercado; diseño y otros preparativos para la producción y/o distribución. • Patentes. Son derechos exclusivos de explotación económica de una invención que otorga el Estado a la persona, entidad o empresa que lo ha obtenido. Se conceden, en general, por periodos de veinte años, exigiéndose a sus propietarios el pago de un canon anual, la obligación de explotar la invención y la entrega de la documentación precisa a la correspondiente Oficina de Patentes para que su contenido pueda ser de conocimiento público. • Balanza de Pagos tecnológica. Registra las transacciones comerciales relacionadas con la transferencia internacional de tecnología. Incluye los ingresos y pagos derivados del uso de patentes, licencias, marcas, diseños, know-how y servicios técnicos relacionados. • Ventajas Tecnológicas Relativas (VTR). Este indicador mide la existencia de ventajas relativas de un país en el desempeño tecnológico de sus actividades productivas: VTRij = (Pij/Pwj) / (Pi/Pw) donde i es el indicador del país y j el sector que se analiza. Pwj y Pw son, respectivamente, las patentes mundiales en el sector j y las patentes totales mundiales. Este índice supera la unidad cuando la posición relativa del país en el sector j es mejor que su situación promedio; en este caso se dice que dicho país tiene ventajas relativas en aquel sector. En caso contrario, cuando el indicador se sitúa por debajo de la unidad, el sector tiene desventajas.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Apéndice.—La economía 4.0, conectividad y transformación digital

Apéndice.—La economía 4.0, conectividad y transformación digital. Una nueva revolución industrial Aunque no existe un gran acuerdo en el número de revoluciones industriales que ha vivido la humanidad, si el análisis se circunscribe a aquellas de mayor envergadura, existe cierto consenso en que nos encontramos en los inicios de la cuarta revolución industrial, que sería el germen de la economía 4.0 y hundiría su raíz en el desarrollo de Internet. Al igual que ocurrió con las anteriores revoluciones industriales, esta última supondrá una profunda transformación de la economía y la sociedad. Algunos cambios ya son observables, pero todavía resulta difícil determinar con exactitud la velocidad y amplitud de los que están por venir. La primera revolución industrial surgió a finales del siglo XVIII y se desarrolló hasta mediados del XIX. La máquina de vapor, el carbón y el ferrocarril fueron sus fundamentos. La segunda, se extendió hasta mediados del siglo XX, y se basó en nuevas formas de energía (petróleo y electricidad), materiales (plásticos), medios de transporte (automóvil y avión) y medios de comunicación (telégrafo, teléfono y radio). Estas tecnologías hicieron posible la producción en masa y el despliegue de la sociedad de consumo y la sociedad del bienestar. La tercera de las revoluciones aludidas, conocida como revolución de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), se inicia en 1950 y llega hasta nuestros días, siendo sus principales rasgos el desarrollo de la electrónica y el nacimiento y difusión de los ordenadores. Estos impulsaron la automatización de la producción, y facilitaron el surgimiento de los primeros robots industriales y de Internet. Esta revolución se combinó con diversos avances en los transportes, para permitir la conquista del espacio, que ha sido uno de los grandes pilares del desarrollo de las comunicaciones globales. También lo hizo con diversos logros en biotecnología, favoreciendo el surgimiento de la ingeniería genética, tras la codificación del genoma. La cuarta revolución acompaña en nacimiento al siglo XXI, y se solapa con el final de la tercera en muchas partes del mundo. Se caracteriza por la ubicuidad de Internet, el desarrollo de sensores cada vez más pequeños y baratos y el aprendizaje de la máquina (inteligencia artificial, IA). La profundidad y diversidad de los cambios que se esperan de ella hacen pensar que se trata de una transformación cualitativamente distinta de las anteriores, que afectará a todos los ámbitos de la vida y sociedad humana, hasta el punto de que algunos autores llegan a comparar su alcance al de la revolución neolítica, aunque su desarrollo sería mucho más rápido. Es necesario resaltar que la apretada crónica de las revoluciones que se ha hecho en los párrafos anteriores describe lo sucedido en el mundo desarrollado. La tercera revolución industrial, e incluso la segunda, todavía no han alcanzado a la totalidad del planeta. Existen importantes zonas que aún no pueden beneficiarse de la red eléctrica, ni del acceso a Internet, lo que cercena en gran medida sus posibilidades de desarrollo económico y social. Sin embargo, la velocidad de difusión de esta nueva revolución, la 4.0, es mucho mayor que la de las precedentes. El rápido despliegue de los teléfonos móviles a escala mundial está haciendo que miles de millones de personas estén conectadas entre sí en tiempo real, dispongan de una enorme capacidad de cálculo y tengan acceso casi ilimitado al conocimiento acumulado por la humanidad a lo largo de la historia. Este hecho provoca una acumulación de tecnologías susceptible de potenciar la capacidad de cada una de ellas y con un resultado directo en el ámbito productivo. El surgimiento de nuevos modelos de negocio, caracterizados por el aprovechamiento de las posibilidades recombinatorias de las tecnologías disponibles favorece la entrada de nuevos operadores, procedentes, en muchos casos, de sectores TIC (Google, Amazon) que introducen cambios profundos en los sistemas logísticos y de producción. Estos nuevos agentes reestructuran las cadenas de valor de los productos, creando nuevas actividades, no pocas de ellas caracterizadas por grandes rendimientos de escala, en las que se produce un aumento de la concentración empresarial. En muchos casos, las economías de escala se consiguen convirtiendo los productos en bienes de información, a través del uso de plataformas colaborativas en la que los costes marginales tienden a hacerse cero (Uber, Airbnb o Wallapop). La economía colaborativa consiste en modelos de producción, consumo o financiación basados en una intermediación entre la oferta y la demanda generada por los propios usuarios, a través de plataformas digitales que no prestan el servicio subyacente. Este nuevo marco de actuación, de creciente importancia, supone un cambio en el rol del consumidor, que pasa a convertirse también en productor, en la medida en que la sociedad, y especialmente sus segmentos más jóvenes, dan cada vez menor valor a la posesión en favor del uso. Estos cambios trascienden el ámbito económico y se reflejan en todas las esferas y características de la sociedad, desde la forma en que se establecen nuestras relaciones y se toman las decisiones políticas, hasta la esperanza de vida. En el ámbito manufacturero, la industria 4.0 está transformando las cadenas de valor globales mediante la aparición de fábricas inteligentes, en las que los procesos de producción virtuales y físicos cooperan entre sí, generando nuevos productos más y mejor adaptados a las necesidades de sus clientes. La interconexión de las máquinas, tanto en el seno de la empresa, como con el exterior (clientes y proveedores, pero también competidores que puntualmente se convierten en socios) permite una gestión más flexible y eficiente de los procesos productivos y un potenciamiento de todo el tejido empresarial. Las implicaciones en términos de competitividad industrial de estas transformaciones son muy grandes, pues permiten que las empresas trabajen siempre al máximo de su capacidad de producción, dado que las tareas se subcontratan automáticamente. Pero todas las transformaciones que conlleva la cuarta revolución industrial, aunque posibilitadas en gran medida por cambios tecnológicos, deben enmarcarse en el plano más general de profundización de la globalización, creciente urbanización, deterioro del medio ambiente y escasez de recursos, fuera del cual no pueden interpretarse de forma adecuada. Esto es lo que se trata de hacer en los párrafos que siguen. Las nuevas tecnologías La gran dimensión del cambio tecnológico en el que se encuentra hoy inmersa la humanidad no sólo es debida a la importancia de los avances en los ámbitos digital, físico y biológico, sino también de las sinergias derivadas de su convergencia. En el ámbito digital, el aumento de la capacidad de cálculo es tan rápido que, por ejemplo, la decodificación del genoma de una persona ha pasado de costar 10 millones de dólares en 2007 a tan solo 1.000 en diez años. La potencia actual de un teléfono móvil de gama media supera en 100.000 veces a la que tenían los ordenadores de la NASA que llevaron al primer hombre a la Luna. Los costes de almacenaje de información se han

reducido también exponencialmente. El precio de un gigabyte en 1980 rondaba el millón de dólares, mientras que en 2015 era inferior a un dólar. La telefonía móvil se ha extendido más deprisa que ninguna otra tecnología en el pasado, incluso en los países en desarrollo, de forma que, en la actualidad, el número de terminales de teléfonos móviles supera al de los habitantes de la población mundial. Su interconexión mediante Internet permite que los usuarios accedan a todo tipo de información, a la vez que los convierten en generadores de datos y contenidos. Esta información que surge de los usuarios eleva las posibilidades de personalización de los productos, por lo que tiene un gran valor para las empresas. En el lado negativo, los problemas para el mantenimiento de la privacidad se hacen cada vez más apremiantes. La difusión del protocolo IPv6 de Internet eliminará las restricciones actuales para la ampliación del número de equipos que pueden ser conectados directamente a la red, que aumentarán desde los 4.000 millones del actual estándar a los 2del nuevo, con lo que la implantación del Internet de las Cosas se hará finalmente posible. Miles de millones de aparatos y sensores ofrecerán información continua y geolocalizada sobre el funcionamiento de todos los procesos en los que se desenvuelve nuestra vida, desde los productivos a los ambientales o los médicos. Este enorme flujo de información requerirá de nuevas aproximaciones y herramientas para su manejo, pero también del desarrollo de nuevos marcos legales, éticos y culturales. El Big Data es un término bastante ambiguo que hace referencia al tratamiento de grandes cantidades de datos, tanto estructurados como no estructurados, que se caracterizan por su gran variabilidad y velocidad de crecimiento, rasgos que dificultan su tratamiento y análisis mediante métodos tradicionales. Las grandes dimensiones muéstrales permiten a empresas y gobiernos indagar en cuestiones que hasta ahora se encontraban fuera del ámbito de análisis, favoreciendo la mejora de su gestión económica. Por otra parte, el desarrollo de la Inteligencia Artificial hará que, cada vez en una mayor medida, las máquinas sean capaces de ofrecer soluciones y desarrollar tareas que hasta ahora correspondían a los seres humanos. Los sistemas de aprendizaje profundo posibilitan, no sólo que los ordenadores consigan una gran habilidad en el desarrollo de actividades específicas, como los robots de las actuales plantas de montaje de automóviles, sino también que puedan aprender por si mismos a través de la experiencia, ganando así utilidad para una creciente gama de tareas, como la conducción de vehículos, la administración o el comercio. La avalancha de información procedente de los sensores y las redes sociales genera un desdibujamiento de las fronteras entre la vida física y digital de los ciudadanos, lo que puede traer consigo cambios en la percepción y valoración de la privacidad. La sociedad se enfrentará al hecho de que, aunque la información personal no se haga pública, por razones de privacidad, será utilizada por gobiernos y empresas. La única diferencia estará en que serán estas instituciones que la recolectan las únicas que obtendrán beneficios de ellas, mientras que todos los ciudadanos asumirán los costes de su almacenamiento y utilización. La capacidad de cálculo, junto con la interconexión, posibilita el desarrollo de la tecnología de cadenas de bloques (blockchain), que promete transformar todas las actividades que requieren algún tipo de registro público, desde el sistema monetario al control de propiedades o identidades. Esta tecnología permite eliminar a los intermediarios encargados de gestionar, custodiar y dar fe de las actividades realizadas, encriptando y distribuyendo toda la información entre los usuarios de la red, de forma que esta resulte absolutamente inalterable. Las implicaciones de esta innovación en el ámbito legal son enormes, ya que la imposibilidad de alteración de las condiciones contractuales permite que los contratos se auto ejecuten, haciendo innecesaria la intervención de terceros, como los jueces o los policías. La integración del blockchain con la Internet de las Cosas puede hacer que nuestro frigorífico libere el pago de su propio consumo de electricidad a medida que lo realiza, o que una empresa cobre automáticamente a su proveedor una indemnización, en el mismo momento que el sistema acredita el fallo de una determinada pieza. En el ámbito físico, la nanotecnología ha traído nuevos materiales, como el grafeno, con características que resultaban inimaginables hace solo algunos años. Estos nuevos materiales, en general, más ligeros, resistentes y reciclables, tienen múltiples aplicaciones, como la de autorrepararse, autolimpiarse o producir energía cuando son presionados. La utilización de materias primas distintas a las empleadas en los materiales tradicionales, puede alterar la actual geopolítica, al afectar decisivamente a la economía de los países que basan su economía en ellos. El desarrollo de las impresoras 3D permite integrar las ventajas del diseño a gran escala con la fabricación local y la personalización de la producción. Con ellas, los costes de transporte y almacenaje se reducirán sensiblemente, al no tener que desplazar el producto, sino tan sólo la información para producirlo. El ámbito de la impresión 3D no se ciñe únicamente a la industria, también en la medicina desempeñará un papel importante, junto con la secuenciación genética, la biología sintética y otras técnicas que absorberán en los próximos años una parte creciente de la actividad médica de la sociedad, obligada a orientarse cada vez más hacia este sector, a medida que la esperanza de vida de la población se alarga. Sus efectos Los efectos de esta nueva revolución industrial en la economía serán muy profundos. En las primeras etapas, los cambios se apreciarán sobre todo en determinados sectores, pero paulatinamente alcanzarán a la totalidad del tejido productivo. El desarrollo del transporte autónomo, junto con la implantación de los vehículos eléctricos, en un marco de una obligada reducción de las emisiones de carbono, que ponga coto al cambio climático, supondrá una profunda transformación, tanto del sector de material de transporte, como del logístico. Países que dependen en gran medida de estos sectores, como es el caso de España, pueden verse gravemente afectados. Además, las tecnologías necesarias para la fabricación de los vehículos eléctricos están bastante difundidas y son más modulares que las utilizadas hasta ahora, con lo que las economías de escala se reducen y se facilita la entrada de nuevos competidores. En el ámbito del transporte, la productividad de los trabajadores se incrementará, al contar con los sistemas de asistencia a la conducción. Como contrapartida, podría haber un sustancial ahorro de trabajadores que deberían encontrar acomodo en nuevas actividades. El Internet de la Cosas modificará profundamente los hábitos de consumo. Surgirán centros comerciales en los que no habrá cajeros, pues se nos cargará automáticamente en nuestra cuenta bancaria el importe del producto en el momento en que este se retire del estante, y las existencias serán repuestas de forma automática por robots. Asistentes digitales se encargarán de hacer nuestras compras por Internet, basándose en nuestras pautas de consumo, y también de enviarlas a nuestro domicilio, quizás mediante sistemas autónomos de reparto que ya están siendo probados por las grandes empresas de comercio electrónico. Sensores personales detectarán anomalías en nuestra salud, y nos avisarán de la necesidad de acudir al médico, antes de que surjan los primeros síntomas de una enfermedad. En el ámbito del empleo, las previsiones indican que un porcentaje muy elevado de los actuales puestos de trabajo corren el riesgo de desaparecer. Ante la amenaza que ello supone para la población, se suele argüir que, históricamente, la destrucción de empleos que produjo la mecanización y automatización fue compensada por la aparición de nuevas actividades. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en las etapas aludidas, hoy la intensificación del capital no está produciendo una potenciación de las capacidades humanas, sino favoreciendo la sustitución de la mano de obra por la Inteligencia Artificial. Este proceso está contribuyendo, junto a otros, como la globalización y determinadas políticas gubernamentales, a la reducción de la participación de las rentas del trabajo en favor de las del capital, y el aumento de la desigualdad en la distribución personal de la renta. Las revoluciones tecnológicas e industriales siempre tardan en ponerse marcha, pero una vez que se inician, las transformaciones económicas y sociales avanzan con rapidez. Por ello, es muy importante que la sociedad sea capaz de introducir los cambios institucionales necesarios para que las enormes potencialidades de esta nueva revolución no queden empañadas por sus posibles aspectos negativos sobre el empleo o la desigualdad en la distribución de los ingresos.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 6. El factor empresarial (MARÍA TERESA COSTA y MONTSERRAT ÁLVAREZ) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN Empresas y empresarios constituyen la médula del entramado económico de cualquier sociedad moderna, basada en el mercado como asignador de recursos, hasta condicionar el crecimiento económico y el propio bienestar de los ciudadanos. De las empresas depende la eficiente realización de las tareas productivas que se desarrollan en su seno; y de los empresarios, la organización de estas, en su papel de artífices principales del complejo proceso que abarca desde la introducción de nuevos bienes y métodos de producción a la mejora del contenido tecnológico y de la calidad de esos factores productivos, y de la apertura de mercados al diseño de formas organizativas de la actividad económica más acomodadas a las cambiantes exigencias de la oferta y de la demanda. En la configuración del cuadro empresarial de un país intervienen diversos factores, desde los sectores en que se ubican las empresas hasta el entorno económico e institucional que les sirve de soporte. También difieren sus atributos distintivos: dimensión, estructura de la propiedad, organización y sistema de financiación, entre otros. Todos ellos condicionan su nivel de eficiencia o su viabilidad futura, o bien, en el plano tecnológico, alientan o desincentivan la necesaria generación de innovaciones, mejoran o retardan la productividad de los recursos utilizados y, en definitiva, repercuten en su capacidad para generar empleo. En suma, el estudio de las empresas, al margen de lo arriesgado que resulta llevar a cabo cualquier intento de generalización, debe ayudar a comprender los problemas de crecimiento de la economía española. Sea como fuere, en estas páginas deben quedar reflejadas las características básicas del colectivo empresarial español. De ahí que se proceda de modo sistemático, en epígrafes sucesivos, a examinar la dimensión de las empresas españolas y su relación con la competitividad, su estructura de propiedad, la organización y el entorno productivo con el que se encuentran, la internacionalización de sus actividades y, finalmente, su rentabilidad y financiación.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 6. El factor empresarial (MARÍA TERESA COSTA y MONTSERRAT ÁLVAREZ) 2. Dimensión

2. DIMENSIÓN La estructura empresarial española se caracteriza por el claro predominio de las pymes. Por estratos de tamaño, a 1 de enero de 2018, casi la totalidad de las empresas españolas tenían menos de 250 trabajadores, según la información del Directorio Central de Empresas del INE, y el 95,44 por 100 eran microempresas, que no superaban los nueve empleados (cuadro 1). El predominio de la pyme se ha mantenido constante en el tiempo pese a la elevada tasa de nacimiento y mortalidad de las empresas españolas. CUADRO 1. Distribución de las empresas españolas según estrato de asalariados, 2018 Número

Porcentaje

Microempresas sin asalariados

1.844.760

55,31

Microempresas de 1 a 9 asalariados

1.338.538

40,13

Pequeñas empresas de 10 a 49 asalariados

126.191

3,78

Medianas empresas de 50 a 249 asalariados 21.482

0,64

Grandes empresas de 250 y más asalariados 4.432

0,13

Total

100,00

3.335.403

Fuente: Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa a partir de INE, Directorio Central de Empresas. Datos a 1 de enero. Aunque el predominio de las pymes y, por consiguiente, la baja presencia de la grandes empresas, es un rasgo común para todas las economías europeas, en España es más acentuado (gráfico 1), y ello ocurre no solo en el sector servicios, ya de por sí de dimensión empresarial tradicionalmente reducida, sino también en el sector de las manufacturas, la construcción o la energía. En otros términos, mientras que en la Unión Europea algo más de un tercio del empleo se debe a las grandes empresas, y en Alemania o Francia, en torno al 37 por 100, en España dicho porcentaje es de tan solo el 27,7 por 100. En suma, la dimensión empresarial española es en exceso reducida y ha sido históricamente considerada como una desventaja competitiva por limitar la productividad y dificultar su presencia en los mercados exteriores. En relación con la productividad, los datos muestran una secuencia bien definida, de carácter positivo, entre tamaño y productividad: a medida que se avanza en el tamaño, la productividad que se alcanza es mayor, de tal manera que son las grandes empresas, esto es, aquellas con 250 y más empleados, las que muestran el mayor nivel de productividad (gráfico 2). Al estar la dimensión empresarial y la productividad tan relacionadas y ser esta última el factor clave del crecimiento del PIB per cápita a largo plazo no es de extrañar que exista una fuerte correlación entre la dimensión empresarial media de los países y su nivel de renta per cápita. GRÁFICO 1. Dimensión empresarial española en comparación con la Unión Europea, 2016 (proporción de grandes empresas: Unión Europea = 100)

Nota: Empresas no agrarias y no financieras, no se incluye sector de la Administración Pública, Educación y Sanidad. No hay datos completos para Grecia e Irlanda, por lo que no se muestran en el gráfico. Grandes empresas: Aquellas de 250 y más empleados. Fuente: Eurostat, Structural Business Statistics. GRÁFICO 2. Productividad por tamaño de empresa. Comparación internacional, 2016 (miles de euros por ocupado)

Nota: Empresas no agrarias y no financieras, no se incluye sector de la Administración Pública, Educación y Sanidad. Productividad calculada como el valor añadido a coste de los factores dividido por el número de personas empleadas. Fuente: Eurostat, Structural Business Statistics. A la hora de explicar los resultados en los niveles de productividad entre los diferentes segmentos de empresas, conviene reseñar tres aspectos sustanciales de su conducta: el nivel de capitalización, el esfuerzo y los resultados innovadores y la cualificación de la mano de obra empleada en el proceso productivo. Como se contempla en el cuadro 2, para el caso de las empresas manufactureras, las de mayor tamaño (más de 200 empleados) evidencian una clara posición de ventaja con relación a las pymes, tanto en el esfuerzo inversor en bienes de equipo, como en el plano tecnológico, en términos de esfuerzo en investigación y desarrollo y resultados innovadores, así como por lo que respecta a la participación de personal cualificado en el empleo total de la empresa. Asimismo, las grandes empresas también se muestran más participativas que las de menor tamaño en el uso de las tecnologías de la información y comunicación (compras y ventas por internet), así como en la digitalización/automatización de su proceso productivo. De esta manera más del 65 por 100 de las de más de 200 empleados utilizan la robótica en su proceso de producción frente al 26,5 por 100 de las de 200 y menos empleados. CUADRO 2. Inversión, esfuerzo tecnológico, innovaciones y cualificación de la mano de obra en las empresas manufactureras españolas, 2016 Tamaño de la empresa (número de trabajadores) 200 y menos

Más de 200

Esfuerzo inversor1

2,7

3,6

Gasto en I+D sobre ventas2

0,5

1,4

Innovaciones de producto3

11,1

34,6

Innovaciones de proceso3

33,4

59,9

Innovaciones en métodos organizativos3

17,3

37,8

Innovaciones de comercialización3

15,6

29,1

Titulados universitarios44

13,1

21,0

Notas: (1) Inversiones, entendidas como compras y grandes reparaciones en equipos para procesos de información, maquinaria industrial, utillaje e instalaciones técnicas, elementos de transporte y mobiliario, equipos de oficina y otro inmovilizado material. En porcentaje sobre las ventas. (2) En porcentaje. (3) Porcentaje de empresas que obtuvieron este tipo de innovaciones durante el año. De producto: obtención de productos nuevos o con modificaciones tan importantes que los hacen diferentes de los que venían produciendo con anterioridad; de proceso: modificaciones importantes en el proceso de producción y/o distribución; en métodos organizativos: introducción de un nuevo método organizativo en las prácticas, la organización del lugar de trabajo o las relaciones exteriores de la empresa; de comercialización: aplicación de un nuevo método de comercialización que implique cambios significativos del diseño o el envasado de un producto, su

posicionamiento, su promoción o su tarificación. (4) Titulados de grado, máster, licenciados, ingenieros superiores, diplomados. En porcentaje. Sin diplomados, 8,1 y 12,9, respectivamente. Fuente: Fundación SEPI, Encuesta sobre Estrategias Empresariales. Volviendo a la relación entre el tamaño de la empresa y la productividad se ha de destacar que las grandes empresas españolas muestran una productividad bastante más cercana a las de Alemania, Francia o el promedio de la Unión Europea, que aquellas de menor tamaño, particularmente las microempresas de menos de 10 empleados. De este modo, dichas microempresas tienen una productividad un 45 por 100 más reducida en España que sus homólogas alemanas o francesas, frente al 20 por 100 aproximadamente de las empresas de 250 y más empleados. De hecho, España, junto a Italia, es el país con mayor diferencia entre la productividad media de las grandes empresas y las microempresas (más del doble, frente al 55-60 por 100 de Alemania o Francia). En cualquier caso, en todos los tramos de tamaño, las empresas españolas muestran, en promedio, menor productividad (véase de nuevo el gráfico 2), por lo que sería necesario no solo aumentar el peso relativo de las grandes empresas, sino también incrementar la productividad media de las empresas españolas en su dimensión actual. Otra vertiente a considerar es la incidencia del tamaño sobre la presencia de las empresas en los mercados exteriores. Como cabría esperar, poseer un tamaño mínimo facilita la adopción de estrategias exportadoras: mientras el 93,6 por 100 de las grandes empresas manufactureras —de más de 200 trabajadores— realiza ventas al exterior, entre las que tienen 200 o menos trabajadores el porcentaje desciende al 66,5 por 100, según datos de la Encuesta sobre Estrategias Empresariales. Y la propensión a exportar, en el caso de las empresas que realizan ventas al exterior, también es más alta entre las empresas de mayor tamaño (46,4 frente a 33,5 por 100). De igual manera, el tamaño facilita la presencia en el exterior mediante filiales. Así, con datos de la misma fuente recién citada, se observa que el 32,6 por 100 de las empresas de más de 200 empleados participan en el capital social de otras firmas localizadas en el extranjero, mientras que para las empresas de 200 y menos trabajadores dicho porcentaje era de tan solo un 7,8 por 100. Así pues, en España coexisten grandes empresas exportadoras, muy competitivas, que determinan en buena medida los resultados comerciales y que contribuyen a explicar la cuota de exportación española a pesar de las crecientes presiones competitivas, con un conjunto mucho más abundante de empresas pequeñas que han hecho un esfuerzo notable de internacionalización, pero que tienen dificultades para consolidar su presencia en los mercados exteriores, especialmente en los más alejados desde un punto de vista cultural y geográfico, así como para aprovechar formas más complejas de internacionalización (como la inversión exterior directa). Queda claro, en suma, que existe una correlación entre la reducida dimensión de la empresa española y la baja productividad, esfuerzo tecnológico e internacionalización de nuestra economía. Pero no puede establecerse una relación unidireccional causa-efecto entre el reducido tamaño empresarial y la baja productividad, sino que más bien parece que existen factores explicativos comunes de los pobres resultados españoles en ambas variables. Entre estos factores se puede destacar la baja calidad de la dirección y gestión empresarial, que remitiría, por un lado, a un problema de meritocracia y de profesionalización, capacitación y cualificación de los equipos directivos. Y, por otro, a deficiencias en la organización interna, que suele estar altamente centralizada y jerarquizada dificultando la combinación del necesario liderazgo empresarial con la delegación eficiente de tareas, así como la motivación e implicación de los trabajadores en la toma de decisiones, lo cual se relacionaría también con la falta de confianza en los otros que caracteriza a la sociedad española. Todo ello aumentaría el coste interno para crecer en tamaño e incrementar la productividad. Otros factores explicativos que también se han apuntado en la literatura serían la falta de competencia en los mercados de bienes y servicios, la falta de flexibilidad en el mercado de trabajo o los incentivos que existen al pequeño tamaño, en forma de menores tipos impositivos y menores exigencias sindicales, de auditoría o de inspección fiscal, y que estarían aumentando el coste externo para crecer.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 6. El factor empresarial (MARÍA TERESA COSTA y MONTSERRAT ÁLVAREZ) 3. Estructura de la propiedad y control

3. ESTRUCTURA DE LA PROPIEDAD Y CONTROL Las empresas españolas tienen una estructura de la propiedad muy concentrada, lo que resulta consecuente con su reducida dimensión. Esta elevada concentración está presente, sin embargo, también, en empresas de mayor tamaño. Muy sucintamente se señalan a continuación los principales rasgos de su estructura de la propiedad: • La identificación entre propiedad y control decrece con el aumento del tamaño. Así, en el 66,8 por 100 de las empresas manufactureras de 200 y menos trabajadores se produce dicha identidad, por solo el 17,7 por 100 en las grandes empresas de más de 200 empleados, según datos de la Encuesta de Estrategias Empresariales. • La propiedad y gestión familiar es la forma de gobierno más frecuente entre las empresas de menor dimensión, mientras que el holding empresarial o la corporación financiera lo es entre las grandes empresas. • La empresa familiar sacrifica potencial de crecimiento al mantenimiento del control del capital, en cuanto que se muestra reacia a realizar ampliaciones que supongan la entrada de nuevos accionistas, y tiende a realizar directamente las tareas de gestión de la empresa. • La participación de otra empresa en el capital social es una fórmula solo extendida entre las grandes empresas; más de la mitad pertenecen a un grupo societario o están controladas mayoritariamente por otras empresas. • El crecimiento externo de la empresa española a través de la adquisición de acciones de otras empresas ha sido el cambio más destacado en la estructura de la propiedad empresarial desde la entrada de España en la Unión Europea, por encima de los aumentos de la participación del capital exterior en ellas. • Por último, los cambios en la titularidad de la propiedad que se han producido mediante la compra de empresas, o mediante su creación, por parte del capital extranjero, no han supuesto variaciones significativas en la estructura de la propiedad de la empresa española. La comparación de dicha estructura con las de otros países permite distinguir tres modelos: el centroeuropeo, el anglosajón y el japonés. En el centroeuropeo, el accionista principal tiene el control mayoritario en más de la mitad de las empresas. En el anglosajón (Reino Unido o Estados Unidos) el control mayoritario es ejercido por el accionista principal en muy pocas empresas, con lo que la mayoría de su capital está distribuido entre accionistas minoritarios. Japón, no se encuadra en ninguno de los casos anteriores; puede decirse que se trata de un modelo intermedio cuya singularidad estriba en que el accionista principal —frecuentemente una institución financiera— tiene una participación minoritaria pero suficiente para poder intervenir en las decisiones de la empresa. El modelo de estructura de la propiedad responde al grado de desarrollo de los mercados bursátiles. La importancia que estos tienen en los países anglosajones ha facilitado que las empresas recurran a ellos para cubrir sus necesidades de financiación. Por el contrario, en los países europeos, entre ellos España, los mercados de capitales no constituyen una fuente de financiación preferente, a pesar de su crecimiento en los últimos años. Las diferencias en los modelos de propiedad suponen, a su vez, diferentes sistemas de gobierno. La concentración de la propiedad favorece la influencia del accionista principal en las decisiones organizativas y de gestión de la empresa y, en consecuencia, un modelo de gestión en el que coinciden propiedad y control. Esta característica es particularmente relevante en las empresas de menor tamaño. La intervención directa de los accionistas principales en el control de la empresa influye en el destino de sus recursos, por lo que esta puede verse sometida a una gran aversión al riesgo y a la obtención de rentabilidad a corto plazo, en detrimento de inversiones enfocadas a proyectos de I+D e innovación, única vía para la incorporación de progreso técnico y para mejorar la productividad. Sin embargo, la separación efectiva entre los propietarios de la empresa y los directivos, propia del modelo anglosajón, también conlleva consecuencias económicas negativas, ya que los accionistas minoritarios apenas tienen incentivos para supervisar la labor de los gerentes, lo que implica que estos tengan un gran poder en la toma de decisiones y puedan utilizarlo en beneficio propio, asumiendo, en ocasiones, riesgos innecesarios que pongan incluso en cuestión la viabilidad futura de la empresa.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 6. El factor empresarial (MARÍA TERESA COSTA y MONTSERRAT ÁLVAREZ) 4. Organización

4. ORGANIZACIÓN Los acontecimientos acaecidos en los últimos veinte años (globalización de los mercados, aparición y extensión de las tecnologías de la información y la comunicación, integración monetaria europea, entre otros, hasta llegar a la más grave crisis económica de la historia reciente) han impulsado la necesidad de que la empresa se organice de una manera flexible para dar respuesta rápida y ágil a la demanda en un contexto cada vez más competitivo y cambiante. Esto cuestiona los límites de la empresa, siendo cada vez mayor la tendencia a la desintegración vertical, hacia una especialización en las actividades nucleares de la empresa y una externalización del resto de bienes y servicios a otras empresas y lugares, produciéndose una multilocalización de los procesos productivos tradicionales. Asimismo, también es recurrente la tendencia hacia el establecimiento de acuerdos de cooperación entre empresas, hasta llegar a constituir auténticas redes corporativas que difuminan aún más los límites empresariales. El objetivo en ambos casos es el mismo: reducir costes, aumentar la eficiencia y ser más competitivas. En este sentido, las empresas pueden adquirir externamente o bien producir en su seno aquellos bienes y servicios que precisan para su proceso productivo (integración). La elección está sujeta a que el mercado ofrezca lo que la empresa requiere a un precio inferior al de su producción interna. En muchos casos, gracias a las nuevas tecnologías, la ventaja competitiva se ha trasladado desde la gran empresa integrada hacia las empresas especializadas, generalmente de tamaño pequeño y mediano. Se establecen, de este modo, relaciones estables entre las empresas, complementando sus actividades productivas. Como consecuencia, las empresas buscan un entorno industrial en el que las relaciones con proveedores y distribuidores se realicen en el menor tiempo posible y en el que se puedan aprovechar todas las ventajas derivadas de la proximidad de la concentración empresarial. La fórmula más utilizada por las empresas para organizar la descentralización productiva es la subcontratación (outsourcing), aunque también pueden establecerse acuerdos de cooperación con objetivos específicos de investigación, producción o comercialización. La posibilidad de establecer relaciones de uno u otro tipo, así como la estrategia de colaboración elegida por la empresa en cada caso, influyen en la localización concreta de sus instalaciones industriales. Las empresas españolas externalizan una parte relevante de sus funciones manufactureras y de servicios. Su reducido tamaño, la incertidumbre de la demanda y, a la vez, su elevado grado de personalización, la adopción de cambios organizativos por parte de las empresas manufactureras y, sobre todo, el aumento de la dimensión del mercado de los servicios a empresas explicarían el elevado nivel de subcontratación o de compras en el mercado tanto de componentes como de servicios. En el caso de que la externalización o subcontratación se realice con empresas ubicadas en el extranjero se puede hablar de outsourcing internacional u offshoring. Esto implica la transferencia de empleos a otros países, generalmente de costes laborales más reducidos, aunque puede significar, desde otro punto de vista, generar a medio y largo plazo ganancias de productividad en el país de origen que ayuden a las empresas a crear nuevas actividades más sofisticadas y de mayor valor añadido, así como ocupaciones de mayor cualificación. La intensidad de estos procesos de deslocalización con origen en España es, de momento, inferior a la de economías con tamaño y nivel de desarrollo similar. Las funciones más comúnmente deslocalizadas desde España son las referentes a tecnologías de información y desarrollo de software, aprovisionamiento y call center. Los acuerdos de cooperación han desempeñado un papel muy importante sobre todo en las estrategias de diversificación de las empresas españolas, ya fueran geográficas, a través del establecimiento de empresas conjuntas (joint ventures), para la entrada a países emergentes; o estrategias de nuevos productos, aunando fuerzas para mejorar la competitividad. Los acuerdos de cooperación, además, pueden significar para las pymes una manera de compensar su menor dimensión y minimizar así sus debilidades.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 6. El factor empresarial (MARÍA TERESA COSTA y MONTSERRAT ÁLVAREZ) 5. Internacionalización 5.1. Empresas extranjeras en España

5.1. EMPRESAS EXTRANJERAS EN ESPAÑA El capital extranjero ha tenido un papel crucial en el desarrollo del sistema productivo español, más importante que en otros países desarrollados. Ha favorecido la inversión productiva y el desarrollo de empresas de mayor dimensión con capacidad de irradiación de nuevas prácticas y conocimientos tecnológicos, de comercialización y de gestión. Hay sectores, como el ensamblaje de vehículos, con abrumadora presencia de ellas (Ford, Volkswagen-Seat, Nissan, Renault, PSA-Opel...). No en vano, según la Estadística de Filiales de Empresas Extranjeras en España, en 2016 el 84,5 por 100 de la cifra de negocios y el 68,5 por 100 del empleo total en España en el sector de material de transporte se debía a dichas filiales extranjeras. De igual modo, ha sido fundamental su presencia en sectores avanzados como material eléctrico y electrónico o en la industria química y farmacéutica, además de en otros de escasa complejidad tecnológica como alimentación (en el que destaca Nestlé, una de las pioneras). El sector energético tampoco es una excepción. En servicios, más tardíamente abiertos a la competencia internacional, cabe resaltar su presencia en telecomunicaciones (Vodafone, Orange), en banca y seguros (Deutsche Bank, ING, Allianz) o en comercio (Carrefour, Ikea). Asimismo, debe señalarse la reciente tendencia de compra, por parte de inversores extranjeros, de participaciones importantes en grandes empresas multinacionales españolas, tales como Endesa (70 por 100 propiedad de la italiana Enel), Gamesa (59 por 100 propiedad de la alemana Siemens y fusionada en 2017 con Siemens Wind Power dando lugar a Siemens Gamesa Renewable Energy), IAG, fruto de la fusión de Iberia y British Airways (20 por 100 en manos de Qatar Airways), Naturgy (20 por 100, cada uno, para los fondos internacionales CVC y GIP) o Cepsa (cuyo propietario es Mubadala Investment Company, fondo soberano de inversión perteneciente a Abu Dhabi, de Emiratos Árabes Unidos), que se enmarca en el creciente interés de los fondos de inversión extranjeros por grandes firmas españolas con una elevada y estable rentabilidad (Recuadro 1). Desde mediados de la década de 1990, sin embargo, un nutrido grupo de empresas ha abandonado sus actividades productivas, aunque no las comerciales y los servicios postventa. Este proceso de deslocalización empresarial ha tenido lugar en ámbitos de significación tecnológica bien distintos, desde productos metálicos (con la pionera Gillette, en 1994), la alimentación, la industria auxiliar del automóvil (Delphi, Valeo), o los electrodomésticos (Braun, Samsung), hasta la electrónica e informática (IBM, Alcatel, Ericsson), donde más se ha dejado notar.

RECUADRO 1 CAMBIOS EN LOS NÚCLEOS DE PROPIEDAD DE LAS GRANDES EMPRESAS ESPAÑOLAS La financiación del proceso de industrialización en la España del siglo XX trajo consigo la conformación de un entramado de relaciones mercantiles y accionariales entre bancos y negocios energéticos. Este entramado se densificó luego a través de un entrecruzamiento de participaciones con distintas empresas industriales, constructoras y de prestación de servicios, comúnmente de cierta dimensión y poder de mercado en sus respectivos ámbitos. Este esquema de relaciones se prolongó en el tiempo, con una red de participaciones cada vez más compleja, al tiempo que concentrada en un menor número de entidades, a medida que estas se fusionaron. Además, en la década de 1990, el gobierno optó por privatizar las principales empresas públicas recurriendo a entidades, preferentemente financieras, que, con pequeñas participaciones accionariales, pero suficientes para el control de la gestión, garantizasen un «núcleo estable» de accionistas con compromiso de permanencia. En los últimos años, sin embargo, se han producido cambios importantes en la propiedad de las grandes empresas españolas. Así, la participación de los inversores extranjeros en las empresas cotizadas ha crecido más de 15 puntos en los últimos 25 años, hasta significar en 2017 el 46 por 100.. Por otro lado, los grandes bancos, en medio del proceso de reestructuración del sector, a raíz de la última crisis económica, se han deshecho de la mayor parte de sus activos en empresas no financieras. En 1992 poseían casi el 16 por 100 de las acciones de las empresas cotizadas españolas, y veinticinco años más tarde dicha participación apenas supera el 3 por 100. Entre las empresas cotizadas, los inversores extranjeros son responsables de más del 80 por 100 de la negociación en la Bolsa española, 20 puntos por encima del dato de 2007 y 33 puntos más que 25 años antes. Y es que en la actualidad las empresas cotizadas, como efecto de la globalización, tienen cada vez más capital flotante (free float) en el mercado bursátil —esto es, la parte de sus acciones que se encuentra disponible para ser negociada y no está controlada por el grupo dominante o inversores estratégicos—de tal manera que se está reduciendo el peso de los núcleos de propiedad españoles y se está dando un proceso de transformación en la composición del capital. En este contexto, los fondos de inversión internacionales están siendo muy activos en la compra de paquetes accionariales en grandes empresas españolas, teniendo participaciones significativas en Naturgy, Iberdrola, Enagás, Telefónica, Abertis, Ferrovial, Repsol o Santander, entre otras. De hecho, las acciones de las compañías españolas del IBEX 35 están presentes en carteras de cerca de 8.700 fondos mundiales. Destacan los fondos procedentes de Estados Unidos (BlackRock, Global Infrastructure Partners – GIP–, Capital Group) o Reino Unido (CVC Capital Partners), así como el Fondo de Pensiones del Gobierno de Noruega, el mayor fondo soberano del mundo, gestionado por Norges Bank Investment Management, presente en buena parte de las empresas del IBEX 35, igual que BlackRock. Estas grandes gestoras y fondos internacionales, no obstante, no suelen ser accionistas de largo plazo. Además del fondo soberano noruego antes mencionado, existe casi un centenar de fondos soberanos activos que se dedican a invertir los ingresos obtenidos por sus recursos naturales (como el petróleo) o sus reservas de divisas, y que se ubican principalmente en Oriente Medio, China y el Sudeste Asiático. En España, aparte del fondo noruego, destacan, por su dinamismo inversor, fondos soberanos de Qatar (Qatar Investment Authority), Singapur (Temasek, CIG –Government of Singapore Investment Corporation) o Abu Dhabi (Mubadala Investment Company, único propietario de la empresa CEPSA). Se estima que, entre 2009 y 2017, estos fondos invirtieron más de 35.000 millones de dólares en España.

Comparadas con las empresas manufactureras nacionales, las de capital extranjero se caracterizan por los siguientes rasgos: • Mayor capacidad tecnológica (las llamadas ventajas de propiedad), lo que las convierte en fuentes de difusión de conocimientos y procedimientos. • Mayor dimensión media, operan en mercados con una estructura más concentrada y controlan una mayor cuota de mercado. • Mayor nivel de cualificación de sus trabajadores y mayor estabilidad de sus plantillas (que se manifiesta en la reducida contratación temporal). • Productividad del trabajo más elevada, en correspondencia con las características previas. • Márgenes de rentabilidad más altos, si bien las diferencias se han ido estrechando con el tiempo. • Una propensión importadora significativamente más alta, motivada en parte por su pertenencia a un grupo multinacional, lo que obliga a la filial a seguir una política de importaciones vinculadas. De otro lado, su propensión exportadora es solo ligeramente más alta que en el caso de las empresas nacionales. De ahí que mantengan un saldo comercial con el resto del mundo más desfavorable.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 6. El factor empresarial (MARÍA TERESA COSTA y MONTSERRAT ÁLVAREZ) 5. Internacionalización 5.2. Empresas españolas en el exterior

5.2. EMPRESAS ESPAÑOLAS EN EL EXTERIOR El proceso de internacionalización de la empresa española se puede observar también del lado de la actuación de las empresas españolas en el exterior, bien con exportaciones o mediante la inversión extranjera directa. Tres notas sobresalen en la caracterización de la actividad exportadora de la empresa radicada en España: • Fuerte expansión en las tres últimas décadas. El mercado internacional ha dejado de ser un lugar secundario y ocasional dentro de las prioridades de las empresas (particularmente entre las de mayor tamaño). • Permanencia en los mercados. Las vías de acceso a los mercados exteriores seguidas por la empresa española indican su voluntad de permanencia y de compromiso con ellos: cada vez es menor el uso de agentes externos o intermediarios (fórmula utilizada cuando la exportación es casual), recurriendo la empresa mayoritariamente a medios propios. • Adaptación a los nuevos requerimientos del mercado internacional. Las empresas españolas ya situadas en dicho mercado desarrollan una estrategia de diferenciación de producto, bien en calidades o en características de producto (diferenciación vertical), bien en marca (diferenciación horizontal). La otra vertiente del proceso de internacionalización de la empresa es la extensión de sus actividades productivas en el exterior mediante la inversión directa, de trayectoria más reciente. Las empresas españolas afrontaron la producción y comercialización de sus bienes y servicios en el exterior con bastante retraso respecto a las de otros países desarrollados, como puede deducirse de la escasa relevancia del volumen invertido hasta mediados del decenio de 1990. Sin embargo, el ascenso en la siguiente década fue espectacular, llegándose al momento de máximo esplendor entre 2003 y 2007. La cuota española en la inversión directa mundial llegó a superar el 3 por 100, prácticamente duplicando el peso de España en el PIB mundial. Durante la última crisis no obstante, se registró un aumento de las desinversiones y un freno en el ímpetu expansivo de esta inversión directa en el exterior, que se ha recuperado en parte con el proceso expansivo iniciado en 2014, pero sin llegar al nivel de 2003-2007. Con frecuencia, la localización de la actividad inversora ha tenido lugar en aquellos mercados y sectores en los que las empresas españolas tenían ya intereses comerciales. Destacan muy especialmente las empresas del sector servicios, de energía y agua e ingeniería civil. En cambio, el papel de las empresas manufactureras es relativamente menor, a pesar de haber mejorado mucho. Así, actualmente en torno al 20 por 100 del stock de inversión directa de España en el exterior pertenece al sector de las manufacturas, como se indica en el capítulo 21. Dentro de los servicios, las instituciones financieras y de seguros han sido las de mayor implantación en el exterior, en particular los dos grandes bancos (Santander y BBVA). Asimismo, sobresalen las empresas dedicadas a la información y comunicación (Telefónica, Indra...) y las empresas de comercio (donde sobresale Inditex, uno de los principales distribuidores de moda del mundo). Buena parte de las actividades en el exterior del sector servicios se situaron en un principio en Iberoamérica. El proceso de liberalización de este sector, acometido por algunos países latinoamericanos, se encuentra detrás de la fuerte irrupción de empresas españolas de gran tamaño en dicho mercado. Las actividades de energía y agua ocupan asimismo una posición muy destacada en la internacionalización de la empresa española, al igual que las correspondientes a construcción e infraestructuras (Repsol, Iberdrola, Naturgy –antigua Gas Natural Fenosa–, AGBAR, Ferrovial, Abertis, ACS...), y también en este caso fue Iberoamérica el lugar idóneo para su ubicación en primera instancia. En un segundo momento, la expansión inversora española se dirigió al territorio de la Unión Europea, dando lugar a que ya en 2005 casi la mitad del stock de inversión directa de España en el exterior se localizara allí (36 por 100 para Latinoamérica). Cada vez es más habitual, sin embargo, la realización de operaciones en Estados Unidos, y en países emergentes como India o China, aunque en el continente asiático la presencia relativa es todavía reducida. Particularmente, durante la última crisis, cabe destacar la disminución del peso relativo como destino de las filiales de las empresas españolas de los países de la Unión Europea y el aumento de la importancia relativa de Norteamérica. En definitiva, el sistema empresarial español actúa en un entorno de competencia global: a la acentuada presencia de capital extranjero en el mercado nacional se le responde, por parte de la empresa española, con un creciente asentamiento productivo y comercial en los mercados exteriores. De hecho, buena parte de las multinacionales españolas dependen cada vez más de los resultados de sus filiales en el extranjero y cada vez menos de su actividad en España, su país de origen. Así por ejemplo, en 2018, los ingresos procedentes del exterior de las empresas del IBEX 35 representaron el 68 por 100 de los ingresos totales frente al 24 por 100 de hace 20 años y del 50 por 100 de hace 10. Entre las empresas industriales multinacionales españolas, destaca Grífols, en el sector farmacéutico, de alto contenido tecnológico y elevadas inversiones en investigación e innovación, que ocupa un lugar de liderazgo mundial y ha entrado con fuerza en Estados Unidos. Otras multinacionales españolas, también líderes mundiales en su sector, serían Abertis, en infraestructuras; BBVA y Santander, en banca; Ferrovial y ACS, en construcción e ingeniería; Iberdrola, Endesa y Red Eléctrica Española, en el sector eléctrico; Naturgy y Enagás, en el sector del gas; Telefónica, en telecomunicaciones; Inditex, en ventas al por menor; Repsol, en el sector petrolero; Amadeus, como proveedor de tecnología para la industria (procesado de datos y servicios externos); Aena, en servicios aeroportuarios; IAG, en líneas aéreas; o Mapfre, en seguros.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 6. El factor empresarial (MARÍA TERESA COSTA y MONTSERRAT ÁLVAREZ) 6. Rentabilidad y financiación

6. RENTABILIDAD Y FINANCIACIÓN La rentabilidad económica, esto es, el beneficio generado por cada unidad monetaria invertida, constituye el principal resultado de la actividad de las empresas, y es por ello un indicador de su eficiencia. Revela, en definitiva, si los esquemas organizativos, de estructura de la propiedad y de financiación son adecuados, condicionando, además, los planes de inversión futuros; y no solo porque es la fuente de los recursos propios de las empresas, sino también porque permite su endeudamiento, únicamente factible a largo plazo si los beneficios unitarios superan el coste de los préstamos. El gráfico 3 muestra la rentabilidad económica de las empresas no financieras de España, Alemania, Francia e Italia en el periodo 2000-2017. Se puede observar que, si bien la rentabilidad de las empresas españolas se situaba por encima de las del resto antes de la crisis, sucede lo contrario después de la misma, debido a una caída en picado de la rentabilidad en España durante el último periodo recesivo, algo que no ha sucedido tan intensamente en los restantes países considerados. Esta primera evidencia requiere ser matizada: • Primero, se trata de un periodo de una intensa integración económica y monetaria con la Unión Europea. Este proceso de integración facilita una convergencia mayor de las ratios de rentabilidad de las empresas europeas que las observadas en el pasado. • En segundo lugar, se observa que la rentabilidad ha seguido una trayectoria claramente procíclica, reduciéndose considerablemente en el periodo recesivo 2007-2013, desde los elevados niveles de la etapa 2000-2007, y mostrando, a partir de 2013, un claro repunte, una vez iniciada la recuperación económica. GRÁFICO 3. Evolución de la rentabilidad en España y en algunos países de la Unión Europea, 2000-2017 (porcentajes)

Nota: Rentabilidad: Resultado neto de explotación/Activos totales. Empresas no financieras. Fuente: Bank for the Accounts of Companies Harmonised (BACH). Por tamaños, en la mayoría de los años del periodo 2000-2017, se observa una mayor rentabilidad económica de las grandes empresas en España que de las pymes, de manera similar a lo que ocurre en Italia, y al contrario de lo que pasa en Alemania o Francia (cuadro 3). Por otro lado, la última crisis económica afectó mucho a las pymes españolas, que redujeron notablemente su rentabilidad, de tal manera que en 2010 registraban un nivel muy por debajo de sus homólogas alemanas, francesas e italianas, al revés de lo que sucedía a principios de siglo. En 2017, a pesar de haber incrementado en buena medida dicha rentabilidad, aún no superaban ni a las pymes italianas. Las grandes empresas españolas, por su parte, también notaron la crisis en su indicador de rentabilidad, de tal manera que, si bien antes de la crisis alcanzaban rentabilidades superiores a las grandes empresas de Alemania, Francia e Italia, en 2010 solo superaban a las italianas. En 2017, no obstante, y

al contrario de las pymes, ya habían recuperado su posición hegemónica respecto a sus homólogas alemanas, francesas e italianas. CUADRO 3. Evolución de la rentabilidad en España y en algunos países de la Unión Europea, por tamaño de las empresas, 2000-2017 (porcentajes) España

Alemania

PYME

GE

Francia

PYME

GE

Italia

PYME

GE

PYME

GE

2000

5,60

5,53

3,98

3,36

4,72

4,12

4,39

3,69

2005

4,32

6,02

5,03

4,44

5,25

4,92

3,18

3,28

2010

1,67

3,30

5,49

5,36

4,71

3,96

2,35

2,99

2017

3,77

3,92

5,44

3,64

4,33

3,68

4,05

3,18

Nota: Rentabilidad: Resultado neto de explotación/Activos totales. Empresas no financieras. PYME: pequeñas y medianas empresas; GE: grandes empresas, aquellas con un volumen de negocio superior a 50 millones de euros. Fuente: Bank for the Accounts of Companies Harmonised (BACH). De igual modo, la estructura financiera de las empresas es un aspecto especialmente relevante de su caracterización, puesto que condiciona sus inversiones y afecta, en consecuencia, al crecimiento. La financiación de los proyectos de inversión se cubre con recursos propios y con recursos ajenos; el mayor o menor peso de una u otra forma de financiación depende, fundamentalmente, del coste (y disponibilidad) de los recursos ajenos respecto a los propios (la rentabilidad que esperan obtener las empresas). Si el coste es muy alto (o la disponibilidad reducida, como ocurrió en la última crisis), adaptarán sus inversiones a su capacidad de autofinanciación y, por consiguiente, serán más sensibles a los beneficios obtenidos y a las variaciones del ciclo económico. Las pymes han soportado tradicionalmente costes más elevados en sus préstamos que las grandes empresas, al pagar una prima de riesgo por reunir menos garantías entre las exigidas por el sistema bancario, a pesar de ser menor su nivel de endeudamiento y de insolvencia financiera. Sin embargo, con la creación de la Eurozona, dentro de un contexto de reducción de tipos de interés, las diferencias entre pequeñas y grandes empresas, por lo que respecta al coste del endeudamiento, se han ido reduciendo y convergiendo a la baja.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 6. El factor empresarial (MARÍA TERESA COSTA y MONTSERRAT ÁLVAREZ) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS ÁLVAREZ, M.ª E.; MYRO, R. y VEGA, J., «La inversión de las empresas españolas en el exterior: ¿se reinicia la gran ola expansiva?», Papeles de Economía Española, núm. 150, 2016. GARCÍA COTO, D. y FERNÁNDEZ VALBUENA, S. (dir.), Posición internacional de la empresa cotizada española, Bolsas y Mercados Españoles y Telefónica, Madrid, 2015. HUERTA, E. y SALAS, V., «Productividad y tamaño de las empresas: ¿Dónde están las palancas para el cambio?», en HUERTA, E. y MORAL, M.ª J. (eds.): Innovación y competitividad: desafíos de la industria española, FUNCAS, Madrid, 2018.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte II. Factores de crecimiento Capítulo 6. El factor empresarial (MARÍA TERESA COSTA y MONTSERRAT ÁLVAREZ) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Empresa. Unidad organizativa con autonomía de decisión que produce bienes y servicios con destino al mercado, intentando maximizar los beneficios y, en todo caso, minimizar los costes. • Costes de transacción. Son los costes de información, de negociación de la transacción y de la realización y gestión del contrato en que incurre la empresa al realizar un intercambio o acuerdo contractual. En algunos casos, la presencia de estos costes de transacción puede llevar a que la empresa reduzca el número de sus intercambios sustituyéndolos por producción propia. • Activos intangibles. Activos inmateriales que obtienen las empresas gracias a la cualificación del personal, al dominio tecnológico y comercial y a la calidad de sus productos. Estos activos configuran la personalidad de la empresa e influyen en su competitividad. • Economías externas. Son aquellas que permiten obtener rendimientos crecientes, con independencia del tamaño de las empresas (por ejemplo, buenas infraestructuras de comunicación que abaraten los costes, o la existencia de una concentración territorial de empresas de una misma rama de actividad que permiten la formación de mercados conjuntos de trabajadores cualificados). • Margen precio-coste. Muestra la divergencia entre el precio (P) y el coste marginal (CMg). Su expresión analítica es:

Empíricamente, suele aproximarse por la relación entre el excedente bruto de explotación (valor de la producción menos consumos intermedios y gastos de personal) y el valor de la producción. En ocasiones, la dificultad para obtener el valor de la producción hace aconsejable utilizar las ventas.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Introducción

Introducción.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 7. Sector agrario (JOSÉ COLINO SUEIRAS y JOSÉ MIGUEL MARTÍNEZ PAZ) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN En la actualidad, el sector primario sigue teniendo un notable peso relativo en el conjunto de la economía mundial, sobre todo desde el punto de vista del empleo, puesto que 3 de cada 10 personas ocupadas desarrollan su trabajo en las actividades agrícolas, ganaderas, selvícolas y pesqueras. No obstante, uno de los cambios estructurales que acompañan al crecimiento económico —como ha quedado reflejado en los dos primeros capítulos de esta obra— es la pérdida de posiciones de esas actividades, de tal forma que, en los países desarrollados, su contribución al producto y al empleo es exigua: en torno al 1,5 y al 5 por 100, respectivamente, en el área de la OCDE. Ahora bien, el resultado final de los procesos de desarrollo, la desagrarización de la estructura económica, no debe conducir a la errónea conclusión de que la agricultura obstaculiza el despliegue de las actividades secundarias y terciarias. Por el contrario, una adecuada interacción entre el sector agrario y el resto del sistema productivo ha sido históricamente —y lo sigue siendo hoy en los países en desarrollo— imprescindible para aprovechar al máximo el potencial de crecimiento. Por otro lado, la contribución de la agricultura al crecimiento económico ha ido cambiando a lo largo de las distintas etapas de desarrollo. Si en las fases iniciales la industria y los servicios demandan de la agricultura mano de obra y recursos financieros, así como determinadas prestaciones —aumento y diversificación de la oferta alimentaria y un mercado para las producciones no agrarias—, en etapas más avanzadas los agricultores deben asumir, junto a las tradicionales tareas productivas cada vez más diversificadas, nuevos cometidos relacionados con la conservación y mantenimiento de los espacios rurales y del medio ambiente. Además, la progresiva liberalización de los intercambios comerciales exige una agricultura altamente competitiva. En definitiva, tanto la importancia del sector agrario en la economía mundial como su estratégico papel en los procesos de desarrollo y las funciones medioambientales que está asumiendo aportan suficiente justificación para dedicar atención a su estudio. A efectos sistemáticos, en este capítulo se comenzará examinando la composición productiva del sector agrario, para pasar, a continuación, al estudio de su evolución en los últimos treinta años, dedicando luego un epígrafe a las pautas de la especialización productiva y comercial de la agricultura española. Más adelante se procederá a un análisis de la eficiencia y de los factores que explican su evolución. Finalmente se describirán los principales elementos de la arquitectura de la Política Agrícola Común (PAC), tal como ha quedado diseñada con la reforma de 2013. Añádase que, más que en otros capítulos de esta obra, el seguimiento del texto requiere tener presentes los Conceptos básicos que se ofrecen en la parte final del capítulo.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 7. Sector agrario (JOSÉ COLINO SUEIRAS y JOSÉ MIGUEL MARTÍNEZ PAZ) 2. Delimitación y clasificación

2. DELIMITACIÓN Y CLASIFICACIÓN El sector primario está integrado por la rama de actividad que, en las cuentas nacionales, se denomina Agricultura, ganadería, selvicultura y pesca. En España, las producciones agropecuarias son claramente hegemónicas, cifrándose su aportación al VAB y al empleo levemente por encima del 90 por 100 en los últimos años. Pesca y acuicultura constituye una esfera subsidiaria, con una contribución que ronda el 5 por 100 en el output y la ocupación de la rama, acentuándose por tanto ese papel accesorio en Selvicultura y explotación forestal (Recuadro 1). Por ello, es aconsejable que este capítulo se centre en el examen del sector agrario. Una forma habitual de desagregar la agricultura es a través de Orientaciones, que integran unidades productivas con un output similar: así se hace en el cuadro 1, en el que se ofrece la participación de nueve grandes esferas en la producción y en la superficie. Los datos revelan que, en la actualidad, cinco orientaciones disfrutan de un claro predominio, puesto que su aportación conjunta a la producción sectorial se cifró en un 80 por 100 en 2018. En primer lugar, cabe destacar a Granívoros —explotaciones porcinas y avícolas— cuya contribución ha registrado una fuerte expansión en los últimos tres decenios, representando en la actualidad la quinta parte de la producción total. En menor medida, puede decirse lo mismo de la Horticultura. En un segundo escalón figuran Frutales y cítricos, Bovinos y Agricultura general — cajón de sastre en el que destaca la presencia de cereales, plantas industriales y cultivos oleaginosos—,con cuotas que oscilan entre el 11 y el 16 por 100 del output sectorial. Por otra parte, y dado que la principal peculiaridad de la agricultura radica en la utilización de la tierra como factor de producción, puede realizarse una clasificación de las orientaciones en función de los requerimientos territoriales por unidad de producto: si son superiores a la media del conjunto de referencia, se denominan extensivas, y, si son inferiores, intensivas. Así, las orientaciones que en el cuadro 1 tienen un peso territorial superior a su cuota productiva son extensivas o, lo que es lo mismo, generan un producto por unidad de superficie (productividad de la tierra) inferior a la media correspondiente al sector agrario español, descollando Agricultura general en las vegetales y Ovinos y caprinos en las animales. Al contrario, son intensivas las orientaciones en las que la superficie por unidad de producto es inferior a la citada media, sobresaliendo Horticultura en las agrícolas y Granívoros en las ganaderas.

RECUADRO 1 LA PESCA Y ACUICULTURA EN ESPAÑA La Pesca y acuicultura es un subsector de la rama de actividad Agricultura, ganadería, selvicultura y pesca. En la actualidad, su aportación al VAB de la rama se cifra en un 6 por 100, lo que equivale al 0,12 por 100 del output generado por el conjunto de la economía española. Se trata, pues, de una esfera que en términos productivos tiene un peso que cabe calificar como residual. El sector primario y las industrias transformadoras en España, 2017

VAB

Empleo

Millones de euros

%

Miles

%

SECTOR PRIMARIO.........

31.335

45,6

776

56,9

Agricultura y ganadería.........

28.314

41,2

731

53,6

Pesca y acuicultura............

1.849

2,7

39

2,9

Selvicultura..................

1.172

1,7

22

1,6

SECTOR INDUSTRIAL...............

37.394

54,4

587

43,1

Alimentos y bebidas (sin pesca).

30.370

44,2

463

34,0

Transformados de la pesca.........

1.629

2,4

21

1,6

Madera, corcho y papel.....

5.395

7,8

103

7,5

PRIMARIO+INDUSTRIAL.............

68.729

100,0

1.363

100,0

Fuentes: INE y MAPAMA. Dado que una de las funciones básicas de la citada rama de actividad es el suministro de materias primas a determinadas industrias, en el cuadro se recoge la información no solo para las tres esferas primarias, sino también la referida a las tres manufacturas a las que abastecen. Consideradas como pares —actividad primaria y correspondiente industria transformadora— la pesca y su industria derivada es la que tiene una menor trascendencia, con una participación que ronda el 5 por 100 del VAB y del empleo de ese conglomerado formado por esferas primarias e industriales. Las producciones agropecuarias y sus manufacturas ejercen un claro protagonismo al aportar algo más del 85 por 100 de esas dos variables, perteneciendo el restante 10 por 100 de ambas a la selvicultura e industrias asociadas. Sentada su escasa relevancia productiva, hay que dejar constancia de que España tiene una clara especialización pesquera en el conjunto de la Unión Europea, lo que puede quedar ilustrado mediante los siguientes hechos: a) la producción —capturas pesqueras y output acuícola— se eleva a 1,2 millones de toneladas, lo que viene a representar la quinta parte del total comunitario; b) España genera la cuarta parte del empleo equivalente a tiempo completo de la Unión Europea; c) nuestro sector acumula la quinta parte del tonelaje de la flota europea; d) el consumo de productos frescos y elaborados por habitante se eleva a 45 kilogramos al año, lo que supera en un 80 por 100 a la media comunitaria. Esa especialización productiva no ha impedido que, a diferencia del comercio agroalimentario, los intercambios con el exterior acarreen un importante déficit, que, concretamente en 2017, alcanzó una cifra de 3.017 millones de euros, con una tasa de cobertura del 57 por 100. Los intercambios extra-UE dieron lugar a un déficit de 4.111 millones, que ha sido compensado parcialmente con un superávit intra-UE de 1.094 millones. Los principales países proveedores son Marruecos, Argentina, Ecuador, Francia, China y Portugal que, conjuntamente, absorben el 40 por 100 del valor de las importaciones españolas, lo que permite concluir que la red de abastecimiento exterior de la demanda interna tiene un amplio grado de diversificación territorial. Por el contrario, los clientes de mayor entidad son Italia, Portugal y Francia, que acaparan el 60 por 100 de las exportaciones, razón por la cual su grado de concentración es notablemente superior al de las importaciones. La presión de la demanda y las crecientes restricciones a las que se ha enfrentado la oferta en los últimos decenios —desde la generalización de la extensión a 200 millas náuticas de las aguas territoriales hasta las vedas establecidas por la Unión Europea

para evitar la sobreexplotación— han propiciado el desarrollo de la acuicultura. En la actualidad, los cultivos de diferentes especies aportan la sexta parte del VAB generado en España por la Pesca y acuicultura, siendo el primer país de la Unión Europea en cuanto a producción física, con una cuota del 23 por 100. En torno al 90 por 100 procede de cultivos marinos (mejillón, lubina, dorada, lenguado...), correspondiendo el resto a los continentales, donde la trucha es la especie dominante.

CUADRO 1. Producción y superficie por Orientaciones agrarias en España, 2018 (porcentajes) Producción

Superficie

Agricultura general...................

11,5

42,4

Horticultura..........................

19,2

1,2

Viticultura.............................

3,4

3,8

Frutales y cítricos..................

15,8

5,7

Olivar.......................

8,6

9,8

Bovinos..................

12,5

14,8

Ovinos y caprinos................

3,0

9,1

Granívoros........................

21,6

1,7

Orientaciones mixtas...............

4,4

11,4

Total...................

100,0

100,0

Fuentes: INE, MAPAMA y Eurostat.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 7. Sector agrario (JOSÉ COLINO SUEIRAS y JOSÉ MIGUEL MARTÍNEZ PAZ) 3. Evolución del sector 3.1. Análisis comparado

3.1. ANÁLISIS COMPARADO El vigoroso crecimiento económico del periodo 1960-1975 socavó los dos cimientos sobre los que se asentaba la agricultura tradicional: a) una dotación factorial caracterizada por la existencia de una mano de obra tan abundante como mal remunerada, lo que daba lugar a una baja relación capital-producto, es decir, a la utilización de técnicas de producción atrasadas; y b) el equilibrio entre la oferta y una demanda de alimentos poco diversificada, en concordancia con el bajo nivel de renta por habitante, en la que el protagonismo corría a cargo de los productos agrarios tradicionales: cereales, legumbres, tubérculos... Pues bien, la intensa emigración rural sentó las bases para una rápida sustitución de trabajo por capital, en tanto que la urbanización y la mejora del nivel de vida impulsaron importantes cambios en la composición general de la demanda y, en particular, de la dieta alimenticia, con un notable aumento del peso de los productos hortofrutícolas y ganaderos. Desde entonces, la agricultura española no ha dejado de experimentar profundas y continuas transformaciones, tratando de adaptarse a ese cambiante panorama por el lado de la demanda de alimentos y, como se verá más adelante, alterando radicalmente su dotación factorial. Así, en los últimos cincuenta años, el sector ha tenido que afrontar cambios de gran calado histórico, cuando no contradictorios: desde los que imponía la situación de partida, cuando el objetivo prioritario era aumentar y diversificar a ritmo acelerado la oferta interior para satisfacer los cambios de la demanda de alimentos de una sociedad inmersa en un intenso proceso de crecimiento y urbanización, hasta las recientes exigencias que plantean la necesidad de contener, o incluso reducir, la producción para equilibrar mercados que, en importantes esferas agrarias de la Unión Europea (leche, cereales, carne...) se han caracterizado por la generación de voluminosos y costosos excedentes estructurales. Este proceso de transformación y adaptación no ha terminado, y los agricultores tienen que asumir en la actualidad nuevos desafíos: los que impone la progresiva e irreversible liberalización de los intercambios comerciales a escala mundial y los relacionados con la nueva demanda de servicios ambientales por parte de la sociedad. Centrándose en lo ocurrido desde 1985, el crecimiento del sector agrario ha sido inferior al del conjunto de la economía, continuando, de este modo, con una de las pautas básicas de un modelo general de transformación estructural que da como resultado final una sustancial pérdida de importancia de la agricultura dentro del sistema económico. El cuadro 2 ilustra su decreciente participación en las cifras macroeconómicas nacionales, destacando los dos hechos siguientes: CUADRO 2. Posición del sector agrario en el conjunto de la economía española, 1985-2018 (porcentajes)

1985 VAB agrario/VAB corrientes)...

total

(precios

1995

2005

2010

2018

5,7

4,2

3,0

2,6

2,9

VAB agrario/VAB total (precios de 2010)....

3,2

2,8

2,5

2,6

2,8

Empleo agrario/Empleo total....................

14,1

7,2

4,7

4,0

3,8

Fuentes: INE, Contabilidad Trimestral, y Comisión Europea, AMECO. • La participación del sector agrario en el empleo agregado ha descendido de forma drástica, de tal forma que en 2018 ha quedado reducida a menos del 4 por 100. Su peso productivo se ha dividido por dos a precios corrientes, situándose por debajo del 3 por 100 del VAB agregado. En términos reales, la caída ha sido mucho más pausada, por efecto de un ritmo de aumento de los precios agrarios sensiblemente inferior al seguido por el deflactor del PIB. • En los últimos lustros, debido en parte a la Gran Recesión, la reducción de la cuota ocupacional se ha ralentizado y la productiva da muestras de una gran resistencia a la baja, sobre todo si su cuantificación se realiza a precios constantes. El agrario es, por consiguiente, un sector que en el largo plazo ha perdido rápidamente importancia en la economía española. Esto no constituye excepción alguna en relación con lo ocurrido en el conjunto de los países desarrollados y puede ser explicado por los dos hechos siguientes: a) las preferencias de los consumidores se ven alteradas por el crecimiento económico, reduciendo la proporción del gasto familiar destinado a alimentación como consecuencia de que la elasticidad-renta de los bienes que conforman esa función de consumo es, en general, baja —desde luego, claramente menor que 1 e incluso negativa en ciertos casos—; y b) la oferta agraria ha ido cambiando de naturaleza, ya que la fracción de la misma que constituye un output intermedio —una materia prima que debe ser transformada por las industrias alimentarias— ha ido aumentando notablemente, en detrimento de su carácter de bien final. La combinación de ambos hechos —reducción de la proporción del consumo privado que se destina a alimentación y descenso del componente agrario de los alimentos finales— es lo que ha precipitado esa pronunciada pérdida de posiciones de la agricultura en el entramado productivo.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 7. Sector agrario (JOSÉ COLINO SUEIRAS y JOSÉ MIGUEL MARTÍNEZ PAZ) 3. Evolución del sector 3.2. Intercambios comerciales con el exterior

3.2. INTERCAMBIOS COMERCIALES CON EL EXTERIOR Una de las transformaciones más destacables que ha experimentado el sector es su creciente integración internacional, que ha alcanzado niveles perfectamente homologables a la de los productos industriales con un alto grado de exposición a la competencia exterior. En este epígrafe, se consideran tanto los productos primarios como los que han sido transformados por la Industria de alimentos y bebidas, tanto por razones estadísticas como económicas. Entre las últimas, cabe destacar que la posición competitiva de las actividades que componen el sector industrial transformador viene, en buena parte, determinada por la de la materia prima agraria utilizada en los procesos productivos. Pues bien, pese a la existencia de productos (frutas, vino, aceite de oliva...) que, tradicionalmente, han dirigido una significativa fracción de su oferta hacia los mercados exteriores, la mayor parte del output agrario tenía como destino natural la demanda interna. Ese escenario ha cambiado sensiblemente, sobre todo a partir del encuadramiento del sector en la Europa Verde, tal y como lo demuestra el cuadro 3, que atestigua: a) el continuo aumento del coeficiente de apertura externa del sector agroalimentario español que, concretamente, se ha más que doblado entre 1985 y 2018; y b) el aumento de su peso en el total de las exportaciones de bienes que, pese a la comentada desagrarización, se ha situado alrededor de la sexta parte en la actualidad. CUADRO 3. Principales indicadores del comercio exterior agroalimentario español, 1985-2018 (porcentajes) Participación en el comercio exterior de bienes

Coeficiente de apertura externa1

Tasa de cobertura Importaciones

Exportaciones

1985

104,2

11,2

10,6

59,7

1995

95,3

10,6

10,0

73,9

2005

97,1

10,2

14,9

92,9

2010

112,7

10,4

14,9

101,8

2018

131,5

11,5

16,6

140,7

Nota: (1) Cociente entre la suma de importaciones y exportaciones agroalimentarias y el VAB de Agricultura, ganadería y pesca y de Industria de alimentos, bebidas y tabaco. Fuentes: Estimaciones a partir de INE y MAPAMA. Por otro lado, el complejo agroalimentario es una de las pocas esferas productivas que, de forma regular, ha dado lugar a un superávit comercial con el exterior. Así, en 2018, la tasa de cobertura superó ampliamente la situación de equilibrio, lo que se debe al alto grado de competitividad de una serie de producciones, entre las que cabe destacar hortalizas (tanto frescas como preparados industriales), frutas, bebidas, aceite de oliva y, desde hace unos años, carnes. Al margen de la pesca (Recuadro 1), los capítulos más deficitarios son tabaco, madera, cereales, semillas oleaginosas y productos lácteos. Además, el signo del total de los intercambios agroalimentarios con el exterior depende del flujo comercial que se considere. Actualmente, en las transacciones intra-UE la tasa de cobertura se eleva hasta la sobresaliente cota del 180 por 100, mientras que en el comercio extracomunitario se sitúa en un 80 por 100. En otros términos, el sector agrario español ha sabido aprovecharse de su integración en la Unión Europea, explotando de forma adecuada sus ventajas comparativas en una serie de producciones que, en su mayor parte, son típicas de la zona mediterránea y que, por otro lado, se encuentran entre las que disfrutan de un mayor crecimiento de la demanda mundial. Pero esa especialización productiva y comercial implica, a su vez, apreciables riesgos, dado el alto grado de exposición a la competencia internacional de una parte creciente de la producción agraria española. En los próximos años, es previsible que la liberalización de los intercambios agrarios cobre un nuevo impulso propiciado por la Organización Mundial de Comercio (OMC), que seguirá redoblando sus esfuerzos en pro de una sustancial reducción de los instrumentos de protección, a lo que hay que añadir el interés de la Unión Europea para fortalecer las relaciones comerciales con los países de la ribera meridional del Mediterráneo. El mercado interior europeo tenderá, por eso, a abrirse a los competidores extracomunitarios en algunas partidas de intenso crecimiento en el comercio mundial, como frutas y hortalizas, que se caracterizan, sobre todo las segundas, por unos altos requerimientos de trabajo por unidad de producto, y, por tanto, su competitividad depende en buena medida de los costes del factor trabajo, sensiblemente inferiores a los españoles en los países en desarrollo y emergentes.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 7. Sector agrario (JOSÉ COLINO SUEIRAS y JOSÉ MIGUEL MARTÍNEZ PAZ) 4. Especialización productiva y comercial

4. ESPECIALIZACIÓN PRODUCTIVA Y COMERCIAL A lo largo de los últimos decenios la oferta agraria española ha ido transformándose para dar respuesta a la renovada demanda de alimentos, a las nuevas disponibilidades de factores —que se estudiarán más adelante— y al cambiante marco institucional, al tiempo que, como ya se ha señalado, ha aprovechado sus ventajas comparativas en determinadas producciones. En definitiva, los factores explicativos de la estructura productiva de la agricultura española y de su evolución a lo largo del tiempo son múltiples, entre los que cabe destacar los tres siguientes: • La demanda interna, que, aun siguiendo las pautas generales de todos los países desarrollados, presenta rasgos distintivos. • Los mecanismos de protección instrumentados frente a la competencia exterior para tratar de satisfacer el objetivo del autoabastecimiento en las actividades agrarias con mayor relevancia productiva. • Las ventajas comparativas existentes, derivadas de la disponibilidad y calidad de los recursos naturales y del capital humano. A lo largo de la integración del sector en la Europa Verde las transformaciones de su tejido productivo han sido relevantes. Adoptando una perspectiva temporal amplia, la cuota española en la producción agraria de la UE-12 se ha incrementado de la décima a la sexta parte entre 1987 y 2018. Si el contexto se extiende a UE-28, tal como se hace en el cuadro 4, hay que iniciar el periodo en 2005, sin que se haya registrado un cambio significativo en nuestro peso productivo a nivel agregado, que está cerca de doblar la contribución española al PIB de este último conjunto de referencia. CUADRO 4. Participación española en la producción agraria de la Unión Europea, 2005-2018 (PPAs1; UE-28 = 100) 2005

2018

Agricultura general............................

8,9

8,0

Horticultura.......................................

19,8

18,6

Viticultura..........................................

5,6

6,9

Frutales y cítricos................................

28,4

33,1

Olivar..................................................

50,9

65,8

Bovinos...............................................

7,7

7,4

Ovinos y caprinos.................................

23,5

17,3

Granívoros...........................................

14,3

17,2

Orientaciones mixtas...........................

6,4

9,0

Total................................................

13,6

13,9

Nota: (1) Paridades de Poder Adquisitivo. Fuente: Eurostat. Confrontando el peso relativo en cada Orientación con el correspondiente al total de la producción agraria en los dos años considerados, pueden inferirse los pilares del patrón de especialización del sector español en el conjunto formado por UE-28: • Dentro de las Orientaciones vegetales destaca, en primer lugar, Olivar, con una aportación que ha registrado una intensa progresión, con el resultado de que en 2018 alcanza los dos tercios del output comunitario. En segundo término, cabe resaltar a Frutales y cítricos, donde la cuota de la agricultura española se cifra en la tercera parte y, por último, merece también reseñarse la especialización en Horticultura. En las Orientaciones ganaderas cabe reseñar que tanto en Granívoros como en Ovinos y caprinos la participación en la producción de UE-28 ronda la sexta parte. • Por el contrario, la desespecialización es manifiesta en Bovinos –que es la Orientación con mayor relevancia en la agricultura europea–, Agricultura general y, lo que no deja de ser sorprendente, Viticultura.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 7. Sector agrario (JOSÉ COLINO SUEIRAS y JOSÉ MIGUEL MARTÍNEZ PAZ) 5. Eficiencia productiva 5.1. Análisis agregado de la productividad

5.1. ANÁLISIS AGREGADO DE LA PRODUCTIVIDAD La productividad aparente del trabajo agrario puede desagregarse en dos factores, expresados en la siguiente igualdad:

donde Q es la producción, L el trabajo, y T es la superficie agraria, magnitudes que pueden ser cuantificadas de diferentes formas. Si se elige como medida del output el VAB real, el primer factor (Q/T) sería el valor añadido bruto por hectárea de superficie agraria — equivalente a la productividad de la tierra—, que es posible aumentar mediante tecnologías químico-biológicas que se incorporan a determinados inputs intermedios (fertilizantes, semillas selectas, piensos, tratamientos sanitarios...). En una agricultura como la española conviene no olvidar el papel decisivo del agua de riego como factor de producción a la hora de explicar el aumento de tales rendimientos. Optando por el empleo como unidad de medida del factor trabajo, el segundo factor (T/L) se convierte en la superficie agraria disponible por persona ocupada, vinculada con las tecnologías mecánicas, que posibilitan la sustitución de trabajo por capital a través de la mecanización de las labores agrarias. Ello permite el aumento de la superficie capaz de ser puesta en producción por empleo agrario o, lo que viene a ser lo mismo, el descenso de los requerimientos de trabajo directo por hectárea de cultivo. Esta sencilla relación es un excelente indicador de la dotación factorial imperante en los procesos agrarios, puesto que pone en relación directa dos factores —tierra y trabajo— e, indirectamente, al capital, ya que su aumento solo es posible mediante la mecanización, es decir, a través de la sustitución de trabajo por bienes de equipo (tractores, cosechadoras...). En Economía Agraria suele considerarse que todas las explotaciones, cualquiera que sea su dimensión, pueden acceder a los inputs químicobiológicos corrientes porque son perfectamente divisibles, a diferencia de lo que sucede con las tecnologías mecánicas que, al materializarse en bienes de capital, dan lugar a indivisibilidades. Por ello, en principio, se piensa que la difusión de la primera cobra un mayor protagonismo que las segundas en el cambio técnico y, por ende, en la progresión de la productividad del trabajo. No obstante, cabe apuntar que el carácter indivisible de los inputs mecánicos se ve atemperado por el alquiler de la maquinaria agrícola, sin olvidar que las industrias suministradoras de tales bienes de capital han realizado un considerable esfuerzo para ampliar su mercado, generando maquinaria —los motocultores por ejemplo— a la que pueden acceder las explotaciones de menor dimensión. En el caso concreto del sector agrario español, los dos factores han contribuido positivamente a las ganancias de productividad en una similar cuantía a lo largo del periodo estudiado. No obstante, conviene distinguir dos fases (cuadro 5). En la primera, que aproximadamente cubre los dos decenios que van de 1985 a 2005, la productividad del trabajo crece a buen ritmo, estimulada por la tracción de sus dos factores. En la segunda, se registra un freno que sobre todo obedece a la paralización del aumento de la superficie disponible por empleo. En gran medida, este segundo hecho obedece a un efecto composición: la creciente presencia en el output agregado de las orientaciones más intensivas, particularmente Granívoros, Frutales y cítricos y, en menor medida, Horticultura. Actividades que se caracterizan por una elevada productividad de la tierra a costa de una baja superficie productiva por empleo. En cualquier caso, la productividad del trabajo agrario ha progresado a un ritmo sensiblemente superior al de la economía española en el conjunto del periodo estudiado. Varias pueden ser las causas explicativas de esa notable mejora, entre las que se destacarán dos. En primer lugar, el acusado encarecimiento relativo de la mano de obra asalariada —puede comprobarse a través del cuadro 6 que el ritmo de crecimiento de los salarios agrarios ha sido muy superior al de los precios de los bienes de inversión, en los que la maquinaria constituye el principal capítulo—, lo que ha incentivado la reducción de los requerimientos de trabajo por unidad de superficie en ciertas esferas productivas, básicamente las que se han caracterizado como extensivas. Por otra parte, los precios percibidos por la venta de las producciones agrarias han registrado una progresión mucho más contenida que el IPC, y esto significa que, para mantener idéntica renta agraria real, es necesario producir un mayor output, dando lugar a un nuevo y poderoso estímulo para acrecentar la productividad del trabajo por la vía, en este segundo caso, del recurso a los dos factores impulsores citados. CUADRO 5. Evolución de la productividad aparente del trabajo en la agricultura española y de sus factores determinantes, 1985-2018 VAB/SAU1

SAU/Empleo

VAB/Empleo

(euros 2018/ha.)

(ha./empleo)

(euros 2018/empleo)

1985

791

14,5

11.499

1995

969

23,1

22.427

2005

1.260

26,0

32.771

2010

1.107

30,1

33.350

2018

1.360

26,5

36.089

Nota: (1) SAU: Superficie agraria utilizada, formada por las tierras de cultivo y los pastos permanentes. Fuentes: INE, MAPAMA y Eurostat. La agricultura española se caracteriza en el conjunto de UE-28 por disfrutar de un nivel de la productividad del trabajo con un diferencial relativo tan favorable, que resulta harto difícil encontrar en cualquier otro grupo de actividad. Esa inusual brecha se ha estrechado entre 2005 y 2018, como consecuencia del crecimiento y de la consiguiente desagrarización de las economías más atrasadas de la Unión, pero en 2018 la productividad española dobla prácticamente a la media europea (gráfico 1). En la actualidad, tal superioridad reposa sobre los dos factores de una forma mucho más equilibrada que a comienzos del presente siglo. La productividad de la tierra ha crecido más que en el conjunto de La Europa Verde, mientras que la superficie por unidad de trabajo lo ha hecho en menor medida. De nuevo, nos reencontramos con el proceso de intensificación del sector agrario español que explica la asimétrica evolución seguida por los dos indicadores anteriores. Cuadro 6. Índices de precios y de salarios agrarios, 1985-2018 Precios pagados Precios percibidos

IPC Bienes corrientes

Bienes de inversión

Salarios agrarios

1985

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

1995

139,9

123,0

154,0

211,9

173,3

2005

152,5

149,3

220,1

310,8

232,9

2010

154,4

173,8

260,5

364,6

267,9

2018

192,8

199,9

263,6

384,0

294,0

Fuentes: INE y MAPAMA. Gráfico 1. Productividad del trabajo en la agricultura española, 2005 y 2018 (PPAs1; UE-28 = 100)

Nota: (1) Paridades de Poder Adquisitivo. Fuente: Eurostat.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 7. Sector agrario (JOSÉ COLINO SUEIRAS y JOSÉ MIGUEL MARTÍNEZ PAZ) 5. Eficiencia productiva 5.2. Dimensión económica de las explotaciones y eficiencia

5.2. DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LAS EXPLOTACIONES Y EFICIENCIA Una visión desagregada de cualquier sector económico resulta siempre conveniente, particularmente en la agricultura, actividad que se caracteriza por integrar unidades productivas con un elevado grado de heterogeneidad. El cuadro 7 ofrece tal posibilidad al segmentar las explotaciones agrarias españolas en función de su dimensión económica, estableciendo cuatro grupos de explotaciones de acuerdo con la cuantía del producto generado. La primera conclusión que puede extraerse es la de que el sector agrario español sigue singularizándose por un marcado carácter dual, que se concreta en la coexistencia de dos amplios subconjuntos. Por un lado, un conglomerado formado por un gran número de explotaciones de reducida dimensión —ejemplarmente reflejadas en el primer estrato del cuadro 7— que aporta una parte totalmente residual de la producción, cuando encuadra a la mitad de las unidades productivas. Por otro, se encuentra un minoritario grupo de unidades productivas —constituido por el intervalo superior— donde las proporciones anteriores se invierten, es decir, integra poco más de una de cada diez explotaciones, absorbiendo las tres cuartas partes del output agrario. En las primeras, el trabajo familiar es ampliamente mayoritario, al contrario que en las segundas que, entre sus rasgos distintivos, figura una elevada tasa de salarización. El segundo hecho destacable es que el factor tierra sigue siendo determinante en la agricultura, es decir, rige la regla general de que la superficie disponible por explotación condiciona su dimensión económica, registrándose una nítida relación positiva entre superficie agraria y producto generado. El valor de la producción media anual en el intervalo superior se cifró en 315.000 euros en 2017, lo que multiplicó por noventa al valor medio del estrato inferior. CUADRO 7. Indicadores de las explotaciones agrarias españolas en función de la dimensión económica, 2017 Clases de dimensión económica (UDEs)

60

Total

% de explotaciones

49,8

21,0

17,6

11,6

100,0

% de superficie agraria

9,2

12,0

28,1

50,7

100,0

% de producción estándar total (PET)

3,5

6,1

16,1

74,4

100,0

Superficie media (ha./explotación)

4,6

14,2

39,6

108,0

24,8

PET media (miles de euros/explotación)

2,9

11,9

37,6

262,7

41,1

Tasa de salarización (%)

11,7

22,0

31,2

73,5

41,0

PET por unidad de superficie (miles de euros /ha.)

0,6

0,8

0,9

2,4

1,7

Superficie por unidad de trabajo (ha./UTA)..........

11,3

20,8

36,8

38,8

28,9

Productividad del trabajo (miles de euros PET/UTA)

7,1

17,5

34,9

94,4

47,9

Nota: Las definiciones de UDE, PET y UTA se recogen en Conceptos básicos. Fuentes: Estimaciones a partir de INE, MAPAMA y Eurostat. En tercer lugar, no es menos importante que el factor tierra —y, por tanto, también la dimensión económica— determine el nivel de eficiencia. En efecto, la productividad del factor trabajo crece con firmeza con la dimensión de las unidades productivas, multiplicándose por trece entre los dos estratos extremos, sin que su ascendente perfil experimente fisura alguna. Aclárese que el precario nivel de eficiencia del mayoritario grupo de pequeñas explotaciones es una palpable prueba de su carácter marginal; se trata, básicamente, de unidades productivas en las que la actividad agraria es subsidiaria de otras fuentes de renta familiar, entre las que cabe destacar las pensiones y el trabajo fuera de la agricultura de algún miembro del hogar. Por último, conviene analizar cuál de los dos factores determinantes desempeña un papel más relevante en la materialización de ese creciente diferencial en la productividad. El producto por unidad de superficie ha ampliado sensiblemente su grado de dispersión en los últimos lustros. Actualmente, aumenta gradualmente en las tres primeras clases, pero lo más destacable es que alcanza un destacado máximo en el intervalo superior, lo que se deriva del hecho de su creciente especialización en las orientaciones más intensivas. Asimismo, la superficie disponible por unidad de trabajo está relacionada positiva y significativamente con la dimensión económica. Por tanto, cabe concluir que el importante diferencial que se abre en la productividad entre pequeñas y grandes explotaciones agrarias se explica, en la actualidad, por la acción conjunta de sus dos componentes.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 7. Sector agrario (JOSÉ COLINO SUEIRAS y JOSÉ MIGUEL MARTÍNEZ PAZ) 6. La Política Agrícola Común y su reforma

6. LA POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN Y SU REFORMA La Política Agrícola Común (PAC) nació casi al mismo tiempo que la Comunidad Económica Europea (CEE), principal embrión de la actual Unión Europea. Las primeras normas reguladoras de los mercados agrarios datan de 1962 y, a lo largo de los tres últimos decenios, ha vivido un proceso de reforma que, de momento, ha culminado en 2013 con un replanteamiento de gran calado. A continuación, se hará una síntesis de sus principales elementos. En primer lugar, hay que resaltar el hecho de que se han reformulado los objetivos de la PAC, que a partir de ahora deberá atender a retos de diferente naturaleza: a) producción viable y competitiva de alimentos; b) gestión sostenible de los recursos naturales y lucha contra el cambio climático; y c) desarrollo territorial equilibrado. La reforma de 2013 ha propiciado un mayor énfasis en los servicios ambientales que el sector agrario debe prestar al conjunto de la sociedad, es decir, a la producción de bienes públicos: paisaje, conservación de la calidad de los suelos y aguas, biodiversidad, control de la contaminación... El hecho de que el mercado no retribuya esas externalidades positivas se configura como uno de los fundamentos del apoyo prestado con recursos públicos a los agricultores europeos. Debe tenerse en cuenta que la superficie total agraria equivale al 90 por 100 de la geografía de la Unión Europea y, por tanto, las actividades a las que sirve de soporte — agricultura, ganadería y selvicultura— deben ser la clave de cualquier política territorial y ambiental. En segundo término, se han conservado los dos pilares de la PAC, que absorberá el 40 por 100 de los recursos de previstos en el Marco Financiero 2014-2020. El primero comprende los pagos a agricultores y las medidas de mercado, con financiación a cargo del FEAGA (Fondo Europeo Agrario de Garantía) que contará con alrededor de las tres cuartas partes de los recursos destinados a la PAC; el segundo, que se responsabiliza del desarrollo rural, con la cobertura del FEADER (Fondo Europeo Agrario de Desarrollo Rural), al que corresponderá algo más del 20 por 100 del gasto total. En tercer lugar, no es difícil entender las dificultades para consensuar una reforma de la PAC en el marco de una Unión Europea cada vez más compleja y que padece, además, un notable déficit de gobernanza económica. Obstáculos que se salvaron gracias a la concesión de una amplia autonomía a los Estados miembros que, a partir de la reforma, han visto sensiblemente reforzadas sus competencias para la aplicación del marco común pactado en sus territorios. El mejor reflejo de ese mayor grado de nacionalización de una política que, sobre todo en el primer pilar, siempre ha estado muy centralizada en Bruselas lo constituye el hecho de que se ha distinguido entre los regímenes que son de obligada aplicación por los Estados miembros de aquellos que pueden ser libremente adoptados. Es más, el hecho de que las autoridades nacionales deban decidir sobre importantes vertientes de la PAC renovada ha provocado un considerable retraso en su implementación, si bien los principales elementos vertebradores del primer pilar pueden ser descritos de la siguiente forma: Agricultor activo. Se trata de un componente legitimador, mediante el cual se establece el principio por el que solo los propietarios de tierra con una actividad agraria efectiva pueden tener acceso a los recursos públicos movilizados por los dos pilares. Bruselas ha establecido una lista de usos del suelo (aeropuertos, obras hidráulicas, servicios inmobiliarios...) que deben ser excluidas de los pagos, dejando un amplio margen de maniobra a los Estados miembros a la hora de concretar los requisitos para poder ser perceptor. España ha aplicado un planteamiento muy laxo, conocido como la regla del 20 por 100, que es el mínimo del total de ingresos agrarios (subvenciones incluidas) que debe proceder de la venta de los productos de la explotación en el mercado. Pago básico. Régimen de ayudas obligatorio para los Estados miembros y pieza clave de la PAC renovada. Se trata de un pago desacoplado de las cantidades producidas y, por tanto, asociado a la superficie agraria. En el planteamiento inicial de la Comisión Europea debería tender a ser uniforme, de tal forma que en 2020 todos los agricultores europeos percibiesen una ayuda muy similar por hectárea. No obstante, el Parlamento y el Consejo han decidido distribuir los recursos disponibles en el septenio 2014-2020 en función de los derechos históricos de los Estados miembros, es decir, utilizando como criterio fundamental lo que han venido recibiendo cada uno de ellos en los últimos años. Planteamiento que provoca un apoyo muy desigual puesto que, por ejemplo, por unidad de superficie, el pago percibido por Holanda cuadriplica al de Rumanía. Ahora bien, si se corrige por la paridad de poder adquisitivo, ese diferencial relativo se reduce a la mitad. De acuerdo con ello, la dotación nacional de España en el primer pilar se elevará a un montante anual medio de 5.000 millones de euros, de los que alrededor de la mitad se destinará al pago básico, lo que supone una ayuda por unidad de superficie un 15 por 100 inferior a la media de UE-28. Pago verde. Régimen obligatorio. Conviene recordar que, desde 2003, las ayudas de la PAC han estado sujetas a condicionalidad, lo que ha implicado el cumplimiento de una amplia gama de requerimientos ambientales por parte del perceptor. Por tanto, el pago verde es una nueva capa en el sistema general de ayudas, de gran relevancia por dos razones: a) absorberá el 30 por 100 de la dotación nacional del primer pilar, lo que, en el caso español, equivale a un montante anual de 1.500 millones de euros; y b) permitirá incentivar la producción simultánea de alimentos para el mercado y de bienes públicos por parte de los agricultores europeos. Ayudas acopladas. Régimen voluntario, que permite pagos directamente vinculados a la producción, lo que se justifica por reservarse a actividades agrarias de gran importancia —económicas, sociales o ambientales— que se enfrenten a determinadas dificultades, pudiendo los Estados miembros elegir entre una amplia lista de esferas productivas. España ha decidido orientar el 12 por 100 de su dotación nacional a estas ayudas que, en gran medida, se destinarán al ganado herbívoro: vacuno, ovino y caprino. Pago redistributivo. Régimen voluntario. Los Estados miembros pueden destinar hasta el 30 por 100 de los recursos disponibles para garantizar una mayor equidad en el reparto de las ayudas, a través de la concesión de un complemento al pago básico a las treinta primeras hectáreas de cada explotación. España ha decidido no aplicarlo, a diferencia de Alemania y Francia, pese a que en los años finales del Marco Financiero 2007-2013 el 15 por 100 de los agricultores españoles percibió el 70 por 100 de las ayudas del FEAGA. Junto a las anteriores piezas del primer pilar de la PAC se pueden mencionar otras, tales como los apoyos a Jóvenes agricultores, que es de aplicación obligatoria, Zonas con limitaciones naturales, que es de libre adopción por los Estados miembros o el Régimen de pequeños agricultores, que es obligatorio para las autoridades nacionales pero voluntario para los agricultores. En fin, un auténtico rompecabezas que puede dar lugar a la aplicación de diferentes variantes nacionales de significativa entidad en una supuesta política agraria común, lo que podría provocar distorsiones de la libre competencia en el mercado interior de la Unión Europea en la medida que el apoyo público a una determinada actividad pueda entrañar notables disparidades entre los Estados miembros.

Por último, en lo que concierne a la Política de Desarrollo Rural cabe destacar que se han fijado las seis prioridades que siguen: 1) fomentar la transferencia del conocimiento y de la innovación; 2) mejorar la viabilidad de las explotaciones agrarias; 3) desarrollar la organización de la cadena alimentaria y mejorar la gestión de riesgos; 4) restaurar, preservar y mejorar los ecosistemas; 5) promover la eficiencia de los recursos y el paso a una economía baja en carbono; 6) favorecer la inclusión social en las zonas rurales. Su conexión con los tres objetivos citados de la PAC renovada es evidente, de la misma forma que lo es su apuesta por el reverdecimiento de la política que, en sus primeras décadas de vida, fue considerada la punta de lanza de la integración europea, lo que quedará aún más claro si se añade que, al igual que con el Pago verde del primer pilar, el 30 por 100 de los pagos del FEADER deben dirigirse a inversiones y medidas relacionadas con el medio ambiente y el clima.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 7. Sector agrario (JOSÉ COLINO SUEIRAS y JOSÉ MIGUEL MARTÍNEZ PAZ) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS MAPA, Anuario de Estadística, Secretaria General Técnica, 2018. OECD/FAO, OCDE-FAO, Perspectivas Agrícolas 2018-2027, OECD Publishing, París, 2018.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 7. Sector agrario (JOSÉ COLINO SUEIRAS y JOSÉ MIGUEL MARTÍNEZ PAZ) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Cuentas del sector agrario. Desde hace años se ha adoptado la metodología del Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) de Eurostat, lo que ha implicado su homologación con las Cuentas de producción y explotación del resto de las ramas de actividad:

A. Producción a precios básicos.

D. Amortizaciones.

B. Consumos intermedios.

E. Otras subvenciones.

C = A – B. Valor añadido bruto a precios básicos.

F. Otros impuestos. G = C – D + E – F = Renta agraria.

Por tanto, en la actualidad, las macromagnitudes agrarias son las mismas que las de cualquier otro sector económico, lo que conlleva indudables ventajas respecto a la situación anterior. No obstante, es preciso hacer dos aclaraciones:

- La Producción a precios básicos incluye las Subvenciones a los productos, que son la mayor parte de las subvenciones recibidas por los agricultores europeos y que, además, como es sabido, alcanzan un montante que, por su importancia, guarda muy poca relación con el apoyo recibido por las actividades industriales y terciarias. - Al igual que en el resto de las ramas, la Renta agraria está formada por dos grandes capítulos: Remuneración de asalariados y Excedente neto de explotación/Renta mixta neta (ENE/RMN). Las especificidades agrarias son, básicamente, tres: a) una relevante fracción de la renta es aportada por las subvenciones recibidas; b) la baja tasa de salarización con respecto al conjunto de la economía hace que la Remuneración de asalariados sea un capítulo con un peso muy inferior al habitual; y c) en España, el 95 por 100 de las explotaciones agrarias tienen a una persona física como titular, lo que afecta al 70 por 100 de la superficie puesta en producción; por ello, las rentas mixtas, derivadas de la prestación conjunta de trabajo y de capital por parte de la familia titular, constituyen el grueso de ENE/RMN. Además de las macromagnitudes agrarias del SEC-95, Eurostat, y por tanto el INE, suministran información sobre otras variables, como las que se recogen en el cuadro 7 del presente capítulo, entre las que cabe destacar las siguientes: - Producción estándar total (PET). Medida del output agrario, que se calcula a partir de la producción estándar (PE), que es el valor monetario de una unidad de un determinado producto agrario al precio de salida de la explotación. La PET es, al no descontar el consumo intermedio, mayor que el VAB. Se valora en Unidades de Dimensión Económica (UDE) que equivalen a 1.200 euros. - La dimensión económica de una explotación se determina por su PET. - El trabajo se puede expresar en unidades de trabajo-año (UTA). Una UTA equivale al trabajo que realiza una persona a tiempo completo a lo largo de un año.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 8. Sector industrial (ROSARIO GANDOY y M.ª ELISA ÁLVAREZ) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN Crecimiento económico e industrialización son dos términos empleados con gran frecuencia como sinónimos, reconociendo así el papel crucial —pudiera decirse de pivote del crecimiento— que las actividades fabriles han desempeñado durante las dos últimas centurias. Según se apuntó en el capítulo 2, la productividad del trabajo, base indiscutible del progreso de la renta per cápita, es mayor en la industria que en una agricultura atrasada o en los servicios más tradicionales, y crece más rápidamente, pues es más susceptible de incorporar el progreso técnico, ahorrador de mano de obra. Por otro lado, tanto los servicios como la agricultura dependen para su desarrollo de la expansión y maduración del sector industrial, subsidiarios como son de su demanda, y necesitados ambos de los medios de producción que les proporciona la industria, en la que encuentran una fuente continua de progreso técnico. En las sociedades más adelantadas el papel de la industria, aun siendo fundamental, se difumina, integrándose más su actividad con la de los otros sectores, de los que pasa a depender crecientemente. Un sector primario eficiente, por ejemplo, constituye uno de los pilares básicos de cualquier industria de productos tradicionales que se quiera competitiva; de igual modo que el desarrollo industrial, en un estadio ya avanzado, requiere no solo más capital físico, humano y tecnológico, sino también más cantidad de servicios de elevada calidad. Como ya se enunció en los dos primeros capítulos de la obra, puede afirmarse que el desarrollo económico español de la segunda mitad del siglo xx tuvo su puntal más firme en el afianzamiento del sector industrial. Más recientemente, la crisis financiera internacional ha vuelto a poner de manifiesto la relevancia de las actividades industriales para la transformación del modelo productivo y el impulso de la actividad económica, dada su importancia en la generación de empleos de calidad, en la exportación y en la innovación. El primer paso en el análisis del sector industrial al que se dedica este capítulo es delimitar las actividades que comprende y agruparlas según los criterios al uso. El epígrafe siguiente examina el crecimiento de la producción industrial española. Seguidamente se estudia su especialización productiva y comercial. Más adelante la evolución de su eficiencia productiva, como principal determinante de su capacidad para crecer (o, si se quiere, de su competitividad). Por último, se definen el papel y las orientaciones de la política industrial en España.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 8. Sector industrial (ROSARIO GANDOY y M.ª ELISA ÁLVAREZ) 2. Delimitación y clasificación

2. DELIMITACIÓN Y CLASIFICACIÓN Expresado del modo más simple, las actividades industriales tienen por objeto la transformación de los recursos naturales, a través de sucesivas fases, por medio de procedimientos físicos o químicos. El Sistema Europeo de Cuentas Integradas (SEC) reduce el ámbito de la industria a las manufacturas. Estas forman un conjunto amplio de actividades, diferentes en cuanto a las exigencias de sus procesos productivos y a la estructura de sus mercados. Su estudio hace necesario ordenarlas atendiendo a determinadas características comunes, que se eligen según el tipo de análisis propuesto. Las agrupaciones más habitualmente utilizadas son dos: una, desde una óptica de demanda, en función del dinamismo de los mercados; otra, desde un enfoque de oferta, según los factores que condicionan su eficiencia productiva y su competitividad. Ambas perspectivas son de interés en el estudio de la industria española aquí presentado. Teniendo en cuenta el dinamismo de los mercados, puede distinguirse, de acuerdo con la Comisión Europea, entre actividades de demanda fuerte, media y débil. La inclusión de un tipo de actividad en uno de estos grupos se basa en la elasticidad-renta de su demanda o en algún cálculo aproximado de ella. Las de demanda fuerte son las de más reciente desarrollo o las que exigen mayor innovación (aeroespacial, electrónica y ordenadores, instrumentos de precisión, productos farmacéuticos...), en sintonía con la teoría del ciclo de vida del producto, enunciada por Raymond VERNON, en virtud de la cual los productos nuevos se enfrentan a un mercado con mayores posibilidades de expansión. Por esta razón, un país especializado en producciones de demanda débil (textil, calzado, siderurgia, construcción naval, cerámica, madera...) contará con un mercado menos favorable para su avance industrial que otro especializado en actividades de demanda fuerte. Pero ello no significa que su industria no pueda alcanzar un ritmo de crecimiento similar, ya que este dependerá también de la eficiencia conseguida en la producción, en relación con los restantes países. De ahí que sea útil conocer los elementos que determinan la eficiencia productiva; y dado que no son los mismos en todas las actividades, su distinción conduce al segundo criterio de delimitación, centrado en la oferta. En función de esta son diversas las clasificaciones que pueden efectuarse. Una de ellas, ofrecida por la OCDE, es la que destaca sobre los demás factores de competitividad el esfuerzo tecnológico destinado a obtener nuevos y diferentes productos y procesos productivos más eficientes, diferenciando para ello entre actividades de intensidad tecnológica alta, media y baja. No resulta difícil combinar las dos clasificaciones básicas mencionadas, puesto que existen muchas coincidencias entre el grado de dinamismo del mercado y la necesidad de esfuerzo tecnológico: este, en efecto, es mayor allí donde hay más posibilidades de crear productos nuevos; al mismo tiempo, la novedad del producto es indicativa, como se ha señalado, de mayores perspectivas de expansión del mercado. En consecuencia, en las páginas que siguen se apuesta por una clasificación mixta, distinguiendo entre actividades de demanda y contenido tecnológico altos (productos informáticos, electrónicos y ópticos y material eléctrico), medios (química, caucho y plásticos, maquinaria mecánica y material de transporte) y bajos (metálicas básicas, productos metálicos, productos de minerales no metálicos, alimentos, papel y artes gráficas, textil y confección y madera, muebles y otras manufacturas). Con el fin de ofrecer una exposición más clara se simplificarán estas denominaciones, nombrando a las primeras como avanzadas, a las segundas como intermedias y a las terceras como tradicionales. Como muestra el cuadro 1, el contraste entre las manufacturas avanzadas e intermedias y las tradicionales es muy acusado en varios aspectos. Las dos primeras cuentan con un mayor impulso de la demanda; utilizan menos trabajo por unidad de producto; se desarrollan en establecimientos de dimensión media superior, lo que contribuye a un mayor grado de concentración de la oferta en las empresas líderes; admiten una mayor diferenciación en tipos, calidades y características de los productos; gozan de un mayor nivel de apertura al exterior, desenvolviéndose en un mercado internacional más competitivo; requieren un esfuerzo innovador mayor; utilizan una mano de obra más cualificada y están, en fin, más penetradas por el capital extranjero, extremo este que refuerza su carácter más internacional. CUADRO 1. Caracterización de las manufacturas españolas hacia 2017

Variación de la demanda

Tamaño medio

Productividad

(1)

(2)

Estandarización del producto

(3)

Penetración de importaciones

Propensión a exportar

(4)

(5)

Participación en empresas del exterior

(6)

Participación del capital extranjero

(7)

Esfuerzo innovador

(8)

Capital humano

(9)

(10)

AVANZADAS (Demanda y contenido tecnológico altos) 3,1 ...............

82,3

22,3

43,4

67,6

77,9

60,0

70,0

48,3

33,9

(Demanda y contenido tecnológico medios) 2,9 ...........

88,1

Química.......................................................

INTERMEDIAS 33,4

44,1

60,7

59,9

34,3

44,3

40,9

26,8

126,9

34,1

77,1

51,7

55,6

32,6

51,2

55,5

40,9

Caucho y plásticos........................................ 1,9

62,8

22,0

41,2

40,9

42,2

31,3

56,3

30,6

19,1

Maquinaria y mecánico......................

2,4

70,8

19,5

39,3

56,2

61,8

44,4

29,6

36,7

24,4

Material de transporte.................................. 3,4

83,1

84,0

21,0

73,3

68,2

31,5

42,6

43,8

19,1

(Demanda y contenido tecnológico bajos) 1,5 ..............

55,8

8,6

68,8

28,2

27,0

28,1

29,9

18,2

15,1

Metálicas básicas.........................................

2,9

equipo

TRADICIONALES

104,8

49,8

52,0

37,0

30,9

20,8

41,7

28,4

14,2

Productos metálicos..................................... 0,9

44,7

7,4

32,1

25,2

20,9

40,0

44,0

20,0

15,5

Productos de metálicos...........

63,7

11,7

86,4

39,0

20,9

31,8

22,7

16,9

15,3

Alimentos, bebidas y tabaco......................... 2,3

63,4

14,4

88,7

19,6

15,9

25,0

24,1

19,5

14,5

Papel y artes gráficas..................................

0,8

57,0

7,0

38,5

19,6

20,4

30,8

46,2

19,8

19,9

0,1

36,3

6,5

66,7

90,1

92,1

42,9

14,3

15,0

12,4

1,8

47,2

5,5

53,0

19,2

28,7

21,4

21,4

15,3

15,1

Total............................................................... 2,0

66,1

11,3

57,3

42,1

42,5

32,6

38,1

24,0

20,9

Textil, vestido, calzado..................... Madera, muebles manufacturas........

minerales

cuero y

no

y otras

2,0

--1,0

Notas: (1) Tasa anual acumulativa de variación del consumo aparente en términos reales de 1995 a 2016. (2) VAB por puesto de trabajo en 2016 (miles de euros). (3) Ocupados por empresa en 2016. (4) Porcentaje de empresas de más de 200 trabajadores con productos muy estandarizados en 2014-2017. (5) Propensión a exportar en 2016: exportaciones/valor de producción x 100. (6) Penetración de importaciones en 2016: importaciones/consumo aparente x 100. (7) Porcentaje de empresas de más de 200 trabajadores con participación en empresas en el exterior en 2016. (8) Porcentaje de empresas de más de 200 trabajadores con participación del capital extranjero en 2016. (9) Porcentaje de empresas innovadoras en 2016. (10) Porcentaje de ocupados en empresas de más de 200 trabajadores con estudios universitarios en 2016. Fuentes: INE, CNE, Índice de Precios Industriales, Estadística Estructural de Empresas, Encuesta sobre innovación en las empresas y Encuesta de Población Activa, Fundación SEPI, Encuesta sobre Estrategias Empresariales (ESEE), y MINCOTUR, DataComex.

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PÁGINA RB-9.3

Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 8. Sector industrial (ROSARIO GANDOY y M.ª ELISA ÁLVAREZ) 3. Evolución del sector

3. EVOLUCIÓN DEL SECTOR En este epígrafe se estudia el crecimiento de la producción industrial española desde dos vertientes comparadas: respecto al conjunto de la economía y en relación con los países de su entorno. La comparación del crecimiento de la industria con el del conjunto de la economía revela que, tanto en términos del VAB como del empleo, la contribución de este sector al crecimiento económico español se ha reducido sensiblemente desde 1985 hasta el comienzo de la presente década, ejerciendo desde entonces un papel central en la recuperación de la actividad económica (cuadro 2). CUADRO 2. Importancia de las manufacturas en la economía española, 1985-2018 (porcentajes) 1985 VAB manufacturas/VAB total (precios corrientes).....

1995

2005

2010

2018

22,5

17,6

15,7

13,3

14,0

VAB manufacturas/VAB total (precios constantes, base 2010)......................... 16,4

15,8

15,5

13,3

13,7

Empleo manufacturas/Empleo total.........................

19,7

17,2

14,5

11,8

10,9

Exportaciones manufacturas/Exportaciones totales..

54,3

60,6

58,6

57,1

58,2

Importaciones manufacturas/Importaciones totales..

51,5

68,0

67,1

61,7

63,6

Exportaciones manufacturas/PIB.............................

11,6

13,3

14,5

14,6

20,0

Importaciones manufacturas/PIB.............................

9,5

15,6

19,9

16,5

20,6

Fuentes: INE, CNE y Contabilidad Trimestral, base 2010, y MINCOTUR, DataComex. La progresiva pérdida de peso de las manufacturas ha generado cierta preocupación, acentuada en los últimos años ante la magnitud del tejido industrial perdido durante la crisis, acerca de una posible desindustrialización de la economía española. Una tendencia, por lo demás, compartida por buena parte de las economías europeas (gráfico 1) y que ya comienza a afectar a algunas de las que se encuentran aún en fase de desarrollo. El temor a este proceso de desindustrialización, sin embargo, pierde intensidad al determinar sus causas. En primer lugar, la contracción de la participación de las manufacturas en el VAB expresado en términos reales es sustancialmente menor que en el VAB valorado a precios corrientes y en el empleo. La explicación radica en la mayor eficiencia de la industria con relación a los restantes sectores de actividad y que se manifiesta en un avance más rápido de la productividad del trabajo y un inferior aumento de los precios. Así pues, al menos una parte relevante de la disminución del tamaño relativo del sector industrial puede atribuirse a su creciente eficiencia. En segundo lugar, la progresiva externalización de servicios por parte de las empresas industriales y sus cada vez mayores necesidades de estos, particularmente los relacionados con las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), contribuye a esclarecer el menor crecimiento relativo de las manufacturas mostrado por las fuentes estadísticas, que oculta que una parte significativa de los servicios va destinada a satisfacer los requerimientos productivos de las actividades industriales. GRÁFICO 1.—Peso de las manufacturas en el VAB total en la Unión Europea, 1985-2017 (porcentaje a precios corrientes)

Fuentes: Eurostat, National Accounts, Comisión Europea, AMECO, y EU KLEMS Database. Finalmente, ha de considerarse la incidencia de la globalización económica. La alteración en el entorno competitivo y la intensificación de la competencia procedente de países en desarrollo a la que se enfrentan las manufacturas de los países avanzados han supuesto que una creciente proporción de la demanda interna sea satisfecha con importaciones, lo que amenaza la permanencia de las producciones menos eficientes. Del mismo modo, han fomentado la adopción, en las economías más desarrolladas, de estrategias empresariales de deslocalización y fragmentación internacional de los procesos productivos (Recuadro 1). La paulatina internacionalización de las empresas industriales se manifiesta en que tanto las exportaciones como las importaciones de manufacturas han aumentado su peso en el PIB, una vez superada la contracción de la demanda, y en consecuencia de las importaciones, asociada a la crisis. Destaca especialmente la notable expansión de las exportaciones, que impidió una mayor caída de la actividad durante los años más intensos de la crisis y se ha prolongado en los años de recuperación (véase de nuevo el cuadro 2). Esta evolución, así como la reactivación de las compras exteriores que acompaña al repunte de la demanda, han posibilitado una ampliación de la cuota de las manufacturas en el total de los flujos comerciales, a pesar del rápido avance del comercio de servicios.

RECUADRO 1 FRAGMENTACIÓN INTERNACIONAL DE LA PRODUCCIÓN Y DESLOCALIZACIÓN Una de las principales manifestaciones del proceso de globalización económica es la internacionalización de los procesos productivos. Ante la creciente competencia de las economías emergentes, las empresas de las economías avanzadas — fundamentalmente las multinacionales, pero no solo— han desarrollado nuevas estrategias entre las que destaca la fragmentación internacional de la producción. En esta forma de organización, la cadena de valor de un producto se segmenta en distintas etapas productivas que se localizan allí donde puedan obtenerse a un menor coste y se disponga de un entorno que garantice la viabilidad del proceso productivo (infraestructuras de transporte y comunicaciones, acceso a los mercados internacionales, clima económico saneado...). El resultado ha sido un extraordinario desarrollo de cadenas globales de producción en las que intervienen múltiples empresas y países. El objetivo de esta estrategia es mejorar la posición competitiva de las empresas mediante la disminución de los costes de producción, en particular de los costes laborales. Así, en los últimos años, las empresas de las economías desarrolladas han trasladado las fases de la cadena de valor más rutinarias e intensivas en trabajo —que tienden a coincidir con las de fabricación del producto— hacia economías con inferiores niveles de renta y salarios. Esta deslocalización de actividad y empleo se añade a la pérdida ocasionada por el cierre de empresas y establecimientos incapaces de afrontar la intensificación de la competencia internacional. Las manufacturas españolas han participado activamente en este proceso de internacionalización, aumentando progresivamente su dependencia de bienes intermedios importados durante las dos décadas finales del siglo XX. En un primer momento lideraron el proceso, además de la fabricación de vehículos de motor, industrias intensivas en mano de obra como la confección, que tras la adhesión española a la Unión Europea tuvo que hacer frente a un fuerte incremento de la competencia comunitaria y extracomunitaria. Desde mediados de los años noventa, las principales protagonistas han sido las industrias intensivas en tecnología —maquinaria de oficina o equipos electrónicos— donde las redes mundiales de valor han mostrado una mayor profusión. Las nuevas estadísticas de comercio en valor añadido permiten constatar la creciente participación española en cadenas de valor, tanto mediante la transformación de bienes intermedios importados (muy especialmente en la fabricación de vehículos de motor, donde los inputs foráneos suponen prácticamente la mitad del valor exportado), como, en menor medida, a través de la provisión de inputs intermedios a otros países para su incorporación en las exportaciones (en las manufacturas más vinculadas a los recursos naturales como metálicas básicas, productos metálicos, papel y edición o madera). Esta vía de internacionalización, que avanzó rápidamente en la segunda mitad de los años noventa, detiene su progresión a raíz de la crisis económica, al igual que ocurre en el resto de las economías desarrolladas. En parte, ello se ha debido al colapso en los flujos comerciales ligado a la crisis internacional, pero también a que en España, como en otros países, un número destacado de empresas ha retornado su actividad

hacia su lugar de origen o hacia economías avanzadas más próximas geográficamente. Las causas tienen que ver, tanto con alteraciones en los costes de producción (encarecimiento del transporte o aumentos en el coste laboral en los países emergentes), como con una creciente tendencia al proteccionismo comercial o las dificultades surgidas en la coordinación de procesos productivos dispersos de forma que se garanticen los estándares de calidad exigidos.

Por otra parte, se trata de una desindustrialización relativa. Hasta el comienzo del nuevo siglo el crecimiento de la industria es elevado, si bien inferior al del conjunto de la economía, y posee un perfil semejante al de esta. Es a partir del año 2000 cuando empiezan a manifestarse dificultades para el avance de la producción industrial (gráfico 2). Su ritmo de expansión, a una tasa media anual acumulativa nada despreciable, del 2 por 100 en el primer septenio del siglo, se encuentra por debajo del registrado por el agregado de la actividad. La acrecentada competencia internacional y un modelo de crecimiento orientado hacia las actividades de construcción e inmobiliarias limitaron las posibilidades de desarrollo de las manufacturas, que apenas pudieron aprovechar el impulso de la demanda nacional. Desde el inicio de la crisis, la industria española retoma una tendencia común en muchos países y experimenta con mayor intensidad las fluctuaciones cíclicas, retrocediendo con más celeridad en la fase depresiva y avanzando más en la recuperación. Así, a la altura de 2015, la producción industrial conseguía situarse por encima de los niveles alcanzados en el año 2000. GRÁFICO 2. Crecimiento de las manufacturas españolas, 1985-2018 (tasas anuales de variación)

Fuentes: Comisión Europea, AMECO, e INE, CNE y Contabilidad Trimestral, base 2010. Aunque las tasas de crecimiento de la industria en el periodo estudiado distan mucho de las anotadas en la etapa de mayor dinamismo industrial y productivo, la década de 1960 y primera mitad de la de 1970, su progreso ha tenido lugar sobre bases más firmes que entonces. La incorporación de España a la Europa comunitaria, los avances en el proceso de integración europeo, la adhesión de trece países con claras ventajas de costes laborales y la creciente inserción en el comercio mundial de países emergentes han generado un escenario competitivo más exigente en el que las manufacturas españolas han sido capaces de desenvolverse. Una visión más completa del crecimiento industrial español —esta es la segunda vertiente propuesta al comienzo— se obtiene al efectuar la comparación con las economías de su entorno geográfico y económico, en particular con las que también pertenecen a la Unión Europea. La comparación denota la solidez del crecimiento industrial español. Con relación a la industria de la Unión, España fue capaz de ampliar su presencia en la oferta comunitaria hasta la irrupción de la crisis económica, cuando la mayor intensidad en el descenso de la demanda interna en España tiene su reflejo en un retroceso de su participación en la producción industrial europea que no se frena hasta el inicio de la recuperación económica en 2014, sin que todavía se hayan alcanzado los niveles precrisis (cuadro 3). En cambio, las cuotas de exportación han seguido una tendencia creciente respecto a la Eurozona y han descendido muy ligeramente en el conjunto mundial, lo que habida cuenta del ya citado incremento de la competencia en los mercados internacionales denota una apreciable capacidad competitiva. CUADRO 3. Crecimiento comparado de las manufacturas españolas, 1985-2017 1985

1995

2005

2010

2017

Valor añadido respecto a la UE-28 (% en términos reales y PPA1)

nd

7,0

7,8

7,0

6,6

Valor añadido respecto a la Eurozona (% en términos reales y PPA1)

nd

8,5

9,6

8,7

8,1

Exportaciones respecto a la Eurozona (% en $ USA corrientes)

3,9

5,5

5,7

5,8

7,0

Exportaciones respecto al total mundial (% en $ USA corrientes)

1,4

2,0

2,0

1,8

1,8

Nota: (1) Paridades de Poder Adquisitivo.

Fuentes: Eurostat, National Accounts, y OMC, Statistics Database.

© 2019 [Thomson Reuters (Legal) Limited / José Luis García Delgado y Rafael Myro (Dirs.) y otros]© Portada: Thomson Reuters (Legal) Limited

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 8. Sector industrial (ROSARIO GANDOY y M.ª ELISA ÁLVAREZ) 4. Especialización productiva y comercial

4. ESPECIALIZACIÓN PRODUCTIVA Y COMERCIAL El crecimiento industrial español no ha alcanzado la misma magnitud en los tres grupos de manufacturas delimitados en el segundo apartado de este capítulo. Por ello, durante los dos últimos decenios ha tenido lugar un cambio en la estructura productiva y comercial de la industria y en su especialización intersectorial. En el año de la incorporación española a la Unión Europea, el núcleo básico de la producción manufacturera estaba compuesto por las actividades tradicionales que absorbían algo menos de dos tercios del valor añadido. Transcurridas tres décadas, y aun cuando han rebajado su peso relativo, esta agrupación de manufacturas conserva su protagonismo en el tejido industrial, destacando entre ellas la rama de alimentos, bebidas y tabaco (cuadro 4). En el otro extremo, las actividades avanzadas únicamente representan el 5,8 por 100 de la producción total. Además, su importancia relativa, que siguió una tendencia ascendente hasta mediado el decenio de 1990, se ha reducido sustancialmente desde entonces. El escaso desarrollo y la evolución de estas manufacturas, las más favorecidas por el impulso de la demanda y con mayores requerimientos tecnológicos, es sin duda preocupante puesto que, en principio, son las que poseen un superior potencial de crecimiento. A este respecto, llama la atención que la pérdida más acentuada haya tenido lugar en las actividades informáticas y electrónicas, encuadradas en el grupo de las TIC, que constituye el eje de la revolución tecnológica más reciente. Una merma que, sin embargo, también se ha registrado en otras economías desarrolladas, tras un intenso proceso de deslocalización hacia las áreas geográficas con ventajas en costes laborales, fundamentalmente Asia. En cualquier caso, España continúa apareciendo entre los países europeos con un índice de especialización más bajo en estas actividades (gráfico 3). El avance de las manufacturas avanzadas constituye, por tanto, un reto pendiente para afianzar la reindustrialización española. Una tarea difícil, especialmente en el caso de las TIC, si bien existe un embrión de empresas nacionales sobre las que apoyarse. CUADRO 4. Estructura del VAB de las manufacturas españolas y comunitarias, 1995-2017 (porcentajes sobre el total a precios corrientes) España

UE-28

1995

2005

2010

2017

1995

2005

2010

2017

Avanzadas (Demanda y contenido tecnológico altos)

7,1

6,1

6,7

5,8

11,3

11,0

11,1

9,9

Prod. informáticos, electrón. y ópticos

3,3

2,3

2,6

2,1

5,9

6,3

5,7

5,2

Material eléctrico

3,8

3,8

4,2

3,7

5,3

4,7

5,3

4,8

Intermedias (Demanda medios)

y

contenido

tecnológico

31,2

32,2

32,7

36,4

36,0

38,4

40,3

43,5

Química

10,0

10,9

11,8

13,7

11,6

12,0

12,8

12,8

Caucho y plásticos

4,8

4,1

4,2

4,1

4,8

4,8

4,6

4,7

Maquinaria y equipo mecánico

4,7

5,9

6,1

7,0

9,4

10,0

10,6

11,5

Material de transporte.

11,7

11,4

10,6

11,5

10,3

11,7

12,4

14,4

(Demanda y contenido tecnológico bajos) 61,7

61,7

60,6

57,8

52,7

50,6

48,6

46,6

Metálicas básicas

5,2

5,3

5,3

7,1

4,7

4,2

3,5

3,6

Productos metálicos

8,0

10,0

8,7

7,7

8,3

9,2

9,1

9,2

Productos de minerales no metálicos

8,3

7,9

5,1

4,2

4,9

4,4

3,8

3,4

Alimentos, bebidas y tabaco

17,2

16,8

20,7

20,8

12,8

13,1

13,2

13,1

Papel y artes gráficas

6,4

6,1

6,0

4,5

6,3

5,4

4,6

3,9

Textil, vestido, cuero y calzado

8,2

5,4

4,6

4,0

6,0

4,1

3,7

3,3

Madera, muebles y otras manufacturas

8,5

10,1

10,3

9,6

9,7

10,2

10,6

10,1

Total

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Tradicionales

Fuente: Eurostat, National Accounts. Por su parte, las actividades intermedias son las únicas que han aumentado su presencia en el valor añadido industrial. De este modo, la pauta evolutiva seguida por el patrón de especialización de la industria española desde los años sesenta —consistente en un paulatino descenso de la participación de las manufacturas menos dinámicas y con inferiores requerimientos tecnológicos—, que pareció interrumpirse a mediados de los años noventa, vuelve a recuperarse en el nuevo siglo. El rasgo diferencial respecto a las décadas precedentes es que el estímulo al crecimiento de las manufacturas se ha desplazado desde las actividades avanzadas más vinculadas a las TIC hacia las intermedias de mayor contenido tecnológico. Producciones como la química, la maquinaria y equipo mecánico y el material de transporte progresivamente han ido afirmando su presencia en el patrón industrial.

En lo que atañe a la composición de las exportaciones, las ramas más tradicionales son las que han mostrado un mayor dinamismo desde comienzos del presente siglo (cuadro 5). El vigor de las ventajas competitivas que posee España en estas industrias ha sostenido una sólida especialización exportadora en el conjunto de la Unión Europea, particularmente destacada en productos de minerales no metálicos, alimentos y textil, confección cuero y calzado, y tiene su reflejo en los favorables resultados comerciales obtenidos por este conjunto de actividades. Las manufacturas avanzadas no han conseguido alcanzar el mismo ritmo de crecimiento en sus ventas al exterior y, en consecuencia, han aminorado su presencia en el total de exportaciones. Una presencia, por otra parte, extremadamente reducida, pues apenas alcanza la mitad de su participación en el patrón exportador comunitario y en las compras al exterior de este tipo de manufacturas. Estos resultados refuerzan el ya señalado insuficiente desarrollo de estas actividades en el tejido productivo español e insisten en la necesidad de potenciar su expansión. Por su lado, las producciones intermedias han mantenido su predominio en el patrón comercial, incluso en los años más duros de la crisis, cuando las exportaciones de material de transporte –una de las ramas que tradicionalmente ha mostrado elevadas ventajas comerciales reveladas–, sufrieron una enérgica contracción que, en parte, se ha visto compensada por el fuerte aumento de las exportaciones de productos químicos. GRÁFICO 3. Participación de las manufacturas avanzadas en el valor añadido industrial, 1995-2016 (UE-28 = 100)

Fuentes: Eurostat, National Accounts, y OCDE, STAN Database. Para finalizar este apartado, interesa reflexionar sobre las claves de la especialización productiva y comercial española en manufacturas tradicionales, tarea que viene suscitando múltiples investigaciones, sin que de ellas puedan extraerse respuestas del todo concluyentes. Una primera explicación seguramente proviene de las peculiaridades de estas industrias. La pequeña dimensión de los establecimientos, la intensidad en recursos naturales y mano de obra, y el uso de tecnologías estandarizadas parecen acomodarse a sus dotaciones relativas de recursos, con más abundancia de trabajo y menor cantidad de capital físico, humano y tecnológico que en la media comunitaria. Téngase presente, a la hora de valorar la posible relevancia de esos factores —en especial la estandarización tecnológica—, que la especialización en las actividades tradicionales es bastante más acusada si se examina exclusivamente la producción obtenida en aquellas empresas que son propiedad de residentes, pues el desarrollo logrado en las actividades intermedias y avanzadas se ha asentado en gran medida en la penetración del capital extranjero, al que corresponde más de la mitad del valor añadido generado. CUADRO 5. Estructura y ventaja comercial revelada en las manufacturas españolas, 1995-2018 (porcentajes) Ventaja comercial revelada1

Estructura exportaciones 1995

2005

2010

2018

2000

2005

2010

2018

Avanzadas (Demanda y contenido tecnológico altos)

10,6

10,0

8,8

8,2

53,1

53,0

53,4

54,5

Prod. informáticos, electrón. y ópticos

5,6

5,1

3,5

2,7

85,7

38,6

32,8

28,3

Material eléctrico

5,0

4,9

5,3

5,5

91,4

86,7

90,8

94,9

51,7

54,8

52,5

51,6

114,1

110,5

102,8

99,7

Química

9,6

13,8

16,7

15,9

81,5

86,1

92,6

87,8

Caucho y plásticos

3,7

3,7

3,8

3,6

119,9

109,9

104,9

95,9

Maquinaria y equipo mecánico

7,1

6,6

6,7

6,8

60,3

55,6

55,4

58,6

Intermedias (Demanda medios)

y

contenido

tecnológico

Material de transporte

31,4

30,7

25,3

25,3

170,0

167,7

146,1

137,5

(Demanda y contenido tecnológico bajos) 37,7

35,2

38,7

40,2

110,9

111,4

119,4

122,0

Metálicas básicas

6,8

6,2

8,1

7,0

100,2

101,1

118,8

109,9

Productos metálicos

3,3

3,5

3,8

3,8

108,9

103,0

109,6

107,9

Prod. de minerales no metálicos

4,2

3,4

2,9

3,1

197,6

191,8

182,6

201,6

Alimentos, bebidas y tabaco

9,6

10,2

11,5

12,8

133,2

142,5

142,1

149,9

Papel y artes gráficas

2,7

2,2

2,5

1,8

78,7

86,5

103,0

94,9

Textil, vestido, cuero y calzado

7,6

6,5

7,1

8,7

112,4

116,5

142,7

157,3

Madera, muebles y otras manufacturas.

3,5

3,2

2,8

3,0

76,8

64,4

56,2

54,0

Total

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Tradicionales

Nota: (1) (Peso de las exportaciones de la rama en el total de exportaciones españolas/Peso de las exportaciones de la rama en el total de exportaciones de la UE-28) x 100. Fuentes: MINCOTUR, DataComex, e ICEX, Euroestacom. También conviene preguntarse por qué se ha mantenido este patrón, cuando parecía llamado a desaparecer gradualmente. Siguiendo la pauta descrita por HECKSCHER y OHLIN, podría contestarse que la integración europea, máxime desde que se hizo realidad el Mercado Único Europeo, mediada la década de 1990, ha afianzado las ventajas competitivas de la industria española en las producciones tradicionales e intermedias, más intensivas en aquellos recursos en los que la economía disfruta de mejor dotación relativa. Su dinamismo exportador, principalmente en los años más recientes, apunta en esta dirección. Otro elemento explicativo de importancia no menor es el rápido desarrollo de las manufacturas de alto contenido tecnológico, especialmente las TIC, en el seno de los nuevos países industriales, gracias a la implantación de un amplio conjunto de empresas multinacionales en sus territorios desde finales del siglo pasado. De esta forma, países como Hungría, República Checa o Polonia superan claramente la cuota española en las exportaciones mundiales de este tipo de manufacturas. La deslocalización de firmas multinacionales desde España hacia esos rivales comunitarios ha contribuido a la merma del tejido industrial en el espacio nacional. Esto podría paliarse en el futuro con la captación de nuevas empresas de capital extranjero, un reto que necesariamente pasa por incrementar los atractivos de localización que ofrece España (véase el capítulo 21) y, sobre todo, con el desarrollo de empresas de base tecnológica propia, que únicamente es viable con un redoblado esfuerzo tecnológico y mejoras en la eficiencia productiva.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 8. Sector industrial (ROSARIO GANDOY y M.ª ELISA ÁLVAREZ) 5. Eficiencia productiva

5. EFICIENCIA PRODUCTIVA El crecimiento sostenido de la industria ha de basarse en el continuo aumento de la eficiencia con que se obtienen sus productos, uno de cuyos mejores indicadores es la productividad del trabajo. Su progreso, tanto más fácil cuanto más competitivos son los mercados, favorece la rebaja de los costes de producción y de los precios de los productos, permitiendo al mismo tiempo el aumento de la retribución real de trabajo y, con ello, de la renta de los individuos. El propósito de este epígrafe es averiguar en qué medida la capacidad de crecimiento de la industria española, su competitividad, se ha visto impulsada o limitada por la trayectoria de la productividad del trabajo, tratando de desentrañar los principales determinantes de esta. Tradicionalmente el crecimiento de la producción industrial se basó en el ascenso de la productividad del trabajo (gráfico 4), mostrando una escasa capacidad de generación de empleo. Prueba de ello es que el empleo existente en 1995 era semejante al de mediados del decenio de 1960 (algo menos de dos millones y medio de personas). La etapa expansiva que se inicia a mediados de los años noventa quiebra esta pauta evolutiva. El lento aumento de la productividad restringió la capacidad de expansión del producto industrial que, no obstante, anotó un avance significativo merced a la expansión de las exportaciones y una notable creación de empleo asociada al desarrollo de producciones de baja productividad que se vieron favorecidas por la masiva entrada de emigrantes. Este modelo de crecimiento, que fue agotándose en los primeros años del nuevo siglo, parece que es el que, de nuevo, está guiando la recuperación de la actividad industrial tras la intensa caída experimentada durante el periodo de crisis. Así, el progreso en la eficiencia productiva ha ido perdiendo fuerza progresivamente conforme avanzaba la recuperación económica, atribuyéndose el crecimiento del valor añadido industrial a la generación de empleo. En términos comparados, y para el conjunto del periodo, el ritmo de aumento de la productividad (2,0 por 100) ha sido inferior al promedio de la Unión Europea (cuadro 6). Esta tasa refleja el insuficiente desarrollo alcanzado en relación a los competidores más próximos durante la etapa de bonanza que se extiende hasta 2007, que provocó un progresivo distanciamiento de los niveles de productividad comunitarios. Las dificultades para el avance de la productividad, a las que se une un muy superior incremento de la remuneración por trabajador, explican el elevado crecimiento de los costes laborales unitarios respecto a la industria comunitaria. GRÁFICO 4. VAB y productividad en las manufacturas españolas, 1985-2018 (tasas anuales de variación)

Fuentes: Comisión Europea, AMECO, e INE, CNE y Contabilidad Trimestral, base 2010. La pérdida de competitividad en costes frente a la Eurozona no se detiene hasta bien entrada la crisis económica, cuando al repunte en la productividad, en gran medida fruto de la desaparición de los establecimientos menos eficientes y la intensa destrucción de puestos de trabajo, se añade una notable moderación salarial. Como resultado de este proceso de ajuste y devaluación interna, las manufacturas españolas consiguen recuperar gran parte de la competitividad perdida desde comienzos de siglo. De ello no debe deducirse, sin embargo, que las actuaciones dirigidas al fomento de la competitividad industrial deban buscar solo la moderación salarial. De una parte, en economías, como la española, con libre movilidad de factores de producción e inferiores salarios relativos, las mejoras en la renta han de ir unidas a aumentos en los salarios; de otra, las ventajas laborales españolas se diluyen en el plano internacional. Por tanto, el adelanto competitivo ha de insistir en una mejora de la eficiencia productiva que haga compatible la generación de empleos estables y los aumentos salariales con el avance de la competitividad; máxime si se tiene en cuenta la progresiva ralentización de la productividad que ha acompañado la recuperación de la actividad durante los últimos años y que ha vuelto a ampliar la brecha respecto a la media comunitaria.

La consecución de mayores ascensos en la productividad del trabajo requiere acrecentar el esfuerzo innovador de las empresas industriales, progresar en la incorporación y difusión de las TIC, mejorar la formación de una parte considerable del empresariado y lograr una mayor adecuación entre la cualificación de la mano de obra y las necesidades del aparato productivo. A ello ha de sumarse el desarrollo de estrategias ambiciosas de organización de la producción sobre bases internacionales, a través de un mayor recurso a la subcontratación exterior y de la localización de una parte de las actividades productivas en otros países. CUADRO 6. Productividad, salarios y precios en las manufacturas españolas y en la Eurozona, 1995-2017 España/Eurozona

Tasas de variación acumulativas

1995-2007

(porcentajes en PPA1)

2007-2017

España

Eurozona

España

1995-2017 Eurozona

España

Eurozona

1995

2005

2010

2017

A. Productividad 1,9 (VAB real por ocupado)

3,1

2,1

1,7

2,0

2,5

87,5

77,7

80,1

78,9

B. Remuneración por asalariado

2,6

1,7

2,2

2,6

2,4

70,9

72,4

79,1

73,2

C. Coste laboral unitario (C = 1,4 B/A)

-0,4

-0,4

0,4

0,6

-0,1

81,0

93,1

98,8

92,8

D. Deflactor del VAB 2,3 (base 100 en 2010)

0,5

0,8

0,8

1,6

0,6

79,2

93,8

100,0

97,6

3,3

Nota: (1) Paridades de Poder Adquisitivo. Fuente: Eurostat, National Accounts. Los limitados resultados de la industria española en términos de eficiencia relativa contrastan con la fortaleza de sus exportaciones y, más concretamente, con el alza de su cuota en las ventas exteriores de la Eurozona, y con el ligero descenso de la misma en las exportaciones mundiales, que, como se expuso en el tercer apartado, expresan la firmeza competitiva de las manufacturas españolas. La explicación de esta aparente paradoja radica, tal y como revelan un cada vez mayor número de estudios, en que otros factores, distintos a los costes y precios relativos –tradicionales determinantes de la competitividad–, han jugado un papel más relevante en el dinamismo mostrado por los productos españoles en los mercados internacionales. El primero de ellos se encuentra en la heterogeneidad del tejido empresarial, donde conviven grandes empresas exportadoras que logran altos niveles de productividad y ocupan posiciones de liderazgo en los mercados internacionales, con numerosas firmas de menor tamaño y eficiencia productiva, más volcadas al mercado interior y expuestas a la competencia externa. Así, la fortaleza competitiva de la industria española descansaría en el grupo de empresas más dinámicas y eficientes. Con todo, este no es un rasgo que separe mucho a España de otros competidores, pues la exportación se concentra siempre en grandes empresas. Por otra parte, las firmas de tamaño mediano y pequeño no han dejado de acrecentar su orientación al mercado exterior, particularmente en los últimos años. El segundo tiene que ver con la especialización productiva de la industria española en segmentos, dentro de cada actividad, con niveles de productividad relativamente bajos, aprovechando la ventaja competitiva de una mano de obra barata en el contexto de la Europa más avanzada. En este sentido, merece recordarse su ya señalada habilidad a la hora de insertarse en redes internacionales de producción, principalmente de dimensión europea, en las que si bien suelen desempeñarse las fases más vinculadas al ensamblaje, donde más relevantes son las ventajas salariales, se requiere una elevada calidad y capacidad competitiva que garantice la aptitud de los productos destinados a su transformación o uso final en el exterior. El tercero reside en una estructura geográfica de las exportaciones en la que se han combinado con acierto mercados maduros y emergentes. Así, la elevada concentración de las ventas exteriores en el mercado comunitario, uno de los más exigentes y con mayor capacidad de compra a escala global, ha favorecido el aumento de la participación de España en la oferta mundial; pero también lo ha hecho su progresiva orientación hacia un buen número de las economías emergentes que durante las últimas décadas han liderado el crecimiento de las importaciones en el plano internacional. No obstante, el todavía limitado grado de penetración en nuevos territorios claramente expansivos pone de relieve la necesidad de que las empresas españolas continúen diversificando la cartera de destinos de sus exportaciones, sin descuidar, claro está, las posiciones alcanzadas en los mercados tradicionales. Por último, los esfuerzos de las empresas industriales para ajustar sus productos a la demanda mundial y avanzar en la diferenciación de sus producciones les han permitido defender su posición competitiva en actividades altamente expuestas a la competencia internacional, al ofrecer una favorable relación calidad-precio.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 8. Sector industrial (ROSARIO GANDOY y M.ª ELISA ÁLVAREZ) 6. Política industrial

6. POLÍTICA INDUSTRIAL Durante la mayor parte del periodo analizado, en España, al igual que en otros países desarrollados, ha prevalecido una concepción liberal de la política industrial que desconfiaba de la viabilidad de la intervención pública para impulsar el desarrollo del sector. Aunque no plenamente, esta orientación fue heredera de la denominada «política de reconversión industrial», mediante la cual, en la primera mitad del decenio de 1980, se acometió la reestructuración de las actividades industriales más perjudicadas por la crisis económica con resultados no muy satisfactorios, salvo en la reducción de los excedentes laborales, de forma que a principios del decenio de 1990 fue necesario emprender nuevas actuaciones que, bajo diferentes formas y apelativos, se han extendido en el tiempo. El predominio de empresas públicas en los sectores más afectados por la crisis industrial explica que la política de reconversión se acompañase de una reordenación del sector público empresarial, que se emprendió a comienzos de la década de 1980, prolongándose a lo largo de las dos siguientes, hasta que la mayoría de las empresas públicas se integraron en la SEPI (Sociedad Estatal de Participaciones Industriales), a partir de 2001. En esas fechas el sector público empresarial poseía ya una dimensión sensiblemente inferior a la que exhibía en los primeros años ochenta, como consecuencia del proceso de privatización que, con cierta timidez hasta mediada la década de 1990 y con más rotundidad desde 1996, buscó la mejora de la eficiencia y la creación de grupos empresariales multinacionales. El coste de oportunidad de dedicar ingentes recursos financieros públicos a la reconversión fue la ausencia de una política industrial activa dirigida al conjunto de las empresas industriales, precisamente en un momento en el que se hacía imprescindible la información y el asesoramiento al empresariado acerca de los retos que el Mercado Único iba a entrañar, así como de las estrategias requeridas para aumentar la eficiencia de sus establecimientos. Las actuaciones de fomento industrial se intentaron transferir con rapidez a los gobiernos regionales, aunque solo algunos de ellos fueron capaces de darles contenido, superando la falta de experiencia y la carencia de un marco institucional adecuado. No es hasta principios del presente siglo cuando el descrédito hacia la política industrial en los países avanzados empieza a ceder paso a una creciente confianza en las posibilidades de la actuación pública como promotora del crecimiento y el adelanto competitivo en la industria. Un cambio de concepción que responde al convencimiento de que una base industrial sólida y competitiva es imprescindible para el progreso económico agregado, y que busca incitar una creciente presencia en la oferta productiva de las actividades industriales, seriamente dañadas por la incidencia de la crisis y los procesos de deslocalización, hasta alcanzar el 20 por 100 del PIB. Esta nueva política industrial, en España, como en la Unión Europea, se concibe de naturaleza horizontal, es decir, encaminada a mejorar las condiciones en las que se desenvuelven las empresas industriales con el fin de promover el avance de la productividad y la competitividad. Ello no impide, sin embargo, que las actuaciones puedan centrarse en los sectores con mayor potencial de desarrollo. Las líneas de actuación de la nueva política industrial se orientan hacia los ámbitos más sensibles para la mejora competitiva: el estímulo a la innovación y el desarrollo tecnológico, la internacionalización de las empresas, la potenciación de la competencia en mercados cuyas ineficiencias repercuten en los costes de las empresas (por ejemplo, el energético o los servicios) o el impulso al capital humano, imprescindible para una gestión empresarial de calidad. Tales líneas de acción, que no son exclusivas para las empresas industriales, se completan con una especial atención a las pymes. Una política industrial que, en definitiva, si dispone de una asignación presupuestaria suficiente, podría contribuir activamente a modernizar el tejido productivo y aumentar la productividad, en particular en las empresas de menor dimensión, apoyando la recuperación de la actividad industrial y dotando a la economía de unas bases más sólidas para su crecimiento futuro.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 8. Sector industrial (ROSARIO GANDOY y M.ª ELISA ÁLVAREZ) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS HUERTA, E. y MORAL, M.ª J. (eds.), Innovación y competitividad: Desafíos para la industria española, Funcas, Madrid, 2018. MYRO, R. (dir.), Una nueva política industrial para España, Consejo Económico y Social, Madrid, 2016. VV.AA., «La industria española: Un impulso necesario», monográfico de la revista Papeles de Economía Española, núm. 144, 2015.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 8. Sector industrial (ROSARIO GANDOY y M.ª ELISA ÁLVAREZ) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Consumo aparente. Es un indicador de la demanda que se obtiene como suma de la producción y las importaciones netas de exportaciones, es decir, CA = P + (M – X) = P – (X – M), donde CA denota el consumo aparente; P, la producción; M, las importaciones; y X, las exportaciones. • Especialización industrial. Grado de concentración de la producción industrial de un país en un determinado grupo de actividades, comparado con otro país o área de referencia. La especialización puede ser interindustrial, en unas actividades industriales frente a otras, o intraindustrial, en un tipo de producto respecto a otro, dentro de una misma actividad, o en una gama de calidades con relación a otra, dentro de un mismo producto. El índice de especialización interindustrial más común de un país, en una actividad determinada, se calcula dividiendo el porcentaje que representa esa actividad en el conjunto de las actividades manufactureras entre el mismo porcentaje para el país o área tomada como referencia. • Diferenciación de producto. Proceso por el que una empresa dota a sus productos de características específicas de índole muy diversa (prestaciones, diseño y calidad, entre otras) que los distinguen de los productos de firmas rivales. La diferenciación puede ser horizontal, cuando altera la combinación de rasgos compartidos por el grupo de productos que compiten para satisfacer una determinada necesidad, o vertical, si varía la cantidad absoluta de alguna de las características, por ejemplo, la calidad. • Competitividad industrial. Capacidad que posee una empresa industrial o un conjunto de empresas (sector) para competir con sus rivales en el mercado; es decir, para, actuando en un marco de competencia, remunerar adecuadamente y de forma sostenida a su capital. Cuando las empresas ofrecen un producto homogéneo cuyo precio es único, la competitividad de una empresa depende de su capacidad para incurrir en menores o iguales costes unitarios que sus rivales. En cambio, cuando existen mercados diferenciados para distintas variedades de un mismo producto, el precio deja de ser la variable relevante para la competitividad, descansando esta en la aptitud empresarial para incorporar las especificidades demandadas. • Coste laboral unitario (CLU). Representa el coste salarial de una unidad de producto. Se calcula como relación entre el salario (W) y la productividad media del trabajo (PMe), medida como el cociente entre el VAB real y el número total de ocupados, es decir,

Como PMe aproxima el número de unidades de producto obtenidas por el trabajador medio, el salario corriente dividido por ella indica cuánto ha de valorarse cada una de esas unidades en el mercado para que el trabajador pueda cobrar el salario fijado. El productor establecerá el precio final, añadiendo un margen de beneficio o mark-up a ese coste laboral por unidad de producto. Cuando la productividad se valora a precios corrientes, esta ratio puede ser también considerada la expresión del porcentaje del producto obtenido por cada trabajador que este recibe como salario, y es igual a la proporción que supone la remuneración de los trabajadores en el valor de la producción. En efecto, llamando Q a la cantidad de producción, P a los precios y L al número de trabajadores, se tiene:

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 9. Sector energético (JUAN CARLOS JIMÉNEZ) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN El sector energético, tradicionalmente incluido dentro de las actividades industriales cuando estas se definen en su más amplio sentido, presenta, no obstante, en el común de los países desarrollados, ciertos rasgos específicos que justifican un tratamiento diferenciado: • Primero, su estrechísima relación con el proceso de industrialización de los países, que depende, como requisito vital, de los inputs energéticos (recursos, como se sabe, limitados y, en general, no renovables, y de los que es habitual abastecerse en mayor o menor proporción a través del comercio internacional). • Segundo, su reconocido carácter estratégico, como un sector con fuertes «efectos de arrastre» sobre otras ramas del sistema productivo, difusor en ellas del progreso técnico y clave, económica y hasta políticamente, desde la óptica de las relaciones exteriores. • Tercero, su marcada tendencia a conformarse, en la mayoría de las actividades que comprende, según modelos de mercado no competitivos, lo que ha justificado durante largo tiempo una fuerte regulación estatal en muchos países, cuando no la intervención directa a través de empresas públicas. • Y, más recientemente, la lucha contra el cambio climático y la revolución digital se han convertido en auténticos ejes motrices de su transformación (transición) hacia una economía descarbonizada y unos mercados de la energía más descentralizados y regidos cada vez más por las decisiones de los consumidores. En el caso español, como en el de otros países europeos, la liberalización formal de los principales sectores energéticos de red (petróleo, gas y electricidad) ha tropezado hasta ahora con la concentrada estructura empresarial que subsiste en sus respectivos mercados, apenas alterada por las medidas privatizadoras completadas a lo largo del decenio de 1990; ventas del Estado que no han hecho, comúnmente, sino transferir posiciones de potencial dominio de mercado de manos públicas a privadas, con el resultado de unos lentos avances en la competencia efectiva y un limitado beneficio para los consumidores. Además, la internacionalización de las principales compañías energéticas españolas desde hace ya dos décadas ha coincidido, en los últimos años, con una profunda recomposición del mapa empresarial del sector, consolidándose una importante presencia —en muchos casos de control— de capitales extranjeros. Así pues, los conceptos de estructura empresarial, regulación pública y eficiencia económica se conjugan muy estrechamente al hablar de cada uno de los subsectores energéticos en España y del conjunto de todos ellos. Sobre esta premisa, el presente capítulo se detiene, en primer lugar, en la delimitación y caracterización, en sus rasgos más generales, del sector energético. Se examina a continuación el perfil evolutivo del sector a través de sus grandes magnitudes, para entrar después en el análisis de su estructura productiva y comercial. El siguiente epígrafe se ocupa, algo más en extenso, de la eficiencia productiva de los principales subsectores energéticos españoles. Finalmente, se abordan las grandes líneas actuales de la política energética en España, en sintonía con las europeas.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 9. Sector energético (JUAN CARLOS JIMÉNEZ) 2. Delimitación y clasificación

2. DELIMITACIÓN Y CLASIFICACIÓN En torno del sector energético se articula un conjunto de ramas productivas muy difíciles de encuadrar de acuerdo con las clasificaciones convencionales: una parte del sector tiene que ver con actividades puramente extractivas o mineras (aunque estas sean ya marginales en España); otra, se ocupa de la transformación industrial de esos recursos, ya sea en refinerías, plantas de regasificación o centrales eléctricas; y, por último, otra parte del sector se enmarca claramente dentro de las actividades de servicios, ya sean los medios de transporte y distribución de las primeras materias o de los productos finales, ya sean las empresas comercializadoras o los puntos de venta de las estaciones de servicio. Pero, más allá de esta clasificación a efectos de contabilización estadística, dentro del sector energético suele hacerse una distinción «por combustibles» entre los subsectores del carbón, petróleo y gas natural, además del importante subsector eléctrico. Este, en su fase de generación, se superpone en parte con los anteriores (por cuanto hay centrales alimentadas de recursos fólsiles), además de englobar a la nuclear y a gran parte de las energías renovables. En este sentido, se impone una precisión inicial de carácter técnico al hablar de la energía: esta puede proceder de distintas fuentes primarias (carbón, hidrocarburos —petróleo y gas natural—, nuclear y renovables). Los «combustibles fósiles» (carbón e hidrocarburos) se aplican a ciertos usos directos, ya sean de naturaleza doméstica, industrial o de transporte, o bien se emplean en centrales térmicas convencionales para producir, mediante turbinas, una energía distinta, como es la electricidad. Esta es, por tanto, una fuente secundaria, que también se obtiene en centrales térmicas de tipo nuclear o en centrales hidroeléctricas, alimentadas de la energía cinética de los saltos de agua, de igual modo que otras fuentes renovables (el viento, el sol...) sirven para generar energía eléctrica. La creciente importancia de estas últimas —por razones ligadas al agotamiento de los recursos fósiles y a sus efectos ambientales— ha reforzado la distinción entre fuentes renovables y no renovables. Por todo ello, las cifras de producción o de consumo según fuentes energéticas primarias no coinciden con las que se registran atendiendo a los usos finales, donde, al margen de otras pérdidas, no es el carbón, el gas o el fueloil empleado en las centrales, sino la electricidad producida con ellos —y ofrecida al consumo— lo que cuenta, junto con los otros usos no eléctricos de los combustibles fósiles o las fuentes renovables.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 9. Sector energético (JUAN CARLOS JIMÉNEZ) 3. Evolución del sector

3. EVOLUCIÓN DEL SECTOR La conexión causal entre energía e industrialización es un hecho universal y bien documentado desde hace más de dos siglos, cuando la máquina de vapor —un ingenio para transformar la energía calórica del carbón en energía mecánica— supuso un hito y un símbolo para el progreso de la revolución industrial, primero en Inglaterra y luego en el resto de los países. También en España ha sido patente esa conexión, y tanto a través del petróleo como fuente energética primaria fundamental de su proceso de desarrollo, como de la electricidad, gran fuente secundaria. El gráfico 1 muestra la evolución por fuentes primarias del consumo energético español desde 1985, revelando, por un lado, el notable incremento del consumo que tuvo lugar hasta mediados del decenio de 2000, para luego decrecer en los años de la crisis; y, por otro, el paulatino mayor equilibrio entre las distintas fuentes que se ha ido dando, a costa básicamente del petróleo. Conviene hacer, no obstante, alguna precisión acerca del uso reciente de la energía en España. GRÁFICO 1. Consumo de energía primaria en España, 1985-2018 (ktep y porcentajes sobre el total)

Nota: Los porcentajes corresponden a la estructura del balance energético español en 2018. Fuente: Ministerio para la Transición Ecológica. La intensidad energética, indicador de uso común en las comparaciones internacionales, es un concepto que se mide por la cantidad de recursos energéticos que deben destinarse a la generación del producto. Pues bien, mientras en el promedio de países europeos la intensidad en el uso de la energía primaria ha venido disminuyendo, con escasos altibajos, a lo largo de las tres últimas décadas, en España, muy inferior al principio, ha evolucionado en este periodo hasta alcanzar valores próximos a las ratios continentales (gráfico 2, en el que también es patente la flexión a la baja de las ratios españolas desde 2005). Otro indicador, el de consumo energético per cápita, revela parecidas tendencias. El sostenido crecimiento de la intensidad energética española durante tantos años, reflejo de un aumento del consumo muy superior al de otros países europeos, indica, al menos en principio, una escasa atención al ahorro y la eficiencia en su uso hasta fechas recientes. GRÁFICO 2. Ratios de intensidad energética1 en España y Europa, 1985-2017

Nota: (1) Energía primaria consumida, en tep/PIB, en miles de dólares de 2010. Fuente: AIE, Energy balances of OECD countries. Pero quizá de tanto interés como esta evolución global —y comparada— de las ratios españolas de intensidad energética sea su consideración sectorial. La industria, en efecto, ha ido reduciendo sus necesidades energéticas por unidad de producto a lo largo de las últimas décadas. Esto ha sido el resultado, por una parte, de los cambios en su composición por ramas, y, por otra, de la sustitución en sus procesos productivos de fuentes primarias menos eficientes por otras más eficientes, como el gas natural. Sin embargo, ese esfuerzo de ahorro energético se ha visto contrapesado ampliamente por el aumento relativo del consumo doméstico —al menos hasta la última crisis— y, sobre todo, del transporte, que centra hoy de modo mayoritario el consumo final español. La importancia actual del sector energético dentro de la economía española difícilmente puede reducirse a una simple medida escalar. Las grandes magnitudes del producto —por no decir las del empleo, dada la gran intensidad del factor capital en buena parte de sus actividades — reflejan de un modo muy insuficiente la verdadera importancia económica de los insumos energéticos en la economía española. La energía supone, promediando los datos de la última década, casi el 4 por 100 del VAB corriente en España (cuadro 1). Desde la óptica del sector exterior, y dada nuestra gran dependencia en este terreno, el déficit energético español (hasta 2014 en torno del 4 por 100 del PIB, y en estos últimos años del 2 por 100, siempre dependiendo de los precios del crudo) sigue lastrando fuertemente el saldo de la cuenta comercial de la balanza de pagos. Cuadro 1. El sector energético en la economía española, 1985-2018 (porcentajes) Magnitudes

1985

1995

2005

2010

2018

Producción energía/VAB nominal

4,4

3,8

3,1

3,9

3,8

Producción energía/VAB real (precios de 2010)...

3,8

3,4

3,4

3,9

3,3

Empleo energía/Empleo total

1,8

1,3

1,1

1,3

1,2

Importaciones energía/Importaciones de bienes

33,6

8,3

14,0

18,4

14,9

Fuentes: Comisión Europea, AMECO, INE, CNE y Contabilidad Trimestral, y MINCOTUR, DataComex.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 9. Sector energético (JUAN CARLOS JIMÉNEZ) 4. Especialización productiva y comercial

4. ESPECIALIZACIÓN PRODUCTIVA Y COMERCIAL Si algo caracteriza al sector energético español desde la óptica de su composición sectorial —y también en la vertiente comercial, por cuanto se trata de una fuente primaria de la que se carece— es, ante todo, la fuerte dependencia del petróleo. Hace cuatro décadas, al estallar la primera gran crisis del petróleo, este venía a abastecer prácticamente las tres cuartas partes de las necesidades globales de energía primaria. Contemplado a través del consumo primario, el sector ha seguido un perfil evolutivo marcado por una decreciente participación del petróleo, hoy en torno al 45 por 100 del total (véase de nuevo el gráfico 1). Sustancial caída en términos relativos que ha sido sucesivamente cubierta a lo largo de los últimos decenios, a impulsos de la política energética, primero por el carbón, luego por la energía nuclear y, más recientemente, por el gas natural y las energías renovables. Los hidrocarburos (petróleo y gas) representan, en todo caso, cerca de los dos tercios del consumo primario, en una proporción conjunta muy parecida a la del promedio europeo, si bien en España con mayor peso aún del petróleo. Dentro de la generación eléctrica, el gas natural y las energías renovables (en particular la eólica) han adquirido en pocos años una importancia decisiva, si bien desde 2008, con la caída del consumo, las renovables, que entran en el mercado según su disponibilidad, han limitado el funcionamiento de los ciclos combinados de gas. En todo caso, dentro del balance energético español se observa históricamente (y hasta hoy) un profundo desajuste entre la exigua producción nacional a partir de «fuentes autóctonas» —incluida la energía nuclear— y el consumo: el grado de autoabastecimiento español se cifra en torno a una cuarta parte de las necesidades de energía primaria, la mitad del porcentaje promedio europeo (y a enorme distancia de Estados Unidos que, gracias a las técnicas de fracturación hidráulica —o fracking —, camina hacia la autosuficiencia). Pero la cuestión de la dependencia energética no debe conducir a conclusiones precipitadas. Así, el grado «óptimo» de abastecimiento de un país es función de múltiples factores: unos, de naturaleza estructural, como la dotación de recursos autóctonos, que en España es muy escasa, o la propia composición del consumo energético, que a veces impone unas fuentes sobre otras, como sucede hoy con gran parte del transporte; pero también es una decisión política, que depende de la prioridad que se dé a la seguridad de los suministros, de los efectos contaminantes de las fuentes nacionales y del sobreprecio que socialmente se esté dispuesto a pagar por unas fuentes que no procedan del exterior. Lo que cuenta, en suma, es disponer de la energía —poniéndola a disposición de los otros sectores productivos y finales— en condiciones competitivas de coste, calidad y seguridad, evitando que la dependencia energética se traduzca, ante cualquier shock inesperado, y por efecto de la concentración de las fuentes de suministro, en posiciones de extrema vulnerabilidad. La cuestión de la eficiencia se erige, así, en clave fundamental del sector energético.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 9. Sector energético (JUAN CARLOS JIMÉNEZ) 5. Eficiencia productiva

5. EFICIENCIA PRODUCTIVA Hasta el decenio de 1980, el sector energético español, tradicionalmente protegido y regulado con profusión en sus distintas actividades, sufría evidentes problemas de eficiencia: la producción carbonera, aquejada de seculares deficiencias estructurales, nacionalizada en gran parte y ampliamente subvencionada; la industria del refino, sujeta a una regulación estricta que alentaba, sin atención a los costes, los excesos de capacidad; la comercialización de los productos petrolíferos, monopolizada sin fisuras; en fin, el sector eléctrico, tributario de las disfunciones de todos los demás, con una regulación de tarifas basada en los costes medios, muy inflados, y alejada de cualquier criterio de costes marginales. Desde entonces, las medidas de reestructuración empresarial de estos subsectores, y tanto en el sector público —objeto de generalizada privatización— como en el privado, junto con otras políticas de liberalización y de nueva regulación, han permitido, en mayor o menor grado, mejoras sustanciales en la eficiencia global del sector energético. Ahora bien, la eficiencia energética es un concepto de múltiples acepciones y, en todo caso, de difícil cuantificación. En un sentido técnico, expresa la relación entre los inputs de energía primaria y el output de energía final consumida. Se trataría de la eficiencia técnica con que una economía «convierte» sus fuentes primarias (y de lo que pierde en su transformación y distribución hasta llegar al consumo final), y que en España se sitúa por encima del 70 por 100, en promedios parecidos a los europeos. Un concepto distinto —al que ya se ha aludido— es el de intensidad energética, esto es, el consumo de energía (primario o final) por unidad de producto, cuya inversa, el output obtenido en forma de bienes y servicios en un sector productivo o en la economía en conjunto por unidad de input energético, sería una aproximación a la productividad media de la energía en ese sector o en esa economía. Un indicador que se refiere, no obstante, y tanto más cuanto mayor es su nivel de agregación, más bien a la eficiencia con que los otros sectores emplean la energía en sus procesos productivos que a la eficiencia en sí del sector energético; y que depende, por otro lado, de múltiples factores, desde el clima y los hábitos culturales al perfil de la estructura productiva e industrial de cada país. Ante estas dificultades conceptuales, el mejor modo de calibrar la eficiencia productiva del sector energético español —un conjunto que encierra, no se olvide, una gran diversidad de situaciones entre sus distintas actividades— es a través de alguna medida indicativa de sus niveles de competitividad. Tampoco esto es en principio simple. La primera opción es observar con cierta perspectiva la evolución en términos reales de su productividad. Desde este punto de vista, se obtiene una conclusión muy clara: las ramas energéticas, en conjunto, han aumentado sus niveles de productividad a lo largo de las dos últimas décadas muy por encima de los del conjunto de la economía. Ahora bien, una parte fundamental de la explicación debe buscarse en el acentuado decrecimiento laboral de la principal rama empleadora del sector, la minería energética. Dada, por otro lado, la escasa intensidad en el uso de mano de obra por parte de las otras ramas, del petróleo y el gas a la electricidad, la evolución de la productividad tiene que ser complementada con algún otro indicador más expresivo de la eficiencia del sector. En este sentido, los precios de la energía debieran ser los que mejor indicasen la eficiencia productiva del sector y de cada una de sus ramas. Pero en actividades tan dependientes, por un lado, del coste de los respectivos combustibles, básicamente importados, y, por otro, tan reguladas en algunas de sus fases y tan alejadas aún de formas de mercado competitivas por efecto de la extremada concentración empresarial, no pueden dejar de aplicarse grandes dosis de prudencia a la hora de observar la evolución de sus precios. Aun así, el contraste internacional de los precios energéticos españoles —comparados con los de otros países europeos, también dependientes, en general, de los precios mundiales, e igualmente inmersos en procesos de liberalización— proporciona algunas pistas fiables. Aquí el problema es otro: las discrepancias metodológicas en las estadísticas de las dos instituciones principales que proporcionan este tipo de información, Eurostat y la Agencia Internacional de la Energía. Con todo, unas y otras estadísticas reflejan algunas tendencias recientes que no dejan de ser expresivas. Así, el índice de precios reales de la energía (del conjunto ponderado de las distintas fuentes) para usos finales evolucionó en España de un modo más favorable que en Europa hasta 2009, tornándose entonces la tendencia en sentido claramente contrario (gráfico 3), en particular para los hogares, con alzas sustanciales en los precios de la electricidad; entre 2014 y 2016, en cambio, el índice global volvió a evolucionar en sentido favorable en relación con los promedios europeos, coincidiendo con una drástica caída de los precios internacionales del crudo, especialmente beneficiosa para una economía tan dependiente de este recurso. El encarecimiento de la factura energética explica el repunte más reciente. Esta evolución de los precios globales de la energía es, obviamente, el resultado del comportamiento de los precios en cada uno de los principales subsectores finales, petróleo, gas natural y electricidad: tres industrias de red concebidas durante largo tiempo como monopolios naturales regulados y objeto de liberalización desde el decenio de 1990. Liberalización que no ha desmontado, en la medida en que se requiere para una verdadera competencia, la altísima concentración empresarial en estos mercados; como tampoco la obligación de separar jurídicamente actividades antes integradas verticalmente ha surtido todos los efectos deseados sobre la competencia. De ahí que no pueda ignorarse cómo la estructura empresarial (Recuadro 1) ha sido —y es— un factor condicionante de la evolución de los precios energéticos, junto con la propia regulación, a la que más adelante se aludirá. GRÁFICO 3. Índices de precios reales de la energía para usos finales. España y Europa, 1985-2018 (base 2015 = 100)

Fuente: AIE, Energy prices and taxes. En primer lugar, los precios de los combustibles derivados del petróleo, calculados antes de impuestos —por cuanto la menor fiscalidad de España impone un diferencial favorable ajeno a la eficiencia—, han tendido, una vez liberalizados, a oscilar según los promedios europeos, si bien hoy tanto la gasolina euro-súper como el gasóleo están en el rango de los más altos. Partiendo del monopolio, la liberalización del sector petrolero ha debido enfrentarse a una estructura empresarial que conserva dos de sus rasgos más tradicionales: por un lado, la fuerte concentración en un número muy reducido de empresas; por otro, la gran integración vertical de estas, afianzada por la propiedad que ostentan tanto de las plantas de refino como de las redes de distribución y de las estaciones de servicio mejor ubicadas, lo que alza barreras a la entrada de nuevos competidores y provoca en ocasiones un alineamiento de precios contrario a la competencia. En segundo lugar, y no muy distinto, es lo que ha sucedido con el sector del gas. A falta de otros indicadores, no deja de ser expresivo que los precios medios del gas natural en España para los consumidores domésticos, de estar por debajo de los promedios continentales, hayan pasado a situarse en la franja alta, y en niveles intermedio-altos para los usuarios comerciales e industriales. Con todo, el gas natural ha sido, junto con las renovables, la gran apuesta de la diversificación energética en España, como fuente limpia y versátil que puede permitir una mayor eficiencia en ciertos usos directos y también en la producción eléctrica, ya sea a través de la cogeneración (producción conjunta de calor y electricidad) o de las centrales de ciclo combinado. Aunque se trata de una energía de la que se carece y muy ligada en sus precios a los del petróleo, España, merced a una conveniente combinación de suministros de gas natural licuado (GNL) y por gasoducto del Norte de África, dispone de un sistema gasista relativamente seguro, flexible y diversificado, si bien insuficientemente conectado aún con el resto de Europa. La tercera de las industrias de red aquí consideradas, la eléctrica, transforma fuentes de energía primaria, por lo que depende, para su propia eficiencia, del suministro de estas en condiciones competitivas. Ahora bien, en una industria de características tan peculiares, donde conviven actividades susceptibles de competencia (generación y comercialización) con otras que, por razones técnicas y económicas, requieren de regulación (transporte y distribución), y con una estructura empresarial, por otro lado, tan integrada y concentrada, los precios reflejan solo de un modo muy parcial la eficiencia del sector. Si bien desde mediados del decenio de 1990 hasta bien entrado el siguiente los precios eléctricos en España registraron aumentos mucho menores que en otros países europeos (e incluso, durante años, reducciones en términos reales), en el último decenio han acumulado alzas muy sustanciales (gráfico 4). España está ya en el rango más alto entre los países europeos en cuanto a los precios de la electricidad para las bandas de consumo más habituales de los clientes domésticos, y también claramente por encima para los consumidores industriales. Durante años se utilizó el subterfugio del llamado «déficit de tarifa», trasladando en el tiempo cuantiosos costes reconocidos a las empresas del sector. Pero ni los precios del mercado libre ni el llamado «precio voluntario para el pequeño consumidor» (PVPC) escapan a un componente —los costes de acceso, que vienen a suponer la mitad del recibo— que se ha disparado en los últimos años. Dentro de estos costes de acceso están los pagos regulados al transporte y a la distribución, junto con componentes muy diversos, entre los que las primas a las energías renovables sobresalieron hasta la reforma energética de 2013. GRÁFICO 4. Precios de la electricidad para consumidores domésticos1. España y Unión Europea, 2008-2018

Nota: (1) Banda de consumo DC; todos los impuestos incluidos; precios en euros/kWh. Fuente: Eurostat. Junto con alguno de los rasgos estructurales reflejados en el Recuadro 1, un elemento muy distorsionador para la efectiva competencia del sector eléctrico ha sido la convivencia de unos precios formados en los mercados con unas tarifas artificialmente fijadas por debajo de estos. Los altos precios del kilovatio «libre», en relación con la tarifa subvencionada, han desalentado a la mayoría de los usuarios a acudir al mercado liberalizado. En 2009 se estableció la «tarifa de último recurso» (TUR, que incorporaba, junto con la tarifa regulada de acceso común a todos los consumidores, un coste de la energía fijado según un sistema de subastas), sustituido en 2014 por el citado PVPC (ya sin subastas para la fijación del coste de la energía). Pues bien, la persistencia de un alto porcentaje de consumidores acogidos aún a este precio regulado (más del 40 por 100 de los que tienen derecho a ello al concluir 2016), y no a las ofertas de los comercializadores en el mercado libre, indica una clara debilidad del proceso de liberalización. Por otro lado, la fijación durante años de tarifas eléctricas con «déficit» respecto a los costes regulados reconocidos generó un desfase de enorme magnitud, que, a la altura de 2013, cuando se emprendió una amplia reforma energética orientada básicamente a atajar este problema, alcanzaba ya los 26.000 millones de euros. Este déficit de tarifa se originó a partir de un conjunto de costes regulados en donde, además de los propios del suministro eléctrico, se incluían otros muchos conceptos. No bastaría, pues, con sustituir la tarifa nominal por la tarifa real que resultaría de contabilizar el déficit tarifario en que se incurrió durante más de una década, para tener con ello unos precios expresivos de la eficiencia del sector, al modo en que lo harían unos auténticos precios de mercado, libres de sobrecostes. De ahí la dificultad de evaluar (también por esta vía) los avances en la eficiencia del sector.

RECUADRO 1 ESTRUCTURA EMPRESARIAL DEL SECTOR ENERGÉTICO: CONCENTRACIÓN, INTEGRACIÓN Y PROPIEDAD PETRÓLEO El operador dominante sigue siendo el Grupo Repsol. Con Cepsa y BP se reparte grandes cuotas del mercado en todas sus fases — del 100 por 100 de la capacidad de refino a cerca del 70 por 100 de las ventas de carburantes—. En el subsector de los gases licuados de petróleo (GLP: butano, propano) subsiste también una elevada concentración empresarial, con gran predominio de Repsol Butano, tanto en cuota de mercado de GLP canalizado como de envasado o a granel. La integración vertical, en todo caso, no es completa. En las fases de transporte y almacenamiento, CLH —heredera de los activos logísticos de Campsa— es la gran propietaria de las principales instalaciones, comenzando por la red de oleoductos. Hay que hacer notar, en todo caso, cómo las empresas con instalaciones de refino cuentan con redes de comercialización propias o mantienen contratos en exclusiva con estaciones de servicio de propietarios privados; y los restantes operadores al por mayor tratan de integrarse también en redes de estaciones de servicio para aprovechar las economías de escala. La entrada de empresas independientes (como centros comerciales) que activen la competencia es aún muy incipiente en España. En cuanto a la propiedad y el control de las empresas, Repsol mantiene un accionariado bursátil diverso y con una amplia fracción en Bolsa, si bien el control se conserva en manos nacionales. Las otras dos grandes empresas —BP y Cepsa— están bajo el control directo de capitales foráneos. GAS NATURAL La compañía Naturgy (hasta 2018 Gas Natural Fenosa), pese a la entrada de otros operadores en las distintas fases del negocio a raíz de la liberalización, sigue erigiéndose en operador dominante, tanto en el mercado mayorista (donde mantiene sus ventajas competitivas frente a los otros operadores, gracias a su cuota destacada dentro del total de los aprovisionamientos exteriores) como en el minorista; y, dentro de este, tanto en el segmento plenamente liberalizado —sobre todo, el industrial y de generación eléctrica— como en el del suministro a tarifa de último recurso, al que siguen vinculados muchos consumidores domésticos. Dentro de este mercado minorista, y tras Naturgy, se sitúan los dos grandes operadores eléctricos (Iberdrola y Endesa), junto al Grupo EDP.

La integración vertical tampoco es aquí completa. Enagás, además de gestor técnico del sistema gasista, mantiene una posición de liderazgo en las actividades de transporte, regasificación y almacenamiento. Nacida con capital público y más tarde vendida a Gas Natural, Enagás cuenta hoy con una composición accionarial muy repartida en Bolsa, junto con algunas participaciones minoritarias, entre ellas de SEPI. Pese a esta «ruptura» vertical, subsiste, en todo caso, una alta integración de las actividades de aprovisionamiento y suministro por parte de las principales operadoras del sector, con Naturgy a la cabeza. La empresa dominante, Naturgy, tradicionalmente participada de forma mayoritaria por dos accionistas de matriz española (Criteria Caixa y Repsol), ha pasado en 2018 —con la venta de la participación de Repsol al fondo internacional CVC— a tener una estructura accionarial con presencia casi paritaria de inversores nacionales y extranjeros. Hoy constituye un grupo integrado de gas y electricidad que opera en un gran número de países. ELECTRICIDAD A pesar del gran incremento en el número de operadores que han entrado en el mercado a raíz de la liberalización —sobre todo, generadores gasistas, eólicos y solares—, el sector eléctrico sigue girando en torno de dos grupos empresariales, Iberdrola y Endesa, que concentran cerca de la mitad de la potencia instalada y una proporción algo mayor de la electricidad distribuida en España; asimismo, copan el suministro eléctrico a los clientes finales, y tanto a aquellos que se siguen contratando el PVPC con las comercializadoras de referencia como a aquellos otros que contratan en el mercado libre. Con todo, hay que hacer notar que la concentración del mercado mayorista es inferior a la de otros muchos países europeos, al comparar sus respectivos índices de Herfindahl-Hirschman (HHI). Considerando el mercado en su totalidad, los grupos de comercialización de las tres primeras empresas (Endesa, Iberdrola y Naturgy) suponen más del 80 por 100 de cuota de mercado en términos de energía suministrada. A considerable distancia, y con una dimensión mucho menor, están EDP y Viesgo. Además, actúa en el mercado un gran número de pequeños autoproductores y generadores de energías renovables y cogeneración. Junto a esta alta concentración, y aunque la actual regulación eléctrica haya impuesto la separación legal de las distintas fases del negocio eléctrico, tradicionalmente, y aún hoy, subsiste en la práctica una integración vertical parcial, en las fases de generación, distribución y comercialización, por parte de las empresas dominantes del mercado. En la fase de transporte en alta tensión, no obstante, es Red Eléctrica de España (REE), empresa con una parte de capital público y obligada a separar contablemente su actividad como TSO (es decir, como operadora del sistema y propietaria de la red), la que ostenta el monopolio de facto. Por otro lado, y complementariamente a este intento de las empresas por mantener la integración vertical de sus actividades eléctricas, se ha acentuado la interrelación horizontal con el sector gasista. Al tiempo, se han producido cambios radicales en los últimos años dentro del sector, tanto en su internacionalización como en la propiedad y el control: • Por un lado, las grandes compañías eléctricas españolas, controladas desde sus orígenes por la banca, y de capital privado muy disperso (la gran excepción, durante décadas, fue la pública Endesa), han pasado a estar controladas mayoritariamente por intereses extranjeros: Endesa, en manos de la italiana Enel; Hidrocantábrico, hoy EDP España, filial de Energías de Portugal, y la antigua Viesgo, primero rebautizada con el nombre de la alemana E.ON y hoy devuelta a su nombre histórico, bajo el control de dos fondos internacionales. La principal excepción es Iberdrola, que mantiene dispersa en Bolsa la parte fundamental de su capital, con importante presencia de inversores institucionales extranjeros, pero bajo control de capitales españoles. • Por otro lado, y desde los años finales de la década de 1990, las principales compañías eléctricas españolas, confinadas hasta entonces al mercado nacional, dieron el salto a otros mercados internacionales, comenzando por los de América Latina, y también luego con fuerza en otros países europeos o del norte de África, e incluso en Estados Unidos. De hecho, una parte importante y creciente de su negocio ya no está en el mercado eléctrico nacional, sino en el de estos otros países (salvo Endesa, que ha vendido a Enel su negocio en América Latina).

Lo que sí está claro es que este importante déficit ha tenido, al menos, dos efectos negativos sobre la eficiencia del sistema: por un lado, al enviar erróneas señales de precio a los agentes, estimuló el consumo durante más de una década, presionando sobre la intensidad energética de la economía española; por otro, ha dificultado el tránsito natural a un modelo liberalizado, basado en los precios de mercado, y no en las tarifas. Adicionalmente, la carga financiera del déficit tarifario ha pasado a convertirse en un importante sumando de la factura eléctrica de los consumidores.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 9. Sector energético (JUAN CARLOS JIMÉNEZ) 6. Política sectorial

6. POLÍTICA SECTORIAL Las líneas definitorias de la política energética española se enmarcan hoy plenamente dentro de las que, en Europa, trazan el camino —aún muy incompleto— hacia un Mercado Interior de la Energía (Recuadro 2). Por un lado, la seguridad de suministro, crucial para un país tan dependiente de fuentes exteriores. Por otro, razones de competitividad han sido el principal leitmotiv de las medidas de liberalización en los sectores de los hidrocarburos y la electricidad. Finalmente, la sostenibilidad ambiental impulsa las políticas de ahorro y eficiencia, así como el apoyo a las renovables. Consumado en 2019 el final de la minería del carbón (la energía autóctona de mayor importancia histórica en España), la política sectorial gira en torno de las tres principales industrias de red (electricidad, gas y petróleo). En ellas, las medidas de liberalización emprendidas en los últimos años se han orientado, conforme a las tendencias internacionales, a dejar en manos del sector privado la gestión de estos negocios. No obstante, la gran concentración empresarial en los respectivos mercados (de la que España, pese a lo señalado anteriormente, no es ni mucho menos un caso extremo) apunta a la necesidad de nuevos impulsos de estímulo de la competencia. Propósito, por lo demás, coincidente con las líneas de política energética de la Unión Europea, particularmente en los sectores del gas y la electricidad, con el fin de estimular una verdadera competencia y una convergencia a la baja de sus precios respectivos. Dos leyes han guiado desde hace dos décadas la liberalización —y la regulación estatal— en estas actividades. Por un lado, la Ley de hidrocarburos de 1998 liberalizó la comercialización de productos petrolíferos y el suministro de gases licuados de petróleo, al tiempo que estableció un proceso de liberalización progresivo del subsector del gas natural, comenzando por las actividades de aprovisionamiento, hasta entonces centralizadas por Enagás. Por otro, la Ley del sector eléctrico de 1997 orientó a este sector según el doble criterio de libertad de establecimiento —y de aprovisionamiento energético— del lado de la oferta, y de elección, por el de la demanda. Esto se ha traducido en la puesta en funcionamiento de un mercado mayorista competitivo, donde los intercambios de energía eléctrica se hacen a través de un pool; en él, los productores ofrecen y los distribuidores y comercializadores demandan la energía que precisan, y de su casación resulta el precio de la electricidad, que es un precio marginal, el de la última oferta aceptada en cada tramo horario. De modo que la anterior planificación y optimización conjunta de las distintas unidades de generación a cargo de Red Eléctrica de España ha sido sustituida por la conjunción de las decisiones descentralizadas de los agentes que operan en este nuevo mercado organizado. Por eso, y complementariamente, se facilitó la libertad de entrada en las actividades de generación y de comercialización. Por el contrario, las fases de transporte y de distribución —y la gestión económica y técnica del sistema— mantienen el carácter de actividades reguladas, si bien se garantiza el acceso de terceros a las redes eléctricas mediante el correspondiente pago o peaje. Además, la Ley eléctrica estableció la separación jurídica y contable de las actividades de generación, operación del mercado y del sistema, transporte, distribución y comercialización, aunque se ha mantenido, en la práctica, una fuerte integración vertical por parte de las

empresas tradicionales. Y, desde el punto de vista de los consumidores finales, se estableció un principio de progresiva implantación, la libertad de elección de empresas suministradoras, que alcanza, desde 2003, a todos los consumidores. Pese a los indicios de falta de competencia en el mercado mayorista, deben consignarse, no obstante, avances en estos últimos años, merced a la paulatina reducción del grado de concentración en la generación eléctrica, gracias en parte al efecto dinamizador de la entrada en el mercado de nuevos operadores. A ello han contribuido también, tanto el desarrollo de la contratación bilateral y la puesta en marcha de mercados organizados a plazo, como la propia entrada en funcionamiento del Mercado Ibérico de la Electricidad (MIBEL) en 2006, que ha ampliado el tamaño del mercado. De hecho, los precios del mercado mayorista español se mantienen en línea con los de los principales mercados europeos. Sin embargo, el escaso desarrollo del mercado minorista —y el alto grado de fidelización a las empresas distribuidoras tradicionales, que son también las principales generadoras— mantiene una fuerte integración vertical en el sector. Un escaso desarrollo del mercado minorista que tiene una parte de su explicación, en todo caso, en la subsistencia de unos precios regulados, como ya se ha apuntado. Por último, en lo que hace a las energías renovables, gracias al impulso de políticas específicas, la eólica y la fotovoltaica, particularmente, han alcanzado en pocos años un gran desarrollo en términos de aportación a la generación eléctrica, si bien a un coste económico que no puede dejar de ser consignado y que llevó —en la ya citada reforma energética de 2013— a la sustitución del sistema de primas por el de asegurar una «rentabilidad razonable» a las distintas instalaciones. Por un lado, la curva de aprendizaje ha llevado a reducciones de costes que, en el caso de la nueva eólica, la sitúan ya ventajosamente frente a otras fuentes convencionales. Pero, por otro, la regulación del autoconsumo, tal y como se aprobó en 2015, resulta insatisfactoria (pese a los cambios introducidos en 2018, en el sentido de eliminar los peajes y reconocer el autoconsumo compartido) y choca, en todo caso, con problemas de difícil resolución sin una metodología bien diseñada de cálculo de las tarifas eléctricas. Como fuere, el progreso de las energías renovables, en conjunto, depende aún de un modo decisivo —sobre todo en alguna de ellas— de apoyos financieros que internalicen sus positivos efectos ambientales, de importaciones evitadas y de contribución al empleo, así como de moderación de los precios eléctricos en el mercado mayorista. Tras esbozar las grandes líneas de la regulación energética en cada uno de sus principales subsectores, cabe referirse a la del conjunto, esto es, a lo que se llamó durante décadas la «planificación energética». Tras el último Plan Energético Nacional propiamente dicho —el PEN 91, con horizonte 2000—, no ha habido, de hecho, un auténtico relevo; si acaso, en las sucesivas versiones del documento de Planificación de los sectores de electricidad y gas (el último, 20122020) se lleva a cabo una planificación vinculante para las infraestructuras de red, e indicativa para las actividades liberalizadas de estos dos sectores. Dentro de estos lineamientos, el gas natural y las energías renovables han sido las apuestas sectoriales más claras de la política energética española, acordes con los objetivos de diversificación, ahorro, garantía de suministro, eficiencia energética y protección ambiental que se siguen de las directrices europeas.

RECUADRO 2 LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA EN EL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA La política energética europea se articula en torno a tres ejes: • Asegurar el suministro energético (y reducir la dependencia en este terreno), lo que requiere multiplicar las infraestructuras e interconexiones energéticas del continente. • Mejorar la competitividad (y reducir los costes —y los precios— del suministro). Para ello es esencial avanzar hacia un Mercado Único de la Energía. • Y que el desarrollo económico, que lleva aparejado un gran consumo energético, sea

sostenible desde el punto de vista medioambiental. Este objetivo se ha concretado hasta ahora en el 20/20/20 para el 2020: – Reducción, al menos, del 20 por 100 de las emisiones de gases de efecto invernadero. – Alcanzar una participación de las energías renovables en el consumo de energía final de la Unión del 20 por 100 (y una cuota de biocombustibles del 10 por 100 en los carburantes destinados a transporte). – Reducir en un 20 por 100 en el consumo de energía primaria mediante la implantación de instrumentos y tecnologías de eficiencia energética. Pero los objetivos que componen los tres vértices de esta estrategia: no son siempre mutuamente consistentes; su cumplimiento no puede confiarse al simple juego del mercado; tampoco pueden alcanzarse aisladamente por los países, y son objetivos de medio y largo plazo, incluso con sentido intergeneracional. De ahí la necesidad de una verdadera política energética europea, más allá de la suma de Directivas, Reglamentos, Estrategias..., comúnmente en forma de «paquetes legislativos» (como los que han impulsado la liberalización de los sectores del gas y la electricidad: 19961998, 2003, 2009), que se han sucedido a lo largo de las tres últimas décadas. Además, los Acuerdos de París de 2015 (véase el Recuadro 2 del capítulo 3) y la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas han llevado a Europa a la necesidad de acelerar el paso en pos de una transición energética hacia una economía descarbonizada. Fruto de ello han sido: • El «Paquete de Invierno» de 2016: Energía limpia para todos los europeos, que pone el énfasis en tres objetivos: a) la prioridad de la eficiencia energética; b) el liderazgo europeo en energías renovables; y c) situar a los consumidores en el centro de la transición energética. Para ello se fijan nuevos objetivos con horizonte 2030: – Mejora de al menos el 32,5 por 100 en eficiencia energética. – Alcanzar al menos un 32 por 100 de generación renovable. – Conseguir un 15 por 100 de interconexión eléctrica en el continente. – Reducción global del 45 por 100 en emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) respecto a 1990. • La estrategia a largo plazo 2050 presentada en 2018: Un planeta limpio para todos, que aboga por una Europa climáticamente neutra para 2050. A tal fin, los gobiernos europeos se comprometieron a presentar sus respectivos Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima. El gobierno español envió el suyo (PNIEC 2021-2030) en febrero de 2019, pendiente de evaluación y debate, dibujando un escenario de transición energética para 2030 basado en alcanzar: – Un 39,6 por 100 de mejora en la eficiencia energética. – Un 42 por 100 de energías renovables sobre el consumo de energía final (y el 74 por 100 de la generación eléctrica), con lo que se espera, en conjunción con la mayor eficiencia, reducir en 15 puntos porcentuales la dependencia exterior y, consecuentemente, la factura energética. – Un 21 por 100 de reducción de GEI con respecto a los niveles actuales. Y, para 2050, se aspira a un 100 por 100 de generación eléctrica renovable en España y a lograr una economía prácticamente descarbonizada.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 9. Sector energético (JUAN CARLOS JIMÉNEZ) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS BATALLA BEJERANO, J.; COSTA-CAMPI, M. T., y MASSA CAMPS, X., «Los retos del sector energético en el marco del Paquete de Invierno», en GARCÍA DELGADO, J. L.; JIMÉNEZ, J. C. y BATALLA BEJERANO, J., Desafíos del sector energético: un enfoque sectorial, FUNSEAM, 2018. CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL, El sector eléctrico en España, Colección Informes, Madrid, 2018. INTERNATIONAL ENERGY AGENCY, Energy Policies of IEA Countries. Spain 2015 Review, IEA, París, 2015.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 9. Sector energético (JUAN CARLOS JIMÉNEZ) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Balance energético. Documento esencial para conocer la estructura energética de un país en el que se detalla la producción e importación de energía, sus transformaciones, los autoconsumos y pérdidas, y, de ahí, el consumo final, desglosado por fuentes, que realizan los distintos sectores de la economía. Se estructura en una tabla de doble entrada en la que figuran, encabezando sus columnas, las distintas fuentes de energía, mientras que por filas se registran las entradas (recursos) y salidas (empleos) que de cada una de estas realizan los sectores consumidores, transformadores y distribuidores. • Tonelada equivalente de petróleo (tep). Es el común denominador más utilizado para comparar y expresar en unidades homogéneas de medida las distintas fuentes de energía, a partir de la potencia calorífica de una tonelada métrica de crudo de petróleo, equivalente a 107 kcal = 41.868 kj/kg. • Intensidad energética. Consumo de energía —ya sea el consumo global o el de alguna fuente energética— por unidad de PIB. • Déficit de tarifa. En el sistema eléctrico español, ha sido la diferencia entre la cantidad recaudada por las tarifas de acceso reguladas (incorporadas tanto a los precios del mercado liberalizado como al PVPC) y el coste reconocido a las distintas actividades: hasta la reforma de 2013, costes de transporte y distribución eléctrica, primas a las energías renovables, compensación a los sistemas extrapeninsulares y anualidades del déficit de ejercicios anteriores, principalmente. El otro componente de la factura eléctrica, junto a estas tarifas de acceso, es el coste de la energía (bien el contratado con la empresa comercializadora, bien el que resulta del mercado eléctrico, según marque el PVPC). • Precio Voluntario para el Pequeño Consumidor (PVPC). Es el resultante de aplicar la metodología de cálculo establecida por el Gobierno para que las empresas comercializadoras de referencia cobren por la energía que consumen a los consumidores en baja tensión (con potencia contratada inferior o igual a 10 kW) que no han elegido contratar una oferta comercial. Incluye de forma aditiva las tarifas de acceso, el margen de comercialización y el coste estimado de la energía.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 10. Sector de la construcción y mercado de la vivienda (PALOMA TALTAVULL DE LA PAZ) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN La construcción es la industria que engloba el conjunto de actividades que tienen como fin último la provisión de toda la gama de edificaciones e infraestructuras dentro de un territorio, generando espacio especializado para su utilización por las actividades productivas y la cobertura de las necesidades sociales. Sus producciones tienen la categoría de bienes de capital por lo que forman parte de la riqueza total de una economía. Su disponibilidad, por tanto, contribuye a la modernización de los entornos productivos y al equipamiento de los centros urbanos, a la vez que mejora la calidad de vida de la sociedad. La construcción es, además, un sector clave en el crecimiento económico en la medida en que tiene relevantes efectos de arrastre sobre el resto de las actividades. La disponibilidad de espacio (edificios e infraestructuras) y su calidad incrementan la productividad y eficiencia general de los sectores productivos, facilitando de ese modo el crecimiento económico. No debe extrañar, así, que la relevancia económica real del sector de la construcción sea bastante mayor de lo que refleja su participación en el valor añadido total, que oscila entre el 7 y el 9 por 100 en términos reales dependiendo de la fase del ciclo económico, en media, del periodo. La construcción es el sector de oferta en los mercados inmobiliarios. El mercado inmobiliario intermedia los servicios (el uso del espacio) que generan los bienes una vez construidos durante su larga vida, así como los mismos bienes, generándose la dualidad característica de este mercado entre alquiler y propiedad. El primero atendería a la demanda que necesita el uso del bien (de vivienda, por ejemplo), mientras que el segundo canalizaría la demanda de inversión. Hay que recordar que la larga duración de los bienes inmobiliarios y la posibilidad de vender sus servicios (en alquiler) les hacen ser considerados bienes de inversión. La superposición de ambos tipos de demanda hace complejo el análisis de las razones que inciden en la evolución del sector en cada periodo. De acuerdo con estas consideraciones preliminares, en este capítulo se ofrece un análisis del sector de la construcción en España, prestando una especial atención al mercado de la vivienda, sus principales determinantes y sus procesos de ajuste a corto y largo plazo.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 10. Sector de la construcción y mercado de la vivienda (PALOMA TALTAVULL DE LA PAZ) 2. Delimitación y clasificación

2. DELIMITACIÓN Y CLASIFICACIÓN La construcción se especializa, por tecnología y productos, en dos grupos: la edificación, que consiste en estructuras cerradas con dotación propia de servicios —los edificios—, y obra civil, que corresponde a las infraestructuras. La edificación, a su vez, se subdivide en residencial y no residencial, según cuál sea el uso a que se destinan los bienes (servir de residencia a la población existente, de espacio de oficinas o comercial, entre otros). Desde la óptica del mercado, se intermedian tanto los bienes como los servicios de espacio de las edificaciones. Estas son dos perspectivas que permiten distinguir los mercados inmobiliarios en función de la naturaleza de lo que se transmita, entre un mercado de uso (alquiler) donde solo se transfiere el derecho al utilizar el espacio, y otro de inversión (propiedad) donde se transfiere el bien en sí. No existe, por el contrario, mercado para las infraestructuras o las edificaciones públicas, ya que su provisión (generalmente como decisión de las Administraciones Públicas) se realiza para el uso propio o para su utilización por la sociedad. Todos estos mercados tienen en común las características generales que identifican a los bienes que les sirven de base: la competencia es localizada (por la inmovilidad de los bienes); la oferta es fija a corto plazo (por los retrasos derivados del proceso de construcción y la relativa escasez existente, tanto de suelo como de espacio, en un momento dado del tiempo); la demanda está estratificada (la población busca los bienes acorde con sus necesidades y gustos); las transacciones son confidenciales; hay relativa desinformación y, finalmente, existen elevados costes de transacción. Todo ello genera procesos de ajuste asimétricos del mercado, con intensos crecimientos de los precios en periodos de expansión y corrección de las cantidades en recesión. Solo en periodos en que se producen crisis graves de carácter general, los precios inmobiliarios tienden a caer en términos nominales.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 10. Sector de la construcción y mercado de la vivienda (PALOMA TALTAVULL DE LA PAZ) 3. Evolución del sector

3. EVOLUCIÓN DEL SECTOR El carácter motor de la actividad constructora en la economía española queda reflejado en sus cifras básicas (cuadro 1), que muestran su aportación al valor añadido final, a la formación bruta de capital y al empleo. La construcción aporta al valor añadido de la economía un promedio del 8 por 100, alcanzando cifras mayores durante el decenio de 1960 y entre 2005 y 2007, en que su contribución superó el 11 por 100. Su aportación a la formación bruta de capital se sitúa por encima del 60 por 100 del total, lo que lo convierte en el primer sector inversor de la economía. Esta cifra es equivalente a entre un 12 y un 17 por 100 del PIB, lo que pone de manifiesto el efecto multiplicador que el mantenimiento de esta actividad tiene para el conjunto de la economía. Asimismo, tiene una elevada capacidad de generación de empleo, de manera que las poblaciones activa y ocupada en el sector oscilan alrededor del 8 por 100 del total nacional, aunque superan la décima parte en los años de intensa actividad. El último periodo analizado pone de manifiesto la crisis que afecta a este sector con reducciones de su aportación a la riqueza e inversión muy por debajo de su media de largo plazo. Cuadro 1. Importancia de la construcción en la economía española, 1985-2018 (porcentajes) Participación construcción Sobre VAB nominal

de

la

FBCF en % (Construcción)

Población ocupada sobre total

Sobre FBCF

Productividad sobre total

Edificación viviendas

del

PIB

En % del total de producción de construcción1

Resto construcción

Obra civil

Edificación

1985

7,9

61,7

7,3

100,2

11,3

32,7

40,9

1995

9,3

65,0

9,0

95,1

6,0

8,3

56,3

43,7

2005

11,6

68,6

12,3

84,4

11,5

9,0

73,8

26,1

2010

8,8

62,1

8,3

97,7

6,9

7,4

75,6

23,6

2018

6,4

50,7

6,1

96,1

5,6

5,1

78,1

20,5

Nota: (1) Calculado a partir de la Encuesta Coyuntural de la Industria de la Construcción (hasta 1995) y el Índice de producción de la industria de la construcción (desde 2005), ambos del Ministerio de Fomento. Fuentes: INE, CNE, y Ministerio de Fomento. El crecimiento de la actividad de la construcción ha atravesado diferentes fases a lo largo del periodo analizado, según se observa en el gráfico 1, que se corresponden, en lo fundamental, con las etapas del crecimiento económico español, descritas en el capítulo 2. Merece destacarse, en todo caso, la intensidad de las fases expansivas, coincidentes también con las del conjunto de la economía. Desde la entrada en la Unión Europea, la etapa de crecimiento más destacada comenzó a mediados del decenio de 1990 y se extendió hasta 2007, asociada a un ciclo de edificación residencial de largo plazo que llegó a superar el máximo histórico en la década de los setenta, y que coincidió con una fuerte inversión en infraestructuras. El sector inició una severa recesión desde 2007 como resultado del impacto de la crisis financiera internacional que colapsó la mencionada expansión y ha llevado al sector hasta mínimos históricos en actividad y construcción. El proceso de crisis ha tenido dos fases. La primera, fue resultado de la restricción crediticia que cortó las vías de financiación a la construcción y a los hogares para la compra y, la segunda, del impacto de las restricciones en los gastos públicos y la deflación interna generalizada, que redujo aún más la demanda residencial y ha abocado al sector a una crisis mayor, con destrucción de una parte importante de su tejido productivo y una contribución negativa al crecimiento económico agregado durante más de 8 años. Desde 2015, el sector muestra síntomas de recuperación y la aportación al VAB se acelera por encima del PIB en 2016. Esta recuperación tiene un efecto débil en el conjunto de la economía ya que registra el crecimiento desde niveles de producción mínimos. Las fases expansivas se han caracterizado por una intensificación de la edificación residencial (por encima del 4 por 100 del PIB) coincidiendo con periodos de inversión en obra civil (por encima del 8 por 100 del PIB). GRÁFICO 1. Evolución de la construcción en España, 1985-2018 (tasa de variación anual en términos reales)

Fuente: INE. Para finalizar este apartado, se señalará que la productividad del trabajo en construcción se ha reducido en los momentos en que la actividad se concentra en la producción de viviendas, que tiene una elevada dependencia de la mano de obra en su función de producción. Como consecuencia, la fuerte pérdida de empleo que se produce en edificación durante la crisis da, como resultado, una recuperación de la productividad a partir de 2015.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 10. Sector de la construcción y mercado de la vivienda (PALOMA TALTAVULL DE LA PAZ) 4. El mercado de la vivienda 4.1. Determinantes de la demanda de vivienda en el largo plazo

4.1. DETERMINANTES DE LA DEMANDA DE VIVIENDA EN EL LARGO PLAZO La población, su nivel de renta y riqueza, y la disponibilidad financiera son los tres factores fundamentales que determinan la demanda de viviendas en el largo plazo. • La población determina la demanda potencial porque representa la necesidad de uso de viviendas. Se considera que su ritmo de crecimiento, sus características básicas (estructura de edades, modelo de formación de hogares, composición por sexos), así como los cambios en el ciclo de vida de las familias suelen ser aspectos estables en largos periodos de tiempo que definen la senda de evolución de la demanda residencial y los niveles mínimos necesarios de edificación. • El nivel de renta y riqueza es el condicionante fundamental que permite a la demanda potencial convertirse en demanda efectiva con capacidad de compra de vivienda o pago del alquiler. El crecimiento económico y la creación de empleo reflejan periodos de aumento de la demanda efectiva de viviendas. • La disponibilidad de financiación es un factor adicional que hace posible la demanda en propiedad, a la vez que es un input fundamental para el sector constructor. Los flujos de financiación suelen responder, también, a los esquemas estructurales del sistema financiero, por lo que actúan con efectos permanentes. Se considera que ninguna economía ve crecer su mercado residencial sin un flujo de financiación estable y suficiente. Un sistema financiero que introduce restricciones crediticias a este mercado limita la expansión de oferta y demanda de bienes inmobiliarios con mayor intensidad que en otros sectores. Estos determinantes se han comportado en el caso español de modo distinto según los periodos que se delimitan a continuación: Un primer periodo se inició en la mitad del decenio de 1980, con una fuerte recuperación de la actividad en la construcción residencial tras la grave crisis de finales de los años setenta, derivada, por un lado, del aumento de la demanda (potencial) procedente del baby boom; en segundo lugar de la entrada de España en la Unión Europea, con la consecuente aceleración del proceso inversor, y, en tercero, del aumento de la actividad hipotecaria, con el comienzo de la desregulación del sector financiero. Así, la demanda residencial de este periodo se vio estimulada por un fuerte crecimiento de la economía y de la actividad financiera que facilitaron la creación de empleo y la formación de los nuevos hogares, así como con la nueva regulación hipotecaria, que impulsó el acceso a la financiación, con el consiguiente aumento de la demanda de viviendas para uso permanente (cuadro 2). CUADRO 2. Stock de viviendas e intensidad de edificación en España, 1985-2018 Stock de viviendas1 Millones unidades final periodo)

Intensidad en edificación Tasa de variación en % (bruta en el periodo)

(al del

Viviendas iniciadas por año (media periodo en miles)2

Iniciadas/Stock en %

Precios residenciales (variación anual ac. nominal en %)3

1985-1991

17,2

10,4

240,2

1,4

10,9

1992-1993

17,7

3,1

203,9

1,1

-0,8

1994-1999

19,6

10,6

344,3

1,8

4,6

2000-2004

22,1

12,5

581,9

2,6

13,6

2005-2009

25,0

13,0

519,3

2,1

2,3

2010-2015

25,7

2,8

76,1

0,3

-4,6

2016-2018 (sept.) 25,8

0,6

67,2

0,3

1,3

Notas: (1) Estimación dinámica partiendo de los totales censales. (2) Las viviendas iniciadas para 2017 y 2018 se aproximan por el número de licencias concedidas por los ayuntamientos. (3) Los precios residenciales son estimaciones. Fuentes: INE y Ministerio de Fomento. La expansión de la actividad en construcción durante este periodo, conocido como el «boom especulativo de los años ochenta» por el fuerte aumento en los precios, culminó a finales de dicho decenio con una sobreproducción y derivó en una fase de crisis que se resolvió pronto. La rápida recuperación en edificación que siguió a estos años (344.000 unidades iniciadas anualmente desde 1994) muestra la existencia de una gran flexibilidad en la actividad constructora en España, que es característica diferencial de este sector en comparación con el de otros países europeos. Hacia finales de la década de 1990 comenzó un segundo periodo de expansión del mercado residencial, en el que tanto la edificación como la financiación alcanzaron máximos históricos. Las razones que justifican este hecho tienen que ver con las transformaciones a las que se ve sometida la economía española tras la creación del Mercado Único Europeo, principalmente la importante reducción en los tipos de interés derivada de la introducción del euro, factor fundamental al que se añadieron, algunos años más tarde, nuevas fuentes de demanda residencial asociadas a los flujos de inmigración procedentes, tanto de países en desarrollo (inmigración laboral), como del norte de Europa (inmigración residencial), buscando una mayor calidad de vida; flujos asociados, en este caso, al uso a las nuevas fórmulas de trabajo a distancia y a los modelos residenciales de largas temporadas entre los jubilados europeos. El mercado de la vivienda refleja así también las transformaciones en los mecanismos sociales en Europa. Hay otros tres factores explicativos de esta fuerte expansión: a) el aumento de los fondos para la financiación de la vivienda (con la liberalización del mercado de capitales y el crecimiento de la liquidez internacional,

resultado a su vez de la modernización del sistema financiero y de los bajos tipos de interés); b) la aparición de mayor transparencia en el mercado; y c) el elevado aumento en los precios de los inmuebles, que alentó una inversión basada en la rentabilidad esperada a través de nuevas alzas de precios, formando lo que para muchos autores fue una burbuja inmobiliaria. Estos tres factores han contribuido, desde finales de la década de los años noventa, a convertir grandes áreas residenciales españolas en zonas de residencia mixta española y europea. El deseo de poseer una segunda (o alternativa) residencia —propio de economías maduras— ha tenido, ciertamente, un papel muy relevante en la explicación de los últimos ciclos edificadores españoles. Ha actuado, contrariamente a lo esperado, como un factor de estabilidad del crecimiento en el número de viviendas construidas al mantener la presión compradora independientemente de la evolución de las constantes económicas del mercado local, y siendo un elemento clave en un proceso de redistribución de renta en España y en Europa. Sin embargo, la diversificación de su demanda ha favorecido la transmisión inmediata de shocks económicos, nacionales e internacionales, a este mercado. A mediados de 2008 estalló la crisis financiera internacional que tuvo como efecto inmediato la contracción de la liquidez mundial y del crédito. Dado el papel de los activos financieros inmobiliarios en ella (los emitidos a partir de paquetes de hipotecas subprime en los Estados Unidos), se asoció un elevado riesgo a la inversión en el mercado inmobiliario y el flujo de financiación hacia la promoción se redujo hasta casi desaparecer ya desde el principio de la crisis. Adicionalmente, con la caída en la actividad económica, y el aumento de los impagos, las instituciones financieras no pudieron seguir manteniendo su crédito a los hogares para las compras de vivienda. El resultado final fue una drástica reducción del crédito a la oferta y a la demanda de viviendas, que llegó a su mínimo histórico en 2014, arrastrando consigo a la construcción en su conjunto, que no se recuperó sustancialmente hasta 2017. La caída rápida de la edificación desde 2008 ante este shock no es exclusiva de España, como se puede observar en el gráfico 2, aunque sí ha sido una de las más abruptas. La rápida contracción en las viviendas iniciadas españolas refleja una elevada sensibilidad de la oferta de este sector en nuestro país ante cambios en las condiciones del mercado. GRÁFICO 2. Ciclo de edificación en Europa, 1995-2018 (Índices 2000 = 100, medias móviles)

Fuente: Eurostat.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 10. Sector de la construcción y mercado de la vivienda (PALOMA TALTAVULL DE LA PAZ) 4. El mercado de la vivienda 4.2. Factores que afectan a la demanda de viviendas

4.2. FACTORES QUE AFECTAN A LA DEMANDA DE VIVIENDAS Los mercados residenciales crecen sin sobresaltos cuando la demanda fundamental, formada por los hogares que necesitan una vivienda, tiene capacidad de pago en cualquiera de sus segmentos, es decir, cuando hay accesibilidad. Los mercados residenciales pueden no ser accesibles a una parte de la población, limitando su capacidad de cobertura de necesidades y expulsando población hacia otras áreas u otros problemas más graves en la sociedad que se traducen en distorsiones en la formación de hogares y el mercado de trabajo. La falta de accesibilidad tiene distintos niveles de dureza aunque es compleja de medir. El cuadro 3 presenta cuatro ratios que se utilizan para evaluar esta situación: la de accesibilidad (debt to income) que mide la proporción de la renta dedicada al pago del crédito por la compra de la vivienda; la LTV (loan to value) o ratio crédito-valor, que mide la proporción de crédito hipotecario concedido para la compra de vivienda; la ratio de solvencia (price to income) que evalúa los años que un hogar tendría que dedicar el total de su renta para el pago de la vivienda; y la ratio alquiler/precio, que evalúa el equilibrio en los niveles del alquiler en el mercado. Las dos primeras ratios hacen referencia a cómo las condiciones de financiación limitan la capacidad de compra residencial del hogar, mientras que las dos últimas miden el esfuerzo que han de hacer los hogares para afrontar el pago. El cuadro 3 muestra como los hogares españoles se han enfrentado a elevadas ratios de pago de los créditos (ratio de accesibilidad por encima del 30 por 100 que refleja condiciones que hacen que la demanda sea poco capaz de atender los pagos por hipoteca) hasta finales de los años noventa y entre 2005 y 2006, pero han mejorado su capacidad desde 2010, con proporciones de su renta dedicadas al pago del crédito inferiores a esa proporción. No obstante, esta situación positiva tras la crisis queda ensombrecida con unos valores de la LTV cercanos al 50 por 100, lo que indica que las instituciones financieras no conceden créditos por encima de la mitad del valor de la vivienda. Esta condición encubre una fuerte restricción crediticia que imposibilita a la mayor parte de los hogares el acceso en propiedad, tratándose de una situación que se mantiene desde algunos años antes del estallido de la crisis financiera hasta nuestros días. La ratio de solvencia mide si el precio de la vivienda se encuentra en consonancia con el ingreso de los hogares, considerándose que un valor normal de equilibrio sería entre 4 y 5. El aumento desde 2000 del valor de esta ratio al doble de su referencia refleja una situación de acceso difícil por el compromiso de pago que adquiriría un hogar si pudiese adquirir la vivienda. CUADRO 3. Ratios de accesibilidad en España Accesibilidad

LTV

Solvencia

(Deuda/ingresos)

(Crédito/Valor)

(Precio/Ingresos)

Alquiler/precio

1985

44,8

81,7

1995

40,6

60,6

5,6

n.d.

2000

33,4

67,1

6,5

n.d.

2005

39,4

61,4

10,8

n.d.

2010

28,9

51,4

10,1

4,8

2018

29,2

56,6

9,4

5,9

Fuentes: INE, Banco de España, Ministerio de Fomento y el Idealista. Por último, la ratio de alquiler indica la dureza de pago por el uso de la vivienda. A mayor valor, mayores dificultades de acceso en alquiler. El cuadro 3 refleja dos periodos en términos de accesibilidad en España. Un primero de máxima accesibilidad (1995-2005) en que el esfuerzo de pago crediticio cae debido a los reducidos tipos de interés, a pesar del aumento en los precios residenciales hasta 2008, y a la ampliación de la madurez de los créditos, en un entorno de flujo financiero creciente. Los altos tipos y su repunte (1985-1992 y 2006-2008) se reflejan en condiciones más duras de pago. El segundo periodo, desde la crisis financiera, es de ausencia de accesibilidad en la compra, fundamentalmente por falta de crédito, pero también por menores ingresos. La contracción del crédito existente y, desde 2010, la incertidumbre sobre los ingresos futuros, marcada por el elevado desempleo y la reducción nominal de las rentas y los salarios, son los principales factores que merman el acceso en propiedad, a pesar de la corrección a la baja de los precios. En estas condiciones, la recuperación económica desde 2014 impulsa la demanda residencial que se concentra en el mercado de alquiler, tensionando sus precios y aumentando los problemas de acceso en la sociedad española. Esto ocurre especialmente en aquellas regiones más generadoras de empleo. La generalización de los problemas de accesibilidad plantea un grave problema para la sociedad española que es necesario resolver, ya que se están volviendo a crear situaciones de demanda insatisfecha de viviendas y retraso en la creación de hogares, ya experimentadas a principios de los años ochenta. Adicionalmente, los mercados residenciales experimentan periodos de recesión o aceleración en su actividad como consecuencia de la influencia que ejercen un conjunto de fuerzas en el corto plazo que se combinan con las anteriores. Las expectativas de crecimiento, los tipos de interés, los impuestos y subvenciones, los regímenes legales, los costes de transacción, la rentabilidad de los activos alternativos y las ganancias de capital-vivienda serían sin duda los ejemplos más representativos de tales fuerzas. La teoría de los mercados inmobiliarios ha combinado estos factores bajo la denominación del coste de uso, que es considerado el mecanismo sobre la base del cual se toman decisiones de consumo/inversión residencial a corto plazo.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 10. Sector de la construcción y mercado de la vivienda (PALOMA TALTAVULL DE LA PAZ) 4. El mercado de la vivienda 4.3. El ajuste del mercado residencial: precios y endeudamiento

4.3. EL AJUSTE DEL MERCADO RESIDENCIAL: PRECIOS Y ENDEUDAMIENTO El ajuste del mercado a corto plazo está condicionado por la rigidez de la oferta. Como la oferta es fija, los cambios en la demanda ajustan los precios de mercado al alza. Esta reacción incentiva la edificación nueva, que solo quitará tensión a los precios cuando se finalice la construcción (meses después) y siempre que no existan restricciones al proceso productivo (escasez de suelo, por ejemplo). En el gráfico 3 se observa la evolución de los precios residenciales, y se muestran dos momentos de fuerte revalorización de los precios de las viviendas: entre 1987 y 1991 (crecimientos superiores al 20 por 100) y entre 2002-2006 (con un máximo del 18 por 100 de crecimiento anual). En el primer caso, la aceleración de la inflación residencial muestra la existencia de restricciones de oferta más severas que en el reciente periodo. GRÁFICO 3. Precios residenciales y tipos de interés hipotecarios, 1985-2018 (porcentajes)

Fuentes: INE y Ministerio de Fomento. El aumento en los precios residenciales no es perjudicial en sí mismo, ya que refleja el proceso de actualización de la riqueza real inmobiliaria. También implica un aumento de la riqueza de las familias propietarias, lo que tiene efectos positivos sobre su demanda de consumo (efecto riqueza). Sin embargo, plantea dos problemas reflejados en las ratios arriba mencionadas: la pérdida de capacidad de compra de las familias y la elevación de sus niveles de endeudamiento. El endeudamiento hipotecario en España se ha realizado con préstamos mayoritariamente a tipos de interés variables. Esto significa que cualquier variación al alza en estos hará que los hogares hipotecados tengan que atender importes crecientes por su préstamo (con posterioridad al momento de acceso en propiedad), aumentando el esfuerzo de pago y el nivel de recursos destinados a pagar sus deudas hipotecarias en distintos periodos. Esto ha ocurrido entre 1989-1993 y 2006-2008. Esta variabilidad ha contribuido, en ambos periodos, a la contracción en el gasto de los hogares en otros bienes y servicios con relevantes efectos agregados. Entre 2008 y 2014, el mercado de viviendas español afrontó una situación de restricción en el crédito, a pesar de tipos de interés en mínimos, con una oferta residencial donde las unidades nuevas han sido inexistentes. Además, el elevado desempleo y la situación de crisis generalizada han penalizado especialmente a la demanda de hogares jóvenes y han desincentivado la demanda de segundas residencias. La contracción en los precios (-4,5 por 100 de media anual) sostenida a lo largo de casi una década, incentivó una parte de la demanda nacional mayoritariamente de segunda mano. Adicionalmente, el esfuerzo continuado de pago por el alto endeudamiento ha derivado, en los últimos años de la crisis, en un número creciente de impagos y lanzamientos de los hogares de sus viviendas, empeorando aún más la situación de un número creciente de españoles con falta de accesibilidad severa. Se podría decir que se ha producido una dualidad en el mercado residencial español entre un segmento de hogares que han comprado las viviendas a menores precios, fundamentalmente utilizando ahorro previo, y un segundo grupo que se encuentra sometido a fuertes restricciones de acceso. Desde 2014, la recuperación del empleo ha generado una movilidad de los trabajadores y un acceso mayoritario al mercado de alquiler. La escasez severa de vivienda nueva se combina con un aumento en las necesidades residenciales perentorias, con baja capacidad de pago, que no se pueden resolver con oferta de nuevas viviendas públicas porque no hay edificación.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 10. Sector de la construcción y mercado de la vivienda (PALOMA TALTAVULL DE LA PAZ) 5. Política sectorial

5. POLÍTICA SECTORIAL Las políticas públicas que afectan a este sector son numerosas. Una de las más relevantes es la política de viviendas, aunque la política del suelo y las leyes urbanísticas han tenido, igualmente, un papel fundamental para entender la evolución del mercado de viviendas a lo largo de estos años. Los Planes de Vivienda existen para implementar el derecho constitucional, y se basan en el criterio generalista del derecho a una vivienda digna. Los instrumentos utilizados por esta política son de dos tipos. Por un lado, el fomento a la construcción, conocido como la «ayuda a la piedra» o conjunto de medidas de estímulo de la oferta. Esta fue la vía central de instrumentación guiada por el objetivo de acabar con el déficit estructural de viviendas (el problema de «escasez de viviendas») hasta los años ochenta, durante principios de la década de 1990, y desde 2004, con objeto de incentivar la oferta de nuevas viviendas en alquiler. Por otro lado, el segundo instrumento es el fomento al acceso de las familias, conocido como la «ayuda a la compra» o conjunto de medidas sobre la demanda. Esta segunda modalidad comenzó a adquirir importancia desde la década de 1980, cuando se fue constatando la aparición del «problema de la accesibilidad». Al discriminar las ayudas en función de los demandantes, se facilita el acceso a la vivienda de las familias con menores niveles de renta. El efecto que los sucesivos planes de viviendas han tenido sobre la expansión del parque residencial puede observarse en el gráfico 4, que muestra el reparto de las viviendas terminadas cada año, entre aquellas que cuentan con algún tipo de ayuda oficial, tanto a la construcción como a la compra, y aquellas que son promovidas sin estos requisitos. La vivienda pública ha ido reduciendo su protagonismo en el mercado desde 1985 hasta su mínimo histórico alcanzado en nuestros días, y es la construcción de vivienda libre quien ha marcado las pautas de equilibrio del mercado residencial en las dos últimas décadas. Los datos constatan el cambio en el papel del Estado a lo largo del periodo, aunque los últimos años (desde 2012) reflejan el efecto de la reducción obligada del gasto público en la práctica desaparición de las unidades con ayuda pública. GRÁFICO 4. Construcción de viviendas libres y protegidas en España, 1985-2018 (miles de unidades)

Fuente: Ministerio de Fomento, Dirección General de Vivienda. El shock de 2008 ha afectado tanto a la construcción pública como privada, como resultado de su fuerte dependencia de los elementos de asignación financiera, que fue el centro del fallo de mercado inicial. Posteriormente, la obligación de reducir el déficit público multiplicó el efecto negativo de esta caída en el gasto. En estos años, la política de vivienda debe afrontar algunos retos complejos. El primero, es la cobertura de las necesidades residenciales de los hogares que se empobrecen progresivamente y se han quedado sin sus viviendas; el segundo, la adaptación del parque existente a los principios de edificación sostenible incluidos en la agenda de reducción de emisiones de la Unión Europea; y el tercero, el desarrollo de un mercado de alquiler coherente con una economía moderna. Las crecientes necesidades residenciales plantean un reto que condicionará el equilibrio social en los próximos años, y cuya gestión se manifiesta clave para garantizar un crecimiento futuro sostenible. La política de vivienda deberá desarrollar nuevas herramientas, distintas a las financieras tan ampliamente usadas en el pasado (con éxito), y de gestión de viviendas públicas para fines sociales, garantizando la inexistencia de guetos residenciales tan habituales en otras economías donde esta labor no ha sido realizada.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 10. Sector de la construcción y mercado de la vivienda (PALOMA TALTAVULL DE LA PAZ) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS VV.AA., «La vivienda tras la crisis financiera global: nueva visión, viejos problemas», Cuadernos Económicos de ICE, núm. 90, 2015. VV.AA., «Sector inmobiliario: Pasado, presente y futuro», CLM Economía, núm. 12, 2008. De modo especial, los artículos de CASE y QUIGLEY, GIBB, RENAUD, LUNDE y BALL. VV.AA., «La vivienda: precios, mercados y financiación», Papeles de Economía Española, núm. 109, 2006. De modo especial, los artículos de WHITEHEAD, RODRÍGUEZ, MARTÍNEZ y otros, TALTAVULL, LÓPEZ-GARCÍA, CARBÓ y TINAUT.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 10. Sector de la construcción y mercado de la vivienda (PALOMA TALTAVULL DE LA PAZ) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Burbuja inmobiliaria. Proceso de crecimiento en los precios de un activo acompañado de la absorción de todas las unidades disponibles en el mercado. Se produce porque los agentes poseen expectativas positivas sobre la evolución futura de los precios, razón por la cual deciden comprar cada vez más unidades para participar de las ganancias de capital derivadas del aumento de los precios. • Demanda de ciclo de vida. Hace referencia al comportamiento de las familias con respecto a la necesidad de consumo de vivienda a lo largo de su vida. Este principio sostiene que las familias pasan por distintas fases en las que demandan unidades adicionales de viviendas, normalmente con distintas características: pequeñas y en alquiler en el momento en que forman una nueva unidad familiar, de mayor tamaño y con mayor calidad (y en propiedad) a medida que aumenta el número de miembros de la familia y cuando han afianzado su estatus laboral y el nivel de ingresos, y, de nuevo, una de menor dimensión cuando se produce el «nido vacío». • Vivienda de Protección Oficial (VPO). Se refiere a una denominación técnica de una tipología de «Vivienda Protegida», aquella susceptible de recibir ayuda pública; normalmente reúne los requisitos de construcción para poder obtener la citada ayuda, pero también incluye las condiciones que deben cumplir los demandantes que la compren o alquilen. • Desahucio. Proceso legal de expulsión de los residentes-propietarios de una vivienda que tenía asociado un crédito garantizado por una hipoteca sobre la misma, y que ha sido impagado. La hipoteca es la garantía real del crédito que implica que su valor es el que se presenta para respaldar el crédito concedido. En España, la hipoteca no libera la responsabilidad del deudor completamente, como en otros países. La dación en pago es una fórmula jurídica, voluntaria, mediante la cual la institución financiera aceptaría la plena liberalización de responsabilidades de un deudor que no pudiese pagar.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 11. Sector servicios (ANDRÉS J. PICAZO y SALVADOR GIL PAREJA) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN Los servicios son la actividad productiva más importante en las economías desarrolladas al aportar alrededor del 75 por 100 de la producción y el empleo, porcentaje que incluso es más elevado en algunos países. Tradicionalmente se ha considerado que los servicios contribuían en menor medida que la agricultura o la industria al crecimiento económico. Sin embargo, esta concepción –que se debía, en parte, al menor progreso técnico registrado en el sector– reflejaba la falta de una adecuada comprensión de la función que desempeñan los servicios en las sociedades avanzadas. En cambio, desde la década de 1980 fue surgiendo una creciente preocupación por el grado de eficiencia con el que operan numerosas actividades terciarias, pues algunas de ellas son esenciales para el adecuado desarrollo de los demás sectores económicos, y porque, en general, las mejoras que se registran en su productividad condicionan decisivamente el bienestar de la sociedad. El desarrollo de la denominada nueva economía, a finales del siglo XX, ha significado un impulso sustancial para los servicios, pues muchas de las actividades que están transformando a las economías actuales tienen su origen en el sector terciario –tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) (Recuadro 1)– y, además, su principal impacto se acusa en servicios como el sistema financiero, el transporte, el turismo y la distribución comercial, entre otros. Las TIC representan, asimismo, un gran potencial para el progreso de actividades tan relevantes como la sanidad y la educación.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 11. Sector servicios (ANDRÉS J. PICAZO y SALVADOR GIL PAREJA) 2. Delimitación y clasificación

2. DELIMITACIÓN Y CLASIFICACIÓN Los servicios incluyen actividades muy heterogéneas como transportes, telecomunicaciones, comercio, hostelería, sanidad, educación, servicios financieros, servicios a empresas y, también, los servicios proporcionados por las Administraciones Públicas. Las diferencias tan acusadas entre las actividades terciarias justifican el hecho de que no se disponga de una definición del sector servicios que sea precisa y útil analíticamente. Existen, no obstante, diversas clasificaciones que agrupan a los servicios en función de algunas de sus características principales. Cabe destacar: • Servicios de mercado y servicios no destinados a la venta, según sean suministrados por el mercado o los proporcione –al margen de los mecanismos del mercado– el sector público, gratuitamente o a un precio no relacionado con los costes de producción. • Servicios intermedios y servicios finales, según se utilicen como consumos intermedios en los procesos productivos de otras actividades económicas o se destinen al consumo final. • Servicios estancados y servicios progresivos. Los servicios estancados se caracterizan por la dificultad existente para reducir sus necesidades de mano de obra por unidad de producto sin que se vea afectada la cantidad producida o su calidad. Los servicios progresivos son susceptibles de registrar avances significativos de productividad, debido a que en su producción es factible una creciente capitalización, así como la incorporación de mejoras tecnológicas.

RECUADRO 1 LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES Y LOS SERVICIOS El cambio tecnológico vinculado al desarrollo de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) –difusión de ordenadores de creciente calidad y menor precio, desarrollo de la telefonía móvil y de Internet, entre otros aspectos– ha posibilitado la aparición de nuevas áreas de negocio, a la vez que espectaculares aumentos de productividad en muchas actividades ya existentes, extendiendo así los beneficios de las innovaciones al conjunto de la economía. El elevado ritmo de innovación tecnológica y su difusión se han visto facilitados por la creciente globalización económica y la intensificación de la competencia internacional, que ha forzado a mejorar las prácticas empresariales en búsqueda de una mayor eficiencia y, asimismo, la propia cualificación de la mano de obra. El desarrollo de las TIC está permitiendo superar las dificultades que tradicionalmente habían mostrado algunos servicios para sustituir trabajo por capital e introducir mejoras tecnológicas, posibilitando, con ello, la consecución de avances en su productividad. Además, las TIC permiten que actividades habitualmente realizadas por empresas de servicios sean llevadas a cabo directamente por los usuarios a través, por ejemplo, del uso de Internet. Esta circunstancia tiene efectos importantes sobre la productividad, los precios y la evolución de determinadas actividades terciarias. Igualmente, el futuro de muchas actividades de servicios depende de la capacidad que muestren sus empresas para aprovechar en toda su extensión las oportunidades de modernización y progreso que les brindan las nuevas tecnologías; de hecho, la plena adaptación al nuevo escenario que plantean las TIC constituye uno de los grandes retos a los que actualmente se enfrenta la economía española. En las últimas dos décadas España ha registrado progresos significativos en la asimilación de las nuevas tecnologías, aunque sigue existiendo un cierto desfase con respecto a la Unión Europea en el gasto en tecnologías de la información. No obstante, si se tiene en cuenta la relación positiva existente entre el nivel de renta per cápita y las nuevas tecnologías, el lugar que ocupa la economía española en el ranking europeo en cuanto al grado de penetración de las TIC no es significativamente distinto del que ocupa en función de su renta per cápita. Algo más preocupante es el resultado de la comparación de España con algunos países europeos más avanzados en el uso de las nuevas tecnologías o, también, con Estados Unidos. En este sentido, el cuadro siguiente muestra que España solo alcanza a Alemania en el porcentaje de ciudadanos que utilizan Internet en su relación con la Administración, mientras que se muestra rezagada en otros aspectos como el uso de servicios bancarios por Internet o el porcentaje de personas que utilizan Internet diariamente. Indicadores sobre las tecnologías de la información y las comunicaciones, 2018

Porcentajes

España

UE28

Alemania

Hogares con conexión a Internet.................................

86

94

89

Personas que utilizan Internet diariamente...............

72

84

76

Personas que utilizan servicios bancarios por Internet.............................................................................

49

59

54

Ciudadanos que utilizan Internet en su relación con la Administración............................................................

57

57

52

Empresas con acceso a banda ancha1.........................

98

99

97

19

20

17

Empresas que realizan ventas online

1,2.......................

Notas: (1) Empresas no financieras con 10 o más trabajadores. (2) Al menos un 1 por 100 de los ingresos de la empresa proviene de ventas online. Fuente: Eurostat.

Como aspectos distintivos de las actividades terciarias se han considerado tradicionalmente la intangibilidad, la necesaria concurrencia de la

producción y el consumo en el espacio y el tiempo, la elevada intensidad en mano de obra y la importancia que tiene el contacto con el usuario. Sin embargo, exceptuando el carácter intangible de los servicios, los restantes atributos no son totalmente consistentes con la realidad, como ponen de manifiesto, a título de ejemplo, los servicios relacionados con la nueva economía. En el análisis del sector servicios surgen, al menos, tres problemas que conviene señalar: • Primero, en algunas actividades –como en los servicios de la Administración, la educación y la sanidad públicas– la producción suele medirse por el valor de los inputs utilizados para obtenerlos. Esto significa que es difícil estimar cómo evoluciona su productividad, ya que para ello sería necesario observar qué ocurre con el output cuando varía el consumo de inputs. • Segundo, en la medición de la actividad productiva aparece siempre la dificultad de la adecuada contabilización de las variaciones en la calidad de los productos. Este problema es particularmente relevante en algunos servicios, pues la calidad no siempre está vinculada a características objetivas de los mismos, sino a valoraciones subjetivas de los consumidores. • Tercero, la información estadística disponible no computa en el sector terciario aquellas actividades de servicios que se desarrollan en el seno de las empresas de otros sectores productivos. Solo cuando la reorganización de los procesos productivos lleva a la externalización de determinadas actividades –contabilidad, asesoría jurídica y publicidad, entre otras–, se computan como producción de servicios.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 11. Sector servicios (ANDRÉS J. PICAZO y SALVADOR GIL PAREJA) 3. Evolución del sector

3. EVOLUCIÓN DEL SECTOR La evolución en las décadas más recientes de la producción y el empleo en el sector servicios ha estado determinada, fundamentalmente, por factores relacionados con la oferta, aunque en ocasiones también se han señalado otras circunstancias vinculadas con los cambios registrados en la demanda de servicios. En concreto, desde mediados de la década de 1980 cabe resaltar los siguientes rasgos en la evolución del sector (cuadro 1 y gráfico 1). CUADRO 1. Principales indicadores del sector servicios en España, 1985-2018 (porcentajes) 1985 VAB servicios/VAB total (precios corrientes).................

1995

2005

2010

2018

59,4

65,1

66,5

71,4

72,9

VAB servicios/VAB total (precios constantes, base 2010). 65,6

65,8

67,0

71,4

73,2

Empleo servicios/Empleo total....................................

57,0

65,3

67,4

74,6

78,0

Exportaciones servicios/Exportaciones totales................ 33,4

30,4

32,2

30,8

30,7

Importaciones servicios/Importaciones totales............... 15,2

18,3

17,9

17,7

19,1

Exportaciones servicios/VAB servicios...........................

12,6

11,1

13,3

12,0

16,0

Importaciones servicios/VAB servicios..........................

3,2

4,5

5,9

5,2

9,4

Fuente: Comisión Europea, AMECO. • Se ha producido una expansión sustancial de la participación de los servicios en la producción nacional valorada a precios corrientes, que ha pasado del 59,4 al 72,9 por 100 entre 1985 y 2018. Esta tendencia constituye una regularidad empírica observada en todos los países desarrollados, según la cual los servicios tienden a aumentar su importancia relativa en la producción nominal con el crecimiento económico y el aumento de la renta per cápita. • En términos reales, sin embargo, la participación relativa de los servicios en la producción agregada ha aumentado en menor medida, pasando del 65,6 al 73,2 por 100 en ese mismo periodo. De hecho, esta participación se redujo ligeramente en la segunda mitad del decenio de 1980, aumentó en los primeros años de 1990 y, también, a partir de 2008; recientemente ha vuelto a estabilizarse o incluso reducirse ligeramente. La explicación a estas tendencias es que el sector terciario suele mantener o, incluso, reducir su participación en la producción real en las etapas de expansión económica, al tiempo que acostumbra a aumentarla en las fases de crisis. Este es un ajuste que recae en mayor medida en los servicios suministrados por el sector público. • Por último, el empleo de los servicios ha crecido de forma sostenida, tanto en términos absolutos como relativos, al pasar del 57,0 al 78,0 por 100 del empleo total entre 1985 y 2018. España es, además, uno de los países industriales que ha experimentado con mayor intensidad el desplazamiento del empleo hacia los servicios. GRÁFICO 1. Índices de participación de los servicios en el VAB y en el empleo, 1985-2018 (1985 = 100)

Fuente: Comisión Europea, AMECO. También cabe destacar el hecho singular de que la mayoría de las actividades terciarias han permanecido históricamente aisladas de la competencia internacional, por lo que la importancia que tienen los servicios en la producción y el empleo no se refleja en su comercio exterior. Así lo muestran las cifras de importaciones y exportaciones en relación con el valor añadido, que, además, ponen de manifiesto que las exportaciones españolas de servicios superan el valor de las compras al exterior. En cuanto a la participación de las actividades terciarias en el comercio exterior español, los servicios aportan en la actualidad algo menos de la tercera parte de las exportaciones totales –el 30,7 por 100–, porcentaje similar al registrado desde el decenio de 1980. Asimismo, en la década posterior a 1985 se produjo una expansión de la participación de los servicios en las importaciones españolas, la cual se ha mantenido desde entonces en torno al 18 por 100 –en 2018 era del 19,1 por 100–. Hasta el decenio de 1990 la evolución de la participación de los servicios en el comercio exterior español se explicaba, sobre todo, por el comportamiento del sector turístico, ya que el resto de los servicios se habían desarrollado al margen de las relaciones exteriores. Desde 1990 comenzó a observarse, no obstante, una presencia creciente de otras actividades terciarias en el comercio exterior de servicios, circunstancia que parece manifestarse con más intensidad en los años recientes. Asimismo, España destaca como uno de los productores con mayor representación en el comercio internacional de servicios, particularmente en relación con las exportaciones. El comportamiento de los servicios –común a todos los países, aunque con distinta intensidad– consiste, en suma, y según se ha descrito, en una notable expansión de su participación en el empleo y la producción nominal, y un aumento mucho más moderado –y, en cualquier caso, condicionado por el incremento registrado tras la crisis de 2008– de su importancia relativa en la producción real. Las diferencias sectoriales en el crecimiento de la productividad permiten comprender, desde el lado de la oferta, esta evolución. En el periodo 1985-2018 las tasas anuales medias de crecimiento de la productividad fueron del 4,3 y 1,9 por 100 en la agricultura y la industria, respectivamente, mientras que en los servicios el rendimiento por ocupado ha permanecido casi estancado –apenas ha aumentado una décima porcentual al año–. El estancamiento de la productividad en los servicios supone que, ante un aumento aproximadamente igual de la producción de bienes y de servicios –consecuencia de un aumento similar de su demanda– se requiera una expansión más rápida del empleo en los servicios. En otras palabras, el escaso o, incluso, nulo avance de la productividad en las actividades terciarias explica el comportamiento expansivo del empleo, que ha sido necesario para conseguir el crecimiento de la producción. El avance registrado por la participación de los servicios en la producción nacional valorada en términos nominales, se explica, por su parte, por la evolución de los costes de los factores productivos en relación con la productividad. Los precios de los factores en los servicios crecen a un ritmo similar al del resto de los sectores, ya que, por un lado, el crecimiento de los costes laborales (salarios y otros costes no salariales) es semejante en todas las actividades y, por otro, los demás factores de producción (materias primas, energía, alquileres, entre otros) tienen el mismo coste independientemente del uso productivo al que se destinen. En consecuencia, si el aumento de costes es similar en todas las actividades productivas, la evolución de los precios estará determinada por la capacidad de lograr aumentos de productividad que absorban los aumentos de costes. Como el avance de la productividad en la producción de bienes ha sido sustancialmente mayor que el alcanzado en los servicios, los precios de los servicios han debido crecer a unas tasas superiores a las de los bienes, lo que explica la importancia creciente de los servicios en la producción nacional valorada a precios corrientes. La evolución de los precios sectoriales confirma este argumento; así, entre 1985 y 2018 los precios de los servicios –medidos por los correspondientes deflactores sectoriales– han aumentado a un ritmo medio anual del 3,5 por 100, mientras que en la agricultura y la industria lo han hecho a unas tasas del 1,5 y el 2,5 por 100, respectivamente. Las diferencias sectoriales en el avance de la productividad explican de manera satisfactoria las tendencias registradas por los servicios. Sin embargo, en ocasiones, los economistas han tratado también de encontrar la respuesta a estas tendencias en determinados factores relacionados con las pautas de la demanda. Con frecuencia se ha considerado que la elasticidad de la demanda ante cambios en la renta era mayor en los servicios que en los bienes, de forma que con el crecimiento económico se produciría una tendencia natural al aumento de la importancia relativa de los servicios en la producción y el empleo. Esta presunción sobre el valor de las elasticidades sectoriales se basaba en la idea de que los bienes satisfacen necesidades básicas de los consumidores, mientras que los servicios atienden, en mayor medida, ciertas necesidades superiores. En consecuencia, con el aumento del nivel de vida debería producirse un desplazamiento de la producción y el empleo hacia los servicios para adaptarse a los cambios en la demanda.

Esta es, sin embargo, una interpretación incorrecta, como lo prueban las estimaciones más rigurosas de la elasticidad de la demanda con respecto a la renta. Los estudios que han cuantificado la respuesta en el tiempo de la demanda de bienes y de servicios ante cambios en la renta de una economía o, también, la respuesta en distintos países con diferentes niveles de renta –en este último caso, para un mismo momento temporal–, alcanzan resultados sólidos y muestran que las elasticidades no son significativamente distintas entre bienes y servicios. En ambos casos, su valor es igual a la unidad. De este modo, ante un aumento de la renta, la demanda de bienes y servicios debe crecer al mismo ritmo. En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que los cambios en la composición del gasto de los consumidores dependen no solo de la elasticidad-renta de la demanda de bienes y servicios, sino también de los precios relativos. Así, a título de ejemplo, es muy probable que la demanda de ocio presente una elevada elasticidad-renta; sin embargo, la satisfacción de esta necesidad podrá hacerse tanto con bienes como con servicios, dependiendo del precio relativo de ambos, el cual, a su vez, está decisivamente condicionado por el diferente ritmo de progreso técnico en cada sector. A modo de síntesis, las regularidades empíricas observadas en la evolución de los servicios son fácilmente comprensibles. La creciente participación en la producción nominal es consecuencia de su encarecimiento, debido al lento avance de la productividad, lo cual, a su vez, induce a los consumidores a modificar la forma de satisfacer sus necesidades –cuando es técnicamente posible– desde los servicios hacia los bienes, y esto constituye un freno a largo plazo al crecimiento de la participación de las actividades terciarias en la producción real de la economía. Además, el menor crecimiento de la productividad de los servicios y el aumento de la producción a un ritmo similar al registrado en los restantes sectores conducen a unas mayores necesidades de empleo.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 11. Sector servicios (ANDRÉS J. PICAZO y SALVADOR GIL PAREJA) 4. Especialización productiva y comercial

4. ESPECIALIZACIÓN PRODUCTIVA Y COMERCIAL La especialización de la producción española de servicios y su comercio exterior es el resultado de trayectorias no siempre coincidentes en un conjunto de actividades muy heterogéneas y de importancia dispar, en respuesta a las ventajas comparativas existentes en la producción y a ciertas peculiaridades de la demanda de servicios. Con una perspectiva de largo plazo, puede afirmarse que los servicios no destinados a la venta han aumentado considerablemente su participación en el valor de la producción nominal española. Una parte importante de esa expansión se debe, sin embargo, a su encarecimiento, puesto que en términos reales el aumento ha sido más moderado. El desarrollo de los servicios no destinados a la venta se explica por los cambios que se produjeron en el sector público español desde mediados del decenio de 1970. Estos cambios han consistido, por un lado, en una profunda reorganización de las Administraciones Públicas hacia unas estructuras más descentralizadas y, por otro, en la creciente asunción por el sector público de tareas educativas, sanitarias y asistenciales. Los servicios de mercado, por su parte, han aumentado en términos nominales su participación en la producción, avance que –debido a su encarecimiento relativo– en términos reales ha sido menor. CUADRO 2. Estructura de la producción de servicios en España y la Unión Europea, 2017 (porcentajes) España

Alemania

Francia

Italia

UE-28

Comercio y reparación...........

16,8

14,7

13,2

15,8

15,3

Transporte y almacenamiento....

6,2

6,8

5,8

7,5

6,7

Hostelería.......................

9,8

2,3

3,6

5,2

4,0

Información y comunicaciones..

5,8

6,8

6,6

5,1

6,8

Actividades financieras y de seguros...

5,4

5,6

4,5

7,0

6,7

Actividades inmobiliarias.......

14,7

15,7

16,4

18,7

15,3

Actividades profesionales, científicas y técnicas; actividades administrativas y servicios auxiliares.............. 11,2

15,9

17,5

12,9

15,1

Administración obligatoria.........

Pública

y

defensa;

seguridad

social 8,5

8,8

10,0

8,7

8,4

Educación.......................

7,9

6,6

6,8

5,6

6,9

Actividades sanitarias y de servicios sociales..................................

8,3

11,0

11,7

8,1

10,0

Actividades artísticas, recreativas y de entretenimiento; otros servicios........ 5,5

5,8

3,8

5,5

4,8

Total.........................................

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Fuente: Eurostat. La estructura de la producción española de servicios y su comparación con la Unión Europea permite destacar algunos rasgos de interés (cuadro 2). • La distribución comercial ha sido históricamente, y sigue siéndolo en la actualidad, una de las actividades con mayor presencia en la estructura española de la producción de servicios. Así, en 2017, las actividades de comercio y reparación representaban el 16,8 por 100 de la producción agregada del sector, porcentaje superior al registro europeo. En estas actividades destaca la importancia del comercio al por menor. • La hostelería ocupa, asimismo, un lugar destacado en la estructura de la producción de servicios, lo que refleja la gran importancia que el turismo tiene en España, una de las primeras potencias turísticas mundiales (Recuadro 2) . La participación relativa del sector en 2017 alcanza el 9,8 por 100 y es netamente superior a la registrada en la mayoría de las economías europeas –en la Unión Europea tan solo el 4,0 por 100 de la producción de servicios corresponde a actividades ligadas a la hostelería–. • Las actividades inmobiliarias y las actividades profesionales, científicas, técnicas, administrativas y servicios auxiliares aportan el 14,7 y el 11,2 por 100, respectivamente, de la producción española de servicios. No obstante, conviene destacar que la importancia relativa de estas últimas actividades en España es significativamente inferior a otros países europeos. • El resto de actividades terciarias tiene una presencia relativa menor, aunque destacan las Administraciones Públicas, que aportan el 8,5 por 100 de la producción de servicios, las actividades sanitarias y de servicios sociales, con un peso del 8,3 por 100, o la educación que en 2017 suponía el 7,9 por 100 de la producción española de servicios. Históricamente, la participación de los servicios en la producción española ha sido inferior a la europea. El fuerte crecimiento de los servicios públicos registrado desde la década de 1970 ha situado la participación de estas actividades cerca del porcentaje europeo. En cambio, la participación de los servicios de mercado ha registrado una expansión más moderada, por lo que su aportación a la producción en España es algo inferior a la habitual en la Unión Europea. Con el propósito de profundizar en el conocimiento del sector terciario en la economía española, es útil estudiar su especialización comercial

a partir de la composición del comercio exterior de servicios (cuadro 3).

RECUADRO 2 EL TURISMO El turismo representa en torno al 12 por 100 de la producción y el empleo del conjunto de la economía española; aproximadamente la mitad de estas cifras se debe al turismo internacional. España es uno de los principales destinos turísticos del mundo, como lo demuestran el elevado número de visitantes, que en 2017 fue de 81,8 millones de personas –según estimaciones provisionales, en 2018 podría haberse superado ligeramente esta cifra–, y los ingresos por turismo, que en ese mismo año alcanzaron los 68 mil millones de dólares. Estas cifras otorgan a la economía española una cuota en el mercado turístico internacional cercana al 6 por 100. En 2017 España era el segundo país en recepción de turistas –detrás de Francia– y el tercero en función de los ingresos procedentes del turismo –en este caso, tras Estados Unidos y China–. La creciente importancia del turismo internacional se manifiesta, asimismo, en la magnitud del superávit que registran sus transacciones con el exterior, que en los últimos años se ha situado, como media, alrededor del 3,5 por 100 del PIB. La situación geográfica y la favorable dotación de recursos naturales han hecho que España sea el lugar elegido por un número creciente de turistas, fundamentalmente europeos. Pero también han sido determinantes de este hecho el incremento de la renta de los países europeos, principales emisores de visitantes, la mejora de las infraestructuras españolas y el descenso de los precios del transporte aéreo, sobre todo debido a la rápida expansión de las compañías aéreas de «bajo coste». De hecho, España ocupa el primer lugar en el ranking de competitividad del turismo elaborado por el Foro Económico Mundial, destacando como principales fortalezas competitivas la dotación de recursos naturales y culturales, los servicios turísticos –calidad de los alojamientos, oferta de alquiler de coches...– y las infraestructuras. Las principales incertidumbres que afectan actualmente al sector son el desenlace final y las posibles consecuencias del Brexit y la evolución de la situación política y estabilidad en los países competidores del Norte de África. El producto turístico de «sol y playa» ha dominado tradicionalmente la oferta, e incluso en la actualidad algunas zonas del territorio español –en particular los dos archipiélagos– siguen dependiendo de manera mayoritaria de este tipo de turismo. No obstante, el aumento de la competencia de otros destinos turísticos en el segmento de «sol y playa» –Norte de África, Caribe, Península de los Balcanes–, y también el propio incremento del número de extranjeros que visitan España, han aumentado la complejidad de la demanda de servicios turísticos. También ha contribuido a ello una mayor diversificación de los países de origen, si bien los británicos, franceses y alemanes proveen aún la mitad de los visitantes extranjeros. El sector turístico español se ha adaptado rápida y eficazmente a estos cambios, ofreciendo un producto muy diversificado capaz de satisfacer las necesidades de un turismo de masas en el que se manifiestan preferencias muy distintas. Frente a la uniformidad del producto turístico en las primeras etapas de su desarrollo, la oferta se ha dirigido hacia el turismo cultural, rural y de montaña, así como hacia otras actividades relacionadas con el turismo –deportes de verano e invierno–. La región española más turística, receptora de todos los tipos de turismo, es Cataluña. Turismo extranjero en la Unión Europea, Estados Unidos y China, 2017 Ingresos por turismo (miles de millones de $)

Número de turistas (millones) Estados Unidos.............

76,9

210,7

China..............................

60,7

114,11

España.............................

81,8

68,0

Francia.............................

86,9

60,7

Reino Unido.....................

37,7

51,2

Italia.................................

58,3

44,2

Alemania.........................

37,5

39,8

Nota: (1) Año 2015. Fuente: Organización Mundial del Turismo.

CUADRO 3. Estructura del comercio exterior español de servicios, 2017 (porcentajes)

Exportaciones

Tasa cobertura1

Importaciones

Turismo y viajes.....................................

49,1

29,3

305,6

Transportes........................................

12,8

19,3

120,8

Seguros y pensiones................................

1,7

4,4

71,3

Servicios financieros................................

2,6

4,7

102,9

Telecomunicaciones, informática e información.

9,3

9,0

188,8

Otros servicios empresariales.........................

17,4

22,9

139,1

Servicios personales, culturales y recreativos...

1,3

2,2

103,4

Otros servicios............................................

5,8

8,2

127,4

Total......................................................

100,0

100,0

182,3

de

Nota: (1) Cociente entre los ingresos por exportaciones y los pagos por importaciones. Fuente : Banco de España. • Destaca, en primer lugar, la elevada participación del turismo y viajes en las exportaciones españolas de servicios –el 49,1 por 100, según cifras de 2017–, muy superior al peso de estas actividades en las importaciones de servicios. No obstante, el peso del turismo se ha reducido en las dos últimas décadas como consecuencia de la creciente diversificación de las exportaciones de servicios. La tasa de cobertura en el comercio internacional de productos turísticos revela, asimismo, que los ingresos por exportaciones triplican a los pagos por importaciones. Esta situación es el resultado de la extraordinaria capacidad competitiva de las empresas turísticas españolas, muy superior a la mostrada por las empresas de otros países europeos que también son potencias turísticas, como Francia e Italia. • En segundo lugar, la tasa de cobertura en el comercio internacional de telecomunicaciones, informática e información es también elevada (188,8 por 100), aunque, en este caso, se trata de actividades con una presencia cuantitativa en los intercambios exteriores de servicios más reducida. Sin embargo, resulta destacable la creciente presencia de las empresas españolas de servicios informáticos en los mercados internacionales. • El comercio exterior español de servicios es también superavitario en el resto de actividades terciarias consideradas –con la excepción de seguros y pensiones donde la tasa de cobertura es del 71,3 por 100–, aunque la magnitud de las ventajas competitivas es moderada en actividades como los servicios personales, culturales y recreativos o los servicios financieros. Finalmente, la evolución de las cuotas de exportación de España y de las principales economías europeas en el mercado mundial de servicios comerciales revela la existencia de diferencias importantes (gráfico 2). En 1985, la cuota de España era del 3,3 por 100, participación que, después de haberse incrementado ligeramente en la década de 2000, desciende en 2017 hasta el 2,6 por 100, mostrando una tendencia muy similar a Alemania. En contraposición, economías como Italia y, particularmente, Francia, han reducido su cuota de manera más sustancial. GRÁFICO 2. Evolución de las cuotas de exportación en el mercado mundial de servicios comerciales, 1985-2017 (porcentajes)

Fuente: Organización Mundial del Comercio.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 11. Sector servicios (ANDRÉS J. PICAZO y SALVADOR GIL PAREJA) 5. Eficiencia productiva

5. EFICIENCIA PRODUCTIVA El indicador más habitual para analizar el grado de eficiencia con el que opera una actividad económica es la productividad del trabajo. Como se apuntó en el epígrafe tercero, en el periodo 1985-2018 la productividad del trabajo en los servicios ha permanecido casi estancada, por lo que el avance de la producción de servicios –cuyo crecimiento anual fue del 2,7 por 100– se ha basado en el aumento del empleo. En contraposición, en el conjunto de la economía española el avance de la productividad explica algo más de una cuarta parte del crecimiento registrado por la producción en el periodo (véase el capítulo 2). La disponibilidad de información estadística sobre el número de horas trabajadas permite una valoración más precisa de la evolución de la productividad en los servicios durante la etapa más reciente, 2001-2017, y la comparación de la economía española con otras economías de la Unión Europea. Entre estos años la productividad por hora trabajada en España ha crecido ligeramente, con un avance medio anual de cinco décimas porcentuales (cuadro 4). Las diferencias entre actividades terciarias son, no obstante, significativas: CUADRO 4. Producción, empleo y productividad de los servicios en España y la Unión Europea, 2001-2017 (tasas medias de variación anual) España

UE-28

Producción

Horas trabajadas

Productividad

Producción

Horas trabajadas

Productividad

Comercio y reparación...........

2,2

0,9

1,3

1,6

0,2

1,4

Transporte y almacenamiento....

0,5

0,3

0,2

1,1

0,3

0,8

Hostelería.......................

0,6

2,3

-1,7

0,9

1,6

-0,7

Información y comunicaciones......

4,0

2,1

1,9

3,8

1,3

2,5

Actividades financieras y de seguros......

1,2

-0,1

1,3

1,2

0,0

1,2

Actividades inmobiliarias.......

3,6

3,9

-0,3

1,6

1,4

0,2

Actividades profesionales, científicas y técnicas; actividades administrativas y 2,7 servicios auxiliares.....

3,2

-0,5

2,2

2,4

-0,2

Administración Pública y defensa; 2,3 seguridad social obligatoria.........

1,0

1,3

0,6

-0,2

0,8

Educación.......................

1,9

2,2

-0,3

0,5

0,9

-0,4

Actividades sanitarias y de servicios 2,3 sociales..................................

2,6

-0,3

1,9

1,7

0,2

Actividades artísticas, recreativas y de 1,9 entretenimiento; otros servicios........

1,6

0,3

0,9

1,1

-0,2

Total................................

1,7

0,5

1,6

1,0

0,6

2,2

Fuente : Eurostat. • En la hostelería –a pesar de la gran capacidad competitiva del sector– el rendimiento por hora trabajada se ha reducido a un ritmo medio anual superior al registrado en la Unión Europea –caídas del 1,7 y 0,7 por 100, respectivamente–. La elevada intensidad en trabajo que caracteriza a su producción y el reducido tamaño de las empresas hosteleras –que impide explotar adecuadamente las ventajas de costes derivadas de las economías de escala– dificultan el avance de la productividad. En los años recientes se observa, no obstante, una estrategia empresarial conducente a un aumento del tamaño medio de los hoteles, aunque su impacto sobre la productividad es todavía escaso. • La productividad del trabajo también ha caído en las actividades profesionales, científicas, técnicas, administrativas y servicios auxiliares –descenso medio anual del 0,5 por 100– educación, actividades inmobiliarias y actividades sanitarias y de servicios sociales –retroceso del 0,3 por 100 anual en todos los casos–. En los dos primeros, el descenso de la productividad es una circunstancia especialmente preocupante, puesto que se trata de actividades que incluyen servicios esenciales para mejorar la competitividad del conjunto del sistema económico. • Contrariamente a las actividades anteriormente citadas, en la distribución comercial se ha producido un avance de la productividad del 1,3 por 100 anual, registro similar al del conjunto de la UE-28. La competencia generada desde mediados del decenio de 1980 por la entrada de hipermercados, supermercados y establecimientos de descuento, unida a la reciente incorporación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, ha contribuido a la consecución de mejoras técnicas y organizativas en el sector, impulsando el avance de la productividad. Sin embargo, no parece que se estén aprovechando en toda su extensión las posibilidades de modernización y progreso que ofrecen las nuevas tecnologías; para ello sería necesario abordar importantes reformas en el marco legislativo que regula la distribución comercial en España. Algunas de estas reformas se están acometiendo desde el año 2012. • Otros servicios donde la productividad ha avanzado a tasas significativas son los de información y comunicaciones –media anual del 1,9 por 100– las actividades financieras y de seguros –1,3 por 100– y la Administración Pública –también 1,3 por 100–. En este último caso, los avances de productividad conseguidos superan en medio punto porcentual la media de la UE-28.

Al margen de la evolución sectorial que acaba de comentarse, la aportación de la productividad al crecimiento de la producción española de servicios en el periodo 2001-2017 ha sido netamente inferior a la registrada en la Unión Europea –un 23,5 por 100 en España frente al 38,3 por 100 europeo–. Adicionalmente, cuando se compara la productividad de las distintas actividades de servicios, valorada en Paridades de Poder Adquisitivo (ver capítulo 2), en la economía española con la Unión Europea, únicamente destaca una posición muy favorable en las actividades de hostelería (cuadro 5). Por el contrario, la situación es particularmente desfavorable para la economía española en las actividades profesionales científicas y técnicas, el comercio y reparación y la Administración Pública y defensa. Conjuntamente, la productividad por hora trabajada en los servicios españoles alcanza el 93,4 por 100 de la media de la Unión Europea. El menor crecimiento de la productividad en los servicios en relación con la industria ha supuesto que, con una perspectiva de largo plazo y como se ha comentado con anterioridad, ante una evolución similar de los costes de los factores productivos en ambos sectores, los precios hayan crecido más en los servicios que en la industria. Sin embargo, en los últimos años el diferencial en el crecimiento de los precios de los servicios y las manufacturas se ha estrechado, debido, en parte, a la reducción de los diferenciales de crecimiento de la productividad entre ambos sectores y, también, a la liberalización de los servicios, que ha introducido mayor competencia en el sector. CUADRO 5. Productividad por hora trabajada en los servicios, 2017 (PPA1; UE-28 = 100) España

Alemania

Italia

Comercio y reparación...........................

86,7

128,5

98,3

Transporte y almacenamiento....................

109,2

124,3

118,9

Hostelería..................................

153,6

90,2

100,8

Información y comunicaciones......................

95,2

117,9

94,5

Actividades financieras y de seguros...............

112,3

90,9

103,2

Actividades inmobiliarias..............................

91,9

143,4

151,8

Actividades profesionales, científicas y técnicas; actividades administrativas y servicios auxiliares..... 79,1

116,9

91,4

Administración Pública y defensa; seguridad social obligatoria................................................

83,2

124,9

149,7

Educación..........................................................

115,2

123,4

117,8

Actividades sanitarias y de servicios sociales.............

114,6

99,5

115,7

Actividades artísticas, recreativas y de entretenimiento; otros servicios..............................

83,4

148,4

64,7

Total............................................

93,4

118,3

103,3

Nota: (1) Paridades de Poder Adquisitivo. Fuente: Eurostat. El débil avance de la productividad en los servicios es complejo de explicar, pero en él influyen tres factores principales: • En primer lugar, como se señaló en el epígrafe anterior, la especialización sectorial en actividades caracterizadas por una baja intensidad en capital físico y humano y una elevada intensidad en mano de obra no cualificada (distribución comercial y actividades vinculadas al turismo) ha dificultado la capitalización y modernización del sector y, con ello, el avance de la productividad. No obstante, cabe también añadir que en algunas de estas actividades están aprovechándose, aunque en menor medida que en otros países desarrollados, las posibilidades de modernización que ofrecen las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones. • En segundo lugar, la escasa o nula competencia que tradicionalmente ha imperado en numerosos servicios ha demorado la necesaria modernización tecnológica y organizativa de muchas actividades terciarias. A pesar de la liberalización del sector iniciada en la década de 1990, el grado de competencia es todavía netamente insuficiente en numerosas actividades terciarias. • Por último, el reducido tamaño de empresa que predomina en actividades de servicios tan relevantes como la distribución comercial y la hostelería dificulta la consecución de ganancias de productividad mediante el aprovechamiento de las economías de escala existentes en la producción.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 11. Sector servicios (ANDRÉS J. PICAZO y SALVADOR GIL PAREJA) 6. Política sectorial

6. POLÍTICA SECTORIAL El sector servicios ha estado históricamente muy regulado, debido a una actuación de las autoridades públicas dirigida a la corrección de fallos de mercado –rendimientos crecientes, externalidades y situaciones de información imperfecta, entre otros–, pero, también, por la presión ejercida por determinados grupos de interés para limitar o anular la competencia. El resultado ha sido la configuración de un sector excesivamente intervenido, plagado de limitaciones a la entrada de nuevas empresas, concesiones administrativas y, en general, de un conjunto de normas reguladoras poco transparentes que ha desincentivado un comportamiento empresarial eficiente. La desregulación o liberalización de los servicios –que se inició en la década de 1980 en Estados Unidos y Reino Unido, y se extendió por Europa continental en el decenio siguiente– consiste, fundamentalmente, en la supresión de las limitaciones a la entrada de nuevas empresas, a la libertad de fijación de precios y al libre desarrollo de las actividades terciarias, que, en el pasado, han consolidado monopolios y otras situaciones de poder de mercado. El objetivo de la liberalización es superar las ineficiencias creadas durante varias décadas de intensa regulación y eliminar las distorsiones generadas en la evolución natural de los sectores y la distribución de la renta. La política de liberalización ha ido acompañada de la privatización de las empresas públicas –como paso necesario para someterlas a la disciplina de las fuerzas de mercado– y, también, de una política de defensa de la competencia. Esta última comparte, en esencia, el mismo objetivo que la desregulación, es decir, garantizar una competencia en los mercados que favorezca la eficiencia, la productividad y, en última instancia, el propio desarrollo económico. Pero, a diferencia de esta, la política de defensa de la competencia requiere una intervención activa de los gobiernos con el propósito de evitar que las empresas puedan llegar a acuerdos contrarios a la competencia que retrasen los beneficios que la liberalización de los mercados debe reportar al conjunto de la sociedad. La desregulación de los mercados de servicios, unida a la privatización de las empresas públicas y la defensa de la competencia, están ofreciendo, en la gran mayoría de los casos, los resultados esperados: • Aumento de la productividad y eficiencia empresarial, debido al estímulo que recibe la innovación y la difusión del progreso técnico. • Reducción de los precios de los servicios y aumento de su dispersión entre los consumidores de acuerdo con los costes y las consideraciones competitivas. • Mayor calidad de los servicios, como respuesta competitiva de las empresas –alternativa a la disminución del precio– para diferenciar su producto. • Redistribución de la renta desde los grupos de interés que se han beneficiado de las regulaciones –principalmente empresarios y trabajadores– hacia los consumidores. Además, estimaciones recientes sugieren que la reducción de barreras y restricciones a la competencia en el sector servicios que ha tenido lugar durante la última década del siglo XX y los primeros años del XXI ha afectado positivamente a las exportaciones de las empresas manufactureras españolas –en particular, las firmas de mayor tamaño–, como resultado de la intensificación de la competencia en la provisión de sus consumos intermedios. En España, al igual que en el resto de los países comunitarios, comenzaron a introducirse –aunque de manera excesivamente tímida– medidas liberalizadoras desde el inicio de la década de 1990. Sin embargo, llegado el año 1998, la economía española todavía se encontraba entre las economías desarrolladas con un marco regulador más intervencionista. El citado año supuso el inicio de un cambio significativo en la política de regulación de los servicios, debido al compromiso adquirido en el ámbito europeo para hacer realidad el Mercado Único y, también, a la decidida voluntad del gobierno español de flexibilizar la producción de servicios. En 1998 entraron en vigor normas dirigidas a posibilitar la liberalización de una gran parte de los servicios de red. En ese año se dieron los primeros pasos para introducir la competencia en las telecomunicaciones y la electricidad, se concluyó la liberalización del tráfico aéreo y se aprobaron leyes que han permitido alcanzar la competencia en otras actividades de red. Desde entonces se han aprobado medidas legislativas liberalizadoras en el sector de hidrocarburos, el servicio postal y, al comienzo de 2005, se inició la apertura a la competencia del transporte por ferrocarril, permitiendo el acceso a la red ferroviaria española a empresas distintas de Renfe. En todos estos casos, la desregulación ha supuesto la aparición de numerosos conflictos entre las fuerzas que propician la competencia y los grupos que se resisten a la pérdida del poder de monopolio, lo que ha hecho necesaria la intervención de los gestores de la política de defensa de la competencia. Sin embargo, y a pesar de las tensiones y dificultades encontradas, puede afirmarse que –con carácter general– se ha avanzado significativamente hacia la liberalización de los mercados de servicios en España. La comparación con otros países muestra, como acaba de comentarse, que en 1998 la intensidad de la regulación en España era superior al promedio de la OCDE; sin embargo, en 2013 la intensidad regulatoria es inferior en todos los servicios de red, salvo en el transporte –especialmente el ferrocarril–. El proceso liberalizador está siendo, no obstante, muy desigual entre las distintas actividades y, en algunas de ellas, excesivamente lento. • Comenzando por el ferrocarril, como se ha comentado, en 2005 se liberalizó el transporte de mercancías, hasta entonces monopolio de Renfe. Los resultados no han sido, sin embargo, los esperados a tenor del escaso avance en el volumen de mercancías transportadas y los ingresos generados. Por su parte, los servicios de tráfico internacional de pasajeros ya están abiertos a la competencia en la Unión Europea, mientras que los Estados miembros tienen hasta 2020 para adaptar su legislación y permitir a operadores privados participar en un mercado controlado por empresas públicas. La liberalización del transporte de pasajeros por ferrocarril en países como Italia y Alemania ya ha permitido implantar estrategias comerciales basadas en «precios bajos», similares a las adoptadas por las compañías aéreas. En España, las compañías privadas que cuenten con licencia para transportar viajeros por ferrocarril podrán ofrecer estas tarifas a partir de 2020; por el momento sólo Renfe ha lanzado una tarifa de alta velocidad de «bajo coste», en vigor desde principios de 2019 en la línea Madrid-Barcelona. • En los servicios de telecomunicaciones, actividad en la que la red del operador principal se ha abierto a otros operadores y han entrado en el mercado empresas con redes propias, los precios han descendido, al tiempo que ha mejorado la gama y calidad de los servicios

ofrecidos. Con todo, el progreso en la liberalización del sector se ha visto entorpecido con frecuencia por el operador dominante –y, también, por alguno de los nuevos operadores–, cuyo comportamiento ha sido sancionado en diversas ocasiones por los organismos encargados de la defensa de la competencia –actualmente la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia–. • En otros servicios como el transporte aéreo, los beneficios para el consumidor se han manifestado, fundamentalmente, en las rutas de elevada densidad de tráfico. En el resto de las rutas han entrado menos empresas y, hasta el momento, no se ha creado una competencia suficiente, aunque la entrada en el mercado del transporte aéreo de las denominadas aerolíneas «de precio bajo» ha intensificado en gran medida la competencia en el sector. • En el caso de los servicios postales ha mejorado la calidad del servicio en aspectos como los plazos de entrega o la ampliación y mejora de la red postal pública. Además, la competencia ha conducido a mejoras sustanciales en la gestión del operador público Sociedad Estatal Correos y Telégrafos. • En los servicios que no comparten una red y, por tanto, es potencialmente más fácil introducir la competencia, los progresos han sido desiguales. En la distribución comercial, las principales restricciones a la competencia consisten en limitaciones a la apertura de grandes establecimientos con escalas de producción eficientes, exigencias para operar a los establecimientos de descuento y restricciones a los horarios comerciales. La Ley de Comercio de 1995 ya supuso un claro retroceso en la liberalización comercial en España; además, en 2005, el gobierno central adoptó medidas legislativas que introdujeron nuevas restricciones sobre los horarios comerciales. Adicionalmente, la existencia de notables diferencias en la legislación que regula el sector en las distintas regiones españolas –en particular, en relación con los requisitos para la apertura de nuevos establecimientos–, complica el desarrollo de una estrategia global por parte de las grandes empresas de distribución comercial presentes en el mercado español. Más recientemente, se ha iniciado un cambio de dirección en la regulación del comercio con la aprobación, a mediados de 2012, de distintas normativas que tienen por objeto la reducción de obstáculos a la competencia en la distribución comercial. • Un servicio donde están surgiendo serios obstáculos para su liberalización es el transporte en taxi. A finales de 2018 el gobierno español transfirió a las comunidades autónomas la competencia de regular la actividad en este mercado de las plataformas de vehículos de transporte con conductor, más conocidas como VTC. Sin embargo, la presencia de estas empresas –cuya expansión viene explicada por el uso de aplicaciones de telefonía móvil por parte de los usuarios, además de la calidad y el precio del servicio prestado– se está encontrando con una fuerte oposición por parte de los taxistas en las principales ciudades españolas, que reclaman regulaciones que limiten la competencia y les permitan mantener su posición dominante en el mercado; de hecho, regiones como Cataluña y la Comunidad Valenciana ya han legislado en este sentido. • Las mayores limitaciones a la competencia tienen lugar en la comercialización de productos con canales específicos de distribución. En la comercialización de productos farmacéuticos, aunque con importantes diferencias entre regiones, existen barreras a la apertura de nuevos establecimientos, a la vez que se aplica una política de máximos que restringe el normal desarrollo de la competencia. Aunque la Comisión Europea ha recordado a España en numerosas ocasiones la necesidad de liberalizar las farmacias, todavía no se han tomado medidas legislativas relevantes al respecto. En la distribución de productos petrolíferos, pese a que se han liberalizado los precios, la estructura del sector y las dificultades existentes para su transformación, sin una acción decidida del gobierno, impiden la formación de mercados competitivos. En la distribución de automóviles, la competencia se ha visto obstaculizada por el «sistema de distribución exclusiva y selectiva», al que puso fin el Reglamento de la Comisión 1400/2002. Desde entonces, el principal obstáculo a la competencia en este sector se encuentra en los mercados de reparación y mantenimiento y de distribución de recambios, lo que motivó la adopción por la Comisión Europea de un nuevo marco normativo –Reglamento 61/2010– con el objeto de fomentar la competencia en los citados mercados.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 11. Sector servicios (ANDRÉS J. PICAZO y SALVADOR GIL PAREJA) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS BUERA, F. J. y KABOSKI J. P., «The rise of the service economy», American Economic Review, vol. 102, núm. 6, 2012. CORREA-LÓPEZ, M., «Regulación de los servicios, precios de los consumos intermedios y exportaciones», Artículos Analíticos, Banco de España, 2017. CRUZ ROCHE, I. y YAGÜE GUILLÉN, M. J., «El comercio minorista, liberalización y precios», Mediterráneo Económico, núm. 25, 2014.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte III. Actividades productivas Capítulo 11. Sector servicios (ANDRÉS J. PICAZO y SALVADOR GIL PAREJA) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Servicios a empresas. Servicios utilizados como consumos intermedios en el proceso productivo de otras actividades económicas. • Externalización de los servicios. Conjunto de cambios organizativos experimentados por las empresas industriales, consistentes en la contratación externa de actividades de servicios tradicionalmente desarrolladas en el seno de las propias empresas, y cuyo objetivo es mejorar su competitividad. • Internacionalización de los servicios. Proceso experimentado por ciertas actividades del sector servicios, consistente en la apertura a la competencia internacional de los mercados domésticos y el acceso de las empresas nacionales a los mercados extranjeros. • Liberalización de los servicios. Cambios legislativos que pretenden mejorar la eficiencia y la productividad de las empresas de servicios mediante la eliminación de barreras a la entrada de nuevos competidores y el fomento de la competencia entre los ya existentes.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 12. Mercado de trabajo (GEMMA GARCÍA BROSA y ESTEVE SANROMÀ) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN El interés por el mercado de trabajo se justifica por razones de índole muy diversa. Su mal funcionamiento puede afectar negativamente al crecimiento económico y al empleo. Además, el paro tiene importantes costes económicos y sociales: económicos, ya que el desempleo supone una pérdida de producción potencial; y sociales, por los efectos nocivos del desempleo sobre la distribución de la renta y, de ahí, sobre la cohesión social. De esta manera, crecimiento, optimización de los recursos y cohesión social dependen, en buena medida, del correcto funcionamiento del mercado de trabajo. Si bien todo lo anterior pone de manifiesto aspectos propios del mercado laboral, sus peculiaridades no terminan aquí. En él intervienen, mucho más que en otros mercados, las normas jurídicas, las instituciones sociales, las relaciones colectivas y las valoraciones personales. En él se fija el salario y las condiciones laborales, mediante un proceso de negociación, determinándose así el nivel y la calidad de vida de los trabajadores; con efectos también en el rendimiento de estos en el puesto de trabajo. Así pues, el estudio del mercado de trabajo requiere tomar en consideración, tanto la actitud y las características de los individuos, como la normativa laboral y las instituciones sociales que interactúan en él. Respondiendo a este planteamiento, el objeto de este capítulo es estudiar el mercado de trabajo en España, tomando como eje el comportamiento del empleo y del paro en los últimos decenios. Se inicia caracterizando el mercado laboral español, describiendo sus rasgos más destacados en comparación con la media de los países europeos. A continuación, se estudia el marco institucional del mercado de trabajo español y los cambios que ha experimentado mediante diversas reformas legales menores, y en especial la aprobada en el año 2012. Finalmente, se analizan el empleo y el desempleo, distinguiendo entre sus componentes cíclico y estructural, y poniendo especial énfasis en sus principales factores explicativos: el marco institucional, los shocks de oferta y el ciclo económico.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 12. Mercado de trabajo (GEMMA GARCÍA BROSA y ESTEVE SANROMÀ) 2. Caracterización del mercado de trabajo en España

2. CARACTERIZACIÓN DEL MERCADO DE TRABAJO EN ESPAÑA La evolución de los principales indicadores del mercado de trabajo en España y en la Unión Europea, desde mediados del decenio de 1980 hasta 2018, permite destacar algunos rasgos relevantes: • Aumento de la población activa, que se explica tanto por el ascenso de la población en edad de trabajar –un factor demográfico– como por el avance de la tasa de actividad, especialmente entre el colectivo de mujeres. La inmigración ha sido un factor impulsor muy relevante en el primer decenio de los años 2000. En los años más recientes se ha registrado una ligera reducción de la población activa (gráfico 1) consecuencia, fundamentalmente, de la disminución de las tasas de actividad entre la población más joven. • Elevados ritmos de creación y destrucción de empleo, con un carácter fuertemente procíclico. La intensa creación de empleo desde mitad de los años noventa hasta el año 2007 contrasta con la fuerte destrucción de empleo registrada durante la última crisis, desde 2008 hasta 2013, y también con la que tuvo lugar en crisis anteriores, en particular durante el decenio de 1970 y principios del siguiente. La mejora en el empleo desde los primeros signos de la reciente recuperación ha sido, de nuevo, muy intensa. Gráfico 1. Tasa de actividad y de ocupación en España, 1985-2018

Fuente: INE. Conviene ahora destacar los principales rasgos diferenciales del mercado de trabajo español en comparación con otros países europeos (cuadro 1). Al finalizar la segunda década del siglo XXI el principal problema del mercado de trabajo sigue siendo la elevada tasa de paro. Pese a su reducción durante la larga fase expansiva hasta niveles próximos a los de la media de la Unión Europea –aunque aún por encima de los registrados en otros países, como Estados Unidos–, la crisis volvió a traducirse en un aumento del desempleo (casi dieciocho puntos en seis años) notablemente más intenso en España que en otros países del entorno. La reactivación económica a partir de 2014 ha hecho posible el descenso de la tasa de paro en casi once puntos, con mayor intensidad en el caso de los varones, volviendo a manifestarse la desigual incidencia del desempleo por sexos. Cuadro 1. Algunos rasgos del mercado de trabajo en España y la Unión Europea, 2018

España

UE-28

Tasa de actividad (15-64 años).......................

73,7

73,7

Hombres.............................................

78,8

79,2

Mujeres...........................................

68,6

68,2

Tasa de ocupación (15-64 años)....................

62,4

68,6

Hombres.......................................

67,9

73,8

Mujeres........................................

56,9

63,3

Empleo temporal (% sobre empleo asalariado total)... 26,9

14,2

Hombres.............................................

26,0

13,6

Mujeres.......................................................

27,8

14,7

Empleo a tiempo parcial (% sobre empleo total).....

14,5

19,2

Hombres................................................

6,7

8,7

Mujeres..............................................

23,9

31,3

Formación continua (25-64 años)....................

10,5

11,1

Hombres............................................

9,5

10,0

Mujeres..............................................

11,5

12,1

Tasa de paro (15-64 años).....................

15,4

7,0

Hombres........................................

13,8

6,8

Mujeres..................................................

17,1

7,2

Fuente: Comisión Europea. En cuanto al empleo, el fuerte impacto de la crisis volvió a situar la tasa de empleo de España por debajo de la media europea, mientras que la tasa de actividad se mantiene por encima, no solo en el caso de los hombres, sino también en el de las mujeres, impulsadas a participar en el mercado laboral, habida cuenta del fuerte impacto que la crisis tuvo en el empleo masculino. La población ocupada presenta, también, rasgos diferenciales. Atendiendo a las características del empleo, el mercado de trabajo español muestra una elevada tasa de temporalidad y una menor presencia del empleo a tiempo parcial. Pese a que la crisis contribuyó a reducir la tasa de temporalidad, la reactivación de la actividad y el empleo se ha traducido en un nuevo repunte de esta. En cambio, la reciente flexibilización del empleo a tiempo parcial ha impulsado este tipo de contratos, aunque en su mayoría se trata de empleo parcial de carácter involuntario. Por otro lado, el porcentaje de ocupados que sigue alguna actividad formativa ha aumentado de forma significativa y se sitúa en niveles similares a la media de la Unión Europea. Respecto de las características de la población desempleada (cuadro 2), resulta oportuno reseñar los siguientes rasgos fundamentales: • La tasa de paro juvenil dobla la tasa media de desempleo de la economía. La mayor incidencia del paro en este colectivo no se debe al aumento de la población activa, sino a las dificultades para acceder al empleo. La disminución en las tasas de natalidad desde el decenio de 1970, y la ampliación del periodo de estudios habían favorecido una reducción de la tasa de paro juvenil en la larga fase expansiva. Con todo, la tasa se mantuvo elevada a causa de la difícil transición al mundo de la empresa desde un sistema educativo centrado en la formación teórica y por la existencia de salarios de convenio elevados para jóvenes sin experiencia laboral. Durante la crisis la destrucción de empleo tuvo mayor impacto en los trabajadores con empleo temporal, donde la presencia de jóvenes es mayor, de forma que la tasa de paro juvenil alcanzó niveles superiores al 55 por 100. Aunque la recuperación ha reducido esta tasa en más de veintiún puntos, el problema del desempleo entre los jóvenes continúa siendo grave. • Mayor incidencia del desempleo entre las mujeres. Es preciso, no obstante, destacar que durante la crisis económica las distancias se acortaron notablemente a raíz de la mayor incidencia de la destrucción de empleo en los sectores donde trabajan mayoritariamente los varones. • Menor tasa de paro cuanto mayor es el nivel educativo, aunque las divergencias son menos acusadas que entre edades. • Distinta incidencia del paro según nacionalidad. La mayor tasa de actividad de los trabajadores inmigrantes y algunas características, como nivel de estudios y experiencia profesional en origen o limitado dominio del idioma, conducen a que la tasa de paro de la población de nacionalidad extranjera sea más elevada. • Por último, existen diferencias significativas entre las tasas de paro de las Comunidades Autónomas. Así, las tasas oscilan entre el 10 por 100 de Navarra o el País Vasco y el 20-24 por 100 de Extremadura, Canarias o Andalucía. Las diversas características demográficas y sociales, la escasa movilidad de la población, las distintas estructuras productivas y el desigual dinamismo económico regional explicarían estas diferencias. Dos reflexiones pueden formularse a partir de lo expuesto. En primer lugar, deben erigirse como objetivos fundamentales de la política económica el aumento de la capacidad de la economía para generar empleo, el acceso de los jóvenes al mercado de trabajo y la mejora de la formación de los parados para facilitar su reinserción laboral. En segundo lugar, pese a los cambios normativos aplicados, la elevada tasa de temporalidad existente en el mercado de trabajo continúa siendo un lastre para la economía española, al crear una clara dualidad entre los ocupados. Cuadro 2. Características de la población desempleada en España y la Unión Europea, 2018

España

UE-28

Paro de larga duración (% sobre paro total)....... 41,7

43,5

Hombres...............................................

39,6

43,7

Mujeres................................................

43,7

43,3

15 a 24 años........................................

34,3

15,2

25 a 49 años........................................

14,1

6,6

50 a 64 años........................................

13,7

5,2

Nacionales...........................................

14,3

6,4

Otros UE-28.........................................

17,6

7,3

Fuera UE-28.........................................

24,4

15,2

Bajos...................................................

22,1

13,3

Medios.................................................

15,5

6,1

Altos....................................................

8,9

4,1

Tasa de paro según edad

Tasa de paro según nacionalidad

Tasa de paro según estudios

Fuente: Comisión Europea.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 12. Mercado de trabajo (GEMMA GARCÍA BROSA y ESTEVE SANROMÀ) 3. El marco institucional del mercado de trabajo y la reforma laboral de 2012

3. EL MARCO INSTITUCIONAL DEL MERCADO DE TRABAJO Y LA REFORMA LABORAL DE 2012 Los niveles de empleo y paro y los diferenciales existentes entre países pueden ser explicados, en parte, por la regulación y funcionamiento de determinados elementos institucionales que configuran el mercado de trabajo (Recuadro 1). Al analizar las instituciones presentes en el mercado de trabajo español debe tenerse en cuenta que durante los decenios de 1960 y 1970 la regulación laboral estuvo supeditada al sistema político, de manera que tanto los sindicatos como las asociaciones empresariales eran ilegales. Ello generó una negociación desvirtuada que se traducía en una gran flexibilidad salarial, la cual se veía compensada por unos costes de despido muy elevados. La legalización de los sindicatos en 1977, la aprobación de la Ley Básica de Empleo en 1979 y del Estatuto de los Trabajadores en 1980 establecieron un marco normativo a semejanza del vigente en otros países europeos, impulsando el papel de los sindicatos en la negociación colectiva de los salarios. No obstante, la norma mantenía rasgos fuertemente intervencionistas, ya que la menor flexibilidad salarial no fue compensada con una mayor facilidad para el ajuste vía cantidades. También se introdujeron generosas prestaciones para los desempleados. Desde mitad de los años ochenta del siglo xx, con el fomento de la contratación temporal para facilitar la creación de empleo, se inicia una fase de mayor flexibilidad y limitada reducción de rigideces en el mercado de trabajo. Las medidas adoptadas incidieron en diversos aspectos de la regulación laboral: contratación, despido, prestaciones por desempleo, negociación colectiva e intermediación en el mercado de trabajo. Con todo, estas reformas –en especial las que afectaron al despido y a la negociación colectiva de forma marginal– no alteraron prácticamente el marco laboral, como la crisis última puso de manifiesto, lo que condujo a la aprobación de nuevas reformas en el marco laboral. Así, la reforma laboral de 2012 ha sido la más amplia y de mayor calado de las llevadas a cabo en la economía española, pues introdujo sensibles modificaciones en diversos ámbitos de la regulación laboral, principalmente en la negociación colectiva y en el coste del despido. Los aspectos fundamentales del marco laboral español y de las diversas reformas laborales del mismo pueden sintetizarse en los siguientes: A. Estructura de la negociación colectiva El Estatuto de los Trabajadores de 1980 aprobó una negociación colectiva de nivel intermedio, en la que los convenios se pactaban mayoritariamente en el ámbito del sector de actividad de cada provincia o región. Además, supuso una elevada cobertura de la negociación, ya que los convenios pasaron a gozar de eficacia general automática; es decir, que el convenio negociado era de aplicación automática a todas las empresas y trabajadores de su ámbito. Existía, además, una negociación repetida de las materias en convenios de diferentes niveles (de sector y de empresa, por ejemplo). De esta manera, el convenio sectorial –al estar garantizado– pasaba a tener la consideración de mínimo, y la negociación de un convenio de empresa generaba, en todo caso, condiciones más favorables para los trabajadores. El mercado de trabajo español se caracteriza por unos sindicatos con baja afiliación (inferior al 20 por 100), explicable por el predominio de pequeñas y medianas empresas en el aparato productivo y por la inexistencia de incentivos a afiliarse, ya que la acción de los sindicatos cubre también a los trabajadores no afiliados. Pese a ello, los asalariados han gozado de una notable fuerza negociadora, derivada de la alta cobertura de los convenios colectivos (cercana al 80 por 100 de los asalariados, como puede verse en el cuadro 3). La reforma de 2012 introdujo cambios significativos en la negociación colectiva con el objetivo de aumentar la flexibilidad interna y reducir la rigidez de los salarios. Avanzó en la descentralización de la negociación al otorgar primacía a los convenios de empresa; fijó un límite de un año a la extensión automática de los convenios vencidos (ultraactividad); facilitó la no aplicación (el «descuelgue») del convenio sectorial o provincial por causa económica, y posibilitó la modificación unilateral de las condiciones de trabajo, como la jornada laboral o los salarios que superen lo acordado en convenio. Estos cambios facilitan la flexibilidad interna y evitan que la extinción del contrato sea la única vía de ajuste.

RECUADRO 1 LAS INSTITUCIONES DEL MERCADO DE TRABAJO El mercado de trabajo presenta como principal rasgo distintivo la existencia de instituciones sociales y de una extensa normativa. Las principales son las siguientes: a) Fijación de salarios. Se lleva a cabo mediante un proceso de negociación colectiva entre empresas y sindicatos. Cuanto mayor sea la afiliación de los trabajadores a los sindicatos y mayor sea la cobertura (trabajadores afectados) de los convenios colectivos, mayor será el poder negociador de los sindicatos, así como su capacidad para exigir salarios más elevados. La negociación puede ser centralizada – fijando un acuerdo para toda la economía–, en cuyo caso los trabajadores moderarán sus demandas salariales al tomar en consideración tanto la existencia de desempleo como los efectos inflacionistas de su reivindicación. También puede ser descentralizada –realizada en el seno de cada empresa–, de manera que deba ceñirse a las condiciones concretas de la empresa y a la presión de la competencia de otras firmas del sector. Finalmente, puede negociarse a escala sectorial –es decir, conjunta para todas las empresas de un sector–, siendo este el escenario menos favorable para el empleo, pues no actúan los anteriores mecanismos moderadores. b) Costes de despido. Incluyen tanto los trámites necesarios para reducir personal (preaviso o consulta, negociación, trámites administrativos o judiciales) como la indemnización por despido, la cual suele depender de la procedencia o no de las causas que lo provocan y de la antigüedad en la empresa del trabajador despedido. Si los costes de despido son altos se dificulta el ajuste de las plantillas a las condiciones cambiantes del mercado, es decir, disminuyen los despidos y las contrataciones (y también la reasignación de la mano de obra entre sectores). Así, la mayor estabilidad en el empleo de los ocupados tiene como contrapartida una mayor duración del paro entre los desempleados y, por tanto, más paro de larga duración y, con ello, un desempleo más persistente. c) Prestaciones por desempleo. El cobro de prestaciones por desempleo permite a los parados llevar a cabo una búsqueda de empleo más eficiente, favoreciendo que el empleo aceptado se ajuste mejor a sus características y cualificaciones. Esta mayor calidad del emparejamiento suele traducirse en mayor duración del contrato. Como contrapartida, cuanto más elevada es la tasa de sustitución (relación entre la cuantía de la prestación y el salario anterior) y más prolongado el periodo de cobro, menor es la urgencia para encontrar trabajo y más se retrasan las gestiones para conseguir el nuevo empleo; además, estas se realizan de manera menos intensa. El resultado de todo ello es una menor intensidad de búsqueda de empleo y un mayor porcentaje de parados de larga duración. d) Políticas activas de mercado de trabajo. Frente a las políticas pasivas, que consisten esencialmente en abonar las prestaciones por desempleo, las políticas activas comprenden el gasto destinado a asesorar y apoyar al parado, a formarlo e, incluso, a subvencionar su

contratación. Resulta evidente, pues, que tales políticas aumentan la adaptabilidad de los desempleados y facilitan un mejor ajuste entre las cualificaciones de los parados y los requerimientos de los puestos de trabajo. En síntesis, un marco institucional y normativo caracterizado por una legislación que amplía la cobertura de los convenios colectivos negociados a escala sectorial, unos costes de despido elevados, unas prestaciones por desempleo generosas en importe y duración, y unas políticas activas insuficientes, tendrá como principales efectos un elevado poder negociador de los ocupados, una fuerte presión salarial – escasamente sensible a las condiciones del mercado de trabajo– y, por tanto, un elevado desempleo.

B. Regulación del despido En España, como en otros países del sur de Europa, estaba vigente –en lo que es una larga tradición jurídica– una reglamentación por despido muy rigurosa, con importantes restricciones y un coste total (procedimental e indemnizatorio) superior al de la gran mayoría de los países europeos. Así, por ejemplo, las indemnizaciones por despido considerado improcedente doblaban la media europea. No debe sorprender, por tanto, que, como respuesta, las empresas recurrieran de forma generalizada a los contratos temporales, que se veían favorecidos por unos costes de finalización mínimos y una gran permisividad en su uso. Sin embargo, esto tuvo como efecto negativo la aparición de un problema de dualidad o segmentación en el mercado laboral. Como consecuencia, los trabajadores con contrato indefinido vieron incrementada su seguridad en el empleo, lo que reforzó su poder negociador sobre los salarios. Las reformas sucesivas de la regulación del despido (entre 1994 y 2010) fueron modestas y actuaron en una doble dirección: por un lado, ampliaron y definieron cada vez con mayor claridad las causas económicas y productivas que pueden justificar legalmente la realización de un despido y, por otro, redujeron los costes de su tramitación. Las indemnizaciones a cobrar por el trabajador, en cambio, apenas se modificaron hasta la reforma de 2012. Esta reforma introdujo cambios importantes en materia de protección al empleo dirigidos a reducir las indemnizaciones por despido: facilitó notablemente el uso del despido por causas económicas, redujo la indemnización por despido improcedente (indemnización de 33 días en lugar de los 45 anteriores) y eliminó la necesidad de autorización administrativa en expedientes de regulación de empleo (despidos colectivos). Estas medidas, además de reducir la indemnización por despido improcedente, simplificaron sensiblemente las dificultades legales al despido (como se constata en el cuadro 3), y facilitaron la creación y destrucción de empleo. Los beneficios en términos de promover la creación de puestos de trabajo se han dejado sentir a medio plazo, una vez consolidada una senda de recuperación económica. CUADRO 3. Rasgos institucionales del mercado de trabajo en países de la Unión Europea

Notas: (1) Indicador de dificultad de despido (de 0, menor, a 6, mayor); (2) Tasa de sustitución media (prestaciones por desempleo respecto a salario previo); (3) Gasto en políticas activas sobre el PIB por punto de tasa de paro. En el caso de Reino Unido datos referidos a 2004 y 2011; (4) Cobertura de la negociación colectiva (% empleados cubiertos por convenios) Fuentes: OCDE, Comisión Europea y OIT. C. Modalidades de contratación Uno de los problemas más evidentes que provocaba la reglamentación laboral vigente al inicio del decenio de 1980 era el elevado coste del despido, lo cual dificultaba, asimismo, la contratación de nuevos empleados en momentos expansivos. La reforma de 1984 pretendía, por tanto, flexibilizar tanto la entrada como la salida del empleo introduciendo nuevas formas contractuales de duración determinada. Aparecen, así, el contrato temporal de fomento del empleo, el contrato en prácticas y el contrato para la formación. Como consecuencia, desde entonces se ha producido una significativa creación de puestos de trabajo durante las fases expansivas del ciclo, pero dando lugar a una excesiva rotación de los trabajadores y creando una dualidad en el mercado de trabajo entre trabajadores fijos y temporales, con una tasa de temporalidad que llegó a alcanzar el 35 por 100, el triple que la media europea del momento. La excesiva temporalidad es nociva, puesto que penaliza salarialmente a los trabajadores temporales, ya que acumulan limitada experiencia y su capital humano se deteriora por los frecuentes episodios de paro; además, desincentiva la inversión empresarial en el capital humano de sus empleados y, con ello, dificulta la productividad y competitividad de las empresas. Además, a nivel macroeconómico causa volatilidad del empleo y amplifica por ello los ciclos económicos. Pese a tales efectos negativos, la timidez de las reformas impidió reducir la tasa de temporalidad de forma significativa. La crisis última sí la redujo, pero solo de forma coyuntural, al afectar sobre todo a trabajadores temporales. La recuperación en el mercado de trabajo se ha traducido en un nuevo repunte de la tasa de temporalidad; repunte limitado en buena medida por las generosas rebajas de cotizaciones aprobadas recientemente para la contratación indefinida.

D. Intermediación en el mercado de trabajo En el decenio de 1990 se introdujeron cambios significativos en el proceso de intermediación laboral. En concreto, en 1994 se autorizaron las empresas privadas de colocación con carácter no lucrativo. Esto se tradujo en el fin del monopolio del INEM (actual Servicio Público de Empleo Estatal –SEPE–) como organismo intermediador entre oferentes y demandantes de empleo. A partir de entonces, el INEM, y más recientemente el SEPE, pasó a centrar su actividad en la gestión y control de las prestaciones por desempleo y de las políticas de formación. La reforma de 2010 dio entrada a las agencias privadas de colocación para que colaboren con los servicios públicos de empleo. Unido a ello, el otro cambio significativo fue la aprobación, también en 1994, de las empresas de trabajo temporal. Su actividad dotó de mayor flexibilidad a la contratación de trabajadores en determinadas circunstancias. En el año 2010 se liberalizó la actuación de dichas empresas en actividades que hasta ahora tenían vetadas, como es el caso de la Administración Pública. Y en el año 2012 se aprobó que puedan actuar como agencias de colocación en colaboración con los servicios públicos de empleo. E. Prestaciones por desempleo En 1992 se reformó la regulación de las prestaciones por desempleo, que eran generosas en comparación con otros países. El fuerte gasto que soportaba el sistema de Seguridad Social, por el elevado volumen de desempleados con derecho a prestación, y los posibles efectos nocivos que estas prestaciones suponen en el proceso de búsqueda activa de empleo condujeron a restringir el acceso y la cuantía de estas y a reducir su duración media. La reforma se completó con la eliminación de la exención de dichas prestaciones por desempleo en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Como resultado, disminuyó su generosidad y el porcentaje de parados que cobraban la prestación. No hubo cambios en este ámbito hasta 2012, cuando se redujo la cuantía de la prestación a partir del sexto mes de desempleo, para situar la generosidad del sistema en un valor cercano al promedio europeo (cuadro 3). F. Políticas activas de mercado de trabajo La política de mercado de trabajo se instrumenta también mediante el volumen de recursos económicos destinados a políticas activas y pasivas, las primeras con el fin de incentivar la búsqueda de trabajo y mejorar la empleabilidad de los parados y las segundas con el de paliar la pérdida de ingresos que se produce a raíz de la situación de desempleo (véase el Recuadro 1). Analizando el gasto total en políticas activas de empleo en los países europeos, la economía española se sitúa en una posición intermedia; no así cuando se tiene en cuenta el gasto por desempleado (cuadro 3). La reducción de la tasa de paro registrada hasta el año 2007 hizo posible una sensible aproximación de este indicador a la media europea. Pero el crecimiento del paro y la elevada rotación que implica la utilización masiva de los contratos temporales –que presiona al alza el volumen de prestaciones por desempleo– han venido limitando la disponibilidad de recursos para políticas activas. Estas medidas activas tienen una especial relevancia para cubrir algunos de los desajustes que causan la persistencia de elevadas tasas de paro. Puesto que la obsolescencia del capital humano de los desempleados dificulta su reinserción en el mercado laboral, el acceso a cursos de formación ocupacional puede paliar esta pérdida de formación y conseguir una mejor adecuación entre las características de los desempleados y los requisitos formativos que solicitan las empresas. En la reforma laboral de 2012 se echó en falta una actuación decidida en este ámbito que ha sido, en parte, corregido en 2014 con la aprobación de un paquete de medidas de reforma de las políticas activas que introduce indicadores de evaluación y financiación en función de los resultados y establece como objetivo potenciar las medidas de asesoramiento y formación a los desempleados. En definitiva, la reforma de 2012 –y los ajustes aprobados posteriormente– suponen un cambio en profundidad del marco institucional del mercado de trabajo, orientado a flexibilizar la salida del empleo (e indirectamente la entrada), potenciar el uso de medidas de flexibilidad interna en la empresa y reducir la rigidez de los salarios (alternativas, pues, al ajuste de plantillas), permitir la actuación de agencias privadas de colocación en la intermediación laboral y, aunque más tarde, reformar las políticas activas de empleo con el objetivo de acelerar la transición del paro al empleo.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 12. Mercado de trabajo (GEMMA GARCÍA BROSA y ESTEVE SANROMÀ) 4. Factores explicativos del empleo y del paro en la economía española 4.1. El desempleo estructural

4.1. EL DESEMPLEO ESTRUCTURAL Durante la larga crisis económica de los años setenta y primera mitad de los ochenta del siglo pasado, el desempleo aumentó de forma exponencial, superando ampliamente los niveles de otros países desarrollados (gráfico 2). Gráfico 2. Tasa de paro en España, Unión Europea y Estados Unidos, 1961-2018

Fuentes: INE y Eurostat. Tres shocks de oferta afectaron negativamente a la economía española y a su mercado de trabajo durante aquel decenio de crisis: el encarecimiento del petróleo, la desaceleración de los avances de la productividad y el aumento de los salarios reales. Estos tres factores explican la destrucción de empleo y el aumento del paro estructural (NAIRU) desde principios del decenio de 1970 hasta mediados del siguiente. Aquella crisis económica coincidió con la transición a la democracia, de manera que entre 1978 y 1980 se aprobaron un conjunto de leyes e instituciones laborales, vigentes con ligeros cambios hasta la reforma de 2012, que configuraron un marco (analizado en el apartado 3) basado en un modelo inapropiado de negociación colectiva (sectorial, con alta cobertura legal y ultraactividad ilimitada), unos costes de despido elevados y unas prestaciones por desempleo relativamente generosas, que también contribuyeron a elevar el paro estructural. La permanencia de dicho marco legal e institucional ha consolidado un elevado nivel de la NAIRU hasta fechas recientes. En efecto, el marco institucional entonces diseñado, pese a reformas parciales en su mayoría de corto alcance, ha estado vigente en sus ejes principales hasta 2012. Ello explica en buena medida el elevado desempleo estructural que presenta la economía española. En principio, en un mercado perfectamente competitivo la existencia de paro sería transitoria, ya que conduciría a un ajuste a la baja del salario real. Los estudios disponibles permiten comprobar que la economía española ha presentado una alta rigidez del salario real respecto al paro, de modo que el elevado paro español se ha mostrado incapaz de inducir un abaratamiento de la mano de obra. Así, el elevado desempleo, claramente superior al europeo, no ha impedido que los costes laborales reales por trabajador hayan aumentado sistemáticamente por encima de los europeos con la excepción del periodo 1996-2007, y más especialmente en las etapas de crisis (gráfico 3). Esta baja sensibilidad del salario real al desempleo depende de dichos elementos institucionales presentes en el mercado de trabajo, tanto los relativos a la fijación de salarios (modelo de negociación colectiva), como aquellos otros relacionados con la actitud y características de los trabajadores en paro (como las prestaciones por desempleo y las políticas activas; véase el Recuadro 1). En lo que respecta a la fijación de los salarios, hay que señalar que el poder negociador de los trabajadores ha sido elevado, debido en gran medida al modelo de negociación colectiva antes comentado: elevada cobertura legal de los convenios, negociación sectorial y ultraactividad indefinida. Esta fuerza negociadora ha situado los salarios en niveles no siempre compatibles con la productividad, lo cual acaba traduciéndose en menor empleo y elevado paro estructural. En cuanto a los parados, conviene centrarse en dos aspectos relevantes: la baja intensidad de su búsqueda de empleo y su imperfecta adecuación a las necesidades del aparato productivo. Ambas características merecen alguna explicación:

RECUADRO 2 UNA EXPLICACIÓN TEÓRICA DEL DESEMPLEO A partir de una función de producción simple puede obtenerse una curva de demanda de trabajo a corto plazo, la cual muestra una relación negativa entre el salario real y el empleo, dado el stock de capital y la tecnología. Además, si las empresas venden su output en un mercado que no es perfectamente competitivo, su poder monopolístico también afecta a la demanda de trabajo, ya que la empresa no competitiva

maximiza sus beneficios produciendo un nivel de output menor (menor empleo) que en caso de competencia perfecta. Así pues, la cantidad de factor trabajo demandada (nd) por las empresas depende: • negativamente del salario real (w/p), donde w es el salario nominal y p el nivel de precios, • positivamente del stock de capital (k), • positivamente de la productividad total de los factores o nivel tecnológico (a), y • negativamente del poder monopolístico en el mercado de productos (m) nd = f (w/p, k, a, m) –++– Esta función de demanda de trabajo puede representarse como una línea de pendiente negativa en el gráfico que relaciona el salario real con el empleo (plano w/p, n). Por otra parte, la oferta de trabajo (ns) es el resultado de agregar las ofertas individuales, resultantes, a su vez, del proceso de maximización de utilidad en el plano renta-ocio. Dado que tanto las horas de trabajo ofertadas –cuanto menos a los salarios vigentes– como los individuos dispuestos a trabajar dependen positivamente del salario real, se representa como una recta con pendiente positiva en el plano (w/p, n). Si el mercado de trabajo fuera perfectamente competitivo, alcanzaría su equilibrio a un salario tal que se igualaran oferta y demanda de trabajo (punto A en el gráfico). Ahora bien, si los trabajadores (o sus sindicatos) o bien las empresas tienen capacidad para influir sobre el salario y situarlo en w/pnc por encima del que vacía el mercado (w/pc), entonces el nuevo equilibrio estará en B, con un desempleo ns’-nl (o BC).

El punto B es el nuevo equilibrio porque el mercado de trabajo no es competitivo, sino que existe un proceso de fijación de salarios que depende de diversos factores institucionales. En efecto, si los que negocian los salarios de forma colectiva son los trabajadores con contrato indefinido (insiders), directamente o a través de un sindicato, exigirán un salario nominal más elevado cuanto mayor sea el nivel de precios esperados (pe), cuanto mayor sea la productividad total (a), cuanto mayor poder de negociación tengan (z) y cuanto menor sea el desempleo (u), ya que una tasa de paro reducida minimiza los problemas derivados de perder el empleo. Si son las empresas las que fijan los salarios, estos también estarán influidos por la tasa de paro. Si el desempleo es reducido, las empresas se verán obligadas a abonar salarios elevados para motivar a sus empleados, para atraer candidatos a sus puestos vacantes y para retenerlos, evitando que abandonen su empleo a fin de buscar trabajo en otras empresas. Si ello sucediera, la empresa incurriría en pérdidas de productividad o en costes de reclutamiento y formación. Por el contrario, si el paro es elevado, el temor al desempleo motiva y retiene a los asalariados, de forma que el salario fijado por la empresa podrá ser menor. De esta forma se establece, en suma, una relación negativa entre salarios y paro, incluso en ausencia de sindicatos. Así pues, existe una curva de determinación salarial o curva de oferta de salarios (ws) según la cual los salarios nominales (w) que se fijan en el mercado laboral dependen: • positivamente de los precios esperados (pe), • positivamente de la productividad total (a), • negativamente de la tasa de paro (u) y

• positivamente del poder negociador de los asalariados (z). w = f (pe, a, u, z) ++–+ Este poder negociador (z) será más elevado cuanto mayor sea la afiliación sindical, cuanto mayor sea la cobertura legal de los convenios, si los convenios se negocian por sectores, cuanto mayores sean los costes de despido, cuanto mayores sean los ingresos en caso de desempleo (prestaciones, economía sumergida) y cuanto menor el porcentaje de parados de larga duración (véase de nuevo el Recuadro 1). Bajo el supuesto de que los precios esperados (pe) coinciden con los precios finalmente observados (p), y dado un cierto poder negociador (z), la relación negativa entre salarios reales y paro, es decir, la curva de determinación de salarios (WS), puede representarse como una línea de pendiente positiva en el plano salario real-empleo y representa la oferta salarial efectiva. Esta línea se sitúa a la izquierda de la oferta de trabajo, puesto que para cada nivel de empleo supone un salario real mayor que la oferta de trabajo (NS). La representación de esta curva en el gráfico permite confirmar que el mercado de trabajo (no competitivo) encuentra su equilibrio en el punto B, con un salario real (w/pnc) mayor que el que vacía el mercado (w/pc), con un nivel de empleo menor (n1) y, por tanto, con desempleo (u). El desempleo se mide de derecha a izquierda como la diferencia entre la oferta de trabajo y el nivel de empleo (ns’ – n1). Este desempleo de equilibrio (o estructural) da lugar a la tasa de paro no aceleradora de la inflación (NAIRU). Mientras que las perturbaciones de oferta tienen incidencia sobre la tasa de desempleo de equilibrio, a corto plazo, sin embargo, la tasa de paro corriente (observable) puede diferir de esta tasa de desempleo de equilibrio (NAIRU), puesto que las variaciones cíclicas de la demanda apartan de forma transitoria la tasa de paro de su nivel de equilibrio.

GRÁFICO 3. Costes laborales reales 1 por trabajador en España y la Unión Europea, 1974-2016 (crecimiento medio anual en porcentaje)

Nota: (1) Costes laborales (salarios y cotizaciones sociales) reales (deflactor del PIB) Fuente: Comisión Europea, AMECO. • La baja intensidad en la búsqueda de empleo por parte de los parados se explica por dos factores. Primero, porque unas prestaciones por desempleo medianamente generosas desincentivan y retardan la búsqueda de un nuevo puesto de trabajo, sobre todo por parte de los parados de mayor edad o menor cualificación. Y, segundo, porque los parados de larga duración disminuyen la intensidad con la que buscan empleo («efecto desánimo»), y estos parados aumentan cuando los costes de despido son altos y las prestaciones de paro generosas. • La escasa adecuación de los desempleados a la demanda de trabajo deriva de dos tipos de desajuste (mismatch), uno geográfico y otro de cualificaciones. El desajuste geográfico se debe a la insuficiente movilidad geográfica de los desempleados y se manifiesta en importantes diferencias interprovinciales de la tasa de paro (apartado 2). El desajuste de cualificaciones se origina por la presencia de desempleados con escasos estudios o con limitada experiencia laboral, de forma que no se adaptan al creciente nivel de cualificación profesional que solicitan las empresas. En este desajuste de cualificaciones influye, además, el paro de larga duración, ya que, junto al desánimo antes mencionado, provoca la obsolescencia de las cualificaciones previamente adquiridas. A ello hay que añadir, tanto las limitaciones del sistema de formación profesional reglada, como la limitada importancia de las políticas activas de mercado de trabajo (cuadro 3), así como su sesgo favorable a subvencionar la contratación en detrimento de la activación de los parados con medidas de apoyo, asesoramiento, monitorización y reciclaje. Dada la importancia de las instituciones y regulaciones legales en el nivel del paro estructural, resulta evidente que una modificación legal del marco regulatorio deja sentir sus efectos sobre el mismo, como así ocurrió con la disminución de la generosidad de las prestaciones por desempleo aprobada a principios del decenio de 1990. De igual modo, cabe esperar que la reforma laboral de 2012 acabe reduciendo el desempleo estructural, si bien las estimaciones recientes recogen por el momento un efecto limitado. Si el desempleo estructural se viera determinado exclusivamente por las instituciones del mercado de trabajo y por las rigideces en los mercados de outputs permanecería constante a menos que se modificara este marco legal. En cambio, según las diversas estimaciones disponibles, en España el paro estructural aumentó hasta mediados de los años ochenta del siglo pasado, se mantuvo relativamente estable durante una década e inició un suave descenso desde mediados de los años noventa hasta el final de la larga etapa expansiva, aumentando de nuevo durante la última crisis (gráfico 4). Estas variaciones del paro estructural a lo largo del tiempo se deben a que también se ve influido por las perturbaciones de oferta que afectan a la demanda de trabajo (curva ND en el gráfico del Recuadro 2), o a la curva de determinación salarial (WS) o a la oferta de trabajo (NS). Así, shocks

negativos como el encarecimiento de las materias primas (que desplazan la curva ND a la izquierda) reducen el nivel de empleo y elevan el paro estructural, como sucedió durante el periodo 1975-1985. El mismo efecto genera (y generó en dichos años) un alza de los salarios reales (que desplaza la curva de oferta salarial WS hacia la izquierda). Por el contrario, un shock favorable, como la mayor competencia en el mercado de bienes fruto de la integración española en la Unión Europea en 1986 (al desplazar a la derecha la curva ND) se tradujo en mayor empleo y descenso del paro estructural. GRÁFICO 4. Tasa de paro y tasa de paro estructural (NAIRU) en España, 1985-2018

Fuente : Comisión Europea, AMECO. Otros shocks de oferta positivos que contribuyen a rebajar el paro estructural, esta vez en los años 1995-2007, son: • La reducción del tipo de interés real derivada de la integración española en la Unión Económica y Monetaria con los descensos en la inflación y el déficit público que conllevó. • El aumento de la competencia en los mercados de servicios y de bienes a causa de la liberalización de determinadas actividades terciarias y de la globalización de la economía mundial. La mayor competencia da lugar a más eficiencia y una menor tasa de inflación, lo que ayuda a reducir la NAIRU. En ambos casos se puede representar gráficamente por un desplazamiento hacia la derecha de la curva ND. • El acceso al mercado de trabajo español de cuantiosos flujos de inmigración (algo más de tres millones de personas) aumentó su flexibilidad al presentar una elevada movilidad y contribuyó sustancialmente a la moderación salarial al disponer de una muy limitada capacidad negociadora. Este shock supone un desplazamiento a la derecha de la curva de oferta de trabajo (NS) y de la de determinación salarial (WS), aumentando el empleo y reduciendo el paro estructural en casi dos puntos entre 1996 y 2005 (Recuadro 3). • Otros factores, como una actitud responsable de los sindicatos en un marco de diálogo social, el entorno de baja inflación y la presión bajista sobre el salario derivada de los flujos migratorios contribuyeron también a la moderación salarial. Todo ello se traduce en un desplazamiento a la derecha de la curva WS, de modo que el resultado fue un leve descenso del salario real (-0,2 por 100), pese al fuerte aumento del empleo (frente al ascenso registrado en la Unión Europea; véase de nuevo el gráfico 3). Sus efectos fueron una intensa creación de empleo y reducción del paro estructural.

RECUADRO 3 FLUJOS MIGRATORIOS Y MERCADO DE TRABAJO EN ESPAÑA A partir de mediados del decenio de 1990, y hasta el inicio de la presente década, España se convirtió en un importante receptor de inmigrantes. Así, mientras que en 1991 los extranjeros eran 361.000 (0,9 por 100 de la población total), al finalizar 2017 sumaban 6,4 millones (13,7 por 100 de la población), tras haberse reducido ligeramente tras el máximo alcanzado a finales de 2011 (14,3 por 100). De hecho, la crisis económica significó un cambio en la dirección de los flujos migratorios. La notable reducción en los flujos de entrada y el aumento de las salidas han dado lugar a emigración neta hacia el exterior. En esta nueva etapa, la población extranjera –emigración de retorno, muy probablemente– tiene un papel fundamental dados sus menores costes de emigrar, mientras que la población española que emigra supone un porcentaje menor, aunque creciente en los años de crisis (14,7 por 100 de la población total emigrada en 2018 y en torno al 1 por 100 de la población española). Las causas de los flujos migratorios hay que buscarlas en la disposición de las personas a emigrar (factores de oferta) y en las necesidades de mano de obra del país de destino (factores de demanda). Desde el punto de vista de la oferta, las expectativas de mayor renta determinan el desplazamiento. A ello se añaden factores no económicos, como las diferencias culturales y el número de compatriotas residentes en el país de destino, que ejercen una influencia notable en la elección. Diversos estudios analizan, tanto la situación de los inmigrantes, como sus efectos en el mercado de trabajo español. • La asimilación de los inmigrantes. Se entiende por asimilación el proceso por el cual los inmigrantes, a medida que prolongan su estancia en el país de destino, ocupan empleos y cobran salarios cada vez más similares a los de trabajadores nativos de iguales características. En el caso español ha existido asimilación en cuanto al empleo y paro. No obstante, esto obedece a que los inmigrantes aceptaron empleos temporales y ocupaciones por debajo de sus estudios. También se confirma su progreso salarial y la aproximación salarial con los nativos. En cuanto a sus diferentes orígenes, los inmigrantes llegados del continente africano (Marruecos en su mayor parte) y de Europa del Este y Asia están comparativamente peor situados en el mercado de trabajo español que los latinoamericanos (la mayoría de Ecuador y Colombia) y los procedentes de la OCDE.

• Efecto sobre los salarios y sobre el empleo de los trabajadores españoles. Según la teoría económica, el aumento de oferta de trabajo que supone la inmigración debería provocar una tendencia a la baja en los salarios reales, particularmente en los empleos no cualificados, donde la competencia será mayor. En España, los inmigrantes se emplean en ocupaciones y sectores diferentes a los de los nativos, de manera que los efectos son muy reducidos. Tales impactos se concretan en una ligera reducción de la tasa de empleo de los nativos y un leve incremento de su tasa de paro, siempre mayor para el colectivo femenino y de baja cualificación. • Efectos sobre la flexibilidad del mercado de trabajo y el paro de equilibrio. La elevada movilidad geográfica de los inmigrantes contribuyó a paliar las escaseces relativas de mano de obra en algunos territorios y sectores, aumentando la flexibilidad del mercado y limitando las subidas salariales. Además, la inmigración contribuyó sustancialmente a la moderación salarial. Primero, porque sus bajos salarios de reserva les impulsaron a aceptar empleos de baja remuneración. Segundo, porque su capacidad negociadora es muy limitada, ya sea por su situación legal o porque los empleos que ocupan no quedan cubiertos por la negociación colectiva. Todo ello contribuyó a reducir en casi dos puntos la tasa de paro de equilibrio de la economía española.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 12. Mercado de trabajo (GEMMA GARCÍA BROSA y ESTEVE SANROMÀ) 4. Factores explicativos del empleo y del paro en la economía española 4.2. El desempleo cíclico

4.2. EL DESEMPLEO CÍCLICO La magnitud de la tasa de paro observada difiere del paro estructural y además su perfil temporal es mucho más acusado, ya que al paro estructural debe añadirse el coyuntural o cíclico, el cual presenta cifras positivas o negativas en función de las oscilaciones cíclicas causadas por perturbaciones de la demanda agregada. Así, por ejemplo, durante la crisis de 1975-1985 el paro observado creció en mayor medida que el componente estructural, al tratarse de una coyuntura recesiva. En cambio, la recuperación de la actividad económica a partir de 1985 se caracterizó por una fuerte creación de empleo, primero, y una posterior gran destrucción en el trienio de crisis 1992-1994. Esta elevada sensibilidad del empleo al ciclo (gráfico 5), es decir, la alta elasticidad-renta de la demanda de trabajo, es producto de las facilidades aprobadas en 1984 para la contratación temporal, que aumentaron la propensión a contratar y a despedir. Un altísimo porcentaje de los nuevos contratados lo fueron temporalmente, de forma que la tasa de temporalidad (cociente entre trabajadores con contrato temporal y total de asalariados) alcanzó un 35 por 100 en 1995. Como resultado de la flexibilidad contractual, a partir de ese momento aumentó considerablemente la volatilidad del empleo y del paro cíclico, con una fuerte disminución de la tasa de paro –exclusivamente en su componente cíclico– hasta 1990 y un fuerte incremento –también coyuntural– durante la breve crisis con que se inició ese decenio. Gráfico 5. PIB y empleo en España, 1961-2018 (tasas anuales de variación)

Fuentes: INE, CNE y EPA. Durante la larga fase expansiva 1995-2007, la creación de empleo volvió a ser muy vigorosa. No solo superó ampliamente los ritmos registrados en decenios anteriores, sino que los puestos de trabajo creados representaron un 30 por 100 de todo el empleo creado en la UE-15 en ese mismo periodo. El crecimiento económico se basó en actividades –como la construcción o ciertos servicios– caracterizadas por una elevada intensidad de trabajo, lo cual significó un impulso adicional a la creación de empleo. De nuevo, el aumento del empleo se basó en la contratación temporal, que mantuvo la tasa de temporalidad en niveles muy elevados (casi un 32 por 100 en 2007) a pesar de las reformas legales y rebajas de cotizaciones dirigidas a reducirla. Puesto que los empresarios utilizan el contrato temporal para probar a sus nuevos empleados, un fuerte aumento de las contrataciones suele ir asociado a una elevada temporalidad. A ello cabe añadir la naturaleza temporal de las actividades que más empleo crearon –servicios y construcción– y el carácter temporal de los permisos de trabajo para los inmigrantes recién llegados. La coyuntura expansiva facilitó, pues, el descenso del paro cíclico, situando la tasa de paro observado (9 por 100 en 2007) por debajo de su nivel estructural, pese al descenso de este, como se ha comentado anteriormente.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 12. Mercado de trabajo (GEMMA GARCÍA BROSA y ESTEVE SANROMÀ) 5. Crisis económica, nuevo marco laboral y resultados recientes

5. CRISIS ECONÓMICA, NUEVO MARCO LABORAL Y RESULTADOS RECIENTES La irrupción de la crisis económica en 2008 supuso un vuelco en el mercado laboral. En esta coyuntura recesiva la destrucción de empleo fue muy intensa (3,4 millones hasta 2013), centrándose precisamente en el sector de la construcción, en las industrias manufactureras y en los servicios más vinculados a la marcha del consumo, razón por la cual incidió más en los varones. La pérdida de empleo afectó mayoritariamente (2,1 millones) a los trabajadores con contrato temporal, dados los menores costes de ajuste asociados a tales contratos y la elevada temporalidad presente en los sectores más afectados por la crisis. Como resultado, la tasa de temporalidad se redujo más de ocho puntos, hasta el 23,1 por 100 en 2013, confirmando así un cierto perfil cíclico de la misma. El aumento de la tasa de paro fue especialmente intenso, casi dieciocho puntos porcentuales en seis años, hasta alcanzar el 26,1 por 100 en 2013, cifra que más que doblaba la media europea. Además de por valores absolutos, España destaca por encabezar los países europeos también en destrucción de empleo por cada punto de descenso del PIB. Ello guarda relación con el excesivo tamaño alcanzado en los años previos por el sector de la construcción. Pero, más importante aún, está estrechamente vinculado a las amplias facilidades para el ajuste vía cantidades que suponen los contratos temporales y, muy especialmente, al comportamiento alcista de los salarios, tanto nominales como reales, al inicio de la crisis. En efecto, las rigideces entonces presentes en el mecanismo de negociación colectiva y en la normativa sobre convenios impidieron que los salarios se ajustaran rápidamente a las nuevas condiciones económicas (caída de la producción, el empleo y los precios). El comportamiento salarial de estos años iniciales explica que incluso en el conjunto de la crisis los salarios reales aumentaran el doble que en la Unión Europea y, sorprendentemente, mucho más de lo que lo habían hecho en la etapa expansiva previa (gráfico 3). Durante la crisis la tasa de paro creció hasta alcanzar cifras que superaron la tasa de paro estructural (NAIRU). Esto es coherente con el hecho de que la mayor parte del desempleo generado durante la crisis fuese coyuntural. Con todo, tanto el impacto sectorial de esta como su prolongación en el tiempo acabaron generando un nuevo aumento del paro estructural. Son diversas las razones que lo explican. En primer lugar, el desempleo estructural se elevó como consecuencia del importante aumento del paro de larga duración (que pasó del 18 al 49,7 por 100 del paro entre 2008 y 2013). Como se ha comentado en el apartado 4, los efectos del paro de larga duración, en forma de desánimo y obsolescencia, se traducen en una menor intensidad de búsqueda de empleo y un mayor desajuste de cualificaciones. En segundo lugar, el aumento de los desajustes en el mercado de trabajo. Un nuevo desajuste sectorial entre parados de la construcción (y algunos servicios) y los requerimientos de los empleos vacantes ofrecidos por las empresas. También, y muy relacionado con ello, un mayor desajuste de cualificaciones, no solo por la obsolescencia de conocimientos en los desempleados de larga duración, sino también porque la mayoría de los nuevos parados durante la crisis solo tenían estudios primarios o de secundaria obligatoria, que difícilmente se ajustan a las demandas de cualificaciones de los empleos vacantes. Según cálculos del BCE, España es el país de la Eurozona donde más ha aumentado el desajuste educativo. Las estimaciones de la Comisión Europea confirman estas evidencias, al señalar que la tasa de desempleo estructural aumentó seis puntos en España durante la crisis, superando el 18 por 100 (gráfico 4). No solo es la tasa de paro estructural mayor de la OCDE, sino también la que más creció durante la crisis. Es necesario advertir, no obstante, que la mayor parte del desempleo generado durante la crisis ha sido de naturaleza cíclica y que el incremento del paro estructural que se produjo responde más a la prolongación de la crisis y su desigual impacto por sectores y cualificaciones que a un aumento de las rigideces en la normativa laboral. De hecho, como se ha expuesto en el apartado 3, la amplia reforma laboral de 2012 actuó en la dirección contraria, flexibilizando el funcionamiento del mercado de trabajo. En efecto, se ha apuntado que dicha reforma supondrá una importante reducción en la tasa de paro estructural por los menores costes de despido, y por facilitar una negociación colectiva más descentralizada, sea por convenios de empresa o por la no aplicación de los convenios sectoriales en empresas en dificultades. De momento se confirma una reducción de dos puntos. A partir de los datos ya disponibles también se han podido analizar otros efectos: • De un lado, la reforma facilitó el ajuste salarial. Estimaciones recientes cifran en 900.000 los empleos salvados por la rebaja salarial inducida por la reforma. Los salarios habían aumentado en términos nominales y reales hasta 2009, mientras que a partir de 2010 –tras el pacto entre los agentes sociales– presentaron un comportamiento más moderado, con retrocesos en términos reales, que serían mayores de no ser por el efecto composición, que eleva el salario medio cuando se destruyen empleos de baja cualificación y bajos salarios. Desde la aprobación de la reforma, la moderación de los salarios nominales se intensificó y también el retroceso real, habiendo estimado la OCDE que la misma contribuyó a reducir adicionalmente los salarios en 1,5 puntos porcentuales, aproximadamente. Estudios más recientes confirman este efecto, así como la mayor sensibilidad de los salarios al desempleo. La rebaja salarial afectó especialmente a los trabajadores del sector público (por los ajustes en el gasto público), también a los trabajadores más cualificados del sector privado (por ofrecer mayor margen de descenso) y muy intensamente a quienes han accedido a un nuevo empleo durante la crisis y posteriormente. Ello amplió la desigualdad salarial. Para rebajarla es ante todo necesario reducir el desempleo y otras formas de exceso de oferta en el mercado de trabajo y, posteriormente, elevar los salarios bajos con medidas que no expulsen del empleo a trabajadores de limitada formación e insuficiente experiencia. • Un segundo efecto de la reforma laboral consistió en facilitar las medidas de flexibilidad interna, que fueron adoptadas por el 27 por 100 de las empresas en 2013 (pero por el 57 por 100 de las de mayor dimensión), afectando a los salarios y a la jornada laboral, principalmente. Ello, junto a la inaplicación de convenios sectoriales, contribuyó a frenar los despidos y a reducir la destrucción de empleo por cada punto de descenso del PIB mientras duró la recesión. • Por último, al disminuir el coste del despido, la OCDE ha estimado que generó un incremento adicional de las contrataciones del 8 por 100 y que ha aumentado la salida del paro hacia el empleo, especialmente de los desempleados de muy corta duración (menos de seis meses). • De esta forma, la reforma laboral ha rebajado casi a la mitad el umbral de crecimiento económico necesario para crear empleo, desde el dos por 100 anterior a poco más del uno por 100. Así, en cuanto la economía española inició una senda de recuperación con tasas de crecimiento levemente positivas ya empezó a crear empleo. La recuperación económica desde 2014 ha relanzado con fuerza la creación de empleo (cerca de 2,2 millones en cinco años, cifra que supone el 30 por 100 del empleo creado en la Eurozona), de nuevo con notable protagonismo de los contratos temporales y de las actividades intensivas en trabajo (hostelería, manufacturas, construcción y comercio). La tasa de paro se ha reducido cerca de once puntos, mayoritariamente el componente cíclico. En este contexto, y mientras el desempleo no retorne a valores inferiores, se hace necesario mantener contenida la evolución salarial a fin de maximizar la creación de puestos de trabajo por cada punto de PIB, especialmente cuando la productividad se ha vuelto a estancar. Es preciso, de otra parte, mejorar la calidad del nuevo empleo, siendo necesario para ello rebajar la temporalidad –que vuelve a crecer– y reducir el trabajo a tiempo parcial involuntario. Adicionalmente, deben aumentar los recursos para las políticas activas y mejorar su orientación, a fin de minorar los desajustes

estructurales entre oferta y demanda de trabajo y, con ello, el desempleo estructural.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 12. Mercado de trabajo (GEMMA GARCÍA BROSA y ESTEVE SANROMÀ) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS BENTOLILA, S. y JIMENO, J. F., «Spanish unemployment: the end of the wild ride?», en WERDING, M. (ed.), Structural unemployment in Western Europe: reasons and remedies, MIT Press, Cambridge MA, Londres, 2006. MALO DE MOLINA, J. L., «Entre la micro y la macro: el papel del mercado de trabajo en la crisis del euro en España», en LUCENA, M. y REPULLO, R. (coords.), Ensayos sobre Economía y Política Económica: Homenaje a Julio Segura, Antoni Bosch, Barcelona, 2013. SIMÓN, H., «La reforma del mercado de trabajo español: retos pendientes», 3ECONOMI4, núm. 12, 2017.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 12. Mercado de trabajo (GEMMA GARCÍA BROSA y ESTEVE SANROMÀ) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Población potencialmente activa. Comprende a todas las personas que cumplen el requisito de edad mínima establecida (16 años) para poder acceder al mercado laboral. No obstante, no todas estas personas acaban participando activamente en el mercado de trabajo. • Población activa. Este colectivo constituye la fuerza de trabajo, es decir, la oferta laboral. Está integrada por todas aquellas personas que disponen de un empleo o llevan a cabo una actividad económica remunerada (población ocupada), y también aquellas otras que, pese a desear y estar en condiciones de desempeñar una actividad económica, no han encontrado un empleo (población parada). En cambio, forman parte de la población inactiva quienes realizan alguna labor sin ningún tipo de retribución económica (amas de casa o estudiantes, por ejemplo) y los que no realizan ninguna actividad económica (jubilados o incapacitados para trabajar). • Población ocupada. Incluye a todas aquellas personas que llevan a cabo una actividad económica remunerada, sea por cuenta ajena (asalariados) o por cuenta propia. • Población parada. Es la parte de la población activa que, aunque no esté realizando una actividad económica, está buscando trabajo de forma activa y se halla en condiciones de empezar a trabajar en un breve plazo. • Tasa de actividad. Mide la proporción de población potencialmente activa (con la edad mínima de 16 años) que, finalmente, decide participar de forma activa en el mercado de trabajo. Tasa de actividad = Activos / Población potencialmente activa × 100 • Tasa de ocupación. Se define como la proporción que representa la población ocupada respecto a la población potencialmente activa. Tasa de ocupación = Ocupados / Población potencialmente activa × 100 • Tasa de temporalidad. Proporción que corresponde a los trabajadores temporales en el total de asalariados. Tasa de temporalidad = Temporales / Asalariados × 100 • Tasa de paro. Constituye el indicador más utilizado para sintetizar la situación laboral de un área geográfica concreta. Se trata de la proporción que supone la población desempleada respecto de la población activa. Tasa de paro = Parados / Activos × 100 • Paro de larga duración. Desempleados que permanecen buscando empleo durante un año o más. Suele expresarse en porcentaje sobre el número total de parados. La incidencia del paro de larga duración depende de la tasa de paro, pero también de las características institucionales del mercado de trabajo. El paro de larga duración genera un efecto desánimo que reduce la intensidad de búsqueda de trabajo y un efecto obsolescencia que provoca pérdida de capital humano y desajuste de cualificaciones. • Tasa de paro no aceleradora de la inflación (NAIRU). Tasa de desempleo que es compatible con el mantenimiento de una tasa de inflación estable. La tasa de paro corriente u observada oscila cíclicamente en torno a la NAIRU. Así, por ejemplo, un impulso expansivo de demanda reducirá el paro acelerando la inflación, situando la tasa de paro por debajo de la NAIRU. En cambio, la disminución de esta no responde a factores cíclicos, sino a reformas estructurales en los mercados de bienes, servicios y trabajo que aminoren el poder monopolístico de empresas y trabajadores para fijar precios y salarios. • Coste laboral real. El coste laboral es el coste para la empresa de contratar el factor trabajo. Incluye, por tanto, el salario bruto, las cotizaciones sociales a cargo de la empresa y las prestaciones abonadas por esta a sus empleados (como indemnizaciones, becas o subvenciones). El coste laboral real es el coste laboral deflactado con un índice de precios. Lo relevante aquí no es el IPC sino un índice que recoja la evolución de los precios de venta de la empresa; en términos macroeconómicos suele utilizarse el deflactor del PIB.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 13. Sistema financiero (ANTONI GARRIDO)

Cap ítu lo 13

Sistema financiero ANTONI GARRIDO

Sumario: 1. Introducción 2. Mercados e intermediarios financieros 3. El sistema financiero español. Rasgos básicos 4. El sistema bancario 4.1. Desregulación y competencia 4.2. Crisis y reestructuración 4.3. El nuevo sistema bancario español 5. Mercados financieros Lecturas recomendadas Conceptos básicos

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 13. Sistema financiero (ANTONI GARRIDO) 2. Mercados e intermediarios financieros

2. MERCADOS E INTERMEDIARIOS FINANCIEROS Los mercados e intermediarios financieros evalúan las diferentes alternativas de colocación de los recursos, reduciendo así los costes de información que soportan los agentes económicos. Al garantizar la posibilidad de desprenderse de ellos, incentivan el uso de los activos financieros, ya que fomentan su adquisición por agentes que no estarían dispuestos a hacerlo si tuviesen forzosamente que mantenerlos en su poder hasta su vencimiento. Las vías a través de las que los mercados y los intermediarios financieros desempeñan sus funciones son, sin embargo, diferentes (gráfico 1). La existencia de mercados permite a los demandantes de financiación pedir fondos directamente a los ahorradores últimos de la economía, para lo cual emiten activos financieros –por ejemplo, acciones u obligaciones– que otorgan a sus tenedores derechos sobre los ingresos futuros del prestatario. Tales ingresos son lógicamente inciertos, por lo que la adquisición de los títulos emitidos por los demandantes de financiación implica un cierto nivel de riesgo para el inversor. Los intermediarios financieros, alternativamente, y como su nombre indica, se sitúan entre los ahorradores y los demandantes de financiación, prestando a estos últimos los fondos que piden prestados a aquellos. Al realizar esta actividad, el intermediario asume un riesgo que intentará cubrir aplicando un adecuado diferencial entre el tipo de interés que cobra a los prestatarios y el que paga a los ahorradores por la cesión de sus fondos. Mercados e intermediarios financieros no deben, sin embargo, ser considerados compartimentos estancos, ya que entre ellos suelen establecerse flujos de una considerable magnitud. Esto es, por ejemplo, lo que ocurre cuando los bancos y cajas de ahorros emiten títulos –acciones, pagarés, bonos, cédulas hipotecarias, deuda subordinada...– para obtener fondos con los que financiar la concesión de créditos. Es frecuente también que los intermediarios compren como inversión deuda pública y/o acciones emitidas por las empresas, generando así un flujo de recursos desde los intermediarios hacia los mercados. Gráfico 1. Funcionamiento del sistema financiero

Fuente: Banco Central Europeo. La influencia que ha podido ejercer en la consecución de un mayor o menor grado de crecimiento económico la decantación por una u otra forma de instrumentación –directa o intermediada– de los flujos financieros ha sido una cuestión largamente debatida, sin que se haya llegado a conclusiones definitivas. No en vano, países con estructuras financieras muy distintas han acabado alcanzando niveles de desarrollo económico muy semejantes. Ambos modelos presentan ventajas e inconvenientes. Si bien es cierto que el recurso al mercado reduce los costes de transacción, lo cual puede abaratar la obtención de financiación, también lo es que puede condicionar la conducta de los demandantes de recursos, dada la elevada sensibilidad

de los mercados a los cambios sociopolíticos y económicos. Alternativamente, la financiación a través de los intermediarios financieros coloca a las empresas en una situación de dependencia del crédito bancario, pero permite allegar recursos a unidades económicas que carecen del tamaño suficiente para acudir a los mercados de capitales. La preponderancia en cada país de uno u otro tipo de estructura financiera depende de múltiples factores, ya sean la tradición y la cultura económica del país, el tamaño de sus empresas, las mayores o menores necesidades de financiación de sus agentes inversores, así como la actitud y preferencias de las autoridades. Es habitual, en este sentido, diferenciar entre el modelo anglosajón, en el que los mercados constituyen la principal fuente externa de financiación, y el modelo continental (propio de los países del continente europeo), en el que las entidades bancarias son el principal proveedor de recursos (cuadro 1). CUADRO 1. El sistema financiero en España, Eurozona y Estados Unidos, 2018 (en porcentaje del PIB) España

Eurozona

Estados Unidos

Crédito bancario.....................

134,6

167,7

54,1

Valores de renta fija (saldo vivo en circulación)...

137,1

155,8

196,6

Emitidos por empresas.........

3,5

 12,6

30,3

Emitidos por instituciones financieras...

 51,4

68,0

77,1

Emitidos por el sector público.....

82,1

75,2

88,1

Capitalización bursátil..................

50,3

53,9

148,4

Fuentes: CNMV, Banco Central Europeo y Reserva Federal. Ambos tipos de países –anglosajones y continentales– entienden además el negocio bancario de una manera muy distinta. En los primeros, las entidades suelen especializarse en un segmento de actividad (banca comercial, banca de inversión...). En los segundos predomina el modelo de banca universal. Dicho modelo permite a las entidades de crédito –con independencia de cuál sea su naturaleza jurídica y en igualdad de condiciones– realizar un amplio abanico de operaciones (tales como la captación de recursos, la concesión de crédito y la inversión en valores mobiliarios) sin que existan restricciones en función del tipo de cliente y del plazo de vencimiento de las operaciones. Mientras que en España y Alemania –y en menor medida en el resto de los países del continente– las entidades bancarias mantienen una estrecha vinculación con las grandes empresas industriales y de servicios, participando en su capital e involucrándose, a menudo, en su gestión, las instituciones bancarias estadounidenses no solo son reacias a participar en el capital de las empresas, sino que intentan también evitar asumir riesgos industriales a largo plazo. Hasta fechas relativamente recientes, tanto en un modelo como en el otro el crecimiento orgánico de las entidades bancarias venía determinado por su capacidad para captar recursos de clientes. A partir de la década de 1990 las entidades bancarias empezaron a obtener recursos en los mercados financieros titulizando una parte de los activos que mantenían en su balance. Se trataba, en definitiva, de transformar un conjunto de activos (normalmente poco líquidos y escasamente negociables) en una serie de títulos susceptibles de poder ser vendidos en los mercados. Dicho proceso podía generar ventajas tanto para las entidades emisoras (un menor coste de la financiación y una mejor gestión de riesgos) como para los inversores (aumentaba las alternativas de inversión, posibilitando así una mejor diversificación de las carteras). El problema surgió cuando algunas entidades bancarias, muy especialmente los grandes bancos de inversión estadounidenses, empezaron a considerar la titulización no una forma de obtención de recursos sino una fuente de generación de ingresos que permitía además transferir el riesgo a terceros. Fueron apareciendo así estructuras financieras cada vez más complejas y opacas que están en el origen de la crisis financiera internacional (véase Recuadro 1).

RECUADRO 1 LA CRISIS FINANCIERA INTERNACIONAL A mediados del año 2007 estalló la crisis financiera más grave e intensa de los últimos tiempos. Iniciada en un segmento muy pequeño del sistema financiero de Estados Unidos (el de las hipotecas subprime), la crisis se propagó rápidamente al resto de mercados e intermediarios financieros estadounidenses y afectó posteriormente a la mayor parte de sistemas financieros del mundo, siendo de hecho la primera crisis financiera global de la historia. Como todas las anteriores, la crisis fue la resultante de un conjunto desequilibrios que se acumularon a lo largo del tiempo hasta llegar a ser insostenibles. Cabe destacar entre ellos los siguientes: A. Entorno macroeconómico Desde principios del siglo XXI la economía mundial registró tasas de expansión ciertamente elevadas (en torno al 5 por 100 anual) sin que ello se tradujera en un repunte de las tensiones inflacionistas. Esa combinación virtuosa permitió situar los tipos de interés en niveles históricamente reducidos y generó la ilusión de que era no solo posible sino factible mantener elevados ritmos de crecimiento en el futuro inmediato. En ese contexto de optimismo y liquidez abundante, el riesgo que implica cualquier inversión empezó a ser infravalorado. Los reducidos tipos de interés (negativos en términos reales en muchos de los casos) llevaron a consumidores y empresas a aumentar de forma notable sus niveles de endeudamiento. En el caso concreto de Estados Unidos contribuyeron también a generar una burbuja inmobiliaria de dimensiones considerables. B. Innovación y apalancamiento financiero Diseñar nuevos productos financieros, más complejos y sofisticados, fue una de las vías que exploraron las entidades y los intermediarios financieros para elevar sus niveles de rentabilidad. Un buen ejemplo son los títulos (CDOs –collateralized debt obligations – y similares) que crearon los grandes bancos de inversión estadounidenses mezclando hipotecas de primera calidad junto con otras más dudosas. Empaquetados en vehículos de inversión situados fuera de balance, los nuevos títulos fueron vendidos a bancos comerciales e inversores institucionales de todo el mundo, permitiendo así que el riesgo hipotecario de Minnesota acabara en la cartera, por ejemplo, de un fondo de pensiones suizo. La rápida consecución de beneficios, facilitada por algunas normas contables, alimentó la percepción de que los riesgos que se estaban asumiendo eran reducidos, incentivando de este modo nuevas rondas de titulización. El resultado final fue un aumento espectacular en los niveles de apalancamiento del sistema financiero y una creciente vulnerabilidad de las entidades financieras ante un cambio en las condiciones económicas. C. Fallos en la gestión y valoración del riesgo

La extrema complejidad de los nuevos productos financieros dificultó valorar de forma adecuada el riesgo que entrañaban. Los conflictos de intereses a los que se enfrentan las compañías de rating complicaron todavía más la cuestión. Si bien es verdad que la confianza de los inversores en las agencias de rating depende de lo acertado que sean sus valoraciones, también lo es que son las empresas emisoras las que pagan sus servicios, y que en muchos casos las compañías de rating son también las que aseguran la colocación de las emisiones. D. Fallos en la regulación y la supervisión La eliminación de las barreras que dificultaban la movilidad de los capitales y la no regulación de algunos mercados (por ejemplo, los de derivados) y actividades (como las operaciones fuera de balance) impulsaron una notable expansión y, tan importante o más, la globalización de los mercados financieros. Todo parece indicar que los mercados crecieron mucho más que la capacidad de gobernarlos, incentivando así la asunción por parte de los intermediarios financieros de mayores niveles de riesgo. En un contexto de intensa competencia entre las propias entidades y entre los grandes centros financieros internacionales, pocos países apoyaron endurecer los controles y mecanismos de supervisión, ya que ello podía perjudicar a sus campeones nacionales. El marcado carácter procíclico que presentan una buena parte de las regulaciones en vigor generó también problemas. Es el caso de las provisiones que han de realizar las entidades bancarias para hacer frente a la morosidad; en la medida que la base de cálculo son las pérdidas ocurridas (en lugar de las previstas o esperadas) no evitan una toma de riegos excesiva en la fase alcista del ciclo y provocan una prudencia extrema, y posiblemente exagerada, en las fases bajistas. Como ya se ha dicho, la crisis estalló a mediados del año 2007 en Estados Unidos, siendo su detonante la progresiva subida de los tipos de interés que instrumentó la Reserva Federal a partir de 2004 para evitar el repunte de las tensiones inflacionistas. Dicha subida cortó de raíz la tendencia alcista de los precios de la vivienda, elevó significativamente la morosidad, muy especialmente entre las familias sin recursos, y cuestionó la calidad de los bonos respaldados con las subprime. Obligados por la pérdida de valor de sus activos, las entidades especializadas en el crédito hipotecario experimentaron crecientes necesidades de liquidez y tuvieron, por consiguiente, que vender parte de sus activos. Buena parte de ellas no pudieron hacer frente a la situación y quebraron o tuvieron que ser intervenidas por las autoridades. Las quiebras anteriores generaron dudas entre las propias entidades bancarias acerca de la solvencia del resto de intermediarios financieros provocando el progresivo bloqueo del mercado interbancario. En ese marco, y obligados por los compromisos explícitos o implícitos adquiridos con los inversores finales, los grandes bancos de inversión estadounidenses tuvieron que reintroducir en sus balances los vehículos de inversión, asumir las consiguientes pérdidas y empezar a buscar capital para reconstruir sus recursos propios. La decisión de «dejar caer» Lehman Brothers, uno de los principales bancos de inversión estadounidenses, no hizo sino complicar las cosas en la medida que generó dudas sobre la capacidad de las autoridades para hacer frente a las turbulencias financieras. Escarmentados por las pérdidas, los mercados empezaron a cuestionar la solvencia de los grandes bancos estadounidenses y europeos, atrapados en una especie de dilema irresoluble (los intentos que realizaban para aumentar sus niveles de capital y mejorar su viabilidad eran interpretados por el mercado como un signo de debilidad que confirmaba y justificaba las dudas sobre su solvencia). Uno tras otro experimentaron una fuerte presión vendedora que empeoró su situación, al tiempo que generó una desconfianza extrema entre los depositantes y ahorradores de todo el mundo. Gobiernos y bancos centrales tuvieron pues que tomar medidas de apoyo al sistema financiero cada vez más heterodoxas y radicales como convertirse en los principales accionistas de las entidades en dificultades o garantizar una parte de las pérdidas que pudieran generar los activos tóxicos. Adoptadas con mayor o menor intensidad y rapidez por la mayoría de países, las citadas medidas consiguieron evitar el estallido del sistema financiero internacional. El volumen de fondos públicos que fue preciso movilizar a tal fin ha sido ciertamente muy elevado (véase el gráfico), causando importantes desequilibrios en las finanzas públicas de un buen número de países. No ha de extrañar pues que los principales organismos internacionales impulsaran una reforma en profundidad del marco regulador del sistema financiero. Se trataba, en definitiva, de evitar que vuelva a producirse una situación como la actual o, si ello no es posible, de disponer al menos de mecanismos para paliar sus efectos más negativos. Ayudas públicas a la banca, 2008-2017 (en porcentaje del PIB de 2017)

Fuente: Comisión Europea.

Exigir el cumplimiento de mayores (y mejores) niveles de recursos propios, mantener colchones de liquidez, reforzar la vigilancia de las «entidades sistémicas» (esto es, cuya caída podría poner en peligro todo el sistema), mejorar los procedimientos y la coordinación de los organismos supervisores y un mayor control de los productos derivados son, en este sentido, algunas de las medidas que se han aprobado en los últimos años. En el ámbito concreto de la Unión Europea se ha puesto en marcha, como es sabido, la Unión Bancaria (véase el Apéndice incluido al final del capítulo).

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 13. Sistema financiero (ANTONI GARRIDO) 3. El sistema financiero español. Rasgos básicos

3. EL SISTEMA FINANCIERO ESPAÑOL. RASGOS BÁSICOS El sistema financiero español ha experimentado cambios significativos en los últimos treinta años, y el primero de ellos es, precisamente, el intenso crecimiento de la actividad financiera. Baste señalar que los activos financieros han pasado de suponer un 424 por 100 del PIB, en 1985, hasta alcanzar casi un 700 por 100 a comienzos del presente siglo. El mayor grado de desarrollo económico, la creciente apertura al exterior y la propia modernización del sistema financiero son las causas de la mayor profundidad financiera de la economía española. Una parte considerable del crecimiento de la actividad financiera no hace sino reflejar el notable desarrollo que han experimentado los mercados financieros, impulsados por factores tales como la creciente sofisticación de la política monetaria, la búsqueda por parte de las grandes empresas de fuentes de financiación más baratas que el crédito bancario, las necesidades crecientes de recursos que desde mediados de los ochenta registra la hacienda pública, la mayor renta y cultura financiera de la población y la propia mejora de los sistemas de negociación. La expansión de los mercados, en la medida que ha incrementado el volumen de títulos en circulación, ha favorecido el desarrollo de los intermediarios financieros no bancarios, y, más concretamente, de sus tres modalidades más significativas: los fondos de inversión, los fondos de pensiones y las compañías aseguradoras. La mayor formación de los ahorradores (y la consiguiente demanda de una gestión más profesionalizada de su cartera de activos), el progresivo envejecimiento de la población y las dudas crecientes sobre la viabilidad de los sistemas públicos de pensiones han sido con todo los causantes últimos de su expansión, pese a lo cual su importancia relativa en España sigue siendo muy reducida en comparación con la que ostentan en los países anglosajones. Tales intermediarios desempeñan un papel cada vez más importante en el sistema financiero español dadas las estrechas relaciones que mantienen con las entidades bancarias. En la medida que adquieren buena parte de los títulos de deuda emitidos por estas últimas y/o les proporcionan liquidez (bien sea a través de los mercados monetarios o garantizando algunas operaciones), son de hecho una de las fuentes de financiación del sistema bancario. Es frecuente asimismo que las entidades bancarias participen en el capital de tales intermediarios, muy especialmente en el las compañías aseguradoras, siendo por consiguiente sensibles a los problemas que puedan experimentar los citados intermediarios. El desarrollo de los mercados financieros y de los intermediarios no bancarios ha reducido la importancia relativa de las entidades bancarias como proveedores de financiación y como destinatarias del ahorro. Nótese, a título de ejemplo, que el efectivo y los depósitos bancarios suponen en la actualidad el 40 por 100 de los activos financieros de los hogares españoles, frente al 63 por 100 que representaban a mediados del decenio de 1980 (cuadro 2). Las entidades bancarias siguen desempeñando, no obstante, un papel crucial en la canalización de los flujos financieros de la economía. Entre otras razones porque el crédito bancario sigue siendo la principal, por no decir la única, vía de financiación de que disponen familias y pequeñas empresas. Recuérdese, además, que la importancia de estas entidades va más allá de su significación cuantitativa, ya que contribuyen al funcionamiento eficaz del sistema de pagos del país, proporcionando un medio de pago universalmente aceptado: los depósitos bancarios. CUADRO 2. Activos financieros de los hogares españoles, 1985-2018 (porcentajes) 1985

1995

2005

2010

2018

Efectivo y depósitos.......................................

63,0

51,6

36,4

48,2

39,8

Títulos de renta fija.......................................

8,1

3,7

2,1

2,9

0,9

Acciones......................................................

14,2

18,3

28,4

18,2

21,0

Otras participaciones en el capital..................

1,4

1,4

2,4

4,2

4,5

Fondos de inversión.......................................

0,3

10,2

12,9

7,5

15,2

Fondos de pensiones, seguros y garantías........

2,0

10,1

14,7

16,0

16,5

Otros............................................................

11,0

4,7

3,1

3,0

2,1

Total.........................................................

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Fuentes: Banco de España, Cuentas Financieras de la Economía Española e Inverco.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 13. Sistema financiero (ANTONI GARRIDO) 4. El sistema bancario 4.1. Desregulación y competencia

4.1. DESREGULACIÓN Y COMPETENCIA En las dos últimas décadas del siglo XX el sistema bancario español experimentó una transformación radical impulsada básicamente por tres factores. Por un lado, se desmantelaron las restricciones tales como la regulación de los tipos de interés que dificultaban la competencia entre las propias entidades bancarias. El ya comentado desarrollo de los mercados, por su parte, amplió las alternativas de los usuarios de servicios bancarios (tanto de colocación de sus excedentes como de financiación de sus operaciones), aumentando, por consiguiente, su poder negociador frente a las entidades bancarias. El progreso tecnológico y, en particular, los avances en las telecomunicaciones y en la informática redujeron notablemente las barreras de entrada al negocio bancario, facilitando así que otras empresas –financieras y no financieras– puedan ahora ofrecer productos bancarios incluso de forma más eficiente que las propias entidades bancarias. Las entidades bancarias, lejos de permanecer pasivas, desarrollaron un conjunto de estrategias para hacer frente a la intensificación de la competencia generada por la desregulación, la desintermediación y el espectacular desarrollo de la tecnología. Una de ellas fue ganar dimensión. Alentados por las autoridades económicas, los grandes bancos españoles priorizaron ganar tamaño fusionándose entre ellos y/o adquiriendo otras instituciones de menor dimensión. El objetivo no era otro que alcanzar una posición de liderazgo en el mercado doméstico como condición necesaria para hacer frente al nuevo escenario internacional y, más concretamente, al aumento en el número de competidores potenciales que iba a generar la liberación de los movimientos de capital y la integración monetaria del continente europeo. La creciente integración de los sistemas bancarios europeos llevó a los principales grupos bancarios españoles a intensificar su presencia en los mercados europeos, utilizando para ello tres vías: el intercambio de participaciones en el capital, el establecimiento de acuerdos para la distribución conjunta de determinados productos financieros y la adquisición de bancos que operaban en el mismo «mercado regional» (Francia, Portugal e Italia). Las entidades más grandes incrementaron asimismo su grado de internacionalización, implantándose en países que presentaban reducidos niveles de desarrollo financiero y en los que era factible, en principio, conseguir mejoras de eficiencia incorporando sistemas de gestión y de organización más avanzados. La eliminación en 1989 de las trabas que les impedían operar en todo el territorio nacional propició que las cajas de ahorros apostaran por crecer y expandirse fuera de sus territorios tradicionales. El aumento del tamaño del mercado potencial impulsó también la consolidación del sector, si bien, dadas las especiales características de las cajas, el proceso se llevó a cabo en el seno de cada Comunidad. Las cajas ampliaron también sus fuentes de ingresos, sustituyendo para ello sus tradicionales inversiones más seguras pero menos rentables, como el préstamo de fondos en el mercado interbancario y la compra de títulos de deuda pública, por otros segmentos de negocio tales como la inversión crediticia. Entraron también en el capital de las grandes empresas industriales y de servicios nacionales, convirtiéndose de hecho en el principal accionista de la mayor parte de las grandes empresas españolas. Las estrategias seguidas por bancos y cajas para hacer frente a la acentuación de la competencia transformaron la estructura del sistema bancario español. Baste señalar que, en 2007, el censo de grandes bancos estaba integrado únicamente por dos entidades –BBVA y Santander– frente a los siete miembros que lo formaban veinte años antes, y el de cajas de ahorros por 47 entidades, la mitad prácticamente de las que había tiempo atrás. La necesidad de racionalizar la red operativa, junto con la prioridad dada a la expansión internacional, provocaron una clara reducción del número de sucursales y empleados en el mercado español de los grandes bancos en particular y del subsector bancario en general. Las cajas, por el contrario, y por las razones ya apuntadas, aumentaron considerablemente sus medios operativos, superando ya a mediados del decenio de 1990 a la banca tanto en número de sucursales como en número de empleados. Esta dispar evolución de las redes operativas de bancos y cajas explica en gran medida los cambios que se produjeron en la importancia relativa de ambos tipos de entidades. Más concretamente, la notable ganancia de cuota de mercado, tanto en depósitos como en créditos, que consiguieron las cajas de ahorros desde mediados de la década de 1980 hasta convertirse en el principal agente del sistema bancario español.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 13. Sistema financiero (ANTONI GARRIDO) 4. El sistema bancario 4.2. Crisis y reestructuración

4.2. CRISIS Y REESTRUCTURACIÓN La acentuación de la competencia provocó una intensa contracción del llamado margen de intermediación –diferencia entre los productos y los costes financieros–, que pasó de suponer el 4 por 100 de los activos totales medios, en 1985, a representar el 1,6 por 100, en 2008. El crecimiento de los ingresos por comisiones, la mejora en los niveles de productividad (imputables en gran medida a la progresiva incorporación de los avances tecnológicos al negocio bancario) y la favorable evolución de la economía durante la mayor parte del periodo analizado compensaron la contracción del margen de intermediación, posibilitando así el mantenimiento de un elevado nivel comparativo de rentabilidad. Puede afirmarse, pues, que las entidades bancarias españolas consiguieron mantener su peculiar y costoso modelo de servicio bancario basado en una densa red de pequeñas oficinas en un contexto caracterizado por la reducción de los márgenes y la acentuación de la competencia. La situación cambió, sin embargo, radicalmente a partir de 2007, siendo la crisis financiera la primera aunque no la única de las causas explicativas de dicho cambio. El impacto directo de la crisis sobre el sistema financiero español fue limitado, gracias básicamente al distinto modelo de titulización existente en España; entendido como un mecanismo de captación de recursos, el modelo español se encuentra muy alejado del denominado originar para distribuir que está en el origen, valga la redundancia, de las turbulencias financieras. A diferencia de otros organismos supervisores, el Banco de España no permitió situar los vehículos de inversión fuera de balance, logrando así dos objetivos: reducir considerablemente los incentivos que impulsan la creación de tales vehículos (ya que era preciso aumentar también los recursos propios) y fomentar un adecuado seguimiento del riesgo por parte de las propias entidades, ya que no era posible transferirlo a terceros. En cambio, el impacto indirecto fue muy importante. Las elevadas tasas (cercanas al 30 por 100 anual) a las que aumentó el crédito en el periodo expansivo 1994-2007 (gráfico 3), unido al estancamiento de sus fuentes de recursos tradicionales –los depósitos de la población– obligó a las entidades españolas a buscar otras vías de financiación, siendo una de ellas el endeudamiento en los mercados interbancarios de la Eurozona, aprovechando, es importante destacarlo, las posibilidades que generó la integración en la Eurozona. La extrema aversión al riesgo que provocó la caída de Lehman Brothers bloqueó tales mecanismos de financiación mayoristas, convirtiendo en mucho más caro y difícil que antes para los bancos y cajas de ahorros españoles la captación de recursos en los mercados internacionales. GRÁFICO 3. PIB nominal y crédito otorgado por el sistema bancario español, 1985-2018 (tasas de variación interanuales)

Fuentes: INE y Banco de España. El aumento de la morosidad, muy especialmente entre los promotores y constructores (gráfico 4) y la pérdida de valor de los activos inmobiliarios que ha generado la crisis económica causó elevadas pérdidas a las entidades bancarias españolas, y en particular a las cajas de ahorros, hasta el punto de poner en cuestión la viabilidad de muchas de ellas. No en vano, las actividades relacionadas con la construcción llegaron a suponer el 70 por 100 del total del crédito otorgado por las cajas de ahorros en los primeros años del siglo XXI. GRÁFICO 4. Entidades de crédito. Tasa de morosidad en España, 1985-2018

(en porcentaje)

Fuente: Banco de España. La crisis económica redujo también drásticamente el volumen de actividad de las entidades bancarias, haciendo innecesaria buena parte de la red operativa. Se imponía pues una reducción de la capacidad instalada, especialmente en el subsector de las cajas de ahorros, ya que fue este el que mostró un comportamiento más expansivo. Baste señalar que, entre los años 1994 y 2007, su red de sucursales y de empleados creció un 70 y 58 por 100 respectivamente. El progresivo deterioro de las finanzas públicas españolas y los episodios de crisis de deuda soberana que sufrieron algunos países de la Unión Europea empeoraron todavía más la situación, al elevar significativamente la prima de riesgo de la economía española y, con ello, el coste de la financiación de las entidades bancarias. Los factores anteriores (bloqueo de los mercados, aumento de la morosidad, caída en los niveles de actividad y encarecimiento de la financiación) generaron serias dificultades a un buen número de entidades bancarias, y algunas de ellas tuvieron que ser intervenidas por las autoridades. No ha de sorprender, por tanto, que el Banco de España y el Ministerio de Economía adoptaran un conjunto de medidas para hacer frente a la situación, entre las que cabe destacar las siguientes: • Inyección de liquidez. La mayor parte de países europeos implementó medidas para paliar los problemas de liquidez que estaban experimentando las entidades bancarias a raíz del cierre de los mercados mayoristas, complementando así la barra libre de liquidez establecida por el Banco Central Europeo en la segunda mitad de 2008. La creación del Fondo de Adquisición de Activos Financieros (FAAF) y la concesión de avales públicos a las emisiones realizadas por las instituciones bancarias fueron las adoptadas en España. • Incentivar los procesos de integración. Apoyar financieramente la consolidación de las entidades en dificultades fue otra de las medidas tomadas. La idea en un principio era diluir los ya comentados problemas de sobrecapacidad y elevada exposición al riesgo inmobiliario que presentaban algunas entidades fusionándolas con otras más eficientes y/o menos expuestas. El instrumento encargado de facilitar dichos procesos de integración fue el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) que pasó más adelante a gestionar la reestructuración de las entidades inviables. • Bancarización de las cajas de ahorros. La necesidad de que las cajas pudieran captar en el mercado recursos propios de máxima calidad impulsó una reforma radical de su marco regulador. Articulada a través del Real Decreto-ley 11/2010, la reforma, además de mejorar el régimen de las cuotas participativas, incentivó, como ya se ha comentado, que las cajas ejercieran la actividad financiera a través de un banco al que cederían su negocio bancario. Si su participación en dichos bancos acaba siendo superior al 10 por 100, las cajas pasarán a ser fundaciones bancarias (una figura de nueva creación), y si es inferior serán consideradas fundaciones ordinarias. • Mayores exigencias en materia de provisiones. El derrumbe del sector de la construcción aconsejó elevar considerablemente los niveles de provisiones de los activos inmobiliarios considerados problemáticos. En una contradicción más aparente que real (dada la práctica seguida por muchas de entidades de refinanciar créditos incobrables y el empeoramiento de la coyuntura económica), se exigió también provisionar los activos inmobiliarios considerados «sanos». • Incremento de los requerimientos de capital. La necesidad de disipar las dudas sobre la solidez del sistema bancario español llevó a las autoridades españolas a exigir a las entidades de crédito mayores y mejores niveles de recursos propios. Consciente de que algunas entidades podrían experimentar dificultades para captar en el mercado los recursos necesarios, el regulador explicitó también su disposición a recapitalizarlas con fondos públicos, y esto fue lo que tuvo que hacer finalmente en un buen número de casos. El empeoramiento de la situación económica, la no resolución de la crisis de la deuda soberana y las dudas sobre la viabilidad de algunos de los proyectos de integración impidieron que las medidas señaladas se tradujeran en una reducción de la desconfianza sobre el sistema bancario español. El estallido de Bankia, que poco después de solicitar convertir en capital los 4.465 millones de euros en participaciones preferentes en poder del FROB anunció que necesitaría 19.000 millones de euros adicionales para completar su recapitalización, complicó aún más la situación. Consumidos la mayor parte de los recursos, tanto del FROB como del Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito (FGD), y con los mercados financieros internacionales cerrados para las empresas, bancos y el propio Tesoro español, el gobierno

optó por solicitar formalmente, el 25 de junio de 2012, asistencia financiera al Eurogrupo para sanear su sistema bancario. Cuatro fueron en este sentido los cambios básicos en la gestión de la crisis bancaria que introdujeron las autoridades europeas: • El primero de ellos atañe al proceso de recapitalización. En lugar de exigir esfuerzos adicionales en materia de solvencia a las entidades sin especificar, ni la cuantía de las pérdidas esperadas, ni de donde saldrán los fondos necesarios para cubrirlas, se opta por estimar en primer lugar las necesidades de capital que precisará cada entidad individual y se explicita a continuación el volumen de recursos (hasta 100.000 millones de euros) que se pondrán a disposición de las entidades para culminar el proceso de recapitalización. • Para reducir al máximo la carga soportada por los contribuyentes europeos, las autoridades europeas exigieron que se llevaran a cabo «ejercicios, voluntarios u obligatorios, de responsabilidad limitada», esto es, que se impusieran pérdidas a los titulares de instrumentos híbridos de capital, como las participaciones preferentes, y de deuda subordinada de las entidades salvadas con fondos públicos. • Buscando amortiguar los falseamientos de la competencia generados por los apoyos públicos se impusieron a las entidades salvadas una serie de condiciones. Por citar algunos ejemplos, tuvieron que reducir la capacidad instalada –sucursales y empleados–, el tamaño del balance, concentrar su actividad en sus territorios de origen y abandonar la financiación de promociones inmobiliarias. La misma razón –reducir las distorsiones en la competencia– explica que se establecieran plazos para su liquidación o venta al sector privado. • Antes de que finalizara 2012 las autoridades españolas tenían que haber aprobado la creación un mecanismo de segregación de activos. Conocido coloquialmente como banco malo, dicho mecanismo permitiría a las entidades en crisis desprenderse de sus activos inmobiliarios de mala calidad, mejorando así su balance y, por tanto, su viabilidad. Tales activos podrán permanecer en el balance del banco malo quince años, intentando evitar así las más que probables pérdidas que generaría su venta en una coyuntura recesiva; pérdidas que, dado que los activos se financiaron emitiendo títulos de deuda avalados por el Estado, podrían acabar recayendo sobre los contribuyentes.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 13. Sistema financiero (ANTONI GARRIDO) 4. El sistema bancario 4.3. El nuevo sistema bancario español

4.3. EL NUEVO SISTEMA BANCARIO ESPAÑOL Con el desembolso de los fondos aportados por el MEDE (38.833 millones de euros) se dio por culminado el proceso de saneamiento del sistema bancario español en el que entre inyecciones de capital, esquemas de protección de activos y otras ayudas se han comprometido 100.000 millones de euros, cinco veces más que los recursos movilizados para hacer frente a todos los episodios de crisis bancarias acaecidos en España entre 1978 y 2004. El coste final de la reciente crisis bancaria será pues con toda seguridad elevado y, dado el origen de los fondos, soportado en gran parte por los contribuyentes. De hecho, el Banco de España da ya por perdidos 42.000 millones de euros de los fondos invertidos en el saneamiento de la banca española. CUADRO 3. Saneamiento bancario. Recursos comprometidos en el periodo 2008-2017 (millones de euros)¹ FROB-MEDE

FGD

Capital

Otras ayudas

EPA²

Total

CCM Cajasur

800

392

977

Catalunyabanc

12.052

TOTAL

Otras ayudas

EPA²

Total³

1.740

2.475

4.215

953

4.824

5.777

1.192

Unnim Banca Cívica

Capital

1.192

977

NCG Banco&B.Gallego 9.297

4.215

5.777 977

527

12.579

1.001

275

1.276

13.855

474

9.771

802

154

956

10.727

BFA/Bankia

22.424

22.424

22.424

BMN

1.645

1.645

1.645

Banco Ceiss

1.129

430

1.559

CAM

1.559 5.249

B. Valencia

5.498

Caja3

4.366

21.859

21.859

10.029

10.029

407

407

407

Liberbank

124

124

124

SAREB

2.192

2.192

TOTAL

56.545

4.758

165

16.610

1.596

62.899

2.192 9.745

23.909

429

34.083

96.982

Notas: (1) Sin contabilizar FAAF, avales, líneas de crédito ni los 1.947 millones pagados como coste del MEDE, gastos financieros, elaboración de informes y otros; (2) Esquema protección activos. Pérdida máxima cubierta; (3) Sin contablizar los 2.250 millones de euros aportados al FROB. Fuentes: Banco de España, FGDEC, FROB y Tesoro Público. El ingente volumen de recursos que ha sido preciso movilizar para evitar la quiebra del sistema, los abusos cometidos en la comercialización de algunos productos (como la deuda subordinada y las participaciones preferentes) y los cometidos por algunos altos cargos han situado en mínimos la imagen reputación al de los organismos supervisores y del sector bancario. Prueba de ello es el lugar, el último de veintisiete países, que ocupa España en el barómetro sobre confianza social que elaboran cada año algunas consultoras especializadas. De hecho, solo el 22 por 100 de los españoles afirma confiar en la banca frente al 48 por 100 de media que lo hace en el conjunto de la Unión Europea. La puesta en marcha de la Unión Bancaria (Véase Apéndice) debería contribuir a revertir la situación anterior. Desde finales de 2014, las principales entidades de crédito españolas han pasado a estar supervisadas por el Banco Central Europeo. Además de mejorar la calidad de la supervisión, se espera también que la centralización de la supervisión en una autoridad de carácter supranacional contribuya a dificultar «la captura del regulador», esto es, que las entidades más relevantes de un país, debido precisamente a su elevada importancia, acaben condicionando las decisiones de los organismos supervisores. La disminución en el censo de entidades operativas que ha provocado la crisis bancaria ha provocado el consiguiente aumento en los niveles de concentración del sistema bancario español, hasta el punto de que las cinco primeras entidades por tamaño (gráfico 5) absorben ya el 64 por 100 del total de activos del sistema bancario. Teniendo en cuenta que el Estado tendrá que desprenderse, más pronto que tarde, de las entidades que continúan bajo su control y el papel activo que los grandes bancos españoles han jugado en las anteriores subastas de entidades en crisis, no hay descartar que los citados niveles de concentración aumenten todavía más en un futuro inmediato. GRÁFICO 5. Grado de concentración de los sistemas bancarios europeos (activos de las cinco primeras entidades sobre el total de activos en porcentaje)

Fuente: Banco Central Europeo. La necesidad de eliminar las duplicaciones generadas por las fusiones, los planes de adelgazamiento impuestos por la Comisión Europea, los menores niveles de actividad económica y la creciente importancia de los nuevos canales de relación con la clientela explican finalmente los ajustes que se están llevando a cabo en la capacidad bancaria instalada (gráfico 6). Nótese en este sentido que, entre 2008 y 2018, se han cerrado 19.000 sucursales y eliminado 89.000 empleos, siendo ya los niveles actuales de ambas variables inferiores a los existentes a mediados de la década de los años ochenta. GRÁFICO 6. Empleados1 y sucursales del sistema bancario español, 1985-2018 (miles)

Fuente: Banco de España. Obligados por la presión de los reguladores, los bancos españoles han incrementado también de forma considerable tanto el volumen como la calidad de sus recursos propios. Baste señalar que, a finales de 2017, la ratio de capital de mayor calidad, el capital ordinario de nivel 1 (CET1) se sitúa en el 12,7 por 100, más del doble de la mantenida con anterioridad al estallido de la crisis. La mejora de la coyuntura económica, el estancamiento de la morosidad, los menores costes del pasivo y el incremento de los ingresos por comisiones han permitido a los bancos españoles volver a presentar tasas positivas de rentabilidad (gráfico 7). Los niveles actuales son, sin embargo, claramente inferiores a los existentes con anterioridad al estallido de la crisis, ya que han desaparecido los factores de carácter

estructural que los posibilitaron (elevado nivel de apalancamiento, financiación abundante y barata en los mercados mayoristas y expectativas de revalorización de los activos inmobiliarios). GRÁFICO 7. Entidades de depósito residentes. Cuenta de resultados, 1985-2018 (en porcentaje de ATM)

Fuente : Banco de España. Los reducidos tipos de interés actuales, la previsión de que se mantengan bajos durante un periodo prolongado y la creciente competencia por los segmentos de actividad más codiciados estarían además dificultando una recuperación significativa de los niveles de beneficio.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 13. Sistema financiero (ANTONI GARRIDO) 5. Mercados financieros

5. MERCADOS FINANCIEROS Como ya se ha dicho, en los últimos treinta años los mercados financieros han alcanzado un elevado grado de desarrollo. Eso es, por ejemplo, lo que ha ocurrido en los mercados monetarios, y muy especialmente en el mercado interbancario, reflejando, entre otros factores, la creciente sofisticación de la política monetaria. La introducción del euro acentuó complementariamente el grado de integración de tales mercados en la medida que igualó los tipos de interés a corto plazo en toda la eurozona. El estallido de la crisis de la deuda soberana rompió temporalmente el citado proceso de integración, impidiendo a las entidades bancarias de los países periféricos financiarse a los tipos de interés fijados por el Banco Central Europeo, ya que su coste de financiación pasó a estar determinado por el diferencial frente al bono alemán exigido a la deuda pública de tales países. Por lo que respecta a los mercados de capitales, las crecientes necesidades de recursos que desde mediados de los años ochenta registró la hacienda pública estimularon el desarrollo de un potente mercado de títulos públicos. La eliminación del riesgo de tipo de cambio y la convergencia en tipos de interés que generó la UME amplió considerablemente el perímetro de dicho mercado, convirtiendo a la deuda pública en el título más negociado en los mercados financieros españoles. La caída de los tipos de interés y la mejora de la fiscalidad impulsaron el crecimiento de las emisiones realizadas por las empresas no financieras, pese a lo cual el tamaño relativo de este segmento del mercado sigue siendo muy pequeño. Entre otras razones porque es todavía muy escaso el número de empresas españolas que cumplen los requisitos –elevado tamaño y disponer de un adecuado rating– que permiten emitir y colocar bonos y obligaciones a medio y largo plazo. Se espera, no obstante, que este segmento del mercado de capitales siga creciendo en un futuro inmediato, favorecido por la reducción de los costes de emisión, la mejora de los sistemas de liquidación y compensación, y la ampliación del mercado que implica la integración monetaria. Las ya comentadas elevadas tasas a las que creció el crédito en el periodo 1994-2007, unido al estancamiento de sus fuentes tradicionales de recursos, explican adicionalmente la intensa actividad emisora que desarrollaron las entidades financieras en los años previos al estallido de la crisis. En lo que respecta al segmento de renta variable, la privatización de buena parte de las empresas públicas, la salida a bolsa de nuevas sociedades, y la tendencia alcista que durante buena parte del periodo analizado mostraron los precios, permitieron aumentar sustancialmente la capitalización del mercado español. Por su parte, la interconexión de los mercados, la mejora de los sistemas de negociación, la entrada masiva de las familias españolas en el mercado bursátil (reflejo de sus mayores niveles de renta), la creciente presencia gracias a la integración monetaria de inversionistas extranjeros y el ya señalado desarrollo de los inversores institucionales posibilitaron un considerable aumento del volumen de negociación. El sensible desplome que registraron las cotizaciones bursátiles tras el estallido de la crisis financiera internacional truncó de raíz los comentados aumentos en los niveles de capitalización y contratación. El progreso técnico y la acentuación de la competencia han roto, por su parte, las fronteras nacionales de los mercados bursátiles europeos, que operan ahora integrados en potentes networks tales como el London Stock Exchange Group (resultado de la fusión de la bolsa de Londres con la italiana), Euronext (fruto de la integración de las bolsas de París, Bruselas, Ámsterdam y Lisboa) o el NASDAQ OMX Nordic Exchange (Helsinki, Estocolmo, Copenhague, Riga, Vilnus y Tallin). La consiguiente ganancia de masa crítica que han posibilitado los citados procesos de integración explica en gran medida la posición rezagada, especialmente en términos de capitalización, que ocupa el mercado español en la actualidad (gráfico 8). GRÁFICO 8. Capitalización bursátil, 2018 (en porcentaje del PIB)

Notas: (1) Incluye NYSE y Nasdaq; (2) Resultado de la integración de las bolsas de Copenhague, Estocolmo, Helsinki y las Repúblicas Bálticas; (3) Resultado de la integración de las bolsas de París, Amsterdam, Bruselas y Lisboa; (4) Desde 2010 incluye los datos de la bolsa de Italia. Fuente : Federación Mundial de Bolsas. El grado de concentración del mercado es muy elevado, suponiendo cuatro sectores (financiero, eléctrico, telecomunicaciones y textil) tres cuartas partes de la capitalización y contratación total. El IBEX 35 es considerado de hecho uno de los índices bursátiles menos diversificados del continente europeo y también de los menos representativos del comportamiento de la economía nacional, ya que la mayor parte de las empresas que lo integran llevan a cabo el grueso de su actividad en el exterior.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 CIVITAS

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 13. Sistema financiero (ANTONI GARRIDO) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS ANALISTAS FINANCIEROS INTERNACIONALES, Guía del Sistema Financiero Español, séptima edición, Madrid, 2015. BANCO DE ESPAÑA, Nota informativa sobre ayudas públicas en el proceso de reestructuración del sistema bancario español (2009-2017), noviembre 2018. MAUDOS, J. (coord.), «El futuro del sector bancario español tras la reestructuración», Mediterráneo Económico, núm. 29, 2017.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Capítulo 13. Sistema financiero (ANTONI GARRIDO) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Intermediarios financieros. Conjunto de instituciones y agentes que «median» entre los ahorradores últimos de la economía y los demandantes de financiación. • Intermediarios financieros bancarios. Intermediarios cuyos pasivos o parte de ellos son considerados dinero, esto es, son aceptados generalmente por el público como medio de pago. Incluyen al banco emisor (el Banco Central Europeo en el caso de la Eurozona) y al sistema bancario (bancos, cajas de ahorros y cooperativas de crédito) • Intermediarios financieros no bancarios. Conjunto de intermediarios cuyos pasivos no son dinero. Forman este grupo instituciones muy diversas. Las más importantes son los fondos de pensiones, las instituciones de inversión colectiva y las compañías aseguradoras. • Fondos de pensiones. Patrimonios constituidos con el ahorro voluntario que, a través de los planes de pensiones, se afectan a la generación de prestaciones de jubilación (en forma de capital o de renta) complementarias de las de procedencia pública. • Instituciones de inversión colectiva. Adquieren activos directamente en los mercados utilizando los recursos aportados por los inversores particulares. En función del instrumento utilizado para captar los recursos (emisión de acciones o participaciones), se distingue entre sociedades de inversión mobiliaria (SIM) y fondos de inversión mobiliaria (FIM). • Compañías aseguradoras. Empresas que canalizan el ahorro captado en forma de primas hacia colocaciones cuyos rendimientos permitan cubrir los riesgos objeto de cobertura. • Mercado monetario. Grupo de mercados financieros en los que se intercambian activos caracterizados por su corto plazo de vencimiento, elevada liquidez y –al ser emitidos por el sector público o por empresas de reconocida solvencia– reducido riesgo de impago. Forma también parte del mismo el mercado interbancario, al que acuden las entidades de crédito para cubrir sus necesidades de liquidez o rentabilizar sus excedentes de tesorería. • Mercado de capitales. Conjunto de mercados financieros en los que se intercambian activos financieros cuyo vencimiento es a medio y largo plazo. • Mercado de renta fija. Conjunto de mercados en los que se intercambian títulos que suponen una deuda para el emisor, cuya retribución –un determinado tipo de interés– es fija (o si es variable es conocida de antemano) y su percepción independiente de los resultados que obtenga el emisor. La deuda pública y las obligaciones a largo plazo que emiten las empresas son dos ejemplos significativos. • Mercado de renta variable. Grupo de mercados en los que se negocian títulos representativos del capital social de los emisores, que se retribuyen normalmente mediante el pago de dividendos, si bien el tenedor del título no posee un derecho cierto a su percepción, que dependerá de la existencia o no de beneficios. Las acciones son el ejemplo más claro.

• Mercados primarios y secundarios. En los primeros se negocian «nuevos activos», mientras que en los segundos se intercambian activos preexistentes. Ambos mercados no deben ser considerados independientes, sin embargo. Luego, cuanto mayor sea el grado de desarrollo del mercado secundario (y más fácil sea, por tanto, para un inversor desprenderse de un título), mayor será la posibilidad de que los ahorradores se muestren interesados en la adquisición de los títulos emitidos por los demandantes de financiación. • Capitalización bursátil. Resultado de multiplicar el número de títulos cotizados en bolsa por su cambio o cotización. • Cuotas participativas. Títulos, semejantes a las acciones, que pueden emitir las cajas de ahorros, pero que no otorgan a su titular los derechos políticos propios de los accionistas.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte IV. Mercado de trabajo y recursos financieros Apéndice.—La Unión Bancaria Europea

Apéndice.—La Unión Bancaria Europea. Francisco Javier Sáez Fernández La crisis financiera internacional y la necesidad de reforzar la Eurozona El desorden financiero internacional, que estalló en EEUU a mediados de 2007 con el episodio de las hipotecas subprime, alcanzó su fase álgida en Europa en los años 2010-2012, con la crisis de la deuda soberana. Los acontecimientos que se sucedieron entonces, pusieron de manifiesto muchas y muy importantes debilidades en el diseño institucional y operativo de la Eurozona, cuya solución tenía que pasar, inevitablemente, por una mayor integración bancaria y financiera en la región. La implantación del Euro tendría que haber supuesto la plena integración de los mercados bancarios en los países que se habían incorporado a la Unión Monetaria en 1999; sin embargo, el desarrollo de la crisis desveló que la fragmentación sectorial era aún muy acusada al final de la primera década del siglo XXI. Así, el negocio bancario tradicional (créditos y depósitos) seguía muy orientado hacia el mercado doméstico (salvo el interbancario, que rápidamente alcanzó un nivel de integración muy elevado en el conjunto de la Eurozona), las carteras de deuda pública de la banca se nutrían, básicamente, de títulos soberanos del propio país, y la regulación, la supervisión y el control de las entidades y mercados, seguían esquemas y reglas de actuación muy diferentes en los distintos países miembros. Con el estallido de la crisis financiera y el subsiguiente rescate de la banca a escala global, las debilidades del modelo europeo emergieron con fuerza, mostrando serías disfunciones en, al menos, tres ámbitos: En primer lugar, las ayudas públicas que los gobiernos europeos concedieron a sus bancos para salvarlos de la quiebra, presentaron un rango de variación muy amplio. Las modalidades de auxilio adoptaron diversas formas (aportaciones directas de capital, avales sobre pasivos bancarios, adquisiciones de activos tóxicos, inyecciones de liquidez, etc.), y las cuantías proporcionadas fueron muy variables según los casos. De acuerdo con la Dirección General de la Competencia de la Comisión Europea, las aportaciones directas de capital público a los bancos en términos de PIB han oscilado entre el 0 por 100 de algunos países del Este (Estonia, República Checa, Polonia, Eslovaquia) y el 26,5 por 100 de Grecia, con un promedio del 3,2 por 100 para el conjunto de la UE y un 5,8 por 100 para el caso de España. Esta disparidad de ayudas es contraria a los Tratados de la UE, ya que genera serias distorsiones en la libre competencia, favoreciendo a unas entidades en detrimento de otras. En segundo lugar, para salvaguardar la estabilidad de los sistemas bancarios nacionales, además de ayudas que involucraban fondos públicos, los gobiernos utilizaron otras vías de intervención indirecta. Por ejemplo, cuando salieron a la luz los primeros problemas en la banca irlandesa, su gobierno reaccionó asegurando el 100 por 100 de los depósitos bancarios, a fin de prevenir dificultades de liquidez en el mercado, que podrían añadirse a las de solvencia. Esta garantía ilimitada de depósitos introdujo una nueva asimetría en el funcionamiento del sector bancario europeo, provocando movimientos de pasivos entre países que no respondían a estímulos del mercado, sino a divergencias en la regulación. Y, en tercer lugar, como se ha apuntado anteriormente, los sistemas de supervisión y control nacionales eran muy dispares entre los Estados miembros de la Unión, resultando más o menos eficaces en la prevención de crisis bancarias e introduciendo distorsiones añadidas en la competencia. Los criterios de los supervisores nacionales para la provisión de créditos morosos, para disuadir la

concentración de riesgos, para gestionar y contabilizar operaciones con derivados, o para realizar inspecciones ordinarias y extraordinarias, eran muy variables según los casos, generando costes asimétricos en el funcionamiento de los sistemas bancarios nacionales y notables diferencias en la evaluación que el mercado hacía de los riesgos inherentes al negocio bancario (incluido el riesgo de quiebra). Por otra parte, con el desarrollo de la crisis financiera, emergieron con fuerza los vínculos de doble dirección existentes entre la crisis de la deuda soberana y la crisis bancaria. Los ingentes recursos públicos destinados al rescate de los bancos, hicieron que el nivel de endeudamiento de ciertos países miembros aumentara muy rápidamente, disparando las primas de riesgo de su deuda soberana; al mismo tiempo, las elevadas tenencias de deuda nacional en las carteras de los bancos, muy depreciada por el deterioro del rating de su país, debilitaba la solvencia de las entidades bancarias, exigiendo mayores aportes de fondos públicos para el rescate. Este círculo vicioso fragmentó rápidamente los mercados de deuda pública en la Eurozona, multiplicando las diferencias de tipos de interés nacionales en un mercado supuestamente integrado y provocando situaciones financieramente insostenibles en los países más endeudados. Debe tenerse en cuenta, además, el rechazo social que producía el hecho de que se estuviese rescatando con fondos públicos a los bancos privados, un sector que la ciudadanía percibía como el principal responsable de la mayor crisis financiera y económica que ha vivido Europa desde la Gran Depresión de 1929 y que tantos costes económicos y sociales ha ocasionado. En suma, las carencias y debilidades con las que se concibió la Unión Monetaria Europea, particularmente, la ausencia de mecanismos para conseguir una unión bancaria plena, estaban detrás de la fragilidad exhibida por la Eurozona durante el desorden financiero internacional, una fragilidad que alcanzó su máxima expresión con la crisis de la deuda soberana y que puso en jaque la supervivencia del Euro. Sólo la firme y decidida intervención del Banco Central Europeo en los mercados de deuda pública lograron evitar el derrumbe del sistema. Por todo ello, no parece exagerado afirmar que la Unión Bancaria Europea es un componente esencial de la Eurozona, sin el cual, el riesgo de fracaso de todo el proceso de construcción europea se multiplica. Muchos de los problemas apuntados ya se habían diagnosticado con bastante precisión en el Informe del Grupo de Expertos de Alto Nivel (2009), presidido por Jacques de Larosière. Este informe subrayaba la ineludible necesidad de reforzar el modelo europeo de supervisión financiera para evitar el colapso de la Eurozona. Era evidente que el diseño institucional de la Unión Monetaria estaba incompleto y que habría que revisar los Tratados para clarificar competencias nacionales y europeas, al tiempo que se articulaban nuevos instrumentos para prevenir crisis financieras o encauzarlas debidamente en casos sobrevenidos. Con ese fin, además de crearse instrumentos comunitarios de apoyo financiero para países en dificultades, como el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), se diseñó un Sistema Europeo de Supervisión Financiera, coordinado por la Junta Europea de Riesgo Sistémico y compuesto por tres autoridades de supervisión central: la Autoridad Bancaria Europea, la Autoridad Europea de Valores y Mercados y la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación, y todo ello, con la participación de los supervisores nacionales. Bajo este esquema institucional, en enero de 2011 se constituyó la Autoridad Bancaria Europea como un órgano independiente de la Comisión, que asumió las competencias del anterior Comité de Supervisores Bancarios Europeos, a las que se añadieron nuevas y renovadas funciones. Su objetivo prioritario era elaborar un Código Normativo Único del que saldrían un conjunto de reglas y disposiciones prudenciales para el conjunto de entidades de crédito de la Unión, así como contribuir a la creación de unas condiciones de competencia neutrales y ofrecer un alto grado de protección a los depositantes, inversores y consumidores. En suma, la Autoridad Bancaria Europea tendría que impulsar el proyecto de Unión Bancaria Europea, en estrecha cooperación con el Banco Central Europeo (BCE). Y en esta misma dirección, en septiembre de 2012, después de algunas iniciativas promovidas por diferentes órganos comunitarios, la Comisión Europea publicó su “Hoja de ruta hacia la unión bancaria” [COM (2012) 510 final]. Este documento, además de presentar la Unión Bancaria Europea como un componente esencial y mutuamente fortalecedor del Mercado Único, identificaba los tres

pilares que junto al Código Normativo Único debían conformar la Unión Bancaria Europea: el mecanismo único de supervisión, el sistema común de garantía de depósitos y el sistema integrado de gestión de crisis bancarias. Asimismo, proponía unas directrices básicas para el diseño de los pilares primero y tercero, quedando el sistema común de garantía de depósitos pendiente de perfilar. La Unión Bancaria Europea La Unión Bancaria Europea es, por tanto, un proyecto largamente gestado y aún no concluido, que se enmarca en un conjunto de reformas institucionales muy ambiciosas, tendentes a reforzar la estabilidad monetaria, financiera y bancaria en la UE. La pertenencia a la Unión Bancaria es obligatoria para los países miembros de la Eurozona y voluntaria para el resto de miembros de la UE. En caso de participación voluntaria, las autoridades monetarias y financieras del país correspondiente tendrán que cooperar muy estrechamente con el BCE. De acuerdo con el Banco de España, los objetivos esenciales de la Unión Bancaria Europea son los siguientes: 1. Velar para que las entidades de crédito sean sólidas y puedan resistir a futuras crisis financieras. 2. Evitar que los contribuyentes tengan que aportar sus recursos para financiar o reflotar a los bancos en quiebra. 3. Facilitar la integración de los distintos mercados financieros nacionales y, por tanto, reducir la fragmentación del mercado financiero europeo. 4. Reforzar la estabilidad financiera en la Unión Europea. El Código Normativo Único, elaborado, como se acaba de apuntar, por la Autoridad Bancaria Europea, es uno de los pilares fundamentales sobre los que se construye la Unión Bancaria. Sin embargo, por sí mismo, ese conjunto de normas técnicas y operativas no basta para garantizar el buen funcionamiento del sector bancario en la región: un sistema en el que el diseño de las normas está centralizado pero la ejecución y supervisión de esas normas se hace de un modo descentralizado, podría ser extremadamente débil y no responder con eficacia y diligencia ante situaciones de inestabilidad financiera, competencia desleal o falta de protección de los stakeholders. Por tanto, la Unión Bancaria Europea necesita también de algunos instrumentos o mecanismos de gestión, que garanticen el funcionamiento eficaz, transparente y estable del mercado bancario regional. Y esos mecanismos, en consonancia con la “Hoja de ruta” anteriormente aludida, son los siguientes: el Mecanismo Único de Supervisión, el Mecanismo Único de Resolución y el Sistema Europeo de Seguro de Depósitos. A. El Mecanismo Único de Supervisión (MUS) El MUS es sistema que se ha diseñado en el seno de la Unión Bancaria Europea para controlar y supervisar a sus entidades de crédito. Comenzó a funcionar en 2014 y está compuesto por el BCE y por las autoridades supervisoras de los países que participan en el mismo. El BCE inspecciona y controla directamente unas 120 entidades de todos los países miembros que, de acuerdo con ciertos criterios, se consideran significativas (en torno al 85 por 100 del mercado bancario europeo), mientras que las autoridades nacionales supervisan las entidades consideradas no significativas. Los objetivos del MUS son los siguientes: • Velar por la seguridad y la solidez del sistema bancario europeo • Potenciar la integración y la estabilidad financieras en Europa • Asegurar la coherencia de la supervisión El BCE desempeña el rol más importante en el MUS, ya que, además de ocuparse directamente de la supervisión de las entidades significativas, asume el papel de coordinador de todo el sistema, teniendo incluso capacidad normativa. En particular, el BCE es competente para conceder o revocar licencias

bancarias, realizar inspecciones in situ, evaluar adquisiciones de bancos o ventas de participaciones cualificadas, asegurar el cumplimiento de la normativa de supervisión y aumentar los requerimientos de capital para prevenir riesgos financieros. Además, colabora con la Autoridad Bancaria Europea para realizar las pruebas de resistencia (Test de Stress) a las que periódicamente se someten los principales bancos de la región. Por su parte, las autoridades nacionales se ocupan de la supervisión de las entidades no significativas y colaboran con el BCE en la aplicación de las medidas de inspección y control. No obstante, cuando lo estime oportuno, El BCE puede ejercer la supervisión directa de cualquiera de las entidades no significativas, para asegurar una aplicación coherente y eficaz del modelo. B. El Mecanismo Único de Resolución (MUR) El MUR es el segundo pilar de la Unión Bancaria Europea. Comenzó a funcionar en 2016 con el propósito de garantizar una resolución ordenada de los bancos en quiebra con mínimos costes para los contribuyentes y para la economía real. El MUR está formado por el Consejo Único de Resolución -que actúa como autoridad central y única para la toma de decisiones- y las Autoridades de Resolución Nacional de los Estados Miembros participantes, habiéndose dotado de un Fondo Único de Resolución para afrontar situaciones de crisis. Esta configuración centralizada proporciona, teóricamente, algunas importantes ventajas. Por ejemplo, con este modelo se garantiza que las decisiones de resolución en los Estados miembros de la Unión Bancaria se tomen de manera efectiva y rápida, se evitan acciones descoordinadas, se minimiza el impacto negativo en la estabilidad financiera, se limita la necesidad de apoyo financiero público y se aseguran unas reglas de juego iguales para todos. Por otra parte, el Fondo Único de Resolución se nutre de las contribuciones de todas las entidades integradas en la Unión Bancaria Europea y, por consiguiente, protege a los contribuyentes de manera más efectiva que los fondos nacionales, al mismo tiempo que, en situaciones de crisis, proporciona igualdad de condiciones para todos los actores del mercado. Actualmente, el Fondo está dotado con unos 25.000 millones de Euros y se espera que a los ocho años de su creación, cuando esté plenamente operativo, alcance los 56.000 millones de Euros. El Fondo Único de Resolución se ha concebido como un instrumento de último recurso, por lo que actúa después de descartar alternativas de saneamiento privadas y de que los accionistas y acreedores hayan sufrido pérdidas. Por su parte, el Consejo Único de Resolución desempeña, como más importantes, las siguientes funciones: • Redacta y gestiona, cuando proceda, planes de resolución para los bancos que forman parte de la Unión Bancaria Europea. • Establece requisitos mínimos de fondos propios y pasivos elegibles. • Hace un seguimiento a las medidas de intervención temprana. • Gestiona el Fondo Único de Resolución Para la ejecución de estas funciones, el Consejo Único de Resolución se coordina con las Autoridades Nacionales de Resolución, con El BCE y con los demás órganos competentes de la UE. Igualmente, cuando resulta pertinente (para abordar problemas de grupos bancarios transfronterizos), se coordina con las autoridades de resolución de países que no forman parte de la Unión Bancaria Europea. C. Sistema Europeo de Seguro de Depósitos (SESD) El SESD es el tercer pilar constitutivo de la Unión Bancaria Europea. Hasta la fecha, sin embargo, es sólo un proyecto en discusión que suscita una gran controversia entre los países miembros. Aunque hubo algunas propuestas anteriores y posteriores, el modelo más acabado de los que se han presentado hasta ahora fue diseñado por la Comisión en 2015. En esta propuesta, el SESD se concibe como un instrumento para reforzar el sistema de seguros nacionales de depósitos (regulado por la

Directiva 2014/49/UE), que establece una cobertura para este tipo de pasivos de hasta 100.000 euros. Este modelo se diseñó como una estructura superior que integrará los sistemas nacionales, proporcionando un grado de cobertura más fuerte y uniforme en toda la Eurozona. Al mismo tiempo, reducirá la vulnerabilidad de los sistemas nacionales ante grandes choques asimétricos, asegurando que el nivel de confianza del depositante no dependerá de la ubicación del banco, lo que también contribuirá a debilitar el vínculo entre los bancos y los gobiernos nacionales. Finalmente, de acuerdo con esta propuesta, el sistema se desarrollará en diferentes etapas, en las que las contribuciones al SESD irán aumentando progresivamente. En la etapa final, la protección de los depósitos bancarios se cubrirá en su totalidad por el fondo europeo, con el apoyo de los fondos de garantía nacionales. Un primer balance del proyecto La Unión Bancaria Europea, cuyos orígenes se remontan al final de la primera década del siglo XXI, sigue una estrategia de avance similar a la que mantiene el proceso de Construcción Europea en su conjunto: el gradualismo. A día de hoy, uno de los tres pilares fundamentales que la componen, el SESD, aún está sin concretar y, lo que es más importante, los tres pilares descritos, probablemente, no sean suficientes para garantizar la plena integración de los mercados bancarios de la Eurozona, al mismo tiempo que se refuerza la estabilidad financiera en la región. Precisamente por ello, desde 2016, la Comisión Europea viene trabajando en nuevos instrumentos que tendrán que completar la Unión Bancaria, como son la regulación de los préstamos en mora (Non Performing Loans), o el lanzamiento de nuevos activos que favorezcan la diversificación del riesgo soberano en las carteras de los bancos, como son los Sovereign bond-backed securities o «Valores respaldados por bonos soberanos». Estos nuevos instrumentos se encuentran, sin embargo, en una fase de discusión muy temprana. Con las medidas adoptadas desde el comienzo de la presente década, parece que se están abordando razonablemente bien los principales problemas de inestabilidad bancaria y financiera que se detectaron en los primeros años de la crisis. Las asimetrías regulatorias, la discrecionalidad de las ayudas públicas, la escasa y desigual protección de los ahorradores, o las crisis de solvencia y liquidez, parecen ahora más lejanas que hace 10 años. Sin embargo, aún está por constatar la plena eficacia, transparencia y equidad de los instrumentos que se han diseñado. Así, por ejemplo, no parece que la Autoridad Bancaria Europea, con la aplicación de los Test de Stress, o el MUS, que hace ya casi un lustro que se constituyó, hayan funcionado con eficacia y diligencia, cuando no anticiparon las crisis más recientes que han tenido lugar en algunos países del Sur (2017-2018). Además, los criterios que se han establecido para deslindar el grupo de entidades supervisadas directamente por BCE del resto de entidades controladas por las autoridades nacionales, generan muchas suspicacias entre los países miembros, ya que, como consecuencia del modelo vigente, en algunos casos, más del 95 por 100 del mercado bancario nacional queda bajo una supervisión central, mientras que en otros casos muy señalados, esa cuota se sitúa en torno al 50 por 100. Aunque los criterios de supervisión sean idénticos para uno y otro grupo, es evidente que la presión que se puede ejercer sobre los supervisores nacionales siempre será mayor que la que se ejerce sobre una autoridad central, pudiendo surgir, en consecuencia, importantes asimetrías en el proceso de supervisión. Por otra parte, a pesar de su corta vida, algunas decisiones muy importantes adoptadas por el MUR han sido muy discutidas e incluso recurridas ante la Administración de Justicia, ya que se han tomado sin la suficiente transparencia y con escasos indicios de neutralidad (véanse las distintas soluciones adoptadas por este Mecanismo ante las crisis bancarias ocurridas en Italia y España en los dos últimos años), causado, además, costes asimétricos muy elevados entre inversores institucionales y pequeños ahorradores. Por lo que se refiere al SESD, siendo un proyecto largamente discutido, aún quedan muchas dudas por despejar. Entre ellas, la más importante se refiere, seguramente, a los criterios que determinarán las aportaciones de las que se nutrirá el fondo europeo que ha de garantizar los depósitos. ¿Debe ponderar sólo el volumen de depósitos captados, o quizá deberían incluirse otras variables como el PIB, los beneficios bancarios, o el nivel de solvencia de las entidades? En el fondo, detrás de estas incógnitas subyacen dos posiciones encontradas en cuanto a concepción misma del sistema: un modelo

de seguro paneuropeo de depósitos, basado en la mutualización de riesgos y defendido, sobre todo, por los países del sur, frente a otro modelo en el que, una vez que se establecen ciertos mecanismos comunes de supervisión y disciplina ex ante, se determinan responsabilidades de cobertura esencialmente nacionales. Este segundo modelo, lógicamente, es el preferido por los países más desarrollados del norte. Y en cuanto a los proyectos más recientes y menos avanzados de la Unión Bancaria Europea, cabe decir, por lo que se refiere a las Sovereign bond-backed securities, que aun no están claras las consecuencias que esta iniciativa puede tener sobre el rating de los países miembros y, por tanto, sobre los costes de la deuda que tendrán que soportar los distintos países miembros; y por que se refiere a los Non Performing Loans, no es arriesgado afirmar que el establecimiento de un único tratamiento para los créditos morosos podría ser poco efectivo, dada la descentralización existente en una parte del sistema de supervisión. En suma, los últimos años han sido testigo de avances muy significativos el camino hacia la Unión Bancaria Europea, pero es evidente que aún quedan muchas y muy importantes incógnitas por despejar. Todo apunta, una vez más, a que los intereses nacionales, a veces contrapuestos, y las asimetrías de poder que imperan en la UE, podrían estar frenando el desarrollo de importantes proyectos impulsados por las instituciones comunitarias.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Introducción

Introducción.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 14. Sector público (JOSÉ M.ª SERRANO SANZ y EDUARDO BANDRÉS) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN El sector público constituye una pieza clave de las modernas economías desarrolladas y, en consecuencia, de la economía española de comienzos del siglo XXI. La creación de un marco institucional que define los límites para la actuación de los agentes económicos, la asignación de recursos por medio de la hacienda pública, o la actuación en el terreno empresarial, a través de empresas públicas, conforman la triple vía de intervención de las autoridades públicas en la economía del presente. Su estudio en el marco concreto de la economía española es el objeto de este capítulo. En los últimos decenios el sector público ha estado sometido a profundas transformaciones y ha sido objeto de amplias controversias en los países avanzados y también en España. Creció espectacularmente en relación con la renta nacional durante los tres decenios que siguieron a la Segunda Guerra Mundial en toda Europa, para responder a las demandas redistributivas de la sociedad y con el viento a favor de las ideas keynesianas, y se frenó su impulso en el decenio de 1980 bajo el escepticismo difundido por las corrientes liberales, aunque apenas ha disminuido de tamaño. El proceso de expansión fue más tardío y rápido en España, mientras el cambio hacia su estabilización ha llegado de forma simultánea. Finalmente, ante una grave crisis económica que socavó los cimientos de la Unión Europea, la consolidación fiscal se ha situado como la principal prioridad de la política presupuestaria, mediante el establecimiento de objetivos de reducción del déficit público que han dado lugar a severos recortes del gasto y aumentos de los niveles impositivos. El capítulo se divide en cuatro grandes epígrafes, aparte de la introducción. En el inmediato se explican brevemente los fundamentos teóricos de la intervención del Estado en la economía, así como los instrumentos de que se vale. Después se aborda la organización del sector público en España, que se corresponde con la de un Estado descentralizado con tres niveles de gobierno. El cuarto epígrafe detalla la intervención a través de las regulaciones, mientras el quinto se extiende en el análisis de los ingresos y gastos públicos y en la problemática del déficit y la deuda pública.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 14. Sector público (JOSÉ M.ª SERRANO SANZ y EDUARDO BANDRÉS) 2. El papel del Estado en las economías actuales

2. EL PAPEL DEL ESTADO EN LAS ECONOMÍAS ACTUALES El análisis económico suele descansar en el supuesto de que los mercados se ajustan automáticamente, como si operasen en un universo sin fricciones, pero esto solo es una utilización abusiva de la metáfora de la «mano invisible». Ya Adam SMITH, en 1776, explicó con claridad el peso de los factores institucionales como condicionantes de la actuación de los individuos y, dos siglos más tarde, el premio Nobel Ronald COASE denominó costes de transacción al precio que los agentes económicos han de pagar por hacer que funcionen los mercados. En estos se intercambian bienes, servicios o factores productivos por dinero, algo que no puede hacerse sin el reconocimiento previo del derecho de propiedad y que resulta más fácil para ambas partes si existen unas reglas de juego conocidas y de obligado cumplimiento. En consecuencia, la primera tarea fundamental del Estado en la economía es la configuración y mantenimiento de un marco institucional : las reglas de juego a que deben atenerse los agentes en sus transacciones. Ahora bien, el Estado no se limita a actuar como legislador y árbitro para el sector privado. Es también un activo participante en los mercados. En ocasiones condiciona, con regulaciones muy concretas y no ya genéricas, precios, cantidades y los tipos de productos a intercambiar. En otros casos actúa como un agente económico más, que acude a los mercados de fondos prestables o emprende actividades empresariales en concurrencia con el sector privado. También interviene en la actividad económica por medio de la hacienda pública (impuestos y gastos públicos), hasta corregir los resultados que se obtienen en los mercados, con el propósito de mejorarlos, atendiendo a objetivos que, se supone, son demandas sociales generalizadas y no se garantizan sin esa intervención, como paliar los fallos del mercado, modificar la distribución de la renta o reducir las perturbaciones cíclicas de la economía. Contemplando con cierta distancia un diseño tan ambicioso como el conjunto de misiones que en lo económico se atribuía al Estado a finales del siglo XX, no cabe sorprenderse de que a semejante construcción se le hayan planteado múltiples problemas. El reconocimiento de que en ocasiones falla el mercado no debe hacer pensar ingenuamente que la autoridad siempre está en condiciones de obtener resultados mejores; en realidad, existen razones por las que también puede fallar el sector público. Estas consideraciones abren algunos interrogantes sobre la seguridad de que el Estado alcance los objetivos que tiene planteados y advierten del peligro de que se hayan creado nuevas distorsiones en el funcionamiento de la economía a consecuencia de la importancia que ha llegado a adquirir el sector público. Pero no son la única duda seria que planea sobre el papel del Estado en las economías actuales, porque, asimismo, se ha cuestionado la idoneidad de esta figura organizativa en un mundo cada vez más internacionalizado. En los últimos decenios ha crecido de forma espectacular la integración comercial y financiera de los países avanzados, de modo que las políticas anticíclicas autónomas apenas son viables; de otro lado, ha aumentado la integración institucional entre los diversos Estados, con lo que el margen de maniobra legal para practicar políticas nacionales se ha reducido drásticamente (piénsese en la España de la Unión Económica y Monetaria sin política monetaria, comercial o tipo de cambio propio, y con tantos otros límites). En suma, nuestro tiempo es propicio para reconsiderar el papel del Estado en la economía, como de hecho está sucediendo en gran parte de los países europeos, presionados por la necesidad de abordar profundas reformas en el funcionamiento del sector público ante el elevado volumen de deuda pública y las dudas crecientes sobre la sostenibilidad futura de las finanzas públicas.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 14. Sector público (JOSÉ M.ª SERRANO SANZ y EDUARDO BANDRÉS) 3. El sector público en España: un Estado descentralizado

3. EL SECTOR PÚBLICO EN ESPAÑA: UN ESTADO DESCENTRALIZADO El sector público español se corresponde con un Estado descentralizado con tres niveles de gobierno: central, autonómico y local. A su vez, cada nivel de gobierno está formado, desde un punto de vista organizativo, por Administraciones Públicas y empresas públicas (gráfico 1). Las primeras actúan a través del criterio de autoridad y no por el de mercado, y la parte principal de su financiación, reflejada en los presupuestos, se obtiene de manera coactiva por el sistema tributario. Las empresas públicas, en cambio, participan en los mercados con la finalidad de alcanzar determinados objetivos estratégicos, como la presencia en ciertos sectores clave o el desarrollo de algunas funciones en régimen de servicio público a cambio de unos precios que tienden a cubrir los costes de producción; su importancia es muchísimo menor que la de las Administraciones Públicas. GRÁFICO 1. Organización del sector público español

Desde la integración en Europa hay que contar además con las instituciones de la Unión Europea, que intervienen en la economía española tanto en el ámbito de las regulaciones como en el hacendístico. Por un lado, buena parte de las normas que han de cumplir los agentes económicos nacionales emana de Bruselas; por otro, están los flujos financieros entre la Unión y España, cuyo detalle puede verse en el Recuadro 1. Atendiendo al volumen de gasto de las Administraciones de cada uno de los tres niveles de gobierno señalados –central, autonómico y local– puede afirmarse que España es uno de los países más descentralizados de Occidente, incluso por delante de algunos Estados con estructura federal. A la altura del año 2017, el 44 por 100 del gasto público correspondía a las Administraciones territoriales y el 56 por 100 al sector público central (cuadro 1). Entre las primeras, las Comunidades Autónomas gestionaban el 33 por 100 del gasto total consolidado y las Corporaciones Locales el 11 por 100. CUADRO 1. Distribución del gasto consolidado de las Administraciones Públicas en España por niveles de gobierno, 1975-2017 (porcentajes)

1975

1985

20171

2005

Administración Central..................

49

41

22

22

Fondos de la Seguridad Social............

41

38

29

34

Sector público central...............

90

79

51

56

Comunidades Autónomas..............

–

10

36

33

Corporaciones Locales.................

10

11

13

11

Administraciones territoriales.....

10

21

49

44

Nota: (1) Provisional. Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). La descentralización del sector público es, con todo, un fenómeno relativamente nuevo en la historia contemporánea de España. A mediados del decenio de 1970, el 90 por 100 del gasto público correspondía al Sector público central. La principal transformación se produce a partir de la Constitución de 1978, con la creación de las Comunidades Autónomas como instituciones políticas y administrativas intermedias entre el Estado y las Corporaciones Locales. El traspaso de funciones y servicios desde el Sector público central afectó tanto al Estado (agricultura, industria, educación, cultura, obras públicas) como a la Seguridad Social (sanidad, servicios sociales), que perdieron peso en el conjunto del gasto público en favor de las Comunidades Autónomas: a la altura de 2005 estas ya gestionaban el 36 por 100 del gasto consolidado de todas las Administraciones Públicas. Además, dado que los servicios que prestan son intensivos en trabajo, los empleados públicos de las Comunidades Autónomas suponían el 58 por 100 del total en 2018, mientras que los de las Corporaciones Locales sumaban el 22 por 100 y los del Sector público central el 20 por 100.

RECUADRO 1 FLUJOS FINANCIEROS ENTRE ESPAÑA Y LA UNIÓN EUROPEA La integración de España en la Unión Europea no solo implica compartir un conjunto de reglas de organización de la economía, incluida una moneda única, sino que ha dado lugar también a unos flujos financieros notables desde mediados de la década de 1990. No obstante, España también contribuye a financiar los gastos de la Unión, a través de algunas partidas que cada año nutren el presupuesto europeo. El saldo entre aportaciones y recursos recibidos ha sido sistemáticamente favorable a España, pero se ha visto reducido de forma sensible con el paso del tiempo hasta alcanzar por primera vez un valor negativo en 2014, en términos de caja. La ampliación al Este, el progreso económico de España y las resistencias de los principales contribuyentes netos como Alemania, han obligado a un replanteamiento de los Fondos Estructurales y de Cohesión que ha reducido sustancialmente las ayudas recibidas por España a partir de 2007. Y otro tanto cabe decir de la Política Agrícola Común, muy cuestionada por algunos países y por instituciones internacionales como la Organización Mundial del Comercio. El resultado es que el saldo financiero de España se aleja cada vez más de los valores del pasado, situándose en cifras muy cercanas al equilibrio e incluso ligeramente negativas. 1995

2018

Mill. euros

Mill. euros

%

%

Financiación comunitaria.....................

10.542

100,0

11.251

100,0

Política Agraria Comunitaria......................

4.450

42,2

6.365

56,6

Fondos Estructurales (FEDER, FSE).............

5.013

47,6

4.385

39,0

Fondo de Cohesión...................................

1.023

9,7

173

1,5

Otras ayudas...........................................

56

0,5

328

2,9

Aportación española..........................

3.702

100,0

11.682

100,0

IVA............................................................

2.153

58,2

1.692

14,5

Recurso al PNB...........................................

743

20,1

8.051

68,9

Otras aportaciones (aduanas y otros).......

806

21,7

1.939

16,6

Saldo...............................................................

6.840

-431

(en porcentaje del PIB)..................................

1,49

-0,04

Fuente: Tesoro Público, Ministerio de Economía y Competitividad.

Por lo que respecta a las empresas públicas, las estatales, tras los procesos de privatización iniciados en el decenio de 1980, ocupan un espacio residual en la producción de bienes y servicios, con un valor añadido bruto que apenas alcanza el 1,5 por 100 del PIB, si bien en algunos sectores tienen aún una presencia nada despreciable. Entre las empresas controladas por el Estado destacan Renfe, Correos, Loterías y Apuestas del Estado, Adif, Aena, las empresas que gestionan los puertos, algunos astilleros públicos y Paradores de Turismo. Este descenso del peso relativo de las empresas públicas estatales ha sido parcialmente paliado con el nuevo sector público alumbrado por las Comunidades Autónomas, no tanto para extender su intervención a nuevos sectores, sino en busca de instrumentos más ágiles que los administrativos en áreas como la gestión del agua, las infraestructuras o el transporte colectivo.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 14. Sector público (JOSÉ M.ª SERRANO SANZ y EDUARDO BANDRÉS) 4. Las regulaciones

4. LAS REGULACIONES Una hacienda raquítica y, en claro contraste, un intenso intervencionismo regulador fueron los rasgos distintivos del marco institucional que conformaba la economía española al final del franquismo. Eran peculiaridades que se habían acentuado en ese régimen, aunque la tradición intervencionista recorre en España todo el siglo, pues la crónica incapacidad para reformar la fiscalidad, y así modernizar la hacienda, se había venido compensando con una exuberancia reguladora. En la regulación básica –aquella que configura el marco institucional– fueron especialmente estrictos los condicionamientos establecidos sobre las relaciones económicas con el exterior y sobre los mercados de factores productivos, capital y trabajo. Era una economía cerrada y rígida, con grandes dificultades para adaptarse a cambios inducidos desde fuera o fruto del propio proceso de desarrollo. Tales deficiencias eran tan evidentes que hubo un acuerdo generalizado sobre la necesidad de una doble reforma del marco institucional: la modernización de la hacienda, para conseguir un sector público más amplio y equitativo, y la liberalización de las regulaciones básicas que afectaban al sector privado. El programa reformista contó con dos puntos de apoyo que aminoraron posibles resistencias sociales: la transición política y la integración en la Unión Europea. El cambio de régimen hizo posible la reforma fiscal, punto de partida de la modernización de la hacienda, y los Pactos de la Moncloa y la Constitución de 1978 representaron sendos impulsos liberalizadores. Posteriormente, la integración en la Europa comunitaria favoreció un nuevo e intenso proceso de desregulación, ampliado con motivo de la puesta en vigor del Mercado Único en 1992 y de la Unión Monetaria después. En la actualidad, dos terceras partes de las normas españolas de contenido económico tienen su origen en directivas o decisiones europeas. Como resultado, la organización institucional de la economía española, a comienzos del siglo actual, poco o nada tiene que ver con la de pasadas décadas: es muy abierta, los mercados son mucho más flexibles y la hacienda es parecida en tamaño y composición a la de otros países desarrollados. En los últimos años, las políticas de regulación han adquirido un nuevo protagonismo debido a las limitaciones impuestas a las políticas macroeconómicas por la cultura de la estabilidad y los compromisos derivados de la integración monetaria europea, así como por la devolución de un mayor papel al mercado, que exige reglas de juego más claras. Este origen ha puesto a los procedimientos en el centro de las discusiones, porque, ciertamente, regular era una actividad tradicional de los poderes públicos, y el ámbito de las regulaciones era la economía al completo. La novedad consiste en adoptar como criterio de evaluación de las regulaciones su idoneidad para garantizar un funcionamiento eficiente y equilibrado de los mercados; en definitiva, para contribuir al crecimiento autosostenido de la economía a largo plazo y también a la cohesión social. Entre los elementos positivos en los cambios regulatorios de los últimos años en España, cabe destacar la mayor transparencia y menor discrecionalidad de la Administración, la simplificación de los procedimientos administrativos, la creación de instituciones de regulación sectorial (Comisión Nacional del Mercado de Valores, Comisión Nacional de la Energía y Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, posteriormente fusionadas las tres en una única: la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia), así como el tono general liberalizador. Como cuestiones pendientes están la escasa calidad de muchas normas que, junto a su abundancia y los problemas de coordinación entre niveles de gobierno, crean inseguridad jurídica, así como la escasa atención que todavía se presta al impacto económico de las regulaciones. El proceso de adelgazamiento de la Administración Central, cediendo competencias a las instituciones europeas y a las Comunidades Autónomas, también se ha reflejado en una compleja redistribución de la capacidad de regular en el ámbito de la economía, que a veces provoca incertidumbre en los agentes económicos, como sucede en la regulación de las actividades del comercio, el transporte o el urbanismo, hasta el punto de afectar a la propia unidad de mercado.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 14. Sector público (JOSÉ M.ª SERRANO SANZ y EDUARDO BANDRÉS) 5. La hacienda de las Administraciones Públicas 5.1. Gasto público y Estado de Bienestar

5.1. GASTO PÚBLICO Y ESTADO DE BIENESTAR El gasto realizado por las Administraciones Públicas contempla múltiples facetas. Una parte del mismo se dedica a pagar a los empleados públicos y a comprar los bienes necesarios para la propia marcha de la Administración y para la prestación de servicios como la educación, la sanidad, la justicia, la policía o la defensa nacional. La remuneración de los asalariados absorbe algo más de la cuarta parte del gasto total, en tanto que las compras de bienes y servicios suponen en 12 por 100. Otra parte se transfiere a ciertos grupos de particulares como los pensionistas, los perceptores del seguro de desempleo, los trabajadores en situación de baja por enfermedad o las personas dependientes: son las prestaciones sociales en efectivo, que suman el 37 por 100 de todo el gasto. Otras partidas relevantes son el pago de los intereses de la deuda pública, que supera el 6 por 100, y los recursos destinados a la inversión y las transferencias de capital, que apenas alcanzan el 6 por 100. Sin embargo, más allá de saber en qué gastan las Administraciones Públicas (salarios, compras de bienes y servicios, prestaciones...) interesa conocer para qué gastan, es decir, cuál es el destino final de los recursos públicos, su traslación al ciudadano en forma de prestaciones y servicios colectivos. A tal efecto, el gasto público se ha desagregado en cuatro grandes rúbricas: servicios públicos básicos, Estado de Bienestar, asuntos económicos, y medio ambiente y servicios comunitarios (cuadro 2). CUADRO 2. Gastos de las Administraciones Públicas en España, 2001-2017 Distribución en %

Valor (mill. de euros)

% del PIB

20171

2001

20171

2001 2007 20171

SERVICIOS PÚBLICOS BÁSICOS.....................

96.801

23,4

20,2

9,0

7,8

8,3

Servicios generales..................................

35.074

8,1

7,3

3,1

3,3

3,0

Intereses de la deuda pública.....................

29.818

7,7

6,2

3,0

1,6

2,6

Defensa......................................................

10.420

2,8

2,2

1,1

1,0

0,9

Justicia, orden público y seguridad................

21.489

4,8

4,5

1,8

1,9

1,8

ESTADO DE BIENESTAR............................

321.715

59,5

67,3

22,9

24,0

27,6

Pensiones..................................................

151.670

24,6

31,7

9,5

9,3

13,0

Desempleo................................................

18.610

3,8

3,9

1,5

1,5

1,6

Enfermedad................................................

8.114

1,7

1,7

0,6

0,7

0,7

Familia e hijos............................................

8.174

1,0

1,7

0,4

0,6

0,7

Servicios sociales y otros gastos.................

6.489

1,5

1,4

0,6

0,6

0,5

Salud.....................................................

69.427

13,1

14,5

5,0

5,7

6,0

Educación...............................................

46.539

10,4

9,7

4,0

4,0

4,0

Cultura, deporte y religión........................

12.692

3,4

2,7

1,3

1,6

1,1

ASUNTOS ECONÓMICOS ...............................

44,422

12,3

9,3

4,7

5,2

3,8

MEDIO AMBIENTE Y SERV. COMUNITARIOS ...............................

15.188

4,9

3,2

1,9

1,9

1,3

Protección del medio ambiente...........................

10.071

2,3

2,1

0,9

1,0

0,9

Vivienda y servicios comunitarios.....................

5.117

2,6

1,1

1,0

0,9

0,4

Total gastos..................................

478.126

100,0

100,0

38,5

38,9

41,0

Nota: (1) Provisional. Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Un primer análisis de la composición del gasto público pone de manifiesto que casi las dos terceras partes del gasto se destinan a las actividades que conforman el denominado Estado de Bienestar, destacando los gastos en pensiones (31,7 por 100 del gasto total), salud (14,5 por 100), educación (9,7 por 100) y desempleo (3,9 por 100). Dichos gastos tuvieron un comportamiento expansivo en los años setenta y ochenta del siglo pasado, como resultado del proceso de transición a la democracia, primero, y de la consolidación y maduración del Estado de Bienestar, después. Sin embargo, en los primeros años del presente siglo su trayectoria fue paralela a la del crecimiento del PIB, manteniendo su estabilidad hasta el año 2007, con un leve aumento del gasto en salud. La llegada de la crisis en 2008, con el consiguiente retroceso en la evolución del PIB, y la acción compensadora de los poderes públicos en los primeros momentos, extendió el peso relativo de estos gastos sociales en cinco puntos porcentuales de PIB en apenas dos años, si bien su crecimiento se frenó con las medidas de ajuste adoptadas entre 2010 y 2013. El gasto en pensiones mantuvo no obstante su tendencia expansiva, mientras el correspondiente a sanidad y educación se vio reducido especialmente a partir de 2012, y el de protección del desempleo también se redujo desde 2014 con el descenso del paro y la caída de la tasa de cobertura de los parados en las prestaciones por desempleo. Las pensiones constituyen la partida más importante del presupuesto público. Desde 1977 han estado en el centro de la expansión del gasto por un doble motivo: el aumento del número de pensionistas y el crecimiento de la pensión media. El mayor número de pensionistas se ha debido, por una parte, a procesos demográficos: aumento de las personas que llegan a la jubilación y de la vida media de los pensionistas; por

otra, a diversas operaciones discrecionales de ampliación de los colectivos beneficiarios en los años de la transición a la democracia (en los regímenes agrario o de autónomos) y a una utilización recurrente de los procesos de jubilación anticipada por las empresas como vía de reducción de plantillas. Como resultado de todo esto, el número de pensionistas era más del doble al comenzar el presente siglo del que había en 1975 y en la actualidad supera con creces los nueve millones y medio de personas. El aumento de la pensión media también ha tenido causas vegetativas (los pensionistas nuevos perciben más que los fallecidos) y discrecionales (el crecimiento mínimo de las pensiones se ha indiciado con los precios, y las desviaciones siempre han sido al alza, en especial para los colectivos con cuantías más reducidas). El sistema español de pensiones es «de reparto», lo que significa que los activos de cada momento aportan los flujos que reciben los pensionistas de ese mismo periodo. Los años y la cuantía de lo cotizado por cada uno sirven para establecer la base de la percepción, pero no hay una correspondencia automática como en los regímenes «de capitalización», donde se igualan el valor capitalizado de las aportaciones y la cuantía percibida en el momento de la jubilación. De ahí que la sostenibilidad del sistema dependa de la relación a largo plazo entre cotizantes y perceptores, así como de la evolución de las cotizaciones y pensiones medias. Aunque la trayectoria de los últimos años, al menos hasta 2007, había sido favorable por el aumento de los cotizantes, gracias a la fase expansiva del ciclo económico, el sistema español tenía una considerable rigidez y existían serias dudas sobre su viabilidad en el largo plazo. Más aún cuando la destrucción de puestos de trabajo y el aumento del desempleo, derivados de la última crisis económica, redujeron el número de cotizantes hasta situarse por debajo de la cifra de dos afiliados con empleo por cada pensionista titular de pensión contributiva. El empeoramiento de la situación y el desbordamiento previsto del déficit del sistema en los próximos años, de no mediar cambios sustanciales, propiciaron la aprobación de sendas reformas en 2011 y 2013 con objeto de controlar el gasto y hacer frente al envejecimiento de la población. En la primera, se retrasa de forma gradual la edad legal de jubilación de los 65 a los 67 años, se amplía el periodo para el cómputo de la pensión de 15 a 25 años, se modifican los porcentajes a aplicar a la base reguladora, se endurecen las condiciones para la jubilación anticipada, se incentiva la prolongación voluntaria de la vida laboral y se introduce un factor de sostenibilidad que, igual que en gran parte de los países europeos, permita la reconsideración periódica del sistema en función del equilibrio entre cotizaciones y prestaciones. Dicho factor de sostenibilidad, cuya aplicación estaba prevista en el año 2027, fue sin embargo regulado en la reforma de 2013, anticipando su entrada en vigor al año 2019 ante la hipótesis de agravamiento de la situación financiera de la Seguridad Social, pero dicha entrada en vigor quedó suspendida en 2018. En su virtud, el importe inicial de la pensión se corregiría por un coeficiente que tiene en cuenta la esperanza de vida a los 67 años de cada cohorte poblacional. A su vez, la reforma de 2013 creó un nuevo índice de revalorización anual que vincula la actualización de las pensiones no con el IPC, sino con la posición de equilibrio o desequilibrio del sistema, y que entró en vigor en 2014. El hecho de que el saldo haya sido negativo situó la revalorización anual desde 2014 en el valor que la nueva legislación establecía como «suelo», el 0,25 por 100. Pero también esta medida quedó suspendida en 2018, en el marco de las negociaciones de los Presupuestos Generales del Estado, de modo que las revalorizaciones posteriores se han basado en criterios ad hoc que de hecho están muy relacionados con el IPC. Los gastos en salud y educación se corresponden con los dos servicios públicos de más relevancia en el Estado de Bienestar: en el primer caso, con un 14,5 por 100 del gasto público total, y en el segundo, con un 9,7 por 100. La mayor parte de su producción se realiza de forma directa por el sector público, si bien existe un ámbito de colaboración con el sector privado mediante conciertos con centros educativos y sanitarios. Como se explica más adelante, la práctica totalidad de estos servicios se gestiona desde las Comunidades Autónomas, que son las Administraciones que poseen las competencias en el núcleo básico de las denominadas prestaciones en especie del Estado de Bienestar. Ambos tipos de gasto tuvieron un comportamiento diferente en el último ciclo económico expansivo: mientras los gastos en salud conocieron un crecimiento moderado, los de educación se estancaron en relación con el PIB. Tales hechos son también el resultado de factores demográficos, pues al progresivo alargamiento de la edad media de vida –etapa en la que se multiplica el gasto sanitario por la mayor incidencia de la enfermedad– le acompañó una reducción significativa del número de niños y jóvenes en edad escolar, a pesar del impacto positivo de la inmigración, relajándose la presión sobre el gasto educativo. Sin embargo, la expansión del gasto sanitario y las previsiones de su evolución futura no se explican únicamente por el envejecimiento de la población; mayor incidencia está teniendo la incorporación de nuevas tecnologías sanitarias y nuevos tratamientos farmacéuticos cada vez más costosos en la cartera de servicios de la sanidad pública. Las medidas de ajuste del gasto adoptadas a partir de 2012 y dirigidas a reducir el déficit público rebajaron el peso de estos gastos sobre el PIB, con especial incidencia en el personal educativo y sanitario, así como en los gastos en recetas de farmacia. El núcleo de las actividades denominadas como Servicios públicos básicos representa la segunda de las grandes rúbricas de gasto, con un peso relativo del 20,2 por 100 del total. Estos gastos permanecieron bastante estables a lo largo del primer decenio de este siglo, pero han sufrido un leve retroceso en los últimos años, hasta situarse en cifras del 1,8 por 100 del PIB en justicia, orden público y seguridad, y del 0,9 por 100 en defensa. El elevado endeudamiento público ha situado los intereses de la deuda pública en el 2,6 por 100 del PIB en 2017, a pesar del descenso de los tipos de interés, que ha aliviado la carga de la deuda. Finalmente, el crecimiento del gasto en asuntos económicos se debió principalmente a los procesos de inversión en infraestructuras, que fueron especialmente intensos en ferrocarriles, carreteras e infraestructuras urbanas (véase el capítulo 4). La irrupción de la crisis económica y los ajustes en el gasto público dieron lugar a una brusca caída de la inversión pública –principal componente de este tipo de gasto– que en 2017 equivalía solo a un 2,6 por 100 del PIB. En comparación con la media de la Eurozona, el menor peso del gasto público español sobre el PIB se corresponde principalmente con las prestaciones y servicios del Estado de Bienestar: pensiones, sanidad, educación y otros gastos sociales (ayudas familiares sobre todo) explican la distancia que separa a España de los principales países europeos. Solo en protección del desempleo, por las mayores tasas de paro, España se sitúa claramente por encima de sus socios europeos (gráfico 3). GRÁFICO 3. Gasto público en España y la Eurozona, 2016 (en porcentaje del PIB)

Fuente: Eurostat, Database. Según se ha visto en el epígrafe 3 de este capítulo, la organización del sector público español se corresponde con la de un Estado fuertemente descentralizado. Tomando ahora como referencia el año 2017, un 44 por 100 del gasto total de las Administraciones Públicas corresponde a las Administraciones territoriales (33 por 100 a las Comunidades Autónomas y 11 por 100 a las Corporaciones Locales). Sin embargo, la participación de cada uno de los niveles de gobierno en las diferentes actividades públicas varía mucho según el tipo de gasto de que se trate (cuadro 3). CUADRO 3. Composición del gasto de las Administraciones Públicas por funciones y niveles de gobierno, 2017 (en porcentaje sobre el total nacional) Admón. Central

Seg. Social

CC.AA.

CC.LL.

Total

SERVICIOS PÚBLICOS BÁSICOS......

13,0

0,0

3,6

3,6

20,2

Servicios generales..................................

3,2

0,0

1,7

2,4

7,3

Intereses de la deuda pública.....................

5,2

0,9

0,1

6,2

Defensa....................................

2,2

Justicia, orden público y seguridad................

2,4

1,0

1,1

4,5

ESTADO DE BIENESTAR..................

5,2

33,2

25,3

3,7

67,3

Pensiones..................................................

3,0

26,5

1,4

0,8

31,7

Desempleo................................................

0,1

3,7

0,1

0,0

3,9

Enfermedad........................

2,2

1,7

1,7

Familia e hijos............................................

0,5

0,7

0,2

0,2

1,7

Servicios sociales y otros gastos.................

0,2

0,2

0,6

0,4

1,4

Salud.....................................................

0,6

0,3

13,4

0,2

14,5

Educación...............................................

0,3

8,9

0,5

9,7

Cultura, deporte y religión........................

0,4

0,6

1,6

2,6

ASUNTOS ECONÓMICOS...............

3,4

0,6

3,1

2,2

9,3

MEDIO AMBIENTE Y SERV. COMUNITARIOS..

0,2

0,0

0,8

2,1

3,2

Protección del medio ambiente.........

0,2

0,4

1,4

2,1

Vivienda y servicios comunitarios......

0,0

0,4

0,7

1,1

TOTAL GASTOS..................................

21,8

32,9

11,6

100,0

33,7

Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). La Administración Central se ocupa principalmente de la provisión de los servicios públicos básicos (servicios generales, defensa, y justicia, orden público y seguridad), inversión en grandes infraestructuras, ayudas a sectores económicos y, en menor medida, de algunas prestaciones sociales de los funcionarios. Los Fondos de la Seguridad Social centran su gasto en la cobertura de las necesidades asociadas a la vejez, la incapacidad, el desempleo y la exclusión social, mediante la realización de transferencias monetarias a las familias en forma de pensiones y otras prestaciones. A su vez, las Comunidades Autónomas se han especializado en la prestación de servicios tales como la sanidad, la educación, y la atención a la dependencia y a la discapacidad. Finalmente, las Corporaciones Locales destinan la mayor parte de sus presupuestos a transporte urbano, gestión de residuos, abastecimiento y depuración de agua, urbanización, vivienda y actividades culturales

y deportivas.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 14. Sector público (JOSÉ M.ª SERRANO SANZ y EDUARDO BANDRÉS) 5. La hacienda de las Administraciones Públicas 5.2. Ingresos públicos

5.2. INGRESOS PÚBLICOS El origen inmediato del actual sistema tributario español se encuentra en la reforma fiscal iniciada en 1977, con la introducción de la imposición sobre la renta y el patrimonio en un sentido moderno, tras las primeras elecciones democráticas, y culminada en 1986, con la implantación del Impuesto sobre el valor añadido (IVA), coincidente con el ingreso de España en la Unión Europea. El proceso de reforma afectó a todas las figuras impositivas y a la propia Administración tributaria, aunque los impuestos sobre la renta y el patrimonio, así como el IVA, fuesen los cambios más significados. Antes de la reforma, la fiscalidad española no respondía a patrones europeos: la presión fiscal era muy inferior y su estructura distinta. Con el cambio ganó en equidad, flexibilidad, neutralidad y transparencia, y se asimiló a la vigente en los países comunitarios, aunque con lógicas peculiaridades, como sucede en los demás casos, que responden a la soberanía tributaria mantenida en las esferas nacionales. En la actualidad los ingresos de las Administraciones Públicas españolas se nutren sobre todo de tres partidas: las cotizaciones sociales que proporcionan el 32,3 por 100 de todos los ingresos públicos, los impuestos directos (sobre la renta, el patrimonio y el capital) con los que se recauda el 28,1 por 100, y los indirectos (sobre la producción y las importaciones) que suponen el 30,6 por 100 (cuadro 4). Las restantes fuentes de ingresos tienen una importancia muy secundaria, e incluso ha disminuido su aportación desde los años noventa, como ha ocurrido con la partida de intereses y otras rentas de la propiedad, mermada por los menores dividendos percibidos como consecuencia de la política de privatización de aquellas empresas públicas que eran rentables. La privatización, en esos casos, consistió en cambiar rentas futuras (los dividendos) por valor presente (el capital obtenido). CUADRO 4. Ingresos de las Administraciones Públicas en España, 2001-2017 Valor (mill. de euros)

Distribución en %

20171

2001

% del PIB

20171

2001

20171

2007

Impuestos sobre la producción e importaciones...

135.242

29,3

30,6

11,2

11,5

11,6

Impuesto sobre el valor añadido (IVA)................

75.738

15,2

17,1

5,8

5,9

6,5

Impuestos sobre productos (hidrocarb., tabaco, juego, ITP)...

39.182

11,0

8,9

4,2

4,5

3,4

Otros impuestos (IBI, IAE, ambientales, tasas).......

20.322

3,1

4,6

1,2

1,1

1,7

Impuestos sobre renta, patrimonio y capital.........

124.359

26,8

28,1

10,2

13,2

10,7

Impuesto sobre renta personas físicas (IRPF).................

87.169

17,4

19,7

6,6

7,5

7,5

Impuesto sobre sociedades....................................

27.100

7,4

6,1

2,8

4,8

2,3

Impuesto sobre el patrimonio.................................

1.348

0,4

0,3

0,2

0,2

0,1

Impuesto sobre sucesiones y donaciones................

2.710

0,5

0,6

0,2

0,3

0,2

Otros impuestos (valor terrenos, vehículos)................

6.032

1,1

1,4

0,4

0,4

0,5

Cotizaciones sociales.............

143.056

33,6

32,3

12,7

12,6

12,3

Ingresos de producción y rentas de la propiedad......

33.509

7,8

7,6

2,7

2,8

2,9

Transferencias corrientes y de capital.........

9.266

3,9

2,1

1,6

1,2

0,8

Ajustes por recaudación incierta..................

-3.209

-1,4

-0,7

-0,5

-0,4

-0,3

Total ingresos..............................

442.223

100,0

100,0

37,9

40,9

37,9

Nota: (1) Provisional. Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Las cotizaciones sociales aportan financiación al sistema de Seguridad Social y suponen casi la tercera parte del total de los ingresos públicos en 2017, según se ha mencionado. Aunque se las cataloga con frecuencia como un impuesto sobre el empleo, el aumento del número de cotizantes hasta la reciente crisis económica permitió dotar a la Seguridad Social de una base firme, liquidando sus cuentas con superávit hasta entrar en déficit en 2011 por efecto de la reducción del número de afiliados iniciada dos años antes. En el momento presente, sigue siendo objeto de debate si debería favorecerse una reducción de los tipos de cotización, con objeto de incentivar la creación de empleo, compensándose la caída de ingresos con una subida del IVA. Sin embargo, los temores sobre la sostenibilidad del sistema de pensiones –que se financia con las cotizaciones sociales– y la situación de déficit de la propia Seguridad Social, cuyos ingresos no han respondido al aumento del empleo durante los últimos años, han frenado por ahora ese tipo de propuestas. El segundo gran bloque de ingresos no financieros de las Administraciones Públicas son los impuestos sobre la producción y las importaciones, los indirectos. El crecimiento de la recaudación fue muy limitado entre 2001 y 2007, hasta llegar al 11,5 por 100 del PIB en ese último año, alcanzando finalmente el 11,6 por 100 en 2017. El principal tributo en este epígrafe es el IVA, que aporta él solo más de la mitad del total de ingresos de este bloque. Le siguen en importancia los impuestos que gravan consumos específicos, como las gasolinas, los alcoholes o el tabaco. Forman parte también de esta rúbrica otros impuestos menores, como el que grava las transmisiones patrimoniales y los actos jurídicos documentados, y algunos tributos locales como el Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) y el Impuesto de actividades económicas (IAE).

Los impuestos sobre la renta, el patrimonio y el capital constituyen la tercera fuente de recursos de las Administraciones Públicas (10,7 por 100 del PIB en 2017), con una clara sensibilidad al ciclo económico. En concreto, la ganancia de peso en el PIB entre 2001 y 2007 fue de tres puntos porcentuales, ligeramente mayor que la pérdida sufrida desde entonces hasta ahora. Las grandes partidas son el Impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) y el Impuesto sobre sociedades, pues el Impuesto sobre el patrimonio aportaba una recaudación solo testimonial, al haber sido su función principal la de control para el primero; de hecho, el Gobierno lo eliminó a partir del 1 de enero de 2008, si bien volvió a reintroducirse en 2011. El IRPF es el impuesto más importante, pues aporta por sí solo más del 19,7 por 100 de todos los ingresos públicos. El Impuesto sobre sociedades, en cambio, ha sido uno de los más afectados por la crisis económica, cayendo fuertemente su recaudación con respecto al PIB. Es importante tener en cuenta que el proceso de descentralización del gasto público asociado al desarrollo del Estado de las Autonomías no fue paralelo a la descentralización de los ingresos públicos. De hecho, la mayor parte de los grandes impuestos (IRPF, IVA, Sociedades) sigue siendo recaudada por la Agencia Tributaria del Estado –excepto en el País Vasco y Navarra–, y las cotizaciones sociales forman parte exclusiva de los ingresos de la Seguridad Social. Las Comunidades Autónomas recibían, por tanto, la mayor parte de su financiación a través de transferencias del Estado. Sin embargo, las sucesivas reformas de la financiación autonómica han ido ampliando su autonomía financiera y capacidad normativa (véase el Apéndice al final del capítulo). En conjunto, la presión fiscal en la economía española (medida como la proporción de impuestos y cotizaciones sociales en relación con el PIB, sin los demás ingresos no financieros) alcanzó un valor del 39 por 100 en 2007, similar al promedio de la OCDE y tres puntos porcentuales por debajo de la media de la Eurozona y de la Unión Europea, pero por encima de Estados Unidos, cuyas cifras son siempre inferiores a las europeas. Tomando el total de los ingresos públicos, el porcentaje sobre el PIB se situó en 2007 en el 41 por 100 (gráfico 4), es decir, 3,5 puntos más que diez años antes, y contribuyendo de esta forma muy decisivamente a la reducción del déficit presupuestario. Sin embargo, con la llegada de la crisis, los ingresos públicos cayeron en España cinco puntos porcentuales, lo que le convierte en el país de la OCDE con mayor descenso en este periodo y explica, en gran medida, su abultado déficit presupuestario. España, que había convergido a los niveles medios europeos de presión fiscal, aunque sin llegar a igualarlos, se aleja de nuevo de esos valores y aumenta la brecha con esos países, que han podido mantener sus ingresos en términos de PIB también en los años de la crisis. Así, en 2017, los ingresos públicos suponían en España un 37,9 por 100 del PIB, ocho puntos menos que la media de la Eurozona, que fue el 46,1 por 100. GRÁFICO 4. Ingresos públicos. Comparación internacional, 1985-2018 (en porcentaje del PIB)

Fuente: OCDE, Economic Outlook. La distancia que media entre la presión fiscal de España y de la Eurozona afecta a la práctica totalidad de las figuras impositivas, siendo especialmente relevante en la imposición sobre la renta y la riqueza, y en las cotizaciones a la Seguridad Social (gráfico 5). GRÁFICO 5. Ingresos públicos en España y la Eurozona, 2017 (en porcentaje del PIB)

Fuente: Eurostat, Database.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 14. Sector público (JOSÉ M.ª SERRANO SANZ y EDUARDO BANDRÉS) 5. La hacienda de las Administraciones Públicas 5.3. El saldo presupuestario y la deuda

5.3. EL SALDO PRESUPUESTARIO Y LA DEUDA En el último cuarto del siglo XX los presupuestos de las Administraciones Públicas españolas se saldaron cada año con déficit. Al comienzo, el desequilibrio se debió a la rápida expansión del gasto, originada por la construcción del Estado de Bienestar y la crisis energética e industrial, que no fue seguida por un aumento de los ingresos de parecido tenor, a pesar del efecto positivo de la reforma tributaria de 1977. Después, las autoridades acabaron por acostumbrarse a convivir con el déficit, en un ejercicio de autocomplacencia poco razonable, que cargaba sobre las generaciones futuras el coste de la deuda y los intereses. Así, el saldo presupuestario, aunque sensible al ciclo, fue negativo incluso en años de fuerte crecimiento económico, como a finales de la década de 1980. La apuesta por la Unión Económica y Monetaria (UEM), con lo que ello supuso de fomento de la disciplina presupuestaria, la expansión cíclica, la reducción de los tipos de interés y el aumento de la presión fiscal permitieron no solo reducir el déficit sino lograr, por primera vez en casi treinta años, el superávit presupuestario entre los años 2005 y 2007, a la par que se alcanzaba el nivel más bajo de deuda pública (gráficos 6, 7 y 8). Así pues, desde finales de la década de 1990 y hasta comienzos de la crisis reciente, la disciplina presupuestaria llevada a cabo por España se comportó ejemplarmente, en contraste con el conjunto de países que forman la Eurozona. Desde entonces, los efectos de la crisis han sido devastadores para todos ellos. En España, el déficit alcanzó un máximo en 2009 (11,0 por 100 del PIB), reduciéndose muy lentamente en 2010 y 2011 y volviendo a aumentar en 2012 a causa de las ayudas públicas a la reestructuración del sistema bancario, que ascendieron al 0,5 por 100 del PIB en 2011 y al 3,6 por 100 en 2012. Sin embargo, el proceso de consolidación fiscal se ha traducido en una reducción del déficit público hasta el 2,7 por 100 del PIB en 2018. GRÁFICO 6. Déficit público, 1995-2018 (en porcentaje del PIB)

Fuente: OCDE, Economic Outlook. La lenta mejoría experimentada en el déficit público, a pesar de la recuperación de tasas anuales de crecimiento positivas desde 2014, e incluso superiores al 3 por 100 en los dos años siguientes, tiene que ver con la existencia de un déficit público estructural que no está vinculado a la trayectoria del ciclo económico, sino a las políticas discrecionales adoptadas por los gobiernos. La propia normativa española de estabilidad presupuestaria introduce el concepto de saldo estructural, que se corresponde con el saldo que se obtendría si la economía se encontrase en su nivel de PIB potencial. La diferencia entre el PIB potencial y el efectivo se denomina brecha de producción (output gap), a partir de la cual se descompone el saldo en dos componentes: cíclico y estructural. Las estimaciones de la Comisión Europea para España muestran la persistencia de un déficit estructural que fue muy elevado en los años de la crisis, como respuesta de la política fiscal a la recesión económica, y cuya corrección se detuvo en 2015, por las rebajas fiscales adoptadas por el Gobierno central y los aumentos de gasto de las Comunidades Autónomas (gráfico 7). GRÁFICO 7. Déficit público cíclico y estructural, 2001-2018 (en porcentaje del PIB)

Fuente: Comisión Europea, Cyclical adjustment of budget balances, otoño 2018. La deuda pública, a su vez, siguió creciendo hasta alcanzar el 100 por 100 del PIB en 2014, 65 puntos porcentuales más que siete años antes. Posteriormente, se ha reducido levemente hasta el 97,7 por 100 del PIB en 2018. En la Eurozona también creció el déficit, pero menos que en España, si bien su deuda, que fue mayor que la española hasta 2012, tampoco dejó de aumentar hasta 2014 (gráfico 8), especialmente en algunos países como Francia, mientras en otros, como Alemania o Suecia, se encuentra en cifras mucho más reducidas GRÁFICO 8. Deuda pública, 2001-2018 (en porcentaje del PIB, según el PDE)

Fuente: OCDE, Economic Outlook. En los años de la crisis, la fuerte caída de la actividad económica afectó muy negativamente a los ingresos públicos, sin que existiera un ajuste proporcional por el lado del gasto, de modo que el déficit desbordó, año tras año, las previsiones iniciales. A todo ello se unió el estallido de una grave crisis bancaria en España, en la que, para evitar males mayores, el Gobierno, primero, y la Unión Europea después, asumieron – esta última en 2012– el compromiso de salvamento de las entidades financieras con problemas mediante la aportación de recursos públicos, abriendo, como ya se ha dicho, una nueva vía de empeoramiento del nivel de deuda pública sobre el PIB. El resultado de todo ello fue la creciente dificultad para cubrir las emisiones de deuda pública de las Comunidades Autónomas y el encarecimiento, hasta niveles difícilmente soportables en el tiempo, de la financiación de la deuda del Estado. Mientras que en el primer año de crisis la deuda española a diez años solo debía pagar un 1 por 100 más que la deuda alemana (la denominada prima de riesgo), el diferencial fue creciendo sin apenas pausa llegando a alcanzar el 6 por 100 a mediados de 2012 en un escenario verdaderamente

insostenible. Las medidas adoptadas por el Banco Central Europeo suavizaron las tensiones en los mercados financieros, y la prima de riesgo bajó un año más tarde el 3 por 100, situándose a comienzos de 2015 en torno al 1 por 100. Sin embargo, y en lo que se refiere al déficit, la ayuda financiera de la Unión Europea para el rescate del sector bancario endureció las medidas de ajuste del gasto público y el aumento de la presión fiscal adoptadas por el Gobierno, deprimiendo aún más la demanda interna y afectando negativamente a la recaudación, en un círculo de austeridad depresiva que condujo a menos crecimiento y más déficit. A los recortes en el gasto corriente y en la inversión pública se sumaron otros en educación, sanidad, dependencia, desempleo y retribuciones de empleados públicos, junto con aumentos de la fiscalidad sobre la renta y el consumo, cuyos resultados se esperaba que recondujeran la senda del déficit hacia un objetivo cercano al 3 por 100 del PIB en 2014. Sin embargo, los mencionados efectos de estas políticas hicieron imposible alcanzar dicho objetivo, por lo que la Comisión Europea aplazó su cumplimiento hasta 2016. La recuperación de una senda de crecimiento positivo desde mediados de 2013 fue fundamental para avanzar en la consecución de los nuevos objetivos de consolidación fiscal.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 14. Sector público (JOSÉ M.ª SERRANO SANZ y EDUARDO BANDRÉS) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS PÉREZ GARCÍA, F. (dir.), Las diferencias regionales del sector público español, Fundación BBVA, Madrid, 2011. VV.AA., «La teoría económica de las reformas fiscales: análisis y aplicaciones para España», monográfico de la revista Papeles de Economía Española, núm. 154, 2017. VV.AA., «Gasto público en España: presente y futuro», monográfico de la revista Papeles de Economía Española, núm. 147, 2016.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 14. Sector público (JOSÉ M.ª SERRANO SANZ y EDUARDO BANDRÉS) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Sector público. Conjunto de unidades económicas controladas por los poderes públicos, entendiéndose por control el ejercicio de una influencia determinante sobre las decisiones. El sector público se compone de Administraciones Públicas y empresas públicas. Las primeras son unidades institucionales cuya función principal es la producción de servicios no destinados a la venta o la realización de operaciones de distribución de la renta, mientras las segundas producen bienes y servicios destinados a la venta. • Regulación. Conjunto de normas jurídicas, de naturaleza económica o social, mediante las que el sector público persigue objetivos económicos sin emplear recursos financieros. • Bienes públicos. Aquellos cuyo consumo es no rival y en los que no es posible aplicar el principio de exclusión. Dado que los individuos no revelan su disponibilidad a pagar, la empresa no podría resarcirse del coste de producción, y, por tanto, la provisión privada es inviable. • Fallos del mercado. El libre funcionamiento del mercado no siempre conduce a resultados óptimos en la asignación de recursos, lo que significa que, en ocasiones, el mercado no funciona adecuadamente. De igual modo, si una actividad genera efectos externos, la producción será insuficiente o excesiva según que dicho efecto ocasione beneficios o costes sociales. Otro fallo del mercado se origina en la existencia de rendimientos crecientes de escala, generando la aparición de monopolios que suministran una cantidad inferior con un precio superior al óptimo. Finalmente, el correcto funcionamiento del sistema de precios exige que los agentes económicos dispongan de toda la información relevante. Cuando la información es imperfecta y su adquisición costosa, el mercado se muestra incapaz de proporcionar un suministro eficiente de bienes.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Apendice.— La financiación de las Comunidades Autónomas

Apendice.— La financiación de las Comunidades Autónomas. A partir de la Constitución de 1978 se han desarrollado, básicamente, dos sistemas de financiación autonómica: el común, aplicable a las denominadas Comunidades Autónomas (CC.AA.) de régimen común –todas, excepto Navarra y el País Vasco– y el especial o foral, aplicable a estas dos últimas comunidades, denominadas de régimen foral. El régimen común El sistema común está diseñado en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), elaborada por el nivel central al amparo del artículo 157.3 de la Constitución. Por tal motivo, el sistema común se conoce también como sistema LOFCA. Esta Ley contiene los principios básicos del sistema, cuya aplicación concreta se acuerda en el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas (CPFF), un órgano paritario de coordinación de la actividad financiera de los niveles central y regional. Cada cierto tiempo (en principio, cinco años), el CPFF evalúa la evolución de la financiación autonómica e introduce las correcciones pertinentes. Las revisiones más importantes han tenido lugar en 1986, 1992, 1996, 2001 y 2009. En la actualidad, está en marcha un nuevo proceso de reforma del sistema. En febrero de 2017, el Consejo de Ministros creó una comisión integrada por expertos nombrados por el gobierno central y las CC.AA., con la misión de realizar “los análisis necesarios para la formulación de un nuevo modelo de financiación autonómica”. La comisión entregó su informe en julio de 2017. A partir de sus recomendaciones, se inició la discusión política de la reforma, en la que todavía nos hallamos inmersos. Para entender bien cómo opera el sistema de financiación vigente, conviene, en primer lugar, hacer una breve referencia a cómo lo hacía al inicio del proceso autonómico. A medida que cada comunidad autónoma recibía los servicios que se descentralizaban (desde finales de la década de 1970), se calculaba el coste efectivo de esos servicios, es decir, lo que le costaba al Estado prestar esos servicios en esa región antes de la descentralización. A continuación, el nivel central entregaba a la comunidad autónoma una transferencia para asegurar la financiación de esas competencias. Este modelo presentaba dos puntos débiles evidentes. Primero, garantizaba que cada comunidad siguiera prestando los bienes y servicios de su competencia al mismo nivel que antes lo hacía el Estado, pero no que lo pudiera hacer al mismo nivel que las demás CC.AA. Segundo, al basarse en transferencias, no permitía el desarrollo de la autonomía y la responsabilidad de los gobiernos regionales. De acuerdo con el principio de autonomía financiera, una comunidad autónoma debe poder decidir el nivel y la composición de sus ingresos y gastos para poder adaptarse a las preferencias de sus ciudadanos y, por lo tanto, ha de tener la capacidad de obtener directamente ingresos tributarios de aquellos. Por su parte, el principio de responsabilidad financiera (o corresponsabilidad, como se prefiere decir en nuestro país) o de eficiencia en la provisión de los bienes y servicios públicos regionales requiere que el coste de prestación de los mismos recaiga sobre los individuos que se benefician de su prestación, lo que implica que, al menos, parte de la financiación regional dependa de los tributos obtenidos directamente por los gobiernos regionales o de participaciones territorializadas en los tributos estatales. Pues bien, todas las reformas del modelo de financiación han ido encaminadas a resolver, de forma paulatina, esas dos deficiencias, utilizando, en buena medida, los instrumentos suministrados por la propia LOFCA. Si se centra la atención ahora en la estructura básica del modelo de financiación regional en vigor desde 2009, el primer elemento del mismo es el cálculo de las necesidades de gasto de cada comunidad, que son el gasto que debe realizar una comunidad para poder prestar el mismo nivel de los servicios de su competencia que las demás. Para ello, los servicios regionales se dividen en dos categorías: los servicios públicos fundamentales, integrados por la educación, la sanidad y los servicios sociales esenciales, que representan en torno a un 70 por 100 de todo el gasto autonómico, y los restantes servicios autonómicos, que se identificarán como servicios públicos no fundamentales. Para los servicios públicos fundamentales, se calculan año a año las necesidades de gasto de cada comunidad autónoma mediante el uso de un conjunto de indicadores que reflejan los factores de demanda y de coste relacionados con la provisión de esos servicios. Los indicadores utilizados son: la población (con una ponderación del 30 por 100), la población protegida por el sistema sanitario dividida por grupos de edad (38 por 100), la población mayor de 65 años (8,5 por 100), la población entre 0 y 16 años (20,5 por 100), la superficie (1,8 por 100), la dispersión de la población (0,6 por 100) y la insularidad (0,6 por 100). A la población de una comunidad autónoma corregida por estos indicadores se le denomina población ajustada. Para los servicios públicos no fundamentales, se aplica un procedimiento menos preciso, que no cuantifica las necesidades de gasto mediante indicadores. Las necesidades de financiación de los servicios no fundamentales se calculan para cada región, sencillamente, como la diferencia entre el gasto total garantizado a esa comunidad por el anterior modelo de financiación (con algunas correcciones debidas al aporte de ingresos adicionales por el Estado) y sus necesidades de gasto en los servicios públicos fundamentales. En definitiva, el modelo se limita a garantizar que ninguna comunidad autónoma reciba menos ingresos para financiar sus servicios de los que ha venido percibiendo históricamente (lo que constituye la muy discutida cláusula del statu quo). La segunda pieza del sistema está constituida por los tributos cedidos, que son tributos establecidos y regulados por el nivel central, cuyo rendimiento se cede –total o parcialmente– a las CC.AA. Además, en algunos casos, la cesión va acompañada de la atribución a las CC.AA. de competencias para administrar el tributo o decidir el tipo impositivo y las reducciones o deducciones que se van a aplicar en su territorio; y efectivamente, han hecho uso de esas competencias, aunque de modo dispar según regiones y figuras tributarias. En la actualidad, prácticamente todos los impuestos integrantes del sistema fiscal español están cedidos en diverso porcentaje a las CC.AA. Los únicos tributos relevantes que no están cedidos son el Impuesto sobre Sociedades y las Cotizaciones a la Seguridad Social. El cuadro 1 especifica qué competencias pueden ejercer las CC.AA. de régimen común sobre el rendimiento, la gestión y la regulación de cada tributo. CUADRO 1. Tributos cedidos a las Comunidades de régimen común y concertados o convenidos con las Comunidades de régimen foral

RENDIMIENTO TRIBUTO

[% inicial de cesión]

APLICACIÓN REVISIÓN

Y

REGULACIÓN

Régimen común

Régimen foral

Régimen común

Régimen foral

IRPF

[50%]

100%

No

Sí

Tarifa y deducciones

Impuesto sobre el Patrimonio

100%

100%

Sí

Sí

Mínimo exento, Plena tarifa, deducciones, bonificaciones

Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones

100%

100%

Sí

Sí

Reducciones, tarifa, patrimonio preexistente,

Régimen común

deducciones,

Régimen foral Plena

Plena

deducciones, bonificaciones, gestión y liquidación Impuesto sobre Sociedades

–

100%

–

Sí

–

Plena

Impuesto sobre la Renta de no Residentes

–

100%

–

Sí

–

Plena para establecimientos permanentes

Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y AJD

100%

100%

Sí

Sí

Tipos de gravamen, deducciones y bonificaciones (salvo en operaciones societarias, documentos mercantiles y administrativos), gestión y liquidación

Plena, salvo en operaciones societarias, letras de cambio y documentos equivalentes (solo modelos de declaración e ingreso, plazos de ingreso)

Tributos sobre el Juego

100%

100%

Sí

Sí

Exenciones, base Plena, salvo en imponible, tipos de hecho imponible gravamen, cuotas y sujeto pasivo fijas, bonificaciones, devengo, aplicación

Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte

100%

100%

Sí

Sí

Incremento de los tipos de gravamen fijados por el Estado hasta en un 15%

Incremento de los tipos de gravamen fijados por el Estado hasta en un 15%, modelos de declaración e ingreso, plazos de ingreso

IVA

[50%]

100%

No

Sí

No

Modelos de declaración e ingreso, plazos de ingreso

Impuestos Especiales de Fabricación: Alcohol y Bebidas Alcohólicas, Hidrocarburos, Labores del Tabaco

[58%]

100%

No

Sí

No

Modelos de declaración e ingreso, plazos de ingreso

(100% del tipo especial del Impuesto sobre Hidrocarburos)

Impuesto sobre la Electricidad

100%

100%

No

Sí

No

Modelos de declaración e ingreso, plazos de ingreso

Impuesto sobre las Primas de Seguro

–

100%

–

Sí

–

Modelos de declaración e ingreso, plazos de ingreso

100% juegos electrónicos, informáticos o telemáticos

100%

No

Sí

Incremento hasta un máximo del 20% de los tipos de gravamen, cuando los organizadores residan en la Comunidad, aplicable solo a los jugadores residentes en la misma

Impuesto sobre Actividades de Juego (1)

100% ingresos por incremento tipo de gravamen

Incremento hasta un máximo del 20% de los tipos de gravamen, cuando los organizadores residan en la Comunidad, aplicable solo a los jugadores residentes en la misma Modelos de declaración e ingreso, plazos de ingreso

Impuestos medioambientales: energía eléctrica, combustible nuclear, gas, petróleo y condensados,

–

100%

–

Sí

–

Modelos de declaración e ingreso, plazos de ingreso

gases fluorados Impuesto sobre los Depósitos en las Entidades de Crédito (*)

100%

100%

–

Sí

No

Modelos de declaración e ingreso, plazos de ingreso

Impuesto Especial sobre el Carbón

–

100%

–

Sí

–

Modelos de declaración e ingreso, plazos de ingreso

Nota: (*) Aunque las comunidades de régimen común participan en la recaudación de este impuesto, no tiene la consideración legal de tributo cedido. Fuente: Elaboración propia. Las transferencias constituyen el elemento de cierre del modelo de financiación. Para los servicios públicos fundamentales, se aplica una transferencia que se denomina Transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Se calcula todos los años como la diferencia entre las necesidades de gasto de cada comunidad en esos servicios, cuantificadas como se ha explicado, y su capacidad tributaria, que equivale al 75 por 100 de la recaudación normativa (o estándar) por sus tributos cedidos (excepto los impuestos sobre el patrimonio, actividades de juego y depósitos) y las tasas vinculadas a los servicios transferidos. La recaudación normativa es la recaudación que la comunidad podría obtener (no la que obtiene realmente) por sus tributos cedidos y tasas exigiendo a sus ciudadanos un esfuerzo fiscal estándar, igual al de las demás comunidades. El esfuerzo fiscal es la carga que soporta un individuo por la aplicación de la legislación de cada tributo, es decir, el cociente entre la deuda tributaria fijada por la ley y el importe de su renta, patrimonio o consumo. Si dos individuos de dos comunidades distintas tienen la misma capacidad económica (por ejemplo, la misma renta) y soportan la misma carga tributaria, se les estará exigiendo idéntico esfuerzo fiscal. En el IVA, por ejemplo, la capacidad tributaria de una comunidad autónoma coincide, simplemente, con el IVA efectivamente soportado en esa región. Como el IVA que se aplica en toda España es el mismo, ya que únicamente el Estado puede ejercer competencias reguladoras en este impuesto, también será igual el esfuerzo fiscal exigido en todas las CC.AA. En el IRPF, la capacidad tributaria coincide con la recaudación efectiva en cada comunidad, pero sin computar, en su caso, los incrementos o reducciones de recaudación derivados del ejercicio por las CC.AA. de sus competencias normativas en el impuesto (modificando la tarifa, introduciendo deducciones, etc., véase el cuadro 1). En efecto, si no se tienen en cuenta estas competencias, el IRPF que se aplica en todo el territorio común es el mismo (el basado en la normativa del Estado), por lo que también lo será el esfuerzo fiscal exigido en todas las comunidades a sus respectivos ciudadanos. La misma argumentación empleada en estos dos ejemplos puede aplicarse a otros tributos cedidos. La Transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, que puede ser positiva o negativa, es, por tanto, una auténtica transferencia de igualación o nivelación, que garantiza, año a año, que si una comunidad autónoma realiza sobre sus tributos cedidos el mismo esfuerzo fiscal que las demás, también podrá prestar, si así lo desea, el mismo nivel de los servicios educativos, sanitarios y sociales. En cuanto a los servicios públicos no fundamentales, también existe una transferencia, denominada Fondo de Suficiencia Global, que se calcula como la diferencia entre las necesidades de cada comunidad, cuantificadas como se ha descrito antes, y el 25 por 100 de la recaudación normativa por los tributos cedidos (con las salvedades apuntadas) y tasas. Esta transferencia, también positiva o negativa, no es de nivelación sino, más bien, de suficiencia, por dos motivos. Por un lado, como se ha señalado más arriba, el sistema no calcula de manera precisa las necesidades de gasto de las CC.AA. en estos servicios. Por otro lado, la transferencia del Fondo de Suficiencia Global no se recalcula cada año, como sí lo hace la transferencia del Fondo de Garantía: el valor de aquella en el año inicial evoluciona para todas las CC.AA. a la misma tasa a la que lo hagan los impuestos del nivel central (los denominados ITE: Ingresos Tributarios del Estado). Si una comunidad decide exigir en su territorio un esfuerzo fiscal en sus tributos cedidos o tasas inferior o superior al fijado como estándar, las consecuencias recaudatorias de esa decisión, negativas o positivas, recaen exclusivamente sobre la propia comunidad, ya que en ningún caso se modifica el importe de las dos transferencias descritas. Todavía existen otras dos transferencias, cuantitativamente menos importantes que las anteriores. El Fondo de Competitividad trata de evitar, primero, que los ingresos que el modelo proporciona a las CC.AA. más ricas sean excesivamente inferiores a los que estas podrían obtener si su financiación dependiera solo de su capacidad fiscal, y segundo, que existan grandes diferencias en la financiación total por habitante ajustado entre CC.AA. El Fondo de Cooperación tiene como objetivo estimular la convergencia regional. Es más, por lo tanto, un instrumento de desarrollo regional que de financiación autonómica en sentido estricto. Todas las transferencias son incondicionadas, por lo que las CC.AA. pueden decidir con libertad qué destino dar a esos ingresos. El gráfico 1 resume el funcionamiento del sistema en 2016 comparando, para cada comunidad autónoma, su capacidad tributaria por habitante ajustado con su financiación total por habitante ajustado, esto es, una vez aplicadas todas las transferencias que se acaban de explicar. Este gráfico refleja, al menos, dos resultados que pueden llamar la atención. El primero es que, después de operar las diversas transferencias, sigue habiendo una cierta dispersión en la financiación por habitante ajustado de las CC.AA. El segundo, que esas diferencias no guardan una relación con la capacidad tributaria de las CC.AA. Se observa que la ordenación de las comunidades según su capacidad tributaria se invierte después de las transferencias, de suerte que, por ejemplo, las tres comunidades más ricas acaban teniendo menos recursos por habitante ajustado que casi todas las demás; es decir, que no se respeta el denominado principio de ordinalidad. Esto es cierto, pero no debe desconocerse que, tal y como se ha explicado, el objetivo del actual sistema de financiación no es hacer posible la igualdad en los niveles de prestación de todos los servicios autonómicos, a igualdad de esfuerzo fiscal, sino solo de los servicios públicos que se han calificado como fundamentales. Además, aunque es una representación de la financiación autonómica que se realiza habitualmente, el gráfico 1 debe interpretarse con cautela, porque está evaluando los recursos de que disponen las CC.AA. para financiar todos sus servicios con un indicador –la población ajustada– que el modelo de financiación autonómica solo emplea para cuantificar las necesidades de gasto de los servicios fundamentales. GRÁFICO 1. Capacidad tributaria y financiación total de las Comunidades Autónomas por habitante ajustado, 2016 (Media = 100)

Fuente: Elaboración propia con «La liquidación de 2016 del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común», Estudios sobre la Economía Española 2018/19, FEDEA, Madrid, 2018. El problema de la ordinalidad –o, de forma más general, de la nivelación o de la garantía del equilibrio financiero horizontal – es, seguramente, uno de los más importantes que deberá abordar la próxima reforma del sistema de financiación autonómica de régimen común. Como también lo es el problema del reparto justo de los recursos del país entre el nivel central, las CC.AA. y los entes locales (la denominada garantía del equilibrio financiero vertical), para asegurar que todos los niveles de administración puedan cubrir adecuadamente sus necesidades de gasto. El régimen foral La regulación básica del régimen foral se contiene en la Ley del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra y en la Ley del Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco. Por eso, estos regímenes se denominan habitualmente régimen de convenio y régimen de concierto. Los sistemas forales difieren sustancialmente del sistema común en los tres elementos básicos destacados en la sección anterior. En el régimen foral no se calculan unas necesidades de gasto que, como en el régimen común, guíen la asignación de ingresos. Las comunidades de régimen foral se financian de manera exclusiva con los impuestos devengados en su territorio, que se denominan tributos convenidos en Navarra y tributos concertados en el País Vasco. Como se aprecia claramente en el cuadro 1, estas CC.AA. disponen de amplísimas competencias sobre estos tributos, muy superiores a las que tienen las de régimen común (en el País Vasco, realmente, esas competencias corresponden a los territorios históricos, es decir, a las tres provincias). En primer lugar, todos los impuestos del sistema fiscal español están concertados o convenidos, con la salvedad relevante de las cotizaciones a la Seguridad Social. Además, las CC.AA. de régimen foral tienen derecho al 100 por 100 de la recaudación de todos esos impuestos, pueden administrarlos todos y, con algunas salvedades (como el IVA o los Impuestos Especiales), también pueden regularlos. Dada la gran capacidad tributaria de que disponen estas CC.AA. y su elevado nivel de renta, resulta evidente que las comunidades de régimen foral pueden cubrir sus gastos con sus ingresos tributarios, sin precisar de transferencias complementarias. Al contrario, son estas CC.AA. las que realizan una transferencia anual al nivel central –el cupo vasco y la aportación navarra–, con la que contribuyen a la financiación de las denominadas “cargas no asumidas”, es decir, del coste de los bienes y servicios públicos prestados por el nivel central, aunque sin incluir la nivelación de servicios con las comunidades de régimen común. Por este y otros motivos (como, por ejemplo, el discutible procedimiento por el que se lleva a cabo el “ajuste por IVA”, que se realiza para que los ingresos por el IVA dependan, como en las demás CC.AA., del impuesto soportado y no del impuesto recaudado en la comunidad), para unas mismas competencias de gasto, las comunidades forales disponen de unos ingresos per cápita superiores a las comunidades de régimen común: dependiendo de las estimaciones, desde un mínimo de un 30 por 100 más de ingresos por habitante hasta un máximo superior al 100 por 100. La aproximación de los resultados económicos de los sistemas común y foral constituye una asignatura pendiente del modelo descentralizador español. Otros recursos Hasta aquí se ha descrito lo que pueden denominarse los modelos básicos de financiación autonómica común y foral, esto es, los ingresos que se han puesto a disposición de las CC.AA. para financiar las competencias que han asumido. Pero, además de estos recursos básicos, las CC.AA., ya sean de régimen común o foral, tienen a su alcance otros ingresos para desarrollar sus políticas públicas. Cabe destacar tres. En primer lugar, pueden establecer sus propios impuestos, algo que ya están haciendo, especialmente en el área medioambiental: en la actualidad, hay en vigor más de 70 impuestos autonómicos. En segundo lugar, pueden recibir transferencias, del Estado o de la Unión Europea, destinadas a favorecer el desarrollo regional (como los Fondos de Compensación Interterritorial y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional), reduciendo las diferencias de renta y riqueza entre territorios. Finalmente, pueden incurrir en déficit y realizar operaciones de crédito, en el marco de la legislación de estabilidad presupuestaria. El cuadro 2 sintetiza la estructura porcentual de los ingresos no financieros de las CC.AA. en 2016. Para el conjunto de comunidades de régimen común, la fuente fundamental de ingresos son los tributos cedidos, pero las transferencias todavía representan cerca de un 20 por 100 de sus ingresos no financieros; lógicamente, la estructura de ingresos varía mucho entre las distintas regiones. Navarra se financia casi totalmente con los tributos convenidos. En el caso del País Vasco, hay que tener en cuenta que, como ya se ha dicho, las competencias tributarias sobre los tributos concertados corresponden a cada uno de los tres territorios históricos, los cuales realizan transferencias a la Comunidad Autónoma para que esta financie sus competencias de gasto. De ahí el peso de las transferencias en la estructura de ingresos de esta comunidad. CUADRO 2. Estructura porcentual de los ingresos no financieros de las Comunidades Autónomas, 2016

Ingresos Impuestos propios..................................

>Régimen común

País Vasco

Navarra 1,71

0,32

74,82

93,85

–

Tasas, precios públicos y otros ingresos...............

4,48

3,79

3,35

Transferencias del sistema de financiación.........

12,88

–

94,31

Otras transferencias, corrientes y de capital......

6,11

2,04

2,30

Impuestos cedidos, concertados o convenidos.........

0,04

Fuente: Elaboración propia, con base en la liquidación de los presupuestos de las comunidades autónomas.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 15. Política monetaria y de tipo de cambio (M.ª ASUNCIÓN PRATS ALBENTOSA) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN Cuando se creó la Unión Económica y Monetaria (UEM), en 1999, la política monetaria y la política de tipo de cambio dejaron de ser políticas nacionales para pasar a ser controladas y gestionadas por el Banco Central Europeo (BCE) desde Frankfurt. La política monetaria ejerce un papel central dentro de la Eurozona pues tiene la misión de garantizar la estabilidad de precios, en un entorno de tipos de cambio flexibles. Son muchas las ventajas de mantener un entorno de baja inflación en la que no caben ni una inflación, ni una deflación prologadas. Fundamentalmente un entorno de estabilidad de precios permite que familias y empresas puedan adoptar decisiones de inversión o gasto de una manera más acertada contribuyendo, de este modo, a una mejor asignación de recursos y a un mayor crecimiento potencial. La estabilidad favorece la inversión al reducir la prima de riesgo de los tipos de interés y minimizar las inversiones ineficientes que se producen cuando los agentes utilizan recursos para protegerse de la inflación. También contribuye a proteger el ahorro, en general, la riqueza de la economía a largo plazo. Finalmente un entorno de baja inflación contribuye a garantizar la cohesión social y la estabilidad social y política. La Gran Recesión provocó un proceso deflacionario intenso que alejó a la Eurozona de su objetivo de estabilidad de precios. Además, supuso un gran desafío para los bancos centrales de todo el mundo por el papel relevante de los factores financieros, en el origen y expansión de la crisis. La política monetaria ha sido, sin duda, el mejor instrumento para hacer frente a los graves desequilibrios generados en las economías mundiales. En la Eurozona, el protagonismo del BCE y la eficacia de sus intervenciones, aunque criticables en algunos casos, están fuera de toda duda, como también lo está el hecho de que la capacidad de la política monetaria para erradicar todos los males de la Gran Recesión es limitada. Hacer frente a la crisis ha exigido no solo que el BCE haya llevado a cabo una acción firme en defensa de la moneda única, sino también que: los Gobiernos con economías muy afectadas hayan acometido un intenso, y doloroso, proceso de ajuste económico y de reformas estructurales en sus respectivos países; y que las autoridades europeas hayan permitido dar un nuevo impulso a la Unión Económica y Monetaria, reforzando sus instituciones y sus mecanismos de supervisión y regulación financiera. En este capítulo se analizan la política monetaria y la política de tipo de cambio en la Eurozona y se examinan sus efectos para la economía española. En primer lugar, se estudia la política monetaria del BCE y su evolución, con especial atención a la situación abierta tras la crisis financiera internacional y a las medidas no convencionales que el BCE acometió para poder afrontarla. En segundo lugar se estudia la política de tipo de cambio y el papel que juega el euro a nivel internacional.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 15. Política monetaria y de tipo de cambio (M.ª ASUNCIÓN PRATS ALBENTOSA) 2. La política monetaria 2.1. El Banco Central Europeo: objetivo y funciones

2.1. EL BANCO CENTRAL EUROPEO: OBJETIVO Y FUNCIONES El BCE es el banco central de la Eurozona. Es una institución con personalidad jurídica y presupuesto propios que conforma el núcleo y la representación del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) y del Eurosistema (esquema 1). El SEBC está formado por el BCE y todos los bancos centrales nacionales (BCN) de la UE. El Eurosistema lo componen el BCE y los diecinueve BCN de la Eurozona siendo esta denominación la que se utiliza para acotar específicamente el ámbito de las instituciones que pueden participar en todo lo relativo a la Unión Económica y Monetaria. De momento, y dado que algunos Estados miembros de la UE todavía no han adoptado el euro, es preciso seguir manteniendo esta distinción. Los bancos centrales de estos últimos países no intervienen en la toma de decisiones relevantes de la Eurozona, mantienen sus monedas nacionales y poseen sus propias políticas monetarias. En el Recuadro 1 se resume la composición y funciones de los órganos rectores del BCE. ESQUEMA 1. Estructura del Sistema Europeo de Bancos Centrales

RECUADRO 1 LOS ÓRGANOS RECTORES DEL BCE La representación del BCE recae en sus órganos unipersonales: el presidente y, en ausencia de éste, en su vicepresidente. Sin embargo, el proceso de toma de decisiones siempre se lleva a cabo, de manera colegiada, a través de sus órganos rectores: el Consejo de Gobierno, el Comité Ejecutivo y el Consejo General (esquema 1). El Consejo de Gobierno es el principal órgano de decisión. Su responsabilidad básica es formular y señalizar la política monetaria adoptando decisiones sobre los tipos de interés oficiales, las variables monetarias y el suministro de liquidez. Está formado por el presidente, el vicepresidente, el resto de miembros del Comité Ejecutivo y por todos los presidentes de los BCN de la Eurozona. Las decisiones monetarias se adoptan en las reuniones que se celebran cada seis semanas siguiendo un calendario preestablecido. Tras la reunión del Consejo de Gobierno se publica una nota de prensa con los resultados de la misma y el presidente y el vicepresidente comparecen en una conferencia de prensa para explicar de forma detallada los acuerdos adoptados (no necesariamente por unanimidad). El Comité Ejecutivo es el órgano encargado de la ejecución y gestión ordinaria de la política monetaria. Formado por el presidente, el vicepresidente y cuatro vocales, es nombrado por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, teniendo sus miembros un mandato, de ocho años, no renovable. El Consejo General es el órgano formado por el presidente, el vicepresidente y el conjunto de todos los BCN de la UE. Sus funciones se centran en las tareas relacionadas con las incorporaciones futuras a la Eurozona de aquellos Estados miembros de la UE que aún no han adoptado el euro. Este órgano desaparecerá cuando todos los países de la UE queden integrados en la Eurozona.

El BCE es independiente del poder político, como los son todos los BCN de los países de la Eurozona (es decir, todos los componentes del Eurosistema). El artículo 108 del Tratado de la Unión Europea garantiza dicha independencia al establecer que ninguna institución integrada en el Eurosistema «podrá solicitar o aceptar instrucciones de las instituciones y organismos comunitarios, ni de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de ningún otro órgano». La independencia es un requisito esencial para todos los bancos centrales nacionales que quieran incorporarse a la Eurozona, como lo

son también el cumplimiento de los criterios de convergencia económica nominal, satisfechos por todos los países en las sucesivas ampliaciones de la Unión Monetaria (Recuadro 2). La independencia del BCE está avalada por dos argumentos fundamentales: • La Teoría del ciclo electoral demuestra que la falta de compromiso de los responsables políticos con el objetivo de estabilidad de precios hace necesaria una autoridad monetaria independiente para evitar que la inflación esté ligada a los ciclos electorales. • Los análisis teóricos y la evidencia empírica demuestran que se consiguen mejores resultados, en términos de estabilidad de precios, cuando la autoridad monetaria es independiente (ALESINA y SUMMERS). En la Eurozona esta independencia, además, implica que el Eurosistema no puede conceder créditos a ningún tipo de organismo público (independencia política); que los mandatos de los miembros del Eurosistema han de ser largos y no renovables para evitar problemas de ciclo electoral (independencia personal); que el BCE tiene su propio presupuesto, independiente del de la UE (independencia financiera); y que el Eurosistema desarrollará sus funciones de acuerdo con criterios propios (independencia funcional).

RECUADRO 2 LA CONVERGENCIA ECONÓMICA La creación de un área monetaria común (que no un área monetaria óptima que tendría que perseguir una convergencia real) obedece a razones políticas y económicas. Las primeras derivan de la necesidad de aumentar el peso de la Unión en las decisiones políticas mundiales. Las razones económicas derivan del efecto positivo que supone para los intercambios intracomunitarios la ausencia de volatilidad en los tipos de cambio reales. Las ventajas derivadas de la creación de la Eurozona solo se percibirán en un entorno de estabilidad monetaria y los criterios de convergencia económica tienen la finalidad de que se genere dicha estabilidad. Estos criterios establecen unos objetivos nominales para las variables económicas fundamentales que se concretan en los siguientes: Objetivo estabilidad de precios: presentar una tasa de inflación, durante el año previo al examen, que no supere en más de un 1,5 por 100 la de los tres Estados miembros con mejor comportamiento. Objetivo finanzas públicas: tener unas finanzas públicas saneadas que se concretan en niveles de déficit y de deuda pública dentro de los límites que establece el protocolo de déficit presupuestario excesivo. Con carácter general la proporción entre el déficit público previsto o real y el Producto Interior Bruto (PIB) no debe ser superior al 3 por 100 y la proporción entre la deuda pública y el PIB no debe superar el 60 por 100. Objetivo estabilidad del tipo de cambio: Encontrarse dentro de los márgenes normales de fluctuación establecidos por el mecanismo de tipo de cambio (actualmente el MTC II), sin tensiones graves, durante los dos años anteriores al examen. Objetivo tipos de interés a largo plazo: presentar un tipo promedio de interés nominal a largo plazo que no supere en más de un 2 por 100 el de los tres Estados miembros con la tasa inflación más baja. Asimismo se tendrán en cuenta el comportamiento de la balanza de pagos por cuenta corriente, los avances en materia de integración de mercados, y la evolución de los costes laborales unitarios y de otros índices de precios.

El BCE tiene como objetivo primordial mantener la estabilidad de precios en la Eurozona. Además, subsidiariamente y sin perjuicio de este objetivo, el BCE apoyará las políticas económicas generales de la Unión (art. 127 TUE). De manera clara el Tratado asigna un único objetivo a su banco central a diferencia de otros bancos centrales, como la Reserva Federal de los Estados Unidos o el Banco de Inglaterra en el Reino Unido, que tienen mandatos duales, en términos de estabilidad de precios y empleo. Las razones que avalan la selección de un solo objetivo en términos de estabilidad de precios se justifican por: • La necesidad de no incurrir en problemas de inconsistencia temporal de objetivos (KYDLAND y PRESCOTT) y que la estabilidad de precios pueda ser relegada, temporalmente, frente a objetivos como el crecimiento económico o el empleo. • La necesidad de reforzar el compromiso antiinflacionista del banco central y, con ello, su credibilidad institucional. No hay que olvidar que la Eurozona tiene diecinueve economías distintas, con sus respectivos Tesoros públicos, y en este contexto es imprescindible sellar esta garantía. • La mayor efectividad de la política monetaria para afectar a los precios frente a otros objetivos como el crecimiento económico (o el nivel de desempleo). Desde el punto de vista de la teoría económica la efectividad del control monetario para afectar al crecimiento económico y a los precios es diferente. La influencia de la política monetaria sobre el nivel de actividad económica es efectiva a corto plazo mientras que es incierta, si no neutral a medio y largo plazo. Por otro lado, la efectividad de la política monetaria sobre los precios es incierta a corto plazo, pero efectiva a medio y largo plazo. Esto justifica que el BCE se centre en un único objetivo, en términos de precios, y con un enfoque de medio plazo. Alcanzar el objetivo estabilidad de precios es la piedra angular que garantiza la consecución de un crecimiento económico estable y duradero en la Eurozona. Junto al objetivo único de estabilidad de precios el BCE tiene asignadas las siguientes funciones: • Definir y ejecutar la política monetaria. • Autorizar el límite máximo de emisión de dinero legal. • Realizar operaciones en divisas coherentes con la política cambiaria de la Eurozona. • Poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los Estados Miembros. • Promover el buen funcionamiento de los sistemas de pagos en el área del euro. • Garantizar el funcionamiento de la supervisión bancaria en el contexto del Mecanismo Único de Supervisión, en colaboración con las autoridades supervisoras nacionales.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 15. Política monetaria y de tipo de cambio (M.ª ASUNCIÓN PRATS ALBENTOSA) 2. La política monetaria 2.2. La estrategia de política monetaria

2.2. LA ESTRATEGIA DE POLÍTICA MONETARIA De todas las funciones del BCE corresponde a la política monetaria garantizar el objetivo de estabilidad de precios. La estrategia de política monetaria se define como el proceso de toma de decisiones sobre el carácter de la política monetaria (expansiva o contractiva), y sobre sus instrumentos, que permita alcanzar el objetivo precios. El diseño de una estrategia es fundamental para el éxito de la política monetaria dado que el objetivo no es directamente alcanzable, ni está sometido a la influencia directa de los bancos centrales. La estrategia elegida por el BCE combina elementos de dos estrategias que habían sido utilizadas por bancos centrales con notable éxito en materia antiinflacionista: la estrategia basada en objetivos monetarios intermedios (utilizada por el Bundesbank en Alemania) y la estrategia basada en el seguimiento directo del objetivo inflación (seguida por España entre 1995 y 1998, Nueva Zelanda, Canadá, Suecia y Reino Unido). A partir de estas dos, el BCE propone una estrategia nueva denominada «Estrategia Orientada a la Estabilidad ». Esta estrategia crea el marco general para la toma de decisiones a partir de un conjunto de principios que indican que las acciones de política monetaria serán más efectivas si anclan las expectativas de inflación; si tienen un enfoque de medio plazo (debido a la complejidad y retardos del proceso de transmisión monetaria); y si las decisiones se adoptan a partir de un conjunto amplio de indicadores (con el fin de contemplar todos los factores relevantes que puedan ser generadores de inflación). De acuerdo con los principios anteriores, la estrategia del BCE se basa en dos elementos básicos: la cuantificación del objetivo estabilidad de precios y el análisis de un conjunto amplio de indicadores de información relevante. El esquema 2 resume la estrategia. A partir del análisis de los indicadores, el BCE evalúa los riesgos para el objetivo estabilidad de precios a medio plazo y, si existe riesgo para la estabilidad se modifica el carácter de la política monetaria (política expansiva o contractiva) introduciendo cambios en la variable instrumental de referencia. Estos cambios se señalizan mediante variaciones en los tipos oficiales y/o mediante la expansión del balance (desde el inicio de crisis) a partir de la modificación de los distintos instrumentos de política monetaria. ESQUEMA 2. La estrategia del Banco Central Europeo

Las características básicas de los dos elementos de la estrategia son las siguientes: A) La cuantificación de un objetivo preciso de estabilidad de precios. El primer elemento de la estrategia establece que el objetivo a alcanzar se concreta en mantener la tasa de inflación anual, medida por el Índice Armonizado de Precios al Consumo (IAPC), en un nivel inferior, aunque próximo, al 2 por 100 a medio plazo. Las principales consideraciones respecto al objetivo son las siguientes: • El objetivo queda definido en términos de una tasa concreta (y no de una banda de fluctuación, que sería más discrecional) con lo que se facilita la evaluación de su cumplimiento y el proceso de rendición de cuentas. • La referencia cuantitativa permite anclar las expectativas de inflación de los agentes económicos en el medio plazo, lo que favorece los procesos de inversión y financiación. • El objetivo cuantificado no es compatible con una inflación, ni deflación prolongada por sus efectos negativos sobre la economía. • El objetivo define la existencia de una inflación positiva del 2 por 100, aunque reducida y estable, por varias razones: La necesidad de un margen de medición ya que los datos de inflación pueden estar sobrevalorados por la forma en la que se miden. La necesidad de un margen de seguridad frente a posibles episodios de deflación. La existencia de diferenciales de inflación entre los países de la Eurozona que deberían compensarse entre sí a lo largo del tiempo. • Tiene una orientación de medio plazo lo que supone reconocer que existe inflación no controlable a corto plazo. Además, este horizonte permite que la política monetaria responda de una forma gradual ante perturbaciones imprevistas con influencia sobre los precios. • El objetivo se define para toda la Eurozona, con lo que la política monetaria no reaccionará ante variaciones nacionales de la inflación, sino a la vista de las condiciones generales del área del euro en su conjunto. Este último aspecto es particularmente interesante pues en él subyace la idea de que corresponde a cada país, mediante la acción de la política económica, compensar los desajustes entre el carácter monetario común y las necesidades nacionales específicas.

B) El segundo elemento de la estrategia se basa en la valoración de los riesgos para la estabilidad de precios a partir de un conjunto completo de indicadores de análisis económico y monetario que permita no dejar de lado ningún elemento de información relevante. • Los indicadores de análisis económico se centran en los factores generadores de inflación a corto y medio plazo. Entre estos indicadores desempeñan un papel importante: el comportamiento del producto total, la situación de la demanda agregada y sus componentes, los distintos indicadores de precios y costes, la evolución de los mercados financieros y de trabajo, la balanza de pagos, el comportamiento del tipo de cambio, la política presupuestaria, así como también las proyecciones macroeconómicas elaboradas por los expertos del Eurosistema. • Los indicadores de análisis monetario permite contrastar, desde una perspectiva de medio a largo plazo, la información derivada del análisis económico. Se centra en el seguimiento de la relación entre el dinero (o crecimiento monetario, medido por un agregado monetario) y los precios (o crecimiento de la inflación, medida por el IAPC). Este enfoque se asienta sobre la base de que la inflación es, a largo plazo, un fenómeno monetario y que los movimientos del agregado monetario son un indicador adelantado de la inflación. Por tanto, variaciones en el agregado monetario que, en definitiva recoge la riqueza más líquida del público, alertan de cambios en el gasto nominal de la economía y, por tanto, en la inflación. Concretamente el BCE se centra en el comportamiento del agregado monetario más amplio, M3. En la estrategia del BCE ninguno de los indicadores puede ser interpretado como un objetivo intermedio (a diferencia de otras estrategias). Los indicadores son alertas de posibles riesgos para la estabilidad de precios y su interpretación debe ser abierta y flexible. Este hecho provoca que la reacción del BCE frente a cambios en los indicadores sea más impredecible que cuando nos encontramos con estrategias basadas en objetivos monetarios, en los que el cambio en los objetivos intermedios entraña cambios en el carácter de la política monetaria (reglas automáticas de intervención). Como consecuencia, la principal crítica que se realiza a la estrategia de política monetaria del BCE es su alto grado de discrecionalidad: no saber qué indicadores pesan más en la ecuación de reacción monetaria y en qué proporción determinan los cambios en el carácter de la política monetaria.

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2.3. LOS INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA MONETARIA Para poner en marcha su estrategia el BCE ha definido un conjunto amplio de instrumentos convencionales, que están bajo su control. La aplicación de los instrumentos siempre se lleva a cabo con entidades de crédito (únicas contrapartidas válidas), utilizando TARGET-2 (el sistema de grandes pagos de la Eurozona) y asegurando en todo momento que los instrumentos de inyección de liquidez están garantizados con activos financieros (colaterales obligatorios) para no transferir riesgos al BCE. Desde el inicio de la crisis la aplicación de los instrumentos ordinarios se ha combinado con la aplicación de instrumentos no convencionales. Los instrumentos convencionales de política monetaria del BCE son de tres tipos: operaciones de mercado abierto (OMA), facilidades permanentes y reservas mínimas. Las operaciones de mercado abierto permiten, fundamentalmente, gestionar la liquidez del Eurosistema a partir de cuatro tipos de operaciones, regulares y no regulares. Las operaciones principales de financiación (OPF) permiten inyectar liquidez con frecuencia y vencimiento semanal siendo su tipo de interés la referencia oficial del Eurosistema y su principal tipo señalizador. Las operaciones de financiación a plazo más largo (OFPML, o LTRO por sus siglas en inglés) permiten inyectar liquidez complementaria al anterior, con frecuencia mensual y vencimiento trimestral. Tras la crisis las OFPML se han convertido en uno de los pilares básicos de la política no convencional. Las operaciones no regulares están formadas por instrumentos, sin periodicidad ni vencimiento determinados, que permiten tanto inyectar como drenar liquidez de acuerdo con necesidades puntuales de corto plazo (operaciones de ajuste) o de mayor calado (operaciones estructurales). Las facilidades permanentes son una disposición plena del BCE a prestar dinero (facilidad marginal de crédito) o a recibirlo (facilidad de depósito) a un día, de las entidades de crédito. Sus tipos de interés marcan el límite máximo y mínimo al tipo de interés de las operaciones interbancarias a un día (EONIA). De este modo las facilidades generan un corredor que acota los movimientos de los tipos de interés del primer, y más importante, segmento de los mercados mayoristas privados de dinero. Los tipos de interés de las facilidades junto al de las OPF (tipo de referencia básico) conforman los tres tipos oficiales del Eurosistema. La exigencia de unas reservas mínimas tiene como objetivo tanto estabilizar los tipos de interés del mercado monetario como afectar a la liquidez creando un déficit estructural que obliga a las entidades de crédito a acudir a las subastas para obtenerlo. De este modo se facilita la señalización de la política monetaria y aumenta su efectividad al afectar a la totalidad de las entidades de crédito con esta exigencia de reservas. El cumplimiento de la exigencia obliga a las entidades a mantener reservas mínimas en forma de depósitos en los bancos centrales nacionales en proporción a sus pasivos más líquidos (hasta los 2 años). La aplicación de los instrumentos de política monetaria persigue tanto señalizar la orientación monetaria como realizar la gestión ordinaria de la liquidez del sistema a partir del manejo de su balance. La función de señalización se ejerce a través de un instrumento concreto (variable instrumental) que, al modificarse, pone de manifiesto las señales contractivas o expansivas deseadas. La elección de esta variable ha recaído en los tipos de interés a corto plazo cuando se ha llevado a cabo una política de precios, o en la oferta monetaria en el caso de una política de cantidades. Hasta la crisis de 2008, la variable instrumental en la Eurozona fueron los tipos de interés oficiales, concretamente el tipo de interés de referencia obtenido de las OPF y los tipos de interés de las facilidades permanentes. Desde 2008, la variable instrumental recayó en la oferta monetaria, al implementarse una política de cantidades o de expansión del balance. Una vez que el banco central señaliza la política monetaria, mediante la modificación de la variable instrumental elegida, se pone en marcha el mecanismo de transmisión monetaria, que recoge el conjunto de cauces diversos a través de los cuales, los cambios en el carácter de la política monetaria y las medidas monetarias implementadas afectan a la economía y especialmente a los precios. En el Recuadro 3 se detalla este mecanismo y se pone de manifiesto la complejidad de la política monetaria.

RECUADRO 3 MECANISMO DE TRANSMISIÓN Y COMPLEJIDAD DE LA POLÍTICA MONETARIA Una vez que el banco central señaliza la política monetaria, mediante la modificación de la variable instrumental elegida, se pone en marcha el mecanismo de transmisión monetaria, que recoge el conjunto de cauces diversos a través de los cuales, los cambios en el carácter de la política monetaria y las medidas monetarias implementadas afectan a la economía y especialmente a los precios. La transmisión de los impulsos monetarios va produciendo sus efectos a través de canales diversos, denominados canales de transmisión monetaria. Los canales más importantes son: el canal de tipos de interés, el de las expectativas, el del precio de los activos, el del crédito y el del tipo de cambio. El BCE ha señalado al canal de tipos de interés como el más relevante para la implementación monetaria. Esta es la razón que justifica que el BCE haya seleccionado tradicionalmente como variable operativa de política monetaria a los tipos de interés oficiales. Las variaciones de los tipos oficiales efectuadas por el banco central siempre son consecuentes con el objetivo de inflación a medio plazo y marcan el nivel para el resto de tipos de interés de la economía; mientras que, las operaciones de gestión de liquidez permiten que se alcance ese nivel. ESQUEMA 3. Mecanismo de transmisión monetaria

Fuente: Banco Central Europeo. En el esquema 3 se presenta el proceso simplificado de transmisión de la política monetaria correspondiente al canal de tipos de interés (política de precios). La implementación de la orientación monetaria se basa en un conjunto de instrumentos convencionales, a la cabeza de los cuales se encuentran los tipos oficiales (tipo de referencia y resto de tipos señalizadores). Los cambios en estos tipos repercuten en los aplicados a familias y empresas, afectando con ello a las decisiones de consumo, ahorro e inversión. Estas decisiones, además, alteran la demanda agregada influyendo en los precios y en las expectativas de inflación. En el canal de tipos de interés en la Eurozona se considera clave que el tipo de interés de referencia (tipo de las OPF) influya en la evolución del tipo de interés a un día del mercado monetario (EONIA). Esta es la base del primer eslabón de la transmisión monetaria. A partir de ahí el EONIA condicionará la evolución de los tipos del mercado monetario de mayor plazo (tipos EURIBOR) y así, sucesivamente, se irá propagando el efecto por todos los canales hasta generar el impacto final deseado sobre la economía real y los precios. A partir de la crisis financiera internacional el canal de tipos de interés resultó ser inefectivo debido a la ruptura de ese primer eslabón de política monetaria, con lo que el BCE tuvo que potenciar el canal del precio de los activos, mediante compras de activos financieros a gran escala, que supuso la implementación de políticas de expansión de balance o de expansión cuantitativa (QE, por sus siglas en inglés). El resultado final de las acciones monetarias implementadas para conseguir afectar a la evolución de la inflación resulta difícil de evaluar de forma precisa debido a cuatro razones que justifican la complejidad de la política monetaria: • Las pautas que sigue la transmisión monetaria evolucionan continuamente en respuesta a los cambios que se suceden en el funcionamiento de la economía. • La política monetaria no funciona de forma aislada. • El problema de los retardos. La evidencia empírica demuestra que desde que se toman las decisiones monetarias hasta que se produce el efecto final sobre los precios hay un desfase temporal de 18 a 24 meses. Hay tres tipos de retardos: el retardo de la información, el de la ejecución y el retardo en la respuesta de la economía. El problema de los retardos enfatiza la necesidad de anclar las expectativas de tipos de interés y de inflación y de actuar sobre ellas. • El problema de la fragmentación financiera y real en la Eurozona que provoca una transmisión monetaria distinta en los países de la Eurozona. Las diferencias financieras y reales hacen que una misma medida monetaria pueda acabar teniendo efectos diferentes en cada economía, al transmitirse con distinta intensidad a través de los distintos canales. En general, este problema tiende a reducirse ya que, por un lado, las diferencias tienden a compensarse entre canales y el efecto agregado no es tan diferente; y, por otro, la progresiva integración de los mercados financieros y reales tiende a mitigar las diferencias de transmisión entre países. Por estas razones, la política monetaria debe tener siempre un enfoque analítico abierto y flexible que tome en consideración un número importante de parámetros para evaluar las perspectivas de evolución de los precios y los riesgos que amenazan su estabilidad; y un enfoque de medio plazo, evitando las intervenciones para ajustar, a corto plazo, el comportamiento de los precios.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 15. Política monetaria y de tipo de cambio (M.ª ASUNCIÓN PRATS ALBENTOSA) 2. La política monetaria 2.4. Evolución de la política monetaria única A. La política monetaria entre 1999 y 2007

A. La política monetaria entre 1999 y 2007

La política monetaria fue hasta 2007 preminentemente expansiva. Pese a ello, durante los primeros años (1999-2001) el tono de la política monetaria tuvo que ser restrictivo para hacer frente a los efectos de la burbuja tecnológica. En este contexto, a finales de 2000, el BCE fijó en el 4,75 por 100 el tipo de referencia, su máximo histórico, cuando la tasa de inflación superó ligeramente su límite del 2 por 100 (gráfico 1). Las circunstancias cambiaron radicalmente a medida que el entorno se volvía más adverso tras el pinchazo de la burbuja tecnológica y los atentados contra las Torres Gemelas en Nueva York, de septiembre de 2001. Junto a estos factores subyacen otros de naturaleza política y financiera que también agravaron las circunstancias de este periodo entre 2002 y 2005. Las consecuencias de la unificación alemana se extendían sobre la Eurozona, como también lo hacía la holgura en las condiciones financieras generada en el periodo intenso de crecimiento conocido como la Gran Moderación. Este exceso de liquidez favoreció la formación de importantes burbujas financieras e inmobiliarias y generó una visión optimista de la situación real tendente a minusvalorar los riesgos, incluso por parte de las agencias de calificación. El tipo oficial de referencia del Eurosistema se situó en el 2 por ciento durante un periodo muy prolongado, compatible con un entorno de estabilidad de precios. A partir de diciembre de 2005, el BCE comienza a cambiar el tono de su política monetaria debido a presiones inflacionistas que emanaban, fundamentalmente, del incremento del precio del petróleo y del resto de materias primas. El tipo oficial de referencia ascendió paulatinamente hasta el 4 por 100, a mediados de 2007. GRÁFICO 1. Tipo oficial Eurozona, crecimiento e inflación en la Eurozona y en España, 1999-2019

Fuente: Eurostat. La incorporación de España a la moneda única activó una pujante expansión económica y facilitó su convergencia europea. La influencia de la acción del BCE sobre la economía española fue ante todo un factor dinamizador. Sin el compromiso antiinflacionista del BCE, muy probablemente, la expansión económica no se hubiera sustanciado. España tenía una larga tradición inflacionista y su pertenencia a la Eurozona permitió un cambio en las expectativas de tipos de interés que alentó la demanda y la actividad. Sin embargo, el tono expansivo de la política monetaria del BCE no fue el más adecuado para la economía española. La holgura monetaria alentó el crédito al sector privado, especialmente el destinado al sector de la construcción, y contribuyó a la expansión de los balances bancarios (especialmente los de las cajas de ahorros) y de los riesgos asumidos. Sin duda, los importantes desequilibrios acumulados por la economía española en este periodo, fruto del endeudamiento elevado, los excesos inmobiliarios, la pérdida de competitividad y el déficit exterior, vinieron determinados, en parte, por la holgura monetaria del periodo.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 15. Política monetaria y de tipo de cambio (M.ª ASUNCIÓN PRATS ALBENTOSA) 2. La política monetaria 2.4. Evolución de la política monetaria única B. La política monetaria entre 2008 y 2018

B. La política monetaria entre 2008 y 2018

En el verano de 2007, se iniciaron las primeras turbulencias financieras en las principales economías desarrolladas provocando una escalada de la percepción de riesgos financieros y una contracción de la liquidez en los mercados monetarios, a nivel mundial. El 15 de septiembre de 2008, con la quiebra de Lehman Brothers, el nivel de riesgo sistémico alcanzó su cota más alta y el sistema financiero internacional vivió los momentos más difíciles de su historia. A partir de entonces, la crisis comenzó a propagarse rápidamente a la economía real. Los bancos centrales, y también el BCE, fueron adaptando su estrategia frente a la crisis combinando el manejo de instrumentos ordinarios con la introducción de medidas extraordinarias con el fin de aumentar la liquidez en los mercados monetarios de corto plazo, restablecer el crédito, recuperar el funcionamiento del mecanismo de transmisión monetaria y recuperar la senda del objetivo inflación. Si bien la actuación del BCE coincidió con la de los principales bancos centrales del mundo, como la Reserva Federal, su reacción fue inicialmente más tardía y más limitada (gráfico 2). Básicamente tres razones justifican esta actitud: el BCE tiene un único objetivo y no contempla objetivos de crecimiento económico o empleo; las interacciones entre la política monetaria y la fiscal son muy complicadas debido a que en la Eurozona no existe un único Tesoro Público sino uno por cada país que la integra; finalmente, el BCE tiene prohibido financiar a los Estados y adquirir deuda pública en los mercados primarios. Obviamente estos condicionantes han limitado y entorpecido la conducción monetaria durante la crisis. La salida de la crisis no ha sido fácil, ni ha sido debida, única y exclusivamente, a la acción del BCE. Por un lado, los Gobiernos de las economías más afectadas por la crisis han tenido que realizar un exigente proceso de ajuste (consolidación fiscal) y de reformas estructurales en sus economías. Pero, por otro lado, ha sido necesario el impulso hacia una verdadera Unión Monetaria en la que, entre otros, se ha puesto en marcha la Unión Bancaria. GRÁFICO 2. Tipos oficiales y expansión de los balances de la Reserva Federal y del BCE, 2007-2018

Nota: (1) Expansión del balance, escala derecha. Activo = Pasivo, 1 de enero de 2007= 100. Fuentes: Banco Central Europeo y Reserva Federal. La estrategia global del BCE se resume en dos grandes acciones. La primera se origina con la disminución paulatina del tipo oficial de referencia hasta el 0 por 100 (alcanzado en marzo de 2016). La segunda se produce con la expansión a gran escala del balance del banco central, mediante la aplicación de medidas no convencionales debido a la confluencia de tres factores: la situación de trampa de la liquidez producida por tipos cero o muy próximos; el colapso del mercado monetario, que paralizó los trasvases de liquidez entre las entidades de crédito; y la ruptura del primer eslabón de política monetaria, concretado en el alejamiento del EONIA respecto del tipo oficial de referencia del Eurosistema (gráfico 3), evidenciando la ineficiencia del canal de transmisión de los tipos de interés. GRÁFICO 3. Tipos oficiales del BCE y EONIA, 2007-2018

Fuente: Banco Central Europeo. Las medidas no estándar, aplicadas desde 2008, han sido muy numerosas. Su objetivo siempre ha ido encaminado a restablecer el mecanismo de transmisión monetaria, para seguir en la senda de estabilidad del objetivo inflación, tratando de influir sobre los mercados monetarios, los mercados crediticios, los mercados de renta fija (privada y pública), pero también sobre las expectativas. A) Medidas sobre los mercados monetarios. El Eurosistema sustituye el papel de intermediación del mercado monetario: • Política de adjudicación plena a tipo fijo de todas las subastas de liquidez de OPF y OFPML (desde octubre de 2008 y vigente hasta, posiblemente, finales de 2019). Esta medida se conoce también como la barra libre de liquidez. Su objetivo es asegurar el acceso total de los bancos a la liquidez a cambio de garantías. • Alargamiento de las operaciones de refinanciación (OFPML/LTRO) con la finalidad de reducir el riesgo de financiación de los bancos desde 3 meses hasta 3 años. Estas últimas fueron particularmente importantes. Se realizaron únicamente dos operaciones (en diciembre de 2011 y febrero de 2012) por un importe ligeramente superior a 1 billón de euros; este montante ha sido el mayor inyectado en menos tiempo por el BCE. En las OFPML ha descansado, hasta 2015, buena parte de la política de expansión de balance del BCE. • Reducción de la exigencia de reservas mínimas desde el 2 al 1 por 100 (vigente desde enero de 2012), con el objetivo de reducir las necesidades de liquidez de los bancos. • Estrechamiento de la banda de las facilidades para evitar la volatilidad del EONIA. • Aplicación, desde junio de 2014, de tipos de interés negativos a la facilidad de depósito, y a las reservas voluntarias, con el objetivo de desincentivar el cuantioso recurso de los bancos a mantener liquidez cautiva en el BCE y alentar la concesión de créditos al sector privado. Desde marzo de 2016, la facilidad está en el -0,40 por 100 y se espera que permanezca así hasta finales de 2019. • Ampliación de la lista de activos de garantía (acompañada de una reducción de su rating) para evitar restricciones y promover la concesión de crédito. • Provisión de liquidez divisas mediante operaciones swap. Para estas acciones es clave la coordinación entre Bancos Centrales. Esta intensa política de inyección de liquidez ha convertido al tipo de interés de la facilidad de depósito en el tipo conductor de la política monetaria provocando que el EONIA se alejara del tipo de la OPF para aproximarse al de esta facilidad. Situado en valores negativos, desde junio de 2014, es el responsable de que a partir de esa fecha todos los tipos EURIBOR se encuentren también en terreno negativo, incluso el que sirve como referencia para los créditos hipotecarios al sector privado. B) Medidas sobre los mercados crediticios para favorecer la financiación al sector privado. En junio de 2014 se introdujeron las Operaciones de Financiación a Plazo Más Largo con objetivo específico (TLTRO, por sus siglas en inglés) con la finalidad de promover el crédito al sector privado y eliminar la rigidez de los bancos a concederles financiación. Para ello la liquidez otorgada a las entidades bancarias queda condicionada a la concesión de crédito a empresas no financieras y familias (excluyendo hipotecas). Se han realizado dos series de operaciones (TLTR-I hasta 2018 y TLTR-II hasta 2021) y, además en marzo de 2019, se ha anunciado una nueva (TLTRO-III) que se llevará a cabo entre septiembre de 2019 y marzo de 2021 ante la falta de crecimiento de la Eurozona. C) Medidas sobre las expectativas o política de forward guidance (desde julio de 2013 y vigente desde entonces). Se trata de una nueva política de comunicación en la que el BCE realiza una declaración explícita sobre la trayectoria futura de sus tipos de interés que ha permitido anclar firmemente las expectativas sobre los mismos. Esta política ha sido muy importante para favorecer la inversión y el consumo duradero y, en definitiva, la producción, el empleo y la formación de precios. D) Medidas sobre los mercados de renta fija. Están basadas en compras de activos financieros, tanto privados como públicos, realizadas de manera puntual a lo largo de la crisis. Cabe diferenciar entre los programas introducidos hasta 2014 y el Programa de Compra de Activos desarrollado entre 2015 y 2018. Los primeros programas de compras de activos se dirigieron a la adquisición de los principales títulos de los mercados de renta fija europeos: los llamados bonos garantizados (cédulas hipotecarias en España). El objetivo de estos dos programas, implementados en 2009 y 2011, fue mejorar las condiciones de financiación de bancos, reactivar las emisiones de estos activos y animar el crédito al sector privado. Su éxito fue

relativo pues si bien el primero alcanzó el objetivo de animar la financiación de mercado de las entidades de crédito, el segundo no lo consiguió en absoluto. El Programa para el Mercado de Valores (PMV), aplicado entre mayo de 2010 y septiembre de 2012, fue más ambicioso. Se creó con el objetivo de abordar el mal funcionamiento de los mercados financieros mediante la compra de deuda privada (tanto en el mercado primario como en el secundario) y, sobre todo, de deuda pública (solo en el mercado secundario) de los países con problemas de riesgo soberano. Sin embargo, el aumento estas compras, especialmente las de deuda pública, elevó indirectamente sus emisiones. De esta manera el PMV favorecía la financiación de los Estados Soberanos de los países periféricos vulnerando el Tratado de Lisboa (art. 123) y el propio Estatuto del BCE (art. 21). La postura contraria de Alemania frente a este programa llevó a su cancelación definitiva, en el momento más crítico de la crisis. Este fue el primer intento de llevar a cabo una política de expansión cuantitativa (QE) introducido en un momento de gran deterioro macroeconómico, en el que se intensificó la inestabilidad por la interacción entre los riesgos soberanos y bancarios. El agravamiento de la crisis sistémica, con las peticiones de rescate de Grecia, Irlanda y Portugal; las elevadas prima de riesgo de Italia y España, que acabó solicitando un rescate para su sistema financiero; el riesgo de reversibilidad del euro; y la deflación en la que se encontraba la Eurozona, llevaron al BCE a la introducción, en septiembre de 2012 del Programa de Compras Directas (OMT, por sus siglas en inglés). Este programa no se ha llegado a activar nunca, pero fue muy eficaz para eliminar toda duda sobre el proyecto europeo y para acabar con la escalada de las primas de riesgo de todos los países. El objetivo del programa es que el BCE pueda financiar ilimitadamente a un país de la Eurozona, previa solicitud formal de un rescate al Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), mediante la compra de deuda pública, hasta 3 años, en el mercado secundario en cantidad ilimitada. Finalmente en marzo de 2015, y con la finalidad de combatir la situación de deflación en la Eurozona, el BCE introduce el importantísimo Programa de Compra de Activos (PCA), con el que inaugura una política de compra a gran escala de activos financieros, tanto privados (bonos garantizados, activos titulizados cuyo subyacente sean créditos a familias y empresas y bonos corporativos) como fundamentalmente públicos, que materializa la puesta en marcha de una estrategia de QE. Es, sin duda, el programa más ambicioso, el de mayor calado de todos los implementados por el BCE y el que ha conseguido mejores resultados. El ritmo de compras fue muy intenso entre marzo de 2015 y diciembre de 2018, fecha en la que se dieron por finalizadas. En diciembre de 2018, el balance consolidado del BCE alcanzó un máximo histórico de 4,67 billones de euros, cifra que representa un incremento del 119 por 100 en comparación con la situación inmediatamente anterior al inicio del QE en marzo de 2015 (con un balance de 2,13 billones de euros) equivalente al 40 por 100 del PIB de la Eurozona (gráfico 2). El aspecto más controvertido del programa fue la compra de activos públicos. Para evitar los problemas del anterior PMV, el PCA se basó en la compra de deuda de todos los Estados de la Eurozona (salvo Grecia y Chipre por estar intervenidos) y de agencias gubernamentales (como el ICO y ADIF en España) e instituciones europeas como el MEDE o el BEI. El PCA, además, introduce un límite a la mutualización del riesgo que, en definitiva, supone un problema que en los próximos años deberá abordarse desde la óptica de una unión fiscal y desde la necesidad de poner en circulación un activo financiero europeo, como los eurobonos. La aplicación de este programa de QE se ha realizado cuando la Reserva Federal, que ya comenzó a aplicarlo desde 2009, comenzaba su estrategia de salida de la crisis, con aumentos sucesivos de su tipo oficial de referencia y disminución paulatina de su balance (gráfico 2). Esta diacronía explica gran parte de los movimientos de los tipos de cambio en el periodo. El BCE está preparando la normalización de su política monetaria mediante la puesta en marcha de una estrategia de salida paulatina. Los siguientes pasos, sin embargo, están contenidos debido al incremento de la incertidumbre a nivel mundial, y a la reducción de las previsiones de inflación y de crecimiento de la Eurozona. En la reunión del Consejo de Gobierno, de marzo de 2019, se puso de manifiesto el impasse en el que se encuentra la estrategia de salida cuyo objetivo, de momento, es mantener unas condiciones favorables de liquidez y un amplio grado de acomodación monetaria mientras los riesgos para la estabilidad de precios no se disipen. Las últimas medidas se concretan en las siguientes acciones: • Los tipos de interés oficiales permanecerán sin cambios hasta finales de 2019 y más si fuera necesario (tipo de las OPF 0 por 100, facilidad marginal de crédito 0,25 por 100 y facilidad de depósito -0,40 por 100). • Se ha introducido una nueva serie de inyecciones de liquidez vinculadas al crédito al sector privado. • Se continuarán reinvirtiendo íntegramente el montante de aquellos valores que vayan venciendo del PCA hasta la fecha en la que los tipos oficiales comiencen a aumentar, o más allá si fuera necesario. Desde 2008, los efectos de las acciones de política monetaria sobre la economía española han dibujado un ciclo económico que ha evolucionado de manera similar al del conjunto de la Eurozona aunque con una variabilidad más acusada y con un permanente diferencial de inflación (gráfico 1). Las políticas no convencionales adoptadas por el BCE para combatir la crisis de deuda soberana y garantizar la supervivencia del euro han sido muy favorables para la economía española. De un lado, han facilitado su pervivencia en la Eurozona y de otro han permitido evitar el ahogo financiero tras la importante crisis bancaria sufrida. Si bien los efectos de la política de QE están todavía por determinar es cierto que esta estrategia ha beneficiado a España por varias razones. En primer lugar, por los efectos positivos sobre el crédito al sector privado y los tipos de interés a largo plazo. En segundo lugar, por la reducción de la prima de riesgo y de los intereses de la deuda española. Y, finalmente, por el efecto positivo que sobre las exportaciones ha tenido la depreciación del euro. Estos tres factores han contribuido de manera decidida a consolidar la dinámica de crecimiento de la economía española iniciada en 2014.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 15. Política monetaria y de tipo de cambio (M.ª ASUNCIÓN PRATS ALBENTOSA) 3. La política de tipo de cambio 3.1. Tipo de cambio y política monetaria

3.1. TIPO DE CAMBIO Y POLÍTICA MONETARIA La creación de la Unión Económica y Monetaria implicó la pérdida de la potestad nacional de los países sobre la nueva moneda creada. Desde 1999, las decisiones sobre la política de tipo de cambio residen en los gobiernos y, es por ello, que se asigna al Consejo Europeo las competencias sobre la definición de la política cambiaria. Las decisiones en este ámbito deben ser siempre consultadas al BCE para evitar incompatibilidades con el objetivo de estabilidad de precios a medio plazo. Desde el principio se optó por un régimen cambiario para el euro de flotación libre, con el fin de evitar que la política monetaria tuviera condicionantes por esta vía y garantizar la compatibilidad de la política cambiaria con el objetivo inflación. Un tipo de cambio completamente flexible es el único sistema cambiario que permite una total autonomía en la gestión de la política monetaria en un contexto internacional de libertad de circulación de capitales. El ámbito de actuación del BCE se circunscribe a la realización de todas aquellas operaciones en divisas coherentes con la política cambiaria establecida. Estas operaciones son, fundamentalmente, intervenciones en divisas. Según la característica de la actuación cabe distinguir entre: • Actuación unilateral cuando el Eurosistema realice intervenciones por sí mismo de acuerdo con su criterio. • Actuación concertada cuando las intervenciones se realicen de manera coordinada con otros bancos centrales. • Actuación centralizada cuando las realiza el BCE directamente. • Actuación descentralizada cuando son realizadas, por cuenta del BCE, por los bancos centrales nacionales de la Eurozona. Además, las intervenciones en el mercado de divisas pueden deberse también a actuaciones dentro del marco del mecanismo de tipos de cambio (MTC II). Dinamarca es el único país de la UE que, hasta la fecha, ha accedido al MTC II. Cabe esperar que el resto de países se incorporen, pues la pertenencia al mecanismo durante, como mínimo, los dos años previos al examen de entrada en la Eurozona es uno de los criterios de convergencia que han de cumplirse para la adopción del euro.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 15. Política monetaria y de tipo de cambio (M.ª ASUNCIÓN PRATS ALBENTOSA) 3. La política de tipo de cambio 3.2. El papel del euro y la evolución del tipo de cambio nominal

3.2. EL PAPEL DEL EURO Y LA EVOLUCIÓN DEL TIPO DE CAMBIO NOMINAL Para ofrecer una visión panorámica del papel del euro en el mundo se destacan a continuación sus cuatro vertientes: como moneda de reserva internacional, como ancla nominal de los tipos de cambio, como moneda en el comercio internacional y como medio de pago. A) Como moneda de reserva internacional. Desde su creación el euro ha experimentado un gradual crecimiento como divisa internacional de reserva que la ha llevado a convertirse en la segunda moneda más acumulada en el mundo, por detrás del dólar, y a gran distancia respecto a la libra esterlina. B) Como ancla nominal de los tipos de cambio. El euro es utilizado por otros países europeos en sus regímenes cambiarios a través de dos vías, bien mediante una vinculación explícita (regímenes de anclas duras y blandas) o implícita (de flotación sucia o intervenida). • Los regímenes de anclas duras son los llevados a cabo por países que se vinculan directamente al euro y su banco central pierde la autonomía de su política monetaria. Si el país adopta el euro como moneda de curso legal y exclusivo, con autorización del BCE, nos encontramos con el régimen de euroización (Andorra, Mónaco, San Marino, Ciudad del Vaticano y las colectividades francesas de ultramar). Si el país adopta el euro sin acuerdo con el BCE nos encontramos con una euroización unilateral (Kosovo y Montenegro). Si el país mantiene su propia moneda pero la vincula a una moneda más estable (el euro) entonces nos encontramos con un régimen de convertibilidad (Bulgaria, Bosnia y Herzegovina). • Los regímenes de anclas blandas permiten a los bancos centrales una mayor flexibilidad en el manejo de su política monetaria: Dinamarca (en el MTC II, con tipos de cambio fijos convencionales) y Macedonia (con bandas explícitas). • Los regímenes de vinculación implícita, o de flotación sucia, son aquellos en los que se vincula implícitamente el tipo de cambio de la moneda del país a otra más estable (el euro) pero su banco central puede intervenir para corregir sus fluctuaciones (Hungría, Rumanía, Polonia, República Checa y Croacia y, fuera de la UE, Suiza, Albania, Serbia y Turquía). Finalmente, dentro de Europa, Suecia y Reino Unido están en una situación de flotación libre y sus bancos centrales tienen un objetivo de estabilidad de precios. C) Como moneda en el comercio internacional. La llegada del euro supuso el fin de la hegemonía del dólar debido a que un número creciente de transacciones comerciales internacionales se realizan ahora en euros, no solo por los países de la Eurozona, sino también por aquellos que vinculan sus políticas monetarias y cambiarias con las del BCE. El uso del euro en el comercio internacional comenzó a crecer de manera muy significativa y disfrutó de un estado estable que ha mantenido, aunque con altibajos, desde la crisis. D) Como medio de pago. Los movimientos del euro frente al dólar se pueden dividir en cuatro grandes períodos (gráfico 4). En el primer periodo, entre 1991 y finales de 2001, el euro atravesó una etapa de constante depreciación desde el 1,16 inicial hasta alcanzar el valor mínimo de 0,85 en junio de 2001. EE.UU atraía capitales debido al atractivo que generó la expansión de la denominada «nueva economía», basada en el desarrollo de las empresas tecnológicas, que auguraban rápidos e importantes aumentos de productividad y un mayor crecimiento económico frente a Europa. El BCE intervino en 2000 y 2001 en los mercados cambiarios cuando la depreciación del euro puso en peligro el objetivo de estabilidad de precios. Con el pinchazo de la burbuja tecnológica, en 2001, la caída del valor de las acciones en Wall Street marcó el fin de la etapa de fortaleza del dólar. El segundo periodo se abre entre 2002 y el verano de 2008, cuando el euro alcanzó su punto máximo en julio con un valor de 1,58. Esta etapa de apreciación del euro frente al dólar vino marcada por un crecimiento muy bajo de la economía americana, con un marcado déficit por cuenta corriente, con tipos de interés menores que los europeos y dificultades para su financiación. El tercer periodo comienza en septiembre de 2008, con el inicio de la crisis. El comportamiento del euro ha sido más errático e inestable y ligado a la implementación de la política monetaria tanto en EE.UU. como en la Eurozona. Durante los primeros meses de la crisis el euro se apreció respecto a la divisa americana cuando la Reserva Federal puso en marcha la primera ronda de medidas de expansión cuantitativa (QE 1). El euro alcanzó su mayor valor, en este periodo, en noviembre de 2009. Esta tendencia se rompió pronto cuando, a partir del verano de 2011, los mercados comenzaron a descontar los problemas de deuda soberana y riesgo bancario de la Eurozona y el euro comenzó a depreciarse frente al dólar, pese a que en EE.UU. se ponía en marcha la segunda ronda de expansión cuantitativa (QE2). A partir del verano de 2012, tras las declaraciones del presidente del BCE, Mario Draghi, afirmando que haría todo lo que fuera necesario para defender al euro, y con la tercera ronda expansiva de la Reserva Federal (QE3), comenzó de nuevo el fortalecimiento del euro hasta abril de 2014 que marcó la cotización máxima de 1,38. El cuarto periodo viene marcado por una depreciación prolongada del euro coincidiendo con la puesta en marcha por parte del BCE de las medidas de QE (mediante el PCA) y con el inicio de retirada de estímulos monetarios por parte de la Reserva Federal. Pese a que la tendencia bajista se rompió entre mediados de 2017 y 2018, finalmente el euro ha seguido depreciándose frente al dólar. Ello puede suponer una palanca de apoyo para la economía europea al hacer más competitivas sus exportaciones. La depreciación del euro debería suponer también un impulso para las exportaciones españolas, lo cual podría aportar varias décimas a su crecimiento económico. GRÁFICO 4. Tipo de cambio nominal dólar/euro, 1999-2019

Fuente: Eurostat.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 15. Política monetaria y de tipo de cambio (M.ª ASUNCIÓN PRATS ALBENTOSA) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS DÍEZ GUIJARRO, J.R., «La política monetaria en la encrucijada», Papeles de Economía Española, núm. 155, 2018. GIMENO, R. y DEL RIO, A., «El recurso de la banca española a la financiación del Eurosistema», Boletín Económico del Banco de España, núm. 3, 2018. LEIVA, D.; MARTÍNEZ-MARTÍN, J. y ORTEGA, E., «La evolución reciente del tipo de cambio del euro y su impacto sobre la inflación en la economía española», Boletín Económico del Banco de España, núm. 4, 2018.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 15. Política monetaria y de tipo de cambio (M.ª ASUNCIÓN PRATS ALBENTOSA) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Agregados monetarios. Están formados por la suma del efectivo en circulación y de los pasivos líquidos de las Instituciones Financieras Monetarias privadas (fundamentalmente bancos, cajas y cooperativas de crédito) y que están en manos de residentes de la zona del euro. Es la forma de medir la cantidad de dinero de la economía o riqueza liquida en poder del público. M1 es el agregado monetario más estrecho y está formado por el efectivo y los depósitos a la vista. M2 está formado por M1 y el resto de depósitos bancarios. Finalmente, M3, que es el agregado más amplio de liquidez, incluye M2, las cesiones temporales de activos y los valores distintos de acciones hasta dos años. • TARGET-2. Es el sistema de grandes pagos de la UE, que es obligatorio en todas las operaciones de política monetaria del BCE. Se define como un sistema automático de pago en euros que liquida sus operaciones de manera bruta y en tiempo real. • Riesgo sistémico. En la Eurozona se mide a través del indicador de riesgo sistémico (CISS, por sus siglas en inglés) elaborado por el Banco Central Europeo por indicación de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (institución encargada en la UE de realizar la supervisión macroprudencial). Para que exista riesgo sistémico en una economía deben concurrir dos circunstancias: una inestabilidad financiera que se extienda por todo el sistema y una alta potencialidad de generar graves consecuencias sobre la economía real. • Medidas de Expansión Cuantitativa (QE, por sus siglas en inglés). Se producen cuando la expansión del balance de un banco central se basa en compras de deuda pública y otros activos financieros. El mayor potencial de incremento lo da, sobre todo, la compra de deuda pública pues es el activo más cuantioso en cualquier economía desarrollada. • Mecanismo de tipos de cambio (MTC II) es un acuerdo, entre el BCE y los bancos centrales nacionales de los países de la UE, no integrados en el euro, que establece el funcionamiento del mecanismo de tipos de cambio en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria para la adopción de la moneda única. El objetivo de este mecanismo es que los países no pertenecientes a la Eurozona que lo adopten vinculen sus monedas al euro con el fin de garantizar su convergencia, la orientación de sus políticas hacia la estabilidad y, en definitiva, la adopción del euro como moneda.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 16. La política fiscal (CECILIO R. TAMARIT y RAFAEL LLORCA VIVERO) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN Las economías, en su comportamiento cíclico de corto plazo, experimentan periodos de auge alternados con etapas de estancamiento o recesión. Tanto en los primeros como durante las segundas aparecen desequilibrios a los que conviene anticiparse o corregir a través de la política económica, como ya se ha expuesto en el capítulo 2. Cuando se trata de combatir una crisis de oferta, debida a shocks como el encarecimiento de inputs, un sistema productivo inadecuado o una caída de la productividad, son las políticas microeconómicas las que deben adoptarse para resolverla. Se trata de políticas que actúan en el largo plazo y se centran en las reformas estructurales de los mercados y las instituciones, en la adecuada dotación de factores productivos y, en general, en todos aquellos aspectos que contribuyan a mejorar la productividad de la economía. En este tipo de crisis es la curva de oferta la que se ve afectada, por lo que las políticas macroeconómicas de demanda no resultan apropiadas, ya que si la expanden agravarán la inflación y si la contraen agravarán la recesión. Por el contrario, si la economía está en presencia de una perturbación de demanda, que puede provocar una recesión debido a una caída del consumo y la inversión o una fase de recalentamiento ocasionado por un excesivo empuje del gasto agregado, entonces son las políticas macroeconómicas las que deben entrar en escena. Son políticas denominadas también coyunturales porque se adoptan y producen sus efectos en el corto plazo. Si se reacciona con rapidez ante una caída de la demanda agregada, las políticas macroeconómicas expansivas pueden volver a desplazar la curva a su posición inicial, y al contrario si se ve amenazada la estabilidad de precios por un exceso de demanda que sitúe a la economía por encima de la producción potencial. Sin embargo, las políticas de demanda pueden tener también efectos a largo plazo. Durante la presente crisis se ha puesto de manifiesto la posibilidad de que las políticas de austeridad aplicadas sobre la demanda agregada tengan efectos duraderos sobre la productividad y la acumulación de capital, reduciendo la tasa de crecimiento de la producción potencial de la economía. Esta hipótesis, conocida bajo el término de estancamiento secular, fue inicialmente formulada en 1938 por Alvin HANSEN pero ha sido actualizada por Larry SUMMERS en 2013. En efecto, la falta de demanda puede comprometer el crecimiento potencial a través de efectos de histéresis en el desempleo con la consiguiente pérdida de capital humano y también sobre la inversión productiva. Asimismo, unas expectativas de crecimiento débil a largo plazo pueden restringir la demanda incluso en el corto plazo. Es por ello que, actualmente, muchos economistas plantean la necesidad de dar una respuesta que combine políticas monetarias y fiscales con medidas de carácter estructural, preferiblemente coordinadas a nivel internacional. En este capítulo se analiza la política fiscal, la cual, a pesar de que España cuenta con autonomía en su diseño y ejecución, se encuentra en la actualidad fuertemente condicionada por la firma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, en sus diferentes versiones, lo que limita la generación de déficit público y su financiación mediante la emisión de deuda pública.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 16. La política fiscal (CECILIO R. TAMARIT y RAFAEL LLORCA VIVERO) 2. La política fiscal 2.1. Las políticas fiscales en la Unión Monetaria Europea: consideraciones teóricas y marco institucional

2.1. LAS POLÍTICAS FISCALES EN LA UNIÓN MONETARIA EUROPEA: CONSIDERACIONES TEÓRICAS Y MARCO INSTITUCIONAL La Teoría de las Áreas Monetarias Óptimas establece, en primer lugar que, para el buen funcionamiento de una Unión Monetaria, esta debe contar con mercados de productos y factores flexibles con los que hacer frente a posibles perturbaciones asimétricas, de forma que los ajustes se producirán vía precios-salarios o por movimientos migratorios. En segundo lugar, en ausencia de dicha flexibilidad, las uniones monetarias deberían contar con un sistema de coaseguro (risk-sharing) que puede ser privado (mercados de capitales integrados) o, complementariamente público, a través de unos presupuestos centralizados a nivel federal. Por último, si esta centralización no es posible (como en el caso de la Eurozona hasta ahora, por falta de consenso político) las políticas fiscales deben poder utilizarse con flexibilidad suficiente para actuar de forma contracíclica. Sin embargo, la experiencia empírica demuestra que el uso flexible y autónomo de las políticas fiscales crea problemas de desbordamiento entre los diferentes países miembros de un área económica integrada, bien porque los efectos se filtran hacia otros países por el sector exterior (déficits gemelos) o porque se generan presiones sobre el tipo de interés para el conjunto de la Unión Monetaria. En un contexto de moneda única, un déficit o un endeudamiento excesivo por parte de un gobierno puede afectar al resto a través de una elevación de las primas de riesgo de la deuda soberana, con lo que, si se produce un efecto de contagio, se acaba perjudicando financieramente al conjunto del área monetaria. Más aún, el hecho de estar en una Unión Monetaria puede generar un sesgo en los países al sobreendeudamiento al tener acceso a mercados financieros más amplios y profundos sin tener en cuenta que dentro de una Unión Monetaria ya no es posible la financiación monetaria de la deuda de cada país, lo cual aumenta la posibilidad de entrar en dinámicas insostenibles de la deuda pública, es decir, que una Unión Monetaria es más frágil desde el punto de vista de la sostenibilidad de las finanzas públicas. En efecto, en la Eurozona la indisciplina fiscal de algunos miembros puede repercutir sobre la independencia del BCE que, de una u otra forma, puede acabar monetizando indirectamente una parte de la deuda pública. Es lo que ha estado sucediendo durante la crisis, dadas las dificultades de muchos países para el cumplimiento de los objetivos de déficit público, pues si bien es cierto que la monetización directa del déficit está prohibida por ley, no lo es el suministro de liquidez a las entidades financieras que pueden utilizarla para la adquisición de deuda en el mercado primario, ni tampoco la adquisición de deuda pública en los mercados secundarios por parte del BCE. Por esta razón, las políticas fiscales nacionales han estado y están sometidas a la vigilancia y supervisión de autoridades supranacionales sobre la base del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y, a partir de 2013, por una parte del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria, que recibe el nombre de «pacto fiscal europeo» o Fiscal compact. El PEC se diseñó en 1996 en la Cumbre de Dublín para completar las condiciones de convergencia pactadas en 1992 en el Tratado de Maastricht y ha sido reformado en varias ocasiones para dotarlo, alternativamente, de mayor flexibilidad (Reforma de 2005 ante el incumplimiento de Francia y Alemania), de mayor disciplina (Reforma de 2011 tras la crisis de deuda soberana) y, de nuevo, de mayor flexibilidad (Reforma de 2015 ante la necesidad de afianzar la salida de la crisis económica de la Eurozona). El fin fundamental del PEC es vigilar la generación de excesivo déficit público que pudiera poner en peligro la estabilidad económica de la Eurozona, de tal forma que, respetando el uso flexible del presupuesto por parte de los países miembros, establece unos límites a través del procedimiento de déficit excesivo con el fin de asegurar suficiente margen de maniobra para poder aplicar políticas anticíclicas durante la fase baja del ciclo. Por todo lo anterior, el PEC vigila las cuentas públicas de los países mediante una vertiente preventiva y una vertiente correctora. Con respecto a la primera, se trata de supervisar las políticas fiscales de los Estados miembros mediante la presentación y aprobación anual de un programa de estabilidad en el caso de países miembros de la UME o de un programa de convergencia para el resto de países. En última instancia, la esencia del PEC contempla el equilibrio presupuestario a medio plazo (o incluso un cierto superávit) que diese margen de maniobra a los Estados en situaciones cíclicas adversas. En el caso del componente correctivo, si algún país incumple el límite de déficit público del 3 por 100 del PIB en cualquier fase del ciclo, se activa el denominado «procedimiento de déficit excesivo», mediante el cual se diseña una estrategia para reconducir las cuentas públicas y se ofrecen al país unas recomendaciones que, en caso de incumplirlas, le pueden llevar a un expediente sancionador. En caso de grave recesión económica (caída del PIB igual o superior al 2 por 100), el déficit puede superar temporalmente ese límite. Subsidiariamente, la ratio de deuda pública sobre PIB debe mantenerse por debajo del 60 por 100. En 2005 se produce una primera reforma del PEC ante la disyuntiva que se había planteado por el incumplimiento reiterado del límite del 3 por 100 de los dos países con mayor peso específico dentro de la Unión Europea y que, finalmente, no fueron sancionados: Francia y Alemania. Los criterios de aplicación del PEC se flexibilizaron teniendo en cuenta la situación específica de cada país. Esto disminuyó gravemente la credibilidad del Pacto en los años previos a la crisis de 2008. Ante la crisis de deuda soberana se produjo una nueva reforma del PEC en 2011, reforzándose la supervisión de la disciplina presupuestaria. La base del nuevo PEC reforzado se encuentra básicamente en el Paquete de Seis Medidas (Six-Pack) aprobado en diciembre de 2011. Se trata de un paquete de tres reglamentos sobre el marco de supervisión presupuestaria (PEC reforzado), dos reglamentos cuyo objetivo es la introducción de forma explícita de un sistema de supervisión macroeconómica (Macroeconomic Imbalance Procedure–MIP) y una directiva para introducir mayor disciplina fiscal en el marco presupuestario de los Estados miembros de la Unión Europea. A ello se suma el Paquete de Dos Medida s (Two-Pack), dirigido a los países de la Eurozona, que persigue dos objetivos: a) mejorar el control de los proyectos presupuestarios de los países miembros por parte de la Comisión (componente preventiva), especialmente aquellos bajo el Procedimiento de Déficit Excesivo; y b) establecer un mecanismo reforzado de vigilancia para países con problemas de financiación (recibiendo ayuda de los fondos o mecanismos de Estabilidad). Un concepto clave para la vertiente preventiva es el denominado objetivo presupuestario a medio plazo específico de cada país (medium-term objective o MTO), lo que implica que los saldos públicos deben situarse en una posición cercana al equilibrio o en superávit en el medio plazo,

cláusula que ha sido interpretada como la necesidad de alcanzar y mantener un saldo público estructural de equilibrio. Se refuerza dicho componente preventivo, estableciendo un calendario (Semestre Europeo) para que los países envíen anualmente a la Comisión Europea el programa de estabilidad que incluya el objetivo presupuestario a medio plazo y la trayectoria de ajuste hacia dicho objetivo. Si se producen desviaciones en dicha trayectoria, la Comisión dirigirá una advertencia al país en cuestión, que podrá acabar en un procedimiento sancionador si no toma las medidas pertinentes. Con respecto a la vertiente correctiva, se sigue considerando déficit excesivo el que supere el 3 por 100 del PIB, pero se contempla además la posibilidad de abrir procedimientos de similar naturaleza a los de déficit excesivo al país cuya deuda pública supere el 60 por 100 del PIB, si no reduce el exceso a un ritmo medio de una veinteava parte al año (lo cual es equivalente a permitir un plazo de veinte años para que la deuda recupere el nivel del 60 por 100 del PIB). Por último, en 2013 entró en vigor el «Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria», destinado a incrementar la disciplina fiscal de los países de la Eurozona, incorporando una denominada regla de oro presupuestaria que limita el déficit estructural (sin incluir los gastos e ingresos que tengan carácter cíclico) al 0,5 por 100 del PIB. Esta «regla de oro» debe llevarse a la legislación nacional de cada país. En España ha dado lugar a la reforma del artículo 135 de la Constitución, a la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y a la creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad fiscal mediante la Ley Orgánica 6/2013. La parte del Tratado referido a las reglas fiscales recibe el nombre de «Pacto Fiscal», que mantiene el objetivo presupuestario de medio plazo antes mencionado, incorporando mecanismos de corrección ante las desviaciones observadas, y vincula la asistencia financiera a través del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) a su ratificación por el Estado que necesite ser rescatado. Ante la magnitud de la crisis económica iniciada en 2008 y el deterioro de las cuentas públicas que la misma ha provocado, la Eurozona se ha dotado de una serie de mecanismos de ayuda financiera que permitan transferir recursos hacia los países con dificultades económicas. Se trata de ayuda, no en forma de transferencias, sino en forma de préstamos, lo que lleva emparejada una mayor carga de responsabilidad por parte de los países receptores y la obligatoriedad de que estos acepten un programa de ajuste. Estos mecanismos de ayuda se gestionaron inicialmente por instituciones temporales creadas al efecto en 2010, la Facilidad Europea de Estabilidad Financiera (FEEF) y el Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (MEEF), que fueron sustituidas en 2012 por un mecanismo permanente de rescate, el ya mencionado MEDE. El MEDE ofrece asistencia financiera a los miembros de la Eurozona que la necesiten, exigiendo a cambio «condicionalidad estricta» en el cumplimiento de las cláusulas del denominado «memorándum de entendimiento». El MEDE capta recursos en los mercados financieros mediante instrumentos de deuda para financiar préstamos a los países en el marco de programas de ajuste macroeconómico y otras formas de asistencia, como la compra de deuda en los mercados primarios y secundarios, concesión de líneas de crédito para asistencia financiera preventiva y recapitalización de instituciones financieras a través de préstamos a los gobiernos de los Estados miembros. Por último, de forma complementaria a las reglas meramente fiscales, se ha creado un nuevo mecanismo de vigilancia (Macroeconomic Imbalance Procedure–MIP) que engloba desequilibrios macroeconómicos antes no observados (dentro del Paquete de Seis Medidas) y el Pacto por el Euro Plus, según el cual los países firmantes se comprometen al cumplimiento coordinado de una serie de objetivos que ellos mismos establecen en materias que son de su competencia y que afectan directamente a la competitividad. En el cuadro 1 se presentan los indicadores que engloba el MIP y los límites impuestos. CUADRO 1. Indicadores del MIP y sus límites Indicador

Límites

Desequilibrios externos y competitividad Saldo de la Cuenta Corriente (media 3 años)

+6% PIB / -4% PIB

Posición neta de activos exteriores

-35% PIB

Cambio en cuota de mercado de exportador en 5 años

-6%

Cambio en el coste laboral unitario en 3 años

+9% países Eurozona +12% países fuera Eurozona

Cambio en 3 años del tipo de cambio efectivo real basado en deflactor del PIB respecto a 42 países ±5% países Eurozona industrializados ±11% países fuera Eurozona Desequilbrios internos Deuda sector privado

133% PIB

Flujo del crédito privado

14% PIB

Cambio anual precio vivienda respecto a deflactor del consumo

6%

Deuda pública

60% PIB

Tasa de desempleo (media móvil a 3 años)

10%

Pasivos totales del sector financiero (variación interanual)

16,5%

Tres nuevos indicadores (mercado de trabajo) Variación tasa de actividad (3 años)

-0,2%

Variación tasa desempleo larga duración

0,5%

Variación tasa desempleo juvenil

2,0%

Fuente:Comisión Europea. Por lo que se refiere al procedimiento por desequilibrios macroeconómicos, este sirve para prevenir problemas de competitividad por divergencias en variables representativas de los equilibrios internos y externos. Este sistema de supervisión y corrección establece límites a través de un sistema de alerta temprana (early warning) formado por dos tipos de indicadores (cada indicador se mide en unos términos distintos, a saber, tasas de variación, niveles, medias...) y comprende indicadores de desequilibrios externos y competitividad (saldo por cuenta corriente, posición inversora internacional neta, tipo de cambio real efectivo, cuota en los mercados de exportación, costes laborales nominales unitarios...) e indicadores de desequilibrios internos (precios reales de la vivienda, créditos al sector privado, deuda privada, deuda pública, tasa de desempleo). Estos indicadores y sus límites son discutibles, pero el MIP representa un esfuerzo notable para prevenir desequilibrios excesivos como los que condujeron a la crisis de 2008. Una vez que el sistema de alerta descubre un posible desequilibrio, la Comisión Europea realiza un estudio en profundidad y dependiendo de los resultados establece, en su caso, una batería de recomendaciones

que, de incumplirse, pueden generar multas de hasta el 0,1 por 100 de PIB en el caso de desequilibrios excesivos. Por último, un Estado con riesgo de sufrir una grave perturbación financiera quedará sujeto a una supervisión reforzada.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 16. La política fiscal (CECILIO R. TAMARIT y RAFAEL LLORCA VIVERO) 2. La política fiscal 2.2. ¿Hacia un nuevo marco institucional de las políticas fiscales en la Eurozona?

2.2. ¿HACIA UN NUEVO MARCO INSTITUCIONAL DE LAS POLÍTICAS FISCALES EN LA EUROZONA? El PEC presenta un balance de resultados bastante pobre por diversas razones. Desde un principio, la Eurozona nació con algunos miembros que no respetaban el criterio de deuda (Italia, Bélgica, Grecia...) y, en la mayoría de las ocasiones, los países miembros no aprovecharon las fases expansivas para alcanzar la situación de equilibrio o superávit requeridos en el medio plazo; a ello se ha sumado la no aplicación de las sanciones previstas ante incumplimientos reiterados (incluyendo Francia o Alemania). Por ello, aunque el detonante de la crisis económica no fue la mala situación de las finanzas públicas en la mayoría de los países de la Eurozona, lo cierto es que el PEC tampoco fue capaz de permitir el suficiente «espacio fiscal» para poder llevar a cabo políticas anticíclicas más allá de las generadas por los estabilizadores automáticos. En consecuencia, a falta de un sistema de gobernanza robusto, propio de una Unión Monetaria completa, los mercados financieros han desconfiado de la capacidad de devolución de deuda de las economías periféricas de la Eurozona en función de sus respectivos niveles de endeudamiento y de la solvencia de las entidades financieras en cada país miembro. La reacción ha sido una segunda reforma del PEC con más reglas, buscando una mayor disciplina. Sin embargo, el resultado final es que el marco resultante de la segunda reforma del PEC ha dado lugar a un sistema extraordinariamente complejo para su aplicación y, por tanto, con un alto grado de incumplimiento. En efecto, como se ha visto, durante la crisis las iniciativas de reforma de la gobernanza fiscal de la Eurozona se han centrado en el refuerzo de las normas dirigidas a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas de los Estados miembros, reforzando el diseño de las reglas fiscales, los mecanismos de control y los procedimientos de corrección ante desviaciones. Este énfasis en la disciplina presupuestaria y la consolidación fiscal (frente a la flexibilidad contracíclica) ha permitido recuperar la confianza de los mercados financieros, pero a costa de generar un sesgo procíclico en las políticas fiscales nacionales, reduciendo el crecimiento, el empleo y, como consecuencia, aumentando la desigualdad. En este contexto, las iniciativas europeas para dar una respuesta coordinada a la necesidad de expansión fiscal se han mostrado claramente insuficientes, como ocurrió inicialmente con el precipitado Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE) desplegado en 20092010 o ya, posteriormente en 2015, tras la crisis de deuda, con el Plan Juncker de inversiones o con el intento de la Comisión en 2017 para convencer a los países miembros en el despliegue de políticas fiscales más expansivas (COM (2017) 824 Final). Es aquí también donde cabe situar la Comunicación efectuada por la Comisión Europea en 2015 facilitando una aplicación «flexible» del PEC con el fin de posibilitar la salida de la crisis a los países de la Eurozona con mayores problemas en sus finanzas públicas y evitar una posible situación de «estancamiento secular». Según dicha Comunicación, se establecen eximentes al cumplimiento de la reglas del PEC de forma pactada dependiendo, en primer lugar, de la situación económica del país en cuestión (según una matriz de indicadores transparentes formada por combinaciones de tasas de crecimiento real o de la situación cíclica del país medida por su brecha de crecimiento), en segundo término, a cambio de reformas estructurales, o, finalmente, por mayores inversiones públicas (cofinanciadas por la UE), lo que ha acabado de relajar el cumplimiento del PEC, aumentando más si cabe su complejidad. Asimismo, en 2015 se creó el Consejo Fiscal Europeo, órgano independiente cuyo objeto es contribuir con carácter consultivo al ejercicio de las funciones de la Comisión en lo relativo a la supervisión fiscal multilateral según lo establecido en los

artículos 121,

126 y

136 del

TFUETFUE y la coordinación con las autoridades fiscales independientes nacionales. En general, el entramado normativo de reglas fiscales, mecanismos de aplicación y control y procedimientos de corrección en caso de desviaciones (en el que se superponen reglas europeas y nacionales no siempre coherentes entre sí y basadas en metodologías muy sofisticadas) resulta tan complejo y poco transparente que dificulta su aplicabilidad y una adecuada rendición de cuentas, limitando con ello su eficacia y credibilidad, por lo que sería deseable, como se ha manifestado desde diversas instancias (OCDE, FMI, el propio Consejo Fiscal Europeo o expertos como WYPLOSZ o EICHENGREEN), que el marco de gobernanza fiscal se racionalizara y simplificara. Lo cierto es que, si el PEC no se internaliza como algo propio y necesario por parte de los países miembros, será complicado su cumplimiento. En el futuro se debería buscar un mayor equilibrio en la combinación de incentivos entre sanciones (más graduales y proporcionadas) y beneficios para los países cumplidores (en términos de acceso a fondos de estabilización o de inversiones estratégicas). No obstante, el esquema de coordinación de las políticas fiscales nacionales debería verse complementado a través de un cierto mecanismo de unión fiscal a nivel federal. De hecho, una de las principales razones de la profundidad y persistencia de la crisis en Europa, así como de la lentitud de la recuperación económica, tiene que ver con la incapacidad para articular una política fiscal expansiva a escala de la Eurozona que respalde la expansión monetaria desplegada por el Banco Central Europeo. En efecto, existe un amplio consenso en que una de las principales debilidades de la gobernanza económica de la Eurozona reside en la inexistencia de una capacidad presupuestaria federal que permita suavizar tanto los shocks macroeconómicos asimétricos como las perturbaciones graves que afecten al conjunto de la misma. Asimismo, existe un cierto consenso académico (no político) en que la creación de un activo seguro en la Eurozona además de rebajar la vulnerabilidad de las emisiones individuales, serviría para reducir la fragmentación financiera y la vinculación entre riesgos soberanos y bancarios, al tiempo que reforzaría la eficacia de la política monetaria. La idea anterior, no obstante, suscita el rechazo de algunos países porque consideran que entraña el riesgo de debilitar los incentivos a la disciplina fiscal a escala nacional (riesgo moral). Hay dos formas de reforzar la disciplina fiscal: si se desea mantener la flexibilidad a escala nacional las restricciones presupuestarias se deben aplicar también a escala nacional; para ello la disciplina de mercado debe funcionar y la claúsula de «no rescate» debe ser creíble. La crisis financiera ha demostrado que el mercado no es capaz de aplicar su disciplina de forma ordenada en el tiempo y que, por tanto, el margen de la política fiscal varía abruptamente en función de los sentimientos del mercado, dando lugar a movimientos especulativos autocumplidos. Para evitar estos efectos, se ha ido desarrollando un mecanismo de reforzamiento de la disciplina fiscal alternativo en el que, a cambio de la posibilidad de rescate por parte de los otros miembros de la Eurozona, la autonomía fiscal nacional queda reducida a través de una mayor supervisión centralizada. En la actualidad, nos encontramos ante un sistema híbrido y existen dos visiones encontradas sobre la dirección en la que se debe avanzar. Así, Alemania (junto con otros países como Holanda) considera que los problemas de la Eurozona tienen que ver con políticas nacionales inadecuadas y que el despliegue de nuevos instrumentos de estabilización y de mutualización de riesgos debe estar sujeto a una previa mayor disciplina de mercado y al endurecimiento de las reglas fiscales. Por su parte, Francia (junto con otros Estados como Italia) demanda mecanismos comunes, tanto de estabilización de la demanda como de mutualización de riesgos, junto con cambios institucionales para el refuerzo de las competencias, la responsabilidad y la rendición de cuentas a nivel centralizado.

Aunque desde el ámbito académico se están haciendo grandes esfuerzos por formular propuestas de reforma de la Eurozona que concilien la necesidad de mutualizar riesgos con la exigencia de disciplina fiscal a los Estados, como demuestra el reciente trabajo realizado conjuntamente por prestigiosos economistas franceses y alemanes, el llamado «documento de consenso franco-alemán» de BÉNASSY-QUÉRÉ, lo cierto es que los avances reales en este ámbito se han limitado a dos propuestas de la Comisión que intentan reconciliar los mínimos demandados por Francia con los máximos que está dispuesta a aceptar Alemania: una para integrar las normas de estabilidad presupuestaria en el derecho de la Unión, y otra para reflexionar sobre un posible modelo de función de estabilización para la Eurozona. Por lo que respecta a la primera, la Comisión propuso en diciembre de 2017 una Directiva para integrar en el marco jurídico de la Unión Europea las normas presupuestarias contenidas en el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria, reforzando además las instituciones fiscales independientes nacionales. Respecto a la segunda, se trataría de crear una capacidad económica nueva con el objetivo de proporcionar recursos de forma automática a los Estados que sufran perturbaciones económicas asimétricas de tal calado que no puedan ser contrarrestadas enteramente por las políticas y los mecanismos de estabilización nacionales. El debate actual se encuentra sobre cómo alcanzar la configuración de un Fondo de Estabilización o Coaseguro. En el documento propuesto por la Comisión, se opta por un modelo centralizado con mayor integración fiscal y política, mediante la creación de un Tesoro de la Eurozona encargado de la supervisión presupuestaria y de la gestión de la función estabilizadora y la creación de un Fondo Monetario Europeo a partir del MEDE para proporcionar liquidez y como mecanismo de protección presupuestaria de último recurso en la Unión Bancaria. Por último, de forma complementaria, la Comisión propone simplificar las reglas del PEC, centrándose en la supervisión de la deuda y el déficit estructural. Esta herramienta de estabilización a nivel federal a través de un presupuesto centralizado debe complementar (no sustituir), como mecanismo de absorción de shocks, de forma temporal (nunca permanentemente) a la función anticíclica de las políticas fiscales nacionales. La Comisión ha realizado una propuesta de mínimos a través de una herramienta que se oriente a apoyar a la inversión nacional, a modo de «sistema europeo de protección de inversiones», y que se base en tres elementos financieros complementarios: 1) préstamos reembolsables del Fondo Monetario Europeo garantizados por el presupuesto de la Unión Europea; 2) subvenciones limitadas con cargo al margen entre el gasto presupuestado y los límites máximos de los recursos propios de la Unión Europea; y 3) seguro financiado con aportaciones voluntarias de los Estados miembros. En junio de 2018 se ha llegado a un principio de acuerdo político del eje franco-alemán en Meseberg liderado por los presidentes MACRON y MERKEL y, en el que por primera vez Alemania acepta el principio de un presupuesto propio para la Eurozona. Los detalles en cuanto a su naturaleza y cuantía (se habla de unos 50.000 millones de euros) tendrán que fijarse en junio de 2019 y su puesta en marcha será para 2021, coincidiendo con el nuevo Marco Financiero Plurianual 2020-2026. Por último, la mutualización de deuda pública mediante la creación de un fondo de redención de deuda y la posible emisión de euroletras, a pesar de reconocerse ampliamente su bondad en diferentes documentos elaborados por expertos y por las propias instituciones de la UE para estabilizar los mercados financieros y facilitar la transmisión de la política monetaria, ha desaparecido de la hoja de ruta de la Comisión, si bien inicialmente estaba en el Plan Director (Blueprint) aprobado en 2012 por la Comisión Barroso. Ello se debe a la falta de consenso político derivado del miedo a un aumento del riesgo moral y del posible incremento en el coste de financiación para los países con mejor posición fiscal.

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2.3. LA POLÍTICA FISCAL ESPAÑOLA EN EL CONTEXTO DE LA EUROZONA Si se analizan las cuentas públicas de los países de la Eurozona, salta a la vista su aparente buena salud cuando la economía se encontraba en la fase de crecimiento, pero se observa asimismo un gran deterioro cuando la recesión apareció en escena. Ante la pérdida de las políticas monetaria y de tipo de cambio propias, solo quedaba a los países como política macroeconómica la política fiscal, por lo que la utilizaron con el fin de impulsar la demanda agregada en los primeros compases de la crisis. España fue uno de los países que se valió de esta política discrecional con programas de gasto público (fundamentalmente inversión pública y transferencias de renta) y reducciones de impuestos. Lo cierto es que la mencionada política fiscal discrecional, junto con los estabilizadores automáticos que se activaron una vez iniciada la crisis (menor recaudación impositiva por la caída de la renta y mayor gasto en desempleo), han llevado al déficit público y a la deuda pública españolas hasta niveles nunca imaginados cuando el euro inició su andadura y los países miembros de la Unión Monetaria acababan de cumplir los criterios de Maastricht y se habían dotado del PEC para mantener las cuentas públicas bajo control. Además, la intensidad con que se ha manejado la política fiscal presenta notables diferencias entre países, lo cual ha llevado a deterioros desiguales de las finanzas públicas y ha evidenciado la falta de una adecuada coordinación en este campo. La consiguiente inestabilidad en los mercados de deuda soberana y el incremento de las primas de riesgo de algunos países, entre ellos España, ha motivado la adopción de medidas fiscales de carácter restrictivo, lo que ha supuesto un lastre para el crecimiento y ha retrasado la recuperación. En el contexto de la moneda única, y hasta el advenimiento de la crisis financiera de 2008 (que impacta un año antes en Estados Unidos y Reino Unido), la situación presupuestaria de España es especialmente desahogada. El fuerte crecimiento económico que se prolongaba ya durante un largo periodo de tiempo favorece el incremento de los ingresos públicos mientras que la relativamente baja tasa de desempleo (al menos, en términos históricos) no lastra el gasto. En el gráfico 1, se presenta el valor del déficit público en relación al PIB para Alemania, Francia, Italia, España, Irlanda, Portugal y Grecia, todos ellos países del euro desde sus inicios, excepto en el caso de Grecia que se incorpora en 2001. Para el análisis se han escogido, aparte de España, las otras tres grandes economías de la Eurozona, así como aquellas que tuvieron que ser rescatadas bajo la tutela de la Comisión Europea. Como se aprecia, el año 2008 supone un punto de inflexión para el presupuesto público español que era de los que mejor comportamiento había mostrado hasta ese momento, sumando tres años consecutivos de superávit. La acción de los estabilizadores automáticos, así como un conjunto de medidas discrecionales (el conocido como Plan E) que se empiezan a tomar a finales de 2008 con la finalidad de paliar las fuertes consecuencias negativas sobre el empleo de la desfavorable evolución de la renta, llevan el déficit público al máximo del 11 por 100 del PIB en 2009, muy alejado del teórico 3 por 100 de referencia. No obstante, en esos años, Irlanda, Portugal y Grecia superan esta cifra, sobre todo el primero de ellos tras la debacle de su sector financiero. En todo caso, el empeoramiento de las cuentas públicas en la Unión Europea es generalizado. Transcurridos los peores años de la crisis, la reducción de los déficits públicos es notoria en todos los países de forma que, en 2017, último año de la muestra, todos los países escogidos se encuentran por debajo del límite normativo del 3 por 100 a excepción de España (-3,1 por 100) todavía inmersa en el procedimiento de déficit excesivo. La consecuencia lógica de los profundos déficits públicos que experimentan algunos países de la Eurozona es un incremento considerable de los volúmenes de deuda pública que tienen que ser absorbidos por los mercados. Antes de la Gran Recesión ya había países con problemas en este sentido, como era el caso de Grecia e Italia (gráfico 2). En sentido estricto, en 2008 tan solo España e Irlanda mantenían su ratio de deuda pública por debajo del límite marcado por el PEC. Sin embargo, estos dos países, junto con Portugal y Grecia, son los que ven crecer de manera más alarmante su endeudamiento público, resultado de las cifras de déficit anteriormente señaladas. En este contexto, los inversores privados empiezan a exigir mayores retribuciones por la adquisición de los activos emitidos por los respectivos tesoros, situación que se observa con claridad a partir de principios de 2009, donde el diferencial del tipo de interés del bono a diez años de los países con mayor volumen de deuda en relación a Alemania (la que se conoce como «prima de riesgo») empieza a ampliarse hasta alcanzar valores máximos entre finales de 2011 y principios de 2012, dependiendo de los casos. El gráfico 3 es muy revelador ya que el acompasamiento de los tipos de interés de los países seleccionados es total hasta la crisis, lo que llevó a pensar a muchos que el hecho de pertenecer a la Eurozona tenía como consecuencia la eliminación del «riesgo país». GRÁFICO 1. Déficit público en países de la Eurozona, 1999-2017 (en porcentaje del PIB)

Fuente: Eurostat. GRÁFICO 2. Deuda pública en países de la Eurozona, 1999-2017 (en porcentaje del PIB)

Fuente: Eurostat. Las circunstancias apuntadas, junto con la evidencia del falseamiento de las cuentas públicas de Grecia previas a su entrada en la Eurozona, provoca una fuerte crisis de confianza en la Eurozona que da lugar al rescate financiero por parte de la Troika (Comisión Europea, BCE y FMI), en primer lugar de Grecia en 2010, y posteriormente de Irlanda y Portugal en 2011. España, aunque finalmente no tuvo un rescate global, sí se vio envuelta en 2012 en el rescate de una parte del sector bancario (en particular, en el ámbito de las antiguas Cajas de Ahorro), que afectó a aquellas entidades especialmente expuestas al sector de la construcción y que, ante la fuerte caída del precio de estos activos, habían incurrido en un riesgo crediticio inasumible. GRÁFICO 3. Tipo de interés de los bonos públicos a 10 años, 1999-2017

Fuente: Banco Central Europeo. La financiación otorgada por parte de las autoridades comunitarias y el FMI se realiza con el compromiso de consolidación fiscal por parte de los países implicados. En el caso de España, en este periodo tiene lugar tanto un incremento impositivo como un ambicioso plan de recorte presupuestario que finalmente reconducirán el déficit público (también con el apoyo del crecimiento económico que se empieza a experimentar a partir de 2014) aunque con aplazamientos sucesivos para el cumplimiento del objetivo marcado por la Comisión en cada momento. El conjunto de medidas temporales y excepcionales adoptadas por las autoridades comunitarias para el auxilio financiero de los países mencionados desemboca en la creación con carácter permanente del MEDE, en vigor desde julio de 2012. El MEDE podría considerarse como un sustitutivo, aunque lejano, de un presupuesto público europeo centralizado que, a través de las correspondientes transferencias fiscales, paliara las consecuencias adversas de las perturbaciones asimétricas. Si bien ha habido voces autorizadas que han abogado por la cesión de la soberanía fiscal de los países de la Eurozona como medio para garantizar su supervivencia, este no parece un escenario realista en la actualidad ya que los gobiernos no están dispuestos a ceder este instrumento de política económica si bien se han dado algunos pasos en este sentido como se ha apuntado anteriormente. Siguiendo con el caso particular de España, es interesante conocer la responsabilidad de cada nivel de la Administración en la generación de los déficits y acumulación de Deuda Pública anteriormente comentados. Para ello, en el gráfico 4 se presenta, en primer lugar, los déficits (o superávits) de la Administración Central, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y la Seguridad Social. Como se puede observar, los inicios de la crisis vienen marcados por el fuerte déficit en que incurre de manera acelerada la Administración Central consecuencia del plan de gasto público discrecional anteriormente mencionado (plan E) así como de la fuerte caída en la recaudación. Una vez desaparecen las medidas de estímulo, el relevo lo toman las Comunidades Autónomas, con competencias en materias esenciales como Sanidad y Educación, con un déficit conjunto superior al 5 por 100 del PIB en 2011. Las medidas urgentes de contención del déficit público adoptadas a partir de diciembre de 2012 así como la mejora del crecimiento económico desde 2014 condujeron a una constante reducción del déficit hasta nuestros días, aunque dicho indicador todavía se sitúa en niveles no deseados. En este sentido, y como ya se ha apuntado, sí que resulta preocupante el fuerte déficit de la Seguridad Social. La reforma del sistema de pensiones es todavía una asignatura pendiente de la economía española. GRÁFICO 4. Déficit Público en España por tipo de Administración, 2000-2017 (en porcentaje del PIB)

Fuente: Banco de España. La distribución de la Deuda Pública española, también por tipo de Administración y para el periodo 2001-2018 se muestra en el gráfico 5. Como se aprecia, la Administración Central del Estado es la que acapara el grueso de dicha Deuda aunque su participación relativa ha caído 4 puntos a lo largo del periodo considerado. No obstante, lo realmente llamativo es que el conjunto de Comunidades Autónomas ha duplicado su endeudamiento en términos relativos (pasando de una participación del 10 por 100 al 20 por 100) resultado, sin duda, de los fuerte déficits del periodo 2009-2011. Por su parte, las Corporaciones Locales y la Seguridad Social tienen pesos marginales en el endeudamiento, si bien esta última ha incrementado su participación relativa en los últimos años a consecuencia del proceso descrito anteriormente. GRÁFICO 5. Proporción de Deuda Pública en España por tipo de Administración, 2001-2018

Fuente: Banco de España.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 16. La política fiscal (CECILIO R. TAMARIT y RAFAEL LLORCA VIVERO) 2. La política fiscal 2.4. Las medidas adoptadas para la contención del gasto público

2.4. LAS MEDIDAS ADOPTADAS PARA LA CONTENCIÓN DEL GASTO PÚBLICO La adopción de la QE por parte del BCE, además de reducir los intereses de la deuda y la prima de riesgo puede, según sus críticos, aminorar la presión para llevar a cabo ajustes en el gasto público. Por ello, ven un problema de «riesgo moral», puesto que puede debilitar el compromiso de los gobiernos con las reformas y la disciplina fiscal. Alemania, en este sentido, ha lanzado sus sospechas de que el BCE utilice la deflación como pretexto para comprar deuda soberana y rescatar así a los países periféricos. Conviene indicar que España incorporó en 2011 a la Constitución, en su artículo 135, la «regla de oro» fiscal, con los límites de déficit y deuda pública establecidos a escala europea. Además, otorgó prioridad al pago del capital y los intereses de la deuda pública sobre el resto de los gastos, lo cual pretendía generar confianza en un periodo en que los mercados muestran una gran sensibilidad ante las posibilidades de impago de la deuda soberana. Con anterioridad a esta reforma constitucional, España había introducido en el marco presupuestario nacional un límite al crecimiento del gasto público, basado en la idea de que dicho crecimiento suele ser la causa más habitual de generación de déficit. En síntesis, la regla de techo de gasto señala que el incremento anual del gasto no podrá superar el crecimiento del PIB real de medio plazo, que puede entenderse como una aproximación al crecimiento potencial. Este marco institucional español de la política fiscal se completa con la aprobación, en 2012, de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria, que desarrolla los principios de limitación del déficit estructural y del volumen de deuda incorporados a la Constitución en 2011, contemplando mecanismos de corrección de las desviaciones en la ejecución de los presupuestos y reforzando la disciplina del gasto público. Esta Ley se ve reforzada con posterioridad por la creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal en 2014, que vela por el cumplimiento efectivo de estabilidad presupuestaria, también en consonancia con lo previsto en el artículo 135 de la Constitución. Con todo, el ajuste del gasto en España ha sido más suave que en la mayoría de los países desarrollados (BOSCÁet al., 2018). Durante la crisis, la Comisión Europea abrió un protocolo de déficit excesivo a un total de 26 países (sólo Estonia y Suecia se libraron), de los que sólo continúa en él España, si bien se espera que durante 2019 pueda dejar de estar sometida al mismo. En el gráfico 6 se compara la evolución del gasto público corriente per cápita, neto de pago de intereses, en España, Estados unidos y Reino Unido, tomando como referencia el periodo 2007 como último año pre-crisis. Se aprecia claramente la reacción expansiva de la política fiscal en los primeros años de la crisis y la posterior corrección, que en España resulta especialmente evidente durante 2012, coincidiendo con el periodo más delicado de la crisis de deuda soberana, para volver a aumentar desde 2013 a pesar de la mejora de la situación económica. De hecho, el gasto per cápita español en 2018 es un 15 por 100 superior al existente en 2007, último año pre-crisis. Evidentemente, una parte de este aumento del gasto en España se explica por los estabilizadores automáticos (por ejemplo, las prestaciones por desempleo), pero otra se debe al aumento discrecional del gasto con el fin de mantener o incluso mejorar algunas partidas clave del Estado de bienestar como, por ejemplo, las pensiones, prestaciones por desempleo o gasto en sanidad y educación que, de acuerdo con los cálculos de BOSCÁet al. (2018), nunca se redujeron en términos per cápita frente a los existentes en 2007 y que, actualmente, son un 8 por 100 superiores. Llevar a cabo un proceso lento de consolidación fiscal tiene ventajas e inconvenientes. La principal ventaja es evitar el coste del ajuste fiscal sobre la actividad económica. Por el contrario, si el ajuste se retrasa en exceso, el principal inconveniente es el crecimiento de la deuda pública. Una situación prolongada de desequilibrios en las cuentas públicas durante la fase expansiva del ciclo merma la capacidad de utilizar la política fiscal con fines estabilizadores cuando el desempleo vuelva a aumentar. La última edición del Debt Sustainability Monitor (DSM 2017) por parte de la Comisión Europea evalúa los retos a los que tienen que hacer frente los países de la Eurozona combinando indicadores de sostenibilidad de la deuda con un conjunto de indicadores de sostenibilidad fiscal sobre diferentes escenarios temporales. Aunque a corto plazo ningún país presenta problemas, a medio se establecen tres grupos de países con riesgo bajo, medio o alto, estando España incluido en este último grupo, lo que limita el margen de maniobra de nuestro país para usar la política fiscal en un futuro como instrumento de estabilización ante futuras crisis cíclicas. Aunque en 2007 partíamos de niveles de endeudamiento relativamente bajos, en 2019 la deuda total se ha más que duplicado hasta alcanzar los 1.2 billones de euros. GRÁFICO 6. Gasto público corriente per-cápita

Fuente:AMECO, Extraído de BOSCÁet al., 2008. Esta limitada capacidad de maniobra se reduce aún más dado el déficit estructural de la Seguridad Social, que la AIReF ha cifrado en un 1.5 por 100 del PIB anual, lo que aumenta la vulnerabilidad de la economía española y plantea la necesidad de ajustes estructurales de calado en los próximos años. La actual coyuntura está presidida por un alto grado de incertidumbre, pues si bien la mayor parte de las previsiones económicas apuntan tan sólo hacia una relativamente suave desaceleración, también es cierto que los riesgos de posibles empeoramientos en distintos escenarios mundiales son altos. Tabla 1: Riesgo Fiscal a medio plazo en 2017 Alto

Bélgica, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Portugal, España

Medio

Lituania, Austria, Eslovenia, Chipre

Bajo

Alemania, Estonia, Irlanda, Letonia, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Eslovaquia.

Fuente: Comisión Europea, Debt Sustainability Monitor (DSM 2017)

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 16. La política fiscal (CECILIO R. TAMARIT y RAFAEL LLORCA VIVERO) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS AIReF, Informe sobre la actualización del Programa de Estabilidad del Reino de España 2018-2021, Madrid, 2018. BANCO DE ESPAÑA, «La reforma del marco fiscal en España: Los límites constitucionales y la nueva regla de crecimiento del gasto público», Boletín Económico, septiembre 2011. BOSCÁ, E., DOMÉNECH, R. y FERRI, J., «Nueva evidencia sobre el impacto de la austeridad en Europa y lecciones para España», Nada es gratis. 22/12/2018. COMISIÓN EUROPEA , Documento de Reflexión sobre la profundización de la Unión Económica y Monetaria, Luxemburgo, 2017. HERNÁNDEZ DE COS, P., «Reglas e instituciones para la gobernanza fiscal en Europa», Anuario del Euro 2017, Fundación Estudios Financieros. OTERO, M. y F. STERINBERG, «La ineludible necesidad de compartir riesgos: el tortuoso camino hacia la unión fiscal», Anuario del Euro 2018, Fundación Estudios Financieros.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 16. La política fiscal (CECILIO R. TAMARIT y RAFAEL LLORCA VIVERO) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Déficit público estructural. Es el déficit que se produce como consecuencia de los ingresos y gastos de las AA.PP. que tienen un carácter permanente, sin tener en cuenta la influencia del ciclo económico sobre dichos ingresos y gastos. • Déficit primario. Diferencia entre los ingresos y gastos de las AA.PP., excluyendo los intereses de la deuda pública. • Prima de riesgo. Es la diferencia entre el interés que se exige a la deuda emitida por un país cuyos activos tienen mayor riesgo respecto de otro libre de riesgo y con el mismo vencimiento.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 17. Distribución funcional y personal de la renta (JUAN IGNACIO PALACIO y LUIS AYALA) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN El modo en que se distribuyen las rentas entre los agentes de cualquier sistema económico influye decisivamente, tanto en que el conjunto de la población se beneficie del crecimiento económico, como en la continuidad y estabilidad de ese crecimiento. Aumentos sostenidos de la renta media pueden no traducirse en mejoras de bienestar social si no van acompañados de avances en la equidad en el reparto de esas rentas. Además, como han señalado numerosos trabajos empíricos y diversas instituciones, un nivel alto de desigualdad puede suponer un freno para el crecimiento económico a través de diferentes canales. Existe una importante evidencia respecto a que niveles elevados de desigualdad suelen tener un efecto negativo sobre el crecimiento económico y la estabilidad política. El hecho de que una proporción importante de la población tenga rentas bajas puede dar lugar a niveles de endeudamiento superiores a lo aconsejable, especialmente si el marco regulador permite un acceso fácil al crédito. Asimismo, la difusión del cambio tecnológico puede verse afectada, pues depende de un nivel mínimo de demanda doméstica, que podría no alcanzarse si el segmento de hogares con rentas más bajas no posee suficientes recursos. El coste, por tanto, del mantenimiento de amplias diferencias en la distribución de la renta puede llegar a ser muy elevado para cualquier sociedad. En un proceso de distribución de las ganancias económicas del que queda fuera una gran mayoría de los hogares, las perspectivas futuras de cohesión social se pueden deteriorar muy rápidamente. Mientras que el crecimiento de esas diferencias puede producir ineficiencias en el propio funcionamiento de la economía, la fragmentación social termina erosionando la calidad de las instituciones y del sistema democrático. La distribución de la renta puede analizase desde diferentes ángulos o perspectivas. La más inmediata se refiere al reparto de la renta o el valor añadido entre los factores productivos (trabajo y capital). Por ello se la denomina distribución primaria o funcional de la renta. El valor añadido es el flujo de renta que nace de la aportación que realizan los distintos factores productivos a la obtención de bienes y servicios durante un determinado periodo de tiempo, generalmente un año. Una parte corresponde al pago de los trabajadores, la remuneración de los asalariados; la otra, a la retribución del capital y al esfuerzo incorporado a la producción de los no asalariados, que se plasma en el excedente de explotación y las rentas mixtas. El análisis de la distribución funcional de la renta ha sido una preocupación clave en el análisis económico, sobre todo porque la eficiencia de cualquier economía está asociada a la participación de los factores en el proceso productivo. En las primeras etapas de los procesos de crecimiento económico había una distinción clara entre los propietarios de cada factor y las diferencias salariales eran más reducidas, por lo que ese reparto era indicativo del nivel de desigualdad social. Sin embargo, con el paso del tiempo, esa delimitación pasa a ser menos nítida. Numerosos sujetos perciben rentas procedentes tanto del trabajo como del capital. Además, las remuneraciones de los trabajadores y los beneficios y las rentas del capital tienden a hacerse más desiguales. La distribución personal de la renta centra precisamente la atención en cómo se distribuye la renta disponible entre los miembros del conjunto de la población, individuos o familias. Como la mayoría de la población sigue dependiendo, fundamentalmente, de las rentas derivadas de su aportación de trabajo, esta perspectiva descansa en la primera, la distribución funcional de la renta. Las rentas que reciben las personas por su participación en los mercados de factores se modifican por el efecto de las transferencias, tanto de las realizadas entre particulares, como de las fijadas por el Estado a través de los impuestos y las cotizaciones y prestaciones sociales. En la generalidad de los países industrializados los ciudadanos muestran preferencia por una distribución más equitativa de la renta, con la que se asocia un mayor nivel de bienestar colectivo, por lo que no es extraño que traten de corregirse las desigualdades mediante la intervención pública. En todo caso, no es posible pasar de la distribución funcional a la personal como si fuese un proceso lineal. La distribución funcional distingue, fundamentalmente dos grandes agregados, asociados a los factores que generan rentas en el proceso productivo, las rentas del trabajo y el resto de rentas (de capital y mixtas). La distribución personal, por el contrario, considera la renta a escala desagregada, familiar o personal. Las familias suelen recibir rentas procedentes tanto del trabajo como del capital. Además, no todas las rentas de los factores productivos se asignan a las familias (beneficios no distribuidos o la parte destinada a amortizaciones del capital). Sin embargo, reciben rentas que nada tienen que ver con sus aportaciones al proceso productivo (transferencias derivadas de prestaciones sociales y donaciones, o resultado de plusvalías).

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 17. Distribución funcional y personal de la renta (JUAN IGNACIO PALACIO y LUIS AYALA) 2. Distribución funcional: el reparto de la renta entre los factores productivos

2. DISTRIBUCIÓN FUNCIONAL: EL REPARTO DE LA RENTA ENTRE LOS FACTORES PRODUCTIVOS Los dos grandes agregados que componen el valor añadido en una economía son la remuneración de los asalariados, o retribución del trabajo por cuenta ajena, y el excedente de explotación más las rentas mixtas, o contraprestaciones por las aportaciones de capital y de trabajo por cuenta propia. El reparto del valor añadido entre esos dos componentes básicos depende, fundamentalmente, de la intensidad en el uso y el rendimiento de cada uno de ellos (Recuadro 1). El valor añadido incluye, además, los impuestos sobre la producción y los productos (netos de subvenciones) que recauda el Estado para proveer servicios e infraestructuras públicas. Su inclusión permite distinguir el PIB a precios de mercado del PIB a coste de los factores. El peso de la remuneración de los asalariados en el PIB a coste de los factores no suele registrar cambios bruscos. No obstante, ha habido fluctuaciones relacionadas con el ciclo económico y las políticas implementadas en cada período, mayores en el caso español que en el conjunto de la Unión Europea. En términos generales, ese peso es más alto en la Unión Europea que en España, y la diferencia se acentúa despuésde la crisis. Mientras que en la Unión Europea, tras una inicial reducción se produce una recuperación de ese peso, España retrasa el ajuste, que acaba por ser más intenso y prolongado. Esto se explica, sobre todo, porque en España el primer componente de esta participación, el coste laboral unitario, disminuye más y de forma más prolongada que en la Unión Europea, aunque recientemente ha tenido un repunte mayor (cuadro 1). La productividad, denominador del coste laboral unitario, aumenta más en España a raíz de la recesión, aunque con la recuperación vuelve a frenarse. Es la consecuencia de que al comienzo de la crisis la caída del empleo es muy superior a la del PIB, lo que se invierte al reactivarse la economía, fluctuación que no se produce con tanta intensidad en el conjunto europeo. El segundo componente, la tasa de salarización, es superior a la del área comunitaria y sufre también mayores fluctuaciones. En los primeros años de la crisis el aumento es muy fuerte en España al reducirse en mayor medida el empleo por cuenta propia que el asalariado. Sin embargo, en el bienio 2012-2013 cae ligeramente la tasa de salarización, para volver a recuperarse desde 2014, alcanzando en 2018 su nivel más alto. CUADRO 1. Participación de la remuneración de los asalariados en el PIBcf en España y la Unión Europea, 1995-2018 (porcentajes) 1995 A. Remuneración asalariados/PIB (A = B x C / 100)

B. Tasa de salarización........................................

C. Coste laboral unitario.......................................

2005

2010

2018¹

España

52,1

53,4

53,9

54,4

UE-28

53,7

53,1

54,8

55,9

España

79,8

85,3

86,8

87,2

UE-28

82,0

83,4

83,8

85,1

España

65,3

62,5

62,1

64,1

63,7

65,4

65,7

UE-28

65,5

Nota: (1) Estimación. Fuente: Eurostat, Cuentas Nacionales.

RECUADRO 1 LA DISTRIBUCIÓN FUNCIONAL DE LA RENTA La distribución funcional analiza cómo se reparte el valor añadido entre los dos principales factores productivos, el trabajo y el capital. El PIB al coste de los factores se obtiene como suma de la remuneración de los asalariados (RA), que retribuye el trabajo por cuenta ajena, y el excedente bruto de explotación más las rentas mixtas (R), que es la asignación correspondiente al capital, más al trabajo por cuenta propia y la capacidad empresarial en el caso de las rentas mixtas. Esto es:

La medida usual de distribución funcional de la renta es la proporción de ese PIB que corresponde a la remuneración de los asalariados:

donde A es el número de asalariados. El numerador del segundo miembro es pues el salario medio, y el denominador puede expresarse como la producción por trabajador, o productividad del trabajo, con solo dividir y multiplicar esa expresión por el número de ocupados, O:

Así la participación de la remuneración de los asalariados en el PIB al coste de los factores se descompone en un primer término, denominado coste laboral unitario (CLU), igual al salario dividido por productividad del trabajo, y otro denominado tasa de salarización (TA), número de asalariados por ocupado (A/O). Su crecimiento depende de cómo evolucionen ambos.

Aunque sea brevemente, interesa examinar con más detalle los componentes que conforman el valor añadido bruto de los residentes o renta nacional bruta a precios de mercado (cuadro 2). Con ello se completa el análisis de la distribución funcional de la renta, incorporando las rentas de los residentes que proceden del exterior y restando las que van a parar a no residentes. A su vez, se distingue la parte que se destina a impuestos y cotizaciones sociales y la que corresponde al consumo de capital fijo. La participación de los sueldos y salarios en la renta nacional desciende tanto en periodos de expansión como de recesión, aunque tuvo un repunte en los primeros años de crisis. El peso de las cotizaciones sociales aumenta ligeramente, para volver a caer de forma significativa en la etapa más reciente. El excedente de explotación neto se incrementa paulatinamente y de forma más intensa a partir de la recesión y posterior recuperación. La contribución de las rentas mixtas, por el contrario, cae de forma drástica debido al mayor impacto de la recesión sobre los autónomos y empresarios sin asalariados, para mantenerse en los últimos años de recuperación económica. CUADRO 2. Distribución de la renta nacional bruta en España, 2000-2017 (porcentajes) 2000

20171

2005

Sueldos y salarios.............................................

38,4

37,9

37,3

Cotizaciones sociales a cargo de los empleadores

10,3

10,5

9,9

Excedente de explotación neto...........................

14,1

14,0

17,7

Renta mixta neta.............................................

14,3

13,2

7,7

Consumo de capital fijo....................................

13,7

15,0

17,4

Impuestos indirectos netos de subvenciones.......

10,3

11,4

10,6

Rentas de la propiedad netas relacionadas con el resto del mundo................................................ –1,1

-2,0

–0,6

Total...............................................................

100,0

100,0

100,0

Nota: (1) Datos estimados. Fuente: INE, CNE, base 2010. El incremento en el peso del consumo de capital fijo indica que la intensificación en el uso del capital requiere reservar una parte cada vez mayor para su reposición (amortización), aunque ha tendido a estancarse. Por el contrario, la cuota correspondiente a impuestos (netos de subvenciones), que había crecido hasta la crisis, ha disminuido debido a la caída de las rentas y el consumo y, por tanto, de la recaudación de las principales figuras impositivas, sin que la recuperación haya invertido esa tendencia hasta el momento. El saldo negativo de las rentas de la propiedad recibidas y pagadas al resto del mundo se agudiza por el pago de intereses de la deuda tanto privada como pública, pero se frena a raíz de la caída de los tipos de interés.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 17. Distribución funcional y personal de la renta (JUAN IGNACIO PALACIO y LUIS AYALA) 3. Determinación y distribución de las rentas primarias

3. DETERMINACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LAS RENTAS PRIMARIAS Del reparto del valor añadido a escala agregada se pueden deducir valores medios del coste laboral y del salario por trabajador o por hora trabajada. Basta con dividir la remuneración de los asalariados y los sueldos y salarios entre el número de asalariados o las horas trabajadas por estos. Más difícil resulta calcular una tasa de beneficio media a partir del excedente de explotación y la renta mixta. No existe una medida estándar del capital implicado en la producción para toda la economía que permita estimar su rentabilidad a partir del excedente de explotación. En el caso de las rentas mixtas no cabe distinguir ni siquiera lo que corresponde a la aportación de cada uno de los factores (trabajo, capital y capacidad empresarial). Existen importantes diferencias, sin embargo, en los salarios percibidos por cada trabajador y en las tasas de beneficio de las empresas. Las distintas características del trabajo y del capital implicado en la producción, así como la dispar capacidad de gestión empresarial, se traducen en fuertes desigualdades de productividad entre empresas y sectores. Más aún, la productividad se ve también influida por situaciones de falta de competencia en los mercados. La distinta productividad condiciona tanto las rentas salariales como las no salariales. En las diferencias salariales influyen muy distintas variables, desde la formación y cualificación u otras características del trabajador (edad, sexo, nacionalidad) a la rama de actividad y el establecimiento de pertenencia del trabajador. El nivel educativo de los asalariados es, por ejemplo, uno de los factores más relevantes para explicar las fluctuaciones de sus remuneraciones en los últimos años. La inmigración también ha sido un factor apreciable para explicar los cambios en la estructura salarial en los últimos años, con una sustancial brecha de salarios entre nativos e inmigrantes. La discriminación salarial de la mujer sigue siendo significativa, sobre todo porque se mantiene una cierta segregación sectorial y ocupacional. Los establecimientos donde los asalariados desarrollan su actividad y los instrumentos de regulación del mercado de trabajo son igualmente relevantes en la determinación y el reparto de las rentas salariales. Las diferencias entre establecimientos son más importantes en España que en otros países del entorno. Son varias también las singularidades que proceden de la regulación del mercado de trabajo, influyendo mucho más en España que en otros países el tipo de contratación, con un diferencial muy amplio entre temporales e indefinidos, así como la rama de actividad, el territorio de referencia de los convenios y el tipo y tamaño de empresa o establecimiento en que está empleado el trabajador, factores que ejercen una gran influencia en la determinación de los salarios. La desigualdad salarial en España (gráfico 1) ha aumentado en la última década. Los salarios de los segmentos más bajos (decilas 1 a 4) son los que más se han reducido, tanto más cuanto inferior es el nivel. También se han reducido, aunque en menor proporción, en las decilas 5, 6, 9 y 10, y tan sólo han aumentado muy ligeramente las decilas 7 y 8. Aunque en el tramo más elevado (decila 10) los salarios se han reducido, no ha sido así en la escala salarial más elevada correspondiente al 0,03 por 100 de los asalariados. Esta evolución se explica, sobre todo, por el fuerte incremento del trabajo a tiempo parcial y el de carácter temporal, que determina que crezca la proporción de población asalariada cuyos salarios tienden a reducirse. En el otro extremo (decilas 9 y 10) también ha habido un descenso salarial, fruto en este caso de la disminución de las remuneraciones salariales de los trabajadores de mayor cualificación, incluso cuando se trata de trabajo a jornada completa. Quedan a salvo los salarios de los cargos directivos que han seguido creciendo de forma continuada. Aunque el porcentaje de ocupados en situación de riesgo de pobreza no sea exactamente un índice de desigualdad, y menos aún de la desigualdad salarial puesto que incluye trabajadores no asalariados, es un indicador significativo de hasta qué punto la percepción de rentas primarias derivadas del trabajo queda por debajo del umbral de pobreza (60 por 100 de la renta mediana) para un determinado porcentaje de población. En 2017 dicho porcentaje es en España el 13,2, tan solo ligeramente por debajo de Luxemburgo, habiéndose incrementado notablemente durante la crisis (gráfico 2). Gráfico 1: Evolución de los salarios reales por decil 2008-2016

Nota: Las decilas son los valores de la ganancia que, ordenados de menor a mayor, dividen el número de trabajadores en diez partes iguales, y dentro de cada una están incluidos el 10 por 100 de los mismos. Fuente: OXFAM Intermon, ¿Realidad o ficción? La recuperación económica en manos de una minoría, 2018, a partir de los datos de las estadísticas de los declarantes del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) de la Agencia Tributaria y de la Encuesta de Población Activa del INE. Gráfico 2. Porcentaje de ocupados en riesgo de pobreza, 2005-2017

Nota: (1) El dato de Irlanda corresponde al año 2016. Fuente: Eurostat, EU-SILC survey. En ese mismo sentido, es significativo que el salario mínimo en España, hasta la reciente actualización de 2019, sea de los más bajos de la Unión Europea; y lo es aún más que sea el de mayor distancia respecto al ingreso medio (cuadro 3). Este bajo nivel del salario mínimo ciertamente ha hecho que el porcentaje de población afectado por el mismo sea muy reducido, estimándose en el 3,2 por 100 de los asalariados. Con la subida de 2019 se estima que pasará a afectar al 6,6 por 100 de los asalariados a tiempo completo y el 10,4 de los que trabajan a tiempo parcial. CUADRO 3: Salario mínimo mensual como proporción del valor medio de los ingresos mensuales

20171

2010 ESPAÑA

35,3

36,9

R. Checa

33,3

37,1

Eslovaquia

36,6

39,3

Croacia

36,5

40,6

Alemania

s.d.

41,9

Estonia

35,6

41,9

Holanda

44,3

43,0

Malta

46,3

43,6

Letonia

42,2

43,7

Irlanda

42,9

44,2

R. Unido

38,2

44,5

Rumanía

32,3

44,6

Hungría

38,8

45,9

Luxemburgo

45,9

46,9

Francia

47,4

47,1

Polonia

41,4

47,4

Bulgaria

35,8

47,8

Portugal

42,8

47,9

Lituania

42,0

48,2

Eslovenia

47,5

51,7

Nota: (1) Dato de 2015 para Francia y 2016 para Holanda. Fuente: Eurostat. La distribución de otro tipo de rentas primarias, como las rentas de la propiedad, es menos conocida. Las encuestas que se realizan a los hogares solo recogen parcialmente esta fuente de ingresos y es difícil estimar cuál es el grado de desigualdad en su reparto. No obstante, la información comparable más reciente, proporcionada por la Encuesta de Condiciones de Vida de la Unión Europea (EU-SILC), revela que la desigualdad en las rentas de la propiedad en España es muy alta en el contexto comparado. La Encuesta Financiera de las Familias que elabora el Banco de España permite conocer la distribución de la riqueza (cuadro 4). El valor de la riqueza de las familias se ha reducido en todos los estratos, pero dicha reducción ha sido superior cuanto menor es el nivel de riqueza, llegando a ser negativa, mayores pasivos que activos, en el tramo inferior. También ha disminuido la renta media en los distintos tramos de riqueza, sobre todo en el estrato con menor riqueza, seguido del de nivel medio (entre 50 y 75) y a continuación del más alto (entre 90 y 100). Los más ricos tienen rentas más altas, pero los que menos han reducido sus rentas han sido los niveles de riqueza medio-alto (entre 75 y 90) y medio-bajo (entre 25 y 50). CUADRO 4. Distribución de la riqueza en España (miles de euros del año 2014) Percentil de riqueza neta

Riqueza media

Renta media

2008

2014

2008

2014

Menos de 25

14,8

-1,3

24,2

19,4

Entre 25 y 50

131,5

75,9

26,5

22,8

Entre 50 y 75

256,9

178,9

33,9

28,1

Entre 75 y 90

462,0

394,6

46,4

40,3

Entre 90 y 100

1.352,2

1.295,6

80,1

67,6

Fuente: Banco de España, Encuesta Financiera de las Familias, 2017.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 17. Distribución funcional y personal de la renta (JUAN IGNACIO PALACIO y LUIS AYALA) 4. La distribución personal de la renta

4. LA DISTRIBUCIÓN PERSONAL DE LA RENTA La forma en que se distribuyen las rentas primarias en los mercados de factores afecta a la distribución de la renta entre los hogares. Esa relación, sin embargo, no es directa, al entrar en juego cómo se agregan esas rentas individuales dentro de los hogares y cómo interviene el sector público a través de impuestos y prestaciones sociales para corregir la desigualdad en la distribución de las rentas primarias. Para analizar la distribución personal de la renta se parte normalmente de la renta de la que finalmente dispone cada familia después de transferencias, a partir de una serie de ajustes que permiten la comparación de hogares con características diferentes (Recuadro 2). En términos generales, España sigue siendo un país con niveles de desigualdad muy superiores al promedio de la Unión Europea (cuadro 5). CUADRO 5. Desigualdad y pobreza en España y la Unión Europea, 2008-2017

Año

Índice Gini

de

España........................................

2008 2017

0,324 0,341

5,6 6,6

19,8 21,6

UE-27..........................................

2008 2017

0,305 0,307

5,0 5,1

16,6 16,9

D80/D201

Tasa de pobreza2

Notas: (1) El indicador D80/D20 es el cociente entre el total de renta del 20 por 100 más rico y el del 20 por 100 más pobre. (2) La tasa de pobreza equivale al porcentaje de población con renta inferior al 60 por 100 de la mediana de la distribución de ingresos. Fuente: Eurostat.

RECUADRO 2 DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA PERSONAL Y FAMILIAR Aunque lo que se pretende medir, normalmente, es la distribución personal de la renta, la mayor parte de la información sobre esta variable se refiere al conjunto del hogar. Muchas de las rentas se ponen en común y son el resultado de la actividad o apoyo mutuo de todos los miembros del hogar. En consecuencia, el ingreso o renta monetaria disponible de las familias u hogares es la variable que se toma como referencia inicial. Para poder hacer comparaciones homogéneas hay que corregir la renta familiar teniendo en cuenta el tamaño de los hogares, las economías de escala y las diferentes edades o características de sus miembros. A tal fin se establecen escalas de equivalencia. En la Unión Europea se ha generalizado el uso de la escala de la OCDE modificada, que asigna al primer adulto el valor de la unidad, 0,5 al resto de los adultos y 0,3 a los niños (hasta 14 años). La renta de los hogares se puede dividir entre la escala correspondiente a cada tipo de hogar para obtener la renta por adulto equivalente. La distribución de la renta familiar se basa en la información que ofrecen las encuestas. En la medida en que lo que se quiere conocer es la capacidad de gasto de las familias, y dado que el ingreso que ofrecen estas estadísticas está sujeto, en muchos casos, a problemas de ocultación y ocasionalidad, el gasto de las familias podría ser un indicador más adecuado de su renta permanente. Sin embargo, las familias pueden dedicar una parte de los ingresos al ahorro en vez de gastarlos. Para medir el grado de desigualdad en la distribución de la renta personal, la población se suele dividir en estratos o percentiles de renta. En el caso de las decilas, cada grupo representa un 10 por 100 de los individuos u hogares, ordenados de menor a mayor renta. Una distribución totalmente igualitaria implicaría que a cada decila le corresponde exactamente un 10 por 100 de renta; por el contrario, la distribución tiende a ser más desigual cuanto mayor sea la diferencia entre el porcentaje de renta correspondiente a las decilas más bajas o pobres y las decilas más altas o ricas. Dicha distribución se representa gráficamente en la curva de Lorenz. En el eje de abscisas se mide la proporción de la población, y en el de ordenadas la proporción de renta, clasificadas de menor a mayor nivel de renta. Una distribución absolutamente igualitaria coincidiría con la bisectriz o línea recta de 45 grados que nace del origen. De dicha función se puede derivar un índice de desigualdad como el coeficiente de Gini. Este tiene un valor cero en el caso de una distribución perfectamente igualitaria y 1 cuando existe máxima desigualdad. Junto al coeficiente de Gini se suelen utilizar otras medidas de desigualdad más complejas, que dan un peso distinto a los cambios en cada zona de la distribución (índices de Theil) o que cambian según la aversión a la desigualdad (índices de Atkinson). Estos índices pueden combinarse con los indicadores de renta media para tener medidas sintéticas de bienestar económico. Este se puede resumir en una función abreviada, como un trade-off multiplicativo entre ambos componentes: W(y) = µ(y)[(1-I(y)]α, donde µ(y) es la renta media, I(y) un indicador de desigualdad entre 0 y 1, y α es un parámetro que mide la aversión a la desigualdad. A partir de los datos de la distribución de la renta también pueden estimarse indicadores que miden la incidencia de la pobreza. En los países de la Unión Europea, esta se mide con criterios relativos. El umbral se fija como un porcentaje del valor medio de la renta de hogares o individuos (el criterio más habitual es utilizar el 60 por 100 de la mediana). Dado que se trata de un criterio relativo, la pobreza, medida por el porcentaje de población por debajo de dicho umbral (tasa de pobreza), no tiene el mismo significado y alcance en un país con una renta media por habitante elevada, que en otro con un nivel de renta media inferior.

La desigualdad no ha evolucionado de manera uniforme en las últimas décadas, sucediéndose periodos de distinto signo. El gráfico 3 recoge la evolución del Índice de Gini, que es la medida de desigualdad más frecuente, en las últimas décadas. Los datos proceden de distintas fuentes que han ido apareciendo o cambiando de metodología. Aunque no hay cifras anteriores a mediados de los años ochenta, que es

cuando se comenzó a disponer de información interanual en las encuestas de ingresos, se cuenta con información de estudios y fuentes previas para lo sucedido desde comienzos de los años setenta. En una breve síntesis, podrían distinguirse las siguientes etapas: • Moderada reducción de la desigualdad en los años setenta, que se intensifica en la siguiente década. La crisis económica de los años setenta no supuso un aumento de la desigualdad. El efecto negativo del desempleo fue parcialmente compensado por el aumento de los salarios y por el desarrollo tardío de prestaciones básicas del Estado de Bienestar y de instrumentos tributarios progresivos. En el decenio siguiente, la recuperación económica hizo que disminuyera ligeramente el desempleo y se elevaran los salarios, que tendieron a diferenciarse más. El aumento del gasto social en la segunda mitad de los años ochenta redujo significativamente la desigualdad, en un periodo en el que la mayoría de los países de la OCDE registraron el proceso contrario. • Estabilidad en la distribución de la renta en el periodo anterior a la crisis. Tras un cierto repunte de la desigualdad en la primera mitad de los años noventa, como consecuencia del episodio recesivo, la distribución de la renta tendió a estabilizarse. El crecimiento de la producción y, especialmente, del empleo en la etapa de bonanza no se tradujo en una mejora de los resultados distributivos, frenándose el progresivo acercamiento a los niveles de desigualdad del promedio de la Unión Europea. Esta falta de correspondencia se explica por una elevada incidencia de las ocupaciones de bajos salarios y por el menor efecto de las políticas redistributivas en este periodo. • Rápido crecimiento de la desigualdad y la pobreza en la crisis. El aumento de la desigualdad y la tasa de pobreza, que en España se mantienen por encima de la media europea, ha sido la consecuencia de la drástica acentuación del desempleo, el aumento de la desigualdad salarial y la menor fortaleza de las políticas redistributivas. Mientras que las rentas más bajas cayeron mucho más que la media, no sucedió lo mismo en el otro extremo de la distribución. • Pocos cambios en la fase de recuperación. Los pocos datos disponibles para el periodo posterior a la crisis muestran una marcada resistencia a la baja de la desigualdad, a pesar de la reducción del desempleo y del mayor ritmo de crecimiento económico. Los datos más recientes una vez reactivada la economía recogen un descenso muy moderado de los principales indicadores a pesar de la reducción del desempleo. Esa resistencia a la baja está relacionada, entre otros factores, con el claro predominio de las formas de contratación más ligadas a salarios bajos y la insuficiencia del número de horas trabajadas. GRÁFICO 3. Evolución del Índice de Gini, 1985-2017

Nota: (1) La Encuesta Continua de Presupuestos Familiares sufrió un cambio metodológico importante a mediados de los años noventa. La ECPF (b) es la nueva encuesta que se realizó con una muestra mayor. Para la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) desde 2008 se recogen los datos de ingresos a partir de Registros Administrativos. Fuente: INE, Encuesta Presupuestos Familiares y Encuesta de Condiciones de Vida. El alto grado de desigualdad en España supone una importante pérdida de bienestar económico. Los índices de bienestar resumidos en el Recuadro 2, que combinan la renta media y el índice de Gini, cuando se calculan para los distintos países, arrojan un retrato desfavorable en términos comparados (cuadro 6). El alejamiento de los niveles medios de los principales países de la Unión Europea es notable y se amplía cuanto más peso se le da a la desigualdad en la interpretación del bienestar. En cualquier caso conviene advertir que el bienestar no depende solo de la renta monetaria, puesto que hay rentas en especie y otros elementos que no son susceptibles de ser valorados en términos estrictamente económicos. CUADRO 6. Diferencias en los niveles de bienestar social1, 2017 Índice de Gini

Bienestar (α=0)

Bienestar (α=1)

Bienestar (α=2)

Alemania...............

0,291

24.780

17.569

12.456

España.................

0,341

16.390

10.801

7.118

Francia.................

0,293

25.613

18.108

12.803

Italia.....................

0,327

18.714

12.595

8.476

Reino Unido..........

0,331

25.243

16.888

11.298

Nota: (1) W(y) = μ(y)[1-I(y)]α. La renta por adulto equivalente se expresa corregida por paridades de poder adquisitivo. α: parámetro que mide la aversión a la desigualdad. Fuente: Eurostat.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 17. Distribución funcional y personal de la renta (JUAN IGNACIO PALACIO y LUIS AYALA) 5. Desigualdades de renta y políticas de redistribución

5. DESIGUALDADES DE RENTA Y POLÍTICAS DE REDISTRIBUCIÓN Las economías contemporáneas suelen destinar un alto volumen de recursos públicos a la satisfacción de las necesidades de aseguramiento de rentas y de provisión de servicios sociales. Estas políticas tratan de responder a objetivos muy variados, como la reducción de la desigualdad y la pobreza, el aseguramiento frente a la incertidumbre, la igualdad de oportunidades, la optimización de las decisiones en el ciclo vital o la protección frente a la insuficiencia de los intercambios mercantiles. Existen amplias diferencias entre los países de la OCDE en el volumen de prestaciones e impuestos que tratan de corregir la desigualdad. Las divergencias en el esfuerzo redistributivo están ligadas a las que se dan en la propia percepción que cada sociedad tiene sobre el grado de justicia con el que se reparten las rentas primarias. Un nivel dado de desigualdad puede ser considerado más o menos aceptable dependiendo de las distintas percepciones de cómo se ha acumulado la riqueza, básicamente según se deba al esfuerzo y la capacidad o, por el contrario, al azar, las relaciones sociales o la corrupción. En España, con desigual intensidad en el tiempo, las políticas redistributivas han alcanzado una notable expansión, aunque inferior a la de la mayoría de los países del entorno europeo. Con la crisis se incrementa el peso de las transferencias en la renta disponible de las familias. La importancia de las prestaciones monetarias, sobre todo pensiones y prestaciones por desempleo, a pesar del descenso de estas últimas, ha seguido creciendo. El incremento en el gasto en servicios sociales (transferencias sociales en especie), que había ido en progresión, se frena con la crisis, al tiempo que se incrementa la carga impositiva (cuadro 7). CUADRO 7. Redistribución de la renta: transferencias corrientes que afectan a los hogares en porcentaje de su renta disponible ajustada neta en España, 2000-2017 2000

20171

2010

Prestaciones sociales en efectivo recibidas por los hogares

17,8

23,5

24,5

Transferencias sociales en especie...................................

14,3

18,0

17,4

Otras transferencias corrientes netas..............................

0,7

-0,7

-1,1

Impuestos sobre la renta pagados por los hogares............

-9,5

-10,4

-11,7

Cotizaciones sociales pagadas por los hogares..................

-19,1

-20,2

-20,0

Saldo final.....................................................................

4,2

10,2

9,1

Nota: (1) Datos estimados. Fuente: INE, CNE, base 2010. Cuando se analiza la capacidad redistributiva de estos instrumentos se observan diferencias muy marcadas entre los países de la Unión Europea. España no solo tiene un nivel de desigualdad muy alto en el contexto europeo, como ya se ha señalado, sino que los efectos redistributivos son menores. Así lo indica la diferencia en el índice de Gini con y sin prestaciones monetarias (cuadro 8) CUADRO 8. Redistribución de la renta: diferencia en el Índice de Gini con y sin prestaciones monetarias, 2017 Gini antes prestaciones

de

Gini después prestaciones

de

Reducción (%)

Alemania.................................

0,544

0,291

-46,5

España....................................

0,497

0,341

-31,4

Francia.....................................

0,508

0,293

-42,3

Italia.........................................

0,483

0,327

-32,3

Reino Unido..............................

0,540

0,331

-38,7

UE-27.......................................

0,510

0,307

-39,8

Fuente: Eurostat, EU-SILC.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 17. Distribución funcional y personal de la renta (JUAN IGNACIO PALACIO y LUIS AYALA) Lecturas recomendadas

LECTURAS RECOMENDADAS AYALA, L., La desigualdad en España: fuentes, tendencias y comparaciones internacionales, Estudios sobre la Economía Española, 2016/24, FEDEA, 2016. FUNDACIÓN ALTERNATIVAS. 3erInforme sobre la desigualdad en España. Fundación Alternativas, Madrid, 2018. OCDE, In It Together. Why Less Inequality Benefits All, OCDE Publishing, París, 2015.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 17. Distribución funcional y personal de la renta (JUAN IGNACIO PALACIO y LUIS AYALA) Conceptos básicos

CONCEPTOS BÁSICOS • Distribución funcional o factorial de la renta. Muestra la proporción de la renta que recibe cada uno de los factores que intervienen en el proceso de producción: trabajo por cuenta ajena (remuneración de los asalariados), capital y capacidad empresarial (excedente de explotación) y la mezcla de todos esos factores (rentas mixtas) • Distribución personal o familiar de la renta. Expresa cómo se reparte la renta disponible entre los individuos o familias de un país. Se mide a través del ingreso o del gasto de las familias, prorrateando el total de ingresos o gastos por el número de miembros que componen la familia mediante una escala de corrección que trata de tener en cuenta las economías de escala familiares. • Indicadores de desigualdad y pobreza. El índice de Gini mide el grado de concentración en la distribución de la renta, con valores entre 0 (máxima igualdad) y 1 (máxima desigualdad). La tasa de pobreza se define como el porcentaje de la población que está por debajo de un determinado umbral de renta. En la Unión Europea este umbral se define como el 60 por 100 de la mediana de la distribución de la renta.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 18. Distribución territorial de la renta (MARTÍ PARELLADA) 1. Introducción

1. INTRODUCCIÓN El crecimiento económico, desde la perspectiva territorial, ha tendido históricamente a distribuirse de una manera desigual y acaso cada vez más compleja. Sea cual fuere la óptica utilizada, la realidad de nuestro tiempo revela la existencia de territorios en situaciones de pobreza o riqueza, así como procesos de declive o mejora en términos relativos. Cuando la atención se centra en un mercado nacional integrado, caracterizado por una amplia movilidad de los factores productivos y un mismo entorno institucional, se comprueba siempre la existencia de un doble proceso: de convergencia en términos de renta per cápita, por un lado, ya sea entre regiones o entre provincias, creciendo las economías con niveles de renta per cápita inferiores más deprisa que las economías con niveles superiores, y de divergencia en términos de producción, por otro, acentuándose los fenómenos de polarización espacial. La expectativa de una convergencia en la renta per cápita entre regiones se basa en el supuesto de rendimientos decrecientes del capital que caracteriza al modelo neoclásico de crecimiento económico. Siguiendo este, las regiones con renta per cápita relativamente más baja poseen una mayor productividad del capital y una menor productividad del trabajo, de tal manera que tenderán a atraer flujos de capital procedentes de las regiones con renta per cápita relativamente elevada y, al mismo tiempo, a enviar flujos de población hacia estas. Ambos factores productivos se desplazarán, así, hacia las regiones donde su productividad y remuneración es más alta, favoreciendo que ambos aspectos tiendan a igualarse entre regiones, que es lo que se entiende por convergencia, y que el crecimiento se distribuya uniformemente en todo el territorio. En el marco de este modelo no cabe, pues, la afirmación a la que se hacía referencia antes: que la convergencia va frecuentemente unida al hecho de que algunas regiones concentran porcentajes crecientes de la renta y la población de una nación. Para poder explicar este hecho es necesario cuestionar ese marco analítico, o, en el mejor de los casos, completarlo, introduciendo diferencias entre los territorios, tanto en sus características físicas, como en la naturaleza y capacidad emprendedora de sus individuos, así como en su organización económica y social, de forma que algunos territorios gozan de ventajas comparativas frente a otros, no siendo la geografía algo indiferente para el crecimiento, como bien ha señalado Paul KRUGMAN. Partiendo de estas breves consideraciones, que tienen por objeto enmarcar el tema, en los apartados siguientes se analizan, sucesivamente, el proceso de convergencia regional en España, la existencia de regiones especialmente dinámicas en el crecimiento económico español y la situación relativa de las regiones españolas en el marco europeo, para concluir haciendo referencia al papel de la política regional en la corrección de las desigualdades territoriales.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 18. Distribución territorial de la renta (MARTÍ PARELLADA) 2. Crecimiento económico: una perspectiva regional

2. CRECIMIENTO ECONÓMICO: UNA PERSPECTIVA REGIONAL La existencia de un proceso de convergencia en términos de renta per cápita y de divergencia en términos de producción se observa de forma nítida en el caso de España para el periodo comprendido entre 1955 (primer año del que se dispone de datos) y 2017: los mayores índices de PIB per cápita regional en el año 1955 aparecen asociados de manera significativa con menores tasas de crecimiento a lo largo del periodo mencionado (gráfico 1). Gráfico 1.–Convergencia del PIB per cápita1 entre las Comunidades Autónomas españolas, 1955-2017

Nota: (1) PIB a precios constantes, miles de euros de 2010, población residente a 1 de julio. Fuentes: DE LA FUENTE, A., «Series largas de algunos agregados económicos y demográficos regionales: Actualización de RegData hasta 2017», BBVA Research, Documento de Trabajo nº 18/14, 2018 e INE, Contabilidad Regional de España. Si en lugar de considerar el crecimiento del PIB per cápita se tiene en cuenta, simplemente, el del PIB, la relación deja de ser significativa, lo que sugiere que el crecimiento del PIB per cápita de las regiones de menor nivel de renta no se produce tanto por un aumento de su peso económico como por una pérdida de población. La convergencia tiene lugar, pues, fundamentalmente, porque la integración de las distintas regiones en un mismo mercado ha conducido, de modo inexorable, a un desplazamiento neto de los factores productivos hacia las zonas de mayor nivel de renta. En otras palabras, se puede afirmar que, de la misma manera que es posible constatar un proceso de convergencia en términos de renta per cápita, se observa, por el contrario, un proceso de divergencia regional en términos de renta total y de población (véase el Recuadro 1). Profundizando más en esta idea, las Comunidades Autónomas (CC.AA.) que poseían un nivel de PIB per cápita superior a la media española en el año 1955, han mostrado un crecimiento menor que la media en el periodo 1955-2017; esto ocurre con Madrid, Baleares, País Vasco, Cantabria, Comunidad Valenciana, Cataluña y Asturias (la única excepción es Navarra, que ha mostrado un crecimiento superior a la media). En sentido contrario, las regiones con un nivel de PIB per cápita por debajo de la media española en el año 1955 han registrado unas tasas de crecimiento en el periodo 1955-2017 superiores a la media (salvo Canarias, que ha crecido menos que la media).

Recuadro 1 Beta-Convergencia y Sigma-Convergencia Existen dos conceptos de convergencia: la convergencia tipo beta y la convergencia tipo sigma (también llamadas betaconvergencia y sigma-convergencia) Si se considera, como se hace en el presente capítulo, la magnitud del PIB per cápita para diferentes Comunidades y un periodo de tiempo suficientemente amplio para que se considere el largo plazo, se dice que existe convergencia beta (ß-convergencia) en dicho periodo si existe una relación inversa entre el crecimiento del PIB per cápita y el nivel inicial de este al inicio del periodo. Dicho de otro modo, existirá convergencia de tipo beta si las regiones más atrasadas crecen en promedio más que las más avanzadas (en términos de PIB per cápita) durante el periodo que se contempla. En el gráfico 1 del capítulo se expresa la convergencia tipo beta en el PIB per cápita de las Comunidades Autónomas. Por otro lado, se dice que existe convergencia sigma (o σ-convergencia) si durante el periodo analizado se reducen las diferencias relativas (el grado de dispersión) en el PIB per cápita entre regiones, y se calcula a partir de la desviación estándar de los

logaritmos de los PIB per cápita regionales. Para que haya convergencia de tipo sigma tiene que haber obligatoriamente betaconvergencia. En el gráfico 2 se expresa la convergencia tipo sigma en PIB y PIB per cápita entre las Comunidades.

El proceso de convergencia en términos de PIB per cápita y de divergencia en términos de producción no ha evolucionado de manera uniforme a lo largo de todo el periodo considerado. El gráfico 2 muestra el perfil temporal de las dispersiones del PIB y del PIB per cápita de las regiones españolas a través del coeficiente de variación. Como puede apreciarse, hay dos subperiodos que tendrían como punto de inflexión los años finales de la década de 1970 e iniciales de la de 1980. Efectivamente, desde 1955 hasta esa fecha se produjo una clara reducción de la desigualdad en términos del PIB per cápita y un aumento en términos del PIB, mientras que desde entonces y, hasta la actualidad, los cambios han sido más moderados. Una primera explicación de la existencia de estas dos grandes etapas en el comportamiento de las desigualdades en la distribución del PIB y del PIB per cápita entre las regiones españolas se encuentra en el cambio en las pautas de la evolución demográfica, que alcanza su máxima expresión en la significativa reducción de los elevados flujos migratorios que habían tenido lugar en los decenios de 1960 y 1970. Gráfico 2.–Dispersión del PIB y del PIB per cápita1 en las Comunidades Autónomas españolas, 1955-2017 (coeficientes de variación)

Nota: (1) PIB a precios constantes, miles de euros de 2010, población residente a 1 de julio. Fuentes: DE LA FUENTE, A., «Series largas de algunos agregados económicos y demográficos regionales: Actualización de RegData hasta 2017», BBVA Research, Documento de Trabajo nº 18/14, 2018 e INE, Contabilidad Regional de España. Se puede realizar una aproximación más detallada a este tema descomponiendo el PIB per cápita entre la productividad aparente del trabajo y la tasa de ocupación (gráfico 3). Las regiones que en 1955 presentaban un índice de PIB per cápita por debajo de la media española muestran también un diferencial negativo en la productividad, aspecto que se ve agravado, en buena parte de los casos (Extremadura, Castilla-La Mancha, Murcia o Andalucía), por una tasa de ocupación también claramente menor que la media. En cambio, las regiones con un PIB per cápita relativamente más alto poseen en la mayor parte de los casos (Madrid, País Vasco, Cataluña o Baleares) un claro diferencial positivo de productividad. En síntesis, para el conjunto de regiones los diferenciales en la productividad del trabajo son el factor determinante que condiciona su renta per cápita relativa. La comparación de estos datos con los del año 2017 permite apreciar que las diferencias de PIB per cápita se basan ahora, en mayor medida que en 1955, en las diferencias en las tasas de ocupación, siendo menor relativamente el papel desempeñado por la productividad. Pese a ello, las regiones con un PIB per cápita superior a la media española en el año 1955 continúan caracterizándose, en 2017, por un diferencial positivo en la productividad del trabajo respecto a la media española (caso de Madrid, País Vasco, Cataluña o Navarra). Gráfico 3.–Determinantes del PIB per cápita1 en las Comunidades Autónomas españolas, 1955 y 2017 (diferencial respecto a la media)

Nota: (1) PIB a precios constantes, miles de euros de 2010, ocupados en miles de personas, población residente a 1 de julio. Fuentes: DE LA FUENTE, A., «Series largas de algunos agregados económicos y demográficos regionales: Actualización de RegData hasta 2017», BBVA Research, Documento de Trabajo nº 18/14, 2018 e INE, Contabilidad Regional de España.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 18. Distribución territorial de la renta (MARTÍ PARELLADA) 3. Ejes del crecimiento económico español

3. EJES DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO ESPAÑOL El análisis de convergencia realizado en el epígrafe anterior no permite identificar con claridad la posición de cada una de las regiones en el crecimiento económico español, por lo que se prestará ahora atención a ese aspecto (mapa 1). Igualando el PIB per cápita español a 100, en 2017, siete de las diecisiete Comunidades se sitúan por encima de la media. Se trata de Madrid, País Vasco y Navarra (índice superior a 120; las dos primeras, de hecho, mayor que 130), Cataluña y Aragón (entre 110 y 120, más cerca del 120 la primera y del 110 la segunda), y La Rioja y Baleares (entre 100 y 105). En el extremo inferior, es decir, el formado por las regiones con un PIB per cápita inferior a la media española, y también para 2017, pueden distinguirse tres grupos. El primero está por debajo de la media pero en menos de un 15 por 100 (Castilla y León, índice en torno al 95 por 100, Cantabria, Galicia, Asturias y la Comunidad Valenciana, las cuatro en los alrededores del 90 por 100, de hecho). Un segundo grupo está entre un 15 y un 20 por 100 por debajo de la media española (Murcia y Canarias) y, finalmente, Castilla-La Mancha, Andalucía y Extremadura registran un PIB per cápita más de un 20 por 100 inferior al español (la primera, no obstante, está cercana a un índice del 80 por 100). Mapa 1.–Situación relativa de las Comunidades Autónomas españolas según su PIB per cápita1, 2017 (media española = 100)

Nota: (1) PIB a precios constantes, miles de euros de 2010, población residente a 1 de julio. Fuentes: DE LA FUENTE, A., «Series largas de algunos agregados económicos y demográficos regionales: Actualización de RegData hasta 2017», BBVA Research, Documento de Trabajo nº 18/14, 2018 e INE, Contabilidad Regional de España. La evolución de la situación relativa de las distintas CC.AA. durante el periodo 1955-2017, como se ha descrito en el apartado anterior, muestra que las que tenían un índice de PIB per cápita menor que la media en 1955 han mejorado su situación relativa, con la excepción de Canarias. Por el contrario, las que tenían un índice mayor han empeorado, salvo Navarra. Asimismo, es interesante hacer referencia a lo que ha sucedido en la última crisis económica 2008-2013. Así, buena parte de las regiones que tenían un nivel superior a la media de PIB per cápita antes de la misma han mejorado su posición relativa, caso de Aragón, Navarra y, sobre todo, Madrid y País Vasco, y al contrario les ha ocurrido a las que partían de un nivel inferior a la media (con la excepción de Castilla y León, Galicia y Extremadura), esto es, se ha producido una cierta divergencia en el PIB per cápita durante la crisis. Una estructura productiva con mayor peso relativo de los sectores de alta tecnología o basados en el conocimiento y la fortaleza del sector exterior, entre otros aspectos, han hecho más resistentes ante la crisis a las Comunidades que partían de una situación de ventaja en el PIB per cápita. Cuadro 1.–Diferencial de la tasa de crecimiento anual acumulativa del PIB de las Comunidades Autónomas con respecto a la media española, 1955-2017

1955-2017

19852017

1955-1985

Canarias

0,67

1,32

0,08

Murcia

0,48

0,57

0,39

Madrid

0,36

0,29

0,43

Baleares

0,36

0,79

-0,03

Navarra

0,25

0,48

0,04

C. Valenciana

0,15

0,34

-0,02

Cataluña

0,11

0,16

0,07

La Rioja

-0,01

-0,20

0,18

Andalucía

-0,12

-0,32

0,07

País Vasco

-0,19

-0,07

-0,29

Castilla-La Mancha

-0,22

-0,40

-0,05

Aragón

-0,22

-0,29

-0,16

Galicia

-0,27

-0,21

-0,33

Castilla y León

-0,58

-0,68

-0,50

Cantabria

-0,63

-0,47

-0,77

Extremadura

-0,63

-1,28

-0,03

Asturias

-0,94

-0,62

-1,23

Nota: (1) PIB a precios constantes, miles de euros de 2010. Fuentes: DE LA FUENTE, A., «Series largas de algunos agregados económicos y demográficos regionales: Actualización de RegData hasta 2017», BBVA Research, Documento de Trabajo nº 18/14, 2018 e INE, Contabilidad Regional de España. Los resultados en términos del PIB per cápita se contraponen con los del análisis en términos de PIB, de modo que desde esta óptica se manifiesta una mayor polarización espacial de la producción. Según el cuadro 1, que recoge, para el periodo 1955-2017, las diferencias en la tasa de crecimiento anual acumulativa del PIB de cada una de las regiones respecto a la media española, la situación de las diversas Comunidades puede sintetizarse como sigue: • Declive relativo de las Comunidades de la cornisa cantábrica: País Vasco, Galicia, Cantabria y, sobre todo, Asturias, a las que se les podría sumar, por proximidad geográfica, Castilla y León. • Expansión de las Comunidades del arco mediterráneo, esto es, Murcia, Cataluña y Comunidad Valenciana. • Avance relativo de Navarra, que contrasta con el relativo retroceso de las otras dos Comunidades del eje del Ebro (La Rioja, aunque mínimo, y Aragón). • Fuerte crecimiento de las Comunidades insulares (Canarias y Baleares), así como Madrid. • Retroceso relativo de Castilla-La Mancha, Andalucía y Extremadura, aunque claramente más leve en los últimos 32 años (Andalucía, incluso, ha experimentado entre 1985 y 2017 un crecimiento del PIB superior a la media).

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Parte V. Sector público, políticas macroeconómicas y distribución de la renta Capítulo 18. Distribución territorial de la renta (MARTÍ PARELLADA) 4. Situación relativa de las regiones españolas en el marco europeo

4. SITUACIÓN RELATIVA DE LAS REGIONES ESPAÑOLAS EN EL MARCO EUROPEO Conviene ahora preguntarse por la posición que ocupa cada una de las regiones españolas respecto a la Unión Europea. En el año 2017, el PIB per cápita español, a precios corrientes, en paridad de poder de compra, equivalía al 92 por 100 del comunitario, lo que implica once puntos porcentuales menos que en 2007, producto de la crisis económica, que afectó más a España que al conjunto de la Unión, pero tres puntos más que en 2013, gracias a una recuperación que también fue más intensa en nuestro país. Solamente cinco CC.AA. españolas superaban la media de la Unión Europea: Madrid, País Vasco, Navarra, Cataluña y Aragón; por otro lado, La Rioja y Baleares tenían una renta per cápita inferior a la media comunitaria en menos de un 5 por 100. En el extremo opuesto, Andalucía y Extremadura tenían un PIB per cápita inferior en más de un 30 por 100 al valor medio del de la Unión. Dentro de la Unión Europea, el PIB per cápita más elevado se daba en 2017 en Inner London-West, en Reino Unido (índice superior al 600 por 100). A continuación vendrían Luxemburgo, la región sur de Irlanda, donde se encuentran las ciudades de Cork o Limerick y Hamburgo, en Alemania, con un índice entre el 200 y el 300 por 100. La lista de las diez principales regiones por nivel de PIB per cápita la completarían Bruselas, Eastern and Midland en Irlanda, donde se ubica la capital Dublín, la checa Praga, la eslovaca Bratislava, la francesa Île de France (donde está París) y la alemana Oberbayern (donde se localiza Múnich). El PIB per cápita más reducido correspondía en 2017 a la región de Severozapaden, en Bulgaria (índice del 31 por 100). Entre las diez regiones con menor PIB per cápita había cinco búlgaras, dos rumanas, dos húngaras y el departamento de ultramar francés Mayotte. En comparación con los países europeos de mayor dimensión, Alemania, Francia, Italia y Reino Unido, España se caracterizaba en 2017 por ser el único con más del 55 por 100 de la población viviendo en regiones con un nivel del PIB per cápita inferior al 90 por 100 de la media de la Unión Europea (cuadro 2). Mientras que el 36 por 100 residían en Comunidades con un PIB per cápita superior al comunitario en más del 10 por 100, porcentaje claramente inferior al de Alemania, y también menor al registrado en Italia, aunque superior al de Francia y Reino Unido. Así pues, el nivel de renta per cápita de las Comunidades españolas respecto de las regiones de los países europeos más importantes es todavía reducido, pese a la sustancial mejora relativa que han experimentado en el largo plazo; mejora, no obstante, que se vio truncada en el periodo recesivo 2008-2013. Efectivamente, en 2007, siete CC.AA. españolas superaban el nivel de PIB per cápita medio de la Unión Europea y la región peor colocada era Extremadura con un índice del 69 por 100. En 2017, como se ha indicado, solamente cinco regiones superaban el nivel promedio de la Unión y había hasta tres regiones (incluyendo a la ciudad autónoma de Melilla) con un índice inferior al 70 por 100. De hecho, todas las regiones españolas, sin excepción, se han distanciado del nivel promedio comunitario. Las menores pérdidas se registraron en Galicia y Extremadura, seis y cinco puntos porcentuales, respectivamente y las más elevadas, en Canarias y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, que se han alejado más de 15 puntos del nivel promedio de PIB per cápita comunitario en la década 2007-2017. Cuadro 2.–Distribución de las regiones y de la población de los principales países de la Unión Europea por niveles de PIBpc, 20171 Número de regiones

Total país

% de la población total del país

en cada nivel de PIBpc Núm. regiones2

de

PIBpc

>110

según nivel de PIBpc regional

90-110

110

90-110

16 años 1976

2007

Población inactiva 2013

2018

Población desempleada

1976

1994

2007

2013

2018 1976 1994 2007 2013 2018

Varones.. 12.268 15.360 18.722 18.797 18.972 2.435

5.172

5.741

6.381

6.744

441 1.908 894 3.109 1.574

Mujeres.. 13.249 16.306 19.379 19.747 20.048 9.469 10.210 9.700

9.091

9.406

187 1.948 1.048 2.827 1.730

Total..

1994

25.518 31.666 38.101 38.543 39.020 11.904 15.382 15.441 15.472 16.151 628 3.857 1.942 5.936 3.304

Fuente: INE, Encuesta de Población Activa. Datos del cuarto trimestre de cada año. SOLUCIÓN: a) Población activa (PA): población en edad de trabajar (P > 16) menos la población inactiva (PI). Para calcular la población ocupada (PO), se descuenta de la PA la población desempleada (PD) existente.

Población activa (PA) = (P > 16-PI) Población ocupada (PO) = (PA-PD) 1976

1994

2007

2013

2018

1976

1994

2007

2013

2018

Varones 9.833 10.188 12.981 12.416 12.228 9.392 …..

8.280 12.087 9.307 10.654

Mujeres 3.780 ……

4.148

Total ……

6.096

9.679 10.656 10.642 3.593

8.631

7.829

8.912

13.614 16.284 22.660 23.071 22.869 12.986 12.427 20.718 17.135 19.565

La tasa de actividad: cociente entre la PA y la P > 16, mientras que la tasa de ocupación (TO) se obtiene como la relación entre la PO y la P > 16. Finalmente, la tasa de paro (TD): PD/PA.

Tasa actividad (PA/>16) × Tasa ocupación (PO/>16) × Tasa de paro (PD/PA) × 100 100 100 1976 1994 2007 2013 2018 1976 1994 2007 2013 2018 1976 1994 2007 2013 2018 Varones 80,2 66,3 69,3 66,1 64,5 76,6 53,9 64,6 49,5 56,2 ……

4,5

18,7

Mujeres 28,5 37,4 49,9 54,0 53,1 27,1 25,4 44,5 39,6 44,5 ……

4,9

32,0 10,8 26,5 16,3

Total ……

4,6

23,7

53,4 51,4 59,5 59,9 58,6 50,9 39,2 54,4 44,5 50,1

6,9

8,6

25,0 12,9

25,7 14,4

b) La población activa española ha crecido con la incorporación de la mujer al mercado de trabajo y el aumento de la población en edad de trabajar, a pesar de que en el último decenio se ha estabilizado en torno a los veintitrés millones de personas. En cualquier caso, subsisten grandes diferencias por sexo: ha crecido la tasa de actividad de las mujeres y se ha reducido la de los hombres (aunque sigue siendo algo más de diez puntos superior). A diferencia de otros países, en España, habitualmente ha sido notoria la dificultad para generar empleo neto. A las fases de ascenso han seguido siempre otras de destrucción. De ahí que la tasa de ocupación española se haya mantenido durante largo tiempo muy baja, oscilando con el ciclo. Por sexo, siendo inferiores las tasas femeninas, también se han dado cambios sustanciales: aumenta la proporción de población femenina ocupada, pero no de forma continua, y

disminuye notablemente la masculina. El deterioro del empleo hasta fechas recientes se centró básicamente en la ocupación masculina, dada su mayor participación en los sectores más afectados por la crisis: construcción e industria. Finalmente, España ha presentado tradicionalmente un elevado y persistente desempleo. A pesar de que entre 1996 y 2006 se consiguió una significativa reducción del paro, recortándose la diferencia con la Unión Europea, durante los años de crisis hubo un nuevo incremento, compensado solo parcialmente en los últimos años. El paro afecta en mayor medida a las mujeres y a los jóvenes.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Ejercicios y prácticas Capítulo 13

Capítulo 13. Con la información que aparece en el cuadro: a) Obtenga la cascada de resultados de las diferentes entidades de crédito. b) Comente las disparidades que aparecen entre las entidades en cuanto a los márgenes de esta cascada de resultados. Resultados de las entidades de crédito españolas, 2017 (millones de euros)

Entidades depósito residentes Productos financieros

de Sucursales españolas en el extranjero 33.028

935

9.799

146

Productos y gastos del margen bruto

23.509

544

Gastos de explotación

26.667

663

Dotaciones netas

3.597

19

Pérdida por deterioro de activos financieros

9.127

96

Pérdidas por deterioro del resto de activos

9.276

-5

Otros resultados

1.286

-6

Impuesto sobre sociedades

3.217

206

56

0

2.417.426

20.077

Costes financieros

Dotaciones, obras y fondos sociales Balance Ajustado Medio (BAM) Fuente: Banco de España. SOLUCIÓN:

a) La obtención de la cuenta escalar o cascada de resultados del sistema bancario español requiere calcular previamente los distintos márgenes que la integran. El margen de intereses o intermediación se obtiene restando a los productos financieros los costes financieros. El margen bruto se calcula sumando al margen de intermediación los ingresos por comisiones y los resultados por operaciones financieras, y es un paso previo al cálculo del resultado o margen de la actividad de explotación, que se obtiene deduciendo del margen bruto los gastos de explotación, las dotaciones netas y las pérdidas por deterioro de activos financieros. El beneficio antes de impuestos se obtiene a partir del margen de explotación, considerando otras pérdidas por deterioro del resto de activos y, en general, otros resultados extraordinarios obtenidos por las entidades en el ejercicio económico. Finalmente, si al resultado antes de impuestos se le descuentan los impuestos sobre sociedades y las dotaciones obligatorias a obras y fondos sociales se obtiene el beneficio contable.

Entidades residentes

de

depósito

Sucursales españolas en el extranjero

% % sobre Importe sobre BAM BAM

Importe Margen de intermediación

23.229

1,0

789

3,9

Margen bruto

46.738

1,9

1.333

6,6

7.347

0,3

555

2,8

-643

0,0

554

2,8

-3.916 -0,2

348

1,7

Resultado de la actividad de explotación Beneficio antes impuestos (hasta 1991) Beneficio contable (desde 1992)

b) El margen de intereses es superior en las sucursales en el exterior, diferencia que se justifica por unos mayores márgenes en los ingresos financieros. En lo que concierne al margen bruto, de nuevo las sucursales españolas en el extranjero registran mejores valores, destacando que este tipo de entidades obtienen mayores ingresos por comisiones y sus resultados en las operaciones financieras son más favorables que los de las entidades residentes. A pesar de registrar mayores costes de explotación, los resultados de los márgenes de explotación en las sucursales en el exterior siguen siendo superiores a los de las instituciones residentes. Finalmente, estos márgenes de explotación se mantienen más elevados en las sucursales españolas en el extranjero en términos de resultados (beneficios) antes y después de impuestos.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Ejercicios y prácticas Capítulo 14

Capítulo 14. A partir de la información que se recoge en el cuadro: a) Calcule la renta disponible bruta y el ahorro bruto de las Administraciones Públicas (AA.PP.) españolas en los años 2000, 2005, 2010 y 2017. b) Obtenga la capacidad o necesidad de financiación de las AA.PP. en esos años. Cuentas del sector Administraciones Públicas, 2000-2017 (millones de euros)

2000

2005

2010

2017

Excedente bruto de explotación........

13.186

19.450

26.787

28.103

Impuestos menos subvenciones sobre la producción............

123.154

66.596

104.119

98.105

Rentas de la propiedad recibidas..........

7.106

7.072

11.752

8.870

Rentas de la propiedad pagadas............

20.469

17.349

22.559

31.454

Transferencias corrientes recibidas......

240.524

318.459

382.914

411.204

Transferencias corrientes pagadas.......

176.505

215.337

315.389

334.936

Gasto en consumo final..........

108.113

161.090

221.737

215.690

23.716

38.862

50.662

22.975

9.033

14.333

15.753

8.651

14.187

19.441

25.069

10.158

471

98

1.299

672

Formación bruta de capital........... Transferencias de capital recibidas...... Transferencias de capital pagadas.... Adquisiciones menos cesiones de activos no financieros no producidos... Fuente: INE, Contabilidad Nacional de España. SOLUCIÓN:

a) El excedente bruto de explotación (EBE) de las AA.PP. es el saldo de la cuenta de explotación y coincide con el consumo de capital fijo. El EBE constituye un recurso en la cuenta de asignación de la renta primaria, junto a los impuestos menos subvenciones sobre la producción y las rentas de la propiedad recibidas, mientras que las rentas de la propiedad pagadas (intereses de la deuda pública) son los empleos en esta cuenta, cuyo saldo se denomina saldo de rentas primarias bruto. Este saldo es un recurso en la cuenta de distribución secundaria de la renta, junto a las transferencias corrientes recibidas; los empleos son, por su parte, las transferencias corrientes pagadas. El saldo de la cuenta de distribución secundaria de la renta es, precisamente, la renta disponible bruta (RDB). Finalmente, la cuenta de utilización de la renta disponible tiene como recurso la RDB y como empleo el gasto en consumo final, siendo su saldo el ahorro bruto (AB). b) Sumando al AB el saldo neto de las transferencias de capital se obtienen los recursos de capital con los que cuentan las AA.PP., cuyos empleos son la formación bruta de capital y las adquisiciones menos cesiones de activos no financieros no producidos. El resultado sería la capacidad o necesidad de financiación de las AA.PP. Este saldo representaría la magnitud del déficit o superávit en las cuentas públicas.

2000

2005

2010

2017

Saldo de rentas primario bruto....

66.329

113.292

114.085

128.673

Renta disponible bruta....

130.348

216.414

181.610

204.941

Ahorro bruto....

22.235

55.324

-40.127

-10.749

Capacidad o necesidad de financiación....

-7.106

11.256

-101.404

-35.903

En el año 2000, las AA.PP. españolas registraron una necesidad de financiación de 7.106 millones de euros, mientras que en 2005 las cuentas públicas arrojaron un superávit de 11.256 millones, reflejo del saneamiento experimentado en esos años. En cambio, en 2010 de nuevo el saldo público registró un importante déficit por valor de 101.404 millones de euros, que se ha ido reduciendo parcialmente en los últimos años hasta los 35.903 millones en 2017.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Ejercicios y prácticas Capítulo 15

Capítulo 15. El objetivo final del Banco Central Europeo (BCE) es que la inflación en la Eurozona no supere el 2 por 100 anual en el medio plazo. Si se estima una caída anual de medio punto porcentual en la velocidad de circulación del dinero y un crecimiento tendencial de la producción real de la Eurozona del 2,5 por 100 anual: a) ¿A qué tasa debería crecer la oferta monetaria bajo los supuestos anteriores? b) ¿Cómo cambiaría su respuesta si se estima un crecimiento cero de la velocidad de circulación del dinero? Suponga ahora que, manteniendo los supuestos iniciales sobre el objetivo de inflación y la velocidad de circulación del dinero del enunciado, el BCE redefine el crecimiento de la cantidad de dinero en circulación, estableciéndolo en el 6 por 100 anual: c) ¿Cuál sería en estas circunstancias la nueva previsión sobre el crecimiento tendencial de la producción en la Eurozona? SOLUCIÓN: a) El objetivo final de la política monetaria europea es la estabilidad de precios, definida como un crecimiento de los precios en la Eurozona inferior al 2 por 100, con un horizonte temporal de medio plazo. Para cumplir este objetivo, el BCE adopta sus decisiones de política monetaria a partir del análisis de un amplio conjunto de información económica, relativa tanto a la economía real como financiera. La principal variable de la estrategia monetaria europea es la oferta monetaria, cuyo valor de referencia se obtiene de acuerdo con la teoría cuantitativa del dinero, que establece una relación entre la cantidad de dinero (m), su velocidad de circulación (v) y los niveles de precios (p) y producción real (y) de la economía. Esta relación puede escribirse, en términos de tasas de variación, como: p+y=m+v Con un objetivo de inflación de no más del 2 por 100, un crecimiento tendencial de la producción real de la Eurozona estimado en el 2,5 por 100 y una evolución de la velocidad de circulación del dinero del – 0,5 por 100 anual, la ecuación de intercambio de la teoría cuantitativa del dinero permite establecer un valor de referencia para el crecimiento de la oferta monetaria de un máximo del 5 por 100 anual. p + y = m + vm = p + y - v = 2 + 2,5 + 0,5 = 5% b) Si la previsión sobre la velocidad de circulación del dinero cambia en el sentido indicado, la nueva referencia de crecimiento de la cantidad de dinero en circulación sería de 4,5 por 100 anual: p + y = m + vm = p + y - v = 2 + 2,5 - 0 = 4,5% c) Manteniendo los supuestos iniciales acerca del objetivo de inflación y la velocidad de circulación del dinero, si el BCE redefine el crecimiento de la oferta monetaria estableciéndolo en un 6 por 100 anual es porque su nueva previsión sobre el crecimiento tendencial de la producción real en la Eurozona es del 3,5 por 100. p + y = m + vy = m + v - p = 6 - 0,5 - 2 = 3,5%

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Ejercicios y prácticas Capítulo 16

Capítulo 16. Suponga una economía en la que los datos del sector público en el año 2018 son los siguientes: gasto público (G): 30; recaudación por impuestos (t): 50, transferencias (TR): 20; tipo de interés (i): 1%; deuda pública (DP) al principio de 2018: 0. a) Defina la restricción presupuestaria del sector público explicando cuáles son los recursos y empleos. Indique qué tipo de relación existe entre el déficit y la deuda del sector público. b) Con los datos del enunciado calcule el saldo (endeudamiento) público en el año 2018. c) Imagine que en 2019 las transferencias y el tipo de interés no se modifican, pero el gasto público pasa a ser de 60. Estime el endeudamiento público en 2019 y la deuda pública a principios de 2020. SOLUCIÓN: a) La restricción presupuestaria del sector público establece la relación entre los recursos (ingresos) con los que puede contar y los usos (empleos) que da a los ingresos. Esta restricción puede expresarse de la siguiente manera: G + TR + (i x DP) = t + END El lado derecho de la igualdad representa los recursos propios (t) y externos (endeudamiento –END–), que serían el total de ingresos del sector público. El lado izquierdo de la igualdad muestra los empleos: gasto público (G), transferencias (TR) y costes financieros o tipo de interés (i) de la deuda pública (DP). Por tanto, despejando, se tiene que: END =G + TR + (i x DP) – t Esta expresión indica que el saldo presupuestario (endeudamiento) del sector público es una variable flujo que depende de los ingresos propios y empleos que existan en cada periodo. Si el endeudamiento es positivo (END > 0) el sector público presenta déficit, mientras que si es negativo (END < 0), se está en una situación de superávit público. La deuda pública (DP), en cambio, es una variable stock que depende de la evolución del endeudamiento público. La relación que existe entre el déficit y la deuda del sector público puede expresarse de la siguiente forma: DP= DP + END Por tanto, la existencia de déficit público (DEF > 0) implica un aumento del stock de deuda pública; mientras que la existencia de superávit público (DEF < 0) supone una disminución del stock de deuda pública. b) Dado que al inicio del año 2018 la deuda pública (DP) es nula, aplicando las anteriores identidades tenemos que el saldo (endeudamiento) del sector público en el año 2018 es: END = G + TR +(i x DP) – t = 30 + 20 + (0,01 x 0) – 50 = 0 c) De acuerdo con los datos del apartado anterior, al inicio del año 2019 la deuda pública (DP) es: DP = DP + END = 0 + 0 = 0 Si las trasferencias (TR) y el tipo de interés (i) no varían, y el gasto público (G) se incrementa a 60, entonces: END =G + TR +(i x DP) – t = 60 + 20 + (0,01 x 0) – 50 = 30 DP = DP + END = 0 + 30 = 30 Por tanto, tenemos un déficit público de 30 en 2019 y una deuda pública, también de 30, a principios de 2020.

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PÁGINA XXX

Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Ejercicios y prácticas Capítulo 17

Capítulo 17. Indique cuáles son las principales diferencias que existen en la Unión Europea (UE-15) en términos de distribución de la renta. ¿Cuál ha sido la evolución de la distribución de la renta en la UE-15 entre 1995 y 2017? Desigualdad en la distribución de la renta, 1995-2017 (ratio por quintiles)

1995

2000

2005

2010

2017

Bélgica

4,5

4,3

4,0

3,9

3,8

Dinamarca

2,9

3,0

3,5

4,4

4,1

Alemania

4,6

3,5

3,8

4,5

4,5

Irlanda

5,1

4,7

5,0

4,7

4,6

Grecia

6,5

5,8

5,8

6,5

6,1

España

5,9

5,4

5,5

6,2

6,6

Francia

4,5

4,2

4,0

4,4

4,4

Italia

5,9

4,8

5,6

5,4

5,9

Luxemburgo

4,3

3,7

3,9

4,1

5,0

Países Bajos

4,2

4,1

4,0

3,7

4,0

Austria

4,0

3,4

3,8

4,3

4,3

Portugal

7,4

6,4

7,0

5,6

5,7

Finlandia

3,0

3,3

3,6

3,6

3,5

Suecia

3,0

3,3

3,3

3,8

4,3

Reino Unido...

5,2

5,2

5,9

5,4

5,4

UE-15

5,1

4,5

4,8

4,9

5,1

Nota: (1) Relación entre ingresos totales recibidos por el 20 por 100 de la población con los ingresos más elevados (quintil superior) respecto a los recibidos por el 20 por 100 de la población con los ingresos más bajos (quintil inferior). Los ingresos se deben entender como ingresos disponibles equivalentes (cociente entre ingresos netos del hogar y el número de unidades de consumo) Fuente: Eurostat. SOLUCIÓN: El cociente que expresa la relación entre los ingresos de la población con mayor nivel de riqueza y los del quintil de población más pobre revelan la existencia de mayores desigualdades en la distribución de la renta en las economías comunitarias mediterráneas (Portugal, Grecia, España e Italia); en cambio, los menores valores de esta ratio se registran en los países nórdicos (Suecia y Finlandia). Durante la segunda parte de la década de 1990 la distribución de la renta mejoró en la UE-15, al reducirse la ratio indicada. La disminución inicial entre 1995 y 2000, en un momento de expansión en la economía europea, se produjo de forma generalizada en la mayoría de los Estados comunitarios, excepto en los países que registraban una mejor distribución de la renta. No obstante, esta tendencia se vio modificada a partir de los primeros años del siglo XXI. El incremento de las diferencias en la desigualdad de la distribución de la renta se dio inicialmente entre 2002 y 2004, y de nuevo a partir del año 2009, ante el deterioro de la situación económica en Europa. En los últimos años el aumento de la desigualdad en la distribución de la renta ha sido especialmente notable en las economías comunitarias que presentan peores ratios.

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PÁGINA XXXI

Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Ejercicios y prácticas Capítulo 18

Capítulo 18. Con los datos del cuadro, referidos a los países de la Unión Europea, evalúe la evolución de la convergencia alcanzada en el PIB per cápita en los últimos años. Producto interior bruto real per cápita en la Unión Europea, 1995-2017 (euros de 2010 por habitante)

1995

2017

1995

Bélgica

26.600

35.000 Reino Unido

Alemania

26.400

Irlanda

2017

23.000

32.200

35.500 Polonia

5.000

11.800

22.400

56.400 Hungría

6.800

11.800

Grecia

15.000

17.400 R. Checa

10.200

17.200

España

17.900

24.500 Eslovaquia

6.600

15.000

Francia

25.600

32.500 Eslovenia

11.400

19.400

Italia

24.800

26.400 Letonia

3.800

11.600

Luxemburgo

56.300

80.300 Lituania

4.000

12.700

Holanda

29.200

40.700 Estonia

5.500

14.600

Austria

27.600

37.200 Chipre

17.500

22.700

Portugal

13.700

17.500 Malta

13.800

20.800

Finlandia

24.200

35.900 Bulgaria

3.200

6.300

Dinamarca

37.100

47.100 Rumanía

3.700

8.300

Suecia

28.500

42.800 Croacia

6.700

11.500

Notas: (1) El PIB per cápita real promedio para los actuales países de la Unión Europea (UE-28) fue de 20.000 euros en 1995, y de 27.700 euros en 2017. (2) Dato inicial de 2000. Fuente: Eurostat. SOLUCIÓN: Existen distintas vías para medir si durante un periodo determinado aumenta o disminuye la convergencia de una variable entre un grupo de economías. Una de las más habituales es la que se conoce como convergencia sigma (σ), que trata de evaluar si, en general, se ha producido un acercamiento de las áreas geográficas consideradas a los valores medios de la variable en cuestión. Se suele utilizar para ello la desviación típica de la variable, dada su capacidad indicativa de la dispersión existente. Desde esta perspectiva, la convergencia podría medirse como:

donde LnPIBpcit es el logaritmo del PIB per cápita de cada país i perteneciente a la Unión Europea en el año t; LnPIBpct es el logaritmo del PIB per cápita de la Unión Europea en el año t; y N es el número de países considerados. La estimación del indicador propuesto para la UE-28 (convergencia σ) es la siguiente: 1995: 0,809; 2015: 0,614. De lo que puede deducirse que, desde este punto de vista, se ha producido una cierta mejora en la convergencia del PIB per cápita entre los países miembros de la ampliada UE-28, al disminuir su nivel de dispersión. Un segundo enfoque en el análisis de la convergencia es el que recibe el nombre de convergencia beta (c). La idea central de este segundo enfoque consiste en evaluar si existe o no una relación inversa entre la tasa de crecimiento de la variable analizada y su nivel inicial. Puede hacerse una primera aproximación a esta cuestión a través de una sencilla representación gráfica, que mostraría la siguiente regresión lineal: LnPIBpct -βLnPIBpc0 = a + βLnPIBpc0 + ut Convergencia del PIB per cápita entre los países de la Unión Europea, 1995-2017

El gráfico corrobora el proceso de convergencia del PIB per cápita entre los países de la UE-28 (el valor del parámetro beta es de -0,28). Aunque hay algunos países que presentaban altos niveles de PIB per cápita iniciales y han crecido por encima de la media (Luxemburgo, Finlandia, Suecia y, sobre todo, Irlanda), en general, los países que tenían menores niveles de PIB per cápita iniciales (en particular los nuevos Estados miembros) son los que han registrado un crecimiento considerablemente superior a la media comunitaria. Téngase en cuenta, para calibrar estos resultados, los promedios europeos en ambos ejes: en el de abscisas, 9,90; en el de ordenadas, 0,33.

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PÁGINA XXXII

Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Ejercicios y prácticas Capítulo 19

Capítulo 19. Analice la evolución de la competitividad de la Eurozona entre los años 1999 y 2018 a partir de la información sobre el tipo de cambio del euro proporcionada en el cuadro: Índices de tipo de cambio efectivo nominal y real del euro frente a los países desarrollados, 19992018 (base primer trimestre 1999=100)

Tipo de cambio Tipo de cambio efectivo nominal efectivo real 1999..........

96,3

96,1

2000...........

87,2

86,7

2001..........

87,8

87,1

2002..............

90,1

90,2

2003...........

100,7

101,2

2004..........

104,6

104,9

2005........

102,9

103,4

2006......

102,8

103,3

2007.....

106,1

106,0

2008.....

109,3

108,1

2009........

110,7

108,8

2010...........

103,6

101,1

2011.........

103,3

100,1

2012.........

97,7

94,8

2013.........

101,0

97,7

2014..........

101,4

97,2

2015........

91,7

87,6

2016.........

94,4

89,5

2017.......

96,6

91,4

2018..........

98,9

93,4

Nota: (1) 19 países con los que la Eurozona realiza la mayor parte de sus intercambios comerciales. Fuente: Banco Central Europeo. SOLUCIÓN: Los índices de tipo de cambio efectivo nominal y real del euro respecto a los principales socios

comerciales de la Eurozona han registrado tres claros periodos evolutivos: Desde la creación de la moneda única europea hasta principios del siglo XXI ambos índices se depreciaron considerablemente. La depreciación se debió a la fuerte caída de la cotización de la moneda europea frente a las restantes divisas internacionales. Esta evolución del tipo de cambio supuso un aumento de la competitividad exterior de las economías de la Eurozona, si bien provocó también la pérdida de capacidad adquisitiva respecto al exterior (empobrecimiento relativo) y la posibilidad de un aumento de la inflación en la Eurozona por el encarecimiento de las compras en el exterior (inflación importada). La depreciación en términos reales fue similar a la depreciación nominal, aunque menos pronunciada al principio, como consecuencia del mayor crecimiento relativo de los precios al consumo en la Eurozona. A partir de 2001 el euro se fue apreciando en términos nominales, pero también lo hizo en valores reales. Este periodo coincidió con una cierta continuidad en el crecimiento del diferencial de precios de la Eurozona respecto a los principales socios comerciales. Los efectos de esta apreciación de la moneda europea se tradujeron en una pérdida de competitividad exterior de los países de la Eurozona, aunque permitieron una rebaja en la factura de las importaciones europeas del resto del mundo. Sin embargo, desde comienzos de la última década, el euro ha vuelto a registrar una tendencia a reducir su valor, aunque con importantes oscilaciones, situándose en la actualidad en los niveles que registraba en el momento de su creación. Esta depreciación ha sido algo superior en valores reales, fruto del menor crecimiento relativo de los precios en la Eurozona.

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PÁGINA XXXIII

Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Ejercicios y prácticas Capítulo 20

Capítulo 20. Con la información que aparece en el cuadro sobre el comercio de mercancías de varias economías entre los años 1980 y 2017: a) Calcule la tasa de cobertura de cada economía en esos años. b) Comente los resultados obtenidos. Comercio de mercancías en millones de dólares a precios corrientes, 1980-2017 (promedios anuales)

Exportaciones 19751985 España UE-28

17.001

Importaciones

19851995 53.616

19952017

19751985

207.740

25.582

19851995

19952017

73.268

260.933

661.098 1.426.428 4.196.334 702.143 1.438.350 4.281.301

Estados Unidos 182.745

382.906

Japón

119.897

300.237

China

16.715

India.....

7.746

1.062.874

1.682.451

232.817

523.131

586.967 108.419

214.956

545.973

70.750 1.088.175

18.252

72.015

912.248

17.414

11.524

21.787

221.629

150.615

Fuente: OMC. SOLUCIÓN a) La tasa de cobertura (TC) se calcula como el valor de las exportaciones (X) respecto al de las importaciones (M), en porcentaje: TC = X / M x 100

Tasa de cobertura 1985- 19951995 2017

1975-1985 España

66,5

73,2

79,6

UE-28

94,2

99,2

98,0

Estados Unidos

78,5

73,2

63,2

Japón

110,6 139,7 107,5

China

91,6

98,2 119,3

India

67,2

79,9

68,0

b) Los resultados muestran como entre los años 1975 y 1985 los ingresos por exportaciones no llegaban a cubrir el total de los gastos en importaciones en la mayoría de las economías, menos en el caso de Japón, con una tasa de cobertura menor en la India y España.

Entre 1985 y 1995 la tasa de cobertura había mejorado en casi todas las economías, con la excepción de Estados Unidos, que ha visto deteriorada paulatinamente su posición exterior. En cambio, entre los años 1995 y 2017, la tasa de cobertura ha empeorado prácticamente todas estas economías. Solo China ha mejorado su situación, como reflejo de su expansión comercial exterior, y también lo ha hecho España en los últimos años al crecer en mayor medida las exportaciones que las importaciones.

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PÁGINA XXXIV

Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Ejercicios y prácticas Capítulo 21

Capítulo 21. Con la información que se recoge en el cuadro, comente la evolución de la tasa de rentabilidad sobre las ventas obtenidas en el exterior por las empresas multinacionales españolas. Cifra de negocios y resultados después de impuestos en el exterior de las multinacionales españolas por áreas, 2008-2016 (miles millones de euros)

Resultados impuestos

después

2008-2013

de

2014-2016

Cifra de negocios 2008-2013

20142016

OCDE

22.582

29.493

244.340 264.977

Europa

15.685

21.836

178.005 164.536

UE-28

13.173

18.955

165.301 142.383

1.144

618

Latinoamérica

14.909

15.183

Asia y Oceanía

1.349

1.035

12.773

35.109

Paraísos Fiscales

434

-175

1.712

2.013

África

957

248

5.658

4.651

35.200

38.814

América del Norte

Total

Fuente: Registro de Inversiones Exteriores, DataInvex. SOLUCIÓN:

30.238

63.012

138.278 149.370

367.480 418.516

Tasa de rentabilidad Diferencia sobre las ventas (puntos 2014- porcentuales) 2008-2013 2016 OCDE..........

9,2

11,1

1,9

Europa.........

8,8

13,3

4,5

UE-28..........

8,0

13,3

5,3

América del Norte.........

3,8

1,0

-2,8

Latinoamérica.......

10,8

10,2

-0,6

Asia y Oceanía....

10,6

2,9

-7,6

Paraísos Fiscales....

25,4

-8,7

-34,0

África..........

16,9

5,3

-11,6

Total...........

9,6

9,3

-0,3

Entre 2008 y 2013 las cifras de rentabilidad de las multinacionales españolas en el exterior fueron razonablemente elevadas, mayores incluso que las obtenidas en el interior del país, lo que justificó la salida exterior de las empresas. La crisis económica mundial afectó a los rendimientos de la inversión exterior de las empresas españolas, especialmente en los primeros años de recesión económica, para posteriormente recuperar una senda de rentabilidad más estable, aunque con unos niveles inferiores a los de antes de la crisis. No obstante, han existido grandes diferencias entre las áreas donde las empresas tienen sus filiales y participadas. Los retrocesos han sido importantes en África, Asia y Oceanía, y especialmente en los paraísos fiscales. En cambio, el balance ha sido menos negativo en Europa y América.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Los autores Los autores. AIXALÁ PASTÓ, JOSÉ Profesor Titular en la Universidad de Zaragoza. ALONSO RODRÍGUEZ, JOSÉ ANTONIO Catedrático en la Universidad Complutense. ÁLVAREZ CARDEÑOSA, MONTSERRAT Profesora en la Universitat de Barcelona. ÁLVAREZ LÓPEZ, M.ª ELISA Profesora en la Universidad de Valladolid. ANCHUELO CREGO, ÁLVARO Catedrático en la Universidad de Alcalá. AYALA CAÑÓN, LUIS Catedrático en la Universidad Rey Juan Carlos. BANDRÉS MOLINÉ, EDUARDO Catedrático en la Universidad de Zaragoza. BARBERÁN ORTÍ, RAMÓN Catedrático en la Universidad de Zaragoza. BUESA BLANCO, MIKEL Catedrático en la Universidad Complutense. CALS I GÜELL, JOAN Catedrático en la Universitat Autònoma de Barcelona. CASTAÑO COLLADO, CECILIA Catedrática en la Universidad Complutense. COLINO SUEIRAS, JOSÉ Catedrático en la Universidad de Murcia. COSTA CAMPI, M.ª TERESA Catedrática en la Universitat de Barcelona.

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DÍAZ MORA, CARMEN Profesora Titular en la Universidad de Castilla-La Mancha. DONOSO DONOSO, VICENTE Catedrático en la Universidad Complutense. FARIÑAS GARCÍA, JOSÉ CARLOS Catedrático en la Universidad Complutense. FERNÁNDEZ-OTHEO RUÍZ, CARLOS MANUEL Profesor Titular en la Universidad Complutense. GANDOY JUSTE, ROSARIO Catedrática en la Universidad de Castilla-La Mancha. GARCÍA BROSA, GEMMA Profesora Titular en la Universitat de Barcelona. GARCÍA DELGADO, JOSÉ LUIS Catedrático en la Universidad Complutense. GARCÍA QUEVEDO, JOSÉ Profesor Titular en la Universitat de Barcelona. GARRIDO TORRES, ANTONI Catedrático en la Universitat de Barcelona. GIL PAREJA, SALVADOR Catedrático en la Universidad de Valencia. GRACIA ANDÍA, ANA BELÉN Profesora Titular en la Universidad de Zaragoza. JIMÉNEZ JIMÉNEZ, JUAN CARLOS Profesor Titular en la Universidad de Alcalá. LLORCA VIVERO, RAFAEL Catedrático en la Universidad de Valencia. LÓPEZ LABORDA, JULIO Catedrático en la Universidad de Zaragoza. LÓPEZ MORALES, JOSÉ MARÍA Profesor en la Universidad de Alcalá. MARCHANTE MERA, ANDRÉS J.

Catedrático en la Universidad de Málaga. MARTÍN GONZÁLEZ, CARMELA Catedrática en la Universidad Complutense. MARTÍNEZ PAZ, JOSÉ MIGUEL Profesor Titular en la Universidad de Murcia. MARTÍNEZ SERRANO, JOSÉ ANTONIO Catedrático en la Universidad de Valencia. MATO DÍAZ, JAVIER Profesor Titular en la Universidad de Oviedo. MOLERO ZAYAS, JOSÉ Catedrático en la Universidad Complutense. MORA SÁNCHEZ, ANTONIO Profesor Titular en la Universidad de Málaga. MUÑOZ CIDAD, CÁNDIDO Catedrático en la Universidad Complutense. MYRO SÁNCHEZ, RAFAEL Catedrático en la Universidad Complutense. PABLO MARTÍ, FEDERICO Profesor Titular en la Universidad de Alcalá. PALACIO MORENA, JUAN IGNACIO Catedrático en la Universidad de Castilla-La Mancha. PALLARDÓ LÓPEZ, VICENTE J. Profesor Titular en la Universidad de Valencia. PAÑEDA FERNÁNDEZ, CÁNDIDO Catedrático en la Universidad de Oviedo. PARELLADA I SABATA, MARTÍ Catedrático en la Universitat de Barcelona. PEDREÑO MUÑOZ, ANDRÉS Catedrático en la Universidad de Alicante. PICAZO TADEO, ANDRÉS J. Catedrático en la Universidad de Valencia.

PRATS ALBENTOSA, M.ª ASUNCIÓN Profesora Titular en la Universidad de Murcia. RÓDENAS CALATAYUD, CARMEN Profesora Titular en la Universidad de Alicante. RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, DIEGO Catedrático en la Universidad Complutense. RODRÍGUEZ ROMERO, LUIS Catedrático en la Universidad Carlos III. SÁEZ FERNÁNDEZ, FRANCISCO JAVIER Profesor Titular en la Universidad de Granada. SANAÚ VILLARROYA, JAIME Profesor Titular en la Universidad de Zaragoza. SANROMÀ MELÉNDEZ, ESTEVE Catedrático en la Universitat de Barcelona. SERRANO SANZ, JOSÉ MARÍA Catedrático en la Universidad de Zaragoza. SUÁREZ BURGET, CELESTINO Catedrático en la Universitat Jaume I. TALTAVULL DE LA PAZ, PALOMA Catedrática en la Universidad de Alicante. TAMARIT ESCALONA, CECILIO R. Catedrático en la Universidad de Valencia. TORRERO MAÑAS, ANTONIO Catedrático en la Universidad de Alcalá. TORRES VILLANUEVA, EUGENIO Profesor Titular en la Universidad Complutense. VÁZQUEZ GARCÍA, JUAN ANTONIO Catedrático en la Universidad de Oviedo. VEGA CRESPO, JOSEFA Profesora en la Universidad de Valladolid. VIAÑA REMIS, ENRIQUE

Catedrático en la Universidad de Castilla-La Mancha.

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Lecciones de economía española. 15ª ed., julio 2020 Índice de recuadros Índice de recuadros. Capítulo 2 Determinantes de la productividad del trabajo Capítulo 3 Residuos y contaminación De Kioto a París La transición demográfica y el desplome de la fecundidad Capítulo 4 Inversión empresarial en los modelos neoclásicos Capítulo 5 Características de la tecnología y la innovación Medidas más usuales de la innovación tecnológica Capítulo 6 Cambios en los núcleos de propiedad de las grandes empresas españolas Capítulo 7 La pesca y acuicultura en España Capítulo 8 Fragmentación internacional de la producción y deslocalización Capítulo 9 Estructura empresarial del sector energético: concentración, integración y propiedad La transición energética en el marco de la Unión Europea Capítulo 11 Las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios El turismo Capítulo 12 Las instituciones del mercado de trabajo Una explicación teórica del desempleo

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Flujos migratorios y mercado de trabajo en España Capítulo 13 La crisis financiera internacional Capítulo 14 Flujos financieros entre España y la Unión Europea Capítulo 15 Los órganos rectores del BCE La convergencia económica Mecanismos de transmisión y complejidad de la política monetaria Capítulo 17 La distribución funcional de la renta Distribución de la renta personal y familiar Capítulo 18 Beta-convergencia y sigma-convergencia Capítulo 19 Balanza de pagos de España 2018 Cambios metodológicos en la balanza de pagos Vías de ajuste del déficit exterior Capítulo 20 Bases de la ventaja comercial Capítulo 21 Resultados del proceso inversor: rentabilidad implícita de la IED

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