La Disciplina de las Relaciones Internacionales en América Latina 9788418065255

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E ste libro explicita las contribuciones clásicas y emergentes surgidas en América Latina para el campo de las Relaciones Internacionales (RI), y analiza los límites de algunos de los enfoques que han predominado en los estudios y la producción académica en la región. ¿Cómo se ha desarrollado la disciplina de las RI en América Latina? ¿Cuáles son sus aportes al debate regional y global? ¿Cuáles son los alcances y límites de los enfoques y conceptos que se han aplicado en la región? Son algunas de las problemáticas que las y los autores exploran en esta obra, señalando las vicisitudes históricas, sociopolíticas y académicas que han influido en la construcción disciplinaria. A lo largo de los distintos capítulos, esto se vislumbra en el análisis, la evolución y actualización de las principales contribuciones latinoamericanas a las RI en el ámbito de la economía política internacional, la teoría de la dependencia y la autonomía. Asimismo, mediante el estudio de los fenómenos emergentes para las RI, como el feminismo, los movimientos sociales, el pensamiento indígena y los espacios transfronterizos, se busca abrir el debate de la disciplina más allá de los temas tradicionales. Por último, a través del análisis del pluralismo teórico y de la problematización de perspectivas que se han utilizado en el estudio de los fenómenos internacionales en la región, como las variantes del realismo, las nociones sobre seguridad y la geopolítica, se da cuenta tanto de los límites de estos enfoques como de los desarrollos que se han venido elaborando en América Latina. De este modo, el libro constituye una rica fuente para el debate académico y un texto práctico de consulta para estudiantes de Ciencias Sociales e interesados en las relaciones internacionales.

Gonzalo Álvarez • Melisa Deciancio Giovanni Molano Cruz • Cristian Ovando (eds.)

Trascendiendo fronteras: circulaciones y espacialidades en torno al mundo americano Fernando Purcell Ricardo Arias Trujillo

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ISBN 978-84-18065-25-5

LA DISCIPLINA DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES EN AMÉRICA LATINA

Contribuciones, límites y particularidades

GONZALO ÁLVAREZ MELISA DECIANCIO GIOVANNI MOLANO CRUZ CRISTIAN OVANDO [EDITORES]

INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES - IEPRI

Gonzalo Álvarez Fuentes Investigador del Instituto de Estudios Internacionales (INTE), Universidad Arturo Prat, Chile. Doctor en América Latina Contemporánea por la Universidad Complutense de Madrid, ha concentrado su investigación en el ámbito de la política exterior, la seguridad y los estudios críticos, con trabajos recientes sobre diplomacia indígena y estudios transfronterizos.

Melisa Deciancio Investigadora, FLACSO Argentina. Doctora en Ciencias Sociales por esta misma casa de estudios, centra su trabajo investigativo en la teoría de las Relaciones Internacionales y la historia intelectual en la Argentina, el multilateralismo y la gobernanza global.

Giovanni Molano Cruz Profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), Universidad Nacional de Colombia. Doctor en Ciencia Política por la Universidad de París I, sus líneas de docencia e investigación son sociología política de lo internacional, relaciones internacionales de América Latina y el Caribe, y regionalismo.

Cristian Ovando Santana Investigador del Departamento de Ciencias Sociales y Jurídicas, Universidad de Tarapacá, Chile. Doctor en Estudios Internacionales por la Universidad del País Vasco. Sus investigaciones se centran en los ámbitos de la paradiplomacia y las relaciones transfronterizas, particularmente el caso chileno hacia los países vecinos.

LA DISCIPLINA DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES EN AMÉRICA LATINA

La disciplina de las Relaciones Internacionales en América Latina

Gonzalo Álvarez Melisa Deciancio Giovanni Molano Cruz Cristian Ovando [editores]

La disciplina de las Relaciones Internacionales en América Latina Contribuciones, límites y particularidades

327.973 Álvarez, Gonzalo A La disciplina de las Relaciones Internacionales en América Latina. Contribuciones, límites y particularidades / Gonzalo Álvarez, Melisa Deciancio, Giovanni Molano Cruz, Cristian Ovando, editores. – – Santiago : RIL editores, • Universidad Arturo Prat, 2021. 370 p. ; 23 cm. ISBN: 978-84-18065-25-5 1

américa latina-relaciones internacionales

Este libro contó con la aprobación del Comité Editorial y fue sometido al sistema de referato externo, ciego y por pares. La disciplina de las Relaciones Internacionales en América Latina. Contribuciones, límites y particularidades Primera edición: mayo de 2021 © Gonzalo Álvarez, Melisa Deciancio, Giovanni Molano Cruz, Cristian Ovando, 2021 Registro de Propiedad Intelectual Nº XXX.XXX © RIL® editores, 2021 Sede Santiago: Los Leones 2258 cp 7511055 Providencia Santiago de Chile (56) 22 22 38 100 [email protected] • www.rileditores.com Sede Valparaíso: Cochrane 639, of. 92 cp 2361801 Valparaíso (56) 32 274 6203 [email protected] Sede España: [email protected] • Barcelona Composición, diseño de portada e impresión: RIL® editores Impreso en Chile • Printed in Chile ISBN 978-84-18065-25-5 Derechos reservados.

Índice

Agradecimientos ...................................................................... 9 Autores y autoras.................................................................. 11 I. Introducción. La construcción de la disciplina de las Relaciones Internacionales en América Latina Gonzalo Álvarez, Melisa Deciancio, Giovanni Molano Cruz ..... 15 II. Contribuciones a las Relaciones Internacionales desde América Latina ............................................................ 41 La costura de la EPI en América Latina. ¿Pérdida mal adaptada o simplemente mal percibida? Diana Tussie ........................................................................ 43 Las Teorías Latinoamericanas de la Dependencia: variedades, límites y aplicaciones contemporáneas Stefano Palestini.................................................................... 67 La autonomía: un aporte latinoamericano a la teoría de las relaciones internacionales María Cecilia Míguez............................................................ 97 III. Contribuciones latinoamericanas emergentes ......... 121 Las relaciones internacionales desde el pensamiento político andino Amaya Querejazu ............................................................... 123 Los espacios transfronterizos: particularidades y desafíos para las Relaciones Internacionales Latinoamericanas Cristian Ovando Santana, Gonzalo Álvarez Fuentes ........... 147

Los feminismos latinoamericanos en las Relaciones Internacionales: reflexiones sobre nuevas epistemologías desde el Sur global Jorgelina Loza .................................................................... 175 Los movimientos sociales en América Latina y la teoría de Relaciones Internacionales Carolina Cepeda Másmela .................................................. 203

IV. Teorías, enfoques y conceptos. Alcances y límites para América Latina ........................... 231 El pluralismo teórico y el estudio de las Relaciones Internacionales en América Latina Carsten-Andreas Schulz ...................................................... 233 El Realismo aplicado a América Latina: cuatro corrientes caudalosas Luis Leandro Schenoni ....................................................... 257 El regionalismo latinoamericano: una propuesta de análisis desde los agentes Juan Carlos Aguirre ............................................................ 287 América Latina: una comunidad de seguridad no beligerante Nicole Jenne ....................................................................... 317 Geopolítica en Suramérica: entre factores de inercia del pasado y procesos de cambio de paradigma Lester Cabrera Toledo ........................................................ 343

Agradecimientos

Agradecemos a las autoras y los autores de los distintos capítulos del libro, quienes con sus valiosas contribuciones y reflexiones han hecho posible su construcción. Queremos destacar a quienes participaron desde el inicio de este proyecto a partir de los tres talleres sobre la disciplina de las Relaciones Internacionales, organizados por el Instituto de Estudios Internacionales (INTE) de la Universidad Arturo Prat durante el año 2019 en Santiago de Chile. Entre ellos, Lester Cabrera, Carsten Schulz, Juan Carlos Aguirre, Nicole Jenne y Stefano Palestini. Asimismo, damos las gracias a todas y todos aquellos que, si bien no participaron en estos encuentros, sus nombres fueron surgiendo en la medida que discutíamos los temas a incluir en el libro por parte del equipo editorial, y que, al contactarlos, aceptaron gustosamente contribuir a este volumen. Nos referimos a Diana Tussie, Cecilia Míguez, Amaya Querejazu, Carolina Cepeda, Jorgelina Loza y Luis Schenoni. También agradecemos enormemente a la Vicerrectoría de Investigación e Innovación y Postgrados de la Universidad Arturo Prat por su apoyo, gestión y financiamiento para la realización de los talleres de discusión, en particular en la Jornada de Estudios Internacionales: «Teoría y práctica de las relaciones internacionales en América Latina», instancia que fue central para que los editores pudiéramos dar forma a los contenidos de este libro. La realización de la Jornada, así como la edición de este libro también fue posible gracias al apoyo de los proyectos Fondecyt de Inciación N° 11170816 y Fondecyt Regular N° 1190133. Queremos dar agradecimiento al INTE en su conjunto, y especialmente a su Directora Marcela Tapia y al Coordinador de la oficina Santiago Haroldo Dilla, por su constante apoyo durante todo el proceso que culminó en la realización de este libro. Asimismo, a 9

Gonzalo Álvarez, Melisa Deciancio, Giovanni Molano, Cristián Ovando

María Fernanda Cabezas y Sius-geng Salinas, quienes colaboraron en la organización de los talleres y la asistencia de edición respectivamente. También agradecemos a la Facultad Latinoamérica de Ciencias Sociales (FLACSO) sede Argentina, y al Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia.

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Autores y autoras

Gonzalo Álvarez Investigador del Instituto de Estudios Internacionales (INTE), Universidad Arturo Prat, Chile. Doctor en América Latina Contemporánea, Universidad Complutense de Madrid. Magíster en Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile. Licenciado en Ciencia Política, Universidad Academia de Humanismo Cristiano. Melisa Deciancio Investigadora y Coordinadora de la Maestría en Relaciones Internacionales, FLACSO Argentina. Doctora en Ciencias Sociales, Magíster en Relaciones y Negociaciones Internacionales, FLACSO Argentina. Licenciada en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires. Giovanni Molano Profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), Universidad Nacional de Colombia. Doctor en Ciencia Política y Máster en Relaciones Internacionales, Universidad de Paris I Panthéon Sorbonne. Sociólogo, Universidad Nacional de Colombia. Cristian Ovando Investigador del Departamento de Ciencias Sociales y Jurídicas, Universidad de Tarapacá, Chile. Doctor en Estudios Internacionales, Universidad del País Vasco. Máster en Relaciones Internacionales, Universidad Internacional de Andalucía. Licenciado en Ciencias Políticas y Gestión Pública, Universidad Central de Chile.

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Gonzalo Álvarez, Melisa Deciancio, Giovanni Molano, Cristián Ovando

Diana Tussie Directora del Área de Relaciones Internacionales, FLACSO Argentina. Investigadora Superior CONICET. Doctora en Relaciones Internacionales y Licenciada en Sociología, London School of Economics, Reino Unido. Stefano Palestini Académico del Instituto de Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile. Doctor en Ciencia Política, Instituto Universitario Europeo, Italia. Postdoctorado, Instituto Otto Suhr de la Universidad Libre de Berlín. Licenciado en Sociología, Universidad Alberto Hurtado, Chile. Cecilia Míguez Investigadora de Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Argentina. Doctora en Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Licenciada en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires. Amaya Querejazu Académica de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia. Fellow del departamento de Política Internacional de la Universidad de Aberystwyth, Reino Unido. Doctora en Ciencia Política, Universidad de Los Andes, Colombia. Maestría en Relaciones Internacionales, Universidad Javeriana de Bogotá. Licenciada en Derecho, Universidad Católica Boliviana. Carolina Cepeda Académica y directora de posgrados del departamento de Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana, Colombia. Doctora en Ciencia Política de Universidad de los Andes. Magíster en Estudios Políticos y Licenciada en Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia.

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La disciplina de las Relaciones Internacionales en América Latina

Jorgelina Loza Investigadora del área Relaciones Internacionales, FLACSO Argentina. Investigadora Adjunta de CONICET. Doctora en Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Maestría en Sociología de la Cultura, Universidad Nacional de San Martín. Socióloga, Universidad de Buenos Aires. Carsten-Andreas Schulz Académico del Instituto de Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile. Doctor en Relaciones Internacionales, Universidad de Oxford, Reino Unido. Magíster en Ciencia Política. Pontificia Universidad Católica de Chile. Licenciado en Ciencia Política y Administración, Universidad de Konstanz, Alemania. Luis Schenoni Investigador Postdoctoral en la Universidad de Konstanz, Alemania. Profesor Asociado del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), México. Doctor en Ciencia Política, Universidad de Notre Dame, Estados Unidos. Máster en Relaciones Internacionales, Universidad Torcuato di Tella. Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad Católica Argentina. Juan Carlos Aguirre Investigador doctoral, Universidad de Erlangen-Núremberg, Alemania. Magíster en Estudios Internacionales, Universidad de Chile. Licenciado en Ciencia Política, Universidad Academia de Humanismo Cristiano. Nicole Jenne Académica y directora del magíster del Instituto de Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile. Doctora en Ciencia Política, Instituto Universitario Europeo, Italia.

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Gonzalo Álvarez, Melisa Deciancio, Giovanni Molano, Cristián Ovando

Lester Cabrera Académico FLACSO Ecuador. Doctor en Estudios Internacionales, FLACSO Ecuador. Master en Seguridad y Defensa, Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, Chile. Licenciado en Ciencias Políticas y Administrativas, Universidad de Concepción.

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I. Introducción. La construcción de la disciplina de las Relaciones Internacionales en América Latina

Gonzalo Álvarez Melisa Deciancio Giovanni Molano Cruz

Introducción

Las Relaciones Internacionales (RRII)1 en América Latina poseen un desarrollo particular y han producido y continúan generando contribuciones al debate global de la disciplina. Sin embargo, por distintas razones, tanto entre los estudiosos de las RRII como en el público que recién se inicia en este campo del conocimiento, muchas veces los aportes desde la región son soslayados o simplemente desconocidos. En este libro hemos querido relevar los aportes de las RRII latinoamericanas. Sin caer en un optimismo excesivo y conscientes de las limitaciones de la disciplina en la región, consideramos que existe una amplia gama de posibilidades para el impulso de las RRII. En efecto, las contribuciones que se plasman en el trabajo que aquí introducimos no son solo producto de las valiosas reflexiones individuales de la/os autora/es, sino que también forman parte de un cúmulo de conocimientos desarrollados en América Latina sobre los fenómenos propios de la región, así como también del diálogo con los debates globales de las RRII. Hemos identificado estos elementos a partir de las interacciones y socializaciones que desarrollamos de manera particular, en una serie de encuentros organizados durante el año 2019 por el Instituto de Estudios Internacionales (INTE) de la Universidad Arturo Prat de Chile, y de forma general, considerando las experiencias y aportes de las y los editor/as y autora/es de esta obra.

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El uso de Relaciones Internacionales con iniciales en mayúscula y su abreviación RRII se refiere a la disciplina; relaciones internacionales en minúscula al objeto de estudio. 17

Gonzalo Álvarez, Melisa Deciancio, Giovanni Molano Cruz

Por una parte, en el primer taller «Teorías de las Relaciones Internacionales. Alcances y límites para América Latina»2, discutimos sobre cómo los enfoques principales de las RRII son aplicados en la región y hasta qué punto explican los fenómenos que se desarrollan en esta parte del mundo. En el segundo taller «Las relaciones internacionales en América Latina. El debate actual en la región»3, reflexionamos acerca de los alcances y límites del pensamiento latinoamericano y sobre los nuevos desarrollos en este sentido. Finalmente, en la Jornada «Teoría y práctica de las Relaciones Internacionales en América Latina»4, buscamos establecer una síntesis entre los principales aportes de los desarrollos teóricos latinoamericanos y el diálogo con los debates globales sobre las RRII. A partir de estas reflexiones, las y los autores de los distintos capítulos que componen este manuscrito, desde sus respectivas experiencias y áreas de especialización, han procurado inscribir sus aportaciones en los debates que problematizan los enfoques teóricos y los conceptos que se han desarrollado y aplicado para el estudio de los fenómenos internacionales en América Latina, así como también 2

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Participaron en este encuentro: Gilberto Aranda (Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile), Lester Cabrera (FLACSO Ecuador), Julianne Rodrigues (Instituto de Estudios Avanzados, Universidad de Santiago de Chile), Carsten Schulz (Instituto de Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile), Gonzalo Álvarez, Margarita Figueroa, Cristian Ovando, Marcela Tapia (Instituto de Estudios Internacionales, Universidad Arturo Prat de Chile), estudiantes de la Maestría en Relaciones Internacionales (FLACSO Ecuador) y del Magíster en Relaciones Internacionales y Estudios Transfronterizos (INTE, Universidad Arturo Prat de Chile). Participaron en este encuentro: Juan Carlos Aguirre (Universidad de ErlangenNuremberg), Melisa Deciancio (FLACSO Argentina), Giovanni Molano (Instituto de Estudios Político y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Colombia), Gonzalo Álvarez, Raúl Bernal-Meza, Haroldo Dilla, Margarita Figueroa, Cristian Ovando, Sebastián Monsalve (INTE). Participaron en este encuentro: Melisa Deciancio (FLACSO Argentina), Giovanni Molano (Instituto de Estudios Político y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Colombia), Ray Lara (Universidad de Guadalajara), Nicole Jenne, Stefano Palestini, Carsten Schulz (Instituto de Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile), Alberto Van Klaveren (Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile), Marcos Robledo (Universidad de Chile), Felipe Enero (Independiente), Gonzalo Álvarez, Raúl Bernal-Meza, Fernanda Cabezas, Haroldo Dilla, Cristian Ovando, Marcela Tapia (INTE), Sebastián Monsalve, Nicolás Panotto (investigadores asociados INTE). 18

Introducción. La construcción de la disciplina de las Relaciones...

han analizado las contribuciones a los estudios internacionales que surgen desde la misma región. En consecuencia, este libro no es una compilación de artículos sobre diferentes temas de interés respecto de las relaciones internacionales en América Latina, sino que recoge elementos transversales o comunes para la discusión y el desarrollo del campo de estudio, abordando interrogantes generales y disciplinarias de las RRII en torno a: ¿cómo se construye la disciplina en América Latina? ¿Cuáles son los alcances y límites de los enfoques y conceptos que se han aplicado en la región? ¿Cuáles son las contribuciones de las RRII latinoamericanas al debate regional y global? ¿Cuáles son las perspectivas para la disciplina en la región? Antes de presentar los capítulos de la/os autora/es, que apuntan a responder estas interrogantes, hemos querido reflexionar brevemente respecto de la construcción de la disciplina de las RRII en América Latina. De este modo, buscamos situar al lector en el contexto histórico y presente que ha configurado la disciplina en la región, así como también señalar algunos elementos que apuntan a posicionar en el debate global sobre las RRII los aportes teóricos y conceptuales latinoamericanos a la disciplina. En este orden, presentamos luego las contribuciones que las y los diversos autores realizan en este libro, las cuales se agrupan en torno a los aportes ya clásicos y emergentes desde América Latina; y a los alcances y límites de las teorías y conceptos globales para analizar la realidad latinoamericana.

La construcción de la disciplina en América Latina. Límites y desarrollos Desde mediados del siglo XIX, las relaciones internacionales de América Latina se circunscribieron esencialmente a la lucha por la independencia respecto de las potencias hegemónicas, la resolución de conflictos intrarregionales asociados a la delimitación del territorio heredados de las guerras de la independencia y la constitución de los nuevos Estados-Nación, con una fuerte impronta legalista que marca una tradición, no solo en derecho internacional público 19

Gonzalo Álvarez, Melisa Deciancio, Giovanni Molano Cruz

sino también en los procesos de integración regional (Acharya, 2014; Fawcett, 2005; Tussie, 2009). Después de la Primera Guerra Mundial, el foco estuvo puesto en la participación limitada en el sistema internacional a través de la Liga de Naciones y la Organización Internacional del Trabajo. Las preocupaciones internacionales de los países latinoamericanos giraron en torno a cuestiones de gran importancia, pero muy específicas, como las intervenciones externas o el cobro de sus deudas, orientándose generalmente hacia formulaciones de tipo jurídico como las Doctrinas Calvo o Drago (Tomassini, 1991; Tickner, 2003b). Hasta fines de la segunda posguerra, la principal línea de pensamiento en el estudio de las relaciones internacionales en la región se caracterizó no tanto por cuestiones de naturaleza teórica o metodológica, sino mas bien por ser el resultado de la confluencia entre cuestiones legalistas y moralistas ampliamente restringidas a los problemas del derecho internacional; la historia diplomática de algunos países; las descripciones generales de las relaciones históricas entre grupos de países o América Latina como un todo; y en la forma de contrarrestar el poder de las grandes potencias en el continente, primero en Europa y luego en los Estados Unidos (Tickner, 2002; Tussie, 2004; Russell, 1992). Roberto Russell sostiene que este predominio del derecho internacional y las instituciones internacionales en las relaciones externas de América Latina durante este período, obedeció a un interés práctico, asociado a la necesidad de disuadir las intervenciones externas mediante llamamientos a los derechos atribuibles a la soberanía en una región caracterizada por la inestabilidad política y económica (Tickner, 2002; Russell, 1992). Finalizada la Segunda Guerra Mundial, las relaciones internacionales de la región quedaron claramente definidas por el nuevo escenario que presentaba la Guerra Fría. Las relaciones internacionales de los países latinoamericanos quedaron enmarcadas casi exclusivamente por las relaciones con los Estados Unidos. América Latina no solo quedó adscripta al «bloque occidental», sino que se convirtió en el «patio trasero» de la potencia líder del bloque. Este alineamiento se debió sobre todo a la supuesta adhesión de los países

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de la región a los valores de la civilización occidental, la presencia de gobiernos conservadores en buena parte de ellos y la disposición de los Estados Unidos a intervenir en el resguardo de la seguridad hemisférica (Tomassini, 1983)5.

La sinuosa formación de las bases disciplinares Paralelamente, a fines de los años cuarenta se creó la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), con sede en Santiago de Chile. A comienzos de la década subsiguiente, este organismo comenzó a analizar la relación entre la posición que ocupaba Latinoamérica en el sistema (económico) internacional y el (sub)desarrollo de la región, planteando el camino del «crecimiento hacia adentro» para América Latina (Tickner, 2002; Tomassini, 1983). Ese camino no solo implicaba la adopción de estrategias de desarrollo endo-dirigidas en el ámbito interno, sino también una actitud pasiva y relativamente poco participativa en materia de vinculaciones externas (Tomassini, 1983). Por consiguiente, la marginación internacional de la región generada por el conflicto bipolar coincidió, a nivel nacional, con la aplicación de estrategias de desarrollo orientadas hacia adentro y con procesos de integración regional diseñados para superar las condiciones existentes de desventaja en la economía mundial (Tickner, 2002). Pese a este escenario, que podría considerarse desventajoso para el desarrollo disciplinario, dada la subordinación de los países de la estructura internacional predominante, lo cierto es que en esta época las RRII vivieron uno de sus momentos de mayor institucionalización, construcción de comunidades académicas y difusión del conocimiento internacionalista. Si bien las prácticas nacionales vinculadas al desarrollo hacia adentro inhibieron la participación externa de los países latinoamericanos, también propiciaron el fortalecimiento de

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Hecho confirmado luego de la Conferencia de Chapultepec sobre la guerra y la paz de 1945, la firma del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca y la expulsión de Cuba de la OEA en 1962. Ver Tomassini, 1991. 21

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las ciencias sociales y el compromiso de los investigadores con los proyectos de desarrollo que surgían en la región. Efectivamente, desde la década de 1950 y hasta los 70’, las ciencias sociales en América Latina atravesaron por un período de prosperidad, el cual se asoció, ente otros factores, al fortalecimiento del Estado y las perspectivas del desarrollo. Desde lo internacional, el período se caracterizó no solo por la disputa entre Estados Unidos y la Unión Soviética, sino que también por la posición de no alineamiento y búsqueda de autonomía de los países menos desarrollados, incluyendo a los latinoamericanos. Las ciencias sociales, aunque con matices, estuvieron influenciadas por este contexto, se asociaron a los proyectos sociopolíticos nacionales y se relacionaron con las corrientes internacionales de la época. Así, la contribución latinoamericana en el ámbito internacional fue decisiva en el surgimiento de las ideas e instituciones que, por ejemplo, más adelante sirvieron de base al lanzamiento de un programa encaminado a establecer un Nuevo Orden Económico Internacional en el seno de las Naciones Unidas. En este período, América Latina dejó de ser un lugar «estratégicamente solitario» cuya conexión externa se daba únicamente a través del sistema hemisférico. El avance de la descolonización, la distención y la tendencia a hacia la multipolaridad crearon un clima de permisibilidad internacional que hizo posible la ampliación del margen de maniobra no solamente de las potencias intermedias, sino también de algunos países en vías de desarrollo (Tomassini, 1983). En esta época comenzaron a florecer los estudios sobre la política internacional en la región, ante la necesidad de los países de reflexionar sobre las nuevas estructuras de relaciones interestatales surgidas en el entramado de relaciones de los países latinoamericanos con otros continentes y entre ellos mismos. Así, nacieron los primeros centros de investigación consagrados al estudio de temas internacionales: el Instituto Brasilero de Relaciones Internacionales (IBRI) en 1954, el Centro de Estudios Internacionales (CEI) del Colegio de México en 1960 y el Instituto

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de Estudios Internacionales (IEI) de la Universidad de Chile en 1966, además de los primeros programas académicos en la disciplina. El IBRI, fundado en Río de Janeiro, Brasil, se convirtió en la institución más antigua de América Latina dedicada al estudio de los asuntos internacionales. Ocupando un lugar privilegiado donde convergieron debates y personalidades claves de la política exterior brasilera, dio el puntapié inicial para la creación de otros centros especializados en RRII en el resto del continente. Así, en 1960 se creó el CEI en el Colegio de México (Colmex) de la mano del entonces presidente del Colegio, historiador, diplomático y ensayista, Daniel Cosío Villegas, con el objetivo primordial de formar académicos capaces de entender la situación de México en el mundo y de conducir la diplomacia mexicana con mayor profesionalismo. Paralelamente a la creación del CEI, Cosío Villegas fundó la revista Foro Internacional, cuya línea editorial estaba —y aún lo está— abierta a investigadores nacionales y extranjeros en áreas de Ciencias Sociales con interés especial en temas de relaciones internacionales. En 1966 se fundó en la Universidad de Chile el IEI por iniciativa del profesor Claudio Véliz, un académico chileno formado en el Royal Institute of International Affairs (Chatham House) de Londres. La nueva institución se proponía reunir a los mejores intelectuales, tanto de los países desarrollados como de otros países latinoamericanos, interesados en analizar al más alto nivel posible las relaciones internacionales de América Latina (Tomassini, 1983). El instituto sirvió de centro neurálgico para reunir a destacados académicos de la región y del mundo, cuyos trabajos fueron publicados en la revista Estudios Internacionales. La creación del Instituto y su revista contribuyeron a la fundación disciplinaria de las RRII en Chile. Como señalara Luciano Tomassini, estos «hicieron un cambio importante, no solo modernizaron la disciplina, sino que prácticamente la fundaron, la sacaron amablemente de las manos de diplomáticos, generales y geopolíticos»6. Asimismo, de alguna manera, el IEI sentó las bases para la formación en 1974, de una agrupación informal de opinión 6

Universidad de Chile, 2017. «Cuarenta años de historia celebró la revista Estudios Internacionales». Disponible en: https://www.uchile.cl/noticias/42980/ cuarenta-anos-de-historia-celebro-la-revista-estudios-internacionales 23

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pública denominada Foro Latinoamericano, el cual fue la única agrupación de intelectuales latinoamericanos con vocación de influir en los asuntos públicos, cuyo origen y composición es exclusivamente regional, organizada por latinoamericanos sin participación externa (Tomassini, 1983). Estos avances institucionales, sumado al desarrollo de ideas y propuestas latinoamericanistas centradas en la autonomía y que predominaron en el ámbito de las ciencias sociales, permitieron sentar las bases para la construcción de una disciplina de las RRII. Es decir, en este período se produjo una diferenciación de las RRII de otras áreas de estudio a partir de la generación y difusión de conocimientos mediante organismos e instrumentos propios, y la concentración en un objeto particular de análisis que realizaron una serie de exponentes reconocidos en la materia. No obstante, el desarrollo teórico y conceptual en el área estuvo fuertemente asociado al contexto del período e influenciado tanto por perspectivas ideológicas y políticas, como por otros campos, particularmente la economía política. Así, entre los años 1950 y 1970 se estaba configurando un campo propio en el ámbito de las RRII en la región, caracterizado por una creciente institucionalización y diferenciación que se combinó con las aspiraciones políticas asociadas al desarrollo y la autonomía latinoamericana en el contexto global. Sin embargo, las RRII en esta dirección no terminaron por consolidarse. Los cambios en el contexto doméstico e internacional, la irrupción de las dictaduras militares, la crisis de los socialismos reales y de los modelos proteccionistas y del estado de bienestar, entre otros, afectaron también el ámbito de las ciencias sociales en general y las RRII en particular. Hacia finales de la década de 1970 observamos un momento paradójico y crucial en la configuración de la disciplina en América Latina. Por un lado, las dictaduras militares, sobre todo en el caso de países como Chile, propiciaron un repliegue respecto del Estado y la vida política activa, de los académicos e intelectuales de las ciencias sociales. Por otro lado, esto permitió que los académicos, incluyendo los estudiosos de las RRII —muchos de ellos exonerados de sus

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lugares de trabajo—, generaran nuevos conocimientos y construyeran redes de trabajo internacional ante las cambiantes circunstancias sociopolíticas en sus países de origen. A partir de este período se abrió una nueva etapa en la formulación de las RRII en América Latina que, a pesar de no abandonar los enfoques normativos, produjo los primeros esfuerzos propios de conceptualización sobre la naturaleza de las relaciones internacionales y el papel de los países en desarrollo en la estructura del sistema mundial, privilegiando —en contraste con las teorías de la dependencia de los años 60’ y comienzos de los 70’— el uso de «teorías empíricas» para su estudio (Russell, 1992). Un hecho clave en esta dirección, y en la reconfiguración de la disciplina de las RRII latinoamericanas, fue la fundación del Programa de Estudios Conjuntos sobre las Relaciones Internacionales de América Latina (RIAL) en 1977. Con el objetivo de reunir los aportes de toda la región y contribuir al análisis de las relaciones internacionales de América Latina como un todo, surgió en la sede de la Universidad de Belgrano en Buenos Aires, convocando a los más destacados académicos de la región. En palabras de su Secretario Ejecutivo, Luciano Tomassini: «El RIAL fue creado como una Asociación de Centros Académicos Latinoamericanos dedicada a promover el análisis de las relaciones internacionales de los países de la región, a través de estudios e investigaciones, seminarios y reuniones, publicaciones y actividades de difusión y formación. (…) se trató de un programa operativo, diseñado para promover cada año algunas actividades conjuntas, de interés para algunos centros o investigadores pertenecientes a distintos países» (Tomassini, 1983, p. 11). Entre los objetivos que se propuso el RIAL, se apuntó, entre otros, al mejoramiento y la sistematización del estudio de las relaciones internacionales en América Latina, en un entorno de pluralismo científico, ideológico y geográfico; la difusión de marcos conceptuales y metodológicos apropiados para el análisis de las relaciones internacionales; la promoción de la participación académica en la elaboración de información y criterios de utilidad para los gobiernos de la región en la formulación de estrategias de política exterior; la

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identificación de nuevas oportunidades para la participación latinoamericana en el sistema internacional de acuerdo con los intereses, las ventajas y las características específicas de la región (RIAL 1985, 1988, citado en Tickner 2002). Los trabajos del RIAL dieron a las RRII latinoamericanas un carácter más disciplinario y menos orientado a la transformación de las estructuras internacionales que caracterizó a las décadas anteriores de la formación de este campo de estudio. Sus aportes contribuyeron a la aplicación de teorías empíricas, la consiguiente elaboración de estudios comparados de los países de la región, dieron pie para la creación de otros programas de investigación, y apareció así un esfuerzo mayor para «construir» una teoría desde la periferia (Russell, 1992). Por ejemplo, en 1984 se creó el Programa de Política Exterior Latinoamericana (PROSPEL), un centro establecido en Chile para el seguimiento de las políticas exteriores latinoamericanas y compuesto por la misma comunidad de académicos latinoamericanos nucleados en el RIAL. En este clima de ideas, el mismo año fue creado el Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas (IRELA), el cual contribuyó a los estudios en la región gracias a la cooperación e intercambio entre instituciones de ambos continentes (Russell, 2014). Hacia finales de la década, surgió el impulso de los académicos especializados en la disciplina hacia la reflexión acerca de la forma en que se había pensado la política exterior en América Latina durante años de intenso trabajo, a la vez que se planteaba (indirectamente) la pregunta sobre el estado de la disciplina en la región (Perina, 1983; 1985). El objetivo central de este esfuerzo se centraba en la identificación de las perspectivas teóricas y las metodologías más utilizadas en el continente para abordar el estudio de la política exterior de los países, con el afán de detectar las lagunas en el empleo de enfoques teóricos y sugerir caminos novedosos para la investigación (Russell, 1992; Puig, 1984). En este sentido, la búsqueda de nuevas metodologías y la reflexión teórica, y el repensar la investigación luego de las numerosas contribuciones realizadas durante los últimos

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diez años, dieron lugar a una nueva etapa en la construcción de la disciplina en la región. Sin embargo, la construcción de esta nueva etapa no había estado exenta de dificultades y limitaciones para la consolidación de las RRII latinoamericanas. En efecto, como constataron algunos de los mismos integrantes de RIAL y PROSPEL, los estudiosos de las RRII en América Latina no estaban conscientes de la necesidad de dotar al debate sobre las relaciones internacionales de herramientas metodológicas y desarrollos teóricos que lo fortalecieran, lo cual se asoció a que la academia se encontraba totalmente diferenciada de la política contingente, ni tenía una delimitación del ámbito de estudio específico que comprendían las relaciones internacionales (Muñoz, 1980; Tomassini, 1980, 1984). Asimismo, existieron limitantes organizacionales, donde pese al impulso de algunos centros de investigación en países específicos, la realidad institucional disciplinaria en la región era todavía incipiente, a lo cual se agregaba la falta de recursos económicos y la necesidad de acceder a ellos mediante el financiamiento extrarregional competitivo (ver: Lagos, 1980; Muñoz, 1980). A pesar de estas limitaciones, como se ha señalado, en este período se instaló la preocupación por dotar a la disciplina de una mayor sofisticación teórica y metodológica, lo cual fue impulsado no solo por el trabajo que desarrollaron RIAL y los centros antes mencionados, sino que también obedeció a la formación de postgrado y los vínculos académicos internacionales —en Norte América (principalmente Estados Unidos) y Europa— que muchos de los miembros de estas organizaciones habían desarrollado. Si bien esto era considerado como un elemento positivo para el desarrollo disciplinario, también se advertía sobre las desventajas que podía tener para el estudio de las relaciones internacionales en la región, al exportar modelos teóricos que podrían ser inadecuados para la realidad latinoamericana, y ante lo cual se debían orientar los esfuerzos tanto en adaptar los enfoques foráneos, como en generar teorías desde América Latina (Lagos, 1980; Muñoz, 1980; Tomassini, 1980). Efectivamente, en la prolífica producción académica de los

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integrantes de RIAL, se observó un esfuerzo por latinoamericanizar las aproximaciones extraregionales (Tickner, 2002). En este sentido, podría considerarse que algunos de los mayores avances en el estudio de los asuntos internacionales en América Latina ocurrieron desde la creación del RIAL, teniendo en cuenta que los aportes que realizaron, en términos de difusión y producción académica desde el campo de estudio de las RRII, contribuyeron a la diferenciación y autonomía disciplinaria. En términos del desarrollo de una teoría propia desde la región, cabe señalar que durante sus catorce años de existencia (1977-1991), los estudios sobre política exterior comparada de los países latinoamericanos prevalecieron sobre los enfoques teóricos, de manera que la evolución de la disciplina en América Latina se ha caracterizado más por el pragmatismo teórico que por la búsqueda de grandes teorías o paradigmas (van Klaveren, 1992). Más allá de esta limitación, hacia la década del 90’ la disciplina de las RRII estaba constituida en todos los países en centros de investigación, programas universitarios e instituciones abocadas a su estudio de manera independiente del resto de las ciencias sociales. Todo esto, bajo un cambiante contexto global y regional.

El fin de un ciclo y la reconfiguración disciplinaria Los cambios en las condiciones globales y regionales que se venían produciendo (neoliberalismo, democratización, fin de la guerra fría, etc.), fueron evidenciados durante la década de 1990, afectando a las ciencias sociales en general y al quehacer de las RRII en particular. A nivel general, durante esta década observamos la predominancia y consolidación de una nueva forma de hacer ciencias sociales, que se caracterizó por un giro desde lo ideológico a un énfasis en lo metodológico, la diversificación y especialización temática, y la búsqueda por generar teorías de alcance medio en lugar de amplias explicaciones estructurales (Puryear, 1994; Silva, 2006; de Sierra, Garretón, Murmis y Trindade, 2007).

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En este marco, buena parte de los académicos humanistas de la región, que durante los 70’ y 80’ desplegaron una intensa actividad formativa de relacionamiento intelectual y profesional fuera de América Latina, adoptaron nuevos enfoques y formas de producción académica como el principio de «publicar o perecer» (Silva, 2006, p. 180), los cuales favorecieron que las ciencias sociales en América Latina se constituyeran bajo una nueva agenda de investigación (Puryear, 1994). Asimismo, en términos ideacionales, los cambios globales contribuyeron a que fueran perdiendo fuerza o simplemente se abandonaran las perspectivas teóricas y políticas que apuntaban hacia la superación de la dependencia y al cambio estructural, siendo reemplazadas por la especialización y tecnificación de la investigación en áreas específicas (de Sierra, Garretón, Murmis y Trindade, 2007). En términos prácticos, esto tuvo consecuencias tanto en el ethos constitutivo de las ciencias sociales como en sus resultados, donde si bien se aumentó la producción académica en cuanto a cantidad de producción científica, se disminuyó el volumen relativo a la creación intelectual de largo aliento y con aspiraciones transformadoras (Puryear, 1994; de Sierra, Garretón, Murmis y Trindade, 2007). Por otro lado, cabe señalar que con el fin de las dictaduras y con el regreso a la democracia en varios países de América Latina, se produjo un vaciamiento académico, denotado por el paso de varios cientistas sociales a posiciones gubernamentales. Los elementos anteriores fueron patentes también en el ámbito de las RRII. EL caso de RIAL es ejemplificador en este sentido ya que, con la restauración de la democracia en la mayoría de los países de la región y la participación de muchos académicos en los nuevos gobiernos, las contribuciones del organismo se fueron eclipsando. En efecto, «el paso de la academia al servicio público tuvo un fuerte efecto conservatizador en los discursos de relaciones internacionales predominantes, con lo cual el potencial del RIAL para generar una alternativa sostenible al estudio de las relaciones internacionales se vio bastante disminuido» (Tickner, 2002, p. 131). Adicionalmente, la falta de financiamiento y la sobre dependencia del programa en la

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figura de Luciano Tomassini, propiciaron que el RIAL desapareciera de la vida académica latinoamericana en 1991 (Tickner, 2002). La falta de financiamiento de programas como RIAL tuvo, entre otras consecuencias, una baja en la producción académica y la disminución de la «masa crítica» en la disciplina al no existir una nueva generación de académicos en el campo de las RRII (Tickner, 2002, 2009). De esta manera, la ampliación de la oferta de programas de pre y postgrado en la disciplina no significó una mayor cantidad ni calidad en la producción de conocimiento en el ámbito de las RRII (Abadía, Milanese y Fernández, 2016; Dávila y Domínguez, 2016; Jaramillo, 2011). Si bien la producción académica continuó durante la década de 1990, esta adquirió nuevas perspectivas. Como señalara Tickner (2002), el debate se enfocó a temas como la globalización y la integración a través de la visión ofrecida por el neoliberalismo, denotando un debilitamiento de las pretensiones pasadas por adaptar las teorías principales de las RRII a la realidad latinoamericana. Inclusive, algunos de los mismos exintegrantes de RIAL y PROSPEL, ya en posiciones de gobiernos, si bien continuaron generando algunos artículos y otras contribuciones académicas, estas se concentraron más en informar la política exterior que en problematizar las relaciones internacionales latinoamericanas (ver: Álvarez, 2018). En consecuencia, por una parte, algunos autores han considerado que la disciplina de las RRII desde la década de 1990 se ha caracterizado por un escaso debate teórico, metodológico y conceptual desde América Latina para comprender la realidad regional, así como también estiman que existe un desarrollo limitado de redes académicas que permitan un posicionamiento de este campo de estudio en el ámbito global (Abadía, Milanese, y Fernández, 2016; Dávila y Domínguez, 2016; Jaramillo, 2011). No obstante, por otra parte, también se hace necesario reconocer que la disciplina no solo se ha instalado en términos de ampliación de la oferta de programas académicos, sino que crecientemente se han generado nuevos espacios para la reflexión desde los ámbitos nacionales, regionales y hasta cierto punto globales, que estarían

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asociados a una creciente preocupación por los déficits disciplinarios que han advertido los mismos estudiosos de las RRII en la región. En este sentido, han surgido iniciativas y grupos específicos a partir de la experiencia en diversos encuentros como los organizados por la Red Intercol en Colombia, los diversos congresos de la Asociación Latinoaméricana de Ciencia Política y su Grupo de Relaciones Internacionales, las Conferencias de FLACSO-ISA, entre otros, que han tenido en cuenta la reflexión crítica sobre el campo diciplinar de las RRII en América Latina (Deciancio y Molano, 2018). En este contexto, observamos distintas e interesantes aproximaciones que sugieren un futuro más promisorio para la disciplina, denotado en el intento por recuperar la tradición crítica y los aportes latinoamericanos a las ciencias sociales y las RRII, pero de manera actualizada, conscientes de sus limitaciones y acorde a la realidad actual (como se verá en la sección II de este libro); en la necesidad de aproximarse a los fenómenos propios y emergentes de América Latina (sección III); y en el contraste de las perspectivas teóricas y conceptuales que provienen desde fuera de la región a la realidad latinoamericana (sección IV).

La construcción teórica y conceptual latinoamericana Las conceptualizaciones producidas en América Latina sobre las relaciones internacionales generalmente son asumidas, representadas y analizadas como periféricas, en un sentido de subordinación o dependencia intelectual ante el centro de la disciplina, que estaría situado en Europa y Estados Unidos. Sin embargo, también es posible abordar la producción teórica latinoamericana como parte de una circulación global del conocimiento. De hecho, las RRII en América Latina se configuran a lo largo de la segunda mitad del siglo XX en el marco de las ciencias sociales de la región, que estaban inmersas en un proceso de internacionalización de la ciencia (Beigel, 2013). De hecho, en América Latina existe una suficiente masa crítica de pensamiento sobre lo internacional (Devés y Álvarez 2020), cuyos vínculos con los centros hegemónicos de las RRII no pasan 31

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exclusivamente por campos de dominación. Las conceptualizaciones latinoamericanas de las RRII comparten principios cognitivos con el pensamiento clásico de la disciplina, pero también contienen particularidades epistemológicas. Desde los años 1970, la Dependencia es una teoría reconocida como constitutiva de discusiones y debates sobre las corrientes dominantes en RRII| (Caporaso, 1978; Korany 1984; Blaney 1996). Pero —en el marco de los recientes llamados por precisar la formación global de las RRII— las teorizaciones latinoamericanas sobre Autonomía y Desarrollo también forman parte de la construcción de un campo plural y global de RRII (Deciancio, Molano 2018). Aunque, en un sentido estricto la Autonomía sería —por sus premisas, material empírico y postulados— la única teoría inscrita explícitamente en el área disciplinar de RRII, la teoría del Desarrollo y la Dependencia también involucran conceptualizaciones de las relaciones internacionales. La Teoría del Desarrollo realiza un diagnóstico del mundo según categorías como la heterogeneidad estructural, el desarrollo desigual y la vulnerabilidad externa de países latinoamericanos. Y propone fomentar las capacidades en tecnología y ciencia, crecimiento del capital, industrialización y ampliación de mercados. El avance socioeconómico e industrial son posibles según una concepción lineal de progreso, pero de acuerdo con tiempos y realidades diferentes. La Dependencia parte de una interpretación de la economía mundial y señala una explotación interna y una doble subordinación interna y externa. Con diversidad de fuentes y procesos, se plantea un conocimiento para el cambio social. El problema no está en la forma de alcanzar el desarrollo, sino en las estructuras globales del capitalismo. La propuesta, entonces, es un Estado ilustrado o una vía más radical de cambio hacia el socialismo. Por su parte, la Autonomía gira en torno a la capacidad de los Estados para tomar decisiones convenientes a sus intereses y que les permitan superar condicionamientos objetivos del espacio internacional. Ofrece una tipología de las autonomías (dependencia paracolonial, dependencia nacional, autonomía heterodoxa, autonomía secesionista) y destaca

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como propuestas, por un lado, el modelo autonomista para el desarrollo y la integración de la región América Latina; y por el otro, la multiplicación de recursos políticos y mercados en procura de la ampliación del margen de acción y decisión propia. La teoría del Desarrollo, la Dependencia y la Autonomía son genuinas en sus formas situadas de conocer y explicar las relaciones internacionales. Pues, al igual que cualquier otra teoría de RRII (Cervo, 2008), están incrustadas en las problemáticas e intereses de sus sociedades. Pero los escenarios cognitivos de esta trinidad latinoamericana están en otra: Liberalismo, Marxismo y Realismo. Al igual que estas teorías clásicas, las teorizaciones latinoamericanas de RRII son sistematizaciones sustantivas del mundo. Son conceptualizaciones que se configuran como si el mundo —los fenómenos llamados internacionales— tuvieran una existencia real, independiente y externa. La conexión de las teorías latinoamericanas con las conceptualizaciones dominantes pasa entonces por la ontología fundacional de las RRII. Sin embargo, los enfoques teóricos latinoamericanos de RRII son críticos. Su potencialidad argumentativa busca no solamente explicar el mundo y el lugar que en él ocupan la región y sus Estados, sino que también vehicula el cuestionamiento de las teorías hegemónicas. Los sistemas de pensamiento latinoamericano sobre RRII exploran posibles formas de cambio para superar el subdesarrollo y plantean mecanismos para fortalecer la autonomía de la acción externa. La forma de conocer, los métodos de producir conocimiento en las teorías latinoamericanas, no emergió como simple transferencia de formas allende de ver el mundo ni como llanos intentos por teorizar. La reflexión se ha construido según las condiciones históricas y geográficas de América Latina. En otras palabras, las vertientes teóricas latinoamericanas controvierten la epistemología de conceptualizaciones clásicas. A partir de particularidades históricas construyen nociones analíticas y perspectivas estructurales interrelacionadas y afirman una condición transformadora del conocimiento que producen. En la región teorizar ha estado íntimamente asociado con la observación histórico-estructural.

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La Teoría del Desarrollo planteó un desarrollo cualitativamente diferente al de países industrializados, introdujo el esquema centroperiferia y contribuyó a desplazar el análisis del eje Este-Oeste hacia la dinámica Norte-Sur. A partir de cuestionamientos explícitos a la ortodoxia de las ventajas comparativas, el desarrollo socioeconómico de América Latina no se interpreta como parte de un proceso lineal y natural originado en la división internacional del trabajo, sino como posible mediante una acción estatal orientada a la industrialización. Ilustración de la expansión internacional de las conceptualizaciones latinoamericanas para el desarrollo de la periferia fue la creación de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo y su propósito de contribuir a la disminución de las asimetrías producidas por la división internacional del trabajo. La Teoría de la Dependencia, surge como una reacción crítica a los postulados de la teoría de la modernización y a las concepciones marxistas del imperialismo. En el enfoque de la Dependencia el subdesarrollo no es una etapa previa del desarrollo, sino que uno y otro son componentes del capitalismo global. Mientras para Rosa Luxemburgo, Vladimir Lenin o León Trotski la realidad de la periferia se explica por la realidad del centro, para los dependentistas latinoamericanos la periferia se explica en su propia realidad, desde la periferia. No por mediación de la realidad y contingencias del centro. La Autonomía parte de la premisa de una subordinación de la región en el imaginado sistema internacional, pero sus conceptualizaciones propenden por recortar el margen de acción de otros países (extraregionales) y reforzar la libertad de acción política y económica de los Estados latinoamericanos. Para ello se requiere el conocimiento del mundo según las propias realidades, la particularidad histórica y el diagnóstico situado de la política internacional. Con el Realismo Periférico se resalta aún más la necesidad de asumir estrategias de acción estatal externa que, evitando la confrontación con países poderosos, adopten con estos posiciones de asociación bajo el imperativo de defender los intereses nacionales definidos según el desarrollo económico. Las interpretaciones teóricas de América Latina sobre las relaciones internacionales cuestionan las interpretaciones dominantes

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en nombre del posicionamiento activo de los intereses de la región y/o sus países miembros en el espacio mundial. Contienen, además, un carácter universal poco explorado y una capacidad epistémica innovadora. Uno y otra que, por lo demás, sugieren los límites de las pretensiones de universalidad que contienen los tipos dominantes de saber en las RRII. Ahora bien, aunque estas teorías latinoamericanas de RRII son poco discutidas y conocidas en las mismas facultades y departamentos latinoamericanos de RRII, continúa siendo dinámica la producción que sitúa y difunde sus singularidades (vb.gr. Briceño y Simonoff 2017, Katz 2018). De la misma forma que es prolífica la bibliografía que recientemente indaga por las problemáticas de las RRII en la región (Oyarzún 2020; Colacrai 2019; Varios autores, 2019; Verdes Montenegro y Comini, 2019; Deciancio y Molano, 2018; Villaroel Peña 2018; Barasuol, Da Silva 2016). Más aún, de manera sincrónica con los movimientos globales que propenden por una renovación de métodos, problemas y objetos de las RRII, en América Latina al pensar las relaciones internacionales se ha agregado el analizar la experiencia regional de fenómenos «novedosos» como el feminismo, los movimientos sociales, las representaciones andinas del mundo y espacios transfronterizos —entre otros— en su conexión con lo internacional. En esta reciente corriente de análisis, a diferencia de la Autonomía, el Desarrollo y la Dependencia, se disuelve el Estado centrismo en beneficio de interpretaciones de lo internacional como fenómenos sociales en un espacio global. La política exterior, el desarrollo y la cuestión de «la inserción» en el «sistema internacional» ya no son más las problemáticas centrales del pensamiento latinoamericano sobre relaciones internacionales.

Organización del libro Bajo las consideraciones señaladas, el libro continúa con las siguientes tres secciones. En la sección II, «Contribuciones a las Relaciones Internacionales desde América Latina», Diana Tussie analiza la construcción del campo de la Economía Política Internacional en

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Latinoamérica, señalando la importancia de un diálogo intergeneracional que considere los aportes del pasado con la introducción actual de una variedad de enfoques teóricos y análisis empírico. En esta línea, Stefano Palestini realiza una revisión de las Teorías Latinoamericanas de la Dependencia, sus variedades, límites, y aplicaciones contemporáneas. Mientras que María Cecilia Míguez estudia el concepto de autonomía para teorizar cómo los países periféricos intentan encontrar espacios para ejercer su lugar en el sistema global. En la sección III, «Contribuciones latinoamericanas emergentes», Amaya Querejazu reflexiona sobre cómo el pensamiento andino ofrece importantes aportes conceptuales para comprender la política internacional de forma diferente, mostrando el potencial creativo y enriquecedor de la región. Por su parte, Cristian Ovando y Gonzalo Álvarez, analizan los espacios transfronterizos en América Latina y las dinámicas que ahí se producen, señalando la importancia de su estudio para las RRII ya que desde de ellos emergen distintas expresiones que, en algunos casos, superan las lógicas Estado-céntricas predominantes. La sección continúa con el capítulo de Jorgelina Loza, quien plantea la recuperación de la revisión epistemológica propuesta por el feminismo latinoamericano y el surgimiento de nuevas formas de construir el conocimiento en RRII desde el Sur. Posteriormente, Carolina Cepeda analiza los movimientos sociales latinoamericanos y la teoría de las relaciones internacionales, considerando las experiencias más recientes en la región en este ámbito y los aportes que pueden realizar al desarrollo disciplinario. La sección IV de libro, «Teorías, enfoques y conceptos. Alcances y límites para América Latina», continua con el análisis respecto a cómo han sido abordadas las teorías principales de las RRII en la región, así como algunos conceptos, a la luz de las particularidades latinoamericanas tanto en términos del contexto histórico y presente donde se han aplicado, como desde su desarrollo intelectual y académico. En este marco, Carsten Schulz estudia el pluralismo teórico que ha caracterizado a las RRII en el sur del continente, sosteniendo que, si bien se suele pensar el área como dividida en campos teóricos rivales, las grietas más profundas se encuentran en

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el ámbito epistemológico. Posteriormente, Luis Schenoni analiza el estado de la teoría realista como aproximación al estudio de la política internacional en América Latina, señalando la fuerte raigambre de este enfoque en la región, y la proliferación de tipos de realismo y expresiones particularmente originales surgidas en esta zona del mundo. Más adelante, Juan Carlos Aguirre estudia las particularidades del denominado regionalismo latinoamericano, concentrándose en los límites del enfoque constructivista y la necesidad de profundizar en el análisis de los agentes desde perspectivas más eclécticas. Por su parte, Nicole Jenne realiza una revisión de la aplicación del concepto de Comunidad de Seguridad en América Latina, señalando las limitaciones de su aplicación para la realidad regional, al tiempo que propone entender la comunidad latinoamericana como una comunidad no beligerante. Al final del capítulo, Lester Cabrera se refiere a la fuerte presencia histórica de la Geopolítica en Suramérica, considerando los elementos tradicionales que la han caracterizado y sus limitaciones, y la necesidad de incluir perspectivas críticas para un cambio de paradigma.

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II. Contribuciones a las Relaciones Internacionales desde América Latina

La costura de la EPI en América Latina. ¿Pérdida mal adaptada o simplemente mal percibida?1 2

Diana Tussie

Introducción. Modelando el traje: cómo nos vistió la EPI iniciática La Economía Política Internacional (EPI) se centra en la política del intercambio económico internacional. Es un campo de investigación sustantivo, más que una mera metodología. La EPI, como un campo reconocido en América Latina, se está abriendo camino con legados de la problemática de Relaciones Internacionales, Economía3, 1

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Este texto tiene una deuda intelectual y afectiva con las discusiones con colegas de FLACSO. La persistencia de preguntas me presionaron a reflexionar sobre el viaje y la existencia misma de la EPI latinoamericana. Estoy especialmente agradecida por los sucesivos talleres y conferencias en FLACSO, de Melisa Deciancio, Cintia Quiliconi, Pablo Nemiña, Juliana Peixoto, Pía Riggirozzi y Ernesto Vivares. Tengo una deuda muy particular con Ralf Leiteritz y los generosos colegas que convocaron poner en marcha el proceso. Partes de este texto reformulan el texto que se publicará en español en el manual que Leiteritz, Gabriel Jiménez Pérez, Carolina Urrego Sandoval y Ninfa Fuentes Sosa están preparando. A Juliana Peixoto le agradezco su pregunta ligada a dónde está el Derecho, a Jorgelina Loza y Pablo Nemiña la reflexión sobre la Sociología. El texto es una reformulación del capítulo contenido en Ernesto Vivares ed. Handbook of Global Political Economy. Mis colegas pueden no estar satisfechos con el resultado del texto, pero puede inspirar debates y preguntas adicionales para continuar el proceso incremental de construcción de campo. Se agradece la asistencia de Darío Clemente en la versión inicial de este documento, así como de Sofia Polero en su edición final. «Relaciones Internacionales» o «Economía Política Internacional» (en mayúsculas) se refieren al campo y no al objeto de estudio. 43

Gonzalo Álvarez, Melisa Deciancio, Giovanni Molano, Cristián Ovando

Sociología, Historia Económica y estudios de desarrollo en general. ¿Está surgiendo como un subcampo, un campo en sí mismo, una interdisciplina? ¿Se enfoca en la naturaleza especial del sistema global, junto con las líneas más tradicionales de las Relaciones Internacionales, o desentierra sus raíces en las movidas intelectuales que surgieron de los estudios de desarrollo en América latina? ¿Se pueden integrar estas miradas? El campo es el foco de mucho debate y crece en términos de reconocimiento y producción, evidente en la cantidad de conferencias, como la secuencia de conferencias convocadas por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y la publicación de libros y dosieres especiales. Susan Strange había descrito el campo que estaba promoviendo como un minestrón al que podía incorporar ingredientes de manera incremental. Mientras que muchos estudiosos de América Latina han surgido del desarrollo, otros de Historia Económica, otros simplemente se sienten ajenos (en mayor o menor grado) a la influencia de la llamada «securocracia» de las Relaciones Internacionales. Más recientemente, incluso en la Ciencia Política establecida, una disciplina estrecha y excluyente, con límites estrictamente vigilados, existe cierta aceptación de que, a medida que América Latina está cada vez más integrada en el sistema global, la política nacional ya no puede ser tratada simplemente como un compartimento autocontenido. La Ciencia Política, como la respetada disciplina del Estado, también está aceptando la noción de que los intereses materiales globales no pueden ser separados como meras interferencias en el gobierno4. De la misma manera, la Economía ha llegado a reconocer que el óptimo (o el talle único) pueden fracasar en el proceso político. Para tomar el comercio como ejemplo, existe un mundo de diferencia entre la política comercial y las negociaciones comerciales. En las últimas, los intereses internacionales y nacionales pujan por la distribución, y ahí la centralidad intrínseca de la política emerge. Para la EPI el ideal de «libre comercio» y el estanco «proteccionista», son en el mejor de los casos, construcciones 4

Para una evaluación sincera de un destacado politólogo sobre la falta de análisis del papel del mercado en la vasta literatura sobre las transiciones a la democracia, ver Lechner 1992. 44

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hechas en el cielo (o el infierno). Las preferencias reales son elecciones pragmáticas situadas a lo largo de un continuo donde ninguno de los dos reina supremo. Una vez que nos alejamos del óptimo, navegamos por un mar de perspectivas rivales en las que la EPI tiene mucho que aportar en el «condominio» del mercado con lo estatal (Underhill, 2000). Dicho condominio opera simultáneamente a través de las presiones competitivas del mercado y los procesos políticos que dan forma a los límites y las estructuras dentro de los cuales tiene lugar la competencia o falta de ella. Hoy es el momento de visitar cómo se está desarrollando la EPI en América Latina. Los cambios de poder globales visibilizan la acción de los aparentemente impotentes. En el caso de América Latina, la prevalencia de un modelo teórico en el que se consideraba que Estados Unidos disfrutaba de un «predominio perenne» (Smith, 2000) sobre una región vista como un objeto dependiente e indefenso fue perdiendo influencia. Esto ha permitido espacios para el conocimiento situado y, aún más importante, metodológicamente, para considerar concepciones más amplias de agencia. Para un campo tan sobredeterminado por la oposición entre receptores y creadores de reglas, el cambio disciplinario augura resultados saludables que afectan lo que es la EPI y cómo la estudiamos. Este capítulo argumentará que la diversidad del origen y de los enfoques analíticos en la EPI de América Latina militan fuertemente hacia la interpretación del campo como una rama de las Relaciones Internacionales, enraizadas en la amplia tradición de economía política y sociología de fuerte arraigo regional. Saliendo del clóset, el campo se ramifica temática y metodológicamente. El capítulo tiene como objetivo proporcionar al lector una visión general de la construcción del campo en América Latina y sus dispositivos conceptuales. No pretende ser una descripción exhaustiva del «estado del arte». No hay intención de ver quién está «allí» y quién no. En cambio, desarrollamos un panorama de las preguntas y problemas centrales. El argumento se desarrolla en tres partes, comenzando con una revisión crítica de la construcción del campo de la EPI en América Latina, sus temas y preguntas

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recurrentes, junto con una descripción de su naturaleza mixta en la encrucijada entre varios campos científicos y sin límites precisos. En la segunda parte, investigamos el tejido regional de la EPI en América Latina, señalando la importancia intergeneracional del dispositivo «centro-periferia» mientras brindamos una visión sobre lo que puede considerarse EPI en el contexto latinoamericano actual. Hay un consenso académico respecto a que la dependencia fue un momento fundacional. Pero conduce a una nostalgia por el paraíso perdido que oblitera la calidad y cantidad de contribuciones más amplias con connotaciones menos fatalistas (Palma, 2009). Sin caer en un crudo empirismo, a medida que el trabajo más matizado ha visto la luz, la EPI latinoamericana pudo alejarse de las oposiciones binarias para construir enfoques relacionales que enfatizan tanto el proceso como la estructura. Es por eso que en la tercera parte abordamos los desarrollos más recientes con legados del pasado profundamente reconfigurados y renombrados para dar cuenta del nuevo lugar que ocupa América Latina en un mundo profundamente transformado, sus perspectivas y objetivos revisados, así como varios «giros» epistemológicos. Finalmente, una conclusión reúne nuestras reflexiones y nos permite resaltar la tematización en curso. El objetivo del capítulo es superar la noción de que las contribuciones latinoamericanas a la EPI fueron significativas, pero permanecen en el pasado. La reflexividad abre paso al diálogo intergeneracional. Permite apreciar la «construcción mental» que ha tomado forma y comprender mejor de dónde provienen las ideas de un campo, cómo se originaron y cómo se mueven a través del tiempo.

Reflexionando sobre las raíces La principal transformación del siglo XX bien pudo haber sido la descolonización en el sentido de que sistematizó un conjunto de relaciones y proporcionó un ancla para la continua reestructuración global. Confrontado al falso universalismo, Acharya y Buzan (2007) exploraron sitios de construcción de teorías «regionales» que allanaron el camino para la intersección entre la historia y los

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conceptos. Mientras la EPI durante mucho tiempo ha sido apropiada como un innegable campo anglosajón y occidental de narrativas y suposiciones (Cohen, 2008), el argumento es que sin la comprensión de la agencia en el Sur Global una buena parte del mundo queda en la oscuridad. Durante las últimas décadas, el campo se ha involucrado en una autorreflexión sobre las ontologías y epistemologías anglosajonas, debatiendo sus fronteras en expansión. Ha habido un esfuerzo transversal para recuperar varias contribuciones conceptuales de producción local (Tickner 2003; Tussie y Riggirozzi, 2015; Deciancio, 2018). El resultado es la creación de sinergia entre los enfoques de estudios disciplinarios desenterrando una «escuela» nativa que, sin llegar a presentarse como tal, ha analizado la región y su relación con el mundo desde la pronta entrada en el sistema de Estados a finales del siglo XIX hasta el presente. Este esfuerzo ha demostrado cuán centrales fueron las condiciones establecidas por la EPI para la conformación estatal y, por lo tanto, para los intereses y políticas nacionales. No hubo fervor misionero en el pensamiento internacional latinoamericano, sino una aguda conciencia de las manos hostiles que podrían afectar la supervivencia de los Estados. Mucho antes de que las Relaciones Internacionales se estructuraran como una disciplina distintiva, el radar de América Latina por «lo internacional» estuvo en la economía internacional. Las luchas por la independencia fueron un grito de guerra contra el corsé del monopolio español. Los primeros pasos de los nuevos Estados marcados por la dependencia comercial y financiera borraban la separación entre la economía y política, y entre los asuntos domésticos y los internacionales, en línea con el programa de investigación de EPI. Los colonos en Hispanoamérica se consideraban parte de una Patria Grande que compartía lazos culturales e históricos, pero más profundamente, a medida que avanzaban las luchas por la independencia, el colonialismo y la intervención extranjera constituyeron la idea de América Latina entre Occidente y no Occidente. Si aceptamos esta marca de nacimiento de una América Latina preocupada por las dos invasiones francesas en México, la expansión territorial de los EE.UU. o el acaparamiento de Malvinas, nos ayuda a comprender

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cuán importante fue el doble movimiento para domar a los imperios y permitir al mismo tiempo que los negocios prosiguieran tan normalmente como fuese posible. En este sentido, sostenemos que, desde su comienzo, las Relaciones Internacionales de América Latina han sido en gran medida una cuestión de economía política, con la región cerca de ser un pionero invisibilizado en los límites de la corriente principal (Deciancio, 2018). Las relaciones económicas siempre han ocupado el centro de atención y eran la preocupación de una gama variada de escuelas y tradiciones. Mucho antes de que la EPI norteamericana conceptualizara la «interdependencia», los académicos y policy-makers latinoamericanos eran conscientes de la gran importancia que tenían los vínculos económicos para quienes estaban al margen del sistema. Susan Strange (1970) había insistido en que la negación mutua entre la política y la economía era infértil. Ella se autopercibía en una posición marginada amalgamando tradiciones, sea la dependencia latinoamericana o la economía francesa, a la corriente principal. Muy por el contrario, no hubo negación mutua en la visión latinoamericana del mundo. Si bien las experiencias de formación del Estado en Europa se pueden resumir en el clásico aforismo de Charles Tilly «la guerra hace a los Estados y los Estados hacen la guerra» para América Latina, podríamos ajustar esta frase a una codependencia diferente: «los mercados hacen los Estados y los Estados hacen los mercados». La inserción y la descolonización constituyen una ontología distintiva (Chagas Bastos, 2018). Alternativamente planteado: ¿fue la formación del Estado crítica para la formación del mercado, o fue la formación del mercado lo que desencadenó la formación del Estado y las modalidades de gobierno asociadas? Muchos autores han rastreado las raíces de la construcción de la nación latinoamericana hasta la organización del dinero, las aduanas y el comercio exterior (Almeida, 1994; Centeno 2002). En este sentido, la agitación intelectual que acompañó el proceso de independencia desde sus primeros días, concentrándose en temas como la inserción comercial; la propuesta de Bunge de una «unión aduanera del sur», el papel de la deuda en la reproducción

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de las relaciones coloniales, demostrado en la elaboración de las doctrinas jurisprudenciales de Drago y Tobar. Estas contribuciones, como lo sugirieron Helleiner y Rosales (2017) en relación con el debate Mariategui/Haya de la Torre, deben ser reconocidas como precursoras de la EPI latinoamericana, cuya historia aún no se ha escrito ni enmarcado como EPI, pero que estudiantes socialmente conscientes y políticamente motivados en los 60’ y 70’ leyeron intensamente junto con autores marxistas de todas partes del mundo. Dicho esto, es obvio que los temas de relevancia para América Latina simplemente no han sido capturados en la corriente fundadora de la EPI, ya sea en Estados Unidos o Gran Bretaña, que creció arraigada en un conjunto muy específico y estrecho de fundamentos conceptuales y empíricos. No se recogieron aportes de la sociología o las teorías del desarrollo, o teorías del Estado periférico (como Hamza Alavi o Alfred Hirschman). Esto dio como resultado dos andariveles paralelos que no se tocaban, uno que miraba a los árboles, aquello que configuró al sistema, y otro que miraba cadenas de dependencia, dominación, resistencia o simplemente abuso por parte de actores más poderosos. En el proceso, se ignoraron las relaciones entre algunos países y regiones que comprenden la economía política global, y el desarrollo en estas regiones se consideró, en todo caso, como simples reflejos del proceso «global». Es difícil sobreestimar la influencia de la Sociología en América Latina para marcar un contraste con cómo el campo ha sido formado y no simplemente lo qué es. La Asociación Latinoamericana de Sociología se estableció tempranamente en 1950. Los principales académicos del momento se formaron en Sociología en lugar de Ciencia Política, que no existía como disciplina y era solo una materia en las facultades de Derecho. Mientras que la Ciencia Política no fue institucionalizada sino hasta que las transiciones democráticas se completaron más o menos a principios de 1990 (con la excepción de México y Colombia donde la Ciencia Política ya estaba constituida como tal en 1955 en el primer caso y en 1968 en el segundo), la Sociología fue la disciplina madre. Después del trabajo seminal de Seymour Lipset y Gino Germani, los sociólogos en las décadas de

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1950 y 1960 investigaron la relación entre los niveles de desarrollo y la prevalencia de la democracia (di Tella, 1964; Ianni, 1968). Hubo una aceptación generalizada de que el desarrollo capitalista en América Latina eventualmente erradicaría el caudillismo y la inestabilidad política, y, por lo tanto, proporcionaría una base sólida para la democracia. Tales esperanzas reformistas sufrieron un golpe cruel con el surgimiento de dictaduras sangrientas y el neoliberalismo en el Cono Sur de los años setenta. Los debates sobre la apertura al comercio y las entradas de capital y la relación con los regímenes políticos se volvieron particularmente urgentes. Para los economistas neoliberales, que las dictaduras aplicaran políticas económicas liberales era inexplicable (Diaz Alejandro, 1981) en tanto la libertad política y la económica se concebían como dos caras de la misma moneda. Desde el marxismo se sostenía que el desarrollo capitalista requeriría disciplinar el trabajo, el desmantelamiento de los derechos humanos y el desmantelamiento de las instituciones democráticas. Al servir a los intereses externos, el estado local era el depredador contra sus propios ciudadanos, no el protector de la violencia interna. Los Estados latinoamericanos hicieron de la violencia interna una realidad cotidiana. En resumen, existe una vasta literatura que examina la economía política de América Latina en el siglo XX que se centra en la intersección del orden liberal internacional y la política interna que desembocó en la legendaria tradición intelectual asociada con el desarrollo dependiente. El consenso sobre la dependencia como un momento fundacional no puede ser entendido sin referencia a los aportes sociológicos que no eran ni parte de las Relaciones Internacionales definidas en sentido estricto como la disciplina de la guerra y la paz. Tampoco se insertaba en el campo acotado de la EPI, en la anglosfera que surgió a finales de los años sesenta y principios de los setenta. Pero los vaivenes de la economía global siempre fueron inspeccionados con suma atención por razones obvias. Si los acreedores importaban a la anglosfera, la tasa de interés o el precio de las materias primas definían la suerte de los países en América Latina. El trascendental análisis de Susan Strange (1976) sobre las relaciones monetarias

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internacionales del mundo occidental se concentró en los acreedores, pero delegó el último capítulo sobre el Club de París a Christopher Prout. Mientras tanto, ese mismo año, Rosario Green (1976), una destacada académica mexicana, convertida más tarde en diplomática, publicó sobre la crisis mundial en una revista de sociología, mostrando el diálogo con y la absorción de los sociólogos por esta temática. Un campo de investigación coetáneo era entonces el llamado nuevo orden económico internacional. Incluso si la Teoría de la Dependencia hoy apenas se enseña, sus preguntas perduran. La EPI latinoamericana se ha desarrollado en un contexto intelectual llevando esta impronta. Pero el campo no admite una perspectiva dominante o foco de investigación. La transdisciplinariedad conduce a la dificultad de establecer dónde comienza y dónde termina la EPI. Los académicos han cubierto una gama extraordinaria de temas en las relaciones económicas internacionales. Hay especialistas regionales o nacionales que hacen contribuciones a EPI, por ejemplo, en el ámbito de la integración regional o la cooperación Sur-Sur, ambos grandes y vibrantes campos de EPI. Otros se han centrado en sectores o asuntos económicos particulares (comercio, finanzas, energía o recursos naturales), o grupos sociales (trabajadores, campesinos sin tierra, comunidad empresarial global). Sin embargo, los temas centrales giran en torno a cómo la política conforma los mercados, y los mercados conforman los Estados. La inserción internacional, el poder organizacional o asociativo, el espacio político, la asimetría, la integración regional son solo algunos de los «temas centrales» de la EPI latinoamericana, tan arraigados en el pensamiento internacional de la región que ha evolucionado a lo largo de los años y a través de diferentes fases históricas. El papel de la política en la configuración de la EPI se puede ver en los problemas evolutivos que se abordan, desde la fijación con los EE. UU. y los efectos nefastos de sus corporaciones multinacionales hasta las opiniones más matizadas en las que sale el espacio para la agencia. La relativa resistencia de estos dispositivos conceptuales se debe a la vigencia del español y del portugués como nuestras

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lenguas francas y la escasez de traducciones de textos desde el inglés. Los únicos libros de texto traducidos fueron Joan Edelman Spero en 1977 y Gilpin en 1990, este último en español y portugués. La ausencia de traducciones impidió la socialización a través del estudio de la EPI de la anglosfera, mientras que Alfred Hirschman, Gunnar Myrdal, Frantz Fanon, Gramsci o los regulacionistas franceses fueron traducidos y ampliamente leídos. Para bien o para mal, quedaron amplios espacios para investigaciones locales, aunque dispersas en una amplia variedad de revistas5. La región misma se convirtió en la base epistémica. El inglés nunca pudo derrocar la energía combinada del español y el portugués. Al mismo tiempo, tampoco logró unir el campo más estrechamente, que creció en los intersticios, en marcado contraste con el impulso recibido, por ejemplo, en China. Cuando China repudió las revoluciones culturales, varios libros fundamentales de EPI occidental fueron traducidos al chino (Chin et al. 2013) y anclaron el campo a través de la anglosfera. En ausencia de esta incursión, la anglosfera en América Latina no tuvo tanto éxito en su (re)producción de jerarquías académicas. Los lazos con la sociología francesa nunca fueron desplazados. Paralelamente, floreció otra característica de América Latina: su orientación política. El pensamiento y la investigación están orientados a los problemas y al cambio, por lo tanto, se encuentran separados del mundo real, nunca del todo en una torre de marfil. Como es una constante en «la primacía de lo práctico» fue el motor (Tickner, 2008). La academia está tan interesada en participar en debates políticos como en afectar las opiniones de otros académicos. El énfasis está en la explicación y la comprensión en lugar de formular leyes o una preocupación por la construcción de grandes teorías. El proceso demuestra que la EPI ha carecido de una sensación de mantenimiento de límites. No hay razón para deplorar esta diversidad y ecumenismo.

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Hasta el 2007 se encuentran publicaciones del campo en la respetada Revista Paraguaya de Sociología. 52

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La tela regional como fundamento epistémico Para recuperar legados intergeneracionales, la dicotomía centroperiferia fue un concepto central en la comprensión de la estructura de la economía política internacional en América Latina. En su llamado «manifiesto», Prebisch (1949) aportó un innovador análisis del sistema internacional que marcaría la EPI latinoamericana y establecería las bases para el estructuralismo y el desarrollismo. La influyente Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), articuló teorías sobre el centro-periferia que mostraban cómo esta dinámica estructural era, en gran medida, perjudicial. Esta fue una visión pionera propuesta y proyectada por América Latina. Incidió fuertemente en políticas como el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), la creación en la década de 1960 del primer banco de desarrollo regional, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de la mano de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y, posteriormente, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en 1964 (Margulis, 2017). Como primer Secretario General de la UNCTAD, Prebisch fue fundamental para unir a los países en desarrollo, formar el Grupo de los 77 (G77) y promover el sistema general de preferencias para facilitar las exportaciones no tradicionales. Comprendió la necesidad de impulsar las exportaciones y remediar la estructura comercial desequilibrada e inicua. De esta manera, el estructuralismo latinoamericano, aunque inicialmente restringido a la región, se extendió para abordar las amplias cuestiones de inserción en la economía global. Por lo tanto, está íntimamente relacionado con la problemática de la autonomía limitada o el espacio de políticas. La escuela de la dependencia realizó un importante desarrollo conceptual sobre EPI tal como la entendemos hoy. En el libro Dependencia y Desarrollo en América Latina, Cardoso y Faletto (1969) analizaron la forma de integración en los mercados globales, concluyendo que la dependencia no es simplemente explotación y coacción externa, sino que se basa en la íntima asociación entre los grupos locales y externos que llamaron élites. En este sentido, estos 53

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autores destacaron la interconexión entre los factores internos y externos y el nefasto papel de los factores estructurales internacionales, principalmente la influencia de los Estados Unidos, el papel de las instituciones financieras internacionales y la incidencia de las corporaciones multinacionales. La dependencia es celebrada como el primer enfoque periférico genuino. Fue un pilar fundamental. Los problemas Norte-Sur se convirtieron en un foco de estudio. Hubo, sin embargo, una confrontación intelectual entre los «desarrollistas», basándose en las ideas de Prebisch y Celso Furtado, y los más dependientes «rupturistas», que abogaban por la revolución social, como Ruy Mauro Marini, Vania Bambirra, Theotonio Dos Santos, Andre Gunder Frank y Samir Amin de la corriente marxista, enraizada también, en ocasiones, en la herencia latinoamericana, desde las tradiciones intelectuales católicas hasta la revolución mexicana. Marini, en particular, anticipó algunos de los hallazgos posteriores a la dependencia al proponer una comprensión más compleja de la estructura global que incluía poderes intermedios como Brasil y al capturar el comienzo del proceso de «internacionalización» de los mercados internos. El desarrollo fue el centro de la problematización. En contraste, en la EPI de la angloesfera, dicha problemática estuvo ausente, encapsulada en los estudios de área o de desarrollo. En América Latina, la inserción y la dependencia se extendieron al ámbito de la política exterior y, por lo tanto, se relacionaron con la problemática de la autonomía limitada (Puig, 1980; Vigevani y Cepaluni, 2018) o, para usar el lenguaje de la EPI con el «espacio de políticas» (Quiliconi y Tussie, 2013). En este camino fue más natural el dialogo con la economía inherentemente lista para no sujetarse a la idea de economías nacionales autónomas o autocontenidas. Comprender el mundo de las negociaciones fue más difícil para la Ciencia Política o las Relaciones Internacionales, ambas disciplinas en sus comienzos, luchando por ganar respeto en los sistemas universitarios en expansión: la primera emplazada en el nacionalismo metodológico, la segunda tratando de extraer el tema de la defensa y la seguridad de la esfera militar. Hoy con departamentos universitarios más establecidos, entre la

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EPI y las Relaciones Internacionales hay más aceptación mutua. La tendencia a privilegiar los factores estructurales sobre la agencia prosigue, pero hay investigación creciente sobre la agencia, en parte impulsada por la influencia neo-gramsciana y por la omnipresencia del regionalismo como campo de acción. Esto se demuestra empíricamente con estudios de caso, ya sea en los mercados financieros globales o de energía, o la impugnación de tales estructuras (Diniz, Boschi y Gaitan, 2012). Se da más juego a las regiones, poderes regionales y regionalismos y se esbozan patrones de agencia tales como liderazgo, cooperación, disputa, evasión o modificación en la construcción de principios y normas. En conjunto, la EPI como campo analítico se basa fundamentalmente en una lectura política de la economía internacional y el descubrimiento de sus raíces a nivel nacional. Establece que ambos niveles son co-constitutivos y que este proceso no es solo «algo que está ahí» como telón de fondo, sino que tiene consecuencias estructurales, ya que organiza las relaciones internas de manera específica. Su objetivo propuesto es analizar la lógica dual opuesta y simultánea de la economía y la política. Hoy EPI es un campo en rápido crecimiento, aunque lejos de representar una sola tradición intelectual o una escuela homogénea. El cuerpo de investigación es el resultado de una convergencia temática entre varias disciplinas, economía, historia económica, relaciones internacionales, ciencia política y sociología. Lo que mantiene unido el campo son dispositivos conceptuales relativamente simples: (i) los dominios políticos y económicos conviven y separarlos con fines analíticos tiene sus peligros; ii) la interacción política es uno de los principales medios a través de los cuales se establecen y transforman los mercados y; iii) existe una conexión íntima entre los niveles de análisis nacional e internacional. Estos supuestos muestran un denominador común con la EPI en la anglosfera, pero también reconocen sus insuficiencias. Hay un compromiso con el ecumenismo disciplinario y una disposición innovadora para obtener ideas de campos incluyendo conceptualizaciones de los pioneros de la EPI. El objetivo compartido de la EPI

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es comprender tanto la construcción del sistema internacional como la política exterior de cada país, preguntando en cada paso ¿Cui bono? ¿Quién se beneficia o se podría beneficiar de una situación determinada? ¿Quién gana, quién pierde? ¿Cómo se llegó a dónde estamos? ¿Qué espacio político hay? Es evidente la pregunta general por el impacto de la economía global en los países.

¿Y ahora qué? Obviamente, los campos de las ciencias sociales, incluida la EPI, así como su inspiración o incidencia en la realidad, pueden variar según el contexto. Ha habido un gran auge en todo lo relacionado con EPI desde fines de la década de 1980 con el flagelo de la crisis de la deuda. Inmediatamente después se sucedieron el ajuste estructural, la desregulación impulsada para cumplir con los compromisos de la deuda. Los estudios trataron de dar sentido a las transformaciones económicas en curso y examinaron la apertura económica y las florecientes alianzas internacionales y coaliciones comerciales. Sería injusto tratar de sintetizar este trabajo, pero se nota una inquietud con las reglas del juego y una preocupación por reformar. Los estudios del regionalismo han prosperado. Aunque el propósito del regionalismo ha cambiado de un período a otro, la lógica y los métodos de cooperación regional han demostrado una considerable continuidad y conservan un lugar de honor en la literatura (Petersen and Schulz, 2018). Se considera que la construcción de la región tiene múltiples beneficios en la medida en que puede brindar espacio de desarrollo, promover temáticas o completar la una estatalidad truncada. El regionalismo no solo ha sido importante para obtener legitimidad y aumentar la capacidad de influencia internacional, sino también para reforzar las agendas internas de los gobiernos. Se concibe como la piedra angular de la inserción internacional (Chagas Bastos, 2018), como entrada a la globalización o como la búsqueda de un espacio político (Van Klaveren, 1997). Si bien la «inserción» es el camino para superar la marginación, el regionalismo ha sido el concepto principal para brindar agencia y permitir el reconocimiento

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y la participación. El concepto de «inserción internacional» se ha convertido en un punto focal para la llamada «escuela de Brasilia», que ahora se desprende del traje de la dependencia. Para Alcides Vaz (2006) la inserción acompaña la proyección global emprendida por el Brasil de Lula. A medida que América Latina se vio inmersa en un mundo de negociaciones permanentes entrecruzadas, los estudios abrieron los ojos a «todo lo EPI». La Economía, la Ciencia Política y la Sociología sometieron sus agendas de investigación al nuevo mundo que rompía paradigmas anclados en el nacionalismo metodológico. En algunos casos ello significaba recuperar y adaptar conceptos de una rica y larga tradición de crítica latinoamericana del imperialismo y del neocolonialismo; en otros significaba construir nuevos híbridos más pragmáticos y abrir la caja negra de instituciones no vistas como propias (Riggirozzi 2006; Vivares 2013, Nemiña, 2019; Ramos, 2014). En lugar del dilema de hierro entre dependencia y autonomía, se puede reconocer una mentalidad de posdependencia. A medida que aceptamos que los agentes pueden actuar y, de hecho, actúan, han surgido narrativas orientadas a la acción (Kingah y Quiliconi, 2016; Fernández Alonso,2018; Pose, 2018) que muestran construcción, rechazo, evasión, desviación, reconstitución y transformación de órdenes globales, regionales y nacionales. La EPI se muestra como un tema extremadamente diversificado y como un campo que avanza como una constelación suelta. Con legados del pasado reconfigurado, la investigación reciente se ha alejado de una visión esencialista y se ha centrado tanto en el proceso como en el contexto. Diferentes perspectivas y académicos enfatizan diversos aspectos de la agenda normativa, y gran parte del debate subyacente es, en última instancia, sobre prioridades, no simplemente herramientas de análisis e investigación. Avanzando a modo de un minestrón, la era de la esencialización y el culto al conocimiento incontestable de los misioneros se va superando. Se han comenzado a desentrañar sectores como salud (Herrero et al., 2019), infraestructura (Palestini y Cespedes, 2012), con un papel cada vez más destacado de la sociedad civil, los movimientos sociales y las redes de cooperación transnacional (Riggirozzi y Tussie,

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2012). La nueva EPI latinoamericana se basa en la diferenciación hegemónica y la competencia entre América del Norte, Europa y el sudeste asiático, al mismo tiempo que es testigo del surgimiento de otros actores gravitacionales extrarregionales (China o Rusia), así como la lucha de liderazgo entre los regionales. La coalición de Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica ( BRICS ) y el gobierno chino, con su creciente penetración económica, comercial y de inversión en la región en los últimos años, también son temas centrales junto con la internacionalización de las empresas «translatinas» (Trucco, 2016) y la sustentabilidad (Quiliconi y Peixoto, 2014). El efecto de la globalización en la reconfiguración del Estado y en la pobreza, la inmigración y la desigualdad son temas clave en los estudios contemporáneos. Como con muchas preguntas en EPI, el contenido normativo de estos debates es importante, de hecho, central. Además de la tematización y el desentrañamiento de experiencias, la EPI latinoamericana continúa expandiéndose, a veces liberada de la base cultural en Occidente, como un espacio para abarcar y transformar ideas, argumentos y preguntas que son parte de la vida cotidiana y luchas diarias como la relación entre la sociedad, las comunidades étnicas, la raza, los recursos naturales y la naturaleza en su conjunto. En este sentido, la economía política y la sociología económica están en interacción estrecha (Nemiña, 2019). La EPI, como todas las demás ciencias sociales latinoamericanas, está presenciando el giro epistemológico de la ola decolonial y ha incorporado cosmovisiones indígenas alejadas de las blancas, europeas y dominantes heredadas por el colonialismo. Los puntos centrales de la crítica son el ideal de la «modernidad» y la «colonialidad del poder» que juntos contribuyeron a dar forma a una sociedad latinoamericana basada en la explotación, el racismo y el patriarcado. Lejos de ser solo un debate académico, las cosmovisiones de los pueblos nativos americanos fueron adoptadas por los estudios, el activismo y la política hasta el punto de que tanto Bolivia como Ecuador reformaron su constitución siguiendo los preceptos de la filosofía andina del «Buen Vivir» (Sumak Kawsay), un estilo de vida más equilibrado con respecto a la «Madre Tierra» (Pachamama).

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Las perspectivas «post-extractivista» o «post-desarrollo», sostienen que la economía global induce a la reprimarización, a los Estados rentistas y a desigualdades desatendidas. Más allá de la búsqueda de dispositivos conceptuales que han contribuido a la construcción del campo, surge una investigación que se vuelca al testeo de hipótesis (Urdinez et al., 2016) y, posteriormente, a probar si pueden sobrevivir siendo aplicadas a otros contextos. El objetivo es entonces descubrir covariaciones sistemáticas de casos cruzados para elaborar teorías de alcance general. No todos creen que las teorías son estrictamente explicativas solo en el sentido neopositivista. Como señala Buzan (2004, p. 80): «En Europa se usa el término teoría para todo lo que organiza un campo sistemáticamente, estructura las preguntas y establece un conjunto coherente y riguroso de conceptos y categorías interrelacionados. Sin embargo, en Estados Unidos se tiende a usar el término teoría cuando hay presencia de hipótesis comprobables de naturaleza causal» (traducción propia).

El entendimiento en América Latina hasta ahora está más cerca del europeo que el estadounidense. Sin embargo, estas contribuciones más formales y cuantitativas generalmente bajo el amplio paraguas de «economía política abierta» representan un cambio y una superposición con el enfoque más amplio en el campo. Muestran agencia en un mundo descentrado compuesto por la ausencia de un latinoamericanismo esencialista singular y estable, y una multiplicidad de perspectivas analíticas alternativas. El valor de este trabajo es que inicia debates y habilita la construcción de nuevas autoridades, conceptos y teorización. Para cerrar esta sección, se puede ver que la EPI ha despegado de alguna manera. De hecho, el campo se define a través de su apertura a una variedad de problemas empíricos, a una diversidad correspondiente de enfoques teóricos, y finalmente a las discusiones y debates provenientes de una variedad de disciplinas académicas. Hay quienes apuntan a establecer una escuela latinoamericana integrada en el campo global y redes de publicación en inglés. Otros consideran esto 59

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como un ejercicio innecesario, incluso dañino, e insisten en hablar y publicar en español y portugués para que el campo continúe siendo útil y para avanzar en el conocimiento en lugar de perderse en la niebla de la «ciencia normalizada». Tales divergencias apuntan a la existencia de una comunidad vibrante con diferencias en cuestiones filosóficas, teóricas y metodológicas fundamentales. Como es cierto en muchas otras comunidades de conocimiento constituidas por fuertes desacuerdos, el valor reside en participar.

Perspectivas y opciones La visión melancólica de «un cuento de vitalidad perdida» (Cohen, 2008; Palma 2009) tendría un núcleo de verdad si enterráramos la cabeza en la arena. Sin embargo, y ahora dicho con más deferencia, no es digno ofender el argumento establecido o argumentar ad hominen, por lo que puedo admitir algunos de los puntos. Uno puede estar totalmente de acuerdo con el punto de Palma de que los padres fundadores de la dependencia abandonaron la academia cuando las transiciones democráticas abrieron puestos en el gobierno. El giro hacia la política enfatiza, de todas maneras, los compromisos sociales y políticos que hubo en ese momento y se mantuvo. Sin embargo, la vida ha continuado y el punto de hoy es abrir paso a quienes trabajan en el campo, estudian, investigan y publican en una variedad de medios, y apuntan a no cerrar mentes. Si bien el lugar de estos distinguidos «padres fundadores» de la dependencia no requiere mayor justificación y es explicable con respecto al reposicionamiento de dicha generación, lo que importa hoy es identificar a los miembros más jóvenes de la comunidad académica como contribuyentes activos. Sin descartar la herencia, de hecho, incluso apoyando su continua revaluación (Loza,2018) y preservando el Olimpo para ellos si es necesario, debemos seguir adelante y visibilizar los diversos ambientes en los que se trabaja, sin la financiación o la infraestructura de la CEPAL que ofició como una suerte de comité central por un largo período de tiempo. Que el campo se esté fusionando

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en un contexto de intenso debate académico, da la bienvenida a la disputa sobre cuál es la combinación «correcta» entre la agencia y la estructura, y con un aporte considerable de otros campos de las ciencias sociales, particularmente la sociología. Si nos detenemos a argumentar que no hay homogeneidad debemos recordar lo obvio: la construcción de campo en un amplio continente con 33 países nunca puede ser tan compacta u homogeneizada como la escuela británica o la escuela canadiense o francesa. La EPI latinoamericana está introduciendo una variedad de enfoques teóricos, formas de argumentación de datos empíricos y se está consolidando hoy a través del debate y la investigación sobre el regionalismo, la inserción global, el extractivismo, las instituciones internacionales, la deuda y los nuevos problemas globales y regionales de desarrollo y acción. La iniciativa cognitiva de las generaciones más jóvenes se ha alejado del utopismo de un «libre albedrío nacional» o una imaginación de lo que podría haber sido la sociedad si no hubiera sido interceptada en el camino. La comunidad comparte un sentido de pertenencia, conferencias regionales periódicas, muchas convocadas por FLACSO, y redes de intelectuales y profesionales, que es una condición clave para la construcción de campo no parroquial. Mucho de esto debe al emprendimiento de personas clave con acceso fortuito a la financiación, si bien la construcción de instituciones se ve rezagada. No hay una potencia única que desempeñe el papel de faro y financiador de la manera que lo hizo la CEPAL. Los medios de publicación son pocos y distantes entre sí. Se publica en revistas de Relaciones Internacionales, de Ciencia Política, Sociología o de desarrollo tales como Problemas de Desarrollo, Desarrollo Económico o Revista de la CEPAL. ¿Qué opciones tenemos? En primer lugar, postulamos que necesitamos un progreso interconectado, tomando simultáneamente del presente y de la narrativa de EPI que se encuentra en un pedestal. Esa narrativa nunca fue completa, por lo que las interconexiones son necesarias en ambos sentidos. En consecuencia, reconocer la inmensidad de los estudios contemporáneos de EPI en América Latina puede ayudarnos a comprender la existencia de múltiples

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versiones de la EPI, y que se puede obtener algo importante de la construcción consciente de nexos entre distintas esferas nacionales y culturales de EPI. La EPI en América Latina, en la medida en que puede aprovechar fácilmente la rica tradición de la sociología económica, podría liberarse más fácilmente de la «prisión de la ciencia política» (Rosenberg, 2016) y permanecer con límites abiertos, donde desafiar o rechazar los límites disciplinarios no solo se tolera, sino que se alienta. Más que un cinturón a la manera de Lakatos (1978) podemos proceder con inclusión. Como ha argumentado Leander (2015), el enfoque minestrón de Susan Strange es uno de los puntos de referencia teórico. Cuando preparamos esta comida damos lugar a estrategias incrementales para agregar ingredientes. Ofrecemos así una invitación. La mesa está puesta para compartir la cena.

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Las Teorías Latinoamericanas de la Dependencia: variedades, límites y aplicaciones contemporáneas

Stefano Palestini

Introducción1 Las teorías latinoamericanas de la dependencia son, probablemente, la contribución más original que la región ha hecho a la teoría de las Relaciones Internacionales (RRII). Dicha contribución radica en haber brindado una perspectiva sobre la economía política global, desde el punto de vista de las sociedades periféricas. En efecto, contemporáneamente a la puesta en boga de la noción de interdependencia por parte de Robert Keohane y Joseph Nye, la noción de dependencia comienza a difundirse globalmente a través de la traducción al inglés de las obras de latinoamericanos como Fernando Henrique Cardoso, Enzo Faletto y Theotonio dos Santos. El concepto de Keohane y Nye captura una mirada de las relaciones en el sistema internacional a través de la cual actores estatales y no estatales aparecen influyendo recíprocamente su comportamiento. El concepto de dependencia observa esas mismas relaciones, pero desde la periferia, poniendo el énfasis en las relaciones de subordinación entre actores situados en regiones centrales y periféricas del capitalismo global. A pesar de que el concepto de dependencia surgió en América Latina, rápidamente se transformó en una categoría que sintetizaba las problemáticas económicas, sociales y políticas de las 1

Agradezco los comentarios críticos de Roberto Durán, así como de los editores. Errores e imprecisiones son de mi exclusiva responsabilidad. 67

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sociedades postcoloniales en general, problemáticas escatimadas por las dos corrientes dominantes en RRII: el liberalismo y el realismo. Este capítulo tiene el objetivo de presentar las teorías latinoamericanas de la dependencia como un programa de investigación vigente para el estudio del sistema internacional. No es, por tanto, un capítulo de «historia de las ideas», sino que, partiendo de una exposición de las principales tesis y limitaciones de estas teorías, busca mostrar posibles aplicaciones contemporáneas. Las teorías de la dependencia tienen más de cinco décadas, es decir, surgieron en los albores de lo que más tarde las teorías de RRII llamarían la globalización. Toda investigación que quiera aplicar hoy en día teorías que surgieron en un contexto histórico distinto, se ve enfrentada a importantes desafíos. Para ello, propondré al final del capítulo la noción de mecanismo de dependencia como una herramienta analítica y metodológica que permite actualizar y refinar las tesis clásicas de los dependentistas. En este capítulo hablamos de «las teorías de la dependencia» en plural, pues estamos tratando con un programa de investigación heterogéneo al que aportaron diversos académicos afiliados a centros de investigación ubicados en varias latitudes de América Latina durante las décadas de 1960 y 1970. El capítulo se enfocará, sin embargo, en la obra de académicos de dos de estos centros: el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES) y el Centro de Estudios Socioeconómicos de la Universidad de Chile (CESO). Los artículos y libros escritos por los académicos del ILPES y del CESO contribuyeron de manera directa a definir los supuestos conceptos e hipótesis que constituyen el núcleo del programa de investigación dependentista. Entre los investigadores del ILPES cabe mencionar, entre otros, a los brasileros Celso Furtado, Fernando Henrique Cardoso, a los chilenos Enzo Faletto, Osvaldo Sunkel y al argentino Pedro Paz. En el CESO trabajaron los brasileros Theotonio dos Santos, Vânia Bambirra, Ruy Mauro Marini, así como el estadounidense André Gunder Frank. Todos estos académicos coincidieron en Santiago de Chile entre 1965 y 1973, muchos de ellos exiliados por gobiernos autoritarios, otros

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interesados en los cambios políticos que experimentaba la región y que tenían en la capital chilena uno de sus epicentros. Los dependentistas adoptaron algunas de las tesis avanzadas por Raúl Prebisch (1950) en el seno de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina (CEPAL), y las reformularon de manera crítica a través de un paradigma marxista heterodoxo (Deciancio 2016; Antunes de Oliveira 2019). Escribieron sus obras en el contexto de profundos cambios sociales, ejemplificados por la experiencia del gobierno de la Unidad Popular en la que muchos de ellos tomaron activa parte, siendo por ello ejemplos de una ciencia social crítica y políticamente comprometida (Faletto 1998; Cortés 2016). Según Cardoso (1977b), el mérito de los dependentistas no radica tanto en la novedad de sus ideas —las que estaban profundamente enraizadas en una tradición de pensamiento social latinoamericano2—, sino sobre todo en el hecho de que alcanzaron nuevas audiencias tales como gobiernos, agencias de las Naciones Unidas, y la comunidad académica estadounidense. Sus ideas influyeron en programas de investigación del norte, tales como la teoría sistema-mundo (Wallerstein, 1974; Amin, 1972), y los estudios comparativos sobre los estados desarrollistas (Evans, 1979, 1995; Haggard, 1990; Kohli, 1994, 2004). Con la difusión global de las teorías de la dependencia muchas de sus raíces latinoamericanas se fueron perdiendo y algunas de sus tesis fueron formalizadas y, en algunos casos, simplificas casi al nivel de eslóganes. En la década de 1990, las teorías de la dependencia son prácticamente abandonadas y desplazadas por nuevos paradigmas tales como el neoinstitucionalismo, cuyos supuestos epistemológicos eran más acordes con el neoliberalismo (Madariaga y Palestini 2019). En América Latina se comienzan a enseñar desde una perspectiva de historia de las ideas, precisamente cuando, de la mano del Consenso de Washington, la

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Varias ideas expresadas por las teorías de la dependencia —incluida la propia noción de dependencia— habían sido anticipadas por intelectuales tales como los peruanos Víctor Raúl Haya de la Torre y José Carlos Mariátegui en la década de 1920 (Helleiner y Rosales, 2017). 69

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región se hace más dependiente de la inversión extranjera y de las cadenas globales de valor (Beigel, 2006; Garcia et al., 2016). Sin embargo, las crisis recientes del capitalismo global, tales como la Gran Recesión (2008-2009) y la crisis de la Eurozona (2010 en adelante), han traído las tesis dependentistas de vuelta a las revistas académicas fuera y dentro de la región. Cabe citar, entre otros, el número especial de la revista Studies in Comparative International Development en 2009, dedicado a los 40 años del libro clásico de Cardoso y Faletto (1969), los ensayos y monografías publicadas por el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), así como varias contribuciones publicadas en revistas tales como Development and Change, Argumentos, Cuadernos de Teoría Social, o Globalizations. El capítulo se organiza en cuatro secciones. Primeramente, presentaré las distintas variantes de las teorías de la dependencia, con especial foco en los investigadores que trabajaron en el CESO y en el ILPES. Luego, discutiré brevemente algunas de las principales limitaciones de las versiones clásicas de la dependencia para su aplicación al estudio del capitalismo global contemporáneo. En la tercera parte, introduciré el concepto de mecanismo de dependencia como una herramienta analítica y metodológica para superar algunas de las limitaciones de las teorías clásicas de la dependencia. El capítulo cierra con algunas reflexiones finales.

Las teorías de la dependencia como programa de investigación Es habitual leer en libros de texto referencias a «la Teoría de la Dependencia», como si fuese un paradigma unitario (por ejemplo, Gachuz, 2016; Mahoney y Rodríguez-Franco, 2018). Sin embargo, hay importantes diferencias entre los dependentistas en cuanto a la definición misma del concepto de dependencia, o a las posibilidades de desarrollo bajo situaciones de dependencia. Estas diferencias no solo se dan entre los dos centros, el CESO y el ILPES, sino también encontramos matices distintos dentro de cada uno de ellos. Fueron, precisamente, los debates intensos que mantuvieron estos 70

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investigadores entre 1965 y 1973, los que definieron los contornos de lo que hoy llamamos «Teoría de la Dependencia». En este capítulo quisiera identificar tres supuestos que me parece son compartidos por todos los dependentistas: 1. El sistema capitalista global está estructurado jerárquicamente en centros y periferias. 2. Las economías periféricas son dependientes de las economías centrales, lo que significa que los cambios en las primeras son condicionados por los cambios en las segundas. 3. La dependencia externa de las economías periféricas se refleja en sus estructuras socioeconómicas internas. Estos tres supuestos sitúan a las teorías de la dependencia en las antípodas de las corrientes principales de las RRII. Para empezar, el primer supuesto rompe con la concepción anárquica del sistema internacional. El hecho de que los Estados-naciones sean formalmente iguales e independientes en ausencia de un poder centralizado —un punto de partida tanto para la tradición liberal como realista— es de poca relevancia para las teorías de la dependencia que se enfocan, en cambio, en la posición subordinada de los Estado-naciones periféricos en relación con los centrales (Marini, 2008 [1973], p. 111). Esta diferencia con las corrientes principales de las RRII se aprecia, además, en el hecho de que para las teorías de la dependencia el concepto de referencia es el de «capitalismo» y no el de «sistema internacional». El segundo supuesto rompe a su vez con el concepto de interdependencia, central para la tradición liberal de las RRII y sus derivados: el transnacionalismo, el liberalismo intergubernamental y el institucionalismo racional. Mientras que interdependencia implica condicionamiento recíproco que puede ser tanto simétrico como asimétrico (Keohane y Nye, 1977), el concepto de dependencia enfatiza un condicionamiento preponderantemente unidireccional donde son los procesos de cambio en el centro los que condicionan los cambios estructurales en la periferia (Dos Santos, 1970). Los

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investigadores del CESO y del ILPES entienden el concepto de poder y su centralidad en el sistema internacional, diferentemente que Keohane y Nye. Mientras para los teóricos estadounidenses el poder es una consecuencia de la interdependencia asimétrica entre Estados, y lo conciben fundamentalmente como diferenciales en términos de poder de negociación en agendas múltiples de política internacional (Keohane y Nye, 1977), para los dependentistas latinoamericanos, en cambio, el poder se entiende como dominación por parte de los centros capitalistas sobre sus periferias. Dicha dominación se manifiesta fundamentalmente en las estructuras económicas y sociales, y en el tipo de organización política de las sociedades periféricas (Cardoso, 1972; Dos Santos, 1978). Por último, el tercer supuesto deja atrás la concepción de los Estados como actores unitarios compartida por corrientes dominantes en las teorías de las RRII, tales como el realismo estructural y el institucionalismo liberal. Un aspecto de las teorías de la dependencia latinoamericanas rara vez destacado es que son unas de las primeras teorías en hacer explícito el vínculo entre el nivel internacional (relaciones centro/periferia) y el nivel doméstico (estructuras socioeconómicas y coaliciones políticas nacionales y locales), brindando las bases para los estudios sobre el capitalismo de Estado y los regímenes burocráticos autoritarios (O’Donell, 1973; Evans, 1979). Estos tres supuestos constituyen una contribución teórica distintiva respecto a las tradiciones realistas, liberales, así como a otras variantes críticas como la teoría del sistema-mundo. Sin embargo, es importante destacar que la coincidencia entre teóricos de la dependencia finaliza con esos tres supuestos. En otras palabras, los investigadores del CESO y del ILPES comienzan a diferenciarse respecto a cómo aplican dichos supuestos compartidos al análisis de situaciones concretas de dependencia. Basándome en algunas de las tipologías propuestas por Palma (1978) y Larraín (1989), quisiera proponer una clasificación de los principales dependentistas de acuerdo a dos dimensiones analíticas (ver Fig. 1). La primera dimensión corresponde al propio concepto de dependencia. Con dicho concepto, algunos autores enfatizan los

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determinantes externos que la división internacional del trabajo impone sobre las economías periféricas (supuesto 2), mientras otros otorgan mayor relevancia a los procesos sociopolíticos internos a las economías periféricas (supuesto 3). Se podría decir que los primeros tienden a ser más estructuralistas, mientras que los segundos dan al menos igual importancia a los determinantes estructurales que a los procesos de agencia internos a las sociedades periféricas. La segunda dimensión en que los dependentistas se diferencian unos con otros tiene que ver con las consecuencias que derivan para las posibilidades de desarrollo en la periferia. Algunos autores van lisa y llanamente a negar la posibilidad de que una economía periférica pueda transformar su estructura económico-social (subdesarrollo) en la dirección de una economía central (desarrollo). Otros en cambio admitirán la posibilidad de trayectorias diferenciadas de desarrollo bajo situaciones de dependencia. Como muestra la Figura1, estas categorías son fluidas, pero es posible detectar ciertos clusters alrededor de los dos centros de estudio, el CESO y el ILPES. Fig. 1 Variantes de las Teorías de la Dependencia Posibilidades de desarrollo en la periferia

Concepto de Dependencia

Sí

Sweezy Frank Marini

Énfasis en los condicionamientos externos

Énfasis en los procesos internos

No

Hinklammert Furtado Sunkel Cardoso/Faletto

Fuente: elaboración propia.

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Dos Santos Bambirra

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El concepto de dependencia Respecto a la primera dimensión, es posible establecer una clara distinción entre los dependentistas latinoamericanos —que son el foco de este capítulo— y los académicos estadounidenses que influenciaron y fueron influenciados por enfoques dependentistas, tales como Paul Sweezy (1972) y André Gunder Frank (1967, 1966). Estos académicos permanecieron más enraizados a las teorías clásicas del imperialismo y, por ende, enfatizaron los determinantes externos establecidos por la división internacional del trabajo (hoy diríamos la economía global) sobre las economías periféricas, a las que concibieron prácticamente como un grupo unitario e indiferenciado de países. En la lectura que hacen Sweezy y Frank de la dependencia, la interacción dialéctica entre el nivel internacional y el doméstico fue reemplazada por lo que Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto (Cardoso, 1977, p. 14; Cardoso y Faletto, 1969, p. 20) denominaron de manera crítica la visión «estructural-mecanicista» del subdesarrollo. Por el contrario, académicos latinoamericanos como los ya mentados Cardoso, Faletto además de Osvaldo Sunkel, Pedro Paz y Celso Furtado adoptaron un concepto de dependencia que hace referencia fundamentalmente a la interacción entre condicionantes externos y procesos sociopolíticos internos (Sunkel y Paz 1970). De acuerdo con Cardoso (1972, p. 138), «la «expresión concreta» que el modo capitalista de producción va a encontrar en las áreas dependientes no es «automática»: dependerá de los intereses locales, de las clases, del Estado, de los recursos naturales, etc., y de la forma como se fueron constituyendo y articulando históricamente». En la misma línea, Sunkel (1970, p. 16) escribía que «la importancia que se atribuye a las condiciones externas no debe oscurecer, sin embargo, la existencia de estructuras condicionantes internas, porque si bien el proceso de cambio de largo plazo tiende a prevalecer la influencia de las primeras, la transformación estructural es el producto de la interacción de ambas». Para Cardoso y Faletto, la dependencia era una «situación concreta» más que una «abstracción determinante» (como lo era para Sweezy y en menor medida para Frank). Las obras de Cardoso 74

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y Faletto (1969), de Sunkel y Paz (1970), así como las de Vânia Bambirra (1974), abordaron la dependencia y el subdesarrollo en América Latina a través de lo que denominaron método históricoestructural, a través del cual buscaban describir y explicar las diversas situaciones de dependencia en América Latina, dando cuenta de sus formaciones sociales y trayectorias históricas diferenciadas. Cardoso y Faletto recibieron gran influencia de uno de sus colegas en el ILPES, el sociólogo español José Medina Echavarría, famoso por introducir la sociología de Max Weber en América Latina (Morales, 2012). Vânia Bambirra, por su parte, fue investigadora del CESO y seguidora de la tradición marxista. Ella, al igual que Cardoso y Faletto, también desarrolló una tipología de situaciones concretas de dependencia en América Latina, siguiendo un método histórico-estructural, pero en abierta crítica al enfoque «demasiado sociológico» de los investigadores del ILPES (Benítez, 2019). En su conjunto, Cardoso, Faletto, Sunkel, Paz y Bambirra pueden leerse hoy en día como precursores del institucionalismo histórico y de los estudios de la path dependency que surgieron en los Estados Unidos en los 90’ (Steinmo et al., 1992).

Las posibilidades de desarrollo periférico Los dependentistas latinoamericanos comienzan a separarse en la segunda dimensión: las posibilidades de desarrollo capitalista en la periferia. Por desarrollo, los dependentistas entendían la transformación de la esfera de la producción pasando de un estadio primariamente agrario y de baja complejidad productiva, a uno primariamente industrializado y de alta diferenciación productiva (Bruszt y Palestini, 2016). Los investigadores del CESO —Theotonio dos Santos, Vânia Bambirra, Ruy Mauro Marini— compartieron la tesis del economista marxista Paul Baran (1957) para quien el subdesarrollo de la periferia es consecuencia directa del desarrollo de los centros imperialistas y, por lo tanto, ambos son el resultado común del proceso global de acumulación capitalista. Según dos Santos (1970, p. 23) las relaciones de dependencia conforman un tipo 75

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de estructura internacional e interna que lleva necesariamente a las economías periféricas al subdesarrollo. André Gunder Frank, quien fuera también parte del CESO, plasmó esta tesis en el título de un influyente artículo de la revista Monthly Review, «El desarrollo del subdesarrollo» (Frank, 1966). El grupo del CESO compartía también las tesis de Emmanuel (1972) y Amin (1972) de que el creciente subdesarrollo de la periferia se debía al mecanismo de intercambio desigual entre las economías centrales exportadoras de bienes industriales y de las economías periféricas exportadoras de materias primas. Como consecuencia lógica de estas premisas, el grupo del CESO sostenía que la única manera de romper este ciclo de creciente subdesarrollo era la superación del capitalismo a través de una revolución socialista (Frank, 1970; Marini, 1973; Bambirra, 1974). Alternativamente, la trayectoria política conduciría a la instauración de regímenes autoritarios de tipo fascista (Dos Santos, 1969). La ola de gobiernos autoritarios que surgieron en la región —Brasil 1964, Argentina, 1966 y 1976, Uruguay 1973, y Chile 1973— pareció brindar confirmación empírica a las tesis de dos Santos. En el polo opuesto se encuentran los dependentistas que eran parte del ILPES y, por lo tanto, más cercanos a la escuela estructuralista de la CEPAL, tales como Celso Furtado, Osvaldo Sunkel, Pedro Paz, Enzo Faletto y Fernando Henrique Cardoso, así como el entonces profesor de la Universidad Católica de Chile, Franz Hinkelammert (Larraín, 1989; Kay, 1990; 2019). Furtado (1966, p. 48-49, 1970) sostenía que las sociedades periféricas conseguirían desarrollarse solo si eran capaces de introducir reformas institucionales profundas tales como políticas redistributivas que impidieran la concentración del ingreso por parte de grupos sociales privilegiados, una integración económica regional profunda, y políticas industriales que orientasen el progreso tecnológico y la modernización de las estructuras sociales. Estas tesis, que tenían una fuerte herencia de Prebisch, eran también compartidas por el economista chileno estructuralista Aníbal Pinto quien, influyó fuertemente en el grupo del ILPES. Rompiendo con el determinismo de las tesis de Frank y dos Santos, y abriendo posibilidades para el desarrollo

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en la periferia, Pinto y Kñal (1972, p. 10) afirmaban que «todas las naciones centrales son evidentemente desarrolladas […], pero no todos los países desarrollados son centrales». Claros ejemplos de ello eran los casos de Australia, Canadá, y Nueva Zelanda. Un par de décadas más tarde, la acelerada industrialización de países del este y del sudeste asiático brindarían mayor evidencia para esta tesis (Kohli 1994). Pero fue Cardoso quien de manera más explícita defendiera la posibilidad de desarrollo capitalista bajo situaciones de dependencia. Cardoso acuñó el concepto de «desarrollo asociadodependiente» para referirse a una situación en la cual los intereses de grupos capitalistas centrales se asocian con los de grupos capitalistas locales en economías periféricas a través de la acción de las empresas transnacionales (Cardoso 1972a: 149). Cardoso (1972b, p. 214) polemizó abiertamente en contra de la tesis de Frank del «desarrollo del subdesarrollo», lamentándose de que «[…] interpreta incorrectamente las formas actuales del imperialismo económico y presenta una comprensión política imprecisa de la situación. Es necesario comprender que en situaciones específicas es posible esperar desarrollo y dependencia [itálicas en el original]». Polemizando con dos Santos, Cardoso sostenía que la revolución socialista y la dictadura fascista no eran las únicas trayectorias posibles para la periferia. Desde su interpretación, las dictaduras militares que surgían en América Latina no eran fascistas y anti-desarrollistas, sino que eran de un nuevo tipo burocrático autoritario —que luego Guillermo O’Donell 1973 conceptualizaría— y podían apuntalar más que obstruir el desarrollo capitalista de la periferia (Cardoso, 1972b, p. 215). No es de extrañar que el enfoque de la dependencia de Cardoso tuviera una fuerte influencia en las generaciones venideras de investigadores interesados en las variedades de trayectorias capitalistas dependientes (Evans y Stephens, 1988; Evans, 2009; Kohli, 2004; 2009; Nölke y Vliegenthart, 2009; Bruszt y Greskovits, 2009; Bizberg, 2018). En cambio, el enfoque de dos Santos y del CESO permaneció más fiel a las teorías clásicas del imperialismo y del cambio revolucionario teniendo una mayor influencia en las teorías neo-marxistas del sistema-mundo (Amin, 1972; Wallerstein,

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1974). El enfoque de Cardoso ha sido, en ocasiones, catalogado como «reformista», pues ciertamente dejaba espacio a la política de coaliciones entre clases y al cambio a través de instituciones, procesos que los investigadores del CESO consideraban inviables y antirevolucionarios (Kay, 1990; Antunes de Oliveira, 2019). Desde la perspectiva de Cardoso, no había espacio para la revolución de modelos de desarrollo dependiente-asociado, cuyos capitalistas y trabajadores estaban constreñidos a tener que «asociarse con el capitalismo internacional en cuanto socios dependientes y menores» (Cardoso, 1972, p. 163). Probablemente dos Santos está en lo correcto cuando afirma que no existió disonancia entre el programa social-demócrata estilo «tercera vía» que el presidente Cardoso implementara en el Brasil de los 90’, con las ideas que el sociólogo Cardoso defendiera en los 60’ y 70’ (Dos Santos, 1998; ver también Cardoso, 2009). Para ser justos, si bien el enfoque de la dependencia de Cardoso abría espacios para el reformismo democrático y el desarrollo dependiente, era también plenamente consciente que dicha trayectoria de desarrollo generaría probablemente desigualdad social y marginalidad (Cardoso, 1977). A pesar de la influencia internacional que tendrían los enfoques latinoamericanos de la dependencia sobre programas de investigación de sur y del norte, las críticas a sus premisas, tesis y conclusiones no han faltado. En la siguiente sección presentaré algunas de las críticas más difundidas, y luego en la tercera sección brindaré una propuesta para superarlas.

Limitaciones conceptuales y metodológicas de las teorías de la dependencia Observadores críticos apuntaron a falencias epistemológicas, conceptuales, y metodológicas que, supuestamente, impedían la aplicación de las teorías de la dependencia al estudio del capitalismo en la era de la globalización. Incluso las nuevas generaciones de investigadores de la emergente Economía Política Internacional (EPI) latinoamericana buscarían inspiración en otros paradigmas teóricos

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a la hora de lidiar con nuevos fenómenos, tales como la crisis de la deuda o las políticas de ajuste estructural. Una primera limitación destacada por la audiencia internacional fue el propio concepto de dependencia. El sociólogo brasilero Francisco Weffort (1972) —cercano a los dependentistas del CESO y del ILPES— fue quizás el primero en observar que el concepto de dependencia carecía de estatus científico, y arriesgaba convertirse en un puro eslogan ideológico (ver también; Lall, 1975; O’Brien, 1973; Bath y Dilmus, 1976; Chilcote, 1974; Kaufman et al., 1975; Packenham, 1992). Más recientemente James Mahoney y Diana RodríguezFranco (2018) han sostenido que «la Teoría de la Dependencia», en singular, debería ser tomada como un «marco de interpretación» más que abordarla como una «teoría» en el sentido de un conjunto de hipótesis verificables. De acuerdo con estos autores, la Teoría de la Dependencia en cuanto marco interpretativo mantiene un valor incuestionable, pero en cuanto teoría es más bien débil. A mi juicio, los enfoques latinoamericanos de la dependencia pueden ser descritos como «teorías» y no meros «marcos», en la medida en que contienen herramientas explicativas —y no solo descriptivas— de la realidad social. En la próxima sección espero poder ilustrar este argumento a través del concepto de mecanismo causal de dependencia. Una segunda supuesta limitación de la Teoría de la Dependencia sería su carácter estructuralista y determinista que no deja espacio para la agencia de actores en la periferia o de lo que hoy se suele llamar «el sur global». Vale la pena mencionar esta crítica pues ha sido esgrimida por Amitav Acharya, connotado impulsor de la agenda de Global International Relations cuyo objetivo es superar el etnocentrismo estadounidense y europeo en el estudio de las relaciones internacionales. Según Acharya (2014), las teorías de la dependencia no contemplan las formas alternativas de agencia en la periferia y, por ende, refuerzan la marginalidad del sur global. Desde mi visión, esta observación solo tiene asidero si se aplica a las versiones dependentistas más cercanas a las teorías del imperialismo como las de Frank y Sweezy. Sin embargo, la gran mayoría de los investigadores del CESO y del ILPES se enfocaron en la interacción

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entre los condicionantes externos y los procesos internos de agencia como se ha mostrado en la sección anterior. En tercer lugar, se pueden agrupar una serie de críticas provenientes de autores de perspectivas radicalmente opuestas —tales como economistas neoclásicos, intelectuales decoloniales y cosmopolitas—, pero que apuntan de manera similar a la distinción centro-periferia y al concepto de desarrollo que los dependentistas latinoamericanos heredaron de la escuela cepalina de Prebisch. El expresidente de la Reserva Federal, Ben Bernanke ha sostenido, por ejemplo, que la distinción tradicional entre el centro y la periferia es menos relevante, en la medida en que las economías industriales maduras y las economías emergentes se han convertido en más integradas e interdependientes (citado en Fischer, 2015, p. 701). Intelectuales decoloniales y cosmopolitas han criticado que el concepto de desarrollo y subdesarrollo heredado de la teoría de la modernización por parte de los dependentistas reproduce descripciones occidentales de las sociedades poscoloniales en cuanto versiones incompletas de la modernidad anglo-europea (Grosfoguel, 2000; Chernilo y Mascareño, 2005). Otra posible limitación de la distinción centro-periferia sería su supuesto nacionalismo metodológico, es decir el foco exclusivo en Estados-naciones descuidando otros niveles de análisis y actores no-estatales. A favor de esta crítica se pude citar la definición clásica de dependencia brindada por dos Santos (1978, p. 361) que habla de países/naciones centrales y periféricas. Posteriormente, el economista cepalino Armando Di Filippo (1998) ha sostenido que la unidad de análisis básica para una aproximación centro-periferia es el Estadonación. Dicho esto, no hay que olvidar que los investigadores del CESO y del ILPES (incluido el propio dos Santos) brindaron gran atención al rol de actores no-estatales que operan al nivel transnacional y local, como, por ejemplo, las corporaciones transnacionales, y los grupos capitalistas locales. Sunkel (1970, p. 16-17), por ejemplo, argumentó en contra de la homología entre «economía» y «país», defendiendo por el contario un concepto de economía transnacional que penetra y desborda las economías nacionales. A mi modo de ver, la distinción centro-periferia no debiera ser pensada en términos

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estrictamente geográficos, menos aún como una tipología de países (desarrollados vs. subdesarrollados; norte vs. sur global, etc.), sino más bien como una herramienta analítica que sirve para describir y evaluar los modos de integración subordinada y asimétrica de unidades económicas (locales, nacionales, regionales, o transnacionales) en la economía global (Sunkel, 1970; Fischer, 2015). Quisiera detenerme en una última crítica realizada por Erik Wibbels (2009) acerca de la falta de fundamentos micro de las teorías de la dependencia. Fundamentos micro son aquellos supuestos acerca de las motivaciones y operaciones cognitivas que orientan a los actores, sean estos agentes económicos, políticos u de otra índole. Wibbels está en lo cierto: de hecho, ninguno de los tres supuestos generales que hemos expuesto en la sección anterior en tanto comunes a todas las teorías de la dependencia, hacen referencia a las motivaciones de los actores. Se podría decir que dichos supuestos están todos formulados a nivel sistémico; lo que falta es la conexión con el nivel individual, es decir, con los intereses y motivaciones de los actores que integran economías y sociedades. Dicha conexión «micro-macro» implica identificar primero a los actores claves que están inmersos en una «situación de dependencia», y, segundo, a las preferencias y condiciones bajo las cuales ellos operan (Wibbels, 2009, p. 442; Schwartz, 2007). En la próxima sección voy a argumentar, sin embargo, que en la obra de los dependentistas del CESO y del ILPES, así como en la de algunos seguidores contemporáneos, es posible encontrar retazos de dichos fundamentos micro que Wibbels extraña. Para ello propongo focalizarnos en la noción de mecanismos causales de dependencia.

Mecanismos de dependencia: una agenda de investigación En esta sección propongo una manera de superar algunas de las limitaciones indicadas por los críticos a través de la introducción del concepto de mecanismo causal, concepto epistemológico elaborado en varios campos de las ciencias sociales (Waldner, 2012; Bennet y Checkel, 2015; González, 2016). 81

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Basándome en la clásica definición de dependencia de dos Santos (1978, p. 361) y la definición de mecanismo causal de Bennet y Checkel (2015), propongo definir mecanismos de dependencia como aquellos procesos físicos, psicológicos o sociales a través de los cuales ciertos agentes económicos son condicionados por la acción y expansión de otros agentes económicos. En general, los mecanismos de dependencia operan bajo condiciones establecidas por: a) el desarrollo del capitalismo global en un momento dado; y b) el desarrollo del modelo local de desarrollo en un momento dado. Aplicar esta definición puede parecer más simple de lo que en realidad es, pues implica identificar los agentes que intervienen en una situación de dependencia particular, las lógicas de acción con las que operan, y además las condiciones (globales y locales) bajo las cuales los mecanismos en cuestión operan. En mi opinión, al introducir la noción de mecanismo causal de dependencia varios de los obstáculos epistemológicos mencionados por los críticos de las teorías de la dependencia son susceptibles de ser superados. Para empezar, la identificación de mecanismos de dependencia implica dar cuenta de los fundamentos micro que de acuerdo a Wibbels faltaban en las teorías clásicas de la dependencia. Además, hay que tener en cuenta que los mecanismos causales cruzan por lo general escalas geográficas y niveles de análisis. Por lo tanto, no hay razón alguna para limitar el análisis a los mecanismos que operan al nivel nacional, o para aplicar la distinción centro-periferia exclusivamente a países o economías nacionales. De hecho, en la definición que propongo he usado deliberadamente el término «agente económico» con el fin de abrir espacio para el análisis de actores variados que operan a escalas múltiples. Por último, si el objetivo investigativo de un análisis de dependencia es identificar mecanismos causales de dependencia, el problema del «estatus científico» de la teoría, al que aludía Weffort, también se resuelve. La teoría deja de ser exclusivamente un «marco de referencia» como argumentan Mahoney y Rodríguez-Franco (2018), sino que se le restituye su pretensión de teoría explicativa.

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La noción de mecanismo de dependencia no es inédita en la tradición latinoamericana. El dependentista venezolano Domingo Maza Zavala (1973) usó el concepto de manera explícita para referirse a las formas concretas de apropiación de las rentas petroleras por parte de las empresas transnacionales. Cardoso, por su parte, evoca una aproximación epistemológica y metodológica que se asemeja a la noción de mecanismo causal. En su aguda crítica a los intentos de testear las teorías de la dependencia a través de modelamiento estadístico, Cardoso aboga por un método más apropiado al enfoque histórico-estructural que sea sensible a los procesos causales que operan en situaciones concretas de dependencia y que sería similar a lo que los politólogos contemporáneos llaman análisis de rastreo de proceso (Cardoso, 1977; Waldner, 2012). Más importante aún, los dependentistas del CESO y del ILPES identificaron una serie de mecanismos de dependencia —sin usar ese concepto— en sus trabajos clásicos. Por ejemplo, los conceptos de sobre-explotación (Marini 1969; [1973] 2008), desarrollo asociadodependiente (Cardoso 1972) e intercambio desigual (Marini, [1973] 2008), pueden ser interpretados como mecanismos causales de dependencia. En lo que sigue, quisiera esbozar algunos de estos mecanismos basándome en el trabajo tanto de dependentistas clásicos como de investigadores contemporáneos tales como Wibbels (2006), Antunes de Oliveira (2019) y Fischer (2015). En algunos de estos ejemplos, la identificación de actores, motivaciones y condiciones es más evidente que en otros. Tomados en su conjunto, empero, brindan un primer indicio de la dirección que, en mi opinión, los futuros estudios sobre dependencia podrían tomar. Siguiendo el esquema de Susan Strange (1994), ordenaré los ejemplos de acuerdo a tres de las cuatro estructuras primarias del capitalismo contemporáneo: la producción, las finanzas y el conocimiento3. 3

De acuerdo con Strange, la cuarta estructura es la de la seguridad. Me parece que es posible aplicar el concepto de mecanismo causal de dependencia a los estudios de seguridad. Sin embargo, en este capítulo he decidido enfocarme en las tres estructuras que de manera más directa se relacionan con la economía internacional, y que constituyen el objeto de estudio primario de la tradición dependentista. 83

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Mecanismos de dependencia en la producción - Sobre-explotación: consiste en la remuneración del trabajo por debajo del costo de reproducción del trabajador; es un mecanismo que compensa la caída en la tasa de ganancia sufrida por los capitalistas locales en una economía periférica debido al intercambio desigual entre economías centrales y periféricas (Marini, [1973] 2008; 1969). Los dos tipos de agentes que intervienen en este mecanismo son los empresarios locales y los trabajadores locales que operan bajo dos condiciones: primero, la realización del capital se realiza en los mercados externos, por lo que el nivel de consumo de los trabajadores locales no afecta al proceso de producción; segundo, existe una reserva de trabajadores precarios dispuestos a vender su fuerza de trabajo no obstante los bajos salarios y el sub-empleo. Cuando Marini formuló este mecanismo estaba pensando en las economías dependientes latinoamericanas. Sin embargo, se puede hipotetizar que este mecanismo también opera hoy en día, tanto en economías menos desarrolladas, como en economías emergentes y desarrolladas en las cuales los mercados laborales son divididos en sectores formales y sectores informales precarizados (Nölke y Vliegenthart, 2009; Fontes, 2010; Antunes de Oliveira, 2019). -Desarrollo dependiente-asociado: este famoso concepto de Cardoso puede también ser conceptualizado como mecanismo de dependencia. En cuanto tal, captura los vínculos sociales ente tres tipos de agentes: los empresarios locales, el Estado (que puede ser ulteriormente dividido en distintas agencias públicas, según lo amerite el análisis), y empresas transnacionales (Cardoso, 1977, p. 20; Cardoso y Faletto, 1969). El desarrollo dependiente-asociado no constituye una relación de interdependencia en el sentido institucionalista liberal, sino que preserva una integración desigual entre economías centrales y periféricas. A través de la crítica a Cardoso, Vânia Bambirra contribuyó a refinar este mecanismo con su concepto de «clase dominante-dominada». Para esta autora, la doble naturaleza de las burguesías periféricas (en cuanto clases dominantes dentro de sus economías nacionales, y dominadas en el contexto global) las imposibilita para liderar un proceso de transformación

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económico-social de carácter democrático (Bambirra, 1978, p. 104). Desde la perspectiva de Bambirra, el carácter dependiente del desarrollo en la periferia, necesariamente lleva a regresiones autoritarias lideradas por clases capitalistas locales, especialmente en momentos de crisis económica. Ejemplos de ello serían la reciente involución autoritaria en Brasil con el impeachement a Dilma Rousseff y la elección presidencial de Jair Bolsonaro (Antunes de Oliveira, 2019). En cuanto mecanismo de dependencia, el concepto de desarrollo dependiente-asociado puede ayudar a iluminar los aspectos más sociológicos del vínculo entre elites económicas locales y capital transnacional. - Integración asimétrica en las Cadenas Globales de Valor: Aun cuando los conceptos de cadenas globales de mercancías y cadenas globales de valor (CGV) entraron en el vocabulario de los economistas políticos, solo en 1990 (Gereffi y Korzenievicz, 1994; Gibbon, 2001) los dependentistas latinoamericanos habían ya identificado mecanismos de dependencia que operaban al nivel de las cadenas de producción y suministro (Marini, 2008 [1973] p. 144; Dos Santos, 1978, p. 338-384). La integración asimétrica implica que incluso los agentes económicos más avanzados —desde un punto de vista tecnológico y/o de valor agregado— en regiones periféricas, quedan rezagados en segmentos bajos y medios de las CGV (Fischer, 2015, p. 714). Los agentes que intervienen en este mecanismo son las empresas líderes en las CGV, normalmente con sus plantas matrices en economías centrales, y las empresas en segmentos intermedios y bajos localizadas ya sea en economías emergentes o en países menos desarrollados. Como argumentaron dos Santos, Marini, y Hinkelammert cincuenta años atrás, las empresas líderes asistidas por los Estados centrales y por regímenes internacionales (GATT, OMC), poseen un control monopólico de las tecnologías de vanguardia manteniendo una brecha tecnológica con empresas de la periferia. La integración asimétrica en CGV es favorecida además por práctica de absorción de recursos descritas por Sunkel (1972) y por dos Santos (1978), e implementadas por empresas líderes en sus

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respectivas CGV (ejemplo: transferencias de precios, impuestos a las marcas y royalties, aseguraciones, y control de costos de transporte).

Mecanismos de dependencia financiera Los dependentistas del CESO y del ILPES enfocaron sus análisis principalmente en la estructura de la producción y el intercambio (comercio internacional) siguiendo el supuesto marxista de que la acumulación capitalista tiene su principal locus en el desarrollo industrial (Bambirra, 1974, p. 28). Como admite dos Santos (1998), la crisis de la deuda de 1980 mostró la insoslayable importancia de comprender los mecanismos de la dependencia financiera. En efecto, las nuevas generaciones de economistas políticos internacionales latinoamericanos prestaron debida atención a los mercados financieros y a las instituciones financieras multilaterales (Tussie, 2020). Quisiera acá mencionar algunos ejemplos de mecanismos de dependencia financiera que pueden encontrarse ya en los trabajos clásicos del CESO y del ILPES y que han inspirado a investigadores contemporáneos tales como Wibbels 2006 y Becker et al. (2015). - Financialización dependiente: por financialización se entiende el predominio de las prácticas y mercados financieros —por sobre la producción y el comercio— en el proceso de acumulación capitalista. La financialización dependiente ocurre bajo condiciones de intercambio asimétrico entre las economías industrializadas centrales y las economías desindustrializadas o menos industrializadas de las economías periféricas. La financialización dependiente se hizo recurrente desde el final del patrón oro en la década de 1970. La masiva entrada de capitales proveniente de las economías centrales en las economías periféricas lleva a un aumento sostenido de la deuda pública y privada (de hogares) que conduce a su vez a una creciente dependencia del crédito internacional (Marichal, 1989; Tussie y Botzman, 1992). A nivel global, la financialización dependiente ha llevado a olas procíclicas en las cuales las entradas de capitales desde el centro estimulan la producción orientada a las exportaciones en la periferia. Dichos booms en las exportaciones son seguidos por 86

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caídas repentinas y por fuga de capital especulativo, dejando una secuela social de mayor deuda, recesión y austeridad fiscal, con el consiguiente deterioro en el bienestar y el aumento de la desigualdad social (Dos Santos, 1998; Wibbels, 2006; Fischer, 2015). Este mismo mecanismo que operó durante la crisis de la deuda en América Latina, ha sido también descrito recientemente en la crisis de la Eurozona (Becker et al., 2015). - Dependencia de la inversión extranjera directa (IED): los dependentistas del CESO y del ILPES brindaron gran atención a este mecanismo, debido a que la penetración de IED afecta directamente a la estructura de la producción y a las relaciones entre capitalistas y el Estado (Furtado, 1970, p. 173; Dos Santos, 1970, p. 231). Para dos Santos (1978, p. 390), la dependencia de IED permite que las empresas transnacionales capturen la plusvalía de la producción local/nacional de manera directa. En la misma línea, Sunkel (1972, p. 527) sostenía que, una vez que las subsidiarias de las transnacionales se instalaban en un país periférico anfitrión, ellas podían absorber capital nacional y privado para expandir sus operaciones sin necesitar nuevas inyecciones de IED. Esta sería otra manera a través de la cual las empresas transnacionales capturan la plusvalía de la economía periférica. De acuerdo a Fischer (2015, p. 722), este es el mecanismo subyacente a través del cual las economías centrales tales como la estadounidense obtienen los superávits de cuenta financiera que, a su vez, les permite financiar sus crecientes déficits comerciales. Seguidores del enfoque de Cardoso tales como Atur Kohli, Béla Greskovits y Lászlo Bruszt, por su parte, han matizado esta posición. Según ellos, la dependencia de IED puede, bajo ciertas condiciones, llevar al desarrollo económico. Dichas condiciones dicen relación, fundamentalmente, con la presencia de un Estado desarrollista que regule y conduzca (a través de política industrial) la IED hacia los sectores económicos de mayor productividad (Kohli, 2009), así como con la presencia de regímenes regionales de desarrollo que puedan fortalecer las capacidades de los agentes económicos locales (Bruszt y Greskovits, 2011; Palestini, 2012, 2017; Bruszt y Palestini, 2016).

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Mecanismos de dependencia del conocimiento Los dependentistas del CESO y del ILPES fueron también conscientes de la importancia del conocimiento en el capitalismo tardío, y de las formas de dependencia del conocimiento. Cardoso (1972, p. 210) se refirió a la concentración de la «producción de los medios de producción (tecnología) realizado por parte de las economías centrales». De manera similar, dos Santos (1986, p. 225) sostuvo que la venta de máquinas y conocimiento experto ofrece una ganancia reducida para las economías centrales en comparación con la ganancia asociada al control monopólico de dichos recursos, y a su uso por parte de las filiales de las empresas transnacionales. - Monopolización tecnológica: la monopolización tecnológica ocurre a través de instituciones tales como patentes y derechos de propiedad intelectual que son protegidos por parte de regímenes internacionales (dos Santos, 1978, p. 388; Evans, 2009). Fischer (2015) argumenta que, con posterioridad a la cuarta revolución industrial, dichas barreras institucionales han dejado de ser necesarias para el mantenimiento de las dependencias de conocimiento experto y tecnología, debido a que la brecha tecnológica entre agentes económicos centrales y periféricos se ha hecho prácticamente irremontable. Salvo que haya un cambio radical en la gobernanza global del conocimiento, esta tendencia se hará progresivamente mayor con la expansión de la economía digital basada en inteligencia artificial y trabajo automatizado. - Apropiación de conocimiento experto: otro mecanismo de dependencia consiste en la captura de habilidades de alto nivel y de talento proveniente de la periferia por parte de las economías centrales. Si bien este mecanismo no fue descrito por los dependentistas del CESO y del ILPES, se podría argumentar que ellos mismos fueron en cierto sentido víctimas de él. Por ejemplo, las obras de Cardoso y dos Santos han tenido una mayor circulación en la academia global que las de Marini y Bambirra, gracias a que fueron traducidas al inglés y contaron con el apoyo de centros académicos en los Estados Unidos (Madariaga y Palestini 2019; ver también Beigel, 2006 y Tickner, 2013). Existe una alta proporción 88

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de estudiantes y trabajadores altamente calificados provenientes de economías emergentes —incluyendo China, India y Brasil— que son absorbidos por el mercado laboral estadounidense. Esto ha llevado a Fischer (2015, p. 714) a sostener que ninguna de estas economías emergentes puede ser considerada como una economía central, puesto que aún son dependientes de la producción de conocimiento llevada a cabo en los Estados Unidos, y aún no consiguen atraer «cerebros» en una proporción siquiera cercana a la que lo hace la potencia norteamericana. Asimismo, las prácticas y estándares de evaluación del conocimiento científico y tecnológico son determinadas por los centros de producción del conocimiento en Estados Unidos y secundariamente en Europa, la mayoría de los cuales tiene vínculos estrechos con empresas líderes en CGV.

Conclusión Las teorías de la dependencia figuran dentro de las contribuciones más originales hechas desde América Latina a las RRII. Ellas brindan una perspectiva situada en el mundo en desarrollo (el llamado Sur Global) acerca de los mecanismos que caracterizan el capitalismo global. De esa manera, los dependentistas latinoamericanos colocan las teorías europeas del imperialismo (incluida la teoría del sistema-mundo) boca abajo: mientras que estas parten por explicar las dinámicas del capitalismo en las economías industrializadas para luego explicar sus consecuencias para el «tercer mundo», las teorías de la dependencia inician su análisis desde América Latina y sus problemas socioeconómicos, vinculándolos con las dinámicas globales. Los investigadores del ILPES y del CESO se concentraron, por una parte, en la interacción entre los condicionamientos impuestos por la acumulación capitalista sobre la periferia y, por otra, en los procesos sociopolíticos internos de las sociedades periféricas. Autores tales como Cardoso, Faletto, dos Santos y Furtado han influido sobre investigadores tanto del norte como del sur al punto de ser un ejemplo de difusión de ideas entre los niveles local y global (Kay, 2019; Madariaga y Palestini, 2019). Es precisamente

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este tipo de difusión local-global la que puede contribuir a liberar la disciplina de las RRII de su etnocentrismo estadounidense y europeo (Acharya, 2014; Deciancio, 2016). Estas teorías están, además, profundamente enraizadas en una tradición de pensamiento social y político latinoamericano que es todavía prácticamente desconocida para la audiencia internacional. En los años recientes, varios dependentistas latinoamericanos han fallecido, y es, por tanto, el momento justo para rendir tributo a una generación de académicos que se caracterizó por ser intelectual y políticamente comprometidos con la superación de las desigualdades e injusticias en América Latina y en el mundo. No obstante, este capítulo no pretende ser un homenaje a una escuela de pensamiento ya desaparecida. Por el contrario, el objetivo de este capítulo ha sido mostrar que los análisis de la dependencia ofrecen herramientas útiles para abordar el capitalismo global contemporáneo. En los 70’, Cardoso advertía a sus lectores evitar reemplazar una entelequia, el imperialismo, por otra, la dependencia. Hoy el riesgo sería substituir conceptos como «globalización» por la vieja dependencia. Es por eso que, Cardoso, Faletto, y Bambirra se propusieron estudiar situaciones concretas de dependencia, un consejo que ha sido seguido por los investigadores contemporáneos de las variedades de capitalismo dependiente (ver Nölke y Vliegenthart, 2009; Bruszt y Greskovits, 2012; Bizberg, 2018). Siguiendo ese ejemplo, este capítulo ha propuesto centrar los futuros análisis en mecanismos causales de dependencia, a través de una especificación cuidadosa de los actores, lógicas de acción, y condiciones bajo las cuales ciertos agentes económicos condicionan las operaciones y desarrollo de otros. En la coyuntura actual del capitalismo global, esto implica prestar atención a las relaciones centro-periferia al interior de las cadenas globales de valor, así como a los mecanismos de dependencia financiera y de conocimiento facilitados por un sistema financiero y una economía de datos cada vez más interconectados. Implica, además, observar los mecanismos de dependencia que operan en nuevas situaciones de dependencia que los clásicos dependentistas no alcanzaron a avizorar tales como las relaciones entre China y

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América Latina (Stallings, 2019). De esta manera mantendremos vigente la contribución de los dependentistas latinoamericanos a la construcción de una disciplina de RRII genuinamente global.

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La autonomía: un aporte latinoamericano a la teoría de las relaciones internacionales

María Cecilia Míguez

Introducción1 Este capítulo realiza un recorrido por el concepto de autonomía en las Relaciones Internacionales (RRII) en América Latina, realizando un doble ejercicio. Por un lado, pretende historizar los debates al respecto para reflexionar sobre el contenido del concepto y, por otro, recuperar su validez y alcance como instrumento analítico que permita interpretar conflictos actuales que presentan los países que no cuentan entre las potencias mundiales, es decir, la amplia mayoría. ¿Por qué algunos intelectuales en América Latina siguen preguntándose por la cuestión de la autonomía? Hace ya varios años, y desde otra zona de la periferia global, el intelectual paquistaní Sohail Tahir Inayatullah (1996) respondía a una pregunta similar, señalando que los países fuertes, como Estados Unidos, gozan de la autonomía de forma casi automática y, por ende, no tienen que reflexionar acerca de cómo adquirirla. Por esa razón, en el pensamiento céntrico es algo que ni siquiera se discute. Las grandes potencias mundiales continúan ejerciendo control efectivo de los resortes fundamentales de su economía y sus mecanismos de decisión política, incluso en un mundo globalizado.

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Este trabajo se enmarca en diversos proyectos financiados por el CONICET. 97

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En cambio, tanto en el discurso como en la producción teórica de los países periféricos, la autonomía tiene un papel relevante y ha sido una discusión presente entre quienes la consideran un objetivo de la política exterior, y aquellos que buscan relativizar su contenido (Míguez, 2013). En muchos contextos de la periferia del globo —y no solo en ellos— la autonomía es importante en términos simbólicos, ya que se ha considerado un mecanismo fundamental para asegurar distintas formas de desarrollo no dependiente, y para garantizar la independencia del Estado (Inayatullah, 1996, p. 53). Para Elías Palti (2007), historizar un concepto es dilucidar su capacidad de articular significativamente diversas experiencias, de conformar redes discursivas que cruzan épocas, y, asimismo, su posibilidad de ser indicador de los cambios estructurales (p. 301). Por eso, no se trata solamente de «poner en contexto» las distintas apreciaciones teóricas respecto de la autonomía, sino de rescatar el contenido de la autonomía en las relaciones internacionales como la condensación de una experiencia histórica (Palti, 2007, p. 301), o al menos de una aspiración histórico-política. Las corrientes que desarrollaron conceptualmente la problemática de la autonomía lo hicieron en el marco de las lecturas de las Teorías del Desarrollo, las Teorías de la Dependencia y de las corrientes sistémicas críticas. A la luz de las influencias de otras corrientes de pensamiento céntrico, como el realismo y la interdependencia (Tickner, 2002), pero signadas por la necesidad de construir espacios de agencia para países como Brasil y la Argentina. Dichos desarrollos teóricos fueron cobrando forma como doctrina y aporte epistemológico. Más adelante, derivaron en nuevas y heterogéneas formulaciones incluso contradictorias con la propia génesis doctrinaria. Se sostendrá como hipótesis que muchas de las corrientes más recientes abandonaron un núcleo central del concepto: la discusión del orden global asimétrico. Tomamos como punto de partida la diferencia conceptual que hace Robert Cox entre teoría crítica y la teoría problem solving (1981). Este autor afirmó que «la teoría es siempre para alguien y con algún propósito» (Cox, 1981), y en efecto, es por esa razón

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Contribuciones a las Relaciones Internacionales desde América Latina

que buscamos historizar y al mismo tiempo impulsar el concepto de autonomía para pensar las relaciones internacionales de los países periféricos. Se considera aquí que, en su surgimiento, la denominada Doctrina de la Autonomía incluyó una mirada crítica —aunque con matices— sobre el sistema mundial, las aspiraciones políticas que le dieron sentido, cuestionaron —aunque fuera de modo heterogéneo— y la distribución de poder global. No es el caso de otras formulaciones conceptuales a las que nos referiremos, y por lo tanto, consideramos esencial retomar un debate que mantenga y resignifique esa condensación de experiencias que potenció a ese concepto en el período de la Guerra Fría. Por esa razón, invitamos en este capítulo a hacer el ejercicio de recuperar un aporte fundamental para la comprensión de la problemática de los países periféricos, a realizar un repaso y una relectura crítica de quienes han abordado la problemática de la autonomía, y las derivaciones que ha tenido el concepto en algunos países del continente, particularmente en el Cono Sur2.

Dependencia y autonomía: el contenido y el concepto El surgimiento entre los años cincuenta y sesenta de la teoría cepalina y de sus posteriores críticas, las Teorías de la Dependencia, contribuyeron al inicio de una reflexión más profunda respecto de la inserción internacional de los países de América Latina en el área de las RRII3. Estas contribuciones, en sus distintas versiones, 2

3

Los países que más han desarrollado literatura en este sentido son Colombia, Brasil y Argentina. Podríamos clasificar a estas teorías en tres grandes grupos: a) autores y trabajos que niegan la posibilidad del desarrollo capitalista en la periferia, porque este sistema solo conduce al subdesarrollo; b) autores que estudian los condicionantes para el desarrollo en la periferia a partir de la hipótesis del «estancamiento estructural»; c) autores y trabajos que analizan la existencia de un modo capitalista de producción en la periferia, subrayando la forma dependiente que adopta en relación con el capitalismo de los centros. Algunos autores ponen énfasis en la construcción de una «teoría del subdesarrollo», como André Gunder Frank, Theotonio dos Santos y Ruy Mario Marini. Otros en el análisis de los obstáculos del desarrollo nacional, como Celso Furtado y Osvaldo Sunkel. 99

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llegaron a convertirse —en el contexto del desarrollo de los modelos de industrialización sustitutiva en la región— en un verdadero paradigma de las ciencias sociales: se constituyó prácticamente en el lente principal por el cual los académicos de la región analizaron los problemas de desarrollo y de lucha de clases, y ofreció las bases para repensar las relaciones internacionales latinoamericanas. La pregunta por las características de la periferia, no solo de los condicionantes económicos sino de la sujeción política y del rol de las elites dirigentes locales, fueron de la mano del cuestionamiento de la dependencia y de la necesidad de buscar alternativas en la relación con el mundo. Como contrapartida de la descripción de la situación de opresión y vulnerabilidad de los países dependientes, el concepto de autonomía adquirió protagonismo. Quien lo volcó de manera singular hacia el área de las relaciones internacionales fue el intelectual brasileño Helio Jaguaribe en un trabajo titulado «Dependencia y autonomía en América Latina» (1969). Allí desarrolla los fundamentos del concepto y un Modelo Autónomo de Desarrollo e Integración de América Latina (p. 66). Luego, hacia 1979, publicaría otro trabajo en esta línea: «Autonomía periférica y hegemonía céntrica». Allí diferenció cuatro niveles de estratificación en el sistema internacional resultante de la Segunda Guerra Mundial: las naciones con primacía general, con primacía regional, con autonomía —es decir, con margen de autodeterminación en asuntos domésticos y capacidad de actuación internacional independiente—, y las dependientes (mayoritarias), cuya actuación se encuentra condicionada por factores y decisiones externas. Es interesante el planteamiento que realiza respecto del rol de las elites locales, ya que son estas las que asumen la dependencia a cambio de diversas ventajas de clase (Jaguaribe, 1979). Para Jaguaribe, los espacios autonomistas solo son posibles a través de la viabilidad nacional de un país periférico y la permisibilidad internacional. En este sentido, encontraba en la existencia de Una excelente síntesis sobre las teorías de la dependencia puede verse en Sotelo Valencia (2005). 100

Contribuciones a las Relaciones Internacionales desde América Latina

recursos humanos y materiales adecuados, en el grado de cohesión sociocultural y en la capacidad de neutralizar las amenazas externas, las condiciones para la consecución de la autonomía. Agregó, desde sus primeros trabajos, la necesidad de la autonomía tecnológica y empresarial (Jaguaribe,1979). En la Argentina, Juan Carlos Puig elaboró en forma sistemática un modelo para comprender la política exterior argentina en clave similar. A lo largo de sus trabajos fue esbozando lo que se ha denominado como una «Doctrina de la Autonomía» (Puig, 1980, 1984 y 1988). Puig llegó a desempeñarse como Ministro de Relaciones Exteriores del Presidente Héctor Cámpora, en mayo de 1973, cargo que ocupó hasta la renuncia de este tres meses más tarde. Desde la cancillería buscó aplicar las ideas centrales de la Tercera Posición peronista, a la luz de las nuevas circunstancias del sistema internacional. Guillermo Figari (1993) definió a la Tercera Posición, estrategia internacional de los primeros gobiernos peronistas, como «una actitud tendiente a ganar autonomía en la circunstancial situación por la que atravesaba la comunidad internacional, tratando de mantenerse en una posición de intereses equidistante de las dos superpotencias y de alineamiento occidental, mediante la construcción de un juego de equilibrios» (p. 187-188). Su breve gestión se caracterizó por el reestablecimiento de relaciones con Cuba, el acercamiento a los países del Este y las intenciones de incorporar a la Argentina al Pacto Andino (Míguez, 2018). Luego de esa corta experiencia, se exilió en Venezuela. Desde allí participó activamente en la vida académica latinoamericana4. Para Puig, la autonomía de un Estado es «la máxima capacidad de decisión propia que se puede lograr, teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real» (1980, p. 145), y depende de la lectura que hagan las «elites funcionales» a un proyecto autonómico del sistema internacional. Sostuvo que el orden 4

Una de las principales obras sobre Política Exterior Argentina —entre muchas otras en las que participó— fue compilada por Puig en el marco de la IV reunión del RIAL celebrada en octubre de 1982 en Caracas, resultando en los dos tomos de América Latina: Políticas Exteriores Comparadas (1984), publicada por el Grupo Editor Latinoamericano (Deciancio). 101

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internacional se caracteriza por una jerarquía establecida donde existen distintos niveles: «repartidores supremos», «repartidores inferiores» y «recipientarios» (Puig, 1980, p. 141). Los primeros imponen criterios en el orden internacional, los que impulsan las decisiones, «imponen potencia o impotencia a escala mundial, continental o subregional». Los últimos, en cambio, aceptan y se ven afectados por esas decisiones. El aporte central es la necesidad de autonomía como la contrapartida de la descripción de la situación de opresión y vulnerabilidad de los países dependientes. Puig retomó las formulaciones de Jaguaribe al sostener que aun en las condiciones de relación asimétrica que imperan en el escenario mundial, existen posibilidades autonómicas para los países dependientes, y su análisis está orientado por la pregunta sobre la búsqueda de márgenes de autonomía respecto del Estado hegemónico. En este sentido es significativo el rol de las elites o clases dirigentes de los países en dicha condición de subordinación. Puig considera que los «responsables (de la dependencia) son los dominantes-dominados (Theotonio dos Santos, 1978) que actúan como bisagra (Jorge F. Sábato, 1991) pues transfieren los requerimientos del “dominante externo” actuando por su cuenta y orden, pero afianzando al mismo tiempo y por eso mismo su dominación interna subordinada» (Puig, 1980, p. 149). Por lo tanto, y de acuerdo con estos postulados, la autonomía no solo requiere de viabilidad nacional y de recursos domésticos, sino también de un compromiso explícito por parte de las elites. Ambos autores se distancian de las corrientes marxistas de las Teorías de la Dependencia, y se posicionan en un pensamiento estratégico en el marco del capitalismo, pero con intención de aprovechar espacios de permisibilidad en el sistema mundial. Miryam Colacrai (2006) califica a la visión como «realista-reformista» desde una perspectiva periférica (p. 21). Jaguaribe vinculó esas posibilidades con la mejora en la escala de producción y la productividad —bases del desarrollo— a través de la integración regional (Jaguaribe, 1982, p. 4). Es decir, no se trata de una capacidad decisional sino

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Contribuciones a las Relaciones Internacionales desde América Latina

de constituir fuerzas productivas que habiliten el espacio para la consecución de determinados intereses. Otro de los importantes aportes de Juan Carlos Puig fue la elaboración de una serie de tipos ideales para explicar la política internacional en los distintos períodos de la historia argentina desde su etapa como colonia española. La dependencia y la autonomía en estado puro —es decir, no verificables en la realidad—, constituyen los extremos de la historia y el camino a recorrer por los países periféricos en la consecución de su autonomía. Desde esta perspectiva analítica, Puig construyó cuatro modelos para representar gradaciones progresivas de la autonomía, de acuerdo con el comportamiento de las elites dirigentes: la dependencia para-colonial, la dependencia nacional —el caso de la política exterior argentina en el período que va entre la emancipación y la Primera Guerra Mundial—, la autonomía heterodoxa —el caso de la «Tercera Posición» peronista, entre otros—, y la autonomía secesionista (Puig, 1980, p. 20). En términos de praxis, tal como afirman Briceño Ruiz y Simonoff (2017), la experiencia política de Puig y también la de Jaguaribe hacía inevitable que muchas de sus propuestas combinasen un esfuerzo de realizar un análisis científico con la búsqueda de influir en la política práctica (p. 186). La agenda de las transformaciones en el denominado Tercer Mundo —tanto los procesos de descolonización, como la Revolución Cubana y después de la conferencia de Luzaka relacionada con la urgencia del desarrollo económico— constituyeron el «telón de fondo» de estrategias políticas y de elaboraciones intelectuales orientadas a la búsqueda de alternativas (Miranda, 2005, p. 50). No es casual que, en el caso de estas formulaciones, el Estado tenga un rol preponderante en la consecución de dicha viabilidad, puesto que en varios países latinoamericanos, los estatismos han expresado proyectos que afirmaban los intereses nacionales desde posiciones relativamente antiimperialistas. En este sentido es que se considera fundamental rescatar el contenido profundo del concepto de autonomía en estos desarrollos, atado a una práctica y a una aspiración histórica particular y concreta. Es asimismo lo que David Blayne (1996) buscó reivindicar

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en su análisis sobre el enfoque de la dependencia y su impronta en la Economía Política Internacional: la vocación social crítica, el cuestionamiento ético y la confrontación que implica respecto de las desigualdades del sistema mundial.

Las derivaciones: los costos, el énfasis en no confrontar, y las corrientes neoidealistas de la integración Durante la década de los noventa el concepto de autonomía fue relegado o banalizado en las publicaciones académicas (Míguez, 2013). Ello se vinculó a la exaltación de la globalización como único camino posible, la afirmación de una supuesta unipolaridad con predominancia de los Estados Unidos, e incluso la del fin de los Estados-nación. Se predicó la desvalorización de los principios de soberanía y autodeterminación nacional. Correlativamente se acentuaron los apremios económicos y financieros y el intervencionismo de las grandes potencias hacia las naciones débiles o dependientes, cuya gravitación en el escenario mundial se debilitó notoriamente. Prontamente se revelaron ilusorias las expectativas sobre la conformación de un «poder global», un «gobierno mundial» ejercido igualitaria y armónicamente por instituciones políticas o económicas internacionales como la Organización de Naciones Unidas (ONU) o el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), la Organización Mundial de Comercio (OMC) o regido sobre la base de acuerdos de las grandes potencias a través del G-8, el Foro de Davos, la OTAN, etc. En el caso de los países latinoamericanos, con el apogeo del mencionado Consenso de Washington, se configuraron modelos económicos que profundizaron la dependencia de la región, que fue escenario de privatizaciones, desregulación, pérdida de poder de decisión por parte del Estado, y enorme endeudamiento público. Todo ello se produjo en el marco de la aceptación de los dictámenes de organismos internacionales como el FMI y el BM, ejemplo absolutamente representativo del predominio de las grandes potencias en el escenario de la economía y la política mundial. 104

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Muchos países periféricos, a través del accionar de sus dirigencias políticas, orientaron su política exterior a la inserción en la globalización, asumiendo, en menor o mayor grado, que la autonomía había dejado de ser un objetivo. Corrientes dentro de la disciplina de las relaciones internacionales, reformularon el concepto, alejándolo de las condiciones que le habían dado origen y despliegue. La más completa de esas reformulaciones en la Argentina fue la tesis del realismo periférico elaborada por Carlos Escudé. Esta corriente se transformaría en la justificación doctrinaria del proyecto de inserción internacional llevado adelante durante la década de 1990, a partir de los gobiernos de Carlos Saúl Menem, con grandes rasgos de continuidad durante el gobierno de la Alianza liderado por Fernando De la Rúa (1999-2001), quien debió renunciar ante el estallido social. A partir de las críticas esbozadas a la política exterior de Raúl Alfonsín, presidente entre 1983 y 1989 —especialmente la política de desarme y no proliferación nuclear y al diferendo angloargentino por la soberanía de las Islas Malvinas—, Escudé fue elaborando una serie de postulados que reforzaban la necesidad de que los países periféricos evitaran y/o redujeran la confrontación con las potencias hegemónicas, y criticaban las orientaciones principistas (Escudé, 1984 ). Sus estudios sobre las relaciones entre la Argentina y las potencias durante el peronismo fueron el punto de partida para los aspectos prescriptivos de su elaboración teórica (Escudé, 1982). Escudé ya planteaba en 1984 que en un mundo «interdependiente», los gestos de independencia simbólica tendían a aislar a los países y marginarlos del resto del mundo, y eran contraproducentes para su independencia real (Escudé, 1984, p. 66). El autor iría profundizando esta línea de pensamiento, y en otro trabajo de 1986, directamente afirmaba la necesidad de lograr «(…) alianzas sólidas con aquellos países que tienen el poder de promover o castrar nuestro destino. Desde una posición de dependencia, la estructuración de alianzas firmes con potencias centrales es casi el único punto de partida para la optimización de la inserción internacional de un Estado» (Escude: 1986, p. 12).

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Escudé realizaría una elaboración completa y acabada en un libro denominado justamente, Realismo Periférico, publicado en 1992. Se trata de una revisión de la teoría realista de las RRII para aplicarla en el caso de los países periféricos, desde una particular concepción, que partía del cuestionamiento a los intentos de políticas autonómicas asociadas a proyectos de ampliada participación del Estado en la economía, que habrían conducido al país hacia el aislacionismo (Escudé, 1992). Sostuvo entonces que la única política posible es aquella basada en una aceptación de los límites y diferencias entre las potencias y un país dependiente, vulnerable y poco relevante para los intereses vitales de los países centrales (Escudé, 1992b), y, como él también ha afirmado, su objetivo estuvo asociado a la necesidad de dotar de una «doctrina» a la política exterior de presidente Carlos Menem (1989-1999). Escudé asoció autonomía con «capacidad de negociación», describiéndola fundamentalmente en términos de los costos relativos de ejercer la capacidad de confrontación que casi todo Estado mediano posee. Diferenció consumo e inversión de autonomía. En este sentido, para el autor la autonomía se construye a través de una abstención de su consumo, que equivale a «la eliminación de las confrontaciones que no están vinculadas directamente a nuestro interés material» (Escudé, 1992, p. 63). Podría reconocerse la presencia del modelo explicativo de James Rosenau (1992), influencia del pensamiento de Kenneth Waltz (Waltz, 1988) —a pesar de sus amplias discrepancias— y de la teoría de la interdependencia compleja desarrollada por Robert Keohane y Joseph Nye (1973)5. 5

Waltz sostuvo que la estructura del sistema internacional tiene que ver exclusivamente con lo que sucede entre las unidades de mayor capacidad, es decir, las potencias. Afirmó entonces que era tan absurdo «construir una teoría política internacional basada en Malasia y Costa Rica como construir una teoría económica de la competencia oligopólica basada en las empresas menores de la economía» (Waltz, 1988: 109). Respecto de la autonomía, concepto particularmente interesante para nuestro análisis, Waltz es categórico cuando define a los grandes poderes o a «los más poderosos» como «las partes del sistema con capacidad de acción autónoma» (p. 283-307). Toda la teoría neorrealista sostiene que en un mundo marcado por las pugnas entre poderosos con autonomía, los actores menores del sistema solo pueden tener una conducta heterónoma, y les 106

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Por otra parte, el autor lo asocia directamente a las recomendaciones de política exterior para los «Estados comerciales», definidas por Richard Rosecrance como: abstenerse de políticas exteriores «idealistas» pero costosas y de «confrontaciones políticas improductivas con grandes potencias, aun cuando esas confrontaciones no generen costos inmediatos y finalmente, estudiar la posibilidad de alinearse con y/o plegarse a (bandwagon with) las políticas globales de una potencia dominante o hegemónica» (Escudé, 1995). En síntesis, si bien al igual que Puig, Escudé dialoga con las corrientes realistas, está profundamente influenciado por el utilitarismo, ya que el logro del bienestar material constituye el objetivo central de la acción, que se considera producto de un cálculo racional egoísta sobre la base de la relación entre costos y beneficios6. Otros autores habían desarrollado conceptos similares en el continente latinoamericano, como el caso de Gerhard Drekonja (1983), para el caso de la política exterior de Colombia. Drekonja se dedicó a estudiar la política exterior colombiana y en especial la cuestión de la autonomía. Es elocuente la variación que los postulados del autor van teniendo a lo largo de la década. En sus primeros trabajos el énfasis estaba puesto en la noción de «autonomía periférica», como una de las estrategias posibles para el continente. Su noción de autonomía está directamente relacionada con las variables alto y bajo perfil. Así, la autonomía periférica se caracteriza por un perfil prudente, mesurado, que acepta las reglas del juego internacional, de carácter reformista, y tolerado por la potencia mundial (1983). En este esquema conceptual las formas y la percepción que la potencia tenga de la política exterior del país periférico son la variable central (Tokatlian y Carvajal, 1995). Luego de la caída del Muro de Berlín, Drekonja afirmó que esa estrategia estaba terminada para América Latina, y que la única

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corresponde racionalizar pragmáticamente su falta de autonomía, capitalizar al máximo sus escasas y bastante ocasionales posibilidades de inserción menos subordinada y dependiente en la política mundial (Tokatlian y Carvajal, 1995: 9). Para estas corrientes ver Bentham, Jeremy (1970), Colomer, Joseph (1987) y Ebenstein, Alan O. (1991), entre otros. 107

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opción posible era la de no confrontar con los Estados Unidos, asumiendo una «dependencia consentida» (1993). Lejos de aquel concepto inicial, surgido de prácticas que buscaron espacios de desarrollo interno que confrontaran con los rumbos delineados por las potencias hegemónicas para los países periféricos, la autonomía en esta nueva formulación pasó a ser un eufemismo, una cáscara para la exaltación del pragmatismo. Iniciado el siglo XXI, a la luz del fracaso rotundo de aquellas visiones que alimentaban la existencia de una unipolaridad prolongada de los Estados Unidos, en la Argentina Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian (2001) retomaron una idea que ya había planteado David Blaney a medidados de la década de los noventa, en su trabajo «Reconceptualizing autonomy» (1996), la noción de autonomía relacional. Estos autores consideraron necesario resignificar el sentido de la autonomía para comprenderla no ya en un marco de exclusividad nacional sino en relación con otros Estados de la región. Dicha autonomía constituiría la capacidad y disposición de los Estados para tomar decisiones con otros con voluntad propia y controlar conjuntamente procesos que tienen lugar dentro y más allá de sus fronteras (Russell y Tokatlian, 2001, p. 87). Ya Blaney, unos cinco años atrás, convocaba a pensar del siguiente modo: «podemos comenzar a ver a la autonomía de las comunidades políticas como un tipo de relacion disponible en una sociedad global, basada en la autodeterminación y la autorrealización, no en la separación respecto de los otros» (1996, p. 473). A la luz los cambios globales de fines de siglo XX, Russell y Tokatlian vincularon la autonomía con los procesos de regionalización, democratización, globalización y relativo alejamiento de los Estados Unidos del escenario latinoamericano, dando especial preponderancia al rol de las instituciones para evitar caer en el «aislamiento» (2001, p. 88). Los autores afirman que sus desarrollos teóricos son tributarios de las contribuciones al tema de la teoría política clásica, la sociología política, la psicología filosófica y social, la teoría del pensamiento complejo y los estudios de género que han orientado

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sus contribuciones hacia el análisis de la diferenciación entre la formación de la identidad femenina y la masculina. La primera se construiría en función de la relación con el resto y no desde la confrontación. Entre ellos se destacan los trabajos de Christine Sylvester (1992) y Catriona Mckenzie y Natalie Storljar (2000)7. En un libro posterior más completo Russell y Tokatlian (2010) ponen énfasis en el carácter «negativo» o «por oposición» de las definiciones tradicionales de autonomía, que habrían quedado prácticamente obsoletas ante las transformaciones del sistema internacional, para distanciarse y formular su propuesta. Así, ya no definen a la autonomía por la capacidad de un país para aislarse y controlar procesos y acontecimientos externos, sino por «su poder para participar e influir eficazmente en los asuntos mundiales, sobre todo en organizaciones y regímenes internacionales de todo tipo» (2010, p. 136-137). Para ellos, «la autonomía relacional requiere creciente interacción, negociación y una participación activa en la elaboración de normas y reglas internacionales tendientes a facilitar la gobernabilidad global» (Russell y Tokatlian, 2003, p. 179). En diálogo con el neoidealismo periférico8 y la corriente constructivista de Alexander Wendt, dan especial relevancia a la necesidad de construir «identidades colectivas» (Wendt, 1999, p. 305). El punto central aquí es que la reinterpretación que realizan —lejos de la de Blaney que recupera el valor del «cuestionamiento ético» de la Teoría de la Dependencia (1996: 485)— parece desconocer la vigencia de las relaciones de poder y dominación en el sistema internacional que hacen que exista una clara distinción vigente entre países centrales, dominantes, y países débiles y dependientes (Míguez, 2013). Aquélla que dio origen y sentido también a la Doctrina de la Autonomía. Si bien los autores afirman considerar ese tipo de relaciones y evalúan que la autonomía relacional es la estrategia más eficaz en el nuevo contexto para disminuir las asimetría de poder 7

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Blaney también definía el concepto como tributario de estos últimos estudios (1996: 473). Esta formulación fue planteada a inicios de los noventa por Roberto Russell (1991) como polémica al realismo periférico de Carlos Escudé. Comparten raigambre neoliberal, a pesar de distanciarse respecto al realismo (Míguez, 2017). 109

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(Russell y Tokatlian, 2003, p. 180), desconocen el necesario grado de confrontación que implica la construcción de una participación contrahegemónica en el sistema internacional (Míguez, 2010). En línea similar, en Brasil, ya Fonseca Jr. (1998) había desarrollado el concepto de «autonomía por la participación» entendido como «el ejercicio de la autonomía a través de una estrategia que promueve la adhesión a los regímenes internacionales con el objetivo de influenciar en ellos» (p. 368-369). Ahora bien, ¿es posible disminuir la dependencia —entendida como lo hizo la Doctrina de la Autonomía— sin confrontar con los poderes centrales? Puig argumentaba que «salvo casos límites o atípicos, el logro de una mayor autonomía supone, en el corto plazo, un juego estratégico suma cero en el cual alguien gana lo que otro pierde» (Puig, 1986: 51). Las transformaciones operadas en el mundo desde la denominada globalización de la década de 1990, no han modificado las condiciones de desigualdad y asimetría entre las naciones, ni tampoco han eliminado el poder de los Estadosnación. Con lo cual, la consecución de espacios de autonomía para los países periféricos continúa siendo una conquista respecto del statu quo global. Las estrategias que buscan incidir en el escenario global no pueden traducirse linealmente en autonómicas, ya que ese carácter requiere de una actitud al menos relativamente crítica a la distribución del poder mundial. Por esta razón, coincidimos con Alejandro Simonoff (2003) cuando afirma que, si bien el concepto de autonomía debe ser redefinido porque el mundo cambió, una cosa es redefinirlo y otra hacerlo desaparecer (p. 11), y que parte de ese ejercicio de autonomía implica la construcción de un «contrapoder que supone generar inmunidades frente al poder dominante» (Dallanegra, 1998, p. 93-94). En el siguiente apartado se profundizará esta problemática, a partir del estudio de otras derivaciones actuales del concepto.

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Autonomía y diversificación. Estiramiento conceptual Uno de los problemas de los debates alrededor del concepto de autonomía, es el denominado estiramiento conceptual (Sartori, 1970; Collier y Levitsky, 1998). Dicha dificultad ya estaba presente en la formulación de Puig, tal como lo he desarrollado en otro trabajo (Míguez, 2017), el concepto de autonomía heterodoxa esbozaba una limitación que se replicaría en muchas de las derivaciones posteriores, ya que es susceptible de ser ubicado en un continuum y es medido en forma exclusiva respecto del país que se considera hegemónico en el período, desconociendo la disputa por esferas de influencia por parte de las potencias (Míguez, 2017). ¿Qué distingue entonces a la autonomía heterodoxa de la dependencia heterodoxa? ¿Es la diversificación de las relaciones internacionales la garantía de una política internacional de mayor autonomía? Los aspectos sustantivos, estructurales del concepto de autonomía, desagregados en variables internas y externas operacionalizables, vuelven al centro de la cuestión. El trabajo reciente de Pinheiro y Soares de Lima (2018) reflexiona en esta misma línea y nos lleva al segundo de los problemas: en efecto, en qué medida los distintos «ajustes» conceptuales posteriores encierran una contradicción con el contenido inicial del concepto, fruto de la experiencia histórica que le dio origen y sentido. Una de las derivaciones que tuvo el pensamiento sobre la autonomía es aquélla que pondera la diversificación de las relaciones exteriores, como elemento de peso para la construcción de márgenes de autonomía respecto de potencias tradicionales predominantes en la región. Tulio Vigevani y Cepaluni (2007), a partir de un pormenorizado análisis de la política exterior de los gobiernos de Lula Da Silva en Brasil, realizaron una clasificación de lo que consideran variantes en la estrategia de autonomía que entienden como tradición histórica para ese país. Para estos autores, el autonomismo tiene origen en la tradición diplomática de la escuela de Rio Branco (1902-1912) y de Aranha (1938-1943) que pretendió, en los momentos en los 111

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que fue protagonista, conciliar el margen de maniobra de la política exterior con la ampliación de los vínculos económicos con las potencias predominantes. Por eso es clasificada en la categoría de la «autonomía por la participación», estrategia que caracterizaría también a la etapa neoliberal de Fernando Hernique Cardoso (Vigevani y Cepaluni, 2007, p. 283). Los autores consideran la existencia de otra categoría: la «autonomía por la distancia», que tendría origen en la tradición diplomática de San Tiago Dantas (1961-1963), reiterada por Azeredo da Silveira (1974-1978), cuyo rasgo característico sería la defensa de la soberanía y los intereses nacionales a partir de una «política exterior independiente» que confrontara con los Estados Unidos. Por último, consideraron que, a lo largo de las tres gestiones cumplidas, los gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT) realizaron una serie de ajustes sobre la política neoliberal dando lugar a la coexistencia de la diversificación de los vínculos mundiales y la afirmación de autonomía. Por esta razón, afirman que el perfil de la política externa de Lula implicó un cambio de orientación dentro de un mismo paradigma, que reemplazó la «autonomía por participación» del período neoliberal por lo que denominan «autonomía por la diversificación» (Vigevani y Cepaluni, 2007, p. 322-325). La nueva estrategia incluyó desacuerdos relativos con las potencias occidentales tradicionales (Estados Unidos y la Unión Europea) en cuestiones comerciales y ambientales, con el objetivo de reformar el Consejo de Seguridad de la ONU y con la afirmación del liderazgo regional brasileño y las alianzas emergentes (Vigevani y Cepaluni, 2007, p. 283). A ello agregó un componente ideológico perteneciente a las líneas autonomistas, que le permitió cuestionar las asimetrías del orden internacional en forma conjunta con países como Venezuela, Argentina, Ecuador y Bolivia. El concepto de autonomía relacional de Russell y Tokatlian (2010) tiene puntos de contacto con el de «autonomía por la participación» o integración que Vivegani y Cepaluni (2007) definieron para el período neoliberal de Brasil: una agenda global activa, participación en foros internacionales, contribución a la construcción

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de un orden global alineado con el liberalismo, pero que permitiera control sobre problemas de orden local. Por lo tanto, reflexionando: ¿en esos casos el elemento que define el tipo de estrategia es la autonomía o la integración en el orden global? ¿Qué sentido tiene utilizar el concepto de autonomía si el enfoque es contradictorio con el cuestionamiento originario a la situación de dependencia que prevalecía en los trabajos de Jaguaribe y de Puig, aunque aceptaran la existencia de condicionantes externos que era necesario asumir con realismo? Fue José Flavio Sombra Saraiva (2015) quien contundentemente afirmó que la política de Cardoso abandonó la idea de autonomía como instrumento de la política exterior, y que sería recuperada a partir del gobierno de Lula da Silva (p. 237). Sin embargo, se corre el riesgo de opacar el significado histórico del concepto de autonomía en la desagregación de los subtipos. En ese sentido, pareciera que los autores asocian e identifican a la autonomía con una formulación «propia», de capacidad soberana en la decisión, mientras que lo que se está sostiendo aquí es que (incluso con cierta diferencia de los de Jaguaribe) la autonomía incluye un aspecto contestatario, crítico, en su génesis, que está prácticamente diluido en el caso de la «autonomía por la participación», o en la «autonomía relacional». Estos últimos conceptos podrían parecerse más al de «dependencia consentida» desarrollado por Félix Peña (1973)9 que a un tipo de autonomía. En un trabajo relativamente reciente, Fabio Forero (2015) se dedica a interpretar los usos del concepto de diversificación en la política latinoamericana, como estrategia internacional, poniéndolo en tensión con el concepto de autonomía. El autor retoma a la Doctrina de la Autonomía de Puig y a la formulación de Russell y Tokatlian como parte de una línea que considera a la diversificación como modelo de inserción internacional que permitiría incrementar la autonomía. 9

«Se caracterizaría esta situación por la existencia de un sistema nacional de decisiones, formalmente institucionalizado e independiente de toda injerencia externa —“soberano”—, pero fuertemente condicionado por la forma de vinculación externa. Es lo que se ha llamado un sistema «penetrado», en el que algunos de los actores significativos del sistema político nacional son, a su vez, actores significativos de otro sistema político» (Peña, 1973: s/n). 113

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Llegamos al mismo punto: hacer una ponderación tan significativa de la diversificación en la definición de un comportamiento autónomo a nivel internacional, puede llevar a importantes errores. Las potencias hegemónicas compiten en el escenario global y, por tanto, eliminar dicha concurrencia en países periféricos, puede constituirse en un velo para comprender la existencia de otros alineamientos que reproducen vínculos de dependencia, aunque no fuera con países predominantes tradicionales. Es decir, sin quitar la relevancia que tiene la diversificación de los vínculos exteriores para contribuir al balance de poder (Tolipov 2007), considerarla como principal medida de la autonomía puede llevar a abandonar el sentido inicial del término. Muy acertadamente, Forero afirma que esa estrategia fue llevada adelante en el marco de «autonomías periféricas» (Drekonja, 1993) —que en este trabajo y tal como venimos desarrollando no calificaríamos de autonomía— como instrumento económico traduciéndose en «multilateralismos dependientes» o dependencias múltiples «que no necesariamente están diversificando el sector productivo, y, al contrario, está reforzando la dependencia de la estructura productiva en exportaciones primarias» (2015, p. 309). En línea similar se expresaron Pinheiro y Soares de Lima, al considerar que la autonomía relacional exalta ante todo estrategias de participación en la vida internacional que no necesariamente representan un intento de superar la dependencia (2018, p. 6). Una política exterior autónoma o con margen de autonomía (entendida como un conjunto de políticas exteriores de diversa índole) es aquella política pública orientada hacia el sistema internacional —en su dimensión político-diplomática, estratégico-militar y económica— que es expresión del interés nacional subyacente definido en términos históricos —como la defensa democrática de la soberanía política, territorial y económica—. Se trata de una decisión de carácter público que tiene por objeto orientar la inserción internacional en función de la disminución de la subordinación económica, política y estratégica. Por lo tanto, encierra necesariamente un carácter confrontativo respecto no solo de la potencia hegemónica principal,

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sino también de otros centros de poder mundial que buscan incidir en la política nacional de acuerdo con sus intereses particulares. Dado el escenario real de las relaciones internacionales, donde participan múltiples fuerzas y actores, no puede pensarse una política exterior autónoma en términos absolutos10.

Conclusiones: El contenido de la autonomía y su valor epistémico A lo largo de este capítulo se ha realizado una reflexión acerca del concepto de autonomía para la disciplina de las Relaciones Internacionales en América Latina. Ello permite abordar dos conclusiones centrales: 1. Algunas de las derivaciones matizan tanto el concepto de autonomía que parecen abandonarlo, si se tiene en cuenta el contenido inicial de las formulaciones de Puig y Jaguaribe. Algunas tipologías sobre la autonomía se parecen más a tipos de dependencia, o quedan confundidas con la noción de diversificación. 2. El aporte que encierra el concepto está vinculado con la disminución de las asimetrías en el sistema internacional, con la capacidad de agencia de países periféricos, que encierra a su vez, un carácter confrontativo con un statu quo injusto. Por esa razón, se trata de un aporte conceptual susceptible de ser utilizado en muchas otras zonas del globo. 10

En un trabajo conjunto con Mario Rapoport hemos esbozado una posible operacionalización de los rasgos estructurales internos que posibilitan la autonomía en el caso de la Argentina que incluye: a) la existencia de un mercado interno amplio y de una economía de base nacional, condición en la Argentina para cualquier desarrollo democrático e inclusivo; b) la soberanía en la protección del territorio y de los recursos, contra la expoliación y depredación histórica de las potencias sobre los países pobres; c) las alianzas estratégicas con los países pares; d) el control sobre movimiento de capital e inversiones, tanto referido a la legislación al respecto, como al rol de acuerdos como los Tratados Bilaterales de Inversión; e) el intercambio comercial equilibrado y diversificado; f) la revalorización de la construcción de una identidad nacional y regional (Rapoport y Míguez, 2014). A ello debe agregarse el desarrollo científico tecnológico. 115

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Si bien puede considerarse que la autonomía es un objetivo de todos los Estados contemporáneos (Holsti, 1992, p. 83), en el caso de los países periféricos latinoamericanos la noción de autonomía nos remite al carácter dependiente, y, por lo tanto, a una particularidad histórica. Ello hace que su aporte sea particular, pero a la vez tiene un alcance global, al constituirse en una herramienta para pensar las relaciones entre los países periféricos y los países centrales. Es un concepto anclado históricamente, pero que hace referencia a una situación política, económica y cultural global que continúa vigente. La dependencia continúa siendo un elemento explicativo central para la desigualdad global (Farney, 2016). Al tratarse de un fenómeno estructural, es decir, económico, social y político, la búsqueda de autonomía por parte de la política pública debe conducir a su quiebre o su debilitamiento. Y, en ese sentido, es posible desterritorializar el alcance del concepto, ya que se trata de una problemática que atañe a la mayoría de las naciones del globo. Por ello, el debate respecto de la autonomía no debe remitirse a una cuestión instrumental, ni de autonomía decisoria, sino a una discusión en términos de contenido11. Y ese contenido, que representa ante todo una protección, un reparo a la injerencia de poderes hegemónicos, sí tiene una definición histórica particular. Por lo tanto, y como afirman Pinheiro y Soares de Lima (2018), su significado no puede ser contantemente adaptado, utilizado como interpretación à la carte. La autonomía de los países periféricos continúa siendo un objetivo que se afirma a partir de la lucha contrahegemónica frente a los grandes poderes centrales —condicionada por la dinámica de la política económica interna— y, por lo tanto, es por oposición a dichos poderes, y puede ser en relación y en forma conjunta con el resto de los países que no cuentan entre las potencias hegemónicas. Se ha desarrollado a lo largo de este capítulo, un recorrido por las distintas variaciones e interpretaciones que tuvo el concepto inicial

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Ya hacia 1993, Guillermo Figari sostuvo ese argumento, reivindicando la importancia del contenido frente a la discusión instrumental (1993: 199). 116

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de autonomía, sosteniendo que algunas de ellas se van alejando tanto que terminan evadiendo el carácter y el contenido central. Reivindicar el concepto de autonomía, recorriendo las experiencias que condensa, nos permite al mismo tiempo proyectarlo y potenciarlo como explicativo para revertir o morigerar las situaciones de opresión que caracterizan al sistema mundial.

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III. Contribuciones latinoamericanas emergentes

Las relaciones internacionales desde el pensamiento político andino

Amaya Querejazu

Introducción Dos fenómenos atentan contra la posibilidad de pensar las Relaciones Internacionales (RRII) desde y para América Latina. El primero es el lugar secundario que se le ha dado a la teoría en las últimas décadas y a los aportes que se pueden hacer aun a partir de ejercicios de teorización, centrándo la importancia mayoritariamente en las investigaciones empíricas y en los debates metodológicos. El segundo, consiste en la parsimonia con la que se aplican en América latina los conceptos propios de RRII, así como la demostración de que la academia latinoamericana replica los conceptos occidentales (estadounidenses y europeos). Si bien es importante recalcar que existen importantes apuestas que se están dando para cambiar esto y mostrar los aportes latinoamericanos a las Relaciones Internacionales —como los trabajos de Deciancio y Molano (2018), Tickner (2003), Tussie y Riggirozzi (2012), Deciancio (2016), Helleiner y Rosales (2017), entre otros—, y teniendo en cuenta que son muchos los pueblos del mundo que se rigen por lógicas ontológicas distintas, es evidente la necesidad de incorporar la discusión sobre la diferencia ontológica en las RRII (Blaney y Tickner, 2017). En este capítulo argumento que en el mundo andino1 existen importantes aportes conceptuales que nos permiten comprender 1

Con mundo andino me refiero, en general, a una cultura, una región y una serie de procesos y prácticas que históricamente se han desarrollado 123

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las realidades regionales de forma diferente, y, consiguientemente, repensar las RRII a partir de la posibilidad de hacer teorizaciones usando categorías propias. De esta manera se muestra el potencial creativo y enriquecedor de la región andina para el estudio de las relaciones internacionales, y también se reivindica la importancia de la teoría en una disciplina fuertemente marcada por el positivismo y el parroquialismo. Acudo a los planteamientos políticos y ontológicos de las comunidades andinas para ilustrar la existencia de otras categorías y formas de pensar el orden, el gobierno y la coexistencia con la diferencia. Esto, no solo para enriquecer nuestras herramientas teóricas alternativas a las que consumimos desde el Norte global, sino también para comprender mejor las complejidades propias de la región y para dar espacio a conocimientos y proyectos políticos silenciados por el predominio de ciertas posiciones teóricas y epistemológicas. Muchos de los grandes aportes latinoamericanos siguen insertos en discusiones propuestas desde el Norte global. Por el contrario, en este capítulo me enfocaré en el pensamiento político andino, fuertemente arraigado en instituciones sociopolíticas y económicas como el ayllu, el qhatu (mercado) y la comunidad. La aproximación ofrecida aquí no solo nos acerca a otras posibles formas de pensar lo internacional, sino que presenta alternativas a las categorías de la disciplina que limitan muchas veces nuestras comprensiones de lo global o no se adecúan a contextos específicos. De esta manera atendemos una de muchas otras posibilidades de pensamiento internacional que ha sido silenciado o ignorado. El texto está estructurado de la siguiente manera. En la primera parte se realiza una descripción del pensamiento político andino derivada de algunas premisas ontológicas a partir de las cuales las comunidades conciben sus formas de organización política, social y económica. Planteo cómo la noción de abigarramiento (Tapia, 2002) en las comunidades originarias asentadas en la zona de la Cordillera de los Andes, en lo que hoy son los territorios de Perú, Ecuador, Bolivia, Chile y el sur de Colombia. Específicamente a los diferentes pueblos como los quechuas, aymaras (como grupos mayoritatios), normalmente organizados en comunidades o ayllus y que comparten aspectos ontológicos y cosmológicos (Albó, 2002; Lozada, 2006; Estermann, 2009). 124

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es idónea para comprender las complejidades de la región andina, y extensivamente de la región latinoamericana, porque permite pensar la política entre diferentes y aportar a las discusiones acerca del problema de la diferencia en las RRII (Inayatullah y Blaney, 2004). A partir de entender esos ordenamientos políticos podemos visibilizar las alternativas que ofrecen para pensar el orden internacional, la coexistencia de diferentes cosmologías como un asunto de relaciones internacionales y las formas a través de las cuales las experiencias e ideas políticas locales pueden robustecer la política global. Es clave entender también cómo estas instituciones precolombinas han sobrevivido a partir de interesantes negociaciones y entramados con instituciones modernas occidentales como el Estado, los partidos políticos, sindicatos y cooperativas. Finalmente, me refiero al Vivir Bien/Suma Qamaña/Sumaq Kawsay para mostrar cómo los planteamientos ancestrales han servido para proponer y debatir acerca de otros modelos posibles de pensar temas de relevancia internacional y el alcance que han tenido, tanto en la región como fuera de ella.

Pensar la política internacional desde el mundo andino Si bien es claro que el encapsulamiento de «lo andino» puede ser contraproducente, en el sentido de que puede llevar a fijar identidades, en aras de una conceptualización me baso en Albó para dar cuenta de la complejidad y, al mismo tiempo, de la posibilidad de comprender lo andino. En ese sentido: Lo «andino» como categoría antropológica de análisis ha sido una construcción pragmática y tal vez teórica de los investigadores —dentro de la categorización de regiones culturales establecida por el Handbook de Julian H. Stewart—, más que una identificación común interiorizada por la población así analizada. Tiene sin duda una base objetiva tanto ecológica como de rasgos culturales compartidos, dentro de procesos internos y presiones externas comparables, que nos permiten hablar de una cultura andina básicamente común. Se expresa en quechua, aymara o quizás castellano y presenta numerosas variantes locales debidas a la gran variedad de entornos 125

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ecológicos y de las formas de contacto y simbiosis con la cultura dominante que la envuelve (Albó, 2002, p. 59). Cabe resaltar que, si bien es clave que la identificación no sea hecha desde afuera, sino desde adentro, es posible identificar algunos aspectos que se resumen en la relación con el territorio, la organización político y social abierta a lo étnico y el vaivén entre conflicto y alianza (Albó, 2002). La relación con el territorio es una relación cósmica y relacional que gira en torno a la idea de comunidad y en el orden político, social, económico y territorial conocido como ayllu. Hoy en día, en vista de las migraciones del campo a la ciudad, la relación con el territorio se ha reconfigurado, pero se mantiene de alguna manera en los vínculos de comunidad que se generan en las organizaciones comunales, vecinales, cooperativas y sindicatos. Lo importante es que el cimiento sea la comunidad como tal, que es la matriz en que se mantiene el modo de ser cultural andino y de paso implica una referencia natural al territorio en que se realiza. Pese a las importantes diferencias entre las comunidades andinas en cada país, hay sin embargo, flujos internacionales precolombinos que se han recuperado y desarrollado, en un principio, por los intercambios surgidos a partir de las comunicaciones por radio y por la emergencia del katarismo2 (centrado en Bolivia y siendo principalmente de origen aymara), y, posteriormente, por contactos personales, el desarrollo de eventos o la preocupación por problemas específicos como los usos de la hoja de coca y la reivindicación de lo andino. Esto permitió que el accionar de movimientos sociales trascendiera el ámbito de lo local. También fue clave la adopción de enfoques educativos con énfasis en la lengua materna aymara o quechua de la mano de la cooperación de agencias internacionales (Albó, 1997). El pensamiento andino se desprende de su propia cosmología u ontología. A grandes rasgos, los fundamentos ontológicos de la cosmovisión andina son: relacionalidad, principio fundamental 2

Movimiento indianista inspirado en la lucha de Tupac Katari. Es considerado un movimiento más contestatario frente al Estado y sus instituciones, aunque tiene una fuerte experiencia a través de la lucha y organización sindical. Ver Hurtado (1986), Quispe (1999) Reinaga (2014). 126

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que rige todo. Todo está relacionado, nada existe por sí mismo ni es una abstracción; correspondencia, los diferentes elementos se correlacionan en una dualidad equilibrada; complementariedad, los opuestos se complementan y hacen plenos, pues uno no existe sin el otro, solo en conjunto una entidad es un todo y la contraparte no es un opuesto sino un complemento; y reciprocidad o ayni, idea de justicia presente en toda relación, humana, espiritual y natural pues la ética no es un asunto limitado al ser humano, sino que tiene dimensiones cósmicas (Estermann, 2009). La reciprocidad tiene dos dimensiones, una positiva que consiste en devolver con creces algo recibido y una negativa que trata de restablecer un equilibrio roto. La comunión con todo el universo en solidaridad, reciprocidad y reconciliación no se da solo entre humanos sino con todo el cosmos (Albó, 1997), lo que incluye seres animales, naturales, espirituales, deidades y ancestros. La cosmología andina tiene como propósito de vida lograr un equilibrio de fuerzas en tensión, muchas veces marcados por profundas diferencias. Esto demanda de los humanos una conciencia sobre la necesidad de estar atento, escuchar, ver y conocer su cosmos, precisamente porque todo está relacionado y, de saber hacerlo bien, depende su subsistencia. Este diálogo con el entorno es de suma importancia y se extiende a las relaciones humanas, así como a la naturaleza (cuidado de las chacras, pastoreo, etc.) y con las deidades mediante ritos que mantengan el equilibrio, todo esto a través de ritos y celebraciones (Grillo, 1990; Lozada, 2007; Van den Berg, 2005). Al ser un orden político cósmico, es importante identificar los diferentes tipos de relaciones entre los seres de distintos mundos. Cada cual tiene un nombre particular: jaqui designa la relación interhumana (masculino-femenino); sullqa, la relación con los seres no humanos y la tierra; waka, la relación con las deidades. El mundo de los seres vivientes no humanos se puede dividir en tres grupos: almas de los difuntos, fuerzas personificadas de la naturaleza y seres sobrenaturales. Cada mundo o pacha tiene, entonces, su propio

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tiempo-espacio3: jaqui pacha corresponde a los humanos, apu o waka pacha a las deidades y sullqa pacha a la naturaleza (Medina, 2001;Yampara 2001). Mientras cada elemento del mundo natural tiene una naturaleza tripartita, una persona está constituida por tres aspectos o almas: el individuo (suti), el alma (ajayu) y la sombra de su alma (janayu), y en complementariedad femenino/masculino, analógicamente las plantas están constituidas por la semilla, el cuerpo de la planta y su espíritu (Arnold y Yapita, 2014). Es evidente que este cosmos esta constituido por complejas diferencias que sin embargo, coexisten. Muchas veces en tensión y conflicto, pero siempre abigarradas, por lo que el equilibrio de todas estas relaciones es una meta cotidiana con importante contenido político. El orden político y social de la vida en comunidad es un reflejo del orden cósmico observado. La vida en comunidad es un conjunto de rituales y ejercicios mnemotécnicos con el propósito de mantener la historia viva. Todo está distribuido de manera que se mantenga y rememore el orden: la construcción de casas refleja el orden del cuerpo, la distribución de las cosas en los espacios obedece a principios cósmicos, como si poco estuviera librado al azar (Arnold, 2014). De ahí que las formas de organización políticas sociales y económicas están concebidas con ese propósito y a partir de responder al principio de reciprocidad y complementariedad entre opuestos. Casi todas las actividades cotidianas mantienen una referencia permanente a la naturaleza como fuente de vida y llena de vida. La Pacha Mama o Madre Tierra, al igual que los cerros protectores, con denominaciones diversas según la región, sigue siendo objeto de cariño y a la vez de temor reverencial que origina diversos ritos y ofrendas. El ayni, o reciprocidad, marca el tono de la relación entre los miembros de la comunidad (humanos y no humanos) y el de otras comunidades, lo que también condiciona las relaciones de intercambio económico y comercial, y tiene alcances cósmicos, 3

Pacha es la noción andina para comprender la composición del cosmos. De acuerdo con Yampara, Pacha significa etimológicamente algo donde todo está pareado. Es decir, que cada cosa o fenómeno está conformado por dos elementos y cada elemento tiene una proyección doble, una en sí mismo y la proyección en el otro. Es la expresión del todo en dualidad (Yampara Huachalla, 1993). 128

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pues se entablan relaciones de reciprocidad con todos los seres de la tierra, los ancestros, y los espíritus (Estermann, 2009). Esto se deriva en prácticas éticas de caza y de utilización de los alimentos, aspectos que son compartidos por la gran mayoría de las comunidades amerindias. La comunidad absorbe todo en la vida, se constituye como un mini Estado (Albó, 2002). Pero la comunidad es más que el Estado. En aquellas partes donde no hay presencia del Estado o es débil, lo que hay es comunidad. A su vez, esto ha permitido que la organización política comunitaria sobreviviese hasta hoy luego de siglos de conquista, colonización y la implementación del Estado moderno, logrando una interesante lógica que va desde la adaptación a la negociación y mimetización con instituciones estatales. Sin embargo, cabe resaltar que en los casos en los que se contradicen, prima la comunidad y las practicas comunitarias que han ido impregnando al Estado y sus instituciones, logrando que, en muchos casos, los intereses de la comunidad se articulen en partidos políticos y sus facciones, por ejemplo, entre las bases y los líderes. Comprendiendo esto es que se pueden entender muchos procesos políticos concretos en los países de la región andina, desde las huelgas de mineros, campesinos, la constitución de cooperativas, las negociaciones con los sindicatos y la necesidad de negociar con los líderes de base. Ese orden de la comunidad en el campo se mantiene y traslada a las ciudades, y está reflejado en las formas de pensar y hacer la política, la participación, la toma de decisiones y el ejercicio de cargos de autoridad. El sistema de cargos rotatorios obligatorios genera la garantía de la igualdad de oportunidades, lo que frecuentemente lleva a que la actividad comunal sea estática a menos que una autoridad sea renovadora. Este sistema genera también cierta mística de «servicio a la comunidad» en contraposición a la de «poder sobre la comunidad», más propia de sistemas occidentales. «Todos caminan juntos», jilacatas anteriores con los presentes, son como consultores (Albó, 2002, p. 19).

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La asistencia a las asambleas está abierta a todos, y a los que no van se les cobra una multa. De esta manera, la vida política se concibe como orgánica y con lógicas deliberativas y horizontales, lo que se refleja no solo a nivel local o nacional sino también en el internacional. Los protocolos de toma de la palabra y participación, se basan en la reciprocidad por lo que las organizaciones de base son tan relevantes que muchas veces, a falta de consensos, la toma de decisiones sea lenta y en algunos casos no sea el fin en sí mismo. La legitimidad de la autoridad se deriva de los procesos de consulta con las bases. En este sentido la aproximación a las autoridades políticas es la de una responsabilidad parecida al «mandar obedeciendo» de las comunidades mayas, que contiene la idea de la reciprocidad. Las autoridades, en la concepción andina del ordenamiento social, van ocupando todos los cargos en la comunidad de forma rotativa y obligatoria, lo que se conoce como trayectoria o thaki. Además, cada cargo es ocupado solo por una vez, para dar posibilidad a la rotación entre todos los miembros, por lo que las reelecciones o las perpetuaciones en los cargos van en contra del muyu, principio que establece que las autoridades ocupan un determinado cargo solo una vez (Albó, 2002). Toda esta intencionalidad de mantener el equilibrio se encuentra también en los arreglos de intercambio económico evidentes en los mercados y en la forma de hacer negocios, que también se rigen por el ayni y donde cada transacción apunta a mantener el equilibrio en las compras y el trueque (Yampara Huarachi, et, al. 2007) y que han sido sumamente fluidas en las relaciones internacionales como China, que también se rige por el principio relacional parecido al ayni, llamado guanxi (Kavalski, 2018; Qin y Nordin, 2019). Un ejemplo claro de orden e intencionalidad está presente en la feria de mercado más grande de América Latina, la Feria 16 de Julio en la ciudad de El Alto, en Bolivia. Esta feria reproduce en gran medida las practicas del qhatu, con amplias manifestaciones rituales para mantener el orden y el equilibrio cósmico y la reciprocidad o ayni entre quienes tienen y quienes quieren adquirir (Yampara et al., 2007; Estermann, 2009).

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Lo antes mencionado, así como el rol protagónico de la comunidad en los andes afectan la forma de toma de decisiones, de deliberación y de participación en la región andina lo cual termina siendo clave para entender procesos internos en la región andina. Es clave pensar por eso que las instituciones de participación democrática sobrepasan y desbordan las instituciones tradicionales occidentales basadas en los sistemas de partidos sustentados en ideologías políticas. También desbordan los lenguajes occidentales que muchas veces reducen formas de agencia e identidad a nociones específicas como «mestizo» o «ciudadano» y porque desbordan también el ámbito de lo humano. Es así como lo político en el mundo andino tiene dimensiones pluriversales (Ver De La Cadena, 2010, 2017). La política en estas regiones es manifestación de la complejidad de estas sociedades plurales. Así como la existencia de ayllus mayores y menores distribuidos en todos los pisos ecológicos responde a la necesidad de complementariedad, de autosuficiencia y autonomía política, y su presencia no coincide con los límites territoriales de los países, sino que mantiene lógicas de relacionamiento regional planteadas desde el imperio incaico del Tawantinsuyo. Tapia (2011), ha definido la democracia introduciendo esas dimensiones políticas. La democracia no puede caracterizarse por la articulación de un único espacio político. Lo democrático de una forma de gobierno consistiría, más bien, en la configuración de un conjunto más o menos amplio de espacios políticos que hagan que efectivamente la política no esté concentrada, ya no solo en un grupo de hombres o mujeres que constituyen una clase, una burocracia o un partido. En este caso, tampoco en un solo espacio o lugar ya que, por lo general, la concentración de la política en un espacio induce o forma parte del proceso que acaba por concentrar la política en un grupo. En este sentido, la pluralidad de espacios políticos crea condiciones de una mayor democraticidad en la vida política (Tapia, 2011, p. 389). Por lo tanto, pensar en una geopolítica democrática en el proceso de producción del orden político podría consistir en la creación o producción de varios espacios políticos y no así su concentración

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en uno solo. La complementariedad, como la democracia, se basa en procesos de redistribución, lo que requiere previsión planificación y coordinación (Tapia, 2011). Este planteamiento se basa en la noción de abigarramiento y permite pensar la política en términos plurales no necesariamente contenidos en un orden político único que responde más adecuadamente a las realidades latinoamericanas.

La política latinoamericana en términos de abigarramiento La ausencia de homogeneidad en la sustancia social es una característica de las sociedades latinoamericanas, inmersas en complejas tensiones que van más allá de las lecturas sociológicas, políticas y económicas. Hablamos de espacios en los que coexisten distintos tiempos históricos, modos de producción, estructuras de autoridad y vida política, así como diversos lenguajes y diversas concepciones del mundo. De ahí la importancia de dónde pensar en la política latinoamericana en términos de abigarramiento. Esto quiere decir que, como no hay simbiosis, fusiones o articulaciones completas, sino articulaciones incompletas o unidades aparentes, lo insólito o maravilloso es producto de que vivimos con diferentes códigos de interpretación y reconocimiento de la realidad y, en buena parte, también porque desconocemos los otros que existen más allá del nuestro (Tapia, 2002, p. 321). En la política internacional, las ideas predominantes frente al orden global y la arquitectura de gobernanza correspondientes responden a ideas con predominio liberal. Esto quiere decir que, como apuntan Barnett y Duvall (2005), si bien existen muchos imaginarios sobre lo global, y muchas definiciones de liberalismo, en la práctica la política internacional se ha construido en torno a la creencia de la inevitabilidad del progreso y que los procesos de modernización, interdependencia y globalización están transformando el carácter de la política global; que las instituciones se establecen con el propósito de manejar esas transformaciones. A su vez la democracia (liberal) es un objetivo común de principio, así como un tema de paz y seguridad y los Estados tienen la obligación de proteger a los individuos y promover valores universales, creando 132

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las condiciones para incentivar la libertad política y económica. Esta maquinaria liberal es englobante, y en su afán de cubrir al mundo bajo una sombra única englobada en la idea de la comunidad internacional, termina por preferir la igualdad por encima del reconocimiento de la diferencia y la política internacional se convierte en un monólogo occidental (Beier, 2005), en un espacio cada vez más despolitizado (Lederer y Müller, 2005; Späth, 2005) en el que la diferencia se admite en la medida en que se traduce y se adapta a esas metas. El abigarramiento se constituye en una interesante contranarrativa a ese imaginario global liberal, pues piensa un orden en y desde la complejidad y coexistencia de la diferencia en tensión y complementariedad. A partir de la coexistencia entre instituciones occidentales y ancestrales se da una relación de abigarramiento que es característica en las dinámicas de la región andina y que es preciso comprender mejor para dar cuenta de los aportes andinos a las relaciones internacionales, porque ese abigarramiento se da también con otras cosmologías del mundo (con sus propios tiempos y mundos) que también conforman el complejo entramado global (Trownsell et al., 2019). Las ideas de democracia y participación basadas en la experiencia andina se constituyen en una respuesta alternativa a las que se han planteado en RRII desde enfoques como el liberalismo y el cosmopolitismo que se basan en el individuo como sujeto racional y autónomo o ciudadano racional (Ver (Held, 1995; Moravcsik, 1998). El abigarramiento permite también pensar el orden global en términos plurales, lo que incluye también la posibilidad de diferentes tiempos históricos y, por lo tanto, diferentes ideas acerca del desarrollo (Escobar, 2010, 2012) y formas de entender los intereses y la agencia, así como otras aproximaciones a la política exterior y a la diplomacia (Beier, 2009; Querejazu, 2015, 2016b, 2016a; Trownsell et al., 2019). Se trata también de rescatar la importancia de que

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existen lógicas propias que suelen ser más idóneas para resolver y entender problemas propios4. La relevancia de todas estas ideas en el pensamiento político andino, es que sirven para cuestionar y repensar algunas de las categorías largamente naturalizadas de RRII como la soberanía estatal, la democracia liberal, la participación basada en la ciudadanía y el individuo y también para repensar otras lógicas de mercado y desarrollo, que podrían nutrir las reflexiones acerca del orden global. Estas nociones propias han sido clave para la pluralización de las reivindicaciones en la región logrando construir redes de solidaridad y cooperación trasnacional y de movimientos sociales en toda la región latinoamericana e incluso con otras latitudes del mundo, basados en esos factores ancestrales compartidos por otras comunidades, incluso no andinos y que se han tejido a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. Y hasta hoy existen redes transnacionales y movimientos sociales que han logrado importantes reivindicaciones comunitarias a partir de derechos reconocidos en las últimas constituciones políticas, entre ellas la expedición de pasaportes quechua, como es el caso de los expedidos por la Confederación de Pueblos de la Nacionalidad Kichwua del Ecuador Ecuarunari que, basándose en el principio de la libre autodeterminación de los pueblos, es una forma de reivindicar 4

En el contexto actual de la pandemia causada por el Covid-19, pensar en la relevancia que esto puede tener es muy importante. Por ejemplo, es muy difícil que, en países con poca presencia estatal y con escasez de centros de salud en localidades alejadas de las ciudades, la presencia militar vaya a garantizar el aislamiento y el distanciamiento en sociedades comunitarias que no piensan en términos de individuo. Esperar que se aíslen y esperar que esto suceda por la imposición de fuerzas militares no es adecuado, no solo porque es una forma externa e incluso amenazante, sino porque no viene con un mensaje pedagógico respecto a por qué esto es importante. Por eso es que, para el manejo de la pandemia, para lograr que las personas realmente acaten la cuarentena, ha sido clave que se involucren las autoridades indígenas ancestrales de dichas comunidades como los mallkus, cuyos papel y legitimidad han sido clave para hacer efectivas las medidas, dado su reconocimiento como autoridades de la comunidad, como líderes que conocen las dinámicas de la comunidad. Pagina Siete «Covid-19 en 6 áreas rurales: comunarios se autoaíslan bajo control de sus mallkus», 20 de abril de 2020. Disponible en: https://www.paginasiete.bo/sociedad/2020/4/20/covid-19-enareas-rurales-comunarios-se-autoaislan-bajo-control-de-sus-mallkus-253139. html. Recuperado el 22 de abril de 2020. 134

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la autonomía indígena y responder al colonialismo de los Estados5. Otro ejemplo importante es la Declaración Univesal de los Derechos de la Madre Tierra que plantea a nivel planetario una forma diferente de relacionarnos con la naturaleza. Así, con pasos hacia el fortalecimiento de lo ancestral andino, muchas comunidades están cuestionando nociones que son pilares en RRII, como es el caso de la soberanía (Picq, 2013).

¿El Vivir Bien como alternativa? Paradigma latinoamericano de resignificación y teorización A través de enfoques postcoloniales y decoloniales, y de las corrientes que plantean un giro ontológico hacia los estudios pluriversales, se ha abierto un camino importante para comprender el aporte de otras cosmologías a la política global en términos más plurales de mundos en lugar de culturas (Blaser, 2012; Blaser y De la Cadena, 2018; Escobar, 2010, 2012, 2020). Estos proyectos y teorizaciones tienen un propósito político claro que consiste no solo en reivindicar otras historias, otras lógicas y otras narrativas, sino también apuntan a ser rupturistas, a proponer otras lógicas económicas, políticas y sociales, y a realizar otros mundos posibles. El Vivir Bien o Buen Vivir (suma qamaña/sumaq kawsay) (VB), surgió como una visión crítica al desarrollo en los 90’ en Ecuador, de la mano de algunos intelectuales quechuas y logró tomar más vuelo con las reivindicaciones de grupos y movimientos que se dieron en los 2000, hasta que se logró su incorporación en la constitución ecuatoriana de 2008 y luego en la boliviana de 2009. Hoy en día las concepciones y tendencias de lo que significa el VB han tomado muchas direcciones según diferentes interpretaciones, dependiendo básicamente de si los voceros son líderes o pensadores indígenas, 5

Ortiz, Sara. «Ecuarunari elaboró 300 pasaportes indígenas». Quito, 13 de octubre de 2015. Este contenido ha sido publicado originalmente por Diario El Comercio en la siguiente dirección: https://www.elcomercio.com/actualidad/ ecuarunari-pasaporteindigena-constitucion-carlosperez.html. Si está pensando en hacer uso del mismo, por favor, cite la fuente y haga un enlace hacia la nota original de donde usted ha tomado este contenido. elcomercio.com. Recuperado el 27 de abril de 2019. 135

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indianistas, activistas del medio ambiente, o expertos en desarrollo o ecología política. Existen muchas interpretaciones6 y no hay, por tanto, acuerdo en lo que es exactamente o cómo se logra esta forma alternativa de vida. A su vez, la proliferación de escritos y discusiones al respecto entre académicos, ideólogos y líderes políticos en los primeros años de la década pasada, hizo que el debate sobre el VB fuera considerado como «la corriente de reflexión más importante que América Latina ha producido en años» (Gudynas, 2011, p. 463). Pues no solo se trata de la recuperación de los valores ancestrales indígenas, o una alternativa al modelo de desarrollo capitalista, sino que también es el símbolo de los reclamos de movimientos sociales que defienden otros proyectos de vida. También es una propuesta de una teoría política que cuestiona o desafía muchas de las categorías de análisis que hoy en día han reinado en las ciencias sociales7. Pese a su diversidad, el VB recoge un cuerpo de reflexiones que se basa en un desprendimiento de nociones predominantes que reivindican la recuperación de los valores ancestrales indígenas e incluye otras cosmologías, en la que voces de distintas procedencias se sumaron para reflexionar más al respecto (Farah y Vasapollo, 2011). Por eso, vale la pena mencionar algunas formas de entender el VB. Según Gudynas (2011), existen al menos tres maneras de abordar el VB: las ideas, los discursos y las prácticas. Las ideas surgen de cuestionamientos radicales a las bases conceptuales del desarrollo asociadas al progreso. En ese sentido tienen un alcance respecto a cómo nos entendemos como personas y las formas con las que concebimos el mundo. El plano de los discursos es el que busca la legitimación de las ideas; el de las acciones se refiere a proyectos políticos de cambio como planes de gobierno, marcos normativos y 6 7

Ver Acosta(2010, 2011); Ascarrunz (2006); Farah y Vasapollo (2011). Entre ellos la idea del desarrollo basada o centrada en el crecimiento económico, las ideas económicas que imperan hoy en día como la de la ventaja comparativa, la especialización, las lógicas de consumo. También cuestiona ideas que tienen que ver con el bienestar y con el éxito, la relación entre los individuos y sus comunidades. Más profundamente se logra cuestionar las presunciones aceptadas acerca de la concepción lineal del tiempo y la separación entre el hombre y la naturaleza. 136

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políticas públicas; y las practicas constituyen proyectos concretos que se han llevado a cabo en poblaciones concretas y con fines concretos. Pueden identificarse al menos tres corrientes discursivas que se desprenden de las ideas arriba expresadas: la indigenista, que resalta la autodeterminación de los pueblos indígenas y sus saberes ancestrales; la posestructuralista, representada por algunos intelectuales de América latina y Europa cercanos a movimientos sociales ambientalistas; y la socialista, que resalta la gestión de la política estatal del VB, considerándose la versión andina del socialismo y que se diferencia de la indigenista en que no rechaza la modernidad (Gudynas, 2011). Es así que, abordado desde diferentes perspectivas, el VB ha logrado diversos niveles de desarrollo conceptual y analítico, razón por la cual debe pensarse más como un punto de partida que como un fenómeno concreto (Farah y Vasapollo, 2011). Por ejemplo, si bien se ha mantenido que es amerindio y, más específicamente andino, también se reconoce que el VB se articula con la modernidad, pues puede relacionarse con el pensamiento de Aristóteles, el marxismo e incluso con la Teología de la Liberación (Acosta, 2011). En el VB es posible ver el relacionamiento no solo con formas de pensamiento occidentales y/o modernas, sino también con prácticas y pensamiento ancestral o pluriversal (Querejazu E., 2017). El Socialismo Comunitario del VB propuesto por García Linera durante el gobierno de Morales en Bolivia, es un ejemplo del relacionamiento entre ideas ancestrales y occidentales marxistas (2011, 63). Por eso, es importante señalar también que el VB no es un acervo privativo de las poblaciones indígenas, sino que está presente en distintas manifestaciones modernas (Gudynas 2011), como aquellas que reivindican formas de vida más simples, que cuestionan el consumismo o que intentan ser más responsables y conscientes con el medio ambiente a través de pequeños cambios en su vida cotidiana, como por ejemplo sucede con la permacultura8. En ese sentido debe evitarse una asociación ciega entre el VB y los pueblos indígenas. Además, 8

La permacultura consiste en aplicar los principios del ecosistema natural a las actividades no solo agrícolas, sino también sociales y políticas. 137

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muchos defensores de esta noción no son indígenas ni tampoco una mayoría de indígenas son sus portadores o son propugnadores de la superación del capitalismo, rentismo, extractivismo o incluso del utilitarismo (Farah y Vasapollo, 2011). En ese sentido se puede afirmar que el VB planteaba algunos fundamentos clave que lo perfilaban como un paradigma distinto: primero la relación entre humanos y no humanos; segundo, la idea de producir lo necesario y suficiente para la vida física, cultural y espiritual de todos los seres; tercero, una ética de cohesión social a partir de reconocer que cada sociedad tiene concepciones propias para la realización de esos fundamentos y que no existe un pensamiento único para hacerlo (Houtart, 2011, p. 128). Es posible ver, por ejemplo, que la relacionalidad está presente tanto en los lazos con el entorno y que es una relación basada en la armonía entre seres humanos y no humanos y también en la explotación basada en multicultivos (Giraldo, 2014), o en lógicas más amigables con el ambiente y no así la sobre explotación de los recursos ni la búsqueda del éxito sino de bienestar. Por procesos internos propios el VB logra plasmarse en proyectos políticos más concretos e institucionalizados en Ecuador y Bolivia, pero es posible ver ejemplos de VB en menor escala o sin una incorporación en la legislación en los otros países de la región. En todos los casos los grupos impulsores fueron los movimientos sociales y grupos de activistas e intelectuales, pero solo en los casos de Ecuador y Bolivia alcanzaron una incorporación a nivel constitucional, con las respectivas Constituciones políticas de 2008 y 2009. Teniendo en cuenta eso, lo cierto es que una vez contenidas en las constituciones políticas, los gobiernos de Correa en Ecuador y de Morales en Bolivia, comenzaron a emprender distintos proyectos institucionales estatales para implementar el VB. En el primer caso con un enfoque de derechos, en el segundo como pilares filosóficos que inciden en la construcción del Estado Plurinacional (Acosta, 2011; Unceta, 2014). No es de extrañar entonces que dos pensadores indigenistas pero con énfasis en la dimensión cósmica de la cosmología andina como Fernando Huanacuni (Huanacuni, 2010)

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y David Choquehuanca (Choquehuanca, 2010), fueran Ministros de Relaciones Exteriores de Bolivia. Ambos de origen indígena aymara fueron los principales propulsores de las corrientes indigenistas del VB. En cuanto a los modelos de desarrollo, Bolivia comenzó a implementar la noción del VB propuesto por el vicepresidente García Linera, sustentada en la contradicción creativa entre la necesidad y voluntad de industrialización de las materias primas, y la necesidad imprescindible del Vivir Bien. (García Linera, 2011, p. 63). En Ecuador, para el gobierno de Correa, el «socialismo del Buen Vivir» fue la idea central de la plataforma política del Movimiento Alianza PAIS que apuntó a articular la lucha por la justicia social, la igualdad y la abolición de los privilegios, con la construcción de una sociedad que respete la diversidad y la naturaleza. Pero era claro que el VB no solo tenía origen en relaciones trasnacionales de trabajo en red entre distintas comunidades indígenas, ambientalistas, ONG y de intelectuales, sino que también tenía que plasmarse a nivel institucional regional. Fue así que entonces la lectura socialista del VB que desarrollaron los gobiernos de Correa y Morales les permitió articular el VB con los planteamientos socialistas del siglo XXI, y a partir de ahí también se generaron acercamientos claves con Venezuela y otros países a través de la Diplomacia de los Pueblos y de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), se firmara el Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP), y, a nivel internacional, se estipulara la Declaración Universal de los Derechos de la Madre Tierra. Esta última se constituye entonces como un importante aporte desde América Latina y sus cosmologías relacionales, entre ellas la andina, con el potencial de replantear los términos de relacionamiento internacional. Ahora bien, el hecho de que los gobiernos de Correa en Ecuador y Morales en Bolivia optaran por hacer del VB un emblema de sus acciones, ha complejizado el proceso, pues, para muchos sectores que nutrieron el VB (intelectuales, activistas, comunidades indígenas), los gobiernos acudieron a esta idea para ocultar sus políticas extractivistas haciendo una apropiación, casi exclusiva y excluyente de las interpretaciones posibles de lo que significa el VB, cooptando

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en algunos casos y silenciando en otros, aquellos planteamientos distintos y plurales sobre el VB. Esto se dio básicamente porque los gobiernos trataron de centralizar interpretaciones específicas del VB que se adaptaran a lo que ellos consideran que son los fines del Estado, haciendo énfasis en la corriente socialista y a las ideas del socialismo del vivir bien, por un lado, y a la necesidad de generar ingresos (que provienen en ambos casos de la explotación de recursos naturales) para disponer y garantizar el apoyo de ciertas bases clientelares, por el otro. Esto ha generado tensiones y contradicciones y, por supuesto, una marginación de otras lecturas y significaciones de lo que puede ser el VB, causando un agotamiento prematuro del debate y las reflexiones teóricas sobre vivir bien. A pesar de que el debate sobre el VB parece haberse agotado, su potencial como aporte teórico y reflexivo sigue latente. No solo es contestatario en el sentido de que plantea otros modelos de desarrollo o incluso el no desarrollo como apuestas económicas viables y un escape a los modelos neoliberales, sino también porque plantea diferentes paradigmas de existencia, otras formas de vida basados en las ideas relacionales de origen indígena, pero sin ser ya puramente indígenas, ya que plantean una forma diferente de relacionarnos con el entorno. El VB ha permitido una apropiación de las comunidades locales de sus propias maneras de hacer las cosas, lo que implica no solo una reconciliación con su pasado, sino también una serie de propuestas importantes para pensarnos como región diversa y plural que somos. Entre ellos, basta mencionar los modelos pedagógicos y de educación basados en conocimientos ancestrales y en el rol activo de la comunidad en la enseñanza de los niños; los encuentros entre ciencia occidental y ciencia ancestral para plantear e implementar proyectos de desarrollo que se adecuan a los entornos y que no implican una violencia epistémica a las comunidades; los grandes avances en la medicina debido a la co-creación de protocolos de diagnósticos, tratamiento y medicación basados en el encuentro entre medicina ancestral y medicina occidental. En general, se podría decir que es una alternativa al modelo civilizatorio, planteando otra lógica de coexistencia que no apunta

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ciegamente al progreso linear sino a desarrollos otros que trascienden el bienestar de la especie humana, sino que asumen que esta depende del bienestar de las otras especies. El VB no solo toma en cuenta valores ancestrales andinos, sino que propone otros modelos de vida, basados en la relacionalidad del ser humano con la naturaleza y los seres que la habitan (no humanos y espirituales). Asimismo, es un interesante ejemplo del proceso de resignificación de la convivencia de diferentes realidades y cómo a partir de ella se pueden recoger elementos para una coexistencia interontológica más amplia. Como alternativa civilizatoria abre espacios a muchas formas de imaginar, aunque en la práctica algunas lecturas específicas han sido adoptadas desde lugares de poder como los gobiernos (Querejazu, 2017). Lo que sí debe ser claro es que si bien el VB plantea importantes alternativas a nivel teórico e intelectual y riqueza de discusiones propiciada a nivel regional, así como las iniciativas locales para reivindicar formas ancestrales de hacer las cosas, eso no debe llevarnos a una romantización del Vivir Bien, pues los años han mostrado que detrás de las políticas y procesos de cambio amparadas en dicho paradigma se han continuado con procesos extractivistas y neocoloniales que poco o nada han aportado a la plurinacionalidad (Mamani, 2017) o a una reivindicación de las comunidades andinas más profundas (menos aún las de otras comunidades de tierras bajas) (López Flores, 2017).

Conclusiones Las experiencias andinas nos invitan a pensar las RRII de forma plural, no en términos englobantes sino en términos de abigarramiento que hacen posible la coexistencia de distintos mundos, distintos tiempos y distintas formas de pensar lo político. La relacionalidad en ese sentido se muestra como el telón de fondo ontológico que permite pensar esa pluralidad y asume el problema de la diferencia en términos menos confrontacionales. De ahí que se hace posible pensar lo internacional desde un lente plural que implica no solo

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la coexistencia tensa pero negociada entre instituciones ancestrales y occidentales que permean todos los ámbitos de la vida cotidiana. Se trata de prácticas que se han mantenido coexistiendo con lo nuevo, con lo occidental durante siglos. Ahora, cuando los debates acerca del VB se han estancado o han sido llevados a un grado de romantización por los gobiernos que no han hecho sino otra cosa que profundizar las lógicas neocoloniales, el autoritarismo y el extractivismo, es preciso seguir pensando la región y no dejar morir el potencial que existe desde otros marcos ontológicos para pensar lo internacional desde América Latina. El aporte más importante del VB, independientemente de su implementación y de cómo ha sido leído y aplicado por gobiernos y comunidades, es el haber propiciado un momento de reflexión profunda que ha implicado el involucramiento de distintos sectores intelectuales, académicos, de movimientos sociales, indígenas, campesinos y de distintas partes del continente. Ha sido el resultado de reivindicar la existencia de marcos explicativos propios y de imaginar otros horizontes posibles para las comunidades y para la región. Esto, sumado a la aproximación desde diferentes ontologías de la región, particularmente la cosmología andina, que aporta indudablemente a construir desde América Latina unas RRII más plurales. La cosmología andina, que informa el pensamiento político andino enriquece las RRII y nuestras formas de entender la política global en al menos dos maneras: primero, aporta a enriquecer y fortalecer los enfoques postcoloniales y decoloniales mostrando las lógicas de poder que todavía se mantienen y que no reconocen como relevantes políticamente otras formas de gobierno, de participación, otras formas de plantear futuros posibles y de revisar la historia. La idea del abigarramiento es clave para descolonizar nociones naturalizadas acerca del progreso, el desarrollo y la univocidad de las interpretaciones acerca de la democracia y la participación y el orden político exclusivamente humano. Esto lleva a la segunda manera en la que el pensamiento político andino aporta a enriquecer las RRII; a partir de resaltar la importancia de la coexistencia de distintos mundos, de otras ontologías, y cómo, en este caso, la

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relacionalidad permite pensar la vida en sociedad (humana y no humana) en términos distintos. Esto no solamente apunta a unas RRII más globales, sino también más plurales. A su vez, la relacionalidad permite incomodar y cuestionar nociones arraigadas en las RRII, por ejemplo, la idea del Estado como unidad primaria de análisis, la soberanía, la propiedad de la tierra, el conflicto y el acercamiento a los problemas del medio ambiente.

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Los espacios transfronterizos: particularidades y desafíos para las Relaciones Internacionales Latinoamericanas 1

Cristian Ovando Santana Gonzalo Álvarez Fuentes

Introducción Los espacios transfronterizos son áreas donde coexisten dinámicas locales con las potestades soberanas —delimitadas por fronteras— que ejercen dos o más Estados sobre parte de esos territorios. Por sus características, son fenómenos que resultan de particular interés para las Relaciones Internacionales (RRII), pues en ellos se expresan las contradicciones entre las prerrogativas estatales que han constituido el orden internacional contemporáneo, sustentadas en la idea y práctica de la soberanía sobre territorios acotados, y las expresiones sociales, políticas y culturales que emergen de estos

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Este capítulo presenta una reflexión respecto de la línea de investigación que analiza los espacios transfronterizos desde una perspectiva de Relaciones Internacionales, la cual hemos desarrollado en el Instituto de Estudios Internacionales (INTE) de la Universidad Arturo Prat a través de distintas investigaciones (FONDECYT de iniciación N° 11170816 «Perspectivas y significados en las ciencias sociales chilenas sobre la proyección fronteriza del Norte Grande: un análisis relacional desde lecturas predominantes y emergentes»; VRIIP-UNAP N°0083-19 «Las practicas diplomáticas de los pueblos Aymara y Mapuche. Invisibilización, resurgimiento y desafíos para las relaciones internacionales»; y de producción en revistas académicas especializadas (ver: Álvarez, Piñones y Ovando, 2020; Ovando, Álvarez y López, 2020; Álvarez y Ovando 2020). 147

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espacios y que, en muchos casos, desbordan las delimitaciones establecidas por las fronteras nacionales. En América Latina los espacios transfronterizos son territorios en transición que han pasado desde un largo repliegue —a causa de extendidas dictaduras militares y la persistencia de rivalidades fronterizas históricas, lo que implicó que fueran considerados como lugares propios del Estado unitario y homogéneo— a una incipiente pero creciente apertura y relevancia, caracterizada por el posicionamiento de actores locales y sus dinámicas en la política internacional. De esta manera, lo transfronterizo latinoamericano constituye un área donde se observa una constante disputa entre el Estado centralizado que busca reafirmar sus prerrogativas soberanas en su territorio, y los actores locales que reafirman sus identidades, las cuales, en su despliegue cotidiano, superan las lógicas estadocéntricas. Estas problemáticas son abordadas por este capítulo a partir de la reflexión sobre tres dimensiones. Primero, observamos cómo los Estados continúan actuando bajo la lógica de reafirmar su soberanía tradicional sobre su territorio a través de prácticas que se concentran en la dimensión de seguridad a contrapelo de las dinámicas que ocurren en los espacios transfronterizos. Segundo, analizamos cómo desde los espacios transfronterizos han emergido nuevas formas de relacionamiento internacional mediante la discusión de lo que se denomina paradiplomacia y algunos de sus alcances en las franjas fronterizas de la región sudamericana. Tercero, reflexionamos acerca del quehacer diplomático de los pueblos indígenas que habitan los espacios considerados transfronterizos y cómo sus ideas y prácticas trascienden el orden internacional dominante. Es estas dimensiones advertimos tanto las contradicciones que se presentan entre los cimientos (Estado, soberanía, territorio, fronteras) que sustentan las relaciones internacionales y la diversidad de fenómenos que en ellas se desarrollan, como la importancia de considerar ideas y prácticas distintas, o no tradicionales (estatales), en el estudio de las RRII. Esto último, resulta de especial interés para la disciplina en América Latina ya que son estas ideas y prácticas, en este caso observadas en los espacios trasfronterizos, las cuales

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pueden contribuir a forjar un conocimiento que emerge desde la región, que interactúa con las lógicas dominantes del sistema internacional y lo desafía.

Soberanía estatal, seguridad y prácticas transfronterizas La soberanía, entendida como el ejercicio exclusivo de la autoridad estatal sobre un territorio delimitado, constituye aún una categoría clave en las RRII, considerándose la unidad estructural básica de la sociedad internacional moderna y sobre la cual ha girado el discurso predominante de la disciplina. En este contexto, el Estado se posiciona como centro y representante por excelencia de un cierto orden soberano, que funciona hacia el interior de sus fronteras, ante un escenario internacional caracterizado por la anarquía. Así, lo que está más allá de las fronteras o en sus contornos se aproxima más a las ideas de incertidumbre que de orden y estabilidad, por estar alejado de la potestad estatal, mayoritariamente ubicada en el centro. Mediante diversas prácticas de seguridad sobre las fronteras (vigilancia, controles, fuerza policial, fuerzas armadas, etc.), la idea de soberanía estatal se constituye como un crucial mito que permite sostener la legitimidad de Estado a partir de mantener a salvo sus unidades políticas y sociales de la anarquía reinante en el sistema internacional y de sus consecuentes contingencias (Walker, 1995). Bajo esta lógica, la soberanía más que un principio rígido, corresponde a un conjunto de prácticas que los Estados ejercen para mantener sus prerrogativas en determinados territorios y para marginar las que considera como rupturas y/o peligros que provienen desde el exterior o de sus propios límites espaciales (Walker, 1993). Estas rupturas, pese a su ocultamiento o invisibilización, se han expresado continuamente desde la modernidad, sobre todo en franjas fronterizas donde conviven múltiples identidades que escapan al control estatal. En efecto, la territorialidad de sus habitantes o la forma de concebir y disputar el sentido del territorio y sus propias fronteras poseen la particularidad de que exceden los contornos que delimitan espacialmente los Estados. De esta manera, la autoridad 149

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sobre un territorio delimitado es cuestionada a partir de los procesos sociales e internacionales que en él ocurren, y donde las fronteras que demarcan las comunidades domésticas que contribuyen a definir el «orden internacional», no son naturalmente dadas ni permanentes. Por el contrario, las fronteras son traspasadas tanto por grupos domésticos excluidos o subestimados por el Estado, como también por grupos externos, lo cual dificulta la supuesta oposición entre lo doméstico y lo internacional (Weber, 1998). A su vez, de esta dinámica se conforman identidades a partir de las redes múltiples que participan de la vida internacional más allá de los límites espaciales y representaciones del Estado soberano (Appadurai, 2003; Cornago, 2013), poniendo en relieve las diversas subjetividades que participan en estos espacios de disputa (Der Derian, 1987; Smith, 1995; Walker, 1995). En estos espacios transfronterizos son observables tensiones entre las narrativas y prácticas del Estado —tratándose de un ente homogéneo y unitario— y las narrativas y prácticas de quienes habitan y transitan estos lugares. Desde la perspectiva dominante, se impone la idea de que toda frontera se enuncia como un espacio desprovisto de autoridad del Estado y se entiende como una fuente de amenaza por su sola posición geográfica. Esta operación designa la amenaza de forma deductiva, basándose en una epistemología que ignora la centralidad del proceso de interpretación y las condiciones específicas de la frontera estudiada (Weldes, 2009). En muchos países de la región, la aplicación de estos enfoques securitizadores (Weaver, 1995) en su agenda fronteriza conlleva a una visión de estas zonas como fuentes de inseguridad ante amenazas transnacionales como el narcotráfico y/o el crimen organizado, además de la preeminencia de enfoques geopolíticos asociados a amenazas interestatales. Tal es el caso de las fronteras de Brasil, Colombia, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela (Tickner, 2004); las fronteras de Brasil con distintos países en la región de la Amazonia (Silva y Pereira, 2019); de Chile con Perú y Bolivia (Dammert et al., 2017; Ovando y Ramos, 2020), entre otras. Además, estos enfoques estatales subestiman las posibilidades de concebir las fronteras desde

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políticas de desarrollo ambiciosas que den cuenta de su complejidad (Dilla y Alvarez, 2019), mientras que propician la emergencia de un discurso que degrada estos territorios etiquetándolos como zonas grises y peligrosas (Navarro-Conticello y Benedetti, 2020). Estas categorías se contraponen a cómo se concibe el territorio controlado con efectividad por el Estado, es decir, aquel que se distancia del confín o frontera y que se condensa en el centro político. No obstante, esta decodificación binaria de la realidad internacional/fronteriza es susceptible de romperse a partir del uso de nuevas narrativas que problematizan estos espacios, tales como: espacios transfronterizos, soberanías perforadas, territorialidades superpuestas, o la intersección de diferentes fuentes de autoridad territorial con la de los Estados que operan en la franja fronteriza (Agnew y Oslander, 2010). A partir de una disputa de narrativas es posible cotejar la persistencia de distintas identidades políticas con proyección internacional que conviven con la identidad nacional en los espacios trasfronterizos y que reivindican su propia noción de soberanía y territorialidad desde sus ideas y prácticas internacionales.

La paradiplomacia y las expresiones transfronterizas La paradiplomacia se puede definir como la actuación internacional paralela, y en ocasiones en contraposición, a la diplomacia oficial por parte de gobiernos intermedios y locales (Keating y Aldecoa, 2001; Tapia, 2003). Esta actividad internacional a una escala distinta de la nacional tiene motivaciones múltiples, destacándose las económicas, sociales y culturales. De manera sintética, el protagonismo internacional y transfronterizo de estos nuevos actores busca posicionar al territorio en que operan de cara a la globalización y con ello contribuir a su desarrollo en estas dimensiones. A diferencia de la diplomacia tradicional estatal que reproduce la ficción de la existencia de una comunidad política homogénea —elemento que da sentido a todo el sistema de reconocimiento diplomático, la representación, defensa de la soberanía y la negociación entre

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los Estados (Cornago, 2015)—, la paradiplomacia representa los intereses y aspiraciones de territorios acotados a una región particular que tiene ciertas particularidades cuando se trata de regiones fronterizas. Se trata de singularidades que apuntan a la existencia de distintos actores con sus propias motivaciones y a la intersección de diferentes fuentes de autoridad territorial, aunque sin desconocer la unidad del Estado-nación. En sus orígenes, a finales de la década de 1970, los estudios sobre la paradiplomacia se centraron en describir la inserción internacional de los gobiernos subnacionales dentro de Estados federales que comenzaban a tener protagonismo en la escena internacional (Duchacek, 1984; Soldatos, 1990; Keating y Aldecoa, 2001). El surgimiento de abordajes sobre paradiplomacia en distintos Estados de América Latina fue realizado: en Argentina por Ferrero (2006), en Chile por Tapia (2003), en Colombia por Botero-Ospina y Cardozo (2009) y por Torrijos (2000), entre otros. A través de estos trabajos se fue profundizando en el análisis de los marcos institucionales novedosos que fueron surgiendo para el despliegue de la acción internacional de los actores regionales. Ejemplo de ello son el MERCOSUR y las Zonas de Integración Fronteriza dentro de la Comunidad Andina (CAN) y sus alcances en el desarrollo de entes paradiplomáticos de frontera (Odonne y Ramos, 2018; Sánchez, 2015; Albujar, 2019.). Dentro de esta arista incipiente de las RRII se puede encontrar una paradiplomacia restringida a gobiernos regionales y locales (Zeraoui, 2009; Ugalde, 2005), más extendida dentro del debate académico. También, hay otra en torno a las expresiones de paradiplomacia ampliada a actores sociales que reivindican un rol internacional histórico y actual (Aguirre, 2001, Amilhat-Szary, 2016; Cornago, 2016; Senhoras, 2009). Esta «relevancia ampliada» se inscribe dentro del debate denominado pluralismo diplomático, que problematiza los alcances de la diplomacia, sosteniendo que aquélla rebasa la capacidad del Estado y sus agentes autorizados para sortear nuevos desafíos internacionales (Constantinou, 2013; Dittmer, 2016). Esta perspectiva se fundamenta en la pluralización creciente de la actividad política, marcada por la presencia de fuerzas

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tradicionales y la emergencia de fuerzas transformadoras en busca de legitimidad. Por tanto, centra su análisis en el cuestionamiento al estadocentrismo y presta atención a la emergencia de nuevas formas de gobernanza, que son resultantes de la interacción no-jerárquica y flexible de una multiplicidad de redes no estatales (Ugalde, 2005). En este marco de apertura se comienza a tomar en consideración la vinculación de la sociedad civil en estas estrategias, junto con destacar el rol particular que emprenden estos actores en las regiones periféricas. En efecto, las investigaciones sobre franjas fronterizas latinoamericanas en las últimas décadas se han vinculado al estudio del activismo de gobiernos locales y sociedades civiles regionales latinoamericanas en las que operan (Juste, 2017; Rhi Saussi y Odonne, 2009). Esta tendencia se inscribe dentro de los debates que conciben la frontera como construcciones sociales, especialmente localizadas en las periferias de los Estados que poseen diferentes funcionalidades y que expresan una diversidad de situaciones sociales-locales, dada su ubicación, no previstas por enfoques más tradicionales. La paradiplomacia en su dimensión transfronteriza se ha centrado, entre otras dimensiones, en el intercambio de bienes, servicios e ideas entre una gama de actores locales de dos o más regiones de distintos países. También se presta atención a las relaciones de identificación que de allí surgen, dado que comparten el mismo sentimiento de rezago, asimetría entre regiones y abandono de parte de las capitales respectivas. Esta situación ha llevado a muchos actores intermedios de frontera a intensificar sus vínculos transfronterizos al alero de la globalización (Amilhat-Szary, 2016; Briceño, 2015; Ovando y González, 2018). Estas investigaciones se han interesado por realidades subjetivas centradas en expresiones que deben traspasar el límite internacional para alcanzar sus objetivos, inspirados en una identidad común (Morales y Reyes, 2016). Asimismo, varias de ellas problematizan los alcances funcionales de las relaciones paradiplomáticas que surgen entre territorios periféricos pertenecientes a países que no forman parte de un bloque regional integrado, pero comparten problemas e intereses comunes (Hernández y Ramírez, 2018; Clement, 2018;

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Juste, 2017). Estos intereses y valoraciones, por cierto, surgen de su condición periférica, asimétrica y de la falta de un marco institucional consolidado como engranaje de la política exterior del Estado al que pertenecen y que dé cauce a su práctica paradiplomática. Por tanto, se trata de actores locales que han urdido estrategias informales de desarrollo en las que está presente el componente transfronterizo como elemento importante, pese a las limitaciones institucionales. En algunas franjas fronterizas del Cono Sur del continente americano existen experiencias que dan cuenta de emergentes asociaciones regionales de integración subestatal. Uno de los ejemplos interesantes sobre esta dinámica ha sido el conglomerado de regiones periféricas, emprendido por las capitales de provincias y departamentos de siete países denominado ZICOSUR (Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur), creado el año 19972. En este proyecto, actores paradiplomáticos públicos y privados, consideran la conectividad como un factor clave para profundizar los intercambios y la complementariedad de sus economías y una oportunidad para acercar regiones periféricas y relegadas del centro Oeste Sudamericano al mercado del Sudeste Asiático, junto con contribuir a su desarrollo en múltiples dimensiones3 (Ibañez, 2017; Cortez y Pizarro, 2018; Juste, 2020). Estas regiones fronterizas periféricas se originan desde sus respectivos Estados que, históricamente, han organizado preferentemente su territorio dividido en áreas centrales industrializadas y en zonas rezagadas «de sacrificio», ubicadas preferentemente en el confín, que responden a los intereses de las primeras (Juste, 2017). Ergo la preocupación académica se ha orientado en el sentido que le atribuyen estos actores paradiplomaticos a esta condición y cómo buscan sortearla desde las estrategias de gestión internacional (González, Cornago y Ovando, 2016; Odonne y Ramos, 2018). Si bien estas premisas no suponen que estos actores locales expresen propuestas de «acomodación territorial», en tanto movimientos etnoterritoriales 2

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ZICOSUR está integrado por provincias de Argentina, estados de Brasil, departamentos de Bolivia y Paraguay, regiones de Chile y Perú y Municipios de Uruguay. Disponible en: http://zicosur.co/integrantes/ Sus comisiones tratan temas tales como comercio e industria, minería, infraestructura y logística, producción agropecuaria y, últimamente, ambiente y desarrollo sustentable; turismo, patrimonio y cultura. 154

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que desafíen la delimitación de las fronteras establecidas (Moreno, 2004), como ocurre en otras latitudes, sí implican el surgimiento de una identidad transfronteriza distintiva y procesos singulares de relacionamiento internacional a tener en cuenta. Estas experiencias dejan en evidencia, entre otras manifestaciones, el quehacer de actores paradiplomáticos que expresan la voluntad histórica de buscar a través de vínculos internacionales y transfronterizos oportunidades para el destino de sus regiones periféricas (Sahlins, 2000). Así, estos actores locales internacionales, por ejemplo, tienen otra lectura de conflictos vecinales encausados en las cancillerías y que involucran las fronteras en que se desenvuelven. En el caso del norte de Chile, sur del Perú y centro oeste de Bolivia, diferentes actores locales han visto en la integración física a través de líneas férreas o carreteras (actualmente corredores bioceánicos), cooperación energética, integración cultural, etc., una oportunidad para su desarrollo, prescindiendo de los ocasionales pleitos diplomáticos que sostienen sus capitales y que afectan las posibilidades de cooperación fronteriza entre ambas sociedades regionales. Asimismo, aprovechan estas coyunturas para hacer sus propias demandas a las respectivas capitales (Ovando y González, 2014). Un caso similar, se encuentra en la frontera entre Táchira (Venezuela) y norte de Santander (Colombia), también marcada por conflictos interestatales y dinámicas transfronterizas crecientes (Linares, 2005; Mogrovejo y Bastos, 2015). En concreto, estas expresiones brindan una nueva mirada a las relaciones internacionales de las regiones que, sin cuestionar el exclusivo poder del Estado-central para definir la política exterior del país, abre nuevas posibilidades de entendimiento entre las sociedades regionales de dos o más países que comparten frontera. Esto es posible, a través de: la cooperación descentralizada (Marteles, 2009); la emergencia de plataformas pivotales (Boisier, 2003) en áreas transfronterizas y corredores internacionales; la formación de redes sociales transfronterizas, incluyendo las étnicas y familiares que aumentan la densidad cultural (González, 2009).

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Otra arista específica dentro de la paradiplomacia transfronteriza ha sido la cooperación entre regiones que comparten frontera y que son miembros de mecanismos de integración regional. En América Latina ha sido clave la adaptación de los conglomerados regionales de integración a estas nuevas dinámicas, al punto que la capacidad de gobernanza emergente de estas experiencias en el continente estaría marcada por procesos y actividades políticas que emanan de la integración entre diversos sujetos a distintos niveles (Odonne y Ramos, 2018). Por ejemplo, a través de la experiencia del MERCOSUR, la CAN y en el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Dentro de los aportes se destaca las posibilidades de adaptación del andamiaje institucional europeo a otros contextos regionales (Odonne y Ramos, 2018). No obstante, las particularidades de esta nueva arista en el debate latinoamericano reflejan que la construcción sudamericana es todavía un proceso centralizado, pues los gobiernos nacionales determinan las líneas directrices y las acciones de las organizaciones intergubernamentales (Albujar, 2019). Una última arista de la paradiplomacia que se destaca en la región se trata de la paradiplomacia indígena. Como se ha señalado más arriba, dentro del denominado pluralismo diplomático, se problematizan los alcances de la política exterior y la diplomacia, sosteniendo que aquéllas rebasan la capacidad del Estado y sus agentes autorizados para sortear nuevos desafíos internacionales (Constantinou, 2013), como es el caso de las franjas fronterizas, espacios marcados por la presencia de fuerzas tradicionales y la emergencia de fuerzas transformadoras en busca de legitimidad. En este contexto, los alcances de un nuevo sistema diplomático estarían caracterizados por la participación de los actores públicos y privados más diversos, reivindicando un rol internacional de empresas, pueblos indígenas o las organizaciones de la sociedad (Cornago, 2016). Se destaca para la región sudamericana, por su singularidad, los aportes y alcances de la diplomacia indígena, la que se trata de una práctica política influyente tanto en los territorios locales como en los regímenes internacionales (Arévalo, 2017).

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De esta manera, existen experiencias de paradiplomacia indígena que se vinculan al funcionamiento del Estado y del sistema internacional, pero que se diferencian de las prácticas tradicionales de estos últimos al tener un fuerte arraigo en los territorios o espacios locales desde donde surgen. Por ejemplo, en el sur del continente se ha observado la experiencia de municipios de ciudades rurales en contextos de frontera, encabezados por alcaldes indígenas a través del proyecto Aymaras Sin Fronteras. Esta iniciativa reunió a 51 municipios de ciudades del norte de Chile, sur del Perú y centro oeste de Bolivia con la intención de insertar sus territorios en la globalización, destacando las cualidades de su entorno para fortalecer el desarrollo de comunas con muy bajos índices de desarrollo humano en tanto comunas periféricas y/o alejadas del centro político (González et al., 2008; Rouviere, 2014). Pero además de estas experiencias más institucionalizadas, que poseen el consentimiento de sus respectivas cancillerías, con ciertos reparos (González et al., 2008), existen numerosas expresiones internacionales que surgen desde las ideas y prácticas de los pueblos indígenas, las cuales son particularmente evidentes en los espacios transfronterizos sudamericanos. En estos lugares, coexisten y, en algunos casos, se contraponen con mayor nitidez las narrativas y prácticas dominantes del Estado con las de los pueblos indígenas. En estos espacios, se expresan realidades subjetivas en las que convergen imaginarios sociales y adscripciones identitarias, reveladoras de legitimidades en disputa, con importantes implicaciones sobre las relaciones internacionales (Álvarez, Ovando y Piñones, 2020), excediendo sus marcos tradicionales e incluso aquellos más renovados como es el caso de la paradiplomacia y el pluralismo diplomático.

Pueblos indígenas trasfronterizos A diferencia de las experiencias paradiplomáticas, relativamente institucionalizadas y asociadas al despliegue del Estado en las fronteras, el quehacer diplomático de los pueblos indígenas (Beier, 2016) que habitan las regiones transfronterizas en América Latina posee

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características que los constituyen como sujeto con ideas y prácticas que trascienden las lógicas constitutivas del sistema internacional. Estas han estado dominadas por el pensamiento eurocéntrico/occidental que sitúa al orden westfaliano en el origen del sistema internacional moderno, y que han privilegiado el estudio de las ideas y prácticas occidentales mientras han marginalizado al «resto» (Buzan y Acharya, 2019). Sin embargo, los pueblos indígenas poseen una existencia preestatal (Beier, 2016; Cornago, 2016), una organización y expresiones basadas en sus propias cosmovisiones, identidades y relacionamientos comunitarios ancestrales (Beier 2009, 2016; Costa, 2009; Franke, 2009; Goncalves, 2009; Soguk, 2009), que los diferencian del orden Estado-céntrico y sus expresiones internacionales (Corntassel, 2007; Beier, 2009, 2016; Costa, 2009). En este sentido, sin ánimo de generalizar y conscientes de las particularidades de las diversas ideas y prácticas de las comunidades indígenas, sus expresiones internacionales se diferencian de aquellas reificadas por el Estado-centrismo, tales como el ejercicio exclusivo de la soberanía por parte del Estado en un territorio delimitado. Esto significa entender las relaciones internacionales más allá de aquella ontología limitada al modelo westfaliano centrado en las fronteras soberanas de los Estados, y reconocer la existencia de realidades que las sobrepasan a partir de imaginarios y prácticas históricas que trascienden las delimitaciones geográficas contemporáneas. La fluidez de los relacionamientos entre comunidades que se superponen a los límites estatales, las transversalidad en su organización, la relacionalidad con el entorno y el territorio, entre otras asociadas a su constitución indentitaria y cosmologías, son características más o menos comunes a los pueblos indígenas transfronterizos (Costa, 2009; Goncalves, 2009; Soguk, 2009), lo que no solo implica una diferencia con la diplomacia estatal, sino que también supone la introducción —y posibilidad de transformación— de las prácticas internacionales arraigadas y estudiadas desde los intereses asociados a los Estados soberanos (Franke, 2009). En este sentido, el estudio de las prácticas diplomáticas indígenas se sitúa más allá

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de la dimensión reduccionista de las RRII, concentrándose en cómo las ideas, imaginarios y los diversos contextos, actores y espacios afectan su desarrollo (Stepputat y Larsen, 2015). Pese a la invisibilización histórica de las ideas y prácticas indígenas en el sistema internacional moderno, actualmente se han abierto espacios para su mayor influencia y, sobre todo, para el cuestionamiento de los cimientos del orden internacional dominante. La creciente relevancia de las diplomacias indígenas en el sistema multilateral y la agenda global, por ejemplo, a partir de instrumentos como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales4 y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas —los cuales reconocen su libre determinación y su derecho a mantener y desarrollar relaciones con sus propios miembros y otros pueblos a través de las fronteras, lo cual debe ser facilitado por los Estados, incluso por medio de acuerdos internacionales5—, han problematizado la noción misma de soberanía y cuestionado la trascendencia de las fronteras que han regido el orden internacional dominante. En efecto, los instrumentos señalados han tendido a limitar la injerencia y hegemonía del Estado nacional sobre sus territorios, permitiendo a los pueblos indígenas una mayor interacción entre comunidades transfronterizas que se ubican en territorios ocupados por más de un Estado. Adicionalmente, han permitido que los pueblos originarios puedan contar con sus propias representaciones en diversas instancias internacionales, limitando la exclusividad de la representación diplomática estatal en el sistema internacional.

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Este convenio internacional, adoptado en 1989, consagra los derechos de los pueblos indígenas y tribales dentro de los Estados y las responsabilidades de los gobiernos de protegerlos. Se fundamenta en el respeto a las culturas y las formas de vida de los pueblos indígenas y reconoce sus derechos sobre las tierras y los recursos naturales, así como el derecho a decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo. Organización Internacional del Trabajo: Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, Ginebra, 1989. Organización de Naciones Unidas: Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, Nueva York, 2007. 159

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De esta manera, las ideas y prácticas promovidas por los pueblos indígenas, amparadas por los instrumentos internacionales que han suscrito los propios Estados, paradojalmente se enfrentan a los intereses de este y a sus atribuciones tradicionales (Beier, 2016), al ser cuestionado tanto su rol como garante de derechos, como la representatividad soberana sobre un territorio determinado (Bruyneel, 2007; Beier, 2009; Caporaso, 2009). Así, pese a estos avances, los Estados continúan intentando ejercer su poder soberano, imponiendo sus normas y mecanismos sobre sus territorios. En este sentido, se ha observado cómo estas reafirmaciones de autoridad son todavía más evidentes en los espacios fronterizos y aledaños a los límites jurídicos territoriales, donde coexisten las ideas y prácticas socioculturales de quienes habitan esos lugares con las ideas y prácticas de dos o más Estados. En el caso específico de los pueblos indígenas que habitan en América Latina, las divergencias señaladas han estado presentes desde el período precolonial (Corntassel, 2007; Arévalo, 2017). Las ideas y prácticas indígenas constituyeron las bases para las relaciones y el establecimiento de diversos tratados con las naciones conquistadoras (Contreras, 2007; Arévalo, 2017), sin embargo, la irrupción del Estado moderno marginalizó e invisibilizó estas prácticas (Dillehay, 2016; Arévalo, 2017). Pese a ello, actualmente existe una creciente reorganización internacional de los pueblos indígenas en el continente a partir de los cambios en el contexto global y de sus propias dinámicas de organización e influencia política que ha emergido en las últimas décadas (Brysk, 2009; Marti i Puig, 2010; Arévalo, 2017). Con todo, en el ámbito transfronterizo son evidentes tanto las divergencias como las problematizaciones surgidas a partir de las interacciones entre las expresiones locales, las lógicas estatales, así como también desde las influencias y normativas internacionales (Älvarez, Ovando y Piñones, 2020). Si bien es cierto que la búsqueda de asimilación y la marginalización por parte del Estado moderno, además de la fragmentación sufrida por los procesos de fronterización, ha impactado durante siglos en las comunidades,

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estas continúan desarrollando sus ideas y prácticas ancestrales bajo las actuales circunstancias domésticas y globales (Álvarez, 2020). En efecto, en América Latina existen 108 comunidades indígenas transfronterizas6, las cuales se ubican en territorios que comprenden a dos o más países de la región. En muchos casos, entre estos pueblos existe una dinámica actividad transfronteriza intercomunitaria, expresada en relacionamientos ancestrales que incluyen relaciones de parentesco, asociaciones sociopolíticas y culturales, intercambio de bienes, ideas y cosmovisiones comunes, diferentes, y, muchas veces, contrapuestas con las prácticas Estado-centristas predominantes (Campiom, 2015; Arévalo, 2017; Álvarez, 2020). Las diferencias y contraposiciones entre los pueblos indígenas y el Estado revisten de una importante complejidad, más allá de la simplificación que podría entenderse a partir de la disputa por el ejercicio de derechos sobre determinados espacios territoriales. En este sentido, cabe recordar que las ideas y prácticas indígenas poseen un valor en sí mismas, asociado a la riqueza y diversidad de sus cosmovisiones y relacionamientos ancestrales que escapan del maniqueísmo de considerarlas simplemente como opuestas a la razón de Estado y/o la lógica racionalista predominante en Occidente (Corntassel, 2007; Beier, 2009). Es por ello, que para las RRII y otras disciplinas se hace necesario indagar en los distintos casos y contextos en que las comunidades, Estados y otros actores se relacionan en el ámbito internacional. Señalado esto y solo con fines ilustrativos, en América Latina existen varios casos de comunidades indígenas que mantienen sus relacionamientos a través de los límites estatales, así como también muestran las diferencias y contraposiciones con las prácticas estatales. Por ejemplo, en la frontera entre Colombia y Ecuador, los pueblos Awá, Kofan, Pasto, Secoya, Shuar, Siona y Wounan, poseen, además de vínculos intercomunitarios y transfronterizos, diferentes planes y programas que apuntan al rescate de sus cosmovisiones y prácticas socioculturales, el desarrollo del comercio, entre otras (Campion 2015). Asimismo, se observa la conformación de redes 6

Iniciativa Territorio Indígena y Gobernanza. «Pueblos Transfronterizos». Disponible en: http://territorioindigenaygobernanza.com/web/pueblos-transfronterizos 161

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entre distintos pueblos indígenas, destacando el caso de la Red Transfronteriza para la Defensa de los Territorios Ancestrales, conformado por comunidades de la región amazónica de Bolivia, Brasil, Ecuador y Perú, o la Unión de Pueblos Originarios Transfronterizos, entre pueblos transfronterizos de Panamá y Costa Rica (Álvarez, 2020). Por otra parte, en la región fronteriza de Ecuador y Perú, el pueblo Achuar se ha visto envuelto entre las rivalidades geopolíticas de estos dos Estados, como ocurrió en el caso del conflicto del Cenepa entre ambos países en 1995, y donde las comunidades Achuar de ambos lados de la frontera establecieron alianzas y mantuvieron una posición neutral ante el diferendo (Álvarez, 2020). También en la frontera entre Brasil y Paraguay se ha constatado cómo los Estados han desplegado estrategias de seguridad fronteriza que limitan las dinámicas y relacionamientos transfronterizos de las comunidades Guaraní y Kaiowá presentes históricamente en esos espacios territoriales (Mondardo, 2017). Más al sur en la región se encuentra el pueblo aymara, que se ubica entre las fronteras colindantes de Bolivia, Chile y Perú, y donde, por ejemplo, se advierten las diferencias entre las políticas fronterizas del Estado de Chile, centradas en la apertura de las fronteras para propiciar el libre comercio, a la vez que despliega fuertes mecanismos de control basados en la seguridad y una visión geopolítica hacia las fronteras (García, 2016; Ovando, Álvarez y López, 2020), contraviniendo las dinámicas transfronterizas y las múltiples relaciones consuetudinarias existentes en estos espacios (Dilla and Álvarez, 2019) y de los pueblos indígenas que en ellos habitan (Álvarez, Ovando y Piñones, 2020). También en la zona sur de América Latina se advierte una dinámica relación transfronteriza entre distintas comunidades del pueblo mapuche, ubicados en el territorio (Wallmapu) de los Estados de Argentina y Chile, las cuales han adquirido un creciente carácter político centrado en la autonomía, la autodeterminación, la interculturalidad, la reafirmación de su identidad histórica, entre otras (Millaleo, 2014; Dillehay, 2016; Naguil, 2016; Tricot, 2018). Tanto en el caso aymara como en el mapuche, las ideas y prácticas internacionales de estos pueblos exceden las de los Estados y las

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nociones constitutivas del sistema internacional, como es el caso de la noción de soberanía y la delimitación del territorio como objeto de dominio. Ambos pueblos, con sus respectivas diferencias, otorgan un significado al territorio que desborda la distinción naturaleza/ sociedad establecida por las prácticas estatales, y que consiste en un complejo repertorio de formas de reciprocidad entre el ser humano y el territorio, las cuales se encuentran ancladas en sus propias cosmovisiones y reconfiguraciones identitarias (González, 2009; Agosto y Briones, 2007; Huanacuni, 2010; Millaleo, 2011; Dillehay, 2016). Pese a lo anterior, y al reconocimiento por parte del sistema internacional de los derechos de los pueblos indígenas a mantener sus tradiciones y relaciones transfronterizas, son los mismos Estados que integran y dan forma a dicho sistema, quienes mantienen políticas hacia las fronteras centrados en las visiones tradicionales de la soberanía y el orden westfaliano. En América Latina, esta situación es evidente y paradójica. Por un lado, buena parte de los países latinoamericanos han reconocido los derechos indígenas y suscrito los instrumentos internacionales sobre la materia7. Por otro lado, y pese a la inexistencia de conflictos interestatales, varios Estados continúan promoviendo prácticas fronterizas securitizadoras (Ovando, Álvarez y López, 2020; Ovando et al. 2020), con escasos o nulos avances en sus regímenes fronterizos y gobernanza externa que incluya estrategias, políticas y mecanismos cooperativos entre países limítrofes que apunten al desarrollo sostenible y armónico de los espacios transfronterizos y de reconocimiento de las dinámicas sociales que en ellos ocurren (Dilla y Hansen, 2020). Con lo expuesto, es posible señalar que a través del estudio de los pueblos indígenas transfronterizos en América Latina es posible observar tanto los elementos «no tradicionales» que crecientemente poseen impacto en el sistema internacional, en este caso, el valor que pueden tener las ideas y prácticas de los pueblos originarios para el desarrollo del ámbito internacional; como también son advertidas las 7

En América Latina, solo Cuba, El Salvador, Haití, Panamá República Dominicana y Uruguay no han ratificado el C169, mientras que casi la totalidad de los países de la región —salvo Colombia que se abstuvo— aprobaron la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. 163

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contradicciones y estancamientos de los Estados y de los preceptos por los cuales se ha cimentado el orden internacional dominante.

Conclusiones Los espacios transfronterizos en América Latina representan un ámbito interesante de estudio para las RRII, donde se advierten fenómenos característicos de la región, al tratarse de áreas donde convergen —y muchas veces se contraponen— las expresiones propias de esos territorios con las prácticas del Estado y del sistema internacional. Paradojalmente, por un lado, son observables fenómenos, ideas y prácticas que emergen de contextos sociopolíticos menos influidos por el aparataje del Estado —al encontrarse alejados geográficamente del centro político— y, por lo tanto, son más proclives a construir narrativas y acciones internacionales que desafían los preceptos dominantes del orden internacional. Sin embargo, por otro lado, en el caso latinoamericano, los mismos Estados despliegan mecanismos de control y de reafirmación de su soberanía en estas regiones que inhiben las expresiones surgidas desde los ámbitos transfronterizos. En este contexto, hemos destacado la paradiplomacia y las expresiones indígenas internacionales que emergen desde los espacios transfronterizos y que, si bien en algunos casos dialogan, en otros, se diferencian y/o contraponen al Estado y a los elementos constituyentes del orden internacional. Indistintamente de ello, ambos apuntan a problematizar y enriquecer el debate en las RRII en tanto disciplina y práctica. En el caso de la paradiplomacia, discutir los aportes de expresiones internacionales en contextos transfronterizos, considerando la disputa entre narrativas oficiales, inspiradas en miradas securitizadas, y alternativas, en torno a la idea de intersección de diferentes fuentes de autoridad territorial, proporciona una mayor comprensión respecto de las motivaciones y los alcances de paradiplomacia de relevancia ampliada. Combinando el análisis de aspectos funcionales y subjetivos, se revelan tanto motivaciones económicas como aspectos

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simbólicos en torno a habitar y cogobernar las franjas fronterizas latinoamericanas en transición. De este modo se abordan los resultados de estas instancias internacionales, en base a intercambios societales en contextos transfronterizos que, por ejemplo, se despliegan en zonas que han sido epicentro de conflictos diplomáticos y litigios por delimitaciones territoriales que perduran hasta la fecha, como ocurre ocasionalmente en el caso del Cono Sur de América Latina. De estas experiencias, en suma, se revelan legitimidades en disputa y en complementariedad entre instancias paradiplomáticas y diplomáticas, con importantes implicaciones sobre procesos de identificación que dan cuenta de otras formas de relacionamiento internacional. Dentro de los desafíos para las RRII latinoamericanas, dedicadas al estudio de la paradiplomacia en contextos transfronterizos, se identifican al menos dos dimensiones. Por un lado, la incidencia del régimen político, particularmente el Estado unitario, los procesos de descentralización parciales y las leyes especiales para el control y gobernanza de las fronteras. Desde la teorización de los alcances del pluralismo diplomático señaladas en este capítulo, las practicas paradiplomáticas necesariamente demandan a la política pública (exterior, defensa, etc.) y sus planificadores a hacer ajustes para su reconocimiento. Si bien estas intervenciones locales, y la fuerza transformadora que conllevan, están incrustadas en las rutinas burocráticas, como la gestión de fronteras, las actividades consulares y culturales, a través de las cuales emerge la agencia del Estado (Dittmer, 2017), el régimen unitario y su cultura política centralista tensionan el despliegue de estas fuerzas transformadoras. Asimismo, la incidencia de resabios culturales nacionalistas y la permanencia de litigios fronterizos pendientes son factores que inciden en el despliegue de actividades paradiplomáticas transfronterizas, toda vez que inhiben su profundización. Por otro lado, en términos teóricos y metodológicos para el estudio de la paradiplomacia ampliada latinoamericana, es clave desafiar la noción clásica de soberanía a partir de categorías tales como soberanías compartidas o perforadas, además de discutir los

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alcances y posibilidades de la intersección de diferentes fuentes de autoridad territorial con la de los Estados que operan en la franja fronteriza (Agnew y Oslander, 2010), pero reconociendo prácticas locales singulares8. En efecto, el giro espacial de las ciencias sociales permite develar sus imaginarios locales que desafían la cartografía clásica, además, utilizando el método etnográfico, desde aproximaciones inductivas, se exponen la multiplicidad de intervenciones cotidianas subestatales y de la sociedad civil que gobiernan las fronteras junto a sus respectivos Estados. Con ello, desde un punto de vista ontológico, se reconoce que el sistema fronterizo si bien está compuesto por estos últimos, es posible constatar que emergen múltiples escalas a través de los procesos de gestión y cooperación transfronteriza. En cuanto a los pueblos originarios, las dinámicas presentes en los espacios transfronterizos no solo muestran las tensiones entre los actores locales y el Estado, sino que también permiten indagar en expresiones internacionales que emergen de las propias ideas y prácticas asociadas a las cosmovisiones y relacionamientos ancestrales y actuales de comunidades que poseen una existencia previa al Estado moderno, además de una creciente influencia en el ámbito internacional, a partir de posicionar en el sistema internacional sus reivindicaciones territoriales o por recursos vitales para su habitar. Así, observamos cómo los preceptos soberanos tradicionales que han constituido el orden internacional son cuestionados y excedidos por las dinámicas que se desarrollan en los espacios transfronterizos, los cuales se expresan en prácticas cotidianas a través de las fronteras nacionales inspiradas, entre otros aspectos, en la relacionalidad con el entorno y el territorio, y que en la actualidad son amparadas por la normativa internacional suscrita y aceptada por los propios Estados. Pese a ello, también observamos cómo los Estados continúan ejerciendo practicas anquilosadas en los supuestos básicos de la soberanía y el control territorial, generando tensiones en los ámbitos doméstico e internacional. 8

Por ejemplo, las prácticas que recogen liderazgos locales, sus identidades e ideologías movilizadoras en torno a un regionalismo y anticentralismo particular debido al abandono del Estado. 166

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Bajo este contexto, lo espacios transfronterizos se constituyen como ámbitos de tensión que evidencian las contradicciones del orden internacional, pero que a la vez poseen características que posibilitan vislumbrarlos como áreas donde se expresan las posibilidades de transición y cambio de dicho orden. En este sentido, el dinamismo transfronterizo de los pueblos originarios, sus ideas y prácticas, pueden transformarse en un interesante vehículo que puede propiciar las transformaciones internacionales. No obstante, para ello, se hace necesario indagar en profundidad en las experiencias transfronterizas de los pueblos que habitan la región latinoamericana, en sus cosmovisiones y prácticas locales e internacionales, lo cual supone retos importantes para las RRII. En primer lugar, se considera el desafío de comprender las diversas expresiones de estos pueblos y sus particularidades, y cómo estos pueden constituir un elemento diferenciador de las lógicas eurocéntricas/occidentales predominantes en el sistema internacional y la disciplina. La relacionalidad entre comunidades y con el territorio que poseen los pueblos indígenas, son solo algunos de los elementos que constituyen el ethos diferenciador con el orden Estado-céntrico. En segundo lugar, se encuentra el desafío de cómo aproximarse a entender las expresiones internacionales de los pueblos originarios. Esto implica la necesidad de revisar los enfoques teóricos y metodológicos por las cuales se ha guiado la disciplina en América Latina y que, en general, lo han hecho desde la utilización de los paradigmas dominantes en las RRII. Solo a modo de sugerencia, considerando los alcances de este capítulo, las alternativas de investigación se ubican, por ejemplo, en las aproximaciones decoloniales y críticas de las RRII, así como en el denominado «giro práctico» de la disciplina, el cual implica la consideración de otras disciplinas y métodos, como la etnografía, para generar un conocimiento situado, más inductivo y menos deductivo o sustentado en supuestos preconcebidos. En tercer lugar, y producto de todo lo anterior, está el desafío ontológico, lo cual no solo implica cuestionar las tradiciones de pensamiento que han dominado las RRII y los elementos constitutivos de lo internacional, como la soberanía y el territorio, entendidos como las

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bases del orden predominante, sino que también significa relevar otras ideas y prácticas que posibiliten un cambio en el ámbito internacional. En síntesis, ya sea a través de las experiencias paradiplomáticas o de las ideas y prácticas de los pueblos indígenas, entre otras materias, es posible mostrar cómo en los espacios transfronterizos se manifiestan diversos fenómenos que problematizan los presupuestos constitutivos del orden internacional predominante, lo que implica desafíos importantes para las RRII latinoamericanas en términos de las aproximaciones hacia los objetos/sujetos de estudio, enfoques teóricos y metodológicos, y supuestos ontológicos por los cuales los estudiosos nos hemos guiado y que deben ser, al menos, cuestionados para generar un conocimiento desde la región con cierta originalidad. Nótese que en las referencias de este capítulo hemos prescindido de textos asociados a las perspectivas dominantes de las RRII, inclusive procuramos incluir, en su mayoría, a autores provenientes de otras disciplinas, lo cual se puede constatar en la bibliografía que viene a continuación.

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Los feminismos latinoamericanos en las Relaciones Internacionales: reflexiones sobre nuevas epistemologías desde el Sur global

Jorgelina Loza

Introducción1 La movilización en torno a los derechos de las mujeres ha acompañado los acontecimientos históricos de la Modernidad. Los movimientos feministas, en su diversidad, han contribuido a consolidar un enfoque político particular que ha permeado las demandas por la diversidad sexual, condiciones laborales, grupos étnicos, condiciones habitacionales, etc. Por su parte, el desarrollo teórico feminista, que muchas veces acompañó a esas movilizaciones, fue responsable de un rotundo giro epistémico en las distintas disciplinas de las Ciencias Sociales. En las Relaciones Internacionales (RI en adelante), las teorías feministas tuvieron un fuerte impacto en el marco de lo que se llamó el Tercer Debate de la disciplina, a fines del siglo XX (Salomón, 2001). En las RI latinoamericanas, la renovación de enfoques epistemológicos cuenta con el antecedente de los estudios sobre desarrollo que en la región habían sostenido una amplia difusión de larga trayectoria (Icaza, 2013ª, 2013b). 1

Este capítulo es una nueva versión de «Latin American feminism as a contribution to a Global IR agenda from the South», capítulo del libro sobre Global IR editado por Diana Tussie, Amitav Acharya y Melisa Deciancio (en edición). Agradezco la lectura atenta y los detallados comentarios de lxs editorxs de este libro, que sin dudas han contribuido a presentar una versión mejorada de mi trabajo. 175

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Las teorías feministas propusieron a las RI una revisión epistémica al afirmar que las teorías hegemónicas del campo estaban fundadas sobre una mirada patriarcal. Ello permitió considerar que aquellos conocimientos que se presentaban como absolutos, respondían a las acciones de grupos poderosos. De ese modo, la teoría feminista instaló la discusión acerca de los valores y los marcos ideológicos dentro de los cuales se construye el conocimiento sobre los Estadosnación y el sistema internacional. En la revisión del devenir de esos debates, poco se ha pensado sobre el desarrollo de una perspectiva feminista (y, quizás, postcolonial) en las RI latinoamericanas. Aun cuando existe un prolífico campo de pensamiento feminista en la región, el impacto sobre la disciplina de RI ha sido menor. Esos enfoques continúan siendo marginales en las RI latinoamericanas. En este capítulo, nos interesa revisar esos aportes, pero también rescatar las contribuciones hacia una perspectiva feminista latinoamericana dentro de las RI. Nos proponemos profundizar la revisión epistemológica que impulsó el feminismo en la disciplina de RI a partir de pensar la emergencia de nuevas formas de construcción de conocimiento que provienen del Sur Global. En diálogo —aunque no siempre en coincidencia— con la teoría poscolonial, el feminismo latinoamericano ha realizado importantes contribuciones a esta revisión epistemológica. A partir de ese recorrido, entonces, buscamos responder a las preguntas acerca de los procesos de construcción de conocimiento sobre lo internacional que se ponen en marcha en América Latina y su inserción dentro del contexto global de revisión de la disciplina. El próximo apartado presenta una periodización de la teorización feminista tradicional, rescatando su influencia sobre la disciplina de las RI así como en el campo político latinoamericano. En la sección siguiente, presentaremos algunos aportes para esa discusión, provenientes de la teoría poscolonial y la teoría decolonial. Principalmente, nos detendremos en la propuesta epistemológica y política de la interseccionalidad y la perspectiva multidisciplinaria. Nos interesa poder plantear, brevemente, algunas ideas sobre ciudadanía, nación y región desde una perspectiva de género.

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Contribuciones latinoamericanas emergentes

Las teorías feministas como marco analítico para la acción política La teoría social que instala una perspectiva de género o que sostiene una postura feminista ante los procesos históricos que analiza, puede ser periodizada para comprender el devenir de los principales debates en cada disciplina en diferentes momentos históricos. En el caso de esa diversidad teórica que llamaremos teorías feministas, el recorrido de los debates académicos ha seguido en paralelo con el accionar político de activistas, grupos y pensadoras que reclamaron por la equiparación de oportunidades y derechos para hombres y mujeres. Así, es que las teorías feministas cargan con una condición doble. Al mismo tiempo que construyen un cuerpo teórico sólido desde el cual comprender el devenir de las sociedades nacionales e internacionales, consolidan un programa político de deconstrucción y reflexión sobre las relaciones de poder. En esta sección, revisaremos brevemente los debates centrales dentro de las teorías feministas de las RI occidentales (con origen en Estados Unidos y Europa, y desde allí difundidas a otras regiones), para continuar en la sección siguiente con una revisión de las contribuciones de los feminismos latinoamericanos. Dentro de las teorías feministas de las RI occidentales podemos identificar tres grandes grupos: las teorías feministas liberales, las teorías feministas más radicales y una tercera perspectiva que Villarroel Peña (2007) ha llamado feminismo crítico. Aunque adoptaremos esta categorización en las páginas siguientes, vale la pena destacar que existen otras formas de ordenar las contribuciones feministas dentro de las RI. Por un lado, Trujillo López retoma la clasificación de Sandra Harding, que parte de un criterio epistemológico. Allí distingue entre el empirismo feminista, que resalta la naturaleza androcéntrica del conocimiento construido por las RI; un «punto de vista femenino» que establece que el sesgo masculino en la ciencia se basa en la subordinación femenina; y el posmodernismo feminista, que cuestiona los supuestos científicos occidentales. Por otro lado, autores como Ann Tickner (2011) y Laura Sjoberg et al.

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(2016) observarán las teorías feministas desde su vínculo con una perspectiva de género, especialmente los post-positivistas (Trujillo López, 2014). El feminismo liberal mantiene, como idea central, la igualdad entre los sexos. Sus primeros reclamos se centraron en la emancipación económica y política de las mujeres, para lograr la igualdad de oportunidades entre sexos. Como ya hemos mencionado, la distinción entre la esfera pública, destinada a la acción política correspondiente a los hombres, y la esfera privada adonde quedaban confinadas las mujeres dedicadas al trabajo reproductivo, impidió que estas últimas accedieran a los principios básicos del liberalismo: libertad, igualdad y justicia. Según las feministas liberales, el origen de esta discriminación contra las mujeres se basaba en una perspectiva androcéntrica de la sociedad, que despreciaba a las mujeres. Estas corrientes políticas feministas se centraron en reclamos como el derecho de las mujeres a votar, el derecho a la propiedad privada, la posibilidad de participar en la política y su inserción en el mercado laboral. Se ha asociado este enfoque con la primera ola feminista, la de las iniciativas sufragistas de principios a mediados del siglo XX. Las teóricas feministas liberales de las RI se centraron en dos campos de investigación: por un lado, la representación insuficiente de las mujeres en áreas tradicionales del sistema internacional, como las Fuerzas Armadas o en roles ejecutivos del Estado. También se ha observado el proceso de romper el techo de cristal y la llegada de figuras femeninas a posiciones jerárquicas. El otro espacio donde las teóricas feministas liberales han concentrado sus esfuerzos es el de la política internacional. Estas contribuciones afirmaron que las mujeres siempre han sido figuras históricas prominentes. El trabajo de Cynthia Enloe es paradigmático y señala los roles que las mujeres ocuparon en situaciones de conflicto internacional: miembros de hospitales militares, trabajadores de la industria de armas y miembros del cuerpo del ejército. Es importante señalar aquí que la participación de las mujeres en el ámbito internacional, es decir, en organizaciones internacionales

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y espacios de negociación internacional, sigue siendo un campo poco estudiado. El campo de estudios sobre la acción colectiva transnacional parece remediar en parte esta ausencia, con las contribuciones ya tradicionales de Keck y Sikkink (1998); Sonia Alvarez (2000), Sikkink (2003), Vargas Valente (2005) para los feminismos de América Latina. Las mujeres en acción colectiva contribuyen a la construcción de una región política e ideacional (Loza, 2018). Centralmente, los trabajos académicos latinoamericanos contribuyen a resaltar la importancia de la participación de las mujeres en la política internacional para lograr un cambio a nivel nacional e incluso para consolidar proyectos regionales y sentidos de pertenencia (Chen, 2004; Icaza, 2018). Volveremos a estas contribuciones en la siguiente sección. Posteriormente, los marxistas y los feminismos críticos respondieron a las teorías liberales criticando que no consideran derrocar la estructura capitalista moderna o, al menos, reformular los fundamentos sobre los que se ha construido la disciplina de RI. La igualdad legal parece ser el objetivo final de esa tradición de pensamiento. Esto implica un marcado optimismo en las condiciones del sistema patriarcal que organiza las relaciones entre los géneros y su posibilidad de equiparar las oportunidades de participación basadas en la igualdad de derechos. Pero esa igualdad no parece ser un reflejo de lo que está legalmente reconocido, ni la igualdad legal es tan universal como parece. Estos fueron algunos de los fundamentos teóricos del poscolonial y subalterno, que abordaremos en la próxima sesión. Además, el enfoque del feminismo liberal supone la necesidad de que las mujeres se adapten al patrón masculino de organización de la vida política o pública, sin revisar los fundamentos sobre los que se ha construido esta área. En ese sentido, una crítica epistemológica de los paradigmas de las RI no parece ser central para sus teóricos. Estas reflexiones subrayan la interconexión antes mencionada entre las esferas pública y privada, destacando la necesidad de extender las características femeninas del sector privado a la esfera pública. No se busca superar esta dicotomía o su asociación con un género específico, sino reconsiderar la interdependencia entre ambos dominios.

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Ann Tickner, considerada una exponente de la corriente empirista también llamada del punto de vista (Trujillo López, 2014), ha pensado en el poder femenino como la capacidad de actuar colectivamente. Destacó la capacidad femenina para construir organizaciones en oposición al modelo masculino del ejercicio del poder, en el que predomina el sentido del mandato y la visión individual. Estas características masculinas son las que han dado forma a los enfoques tradicionales de la disciplina de RI. El feminismo radical, entonces, se enfoca en demostrar las diferencias entre los sexos masculino y femenino. Los temas más recurrentes de este enfoque han sido los estudios sobre conflicto y paz. La conceptualización del sistema patriarcal ha sido central en esta perspectiva, ya que la dominación masculina se afirma como un fenómeno de historicidad universal que ha impregnado todas las áreas de la vida. En esta construcción sistémica, las mujeres parecen destinadas a ocupar puestos subordinados en todos los niveles. El enfoque radical propone una evaluación de los rasgos masculinos y femeninos que perpetúa la distinción entre dos formas subjetivas bien marcadas. A partir de una crítica de la forma masculina de liderazgo político, esta perspectiva promueve rasgos que se consideran femeninos. Las mujeres parecen asociadas con rasgos más bien pacifistas, con actitudes empáticas y sensibles. Las Relaciones Internacionales, como disciplina académica, son producto de la cosmovisión masculina. Ese origen ha influido, junto con otros factores, en el espacio central que ha ocupado tradicionalmente el campo de estudios sobre guerra, defensa y militarismo dentro de la disciplina. Frente a este modelo, las teóricas feministas proponen construir un enfoque con rasgos femeninos que demuestre las aptitudes de las mujeres para la pacificación. Existe entonces una superioridad ética asociada con lo femenino, que hace necesaria la participación de las mujeres en la esfera política para lograr un cambio positivo. En América Latina, los estudios colombianos sobre la transición a la democracia han señalado los impactos de la guerra en las mujeres y otras identidades sexuales (Ibarra Melo, 2011; Céspedes Báez, 2014).

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El problema central del feminismo radical es que propone una revitalización de «lo femenino» que solidifica una visión dual, en la que no se cuestiona la desigualdad de género. En términos de revisar la jerarquía de las construcciones de género, esta perspectiva no es suficiente. Tiene una visión bastante biológica de la mujer, a quien asigna características esperadas e idealizadas, que luego transfiere al sistema internacional. Esta perspectiva nos impide contemplar la diversidad dentro de la identidad de las mujeres, consolidando el estereotipo hegemónico. Esto obstaculiza la construcción de un análisis global que considere la complejidad existente y que reconozca las contribuciones de diversos centros de creación de conocimiento, como las epistemologías del Sur y los estudios poscoloniales. El feminismo crítico, por el contrario, se ha propuesto observar la construcción de la hegemonía masculina en el ámbito internacional. Han analizado el surgimiento de ideas que sustentan las acciones de los actores involucrados en el ámbito internacional, y cómo esas ideas se conservan con el tiempo. Sin lugar a dudas, esta tendencia está en deuda con las discusiones planteadas por la escuela constructivista de las RI, centrándose en los procesos de consolidación de significados subyacentes al análisis teórico. En ese sentido, las investigaciones realizadas desde un marco de feminismo crítico, como los trabajos de Cynthia Enloe sobre el trabajo sexual en áreas de conflicto armado, han demostrado la capacidad de reformular y revisar conceptos y categorías teóricas a través de estudios experimentales. Una distinción que parece problemática para esta perspectiva es la de la política exterior versus la política interna. Es una distinción tradicional dentro de la disciplina de RI, a partir de la cual se ha desarrollado una perspectiva temática muy estrecha (Locher, 1988). Esta miopía analítica no hizo más que legitimar la exclusión de las mujeres de los círculos de política exterior, como una extensión de la esfera pública reservada para los hombres. Para romper esta distinción analítica, es importante cuestionar la centralidad del Estado e incluir a otros actores de la sociedad civil en el análisis. La investigadora latinoamericana Manuela Picq hace hincapié en el centrismo

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estatal de RI entre otras críticas, como un fuerte sesgo positivista y una perspectiva radical de la perspectiva westfaliana (2013). Los enfoques teóricos feministas occidentales coincidieron en revisar las categorizaciones de género y las relaciones sociales construidas alrededor de estas ideas. Como resultado, cuestionaron la dominación histórica del hombre sobre la mujer. Estas relaciones de dominación se basan en construcciones simbólicas que operan en varios niveles: social, cultural, económico y político, entre otros. Desde finales del siglo XX, las teorías feministas impregnaron la disciplina de las RI, principalmente, al revisar los fundamentos epistemológicos y ontológicos del campo, centralmente el enfoque realista (Barbe, 1987; Morgenthau, 1986). Argumentaron que RI es una disciplina con un origen centrado en el Estado, que se fundó en torno a las reflexiones de los hombres en puestos de poder principalmente de Occidente (Tickner, 2011; Enloe, 2014). Las teorías feministas también criticaron la existencia de sesgos de género dentro de las perspectivas tradicionales de RI. Como resultado, los principales conceptos de RI (sistema internacional, Estado, poder, política, seguridad, conflicto y gobernanza global) pudieron ser situados y revisados en su contexto de producción. Una de las contribuciones más importantes de las teorías feministas en las RI ha sido el de ampliar la mirada hacia nuevos temas o, al menos, hacia nuevas dimensiones de temas tradicionalmente abordados. Los paradigmas constructivistas abrieron las discusiones sobre las jerarquías de género y permitieron identificar las estructuras de las inequidades sociales, políticas y económicas basadas en categorías históricas de sexo y género. La economía global de cuidados y el trabajo no remunerado en el hogar o en comunidades étnicas fue traído a la luz. Esas reflexiones mostraron cómo operan mecanismos de poder en términos de capacidades materiales (Waltz, 1959; Morgenthau, 1986; Wendt, 2005), aunque también en términos simbólicos. El género se convirtió en una categoría analítica iluminadora que permitió identificar los silencios y las invisibilidades de las perspectivas occidentales hegemónicas en RI, aun cuando esta

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disciplina se presentaba como una forma de pensamiento sobre lo internacional que era universal y desarraigada. En términos conceptuales, y sin que este sea su logro más importante, las teorías feministas de las RI occidentales han logrado introducir la categoría de género en el análisis de lo internacional. Anteriormente, en el mejor de los casos, la cuestión de género parecía haberse limitado al ámbito nacional o local. Esta estrechez analítica está vinculada a la distinción entre las esferas pública y privada que se instaló fuertemente con el desarrollo del capitalismo moderno y que ha sido fundamental para el análisis de procesos o fenómenos sociales (Pateman, 1988). Así, cada esfera se cargó con sus propias características, expectativas y roles, que coincidían con los otorgados a las construcciones binarias de género: la esfera doméstica o privada estaba reservada para la reproducción social, desarrollada por las mujeres; mientras que la esfera política o pública fue la que concentró las discusiones sobre el poder, la nación y el Estado, ámbitos reservados para los hombres. Los estudios de Enloe sobre el trabajo sexual y la trata de personas en áreas de conflicto armado muestran que hay concepciones particulares del sector privado que afectan la forma en que los Estados llevan a cabo acuerdos mutuos (Enloe, 1983 y 2014). La separación de áreas de acción entre géneros propone una barrera para el acceso de las mujeres al campo político y, también, a la escena internacional. Pero aún más grave, instala una profunda miopía académica con respecto a los problemas relacionados con la disciplina. Desde esta perspectiva, se reforzó la idea de que las diferentes esferas de acción (local, nacional, internacional) no deben entenderse como separadas, sino que deben analizarse en interacción constante. No son solo escalas de acción (como diría Elizabeth Jelín, 2003) interactivas, sino también interdependientes, como ha sostenido la Economía Política Internacional. La idea de la interdependencia de los niveles internacional y nacional puede extenderse a la revisión conceptual de la distinción entre espacios público y privado, que impacta en la forma en que se entienden los derechos de las mujeres como derechos humanos o, al menos, como un área de intervención

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de los Estados y de discusión en la esfera internacional. La distinción de las esferas pública y privada y la asignación de roles masculinos a la primera y roles femeninos a la segunda ha dejado a las mujeres por fuera de las discusiones y roles políticos y estatales. El ámbito privado, por su parte, espacio de la reproducción de las fuerzas laborales, refiere a lo afectivo e individual, lo que no requiere de la injerencia de los Estados. Tal como señala Locher, «La violencia privada, la violencia sexual contra la mujer, está vinculada con relaciones patriarcales entre los sexos. Siendo un tabú durante mucho tiempo, esa violencia (sexual) casera muy poco a poco llega a ser tema internacional y a percibirse como parte integrante de los derechos humanos» (Locher, 1988: 20). La idea de la interdependencia de las esferas de la acción social también nos permite pensar en la influencia de las categorías de género en diferentes campos. Por lo tanto, la inclusión de una perspectiva feminista en la economía internacional revela la división sexual del trabajo y su impacto en la configuración de las fuerzas del sistema internacional, cuestión que adquiere una relevancia especial en países y regiones en desarrollo como América Latina. La perspectiva de género transforma el conocimiento como un espacio de apertura variable e independiente para el análisis de múltiples enfoques y dimensiones que permanecen fuera del alcance de las perspectivas tradicionales. Epistemológicamente, las teorías feministas desafiaron la comprensión tradicional del conocimiento de las RI. Revisar los fundamentos patriarcales sobre los que fueron construidos las naciones y el sistema internacional es una propuesta bastante incipiente. En las RI anglosajonas, encontramos los aportes de trabajos rápidamente diseminados como el de Cynthia Enloe (2014), los artículos de Ann Tickner (2011) en los que debate incluso aportes de la teoría poscolonial. Estos trabajos, ya considerados clásicos de este enfoque, comparten objetivos emancipatorios que buscan lograr un cambio en la forma de investigar y analizar fenómenos internacionales. El fin de la Guerra Fría expuso las limitaciones del neorrealismo y el neoliberalismo en el espacio que abrió el constructivismo para mostrar la relevancia de la dimensión ideacional,

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las normas, los valores, las identidades y la dimensión cultural en el sistema internacional. La perspectiva de género se consolidó como un enfoque de análisis en los contextos de guerra y estudios sobre seguridad, especialmente enmarcada en la Conferencia Mundial sobre la Mujer de Beijing en 1995.

Contribuciones latinoamericanas al feminismo de RI: los aportes de las teorías poscoloniales y decoloniales Las teorías feministas que ganaron espacio en las Ciencias Sociales en los años 80, y las producciones del Grupo de Estudios Subalternos y la Teoría Postcolonial2, coinciden en distanciarse de las perspectivas feministas tradicionales occidentales, así como en el objetivo de mostrar omisiones y ausencias en los enfoques hegemónicos. Son el reflejo de un período específico de tiempo dentro del campo académico, que permitió revisar los fundamentos epistémicos o lógicos de la producción de conocimiento. La disciplina de RI ya había estado discutiendo la centralidad de actores como el Estado, frente a un espacio internacional que evidenciaba una fuerte interdependencia constitutiva (Salomón, 2002). A partir de este cambio de paradigma, también se postularon nuevas metodologías que se centran en la interpretación y recuperación de testimonios subordinados. Las dos escuelas de pensamiento mencionadas siguieron el proceso iniciado por la teoría crítica, el postestructuralismo y las lecturas contemporáneas del marxismo. Los estudios subalternos nacieron en India en la década de 1980 con la revisión de los cánones de la literatura nacional. Se reveló la falta de voces femeninas y otros grupos subalternos, así como, en muchos casos, la omisión de historias orales o transmitidas en formatos no tradicionales. Además, la perspectiva 2

El Grupo de Estudios Subalternos nace en la década del 80’, orientado a la crítica literaria y conformado por especialistas de Asia y Medio Oriente que proponían revisar los cánones literarios nacionales. La escuela de Estudios Postcoloniales, en la misma época, pondrá el foco en las dinámicas coloniales que incidieron en la construcción de sociedades nacionales en las excolonias. 185

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poscolonial cuestionó fuertemente las construcciones nacionales contemporáneas y propuso rescatar las perspectivas subalternas. Asumir que no existe una versión única del nacionalismo implica reconocer que los sectores subalternos participan activamente en la construcción de ideas nacionales (Mallón, 2003). Es la historia de esa formación nacional la que define qué discursos o alianzas se vuelven hegemónicos y logran instalar esos sentidos particulares (Chatterjee, 2008), anclados en la distribución de los activos de la economía nacional (Anderson, 2012). La combinación entre estas perspectivas novedosas, en el marco de lo que ha sido el giro epistémico constructivista, otorgó especial centralidad a la interseccionalidad como estrategia metodológica y enfoque político. A partir de entonces, la combinación de factores laborales, raciales, étnicos, socioeconómicos propone una mirada integral para analizar mejor el complejo escenario de desvalorización al que son socialmente relegadas las mujeres dentro de un sistema patriarcal. En América Latina, la escuela de pensamiento decolonial ha tomado la conquista de América como punto de partida y referencia para la construcción de la Modernidad y la difusión del Capitalismo. El proceso histórico que abrió la conquista posicionó a América Latina como la otredad. En ese marco, la región se constituyó como un proyecto político. La perspectiva teórica decolonial permitió revisar ese proceso de construcción de una idea de región para América Latina, y describir a las naciones como formaciones históricas particulares que representan una matriz de diferencias específica, extendidas a su alcance territorial o incluso al marco regional (Segato, 2007, Bidaseca, 2010). Desde el feminismo, la teoría decolonial fue tomada por María Lugones, quien además era activista del feminismo negro y parte del Proyecto Colonialidad-Modernidad-Descolonialidad (Villarroel Peña, 2019). Lugones recupera los aportes del pensamiento feminista afroamericano, donde la idea de interseccionalidad ya estaba ampliamente difundida, y construye el concepto de colonialidad del género (Lugones, 2008).

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Por lo tanto, el feminismo latinoamericano dentro de las RI no puede entenderse por separado de las teorías que revelan la persistencia del colonialismo en la esfera internacional, así como en las sociedades anteriormente coloniales. Estas corrientes de pensamiento desafiaron los proyectos de análisis modular sobre regiones, la nación y las identidades, ampliando el enfoque hacia las construcciones subalternas y las experiencias alternativas a las occidentales. Dieron espacio a actores históricamente marginados, pensando críticamente sobre las diferencias que fundaron la dominación. Entre estas reflexiones, encontramos exploraciones sobre el lugar de la mujer y la construcción de categorías de género en el sistema internacional moderno y dentro de las sociedades y Estados nacionales. Es por eso que las contribuciones feministas latinoamericanas a menudo funcionan como una crítica del feminismo global o hegemónico, que puede adoptar prácticas o connotaciones imperialistas. Manuela Picq entiende la crítica feminista latinoamericana, en ese sentido, como una gran pregunta sobre la posicionalidad, es decir, como un interrogante acerca de quiénes son y desde dónde hablan las personas que construyen conocimiento e ideas feministas (2013). En los debates sobre política exterior, la introducción de la perspectiva de género en las preguntas sobre el poder ha sido reconocida como un pilar para discutir la idea de autonomía nacional (Russell y Tokatlian, 2002). En tanto marcos teóricos, brindaron herramientas conceptuales para demostrar la persistencia de los centros de poder del colonialismo y las estrategias de dominación que los sostienen, pero también mostraron nuevas formas comunitarias que incorporan cierta heterogeneidad. Pero la discusión teórica en torno al colonialismo no era nueva para las Ciencias Sociales latinoamericanas. Un fuerte debate durante los años 70’ acuñó el concepto de colonialismo interno, que sirvió para explicar la persistencia de las relaciones de subordinación étnica involucradas en las relaciones de clase (Stavenhagen, 2001). Para Silvia Rivera Cusicanqui (2004), el colonialismo interno funciona como una matriz estructuradora que opera hasta el presente y es responsable de la pérdida de las bases materiales y

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simbólicas sobre las cuales las mujeres mantuvieron su autonomía. A partir de ahí, se podría afirmar que las relaciones de subordinación basadas en la raza, la clase o el género no se eliminaron con los procesos de independencia, y que aún influyen en las sociedades e identidades (Marchand y Meza Rodríguez, 2016). Las feministas latinoamericanas como María Lugones (2008), afirmarían que la interseccionalidad entre esas dimensiones de dominación social era crucial para comprender la situación de las mujeres y otros grupos subalternos. El feminismo poscolonial, entonces, cuestiona no solo la construcción de categorías de género y las relaciones de poder que ocultan las organizaciones políticas, sino que también reflexiona sobre el género como un determinante de las identidades y como una herencia colonial marcada en ellas. En las naciones que han pasado por la experiencia del colonialismo, las identidades también están marcadas por las categorías de etnia, clase y raza. El universo específico construido bajo la modernidad, basado en la difusión del capitalismo y la extensión de la colonialidad, se organizó en torno a una cosmogonía eurocéntrica. La modernidad instaló una categorización mucho más profunda entre aquellos que eran considerados humanos y aquellos que estaban sumidos en la animalidad, que representaban la falta de cultura. Esa categorización serviría como base para la misión civilizadora del colonialismo (Segato, 2013). La definición de esas categorías desde la perspectiva decolonial cuestiona el relato histórico convencional, definido en términos masculinos y omitiendo la participación de las mujeres. Se discute, entonces, la idea de un hombre universal, en donde lo humano y lo masculino parecen ser lo mismo, determinando no solo el relato histórico nacional sino también las formas de estudiarlo. Una nueva epistemología, habilitada por estas corrientes de pensamiento, conducirá a visiones no dicotómicas que incluyen diversidad y reconocen jerarquías entre categorías. Los feminismos poscoloniales y decoloniales colocan sus críticas en un contexto de producción de conocimiento caracterizado por el colonialismo. A partir de ahí, proponen un enfoque interseccional

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tanto en su estrategia metodológica como en su posicionamiento político. Reclaman a las teorías feministas occidentales la inclusión de la diversidad, en respuesta a la construcción de categorías homogéneas y universales para las mujeres, especialmente para las mujeres no occidentales (Anthias, 2002), ya que la construcción de una nueva alteridad desde la perspectiva feminista occidental reproduce una nueva forma de colonialismo (Mohanty, 1984). Subrayar la heterogeneidad de las formas de opresión que pesan sobre las mujeres (y las diversidades sexuales) en las antiguas colonias es una forma de señalar y discutir la naturaleza eurocéntrica del conocimiento. Muestra que en estas comunidades la colonización consolidó una inferiorización racial junto con la subordinación de género (Oyewumi, 2002). Las teorías feministas poscoloniales han podido complementar el enfoque de las relaciones de poder basadas en el género con la revisión de las jerarquías raciales. A partir de estos marcos simbólicos, los grupos subalternos se han feminizado históricamente en contraste con una identidad europea masculinizada (Chowdhry y Nair, 2004). Es por ello que la dicotomía público/privado, ya mencionada en algunas páginas anteriores, no es la única válida para explicar estas segregaciones. La dicotomía entre la naturaleza y la civilización, que la Antropología ha discutido durante mucho tiempo ya que se refiere a la visión de Occidente de los nuevos pueblos conquistados, y la identificación de las mujeres con lo natural, también explica la exclusión de estas últimas del campo político, es decir de la esfera pública «civilizada». En resumen, el feminismo decolonial latinoamericano propone una fuerte revisión epistemológica y política, que se dirige específicamente a las tradiciones feministas occidentales. Autoras latinoamericanas como María Lugones, Yuderkys Espinosa y Ochy Curiel, Karina Ochoa, Gladys Tzul Tzul, Aura Cumes y Julieta Paredes (Villarroel Peña, 2019) denunciarán la construcción de taxonomías universalizantes y carentes de sentido histórico, que no permiten pensar la especificidad de la subordinación de las mujeres de la región, atravesadas por matrices de dominación múltiples. El

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pensamiento feminista latinoamericano se nutre de las tradiciones de los feminismos comunitario, negro, indígena, popular y por ello se trata de una corriente heterogénea que reúne diversas posicionalidades y entrecruzamientos teóricos. La descolonización del feminismo busca, entonces, desmontar la centralidad de la perspectiva occidental que ha caracterizado a las Relaciones Internacionales y a las ciencias sociales, en general. Desde una perspectiva descolonial, podrán comprenderse mejor las vinculaciones entre lo global y lo local, rescatando experiencias diversas de los fenómenos internacionales y abriendo la posibilidad de pensar alternativas políticas a los desafíos globales del presente.

Sobre las naciones y los Estados en el sistema internacional desde una perspectiva feminista La perspectiva poscolonial refuerza, además, la característica interrelacional de las ideas de la nación, ya destacada por Anderson (2012). Ninguna nación piensa en sí misma en soledad, todas las naciones se imaginan a sí mismas como finitas y en un mundo formado por otras naciones. Los estudios poscoloniales sostienen que los procesos de construcción de naciones que tienen un pasado de subordinación a los imperios transatlánticos, confirman esta idea al postular que tal expansión imperial solo fue posible al establecer un vínculo de dominación de tipo colonial. Las naciones que se construyeron después de los períodos de independencia mantuvieron ciertos espacios de soberanía (Chatterjee, 2008) aunque reprodujeron la dinámica anterior de dominación. Las ideas de naciones emergentes son producto de un proceso histórico en el que se consolida un sistema internacional interdependiente. Esta intersección entre diferentes dimensiones de análisis y el fortalecimiento de un enfoque interseccional propone una perspectiva más integral para las RI, que considera la dimensión material, la dimensión ideológica o simbólica de los fenómenos y su impacto en la construcción de la subjetividad o identidad. Por lo tanto, lejos de naturalizarlas, las relaciones de poder y dominación pueden ser problematizadas. Esta nueva propuesta epistemológica parece 190

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resumirse en la reformulación de Cynthia Enloe del eslogan feminista radical, afirmando que lo personal también es internacional, y lo internacional es personal. Silvia Walby se refiere a las formas de categorizar géneros y sexos en un contexto nacional como un régimen de género específico que funciona a nivel macro, que es susceptible a cambios históricos pero que también debe analizarse apreciando las diferencias y dando espacio a las transformaciones (Walby, 2000). Sobre las formas particulares en que cada nación desarrolla regímenes para lidiar con la diversidad, la investigadora argentina Rita Segato también ha hecho una contribución fundamental. Bajo el concepto de formas nacionales de alteridad, Segato (2007) describe a las naciones y regiones como formaciones históricas de construcción de redes sociales en las que la diversidad está contenida en formas específicas. Siguiendo este argumento, cada nación organiza sus diversidades internas de manera diferente. Esa organización es claramente jerárquica y no está exenta de procesos conflictivos. Las conceptualizaciones del otro y su experiencia cambian de un lado a otro de la frontera. Los sentidos en que se organizan los términos de identidad también cambian entre las naciones. Esta idea tiene cierta coincidencia con el concepto del régimen de género de Walby, ya que para Segato cada nación o región desarrolla una forma particular de lidiar con esta heterogeneidad, y construye representaciones y jerarquías que tienen un origen histórico. El análisis sobre la masculinidad también ha contribuido a discutir la homogeneidad impuesta para la categorización de género, enriqueciendo el análisis de los conflictos armados, la seguridad internacional, la violencia, etc., en las RI (Trujillo López, 2014). Para Walby, la enumeración de formas de distinguir y ordenar los géneros y sexos en cada sociedad nacional elimina la existencia de conflictos entre diferentes formas jerárquicas para las categorías de género y sexo, que podrían variar entre los grupos étnicos. Es por eso que, retomando a Cynthia Enloe, Walby dirá que las relaciones internacionales muestran que la dominación colonial difundió ideas específicas sobre las formas correctas de género y las relaciones de

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género. Estas ideas estaban contenidas en los proyectos de civilización, legitimando así las formas de conquista y colonización (Walby, 2012) y también colonizaron la heterogeneidad de la vida de las mujeres, construyendo una imagen, como ya dijimos, homogeneizadora de la «Mujer del Tercer Mundo» (Mohanty, 1984). La revisión de ese marco nos permite ver la lógica subyacente de la división internacional del trabajo, que supone que el trabajo femenino en las naciones poscoloniales es barato, y conectar así los nacionalismos con las experiencias de movilización política feminista (Marchand, 2013). En este sentido, los estudios brasileños sobre estudios sobre mujeres negras y sobre movilizaciones de mujeres, al señalar la inserción de las demandas de las mujeres de Brasil en corrientes más amplias del feminismo negro, han demostrado la conexión entre las agendas internacionales y nacionales (González, s/f; Pitanguy, 2002, Pons Cardoso, 2014). Como las naciones y el nacionalismo se entienden generalmente como parte de la esfera política (el público), la exclusión de las mujeres de esa esfera ha implicado su exclusión del discurso sobre lo nacional. Esta ubicación de cada género en una esfera diferente ha explicado gran parte de la opresión de las mujeres (Yuval Davis, 1997). También ha sido el eje de reclamos tanto en América Latina como en el resto del mundo: recordamos el eslogan de la chilena Julieta Kirkwood, quien afirmó «Democracia en el país, en la casa y en la cama», denunciando la opresión y la negación de las mujeres y sus cuerpos como sujetos políticos. La vida privada, dolor familiar ante la desaparición forzada, también se ha planteado como un problema público y, por lo tanto, político y nacional (Lamus Canavate, 2007). Desde las perspectivas poscolonial y decolonial, precisamente, ha sido posible revisar la idea de una unidad entre Estado y nación, así como la difusión de la nación como un modelo político único de Europa hacia el resto del mundo. Ese universalismo atribuido al conocimiento eurocéntrico es lo que ha producido estructuras globales desiguales, estableciendo relaciones subordinadas entre las naciones centrales y las periféricas (Marchand y Meza Rodríguez, 2016).

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Pensar la acción colectiva transnacional de las mujeres Los estudios sobre mujeres en América Latina han trabajado duro en torno a la larga tradición de acción colectiva en la región. La ferviente acción colectiva transnacional protagonizada por mujeres, de hecho, contribuye en gran medida a la consolidación del espacio regional. En las experiencias de acción colectiva transnacional encontramos la posibilidad de que los movimientos sociales locales reconstruyan o afirmen lazos de identidad subordinados y establezcan vínculos con otros movimientos. Además, el nivel internacional se entiende como más flexible que los escenarios nacionales, lo que permite a los actores colectivos exponer demandas que sus Estados no escucharían directamente. Para Vargas Valente (2005), la regionalización del feminismo comenzó en 1981 con la creación de los Encuentros Feministas Latinoamericanos. Estas reuniones surgen de contactos previos entre mujeres activistas y fueron un elemento importante en la regionalización de los procesos políticos que lideró el feminismo. Sonia Alvarez dirá que ayudaron a construir una idea de una comunidad feminista latinoamericana «imaginada», cuyas fronteras se negocian constantemente (Alvarez, 2003). Esa comunidad imaginada también construyó ideas fuertes sobre quiénes son miembros legítimos y quiénes no, y cuáles son los principios que los definen. Hablando del movimiento regional de mujeres en América Latina, Chen (2004) se pregunta sobre la dimensión ficticia del sentido de pertenencia regional, ya que existe una diversidad de mujeres que provienen de países y trayectorias tan heterogéneas. La autora parte de entender a la construcción histórica de América Latina como un proyecto europeo, excesivamente romantizado. El problema con la perspectiva deconstructivista que revisa el proceso de construcción de América Latina como región cultural, es que olvida el impacto que ese proceso ha tenido en aquellos que sostienen esa identidad. Afirmar la irrelevancia de la identificación con la región latinoamericana desestima la historia de los sectores populares que se reúnen en torno a una idea de lo regional. 193

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La década de 1990 mostró un aumento en las organizaciones feministas que intervinieron en los procesos políticos nacionales e internacionales. La apertura de las organizaciones internacionales a la participación de la sociedad civil fue fundamental para profundizar el acceso de las organizaciones al escenario regional, así como para la construcción de nuevas estrategias de promoción y el fortalecimiento de los lazos transnacionales. A partir de entonces, «las feministas comenzaron a ser actores fundamentales en la construcción de espacios democráticos de las sociedades civiles, regionales y globales» (Vargas Valente, 2005, p. 138), con la consecuente profesionalización de algunos de los campos tradicionalmente vinculados a los reclamos de los movimientos de mujeres, de derechos sexuales y reproductivos. Una de las características de la movilización feminista latinoamericana ha sido un marcado antiimperialismo y un fuerte esfuerzo de articulación con otros reclamos como vivienda, condiciones de trabajo, medio ambiente, etc. (Lamus Canavate, 2007). El antiimperialismo también aparece, aunque de manera más sutil, en las propuestas teóricas feministas del campo latinoamericano de RI. La doble condición del marco teórico feminista, en la revisión epistemológica y en la demanda política al mismo tiempo, explica esta coincidencia. Por lo tanto, se observan los llamados al reconocimiento de la particularidad y el respeto por la diversidad, proponiendo un desafío a los límites disciplinarios de las RI. El reconocimiento de la diversidad de experiencias habitadas por los países periféricos y, por lo tanto, la necesidad de pensar en métodos y marcos novedosos para la aproximación a estas narrativas son llamados a pluralizar la disciplina más allá del marco teórico originario de raíces europeas (Picq, 2013). De esta forma, esa reflexión solo es posible cuando se carga con un compromiso con el objeto de estudio. El feminismo occidental permitió, entonces, denunciar las relaciones de opresión basadas en jerarquías entre categorías de género y la forma en que esa situación moldeó el sistema internacional moderno. Como dijimos, las autoras feministas latinoamericanas que integran la disciplina de RI agregaron el énfasis en la

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interseccionalidad de las diferentes jerarquías (género, sexo, raza, etnia, clase) construidas a partir de categorías instaladas en el origen del proyecto de modernidad (Tickner y Arreaza, 2002). Es el proyecto moderno que instala la mencionada dicotomía entre naturaleza y cultura o civilización, que se traslada a las dos categorías sexuales que fueron reconocidas, consolidando una visión estática y androcéntrica del mundo.

Conclusiones En este trabajo hemos propuesto un recorrido por el horizonte de las corrientes feministas y su impacto en la disciplina de RI. Inicialmente, la perspectiva de género sirvió para incluir una nueva dimensión de análisis. Finalmente, ese marco teórico dio lugar a la discusión y explicación de los fundamentos de las relaciones de género, encontrando vínculos con la forma en que el poder se distribuye internacionalmente. Más importante aún, estas reflexiones permitieron observar la forma en que se abordan las relaciones de dominación y subordinación desde la disciplina de RI. La descripción de la opresión nos permite pensar en formas de superarla, así como reflexionar sobre los procesos a seguir para construir un orden internacional más igualitario. De ahí la relevancia de considerar las contribuciones de las teorías feministas a las RI. Las teorías feministas latinoamericanas de RI llaman a escuchar a las mujeres de nuestra región y dar espacio a la perspectiva de género en el análisis de los procesos globales. Es en la experiencia de las mujeres latinoamericanas que aparecen las intersecciones entre el imperio, la nación y la historia de la movilización colectiva (Chowdhry y Nair, 2004). A partir de esa experiencia, podemos atender las relaciones de poder y subordinación de un mundo que ya no se centra en Occidente, sino en la heterogeneidad y el poder del fragmento. La práctica teórica feminista ha desarrollado grandes preguntas y también estrategias basadas en el compromiso político con el objeto de estudio. Los feminismos latinoamericanos dentro de RI

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han abogado por expandir los límites de la disciplina para demostrar la pluralidad y diversidad del marco internacional. Tal forma de conocer y analizar el mundo podría contribuir a trascender los límites disciplinarios que separan a Occidente del resto del mundo, distinciones que han sido ampliamente revisadas y discutidas. Los feminismos en el campo latinoamericano de RI proponen herramientas para reconocer temas, actores, acciones que suceden en espacios fuera de Occidente (Acharya, 2011; 2014), en un intento por superar el etnocentrismo y la consiguiente exclusión que ha caracterizado la disciplina. Superar estas condiciones y adoptar propuestas para la renovación epistemológica requiere un profundo proceso de introspección, promovido por un fuerte compromiso con nuevas formas de observar lo internacional. La hegemonía que ejercen ciertos feminismos instala una idea sesgada de la universalidad de las afirmaciones de las mujeres, sin tener en cuenta la diversidad que contiene este grupo. Es lo que Acharya (2014) ha llamado una «neo-marginalización en RI», en referencia al liderazgo o hegemonía que las feministas occidentales continúan ejerciendo en espacios que reconocen la diversidad del sistema internacional. Al mismo tiempo, como mencionaron los autores poscoloniales, el feminismo global construye una idea de la mujer del Tercer Mundo como un grupo homogéneo, suprimiendo contextos y reproduciendo formas contemporáneas de dominación colonial. Para superar estas formas de exclusión y exclusividad se requiere un conocimiento localizado con precisión y estar al tanto de esa situación. Las teorías poscoloniales y decoloniales, mientras tanto, han agregado a esa revisión epistémica la pregunta sobre la subalternidad y su capacidad de acción política, enfatizando un problema al que las teorías feministas occidentales no prestaron atención: la predominancia del conocimiento europeo en los enfoques científicos. A partir de esa reflexión, ha sido posible indagar sobre la construcción de la otredad que propone una disciplina centrada y derivada de Occidente, como las RI (Deciancio, 2016). Gracias al aporte de teóricos poscoloniales y, especialmente, latinoamericanos,

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la interseccionalidad también se ha consolidado como un enfoque metodológico para el análisis de las persistentes relaciones de subordinación entre las naciones y otros actores del sistema internacional. Las contribuciones teóricas que analizamos en estas páginas nos permiten revisar la construcción de las fuerzas imperiales, así como los mecanismos históricos a través de los cuales se legitiman estas relaciones de dominación y subordinación. Pensar en cómo se ha conceptualizado y estudiado la subalternidad, el Sur Global, nos permitirá comprender con mayor profundidad la forma que la estructura global toma hoy y su impacto en los procesos históricos contemporáneos, como la migración y las cadenas globales de cuidado.

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Los movimientos sociales en América Latina y la teoría de Relaciones Internacionales

Carolina Cepeda Másmela

Introducción Los movimientos y las luchas sociales no son fenómenos nuevos en América Latina. La región tiene una historia de procesos sociales y políticos donde ha habido gran protagonismo de movimientos sindicales, campesinos, indígenas, afrodescendientes, estudiantiles, de trabajadores desocupados, de mujeres, lesbianas, gays, bisexuales, transexuales, intersexuales (LGBTI), y ambientalistas, por mencionar solo algunos. Sin embargo, la segunda década del siglo XXI cerró con un pico de movilización social muy visible en 2019; con protestas por diversos temas como la corrupción en Guatemala; la violencia de género y el aborto legal y seguro en México y Argentina; el desmonte de subsidios a la gasolina en Ecuador; el rechazo y el apoyo a Evo Morales en Bolivia; el sistema neoliberal en Chile; y las reformas económicas, y por el incumplimiento de los acuerdos de paz en Colombia. Muchos de estos episodios tienen antecedentes importantes en movilizaciones anteriores, como las marchas estudiantiles en Colombia y Chile entre 2010 y 2012, y en organizaciones con trabajo acumulado en varios frentes como el comité de defensa del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro-Securé (TIPNIS) en Bolivia o los colectivos feministas y de mujeres de México y Argentina, cuyos procesos de construcción contribuyen al fortalecimiento de ciertas 203

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demandas sociales. Estos antecedentes ilustran la capacidad de agencia y organización de sectores importantes de la sociedad civil comprometidos con causas y movilizados alrededor de ellas (Cox, 2005), que además inciden en discusiones y procesos de toma de decisión de mayor alcance. Se ha visto cómo distintos movimientos y organizaciones sociales de la región han impactado en temas de libre comercio, cambio climático, intervencionismo estadounidense, derechos de los pueblos indígenas, profundización de políticas neoliberales y derechos de las mujeres, entre otros. La organización nacional y regional ha sido fundamental, así como la innovación en los repertorios de acción, dado que estos actores colectivos no cuentan con los recursos tradicionales de poder. Distintos movimientos y campañas han mostrado su influencia al incorporar nuevas preocupaciones y asuntos a las agendas de gobiernos nacionales, partidos políticos, organizaciones internacionales, medios de comunicación, corporaciones transnacionales y algunos sectores de la sociedad civil organizada. Tal ha sido el caso de las campañas por los derechos humanos en el Cono Sur en las décadas de l980 y 1990, las movilizaciones contra la explotación petrolera en territorios indígenas en Ecuador y Perú en la primera década del siglo XXI, y las campañas y redes contra el libre comercio en el marco de las negociaciones del Área de Libre Comercio entre 2000 y 2005, por mencionar solo algunos ejemplos emblemáticos. Así, no es extraño que algunas teorías de Relaciones Internacionales (RRII) como el constructivismo y la escuela neo-gramsciana se haya indagado respecto al rol de este tipo de actores en la política internacional. Estos aportes permiten analizar su interacción con otros actores como Estados, organizaciones internacionales (OI) y compañías transnacionales, sus estrategias de movilización y la coordinación transnacional de las mismas, su organización y su vocación de cambio social. Este capítulo afirma que la movilización que se ha vivido en América Latina en las últimas décadas, amerita revisitar algunos aportes que se han hecho desde estas perspectivas, con el fin de comprender el rol de la sociedad civil organizada en la política internacional.

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Contribuciones latinoamericanas emergentes

De igual forma, argumenta que las experiencias más recientes en la región, ya sean movimientos sociales como el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) o procesos transnacionales como la Red Latinoamericana contra el Fracking, hacen imprescindible reconocer e incorporar algunos aportes que se han hecho en la teoría de los movimientos sociales, en la medida en que estos permiten analizar aspectos centrales de los movimientos, como la identidad, los recursos, las oportunidades políticas y la ampliación de la base de movilización social. Así, se propone la siguiente estructura: la primera sección ofrece una contextualización de los procesos de movilización articulados regionalmente que han tenido lugar en América Latina desde finales de la década de los 90’, enfatizando las problemáticas centrales de estos y las demandas de los actores involucrados; la segunda sección presenta y discute los principales aportes que intentan comprender y analizar la movilización social en las teorías de la Relaciones Internacionales (RRII), señalando aquellos vacíos que quedan al indagar por la realidad concreta latinoamericana; la tercera sección recoge aportes centrales de la teoría de los movimientos sociales que contribuyen a ampliar la comprensión de los procesos de movilización social en América Latina; la cuarta sección presenta algunos ejemplos que muestran la pertinencia de incorporar herramientas teóricas y analíticas desde ambas perspectivas; finalmente, la quinta sección presenta algunas conclusiones y lineamientos para trabajos futuros, reivindicando la importancia del compromiso político que propone la teoría crítica.

Movilización social en América Latina: un recorrido desde la década de los 90 La movilización social y la acción colectiva no son una novedad en América Latina. Basta con revisar la línea de tiempo de la enciclopedia de movimientos sociales de Wiley-Blackwell (Snow, Della Porta, Klandermans, y McAdam, 2013), para encontrar que la primera referencia a una gran movilización social en la región es el levantamiento indígena de Tupac Amaru entre 1780 y 1782, y 205

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que el siglo XX estuvo marcado por distintas revoluciones como la mexicana, la cubana o la boliviana, acompañadas por la organización de movimientos sociales como los campesinos y estudiantiles, y de grupos guerrilleros como las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-FARC, y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional-FMLN en El Salvador. Tampoco es novedoso decir que muchos de estos movimientos se organizaron regionalmente, ya que se conformaron distintas coaliciones como las federaciones de estudiantes y las asociaciones de movimientos campesinos. Pese a ello, la década de 1990 sí presentó algunos elementos particulares para la movilización social en la región debido a dos procesos que confluyeron: las transiciones a la democracia de la tercera ola (Huntington, 1991; O’Donnell y Schmitter, 1988) y la implementación de políticas neoliberales (D. Harvey, 2007; Remmer, 1998; Restrepo, 2003). Estos dos procesos generaron cambios en las estructuras de oportunidad política nacionales (Tarrow, 1997) y en la regional (Tarrow, 2007), ofreciendo argumentos e incentivos para la movilización social. Por un lado, la democratización de los países amplió las cartas de derechos y ofreció apertura de canales de comunicación a través de la recuperación de libertades de asociación y organización, mecanismos institucionales de participación ciudadana y el reconocimiento de derechos a pueblos indígenas y afrodescendientes, entre otras cosas. Por otro lado, la profundización de políticas neoliberales, como la privatización de empresas públicas y de sectores como la educación y la salud, y el recorte de las burocracias redundó en el aumento del desempleo, precarización del empleo y obstáculos para el acceso a servicios sociales básicos, que afectaron las condiciones materiales de amplios sectores sociales y desataron distintos conflictos sociales. De esa forma, muchos de esos sectores se organizaron con el fin de denunciar el estado de cosas y de exigir cambios o transformaciones sociales. Democratización y neoliberalización fueron, además, la antesala para la promoción de la apertura económica y comercial de varios países de la región, que tomó la forma, fundamentalmente, de esquemas de integración abierta y acuerdos de libre comercio intra y

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extrarregionales. Estos acuerdos también modificaron la estructura de oportunidad política, en la medida en que ofrecieron incentivos de diversa índole para la acción colectiva. Por un lado, estos acuerdos encarnaron el neoliberalismo, en tanto visión de mundo (ver: Múnera Ruiz, 2003; Restrepo, 2003), por lo que fueron disputados por aquellos sectores con otras visiones de mundo, sustentadas, entre otras cosas, por sus condiciones materiales. Por otro lado, el marco de la globalización neoliberal ofreció también estímulos importantes para la acción colectiva al brindar más posibilidades de conexión e intercambio vía nuevas tecnologías de la información y acceso a viajes más baratos (Laïdi, 1997). Aníbal Quijano (2004) describe el panorama de América Latina a inicios del siglo XXI como marcado por el incremento de la movilización social contra el neoliberalismo, debido a varios factores específicos: polarización social de la población como consecuencia de la implementación de políticas de ajuste estructural; reprivatización social del Estado a través de la reducción de los gastos fiscales en servicios públicos, educación, salud e infraestructura; creciente control del capital por parte de corporaciones transnacionales que reducían su número de trabajadores y lograban evadir las obligaciones con los Estados; creciente deslegitimación del neoliberalismo y expansión de la resistencia en contra de este, acompañada por la organización de movimientos sociales con nuevas reivindicaciones, demandas y estrategias de movilización; y, una mayor consolidación democrática en la medida en que en ningún contexto se respondió a las movilizaciones sociales con golpes de Estado o instauración de gobiernos militares. Tal es el contexto en que Algranati, Seoane y Taddei (2004) identifican un nuevo ciclo de protestas sociales en América Latina. De acuerdo con su argumento, este se abrió en la segunda mitad de la década de los 90’ y cuestionó explícitamente el modelo neoliberal, haciendo también llamados a formas de solidaridad global. Algunos casos de ese segundo ciclo son el levantamiento zapatista en México en 1994, que mostró los peligros para la humanidad que entrañaba el libre comercio (Véase: Muñoz, 2003); la «guerra del agua» en

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Bolivia en 2000, que denunció la voracidad neoliberal a la hora de mercantilizar los recursos naturales y despojar a las comunidades de sus saberes y prácticas por fuera de las lógicas de la economía de mercado (Véase: Cabezas, 2007); los levantamientos indígenas en Ecuador en 1996, encargados de poner en evidencia las incompatibilidades entre políticas neoliberales y reconocimiento de los pueblos indígenas (véase: Massal, 2014); los movimientos de trabajadores desocupados en Argentina, que acusaron al modelo neoliberal de despojarlos de su dignidad (véase: Dinerstein, 2013; Sitrin, 2012) y mostraron cómo era posible construir vínculos de solidaridad y prácticas de movilización social por fuera de los lugares habituales de trabajo (véase: Spronk, 2013); y, los procesos de organización social entre sectores precarizados como los vendedores ambulantes en Perú y México (Eckstein, 2006), que visibilizaron los efectos negativos del neoliberalismo vinculados con la precarización del empleo, y la privatización y mercantilización del espacio público. De igual forma, en el periodo 1996-2000 hubo varios encuentros entre organizaciones y movimientos sociales de la región (véase: Seoane, Brighenti, Algranati, y Taddei, 2001), que dan cuenta de la construcción de vínculos transnacionales, algunos de ellos con alcance global. Entre varios de estos eventos es importante mencionar el I Encuentro por la Humanidad y contra el Neoliberalismo convocado por el EZLN en Chiapas en 1996; la I Cumbre de los Pueblos celebrada en Santiago de Chile en 1998 de manera paralela a la II Cumbre Presidencial de las Américas; el I Grito Latinoamericano de los Excluidos bajo el lema «por trabajo, justicia y vida» el 12 de octubre de 1999; el II Encuentro por la Humanidad y contra el Neoliberalismo en Belem do Pará en 1999; y, el I Foro Social Mundial convocado fundamentalmente por el Movimiento de los Trabajadores Rurales sin Tierra-MST y la Asociación por la Tasación de las Transacciones Financieras y por la Acción ciudadana- ATTAC en Porto Alegre, Brasil en enero de 2001. La movilización social de América Latina se organizó en contra del neoliberalismo que tomaba formas locales muy concretas (Cepeda Másmela, 2019), como privatizaciones en Argentina,

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mercantilización de los recursos naturales en Bolivia y libre comercio en México. Así, para muchos movimientos y organizaciones sociales fue posible construir lazos de solidaridad, entendida como la capacidad de identificar el sufrimiento del otro como propio aun cuando se derive de situaciones y contextos diferentes (Reitan, 2007). Estos lazos también se crearon en el marco de movilizaciones, reuniones y formación de coaliciones regionales en el marco de las negociaciones del ALCA (Pleyers, 2010; Seoane y Taddei, 2001; Smith y Korzeniewicz, 2006) que, a su vez, sentaron las bases para los intercambios de experiencias de movilización y la construcción de articulaciones futuras como las que se dieron en contra del fracking o la megaminería hacia la segunda década en siglo XXI. Este fortalecimiento de la movilización social, además, fue la antesala de la llegada al poder de partidos de izquierda en lo que se denominó como la «marea rosa» (Beasley-Murray, Cameron, y Hershberg, 2009; Castañeda y Morales, 2009; Kosloff, 2008), el ciclo que se inauguró con la victoria de Hugo Chávez en Venezuela en 1999 y empezó a cerrarse hacia 2015 con el retorno de partidos y proyectos de derecha al poder, como el PRO de Mauricio Macri en Argentina (2015) y la Alianza por Brasil de Jair Bolsonaro (2019). En otras palabras, no es posible entender ese «giro a la izquierda» sin conocer y comprender los procesos de movilización social que se dieron en América Latina en contra del neoliberalismo (CepedaMásmela, 2019; Silva, 2009) y que reabrieron debates sobre la desigualdad y la calidad de la democracia, que se creían saldados pocos años después de las transiciones a la democracia. Estos debates no se han agotado y, al contrario, están presentes en diversas luchas sociales en el siglo XXI. Tal es el caso de las protestas que se organizaron en Colombia y Chile entre 2011 y 2012 por la defensa de la educación pública (Durán Migliardi, 2012; Mora Cortés, 2016) o las que se han agudizado en distintos países de la región para denunciar los efectos negativos de la megaminería durante el boom de los commodities (Svampa, 2012) y que, probablemente, se agudizarán en los próximos años ante la creciente

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demanda global de minerales y metales ante una posible transición energética (Sovacool et al., 2020). En 2019 estos debates se revigorizaron y explotaron diversas movilizaciones sociales en la región. Algunas seguían denunciando los efectos negativos del neoliberalismo y las limitaciones de la democracia procedimental, como en los casos de Ecuador, Bolivia, Chile y Colombia entre octubre y diciembre; otras se centraron en la corrupción y la inoperancia de las instituciones, como en los casos de Guatemala, Haití y Puerto Rico entre enero y julio; y, algunas más denunciaron exitosamente la violencia de género y la falta de reconocimiento de derechos sexuales y reproductivos en Argentina y México entre junio y octubre. Se puede afirmar, entonces, que en América Latina y el Caribe la movilización social, además de histórica, es un rasgo estructural de sus sociedades, aunque no exclusivo suyo, que ha mostrado una fuerte capacidad de incidencia y cambio a nivel electoral, institucional y de la cultura política. Siguiendo el argumento de David West (2013), los grandes cambios sociales que se han institucionalizado han estado antecedidos por fuertes formas de acción colectiva que varían desde movilizaciones pacíficas hasta revoluciones armadas, entendiendo que hay diferencias sustanciales entre una y otra forma de materialización del conflicto (McAdam, Tarrow, y Tilly, 2001). Así, comprender la política latinoamericana desde la década de los 90 y hasta las dos décadas que van del siglo XXI pasa por conocer los procesos de movilización social que han incidido en la configuración de agendas nacionales y regionales, así como en procesos de toma de decisión y modificación de instituciones nacionales, regionales y globales. De allí la necesidad de proporcionar un marco teórico en la disciplina de las RRII que permita indagar por estos procesos y, así, conocer sus impactos más allá de las respuestas inmediatas que los Estados puedan dar.

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Los movimientos sociales en las RRII: una lectura crítica de la política internacional Reconocer la importancia de los movimientos sociales y los procesos de movilización social en la política internacional supone, en primer lugar, reconocer que esta no es estática ni que existe un solo orden acabado y arreglado. Al contrario, es necesario reconocer que a pesar de que existen discursos y prácticas hegemónicas, estos siempre son retados y disputados por sectores sociales inconformes (Bieler y Morton, 2004); esto es, la hegemonía no es permanente, sino que puede ser cuestionada, retada y reemplazada por fuerzas y sectores contrahegemónicos (Gramsci, 1973). El constructivismo, una teoría que difícilmente puede considerarse como crítica, pero que sí contribuye a superar el núcleo duro del realismo y el liberalismo, da cuenta de actores no estatales en la política internacional, tales como organizaciones no gubernamentales (ONG), redes y coaliciones de activistas sociales, movimientos sociales, comunidades epistémicas y corporaciones multilaterales (Karns y Mingst, 2004). Estos actores inciden en el comportamiento tanto de los Estados como de las OI en áreas socialmente relevantes, como los derechos humanos, el medio ambiente, la liberalización comercial y el combate a la pobreza, entre otros. Dentro de este tipo de aproximaciones, una de las más sobresalientes es la propuesta de Margaret Keck y Katrhyn Sikkink (2000), quienes se centran en las redes de defensa transnacional (RDT). Las definen como un tipo de organizaciones basadas en comunicaciones e intercambios voluntarios, recíprocos y horizontales, cuya finalidad está en promover causas, principios y normas que son defendidas por individuos vinculados por razones de convicción antes que de interés particular (Keck y Sikkink, 2000, p. 26-27). Sus acciones se enmarcan en cuatro tácticas centrales que las autoras definen como política de la información, política simbólica, política de apoyo y presión, y política de la responsabilización. Estas estrategias permiten que las RDT tengan un alto grado de incidencia en debates sobre medio ambiente, derechos humanos, derechos de las mujeres, salud infantil y derechos de los pueblos 211

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indígenas, entre otros. Su influencia se ve cuando logran posicionar un problema o un asunto concreto en la agenda internacional o en las agendas nacionales de actores clave; también en las posiciones que Estados influyentes y OI adoptan frente a dicho asunto, en los procedimientos institucionales que se formulan para abordarlo y en el comportamiento de los Estados, blanco de su presión (Keck y Sikkink, 2000). Casos concretos en América Latina los constituyen las redes de defensa de los derechos humanos, que han acompañado a víctimas en la denuncia de violaciones a estos derechos en distintos países como Colombia, Perú, México o Guatemala (Keck y Sukkink, 2000); también los pueblos indígenas han logrado configurar redes transnacionales en la búsqueda de reconocimiento y protección de sus derechos (Santamaría, 2008). Desde este marco, las RDT tienen la capacidad de reestructurar la política internacional, mediante los cambios en la estructura de normas, en un ejercicio claro de soft power (Sikkink, 2001). En esta misma línea se ubican los trabajos de Kahagram, Riker y Sikkink (2001), Walter (2000) y Levy, y Egan (2000). Estos autores abordan asuntos relacionados con el medio ambiente y las finanzas, en debates donde resaltan la participación de distintos actores de la sociedad civil. Coinciden con el trabajo anterior al mostrar que estos constituyen una fuente importante de generación de normas desde organizaciones internacionales, y un tipo de actores con soft power que logran influir en las discusiones sobre temas como los acuerdos multilaterales de inversiones y el cambio climático. En una línea similar, los estudios sobre sociedad civil global argumentan que con actores como las RDT o movimientos sociales globales, se incrementan las posibilidades para la adopción de un esquema cosmopolita y el establecimiento de una democracia global (Beck, 2004; Held, 2007; Mary Kaldor, 2005). Por ejemplo, muestra cómo el proceso de globalización ha creado nuevas oportunidades para que los distintos grupos de la sociedad civil puedan unirse entre sí y establecer una relación de interlocución con otros Estados y con OI, a quienes también dirigen sus reivindicaciones. Estos trabajos son enfáticos en que el desarrollo de una sociedad civil global facilitaría

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el establecimiento de una democracia global, en tanto la organización de estos actores ayudaría a profundizar la democracia en los Estados, las regiones y las redes globales. Estas perspectivas han sido ampliamente debatidas. En primer lugar, se han formulado críticas con respecto a las dificultades que la definición misma de sociedad civil entraña (Baker, 2002) y frente a las cuales se ha tendido a privilegiar una noción liberal que busca despojar a la sociedad civil de sus relaciones con el Estado y el mercado, razón por la cual resulta insuficiente para comprender los procesos que se han adelantado en torno a la conformación de redes y movimientos sociales transnacionales (Chandler, 2004). De igual forma, tanto los trabajos constructivistas como los estudios sobre la sociedad civil global han omitido, en la mayoría de los casos, actores transnacionales de sociedad civil que no podrían tildarse de deseables o progresistas, como las redes criminales o las organizaciones reaccionarias o supremacistas; también han desconocido las tensiones y relaciones de poder que existen al interior de los movimientos sociales, ONG, y RDT (Amoore y Langley, 2004; O’Neill, 2004). Desde la escuela neogramsciana o escuela italiana en RRII (Augelli y Murphy, 1993; Cox, 1981, 1996; Gill, 1993) ha habido un cuestionamiento importante a este tipo de lecturas que asignan el rol de generadores de normas a movimientos y organizaciones sociales transnacionales. Se afirma que esta interpretación es muy peligrosa porque legitima prácticas de cooptación y desmovilización por parte de OI, como el Fondo Monetario Internacional-FMI y el Banco Mundial-BM (Paterson, 2009). Como respuesta, varios trabajos se han encargado de construir un marco de análisis que permite comprender los movimientos y organizaciones sociales como fuentes de cambio o de transformación de la política internacional y de la política doméstica (Chin y Mittelman, 2000; Cox, 2005; Worth, 2013). Es posible tomar como punto de partida el trabajo de Robert Cox (1981), quien se define como materialista histórico y brinda herramientas teóricas y metodológicas para acercarse a los movimientos y organizaciones sociales en la política internacional. Su

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propuesta parte de la noción de estructura histórica o marco para la acción en la que confluyen configuraciones particulares —situadas históricamente— de capacidades materiales, ideas e instituciones, que interactúan en tres esferas de actividad que, a su vez, se determinan mutuamente: fuerzas sociales, formas de Estado y órdenes mundiales, como se muestra en la figura 1. Figura 1. Estructura histórica. Órdenes mundiales Instituciones Capacidades materiales

Ideas

Formas de Estado

Fuerzas sociales

Instituciones Capacidades materiales

Instituciones Capacidades materiales

Ideas

Ideas

Fuente: elaboración propia con base en Cox (1981).

Así, los cambios que se producen en esas esferas dependen de los cambios que se dan en las capacidades materiales, las ideas y las instituciones. Cox retoma elementos de la propuesta analítica de Antonio Gramsci en la que las ideas y las instituciones juegan un papel importante en la disputa por la hegemonía en cualquier sociedad (Gramsci, 1973; Hobsbawn, 2011; Portantiero, 1981). Esta perspectiva reivindica la capacidad de agencia de los actores sociales contestarios y permite aproximarse a ellos como sujetos capaces de generar cambios sociales más allá de la mera generación de normas o la influencia sobre el comportamiento de los Estados. Trabajos como el de Christine Chin y James Mittelman (2000), permiten aproximarse a las resistencias contra el neoliberalismo, como las ejercidas por el EZLN en México o el Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra (MST) en Brasil, a partir de sus aspiraciones de contradicción frente al orden establecido, clasificándolas como: 1) contrahegemonías, dispuestas a disputar el orden hegemónico; 2) contramovimientos, centrados en obtener 214

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medidas de protección estatales frente a la voracidad del mercado; 3) infrapolítica, entendida como formas de resistencia sumergidas en la vida cotidiana que aún no se han organizado pero que pueden constituir la base de movimientos contrahegemónicos. La escuela neogramsciana ofrece un lente muy útil para aproximarse a la realidad latinoamericana desde la movilización social, en la medida en que permite identificar aquellas ideas, instituciones y capacidades materiales que se han modificado desde la década de los 90’ y hasta finales de la segunda década del siglo XXI. Permite, además, acercarse a aquellos actores que se han organizado para denunciar y resistir contra el neoliberalismo, teniendo en cuenta sus aspiraciones de contradicción frente al orden establecido. Pese a ello, estos trabajos también han incurrido en excesos de optimismo al analizar distintos procesos como el movimiento alterglobalización (Gill, 2000) y atribuirles amplias capacidades para impulsar y promover la transformación del orden social, sin tomar en cuenta elementos exógenos a la movilización social. Ha habido algunas omisiones como las oportunidades que surgen y se crean en los sistemas políticos nacionales y en la propia política internacional, así como las dificultades que enfrentan estos movimientos a la hora de adelantar procesos de movilización de largo aliento. R.B.J. Walker (1988), en un trabajo mucho menos difundido, ha abordado algunos de estos temas al acercarse al movimiento pacifista organizado en Europa y Estados Unidos en la década de los 80’. Su argumento parte de reconocer que la institucionalidad nacional e internacional resultan insuficientes para atender a los problemas globales más urgentes, así como de señalar un agotamiento en las grandes metanarrativas como el liberalismo y el socialismo para buscar alternativas. Así, es imperativo indagar por las prácticas y visiones de mundo de lo que él denomina como «movimientos críticos», entendidos como aquellos que se han organizado alrededor de cuestiones cruciales como la paz, la degradación medioambiental y la pobreza y la desigualdad. Atribuye varias características a estos movimientos que se pueden sintetizar en que están comprometidos con luchas y causas

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específicas y, al mismo tiempo, establecen vínculos con otros para pensar alternativas posibles. Están menos preocupados por tomar el poder que por transformar la vida cotidiana, por lo que su éxito viene determinado por la forma en que son capaces de retar el orden existente (Walker, 1988); también tienen la capacidad de extender los horizontes de la imaginación política al buscar alternativas posibles. En una línea similar, desde fuera de la disciplina de las RRII, pero en estrecho diálogo con las perspectivas poscoloniales, Arturo Escobar (2005) argumenta que muchos de los problemas modernos requieren de soluciones que están por fuera de la modernidad para ser atendidos. Indagar por tales soluciones requiere conocer y comprender a muchos movimientos sociales y comunidades organizadas, como las del Pacífico Colombiano (Escobar, 2012) o las andinas en Bolivia (Fabricant, 2010; Grisaffi, 2013; Tapia, 2008) y Ecuador (Massal, 2014), que se han preocupado por hallar salidas a los problemas de la modernidad desde cosmovisiones distintas, al tiempo que retan las formas tradicionales de conocer. Tales salidas se pueden encontrar en sus formas de organización basadas en la autogestión y la horizontalidad, y en sus conexiones con otros movimientos a través de la construcción de vínculos y redes que permiten localizar las luchas globales (Escobar, 2005, 2012). A partir de estos aportes desde las teorías críticas de las RRII es posible afirmar que los movimientos sociales son reconocidos como actores y agentes de la política internacional, con capacidad de incidencia y con la suficiente imaginación como para construir alternativas reales al orden establecido. Ahora bien, en aras de indagar por esas alternativas, conocerlas y comprenderlas, es necesario recoger algunos aportes desde las teorías de los movimientos sociales, que pueden ayudar a afinar el análisis de los procesos de movilización social en América Latina.

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Enseñanzas de las teorías de movimientos para comprender la política internacional La preocupación por tender puentes entre las teorías de las RRII y las teorías de movimientos sociales no es nueva. Esta viene dada por el hecho de que los movimientos sociales se han transnacionalizado más desde la década de los 90’ (Della Porta y Tarrow, 2005; Sikkink, 2005) debido, fundamentalmente, a la difusión de ideas y valores, internalización y externalización de conflictos, las campañas transnacionales alrededor de causas específicas, mejoras en la conexión a partir de innovaciones tecnológicas y disminuciones en los costos de transporte (Della Porta y Tarrow, 2005; Keck y Sikkink, 2000; Reitan, 2007; Tarrow, 2007). De esa forma, los movimientos sociales encuentran oportunidades para construir vínculos con otros movimientos afines y para retar a las elites locales, nacionales e internacionales, en un proceso que les proporciona identidades más flexibles que, a su vez, los convierte en lo que Tarrow y Della Porta (2005, p. 237) definen como «cosmopolitas de base»; esto es, activistas arraigados en contextos locales y comprometidos, al mismo tiempo, con causas globales. Pese a ello, los autores resaltan la primacía del carácter nacional o local, en la medida en que son las oportunidades políticas de este tipo las que hacen o no posible su acción inicial. Aun así, esto no significa que lo transnacional no sea importante ya que autoras como Julie Massal (2014), lo entienden como un recurso valioso para movimientos que buscan participar o incidir en procesos políticos, en la medida en que permite que los movimientos se vinculen a diferentes luchas de manera simultánea porque comparten valores y visiones de mundo, y porque encuentran en estas otras luchas nuevas oportunidades para movilizar recursos y legitimar sus causas. Así, no es sorprendente encontrar algunos aportes que privilegian análisis centrados en la dimensión transnacional de la acción colectiva. Massimiliano Andretta, Donatella della Porta, Herbert Reiter y Lorenzo Mosca (2006) abordan aquellas organizaciones transnacionales que adoptan la forma de movimientos sociales globales. Les asignan tres características específicas: identidad global, 217

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entendida como la capacidad de reconocer un «nosotros» y un antagonista a nivel global; repertorios de acción disruptivos, como por ejemplo las protestas globales; y, redes organizacionales en diferentes países que convocan a los activistas a partir de sus convicciones y visiones de mundo (Andretta et al., 2006, p. 29-31). De esa forma, estos aportes ofrecen una base teórica y conceptual para argumentar que es posible construir puentes entre los dos campos teóricos. Sin embargo, sus análisis privilegian la acción colectiva transnacional, el desarrollo de vínculos entre diferentes movimientos locales o nacionales y las causas que pueden considerarse explícitamente globales. Todos elementos muy útiles para el análisis político y académico de conflictos como los que se derivan de acuerdos de libre comercio o de problemáticas como el calentamiento global (Reitan, 2007), pero que no permiten acercarse a la influencia en la política internacional que pueden llegar a tener movimientos sociales locales o nacionales que no siempre construyen vínculos explícitamente transnacionales o globales (Cepeda Másmela, 2019). Al contario, las propuestas de la escuela neogramsicana (Chin y Mittelman, 2000; Cox, 1981; Worth, 2013) y algunas propuestas innovadoras de análisis de política exterior (Deciancio y Míguez, 2020), sí reconocen la capacidad que tienen los movimientos sociales de promover el cambio social y desarrollar relaciones de confrontación con el poder establecido tanto en la arena global como en la local y en la nacional. En ese sentido, es importante retomar algunos conceptos clave de la teoría de los movimientos sociales que permiten comprender estas relaciones y la forma cómo se movilizan ciertas causas. En primer lugar, es importante recuperar el concepto de estructura de oportunidad política, que Sidney Tarrow (1997) define como las dimensiones congruentes del entorno político que ofrecen incentivos para que la gente participe en acciones colectivas; ejemplos son la apertura de los canales de participación en el sistema político, los niveles de represión del Estado, la presencia de aliados influyentes o las divisiones entre elites. A partir de estas dimensiones, que pueden ser más estables unas veces que otras, es posible crear

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y explotar oportunidades para la movilización social propia y la de otros actores, sin importar si son aliados o antagonistas. Así, desde esta conceptualización es posible indagar por las características del entorno político y económico de los procesos de movilización que América Latina ha vivido desde la década de los 90’. En segundo lugar, la noción de conflicto social también es relevante en la medida en que la movilización social se organiza a partir de este (Andretta et al., 2006; McAdam, Tarrow, y Tilly, 2001; Melucci, 2002). En él aparecen recursos de distinta naturaleza —material, simbólica, política, etc.— que son valorados por todos los adversarios enfrentados, como se puede ver en los distintos procesos de movilización social de la región alrededor de asuntos como la propiedad de la tierra, los recursos naturales o el acceso a servicios sociales. Alain Touraine (1985), precisa un poco más el tipo de conflictos alrededor de los cuales se organizan los movimientos sociales, afirmando que son fundamentalmente aquellos por el control social de los patrones culturales, como el conocimiento, los tipos de inversión y los principios éticos. El conflicto, además, es fundamental para la construcción de una identidad entendida en términos de solidaridad, siendo esta un tercer concepto clave. A partir del reconocimiento de un conflicto, distintos sujetos o actores sociales pueden empezar a identificar su situación particular con la que experimentan otros en situaciones similares; esto les permite sentar las bases para construir la noción de un «nosotros» en la que todos pueden reconocer y ser reconocidos como parte de un mismo grupo u organización (Melucci, 2002). En muchos casos, esta construcción se deriva de la capacidad de interpretar el sufrimiento o las experiencias del otro como equivalentes al propio, sin que ello signifique una apropiación de los procesos de otros (Reitan, 2007). De allí la pertinencia del cuarto concepto, el modelo que propone Melucci (1985) basado en dos polos: latencia y visibilidad. La latencia se entiende como aquello que permite a las personas experimentar nuevos modelos culturales como identidad sexual, relaciones con la naturaleza, percepción de los asuntos de paz y guerra, y crea nuevos

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códigos culturales. La visibilidad, por su parte, tiene lugar cuando emergen los pequeños grupos que confrontan a la autoridad política y se demuestra que hay una oposición a la lógica que subyace la política. Ambos polos se refuerzan mutuamente: por un lado, la latencia posibilita la visibilidad a partir de recursos contenidos en las redes sumergidas de la vida cotidiana, como la solidaridad y los marcos culturales para la movilización; por el otro, la visibilidad refuerza tales redes al renovar la solidaridad, facilitar la creación de nuevos grupos y promover la participación de nuevos militantes vía la movilización pública (Melucci, 1985, p. 801). Así, el cambio social se puede percibir en todos los niveles de acción social, desde la vida cotidiana hasta la política internacional, reconociendo además que existen experiencias prefigurativas que pueden entenderse como inmersas en este modelo, como las comunidades zapatistas en sur de Chiapas en México o algunas organizaciones de trabajadores desocupados y movimientos multisectoriales en Argentina (Véase: Cepeda Másmela, 2019; Dinerstein, 2013b; Pleyers, 2010). Este modelo, además, permite observar cierta fluidez entre el movimiento y la movilización social, que es capturada por Melucci (1985, p. 799) mediante la noción de redes de movimiento. Estas son entendidas como redes de relaciones informales donde grupos e individuos, centrales para ciertas causas, se conectan con áreas o grupos más amplios de ciudadanos que retoman elementos simbólicos y materiales producidos por los mismos movimientos en sus luchas sociales participando de manera más flexible en ellas. Ahora bien, es claro que ambas perspectivas otorgan una centralidad importante a los movimientos sociales al caracterizarlos como actores capaces de cuestionar y retar el orden establecido a través de sus prácticas cotidianas, estrategias de movilización, discursos y el desarrollo de vínculos con otros actores y otras luchas. Su relevancia no es reconocida solamente porque puedan transformar el statu quo, sino porque al señalar el conflicto social, ya sea simbólico, material o político, logran ampliar el debate alrededor de las alternativas que se pueden imaginar.

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En ese orden de ideas, es importante preguntarse por el valor de tener una aproximación a la movilización social en América Latina desde este diálogo; en otras palabras, ¿qué es lo que ese diálogo permite comprender de los procesos de movilización social en la región que no puede ser capturado desde miradas segmentadas?

Ampliando la teoría de Relaciones Internacionales desde los movimientos sociales Acercarse a las movilizaciones sociales que tuvieron lugar en América Latina en 2019, así como a los procesos anteriores, significa conocer los conflictos centrales que han experimentado varias sociedades de la región y que han desbordado los límites tanto de los sistemas políticos nacionales como de las organizaciones regionales (Melucci, 2002; Touraine, 1985; Walker, 1988). También significa indagar por las alternativas que estos movimientos no solo se han imaginado, sino que han llevado a la práctica en sus contextos locales (Escobar, 2012; Walker, 1988) y en articulación con otras luchas dentro y fuera de sus entornos inmediatos (Andretta et al., 2006; Melucci, 1985; Reitan, 2007; Walker, 1988). De esa forma, las herramientas proporcionadas por la escuela neogramsciana permiten acercarse a aquellos conflictos que surgieron a partir de los efectos negativos que tuvieron la implementación y la profundización de políticas neoliberales. También permiten acercarse a las distintas formas de resistencia, incluyendo los movimientos sociales, que se organizaron en ese conflicto, y están dispuestas a retar el orden hegemónico y a proponer una alternativa frente a él. Esto es claro en momentos como la crisis argentina de 2001 y el ciclo rebelde boliviano de 2000 a 2005; en ambos casos la movilización cerró con cambios importantes en la organización de la producción y los alineamientos de fuerzas sociales que, a su vez, fueron liderados por movimientos y coaliciones formadas a partir de la agudización de la misma conflictividad (Cepeda Másmela, 2019). En esa construcción de alternativas los aportes de Walker (1988) y Escobar (2005, 2012), ayudan a indagar por los procesos en que se comprometen los distintos movimientos sociales. El reconocimiento 221

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de su rol como generadores de conocimiento y constructores de alternativas políticas más allá de los límites tradicionales permite indagar por esas prácticas que los movimientos llevan a cabo en su propia organización y en su vida cotidiana, y no solamente por las estrategias de movilización que los confrontan abierta y públicamente con el poder establecido. Así, es posible preguntarse por las prácticas concretas de movimientos como los piqueteros, los cocaleros o los zapatistas, en su forma de organización y sus procesos de toma de decisión cotidianos, ya que desde estas es que plantean un reto a instituciones del orden establecido como la democracia representativa o al modo de producción capitalista. Estas alternativas que los movimientos llevan a la práctica en su cotidianidad, y que también se construyen permanentemente en interacción con otros, se desarrollan en un marco de posibilidades. Por ello, los conceptos de estructura de oportunidad política y de creación de oportunidades (Tarrow, 2007) resultan útiles al analizar los contextos políticos nacionales y locales en los que los movimientos se organizan, identificando sus rasgos institucionales y las condiciones materiales más significativos para la acción colectiva. Estos conceptos permiten, por ejemplo, caracterizar al Estado y la sociedad boliviana en el momento en que se organizó el movimiento cocalero, así como a comprender las razones por las que este privilegió ciertas estrategias como la participación en elecciones y las alianzas estratégicas con otros movimientos sociales en coyunturas particulares, como durante el ciclo rebelde de 2000 a 2005 (Gutiérrez-Aguilar, 2008). La noción de creación y explotación de oportunidades, por su parte, permite entender los vínculos que se tienen con otros movimientos, cuyas acciones pudieron ser fundamentales para brindar posibilidades de organización. Tal es el caso de las oportunidades que los movimientos campesinos de Chiapas (N. Harvey, 2000) crearon para el EZLN en sus luchas previas durante las décadas de los 70’ y los 80’; de la misma manera, es posible identificar las oportunidades que el EZLN ha creado para otros movimientos, tanto en México como en el resto del mundo, a partir de su discurso plural y de sus

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estrategias innovadoras que abrieron canales de comunicación y participación en distintas instituciones. Esa creación de oportunidades para los propios movimientos y para otros interlocutores también puede contribuir a ampliar las bases de movilización social. En ese caso, los conceptos de identidad y solidaridad resultan muy pertinentes (Melucci, 1985; Reitan, 2007), en la medida en que ayudan a ilustrar la forma en que los movimientos llegan a formar un «nosotros» basado no solamente en una membresía, sino construido a partir de la capacidad de tejer lazos de solidaridad fundamentados en compartir vivencias en las que los conflictos se experimentan de formas similares, aunque no exactas. Movimientos como los multisectoriales argentinos (Cepeda Másmela, 2019) han logrado convocar trabajadores desocupados, migrantes, estudiantes, jóvenes, trabajadores ocupados y artistas, entre otros, que han experimentado la violencia estructural del neoliberalismo de diversas maneras pero que los ha dotado, al mismo tiempo, de la capacidad de identificar el sufrimiento del otro como propio (Reitan, 2007), y a partir de ello construir una solidaridad para la movilización social y la construcción de alternativas. Ahora bien, contextos como el de 2019 en el que la movilización social no se restringió únicamente a los movimientos y a los sectores previamente organizados, sino que convocó a sectores que tradicionalmente no se habían movilizado y a ciudadanos que lo hicieron a título individual, resaltan la importancia de conceptos que permitan capturar esa fluidez. En ese sentido, el modelo de latencia y visibilidad (Melucci, 1985) resulta pertinente para acercarse a esta realidad, donde el conflicto social derivado de la instauración y profundización del neoliberalismo completa más de tres décadas y ha incentivado la organización de distintos movimientos sociales. Estos movimientos han mantenido estrategias de movilización tanto dentro de sus organizaciones como fuera de ellas, que han sido cruciales al momento de ampliar su base de militantes y simpatizantes en coyunturas concretas como las protestas de octubre en Chile por el aumento del pasaje de metro o las de Colombia en noviembre en

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contra del incumplimiento de los acuerdos de paz y de la reforma económica y tributaria promovida por el gobierno nacional. Como se puede observar, los conflictos y los actores involucrados en estos conflictos son diversos y proponen distintos retos al orden establecido. Si se pretende conocer sus alternativas, imaginadas y puestas en práctica, es necesario acudir a aproximaciones combinadas que permitan entender la particularidad de las luchas sociales en marcos globales de articulación e intercambio.

Conclusión: es imperativo hacer nuevos trabajos Así las cosas, los conflictos y las luchas sociales en América Latina ponen en evidencia la necesidad de conocer actores como los movimientos sociales para comprender los cambios y las continuidades que se pueden dar tanto en los órdenes nacionales como regionales. Esto, no solamente porque varios resultados electorales de la región y procesos de integración hayan estado precedidos por movilizaciones sociales álgidas, sino porque estas han abierto debates importantes alrededor de temas que se percibían como acordados y sin mucho espacio para la discusión como, por ejemplo, la democracia representativa, el neoliberalismo, los acuerdos de libre comercio, el extractivismo minero-energético, el crecimiento económico a ultranza y los niveles «aceptables» de desigualdad social y económica. Parafraseado R.J.B. Walker (1988), la democracia conocida hasta ahora ha resultado ser más un sistema de exclusión que un proceso de participación. Los asuntos globales y locales más urgentes como el cambio climático, la violencia y la desigualdad, por mencionar solo algunos, han puesto en evidencia los límites y las debilidades de las estructuras e instituciones del orden establecido. Asumiendo un compromiso desde la teoría crítica (Cox, 1981), es fundamental embarcarse en la búsqueda de cambio en esas estructuras e instituciones con el fin de contribuir a superar las problemáticas asociadas a los asuntos mencionados. El trabajo académico que adquiera este compromiso debería acudir a los movimientos sociales y escucharlos, en tanto generadores

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de conocimiento, para acercarse a sus procesos de organización y a las alternativas que construyen. Los movimientos sociales constituyen una fuente importante para repensar esa democracia excluyente y apuntar hacia un sistema más plural, donde tal vez se puedan radicalizar sus principios básicos de libertad e igualdad (Laclau y Mouffe, 2004), reconociendo las distintas visiones de mundo, la diversidad que estas entrañan y los aprendizajes que se pueden derivar si se tiene una aproximación más agonista a la política y al propio conflicto social (Mouffe, 2018). En ese sentido, se abre toda una agenda de investigación a partir de los conflictos sociales y los procesos de movilización que vive la región. Desde esta agenda se puede contribuir ampliamente a plantear alternativas para buscar otras formas de gestionar o de lidiar con problemas que no solo afectan a la región, sino que gozan del estatus de globales. Hay todo un camino para recorrer desde América Latina hasta el resto del mundo.

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IV. Teorías, enfoques y conceptos. Alcances y límites para América Latina

El pluralismo teórico y el estudio de las Relaciones Internacionales en América Latina1

Carsten-Andreas Schulz

Introducción Las RRII se dedican al estudio de los vínculos e interconexiones entre comunidades políticas, especialmente entre los Estados soberanos. Sin embargo, su identidad disciplinaria se ha construido, en general, como referencia a un conjunto de tradiciones teóricas. La fijación continua por las grandes teorías —conjuntos de proposiciones abstractas y altamente generales— distingue al área entre las ciencias sociales2. El foco también es una fuente constante de frustración. Si bien algunos analistas disfrutan debatiendo sobre el realismo, el liberalismo y el constructivismo —la «santa trinidad» del canon disciplinario de las RRII— la obsesión con sus «paradigmas» hace que para otros, el campo sea autorreferencial y desconectado de las preocupaciones del mundo real. Entonces surge la pregunta:

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Este capítulo corresponde a una versión revisada y expandida de un texto que previamente se publicó en inglés en H-Diplo. Agradezco a mis colegas internacionalistas del Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile y Lourdes Aguas por sus comentarios valiosos. El trabajo contó con el apoyo de la Agencia Nacional de Investigación y Desarrolló (ANID), a través del proyecto Fondecyt de Iniciación N° 11170185. La categorización de las RRII como parte de las ciencias sociales no se ha dado por sentada en América Latina, punto que retomaré a continuación. Para la crítica clásica a la «gran teoría» desde la sociología, ver Mills (1959); sobre el alejamiento de esa disciplina de la «gran teoría», Turner (2009). 233

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¿por qué seguir organizando la docencia y la investigación en torno a tradiciones teóricas? (Henne, 2018, 15 de octubre; Lake, 2013). Este capítulo se concentra en la discusión sobre la relevancia de la teoría para el estudio de las RRII en América Latina. RRII es un área cada vez más diversa, que se ha abierto a un abanico de actores, fenómenos y perspectivas. También se observa, en los últimos años, un esfuerzo sostenido por convertir lo que Stanley Hoffmann (1977) describió como una «ciencia social norteamericana» en una disciplina más global (Acharya, 2014; Acharya y Buzan, 2007; Tickner y Waever, 2009). En América Latina, la discusión sobre la globalización del área reanimó un añejo debate sobre el estado de la teoría en la región y sus posibles contribuciones más allá de las fronteras nacionales y regionales (Deciancio, 2016a; Gelardi, 2019; Tickner, 2003; Tussie y Garay, 2020). Según los proponentes de las «RRII globales», las grandes teorías —provenientes y desarrolladas principalmente en Europa y Estados Unidos— reflejan el punto de vista del Norte global. En consecuencia, serían inadecuadas para los problemas del Sur global y replicaría las relaciones de poder en el mundo. Un aspecto que ha atraído menos atención es el hecho que las RRII también son un área altamente fragmentada, pues no existe un consenso sobre cómo se debe analizar la política internacional afuera de la academia estadounidense (Sanahuja, 2018, p. 103). En América Latina, la fragmentación de las RRII se expresa no solo en el tipo de explicaciones que se le invocan; sino que, principalmente, en cómo se entiende y aplica la teoría. Como se argumenta a continuación, si bien cualquier disciplina exhibe un cierto grado de desacuerdo epistemológico, en América Latina las RRII carecen de una identidad disciplinaria consolidada. Es en este marco que las grandes teorías ofrecen un «punto focal» para la integración de un área que no reconoce solo un modo de investigación científica. Como afirman Dunne et al. (2013, p. 415), «[s]in teoría, no puede haber especificación del objeto en estudio (ontología) o los estándares de evidencia sobre los cuales se pueden juzgar las afirmaciones sobre el mundo (epistemología)» (ver también Sil y Katzenstein, 2010). Por ende, y a pesar de las desventajas del foco en los «ismos» en

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Teorías, enfoques y conceptos. Alcances y límites para América Latina

las RRII, este capítulo defiende el pluralismo teórico, ya que pensar (y organizar) el área principalmente en términos de sus tradiciones teóricas sigue siendo útil, pues permite acoger mejor su diversidad que aquellas alternativas que presuponen la existencia de un consenso epistémico. El capítulo continúa de la siguiente manera: la segunda sección resume el debate sobre la (ir)relevancia de las grandes teorías para la docencia e investigación de las RRII en la anglo-esfera. El debate gira en torno de tres argumentos: (a) que las grandes teorías inhiben la acumulación de conocimiento sustantivo, (b) que el énfasis en tradiciones teóricas ya no refleja la práctica de la investigación y (c) que el canon teórico es inherentemente eurocéntrico y silencia voces alternativas en el estudio de la política global. Luego, la tercera sección discute estos argumentos sobre la base de la práctica de las RRII en América Latina. Se plantea que, si bien el área continúa definiéndose de acuerdo con tradiciones teóricas, no adhiere a los estándares disciplinarios de la ciencia política que caracterizan el debate en Estados Unidos. Esta diversidad presenta una oportunidad. Al mismo tiempo plantea la pregunta sobre los estándares (alternativos) que deben aplicarse al momento de evaluar proposiciones sobre la política internacional. Por esta razón, se concluye enfatizando la necesidad de poner más atención en las diferencias epistemológicas que caracterizan el área a nivel global y en América Latina en particular.

¿El fin de la (gran) teoría de las RRII? Las discusiones en las RRII tienden a estructurarse en torno a una serie de tradiciones teóricas. Esta forma de organizar el debate es evidente en la docencia. Si bien el número de escuelas contenidas en los programas de estudio varía, en general incluyen el realismo, el liberalismo y, como una adición más reciente de una supuesta «vía media», el constructivismo. Otros enfoques, como la escuela inglesa o las teorías críticas del feminismo y el posestructuralismo, reciben menos atención; especialmente en Estados Unidos, cuya academia

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domina la producción de conocimientos en el área (Grieco, 2018, p. 426; Maliniak, Peterson, Powers y Tierney, 2018; Subotic, 2017)3. En este marco, un recurso didáctico es la narrativa de los «grandes debates», según la cual las RRII han progresado (o circulado) por una serie de «choques paradigmáticos» que enfrentaron una teoría contra la otra (Jackson y Nexon, 2009; Smith, 1989; Wæver, 1996). Por ejemplo, es común identificar el origen del área con la creación de la cátedra Woodrow Wilson en la Universidad de Aberystwyth (Gales) y el «primer gran debate» entre realistas y liberales internacionalistas («idealistas») del periodo de entreguerras. Esto es, cuando menos, una visión estilizada, si no una caricatura, del debate sobre el rol del derecho internacional público y la función de la Liga de las Naciones en la política internacional de ese entonces (Wilson, 1998). El relato ha creado un mito sobre una disciplina arraigada en el pensamiento internacionalista del mundo anglosajón y dedicada a estudiar la política de las grandes potencias a modo de evitar una guerra. Es evidente que dicha narración ha contribuido a invisibilizar otras perspectivas y también al hecho de que las RRII hayan sido asociadas al imperialismo en sus comienzos (ver Acharya y Buzan, 2019; Schmidt, 1998; Vitalis, 2015). Los otros grandes debates —tradicionalismo versus cientificismo, neorrealismo versus neoliberalismo o racionalismo versus reflectivismo, entre otros (no hay consenso sobre el número exacto)— han generado la misma visión distorsionada del desarrollo del área. Aun así, se sigue repitiendo4. La noción de los choques paradigmáticos asume que las tradiciones teóricas constituyen «paradigmas», es decir, sistemas de ideas cerradas que son aceptados como verdaderos por una comunidad científica y que son inconmensurables entre sí5. (Mal)entendidas de 3

4

5

Una visión alternativa considera al marxismo como tercera tradición. Convenciones, por supuesto, cambian en el tiempo y son, por definición, subjetivas. El «centenario» de la disciplina ha inspirado numerosas reflexiones sobre el estado del área en América Latina; las que, en su gran mayoría, no cuestionan críticamente esta narrativa. Una excepción valiosa es el volumen editado Cien años de relaciones internacionales. Disciplinariedad y revisionismo, coordinado por Lozano Vazquez, Sarquis Ramirez, Villanueva Lira y Jorge (2019). Fue Kuhn (1962) quien acuño el término «paradigma» para explicar el desarrollo no lineal de las ciencias exactas. En vez de progresar gradualmente a través de la acumulación de conocimiento, la ciencia evoluciona mediante «revoluciones» 236

Teorías, enfoques y conceptos. Alcances y límites para América Latina

esta manera, la organización de la docencia e investigación de las RRII con base en las tradiciones teóricas ha atraído tres tipos de críticas en la literatura angloparlante. En primer lugar, según Lake (2013), el énfasis en las grandes teorías obstaculiza el avance científico porque fomenta una cierta miopía escolástica (de mirarse el ombligo) y la creación de nichos académicos que no dialogan entre sí. Si los «choques paradigmáticos» llevaron al estancamiento, Lake asocia el progreso científico con las «teorías de alcance intermedio» que se orientan a la especificación y prueba empírica de proposiciones causales. Otros internacionalistas rechazaron esta idea. Para Walt y Mearsheimer (2013), el enfoque que prioriza el testeo de hipótesis atenta contra la coherencia teórica, impide la acumulación de conocimiento porque resulta meramente en un listado de hallazgos empíricos desconectados y, finalmente, sacrifica la relevancia política por el rigor metodológico (ver también Desch, 2018; Frieden y Lake, 2005; Mead, 2010). Sin embargo, ambas posiciones presuponen la existencia de un criterio común sobre lo que realmente significa «progreso» en un área. En la actualidad, este consenso existe en Estados Unidos porque las RRII son generalmente reconocidas como una subárea de la ciencia política y, por ende, se orientan en los estándares (o modas) de dicha disciplina donde predomina el neopositivismo como modelo de la creación de conocimiento (ver, por ejemplo, Jackson, 2011; Wight, 2013)6. Una segunda crítica sostiene que la discusión centrada en los paradigmas está cada vez más desconectada de la investigación. Saideman (2018), por ejemplo, muestra que este tipo de debates

6

que desafían las creencias y presupuestos de una comunidad científica. La noción entró a las RRII en el marco del debate «interparadigmático» entre neorrealismo y neoliberalismo institucional a partir de la década de los 1980. Como enfatizan, Jackson y Nexon (2013, p. 546), el hecho de que el debate giró principalmente en torno del testeo empírico de proposiciones rivales pone en duda la tipificación de estas teorías como paradigmas en el sentido kuhniano. Para el propósito de este capítulo, vale recordar que el neopositivismo asume la unidad de toda la ciencia basada en el testeo empírico de proposiciones generales como criterio de validez científico. El rigor analítico exige, entonces: (a) la formulación de argumentos sobre relaciones de causa de efecto, (b) la coherencia lógica y parsimonia de estos argumentos (c) y la eliminación de hipótesis falsas. 237

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culminó a mediados de la década de 1990. La idea de que la teoría de las RRII consiste en escuelas rivales ya no refleja el tipo de investigación que se está publicando en las revistas más importantes del área como International Organization o International Studies Quarterly, pues se ha vuelto cada vez más «no paradigmática»7. En la misma línea, las consecutivas encuestas Enseñanza, Investigación y Política Internacional (TRIP, por sus siglas en inglés) —que levantan información sobre el comportamiento y la percepción de académicos del área en relación a la investigación y la docencia— apoya este punto de vista (Maliniak, Oakes, Peterson y Tierney, 2011). Si bien las y los internacionalistas continúan valorando los «ismos», el porcentaje de aquellas/os que se identifica con una escuela de pensamiento en particular ha disminuido. En esta misma línea, Colgan (2016) reconoce una brecha entre lo que se enseña a nivel de postgrado y cómo se investiga en RRII. En su opinión, esto conlleva a tener estudiantes mal preparados para seguir una carrera académica en los Estados Unidos. Si bien el problema no se aplica en la misma medida a la enseñanza de pregrado, sí plantea la pregunta de si las y los estudiantes se benefician de una educación universitaria en la que el contenido de la enseñanza ya no refleja el estado del arte. En tercer y último lugar, según algunos críticos, las grandes teorías contribuyen a la marginación de muchos sectores, entre ellos las mujeres, quienes están fuera de universidades de elite y a la mayor parte del Sur global. Esto porque las grandes teorías forman un canon cuyos integrantes son, principalmente, hombres blancos afiliados con la academia estadounidense (o europea) (Acharya, 2014; Owens, 2018; Tickner, 2013a). Como resultado, la docencia 7

Saideman (2018, p. 6) identifica doce revistas que marcan el debate en la literatura angloparlante en base de la encuesta TRIP: American Journal of Political Science, Journal of Politics, World Politics, International Studies Quarterly, Journal of Conflict Resolution, American Political Science Review, International Security, International Organization, British Journal of Political Science, European Journal of International Relations, Security Studies y Journal of Peace Research. El listado demuestra el peso de la academia estadounidense y su tipificación de RRII como subárea de la ciencia política. Las clasificaciones de revistas basadas en indicadores bibliométricos arrojan resultados similares. 238

Teorías, enfoques y conceptos. Alcances y límites para América Latina

e investigación que se centra en los «ismos» necesariamente refleja sus perspectivas e intereses y, al menos implícitamente, prioriza la historia europea percibida desde la perspectiva de los Estados Unidos. Solo excepcionalmente (aunque quizás cada vez más) se aventura a estudiar la historia o el pensamiento no occidental. Ahora, en cuanto al canon, es necesario notar que las percepciones de relevancia en el área podrían estar muy sesgadas. Preguntando a las/los académicas/ os que participaron en la encuesta TRIP 2017 respecto de quiénes produjeron el trabajo más interesante en los últimos cinco años, todas/os las/os académicas/os identificadas/os trabajan en Estados Unidos y, de ellos, solo dos son mujeres (pese a los esfuerzo de ampliar el sondeo, se concentra en Estados Unidos, a donde pertenecen 1541 de un total de 3784 encuestados) (Maliniak, Peterson, Powers y Tierney, 2017)8. Esto no tiene porqué ser así. La enseñanza de tradiciones teóricas no es necesariamente una defensa del pensamiento canónico y una vez que el canon ya no se considere sacrosanto, se pueden incorporar fácilmente contribuciones más diversas. Dadas estas consideraciones, cabe preguntarse ¿no sería mejor abandonar la organización del área en grandes teorías? Una alternativa obvia sería centrarse en cuestiones sustantivas, debatiendo, por ejemplo, el rol de los organismos internacionales o los orígenes de las grandes guerras desde diferentes ángulos teóricos. El problema es que este tipo de enfoque termina replicando la estructura lógica de los choques de escuelas. De esta manera deja de lado las diferencias ontológicas y epistemológicas que atraviesan las escuelas9. Considera el caso del realismo que se divide, por ejemplo, entre los realistas quienes adoptan un enfoque instrumentalista según el cual las teorías no describen el mundo empírico (como en la teoría 8

9

La encuesta también muestra una brecha de género. Por ejemplo, mientras que el 9,4 % de los hombres nombraron a John Mearsheimer como teórico más relevante, solo el 2,4% de las mujeres entrevistadas lo hicieron. Este porcentaje cambia drásticamente si se considera a las dos mujeres teóricas más relevantes de la lista: el 7,1 % de los hombres y el 14,4 % de las mujeres nombraron a Martha Finnemore, mientras que el 2,6 % de los hombres y el 10,8 % de las mujeres nombraron a Kathryn Sikkink. Por esta razón, Jackson (2011, p. 37) propone diferenciar argumentos teóricos en base a compromisos filosóficos. 239

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de la acción racional) y los que sí consideran que las teorías son abstracciones que reflejan fidedignamente una imagen reducida de la realidad (como el realismo neoclásico). También podemos considerar la oposición entre los constructivismos neopositivista y postpositivista, cuya diferencia no puede reducirse fácilmente al argumento de que las normas también tienen efectos causales (Hopf, 1998; Parsons, 2015). En lugar de reducir las tradiciones teóricas a paradigmas estilizados e internamente coherentes, cada uno con su propia contribución sustantiva distintiva (de tipo «poder», «intereses» e «ideas»), se hace necesario tomar estas diferencias en serio. En vez de concebirlas como «paradigmas», las tradiciones teóricas de las RRII enfatizan diferentes aspectos de la política global. Desde la perspectiva ontológica, construyen mundos diferentes y también nos llevan a cuestionamientos distintos. Desde la perspectiva epistemológica, brindan criterios diferentes sobre cómo evaluar la validez de planteamientos. Como cualquier tradición de pensamiento, las teorías de las RRII tienen incoherencias y visiones encontradas.

Teoría y práctica en América Latina La fragmentación que caracteriza a las RRII a nivel global también se encuentra en América Latina, donde el área exhibe un alto grado de heterogeneidad. En primer lugar, en contraste con los Estados Unidos, las RRII no son ampliamente consideradas como una subárea de la ciencia política. La trayectoria de su institucionalización explica en parte esta diferencia; ya que las RRII se desarrollaron dentro de los parámetros disciplinarios de la ciencia política en el país norteamericano. La ciencia política emergió a fines del siglo XIX y se consolidó después de la Segunda Guerra Mundial en Estados Unidos, un periodo marcado por la expansión de las ciencias sociales en las universidades y con una fuerte diferenciación como disciplinas separadas. Desde sus orígenes, la ciencia política se definió en contraste con la historia con un fuerte afán de convertir el estudio de la política en una disciplina científica (Munck, 2007, p. 35-36). En el caso de las

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RRII, este proceso implicó una doble diferenciación: por un lado, de la historia y la historia diplomática en particular; por otro lado, del derecho internacional público como disciplina supuestamente formalista y precientífica (ver Koskenniemi, 2000; Morgenthau, 1940)10. Paradójicamente, como elabora Guilhot (2011, p. 152), en sus inicios, el desarrollo de la teoría de las RRII en Estados Unidos fue impulsada por un grupo de académicos asociados con Hans Morgenthau, que buscaba blindar el área del afán behaviorista de las ciencias sociales de este entonces. Sin embargo, esta diferenciación no prosperó y desde la década de los 1960 RRII se encuentra firmemente establecida dentro de la ciencia política. Las ciencias sociales europeas nunca llegaron al mismo grado de compartimentalización disciplinaria que sus pares estadounidenses. El ejemplo paradigmático es Francia, donde existe una larga tradición de altos estudios sociales integrados. En cierto nivel, esta caracterización también aplica al Reino Unido, donde la creación de cátedras e institutos dedicados a los estudios internacionales «aisló» el área de algunas de las tendencias en los departamentos de ciencia política (Cox y Nossal, 2009, p. 292). Así, la identidad de las RRII como disciplina autónoma ha sido cuestionada en el Reino Unido desde su comienzo. Sin embargo, salvo unas pocas excepciones, hoy las RRII forman parte de la ciencia política en ese país, aunque no necesariamente comparten la misma visión neopositivista que predomina en Estados Unidos11. Las diferencias epistemológicas (y metodológicas) conforman el debate teórico en la anglo-esfera. Por ende, lo que integra el área ahí no es el método, sino la existencia de tradiciones teóricas que forman los «puntos focales» del debate. 10

11

Paradójicamente, como elabora Guilhot (2011), en sus orígenes el desarrollo de la teoría de las RRII formó parte de blindar el área de las tendencias epistemológicas de la ciencia política. En cambio, en Alemania, la (re-)institucionalización de las RRII después de la Segunda Guerra Mundial siguió el modelo estadounidense (Rittberger y Hummel, 1990, p. 34). Hoy, se orienta fuertemente en los debates de las RRII disciplinarias de Estados Unidos. Según, Deitelhoff y Wolf (2009), este alineamiento ha permitido a la academia alemana incidir en la «anglo-esfera» sin perder sus características propias. Para una evaluación similar que enfatiza la necesidad de mantener debates tanto en inglés como en alemán, ver Albert y Zürn (2013). 241

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El desarrollo del área en América Latina también ha tomado caminos diferentes, pues nunca se ha apartado de la historia y el derecho internacional público de la misma manera como en Estados Unidos. Por ejemplo, en 1954 se creó en Brasil el primer centro de estudios internacionales —el Instituto Brasileiro de Relações Internacionais— con auspicio del Ministerio de Relaciones Exteriores. Sin embargo, no fue sino hasta la década de 1970 que se institucionalizaron las RRII como área relativamente autónoma, orientada principalmente a la historia diplomática, tendencia que se mantuvo hasta la década de 1990. A comienzos del siglo XXI, las RRII experimentaron una notable expansión que, en muchos casos, también implicó una reorientación hacia las ciencias sociales12. Como Kristensen (2020) demuestra, este proceso permite observar la existencia de escuelas rivales en Brasil que entienden y practican las RRII de manera diferente. Si bien los debates sobre la globalización del área se han centrado mayormente en las diferencias entre el Norte y el Sur global, en América Latina las discusiones más importantes se dan, a menudo, entre las escuelas y comunidades de internacionalistas de un mismo país. Por ejemplo, existe una marcada diferencia en cómo se entiende y practica el estudio de la política internacional en el Instituto de Estudios Internacionales (IEI) de la Universidad de Chile (con foco interdisciplinario pero con cercanía al derecho internacional), del Instituto de Ciencia Política (ICP) de la Pontificia Universidad Católica de Chile (desde el punto de vista de la ciencia política) y del Instituto de Estudios Avanzados (IDEA) de la Universidad de Santiago de Chile (orientado en la historia diplomática) sin que estas hayan llevado a la formación de «escuelas de pensamiento» coherentes. En el caso chileno, las diferencias se explican por la institucionalización del área (y, por ende, su relación con las otras disciplinas afines) y se suelen reproducir por los patrones de reclutamiento de la planta académica.

12

Es resultado de esta expansión también ha contado con una amplia literatura dedicada a estudiar el desarrollo de las RRII en el país. Ver Fonseca Junior y Uziel (2019); Herz (2002); Lessa (2005). 242

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Otro aspecto importante es que, desde sus orígenes, las RRII fueron pensadas en América Latina principalmente para la formación de cuadros diplomáticos y la creación de pensamiento práctico para la política exterior de los respectivos países. El panorama es similar en los casos de Argentina (Deciancio, 2016b, p. 47), Brasil (Fonseca Junior y Uziel, 2019) 13, Chile (Álvarez Fuentes y Figueroa Sepúlveda, 2018; Heine Lorenzen y Aguirre Azócar, 2019; Tomassini, 1980), Colombia (Deciancio y Molano Cruz, 2018, p. 3), Ecuador (Jaramillo, 2010) y México (Covarrubias Velasco, 2019, p. 199). En este sentido, las RRII en Latinoamérica se distinguen claramente respecto a cómo se desarrolló esta área en España, donde, similar a la trayectoria en América Latina, las RRII emergieron relativamente tarde y en una «relación de dependencia» con el derecho internacional público, pero sin la conexión intrínseca con el mundo de la práctica (Sanahuja, 2019, p. 160). Cabe destacar en particular el rol del Programa de Estudios Conjuntos sobre las Relaciones Internacionales de América Latina (RIAL), una red de internacionalistas creada en 1977, que impulsó la consolidación del área con una fuerte vocación pública y orientada en incrementar el margen de maniobra de los países latinoamericanos a nivel global14. Como críticamente nota Tickner (2009, p. 35), con el retorno a la democracia en muchos países de la región, un número importante de sus integrantes abandonó el ámbito académico para dedicarse a la política a comienzos de la década de 199015. La trayectoria institucional explica el peso del enfoque tradicional, el cual ve a la política internacional como un campo interdisciplinario. Si bien esta orientación puede ser una fortaleza, el 13

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15

El ascenso dentro de la carrera diplomática brasileña exige la entrega de un trabajo académico como parte del Curso de Altos Estudos (CAE) (Fonseca Junior y Uziel, 2019, p. 156). No debe sorprender que uno de sus integrantes centrales, Heraldo Muñoz (1980, p. 328) criticaba los estudios latinoamericanos por su «escasa conciencia o sensibilidad respecto a los problemas metodológicos del estudio sistemático de las relaciones internacionales» tras haber terminado su doctorado en Estados Unidos a fines de la década de los 1970. Según Tickner (2009, p. 35), el abandono de la investigación y la docencia de los influyentes miembros del grupo también produjo una brecha generacional en el área, la cual es muy notable en Chile. 243

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énfasis de las credenciales profesionales en la educación superior de América Latina a menudo impide en la práctica, los intercambios genuinamente multidisciplinarios. Más importante para el propósito de este capítulo, también ha generado cierta desconexión con los debates epistemológicos de las ciencias sociales y la ciencia política en particular. Como ejemplo de esta desconexión, Heine Lorenzen y Aguirre Azócar (2019) argumentan en un reciente estudio, que el tipo de teoría que se ha desarrollado en Chile se caracteriza por la creación de conceptos orientados a informar la política exterior del país16. Ante la crítica respecto a que existe una deficiencia en términos de la generación de teorías propias en América Latina, los autores sugieren que conceptos como «diplomacia para el desarrollo, regionalismo abierto, diplomacia de redes, globalización como asianización, política comercial lateral y convergencia en la diversidad» se aproximan a las «teorizaciones y generalizaciones de alcance intermedio» (Heine Lorenzen y Aguirre Azócar, 2019, p. 188, 192). Aquí se exhibe la desconexión entre el significado de las teorías de alcance intermedio en las ciencias sociales, cuyo propósito es principalmente explicativo, y su uso por los autores para referirse a estrategias y prácticas de la política exterior de un país. Como elabora Merton (1968, p. 66) —quien acuñó el término para la sociología— una teoría de alcance intermedio no solo se caracteriza por su nivel de abstracción, sino que se refiere a un «conjunto de supuestos lógicamente interrelacionados, a partir del cual se derivan hipótesis empíricamente verificables». La validez del argumento, entendido en esos términos, no depende en primer lugar de su utilidad política, sino 16

La cercanía con el mundo práctico es una fortaleza del área en la región. Al mismo tiempo, tal como observa Acharya (2011) para el caso de RRII en Asia, en un contexto marcado por condiciones laborales precarias y la necesidad de acceder a las redes políticas que suelen formar los académicos-diplomáticos en un país, la falta de autonomía puede generar un «problema de atrapamiento» que inhibe la facultad de las y los investigadores para evaluar la política críticamente. De mismo modo, el propósito de la investigación académica no debe ser la afirmación de posiciones políticas previas, sino que la reflexión y la generación de conocimiento de acuerdo con criterios explícitos y transparentes. Para una discusión reciente del criterio político de relevancia práctica ver Musgrave (2020). 244

Teorías, enfoques y conceptos. Alcances y límites para América Latina

de su coherencia lógica y correspondencia con el mundo empírico. El propósito de una teoría de alcance intermedio es la explicación de un fenómeno específico mediante hipótesis sometidas a pruebas empíricas17. Como ejemplifica la referencia a Lake (2013) más adelante en el debate disciplinario en Estados Unidos, teoría de alcance intermedio que tiene una significancia claramente definida, ligada al uso en las ciencias sociales, orientada al desarrollo de hipótesis causales y su testeo empírico. Una vez más, no es mi intención argumentar en contra de un abordaje en particular. Es más, los autores abren una importante discusión sobre la modalidad de teorizar en América Latina, la cual no ha recibido suficiente atención, pues el debate sobre el estado de las RRII en la región se ha concentrado sobre todo en el grado de la originalidad de ideas y conceptos provenientes de la región (por ejemplo, Bernal-Meza, 2005; Deciancio, 2016a). El problema surge, a mi juicio, cuando se «aplanan» las diferencias epistemológicas entre los distintos abordajes de manera que, al final, se termina inhibiendo la creación de conocimiento en el área. Si las RRII son un campo interdisciplinario en América Latina, ¿cuál es el criterio de conocimiento que se aplica para evaluar una proposición teórica? Además, ¿cómo se trabajan los conceptos y teorías provenientes de ámbitos que no comparten el mismo criterio? Este problema es evidente cuando se incorporan aproximaciones desarrolladas en la ciencia política norteamericana. En este espacio no puedo desarrollar estos puntos en detalle y, por supuesto, la diversidad dentro de la región dificulta las generalizaciones. Sin embargo, la forma en que se practican las RRII tiene ramificaciones importantes sobre cómo se entienden y utilizan las tradiciones teóricas. En segundo lugar, si las RRII en Estados Unidos han abandonado gradualmente las grandes teorías, cabe notar que en América 17

En este aspecto, difiero con Sanahuja (2018, p. 112) quien sitúa las «teorías de alcance intermedio» en los espacios intermedios del eje epistemológico [entre positivismo y pospositivismo]. Como ejemplifica la discusión de Lake (2013), estas teorías solo se consideran «eclécticas» a medida que testean proposiciones causales derivadas de diferentes tradiciones teóricas. 245

Gonzalo Álvarez, Melisa Deciancio, Giovanni Molano, Cristián Ovando

Latina el área sigue organizándose en base de tradiciones teóricas. Esto es evidente en el sondeo TRIP, cuyos resultados deben tomarse con cautela debido al limitado número de encuestados para América Latina18. Sin embargo, entre otros alcances, sugiere que pocos académicos en la región consideran su trabajo como «no paradigmático», ciertamente menos que en Estados Unidos o el Reino Unido (ver el gráfico 1). De la misma manera, los libros de introducción al área —disponibles en español— tienden a presentar la teoría por medio de las grandes teorías19.

18

19

Maliniak et al. (2017) no informan el número de encuestados que respondieron preguntas individuales. Sin embargo, en el caso de los países latinoamericanos, los resultados para la pregunta «¿Cuál de las siguientes opciones describe mejor su enfoque de estudio de las RRII?» son los siguientes (el porcentaje entre paréntesis corresponde a la tasa de respuesta), 39 Argentina (91%); 83 Brasil (88%); 13 Chile (100%); 30 Colombia (88%); 34 México (83%). Agradezco a Arlene Tickner por facilitar el acceso a los datos para América Latina. Entre los títulos publicados en los últimos años cabe mencionar Llenderrozas (2013) y Legler, Santa Cruz y Zamudio González (2013); Arenal y Sanahuja (2015) y Schiavon Uriegas, Ortega Ramírez, López-Vallejo Olvera y Velázquez Flores (2016), enfatizan preguntas epistemológicas al mismo tiempo que siguen la estructura de las grandes tradiciones teóricas en su exposición; Bello (2013) combina la discusión de los grandes debates con un número limitado de ejes temáticos. 246

Teorías, enfoques y conceptos. Alcances y límites para América Latina Gráfico 1. Encuesta TRIP 2017 («¿Cuál de las siguientes opciones describe mejor su enfoque del estudio de las RRII?») 15

Argentina

18

Brasil Chile

85 82

8

92

Colombia

17

83

México

18

82

Reino Unido

31

69

Estados Unidos

33

67

No paradigmático

Paradigmático

Fuente: elaboración propia en base de Maliniak et al. (2017).

Si bien las tradiciones teóricas ocupan un lugar central en el área, su desarrollo no ha sido el foco de la investigación en la región. En América Latina se ha priorizado tradicionalmente por el análisis de la política exterior y la formulación de marcos de política que deben orientar la práctica, de ahí el protagonismo de conceptos como «autonomía», «inserción internacional», etcétera (Bernal-Meza, 2005; Briceño Ruiz y Simonoff, 2017; Cervo, 2008; Chagas-Bastos, 2018). La falta de teorías propias, en el sentido de sistemas coherentes de proposiciones sobre la política global, ha recibido mucha atención (Abadía, Milanese y Fernández, 2016, p. 9; Tickner, 2008). Lo que no se ha desarrollado son los criterios que deben aplicarse para la creación de conocimiento desde la región. Como se ha argumentado a lo largo de este capítulo, la desconexión de las RRII en América Latina de los debates disciplinarios en la anglo-esfera no es simplemente un asunto de traducción del inglés al castellano (aunque sigue siendo un desafío al momento de diseñar cursos de teoría en

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Gonzalo Álvarez, Melisa Deciancio, Giovanni Molano, Cristián Ovando

el área)20. De hecho, se presenta una situación paradójica en la que los «paradigmas» de las RRII se consideran canónicos y, al mismo tiempo, «externos», además de algo inadecuados para comprender la dinámica y las preocupaciones de la región (ver Deciancio, 2016a; Gelardi, 2019). Esto no quiere decir que no existan tradiciones teóricas en las RRII en América Latina. De hecho, existe una rica tradición de pensamiento internacionalista que precede a los debates disciplinarios (ver Deciancio, 2016a; Tickner, 2013b). Aunque este no es el lugar para desarrollarlos en detalle, es posible identificar por lo menos tres corrientes de larga data: primero, existe una tradición legalistarepublicana que enfatiza la importancia de la concertación diplomática entre los países latinoamericanos, el derecho internacional y los organismos internacionales, la cual se remota al comienzo del siglo XIX (ver, por ejemplo, Fawcett, 2012; Merke, 2015; Petersen y Schulz, 2018; Scarfi, 2017). En segundo lugar, hay internacionalistas latinoamericanos que han desarrollado argumentos teóricos de tipo geoestratégico, como el caso de la larga tradición geopolítica —entre quienes se encuentran pensadores militares, particularmente de Sudamérica (Kacowicz, 2000)—, la «escuela de autonomía» (Briceño Ruiz y Simonoff, 2017; Jaguaribe, 1979; Puig, 1980) y el realismo periférico (Escudé, 1995). Finalmente, hay una corriente de pensamiento crítica ligada a la teoría social la cual dio origen al estructuralismo latinoamericano (Cardoso y Faletto, 1969) y, más recientemente, a la teoría decolonial (Quijano, 2000). En este marco, las grandes teorías de las RRII brindan un marco adecuado para discutir las similitudes y diferencias con estas tradiciones del pensamiento de este continente. Por ejemplo, en vez de asumir a priori que el realismo «norteamericano» no se aplica al Sur global, se debieran discutir las diferencias de los distintos realismos con la tradición geoestratégica en la región, enfatizando tanto sus bases ontológicas y epistemológicas como sus proposiciones más específicas. Es así 20

Si bien la discusión en América Latina sobre la «desprovincialización» del área resalta el problema de la barrera de idioma, Lohaus y Wemheuer-Vogelaar (2020, p. 13) encuentran que revistas que publican en inglés (fuera de EE.UU.) suelen ser las más diversas en cuanto al origen geográfico de las contribuciones. 248

Teorías, enfoques y conceptos. Alcances y límites para América Latina

como las contribuciones desde América Latina pueden contribuir a matizar y contextualizar el pensamiento internacional y, de esta manera, ampliar nuestra comprensión de la política global.

Consideraciones finales Las RRII son un área cada vez más diversa. Sin embargo, esta multiplicidad implica también una fragmentación. En este capítulo se argumentó que, a pesar de sus problemas, organizar la docencia e investigación de las RRII en torno a tradiciones teóricas sigue siendo útil. Las grandes teorías no constituyen «paradigmas» coherentes, cerrados e inconmensurables, sino que conjuntos de ideas sobre la constitución y el funcionamiento de la política global. No son credos y tampoco deben ser utilizadas como si la teoría fuese un asunto de creencias religiosas. Además, existen importantes diferencias epistemológicas que han contribuido a la fragmentación del área. Estas discrepancias también se encuentran dentro de las tradiciones teóricas. Desde el punto de vista de un pluralismo teórico, es imprescindible explicitar estas distinciones. Es así como las grandes teorías, más que llevar a «choques paradigmáticos», sirven como «puntos focales» para integrar un área que, fuera de la academia estadounidense, desconoce la existencia de un solo modo de teorizar y practicar las RRII. En los últimos años se han multiplicado las voces que piden una mayor conciencia (y sofisticación) metodológica del área, sobre todo entre las y los politólogas/os internacionalistas de la región (Merke, Reynoso y Schenoni, 2020). Simpatizo con esta petición. Sin embargo, no debe olvidarse que la pertenencia de las RRII a la ciencia política y, por ende, a sus criterios de rigor científico, no se da por sentado en América Latina. Para evitar que los debates del área se vuelvan «diálogos de sordos» es necesario clarificar las bases ontológicas y epistemológicas de las diferentes aproximaciones. Por ende, en vez de socavar al avance del área, la docencia e investigación orientada en las tradiciones teóricas de las RRII deben contribuir a construir conocimiento sobre fundamentos más sólidos.

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El Realismo aplicado a América Latina: cuatro corrientes caudalosas

Luis Leandro Schenoni

Introducción Todo análisis del realismo debe forzosamente empezar por definir lo que entendemos por realismo. En las aulas de la región es costumbre presentar al realismo como una escuela enfocada exclusivamente al análisis de las relaciones materiales de poder y que niega la influencia de instituciones y normas, así como la importancia de la política doméstica y actores no estatales. Similarmente, el realismo es muchas veces identificado con la teoría de balance o equilibrio de poder, en especial en la formulación de Kenneth Waltz (1979), reduciéndolo así a su vertiente estructural-defensiva y obviando otras contribuciones que dan preeminencia a las relaciones jerárquicas de poder (Gilpin, 1981). La utilidad de la teoría realista para comprender a América Latina resulta así fácilmente cuestionable, puesto que Waltz (1979, p. 76) explícitamente desarrolla una teoría para las grandes potencias. Estas simplificaciones, aunque sirven para proveer una heurística más fácilmente accesible al estudiante, usualmente acaban por hacer del realismo un objeto caricaturesco, víctima de críticas facilistas e irreflexivas. Para hablar sobre un realismo latinoamericano es preciso definir a esta escuela en términos más amplios. Tomemos el realismo periférico (RP) de Carlos Escudé (1995) para ilustrar este punto. Escudé otorga central importancia al aspecto normativo-institucional en su análisis, proponiendo que la 257

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estructura de poder internacional divide a los Estados del mundo entre hacedores de normas o rule makers y tomadores de normas o rule takers, y que estos últimos se convierten en rebeldes o parias si deciden desobedecer. Más allá de otorgar un margen de agencia a los estados débiles, el RP da un rol central a la política interna de los estados cuando postula que, dados los costos de desobedecer en un orden jerárquico, el poder despótico del Estado —una variable doméstica— debe ser necesariamente alto para imponer a la ciudadanía una política exterior autonomista (Schenoni y Escudé 2016: 4). En suma, el RP no habla de balances de poder sino de jerarquías, considera el efecto de normas e instituciones, así como de la política doméstica, y otorga la posibilidad de agencia a los Estados más débiles: todo lo que una teoría realista no debería hacer, según nuestros cursos de Introducción a las Relaciones Internacionales (en adelante RRII). Sin embargo, el RP es, como su nombre lo indica, una teoría realista. Lo es pues otorga preminencia al Estado, al aspecto material de las relaciones de poder, y al nivel internacional, no por ello negando la existencia de otros factores, que en muchos casos son incorporados a la teoría. Entendido así, el realismo tiene una amplia raigambre entre los analistas de América Latina, donde muchas teorías realistas de alcance medio han proliferado pretendiendo explicar fenómenos como la autonomía de política exterior frente a las grandes potencias, la participación internacional desde una posición periférica, y las dinámicas de conflicto y cooperación interestatal dentro del seno de la propia región, signada en sí misma por grandes disparidades de poder. Es el propósito de este capítulo analizar varios de estos ejemplos de realismo latinoamericano, entendido como la aplicación de la teoría realista al análisis de la región por autores dentro y fuera de ella, e independientemente de su nacionalidad. La Figura 1 resume lo que entenderé como realismo a lo largo de este capítulo. Desde ya, no todos los autores citados en este trabajo comparten mi definición del realismo en torno a estos tres ejes principales. Muchos que en mi perspectiva entrarían en la caja realista, quizás no se consideren a sí mismos como realistas. Sin embargo,

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lo serán a los efectos de mi discusión, siempre y cuando otorguen preminencia al Estado por sobre otros actores, a la distribución de poder material (económico y militar) por sobre otras formas de poder, y a la dimensión internacional, por sobre la doméstica. Figura 1. El realismo entre otras teorías de las relaciones internacionales

Realismo

Actores No-Estatales

Estado

Institucionalismo

Marxismo

l

ria ate

b rsu

nte er I Pod

M der o Po v i t je Doméstico

Internacional

Nota: elaborado por el autor.

Nótese que esta definición excluye a quienes piensan que la distribución de poder material es lo que los Estados hacen de ella (constructivistas), o que dicha distribución puede ser moldeada por regímenes internacionales (institucionalistas), entre otros. Curiosamente, los internacionalistas abocados a América Latina tienden a ser mucho más realistas en este sentido, admitiendo, en la mayoría de los casos, que las relaciones de poder material son importantes y difíciles de atenuar. El materialismo de carácter más crítico ha sido, por lo tanto, la vertiente teórica que ha propuesto una alternativa algo más atractiva al realismo. 259

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De este modo es posible identificar dos corrientes principales dentro de lo que Rita Giacalone ha llamado el «neo-realismo latinoamericano»: aquella que se enfoca en la distribución del poder entre Estados a nivel global (sistémico) y aquella que enfatiza la distribución de poder entre Estados a nivel regional (sub-sistémico). Dentro de estas dos corrientes, a su vez, se pueden distinguir dos enfoques, dependiendo del tipo de realismo que se adopte. Por un lado, podemos identificar un realismo asociado a la estabilidad hegemónica (Gilpin, 1981) que enfatiza las relaciones verticales y/o jerárquicas. Por el otro, un realismo fundamentado en el balance de poder (Waltz, 1979) que enfatiza las relaciones horizontales y/o anárquicas. La Tabla 1 resume esta disección de las escuelas realistas latinoamericanas que el resto de este capítulo se encargará en detallar, dedicando una sección a cada una. Tabla 1. Cuatro Tipos de Realismo Aplicados a Latinoamérica

Teoría de la Estabilidad Hegemónica Teoría del Balance de Poder

Foco Global

Foco Regional

Realismo Jerárquico-Sistémico

Realismo Jerárquico-Sub-Sistémico

Realismo Polar-Sistémico

Realismo Polar-Sub-Sistémico

Cada uno de estos cuadrantes podría subdividirse a su vez en dos, dependiendo de la propensión de los autores a adoptar una perspectiva más nomotética o ideográfica. Los autores que persiguen un interés nomotético intentan establecer leyes o patrones de conducta, generalizaciones que explican y eventualmente ayudan a predecir fenómenos internacionales como la orientación de la política exterior, la supervivencia de instituciones internacionales, etc. Por otro lado, los autores que persiguen un interés ideográfico están más orientados hacia la descripción de lo particular y al desarrollo de conceptos que mejor capturen el carácter de una política exterior u organización determinada. A lo largo de este capítulo iré precisando cuáles son los autores que se insertan en cada una de estas corrientes. 260

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Realismo Jerárquico-Sistémico Este tipo de realismo está compuesto, de acuerdo con las categorías detalladas anteriormente, por todos aquellos autores que comparten la premisa según la cual, parafraseando a Porfirio Díaz, América Latina está demasiado cerca de los Estados Unidos como para no hacer de este hegemón su preocupación principal. Ellos otorgan a la hegemonía regional del Estado norteamericano un peso central en sus teorizaciones. Esta relación bilateral sería el principal factor limitante de la política exterior de los Estados de la región.1 Veamos algunos ejemplos.

Perspectivas nomotéticas El RP de Escudé, mencionado anteriormente, es claramente una de estas teorías. Ante la evidencia avasallante del poderío material del Estado norteamericano, Escudé parece llegar a la misma conclusión a la cual Tucídides había llegado en el 395 a.C.: que los Estados subalternos de América Latina deberán aceptar lo que es debido, mientras Estados Unidos podrá seguir haciendo lo que quiera. Puesto de otro modo, los márgenes de autonomía latinoamericana serían muy estrechos. Sin embargo, no necesariamente todos los realistas jerárquicosistémicos han llegado a la misma conclusión. Los autores de la llamada escuela autonomista tradicionalmente han partido del mismo punto —esto es, una aguda conciencia del poderío económico y militar norteamericano— y arribado a conclusiones disímiles sobre el margen de acción que los Estados latinoamericanos pueden tener. 1

Desde ya, todo observador de la realidad latinoamericana que se precie de serlo debería concordar con esta intuición. Sin embargo, siguen existiendo autores de corte institucionalista que analizan los regímenes hemisféricos sin hacer demasiado hincapié en las disparidades materiales (véase Malamud y Schenoni 2015). Como veremos en las siguientes secciones, también hay realistas que enfatizan las disparidades de poder con otras potencias más allá de los Estados Unidos o incluso entre Estados de la región. Los realistas jerárquicos/sistémicos, en cambio, enfatizan la disparidad interestatal entre Estados Unidos y la región como factor fundamental y puntapié inicial en sus reflexiones. 261

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Ya otros han notado que hay «elementos de innegable factura realista clásica» (Simonoff, 2007, p. 398) en el pensamiento de Juan Carlos Puig. Este autor, también argentino —aunque residirá en Venezuela desde su exilio en 1975— reconocía a la anarquía como elemento constitutivo del sistema internacional, pero combinada con elementos jerárquicos. En su visión, estas disparidades de poder obligarían a los Estados subalternos a optar entre cuatro modos de política exterior entre un polo de «dependencia paracolonial» y lo que Puig (1971) llamó «autonomía secesionista». Los intereses y estrategias de las elites locales acaban por definir la orientación de la política exterior del Estado, pero aun así la estructura internacional tiene, ya en Puig, una innegable preeminencia. Su pregunta incesante siempre fue cómo conseguir mayores márgenes de autonomía, pero en el entendimiento de que una estratificación subyacente entre «repartidores supremos», «repartidores inferiores» y «recipientarios» (Puig 1980, véase Míguez en este volúmen) habría de limitarla. En este sentido, Puig siempre fue, claramente, un realista. El mexicano Mario Ojeda (1976) y el chileno Luciano Tomassini (1989) proveen ejemplos similares, concibiendo al espacio de autonomía latinoamericano como inherentemente limitado a aquello que no es esencial para los Estados Unidos y de alguna forma puede ser ampliado —aunque solo muy marginalmente— por la virtud diplomática. El pesimismo de los realistas hispanoamericanos desde México hasta Chile parece indicar que la esperanza de autonomía no depende tanto de la distancia del hegemón como del tamaño del Estado subalterno. Autores brasileños como Hélio Jaguaribe (1979) han tendido a percibir la posibilidad de mayores grados de autonomía, y vieron la integración regional (un aumento de tamaño) como una forma de alcanzarlos. Pero en todos los casos estos autores son conscientes de las disparidades con los Estados Unidos. Como bien lo resumen Cristian Ovando y Gilberto Aranda (2013,p. 725), son «las teorías neorrealistas e interdependentistas —en boga en los años 1970s— las que sustentan las posibilidades de las estrategias de autonomía en la región».

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Los desprendimientos posteriores de la escuela autonomista son muchos y variados (ver Míguez en este volumen), y han poblado de ideas al realismo jerárquico-sistémico. Una de ellas es la idea de «periferia turbulenta» teorizada por Roberto Russell y Fabián Calle (2009). En la visión de estos autores, una de las formas en que América Latina puede aumentar sus niveles de autonomía es mediante el manejo descentralizado de cuestiones de seguridad nacional que invariablemente atraen la atención —y, por lo tanto, la injerencia— de Estados Unidos. La teoría de Russell y Calle otorga un rol central a las fuerzas estructurales que deben ser contenidas. Hacen de las disparidades de poder la causa más importante por detrás del comportamiento de los Estados, pero a su vez destacan algún margen de agencia para la generación de espacios de autonomía ampliados. El problema general de este y otros tipos de realismo aplicados a América Latina ha sido la relativa falta de contrastación empírica de sus postulados teóricos. Por lo general las ideas teóricas del realismo jerárquico-sistémico desde Puig hasta nuestros días están acompañadas de densas narrativas históricas o de una sucesión de ejemplos ilustrativos, pero presentan escaso rigor en el análisis de la evidencia empírica, en particular en lo que respecta a la contrastación con otras posibles explicaciones. Sin embargo, pese a las limitantes advertidas, hay notables avances en esta materia. Más recientemente autores realistas jerárquico-sistémicos han seguido la línea de medir las disparidades de poder material y calcular su posible influencia en la política externa utilizando enfoques metodológicos más sofisticados. Un ejemplo notable es el celebrado libro de Octavio Amorim Neto (2011), De Dutra a Lula, un verdadero clásico instantáneo para el estudio de la política exterior brasileña y posiblemente uno de los primeros textos en introducir el análisis de regresión al estudio de la política externa de Brasil. Elogiado por grandes académicos brasileños como Maria Regina Soares de Lima, el trabajo de Amorim Neto presenta como hallazgo principal que el incremento del poder material de Brasil explicaría la caída en los niveles de alineamiento con Estados Unidos, medidos según su convergencia en las votaciones en la

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Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU). Dado el notable entrenamiento metodológico de Amorim Neto, este autor lista explicaciones alternativas y demuestra la superioridad de su tesis realista a través de técnicas estadísticas que le permiten comparar un número elevado de observaciones. Sin embargo, la tesis de Amorim Neto, eminentemente realista, fue luego revisada por Schenoni (2012), quien notó que los patrones de convergencia con los Estados Unidos en la AGNU eran muy similares e igualmente declinantes para todos los países de América Latina. En ese trabajo se observa que la caída en los niveles de alineamiento debía deberse entonces, no al ascenso de Brasil, si no al descenso de los Estados Unidos en términos de su poder material, una antítesis eminentemente realista también. Finalmente, Fernando Mourón y Francisco Urdinez (2014) dieron estructura al debate. En la prestigiosa Brazilian Political Science Review, estos autores propusieron una síntesis persuasiva: la divergencia en las votaciones sería causada tanto por el ascenso de Brasil como por el declive de Estados Unidos; es decir, por una reducción en la brecha de poder material entre ambos. Esta conclusión, también realista, puso fin al debate, al menos por el momento. La convergencia y diálogo entre estos trabajos, así como la sistematicidad con que fueron desarrolladas y testeadas las respectivas hipótesis son un verdadero tributo al programa de investigación realista y evidencia clara de su robustez y potencial de desarrollo en la región.

Perspectivas ideográficas Los realistas sistémico-jerárquicos que hemos revisado hasta este punto se caracterizan por proponer teorías de la política exterior, es decir, por desarrollar ideas generales sobre cómo la disparidad de poder con los Estados Unidos afecta las reacciones de política exterior de los Estados subalternos de América Latina. Independientemente de su origen nacional, todos reflexionaron con un nivel de abstracción suficiente para que sus ideas pudieran viajar de país en 264

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país. Como hemos visto, otros realistas sistémico-jerárquicos más contemporáneos han continuado esta tradición. Pero también hay autores que utilizan categorías realistas para describir la realidad, en lugar de explicarla. En lo que podríamos llamar una escuela brasileña el tema de la autonomía ha sido recurrente como forma de caracterizar y clasificar a las políticas exteriores del Brasil, lo que también debería tenerse como clara evidencia de la fuerte e invariable influencia del realismo. Tulio Vigevani y Gabriel Cepaluni (2007), siguiendo con una larga tradición, proponen que la política externa brasileña evolucionó desde los años 80’ desde una «autonomía por la distancia» a una «autonomía por la participación» y finalmente una «autonomía por la diversificación». Esta tradición es de cuño más historiográfico y conceptual/descriptivo. No queda claro que sus aspiraciones teóricas sean similares a las de algunos de los autores mencionados anteriormente (es decir, que intenten explicar la variación en niveles de autonomía). Sin embargo, en tanto que el corset impuesto por las relaciones con los Estados Unidos y la estrategia para liberarse de él es el principal parámetro para definir una política exterior, estos autores poseen una clara inspiración realista. En otros países de América Latina esta «escuela brasileña» ha producido ecos. Russell y Tokatlian (2002), por ejemplo, conceptualizan la diferencia entre «autonomía antagónica» y «autonomía relacional» como categorías descriptivas utilizando como marco la literatura (eminentemente realista) sobre Grand Strategy (véase, a modo de ejemplo, Desch, 1993). Desde luego estas historias diplomáticas de las relaciones entre América Latina y Estados Unidos tienen su correlato en una literatura estadounidense que se justifica en buena medida a partir de su foco en las asimetrías de poder (Smith, 2000; Pastor, 2001), aun cuando algunos autores enfaticen la agencia latinoamericana (Tulchin 2016), la importancia de factores domésticos (Schoultz, 1998) y la diversidad de agencias y actores influyendo en las decisiones del Estado (Kryzanek, 1990). Sin embargo, algunos autores en esta «escuela estadounidense» son de destacar por sus ambiciones teóricas. Michael Desch (1993), por ejemplo, analiza las relaciones de

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Estados Unidos con la región durante cuatro coyunturas críticas (la Primera Guerra Mundial, la Segunda Guerra Mundial, la Crisis de los Misiles y los últimos años de la Guerra Fría) para demostrar que en momentos críticos de competencia entre grandes potencias América Latina cobró especial relevancia en los ojos de Washington. La predicción de Desch parece ser que en la ausencia de conflicto entre grandes potencias América Latina habría de perder relevancia estratégica, algo que se verificó en la Post-Guerra Fría y de alguna forma se comprueba hoy con las crecientes demandas de Washington a la región frente a la amenaza que plantea el ascenso de China (Urdinez et al., 2016). Más recientemente, el tema de la autonomía en un contexto jerárquico encuentra expresión en la producción de académicos como Tom Long y Max Paul Friedman (2015) que categorizan este tipo de iniciativas bajo la etiqueta eminentemente realista de soft-balancing. En esta nueva literatura, más descentrada (Darnton, 2013), el vocabulario realista tiende a diluirse antes que intensificarse. En el trabajo más elaborado de Long (2015), por ejemplo, el antiguo énfasis en hegemonía y jerarquía es reemplazado por un nuevo énfasis en la asimetría, concepto que de alguna forma realza la agencia de los Estados de menor porte. Sin embargo, Long continua la tradición Puiguiana de pensar la política exterior latinoamericana como una creativa utilización de la disparidad material a favor de los intereses del débil, dentro de un margen de maniobra muy limitado. Para Long las estrategias latinoamericanas son de tres tipos: restraint-seeking (buscan reducir el espacio de maniobra Washington), autonomy-seeking (buscan aumentar el margen de maniobra del Estado latinoamericano), o gains-seeking (buscan ganar a través de la intervención de los Estados Unidos), un esquema conceptual que demuestra una aguda conciencia de las limitaciones de los Estados latinoamericanos al punto que una «intervención por invitación» (Tickner, 2007) sería tenida como un best-case-scenario de agencia.

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Realismo Polar/Sistémico Claramente distinguibles del realismo jerárquico-sistémico son aquellos autores que adoptan una perspectiva más allá de la relación con los Estados Unidos y atenta a otras potencias. Una perspectiva que podríamos llamar polar-sistémica. En esta visión se inscriben muchos autores que ven las relaciones hemisféricas como entrando en una etapa poshegemónica durante el siglo XXI (Riggirozzi y Tussie, 2012; Briceño-Ruiz y Morales, 2017), donde otras potencias como China importan, y se presta especial atención en las dinámicas de la polaridad internacional.

Enfoques nomotéticos A los autores realistas polar-sistémicos los une íntimamente la intuición de que las relaciones de poder entre las grandes potencias afectan diversos fenómenos de política internacional latinoamericana de forma fundamental. Tomemos, por ejemplo, el debate sobre la cooperación en defensa en América del Sur. Para Lucas Rezende (2015), a diferencia de contextos bipolares o multipolares, donde el alineamiento de diferentes Estados sudamericanos con diferentes potencias generaría pocos incentivos para la cooperación en defensa a nivel regional, Rezende propone que en situaciones de unipolaridad la cooperación en defensa se torna el único vehículo para que Estados como Brasil puedan invertir en incrementar sus capacidades materiales (una especie de internal balancing) sin ser percibidos como una amenaza por sus vecinos ni los Estados Unidos. De este modo, la polaridad sistémica explicaría la cooperación sub-sistémica en torno al proyecto que derivaría en la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y su Consejo de Defensa (CDS). Más recientemente, y en la misma línea, Víctor Mijares (2018) explica el colapso de la UNASUR como una «paradoja de la autonomía» en que los estímulos sistémico-polares que alentaron la autonomía regional sudamericana también favorecían la autonomía nacional. En

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esas condiciones, rivalidades sub-regionales y distancia en intereses y geografía, conspiraron contra la unidad del bloque. En una línea similar, Jorge Garzón (2017) argumenta que un escenario de poder más descentralizado o multipolar tendría un efecto centrífugo sobre el regionalismo. Su análisis de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú demuestra que cambios en la polaridad han generado incentivos para que estos países diversifiquen sus vínculos económicos con regiones distantes del globo en lugar de acercarse a Brasil o a sus vecinos. Así como la polaridad podría explicar el surgimiento y colapso de instituciones internacionales en América Latina, los realistas polarsistémicos también suelen atribuirle un efecto sobre la política exterior. Júlio Cossio Rodríguez (2012), por ejemplo, aplica una visión muy similar de la polaridad al análisis de la política exterior de Brasil. Lo que en la antes llamada «escuela brasileña» son periodizaciones apenas descriptivas de las fases de la política exterior brasileña, en el pensamiento de Rodríguez se tornan respuestas lógicas a los incentivos de la polaridad internacional. Ante un sistema bipolar distendido, como el de Guerra Fría post-Helsinki, Brasil pudo perseguir una política exterior autónoma, pero el nuevo escenario unipolar de los años 1990 la tornó imposible, y solo pudo perseguirla nuevamente en un escenario de bipolaridad distendida durante la primera etapa del ascenso de China. Uno podría pensar, siguiendo la lógica de Rodríguez, que el abandono de las aspiraciones brasileñas en tiempos más recientes podría deberse a las crecientes tensiones entre China y Estados Unidos, que se asemejan de algún modo a las de una temprana Guerra Fría donde la capacidad de acción para Rio de Janeiro fue, también entonces, limitada. En una línea similar, Mijares (2017) explica la apertura de Venezuela hacia China, pero sobre todo hacia Rusia, a partir de las percepciones y deseos de multipolaridad del chavismo. En un trabajo más reciente Esteban Actis y Nicolás Creus (2018) se refieren a un bipolarismo emergente, cuyo efecto sobre la política exterior de los Estados latinoamericanos diferiría dependiendo del tono de la competencia entre los polos. En un «bipolarismo flexible», los Estados de América Latina tendrían un mayor margen de acción o mayor autonomía, siendo posible extraer concesiones de ambas potencias,

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mientras que en un «bipolarismo rígido» el margen de maniobra sería más limitado. Aunque el esquema de Actis y Creus no es estrictamente estructuralista, pues no otorga a la polaridad un efecto causal unidireccional (Schenoni, 2019), queda claro que la bipolaridad es para ellos el principal factor que influye las políticas exteriores de la región. Esto los convierte en otro ejemplo claro de realistas polar-sistémicos. Claramente son cada vez más los trabajos en América Latina que pretenden explicar los cambios en la política exterior y en las instituciones internacionales como consecuencia del ascenso de China. Sin embargo, aún la mayor cantidad de los artículos que abordan el tema pertenecen a una larga y persistente tradición descriptiva y jurídica que caracteriza a las RRII latinoamericanas.

Enfoques ideográficos La cantidad de trabajos que utilizan el término multipolaridad —un término ideado y largamente trabajado por el realismo estructural— y se enfocan en China como great power o hegemonic challenger, creció exponencialmente en América Latina durante los últimos veinte años. La Figura 2 toma como ejemplo a dos revistas brasileñas con alto reconocimiento en América Latina (y espacio prestigioso de difusión de sus académicos) para fundamentar esta apreciación: la Revista Brasileña de Política Internacional (RBPI) y la revista Contexto Internacional. Las líneas en el gráfico muestran el número de artículos que mencionaron el término «multipolaridad» y el número de artículos que trabajaron el ascenso de China con un marco conceptual fundamentalmente realista, esto es, como una transición hegemónica o una bipolaridad emergente. Es claro que, así entendido, la utilización del marco conceptual realista ha ido creciendo. El interés por la «multipolaridad» (en gris) tuvo un aparente pico entre 2009 y 2015, coincidiendo con las postrimerías de la crisis económica de 2009, mientras que el interés por China (en negro) ha ido creciendo más continuamente y se encuentra en una trayectoria ascendente. Esta evolución demuestra una clara influencia del paradigma realista. 269

Gonzalo Álvarez, Melisa Deciancio, Giovanni Molano, Cristián Ovando Figura 2. Artículos sobre China y el concepto de multipolaridad en Brasil (2000-2019) 20 18 16 14 12

Artículos sobre China en RBPI Artículos mencionando «multipolaridad» en RBPI Artículos sobre China en Contexto Internacional Artículos mencionando «multipolaridad» contexto internacional

10 8 6 4 2 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Fuente: basado en una búsqueda en Scielo sobre los artículos publicados en las Revista Brasileira de Política Internacional y Contexto Internacional. Figura 3. Artículos sobre China en Argentina, Chile y Colombia (2000-2019) 7 Artículos sobre China en Estudios Internacionales 6 Artículos sobre China en Colombia Internacional 5 Artículo sobre China en Relaciones Internacionales 4 3 2 1 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Fuente: basado en una búsqueda en Scielo sobre los artículos publicados en las revistas Colombia Internacional, Estudios Internacionales, y Relaciones Internacionales.

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La Figura 3 demuestra que la tendencia evidenciada en la academia brasileña es generalizable al resto de América del Sur, donde algunas de las principales revistas académicas de Argentina (Relaciones Internacionales), Chile (Estudios Internacionales) y Colombia (Colombia Internacional) han incrementado la cantidad de artículos publicados que analizan el fenómeno del ascenso chino con un marco conceptual claramente realista, como polo del sistema o potencia desafiante en el contexto de una transición hegemónica. Citar todos los artículos que entran en los recuentos de las Figura 2 y la Figura 3 sería un despropósito por razones de espacio y por la diversidad de enfoques y temas abarcados, lo cual hace muy difícil categorizarlos. Pero queda claro que, girando todos ellos en torno a las ideas de polaridad (sea la multi o bi-polaridad) y transición hegemónica entre dos potencias, estos trabajos pertenecen esencialmente a lo que hemos llamado un realismo polar-sistémico. A este realismo polar-sistémico pertenece buena parte de una literatura descriptiva sobre la evolución de las relaciones ChinaAmérica Latina, la cual se ha ido desarrollado en los últimos años como una especie de desprendimiento de la antes llamada «escuela estadounidense». La gran mayoría de estos trabajos no poseen ambiciones teóricas, pero dejan claro en su factura conceptual un marco realista (Roett y Paz, 2008; Kuwayama y Rosales, 2012; Myers y Wise, 2017). En Brasil en particular un boom en los estudios de los BRICs, y la vinculación del gigante sudamericano con «otros polos» de una eminente multipolaridad ha ido creciendo también como una especie de segmentación de la señalada «escuela brasileña». Tradicionalmente preocupada con la clasificación de las políticas exterior de Brasil dependiendo de las estrategias autonómicas de sus gobiernos respecto de Estados Unidos, estos trabajos enfocan ahora en las relaciones bilaterales con diversas potencias. Son innumerables los trabajos publicados en Brasil que exploran de forma descriptiva, periodística e histórica, el desarrollo de los vínculos con China, así como otras «potencias emergentes» como la India y Sudáfrica, antiguos «polos» como Rusia, etc. No faltan, en este contexto, trabajos que describan

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a Brasil en sí mismo como un polo en una nueva multipolaridad emergente, algo que también ha estado muy presente en el discurso de la diplomacia brasileña durante los gobiernos del Partido dos Trabalhadores.

Realismo Jerárquico/Sub-Sistémico Más allá del realismo sistémico, enfocado en cómo las grandes potencias o el equilibrio entre ellas moldean la política internacional para América Latina, existe también un realismo sub-sistémico, interesado en las disparidades de poder dentro de la región y en cómo estas afectan ceteris paribus la relación entre sus Estados. En la mayor parte de los casos, este tipo de autores se enfocan en subregiones claramente distinguibles por su geografía, como América del Sur, el Caribe, o Mesoamérica. Una importante cantidad de estos realistas sub-sistémicos adopta lo que antes hemos llamado una visión jerárquica del realismo (véase Gilpin), de alguna forma adaptada al nivel regional. Por ejemplo, el latinoamericanista Detlef Nolte (2010) dirigió un nutrido programa de investigación en el Instituto Alemán de Estudios Globales y de Área (GIGA, por sus siglas en inglés), lo que podríamos llamar la «escuela alemana», cuyo fin es analizar la influencia de poderes regionales como Brasil y su relación con estados secundarios en el orden sub-regional (Flemes y Wehner, 2015). Pero el realismo jerárquicosub-sistémico aplicado a América Latina se ha ido nutriendo a través de diversos autores, algunos de los cuales se detallan a continuación.

Enfoques nomotéticos Un artículo que claramente teoriza el efecto de las disparidades de poder a nivel sub-sistémico es el clásico del norteamericano David Mares (1988). Utilizando teoría de juegos, Mares analiza la probabilidad de que una potencia media acepte la intervención de una gran potencia en su propia región, la cual es a su vez un subsistema jerárquico. Mares aplica el esquema a dos estudios de caso. El 272

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primero se refiere a las relaciones de Brasil y Argentina frente a los Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial, donde su modelo constata el apoyo de Rio de Janeiro a Washington en la guerra, aunque preservando un rol central para Brasil en América del Sur. Su segundo estudio de caso concierne a la postura de México frente a la serie de crisis desatadas luego de la Revolución Cubana, donde deduce correctamente la neutralidad mexicana para preservar su influencia sub-sistémica. Mares mismo reconoce que los presupuestos generales del realismo «permitieron deducir presupuestos más focalizados sobre la conducta internacional de un poder medio en una situación de hegemonía regional» (Mares, 1988, p. 469). Esta misma línea de raciocinio es bastante popular, al menos implícitamente, entre los realistas brasileños. Un caso a destacar por la claridad de su exposición y su explícita discusión teórica es el de Carlos Poggio Teixeira en su libro Brazil, the United States, and the South American Subsystem (2012). Teixeira presenta una interpretación de Estados Unidos como un imperio no siempre presente —en concordancia con Calle y Russell (2009)— para luego introducir la disparidad de Brasil con el resto de América del Sur como su principal factor explicativo. En el análisis de Teixeira aplicado a dos siglos de política exterior sudamericana, Brasil habría moldeado de forma clave las políticas exteriores de su subsistema y limitado notablemente los niveles de injerencia estadounidenses. En este trabajo y en otros (Teixeira, 2011), el autor utiliza el fracaso del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y el éxito del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) como ejemplos en los que Brasil habría podido resguardar la autonomía del subsistema, habiendo sido al mismo tiempo principal beneficiario y agente de coordinación. Otros autores coinciden en ver la disparidad de poder entre Brasil y el resto de Sudamérica como la principal causa del MERCOSUR (Onuki, 2006), aunque algunos han notado que la primacía de Brasil es más reciente de lo que sugiere Texeira y en realidad Sudamérica debería verse como un subsistema bipolar antes de los años 1980 (Schenoni, 2018). Estos autores, por lo general, ven a Brasil

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como un Estado eminentemente realista en busca de mayor poder e influencia, y fundamentalmente limitado en el nivel hemisférico por la presencia de los Estados Unidos, pero que en la ausencia del hegemón hemisférico tendría un accionar mucho más ofensivo e invasivo en su subregión (Weyland, 2016). Algunos de estos artículos de cuño explicativo-predictivo provienen de la escuela alemana anteriormente identificada. Entre ellos se destaca, por ejemplo, un artículo que analiza la superposición de regímenes en el hemisferio occidental, particularmente en el área de defensa —más particularmente entre la Organización de Estados Americanos (OEA) y UNASUR— como una consecuencia del crecimiento del poder de Brasil en la región, lo que habría permitido finalmente la institucionalización del espacio sudamericano, una ambición brasileña de larga data (Villa y Viana, 2010; Weifen, Wehner y Nolte, 2013). En México, naturalmente, muchos autores que podríamos llamar realistas jerárquicos sub-sistémicos no están fundamentalmente preocupados con las jerarquías sudamericanas y se enfocan, en cambio, con las mesoamericanas y norteamericanas. Estos últimos aceptan implícitamente la existencia de un subsistema norteamericano jerárquico con los Estados Unidos como hegemón sub-regional, así como dinámicas jerárquicas gobernando las relaciones de México con América Central (Toro, 1999; Benitez Manaut, 2012). Estos autores comprueban la intuición de Mares de que México ha sido en América Central algo así como lo que Brasil en América del Sur.

Enfoques ideográficos La idea de que jerarquías sub-sistémicas existen en las Américas no es nueva y es voluminosa en trabajos de corte historiográfico. En Brasil la tradición de pensar al gigante sudamericano como un hegemón subregional se extiende al menos hasta la obra del militar Mário Travassos (1931), Proyección Continental de Brasil. Desde entonces es común la referencia a una jerarquía sudamericana con Brasil a la cabeza en producción de historia diplomática. Algo similar 274

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podría decirse de la historia diplomática mexicana con respecto a Mesoamérica, e incluso de la historia de las relaciones exteriores de Argentina en relación al Cono Sur (sin Brasil), aunque en ese caso el sesgo nacionalista de la literatura es más evidente. También pertenecerían a esta categoría los autores que desde la ciencia política notan la existencia de ciertas jerarquías sub-sistémicas y escogen explorar las limitaciones y contornos de las mismas. Andrés Malamud, por ejemplo, es el mayor exponente de la idea de que Brasil, el único actor en la región con peso específico para ser también un actor global, se sirve de la jerarquía sub-sistémica para intentar liderar la región y saltar al mundo a partir de allí, es decir, como representante latinoamericano o sudamericano. Pero a diferencia de la tradición histórica y juridicista, Malamud (2011) pone el foco en las definiciones —de liderazgo, en lugar de hegemonía o primacía— y los aspectos más intrigantes del fenómeno, por ejemplo, que buena parte de los vecinos de Brasil no sigan sumisamente el liderazgo brasileño y lo contesten en los foros más relevantes. Aunque Malamud no apunta a la teorización y generalización, su agudo trabajo conceptual parte fundamentalmente de puzles realistas. Otro ejemplo notable de conceptualización en lo que podríamos llamar un realismo jerárquico sub-sistémico corresponde al trabajo de Sean Burges. Aunque Burges no se perciba a sí mismo como un realista y prefiera describir su teoría como de inspiración neo-Gramsciana (Cox, 1987), su trabajo cumple con los requisitos de nuestra definición de realismo. Su caracterización de la política exterior de Brasil bajo el gobierno de Fernando Henrique Cardoso como una «hegemonía consensual» (Burges, 2008) —que luego se transformaría en una «hegemonía cooperativa» durante el gobierno de Lula da Silva (Burges 2014), parte de la realización de que Brasil, voluntaria o involuntariamente estaría destinado a ocupar un rol hegemónico en Sudamérica debido a la disparidad de poder con sus vecinos. Esta intuición, sumada al foco de Burges en la diplomacia del Estado —en lugar de grupos de interés o capitales brasileños— convierte a este autor en un realista jerárquico sub-sistémico de acuerdo a nuestra definición.

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Burges no intenta desarrollar una teoría de la hegemonía consensual que explique o prediga resultados en otras regiones u otros casos, y, por lo tanto, es considerada aquí como fundamentalmente ideográfica. Sin embargo, tal como en la obra de Malamud, su meticulosa conceptualización está acompañada de una teorización del concepto de hegemonía que potencialmente podría ser generalizable, es decir, viajar a otros países en otras regiones. En este sentido, el realismo jerárquico sub-sistémico ha sido propenso a notables desarrollos conceptuales.

Realismo polar-sub-sistémico Otra rama del realismo sub-sistémico no se enfoca tanto en las relaciones de jerarquía como en los balances de poder, los cuales según el propio Waltz (1979, p. 73) pueden afectar a los subsistemas internacional. Antes que Waltz, Hans Morgenthau, ya hablaba de «sistemas dependientes» —lo que aquí llamamos sub-sistemas— y «equilibrios de poder locales», viendo al sistema internacional como «compuesto por un numero de subsistemas que están interrelacionados entre sí, cada uno de ellos manteniendo un balance de poder propio» (Morgenthau, 1985, p. 218-221). En suma, la idea de que la teoría del balance de poder puede aplicar a sub-sistemas dentro de América Latina tiene un largo y notable pedigrí.

Enfoques nomotéticos La idea de que los balances de poder regionales pueden explicar y predecir el desarrollo de políticas exteriores y de defensa está presente en algunos de los trabajos más interesantes escritos por realistas abocados a América Latina. Para Resende Santos (2009), por ejemplo, el balance de poder sub-sistémico predice muy bien políticas de defensa claves —como la modernización de armamentos y la adopción de doctrinas militares— en la América del Sur de fines del siglo XIX. Su tesis doctoral desarrolla magistralmente cómo Argentina, Brasil, y Chile, adoptaron para sí modelos exitosos en Europa para 276

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cada una de las fuerzas y cómo esta emulación fue más acelerada en la medida en que estos países se encontraban más amenazados por un contexto de multipolaridad subregional altamente volátil. Chile, implícitamente aliado a Brasil frente a la posible amenaza argentina, habría sido el ejemplo más claro de internal balancing en la subregión, debido a dinámicas muy similares a las que predice el neo-realismo para las grandes potencias. El trabajo de Resende Santos —autor caboverdiano residente en los Estados Unidos— es relativamente desconocido en la región a pesar de sus enormes méritos teóricos e historiográficos, pero aun contemporáneamente los realistas chilenos continúan preguntándose en qué medida la política exterior de su país no está determinada por la posición de Chile en el sistema subregional (Witcker, 2000). En esta misma línea ha habido, en tiempos del ascenso de Brasil, una creciente literatura que explora la reacción de las segundas potencias regionales en términos muy parecidos a lo que podría pensarse como una dinámica de balance intra-regional. El presupuesto por detrás de esta literatura es normalmente siempre el mismo: dada la distribución del poder material en la región y las ambiciones de todos los vecinos de Brasil, su afán de convertirse en líder regional no debiera haberse visto con buenos ojos en muchos de estos Estados que llamamos potencias secundarias (Gardini, 2016). En una contribución a este debate, desde la teoría del balance de poder, Schenoni (2017) propone que la unipolaridad sub-sistémica habría generado incentivos para que las secundas potencias regionales (Argentina, Chile, Colombia, Perú y Venezuela) balanceen a Brasil, intentando preservar su influencia regional, mientras que los Estados más pequeños de la región (Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay), muchas veces enemistados con las segundas potencias regionales y con poco que perder ante el ascenso de Brasil, debieran haberlo secundado. En esta interpretación la distribución regional del poder no es un factor determinante de la conducta de los Estados (la división de sus elites políticas es una variable interviniente de importancia), pero sigue siendo el factor principal que explica su política exterior.

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La distribución de poder sub-regional también explicaría las dinámicas de alineamiento de los diferentes Estados de una subregión en relación con sus vecinos. Esta hipótesis ha sido testeada de diversas formas. Por ejemplo, se ha comprobado que los presidentes de segundas potencias regionales como Chile y Colombia tratan de escapar al énfasis brasileño en América del Sur y sus instituciones tratándose de enmarcar en instituciones hemisféricas y con referencia a las Américas, o América Latina, en lugar de la subregión (Jenne, Schenoni y Urdinez, 2017).

Enfoques ideográficos Notables aplicaciones del realismo polar-sub-sistémico a América Latina han tenido lugar en la tradición historiográfica. Un ejemplo es el famoso By Reason or Force: Chile and the Balancing of Power in South America (1830-1905) de Robert N. Burr (1974), probablemente una de las mejores historias diplomáticas producidas sobre la región. Ese libro echa luz sobre la importancia de la lógica del balance de poder en un largo período que permite ver su evolución desde los tiempos de la Confederación Peruano-Boliviana, hasta la carrera armamentística naval sudamericana entre Argentina, Chile y Brasil. La percepción de América del Sur como un subsistema caracterizado por el balance de poder fue clara en la primera década del siglo XX, y resurgió fuertemente cuando el ascenso de Brasil fue generando tensiones con la Argentina en un contexto de clara bipolaridad subregional, aproximadamente entre los años 1950-1980. Las obras de Goldbery de Couto e Silva (1978) y Juan E. Gugliamelli (1978), por ejemplo, representaban las políticas exteriores y de defensa de Brasil y Argentina, respectivamente, así como la preminencia en América del Sur. Este realismo polar-sub-sistémico ha ido perdiendo relevancia a medida que Brasil asumió una posición de clara preminencia material en la región. Hoy en día tiene menos sentido pensar en dinámicas de balance, salvo en casos de relaciones bilaterales —entre Colombia y 278

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Venezuela, o Bolivia y Chile, Perú y Ecuador, etc.— donde este enfoque cobra vida para explicar episodios de militarización o fricciones políticas en torno a disputas territoriales o spillover de guerras civiles (véase Schenoni at al 2020 para una revisión de la literatura). Estos estudios, combinados, representan una notable literatura, pero por su foco casi estrictamente bilateral suelen prestar poca atención al nivel sub-sistémico. Así y todo, el realismo polar sub-sistémico no ha perdido completamente su relevancia. En un nivel ya no explicativo o nomotético, pero descriptivo y conceptual, nuevos autores continúan poniendo un notable esfuerzo en la definición y medición de los conceptos de potencia regional de primer y segundo orden. Daniel Morales Ruvalcaba (2020), por ejemplo, agrupa a primeras y segundas potencias regionales dentro de la categoría de semi-periferia y utiliza un índice propio para medir fundamentalmente su poder material. El hecho de que nuevos autores continúen conceptualizando y midiendo los conceptos de primera y segunda potencia regionales demuestra que las dinámicas de balance de poder dentro del subsistema regional continúan siendo, al menos intuitivamente relevantes.

Conclusiones Esta revisión de la literatura propone dar un panorama general de los estudios de política internacional latinoamericanos que han sido llevado a cabo desde una concepción teórica realista. Aunque el realismo ha sido siempre prominente en los estudios de seguridad en general, una lectura detallada de este capítulo debería llevar a la conclusión de que sus aportes son mucho más variados, abarcando un amplio rango de sub-disciplinas dentro de las RRII, desde la historia diplomática, hasta la economía política internacional, el análisis de política exterior, y las organizaciones internacionales. En América Latina, el realismo ha sido víctima de dos factores. En primer lugar, la escuela realista, caracterizada por su énfasis en el aspecto militar y en la geopolítica, ha sido una histórica favorita de las fuerzas armadas, y, por lo tanto, asociada a las experiencias

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autoritarias del pasado. En segundo lugar, el realismo ha sido históricamente una teoría fuerte en los Estados Unidos y continúa siendo influyente en cursos de formación diplomática y militar. Por este motivo es también asociada a intereses foráneos. Sin embargo, en su aspecto esencialmente científico, esta teoría sigue demostrando los méritos retratados en este capítulo. La definición de realismo que hemos adoptado es particularmente amplia, intentando abarcar bajo sus alas a autores que muchas veces se diferencian de esta escuela explícitamente. Sin embargo, nuestra definición es suficientemente precisa para diferenciar al realismo de escuelas constructivistas, institucionalistas o críticas. La primera característica distintiva del realismo es su foco en las diferencias de poder material como fundamentales y solo marginalmente maleables a partir de ideas y regímenes. La segunda característica del realismo es su foco estatocéntrico, el cual lo diferencia de otras teorías enfocadas en conceptos como el de clase u otros actores no estatales. Finalmente, el realismo pone el foco en el nivel internacional por sobre el doméstico, algo que es común a todas las teorías de la política internacional y lo diferencia de las teorías de política exterior. Así, conceptualizado, el realismo puede diseccionarse de acuerdo a su foco en relaciones de poder jerárquicas (Gilpin, 1981) u horizontales o de balance de poder (Waltz, 1979). Como hemos visto, en los estudios de América Latina hay una larga tradición abarcando ambos paradigmas que a su vez han desarrollado ramas diferenciables por su foco sistémico o sub-sistémico. Los estudiosos de las jerarquías y equilibrios sistémicos se enfocan en las grandes potencias y cómo ellas determinan la política internacional latinoamericana. Los estudiosos de las jerarquías y equilibrios sub-sistémicos, en cambio, se enfocan en dinámicas de poder geográficamente limitadas y en primeras o segundas potencias sub-regionales. Finalmente, hemos notado que la riqueza de la escuela realista no se agota en la descripción. Cada uno de estos cuatro realismos latinoamericanos tiene su expresión descriptiva, historiográfica o jurídica: lo que hemos llamado un enfoque ideográfico. Pero también

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hemos visto que hay realistas de cada escuela que analizan los fenómenos latinoamericanos con el objetivo de generar teorías generales que puedan viajar en el tiempo y a otras regiones. Estos trabajos nomotéticos son los menos, pero de gran valor para el avance del programa de investigación realista que se medirá, en última instancia, a la luz de sus méritos.

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El regionalismo latinoamericano: una propuesta de análisis desde los agentes

Juan Carlos Aguirre

Introducción Intentar determinar la particularidad de lo «latinoamericano» en el amplio espectro de la Teoría de las Relaciones Internacionales (RRII), es un gran desafío. Además, cuando el tema a discutir es el regionalismo, entonces el escenario se torna, también, complejo. Lo anterior, porque el regionalismo (muchas veces denominado integración regional) ha sido tratado extensamente por especialistas de esta región (Tomassini, 1988; Van Klaveren, 1997; Malamud, 2008, 2013; Tussie, 2009; Riggirozzi, 2012; Briceño Ruiz, 2018; Quiliconi y Salgado, 2016). Paralelamente, también es conocido que el regionalismo latinoamericano ha recibido la atención de especialistas de otras latitudes (Hurrell, 2000; Sanahuja, 2007, 2014; Dabène, 2009; Gardini, 2010, 2015; Malamud y Gardini, 2012; Nolte, 2014) y, aunque ello ha sido sin duda positivo, en algunas ocasiones se pueden haber opacado las singularidades de lo regional. Por tanto, el desafío que propongo es mostrar un elemento diferente o poco desarrollado en el análisis del regionalismo en América Latina de los últimos 20 años. Lo anterior, a partir de las distintas variables identificadas por la literatura especializada, con el objetivo de intentar vislumbrar un elemento común y propio de nuestra política regional (el cual pueda ser un aporte teórico y práctico a la disciplina) para explicar la cuestión del estancamiento 287

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y la fragmentación o falta de convergencia regional. La tarea es enorme y espero que el lector pueda disculpar las generalizaciones que eventualmente pueda cometer a lo largo de este trabajo. A la vez, quisiera que el lector también considere que la formación de un pensamiento propio y postcolonial (sin ser este un artículo inscrito en esa escuela de pensamiento) se encuentra en desarrollo, por lo que me parece importante considerar lo que hace más de 100 años el intelectual peruano J.C Mariátegui (1991) se preguntaba: ¿Existe un pensamiento característicamente hispano-americano? Me parece evidente la existencia de un pensamiento francés, de un pensamiento alemán, etc., en la cultura de Occidente. No me parece igualmente evidente, en el mismo sentido, la existencia de un pensamiento hispano-americano. Todos los pensadores de nuestra América se han educado en una escuela europea (…). La producción intelectual del continente carece de rasgos propios. No tiene contornos originales. El pensamiento hispano-americano no es generalmente sino una rapsodia compuesta con motivos y elementos del pensamiento europeo (…). El espíritu hispano-americano está en elaboración. El continente, la raza, están en formación también (p. 366).

En aquel sentido, el elemento que intento introducir al análisis del regionalismo latinoamericano es la capacidad de agencia de lo que he denominado agentes regionales. Es decir, intentaré mostrar conceptualmente cómo una variable exploratoria y de agencia puede incidir en los procesos de integración regional a partir de elementos materiales e inmateriales, con la finalidad que en futuro pueda convertirse en un asunto de interés para el desarrollo de otros trabajos empíricos. Dichos agentes regionales, pueden ser definidos como agentes nacionales (ministros, principales asesores de política exterior y diplomáticos) con capacidad discrecional de tomar decisiones en áreas vinculadas a la estrategia de política exterior de su país, con el mandato de generar negociaciones, acuerdos y alianzas en organizaciones regionales y subregionales (de las que son parte) en las cuales socializan en nombre de sus Estados y gobiernos, agentes 288

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que, además, socializan en las diversas organizaciones regionales y subregionales de forma permanente y relativamente estable en el tiempo, motivo por el cual pueden afectar la creación, difusión e implementación de normas, las identidades regionales y los propios microprocesos de socialización. Lo anterior, se enmarca en lo que, en la segunda parte de este capítulo, se aborda como «autonomía burocrática» (Johnson y Urpelainen, 2014). Adicionalmente, surge la pregunta sobre qué agentes regionales específicamente son quienes pueden estar afectando (entre otras variables) los procesos de convergencia regional. En ese sentido, lo anterior, podría vincularse al policymaking capacity of foreign policy siguiendo la conceptualización de Amorim Neto y Malamud (2019). Pero la diferencia, es que propongo que sería útil para el análisis enfocarse en la existencia y capacidad de agentes a nivel regional y no solo a nivel nacional (institucional), como lo han planteado dichos autores. Con lo anterior, quiero decir que existe un objeto de estudio poco abordado hasta el momento. Los agentes regionales existen y la socialización que realizan es permanente y relativamente estable en el tiempo, por lo que afectan la conformación, difusión e implementación de normas, identidades y capacidad de persuasión, así como también, el funcionamiento, estancamiento y fragmentación de las iniciativas regionales y subregionales en América Latina. En otras palabras, lo que estoy señalando es que es posible identificar una suerte de «comunidad de actores políticos» consolidada de agentes regionales, que han afectado (positiva o negativamente) el devenir de los proyectos regionales convergentes y positivamente a sus propios proyectos nacionales, conformando un grupo de agentes regionales con una identidad común en pugna con la integración latinoamericana. Además, sostengo que no se trata de agentes regionales de países latinoamericanos con capacidades materiales de liderar procesos regionales (Argentina, Brasil, México y en los últimos años Venezuela), sino más bien, se trata de agentes regionales

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de países latinoamericanos pequeños o medianos, o como prefiero denominarlos, países seguidores1. Sobre la base de lo antes señalado, el presente capítulo estará dividido en dos partes. La primera abordará la cuestión de los agentes regionales, centrándome en intentar demostrar cómo se vincula la variable «agentes regionales» al regionalismo como fenómeno asociado al desarrollo de la disciplina de las RRII. Para realizar aquello, se analizarán las principales aportaciones académicas que nos permiten comprender (hasta ahora) porqué el regionalismo tiende al estancamiento y la fragmentación de sus iniciativas2, transitando entre lo regional y lo subregional. En segundo lugar, una vez determinada la o las variables que pueden denominarse distintivas o endógenas de la realidad latinoamericana, intentaré reflexionar teóricamente sobre cómo sería posible abordar analíticamente estas cuestiones, desde un punto de vista del diálogo realismo-constructivismo, con la intención de encaminar una línea de investigación que sea un aporte regional a la teoría global de las relaciones internacionales.

Agencia y estructura en el regionalismo latinoamericano La cuestión agente-estructura es una discusión tremendamente rica y extensamente analizada en la Teoría de las Relaciones Internacionales. Al respecto, Alexander Wendt (1987), de forma crítica, señaló que tanto el neorrealismo waltziano como el estructuralismo wallerstiano tenían serios problemas de argumentación para determinar la agencia y la estructura del sistema y que, por lo tanto, ambas categorías deben basarse en la construcción social del sistema, más allá de lo que establecen los Estados, la anarquía del sistema o 1

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Para conocer más sobre el concepto de países seguidores, ver Flemes y Wojczewski, 2010. Entre estas iniciativas se encentran: Comunidad Andina de Naciones, Unión de Naciones Sudamericanas, Alianza del Pacífico, Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe, Comunidad del Caribe, Sistema de Integración de Centro América, Mercado Común del Sur, entre otras. 290

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las condiciones dadas por la división internacional del trabajo que establecen las relaciones centro-periferia. En específico, Wendt (1987) señala que no es posible separar las estructuras sociales de los agentes, ya que dicha interacción genera acción social, la cual está co-determinada tanto por las características del agente como de la estructura social3 (p. 365). Por ello, siguiendo a Wendt (1987), a pesar de que no es posible separar las estructuras sociales de los agentes y viceversa en un marco de socialización, también es cierto que resulta tautológico enfrentarse a este dilema, por lo que el investigador muchas veces opta por estudiar la estructura dada por la socialización histórico-estructural de los agentes o bien, centrarse en el proceso de socialización del agente en el marco de esas estructuras sociales. Parece ser más clarificador, entonces, que los investigadores se concentren en el proceso de socialización de los agentes, ya que la agencia es la que determina la estructura, si pensamos a la estructura como un contexto y no como algo transhistórico que limite toda acción humana. Además, aquello permite explicar cómo y por qué los agentes tienden a cambiar de parecer, por ejemplo, respecto de los procesos de integración en América Latina. En definitiva, el constructivismo permite conocer cómo la agencia afecta a la estructura. Lo anterior, hará, por una parte, que no olvidemos que las RRII son una ciencia social y que, por tanto, las relaciones humanas (intersubjetivas) son claves (cuestión obvia, pero que muchas veces se pierde de vista) y, en segundo término, que es la agencia y, en particular, la agencia socializada la que permite entender los cambios y continuidades de las estructuras (como objeto de estudio en este caso) sobre la base de lo que Pierre Bourdieu (1972) denominó como el habitus4 del agente en el marco de su participación en grupos sociales.

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Traducción propia. El habitus es definido como «un sistema de disposiciones durables y transferibles —estructuras estructuradas predispuestas a funcionar como estructuras estructurantes— que integran todas las experiencias pasadas y funciona en cada momento como matriz estructurante de las percepciones, las apreciaciones y las acciones de los agentes cara a una coyuntura o acontecimiento y que él contribuye a producir» (Bourdieu, 1972, p. 178). 291

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No obstante, para el caso del regionalismo en América Latina, los estudios han tendido a concentrarse en el análisis históricoestructural, combinando variables materiales e inmateriales en sus investigaciones. Lamentablemente, aquí no hay espacio para detenerme a exponer, por ejemplo, los alcances de la Teoría de la Dependencia cepaliana, del realismo periférico escudeano o de la teoría de la autonomía puigiana5, pero si algo tienen en común dichos aportes es que son hibridaciones latinoamericanas (Tickner, 2015) que se podrían categorizar como «estructurales» desde el punto de vista que estamos discutiendo, el problema agente-estructura. Es decir, es en aquella línea «estructural» en que las aportaciones específicas para el caso del regionalismo en América Latina han avanzado (no siempre, pero mayoritariamente). Es en aquel sentido, entonces, que algunos especialistas han señalado que históricamente los proyectos de integración en América Latina han estado en permanente contradicción y superposición. Lo anterior, se debe principalmente a que las iniciativas regionales tienden a proyectos subregionales que oscilan entre la ideología y el pragmatismo (Gardini y Lambert, 2011), lo cual implicaría, siguiendo a Acharya (2018), tener una mayor consideración de la capacidad de agencia de los actores en los procesos. Además, desde el punto de vista de la disciplina, una perspectiva como la propuesta también intenta hacerse cargo de la relación entre hegemonía regional y governanza regional. Es decir, considerar el rol y la capacidad discrecional de los agentes regionales de países latinoamericanos seguidores, también contribuye a poner de manifiesto la realidad de las jerarquías de poder en la Región.

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Aquí cabe hacer una breve aclaración. Aunque se puede considerar la autonomía de Puig como una teoría eminentemente estructural y centrada en la relación de los países latinoamericanos con el hegemón, también es importante destacar que Puig «percibía al Estado de forma un poco distinta al realismo, pues no se le concebía como un actor unitario. El papel de las élites era crucial en la adopción de la estrategia internacional del Estado y, en particular, en el proceso de automatización (…) el grado de autonomía dependerá, en gran medida, de la estrategia adoptada por los grupos sociales que representan las élites» (Briceño Ruiz y Simonoff, 2017, p. 55). 292

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Al respecto, la literatura ha señalado que estos proyectos de integración regional en América Latina no se consolidan, se estancan y se fragmentan permanentemente. Lo anterior, se ejemplifica con la creación de nuevos proyectos de forma recurrente (Mattli, 1999; Tussie, 2009; Dabène, 2009) superpuestos o modulares (Malamud y Gardini, 2012; Malamud, 2013; Gardini, 2015) o heterodoxos (Van Klaveren, 2012), lo cual tiene como efecto lo que Jagdish Bhagwati (1995) ha denominado como Spaghetti Bowl o también llamado Regionalismo à la Carte (Quiliconi y Salagado, 2016)6. Lo anterior, es transversal a las olas regionalistas en la región (Dabène, 2009, 2012), pero es más evidente desde el declive del nuevo regionalismo como modelo imperante para la integración. En ese sentido, la fragmentación y superposición del regionalismo sudamericano puede explicarse a través de un fenómeno previo denominado estancamiento, el cual puede ser definido como la paralización de las actividades de una organización creada para la integración regional (inercia, siguiendo a Malamud, 2008) o bien, puede ser entendida como la falta de profundización del proceso de integración, lo que implica detenerse en la etapa de cooperación intergubernamental sin avanzar hacia la supranacionalidad. De manera general, se puede explicar el fenómeno del estancamiento del regionalismo en América Latina, bajo las condiciones de oferta (proyectos e iniciativas) por sobre las de demanda (ausencia de intereses transnacionales). En este sentido, aquello implicaría la inexistencia de intereses regionales compartidos entre las y los líderes de gobierno, élites políticas y económicas o bien, la existencia de intereses en disputa. En aquel sentido, un enfoque similar al antes planteado fue desarrollado por Matlli (1999), quien señala que «las condiciones de oferta son las condiciones bajo las cuales los líderes políticos están dispuestos y pueden adaptarse a las demandas de integración funcional» (p. 50). En esa línea, si bien Mattli (1999) adopta una explicación a partir de las condiciones de demanda (mercados) y oferta (instituciones), en ningún caso intenta explicar 6

Para profundizar en los distintos tipos de regionalismos en América Latina se sugiere revisar Briceño Ruiz (2011) y el concepto de «regionalismo adjetivado» desarrollado en Perrotta y Porcelli (2019). 293

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el estancamiento de los procesos de integración, aunque si es importante destacar el valor que le otorga al rol de liderazgo de los líderes de los países paymasters. Cabe agregar que, más allá de la clasificación entre optimistas y escépticos de la integración latinoamericana (Quiliconi y Salgado, 2016), una síntesis de la literatura sobre este tema indica que las condiciones estructurales que estancan y fragmentan la integración regional y subregional, pueden agruparse en la siguiente clasificación: • • • • •

Relación con el hegemón (Gardini, 2010) (cerca-lejos; autonomismo-dependencia). Diferencia en los modelos de desarrollo económico (Gardini, 2010) (neoliberal-(neo) desarrollista). Diferencia en los modelos institucionales (Malamud, 2007) (tipos de Estado). Liderazgo regional (Gardini, 2010) (competencia por el liderazgo o ausencia de este). Presidencialismo democrático o Jefes de Gobierno (BernalMeza, 2002; Malamud, 2007, Malamud y Castro, 2008) (ideología-pragmatismo/disonancia cognitiva-retórica inconsecuente).

Es importante enmarcar dicha clasificación en la visión general que señalan Tickner (2008) y Giacalone (2012) en tanto no existen «ideas comunes» compartidas o un marco ideacional común (citado en Álvarez, 2018, p. 22) sobre dichas variables, de manera individual. Es decir, ni políticos, ni académicos, ni tecnócratas se ponen de acuerdo respecto de cuán lejos o cuán cerca deben estar las estrategias de inserción internacional de los países latinoamericanos del hegemón o qué país cumple las condiciones para ser el líder regional en torno a un proyecto que permita la convergencia de los países de América Latina. Ejemplo de aquello fue la puesta en marcha de UNASUR y la posterior creación de la Alianza del Pacífico. Si bien las variables estructurales antes indicadas pueden ser un marco referencial para abordar la cuestión del regionalismo, el

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problema que se presenta es que prácticamente en todas las regiones del mundo en que se desarrollan estos procesos se observan los mismos problemas y diferencias respecto de las cuatro primeras variables. Es decir, si consideramos las primeras cuatro variables, no hay nada que se pueda considerar como exclusivamente latinoamericano. En aquel sentido, parece razonable concentrase en la quinta de las variables expuestas, me refiero al Presidencialismo latinoamericano, como variable independiente y endógena dada sus características únicas desarrolladas en la Región (cesarismo presidencialista, hiperpresidencialismo, líderes populistas gobernando por decreto, etc.)7. Sobre todo, si consideramos el acercamiento al fenómeno desde una perspectiva de falta de convergencia regional. Por lo tanto, una variable importante a analizar en el regionalismo latinoamericano es el presidencialismo o, más bien, la agencia de los Jefes de Gobierno, en el sentido dado por A. Malamud (2008) en relación con el «presidencialismo concentracionista»8, sobre todo si se considera el exceso de «oferta» por parte de los proveedores de integración. En aquella línea, dicho exceso de oferta sería eventualmente creado (exclusivamente) por los presidentes, quienes son definidos como «proveedores de integración». Al mismo tiempo, cabe destacar que se ha puesto el acento (como ya se ha señalado previamente), principalmente, en los presidentes de los grandes países (Argentina, Brasil y últimamente Venezuela) (Mattli, 1999; Bernal Meza, 2002; Malamud, 2003, 2008; Malamud y Castro, 2007). Sin embargo, el problema es que en América Latina y, especialmente, en América del Sur, existe una larga tradición relacionada con «otros» tomadores de decisión involucrados en el diseño e implementación de la política exterior vinculada con el regionalismo. Esos otros formuladores es lo que he denominado previamente como «agentes regionales», factor de agencia que ha sido subestimado. 7

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La literatura sobre presidencialismo en América Latina es extensa, por lo que para tener una visión más detallada sobre el asunto se sugiere consultar introductoriamente a Linz y Valenzuela (1998). Es importante mencionar que A. Malamud (2008) otorga al «presidencialismo concentracionista» un carácter doble, como facilitador de la integración o como factor de repliegue de esta. 295

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Si bien, existen aproximaciones teóricas al fenómeno del Presidencialismo en la toma de decisiones en política exterior, sobre todo aquellas corrientes influenciadas por el realismo neoclásico, por el neo funcionalismo y por análisis derivados de la sicología política aplicada a política exterior, considero importante preguntarse: ¿son solo los Jefes de Gobierno los que toman las decisiones de estancar (bloquear decisiones intra-organizacionales en donde participan) o fragmentar (crear «más oferta» de integración o nuevos proyectos) o hay más agentes interviniendo? La historia y el rol de algunos Cancilleres latinoamericanos o bien la intervención de enviados presidenciales en la formación de nuevos procesos de integración, por ejemplo, nos demuestra la participación e influencia de otros agentes y grupos de agentes en la toma de decisión en política exterior latinoamericana, no solo a nivel doméstico, sino que también a nivel regional y subregional, ya que, además, si nos concentráramos exclusivamente en los presidentes (como se ha hecho mayoritariamente hasta el momento), entonces caeríamos en el error de exacerbar el individualismo metodológico en las investigaciones relacionadas al regionalismo latinoamericano. A modo de ejemplo, un episodio relevante a destacar se dio en el marco de la XVII Cumbre Iberoamericana (2007) realizada en Santiago de Chile, cuando el entonces Ministro de Relaciones Exteriores chileno, Alejandro Foxley, manifestó la decisión de no apoyar la iniciativa venezolana de crear el Banco del Sur, al alero de UNASUR, mientras que, al mismo tiempo, expresó la intención de sumar a Chile a la Corporación Andina de Fomento (CAF) con un aporte inicial de US$ 50 millones. Cabe señalar que a la posición chilena luego se sumó Perú y Colombia9. El hecho mencionado anteriormente, muestra lo importante de añadir a la discusión el análisis de toma de decisiones en política exterior en América Latina, recalcando que dicho proceso es colectivo, y, por lo tanto, los presidentes no son los únicos involucrados (Kaarbo, 1998; Hudson, 2005, 2007). Y, considerando que 9

El Universo (27.08.2020). Chile se baja del Banco del Sur: https://www.eluniverso.com/2007/11/09/0001/9/0DE0259027434A1191EC28E541BC86A2. html 296

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en América Latina hay episodios (como se mostró anteriormente en el caso de la negativa chilena de integrar el Banco del Sur) de la existencia de «agentes regionales» relativamente autónomos que se comportan de manera influyente en la toma de decisiones a nivel nacional y subregional, entonces, resulta importante destacarlos como objeto de estudio. En aquella línea argumentativa, desde el punto de vista de la literatura especializada en los estudios de burocracias internacionales, se señala que la agencia de los burócratas y/o delegados estatales en organizaciones internacionales depende del grado de discrecionalidad que los agentes obtengan del propio Estado. Por ejemplo, Johnson y Urpelainen (2014) señalan que las preferencias de las burocracias internacionales pueden ser divergentes a la de los Estados, los cuales les otorgan un margen importante de discrecionalidad, ya que además los Estados necesitan de la experiencia burocrática de la cual adolecen. Al mismo tiempo, los autores indican que las preferencias de dichos burócratas internacionales, también denominados en la literatura como «autonomía burocrática» (Bauer y Ege, 2016), pueden ser de tres tipos: 1. opuestos diametralmente; 2. burócratas conservadores; 3. burócratas revisionistas (Johnson y Urpelainen, 2014)10. Si bien sería apresurado definir el tipo de burócrata o delegado presidencial que generalmente socializa en instancias regionales latinoamericanas, sí es importante destacar que al menos la literatura respalda la idea que desarrollé previamente respecto al rol que juegan los agentes regionales de países seguidores en el regionalismo de América Latina, en la medida que gozan, desde mi punto de vista, de una importante dosis de discrecionalidad/autonomía, dada por condiciones institucionales domésticas y por redes regionales que han ido formando a lo largo del tiempo. Para ejemplificar lo antes señalado, existe una plétora de agentes regionales interesantes de abordar. Desde un punto de vista historiográfico, los casos más evidentes de su influencia en la toma de decisión en política exterior y su activa participación en instancias regionales y subregionales, son los de Luis María Drago 10

Traducción propia. 297

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en la Argentina de inicios del siglo XX, el de Clodomiro Almeyda durante el Gobierno del presidente Salvador Allende, Javier Pérez de Cuéllar en Perú y, más recientemente, el caso de Celso Amorím durante el Gobierno del presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Así como también la influencia de elites burocráticas como son los casos de Itamaraty y Torre Tagle (Brasil y Perú, respectivamente). Pero más recientemente, no solo son los Cancilleres quienes han tomado un rol protagónico en el diseño e implementación de la política exterior regional en América Latina. Los integrantes del denominado «Grupo de Sabios o Sherpas» que definió el proyecto original de UNASUR, entre ellos Nicolás Maduro11, Cristina Fernández de Kirchner12, Marco Aurelio García (el más influyente de ellos) o Luis Maira, son una pequeña muestra de la existencia de estos agentes regionales. A esos nombres, habría que añadir, entre los más conocidos, a Rafael Roncagliolo, Luis Almagro, Alejandro Foxley, Allan Wagner y una importante cantidad de nombres de exsubsecretarios o viceministros y asesores presidenciales que influyen de una u otra manera en la conformación del espacio regional latinoamericano a través de una activa política regional. Entonces, pareciera ser relevante concentrarse en esa variable y considerar el rol de la agencia por parte de los tomadores de decisión de política exterior que participan de los proyectos de integración regional en la región. Lo anterior, no significa en ningún caso que las variables estructurales deban ser desestimadas, al contrario, son relevantes en la medida que puedan vincularse co-constitutivamente a la agencia socializada de los actores que intervienen en aquellas estructuras. Por tanto, poner el foco en la agencia socializada, es decir, no solo en los Jefes de Gobierno, sino también en los agentes regionales, es parte complementaria de una explicación más amplia en torno a la falta de convergencia del regionalismo latinoamericano. Preliminarmente, al tratarse de una categoría analítica poco investigada, es importante determinar su origen, es decir, de dónde 11

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Antes de ser presidente de Venezuela, fue el delegado de su país en el «Grupo de Sabios» que creó UNASUR. Antes de ser presidenta de Argentina, fue la delegada de su país en el «Grupo de Sabios» que creó UNASUR. 298

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provienen esos agentes regionales que, eventualmente, estancan y fragmentan el regionalismo en América Latina. Anteriormente, ya he señalado que los estudios sobre esta perspectiva se han concentrado en el rol de los Jefes de Gobierno, en particular, la capacidad de maniobra de estos actores representantes de los Estados denominados «grandes» (Argentina, Brasil, México y Venezuela en ALBA) o creadores de normas en la región. Por lo tanto, lo que estoy proponiendo es ampliar y profundizar las investigaciones hacia agentes que van más allá de los Jefes de Gobierno, ya que, como he señalado anteriormente, el proceso de toma de decisión es colectivo y, además, estos agentes regionales son identificables. En ese sentido, añadiría que es importante centrarse en el rol de los denominados Estados «seguidores», es decir, poner el foco en países pequeños o medianos. Lo anterior, dependerá de la literatura que se considere para estos efectos, es decir, investigaciones tendientes a definir el comportamiento de agentes de Estados pequeños o bien de Estados medianos o también denominados potencias regionales secundarias, como se mostrará a continuación. En efecto, en esa línea, un primer resultado de la revisión de algunos de los estudios sobre política exterior de Estados pequeños y de política exterior de potencias medianas regionales o también llamados, algunas veces, potencias regionales secundarias, indica que ambas categorías analíticas presentan características comunes, es decir, se pueden encontrar elementos similares en el comportamiento de Estados aparentemente medianos en la literatura sobre política exterior de Estados pequeños, y viceversa. Así, al sintetizar ambos enfoques, se extrae la siguiente caracterización en relación al comportamiento de este tipo de Estados en el sistema internacional (la cual incluye a muchos países latinoamericanos) sobre la base de algunos de los principales estudios que abordan este tema: •

Free riders: poseen estrategias de política exterior de apertura comercial y han establecido TLC con potencias extraregionales. Característica asociada a política exterior de

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•

•

•

países pequeños (Thorhallsson y Steinsson, 2017; Cooper, 1997; Tussie, 2009). Poca identificación regional (identidad): en general, las prioridades de su política exterior se enfocan a organismos multilaterales globales. Están fuertemente ideologizados (Jordaan, 2003; Thorhallsson y Steinsson, 2017). No son veto players: no tiene capacidad individual para vetar un proyecto regional o para crear uno nuevo (pocas capacidades materiales de chantaje), por lo que intentan alianzas ad hoc o creación de poder colectivo (Keohane, 1969; Hurrell, 2000; Nolte, 2006; Flemes y Wojczewski, 2010; Morales, Rocha y Durán, 2016; Long, 2017). Prestigio internacional: poseen recursos de soft y smart power que los han posicionado internacionalmente (Ardila, 2012; Garzón, 2015).

La síntesis anterior, demuestra la heterogeneidad de los estudios sobre países pequeños y medianos en la literatura especializada. Por ello, propongo que, a partir de dicha síntesis, se utilice el concepto de países seguidores (Flemes y Wojczewski, 2010), como una conceptualización más comprensiva del comportamiento de los agentes de este tipo de países, al menos en América Latina. Asimismo, si asumimos que las potencias regionales intentan mantener los organismos regionales que han creado (Gómez-Mera, 2005), entonces, para estudiar el estancamiento y la fragmentación, podríamos concentrarnos en aquellos Estados que no crean (por sí solos) organizaciones regionales y subregionales y que, como indica mayoritariamente la literatura del área, no tienen capacidades materiales para vetar las iniciativas regionales por sí solos y, por consiguiente, buscan generar poder colectivo a través de alianzas ad hoc o por identidad común. En otras palabras, para lograr determinar qué países están estancando y fragmentado el regionalismo latinoamericano, quizás sería útil centrarnos en países que poseen las características de países seguidores (pequeños y medianos), rasgos que, a su vez, podrían delinear la identidad de los agentes regionales previamente descritos. 300

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Cómo estudiar el rol de los agentes regionales. Una propuesta Ahora bien, teniendo más delimitado nuestro objeto de estudio, es decir, agentes regionales de países seguidores de América Latina, surge el desafío sobre cómo estudiarlos. Al respecto, desde el punto de vista teórico, existen dos caminos predominantes para analizar el rol de la agencia en la toma de decisión en RRII. El primero de ellos, se relaciona con el debate entre racionalistas y constructivistas, quienes desde distintos puntos de vista explican cómo y por qué los agentes (individuales o colectivos) toman decisiones en determinadas circunstancias. En ese sentido, los neorrealistas proponen que los agentes toman decisiones racionales y de costo/beneficio para proteger sus intereses (supervivencia del Estado), dada las condiciones anárquicas del sistema internacional (Waltz, 1979; Gilpin, 1981). Mientras que, por otra parte, los constructivistas señalan que los agentes toman decisiones sobre la base de otras variables (influyen la socialización, la identidad, la ideología, las emociones, las visiones de mundo), ya que las reglas y normas internacionales se construyen socialmente (Ruggie, 1998; Risse y Sikkink, 1999). Por tanto, si existe anarquía es debido a que los actores han decidido dichas condiciones del sistema, y, consecuentemente, dichas condiciones pueden cambiar (Wendt, 1987, 1992; Adler, 2001; Onuf, 2002). Por ello, si fijamos nuestra atención en la socialización de los agentes (en este caso regionales) que pueden alterar el comportamiento de los Estados (Checkel, 2016), debemos asumir la premisa que señala que la realidad se construye socialmente. Si asumimos tal premisa básica, es el constructivismo social el enfoque que nos permitirá observar con más claridad «cómo la integración avanza o se detiene pese a contextos políticos favorables o desfavorables, en detrimento de una supuesta racionalidad pura de los actores involucrados» (Perrotta, 2013, p. 222), sobre la base del análisis de grupos de agentes socializados —es decir, agentes regionales de países seguidores en estructuras regionales definidas—, ya que, como

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sabemos, los agentes forman sus intereses e identidades por medio de la interacción social (formal o informal). Por tanto, parece ser relevante indagar sobre el rol de esos «otros agentes» en el desarrollo e implementación de las diferentes iniciativas regionales y subregionales en América Latina y su permanente estancamiento y fragmentación, ya que, desde un punto de vista práctico, debemos reconocer que la política exterior y su extensión hacia los proyectos regionales no son precisamente una preocupación prioritaria para las y los presidentes, a lo sumo, son temas en los cuales se involucran en situaciones de crisis políticas regionales, pero mayormente, los asuntos de toma de decisiones de estos organismos regionales son delegados a cancilleres y asesores de confianza, los cuales dependen de la capacidad de discrecionalidad con la que cuentan. Por tanto, sería interesante para la disciplina conocer la capacidad de discrecionalidad en la toma de decisión de dichos agentes regionales provenientes de países que no han intentado cumplir un rol de liderazgo histórico en los proyectos regionales, es decir, sería un aporte a los estudios sobre regionalismo latinoamericano conocer cómo actúan los agentes regionales de países considerados aquí como seguidores, pero no en torno a una clasificación material de sus capacidades, sino más bien a partir de condiciones inmateriales que permitan determinar identidades y comportamientos compartidos de los agentes de ese tipo de países. Aquello implica conocer la política de lo político en el regionalismo latinoamericano y, a la vez, conocer por qué los «seguidores no siguen». Aunque lo lógico sería considerar un análisis puramente constructivista para nuestro objeto de estudio (ya que las variables «no materiales» son importantes en las relaciones humanas), tal y como se ha aplicado el constructivismo al regionalismo latinoamericano genera dos problemas epistemológicos de difícil solución. El primero de ellos, siguiendo a Price y Reus-Smit (1998)13, se relaciona con que la versión del constructivismo que se usa predominantemente en 13

Si bien el artículo de Price y Reus-Smit (1998) no hace referencia explícita a América Latina, sin embargo, considero que es un buen ejemplo sobre cómo el constructivismo muchas veces ha sido mal aplicado. 302

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los estudios sobre relaciones internacionales es fundamentalmente liberal y habermasiana (énfasis en los individuos y en sus recursos discursivos), lo cual lo convierte en un enfoque individualista y en política exterior, como ya he señalado previamente, no siempre la toma de decisión es individual o exclusivamente presidencialista, ya que muchas veces intervienen asesores y ministros que influyen en el proceso de forma decisiva. Mientras que el segundo problema epistemológico del constructivismo es que, aunque los objetivos que persigan los agentes y los medios para conseguirlos sean inmateriales, los resultados siguen siendo materiales (lo material está consecuentemente incluido en lo inmaterial). Esto último permitió el surgimiento del denominado «constructivismo realista», como una variante más comprehensiva en la disciplina. Al respecto, desde el auge del constructivismo como corriente contrapuesta al racionalismo imperante en la disciplina de las RRII, se han adoptado sus preceptos, asumiendo principalmente el más importante de ellos: «la realidad se construye socialmente». Bajo aquella premisa, se opuso racionalismo a constructivismo y más adelante se enfrentó al racionalismo contra las corrientes reflectivistas, asumiéndose que el constructivismo es una Teoría de las Relaciones Internacionales y, a la vez, una teoría «no racional» preocupada de los factores inmateriales como variables fenomenológicas explicativas de la realidad internacional contemporánea. Se señala, en concreto, que el constructivismo intenta mostrar la relevancia de la identidad de los Estados y de las Instituciones como variable explicativa del comportamiento de los primeros, y de las reglas y normas de las segundas. Aquello es evidente, como ya se ha indicado, si adoptamos una concepción liberal y/o posmoderna del constructivismo. Sin embargo, un acercamiento de ese tipo al constructivismo tiene aspectos conflictivos con la propia teoría social de la cual emana. El conflicto epistemológico más complejo aquí es el asumir una versión liberal del constructivismo, porque una concepción de este tipo es ante todo individualista metodológicamente.

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El otro problema de asumir un constructivismo liberal como se ha venido haciendo en América Latina es que no se ha considerado suficientemente la relevancia de realizar investigaciones constructivistas que aborden la co-constitución entre agente y estructura14, es decir, la capacidad del agente de modificar las estructuras mediante la agencia del ser humano, por lo tanto, la capacidad de las personas de modificar su entorno social a través de la intersubjetividad (la cual a su vez contiene lógicas de poder) que se genera a través de su comportamiento gregario. Por tanto, el núcleo del constructivismo es fundamentalmente un proceso de socialización del cual derivan las identidades y normas que contienen las estructuras en las que los agentes socializan. Adicionalmente, dichas interacciones sociales que generan identidad y norma tienen siempre un propósito social que constituye, a su vez, el interés nacional de los Estados. Es decir, en términos simples, asumir el desafío de realizar investigaciones constructivistas requiere analizar qué tipo de identidad se genera en la socialización de agentes y cómo esa identidad define a la vez el interés de un grupo determinado de agentes y el interés nacional. Un último problema con este tipo de aproximaciones analíticas se relaciona con las expectativas. Generalmente se señala que el enfoque constructivista podría entregar respuestas prospectivas con relación a los cursos de acción de la política exterior de un Estado determinado. Sin embargo, pocas veces se considera que, si la identidad es construida socialmente, entonces, el interés nacional es modificable y varía en el tiempo. Por tanto, el interés nacional depende del contexto histórico que el investigador esté estudiando, por lo que, en ese sentido, el constructivismo sería incompatible con teorías y enfoques de la disciplina que intenten análisis transhistóricos, no porque niegue los fenómenos históricos «estructurales», sino porque su base epistemológica y ontológica no permite entregar tales resultados.

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Excepciones a esto han sido las investigaciones recientes de German Prieto (2016) respecto de la identidad de los agentes en el marco de la Comunidad Andina y de Gonzalo Álvarez (2018) acerca de la convergencia y divergencia ideacional en la política exterior de Chile. 304

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Así, debido a los tres problemas antes señalados, sugiero la vinculación de un enfoque constructivista (no exclusivo de la disciplina de las Relaciones Internacionales) con teorías (propias de la de disciplina de las Relaciones Internacionales) que asuman un propósito socialmente construido en política exterior, y, por tanto, contrarias al individualismo metodológico, o a la sola explicación estructural, o a la experimentación sicológica de los fenómenos de la sociedad internacional. En esa línea argumental, Barkin (2003, 2010) desarrolla la tesis del denominado realismo constructivista. Según dicho autor, solo el realismo clásico es compatible con los preceptos del constructivismo (co-constitución, intersubjetividad, propósito social como identidad e interés). Además, señala Barkin que existen al menos tres compatibilidades entre constructivismo y realismo: 1) ambas se basan en la lógica de lo social (co-constitución e intersubjetividad social vinculada a una definición clásica de poder); 2) ambas reconocen la contingencia histórica (no son transhistóricas y dan espacio a la agencia), y; 3) necesitan de la reflexividad (social, no individual). Aquello es importante, porque la complementación del realismo con el constructivismo ayudaría a desentrañar cómo funcionan las lógicas de poder, asunto que el realismo ha desarrollado profusamente. Y, al revés, el realismo no sabe con certeza qué es el interés nacional, cuestión que el constructivismo se ha encargado de desentrañar a través de los estudios constructivistas sobre identidad (interés público intersubjetivo co-constituido por agentes en estructuras de ideas socializadas). En otras palabras, se sostiene que este diálogo realista-constructivista puede ser virtuoso en tanto proporciona la teoría social necesaria para cerrar la brecha en el realismo de las creencias subyacentes a la política exterior y la realidad sobre que esas creencias no son universales 15 (Barkin, 2010, p. 173). La anterior perspectiva, se vincula a lo desarrollado por Caballero (2019), quien aporta a la discusión desde el punto de vista de separar aquellas «estructuras intransitivas» que no pueden ser modificadas por la agencia, en contraposición a las «estructuras 15

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transitivas» que sí pueden ser modificadas por la agencia de los actores de forma intersubjetiva. Al respecto, el autor señala «que, si bien las estructuras generan la capacidad de agencia, esta es autónoma respecto de sus actuaciones en el marco de dicha estructuras» (Caballero, 2019, p. 47). En ese sentido, siguiendo a Caballero (2019), son las estructuras transitivas del regionalismo latinoamericano en donde se puede investigar en profundidad sobre el rol de la socialización de lo que he denominado previamente como agentes regionales de países seguidores con relación al estancamiento y fragmentación del fenómeno. Entonces, el punto central en este debate es distinguir que los objetivos e intereses de política exterior son materiales e inmateriales (Barkin, 2003, 2010; Bially-Mattern, 2004) y que dichos objetivos e intereses son diseñados e implementados mediante socialización de agentes mediante microprocesos de socialización (Johnston, 1998; Checkel, 2001); por normas (Risse y Sikkink, 1999; Checkel, 2016) y/o por formación de identidad (Abdelal, Herrera, Johnston y Mc Dermont, 2006) en entornos institucionales bien definidos, tales como las organizaciones regionales y subregionales de integración de América Latina. En síntesis, siguiendo este último punto, la conexión entre el constructivismo-realista y el estudio de la agencia está determinado por las estrategias de política exterior nacionales que requieren ser socializadas (implementadas) para que tengan efecto en el sistema internacional. Para ello, es necesario conocer cuál es realmente el proceso de toma de decisión (diseño e implementación) de la política exterior (motivos, objetivos, intereses que se persiguen) y quiénes ejecutan esas decisiones. Al respecto, es importante asumir que se conoce muy poco sobre los procesos de toma de decisión y la socialización de agentes en el contexto del regionalismo como herramienta de política exterior. En ese sentido, Hudson (2005) nos dice que la denominada «caja negra» generalmente está poco investigada, es decir, los procesos de toma de decisión se consideran poco al momento de analizar los fenómenos propios de la disciplina. A pesar de ello, en política exterior se ha desarrollado la teoría del actor general para analizar el contenido de dicha «caja negra». Para

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ello se debe determinar si se trata de una decisión individual o colectiva (proceso) en el proceso de toma de decisión de política exterior (Hudson, 2005, 2007). Por tanto, considerando como premisa que el regionalismo es parte de una estrategia de política exterior, entonces es importante saber: ¿cómo abrir la caja negra? Para este propósito, un camino propuesto implica identificar la identidad/intereses de los agentes involucrados y las estructuras transitivas que posibilitan la toma de decisión y socialización de identidades/intereses de dichos agentes a partir de las lógicas de poder que están inscritas en el realismo, por una parte, o bien, alternativamente, lógicas de poder que se encuentran en la teoría crítica neogramsciana, por otra. En definitiva, se podría proponer como línea de investigación que los países que estancan y fragmentan los proyectos de integración regional en América Latina son aquellos que implementan estrategias de política exterior de países seguidores (free riders, poca identificación regional, no veto players y con prestigio internacional), lo cual genera un proceso de socialización de agentes en estructuras regionales de carácter aislacionista/obstruccionista que tiene como efecto el estancamiento de los proyectos de los cuales forman parte, y la posterior la fragmentación del proceso de convergencia regional a partir de la creación de nuevos proyectos. Adicionalmente, podríamos estar frente a países que pueden denominarse como aislacionistas regionales o autonomistas secesionista (Puig, 1984) en el sentido que intentan cortar los lazos con su región de origen más que con la metrópoli. Bajo esa estrategia es que evitan conformar alianzas permanentes y definitivas a nivel subregional y privilegian el camino propio debido a su autopercepción (identidad) de exclusividad internacional que los motiva a agenciar su capacidad de influencia sobre otros para generar contra alianzas específicas determinadas por relaciones intersubjetivas previas entre agentes regionales (idea de poder colectivo de los Estados pequeños de Long (2017) que impidan una hegemonía regional, ya que, de existir hegemonía regional deberán plegarse al proyecto único y perderán su margen de maniobra. Por lo tanto, el mecanismo de persuasión sería la influencia sobre otros agentes regionales de otros países seguidores (mediante

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socialización por sus distintos tipos) para estancar y fragmentar los proyectos regionales (cambiando o intentado cambiar las normas y reglas sociales regionales) con el objetivo de seguir manteniendo su autopercepción exclusivista en el sistema internacional. Por tanto, la identidad/interés de este tipo de agentes tomadores de decisión en política exterior tendería a ser más global que regional, y, eventualmente, participarían de las instancias regionales y subregionales para estancar o fragmentar y no para consolidar los proyectos de convergencia regional.

Conclusiones Al comienzo de este artículo, planteé el desafío de encontrar algún elemento distintivo y endógeno del regionalismo latinoamericano (en general) y sudamericano (en particular) en relación con la falta de convergencia regional. En aquel sentido, las variables que la literatura especializada ha considerado relevantes para explicar la falta de convergencia regional han estado tradicionalmente centradas en lo que se puede denominar como «estructura», desde un punto de vista constructivista. En esa perspectiva, he argumentado que tan solo una de esas variables podría ser propiamente latinoamericana, el Presidencialismo. Al mismo tiempo, he dado cuenta de cómo se ha abordado la variable presidencial en los estudios sobre regionalismo, exponiendo que la responsabilidad de la falta de convergencia regional recae en los Jefes de Gobierno o también denominados «proveedores de integración», quienes estarían detrás del estancamiento de las organizaciones regionales que impulsan y de la fragmentación de las mismas a través de la creación de nuevos organismos. No obstante, desde un punto de vista práctico, sabemos que la integración regional no es una prioridad gubernamental y los presidentes, si bien participan de las cumbres ratificatorias de acuerdos regionales para la creación de organismos, muchas veces delegan esa responsabilidad de función en Cancilleres, asesores principales en política exterior y personal diplomático, quienes muchas veces tienen

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grados de discrecionalidad relevantes en la toma de decisiones regionales. Asimismo, he señalado que esos agentes (cancilleres, asesores principales de política exterior y diplomáticos) son identificables y relativamente estables en el tiempo y los he agrupado en el concepto de «agentes regionales». Al mismo tiempo, he señalado que dichos «agentes regionales» podrían estar incidiendo decisivamente en el estancamiento y fragmentación del regionalismo latinoamericano. Una posibilidad de observar aquello sería la identificación de alianzas ad hoc que frenan y dividen los procesos regionales a partir de la socialización. En aquel sentido, también se ha argumentado que dichos agentes regionales pertenecerían a los denominados países seguidores o también llamados Estados pequeños o medianos de acuerdo con la caracterización realizada a partir de la síntesis conceptual derivada de la literatura sobre política exterior de Estados pequeños y potencias regionales secundarias o medianas. A la vez, dichas características podrían delimitar la identidad de dichos agentes. Cabe señalar que los agentes regionales son grupos socializados de personas con cierto grado de autonomía (discrecionalidad) en el proceso de toma de decisión de política exterior, lo cual les permite socializar a nivel regional y generar estrategias de «contención» de las iniciativas regionales que no estén en la línea de la estrategia de inserción internacional del país de origen. Aunque aún está por analizarse el comportamiento de estos agentes regionales en la política regional, un punto que también se ha discutido en este capítulo es cómo abordar teórica y analíticamente un elemento propiamente latinoamericano. El argumento expuesto es que, considerando las hibridaciones teóricas propias de la academia latinoamericana, y al ser un objeto de estudio que contiene relaciones intersubjetivas, entonces el constructivismo social puede ser aplicado a este caso. Pero, además, como el objeto de estudio contiene intrínsecamente un proceso de socialización político, con relaciones de poder clásicas, entonces, podemos «hibridar» constructivismo con realismo, siguiendo a Barkin (2010) y, en cierta medida también a Caballero (2019), con la finalidad de indagar en

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la capacidad de agencia de estos agentes cuyo origen e identidad provienen de países latinoamericanos seguidores, en el marco de su socialización política en estructuras transitivas regionales, definidas previamente por la literatura. Capacidad de agencia que tiene como supuesto la capacidad de estos para estancar y fragmentar las iniciativas de integración regional. Aquello, como un fenómeno distintivo y endógeno de las relaciones internacionales latinoamericanas, que se presenta como subestimado en la literatura.

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América Latina: una comunidad de seguridad no beligerante1 2

Nicole Jenne

Introducción El concepto de las comunidades de seguridad tiene su origen en el estudio de las relaciones internaciones en las regiones de América del Norte y Europa del Oeste. En los años 1950, Karl Deutsch y su equipo desarrollaron la idea de una comunidad internacional definida como un grupo de Estados entre los cuales existe la convicción de que el conflicto armado entre los miembros de la comunidad no ocurrirá (Deutsch, 1957, p. 5; 1954). En otras palabras, los Estados miembros de la comunidad mantienen expectativas estables de que el cambio político entre ellos será pacífico y que las controversias se resolverán con instrumentos distintos a la guerra (Deutsch, 1957, p. 5). Terminada la Guerra Fría, Emanuel Adler y Michael Barnett (1998) revivieron el concepto de comunidad de seguridad utilizando un nuevo marco analítico basado en la escuela constructivista de las Relaciones Internacionales. En su libro Security Communities, Adler y Barnett proponen que el concepto se puede aplicar a regiones más 1

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Este proyecto contó con financiamiento de CONICYT, Programa Fondecyt de Iniciación (2017), proyecto no. 11170387 Este capítulo se basa en la tesis The Domestic Origins of No-War Communities: State capacity and the management of territorial disputes in South America and Southeast Asia, con la cual la autora obtuvo el título de PhD del European University Institute en 2016. Véase también «The domestic origins of no-war communities», publicado por el Journal of International Relations and Development, 2020 (https://doi.org/10.1057/s41268-020-00188-7). 317

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allá de la zona del Atlántico Norte. Para el caso de Latinoamérica, numerosos trabajos han sostenido que la región, o por lo menos subgrupos de ella, evidencian características de una comunidad de seguridad emergente (Hurrell, 1998; Fuchs, 2005; Diamint, 2007; Flemes, Nolte, y Wehner, 2011; Vitelli, 2013; Zapata Mafla, 2014). Sin embargo, como mostraré en esta contribución, los marcos analíticos convencionales en los que se basaron estos estudios fueron insuficientes para captar la realidad latinoamericana. Argumentaré que la región satisface los criterios mínimos de una comunidad de seguridad, pero que los procesos que dieron lugar a la formación de esta comunidad son distintos a los que se han propuesto en los marcos analíticos originales. Por eso, se propone entender la comunidad latinoamericana como una comunidad no beligerante. Vale precisar que en este capítulo la guerra se entiende, según la definición estándar, como la violencia letal organizada e institucionalizada a gran escala (Russett, 1993, p. 12), por lo que no incluye consideraciones de la seguridad humana. El capítulo tiene dos objetivos. En primer lugar, se demostrarán los límites del concepto de comunidad de seguridad en base de su aplicación a América Latina. En segundo lugar, construyo una nueva noción de comunidades internacionales (comunidades no beligerantes) a partir de la experiencia latinoamericana. Para eso, el capítulo se divide en cinco secciones. Después de esta breve introducción se presentarán los marcos teóricos del concepto de seguridad propuestos primero por Karl Deutsch y luego, bajo una interpretación constructivista, por Emanuel Adler y Michael Barnett. La tercera sección discute los trabajos que aplican el concepto a Latinoamérica, demostrando las limitaciones del marco analítico constructivista para este caso. La cuarta sección plantea una lectura alternativa de la construcción de comunidad internacional en la región, que se propone denominar como comunidad no beligerante. La quinta sección concluye con una reflexión sobre futuras líneas de investigación sobre comunidades en el ámbito internacional.

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Comunidades de seguridad Deutsch diferenció dos tipos de comunidad de seguridad; una comunidad amalgamada, donde las unidades previamente independientes se unen bajo un único gobierno, como los Estados Unidos, y una comunidad pluralista, donde los gobiernos mantienen su independencia legal (Deutsch, 1957). Es esta última la que es de interés para la disciplina de las Relaciones Internacionales, ya que desafía la idea tradicional de que comunidad solo puede existir dentro de un Estado, pero no entre Estados donde prevalece la anarquía y la desconfianza. Una comunidad pluralista se define como aquella en la que los Estados tienen expectativas confiables en que el cambio político sea pacífico (Deutsch, 1957, p. 5). Tales expectativas descansan en un sentido de comunidad ligada a los objetivos de paz y construcción de relaciones de confianza. Sin embargo, el identificador básico para una comunidad de seguridad es la ausencia de guerra como también de preparaciones para la guerra (Deutsch, 1957, p. 99). A menudo esta definición se equipara con el concepto de una «paz estable», donde también, en el sentido menos exigente, esto describe una «paz negativa» limitada a evitar la guerra (véase las contribuciones en Kacowicz et al., 2000). Aparte del uso de la fuerza armada a gran escala, la existencia de conflictos no excluye necesariamente la existencia de una comunidad de seguridad. Acharya se basa en la afirmación de Deutsch, que propone que los miembros de una comunidad de seguridad pueden encontrarse en los lados opuestos de un conflicto entre grandes potencias mientras mantengan «las hostilidades mutuas reales y el daño a un mínimo, o de alguna otra forma se niegen a pelear entre sí» (Deutsch, 1968, p. 276 citado en Acharya, 1998, p. 214).3 Décadas más tarde, en su reformulación del concepto, Adler y Barnett mantienen que incluso en una comunidad de seguridad madura existen «intereses en conflicto, desacuerdos y negociaciones asimétricas», aunque bajo la expectativa «de que los Estados practiquen la moderación» (Adler y Barnett, 1998, p. 55). 3

Esta y las siguientes citas de obras en inglés son traducciones de la autora. 319

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La coerción no se descarta por completo, pero la probabilidad de encuentros entre las fuerzas armadas, incluso si existe, es baja. Para Deutsch, las comunidades de seguridad eran fundamentalmente transaccionalistas. La creación de comunidad podía alcanzarse de distintas formas, pero todas tienen en común la interdependencia y la reciprocidad: «se caracterizan por la existencia de una cantidad significativa de transacciones entre ellos» sea en forma de productos, información o de personas, por comercio, turismo o lazos personales (Deutsch, 1961, p. 98-103). Para llegar a este nivel, Deutsch identificó dos condiciones esenciales: la compatibilidad de los principales valores políticamente relevantes entre los miembros y la capacidad de las unidades políticas involucradas para interactuar entre ellas sin recurrir a la violencia (Deutsch, 2003 en Chang, 2016). Con eso queda en evidencia que tanto Deutsch como sus seguidores estaban interesados en el tejido social que generaba expectativas confiables y un sentido de comunidad entre los Estados. No obstante, en esencia el análisis de Deutsch se refería a aquellas comunidades «que eliminan la guerra y la expectativa de guerra dentro de sus límites» (Deutsch, 1957, p. 5). Adler y Barnett, en su trabajo sobre comunidades de seguridad con un nuevo marco de análisis, mantuvieron la característica central del concepto al grupo de Estados que resuelven conflictos sin recurrir a la guerra, que «no emprenden —de hecho, no consideran— acciones de seguridad que puedan ser interpretadas por otros dentro de la comunidad como militarmente amenazante» (Adler y Barnett, 1998, p. 34-35). Sin embargo, propusieron un modelo distinto sobre el desarrollo de comunidades de seguridad basado en la escuela constructivista de las Relaciones Internacionales. Este divide el proceso de construcción de comunidad en tres etapas. Antes de describir aquellas, conviene precisar en qué consiste la aproximación constructivista de Adler y Barnett. En su concepto de comunidades de seguridad reformulado, las identidades transnacionales y la confianza mutua cumplen un rol fundamental en sostener y al mismo tiempo caracterizar a las comunidades de seguridad (Adler y Barnett, 1998, p. 45-48). Ambos elementos,

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las identidades y la confianza, son conceptos claves para la escuela constructivista en Relaciones Internacionales. El constructivismo es un planteamiento estructural, donde la estructura del sistema internacional es social y no material. Eso significa que los actores y las estructuras se constituyen mutuamente. La distribución de poder entre los Estados influye sobre los intereses y el comportamiento de los actores, pero al mismo tiempo sus prácticas transforman la política internacional. Si los Estados optan por un comportamiento competitivo se consolidarán sus identidades como rivales. Si, por el contrario, actúan de forma amistosa, pueden llegar a construir comunidades donde «tienen la seguridad real de no recurrir entre ellos al empleo de la fuerza armada entre ellos» (Deutsch, 1957, p. 5). En otras palabras, tienen la confianza que buscarán resolver sus diferencias por otros medios. De esta forma, los intereses nacionales no son dados a priori, sino se definen en función de las identidades de los Estados vis a vis su entorno. Un Estado buscará aumentar su capacidad militar cuando identifica a su entorno como hostil, lo que desencadena un dilema de seguridad en el cual los Estados quedan más inseguros dado que el aumento de sus defensas provoca el armamento por parte de otros. Sin embargo, si un Estado percibe un entorno vecinal amistoso, es más probable que promoverá la cooperación y las medidas de construcción de confianza. El dilema de seguridad no se materializa. En consecuencia, se construye un escenario de política regional marcado o por la competencia y tensiones, o por la cooperación e identificación mutua. Las tres etapas de Adler y Barnett son las de una comunidad emergente, ascendiente y consolidada (Adler y Barnett, 1998, p, 50-57). En la primera etapa, las circunstancias domesticas o internacionales incentivan la cooperación entre Estados. Aunque en este momento no existe todavía una política de cooperación a largo plazo, eso cambia en la segunda fase donde las interacciones entre las entidades empiezan a transformar cómo se ven uno frente al otro (Adler y Barnett, 1998, p. 39). Para que se de este paso, se requiere la presencia de un líder capaz de incentivar la cooperación e imponer las reglas en común. En la segunda etapa de ascendencia, se crea

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un entendimiento compartido entre los miembros de la comunidad de seguridad a través de encuentros que gradualmente se van institucionalizando. Adler y Barnett sugieren que los valores básicos de la construcción de conocimiento en común son el liberalismo y la democracia, aunque no son una condición necesaria (Adler y Barnett 1998, p. 40-41). Las organizaciones regionales facilitan la interacción y a la vez dan forma a las nuevas ideas, principios y conocimientos en común. Este proceso hacia una identidad compartida se describe como proceso de aprendizaje social en el cual se redefine y reinterpreta la realidad, «lo que las personas consideran real, posible y deseable» (Adler y Barnett, 1998, p. 43). Los conocimientos compartidos y los procesos transaccionales son los factores necesarios para el desarrollo de confianza y una identidad colectiva en la tercera etapa de la formación de comunidades de seguridad, que se caracteriza por las expectativas estables de que no habrá guerra entre sus miembros. En esta etapa, que se denomina como etapa de «comunidad consolidada», existe un lenguaje común de comunidad y de los valores que representa. Porque confianza significa «creer a pesar de la incertidumbre» (Adler y Barnett 1998, p. 46), ya no se percibe necesario la constante verificación del cumplimiento con las reglas por los demás. Más bien, los intereses e identidades dentro de la comunidad son intercambiables. Adler y Barnett insistieron en que el modelo de tres etapas no era la única vía hacia la creación de una comunidad de seguridad y dejaron abierta la posibilidad de que otras regiones distintas a aquella donde se originó el concepto, el Atlántico Norte, exhibieran caminos diferentes (Adler y Barnett, 1998, p. 15-16, 49, 431). Sin embargo, en su gran mayoría, los trabajos sobre América Latina han recurrido al marco analítico propuesto por Adler y Barnett. Inicialmente los análisis concurrían en que la región latinoamericana exhibía características de una comunidad de seguridad, pero dado que las circunstancias latinoamericanas no encajaron fácilmente en el marco analítico, concluyeron que una comunidad de seguridad consolidada no existe ( Kacowicz, 1998; Diamint, 2007; Tickner, 2007; Vitelli, 2013). La siguiente sección discute la aplicación del

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concepto de comunidades de seguridad al caso de Latinoamérica. Se argumentará que la región cumple con las características mínimas de una comunidad, pero que esta se conformó por un camino distinto al propuesto por Adler y Barnett.

América Latina: ¿una comunidad internacional? Existe un amplio consenso en la literatura de que América Latina ha sido una «excepción» pacífica en el sistema internacional con respecto a conflictos armados entre Estados ( Varas, 1982; Holsti, 1996, p. 147; Centeno, 2002; Battaglino, 2012), lo que satisface el criterio mínimo de una comunidad de seguridad. Para Kalevi Holsti, Sudamérica fue una «anomalía» de paz internacional durante el siglo XX. Según Holsti, la región era una zona clásica de guerra durante el siglo XIX, pero entre 1941 y 1995, señala, no hubo guerra entre los Estados de la región. Para McIntyre, la paz de América del Sur ha sido aún más larga dado que no considera como guerra el conflicto armado entre Ecuador y Perú de 1941, que resultó en la ocupación temporal de partes de Ecuador por tropas peruanas y la muerte de aproximadamente 500 personas por el conflicto. La región, afirma McIntyre, ha sido «el continente más pacífico del mundo» en términos de guerra entre Estados (McIntyre 1995, 1), y también Arie Kacowicz considera que Sudamérica ha sido una de las zonas de paz más «armónicas» en el siglo XX (Kacowicz, 1998, p. 68). Incluso en una evaluación bastante desfavorable de la fragmentada «comunidad de inseguridad» de Sudamérica, Arlene Tickner (2007, p. 28:3) considera que vale la pena invocar el concepto de comunidad. Existe consenso que la región forma algún tipo de comunidad, aunque está mucho menos claro en qué se basa y cómo se define. Ciertamente los mecanismos que identificaron Adler y Barnett, presentados en la sección anterior, fueron limitados o han incluso estado ausentes en la región. El marco de Adler y Barnett no predefine las ideas, tradiciones y prácticas institucionalizadas que crean un sentimiento común y la base de una identidad colectiva. En el caso de América Latina,

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los análisis son escépticos de si las identidades colectivas en la región —según el foco del estudio, el compromiso con la resolución pacífica de las controversias, el multilateralismo, la democracia, políticas económicas neoliberales y otros— hayan tenido un efecto causal determinante en sus relaciones internacionales (Hirst, 1998; Fuchs, 2005; Oelsner, 2005; Flemes, Nolte, y Wehner, 2011; Battaglino, 2012). Sin embargo, se señala que sí ha habido percepciones de amenazas en común. Estas percepciones de vulnerabilidad frente a las mismas amenazas podrían conducir a nuevas ideas sobre la región como un espacio unido por intereses y preferencias compartidas. Las principales amenazas eran tanto internas como externas. Internamente, después de la independencia la sobrevivencia de los nuevos Estados fue cuestionada por rebeliones, movimientos independistas y caudillos locales que limitaron el ejercicio de poder del Estado dentro de su territorio. Hacia el exterior, los Estados sufrieron continuas interferencias de las potencias europeas y de Estados Unidos, lo cual formalizó sus pretensiones de influencia en la región en la llamada Doctrina Monroe (1823). Frente a sus vecinos, los Estados latinoamericanos lucharon por definir sus fronteras, que muchas veces no habían sido trazadas con exactitud durante la época colonial. Luego, ya durante la Guerra Fría, los intereses de seguridad convergieron contra las insurgencias comunistas y la oposición política de izquierda. En las décadas de 1980 y 1990, el nuevo objetivo de la política exterior y de seguridad compartido era salvaguardar la democracia recién recuperada después de las dictaduras militares en Sudamérica. Además, los desafíos transfronterizos como el crimen organizado y el tráfico de drogas aparecieron en las agendas de seguridad de la región latinoamericana y dieron lugar a varias iniciativas de cooperación. Sin embargo, las percepciones de amenazas compartidas no dieron lugar a un pensamiento regional que pudiera llevar a una identidad común. Ninguno de los acuerdos que se diseñaron para responder a los riesgos compartidos fue comprehensivo. Los estudios señalan que los desafíos y las percepciones sobre las amenazas eran demasiado disímiles para proporcionar la base para identificaciones

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mutuas (Diamint, 2010, p. 664; Vitelli, 2013, p. 61). Según Martín, por ejemplo, una «confraternidad militar» en Sudamérica explica por qué los Estados mantuvieron la paz entre ellos, pero según el autor esta «organización regional» nunca llegó a ser una comunidad epistémica (Martín, 2006, p. 161, 168-69). Sin duda, las interdependencias de seguridad llevaron a que los Estados buscaran formas de cooperación entre ellos. Algunos análisis sugieren que las prácticas que resultaron de ello podrían proporcionar una base alternativa para las identidades regionales, como la cultura legalista de Latinoamérica, una «reticencia normativa y legal a participar en la guerra» (Kacowicz, 1998, p. 196; 2005). Aunque se considera que la tendencia a presentar querellas dentro del marco del derecho internacional ha contribuido a la paz interestatal en América Latina (Holsti, 1996, p. 181), el récord empírico del legalismo es mixto. Por un lado, después de la independencia, los Estados latinoamericanos decidieron adherir a las fronteras heredadas de los imperios europeos, según el principio de uti possidetis [como poseías poseerás], evitando así crear desde cero un nuevo orden territorial, proceso que ha sido extremadamente violento en Europa. Durante finales del siglo XIX y principios del siglo XX, los Estados latinoamericanos tuvieron una tradición destacada de someter conflictos al arbitraje de terceros (véase Stuyt, 1990). Los discursos en política exterior fueron fuertemente marcados por los juristas que ocupaban cargos importantes dentro de la administración del Estado, herencia de los letrados españoles y portugueses. Sin embargo, no hay evidencia alguna que indique que los Estados latinoamericanos cumplieran más que otros Estados con el derecho internacional, que les servía también como dispositivo de defensa ante intervenciones militares de las potencias europeas y Estados Unidos. A pesar de haber promulgado la mayor cantidad de constituciones en el mundo (Codeiro 2008), América Latina ha sido laxo en la implementación de las reglas formales. De hecho, el principio de reserva a los tratados internacionales es considerado un aporte latinoamericano al derecho internacional (Caminos, 1986, p. 160-61), y el principio uti possidetis no impidió que en el año

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1988 solo un tercio de las fronteras latinoamericanas correspondía a las delimitaciones coloniales (Foucher, 1988). De los dos tercios restantes, un 17% se definió por acuerdo bilateral, otro 17% se impuso unilateralmente, y 26% se fijaron por guerras. Por lo tanto, difícilmente se puede ver el legalismo latinoamericano y sus principios pacíficos como una fuente de confianza en la cual la comunidad puede basar expectativas estables. Si ya es problemático identificar las identidades compartidas en que se basaría la comunidad de seguridad latinoamericana en su tercera etapa, también en la segunda fase de construcción de comunidad los mecanismos propuestos han sido débiles o ausentes. Según lo expuesto arriba, los factores que según Adler y Barnett llevan a la no-guerra en esta segunda etapa son el liderazgo, las transacciones facilitadas por interdependencia e instituciones, y la democracia. En América Latina, la ausencia de guerra se dio en gran medida sin que estos factores estuvieran presentes. La región nunca tuvo un líder dispuesto y capaz de pagar los costos de cooperación, como ha sido el caso del eje franco-alemán en Europa. Internamente, si bien por su tamaño Brasil ha jugado un papel importante en América Latina, por largos periodos de su historia carecía o de seguidores o de poder político y económico para transformarlo en capacidad de liderazgo (Malamud, 2011). Además, tampoco ha habido un actor externo dispuesto a impulsar la cooperación de forma continua, asegurar a las partes y sancionar a los que no cumplían con las reglas establecidas. Estados Unidos asumió este rol en el proceso de la integración europea, pero su estrategia para Latinoamérica ha sido otra. En cuanto a las interacciones, una primera consideración toma en cuenta la interdependencia económica. Según la escuela liberal, los lazos económicos aumentan el costo de la guerra ya que impactan de forma directa en los ingresos del país. El conflicto armado entre países con economías interdependientes es aún menos probable para el constructivismo, que supone que el comercio haya creado lazos personales y entendimientos transfronterizos. Sin embargo, en América Latina el volumen de comercio intrarregional siempre ha

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sido muy por debajo del nivel de intercambio económico con los socios comerciales fuera de la región. De forma general, se puede afirmar que no ha habido entre ningún par de países un nivel de interdependencia suficiente para disuadir el uso de la fuerza, con las excepciones puntuales de Argentina-Brasil y Argentina-Chile en los años 1970 (Martín, 2006, p. 143). En el ámbito político, Adler y Barnett (1998, p. 42) destacan la importancia de las instituciones en proporcionar un marco para fomentar las transacciones y la confianza. Desde la independencia, América Latina experimentó cuatro olas de regionalismo, cada una de ellas contribuyendo a una expansión de la arquitectura institucional (véase Dabène, 2009). Los esquemas de cooperación regional proliferaron especialmente a partir del «regionalismo abierto» de la década de 1990, sin embargo, las organizaciones regionales han conservado su carácter fundamentalmente intergubernamental, aunque con variaciones. La reserva frente a la integración política, que implica el cese de soberanía, pone en duda la posibilidad de interacciones con un efecto fundamentalmente transformador entre Estados. Las instituciones latinoamericanas sí han proporcionado un foro para encuentros de alto nivel, pero no una integración más profunda que implicaría la cesión de soberanía, especialmente en el área de la gestión de conflictos. Por lo tanto, en el caso latinoamericano el fenómeno de la no-guerra difícilmente se explica por las instituciones formales. Por último, la construcción de comunidad de seguridad desde abajo tampoco puede explicar por qué no ha habido más guerra entre los Estados latinoamericanos. Históricamente, los intercambios entre personas han sido poco comunes salvo en algunas zonas fronterizas, y el regionalismo ha sido un proyecto esencialmente centrado en las elites políticas. La base más destacada para la formación de identidades comunes para una comunidad de seguridad son los valores democráticos liberales, y estos han tenido una trayectoria interrumpida en América Latina. Aunque las primeras constituciones fueron notablemente liberales y progresistas para la época, rara vez se tradujeron en

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normas que conformarían a criterios democráticos contemporáneos. Muchas de ellas fueron abandonadas en la época de 1930, y durante el siglo XX la región vivió décadas de transiciones y regímenes autoritarios. Después de las dictaduras de los años 1960 y 1970, sobre todo en Sudamérica, el carácter democrático de varios países ha sido temporalmente alterado y sigue careciendo de elementos que permitirían calificar a una democracia consolidada, como niveles de legitimación del modelo democrático significativos, la interiorización de valores democráticos, el control civil sobre las fuerzas armadas, la eliminación de enclaves autoritarios y la descentralización del poder, entre otros. Por lo tanto, es difícil aplicar a Latinoamérica el argumento que las democracias son más pacíficas entre sí, como lo propone uno de los estudios más comprehensivos sobre el manejo de conflictos territoriales, entre otros. Según Huth y Allee (2003), dos Estados democráticos rara vez militarizan las disputas territoriales entre ellos, sino que recurren a la negociación. Es llamativo que tres estudios independientes que usan los mismos datos para períodos de tiempo similares, demuestran que este hallazgo no es válido para la región, donde el uso de métodos pacíficos para gestionar los conflictos no se explica por la democracia (Hensel, 2001; Mares, 2001; Martín, 2006). Vale además considerar que, durante la única guerra que ocurrió entre dos Estados sudamericanos desde 1945, la llamada guerra del Cenepa entre Ecuador y Perú en 1995, ambos países eran democráticos. Dado que ni los factores que identificaron Adler y Barnett en comunidades de seguridad maduras, ni tampoco las condiciones y mecanismos que llevarían a la creación de estas han demostrado una fuerte presencia en América Latina, los análisis concluyeron que no existe una comunidad de seguridad en la región, que es meramente incipiente o que se expresa solamente en algunas partes (Hurrell, 1998; Tickner, 2007; Flemes, Nolte, y Wehner, 2011; Méndez-Coto, 2017). Si bien estas conclusiones son válidas si uno busca identidades comunes o una comunidad de amistad, son problemáticas considerando que América Latina efectivamente cumple con los requisitos mínimos de una comunidad de seguridad: la ausencia de guerra, el conflicto armado a gran escala

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entre Estados y las expectativas estables que los Estados miembros evitarán la guerra entre ellos. Por ende, los análisis (precisar cuáles), al no poder aplicar el marco analítico de Adler y Barnett a la realidad latinoamericana, desconocieron la comunidad que efectivamente ha existido en la región. Esta, sin embargo, se desarrolló de forma distinta a la originalmente propuesta.

América Latina: una comunidad no beligerante Las relaciones internacionales latinoamericanas se caracterizan por lo que se ha resumido como el consenso sobre las comunidades de seguridad, desde el trabajo de Deutsch hasta el de Adler y Barnett: «comunidad podría identificarse en términos de varias características, pero dos son especialmente importantes. La primera es la ausencia de guerra, y la segunda es la ausencia de preparaciones organizadas significativas para la guerra contra cualquier otro miembro» (Acharya, 2001, p. 18).

Ausencia de guerra Guerra es notoriamente difícil de definir, y este debate se refleja en la literatura sobre la «larga paz» latinoamericana. Como definición mínima, la guerra significa el uso letal y prolongado de la fuerza por parte de militares que representan Estados soberanos. Además, a menudo, las definiciones de guerra exigen un mínimo de mil muertos en batalla. Omitiendo este criterio, Centeno (2002) propone una lista más extensa de guerras interestatales entre países de la región (véase Cuadro 1). Aun así, encuentra que el bajo número de guerras en América Latina ha sido «verdaderamente notable» durante el siglo XX y nota que ni siquiera las guerras del siglo XIX presentaban «la intensidad de los odios ideológicos, nacionalistas o étnicos que marcaron fuertemente la historia en otras partes del mundo» (Centeno, 2002, p. 34, 44).

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Cuadro 1. Guerras internacionales entre países latinoamericanos Guerra

Países

Años

Cisplatina

Argentina, Brasil, Uruguay

1825-1828

Guerra de La Plata/Guerra Grande Guerra de la Confederación Peruana-Boliviana

Argentina, Brasil, Uruguay y Francia, Gran Bretaña

1836-1851

Bolivia, Chile, Perú

1836-1939

Guerra Peruano-Boliviana

Perú, Bolivia

1841

Ecuador-Colombia

Ecuador, Colombia

1863

Triple Alianza

Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay

1864-1870

Guerra del Pacífico

Bolivia, Chile, Perú

1879-1883

Centroamericana

Guatemala, El Salvador

1885

Centroamericana

Guatemala, El Salvador, Honduras

1906

Centroamericana

Nicaragua, El Salvador

1907

Guerra del Chaco

Bolivia, Paraguay

1932-1935

Leticia

Perú, Colombia

1932-1933

Conflicto fronterizo

Perú, Ecuador

1941

Fútbol

El Salvador, Honduras

1969

Conflicto fronterizo

Ecuador, Perú

1981

Conflicto fronterizo (Cenepa)

Ecuador, Perú

1995

Fuente: datos tomados de Centeno (2001, p. 44).

Kacowicz (1998) define un punto de inflexión en las relaciones sudamericanas con el final de la Guerra del Pacífico en 1883. Según el autor, a partir de este momento la subregión de Sudamérica entró en un período de «paz negativa» que se convirtió en una «paz estable» a principios de los años 1980. Durante todo este periodo, 330

Teorías, enfoques y conceptos. Alcances y límites para América Latina

América del Sur habría sido una de las «regiones más armoniosas en términos de ausencia de guerras internacionales» (Kacowicz, 1998, p. 68). Mares (2001) discrepa con este juicio y sostiene que América Latina no fue una excepción en cuanto a la paz entre Estados. Estos debates revelan la notoria dificultad de contar guerras. Sin embargo, el diagnóstico sobre la región sigue siendo el mismo: en palabras de Mares, la paz latinoamericana ha sido una «paz violenta» en la que no se descartó el conflicto, pero la guerra rara vez ocurrió.

Expectativas estables que la guerra no ocurrirá Las expectativas son difíciles de demostrar. Sin embargo, hay indicadores que señalan que los Estados latinoamericanos veían la guerra entre ellos como una posibilidad ajena. En primer lugar, las situaciones críticas en las que los Estados recurrieron al uso o a la amenaza de la fuerza fueron excepciones que confirman la regla. Vale considerar el caso de Ecuador y Perú, que durante la segunda mitad del siglo XX tuvieron las relaciones más violentas de América Latina en cuanto a la frecuencia con que se enfrentaron sus fuerzas armadas. En 1941, Perú ocupó partes de Ecuador para reforzar su reclamo territorial en la Amazonía, pero no logró que la frontera se definiera de una vez por todas. A pesar de las continuas querellas sobre un área disputada, la posibilidad de que se repitiera una guerra generalizada era baja (Mares, 1996). Esta impresión fue compartida por Argentina, Brasil y Chile, que, junto con los Estados Unidos, tuvieron el papel de mediadores en el conflicto. Los mediadores actuaron solo una vez que se produjeron serios enfrentamientos en 1995. Aunque Ecuador y Perú movilizaron varios miles de tropas e intercambiaron fuego de artillería pesada, lograron contener las hostilidades dentro de un área restringida (Spencer, 1998). Los enfrentamientos terminaron después de poco más de un mes, y para que no volviera a ocurrir, los dos países acordaron solucionar el conflicto mediante un arbitraje vinculante. En últimos términos, la naturaleza limitada de la guerra y el hecho que llevó a la firma de un nuevo

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tratado fronterizo confirmaron el patrón general de no-guerra en la región. Como concluyó un historiador militar, el conflicto reflejó: la característica fundamental de la guerra entre países de América Latina […] los gobiernos han sido muy reacios a permitir que las guerras impongan soluciones a las disputas internacionales. En América Latina, a la diplomacia y las negociaciones se les ha dado todas las oportunidades y todos los beneficios de la duda […] (De la Pedraja, 2006, p. 433). Brasil, el país con más potencial económico y político de Sudamérica, es otro ejemplo que demuestra el carácter benigno de las relaciones internacionales en una región donde la probabilidad de guerra ha sido percibida como baja. Brasil siempre ha hecho un uso cuidadoso de su poder para no alterar el equilibrio en la región. Su gasto militar ha sido debajo del dos por ciento del ingreso nacional durante las últimas dos décadas. Aunque Brasil aspira a jugar el rol de una potencia media a nivel internacional, «no asusta a nadie [...], no es —y no tiene la intención de convertirse— en una potencia militar» (Malamud, 2011, p. 45). Así lo percibieron también los países de la región, que reaccionaron frente al creciente poder económico de Brasil con «resistencia limitada» por los medios diplomáticos y económicos, pero no militares (Flemes y Wehner, 2013). Por último, la falta de preparaciones para la guerra puede ser evidenciada con base en las políticas de defensa y adquisiciones de armas. Si bien todos los Estados latinoamericanos mantenían hipótesis de conflicto con sus vecinos, estas tenían un peso menor en la planificación militar y las adquisiciones a mediano o largo plazo. Las supuestas amenazas externas no desencadenaron esfuerzos sostenidos en el tiempo de crear instituciones militares capaces de ir a la guerra, incluso en períodos en los que la posibilidad de un conflicto armado aumentó significativamente. En cambio, los Estados adoptaron medidas para prevenir la escalada de conflictos o trataron de mediar un aumento en su capacidad militar con medidas de construcción de confianza. Ninguno de los Estados latinoamericanos desarrolló un programa para armas de destrucción masiva, excepto Brasil y Argentina

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durante los años setenta y principios de los ochenta. Sin embargo, las políticas nucleares de las juntas militares brasileña y argentina fueron principalmente motivadas en el contexto de las relaciones Norte-Sur. Dentro del contexto regional, los programas secretos no apuntaron a obtener una ventaja militar frente al otro, sino que buscaron crear la capacidad defensiva de poder reaccionar rápidamente en caso que el otro lograra obtener armas nucleares (Barletta, 1997; Carasales, 1997; Hymans, 2001). Después de la vuelta a la democracia, los programas fueron suspendidos y ambos países pusieron en vigor el Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina y el Caribe (conocido como el Tratado de Tlatelolco), creado en 1967. El gasto militar registrado en la base de datos Composite Index of National Capability (CINC) del Correlates of War Project (COW)4 permite discernir fluctuaciones y períodos de alto gasto para los países individualmente. Los datos muestran que los patrones del gasto militar no corresponden sistemáticamente a la dinámica de los conflictos interestatales en la región5. En su gran mayoría, los aumentos significativos del gasto militar correspondían o a programas de modernización de la fuerza no ofensivas, o a consideraciones domésticas, como la contrainsurgencia, el desarrollo de capacidades para los servicios públicos básicos, apoyo para la industria de defensa o la financiación de redes clientelistas mediante la inflación numérica de los rangos militares. Estas motivaciones no impiden que se desarrolle una dinámica que eventualmente lleva al dilema de seguridad, donde medidas no ofensivas terminan siendo percibidas como ofensivas por potenciales rivales, terminando en carreras armamentistas. Sin embargo, las carreras armamentistas en América Latina fueron de corta duración y no presentaron patrones claros y sostenidos en cuanto a la acción-reacción en el gasto militar y las adquisiciones. Ejemplos de ellas son la intensa carrera armamentista entre Argentina y Chile, que terminó con los Pactos de Mayo en 1902 para evitar 4 5

http://www.correlatesofwar.org/data-sets/national-material-capabilities Estos se pueden identificar, por ejemplo, en la base de datos del Heidelberg Institute for International Conflict Research (https://hiik.de/data-and-maps/ conflict-database/?lang=en). 333

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la bancarrota de los países. Otro periodo en el cual América Latina estaba «listo para el conflicto» ocurrió a fines de la década de 1970 y nuevamente en la década de 1980 (Grabendorff, 1982), cuando Estados Unidos experimentó una pérdida de supremacía, y, por lo tanto, de capacidad para mantener la región estable y unida frente a la Unión Soviética en el contexto de la Guerra Fría. Sin embargo, estos episodios de aparentes carreras armamentistas en América Latina terminaron no en guerras, sino de hecho fueron seguidos por mayores niveles de cooperación en el marco de distintas iniciativas regionales en los años 1990, como, por ejemplo, la creación de la Comunidad Andina con base en el Pacto Andino. En su conjunto, las consideraciones sobre el comportamiento internacional regional acerca de la resolución de diferencias, defensa de intereses y logro de objetivos indican que los países latinoamericanos consideraban la guerra entre ellos una posibilidad extremadamente improbable.

La formación de la comunidad no beligerante Hasta aquí he argumentado que los marcos analíticos de las comunidades de seguridad han tenido una aplicación limitada en América Latina. La región sí representa las condiciones básicas de una comunidad de seguridad (ausencia de guerra, expectativas estables que la guerra entre ellos no ocurrirá), pero su realidad ha sido distinta de las condiciones y factores propuestos por Adler y Barnett. ¿Cómo podemos explicar el desarrollo de la comunidad latinoamericana? Esta sección sostiene que los marcos constructivistas, al centrarse en los fenómenos entre Estados tal como la identidad y la construcción de las relaciones, pasaron por alto factores claves dentro de los Estados que explican el desarrollo de comunidad en la región. Estos factores se relacionan con la falta de capacidad estatal, entendida como «la porción del poder nacional que el gobierno puede extraer para sus propósitos y [que] refleja la facilidad con la que los tomadores de decisiones centrales pueden lograr sus fines» (Zakaria, 1999, p. 9). 334

Teorías, enfoques y conceptos. Alcances y límites para América Latina

Para distinguir las comunidades de seguridad que emergen con base a interacciones positivas, instituciones e identidades compartidas de la comunidad latinoamericana, donde estos factores son difíciles de encontrar, propongo llamar a la comunidad de Estados latinoamericanos una comunidad no beligerante. Los Estados guardaban recelos y pasaron por momentos de crisis, incluso militarizadas, sin embargo, como propone el concepto de comunidad, no han ido a la guerra entre ellos y consideran esta posibilidad altamente improbable. El origen de la comunidad no beligerante está en la condición de escasa capacidad estatal al momento de la independencia de los Estados latinoamericanos. La falta de capacidad se reflejó sucintamente en el alcance limitado de los nuevos Estados, cuyos centros políticos y comerciales se concentraban a lo largo de la costa, dejando al hinterland del continente sin gobernanza estatal efectiva. Rebeliones locales y caudillos desafiaron el monopolio del poder del Estado, que en muchos casos tardó hasta las primeras décadas del siglo XX en pacificar los territorios nacionales. Esta falta de capacidad tuvo dos efectos inmediatos. En primer lugar, privó a los Estados de los medios para movilizar sus poblaciones para un conflicto prolongado. La guerra se puede combatir con armas primitivas, pero no sin un pueblo comprometido con una causa que puede identificar como una causa nacional. Además, la falta de capacidad dio origen a una preocupación primordial y duradera por la seguridad interna que creó incentivos para que los Estados gestionaran los conflictos entre ellos y, más aún, con las potencias extra-regionales que seguían interfiriendo en la región, de forma pacífica. La preservación de las nuevas entidades políticas fue principalmente un problema interno, y, por ende, la guerra externa una estrategia secundaria para sobrevivir. Si para los nuevos Estados la guerra fue difícil de contemplar, sin duda no fue imposible. De hecho, el periodo de consolidación en las primeras décadas después de la independencia en 1810 se caracterizó por numerosos conflictos armados tanto internos como externos. Sin embargo, si bien en algunos casos la guerra permitió que las comunidades nacionales se consolidaran, en la mayoría

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de los casos fue devastadora. Hasta la Guerra de la Triple Alianza (1864-1870, conocida como la Gran Guerra en Paraguay), lo más parecido a una gran guerra en tiempos modernos, se convirtió en una lucha guerrillera dentro de poco tiempo. Por ende, el desarrollo de comunidad, donde se instalaron expectativas estables de que la violencia armada a gran escala era una opción distante, fue el resultado tanto de las necesidades estructurales como también de la agencia de los Estados, motivada por consideraciones internas. En otras palabras, junto con la falta de capacidad para hacer la guerra, las medidas alternativas que usaban los Estados para gestionar las relaciones entre ellos dieron lugar al desarrollo de una comunidad internacional. En las décadas luego de la independencia, las necesidades más urgentes fueron la creación de instituciones capaces de gobernar las actividades en todo el territorio y la formación de un pueblo unido por una única narrativa nacional. Ante los problemas domésticos los Estados buscaron evitar conflictos externos con el fin de destinar los escasos recursos a la seguridad interna. Para que la cooperación internacional efectivamente fuera posible, fue imprescindible que los problemas originados por la incapacidad hayan sido suficientemente similares a lo largo de la región para generar una base común entre los Estados. Esta sirvió para que las elites reconocieran que la guerra era indeseable para todos y, además, para comprender el comportamiento de otros Estados, dado que todos enfrentaban desafíos internos similares. Con la certeza que la guerra era demasiado costosa para todos, los Estados lograron en gran medida evitar que las dinámicas del dilema de seguridad escalaran más allá de ocasionales enfrentamientos militares. Con el tiempo, la base común de baja capacidad estatal condujo al desarrollo de tolerancia mutua y una creciente confianza que se evitaría la guerra dentro de la región. La falta de capacidad como condición necesaria de la comunidad latinoamericana permitió a los Estados reconocer que todos estaban sujetos a imperativos similares, específicamente evitar la guerra con el propósito de resguardar los escasos recursos para asegurar la estabilidad interna. Eso es particularmente importante considerando

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que bajo ciertas circunstancias puede haber incentivos para crear a un enemigo común externo a la comunidad a fin de aumentar su cohesión interna. La literatura conoce este fenómeno como la teoría de la guerra de distracción, donde los lideres buscan distraer a la población de problemas internos o identificar a un culpable exterior. Si bien este argumento es intuitivo, sus bases teóricas y empíricas son altamente cuestionables (véase Morgan y Bickers, 1992). La afirmación que un Estado con problemas internos es propenso al comportamiento agresivo, externamente ignora el hecho de que las estrategias agresivas aumentan el riesgo del conflicto armado. Los líderes que necesitan recursos para satisfacer las necesidades de seguridad interna son cautelosos al reaccionar ante los incentivos de escalar un conflicto y en lugar de eso buscan formas de aliviar estas presiones. Si entre dos partes en disputa se comprende la existencia de los incentivos de distracción, es posible tolerar un cierto nivel de provocaciones por parte del otro sin reaccionar, y así lograr que la guerra se evite. La falta de capacidad generalizada en América Latina hizo posible este entendimiento, con el resultado que el efecto principal de la falta de capacidad fue el de reducir la intensidad de los conflictos externos. En la medida que la capacidad estatal iba aumentando —aunque siguen existiendo faltas importantes (Soifer, 2015)—, la guerra continuaba siendo una posibilidad remota. La comunidad latinoamericana dependía cada vez menos de la observación que el otro tenía escasos recursos para la guerra, y más de los entendimientos mutuos ya construidos con base en problemas internos similares. El patrón de la no guerra fue institucionalizado en los organismos regionales que promovían la resolución pacífica de las controversias, pero sobre todo a través de las relaciones bilaterales. Muchas veces, estas sufrían tensiones a raíz de rivalidades y conflictos fronterizos heredados de la época colonial. Aunque los conflictos territoriales tienen mayor probabilidad de llevar a una guerra que cualquier otro tipo de conflicto, los Estados latinoamericanos tendían a posponer la resolución de sus desacuerdos y los dejaban congelados (véase por ejemplo Ramírez, 2003). Este modo de gestionar las disputas

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enviaba señales claras y fuertes al posible adversario que se quería evitar situaciones potencialmente conflictivas. De esta forma, los Estados se aseguraban mutuamente que preferían la cooperación por sobre el conflicto.

Conclusiones Este capítulo ofreció una reflexión acerca de la aplicabilidad del concepto de comunidades de seguridad a la región de América Latina. Se argumentó que los marcos analíticos originalmente propuestos no lograron captar las vías alternativas del desarrollo de la comunidad no beligerante de Latinoamérica, donde la falta de capacidad jugó un rol importante que no se prevé en los trabajos sobre comunidades de seguridad, que tienen su origen en el estudio de América del Norte y Europa del Oeste. Por un lado, la falta de capacidad hizo significativamente más difícil pensar en la guerra como una alternativa viable. Por otro lado, la falta de capacidad sentó las bases comunes para que se desarrollaran expectativas estables respecto a que los Estados evitarían la guerra entre ellos. El camino alternativo latinoamericano solo se pudo esbozar en este trabajo dado las limitaciones de espacio. En este sentido, vale explorar más los mecanismos que dieron lugar a una comunidad no beligerante de Estados latinoamericanos que, aunque se iban fortaleciendo a lo largo de su historia independiente, han mantenido la convicción de que la guerra entre ellos es altamente improbable. Además, futuras investigaciones pueden comprobar si aparte de la comunidad no beligerante latinoamericana, existen otras donde la falta de capacidad tuvo un rol clave en formar un escenario regional donde el conflicto armado a gran escala es básicamente impensable. En otro trabajo sugiero que ese es el caso en el Sudeste Asiático (Jenne, 2020), pero también vale analizar África subsahariana, donde, generalmente hablando, la capacidad de los Estados fue aun más baja que en América Latina. Por último, se podría revisar el caso de Europa del Oeste, la comunidad de seguridad par excellence, con vistas al rol de la capacidad estatal en el desarrollo de comunidad

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dado que este factor recibió escasa atención analítica en los trabajos existentes.

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Geopolítica en Suramérica: entre factores de inercia del pasado y procesos de cambio de paradigma

Lester Cabrera Toledo

Introducción ¿Cuáles son algunos de los principales factores que determinan un estado de inercia en la Geopolítica, aplicándose específicamente a la realidad de América del Sur? Asimismo, ¿cuáles son algunos de los procesos que potenciarían un cambio de paradigma en el campo de estudio antes mencionado? Este capítulo tiene por objetivo responder a las interrogantes planteadas, pero sin perjuicio de un posterior desarrollo de estas, y, simplemente a modo introductorio, se establecerán respuestas de características amplias y simples. En primer término, la geopolítica, en lo que respecta a la realidad geográfica de Suramérica, tuvo una fuerte influencia en la planificación y generación de políticas, especialmente en lo que fue la segunda mitad del siglo XX. Pero dicha influencia vino de la mano con la relevancia que los gobiernos militares —como fue el caso de Argentina, Brasil y Chile— de aquella época le dieron a la mencionada área, especialmente como una manera de potenciar sus capacidades materiales en caso de conflictos con los países colindantes, o en su defecto, para proyectar su poder en determinados espacios territoriales que tenían la cualidad de considerarse como estratégicos. Dicha forma de imaginar los espacios territoriales, en términos de la planificación de la seguridad y defensa de los países, ha sido la tónica en el desarrollo del pensamiento geopolítico en la región que, si bien fue originada 343

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en un momento histórico propio de Guerra Fría, se ha mantenido hasta lo que va del siglo XXI, lo que tiene una directa relación con la forma en cómo, quiénes y desde qué perspectiva teórica-conceptual, se ha pensado la geopolítica. No obstante, y buscando responder a la segunda interrogante, la matriz de pensamiento señalada en su momento choca directamente con una serie de procesos, tanto a nivel social como también dentro de la misma Geopolítica, que impulsan una transformación en la manera de concebir los conceptos y las bases de dicho campo de estudio. Dicho de otro modo, la irrupción de una serie de fenómenos que vienen alineados con la globalización, la masificación de ciberespacio en la vida cotidiana de las sociedades, como también el surgimiento de corrientes más contemporáneas de la Geopolítica, le otorgan un empuje de renovación al momento de analizar un proceso conflictivo, o incluso, la forma de imaginar un Estado o una región, como sería el caso de Suramérica. Así, este trabajo tiene como principal objetivo determinar cuáles son los elementos que, en el siglo XXI, establecen patrones de inercia con el pasado, como también aquellos que generan bases de cambio en la geopolítica, aplicándose lo anterior a la realidad del conocimiento geopolítico en América del Sur. Para lograr lo anterior, se efectuará una descripción de la evolución y desarrollo de la geopolítica en la mencionada área geográfica, para luego establecer aquellos factores que determinan un grado de inercia de elementos analíticos del pasado, y posteriormente identificar los procesos que mayormente interfieren en la necesidad de establecer un cambio en la forma de pensar la geopolítica. En este ámbito, uno de los aspectos centrales es evidenciar aquellos elementos sobre los que es posible encontrar una conexión y/o una desvinculación, al tiempo que se establecen planteamientos sobre la necesidad de una renovación en torno al campo de estudio dentro del ámbito regional. Se concluye que, pese a diagnosticarse un fuerte estado inercial en la construcción y evolución de la Geopolítica, lo cierto es que aquello posee ciertos visos de cambio. Pero lo más relevante en este punto, recae en el hecho de reconocer dichos patrones y cualidades

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que se derivan del pasado, para lograr una reorientación de estos, con el objetivo de lograr una actualización del campo de estudio sobre la base de los contextos y procesos disciplinarios más contemporáneos. Con ello, se podría abrir camino para nuevas exploraciones, sin desconocer el trabajo realizado en el pasado, con la tarea a su vez de lograr un diálogo entre los actores que son parte de la construcción de dicho conocimiento, tanto en los países en sí, como también en la propia región como un todo.

La evolución de la geopolítica en Suramérica Al momento de hablar sobre la evolución y desarrollo de la Geopolítica en Suramérica, se tiene que hacer una alusión sobre la manera en cómo aquel campo de estudio aterrizó en la región, para luego considerar los elementos que interfirieron en su posterior evolución, ya sea a nivel regional, como también en los países en particular. La Geopolítica en América del Sur llegó por medio de dos maneras: la primera, a través de la experiencia que tuvieron los agregados militares de los países suramericanos, especialmente brasileños, argentinos y chilenos, en sus misiones en Europa durante la primera mitad del siglo XX; mientras que, la segunda forma, fue gracias a la llegada de las misiones militares europeas, contratadas por los países suramericanos para ayudar a la profesionalización de sus estamentos militares, específicamente en la generación de conocimientos a nivel de Estados Mayores (Nunn, 2011). A lo anterior hay que considerar que, de acuerdo con Andrés Rivarola, la geopolítica también tuvo una inserción que se produjo como consecuencia de la interpretación de los escritos de los «padres fundadores» de la disciplina, especialmente aquella que se relacionaba con la vinculación entre territorio y desarrollo, más ligada a la línea de Kjellen. Dicha situación se dio con mayor fuerza para las realidades de los países de la cuenca del Atlántico que para los del Pacífico (Rivarola, 2011). El hecho de señalar las formas en cómo se posicionó la geopolítica en la región tuvo consecuencias posteriores en su evolución, desarrollo e incluso expansión hacia otros países, de una manera

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indirecta al establecimiento primario en términos históricos. Uno de los primeros elementos que se observan del anterior proceso, es el hecho de que la Geopolítica desde sus inicios en la región, tuvo una marcada influencia y relación con el segmento militar, ya sea en cualquiera de sus dos principales entradas mencionadas anteriormente (Cabrera, 2018; Mierelles, 2000). Este hecho se puede considerar como uno de los principales aspectos a considerar como parte de la posterior impronta militar que se le da al conocimiento geopolítico, por un lado, y a la imaginación o representación geopolítica por el otro. Una segunda consideración, es que la Geopolítica no tuvo una llegada homogénea en la región. Al tener una entrada a ciertos países que luego fueron señalados bajo el apelativo de «escuelas geopolíticas» (Brasil, Argentina y Chile), se hace una directa referencia a que, en dichos Estados, la Geopolítica tuvo un desarrollo disciplinario mayor al resto de los que se ubican en la región, señalando la preponderancia de estos, incluso, en términos de autores y obras, como preceptos ideados para sus propias realidades nacionales (Kelly, 1997; Child, 1985). Mientras que, en las otras realidades nacionales, el campo de estudio en cuestión llegó por otros medios, decantando en el hecho de que el pensamiento en torno a preceptos geopolíticos, si bien estuvo presente, fue como consecuencia de la lógica del intercambio militar, teniendo una perspectiva más auxiliar y periférica en las decisiones de política exterior y Defensa de los Estados (Nunn, 2011). La evolución de la Geopolítica en Suramérica se encuentra fuertemente vinculada a dos elementos claves: la generación del conocimiento geopolítico, y la denominada representación geopolítica. El primer aspecto mencionado, es decir la generación del conocimiento geopolítico, viene dado tanto en la forma en cómo llegó la Geopolítica a algunos países, como también a la manera en cómo posteriormente se adaptó a las realidades nacionales. En este sentido, cabe destacar el rol de los agregados militares, tanto de los países suramericanos que se establecieron en Europa, como también las misiones militares de países europeos, que fueron contratadas

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por países suramericanos con el objetivo de ayudar a la profesionalización y preparación de sus fuerzas, especialmente en los ejércitos. Así, la llegada de la Geopolítica tuvo directamente un camino que se derivó en el esfuerzo que los ejércitos de la región realizaron, y que posteriormente adaptaron, de acuerdo con sus propias cualidades y necesidades. Es por ello que, incluso hasta nuestros días, es posible evidenciar que, dentro de los cursos de formación de los Oficiales de Estado Mayor en las Academias o Escuelas Superiores de Guerra, la Geopolítica es considerada como un conocimiento que es propio de las estructuras curriculares de dichos cursos, al tiempo que se le considera como parte de las denominadas «ciencias militares» (Nunn, 2011; Mierelles, 2000). Dicha generación de conocimiento, si bien es cierto fue en la mayoría de los casos, una adaptación de los preceptos de los autores clásicos a las características de los países suramericanos, también es cierto que, en aquel proceso de incluir elementos conceptuales y teóricos de la Geopolítica, dio como resultado la aparición de nociones propias de los países en donde había un mayor desarrollo del campo de estudio mencionado. Con ello, las perspectivas de vincular al mencionado campo de estudio, tanto en el ámbito de la planificación territorial de los países, la política exterior, como también en las justificaciones en el sector seguridad y defensa, la hacían parte de una perspectiva que, eventualmente, podría ayudar a los tomadores de decisión de los Estados, o en su defecto, tener en cuenta para futuras planificaciones, siempre conscientes de que el fundamento base de la Geopolítica devenía de una impronta militar y, por ende, su adecuada aplicación debía considerar a dicho estamento. Una situación diferente sucede cuando se toca la noción de imaginación o representación geopolítica y su enlace con el segmento militar. Cuando se incorporaba la perspectiva de la Geopolítica a las realidades nacionales, aquel ejercicio de reflexión establecía la necesidad de repensar las bases mismas en las que el Estado estaba constituido y, de acuerdo con algunos de los principales textos de geopolítica de los países que son parte de una «escuela geopolítica», los Estados eran pensados como entes vivientes, muy de la mano

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con el pensamiento geopolítico ratzeliano1 (Cohen, 2015). Pero lo anterior también establecía la necesidad de pensar en términos de una potencial amenaza a los intereses de un país, como la posibilidad de proyectar el «poder nacional» de la mano con la nueva significación que se le estaba dando al territorio, y en especial, a aquellos que podrían comprenderse como plataformas para la expansión de los intereses de los países. Es por ello que, archipiélagos, estrechos, penínsulas, espacios intermedios y los sectores extremos de los Estados, comenzaron a ser observados más detenidamente sobre la base de que si un país no establecía un dominio efectivo en dichos espacios territoriales, otro país podría posicionarse, teniendo como consecuencia una pérdida en las capacidades del poder relativo de un Estado en contraposición a la ganancia de otro (Ortega, 2010). Dicha forma de generar conocimiento y representar el territorio, de parte de la mayoría de los países suramericanos, también se vio fuertemente influenciada por la manera en cómo la Geopolítica podía ayudar a la proyección y protección de los intereses nacionales particulares, en un contexto donde había fuertes disputas por el dominio regional y una serie de discrepancias territoriales entre los países, situación que se evidenció más claramente durante la década de los 70’ y 80’. Dicho contexto se vio influenciado, a su vez, por coincidir aquellas disputas territoriales con el posicionamiento de militares en los gobiernos, aumentando con ello la conflictividad y la real posibilidad de una guerra (Hepple, 2004; Kacowicz, 2000). Pero dentro del plano de la evolución de la Geopolítica, esta etapa ayudó aún más a que el citado campo de estudio se posicionara dentro del esquema de pensamiento y razonamiento militar, ubicando incluso a la política exterior como una parte subsidiaria de la misma geopolítica. Además, dicho campo de estudio se consideraba por aquellos años con un componente teórico derivado del razonamiento realista de las Relaciones Internacionales (Kelly, 1997; Barton, 1997). 1

Al hacer referencia a la visión ratzeliana de la Geopolítica, se tiene una consideración en torno a que los Estados son visualizados bajo un «ciclo de vida», los que les daría la cualidad de ser considerados como entes vivientes y que, por ende, cumplen con ciertas fases: nacen, crecen, se desarrollan y finalmente, mueren. 348

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Lo anterior dio como resultado una asociación entre el conocimiento geopolítico suramericano, y el papel de los militares en la construcción y posterior aplicación del mismo en diferentes planes y políticas en el ámbito internacional y de defensa en los países imbuidos en gobiernos militares. Pero lo relevante del caso es que, si bien en América Latina en general y en el ámbito suramericano en particular, tuvieron una concepción de la geopolítica alrededor de la visión ratzeliana, en la mayoría de los casos se realizaron una serie de lineamientos y directrices que tornó a la planificación de políticas de Estado en función de la geopolítica (Dodds, 1993). Lo anterior tuvo como consecuencia la generación de dos procesos: en primer lugar, que la Geopolítica tuviese un cierto reconocimiento, especialmente dentro del ámbito militar, de que era una disciplina auxiliar que tenía, de manera efectiva, consideraciones en torno a la aplicación de políticas públicas y/o sectoriales, que pudiesen ir en beneficio de un proyecto de Estado, mas no necesariamente de un gobierno en particular; y en segundo lugar, se estableció una asociación, casi de manera estructural, entre lo que representaban las «ciencias militares», por un lado, y la Geopolítica por otro, generando con ello un vínculo que ha determinado la evolución, conocimiento y percepción que se tiene en torno a dicho concepto. Pero lo cierto es que en tiempos en que la Geopolítica era considerada como una «disciplina maldita»2 por una parte relevante de la comunidad académica (Cairo, 1993), aquel campo de estudio tuvo un recorrido altamente productivo en América Latina, situación que no se evidenció en otras latitudes (Kelly 2016; Kelly, 1997; Barton, 1997). Un punto relevante, en función de lo mencionado respecto a la asociación entre el segmento militar y la Geopolítica en la región, es el hecho de que una situación que tuviese impacto en cualquiera de los dos aspectos tendría una directa consecuencia en el otro. En 2

La Geopolítica era considerada una «disciplina maldita», debido a la directa asociación que se hacía con el nazismo, y particularmente por el hecho de que tanto Hitler en su libro Mein Kampf, como la propia política exterior de dicho régimen, utilizaron conceptos de la Geopolítica (lebensraum, por ejemplo), para justificar sus acciones en el ámbito internacional, con una notoriedad especial hacia el este de Europa y las consecuencias que aquello tuvo. 349

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este plano, como consecuencia de la historia negativa que dejaron los gobiernos militares en la región para una parte relevante de la comunidad académica, se efectúo una aplicación directa al conocimiento geopolítico. En otras palabras, y luego de la ola democratizadora de las últimas décadas del siglo XX, la geopolítica si bien tuvo intentos de lograr un cierto grado de independencia, especialmente producto de la fuerte influencia del fin de la Guerra Fría y la globalización como proceso social (Agnew, 2017), aquella área de estudio no dejó de tener una consecuencia derivada del legado negativo de los gobiernos militares (Cohen, 2015). El hecho de que la región comenzara a experimentar procesos democratizadores, sumado al hecho de que se veía una mayor interconexión con otras zonas geográficas del mundo, al tiempo que se evidenciaban nuevos esquemas de interacción en la región, particularmente dados los diversos procesos de integración y la disminución de la conflictividad intrarregional, dio paso a concepciones diferentes y, por ende, a una ampliación del campo sobre el cual se ha enfocado la geopolítica (Preciado y Uc, 2010). No obstante, el segmento militar, al haber establecido las pautas y bases del conocimiento geopolítico en la región, seguía manteniendo una especie de «tutelaje» sobre la geopolítica, que a su vez era determinado por una serie de factores que pueden denominarse como «inerciales», al momento de buscar explicaciones sobre la dificultad de renovación en los parámetros analíticos, teóricos e incluso epistemológicos de la mencionada área de estudio, y que poseen una afectación que se evidencia hasta el siglo XXI.

Los factores de inercia de la disciplina Al momento de hablar de los factores de inercia, si bien existe una relación directa con lo señalado en torno al «tutelaje», dado del ámbito militar hacia la geopolítica, lo cierto es que no es el único aspecto que detentan las fuerzas inerciales del campo de estudio desde el siglo XIX. A lo anterior, se debe considerar el contexto regional sobre el cual la geopolítica se fue desarrollando, así como

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también el hecho de tener una interpretación parcial de las concepciones geopolíticas de la región en general, como de los países que componen la región suramericana en particular con sus respectivas nociones y perspectivas identitarias. Si bien es cierto que la Geopolítica y el segmento militar tienen una relación que deviene desde los orígenes del concepto en la región, lo cierto es que la evolución y concepción misma del campo de estudio dentro del segmento militar, es un proceso que tiene rasgos diferentes. En este plano, al momento de concebir a la Geopolítica como una más de las denominadas «ciencias militares», se puede establecer que aquel campo de estudio posee una naturaleza militarizada, tomando en consideración el hecho de que la naturaleza señalada viene dada en un sentido triple: el ámbito que la origina y desarrolla, para qué funcionalidad es desarrollada, y, finalmente, quiénes son los actores a los que principalmente estaría dirigida. Derivado de lo anterior, es que puede comprenderse que la Geopolítica es un área de estudio que, si bien ayuda a la comprensión de una serie de fenómenos, tanto en los ámbitos nacionales como internacionales, lo cierto es que, en el contexto suramericano, se enfoca especialmente en un plano donde la conflictividad es la cualidad que guía el conocimiento geopolítico, lo cual es propio del pensamiento teórico realista con el cual suele confundirse a la geopolítica. Pero más allá, está el hecho de que este campo de estudio es desarrollado por militares, para militares, generándose con ello una especie de circulo vicioso que da como directo resultado una concepción endogámica de la Geopolítica con una variación mínima de lo que suponen los postulados o conceptos que rigen dicha forma de pensamiento, y, con la cualidad exclusiva tanto de los países de la región en sí, como también de las respectivas ramas de las Fuerzas Armadas con la que se trate la temática. Aunque cabe señalar en este punto que, en la mayoría de los casos de la región, fueron los ejércitos los que establecieron el impulso inicial y principal desarrollo del campo geopolítico (Cabrera, 2018; Barton, 1997; Child, 1979). El mencionado proceso no solamente se queda en la perspectiva de una generación de conocimiento en el ámbito de la Geopolítica,

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sino que también, al tomar en cuenta el contexto castrense sobre el cual se realizó, ya que un esquema doctrinario vertical no permite la aparición de nuevas nociones disciplinarias. Así, una eventual crítica a los postulados fundacionales establecidos desde las Fuerzas Armadas, no tuvieron una consideración en términos de discusión, sino que fueron replicados de manera permanente por el resto de la oficialidad. Cabe señalar además que lo anterior se ve complementado por el propio ámbito internacional, donde la conflictividad bipolar era la tónica, generando incluso un protagonismo de diversos gobiernos militares en la región. Considerando los diversos contextos, la capacidad por un desarrollo más amplio de la disciplina no pudo ir más allá de un replanteamiento de las concepciones clásicas, dadas tanto por los primeros pensadores de la Geopolítica, como también por la oficialidad de las Fuerzas Armadas que establecieron los principios en torno a la aplicación de la misma a las condiciones propias de los países que representaban. Vinculado a lo anterior se da el hecho de que los postulados básicos derivados de las apreciaciones de los «padres fundadores» de la Geopolítica, como Friedrich Ratzel, Rudolf Kjëllen, Halford Mackinder o Karl Haushofer, seguían siendo estudiados y aplicados, no tomando en consideración algunos aspectos cruciales, como el contexto en el cual fueron elaborados, o el hecho de que cada uno de dichos postulados tenía de por sí una clara intencionalidad, especialmente al momento de señalar los destinatarios de las directrices geopolíticas clásicas. Tomando el primer elemento, es decir, el contexto de los postulados clásicos, se tiene una perspectiva clara que dichos esquemas de pensamiento estuvieron fuertemente influidos por la corriente determinista de Darwin, lo que fue finalmente aplicado al campo del comportamiento y situación de los países en aquellos años (Cuéllar, 2012; Cairo, 1993). Por otro lado, los mismos «padres fundadores» del campo de estudio en cuestión, respondían en su mayoría a interrogantes en torno a los intereses de los países que pertenecían; en otras palabras, la construcción de su pensamiento geopolítico tenía una clara intencionalidad en función de los objetivos nacionales e internacionales de los países a los que pertenecían,

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que en su mayoría se ubicaban dentro del rango de potencia regional (O’Tuathail, 1996). Aquella matriz de pensamiento e imaginación geopolítica también es replicable a la realidad de Suramérica, y pese a que los países no tenían una posición de potencia hegemónica a nivel mundial, se buscaban aplicar postulados que impulsaran el logro de objetivos e intereses regionales de los países suramericanos, particularmente para el caso de Brasil, Argentina y Chile. Siendo así, la inercia también se da por el hecho de que el pensamiento geopolítico que se estaba construyendo tenía una serie de problemas, tanto contextuales como epistémicos, que no guardaban una directa relación con el ámbito y capacidades que los países suramericanos poseían, especialmente durante el período de la Guerra Fría. Por lo tanto, al momento de concebir que el Estado podía ser considerado como un organismo vivo, lo cual deviene de un planteamiento claramente ratzeliano, o incluso considerar la noción de «corazón continental» (Heartland) de Mackinder, establecida por el año 1904, si bien eran parte de la construcción de las bases de la Geopolítica, no podían ser adaptadas de una forma categórica por los países de la región mencionada, situación que, en la mayoría de los casos, se dio. Al respecto, conviene destacar los aportes al campo mencionado de autores tales como Everardo Backheuser, Golbery do Couto e Silva y Therezinha de Castro en Brasil; Jorge Atencio en Argentina; y Ramón Cañas Montalva en Chile. Otro de los aspectos que también denotan un comportamiento inercial, es el uso y abuso mismo del concepto. Y si bien en la actualidad dicho aspecto se sigue presentando en diferentes niveles, aunque maximizado por la prensa que busca explicaciones a fenómenos o conflictos internacionales por medio de una onmicomprensión de la Geopolítica (Cabrera, 2020), la realidad de la segunda mitad del siglo XX para Suramérica era diferente y posible de entender gracias a la carencia de teorización del concepto en sí. Al momento de asociar conceptos, e incluso buscar explicaciones sobre el comportamiento internacional de los países, los pensadores militares, relacionados con la tradición teórica realista, establecieron vínculos directos entre dicha perspectiva y la Geopolítica, tomando en

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cuenta que compartían una matriz similar de actores, procesos e incluso valoraciones, especialmente en lo que respecta al territorio (Deciancio, 2017). Incluso, se llegaba a la confusión disciplinaria entre un campo científico como lo son las Relaciones Internacionales y la Geopolítica, señalándolos como sinónimos (Rodríguez, 2009). Esta última noción incluso fue exacerbada como resultado de tener militares que eran parte de la intelectualidad y profesores del curso de Geopolítica en sus respectivos institutos de formación, en puestos de responsabilidad en materia de política exterior dentro de los gobiernos militares. Por lo tanto, en aquellos años, al momento de establecer conflictos de intereses, no importando la naturaleza del fenómeno en sí, era posible analizarlo desde los parámetros geopolíticos que se propugnaban por aquellos años, situación que aumentaba la capacidad del concepto y lo hacía flexible, sin dejar de apreciar un constante proceso de desnaturalización de este. Como una consecuencia de la Segunda Guerra Mundial y la denostación de la Geopolítica, al nivel de tratarla de «ciencia nazi», lo que se hizo fue apartar de cualquier discusión académica y disciplinaria a dicho término, por la relación que se le daba al campo de estudio en cuestión con las políticas expansionistas de la Alemania Nazi. Pero lo cierto es que dicha noción dio como resultado que cualquier esquema de reflexión que se tuviese en torno a la geopolítica fuera aislado e incluso vetado desde el punto de vista de las potencias victoriosas en la última conflagración mundial. Incluso, para algunos autores (Ortega, 2010; Kelly, 1997), si bien se concebían dentro del plano académico y en diferentes niveles de toma de decisión los postulados de la Geopolítica, se optaba por considerar el concepto de «geoestrategia» para librarse de cualquier vínculo conceptual con la geopolítica. Otro de los puntos donde se evidencia que la Geopolítica quedara relegada, también se aprecia en la percepción que el mundo académico tuvo de América del Sur, al momento de concebir el campo de estudio en cuestión. En efecto, si bien existen autores que reconocen el valor de la región en el mantenimiento de los preceptos básicos de la Geopolítica, como no sucedía en otras latitudes del mundo (Kelly, 2016; Barton, 1997;

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Doods, 1993; Child, 1985), también es cierto que la región no tuvo una especial atención sobre este punto, debido a la mantención del concepto en sus bases epistémicas y teóricas, como también al hecho de ubicarse en una zona geográfica periférica, en función de los intereses de las principales potencias por aquellos años. El anterior contexto generó como consecuencia que la región no tuviese una real complementariedad o retroalimentación, siempre en términos académicos, con otras posturas similares que se estaban gestando, incluso dentro del ámbito mismo de la discusión disciplinaria y conceptual de la Geopolítica, incluso en momentos en los que se impulsaba un giro epistémico en la totalidad de las ciencias sociales, particularmente a mediados y fines de la década de los 80’. Un ejemplo de aquello es que el diálogo interdisciplinario, a nivel de «escuelas geopolíticas», tanto con otras regiones como al interior de la región, fue escaso. Esto, tomando en consideración el hecho de que al ser un conocimiento vinculado a las «ciencias militares», había un grado de reserva en torno a la exposición de los postulados que eran parte de la estructura doctrinaria de los cuerpos armados (Nunn, 2011). Y si a lo anterior se añade que la propia disciplina ya venía experimentando cambios en la forma de ser entendida, como demuestra la evolución de interpretación geopolítica en Francia, de la mano de autores como Claude Raffestin, Henri Lefebvre e Yves Lacoste (Lacoste, 2011), da cuenta que de la región experimentaba un proceso de «aislamiento» académico en torno a la Geopolítica. Fue ese proceso de «aislamiento» de la Geopolítica en la región hacia el resto del mundo, el que también originó una evolución endógena de los postulados que se construían, incluso en la misma área geográfica en cuestión. En este sentido, si se excluye a la perspectiva militar, siempre a nivel de las escuelas de formación de los Oficiales de Estado Mayor, e inclusive en lo que va del siglo XXI, existe un desconocimiento generalizado de los postulados geopolíticos que se originaron en otros países suramericanos, lo cual puede tener una doble explicación en un sentido amplio: en un primer aspecto, está el hecho de que al ser considerada como parte de las «ciencias militares», la Geopolítica no ha tenido una adecuada expansión,

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especialmente en los círculos académicos, lo que a su vez restringe la posibilidad de diálogo de las realidades y puntos de vista geopolíticos. A esto último se le agrega el hecho que, si bien han comenzado a visualizarse publicaciones sobre la materia en el ámbito regional, estas en su mayoría se basan en los postulados clásicos, no profundizando ni contextualizando en torno a las nuevas perspectivas de manera más específica (Nolte y Wehner, 2016). Y en un segundo lugar, al tomar en cuenta que el campo de estudio en cuestión aún se considera como una parte auxiliar en la formación de los Oficiales de los cuerpos de seguridad, muchos de estos elementos son tratados con un grado mayor de reserva, debido a que son parte de la estructura doctrinaria de dichas fuerzas. Sin perjuicio de lo mencionado, en la región también se pueden evidenciar nuevas formas de interpretación de la geopolítica, como lo son los enfoques críticos e interdisciplinarios, permitiendo diferentes interpretaciones sobre las realidades que tienen un grado de afectación geopolítica, tanto a un nivel estatal como a una proyección de carácter regional. Y pese a que existan una serie de factores que dan por entendida una suerte de inercia, lo cierto es que existen procesos que van más allá de las capacidades de los Estados, que permean el contexto regional y que se posicionan en el ámbito social y académico, afectando así la manera en que la Geopolítica puede responder bajo las perspectivas clásicas, como es en mayor medida el caso de la globalización, la consideración del ciberespacio como dimensión geopolítica, la permeabilidad de las fronteras, e incluso la influencia de actores no estatales con capacidades mayores a los mismos países. Es por ello que la modificación de los parámetros que sirven de base a la disciplina, se encuentran en pleno proceso de modificación y reinterpretación, lo que da como resultado la construcción de un nuevo paradigma en el pensamiento geopolítico, más cercano a las realidades experimentadas en la región suramericana.

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Los nuevos procesos y el cambio de paradigma regional Al momento de considerar nuevos procesos, también hay que agregar la noción de un cambio de paradigma, particularmente desde perspectivas epistémicas y teóricas, en el campo de la Geopolítica aplicándose a la realidad de Suramérica (Cabrera, 2020). Aquello se deriva del hecho de que el Estado ha tenido una constante baja en términos de su poder relativo, la incorporación de nuevos planteamientos disciplinarios, y también porque la propia región ha experimentado cambios. En otras palabras, considerando que se han incorporado procesos que no tienen una cualidad material de características territoriales, pero que, si poseen consecuencias sociales, en una zona que no es la misma en comparación a los años de la Guerra Fría, la Geopolítica también tiene la necesidad de renovación, para afrontar con más y mejores herramientas los análisis que se efectúan en su campo de estudio. En este sentido, es que se evidencia que la región suramericana ha buscado un posicionamiento cada vez más agresivo, en términos de voluntad política y económica, dentro del proceso de globalización, particularmente desde la década de los 90’ en adelante. Es así que, pese a la existencia de procesos de vinculación entre Estados que propugnen una abierta crítica a la globalización, lo cierto es que los países han adoptado una postura en torno a dicho proceso3 (Quiliconi, 2013). Pero, además, está el hecho en torno a que la globalización puede comprenderse como un proceso que impulsa y genera un cambio de paradigma, tomando como objeto de análisis uno de los elementos básicos del pensamiento geopolítico clásico, como lo es el propio Estado (Taylor y Flint, 2002). En este plano, y relacionado a la evolución del pensamiento geopolítico aplicado 3

Desde fines de la década de los 90’, se comienza a observar en la región una serie de posicionamientos «a favor» y «en contra» de la globalización, manifestándose en proyectos gubernamentales liberales/estatistas, como en la proyección de aquello en procesos de integración regional. Un claro ejemplo de dicho debate fue la discusión de Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), generando una respuesta de un grupo de países: la construcción de la Alianza Bolivariana para América (ALBA). 357

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a la región, es posible señalar que el mencionado proceso origina cambios en los propios elementos constitutivos de la institución mencionada, particularmente en lo referente al territorio y la noción de soberanía. Este último punto es posible de evidenciar al momento de analizar la afectación geopolítica de una decisión de ser parte de un proceso de integración regional, tomando en cuenta si el fin principal del mismo se deriva de una lógica económica o políticoestratégica (Rivarola, 2011). En relación a cómo la globalización ha generado un cambio en lo referente al territorio y la soberanía, en el primer caso, al aumentar los flujos de comunicación, tanto entre las personas como también desde una noción de flujos migratorios, los territorios no se pueden comprender desde un punto de vista estático, sino que entran en una dinámica altamente flexible. Lo anterior, sumando a la revolución de las comunicaciones, especialmente desde la ampliación y masificación del uso del ciberespacio, da como directo resultado que un conflicto o proceso que acontezca en una latitud física lejana a un país determinado tenga efectos casi inmediatos en el mismo. Por ende, la noción clásica de territorio queda relegada a un segundo plano, dando pie para la concepción de un «espacio territorial», incorporando así los cambios que el proceso de globalización genera al momento de considerar al Estado y sus elementos constitutivos, como unidades de análisis (O’Tuathail, 2006; Nogué y Ruffí, 2001), lo que también adquiere una dimensión diferente al establecer un abordaje sobre temas tales como la proyección internacional, la protección y mantención de los intereses nacionales-estatales, o incluso la «estatura estratégica» de un país (Cabrera, 2019). Y con respecto a la soberanía, se entiende que las fronteras en la actualidad, siempre de la mano de la globalización, poseen un alto grado de porosidad como consecuencia del cada vez mayor intercambio entre las sociedades. Sin embargo, en este punto hay dos elementos a destacar, siempre asociado al cambio de noción que se da desde el conocimiento geopolítico y su evolución epistémica y teórica. En primer lugar, la frontera no puede comprenderse simplemente como un espacio de intercambio de bienes, servicios y movilidad

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de personas, sino que también como una zona donde se asocian y vinculan nociones identitarias y culturales. Es por ello que si bien puede haber una comprensión sobre la frontera como un espacio en el que los países pueden tener compromisos políticos-estratégicos, también es cierto que aquel punto de vista es limitado, debido a que las dinámicas de cultura e identidad, no necesariamente se corresponden con los límites internacionales establecidos (Arriaga, 2013; Graham, 2004). Y, en segundo lugar, hoy por hoy, no puede asociarse la frontera exclusivamente a una perspectiva territorial física, ya que, en la dimensión dada por el ciberespacio, las fronteras se amplían y se hacen difusas, con lo que el ejercicio soberano de los países se aplicaría de una manera diferente y con diversos medios, generando así una modificación en los parámetros geopolíticos utilizados para analizar dicho fenómeno (Paasi, 2013). Las dinámicas señaladas dan como resultado, un proceso de «desterritorialización», evidenciando con ello que la dimensión territorial se ha ido reduciendo en buena parte de los análisis geopolíticos contemporáneos (Agnew, 2017; Flint, 2006; Agnew, 2003). Si las anteriores perspectivas se llevan al plano suramericano, es posible dar cuenta de una lenta pero constante incorporación de los mencionados parámetros, especialmente abarcando el proceso de globalización y su consolidación en la región señalada, como una forma de entender tanto los mismos mecanismos de integración regional, como a su vez, la influencia del citado proceso en la evolución de las sociedades (Rivarola, 2013). Sin embargo, las apreciaciones geopolíticas se han realizado, en su mayoría, tomando en cuenta los cambios en la región, pero desde un punto de vista político y económico, enfocándose principalmente en la forma en cómo los países se orientan hacia un determinado proceso de integración, y, posteriormente, el alcance y proyección del mencionado proyecto regional. Pero incluso en esto punto, si bien se efectúa un reconocimiento al valor de la Geopolítica, aquella no pasa a ser más que un marco auxiliar para explicar el anterior fenómeno, en relación con los regionalismos de Suramérica (Nolte y Wehner, 2016).

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Otro aspecto que da pie para la construcción de nuevas perspectivas de la geopolítica en la región se da por la existencia de cambios dentro del mismo sistema internacional. El pensamiento geopolítico regional ha estado fuertemente imbuido tanto de concepciones derivadas de fines del siglo XIX, como del propio contexto evidenciado durante el conflicto bipolar; pero gracias a la caída del Muro de Berlín y el reordenamiento de los vínculos de poder, se puede observar la aparición de nuevos actores con alcance internacional y que no responden a la cualidad estatal, así como Estados que reclaman un sitial de relevancia dentro de la arquitectura mundial. En aquel juego geopolítico, que quedó en evidencia por medio de diferentes autores (Ramonet, 1999; Mamadouh, 1998; Brzezinski, 1997), las interpretaciones territoriales estaban experimentando un cambio, principalmente en función de los cambios en el sistema internacional pos Guerra Fría, y la fuerte incertidumbre que se evidenciaba. Y dentro de aquel contexto es que Suramérica si bien se aprecia como una zona de menor relevancia, en comparación a otras latitudes, también es cierto que ha dado paso a un posicionamiento menos periférico, identificándose con rasgos particulares y dinámicas propias (Hepple, 2004). La apertura económica, la aparición de nuevos actores, y la reincorporación de procesos con alcance más allá de las fronteras de un país, fueron aspectos cada vez más recurrentes en Suramérica, y que también dieron paso a una construcción más amplia de la Geopolítica, tomando en consideración además aquellos procesos endógenos de la región en sí. Es así como los estudios geopolíticos vinculados a la aplicación de la estructura tripartida de Wallerstein, para poder entender las dinámicas de producción de la región en momentos en que se experimentó un auge en la exportación de materias primas, la relevancia de recursos naturales con cualidades estratégicas, las implicancias y consecuencias de las vertientes de los grupos pertenecientes al narcotráfico, la particularidad de la cosmovisión indígena, o incluso la visión de otros actores en la región, que no poseían un historial de una presencia fuerte, como el caso de China, son algunos de los procesos más relevantes que han

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tenido cabida dentro de análisis geopolíticos en la región (Emmerich, 2015; Barrios, 2014; Borón, 2013; Bruckman, 2012; Preciado y Uc, 2010). Lo anterior demuestra que si bien existe un grado de avance en relación a una incorporación de objetos y procesos a considerar para el campo de estudio, también se aprecia que el marco conceptual está, en su mayoría, asociado a los parámetros dados durante el siglo XX o, en su defecto, se sigue utilizando el concepto de geopolítica para adaptar conceptualmente un fenómeno, pero sin lograr un real acercamiento entre el proceso a analizar, y el aporte concreto que se puede dar desde la disciplina. Pero no solamente hubo un cambio en los patrones de poder en el sistema internacional que posicionó de manera diferente a la región, sino que, dentro de la misma disciplina, se puede observar una progresiva evolución, especialmente desde fines de la década de los 80’, afianzándose con la entrada del nuevo siglo. La aparición de nuevas corrientes epistémicas y teóricas dentro de la Geopolítica, posibilitaron una expansión de esta, encontrando a su vez un eco con las corrientes pospositivistas de las ciencias sociales (Agnew, 2013), en donde la Geopolítica crítica se alza como una nueva interpretación a los postulados generados del pensamiento clásico (O’Tuathail, 1996; Dalby, 1990). En este sentido, la mencionada rama de la Geopolítica incorpora una postura epistémica reflectivista, efectuando un abordaje a las representaciones geopolíticas desde el discurso, con el objetivo de reconocer los elementos que subyacen en los planes y esquemas geopolíticos clásicos. Con ello, se busca además reconocer los actores involucrados, sus motivaciones y sus intereses, al momento de construir aquella representación sobre un determinado espacio territorial (Dodds, Kuus y Sharp, 2013; Müller, 2008). Uno de los puntos centrales dentro de la estructura de reflexión dada por la Geopolítica crítica, se encuentra en la propia deconstrucción de los elementos fundacionales del pensamiento geopolítico clásico. En este plano, la apreciación que se posee sobre el Estado, desde un punto de vista institucional y territorial, da paso a un entendimiento más complejo y reflexivo de dicha estructura, tomando

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en cuenta que hay otros actores más allá del Estado, y que incluso en múltiples situaciones y contextos, le superan en categorías como la proyección, alcance e influencia territorial (Agnew, 2013; Kelly, 2006). Así, y sumando la incorporación de nuevas perspectivas de análisis geopolítico, como el dado desde los discursos en torno a las representaciones territoriales y espaciales, la amplitud del campo de la geopolítica se multiplica, ya que no solamente se limita a los elementos clásicos derivados desde el Estado, sino que se añaden procesos teóricos que dan cuenta de cómo la disciplina se comunica con otras áreas del conocimiento, resultando en una apertura de la misma, notándose con especial fuerza en el ámbito de los estudios estratégicos y la economía política internacional (Cabrera, 2017; Agnew y Corbridge, 1995). No obstante, el grado de avance, cabe señalar que la región ha visto una perspectiva un tanto tardía en la aplicación de los nuevos preceptos de la Geopolítica, y particularmente desde su apreciación crítica. Desde comienzos del siglo XXI, los trabajos en torno a la utilización de este nuevo enfoque han logrado cierto reconocimiento, pese a que, si se compara con el uso de los postulados clásicos, sigue siendo un número menor (Cabrera, 2020; Nolte y Wehner, 2016; Cairo y Lois, 2014). Este fenómeno posee tres elementos generales de explicación. En primer lugar, aún se aprecia un desconocimiento real de los aportes que otorga esta corriente a la generación de nuevas perspectivas analíticas en el campo de la Geopolítica, incluso tomando casos que se construyen desde una noción clásica. Esto queda en evidencia al momento de efectuar un diagnóstico sobre algunos trabajos académicos que, si bien reconocen la existencia de esta perspectiva crítica dentro de la disciplina, no logran construir una real aplicación a casos de estudio en particular, quedándose en un sentido descriptivo y repetitivo de parámetros de reflexión clásicos (González, 2018; Moncayo, 2016; Le Dantec, 2007). En segundo lugar, y derivado del anterior punto, se da el hecho de que se tiene una comprensión errada de la concepción «crítica» de la Geopolítica. Esto da como resultado que se coloquen, en términos de exclusión e incluso de confrontación, la perspectiva clásica con

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la crítica, lo que desvirtúa las bases sobre las que la reflexión crítica de la disciplina fue establecida. En este sentido, cabe señalar que los primeros escritos sobre la Geopolítica crítica (Agnew y O’Tuathail, 1992; Dalby, 1990), y reforzados posteriormente por trabajos de otros autores (Dodds, Kuus y Sharp, 2013; Müller, 2008; Kelly, 2006), señalaban abiertamente que ambas corrientes eran complementarias, al momento de generar perspectivas analíticas más complejas y profundas. Y en tercer lugar, la incorporación de nuevas herramientas conceptuales y metodológicas, hacen necesario un ejercicio de abstracción en torno al fenómeno o proceso que se busca investigar, lo que en múltiples situaciones, coloca en tela de juicio los patrones de análisis que se dan desde el pensamiento clásico de la disciplina, lo que también requiere reflexión no menor, y que tiene una desvinculación con la estructura jerarquizada de los espacios castrenses donde mayormente se debate en términos geopolíticos.

Conclusiones Hablar sobre el comportamiento inercial de un campo de estudio, no solamente encierra una complejidad alta, sino que también da cuenta de un hecho preocupante, debido a que la manifestación de dicha perspectiva ya otorgaría una noción sobre la orientación en torno a dicha área académica. En este caso, la Geopolítica se encontraría estancada, o en su defecto, con una alta tendencia determinista en relación con la evolución que ha tenido y mantendría. Y pese a que la disciplina goza de aquella cualidad, también es una afirmación que tiene diversos bemoles que aminoran aquel comportamiento inercial, como es el caso de la aplicación de nuevas corrientes o actores, reforzando con ello el ser una disciplina en un estado inercial, a poseer un comportamiento de cambio gradual. Pero bajo ninguna perspectiva hablar de inercia puede interpretarse bajo el rótulo de negativo. También es necesario reconocer el hecho de que esa inercia tiene una explicación, al tiempo que se logra evidenciar el trabajo realizado en la Geopolítica en la región en momentos en los que en muy pocas latitudes del mundo se daba.

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Aquella condición de excepcionalidad y exclusividad en el trabajo y desarrollo de la disciplina que ha sido objeto en el presente capítulo, pone a Suramérica en un sitial de preponderancia que no ha sido debidamente reconocido por la comunidad académica en general, e incluso dentro de la propia realidad regional. No obstante, dicho reconocimiento también debe ser una parte fundamental en la mejora de los patrones analíticos al momento de efectuar una aplicación y explicación sobre una base geopolítica a un fenómeno regional que pueda ser objeto de aquel campo de estudio. En efecto, la inercia del pasado permite dar un reconocimiento a lo que se ha hecho desde la región y para la región en el campo de la Geopolítica; pero también debe ser una evidencia para reorientar la inercia, a modo de dar a conocer la construcción y discusión que se ha efectuado desde la disciplina por cada país de manera particular, a fin de lograr una actualización bajo los nuevos contextos que se han venido dando tanto en el mundo y la región, como en la misma Geopolítica. El no incorporar aquel proceso de actualización y renovación, el cual podría considerarse como una posición ecléctica, daría como resultado la mantención de los patrones de inercia que se han venido dando, con el añadido de no tener la posibilidad de otorgar un adecuado reconocimiento a la región como constructora de un campo del conocimiento que debe, necesariamente, adaptarse a los cánones de pensamiento del mundo contemporáneo. Sin embargo, para lograr aquello, se hace necesario que los entes encargados de la generación y actualización de dicho conocimiento dialoguen, para así tener una mejor perspectiva de cada caso en particular. Es decir, el ámbito militar debe lograr reconocer el hecho de que la Geopolítica tiene que dialogar con otras perspectivas disciplinarias, e incluso entablar una relación con la noción crítica de la misma, para así poder actualizar los patrones de pensamiento y reflexión que se tienen en torno a la misma; y por otro lado, la academia tiene un papel relevante que jugar, tomando en cuenta la necesidad de incorporar el trabajo realizado por el segmento militar en su momento, con el objetivo de conocer y reconocer algunos puntos que, derivado de las reflexiones efectuadas, pueden otorgar

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importantes nociones que habían sido trabajadas en su momento y se desconocían, producto del aislamiento de la disciplina en los centros de estudios militares de la región. Aquel es uno de los principales desafíos que posee la región, desde una perspectiva general, como una forma de construir conocimiento desde y para los países y sociedades que son parte de Suramérica. Pero tal vez uno de los principales aspectos a ser tomados en cuenta como forma de reorientar la inercia y generar perspectivas de cambio en la Geopolítica, pasa por la necesidad de conocer y reconocer el estado de debate de esta en el ámbito regional. Uno de los problemas que se evidencian, es que no se tiene una perspectiva disciplinaria regional aplicada a Suramérica y que sea derivada de la Geopolítica en su totalidad o en gran parte de esta. La región tiene un fuerte desconocimiento de sí misma, como de las nociones que han dado en los propios países como parte de los factores inerciales mencionados. Pero tampoco se debe caer en el relativismo de incorporar a cualquier fenómeno o proceso con visos conflictivos a lo geopolítico, ya que se retoma el problema de la amplitud y desconocimiento real de las implicancias del concepto en sí. Por lo tanto, el desafío también se trata de que la región pueda incorporar en el debate la noción de la disciplina como un campo de estudio a construir y actualizar, bajo los parámetros contemporáneos, pero sin desconocer los avances dados en el pasado.

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