Integrierte Steuer-Transfer-Systeme für die Bundesrepublik Deutschland: Normative Konzeption und empirische Analyse [1 ed.] 9783428469567, 9783428069569

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MICHAEL HÜTHER

Integrierte Steuer-Transfer-Systeme für die Bundesrepublik Deutschland

Volkswirtschaftliche Schriften Begründet von Prof. Dr. Dr. h. c. J. Broermann

Heft 400

Integrierte Steuer-Transfer-Systeme für die Bundesrepublik Deutschland Normative Konzeption und empirische Analyse

Von Michael Hüther

Duncker & Humblot · Berlin

CIP-Titelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Hüther, Michael:

Integrierte Steuer-Transfer-Systeme für die Bundesrepublik Deutschland: normative Konzeption und empirische Analyse I von Michael Hüther. - Berlin: Duncker u. Humblot, 1990 (Volkswirtschaftliche Schriften; H. 400) Zugl.: Gießen, Univ., Diss., 1990 ISBN 3-428-06956-0 NE:GT

Alle Rechte vorbehalten © 1990 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Fotoprint: Werner Hildebrand, Berlin 65 Printed in Germany ISSN 0505-9372 ISBN 3-428-06956-0

Ute und meinen Eltern

Vonvort Die vorliegende Arbeit entstand im Rahmen des von der VolkswagenStiftung geförderten Projekts "Simulation alternativer steuer- und sozialrechtlicher Regelungen für die Bundesrepublik Deutschland"; sie wurde im November 1989 abgeschlossen und im Januar 1990 vom Fachbereich Wirtschaftswissenschaften der Justus-Liebig-Universität Giessen als Dissertation angenommen. Es ist mir eine Freude, an dieser Stelle den Menschen danken zu können, die mich auf dem Weg vom ersten Gedanken an diese Arbeit bis zu ihrer Fertigstellung in unterschiedlichster Weise unterstützt haben. Besonderen Dank schulde ich Prof. Dr. Hans-Georg Petersen, an dessen Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre und Finanzwissenschaft ich diese Arbeit anfertigen konnte, für sein Engagement und seine stete Diskussionsbereitschaft Prof. Dr. Horst Demmler danke ich für die bereitwillige Übernahme des Koreferats. Zu danken habe ich ferner Karin Hantschel, die die Informatikarbeiten zuverlässig erledigte. Besonders verbunden bin ich Fritz Hinterberger, Harald Hungenberg, Klaus Müller und Helga Pfeiffer, ohne deren Freundschaft und Kollegialität die Arbeit nicht in dieser Zeit hätte erstellt werden können. Giessen, im Mai 1990

Michael Hüther

Inhaltsverzeichnis I.

Einführung ...................................................................................................................................... 1

1. 2.

Problemstellung.............................................................................................................................. 1 Zum Aufbau der Arbeit ................................................................................................................ 4

II.

Integrierte Steuer-Transfer-Systeme: Normativ-konzeptionelle Überlegungen ................ 7

1.

Definition und Grundkonzept integrierter Steuer-Transfer-Systeme ................................... 7 1.1. Die Definition der Begriffe "negative Einkommensteuer• und "integriertes Steuer-Transfer-System• .............................................................................. 8 1.2. Zur Frage des Steuer-Transfer-Objekts ......................................................................... 17 1.3. Die Funktionszusammenhänge in einem integrierten Steuer-Transfer-System....... 18

2.

Zur aktuellen Rechtfertigung eines integrierten Steuer-Transfer-Systems für die Bundesrepublik Deutschland ........................................................................................ 31 2.1. Die Grundlagen der Analyse............................................................................................ 32 2.2. Systemübergreifende Probleme der bundesdeutschen Steuer- und Sozialpolitik.... 34 2.2.1. EffektivitätsdefiZite ............................................................................................. 34 2.2.2. Efftzienzmängel ................................................................................................... 43 2.3. Die Notwendigkeit der Integration ................................................................................. 49 2.3.1. Die Analyse der Problemursachen zur Ermittlung von Notwendigkeitsbeweisen ............................................................................. 49 2.3.2. Die Verknüpfung der Notwendigkeilsbeweise mit den Teilaspekten einer Integration .................................................................. 53

3.

Eine normative Theorie der Integration von Steuer- und Transfensystem ......................... 55 3.1. Die Grundlagen einer normativen Theorie der lntegrationsgestaltung.................... 55 3.1.1. Funktion und Struktur der normativen Theorie ............................................ 55 3.1.2. Der Möglichkeitsraum normativ-fundierter Gestaltung ............................... 59 3.2. Die Bausteine der normativen Theorie .......................................................................... 63 3.2.1. Normative Positionen in der Steuer- und Sozialpolitik................................. 63 3.2.1.1. Besteuerungsziele und sozialpolitische Ziele ................................ 65 3.2.1.2. Grundsätze der Besteuerung und der Transfergewährung......... 73 3.2.2. Die Relevanz der Theorie der optimalen Besteuerung................................. 78 3.2.3. Die Bedeutung der wirtschaftlichen, politischen und sozialen Rahmenbedingungen .......................................................................... 81 3.3. Die normative Regelung der Integrationsgestaltung.................................................... 86

X 4.

Inhaltsverzeichnis Gestaltungsalternativen eines integrierten Steuer-Transfer-Systems für die Bundesrepublik Deutschland ........................................................................................ % 4.1. Die Gestaltungsvariable "Steuer-Transfer-Objekt" ...................................................... 96 4.1.1. Gestaltungsaspekte des Steuer-Transfer-Objekts .......................................... 97 4.1.2. Die •realistische" Alternative ............................................................................ 99 4.1.3. Die "idealistische" Alternative......................................................................... 105 4.2. Die Gestaltungsvariable "Basiseinkommen• ............................................................... 114 4.2.1. Aspekte der Basiseinkommensgestaltung ..................................................... 114 4.2.2. Gestaltung gemäß Versorgungsprinzip und Bedarfsgerechtigkeit ............ 117 4.2.2.1. Das "Bürgergehalt"-Konzept nach Greven ................................... 118 4.2.2.2. Der Vorschlag eines "Garantierten Grundeinkommens" von Grözinger ............................................... 119 4.2.2.3. Das Grüne Modell einer "Bedarfsorientierten Grundsicherung in allen Lebenslagen• ........................................ 121 4.2.2.4. Vergleich der Vorschläge ............................................................... 125 4.2.3. 4.2.4.

Gestaltung gemäß Fürsorgeprinzip und Leistungsgerechtigkeit................ 125 Gestaltung gemäß "begrenztem• Versorgungsbzw. "eiWeitertem• Fürsorgeprinzip ............................................................... 128 4.2.4.1. Das "Bürgergeld" im Konzept des Kronherger Kreises ............................................................................ 129 4.2.4.2. Der Vorschlag eines garantierten Mindesteinkommens von GerhardfWeber ......................................................................... 131 4.2.4.3. Vergleich der Vorschläge ............................................................... 132 4.3. Die Gestaltungsvariablen Tarif und "kritisches Einkommen• .................................. 133 4.3.1. Probleme der Tarifgestaltung in integrierten Steuer-Transfer-Systemen 133 4.3.2. Tarifvorschläge .................................................................................................. 138 4.3.3. Analyse und normative Einordnung der Tarifvorschläge ........................... 142 4.4. Gesamtkonzepte einer Integration................................................................................ 147

111. Integrierte Steuer-Transfer-Systeme: Theoretisch~mpirische Analyse............................ 153 1.

Grundlagen der theoretisch-empirischen Analyse ................................................................ 153 1.1. Zum Verhältnis von Theorie und Empirie und ihrer Funktion in dieser Arbeit... 154 1.2. Die Analyse-Methoden .................................................................................................. 156

2.

Datengrundlage und Simulationsmodelle .............................................................................. 161 2.1. Die Datengrundlage ........................................................................................................ 161 2.1.1. Anforderungsprofil ........................................................................................... 161 2.1.2. 2.1.3.

Alternative Datenbasen und ihre Eignung.................................................... 164 Anpassung und Ergänzung der Datenbasis für die Simulation ................. 172

Inhaltsverzeichnis

XI

2.2.

Die Simulationsmodelle .................................................................................................. 176 2.2.1. Gegenstand und Modell der Status quo-Simulation.................................... 176 2.2.2. Die Simulation der Reformkonzepte ............................................................. 181 2.2.2.1. Die Steuer-Transfer-Objekte......................................................... 181 2.2.2.2. Die Integrationskonzepte ............................................................... 182 2.3. Die Umsetzung der Simulationsmodelle in Computerprogramme .......................... 187 2.3.1. Umsetzungsprobleme ....................................................................................... 187 2.3.2. Programmaufbau ............................................................................................... 190 2.4. Zur Beurteilung der Simulationsmodelle ..................................................................... 192 3.

Wirkungsanalyse der Reformvorschläge ................................................................................ 202 3.1. Methodische Vorüberlegungen...................................................................................... 202 3.2. Die empirische Analyse auf der Ebene der direkten Effekte ................................... 205 3.2.1. Aufkommensanalyse ......................................................................................... 205 3.2.2. Verteilungsanalyse ............................................................................................ 213 3.2.2.1. Verwendete Umverteilungsmaße .................................................. 214 3.2.2.2. Umverteilungseffekte in bezugauf die Gesamtgesellschaft ..... 216 3.2.2.3. Umverteilungseffekte zwischen und in den sozio-ökonomischen Gruppen ........................................... 226 3.3. Die theoretische Analyse der indirekten Effekte........................................................ 241 3.3.1. Analyse der primären Verhaltensanpassungen ............................................ 241 3.3.1.1. Theoretische Ansätze der Arbeitsangebotsanalyse und die Berücksichtigung von Steuern und Transfers ....................... 241 3.3.1.2. Empirische Ergebnisse zum individuellen Arbeitsangebotsverbalien in Abhängigkeit von Steuern und Transfers .............. 247 3.3.2. Analyse sekundärer Verhaltensanpassungen und makroökonomischer Rückwirkungen ............................................................. 249

IV. Zusammenfassung der Ergebnisse und Beurteilung der normativen Klassifikationen im Lichte der W"ukungsanalyse ............................................................................................... 253

Anhang: Liste der Vorzeichenwechsel beim Vergleichzweier Lorenz-Kurven......................... 259 Literaturverzeichnis ............................................................................................................................ 265

Abbildungsverzeichnis Abb. 1:

Negative Marginalströme zwischen privatem und öffentlichem Sektor................ 12

Abb. 2:

Integriertes Steuer-Transfer-System- Grundmodell ............................................... 15

Abb. 3a-c:

Vergleich Steuerkredit-/Freibetragsregelung bei fixierten Werten für Y B und die Funktionsparameter .......................................................................... 23

Abb. 4a-d: Beispiele für Steuer-Transfer-Tarife .......................................................................... 27 Abb. 5:

Ziel-Gestaltungsgrundsätze-Instrumenten-Schema ................................................. 59

Abb. 6:

Elemente der normativen Theorie .............................................................................. 64

Abb. 7:

Normative Regelung der Integrationsgestaltung ...................................................... 90

Abb. 8a-c:

Durchschnitts-, Grenzsteuersatzfunktionen und Progressionsgrade der Tarifvorschläge...................................................................................................... 145

Abb. 9:

Verteilung der Einkommensteuerschuld (statistisch und simuliert) auf die zwanzig Einkommensklassen ........................................................................ 201

Abb.10:

Lorenz-Kurven des verfügbaren Einkommens für die Konzepte 1, 2 und 4 ...... 222

Abb.ll:

Lorenz-Kurven des verfügbaren Einkommens für die Konzepte 6, 7 und 8 ...... 223

Abb.12:

Lorenz-Kurven des verfügbaren Einkommens für die Konzepte 1 und 8 .......... 225

Tabellenverzeichnis Tab. 1:

Der Zusammenhang von Arbeitslosigkeit und Sozialhilfebezug............................ 36

Tab. 2:

Quoten der Armenhaushalte an allen Haushalten in der Bundesrepublik (nach verschiedenen Autoren) .................................................................................... 39

Tab. 3:

Effektivitätsgrad der Armutsbekämpfung durch die Sozialhilfe ( haushaltsbezogene Armutszahlen) ............................................................................ 40

Tab. 4:

Personen (in 1000) mit ausgewählten Transferzahlungen aus öffentlichen Kassen nach Anzahl der Zahlungen ..................................................... 42

Tab. 5:

Repräsentativität der Einkommensangaben im Panel in bezugauf die VGR ... 165

Tab. 6:

Repräsentativität der Daten der EVS und der DIW-Statistik in bezug auf die VG R ................................................................................................. 170

Tab. 7:

Der Ausweis des BruttoeiWerbs- und Vermögenseinkommens in EVS und D lW-Statistik nach sozio-ökonomischen Gruppen ........................................ 171

Tab. 8:

Struktur des BruttoeiWerbs- und Vermögenseinkommens für sozio-ökonomische Gruppen und für verschiedene Haushaltsgrößen ................ 173

Tab. 9:

Struktur der in der DIW-Statistik ausgewiesenen "Geldleistungen der Bundesanstalt für Arbeit und Sozialhilfe" für verschiedene Haushaltsgrößen .. 174

Tab. 10:

Haushaltstypen und ihre Familienstrukturen.......................................................... 175

Tab. 11:

Basiseinkommensstaffelung nach sozio-ökonomischer Gruppe und Haushaltsgröße in den verschiedenen Integrationskonzepten ............................. 186

Tab. 12:

Ergebnisse der Status quo-Simulation der Einkommensteuerbelastung bei unterschiedlichen Bruttoeinkommen und Verteilungsannahmen im Vergleich mit den DIW-Daten (nach sozio-ökonomischen Gruppen) ................................. 194

Tab.13:

Erfassung des Bruttoeinkommens durch die Einkommensbesteuerung ............ 196

Tab. 14:

Ergebnisse der Status quo-Simulation der Einkommensteuerbelastung bei unterschiedlichen Bruttoeinkommen im Vergleich mit den DIW-Daten (nach sozio-ökonomischer Gruppe und Haushaltstyp) ......................................... 198

Tab. 15:

Ergebnisse der Status quo-Simulation der Einkommensteuerbelastung für Rentner und Versorgungsempranger im Vergleich mit den DIW-Daten .......... 200

XIV

Tabellenverzeichnis

Tab. 16:

Aufkommensanalyse für alle Integrationskonzepte (Fiktion: staatliches Gesamtbudget)......................................................................... 207

Tab. 17:

Ausgabenintensität (Fiktion: staatliches Gesamtbudget) ..................................... 212

Tab. 18:

Gini-Koeffizienten ....................................................................................................... 217

Tab. 18a:

Vorzeichenwechsel der Differenz der Anstiegezweier Lorenz-Kurven für das verfügbare Einkommen ................................................................................. 218

Tab. 19:

Be-/Entlastung der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 1 (Grözinger) ................................................................................................................... 228

Tab. 20:

Be-/Entlastung der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 1 mod ........ 229

Tab. 21:

Be-/Entlastung der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 2 (Grünes Modell mit Tarif Grözinger) ...................................................................... 230

Tab. 22:

Be-/Entlastung der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 3 (Grünes Modell mit Tarif GerhardjWeber) ........................................................... 231

Tab. 23:

Be-/Entlastung der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 4 (Greven mit Tarif Grözinger).................................................................................... 232

Tab. 24:

Be-/Entlastung der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 4 mod. ....... 233

Tab. 25:

Be-/Entlastung der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 5 (Greven mit Tarif GerhardjWeber)......................................................................... 234

Tab. 26:

Be-/Entlastung der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 5 mod . ....... 235

Tab. 27:

Be-/Entlastung der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 6 (GerhardjWeber) ........................................................................................................ 236

Tab. 28:

Be-/Entlastung der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 7 (Mitschke) ..................................................................................................................... 237

Tab. 29:

Be-/Entlastung der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 8 (in Anlehnung an den Status quo) ............................................................................ 238

Tab. 30:

Gini-Koefftzienten des verfügbaren Einkommens für die verschiedenen Konzepte in den sozio-ökonomischen Gruppen ..................................................... 240

Tab. 31:

Zusätzlicher Finanzaufwand für den fiktiven Gesamtstaat infolge der Integrationskonzepte und die normative Klassifikation •....................................... 257

Übersichtenverzeichnis Übersicht 1:

Finanzströme zwischen privatem und öffentlichem Sektor............................ 11

Übersicht 2:

Normativ-konsistente Integrationsgrundtypen ................................................ 95

Übersicht 3:

Einkommensbegriffe in den deutschen Leistungsgesetzen .......................... 101

Übersicht 4:

Regelung der Bemessungsgrundlage im EStG, BSHG, AFG, WoGG, BVG....................................................................................................... 103

Übersicht 5:

Integrationskonzepte als Ergebnis normativ-konsistenter Zuordnung...... 149

Übersicht 6:

Die Integrationskonzepte als Gegenstand der Simulation ........................... 152

Übersicht 7:

Hypothesen über die den Haushaltstypen der DIW-Statistik zugrundeliegenden Familienstrukturen ........................................................... 175

Übersicht 8:

Die Spezifizierung der Bemessungsgrundlage für die Integrationskonzepte ................................................................................... 183

Übersicht 9:

Programmstruktur .............................................................................................. 191

Übersicht 10:

Der Zusammenhang der Analyse-Ansätze mit den Wirkungsebenen einersteuer-/transferpolitischen Maßnahme ................................................. 204

Übersicht 11:

Gewinner-Verlierer-Matrix............................................................................... 226

I. Einführung Die Einführung erfolgt in zwei Schritten: Zunächst wird das zu behandelnde Problem beschrieben und die sich daraus ergebenden Untersuchungsziele erläutert (1.), zweitens wird ein Überblick über den Aufbau der Arbeit und die Funktion der einzelnen Kapitel gegeben (2.).

1. Problemstellung (1) Diese Arbeit beschäftigt sich mit "Integrierten Steuer-Transfer-Systemen für die Bundesrepublik Deutschland". Die Idee, steuer- und sozialpolitische Instrumente in ein System zu integrieren, ist nicht neu. Bereits 1943 machte Lady Rhys-Williams den Vorschlag einer Verknüpfung von Einkommensteuer und Sozialtransfers. Dieser Gedanke wurde - meist unter der Bezeichnung "negative Einkommensteuer" - verschiedentlich aufgegriffen, diskutiert, modifiziert, ergänze. War diese Diskussion im wissenschaftliehen und politischen Bereich bis zum Beginn der 70er Jahre im wesentlichen auf die Vereinigten Staaten beschränkt, so ist sie seitdem auch in der deutschsprachigen Literatur zu verfolgen. Anders jedoch als in den USA, wo die wissenschaftliche Thematisierung eine politische Konkretisierung erfuhr2, ist die Erörterung "negativer Einkommensteuern" in der Bundesrepublik weitgehend akademisch geblieben, zumal sie sich zeitweilig auf die Systematisierung der amerikanischen Diskussion beschränkte. Die Frage der konzeptionellen Lösung einer "Integration von Steuer- und Transfersystem" bzw. Umsetzung einer "negativen Einkommensteuer" für die Bundesrepublik stand bisher eher im Hintergrund; eine Ausnahme bildet die Arbeit vom Mitschke 3 • Eine empirische Analyse fehlt völlig. Deutlichere Beachtung fand hingegen der begrenzte Vorschlag einer Einkommensgrundsicherung als Integration unterschiedlicher Sozialleistungen. Allerdings scheint eine 1 So z.B. Friedman, Tobin, Lampman; zur Darstellung dieser Vorschläge vgl. Almsiek (1981), s. 64 ff. 2 Gemeint sind die "Experimente" mit negativen Einkommensteuern bzw. Grundsicherungsprogrammen in New Jersey (1968 - 1972), Gary/lndiana (1970 - 1974), in lowa und North Carolina (1969 - 1973) sowie in Seattle/Washington und DenverjColorado (1971 1979). 3 Vgl. Mitseillee (1985).

I. Einführung

2

anfängliche Euphorie, die sich in Zahl und Vielfalt entsprechender Konzepte manifestiert\ mittlerweile einer eher skeptischen Einschätzung gewichen5 bzw. im Netz der Detailfragen verloren gegangen zu sein. Es fehlen also - mit der genannten Ausnahme - bislang eigenständig-bundesdeutsche konzeptionelle Entwürfe für eine sowohl unterschiedliche Transfers als auch Steuern einbeziehende Integrationslösung, es fehlt zwangsläufig - auch eine empirische Analyse. Diese Mängel versucht die vorliegende Arbeit durch die Behandlung der folgenden Aspekte zu kompensieren: I. Zunächst scheint es angesichts der unterschiedlichsten Integrationsvorschläge für den Bereich der Steuer- und Sozialpolitik sinnvoll zu sein, einen Systematisiernngsansatz zu entwickeln, mit dem diese diskutiert und analysiert werden können. Dies soll ein offen formulierter und flexibler Ansatz sein, um seine Anwendungsmöglichkeiten nicht zu beschränken. Darauf basierend sollen konkrete Konzepte für eine Integration von steuer- und sozialpolitischen Instrumenten in der Bundesrepublik Deutschland entwickelt werden. Diese Vorschläge unterliegen zwei Beschränkungen: Einerseits wird das steuerpolitische Instrument auf die personelle Einkommensteuer6 begrenzt, andererseits sollen die Vorschläge für die Gesamtgesellschaft relevant sein und nicht lediglich für einzelne Bevölkerungsgruppen (wie z.B. die Rentner).

II. Neben der BewäJtigung dieser theoretisch-konzeptionellen Fragen sollen die darauf beruhenden konkreten Konzepte einer primär empirischen, ergänzend aber auch einer theoretischen Wirkungsanalyse unterzogen werden. Die empirische Analyse wird sich der Methode der Simulation bedienen. Diese Studie ist von grundsätzlicher Natur, insoweit eine offene Systematik für die Einordnung und Erörterung möglicher Integrationslösungen entwickelt und damit die Basis für weitere Untersuchungen geschaffen wird. Der spezifische Charakter der Arbeit liegt darin, konkrete Konzepte zu entwerfen und zu analysieren. Durch die Verdeutlichung der prinzipiellen Integrationsmöglichkeiten und die empirische Abschätzung der Wirkungen 4

Vgl. dazu die Übersicht bei Kress (1987), S. 342 f. und bei Klanberg, Prinz (1988a), S.

405 ff.

So z.B. Krupp (1988). Damit sind alle drei Teilsteuern gemeint: Lohnsteuer, veranlagte Einkommensteuer, Kapitalertragsteuer. 5

6

1. Problemstellung

3

entsprechender Konzepte wird - hoffentlich - die Grundlage für eine rationale Diskussion über vergleichbare politische Vorschläge gelegt. Mit der Erfüllung dieses übergeordneten Ziels wird der dienenden Funktion der Wissenschaft für Gesellschaft und Staat Rechnung getragen. Dies bedingt auch, daß "Fragestellung und Inhalt ... [nicht] der verfügbaren Technik untergeordnet" werden7 • So wird statt des Versuchs, mathematisch zwar anspruchsvolle, doch ökonomisch einigermaßen fragwürdige theoretische Konstrukte auf die Probleme dieser Arbeit zu applizieren, von den rechtlichen, politischen und institutionellen Gegebenheiten ausgegangen, um diese in einen eher unprätentiösen, doch fruchtbaren - weil zu neuen Aussagen führenden - theoretischen Ansatz umzusetzen. (2) Angesichts der heute in allen Wissenschaftsbereichen zu konstatierenden Flut an Schriftlichkeit und den daraus resultierenden Problemen erscheint es angebracht, den in dieser Arbeit gepflegten Umgang mit der Literatur zu erläutern. Es ist irrfolge der genannten Flut schlechterdings unmöglich geworden, die gesamte - vermeintlich oder tatsächlich - bedeutungsvolle Literatur zu einem Forschungsgegenstand zu rezipieren: Der vollständig informierte Wissenschaftler, erst recht aber der vollständig informierte Forscher auf dem Gebiet der Steuer- und Sozialpolitik ist eine Utopie. Zwangsläufig stellt sich deshalb das Problem, wie aus der Masse des Schriftlichen jene Elemente zu selektieren sind, deren Berücksichtigung für einen verantwortungsvollen Umgang mit dem gestellten oder gewählten Thema notwendig ist. Zum Teil muß eine solche Selektion auf Willkür beruhen, weil die Information und die praktische Verfügbarkeit über Literatur dem Zufall nicht gänzlich entzogen werden kann. Zum Teil resultiert die Selektion aus dem konkreten theoretischen Zugriff auf das Thema und der dadurch gebildeten Beurteilungsgrundlage für die Relevanz von Literatur. Für diese Arbeit ist dabei auf die unter I. oben genannten Untersuchungsziele sowie deren Konkretisierung in Abschnitt 2 zu verweisen. Wichtig ist die Feststellung, daß die im Anhang aufgelistete Literatur nur die begrenzte Auswahl aus einem fast unendlichen Angebot ist bzw. sein kann. Bei der inhaltlichen Konzeption der Arbeit kann dem insoweit Rechnung getragen werden, als - wie unter Punkt I angedeutet - die zu entwikkelnde Systematik offen ist für inhaltliche und formale Ergänzungen.

7

Weizsäcker (1988a), S. 523.

4

I. Einführung

2. Zum Aufbau der Arbeit Entsprechend der zweiteiligen Problemstellung - und den im Untertitel der Arbeit genannten Aspekten - setzt sich die Arbeit aus einem konzeptionellen (11.) und einem empirischen Teil (III.) zusammen. (1) Der Hauptteil II beginnt in Kapitel 11.1. mit dem Versuch, das Untersuchungsobjekt der Arbeit zu definieren und dessen Grundkonzept zu beschreiben. Dabei werden zunächst die Begriffe "integriertes Steuer-Transfer-System" und "negative Einkommensteuer" nebeneinander gestellt und einem hermeneutischen Vorverständnis entsprechend als synonym verstanden, da sie beide in der Literatur mit identischen oder vergleichbaren Sachverhalten verknüpft wurden bzw. werden. Die definitorischen Überlegungen haben den Zusammenhang beider Begriff~. sowie der dahinterstehenden Konzepte zu klären und für die weiteren Uberlegungen das Geeignetere auszuwählen. Die angestrebte Definition soll angesichts der aus der beschriebenen Literatursituation abgeleiteten Forderung nach der Entwicklung eines offenen Systematisierungsansatzes so wenig wie möglich zu inhaltlichen Beschränkungen führen. In Kapitel 11.2. geht es um die Frage, inwieweit das durch Kapitel 11.1. definierte Grundkonzept für eine Zusammenfügung von Steuern und Transfers im Hinblick auf die aktuelle Situation der bundesdeutschen Steuer- und Sozialpolitik notwendig ist. Es wird in diesem Zusammenhang nicht hinsichtlich konkreter Integrationslösungen argumentiert, sondern auf der Basis der in Kapitelll.l. ermittelten "Kern"-Elemente und grundsätzlichen Funktionszusammenhänge. Im übrigen steht dieses Kapitel insofern neben dem eigentlichen Gedankengang, als die nachfolgenden Kapitel nicht notwendigerweise darauf zurückgreifen müssen. Wegen des in der existierenden Literatur zu beobachtenden unbedarften Umgangs mit der Frage, ob und inwieweit gegenwärtige Probleme eine Integrationslösung erfordern8, scheinen jedoch Reflexionen über die aktuelle Rechtfertigung einer Integration notwendig. Direkt an die Ergebnisse von Kapitel II.l. knüpft Kapitel 11.3. an, indem dort die Frage nach den normativen Grundlagen für die konkrete Gestaltung der in 11.1. ermittelten Funktionselemente und ihren Zusammenhängen beantwortet wird. Das Ziel dieser Überlegungen ist die Ableitung von Gestaltungsentscheidungen aus alternativen normativen Grundpositionen der Steuer- und Sozialpolitik und dadurch einer - offenen - Systematik zur Ent8 Vgl. z. 8. Kausemann (1983), der zwar die aktuellen steuer- und sozialpolitischen Probleme enzyklopädisch auflistet, jedoch nicht danach fragt, wo und warum ein Integrationsbedarf besteht.

2. Zum Aufbau der Arbeit

5

wiekJung und Diskussion von konkreten Integrationskonzepten. Die - technisch-konkrete - Entwicklung und vergleichende Diskussion solcher Konzepte wiederum ist Gegenstand des Kapitels 11.4., dessen Ergebnis verschiedene, politisch umsetzbare' Modelle für eine Integration des bundesdeutsehen Steuer- und Transfersystems sein werden. (2) Haupteil 111 stellt die in 11.4. formulierten Integrationskonzepte in den Mittelpunkt einer empirischen - und auch theoretischen - Wirkungsanalyse. Kapitel 111.1. hat die Aufgabe, das dieser Arbeit zugrundeliegende Verständnis vom Verhältnis zwischen Theorie und Empirie und ihren Funktionen, die herangezogenen Methoden und die spezifischen Untersuchungsziele zu erläutern. Die für die empirische Analyse eminent bedeutsame Frage nach der adäquaten Datengrundlage wird in Kapitel III.2. beantwortet; ebenso werden dort die spezifischen Ansätze und Simulationsmodelle für diese Analyse formuliert, diskutiert und einer Bewertung unterzogen. Kapitel III.3. schließlich stellt die Ergebnisse der empirischen Analyse dar und interpretiert diese im Hinblick auf die konkreten Ausgestaltungen der verschiedenen Konzepte, und zwar sowohl im Vergleich untereinander als auch zum bestehenden System. Ergänzt werden diese Ausführungen durch theoretische Überlegungen zu weiteren Wirkungsbereichen von steuer- und sozialpolitischen Maßnahmen. Den Abschluß dieser Arbeit bildet Kapitel IV, indem dort zunächst die Ergebnisse aller Kapitel thesenartig zusammengefaßt werden. Schließlich ist die Frage zu beantworten, inwieweit die in 11.3. entworfene Systematik für die Diskussion und Einoqlnung möglicher lntergationskonzepte und die darauf in 11.4. erfolgte normative Bewertung der konkreten Intergationsmodelle anband der Ergebnisse der Wirkungsanalyse (111.3.) beurteilt werden kann und zu welchem Resultat eine etwaige Beurteilung führt.

II. Integrierte Steuer-Transfer-Systeme: Normativ-konzeptionelle Überlegungen Im Hauptteil II werden zuerst "integrierte Steuer-Transfer-Systeme" bzw. "negative Einkommensteuern" definiert und die konzeptionellen Grundbedingungen entsprechender Instrumente beschrieben (1.). Daran anküpfend wird über die Entwicklung einer normativen Theorie der Integrationsgestaltung eine Systematik zu Einordnung und Diskussion unterschiedlichster Integrationsmodelle formuliert (3.), auf deren Grundlage anschließend konkrete Vorschläge entworfen werden (4.). Ferner wird die Frage nach der aktuellen Notwendigkeit einer Integration steuer- und sozialpolitischer Instrumente in der Bundesrepublik Deutschland beantwortet (2.).

1. Definition und Grundkonzept integrierter Steuer-Transfer-Systeme und negativer Einkommensteuern "Integriertes Steuer-Transfer-System" und "negative Einkommensteuer" sind in der Literatur verschiedentlich definiert worden, ohne daß sich daraus eine einheitliche Begriffsbildung ergeben hätte'. Von daher kann nicht auf Vorgegebenes zurückgegriffen werden, vielmehr ist es notwendig, die genannten Begriffe im Hinblick auf das konkrete Anliegen dieser Arbeit zu definieren. Dabei ist der Zusammenhang beider Konzepte zu klären und das für die weiteren Überlegungen Geeignete auszuwählen. Um die Diskussionsmöglichkeiten für die nachfolgenden Kapitel (insbesondere 11.3. und 11.4.) nicht durch frühzeitige inhaltliche, für das Verständnis der jeweiligen Grundidee keineswegs erforderlichen Fixierungen einzuschränken, sollte die Definition einen allgemeinen und abstrakt-kategorialen Charakter haben (Maximierung bzw. Offenhaltung des "Begriffsumfangs")2• Dieses Ziel widerspricht nicht dem wissenschaftlichen Anspruch einer "strengen Defini1 Vgl. z. B. Otten (1977), Almsiek (1981), Metze (1982), Kausemann (1983) und die einschlägigen neueren finanzwissenschaftliehen Lehrbücher. 2 Der Begriffsumfang kennzeichnet die Zahl realer Gegenstände, die unter einen definierten Begriff subsummiert werden können. Vgl. zum Zusammenhang von Begriffsinhalt, Begriffsdefinition und Begriffsumfang: Merk (1985), S. 13 f.; ferner Seifiert (1974), S. 42 ff., der von "Intension• (Begriffsinhalt) und "Extension" (Begriffsumfang) spricht.

8

II. Nonnativ-konzeptionelle Überlegungen

tion", die "die vollständige und geordnete Angabe der Merkmale eines Begriffes" verlange, da die Erfüllung dieses Anspruchs in bezug zum jeweils gewünschten Grad der Abstraktion und der Determination des Begriffs steht4 • In Abschnitt 1.1. werden unter Berücksichtigung verschiedener Ansätze die Begriffe "negative Einkommensteuer" und "integriertes Steuer-TransferSystem" definiert und dadurch deren Zusammenhang geklärt sowie das geeignetere, weil weiterführerende begriffliche Konzept ausgewählt. In 1.2. werden die mit der Bemessungsgrundlage verknüpften Fragen behandelt und in Abschnitt 1.3. die funktionalen Zusammenhänge der einzelnen Parameter des Konzepts der "negativen Einkommensteuer" bzw. des "integrierten Steuer-Transfer-Systems" erläutert. 1.1. Zur Definition der BegritTe "negative Einkommensteuer" und "integriertes Steuer-Transfer-System" (1) Basierend auf der finanzwissenschaftliehen und -politischen Literatur können für eine Definition der anstehenden Begriffe der dogmenhistorische, der instrumentelle, der semantische sowie der systemtheoretische Ansatz genutzt werden. Diese spezifischen Möglichkeiten lassen sich mit der allgemeinen wissenschaftstheoretischen Unterscheidung von analytischer und synthetischer Definition verbinden5• Bei der analytischen Definition wird von der Einheit des Definiendum ausgegangen und versucht, durch die Auflösung des Begiffes in seine - logischen - Bestandteile zu einer vollständigen Definition zu gelangen. Die synthetische Definition beruht hingegen auf der Annahme, daß das Definiendum auf einer Verknüpfung von Einzelmerkmalen beruht, die aus vergangeneo Entwicklungen oder aus externen Anforderungen resultieren. Gelangt also der analytische Weg durch eine Zerlegung des Definiendums in Teilaspekte zu einer Definition, so führt der synthetische Ansatz über eine Zusammenfügung von Einzelaspekten dahin. Im ersten Fall ergibt sich eine abstrakte Definition, da die Auflösung des Begriffs unabhängig von realen Erscheinungen erfolgt und deshalb der Begriffsumfang, d.h. die Zahl von konkreten Gegenständen, die unter den so definierten Begriff fallen können, 3 Merk

(1985), S. 19. Vgl. zu "Detennination" - und dem Gegenteil "Abstraktion" - sowie Begriffssystemen: Merk (1985), S. 14 und 19. 5 Vgl. Merk (1985), S. 22. Man kann - wenn auch nicht völlig bedeutungsidentisch - von Nominaldefinition und Realdefinition sprechen; zur Unterscheidung vgl. Konegen , Sondergeld (1985), S. 48, Merk (1985), S. 22; ferner Seiffm (1974), S. 33 ff. 4

1. Definition und Grundkonzept

9

nicht berührt wird. Im zweiten Fall dagegen wird auf der Basis einer begrenzten Anzahl konkreter und realer Charakteristika, d.h. aufgrund eines fiXen Begriffsumfangs definiert. Die eingangs formulierte Forderung nach einer abstrakten, kategorialen Definition, die notwendigerweise von einem als gegeben verstandenen Begriff auszugehen hat, läßt lediglich analytische Definitionsansätze zu. Das Ziel ist eine Definition, die auf der Ebene von Begriffen gilt, die nicht auf einem Bezug zu den Erscheinungen der realen Welt beruht und deshalb nur zweckmäßig oder unzweckmäßig, nicht aber wahr oder falsch sein kann6• Sowohl der dogmenhistorische Ansatz, der durch eine Beschreibung der historischen Ausprägungen das Definiendum erläutere, als auch der instrumentelle Ansatz, der eine Definition durch die Ermittlung und Erläuterung der dem Definiendum zugewiesenen oder zugewachsenen Aufgabe(n) versucht8, sind synthetische Definitionsversuche, indem sie Begriffe nicht als gegebenen Ausgangspunkt der Definition sehen. Beide Ansätze sind deshalb für die weiteren Überlegungen wenig adäquat, sie führen durch die zwangsläufig enge inhaltliche Fixierung nicht zu einem maximalen Begriffsumfang und eignen sich für eine weitere Determination nur begrenzt9 • Der semantische und der systemtheoretische Definitionsansatz führen zu analytischen Definitionen und sind deshalb für die Lösung des konkreten Definitionsproblems prinzipiell geeignet. Ersterer betrachtet isoliert den zu definierenden Begriff und versucht, diesen mit Hilfe von Wortbedeutungsanalysen zu definieren10, während letzterer - auf dem Systemkonzept11 beruhend - das Definiendum durch die Auflösung in seine Systembestandteile, durch die Beschreibung derselben sowie des Systemzusammenhangs und 6 Vgl. Pfähier (1972/73), S. 235: 'Tatsächlich gibt es im Bereich der Definitions und Begriffsbildungsprobleme keine Wahrheitsfragen-und keine völlige Willkür." 7 Für den Fall der "negativen Einkommensteuer" vgl. Andreae (1973), S. 150 f.; Otten (1977), S. 12 ff.; Almsiek (1981), S. 64 ff.; Koch (1981), S. 146 ff.; Metze (1982), S. 789 f.; Hermann (1988), S. 11 f. 8 VgJ. für den konkreten Fall z.B. Musgrave, Musgrave, Kullmer Bd. 4 (1978), S. 207 ff. 9 Es erscheint wenig ertragreich, in dieser Arbeit erneut alle dogmenhistorisch relevanten und interessanten Vorschläge (insbesondere von Friedman, Rhys-Williams, Lampman oder Tobin) zu diskutieren, dies wurde hinreichend in der Literatur geleistet. Zudem wurde insbes. in den USA der Vorschlag einer negativen Einkommensteuer zumeist nur aus der engeren Perspektive der Armutsbekämpfung diskutiert, während dies für die Bundesrepublik trotz der sog. "neuen Armut" kaum relevant ist; vgl. die Diskussion im National Tax Journal: Gallaway (1966), Taussig (1967), Diamond (1968), ferner z.B. Green (1969), Bildebrand (1977) sowie zusammenfassend zur amerikanischen Diskussion: Schmidt (1971). Vgl. bei Kausemann (1983, S. 142 f.) den umfassenden Überblick über die in der Literatur diskutierten Negativsteuervorschläge. 10 Semantik wird hier in der allgemeinen Bedeutung angewendet und nicht als Teildisziplin der Systemtheorie, vgl. Baetge (1977), S. 511. 11 Zum Systembegriff vgJ. Baetge (1977), S. 510.

II. Normativ-konzeptionelle Überlegungen

10

durch eine Einordnung des Definiendum in sein begriffliches Umsystem und dessen Analyse12 definiert. Beide Ansätze spiegeln sich in dem Begriffspaar "negative Einkommensteuer" und "integriertes Steuer-Transfer-System" wider: Während letzterer auf den systemtheoretischen Ansatz verweist, verlangt die paradox anmutende Wortverbindung "negative Einkommensteuer" nach einer semantischen Analyse. Die Definition konzentriert sich zunächst auf den Begriff der "negativen Einkommensteuer" und wird erst in einem zweiten Schritt auf den Begriff des "integrierten Steuer-Transfer-Systems" erweitert; in diesem Vorgehen spiegelt sich auch die Position beider Begriffe in der dogmenhistorischen Entwicklung wider. (2) Der Versuch, mit Hilfe von Wortbedeutungsanalysen (semantischer Ansatz) den Begriff "negative Einkommensteuer" zu definieren, führt zu einer Betrachtung der beiden Teilbegriffe "Steuer" und "negativ"13• Der Begriff der Steuer ist rechtlich eindeutig definiert als "Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen ... allen auferlegt werden" 14, und beschreibt einen gegenleistungsfreien Geldstrom als Element der finanziellen Beziehungen zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor. Es erscheint sinnvoll, auch den Begriff der "negativen Einkommensteuer" im "Rahmen einer Theorie der Beziehungen finanzieller Art" 15 zwischen diesen Sektoren zu untersuchen. Damit gelangt die Analyse intersektoraler Finanzströme in das Zentrum des semantischen Definitionsansatzes16; die Unterscheidung von Haupt und Marginalströmen17 führt zu der in Übersicht 1 wiedergegebenen Klassifizierung intersektoraler Ströme.

12 Dies entspricht der klassischen Definitionslogik, nach der das Definiens auf die nächsthöhere Gattung (genus proximum) verweist und den besonderen Unterschied (differentia specifica) des Definiendums nennt; vgl. Seitfert (1974), S. 35. 13

Vgl. Pfähler (1972/73), S. 238; Almsiek (1981), S. 25. 16. 3. 1976 (in Kraft seit 1. 1. 1977), § 3. Das Äquivalenzprinzip ist damit als Gestaltungsgrundsatz für Negativ-Steuern ausgeschlossen. 14 Abgabenordnung vom 15 Almsiek 16 Vgl.

(1981), S. 25.

Pfähler (1972/73) und Almsiek (1981), S. 25 ff.

17 Hauptströme beschreiben finanzielle Beziehungen zwischen zwei Sektoren, wobei aus der jeweiligen Pen;pektive "negativ" abfließende Ströme und "positiv" zufließende Ströme kennzeichnet. Marginalströme beziehen sich auf die Entwicklung der Hauptströme bei marginaler Veränderung des stromauslösenden Tatbestands; "negativ" ("positiv") charakterisiert dabei aus der Sicht des jeweiligen Betrachten; einen positiven oder negativen Gesamtstrom mit negativen (positiven) marginalen Beträgen. Vgl. Pfäh/er (1972/73), S. 236 und 238.

1. Definition und Grundkonzept HAUPTSTRÖME18

11

MARGINALSfRÖME

1. vom öffentlichen zum privaten Sektor

("Finanzierungsausgaben", Realausgaben, Transferausgaben)

a) positive marginale Beträge b) negative marginale Beträge

2. vom privaten zum öffentlichen Sektor ~;...___ __,. c) nicht definierte marginale Beträge19 ("Finanzierung~>zahlungen",

Gebühren und Beiträge, Steuern) Übersicht 1: Finanzströme zwischen privatem und öffentlichem Sektor

Der Steuer-Tenninus des Gesamtbegriffs liefert durch seine eindeutige rechtliche Fixierung das Kriterium zur Auswahl relevanter Hauptströme, nämlich den Aspekt der Gegenleistungsfreiheit (kein "quid pro quo"), und konstituiert damit eine Kompatibilitätsanforderung für mögliche Elemente einer "negativen Einkommensteuer": Neben den Steuern sind als negative "Entsprechung" lediglich Transferzahlungen relevant20• Beide können jeweils mit den Marginalströmen kombiniert auftreten. Der Negativ-Tenninus des Gesamtbegriffs kennzeichnet bei gegebener PerspektivenfiXierung die Richtung des betrachteten Stromes und kann in diesem Sinne auf Hauptströme oder auf Marginalströme bezogen werden. Im ersten Fall ergibt sich nur bei Anwendung der staatlichen Perspektive eine sinnvolle Interpretation des Begriffs "negative Einkommensteuer", nämlich als Synonym für staatliche Transferzahlungen an die privaten Haushalte21 • Im zweiten Fall bleibt der Hauptstrom unbestimmt, er wird jedoch eindeutig durch einen negativen Marginalstrom gekennzeichnet. Dies führt wegen der beiden denkbaren Perspektiven - der des Staates und der der privaten Haushalte - zu vier weiteren Interpretationsmöglichkeiten des Terminus "negative Einkommensteuer", die sich graphisch wie in Abbildung 1 verdeutlichen lassen. 18 Auf eine Erläuterung der verschiedenen Hauptströme wird verzichtet, vgl. Pfähler (1972/73), S. 236 f. oder in einschlägigen Lehrbüchern. 19 Damit sind marginale Beiträge gemeint, die den Wert null haben oder von der Entwicklung des stromauslösenden Tatbestands her nicht definiert sind, vgl. Pfähler (1972/73), S. 241. 20 Zur genauen Abgrenzung der möglichen Transferarten siehe weiter unten in diesem Kapitel. 21 Vgl. auch Pfähler (1972/73), S. 238 u. 248; ferner Koch (1981), S. 145.

12

II. Nonnativ-konzeptionelle Überlegungen

PERSPEKTIVE DES SfAATES22

PERSPEKTIVE DES PRIV. SEKTORs23

a) negativer Marginalstrom bei positivem Hauptstrom

T B

Tr B

b) negativer Marginalstrom bei negativem Hauptstrom

Tr

T

~------------~G~v Abb. 1: Negative Marginalströme zwischen privatem und öffentlichem Sektor

Der semantische Definitionsansatz liefert damit fünf Bedeutungen für den Terminus "Negativsteuern", doch es stellt sich zu Recht die Frage, "was damit gewonnen ist"24 • Einerseits ist die erste Definition- negative Einkommensteuer als Synonym für die Transferzahlungen des Staates an die privaten Haushalte - wissenschaftlich fruchtlos, indem sie einen gebräuchlichen Begriff durch einen anderen ersetzt, ohne daß dadurch inhaltliche oder funktionale Zusammenhänge deutlicher werden. Andererseits gibt der semantische Ansatz keinen Anhaltspunkt, nach welchem Kriterium aus den 22 Aus der Sicht des Staates sind Steuern (I) [Transfers (Tr)] ein positiver [negativer] Hauptstrom, der - ausgehend von einem Startwert B (von null) - durch einen negativen Marginalstrom bis zu einer Richtgröße (G) auf den Wert null [einen Maximalwert (A)] abgebaut [aufgestockt] wird. Y bezeichnet den hauptstromauslösenden Tatbestand. 23 Die private Perspektive sieht Transfers (Tr) (Steuern (I)] als positiven [negativen] Hauptstrom, der sich infolge eines negativen Marginalstroms - beginnend bei einem Maximalwert B [null] - bis zu einer Richtgröße (G) auf den Wert null abbaut (bis zu einem Maximalwert (A) ansteigt]. 24 Pfähler (1972/73), S. 248. Pfähler kommt über umfangreichere Analysen nahezu zu demselben Ergebnis: "Der stromanalytische Ansatz brachte uns bislang nur die Erkenntnis, daß Steuern und Transferausgaben (1) aus der Perspektive des jeweils leistenden Sektors negative Stromgrößen sind, (2) beide keinen marktwirtschaftliehen Tauschcharakter (quid pro quo) haben und (3) beide jeweils drei unterschiedliche Grundtypen aufweisen."

1. Definition und Grundkonzept

13

anderen vier Defmitionsangeboten, die sich aus der Anwendung des Negativ-Terminus auf Marginalströme ergeben, eines auszuwählen ist. Die differentia specifica der "negativen Einkommensteuer" läßt sich auf dieser Grundlage nicht bestimmen. (3) Da der semantische Ansatz nicht zu einem befriedigenden Ergebnis führt, ist es angezeigt, den - ebenfalls analytischen - Definitionsansatz auf systemtheoretischer Grnndlage heranzuziehen25• Gleichzeitig wird damit auf den Begriff "integriertes Steuer-Transfer-System" verwiesen. Die Zusammenfügung von Steuer- und Transferzahlungen zu einem geschlossenen System intersektoraler, monetärer, gegenleistungsfreier Ströme zwischen dem Staat und den privaten Haushalten erfordert eine sinnvolle technische Kombination: Die Verbindung der bisher isolierten und autonomen Teilsysteme hat nach Maßgabe eines übergreifenden, für das integrierte Gesamtsystem gültigen und damit charakteristischen Gestaltungskriteriums zu erfolgen. Da der Steuer-Terminus eindeutig auf ein Teilsystem begrenzt ist, bietet sich als übergreifendes Kriterium - neben dem der Gegenleistungsfreiheit für die Auswahl möglicher Elemente - der Negativ-Terminus an. Dieser ist als Stromrichtungskennzeichnung für das integrierte Gesamtsystem sinnvoll, wenn er auf Marginalströme bezogen wird. Würde er hingegen auf Hauptströme appliziert, so wäre er wegen deren Begrenztheit auf das Steuer- oder das Transfersystem lediglich für eines der beiden Teilsysteme gültig. Durch die Anwendung des Negativ-Terminus auf Marginalströme reduziert sich das Definitionsproblem von den vier verbliebenen Interpretationsmöglichkeiten von "negativer Einkommensteuer" auf die zwei perspektivisch definierten, negativen Marginalströme. Die Zugrundelegung der elementaren Anforderungen an ein rationales Steuersystem (Tarifnormen) 26, die auch an ein integriertes Steuer-TransferSystem zu stellen sind, sowie die Beachtung der Forderung nach einer technisch sinnvollen wie systematischen Integration machen ohne nähere Analyse deutlich, daß nur die marginalstrombezogene Anwendung des NegativTerminus aus der Perspektive der privaten Haushalte eine sinnvolle Interpretation zuläßt. 25 Vgl.

auch Pfähler (1972/73), S. 249 ff. Die Anwendung von Steuergestaltungsgrundsätzen bei der Auswahl des maßgeblichen Definitionsparadigmas bildet keinen Widerspruch zu dem Ansatz einer Nominaldefinition, da derartige Grundsätze normativen Charakter haben und als solche zwar Realitätsbezug besitzen können, jedoch nicht dadurch definiert bzw. legitimiert sind. Normen können ebensowenig wahr oder falsch sein wie eine Nominalderinition. Schließlich erscheint es sinnvoll, bereits bei der Definition des Erkenntnisgegenstandes dieser Arbeit die elementaren normativen Anforderungen des relevanten Umsystems zu akzeptieren. Zu solch elementaren Gestaltungsgrundsätzen können insbesondere die Pigouschen "tax criteria" (vgl. Petersen 1988a, S. 236 ff.) gezählt werden oder auch die von Neumark (1970) zusammengestellten Grundsätze. Vgl. Kap. 11.3.3. 26

14

II. Nonnativ-konzeptionelle Überlegungen

Denn bei einem aus der Sicht des Staates negativem Marginalstrom mit zunächst negativem, dann positivem Hauptstrom kommt es - wie die folgende Graphik verdeutlicht T

~

~------------~'--------------+V

Tr (a) zu unsinnigen Transferzahlungen, da bei einem Einkommen von null nichts, bei wachsendem Einkommen bis zu einer Höchstgrenze jedoch steigende Transfers ausgezahlt würden;

(b) zu einer katastrophalen Anreizwirkung beim Übergang vom Transferzum Steuerbereich infolge des Zusammentreffens eines hundertprozentigen Transferabbaus mit einem "hochprozentigen" Grenzsteuersatz, was dem vierten Pigouschen Kriterium - nach dem der Grenzsteuersatz 100 % nicht überschreiten sollte - zuwiderläuft, wenn man dieses dahingehend erweitert, daß der marginale Gesamtbelastungssatz als Summe aus marginalem Transferabbausatz und Grenzsteuersatz nicht 100 % erreichen sollte27; (c) zu einer regressiven Besteuerung der Einkommen und im Grenzfall zu einer völligen Steuerbefreiung für Einkommen oberhalb einer Richtgröße; dies widerspricht dem zweiten Pigouschen Kriterium, wonach der Grenzsteuersatz stets positiv sein oder zumindest mit steigendem Einkommen nicht sinken soll, und der dritten Forderung nach einer ausschließlich progressiven Tariffunktion sowie dem zusätzlichen Kriterium eines sprungfreien, kontinuierlichen Progressionsgrades28• (4) Als Ergebnis der bisherigen Überlegungen bleibt festzuhalten: I. Der Terminus "negative Einkommensteuer" ist semantisch nur unzureichend definierbar; erst die in der Formulierung "integriertes Steuer-Transfer-System" zum Ausdruck kommende systemtheoretische Perspektive eröffnet die Möglichkeit einer fruchtbaren und "strengen" Definition. II. Ein "integriertes Steuer-Transfer-System" läßt sich bei Akzeptanz elementarer Steuer- und Transfergestaltungsgrundsätze stromanalytisch eindeutig definieren, und zwar sowohl für die staatliche als auch die private Perspektive: 27 Vgl. Petersen

(1988a), S. 237.

Petersen (1988a), S. 237. Von den Neumarksehen Steuergrundsätzen wären insbesondere die steuertechnischen Prinzipien relevant, Neumark (1970), S. 335 ff. 28 Vgl.

1. Definition und Grundkonzept

15

Eine integriertes Steuer-Transfer-System ist - aus der Sicht des privaten Sektors - gekennzeichnet durch einen monetären negativen marginalen Strom mit einem zunächst positiven (Transferzahlungen), dann negativen (Steuerzahlungen) Hauptstrom; für den Staat handelt es sich um einen durchweg positiven monetären marginalen Strom bei zunächst negativem und dann positivem Hauptstrom29• Kennzeichnend für ein integriertes Steuer-Transfer-System sind demnach die Zusammenfassung intersektoraler monetärer Ströme (Steuern und Transfers), deren Gegenleistungsfreiheit ("Steuer-Kriterium") sowie der einheitliche Marginalstrom ("negativ-Kriterium"). Graphisch führt dies zu folgender Darstellung: T

VB Tr Abb. 2: Integriertes Steuer-Transfer-System- Grundmodell (graphische Darstellung) (Zur Erläuterung der Parameter vgl. Abschnitt 11.1.2. und 11.1.3.)

III. Die Kompatibilitätsbedingung für die steuer- und transferpolitischen Instrumente, die in das Integrationssystem eingehen sollen, grenzt das Transferteilsystem auf Instrumente ein, die eine Einkommensübertragung an Wirtschaftssubjekte bewirken und damit zu interpersoneller Umverteilung führen30, d.h. die dem Kriterium der Gegenleistungsfreiheit genügen. Dies umfaßt zum einen Instrumente, die nach dem Fürsorgeprinzip (Sozialhilfe) - abzielend auf Fälle spezieller Bedürftigkeit - gestaltet sind, zum an29 Vgl. Pfähler (1972/73), S. 256, der zu einem identischen Ergebnis kommt, und Almsiek (1981), S. 38, dessen Fazit hinsichtlich der Grundüberlegung einer Integration von Steuern und Transfers zu keiner überzeugenden, weil inkonsistenten Lösung gelangt. 30 Vgl. Schmäh/ (1982), S. 271 ff. u. ders. (1985), S. 4 f., demnach ist interpersonelle Einkommensumverteilung die dominierende verteilungspolitische Zielsetzung in Steuer-TransferSystemen. Vgl. auch Kausemann (1983), S. 3 ff., der in Sozial- und Lenkungstransfers differenziert. Zur Unterscheidung von interpersoneller und intertemporaler Umverteilung vgl. Liefmann-Keil (1%1), S. 19 f., 45 ff.u. 56 ff.; Petersen (1989), S. 27 f.

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II. Normativ-konzeptionelle Überlegungen

deren die Versorgungselemente der sozialen Sicherung; es schließt solche Bereiche der Sozialpolitik aus, die auf dem Versicherungsprinzip bzw. dem versicherungstheoretischen Äquivalenzprinzip basieren und lediglich zu einem intertemporalen, lebenszyklusbezogenen Einkommensausgleich beitragen31. In der Bundesrepublik Deutschland ist die Anwendung des Versorgungsprinzips auf Versorgungsansprüche beschränkt, die auf bestimmten Vorleistungen der Versorgungsberechtigten beruhen (z.B. Leistungen der Beamten, Kriegsdienst)32. Diese speziellen Versorgungsleistungen entziehen sich einem integrierten Steuer-Transfer-System aus Gründen der thematischen Abgrenzung bzw. wegen ihrer geringen und künftig verstärkt abnehmenden Bedeutung. Anders zu beurteilen ist die Umsetzung des Gedankens der "generellen Bedürftigkeit" im Vorschlag einer Staatsbürgerversorgung3\ d.h. der Gewährung einer Einkommensgrundsicherung für jeden Staatsbürger und damit der allgemeinen Anwendung des Versorgungsprinzips; dies w'.irde die Substitution weiter Teile des Sozialversicherungsbereichs (insbesondere Rentenversicherung und Arbeitslosenversicherung) sowie der Sozialhilfe und damit des Versicherungs- und Fürsorgeprinzips durch das Versorgungsprinzip bedeuten. Unbenommen durch die integrationstechnische Beschränkung der in das Reformsystem einzubeziehenden sozialpolitischen Instrumente durch das Kriterium "Gegenleistungsfreiheit" bleibt die Möglichkeit, das neue System mit Versicherungselementen zu kombinieren, z. B. im Bereich der Alterssicherung in Form gesellschaftlich getragener Grundsicherung und freiwilliger privater Höherversicherung. Integrationstechnisch sind zwei extreme Ausgestaltungsmöglichkeiten des Transferbereichs möglich, über die im Lichte der relevanten sozialpolitischen Zielsetzungen, also nonnativ zu entscheiden ist: Gestaltung des Transferbereichs allein gemäß dem Fürsorgeprinzip oder Anwendung des Versorgungsprinzips. IV. Die damit gesetzten "definitorischen Eckpfeiler" sind die Ausgangspunkte für die weiteren Überlegungen; sie gewähren einen maximalen Begriffsumfang, denn es bleibt offen, welche staatlichen Transferzahlungen einzubeziehen sind, wie hoch die maximale Transferzahlung sein soll und wie, abgesehen von der negativen Fixierung des Marginalstroms, der Tarif zu gestalten ist. Die auf der Seite des Steuersystems einzubeziehenden Elemente sind im Kontext der Wertbasis dieser Arbeit fiXiert worden: Lohnsteuer, veranlagte Einkommensteuer und Kapitalertragsteuer. 31 Die Prinzipien werden hier im engen finanzwissenschaftliehen bzw. sozialpolitischen Sprachgebrauch verwendet (z.B. Lampen (1980), S. 217 ff.), im einzelnen vgl. Kap. U.4.1.2. Die umfassende Interpretation, jegliche staatliche Umverteilungspolitik "als Ergebnis eines Versicherungsprozesses" zu sehen, wird nicht übernommen, vgl. dazu Sinn (1981), S. 907. 32 Vgl. Lampen (1980), S. 21 f.; Winterstein (1980), S. 14 u. S. 112 ff. Letzterer spricht bei Kriegsopferversorgung und Lastenausgleich von "Sonderversorgung". 33Vgl. Petersen (1989), S. 89.

1. Definition und Grundkonzept

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1.2. Zur Frage des Steuer·Transfer-Objekts Unbeachtet blieb bisher die Frage nach dem steuer- bzw. transferauslösenden Tatbestand- dem Steuer-Transfer-Objekt (Y) -,da dies für das Verständnis der Kernidee integrierter Steuer-Transfer-Systeme unerheblich ist34 • Für das weitere Vorgehen ist das Steuer- und Transferobjekt eindeutig zu fixieren und es sind die damit verbundenen grundsätzlichen Fragen zu formulieren, denen sich jeder Reformvorschlag zu stellen hat. Grundsätzlich erfordert die stromanalytisch fundierte, systemtheoretische Definition des integrierten Steuer-Transfer-Systems einen für den positiven und negativen Hauptstrom identischen auslösenden Tatbestand35• (1) Im einzelnen ist festzulegen, welche Einkommensarten und -bestandteile zum Steuer-Transfer-Objekt zählen und damit strombeeinflussende Wirkung haben sollen (Frage der Einkommensdefinition ) 36• Im Rahmen dieser sachlichen Abgrenzung der Bemessungsgrundlage37 ist ferner zu klären, ob sich die Transfer-ISteuerbemessung am Nominal- oder am Realeinkommen orientieren soll38, ob lediglich realisierte oder auch unrealisierte Wertzuwächse relevant sind, ob nur tatsächliche oder auch hypothetische Einkommensbestandteile (imputed income) einzubeziehen sind und ob die zu berücksichtigenden Einkommensarten mit unterschiedlicher Gewichtung in die Steuerbemessungsgrundlage eingehen sollen. (2) Zweitens ist zu entscheiden, bei wem oder bei welcher Gruppe das Auftreten des definierten Einkommens zu Transfergewährung oder Besteuerung führen soll. Bei der personellen Abgrenzung39 der Bemessungsgrundlage kann zwischen Individual- oder Haushaltsprinzips gewählt wer34 Was auch daran deutlich wird, daß in der Literatur Negativsteuern mit unterschiedlichen Bemessungsgrundlagen diskutiert werden. 35 Die Nicht-Identität der Bemessungsgrundlage für die Transfergewährung und die Besteuerung (so Klein (1974), S. 450 f.) macht eine tarifliche Integration beider Teilsysteme unmöglich; ein Sprung beim Verlauf des verfügbaren Einkommens wäre nur zufällig zu vermeiden, da nicht für jedes Steuer-Transfer-Subjekt eine Anpassung des Tarifs vorgenommen werden kann. Als Bemessungsgrundlage ist durch die Themenstellung der Arbeit das Einkommen bestimmt, so daß über die Geeignetheil alternativer Bemessungsgrundlagen wie Ausgaben nicht diskutiert werden muß; vgl. dazu z.B. Blomquist (1981); Mitschke (1980, 1981); Hackmann (1980, 1982); Petersen (1988a), S. 247 ff. 36 Vgl. dazu im einzelnen Kap. 11.4.1.1. Der Vorschlag einer Negative Wage Tax ist hier keine relevante Alternative; vgl. zu diesem Vorschlag: Browning (1973), Garfinkel (1973), Berglas (1976), Blomquist (1984). 37 Vgl. Kausemann (1983), S. 154 ff.; Leibfritz, Parsehe (1989), S. 5 ff.; Klein (1974), S. 459 ff.; ferner Almsiek (1981), S. 52 f. u. Andreae (1973), S. 153.; Albers (1980), S. 197 ff. 38 Dies ist im Zusammenhang mit der Tarifgestaltung zu sehen. 39 Vgl. Kausemann (1983), S. 264 ff.; Metze (1982), S. 797; Klein (1974), S. 471 ff.; Andreae (1973), S. 153; Albers (1980), S. 194 f.; Mitschke (1985), S. 154 ff.

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II. Normativ-konzeptionelle Überlegungen

den, wobei im weitesten Verständnis beim Haushaltsprinzip von der Wirtschaftsgemeinschaft unabhängig von familiären Zusammenhängen ausgegangen werden kann. Es geht um die Frage, ab welcher Dichte und inwieweit soziale Beziehungen mit ihren wirtschaftlichen Aspekten in der Definition des Individualeinkommens zu berücksichtigen sind oder ob von Gruppeneinkommen (Familie, Haushalt, Wirtschaftsgemeinschaft) auszugehen ist. Insofern enthält die Frage nach der personellen Abgrenzung des Steuerund Transfer-Objekts auch den Aspekt der Steuer-Transfer-Subjekt-Definition. (3) Schließlich ist das Problem der zeitlichen Abgrenzung der Bemessungsgrundlage zu lösen40, das sich insofern nicht als grundsätzliches Problem im Zusammenhang mit dem Transfer- und Steuer-Objekt stellt, als es nur unter bestimmten Bedingungen virulent ist. Die zeitliche Abgrenzung wird zum Problem, wenn bei nicht-linearen oder mehrstufig linearen Tarifen das Periodeneinkommen schwankt, so daß es je nach Schwankung bei identischem Lebenseinkommen zu unterschiedlicher Transfergewährung bzw. Steuerbelastung kommt, was dem elementaren Gerechtigkeitsgrundsatz der Gleichbehandlung hinsichtlich der Zielsetzung der Lebenseinkommensbesteuerung41 widerspricht. 1.3. Die Funktionszusammenhänge in einem integrierten Steuer-Transfer-System Zum Abschluß der Ausführungen zum Erkenntnisobjekt dieser Arbeit sind nach der Definition des "Steuer"-Typs und des Steuer-Transfer-Objekts die konkreteren Funktionszusammenhänge der Systemparameter zu erläutern. Zur Veranschaulichung wird auf die in Abbildung 2 gegebene graphische Darstellung verwiesen, die die verschiedenen Parameter eines integrierten Steuer-Transfer-Systems enthält. Diese werden nachfolgend durch die Eingrenzung auf realitätsbezogene Alternativen spezifiziert, die konkrete Ausgestaltung ist Kapitel 11.4. vorbehalten. (1) Es stellt sich zunächst die Frage nach dem Transferhöchstbetrag, der bei keinerlei Einkommen einem Wirtschaftssubjekt ausgezahlt werden soll. Die Höhe dieses auch Basiseinkommen (Y ) genannten Parameters ist politisch zu bestimmen, die Untergrenze dü:lte realistischerweise durch das physische bzw. physiologische Existenzminimum definiert sein, "das gerade 40 Vgl. Kausemann (1983), S. 233 ff.; Mitschke (1985), S.36 f.; Schneider (1984), S. 408 f.; Albers (1980), S. 201 f. 41 Vgl. grundsätzlich Hackmann (1979); Schneider (1984), insbes. S. 417 ff.; Zeppernick (1986), s. 147 ff.

1. Definition und Grundkonzept

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das biologische Überleben gewährleistet" (quantitativer Aspekt von Y8 ) 42• Beeinflußt wird die Fixierung der Höhe wesentlich durch die in das Integrationssystem einzubeziehenden Transferarten und durch die damit definierten Tatbestände, die zu staatlichen Transferleistungen führen sollen. So verbirgt sich hinter dem Parameter Y8 der Aspekt der internen Integration für den Sozialleistungsbereich, d.h. die Frage, welche Transfers in das Integrationssystem einzubeziehen sind (qualitativer Aspekt von Y8 ). (2) Mit der Existenz eigenen Einkommens reduziert sich nach Maßgabe des Steuer-Transfer-Tarifs der Anspruch auf staatliche Transferzahlungen. Dies kann als "implizite" Besteuerung43 bezeichnet werden, weil sich bei steigender Bemessungsgrundlage die Transferzahlungen verringern, nicht jedoch das eigene Einkommen. Das gilt bis zu einem "kritischen Einkommen" (Y ), bei dem weder Geldleistungen vom Staat zu erhalten, noch an diesen so~che zu erbringen sind; jenseits von YK unterliegt das Einkommen gemäß dem Steuertarif einer "expliziten" Besteuerung. Y kann tariftechnisch direkt durch die Identität von Transfergrenze und lbzugsbetrag von der Bemessungsgrundlage definiert sein oder indirekt, wenn beide Werte nicht identisch sind und es folglich zu einer Überlappung von Transfergewährung und Besteuerung kommt44 • Bei dieser Tarifkonstruktion wird im Überlappungsbereich das Einkommen implizit mit dem marginalen Transferahbausatz und explizit mit dem Grenzsteuersatz besteuert. Das kritische Einkommen ergibt sich dort, wo die Steuerschuld dem Transferanspruch entspricht. Es ist allerdings zu fragen, inwieweit eine derartig komplizierte und schwerer durchschaubare Regelung dem Grundanliegen einer Integration entspricht, zumal letztlich mit der "effektiven" Tariffunktion argumentiert wird45• Der Abzugsbetrag kann als Freigrenze, bei der jenseits von YK das gesamte Einkommen besteuert wird, oder als Freibetrag, bei dem das Einkommen in Höhe von YK auch jenseits dieser Größe unbesteuert bleibt, gestaltet sein46• Die Festlegung des kritischen Einkommens sollte sich daran orientieren, daß zwischen Transferbereich und Steuerbereich eine möglichst weitgehende konzeptionelle und methodische Angleichung möglich wird47• 42 Petersen (1989), S. 67. Man beachte dazu die Diskussion der Armutsforschung und um die sog. "Armutsgrenze" (vgl. zum Überblick: Hagenaars, van Praag (1985), Hauser (1988)). 43 Vgl. Pfähler (1972/73), S. 244 u. 258. 44 Vgi.Almsick (1981), S. 55 ff.; Gottschalk (1978). 45 Im übrigen fühn die Definition integriener Steuer-Transfer-Systeme zu der Forderung nach abgestimmten "Wirkungsbereichen" für Besteuerung und Transfergewährung; z.B. Zeppernick (1986), S. 175 f. 46 Vgl. Peffekoven (1971/72), S. 394; Petersen (1988a), S. 206 ff. Zum Zusammenhang mit der Tarifgestaltung s.u.. 47 Vgl.Andreae (1973), S. 152 f.

20

II. Normativ-konzeptionelle Überlegungen

In der steuerpolitischen Diskussion wird vom sogenannten steuerlichen Existenzminimum gesprochen, wodurch jenes Einkommen unbesteuert bleiben soll, das dem Steuersubjekt ein Leben in der Qualität des sozio-kulturellen Mindeststandards garantiert48• Das kritische Einkommen ist schließlich abhängig von der Fixierung des Basiseinkommens Y , das die Untergrenze für YK defmiert, und dem damit angestrebtem Min!estsicherungsniveau sowie von der gewünschten Anrechnung einer steigenden Bemessungsgrundlage. (3) Verbunden werden die beiden genannten Parameter durch den Steuer-Transfer-Tarif. Die Beschreibung des Tarifs und die Analyse damit zusammenhängender Aspekte bewegen sich in dieser Arbeit ausschließlich im Rahmen der steuerlichen Terminologie. Einerseits hilft dies, den vermeintlichen Gegensatz zwischen Transfergewährung und Besteuerung im Rahmen eines integrierten Systems aufzuheben, denn es handelt sich jeweils um Besteuerung; bis YK in impliziter, danach in expliziter Form. Andererseits macht die Definition des integrierten Steuer-Transfer-Systems deutlich, daß das entscheidende Merkmal eines solchen Systems ein identischer marginaler Strom ist; kennzeichnend für den Steuer-Transfer-Tarif ist vor allem der Grenzsteuersatz (t')49 • Diese Zusammenhänge sollen nicht durch das Beharren auf überkommenen Begriffsstrukturen überdeckt werden, zumal bei der (Tarif-)Analyse integrierter Systeme angesichts fehlender Alternativen steuertechnische Begriffe verwendet werden müssen. Deren Verknüpfung mit den tradierten Begrifflichkeilen hat in verschiedenen Arbeiten zum Thema "negative Einkommensteuer" nicht nur zu einer Sprachverwirrung geführt, sondern auch zu falschen Ergebnissen50 • Aufgrund der spezifischen funktionalen Zusammenhänge zwischen den Parametern YB' YK und dem Tarif im Transferbereich ist der gestalterische Freiheitsraum in Abhängigkeit vom Tariftyp eingeschränkt. Bei einem linearen Steuer-Transfer-Tarif, d.h. mit konstantem Grenzsteuersatz, z.B. in der Form: T

= -Y + t'·Y

B ' mit T =Transfer-/Steuerbetrag,

48 Diesem Existenzminimum liegt das Kriterium "menschenwürdiges Leben" zugrunde, ohne daß es dadurch objektivierbar wäre, Petersen (1989), S. 67. Vgl. Almsiek (1981), S. 61 f.; Haller (1981), S. 69 u. 133; Petersen (1988a), S. 212.; Peffekoven (1971/72), S. 393. Für den "individuell existentiellen Finanzbedarf" besteht ein grundgesetzliches Steuereingriffsverbot, vgl. Söhn (1988). 49 Herkömmlich wird für den Transferbereich mit marginalem/durchschnittlichem Transferabbausatz und einer Transferfunktion argumentiert. so Vgl. die irreführenden Tarifanalysen bei Schmidt (1971), S. 52 ff.; Kausemann (1983), S. 327 (fab. 16).

1. Definition und Grundkonzept

21

so sind lediglich zwei Parameter frei wählbar, während der dritte automatisch determiniert wirds1• Sind t', der hier für den gesamten Einkommensbereich konstant ist, und Y8 fiXiert, so ergibt sich YK wie folgt: T y

= 0 = -Y 8 + t'"YK K

=

YB t'

Entsprechend wird durch die Vorgabe von YK und t' als Resultante Y8 bestimmt. Werden hingegen YKund Y8 frei gewählt, so resultiert t' nur im linearen Fall als spezifischer Grenzsteuersatz im Transferbereich. Geht man aber von einem nicht-linearen Tarifverlauf aus, so sind mit Y8 und YK lediglich zwei "Eckpunkte" festgelegt, die die Wahl des Tariftyps offen lassen. Der resultierende Wert für t' ist dann nicht als Marginalgröße, sondern als durchschnittlicher, auf den gesamten Transferbereich bezogener Steuersatz zu interpretieren. Im Fall nicht-linearer - realistischerweise progressiver - Tarife wird die Unterscheidung von Freibetragsregelung und Steuerkreditlösung relevant, die bei linearen Tarifen ohne Bedeutung ist, wenn eine identische Mindestsicherung realisiert werden solls2• Generell ist für den Vergleich zweier Instrumente davon auszugehen, daß sie einen identischen Zweck zu erfüllen vermögen und von daher relevante Alternativen darstellen. Für den genannten Zusammenhang ist prinzipiell zu unterstellen, daß ein identisches Mindestsicherungsniveau (Basiseinkommen), eine identische tarifliche Progression sowie ein identisches Steueraufkommen angestrebt werden. Letzteres läßt sich bei einer einfachen Tarifanalyse nicht berücksichtigens3, während identische Funktionstypen als Ausdruck der intendierten tariflichen Progession zugrunde zu legen sind (z.B. Polynom n-ten Grades). Zur Erreichung von Transferzahlungen im Rahmen eines integrierten Steuer-Transfer-Tarifs bedarf es notwendigerweise der Ausgestaltung des

st Vgl. Kausemann (1983), S. 134; Almsiek (1981), S. 53 f.; Otten (1977), S. 12 ff.; Green (1969), S. 64; Molitor (1973), S. 42 f. sz Pfähler (1972/73, S. 260) weist darauf hin, daß dann lediglich ein konzeptioneller, nicht aber ein struktureller Unterschied besteht. Vgl. allgemein Peffekoven (1971/72), S. 403. Dogmenhistorisch sind die beiden Ausgestaltungsformen in den Vorschlägen von Friedman ("poveny-gap-type": Tr=t'"(A-Y) mit Y =t'"A) und Rhys.Williams ("social-dividend-type": Tr=Y -t'"Y) begründet; vgl. dazu Molico~ (1973), S. 38 ff.; Almsiek (1981), S. 68 f. u. 73 ff.; HermalJ,n (1988), S. 12 ff., 20 ff.; Gerhard, Weber (1986), S. 36 ff. S3 Frank (1978) hat weitergehend versucht, aufgrund einer empirischen Analyse die unterschiedlichen Verteilungswirkungen der beiden Formen anhand der Realtypen Kinderfreibetrag und Kindergeld zu untersuchen.

22

II. Normativ-konzeptionelle Überlegungen

Tarifs im Sinne der Steuerkreditlösung oder der Freibetragsregelun~. Rein mathematisch besteht auch bei nicht-linearen Tarifen kein Unterschied zwischen den beiden Alternativen, wenn es um den völligen Neuentwurf eines Tarifs geht und deshalb lediglich Politikparameter wie Y8 , YK oder die Grenzsteuersätze ftxiert sind, nicht aber sämtliche Parameter der Tariffunktion; jede von beiden Ausgestaltungsformen kann in die Funktionsform der anderen überführt werden. Von Bedeutung ist die Frage nach den unterschiedlichen Wirkungen der beiden Alternativen auf die tarifliche Progression dann, wenn ein bestehender traditioneller Steuer-Tarif im Sinne eines integrierten Steuer-Transfer-Tarifs umgestaltet und die Tariffunktion bis auf die Ergänzung durch Steuerkredit oder Freibetrag unverändert bleiben soll. Dieser Fall ist nachfolgend dargestellt55: Es handelt sich um ein frei und nicht in Anlehung an existierende Tarife formuliertes Polynom fünften Grades mit identischen Parametern sowie einem identischen angstrebten Mindestsicherungsniveau56; sowohl Freibetrag als auch Steuerkredit sind konstant und einkommensunabhängig57•

54 Die Alternativenmenge besteht bei einem integrierten System lediglich aus diesen beiden Instrumenten, während beim reinen Einkommensteuersystem angestrebte Steuerentlastungen auch durch Tarifänderungen erzielt werden können; vgl. Peffekoven (1971/72), S. 392. 55 Dieser Fall ist auch die Referenzsituation für die Untersuchung von Peffekoven (1971/72). 56 Die Tariffunktionen lauten a) Freibetragsregelung: T = 3500 . 10-4 . (Y - 10000) - 1200 . 10·8 • (Y - 10000)2 + 301 . 10"12 . (Y - 10000)3 + 1,5 . 10"16 . (Y - 10000)4 - 0,5 . 10"20 • (Y- 10000)s

b) Steuerkreditlösung: T = 3500 . 10-4 . Y - 1200 . 10.8 . Y2 + 301 . 10"12 • Y3 + 1,5 . 10"16 • Y4 - 0,5 . 10·20 • Ys - 5000 57

Vgl. zu den Ausgestaltungsmöglichkeiten: Peffekoven (1971/72), S. 394 f.

23

1. Definition und Grundkonzept Tran Sfer-/Steuu betrag sfunH 1onen

20000

10000

40000

!! dl

50000

Grenzsteuersatz f unl t i one n

1j)

10000

20000

30000

40000

ProgressIonsgrade 0,0001

(2)

50000

Abb. 3a-c: Vergleich Steuerkredit-/Freibetragsregelung bei fixierten Werten für Y 8 und die Funktionsparameter

II. Nonnativ-konzeptionelle Überlegungen

24

Die Darstellung der Transfer-/Steuer-Betrags- und der Grenzsteuersatzfunktionen sowie der Progressionsgrade58 (Abb. 3a-c) begründet die folgenden Einsichten: (a) Die Steuerkreditlösung führt im Vergleich zur Freibetragsregelung sowohl im Transfer- als auch im Steuerbereich zu einer höheren Progression; stets ist der Progressionsgrad der Steuerkreditregelung größer als der der Freibetragslösung (Abb. 3c). Dies resultiert daraus, daß die durchschnittliche Steuerentlastung beim Steuerkredit mit steigendem Einkommen abnimmt, während sie beim Freibetrag absolut zunimmt, da ein Steuer-Transfer-Tarif mit Steuerkreditregelung bei der expliziten Besteuerung lediglich eine Freigrenze in Höhe von YK bewirkt. U.a. dadurch sind die zunehmend höheren Grenzsteuersätze im Vergleich zur Freibetragsregelung begründet (vgl. Abb. 3b). (b) Während die konstante Steuerkreditlösung stets eine Verschärfung der Progression mit sich bringt59, führt ein konstanter Freibetrag nur dann zu einer Veränderung der Progression, wenn es sich nicht um einen linear-progressiven Tarif handelt60 • Bei einem beschleunigt-progressiven Tarif verursacht die Einführung eines Freibetrags eine Abschwächung der Progression, bei einem verzögert-progressiven Tarif hingegen eine Verschärfung der Progression61 • (Im dargestellten Fall ist die zugrundeliegende Funktion ab 20000 DM beschleunigtprogressiv, so daß die Freibetragsregelung ab ca. 24000 DM zu einer Abschwächung der tariflichen Progression führt.) (c) Im vorliegenden Fall führt die Freibetragsregelung zu einer stärkeren Belastung der unteren und einer stärkeren Entlastung der oberen Einkommen als bei der Steuerkreditregelung62. Geht man von der Ausgestaltung mit konstantem Steuerkredit bzw. Freibetrag ab und gestaltet diese einkommensabhängig, so besteht wiederum nur noch ein steuersystematischer, nicht aber struktureller Unterschied. 58 Der Progressionsgrad wird durch die 1. Ableitung der Durchschnittsfunktion definiert (average rate progression); ist diese null (größer null) Ikleiner null), so wird der Tarif als proportional (progressiv) !regressiv) bezeichnet, vgl. Jacobsson (1976), S. 161 f. 59 Vgl. Peffekoven (1971/1972), S. 408. 60 Vgl. zu den Tariftypen: Petersen (1988a), S. 206 f.; zur Bedeutung eines konstanten Freibetrags für tariniche Progression: Peffelwven (1971/72), S. 409. 61

Vgl. Peffekoven (1971/72), S. 409.

62 Dies spiegelt sich auch in den empirischen Ergebnissen von Frank (1978) wieder.

1. Definition und Grundkonzept

25

Dann gilt: "Es gibt keine Art von Steuerkredit (Freibetrag), die nicht durch einen Freibetrag (Steuerkredit) ersetzt werden könnte."63 Läßt man die Prämisse einer gegebenen und konstant zu belassenen Tariffunktion fallen, wie es für ein umfassendes Reformvorhaben durchaus plausibel erscheint, so gilt diese Aussage generell und nicht nur für den Fall nicht-konstanter Freibeträge bzw. Steuerkredite. (4) Der Typ der Grenzsteuersatzfunktion des Steuer-Transfer-Tarifs ist aufgrund der stromanalytischen Definition integrierter Steuer-TransferSysteme festgelegt: Es muß sich um eine aus der Sicht des Staates positive Funktion handeln, d.h. die 1. Ableitung des Tarifs muß für alle Werte der Bemessungsgrundlage positiv sein. Die Wahl des Tariftyps ist vor allem vom gewünschten Steueraufkommen, der angestrebten distributionspolitischen Zielsetzung und von den erwarteten Anreizwirkungen auf das Verhalten der Wirtschaftssubjekte abhängig (vgl. dazu 11.3. und 11.4.3.3.); sowohl für den Transfer- als auch den Steuerbereich sind die verschiedensten Tariftypen möglich, solange sie einen einheitlichen Marginalstrom aufweisen. Nachfolgend werden beispielhaft drei Steuer-Transfer-Tarife dargestellt und tarifanalytisch erläutert, um so eine Vorstellung von der Funktionsweise eines Integrationssystems zu geben64 • Zu diesem Zweck sind die folgenden drei Tarife formuliert worden, bei denen das Basiseinkommen auf 5000 DM und das kritische Einkommen auf 10000 DM fixiert ist65: 63 Peffekoven

(1971/72), S. 411. Wie sehr eine Darstellung, die sich nicht an dem strengen tarifanalytischen Sprachgebrauch orientiert, in die Irre führen kann, zeigt die fehlerhafte Darstellung von Kausemann (1983), s. 327. 65 Es ist bei Tarif 2 u. 3 jeweils Steuerkredit mit Freibetrag kombiniert worden. Die jeweiligen Grenz-, Durchschnittsfunktionen sowie die 1. Ableitung der Durchschnittsfunktionen sehen wie folgt aus: 64

Tarif (1)

Tarif (2)

t'

= 0,5;

t

=-

forOs YsJ(}()()(): t

= 0,00005 . y

for Y

?.

-

5000

- - + 0,5; y t'

dt

5000

dY

y2

.

= 0,0001 . y ;

5000

dt

y

dY

1()()()():

t' = 50 (Y - 10000).o.s;

0,00005 +

100 (Y- 10000)0.5 t =

y

5000

y

2

•

26

(1)

II. Nonnativ-konzeptionelle Überlegungen

linearer Steuer-Transfer-Tarif T

= -5000 + 0,5· Y

(2)

"konkav-konvexer" Steuer-Transfer-Tarif für 0 5 Y 5 10000 T = -5000 + 0,00005 · Y2 T = 100 · (Y - 10000)0.:> für Y formale "second orger "higher order b "macro feedbeck Inzidenz) effects" personal eff." effects" 3.3.1. 3.3 .2. 3.3.2 .

Aufkommenseffekte

3.2.1.

Verteilungseffekte

3.2.2.

Anmerkungen: a) Dies umfaßt vor allem das individuelle Arbeitsangebotsverhalten; b) dies umfaßt Familienbildung, -auflösung, Fertilität, Humankapitalbildung, Konsum-Spar-Entscheidung; c) ~~:s~;::~t :~~~!~~~~~~~~~:ac!:~~~n;~:~~r:~~)~ aufgrund Übersicht 10: Der Zusammenhang der Analyse-Ansätze mit den Wirkungsebenen einersteuer-/transferpolitischen Maßnahme

(3) Gegenstand der bisherigen Ausführungen war der für die Analyse maßgebliche Inzidenzbegriff ("lnzidenzformen unter dem Meßaspekt"9), des weiteren stellt sich die Frage nach der konzeptionellen Vergleichssituation. Die Reformkonzepte berücksichtigen je nach Gestaltung der internen Integration bestimmte Teile des vorhandenen Transfersystems und schließen andere aus. Eine Wirkungsanalyse könnte Integrationslösungen alternativ im Vergleich mit dem gesamten bestehenden Steuer- und Sozialsystem betrachten oder lediglich mit jenen Elementen dieses Systems, die im künftigen Integrationssystem aufgehen. Da die Entscheidung über die interne Integration stets aus dem Zusammenhang des Gesamtsystems heraus gefällt wird und sich das Spektrum der jeweils dazugehörigen Gestaltungsnormen aus expliziten und impliziten Normierungen zusammensetzt (vgl. 11.3.2.1.1.), liegt es nahe, die Analyse auf die Wirkungen des gesamten Steuer- und Transfersystems zu beziehen. Dies ist notwendig, da ansonsten die Integrationskonzepte untereinander nicht vergleichbar wären. Damit wird eine ge-

8

Vgl. hierzu ferner: RL. Frey (1974), S. 414 ff.; Rose (1977), S. 21 ff.; Recktenwald (1980).

9

Rose (1977), S. 21.

3. Wirkungsanalyse

205

samtsteuer- und sozialpolitische Inzidenz 10 zugrunde gelegt. Nicht berücksichtigt werden die übrigen staatlichen einnahmen- und ausgabenpolitischen Instrumente, wie sie im Staatsbudget zum Ausdruck kommen; es wird angenommen, daß diese Bereiche unverändert bleiben. Aus den Ergebnissen werden zunächst jeweils allgemeine, d.h. konzeptübergreifende Aussagen abgeleitet. Anschließend werden die Ergebnisse für die einzelnen Integrationskonzepte verglichen und hinsichtlich der Gestaltungsunterschiede zwischen den Konzepten interpretiert; die Rückkopplung zur normativen Klassifizierung (vgl. 11.4.4.) - und somit zur Beurteilung der normativen Theorie- ist Gegenstand der Kapitels IV. 3.2. Die empirische Analyse aur der Ebene der direkten Effekte Die empirische Analyse nimmt die direkten ("first order") Effekte der Integration zur Grundlage und betrachtet die Aufkommens- (3.2.1.) und Verteilungswirkungen (3.2.2.)u. Wegen der Vielzahl der formulierten Konzepte und Konzeptvarianten ist es nicht möglich, für alle in gleicher Weise eine detaillierte Analyse vorzulegen; deshalb wird nur dort disaggregiert, wo vor dem Hintergrund allgemeinerer Ergebnisse Interessantes zu erwarten ist.

3.2.1. Aufkommensanalyse (1) Die Aufkommensanalyse für die verschiedenen Konzepte im Vergleich untereinander und mit dem gegenwärtig bestehenden Regelungen kann sich auf den Nettoeffekt der Refonnmaßnahmen beschränken. Dieser resultiert einerseits aus dem Wegfall (a) der bisherigen Steuereinnahmen, (b) verschiedener Transferleistungen - in Abhängigkeit vom Integrationskonzept - sowie eventuell ( c) aller oder einiger Sozialbeiträge, andererseits aus dem Transfervolumen und Steueraufkommen des Integrationskonzepts. Der so ermittelte Saldo in Form einer Aufkommensänderung ist wegen der 10 Im Gegensatz zu den bisher erläuterten Inzidenzbegriffen bewegen wir uns nun im Bereich von Inzidenzformen, die nach der Art des Einsatzes finanzwirtschaftlicher Instrumente definiert werden; vgl. Rose (1971), S. 30 ff.; auch RL. Frey (1974), S. 419. ll Die Wirkungsanalysen beziehen sich jeweils auf das Periodenergebnis der Transfergewährung und der Steuererhebung. Für die Aufkommensanalyse ist dies notwendig, für die Verteilungsanalyse folgt daraus eine bedenkenswerte Beschränkung, denn nur die Verteilung des Lebenseinkommens ist allein durch Faktoren verursacht, die mit ökonomischer Ungleichheit zu tun haben. Da jedoch nur eine einperiodige Vergleichsanalyse durchgeführt wird, ist beispielsweise die Einwirkung der Altersstruktur auf die Einkommensverteilung kein Problem; vgl. dazu: Weizsäcker (1988), bes. zum Problemaufriß S. 2 ff.

206

III. Theoretisch-empirische Analyse

Konstanz aller übrigen einnahmen- und ausgabenpolitischen Instrumente budgetwirksam; dabei wird von der Fiktion eines gesamtstaatlichen Budgets ausgegangen und von einer föderalen oder institutionellen Aufspaltung abgesehen (vgl. 11.3.2.3.). In Tabelle 16 sind für alle Konzepte die Aufkommensänderungen ermittelt, wobei für die entfallenen Steuern die simulierten Werte eingesetzt sind; die entfallenen Sozialbeiträge enthalten sowohl Arbeitnehmer- als auch Arbeitgeberanteile. Die Analyse der in dieser Tabelle zusammengestellten Informationen handelt zunächst von allgemeinen, konzeptunspezifischen Erkenntnissen (Wirkungen einer Verbreiterung der Bemessungsgrundlage, einer Variation des Grenzsteuersatzes und der Umwandlung der Arbeitgeberbeiträge in Lohn), sodann vom Vergleich der Integrationskonzepte, einerseits im Hinblick auf das übergeordnete Ziel der Aufkommensneutralität, andererseits hinsichtlich konzeptinterner Gestaltungsbesonderheiten. (2) Unabhängig von den verschiedenen Integrationslösungen lassen sich einige allgemeine Erkenntnisse aus Tabelle 16 ablesen. Der Übergang von der traditionellen Bemessungsgrundlage zu einer comprehensive tax base (Typ B, "idealistische Lösung") verschafft dem Staat in beachtlichem Ausmaß zusätzliche Finanzmittel, und zwar in einer auf alle Konzepte bezogenen, durchschnittlichen Größenordnung von 100 Mrd. DM. Dieser Wert resultiert aus dem Zusammenspiel von niedrigerem Transferbedarf und höherem Steueraufkommen bei ansonsten unveränderten staatlichen Ein- und Ausgaben; für das existierende Steuer- und Transfersystem hatte die Simulation bei einer vollständigen Besteuerung des Bruttoerwerbs- und Vermögenseinkommens lediglich Steuereinnahme-Reserven von ca. 70 Mrd. DM ermittelt (vgl. Tabelle 12).

3. Wirkungsanalyse

207

Tabelle 16: Aufkommensanalyse für alle Integrationskonzepte (Fiktion: staatliches Gesamtbudget) KONZEPT inMio.DM

Steuer- Transfer- entfallene ei~esparte aufkommen volumen Steuern ransfers (simuliert) (simul.) (simul.) (statist.) (-) (+) (-) (+)

1 8MG-A -8

154 975,1 225543,2

282 702,1 252112,9

1 mod. 8MG-A -8

197267,6 273598,6

263 368,5 234498,0

2 8MG-A -8

166 671,8 241967,8

221266,4 196 996,0

3 8MG-A -8

141432,0 208 763,3

234 555,3 209 695,7

4 8MG-A -8

133 358,4 196 982,0

303575,6 266 041,9

4mod. 8MG-A -8

168 290,4 236 896,3

276 881,3 240 349,1

8MG-A -8

111904,5 168 846,9

319 628,2 282 906,7

5mod. 8MG-A -8

141 692,1 202598,2

292 354,6 255 910,8

6 8MG-A -8

149 302,9 223 311,2

90 908,8 71382,2

7 8MG-A -8

175 838,7 253 898,7

58 052,1 42577,3

8 8MG-A -8

219 316,7 296 349,1

880,1 299,8

5

195 215,0

195 215,0 195 215,0 195 215,0 195 215,0 195 215,0 195 215,0 195 215,0 195 215,0

entfallene AufkommensSozialbeiträge änderung (statist.)

(-)

346102,8

261114,0

(1- 6)

(a- c)

346102,8

261114,0

(1- 6)

(a- c)

242 652,6

172 087,1

(1- 4, 6)

(a + c)

242 652,6

172 087,1

(5)

(a + c)

346102,8

261114,0

(1- 6)

(a • c)

346102,8

261114,0

(1- 6)

(a- c)

346102,8

261114,0

(1- 6)

(a- c)

346102,8

261114,0

(1- 6)

(a- c)

128 362,9

0,0

(2- 5) 195 215,0

128 362,9

0,0

(2- 5) 195 215,0

11 219,9 (2 + 3)

0,0

-237 953,2 -136 795,9 -176 327,1 -71125,6 -179 244,1 -79677,7 -217 772,8 -125 581,9 -280443,4 -179 286,1 -218 817,1 -113 679,0 -317 949,9 -224 286,0 -260 888,7 -163 538,8 -8 458,0 +85 076,9

+50 934,5 +144 469,3 +34 441,5 +112 054,2

Erläuterungen: Die entfallenen Transfers sind durch die in Klammem angeführten Zahlen erläutert, die wie folgt die Transferarten identifizieren: 1 = Arbeitslosengeld.! 2 = Arbeitslosenhilfe, 3 = Sozialhilfe, 4 = Kindergeld, 5 = Sonstige laufende Ubertragungen an die privaten Haushalte (Definition gemäß DIW (1981), S. 25 f.), 6 = Renten und Pensionen. Die entfallenen Sozialbeiträge sind wie folgt bezeichnet: a = Beiträge zur GRV, b = Beiträge zur GKV, c = Beiträge zur ALV. 8MG - A/8 = Steuer-Transfer-Objekt vom Typ A bzw. 8; 1mod, 4mod, 5mod = Konzepte 1, 4, 5 unter der Annahme, daß entfallende Arbeitgeber-Sozialbeiträge in Lohnbestandteile umgewandelt werden. Quelle: eigene Berechnungen ( = simuliert), DIW-Statistik 1983 ( = statistisch).

208

111. Theoretisch-empirische Analyse

Der Zugewinn an finanzieller Manövriermasse durch ein umfassendes Steuer-Transfer-Objekt ist nahezu unabhängig vom Integrationskonzept; mit Ausnahme von Konzept 8 (in Anlehnung an den Status quo) - dort beträgt die Aufkommensänderung 77 Mrd. DM - liegt er zwischen 93 und 105 Mrd. DM. Die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage reduziert den Transferbedarf bei den Konzepten 1 ( Grözinger), 2/3 (Grünes Modell), 4/5 (Greven) um 10%, bei 6 (Gerhard/Weber) und 7 (Mitschke) um 25% und erhöht das Steueraufkommen bei allen Konzepten um 40 bis 50%12• Die weitgehende Identität der Aufkommenswirkungen bei den Konzepten 1 bis 6 ist angesichts der einstufig-linearen Tarife mit identischem oder leicht differierendem Grenzsteuersatz nicht erstaunlich; die Konzepte mit einem Grenzsteuersatz von 54% (1, 2 und 4) erfahren durch die Einführung einer comprehensive tax base eine Aufkommensänderung von 100 Mrd. DM, jene Konzepte mit einem 50%igen Grenzsteuersatz (3, 5 und 6) von 93 Mrd. DM. Bei Konzept 7 (Mitschke) ergibt sichtrotz eines zweistufig-linearen Tarifs ebenf:tlls eine Saldo in Höhe von 93 Mrd. DM, was teilweise durch den identischen Grenzsteuersatz im Bereich impliziter Besteuerung (50%) erklärbar ist. Der deutlich geringere Aufkommenseffekt bei Konzept 8 (in Anlehnung an den Status quo) wird verständlich, wenn man den dreistufiglinearen Tarif und die geringe Bedeutung des Transfervolumens berücksichtigt. Zusammenfassend gilt: Für eine aufkommensneutrale, integrative Reform des bundesdeutschen Steuer- und Transfersystems besteht bei gleichzeitiger Einführung einer umfassenden Bemessungsgrundlage ein gewaltiger Spielraum. Die quantitativen Auswirkungen einer Variation des Grenzsteuersatzes eines linearen Tarifs können durch den Vergleich der Konzepte 2 und 3 (Grünes Modell mit Tarif Grözinger - 54 % - bzw. Gerhard/Weber - 50 %) bzw. 4 und 5 (Greven mit Tarif Grözinger bzw. GerhardjWeber) annähernd abgeschätzt werden. Unter Annahme konstanten Verhaltens der betroffenen Wirtschaftssubjekte führt die Senkung des Grenzsteuersatzes um 4 % (von 54 auf 50 %) zu einem Einkommensausfall für den Staat in Höhe von etwa 40 Mrd. DM. Vergleichsrechnungen für die ansonsten unveränderten Integrationskonzepte 2 und 4 mit Grenzsteuersätzen von 51 und 44 % ergeben eine lineare Verknüpfung von Grenzsteuersatz und Nettoeffeke3, die auch 12 Bei Konzept 8 (in Anlehnung an den Status quo) resultiert eine deutlich geringere Transferreduzierung, was allerdingsangesichtsdes engen "Aufgabenbereichs"- nur Sozialhilfe - plausibel ist. 13 Die für das Grüne Modell (Basiseinkommenskonzept in Modell 2 und 3) bzw. das Konzept von Greven (Basiseinkommensregelung in Modell 4 und 5) bei Grenzsteuersätzen (GSS) von 44 und 51 % resultierenden Werte für das Steuer- und Transferaufkommen sind gemeinsam mit den Ergebnissen für die Konzepte 2, 3, 4 und 5 aus Tabelle 16 nachfolgend zusammengestellt.

3. Wirkungsanalyse

209

aus den funktionalen Zusammenhängen (d.h. den Steuer-Transfer-Tarifen) mathematisch abgeleitet werden kann: Unter der Annahme der Verhaltenskonstanz gilt für integrierte Steuer-Transfer-Systeme nahezu unabhängig von der konkreten Ausgestaltung, daß bei einem linearen Tarif die Reduktion um 1 % zu einem Nettoeinnahmeausfall von etwa 10 Mrd. DM führt. So ist es beispielsweise möglich, die Einführung einer umfassenden Bemessungsgrundlage mit einem Einnahmezuwachs von etwa 100 Mrd. DM aufkommensneutral durch eine zehnprozentige Senkung eines linearen SteuerTransfer-Tarifs zu ergänzen. Verhaltensanpassungen der Wirtschaftssubjekte müßten - legt man die traditionelle Sichtweise des neoklassischen Einkommen-Freizeit-Modells zugrunde - den finanziellen Handlungsspielraum bei einer Grenzsteuersatzsenkung erweitern bzw. bei einer Erhöhung einschränken. Grundsätzlich vermitteln die im statischen Zusammenhang gewonnenen Zahlen eine Vorstellung über die quantitativen Auswirkungen derartiger Reformen14 • Die Realisierung der in der aktuellen Diskussion immer wieder zu findenden Forderung nach einer gleichzeitigen Verbreiterung der Bemessungsgrundlage und Senkung der Grenzsteuersätze15 erhält im Rahmen integrierter Steuer-Transfer-Systeme einen zusätzlichen Spielraum im Vergleich zur Umsetzung lediglich im System der personellen Einkommensbesteuerung. (3) Der mit der Substitution der Sozialversicherungen durch Leistungskomponenten in den integrierten Systemen 1 (Grözinger), 4/5 (Greven mit unterschiedlichen Tarifen) - sowie partiell in 2/3 (Grünes Modell mit unterschiedlichen Tarifen) - kurzfristig auf jeden Fall verbundene Wegfall der Sozialbeiträge der Arbeitgeber und Arbeitnehmer ist zunächst simuliert worden (vgl. die Ergebnisse unter 1, 4 und 5 in Tabelle 16). Alternativ wurde die Hypothese zugrunde gelegt, daß die Arbeitgeberbeiträge in Lohn(BHG Typ A)

GSS

Steuern

Transfers

Saldo

übrige Posten

GRÜNES MODELL 44% 50% (=3) 51% 54% (=2)

105 141 147 166

944,8 432,0 638,1 671,8

256 234 231 221

861,3 555,3 129,2 266,4

-124 -124 -124 -124

649,5 649,5 649,5 649,5

-275 -217 -208 -179

566,0 772,8 140,6 244,1

GREVEN

83 111 117 133

137.7 904' 5 220,3 358,4

347 319 315 303

122,0 628,2 567,5 575,6

-110 -110 -110 -110

226,2 226,2 226,2 226,2

-374 -317 -308 -280

210,5 949,9 573' 5 443,4

44% 50% (=5) 51% 54% (=4)

Quelle: eigene Berechnungen. 14 Diesen Weg beschreitet auch Mitschke mit seinen Kalkulationen aufkommensneutrale Kombination von Bürgergeld und Steuersätzen. 15 Vgl. als Beispiel unter vielen: Petersen (1986), S. 601 f.

für eine

210

III. Theoretisch-empirische Analyse

bestandteile umgesetzt werden (vgl. 111.2.2.2.2.); die Ergebnisse sind unter 1 mod., 4 mod. und 5 mod. in Tabelle 16 wiedergegeben. In diesem Fall ergibt sich für den Staat ein Einnahmezuwachs in durchschnittlicher Höhe von 60 Mrd. DM bei Steuer-Transfer-Objekt Typ A und 65 Mrd. DM bei Typ B16, der als spezieller Finanzierungsbeitrag für jene Leistungskomponenten der integrierten Systeme betrachtet werden kann, die die Sozialversicherungsbereiche substituieren. Dieser Einnahmezuwachs resultiert aus einer Erhöhung des Steueraufkommens um ca. 28 % bei Typ A und 20 % bei Typ B sowie einer Verringerung des Transferbedarfs von jeweils ca. 8 %. Unter der gesetzten und keineswegs unplausiblen Hypothese erscheinen Integrationskonzepte, die auf dem Gedanken einer Staatsbürgerversorgung beruhen, aus fiskalischer Sicht weitaus weniger problematisch als es zunächst aufgrund ihres Reformanspruchs den Anschein hat. (4) Im Vergleich der Integrationskonzepte fällt auf, daß alle mit Ausnahme der Konzepte 6 (Gerhard/Weber), 7 (Mitschke) und 8 (in Anlehnung an den Status quo) für den Staat mit erheblichen zusätzlichen finanziellen Aufwendungen verbunden sind; das Postulat der Aufkommensneutralität wird nicht erfüllt. Jene Integrationsmodelle, die eine vollständige Substitution des Sozialversicherungsbereiches beinhalten (Konzepte 1 (Grözinger), 4/5 (Greven mit unterschiedlichen Tarifen)) begründen bei Bemessungsgrundlage Typ A einen im Vergleich zum bestehenden System zusätzlichen Finanzbedarf von über 200 Mrd. DM. Die Tatsache, daß Konzept 4 hinsichtlich des Finanzbedarfs Konzept 1 noch um ca. 40 Mrd. DM übertrifft, spiegelt die Unterschiede in den Leistungssätzen wider (vgl. Tabelle 11), da sich 1 und 4 primär bei der Basiseinkommensstaffelung unterscheiden und beim Tarif nur infolge divergierender Werte für YB, nicht aber beim Grenzsteuersatz. Die Konzepte 6 und 7, deren Regelung für die interne Integration nahezu identisch ist, haben vergleichbare Aufkommenseffekte und führen - am gegenwärtigen System gemessen - dem Staat zusätzliche Finanzmittel zu bzw. sind fast aufkommensneutral (Konzept 6 beim Steuer-Transfer-Objekt Typ A). Entscheidend für die unterschiedlichen Nettoaufkommenseffekte sind primär die Basiseinkommensstaffelungen (vgl. Tabelle 11): GerhardjWeber (6) und Mitschke (7) haben mit Ausnahme der Ein-Personen-Haushalte fast identische Leistungssätze, während Grözinger (1) und Greven (4/5) bei Mehr-Personen-Haushalten zu Werten für YB gelangen, die 50 bis 100 % über denen der Konzepte 6 und 7liegen. Die Konzepte 2/3 (Grünes Modell 16 Die geringe Abweichung der Ergebnisse kann wiederum angesichts der einstufiglinearen Tarife nicht verwundern; der Übergang 1 bzw. 4 zu 1mod bzw. 4mod (beide Konzepte mit Grenzsteuersatz 54 %) führt zu fast völlig identischen Aufkommensänderungen: Bei BMG Typ A 61626 Mrd. DM bei Typ B 65670 bzw. 65607 Mrd. DM. Der Übergang von 5 zu 5mod bringt angsichts des niedrigeren Grenzsteuersatzes (50 %) eine geringere Aufkommensänderung: 57 bzw. 60 Mrd. DM.

3. Wirkungsanalyse

211

mit unterschiedlichen Tarifen) zeichnen sich ebenfalls durch vergleichsweise hohe Leistungssätze aus (durchschnittlich stehen einer Mehr-Personen-Familie 5000 bis 6000 DM im Jahr mehr zu als bei den Konzepten 6 und 7), die allerdings außer beim Ein-Personen-Haushalt unter denen der Konzepte 1 und 4/5liegen. Es kann im einzelnen nicht beziffert werden, welchen Einfluß die Substitution bestehender Sozialversicherungszweige durch die Integrationskonzepte 1 und 4/5 auf deren Aufkommenswirkungen bzw. deren Verfehlen des Ziels einer aufkommensneutraler Reform hat. Zwar lassen sich die Einnahmen und Ausgaben der substituierten Systeme sowie teilweise auch die Ausgaben für die entsprechenden Tatbestände in den Integrationssystemen ermitteln, nicht aber die dafür zurechenbaren Einnahmen17• Anband der Aufkommenswirkungen einer Variation des Grenzsteuersatzes bei Konzepten mit linearen Tarifen läßt sich abschätzen, wie durch eine entsprechende Änderung des Grenzsteuersatzes in solchen Konzepten das Ziel der Aufkommensneutralität erreicht werden könnte. Da bei den betroffenen Konzepten zumeist lediglich die Basiseinkommensregelung behandelt und damit zum Schwerpunkt des Reformplanes wird, erscheint der Grenzsteuersatz grundsätzlich als variabel und als möglicher Ansatzpunkt zur Herstellung von Aufkommensneutralität Bei den Konzepten 4/5 (Greven mit unterschiedlichen Tarifen) wäre- bei BMG Typ A- eine Erhöhung um ca. 30% (!)erforderlich, bei den Konzepten 2/3 um (Grünes Modell mit unterschiedlichen Tarifen) ca. 20 %; das Ziel der Aufkommensneutralität würde realisiert durch - ohne Zweifel - unerträgliche Steuersätze. (5) Verdeutlicht werden die bisherigen Erkenntnisse durch den Vergleich der Werte, die angeben, wieviel DM Transferausgaben auf eine DM Steuereinnahme entfallen; diese Zahlen können als konzeptspezifische steuer- und transferpolitische Ausgabenintensität interpretiert werden. Die Berechnung berücksichtigt neben den Steuer- und Transferbeträgen der Integrationskonzepte auch die Einnahmen und Ausgaben der nicht-integrierten sozialpolitischen Instrumente. Übereinstimmend mit den bisherigen Feststellungen weisen die Konzepte 1 (Grözinger) und 4/5 (Greven mit unterschiedlichen Tarifen) die höchste Ausgabenintensität auf, während die Konzepte 6 (GerhardjWeber), 7 (Mitschke) und 8 (in Anlehnung an den Status quo) die niedrigsten Werte besitzen; die Konzepte 2/3 (Grünes Modell mit unterschiedlichen Tarifen) befinden sich im Mittelfeld. Lediglich die 17 So kann lediglich der Nettoeffekt der Sozialversicherung quantifiziert werden; die Nettobelastung dieses Bereichs liegt bei ca. 20 Mrd. DM, wenn man die von Arbeitgebern und -nehmern geleisteten Beiträge gegen die erfolgten Zahlungen (in 1983) aufrechnet. Die Sozialbeiträge lagen bei 216 Mrd. DM (vgl. Tabelle 6), die Ausgaben für die GRV bei 162 Mrd. DM, für die GKV bei 100 Mrd. DM (vgl. Sozialbericht 1986, Tab. 11-1-83) und für Arbeitslosengeld bei 20 Mrd. DM (vgl. Erläuterung zu Tabelle 9).

111. Theoretisch~mpirische Analyse

212

Werte der letzten drei Integrationslösungen und für das bestehende System liegen unter 1, so daß aus dem Zusammenspiel von personeller Einkommensbesteuerung, personeller Transfergewährung sowie - infolge der gesamtstaatlicben Fiktion - des Sozialversicherungsbereichs ein Finanzierungsüberschuß für andere Bereiche staatlichen Handeins resultiert. Tabelle 17: Ausgabenintensität (Fiktion: gesamtstaatliches Budget)

Konzept

auf 1 DM Steuereinnahmen entfallen ... DM Transferausgaben

1 2 3 4 5 6 7 8

1,82 1,27 1,47 2,28 2,86 0,75 0,63 0,70

bestehendes System Erläuterung:

0,77

Die Werte sind nur für den Fall der Bemessungsgrundlage vom Typ A berechnet, da für den Vergleich die Berechnung für Typ B zu keinen grundlegend anderen Ergebnissen führt. Bei den Transferzahlungen sind auch jene eingestellt, die aus nicht-integrierten Instrumenten resultieren.

(6) Betrachtet man schließlich die Konzepte isoliert, so liegt es nahe, die in Tabelle 16 ermittelten quantitativen Ergebnisse mit etwaigen Aufkommenskalkulationen seitens der Autoren zu konfrontieren. Grözinger (1) konzipiert seinen Vorschlag mit dem Ziel, daß Garantiertes Grundeinkommen (GEK, NEK) und Integrierter Steuer-Sozialversicherungssatz (ISS) zusammen unter Berücksichtigung von einzusparenden Transferausgaben und sicherzustellenden Steuereinkünften aufkommensneutral wirken. Die Berechnung18 beruht auf den Annahmen (a) einer comprehensive tax base19 und (b) einer Umwandlung der Arbeitgebersozialbeiträge in Lohnbestandteile. Dafür liefern die Simulationsergebnisse für 1 mod. bei Anwendung der Bemessungsgrundlage vom Typ B die relevanten Vergleichswerte. Für diesen Fall resultiert ein negativer Nettoeffekt für den fiktiven gesamtstaatlichen Haushalt in Höhe von ca. 71 Mrd. DM. Da Grözinger die Kalkulation brutto durchführt, ergeben sich keine detaillierten Werte für Steueraufkommen und Transfervolumen, so daß nur hinsichtlich des Gesamteffekts argumentiert werden kann: Das Ziel der Aufkommensneutralität wird verGrözinger (1986), S. 177 ff. legt Grözinger (1986, S. 179, 171) bei seiner Kalkulation das Nettosozialprodukt zu Marktpreisen zugrunde. 18 Vgl. 19 So

3. Wirkungsanalyse

213

fehlt. Gleichwohl erscheint das Konzept 1 in der beschriebenen SpezifiZierung trotz seines umfassenden Reformanspruchs und seiner relativ hohen Leistungssätze aus aktueller fiskalischer Sicht vertretbarer als vergleichbare Vorschläge. Für das Grüne Modell (2/3} existieren keine Planungskalkulationen20; die Ergebnisse der Simulationsrechnungen entsprechen ganz dem zitierten Anspruch, eine Reform frei von finanziellen Sachzwängen konzipieren zu wollen. Das gleiche gilt für die Vorschläge von Greven (4/5). Überlegungen zur Finanzierbarkeil werden hingegen von Gerhard/Weber (6) angestelle1, die Nettokosten in Höhe von 30 bis 70 Mrd. DM erwarten22• Allerdings sind diese Zahlen angesichts des zugrundeliegenden "Verfahrens" nicht sonderlich ernst zu nehmen, so daß die wesentlich günstigeren Ergebnisse der Sirnutationen maßgeblich sind. Mitschke (7) entwickelt seinen Reformvorschlag als Ausgabensteuersystem unter der expliziten Prämisse der Aufkommensneutralität Da für die Ableitung einer aufkommensneutralen Kombination von Bürgergeld, Steuersatz und Anrechnungssatz, analog dem Vorgehen Grözingers, eine Bruttorechnung durchgeführt wird, finden sich keine relevanten Vergleichswerte für die aufgrund der Sirnutationen ermittelten Zahlen für Steueraufkommen und Transfervolumen. Das "Übertreffen" des Ziels der Aufkommensneutralität kann daraus resultieren, daß einerseits Mitschke bei seiner Kalkulation notwendigerweise pauschalieren und abschätzen mußte, andererseits aus der unterschiedlichen Konzipierung des steuerpolitischen Instruments - bei Mitschke als personelle Ausgabensteuer, hier als traditionelle Einkommensteuer23• 3.2.2. Verteilungsanalyse

Nach Bemerkungen zu den verwendeten Verteilungsmaßen (3.2.2.1.} werden zunächst Umverteilungseffekte in bezug auf die Gesamtgesellschaft analysiert (3.2.2.2.), anschließend solche in und zwischen den sozio-ökonomischen Gruppen (3.2.2.3.). Das Ziel ist nicht die empirische Erklärung der 20

Eine Ausnahme bildet das Gutachten des DIW von 1985 zur Finanzierbarkeil des

Grünen Rentenmodells, vgl. DIW (1985). 21

Vgl. Gerhard, Weber (1986), S. 41 ff.

Vgl. Gerhard, Weber (1986), S. 45. Angesichts der vorgenommenen Vergleichskalkulation für eine aufkommensneutrale Kombination von Bürgergeld und Steuer-Transfer-Satz im Falle eines Einkommensteuersystems (vgl. 11.4.3.2.), die nur geringfügig abweichende Steuersätze ergab (50 zu 32 oder 52 zu 30 anstau von 50 zu 30), dürfte die Hauptursache in den Grenzen einer solchen Kalkulation liegen. 22 23

214

III. Theoretisch-empirische Analyse

personellen Einkommensverteilun~, sondern der Vergleich verschiedener Verteilungen als Resultat unterschiedlicher steuer- und sozialpolitischer Integrationskonzepte25• Gegenstand der Analyse ist das verfügbare Haushaltseinkommen unter Berücksichtigung sämtlicher steuer- und transferpolitischer Instrumente, d.h. als Ausdruck sowohl der expliziten als auch der impliziten Normierungen der Integrationskonzepte. 3.2.2.1. Verwendete Umverteilungsmaße Die Analyse der Verteilungswirkungen der Integrationskonzepte im Vergleich untereinander und mit dem bestehenden System wird unter Verwendung der gebräuchlichen Lorenz-Kurve und des darauf beruhenden GiniKoeffizienten durchgeführt26; auf eine ausführliche Diskussion möglicher Umverteilungsmaße wird verzichtetv. Wichtig ist eine Erläuterung der Zusammenhänge von Lorenz-Kurve und Gini-Koeffizient und der dadurch gegebenen Möglichkeiten und Grenzen der Interpretation dieser Maße 28• Die für die Umverteilungsanalyse interessante Frage nach den "Gewinnern" und "Verlierern" einer steuer- und transferpolitischen Maßnahme kann allein aufgrund der Gini-Koeffizienten für die Verteilung des verfügbaren Einkommens vor und nach der Maßnahme lediglich dann beantwortet werden, "wenn die Kurve der Abstände zwischen den beiden Lorenzkurven zunächst bis zu einem Maximum monoton ansteigt und dann wieder monoton auf null sinkt (Monotoniebedingung der Differenz zweier Lorenz-Kurven)"29. Ist diese Bedingung nicht erfüllt, so gibt der Vergleich zweier GiniVgl. zu entsprechenden Ansätzen: Krupp (1974). als Beispiel die Verteilungsanalyse von Kakwani (1977) über die Umverteilungseffekte verschiedener Integrationskonzepte aus der amerikanischen Literatur auf der Grundlage begrenzter Simulationsansätze. 26 Zur Definition von Lorenz-Kurve und Gini-Koeffizient vgl. entsprechende Passagen in allen einschlägigen Lehrbüchern; zur Gebräuchlichkeit vgl. Lamberr (1985), S. 40. V Einen Vergleich der bekanntesten Umverteilun~maße sowie eine umfangreiche Literaturrecherche bietet Hinterberger (1990); vgl. ferner Piesch (1975) und Blümle (1976). Mit der Wahl eines Umverteilun~maßes werden zugleich und unvermeidlich Werturteile gefällt, die sich z.B. in einer unterschiedlichen Bewertung identischer Politikvariationen äußern (vgl. zu diesem Problem z.B. die Kontroverse zwischen Wiegard und Krause-Junk im Wirtschaftsdienst 1987). "Die 'Schwere' des Werturteils läßt sich i.a. nur verringern, wenn man darauf verzichtet, in jedem Fall eindeutige Aussagen machen zu wollen, d.h. wenn man sich mit einer unvollständigen Ordnun~relation zufrieden gibt." (Ramser (1987), S. 19). 28 Da lediglich Einkommensverteilungen zu einem identischen Zeitpunkt analysiert werden, wird das Problem wachsender Einkommen bei klassierten Verteilungen (sog. Auffangeffekte) nicht relevant; vgl. dazu Petersen (1979). 29 Hinterberger (1989); gleichbedeutend damit ist die Bedingung, daß die Differenz der Anstiege zweier Lorenz-Kurven lediglich einen Vorzeichenwechsel aufweisen darf, vgl. zur 24

25 Vgl.

3. Wirkunpmalyse

215

Koeffizienten nur darüber Auskunft, ob die Verteilung des verfügbaren Einkommens insgesamt gleichmäßiger oder ungleichmäßiger geworden ist. Eine Identifizierung der Gewinner- und Verlierergruppen und damit eine Aussage über die Umverteilungsrichtung (z.B. "Umverteilung von oben nach unten") ist dann nur auf der Basis einer graphischen Analyse möglich; Gewinner- und Verlierergruppen werden durch Punkte gleicher Steigung der beiden Lorenz-Kurven voneinander getrennt. Die Ermittlung der Lorenz-Kurven hat deshalb primär die Funktion, die Interpretationsmöglichkeiten beim Vergleich der entsprechenden GiniKoefflzienten zu klären. Dies ist zudem für den - unwahrscheinlichen (?) Fall identischer Gini-Koefflzienten30 notwendig, da nur die graphische Analyse klären kann, ob identische oder sich schneidende Lorenz-Kurven zugrunde liegen31 • Es ist zu bedenken, daß der Gini-Koefflzient als hochaggregiertes Verteilungsmaß viele Aspekte eines steuer- und transferpolitisch induzierten Umverteilungsprozesses nicht erfassen kann32• So ist über die Umverteilung zwischen Gruppen, die nach anderen Kriterien definiert sind als nach der Höhe des individuellen Einkommens (z.B. nach Alter, nach Geschlecht, nach sozio-ökonomischer Stellung oder anderen demographischen Aspekten), durch den Vergleichzweier Gini-Koeffizienten wenig zu erfahren. Solche Fragen können durch die Analyse und den Vergleich gruppenspezifischer Belastungsverläufe beantwortet werden (vgl. 3.2.2.3.). Schließlich ist für die nachfolgend ermittelten Gini-Koeffizienten daran zu erinnern, daß sie die Verteilung des verfügbaren Einkommens als Ergebnis staatlicher Umverteilungspolitik unter Berücksichtigung möglicher Änderungen in der Rangordnung der Haushalte bzw. Haushaltsgruppen nach dem Einkommen widerspiegeln (vgl. III.2.3.1.)33• Die Gini-Koeffizienten sind damit einerseits Ausdruck der Primärwirkung staatlicher Politik auf die individuellen Einkommen, andererseits der Sekundärwirkung auf die Rangordnung der Haushalte nach dem Einkommen (Berücksichtigung der horiBedeutung der Anstiege der Lorenz-Kurven für die Umverteilungsmessung: Schutz (1951), S. 109. 30 Dabei stellt sich Frage, wann zwei Gini-Koefizienten identisch sind, d.h. bis zu welcher Stelle hinter dem Komma Identität vorliegen muß. Relevante Unterschiede bestehen im Vergleich von Gini-Koeffizienten i.d.R. ab der 2. Stelle hinter dem Komma. 31 Vgl. Schaich (1971), S. 201 f.; Koo, Quan, Rasche (1981), (1983) sowie Thon (1983) und Hinterberger (1990). 32 Vgl. 33

Lambert (1985), S. 40.

Zum Problem des "re-ranking": Atkinson (1980). Würde entgegen dem hier geübten Verfahren die Ausgangsrangordnung der Haushalte, d.h. vor dem Einwirken staatlicher Steuer- und Sozialpolitik, bei der Ermittlung der Lorenzkurve für das verfügbare Einkommen beibehalten, so würde der entsprechende Gini-Koeffizient "understate the inequality of postlax incomes• (S. 5).

216

III. Theoretisch-empirische Analyse

zootaten Ungleichheit)34• Berechnungsgrundlage für die Lorenz-Kurven und Gini-Koefftzienten sind die für die Haushaltstypen ermittelten Einkommenswerte und nicht die für die zwanzig Einkommensklassen aufsummierten Beträge (vgl. III.2.3.2.). Dies ist nicht nur sinnvoll, weil dadurch die sich ergebenden Lorenz-Kurven sehr genau die zugrundeliegende Verteilungssituation erfassen, sondern notwendig, da die aggregierten Tabellen das klassendurchschnittliche verfügbare Einkommen der Haushalte partiell falsch ausweisen. Die Ursache liegt darin, daß durch die Aggregation der Ergebnisse für die Einzelhaushalte in mittleren Einkommensklassen diesen zugleich Steuern und Transfers aus dem integrierten System zugerechnet werden35, was aus der Logik der Integration unmöglich ist; ein Haushalt kann aufgrund seines spezifischen Bruttoeinkommens entweder nur Transfers erhalten oder nur eine Steuerschuld zugewiesen bekommen. 3.2.2.2. Umverteilungseffekte in bezug auf die Gesamtgesellschaft (1) Zur Klärung der Interpretationsmöglichkeiten der ermittelten GiniKoeffizienten (Tabelle 18) wird für alle denkbaren Vergleiche untersucht, wieviel Vorzeichenwechsel die Differenz der Anstiege zweier Lorenz-Kurven aufweist (Tabelle 18a). Da die Umverteilungswirkung der Konzepte weitgehend unabhängig vom Wechsel der Bemessungsgrundlage ist bzw. dessen Wirkungen auf die Einkommensverteilung konzeptunabhängig diskutiert werden können, genügt es, wenn lediglich für einen Bemessungsgrundlagen-Typ die Vergleiche durchgeführt werden.

34 Zwar ist die mögliche Unterschätzung der Gini-Koeffizienten nicht sonderlich groß, doch beim Vergleich von Gini-Koeffizienten und bei z.T. sehr nahe beeinander liegenden Werten wie in Tabelle 18 sind auch Änderungen auf der dritten Stelle hinter dem Komma relevant; vgJ.Atkinson (1980), S. 12; Lamben (1985), S. 46 und Fußnote 8. 35 In den Tabellen für die einzelnen Haushaltstypen werden in den Einkommensklassen durch die Anwendung einer Verteilungshypothese Einzelhaushalte betrachtet, folglich weisen die unteren Klassen lediglich Transfers aus dem integrierten System aus, die oberen Klassen nur Steuern; der "Break-Even"-Punkt liegt - tarifabhängig - in den mittleren Einkommensbereichen. Aufgrund divergierender klassendurchschnittlicher Bruttoeinkommen sowie unterschiedlicher Basiseinkommen bei verschiedenen Haushaltstypen kann eine Aggregation dazu führen, daß in mittleren Einkommensklassen sowohl Transfers als auch Steuern aufgrund des Integrationssystems ausgewiesen werden.

3. Wirkungsanalyse

217

Tabelle 18: Gini-Koefftzienten (GK) Konzept

GK für das zu versteuernde Einkommen

-A -8 1mod -A -8

GK für das verfügbare Einkommen

0,552711 0,560429 0,549187 0,549942

0,333311 0,307701 0,328565 0,301001

-A -8 -A -8

0,501015 0,521918 identische Werte wie bei 2

0,322811 0,293598 0,326688 0,300977

-A -8 4mod -A -8

identische Werte wie bei 1 identische Werte wie bei 1mod

0,368862 0,347405 0,365492 0,342824

-A -8 5mod -A -8

identische Werte wie bei 1 identische Werte wie bei 1mod

0,372141 0,353167 0,369000 0,349216

1

2 3 4

5

6

-A -8

0,382941 0,419739

0,294570 0,258732

7

-A -8

identische Werte wie bei 6

0,320746 0,285536

8

-A -8

0,361965 0,392962

0,353102 0,318287

0,515412

0,322844 0,326524

bestehendes System statistisch simuliert

Erläuterungen: 8MG - A/8, mod: vgl. Erläuterungen zu Tabelle 16. Quelle: eigene Berechnungen.

Die Vergleichsanalyse der Anstiege der Lorenz-Kurven ergibt, daß nur beim Vergleich der Lorenzkurven des verfügbaren Einkommens für die Konzepte 6 und &lediglich ein Vorzeichenwechsel auftritt; bei allen anderen Vergleichen liegen solche in unterschiedlicher Anzahl vor.

218

III. Theoretisch-empirische Analyse Tabelle 18a: Vorzeichenwechsel der Differenz der Anstiege zweier Lorenz-Kurven für das verfügbare Einkommen Vergleich der Konzepte

1-2 1-3

1-4 1-5

1-6

1-7

1-8

2-3 2-4 2-5 2-6 2-7

2-8 3-4

3-5

3-6 3-7 3-8 4-5

4-6

4-7 4-8 5-6

5-7 5-8 6-7 6-8 7-8

Anzahl Vorzeichenwechsel 54 24

5 3 4 8 14

94

18 9 8 10

16 20

22 12 18

2

146 14 2 6

2

6 8

7 1 5

Im Anhang sind die Vorzeichenwechsel hinsichtlich ihrer Positionierung in bezug auf die kumulierte Anzahl der Haushalte charakterisiert; mit Hilfe dieser Angaben lassen sich Gewinner- und Verlierergruppen beim Übergang von einem zum anderen der beiden verglichenen Konzepte identifizieren. (2) Wie bei der Aufkommensanalyse lassen sich zunächst allgemeine Infonnationen zusammenstellen. Der Gini-Koefflzient für die Verteilung der Brnttoerwerbs- und Vennögenseinkommen (DIW-Werte) liegt mit 0,520307 erstaunlieb hoch, wenn man vergleichsweise die Gini-Koeffizienten für die steuerlich relevanten Einkommensgrößen heranzieht: Für 1983 beträgt der Gini-Koeffizient der Verteilung des Gesamtbetrags der Einkünfte gemäß Einkommensteuerstatistik 0,3843 und der Gini-Koeffizient für die Verteilung der Bruttolöhne 0,403536• Allerdings ist zu bedenken, daß die steuerlich 36 Vgl. Petersen

(1988), S. 31 u. 40.

3. Wirkungsanalyse

219

relevanten Einkommensbegriffe lediglich Teile der Gesamtbevölkerung und des Volkseinkommens erfassen (vgl. III.2.4., insbesondere Tabelle 13). Die in der DIW-Statistik zusätzlich berücksichtigten Gruppen und Einkommensbestandteile dürften zu einer größeren Disparität der Einkommensverteilung führen als dies aufgrund der Steuerstatistiken zu ermitteln ist: Einerseits werden in der DIW-Statistik die Bevölkerungsteile am unteren Ende der Einkommensskala erfaßt, die aufgrund ihrer niedrigen Einkünfte nicht der Besteuerung unterliegen, andererseits Einkommensteile, die der Besteuerung entzogen werden und naturgemäß eine hohe Konzentration aufweisen (insbesondere Einkünfte aus selbständiger Tätigkeit sowie Vermögenseinkommen). Die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage hat eindeutige Umverteilungswirkungen: Die Verteilung des zu versteuernden Einkommens wird insgesamt deutlich ungleichmäßiger, jene des verfügbaren Einkommens ebenso deutlich gleichmäßiger (vgl. Tabelle 18). Es fällt auf, daß die Varianz der Gini-Koeffizienten für das zu versteuernde Einkommen wesentlich größer ist als beim verfügbaren Einkommen. Die stärkere Konzentration des zu versteuernden Einkommens resultiert beim Übergang zu Typ B ("idealistische Lösung") sowohl aus der Ausweitung des Einkommensbegriffs als auch aus der Reduzierung der Abzugsmöglichkeiten; beides betrifft besonders die höheren Einkommen. Die stärkere Gleichverteilung des zu versteuernden Einkommens bei den Konzepten 6 (GerhardjWeber), 7 (Mitschke) und 8 (in Anlehnung an den Status quo) als bei den Konzepten 1 bis 5 ist verursacht durch die Einbeziehung nicht-integrierter Transfers in die Bemessungsgrundlagen (vgl. Übersicht 8), die sich auf die unteren Einkommenshereiche beschränken und so die Konzentration der übrigen, steuerbaren Einkommensbestandteile auf die oberen Einkommen teilweise kompensieren. Die im Gegensatz zu den Konzepten 1 (Grözinger) und 4/5 (Greven mit unterschiedlichen Tarifen) niedrigeren Gini-Koeffizienten des zu versteuernden Einkommens der Konzepte 2/3 (Grnnes Modell mit unterschiedlichen Tarifen) ergeben sich aus der Berücksichtigung der "sonstigen laufenden Übertragungen" in der Bemessunsgrundlage sowie der Gewährung eines einkommensunabhängigen zusätzlichen Freibetrags (vgl. Übersicht 8). Die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage führt bei allen Haushalten zu einer Verringerung des verfügbaren Einkommens, da vom identischen Haushaltsbruttoeinkommen nun ein größerer Teil der Besteuerung unterworfen wird und sich dadurch entweder eine größere Steuerlast oder ein geringerer Transferanspruch ergibt. Aufgrund der Be- und Entlastungsanalysen für die einzelnen sozio-ökonomischen Gruppen (vgl. unten, Tabelle 19 bis 29) lassen sich eindeutig die Hauptbetroffenen benennen. Die Einführung einer umfassenden Bemessungsgrundlage verdoppelt bei den Selbstän-

220

III. Theoretisch-empirische Analyse

digen die Steuerlast und reduziert gleichzeitig beachtlich deren Transferansprüche. Ähnlich deutlich äußert sich bei den Landwirten diese Maßnahme, während sie bei Angestellten, Arbeitern und Beamten in geringerem Ausmaß spürbar wird. Diese Ergebnisse spiegeln wider, was die Status quo-Simulation bei Zugrundelegung des gesamten Bruttoerwerbs- und Vermögenseinkommens bzw. lediglich des spezifischen Erwerbseinkommens ergab: Bei den Selbständigen wird im Vergleich der mit Abstand größte Anteil des gesamten Bruttoeinkommens nicht der Besteuerung unterworfen37• Die Umwandlung der Arbeitgebersozialbeiträge in Lohnbestandteile führt sowohl zu einer gleichmäßigeren Verteilung des zu versteuernden als auch des verfügbaren Einkommens. Der Effekt auf das zu versteuernde Einkommen erklärt sich durch die proportionale Anhindung der Sozialbeiträge an das Bruttoeinkommen und die Beitragsbemessungsgrenzen in der GRV und GKV38; dadurch schwächen diese neuen Einkommensbestandteile die Konzentration der Bruttoeinkommen auf die oberen Einkommen ab. Gewinner sind offensichtlich jene, die der Versicherungspflicht aufgrund ihrer wirtschaftlichen Stellung39 oder der Höhe ihres Erwerbseinkommens40 unterliegen, primär handelt es sich um die Gruppen Arbeiter und Angestellte (vgl. Tabelle 20, 24, 26). Die übrigen sozio-ökonomischen Gruppen sind nur insoweit betroffen, als nichtselbständig Beschäftige zum Haushalt gehören. Das verfügbare Haushaltseinkommen nimmt bei den betroffenen Haushalten zu, da sich das Bruttoeinkommen um den Betrag der Arbeitgebersozialbeiträge erhöht. Die Umverteilungswirkungen einer Variation des Grenzsteuersatzes können durch einen Vergleich der Konzepte 2 und 3 (Grünes Modell mit unterschiedlichen Tarifen) bzw. 4 und 5 (Greven mit unterschiedlichen Tarifen) ermittelt werden. Die Verteilungswirkungen der Tarife spiegeln sich in der Differenz der Gini-Koeffizienten für das zu versteuernde Einkommen und für das verfügbare Einkommen. Letztere sagen allgemein aus, daß eine 37 Wegen der Verfälschung des verfügbaren Einkommens bei der Aggregation (vgl. III.3.2.2.1. und Fußnote 35) kann auf der aggregierten Ebene keine vollständige Analyse über die Belastungswirkungen in bezug zur Entwicklung des verfügbaren Einkommens über die Einkommensklassen gemacht werden. Gleichwohl können die von diesem Problem nicht betroffenen untersten und obersten Einkommensklassen betrachtet werden; in der ersten Klasse sinkt das klassendurchschnittliche verfügbare Einkommen bei allen Konzepten maximal um 2 %, in der zwanzigsten Klasse mindestens um 25 %. Dies wird zusätzlich plausibel, wenn man bedenkt, daß die primär betroffenen Selbständigen in der Einkommenshierarchie oben angesiedelt sind. 38

Vgl. Petersen (1989), S. 170 u. 205. Dies gilt in der Gesetzlichen Rentenversicherung für alle unselbständig Beschäftigten, in der Gesetzlichen Krankenversicherung für Arbeitnehmer und in der Arbeitslosenversicherung für alle Angestellten und Arbeiter. 40 Dies gilt für Angestellte in der Gesetzlichen Krankenversicherung (Versicherungspflichtgrenze). 39

3. Wirkungsanalyse

221

Senkung des Grenzsteuersatzes bei einstufig-linearen Tarifen die Einkommensverteilung insgesamt ungleichmäßiger macht. Der Vergleich der Anstiege der entsprechenden Lorenz-Kurven ermittelte extrem viele Vorzeichenwechsel (vgl. Tabelle 18a). Eine Lokalisierung dieser Punkte gleicher Steigung (vgl. Anhang 2) läßt erkennen, daß die Lorenz-Kurven fast durchgehend abschnittsweise "parallel" verlaufen. Die kleineren Gini-Koefflzienten bei Anwendung des höheren Grenzsteuersatzes (54 % bei Konzept 2 und 4) beschreiben eine insgesamt gleichmäßigere Verteilung der verfügbaren Einkommen, ohne daß konzentriert in bestimmten Einkommensbereichen Gewinne oder Verluste auftreten. (3) Beim Vergleich der verschiedenen Integrationskonzepte untereinander werden zunächst jeweils die Konzepte zusammen betrachtet, die einem identischen normativen Grundtyp zugehören (vgl. Übersicht 6), dann werden Vergleiche zwischen diesen Gruppen durchgeführt. Die Konzepte 1 (Grözinger), 2 (Grünes Modell) und 4 (Greven) können einem identischen normativen Fundament (Grundtyp 1/1) zugeordnet werden4\ gleichwohl weisen die Gini-Koeffizienten für das verfügbare Einkommen recht unterschiedliche Werte auf. Am ungleichmäßigsten ist die Verteilung des verfügbaren Einkommens bei Konzept 4, während die Konzepte 1 und 2 zu deutlich gleichmäßigeren Verteilungen führen. Betrachtet man die Lorenz-Kurven für die Konzepte 1 und 2 um die Bereiche mit Punkten gleicher Steigung42 (Abbildung 10), so wird deutlich, daß bei einem Übergang von Konzept 1 zu 2 ungefähr die Haushalte in den Bruttoeinkommensklassen 3 bis 16 zu Gewinnern43 zählen würden, während die Haushalte der unteren und oberen Einkommensklassen verlieren würden (insgesamt besteht die Einkommensschichtung aus 20 Klassen)44 • Beim Wechsel von Konzept 1 zu 4 - Punkte gleicher Steigung liegen bei 56 und 99 % aller 41 Bei diesem Vergleich kann von den Konzepten 3 und 5 abgesehen werden, da diese lediglich Varianten der Konzepte 2 und 4 darstellen und die damit ausschließlich verbundenen Grenzsteuersatz-Variationen bereits erläutert wurden.

42 Die 54 Punkte gleicher Steigung konzentrieren auf den Bereich von 31 %bis 45 %aller Haushalte sowie auf den Bereich über 93 % aller Haushalte. 43 Gewinner sind einsichtigerweise jene Gruppen, bei denen die neue Lorenz-Kurve steiler verläuft als die alte; Verlierer jene, bei denen die neue Lorenz-Kurve flacher verläuft. 44 Die Identifizierung der Gewinner- bzw. Verlierer-Haushalte nach ihrem Bruttoeinkommen kann nur grob durch die Abschätzung der Bruttoeinkommensklassen erfolgen, da das "re-ranking" infolge der Umverteilung nicht konkret zu erfassen ist. Die Bruttoeinkommensklassen werden ermittelt, indem die für die Punkte gleicher Steigung ermittelte Anzahl kumulierter Haushalte mit der Gesamtzahl aller beobachteten Haushalte multipliziert wird und die resultierende Zahl mit den Besetzungszahlen der Einkommensklassen laut DIW-Statistik verglichen werden. Die Vernachlässigung eines möglichen "re-rankings" führt dabei zu kleinen Ungenauigkeiten, scheint aber vertretbar, da es nur um die Identifizierung von Gruppen und nicht die Ermittlung von exakten Einkommenswerten geht.

222

111. Theoretisch-empirische Analyse

Haushalte - würden die Haushalte der Einkommensklassen 1 bis 10 verlieren, jene der Klassen von 11 bis 18 gewinnen; das gleiche - allerdings mit größerem Umverteilungsvolumen- würde bei einem Ersatz des Konzepts 2 durch das Konzept 4 auftreten. In diesen Fällen kann - richtungsmäßig - von einer "Umverteilung von unten nach oben" gesprochen werden. Da die drei Konzepte einen identischen Grenzsteuersatz (54%) sowie weitgehend identische Regelungen der internen Integration aufweisen, müssen die unterschiedlichen Verteilungseffekte primär durch die divergierenden Basiseinkommensregelungen verursacht sein. Die stärkere Gleichverteilung des verfügbaren Einkommens bei Konzept 1 als bei Konzept 4 kann nur aus den verschiedenen Leistungssätzen für Rentner und Pensionäre sowie bei den Erwerbseinkünften für Drei- und Mehr-Personen-Haushalte resultieren (Tabelle 11); für erstere garantiert Grözinger (1) ein durchweg höheres Basiseinkommen, für letztere Greven (4). Da das Grüne Modell (2) - bei nahezu identischen Basiseinkommenssätzen für Rentner/Pensionäre wie im Konzept 1 - für Drei- und Mehr-Personen-Haushalte niedrigere Leistungen vorsieht als Konzept 1 und zu einer im Vergleich stärkeren Gleichverteilung Abbildung 10: Lorenz-Kurven des verfügbaren Einkommens für die Konzepte 1, 2 und 4 1

• t:

E E 0

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e. s

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e. 4

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[J

II

....:J1..

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e. 2

31%

45% 56%

Anzahl der Haushalte

3. Wirkungsanalyse

223

der verfügbaren Einkommen führt, ist anzunehmen, daß eine Besserstellung der Mehr-Personen-Haushalte - wie bei Konzept 4 - die Einkommenskonzentration erhöht. Offensichtlich verstärkt eine Gleichbehandlung der Individuen unabhängig von der Familiengröße die Einkommenskonzentration insgesamt. Die Konzepte 6 (Gerhard/Weber) und 7 (Mitschke) gehören mit ihrer Basiseinkommensgestaltung zu einem normativen Grundtyp (II), sie unterscheiden sich allerdings beim Tarif (11/1 und 11/2). Die 7 Punkte gleicher Steigung der dazugehörigen Lorenz-Kurven konzentrieren sich auf den Bereich zwischen 59,02 % und 66,37 % aller Haushalte, d.h. in diesen Abschnitten verlaufen die Kurven fast "parallel" (vgl. Abbildung 11). Bei einem Übergang von 7 nach 6 würden sich ungefähr die Haushalte der Bruttoeinkommensklassen 1 bis 10 besser und jene der Klassen 13 bis 20 schlechter stellen, so daß von einer "Umverteilung von oben nach unten" gesprochen Abbildung 11: l..orenz-Kurven des verfügbaren Einkommens für die Konzepte 6,7 und 8 1 .......................,...............................................,......................,.............

c

e. e ......................; ............. · ······· ...

• E E 0

c

~

·-4

w

•• f.• • • L

e. s ········· .. ···········:·

e. 4

................... · ·~

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ltL

:::>

e. 2

8.2

werden kann. Da die Basiseinkommensstaffelungen beider Konzepte nicht sonderlich stark voneinander abweichen und der Steuer-Transfer-Tarif bei-

224

111. Theoretisch-empirische Analyse

der Konzepte im Bereich impliziter Besteuerung identisch ist (50 %), sind die divergierenden Verteilungswirkungen in der Differenz der Grenzsteuersätze im Bereich expliziter Besteuerung (50% bei Konzept 6, 30% bei Konzept 7) verursacht4S. Der Übergang von 6 zu 8 (in Anlehnung an den Status quo) kann mit dem Etikett "Umverteilung von unten nach oben" versehen werden; die unteren 13 Einkommensklassen würden verlieren46• Es bedarf keiner graphischen Analyse, da die Lorenz-Kurven von 6 und 8 lediglich einen Punkt gleicher Steigung haben; der Vergleich der Gini-Koeffizienten ist hinreichend. Ursächlich wirken die Unterschiede bei den Basiseinkommensleistungen, bei den Tarifen sowie bei der Breite der internen Integration; während Konzept 6 lediglich das Arbeitslosengeld fortbestehen läßt, bleiben bei Konzept 8 auch das Kindergeld und die "sonstigen laufenden Übertragungen" durch die Integration unberührt. Die Lorenz-Kurven der Konzepte 7 und 8 besitzen fünf Punkte gleicher Steigung, die bei 45 und 50 % sowie um 85 % aller Haushalte liegen. Der Wechsel von Konzept 8 zu Konzept 7 würde die Haushalte der obersten 6 Bruttoeinkommensklassen schlechter stellen, Hauptgewinner wären die mittleren Einkommensklassen (durchschnittliches Jahreseinkommen ungefähr zwischen 40000 und 95000 DM); leicht verlieren würden die untersten Bereiche. Die Ursachen sind gleichermaßen zu lokalisieren wie beim Vergleich der Konzepte 6 und 8. Beim Vergleich der Integrationsmodelle 1 und 8, die sich an den normativ definierten Extrempunkten des Gestaltungsraumes für die Integration befinden, fällt auf, daß die Gini-Koeffizienten diese Differenz nicht widerspiegeln. Die graphische Analyse zeigt, daß sich die Lorenz-Kurven beider Konzepte für das verfügbare Einkommen schneiden (vgl. Abbildung 12) und sich deshalb das tatsächliche Umverteilungsvolumen beim Übergang zwischen den beiden Konzepten nicht in der Differenz der Gini-Koeffizienten ausdrückt. Beide Lorenz-Kurven weisen 14 Punkte gleicher Steigung auf, die sich auf wenige Bereiche konzentrieren (bei 21 %, 30 % und bei 89 % aller Haushalte). Ein Ersatz von Konzept 8 durch Konzept 1 würde eine Umverteilung der verfügbaren Einkommen zu Lasten der untersten (es wären ca. 25 % aller Haushalte betroffen) und der obersten Einkommensbereiche ( ca. die oberen 10 %) bewirken; deutlich bessergestellt würden die mittleren Einkommen und damit ca. 65 % aller Haushalte.

4S Beide Konzepte schließen lediglich das Arbeitslooengeld aus der Integration aus, so daß dadurch keine unterschiedlichen Verteilungseffekte resultieren können. 46 Die 13. Bruttoeinkommensklasse berücksichtigt Haushalte bis zu einem durchschnittlichen Jahreseinkommen von 72000 DM.

3. Wirkungsanalyse

22S

Abbildung 12: Lorenz-Kurven des verfügbaren Einkommens für die Konzepte 1 und 8 1 ·································

c

8. e

·············:······················· ~ · ·

....................

1 ........ .

.......................; ............................................... ..

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~ c -4

.)/.

w

•• • •J .... •:>

8.6 .....................

+

L

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(J

8. 4 .................. -~ ..

L

8

21% :0/o 8. 4

8.6

8.e 89 %

1

Gestaltungsunterschiede bestehen zwischen beiden Konzepten beim Tarif, der Basiseinkommensregelung und der Breite der internen Integration. Das Fortbestehen der meisten sozialpolitischen Instrumente bei Konzept 8 (vgl. Übersicht 8) dürfte die Umverteilungswirkung des eigentlichen Konzepts - faßbar in den expliziten Normierungen - partiell kompensieren, so daß die Differenzen zwischen den Verteilungswirkungen beider Konzepte geringer ausfallen, als sie aufgrund ihrer normativen Grundlagen zu erwarten sind (z.B. eine klare "Umverteilung von unten nach oben" durch Konzept 8 im Gegensatz zu Konzept 1). In dem Verteilungsergebnis des Integrationskonzepts Grözinger (1) - der Besserstellung von über der Hälfte aller Haushalte - schlagen sich jedoch deutlich die hohen Leistungssätze dieses Konzepts und der Gedanke einer Staatsbürgerversorgung für alle nieder.

III. Theoretisch-empirische Analyse

226

3.2.2.3. Umverteilungseffekte zwischen und in den sozio-ökonomischen Gruppen (1) Die Umverteilung zwischen den sozio-ökonomischen Gruppen durch die einzelnen Integrationslösungen wird anband der gruppenspezifischen Be- und Entlastungen im Vergleich zum bestehenden System analysiert (vgl. die Tabellen 19 bis 29). Die Tabellen berücksichtigen neben den konzeptspezifischen Steuern und Transfers die entfallene bisherige Steuerbelastung (simulierte Werte) und Transfergewährung sowie die entfallenen Sozialbeiträge der Arbeitnehmer. Aufgrund dieser Tabellen läßt sich eine Gewinner-Verlierer-Matrix erstellen (Übersicht 11), die alle sozialen Gruppen und Integrationskonzepte berücksichtigt. Die Bezeichnung "Gewinner" bzw. "Verlierer" bezieht sich auf die jeweilige sozio-ökonomische Gruppe als Ganzes, überdeckt werden dadurch gegenteilige Resultate der Integrationskonzepte bei einzelnen Haushalten innerhalb der Gruppen. Integrationssozikonomische Gruppe konzepte Landwirte Selbständige Angestellte Beamte Arbeiter Rentner Pensionäre lA 18 lmodA lmodB

+ + + +

+ + + +

2A 28 3A 38

+ + + +

+ + + +

+ + +

+ + + +

4A 48 4modA 4modB

+ + + + + + + +

+ + + + + + + +

+ + + + + + + +

+ + + + + + + +

SA

SB SmodA SmodB 6A 68 7A 78

+

SA SB

+

+ + + + +

+

+

+

+ + + +

+ + + +

+ +

+

+

Erläuterungen: + = Gewinner,- = Verlierer; A, Bund mod: vgl. Erläuterung zu Tabelle 16. Übersicht 11: Gewinner-Verlierer-Matrix

3. Wirkungsanalyse

227

Bis auf die Konzepte 6 (Gerhard/Weber), 7 (Mitschke) und 8 (in Anlehnung an den Status quo) - und dort auch nur bei der Bemessungsgrundlage Typ B (idealistische Lösung) • wird die Gruppe Landwüte infolge der Integration stets bessergestellt Einschränkend ist allerdings zu beachten, daß die simulierten Werte für die Status quo-Steuerbelastung die tatsächliche Steuerbelastung nur zu rund 80 % erreichen. Die Gruppe Selbständige gehört überwiegend zu den Verlierern; ursächlich wirkt primär die Tatsache, daß die integrierten Systeme zu Transferzahlungen führen, die zusammen mit den entfallenden Sozialbeiträgen bei weitem nicht die Vergünstigungenaufgrund der gegenwärtig gültigen Sozialgesetze aufwiegen. Die Steuerlast der Selbständigen liegt bei Anwendung der Bemessungsgrundlage Typ A (realistische Lösung) für die Konzepte 1, 1mod, 6, 7 und 8 ungefähr auf dem Niveau der Status quo-Belastung, für die Konzepte 4, 4mod, 5 und 5mod liegt sie deutlich niedriger und nur bei Konzept 2 übertrifft sie diese. In den wenigen Fällen, die eine Besserstellung der Gruppe Selbständige durch die Integra· tionskonzepte ausweisen, handelt es sich jeweils um relativ geringe Beträge, so daß lediglich auch von einer Besitzstandswahrung gesprochen werden kann. Arbeiter und Angestellte werden durch die Konzepte 1 bis 5 durchweg besser gestellt, bei ersteren kann dies plausibel dadurch erklärt werden, daß die Angehörigen dieser Gruppe überwiegend in den unteren Einkommensbereichen konzentriert sind. Für die Beamten ergibt sich kein einheitliches Bild. Auffallend ist die durchgängige und teilweise sehr deutliche Schlechterstellung der Pensionäre wie auch der Rentner. Bei den Konzepten 6, 7 und 8 sind dafür - bei Fortbestand der gegenwärtigen Alterssicherungssysteme sowohl niedrigere Transferzahlungen als auch höhere Steuerbelastungen im Vergleich zum bestehenden System verantwortlich. Die Konzepte 1 (Grözinger), 2/3 (Grünes Modell) und 4/5 (Greven) beinhalten eine Substitution der existierenden Altersicherungssysteme, sie führen - Rentner und Pensionäre gleichbehandelnd - zu Alterseinkünften, die aggregiert für die gesamten sozio-ökonomischen Gruppen die bestehenden Leistungen der GRV leicht übertreffen, die Beamtenpensionen jedoch nur zu rund 50% erreichen. Darin spiegelt sich die Tatsache, daß der öffentliche Dienst in der "Versorgungshierarchie" für die alte Bevölkerung eindeutig an erster Stelle steht47• Die Einführung eines einheitlichen Alterssicherungsystems - im Rahmen eines integrierten Steuer-Transfer-Systems oder isoliert - würde besonders die Versorgungsempfänger treffen48; zum Ausgleich der dadurch 47 Vgl. Petersen

(1989), S. 200; zum empirischen Befund: Klanberg, Prinz (1989). muß die Frage bleiben, inwieweit ein neues Alterssicherungssystem zu geänderter privater Vorsorge führt bzw. auf welche Weise Versorgungslücken zu Erwerbszeiten antizipiert werden; der Aspekt der Alterssicherung wird hier nur zusätzlich und nicht eigenständig diskutiert und analysiert, vgl. 11.4.2.1. 48 Unberücksichtigt

111. Theoretisch-empirische Analyse

228

entstehenden Versorgungslücke müßte in beträchtlichem Maße private Vorsorge betrieben werden. Für eine Übergangsphase nach Einführung solcher Integrationskonzepte wären Ausgleichszahlungen an die Betroffenen zu gewähren, da es sonst zu unvertretbaren Verschlechterungen der Einkommenspositionen käme. Kein Integrationskonzept behandelt alle sozio-ökonomischen Gruppen gleich, es kommt jeweils sowohl zu Be- als auch zu Entlastungen. Am einheitlichsten, d.h. gruppenübergreifend wirken die Konzepte 4/5 und 6, die für alle eine identische Basiseinkommensstaffelung vorsehen (vgl. Tabelle 11). Die Konzepte 1 und 2/3 besitzen für die Gruppen mit Erwerbseinkünften sowie für Rentner und Pensionäre eine gesonderte Basiseinkommensregelungen, Konzept 7 zusätzlich für die Landwirte; allerdings führt dies bezogen auf die identisch behandelten Gruppen nicht zu einheitlichen Be-/Entlastungswirkungen. Tabelle 19: Be-/Entlastungen der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 1 (Grözinger) Sozio-ök. Gruppe: inM10.DM Landwirte 8MG-A -8

SteuerTransfer- entfallene aufkommen volumen Steuern (-) (+) (+) 10,5 242,9

8008,3 4914,9

Selbständige -A 46400,8 -8 100242,1

1539,0 9,3

Angestellte -A -8

71273,7 78434,2

13912,3 10582,0

Beamte -A -8

10771,6 16431,5

8496,0 4582,4

Arbeiter -A -8

26439,0 30014,2

40472,5 34277,0

Rentner -A -8

63,0 129,2

191024,3 179361,5

16,4 49,1

19249,7 18385,9

Pensionäre -A -8 Erläuterung:

entfallene Transfers (-)

entfallene Sozialbeiträge (+)

994,0

4639,2

1628,7

48494,2

19088,7

7954,7

75161,0

30347,7

56550,2

17417,3

10344,6

4891,5

42060,7

35195,6

50469,0

206020,8

4219,0°

4813,8

(nur Rente

151713,9)

6274,0

40466,2

(nur Pens. 33265,5)

Saldo

579,i'

+3953,3 +627,5 -16956,6 -72336,7 +11060,2 +569,4 -165,5 -9738,9 +31535,5 +21764,8 ..{i)26.7 -17755,7 -14379,2 -15275,7

a~ Bei den Rentnern entfallen ledi~lich die Beiträge zur GKV. b Versorgun~mpfänf.er sind nie t krankenvers•cherungspflichtig, können sich a lerdm~ reiwillig in der GKV oder PKV versichern, wobei auch der Arbeit~eberante1l zu tragen ist; da entsprechende Beiträge im Konzept 1

entfallen würden, sind diese aufgeführt.

3. Wirkungsanalyse

229

Die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage führt in den sozio-ökonomischen Gruppen - wie bei der Gesamtgesellschaft - zu fast konzeptunabhängigen Veränderungen von Steuerschuld und Transferanspruch. So erhöht sich beispielsweise bei den AngsteUlen die Steuerbelastung stets um ca. 10 %, bei den Beamten um ca. 50 % und bei den Selbständigen um mindestens 100 %; ähnliche Ergebnisse sind bei der Transfergewährung zu beobachten. Tabelle 20: Be-/Entlastungen der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 1 mod. (Grözinger) Sozio-ök. Gruppe inMio.DM Landwirte 8MG-A -8

SteuerTransfer- entfallene Steuern aufkommen volumen (-) (+) (+) 28,7 417,6

7215,6 4210,2

Selbständige -A 50264,1 -8 104532,0

1106,5 3,4

Angestellte -A -8

94428,3 103902,4

8103,3 5513,1

Beamte -A -8

12332,1 18465,1

7569,0 3974,1

Arbeiter -A -8

40135,1 46040,2

29100,0 23049,8

Erläuterung:

entfallene Transfers (-)

entfallene Saldo I Sozialbeiträge (+)

994,0

4639,2

3257,4

48494,2

19088,7

15909,4

75161,0

30347,7

113100,4

17417,3

10344,6

9783,0

42060,7

35195,6

100938,0

+4TI1,1 +1376,8 -13306,7 -686TI,7 +38646,7 +26582,4 +2148,6 -7498,0 +56936,1 +44980,7

1) Die entfallenen Sozialbeiträge sind doppelt gezählt, da angenommen wird, daß die seitens der Arbeitgeber eingesparten Sozialbeiträge in effektive Lohnbestand teile umgesetzt werden und deshalb das Einkommen der privaten Haushalte erhöhen.

Die Wirkung einer Umwandlung der Arbeitgeberbeiträge in Lohnbestandteile ist bereits allgemein im Zusammenhang der Aufkommensanalyse verdeutlicht worden: Die Hauptgewinner sind - absolut betrachtet - die Gruppen Arbeiter und Angestellte (vgl. Tabelle 19, 20, 23 bis 26).

III. Theoretisch-empirische Analyse

230

Tabelle 21: Be-/Entlastungen der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 2 (Grünes Modell mit Tarif Grözinger) Sozio-ök. Gruppe inMio.DM Landwirte 8MG-A -8

SteuerTransfer- entfallene aufkommen volumen Steuern (-) (+) (+) 29,9 599,1

5749,3 2992,5

Selbständige 54459,0 -A 109517,9 -8

312,5 0,0

Angestellte -A -8

72242,7 80484,4

9243,6 6993,2

Beamte -A -8

13336,6 20265,5

4695,7 2050,6

Arbeiter -A -8

26384,9 30776,1

32414,7 27034,0

Rentner -A -8

170,6 213,5

154417,3 144169,2

Pensionäre -A -8

48,1 111,3

14433,3 13756,5

entfallene Transfers (-)

entfallene Sozialbeiträge

Saldo

(+)

994,0

1899,7

983,1

48494,2

3939,1

4464,2

75161,0

17127,0

38618,4

17417,3

2654,2

3396,4

+5796,8 +2470,8 -5127,2 -60498,6 +33653,3 +23161,2 +9518,6

-55,4

42060,7

4813,8

24980,0

34027,4

158177,0

0,0

(nur Rente

151713,9)

6274,0

33875,5

(nur Pens.

33265,5)

0,0

+57137,9 +47366,0 +883,5 -9407,5 -13216,3 -13956,3

Die Reduzierung des Grenzsteuersatzes um 4 % (beim Übergang von Konzept 2 zu 3 und 4 zu 5) führt gesamtgesellschaftlich zu einer größeren Ungleichverteilung der verfügbaren Einkommen (vgl. Tabelle 18). Alle Einkommensgruppen sind, wie auch die Analyse der dazugehörigen LorenzKurven bestätigt (vgl. 3.2.2.2.), proportional betroffen. Die im Vergleich der Tabellen 21 und 22 sowie 23 und 25 gleichwohl zu registrierenden unterschiedlichen relativen Änderungen der gruppenspezifischen verfügbaren Einkommen resultieren aus der Aufsummierung der Werte für die Einzelhaushalte.

3. Wirkungsanalyse

231

Tabelle 22: Be-/Entlastungen der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 3 (Grünes Modell mit Tarif GerhardfWeber) Sozio-ök. Gruppe inMio.DM Landwirte 8MG-A -8

SteuerTransfer- entfallene aufkommen volumen Steuern (-) (+) (+) 18,0 380,9

6189,1 3472,5

Selbständige -A -8

47901,3 98671,7

499,5 0,0

Angestellte -A -8

61282,8 68095,6

12190,8 9288,8

Beamte -A -8

10873,9 16824,8

5699,4 2785,5

Albeiter -A -8

21236,5 24605,6

37444,3 31765,3

Rentner -A -8

93,6 115,4

157553,0 148046,1

25,9 69,3

14979,2 14337,5

Pensionäre -A -8

entfallene Transfers (-)

entfallene Sozialbeiträge (+)

994,0

1899,7

983,1

48494,2

3939,1

4464,2

75161,0

17127,0

38618,4

17417,3

2654,2

3396,4

42060,7

24980,0

34027,4

158177,0

0,0

4813,8

(nur Rente

151713,9)

6274,0

33875,5

(nur Pens.

33265,5)

Saldo

0,0

+6248,5 +3189,0 + 1617,56 -49652,4 +47560,4 +37845,6 +12985,0 +4120,2 +67315,9 +58267,8 +4096,2 -5432,5 -12648,2 -13333,3

Vergleicht man die an die Gruppen Rentner und Versorgungsempfänger aus den Integrationskonzepten 1, 2 und 4 zu zahlenden Transfers, so spiegeln sich in der Differenz dieser Beträge bei Konzept 1 (Grözinger) und 4 (Greven) die höheren Basiseinkommenssätze beim Konzept 1 wider (vgl. Tabelle 19 und 23). Hingegen führen die zwischen den Leistungssätzen dieser beiden Konzepte liegenden Basiseinkommensbeträge des Grünen Modells (Konzept 2) (vgl. Tabelle 11) zu niedrigeren Tarnsfervolumen als Konzept 4 (vgl. Tabelle 21 und 23). Dies liegt in der unterschiedlichen Regelung der internen Integration begründet; während Konzept 4 sämtliche existierenden Sozialleistungen substituiert, bleiben bei Konzept 2 die "sonstigen laufenden Leistungen" bestehen, so daß trotz höherer Leistungssätze für Rentner und Pensionäre aus dem Integrationskonzept geringere Transfers resultieren.

111. Theoretisch-empirische Analyse

232

Tabelle 23: Be-/Entlastungen der sozi()-Ökonomischen Gruppen durch Konzept 4 (Greven mit Tarif Grözinger) Sozi()-Ök. Gruppe inMio.DM Landwirte BMG-A -B

SteuerTransfer- entfallene aufkommen volumen Steuern (+) (+) (-) 3,6 75,0

12099,0 8844,6

Selbständige -A -B

40138,4 91759,6

3919,0 169,1

Angestellte -A -B

62591,7 67991,6

29129,6 24038,7

Beamte -A -B

8809,4 13079,0

15420,6 10116,7

Arbeiter -A -B

21565,8 23589,6

68515,3 60768,4

Rentner -A -B

203,2 367,1

158831,7 147266,6

Pensionäre -A -B

46,3 120,1

15660,4 14837,8

Erläuterung:

entfallene Transfers (-)

entfallene Sozialbeiträge (+)

994,0

4639,2

1628,7

48494,2

19088,7

7954,7

75161,0

30347,7

56550,2

17417,3

10344,6

4891,5

42060,7

35195,6

50469,0

4813,8

206020,8 (nur Rente 151713,9)

4219,0"

6274,0

40466,2 (nur Pens. 33265,5)

579,7'

Saldo

+10078,9 +6753,1 +1140,86 -54230,3 +67901,4 +57410,6 +18575,4 +9001,9 +104283,6 +94512,9 -38359,5 -50088,5 -17998,4 -18894,8

a) Bei den Rentnern entfallen lediglich die Beiträge zur GKV. b) Versorgungsempranger sind nicht krankenversicherungspflichtig, können sich allerdings freiwillig in der GKV oder PKV versichern, wobei auch der Arbeitgeberanteil zu tragen ist; da entsprechende Beiträge im Konzept 1 entfallen würden, sind diese aufgeführt.

3. Wirkungsanalyse

233

Tabelle 24: Be-/Entlastungen der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 4 mod. Sozio-ök. Gruppe inMio.DM Landwirte BMG-A -B

SteuerTransfer- entfallene aufkommen volumen Steuern (-) (+) (+) 10,5 122,1

11295,0 8012,3

Selbständige -A -B

43502,3 96005,0

2987;2 118,8

Angestellte -A -B

82316,1 89768,0

19890,3 15277,9

Beamte -A -B

9969,7 14653,1

14093,4 9049,2

Arbeiter -A -B

32242,3 35860,9

54123,3 45786,5

Erläuterung:

entfallene Transfers (-)

entfallene Saldo I Sozialbeiträge (+)

994,0

4639,2

3257,4

48494,2

19088,7

15909,4

75161,0

30347,7

113100,4

17417,3

10344,6

9783,0

42060,7

35195,6

100938,0

+10896,7 +7502,4 +4799,8 -50571,3 +95487,9 +83423,6 +20979,4 + 11251,8 + 129684,1 +117728,7

1) Die entfallenen Sozialbeiträge sind doppelt gezählt, da angenommen wird, daß die seitens der Arbeitgeber eingesparten Sozialbeiträge in effektive Lohnbestand teile umgesetzt werden und deshalb das Einkommen der privaten Haushalte erhöhen.

111. Theoretisch-empirische Analyse

234

Tabelle 25: Be-/Entlastungen der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 5 (Greven mit Tarif GerhardjWeber) Sozio-ök. Gruppe inMio.DM Landwirte BMG-A -B

SteuerTransfer- entfallene aufkommen volumen Steuern (+) (-) (+) 0,5

12503,6

Selbständige -A -B

34717,1 81383,1

4921,9 318,4

Angestellte -A -B

52744,1 57483,9

33919,7 28945,8

Beamte -A -B

7133,2 10713,5

17115,2 11831,2

Arbeiter -A -B

17159,1 18914,3

75109,0 67817,4

Rentner -A -B

121,7 229,0

160111,3 149358,5

28,8 81,3

15947,5 15169,9

Pensionäre -A -B

41,8

entfallene Transfers (-)

entfallene Sozialbeiträge (+)

994,0

4639,2

1628,7

48494,2

19088,7

7954,7

75161,0

30347,7

56550,2

17417,3

10344,6

4891,5

42060,7

35195,6

50469,0

206020,8

4219,0.

9465,5

4813,8

(nur Rente

151713,9)

6274,0

40466,2

(nur Pens.

33265,5)

Saldo

579,1'

+10486,6 +7407,2 +7565,0 -43704,5 +82539,1 +72825,4 +21946,2 +13081,9 +115284,0 +106237,2 -36998,4 -47858,2 -17693,8 -18523,9

Erläuterung: a) Bei den Rentnern entfallen lediglich die Beiträge zur GKV. b) Versorgungsempranger sind nicht krankenversicherungspflichtig, können sich allerdings freiwillig in der GKV oder PKV versichern, wobei auch der Arbeitgeberanteil zu tragen ist; da entsprechende Beiträge im Konzept 1 entfallen würden, sind diese aufgeführt.

Konzept 5 ist für alle Gruppen mit Erwerbseinkünften mit den geringsten Belastungen bzw. Entlastungen im Vergleich zum existierenden Steuer- und Transfersystem verbunden. Entsprechend führt dieser Reformvorschlag zu den größten zusätzlichen Aufwendungen für den Staat (vgl. Tabelle 16) und besitzt die größte steuer- und sozialpolitische Ausgabenintensität (vgl. Tabelle 17).

3. Wirkungsanalyse

235

Tabelle 26: Be-/Entlastungen der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 5 mod. Sozio-ök. Gruppe inMio.DM Landwirte BMG-A -B

SteuerTransfer- entfallene aufkommen volumen Steuern (+) (-) (+) 5,5 76,7

11757,8 8686,2

Selbständige -A -B

37774,9 85269,3

4002,2 227,1

Angestellte -A -B

6%12,1 76073,4

23%9,5 19260,2

Beamte -A -B

8176,0 12032,6

15854,8 10704,4

Arbeiter -A -B

25973,1 28835,9

60711,5 52504,5

Erläuterung:

entfallene Transfers (-)

entfallene Saldo I Sozialbeiträge (+)

994,0

4639,2

3257,4

48494,2

19088,7

15909,4

75161,0

30347,7

113100,4

17417,3

10344,6

9783,0

42060,7

35195,6

100938,0

+ 11364,5 +8221,7 + 11542,2 -39727,3 + 112271,1 + 101100,5 +24534,5 + 15527,5 + 142541,5 + 131471,7

1) Die entfallenen Sozialbeiträge sind doppelt gezählt, da angenommen wird, daß die seitens der Arbeitgeber eingesparten Sozialbeiträge in effektive Lohnbestand teile umgesetzt werden und deshalb das Einkommen der privaten Haushalte erhöhen.

236

lll. Theoretisch-empirische Analyse Tabelle 27: Be-/Entlastungen der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 6 (GerhardfWeber) Sozio-ök. Grup~

inMio. M Landwirte BMG-A -B

SteuerTransfer- entfallene aufkommen volumen Steuern (+) (+) (-) 20,1 446,3

5361,1 2707,8

Selbständige -A -B

46384,1 97169,7

483,9 0,0

Angestellte -A -B

60497,4 68165,7

7416,4 5370,9

Beamte -A -B

11990,6 18547,0

3738,5 1430,6

Arbeiter -A -B

22438,2 26897,9

23861,7 19274,5

Rentner -A -B

2911,9 6124,4

49970,3 42306,9

Pensionäre -A -B

5060,6 5960,2

291,5 76,9

entfallene Transfers (-)

994,0

3617,7

48494,2

16336,0

75161,0

20241,0

17417,3

9261,3

42060,7

21193,8

4813,8

50819,5

6274,0

6893,6

Saldo

+2717,3 -362,2 -13742,0 -65011,5 + 1839,0 -7874,8 -%,1 -8960,4 +22290,4 + 13243,5 +1052,7 -9823,2 -5388,7 -6502,9

Bei den Ergebnissen der Tabelle 27 - und auch der Tabelle 28 - fallen die extrem unterschiedlichen Transfervolumen der Rentner und der Versorgungsempfänger auf. Eine Analyse der Entwicklung der gruppenspezifischen verfügbaren Einkommens über die Bruttoeinkommensklassen zeigt, daß fast 90 % des für die Rentner ermittelten Transfervolumens auf die ersten beiden Einkommensgruppen entfallen. Wie die Status quo-Simulationsergebnisse ergeben haben49 , verfehlt die angewandte Verteilungshypothese gerade in den ersten beiden Einkommensklassen bei Rentnern und Versorgungsempfängern die reale Einkommensverteilung; das Bruttoeinkommen der untersten Einkommensklassen bei den Rentnern liegt offensichtlich über dem klassendurchschnittlichen Einkommen (Verteilungsannahme), das der Versorgungsempfänger hingegen eher unter den Durchschnittswerten. Diese Verzerrung der realen Einkommensverteilung führt zu diesen deutlich abweichenden Transfervolumen, die bei beiden Gruppen kaum über 10 Mrd. DM und unter 5 Mrd. DM liegen dürften. 49 Die Status quo-Simulation hat für die erste Einkommensklasse der Rentner überhaupt keine Steuerschuld und für die der zweiten Klasse lediglich 50 % ermittelt, hingegen wird die Steuerbelastung bei den Versorgungsempfängern in den ersten beiden Einkommensklassen deutlich überschätzt.

3. Wirkungsanalyse

237

Tabelle 28: Be-/Entlastungen der sozio-ökonomischen Gruppen durch Konzept 7 (Mitschke) Sozio-ök. Grup~ inMio. M Landwirte BMG-A -B

SteuerTransfer- entfallene aufkommen volumen Steuern (-) (+) (+) 28,3 516,8

4743,8 2152,9

Selbständige -A -B

48899,2 99917,8

250,9 0,0

Angestellte -A -B

70604,7 78841,7

4346,5 2869,8

Beamte -A -B

14193,2 21368,5

2467,9 778,9

Arbeiter -A -B

27980,5 32814,0

18073,1 13859,7

Rentner -A -B

6235,9 11841,2

28100,7 22830,1

7896,9 8598,7

69,2 85,9

Pensionäre -A -B

entfallene Transfers (-)

994,0

3617,7

48494,2

16336,0

75161,0

20241,0

17417,3

9261,3

42060,7

21193,8

4813,8

50819,5

6274,0

6893,6

Saldo

+2091,8 -987,6 -16490,1 -6n59,6 -11338,2 -21051,9 -3569,3 -12433,6 + 10959,5 + 1912,6 -24140,9 -35016,8 -8447,3 -9132,4

Konzept 8 führt außer bei den Landwirten stets zu deutlich niedrigeren Transferzahlungen als die substituierte Sozialhilfe. Dabei ist zu bedenken, daß bei der Simulation für dieses Integrationskonzept lediglich der Regelbedarf und sonstige laufende Leistungen berücksichtigt werden konnten, nicht aber die einmaligen Zahlungen. Während Konzept 7 (vgl. Tabelle 28) eine Steuerbelastung für Rentner und Pensionäre ermittelt, die betragsmäßig den tatsächlichen aktuellen und auch durch die Status quo-Simulation berechneten Steuerbelastungen entspricht, induziert Konzept 8 besonders bei den Rentnern eine erhebliche Steuermehrbelastung. Die Ursache ist im wesentlichen darin zu sehen, daß dieses Konzept lediglich die Sozialhilfe integriert und neben den Renten auch alle übrigen Sozialleistungen in die Bemessungsgrundlage einbezieht. Da diese übrigen Sozialleistungen bei den Rentnern betragsmäßig 35 % der Rentenzahlungen ausmachen, bei den Versorgungsempfängern aber nur 20% der Pensionen, ist die Steuermehrbelastung gegenüber dem jetzigen System bei den Rentnern größer.

238

III. Theoretisch

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3. Wirkungsanalyse

241

3.3. Die theoretische Analyse der indirekten Effekte Die theoretische Analyse handelt von den indirekten Effekten einer Integration von Steuer- und Transfersystem und bildet einen Zwischenschritt von der empirischen Ermittlung der formalen Inzidenz hin zur empirischen Abschätzung der materiellen Inzidenz. Aus dieser funktionalen Einordnung resultiert die Auswahl der Analysebereiche und -ansätze, so wird beispielsweise auf eine Diskussion reiner Wohlfahrtsmaße und deren Veränderung aufgrund von Politikvariationen verzichterc'. Das Ziel besteht im wesentlichen darin, das Set möglicher Wirkungsdeterminanten und deren Zusammenhänge zu identifizieren, um eine Vorstellung über die indirekten Effekte integrierter Systeme zu erhalten. Schwerpunktmäßig werden die Wirkungen auf das individuelle Arbeitsangebotsverhalten - "second order effects" - untersucht (3.3.1.). Die Wirkungen auf Verhaltensbereiche, die erst in zweiter Linie von einer steuer- und sozialpolitischen Maßnahme berührt werden, sowie mögliche makroökonomische Wirkungen werden anschließend kursorisch diskutiert (3.3.2.). 3.3.1. Analyse der primären Verhaltensanpassungen

Es bietet sich zum einen an, die Theorie des Arbeitsangebots zur Grundlage spezifischer Analysen zu wählen (3.3.1.1.), zum anderen können die bisher - national und international - ermittelten empirischen Ergebnisse zum individuellen Arbeitsangebot als Basis zur Abschätzung entsprechender Verhaltensänderungen genutzt werden (3.3.1.2.). 3.3.1.1. Theoretische Ansätze der Arbeitsangebotsanalyse und die Berücksichtigung von Steuern und Transfers (1) Die Theorie des Arbeitsangebots ist in den vergangeneo zwei Dekaden ausgehend vom neoklassischen Grundmodell zu sehr komplexen Ansätzen erweitert worden, die sich nach drei Gesichtspunkten klassifizieren lassen: (a) durch die Wahl bzw. Konstruktion eines analytischen Ansatzes, (b) durch den Gegenstand bzw. die Qualität der Arbeitsangebotsentscheidung und (c) durch die berücksichtigten Determinanten dieser Entscheidung. so Vgl. zu einem entsprechenden methodischen Ansatz beispielsweise: Kaiser (1989); Ahlheim, Rose (1989).

242

III. Theoretisch-empirische Analyse

(a) Die Definition des Untersuchungsansatzes erfolgt zumeist in der Tradition des neoklassischen Einkommen-Freizeit-Modells, in dem die individuelle Wahlhandlungstheorie zugrunde gelegt wird; neuerdings wird die Analyse auch im Kontext allgemeiner Gleichgewichtsmodelle vorgenommen51. Nachfolgend wird vom neoklassischen Ansatz ausgegangen, der die sukzessive Erweiterung des Analyseproblems erlaubt. Die Anwendung der Wahlhandlungstheorie setzt die Fixierung einer Zielsetzung des Wirtschaftssubjekts voraus, in der Regel wird Nutzenmaximierung unterstellF2• Jegliche Analyse individuellen Verhaltens steht vor der Notwendigkeit, ein "irgendwie repräsentatives Wirtschaftsubjekt" als Erfahrungsobjekt zu definieren. Nur durch einen solchen heuristischen Kunstgriff wird es möglich, die Vielfalt realer Erscheinungen auf ein analysierbares Kondensat zu reduzieren. Die Fiktion eines repräsentativen Wirtschaftssubjekts schränkt freilich die Allgemeingültigkeit der Aussagen ein, einerseits hinsichtlich der zugrundeliegenden Lebenssituation, andererseits bezüglich der Positionierung in der Einkommensskala. Von daher ist es angeraten, verschiedene typische - "repräsentative" - Lebenssituationen zu analysieren. Im übrigen ist es für den Vergleich der Wirkungen alternativer Politikprogramme auf der Mikroebene weniger problematisch, wenn der Modellansatz in beachtlichem Maße die Wirklichkeit reduziert; schwierig wird es hingegen bei der Ableitung gesamtwirtschaftlicher Arbeitsangebotseffekte, da hierbei die Verwendung eines begrenzten Ansatzes zu falschen Ergebnissen führen kann (vgl. 3.3.3.). Schließlich ist zu bedenken, ob die Analyse kurz- oder langfristig angelegt sein soll53, im letzteren Fall wird die Arbeitsangebotsanalyse auf Fragen der Humankapitalbildung erweitert. (b) Die Qualität der Arbeitsangebotsentscheidung ist keineswegs eindeutig, auch wenn dies im neoklassischen Grundmodell durch die Fixierung auf die Arbeitszeitentscheidung suggeriert wird54• Im wesentlichen muß das individuelle Arbeitsangebot als Ergebnis eines zweistufigen Entscheidungsprozesses verstanden werden: Einerseits geht es um die grundsätzliche Frage, ob aufgrund der relevanten Konditionen Arbeit überhaupt angeboten werden soll oder nicht (Partizipationsentscheidung). Ist diese Entscheidung positiv 51 Vgl. Gwanney, Stroup (1983) und (1986) sowie die Kritik zu diesem Ansatz von Gahvari (1986) und Bohanon, Van Cott (1986). Gwanney und Stroup begründen die Notwendigkeit der Anwendung allgemeiner Gleichgewichtsmodelle mit dem Hinweis darauf, daß: "the traditional Iabor-Ieisure analysis is invalid because it ignores the effects of changes in government spending on individual welfare.• Vgl. dazu auch: Killingswonh (1983), S. 341. Eine weitere Alternative skizziert Winston (1987) durch die Analyse im Rahmen des "Activity Choice"Ansatzes. 52 Vgl.

z.B. Killingswonh (1983), S. 1; Zweimüller (1985), S. 4.

53

Zur Dynamisierung der Arbeitsangebotstheorie vgl. Killingsworth (1983), S. 207 ff.; Conlisk (1968); Fishelsan (1971). 54 Vgl. Zweimüller (1985), S. 4 ff.

3. Wirkungsanalyse

243

ausgefallen, so ist andererseits zu entscheiden, wie das Arbeitsangebot gestaltet werden soll (Arbeitszeit-, Arbeitsintensitäts- und Arbeitsqualitätsentscheidung)ss. Gerade bei integrierten Steuer-Transfer-Systemen, die stets die Gesamtgesellschaft und damit die unterschiedlichsten sozialen Gruppen (Erwerbstätige, Arbeitslose u.a.) erreichen, ist die Unterscheidung dieser Teilkomplexe bedeutsam. Für die konkrete Analyse ist festzulegen, welche Teilkomplexe der Arbeitsangebotsentscheidung thematisiert werden. (c) Schließlich sind die zu berücksichtigenden Detenninanten der Entscheidung zu defmieren. Dabei kann zwischen Bestimmungsfaktoren unterschieden werden, die das Entscheidungsumfeld charakterisieren (Schulbildung, Familienstand)56, und solchen, die nur in dieser konkreten Entscheidungsituation von Bedeutung sind (effektiver Lohnsatz, institutionelle Beschränkungen (Rationierung), "reservation-time", "reservation-wage")57• Es kann in diesem Zusammenhang darauf verzichtet werden, die einzelnen theoretischen Ansätze darzustellen, die sich aus verschiedenen Kombinationen der unter a bis c genannten Aspekte ergeben58• Resümmierend gilt, daß eindeutige Verhaltensmuster nur unter sehr restriktiven Modellannahmen - im einfachen statischen Modell59 - zu ermitteln sind; werden diese sukzessive aufgehoben, z. B. durch die Aufspaltung der Arbeitsangebotsentscheidung in ihre Teilkomplexe oder durch die unterschiedliche Einbeziehung von Entscheidungsdeterminanten, so sind die Ergebnisse alles andere als allgemeingültig und eindeutig. (2) Für den konkreten Zusammenhang stellt sich die Frage, in welcher Form Steuern und Transfers in die Analyse einbezogen werden können und zu welchen konkreten Ergebnissen dies führt. Grundsätzlich verursacht es keine besonderen Schwierigkeiten, in den verschiedenen arbeitsangebotstheoretischen Ansätzen Steuern und Transfers zu berücksichtigen. Die Interpretation ihrer Wirkungen ist bedingt durch den zugrunde gelegten Analyserahmen. Die maßgeblichen Determinanten der Wirkung einer Steuer oder eines Transfers auf das Arbeitsangebot lassen sich bereits anband des statischen neoklassischen Grundmodells identifizieren, dessen analytische ss Vgl. die gründliche Literaturstudie bei Zweimüller (1985) sowie Überblickshaft zu den Dimensionen der Arbeitsangebotsentscheidung: Rosen (1980); zur Arbeitsqualität und der damit zusammenhängenden Frage nach Weiterbildung: Stephan (1975). 56 Vgl. zum Arbeitsangebot im Familienzusammenhang bzw. für unterschiedliche Familienmitglieder: /(jl/ingsworth (1976); /(j//ingsworth (1983), S. 29 ff.; Ashenfelter, Heckman (1974); Hollister (1974); Blomquist (1983); Hausman, Ruud (1984). 57 Zu "Rationierung• vgl.: Wagner (1987); Zweimüller (1985), S. 64 ff.; /(jllingsworth (1983), S. 48 ff.; zu "reservation time" und "reservation wage": Zweimüller (1985), S. 15 ff. u. S. 39 ff.; J(jllingsworth (1983), passim; Pahlke (1976), S. 229. 58 Vgl. die vorzügliche Darstellung von /(jl/ingsworth (1983). 59 Vgl. /(j//ingsworth (1983), S. 1 ff.

244

111. Theoretisch-empirische Analyse

Elemente zum Teil in den Ausführungen zur Theorie der optimalen Besteuerung genannt wurden (11.3.2.2.). Aus dem relevanten Stundenlohn und den möglichen Arbeitszeiten als Bestimmungsgründe des Arbeitseinkommen sowie- eventuell- aus Vermögenseinkommen resultiert die Budgetrestriktion als Verknüpfung alternativer Entscheidungssituationen für das Arbeitsangebot; die konkrete Entscheidung wird determiniert durch den Verlauf der individuellen Nutzenfunktionen60. Die Auferlegung von Steuern oder Transfers modiftziert diese Entscheidungssituation durch die Art der Einkommensabhängigkeit von Steuererhebung und Leistungsgewährung (Gestaltung des Tarifs) und durch die Berücksichtigung einkommensunabhängiger, gleichwohl entscheidungsdeterminierender Kriterien bei der Ausgestaltung (z.B. Staffelung der Transferzahlungen nach dem Familienstandt1• Der Steuer-Transfer-Tarif beeinflußt die Steigung der Budgetrestriktion, eine Einkommensgrundsicherung oder allgemein ein Kopftransfer bzw. eine Kopfsteuer führen zu einer Parallelverschiebung. Während auf diese Weise mit dem effektiven Lohnsatz eine auf die konkrete Entscheidung bezogene Determinante verändert wird, berührt eine Staffelung von Transferzahlungen nach dem Familienstand oder Haushaltstyp das Entscheidungsumfeld. Die Einführung einer Steuer oder eines Transfers bzw. deren Veränderung führen bei gegebenem Indifferenzkurvensystem zu einer Modifikation der ursprünglichen Arbeitsangebotsentscheidung, die analytisch in den sogenannten Einkommens- und Substitutionseffekt zerlegt wird. Unter der Annahme, daß Freizeit ein normales Gut ist, wirken beide gegensätzlich auf das Arbeitsangebot, ohne daß der Nettoeffekt a priori eindeutig bestimmt werden kann - maßgeblich ist der konkrete Verlauf der Budgetrestriktion und der Indifferenzkurven62• Noch unklarer werden die möglichen Arbeitsangebotseffekte, wenn der theoretische Ansatz hinsichtlich der EntScheidungsqualität und der Entscheidungsdeterminanten erweitert wird. Entscheidend für die Analyseergebnisse ist neben der Fixierung eines Systems von Indifferenzkurven und des Untersuchungsrahmens die Definition 60

Vgl. die Darstellungen bei Kil/ingsworth (1983), S. 2 ff.; Brown (1983), S. 1 ff.; Hausman

(1981).

61 Da die Integrationskonzepte unter der Prämisse konstruiert sind, daß die übrigen staatlichen Einnahmen und Ausgaben unverändert bleiben (vgl. 111.3.1.), kann von den Effekten einer variierenden Staatsausgabenhöhe und -struktur auf die Nutzenfunktion der Individuen abstrahiert werden; vgl. Killingsworth (1983), S. 340 ff. 62 Vgl. Killingsworih (1983), S. 9 u. 353. Die Abbildung 1.4. aufS. 10 verdeutlicht, daß trotz der Normal-Gut-Eigenschaften von Freizeit sowohl ein negativer als auch ein positiver Nettoeffekt auf das Arbeitsangebot bei einer Änderung des Grenzsteuersatzes eintreten kann. Zur traditionellen Analyse von Einkommens- und Substitutionseffekt vgl. Pahlke (1976); Almsiek (1981), S. 139 ff.

3. Wirkungsanalyse

245

der Referenzsituation. Häufig wird die Einführung eines integrierten SteuerTransfer-Systems mit einer Situation verglichen, in der keinerlei soziale Sicherung existiert(>'!. Da die Integration von Steuer- und Transfersystem mit der in dieser Arbeit zugrunde gelegten Interpretation als Reformkonzept von einem existierenden Steuer- und Sozialsystems ausgeht, kann die Referenzsituation für die Beurteilung der Arbeitsangebotswirkungen nur der steuer- und sozialrechtliche Status quo sein und nicht ein archaischer Zustand ohne entsprechende Instrumente. (3) AnstaU die verschiedenen Integrationskonzepte in alternativen theoretischen Ansätzen zur Erklärung des Arbeitsangebots durchzudiskutieren, sollen, ausgehend von einer Feststellung der im Hinblick auf die Arbeitsangebotsentscheidung relevanten Unterschiede der Integrationskonzepte, mögliche Effekte herausgearbeitet werden. Mit diesem Vorgehen wird die Analyse der Vielfalt und Unbestimmtheit der theoretischen Ansätze entzogen und auf den notwendigen Kern reduziert. Während Differenzen in der Tarifgestaltung, und zwar als Kombination von Grenzsteuersatz und Basiseinkommen, hinsichtlich der Modifikation der konkreten Entscheidungssituation von Bedeutung sind, begründen abweichende Konzepte für die interne Integration Probleme für die Durchführung vergleichender Untersuchungen. Ohne weiteres vergleichbar sind die Steuer-Transfer-Tarife untereinander nur insoweit, als die dazugehörigen Integrationskonzepte in identischem Maße das bisherige Transfersystem substituieren, und mit dem bestehenden System nur, wenn sie dieses vollständig ersetzen. Ansonsten sind in jeweils entsprechendem Ausmaß die nicht-integrierten Sozialleistungen zu berücksichtigen und mit dem konzeptspezifischen Tarif gemeinsam in einen fiktiven Gesamttarif zu überführen; ebenso wären alle bestehenden sozial- und steuerrechtliehen Regelungen in einem derartigen Gesamttarif zu erfassen. Im wesentlichen beschränken sich deshalb die nachfolgenden Überlegungen auf mögliche Vergleiche der Konzepte untereinander; Grundlage ist das statische neoklassische Standardmodell. Ohne Ergänzungen sind die Integrationsvorschläge 1 (Grözinger) und 4/5 (Greven mit verschiedenen Tarifen) vergleichbar, die in identischer Weise das gesamte existierende Transfersystem integrieren. Von den Tarifen dürften nur marginal voneinander abweichende Wirkungen auf das Arbeitsangebot ausgehen, da es sich jeweils um einstufig-lineare Tarife handelt mit fast identischem Grenzsteuersatz (50 bzw. 54 %). Bedeutender sind sicherlich die Unterschiede beim Basiseinkommen (vgl. Tabelle 11). Diese (>'! Vgl. z.B. Pahlke (1976), S. 224 f.; Koch (1981), S. 147 ff.; Almsiek (1981), S. 126 ff. Auch Danziger, Haveman, Plotnick (1981) ermitteln die Arbeitsangebotseffekte von Transferprogrammen im Vergleich zu einer Situation "without transfers" (S. 980).

246

111. Theoretisch-empirische Analyse

sind teilweise beachtlich: So erhält ein Fünf-Personen Haushalt bei Konzept 4/5 im Jahr 17600 DM mehr als bei Konzept 1 (Grözinger), wenn keinerlei eigene Einkünfte existieren. Ein- und Zwei-Personen-Haushalte werden demgegenüber durch beide Konzepte gleich behandelt. Unterschiedliche Leistungssätze für identische Lebensumstände resultieren in Parallelverschiebungen der Budgetrestriktionen und verursachen im Rahmen des traditionellen neoklassischen Modells lediglich einen Einkommenseffekt; ist Freizeit ein normales Gut, so wird bei einem höheren Basiseinkommen das Arbeitsangebot reduziert et vice versa64• Von daher müßte - im Rahmen dieser engen theoretischen Perspektive - bei Drei- und Mehr-PersonenHaushalten Konzept 4/5 stärker als Konzept 1 zu einer Reduzierung des individuellen Arbeitsangebots führen. Konzept 2/3 (Grünes Modell) hat im Vergleich zu Konzept 4/5 identische Tarife, es garantiert allerdings für alle Haushaltstypen geringere Basiseinkommen. Obgleich es die existierenden Wohngeldregelungen unberührt läßt, erscheint wegen der engen Situationsgebundenheit des Wahngeides die Hypothese vertretbar, daß Konzept 2/3 im Vergleich zu 4/5 und auch zu 1 in geringerm Maß das Arbeitsangebot reduziert. Diese Vermutung wird freilich dadurch relativiert, daß bei Konzept 2/3 die Beiträge zu GKV weiterhin zu zahlen sind und die marginale Belastung der Einkommen im Gegensatz zu den beiden anderen Konzepten erhöhen. Miteinander vergleichbar sind wegen der identischen Regelung der internen Integration per se auch die Konzepte 6 (GerhardjWeber) und 7 (Mitschke). Im Vergleich zu 6 weist das Konzept von Mitschke zwei in diesem Zusammenhang gravierende Unterschiede auf: Einerseits ist der Tarif zweitstufig-linear, andererseits ist das Basiseinkommen (Grundbedarf) u.a. danach gestaffelt, ob der Ehegatte erwerbstätig ist oder nicht. Der zweistufige Tarif im Vergleich zu Konzept 6 mit seinem deutlich niedrigerem Grenzsteuersatz im Bereich expliziter Besteuerung, dürfte - im Lichte der traditionellen neoklassischen Theorie - zu einem größeren Arbeitsangebot führen. Auf jeden Fall besteht für jene Individuen, deren Bemessungsgrundlage nur geringfügig unter dem kritischen Einkommen liegt, bei Konzept 7 ein größerer Anreiz als bei Konzept 6, das Arbeitsangebot soweit auszudehnen, daß man der expliziten Besteuerung unterliegt. Im Gegensatz zum Vorschlag von GerhardjWeber diskrimiert Konzept 7 die Nichterwerbstätigkeit eines Ehegatten, in diesem Fall reduziert sich das Basiseinkommen jährlich um 2400 DM. Dadurch entsteht ein Anreiz für den bisher erwerbslosen Ehegatten, auf dem Arbeitsmarkt anzubieten. Im Vergleich zu den Konzepten 1 und 4/5 ist- abgesehen von der unterschiedlichen internen Integration - zu bedenken, daß sowohl bei Konzept 6 als auch bei Konzept 7 64

Vgl. z.B. Pahlke (1976), S. 224.

3. Wirkungsanalyse

247

sämtliche Sozialabgaben bestehen bleiben und in einem fiktiven Gesamttarif zu berücksichtigen wären. Konzept 8 (in Anlehnung an den Status qua) kann mit den übrigen Integrationsvorschlägen angesichts der sehr verschiedenen Ansätze zur internen Integration ohne die Ermittlung von steuer- und sozialpolitischen Gesamttarifen nicht verglichen werden. Auf jeden Fall dürften im Gegensatz zum bestehenden Steuer- und Sozialsystem bedeutende Veränderungen beim Arbeitsangebot kaum eintreten, da sowohl der Steuer-Transfer-Tarif als auch die Leistungssätze am Status quo orientiert sind. Alles in allem sind die herausdestillierten Unterschiede zwischen den Konzepten angesichts des begrenzten theoretischen Ansatzes mit Vorsicht zu betrachten. Eine Verallgemeinerung des Ansatzes (durch die Berücksichtigung alternativer Referenzsituationen, alternativer Entscheidungstatbestände, alternativer Entscheidungsdeterminanten) würde, wie allgemeine Ergebnisse lehren, sicherlich nicht zu klareren Erkenntnissen führen. 3.3.1.2. Empirische Ergebnisse zum Arbeitsangebotsverhalten

in Abhängigkeit von Steuern und Transfers Da die bislang in Experimenten und ökonometrischen Studien erzielten empirischen Ergebnisse - zum Arbeitsangebot im Allgemeinen und den Wirkungen integrierter Steuer-Transfer-systeme im Besonderen - bereits an anderer Stelle ausführlich dargestellt und diskutiert wurden6S, können die folgenden Überlegungen auf die Frage beschränkt werden, inwieweit sich daraus eindeutige Erkenntnisse über die Effekte bestimmter Ausgestaltungsformen der Integration ableiten lassen. Dies ist aus verschiedenen Gründen nicht möglich. Zunächst bezieht sich das Gros der Studien auf empirische Untersuchungen oder "Experimente", die in den Vereinigten Staaten durchgeführt wurden und durch die dortigen Verhältnisse bedingt waren. Anders als die integrierten Systeme für die bundesdeutsche Steuer- und Sozialpolitik richten und richteten sich die OSamerikanischen Lösungen primär auf das dort akute Armutsproblem und

6S Vgl. allgemein zum Arbeitsangebotsverhalten: Blunde/1, Meghir, Symons, Walker (1988); Lindsey (1987); /(jl/ingsworth (1983), S. 127 ff., 205 f.; speziell zu Wirkungen negativer Einkommensteuern: Bunless, Haveman (1987); /(j//ingswonh (1983), S. 392 ff.; Keeley, Robins (1979); Bunless, Hausman (1978); Pechman, Timpane (1974); Rees (1974); Rea (1974); die verschiedenen Einzelstudien in den Sammelbänden von Cain, Watts (1973) sowie Masters, Garfinkel (1977).

248

III. Theoretisch-empirische Analyse

nicht auf eine Transfers und Einkommensteuer umfassende lntegration66• Im übrigen ist die Referenzsituation in den Vereinigten Staaten eine andere als in der Bundesrepublik, denn während hier ein gut ausgebautes und umfassendes soziales Sicherungssystem besteht, fehlt dort ein vergleichbares. Schließlich sind sowohl die gewonnenen experimentellen Ergebnisse als auch die der ökonometrischen Studien alles andere als eindeutig, und zwar weder gesamtgesellschaftlich hinsichtlich Wirkungsrichtung und Ausmaß der Arbeitsangebotsvariation noch für bestimmte soziale oder ethnische Gruppen bzw. nach Geschlechtern67• Bei Experimenten taucht das Problem auf, daß diejenigen, deren Verhaltensänderung beobachtet werden soll, zwangsläufig vom experimentellen Charakter der Politikmaßnahme als lediglich temporär wissen und eventuell an dieser speziellen Situation ihr Verhalten orientieren. Bei den ökonometrischen Studien 68 sind es primär methodische Unklarheiten(9 oder Begrenzungen der Datenbasis, die die Ergebnisse fragwürdig machen. Eine empirische Studie über die Arbeitsangebotsreaktionen der Wirtschaftssubjekte auf eine Integration der bundesdeutschen Steuer- und Sozialpolitik hätte für eine Reihe repräsentativer und gesamtgesellschaftlich relevanter Lebenssituationen Arbeitsangebotsfunktionen zu schätzen. Eine mögliche Datengrundlage wäre das Sozio-ökonomische Panel (vgl. III.2.1.2.), das geeignete Längsschnittsdaten bereitstellt. Der Vorteil gegenüber den aufgrund von Experimenten verfügbaren Daten liegt darin, daß einerseits die Fragen zum Arbeitsangebotsverhalten in eine Gesamtbefragung eingebettet sind und damit nicht durch eine betonte Sonderstellung eine spezifische Beantwortungsstrategie der Befragten herausfordern, andererseits keine Verhaltensanpassungen an Experimentsituationen auftreten können. Die im Rahmen dieser Studie durchgeführten Simulationsrechnungen liefern Ergebnisse für eine Vielzahl von sozio-ökonomischen Lebenssituationen70 und setzen damit den Anknüpfungspunkt und Rahmen für die Verhaltenssimulationen.

66 Vgl. Anmerkung 9 zu Kapitel 11.1. und die dort angegebene Literatur; eine Ausnahme bildet: Dick (1972). 67 Vgl. Burtless, Hausman (1987) sowie Killingsworth (1983), S. 404 ff. (fabelle 6.3.); Sollwedel (1979), S. 24 ff. 68 Für die Bundesrepublik Deutschland gibt es erst wenige Studien dieser Art, die sich meist noch auf begrenzte Aspekte beziehen; vgl. Merz z.B. (1987), (1989); Kaiser, Essen, Spahn (1989). l9 Vgl. z.B. Heckman, MaCurdy (1981); Zweimüller (1985), S. 17 ff., n ff. u. 98 ff. 10 Aus der Kombination von 7 sozialen Gruppen und 9 Haushaltstypen (Kombination aus Haushaltsgröße und Zahl der Einkommensbezieher) ergeben sich 63 Lebenssituationen.

3. Wirkungsanalyse

249

3.3.2. Analyse sekundärer Verhaltensanpassungen und makroökonomischer Rückwirkungen Auch bei den nun anstehenden Fragen ist es von grundsätzlicher Bedeutung, welche Referenzsituation zugrunde gelegt wird. Ebenso wie im vorangegangenen Abschnitt werden die Effekte der Integrationskonzepte im Vergleich mit dem bestehenden Steuer- und Transfersystem sowie untereinander ermittelt und entsprechend beurteilt, nicht aber anband einer fiktiven Situation ohne Steuern und Sozialleistungen. (1) Sekundäre Verhaltensanpassungen der Wirtschaftssubjekte beziehen sich im wesentlichen auf Humankapitalinvestitionen, Sparentscheidungen sowie die Bildung bzw. Auflösung von Familien. Im Gegensatz zur Analyse von Arbeitsangebotseffekten sind diese Wirkungen für alle Konzepte untereinander und mit den existierenden Regelungenper se vergleichbar, da jeweils spezifische Ausgestaltungsaspekte der Steuer- und Sozialpolitik relevant sind (z.B. Regelung eines Basiseinkommens für Kinder oder die Berücksichtigung der Ehe bei der Leistungsgewährung) und weniger die Gesamtwirkung des Steuer-Transfer-Systems, wie sie in einem - eventuell fiktiven Gesamttarif begründet ist. Sowohl Humankapitalinvestitionen als auch Sparentscheidungen sind eng verknüpft mit der Gestaltung eines sozialen Sicherungssystems für das Alter. Der Zusammenhang zwischen Sparen und Alterssicherung wird dadurch hergestellt, daß mittels Sparen ein individueller, intertemporaler Einkommensausgleich erzielt werden kann, indem zu Erwerbszeiten Erspartes als Vermögenseinkommen in der Ruhestandsphase genutzt wird71 • Die Existenz eines sozialen Sicherungssystems reduziert unter der Prämisse, daß der Zeitpunkt des Ruhestandsbeginns unverändert bleibt, die Notwendigkeit, für das Alter zu sparen. Führt jedoch die Gewährung einer gesetzlichen Alterssicherung zu einer Vorziehung der Ruhestandsphase, so mag daraus wiederum eine Erhöhung der privaten Vorsorge durch Sparen erforderlich werden ("retirement effect" nach Feldstein)72, wobei der Nettoeffekt unklar bleibt. Grundsätzlicher betrachtet, kann ein allgemeines staatliches Sicherungssystem das Erfordernis mindern, für Zeiten möglicher Erwerbslosigkeit (z.B. Arbeitslosigkeit, Krankheit) zu sparen73• Diese beispielhaft beschriebenen Effekte sind für Situationen abgeleitet worden, in denen erstmals ein soziales Sicherungssystem eingeführt wird. Die Integrationskonzepte sind jedoch sowohl im Vergleich untereinander als 71

Vgl. Danziger, Haveman, Plotnick (1981), S. 980; Petersen (1989), S. 49.

72 Vgl.

Danziger, Haveman, Plotnick (1981), S. 980.

73 Vgl. Danziger, Haveman, Plotnick

(1981), S. 981 f.

250

111. Theoretisch-empirische Analyse

auch mit dem Status quo prinzipiell mit Systemen sozialer Sicherung konfrontiert, so daß sich Wirkungsunterschiede nur aus divergierenden gestalterischen Umsetzungen der verschiedenen Aufgaben (z.B. der Alterssicherung) ergeben können. Bei den Konzepten 6 (Gerhard/Weber), 7 (Mitschke) und 8 (in Anlehnung an den Status quo) bleiben die bestehenden Systeme der Alterssicherung (GRV, Beamtenversorgung etc.) bestehen, ihre Leistungen werden lediglich der Besteuerung unterworfen (vgl. 11.2.2.2.2.). In dem Maße, wie dadurch die Zahlungen der Alterssicherungssysteme verringert werden (vgl. Tabelle 27, 28 und 29) und dies von den in der Erwerbsphase befindlichen Personen realisiert und als einschneidend empfunden wird, sind zusätzliche Aktivitäten im Bereich der privaten Vorsorge und damit eine Erhöhung der Sparquote dieser Wirtschaftssubjekte zu erwarten. Beschränkend wirkt dabei der als nicht vermeidbar empfundene Konsum. Wesentlich stärker dürften die Anreize zu einer Erhöhung der privaten Vorsorge bei den Konzepten 1 bis 4/5 sein, die die traditionellen Systeme der Alterssicherung durch Grundrentenmodelle substituieren. Wie die Tabellen 19, 21 bis 23 und 25 ausweisen, führt dies sowohl bei Rentnern wie bei Versorgungsempfängern fast stets - und dann teilweise in beachtlichem Ausmaß- zueiner Verringerung der verfügbaren Einkommen. Wollen die betroffenen Wirtschaftssubjekte ihr anvisiertes Alterseinkommen beibehalten, so müssen sie in entsprechendem Umfang in die private Vorsorge durch Vermögensansparung gehen. Hinsichtlich des Sparens für Erwerbslosigkeit vor dem Alter, d.h. wegen Krankheit, Invalidität oder Arbeitslosigkeit, dürften die Integrationskonzepte keine besonderen Wirkungen auslösen, da sie diese Tatbestände nicht wesentlich anders als das bestehende System behandeln. Die Verknüpfung von Alterssicherung und Humankapitalinvestition resultiert daraus, daß die Notwendigkeit, für das Alter in Erwerbszeiten zu sparen, den Spielraum für zeitgleich erforderliche Investitionen in das Humankapital der nachfolgenden Generation - die Ausbildung der eigenen Kinder - reduzierC4 • Ausschlaggebend für die Wirkung auf derartige Humankapitalinvestitionen ist die Art der Finanzierung der Alterssicherungssysteme. Bei einer Organisation gemäß dem Versicherungsprinzip wird die Höhe der Alterseinkünfte durch die Höhe der in der Erwerbszeit gezahlten Beiträge determiniert, folglich konkurrieren bei Erwerbstätigen mit Kindern Ausgaben für die eigene Alterssicherung - und damit die Sicherung des gewohnten Lebensstandards für das Alter - mit Ausgaben für die Erziehung der Kinder; es besteht ein "trade-off' zwischen angestrebten Kon74 Vgl. Pogue, Sgontz (1977) und (1985); Maynard, Peacock (1974), S. 84. Ebenso können durch die Ausgestaltung von Steuer-Transfer-Systemen Anreize gesetzt werden, die eigenen Fähigkeiten fortzubilden und den eigenen Wissensstand auszubauen; vgl. z.B. Stephan (1975). Die folgenden Ausführungen beschränken sich auf den im Text genannten Fall.

3. Wirkungsanalyse

251

sumausgaben im Alter und Investitionen in das Humankapital der nachfolgenden Generation75• Wird die Alterssicherung hingegen durch eine steuerfmanzierte Grundrente sichergestellt, so besteht dieser "trade-off' nicht, da die Höhe der Rentenzahlungen an die Eltern-Generation von den Steuerzahlungen und damit von den Erwerbseinkünften der Kinder-Generation abhängt. Ist die Höhe der Einkommen mit dem Ausbildungsstand positiv korreliert, dann sind zusätzliche Investitionen in das Humankapital der Kinder gleichbedeutend mit einer Erhöhung der eigenen zukünftigen Renten76• Angesichts dieser Überlegungen müßten die Konzepte 1 bis 4/5 zu höheren Humankapitalinvestitionen führen als die Integrationslösungen 6 bis 8, einschränkend ist allerdings zu bedenken, daß die durch die erstgenannten Konzepte gewährten Grundrentenniveaus deutlich hinter den aktuellen Renten und Pensionen zurückbleiben und dadurch einen erhöhten Bedarf an privater Vorsorge begründen. Nur wenn die Grundrenten in ihrer Höhe von den jeweiligen Steuereinkünften abhängen und kein zusätzlicher Vermögensbildungsbedarf entsteht, erscheint die gezogene Schlußfolgerung zulässig. Die Integrationskonzepte berücksichtigen in unterschiedlicher Weise Faktoren bei der Leistungsgestaltung, die auf Entscheidungen über Familienbildung oder -auflösung Einfluß haben können. Die Konzepte 2/3 (Grünes Modell), 6 (Gerhard/Weber) und 8 (in Anlehnung an den Status quo) diskriminieren die Ehe, indem sie für Verheiratete - unabhängig von ihrer Stellung im Erwerbsleben - ein niedrigeres Basiseinkommen vorsehen als für unverheiratete Personen, die in eheähnlicher Gemeinschaft leben. Konzept 7 (Mitschke) diskriminiert den nicht erwerbstätigen Ehegatten, aber nicht grundsätzlich die Ehe. Während bei Integrationskonzept 8 die Tradition der Sozialhilfe und das Subsidiaritätsprinzip dafür verantwortlich sind, liegen bei den beiden übrigen Modellen (2/3 und 6) eindeutige familienpolitische Zielsetzungen zugrunde. Anders als im gegenwärtigen System der personellen Einkommensbesteuerung in der Bundesrepublik ist offensichtlich die zahlen- und bedeutungsmäßige Reduzierung der Institution Ehe das Ziel. Angesichts der nicht unerheblichen Leistungsunterschiede die Eheschließung führt bei Konzept 2/3 zu einer Verminderung des jährlichen Basiseinkommens um 3000 DM, bei Konzept 6 um 2400 DM- dürften die Anpassungsreaktionen deutlich ausfallen. In Konzept 1 (Grözinger) und 6 ist das Kindergeld bzw. Kinderbasiseinkommen ausschließlich durch das Alter und dem davon abhängigen Bedarf Vgl. Pogue, Sgontz (1977), S. 158 f. entspricht im wesentlichen der Argumentation von Feldstein, gegensätzliche Position bezieht Ba"o; vgl. Pogue, Sgontz (1977), S. 161 ff. und Danziger, Haveman, Plotnick (1981), S. 981. Freilich kommt es im ersten Fall zu einer Reduzierung des privaten Sparens aufgrunddes Vorsorgemotivs. 75

76 Dies

252

III. Theoretisch-empirische Analyse

bestimmt, nicht aber durch die Einkommensverhältnisse der Eltern. Von daher ist es denkbar, daß Entscheidungen für Kinder häufiger positiv ausfallen. (2) Makroökonomische Wirkungen der Steuer- und Sozialpolitik ergeben sich aus der Aggregation einzelwirtschaftlicher Effekte dieser Politikbereiche. Die Untersuchung steht prinzipiell vor der Frage, inwieweit die auf der Mikroebene als möglich ermittelten Effekte zu einem gesamtwirtschaftlich bedeutsamen Resultat führen können. Dabei wirkt sich in besonderer Weise die Beschränkung der mikroökonomischen Analyse auf "repräsentative" Lebenssituationen aus. Mag es dafür vertretbar sein, die Vielfalt der realen Erscheinungen in wenigen Grundformen zu kondensieren, so ist dies für die makroökonomische Analyse fragwürdig. Eine korrekte Ermittlung gesamtwirtschaftlicher Effekte setzt erstens voraus, daß alle real bedeutsamen Lebenslagen mikroökonomisch untersucht werden, und zweitens, daß die quantitative und qualitative Bedeutung dieser Typen sowie das daraus resultierende Verhältnis zueinander realistisch erfaßt werden (Bevölkerungsstruktur)77. Dies - so wird unmittelbar einsichtig - ist zufriedenstellend nur ·durch umfangreiche empirische Studien zu bewältigen; von einer theoriegeleiteten Diskussion möglicher makroökonomischer Wirkungen einer Integration von Steuer- und Transfersystem wird deshalb abgesehen.

17 Maxjield (1980, S. 126) legt z.B. drei Haushalts- (Familien-) Typen zugrunde, für die er nach jährlichem Familien-Primäreinkommen gestaffelte Verhältniszahlen ermittelt, um so Gesamtergebnisse abzuleiten.

IV. Zusammenfassung der Ergebnisse und Beurteilung der nonnativen Klassifikation im Lichte der Wirkungsanalyse (1) Semantischer und systemtheoretischer Ansatz boten im Verbund die Möglichkeit, das Untersuchungsobjekt - integrierte Steuer-Transfer-Systeme - eindeutig und auf einem abstrakt-kategorialen Niveau zu definieren (Kapitel 11.1.). Der gestalterische Kern integrierter Steuer-Transfer-Systeme wird durch das Kriterium der Gegenleistungsfreiheit - zur Ausgrenzung nicht-integrierbarer Instrumente - sowie das Kriterium des einheitlichen Marginalstroms - zur Festlegung des Funktionszusammenhangs - beschrieben. Die Funktionszusammenhänge integrierter Systeme wurden unter konsequenter Anwendung der steuerlichen Terminologie verdeutlicht, die Gestaltungsvariablen (Steuer-Transfer-Objekt, Basiseinkommen sowie SteuerTransfer-Tarif und kritisches Einkommen) sowie die damit verbundenen Integrationsaspekte (interne - externe Integration) identifiziert und der gestalterische Freiraum aufgezeigt. (2) Die aktuelle Rechtfertigung einer derartigen integrativen Reform der bundesdeutschen Steuer- und Sozialpolitik wurde auf der Grundlage eines systemtheoretischen Ansatzes gegeben (Kapitel II.2.). Gefragt wurde nach solchen Problemen der gegenwärtigen Politik, deren Lösung notwendigerweise einer Integration bedarf; ihre Identifizierung gelang durch die theoretische Unterscheidung von "Systemintegration" und "Systemveränderung" und die Verknüpfung mit den Phänomenen "Problemdruck" und "Systemdruck". Begründet wurde die Notwendigkeit einer Integration auf allen gestaltungsrelevanten Ebenen (Ziele, Gestaltungsgrundsätze, instrumentelle sowie verwaltungstechnische Ebene) sowie der beiden gestalterischen Aspekte einer Integration (interne und externe Integration). (3) Die Nutzung des gestalterischen Freiraums durch die Formulierung eindeutiger Konstruktionsanweisungen ist nur normativ möglich (Kapitel II.3.). Eine Analyse relevanter steuer- und sozialpolitischer Normen (vgl. Abbildung 6) und ihrer Zusammenhänge führte zur Entwicklung einer normativen Theorie der Integrationsgestaltung. Das Ziel war die Zurückführung des normativen Entscheidungsbedarfs auf seinen notwendigen Kern und die Identifizierung der Einwirkungsbereiche widerstreitender normativer Grundpositionen auf die Integration, so daß in Abhängigkeit davon konkrete Gestaltungsformen ermittelt werden konnten (vgl. Abbildung 7).

254

IV. Zusammenfassung

Eine normative Theorie dient nicht der Ableitung von Normen, von Handlungsempfehlungen, sondern der Offenlegung, Strukturierung und Operationalisierung der normativen Grundlagen sowie der sich daraus ergebenden Handlungssteuerungen1• Im Laufe der entsprechenden Überlegungen wurde deutlich, daß ein unprätentiöses normativ-theoretisches Vorgehen zu überzeugenderen Resultaten führt als die Applikation mathematisch-formalisierter Theorieansätze- wie Optimal Taxation- auf den spezifischen Sachverhalt. Durch die Aufspaltung integrierter Steuer-Transfer-Systeme in Teilkomplexe und die Einzelbehandlung dieser Gestaltungsvariablen gelang es einerseits, die unterschiedlichsten gestalterischen Vorschläge und konzeptionellen Ideen zu berücksichtigen, und andererseits, die Wirkungsbereiche alternativer normativer Festlegungen zu identifizieren und voneinander zu isolieren. Auf dieser Basis konnten idealtypische normativ-konsistente Grundtypen für die Integrationsgestaltung formuliert werden, die sowohl als Klassifikations- und Diskussions- wie auch als Beurteilungsgrundlage fungierten (vgl. Übersicht 2). So wurde es möglich, vollständige Integrationsmodelle, d.h. solche, die zu allen Gestaltungsvariablen konzeptionelle Überlegungen enthalten, zu diskutieren und ihre normativen Grundlagen zu ermitteln. Ebenso konnten unvollständige Konzepte in das Gesamtsystem eingeordnet und mit weiteren Teilvorschlägen normativ-konsistent verbunden werden. (4) Die Entwicklung allgemeiner Gestaltungsgrundtypen auf normativer Basis bewahrte die konkreten konzeptionellen Überlegungen vor der Beliebigkeit existierender Vorschläge. Es war hinreichend, jeweils lediglich exemplarische Konzepte zu berücksichtigen; auf eine umfassende Einbeziehung der in der Literatur zu findenden Integrationskonzepte konnte ohne Einschränkung der Allgemeingültigkeit verzichtet werden. Im übrigen lassen sich beliebig weitere aktuelle oder künftige Vorschläge in dem normativtheoretischen Rahmen diskutieren und analysieren; es handelt sich um ein offenes Konzept. Die Formulierung alternativer Integrationskonzepte erfolgte in einem zweistufig-synthetischen Verfahren (Kapitel 11.4.). Zunächst wurden Vorschläge für die drei Gestaltungsvariablen erläutert und diskutiert; maßgeblich für die Auswahl war das Ziel, den normativ-fundierten Möglichkeitsraum der Gestaltung auszuschöpfen. In einem zweiten Schritt wurden die Detailvorschläge zu kompletten Integrationskonzepten zusammengeführt und anhand der normativ-konsistenten Grundtypen bewertet (vgl. Übersicht 5). Als Ergebnis wurden acht Integrationskonzepte zusammengestellt - teils 1 Vgl.

das entsprechende Vorgehen von Weimann (1987).

IV. Zusammenfassung

255

aus der Literatur übernommen, oder aus vorhandenen Einzelkonzepten kombiniert, teils völlig neu konzipiert (vgl. Übersicht 6). (5) Im Rahmen der theoretisch-empirische Analysen wurden diese acht Integrationskonzepte diskutiert. Maßgebend für den Aufbau und die Durchführung der Analyse waren die grundsätzlichen Überlegungen zum Verhältnis von Theorie und Empirie sowie zu den Analyse-Methoden (Kapiteliii.l.). Die Untersuchung hatte eine Beurteilungsgrundlage für die verschiedenen Integrationskonzepte im Hinblick auf die spezifischen Zielsysteme zu schaffen; im Mittelpunkt standen die Verteilungs-, Allokationsund Aufkommenswirkungen. (6) Während die theoretischen Reflexionen eher am Rande und ergänzend durchgeführt wurden, galt das Hauptinteresse der empirischen Untersuchung mit Hilfe der Simulationstechnik. Von daher nahmen bereits die Auswahl einer adäquaten Datengrundlage und die Formulierung der Simulationsmodelle sowie ihre Validierung einen vergleichsweise breiten Raum ein (Kapitel III.2.). Anband der Ergebnisse für die Simulation des steuerrechtlichen Status quo konnte die Eignung dieser Methode belegt werden; sowohl die einkommensteuerliche Belastung der Einzelhaushaltstypen als auch der sozio-ökonomischen Gruppen sowie die volkswirtschaftliche Gesamtsteuerbelastung und ihre Verteilung über den relevanten Einkommensbereich wurden hinreichend gut erfaßt. (7) Die empirische Analyse der Aufkommens- und Verteilungswirkungen - auf der Ebene der direkten Effekte - hat zunächst jeweils allgemeine, d.h. von der konkreten Integrationsausgestaltung unabhängige Ergebnisse ermittelt (Kapitel III.3). Sowohl die Veränderungen beim Steuer-TransferObjekt - durch einen Übergang zu einer umfassenden Bemessungsgrundlage bzw. durch eine Umwandlung der Arbeitgeberbeiträge in Lohnbestandteile als auch die Modifikationen des Grenzsteuersatzes bei linearem SteuerTransfer-Tarif haben bei den betroffenen Integrationskonzepten quantitativ weitgehend identische Aufkommenswirkungen und qualitativ vergleichbare Verteilungswirkungen ausgelöst. Daraus - eventuell ergänzt um Teilergebnisse der Status quo-Simulation - ergaben sich Informationen, die auch für die allgemeine steuerpolitische Diskussion von Interesse sind. (8) Die konzeptspezifischen Ergebnisse der empirischen Untersuchung sind auf ihre gestalterischen Grundlagen zurückgeführt worden. Zu diskutieren bleibt die Rückkopplung zur normativen Klassifikation der Integrationskonzepte, indem im Lichte der Wirkungsanalyse deren Aussagekraft überprüft wird. Dafür ist zum einen zu klären, welche Wirkungsbereiche berücksichtigt werden sollen bzw. können, zum anderen, wie die dazu ermittelten Ergebnisse im Vergleich zu beurteilen und zu klassifizieren sind, um der normativen Klassifikation eine Beurteilungsbasis gegenüber zu stellen.

256

IV. Zusammenfassung

Von Bedeutung sind in diesem Zusammenhang primär Ergebnisse, die sich auf die Gesamtgesellschaft beziehen und nicht lediglich für bestimmte Gruppen Aussagen ermöglichen. Dies erfüllen insbesondere die empirisch gewonnenen Resultate zu den Aufkommens- und den gesamtgesellschaftlichen Verteilungseffekten. Die Allokationsanalyse kann sinnvollerweise nicht herangezogen werden, da entsprechende a priori-Überlegungen zur normativen Einordnung der Tariftypen dienten, es würde folglich die Klassifikation - partiell zumindest - anband ihrer eigenen Definitionskriterien überprüft. Zwar lassen sich die Aufkommenswirkungen der Konzepte eindeutig quantifizieren, doch es fehlen exakte Grenzwerte zur Beurteilung der Zahlen und ihrer Aussagekraft im Hinblick darauf, ob ein Konzept seine normative Einordnung bestätigt oder nicht. In stärkerem Maße stellt sich dies Problem bei der Beurteilung der Verteilungseffekte anband der Gini-Koeffizienten. So kann die Bewertung der normativen Klassifikation nur aus dem Vergleich aller betrachteten Konzepte und bei Berücksichtigung aller verfügbaren relevanten Ergebnisse einigermaßen sinnvoll durchgeführt werden. DieAufkommenseffekte der Integrationskonzepte (vgl. Tabelle 16) dienen primär dazu, die Erreichung des Ziels der Aufkommensneutralität zu bewerten (vgl. III.3.2.1.). Dieses Ziel spielte bei der Formulierung der normativen Klassifikation keine Rolle, denn es hat keine konzeptspezifische, sondern eine übergeordnete normative Qualität. Für die Bewertung dieser Klassifikation ist deshalb zu klären, inwieweit ein unterschiedliches Verfehlen oder ein Erreichen des Ziels der Aufkommensneutralität mit den normativen Grundtypen in Beziehung gebracht werden kann. Es ist sicher die Annahme nicht unplausibel, daß jene Konzepte, die dem Leitbild "Sozialstaat" entspringen (Grundtyp I/1, vgl. Übersicht 2), den Finanzierungsmöglichkeiten und -grenzen keine gestaltungsdeterminierende Kraft zubilligen. Ebenso einsichtig ist es, daß die auf dem Leitbild "Leistungsgesellschaft" beruhenden Konzepte (Grundtyp III/2, vgl. Übersicht 2) Aufkommensneutralität anzustreben suchen, um nicht durch Kreditfinanzierung oder den Ausbau anderer Steuern die privaten Unternehmen und Haushalte zusätzlich zu belasten. Die zwischen den Extremformen befindlichen normativen Grundtypen (11/1 und 11/2, vgl. Übersicht 2) neigen in Abhängigkeit vom zugeordneten Tariftyp entweder zu Aufkommensneutralität (bei Tariftyp 2, der auf einer moderaten Umverteilungszielsetzung beruht und die A-Efflzienzbedingung berücksichtigt; vgl. 11.3.3.) oder vernächlässigen dieses Ziel (bei Tariftyp 1, der zu einer deutlichen Umverteilung von oben nach unten führen soll; vgl. 11.3.3.). Zusammenfassend gilt: Ein deutliches Verfehlen der Aufkommensneutralität ist mit den Gestal-

IV. Zusammenfassung

257

tungsgrundtypen III/2 und 11/2 nicht, mit 11/1 nur begrenzt, mit 1/1 jedoch ohne weiteres vereinbar. Reiht man die betrachteten acht Integrationskonzepte danach, in welchem Maße sie das Ziel der Aufkommensneutralität verfehlen bzw. dem fiktiven Gesamtstaat zusätzlichen Finanzaufwand bescheren, so ergibt sich die folgende Aufstelluni (Tabelle 31): Tabelle 31: Zusätzlicher Finanzaufwand für den fiktiven Gesamtstaat infolge der Integrationskonzepte und die normative Klassifikation (Bemessungsgrundlage Typ A)

Zusätzlicher Finanzaufwand (in Mio DM) 317949,9 280443,4 '1:37953,2 211m,s 179 244,1 8458,0 -34 441,5 -50 934,5

Integrationskonzept

normativer Grundtyp

5 (Greven)

1/1 1/1 1/1 1/1 1/1 11/1 III/2 11/2

4 (Greven) 1 (Grözinger) 3 (Grünes Modell) 2 (Grünes Modell) 6 (GerhardJWeber) 8 (Status quo) 7 (Mitschke)

Quelle: Tabelle 16 und Übersicht 6.

Ganz offensichtlich bestätigen die Ergebnisse der Aufkommensanalyse die normative Klassifikation der Konzepte: Jene auf der Basis des Soziaistaatsideals (I/1) führen zu erheblichen Mehraufwendungen für den Staat, die Implikation des Leitbildes der Leistungsgesellschaft (III/2) beschert dem Staat in beachtlichem Ausmaß zusätzliche Einnahmen. Die "ZwischentypenM verursachen entsprechend ihrer normativen Einordnung nur geringen zusätzlichen Finanzaufwand (Konzept 6, 11/1) bzw. zusätzliche Einnahmen (Konzept 7, 11/2). Die quantitativen Unterschiede sind insgesamt ebenso deutlich wie die Gegensätzlichkeit der normativen Positionen. Die Ergebnisse der Verteilungsanalyse sprechen - anders als die der Aufkommensanalyse - direkt die normative Grundlage der Integrationskonzepte an. Eine Reihung nach dem Wert der dazugehörigen Gini-Koefftzienten ist angesichtsder begrenzten Aussagekraft dieser Werte (vgl. III.3.2.2.1.) sinnlos, vielmehr sind die Detailergebnisse aufgrund der Vergleiche von GiniKoefflzienten und Lorenz-Kurven der Konzepte heranzuziehen. Die darauf beruhenden Einsichten in die Umverteilungseffekte beim Wechsel von ei2 Da der Wechsel der Bemessungsgrundlage zu konzeptunabhängigen Wirkungen führt, ist es hinreichend lediglich die Aufkommenswirkungen bei einer Bemessungsgrundlage zu berücksichtigen.

258

IV. Zusammenfassung

nem Konzept zu einem anderen (II1.3.2.2.2.) widersprechen grundsätzlich nicht der normativen Klassifikation. So würde ein Ersatz von Konzept 8 (in Anlehnung an den Status quo, normativer Grundtyp III/2) durch 1 (Grözinger, 1/1) die "breite Masse der Bevölkerung" besser stellen, also der Konzept 1 charakterisierende Gedanke der Staatsbürgerversorgung umgesetzt. Eine Substitution von Konzept 6 (Gerhard/Weber, 11/1) durch 7 (Mitschke, 11/2) oder durch 8 würde jeweils zu einer "Umverteilung von unten nach oben" führen. Der Vergleich der Konzepte 6 und 7 bestätigt die unterschiedliche normative Bewertung aufgrund der zugehörigen Tarife, ebenso wird die unterschiedliche Einordnung von Konzept 6 und 8 bestätigt. Die normative Nähe der Modelle 7 und 8 drückt sich in den nicht eindeutigen Verteilungseffekten aus. Interessant ist das Ergebnis, daß ein Wechsel zwischen den Konzepten 1, 2 und 4 vergleichsweise deutliche Umverteilungswirkungen zeitigt; zur Erklärung kann auf die Einzelüberlegungen verwiesen werden (vgl. III.3.2.2.2). Festzuhalten bleibt, daß die normative Theorie der Integrationsgestaltung ein Instrumentarium geliefert hat, mit dem ein sinnvoller Umgang mit der Vielzahl realer Integrationsmodelle überhaupt erst ermöglicht wurde und das durch die Aufdeckung der normativen Grundlagen dieser Vorschläge eine rationale Diskussion darüber ermöglicht, indem es von normativen Scheingefechten wegführt zur Diskussion relevanter widerstreitender Positionen.

Anhang Liste der Vorzeichenwechsel beim Vergleichzweier Lorenz-Kurven IntegratIons· Lage der VZII konzepte ln bezug zur kl.lll. Anzehl Nr. • Nr. 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

2 2 2

0.3156 0.3161 0.3518 0.3572 0.3859 0.3861 0.3870 0.4029 0.4085 0.4152 0.4206 0.4217 0.4443 0.4445 0.4454 0.4489 0.4526 0.9299 0.9301 0.9411 0.9465 0.9474 0.9476 0. 9527 0.9533 0. 9559 0.9569 0.9595 0.9688 0.9690 0.9698 0.9702

2 2

0.9743 0 . 9750 0.9753 0.9753 0 . 9755 0.9787 0.9800 0.9809 0.9817 0.9859 0.9860 0.9886 0.9888 0.9914 0.9914 0 .9916 0.9920 0.9940 0.9946 0. 9955

Integrations· Lege der VZII konupte ln bezug zur

der VZII

k~.~n.

Nr . • Nr .

der Hausholte

o.9n9

2 2

lfde Nr.

3

6 7 8 9 10

,,

12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53

3 3 3 3 3 3 3 3 3 3

3 3

3 3 3 3 3 3 4 4

6 6 6

6 7 7 7 7 7 7 7 7 8 8 8 8 8

8 8 8

Anuhl

lfde Nr. der VZII

der Hausholte 0.9959 0.3147 0.3178 0.3402 0.3414 0.3503 0 . 3506 0.3793 0.4043 0.4050 0.4223 0.4271 0.4317 0.4325 0.4328 0.4352 0.9294 0.9302 0.9327 0.9381 0.9397 0.9534 0.9534 0 . 9583 0.9585 0.5641 0.9940 0.9960 0.9969 0.9971 0.5669 0 . 5692 0.5698 0.4425 0.9443 0.9445 0.9450 0.2417 0.2805 0 . 3084 0.3734 0.3793 0.3803 0.3863 0.9333 0.2128 0.3011 0.3024 0.3049 0 . 3060 0.8893 0.8903 0. 8914

54 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

,,

12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 ~4

1 2 3 4 5

2 3 1 2 3 4 1 2 4 5 6 7

a 3 4

5 6 7 8

260

Anhang lntegr•tlons· konzepte

Lage der VZW ln bezug zur k~.m.

Nr. • Nr.

8 8

1 2 2

8 8 8 8

2

3 3 3

2 2 2 2 2

3 3 3 3 3

2

2 2 2

2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

2 2 2 2 2 2

3

3

3 3 3

3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3

3 3 3

2 2

3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3

2

3

2 2 2

2 2 2 2

3 3 3 3 3 3

Anzahl

lfde Nr.

Lage der VZW

konzepte

fn bezug zur

der VZII

der Heusholte

0.8916 0.8918 0.8930 0.8932 0.8938 0.9001 0.0016 0. 0180 0.1791 0.1989 0.2056 0.2060 0.2066 0.2067 0.2078 0.2080 0.2106 0.2114 0.2118 0.2120 0.2126 0.2137 0.2168 0.2170 0.2186 0.2205 0.2235 0.2242 0.2266 0.3059 0.3077 0.3085 0.3092 0.3104 0. 3117 0.3156 0.3161 0.3178 0.3202 0.3518 o.35n 0.3994 0.4017 0.4315 0.4321 0.4331 0.4361 0.4743 0.4819 0.5585 0.5646 0.5891 0. 5921

Integ rations·

k~.m.

Nr. • Nr.

9 10

2 2

11

2

3

2 2 2 2

3 3 3

12 13

14 1 2 3

3 3

3 3

4

5 6 7

8 9 10 11 12 13

14 15 16 17 18 19 20 21

3 3

2 2

3

2

3

2

3

2

3

2 2 2 2 2 2

3 3

2

22

23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

44

45 46 47

3 3 3 3 3 3

3 3 3

3 3 2

2 2 2

33

34 35 36 37 38 39 40 41 42 43

3

2 2

3 3

3 3 3 3 3 3 3

3 3

3 2

2

Anzahl

lfde Nr. der VZW

der Heushel te

0.6281 0.6408 0.6565 0.6584 0.6607 0.6630 0.6642 0.6655 0.6959 0. 7071 o. 7202 o.n14 0. 7320 0.7321 0.7335 o. 7357 0.7441 0. 7442 o. 7586 0.7749 o. 7856 0. 7945 0. 7978 0.8000 0. 8049 0.8058 0.8141 0.8297 0.8324 0.8359 0.8364 0.8381 0.8392 0.8406 0.8409 0.8450 0.8450 0.8455 0.8485 0.8485 0. 8499 0.8505 0.8543 0.8883 0.8908 0.9048 0.9054 0.5187 0.5207 0.5211 0.5223 0.5369 0.9625

48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70

71

n

73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 1

2 4 5 6

261

Anhang I ntegret t ona-

Lqe der VZW

konzepte

ln bezug zur

l fde Nr .

kUII. Anzahl

der vzw

Nr. - Nr.

2 2 2

2 2 2

4 4

4

4 4 4 4

2

2 2 2 2 2

4

4 4 4 4 5

2

2 2 2

2

5

2 2

5 5

2

2 2

2 2 2

2 2 2

6 6

6 6 6 6

6

6

2

7

2

7

2 2 2 2 2 2

2 2

7 7 7 7

7 7

7 7

2 2

8 8

2

8

2 2 2

8 8 8

2

8

2

8

2 2 2 2

8 8 8 8

2

8

2

8

der Heushel te 0.9626 0.9820 0.9827 0.9862 0.9872 0.9920 0.9923 0 . 9934 0.9938 0.9944 0.9955 0.9959 0.5242 0.5258 0.5374 0.5542 0.5550 0 .9934 0.9938 0.9944 0.9955 0.3262 0.3269 0.3272 0.3308 0.4370 0.9397 0.9411 0.9451 0.2257 0.3847 0.3861 0.3970 0.4017 0.9215 0.9278 0.9291 0.9294 0.9326 0.0031 0.0031 0.2078 0.8677 0. 8694 0.8759 0. 8763

o.8m

0.8781 0.8802 0.8804 0.8805 0 . 8852 0.8857

Integrations·

Lage der VZW

konzepte

in bezug zur

lfde Nr.

ko.111. Anzahl

der VZW

Nr. - Nr.

7 8

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

2

8

2 3

8 4

3 3

4 4

3

4

3 3

4 4

3

4

3

3 3

3 3 4

5 6

7 8 9 1 2

3 4 5 6

7

8 1

2 3 4

5 6 7 8 9 10 1

2 3

6

7 8 9 10 11 12 13 14

3

3

3 3 3

4

3

4

3

4

3 3

3 3 3

3

3 3 3 3

3

3 3 3 3

5 5

5

3

3 3 3 3 3 3 3 3 3

3 3 3 3 3 3

5

5

6 6 6 6 6 6 6 6 6

der Heushel te 0.8876 0.8877 0.5186 0.5270 0.5358 0.9595 0.9638 0.9656 0.9668 0.9675 0.9678 0.9697 0.9700 0.9706 0.9745 0.9780 0.9797 0.9809 0.9886 0.9895 0.9906 0.9920 0.5210 0.5283 0.5298 0 . 5299 0.5303 0.9706 0.9727 0.9812 0 . 9815 0.9823 0.9832 0.9862 0.9880 0.9898 0.9904 0.9921 0.9923 0 . 9933 0.9940 0 . 9941 0. 9955 0.9959 0 . 4468 0.9476 0 . 9478 0.9480 0 . 9594 0.9614 0.9619 0.9644 0 . 9650

15 16

1 2 3 4

5 6 7

8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 1

2 3 4

5 6 7

a

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 2

3 4

5 6

7

a

9

262

Anhang Integrations· Lege der VZII

Integrations· loge der VZII konzepte

Nr. • Nr.

3 3 3

6 6 6

3 3

7 7

3

3 3

3 3 3 3 3 3

3 3 3 3 3

3 3 3 3

4

4 4 4 4

4 4 4 4 4 4

4 4

4

7

7

T 7

T 7

T T 7

7 7

7

7 7 7 7

a a 5

5 5 5 5 5 5 5

5

4 4

4 4 4 4 4 4

4

5

4

4 4 4 4 4

4

5 5

in bezug zur

t.... Anzeh l

lfde Nr.

der Heushalte 0.9678 0.9932 0.9934 0.2243 0.3799 0.3907 0.3979 0 . 4043 0.4130 0.4145 0.4209 0.4218 0.9235 0.9238 0.9333 0 .9337 0.9359 0 .9401 0.9410 0.9417 0.9417 0.2067 0.8877 0.0007 0.0168 0.1791 0.1950 0.1952 0.1953 0.2012 0.2014 0.2018 0.2023 0.2052 0.2133 0.2150 0.2837 0.2873 0.2874 0. 2895 0.2895 0.2933 0.3116 0.3246 0.3629 0.3699 0.3958 0.3992 0.4130 0.4201 0 . 4269 0.4381 0.4394

konzepte

der VZII Nr. • Nr.

10 11 12 1

2

3

4 4 4 4 4 4 4

4

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 2

2 3

6 7 8 9 10

,,

12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

22

23 24 25 26 27 28 29 30

4

4 4

4 4

5

5 5 5

4 4 4 4 4 4 4

4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

4 4 4

4

5

5

in bezug zur

lfde Nr.

kiJII. Anzeh l

der VZII

der Heushel te 0.4400 0.4446 0.4446 0.4620 0.4649 o.46n 0.4680 0.4692 0.4693 0.4802 0.4855 0.4968 0.4987 0.5063 0.5096 0 . 5236 0.5366 0.5383 0.5397 0.5714 o.5n2 0.5764 0.5766 o. 5m 0.5863 0.5924 0 . 5924 0. 5996 0.6019 0.6038 0.6078 0.6170 0 . 6363 0.6371 0.6373 0.6375 0.6383 0.6386 0.6388 0.6558 0.6625 0.6709

o.6n6

0 . 6731 0.6827 0.6827 0.6842 0.6964 0.6965 0 . 6970 0.6990 0.7026 0. 7059

31 32

33 34 35 36 37

38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70

71

n

73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83

263

Anhang lntevretlona·

Lege der VZII

konzepte

fn bezug zur

lfde Nr .

kun. Anuh l

der VZII

Nr. • Nr. 4 4 4 4

4 4 4 4

4

4

4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

4 4

5

5 5 5 5 5

5 5 5 5

5

5 5

4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

4

4 4 4 4

4 4

5

5 5

4 4

4 4 4 4 4 4

4 4 4

5

5

der Heushel te

0.7151 0.7157 0.7234 0. 7258 0. 7260 0.7290 0.7561 0. 7606 0.7650 0.7651 0. 7652 o.m7 o.n49 0.7845 0. 7847 0.7915 0.7922 0. 7975 0.8079 0.8081 0.8083 0.8092 0.8094 0.8104 0. 8158 0.8168 0.8198 0.8214 0.8265 0.8276 0. 8299 0.8305 0.8369 0.8411 0. 8465 0.8469 0.8562 0.8604 0.8605 0.8650 0.8652 0. 8678 o. an2 0.8819 0.8828 0.8834 0.8836 0.8854 0.8894 0.8953 0.8963 0.8968 0. 9004

Jntegretfons·

Lege der VZII

konzepte

In bezug zur

l fcle Nr.

kun. Anuh l

der VZII

Nr. • Nr.

84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105

106

107 108 109 110 111 112

4

4 4 4

4 4 4 4

4 4 4 4 4 4 4

4 4 4

113 114

121

126

5

5

127 128

129 130 131 132 133 134 135 136

6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 7

7 8

8 8 8

6 6 1 1 1 1 1 7

116

117 118 119 120

125

6

8 8

115

122 123 124

6 6 6

6 6

6 6 6

8

8

8 8 8 8 8 8 7 7 1 1

7

der Heushel te

0.9093 0. 9097 0.9221 0.9227 0.9268 0. 9271 0.9364 0.9366 0.9407 0.9417 0.4680 0.9560 0.9561 0.9562 0.9563 0.9595 0.9600 0.9610 0.9626 0.9643 0.9656

o.96n o.96n

0.9686 0.4497 0.9491 0.4391 0.4505 0.4514 0.9137 0.9178 0 . 9184 0. 4686 0.9695 0. 4588 0.9492 0. 9543 0.9554 0. 9629 0.9632 0. 4392 0.4438 0.4439 0.4441 0.4448 0.4497 0.4595 0.9186 0.5902 0.6439 0.6476 0.6497 0.6597

137 138

139 140 141 142 143 144 145 146 1

2 3 4

5

6 7 8 9 10 11 12 13 14 1

2

3 4

5 6 2 1

2 3 4

5 6 1 2 3 4

5 6

1 8 2 3 4 5

264

Anhang

Integrations·

Lage der VZW

konzepte

tn bezug zur

lfde Nr .

kun. Anzahl

der VZW

Nr. • Nr.

6 6 6 7 7 7 7 7

7 7 8 8 8 8 8 8

der Haushai te

0.6599 0.6637 0.7641 0.4504 0.5042 0.8259 0.8569 0.8577

6 7

2 3 4

5

Literaturverzeichnis Adamy, W. u. J. Steffen (1984): Arbeitslos gleich ann - Ursachen und Lösungsansätze zur Beseitigung der Neuen Armut. In: WSI-Mitteilungen 1984, S. 574- 581. Albeck, H. (1984): Grundprobleme der Finanzierung sozialer Leistungen bei reduziertem Wirtschaftswachstum. In: Lampert, Kühlewind (1984), S. 19-53. Albers, W. (1974): Umverteilungswirkungen der Einkommensteuer. In: ders. (Hrsg.): Öffentliche Finanzwirtschaft und Umverteilung II. Berlin 1974, S. 69- 114. Albers, W. (1976): Möglichkeiten einer stärker final orientierten Sozialpolitik. Göttingen 1976. Albers, W. (1980): Einkommensbesteuerung, I. Einkommensteuer. In: Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft (HdWW), Bd. 2, Stuttgart-New York, Tübingen, GöttingenZürich 1980, S. 189 - 218. Albers, W. (1982): Die Behandlung der Vorsorgeaufwendungen in der Einkommensteuer. In: Finanzarchiv (FA) N.F. 40 (1982), S. 23- 43. Albers, W. (1984): Ungereimtheiten im System der Sozialen Sicherung in der Bundesrepublik Deutschland. Ursachen und Refonnmöglichkeiten. In: FA N.F. 42 (1984), S. 613- 629. Albers, W. (1988): Steuereserven in der deutschen Einkommensteuer. In: FA N.F. 46 (1988), s. 172- 192. Albert, H. (1979): Theorie und Praxis. Max Weber und das Problem der Wertfreiheit und der Rationalität. In: ders., E. Topitsch (Hrsg.): Werturteilsstreit. Dannstadt 1979, S. 200- 236. Alheim, M., M. Rose (1989): Messung individueller Wohlfahrt. Berlin-Heidelberg-New York 1989. Almsick, J. v. (1981): Die negative Einkommensteuer. Finanztheoretische Struktur, Arbeitsangebotswirkungen und sozialpolitische Konzeption. Berlin 1981. Andel, N. (1970): Die einkommensteuerliche Behandlung der Deiträge an und der Leistungen von Alterssicherungen. In: H. Haller, L. Kullmer, C. Shoup, H. Timm (Hrsg.): Theorie und Praxis des finanzpolitischen Interventionismus. Tübingen 1970, S. 327- 344. Andel, N. (1980): Einkommensteuer. In: Handbuch der Finanzwissenschaft (HdF), Bd. II, 3., gänzlich neubearb. Auflage. Tübingen 1980, S. 332- 401. Andel, N. (1983): Finanzwissenschaft. Tübingen 1983. Andreae, C.-A. (1973): Die negative Einkommensteuer. In: Wirtschaftspolitische Blätter 20 (1973), s. 150- 155. Arbeitsgruppe Steuerrefonn (1987): Steuern der neunziger Jahre - Leitlinien für eine Refonn. Stuttgart 1987. Arbeitskreis "Sozialpolitik" der Grünen im Bundestag (1988): Das Grüne Modell einer bedarfsorientierten Grundsicherung in allen Lebenslagen. In: Opielka, Zander (1988), S. 35-42. Arnim, H. H. von (1984): Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland. München 1984.

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