Institutionelle und ökonomische Grundlagen des Natur- und Ressourcenschutzes [1 ed.] 9783428487813, 9783428087815

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MARTIN SCHEELE

Institutionelle und ökonomische Grundlagen des Natur- und Ressourcenschutzes

Volkswirtschaftliche Schriften Begründet von Prof. Dr. Dr. h. c. J. Broermann t

Heft 475

Institutionelle und ökonomische Grundlagen des Natur- und Ressourcenschutzes Von

Martin Scheele

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CW-Einheitsaufnahme Scheele, Martin: Institutionelle und ökonomische Grundlagen des Natur- und Ressourcenschutzes I von Martin Scheele. - Berlin : Duncker und Humblot, 1997 (Volkswirtschaftliche Schriften; H. 475) Zugl.: Göttingen, Univ., Habil.-Schr., 1993 ISBN 3-428-08781-X

Alle Rechte vorbehalten © 1997 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0505-9372 ISBN 3-428-08781-X Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 i§

Inhaltsverzeichnis

I.

Einleitung ............................................................................................................. 9 I. Natur- und Ressourcenschutz als ökonomisches Problem ............................ 9 2. Konzeption der vorliegenden Arbeit... ........................................................ 11

11.

Umwelt als knappes Gut.. ................................................... :.............................. 13 I. "Soziales Dilemma" und Institutionenwahl ................................................ 13

2. Ein umweltökonomisches Grundmodell ..................................................... 20 a) Umweltbelastungen aus gesamtwirtschaftIicher Sicht... .................... 21 b) Umweltbelastungen aus einzelwirtschaftlicher Sicht... ...................... 24 III.

Die Pigou-Tradition und die Coase-Tradition als dominante Ansätze der Umweltökonomie ......................................................................................... 29 I. Die Pigou-Tradition: Internalisierung externer Effekte .............................. 29 a) Grundzüge des Externalitäten-Ansatzes ............................................ 29 b) Die Internalisierung externer Effekte durch Steuern ......................... 31 c) Die immanente Inkonsistenz des Externalitätsbegriffs ...................... 34 d) Der statische Fehlschluß des Externalitätsbegriffs und das Pareto-Kriterium ................................................................................ 36 e) Die ökonomische Identität von technologischen und pekuniären Externalitäten ..................................................................................... 39 f)

Die konzeptionelle Unbestimmtheit positiver und negativer externer Effekte ................................................................................. 43

g) Der Pigou-Ansatz: Zentralistische Problemlösung bei Ausblendung alternativer Koordinationsmechanismen .................................... 49 2. Die Coase-Tradition: Steuerung der Nutzungskonkurrenz durch Verhandlung ............................................................................................... 52 a) Das Coase-Konzept der reziproken Kostenverursachung .................. 52

6

Inhaltsverzeichnis b) Die "Hyper-Coasianer": Marktlösung im Nirwana ............................ 56 c) Haftungs- und Duldungsregel... ......................................................... 61 d) Effizienzneutralität der Ausgangsverteilung: das Coase-Theorem .... 66 e) Der Coase-Ansatz: Marktorientierte Problemlösung bei Ausblendung alternativer Koordinationsmechanismen ............................ 75 3. Die fehlende institutionelle Dimension in der Pigou- und CoaseTradition ..................................................................................................... 78

IV.

Grundzüge eines institutionellen Ansatzes der Umweltökonomie ................. 81 I. Die theoretische und empirische Relevanz der Institutionen-Analyse .................................................................................. 81 2. Grundbegriffe der Institutionen-Ökonomie ................................................ 83 3. Theorien zur Erklärung institutionellen Wandels ....................................... 87 4. Eine Systematik institutioneller Arrangements .......................................... 91 a) Die konstitutionelle Ebene der Institutionenwahl... ........................... 91 b) Die prozedural-politische Ebene der Institutionenwahl... .................. 92 c) Die mikro-gesteuerte Institutionenwahl... .......................................... 94 5. Eine institutionelle Einordnung von Umweltproblemen............................. 95 6. Internalisierung als Problem der Rechtsspezifizierung und Rechtszuweisung ................................................................................................. 100 a) Die Spezifizierung von Verfügungsrechten ..................................... 100 b) Das Erstverteilungsproblem ............................................................ 103 7. Die Allokationssteuerung bei unterschiedlichen Öffentlichkeitsgraden ....................................................................................................... 108 a) Die institutionelle Optimierung des Öffentlichkeitsgrades .............. 108 b) Ziel bestimmung und Effizienz bei unterschiedlichen Öffentlichkeitsgraden ................................................................................. 117 8. Grundriß einer institutionell fundierten Konzeption zur Lösung von Umweltproblemen ............................................................................. 126

V.

Mechanismen zur Steuerung der Umweltnutzung ........................................ 131 I. Marktsteuerung und politische Entscheidung als alternative Allokationsmechanismen ..................................................................................... 131 2. Das Prinzip marktkonformer umweltpolitischer Strategien ...................... 133

Inhaltsverzeichnis

7

3. Analytische Unzulänglichkeiten der traditionellen Typisierung umweltpolitischer Instrumente .................................................................. 141 4. Der Dekompositionsansatz als alternative Konzeption effizienter umweltpolitischer Strategien .................................................................... 145

VI.

Die Konzeption umweltpolitischer Strategien auf der Grundlage des Dekompositionsansatzes .................................................................................. 147

I. Der umweltpolitische Steuerimpuls .......................................................... 147 2. Technische Ansatzstelle und Adressat umweltpolitischer Maßnahmen ......................................................................................................... 153 3. Regelungsraum und Geltungsbereich umweltpolitischer Maßnahmen ......................................................................................................... 158 4. Die Kombination von Aktionsparametern innerhalb umweltpolitischer Strategien .................................................................... 168

VII. Zusammenfassung ............................................................................................ 171 Literaturverzeichnis .................................................................................................. 182 Sachwortregister ........................................................................................................ 191

I. Einleitung 1. Natur- Ressourcenschutz als ökonomisches Problem

Die begrenzte Verfügbarkeit natürlicher Ressourcen und die Zerstörbarkeit von Ökosystemen haben die ökonomische Theorie schon im 19. Jahrhundert beschäftigt. So basiert die Ricardianische Lehre über die Grundrente letztlich auf der Einsicht in das grundlegende Phänomen der Ressourcenknappheit. Eine unmittelbare Verknüpfung ökosystemarer Zusammenhänge mit ökonomischen Denkansätzen findet sich bereits in der Definition des Begriffes "Ökologie", die im Jahre 1866 von Haeckel als Lehre von der "Ökonomie der Natur" beschrieben wurde'. Unter Bezugnahme auf den ersten Hauptsatz der Thermodynamik bestimmte die Vorstellung, daß Energie und Materie im geschlossenen System erhalten bleiben, den statischen Ansatz des Haushaltens mit dem Vorhandenen. Dieser Ansatz war zunächst für die Entwicklung der gleichgewichtsorientierten umweltökonomischen Theorien bestimmend. Haushalten bedeutet in diesem Zusammenhang, daß natürliche Ressourcen und Umwelt in einer Weise verwendet oder geschützt werden, daß eine maximale gesellschaftliche Wohlfahrt erreicht wird und sich Nachfrage und Angebot bei den verschiedenen Möglichkeiten der Ressourcenverwendung in einem Gleichgewicht befinden. Die Hinwendung zu einer dynamischen Konzeption der Verknappung resultierte schließlich aus der insbesondere von Georgescu-Roegen angemahnten Berücksichtigung des zweiten Hauptsatzes der Thermodynamik2 . Aus dem Gesetz, demzufolge die Entropie, d. h. die nicht nutzbare Energiemenge, in geschlossenen Systemen zunimmt, wurde die Endlichkeit des Ressourcenbestandes bzw. die Labilität von Ökosystemen abgeleitet. Eine wesentliche Implikation dieser Denkrichtung ist die Überlegung, daß im Interesse zukünftiger Generationen nicht die private, sondern eine davon abweichende soziale Diskontrate der Ressourcenverwendung Anwendung finden müsse. Extrem zivilisationspessimistische Varianten, wie sie etwa der Club ofRome entwickelte, wurden recht bald unter Verweis auf das menschliche Innovationspotential infrage gestellt. Dennoch hat die neo-klassische Harmonievorstellung Haeckel, E., Allgemeine Entwicklungsgeschichte der Organismen. Berlin 1866. 2 Vergl. Georgescu-Roegen, N., The Entropy Law and the Economic Process. Cambridge (Mass.) 1971.

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I. Einleitung

eines allgemeinen Gleichgewichts durch die Zurkenntnisnahme der Entropie und durch die Einsicht in die Notwendigkeit dynamischer Lösungskonzeptionen erheblich an Glaubwürdigkeit eingebüßt3 . Trotz des Bemühens, die Umwelt- und Ressourcenökonomie theoretisch und methodisch auf die Dynamik des Ressourcenverbrauchs und der Belastung von Ökosystemen einzustellen, ist ein zentraler Bereich, nämlich derjenige der institutionellen Implikationen veränderlicher Knappheit bislang weitgehend vernachlässigt worden 4 . Dies muß um so mehr als Defizit empfunden werden als Umweltveränderungen erst durch eine problemadäquate Anpassung des institutionellen Rahmens sozial und ökonomisch steuerbar werden. Institutionen, d. h. die Gesamtheit kodifizierter und informeller Regelungen sind entstehungsgeschichtlieh als Anpassung an veränderte Knappheiten interpretierbar5 . Institutionelle Innovationen können als Ökonomisierung gesellschaftlicher Vorgänge oder als organisatorisch-technischer Fortschritt mit dem Ziel der Transaktionskostensenkung verstanden werden. Infolgedessen sind die Gestaltung und die Analyse des ökonomischen Gehaltes institutioneller Arrangements genuin ökonomische Fragestellungen, die insbesondere rur Teilbereiche des Fachgebietes, die sich mit dem Wandel der Umweltbedingungen beschäftigen, von grundlegender Bedeutung sind. Die Ergänzung des theoretischen Zugangs zu Umweltproblemen durch eine ökonomische Analyse der rur die Allokationssteuerung maßgeblichen Institutionen könnte helfen, eine zentrale Schwäche der Umweltökonomie, nämlich die mangelhafte Umsetzbarkeit vieler ihrer Schlußfolgerungen, zu beheben. Die ökonomische Analyse der Regeln, nach denen individuelle und gesellschaftliche Allokationssteuerung erfolgt, dürfte die Problemlösungskompetenz der Umweltökonomie in der wissenschaftlichen Politikberatung erheblich erhöhen 6 . 3 Zu dieser Diskussion vergl. insbesondere RandalI, A., Resource Economics. New York 1987, S. 18 ff. 4 Für einen frühen Ansatz der Berücksichtigung institutioneller Voraussetzungen der Umweltnutzung vergl. Kapp, W. K., On the Nature and Significance of Social Costs. Kyklos, 12 (1969), S. 334-347. 5 Vergl. grundlegend North, D. C., Theorie des institutionellen Wandels. Tübingen 1988. 6 Für eine empirische Überprüfung dieser These vergl. KeIman, S., Economic Incentives and Environmental Policy. Politics, Ideology, and Philosophy. In: Schelling, T. (Hrsg.), Incentives for Environmental Proteetion. Cambridge 1983, S. 291 -331.

2. Konzeption der vorliegenden Arbeit

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2. Konzeption der vorliegenden Arbeit Die vorliegende Arbeit verfolgt das Ziel, die Konzeption einer institutionell fundierten Umweltökonomie zu umreißen. Ausgangspunkt dieses Unterfangens ist die Überprüfung vorhandener umweltökonomischer Ansätze auf Erklärungsdefizite und immanente Widersprüche. Aus dieser kritischen Reflexion sollen anwendungsorientierte umweltökonomische Konzepte entwickelt werden, die nicht nur die umweltbezogene Allokationsoptimierung, sondern auch die dieser zugrundeliegende Gestaltung von Regelmechanismen in die Analyse einbeziehen. Um einen grundlegenden Zugang zu einer ökonomischen Interpretation von Umweltproblemen zu entwickeln, werden in Kapitel 11 zunächst die Folgen einer fehlenden Regelung konkurrierender Nutzungsinteressen anhand spieltheoretischer Überlegungen dargestellt. Als zentraler Begriff wird das "Soziale Dilemma" eingeführt, das durch individuell rationale, aber gesellschaftlich suboptimale Allokationsergebnisse gekennzeichnet ist. Die kollektive Einigung über ein für alle verbindliches Regelwerk wird als grundlegende Voraussetzung der Überwindung des Sozialdilemmas herausgestellt. Die ökonomischen Implikationen neuer Knappheit werden anschließend aus gesamtwirtschaftlicher Sicht als Veränderung des Transaktionsraumes diskutiert. Auch bei dieser Betrachtung wird abzuleiten sein, wie sich die Etablierung von Institutionen auf die gesellschaftliche Wohlfahrt auswirkt. Der gesamtwirtschaftlichen Betrachtung folgt die mikroökonomische Perspektive zweier konkurrierender Verwendungsalternativen. Durch die Konfrontation unabhängiger individueller Optimierungskalküle mit dem Resultat einer gesellschaftlich abgestimmten Lösung wird das Potential fur Wohlfahrtsverbesserungen aufgezeigt. Nach der Ableitung des umweltökonomischen Grundmodells werden in Kapitel III die theoretischen Konzepte der Pigou-Tradition und der Coase-Tradition kritisch beleuchtet. Bei der Diskussion des Pigou-Ansatzes steht die kritische Auseinandersetzung mit dem Externalitätsbegriff und dem Problemlösungsansatz der Internalisierung externer Effekte im Mittelpunkt der Betrachtungen. Der Coase-Ansatz wird insbesondere hinsichtlich der fehlenden theoretischen Fundierung der institutionellen Voraussetzungen von Markttransaktionen beleuchtet. In Kapitel III wird ferner zu diskutieren sein, wieweit diese traditionellen Ansätze der Umweltökonomie geeignet sind, dynamische Prozesse veränderter Knappheit konsistent zu erfassen und theoretisch fundierte Lösungskonzeptio-

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1. Einleitung

nen zu strukturieren. In diesem Zusammenhang sind beide Traditionslinien der Umweltökonomie hinsichtlich der zugrundeliegenden Annahmen über die institutionelle Umwelt und die Möglichkeiten einer Integration des institutionellen Anpassungsbedarfs in die theoretische Konzeption zu überprüfen. Als Erweiterung des umweltökonomischen Denkansatzes wird in Kapitel IV schließlich der institutionelle Zugang zur Lösung von Umweltproblemen skizziert. Dabei werden einführend zunächst Grundbegriffe der Institutionenökonomie und Theorien zur Erklärung institutionellen Wandels diskutiert. Als wesentliche Elemente des institutionellen Rahmens ökonomischer Entscheidungen werden zunächst die Spezifizierung und Erstzuteilung von Rechten eingeordnet. Anschließend erfolgt eine Systematisierung der Vielfalt unterschiedlicher Allokationsmechanismen sowie die Konzeption eines Optimierungsansatzes zur Gestaltung solcher Steuermechanismen bei Gütern mit unterschiedlichem Öffentlichkeitsgrad. Als Voraussetzung einer ökonomischen Bewertung politisch koordinierter Umweltgüter folgt eine kritische Reflexion des ökonomischen Effizienzbegriffs unter Berücksichtigung von Transaktionskosten. Den Abschluß dieses Kapitels bildet eine Skizze umweltpolitischer Lösungsansätze unter Berücksichtigung der natürlichen, institutionellen und ökonomischen Gegebenheiten der Umweltnutzung. In Kapitel V werden die unterschiedlichen Mechanismen der allokativen Steuerung der Umweltnutzung einer eingehenden Betrachtung unterzogen. Dabei werden als Hauptformen die marktlichen und die politischen Mechanismen der Allokationssteuerung identifiziert. Schließlich erfolgt in Kapitel VI ein Darstellung des De-kompositionsansatzes, der als grundlegendes Konzept zur Enwicklung umweltpolitischen Strategien entwickelt wird. Dabei wird traditionelle Instrumentensystematik aufgrund analytischer Unzulänglichkeiten als für die Probleme der angewandten Umweltpolitik ungeeignet verworfen. Als konstituierende Elemente umweltpolitischer Strategien werden die technische Ansatzstelle, die Adressaten sowie die räumliche Dimensionierung umweltpolitischer Maßnahmen und schließlich der umweltpolitische Steuerimpuls diskutiert und in den Kontext einer effizienten Gestaltung der Umweltpolitik eingeordnet.

11. Umwelt als knappes Gut 1. "Soziales Dilemma" und Institutionenwahl Die in den sechziger Jahren entwickelte Spieltheorie konnte dem Verständnis von Umweltproblemen wichtige Impulse geben 1. Als grundlegendes Resultat wurde aufgezeigt, daß im Zusammenspiel individuell rationalen Verhaltens keineswegs immer auch ein gesellschaftlich optimales Resultat erzielt wird. Wenngleich die Abweichungen zwischen dem Aggregat individueller Optima und dem sozialen Optimum als "soziale Kosten" zu einem zentralen Begriff in umweltökonomischen Abhandlungen geworden sind, wurde eine zentrale Schlußfolgerung der Spieltheorie, nämlich die Gestaltung von Allokationsmechanismen zum Gegenstand ökonomischer Analysen zu machen, kaum aufgegriffen. Dies mag daran liegen, daß aus der Spieltheorie selbst bislang nicht nur keine anwendbaren Konzepte, sondern im Gegenteil der Nachweis einer logischen Unmöglichkeit eindeutig rationaler Lösung abgeleitet wurde2 . Darüber hinaus zeigt die Spieltheorie aufgrund restriktiver Annahmen über die Systemumwelt eine gewisse analytische Inflexibilität, die insbesondere in systematischen Abweichungen experimenteller Resultate von theoretisch postulierten Verhaltensweisen ihren Niederschlag findet 3 . Der wesentliche Grund dafiir liegt sicherlich darin, daß die Spieltheorie bislang weder die Lernfähigkeit sozialer Systeme noch die Komplexität dynamischer Optimierungs-

Vergl. z. B. Davis, O. und Whinston, A., Externalities, Welfare, and the Theory ofthe Games. Journal ofPolitical Economy, 70 (1962), S. 241-262. 2 Myerson und Satterthwaite haben nachgewiesen, daß es keinen Mechanismus gibt, der gleichzeitig Anreizkompatibilität (Dominanz wahrheitsgemäßer Präferenzoffenbarung), individuelle Rationalität (Vorteilhaftigkeit der Teilnahme) und Ex-postEffizienz (relative Vorzüglichkeit des Transaktionsergebnisses ) sicherstellt. Vergl. Myerson, R. B. und Satterthwaite, M. A., Efficient Mechanisms for Bilateral Trading. Journal ofEconomic Theory, 29 (1983), S. 265-281. 3 Vergl. in diesem Zusammenhang Ochs, J., und Roth, A. E., An Experimental Study of Sequential Bargaining. American Economic Review, 79 (1989), S. 355-384.

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II. Umwelt als knappes Gut

kalküle in sozialen Systemen befriedigend abbildet4 . Trotz der begrenzten analytischen Leistungsfähigkeit der bisher entwickelten spieltheoretischen Ansätze ist vor allem der heuristische Wert der Spieltheorie für den Umgang mit umweltpolitischen Fragestellungen zu betonen. Anhand spieltheoretischer Überlegungen kann aufzeigt werden, daß Mängel gesellschaftlicher Koordinationsmechanismen . zu suboptimalen Gleichgewichtslösungen führen. Als Lösung dieses Problems werden Mechanismen, die Kommunikation sowie Verhaltens- und Rechtssicherheit gewährleisten, vorgeschlagen. Dieser einfache Zusammenhang läßt sich bereits am Zwei-Personen-Spiel, das ohne weiteres zum Mehrpersonenfall erweiterbar ist, aufzeigen 5 . Im folgenden werden drei verschiedene Spielkonstellationen vorgestellt, bei denen zwei Spieler A und B sich zwischen den Alternativen "Kooperation" (+) und Verweigerung der Kooperation oder "Defektieren" (-) entscheiden können. Den Strategiealternativen sind spezifische Netto-Erträge zugeordnet, deren Höhe durch das jeweilige Verhalten bei der Spieler bestimmt wird 6. Der wesentliche Unterschied zwischen den nachfolgend aufgezeigten Alternativen besteht in unterschiedlichen Annahmen hinsichtlich der Aggregation der Einzelerträge zum jeweiligen Gesamtertrag. Dabei werden Alternativen mit (a) linear-additiver, (b) progressiv-additiver oder (c) degressiv-additiver Aggregation unterschieden. Die Bandbreite dieser Annahmen ist bei Umweltgütern von empirischer Relevanz, weil in Abhängigkeit von den biologischen und physikalischen Gegebenheiten lineare Additivität, Synergieeffekte oder Umweltsicherungsfunktionen mit abnehmenden Ertragszuwächsen resultieren können. 4

Eine solche Argumentation wurde von R. Selten diskutiert: Qualitatives ökonomisches Denken. Vortrag am Volkswirtschaftlichen Seminar der Universität Göttingen, 18. 06. 1992. 5 Für eine äußerst instruktive Einführung in die Spieltheorie unter Bezugnahme auf umweltökonomische Fragestellungen vergl. Hardin, R., Collective Action. Baltimore und London 1982. 6 Die nachfolgende Spielformulierung erfolgt in Anlehnung an das "Prisoner's Dilemma". In diesem Beispiel können zwei Häftlinge, die einer gemeinsamen Straftat beschuldigt sind, zwischen den Alternativen "Gestehen" und "Nichtgestehen" wählen. Es gilt eine Kronzeugenregelung, derzufolge derjenige freigesprochen wird, dessen Geständnis alleiniges Mittel zur Überführung des jeweils anderen ist. Das Geständnis wird für beide Häftlinge zur dominanten Strategie, wodurch sie sich um die Chance bringen, durch Schweigen mit einer Bagatell-Strafe davonzukommen. Näheres vergl. Hardin, R., Collective Action, S. 24.

I. "Soziales Dilemma" und Institutionenwahl

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Unter Bezugnahme auf die unterschiedlichen Spielkonstellationen lassen sich unterschiedliche Anforderungen hinsichtlich des institutionellen Gestaltungsbedarfs aufzeigen. Bei der Spielkonstellation (a) gehen wir zunächst von zwei Personen aus, die gleiche Produktionsaktivitäten verfolgen und daraus ein Einkommen von jeweils 1000 DM erzielen. Gleichzeitig sei diese Aktivität mit Umweltbelastungen verbunden, deren Vermeidung individuelle Kosten von 50 DM verursacht und mit Erträgen von 80 DM pro Kooperationsbeitrag verbunden ist7 . Als Ertrag beidseitiger Kooperation ergeben sich 160 DM. Wir gehen davon aus, daß die Erträge - auch wenn nur eine Person zur Schadensvermeidung beiträgt - nicht exklusiv sind, sondern beiden Personen zu gleichen Teilen zufallen8 . Eine solche Konstellation wäre z. B. denkbar, wenn die forstliche Nutzung zweier benachbarter Waldgebiete, deren Bestand durch natürliche Wiedereinsaat erhalten werden soll, unter erhöhtem Wildverbiß leidet, der durch eine Dezimierung des Wildbestandes als kostengünstigste Alternative verhindert werden kann 9 . Die Auszahlungsmatrix für das Spiel (a) ist in Abbildung 1 dargestellt. In der Kopfspalte sind die Verhaltensalternativen des Spielers A, nämlich Kooperieren (+) oder Defektieren (-) aufgeführt. Die Kopfzeile enthält die gleichen Verhaltensalternativen des Spielers B. In jeder Zelle sind die Auszahlungsbeträge von Spieler A und Spieler B nacheinander aufgeführt. Solange wir davon ausgehen, daß diese Spielkonstellation nicht institutionell geregelt ist, die Spieler ihre Spielentscheidungen also ohne eine Absprache treffen, zeigt sich Defektieren als dominante Strategie 10 . Unabhängig davon, ob der andere Spieler defektiert oder kooperiert, führt Defektieren gegenüber der Alternative der Kooperation zu einem Mehrertrag von 10 DM (1000 DM - 990 DM und 1040 DM - 1030 DM).

7 Die folgenden Aufwand-Kosten-Betrachtungen beschränken sich auf diskrete Werte. Diese in der Spieltheorie verbreitete Praxis ermöglicht eine anschauliche Gegenüberstellung unterschiedlicher Spielstrategien im Auszahlungstableau.

8 Auf eine differenzierte Behandlung unterschiedlicher Öffentlichkeitsgrade wird hier verzichtet. Eine diesbezügliche Diskussion erfolgt in den Kapiteln III.2.e und VI.7. 9

Vergl. Weidenbach, P., Ergebnisse und Auswertung des Forstlichen Gutachtens 1986. Allgemeine Forstzeitung, 1987, S. 475-479. 10 Näheres zur Theorie nicht-kooperativer Spiele vergl. Holler, J. M. und IIIing, G., Einflihrung in die Spietheorie. Berlin und Heidelberg 1991.

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II. Umwelt als knappes Gut

Spiel (a)

Spiel (b)

Spiel (c)

-

+

-

1000/1000

1040/ 950

+

990/ 1040

1030/ 1030

~

-

+

-

1000/ 1000

1020/ 970

+

970/ 1020

1030/1030

~

-

+

-

1000/1000

1060/1010

+

1010/1060

1030/1030

I~

Abbildung I: Kooperation and Defektion bei unterschiedlichen Auszahlungsbedingungen

Als Folge des isolierten Optimierungskalküls ergibt sich ein Nash-Gleichgewicht ll mit Auszahlungsbeträgen von 1000 DM, die in der linken oberen Zelle der Auszahlungsmatrix aufgefuhrt sind. Im Vergleich dazu zeigt die rechte untere Zelle, die als Resultat beiderseitigen Kooperierens zu NettoErträgen von jeweils 1030 DM führt, die eigentlich überlegene Lösung. Die individuelle Rationalität des Defektierens führt unvermeidlich in das "Soziale Dilemma" suboptimaler Lösungen.

II Das Nash-Gleichgewicht ist ein vom sozialen Optimum abweichendes Resultat, das die individuelle Erwartung, das Verhalten anderer durch eigenes Verhalten nicht zu beeinflussen, voraussetzt. Näheres vergl. Cornes, R. und Sandler, T., The Theory of Externalities, Public Goods, and Club Goods. Cambridge 1986, S. 18 ff.

I. "Soziales Dilemma" und Institutionenwahl

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Die Erzielung der überlegenen Lösung beidseitiger Kooperation, die gegenüber der Defektionslösung einen Wohlfahrtsgewinn von 30 DM pro Kopf aufweist, kann prinzipiell durch Übereinkunft geregelt werden. Indes ist zu beachten, daß dem individuellen Gewinn der Kooperationslösung in Höhe von 30 DM immer ein Betrag von 40 DM als Anreiz zur Regelübertretung durch einseitiges Defektieren gegenübersteht. Da ein solcher Regelbruch langfristig wieder in das Sozial-Dilemma fUhrt, müssen die Regelungen als dauerhafte und verläßliche Institutionen etabliert werden. Für unserer Beispiel könnte eine Lösung darin bestehen, daß die private Waldnutzung mit Betreiberpflichten zur Eindämmung des Wildbestandes verbunden wird. Das soziale Problem des Wildverbisses wird durch individuelle Abschußverpflichtungen zu einer rechtlich sanktionierbaren Angelegenheit des privaten Nachbarschaftsrechts. Eine solche Lösung wird bei der Spielkonstellation (a) nur bedingt durch bilaterale Übereinkunft herbeizufUhren sein. Die Herstellung der Kooperationslösung ist mit Kosten der Anbahnung und der Verhandlung verbunden. Überwachung und Durchsetzung von kooperativem Verhalten sind dauerhaft nur durch neutrale Instanzen zu gewährleisten. Die Erfordernis kostengünstiger Kooperationsroutinen und zuverlässiger Sanktionsmechanismen zur Überwindung des Sozial-Dilemmas legen daher die Implementation von Institutionen auf der Grundlage staatlichen Handeins nahe. Etwas andere Annahmen liegen der Spielkonstellation (b) zugrunde. Der Unterschied zur Konstellation (a) besteht darin, daß kooperatives Verhalten bei der Spielteilnehmer mit Synergieeffekten verbunden ist. Der Einsatz von 50 DM zur Schadensvermeidung fUhrt bei einseitiger Kooperation zu einem Gesamtertrag von 40 DM, der mit gleichen Pro-Kopf-Beträgen von je 20 DM auf beide Spieler aufgeteilt wird. Tragen hingegen beide Spieler zur Schadensvermeidung bei, ergibt sich mit 80 DM ein Pro-Kopf-Ertrag, der mehr als doppelt so hoch ist wie derjenige der einseitigen Kooperation. Ein praktisches Beispiel fUr eine solche Konstellation könnte im Bereich des biologischen Pflanzenschutzes gefunden werden: Durch die Anreicherung der Landschaft mit Strukturelementen, wie Hecken oder Ackerrandstreifen, wird die Population von Nützlingen und damit das Potential fUr den biologischen Pflanzenschutz stabilisiert l2 . Synergie-Effekte könnten sich in diesem Fall aufgrund der spezifischen Populationsdynamik ergeben.

12 Vergl. Zwölfer, H. et. al., Die tierökologische Bedeutung und Bewertung von Hecken. Akademie für Naturschutz und Landschaftspflege, Laufen/Salzach 1984. 2 Scheele

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11. Umwelt als knappes Gut

Die Nettoauszahlungen sind im Tableau (b) der Abbildung 1 aufgeführt. Es zeigen sich im Ausgangspunkt, d. h. in einer Situation ohne Rückkopplung zwischen den Mitspielern, zwei unterschiedliche pfadabhängige Gleichgewichte: Sofern der jeweils andere Spieler bislang defektiert, also keinen Beitrag zur Schadensvermeidung geleistet hat, ist es rational, zu defektieren. Sollte der andere Spieler jedoch - aus welchem Grund auch immer - zur Schadensvermeidung beigetragen haben - erweist es sich als sinnvoll, ebenfalls zu kooperieren. Im Gegensatz zur Konstellation (a) bleibt der Kooperationspfad bei Spiel (b) stabil. Lediglich bei fehlender Kooperation in der Ausgangssituation sind Aktivitäten zur Überwindung des Sozialdilemmas erforderlich. In diesem Fall wäre es jedoch ausreichend, beide Spieler über den technischen Zusammenhang zwischen Aufwand und Ertrag zu informieren. Das Kooperationsgleichgewicht kann auf der Grundlage bilateraler Absprache ohne zusätzliche Sanktionsmechanismen gesichert werden. Die Transaktionskosten der Etablierung von Institutionen, d. h. die Kosten der informationellen Vorbereitung, der Anbahnung und Sicherstellung von Regelungen 13, dürften aufgrund des günstigeren Kosten-Ertrags-Verhältnisses und der daraus resultierenden Kooperationsbereitschaft niedriger sein, als bei der Spielkonstellation (a). Sofern nicht die Informationskosten prohibitiv hoch sind, kann eine stabile Lösung auf der Grundlage bilateraler Übereinkunft erfolgen. Nach der von Olson konzipierten Systematik sozialer Gruppen 14 bilden beide Akteure zusammen eine "privilegierte Gruppe", die sich von der "latenten Gruppe" dadurch unterscheidet, daß jedes Gruppenmitglied einen Anreiz hat, zur Bereitstellung eines privat zuteilbaren oder kollektiv genutzten Gruppengutes beizutragen. Übertragen wir das Konzept der privilegierten Gruppe auf einen einzelnen Spieler, so ist Kooperationsbereitschaft zu erwarten, wenn der individuelle Ertrag die individuellen Kosten übersteigt. Die nähere Betrachtung der Spielkonstellation (c) zeigt indes, daß dies zwar eine notwendige, keineswegs aber immer eine hinreichende Bedingung ist. Das spezifische Ertrags-Aufwandsverhältnis jedes Kooperationsbeitrages ist zusätzlich zu berücksichtigen. Die Spielkonstellation (c) zeichnet sich durch degressive Addition nicht weiter

13 Die hier verwendete Spezifizierung von Transaktionskosten geht auf Dahlman zurück. Er definiert Transaktionskosten als Kosten aufgrund Information, Contract und Enforcement (lCE). Vergl. Dahlman, C. 1., The Problem of Externality. Journal of Law and Economics, 22 (1979), S. 141-162. 14

Olson, M., The Logic ofCollective Action. Cambridge (Mass.) 1965.

I. "Soziales Dilemma" und Institutionenwahl

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differenzierbarer Einzelerträge aus. Als Beispiel könnte eine Kläranlage angeführt werden, deren Bau die Qualität eines bestimmten Gewässers in den Bereich der Selbstreinigungskapazität bringt. Infolgedessen könnten mit einer zusätzlichen Anlage nur noch vergleichsweise geringfügige zusätzliche Erträge erbracht werden. In der Ausgangssituation ohne Kommunikation zwischen den Akteuren ergeben sich wieder zwei pfadabhängige Gleichgewichte. Im Unterschied zu (b) ist die Kooperation im Spiel (c) rational, wenn der Spielpartner bislang defektiert hat. Trotz der Kooperationsverweigerung des anderen ergibt die einseitige Kooperation ein positives Aufwands-Ertrags-Verhältnis. Kooperiert in der Ausgangssituation jedoch bereits der Mitspieler, kann ein zusätzlicher Schadensvermeidungsbeitrag den individuellen Ertrag lediglich von 60 DM auf 80 DM erhöhen. In einer solchen Situation ist es individuell rational, zu defektieren, weil das Ertragsdifferential von 20 DM den zusätzlichen Aufwand von 50 DM nicht zu kompensieren vermag. Die Gleichgewichte, die durch die linke untere und rechte obere Zelle der Auszahlungsmatrix (c) repräsentiert werden, zeichnen sich - bei unterschiedlichen Verteilungseffekten - durch eine höhere Gesamtwohlfahrt aus. Infolgedessen scheint in diesem Fall kein Handlungsbedarf zur Abänderung der Gleichgewichtslösungen zu bestehen. Diese Aussage gilt jedoch nur, solange die unrealistische Annahme fehlender Kommunikation aufrechterhalten wird. Sobald Informationen vorliegen, werden bei Spielwiederholung kontingente Entscheidungen und strategisches Verhalten relevant: Jeder Mitspieler hat den Anreiz, sich durch Kooperationsverweigerung Verteilungsvorteile zu verschaffen bzw. den Verteilungsnachteil, der sich gegenüber der beidseitigen Kooperation ergibt, zu vermeiden. Infolgedessen werden die Gleichgewichte instabil; es entsteht eine Tendenz zur strategischen Kooperationsverweigerung, die beide Mitspieler in das soziale Dilemma führt. Diese Situation ist mit Spielkonstellation (a) ohne Kommunikationsmöglichkeit vergleichbar, in der es - anders als in Konstellation (b) - keine eindeutig vorteilhafte Konsenslösung gibt. Den beiden scheinbar wohlfahrtsmaximierenden Gleichgewichten der Spielkonstellation (c) müssen die destabilisierenden Konsequenzen des Verteilungskonfliktes als zusätzliche Kosten angerechnet werden. Die Überwindung des Sozial-Dilemmas erfordert - wie schon bei Konstellation (a) - die Etablierung von Institutionen, die eine Lösung des Verteilungskonfliktes und damit Eindeutigkeit bezüglich des Kooperationsverhaltens sicherstellt.

2'

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11. Umwelt als knappes Gut

Die Lösung kann einerseits darin bestehen, daß die Schadensvermeidungsaktivität in der wohlfahrtsmaximierenden Intensität kollektiv organisiert wird. Andererseits könnte dieser Schritt der privaten Initiative überlassen bleiben, indem die Ungleichgewichtigkeit der stabilen Lösung durch Gebühren behoben werden, die derjenige, der ohne eigene Investitionen von der Schadensvermeidungsaktivität profitiert, an den anderen Mitspieler zu zahlen hat. In beiden Fällen sind umfassende institutionelle Vorkehrungen zur Bereitstellung der relevanten Informationen, der Vertragsschließung und Überwachung der Übereinkunft unvermeidbar. Als wesentliches Resultat dieses Kapitels ist festzuhalten, daß individuell rationale Entscheidungen bei fehlenden Regeln zu gesellschaftlich suboptimalen Resultaten fuhren können. Die Überwindung des Sozial-Dilemmas erfordert als Mindest-Bedingung Information und Kommunikation zwischen den betroffenen Akteuren. Sofern das Sozial-Dilemma - aufgrund nicht auflösbarer Interessenkonflikte - nicht allein durch Informationen aufhebbar ist, bleibt als einzige Lösung die staatliche Gewährleistung von Verhaltenssicherheit durch die Festlegung und Überwachung von Nutzungsregeln und Nutzungsrechten. Im Kontext umweltpolitischer Probleme kann die konfligierende Ressourcennutzung als der Normalfall angesehen werden. Infolgedessen ist hier die Spezifizierung und Zuweisung von Rechten wie auch die Etablierung rechtlich gesicherter Allokationsmechanismen als zentrale Voraussetzung einer Überwindung des Sozial-Dilemmas anzusehen. Erst auf der Grundlage definierter institutioneller Regelungen werden individuell-marktliche oder kollektiv-politische Aktivitäten als ökonomisch bestimmte Allokationsentscheidungen möglich.

2. Ein umweltökonomisches Grundmodell Die vorangehenden Ausfuhrungen können verdeutlichen, daß die suboptimale Situation des Sozial-Dilemmas durch die Etablierung von Institutionen überwunden werden kann. Die Natur des Problems ist indes anhand einer binären Entscheidungssituation kaum hinreichend differenziert darstellbar. Im folgenden soll das Phänomen der Umweltbelastung aus der Perspektive der Allokationstheorie beleuchtet werden. Dabei werden Umweltbelastungen zunächst unter Bezugnahme auf den gesamtwirtschaftlichen Transformationsraum interpretiert. Im Anschluß folgt eine Diskussion von Umweltproblemen aus der mikroökonomischen Perspektive zweier konkurrierender Umweltnutzungen.

2. Ein umweltökonomisches Grundmodell

21

a) Umweltbelastungen aus gesamtwirtschaftlicher Sicht

Nach der gängigen Vorstellung der Mikrotheorie kann die Transfonnationsfunktion für die Bereitstellung zweier Güter bei gegebener Faktorausstattung aus den Isoquanten der Faktorverwendung für jedes Gut abgeleitet werden. Die Steigung der Transfonnationskurve wird durch die Grenzrate der technischen Transfonnation zweier Güter beschrieben. Das gesellschaftliche Optimum ergibt sich dort, wo die präferenzbestimmte Grenzrate der Substitution zwischen zwei Gütern der Grenzrate der technischen Transfonnation entspricht 15 . Während die Ableitung gesamtwirtschaftlicher Schlußfolgerungen aus der mikroökonomischen Analyse insbesondere aufgrund der Problematik der Präferenzaggregation kontrovers diskutiert wird 16 , scheint das Transfonnationsproblem lediglich ein technisches zu sein. Eine solche Betrachtung läßt indes die soziale Bestimmtheit alternativer Wahlmöglichkeiten außer acht. Bereits die Spezifizierung der ökonomisch relevanten Wahlalternativen setzt notwendigerweise soziale Interaktion voraus, die indes keineswegs schon mit dem Prozeß der Optimierung identisch ist. Eine zentrale These dieser Arbeit besteht darin, daß die Etablierung von Institutionen als der Prozeß anzusehen ist, durch den die Umwelt zum Bestandteil des ökonomisch relevanten Transfonnationsraumes wird. Zur Veranschaulichung dieser Überlegung auf der allgemeinen Ebene gesamtwirtschaftlicher Betrachtungen sei zunächst auf Abbildung 2, Teil (a) verwiesen. Auf der Basisebene wird die Transfonnation zwischen zwei Gütern XA und XB abgebildet. Der in der Senkrechten eingezeichnete Umweltzustand U bleibt in der Ausgangssituation (a) unbeeintlußt; Umwelt kann als freies Gut im gewünschten Umfang von U* in Anspruch genommen werden 17 . Obgleich Umwelt in der Menge U* nutzen stiftend ist, muß sie nicht in das Optimierungskalkül aufge-

15

Näheres siehe Varian, H. R., Grundzüge der Mikroökonomik. München 1991.

16 Zur umweltbezogenen Problematik der Präferenzaggregation vergl. MitchelI, R., Carson, R., Using Surveys to Value Public Goods., Washington D.C. 1989. Vergl. außerdem Hampicke, U., Naturschutz als ökonomisches Problem. Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht, 10 (1987), S. 157-195. 17 U* ist nicht identisch mit der Gesamtmenge U, deren Festlegung kaum möglich sein dürfte. Umwelt ist auch als freies Gut gesellschaftlicher Definition und Wertung unterworfen. Dies zeigt das Beispiel der Agrarlandschaften und Agrarökosysteme, die wenngleich sie als ökologisch wünschenswert angesehen werden - nicht schon deshalb als knapp einzustufen sind.

22

H. Umwelt als knappes Gut

nommen werden 18. Die als Zylinderausschnitt dargestellte TransformationsOberfläche in (a) berücksichtigt lediglich den Trade-off zwischen XAO und XB O' Mit einer gesellschaftlichen Indifferenzkurve 10 im zweidimensionalen Transformationsraum von XA und XB ergibt sich ein gesellschaftlich optimaler Produktionspunkt Po mit der resultierenden Güterkombination XAO und XB O und U·. Erst wenn sich Konkurrenz zwischen der Produktion von XA und X B auf der einen und der Sicherung von Umweltqualität U auf der anderen Seite zeigt, d. h. wenn Umwelt vom freien zum knappen Gut wird, muß Umwelt als neue Dimension in das ökonomische Kalkül aufgenommen werden. Der Prozeß der Umweltverknappung ist in Abbildung 2 (b) dargestellt. Abbildung 2 (b) zeigt die zweidimensionale Transformation zwischen der Güterproduktion und der Sicherung von Umweltqualität. Auf der X-Achse sind drei verschiedene Güterproduktionsniveaus dargestellt, die sich im Zeitablauf infolge wirtschaftlichen Wachstums ergeben. Während das Produktionsniveau Xo im Ausgangszeitpunkt to keinen Einfluß auf die Umweltqualität U* hat, zeigt sich in t l und t2 ein trade-off zwischen Güterproduktion und Umweltsicherung, der in (b) als konkave Transformationsfunktion zwischen U und X dargestellt wird. Zum einen ist die Verknappung der Umwelt Folge des zunehmenden Ressourcenverbrauchs im Zuge wirtschaftlicher Expansion. Zum anderen nimmt die Entropiemenge zu bzw. resultiert ein Zusammenbruch der Assimilationskapazität von Ökosystemen als Folge einer dauerhaft hohen Belastung. Der zuletzt genannte Effekt zeigt sich in (b) als Abflachung der Transformationskurve von t2 gegenüber t l . Die ökonomisch relevante Transformation zwischen XA, XB und U bei Verknappung der Umwelt ist Abbildung 2 (a) und (c) als schraffierte, konkav gewölbte Oberfläche dargestellt. Die dreidimensionale, konvex gewölbte Indifferenzfläche 11, die gleichfalls den trade-off zwischen XA, XB und U berücksichtigt, tangiert die Transformationsoberfläche in P I' Als optimale Güterkombination resultiert XA I , XB I und U 119. Ein Verbleiben auf dem Produkti-

18 Ausführlicher zu diesem Aspekt siehe Scheele, M. und Isermeyer, F., Umweltschutz und Landschaftspflege im Bereich der Landwirtschaft - Kostenwirksame Verpflichtung oder neue Einkommensquelle? Berichte über Landwirtschaft, 67 (1989), H. I, S. 86-110. 19 Zur Ableitung der Kuhn-Tucker-Bedingungen für ein Optimum vergl. Siebert, H., Economics of Environment. Theory and Policy. Berlin und Heidelberg 1987, S. 44 ff. und S. 58.

2. Ein umweltökonomisches Grundmodell

23

onspunkt Po wäre suboptimal, weil in diesem Punkt lediglich ein niedrigeres Wohlfahrtsniveau erreichbar ist.

u

u, _ X·

X' , - - ...

x\

X·

(e)

I.

X·

u U

•

I,

t,

I

I

I-----------+~~~-~---~--~-----

(b) X,

X,

X,

X

Abbildung 2: Der Transformationsraum unter Berücksichtigung der Umweitnutzung

Ein zentrales Problem der Umweltökonomie besteht darin, daß die Integration der Umwelt in die Allokationssteuerung keineswegs automatisch erfolgt, sondern Problemerkennung und soziale Interaktion voraussetzt. Bei Ausblendung der Verknappung der Umwelt und der infolgedessen fehlenden Integration der Umwelt in das ökonomische Optimierungs-Kalkül erscheint der Produktionspunkt PI ineffizient; das Lot unter PlI trifft im zweidimensionalen

24

11. Umwelt als knappes Gut

Transfonnationsraum von XA und XB auf einen intramarginalen Produktionspunkt. Die Vorstellung der Ineffizienz von PI' die von der Fiktion der Umwelt als beliebig verfügbares, freies Gut ausgeht, spielt in der praktischen Diskussion um die Implementation umweltpolitischer Maßnahmen als DefensivArgument eine gewichtige Rolle. Solange die Umwelt in Ennangelung eindeutiger Nutzungsregelungen keinen Knappheitspreis hat, besteht die Gefahr, daß das private Interesse an der Fortführung einer restriktionslosen Umweltnutzung absichtlich oder in Verkennung der tatsächlichen Umweltverfügbarkeit mit Sachaussagen über den gesellschaftlichen Wert der Umwelt verwechselt wird. Dies wird der Fall sein, solange die Trennlinie zwischen willkürlicher, unentgeltlicher Aneignung natürlicher Ressourcen und geregelter Transaktion als Austausch von Leistung und Gegenleistung nicht institutionell definiert ist20 . Es muß daher berücksichtigt werden, daß nicht nur das Bewertungskalkül als Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage sozial bestimmt ist. Auch die Spezifizierung der Wahlalternativen oder - bezogen auf das in Abbildung 2 dargestellte Modell die Definition der für den Transfonnationsraum relevanten Dimensionen wird gesellschaftlich bestimmt. Bewertung und Preisbildung können erst erfolgen, wenn die Implementation institutioneller Regelungen abgeschlossen ist. Dieser Sachverhalt soll im folgenden Kapitel noch einmal aus der mikroökonomischen Perspektive anhand zweier konkurrierender Nutzungsalternativen verdeutlicht werden. b) Umweltbelastungen aus einzelwirtschaftlicher Sicht

In den vorangehenden Kapiteln wurde aufgezeigt, daß Umwelt einen individuell wie auch gesellschaftlich meßbaren Wert hat, der durch störende Produktions- und Konsumaktivitäten beeinträchtigt werden kann. Diese Behandlung von Umwelt als finales Konsumgut, das auch dem im nächsten Kapitel diskutierten Externalitätsbegriff zugrunde liegt, zeigt indes nur eine Seite des Konfliktes. Tatsächlich ist Umwelt nicht nur Konsumgut, sondern häufig zugleich auch Produktionsfaktor. Die Betonung dieses Doppelcharakters von Umwelt ermöglicht die Übersetzung von Umweltschutz und Umweltbelastung in die 20 Bromley geht davon aus, daß das ökonomisch relevante "choiee set" allein institutionell bestimmt sei, während Cheung die zusätzliche Relevanz physischer Restriktionen betont. Vergl. Bromley, D. W., Economic Interests and Institutions, Oxford 1989 sowie Cheung, S. N. S., The Strueture of a Contract and the Theory of a Nonexclusive Resouree. Journal of Law and Economics, 13 (1970), S. 49-70

2. Ein umweltökonomisches Grundmodell

25

ökonomisch zugänglicheren Termini konkurrierender Nutzungsansprüche. Diese Überlegung und die daraus resultierenden ökonomischen Implikationen sollen im folgenden auf der Grundlage eines Beispiels verdeutlicht werden. Wir betrachten die Bereitstellung von Trinkwasser Waus einem räumlich eingrenzbaren Grundwassereinzugsbereich. Die zugehörige Bodenoberfläche wird landwirtschaftlich genutzt, wodurch die Trinkwasserqualität infolge des Eintrags von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln vermindert wird. Als Folge dieser Qualitätsbeeinträchtigung, deren Ausmaß eine Funktion der Bewirtschaftungsintensität I sei, wird der Gewinn aus der Trinkwasserbereitstellung gemindert. Die Gewinnminderung ist darauf zurückzuführen, daß entweder die Zahlungsbereitschaft für Trinkwasser sinkt oder höhere Kosten für die Trinkwasseraufbereitung anfallen21 . Der einseitige Effekt landwirtschaftlicher Produktion auf die Wasserqualität ist in Abbildung 3 dargestellt. GU I' GU2' und GU 3 zeigen den funktionalen Zusammenhang zwischen dem Gewinn GU und der von links nach rechts zunehmenden Trinkwasserqualität. Die Indizes 1 bis 3 stehen rür drei verschiedene Intensitätsstufen landwirtschaftlicher Produktion I, die das jeweilige Niveau der Gewinnfunktionen bestimmen. Bei höheren Intensitätsstufen, die durch höhere Indizes gekennzeichnet sind, ergibt sich ceteris paribus ein niedrigerer Gewinn GU. Werden die Gewinnmaxima der verschiedenen Gewinnfunktionen miteinander verbunden resultiert GU(I) als funktionaler Zusammenhang zwischen der landwirtschaftlichen Produktionsintensität I und dem Gewinn aus der Trinkwasserbereitstellung. Da GU(I) sowohl durch die Trinkwasserqualität als auch durch die landwirtschaftliche Produktionsintensität bestimmt wird, bekommt die X-Achse eine Doppelfunktion. Von links nach rechts nimmt die Umwelt- bzw. Trinkwasserqualität zu. Gleichzeitig ergibt sich - als gegenläufiger Effekt - eine von rechts nach links zunehmende landwirtschaftliche Produktionsintensität. Entsprechend der Doppelfunktion der X-Achse können wir den Gewinn aus der landwirtschaftlichen Produktion in die Betrachtungen einbeziehen. GL in Abbildung 4 (a) repräsentiert die landwirtschaftliche Gewinnfunktion, die gleichzeitig den Zusammenhang zwischen dem landwirtschaftlichen Gewinn und der

21 Das hier vorgestellte Beispiel abstrahiert von den bestehenden rechtlichen Regelungen der Trinkwasserbereitstellung. Es werden lediglich Landwirte auf der einen und Wasserversorgungsunternehmen auf der anderen Seite in die Nutzungskonkurrenz einbezogen. Probleme des Monopols und die Implikationen für die Preisbildung bleiben zunächst unberücksichtigt.

26

11. Umwelt als knappes Gut

Gewässerbelastung beschreibt22 . Die Belastung des Grundwassers kann auf diese Weise als Produktionsfaktor in der landwirtschaftlichen Produktion interpretiert werden: Die Landwirte nutzen das Grundwasser als Aufnahmemedium für ausgewaschene Dünge- oder Pflanzenschutzmitlel23 .

Umweltqualität

•

Abbildung 3: Unidirektionaler Effekt der Agrarproduktion auf die Umweltqualität

In der Ausgangssituation ohne Regulierung der Umweltbelastung werden die Landwirte eine gewinnmaximale Produktionsintensität wählen, ohne den

22 Da nur Abschnitte der Gewinnfunktionen betrachtet werden, die für die ökonomische Interdependenz zwischen Landbewirtschaftung und Trinkwasserbereitstellung relevant sind, repräsentieren die Kurvenursprünge nicht notwendigerweise Nullstellen. 23 Diese Interpretation entspricht juristischem· Sprachgebrauch gefunden. Die Grundwasserbelastung durch landwirtschaftliche Produktion wird als "unechte Gewässernutzung" beschrieben. Vergl. Krohn, G., Entschädigung für Umweltschutzmaßnahmen in der Landwirtschaft. Agrarrecht, 16. Jahrgang (1986), Beilage I, S. 18-26.

2. Ein umweltökonomisches Grundmodell

27

negativen Effekt auf die Trinkwasserbereitstellung zu berücksichtigen24 . Aufgrund des physikalischen Zusammenhangs zwischen Trinkwasserbereitstellung und Landbewirtschaftung zeigt sich die Nutzungskonkurrenz lediglich als unidirektionaler Effekt, der im landwirtschaftlichen Gewinnmaximum über XL zu einem minimalen Niveau der Umweltqualität fuhrt. Die Differenzen zwischen dem Maximalgewinn GU über dem Allokationspunkt XU und den bei verschiedenen Intensitätsstufen jeweils erreichten Werten fur GU müssen der· Landbewirtschaftung aus gesellschaftlicher Sicht als Opportunitätskosten OKL angerechnet werden. Indes können diese Opportunitätskosten ohne eine institutionelle Regulierung des Nutzungskonfliktes nicht allokationssteuernd wirken. Gegenüber dem Allokationspunkt XL, der sich bei isolierter Optimierung der Landbewirtschaftung ergibt, besteht bei einer Berücksichtigung der aus der Trinkwasserbelastung resultierenden Opportunitätskosten OKL ein Spielraum für eine Erhöhung der gesellschaftlichen Wohlfahrt. Das Potential fur Wohlfahrtsverbesserungen zeigt sich bei einer vertikalen Aggregation der Gewinnfunktionen der Landwirtschaft und derjenigen der Trinkwasserbereitstellung zur gesellschaftlichen Gewinnfunktion GL+u. Die gesellschaftlich optimale Allokation ergibt sich über dem Allokationspunkt X*. An dieser Stelle entspricht in Abbildung 4 (b) der marginale Gewinn der landwirtschaftlichen Produktion GGL den marginalen Opportunitätskosten der Wasserverschmutzung GOKL. Die gesellschaftliche Gewinnfunktion GL+U in Abbildung 4 (a) zeigt an dieser Stelle ein Maximum. Die Erzielung der gesellschaftlich optimalen Allokation setzt voraus, daß Wasserwirtschaft und Landwirtschaft miteinander kommunizieren und sie sich hinsichtlich der gewinnmaximalen Ressourcennutzung einigen. Die Fusion konkurrierender Aktivitäten und einer daraus resultierenden Aggregation beider Gewinnfunktionen hat im Gewässerschutz durchaus praktische Relevanz, indem nämlich Wasserversorgungsunternehmen in der Vergangenheit mangels operationaler institutioneller Regelungen dazu übergegangen sind, Grundstücke in Wassereinzugsgebieten aufzukaufen 25 . Indes sind solche Lösungen - wie die 24 Innerhalb eines Wassereinzugsgebietes ist in der Regel eine Gruppe von Landwirten an Umweltbelastungen beteiligt. Aus Gründen der Anschaulichkeit istes dennoch sinnvoll, die folgenden Betrachtungen anhand des Zwei-Personen-Falls zu entwickeln. 25 Die Fusionslösung ist ein gebräuchliches Referenzsystem für ungeregelte Nutzungskonflikte. Vergl. z. B. Marchand, J. R. and Russell, P., Extemalities, Li ability, Separability and Resource Allocation. American Economic Review, 63 (1973), S. 611619. Literarische Verarbeitung findet dieser Ansatz der Lösung von Umweltproblemen bereits in Hendrik Ibsen's Drama "Ein Volksfeind" aus dem Jahre 1887.

28

H. Umwelt als knappes Gut

weiteren Ausführungen zeigen werden - nur Spezialfalle. Generell geht es darum, den institutionellen Rahmen für die Allokationssteuerung zu schaffen. Im wesentlichen bedeutet dies, daß sanktionierbare Handlungsrechte spezifiziert und eindeutig zugewiesen werden müssen.

GU

GL+U ~-~I

-.

GL OKL

(a)

GGL GOKL

(b) Umweltqualität - - - - - _ Produktionsintensität

Abbildung 4: Der Nutzungskonflikt zwischen Agrarproduktion und Umwelterhalt

Bevor wir uns jedoch in den Kapiteln IV und V den theoretischen Grundlagen einer institutionellen Fundierung des Natur- und Ressourcenschutzes zuwenden, sollen in den folgenden Kapiteln die beiden Hauptlinien der Umweltökonomie, nämlich die Pigou-Tradition und die Coase-Tradition, hinsichtlich der Interpretation von Umweltproblemen und deren Lösung diskutiert werden.

IH. Die Pigou-Tradition und die Coase-Tradition als dominante Ansätze der Umweltökonomie 1. Die Pigou-Tradition I: Internalisierung externer Effekte a) Grundzüge des Externalitäten-Ansatzes

Die zentrale ökonomische Kategorie fur die Beschreibung von Umweltproblemen ist der Begriff der Externalität. Umweltprobleme und Externalität oder externe Effekte werden in den meisten umweltökonomischen Artikeln ohne nähere Spezifizierung als synonyme Begriffe verwendet. Indes verbinden sich mit diesem Begriff sehr verschiedene Vorstellungen; es existiert eine Vielfalt von impliziten Definitionen, die zum Teil nicht miteinander kompatibel sind. Der Externalitätsbegriff beschreibt in seiner einfachsten Form, daß produktive oder konsumptive Aktivitäten mit positiven oder negativen Effekten verbunden sein können, die nicht auf den Urheber zurückwirken2 . Während Marshall diesen Sachverhalt mit dem Begriff der Externalität belegt hat 3, spricht Pigou von sozialen Grenzkosten, die von den privat zurechenbaren Grenzkosten abweichen. Wenngleich Pigou nicht unmittelbar auf Marshall Bezug nahm, wird der Begriff der "Externalität" später im Rahmen der soge-

Der Begriff der "Pigou·Tradition" geht auf Coase zurück. Vergl. Coase, R., The Problem of Social Costs. The Journal of Law and Economics, 3 (1960), S. 1-44. Wiederabdruck in Dorfman, R. und Dorfman, N. (Hrsg.), Economics of the Environment. New York und London, S. 142-172. Die Pigou-Tradition wird auf S. 166 beschrieben. In der vorliegenden Arbeit bezeichnet der Begriff der Pigou-Tradition eine ökonomische Richtung, die sich mit dem Abweichen von privaten und sozialen Grenzkosten bzw. mit Externalitäten beschäftigt und als Lösung insbesondere den zentralistischen Einsatz von Steuern und Subventionen propagiert. 2 Bromley spricht bei negativen ExternaIitäten von "unwanted costs". Vergl. Bromley, D. W., Economic Interests, S. 168. 3 Zur Einordnung des Externalitätsbegriffs vergl. Kapp, W. K., On the Nature and Significance ofSocial Costs. Kyklos, 12 (1969), S. 334-347.

30

III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

nannten "Pigou-Tradition" als Synonym für die Differenz zwischen "sozialen und privaten (Grenz-)Kosten" verwendet4. Bereits in den frühen sechziger Jahren zeigte sich, daß der Externalitätsbegriff einige Unschärfen aufweist, die man durch eine Vielzahl von Spezifizierungen zu vermeiden suchte. Eine offenkundige Unschärfe des Externalitätenbegriffes besteht darin, daß prinzipiell jede exklusive Ressourcenverwendung mit einer Einschränkung der Nutzungsmöglichkeiten für andere Akteure einhergeht. Indes können diese Einschränkungen bei funktionierenden Märkte durch eine zahlungskräftige Nachfrage nach einer veränderten Ressourcennutzung geregelt werden. Wollte man nicht jeden Zahlungsanreiz als Externalität begreifen, wurde es erforderlich, nur solche Effekte in die Definition einzubeziehen, die nicht über den Markt regelbar sind 5. Infolgedessen wurden die sogenannten "technologischen" von den nicht handlungsrelevanten "pekuniären" Externalitäten unterschieden. Eine ähnliche Überlegung berücksichtigt den Umstand, daß technischer Fortschritt regelmäßig zu Einkommensverschlechterungen bei denjenigen führt, die eine rechtzeitige Adaption neuer Technologien verpaßt haben. Indes handelt es sich bei der - für die Nachzügler durchaus unangenehmen - Verringerung von Produzentenrenten infolge eines durch technischen Fortschritt induzierten Preisverfalls keineswegs um einen vermeidungswürdigen Vorgang. Im Gegenteil, diese Form der negativen Externalität ist der wesentliche Motor wirtschaftlichen Wachstums. Da diese externen Effekte mittelbar über den Markt, nämlich über einen Produktpreisverfall wirkten, legt auch dieser Fall nahe, die "pekuniären" von den allein vermeidungswürdigen "technologischen" Externalitäten zu unterscheiden 6 . Eine weitere, häufig verwendete Definition von Externalitäten trägt dem Umstand Rechnung, daß sich ungesetzliche Nötigung oder Schädigung Dritter auch immer außerhalb von Marktmechnismen vollziehen. Würde eine Veränderung der Allokation durch Marktmechnismen zum zentralen Unterscheidungsmerkmal von Internalitäten und Externalitäten müßte jede ungesetzliche Aneignung des Eigentums anderer als Externalität bezeichnet werden müßte. 4 Vergl. Pigou, A. S. 134.

c.,

The Economics of Welfare. London 1932, Reprint 1954,

5 Für die Begründung einer solchen Definition vergl. Weimann, 1., Umweltökonomik - Eine theorieorientierte Einführung. Ber1in und Heidelberg 1990, S. 19. 6 Zur Definition technologischer Extemalitäten vergl. Siebert, H., Economics of the Environment, S. 7.

I. Internalisierung externer Effekte: die Pigou Tradition

31

Einer solchen Unschärfe des Externalitätsbegriffs wirkt Mishan's Definition entgegen, derzufolge Externalitäten als schädigende und nicht-gesteuerte Nebenwirkungen einer ansonsten legitimen Tätigkeit interpretiert werden 7 . Wie in den nächsten Kapiteln zu diskutieren sein wird, können die Versuche einer exakteren Spezifizierung des Externalitätsbegriffes in der Gesamtschau jedoch kaum als gelungen bezeichnet werden. Bei näherer Betrachtung der Implikationen verschiedener Spezifikationen externer Effekte zeigen sich Unvereinbarkeiten zwischen den verschiedenen Versionen; auch immanente Inkonsistenzen treten deutlicher hervor. b) Die Internalisierung externer Effekte durch Steuern

Bevor wir den Externalitätsbegriff einer kritischen Überprüfung unterziehen, soll zunächst die Grundkonzeption der Pigou-Tradition, die den Externalitätsbegriff zu einer zentralen Kategorie der Umweltökonomie gemacht hat, anhand des in Kapitel II.2.b dargestellten Modells veranschaulicht werden. Dabei werden wir uns zunächst auf die Diskussion negativer Externalitäten beschränken. Wie in Kapitel III.I.f. zu diskutieren sein wird, haftet der Unterscheidung zwischen positiven und negativen Externalitäten ohnehin eine gewisse Beliebigkeit an. Abbildung 5 zeigt den Nutzungskonflikt zwischen Landbewirtschaftung und Trinkwasserbereitstellung. In Kapitel II.2.b wurde bereits ausgefiihrt, daß der Landwirt in der Ausgangssituation isolierter Optimierung sein Gewinnmaximum bei XL realisiert. Gleichzeitig verursacht er Opportunitätskosten OKL, die bei XL ihren Maximalwert erreichen und aufgrund fehlender institutioneller Regelungen nicht auf das Optimierungskalkül des Landwirts zurückwirken. Damit erfiillen die Opportunitätskosten OKL die erste der im vorangehenden Kapitel vorgestellten Externalitäts-Definitionen. Dies wird um so deutlicher, wenn auf die Ableitung von GU in Abbildung 2 Bezug genommen wird. Die Abstände der verschiedenen Maxima GU i gegenüber einem theoretischen Maximalgewinn GU resultieren aus verschiedenen Intensitäten der Agrarproduktion, deren Höhe allein auf der Optimierung des landwirtschaftlichen Gewinns beruht. Die Wasserwirtschaft kann sich zwar passiv an die externen Effekte anpassen; vermeiden kann sie die Einkommenseinbußen indes nicht.

7 Vergl. Mishan, E. J., The Relationship between Joint Products, Collective Goods, and External Effects. Journal of Political Economy, 77 (1969), S. 329-348.

32

III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

Die infolgedessen als "nicht-separabel" bezeichneten Externalitäten 8 haben in der Ausgangssituation von Abbildung 5 einen Betrag von E. Die ursprünglichen Überlegungen von Pigou gingen davon aus, daß die Abweichungen zwischen den privaten Grenzkosten des Schädigers und den sozialen Grenzkosten, die sich bei Berücksichtigung der Kosten einer Venninderung der Trinkwasserqualität ergeben, durch Zahlungsverpflichtungen des Schädigers vollständig behoben werden müßte 9 . Abbildung 5 zeigt indes, daß die vollständige Venneidung der Externalität E zum Allokationspunkt XU führen würde. Aus gesellschaftlicher Sicht repräsentiert XU jedoch einen suboptimalen Gesamtgewinn GL+U und damit die ungünstigste aller denkbaren Allokationsmöglichkeiten im vorliegenden Modell. Dieses offenkundig unerwünschte Resultat der Externalitätsvenneidung wurde von Coase kritisch diskutiert. Bei Coase findet sich der Hinweis auf die Reziprozität des Knappheitsbegriffes, die darin zum Ausdruck kommt, daß gleichzeitig mit der Schadensverursachung Werte geschaffen werden und infolgedessen nicht die Schadensverursachung, sondern auch die Schadensvenneidung mit Opportunitätskosten behaftet ist. Die Opportunitätskosten der Schadensvenneidung können in Abbildung 5 (a) analog zu OKL aus der Differenz zwischen dem Maximum von GL und dem bei der jeweiligen Trinkwasserqualität erreichbaren Wert von GL abgeleitet werden. Coase hat darauf hingewiesen, daß einer Veränderung der Allokation zugunsten der einen und zu Lasten der anderen Aktivität grundsätzlich ein

8 Nicht-separable Extemalitäten bewirken eine einseitige Allokationsanpassung während separable Extemalitäten allokationsneutral sind. Relevant war diese Unterscheidung für die These von Marchand und RusselI, das Coase-Theorem (vergl. Kap. 2.4.4 der vorliegenden Arbeit) sei bei Nicht-Separabilität nicht gültig. Gifford und Stone haben nachgewiesen, daß diese These einzig auf einer fehlerhaften Formulierung im Modellansatz basiert. Vergl. Marchand, J. R. and RusselI, P., Extemalities, Liability, Separability and Resource Allocation sowie Gifford, A., Jr. and Stone, C. c., Externalities, Liability and Resource Allocation: Comment. The American Economic Review, 65 (1975), S. 724-727. Die Differenzierung zwischen separabien und nicht-separablen Extemalitäten ist von zweifelhafter theoretischer Relevanz. Überdies fallt es schwer, Beispiele für separable Extemalitäten zu finden. In dieser Arbeit wird daher grundsätzlich von Nicht-Separabilität ausgegangen. 9 Pigou entwickelte diesen Gedanken am Beispiel von Ernteschäden, die durch Funkenflug von Lokomotiven verursacht werden. Vergl. Pigou, A. of Welfare. London 1932, Reprint 1954, S. 134.

c., The Economics

I. Internalisierung externer Effekte: die Pigou Tradition

33

Vergleich der Netto-Erträge beider Aktivitäten vorausgehen mußIO. Buchanan und Stubblebine haben diesen Gedanken durch die Einführung des Begriffes der Pareto-relevanten Extemalität auf den Extemalitätsansatz übertragen 11. Die Pareto-relevante Extemalität beschreibt den Anteil der Extemalität, dessen Vermeidung zu einer Erhöhung der gesellschaftlichen Wohlfahrt führt. GL+U GU GL GLI OKL

GL+U

I

I

/'

r-~

k(J .. I

I

I

I

E* E

(a)

E

0

XU

XL GGL I GOKL .

(h)

t* Umweltqualität

Produktionsintensität

Abbildung 5: Pareto-Relevanz externer Effekte: Internalisierung durch die Pigou-Steuer

10 Coase, R., The Problem of Social Costs. The Journal of Law and Economics, S. 158 ff. 11 Vergl. Buchanan, J. M. und Stubblebine, W. 29 (1962), S. 371-384. 3 Scheele

c.,

Externality. Economica,

34

III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

In Abbildung 5 (a) ist dieser Teil der Externalität E als E* gekennzeichnet. Bis zur Erreichung von E* sind die Grenzerträge der Schadensvermeidung, die als zusätzliche Netto-Erträge der Trinkwasserbereitstellung entstehen, höher als die Gewinneinbußen infolge einer RückfUhrung der landwirtschaftlichen Produktionsintensität. Damit entspricht E* einem Anteil der Externalität E, der zur Herstellung des gesellschaftlichen Optimums X* vermieden werden muß. Die im Optimum verbleibende Externalität EO wird als Pareto-irrelevant bezeichnet. Das zentrale Instrument der Pigou-Tradition, mit dessen Hilfe negative Pareto-relevante Externalitäten vermieden werden sollen, ist die Pigou-Steuer. Die Höhe des Pigou-Steuersatzes t* bemißt sich - wie in Abbildung 5 (b) aufgezeigt - nach der Höhe der marginalen Opportunitätskosten GOKL im gesellschaftlich optimalen Allokationspunkt X*. Wird die landwirtschaftliche Aktivität mit der Steuer t* belegt, ergibt sich im gesellschaftlichen Optimum ein landwirtschaftlicher Grenzgewinn von O. Die Besteuerung jeder Einheit landwirtschaftlicher Produktionsintensität 12 mit dem Steuersatz t*, fUhrt zu einer neuen landwirtschaftlichen Gewinnfunktion GLt , die ebenso wie GL+U über dem Allokationspunkt X* einen Maximalwert aufweist. Die Pigou-Steuer t* konfrontiert also den Landwirt als Verursacher schädigender Nebenwirkungen mit den Opportunitätskosten der jeweiligen Produktionsintensität. Dieser Sachverhalt wird als Internalisierung externer Effekte durch die Erhebung von Pigou-Steuern bezeichnet. Die Internalisierung bewirkt, daß auch bei einer isolierten Optimierung des Landwirtes die private mit der gesellschaftlichen Optimalallokation übereinstimmt 13 . Im Optimum entspricht die insgesamt zu zahlende Steuersumme dem schraffierten Rechteck in Abbildung 5 (b). Die Allokationsänderung von XL nach X* infolge der Internalisierung fUhrt zu einem Wohlfahrtszuwachs im Umfang des grau gezeichneten Dreiecks. c) Die immanente Inkonsistenz des Externalitätsbegriffs

Eine zentrale Schwäche des Externalitätsbegriffes besteht darin, daß die Erfassung von Umweltproblemen als externe Effekte keinen Hinweis auf effi12 Als "Intensitätseinheiten" können z. B. die N-Bilanzüberschüsse oder die Mineraldüngermengen zugrundgelegt werden. Näheres zur Diskussion umweltpolitischer Strategien siehe Kapitel VI. 13 Vergl. Streißler, E. W., Das Problem der Internalisierung. Referat auf der Jahrestagung 2092 des Vereins für Socialpolitik in Oldenburg. Wien 1992, S. 1.

I. Internalisierung externer Effekte: die Pigou Tradition

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ziente Lösungen gibt. Der Informationsgehalt der Ermittlung der Externalität beschränkt sich auf den Hinweis, daß eine Kostenzuweisung im SozialDilemma infolge fehlender institutioneller Regelungen nicht möglich ist. Infolgedessen impliziert die Entdeckung externer Effekte, die gleichbedeutend sind mit einer noch nicht regelbaren Nutzungskonkurrenz, die Notwendigkeit, institutionelle Regelungen zu etablieren. Die verbreitete Vorstellung einer "paretooptimalen Internalisierung externer Effekte l4 " setzt sich indes nicht in erster Linie mit der Etablierung von Institutionen auseinander, sondern zielt unmittelbar auf die Herstellung der optimalen Allokation, deren institutionelle Voraussetzungen nicht geklärt werden. Die Internalisierung externer Effekte kann schon deshalb nicht direkt Effizienzkalkülen unterworfen werden, weil der Vorgang der Optimierung die Aufhebung der Externalität, d.h. ihre Überführung in eine ökonomisch zugängliche Internalität bereits voraussetzt. Die Optimierung kann naturgemäß nur dann erfolgen, wenn das ökonomische Kalkül zur Bewertung von Ressourcen, Gütern oder negativen Effekten die Knappheitsrestriktion aller konkurrierenden Verwendungen einbezieht. Die Definition von Externalitäten als nicht über Marktsignale vermittelte, technologische Effekte ist nicht mehr anwendbar, sobald Knappheitspreise kalkulierbar werden und damit die prinzipielle Möglichkeit der Kommunizierbarkeit ökonomisch relevanter Signale besteht. Diese Überlegung erfordert keineswegs, daß bereits Markttransaktionen zur Vermeidung negativer Umwelteffekte erfolgen. Erstens können - wie im vorangehenden Kapitel gezeigt wurde - negative Umwelt-Effekte auch nach der Internalisierung fortexistieren, wenn die Grenzerträge der schädigenden Aktivität über den gesamten Bereich der Nutzungskonkurrenz höher sind als die Grenzerträge der Schadensvermeidung. Zweitens wird der externe Charakter eines störenden Effektes definitionsgemäß nicht dadurch bestimmt, daß Allokationssteuerung nach einem optimalen Mechanismus erfolgt, sondern dadurch, daß eine Bestimmung von Konkurrenz- oder Knappheitspreisen noch nicht möglich ist. Drittens gilt auch die politische Artikulation von Knappheitspreisen in Form von Steuern als Internalisierung, d. h. als Aufhebung des externen Charakters der Nutzungskonkurrenz 15. Spätestens seit der Diskussion um die ökonomische Theorie der Politik dürfte deutlich geworden sein, daß politische und marktliche Transaktionen

14 So eine Kapitelüberschrift in Kemper, M., Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft. Berlin 1989, S. V. 15 3'

Vergl. Streißler, E. W., Das Problem der Internalisierung.

36

III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

zwei wesensgleiche Handlungsoptionen sind, denen eine Reflexion von - notwendigerweise internen - ökonomischen Daten zugrundeliegt 16 . Die Internalisierung eines Effektes in das ökonomische Kalkül aller Beteiligten schafft erst die grundlegenden Voraussetzungen für die Ermittlung von Knappheitspreisen zur Optimierung der Allokation. Das wesentliche Problem besteht darin, daß es offenkundig schwerfallt, die Externalität in bezug auf ein sinnvolles (internes) Referenzsystem als "extern" zu definieren. Bei Betrachtung sowohl der marktlich-privaten als auch der politisch-kollektiven Mechanismen der Allokationssteuerung verbleiben als extern einzig solche konfligierenden Nutzungsinteressen, die sich auf vormals freie, nun aber knapp gewordene Güter richten. Es geht also zum einen um das dynamische Problem des Überganges vom freien zum knappen Gut, das erst noch in das ökonomische Kalkül einzelner Personen oder Gruppen integriert werden muß. Zum anderen geht es um den Schritt der Institutionalisierung von Nutzungsregeln. Solange jedoch weder das Dynamisierungsproblem noch die Etablierung von Institutionen unmittelbar adressiert werden, scheint die Verwendung des Externalitätsbegriffs insbesondere anzuzeigen, daß das zugrundeliegende Problem dem jeweils herangezogenen Theorieansatz extern bleibt. d) Der statische Fehlschluß des Externalitätsbegriffs und das Pareto-Kriterium

Die Einführung der Pareto-Relevanz externer Effekte ist als Reaktion auf die im vorangehenden bereits diskutierte analytische Schwäche des Externalitätsbegriffes zu verstehen. Diese Schwäche zeigt sich insbesondere darin, daß die Ermittlung der Externalität in der Ausgangssituation über die Feststellung der Veränderungswürdigkeit des status quo hinaus keinen Rückschluß auf eine Problemlösung zuläßt. Weder ist eine vollständige Vermeidung der Externalität erstrebenswert, noch gibt allein die Existenz der Externalität Hinweise auf die Höhe des Knappheitspreises. Indes zeigt sich, daß auch der Begriff der Pareto-Relevanz externer Effekte keine brauchbare Rettung des Externalitätsbegriffs darstellt. Der Versuch der Ermittlung pareto-relevanter externer Effekte erzeugt zusätzliche immanente Widersprüche. Unter formalen Gesichtspunkten ist zunächst festzuhalten, daß das Pareto-Kriterium die Abwesenheit externer Effekte, eine gegebene Aus16 Vergl. z. B. Becker, G. S., A Theory ofCompetition among Pressure Groups for Political Influence. Quarterly Journal ofEconomics, 98 (1983), S. 371-400.

I. Internalisierung externer Effekte: die Pigou Tradition

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gangsverteilung und einen unveränderlichen Ressourcenbestand voraussetzt l7 . Offenkundig ist, daß externe Effekte wohl kaum bei Abwesenheit externer Effekte beurteilt werden können. Abgesehen davon besteht das Externalitätsproblem gerade darin, daß der Übergang von freien zu knappen Ressourcen durch eine Veränderung der Ressourcenverfiigbarkeit gekennzeichnet ist. Unabhängig davon, ob die Entstehung von Knappheit auf physischen Prozessen oder veränderten Präferenzen beruht, trifft das zuvor unbegrenzt umsetzbare Nutzungsinteresse nun auf Restriktionen. Bezogen auf das Beispiel einer neu entstehenden Nutzungskonkurrenz zwischen Landwirtschaft und Trinkwasserbereitstellung bedeutet dies, daß entweder die Landwirte ihre Intensität oder die Trinkwassernutzer ihre Qualitätsansprüche zurücknehmen müssen. Die Umsetzung beider Interessen auf dem gewohnten Anspruchsniveau gehört nicht mehr zum Bestandteil des relevanten Transformationsraums. Die Etablierung von Nutzungsrechten bietet zwar einen Ausweg aus dem Sozial-Dilemma ungeregelter (Über-)Nutzung. Da aber nicht alle Nutzer ihre vormalige Nutzungsintensität aufrecht erhalten können, sind - gegenüber dem Referenzsystem der freien Verfiigbarkeit - Nutzeneinbußen unvermeidbar. Die Ausgangsverteilung bestimmt, wer zurückstehen muß oder seinem Nutzungsinteresse durch eine zahlungskräftige Nachfrage Ausdruck verleihen muß. Sowohl der Ausschluß von der Nutzung wie auch die Möglichkeit, Nutzungsrechte käuflich zu erwerben, implizieren eine Verschlechterung der Wohlfahrtsposition derjenigen, die bei der Ausgangsverteilung leer ausgehen. Die Regelung von Externalitäten ist bei näherer Betrachtung nichts anderes als die Manifestation verringerter Möglichkeiten der Ressourcennutzung als neues Referenzsystem. Zeigen sich neue Knappheiten, werden zwangsläufig einige vormalige Nutzer gegenüber dem Referenzsystem freier Verfligbarkeit schlechter stellt. Als Übergang von einem zum anderen Referenzsystem kann die Regelung von Extemalitäten daher nicht nach dem Pareto-Kriterium beurteilt werden. Die Bezugnahme auf das Referenzsystem geregelter Knappheit und einer abgeschlossenen Ausgangsverteilung, das letztlich der Konzeption pareto-relevanter Externalitäten zugrunde liegt, ist mit dem Externalitätsbegriffs nicht zu vereinbaren. Eine solche Konstellation zeichnet sich dadurch aus, daß die Nutzungskonkurrenz prinzipiell geregelt und der Knappheitspreis dem individuel17 Vergl. Varian, H. R., Grundzüge der Mikroökonomik S. 522 ff. sowie Ng, Y. K., Welfare Economics. Hong Kong 1983, S. 30 ff.

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

len Kalkül zugänglich ist l8 . Damit ist dieses Referenzsystem zwar für ParetoVeränderungen der Allokation relevant; indes beziehen sich derartige ökonomische Entscheidungen nicht mehr auf Externalitäten, sondern auf die Allokation knapper Güter; die Definition externer Effekte ist nicht mehr erfüllt. Wie bereits ausgeführt wurde, können in einem institutionell und rechtlich vollständig spezifizierten Umfeld durchaus negative Umwelteffekte bestehen bleiben. Jedoch ist dies nicht mehr ein Externalitätsproblem l9 , sondern ein solches höherer Präferenzen für konkurrierende Verwendungen oder ein Problem zu hoher Transaktionskosten. Die Vorstellung, daß ein transaktionskostenbedingtes Ausbleiben von Transaktionen zur Vermeidung von Umweltschäden als externalitätsbedingte Abweichung vom Pareto-Optimum interpretiert werden könne 20 , ist wenig einsichtig. Zum einen setzt das Ausbleiben einer Transaktion infolge zu hoher Transaktionskosten eine vergleichende Beurteilung des Transaktionsvorteiles und der Transaktionskosten voraus. Dieser Vergleich kann aber nur erfolgen, wenn keine der relevanten Kostenkomponenten extern bleibt. Zum anderen ist die Allokation, die bei der Existenz von Transaktionskosten resultiert, nur dann als Abweichung vom Pareto-Optimum interpretierbar, wenn die Transaktionskosten verringerbar sind. Dies wäre der Fall, wenn durch eine alternative Ausgestaltung des institutionellen Rahmens kostengünstigere Mechanismen der Allokationssteuerung etabliert werden könnten 21 .

18 Die X-Achse in Abbildung 5 repräsentiert eine definierte Assimilationskapazität des Grundwassers, die entweder der landwirtschaftlichen Verwendung oder der Trinkwasserbereitstellung zur Verfügung steht. Die effiziente Änderung der Ausgangsallokation setzt eine gegebene Ausgangsverteilung zumindest aber eine übergeordneten Rechtsetzungsinstanz voraus. 19 Dennoch wird die Optimierung der Schadensvermeidung in der Regel als Behebung des Externalitätsproblems diskutiert. Vergl. z. B. Pearce, D. W. und Turner, R. K., Economics ofNatural Resources and the Environment. Baltimore 1989, S. 64 ff. 20 Diese Auffassung vertreten z. B. Calabresi, G., Transaction Costs, Resource Allocation and Liability Rules. Journal of Law and Economics, 66 (1968), S. 68, sowie Wegehenkel, L., Koordinierung von Umweltgütern und institutionellen Rahmenbedingungen. List Forum, 13 (1986), S. 205-228. 21

Mit der verbreiteten Vorstellung, lediglich transaktionskostenfreie Situationen seien pareto-optimal, während Transaktionskosten zu Second-Best-Lösungen wird willkürlich ein empirisch schwer faßbares, gleichwohl aber reales Kostenelement aus der Welt definiert. Siehe etwa Weimann, 1., Umweltökonomik, S. 103. Näheres siehe Kapitel VI.6 dieser Arbeit.

I. Internalisierung externer Effekte: die Pigou Tradition

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Die Kritik am Konzept pareto-relevanter Externalitäten läßt sich dahingehend zusammenfassen, daß einerseits das Pareto-Kriterium rur die Lösung von Externalitätsproblemen nicht anwendbar ist, weil die Existenz von Externalitäten signalisiert, daß die Erstzuweisung von Rechten an einem knapper werdenden Ressourcenbestand nicht abgeschlossen ist; anderseits ist die Definition von Externalitäten nicht mehr errullt, wenn das Pareto-Kriterium durch die Spezifizierung und Zuweisung von Rechten anwendbar wird. Das Konzept der pareto-relevanten Externalität nimmt die Lösung des Problems, nämlich die effiziente Überwindung des Sozialdilemmas, lediglich durch einen definitorischen Kunstgriff vorweg. Es bleibt offen, aufweIche Weise der in Abbildung 5 aufgezeigte Unterschied zwischen der Externalität E und der pareto-relevanten Externalität E* ermittelt werden kann. Das prinzipielle Problem, daß aus der Ermittlung der Externalität E kein Hinweis auf effiziente Lösungen des Externalitätsproblems ableitbar ist, bleibt bestehen. Die Internalisierung als erster Schritt zur Lösung von Umweltproblemen ist gleichbedeutend mit der Implementation von Institutionen, auf deren Grundlage das Phänomen der Knappheit dem ökonomischen Kalkül und daraus resultierenden Transaktionen zugänglich wird. Ein von der Internalisierung zu unterscheidender zweiter Lösungsschritt besteht in der Optimierung selbst. Die Optimierung richtet sich indes nicht auf Externalitäten, sondern unabweisbar auf die Allokation knapper Ressourcen. e) Die ökonomische Identität von technologischen und pekuniären Externalitäten

Wenngleich die in den vorangehenden Kapiteln vorgetragenen Einwände die gängige Verwendung des Externalitätsbegriffs bereits fragwürdig werden lassen, sind weitere Probleme dieses Konzeptes zu benennen, die mit der Unterscheidung zwischen technologischen und pekuniären Externalitäten in Verbindung stehen. Wie bereits in Kapitel III.l.a ausgeruhrt wurde, trägt die Differenzierung zwischen pekuniären und technologischen Externalitäten dem Umstand Rechnung, daß marktlicher Wettbewerb auf Externalitäten beruht: Preisänderungen, die auf technischen Fortschritt zurückgehen, erzeugen Anpassungszwänge als deren Folge sich technischer Fortschritt verallgemeinert; durch Präferenzen induzierte Preisänderungen sorgen gleichfalls darur, daß sich das Angebot an veränderte Konsumentenbedürfnisse anpaßt. Aufgrund der wohlfahrtserhöhenden Wirkungen dieser Anpassungsprozesse müsse

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1II. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

- so die gängige Argumentation - zwischen venneidungswürdigen technologischen und erwünschten pekuniären Externalitäten unterschieden werden 22 . Abgesehen davon, daß monopolistische Preisgestaltung ein Beispiel dafur ist, daß pekuniäre Externalitäten unter Wohlfahrtsaspekten keineswegs immer als erwünscht angesehen werden können 23 und die Definition der pekuniären Externalität schon aus diesem Grunde unscharf wird, resultieren aus der Gegenüberstellung der Merkmale pekuniärer und technologischer Externalitäten weitere analytische Schwächen. Bei näherer Betrachtung der relevanten Problemkonstellationen zeigt sich, daß nicht die Unterscheidung zwischen den wesensgleichen pekuniären und technologischen Externalitäten, sondern das Fehlen eines institutionellen Rahmens zur Regelung nutzenrelevanter Effekte das Problem zutreffend beschreibt. Eine Gemeinsamkeit von technologischen und pekuniären Effekten besteht darin, daß sie fur die passiv betroffenen Akteure nutzenmindernde Wirkungen haben, die durch allokative Anpassungen gelindert werden können. So ist der Darstellung in Abbildung 2 nicht zu entnehmen, ob die Niveau-Unterschiede der Gewinnfunktionen GU i auf physischen Schädigungen oder auf veränderten Preisrelationen beruhen. Die passive Anpassung an exogene Störungen ist fur technologische und pekuniäre Effekte in gleicher Weise darstellbar. Technologische Externalitäten treten auf, wenn eine natürliche Ressource wie Trinkwasser nicht mehr frei verfugbar ist und folglich der konkurrierende Effekt der Schädigung spürbar wird. Pekuniäre Externalitäten treten auf, wenn veränderte Knappheit oder technischer Fortschritt zu relativen Preisänderungen fuhren. Die Differenzierung zwischen technologischen und pekuniären Externalitäten ist daher allein fur die Feststellung, daß Änderungen der relativen Wertschätzung von Gütern und natürlichen Ressourcen Anpassungen erfordern, belanglos24. Dieser Sachverhalt sei anhand der Abbildung 6 verdeutlicht.

22 Vergl. z. B. Thoroe, c., Grundsätzliche Möglichkeiten für die Berücksichtigung umweltpolitischer und ökologischer Ziele in marktwirtschaftlichen Systemen. In: Henrichsmeyer, W. und Langbehn, C. (Hrsg.), Wirtschaftliche und soziale Auswirkungen unterschiedlicher agrarpolitischer Konzepte., Schriften der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften des Landbaues, Bd. 24 Münster-Hiltrup 1988, S. 33-45. 23 Vergl. Scitovsky, T., Two Concepts of External Economies, Journal of Political Economy, 62 (1954), S. 143-151. 24 Bezeichnenderweise wird in den meisten ökonomischen Abhandlungen, in denen zunächst erklärt wird, es gehe nur um technologische Externalitäten, ausschließlich auf der Ebene pekuniärer Betrachtungen argumentiert.

1. Internalisierung externer Effekte: die Pigou Tradition

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Die Veränderung von Knappheit wird in Abbildung 6 durch eine wohlfahrtsrelevante Verschiebung der marginalen Opportunitätskosten der Agrarproduktion von GOKL( nach GOKL2 dargestellt. Die Verschiebung kann darauf beruhen, daß entweder die Wertschätzung höherer Trinkwasserqualität gestiegen ist oder die landwirtschaftliche Produktionsaktivität zu höheren Emissionen führt. Sofern der Knappheitspreis t l auf der Grundlage funktionierender Institutionen ermittelbar ist, wäre die Anpassung der Allokation auf X* 2 Folge einer pekuniären Externalität. Im Fall der technologischen Externalität liegt grundsätzlich der gleiche Anpassungsbedarf vor. Das Problem besteht in diesem Fall jedoch darin, daß dieser Anpassungsbedarf in Ermangelung funktionierender Allokationsmechanismen nicht manifest wird. Die Höhe des schraffiert dargestellten potentiellen Wohlfahrtsgewinns der effizienten Lösung gegenüber einer isolierten Allokationslösung in XL wird - unabhängig davon, ob eine sogenannte technologische oder pekuniäre Externalität vorliegt - allein durch die Knappheitsmaße GOKL j und GGL bestimmt.

Umweltqualität

..

Produktionsintensität

Abbildung 6: Pekuniäre und technologische Externalität

Die definitorische Abgrenzung zwischen technologischen und pekuniären Effekten impliziert weder Unterschiede hinsichtlich des Anpassungsbedarfs, noch macht sie analytisch deutlich, welche Schritte zur Problemlösung eingeleitet werden müssen. Die Bewältigung des ökonomischen Anpassungsproblems und die Ermittlung der Knappheitspreise t( und t2 wird nur möglich,

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

wenn die Nutzungskonkurrenz ökonomischen Kalkülen zugänglich gemacht wird, indem die reziproke Rückkopplung der Nutzungskonkurrenz auf alle Nutzer in Form von Knappheitspreisen durch die Etablierung von Nutzungsregelungen und Verfügungsrechten sichergestellt wird. Grundsätzlich könnte eine solche Lösung im Sinne der bestehenden Defmitionen für die beiden Extemalitätsarten als Übergang von der technologischen zur pekuniären Extemalität interpretiert werden 25 . Der Unterschied zwischen beiden Extemalitätsarten besteht nämlich darin, daß die technologische Externalität unidirektional und damit ohne Rückkopplung auf den Verursacher bleibt, während die pekuniäre Extemalität als reziproker Effekt zugleich den Verursacher trifft. Indes wird gerade in diesem Zusammenhang deutlich, daß die pekuniäre Extemalität kaum mehr ist als eine definitorische Kuriosität. Das Wesensmerkmal von Extemalitäten besteht schließlich darin, daß sie in bezug auf die Preisbestimmung extem bleiben. Genau diese Bedingung trifft aber für das Phänomen, das als pekuniäre Extemalität bezeichnet wird, definitionsgemäß nicht zu. Die Abgrenzung zwischen pekuniären und technologischen Extemalitäten bietet für die Problem lösung kaum Anhaltspunkte. Ist Knappheit durch Marktsignale steuerbar, so wird von pekuniären Extemalitäten gesprochen, obgleich die Definition von Extemalitäten als außerhalb der Marktkoordination liegende Effekte verletzt ist. Sind die ökonomischen Steuermechanismen indes nicht vorhanden, wäre von technologischen Effekten zu sprechen. Jedoch kann auf dieser Stufe der Problemdiagnose - entgegen der gängigen Vorstellung - lediglich die Existenz eines abänderungswürdigen Zustandes festgestellt werden. Die erforderliche Optimierung der Nutzungskonkurrenz wird erst möglich, wenn die Integration des technologischen Effektes in das ökonomische Kalkül durch entsprechende institutionelle Vorkehrungen vollzogen ist. Die institutionellen Voraussetzungen der Optimierung werden jedoch mit der Differenzierung zwischen pekuniären und technologischen Extemalitäten nicht thematisiert. Sie dienen lediglich implizit und mit dem groben Raster einer Unterscheidung zwischen marktlichen und direkten Effekten als definitorisches Kriterium zur Abgrenzung beider Extemalitätsarten.

25 VergI. z. B. Worcester, D. A., Pecuniary and Technological Externality, Factor Rents, and Social Costs, American Economic Review, 59 (1969), S. 873-885.

I. Internalisierung externer Effekte: die Pigou Tradition

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f) Die konzeptionelle Unbestimmtheit positiver

und negativer externer Effekte

In den vorangehenden Kapiteln werden im wesentlichen sogenannte negative externe Effekte diskutiert. Die Pigou-Tradition nimmt indes nicht nur auf negative, sondern auch auf positive externe Effekte Bezug26 . Von negativen externen Effekten wird gesprochen, wenn produktive oder konsumptive Aktivitäten Umweltschäden verursachen. Bei Vorliegen negativer Externalitäten, etwa in Fonn der Trinkwasserverschmutzung durch landwirtschaftliche Produktion, ist der individuell optimale Output der schadensverursachenden Aktivität höher als derjenige, der volkswirtschaftlich als optimal anzusehen wäre. Zur Lösung des Problems negativer externer Effekte verweist die Pigou-Tradition auf die Besteuerung der schadensverursachenden Aktivität. Positive externe Effekte liegen vor, wenn mit produktiven oder konsumptiven Aktivitäten positive Umwelteffekte verbunden sind. Die Landschaftspflege als positiver Nebeneffekt der Landbewirtschaftung kann als Beispiel für positive Externalitäten angeführt werden. Bei positiven Externalitäten wäre der Gleichgewichtsoutput gegenüber dem volkswirtschaftlich optimalen Output zu gering. Infolgedessen wird die Subventionierung der Aktivität, die mit positiven externen Effekten einhergeht, empfohlen. Eine nähere Betrachtung des Konzepts der positiven Externalität zeigt, daß auch diese Version analytisch wenig hilfreich ist. Zum einen treffen die bezüglich der negativen Externalität aufgedeckten Inkonsistenzen in gleicher Weise auch für die positiven externen Effekte zu. Zum anderen basieren die Differenzierung zwischen positiven und negativen externen Effekten und die daraus abgeleiteten Empfehlungen nicht auf objektivierbaren Kriterien, sondern auf definitorischen Vorfestlegungen, deren wertgeladener Charakter durch den scheinbar lediglich analytisch bestimmten Externalitätsbegriff verschleiert wird. Zunächst gelten die in Kapitel III.l.d zum Problem der Pareto-Relevanz angestellten Überlegungen auch für positive Externalitäten. Ein Handlungsbedarf zur Zahlung einer Subvention besteht nicht schon, wenn angenehme Nebenwirkungen produktiver oder konsumptiver Tätigkeiten feststellbar sind, sondern erst dann, wenn diese positiven Nebenwirkungen tatsächlich knapp sind. Dieser Sachverhalt kann anhand der Abbildung 7 verdeutlicht werden.

26 Vergl. zum folgenden Mishan, E. J., The Postwar Literature on Externalities: An Interpretative Essay. Journal ofEconomic Literature, 9 (1971), S. 7 ff.

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

Die Nachfragefunktion NU repräsentiert die marginale Wertschätzung der Kulturlandschaft. Die schraffierte Fläche unter NV entspricht dem positiven Netto-Nutzen aufgrund der landschaftspflegenden Nebenwirkung der Landbewirtschaftung. AV entspricht den Grenzkosten des Angebotes einer intensiveren Landschaftspflege. Ist die mit positiven Externalitäten einhergehende Landbewirtschaftung für sich genommen rentabel, erzeugt die Landschaftspflege keine Zusatzkosten. Erst wenn diese Bedingung nicht mehr gegeben ist, zeigen sich positive Grenzkosten im aufsteigenden Ast von AVi' Abbildung 7 zeigt, daß bei der Umweltqualität XV 1 zwar ein positiver NettoNutzen feststellbar ist. Da jedoch an dieser Stelle die marginale Zahlungsbereitschaft Null ist, liegt eine pareto-relevante Externalität, deren Internalisierung definitionsgemäß zu Wohlfahrtsgewinnen führt, nicht vor. Dies ist erst der Fall, wenn die Rentabilität der Landbewirtschaftung etwa aufgrund einer Absenkung des Produktionspreises zurückgeht und daher ein Übergang von AV 1 auf AV 2 zu verzeichnen ist. Unter diesen Bedingungen würde bereits ein geringeres Niveau der Landschaftspflege Zusatzkosten verursachen würde. pV ergibt sich als positiver Knappheitspreis der Landschaftspflege27 .

pu

pu

Umweltqualität Abbildung 7: Pareto-Relevanz positiver Umwelteffekte

27 Vergl. auch Scheele, M. und Isermeyer, F., Umweltschutz und Landschaftspflege im Bereich der Landwirtschaft - Kostenwirksame Verpflichtung oder neue Einkommensquelle? Berichte über Landwirtschaft, 67 (1989), H. I, S. 86-110.

I. Internalisierung externer Effekte: die Pigou Tradition

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Ebenso wie bei den negativen Externalitäten stellt sich das Problem, daß die Ermittlung des Knappheitspreises pU nur möglich ist, wenn der positive Effekt in das ökonomische Kalkül aller Beteiligten integriert ist. Wiederum ist die einfache Feststellung einer nicht befriedigten Nachfrage Ausgangspunkt einer Internalisierung des positiven Effektes in das ökonomische Kalkül der Beteiligten. Die Optimierung kann immer nur für internalisierte Effekte vorgenommen werden. Infolgedessen ist der positive externe Effekt ökonomisch irrelevant, solange die Knappheitsbedingung nicht gegeben ist; zeigt sich indes Knappheit und geht diese als Preisäquivalent in das ökonomische Kalkül der Nutzungsinteressenten ein, so ist der Effekt nicht mehr extern28 . Die Definition der pareto-relevanten Externalität läuft also auch bei positiven Externalitäten leer. In der Realität findet dieser Sachverhalt seine Entsprechung darin, daß bei Knappheit im Bereich der Umwelt- und Landschaftspflege eine direkt auf diese Dienstleistungen gerichtete Nachfrage erforderlich wird. Der Umweg über die Subventionierung der Aktivität, die dem positiven Effekt zugrundeliegt, erweist sich als wenig sinnvoll, weil auf diese Weise eine Feinsteuerung der jeweils verfolgten Ziele unterbleibt und daher unnötige Verluste an Zielgenauigkeit hingenommen werden. Unter Bezugnahme auf Tinbergen demzufolge voneinander abhängige Ziele nur dann gleichzeitig erreicht werden können, wenn mindestens eine ebenso große Anzahl voneinander unabhängiger Mittel zur Verfügung stehen29 , scheint es auch bei der Nachfrage nach Kuppelprodukten effizienter zu sein, für jedes Produkt einen gesonderten Nachfrage-Impuls zu entwickeln Bei der Auswahl der dabei herangezogenen Instrumente sollten positive Nebeneffekte auf andere Ziele Berücksichtigung finden, solange nicht das Prinzip der alleinigen Aussteuerung in Bezug auf das Hauptziel verletzt wird. Der Umstand, daß sich die Leerformelhaftigkeit des Externalitätsbegriffes auch bei positiven Externalitäten nachweisen läßt, ist indes nicht das einzige Problem, das mit dieser Version externer Effekte verbunden ist. Auch die Vorstellung, die Eignung der Subvention oder der Steuer könne danach entschie28 Der Umstand, daß die Knappheit einer Ressource in das ökonomische Kalkül der Beteiligten eingeht und folglich als Preisäquivalent wirkt, ist nicht gleichbedeutend mit einer optimalen institutionellen Regelung der Allokationssteuerung. Näheres vergl. Kapitel IV.5 und IV.7. 29 Tinbergen hat nachgewiesen, daß voneinander abhängige Ziele nur dann zugleich optimierbar sind, wenn mindestens eine ebenso große Anzahl unabhängiger Mittel zur Verfügung stehen. Vergl. Tinbergen, 1., On the Theory of Economic Policy. Amsterdam 1952, Kapitel III.2.

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

den werden, ob es sich um eine positive oder negative Externalität handelt, erweist sich als äußerst fragwürdig. Bei näherer Betrachtung des Problems zeigt sich, daß der negative und positive Charakter einer Externalität erst feststellbar ist, wenn eine Entscheidung über das Instrument bereits getroffen wurde. Die Einordnung eines Effektes als positiv oder negativ ist eine reine Tautologie. Die in Abbildung 5 dargestellte ungeregelte Nutzungskonkurrenz zwischen Landbewirtschaftung und Trinkwassernutzung basiert auf wechselseitiger Knappheit. Wird die Intensität der Landbewirtschaftung bis zum isolierten Gewinnoptimum in XL ausgedehnt, nimmt die Trinkwasserbereitstellung Schaden. Umgekehrt führt die Erhöhung der Trinkwasserqualität zu Lasten der landwirtschaftlichen Produktionsintensität zu Schäden in Fonn eines Produktionsverzichts und daraus resultierenden Gewinneinbußen in der Landwirtschaft30 . Ein objektives Kriterium, nach welchem beurteilt werden könnte, welcher dieser beiden Knappheitseffekte ein "echter" Schaden sei, gibt es nicht. Es ist keineswegs selbstverständlich, daß die Kosten der Intensitätsreduzierung - etwa in Fonn von Steuern - der Landwirtschaft angelastet werden müßten. Ebenso könnte argumentiert werden, daß die Landwirte durch Zahlungen seitens der Wasserwirtschaft zum positiven Effekt der Verbesserung der Trinkwasserqualität bewegt werden müßten31 . Die Reziprozität und die allokative Kongruenz der Steuer - und Kompensationslösungen können mit Hilfe der Abbildung 8 verdeutlicht werden. Abbildung 8 zeigt mit von links nach rechts sinkender landwirtschaftlicher Produktionsintensität fallende marginale Opportunitätskosten der Landbewirtschaftung GOKL und steigende marginale Gewinne der Landwirtschaft GGL. Die Landwirte werden in der Ausgangssituation isolierter Gewinnmaximierung den Allokationspunkt XL wählen. Das gesellschaftliche Optimum ergibt sich über X· bei Gleichheit von GOKL und GGL. Der Wohlfahrtszuwachs des Übergangs von XL nach X· entspricht dem als dunkles Dreieck dargestellten Raum zwischen GOKL und GGL. Wie in Abbildung 5 bereits aufgezeigt 30 Coase hat die Reziprozität zum Ausgangspunkt seiner Überlegungen gemacht. Vergl. Coase, R., The Problem of Social Costs, S. 143. Vergl. auch Bonus, H., Emissionsrechte als Mittel der Privatisierung. In: Wegehenkel, L. (Hrsg.), Marktwirtschaft und Umwelt, Tübingen 1980, S. 54. 31 Beide Argumentationen wurden bei der Auseinandersetzung um Ausgleichszahlungen für Intensitätsminderungen in Wasserschutzgebieten angeführt. Vergl. Schäfer, W., Landwirtschaftliche Interessen und Gewässerschutz. Forschungsbericht 87-13, Internationales Institut für Umwelt und Gesellschaft, Berlin 1987, S. 57 ff.

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wurde, ist dieses Allokationsergebnis dadurch zu erzielen, daß jede Einheit der landwirtschaftlichen Produktionsintensität zwischen XV und X· mit dem effizienten Steuersatz t* belegt wird. Als Summe der gezahlten Steuern StL ergibt sich das schräg schraffierte Rechteck über der Grundlinie zwischen XV und X·. Dem Landwirt verbleibt als Folge der Besteuerung ein Gewinn in Höhe des weißen Dreiecks oberhalb von StL 32.

t*

Umweltqualität . --------~ Produktionsintensität Abbildung 8: Verteilungswirkungen und allokative Äquivalenz der Subventions- und Steuerlösung nach Pigou

Das gleiche Allokationsergebnis läßt sich erzielen, wenn wir die Grundwasserschonung als positive Externalität extensiver Produktionsmethoden begreifen. Durch eine effiziente Subvention der Höhe t* wird der Landwirt dazu bewegt, durch die Anwendung extensiver Produktionsmethoden von XL nach X* zu gehen. Die Subventions summe SubL entspricht dem senkrecht schraffier-

32 Prinzipiell ist eine Steuerruckzahlung denkbar. Vergl. Weinschenck, G., Nitratsteuem zur Umwelt- und Marktentlastung. In: Nutzinger, H. G. und Zahmt, A. (Hrsg.), Öko-Steuern. Karlsruhe. 1989, S. 147-160. In diesem Fall erhöht sich das Einkommen um StL. Eine solche Lösung entspricht der Zuteilung von Verfügungsrechten an die Landwirte in Höhe der effizienten Nutzungsintensität. Vergl. auch Kapitel III.2.d und VI.2.

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

ten Rechteck über der Grundlinie zwischen XL und X·. Das Gesamteinkommen des Landwirtes umfaßt die gesamte Fläche zwischen der Grundlinie von X* bis XV und der Grenzgewinnfunktion GGL zuzüglich der Zahlungen in Höhe von Sub L . Gegenüber der Steuerlösung ergibt sich bei der Subventionslösung ein Mehrgewinn von Sub L + StL, sofern nicht die Landwirte über allgemeine Steuern an der Finanzierung von Sub L beteiligt sind. Dem Mehrgewinn der Landwirte stehen entsprechende Verteilungseffekte auf der Seite der Steuerzahler oder Umweltnutzer gegenüber. Bei der Subventions lösung reduziert sich deren Anteil am Wohlfahrtsgewinn auf das dunkle Dreieck über SubL; bei der Steuerlösung erhöht sich dieser Anteil um SubL + StL abzüglich eventueller Steuerrückzahlungen an die Landwirte. Mit der Entscheidung, ob eine Steuer erhoben oder eine Ausgleichszahlung gewährt wird, wird festgelegt, wer die Kosten der Umweltverknappung tragen soll. Implizit wird gleichzeitig darüber entschieden, ob der internalisierte Effekt als positiv oder negativ anzusehen ist. Die Behauptung positiver oder negativer externer Effekte ist infolgedessen nichts anderes als ein nicht explizit gemachtes Werturteil des Analytikers über die gewünschte Erstverteilung für natürliche Ressourcen. Der krypto-normative Charakter dieses Umganges mit dem Externalitätsbegriffes basiert darauf, daß die Feststellung, ob ein Schaden oder ein nutzbringender Nebeneffekt vorliegt, sich scheinbar auf common sense und Gewohnheitsrecht stützen kann. Analogien zu Bereichen, bei denen die Einordnung umweltrelevanten Verhaltens als kostenpflichtige Schadensvermeidung oder als Umweltdienstleistung rechtlich geklärt ist, scheinen in vielen Fällen eindeutige Entscheidungen nahezulegen. Beachtet wird dabei nicht, daß das Wesen des externen Effektes defmitionsgemäß darin besteht, daß eine rechtliche Regelung noch nicht erfolgt ist. Tatsächlich gibt es keinen objektiven Grund bei neu anstehenden Erstverteilungen genauso zu verfahren wie in bereits etablierten Fällen33 .

33 Umgekehrt kann eine fehlende Klärung des Unterschieds zwischen ungeregelten Externalitäten und rechtlich geregelter Nutzungskonkurrenz dazu führen, daß auch für bereits rechtlich geregelte Bereiche eine beliebige der Kostenzuweisung behauptet wird. So etwa Bonus, H., Eine Lanze für den Wasserpfennig. Wirtschaftsdienst, 67 S. 400410. Kritisch dazu: Scheele, M. und Schmitt, G., Der Wasserpfennig: Richtungsweisender Ansatz oder Donquichoterie? Wirtschaftsdienst, 67 (1986), H. 11, S. 570-574 sowie dieselben, Streit um den Wasserpfennig: Abschied von der Effizienz? Wirtschaftsdienst, 68 (1987), H. 1, S. 40-44.

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Auch das Gewohnheitsrecht bietet bei näherem Hinsehen kaum operationale Kriterien für die Gestaltung der Erstverteilung von Verfügungsrechten an der Umwelt. In der Referenzsituation freier Verfügbarkeit von Trinkwasserressourcen haben die Landwirte gewohnheitsrechtlich ohne Rücksichtnahme auf eventuelle Wasserverunreinigungen gewirtschaftet, während die Trinkwassernutzer gewohnheitsrechtlich gleichzeitig Trinkwasser in gewünschter Qualität fördern konnten, ohne sich mit den Landwirten auseinandersetzen zu müssen. Wer bei Verknappung des reinen Trinkwassers den Vorzug erhalten soll, ist daher keineswegs schlüssig ableitbar34 . Wie noch zu diskutieren sein wird, wird die Effizienz der Umweltnutzung durch die Erstverteilung nicht berührt, da bei definierten Verfügungsrechten die Möglichkeit der Änderung einer nicht-effizienten Ausgangsverteilung durch Verhandlung besteht. Die Verteilungsentscheidung ist grundsätzlich eine Wertentscheidung, für die Leitlinien allenfalls aus konstitutionellen Grundsätzen abgeleitet werden können. Der relativ unreflektierte Umgang mit positiven und negativen Vorzeichen der diskutierten Externalitäten ist, ähnlich wie das Konzept der pareto-relevanten Externalität, eine definitorische Vorwegnahme von Resultaten, denen indes keine sorgfältige Analyse zugrunde liegt. Dies ist um so mehr als Manko des Extemalitätenansatzes anzusehen, als es sich bei den unterschlagenen Analyseschritten um einen Kembereich umweltpolitischer Probleme handelt, nämlich den noch nicht geregelten Übergang von freien zu knappen Gütem 35 . g) Der Pigou-Ansatz: Zentralistische Problemlösung bei Ausblendung alternativer Koordinationsmechanismen

Die in den vorangehenden Kapiteln vorgetragene Kritik an der Extemalitätskonzeption und den mit diesem Theorieansatz verbundenen Schwächen hinsichtlich der ökonomischen und institutionellen Interpretation von Umweltproblemen richtet sich unvermeidlich gegen den gesamten Pigou-Ansatz. Bereits Coase hatte der Pigou-Konzeption als Fundamentalkritik entgegen-

34

Näheres siehe Kapitel IV.6.b.

35 Vergl. Scheele, M. und Schmitt, G. Der Konflikt zwischen Landwirtschaft und Wasserschutz als Allokations- und Verteilungsproblem. Zeitschrift ftir Umweltpolitik und Umweltrecht, 12 (1989), S. 79-93. 4 Scheele

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gehalten, dem Externalitätsbegriff fehle das Effizienzkriterium36 . Indes weist auch die Bezugnahme auf Effizienzkriterien bei der Besteuerung pareto-relevanter Externalitäten, wie sie von Buchanan und Stubblebine sowie von Baumol vorgeschlagen wurde 37 , konzeptionelle Mängel auf. Zunächst zeigt sich eine terminologische Inkonsistenz darin, daß sich die Besteuerung nicht auf Externalitäten, sondern - angesichts des gleichzeitig angestellten Optimierungskalküls - auf internalisierte Effekte richtet. Darüber hinaus ist zu bemängeln, daß mit der konzeptionellen Verknüpfung von Internalisierung und Optimierung beide Lösungsschritte einer Zentral-Instanz zugeordnet werden. Zwar ist - wie noch zu zeigen sein wird - die Internalisierung als Etablierung von Institutionen notwendigerweise ein kollektiver Prozeß38. Ob jedoch auch die Optimierung in jedem Fall kollektiven Instanzen überlassen werden muß, ist fraglich. Zumindest ist eine vergleichende Analyse alternativer Koordinationsmechanismen erforderlich, bevor ein solcher Schluß gezogen werden könnte. Genau dieser Analyseschritt wird jedoch durch die Orientierung auf die "effiziente Besteuerung pareto-relevanter Externalitäten" unterschlagen. Zweifel an der relativen Vorzüglichkeit einer zentralistischen Lösung des Allokationsproblems drängen sich auf, wenn die Annahmen, die der PigouLösung zugrundeliegen, auf ihren Realitätsgehalt überprüft werden. Die Ermittlung des effizienten Steuersatzes t* entsprechend Abbildung 5 macht es erforderlich, daß der Administrator die Wertgrenzprodukte der Ressourcenverwendung in allen relevanten Verwendungsalternativen kennt. Auf Grundlage dieser Information kann die Allokation so ausgesteuert werden, daß im Optimalpunkt X* der marginale Gewinn einer Intensitätssteigerung den marginalen Opportunitätskosten entspricht. Im Zwei-Personenfall mit zwei Verwendungsalternativen mögen diese Informationsanforderungen noch erflillbar sein. Sofern aber mehrere Produzenten mit unterschiedlichen Produktionsfunktionen und Produktionsalternativen einzubeziehen sind, erweist sich das Informationsproblem

36 Vergl. Coase, R., The Problem of Social Costs. The Journal of Law and Economics, S. 158 ff. 37 Vergl. Buchanan, J. M. und Stubblebine, W. c., Externality. Economica, 29 (1962), S. 371-384. sowie Baumol, W. J., On Taxation and the Control of Externalities. American Economic Review, 62 (1972), S. 307-322. 38

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1. Internalisierung externer Effekte: die Pigou Tradition

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- selbst bei vorhandener Auskunftsbereitschaft der Produzenten39 - als erhebliches Hindernis. Angesichts des Infonnationsproblems erscheint es äußerst sonderbar, daß die Pigou-Steuer als First-best-Lösung in die Literatur eingehen konnte40 . Die Unsinnigkeit einer solchen Einordnung zeigt sich schon allein in dem Umstand, daß unter den Bedingungen vollständiger Infonnation jedes Instrument, also auch dasjenige der Auflage, eine First-best-Lösung ist. Davon abgesehen wird Effizienz in dieser Diktion als transaktionskostenfreier Zustand definiert, mit der Folge, daß der Allokationsmechanismus selbst nur unzureichend als gestaltbarer und unter Einbezug der Transaktionskosten zu optimierender Parameter wahrgenommen wird41 . Der Grund für ein solches Vorgehen mag in den Problemen der empirischen Erfaßbarkeit und Quantifizierbarkeit von Transaktionskosten liegen. Indes rechtfertigen diese Probleme keineswegs, ein solches Kostenelement, das für die relative Vorzüglichkeit institutioneller Arrangements von zentraler Bedeutung ist, einfach auszublenden42 . Die fehlende komparative Analyse alternativer Allokationsmechanismen ist eine fundamentale Schwachstelle in der Pigou-Tradition. Diese Schwäche haftet auch solchen Ansätzen an, bei denen zugleich mit der effizienten Preissetzung die umfassenden Infonnationsanforderungen fallengelassen werden. Auch der Standard-Preis-Ansatz, bei dem ein politisch vorgegebenes Umweltziel instrumentell durch eine Steuer kosteneffizient erreicht wird43 , basiert 39 Die Ermittlung wahrheitsgemäßer Aussagen hinsichtlich der Schadensvermeidungskosten ist ein zentrales Thema der spieltheoretisch ausgerichteten Umweltökonomie. Für einen Überblick vergl. Weimann, J., Umweltökonomik. Empirische Analysen zeigen indes eine höhere Kooperationsbereitschaft als theoretisch anzunehmen ist. Vergl. Cropper, M. L. und Dates, W. E., Environmental Economics: A Survey. Journal of Economic Literature. 30 (1992), S. 675-740. 40 Weimann bezeichnet die Pigou-Steuer als First-best-Lösung, während die Lizenzlösung als second best eingeordnet wird. Die Auflage wird als Instrument bezeichnet, "von dem am wenigsten erwartet werden kann, daß sie zu effizienten Lösungen führt". Vergl. Weimann, J., Umweltökonomik, S. 103. Näheres zur Diskussion umweltpolitischer Strategien vergl. Kapitel VI. 41 Zur Kritik an der unzureichenden institutionellen Fundierung umweltpolitischer Maßnahmen vergl. auch Streißler, E. W., Das Problem der Internalisierung, S. 14 ff. 42 Zur Kritik an der Ausblendung von Transaktionskosten vergl. auch Randall, A., Resource Economics. New York 1987, S. 191. 43 Vergl. Baumol, W. 1. und Dates, W. E., The Use of Standards and Prices for Protection ofthe Environment. Swedish Journal ofEconomics, 73 (1971), S. 42-54. 4*

52

III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

- trotz seiner Apostrophierung als marktwirtschaftlicher Ansatz - auf der zentralistischen Allokationssteuerung. Die Etablierung von Märkten für Umweltgüter durch die Etablierung exklusiver Verfügungsrechte ist eine vieldiskutierte Alternative zur zentralistischen Lösung. Darüber hinaus kommen als Mechanismen der Allokationssteuerung zahlreiche Varianten zwischen den polaren Lösungen der kollektiv-politischen Zentralsteuerung und der individuellen Marktsteuerung infrage. Je nach physikalisch-technischen Gegebenheiten der jeweils betrachteten umweltrelevanten Problemkonstellation sind verschiedene Größen der handelnden sozialen Einheiten und verschiedene Regelmechanismen mit unterschiedlicher Treffgenauigkeit und unterschiedlichen Informations-, Verhandlungs- und Überwachungskosten verbunden. Eine Aussage über die relative Vorzüglichkeit einer institutionellen Regelung kann infolgedessen nur auf der Grundlage einer sorgfaltig vergleichenden Analyse der relevanten Alternativen getroffen werden44 .

2. Die Coase-Tradition: Steuerung der Nutzungskonkurrenz durch Verhandlung a) Das Coase-Konzept der reziproken Kostenverursachung

Die Kritik am fehlenden Effizienzkriterium im Pigou-Ansatz ist Ausgangspunkt eines grundlegenden Artikels von Coase zum Problem sozialer Kosten. Das zentrale Argument von Coase richtet sich gegen die Vorstellung der PigouTradition, eine vollständige Vermeidung von Umweltproblemen sei eine gesellschaftlich sinnvolle Lösung. Coase interpretiert Umweltbelastungen als Problem der reziproken Kostenverursachung. Dabei beschreibt er implizit die ökonomischen Konsequenzen des Überganges vom freien zum knappen Gut, ohne jedoch ausdrücklich auf diesen dynamischen Verknappungsprozeß Bezug zu nehmen. Coase zufolge können Umweltschäden als Opportunitätskosten produktiver oder konsumptiver Aktivitäten interpretiert werden. Umgekehrt erzeugt die Schadensvermeidung Opportunitätskosten in Form des Produktions- oder Konsumverzichts.

44 Näheres zum Aspekt der Institutionenwahl vergl. Kapitel IV und V.

2. Umweltnutzung durch Verhandlung: die Coase-Tradition

53

Coase verdeutlicht seine Überlegung zur Reziprozität der Nutzungskonkurrenz am Beispiel bilateraler Verhandlungslösungen bei unterschiedlichen institutionellen Regelungen 45 . Bei Geltung der Haftungsregel ist der produktive Umweltnutzer verpflichtet, für die Kosten der Schadensvermeidung oder die Kompensation des Geschädigten aufzukommen. Er wird daher seine umweltbelastenden Aktivitäten nur soweit ausdehnen, bis der resultierende Grenzgewinn den marginalen Kompensationsverpflichtungen entspricht. Bei Geltung der Duldungsregel besteht keine Kompensationsverpflichtung seitens des produktiven Umweltnutzers. Der am Umwelterhalt interessierte Akteur wird folglich den produktiven Umweltnutzer durch Zahlungen zur Schadensminderung bewegen müssen. Er wird dies in einem Umfang tun, wie die Zahlungen geringer sind als der Nutzenzuwachs aufgrund der Umweltentlastung. Diese Überlegung sei anhand des in Kapitel II.2.b entwickelten Beispiels der Nutzungskonkurrenz um die natürliche Ressource Grundwasser veranschaulicht. Die Abbildungen 9 (a) und (b) zeigen die Gewinnfunktionen der Landbewirtschaftung GL und der Trinkwasserförderung GU sowie die soziale Gewinnfunktion GL+U. Bei der in (a) dargestellten Haftungsregel resultieren aus dem Kompensationsanspruch der Trinkwassernutzer Opportunitätskosten der landwirtschaftlichen Produktion. Der Mindest-Kompensationsanspruch der Trinkwassernutzer OKL entspricht der mit einem Anstieg der Produktionsintensität größer werdenden Differenz zwischen dem Maximalgewinn bei Null-Emission und dem jeweils realisierten Gewinn GU. Die maximale Zahlungsbereitschaft der Landwirte wird durch deren Gewinnfunktion GL beschrieben. Eine Gleichgewichtslösung stellt sich dort ein, wo die marginale Zahlungserwartung GOKL der marginalen Zahlungsbereitschaft GGL entspricht. Dies ist bei der gesellschaftlichen Optimal-Allokation X· der Fall. Bei Geltung der in Abbildung 9 (b) dargestellten Duldungsregel haben die Landwirte das Recht, ohne Rücksichtnahme auf die Trinkwasserverunreinigung zu wirtschaften. Sie werden jedoch bereit sein, ihre Produktionsintensität zu reduzieren, sofern die Trinkwassernutzer ihnen mindestens den entgangenen Gewinn ersetzen. Der Mindest-Kompensationsanspruch der Landwirte wird folglich durch die Differenz zwischen dem Maximal-Gewinn und dem jeweils erreichten Gewinn beschrieben werden.

45

Coase, R., The Problem of Social Costs.

54

III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie GLtu

GU

G LtU /~· · T -

_________ . . . .

GL OKL

(a) Haftungsregel

(b) Duldungsregel

GGU = ND

(c)

lOOK"

A"

Umweltqualität

Produktionsintensität

Abbildung 9: Verhandlungslösung nach Coase

Der Gewinnentgang der Landwirte entspricht den Opportunitätskosten einer höheren Umweltqualität OKu. Die Trinkwassemutzer werden die maximale Zahlungsbereitschaft für höhere Trinkwasserqualitäten an ihrer Gewinn- oder

2. Umweltnutzung durch Verhandlung: die Coase-Tradition

55

Nutzenfunktion GU ausrichten. Wieder ergibt sich die Gleichgewichtslösung bei Gleichheit VOn marginaler Zahlungserwartung GOKU und marginaler Zahlungsbereitschaft GGu im gesellschaftlich optimalen Allokationspunkt X·. Unter Wettbewerbsbedingungen und bei Geltung der Haftungsregel kann die in Abbildung 9 (c) dargestellte marginale Zahlungserwartung der Trinkwassernutzer GOKL als Angebotsfunktion AH mit einem Ursprung in XU interpretiert werden. Die angebotene Umweltbelastungskapazität wird VOn den produktiven Umweltnutzem - in unserem Beispiel VOn den Landwirten - nach Maßgabe der Nachfragefunktion NH , die mit dem Grenzgewinn der Landwirte GGL identisch ist, nachgefragt. Das Marktgleichgewicht stellt sich im gesellschaftlichen Allokationsoptimum X· ein. Bei Geltung der Duldungsregel beschreiben die marginalen Gewinne der Landwirte GGL, die auch als marginale Opportunitätskosten eines höheren Umweltstandards GOKL interpretierbar sind, die Angebo'tsfunktion flir Umwelt- bzw. Trinkwasserqualität AD, die bei XL ihren Ursprung hat. Die Nachfragefunktion ND ist aus der marginalen Zahlungsbereitschaft, entsprechend dem Grenzgewinn der Trinkwassemutzer GGu ableitbar. Ebenso wie bei der Haftungsregelliegt das Allokationsoptimum bei X·. Die Bedingung des vollständigen Wettbewerbs ist indes bei der im wesentlichen standortgebundenen Nutzungskonkurrenz häufig nicht gegeben. Realistischer ist die Annahme eines bilateralen Monopols. Doch auch in diesem Fall besteht flir beide Beteiligte ein Anreiz, die effiziente Allokation X· zu erreichen, weil an dieser Stelle der Verhandlungsspielraum, der in Abbildung 9 durch die dunkel schraffierten Verhandlungslinsen gekennzeichnet ist, maximal wird46 . Abweichungen VOn diesem Resultat sind denkbar, wenn strategisches Verhalten und Informationsasymmetrien eine Rolle spielen. Unbestimmt bleibt schließlich auch, wie der Wohlfahrtsgewinn zwischen den Verhandlungspartnern aufgeteilt wird 47 . Die zentrale Aussage des Coase-Ansatzes besteht darin, daß es unter der Voraussetzung eines definierten Rechtssystems und bei funktionsfähigen Mechanismen der Kommunikation über die jeweilige Wertschätzung konkurrierender Umweltnutzungsalternativen flir die beteiligten Nutzungsinteressen46 Die senkrechte Linie zeigt die effizienten Lösungen in der Verhandlungslinse, vergleichbar der Kontraktkurve einer Edgeworthbox. Vergl. Schumann, 1., Grundzüge der mikroökonomischen Theorie. Berlin und Heidelberg 1984, S. 253. 47 Zur kontrakttheoretischen Diskussion des bilateralen Monopols vergl. Kreps, M. D., A Course in Microeconomic Theol)'. Princeton 1990, S. 551 ff.

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

ten rational ist, das Nutzungsinteresse des Konkurrenten in das eigene Kalkül einzubeziehen. Die Zahlungsbereitschaft oder Zahlungsverpflichtung des potentiellen Verhandlungspartners müssen den Erträgen der jeweils verfolgten Nutzungsrichtung und Nutzungsintensität als Opportunitätskosten gegenübergestellt werden. Besteht die Kompensationsverpflichtung im Falle der Haftungsregelung und die Ausgleichszahlung für niedrigere Belastungsintensitäten bei Geltung der Duldungsregel, hat sich die Umweltbelastung, die im ungeregelten Ausgangszustand als technologisch uni-direktionaler Effekt auftrat, zu einem bi-direktionalen oder reziproken Problem der ökonomisch kalkulierbaren Nutzungskonkurrenz gewandelt. b) Die "Hyper-Coasianer": Marktlösung im Nirwana

Die Effizienzorientierung und die Analogie zur Marktsteuerung haben den Coase-Ansatz zu einem fundamentalen Gegenentwurf zur zentralistischen Pigou-Lösung werden lassen 48 . Gegen die Besteuerung externer Effekte wurde das Konzept der marktkonformen "Internalisierung durch Verhandlung" gesetzt. Indes zeigt sich, daß die Schwächen des Pigou-Ansatzes nicht schon zugleich Stärken des Coase-Ansatzes sind. Zum einen wiederholt die CoaseTradition einen zentralen Fehler der Pigou-Tradition, nämlich die unzureichende Unterscheidung zwischen Internalisierung externer Effekte und Optimierung der Ressourcenallokation. Zum anderen werden die institutionellen Voraussetzungen und Implikationen der Marktlösung nicht hinreichend geklärt. Wie in Kapitel III.I.d bereits im Zusammenhang mit der Pareto-Optimalität geklärt wurde, ist die Optimierung der Ressourcenverwendung nicht mit der Internalisierung identisch, sondern setzt diese als ersten Teilschritt einer Lösung voraus. Im Zuge der Problemerkennung und der institutionellen Integration von Knappheit wird der vormals externe Effekt in das ökonomische Kalkül der beteiligten Interessenten integriert. Erst auf der Grundlage implizit oder explizit definierter Verfügungsrechte kann in einem zweiten Schritt die Optimierung der Ressourcenallokation durch Verhandlung erfolgen. Die Coase-Lösung in ihrer ursprünglichen Version bezieht sich folglich nicht auf Externalitäten, sondern auf die effiziente Nutzung knapper Ressourcen in einem rechtlich vollständig spezifizierten Umfeld.

48 Baumol kritisiert die Ablehnung des Pigou-Ansatzes durch die Coase-Tradition als dogmatische Entfernung von pragmatischen Ansätzen. Baumol, W. J., On Taxation and the Control of Externalities. American Economic Review. 62 (\ 972), S. 307.

2. Umweltnutzung durch Verhandlung: die Coase-Tradition

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Mit dem Konzept der "Verhandlung als Instrument der Internalisierung externer Effekte"49 werden beide Schritte der Problem lösung zusammengefaßt. Die Spezifizierung und Zuweisung von Rechten wird ebenso wie die Reallokation von Ressourcen zum Gegenstand der Marktlösung erklärt. Die Radikalität dieser Marktorientierung geht weit über den von Coase entwickelten Ansatz hinaus. Coase hatte dagegen das Vorhandensein von Nutzungsregelungen als Voraussetzung privater Verhandlungen betont50 . Aus diesem Grunde werden diejenigen, die eine Internalisierung externer Effekte durch Marktverhandlungen propagieren, von Randall als Hyper-Coasianer bezeichnet51 . Der hyper-coasianische Fehlschluß der Marktsteuerung externer Effekte basiert in einigen Fällen auf einer unzureichenden begrifflichen Konkretisierung des Externalitätsproblems als Übergang vom freien zum knappen Gut. Dies kann an einem von Varian diskutierten Beispiel, in dem ein Nichtraucher und ein Raucher über das Ausmaß der Rauchbelästigung innerhalb eines gemeinsam genutzten Raumes verhandeln, verdeutlicht werden. Varian zeigt auf, daß der Preismechanismus sowohl bei anfänglichem Rauchverbot als auch bei anfanglicher Raucherlaubnis effiziente Anpassungen der Rauchfrequenz bewirkt52 . Soweit erscheint das Resultat unproblematisch. Indes handelt es sich bei dem von Varian gewählten Beispiel um die gängige Ermittlung eines Marktgleichgewichts bei konkurrierenden Ansprüchen an eine knappe Ressource - in diesem Fall Raumluft. Infolgedessen stellt sich die Frage, warum die beschriebene Nutzungskonkurrenz hinsichtlich der Raumluft unter der Überschrift "externe Effekte" abgehandelt wird. Das Wesen der Externalität besteht definitionsgemäß darin, daß ein Problem dem ökonomischen Kalkül (noch) nicht zugänglich ist; d. h. die wahrnehmbare Störung kann aufgrund einer fehlenden Integration in das institutionell definierte Set relevanter Wahlhandlungen nicht durch das Zusammenspiel von Zahlungsbereitschaft und Zahlungserwartung behoben werden 53 . Wenn Varian 49 So der Text einer Kapitelüberschrift in Karl, H., Exklusive Nutzungs- und Verfügungsrechte an Umweltgütern als Instrumente für eine umweltschonende Landwirtschaft. Bochum 1986, S. 27. 50

Vergl. Coase, R., The Problem ofSocial Costs, S. 149.

51

RandalI, A., Coasian Externality Theory in a Policy Context. Natural Resourees Journal, 14 (1974), S. 38 ff. 52

Varian, H. R., Grundzüge der Mikroökonomik S. 523.

53 Zur institutionellen Bestimmtheit des Transformationsraumes vergl. Kapitel II.2.a sowie grundlegend Bromley, D. W., Economic Interests, S. 50 ff.

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

die Verhandlung über die vermeintliche "Externalität" unter der Vorgabe annahmegemäß eingeführter Rechtssysteme, nämlich Raucherlaubnis oder Rauchverbot, diskutiert, trägt er infolgedessen zur Klärung des Externalitätsproblems sowie der Voraussetzungen und Implikationen der Internalisierung wenig bei. Die Inkonsistenz dieser Externalitätskonzeption gipfelt schließlich in dem unsinnigen Begriff des "Marktes für externe Effekte", der gemäß gängiger Definitionen nur als "Markt für nicht über den Markt vermittelbare Effekte" übersetzt werden kann 54 . Der hyper-coasianischen Fehlschlusses beruht im wesentlichen auf einer unzulänglichen Klärung der institutionellen Voraussetzungen von Marktprozessen. Wenn es bei Wegehenkel heißt, daß die Beteiligten "die Internalisierung durch spontane Verhandlungen - also ohne daß eine Haftungsregelung institutionalisiert wird - bewerkstelligen", so verbirgt sich dahinter offensichtlich die Vorstellung, Märkte seien ohne vorherige Etablierung von Rechten funktionsfähig. Dieser analytische Kurzschluß kann anhand von Varian's Raucherbeispiel diskutiert werden. Sofern sich ein Raucher und ein Nicht-Raucher bei ungeklärter Rechtslage hinsichtlich der Raucherlaubnis gemeinsam in einem Raum aufhalten, verursacht der Rauchgenuß eine negative Externalität, weil der Nicht-Raucher den Rauch als Luftverschmutzung einordnen wird 55 . Selbst wenn die beiden Interessenten - wie es für das hier diskutierte Beispiel anzunehmen ist - kommunizieren können, ist der Nutzungskonflikt ohne eine vorherige Etablierung institutioneller Vorkehrungen wie sanktionierbare Verfügungsrechte nicht durch Markt-Verhandlungen zu lösen 56 . Jeder wird die Nutzung der Raumluft in der von ihm präferierten Weise einfordern. Keiner der Konkurrenten wird - trotz des möglicherweise bestehenden Wissens, daß er sich im suboptimalen Zustand des Sozial-Dilemmas befindet - ohne eine vorherige Zuweisung von Verfügungsrechten eine Zahlungsbereitschaft äußern.

54 Vergl. Varian, H. R., Grundzüge der Mikroökonomik S. 523. Varian verweist abschließend darauf, daß "die praktischen Probleme externer Effekte ... wegen unzureichend definierter Eigentumsrechte" entstehen, ohne jedoch darauf einzugehen, was er unter praktischen Problemen versteht und auf welche Weise diese zu lösen wären. 55

Vergl. Varian, H. R., Grundzüge der Mikroökonomik S. 523.

56 Vergl. Furubotn, E. G. und Richter, R., The New Institutional Economics. In: Diesselben (Hrsg.), The New Institutional Economics. Tübingen 1991, S. 16.

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Jeder Versuch, den anderen durch die Zahlung eines bestimmten Betrages zum vollständigen oder teilweisen Verzicht auf seine Nutzungsrichtung zu bewegen, kommt einer Anerkennung des Verfugungsrechts des jeweils anderen gleich. Denn jede Zahlung fur die Überlassung von Nutzungsrechten impliziert, daß sich diese zuvor im Eigentum anderer befunden haben. Jemand, der im Besitz von Verfugungsrechten ist, wird entweder auf Grundlage seiner Rechte die präferierte Nutzungsrichtung verfolgen oder die Nutzungsrechte gegen Zahlungen, die mindesten seinem Nutzenentgang entsprechen müssen, an andere Interessenten abtreten. Transaktionen setzen grundsätzlich die Spezifizierung und Erstverteilung von Verfugungsrechten als einen nicht durch Märkte steuerbaren, politischkollektiven Prozeß der Etablierung von Institutionen voraus. Die Vorstellung, die Spezifizierung und Zuweisung von Verfugungsrechten könnte nach Effizienzgesichtspunkten durch Marktprozesse gesteuert werden 57 , erweist sich bei näherer Betrachtung als unhaltbar: Marktprozesse resultieren aus dem Zusammenspiel der Zahlungsbereitschaft der beteiligten Akteure. Die Zahlungsbereitschaft ist jedoch eine Funktion der Verteilungsgewichte in der paretianischen Wohlfahrtsfunktion 58 . Damit wird das aus der Verhandlung resultierende Pareto-Optimum unvermeidlich durch die Ausgangsverteilung bestimmt. Die Determinierung der Verteilung durch die Zahlungsbereitschaft ist nichts anderes als ein Zirkelschluß, weil umgekehrt die Zahlungsbereitschaft durch die Verteilung determiniert wird 59 . Davon abgesehen impliziert die Vorstellung einer Internalisierung durch spontane Verhandlung das sogenannte Pangloss-Dilemma, demzufolge jeder Zustand optimal ist, weil er anderenfalls durch Verhandlungen abgeändert worden wäre. Damit wird jeder beobachtbare Umweltzustand zu einer effizienten Allokation erklärt. Der Glaube an die voraussetzungslose Möglichkeit spontaner Verhandlungen läßt die ineffiziente Existenz von Umweltproblemen unplausibel werden 60 .

57 So etwa Posner, R. A., Utilitarianism, Economics, and Legal Theory. Journal of Legal Studies, 8 (1989), S. 103-140. 58 Vergl. Negishi, T., Welfare Economics and Existence of an Equilibrium for a Competitive Economy. Econometrica, 11 (1960), S. 92-97. 59 Vergl. Ribhegge, H., Der Beitrag der Neuen Institutionenökonomik zur Ordnungsökonomik. Jahrbuch flir Neue Politische Ökonomie, 10 (1991), S. 49. 60 Vergl. Mishan, E. 1., Pangloss on Pollution. Swedish Journal of Economics, 73 (1972), S. 113-120.

60

III. Dominante Ansätze der Umweltäkonomie

Doch selbst die Einsicht, daß Markttransaktionen institutionelle Regelungen voraussetzen, kann mit einem hyper-coasianischen Fehlschluß einhergehen. Dies ist der Fall, wenn die Etablierung von Institutionen ohne weitere Spezifizierungen als transaktionskostensenkende Maßnahme beschrieben wird 61 . Dabei wird übersehen, daß sich Kosten und Nutzen nur auf der Grundlage individueller Bewertungen in einem gegebenen institutionellen Umfeld manifestieren können. Es stellt sich daher die Frage, nach dem Entstehungsgrund derjenigen Institutionen, innerhalb derer ökonomische Kalküle zur Etablierung neuer Institutionen möglich werden. Die institutionelle Innovation als Prozeß der Kostenminimierung droht damit, im infiniten Regress zu enden 62 . Es liegt offensichtlich in der Natur der Sache, daß der erste Schritt der Lösung von Umweltproblemen, nämlich die Etablierung von Institutionen einschließlich der Spezifizierung und Zuweisung von Verfügungsrechten, als verteilungswirksamer Prozeß dem gängigen Begriff der ökonomischen Effizienz nicht ohne weiteres zugänglich ist63 . Soweit Extemalitäten als Umweltprobleme oder soziale Dilemma-Situationen spürbar werden, sind zwar bereits Interessen als Vorfonn ökonomischer Bewertung im Spiel. Die Erstzuweisung oder Erstaneignung ist aber trotz ihrer unbestreitbaren ökonomischen Folgen selbst kein auf Zahlungs bereitschaft basierender Prozeß. Die Zuweisung von Rechten ist ein Resultat gesellschaftlicher Machtverteilung oder resultiert aus dem Rückgriff auf allgemeine Gerechtigkeitsvorstellungen oder konstitutionelle Grundsätze, die fiir analoge Fälle geschaffen wurden 64 . Der wesentliche Unterschied zwischen der von Bromley als "institutionelle Transaktion" bezeichneten Etablierung von Institutionen65 und der Markttransaktion besteht zum einen darin, daß erstere sich auf Verteilungs- und Allokationsinteressen bezieht, während letztere nur die Allokationsänderung auf der Grundlage eines Tausches von Leistung und Gegenleistung zum Gegenstand hat. Zum anderen ist die Etablierung von Institutionen notwendigerweise ein

61 Vergl. z. B. Wegehenkel, L., Gleichgewicht, Transaktionskosten und Evolution. Eine Analyse der Koordinationseffizienz unterschiedlicher Wirtschaftssysteme. Tübingen 1981.

62 Vergl. Mirowsky, P., Is there a Mathematical Neoinstitutional Economics? Journal ofEconomic Issues. 15 (1981), S. 593-6\3. Vergl. auch Kapitel IV.7.b. 63

Siehe auch Bromley, D. W., Economic Interests, S. 109 ff.

64

Näheres zur Evolution von Institutionen siehe Kapitel IV.3 der vorliegenden

Arbeit. 65

Vergl. Bromley, D. W., Economic Interests, 109.

2. Umweltnutzung durch Verhandlung: die Coase-Tradition

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kollektiver Prozeß, während die Markttransaktion auf individuellen Kalkülen beruht. Die Kollektivität der institutionellen Transaktion gilt auch, wenn es kein kollektives Interesse gibt, denn die Aneignung eines Rechts durch den Stärkeren setzt schließlich die mehr oder weniger erzwungene Akzeptanz seitens des Schwächeren voraus 66 . Bezogen auf das oben erwähnte Beispiel des Konfliktes zwischen Raucher und Nicht-Raucher ist anzunehmen, daß sich schließlich eine Einigung ergeben wird, die möglicherweise mit ökonomischen Transaktionen der Übertragung von Rechten gegen Zahlung eines bestimmten Betrages verbunden ist. Vor dem Hintergrund der vorangehenden Ausruhrungen handelt es sich dabei jedoch nicht um die Internalisierung auf der Grundlage von Marktverhandlungen. Unter der Annahme eines Ursprungszustandes ohne Institutionen, d. h. bei Abwesenheit exogener Rechtsgrundsätze und Sanktionsmacht, muß notwendigerweise eine machtbedingte Erstaneignung erfolgen. Die mit der Erstaneignung verbundene Allokation kann sich nachfolgend als unerwünscht erweisen und durch Marktverhandlung geändert werden. In dem beschriebenen Vorgang sind beide Schritte der Problem lösung enthalten, nämlich (a) die Spezifizierung und Erstzuweisung von Rechten und (b) die Reallokation der Ressourcen auf der Grundlage eines ökonomischen Tauschvorgangs. Der erste Lösungsschritt vollzieht die Internalisierung eines vormalig externen Effektes, während mit dem zweiten Lösungsschritt die Allokation der Ressourcen optimiert wird. c) Haftungs- und Duldungsregel

Die Zweistufigkeit des Lösungsprozesses wird deutlicher, wenn nicht die Transaktion von Gütern, sondern die Transaktion von Rechten an diesen Gütern als grundlegender ökonomischer Vorgang betrachtet wird. Diese Sichtweise wurde bereits grundlegend rur die Institutionen-Ökonomie von Commons 67 konzipiert und später durch den sogenannten Property-RightsAnsatz zu einem tragenden Bestandteil ökonomischer Theorie fortentwickelt 68 . Die Grundidee besteht darin, daß jedem Gut ein Bündel von Rechten anhaftet,

66 Vergl. Buchanan, 1. M., Freedom in Constitutional Contract. College Station und London 1977, S. 137 f. 67 Vergl. Commons, J. R., Institutional Economics. Its Place in Political Economy. New York 1934. Reprint Madison 1961. 68 Vergl. z. B. Demsetz, H., Toward a Theory of Property Rights. American Economic Review, Papers and Proceedings, 57 (1967), S. 347-359.

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

das geschlossen oder nach spezifischen Nutzungsmöglichkeiten getrennt übertragen werden kann. In dieser Sichtweise ist es evident, daß ökonomischen Transaktionen die Spezifizierung und Zuweisung von Rechten vorausgehen muß. Weiterhin wird einsichtig, daß auch private Rechte nur dann als Institutionen Bestand haben, wenn sie vom gesellschaftlichen Konsens getragen und kollektiven Sanktionsmechanismen unterworfen sind. Wenngleich der Coase-Ansatz grundsätzlich kompatibel zur PropertyRights-Theorie konzipiert werden kann, ist die in der Coase-Tradition übliche Rechtsformulierung Quelle vielfältiger Mißverständnisse über den ökonomischen Charakter von Rechten und der auf natürliche Ressourcen bezogenen Möglichkeiten der Allokationssteuerung. So impliziert die Haftungsregel, daß der physische Verursacher eines Schadens grundsätzlich für die mit dem Schaden verbundenen Kosten einzustehen hat. Umgekehrt muß bei Geltung der Duldungsregel grundsätzlich der von Schäden betroffene Akteur für die Kosten aufkommen. Das grundlegende Problem dieser Rechtsformulierung besteht darin, daß sie mit der Vorstellung handelbarer Rechte nicht kompatibel ist, weil jede Übertragung von Rechten eine Änderung der grundlegenden Rechtsregel impliziert. Wenn der physische Verursacher bei Geltung der Haftungsregel dem Geschädigten für die Aufrechterhaltung eines bestimmten Verschmutzungsniveaus einen Ausgleich gezahlt hat, erfordert jeder Wechsel zu einem höheren Niveau der Umweltqualität Zahlungen seitens des Geschädigten, der dann seine an den Verschmutzer abgetretenen Verfügungsrechte zurückkaufen muß. Auch wenn der physische Verursacher ursprünglich für die Folgeschäden seiner Ressourcennutzung haftbar war, muß der Geschädigte für Kosten aufkommen, die dadurch entstehen, daß er die Nichtausnutzung bereits übertragener Rechte verlangt. Jede Übertragung von Rechten impliziert die vollständige oder teilweise Umwandlung der Haftungsregel in eine Duldungsregel und umgekehrt. Die Formulierung genereller Haftungs- oder Duldungsregeln, die zwischen physischem Schädiger und Geschädigten unterscheiden, erweist sich damit als unsinnig. Entscheidend ist vielmehr, daß den Individuen eindeutig spezifizierte Ressourcennutzungsrechte zugewiesen werden, die eine Haftung all derjenigen implizieren, die nicht im Besitz der Verfügungsrechte sind69 . Auf der Grundlage einer solchen Rechtskonzeption läßt sich verdeutlichen, daß Coase nicht die Internalisierung von Externalitäten durch Verhandlung bei Geltung unter69 Eine vergleichbare Problematik wurde mit der Differenzierung zwischen positiven und negativen Externalitäten diskutiert. Vergl. Kapitel III.I.f.

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schiedlicher Regeln diskutiert 70 . Vielmehr erwähnt er die Rechtszuweisung als grundlegende Voraussetzung der Verhandlungslösung71. Die Rechtszuweisung als erster, ökonomischen Kalkülen nicht zugänglicher Lösungsschritt, bewirkt die Internalisierung, die in einem zweiten Lösungsschritt die Reallokation von Rechten nach Maßgabe individueller Zahlungsbereitschaft ermöglicht. Mit der Zugrundelegung eindeutig spezifizierter, transferierbarer Rechte anstelle genereller Rechtsregeln läßt sich ein weiteres theoretisches Problem, das die Diskussion um die umweltökonomische Debatte beschäftigt hat, leicht aufklären. Baumol hat unter Bezugnahme auf Coase sowie Buchanan und Stubblebine die These vertreten, daß die Kompensation der Geschädigten zu ineffizienten Lösungen führen. Baumol begründet seine These, die bis heute in der umweltökonomischen Literatur Bestand hat1 3 , damit, daß die Geschädigten infolge der Kompensationszahlungen auf eine kostenminimale Anpassung verzichten. Im Beispiel des Nutzungskonfliktes zwischen Trinkwasserförderung und Landbewirtschaftung führt nach Baumol die Haftungsregel dazu, daß sich Trinkwasser-Versorgungsunternehmen allein deshalb in unmittelbarer Nähe hochproduktiver Agrarstandorte ansiedeln, weil sie dort eine Entschädigung erhalten. Die Haftungsregel würde damit zu einer Ausbeutung der Landwirte durch die Wasserversorgungsunternehmen führen. Wenngleich diese Argumentation auf den ersten Blick plausibel erscheint, ist der Widerspruch zum herkömmlichen Verständnis ökonomischer Prozesse augenfällig. Wenn die Haftungsregel gleichzusetzen ist mit Verfügungsrechten auf Seiten der Trinkwassernutzer, müßte die Übertragung von Rechten selbstverständlich Zahlungen an diejenigen implizieren, die diese Rechte gegen Bezahlung dem Käufer abtreten. Daß das gängige Muster von Transaktionen als Leistung für Gegenleistung zu Ineffizienzen führen soll, erscheint unplausibel. Zumindest wäre ein solches Phänomen aufklärungsbedürftig.

70 In diesem Sinne formuliert Wegehenkel das dem Coase-Ansatz zugrundeliegende Problem. Vergl. Wegehenkel, L., Koordinierung von Umweltgütern und institutionellen Rahmenbedingungen, S. 211. 71 Vergl. Coase, R., The Problem of Social Costs, S. 149. Bezeichnenderweise hat Coase, anders als seine Nachfolger, auf den Externalitätsbegriff verzichtet. Er spricht von Schäden und reziproken Nutzungsansprüchen, über die verhandelt wird.

n Baumol, W. 1., On Taxation and the Control of Externalities. American Economic Review, 62 (1972), S. 309.

73 Vergl. z. B. Cropper, M. L. und Oates, W. E., Environmental Economics: A Survey S. 681.

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

Die Lösung des Problems liegt schließlich in der zugrundegelegten Rechtskonzeption. Wenn anstelle von generellen Haftungsregeln prinzipiell von übertragbaren Verfligungsrechten ausgegangen wird, zeigt sich, daß Zahlungen seitens der Schadensverursacher nur auf solche Geschädigten bezogen sind, die Rechte abgetreten haben. Haben die produktiven Nutzer einer natürlichen Ressource Nutzungsrechte erworben, so können diese nicht gleichzeitig bei denen angesiedelt sein, die neu in das Konfliktfeld eintreten. Diese Überlegung gilt selbst dann, wenn die Verfligungsrechte den Charakter personen gebundener Schutzansprüche haben. Auch in diesem Fall hat der Schutzanspruch einen räumlichen Charakter dergestalt, daß die Zuwanderung ausgleichsberechtigter Produzenten und Privatpersonen den Erwerb oder die Anmietung von Produktions- oder Wohnstätten voraussetzt. Es ist davon auszugehen, daß sich der Kompensationsanspruch wertsteigernd in den Immobilienpreisen niederschlägt. Es wird nur derjenige zuwandern und die damit verbundenen Kosten tragen wollen, der einen entsprechend hohen Ertrag von der Produktionsaktivität oder Lebensflihrung an diesem Standort hat. Das von Baumol beflirchtete Versäumnis einer kostenminimierenden Anpassung wäre als Folge von Kompensationszahlungen nur zu beflirchten, wenn die generelle Haftungsregel beliebig viele Geschädigte begünstigen würde und der Schädiger durch die Zahlung des Kompensationsbetrages nicht einen Anspruch auf Ressourcennutzung erwirbt. Dieser Fall ist jedoch weder theoretisch plausibel noch praktisch relevant. Tatsächlich bestehen ökonomische Transaktionen im Austausch von Rechten, d. h. dem Verwendungsanspruch in bezug auf Geld gegen das Nutzungsrecht an Gütern und Dienstleistungen. Diesem Verständnis entspricht die Formulierung des institutionellen Rahmens der Allokationssteuerung als System einzeln übertragbarer Rechte, die ein eindeutiges Verhältnis der beteiligten Konkurrenten zueinander und in bezug auf die Nutzung der knappen Ressource definieren 74 . Schließlich ist noch auf ein häufiges Mißverständnis hinzuweisen, das ebenfalls durch die Formulierung getrennt übertragbarer Rechte vermieden werden kann. Dabei handelt es sich um die Verwechslung von Reziprozität und Bidi74 Die Entwicklung dieses Gedankens ist das Verdienst der Property-RightsSchule. Vergl. z. B. Alchian, A. A. und Demsetz, H., The Property Rights Paradigm. The Journal ofEconomic History, 33 (1973), S. 16-27. Problematisch in der Sichtweise der Property-Rights-Theoretiker ist die dogmatische Festlegung auf exklusive private Verfügungsrechte. Wie in Kapitel IV.6 zu diskutieren sein wird, impliziert die eindeutige personelle Zuordnung von übertragbaren Rechten jedoch keineswegs, daß diese Rechte privat und exklusiv sein müssen.

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rektionalität von Umwelteffekten. Die Differenzierung zwischen diesen bei den Effekten wird relevant, um die Implikationen der institutionellen Integration von UmweIteffekten in das ökonomische Kalkül der Beteiligten zu beschreiben. Ein fehlendes Verständnis dieser Implikationen kommt etwa in der Kritik von Linde an Bonus zum Ausdruck, derzufolge von einer symmetrischen Knappheitsverursachung durch alle beteiligten Nutzungsinteressenten nicht die Rede sein könne, solange das zugrundeliegende Problem - wie im Beispiel der Trinkwasserverschmutzung - technologisch unidirektional sei75 . Wie in Kapitel I1I.I.c ausgeführt wurde, wird der unidirektionale Effekt der Trinkwasserverschmutzung durch landwirtschaftliche Produktion infolge der Spezifizierung und Zuweisung von Verrugungsrechten in das ökonomische Kalkül der Nutzungsinteressenten integriert. Der technologisch unidirektionale Effekt wird auf diese Weise zu einem Phänomen reziproker Knappheit. Die Internalisierung oder Verhandelbarkeit reziproker Nutzungskonkurrenz erfordert also keineswegs, daß Knappheit auch technologisch bidirektional sein muß, sondern lediglich, daß eine eindeutige Zuordnung von einzeln übertragbaren Rechten vorgenommen wird. Die technologische Bidirektionalität, die z. B. besteht, wenn die Landwirte das Grundwasser verschmutzen, während die Trinkwasserentnahme den Grundwasserspiegel absenkt und infolgedessen die Landwirtschaft schädigt, ist nach beiden Effekten getrennt zu behandeln. Die Regelung dieser Problemkonstellation erfordert die Spezifizierung von zwei unterschiedlichen, getrennt übertragbaren Rechten, nämlich des Verschmutzungsrechts und des Entnahmerechts 76 .

75 Der Einwand Linde's richtet sich gegen die von Bonus in Anlehnung an Co ase vorgetragene Argumentation, nicht nur der Landwirt sondern auch der Trinkwassernutzer erzeuge durch seinen Nutzungsanspruch Knappheit. Vergl. Linde, R., Allokationsund Verteilungseffekte des Wasserpfennigs. Agrarökonomische Diskussionsbeiträge der Universität Gießen. Nr. 14, Gießen 1991, S. 12. Linde bezieht sich dabei auf Bonus, H., Eine Lanze für den "Wasserpfennig", S. 400. 76 Diese Überlegung enspricht der auf S. 39 bereits ausgeführten Bezugnahme auf Tinbergen's Konzept des Po1icy-Mix, demzufolge die effiziente Aussteuerung zweier unterschiedlicher Ziele die Etablierung von mindestens zwei unabhängigen Instrumenten erfordert. 5 Scheele

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie d) Effizienzneutralität der Ausgangsverteilung: das Coase-Theorem

Mit der Interpretation der Internalisierung externer Effekte als Spezifizierung und Erstzuweisung von Verfligungsrechten im Übergangs von freien zu knappen Gütern wird eine differenziertere Betrachtung der Coase-Lösung gemäß Abbildung 9 erforderlich. Nach Abbildung 9 ergibt sich die Optimalallokation X* unabhängig davon, ob die Verfiigungsrechte zunächst den Trinkwassernutzern (Haftungsregel) oder den Landwirten (Duldungsregel) zugewiesen werden. Diese Darstellung ist als Invarianzhypothese oder Coase-Theorem in die Literatur eingegangen. Das Coase-Theorem besagt, daß die Ausgangsverteilung der Verfiigungsrechte die schließlich resultierende Allokation nicht beeinflußt77. Dem Coase-Theorem liegt die Überlegung zugrunde, daß die institutionelle Integration von Nutzungsanspüchen in das ökonomische Optimierungskalkül der Beteiligten den unidirektionalen Effekt zu einem reziproken Knappheitsphänomen werden läßt. Der Besitzer einer Ressource wird den Ertrag der von ihm verfolgten Nutzungsrichtung mit der Zahlungsbereitschaft des Konkurrenten vergleichen, um das Faktoreinkommen aus der Nutzung einer natürlichen Ressource zu maximieren. Umgekehrt wird derjenige, der nicht im Besitz einer Ressource ist, fiir die Überlassung einer Ressource nicht mehr zahlen als er durch deren Verwendung an Erträgen erzielen kann. Auf diese Weise werden die Akteure unabhängig von der Ausstattung mit Verfiigungsrechten dazu gezwungen, den Ressourcenertrag der jeweils konkurrierenden Verwendung in das eigene Optimierungskalkül einzubeziehen. Soweit erscheint das Coase-Theorem schlüssig. Indes wird gegen das CoaseTheorem eingewandt, daß die zugleich mit der Rechtszuweisung vorgenommene Zuordnung von Vermögenswerten Einkommenseffekte hat, die in der dynamischen Betrachtung durchaus Auswirkungen auf die Nachfrage und damit auf die Allokation haben können 78 . Im Beispiel des Nutzungskonfliktes zwischen Landbewirtschaftung und Trinkwassernutzung bewirkt die Zuweisung von Verfiigungsrechten in das Eigentum landwirtschaftlicher Produzenten, daß die Trinkwassernutzer die vormalig zum Nulltarif vorhandene 77

Coase, R., The Problem ofSocial Costs, S. 149.

78 Vergl. Dolbear, T. F., On the Theory of Optimum Externality, American Economic Review, 57 (1967) S. 90-103. Die vereinfachte, in Abbildung 10 zugrundegelegte Darstellung geht auf Mishan zurück. Vergl. Mishan, E. J., On the Theory of Optimum Externality - Comment. American Economic Review, 58 (1968) S. 523-527.

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höhere Trinkwasserqualität nur noch gegen Bezahlung erhalten. Werden die Verfügungsrechte hingegen an die Trinkwassemutzer vergeben, müßten die Landwirte den Preis für die Nutzung des Grundwassers als Aufnahmemedium für ausgewaschene Ptlanzenschutz- und Düngemittel zahlen. Die Erhöhung des Preises für die Grundwasser-Ressource von bisher Null auf einen positiven Wert impliziert einen Einkommensverlust bei denjenigen, denen diese Kosten aufgebürdet werden. Diese Argumentation sei anhand der Abbildung 10 veranschaulicht.

p

Umweltqualität

Produktionsintensität

Abbildung 10: Allokationswirkungen unterschiedlicher Rechtsregeln

In der üblichen Betrachtung des Zweipersonen-Zweigüter-Falles führt der Einkommensverlust in folge der Überweisung des Verfügungsrechts an die Landwirte ceteris paribus zu der in Abbildung 10 dargestellten Linksverschiebung der Nachfragefunktion von No nach N o '79. Bei Berücksichtigung dieses Einkommenseffektes ergibt sich eine Abweichung von der Coasianischen Optimal-Allokation X*; im Schnittpunkt von Ao und No' resultiert die Opti79 Der Index D ist aus dem Begriff der Duldungsregel abgeleitet und besagt hier, daß die physischen Verursacher der Umweltbelastung das Verfügungsrecht erhalten. Der Index H geht auf die Haftungsregel zurück und besagt, daß diejenigen, die ein Umwelterhaltungsinteresse artikulieren, das Verfügungsrecht erhalten. 5*

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

mal-Allokation Xo . Ein analoger Einkommenseffekt wird bei einer Übertragung der Verfügungsrechte in das Eigentum der Verbraucher unterstellt80 . In diesem Fall schlägt sich die Berücksichtigung des Einkommmenseffektes in einer Verschiebung der Nachfragefunktion NH nach NH ' nieder. Als OptimalAllokation resultiert XH . Für beide Allokationsresultate Xo und XH gilt, daß die marginalen Erträge infolge einer höheren produktiven Umweltnutzung oder Umweltbelastung den marginalen Opportunitätskosten entsprechen. Beide Lösungen sind also effizient. Soweit scheint die Invarianzhypothese bestätigt zu sein. Sie kann jedoch - so die gängige Argumentation - bezogen auf die Allokation nicht aufrecht erhalten werden 8 !. Diese Überlegungen ist in bezug auf lokale Nutzungskonflikte ohne weiteres plausibel. Je nach Spezifizierung der zugrundegelegten Annahmen können jedoch Einwände relevant werden. Realistischerweise agieren nicht völlig unterschiedliche Akteure mit vollkommen verschiedenen Bedürfnissen. Die konkurrierenden Aktivitäten der Nahrungsmittelproduktion und TrinkwasserbereitsteIlung beziehen sich auf Güter des allgemeinen Bedarfs, wenngleich zu konzedieren ist, daß die Wertschätzung aufgrund unterschiedlicher persönlicher Prioritäten und verschiedener Einkommensniveaus schwanken wird. Dennoch ist es fraglich, ob eine unterschiedliche Erstverteilung von Verfügungsrechten am Grundwasser tatsächlich die Struktur der Nachfrage nach Gütern des grundlegenden Bedarfs verändert. Der besagte Einkommenseffekt ist zunächst nichts anderes als eine Verringerung der insgesamt zur Verfügung stehenden Ressourcen. Diese Verknappung der Umwelt trifft - unabhängig von der Erstverteilung der Verfügungsrechte - prinzipiell alle Endverbraucher. Erhalten die Landwirte die Verfügungsrechte an der Grundwasserressource, müssen die konsumptiven Wassernutzer ihnen die Nutzungsrechte abkaufen. Diese Zahlung wird unmittelbar als Einkommenseffekt der Umweltverknappung spürbar. Erhalten jedoch die Verbraucher bzw. die Allgemeinheit die Verfügungsrechte, sieht die Situation nicht grundsätzlich anders aus. In diesem Fall schlägt sich die Verknappung der

80 Der Ursprung liegt in Abbildung 10 bei einer Übertragung der Verfügungsrechte an die Landwirte auf der linken Seite. Erhalten die Trinkwasserverbraucher das Verfügungsrecht wechselt der Ursprung auf die rechte Seite. Vergl. zu diesen Überlegungen auch Kapitel III.2.a. 81 Vergl. auch Endres, A., Die Coase-Kontroverse. Zeitschrift für die gesamten Staatswissenschaften, 133 (1977), S. 641.

2. Umweltnutzung durch Verhandlung: die Coase-Tradition

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Umwelt mittelbar in den landwirtschaftlichen Produktionskosten nieder. Die Landwirte werden unter der Bedingung einer preisunelastischen Nachfrage nach Agrarprodukten einen wesentlichen Teil der Kosten auf den Verbraucherpreis überwälzen. Die Umweltnutzungskosten können durch die raumübergreifende Dimension des Agrarmarktes über den lokalen Bezug des Nutzungskonfliktes hinaus wirksam werden. Die Erstzuweisung des Verfügungsrechtes in das Eigentum der Verbraucher hat also auch in diesem Fall negative Einkommenseffekte. Unabhängig davon, ob die Verteuerung der Umwelt durch die Zuweisung der Verfügungsrechte an die Landwirte direkt oder durch die Erstverteilung zugunsten der Verbraucher vermittels höherer Nahrungsmittelpreise spürbar wird, schlagen sich die Einkommenseffekte auf allen Märkten nieder. Hier bestimmt die spezifische Preis - und Einkommenselastizität der Nachfrage und nicht etwa die unterschiedliche Erstverteilung von Verfügungsrechten das Ausmaß des Nachfragerückgangs bei dem jeweiligen Gut. Die vorangehenden Überlegungen seien anhand Abbildung I I veranschaulicht. Im I. Quadranten sind zwei Indifferenzkurven E und E' für Umwelt U und Agrarprodukte L dargestellt. Jedes der parallel verlaufenden Tangentenpaare repräsentiert zwei unterschiedliche Einkommensniveaus; die unterschiedlichen Steigungen stehen fur verschiedene Preisverhältnisse. Das Preisverhältnis in den Tangentialpunkten D und D' ergibt sich aufgrund der Zuweisung von Verfügungsrechten an die Landwirte und der daraus folgenden direkten Verteuerung der Umwelt. Das Preisverhältnis in Hund H' resultiert aus der relativen Verteuerung der Nahrungsmittel infolge der Zuweisung der Verfügungsrechte an die Trinkwassernutzer. Der Einkommenseffekt infolge einer Verknappung der Umwelt wird durch die Verschiebung und Drehung der Budgetgeraden und die entsprechende Verschiebung der Indifferenzkurve von E nach E' repräsentiert. Zu beachten ist dabei, daß die Indifferenzkurven und die Budgetgeraden gemäß der in Kapitel III. I.d angestellten Überlegungen nur innerhalb eines institutionell definierten Rahmens ökonomisch interpretierbar sind. D. h. die bereits abgeschlossene Erstverteilung ist Voraussetzung für die Bewertung und die Ermittlung von Preisen. Infolgedessen entspricht die Verschiebung der Indifferenzkurve und der Budgetgeraden genaugenommen nicht dem ökonomischen Effekt einer Erstzuweisung von Verfügungsrechten, sondern repräsentiert lediglich zwei unterschiedliche Nutzen- und Einkommensniveaus, die sich hinsichtlich der Erfassung der Ressourcen-Ausstattung unterscheiden.

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BI. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

Im zweiten und vierten Quadraten sind jeweils die einkommenskompensierten Nachfragefunktionen NL und NU abgeleitet82 . Diese Nachfragefunktionen repräsentieren auf zwei verschiedenen Einkommensniveaus die Konsequenzen einer Veränderung der Preisverhältnisse. Die vertikale Distanz zwischen NL und NL, sowie die horizontale Distanz zwischen NU und NU' entsprechen den Einkommenseffekten aufgrund der Verknappung der Umwelt. Die simultane Betrachtung der Einkommenseffekte in Abbildung 11 zeigt, daß es vollkommen unerheblich ist, ob sich die Verknappung der natürlichen Ressource als Verteuerung von L oder von U manifestiert. In beiden Fällen sind Einkommenseffekte auf beiden Märkten feststellbar. In der hier aufgezeigten Konstellation ist Umwelt das einkommenselastischere Gut. Infolgedessen ist die Nachfragereaktion als Übergang von UD nach UD' bzw. UH nach UH' stärker als die simultan erfolgende Nachfragereaktion bei L. Diese Unterschiede sind nicht davon abhängig, ob die Landwirte oder die Trinkwassernutzer das Verfügungsrecht am Grundwasser erhalten, sondern resultieren aus der Form der Einkommens-Konsumkurve oder des Kontraktionspfades von E nach E' sowie den damit verbundenen Veränderungen der Grenzraten der Substitution zwischen L und U bezogen auf bestimmte Mengen von L oder U83. Für die Diskussion des Coase-Theorems haben diese Überlegungen weitreichende Bedeutung. Links unten in Abbildung II werden die im zweiten und vierten Quadranten abgeleiteten Einkommenseffekte auf den in Abbildung 10 bereits dargestellten Faktor-Markt für die Grundwasserressource übertragen. Bei Berücksichtigung der Einkommenseffekte infolge der Verknappung von Umwelt, ergeben sich NH' und ND' als relevante Nachfragefunktionen. Wie bereits in Kapitel 1lI.2.a erläutert wurde, muß NH' bei einer Übertragung der Grundwasserrechte an die Landwirte als Umweltangebotsfunktion A D interpretiert werden; analog beschreibt ND' bei einer Übertragung der Verfügungsrechte in das Eigentum der Trinkwassernutzer das Angebot an Belastungskapazität AH . Als Allokationslösung resultiert X', die sich von X* durch die Berücksichtigung des Einkommenseffektes unterscheidet. Anders als die in Abbildung 10 dargestellte Kritik am Coase-Theorem nahelegt, ergibt sich 82 Zur Ableitung der einkommenskompensierten Nachfragefunktion vergl. z. B. Quirk,1. P., Intermediate Microeconomics. Chicago 1976, S. 90. 83 Die Einkommenskonsumkurve (Kontraktions- oder Expansionspfad) entspricht der Verbindungslinie zwischen den Tangentialpunkten mit gleichem Preisverhältnis an verschiedene Indifferenzkurven. Vergl. Quirk, J. P. Intermediate Microeconomics, 83.

2. Umweltnutzung durch Verhandlung: die Coase-Tradition

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hier eine Identität von N H' und A D sowie von ND' und AH. Die Allokation X' resultiert unabhängig von der Ausgangsverteilung; die Invarianzhypothese des Coase-Theorems behält daher auch bezuglich der Allokation ihre Gültigkeit.

L

E

U

P

I PUH

X'X·

Umweltqualität - - - -.. _ - - - - Agrarproduktion

~I~

I I 11

UD

UD' UH UH'

U

Abbildung 11: Coase Theorem und allokative Effekte unterschiedlicher Ausgangsverteilungen

Die von Coase aufgestellte Invarianz-Hypothese ist unter den Annahmen homogener Präferenzen sowie einer weitgehenden Überwälzbarkeit von Umweltkosten an den Endverbraucher ohne weiteres mit dem Auftreten von Einkommenseffekten kompatibel. Unter zwei Bedingungen wird die Invarianz-

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

Hypothese - auch bei Berücksichtigung simultaner Einkommenseffekte jedoch fragwürdig. Zum einen beeinflußt die Erstverteilung unmittelbar die Allokation, wenn die Zuweisung von Verrugungsrechten zu einer signifikanten Änderung der Konsumstruktur ruhrt, weil ein relevanter Personenkreis mit einer eigenwilligen Präferenzstruktur oder einem vom Durchschnitt abweichenden Einkommen begünstigt oder benachteiligt wird. Zum anderen ist eine verteilungsbedingte Allokationswirkung zu erwarten, wenn es um Problemkonstellationen von weitgehend lokaler Bedeutung geht. Sind z. B. lokal agierende Gruppen an der Erhaltung bestimmter Biotope interessiert, dürfte dieser Anspruch nur einen marginalen Effekt auf die Agrarmärkte haben - jedenfalls solange der Konflikt nicht generalisierend, sondern ausschließlich lokal gelöst wird. Infolgedessen verschieben negative Einkommenseffekte - wie in Abbildung 10 dargestellt - die Zahlungs bereitschafts- oder Zahlungserwartungsfunktionen derjenigen Gruppe, die bei der Erstverteilung der Verfügungsrechte leer ausgeht. Wird die Vorstellung des Zwei-Güter-Falles aufgegeben, bedarf die Frage, ob sich der Einkommenseffekt überhaupt in der Nachfrage nach Nahrungsmitteln oder höheren Trinkwasserqualitäten niederschlägt, ohnehin einer empirischen Klärung. Zumindest rur Nahrungsmittel und rur Trinkwasser - soweit dieses als Nahrungsmittel eingeordnet wird - muß die Wirksamkeit des Einkommenseffektes aufgrund der nachweislich niedrigen Einkommenselastizität der Nachfrage zweifelhaft erscheinen. Zu erwarten sind spürbare, einkommensbedingte Nachfrageeffekte lediglich bei solchen Umweltgütern, die von lokaler Bedeutung sind und nicht der unmittelbaren Sicherung der Lebensbedürfnisse dienen. Zusätzlich zu der Diskussion um die Konsequenzen von Einkommenseffekten rur das Coase-Theorem wurde ein weiterer Einwand gegen die InvarianzHypothese vorgetragen. Diesem Einwand zufolge bestimmt die Erstverteilung von Verfügungsrechten, wer die Transaktionskosten einer Allokationsänderung zu tragen habe. Das Nachfragepotential derjenigen, die nicht Eigentümer der Verrugungsrechte sind, wird um die Transaktionskosten vermindert. Entsprechend resultiert eine Allokation, die von der Coase-Lösung ohne Transaktionskosten abweicht84 .

84 Coase sieht das Transaktionskostenproblem durchaus, ohne jedoch auf die ökonomischen Implikationen näher einzugehen. Vergl. Coase, R., The Problem of Social Costs, S. 152.

2. Umweltnutzung durch Verhandlung: die Coase-Tradition

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Diese Argumentation sei anhand Abbildung 12 verdeutlicht85 . Erhalten die Landwirte die Verfügungsrechte an der Grundwasserressource, wird 00 zum Ausgangspunkt der Verhandlungslösung. Die relevante Umweltangebotsfunktion ist Ao ; die effektive Nachfrage No wird um den Betrag der Transaktionskosten TAK o vermindert. Infolgedessen ergibt sich eine Gleichgewichtslösung bei Xo . Erhalten hingegen die Trinkwassemutzer das Verfügungsrecht, wird 0H zum Ausgangspunkt der Verhandlungen. Unter Berücksichtigung der Transaktionskosten TAKH , die in diesem Fall die effektive Zahlungsbereitschaft der Landwirte reduzieren, resultiert XH als Optimalallokation. Beide Gleichgewichtslösungen unterscheiden sich von der Optimal-Allokation X*, die sich ohne Berücksichtigung der Transaktionskosten ergeben würde. Infolgedessen bezweifeln einige Autoren prinzipiell, daß auf der Grundlage der Verhandlungslösung nach Coase effiziente Resultate zu erzielen sind 86 .

p

XD Umweltqualität

Produktionsintensität

Abbildung 12: Coase Theorem und Transaktionskosten

85 Vergl. z. B. Bromley, D. W. und Hodge, 1., Private Property and Presumptive Entitlements. Reconsidering the Premises ofRural Policy. European Review of Agricultural Economics, 17 (1990), S. 197-214. 86 Vergl. z. B. Weimann, J., Umweltäkonomik, S. 43 ff. sowie die dort angegebenen Literatur.

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

Gegen die vorangehend dargestellte Argumentation sind einige Einwände zu formulieren. Grundsätzlich ist zu fragen, ob Transaktionskosten tatsächlich proportional zum Transaktionsumfang anwachsen. Ist dies nicht der Fall und haben Transaktionskosten lediglich den Charakter von Set-Up-Kosten, die weitgehend unabhängig vom Transaktionsumfang nach Maßgabe der Transaktionsfrequenz anfallen 87 , bleibt das Marginalkalkül unbeeinflußt. Denkbar sind in diesem Fall durchaus Einkommenseffekte. Die Wirkungsrichtung dieser Einkommenseffekte ist jedoch - wie auf den vorangehenden Seiten ausgeführt wurde - nur unter sehr speziellen Bedingungen mit der Richtung der Ausgangsverteilung korrelliert. Diesbezüglich bleibt die Klärung der Wirkung von Transaktionskosten sicherlich ein empirisches Problem. Ein gewichtigerer Einwand besteht darin, daß die Vorstellung, die Erstverteilung steuere den Ausgangspunkt der Verhandlung, von der historischen Bedingtheit realer Problemkonstellationen absieht. Zum Zeitpunkt der Rechtszuweisung hat sich bereits ein spezifischer Umweltzustand eingestellt. Dieser Umweltzustand - und nicht etwa der Nullpunkt 00 oder 0H - ist der relevante Ausgangspunkt fur Verhandlungen über die Reallokation der Umweltnutzung. Diejenigen, denen das Verfügungsrecht nicht zugeteilt wurde, haben solange keine Veranlassung, die Initiative zur Änderung des status quo zu ergreifen, solange die gerade praktizierte Umweltnutzung ihren Interessen entspricht. Dieses Verhalten ist keineswegs ein Unterlaufen von Verfügungsrechten. Vielmehr können die Umweltnutzer davon ausgehen, daß ihre Aktivität keine Knappheit verursacht und von den Eigentümern akzeptiert wird, solange diese die Nutzungsänderung nicht einfordern. Die Initiative zur Änderung der Umwelt- und Ressourcennutzung muß unabhängig von der Ausgangsverteilung - von denjenigen ausgehen, die ein Interesse an der Änderung des status quo haben. Infolgedessen sind die Transaktionskosten bei einer Ausgangsallokation rechts von X· zunächst von den Landwirten zu tragen; sie werden aber - wie Abbildung 12 zeigt - teilweise überwälzt. Als Gleichgewichtslösung ergibt sich XH . Bei einer Ausgangsallokation links von X· sind die Transaktionskosten von den Trinkwassernutzern zu tragen; in diesem Fall resultiert die Optimalallokation Xo . Es zeigt sich also, daß Transaktionskosten - sofern diese mit dem Transaktionsumfang steigen - durchaus allokationsrelevant sind. Die Wirkung der Transaktionskosten wird jedoch nicht von der Erstverteilung, sondern von dem 87 Vergl. Heller, W. P., Transactions with Set-Up Costs. Journal of Economic Theory, 5 (1972), S. 465.

2. Umweltnutzung durch Verhandlung: die Coase-Tradition

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jeweiligen Umweltzustand im status quo gesteuert. Wie bereits in Kapitel III.l.d diskutiert wurde, gibt es bei Existenz relevanter Transaktionskosten keinen Anlaß, an der Effizienz von XH oder XD zu zweifeln. X* ist eine nicht erreichbare Referenz-Allokation des Nirvana-Approach. Effizient sind infolgedessen solche Lösungen, die bei Berücksichtigung von Transaktionskosten als nicht mehr verbesserbar anzusehen sind. e) Der Coase-Ansatz: Marktorientierte Problemlösung bei Ausblendung alternativer Koordinationsmechanismen

Wie in den vorangehenden Kapiteln gezeigt wurde, ist ein Teil der Inkonsistenzen der Coase-Tradition theorieimmanent korrigierbar. Zentrale Botschaft der Co ase-Tradition bleibt die Orientierung auf individuelle Verhandlungen zur effizienten Lösung reziproker Knappheitsprobleme. Auf der Grundlage einer vorgängigen Etablierung von Verfügungsrechten wird der Markt als wirkungsvoller Mechanismus zur Steuerung der Ressourcennutzung identifiziert. Die ausschließliche Orientierung auf die Marktsteuerung, die als Paradigma der Coasianer angesehen werden kann, erweist sich bei einer genaueren Analyse der physischen Bedingungen und institutionellen Voraussetzungen der Marktsteuerung jedoch als fragwürdig. Coase selbst war diesbezüglich deutlich vorsichtiger. Er verweist explizit auf Transaktionskosten als mögliches Hindernis für individuelle Verhandlungen, ohne allerdings deren ökonomische Implikationen genauer zu untersuchen. Dennoch resultiert aus diesem Hinweis von Coase, aus dem er selbst Handlungsanweisungen für die politische Ebene ableitet88 , ein zentraler Kritikpunkt an der alleinigen Orientierung auf die Marktlösung. Sofern nämlich die Allokationssteuerung durch Märkte für bestimmte Güter ceteris paribus mit höheren Transaktionskosten verbunden ist als diejenige vermittels politischer Allokationsmechanismen, kann die Hypothese einer relativen Vorzüglichkeit der Marktlösung nicht aufrechterhalten werden. Zumindest muß das Problem institutionenspezifischer Unterschiede von Transaktionskosten adressiert werden, um Aussagen über die relative Vorzüglichkeit verschiedener Institutionen treffen zu können. Wie bereits in Kapitel II.1 ausgeführt wurde, sind Transaktionen mit Kosten der Anbahnung, der Vertragsschließung und der Überwachung der Vertragstreue verbunden.

88

Vergl. Coase, R., The Problem of Social Costs, S. 152.

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

Sind die Kosten der Sicherstellung der exklusiven Nutzung - etwa bei räumlich ausgedehnten, nicht physikalisch eingrenzbaren oder unteilbaren Ressourcen oder Gütern - prohibitiv hoch, ergibt es wenig Sinn, individuell-marktliche Mechanismen der Allokationssteuerung zu etablieren, weil sich in Ermangelung einer wirksamen Nutzungskontrolle zwangsläufig das Sozialdilemma der ungeregelten Übernutzung einstellen wird. Evident ist, daß die Transaktionskosten in Abhängigkeit von der Kasuistik des Umweltproblems und der Art und Weise der Rechtsspezifizierung sehr unterschiedlich ausfallen können 89 . Unter Bezugnahme auf die Theorie öffentlicher Güter90 können als Quellen der Transaktionskostenentstehung der technologische und der institutionelle Öffentlichkeitsgrad der Ressourcennutzung unterschieden werden. Im allgemeinen beschreibt der Öffentlichkeitsgrad das Ausmaß der Kollektivität der Ressourcennutzung 91 . Unter Bezugnahme auf den Begriff des Öffentlichkeitsgrades wird die analytisch unzulängliche, polare Gegenüberstellung von privaten und öffentlichen Güter vermieden, mit der die relevante Bandbreite der Übergänge zwischen privaten Gütern, Clubgütern und unbeschränkt zugänglichen Gütern nicht hinreichend erfaßt werden kann 92 . Durch die Einführung einer begriffliche Unterscheidung zwischen dem technologischen und dem institutionellen Öffentlichkeitsgrad kann außerdem

89 Für die Annahme einer generellen Vorteilhaftigkeit der Marktsteuerung der Umweltnutzung vergl. z. B. Demsetz, H., The Exchange and Enforcement of Property Rights. Journal ofLaw and Economics. In: Demsetz, H. (Hrsg.), Ownership and Control of the Firm. The Organization of Economic Activity. Cambridge 1988, S. 31-47. Vergl. außerdem Posner, R. A., Economic Analysis ofLaw. Boston und New York 1986 sowie Wegehenkel, L., Marktsystem und exklusive Verfligungsrechte an Umwelt. In: Wegehenkel, L. (Hrsg.), Marktwirtschaft und Umwelt. Tübingen 1981, S. 236-271. 90 Vergl. z. B. RandalI, A., Resource Economics, S. 164 ff. 91 Zum Begriff des Öffentlichkeitsgrades vergl. insbesondere Bonus, H., Ordnungspolitische Aspekte öffentlicher Güter. In: Helmstädter, E. (Hrsg.), Neuere Entwicklungen in den Wirtschaftswissenschaften. Schriften des Vereins flir Socialpolitik, Bd. 98, Berlin 1988, S. 51-73. 92 Reine öffentliche Güter sind nach Samuelson durch die Nicht-Rivalität im Konsum gekennzeichnet. Musgrave und Musgrave haben zusätzlich das Kriterium der Nicht-Ausschließbarkeit eingeflihrt. Vergl. Samuelson, P. A., The Pure Theory of Public Expenditure. Review of Economics and Statistics, 36 (1954), S. 387-389, sowie Musgrave, R. M. und Musgrave, P. B., Public Finance in Theory and Practice. New York 1976.

2. Umweltnutzung durch Verhandlung: die Coase-Tradition

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dem Umstand Rechnung getragen werden, daß die Kosten der Exklusivität zum einen eine Funktion der physikalischen Voraussetzungen der Ausschließbarkeit und zum anderen eine solche der tatsächlich implementierten Ausschlußmechanismen sind93 . Als technologischer Öffentlichkeitsgrad werden im folgenden die natürlichen Gegebenheiten des Zugangs zur Verwendung von Ressourcen oder Gütern verstanden. Unter Bezugnahme auf diesen Begriff lassen sich Güter nach dem technischen Aufwand unterscheiden, der zur Absicherung des Nutzungsausschlusses betrieben werden muß. Dieser Aufwand, der innerhalb der ökonomischen Kategorie der Transaktionsaktionskosten den Überwachungskosten zuzuordnen ist, kann je nach räumlicher Ausdehnung und physischer Beschaffenheit bei verschiedenen Ressourcen und Gütern sehr unterschiedlich ausfallen. Als institutioneller Öffentlichkeitsgrad, wird der Grad der kollektiven Nutzung beschrieben, der nach der Implementation von Nutzungsrechten und Ausschlußmechanismen verbleibt. Mit diesem Begriff lassen sich unterschiedliche institutionelle Regelungen beschreiben, mit denen für ein und dasselbe Gut die gesamte Bandbreite von der privaten bis zur unbeschränkten kollektiven Allokationssteuerung etabliert werden kann. Unter sonst gleichen natürlichen und technischen Bedingungen werden die Ausschlußkosten um so höher sein, je feinkörniger die einzeln nutzbaren und übertragbaren Einheiten konzipiert werden, d. h. je geringer der institutionelle Öffentlichkeitsgrad ist. Den bei der Reduktion des Öffentlichkeitsgrades eines Gutes entstehenden Ausschlußkosten sind Erträge gegenüberzustellen, sofern der aggregierte Ertrag individueller Entscheidungen höher ist als derjenige kollektiver Entscheidungen. Im ersten Fall entscheidet jeder Akteur zielgenau nach Maßgabe seiner Präferenzen. Im zweiten Fall verursacht bereits der Prozeß der Abstimmung und Verhandlung Kosten; außerdem wird das Resultat grundsätzlich ein Kompromiß sein, der Abweichungen von individuellen Präferenzen der Beteiligten unvermeidlich macht. Infolgedessen steigen die Kosten der Zielverfehlung mit zunehmendem institutionellen Öffentlichkeitsgrad. Das ökonomische Kalkül zur Bewertung und Optimierung unterschiedlicher institutioneller Regelungen, als deren Konsequenz unterschiedliche insti93 Bonus erwähnt die institutionelle Beeinflußbarkeit des "angeborenen" Öffentlichkeitsgrades, ohne allerdings eine explizite Differenzierung zwischen der technologischen und institutionellen Komponente des Öffentlichkeitsgrades vorzunehmen. Vergl. Bonus, H., Ordnungspolitische Aspekte öffentlicher Güter. a.a. 0., S. 56 und 65.

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

tutionelle Öffentlichkeitsgrade implementiert werden, besteht darin, den aggregierten marginalen Wohlfahrtseffekt einer Veränderung des Öffentlichkeitsgrades den marginalen Ausschlußkosten gegenüberzustellen94 . Aus der Berücksichtigung dieser gegenläufigen Kostenkomponenten läßt sich ein optimaler Öffentlichkeitsgrad aufzeigen, der aufgrund der von Fall zu Fall unterschiedlichen physikalisch-technischen Gegebenheiten bei einigen Gütern näher an der Marktlösung, bei anderen jedoch näher an der kollektiven Allokationssteuerung liegen wird. Solange die Optimierung von Institutionen unter Berücksichtigung der spezifischen Kosten und Erträge unterschiedlicher Öffentlichkeitsgrade nicht thematisiert, sondern durch die ungeprüfte Behauptung der relativen Vorzüglichkeit des Marktes ersetzt wird, bleibt die Konzeption der Coase-Tradition tautologisch 95 . Der Coase-Ansatz verfährt mit umgekehrtem Vorzeichen wie die Pigou-Tradition: Ohne eine vergleichende Institutionen-Analyse vorzunehmen, wird die Überlegenheit eines institutionellen Arrangements behauptet, in diesem Fall diejenige des Marktes.

3. Die fehlende institutionelle Dimension in der Pigou- und Coase-Tradition Als wichtigstes Ergebnis der vorangehenden kritischen Reflexion der beiden dominierenden Ansätze der Umweltökonomie, nämlich der Pigou- und der Coase-Tradition, ist auf die fehlende Berücksichtigung der institutionellen Voraussetzungen einer ökonomischen Steuerung der Umweltnutzung zu verweisen. Diese Schwäche zeigt sich in der Begriffsbildung ebenso wie im analytischen Instrumentarium und in den grundlegenden Ansätzen der Problemlösung. Eine zentrale Schwäche des von beiden Theorieansätzen verwendeten Externalitätsbegriffes zeigt sich darin, daß die Erfassung von Umweltproblemen als externe Effekte kein Kriterium für die Ableitung effizienter Lösungen bietet. Die Internalisierung externer Effekte kann schon deshalb nicht direkt Effizienzkalkülen unterworfen werden, weil der Vorgang der Optimierung die 94

Näheres zur Optimierung des Öffentlichkeitsgrades vergl. Kapitel IV.7.a.

95

Vergl. RandalI, A., Coasian Extemality Theory in a Policy Context.

3. Die fehlende institutionelle Dimension

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Aufhebung der Externalität und ihre Überführung in eine ökonomisch zugängliche Internalität bereits voraussetzt. Die Definition von Externalitäten als nicht über Marktsignale vennittelte, technologische Effekte ist nicht mehr anwendbar, sobald Knappheitspreise kalkulierbar werden und damit die prinzipielle Möglichkeit der Kommunizierbarkeit ökonomisch relevanter Signale besteht. Die Internalisierung oder institutionelle Integration knappheitsrelevanter, externer Effekte in die ökonomische Optimierung ist eine notwendige Voraussetzung der ökonomischen Allokationssteuerung. Indes unterliegt dieser Problemlösungsschritt - trotz seiner ökonomischen Implikationen - ausschließlich der nonnativen Bewertung. Die mit dem Begriff der pareto-relevanten Externalität vorgenommene Bezugnahme auf das Pareto-Kriterium als analytisches Referenzsystem setzt das Vorhandensein eindeutiger Tauschregeln sowie eine vollständig definierte Ausgangsverteilung voraus. Gerade diese Anforderungen sind nach den Definitionen des Externalitätsbegriff als ungeregelte, (noch) nicht in das gesellschaftlich relevante Set ökonomischer Wahlhandlungen integriertes Knappheitsphänomen nicht gegeben. Die Internalisierung erfolgt dementsprechend nicht als ökonomischer Prozeß, d. h. als Tausch von Leistung und Gegenleistung. Zwar sind, wenn Externalitäten als Umweltprobleme oder soziale Dilemma-Situationen spürbar werden, bereits Interessen als Vorfonn ökonomischer Bewertungen im Spiel. Dennoch kann die Erstzuweisung oder Erstaneignung nicht als ökonomische Transaktion interpretiert werden, weil ökonomische Transaktionen grundsätzlich verteilungsbestimmt sind und die Bestimmung der Verteilung durch die Verteilung zirkulär bleibt. Die Erstverteilung ist trotz ihrer unbestreitbaren ökonomischen Folgen als außerökonomischer Prozeß auf gesellschaftliche Machtverteilung oder konstitutionelle Vorfestlegungen zurückzuführen. Die Internalisierung ist als erster Schritt zur Lösung von Umweltproblemen gleichbedeutend mit der Implementation von Institutionen, auf deren Grundlage Knappheit dem ökonomischen Kalkül zugänglich wird. Ein von der Internalisierung zu unterscheidender zweiter Lösungsschritt besteht in der Optimierung. Die Optimierung richtet sich nicht auf Externalitäten, sondern auf die Allokation knapper Ressourcen. Diese Unterscheidung zwischen der Internalisierung als ökonomisch relevantem, aber nicht ökonomisch gesteuertem Prozeß und der ökonomischen Steuerung der Allokation ist analytisch von entscheidender Bedeutung, weil sie eine adäquate Problemstrukturierung ennöglicht, und zudem die Aufmerksamkeit ökonomischer Analysen auf diejenigen Bereiche . lenkt, in denen tatsächlich Spielräume für Effizienzverbesserungen bestehen.

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III. Dominante Ansätze der Umweltökonomie

In einem institutionell und rechtlich vollständig spezifizierten Umfeld können negative Umwelteffekte bestehen, ohne daß von einem Externalitätsproblem zu sprechen wäre. Die Fortexistenz von Umweltbelastungen kann effizienter Ausdruck einer höheren Bewertung konkurrierender Verwendungen sein. Sie kann aber auch auf einen verbleibenden ökonomischen Anpassungsbedarf zurückgehen. Der ökonomische Anpassungbedarf bezieht sich entweder unmittelbar auf die Optimierung der Allokation oder aber auf diejenige des Allokationsmechanismus. Letzteres ist der Fall, wenn Umweltprobleme auf die Existenz von Transaktionskosten aufgrund der Etablierung ungeeigneter Allokationsmechanismen zurückgehen. Die Auswahl eines effizienten Allokationsmechanismus ist mit der verfügungsrechtlichen Zuordnung einer knapp gewordenen Ressource und der daraus resultierenden grundlegenden Integration von Umweltproblemen in individuelle oder gesellschaftlich koordinierte Optimierungsprozesse keineswegs schon geklärt. Während die Pigou-Tradition diesem Problem mit der ungeprüften Behauptung der Notwendigkeit zentralistischer Preissetzungen begegnet, propagiert die Coase-Tradition dogmatisch die relative Vorzüglichkeit der Marktlösung. Weder die eine noch die andere theoretische Konzeption leitet ihre TherapieVorschläge aus einer komparativen Analyse alternativer Allokationsmechanismen ab. Tatsächlich kommen als Mechanismen der Allokationssteuerung aber zahlreiche Varianten zwischen den polaren Lösungen der kollektiv-politischen Zentralsteuerung und der individuellen Marktsteuerung infrage. Solange die Optimierung von Institutionen unter Berücksichtigung der spezifischen Kosten und Erträge von Institutionen in konkreten Problemkonstellationen nicht thematisiert wird, können weder aus der Pigou- noch aus der Co ase-Tradition anwendungsorientierte, effiziente Lösungen abgeleitet werden.

IV. Grundzüge eines institutionellen Ansatzes der Umweltökonomie 1. Die theoretische und empirische Relevanz

der Institutionen-Analyse

Während die Welt der neo-klassischen Gleichgewichtstheorie, die im wesentlichen das Fundament sowohl für die Pigou- also auch für die CoaseTradition liefert, eine zeit- und raumlose Abstraktion ohne rechtlich-institutionelle Regelungen und Verhaltensnormen ist, zeigt sich insbesondere bei umweltökonomischen Fragestellungen, daß diese Modellkonzeption kaum geeignet ist, den dynamischen Verknappungsprozeß und die dadurch induzierten institutionellen und ökonomischen Anpassungen zu erfassen. Umweltprobleme basieren im wesentlichen auf einer fehlenden institutionellen Regelungen umweltbezogener Nutzungskonkurrenz. Bei Abwesenheit institutioneller Regelungen sind Interessenkonflikte jedoch kaum als ökonomische Prozesse interpretierbar. Wie in Kapitel III.I.c ausgeführt wurde, können nicht einmal der Begriff des Gutes und das Optimierungskalkül ohne eine Bezugnahme auf Verfügungsrechte definiert werden 1. Tausch kann nur unter der Vorgabe staatlicher Rechtsschutzgarantien erfolgen, da ansonsten der Raub durch den Stärkeren die Allokation bestimmen würde. Das kreative Entdeckungsverfahren des ökonomischen Wettbewerbs ist infolgedessen nur bei Geltung sanktionsbewehrter Verfügungsrechte denkbar; anderenfalls würde der Fleißige um den Ertrag seiner Aktivitäten und damit um jeden Anreiz gebracht2 . Soziale Normen und Regeln sind fundamentale Voraussetzung ökonomischer Aktivitäten, deren letztlicher Zweck darin besteht,

Diese Feststellung wurde bereits 1881 von Böhm-Bawerk getroffen. Vergl. Richter, R., Sichtweise und Fragestellung der Neuen Institutionenökonomie. Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, 110 (1990), S. 571-591. 2

Vergl. Furubotn, E. G. und Richter, R., The New Institutional Economics, S. 27 und folgende. 6 Scheele

82

IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

aus der Verwendung oder dem Konsum von Ressourcen und Gütern Nutzen zu ziehen. Umweltprobleme sind ökonomisch als neue, institutionell nicht geregelte Knappheiten interpretierbar. Für die theoretische Analyse dieses Phänomens sind Gleichgewichts-Modelle, die Konstanz von Präferenzen, Ressourcen-Ausstattung und Institutionen, vollständige Information sowie Abwesenheit von Transaktionskosten voraussetzen, kaum befriedigend. Exogene Präferenzänderung oder physische Verknappung können Veränderungen der Nachfrage- und Produktionsstruktur verursachen, die wiederum auf die physische Knappheit natürlicher Ressourcen oder Präferenzen zurückwirken. Dabei gibt es apriori keinen Grund, davon auszugehen, daß diese wechselseitigen Einflüsse einem dauerhaften Gleichgewicht zustreben. Als Alternative zum Gleichgewichtsansatz wurde das theoretische Konzept der kumulativen Verursachung entwickelt3 . Dahinter verbirgt sich die Vorstellung eines offenen Systems, in dem die Veränderung der System-Parameter interaktiv Folgeprozesse induziert, deren Beeinflussung die Kenntnis des gesamten Regelsystems voraussetzt. Mit dieser Modellvorstellung ist die Abstraktion des mikro-ökonomischen Optimierungskalküls nach dem Grenzwertprinzip als zeitlich und funktionell eingrenzbarer Systembestandteil durchaus verträglich. Indes werden die Invarianzannahme hinsichtlich der Umweltbedingungen sowie die additive Aggregation individueller Kalküle abgelehnt. Letzteres ist für umweltbezogene Problemkonstellationen mit kollektiv-politischer Allokationssteuerung von besonderer Relevanz, weil die Rationalität individueller Entscheidungen - wie die Diskussion um soziale Dilemmata gezeigt hat - systematisch von derjenigen kollektiver Prozesse abweichen kann. Nach Maßgabe des Konzeptes der kumulativen Verursachung kann auch die institutionelle Umwelt nicht als konstant und für alle Wechselflille hinreichend definiert vorausgesetzt werden 4 . Institutioneller Wandel, der den im Zeitablauf veränderlichen Gegebenheiten der Ressourcennutzung Rechnung trägt, ist infolgedessen eine grundlegende Voraussetzung ökonomischer Anpassungsprozesse. Mit der kollektiven Festlegung neuer Verfügungsrechte werden neue Ressourcen kapazitätswirksam in das individuelle ökonomische Kalkül einbe3 Myrdal, G., Institutional Economics. Journal of Economic Issues, 12 (1978), S. 771-783. 4 North kritisiert, daß viele Wirtschaftstheoretiker gerade solche Größen konstant halten, die als Hauptursache wirtschaftlichen Wandels anzusehen sind. North D. C., Theorie des institutionellen Wandels S. 59.

2. Grundbegriffe

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zogen oder Handlungsmöglichkeiten aus dem relevanten Set ökonomischer Handlungsalternativen ausgeschlossen. Die institutionelle Integration natürlicher Ressourcen in den gesellschaftlich relevanten Transformationsraum kann auf verschiedene Weise, mit unterschiedlichen distributiven und allokativen Konsequenzen geschehen. Die Institutionen-Ökonomie dient daher nicht nur der Problemstukturierung und dem Nachweis der ökonomischen Relevanz einer endogenen Behandlung von Institutionen, sondern zeigt auch Spielräume rur Effizienzgewinne durch eine Optimierung des institutionellen Regelwerks.

2. Grundbegriffe der Institutionen-Ökonomie Bevor in den folgenden Abschnitten die Anwendungsfelder der Institutionen-Ökonomie systematisiert werden, um darauf aufbauend die umweltökonomische Fragestellung zu umreißen, sollen zunächst einige Grundbegriffe und Wesenszüge der Institutionen-Ökonomie erläutert werden. Wenngleich sich in den letzten Jahrzehnten eine eigenständige Forschungsrichtung der Institutionen-Ökonomie herausgebildet hatS, besteht keineswegs ein einheitliches Theoriengebäude mit einheitlicher Begriffsbildung und vollständiger Übereinstimmung in der theoretischen Konzeption. Die Vielfalt theoretischer Konzepte basiert indes - wie in Kapitel IVA zu zeigen sein wird - zu einem wesentlichen Teil darauf, daß sich die· verschiedenen Ansätze auf unterschiedliche Anwendungs- und Problembereiche beziehen6 . Zentrale Einheit der Institutionen-Ökonomie ist die Transaktion. Gemäß einer gängigen Definition ist die Transaktion die Übertragung eines Gutes oder einer Dienstleistung über eine technisch trennbare Schnittstelle. Während Williamson die Transaktion unmittelbar auf Güter und Dienstleistungen

5

Für einen Überblick vergl. Furubotn, E. G. und Richter, R., The New Institutional Economics sowie Rutherford, M., 1. R. Commons's Institutional Economics. Journal of Economic Issues, 17 (1983), S. 721-744. 6 Auch die Diskussion über vermeintliche Inkompatibilitäten zwischen verschiedenen Ansätzen basiert häufig auf der Bezugnahme auf unterschiedliche Anwendungsgebiete, was von den verschiedenen Schulen dann aber übersehen wird. Vergl. etwa die Kritik an verschiedenen Theorien des institutionellen Wandels in Bromley, D. W. Economic Interests, S. 12 ff.

IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

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bezieht7, gehen die Vertreter der Property-Rights-Schule 8 - wie bereits in Kapitel III.2.c ausgeführt wurde - von einer Übertragung von Verfügungsrechten aus. In diesem Fall erfolgt die Übertragung nicht über eine technisch, sondern organisatorisch oder institutionell getrennte Schnittstelle. Die Relevanz der technischen Trennbarkeit der Schnittstellen wird bei der Orientierung auf Property Rights explizit in Frage gestellt, weil im Wirtschaftsablauf durchaus die Nutzung einzelner Funktionen einer Sache vertraglich geregelt werden kann, ohne diese als Ganzes zu transferieren. Der PropertyRights-Ansatz betont, daß einer Ressource ein ganzes Bündel von Verfügungsrechten zuzuordnen ist, die isoliert übertragen werden können. Im Ergebnis können verschiedene Verfügungsrechte hinsichtlich der Nutzung verschiedener Funktionen ein und derselben Sache im Besitz verschiedener Wirtschafts subjekte sein9 . Ein weiterer Grund für eine Orientierung auf die Übertragung von Rechten anstelle der Gütertransaktion ist zweifellos der Umstand, daß in vielen Fällen, z. B. bei Boden, eine physische Übertragung technisch nicht möglich ist und der gewünschte Effekt zudem nicht die faktische Mobilität, sondern die vertragliche Absicherung zukünftiger Nutzung ist lO . Als grundlegender Transaktionsmechanismus ist der Vertrag anzusehen. Die damit verbundene triadische Perspektive der Beziehung zwischen mindestens zwei Vertragspartnern und den nutzenstiftenden Eigenschaften von Gütern ist ein zentraler Unterschied zur diadisehen Perspektive neo-klassischer Ansätze, die lediglich die Beziehung zwischen dem Wirtschaftssubjekt und dem Wirtschaftsgut betrachten und damit die institutionelle Dimensionen der Transaktion außer acht lassen 11. Als Vertrag ist nicht nur die Übereinkunft zwischen

7 Vergl. Williamson, O. E., The Economic Institutions of Capitalism. New York und London 1985, S. 2. 8 Property Rights werden hier mit Verfügungsrechten übersetzt. Als exponierte Vertreter der "Property Rights Schule" seien Demsetz, Furubotn, Pejovich und Posner genannt. Vergl. Demsetz, H., (Hrsg.), Ownership and Control ofthe Firm, Furubotn, E. G. und Pejovich, S. (Hrsg.), The Economics ofProperty Rights. Cambridge Mass. 1974, sowie Posner, R. A., Economic Analysis ofLaw.

9 Die rechtliche Abtrennung des Grundwassernutzungsrechts von anderen Inhalten des Bodeneigentums (z. B. der landwirtschaftlichen Bodennutzung) ist als Beispiel zu nennen.

10 Dies ist der Kern des auf Commons zurückgehenden institutionellen Transaktionsbegriffes Vergl. grundlegend Commons, J. R., Institutional Economics. 11

Vergl. Bromley, D. W., Economic Interests, S. 71.

2. Grundbegriffe

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zwei Individuen, sondern gleichfalls die politisch-kollektive Übereinkunft auf höher aggregierten Ebenen des Gemeinwesens zu verstehen. Bei der Vertrags gestaltung kann aufgrund der spezifischen Intransparenz ökonomischer Prozesse nicht von vollständiger Information, sondern nur von begrenzter Rationalität des Handelns gesprochen werden 12. Außerdem dürfte die Unsicherheit über das vertragsgemäße Verhalten des Vertragspartners der Regel sein l3 , mit der Folge, daß die Überwachung der Vertragstreue unvermeidliche Zusatzkosten jeglicher Transaktion erzeugt. Die Überwachungskosten werden zusammen mit den Verhandlungs- und Informationskosten unter dem Begriff der Transaktionskostenl 4 zusammengefaßt und spielen eine zentrale Rolle bei der Beurteilung der relativen Vorzüglichkeit verschiedener institutioneller Arrangements. Von der gängigen Praxis, lediglich von dem Oberbegri(f der Transaktionskosten auszugehen, ohne nach Kosten der Information, des Vertragsabschlusses und der Vertragsüberwachung zu differenzieren, wird im folgenden abgewichen. So zeigt sich bei der Analyse der institutionellen Beeinflussung des Öffentlichkeitsgrades, daß die Herstellung von Exklusivität mit gegenläufigen Entwicklungen von Verhandlungs- und Überwachungskosten einhergehen kann 15. Infolgedessen erscheint es zwingend, beide Kostenarten bei der ökonomischen Berurteilung verschiedener institutioneller Arrangements voneinander getrennt zu betrachten. Gemäß dem Ziel einer Übertragung von Rechten, nämlich aus deren Anwendung zukünftig Nutzen zu ziehen, dient die institutionelle Gestaltung ökonomischer Prozesse zu einem wesentlichen Teil der Absicherung von Vertragsbindungen und der Errichtung von Kontroll- und Sanktionsmechanismen. Je nach Wahl der Institution ergeben sich unterschiedliche Transaktionskosten und entsprechend unterschiedliche Einflüsse auf die Allokation. Infolgedessen besteht ein zentrales Anliegen der Institutionenanalyse darin, die Höhe der Transaktionskosten durch adäquate Regelungen zu modifizieren. Ursprünglich 12 Zum Begriff der "begrenzten Rationalität" vergl. Williamson, O. E., The Economic Institutions of Capitalism, S. 34 ff. 13 Das Unterlaufen oder Verfälschen von Vertragsinhalten wird in der Institutionen-Theorie in Anlehnung an Williamson unter dem Begriff "Opportunismus" oder "moral hazard" diskutiert. Vergl. Williamson, O. E., The Economic Institutions of Capitalism, S. 34 ff. 14

Vergl. Dahlman, C. 1., The Problem ofExternality.

15

Vergl. Kapitel III.2.e sowie umfassend IV.7.

IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

86

wurde die Wahl der optimalen Organisations/arm oder der optimalen Institution auf die Dichotomie einer Wahl zwischen Markt und Unternehmung reduziert l6 . Mittlerweile ist diese Verengung jedoch dadurch aufgehoben worden, daß Organisation als Vertragsnetz begriffen wird und damit ein weites Spektrum denkbarer Vertragsformen von der Hierarchie bis zur Single-Case-Beziehung um faßt 17. Konsequenterweise sind damit auch die verschiedenen Ebenen kollektiver Entscheidungen einschließlich der Politikgestaltung dem Institutionsbegriff zuzuordnen. Während auf der Mikro-Ebene in der Regel von der Organisation gesprochen wird, beschreibt der Begriff der Institution die gesellschaftliche Dimension. Eine Institution ist ein System von gesellschaftlich anerkannten und sanktionierten Gesetzen, Normen und Regeln, die sich unter Bedingungen der Knappheit auf bestimmte Aktivitäten beziehen. Die Knappheitsbeziehung unterscheidet die Institution von der Konvention. Während erstere grundsätzlich Nutzungskonflikte regelt, ist letztere lediglich die konfliktfreie, wenngleich erforderliche Auswahl einer definierten Regelung aus mehreren denkbaren Alternativen 18. Die Institution als gesellschaftliche Kategorie umfaßt Verfügungsrechte, bilaterale Verträge und kollektiv verbindliche Verhaltensvorgaben. Eine wesentliche Gemeinsamkeit dieser Institutionsvarianten besteht darin, daß sie nur unter der Voraussetzung staatlicher Rechtsschutzgarantie Bestand haben. Damit wird der Doppelcharakter der Institution als übertragbarer Vermögenswert und als Regel deutlich. Indes liegt in dieser definitorischen Vereinheitlichung der auf der kollektiv-politischen Ebene spezifizierten und zugewiesenen Verfügungsrechte mit der Vertragsschließung auf Mikro-Ebene - wie die Diskussion um den hyper-coasianischen Fehlschluß in Kapitel II1.2.b gezeigt hat - die Gefahr theoretischer Inkonsistenzen 19. Diese Inkonsistenzen ergeben sich bei einer unzureichenden Differenzierung zwischen solchen Aspekten der Institutionenwahl, die unter Berücksichtigung von Transaktionskosten durch-

16 Vergl. z. B. Coase, R. H., The Nature ofthe Firm. Economica, 4 (1937), S. 368405. Neuabdruck in Stigler, G. 1. und Boulding, K. E. (Hrsg.), Readings in Price Theory. London 1953, S. 331-335. 17 Vergl. Cheung, S. N. S., The Contractual Nature of the Firm. Journal of Law and Economics, 26 (1983), S. 1-22. 18 Eine Konvention ist z. B. die Einigung auf das Rechts- illkr Linksfahrens im Straßenverkehr. Näheres vergl. Bromley, D. W., Economic Interests, S. 37 ff. 19

Vergl. dazu auch Kapitel IV.4.

3. Institutioneller Wandel

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aus ökonomisch optimierbar sind, und solchen, die sich aufgrund ihres Verteilungscharakters grundsätzlich der ökonomischen Analyse entziehen. Ein vergleichbares Problem resultiert aus der unzureichenden Differenzierung zwischen der konstitutionellen und prozeduralen Ebene der Institutionenwahl. Die konstitutionelle Institutionenwahl bezieht sich auf die langfristig gültige Festlegung von Spielregeln, z. B. der staatlichen Eigentumsgarantie. Die prozedurale Institution umfaßt hingegen die situative, nach ökonomischen und politischen Opportunitäten veränderbare Organisation oder Steuerung von Wirtschaftsprozessen. Die Unterscheidung zwischen der konstitutionellen und prozeduralen Ebene ist rur die Einordnung von Verteilungswirkungen sowie die Ermittlung des relevanten Handlungsspielraums rur institutionelle Arrangements auf der prozeduralen Ebene von besonderer Bedeutung. Entscheidungen auf der prozeduralen Ebene müssen gesellschaftlichen Zielen und Rahmenvorgaben, die auf der konstitutionellen Ebene der Insfitutionenwahl langfristig wirksam festgelegt worden sind und auf der prozeduralen Ebene gerade nicht zur Disposition stehen sollen, Rechnung tragen.

3. Theorien zur Erklärung institutionellen Wandels Die Institutionen-Ökonomie ist im wesentlichen eine Theorie des institutionellen Wandels. Die diesbezüglichen Erklärungsansätze variieren innerhalb der Forschungsrichtung der Institutionentheorie zum Teil erheblich. Die (scheinbaren) Inkompatibilitäten verschiedener Ansätze beruhen jedoch zum Teil wie bereits erwähnt - lediglich auf einer unzureichend differenzierten Systematisierung des Untersuchungsgegenstandes. Bevor in Kapitel IV.4 eine diesbezügliche Einordnung der umweltrelevanten institutionellen Arrangements erfolgt, soll zunächst der Versuch einer Sytematisierung der unterschiedlichen Anwendungsfelder der Theorie des institutionellen Wandels unternommen werden. Die Erkenntnis, daß Institutionen als Determinante ökonomischen Verhaltens eine explizite Berücksichtigung erfahren sollten, kann durchaus mit dem auf der Preissteuerung basierenden Instrumentarium neo-klassischer Modellformulierungen in Einklang gebracht werden. Institutionelle Elemente, wie etwa die Transaktionskosten wurden in neo-klassische Modellformulierungen integriert20 . Umgekehrt wurde das neo-klassische Instrumentarium auf die 20 Vergl. z.B. Hahn, F. H., Equilibrium with Transaction Costs. Econometrica, 39 (1971), S. 417-439.

88

IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

Analyse institutionellen Wandels angewandt21 . Die Institutionenwahl basiert solchen Ansätzen zufolge auf veränderten Preisverhältnissen, die durch technischen Fortschritt und Veränderungen der Ressourcenausstattung induziert werden 22 . Die Etablierung von Institutionen erfolgt - unter Vernachlässigung des politischen Interessenkonfliktes - als marktliche Transaktion zur Wiederherstellung des Marktgleichgewichts23 . Diese Ansätze weisen ohne eine weitere Spezifizierung der Modellvoraussetzungen erhebliche Ähnlichkeiten mit dem Kapitel II1.2.b diskutierten hypercoasianischen Fehlschluß auf. Das zentrale Problem hier wie dort ist, daß Knappheit sich erst dann in Form ökonomisch kalkulierbarer Preissignale manifestieren kann, wenn die Nutzungskonkurrenz institutionell geregelt ist. Wirtschaftssubjekte können nur solche Ressourcen und Güter anbieten, die sich mit einer verfügungsrechtlichen Absicherung in ihrem Besitz befinden. Wenn folglich die Veränderung von Preisverhältnissen Institutionen voraussetzt, muß eine Theorie, derzufolge die Institutionen selbst durch Veränderungen der Preisrelationen bestimmt werden, die institutionellen Voraussetzungen der Preisänderung klären. Damit ist diese Theorie entweder tautologisch oder befindet sich in einem infiniten institutionellen Regress. Brauchbar ist der auf Veränderungen der Relativ-Preise bezogene Erklärungsansatz indes für solche Anwendungsbereiche, in denen sich die Änderung von Organisationsformen in einer verfügungsrechtlich vollständig spezifizierten Umwelt vollzieht. Die preisliche Steuerung institutionellen Wandels ist insbesondere für die Erklärung organisatorischer und vertraglicher Konstruktionen auf der Ebene einzelner Akteure oder Firmen relevant. Eine andere Variante des marktbezogenen Ansatzes ist der Ansatz der Transaktionskosten-Ökonomie von Williamson, demzufolge die Institutionenwahl durch Transaktionskosten bestimmt wird. Dieser Ansatz basiert auf der Überlegung, daß unterschiedliche Institutionen mit unterschiedlich hohen Transaktionskosten verbunden sind. Die Institutionenwahl erfolgt Williamson zufolge ohne Bezugnahme auf einen übergeordneten institutionellen Rahmen. Zweck der Institutionenwahl ist die Senkung der Transaktionskosten mit der

21 Für einen Überblick vergl. Furubotn, E. G. und Richter, R., The New Institutional Economics. 22 Vergl. Ruttan, V. R. und Hayami, Y., Toward a Theory ofinduced Institutional Innovation. Journal ofDevelopment Studies, 20 (1984), S. 203-223. 23

Vergl. North, D. C., The Rise ofthe Western World. Cambridge (Mass) 1973.

3. Institutioneller Wandel

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Folge, daß das mikro-ökonomische Subsystem einem Gleichgewicht zustrebt24 . Diese Abstraktion erscheint sinnvoll, soweit die zur Debatte stehenden Transaktionskosten auf der verfügungsrechtlich vollständig spezifizierten MikroEbene erfaßbar und durch Änderungen institutioneller Arrangements hinreichend veränderbar sind. Beeinflussen jedoch Prozesse auf höher aggregierten Ebenen politisch-kollektiver Entscheidungen die relevanten Transaktionskosten, ist die Ausblendung der kollektiven Institutionenwahl nicht mehr sachgerecht25 . Sind außerdem institutionelle Entscheidungen mit einer Erstverteilung von Ressourcen verbunden, ist die Bewertung unterschiedlicher institutioneller Arrangements auf der Grundlage einer komparativen TransaktionskostenAnalyse ohnehin nur noch adäquat, wenn die institutionenspezifischen Transaktionskosten analytisch von Verteilungsinteressen isolierbar und für überschaubare Problem-Konstellationen antizipierbar sind. Anderenfalls ist zu berücksichtigen, daß Transaktionskosten als Aktionsparameter dienen können. Dabei ist grundsätzlich zu vermuten, daß die beteiligten Akteure die Beeinflußbarkeit von Transaktionskosten für die Erlangung individueller Verteilungsvorteile instrumentalisieren. Die ökonomische Bewertung unterschiedlicher institutioneller Arrangements wird dann zu einer reinen Tautologie, weil das Referenzsystem wie auch die vorteilhaft erscheinende Institution durch dieselben Verteilungsinteressen bestimmt werden 26 . Um dem Problem des infiniten institutionellen Regresses zu entgehen, verweist Bromley auf Interessendivergenzen als Motor des institutionellen Wandels. Institutionen werden verändert, wenn diejenigen, deren Interessen machtvoll durchsetzbar sind, sich davon einen Nutzen versprechen27 . Auch dieser Problemzugang ist nur mit zusätzlichen Qualifikationen eine Alternative zu den zuvor genannten Ansätzen. Soweit Macht bei der Implementation von Institu24 Vergl. Williamson, O. E., The Economic Institutions of Capitalism, S. 2. ff. Zur Anwendung auf den Bereich der Umweltökonomie vergl. z. B. Wegehenkel, L., Marktsystem und exklusive Verfligungsrechte. 25 Vergl. North, D. C., A Transaction Cost Approach to the Historical Development of Polities and Economies. Journal of Institutional and Theoretical Economics, 145 (1989), S. 661-668. 26 Grundsätzlich ergibt sich flir anwendungsorientierte Ansätze das Problem, daß Transaktionkosten noch nicht implementierter Institutionen nicht empirisch ermittelbar sind. Vergl. Masten, S. E., Meehan, 1. W. und Snyder, E. A., The Costs ofOrganization. The Journals ofLaw, Economics & Organization, 7 (1991), S. 1-23. 27

Vergl. Bromley, D. W., Economic Interests, S. 148 ff.

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IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

tionen eine Funktion von Vennögen ist und sich in Preisen und Preiserwartungen niederschlägt, die dann wiederum institutionellen Wandel induzieren, bleibt auch dieser Erklärungsansatz tautologisch. Der Vorzug des auf Interessen bezogenen Ansatzes von Bromley, der in wesentlichen Zügen auf Commons zurückgeht, liegt indes darin, daß die Manifestation von Interessen keineswegs auf Preismechanismen beschränkt, sondern auf kollektive Abstimmungsprozesse erweiterbar ist. Unbestreitbar spielen Interessen auch bei der Überwindung von sozialen Dilemma-Situationen eine Rolle und bestimmen die damit verbundene Spezifizierung und Zuweisung von Verfügungsrechten28 . Diese Abstimmungsprozesse können nicht in Tennini marktlicher Transaktion übersetzt werden, weil die Fonnulierung von Institutionen erst das Ziel dieses Prozesses ist und Transaktionen grundsätzlich die Existenz von Institutionen voraussetzen 29 . Die Erstverteilung resultiert in dieser Interpretation aus der gesellschaftlichen Machtverteilung oder aus konstitutionellen Regeln, etwa solchen, die das Ziel einer sozialen Ausgewogenheit der Verteilung zum Inhalt haben3D • Zu betonen ist in diesem Zusammenhang - insbesondere mit Blick auf kollektive Abstimmungsprozesse - , daß Interessen hier nicht in der engen Definition kurzfristiger, isolierter Nutzenmaximierung zu begreifen sind. Bei der Überwindung des Sozialdilemmas ist es aus der Sicht des Einzelnen durchaus langfristig rational, den sozialen Ausgleich zu suchen und im Interesse der Stabilität kollektiver Übereinkünfte auf eine kurzfristige oder kurzsichtige Nutzenmaximierung zu verzichten3 !. Mit der Interpretation institutionellen Wandels als Knappheitsregulierung durch Interessen und Macht ist zwar der letzte Ursprung einer Ausdifferenzierung von Machtstrukturen nicht geklärt. Die Klärung dieser Frage bleibt letztlich ein Problem, das nur bei Betrachtung der historischen Umstände im Einzelfall geklärt werden kann. Dennoch kann institutioneller Wandel unter Bezugnahme auf erfaßbare Konstellationen analysiert werden. Keineswegs

28 Zu Begriff und Theorie des sozialen Dilemmas vergl. Kapitel 11.1 sowie grundlegend Hardin, R., Public Choice. 29 Vergl. grundlegend Furubotn, E. G. und Richter, R., The New Institutional Economics, S. 27. 30

Vergl. auch Buchanan, 1. M., Freedom in Constitutional Contract.

31

Vergl. auch Kapitel IV.4.a sowie Hardin, R., Public Choice, S. 170 ff.

4. Systematik institutioneller Arrangements

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erscheint es sinnvoll oder zwingend, den Ursprung institutioneller Entwicklungslinien auf einen fUr alle Zeiten gültigen, universellen Mechanismus zurückfUhren zu wollen. Für die konkrete Fragestellung geht es ohnehin in erster Linie darum, in pragmatischer Weise die fUr die jeweilige Problem lösung geeignete Abstraktion zu finden.

4. Eine Systematik institutioneller Arrangements Die Verschiedenheit der Theorien zur Erklärung institutionellen Wandels kann zum Teil damit erklärt werden, daß sich die Erklärungsansätze auf verschiedene Anwendungsfelder beziehen. Ob in der Modell-Abstraktion eine marktliche Regelung der Institutionen-Wahl oder etwa eine kollektive Abstimmung zugrundegelegt werden sollte, ist nicht prinzipiell zu klären. Tatsächlich geht es um die Wahl der adäquaten Modellabstraktion, deren Angemessenheit mit der Problemstellung variiert. Dieser Sachverhalt sei durch die nachfolgend dargestellte differenzierte Systematik institutioneller Arrangements und der entsprechenden Anwendungsgebiete einer institutionell fundierten Umweltökonomie verdeutlicht. a) Die konstitutionelle Ebene der Institutionenwahl

Die konstitutionelle Ebene der Institutionenwahl beinhaltet die Festlegung grundlegender Spielregeln. Gedanklich ist die konstitutionelle Institutionenwahl die Überwindung der Hobbesschen Anarchie 32 : Ist die Aneignung der Arbeitsprodukte im Urzustand machtbestimmt, verharrt die Gesellschaft auf einer primitiven Stufe unmittelbarer Lebenssicherung. Für die Erzeugung des Mehrproduktes fehlt der Anreiz, solange nicht sichergestellt ist, daß die Früchte der Arbeit dem Produzenten selbst zugute kommen. Als Ausweg aus diesem sozialen Dilemma erweist sich die kollektive Etablierung konstitutioneller Regelungen fUr alle Beteiligten als nutzbringend. Konstitutionelle Regelungen umfassen Verfassungsgrundsätze, wie die Eigentumsgarantie, unveräußerliche Menschenrechte, Bürgerrechte und friedensstiftende Mechanismen des sozialen Ausgleichs, die die Funktion des Staats32 Vergl. auch Bromley, D. W., Economic Interests, S. 68 f .. Für eine spietheoretische Formulierung des hier dargestellten Prozesses vergl. Weikard, H. P., Interaction in Anarchy and the Social Contract: A game-theoretic Perspective. Diskussionsbeitrag 9304, Institut flir Agrarökonomie der Universität Göttingen, 1993.

92

IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

gebildes grundlegend sicherstellen. Zudem werden gesellschaftliche Zielsetzungen grundlegend angedeutet. Eine Absicherung des grundlegenden konstitutionellen Konsens basiert zum einen auf der Etablierung gesellschaftlicher Sanktionsmechanismen und zum anderen auf der informellen Entstehung von Verhaltensgrundsätzen, nach denen auf kurzfristige Nutzenmaximierung und Regelverstöße auch bei geringer Entdeckungsgefahr verzichtet wird, um den langfristig vorteilhaften konstitutionellen Grundkonsens nicht zu gefährden. Die Akzeptanz konstitutioneller Regelungen bei demjenigen, der sich situativ in der Rolle des Gewährenden befindet, kann mit dem Konzept der konstitutionellen Institutionenwahl hinter dem "Schleier der Unwissenheit" erklärt werden, demzufolge prinzipiell niemand wissen kann, ob er nicht irgendwann selbst in die Position des Schwächeren gerät. Mit diesem Konzept wird die langfristige Gültigkeit konstitutioneller Grundsätze zu einer wesentlichen Voraussetzung ihrer Funktionsfähigkeit33 . Der Stabilitätsanforderung entspricht, daß konstitutionelle Regeln den Wechsellagen des politischen Tagesgeschäftes entzogen werden. b) Die prozedural-politische Ebene der Institutionenwahl

Die Spezifizierung und Erstzuteilung von Verfügungsrechten, die Etablierung funktionsfähiger Allokationsmechanismen und schließlich die kollektive Allokationssteuerung bei Gütern mit hohem Öffentlichkeitsgrad sind der prozedural-politischen Ebene der Institutionenwahl zuzuordnen. Diese um faßt den gesamten Bereich politisch-kollektiver Entscheidungsfindung wie auch die verwaltungsmäßige Abwicklung öffentlicher Aufgaben. Die prozedural-politische Ebene der Institutionenwahl unterscheidet sich von der konstitutionellen Ebene insbesondere dadurch, daß jene kurzfristig reaktionsfähig sein muß, während diese ihre Funktionsfähigkeit gerade aus ihrer Dauerhaftigkeit gewinnt. In der Hierarchie institutioneller Ebenen bilden konstitutionelle Institutionen die Spielregeln fur die prozedural-politische Ebene. Während es mit Blick auf die erforderliche Anpassungsflexibilität ohne weiteres einsichtig erscheint, die Etablierung und Anpassung leistungsfähiger Allokationsmechanismen wie auch die Allokationssteuerung selbst der prozeduralen Ebene zuzuordnen, erscheint es durchaus denkbar, die Erstzuweisung von Verfügungsrechten auf der konstitutionellen Ebene anzusiedeln. Dies ent33 Vergl. Rawls, J., A Theory of Justice. Cambridge (Mass.) 1971. Vergl. außerdem Hardin, R., Public Choice, S. 186 f.

4. Systematik institutioneller Arrangements

93

spricht indes nicht der Verfassungswirklichkeit in der Bundesrepublik Deutschland. Hier ist zwar die Eigentumsgarantie als die grundlegende Voraussetzung konstitutionell vorgegeben. Die Erstzuweisung spezieller Verfügungsrechte aus dem gesamten Bündel der einer Sache anhaftenden Verfügungsmöglichkeiten ist jedoch als Inhaltsbestimmung des Eigentums der gesetzgeberischen und damit - in der hier verwendeten Terminologie - der prozeduralen Ebene zugeordnet34 . Daraus resultiert die Notwendigkeit, auch auf der prozedural-politischen Ebene sorgfaltig zwischen Verteilungsentscheidungen und Optimierungsentscheidungen zu unterscheiden. Wie die vorangehenden Ausführungen verdeutlichen, kann die Erstverteilung von Verfügungsrechten durch marktliche Transaktion erfolgen35 . Der Interessenkonflikt um die Erstverteilung ist grundsätzlich nicht mit ökonomischen Kriterien aufhebbar. Die Optimierung des institutionellen Öffentlichkeitsgrades durch die Etablierung adäquater Mechanismen der Allokationssteuerung kann jedoch durchaus nach ökonomischen Kriterien entschieden werden. Die Institutionenwahl beruht auf der Überlegung, daß definierte soziale und wirtschaftliche Ziele je nach Art der Steuermechanismen zu unterschiedlichen Kosten erreicht werden. Transaktionskosten und Kosten mangelnder Treffgenauigkeit lassen sich durch organisatorisch-technische Fortschritte und die kollektive Ausnutzung von Economies of Scope reduzieren. Die auf der prozedural-politischen Ebene festzustellende Koinzidenz beider Schritte der Problem lösung, nämlich der Implementation von Institutionen und der Allokationsoptimierung im Fall eines hohen ÖffentIichkeitsgrades der Güterverwendung, kann unter Umständen erhebliche Probleme bei der Bewertung erstmalig implementierter politischer Programme bereiten. Sofern das Verteilungs interesse analytisch nicht von der ökonomischen Bewertung unterschieden wird, werden Abstimmungen über die Umweltsicherung implizit zu Abstimmungen über die Verteilung. Das grundlegende Problem besteht darin, daß umweltpolitisch induzierte (Erst)Verteilungseffekte möglicherweise antizipiert werden und unter der Bedingung heterogener Präferenzen und ungleichmäßiger

34 Als Beispiel sei hier die Grundwassemutzung genannt, die im deutschen Recht aus dem Grundeigentum ausgegliedert wurde. Vergl. Kloepfer, M., Umweltrecht. München 1989.

35 Zur Unmöglichkeit der marktlichen Bewertung von Verteilungsentscheidungen vergl. Ribhegge, H. (1991): Der Beitrag der Neuen Institutionenökonomik zur Ordnungsökonomik Vergl. außerdem Kapitel III.2.b der vorliegenden Arbeit.

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IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

Einkommensverteilung die Zahlungsbereitschaft beeinflussen36 . Die "effiziente" Allokation ist dann weniger Ausdruck der relativen Wertschätzung des knappen Gutes "Umwelt", sondern resultiert aus dem Votum der mächtigeren gesellschaftlichen Gruppe ftir Erstverteilungsgewinne zu ihren Gunsten37 und ist damit Korrelat der gesellschaftlichen Machtverteilung. c) Die mikro-gesteuerte Institutionenwahl

Die Institutionenwahl auf der Mikroebene ist im wesentlichen das Anwendungsgebiet der "Theory of the Firm" oder der "Theory of Contract"38. Dabei geht es um die relative Vorzüglichkeit unterschiedlicher Vertrags formen bei der Abwicklung ökonomischer Aktivitäten. Vertragliche Regelungen weisen Transaktionen entweder atomistisch-marktlichen oder hierarchischen Koordinationsmechanismen zu. Auf der mikro-ökonomischen Ebene kann in der Modell-Abstraktion von vorgegebenen institutionellen Rahmenbedingungen, einem gewinnmaximierenden Verhalten und einem marktbestimmten PreisMengen-Gerüst ausgegangen werden. Die Institutionenwahl basiert auf vollständig definierten und zugewiesenen Verftigungsrechten, die zur Ausnutzung organisatorischer Vorteile neu kombiniert werden. Entscheidend ftir die Vertragswahl sind die mit verschiedenen Organisationsformen verbundenen Kosten und Erträge. Als Kostenbestandteil sind insbesondere Überwachungs- und Ausschlußkosten zu nennen. "Erträge" verschiedener Organisationsformen sind spezialisierungsbedingte Einsparungen von Informationskosten, Möglichkeiten der Risikoverteilung und die Nutzung der Economies of Scale and Scope. Die Institutionalisierung der Allokationssteuerung auf der Mikro-Ebene bietet zum einen das Referenzsystem ftir die komparative Analyse von institutionellen Arrangements, die mit einem höheren institutionellen Öffentlichkeits36

Vergl. zu diesem Problem grundlegend Kapitel m.2.d.

37

Vergl. Bromley, D. W. Economic Interests, S. 143 ff.

38 Vergl. insbesondere Coase, R. H., The Nature of the Firm, Williarnson, O. E., The Economic Institutions of Capitalism, Alchian, A. A. und Demsetz, H., The Property Rights Paradigm sowie Cheung, S. N. S., The Contractual Nature of the Firm. Für eine Anwendung auf landwirtschaftliche Haushalte vergl. Schmitt, G., Das Scheitern der Kollektivierung der Landwirtschaft in den sozialistischen Ländern: Eine transaktionskostentheoretische Erklärung. Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie, 10 (1991), S. 199-221 sowie Schmitt, G., Die ökonomische Logik der Einheit von Haushalt und Betrieb in der Landwirtschaft. Agrarwirtschaft, 39 (1990), S. 209 - 219.

5. Institutionelle Einordnung von Umweltproblemen

95

grad der Ressourcenutzung einhergehen. Zum anderen ergibt sich als empirische Fragestellung die Ermittlung der ökonomischen Implikationen verschiedener Vertragsformen, die rur die Transaktion von Gütern und Dienstleistungen sowohl zwischen Privaten als auch zwischen politischen Steuerungs instanzen und individuellen Akteuren, etwa im Bereich des Vertragsnaturschutzes, von Bedeutung sind. Ein anderer Bereich der Institutionenwahl, der ebenfalls der Mikro-Ebene zuzuordnen ist, umfaßt Aktivitäten zur Bündelung individueller Interessen mit dem Ziel der Politik-Beeinflussung. Diese Bündelung erfolgt als kollektive Aktivität im Rahmen von Organisationen, die sich über gemeinsame Interessen und Zielsetzungen definieren. Aktivitäten zum Aufbau einer wirksamen Interessenvertretung erfolgen zum einen in Problemfeldern, bei denen sich individuelle Interessen auf das Angebot von Gütern mit hohem Öffentlichkeitsgrad richten. Diese Konstellation ist für Umweltziele häufig gegeben. Zum anderen ist die individuelle Institutionenwahl im Bereich organisierter Interessenvertretung relevant, wo ökonomische Anpassungszwänge mit nicht-reversiblen Investitionen zusammentreffen. Als Beispiel rur eine Konstellation, in der der betreffende Politikbereich durch die Verfolgung ökonomischer Partikularinteressen dominiert wird, kann die Agrarpolitik angeruhrt werden. Die politische Einflußnahme zur Sicherung von Quasi-Renten kann unter diesen Bedingungen zu einer den Marktaktivitäten ebenbürtigen, ökonomisch motivierten Aktivität werden 39 .

5. Eine institutionelle Einordnung von Umweltproblemen Die bisherige Analyse verweist auf insgesamt drei Entstehungsgründe rur die Existenz von Umweltproblemen: Als erste Ursache ist - ausgehend von der Externalitätskonzeption - die fehlende institutionelle Regelung der Nutzungskonkurrenz bezüglich knapp geworden er natürlicher Ressourcen zu nennen. Eine zweite Ursache sind Transaktionskosten, die eine Reallokation der Ressourcennutzung zugunsten höherer Umweltqualität verhindern. Schließlich

39 Vergl. Scheele, M., Politisch-ökonomische Grundlagen einer rationalen Umweltpolitik in der Landwirtschaft. Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht, 10 (1987), S. 267-298.

96

IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

kann als dritte Ursache fehlende Kaufkraft in Verbindung mit einer nachrangigen Bewertung höherer Umweltqualitäten benannt werden. Diese drei Entstehungsgründe sollen im folgenden miteinander in Beziehung gesetzt und in den Kontext eines institutionellen Ansatzes umweltökonomischer Problemlösungen eingeordnet werden. In den Kapiteln III.I.c und III.I.d wurden die immanenten Inkonsistenzen einer ökonomischen Einordnung des Externalitätsbegriffes aufgezeigt. Insbesondere wurde darauf verwiesen, daß Externalitäten im Sinne der üblichen Definition ökonomischen Kalkülen nicht zugänglich sind. Der wesentliche Grund dafür ist die fehlende institutionelle Integration knapper natürlicher Ressourcen in den gesellschaftlich relevanten Transformationsraum40 . Grundsätzlich erfolgt eine solche Integration oder Internalisierung, indem Verfügungsrechte hinsichtlich der knapp gewordenen Ressource spezifiziert und zugewiesen werden. Im Stadium des Sozial-Dilemmas einer ungeregelter Nutzungskonkurrenz werden die von anderen Akteuren ausgelösten negativen Nutzungseinflüsse durchaus nutzenmindernd spürbar. Infolgedessen werden diejenigen, die sich eine Verbesserung ihrer Situation erhoffen, versuchen, die Überwindung des Sozialdilemmas durch die Etablierung von Nutzungsregelungen auf die Agenda gesellschaftlich kommunizierbarer Themen zu setzen. Das Interesse an der Überwindung des Sozial-Dilemmas impliziert indes keineswegs, daß die Betroffenen zugleich bereit sind, die Kosten der Umweltverknappung zu tragen. In der ungeregelten Ausgangssituation wird jeder Interessent die Fortführung der bisher ausgeübten Ressourcennutzung zum Nulltarif einfordern. Eine Zahlungsbereitschaft wird nicht artikuliert, weil diese implizit das Nutzungsrecht des jeweils anderen anerkennen würde. In Ermangelung eines komparativen Zusammenspiels konkurrierender ökonomischer Bewertungen können Preise als Knappheitsmaß nicht manifest werden. Antriebskraft der Überwindung des Sozial-Dilemmas sind Präferenzen oder Interessen, die nicht ohne weiteres mit ökonomischen Kalkülen der Allokationssteuerung gleichzusetzen sind, weil sie sich sowohl auf Allokations- als

40 Zur institutionellen Bestimmung des Transformationsraumes vergl. Bromley, D. W., Economic Interests, S. 81 ff. Vergl. dazu auch Kapitel II.2.a der vorliegenden Arbeit.

5. Institutionel1e Einordnung von Umweltproblemen

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auch auf Verteilungsaspekte beziehen41 . Eine Einordnung des ökonomischen Charakters solcher Interessen wie auch der Suboptimalität des Sozial-Dilemmas bereitet daher gewisse Schwierigkeiten. Einerseits erscheint es logisch zwingend, daß die Existenz eines institutionellen Rahmens und einer gegebenen Ausgangsverteilung Voraussetzung der ökonomischen Interaktion ist42 . Andererseits ist die Analogie zwischen dem Motiv der Überwindung des Sozialdilemmas und ökonomischen Kosten-Nutzen-Kalkülen unübersehbar. Das theoretische Problem besteht also in einer Bestimmung des Zeitpunktes, von dem an von einer Internalisierung des externen Effektes, d. h. einer Integration des Nutzungsinteresses in ökonomische Optimierungskalküle gesprochen werden kann. Folgt man der gängigen Definition externer Effekte, so ist dies erst der Fall, wenn rechtlich verbindliche Arrangements kodifiziert worden sind43 . Bei einer solchen Bestimmung müßten die Motive, die kollektiven Aktionen zur Überwindung des Sozial-Dilemmas einschließlich der Erstverteilung von Verfügungsrechten zugrundeliegen, konsequenterweise als ökonomischen Optimierungs-Kalkülen nicht unmittelbar zugängliche Interessen eingeordnet werden. Auf der Grundlage einer weniger restriktiven Auslegung des Internalisierungsbegriffs könnte bereits die Feststellung von Knappheit als Auslöser für kollektiv wirksames Handeln mit der Internalisierung gleichgesetzt werden. In einer solchen Konzeption muß lediglich das Verteilungsinteresse als ökonomischen Verhandlungen nicht zugänglicher Teilaspekt isoliert werden. Eine solche Interpretation des Externalitäts- oder Internalisierungsproblems geht davon aus, daß das Umfeld, in dem sich die Ausgestaltung der Institutionen vollzieht, in unmittelbarer Folge der Problemerkennung verfligungsrechtlich bestimmt ist. Diese verfligungsrechtliche Bestimmung des institutionellen Umfeldes erfordert noch nicht die explizite Kodifizierung von Rechten, sondern lediglich die Reflexion und Antizipation der Erstverteilung nach Maßgabe der Machtverteilung oder konstitutioneller Grundsätze. Die Erstverteilung von Verfügungsrechten als erster Schritt der Problemlösung kann sich durchaus implizit und uno actu mit Allokationsentscheidungen vollziehen; er wird um so schneller abgeschlossen sein, je eindeutiger die 41 Diese Konzeption geht im Prinzip auf Bromley zurück, der Interessen als wesentliche Determinante institutionel1en Wandels zugrundelegt. Vergl. Bromley, D. W., Economic Interests, S. 143 ff. 42

Vergl. Furubotn, E. G. und Richter, R., The New Institutional Economics, S. 27.

43

Vergl. Kapitel III.l.b.

7 Scheele

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IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

zugrunde liegende gesellschaftliche Machtverteilung oder die konstitutionellen Vorgaben sind. Auf der Grundlage eines verfilgungsrechtlich bestimmten Umfeldes kann die Etablierung von Institutionen - unter Einbezug der Transaktionskosten-Analyse - theoretisch konsistent ökonomischen Optimierungskalkülen zugeordnet werden. Das Stadium der Existenz externer Effekte ist in dieser Sichtweise als "Knappheit in statu nascendi" auf den Moment der Problemerkennung beschränkt. Auch wenn die Integration von Knappheit in ökonomische Kalküle einem sehr frühen Stadium zugeordnet wird und sich bei Vorliegen entsprechender gesellschaftlicher Voraussetzungen nahezu zeitgleich mit der Implementation der Allokationssteuerung vollzieht, ist die Internalisierung als erster Problemlösungsschritt logisch von dem zweiten Problemlösungsschritt der allokativen Optimierung zu unterscheiden. Diese Differenzierung ist unabdingbar, weil die Erstverteilung zwar die Allokation bestimmt, aber im Gegensatz zur Optimierung der Umweltnutzung nicht nach Maßgabe ökonomischer Kriterien erfolgen kann. Ohne eine analytische Trennung beider Problemlösungsschritte würden Entscheidungen über die Verteilung zu solchen über die Effizienz der Ressourcennutzung umgedeutet, ohne daß der normative Charakter und der Bias zugunsten derjenigen, die im status quo über ein größeres ökonomisches Potential verfügen, transparent würde44 . Die Differenzierung zwischen der Internalisierung externer Effekte und der Optimierung von Steuermechanismen in einem verfilgungsrechtlich spezifizierten Umfeld wird außerdem erforderlich, um den eingangs an zweiter Stelle genannten Entstehungsgrund filr Umweltprobleme, nämlich die Existenz von Transaktionskosten, zutreffend einzuordnen. Zu betonen ist in diesem Zusammenhang, daß Transaktionskosten zwar filr die Existenz von Umweltproblemen verantwortlich sein können, nicht aber filr die Existenz von Externalitäten45 . Die Vorstellung, daß die Internalisierung der Kosten der Ressourcennutzung scheitert, weil der resultierende Ertrag niedriger ist als die dabei anfallenden Transaktionskosten, ist zum einen logisch inkonsistent, weil ein ökonomisches Kalkül zur komparativen Bewertung von Transaktionskosten erst vorgenommen werden kann, wenn der Untersuchungsgegenstand bereits in das ökonom i-

44 Vergl. grundlegend Bromley, D. W., Economic Interests, S. 143 ff sowie Kapitel III.2.b der vorliegenden Arbeit. 45 Wegehenkel begründet die Existenz von Externalitäten unter anderem mit der Existenz von Transaktionskosten. Wegehenkel, L., Koordinierung von Umweltgütern und institutionellen Rahmenbedingungen S. 211.

5. Institutionelle Einordnung von Umweltproblemen

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sche Kalkül integriert worden ist46. Zum anderen fUhrt dieser Ansatz in Verbindung mit der Annahme unvermeidlicher Transaktionskosten zum Pangloss-Dilemma, demzufolge beobachtbare Umweltprobleme grundsätzlich als Ausdruck einer effizienten Allokation anzusehen sind, weil sie anderenfalls beseitigt worden wären 47 . Sofern Transaktionskosten fUr die Existenz von Umweltproblemen in einem verfUgungsrechtlich spezifizierten Umfeld verantwortlich sind, können diese durchaus Ausdruck einer effizienten Allokation sein. Dies gilt jedoch keineswegs immer4 8, denn die Höhe der Transaktionskosten ist durch die Wahl der Institution beeinflußbar. Infolgedessen wäre zunächst zu prüfen, ob und wieweit Transaktionskosten durch eine Veränderung der Mechanismen der Allokationssteuerung vermindert werden können49 , bevor die Existenz von Umweltprobleme als Ausdruck effizienter Lösungen einzuordnen ist. Die Existenz von Umweltproblemen als Ausdruck einer effizienten Allokation kann schließlich auf die zu Beginn dieses Kapitels genannte Ursache fehlender Kaufkraft in Verbindung mit einer nachrangigen Bewertung höherer Umweltqualitäten zurückgehen. Bei diesem Phänomen handelt es sich um das alltägliche Problem der Knappheit, dessen effiziente Bewältigung durch das Zusammenspiel von Zahlungsbereitschaft und Zahlungserwartung bekanntlich durch die Ausgangsverteilung beeinflußt wird. Wenngleich die Allokationssteuerung nach Maßgabe der Transaktionsentscheidungen der Betroffenen als Verfahren zur präferenzgerechten Herstellung einer effizienten Allokation identifiziert werden kann, ist die Qualifizierung einer bestimmten Allokation als effizient zugleich immer ein Werturteil zugunsten der Macht- und Kaufkraftverteilung im status quo 50 . Sofern ein solches Werturteil mit konstitutionellen Grundsätzen des Schutzes der körperlichen Unversehrtheit des einzelnen oder einem möglicherweise verfassungsrechtlich festgeschriebenen Umwelterhaltungsziel kollidiert, sind 46 Vergl. z. B. Wegehenkel, L., Koordinierung von Umweltgütern und institutionellen Rahmenbedingungen, S. 211. 47

Vergl. Mishan, E. 1., Pangloss on Pollution.

48 Nach Endres sind staatliche Maßnahmen ungerechtfertigt, solange Umweltprobleme auf Transaktionskosten zurückzuführen sind. Vergl. Endres, A., Umwelt- und Ressourcenökonomie, S. 48. 49

Vergl. diesbezüglich Kapitel IV.7.a.

50 Vergl. grundlegend Randall A., The Problem of Market Failure. Natural Resources Journal, 23 (1983), S. 139 sowie Bromley, D. W., Economic Interests, S. 109 ff. 7"

100

IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

politische Korrekturen von Resultaten, die sich als Folge ökonomischer Bewertungen auf der prozeduralen Ebene ergeben, zu erwarten. In einem solchen Fall ist der Hinweis auf die Effizienz des vorherigen Zustandes nicht mehr ohne weiteres plausibel, weil durch eine alternative Zielfixierung in Verbindung mit einem in der Regel verteilungswirksamen staatlichen Handeln zugleich das Referenzsystem der ökonomischen Bewertung verändert wird.

6. Internalisierung als Problem der Rechtsspezifizierung und Rechtszuweisung a) Die Spezifizierung von Verfügungsrechten

Die Notwendigkeit einer Implementation von Verfiigungsrechten als Voraussetzung der Integration oder Internalisierung der Ressourcennutzung in das ökonomische Kalkül derjenigen, die an der Ressourcennutzung interessiert sind, ergibt sich grundsätzlich erst, wenn unterschiedliche Nutzungsansprüche aufgrund begrenzter Verfugbarkeit einer Ressource miteinander in Konkurrenz treten. Solange nutzen stiftende Aktivitäten lediglich die Verwendung freier Güter betreffen, ist die Spezifizierung und Zuweisung von VertUgungsrechten nicht erforderlich; der nicht explizit geregelte, freie Zugang zur Ressourcennutzung ist dann die kostengünstigere Lösung. Als Voraussetzung einer Erstzuweisung von Verfiigungsrechten müssen diese zunächst spezifiziert werden. Bei der Spezifizierung werden Nutzenströme, die Knappheitsrestriktionen unterliegen, identifiziert und mit Rechtstiteln belegt, die einzeln oder gebündelt zu übertragbaren Einheiten zusammengefaßt werden 51 . In der Literatur wird qualitatives und quantitatives Bündeln von Rechten unterschieden 52 . Qualitatives Bündeln besteht darin, daß unterschiedliche Nutzungsinteressen miteinander zu transferierbaren Rechtseinheiten zusammengefaßt werden. Beispielsweise sind die Möglichkeiten, ein Grundstück landwirtschaftlich oder als Standort von Wildkräutern zu nutzen, unter ein und demselben Grundeigentumsbegriff zusammengefaßt. Die Nut51 Das Konzept der Nutzenströme geht auf Lancaster zurück. Es ist mit dem in Kapitel IV.2 dargestellten Property-Rights-Ansatz, der Güter als Bündel von Verfügungsrechten interpretiert, kompatibel. Vergl. Lancaster, K.J., A New Approach to Consumer Theory. Journal of Political Economy, 74 (1966), S. 132-157. Vergl. außerdem Bonus, H., Ordnungspolitische Aspekte öffentlicher Güter, S. 58.

52 Vergl. Wegehenkel, L., Koordinierung von Umweltgütern und institutionellen Rahmenbedingungen, S. 215 ff.

6. Internalisierung als verfugungsrechtliches Problem

101

zung des unter einem Grundstück liegenden Grundwassers ist hingegen in der Bundesrepublik Deutschland aus dem Grundeigentum ausgekoppelt 53 . Quantitatives Bündeln bezieht sich innerhalb einer bestimmten Verwendungsart auf die Festlegung der kleinsten rechtlich defininierten Einheit für die Verfügungsrechte zugewiesen werden. Das quantitative Bündeln bestimmt daher die den möglichen Transferumfang. Entgegen einer verbreiteten Vorstellung der ökonomischen Theorie des Rechtes können weder für das qualitative noch für das quantitative Bündeln von erstmalig zu implementierenden Rechten Effizienzkriterien zugrunde gelegt werden. Die verbreitete Vorstellung, für die Vorteilhaftigkeit verschiedener Ausprägungen des qualitativen oder quantitativen Bündelns von Rechten könnten unterschiedliche Transaktionskosten angeführt werden 54, erweist sich bei näherer Betrachtung als Resultat einer in mehrfacher Hinsicht untauglichen Einordnung des Analysegegenstandes. Der Fehlschluß, die Spezifizierung von Verfügungsrechten könne nach Maßgabe von Transaktionskostenkalkülen vorgenommen werden, basiert im wesentlichen auf einer unzulässigen Gleichsetzung der Spezifizierung von Verfügungsrechten mit der Implementation von Allokationsmechanismen. Das Verfügungsrecht legt grundlegend fest, daß der Eigentümer ein Anrecht auf den ökonomischen Ertrag aus der Ressourcennutzung hat. Der Allokationsmechanismus detenniniert dagegen, ob verschiedene Ressourcen auf der Grundlage marktIicher Transaktionen oder durch kollektive Entscheidung zur Bereitstellung von Gütern zusammengeführt werden. Der Allokationsmechanismus ennöglicht die qualitative und quantitative Neu-Bündelung von Rechten als Resultat ökonomischer Transaktionen und vertraglicher Bindungen der Akteure. Die Höhe der dabei anfallenden Transaktionskosten wird dabei durch den Prozeß der Transaktion wie auch durch den Aufwand zur Sicherung der geschlossenen Verträge und der Abwehr von Freifahrerverhalten bestimmt, nicht aber durch den notwendigerweise veränderlichen Grad der Rechtsbündelung in der Ausgangssituation. Die kollektive Allokationssteuerung kann, wie das Beispiel der Ausschreibung privater Leistungen zur Bereitstellung öffentlicher Güter zeigt, durchaus 53 Vergl. Breuer, R., Das Wasserhaushaltsgesetz nach der 5. Novelle - Analyse und Kritik. Natur und Recht, 9 (1987), S. 49-60. 54 Vergl. z. B. Wegehenkel, L., Koordinierung von Umweltgütern und institutionellen Rahmenbedingungen, S. 220 ff. sowie EI Shagi, E. S., Verhandlungsthese und die Notwendigkeit aktiver Umweltpolitik. List Forum, 13 (1985), S. 118-133.

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IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

auf ursprünglich feinkörnig ausgestaltete und in exklusives Privateigentum überstellte Ressourcen Bezug nehmen. In solchen Fällen unterliegen nicht die einzelnen Ressourcen selbst, sondern deren vertragsgemäße Kombination einem hohen Öffentlichkeitsgrad. Die Erstspezifizierung der beteiligten Ressourcen bleibt für die Höhe der Transaktionskosten irrelevant während die individuelle Partizipation und damit die Höhe der Transaktionskosten durchaus davon abhängt, ob das Angebot des öffentlichen Gutes bei einer Bezugnahme auf marktliche Allokationsmechanismen der Tendenz zum Freifahrerverhalten ausgeliefert wird oder ob kollektiv-politische Initiativen zu seiner Bereitstellung ergriffen werden. Umgekehrt können grobkörnige Ressourcen wie etwa Luft durchaus zunächst mit einem hohen quantitativen Bündelungsgrad in kollektives Eigentum übertragen werden. Auf dieser Grundlage können durch die Versteigerung einzeln übertragbarer Nutzungslizenzen durchaus marktlich-individuelle Allokationsmechanismen etabliert werden. Schließlich basiert der Fehlschluß, daß die Rechtsspezifizierung nach Effizienzkriterien vorgenommen werden könne, auf einer unzulänglichen Unterscheidung zwischen der Implementation und der Reallokation von Verfügungsrechten. Bei neu auftretenden Knappheiten ist grundsätzlich entscheidend, daß Rechte spezifiziert und zugewiesen werden. Unabhängig von dem ursprünglichen Bündelungsgrad können die beteiligten Akteure die Rechte anschließend neu kombinieren oder neu bündeln. So entspricht es z. B. gängiger Praxis, das grundsätzlich im Grundeigentum enthaltene Jagdrecht getrennt von diesem zu übertragen. Gleiches gilt für das quantitative Bündeln. Ist es aufgrund einer entsprechenden Nachfrage ökonomisch ertragreich, Grundstücke für Schrebergärten zur Verfügung zu stellen, werden die Nutzungsrechte quadratmeterweise übertragen. Zum Zwecke der extensiven Rinderhaltung wäre ein solches Verfahren sinnlos, weil schon durch die Produktionstechnik ein größerer Mindestumfang übertragbarer Flächen vorgegeben ist. Die vertragliche Gestaltung von Rechten beeintlußt also durchaus den Grad der qualitativen und quantitativen Bündelung. Indes vollzieht sich diese effiziente Anpassung der Vertrags formen in einem rechtlich vollständig spezifizierten Umfeld auf Initiative der beteiligten Akteure und ist von dem Prozeß der Internalisierung mit seinen Elementen der Spezifizierung und Zuweisung von Verfügungsrechten zu unterscheiden. Dabei ist die Wandelbarkeit des Bündelungsgrades von Rechten grundlegende Voraussetzung. Die Überlegungen von Wegehenkel, "Marktsystemkonformität umweltpolitischer Konzepte" dadurch

6. Internalisierung als verftigungsrechtliches Problem

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zu erlangen, daß der Staat die qualitative und quantitative Bündelung von vornherein vollzieht, treffen auf der Ebene der Erstzuweisung auf eine vollkommene Beliebigkeit. Im Kontext vollständig spezifizierter Rechte, die Wegehenkel explizit in seine Überlegungen einbezieht55 , führt die dirigistische Neuverteilung von Rechten durch qualitatives und quantitatives Bündeln zu Zwangskollektivierungen oder Zwangsenteignungen, die mit dem intendierten Anliegen der Herstellung von Marktsystemkonformität auf sonderbare Weise kontrastieren. b) Das Erstverteilungsproblem

Ebensowenig wie die Spezifizierung von Verfügungsrechten kann die Erstverteilung auf der Grundlage von Effizienzkriterien erfolgen. Versuche, die Rechtszuweisung auf Transaktionskostenvergleiche zu stützen, übersehen zunächst den bereits im vorangehenden Kapitel diskutierten Sachverhalt, daß die Transaktionskosten nicht durch die Rechtsspezifizierung und Rechtszuweisung, sondern durch den schließlich implementierten Allokationsmechanismus bestimmt werden. Unbestreitbar ist sicherlich, daß die Ausgangsverteilung Auswirkungen auf die Höhe der Transaktionskosten und damit auf die Allokation haben kann. Wirtschaftssubjekte entwickeln eine unterschiedliche Innovationsbereitschaft und Anpassungsflexibilität. Infolgedessen führt die Überweisung der Verfügungsrechte an umweltbelastende Akteure, deren Anpassung an umweltbezogene Marktsignale mit erheblichen Transaktionskosten verbunden ist, zu einer nachhaltigen Verschlechterung des Umweltzustandes. Effizienzargumente gegen oder für eine solche Verteilungsentscheidung können indes nicht abgeleitet werden, weil die Transaktionskostenunterschiede wie auch die Wohlfahrtseffekte unterschiedlicher Verteilungen nicht unabhängig von der jeweiligen Ausgangsverteilung beurteilt werden können 56 . Es kann lediglich festgestellt werden, daß die Verteilungsentscheidung zugunsten der inflexiblen, umweltbelastenden Akteure als Werturteil gegen die Umweltsicherung aufzufassen ist.

55 Vergl. etwa Wegehenkel, L., Koordinierung von Umweltgütern und institutionellen Rahmenbedingungen, S. 218. 56

Vergl. auch Kapitel III.2.c.

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IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

Auch die von Coase als "least cost avoider principle" in die Diskussion eingeführte Überlegung, das Verfügungsrecht demjenigen zu übereignen, der den vermeintlich höchsten Ertrag daraus zieht57 , erweist sich bei näherer Betrachtung als substanzlos. Mit der Erstverteilung von Verfügungsrechten ist - von den in Kapitel III.2.c diskutierten Einkommenseffekten abgesehen - keine Entscheidung über die Allokation verbunden. Auf der Grundlage einer jeden Ausgangsverteilung besteht grundsätzlich die Möglichkeit zur Änderung der Ressourcenallokation. Die Bezugnahme auf das "least cost avoider principle" als Verteilungsnorm basiert auf der bereits im vorangehenden Kapitel diskutierten Verwechslung zwischen Erstverteilung und der Reallokation von Ressourcen. Die Erstverteilung determiniert, wem die Rolle des Zahlenden und wem die Rolle des Empfangenden zufallt. Die auf der Erstverteilung aufbauende Reallokation von Verfügungsrechten ist hingegen ein ökonomischer Prozeß von Leistung und Gegenleistung nach Maßgabe individueller Zahlungsbereitschaft und Zahlungserwartung. Für die Reallokation der Ressourcen können Effizienzargumente geltend gemacht werden, während sich die Ausgangsverteilung einer Beurteilung nach ökonomischen Kriterien entzieht. Die Verwechslung von Erstverteilung und Reallokation führt dazu, daß das individuelle Verteilungsinteresse willkürlich zu einem Effizienzargument aufgewertet wird. Ohne eine klare Unterscheidung bei der Vorgänge wird das Effizienzkriterium inhaltsleer, weil eine über das individuelle Verfügungsrecht hinausgehende Ressourcennutzung, die in einer konstitutionell garantierten Rechtsordnung als Diebstahl einzuordnen wäre, nicht mehr von einer ökonomischen Transaktion unterschieden werden kann. Die Verwechslung von Erstverteilung und Reallokation war auch Gegenstand einer Kontroverse über den Wasserpfennig. Ausgangspunkt dieser Debatte war die These von Bonus, die Zahlung eines Nutzungsausfallgeldes an die Landwirte, die in Wasserschutzgebieten mit Bewirtschaftungsauflagen konfrontiert sind, sei als Resultat von Marktprozessen zu interpretieren 58 . Tat-

57 Vergl. z. B. Coase, R., The Problem of Social Costs, S. 156 sowie Crocker, T. S., Externalities, Property Rights, and Transaction Costs - An Empirical Study. Journal of Law and Economics, 14 (1971), S. 463 f. 58 Vergl. Bonus, H., Eine Lanze für den "Wasserpfennig" . Zur Kritik an der Argumentation von Bonus und am Wasserpfennig vergl. Scheele, M. und Schmitt, G. Der Wasserpfennig: Richtungsweisender Ansatz oder Donquichoterie? sowie Scheele, M. und Schmitt, G., Streit um den Wasserpfennig: Abschied von der Effizienz?

6. Internalisierung als verfügungsrechtliches Problem

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sächlich handelt es sich bei den durch den Wasserpfennig finanzierten Ausgleichszahlungen weder um einen Tausch von Leistung und Gegenleistung noch wird die Höhe des Wasserpfennigs als Ausdruck eines veränderten Knappheitspreises festgelegt. Ausgleichszahlungen in Höhe des Knappheitspreises für die Grundwassemutzung wären erforderlich, wenn die Landwirte in der Ausgangssituation Eigentümer der Grundwasserressource gewesen wären und die Erfüllung umweltpolitischer Vorgaben als entschädigungspflichtige Enteignung interpretiert werden müßte 59 . Tatsächlich untersteht Grundwasser aber der öffentlichen Benutzungsordnung; bei einer Veränderung der relativen Knappheit kann die Reallokation dieser common property Ressource daher ohne Ausgleichszahlungen an private Nutzer vorgenommen werden. Der Wasserpfennig ist lediglich eine einkommenspolitisch motivierte, implizite Änderung der Verteilung in einem verfügungsrechtlich zuvor bereits definierten Umfeld, die im Hinblick auf die in Kapitel IV.4.a diskutierte Stabilität konstitutioneller Grundsätze fragwürdig ist60 . Wenn Effizienzkriterien nicht als Leitlinie für die Erstverteilung herangezogen werden können, stellt sich die Frage, ob nicht andere Prinzipien zur Anwendung kommen können. In der Diskussion werden insbesondere zwei Prinzipien angeführt, nämlich das Gewohnheitsrecht 61 und das Verursacherprinzip62. Eine nähere Betrachtung zeigt indes, daß auch aus diesen beiden Prinzipien keine Handlungsanweisung für Entscheidungen über die Erstverteilung abgeleitet werden kann. Das Gewohnheitsrecht erscheint als ein moralisch begründbarer Verteilungsanspruch. Zum Beispiel wird die gewohnheitsrechtliche Ausübung einer mit Gewässerbelastungen verbundenen Bewirtschaftungsintensität als Recht59 Zur grundgesetzlichen Eigentumsgarantie und der Entschädigungspflicht vergl. grundlegend Krohn, G., Entschädigung für Umweltschutzmaßnahmen in der Landwirtschaft. Agrarrecht, 16 (1986), Beilage 1/ S. 18-26. 60 Vergl. Scheele, M. und Schmitt, G. Der Wasserpfennig: Richtungsweisender Ansatz oder Donquichoterie? . Zur rechtswissenschaftlichen Kritik im Hinblick auf die eigentumsrechtliche Inkonsistenz vergl. Breuer, R., Das Wasserhaushaltsgesetz nach der 5. Novelle - Analyse und Kritik 61 Hötzel propagiert das insbesondere von den landwirtschaftlichen Berufsverbänden vertretene Prinzip des Gewohnheitsrechts unter dem Begriff der "Landwirtschaftsfreiheit". Vergl. Hötzel, H. 1., Landwirtschaft zwischen Umweltpolitik und Agrarumweltrecht. Agrarrecht, 15 (1985), S. 338.

62 Zur Lastenverteilung nach Maßgabe des Verursacherprinzips vergl. z. B. Hansmeyer, K.-H. und Schneider, H. K., Umweltpolitik. Göttingen 1990, S. 37.

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IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

fertigung für eine Ausgleichsansprüche begründende Rechtszuweisung angeführt. Der Landwirt soll nicht plötzlich mit Einschränkungen aufgrund entschädigungs loser Auflagen konfrontiert werden, die zuvor nicht bestanden haben. Die scheinbare Überzeugungskraft dieser Rechtfertigung beruht zunächst darauf, daß der dynamische Prozeß des Übergangs vom freien Gut zum knappen Gut nicht gesehen wird. Aus der Sicht des Akteurs unterscheidet sich die nutzenstiftende Verwendung eines noch nicht knapp gewordenen Gutes nicht von derjenigen eines knappen Gutes. Außerdem entsteht bei einer Unidirektionalität des Umwelteinflusses der Eindruck, bei der Manifestation von Knappheit durch die Festlegung von Verfügungsrechten handele es sich um eine allein auf den Landwirt gerichtete Einschränkung des individuellen Handlungsspielraums und damit um ein nicht vertretbares Sonderopfer. Tatsächlich ist Knappheit an natürlichen Ressourcen aber ein reziprokes Phänomen, das aufgrund der Nutzungskonkurrenz zwischen zwei Ansprüchen, z. B. zwischen Trinkwasserförderung und der Landbewirtschaftung, entsteht63 . Bei Vernachlässigung dieses Sachverhaltes wird übersehen, daß die Trinkwasser-Nutzer zuvor gewohnheitsrechtlich sauberes Trinkwasser fordern konnten, ohne die Landwirte für eine Intensitätsminderung zu kompensieren. Der Hinweis auf das Gewohnheitsrecht kann sich daher nur auf reziproke und konfligierende Ansprüche sowohl der Landwirte als auch der Trinkwassernutzer beziehen. Für eine Berücksichtigung des einen oder des anderen Anspruchs in Fonn einer Begünstigung bei der Erstverteilung sind objektive Kriterien infolgedessen nicht ableitbar64 . Das zweite oben genannte Verteilungsprinzip, das Verursacherprinzip, bestimmt, daß derjenige, der einen Umweltschaden verursacht, für die Kosten der Schadensvenneidung oder der Schadensbehebung einzustehen hat. Trotz dieser scheinbar klaren Fonnulierung zeigen sich erhebliche Probleme einer eindeutigen Bestimmung der aus dem Verursacherprinzip ableitbaren Handlungsanweisung65 . So ist zunächst wieder darauf zu verweisen, daß es sich bei der Verknappung von Umwelt um ein reziprokes Problem handelt. Infolge63 Auf diesen Sachverhalt hatte Bonus bei seinem Plädoyer für den Wasserpfennig in zutreffender Weise hingewiesen. Bonus, H., Eine Lanze für den "Wasserpfennig". Übersehen hat er indes, daß es sich bei dem von ihm diskutierten Fall der Grundwassernutzung nicht um ein Erstverteilungsproblem handelt. Siehe dazu auch die vorangehenden Ausführungen. 64 Das Gewohnheitsrecht wird lediglich dann relevant, wenn durch die Erstzuweisung individuelle Härten entstehen. Vergl. dazu Kloepfer, M., Umweltrecht. 65

Vergl. Hansmeyer, K.-H. und Schneider, H. K., Umweltpolitik S. 37.

6. Internalisierung als verfügungsrechtliches Problem

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dessen ist jeder Nutzungsinteressent - unabhängig von dem Ausgang der Erstverteilung - mit den Kosten der Umweltnutzung konfrontiert. Derjenige, der nicht im Besitz der Verfügungsrechte ist, muß für die Überlassung der Verfügungsrechte zahlen, während der Eigentümer die entgangenen Zahlungen als Opportunitätskosten kalkulieren muß, sofern er sich zugunsten einer bestimmten Nutzungsrichtung entscheidet. Nach Maßgabe dieser Überlegung, die dem Kern des Coase-Ansatzes entspricht, ist das Verursacherprinzip schon aus logischen Gründen kein Kostenzuweisungsprinzip, sondern ein Prinzip zur Zuweisung von Vermögenswerten. Niemand kann von den Knappheitsfolgen in Form von Kosten befreit werden, weil diese von aUen Nutzungsinteressenten verursacht werden. Indes scheint es bei dem Verursacherprinzip nicht um die Verursachung von Knappheit, sondern um den davon unterscheidbaren, offensichtlich moralisch angreifbaren Tatbestand der Verursachung von Umweltschäden zu gehen. Problematisch ist dabei, daß die Konzeption des Schadensbegriffes als Leitlinie für die Erstverteilung - wie in Kapitel III.l.f bereits aufgezeigt wurde - in einer Tautologie endet, weil der Begriff des Umweltschadens ohne eine vorgängige Rechtszuweisung nicht spezifizierbar ist. Der Versuch, als Referenzsystem für die Einordnung von Umweltschäden einen wie auch immer gearteten Normalzustand der Umweltnutzung zu defmieren, endet unvermeidlich in einem nicht auflösbaren Interessenkonflikt, weil es über den Normalzustand - sofern darunter nicht der Wunschtraum der Abwesenheit von Knappheit verstanden wird - unterschiedliche Auffassungen gibt66 . So könnte der Verzicht auf die intensive Nutzung von Ackerrandstreifen als landwirtschaftliche Dienstleistung zur Sicherung der Artenvielfalt verstanden werden. Ebenso könnte aber eine reduzierte Bewirtschaftungsintensität auf Ackerrandstreifen auch als Betreiberpflicht aufgefaßt werden 67 , derzufolge der Schaden einer weiteren Verminderung der Artenvielfalt infolge intensiver Landbewirtschaftung vermieden werden muß. Weder die eine noch die andere Interpretation richtet sich gegen das als wünschenswert angesehene AUokationsergebnis einer Rückführung der Produktionsintensität im Interesse höhere Umweltqualität; es geht lediglich darum, ob dieser gegen ein Entgelt als Umweltdienstleistung erfolgt oder ob es sich um 66 Vergl. Scheele, M., Umweltpolitik im Bereich der Landwirtschaft als ökonomisches Problem. Zeitschrift für Kulturtechnik und Landentwicklung, (1989), S. 376-385. 67 Zum Konzept der Betreiberpflichten vergl. Rat von Sachverständigen für Umweltfragen. Umweltprobleme der Landwirtschaft. Stuttgart 1985.

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IV. Ein institutioneller Ansatz der UmweItäkonomie

eine kostenpflichtige Schadensvermeidung handelt. Das Plädoyer für die eine oder andere implizite Festlegung des Normalzustandes, das heißt für die intensive Landbewirtschaftung oder den apriori hohen Umweltstandard, ist im Kern nichts anderes als der (Erst-)Verteilungskonflikt in bezug auf eine knapp gewordene Ressource, nämlich die Fähigkeit des Bodens, zugleich Lebensraum für Nutzpflanzen und fur Wildarten zu sein. Sind Verfügungsrechte zugewiesen, ist der Begriff des kostenpflichtig zu vermeidenden Umweltschadens eindeutig definierbar: Ein Umweltschaden ist nichts anderes als eine verfügungsrechtlich nicht abgedeckte Veränderung des Umweltzustandes. Die Handlungsanweisung des Verursacherprinzips, derzufolge die Kosten der Schadensvermeidung von demjenigen zu tragen sind, der den Schaden verursacht, bleibt tautologisch, weil die Identifizierbarkeit des Nutzungsinteresses als Schadensursache eine Rechtszuweisung voraussetzt. Dennoch ist hervorzuheben, daß das Verursacherprinzip - anders als das Gewohnheitsrechts-Prinzip - in einem anderen Sinne eine tragende Säule einer marktsystemkonformen Umweltnutzung ist. Im Kern ist das Verursacherprinzip identisch mit der konstitutionellen Garantie des Eigentums und des Schutzes vor dem Zugriff Unbefugter. Es besagt, daß derjenige der über den Bestand seiner Verfügungsrechte hinaus Ressourcen nutzen will, für die Kosten der Ressourcennutzung einzustehen hat. Damit ist das Verursacherprinzip ein Synonym für Rechtssicherheit, die eine grundlegende Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit einer marktsystemkonformen Allokationssteuerung ist.

7. Die Allokationssteuerung bei unterschiedlichen Öffentlichkeitsgraden a) Die institutionelle Optimierung des Öffentlichkeitsgrades

In der traditionellen Gütersystematik werden private und öffentliche Güter unterschieden. Ein grundlegendes Unterscheidungsmerkmal ist die Exklusivität der Nutzung, die bei privaten Gütern erfüllt ist, während öffentliche Güter der Nicht-Exklusivität der Nutzung unterliegen 68 . Ein weiteres Unterscheidungsmerkmal ist die Rivalität der Nutzung. Private Güter unterliegen der vollständigen Rivalität im Konsum mit der Folge, daß jeder neu hinzutretende

68 Zur Definition öffentlicher Güter nach Maßgabe der Nicht-Exklusivität vergl. Musgrave, R. M. und Musgrave, P. B., Public Finance in Theory and Practice.

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Nutzer die Knappheit erhöht. Die Nutzung perfekt öffentlicher Güter kann hingegen ohne jegliche Rivalität zusätzlicher Nutzungen erfolgen. 69 Die polare Systematik öffentlicher und privater Güter erweist sich in mehrfacher Hinsicht als unzulänglich. Abgesehen davon, daß Exklusivität und Rivalität im Konsum selten in reiner Form auftreten, sind die Gütereigenschaften der Exklusivität und der Rivalität Ursache unterschiedlicher Kostenarten, deren ökonomische Implikationen in der traditionellen Systematik ebensowenig zugänglich werden wie die Möglichkeiten ihrer institutionellen Beeinflussung. Als Alternative wurde das Konzept des Öffentlichkeitsgrades eingeftihrt 70 , das im folgenden erläutert und unter dem Aspekt der institutionellen Gestaltbarkeit fortentwickelt werden soll. Das Merkmal der Nicht-Exklusivität der Nutzung impliziert, daß der Anreiz zur individuellen Bereitstellung von Gütern erheblich gemindert wird, weil grundsätzlich die Möglichkeit zur kostenlosen Inanspruchnahme der betreffenden Güter besteht. Die als Freifahrerverhalten bezeichnete Handlungsoption wird zur dominanten Strategie mit der Folge, daß die Bereitstellungskosten für die wenigen Engagierten extrem hoch werden können. Dieser Sachverhalt führt die Gemeinschaft der Nutzungsinteressenten auch in einer verfügungsrechtlich vollständig definierten Umwelt in das soziale Dilemma eines unzureichenden Angebotes der betreffenden Güter 7 !. Infolgedessen müssen entweder die Anreizmängel aufgrund der unentgeltlichen Mitnutzung beseitigt oder alternative, vom individuellen Nutzungsumfang getrennte Bereitstellungsmechanismen implementiert werden. Bereits an dieser Stelle wird deutlich, daß die gängige Kategorie der Ausschließbarkeit als singuläre und unveränderliche Eigenschaft von Gütern 72 unzulänglich ist. Zweifellos haben Güter und Ressourcen spezifische Eigenschaften der physikalischen Beschaffenheit und räumlichen Ausdehnung, die

69 Zum Kriterium der Nicht-Rivalität im Konsum als Merkmal öffentlicher Güter vergl. Samuelson, P. A., The Pure Theory ofPublic Expenditure. 70 Zum Konzept des Öffentlichkeitsgrades vergl. z. B. Bonus, H., Ordnungspolitische Aspekte öffentlicher Güter. a.a.O., S. 56. 7!

Siehe auch Kapitel 1I.I sowie IV.5.

72 Die Begriffe der AusschIießbarkeit und Nichtausschließbarkeit entsprechen der gängigen Terminologie. Vergl. z. B. Peffekoven, R., Öffentliche Finanzen. Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik, Bd. I, München 1984, S. 465 ff. Die Möglichkeiten der technischen Beeinflussung des Öffentlichkeitsgrades werden mit diesen Begriffen negiert.

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den technischen Aufwand des Nutzungsausschlußes erheblich beeinflussen. Diese Eigenschaften wurden in Kapitel II1.2.e als technologischer Öffentlichkeitsgrad bezeichnet73. Der technologische Öffentlichkeitsgrad kann durch die Anwendung von Ausschlußmechanismen reduziert werden, so daß die Güterbereitstellung unter Bezugnahme auf bestimmte Personen oder Gruppen vertraglich regelbar wird. Die Anzahl der Akteure, die an einer Allokationsentscheidung wie auch am Konsum eines Gutes beteiligt sind, ist eine Funktion des modifizierten Öffentlichkeitsgrades, der aufgrund der Implikationen für die vertragliche Fundierung der Güterbereitstellung in Kapitel II1.2.e als institutioneller Öffentlichkeitsgrad bezeichnet wurde. Den bereits erwähnten Ausschlußkosten, die bei einem gegebenen technologischen Öffentlichkeitsgrad mit zunehmendem Aufwand für die Reduktion des institutionellen Öffentlichkeitsgrades bis hin zur Herstellung von Marktbedingungen ansteigen, stehen Erträge aufgrund einer leistungsbezogenen Zahlungsbeteiligung sowie einer präferenzgerechten Differenzierung des Güterangebotes gegenüber. Die Kontrolle der Zahlungsbeteiligung erhöht den Anreiz, Güter nach Maßgabe der eigenen Präferenzen bereitzustellen, während die Differenzierung des Güterangebotes die dazu erforderlichen technischen Voraussetzungen schafft. Der Wohlfahrtszuwachs als Folge einer Differenzierung des Güterangebotes basiert zum einen auf einer Reduktion der Verhandlungskosten, die entstehen, wenn sich eine Gruppe von Interessenten auf einen Komprorniß hinsichtlich eines bestimmten Güterangebotes einigen muß74. Zum anderen erhöht sich die aggregierte Wohlfahrt bei einer höheren Differenzierung der Güterbereitstellung, weil die Summe der Abweichungen von individuellen Zielvorstellungen gegenüber einer vereinheitlichenden Kompromißlösung sinkt. Die Summe aus Verhandlungskosten und Kosten der Zielabweichung, die im folgenden als Konsenskosten bezeichnet wird, nimmt ceteris paribus einen umso niedrigeren Wert an je niedriger der institutionelle Öffentlichkeitsgrad ist.

73 Williamson bezeichnet die technologischen Detenninanten vertraglicher Beziehungen als "asset specifity". Williamson, O. E., The Economic Institutions of CapitaIism, S. 31. 74 Zum Problem individueller Netto-Nutzenabweichung aufgrund eines undifferenzierten Angebotes vergI. Zimmennann, K., Umweltpolitik und Verteilung - Sozioökonomische Hintergründe einer "modemen" Verteilungsfrage. Hamburger Jahrbuch flir Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 22 (1977), S. 93-111.

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In diesem Zusammenhang ist das zweite Merkmal, nämlich die Nichtrivalität im Konsum, in die Überlegungen einzubeziehen. Nichtrivalität im Konsum ist als Determinante des technologischen Öffentlichkeitsgrades für dessen Optimierung relevant, sofern sie als Kontinuum der unterschiedlichen Teilbarkeit von Gütern interpretiert wird. Die gebräuchliche Extremform vollständiger Nicht-Rivalität erweist sich indes im Kontext der Umweltökonomie als irrelevant. Hier geht es um den Erhalt vorhandener, nicht beliebig produzierbarer Umweltgüter oder natürlicher Ressourcen, so daß vollständige Nicht-Rivalität einen Zustand ohne Knappheit kennzeichnen würde, der keiner institutionellen Regulierung bedarf; die Ressourcennutzung kann bei vollständiger Nicht-Rivalität durch open access im ungeregelten Zustand erfolgen. Nicht-Rivalität in Verbindung mit Unteilbarkeit bestimmt hingegen die Anzahl der Nutzungsinteressenten, deren Zusammenwirken eine optimale, präferenzgerechte Bereitstellung von Gütern ermöglicht. Ist die Zahlungsbereitschaft eines einzelnen Nutzers niedriger als die Bereitstellungskosten der nächsten Einheit, sind individuelle Präferenzen zur Erhöhung der vorhandenen Gütermenge nur auf dem Wege kollektiven Handeins möglich. Infolgedessen beeinflußt Nicht-Rivalität im Konsum die Höhe der Konsenskosten, die ceteris paribus umso niedriger sind, je höher der Grad der Nicht-Rivalität ist. Bei niedrigen Verhandlungskosten können sich durchaus positive Netto-Erträge aufgrund einer Erhöhung des Öffentlichkeitsgrades ergeben. Ceteris paribus legt die weitgehend perfekte Rivalität im Konsum die Verwirklichung eines niedrigen institutionellen Öffentlichkeitsgrades nahe, während ein hohes Maß an Nicht-Rivalität die relative Vorteilhaftigkeit eines hohen institutionellen Öffentlichkeitsgrades impliziert. Das Kalkül zur Optimierung des institutionellen Öffentlichkeitsgrades sei anhand Abbildung 13 veranschaulicht. Abbildung 13 zeigt auf der X-Achse einen von links nach rechts abnehmenden institutionellen Öffentlichkeitsgrad. Entsprechend ist die linke Seite als Kollektiv-Entscheidung und die rechte Seite als Allokationssteuerung durch den Markt charakterisiert. Die Übergänge entsprechen der Bereitstellung von Clubgütern oder lokal öffentlichen Gütern. Auf der Y-Achse sind die mit sinkendem institutionellen Öffentlichkeitsgrad ansteigenden Ausschlußkosten AK und die entgegengesetzt verlaufenden Konsenskosten KK sowie - als Summe aus diesen beiden Kostenarten - die Interdependenzkosten IK abgetragen. Bei dem diskutierten Ansatz wird vom gängigen Transaktionskostenbegriff abgewichen, weil die Optimierung des institutionellen Öffentlichkeitsgrades

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nicht als Minimierung von Transaktionskosten beschrieben werden kann 75. Von den bei den Elementen der Konsenskosten, nämlich den Verhandlungskosten und den Kosten der Zielabweichung, ist lediglich das erste Element direkt den Transaktionskosten zuzuordnen. Beide Kostenelemente werden als Funktion des institutionellen Öffentlichkeitsgrades im Trade-off mit einem weiteren Bestandteil der Transaktionskosten, nämlich den Ausschlußkosten, optimiert.

G, Reduktion des institutionellen - - - - - - - . Öffentlichkeitsgrades

Abbildung 13: Optimierung des institutionellen Öffentlichkeitsgrades der Allokationssteuerung

75 Transaktionskosten sind nach der gängigen Definition Informationskosten, Verhandlungskosten und Überwachungskosten. Vergl. Dahlman, C. J., The Problem of Externality, S. 147. Die These der Institutionengestaltung als Minimierung von Transaktionskosten wird z. b. von North vertreten. Vergl. North, D. C., Theorie des institutionellen Wandels, S. 24.

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In Abbildung 13 sind beispielhaft vier verschiedene Konstellationen hinsichtlich der Ausschluß- und Konsenskosten aufgezeigt. Die von links nach rechts ansteigenden Ausschlußkosten AK' und AK" sind als Funktionen des institutionellen Öffentlichkeitsgrades dargestellt. AK" unterscheidet sich von AK' durch einen höheren technologischen Öffentlichkeitsgrad. Die Funktionsverläufe der Konsenskosten KK' und KK" steigen mit dem von rechts nach links größer werdenen Öffentlichkeitsgrad an. KK" ist im Vergleich zu KK' mit einen höheren Grad der Rivalität der Nutzung verbunden. Die vertikale Aggregation von Ausschlußkosten und Konsenskosten ergibt die Interdependenzkosten IK j , deren Minimum den rur die jeweiligen Bedingungen der Güterbereitstellung optimalen institutionellen Öffentlichkeitsgrad anzeigt. Sofern ein Gut hohe Ausschlußkosten AK" und geringe Rivalität im Konsum und infolgedessen niedrige Konsenskosten KK' aufweist, werden die Interdependenzkosten IK 1 minimiert, wenn der institutionelle Öffentlichkeitsgrad auf einem hohen Niveau von G*l verbleibt. Ein höherer Grad der Rivalität im Konsum mit höheren Konsenskosten KK" ruhrt bei einer Ausschlußkostenfunktion von AK" zu einem Minimum der Interdependenzkosten IK 2 in G* 2' dem unter dieser Bedingung optimalen institutionellen Öffentlichkeitsgrad. Sind die Konsenskosten KK' hingegen niedrig und besteht gleichzeitig ein niedriger technologischer Öffentlichkeitsgrad mit niedrigen Ausschlußkosten AK' so resultiert ein Interdependenzkostenminimum von IK 3 mit einem optimalen institutionellen Öffentlichkeitsgrad von G* 3. Treffen schließlich niedrige Auschlußkosten AK' mit hoher Rivalität im Konsum und einer entsprechenden Konsenskostenfunktion von KK" zusammen, ergeben sich Interdependenzkosten IK4 und eine effiziente Reduktion des institutionellen Öffentlichkeitsgrades auf G* 4. Diese Darstellung zeigt, daß die traditionelle Kategorisierung von privaten und öffentlichen Gütern unzulänglich ist. Diese Unzulänglichkeit besteht im wesentlichen in der Nichtbeachtung des Sachverhaltes, daß die gesamte Bandbreite unterschiedlicher Öffentlichkeitsgrade zwischen den Polen der Marktlösung und der kollektiv-politischen Allokationssteuerung relevant ist. Als Übergangsformen sind die sogenannten Clubgüter76 und die lokal öffentlichen 76 Zur Theorie der Clubgüter vergl. grundlegend Buchanan, 1. M., An Economic Theory of Clubs, Economica, 32 (1965), S. 1-14. Für eine Anwendung auf den Bereich der Umweltgüter vergl. Zimmer, Y., Überlegungen zur nicht-staatlichen Bereitstellung des beschränkt öffentlichen Gutes 'bäuerliche Kulturlandschaft'- Ansätze für eine Weiterentwicklung der Theorie der Clubgüter. Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht, 14 (1991), S. 263-277. 8 Scheele

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IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

Güter 77 zu nennen, bei denen abgrenzbare Gruppen ein Gut auf der Grundlage einer von der individuellen Nutzung entkoppelten Allokationsentscheidung und einer pauschalen Kostenbeteiligung gemeinsam bereitstellen. Aufgrund des Unteilbarkeitsproblems und aufgrund hoher Ausschlußkosten beschränkt sich der Ausschluß selektiv auf Nicht-Gruppenmitglieder. Im übrigen erfolgt innerhalb der Gruppe eine von der pauschalen Kostenbeteiligung unabhängige Nutzung dieser Güter 7S , die indes durchaus mit zusätzlichen, nutzungsabhängigen Gebühren verbunden sein kann. Bei marktlich-individuellen wie auch bei Clubgütern und lokal öffentlichen Gütern mit einem niedrigen technologischen Öffentlichkeitsgrad erfolgt die Allokationssteuerung auf der Grundlage vertraglicher Vereinbarungen zwischen einzelnen Akteuren. Dabei wird die Mindestgröße der aktiven Gruppe nicht durch die Anzahl der potentiellen Nutzungsinteressenten bestimmt, sondern durch die Mindestanzahl derjenigen, die durch die Bereitstellung des betreffenden Gutes einen positiven Nettonutzen realisieren 79 . Für Güter, deren Bereitstellung und Nutzung einem höheren optimalen Öffentlichkeitsgrad unterliegen, wird die Allokationssteuerung nach dem Delegationsprinzip durch politische Entscheidungsinstanzen des Gemeinwesens übernommenso. Die Beschäftigung mit dem Öffentlichkeitsgrad bliebe unvollständig, wenn sie lediglich auf Gütereigenschaften bezug nimmt, ohne die Implikationen für die triadische Beziehung zwischen den beteiligten Vertragspartnern und dem betreffenden Gut und damit für die Gestaltung des Allokationsmechanismus aufzuzeigen. Eine inhaltliche Klärung dieser Beziehung drängt sich schon aufgrund der Tatsache auf, daß ein Ausschluß von der Nutzung die vorherige Spezifizierung und Zuweisung von Rechten bereits voraussetzt. Bei der Bereitstellung von Gütern unterschiedlicher Öffentlichkeitsgrade durch den Transfer und die Neukombination von Rechten handelt es sich folglich um institutionell geregelte Prozesse. Aus diesem Grunde ist das Problem öffentlicher Güter nicht 77 Zum Konzept der lokal öffentlichen Güter vergl. Tiebout, Ch., A Pure Theory of local Expenditures in Journal of Political Economy, 64 (1956), S. 416-424. 7S Zur Entkopplung von Zahlungsbeteiligung und Nutzung als Merkmal öffentlicher Güter vergl. Bonus, H., Ordnungspolitische Aspekte öffentlicher Güter, S. 57. 79

Vergl. auch Kapitel II.1.

SO In föderalen Gebilden basiert die Delegation von Kompetenzen nach Maßgabe eines höheren Steuerungspotenials der nächst höheren Ebene auf dem Subsidiaritätsprinzip. Vergl. Scheele, M., Spatial Effects of Environmental Strategies - Implications for the Allocation of Political Competence in Federal Systems. Diskussionsbeitrag 930 I, Institut flir Agrarökonomie der Universität Göttingen, 1993.

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mit demjenigen der Externalität und der Problematik des open access zu verwechseln 81 . Während externe Effekte und open access die Internalisierung, d. h. die verfiigungsrechtliche Integration knapper Ressourcen in den gesellschaftlich relevanten Transformationsraum erst noch erfordern, besteht die ökonomische Aufgabe bei einem hohen technologischen Öffentlichkeitsgrad in der Etablierung von Allokationsmechanismen, deren institutioneller Öffentlichkeitsgrad optimiert ist. Weiterhin ist zu beachten, daß die Beschränkung auf die Einordnung von Gütern lediglich nach dem Öffentlichkeitsgrad nicht dem Umstand gerecht wird, daß durch entsprechende institutionelle Vorkehrungen genaugenommen nicht der Öffentlichkeitsgrad der Güter, sondern derjenige des Allokationsmechanismus optimiert wird. Wie bereits in Kapitel IV.6 ausgefiihrt wurde, können Güter mit einem hohen technologischen Öffentlichkeitsgrad durch kollektiv vereinbarte Ausschlußtechniken durchaus privaten Allokationsmechanismen untergeordnet werden, d.h. es erfolgt eine Kopplung von individueller Nutzung und individueller Zahlungsbeteiligung. Z. B. ist es denkbar, die Luftreinhaltung durch eine restriktive Ausgabe von handelbaren Luftbelastungsrechten zu steuern. Zwischen den Lizenzhaltern entwickelt sich dann ein Markt fiir Nutzungsrechte, auf dem Angebot und Nachfrage durch Preissignale geregelt werden 82 . Ressourcen und Güter mit einem niedrigen Öffentlichkeits grad können außerdem durch ein Netz vertraglicher Beziehungen zu einem Gut mit einem hohen Öffentlichkeitsgrad zusammengefiihrt werden. Die Bereitstellungsentscheidung wird durch das Kollektiv getroffen; die Nutzung erfolgt unabhängig von der individuellen Zahlungsbeteiligung. Dieser Vorgang der Zusammenfiihrung privater Ressourcen und Dienstleistung zur Bereitstellung öffentlicher Güter ist z. B. fiir den Bereich des Vertragsnaturschutzes relevant 83 . Die wesentliche Schwäche des traditionellen Ansatzes zur Behandlung öffentlicher Güter besteht schließlich in der Vernachlässigung des Umstandes, daß die Eigenschaft der Exklusivität oder Nicht-Exklusivität nicht unabänderlich gegeben, sondern technisch und institutionell beeinflußbar ist. Wie ausgeführt, kann die Bestimmung des institutionellen Öffentlichkeitsgrades von 81 Die Gleichsetzung von öffentlichen Gütern und Externalitäten findet sich z. B. bei Bonus, H., Ordnungspolitische Aspekte öffentlicher Güter, S. 59. 82

Näheres, sowie Überlegungen zum Monopolproblem, siehe Kapitel VI.2.

83 Vergl. z.B. Naturlandstiftung Hessen (Hrsg.), Naturschutzprogramme mit der Landwirtschaft - Schriftenreihe für angewandten Naturschutz, Bd. 4, Kassel 1987. 8"

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Allokationsmechanismen dem Optimierungskalkül nach Maßgabe der Minimierung der Summe aus Ausschluß und Konsenskosten unterworfen werden. Für den Natur- und Ressourcenschutz ist dabei von besonderer Bedeutung, daß dieses Optimierungskalkül rur unterschiedliche Eigenschaften eines Gutes getrennt vorgenommen werden kann. Infolgedessen können bei der Aussteuerung der optimalen Allokation natürlicher Ressourcen Allokationsmechanismen mit unterschiedlichem Öffentlichkeitsgrad zusammentreffen. Ist zum Beispiel die Eigenschaft eines bestimmten Grundstückes als landwirtschaftlich nutzbarer Standort mit geringen Ausschlußkosten verbunden und infolgedessen durch individuell-marktliche Allokationsmechanismen steuerbar, so gilt dies keineswegs zugleich rur die Funktion desselben Grundstückes, als ökologisch wertvolles Element von Naturlandschaften und Ökosystemen dienen zu können. Unterliegen auch die zuletzt genannten Eigenschaften Knappheitsrestriktionen, so wird es erforderlich, deren Einsatz rur die Bereitstellung von Umweltgütern nach Maßgabe des oben aufgezeigten Optimierungskalküls durch Allokationsmechanismen mit einem höheren institutionellen Öffentlichkeitsgrad zu gewährleisten. Ein weiteres Beispiel rur die Vielfalt unterschiedlicher Öffentlichkeitsgrade in bezug auf unterschiedliche Nutzungsinteressen an ein und derselben Ressource ist das Zusammenspiel konkurrierender Grundwassemutzungen. So besteht hinsichtlich einer Veränderung der Wasserruhrung, die rur bestimmte Bodennutzungsformen erforderlich sein können, ein niedriger Öffentlichkeitsgrad aufgrund einer unproblematischen Zuordnung von Kosten und Erträgen. Infolgedessen könnte die Koordinierung dieses Nutzungsinteresses ohne weiteres marktlich-individuell geregelt werden. Weniger leicht kontrollierbar sind hingegen individuelle Beiträge zur Grundwasserbelastung als Begleiterscheinung der Agrarproduktion. Die Grundwasserbelastung unterliegt daher einem höheren Öffentlichkeitsgrad und erfordert daher eine Aussteuerung durch kollektive Instanzen auf lokaler Ebene 84 . Ein noch höherer Öffentlichkeitsgrad zeigt sich aufgrund der Nichtrivalität im Konsum hinsichtlich der Nachfrage nach bestimmten Trinkwasserqualitäten, die individuell kaum differenzierbar sind. Infolgedessen erfordert die Sicherung des Qualitätsstandards rur Trinkwasser die Artikulation einer kollektiven Nachfrage auf zentraler Ebene.

84 Zur umweltpolitischen Steuerung des Nutzungskonfliktes zwischen Landwirtschaft und Trinkwasserbereitstellung vergl. grundlegend Scheele, M., Isermeyer, F. und Schmitt. G., Umweltpolitische Strategien zur Lösung der Stickstoffproblematik. Agrarwirtschaft, 42. Jg. (1993), H. 8/9, S. 294-313.

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Die vielfältigen Nutzungsinteressen, die im Komplex der Gewässernutzung durch unterschiedliche Allokationsmechanismen mit unterschiedlichen Öffentlichkeitsgraden der Nutzung und auf der Grundlage unterschiedlich spezifizierter und zugewiesener Verfügungsrechte koordiniert werden, stehen in einem nicht auflösbaren Geflecht wechselseitiger Einflüsse. Die Allokationssteuerung muß folglich diesem vielschichtigen Wirkungsgefüge technischer und institutioneller Beziehungen, das mit der Dichotomie privater und öffentlicher Güter sicher nicht hinreichend beschrieben werden kann, Rechnung tragen. Die Analyse und institutionelle Gestaltung geeigneter Allokationsmechanismen erfordert daher eine Betrachtung, auf deren Grundlage die Einzelelemente dieses Beziehungsnetzes und die triadische Beziehung der Wirtsschaftssubjekte untereinander und in bezug auf knappe Güter der Problemanalyse wie auch der Lösungskonzeption zugänglich werden. b) Zielbestimmung und Effizienz bei unterschiedlichen Öffentlichkeitsgraden

In den vorangehend dargestellten Kalkülen zur Optimierung von Allokationsmechanismen sind implizit sehr unterschiedliche Potentiale für eine authentische Artikulation individueller Präferenzen enthalten. Wie bereits ausgeführt wurde, impliziert die Exklusivität der Nutzung bei der individuell-marktlichen Allokationssteuerung eine vollständige Kongruenz zwischen Nutzungsinteresse und Zahlungsverantwortung und damit eine hohe Zielgenauigkeit individuellmarktlicher Allokationsmechanismen. Bei der kollektiven Allokationssteuerung sind Nutzung und Zahlungsverantwortung hingegen entkoppelt und können lediglich durch die Delegation der Entscheidung an mehr oder weniger neutrale politische Instanzen oder durch soziale Kontrolle innerhalb einer Gruppe miteinander in Beziehung gebracht werden. Naturgemäß kommt es aufgrund der Freifahreroption zu systematischen Abweichungen zwischen tatsächlichen und politisch artikulierten Präferenzen und damit zu Verzerrungen beim Angebot von Gütern mit einem höheren Öffentlichkeitsgrad. Effiziente Lösungen setzen indes die exakte Erfassung von Kosten und Nutzen der Güterbereitstellung voraus. Infolgedessen stehen die ökonomisch-wissenschaftliche Analyse wie auch die praktische Politikgestaltung vor der Aufgabe, die Kostenerfassung und Präferenzermittlung als Voraussetzung der politisch-kollektiven Allokationssteuerung soweit wie möglich auf das Fundament aussagefähiger Informationen zu stellen. Seitens der Wissenschaft wurden in der Vergangenheit verschiedene Konzepte zur Ermittlung der Präferenzen für Güter mit einem hohen Öffentlichkeitsgrad entwickelt, die sich in zwei

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IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

verschiedene Gruppen, nämlich in indirekte und direkte Analysemethoden einteilen lassen 85. Bei den indirekten Bewertungsmethoden erfolgt die Präferenzermittlung durch die vergleichende Analyse der preislichen Wertschätzung von privaten Gütern, die in unterschiedlicher Zusammensetzung mit positiven Eigenschaften öffentlicher Gütern qualitativ gebündelt sind 86 . Unter der Annahme, daß die unterschiedliche qualitative Bündelung von den Akteuren reflektiert wird und daher für das private Gut preisbestimmend ist, kann der implizite Wert des öffentlichen Gutes aus Preisdifferenzen beim privaten Gut isoliert werden. Als typische Beispiele sind Preisunterschiede für Grundstücke in unterschiedlich attraktiver Wohnlage (hedonischer Preisansatz) oder der Aufwand fur Reisen in landschaftlich reizvolle Gegenden zu nennen (Reisekostenmethode)87. Bei den direkten Bewertungsmethoden werden die Akteure nach ihrer Zahlungsbereitschaft oder Zahlungsakzeptanz bezüglich des Angebots eines in Qualität und Menge genau zu beschreibenden Gutes befragt. Die Frage nach der Zahlungsbereitschaft geht von der Annahme aus, die Befragten seien nicht im Besitz der Verfügungsrechte an dem bewerteten Gut, während die Frage nach der Zahlungsakzeptanz die Eigentümerschaft impliziert. Wenngleich die direkten und indirekten Methoden zur Bewertung öffentlicher Güter als Grundlage der Politikberatung zunehmend an Bedeutung gewinnen 88 , sind sie auf ihrem gegenwärtigen Entwicklungsstand weit davon entfernt, als operationale Instrumente der Allokationssteuerung dienen zu können. Insbesondere wird auf den casuistischen Charakter und die fehlende Verallgemeinerbarkeit der Resultate verwiesen. Aus dem Blickwinkel einer institutionellen Fundierung der Allokationssteuerung in bezug auf die Umwelt sind

85 Für eine umfassende Darstellung vergl. insbesondere MitchelI, R., und Carson, R., Using Surveys to Va1ue Public Goods. Washington D. C. 1989. Einen guten Überblick bieten Pommerehne, W. W. und Römer, A. 0., Ansätze zur Erfassung der Präferenzen für öffentliche Güter. Jahrbuch für Sozialwissenschaften, 43 (1992), S. 171-210. 86 Zur Allokationssteuerung durch qualitatives Bündeln vergl. Kapitel IV.6.a. 87 Für eine knappe und übersichtliche Beschreibung des hedonischen Preisansatzes und des Reisekostenansatzes vergl. Pommerehne, W. W. und Römer, A. U., Ansätze zur Erfassung der Präferenzen für öffentliche Güter, S. 179 ff. 88 Für einen Überblick über Gutachten für den Bereich des Naturschutzes vergl. Hampicke, U., Naturschutzökonomie. Stuttgart 1991, S. 125 ff.

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weitere grundsätzliche Probleme der hypothetischen Erfassung von Effizienzmaßstäben zu diskutieren 89 . Zunächst ist grundlegend darauf zu verweisen, daß Umweltprobleme ihre Ursache in einer ungeregelten Nutzungskonkurrenz im Übergang von freien zu knappen Gütern haben. Infolgedessen ist auf der Analyseebene häufig nicht geklärt, welche Erstverteilung von Verfügungsrechten zugrundegelegt werden soll. Wie bereits im Zusammenhang mit dem Coase-Theorem diskutiert wurde, können unterschiedliche Erstverteilungen, sofern sie spürbare Vermögenseffekte haben und in einem Umfeld ungleichgewichtiger Verteilung und heterogener Präferenzen vorgenommen werden, durchaus unterschiedliche individuelle Bewertungen und damit unterschiedliche, wenn auch gleichermaßen effiziente Lösungen zur Folge haben 90 . Das Resultat der Bewertungsanalyse kann unter solchen Bedingungen erheblich durch das Werturteil des Analytikers, der einen oder anderen Erstverteilung den Vorrang einzuräumen, übersteuert werden. Ein verwandtes Problem, das zu relevanten Fehleinschätzungen hinsichtlich effizienter Resultate führen kann, ergibt sich, wenn dem Nutzen der Umweltsicherung Kosten gegenübergestellt werden, die auf Grundlage von Preisrelationen im status quo ermittelt wurden. Da sich Preisrelationen im Zuge der Internalisierung und Optimierung der Umweltnutzung ändern können, ist eine systematische Verzerrung des als effizient eingeordneten Ergebnisses zugunsten des status quo nicht auszuschließen 91 . Ein eher psychologisches oder strategisches Problem der Zahlungsbereitschaftsanalyse kann im Übergang vom knappen zum freien Gut daraus resultie89 Für eine kritische Reflexion dieser Bewertungsmethoden vergl. die Beiträge in Cummings, R. G., Brookshire, D. S. und Schulze, W. 0., Valuing Environmental Goods - An Assessment of the Contingent Valuation Method. Totowa NJ. 1986. Für eine kritische Überprüfung der Leistungsfähigkeit der Zahlungsbereitschaftsanalyse für die Bewertung von Naturschutz und Landschaftspflege vergl. Zimmer, Y., Grenzen und Möglichkeiten marktwirtschaftlicher Konzepte zur Bereitstellung von Naturschutz und Landschaftspflege im Bereich der Landwirtschaft. Kiel 1994. 90 Die Resultate von Zahlungsbereitschafts- und Zahlungsakzeptanz-Analysen weichen z. T. erheblich voneinander ab, was indes nicht nur auf die in Kapitel III.2.d diskutierten Einkommenseffekte, sondern auch auf Risikoverhalten und psychologische Effekte zurückgeführt wird. Vergl. MitchelI, R., und Carson, R., Using Surveys to Value Public Goods, S. 30 ff. 91 Zur systematischen Unterbewertung einer Veränderung des status quo durch das "conservative reinforcement" vergl. RandalI, A., Resource Economics, S. 161.

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ren, daß die gewohnheitsrechtliche Ressourcennutzung zum Nulltarif möglicherweise systematisch eine geringfligigere Zahlungsbereitsschaft impliziert. Die geringere Zahlungsbereitschaft des gewohnheitsrechtlichen Nutzers wäre dann Ausdruck des Anspruchs, als Eigentümer eines wesentlichen Anteils der erstmalig zu verteilenden Verfügungsrechte an der betreffenden Ressource angesehen zu werden. Auf der Erscheinungsebene ist das Verteilungsinteresse indes kaum von der ökonomischen Bewertung des betreffenden Umweltgutes zu unterscheiden. Weitere Probleme, die unmittelbar mit dem Übergang vom freien zum knappen Gut verbunden sind, beziehen sich auf Unvollkommenheiten der qualitativen und quantitativen Erfassung knapp gewordener Güter. Die Unvollkommenheit in bezug auf die qualitative Erfassung flihrt zu erheblichen Problemen bei der Ermittlung des effizienten Angebotes von Gütern, die durch Nicht-Rivalität im Konsum gekennzeichnet sind. Der Nutzen, den ein solches Gut flir den Einzelnen stiftet, kann nicht allein durch eine mengenbezogene Zahlungsbereitschaft abgebildet werden. Die Qualität jeder Einheit wird erheblich durch die Anzahl derer, die dieses Gut zugleich in Anspruch nehmen, bestimmt. Wird z. B. nach der Präferenz für ein bestimmtes Naturareal bestimmter Größe und Beschaffenheit gefragt, so dürfte die Wertschätzung bei einer geringen Frequentierung durch andere Naturliebhaber nicht beeinträchtigt werden. Bei einer hohen Besucherdichte ist jedoch mit sogenannten Überflillungseffekten zu rechnen, als deren Folge die Qualität des Areals flir den Einzelnen abnimmt. Wird nun der Einfluß des Überfüllungseffektes nicht hinreichend exakt über die gesamte Skala möglicher Angebotsmengen erfaßt, so ergeben sich erhebliche Unsicherheiten bei der Bestimmung der effizienten Gesamtmenge durch Aggregation der mengenbezogenen Zahlungsbereitschaften einzelner Nutzer. Dies gilt auch, wenn die Zahlungsbereitschaftsanalyse flir genau definierte Mengen und Qualitäten erfolgen kann. Diese Überlegung sei anhand von Abbildung 14 verdeutlicht. Abbildung 14 zeigt zwei Zahlungsbereitschafts- oder Nachfragefunktionen N I und N 2 flir verschiedene Umweltqualitätsstufen sowie flir drei unterschiedliche Gütereigenschaften die aggregierten Nachfragefunktionen N', NU und NU'. Unter der Bedingung von Rivalität werden die beiden Nachfragefunktionen NI und N 2 horizontal aggregiert. Rivalität wäre z. B. bei der Nutzung privater Gärten zu erwarten. Besteht hingegen Nicht-Rivalität, so kann sich die Nachfrage beider Akteure auf dasselbe Gut richten; das mengenmäßige Angebot, z. B. bestimmter Landschaften oder Gewässerqualitäten wird dann an den vertikal

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aggregierten Zahlungsbereitschaften ausgerichtet. Eine Zwischenstellung nehmen die Clubgüter oder lokal öffentlichen Güter wie z. B. kleinere Biotope, Jagdreviere oder Angelplätze ein, bei denen - je nach Wirkung des Überfiillungseffektes - teilweise vertikal und teilweise horizontal zu aggregieren ist.

N'" (vertikale Aggregation aufgrund Nicht-Rivalität im Konsum) / N" (hybride Aggregation bei Clubgütem)

N' (horizontale Aggregation bei Rivalität im Konsum)

UmweItqualität Abbildung 14: Probleme der Präferenzaggregation bei Unbestimmtheit der Rivalität im Konsum

Die aggregierte Funktion N" fiir nicht rein private oder rein öffentliche Güter kann in Abhängigkeit von der Überfiillungseigenschaft des betreffenden Gutes jede Lage innerhalb des grauschraffierten Bereiches einnehmen. Wird nun die Zahlungsbereitschaft zweier Akteure fiir definierte Güter erfragt, so ist bei der Aggregation eine genaue Kenntnis der Rivalität oder des Überfiillungseffektes über die gesamte Skala des Güterangebots erforderlich. Anderenfalls kann die Effizienzbedingung bei der Ermittlung der optimalen Bereitstellungsmenge durch Gleichsetzen der Grenzkosten des Angebotes mit der marginalen Zahlungsbereitschaft nicht hinreichend genau ausgesteuert werden.

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Schließlich ist als drittes Problem eine unvollkommene quantitative Erfassung von Umweltgütern, die auf den Übergang vom freien zum knappen Gut und die damit verbundenen Unsicherheiten zurückzuführen ist, zu diskutieren. Dieses Problem resultiert aus dem Umstand, daß Umweltgüter in der Regel nicht produziert, sondern durch institutionelle und technische Vorkehrungen gegen Übernutzung geschützt und damit protektiv bereitgestellt werden. Die Ressourcensicherung nimmt nicht im Nullpunkt ihren Ausgang, sondern im Stadium unbeschränkter Verrugbarkeit. Ausgehend vom Stadium freier Verrugbarkeit natürlicher Ressourcen ist häufig weder das Ressourcenreservoir noch die Assimilationskapazität natürlicher Ressourcen mit der hinreichenden Exaktheit erfaßbar. Das Knappheitsmaß und damit die preisliche Bewertung resultieren im wesentlichen aus dem Pessimismus oder Optimismus des Analytikers 92 . Infolgedessen können nur bedingt objektive Effizienzkriterien aus den resultierenden Zahlungsbereitschaften abgeleitet werden. Die als Alternative denkbare Beschränkung auf die Erfassung von Extraktionskosten 93 ist wenig befriedigend, weil nur ein geringer Anteil der gesellschaftlich relevanten Kosten erfaßt wird. Dies ist besonders prekär, weil die Optimierung der Allokation im Zeitablauf zukünftige Verknappungen wie auch die Bedürfnisse zukünftiger Generation einbeziehen müßte. Weder der eine noch der andere Aspekt kann auf eine objektivierbare und als Effizienzmaß geeignete Basis gestellt werden. Die in diesem Zusammenhang diskutierte Bezugnahme auf Eigenrechte der Natur94 oder die Vorstellung eines ökologischen Gleichgewichts95 kann zwar 92 Als Beispiel für die pessimistische Haltung siehe Meadows, D. H. und Meadows, D. L., The Limits ofGrowth. New York 1972. Die optimistische Gegenposition eines grenzenlosen Optimismus, demzufolge jede Generation die erforderlichen Technologien entwickeln könne, findet sich in De Gregori, T. R., Resources are not They become. Journal ofEconomic Issues, 11 (1987), S. 1241-1263. 93

Vergl. Endres, A., Umwelt- und Ressourcenökonomie, S. 92.

94 Vergl. z. B. Stone, C. D., Should Trees have Standing? Deutsche Ausgabe: Umwelt vor Gericht. München 1987. Zur biozentrischen Ethik als Leitlinie der Umweltgestaltung vergl. Weinschenck, G., Ethische, analytische und wirtschaftspolitische Fragen zum Thema Landwirtschaft und Landschaft. Berichte über Landwirtschaft, 64 (1986), S. 398-407. 95 Dieser Ansatz wird z. B. von Bonus diskutiert. Vergl. Bonus, H., Instrumente einer ökologieverträglichen Wirtschaftspolitik. In: Binswanger, L., Bonus, H. und Timmermann, M., Wirtschaft und Umwelt. Stuttgart 1981, S. 129. Kritisch dazu Endres, A., Umwelt- und Ressourcenökonomie, S. 92.

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moralisch begründete Entscheidungshilfen geben; objektivierbare Referenzmaßstäbe sind aus solchen Konstruktionen nicht ableitbar. Bei den Eigenrechten handelt es sich um ethische Normen, die letztlich wieder der Bewertung durch Menschen unterliegen. Hinsichtlich des ökologischen Gleichgewicht ist festzustellen, daß es ein solches als eindeutigen Wert nicht gibt. Es besteht vielmehr eine Vielfalt von z. T. sehr labilen Gleichgewichtszuständen. Infolgedessen stellt sich grundsätzlich die Frage, auf welchem Niveau ein Gleichgewicht stabilisiert werden soll96. Die Zielbestimmung bleibt unvermeidlich ein Politikum, dessen Relativität und Veränderlichkeit nicht durch effizienzorientierte Kosten-Nutzen-Analysen auflösbar ist. Zusätzliche Probleme für die Bewertung effizienter Zustände ergeben sich, wenn Transaktionskosten der kollektiven Allokationssteuerung in die Betrachtung einbezogen werden. Wie in Kapitel III.2.d ausgeführt wurde, beeinflussen Transaktionskosten das Allokationsergebnis. Bei einer Kosten-Nutzen-Analyse, die sich im wesentlichen auf Zahlungsbereitschaftsanalysen stützt97 , kann eine systematische Verzerrung des Resultates aufgrund der fehlenden Berücksichtigung von Transaktionskosten angenommen werden. Einer ergänzenden empirisch quantitativen Ermittlung von Transaktionskosten stehen indes gravierende Probleme der Identifizierbarkeit und Erfassung entgegen98 . Die verbreitete Praxis, diesem Problem dadurch entkommen zu wollen, daß der transaktionskostenlose Zustand per Definition zur effizienten "first best" Lösung erklärt wird99 , ist für praktische Anwendungen inakzeptabel, soweit es sich bei den Transaktionskosten um reale Kosten handelt, die nicht durch instutionelle Transaktionen oder organisatorischen technischen Fortschritt vermieden werden können. Die Fiktion des transaktionskostenfreien 96 Zur Bestimmung des optimalen ökologischen Gleichgewichts am Beispiel der Erhaltung von Fischbeständen vergl. Tietenberg, T., Environmental and Natural Resource Economics. Boston und London 1988, S. 257 ff. Tietenberg geht in seiner Analyse von der Existenz mehrer Gleichgewichtszustände aus. 97 Zur Bestimmung umweltpolitischer Ziele durch Kosten-Nutzen-Analysen vergl. RandalI, A., Resource Economics, S. 231 ff. 98 In Analysen zur quantitativen Erfassung von Transaktionskosten schwanken die Angaben zwischen 1,3 % des Transaktionswertes bei Demsetz und über 50 % bei North. Vergl. Demsetz, H., The Costs of Transacting. Quarterly Journal of Economics, 82 (1968), S. 33-53. sowie North, D. C., Transaction Costs, Institutions, and Economic History. Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft, 140 (1984), S. 7-17. 99 Für eine solche Argumentation im Bereich der Umweltpolitik vergl. Weimann, 1., Umweltökonomik, S. 103.

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IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

Zustandes ist unter solchen Bedingungen nicht etwa eine "first best", sondern eine irrelevante Lösung. Wird das Resultat ökonomischer Analysen mit Resultaten der (umwelt) politischen Praxis konfrontiert, steht der Analytiker vor dem unaufhebbaren Dilemma, daß er nicht weiß, inwieweit Differenzen zwischen seinem Resultat und der politischen Praxis auf Ineffizienzen der Politik oder auf Unzulänglichkeiten seiner Analyse in der Form vernachlässigter Transaktionskosten zurückzuführen sind. Einerseits erscheint es naheliegend, daß der politische Prozeß mit Transaktionskosten konfrontiert ist, die zumindest teilweise nach dem Evolutionsprinzip minimiert werden. Andererseits führt die Annahme einer grundsätzlich effizienten Bewältigung des Transaktionskostenproblems durch politische Instanzen in das bereits mehrfach erwähnte Pangloss-Dilemma IOO . Insbesondere ist zu berücksichtigen, daß spätestens seit der systematischen Analyse von Rent Seeking Aktivitäten I 0 I nachgewiesen werden konnte, daß die Erhöhung von Transaktionskosten ein wesentlicher Aktionsparameter von Interessengruppen ist. Mit dem Begriff des Rent Seeking wird das Phänomen beschrieben, demzufolge schwindende Möglichkeiten, Erträge aus irreversiblen Investitionen über den Markt zu erzielen, zu politischen Aktivitäten der Rentensicherung führen 102. Dabei ist die legitimatorische Abschirmung der Partikularinteressen, die mit einer Erhöhung von Transaktionskosten gleichgesetzt werden kann, von zentraler Bedeutung I 03. Die Rent Seeking Aktivitäten der Landwirtschaft haben sich in jüngerer Zeit vorzugsweise auf den Umweltbereich konzentriert, weil hier die legitimatorische Abschirmung von Partial interessen durch eine aktive Erhöhung von

100 Bezüglich dieser Problematik bei der Berücksichtigung von Transaktionskosten vergl. Toumanoff, P. G., A Positive Analysis of the Theory of Market Failure. Kyklos, 37 (1984), S. 529-541. 101 Vergl. grundlegend Tollison, R. D., Rent Seeking: A Survey. Kyklos, 35 (1982), S. 575-602. 102 Vergl. Hagedorn, K. und Schmitt, G., Die politischen Gründe für die Vorzugsbehandlung der Landwirtschaft. In: Boettcher, E., Herder-Dorneich, Ph. und Schenk, E. (Hrsg.), Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie, Bd. 4, Tübingen 1985, S. 250-295, sowie Scheele, M., Die Politische Ökonomie landwirtschaftlicher Einkommenspolitik, S. 9 ff. 103 Zur Anwendung des theoretischen Konzeptes des Rent Seeking durch ideologische Abschirmung auf den Agrarbereich vergl. Schmitt, G., Warum die Agrarpolitik ist, wie sie ist, und nicht, wie sie sein sollte. Agrarwirtschaft, 33 (1985), H. 5, S. 129-136.

7. Allokationssteuerung bei unterschiedlichen Öffentlichkeitsgraden

125

Transaktionskosten besonders erfolgversprechend ist l04 . Im Umweltbereich trifft eine hohe gesellschaftliche Präferenz für umweltsichemde Programme auf ein relativ unvollständiges Wissen hinsichtlich der Rechtsverhältnisse und hinsichtlich tatsächlicher Knappheiten. Infolgedessen fällt es einer Interessengruppe wie der Landwirtschaft relativ leicht, der sektoralen Privilegierung eine gesellschaftlich akzeptierte Begründung zu geben. Der geschilderte Mechanismus ist - wie das Beispiel des Wasserpfennigs gezeigt hat - fur die Umverteilung von Verfügungsrechten ebenso relevant wie für die Implementation von solchen Umweltprogrammen, deren Inhalt darin besteht, Landwirten eine Subvention für umweltbezogene Verhaltensänderungen zukommen zu lassen, die auch ohne solche Zahlungen befolgt werden müßten l05 . Die Annahme vermeidbarer Transaktionskosten wie auch der Hinweis auf die Intransparenz politisch-kollektiver Entscheidungen legen nahe, daß Potentiale fur die Erhöhung der Effizienz kollektiv-politischer wie auch privater Entscheidungen bestehen könnten. Der politisch-kollektive Entscheidungsprozeß kann aber - wie die vorangehenden Überlegungen zeigen - nicht durch ökonomisch fundierte Entscheidungsroutinen ersetzt werden. Auch kann nur bedingt auf eindeutig definierte Referenzsysteme zurückgegriffen werden. Maßstab für die Wünschbarkeit und Legitimität politischer Ziele ist einzig das Wollen der beteiligten Akteure, so unvollständig und verzerrt es sich auch immer im politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß niederschlagen mag. Die ökonomische Bewältigung von strategisch erhöhten Transaktionskosten wie auch von solchen, die auf unzulängliche Information, zu hohe Komplexität der Entscheidungssituation oder auf unzulängliche Überwachungsmechanismen zurückgehen, kann durch eine gezielte Verbesserung der Institutionen, der Informations- und Überwachungstechnologie und schließlich der Informationsinhalte selbst erfolgen. In diesem Zusammenhang haben die oben erwähnten direkten und indirekten Bewertungsmethoden - trotz ihrer begrenzten

104 Näheres siehe Scheele, M., Politisch-ökonomische Aspekte der Umweltdiskussion in der Landwirtschaft. In: von Urff, W. und Zapf, R. (Hrsg.), Landwirtschaft und Umwelt - Fragen und Antworten aus der Sicht der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften des Landbaues. Schriften der Gesellschaft flir Wirtschafts- und Sozialwissenschaften des Landbaues e.V., Bd. 24, Münster-Hiltrup 1987, S. 265-277. 105 Vergl. Scheele, M. und Schmitt, G. Der Konflikt zwischen Landwirtschaft und Wasserschutz als Allokations- und Verteilungsproblem. Zeitschrift flir Umweltpolitik und Umweltrecht, 12 (1989), S. 79-93.

126

IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

Aussagefähigkeit - eine nicht zu unterschätzende Bedeutung als zusätzliche Entscheidungsgrundlage. Das grundlegende Problem, daß einerseits die Resultate von Kosten-NutzenAnalysen aufgrund der prinzipiellen Unsicherheit über die Systemumwelt und die Vielzahl verzerrender Einflüsse nicht mit Effizienz gleichgesetzt werden können und andererseits die Kriterienlosigkeit des Pangloss-Dilemmas droht, wurde von Buchanan mit dem Konzept der "presumptive efficiency", der mutmaßlichen Effizienz, gelöst. Danach ist eine auf Kosten-Nutzen-Erwägungen basierende Empfehlung der wissenschaftlichen Ökonomie zunächst nichts anderes als ein bestmöglicher Vorschlag, der den politischen Entscheidungsprozeß mit zusätzlichen Information und folglich mit verbesserten Entscheidungsgrundlagen bereichert. Als effizient erweisen sich solche Vorschläge immer erst ex post, nämlich wenn sie auf der Grundlage demokratischer Willensbildungsprozesse in die Realität umgesetzt werden und dadurch ihre Validität im Praxistest beweisen l06 . Relativ eindeutige Effizienzkriterien können schließlich für die instrumentelle Gestaltung der Umweltpolitik im Rahmen der kollektiv-politischen Allokationssteuerung zugrundegelegt werden. Dieser Bereich der Analyse und Konzeption von Strategien einschließlich des politisch-ökonomischen Umfeldes ist zweifellos eine zentrale Aufgabe der (Umwelt)-Ökonomie. In diesem Zusammenhang richtet sich das Effizienzkriterium auf der Grundlage verfügungsrechtlich und preislich vollständig spezifizierter Rahmendaten auf die kostenminimale Umsetzung gesellschaftlich anerkannter Ziele.

8. Grundriß einer institutionell fundierten Konzeption zur Lösung von Umweltproblemen Bevor in den folgenden Kapiteln die Ausgestaltung der instrumentellen Steuerung der Umweltnutzung diskutiert wird, soll dieser Lösungsschritt zunächst - zusammen mit den vorangehend entwickelten Überlegungen zur Integration der Umweltnutzung in den Kontext ökonomischer Optimierungskalküle in eine umfassende Konzeption der Problemerkennung und Problem106 Buchanan, J. M., Positive Economics, Welfare Economics and Political Economy. Journal ofLaw and Economics, 2 (1952), S. 124-138.

8. Institutionell fundierte Lösung von Umweltproblemen

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lösung eingeordnet werden. Zu beachten ist bei dabei, daß die relevanten Fragestellungen kaum aus der Perspektive einer einzelnen Disziplin zu lösen sind. Infolgedessen ist die Notwendigkeit eines interdisziplinären Problemlösungsansatzes mit einer Interaktion zwischen den wirtschaftswissenschaftlichen sowie den natur-, rechts-, politik- und geisteswissenschaftlichen Disziplinen gegeben. Abbildung 15 zeigt den Forschungsverlauf.

Bewertung der Umwelt Erhöhung der Transparenz

Kollektiv-politische Allokationsoptimierung - Instrumenten-Analyse

Abbildung 15: Grundriß einer interdisziplinären Konzeption zur Lösung von Umweltproblemen

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IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

Von oben nach unten ist die Abfolge von ökonomischen Forschungsgebieten in den hell schraffierten, mit schwarzen Pfeilen verbundenen Feldern aufgeführt. Auf der linken Seite, in der oberen Hälfte der Abbildung 15 sind dunkel schraffiert die naturwissenschaftlichen Beiträge dargestellt, die durch Pfeile in den Gesamtkontext der Fragestellung eingebunden werden. Rechts unten, ebenfalls dunkel schraffiert, sind die rechts-, politik- und geisteswissenschaftlichen Forschungsfelder und deren Interaktion mit verschiedenen Stufen des ökonomischen Forschungsprozesses symbolisiert. Ausgangspunkt der Lösungskonzeption ist die interdisziplinäre Ermittlung des knappen Faktors. Dieser Analyseschritt umfaßt die Ermittlung der physikalischen, chemischen und biologischen Wechselwirkungen, die für das Umweltproblem ursächlich sind. Wenngleich der Prozeß der Erkenntnisgewinnung zunächst im wesentlichen bei den Naturwissenschaften liegt, kann ein interdisziplinärer Austausch bereits in diesem Stadium essentiell sein. Insbesondere kann die Ökonomie eine Präzisierung der Fragestellung beisteuern. Dies gilt insbesondere, wenn die gesellschaftliche Artikulation des Informationsbedarfs auf einer unzulänglichen Einordnung der Problemkonstellation wie auch der Lösungsmöglichkeiten beruht. Aufgrund einer Vernachlässigung universeller Knappheit und einer unzulänglichen Erfassung des Opportunitätskostenproblems könnte möglicherweise eine zielorientierte Sondierung der stofflich-physikalischen Eigenschaften ursachengerechter und kostenminimaler Ansatzstellen einer steuernden Einflußnahme unterbleiben. Auch kann eine tradierte qualitative Bündelung verschiedener Gütereigenschaften, z. B. ökologischer und produktiver Funktionen von Flächen, eine objektbezogene Problemsicht implizieren, die sich gegenüber einem nach Funktionen (produktive und ökologische) und diesbezüglich definierten Verfügungsrechten differenzierten Optimierungsansatz als unvollständig erweist lO7 . Die interdisziplinäre Ermittlung des knappen Faktors und der stofflichen Interaktion konkurrierender Verwendungen ist wesentlicher Bestandteil einer lösungsorientierten Informationsgewinnung. Im Fall der Trinkwasserproblematik ist z. B. nicht der Boden, sondern das Grundwasserreservoir der knappe Faktor, obgleich die Nutzungskonkurrenz überwiegend von der Fläche oberhalb eines Grundwasserleiters ausgeht. Die Lösungskonzeption muß infolgedessen berücksichtigen, daß ein kostengünstiger Grundwasserschutz nicht einfach durch die Verdrängung potentiell schädigender Aktivitäten aus der Fläche, 107 Zur Spezifizierung von Rechten flir einzeln übertragbare Gütereigenschaften und zum Konzept der qualitativen Bündelung verschiedener Rechte vergl. Kapitel IV.6.

8. Institutionell fundierte Lösung von Umweltproblemen

129

sondern durch einen ursachennahen Ansatz am Wirkungszusammenhang zwischen dem Umweltziel und der Schadensursache zu erreichen ist. So erfordert die Rückführung der Nitratbelastung des Grundwassers nicht notwendigerweise den Rückzug der Tierhaltung aus der Fläche, wenn z. B. Gülleverarbeitungstechnologien zur Verrugung stehen und folglich der überregionaler Stickstofftransport rentabel wird. Kostenminimale Zielverfolgung setzt schließlich voraus, daß eine nach Verschmutzungsintensität und Nutzenstiftung verschiedener Produktionsaktivitäten differenzierte Steuerung der Nutzungskonkurrenz erfolgt. Dabei sind kostensparende und zielneutrale Substitutionsmöglichkeiten zwischen verschiedenen Schadensquellen zu prüfen 108. Evident ist, daß aus der Suche nach kostenminimalen Lösungen ein spezifischer Informationsbedarf resultiert, der nicht schon automatisch dem naturwissenschaftlichen Forschungsprogramm entspricht. Die skizzierte ursachennahe und flexible Problemlösung setzt eine genaue Kenntnis der Stoffdynamik sowie der physischen Trennbarkeit und Lokalisierbarkeit verschiedener Umweltmedien und Stoffströme voraus. Es muß geklärt werden, ob Emissionen besonders ertragreicher Produktionsaktivitäten tolierierbar sind, wenn an anderer Stelle eine überproportionale Rückruhrung von Umweltschäden erfolgt. Zu klären ist, welche kostengünstigen Strategien einer faktorsparenden Anpassung von Produktionsprogrammen zur Verrugung stehen. Schließlich ist mit Blick auf die höhere Steuergenauigkeit exklusiver Allokationsmechanismen zu klären, wie und zu welchen Kosten ein Nutzungsausschluß verwirklicht werden kann. Wieder ist die Interaktion zwischen ökonomischer Fragestellung und natur- und ingenieurwissenschaftlicher Informationsgewinnung Voraussetzung sowohl eines praxisorientierten Forschungsprogramms als auch effizienter Problemlösungen. Auf der Grundlage einer genauen Kenntnis der stofflichen Voraussetzungen der Nutzungskonkurrenz und der technischen Möglichkeiten ihrer Steuerung kann der in Kapitel IV. 7 dargestellte analytische Schritt der Optimierung des Öffentlichkeitsgrades und - auf der praktischen Ebene - die kontraktuelle oder politische Institutionalisierung von Allokationsmechanismen vorgenommen werden. Dabei ist insbesondere zu beachten, daß der Öffentlichkeitsgrad nicht objektbezogen einheitlich festgelegt wird. Der höchstmögliche Zielerreichungsgrad ist nur dann zu verwirklichen, wenn die unterschiedlichen Eigenschaften von Gütern in Abhängigkeit von den jeweiligen physikalischtechnischen Bedingungen durch unterschiedliche Allokationsmechanismen 108 Näheres vergl. Kapitel VI.2. 9 Scheele

130

IV. Ein institutioneller Ansatz der Umweltökonomie

gesteuert werden. Auf diese Weise können kollektive Ansprüche der Umweltsicherung verwirklicht werden, ohne bei konkurrierenden Verwendungsarten mit einem niedrigerem Öffentlichkeitsgrad auf das exakte Steuerungspotential individuell-marktlicher Allokationsmechanismen zu verzichten. Als Voraussetzung des Optimierungsprozesses sowohl des Allokationsmechanismus als auch der Allokation selbst ist die Internalisierung externer Effekte durch die Spezifizierung und Zuweisung von Verrugungsrechten erforderlich. Dieser Problemlösungschritt ist - trotz seiner ökonomischen Implikationen - nicht nach ökonomischen Kriterien gestaltbar. Er beruht im wesentlichen auf einer wissenschaftlichen Abklärung der in bezug auf die jeweilige Nutzungskonkurrenz bestehenden Rechtslage, sowie der konstitutionellen und politischen Leitbilder für die Lösung des Erstverteilungsproblems. Auf der praktischen Ebene ist die Erstverteilung eine Funktion konstitutioneller Prinzipien sowie der gesellschaftlichen Machtverteilung, deren Implikationen rur die Realisierbarkeit von Lösungen berücksichtigt werden müßte. Aus der Institutionalisierung von Allokationsmechanismen resultieren sowohl die individuell-marktliche als auch kollektiv-politische Formen der Allokationssteuerung. Während die Marktsteuerung den Akteuren überlassen bleiben kann und die ökonomische Analyse hier allenfalls die Aufgabe hat, Markttransparenz und Langfristigkeit der Planung sicherzustellen, ergeben sich für den Bereich der kollektiv-politischen Allokationssteuerung umfassende Forschungs- und Gestaltungsaufgaben. Zum einen ist das Bewertungsproblem zu klären, um dem politischen Zielfeststellungsprozeß durch verbesserte Information und erhöhte Transparenz auf eine rationalere Grundlage zu stellen. Dabei ist die ergänzende Politikanalyse eine wesentliche Voraussetzung rur die Abschätzung von Transaktionskosten sowie der Ermittlung von Möglichkeiten ihrer Vermeidung bzw. Reduzierung. Zum anderen besteht die umfassende Aufgabe, gesellschaftlich konsensfähige Ziele durch die Ausgestaltung geeigneter umweltpolitischer Politiken kostenminimal umzusetzen. Bei der Analyse gesellschaftlich konsensfähiger Ziele sowie der ökonomischen Bedingungen der Politikgestaltung kann der interdisziplinäre Austausch zwischen der Ökonomie sowie den Politik- und Geisteswissenschaften wertvolle Dienste leisten.

v.

Mechanismen zur Steuerung der Umweltnutzung

1. Marktsteuerung und politische Entscheidung als alternative Allokationsmechanismen In den vorangehenden Kapiteln wurden die marktlich-individuelle und politisch-kollektive Allokationssteuerung als Grundtypen ökonomischer Koordinationsmechanismen herausgearbeitet. Wie in Kapitel IV.7.a verdeutlicht wurde, sind die Übergänge fließend und selbst dort, wo gemeinhin vom Markt als vorherrschender Allokationsmechanismus ausgegangen wird, erfolgt ein wesentlicher Teil der ökonomischen Entscheidungen im Rahmen von Haushalten und Firmen auf der Grundlage informeller und kontraktueller Beziehungen und nicht durch Preisverhandlungen 1. Entscheidend für den hier diskutierten Zusammenhang ist, daß die individuell-marktliche Allokationssteuerung idealerweise nicht auf politischer Einflußnahme beruht und infolgedessen im folgenden nicht mehr in die Betrachtung einbezogen wird. Unter der Voraussetzung eindeutig spezifizierter und zugewiesener Rechte und einer konsequenten Rechtspflege bleibt die ökonomische Aussteuerung bei niedrigen Öffentlichkeitsgraden im wesentlichen der Initiative der Wirtschaftssubjekte überlassen. Als ökonomisch-wissenschaftliche und politische AufgabensteIlung ist lediglich auf den Informationsbedarf zur Sicherung der Markttransparenz sowie auf spezielle Beratungsaufgaben zu verweisen. Unterliegt die Nutzung der infragestehenden Güter jedoch einem höheren Öffentlichkeitsgrad, der auf der Grundlage individueller Initiativen allein nicht mehr zu bewältigen ist, wird die Allokationssteuerung Aufgabe politischer Instanzen. Die Zielbestimmung wie auch die Gestaltung der instrumentellen Zielverwirklichung wird im Rahmen des demokratischen Willensbildungsprozesses konzipiert; die Ausführung wird im wesentlichen an die öffentliche Verwaltung delegiert. Ist der Öffentlichkeitsgrad lediglich in bezug auf eine Nutzungsart hoch und in bezug auf alle anderen Nutzungsarten niedrig, ist es ausreichend, wenn der Staat lediglich die auf die erstgenannte Nutzungsart gerichteten Interessen zur Geltung bringt, indem er eine entsprechende Nachfrage artikuliert. Die Alloka-

Vergl. grundlegend Williarnson, O. E., The Economic Institutions of Capitalism, sowie Schmitt, G., Die ökonomische Logik der Einheit von Haushalt und Betrieb. 9*

132

V. Mechanismen zur Steuerung der Umweltnutzung

tion aller anderen Nutzungsansprüche kann in einem solchen Fall dennoch der individuell-marktlichen Steuerung überlassen werden. Wie bereits im Zusammenhang mit der Optimierung des institutionellen Öffentlichkeitsgrades ausgeführt wurde, kann auch die politische Allokationssteuerung in einem gewissen Umfang auf marktliche Koordinationsmechanismen Bezug nehmen. Durch die Ausschreibung öffentlich nachgefragter Leistungen, die Vergabe handelbarer Lizenzen und die Erhebung VOn Nutzungsgebühren kann die Ressourcenallokation unter Berücksichtigung konkurrierender Nutzungsinteressen mit niedrigerem Öffentlichkeitsgrad der Marktkoordination überlassen bleiben, obgleich die Ziele und damit die Festlegung des Knappheitspreises weiterhin politisch bestimmt werden. Auf diese Weise ist ein Höchstmaß an (Kosten)Effizienz erreichbar. Der überwiegende Anteil der Umweltgüter dürfte einem hohen institutionellen Öffentlichkeitsgrad unterliegen. Die Ursache dafür liegt in den physikalisch-technischen Bedingungen, der großen räumlichen Ausdehnung VOn Naturarealen sowie der nicht lokal begrenzbaren Diffusionsneigung von Schadstoffen in den Umweltmedien Wasser und Luft. Infolgedessen sind bei dem Problem der Umweltsicherung in der Regel eine Vielzahl VOn Akteuren involviert, deren Nutzungsinteresse sehr häufig als Freifahrerverhalten umgesetzt wird. Soweit dennoch auch in der Umweltpolitik von der Implementation von Märkten die Rede ist, geht es weniger um Märkte als universelle Institutionen der individuellen Allokationssteuerung, als vielmehr um die teilweise Reduktion des Öffentlichkeitsgrades für bestimmte Umweltfunktionen und bestimmte Nutzungsinteressen 2. Bei marktbezogenen umweltpolitischen Strategien wird das Umweltziel aufgrund seines hohen Öffentlichkeitsgrades politisch bestimmt, während produktive, umweltbelastende Nutzungsinteressen mit einem geringem Öffentlichkeitsgrad sich infolge der Ausgabe VOn Nutzungslizenzen oder auf der Grundlage preislicher Signale an die politisch manifestierte Ressourcenknappheit anpassen können. Auf diese Weise verbleibt den Akteuren ein Höchstmaß an Entscheidungsfreiheit, die Kosten der Umweltnutzung zu tragen oder die Schadensvermeidung als Strategie zu verfolgen. Ein weiteres Beispiel für marktkonforme Lösungen ist der Vertragsnaturschutz, der letztlich nichts anderes ist als ein Ausschreibungsverfahren, bei dem derjenige den Zuschlag erhält, der ein politisch bestimmtes Umweltziel durch den Einsatz privater Ressourcen 2 Vergl. diesbezüglich auch Bonus, H., Emissionsrechte als Mittel der Privatisierung, S. 58.

2. Marktkonfonne umweltpolitische Strategien

133

kostenminimal bereitsstellt. Die marktbezogenen Strategien der Umweltsicherung sind infolgedessen nicht mit tatsächlichen Märkten gleichzusetzen. Es geht vielmehr um die Nutzung von Marktkräften im Rahmen der politischkollektiven Allokationssteuerung mit dem Ziel einer effizienten Bereitstellung von Umweltgütern.

2. Das Prinzip marktkonformer umweltpolitischer Strategien Wie in den vorangehenden Kapiteln dargestellt wurde, kann der Knappheitspreis der Ressourcennutzung bei einem hohen Öffentlichkeitsgrad lediglich auf der Grundlage kollektiver Entscheidungen und infolgedessen nur sehr ungenau ermittelt werden. Trotz der prinzipiell bestehenden Möglichkeit einer Verzerrung der wahren Präferenzen im politischen Entscheidungsprozeß muß sich auch die kollektiv-politische Allokationssteuerung an Zielvorstellungen orientieren, die als Resultat politischer Willensbildung Ausdruck einer gesellschaftlichen Bewertung der Ressourcenverwendung sind. Die ökonomische AufgabensteIlung bei der Optimierung umweltpolitischer Strategien besteht darin, die konkurrierenden ressourcenbeanspruchenden Nutzungsaktivitäten mit dem Knappheitspreis des jeweiligen Umweltgutes zu konfrontieren. Dies geschieht entweder durch die Artikulation eines Preises für nach Raum, Zeit und Nutzungsumfang differenzierte Verfügungsrechte oder durch die Formulierung mengenbezogener Restriktionen, als deren Folge sich ein Schattenpreis hinsichtlich der Ressourcennutzung bildet. In der herkömmlichen Typologie umweltpolitischer Instrumente wird das Prinzip, umweltbelastende Aktivitäten mit dem Knappheitspreis der Umweltnutzung zu konfrontieren, den sogenannten ökonomischen Instrumenten, d.h. der Umweltsteuer, der Subvention oder den Umweltnutzungkontingenten zugeschrieben. Von den "ökonomischen Instrumente" unterschieden werden die regulativen Auflagen, die unmittelbare Verhaltens vorschriften vorgeben und anders als die ökonomischen Instrumente - keinerlei Spielraum für eine individuelle Anpassung lassen. Der Vorteil der "ökonomischen" umweltpolitischen Strategien besteht darin, daß sich die einzelnen Wirtschaftssubjekte flexibel an den umweltpolitischen Regelungsimpuls anpassen können. Auf diese Weise wird im Optimum die Gleichheit von Grenzschaden und Grenzvermeidungskosten und damit eine effiziente Anpassung der individuellen Ressourcennut-

134

V. Mechanismen zur Steuerung der Umweltnutzung

zung an den gesellschaftlichen Schattenpreis erreicht3 . Dieses Konzept der kostenminimalen Umsetzung von Umweltzielen kann grundlegend anhand Abbildung 16 verdeutlicht werden. Abbildung 16 zeigt auf der X-Achse eine von links nach rechts zunehmende Umweltbelastung durch die Aktivitäten der Firma 1 und Firma 2. In der Ausgangssituation besteht eine Gesamtemission von E I+2 mit den Einzelbeiträgen der beiden Firmen in Höhe von EI und E2 . Die Verminderung der Emissionen verursacht Grenzvermeidungskosten, die als Funktion der Emissionsmengen Ei für die beiden Firmen durch GVK I und GVK2 und für das Aggregat durch GVK I+2 dargestellt sind. Die Darstellung der Grenzvermeidungskosten enthält die implizite Annahme, daß beide Firmen intern optimiert sind, d. h. die marginalen Kosten des Einsatzes von Vermeidungstechnologien entsprechen dem marginalen Ertragsverlust aufgrund des Produktionsverzichts. Die Schnittpunkte von GVK I und GVK2 mit der X-Achse in EI und E2 repräsentieren für beide Firmen die jeweiligen Nullpunkte der Schadensvermeidungsaktivität. Auf der Grundlage einer exogenen Bewertung der Umwelt sei eine Halbierung der Emissionen von E I+2 auf E· I+2 als Regelungsziel vorgegeben. Die Aufgabe der umweltpolitischen Strategie besteht nun darin, den Gesamtumfang der Emissionsrückführung so auf die einzelnen Firmen zu verteilen, daß die Opportunitätskosten der Umweltsicherung minimiert werden. Wird die Emissionsvermeidung als Vorgabe einer Halbierung der individuellen Emissionsmengen formuliert, ergeben sich Emissionsmengen von E'l und E'2 . Die Kosten der Emissionsreduzierung entsprechen den schräg schraffierten Dreiecksflächen zwischen GVK I und der Grundlinie von E'l bis EI für Firma 1 und GVK 2 und der Grundlinie von E'2 bis E2 für Firma 2. Wird anstelle der reglementierten Mengenvorgabe eine flexible Lösung verfolgt, bei der beide Firmen lediglich mit dem implizit resultierenden Knappheitspreis der Umweltnutzung pU konfrontiert werden, ergeben sich Emissionsmengen von E· I und E·2' Diese Lösungen sind einzelbetrieblich rational; die Emissionen, für die je Einheit der Preis pU zu zahlen ist, werden vermindert, bis die Grenzvermeidungskosten dem Umweltnutzungspreis entsprechen. Gegenüber der auf gleichen Prozentsätzen der Emissionrückführung basierenden Vermeidungsstrategie ist für Firma 1 eine Ausweitung der Emissionsrückführung auf E* I einzelbetrieblich lohnend. Die resultierenden zusätzlichen Vermeidungskosten entsprechen der schwarzen Fläche unter GVK I . Firma 2 3 Der Grenzschaden ist identisch mit dem Knappheitspreis der Umweltbelastung. Zum Optimierungskalkül vergl. auch Kapitel II.2.b. Vergl. außerdem Kapitel VI. I.

2. Marktkonfonne umweltpolitische Strategien

135

wird dagegen auf das höhere Emissionsniveau E* 2 zurückgehen. Gegenüber der Prozentsatzlösung resultieren einzelbetriebliche Kosteneinsparungen in Höhe der grauen Fläche unter GVK2 . Ein Vergleich der zusätzlichen Vermeidungskosten von Firma 1 mit den Kosteneinsparungen von Firma 2 zeigt per Saldo einen Einsparungseffekt der flexiblen Lösung gegenüber einer quantitativ reglementierenden Vorgabe der Emissionsvermeidung.

GVK j

pU

Abbildung 16: Effizienz flexibler Lösungen zur Vermeidung von Umweltschäden

Der Einsparungseffekt beruht darauf, daß die Emissionsvermeidung durch die Erzeugung ökonomischer Anreize demjenigen überlassen wird, bei dem etwa aufgrund besonderer technologischer oder standortbezogener Bedingungen - die geringsten Emissionsvermeidungskosten entstehen. Gleichzeitig erhalten diejenigen, deren Emissionen mit besonders hohen Erträgen einherge-

136

V. Mechanismen zur Steuerung der Umweltnutzung

hen, die Möglichkeit einer Fortflihrung ihrer Emissionen. Entscheidend ist also, daß nicht feste Verhaltensvorgaben, sondern ökonomisch wirksame Impulse übermittelt werden, an die sich die einzelnen Emittenten flexibel anpassen können. Auf diese Weise werden die gesellschaftlichen Opportunitätskosten umweltpolitischer Maßnahmen, die sich als Summe aus Vermeidungskosten und Kosten des Produktionsverzichts ergeben, minimiert. Zusätzlich zur Minimierung der Opportunitätskosten ist die Kontrollierbarkeit der Allokationssteuerung als wesentliches Kriterium flir die Berurteilung umweltpolitischer Maßnahmen zu nennen. Die Kontrollierbarkeit individuellen Verhaltens ist eine zentrale Voraussetzung des ökonomisch bestimmten Austausches von Leistung und Gegenleistung. Ökonomische Steuerung als Transfer von eindeutig spezifizierten Rechten funktioniert nur, wenn die Ressourcennutzung grundsätzlich denjenigen vorbehalten bleibt, denen ein Verfügungsrecht zugewiesen wurde oder die ein solches rechtmäßig erworben haben. Ähnlich gilt bei der Erhebung von Umweltnutzungsgebühren, daß diese der umweltbezogenen Bemessungsgrundlage entsprechend korrekt erhoben werden. Die nach Nutzungsart und Nutzer unterschiedliche 1:Iöhe des Kontrollaufwandes ist in Betracht zu ziehen, wenn der gemeinhin hohe Öffentlichkeitsgrad von Umweltgütern flir bestimmte Nutzungsarten und Nutzergruppen reduziert und die Allokationssteuerung flir bestimmte Bereiche dem Markt überantwortet werden kann, während andere der kollektiv-politischen Allokationssteuerung unterliegen 4 . An den politisch kontrollierten Schnittstellen zwischen marktlich und politisch-kollektiv gesteuerten Nutzungsansprüchen entstehen maßnahmenspezifische Kosten der Administration und Überwachung individueller Nutzungsintensitäten, deren Höhe durch den technologischen und den institutionellen Öffentlichkeitsgrad der Nutzung bestimmt wird 5. Die ökonomisch wirksame Manifestation des Knappheitspreises im Rahmen der politisch-kollektiven Allokationssteuerung kann auf unterschiedliche Weise und mit unterschiedlich aufwendigen Mechanismen der Verhaltenskontrolle erfolgen. Der ökonomische Steuerimpuls kann indirekt durch die Rationierung der zulässigen Gesamtemissionsmenge (Auflage oder Umweltnutzungslizenz) erzeugt oder als politisch festgelegter Preis je Emissionsmenge (Umwelt-

4

Vergl. Kapitel IV.7.b.

5 Zur Differenzierung zwischen dem technologischen und institutionellen Öffentlichkeitsgrad vergl. Kapitel IV.7.

2. Marktkonfonne umweltpolitische Strategien

137

abgabe) festgesetzt werden. Die quantitative oder preisliche Regulierung kann sich direkt auf immissionswirksame und schädigende Aktivitäten oder auf Stellvertretergrößen beziehen, die möglicherweise nur mittelbar mit dem Emissionsgeschehen in Verbindung stehen, dafür aber leichter zu kontrollieren sind. Zusätzlich zu den einzelbetrieblich optimierten Vermeidungskosten sind Kosten der Implementation von umweltpolitischen Strategien zu berücksichtigen. Bei der Implementation kostenminimaler umweltpolitischer Strategien erweist es sich in vielen Fällen als sinnvoll, zugunsten einer kostengünstigeren Kontrolltechnologie auf die präzise Aussteuerung des Umweltziels zu verzichten. So könnte die Reduzierung der Nitratbelastung des Grundwassers durch die leicht kontrollierbare Reduzierung des Tierbesatzes pro Fläche sicherlich effizienter erreicht werden, als durch Stategien, die sich unmittelbar auf die Kontrolle des Nitrateintrages in den Grundwasserleiter beziehen. Die Implementationskosten ergeben sich daher als Trade-off zwischen Kosten, die auf eine geringe Präzision der Aussteuerung zurückgehen und solchen aufgrund des Administrations und Kontrollaufwands. Die Kosten der Zielverfehlung sind - auch wenn sie sich als zusätzliche Opportunitätskosten umweltpolitischer Maßnahmen manifestieren - als maßnahmenspezifische Kostenart von den oben diskutierten Vermeidungskosten zu unterscheiden, weil sie nicht aus der einzelbetrieblich optimierten Anpassung an den umweltpolitischen Knappheitspreis, sondern aus maßnahmenspezifischen Fehlsteuerungen resultieren. Als weiterer Kostenfaktor ist schließlich der Prozeß der Konsensfindung zu berücksichtigen. Dies gilt insbesondere, wenn alternative Konzepte umweltpolitischer Strategien auf eine unterschiedliche Akzeptanz stoßen. Akzeptanz ist zwar - wie in Kapitel IV.6.b verdeutlicht wurde - in erster Linie eine Funktion der Verteilungswirkungen umweltpolitischer Maßnahmen und als solche ökonomischen Bewertungen nicht zugänglich. Darüber hinaus ist Akzeptanz aber auch eine Frage der Systemkonformität umweltpolitischer Maßnahmen und der Gewöhnung an Mechanismen der kollektiven Allokationssteuerung. Als weiterer Bestimmungsgrund der Kooperationsbereitschaft im Kontext kollektiver Maßnahmen bestimmen schließlich der Informationsstand der Beteiligten und die Transparenz von Entscheidungsprozessen die Kosten einer Einigung auf bestimmte Strategien. In der traditionellen Analyse umweltpolitischer Strategien werden lediglich die zunächst diskutierten Vermeidungskosten als Opportunitätskosten umweltpolitischer Maßnahmen erfaßt. Die Administrations- und Überwachungskosten, die Kosten der Zielverfehlung und der Akzeptanz werden - wenn sie nicht völlig ignoriert werden - als Transaktionskosten eingeordnet, deren Existenz

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V. Mechanismen zur Steuerung der Umweltnutzung

per se als mit effizienten Lösungen unvereinbar angesehen wird 6. Wie bereits ausgeruhrt wurde, erscheint eine solche Sichtweise abwegig, solange die Transaktionskosten zwar veränderbar sind, aber nicht völlig vennieden werden können. Ist diese Bedingung gegeben, sind Transaktionskosten im Rahmen ökonomischer Optimierungskalküle nach Maßgabe gängiger Effizienzkriterien als veränderbare Parameter einzubeziehen. Transaktionskosten sind in gleicher Weise Opportunitätskosten umweltpolitischer Maßnahmen wie diejenigen Kostenarten, die unmittelbar auf den Verzicht auf alternative Produktion zurückgehen 7 . Wenn die Administrations- und Kontrollkosten sowie die Kosten der Konsensfindung im folgenden dennoch begrifflich von den Opportunitätskosten unterschieden werden, so geschieht dies zum einen, um den unterschiedlichen Ursachenzusammenhang und damit unterschiedliche Möglichkeiten einer Beeinflussung von Kosten zu kennzeichnen. Zum anderen ennöglicht die Differenzierung der Kostenarten eine Verdeutlichung des rur umweltpolitische Maßnahmen relevanten Optimierungskalküls, das im wesentlichen darauf beruht, mit einer alternativen Ausgestaltung umweltpolitischer Strategien die häufig gegenläufigen Entwicklungen der Venneidungskosten, der Administrations- und Kontrollkosten, der Kosten der Zielverfehlung oder der Konsensfmdungskosten zu beeinflussen. Ein weiteres Effizienzkriterium in der herkömmlichen Instrumentenanalyse ist dasjenige der dynamischen Anreizwirkung umweltpolitischer Strategien. Diesem Kriterium zufolge verbessert ein Instrument immer dann die Effizienz der Umweltnutzung, wenn es einen Anreiz zur Entwicklung umweltschonender Technologien bietet. Generell wird die dynamische Anreizwirkungen den sogenannten "ökonomischen" Instrumente als Vorteil zugeschrieben. Die Auflage so wird argumentiert - biete einen geringeren Anreiz zur Entwicklung von umweltsparenden Schadensvenneidungstechnologien. Die Umweltabgabe erzeuge hingegen einen zusätzlichen Anreiz zur Abgabenvenneidung und sorge daher

6 7

Vergl. z. B. Weimann, J., Umweltökonomik, S. 103 ff.

Die fehlende Bereitschaft, Transaktionskosten als Determinante ökonomischer Prozesse zur Kenntnis zu nehmen, mag darauf beruhen, daß diese empirisch kaum faßbar sind und ihre Berücksichtigung der Formulierung quantitativer Modelle gewisse Hindernisse in den Weg stellt.

2. Marktkonfonne umweltpolitische Strategien

139

in dynamischer Sicht rur eine Übererrullung des Umweltziels 8 . Diese Argumentation kann anhand Abbildung 17 veranschaulicht werden.

Abbildung 17: Dynamische Anreizwirkung umweltpolitischer Instrumente

Die X-Achse in Abbildung 17 repräsentiert eine von links nach rechts zunehmende Umweltbelastung. Die Grenzvermeidungskosten einer Firma sind für zwei verschiedene Zeitpunkte als GVKt auf der Y-Achse abgetragen. Ohne jegliche Artikulation eines Knappheitssignals rur die Umweltnutzung ergibt sich eine Umweltbelastung von EOt . Bei Grenzvermeidungskosten von GVK 1 im Ausgangszeitpunkt t = 1 und einer als gesellschaftlich optimal angesehenen Umweltbelastung von E* t resultiert ein Umweltnutzungspreis von pU I' Grundsätzlich kann dieses Preis-Mengen-Gerüst sowohl mit den sogenannten "öko8

Vergl. zu dieser Argumentation insbesondere Endres, A., Umwelt- und Ressourcenökonomie, S. 50.

140

V. Mechanismen zur Steuerung der Umweltnutzung

nomischen" Instrumenten als auch mit der Auflage erreicht werden. Bei der Abgabe wird das Umweltziel E* t durch Fixierung des Umweltnutzungspreises auf pU I erreicht, während sich die Auflage unmittelbar auf die Einhaltung von E\ richtet. Sowohl bei der Auflage als auch bei der Abgabe besteht ein Anreiz zur Entwicklung technischer Lösungen, die eine Senkung der Grenzvermeidungskosten von GVK 1 auf GVK2 erlauben. Bei beiden Instrumenten besteht ein Innovationsanreiz entsprechend dem grau gezeichneten Dreieck A EO t C. Die Abgabe bietet aber - so die gängige Argumentation - den zusätzlichen Anreiz einer Kosteneinsparung in Höhe des schwarzen Dreiecks D A C, wenn eine über E\ hinausgehende Umweltsicherung von E2 realisiert wird 9. Bei der Bewertung dieses Effektes stellt sich grundsätzlich die Frage, ob Innovationen im Bereich der Umwelttechnologie auf die Erreichung lediglich bescheidener Umweltstandards programmierbar sind. Soweit dies nicht schon ein technisches Problem ist, erscheint eine solche Vorstellung wenig relevant, wenn technischer Fortschritt in institutionell mehr oder weniger eigenständigen Industrien entwickelt wird, die sich mit langfristiger Perspektive auf die Bereitstellung von Umwelttechnologien spezialisiert haben. Das entscheidende Problem bei der oben ausgeführten Argumentation besteht jedoch in der ungeprüften Annahme, daß der aus der Anwendung einer neuen Umwelttechnologie resultierende Wohlfahrtszuwachs tatsächlich eine höhere Nachfrage nach einer Verbesserung der Umweltqualität zur Folge hat. Diese Annahme ist bei einer technisch bedingten Entknappung lO der Umwelt implizit in der Unterstellung eines invarianten Umweltnutzungspreises pUl enthalten. Grundsätzlich erscheint es zwar denkbar, daß sich die einkommenserhöhende Wirkung umweltsparender technischer Fortschritte in einer erhöhten Nachfrage nach höherer Umweltqualität niederschlägt. Dies ist jedoch keineswegs zwingend. Zu bedenken ist, daß die Annahme einer hohen Einkommenselastizität auch für konkurrierende Güter mit einem hohen Öffentlichkeitsgrad

9 Vergl. z. B. Endres, A., Umwelt- und Ressourcenökonomie, S. 50. Endres verweist auf die Einwände von Magat, ohne sich diesen anzuschließen: Magat, W. A., The Effects of Environmental Regulation on Innovation. Law and Contemporary Problems, 43 (1979), S. 4-25.

°

I Der Begriff der "Entknappung" wird von Bonus verwendet und kennzeichnet recht anschaulich den Effekt umweltpolitisch induzierter technischer Fortschritte. Vergl. Bonus, H., Instrumente einer ökologieverträglichen Wirtschaftspolitik, S. 95.

3. Analytische Unzulänglichkeit traditioneller Instrumententypen

141

wie z. B. das Gesundheitswesen oder die infrastrukturelle Erschließung von Freizeiträumen in gleicher Weise angenommen werden könnte. Bei einem satisfizierenden Level der Umweltqualität von E\ in Abbildung 17 kann es durchaus den gesellschaftlichen Präferenzen entsprechen, den Ertrag umweltsparenden technischen Fortschritts zugunsten eines höheren Angebots konkurrierender Güter zu nutzen. Wird auf die in einem solchen Fall notwendige Anpassung der Abgabe von pU 1 auf pU 2 verzichtet, resultiert ein volkswirtschaftlicher Verlust von C D G. Die Anreizwirkung der Abgabe beschränkt sich bei einer Anpassung des Umweltnutzungspreises von pU 1 auf pU 2 in dynamischer Sicht ebenfalls auf die Fläche von A EO 1 C. Zwar ist der von Endres vorgetragene Einwand, eine solche Anpassung des Umweltnutzungspreises sei nicht antizipierbar, nicht von der Hand zu weisen; jedoch gilt dies flir jede Berücksichtigung dynamischer Anreizwirkungen. Im übrigen bedarf auch die Zuverlässigkeit der Invarianzhypothese eines empirischen Nachweises. Der höhere Anreizeffekt einer Abgabe von A EO 1 D gilt lediglich flir die Pionierrente. Ob und inwieweit jedoch Unterschiede in den Pionierrenten eine höhere Innovationsbereitschaft induzieren, bleibt ebenfalls ein Problem der empirischen Überprüfung.

3. Analytische Unzulänglichkeit der traditionellen Typisierung umweltpolitischer Instrumente In der traditionellen Konzeption werden als Standard-Instrumente Auflagen, Subventionen, Umweltabgaben und handelbare Umweltlizenzen unterschieden 11: Wie bereits ausgeflihrt, handelt es sich bei der Auflage um flir konkrete Standorte und Zielgruppen formulierte Verhaltensvorgaben, die keinerlei Spielraum für die Beibehaltung der individuellen Umweltbelastung lassen. Subventionen, Umweltabgaben und handelbare Lizenzen konfrontieren die Akteure mit den Opportunitätskosten der Umweltbelastung, lassen ihnen aber die Entscheidung, die umweltbelastenen Aktivität fortzuführen und dabei die Umweltnutzungskosten zu tragen oder letztere durch umweltverträgliches Verhalten zu 11 Eine instruktive Übersicht der traditionellen Systematik umweltpolitischer Instrumente gibt Siebert, H., Analyse der Instrumente der Umweltpolitik, Göttingen 1976. Für eine umfassende, anwendungsorientierte Diskussion ökonomischer Anreizsysteme in der Umweltpolitik (Steuern und Lizenzen) vergl. Schneider, G. und Sprenger, R. U., Mehr Umweltschutz für weniger Geld. München 1984. Vergl. außerdem Kapitel V.3 der vorliegenden Arbeit.

142

V. Mechanismen zur Steuerung der Umweltnutzung

venneiden. Wenngleich die herkömmliche Typisierung umweltpolitischer Instrumente die ökonomischen Mechanismen unterschiedlicher Strategien im Grundsatz zutreffend wiederspiegelt, zeigt dieser Ansatz in der vergleichenden Analyse umweltpolitischer Strategien erhebliche Schwächen. Wesentliche Bestimmungsgründe und Charakteristika umweltpolitischer Strategien werden nicht thematisiert. So lautet ein Standardargument, daß die sogenannten "ökonomischen Instrumente", die Besteuerung umweltschädigender Effekte oder die Ausgabe handelbarer Umweltnutzungslizenzen, grundsätzlich effizienter seien als die "regulative" Auflage. Der Auflage wird zwar eine hohe Treffgenauigkeit bescheinigt, jedoch wird sie aufgrund des geringen individuellen Anpassungsspielraums und der hohen Kontrollintensität als ineffizient abgelehnt 12 . Die relative Vorzüglichkeit der "ökonomischen" Instrumente" gilt jedoch nur unter restriktiven Annahmen, die in der Regel lediglich implizit eingeführt werden. Dazu gehören die Annahme einer homogenen Umwelt und einer weitgehend perfekten Diffusion der negativen Umwelteffektes innerhalb eines Raums, für den eine bestimmte Politik fonnuliert wird. Tatsächlich erfordern jedoch standortspezifische Gegebenheiten häufig räumlich differenzierte Steuersätze oder - im Fall handelbarer Umweltnutzungslizenzen - eine räumliche Begrenzung der Handelbarkeit. Geht der Differenzierungsbedarf soweit, daß einzelne Akteure und Standorte unterschiedlich behandelt werden, verschwimmt die Grenze zwischen den "ökonomischen" und "regulativen" Instrumente". Die effiziente Lösung läßt sich indes nicht aus genuinen Eigenschaften der beiden Instrumentenkategorien, sondern ausschließlich aus der Analyse der gebotenen räumlichen Struktur der umweltpolitischen Steuerimpulse ableiten. Die traditionelle Typisierung von Instrumenten hilft hier nicht weiter. Ein weiteres Problem der unzulänglichen Klärung der räumlichen Dimension umweltpolitischer Strategien zeigt sich bei der vergleichenden Diskussion der Lizenzlösung gegenüber der regulativen Auflage innerhalb der Kategorie der mengensteuerenden Umweltinstrumente. In der Literatur wird der Lizenzlösung gegenüber der Auflagenlösung der Vorzug gegeben 13. Bei näherer Betrachtung erweist sich die scheinbare Eindeutigkeit dieser oft dogmatisch postulierten Bewertung als durchaus fragwürdig. Die Gemeinsamkeit von Umweltnutzungslizenz und Auflage besteht darin, daß beide Instrumente den 12

Vergl. z. B. Weimann, J., Umweltökonomik, S. 187.

13

Vergl. z. B. Weimann, J., Umweltökonomik, S. 103.

3. Analytische Unzulänglichkeit traditioneller Instrumententypen

143

Adressaten der Maßnahme quantitative Normen hinsichtlich des zulässigen Umweltnutzungsumfangs vorgeben. Insoweit sind beide Steuerimpulse grundsätzlich mit einem gleichen Kontrollaufwand und gleicher Treffsicherheit hinsichtlich der Erreichung des Umweltziels verbunden. Der wesentliche Unterschied zwischen der Auflage und der Lizenz besteht darin, daß mit der Auflage unveränderliche Verhaltensvorgaben formuliert werden, während die Umweltnutzungsrestriktion bei der Lizenzlösung innerhalb quantitativ und räumlich defmierter Grenzen zwischen Wirtschaftssubjekten transferiert werden kann. Der Unterschied zwischen der Auflage und Lizenz beruht also keineswegs auf genuin unterschiedlichen Charakteristika bei der Instrumente, sondern zeigt sich lediglich als unterschiedliche räumliche Ausgestaltung des umweltpolitischen Steuerimpulses. Wie in Kapitel VI.3 näher auszuftlhren sein wird, kann ein restriktiver Zuschnitt von sehr kleinen Regelungsräumen, und damit die räumliche Beschränkung der Übertragung individueller Emissionsbeiträge zwischen verschiedenen Produktionsstandorten durchaus der Problem lage angemessen sein. Solche Strategien, die in der traditionellen Systematik als Auflagenlösungen eingeordnet werden, sind aufgrund ihrer höheren Treffgenauigkeit insbesondere bei standortbezogenen Regelungsanforderungen mit Kumulationsproblemen als effiziente Lösungen relevant l4 . Tatsächlich ist dieser Problemzusammenhang nicht mit der komparativen Analyse der herkömmlichen Instrumententypen erfaßbar; erforderlich ist wiederum eine eingehende Analyse der räumlichen Struktur des jeweiligen Umweltproblems. Die traditionelle Typisierung umweltpolitischer Instrumente erweist sich nicht nur als blind in Bezug auf die räumliche Dimension ökologischer Probleme. Unter Berücksichtigung von Transaktionskosten zeigen sich weitere Schwächen. So wird die Stickstoffsteuer häufig als überlegener umweltpolitischer Ansatz zur Vermeidung von Nitratemissionen eingestuft l5 . Eine solche 14 Von Urff diskutiert das Problem der fehlenden Differenzierbarkeit von ökonomischen Instrumenten am Beispiel der UmweItsteuern. Tatsächlich geht es in diesem Zusammenhang aber nicht um das Instrument, sondern die Optimierung des Regelungsraumes. Vergl. von Urff, W., Die Besteuerung von landwirtschaftlichen Betriebsmitteln als Agrarreformkonzept. In: Agrarsoziale Gesellschaft (Hrsg.), ÖkoSteuern als Ausweg aus der Agrarkrise? Schriftenreihe für ländliche Sozialfragen Nr. 115, Göttingen 1992, S. 33. 15 Vergl. Werner, R., Öko-Steuern zur Ökologisierung der Landwirtschaft? In: Agrarsoziale Gesellschaft (Hrsg.), Öko-Steuern als Ausweg aus der Agrarkrise? Schriftenreihe für ländliche Sozialfragen Nr. 115, Göttingen 1992, S. 104.

144

v. Mechanismen zur Steuerung der Umweltnutzung

Bewertung beruht auf der impliziten Annahme von Transaktionskosteneinsparungen. Diese ergeben sich, wenn die Steuer bei den zahlenmäßig geringen Düngemittelproduzenten erhoben wird und nicht etwa auf der auf der Stufe der zahlreichen landwirtschaftlichen Betriebe. Den Transaktionskosten sind jedoch maßnahmenspezifische Kosten der Zielverfehlung gegenüberzustellen, die bei einer Steuererheburig auf der Stufe der Düngemittelhersteller höher sein könnten, da eine räumlich Differenzierung des Regelungsimpulses innerhalb des Marktes eines Düngemittelherstellers ausscheidet. Ob letztlich die Transaktionskosteneinsparungen den Verlust an Steuergenauigkeit überkompensieren ist nur empirisch zu klären. Hervorzuheben ist, daß die in diesem Absatz diskutierten alternativen Optionen nicht notwendigerweise unterschiedlichen Instrumentenkategorien angehören. Hier geht vielmehr darum, durch die Wahl des geeigneten Adressaten einer Umweltrnaßnahme die effizienteste Lösung zu erzielen. Der Trade-off zwischen Einsparungen an Transaktionskosten und steigenden Kosten einer unpräzisen Zielansteuerung ist ebenfalls relevant für die Auswahl der geeigneten technischen Ansatzstelle umweltpolitischer Maßnahmen. So kann die Beschränkung umweltbelastender Produktionsverfahren effizienter sein als die Besteuerung der mit diesem Produktionsverfahren verbundenen Emissionen. Dies erscheint plausibel für das Beispiel von Nitratemission aus der Verwendung von organischem Dünger aus der Tierproduktion. Die Beschränkung des Viehbesatzes pro Flächeneinheit mag in der Tendenz zu höheren Opportunitätskosten der Zielerreichung führen. Dieser Nachteil dürfte jedoch durch die gegenüber der Messung von Nitratemissionen kostengünstige Erfassung des Viehbesatzes aufgehoben werden. Im konkreten Fall läßt sich das Optimierungsproblem nur auf der Grundlage empirischer Daten lösen. Festzuhalten ist indes, daß es auch in dem hier angesprochenen Kontext nicht um die Auswahl des Instrumententypen geht. Vielmehr geht es um die effiziente Bestimmung der technischen Ansatzstelle umweltpolitischer Maßnahmen. Dieser Aspekt erschließt sich nicht im Rahmen der vergleichenden Analyse der traditionellen Instumententypen, auf deren Grundlage der physikalisch-technische Kontext umweltpolitischer Maßnahmen nicht systematisch erfaßt wird. Die Implementierung des effizienten Umweltnutzungspreises kann sich nur begrenzt auf die vergleichende Analyse der traditionellen Instrumente, nämlich der Auflage, der Steuer, der Subvention oder der handelbaren Umweltnutzungslizenz, stützen. Eine nähere Betrachtung der stofflich-physikalischen Gegebenheiten sowie der ökonomischen Rahmenbedingungen umweltbezogener Regulierungsaktivitäten zeigt, daß die den traditionellen Instrumenten-

4. Der Dekompositionsansatz als alternative Konzeption

145

kategorien zugeschriebenen Eigenschaften keineswegs Charakteristika der Instrumente selbst sind. Zusätzlich zur Transformation des Umweltnutzungspreises in einen verhaltensbestimmenden, umweltpolitischen Steuerimpuls sind der Adressat, die technische Ansatzstelle sowie die räumlichen Dimensionierung umweltpolitischer Maßnahmen als konstitutierende und effizienzbestimmende Elemente umweltpolitischer Strategien zu identifizieren. Diese Mehrdimensionalität des Optimierungsproblems wird mit der traditionellen Instrumentensystematik nicht hinlänglich erfaßt. Vielmehr basiert die traditionelle Konzeption umweltpolitischer Instrumente auf mehr oder weniger willkürlichen, oft nur implizit getroffenen Annahmen hinsichtlich dieser übrigen Aktionsparameter der Umweltpolitik. Die der traditionellen, komparativen Instrumenten-Analyse anhaftende theoretisch wie empirisch unzureichende Erfassung der wesensbestimmenden Merkmale umweltpolitischer Strategien kann zu gravierenden Fehlschlüssen führen, wenn etwa die Entscheidungsalternativen auf den Wechsel von Instrumenten reduziert werden, obwohl Anpassungen hinsichtlich der Wahl des Adressaten, der Ansatzstelle oder des räumlichen Bezuges der umweltpolitischen Maßnahmen als effizienzerhöhende Optionen zu diskutieren wären.

4. Der Dekompositionsansatz als alternative Konzeption effizienter umweltpolitischer Strategien Aufgrund der Mängel der traditionellen Instrumentensystematik wird im folgenden von einer alternativen Konzeption umweltpolitischen Strategie, nämlich dem sogenannten Dekompositionsansatz ausgegangen. Dabei wird der Gesamtkontext umweltpolitischer Strategien in seine konstituierenden Komponenten zerlegt, die jeweils so optimiert werden, daß ein umweltpolitisches Verhaltenskorrektiv mit einem Höchstmaß an Effizienz resultiert l6 . Die Optimierung umweltpolitischer Strategien bezieht sich auf insgesamt vier umweltpolitische Aktionsparameter, nämlich (a) den Steuerimpuls, (b) die technische Ansatzstelle, (c) den Adressaten und (d) die räumliche Dimensionierung umweltpolitischer Maßnahmen. Das Optimierungskalkül für die Wahl der einzelnen Aktionsparameter besteht in der Minimierung der für die jewei16 Für eine anwendungsorientierte, umfassende Diskussion dieses Konzepts der umweltpolitischen Strategie am Beispiel der Nitratproblematik vergl. Scheele, M., Isermeyer, F. und Schmitt, G., Umweltpolitische Strategien zur Lösung der Stickstoffproblematik. 10 Scheele

146

v. Mechanismen zur Steuerung der Umweltnutzung

lige Ausgestaltung der Aktionsparameter spezifischen Kostenarten, nämlich der Vermeidungskosten, der Administrations- und Kontrollkosten sowie der Kosten der Zielverfehlung. Die Grundidee des Dekompositionsansatzes sei anhand der folgenden Abbildung 18 aufgezeigt.

Umweltpolitische Strategie

Korrektiv

Abbildung 18: Der Dekompositionsansatz zur Konzeption umweltpolitischer Strategien

Bei der Konzeption umweltpolitischer Strategien sind die vier umweltpolitischen Aktionsparameter bis zu einem gewissen Grad miteinander kombinierbar. Zu beachten sind jedoch Pfadabhängigkeiten einer anfänglichen Festlegung auf bestimmte Aktionsparameter. Insbesondere zwischen der Wahl des Adressaten und der technischen Ansatzstelle besteht eine weitgehende Kohärenz, die letztlich auch eine gemeinsame Behandlung dieser beiden Aktionsparameter in Kapitel VI.2 nahe legt.

VI. Die Konzeption umweltpolitischer Strategien auf der Grundlage des Dekompositionsansatzes 1. Der umweltpolitische Steuerimpuls Als grundlegender Aktionsparameter der Umweltpolitik ist die Etablierung des umweltpolitischen Steuerimpulses zu diskutieren. In der allgemeinen Definition ist der umweltpolitische Steuerimpuls ein im Kontext der politischkollektiven Allokationssteuerung institutionalisierter Mechanismus, mit dessen Hilfe den um die Umweltnutzung konkurrierenden Akteuren Knappheitssignale vermittelt werden. In der traditionellen Systematik umweltpolitischer Instrumente wird der Steuerimpuls im wesentlichen durch Auflagen, Steuern, Subventionen und Umweltnutzungslizenzen implementiert'. Außerdem fmden die Gestaltung von Verfügungsrechten, vertragliche Übereinkünfte (Coase Lösung) und schadensersatzrechtliche Lösungen als Instrumente Erwähnung 2 . In der folgenden Betrachtung kann die Vielfalt unterschiedlicher Instrumente auf zwei Grundformen, nämlich mengensteuernde und preissteuernde Mechanismen reduziert werden. Die Gestaltung von Verfügungsrechten und die Coase-Lösung sind ihrem Wesen nach keine eigenständigen umweltpolitischen Instrumente. Wie in Kapitel IV.6 ausgeführt wurde, ist die Implementation von Verfügungsrechten wie auch ihre konstitutionelle Absicherung Voraussetzung für jede Form der Allokationssteuerung, d. h. sowohl für die individuell-marktliche als auch für die kollektiv-politische Variante. In jedem Fall sind umweltpolitische Strategien der kollektiv-politischen Allokationssteuerung zuzuordnen. Sofern das Problem des spezifischen Öffentlichkeitsgrades geklärt

Vergl. etwa Bonus, H., Instrumente einer ökologieverträglichen Wirtschaftspolitik. Hansmeyer, K.-H., Abgaben und steuerliche Instrumente der Umweltpolitik Wirkungsweise, Erfahrungen, Möglichkeiten. Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht, 10 (1987), S. 251-267, Siebert, H., Economics of the Environment, 119 ff., Wicke, L., Umweltökonomie. München 1991. 2 Vergl. z. B. Streissler, E. W., Das Problem der Internalisierung, S. 16. sowie Karl, H., Property Rights als Instrument für eine grundwasserschonende Landwirtschaft. Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht, 10 (1987), S. 23-42. 10*

148

VI. Aktionsparameter im Dekompositionsansatz

ist, kann infolgedessen die Coase-Lösung als individuell-marktliche Lösung in diesem Zusammenhang außer Betracht bleiben. Eine weitere Gruppe von Maßnahmen, die häufig mit umweltpolitischen Steuerungs impulsen verwechselt werden, sind Transfer- und Ausgleichszahlungen, wie z. B. der bereits in Kapitel IV.6.b diskutierte Wasserpfennig3 . Auch diese Maßnahmen sind keine Steuermechanismen im Sinne der oben ausgefiihrten Definition. Ein finanzieller Ausgleich wird in Form von Enteignungsentschädigungen erforderlich, wenn steuernde Eingriffe des Staates in den Bestand des Eigentums eingreifen. Dabei hat die Zahlung selbst keine steuernde Wirkung; sie ist eine Folge der konstitutionellen Eigentumsgarantie und sorgt lediglich dafiir, daß Eigentümer, deren Produktions faktoren- und Ressourcenbestand von allokativ wirksamen Eingriffen betroffen ist, ihre Vermögensposition beibehalten4 . Transferzahlungen, die im Kontext umweltpolitischer Maßnahmen gewährt werden, sind Ausdruck verteilungspolitischer Ziele, deren Verfolgung ebenfalls fiir den eigentlichen Zweck des umweltpolitischen Instrumenteneinsatzes, nämlich die Steuerung der Allokation in bezug auf die Umweltnutzung unerheblich ist. Solche Transfers könnten prinzipiell dem Bereich der allgemeinen Verteilungspolitik zugeordnet werden. Eine Integration in die Umweltpolitik erfolgt häufig nur deshalb, weil hier die Absicherung der umverteilungsorientierten Interessenpolitik von der hohen Akzeptanz der Umweltpolitik profitieren kann. Die allokations bestimmende Wirkung umweltpolitischer Steuerimpulse besteht in der zeitlich und räumlich defmierten Rationierung der Umweltnutzung oder der Bereitstellung von Umweltgütern mit hohem Öffentlichkeitsgrad. Dabei kann zum einen die administrative Festlegung des Knappheitspreises der Umweltnutzung und seine Durchsetzung mit Hilfe geeigneter Administrations- und Kontrollverfahren als Rationierungmechanismus dienen. Ein solches Verfahren kommt bei der Erhebung von Umweltabgaben oder der Gewährung von Subventionen fiir umweltschonendes Verhalten zur Anwendung.

3 Vergl. z. B. Niedermeyer, D., Handelbare Emissionsrechte als Instrument zur Reduzierung der Nitratbelastung des Grundwassers durch die Landwirtschaft. Bonn 1989, S. 68, sowie Weinschenck, G. und Gebhard, H. J., Möglichkeiten und Grenzen einer ökologisch begründeten Begrenzung der Intensität der Agrarproduktion. Stuttgart und Mainz 1985. 4 Siehe auch Scheele, M. und Schmitt, G., Der Konflikt zwischen Landwirtschaft und Wasserschutz als Allokations- und Verteilungsproblem, S. 87 ff.

I. Der umweltpolitische Steuerimpuls

149

Zum anderen können unmittelbar quantitativ wirkende Rationierungsmechanismen oder direkte Verhaltensvorgaben implementiert werden. Zu dieser Kategorie gehören in der konventionellen Typologie umweltpolitischer Instrumente die handelbaren Umweltnutzungslizenzen sowie nicht übertragbare Umweltauflagen. Bei gleicher Zielvorgabe und korrekter Implementation ist das Mengen-Preis-Gerüst der mengen- und preissteuernden Lösungen identisch.

Pu WGP u

Pu*

Nu

f Abgabe~t

~

Q)

N

;.:3 Qu*

Qu

Umweltverbrauch Abbildung 19: Mengen- und preissteuernde Instrumente der Umweltpolitik

Dieser Sachverhalt sei anhand Abbildung 19 veranschaulicht. Abbildung 19 zeigt auf der X-Achse eine von links nach rechts zunehmende Umweltnutzung oder Umweltbelastung Qu durch produktive Aktivitäten. Die Umweltnachfragefunktion Nu ist in diesem Fall als Wertgrenzprodukt- oder Faktomachfragefunktion abzuleiten. Resultiert aus der kollektiv-politischen Ermittlung von Umweltzielen eine optimale Umweltnutzung von Qu *, so läßt sich, ausgehend vom Schnittpunkt zwischen der Senkrechten auf Qu * und der Umweltnachfragefunktion Nu, auf der Y-Achse der Knappheitspreis Pu * der Umweltnutzung abzulesen. Umgekehrt resultiert aus der Vorgabe des Knappheitspreises Pu * die optimale Umweltnutzung Qu *. Die Diskussion um die Etablierung des umweltpolitischen Steuerimpulses beschränkt sich bezüglich der allokativen Implikationen auf die Festlegung des effizienten Preis-Mengen-Gerüstes. Diese erfolgt entweder durch die zieladäquate quantitative Rationierung der Umweltnutzung oder durch die Vorgabe

150

VI. Aktionsparameter im Dekompositionsansatz

des effizienten Umweltnutzungspreises. Darüber hinaus sind verteilungspolitische Implikationen zu berücksichtigen. So wird etwa die Emissionsminderung bei der Implementierung eines negativen finanziellen Anreizes (Umweltsteuer) durch das individuelle Interesse an der Kostenvermeidung und bei einem positiven Anreiz (Subvention) durch die Möglichkeit, einen Einkommenszuwachs zu erzielen, stimuliert. Der wesentliche Unterschied zwischen diesen beiden Subspezies preissteuernder Steuerimpulse besteht lediglich hinsichtlich der Verteilungswirkungen. Bezüglich der Allokationseffizienz sind keine Unterschiede zwischen den verschiedenen Optionen feststellbar, wenngleich - wie in Kapitel III.2.4 aufgezeigt wurde - unterschiedliche Allokationsergebnisse resultieren können. Über diese Aspekte hinausgehend, sind die in der herkömmlichen Instrumentenanalyse diskutierten Vor- und Nachteile von Steuern gegenüber Subventionen, mengen- gegenüber preissteuernden und ökonomischen gegenüber regulativen Ansätzen nicht auf genuine Eigenschaften unterschiedlich implementierter Steuerimpulses, sondern sind auf die Ausgestaltung der im folgenden Kapiteln diskutierten Aktionsparameter zurückzufiihren. Die Behauptung, der positive Anreiz (Subvention) habe gegenüber dem negativen Anreiz nachteilige Wirkungen, weil den Emittenten die Kosten der Umweltnutzung nicht angelastet werden 5, ist nicht stichhaltig. Entgangene staatliche Zahlungen werden durchaus als Opportunitätskosten des Verzichts auf umweltverbesserndes Verhalten spürbar. Auch die verbreitete Vorstellung, durch positive Anreize werde die umweltschädigende Technologie gefördert und im übrigen seien Mitnahmeeffekte zu erwarten, bezieht sich genaugenommen nicht auf das Steuerimpuls selbst, sondern auf Fälle, in denen die Subvention den gesellschaftlichen Knappheitspreis der Umweltnutzung nicht korrekt wiederspiegelt. Existieren kostengünstigere und umweltfreundlichere Technologien, so müßten sich diese in der Konkurrenz um die Nutzung knapper Umweltressourcen durchsetzen, sofern der monetäre Anreiz der Umweltschonung und damit die Opportunitätskosten eines Verzichts auf diese Technologie nur hoch genug sind. Der Verweis auf Mitnahmeeffekte zeigt den umgekehrten Fall, in dem nämlich das Vorhandensein einer ohnehin vorhandenen Tech5 Vergl. Endres, A., Umwelt- und Ressourcenökonomie, S. 50. Ähnlich argumentiert Ahrens. Vergl. Ahrens, H., Ökonomische Instrumente der Agrarpolitik zur Durchsetzung umweltpolitischer Belange. In: von Urff, W. und Zapf, R. (Hrsg.), Landwirtschaft und Umwelt - Fragen und Antworten aus der Sicht der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften des Landbaues. Schriften der Gesellschaft flir Wirtschafts- und Sozialwissenschaften des Landbaues e.V., Bd. 24, Münster-Hiltrup 1987, S. 387 f.

I. Der umweltpolitische Steuerimpuls

151

nologie den Knappheitspreis der Umweltnutzung gesenkt hat, ohne daß diese Preissenkung in der Höhe staatlicher Zahlungen berücksichtigt worden wäre. Als zentrales Problem der Implementierung positiver Anreize wird schließlich die Möglichkeit des Mißbrauchs für Zwecke der privaten Rentensuche im Kontext der Umweltpolitik erwähnt. Diese Möglichkeit basiert auf dem Informationsproblem hinsichtlich der Höhe des effizienten Umweltnutzungspreises. Es wird argumentiert, das Gewinnerzielungspotential erzeuge im Fall von Subvention bei den Nutznießern einen besonders hohen Anreiz, dieses Informationsproblem zu ihren Gunsten strategisch zu verschärfen 6, um in den Genuß staatlicher Zahlungen zu kommen. Grundsätzlich besteht das Informations- und Mißbrauchsproblem ebenso, wenn es für produktive Umweltnutzer darum geht, auf der politischen Ebene die Vermeidung von Umweltabgaben zu erwirken 7. Zwar. wird argumentiert, daß Steuern relativ schnell abbaubar seien, wenn der Grund ihrer Erhebung aufgrund einer Veränderung der relativen Knappheitspreise entfallen ist, während Subventionen als stabil eingeordnet werden 8 . Dem privaten Mißbrauchspotential der Subvention steht jedoch im Fall der Abgabe das Interesse der öffentlichen Hand gegenüber, die öffentlichen Kassen durch überhöhte Umweitabgaben zu füllen 9 . Welche dieser Mißbrauchsinteressen letztlich eine höhere Relevanz haben, wird nur empirisch zu klären sein. Ob der preisliche Steuerimpulse als Kostenanlastung für den einzelnen Adressaten oder als durch die Allgemeinheit fmanzierter positiver Anreiz implementiert wird, ist letztlich eine Frage der gesellschaftlich erwünschten Verteilungswirkungen. Die politische Relevanz einer solchen Entscheidung ergibt sich nicht zuletzt daraus, daß unterschiedliche Verteilungseffekte der verschiedenen Steuerimpulse - je nach Verteilung des politischen Einflusses -

6 Vergl. in diesem Zusammenhang die Diskussion über Rent-Seeking in der Umweltpolitik in Kapitel IV.6.b der vorliegenden Arbeit sowie Scheele, M., Politisch-ökonomische Grundlagen einer rationalen Umweltpolitik in der Landwirtschaft. Zeitschrift flir Umweltpolitik und Umweltrecht, 10 (1987), S. 267-298 .. 7

Für eine umfassende Darstellung der Möglichkeiten und Grenzen einer Implementation von Umweltsteuern vergl. Hansmeyer, K.-H., Abgaben und steuerliche Instrumente der Umweltpolitik - Wirkungsweise, Erfahrungen, Möglichkeiten. 8

Vergl. Siebert, H., Analyse der Instrumente der Umweltpolitik, S. 15.

9 Siehe die Bugetmaximierungshypothese in Niskanen, W. A., Ein ökonomisches Modell der Bürokratie. In: Pommerehne, W. W. und Frey, B. S. (Hrsg.), Ökonomische Theorie der Politik. Berlin, Heidelberg und New York 1979, S. 349-368.

152

VI. Aktionsparameter im Dekompositionsansatz

sehr unterschiedliche Konsensfindungskosten erwarten lassen. Relativ eindeutig fällt die Wahl zwischen positiven und negativen Anreizmechnismen lediglich aus, wenn aufgrund verfügungsrechtlicher Vorfestlegungen ausschließlich im privaten Verfügungsrecht stehende Ressourcen in die Bereitstellung eines Umweltgutes mit einem hohen Öffentlichkeitsgrad involviert sind. In diesem Fall, der insbesondere fur den Bereich der Natur- und Landschaftspflege eine hohe Bedeutung haben dürfte, ist die staatliche Zahlung für die Bereitstellung von Umweltleistungen die konstitutionell gebotenen Lösung lO . Ein anderer Aspekt der bereits angesprochenen Informationsproblematik ist für die Wahl zwischen preis- und mengensteuernden Steuerimpulsen von Bedeutung. Bei der mengenmäßigen Rationierung der Umweltnutzung wird das Umweltziel direkt angesteuert, indem Lizenzen für einen maximal zulässigen Nutzungsumfang ausgegeben oder direkte Verhaltensauflagen formuliert werden. Bei der Umweltabgabe basiert die Umsetzung eines umweltpolitischen Ziels auf der indirekten Wirkung von Preisanreizen. Infolgedessen muß der Administrator nicht nur das Ziel, sondern auch die Elastizität der Umweltnachfragefunktion kennen. Dieses Problem verschärft sich, wenn der Umweltpreis nicht direkt auf die Umweltressource, sondern durch qualitatives Bündeln auf eine Stellvertretergröße bezogen wird I 1. Die umweltrelevante Nachfrage nach der Stellvertretergröße wird nicht nur durch den Zuschlag für die Umweltbelastung, sondern auch durch die Entwicklung des Relativpreises der Stellvertretergröße selbst bestimmt. Preisschwankungen und Unsicherheiten hinsichtlich der Nachfrageelastizitäten führen dazu, daß umweltpolitische Ziele durch preissteuernde Steuerimpulse nie exakt erreicht werden. Infolgedessen sind die Kosten einer permanenten Nachjustierung des Steuersatzes als relativer Nachteil der Abgabe gegenüber der unmittelbaren Zielerreichung durch mengensteuernde Steuerimpulse in Rechnung zu stellen l2 . Dieser Argumentation muß jedoch entgegengehalten werden, daß die genaue Kenntnis der Nachfrageelastizität bereits für die Ermittlung des Umweltnutzungspreises erforderlich ist, so daß die Informationskosten unabhängig von der Wahl des konkreten Steuerimpulses anfallen. 10 Vergl. Scheele, M. und Isermeyer, F., Umweltschutz und Landschaftspflege im Bereich der Landwirtschaft ., S. 96 f. 11

Vergl. auch Kapitel VI.2.

12 Vergl. Vergl. z. B. Cropper, M. L. und Oates, W. E., Environmental Economics: A Survey S. 682.

2. Technische Ansatzstelle und Adressat

153

Jedoch ist eine exakte Zielermittlung in der praktischen Implementation umweltpolitischer Strategien ohnehin nur schwer zu erreichen. Folglich ist im Sinne des in Kapitel IV.7.b diskutierten Konzepts der "presumtive efficiency", das demokratisch ermittelte Ziel als Datum der Allokationssteuerung anzusehen. Aus der Sicht der regulativen Institution bewegt sich das Umweltziel ohnehin innerhalb eines breiten Korridors der "wahren" gesellschaftlichen Präferenzen; seine Feststellung erfolgt in der Regel ex-post durch die Akzeptanz des tatsächlich erreichten Allokationsresultates. Unter dieser Voraussetzung wäre der Mengensteuerung, mit deren Hilfe politisch vorgegebene Ziele treffgenau erreicht werden können, als der transparenteren Lösung der Vorzug zu geben.

2. Technische Ansatzstelle und Adressat umweltpolitischer Maßnahmen Die kollektiv-politische Allokationssteuerung konfrontiert individuelle Ansprüche der Ressourcennutzung mit konkurrierenden Nutzungsinteressen, um eine Ressourcennutzung nach Maßgabe des gesellschaftlichen Knappheitspreises zu erreichen. Dabei fungiert die kollektive Instanz als Sachwalter derjenigen Nutzungsinteressen, die in der Konkurrenz mit anderen Möglichkeiten der Ressourcenverwendung mit einem hohen Öffentlichkeitsgrad zurückgedrängt werden. Zu diesem Zweck sind an der Schnittstelle zwischen kollektiven und individuellen Nutzungsansprüchen Koordinationsmechanismen zu implementieren, die dem kollektiven Nutzungsanspruch Geltung verschaffen. Voraussetzung einer ökonomisch begründeten Steuerung der Ressourcennutzung ist, daß für jede Aktivität ein kontrollierbarer Zusammenhang zwischen dem individuellen Nutzungsumfang und der Anlastung der Nutzungskosten hergestellt werden kann. Ist z. B. Grundwasser der knappe Faktor, um dessen Nutzung die Trinkwasserbereitstellung ebenso wie die landwirtschaftliche Produktion konkurrieren, sind Verhaltensanpassungen nur dann zu erwarten, wenn der individuelle Anteil an der Ressourcennutzung überprüfbar ist. Es stellt sich infolgedessen die Frage, auf weIche Weise der Knappheitspreis der Umweltnutzung in das individuelle Optimierungskalkül integriert werden kann. Dabei sind zunächst die technische Ansatzstelle und der unmittelbare Adressat umweltpolitischer Steuerimpulse unter Effizienzgesichtspunkten zu ermitteln. Der direkte Bezug des umweltpolitischen Steuerimpulses auf die technische Ansatzstelle der knappen Umweltressource - im oben angeführten Beispiel wäre dies die Grundwasserressource - ist ursachennah und daher mit geringen

154

VI. Aktionsparameter im Dekompositionsansatz

Kosten der Ziel verfehlung verbunden. Indes sind die Ursachennähe und die daraus resultierenden niedrigen Kosten der Zielverfehlung kein hinreichendes Kriterium fiir die relative Vorteilhaftigkeit einer bestimmten technischen Ansatzstelle. Auch die spezifischen Möglichkeiten der Messung und Kontrollierbarkeit der individuellen Ressourcennutzung sind in Betracht zu ziehen. Sobald der Zusammenhang zwischen Emission und Immission aufgrund eines intensiven Diffusionsgeschehens nicht eindeutig herstellbar ist, erweist sich die Messung von Immissionen und ihre Rückfiihrung auf konkrete Emissionsquellen als technisch nicht durchfiihrbar oder im Vergleich zu alternativen Ansatzstellen zu kostspielig. Die unter dem Aspekt der Treffgenauigkeit nächstbeste technische AnsatzsteIle, nämlich die ursachennahe Messung der individuellen Emission, ist ebenfalls mit äußerst hohen Kontrollkosten verbunden, wenn das Emissionsgeschehen von diffus verteilten Emissionsquellen ausgeht. Ein solcher Fall ist z. B. bei der Nitratauswaschung als Begleiterscheinung intensiver Agrarproduktion gegeben. Alternativ kann die Regulierung der Ressourcennutzung auch an ursachenferneren Stellvertretergrößen fiir die Erfassung der Ressourcennutzung ansetzen 13. Die Wahl solcher Stellvertretergrößen als technische Ansatzstelle der Allokationssteuerung basiert auf der qualitativen Bündelung der Verfiigungsrechte hinsichtlich der Ressourcennutzung mit solchen, die sich auf leichter kontrollierbare und mit der Emissionsintensität korrelierte Güter oder Produktionsfaktoren beziehen 14. Der Umweltnutzungspreis taucht dann implizit im (Schatten-)Preis der als Ansatzstelle gewählten Stellvertretergröße auf. Als Beispiel fiir solche Stellvertretergrößen wäre die Reglementierung des Viehbesatzes, der Fruchtfolge oder des Mineraldüngereinsatzes zu nennen. Diese Ansatzstellen sind im Vergleich zur Bezugnahme auf den direkten Stoffeintrag in das Grundwasser leichter kontrollierbar. Sie weisen aber eine größere Ursachenferne und damit höhere Kosten aufgrund von Steuerungenauigkeiten auf, weil die Immissionswirksamkeit von Emissionen in hohem Maße eine

13 Vergl. Scheele, M., Isermeyer, F. und Schmitt, G., Umweltpolitische Strategien zur Lösung der Stickstoffproblematik, S. 16 ff. sowie de Haen, H., Economic Aspects of Policies to Control Nitrate Contamination Resulting from agricultural production. European Review of Agricultural Economics, 9 (1982), S. 442-465. 14 Zum Konzept des qualitativen Bündelns vergl. Wegehenkel, L., Koordinierung von Umweltgütern und institutionellen Rahmenbedingungen, S. 215 ff. Vergl. außerdem Kapitel IV.6.a der vorliegenden Arbeit.

2. Technische Ansatzstelle und Adressat

155

Funktion der Produktionstechnik, der Standortbedingungen und der klimatischen Gegebenheiten ist. Dennoch kann sich eine solche Strategie als vorteilhaft erweisen, wenn die Überwachung des Einsatzes der Stellvertretergrößen relativ niedrigere Kontrollkosten verursacht. Die relative Vorteilhaftigkeit einer jeweiligen Ansatzstelle wird durch den Saldo aus Kontrollkosten und Kosten mangelnder Treffsicherheit in Bezug auf das Umweltziel bestimmt l5 . Zusätzlich zu den Unsicherheiten hinsichtlich der emissionsmindernden Wirkung einer Beeinflussung von Stellvertretergrößen steigt mit der Entfernung zum unmittelbaren Ursachenzusammenhang der Umfang denkbarer Anpassungsstrategien, die potentiell der Erreichung des Umweltziel entgegenlaufen können. Wird z. B. der Mineraldüngereinsatz eingeschränkt, so besteht grundsätzlich die Möglichkeit, verstärkt stickstoffsammelnde Leguminosen anzubauen. Das Einpflügen von Leguminosen kann dann zu erheblichen Nitratauswaschungen führen, die möglicherweise ebenso zur Grundwasserverschmutzung beitragen wie die sonst übliche Mineraldüngung. Die Höhe der Kontrollkosten und der Kosten der Zielverfehlung wird nicht nur durch die Wahl der technischen Ansatzstelle, sondern auch durch diejenige des Adressaten umweltpolitischer Steuerimpulse bestimmt. Aufgrund der Transaktionsbeziehungen zwischen potentiellen Adressaten und der damit verbundenen Überwälzbarkeit von Kosten ist es grundsätzlich möglich, den umweltpolitischen Steuerimpuls nicht beim unmittelbaren Emittenten, sondern bei einer technischen Ansatzstelle auf der vor- oder nachgelagerten Transaktionsstufe anzusiedeln. So ist es z. B. möglich, einen Preisaufschlag für den umweltbelastenden Mineraldüngereinsatz nicht auf der einzelbetrieblichen Ebene des Landwirtes, sondern direkt auf der Ebene der Düngemittelindustrie zu implementieren. Die Steuerwirkung schlägt sich infolge von Preisüberwälzungseffekten auf der Stufe der Landwirte nieder. Die Steuergenauigkeit, die aufgrund des relativ ursachenfernen Ansatzes am Mineraldünger ohnehin eingeschränkt ist, wird gegenüber einer undifferenzierten Reglementierung des Mineraldüngereinsatzes bei den Anwender nicht grundsätzlich verschlechtert. Die Kontrollkosten eines solchen Ansatzes am Flaschenhals der Düngemittelindustrie dürften indes aufgrund der geringen Anzahl der Akteure deutlich niedriger liegen als bei einem Ansatz beim einzelnen Landwirt.

15 Die Kosten der Konsensfindung beziehen sich insbesondere auf die Verteilungswirkungen sowie auf die Systemkonformität der gewählten Gesamt-Strategie.

156

VI. Aktionsparameter im Dekompositionsansatz

Bei der Auswahl der technischen Ansatzstelle sowie des geeigneten Adressaten umweltpolitischer Maßnahmen ergeben sich wechselseitige Vorfestlegungen in bezug auf die übrigen Aktionsparameter. Diese bedingte Kohärenz von Ansatzstelle und Adressat umweltpolitischer Maßnahmen sei anhand der Abbildung 20 veranschaulicht.

VorleistungsIndustrie

Produzent

Verbraucher

Abbildung 20: Technische Ansatzstelle und Adressaten umweltpolitischer Maßnahmen Abbildung 20 zeigt eine Konstellation, bei der die Umweltbelastung von der Produzentenebene ausgeht. Die Produzenten sind über Transaktionsbeziehungen mit der Vorleistungsebene und den Endverbrauchern verbunden. Nicht alle der in Abbildung 20 aufgeführten Ansatzstellen sind für sämtliche denk-

2. Technische Ansatzstelle und Adressat

157

baren Problemkonstellationen relevant. Dies sei am Beispiel des Nutzungskonfliktes zwischen Landbewirtschaftung und Trinkwassernutzung veranschaulicht. Auf der Produzentenebene kommen prinzipiell alle aufgeführten Ansatzstellen infrage. Der Ansatz an dem Emissions-Immissions-Zusammenhang kann durch Bodenuntersuchungen verwirklicht werden. Der Ansatz am Standort kann durch die Ausweisung von Wasserschutzgebieten oder die Verminderung des Viehbesatzes pro Flächeneinheit vorgenommen wird. Die Produktionstechnik der Düngerapplikation ist hinsichtlich der Auswaschungsverluste oder der generellen Verminderung des Stickstoffdüngereinsatzes beeinflußbar. Die Entsorgung von Nebenprodukten dürfte als Ansatzstelle eine Rolle spielen, wenn das Aufkommen von organischen Substanzen die als Dünger verwendbaren Mengen übersteigt. Außerdem kann sie als Reglementierung des Verbleibs von pflanzlichen Nebenprodukten im Kontext des Grundwasserschutzes durchaus relevant sein. Der Vertrieb zeigt einerseits eine Verbindung zur Verbraucherebene andererseits eine solche zur Vorleistungsstufe. Der Ansatz am Vertrieb der Endprodukte kann in Form von Preisaufschlägen, z. B. für Qualitätsweizen oder Produkte aus dem biologischen Anbau, auf die Emissionsintensität zurückwirken. Ein politisch implementierter Preisaufschlag könnte entweder direkt beim Produzenten oder auf der Verbraucherebene erhoben werden. Als Adressat auf der Vorleistungsstufe ist im Beispiel des Grundwasserschutzes insbesondere die Düngemittelindustrie relevant. Auf dieser Ebene kann eine Verteuerung des Mineralstickstoffs durch Mengenrestriktion oder durch Preisaufschläge implementiert werden. Es erscheint evident, daß die Wirkungen eines Steuerimpulses auf das eigentliche Ziel der Immissionssteuerung in Abhängigkeit von der Wahl der Ansatzstelle und des Adressaten z. T. erheblich variieren. So ist mit den ursachennahen Ansatzstellen "Standort" und "Produktionstechnik" zweifellos eine höhere Zielgenauigkeit zu erreichen als mit der ursachenfemen Ansatzstelle "Vertrieb" auf der Vorleistungsstufe. Auch dürften die spezifischen Kontrollund Überwachungskosten je nach Ansatzstelle und Adressat erheblich schwanken. Hinsichtlich der raumbezogenen Treffgenauigkeit umweltpolitischer Maßnahmen zeigen sich ebenfalls erhebliche Unterschiede zwischen ursachennahen und ursachenfemen Konstellationen von Adressat und Ansatzstelle. Das Optimierungskalkül bei der Auswahl der jeweiligen Aktionsparameter besteht im wesentlichen darin, die Kosten der Zielverfehlung, die Administrations- und Überwachungskosten und gegebenenfalls auch die Konsens-

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VI. Aktionsparameter im Dekompositionsansatz

findungskosten für verschiedene Adressaten und Ansatzstellen gegeneinander abzuwägen. Dabei sind Vorfestlegungen zu beachten, die sich bei der Auswahl bestimmter Adressaten oder technischer Ansatzstellen in bezug auf die jeweils anderen Aktionsparameter ergeben.

3. Regelungsraum und Geltungsbereich umweltpolitischer Maßnahmen Bezugnehmend auf das räumliche Muster des Steuerungsbedarfs sowie die stofflich-physikalischen Gegebenheiten hinsichtlich des Diffusions- und Kumulationsgeschehens sind schließlich diejenigen Effekte zu beachten, die von der Wahl bestimmter Adressaten und Ansatzstellen auf die räumliche Wirkung der Allokationssteuerung ausgehen. Die Konkurrenz um die Nutzung natürlicher Ressourcen hat grundsätzlich eine räumliche Dimension. Die umweltpolitisch relevanten Ziele weisen je nach Standortbedingungen und lokalen Anforderungen ein räumlich differenziertes Muster auf, das durch eine raumbezogene Gestaltung der Steuerungsimpulse berücksichtigt werden kann 16. Dabei ist gleichfalls der räumlichen Verteilung von Emittenten und Emissionsquellen Rechnung zu tragen. Schließlich zeigen Emissionen je nach physikalisch-stofflichen Gegebenheiten eine unterschiedliche Neigung, sich im Raum zu verteilen oder zu kumulieren. Infolgedessen ist in Abhängigkeit vom Diffusionsgeschehen und der Assimilationskapazität eines jeden Standortes eine räumlich uneinheitliche Immissionswirksamkeit von Emission feststellbar, die es ebenfalls zu beachten gilt. Die räumliche Dimension der Umweltproblematik kann mit dem traditionellen umweltpolitischen Instrumentarium und dem üblichen Optimierungskalkül, wie es z. B. in Abbildung 16 dargestellt wurde, nicht berücksichtigt werden. Der Raumbezug wird vielmehr explizit durch die Ausgestaltung des Regelungsraums und des Geltungsbereichs umweltpolitischer Strategien hergestellt. Der Regelungsraum ist durch ein raumbezogen einheitlich defmiertes Umweltziel, einen einheitlichen umweltpolitischen Regelungsimpuls und die flexible Austauschbarkeit individueller Beiträge zur Gesamtemission gekenn16 Zur häufig vernachlässigten räumlichen Dimension der Umweltpolitik vergl. Tietenberg, T., Spatially Differentiated Air Pollutant Emission Charges: An Economic and Legal Analysis. Land Economics, 54 (1978), S. 265-277, sowie Siebert, H., Spatial Aspects of Environmental Economics. In: Kneese, A. V. and Sweeny, J. L. (Hrsg.), Handbook ofNatural Resource and Energy Economics. Amsterdam 1985.

3. Regelungsraum und Geltungsbereich umweltpolitischer Strategien

159

zeichnet 17. Innerhalb des Regelungsraumes wird von einer gleichmäßigen Immissionswirksamkeit von Emissionen ausgegangen. Diese Definition impliziert, daß der Umweltnutzungspreis innerhalb eines Regelungsraumes einheitlich und zwischen den Regelungsräumen unterschiedlich ist. Die Ausgleichbarkeit individueller Schadensbeiträge zwischen den Emittenten ermöglicht die Schadensvermeidung nach Maßgabe des in Kapitel V.2 dargestellten Optimierungskalküls 18. Der Zuschnitt des Regelungsraums wird - außer durch standortbezogene Zielvorgaben - durch das Diffusionsgeschehen bestimmt. Regelungsräume, die kleinräumiger strukturiert sind, als der räumlichen Ausdehnung des Diffusionsgeschehens entsprechen würde, können daher nur eine Teilmenge der Gesamtemission erfassen. Bei hoher Diffusionsintensität und kleinräumig differenzierten Zielvorgaben basiert die Festlegung des Regelungsraumes zwangsläufig auf einem Komprorniß hinsichtlich der Berücksichtigung unterschiedlicher Standortanforderungen. Der Geltungsbereich einer umweltpolitischen Maßnahme ist als übergeordneter Raumparameter vom Regelungsraum zu unterscheiden. Der Geltungsbereich ist durch die ungeteilte Kompetenz einer kollektiv-politischen Institution, die sowohl fiir die raumbezogene Zielfestlegung als auch fiir die Implementation von Steuermechanismen zuständig ist, charakterisiert. Zum anderen wird innerhalb eines Geltungsbereichs ein definierter Ursache-WirkungsZusammenhang mit einer im Prinzip einheitlichen Maßnahme ausgesteuert. Dabei kann die Regelungsintensität und der individuelle Anpassungsspielraum durchaus durch die Einrichtung unterschiedlicher Regelungsräume differenziert werden. Ein typisches Beispiel fiir kleinstrukturierte Regelungsräume innerhalb eines größeren Geltungsbereichs sind standortbezogene Umweltauflagen l9 . Auflagen 17 Der Regelungsraum entspricht einer Verallgemeinerung des Konzepts der "Bubble", das im Kontext der Lizenzlösung entwickelt wurde und den Raum des zulässigen Handels mit Umweltnutzungslizenzen beschreibt. Vergl. z. B. Siebert, H., Economics ofthe Environment, S. 133 ff. 18 Für eine anwendungsbezogene Diskussion des Konzepts des Regelungsraums vergl. Scheele, M., Isermeyer, F. und Schmitt, G., Umweltpolitische Strategien zur Lösung der Stickstoffproblematik, S. 21 ff, sowie Scheele, M., Spatial Effects of Environmental Strategies - Implications for the Allocation of Political Competence in Federal Systems. Diskussionsbeitrag 9301, Institut für Agrarökonomie der Universität Göttingen 1993. 19 Näheres zur Auflage als Instrument der Umweltpolitik vergl. Kapitel V.3.

160

VI. Aktionsparameter im Dekompositionsansatz

dienen der Umsetzung eines für den Geltungsbereich definierten Umweltziels. Aufgrund der Unzulässigkeit des Austausches individueller Emissionsbeiträge zwischen verschiedenen Quellen wird jeder einzelne Produktionsstandort im Sinne der oben aufgezeigten Definition zum eigenständigen Regelungsraum. Der konkrete Zuschnitt des Geltungsbereichs einer Maßnahme ist zum einen dadurch begründet, daß dieser in bezug auf die Zielfestlegung eine einheitliche Interessensphäre der von dem Umweltproblem betroffenen sozialen Gruppe darstellt. Zum anderen reflektiert die Implementation des Geltungsbereichs umweltpolitischer Maßnahme den Rückgriff auf bestehende Verwaltungs- und Kontrollroutinen des politischen Gemeinwesens und die Ausnutzung von Größendegressionen bei der Administration und Kontrolle der jeweiligen Maßnahme. Die Voraussetzungen und Implikationen der Gestaltung des Regelungsraumes und des Geltungsbereichs umweltpolitischer Strategien können anhand Abbildung 21 veranschaulicht werden. Abbildung 21 zeigt sechs unterschiedliche Konstellationen hinsichtlich der räumlichen Struktur von Umweltzielen und des Diffusionsgeschehens. Für jede Problemkonstellation sind vier Produktionsstandorte A, B, C, und D dargestellt. Zur Veranschaulichung der räumlichen Dimensionierung umweltpolitischer Steuerimpulse werden drei Ebenen logisch unterschieden, nämlich die Emissionsebene E, die Ebene der Umweltqualitätsziele U und die Ebene der umweltpolitischen Regulierung R. Die Hierarchie der Ebenen ist durch Pfeile veranschaulicht: Die Regulierungsebene beeinflußt die Produktions- oder Emissionsebene, die wiederum auf das Umweltmedium und damit auf das Umweltqualitätsziel einwirkt. Die unterschiedliche Schraffur der Teilräume auf den Ebenen R, E und U symbolisiert unterschiedliche Intensitäten des Regelungsimpulses, der Emission oder der Zielanforderung. Abbildung 21.1 zeigt zunächst perfekte Diffusion der Emissionen auf der Ebene E. Bei perfekter Diffusion ist jede Einheit des emittierten Schadstoffes in gleicher Weise emissionswirksam. Infolgedessen kann dem Prinzip einer flexiblen Emissionsvermeidung nach Maßgabe des in Kapitel V.2 ausgeführten Optimierungskalküls auf der Gesamtfläche A, B, C und D, für die ein einheitliches Umweltziel definiert ist, gefolgt werden. Der Regelungsraum, innerhalb dessen die Austauschbarkeit individueller Schadensvermeidungsbeiträge zwischen den einzelnen Quellen gegeben ist, entspricht der Fläche ABCD. Regelungsraum und Geltungsbereich der umweltpolitischen Maßnahme sind in diesem Fall identisch.

3. Regelungsraum und Geltungsbereich umweltpolitischer Strategien

161

Die Differenzierung standortbezogener Zielvorgaben erfordert eine Differenzierung des umweltpolitischen Steuerimpulses, der für unterschiedliche Regelungsräume in unterschiedlicher Höhe implementiert wird. Diese Differenzierung nach unterschiedlichen Regelungsräumen ist in Abbildung 21.2 durch eine unterschiedliche Schraffur sowie eine räumliche Trennung der Teilflächen AB und AC dargestellt.

R E

Abbildung 21 : Regelungsraum und Geltungsbereich umweltpolitischer Maßnahmen 11 Scheele

162

VI. Aktionsparameter im Dekompositionsansatz

Ein substitutiver Ausgleich individueller Emissionsbeiträge zwischen einzelnen Quellen ist lediglich innerhalb eines jeweiligen Regelungsraumes AB oder CD zulässig. Ein Ausgleich von Emissionsbeiträgen über die Regelungsraumgrenzen hinaus würde aufgrund des unterschiedlichen Zielbezuges zu Zielabweichungen führen. Voraussetzung der differenzierten Gestaltung von Regelungsräumen ist, daß die unterschiedlich wirksame Aussteuerung des Emissionsgeschehens nach Maßgabe der unterschiedlichen Standortsensibilität technisch implementierbar ist. Dies ist der Fall, sofern sich der natürliche Stoffaustausch lediglich innerhalb der jeweiligen Teilräume AB und CD, nicht aber zwischen diesen vollzieht. Eine solche Konstellation zeigt sich im Beispiel des Wasserschutzes, wenn etwa Diffusionsgrenzen in Form von undurchlässigen Bodenschichten und Untergrundprofilen unterschiedliche Strömungsverläufe bedingen. Eine Diffusion von Schadstoffen zwischen den neu entstehenden Regelungsräumen würde die standortbezogene Wirkung unterschiedlich hoher Regelungsimpulse zunichte machen. Sofern die voneinander abweichenden Zielvorgaben, die eine Implementation unterschiedlicher Regelungsräume AB und AC nahe legen, von personell und räumlich abgrenzbaren Gruppen formuliert werden, wäre eine analoge Differenzierung der Geltungsbereiche AB und CD erwägenswert. Auf diese Weise könnte im Sinne des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz eine unmittelbare Rückkopplung von Interesse und Kosten der Zielverfolgung erreicht werden 20 . Basieren die Zielabweichungen jedoch auf unterschiedlichen Raumnutzungskonzepten oder Standortsensibilitäten, deren Berücksichtigung von identischen Personen und Gruppen artikuliert werden, erscheint die Beibehaltung eines einheitlichen Geltungsbereichs ABCD sinnvoll, innerhalb dessen die nach Regelungsräumen differenzierten Steuerimpulse von einer einheitlichen Institution administriert und kontrolliert werden 21 . In diesem Zusammenhang sei an die Existenz einer handlungsfähigen sozialen Gruppe als Voraussetzung eines einheitlichen Geltungsbereichs umweltpolitischer Maßnahmen erinnert, deren Erscheinungsform von der informellen lokalen Gemeinschaft über regionale und nationale Bezüge bis zu internationalen Zusammenschlüssen reichen kann.

20 Zum Prinzip der fiskalischen Äquivalenz vergl. grundlegend Olson, M., The Principle of "Fiscal Equivalence": The Provision of Responsibilities Among Different Levels ofGovernment. The American Economic Review, 59 (1969), S. 479-487. 21 Das Optimierungskakül für den Zuschnitt des Geltungsbereichs umweltpolitischer Maßnahmen wird am Schluß dieses Kapitel diskutiert.

3. Regelungsraum und Geltungsbereieh umweltpolitiseher Strategien

163

Unter der Bedingung einer eingeschränkten Beweglichkeit von Stoffen im Umweltmedium kann ein bestimmtes Emissionsniveau lokal höhere Wirkungen entfalten. Handelt es sich außerdem um persistente Schadstoffe oder ist die Assimilationskapazität des Standortes eingeschränkt, können lokale Schadstoffakkumulationen entstehen. Ein solcher "Hot Spot" ist in Abbildung 21.3 durch die dunkle Schattierung des Produktionsstandortes A auf der Ebene E angedeutet22 . Bis zu einem gewissen Grad können solche lokal erhöhten Schadensbeiträge ohne einen Strategiewechsel und ohne Änderungen der räumlichen Struktur der Regelungsebene E berücksichtigt werden. Unter Beibehaltung einer einheitlichen Regelungsintensität rur den einheitlichen Regelungsraum ABCD werden lediglich die Emissionen des Standortes A mit einem Diffusionskoeffizienten versehen, der die höhere Immissionswirksamkeit und damit die höheren Umweltnutzungskosten je Produktionseinheit zum Ausdruck bringt. Jede Einheit eines auf dem Standort A gehaltenen Umweltnutzungsrechts wird um den Diffusionskoeffizienten abgewertet23 . Sofern Abweichungen hinsichtlich der Emissionsintensität und der Kumulationsneigung zwischen abgrenzbaren und in sich homogenen Arealen von größerer Ausdehnung feststellbar sind, erscheint es sinnvoll, unterschiedliche Regelungsräume zu implementieren. In Abbildung 21.4 stellen AB und CD eigenständige Regelungsräume dar, die sich hinsichtlich der Umweltnutzungskosten und infolgedessen hinsichtlich der Intensität des Regelungsimpulses unterscheiden. Gegenüber der separaten Behandlung jeder einzelnen Quelle nach Maßgabe der Immissionswirksamkeit der Emission sind bei der Spezifizierung von Regelungsräumen, in denen eine standardisierte Behandlung der Akteure hinsichtlich der Höhe der Umweltnutzungskosten sowie der Administrations- und Kontrollverfahren erfolgt, gewisse Verluste an Treffgenauigkeit und daher höhere Opportunitätskosten der Maßnahme zu erwarten. Indes werden diese Kosten überkompensiert, sofern das standardisierte Vorgehen innerhalb eines jeden Regelungsraumes höhere Einsparungen an Administrationskosten zuläßt.

22 Zur Problematik der Hot Spots vergl. Tietenberg, T., Environmental and Natural Resouree Eeonomics, S. 349. 23 Das Konzept des Diffusionskoeffizienten geht auf Montgomery zurüek. Vergl. Montgomery, W., Markets in Lieenses and Effieient Pollution Control Programs. Journal ofEeonomie Theory, 5 (1972), S. 395-418. Für eine anwendungsorientierte Umsetzung dieses Konzeptes vergl. Tietenberg, T., Emission Trading, an Exereise Reforming Pollution Poliey. Washington 1985. 11'

164

VI. Aktionsparameter im Dekompositionsansatz

Eine standortbezogene Differenzierung von Regelungsräumen innerhalb des Geltungsbereichs einer Maßnahme kann sich unter Umständen selbst dann als erforderlich erweisen, wenn eine gleichmäßige Imissionswirksamkeit von Emissionen und einheitliche Umweltqualitätsziele vorliegen. Die in Abbildung 21.5 dargestellte Abgrenzung standortbezogener Regelungsräume wird notwendig, wenn sich die Regelungsanforderung konkret auf den jeweiligen Standort A, B, C oder D bezieht. Dies ist der Fall, wenn aufgrund einer besonderen Standortsensibilität jeder Austausch individueller Emissionsbeiträge oder Umweltnutzungsaktivitäten zwischen verschiedenen Quellen zu nicht akzeptablen Umweltbelastungen fUhren würde. Standortbezogene Regelungsvorgaben sind insbesondere fUr den Naturschutz relevant, da sich naturschützerische Aktivitäten auf die Bewahrung nicht beliebig ausgleichbarer Biotope auf konkreten Standorten beziehen. Im Bereich des Gewässerschutzes liegen vergleichbare Bedingungen vor, wenn das durch erhöhte Nitrateinträge irreversibel zerstörbare Denitrifizierungsvermögen im Untergrund als zentrale Voraussetzung eines nachhaltigen Grundwasserschutzes auf jedem Standort erhalten werden so1l24. Außerdem zeigt sich die Notwendigkeit, trotz tlächendeckend einheitlicher Umweltziele und homogener Diffusion, standortbezogene Emissionsbeschränkungen zu formulieren, wenn ein Schadstoff bereits bei Konzentrationen, die im Normalbetrieb jeder Quelle erreicht werden können, eine nicht akzeptable Toxidität entwickelt. Während die Ausgestaltung von Regelungsräumen die räumliche Wirkung umweltpolitischer Steuerimpulse bestimmt und damit nach Maßgabe der Opportunitätskostenminimierung vorgenommen wird, trägt der Zuschnitt des Geltungsbereichs dem Trade-off zwischen den Administrations- und Kontrollkosten und den Kosten der Zielverfehlung Rechnung. Dabei ist zunächst von Bedeutung, daß mit dem Zuschnitt des Geltungsbereichs einer umweltpolitischen Maßnahme die Gesamttläche der zu implementierenden Regelungsräume wie auch die Gesamtheit der Adressaten festgelegt werden. Der in Abbildung 21.6 dargestellte restriktivere Zuschnitt des Geltungsbereichs, und daraus folgend des Regelungsraums, kann zu Einsparungen an Administrations- und Kontrollkosten fUhren, weil weniger Adressaten einer Kontrolle unterworfen werden müssen. Gleichzeitig nehmen die Kosten der Zielverfehlung bei einer Verkleinerung des Geltungsbereichs einer Maßnahme 24 Zur Bedeutung des Denitrifizierungsvermögens für den Grundwasserschutz vergl. Obermann, P., Nitratauswaschung und Nitratabbau im Bereich des Grundwassers. Agrarspektrum, 7 (1984), S. 341-349.

3. Regelungsraum und Geltungsbereich umweltpolitischer Strategien

165

zu, weil auf den angrenzenden Flächen, für die das Umweltziel gleichfalls relevant ist, auf eine Regulierung verzichtet wird. Darüber hinaus erlaubt ein restriktiverer Zuschnitt mehrerer kleinräumiger Geltungsbereiche, daß mit einer differenzierten Struktur administrativer Institutionen - z. B. innerhalb eines föderalen Systems - lokal angepaßte und wirkungsvolle Administrations- und Kontrollmechanismen gefunden werden. Solchen Einsparungen an Administrations- und Kontrollkosten können durchaus auch gegenläufige Effekte gegenüberstehen. Diese sind z. B. relevant, wenn die Konzeption größerer Geltungsbereiche im Rahmen zentralistischer Lösungen die Bezugnahme auf bereits etablierte Verwaltungsroutinen erlaubt, deren relative Vorteilhaftigkeit auf Größendegression und effektiver Verwaltungstradition beruht. Das Kalkül zur Optimierung des Geltungsbereichs umweltpolitischer Maßnahmen ist in Abbildung 22 dargestellt. Dabei wird zunächst von der Identität von Geltungsbereich und Regelungsraum und damit von einem einheitlichen umweltpolitischen Regelungsimpuls ausgegangen. Wie ausgeführt kann der Regelungsimpuls innerhalb des Geltungsbereiches einer ansonsten wesensgleichen Maßnahme nach unterschiedlichen Regelungsräumen differenziert werden. Die X-Achse in Abbildung 22.1 und 21.2 repräsentiert einen von links nach rechts größer werdenden Geltungsbereich, der die Gesamtfläche der zur Umsetzung einer umweltpolitischen Maßnahme implementierten Regelungsräume umfaßt. Die Opportunitätskosten Kü und die Administrations- und Kontrollkosten KT sind als Funktionen der Größe des Geltungsbereichs dargestellt. Bezugsgröße für Kü und KT ist die Zielverwirklichung je Flächeneinheit, für die ein bestimmtes Ziel definiert ist. Da als Kosten der Treffungenauigkeit nur Abweichungen vom Opportunitätskostenminimum relevant sind, können aus dem dargestellten Niveau von Kü weder Aussagen über die absolute Höhe der Opportunitätskosten noch die Relation von Kü und KT abgeleitet werden. Die Abbildungen 21.1 und 21.2 zeigen zwei unterschiedliche Problemkonstellationen. Die in beiden Abbildungen verschiedenen Verläufe von Kü werden durch die räumliche Struktur der Zielfestlegung, der Standortsensibilität und des Diffusionsgeschehens bestimmt. Die unterschiedlichen Kostenverläufe für KT basieren auf Unterschieden hinsichtlich des institutionellen Umfeldes sowie der Anzahl und Verteilung von umweltschädigenden Akteuren im Raum. Die Kostenverläufe sind für jede Problemkonstellation spezifisch.

166

VI. Aktionsparameter im Dekompositionsansatz

19.1

19.2

Abbildung 22: Optimierung der Raumwirksamkeit umweltpolitischer Maßnahmen

Bei alleiniger Betrachtung der Zielgenauigkeit wäre der räumliche Zuschnitt einer umweltpolitischen Maßnahme in bei Rü optimal. Rechts von RÜ steigen die Opportunitätskosten, weil vermehrt Standorte mit Umweltnutzungskosten belegt werden, deren Höhe zwar für den gesamten Geltungsbereicht optimiert ist, die aber auf den zusätzlich einbezogenen Standorten übersteuernd wirken. Links von RÜ steigen die Opportunitätskosten, weil Quellen aus der Regulierung ausgegrenzt werden. Die resultierende lokale Unteraussteuerung des Umweltziels impliziert höhere Kosten der Zielverfehlung.

3. Regelungsraum und Geltungsbereich umweltpolitischer Strategien

167

Der optimale Geltungsbereich kann um so restriktiver zugeschnitten werden, je stärker die rur den Zielraum relevanten Quellen auf bestimmte Standorte konzentriert sind. Unter sonst gleichen Bedingungen ist RO um so größer, je großflächiger der Raumbezug der Zielformulierung ist, je perfekter ein Schadstoff im Raum diffundiert und je gleichmäßiger die Quellen verteilt sind. Für die räumliche Optimierung einer umweltpolitischen Maßnahme ist indes nicht nur die Treffsicherheit relevant. Darüber hinaus sind die spezifischen Administrations- und Verwaltungskosten Kr zu berücksichtigen. Abbildung 22.1 zeigt eine Konstellation, bei der diese Kosten mit zunehmender Größe des Geltungsbereichs einer umweltpolitischen Maßnahme R zunehmen, weil zusätzliche Akteure als Adressaten von Administrations- oder Kontrollaktivitäten in die Regelung einbezogen werden. In Abbildung 22.2 wird der mit zunehmender Größe des Geltungsbereichs R zunächst fallende Verlauf von Kr durch Größendegression und den Rückgriff auf bestehende Verwaltungsroutinen großräumig strukturierter Verwaltungseinheiten bestimmt. Im aufsteigenden Ast von KT dominiert wieder die kostenerhöhende Wirkung der Kontrolle zusätzlicher Emittenten. Der optimale räumliche Zuschnitt des Geltungsbereichs umweltpolitischer Maßnahmen ergibt sich im Minimum der Gesamtkosten KO+T, die durch vertikale Aggregation der Administrations- und Kontrollkosten KT und des Opportunitätskostendifferentials KO ermittelt werden. In Abbildung 22.1 resultiert der optimale Geltungsbereich R * aufgrund des spezifischen Verlaufs von KO und Kr links von RO. In Abbildung 22.2 ergibt sich hingegen ein rechts von RO liegendes Optimum bei R*. Die zunächst formulierte Annahme einer Deckungsgleichheit von Regelungsraum und Geltungsbereich einer Maßnahme ist keineswegs zwingend. Tatsächlich kann die räumlich Struktur sowohl des Umwelteinflusses als auch der Zielformulierung eine Differenzierung des umweltpolitischen Steuerimpulses in mehrere Regelungsbereiche nahelegen. Im Prinzip basiert ein solcher Differenzierungsschritt wieder auf der Abwägung zwischen den aufgrund einer höheren Zielgenauigkeit absinkenden Opportunitätskosten und den steigenden Kosten aufgrund eines höheren Verwaltungsaufwandes. Das Optimum liegt analog zur Darstellung in Abbildung 22 - im Interdependenzkostenminimum. Da das Resultat dieser Optimierung das Niveau der in Abbildung 22 zugrundegelegten Administrations- und Verwaltungskosten sowie der Opportunitätskosten beeinflußt, müßte jene simultan zu der in Abbildung 22 dargestellten Optimierung vorgenommen werden.

168

VI. Aktionsparameter im Dekompositionsansatz

4. Die Kombination von Aktionsparametern innerhalb umweltpolitischer Strategien Resümierend kann festgestellt werden, daß die Konzeption umweltpolitischer Strategien auf der Grundlage der traditionellen Typologie umweltpolitischer Instrumente einer Erweiterung bedarf. Die in der Literatur benannten Vor- und Nachteile von Instrumenten erweisen sich bei näherer Betrachtung weniger als genuine Eigenschaften der herkömmlichen Instrumenten-Typen, sondern als solche der in der traditionellen Typologie nicht erfaßten Aktionsparameter, nämlich des Adressaten, der technischen Ansatzstelle oder der Ausgestaltung des Regelungsraums. Diese Aussage sei zunächst noch einmal exemplarisch an zwei Aspekten verdeutlicht. Ein verbreiteter analytischer Fehlschluß, der auf eine unzureichend differenzierte Berücksichtigung der verschiedenen Aktionsparameter der Umweltpolitik zurückgeht, ist die Vorstellung, die Auflage sei als ineffizient abzulehnen, weil sie eine bestimmte Technologie festschreibe 25 . Tatsächlich zeigt sich hier nicht ein Problem der Wahl von Instrumenten der traditionellen Typologie, sondern ein solches der technischen Ansatzstelle und des Regelungsraums. Die Wahl der Produktionstechnik als Ansatzstelle der umweltpolitischen Maßnahme und die resultierende qualitative Bündelung von Umweltnutzung und Produktionstechnik führt zur Konservierung einer bestimmten Technologie. Ob sich der Umweltnutzungspreis vermittels einer Subvention, einer Abgabe auf bestimmte Technologien oder als Folge einer Anwendungsauflage manifestiert, ist dabei weitgehend unerheblich. Eine effizienzerhöhende Modifizierung der umweltpolitischen Strategie besteht im Wechsel der Ansatzstelle, indem etwa der umweltpolitische Steuerimpuls nicht auf die Technologie, sondern auf ein definiertes ökologisches Qualitätsziel oder mit diesem hochgradig korrelierte SteUvertretergrößen ausgerichtet wird. Auch eine ungeeignete räumliche Fixierung des umweltpolitischen Steuerimpulses auf einen bestimmten Produktionsstandort kann - unabhängig davon ob die mengensteuernden Subventionen oder Abgaben zur Anwendung kommen - effizienzmindernde Effekte haben. Dies ist der Fall, wenn die Steuerimpulse kleinräumig implementiert werden, obwohl die Kasuistik des Umweltproblems einen flexiblen Austausch individueller Emissionsanteile

25 So etwa Bonus, H., Instrumente einer ökologieverträglichen Wirtschaftspolitik, S. 136, sowie Weimann, J., Umweltökonomik, S. 191 ff.

4. Die Kombination von Aktionsparamentern

169

zwischen einzelnen Quellen innerhalb eines größeren Regelungsraumes erlauben würde. Ein weiterer analytischer Fehlschluß, der auf Unzulänglichkeiten der traditionellen Instrumentensystematik zurückgeht, ist die verbreitete Vorstellung, Auflagen seien im Gegensatz zu anderen Instrumenten mit besonders hohen Administrations- und Überwachungskosten verbunden 26 . Tatsächlich werden diese Kosten durch die physikalischen Gegebenheiten des Umweltproblems, die verfügbare Überwachungstechnologie und schließlich durch die Anzahl der zu kontrollierenden Adressaten bestimmt. Keine dieser Determinanten ist durch die Wahl eines Instrumentes der traditionellen Typologie beeinflußbar. Hinsichtlich der physikalischen und technischen Begleitumstände eines Umweltproblems und seiner Lösung ist diese Überlegung ohne weiteres evi. dent: Ebenso wie die Einhaltung von Auflagen, ist der Emissionsumfang mit Blick auf das durch Lizenzen gedeckte Emissionsmaximum oder als Abgabenbemessungsgrundlage beim einzelnen Adressaten zu kontrollieren. Der Kontrollaufwand beim einzelnen Emittenten ist daher instrumentenunabhängig und kann in bezug auf die gesamte Maßnahme lediglich durch eine Verringerung der Anzahl der zu kontrollierenden Adressaten verringert werden. Die Anzahl der Adressaten ist nicht instrumentenspezifisch, sondern wird durch den Zuschnitt des Regelungsraums sowie durch die Auswahl von adressatenspezifischen Ansatzstellen bestimmt. Eine Verringerung des Kontrollaufwandes vermittels der Reduktion der Anzahl der Adressaten wird durch einen restriktiveren Zuschnitt des Geltungsbereichs umweltpolitischer Maßnahmen oder durch die Konzentration auf wenige Adressaten unter Ausnutzung des Flaschenhalseffektes möglich. Zu betonen ist schließlich, daß umweltpolitische Strategien keineswegs - wie in der traditionellen Instrumentensystematik unterstellt - feste Konstellationen von umweltökonomischem Steuerimpuls, Adressat, Ansatzstelle und Regelungsraum zum Inhalt haben. Diese vier Aktionsparameter können in unterschiedlichen Kombinationen in die Komposition umweltpolitischer Strategien eingehen. Wie ausgeführt, sind lediglich bis zu einem gewissen Grad Vorfestlegungen, die von der Gestaltung eines Aktionsparameters in bezug auf andere ausgehen, zu berücksichtigen. Dies gilt für die technische Ansatzstelle, von deren Wahl eine Vorfestlegung hinsichtlich des mit dieser Ansatzstelle operierenden Akteurs als Adressaten der umweltpolitischen Maßnahme ausgehen 26 Vergl. z. B. Knüppel, H., Umweltpolitische Instrumente. Baden-Baden 1989, S. 146 und 152.

170

VI. Aktionsparameter im Dekompositionsansatz

kann, ebenso wie für die Auswahl bestimmter Adressaten, mit der die Bandbreite möglicher technischer Ansatzstellen eingeschränkt wird. Auch kann die Adressatenwahl bestimmte Regelungsräume implizieren. Dieser Zusammenhang zeigt sich etwa bei der Besteuerung nach dem Flaschenhalsprinzip, bei der die räumliche Ausdehnung des Marktes der besteuerten oder lizensierten Vorleistungs- oder Verarbeitungsindustrie den Zuschnitt des Regelungsraums bestimmt. Die Strategiewahl besteht in einer aufeinander abgestimmten Konzeption aller vier Aktionsparameter. Das erklärte Ziel der Optimierung umweltpolitischer Strategien ist die Minimierung der fall spezifischen Opportunitäts-, Administrations- und Konsensfindungskosten. Dabei ist die Erreichung des Kostenminimums keineswegs pauschal als Folge bestimmter Instrumenteneigenschaften postulierbar. Erforderlich ist vielmehr die Berücksichtigung der stofflich-physikalischen, institutionellen und ökonomischen Gegebenheiten, die in Abhängigkeit von der Kasuistik des Umweltproblems erheblich variieren können.

VII. Zusammenfassung In der vorliegenden Arbeit wird auf der Grundlage einer kritischen Auseinandersetzung mit bestehenden umweltökonomischen Ansätzen der Grundriß einer institutionell fundierten Umweltökonomie entwickelt. Als Ausgangspunkt der Analyse wird zunächst mit Hilfe der Spieltheorie aufgezeigt, daß im Zusammenspiel individuell rationalen Verhaltens keineswegs immer ein gesellschaftlich optimales Resultat erzielt wird. Die individuell rationale Tendenz zur Kooperationsverweigerung fUhrt die Akteure in soziale Dilemma-Situationen. Als Lösung dieses Problems zeigt sich die Notwendigkeit, institutionelle Mechanismen zu etablieren, auf deren Grundlage Kommunikation sowie Verhaltens- und Rechtssicherheit gewährleistet werden kann. In der dynamischen Betrachtung sind Umweltprobleme als neu auftretende Knappheit hinsichtlich der Lebensgrundlagen interpretierbar, die auf einen zunehmenden Ressourcenverbrauch, eine Zunahme der Entropiemenge und den Verbrauch der natürlichen Assimilationskapazität der Umwelt zurückgeht. In Konkurrenz zu anderen Gütern kann die Entstehung neuer Knappheiten hinsichtlich der Umwelt als Veränderung des gesellschaftlich relevanten Transformationsraums aufgezeigt werden. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, daß eine Integration der Umwelt in die Allokationssteuerung keineswegs als automatischer gesellschaftlicher Prozess erfolgt. Die Spezifizierung von Wahlalternativen und damit die Definition der verschiedenen Dimensionen des Transformationsraums setzt Problemerkennung, soziale Interaktion und institutionelle Vorkehrungen voraus. Bewertung und Preisbildung können erst erfolgen, wenn die Implementation institutioneller Regelungen abgeschlossen ist. Auf der Mikro-Ebene ist der einseitig schädigende Effekt produktiver Tätigkeit auf die Umweltqualität als Problem konkurrierender Verwendungsalternativen zu formulieren. Gegenüber einer isolierten Optimierung produktiver Tätigkeiten zeigt sich bei Berücksichtigung der Opportunitätskosten in Form von Umweltbelastungen ein Spielraum fUr eine Erhöhung der gesellschaftlichen Wohlfahrt. Das gesellschaftliche Optimum kann aus der über alle Nutzungsaktivitäten aggregierten Gewinnfunktion abgeleitet werden kann. In der traditionellen Umweltökonomie wird dem Begriff der Externalität als ökonomische Kategorie zur Beschreibung von Umweltproblemen eine zentrale

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Stellung eingeräumt. Der Externalitätsbegriff beschreibt in seiner einfachsten Form, daß produktive oder konsumptive Aktivitäten mit positiven oder negativen Effekten auf Dritte verbunden sein können, die nicht auf den Urheber zurückwirken. Für den Externalitätsbegriff ist eine Vielzahl von einander z. T. widersprechenden Definitionen formuliert worden. Der Externalitätsbegriff ist Quelle grundlegender Inkonsistenzen, die auch durch die zahlreichen definitorischen Spezifizierungen nicht vermieden werden können. Mit der Einordnung als sogenannte pareto-relevante Externalität werden vermeidungswürdige Umweltbelastungen von den im gesellschaftlichen Optimum weiterhin bestehenden Umwelteffekten abgegrenzt, um auf diese Weise dem Umstand Rechnung zu tragen, daß aufgrund der Reziprozität konkurrierender Nutzungsansprüche eine vollständige Eliminierung von Umweltproblemen nicht als effiziente Lösung angesehen werden kann. Die Einordnung von Umweltproblemen als externe Effekte ergibt indes noch keinen Hinweis auf eine effiziente Lösung. Die Internalisierung externer Effekte kann schon deshalb nicht direkt Effizienzkalkülen unterworfen werden, weil der Vorgang der Optimierung die Aufhebung der Externalität und ihre Überführung in eine ökonomisch zugängliche Internalität voraussetzt. Die institutionellen Voraussetzungen der Internalisierung werden jedoch in der gebräuchlichen Spezifikation des Externalitätsbegriffs nicht thematisiert. Das Konzept externer Effekte zeigt lediglich an, daß bei der Entstehung neuer Knappheiten eine Umsetzung von Interessen auf dem gewohnten Anspruchsniveau nicht mehr zum Bestandteil des relevanten Transformationsraums gehört. Die Regelung von Externalitäten ist daher nichts anderes als die institutionelle Manifestation verringerter Nutzungsmöglichkeiten als neues Referenzsystem. Als Übergang von einem zum anderen Referenzsystem kann die Regelung von Externalitäten jedoch nicht - wie mit dem Begriff der paretorelevanten Externalität suggeriert wird - nach dem Pareto-Kriterium beurteilt werden. Wird das Pareto-Kriterium schließlich im Gefolge der Erstzuweisung von Verfügungsrechten anwendbar, ist die Definition von Externalitäten als ökonomischen Kalkülen nicht zugängliches Knappheitsphänomen nicht mehr erfüllt. Der dann vollzogene Optimierungsprozeß bezieht sich nicht auf Externalitäten, sondern auf die Allokation internalisierter, knapper Ressourcen. Auch andere Versuche defmitorischer Eingrenzungen des Externalitätsbegriffs erweisen sich als wenig tragfahig. Eine grundlegende Unschärfe des Externalitätsbegriffs zeigte sich darin, daß Preisänderungen, die durch Präferenzänderungen oder technischen Fortschritt bedingt sind, ebenfalls Anpassungszwänge ausüben, die die gängige Definition von Externalitäten als unbe-

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absichtigte Effekte auf Dritte erfüllen. Infolgedessen wurde die Unterscheidung zwischen pekuniären und technologischen Externalitäten eingeführt, um nicht jede Nutzungskonkurrenz als Externalität führen zu müssen. Abgesehen davon, daß der Begriff einer marktgesteuerten pekuniären Externalität in einen logischen Widerspruch zur Defmition der Externalität als in bezug auf die Preisbestimmung externes Phänomen gerät, ist der analytische Wert dieser Spezifizierung auch aus allokations- und institutionentheoretischer Sicht zweifelhaft. Der ökonomische Anpassungsbedarf der technologischen Externalität unterscheidet sich nicht grundsätzlich von demjenigen der pekuniären Externalität. Der Unterschied zwischen beiden Spielarten besteht lediglich in der fehlenden institutionellen Integration des technologischen Effektes. Doch gerade dieses Charakteristikum wird nicht zum Analysegegenstand erhoben, sondern dient lediglich als definitorisches Hilfsmittel zur Negativabgrenzung der sogenannten technologischen externen Effekte, die als einzig relevante Externalitäten angesehen werden. Der grundlegende Therapievorschlag der Pigou-Tradition, das Problem negativer Externalitäten durch Besteuerung, und dasjenige positiver Externalitäten durch Subventionierung zu lösen, erfordert eigentlich eine theoretisch konsistenten Differenzierung zwischen positiven und negativen externen Effekten. Indes zeigt sich, daß die Einordnung eines umweltrelevanten Effektes negativ als vermeidungswürdiger Schaden oder positiv als umweltverbessernde Leistung aufgrund der Reziprozität der Knappheitsverursachung nur ex post auf der Grundlage einer zuvor vollzogenen Erstzuweisung von Verfügungsrechten bestimmt werden kann. Die Bestimmung einer Externalität als positiv oder negativ ist daher tautologisch. Sie ist zudem nichts anderes als ein implizites Werturteil des Analytikers über die von ihm gewünschte Erstverteilung natürlicher Ressourcen. Der Therapievorschlag der Pigou-Tradition, Umweltprobleme durch zentralistisch gesetzte Preisanreize zu beheben, hat seine grundsätzliche Schwäche darin, daß dieser Vorschlag nicht auf einer komparativen Analyse alternativer Allokationsmechanismen basiert. Als Mechanismen der Allokationssteuerung kommen zahlreiche andere Varianten zwischen den polaren Lösungen der kollektiv-politischen Zentralsteuerung und der individuellen Marktsteuerung infrage. Eine Aussage über die relative Vorzüglichkeit dieser institutionellen Regelungen kann daher nur auf der Grundlage einer sorgfältigen, vergleichenden Analyse der mit verschiedenen Regelmechanismen verbundenen Treffgenauigkeit sowie der Informations-, Verhandlungs- und Überwachungskosten getroffen werden.

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Die Kritik am fehlenden Effizienzkriterium des Externalitätsbegriffs sowie die nicht theoretisch fundierte Präferenz rur zentralistische Lösungen ist Ausgangspunkt der Kritik von Coase am Pigou-Ansatz. Die zentrale Aussage des Coase-Ansatzes besteht darin, daß es - unter der Voraussetzung eines definierten Rechtssystems und funktionsfähiger Mechanismen der Kommunikation über die jeweilige Wertschätzung konkurrierender Umweltnutzungsalternativen - rur die beteiligten Nutzungsinteressenten rational ist, das Nutzungsinteresse des Konkurrenten in das eigene Kalkül einzubeziehen. Wird die Zahlungsbereitschaft oder Zahlungsverpflichtung des potentiellen Verhandlungspartners den Erträgen der jeweils verfolgten Nutzungsrichtung und Nutzungsintensität als Opportunitätskosten gegenübergestellt, ruhrt die Verhandlung über die Ressourcennutzung zu effizienten Lösungen. Die Effizienzorientierung und die Analogie zur Marktsteuerung haben den Coase-Ansatz als marktsystemkonformes Konzept zu einem fundamentalen Gegenentwurf zur zentralistischen Pigou-Lösung werden lassen. Doch auch in der Coase-Tradition zeigt sich, daß die fehlende Berücksichtigung der institutionellen Voraussetzungen und Implikationen der Marktlösung zu gravierenden Inkonsistenzen ruhrt. Die wesentliche Inkonsistenz besteht in der sogenannten hyper-coasianisehen Variante des Coase-Ansatzes, die die "Internalisierung durch Verhandlungen" propagiert und die Spezifizierung und Zuweisung von Rechten ebenso wie die Reallokation von Ressourcen zum Gegenstand marktlieher Verhandlungen erklärt. Dabei wird übersehen, daß die Optimierung der Ressourcenverwendung auf der Grundlage von Verhandlungen erst einsetzen kann, wenn der vormals externe Effekt auf der Grundlage einer institutionell fundierten Rechtszuweisung in das ökonomische Kalkül der beteiligten Interessenten integriert worden ist. Ohne eine vorherige Klärung der Ausgangsverteilung wird niemand eine Zahlungsbereitschaft artikulieren, weil jeder Versuch, den anderen durch die Zahlung eines bestimmten Betrages zum vollständigen oder teilweisen Verzicht auf dessen Nutzungsanspruch zu bewegen, bereits die Anerkennung des Verrugungsrechts des Konkurrenten impliziert. Die Vorstellung, die Spezifizierung und Zuweisung von Verrugungsrechten könne nach Effizienzgesichtspunkten durch Marktprozesse gesteuert werden, erweist sich bei näherer Betrachtung als unhaltbar: Marktprozesse resultieren aus dem Zusammenspiel der Zahlungsbereitschaft der beteiligten Akteure. Die Determinierung der Verteilung durch die Zahlungsbereitschaft ist nichts anderes als ein Zirkelschluß, weil umgekehrt die Zahlungs bereitschaft durch die Verteilung determiniert wird.

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Als Kernelement der Coase-Tradition ist die als Coase-Theorem bezeichnete Hypothese der Allokationsneutralität der Erstverteilung von Verfügungsrechten zu erwähnen, die in der umweltökonomischen Literatur vielfach kritisiert wurde. Dem Coase-Theorem liegt die Überlegung zugrunde, daß die institutionelle Integration von Nutzungsansprüchen in das ökonomische Optimierungskalkül aller Beteiligten den unidirektionalen Umwelteffekt zu einem reziproken Knappheitsphänomen werden läßt, dessen effiziente Bewältigung durch individuelle Verhandlungen von der konkreten Rechtszuweisung unabhängig ist. Entgegen der verbreiteten Kritik am Coase-Theorem, die sich im wesentlichen auf die angebliche allokative Relevanz von verteilungsbedingten Einkommenseffekten stützt, erweist sich die von Coase aufgestellte InvarianzHypothese unter der Annahme homogener Präferenzen sowie der Überwälzbarkeit von Umweltkosten als mit dem Auftreten von Einkommenseffekten kompatibel. Tatsächlich sind die Preis- und Einkommenselastizitäten der Nachfrage und nicht 'die unterschiedliche Erstverteilung von Verfügungsrechten bestimmend für die Nachfrageeffekte, die sich im Gefolge einer institutionellen Integration des Umweltproblems in den Kontext der ökonomischen Allokationssteuerung ergeben. Ein anderer verbreiteter Einwand gegen das Coase-Theorem, nämlich die verteilungsbedingte Inzidenz von Transaktionskosten erweist sich ebenfalls als wenig tragfähig. Zwar sind Transaktionskosten allokationsbestimmend. Jedoch ist die verbreitete Vorstellung, die Transaktionskosten fielen grundsätzlich bei denjenigen an, die nicht in den Besitz von Verfügungsrechten gelangt sind, kaum plausibel. Tatsächlich haben diese Akteure solange keine Veranlassung, kostenträchtige Transaktionen zur Bereitstellung kollektiver Güter zu unternehmen, solange die im status quo praktizierte Umweltnutzung ihren Interessen entspricht. Die Transaktionskosten einer Änderung des status quo werden folglich zunächst zu Lasten derjenigen entstehen, die ein Interesse an einer Abänderung dieses Zustandes haben. Die allokativ relevante Inzidenz der Transaktionskosten ist daher keine Funktion der Ausgangsverteilung, sondern eine solche des Umweltzustandes im status quo. Die bedeutsamste Schwäche des Coase-Ansatzes besteht indes weniger in der immanenten Inkonsistenz, als vielmehr darin, daß sich die Therapievorschläge auf die Etablierung von Märkten zur Steuerung der Umweltnutzung beschränken. Analog zur Kritik an der Pigou-Tradition ist auch hier auf das Fehlen einer komparativen Analyse unterschiedlicher Mechanismen der Allokationssteuerung zu verweisen.

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Insbesondere wird in der Coase-Tradition übersehen, daß die Bereitstellung von Umweltgütern auch nach Abschluß der Internalisierung sehr unterschiedlichen Bedingungen hinsichtlich der Exklusivität der Nutzung und damit der Freifahrerproblematik ausgesetzt sein kann. Dieses als Öffentlichkeitsgrad der Güternutzung bezeichnete Phänomen ist je nach physikalisch-technischen, politischen und ökonomischen Gegebenheiten in unterschiedlicher Weise durch institutionelle Vorkehrungen in Verbindung mit technischen Ausschlußmechanismen beeinflußbar. Ob die Etablierung individuell-marktlicher oder politisch-kollektiver Formen der Allokationssteuerung als vorteilhafter anzusehen ist, kann letztlich nur unter Berücksichtigung der mit der jeweiligen Problemkonstellation verbundenen Kosten und Erträge beantwortet werden. Als Alternative zur Pigou-Tradition und zur Coase-Tradition wird schließlich ein institutioneller Zugang zur theoretischen Fundierung der Umweltökonomie konzipiert. Dabei wird vollständig auf die Verwendung des als unbrauchbar abgelehnten Externalitätsbegriffes verzichtet. Umweltprobleme werden auf konkurrierende Nutzungsinteressen hinsichtlich natürlicher Ressourcen zurückgeführt. Die von der gängigen Nutzungskonkurrenz zu unterscheidende Umweltproblematik beruht im wesentlichen darauf, daß natürliche Ressourcen im Übergang vom freien zum knappen Gut noch nicht institutionell in das ökonomische System der Allokationssteuerung integriert sind. Als grundlegender erster Schritt zur Überwindung des Sozialdilemmas einer gesellschaftlich suboptimalen Umweltbelastung wird daher auf die Notwendigkeit der Spezifizierung und Zuweisung von Verfügungsrechten verwiesen. In diesem Zusammenhang wird hervorgehoben, daß jeder Ressource grundsätzlich ein ganzes Bündel einzeln transferierbarer Verfügungsrechte zuzuordnen ist. Wenn der erste Schritt der Spezifizierung und Zuweisung von Verfügungsrechten abgeschlossen ist, kann in einem zweiten Lösungsschritt die ökonomische Optimierung der Ressourcennutzung als qualitative und quantitative NeuBündelung von Rechten vorgenommen werden. Für die Erstverteilung von Verfügungsrechten sind Effizienzkriterien nicht ableitbar. Sie ist eine Funktion der gesellschaftlichen Machtverteilung oder resultiert aus dem Rückgriff auf allgemeine Gerechtigkeitsvorstellungen oder auf konstitutionelle Grundsätze. Das oft als Leitlinie für die Kostenzuweisung bemühte Verursacherprinzip ist auf die Erstverteilung nicht anwendbar, weil der umweltbezogene Schadensbegriff aufgrund der Reziprozität der Knappheitsverursachung - wie die Diskussion der Differenzierung zwischen positiven und negativen Umwelteffekten zeigt - notwendigerweise eine Funktion der vorgängigen Verfügungsrechtszuweisung ist.

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Von der Spezifizierung und Zuweisung von Verfügungsrechten zu unterscheiden ist die Etablierung von Allokationsmechanismen. Das Verfügungsrecht legt fest, wer ein Anrecht auf den ökonomischen Ertrag aus der Ressourcennutzung hat. Der Allokationsmechanismus determiniert hingegen, ob Verfügungsrechte an Ressourcen auf der Grundlage individuell-marktlicher Transaktionen oder durch kollektiv-politische Entscheidungen transferiert werden. Die Eignung eines Transaktionsmechanismus ist eine Funktion der transaktionsspezifischen Ausschluß-, Verhandlungs- und Zielverfehlungskosten, deren Höhe durch die institutionelle Beeinflussung des technologischen Öffentlichkeitsgrades der Ressourcennutzung bestimmt wird. In diesem Zusammenhang zeigt sich die Unzulänglichkeit der traditionell polaren Typologie öffentlicher und privater Güter. Tatsächlich sind nicht nur diese Extremformen, sondern eine ganzes Spektrum unterschiedlicher Öffentlichkeitsgrade zwischen den Polen der Marktlösung und der kollektiv-politischen Allokationssteuerung relevant. Als Übergangsformen zwischen beiden Extremen sind die sogenannten Clubgüter und die lokal öffentlichen Gütern zu nennen. Während die individuell-marktliche Allokationssteuerung eine vollständige Kongruenz zwischen Nutzungsinteresse und Zahlungsverantwortung und damit eine hohe Zielgenauigkeit aufweist, sind bei der kollektiven Allokationssteuerung Nutzung und Zahlungsverantwortung entkoppelt, mit der Folge, daß systematische Abweichungen zwischen tatsächlichen und politisch wahrgenommenen Präferenzen unvermeidlich sind. Dennoch können sich Allokationsmechanismen mit einem höheren institutionellen Öffentlichkeitsgrad als effizient erweisen, wenn Größendegressionen und Einsparungen an Kontrollund Ausschlußkosten den Kosteneffekt steigender Ungenauigkeit bei der Zielerreichung überkompensieren. Bei Umweltgütern ist die relative Vorteilhaftigkeit der kollektiv-politischen Allokationssteuerung aufgrund der physikalisch-technischen Bedingungen, der räumlichen Ausdehnung von Naturarealen sowie der weiträumigen Diffusionsneigung von Schadstoffen häufig gegeben. Effiziente Lösungen setzten voraus, daß die Kostenerfassung und Präferenzermittlung als Voraussetzung der politisch-kollektiven Allokationssteuerung soweit wie möglich auf ein aussagefähiges Fundament gestellt werden. Seitens der Wissenschaft wurden in der Vergangenheit verschiedene Konzepte zur Ermittlung der Präferenzen für Güter mit einem hohen Öffentlichkeitsgrad entwickelt, die jedoch noch mit vielfältigen Problemen behaftet sind. Diese Probleme basieren insbesondere auf dem verzerrenden Effekt einer Unbe12 Scheele

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stimmtheit hinsichtlich der Erstzuweisung von Verrugungsrechten sowie auf Aggregationsproblemen, die auf Unsicherheiten hinsichtlich der Überrullungseffekte bei unterschiedlichen Bereitstellungsmengen zurückgehen. Zusätzliche Probleme rur die Bewertung effizienter Zustände ergeben sich, wenn Transaktionskosten der kollektiven Allokationssteuerung in die Betrachtung einbezogen werden. In der Gegenüberstellung der Resultate ökonomischer Analysen mit der (umwelt)politischen Praxis steht der Analytiker vor dem unaufhebbaren Dilemma, daß er nicht weiß, inwieweit Differenzen zwischen ökonomisch postulierten und praktisch umgesetzten Lösungen auf Ineffizienzen der Politik oder auf Analysemängel infolge der Vernachlässigung von Transaktionskosten zurückzuruhren sind. Die Problematik einer prinzipiellen Unsicherheit über die Systemumwelt und der Nichtausschließbarkeit verzerrender Einflüsse wurde von Buchanan mit dem Konzept der "presumptive efficiency", der mutmaßlichen Effizienz, gelöst. Danach ist ein auf Kosten-Nutzen-Erwägungen basierender Vorschlag der wissenschaftlichen Ökonomie zunächst nichts anderes als der Versuch, den politischen Entscheidungsprozeß durch zusätzliche Information und damit verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu bereichern. Als effizient erweisen sich solche Vorschläge immer erst dann, wenn sie auf der Grundlage demokratischer Willensbildungsprozesse in die Realität umgesetzt worden sind. Während die ökonomische Aussteuerung bei einem niedrigen Öffentlichkeitsgrad der Güternutzung der Initiative der Wirtschaftssubjekte überlassen bleibt und als ökonomisch-wissenschaftliche und politische AufgabensteIlung lediglich auf die Verbesserung der Markttransparenz sowie auf Beratungsaufgaben zu verweisen ist, erzeugt die kollektiv-politische Allokationssteuerung einen umfassenden Gestaltungsbedarf. Dieser bezieht sich auf die politische Zielbestimmung wie auch auf die instrumentelle Umsetzung gegebener Ziele. Das Funktionsprinzip marktsystemkonformer, umweltpolitischer Strategien basiert auf einer flexiblen Anpassung der Wirtschaftssubjekte an den Schattenpreis der Umweltnutzung, der entweder durch quantitative Restriktionen oder direkte Preisvorgaben zum Ausdruck gebracht wird. Im Optimum resultiert eine Gleichsetzung von Grenzschaden und Grenzvermeidungskosten. Auf diese Weise werden die gesellschaftlichen Opportunitätskosten umweltpolitischer Maßnahmen, die sich als Summe aus Vermeidungskosten und Kosten des Produktionsverzichts ergeben, minimiert. Zusätzlich zu der Minimierung der Opportunitätskosten sind die Kontrollierbarkeit der Allokationssteuerung und damit die Höhe der Administrations- und Kontrollkosten als wesentliche Krite-

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rien für die Berurteilung der relativen Vorzüglichkeit umweltpolitischer Maßnahmen zu nennen. In der traditionellen Typologie umweltpolitischer Instrumente werden die Administrations- und Kontrollkosten sowie die Opportunitätskosten umweltpolitischer Maßnahmen als Eigenschaften der Instrumente, nämlich der Steuer, der Subvention, der Lizenz oder der Auflage eingeordnet. Eine eingehende Analyse der physikalisch-technischen und institutionellen Begleitumstände umweltrelevanter Problemkonstellationen zeigt jedoch, daß die diese Kosten bestimmenden Charakteristika umweltpolitischer Strategien durch die traditionelle Typologie umweltpolitischer Instrumentes nicht hinreichend abgebildet werden kann. In der vorliegenden Arbeit wird daher von der traditionellen Instrumentensystematik abgewichen. Die Ableitung effizienter umweltpolitischer Strategien bezieht sich auf die gleichberechtigte Analyse und Optimierung von insgesamt vier Aktionsparametern der Umweltpolitik, nämlich (a) des umweltpolitischen Steuerimpulses, (b) der technischen Ansatzstelle, (c) des Adressaten und (d) der räumlichen Dimensionierung umweltpolitischer Maßnahmen. Mit diesen vier Aktionsparametern läßt sich jedes umweltpolitische Instrumentarium in bezug auf alle relevanten Charakteristika hinreichend beschreiben. Als grundlegender umweltpolitischer Aktionsparameter ist der umweltpolitische Steuerimpuls zu nennen. Dabei handelt es sich um einen im Kontext der politisch-kollektiven Allokationssteuerung institutionalisierten Mechanismus, mit dessen Hilfe den um die Umweltnutzung konkurrierenden Akteuren Knappheitssignale vermittelt werden. Der umweltpolitische Steuerimpuls ist effizient, wenn er die Höhe der Umweltnutzungskosten adäquat zum Ausdruck bringt. In der konkreten Ausgestaltung umweltpolitischer Steuerimpulse sind die mengensteuernden und preissteuernden Grundformen zu unterscheiden, mit denen Umweltziele prinzipiell gleichermaßen effizient zu erreichen sind. Als weiteres Gestaltungsmerkmal ist auf die Verteilungswirkungen verschiedener Formen des Steuerimpulses zu verweisen. Bei der Etablierung negativer Anreize wird umweltgerechtes Verhalten durch das Interesse an der Kostenvermeidung bewirkt, während positive Anreizen als zusätzliche Einkommensbestandteile unmittelbar verhaltenswirksam werden. Die relative Vorzüglichkeit dieser bei den Varianten basiert letztlich auf den erwünschten Verteilungswirkungen. Zwischen positiven und negativen Anreizen ergeben sich Unterschiede hinsichtlich der Allokationswirkungen lediglich aufgrund eines eventuell unter12*

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schiedlichen Mißbrauchspotentials. So kann die Festsetzung des negativen Steuerimpulses in der Form von Umweltabgaben durch das Interesse der öffentlichen Hand an einem hohen Abgabenaufkommen bestimmt werden, während mit positiven Anreizen in der Form von Direktzahlungen die Gefahr der Subventionserschleichung verbunden ist. Durch die Verknüpfung des umweltpolitischen Steuerimpulses mit einer konkreten technischen Ansatzstelle wird rur jede Aktivität ein kontrollierbarer Zusammenhang zwischen dem individuellen Umweltnutzungsumfang und der Anlastung der Nutzungskosten hergestellt. Alternativ zur direkten Regulierung der Ressourcennutzung kann auch an ursachenferneren Stellvertretergrößen angesetzt werden. Eine qualitative Bündelung von Umweltnutzungsrechten mit Verfügungsrechten bezüglich der Stellvertretergrößen ermöglicht häufig eine Senkung der Kontrollkosten, wenngleich aufgrund der größeren Ursachenferne Steuerungenauigkeiten und damit höhere Opportunitätskosten der umweltpolitischen Maßnahme denkbar sind. Die relative Vorteilhaftigkeit einer technischen Ansatzstelle wird durch den Saldo aus beiden Kostenarten bestimmt. Zusätzlich zur Ausgestaltung des ökonomischen und des technischen Parameters, ist der Adressat einer umweltpolitischen Strategie zu bestimmen. Die Auswahl des Adressaten umweltpolitischer Steuerimpulse berücksichtigt ebenfalls den maßnahmenspezifischen Trade-off zwischen Kontrollkosten und Kosten eventueller Zielabweichungen. Aufgrund der Transaktionsbeziehungen zwischen verschiedenen potentiellen Adressaten und der damit verbundenen Überwälzbarkeit von Kosten ist es grundsätzlich möglich, den umweltpolitischen Steuerimpuls nicht auf den unmittelbaren Emittenten, sondern auf die vor- oder nachgelagerte Transaktionsstufe zu richten. Diese Alternativen erweisen sich insbesondere dann als vorteilhaft, wenn durch die Ausnutzung des Flaschenhalses einer nur wenige Unternehmen zählenden Vorleistungsindustrie erhebliche Einsparungen an Kontroll- und Administrationskosten möglich werden. Das räumliche Muster der intendierten Steuerwirkung sowie die stofflichphysikalischen Gegebenheiten hinsichtlich des Diffusions- und Kumulationsgeschehens werden durch die Gestaltung des umweltpolitischen Regelungsraums sowie des Geltungsbereichs umweltpolitischer Maßnahmen berücksichtigt. Der Regelungsraum ist durch ein raumbezogen einheitlich definiertes Umweltziel, ein einheitliches Instrumentarium, eine einheitliche Regelungsintensität und die flexible Austauschbarkeit individueller Beiträge zur Gesamtemission gekennzeichnet. Innerhalb des Regelungsraumes wird von einer gleichmäßigen Immissionswirksamkeit von Emissionen ausgegangen. Diese

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Definition impliziert, daß der Umweltnutzungspreis innerhalb eines Regelungsraumes einheitlich und zwischen Regelungsräumen unterschiedlich ist. Der Geltungsbereich einer umweltpolitischen Maßnahme ist als übergeordneter Raumparameter vom Regelungsraum zu unterscheiden. Der Geltungsbereich ist durch die ungeteilte Kompetenz einer kollektiv-politischen Institution, die sowohl rur die raumbezogene Zielfestlegung wie auch rur die Implementation von Steuermechanismen zuständig ist, charakterisiert. Innerhalb eines Geltungsbereichs wird ein definierter Ursache-Wirkungs-Zusammenhang mit einer im Prinzip einheitlichen Maßnahme ausgesteuert. Dabei kann die Regelungsintensität und der individuelle Anpassungsspielraum durchaus durch die Einrichtung unterschiedlicher Regelungsräume innerhalb eines Geltungsbereichs differenziert werden. Während die Ausgestaltung von Regelungsräumen die räumliche Wirkung umweltpolitischer Steuerimpulse bestimmt und infolgedessen auf die Minimierung der Opportunitätskosten einer umweltpolitischen Maßnahme abzielt, trägt der Zuschnitt des Geltungsbereichs den Implikationen unterschiedlicher politischer und administrativer Gegebenheiten sowie dem Trade-off zwischen Administrations- und Kontrollkosten und Kosten der Zielverfehlung Rechnung. Innerhalb einer umweltpolitischen Strategie bestehen keineswegs - wie in der traditionellen Instrumentensystematik oft implizit unterstellt wird - feste Konstellationen von technischer Ansatzstelle, Adressat, Regelungsraum und Instrument. Diese vier Aktionsparameter können - mit gewissen Einschränkungen - flexibel miteinander kombiniert werden. Dabei sind insbesondere Vorfestlegungen, die von der Gestaltung eines Aktionsparameters in bezug auf andere ausgehen, zu berücksichtigen. Die Strategiewahl besteht in einer aufeinander abgestimmten Optimierung aller vier Aktionsparameter. Dabei ist zu beachten, daß die stofflich-physikalischen, institutionellen und ökonomischen Gegebenheiten in Abhängigkeit von der Kasuistik des Umweltproblems erheblich variieren können, und folglich eine speziell auf das jeweilige Umweltproblem zugeschnittene Strategiewahl Voraussetzung einer effizienten Umweltpolitik ist.

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Sachwortregister Administrationskosten, 137; 138; 146; 164; 165; 167; 169; 170; 178; 179; 181 Adressat, 143; 144; 145; 146; 151; 153; 155; 156; 157; 158; 164; 167; 168; 169; 180; 181 Aggregation, 14; 27; 82; 113; 120; 121; 167 Aktionsparameter, 89; 124; 145; 146; 147; 150; 156; 157; 168; 169; 170; 179; 181 Akzeptanz, 61; 92; 137; 148 Allokationsentscheidung, 20; 110; 114 Allokationsmechanismus, 11; 20; 51; 75; 80; 92; 101; 102; 103; 114; 116; 117; 129; 130; 131; 173; 177 Allokationsneutralität, 175 Allokationssteuerung, 9; 11; 23; 35; 38;45;52;62;64; 75; 76; 77;78; 79;80;82;92;93;94;98;99; 102; 108; 111; 113; 114; 117; 118; 130; 131; 132; 133; 136; 137; 147; 153; 154; 158; 171; 173; 175; 176; 177; 178; 179 Anreiz, 150 Anreiz, preislicher, 152 Ansatzstelle, technische, 12; 144; 145; 146; 153; 154; 155; 156; 157; 158; 168; 169; 180; 181 Assimilationskapazität, 38; 122; 163; 171 Auflage, 51; 104; 133; 136; 138; 140; 141; 142; 143; 144; 147; 159; 168; 169; 179 Ausgangsverteilung, 37; 38; 49; 59; 66; 72; 74; 79;97;99; 103; 104; 175 Ausgleich, sozialer, 90 Ausschließbarkeit, 77; 109 Ausschlußkosten, 37; 77; 114; 116; 176; 177 Ausschlußmechanismus, 77; 110

Baumol, 50; 52; 56; 63; 64; 182 Becker, 36; 182 Bereitstellungskosten, 109 Bidirektionalität, 65 Bonus, 46; 48; 65; 76; 77; 100; 104; 106; 114; 115; 122; 132; 140; 147; 168; 182 Bromley, 24; 29; 58; 60; 73; 83; 84; 86;89;91;94;96;97;98;99; 182 Buchanan,33; 50;61;63;90; 113; 126; 178; 182; 183 Bündeln, quantitatives, 10 1; 102 Calabresi, 38; 183 Club ofRome, 9 Clubgüter, 76; 111; 113; 114; 121; 177; 190 Coase, 11;28;29;32;33;46;49; 50; 52; 53;56; 57;62;63;65;66;68; 70;72;73;74;75;78;80;81;86; 94; 104; 107; 119; 147; 174; 175; 176; 183; 184 Coase-Theorem, 32; 66; 70; 72; 119; 175 common property, 105 Commons, 61; 83; 84; 90; 183; 187 Dahlmann, 183 defektieren, 14; 15; 17; 18 diadische Perspektive, 84 Diffusion, 142; 154; 158; 159; 160; 162; 164; 165; 177 Diffusionskoeffizient, 163 Duldungsregel, 53; 55; 56; 61; 62; 66; 68 dynamische Anreizwirkung, 138; 141 Effekt, unidirektionaler, 65 Effizienzkriterium, 50; 52; 101; 103; 104; 105; 122; 126; 138; 174; 176 Eigenrechte der Natur, 122 Eigentumsgarantie, 87; 93; 105; 148

192

Sachwortregister

Einkommenseffekt, 66; 68; 69; 70; 72; 74; 104; 119; 175 Einkommenselastizität, 69; 72; 175 Einkommensniveau, 68; 69; 70 Emission, 41; 53; 129; 134; 135; 144; 154; 157; 158; 159; 160; 163; 164; 180; 189 Emissionsvermeidung, 134; 135; 160 Emissionsvermeidungskosten, 135 Entknappung, 140 Entropie, 8; 22; 171 Erstaneignung, 60; 61 Erstverteilung, 39; 48; 49; 59; 60; 61; 66;68;69;70; 72;75;79;89;90; 92; 93; 97; 98; 100; 103; 104; 105; 106; 107; 119; 130; 172; 173; 175; 176; 178 Exklusivität der Nutzung, 108; 117; 176 Externalität, 11; 29; 30; 31; 32; 33; 34; 35;36;37;39;40;41;42;43;44; 45;47;48;49; 50; 56;57; 58;60; 61; 63; 66; 79; 96; 97; 98; 115; 130; 171; 172; 173 Externalität, negative, 43; 48 Externalität, pekuniäre, 39; 40; 42 Externalität, positive, 43 Externalität, reziproke, 42 Externalität, technologische, 30; 39; 40;42; 173 Faktorausstattung, 21 Faktorverwendung, 21 fiskalische Äquivalenz, 162 Flaschenhalseffekt, 169 föderales System, 165 Freifahrerverhalten, 101; 102; 109; 132 Furubotn, 58; 81; 83; 84; 88; 90; 97; 184 Geltungsbereich, 158; 159; 160; 162; 163; 164; 165; 167; 169; 180; 181 Gewohnheitsrecht, 48; 49; 105; 106 Gleichgewicht, ökologisches, 122; 123 Gleichgewicht, pfadabhängiges, 19 Gleichgewichtstheorie, 81

Grenzkosten, private, 32 Grenzkosten, soziale, 29; 32 Grenzschaden, 133; 134; 178 Grenzvermeidungskosten, 134; 139; 178 Grundwassernutzung, 93; 105 Gut, freies, 21; 24; 106; 119 Gut, lokal öffentliches, 111; 114; 177 Gut, öffentliches, 76; 100; 102; 108; 109; 111; 113; 114; 115; 117; 118; 121; 177; 182; 187 Gut, privates, 76; 108; 109; 118; 177 Gütereigenschaften, 114; 120; 128 Haftungsregel, 53; 55; 62; 63; 64; 66; 68 Hobbessche Anarchie, 91 Immission, 154; 157 Information, vollständige, 51; 82; 85 Informationsbedarf, 128; 129; 131 Informationskosten, 18; 52; 85; 94; 112; 125; 128; 151; 152; 173 Innovationsanreiz, 140 institutionelle Mechanismen, 171 institutionelle Regelungen, 60; 77; 173 Institutioneller Wandel, 9; 11; 82; 83; 87;88;90;91;97; 186 Institutionen, 9; 10; 11; 17; 18; 19; 20; 21;35;36;39;41;42;50;51;59; 60;61; 76; 78; 79;80; 81; 82; 83; 85;86;87; 88; 89;91;93; 94;97; 98; 99; 115; 132; 153; 162; 165; 171; 176; 181 Institutionenwahl, 13; 52; 86; 87; 88; 91;92;93;94;95 Instrument, umweltpolitisches, 34; 45; 46; 51; 57; 118; 122; 133; 138; 140; 141; 142; 143; 144; 145; 147; 148; 149; 150; 151; 159; 168; 169; 179; 181; 182; 184; 185; 186; 188 Instrumente, Typologie, 133; 149; 179 Intensitätsreduzierung, 46 interdisziplinär, 127; 128; 130 Interessenabschirmung, 124 Interessengruppen, 124

Sachwortregister Internalisierung, 11; 29; 3 I; 34; 35; 39; 45; 50; 51; 56; 57; 58; 59; 61; 63;65;66; 79;96;97;98; 100; 102; 119; 130; 147; 172; 174; 176; 189 Invarianz-Hypothese, 72; 175 Investitionen, irreversible, 124 Kapp, 9; 29; 185 Knappheit, symmetrische, 65 Knappheitsbedingung, 45 kollektives Handeln, 111 Kommunikation, 14; 19; 20; 56; 171; 174 Kompensation, 53; 63 Kompensationsverpflichtung, 53; 56 Konsens, 62; 92; 111; 157 Konsensfindungskosten, 152; 170 konstitutionelle Ebene, 87; 91; 92 konstitutionelle Regelungen, 91; 92; 97; 99; 105; 176 Konsumgut, finales, 24 Kontraktionspfad, 70 Kontrolle, 85; 155; 157; 164; 169; 177; 180 Kontrollierbarkeit, 136; 178 Kontrollkosten, 138; 146; 155; 164; 165; 167; 178; 179; 180; 181 Kontrolltechnologie, 137 Konvention, 86 Kooperation, 17 Koordinationsmechanismus, 14; 49; 50; 75; 153 Kosten, soziale, 13; 52 Kostenminimum, 170 kumulative Verursachung, 82 Landschaftspflege, 17;22;43;44;45; 119; 152; 188; 190 Lizenz, 132; 141; 142; 143; 152; 169; 179 Lizenzhalter, 115 Macht, 89; 90; 99 Machtverteilung, 60; 79; 90; 94; 97; 98; 130; 176 Marktkonformität, 174 Marktkoordination, 42; 132 13 Scheele

193

Marktlösung, 56; 57; 75; 78; 80; 174; 177 Marktsteuerung, 52; 56; 57; 75; 76; 80; 130; 131; 173; 174 Markttransaktion, 35; 60; 61 MarshalI, 29 Mirowsky, 60; 185 Mishan, 31; 43; 60; 67; 99; 185 Mitnahmeeffekt, 150 Musgrave, 76; 186 Nachfrageeffekt, 72; 175 Nachfragefunktion, einkommenskompensierte, 70 Nachfragepotential, 73 Nachfragereaktion, 70 Nebeneffekt, 43; 48 Nichtrivalität, 111; 116 North, 9; 82; 88; 89; 112; 123; 186 Nutzungsanspruch, 65; 153; 174 Nutzungsgebühren, 132 Nutzungsinteressen, 10; 37; 56; 100; 116; 117; 132; 153; 174; 176; 177 Nutzungsinteressenten, 65; 107; 109; 114; 174 Nutzungskonflikt, 27; 31; 58; 63; 68; 86; 116; 157 Nutzungskonkurrenz, 25; 27; 35; 42; 46;48; 52;55; 56; 57;65;81; 88; 96; 106; 119; 128; 129; 130; 173; 176 Nutzungsrecht, 59; 64; 69; 96; 102; 115 Nutzungsregel, 20; 24; 36; 57; 96 Öffentlichkeitsgrad, 11; 15; 64; 76; 77; 78; 85; 92; 93; 102; 108; 109; 110; 111; 113; 114; 115; 116; 117; 129; 131; 132; 133; 136; 140; 147; 152; 153; 176; 177 Öffentlichkeitsgrad, institutineller, 77; 110 Öffentlichkeitsgrad, institutioneller, 76; 77; 78; 110; 111; 113; 132; 177 Öffentlichkeitsgrad, technologischer, 77; 110; 111; 113; 114; 115 Ökosystem, 8; 9; 22; 116

194

Sachwortregister

open access, 111; 115 Optimierung, 10; 16; 21; 27; 31; 34; 35;36;38;39;42;45;50;56;66; 78; 79;80;81;82;83;93;97;98; 108; 111; 116; 117; \19; 122; 129; 130; 132; 133; 13( 138; 143; 145; 153; 157; 158; 165; 167; 170; 171; 172; 174; 176; 179; 181 Organisationsform, 86; 88; 94 Pigou, 11; 28; 29; 30; 31; 32; 34; 43; 49; 50; 51; 52; 56; 78; 80; 81; 173; 174; 175; 176; 187 Posner, 59; 84; 187 Präferenz, 37; 38; 39; 72; 77; 82; 93; 96; 110; 111; 117; 118; 119; 120; 125; 133; 141; 153; 174; 175; 177; 187 Präferenzaggregation, 21 Präferenzermittlung, 118 Preisansatz, hedonischer, 118 Preisüberwä1zung, 155 Produktionsintensität, 25; 26; 34; 46; 53 Produktionsmethoden, extensive, 47 Produktionsniveau, 22 Produktionstechnik, 102; 155; 157; 168 Property Rights, 62; 65; 76; 84; 94; \04; 147; 182; 183; 184; 185 RandalI, 9; 51; 57; 76; 78; 99; 119; 123; 187 Rationalität, begrenzte, 85 Raucherbeispiel, 58 Raumbezug, 158; 167 räumliche Optimierung, 167 Rawls, 92; 187 Recht, 11; 20; 39; 57; 58; 59; 60; 61; 62; 63; 64; 65; 84; 85; 97; 100; 101; 102; 114; 128; 131; 136; 174; 176 Rechtssicherheit, 14; 108; 171 Rechtszuweisung, 63; 66; 100; 103; 106; 107; 174; 175 Referenzsystem, 27; 36; 37; 79; 89; 94; 100; 107; 125; 172

Regelmechanismen, 10; 52; 173 Regelmechanismus, 10; 52; 173 Regelsystem, 82 Regelungsraum, 158; 159; 160; 162; 164; 165; 168; 169; 180; 181 Reisekostenansatz, 118 Rent Seeking, 124; 189 Ressourcenallokation, 56; 57; 104; 132 reziproke Knappheit, 32; 65; 66; 75; 175 Reziprozität, 32; 46; 53; 65; 172; 173; 176 Rivalität im Konsum, 108; 109; 111; 113; 120 Samuelson, 76; 187 Sanktionsmacht, 61 Sanktionsmechanismen, 62; 85; 92 Schattenpreis, 134 Schelling, 10; 185 Selten, 14; 188 Siebert, 22; 141; 147; 151; 158; 159; 188 Sozial-Dilemma, 10; 13; 18; 39; 82; 90;96; 176 Spieltheorie, 13; 14; 15; 171 Standortbedingungen, 155; 158 Standortsensibilität, 162; 164 Stellvertretergröße, 152; 154 Steuer, 29; 31; 34; 35; 45; 46; 47; 48; 51; 52; 141; 143; 144; 147; 150; 151; 152; 154; 179; 189; 190 Steuergenauigkeit, 129; 144; 155 Steuerimpuls, umweltpolitischer, 143; 147; 148; 149; 153; 155; 160; 161; 164; 167; 168; 179; 180; 181 Steuerungsbedarf, 158 Stoffdynamik, 129 Strategie, umweltpolitische, 12; 34; 51; \16; 132; 133; 134; 137; 138; 142; 145; 146; 147; 153; 154; 158; 159; 160; 168; 169; 178; 179; 180; 181; 188 Strategiewahl, 170; 181 Subvention, 29; 43; 45; 47; 125; 133; 141; 144; 148; 150; 151; 168; 179

Sachwortregister Systemkonformität, 137; 155 Thermodynamik, 8 Tietenberg, 123; 158; 163; 189 Tinbergen, 45; 66; 189 Transaktion, 24; 35; 38; 39; 59; 60; 61; 64; 74; 76; 79; 83; 85;88;90; 94; 95; 101; 104; 123 Transaktionskosten, 18; 38; 51; 60; 72; 73; 74; 75; 76; 80; 82;85;86; 87; 88; 89; 95; 98; 99; 101; 102; 103; 112; 123; 124; 125; 130; 137; 138; 143; 144; 175; 178; 189 Transaktionsmechanismus, 84; 177 Transferzahlungen, 148 Transformationsfunktion, 22 Transformationsraum, 20; 22; 24; 37; 83; 96; 115; 171 Treffgenauigkeit, 93; 142; 143; 154; 155; 157; 163; 167 triadische Perspektive, 84 Überfüllungseffekt, 120 Überwachungskosten, 85; 112; 137; 157; 169; 173 Überwachungstechnologie, 125; 169 Umweltabgabe, 136; 138; 141; 148; 151; 152; 180 Umweltbelastung, 20; 21; 24; 26; 27; 52; 56; 68; 80; 134; 139; 141; 149; 152; 156; 164; 171; 172; 176 Umweltdienstleistung, 48; 107 Umweltgut, 11; 52; 111; 113; 120; 122; 132; 133; 152 Umweltnutzer, 48; 53; 74; 151 Umweltnutzungslizenz, 136; 142; 147; 149; 159 Umweltnutzungspreis, 134; 139; 154; 159; 168; 181 Umweltqualitätsziel, 160; 164 Unsicherheit, 120; 122; 126; 152; 155; 178 Unteraussteuerung, 166 Verfügungsrecht, 52; 56; 57; 58; 59; 62;63;64;65;66;67;68;69; 72; 13·

195

73; 74; 76;81;82;84; 86; 89; 101; 104; 107; 108; 117; 118; 120; 133; 136; 152; 174; 176; 185; 189 Verhaltensnorm, 81 Verhandlung, 17; 49; 52; 56; 57; 58; 59;63;73;74;75;77;97; 174; 175 Verhandlungskosten, 52; 85; 110; 111; 112; 173; 177 Verhandlungslösung, 53; 63; 73 Verhandlungsspielraum, 55 Verknappung, 53; 81 Verknappungsprozeß, 53; 81 Vermeidungskosten, 134; 136; 137; 138; 146; 178 Verteilungseffekt, 48; 65; 87; 93; 137; 150; 151; 179; 185 Verteilungsinteressen, 89 Verteilungsnorm, 104 Verteilungsprinzip, 106 Vertrag, 76; 84 Vertragsform, 86; 94; 95; 102 Vertragsnaturschutz, 115; 132 Vertragsnetz, 86 Vertragsschließung, 20; 76; 86 Vertragstreue, 85 Verursacherprinzip, 105; 106; 107; 108; 176 Verwaltungskosten, 167 Verwaltungsroutinen, 165 Wahlalternativen, 21; 171 Wahlhandlung, 58; 79 Wahlhandlungen, 79 Wasserpfennig, 48; 65; 104; 105; 106; 125; 148; 182; 185; 188 Wettbewerb, 39; 55; 81 Willensbildungsprozeß, 126; 131; 178 Williamson, 83; 84; 85; 88; 89; 94; 110; 131; 190 Wohlfahrt, gesellschaftliche, 8; 10; 27; 33 Wohlfahrtsfunktion, paretianische, 59 Wohlfahrtszuwachs, 34; 46; 110; 140 Zahlungsbereitschaft, 25; 53; 55; 56; 58;59;60;63;66;73;94;96;99; 104; 118; 120; 121; 174

196 Zahlungsbereitschaftsanalyse, 119 Zahlungserwartung, 53; 55; 58; 99; \04 Zahlungsverantwortung, 117; 177 Zahlungsverpflichtung, 56; 174 Zentralsteuerung, 52; 80; 173 Zielgenauigkeit, 45; 117; 157; 166; 167

Sachwortregister Zielverfehlung, 78; 137; 138; 144; 146; 154; 155; 157; 164; 165; 166; 181· Zielverfehlungskosten, 78; 137; 138; 144; 146; 154; 155; 157; 164; 165; 166; 177; 181