Grenzen politischer Freiheit im demokratischen Staat: Das Konzept der streitbaren Demokratie in einem internationalen Vergleich [1 ed.] 9783428457823, 9783428057825

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GREGOR PAUL BOVENTER

Grenzen politischer Freiheit i m demokratischen Staat

Beiträge zur P o l i t i s c h e n Wissenschaft Band 47

Grenzen politischer Freiheit i m demokratischen Staat Das K o n z e p t d e r s t r e i t b a r e n

Demokratie

in einem internationalen Vergleich

Von D r . Gregor P a u l Boventer

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Bo venter, Gregor Paul: Grenzen politischer Freiheit i m demokratischen Staat: d. Konzept d. streitbaren Demokratie i n e. internat. Vergleich / von Gregor Paul Boventer. — B e r l i n : Duncker u n d Humblot, 1985. (Beiträge zur Politischen Wissenschaft; Bd. 47) I S B N 3-428-05782-1 NE: GT

Alle Rechte vorbehalten © 1985 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1985 bei Buchdruckerei A. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany

ISBN 3-428-05782-1

Meinen Eltern

Vorwort D i e v o r l i e g e n d e A r b e i t w u r d e i m F r ü h j a h r 1984 abgeschlossen u n d v o n d e r Philosophischen F a k u l t ä t d e r R h e i n i s c h e n F r i e d r i c h - W i l h e l m s U n i v e r s i t ä t B o n n als D i s s e r t a t i o n a n g e n o m m e n . D i e D i s s e r t a t i o n w u r d e d a n n u n t e r B e r ü c k s i c h t i g u n g d e r bis z u m H e r b s t 1984 erschienenen Veröffentlichungen geringfügig überarbeitet. M e i n D a n k g i l t zunächst H e r r n P r o f . D r . D r . h. c. K a r l D i e t r i c h Bracher, d e r m e i n e A r b e i t b e t r e u t h a t . O h n e Z ö g e r n e r k l ä r t e e r sich nach m e i n e m ü b e r d r e i j ä h r i g e n S t u d i e n a u f e n t h a l t i n d e n U S A b e r e i t , mein Dissertationsprojekt zu übernehmen. Er hat meine A r b e i t m i t s e i n e m d a u e r n d e n R a t b e g l e i t e t . S e i n wissenschaftliches W e r k i n d e r p o l i t i s c h e n T h e o r i e u n d Zeitgeschichte w a r v o n g r o ß e m W e r t f ü r m e i n e eigene A r b e i t . D a n k e n möchte i c h F r a u P r o f . D r . Jeane J. K i r k p a t r i c k u n d H e r r n Prof. Dr. K a r l Cerny von der Georgetown U n i v e r s i t y i n Washington, D. C., d i e m i c h i n i h r e n S e m i n a r e n m i t d e r G e d a n k e n w e l t d e r f r a n zösischen u n d a m e r i k a n i s c h e n D e m o k r a t i e v e r t r a u t gemacht u n d m i r w e r t v o l l e H i n w e i s e f ü r m e i n e A r b e i t gegeben haben. M e i n D a n k g i l t f e r n e r d e m C u s a n u s w e r k i n B o n n , das m i r e i n großzügiges P r o m o t i o n s stipendium gewährte. N i c h t z u l e t z t d a n k e ich d e r V e r l a g s b u c h h a n d l u n g D u n c k e r & H u m b l o t f ü r die A u f n a h m e i n i h r V e r l a g s p r o g r a m m . B o n n , i m D e z e m b e r 1984

Gregor Boventer

Inhaltsverzeichnis I . Einleitung Α. H i n f ü h r u n g zum Thema

13 14

1. Das „demokratische Dilemma"

16

2. Das deutsche Konzept der streitbaren Demokratie

18

B. Das Ziel der Untersuchung

24

1. Die historische K o n t i n u i t ä t

26

2. Die Parallelen zu westlichen Demokratien nach 1945

27

I I . „Militant democracy" in der demokratietheoretischen Diskussion zwischen 1918 und 1945 A. Die „totalitäre Herausforderung"

31 31

1. Faschismus, Nationalsozialismus u n d Kommunismus

32

2. Die Herausforderungen der Demokratie

34

3. Die „faschistische Technik"

36

B. Die Staatsschutzgesetzgebung vor 1945

40

1. Beschränkungen auf dem Gebiet der Meinungsfreiheit

42

2. Beschränkungen auf dem Gebiet der Vereinigungsfreiheit . .

42

C. Der Demokratieschutz u n d seine Probleme

44

1. Das „demokratische Dilemma" i n der Diskussion a) Die Grundsatzdebatte b) Die Frage der Grundrechtseinschränkung

44 46 49

2. Die Wertfrage

53

D. Die Lösungsversuche des „demokratischen Dilemmas"

57

1. Der Wertrelativismus

57

2. Das Konzept der „ m i l i t a n t democracy" i n seiner Entstehung a) Erste Phase (1920—1936) b) Zweite Phase (1937—1939) c) D r i t t e Phase (1940—1945)

59 59 60 63

3. „ M i l i t a n t democracy" u n d die Vereinigungs- u n d Meinungsfreiheit a) Die Vereinigungsfreiheit b) Die Meinungsfreiheit

67 67 72

4. Zusammenfassung

74

Inhaltsverzeichnis

10

E. „ M i l i t a n t democracy": E i n „Krisenkonzept" oder ein allgemeingültiges Konzept?

76

F. Das Konzept der „ m i l i t a n t democracy" u n d die deutsche streitbare Demokratie i m Vergleich

80

I I I . Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit in den USA A. Der politisch-ideengeschichtliche Rahmen

83 83

1. Das amerikanische Freiheitsverständnis

84

2. Das Kommunistenproblem während der M c C a r t h y - Z e i t a) Die Entstehung der Kommunistischen Partei der USA . . b) Der Ausschuß über „ U n - A m e r i c a n Activities"

87 87 90

Β. Legislative Maßnahmen

93

1. Der Voorhis A c t (1940)

95

2. Der S m i t h A c t (1940)

95

3. Der I n t e r n a l Security A c t (1950)

97

4. Der Communist Control A c t (1954)

100

C. Ansätze einer streitbaren Demokratie i m Antisubversionsrecht 102 1. Der Internal Security A c t u n d der gewaltfreie Umsturz der demokratischen Ordnung 102 2. Das Exponierungssystem

107

3. Der I n t e r n a l Security Act u n d der Erste Zusatzartikel

108

D. Streitbare Court

Demokratie

i n der Rechtsprechung des

Supreme

114

1. Die Dennis-Entscheidung (1951)

115

2. Die Yates-Entscheidung (1957)

121

3. Die Scales-Entscheidung (1961)

123

4. Zusammenfassung: Die Rechtsprechung des Supreme Court u n d die KPD-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 125 E. Streitbare Demokratie i n der Zeit nach McCarthy

131

1. Die Gesetzgebung

132

2. Die Rechtsprechung des Supreme Court . .

134

3. Die politische Praxis

137

I V . Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit in Frankreich . . 140 A. Der politisch-ideengeschichtliche Rahmen 1. Das französische Freiheitsverständnis

141 142

2. Der Umbruch von Vierter zu Fünfter Republik

144

3. Die Kommunistische Partei Frankreichs

147

Inhaltsverzeichnis Β. Die Vereinigungsfreiheit i n Frankreich

152

1. Die rechtliche Verankerung

152

2. Das Vereinigungsrecht i n der Rechtsprechung des Conseil Constitutionnel 153 3. Die Schrankensetzungen i m allgemeinen

155

C. Ansätze einer streitbaren Demokratie i n der Verfassung

157

1. Die Beachtung von „Demokratie" u n d „nationaler Souveränität" 157 2. Die „republikanische Regierungsform" als inhaltliche Schranke einer Verfassungsänderung 161 D. Ansätze einer streitbaren Demokratie i m einfachen Gesetz 1. Die Beachtung von „republikanischer Regierungsform" „territorialer Integrität"

163 und

2. Die Frage der Gewaltanwendung

164 166

E. Die politische Praxis

170

1. Die Auflösung von politischen Vereinigungen

170

2. Die französische und deutsche Praxis i m Vergleich

173

F. Zusammenfassung V. Grenzsetzungen und Ansätze einer anderen westlichen Demokratien

178 streitbaren

Demokratie

in

182

A. Italien

184

B. Österreich

189

C. Großbritannien

190

D. Schweiz

. . . . 193

E. Griechenland

195

F. Spanien und Portugal

197

G. Zusammenfassende Bewertung

198

VI. Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit im öffentlichen Dienst der USA, Frankreichs und der Bundesrepublik Deutschland 202 A. A u f b a u u n d S t r u k t u r des öffentlichen Dienstes 1. USA

205 206

2. Frankreich

207

3. Bundesrepublik Deutschland

207

B. Die Pflichten des Staatsbediensteten

208

1. Allgemeine Loyalitätspflichten

208

12

Inhaltsverzeichnis 2. Der Treueeid

211

3. Sicherheitsüberprüfungen

213

C. Die Grenzen der politischen Betätigungsfreiheit

216

1. Allgemeine Grundsätze 2. Beschränkungen i n Staatsbediensteten

der

216 Meinungsäußerungsfreiheit

des

218

a) Die allgemeine Zurückhaltungspflicht i n Frankreich b) Das deutsche Bekenntnis zur freiheitlichen Ordnung

218 220

c) Neutralitätsgebote i n der amerikanischen Praxis

221

D. Die Mitgliedschaft i n extremistischen Organisationen

222

1. Unvereinbarkeitsgrundsätze i n der deutschen Praxis

226

2. Weitgehende Liberalität i n der französischen Regelung

227

3. Modifizierte Grundsätze i n den USA

228

E. Zusammenfassung

230

V I I . Streitbare Demokratie im Vergleich: Probleme und Perspektiven 236 A. Die Legitimation von Grenzziehungen

240

B. Die Gewaltgrenze

242

C. Streitbare Demokratie i n Theorie u n d Praxis

246

D. Faktoren einer demokratischen Stabilität

250

1. Die Einstellung des Bürgers zur Demokratie

250

2. Der demokratische Konsens

255

V I I I . Schlußbetrachtung

259

Literaturverzeichnis

261

I. Einleitung M i t Beginn der siebziger Jahre entwickelte sich sowohl i n der öffentlichen Diskussion 1 als auch i n der wissenschaftlichen Literatur 2 eine Auseinandersetzung um das Konzept der streitbaren Demokratie. Über zwei Jahrzehnte hatte das i m Grundgesetz verwirklichte Prinzip einer streitbaren Demokratie kaum Beachtung gefunden. 8 E i n wesentlicher 1 E i n Beispiel sind die Auseinandersetzungen u m das Problem „Extremismus u n d öffentlicher Dienst". 2 Siehe Erhard Denninger, Der Schutz der Verfassung, i n : Ernst Benda, Werner Maihofer u n d Hans-Jochen Vogel (Hrsg.) (Unter M i t w i r k u n g von K o n r a d Hesse), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Berlin, New Y o r k 1983, S. 1293—1327; Andreas Sattler, Die rechtliche Bedeutung der Entscheidung für die streitbare Demokratie, Baden-Baden 1982; Friedrich K a r l Fromme, Die Streitbare Demokratie i m Bonner G r u n d gesetz, i n : Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), Sicherheit i n der Demokratie: Die Gefährdung des Rechtsstaats durch Extremismus, Köln, Berlin, Bonn, München 1982, S. 19—52; ders., Das Prinzip der „streitbaren Demokratie" i m Wandel, i n : Eckhard Jesse (Hrsg.), Bundesrepublik Deutschland u n d Deutsche Demokratische Republik: Die beiden deutschen Staaten i m Vergleich, B e r l i n 1980, S. 71—77; Eckhard Jesse, Streitbare Demokratie i n der Krise? I n : ders. (Hrsg.), Literaturführer: Parlamentarische Demokratie, Opladen 1981, S. 209—264; ders., Streitbare Demokratie: Theorie, Praxis u n d Herausforderungen i n der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., B e r l i n 1981 01980); Johannes Lameyer, Streitbare Demokratie, i n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts N.F. 30 (1981), S. 147—192; Gerhard Leibholz, Nachwort, i n : ebd., S. 193—196; Johannes Lameyer, Streitbare Demokratie: Eine verfassungshermeneutische Untersuchung, B e r l i n 1978; M a r t i n Kutscha, Verfassung u n d „streitbare Demokratie": Historische u n d rechtliche Aspekte der Berufsverbote i m öffentlichen Dienst, K ö l n 1979; W u l f Schönbohm (Hrsg.), Verfassungsfeinde als Beamte? Die Kontroverse u m die streitbare Demokratie, München 1979; Hella Mandt, Demokratie u n d Toleranz: Z u m V e r fassungsgrundsatz der streitbaren Demokratie, i n : Peter Haungs (Hrsg.), Res Publica, München 1977, S. 233—260; Eckart Bulla, Die Lehre von der streitbaren Demokratie: Versuch einer kritischen Analyse unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, i n : Archiv des öffentlichen Rechts 98 (1973), S. 340—360. 3 Einige Ausnahmen: Rudolf Schuster, Uber die Grenzen der „abwehrbereiten Demokratie": E i n Beitrag zur Wiederbeteiligung der K P D , i n : J u ristenzeitung 23 (März 1968), S. 152—159; Gotthard Jasper, Die abwehrbereite Demokratie: Verfassungsschutz i n der modernen Demokratie, M ü n chen 1965; H e l m u t Ridder, Streitbare Demokratie, i n : Neue Politische L i teratur 2 (Mai 1957), S. 352—368. Der Politikwissenschaftler Carl Joachim Friedrich hat sehr f r ü h nach Verabschiedung des Grundgesetzes auf die politische Brisanz des Konzepts der streitbaren Demokratie verwiesen; siehe Carl Joachim Friedrich, Rebuilding the German Constitution I I , i n : A m e r i can Political Science Review 43 (August 1949), S. 709; ders., Die Staatsraison i m Verfassungsstaat, i n : Politische Studien 7 (Mai 1956), S. 17; ders., Constitutional Reason of State: The S u r v i v a l of the Constitutional Order, Providence, R.I. 1957, S. 115 f.

14

I. Einleitung

Grund hierfür lag darin, daß eine direkte Systemkritik an der politischen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland selten vorgetragen wurde. U m so vehementer setzten dann ausgehend von den Studentenunruhen Ende der sechziger Jahre Zweifel, K r i t i k oder Ablehnung ein. Diese Arbeit w i l l ihren Beitrag zur Diskussion um das Konzept der streitbaren Demokratie leisten, indem sie den vergleichenden Ansatz wählt. Das Konzept der streitbaren Demokratie w i r d gelegentlich als ein sehr deutsches Problem charakterisiert. Der Blickwinkel eines internationalen Vergleichs soll diese Feststellung relativieren. Eine solche Perspektive erlaubt Rückschlüsse auf das Konzept der streitbaren Demokratie, die einer nur deutschen Betrachtungsweise entgehen würden. 4 A. Hinführung zum Thema

Die Freiheit des Bürgers i n einer staatlichen Gemeinschaft ist politischer Natur. 5 Diese Freiheit des Bürgers hat eine negative und positive Komponente, die je verschiedene Handlungsbereiche des Individuums abdecken.® Die Tradition des klassischen Liberalismus betont die negative Seite der politischen Freiheit. Diese Freiheit ist zuerst immer individuelle Freiheit, welche die Einflußnahme von Seiten anderer Personen oder staatlicher Instanzen nicht duldet. M i t den Worten von John Stuart M i l l ist sie die einzige Freiheit zur Selbstverwirklichung: Die einzige Freiheit, die den Namen w e r t h ist, ist das Recht, unser W o h l auf unsere Weise zu suchen. 7 4 Vergleichende Ansätze finden sich bei Eckhard Jesse, Verfassungsschutz i n der Bundesrepublik Deutschland i m Vergleich zu anderen westlichen Demokratien, i n : Politische B i l d u n g 17 (1984), S. 43—66; Ernst-Wolfgang Böckenförde, Christian Tomuschat u n d Dieter C. Umbach (Hrsg.), Extremisten u n d öffentlicher Dienst: Rechtslage u n d Praxis des Zugangs zum u n d der Entlassung aus dem öffentlichen Dienst i n Westeuropa, USA, Jugoslawien u n d der EG, Baden-Baden 1981; K a r l Doehring u. a. (Hrsg.), Verfassungstreue i m öffentlichen Dienst europäischer Staaten, B e r l i n 1980; Helmut Steinberger, Konzeption u n d Grenzen freiheitlicher Demokratie: Dargestellt am Beispiel des Verfassungsrechtsdenkens i n den Vereinigten Staaten von A m e r i k a u n d des amerikanischen Antisubversionsrechts, Berlin, Heidelberg, New Y o r k 1974; siehe auch Robert Moss, The Collapse of Democracy, L o n don 1975. 5 Vgl. Hans Kelsen, V o m Wesen u n d Wert der Demokratie, 2. Aufl., T ü bingen 1929 01920), S. 4 ff. ; Ralph Barton Perry, L i b e r t y i n a Democratic State, i n : R u t h Nanda Anshen (Hrsg.), Freedom: Its Meaning, New Y o r k 1940, S. 265—277. ® Siehe hierzu die klassische Schrift von Isaiah Berlin, T w o Concepts of Liberty, London 1958. 7 John Stuart M i l l , Die Freiheit (On Liberty), Gesammelte Werke, hrsg. von Theodor Gompertz, 12 Bde., Bd. I, Leipzig 1869, S. 12.

Α. H i n f ü h r u n g zum Thema

15

Die negative politische Freiheit dient der Schaffung eines Freiraums, dessen Eingrenzung immer problematisch ist. What is the area w i t h i n which the subject — a person or group of persons — is or should be left to do or be w h a t he wants to do or be, w i t h o u t interference by other persons? 8

Die negative politische Freiheit braucht den klaren Trennungsstrich zwischen privatem und öffentlichem Lebensraum. Darum begegnet der moderne Verfassungsstaat des zwanzigsten Jahrhunderts der Tendenz zu einem Eingreifen in die negative Freiheit durch die formelle und materielle Beschränkung der politischen Gewalt: formell i m Gewaltenteilungsprinzip und materiell i n seiner Inpflichtnahme zur Garantie und Beachtung individueller Grundrechte in der Verfassung und im einfachen Gesetz.9 Die positive Seite der politischen Freiheit hat das Individuum selbst i m Blick. What, or who, is the source of control or interference that can determine someone to do, or be, one t h i n g rather than another. 1 0

Die aktive Seite der menschlichen Persönlichkeit ist angesprochen. Während die negative politische Freiheit die Beseitigung äußerer Hindernisse schafft, führt die positive politische Freiheit dazu, that an externally unimpeded interest is capable of proceeding toward its realization. 1 1

Sie erst ermöglicht dem Individuum die Teilnahme am politischen Willensbildungsprozeß, etwa durch das Wahlrecht. Hier w i r d das Individuum zum Bürger, der teilnimmt an Entscheidungen, am politischen Leben, an der Ausübung der politischen Macht. 1 2

Die negative und die positive Seite der politischen Freiheit bedingen sich. Ihre Komplementierung hat ihre Ursache darin, daß jede der beiden Freiheiten nur einen Teilbereich der menschlichen Persönlichkeit und des individuellen Handlungsraums bestimmt. Beiden Freiheiten ist gemeinsam, daß ein Übermaß an ihnen den gewährten Freiheitsraum zerstört. Eine Grenzziehung ist darum unabdingbar. Denn eine absolute negative politische Freiheit würde i n Anarchie und W i l l k ü r ausarten; 8

Berlin, T w o Concepts, S. 7. Vgl. Dino Pasini, Besinnungen zum Problem der negativen u n d der positiven politischen Freiheit, i n : Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie 65 (1979), S. 51 f. 10 Berlin, T w o Concepts, S. 7. 11 Ralph Barton Perry, Shall Not Perish F r o m The Earth, New Y o r k 1940, S. 101. 12 Pasini, Besinnungen, S. 53. 9

16

I. Einleitung

ein Übermaß an positiver politischer Freiheit führt i n den Despotismus, i n eine „tyranny of majority". Das Gesetz setzt sowohl der staatlichen Instanz Grenzen in der Ausübung seiner Macht als auch der individuellen Handlungsfreiheit. Es stellt einen Grenzrahmen auf, der durch die politische Praxis ausgefüllt wird. Innerhalb dieses normativ vorgegebenen Rahmens sind verschiedene Markierungen möglich, ohne daß die Stabilität des demokratischen Systems gefährdet würde. 1. Das „demokratische Dilemma"

Die Grenzziehungsfrage 18 der negativen und positiven politischen Freiheit hat zwei Aspekte: Es ist zum einen die Frage, inwieweit politische Freiheit aus sich selbst heraus eine Begrenzung zu erfahren hat. Es ist zum anderen die Frage, die der klassische Liberalismus i n dieser Ausprägung noch nicht kannte: Inwieweit sind politische Freiheiten einzugrenzen, damit das politische System der Demokratie, der Freiheitsrahmen, erhalten bleibt? Nur die letztgenannte Frage ist ein zentraler Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit. Hier ist das Konzept der streitbaren Demokratie direkt angesprochen. Hauptzweck der streitbaren Demokratie ist die Bewahrung und der Schutz der demokratischen Ordnung, der verwirktlicht wird, indem politische Freiheiten begrenzt werden. Die moderne Frage nach dem Schutz der freiheitlichen Ordnung, der Verfassung, des demokratischen Systems, oder wie immer man i n der Demokratie das Schutzobjekt formulieren möchte, muß i m Zusammenhang mit dem Aufkommen totalitärer Massenideologien unseres Jahrhunderts gesehen werden. Das Entstehen totalitärer Ideologien wie Faschismus, Nationalsozialismus und Kommunismus hat den demokratischen Verfassungsstaat vor 18 Der Begriff der „Grenze" hat i m Zuge der Modernismuskritik durchaus an A k t u a l i t ä t gewonnen. So schreibt Daniel Bell: „ I c h glaube überhaupt, w i r stehen v o r einer Wende. Die Erschöpfung des Modernismus, die Dürre des kommunistischen Daseins, die Langeweile des entfesselten Individuums, die Wesenslosigkeit der monolithischen Politparolen — alles deutet darauf hin, daß eine lange Ä r a allmählich zu Ende geht . . . W i r tasten nach einem neuen Vokabular, dessen Schlüsselwort die »Grenze' zu werden scheint." [Daniel Bell, Kapitalismus u n d K u l t u r : V o m Ende des Modernismus, i n : Der Monat N.F. 288 (1983), S. 171 f.]. Die Modernismuskritik hat jedoch nicht zu einer Besinnung auf die Grenzen der politischen Freiheit geführt. I m Gegenteil: K r i t i k am unbegrenzten Wachstum geht oftmals einher m i t einer Überspannung des Freiheitsbegriffs. A u d i i n kritischen Studien über das M e h r heitsprinzip w i r d von „Grenzen" gesprochen [siehe etwa Bernd Guggenberger u n d Claus Offe (Hrsg.), A n den Grenzen der Mehrheitsdemokratie, Opladen 1984], allerdings weniger aus einem Respekt vor Grenzen, sondern mehr aus einer Infragestellung des demokratischen Mehrheitsprinzips überhaupt.

Α. H i n f ü h r u n g zum Thema

17

Herausforderungen gestellt, die an seinen Grundfesten r ü t t e l n können. Allen gemeinsam ist eine m i l i t a n t e Ideologie, die gleichsam als Ersatzreligion, als Heilslehre m i t politischem Ausschließlichkeitsanspruch die Unterdrückung der Opposition u n d die totale »Ausrichtung' des Staatsbürgers sowohl historisch w i e zukunftsutopisch zu begründen u n d zu rechtfertigen sucht. 14

Eine solche „militante Ideologie" macht Faschismus, Nationalsozialismus und Kommunismus unvereinbar mit den Grundprinzipien eines freiheitlich-demokratischen Hechtsstaates. E i n Wesenszug der totalitären Ideologie ist ihr Angriffscharakter gegen bestehende politische Systeme. Denn eine „Heilslehre m i t politischem Ausschließlichkeitsanspruch" muß eines ihrer Hauptziele i n der Missionierung des demokratischen Verfassungsstaates sehen. Ein direkter Angriff auf den demokratischen Staat w i r d selten möglich sein; eine erfolgreiche Revolution alten Stils ist i m modernen Industriestaat unvorstellbar geworden. 15 Darum w i r d das Ziel durch Unterwanderung und Unterminierung des bestehenden demokratischen Systems verfolgt; 1 6 das Endziel bleibt eine mehr oder weniger „legale Machtergreifung" 17 . Einem einmal erfolgreichen Umsturz w i r d ein politisches System folgen, i n dem die wesentlichen Grundrechte und Grundfreiheiten ausgeschaltet sein werden, die i m demokratischen Rechtsstaat eine Verankerung gefunden haben. Es sind jedoch gerade diese Grundfreiheiten, welche die totalitäre Ideologie i n Anspruch nimmt, um mit deren Hilfe zugleich deren Abschaffung zu betreiben. Der demokratische Staat sieht sich i m Versuch der Erwehrung des Angriffs totalitärer Ideologien vor das „größte Dilemma" seit seiner Entstehung gestellt. 18 Wehrt der Staat sich gegen einen Gebrauch demokratischer Grundfreiheiten, der das Ziel hat, diese Freiheiten zu 14 K a r l Dietrich Bracher, Geschichte u n d Gewalt: Z u r P o l i t i k i m 20. J a h r hundert, B e r l i n 1981, S. 116. 15 Vgl. Seweryn Bialer, The Resurgence and Changing Nature of the Left i n Industrialized Democracies, i n : ders. u n d Sophia Sluzar (Hrsg.), Radicalism i n the Contemporary Age, 3 vols., vol. I, Boulder, Col. 1977, S. 72. 18 Diese revolutionäre Strategie bleibt ein Wesensmerkmal des politischen Extremismus; sie g i l t teilweise auch f ü r den politischen Linksradikalismus; vgl. H e l m u t Schelsky, Die Strategie der „Systemüberwindung": Der lange Marsch durch die Institutionen, i n : ders., Systemüberwindung, Demokratisierung u n d Gewaltenteilung: Grundsatzkonflikte der Bundesrepublik, 4. Aufl., München 1974 01973), S. 20, 37. 17 Klassisches Beispiel ist die Machtergreifung Hitlers am 30. Januar 1933; siehe hierzu K a r l Dietrich Bracher, Demokratie u n d Machtergreifung: Der Weg zum 30. Januar 1933, i n : ders., Manfred Funke u n d Hans-Adolf Jacobsen (Hrsg.), Nationalsozialistische D i k t a t u r 1933—1945: Eine Bilanz (Schriftenreihe der Bundeszentrale f ü r politische Bildung), Bonn 1983, S. 17—36. 18 K a r l Loewenstein, Verfassungslehre, 3. Aufl., Tübingen 1975 01959), S. 348.

2 Boventer

18

I. Einleitung

zerstören, kann er dies nur tun, indem er antidemokratischen Kräften bestimmte Grundfreiheiten entzieht. Doch bedeutet eine solche Reaktion nicht ein Verstoß gegen die ureigensten demokratischen Grundsätze der Freiheit und Gleichheit? Verletzt das demokratische System nicht eigene Grundprinzipien? Der Staat setzt jedoch leicht seine eigene Existenz und damit die Grundfreiheiten aller Bürger aufs Spiel, wenn er nicht handelt. Hat der demokratische Staat sich zur Selbstverteidigung entschlossen, w i r d es aus diesem „demokratischen Dilemma" keinen Ausweg geben. Denn wo immer er der allgemeinen Handlungsfreiheit Grenzen setzt, w i r d er sie i n Verletzung seiner eigenen Grundprinzipien setzen müssen. 2. Das deutsche Konzept der streitbaren Demokratie

Die streitbare Demokratie des deutschen Grundgesetzes (GG) ist eine A n t w o r t auf das Problem des „demokratischen Dilemmas". Dieses Konzept hat eine Grundsatzentscheidung zur Voraussetzung: Der demokratische Staat hat nicht nur das Recht, sondern die Pflicht zur Selbstverteidigung gegen seine erklärten Gegner. Plakativ w i r d diese Konzeption gelegentlich mit einem dem französischen Revolutionär Saint Just entlehnten Satz „Keine Freiheit für die Feinde der Freiheit" umschrieben. 19 Dieses vereinfachte „Freund-Feind"-Denken w i r d jedoch der subtilen und schwierigen Frage der demokratischen Selbstverteidigung nur bedingt gerecht. Denn „Freund" und „Feind" lassen sich nicht immer deutlich trennen. Darum würde man besser formulieren: Keine Freiheit für solche politischen Kräfte, deren aktives Bestreben i n der Abschaffung eben dieser Freiheit liegt. Die theoretische, normative Entscheidung für ein solches Konzept als Lösungsversuch eines „Grenzproblems der freiheitlichen demokratischen Staatsordnung" 20 stößt dann auf Schwierigkeiten, wenn es u m die praktische Umsetzung i n den politischen A l l t a g geht. Die Grundprämisse ist klar: Der demokratische Staat w i l l sich gegen erklärte antidemokratische Kräfte zur Wehr setzen. Doch wie soll sich diese Verteidigung konkret gestalten? Wo konkret soll die Grenzziehung verlaufen, und wie soll sie politisch durchgesetzt werden? Die Praxis der streitbaren Demokratie erfordert ein gehöriges Maß an politischem Einfühlvermögen. Verfassungssystematisch ist das Konzept der streitbaren Demokratie dem Verfassungsschutz zuzuordnen. Es formuliert einen staatlichen Selbstschutz i n der Demokratie, der über die gewöhnlichen Maßnahmen 19 20

Vgl. Steinberger, Grenzen freiheitlicher Demokratie, S. 10. Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 5, 85 (139).

Α. H i n f ü h r u n g zum Thema

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eines „politischen Straf rechts" hinausgeht. 21 Strafrechtliche Tatbestände wie die des Hoch- und Landesverrats zum Beispiel sind nur bedingt Elemente des Konzepts einer streitbaren Demokratie. Das wesentliche Charakteristikum des deutschen Konzepts besteht darin, daß es eine A r t Schranke aufstellt für die politischen Kräfte, die sich der demokratischen Freiheiten und Verfahrensweisen mit dem Zweck der Abschaffung eben dieser Freiheiten bedienen. Die Formulierung von der „streitbaren Demokratie" läßt sich nicht i m Grundgesetz finden. I n der Entstehungsgeschichte der deutschen Verfassung gibt es zwar die grundsätzliche Problematik, 2 2 aber nicht den Begriff. Dennoch ist die verfassungsrechtliche Entscheidung für die streitbare Demokratie i m Sinne einer eigenen, selbständigen Entscheidung zu sehen.23 Die verschiedenen Einzelvorkehrungen, die i m Grundgesetz die streitbare Demokratie näher umschreiben, wie etwa das Vereins- und Parteiverbot oder die Grundrechtsverwirkung, machen noch nicht den Begriff der streitbaren Demokratie aus. Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 24 ist zu entnehmen, daß die streitbare Demokratie des Grundgesetzes mehr ist: Sie ist eine aus dem Sinnzusammenhang des Grundgesetzes abzuleitende Wertentscheidung. Sie ist ein „Grundzug der Verfassung" 25 , ein „Prinzip" 2 8 der Verfassung, eine „Grundentscheidung" 27 . Als Verfassungsgebot ist die streitbare Demokratie zugleich Auftrag an den Gesetzgeber, dem er durch entsprechende legislative Maßnahmen nachzukommen hat. 28 21 Dies ist von Bedeutung f ü r einen internationalen Vergleich; nicht i n allen Ländern hat sich der staatliche Selbstschutz i n der Verfassung niedergeschlagen. 22 Siehe zum Beispiel die Äußerungen des Abgeordneten Dr. Carlo Schmid i m Parlamentarischen Rat am 8. September 1948: „Soll diese Gleichheit u n d Freiheit v ö l l i g uneingeschränkt u n d absolut sein, soll sie auch denen eingeräumt werden, deren Streben ausschließlich darauf ausgeht, nach der Ergreifung der Macht die Freiheit selbst auszurotten? . . . (Man muß) auch den M u t zur Intoleranz denen gegenüber aufbringen, die die Demokratie gebrauchen wollen, u m sie umzubringen . . . Ich glaube, daß m a n bei den Grundrechten eine immanente Schranke w i r d anerkennen müssen: es soll sich jener nicht auf die Grundrechte berufen dürfen, der von ihnen Gebrauch machen w i l l zum K a m p f gegen die Demokratie u n d die freiheitliche Grundordnung." (Parlamentarischer Rat, Stenographische Berichte über die Plenarsitzungen, Bonn 1948—49, S. 13 f.). 23 So auch Sattler, Streitbare Demokratie, S. 9; die verschiedenen K l a s sifizierungstheorien sind kurz dargestellt bei Thomas Schmidt, Die Freiheit verfassungswidriger Parteien u n d Vereinigungen: Z u r Schrankenlehre i m Rahmen von A r t . 21 Abs. 2 u n d 9 Abs. 2 GG, B e r l i n 1983, S. 219 ff. 24 F ü r den Entscheidungsprozeß des Gerichts zum K o m p l e x der streitbaren Demokratie siehe Lameyer, Streitbare Demokratie: Verfassungshermeneutische Untersuchung, S. 28 ff. 26 BVerfGE 23, 44 (58). 26 BVerfGE 28, 51 (55). 27 BVerfGE 30, 1 (21).

2*

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I. Einleitung

Das Konzept der streitbaren Demokratie ist in vielfältiger und abgestufter Form ins Grundgesetz eingebracht worden: Das reicht von der Inpflichtnahme einzelner u n d der auf die politische Willensbildung zielenden Organisationen auf die Verfassung — m i t entsprechenden Sanktionen — bis h i n zu einer Unabänderlichkeitserklärung des Verfassungskerns i n A r t . 79 Abs. 3 GG. 2 9

Wesentliche Merkmale dieses Konzepts sind folgende Punkte, die sich an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts orientieren: 1. Ein herausragendes Charakteristikum des Konzepts der streitbaren Demokratie ist seine rechtliche Verankerung in der Verfassung. Bedeutende Entscheidungen i m Sinne einer streitbaren Demokratie finden sich i n den A r t i k e l n 5 Abs. 3, 9 Abs. 2, 18, 21 Abs. 2 und 79 Abs. 3 des Grundgesetzes. a) A r t i k e l 5 Abs. 3 GG bindet die Lehre an die „Treue zur Verfassung". Die Grundgesetzväter hatten mit diesem A r t i k e l insbesondere solche Hochschullehrer der Weimarer Zeit i m Auge, die der Demokratie feindlich gegenübergestanden hatten. 30 b) A r t i k e l 9 Abs. 2 GG erklärt Vereinigungen für verboten, deren Zwecke oder Tätigkeiten den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder „die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten". c) A r t i k e l 18 GG sieht die Möglichkeit der Verwirkung bestimmter Grundrechte vor, wenn sie „zum Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung mißbraucht" werden. Die Freiheit der Meinungsäußerung, die Pressefreiheit, die Lehrfreiheit, die Versammlungsfreiheit, die Vereinigungsfreiheit, das Brief-, Postund Fernmeldegeheimnis, das Eigentum oder das Asylrecht können verwirkt werden. A l l e i n das Bundesverfassungsgericht kann über die Verwirkung und das Ausmaß entscheiden. d) A r t i k e l 21 Abs. 2 GG legitimiert auf Antrag des Bundestags, des Bundesrats und der Bundesregierung ein Parteiverbotsverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht. Die „innere Ordnung" der Parteien muß „demokratischen Grundsätzen" entsprechen (Art. 21 Abs. 1 GG). Parteien, die „nach ihren Zielen" oder „nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu 28 Vgl. Hans Hugo Klein, Verfassungstreue u n d Schutz der Verfassung, i n : Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 37 (1979), S. 72. 29 Fromme, Streitbare Demokratie, S. 22. 30 Ebd., S. 23.

Α. H i n f ü h r u n g zum Thema

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gefährden, sind verfassungswidrig". Das Bundesverfassungsgericht entscheidet über die Verfassungswidrigkeit. Wichtig ist mit Blick auf das Vereinsrecht ausländischer Staaten, daß das Grundgesetz politischen Parteien i m Gegensatz zu sonstigen Vereinigungen eine Sonderstellung zuweist. Parteien wirken „bei der politischen Willensbildung des Volkes m i t " (Art. 21 Abs. 1 GG). e) A r t i k e l 79 Abs. 3 GG entzieht die i n den A r t i k e l n 1 und 20 des Grundgesetzes niedergelegten Grundsätze der legislativen Disposition. Verfassungsänderungen sind unzulässig. Damit erklärt das Grundgesetz bestimmte Wertentscheidungen für absolut. 2. Das Schutzobjekt der streitbaren Demokratie, das i m Grundgesetz genannt wird, ist die freiheitliche demokratische Grundordnung. Das Bundesverfassungsgericht hat i m Jahre 1952 dieses Schutzobjekt konkretisiert. Das Gericht definiert die freiheitliche demokratische Grundordnung als eine Ordnung, die unter Ausschluß jeglicher Gewalt- u n d Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem W i l l e n der jeweiligen Mehrheit u n d der Freiheit u n d Gleichheit darstellt. Z u den grundlegenden Prinzipien dieser Ordnung sind mindestens zu rechnen: die Achtung vor den i m Grundgesetz k o n kretisierten Menschenrechten, v o r allem v o r dem Recht der Persönlichkeit auf Leben u n d freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der V e r waltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip u n d die Chancengleichheit f ü r alle politischen Parteien m i t dem Recht auf v e r fassungsmäßige B i l d u n g u n d Ausübung einer Opposition. 3 1

Das Bundesverfassungsgericht legt mit diesem Katalog demokratischer Prinzipien unmißverständlich den politischen Grundkonsens fest, auf dem sich freiheitliches Verfassungsverständnis bewegt. 32 Die freiheitliche demokratische Grundordnung repräsentiert eine Wertordnung; entscheidendes Charakteristikum ist ihre Gegenposition zum Totalitarismus. 33 Obwohl als K e r n dieser Ordnung die 31

BVerfGE 2, 1 (198); siehe hierzu Christoph Gusy, Die freiheitliche demokratische Grundordnung' i n der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, i n : Archiv des öffentlichen Rechts 105 (1980), S. 279—310. 82 Die K r i t i k am Definitionsversuch des Bundesverfassungsgerichts blieb nicht aus; sie reicht von dem Wunsch nach Hinzufügung anderer Prinzipien wie dem Föderalismus (vgl. Erhard Denninger, Staatsrecht, 2 Bde., Bd. I, Reinbeck bei Hamburg 1973, S. 85) bis zur völligen Ablehnung der Definition, was zumeist seine Ursache i n der Zurückweisung des Begriffes von der freiheitlichen demokratischen Grundordnung hat [vgl. Jürgen Seifert, Rechtsstaat m i t Grauzonen: Z u r verfassungsrechtlichen Entwicklung der Bundesrepublik, i n : Vorgänge 16 ( A p r i l — J u n i 1977), S. 5]. 83 Günter Dürig, i n : Theodor Maunz, Günter D ü r i g et al., Kommentar zum Grundgesetz, München 1958 ff., Loseblattsammlung, Stand: September 1983, A r t . 18 Rdnr. 55.

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I. Einleitung

Absage an Gewalt- und Willkürherrschaft anzusehen ist, 34 liegt die Grenzmarke erlaubten Handelns nicht auf der Gewaltverbotsgrenze (der Trennung von gewalttätiger und gewaltfreier Aktion), sondern zwischen der Beachtung von Grundwerten und ihrem Verstoß (Wertgrenze). Schutzobjekt der streitbaren Demokratie ist also letztlich eine Wertordnung, deren höchster Schutzwert die Würde des Menschen ist (Art. 1 Abs. 1 GG). 3. Die Nennung eines Schutzobjekts setzt der politischen Freiheit des Bürgers Grenzen. Grundgesetz und Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nennen Schranken der Freiheitsausübung. a) Die Treueklausel des Artikels 5 Abs. 3 GG richtet sich gegen die einseitige Darstellung, die politisierende, begrifflich u n d systematisch nicht ausgewiesene Stellungnahme, die ohne Gegengründe f ü r die Studierenden nicht kontrollierbar ist. 3 5

Einziger Begrenzungsmaßstab der Treueklausel ist die Verfassung. 3® b) A r t i k e l 9 Abs. 1 GG gewährleistet die Befugnis des Bürgers, sich zu einem gemeinsamen Zweck zusammenzuschließen. M i t dem E i n t r i t t i n eine Vereinigung unterwirft sich der Bürger einer organisierten Willensbildung. A r t i k e l 9 Abs. 2 GG nennt als Schranken der Vereinigungsfreiheit die „Strafgesetze", die „verfassungsmäßige Ordnung" und die „Völkerverständigung". Vereinigungen verstoßen gegen die „Strafgesetze", wenn sie strafbare Handlungen, wie Attentate oder Raubüberfälle, begehen. Sie richten sich gegen die „verfassungsmäßige Ordnung", wenn sie eine militant-aggressive Haltung gegenüber dieser Verfassungsordnung einnehmen und versuchen, diese Ordnung zu beseitigen. Vereinigungen verstoßen gegen den Gedanken der „Völkerverständigung", wenn es ihr Ziel ist, den Frieden unter den Völkern und den Staaten zu stören. c) Der Schlüsselbegriff des Artikels 18 GG ist die freiheitliche demokratische Grundordnung. 37 Wer diese Ordnung aktiv bekämpft, das heißt ein Grundrecht „mißbraucht . . . , u m den freiheitlichen Zwecken, denen das Recht dienen soll, entgegenzuwirken" 3 8 , v e r w i r k t dieses Recht. 39 34

Ebd. K o n r a d Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 13. Aufl., München 1982 ( ^ β β ) , S. 157. 36 Ebd. 37 Vgl. ebd., S. 265. 38 Theodor Maunz u n d Reinhold Zippelius, Deutsches Staatsrecht, 24. Aufl., München 1982 (völlig neubearbeitete Aufl., ^θδΐ), S. 156. 35

Α. H i n f ü h r u n g zum Thema

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d) A r t i k e l 21 Abs. 2 GG stellt mit seiner Möglichkeit, verfassungswidrige Parteien verbieten zu können, die schärfste Waffe der streitbaren Demokratie dar. Eine politische Partei ist verfassungswidrig, wenn sie nicht nur oberste Prinzipien der demokratischen Ordnung mißachtet, sondern auch eine aktive, kämpferische und aggressive Haltung gegenüber dieser Ordnung einnimmt. Sie muß diese Ordnung planvoll i n ihrem Ablauf stören wollen und das Ziel haben, sie zu beseitigen. 40 Die konkrete Gefahr einer Beeinträchtigung oder Beseitigung muß gegeben sein. Maßgebend als Beurteilungsmaßstab sind die Ziele der Partei, ihre innere Ordnung und das Verhalten ihrer Anhänger und M i t glieder. 41 e) A r t i k e l 79 Abs. 3 GG schützt die konstituierenden Elemente der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung gegen einen staatlichen Eingriff. Hierunter fallen unter anderem die Grundrechte der Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, auch der Grundsatz der Gewaltenteilung. 42 A r t i k e l 79 Abs. 3 GG verpflichtet die staatliche Gewalt auf die freiheitliche demokratische Grundordnung. 43 Damit w i r k t die streitbare Demokratie des Grundgesetzes doppelseitig: Die demokratische Ordnung w i r d gegen Angriffe von „unten" und „oben" geschützt; die Handlungsfreiheiten des Bürgers und des Staates werden begrenzt. 44 4. Die Entstehung des deutschen Konzepts der streitbaren Demokratie steht i n einem historisch-politischen Kontext, der wesentlich zur Deutung des Konzepts beiträgt. Der Gedanke der streitbaren Demokratie ist nachweislich von den Erfahrungen der Weimarer Zeit bestimmt, die schließlich i n die Machtergreifung Hitlers mündete. 45 39 Z u r Grundrechtsverwirkung siehe Walter Schmitt Glaeser, Mißbrauch u n d V e r w i r k u n g von Grundrechten i m politischen Meinungskampf, Bad Homburg, Berlin, Zürich 1968. 40 BVerfGE 5, 85 (141). 41 BVerfGE 12, 296 (304 f.). 42 Umstritten ist, welche Elemente konkret der staatlichen Disposition entzogen sind; siehe hierzu die Diskussion bei Schmitt Glaeser, V e r w i r k u n g , 5. 47—55. 43 E i n deutlicher Hinweis darauf, daß die zu schützenden Grundsätze, die A r t i k e l 79 Abs. 3 GG anspricht, inhaltsgleich m i t dem Begriff der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung" sind, ist A r t i k e l 108 des Herrenchiemsee-Entwurfs: „Anträge auf Änderung des Grundgesetzes, durch die die freiheitliche und demokratische Grundordnung beseitigt würde, sind unzulässig." 44 Vgl. Bulla, Streitbare Demokratie, S. 351 ff.; Lameyer, Streitbare Demokratie: Verfassungshermeneutische Untersuchung, S. 59, 65; BVerfGE 30, 33 (33—45). 45 Vgl. Karlheinz Niclauß, Demokratiegründung i n Westdeutschland: Die Entstehung der Bundesrepublik von 1945—1949, München 1974, S. 111 f.

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I. Einleitung

Von Einfluß sind auch die Entwicklungen in der sowjetischen Besatzungszone nach dem Zweiten Weltkrieg. Zusammenfassend ist zu sagen: Das Konzept der streitbaren Demokratie ist ein Lösungsversuch des „demokratischen Dilemmas". Dieses Konzept stellt eine Form der staatlichen Selbstverteidigung dar, das über die gewöhnlichen Staatsschutzbestimmungen des „politischen Strafrechts" hinausgeht. Die streitbare Demokratie des Grundgesetzes ist eine eigenständige Entscheidung der Verfassungsväter, die ihre Ausformung i n einzelnen Verfassungsartikeln gefunden hat. Das Grundprinzip des Konzepts der streitbaren Demokratie ist es, „Schutzwälle" gegen solche Kräfte zu errichten, die sich der demokratischen Grundfreiheiten mit dem Zweck der Abschaffung eben dieser Freiheiten bedienen. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, bestätigt, daß die streitbare Demokratie des Grundgesetzes ein Verfassungsgebot ist. Aus dieser Rechtsprechung lassen sich vier wesentliche Merkmale des Konzepts herauskristallisieren: die rechtliche Verankerung der streitbaren Demokratie i n der Verfassung (Art. 5 Abs. 3, 9 Abs. 2, 18, 21 Abs. 2, 79 Abs. 3 GG), die Formulierung eines Schutzobjekts (freiheitliche demokratische Grundordnung), die Schrankensetzungen für verschiedene Grundfreiheiten und der historisch-politische Rückbezug auf Weimar und die NS-Zeit.

B. Das Z i e l der Untersuchung

Die Absicht dieser Untersuchung ist es, das deutsche Konzept der streitbaren Demokratie i n einen internationalen Rahmen zu stellen. Zum einen sollen die demokratietheoretischen und ideengeschichtlichen Wurzeln dieses Konzepts offengelegt werden, und zwar für den Zeitraum der Jahre 1918 bis 1945. Zum anderen soll untersucht werden, inwieweit es i n den westlichen Demokratien sowohl i m Normativen (Verfassung und einfachem Gesetz) als auch in der politischen Praxis vergleichbare Ansätze zu einem Konzept der streitbaren Demokratie gibt, und zwar begrenzt auf den Zeitraum der Jahre nach 1945. Eine solche ideengeschichtliche und vergleichende Analyse setzt eine bestimmte systematische Einordnung des Konzepts der streitbaren Demokratie, wie es i m Grundgesetz Eingang gefunden hat, voraus. Fast ohne Ausnahme w i r d i n der wissenschaftlichen Literatur dieses Konzept als eine „deutsche Angelegenheit" verstanden. 46 Die streitbare 48 Unbestritten bleibt, daß die verfassungsrechtliche Verankerung u n d Ausgestaltung der streitbaren Demokratie i n der westlichen Verfassungsw e l t ein N o v u m geblieben ist; so auch Steinberger, Grenzen freiheitlicher Demokratie, S. 9; Lameyer, Streitbare Demokratie: Verfassungshermeneu-

Β . Das Ziel der Untersuchung

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Demokratie gilt als „deutsches Problem". Ihre Begründung sucht man in den historischen Erfahrungen mit der Weimarer Republik und der Hitler-Diktatur. Dieser historische Rückbezug ist notwendig, um die spezifische Ausprägung des staatlichen Selbsterhaltungsrechts i m deutschen Grundgesetz zu verstehen. Doch hat der alleinige Bezug auf die deutsche Vergangenheit bisher keine wesentlich neuen Aspekte zum Problemkreis der streitbaren Demokratie hervorgebracht. U m zu neuen Perspektiven zu gelangen, w i l l die vergleichende Analyse das Konzept der streitbaren Demokratie aus diesem deutschen Kontext lösen. Das Konzept der streitbaren Demokratie w i r d hier verstanden als eine A n t w o r t auf das Entstehen der totalitären Ideologien unserer Zeit, die für alle demokratischen Verfassungsstaaten schwierigste Staatsschutzprobleme mit sich bringen. 47 Es muß gesehen werden als eine Grundfrage des demokratischen Selbsterhaltungsrechts, mit dem sich auch andere westliche Demokratien beschäftigen. Auch ausländische Staaten reagieren auf diese „totalitären Herausforderungen"; ihre konzeptionellen Antworten erinnern in manchen Ansätzen an die streitbare Demokratie des Grundgesetzes. Das Problem des „demokratischen Dilemmas" stellt sich ihnen wie jeder modernen Demokratie. Die Tatsache, daß die streitbare Demokratie bisher weitgehend als deutsches Problem verstanden wird, hat auch zur Folge, daß die demokratietheoretische Diskussion der Jahre zwischen 1918 und 1945 i n der wissenschaftlichen Literatur zu geringe Beachtung gefunden hat. Diese Diskussion spricht alle grundsätzlichen Fragen an, die heute zum Komplex „streitbare Demokratie" i n Wissenschaft und Praxis erörtert werden. Außerdem ist i n dieser Diskussion schon das Konzept der „militant democracy" eingebracht worden, das mit dem deutschen Konzept Ähnlichkeiten aufweist. tische Untersuchung, S. 167 f.; Kutscha, Verfassung u n d „streitbare Demokratie", S. 65. Eine sehr weitgehende Annäherung an das Konzept der streitbaren Demokratie findet sich allein i n der Verfassung der Republik Korea v o m 27. Oktober 1980. Diese Verfassung kennt den Begriff der „demokratischen Grundordnung" (zum Beispiel: A r t . 7 Abs. 4); er ist i m K o n t e x t der Koreanischen Verfassung i m wesentlichen inhaltsgleich m i t dem Begriff der „ f r e i heitlichen demokratischen Grundordnung" i m Grundgesetz. E i n Parteiverbots verfahren kann eingeleitet werden, wenn „die Ziele oder A k t i v i t ä t e n einer politischen Partei gegen die demokratische Grundordnung verstoßen" (Art. 7 Abs. 4). Über die Auflösung entscheidet ein Verfassungsrat (Art. 112 Abs. 1), dessen Mitglieder v o m Präsidenten ernannt werden. Diese Bestimmungen der Verfassung von 1980 sind beinahe wörtlich aus der Verfassung v o m 27. Dezember 1972 übernommen worden; vgl. K w o n Young-Sun, Die Verfassung Koreas von 1972, i n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts N.F. 24 (1975), S. 619—661; der Text der Verfassung von 1972 findet sich bei HansPeter Bialas, Die Verfassung der Republik Korea, Wiesbaden 1977, S. 1 ff. 47 Vgl. K a r l Loewenstein, Staatspolitik u n d Verfassungsrecht i n den V e r einigten Staaten 1933—1954, i n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts N.F. 4 (1955), S. 53.

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I. Einleitung 1. Die historische Kontinuität

Noch einmal ist zu betonen, daß das i m Grundgesetz festgeschriebene Prinzip der streitbaren Demokratie das Ergebnis eines historischen Entwicklungsprozesses ist, der i n seiner Bedeutung nicht zu verkennen ist. Doch soll diese Negativhaltung der streitbaren Demokratie zu Weimar 4 8 und der Hitler-Diktatur zugunsten einer Betrachtungsweise zurücktreten, die das im Grundgesetz verwirklichte Konzept der streitbaren Demokratie i n einer historisch-ideengeschichtlichen Kontinuität sieht. 49 M i t Ende des Ersten Weltkriegs beginnt vor allem i n den USA i n weiten Teilen der juristischen, staatsphilosophischen und politikwissenschaftlichen Literatur ein Nachdenken über das liberale Credo der unbeschränkten Geltung der Grundfreiheiten für alle Bürger, das bis dahin allgemein akzeptiert worden war. M i t Beginn der dreißiger Jahre w i r d auf dem Hintegrund von Faschismus und Nationalsozialismus i n Europa der Umbruch i m liberalen Freiheitsdenken immer spürbarer, was sich i n der Forderung einer Freiheitsbegrenzung gegenüber erklärten antidemokratischen Gegnern ausdrückt. Dies gipfelt i m Jahr 1937 i n der Formulierung eines Konzepts der „militant democracy" durch den Deutschamerikaner K a r l Loewenstein. Einen großen Baum i n dieser demokratietheoretischen Diskussion nimmt die Frage des „demokratischen Dilemmas" ein. Es werden neue Ansätze i n der Behandlung extremistischer Kräfte formuliert. Parallel zu dieser Entwicklung ergreifen verschiedene westliche Demokratien Initiativen auf dem Gebiet des Staatsschutzes, die jedoch i n der Literatur nur eine geringe Beachtung finden. Das methodische Vorgehen ist i n diesem Abschnitt der Untersuchung i m wesentlichen quellenkritisch. I m Vordergrund stehen die demokratietheoretischen Schriften aus dieser Zeit zwischen 1918 und 1945. U m aus der Fülle des Materials eine Auswahl zu treffen, w i r d nur auf solche 48 Friedrich K a r l Fromme hat schon f r ü h darauf aufmerksam gemacht, daß der verfassungsrechtliche Rückbezug zu Weimar dialektischer Natur ist; die Verfassungsväter haben i h n nicht n u r negativ als Ausdruck von Angst vor dem Staat, sondern auch positiv als Ausdruck von Sorge u m den Staat bewertet; siehe Friedrich K a r l Fromme, V o n der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, Tübingen 1960, S. 8 ff. 49 I n der Negativhaltung zur deutschen Geschichte hat die streitbare Demokratie i n der Nachkriegsdiskussion oft die Züge eines notwendigen Übels angenommen, das man aufgrund der schecklichen Erfahrungen der Vergangenheit hinnehmen muß. Verblassen jedoch diese Erfahrungen i m Gedächtnis der deutschen Bevölkerung, dann muß die streitbare Demokratie als ein Relikt dastehen, dessen Bedeutung u n d grundsätzliche Problematik nicht mehr verständlich erscheinen. Insofern mag die A b k e h r von dieser Negativhaltung auch zu einem besseren Verständnis von Sinn u n d Zweck der streitbaren Demokratie beitragen.

Β . Das Ziel der Untersuchung

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Darstellungen zurückgegriffen, die sich i n irgendeiner Form mit dem „demokratischen Dilemma" auseinandersetzen und i m Grundsätzlichen der Demokratie das Recht auf Selbstverteidigung zuerkennen. Die Schriften der Wertrelativisten sollen darum wenig Beachtung finden. Auch die in den dreißiger Jahren einsetzende Staatsschutzgesetzgebung soll nur kurz dargestellt werden. Hauptziel ist es also, der These nachzugehen, daß das Konzept der streitbaren Demokratie i n einer ideengeschichtlichen Kontinuität steht. Die verfassungsrechtliche Verankerung des Konzepts i m Grundgesetz ist der krönende Abschluß der Forderungen und Thesen, die insbesondere i n den Diskussionen um das Konzept der „militant democracy" aufgestellt wurden. 5 0 2. Die Parallelen zu westlichen Demokratien nach 1945

Die Einzigartigkeit des Konzepts der streitbaren Demokratie i n der westlichen Verfassungswelt wurde bereits festgestellt. Hieraus darf jedoch nicht die Schlußfolgerung gezogen werden, andere westliche Demokratien würden nicht, auch nur ansatzweise, Elemente einer demokratischen Streitbarkeit auf weisen. I m Gegenteil: Für viele Demokratien der Nachkriegszeit lassen sich i n Recht und Praxis Ansätze einer demokratischen Wehrhaftigkeit ausmachen. Diese Untersuchung legt den regionalen Schwerpunkt auf die USA und Frankreich. Die Wahl fällt auf diese beiden Länder, weil sie eine lange demokratische Tradition haben und ihre Parteiensysteme sehr unterschiedlich sind. Der Blick auf diese Länder soll die mögliche Vermutung entkräften, daß nur jüngere Demokratien, wie die deutsche, Ansätze zu einer demokratischen Streitbarkeit kennen. Ihre politischen Ordnungen verhalten sich nicht indifferent gegenüber antidemokratischen Kräften. Kleinere Exkurse zu Italien, Österreich, Großbritannien, der Schweiz, Griechenland, Spanien und Portugal sollen den Rahmen des Vergleichs vergrößern. Zeitlicher Schwerpunkt für die USA sind die unmittelbaren Jahre nach dem Zweiten Weltkrieg; für Frankreich soll die Fünfte Republik (1958) i m Mittelpunkt stehen. so Vor Verabschiedung des Grundgesetzes hatten schon einige Länderverfassungen den Gedanken einer streitbaren Demokratie aufgegriffen: A r t i k e l 117 der bayerischen Verfassung verlangt v o m Bürger die Treue zu Staat, Verfassung u n d zum Gesetz. A r t i k e l 124 der badischen Verfassung sah die V e r w i r k u n g von Grundrechten vor, w e n n sie bekämpft würden; A r t i k e l 118 kannte Verfahren für Partei- und Vereinsverbote. A r t i k e l 85 der Verfassung von Württemberg-Baden begrenzte die Verfassungsänderung: Änderungsvorschläge, die gegen den Geist der Verfassung verstießen, w u r den für unzulässig erklärt.

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I. Einleitung

I n ihrem theoretischen Gerüst geht die vergleichende Untersuchung nach streitbaren Elementen von einer Dreistufigkeit aus: 51 Die erste Frage, die sich stellt, ist die nach der verfassungsrechtlichen Normierung solcher streitbaren Elemente i n den einzelnen Demokratien. Gibt es Ansätze einer demokratischen Streitbarkeit i n den Verfassungen anderer Demokratien? Finden sich dort Formulierungen eines Schutzobjekts? Werden bestimmten Grundfreiheiten i n ihrer Ausübung Schranken gesetzt? Der zweite Komplex von Fragen gleicht dem ersten, nur werden hier als vergleichbare Objekte einfachgesetzliche Regelungen herangezogen. Der dritte Fragenbereich ist ein empirischer: Läßt sich für die politische Praxis i m jeweiligen Land eine Streitbarkeit der demokratischen Ordnung feststellen? Lassen sich allgemeine Verfahrensmuster entwickeln? Inwiefern zeigen sich hier Spannungen zwischen Verfassung und politischer Wirklichkeit? Jeder internationale Vergleich, der Einzelaspekte innerhalb eines politischen Systems untersucht, darf nicht die systemimmanenten Variablen außer acht lassen, die zur landesspezifischen Ausprägung von politischen und sozialen Institutionen führen. 52 Darum w i r d i n kurzen Abschnitten das ideengeschichtliche, historische und politische Umfeld der amerikanischen und französischen Demokratie dargestellt. Besondere Aufmerksamkeit muß die Frage finden, welche Rolle historische Belastungen oder Krisensituationen i n der Formulierung eines Abwehrkonzepts gegen extremistische Kräfte spielen. Wichtig i n diesem Zusammenhang sind die McCarthy-Zeit (USA), der Umbruch von Vierter zu Fünfter Republik (Frankreich) und die Erfahrungen m i t totalitären und autoritären Systemen (Italien, Österreich, Griechenland, Spanien und Portugal). Die eigentliche Vergleichsebene bildet die „totalitäre Herausforderung", der sich die Demokratien Frankreichs und der USA stellen müssen. Welche Abwehrreaktionen vollziehen sie auf diese „Herausforderung", die ihnen trotz verschiedener politischer Umfelder gemeinsam ist? Die klassische Frage bleibt i h r Verhältnis zur kommunistischen Ideologie. Die konkrete Durchführung des oben geschilderten Untersuchungsprogramms beschränkt sich auf die beiden fundamentalen Grundrechte der Vereinigungs- 53 und Meinungsfreiheit 54 . Beide Grundfreiheiten sind 51 Dieser A u f b a u stützt sich auf einen Vorschlag, den Lameyer macht; siehe Lameyer, Streitbare Demokratie: Verfassungshermeneutische U n t e r suchung, S. 167 f. 52 Z u den methodologischen Fragestellungen des vergleichenden Ansatzes siehe A d a m Przeworski u n d Henry Teune, The Logic of Comparative Social I n q u i r y , New Y o r k 1970, insbesondere S. 47 ff. 53 Unter „Vereinigungen" werden hier Parteien u n d Vereine i m Sinne des Grundgesetzes gefaßt; die T e r m i n i „Partei" u n d „Verein" werden i n

Β . Das Ziel der Untersuchung

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das Herzstück der demokratischen Ordnung. Sie stellen die zentralen Schnittpunkte zwischen dem allgemeinen demokratischen Grundsatz der Freiheit und Gleichheit dar und der Notwendigkeit einer Beschränkung eben dieses Satzes zum Schutz der Freiheitsordnung. Welche Grenzziehungen werden i n den USA und Frankreich in der Ausübung dieser Grundrechte vorgenommen? Und wie werden diese Grenzziehungen legitimiert? Untersuchungsgegenstand für die Frage der Grenzziehungen ist das amerikanische und französische Verfassungsrecht. Eine weitaus größere Bedeutung kommt jedoch den einfachgesetzlichen Regelungen zu, wie etwa dem amerikanischen Antisubversionsrecht der vierziger und fünfziger Jahre. Für Frankreich ist das Vereinsrecht wichtig, dessen Wurzeln bis zur Jahrhundertwende zurückreichen. Die Praxis „streitbaren Verhaltens" der amerikanischen und französischen Demokratie ist aus der Rechtsprechung der obersten Gerichte zu entnehmen. Der amerikanische Supreme Court auf Bundesebene, der französische Conseil d'Etat und Conseil Constitutionnel sprechen die Grenzziehungsfrage an; für den deutschen Raum ist das Bundesverfassungsgericht maßgebend. I n der Rechtsprechung dieser Gerichte schält sich eine wichtige Grundfrage heraus: Soll die Begrenzung, die für die Ausübung von Meinungs- und Vereinigungsfreiheit gesetzt wird, m i t der Gewaltgrenze zusammenfallen? Oder soll die Grenzmarkierung wie i m Konzept der streitbaren Demokratie i n den gewaltfreien Raum vorverlagert werden? E i n hervorragender Indikator für Ansätze einer streitbaren Demokratie bietet die i n der Bundesrepublik umstrittene Frage der Extremisten i m öffentlichen Dienst. Hier haben die demokratischen Systeme „Farbe zu bekennen". Wie verhält sich der amerikanische, wie der französische und deutsche öffentliche Dienst gegenüber extremistischen Beamten, deren Ziel die Unterwanderung des staatlichen Verwaltungsapparats ist? Sowohl die französische Praxis wie auch die amerikanischen und deutschen Loyalitätsprogramme begrenzen die Meinungsund Vereinigungsfreiheit des Beamten. Der eigentliche Vergleich zwischen den ausländischen Staatsschutzkonzeptionen und dem deutschen Konzept orientiert sich an den vier Grundpfeilern der streitbaren Demokratie des Grundgesetzes: Verankerung i n der Verfassung, Schutzobjektformulierung, Schrankensetzung und historisch-politischer Kontext. den K a p i t e l n über die U S A u n d Frankreich synonym verwendet, w e i l i h r rechtlicher Status i n beiden Ländern gleich ist. 54 Auch w i r d i n dieser Untersuchung nicht auf den administrativen V e r fassungsschutz (Arbeit der Verfassungsschutzbehörden etc.) eingegangen.

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I. Einleitung

Der internationale Vergleich mündet i n eine theoretische Auseinandersetzung m i t dem Grenzziehungsproblem i m Bereich der Grundfreiheiten. Ein wichtiger Aspekt ist die Frage nach der Legitimation von Begrenzungen. Angesprochen w i r d auch die politische Praxis des deutschen Streitbarkeitskonzepts; sie beschränkt sich auf die Setzung einer Gewaltgrenze. Wichtig sind i n diesem Zusammenhang die Faktoren einer demokratischen Stabilität wie zum Beispiel die demokratische Tradition oder der allgemeine Grundkonsens über die Werte des freiheitlichen Verfassungsstaates. Die streitbare Demokratie des Grundgesetzes bleibt solange ein aktuelles Problem, wie die demokratische Ordnung sich den „totalitären Herausforderungen" 55 zu stellen hat. Schon i m Jahre 1950 hat Hermann Jahrreiß die Grundfragen einer demokratischen Streitbarkeit mit folgenden Worten brillant umrissen: D a m i t Demokratie sei, muß jene Methode der Diskussionsfreiheit u n d Vereinigungsfreiheit u n d der Mehrheitsentscheidung sein. Muß aber, d a m i t Demokratie bleibe, jene Methode geheiligt werden? D a m i t Demokratie sei, muß der Staat K r ä f t e mobilisieren, die sich eines Tages gegen i h n i n dieser seiner Gestalt oder überhaupt gegen den Staat wenden könnten. Muß aber nicht, damit Demokratie bleibe, der Staat diese K r ä f t e fesseln oder vernichten, sobald sie antidemokratische oder gar anarchistische Ziele verfolgen? Wer hier ja sagt, denkt den Gedanken der wehrhaften Demokratie. E r denkt einen selbstquälerischen Gedanken.5®

Ohne Zweifel ist die streitbare Demokratie ein „selbstquälerischer Gedanke". Die demokratische Staatsordnung kann sich aber dieser Auseinandersetzung nicht entziehen, wenn sie nicht ähnlich wie die Weimarer Republik Opfer eines Wertrelativismus werden w i l l , der schließlich i n die D i k t a t u r führte. Wie man i n anderen Ländern, die eine demokratische Grundordnung haben, sich m i t diesem „selbstquälerischen Gedanken" auseinandersetzt, den w i r als „demokratisches Dilemma" formulierten, soll die folgende Untersuchung zeigen.

55 Diese „totalitären Herausforderungen" werden i m internationalen V e r gleich ganz bewußt nicht m i t einem Begriff umschrieben, etwa m i t dem Begriff des „Extremismus". Es w i r d versucht, die landesspezifischen Charakterisierungen dieser Herausforderungen beizubehalten. I n den USA w i r d von „antidemokratischen" oder „subversiven" Bestrebungen gesprochen, i n Frankreich vornehmlich von Kräften, die sich gegen die „republikanische Regierungsform u n d die nationale Souveränität" richten; i n der Bundesrepublik ist der Begriff der „verfassungsfeindlichen" Gruppierung geläufig. Eine einheitliche Umschreibung würde diese verschiedenen Nuancierungen nivellieren. N u r i m K a p i t e l über die Extremistenfrage i m öffentlichen Dienst soll vornehmlich der Begriff des „Extremismus" gebraucht werden. 88 Hermann Jahrreiß, Demokratie: Selbstbewußtsein — Selbstgefährdung — Selbstschutz, i n : Festschrift für Richard Thoma, Tübingen 1950, S. 88.

I I . „Militant democracy" in der demokratietheoretischen Diskussion zwischen 1918 und 1945 I n Veröffentlichungen zum Thema der streitbaren Demokratie findet sich oft der kurze Hinweis, daß dieses Konzept begrifflich auf die „militant democracy" zurückzuführen ist. 1 Doch geht kein Autor näher auf die gesamttheoretische Diskussion um das Thema der „militant democracy" ein, die i m wesentlichen zwischen 1918 und 1945 stattfand. Hieran beteiligten sich europäische und amerikanische Geisteswissenschaftler aller politischen Richtungen. I m Mittelpunkt ihrer Auseinandersetzungen stand das „demokratische Dilemma". 2 I n den siebziger und achtziger Jahren ist es dann diese demokratietheoretische Diskussion, die i n ihren Fragestellungen und Antworten zu einem Spiegel der Auseinandersetzungen um das Konzept der streitbaren Demokratie i m Grundgesetz wird. Die Diskussion u m das Konzept der „militant democracy" muß auf dem Hintergrund der schweren Probleme gesehen werden, mit denen die staatliche und demokratische Ordnung der dreißiger Jahre zu kämpfen hatte. Die Demokratien Westeuropas waren von tiefsten inneren Wirren und Krisen erschüttert. Das eigene Wertsystem wurde i n Frage gestellt; wirtschaftliche Probleme nahmen der Demokratie ihre letzte Glaubwürdigkeit. Eine demokratische Ordnung nach der anderen erstarrte i n ein totalitäres diktatorisches System.

A . D i e „totalitäre Herausforderung"

K a r l Dietrich Bracher schreibt i m Rückblick auf die ideologischen Herausforderungen dieses Jahrhunderts: 1 Siehe zum Beispiel Lameyer, Streitbare Demokratie, S. 147 f. ; ders., Streitbare Demokratie: Verfassungshermeneutische Untersuchung, S. 13; Frieder i k e Fuchs u n d Eckhard Jesse, Der Streit u m die „streitbare Demokratie": Z u r Kontroverse u m die Beschäftigung von Extremisten i m öffentlichen Dienst, i n : aus p o l i t i k u n d Zeitgeschichte (Das Parlament) Β 3, 21. Januar 1978, S. 20. 2 N u r wenige Autoren dieser Diskussion verwenden den Begriff der „ m i l i t a n t democracy". Er stammt von K a r l Loewenstein und w i r d i n dieser Untersuchung paradigmatisch gebraucht. Er steht für die damaligen Auseinandersetzungen u m Freiheitsbegrenzungen.

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I I . „ M i l i t a n t democracy" i n der Diskussion zwischen 1918 und 1945

Der Beginn unseres Jahrhunderts, seine ideenreiche Unruhe i m aufgewühlten Bewegungsraum zwischen Fortschritt und Krise, w i r d i m Rückblick überschattet durch die Heraufkunft neuer, bis dahin unerhörter Formen der D i k t a t u r und Despotie. 3

Der Faschismus i n Italien, der Nationalsozialismus i n Deutschland und der Marxismus-Leninismus wie auch Stalinismus i n der Sowjetunion haben die Demokratien des Westens vor Herausforderungen gestellt, die es bis dahin nicht gegeben hatte. 1. Faschismus, Nationalsozialismus und Kommunismus

I n ihrer antidemokratischen Stoßrichtung waren sich Faschismus 4 und Nationalsozialismus 5 gleich. 8 Die parlamentarischen Methoden des K o m promisses und der freien politischen Willensbildung waren ihnen fremd. Sie kannten nur die plebiszitäre, scheindemokratische Zustimmung der Bevölkerungsmassen. Als staatliche Organisationsform wurde ein streng hierarchisches, von einem „Führer" geleitetes Einparteiensystem proklamiert. Die interne Organisation der Partei war strikt und rigide. Es sollte die völlige Identität zwischen Führer und Volk, Partei und Staat herrschen. 7 Mussolinis Faschismus sah i m Staat das charismatische Objekt der allgemeinen Volksloyalität. Die „völkisch-antisemitische Integrationsideologie" 8 des Nationalsozialismus formulierte hingegen eine Rassengemeinschaft. I m Kampfstil beider Ideologien verbanden sich Propaganda und Terror, der durch paramilitärische Verbände und eine Geheimpolizei ausgeübt wurde. Faschismus und Nationalsozialismus stabilisierten ihre Macht und Herrschaft entscheidend durch die Verschränkung von traditionellen und revolutionären, populistischen und sozialen, autoritären und totalitären Elementen. 9 3

K a r l Dietrich Bracher, Zeit der Ideologien: Eine Geschichte politischen Denkens i m 20. Jahrhundert, Stuttgart 1982, S. 121. 4 Zur faschistischen Ideologie siehe Stanley G. Payne, Fascism: Comparison and Definition, Madison, Wise. 1980, insbesondere das 1. Kapitel: What Do We Mean B y Fascism ?, S. 3ff.; George L. Mosse, Introduction: Towards a General Theory of Fascism, in: ders. (Hrsg.), International Fascism: New Thoughts A n d New Approaches, London 1979, S. I f f . ; James A. Gregor, Italian Fascism A n d Developmental Dictatorship, Princeton, N.J. 1979; Renzo de Felice, Interpretations of Fascism, Cambridge, Mass. 1977; Ernst Nolte, Der Faschismus i n seiner Epoche, München 1973. 5 Zur nationalsozialistischen Ideologie siehe K a r l Dietrich Bracher, Die Deutsche Diktatur: Entstehung, Struktur, Folgen des Nationalsozialismus, 6. Aufl., Frankfurt/M., Berlin, Wien 1980 01969), S. 270 ff. β Z u Gemeinsamkeiten von Faschismus und Nationalsozialismus siehe Payne, Fascism, S. 101 ff. 7 Bracher, Zeit der Ideologien, S. 19. 8 Ebd., S. 158. 9 Ebd.

Α. Die „totalitäre Herausforderung"

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Auch wenn der Kommunismus 1 0 anders als der Nationalsozialismus auf einer Theorie fußt, die einen philosophischen Hintergrund hat, so bleibt doch die Fronstellung zur demokratisch-freiheitlichen Staatsordnung i n der politischen Praxis bestehen. Seit den fünfziger Jahren hat die kommunistische Ideologie i n den ost- und westeuropäischen Staaten vielschichtige Wandlungsprozesse durchgemacht. I m Grunde stehen sich in den westlichen Demokratien der Nachkriegszeit bis heute unverändert zwei Positionen gegenüber, deren Übergänge oft fließend sind. 11 A u f der einen Seite steht die streng marxistisch-leninistisch orientierte Richtung, die sich dem Klassenkampf und den leninistischen Grundprinzipien der Partei verpflichtet fühlt; jeder Revisionismus w i r d verurteilt. Dieser durch Lenin und Stalin modifizierte Marxismus ist i n seiner Forderung nach Errichtung einer „Diktatur des Proletariats" 1 2 totalitär geblieben. Der Marxismus-Leninismus w i r d durch den Alleinanspruch der Kommunistischen Partei und Führungselite konkretisiert; die Partei versteht sich als Avantgarde. Die Ideologie des MarxismusLeninismus bleibt allseits verpflichtende Weltanschauung. Alle Gesellschaftsbereiche dieser Einparteienherrschaft sind einer völligen Politisierung unterworfen. Gemäß dem parteiinternen Organisationsprinzip des „demokratischen Zentralismus" ist die Gesellschaft hierarchisch strukturiert und organisiert. Diese Linie w i r d von der überwiegenden Mehrheit der kommunistischen Parteien i m Ostblock und i n anderen Ländern vertreten. A u f der anderen Seite steht eine kommunistisch orientierte Richtung, die dem starren Dogmatismus der marxistisch-leninistischen Tradition skeptisch gegenübersteht und wesentliche Grundprinzipien wie die Avantgarderolle der Partei oder das Konzept der „ D i k t a t u r des Proletariats" i n Frage stellt. Diese Position, die zum Teil von sozialistischen Kräften Westeuropas vertreten wird, ist nicht totalitär ausgerichtet.

10

Z u r kommunistischen Ideologie siehe C. D. K e r n i g (Hrsg.), Marxismus i m Systemvergleich: Grundbegriffe, 3 Bde., Freiburg/Brsg. 1973; Robert C. Tucker (Hrsg.), Stalinism: Essays i n Historical Interpretation, New Y o r k 1977; ders., The Soviet M i n d , New Y o r k 1971; A l f r e d G. Meyer, Leninism, Cambridge, Mass. 1957. 11 Vgl. Massimo Teodori, The New Lefts i n Europe, i n : Bialer, Sluzar (Hrsg.), Radicalism, vol. I I I , S. 214 f. 12 Z u r „ D i k t a t u r des Proletariats" u n d ihrem Stellenwert innerhalb der marxistisch-leninistischen Ideologie siehe Robert C. Tucker, The M a r x i a n Revolutionary Idea, New Y o r k 1970, S. 72 ff.; Wolfgang Leonhard, D i k t a t u r des Proletariats, i n : K e r n i g (Hrsg.), Marxismus, Bd. I, S. 86—103. 3 Boventer

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I I . „ M i l i t a n t democracy" i n der Diskussion zwischen 1918 u n d 1945 2. Die Herausforderungen der Demokratie

George Sabine beginnt seinen Vergleich zwischen Demokratie und den totalitären Ideologien seiner Zeit mit der Feststellung: A n y account of the political theories of the last quarter century must inevitably end w i t h a comparison of national socialism and communism and of both w i t h liberal democracy. 1 3

Nationalsozialismus, Faschismus und Kommunismus stellten bzw. stellen die „totalitäre Herausforderung" an die liberale Demokratie des 20. Jahrhunderts dar. Die Totalitarismusdiskussion 14 streitet sich darum, inwieweit der Begriff des Totalitarismus noch geeignet ist, diktatorische Herrschaftssysteme zu beschreiben, die während der Ζwischenkriegsjähre entstanden sind. Weiterhin ist strittig, ob faschistische Systeme noch mit dem kommunistischen Regime verglichen werden können, da dieses seit dem Tod Stalins (1953) eine Reihe von Wandlungsprozessen durchgemacht hat. 1 5 A m Begriff des Totalitarismus soll festgehalten werden. Der Totalitarismus stellt i n seiner Beschreibung von Diktaturen, die i n umgreifender Form sämtliche Bereiche des geistigen, politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Lebens überwachen, ein neues Phänomen dieses Jahrhunderts dar und läßt sich mit früheren Diktaturen, etwa der griechischen Tyrannis, nicht mehr vergleichen. Die totalitäre Gesellschaft ist ebenso durch die radikale Zurückweisung vergangener Werte gekennzeichnet wie durch eine utopische Heilsverkündigung, welche die Form einer offiziellen Ideologie annimmt. Diese Weltanschauung soll eine einzige „Massenbewegung der Solidarität" bewirken; eine solche Gesellschaft kennt nur die Einparteienstruktur unter der autoritären Führung einer Person oder Elite. Die klassischen totalitären Diktaturen Mussolinis, Hitlers und Stalins gehören der Vergangenheit an. Dennoch bleibt der Totalitarismus i n 13 George Sabine, A History of Political Theory, F o u r t h Edition, Hinsdale, 111. 1973 01937), S. 841. 14 Siehe K a r l Dietrich Bracher, „Totalitarianism", i n : Dictionary of the History of Ideas, hrsg. von P h i l i p P. Wiener, 4 vols., vol. I V , New Y o r k 1973, S. 406—410; Leo Schapiro, Totalitarianism, London 1972; Jacob L. T a l mon, The Origins of Totalitarian Democracy, New Y o r k 1970 (11951) ; B a r rington Moore, Social Origins of Dictatorship and Democracy, New Y o r k 1966; Carl Joachim Friedrich u n d Zbigniew Brzezinski, Totalitarian Dictatorship and Autocracy, Second Edition, Cambridge, Mass. 1965 01957); Hannah Arendt, Elemente u n d Ursprünge totalitärer Herrschaft, F r a n k f u r t / M . 1962 (Engl. Erstausg. 1955); Carl Joachim Friedrich, Totalitarianism, Cambridge, Mass. 1954. 15 K a r l Dietrich Bracher, Der umstrittene Totalitarismus: Erfahrung u n d A k t u a l i t ä t , i n : Manfred Funke (Hrsg.), Totalitarismus: E i n Studien-Reader zur Herrschaftsanalyse moderner Diktaturen, Düsseldorf 1978, S. 82.

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Α. Die „totalitäre Herausforderung"

unserem modernen Massenzeitalter aktuell als, u m Zbigniew Brzezinski zu zitieren, a relationship of unprecedented purposeful political domination. 1 6

social subordination

to

ideologically

Die heilsverkündende Botschaft unter chiliastischen Versprechungen bleibt eine „totalitäre Versuchung" 17 , gerade i n Perioden der Sinnkrise und in Zeiten der Nöte und Ängste um die persönliche Zukunft. 1 8 Trotz unterschiedlicher Ideengeschichte läßt sich die Vergleichbarkeit der verschiedenen Spielarten des Totalitarismus aufrechterhalten. 19 Vom intellektuellen Standpunkt aus gesehen steht die kommunistische Ideologie sicherlich auf einer höheren Ebene als der Nationalsozialismus und der Faschismus. Immerhin kennt die kommunistische Doktrin eine Tradition mehrerer Generationen marxistischer Lehre und Forschung, die ihrer Intention nach humane und menschenfreundliche Ziele verfolgt. Dennoch sollte auch das Pseudobündnis des Kommunismus m i t der Demokratie gegen Faschismus und Nationalsozialismus i n den Zwischenkriegsjahren nicht zu falschen Schlüssen verleiten. Wohl wichtigstes Moment der Kongruenz zwischen rechtem und linkem Totalitarismus ist die Tatsache, daß Faschismus, Nationalsozialismus und Kommunismus den Besitz der absoluten Wahrheit beanspruchen. Beide Systeme zeigen ausgesprochene Züge eines religiösen Fanatismus. 20 Solange die Weltrevolution i m politischen Programm des Kommunismus steht, ist er nicht so weit entfernt vom „Kampfgetöse der nationalsozialistischen Propaganda auf allen Gebieten des sozialen Lebens" 21 . Ein weiterer Punkt ist die Ablehnung jeder Toleranz gegenüber anderen Auffassungen. Zudem w i r d das positive Recht als eine lediglich formal juris tische Konstruktion relativiert, was eine zwiespältige Haltung gegenüber der Anwendung von Gewalt zur Folge hat. Die soziale und politische Ordnung soll transformiert, die Massen zum „richtigen Bewußtsein" gebracht werden. 22 16 Zbigniew Brzezinski, Dysfunctional Totalitarianism, i n : Klaus von Beyme (Hrsg.), Theory and Politics: Festschrift zum 70. Geburtstag für Carl Joachim Friedrich, Den Haag 1971, S. 378. 17 So der Buchtitel bei Jean-François Revel, Die totalitäre Versuchung, F r a n k f u r t / M . , Berlin, Wien 1976 (Franz. Erstausg. 1976). 18 Bracher, Der umstrittene Totalitarismus, S. 99. 19 Anderer Auffassung ist Helga Grebing, Linksradikalismus gleich Rechtsradikalismus : Eine falsche Gleichung, Stuttgart 1971. 20 Sabine, Political Theory, S. 842. 21 Bracher, Zeit der Ideologien, S. 161. 22 Vgl. Gerhard A. Ritter, Der Antiparlamentarismus u n d A n t i p l u r a l i s mus der Rechts- u n d Linksradikalen, i n : K u r t Sontheimer et al. (Hrsg.), Der Uberdruß an der Demokratie: Neue L i n k e u n d alte Rechte — U n t e r schiede u n d Gemeinsamkeiten, K ö l n 1970, S. 51 ff.; Paul Kevenhörster, Eine unbequeme Alternative: Demokratische u n d totalitäre Herrschaft — Z u r 2*

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I I . „ M i l i t a n t democracy" i n der Diskussion zwischen 1918 u n d 1945

Diese Gemeinsamkeiten totalitären Denkens machen auch die Bedrohung der demokratischen Ordnung evident. Der fundamentale Unterschied zwischen der liberalen Demokratie und den neuen Ideologien des 20. Jahrhunderts liegt i n der Tatsache, daß die Demokratie fest an die Möglichkeit einer allgemeinen Kommunikation glaubt. Sabine formuliert folgendermaßen: Whether i n terms of universal natural rights or of the greatest happiness or of the common good, its (democracy's) theory purported to be a medium through which men of reasonable intelligence and normal good w i l l could communicate across boundaries of nation and of social class and so could reach b y negotiation as much understanding and agreement as was needed to serve the purpose of a l i m i t e d authority. 2 3

Die Offenheit des politischen Prozesses für eine solche Kommunikationsstruktur w i r d deutlich i n den Prinzipien des Kompromisses und dem Recht der freien Meinungsäußerung eines jeden. Politische Pressionen i n Form von Gewaltandrohung oder Gewaltanwendung werden ausgeschlossen. Politische Meinungen sollen geäußert und vertreten werden können, ohne von Repressalien begleitet zu sein. Kommunismus, Nationalsozialismus und Faschismus können als Wahrheitssysteme diesen „Meinungsmarkt" — Seymour Lipset spricht vom „open democratic market place for ideas, speech and consonant political action" 2 4 — nicht akzeptieren. I h r monistisches Weltbild läßt einen offenen demokratischen Willensbildungsprozeß nicht zu. Die Freiheit der Kommunikation ist nur i n Gleichheit möglich, Gleichheit vor dem Gesetz, aber auch i n einer Gleichheit, die den Kommunikationsprozeß nicht an den sozialen Status des einzelnen bindet. Hier sieht sich die demokratische Ordnung vor eine permanente A u f gabe gestellt, deren Erfüllung nicht leicht ist. 3. Die „faschistische Technik"

Wenden w i r uns nun der Auseinandersetzung um das Konzept der „militant democracy" zu, die sich i m wesentlichen i n den Jahren zwischen 1918 und 1945 vollzog. Zuerst gilt es zu analysieren, welchen Stellenwert diese „totalitäre Herausforderung" i n der demokratietheoretischen Diskussion einnimmt. Dort stehen weniger die kommunistische Ideologie als Faschismus und Nationalsozialismus i m Vordergrund. Kongruenz von l i n k e m u n d rechtem Totalitarismus, i n : Zeitschrift für Polit i k 21 (1974), S. 61 f. 28 Sabine, Political Theory, S. 844. 24 Seymour M. Lipset u n d E a r l Raab, The politics of unreason: r i g h t w i n g extremism i n America, 1790—1970, New Y o r k 1970, S. 428.

Α. Die „totalitäre Herausforderung"

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K a r l Loewenstein macht Mitte der dreißiger Jahre auf einen besonderen Aspekt des Totalitarismus aufmerksam: seine Technik der Machtergreifung. Der Faschismus deutscher und italienischer Prägung stellt für i h n kein politisches Programm oder eine Philosophie dar, sondern nur eine politische Technik zur Übernahme der Macht, „the most effective political technique i n modern history" 2 5 . Loewenstein ist zuzustimmen, wenn er die enge Verknüpfung von Theorie und Praxis betont.2® Fraglich bleibt jedoch, ob dem Faschismus jeder ideologische Grundgehalt abgesprochen werden kann. Loewenstein fährt fort, daß es der demokratischen Ordnung schwerfällt, auf diese „neue" Technik der Machtergreifung zu reagieren. Früher hätte sich die Demokratie noch gegen staatsfeindliche Organisationen zur Wehr setzen können, indem sie legislative Maßnahmen, insbesondere auf dem Gebiet des Strafrechts, erlassen hatte. Doch sei dies jetzt mit der faschistischen Organisation kaum oder nur sehr schwer möglich. Eine überwältigende Propagandamaschinerie soll mit emotionalen Appellen die Massen ihrer Vernunft berauben. Loewenstein führt weiter aus, die faschistische Technik habe sich i n einmaliger Weise der Demokratie angepaßt, indem sie versucht, diese Ordnung mit ihren eigenen Waffen zu schlagen: Calculating adroitly that democracy could not, w i t h o u t self-abnegation, deny to any body of public opinion the f u l l use of the free institutions of speech, press, assembly, and parliamentary participation, fascist exponents systematically discredit the democratic order and make i t unworkable b y paralyzing its functions u n t i l chaos reigns. 2 7

M i t Recht weist Loewenstein auf einen Aspekt hin, der auch die Konzeption der deutschen streitbaren Demokratie stark beeinflußt hat: Er spricht von der Legalitätstaktik der totalitären Ideologie zur Eroberung der Macht. Mittels der Strategie einer „systemkonformen Systemüberwindung" 2 8 soll die Demokratie sich „aus den Angeln heben" lassen. Gerade die Vertreter des Nationalsozialismus verheimlichten nicht ihr Legalitätsverständnis. Sie bedienten sich der Vorteile der Demokratie, ohne nicht gleich auch ihr Mißfallen für die demokratische Staatsform zu äußern. Reichsminister Goebbels, ein Meister dieser Taktik, i n den Anfangs jähren der nationalsozialistischen Herrschaft: 25 K a r l Loewenstein, M i l i t a n t Democracy and Fundamental Rights, i n : American Political Science Review 31 (Juni 1937), S. 423. 26 Vgl. Bracher, Zeit der Ideologien, S. 179. 27 Loewenstein, M i l i t a n t Democracy, S. 424. 28 Josef Isensee, Wehrhafte Demokratie, i n : Das Parlament, 17. Januar 1976, S. 1.

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I I . „ M i l i t a n t democracy" i n der Diskussion zwischen 1918 und 1945

Eine Opposition k o m m t i m K a m p f gegen ein System i m m e r n u r zur Macht, indem sie sich der M i t t e l u n d Methoden bedient, die dieses System i h r zur Verfügung stellt. Hätten w i r damals i n einem autokratischen Staat gelebt, so hätten die Nationalsozialisten andere Methoden u n d M i t t e l gefunden, u m diese A u t o k r a t i e zu stürzen. W i r lebten aber i n einem demokratischen Staat. Die einzigen Waffen, die uns zur Verfügung standen, waren eben die Waffen des Geistes u n d der Meinungsfreiheit, und w i r haben sie i n A n spruch genommen, ohne uns hierbei m i t der Berechtigung oder Zulässigkeit dieser Waffen irgendwie zu identifizieren. W i r haben j a dieselbe Stellung auch dem Parlamentarismus an sich gegenüber eingenommen. Wenn w i r i n das Parlament einzogen, so nicht u m des Parlamentarismus willen, sondern u m uns i n unserem K a m p f gegen den Parlamentarismus der Waffen zu bedienen, die uns der Parlamentarismus zur Verfügung stellte. 2 9 O d e r Goebbels i m J a h r e 1935: Das w i r d immer einer der besten Witze der Demokratie bleiben, daß sie ihren Todfeinden die M i t t e l selber stellte, durch die sie vernichtet wurde. 3 0 N e b e n L o e w e n s t e i n m e l d e n sich andere A u t o r e n z u W o r t , die sich z u r F r a g e d e r B e d r o h u n g der d e m o k r a t i s c h e n O r d n u n g d u r c h t o t a l i t ä r e I d e o l o g i e n äußern, so e t w a d e r b r i t i s c h e K o m m e n t a t o r ( „ p o l i t i c a l a n a l y s t " ) R e g i n a l d Bassett. M i t t e der d r e i ß i g e r J a h r e v e r t r i t t e r die A n s i c h t , daß d e r K o m m u n i s m u s i n seiner G e f ä h r l i c h k e i t f ü r die d e m o k r a t i s c h e O r d n u n g d e m Faschismus ä h n l i c h sei. 3 1 W ä h r e n d jedoch d e r K o m m u n i s m u s u m die G e w ä h r u n g d e m o k r a t i s c h e r Rechte „ j a m m e r e " , f o r d e r e d e r Faschismus solche Rechte offen. D e r e r s t g e n a n n t e W e g sei b e i d e n „ s e n t i m e n t a l e n D e m o k r a t i e n " e f f e k t i v e r als d e r l e t z t g e n a n n t e . A u c h der A m e r i k a n e r H a m i l t o n A r m s t r o n g hält einen irgendwie geartet e n K o m p r o m i ß zwischen d e r d e m o k r a t i s c h e n D o k t r i n u n d d e m K o m m u n i s m u s f ü r u n m ö g l i c h . 3 2 D e r Schweizer W l a d i m i r A s t r o w sieht d e n H a u p t g r u n d f ü r diese U n v e r e i n b a r k e i t e n i m W e r t s y s t e m des K o m m u n i s m u s , d e r i n seinen A u g e n e i n e n „ A n s c h l a g " auf die abendländische K u l t u r d a r s t e l l t . 3 3 D e r a m e r i k a n i s c h e Soziologe D a v i d R i e s m a n w e i s t i m J a h r 1942 auf die V e r s t e l l u n g s t a k t i k der k o m m u n i s t i s c h e n B e w e g u n g i n den U S A hin. I h r Bekenntnis zu demokratischen Grundfreiheiten k ö n n e m a n k a u m ernst ( „ a t face v a l u e " ) n e h m e n : Their often obstructive operations w i t h i n unions, pressure groups, charitable organizations, etc. violate the spirit of c i v i l liberty i f not its forms. 29

Josef Goebbels, zitiert nach ebenda. Josef Goebbels, Der Angriff, i n : Aufsätze aus der Kampfzeit, München 1935, S. 61, zitiert nach Bracher, Funke, Jacobsen (Hrsg.), Nationalsozialistische D i k t a t u r , S. 16. 31 Reginald Bassett, The Essentials of Parliamentary Democracy, Second Edition, London 1964 (U935), S. 200. 32 H a m i l t o n F. Armstrong, "We or t h e y " : T w o worlds i n conflict, London 1937, S. 109. 33 W l a d i m i r Astrow, Grenzen der Freiheit i n der Demokratie: Z u r geistigen Neuorientierung des Liberalismus, Zürich 1940, S. 60. 30

Α. Die „totalitäre Herausforderung"

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. . . They hold their o w n members i n line by intimidation, and systematically boycott and slander dissidents. 34

Riesman folgert, daß alle antidemokratischen Gruppierungen den „Meineid" und die „Unwahrheit" als Techniken zur Durchsetzung ihrer Ziele anwenden. Zwei Jahre später, 1944, geht der mit dem angelsächsischen Verfassungsrecht vertraute amerikanische Politikwissenschaftler Robert Cushman auf die totalitäre Gefahr ein. 35 Cushman beschreibt das Verschwinden der faschistischen Gefahr, an deren Stelle der Kommunismus getreten sei. Wie auch schon Riesman bezeichnet er den Kommunismus als eine staatsfeindliche Doktrin, die i m amerikanischen politischen System zwar als winzige Minorität, doch real vertreten sei. Diese Doktrin fordere die Amerikaner zu einem „scharfen Test" ihrer Loyalität gegenüber den demokratischen Grundwerten heraus; 36 zum ersten Mal, so führt Cushman aus, gibt es i n der amerikanischen Geschichte eine politische Minderheit i m eigenen Land, deren Ziel die Zerstörung der Demokratie ist: We never had to face the question whether we were bound by the tenets of our faith to extend freedom of speech, press, and assembly to those who viewed those basic freedoms w i t h contempt and sought to use them to undermine the constitutional democracy which keeps them alive. 3 7

Cushmans A r t i k e l vollzieht die Hinwendung zu einer Gefahr, mit der sich die amerikanische Antisubversions-Gesetzgebung der vierziger und fünfziger Jahre intensiv auseinandersetzt, nämlich dem Kommunismus. Doch zugleich bedeutet dieser A r t i k e l aus der Feder eines Liberalen eine Abkehr von der Gleichsetzung zwischen Nationalsozialismus und Kommunismus. Denn nur dem Nationalsozialismus bescheinigt Cushman einen „brutalen Totalitarismus", der die Demokratie vor eine Herausforderung stelle. 38 Als ein Vertreter der liberalen Denkschule nach dem Zweiten Weltkrieg fixiert Cushman hier Grundpositionen, die dann mit Vehemenz von amerikanischen Liberalen während der McCarthy-Zeit verfochten werden.

34 D a v i d Riesman, C i v i l Liberties i n a Period of Transition, i n : Public Policy 3 (1942), S. 55. 35 Robert Cushman, C i v i l L i b e r t y After The War, i n : American Political Science Review 38 (Februar 1944), S. 1—20. 36 Ebd., S. 4. 37 Ebd. 38 Ebd., S. 11.

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I I . „ M i l i t a n t democracy" i n der Diskussion zwischen 1918 u n d 1945

B. Die Staatsschutzgesetzgebung vor 1945 Loewenstein ist i n der Diskussion um das Konzept der „militant democracy" einer der wenigen, die sich ausführlich mit den Maßnahmen auseinandersetzen, die i n den dreißiger Jahren alle westlichen Demokratien auf dem Gebiet der Staatsschutzgesetzgebung erlassen. 39 Loewenstein ermutigt und fordert die Demokratien seiner Zeit dazu auf, Gegenmaßnahmen zum Schutz ihrer Ordnung zu ergreifen. Als Grund führt der Jurist Loewenstein, der erst Anfang der dreißiger Jahre aus Deutschland emigriert ist, den Untergang der Weimarer Republik an. Loewenstein hat als Anwalt i n München diese Zeit selbst miterlebt. Weimar ist für ihn, wie er schreibt, eine Lektion der Schwäche, eine „inductive object lesson" 40 . Weimar hat seiner Ansicht nach vor der emotionalen Technik des Faschismus versagt. Loewensteins K r i t i k richtet sich gegen eine Weimarer Republik, die bestehende Abwehrmöglichkeiten gegen extremistische Kräfte nicht ausschöpfte oder nur halbherzig anwandte. Entgegen einer geläufigen Auffassung sollte nicht übersehen werden, daß die Weimarer Republik schon sehr früh mit legislativen Maßnahmen auf die zunehmende Bedrohung ihrer Staatsform reagierte. I m Jahre 1921 erließ der preußische Staat zum Beispiel eine Verfügung für Polizeibeamte. Dort wurde auf A r t i k e l 78 der preußischen Verfassung verwiesen, der die Staatsbeamten verpflichtete, „die Verfassung gewissenhaft zu beachten". Demzufolge, so hieß es i n der Verfügung, sei allen Polizeibeamten die M i t w i r k u n g bei Bestrebungen, „welche die Verfassung auf nicht gesetzmäßigem Wege ändern wollen", verboten. 41 Ein Jahr später verabschiedete der Reichstag mit dem Republikschutzgesetz 42 besondere Strafbestimmungen gegen verfassungsfeindliche Kräfte. 4 3 Die Weimarer Reichsverfassung bot in ihrem 30 Siehe insbesondere K a r l Loewenstein, Autocracy versus Democracy i n Contemporary Europe ( I and II), i n : American Political Science Review 29 (August u n d Oktober 1935), S. 571—593 u n d S. 755—784; ders., Legislative Control of Political Extremism i n European Democracies (I and II), i n : Columbia L a w Review 38 (Januar u n d M a i 1938), S. 591—622 u n d S. 725—774; K.L.A. (d. i. K a r l Loewenstein), Der Staatsschutz i n den europäischen Demokratien, i n : Neue Zürcher Zeitung, 13. A p r i l 1937, S. 5 u n d 14. A p r i l 1937, S. 3—4. 40 Loewenstein, M i l i t a n t Democracy, S. 428. 41 Verfügung des Preußischen Ministers des Inneren am 8. Dezember 1921, zitiert nach E r h a r d Denninger (Hrsg.), Freiheitliche demokratische Grundordnung, 2 Bde., Bd. I I , F r a n k f u r t / M . 1977, S. 498. 42 Gesetz zum Schutz der Republik v o m 21. J u l i 1922 [Reichsgesetzblatt (RGBl.) I, S. 585], verlängert durch Gesetz v o m 2. J u n i 1927 (RGBl. I, S. 125); zweites Republikschutzgesetz v o m 25. März 1930 (RGBl. I , S. 91). 43 Siehe hierzu Gotthard Jasper, Der Schutz der Republik, Tübingen 1963.

Β . Die Staatsschutzgesetzgebung vor 1945

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A r t i k e l 124 in Verbindung mit § 2 des Reichs Vereinsgesetzes die Möglichkeit, Vereine (auch politische Parteien) aufzulösen, wenn ihr Zweck und ihre Tätigkeit gegen die Strafgesetze verstießen. 44 Tatsächlich w u r den am 23. November 1923 die Kommunistische und die Nationalsozialistische Partei auf Reichsebene aufgelöst; ein Jahr später allerdings waren beide Parteien wieder zugelassen.45 Aufgrund des Republikschutzgesetzes kam es allein i n Preußen zwischen 1922 und 1929 i n etwa 30 Fällen zu Vereinigungsverboten. 48 I n den zwanziger Jahren taten sich alle westlichen Demokratien schwer mit legislativen und exekutiven Maßnahmen gegen staatsfeindliche Bestrebungen, obwohl sich der Nationalsozialismus immer mehr über die nationalen Landesgrenzen ausbreitete. Z u sehr hielten die Demokratien noch am liberalen Credo der Unantastbarkeit demokratischer Grundrechte und des Gebots der Gleichbehandlung aller politischen Kräfte fest. Erst mit den dreißiger Jahren begann hier ein Umdenkungsprozeß. Immer mehr Staaten ergriffen angesichts des nationalsozialistischen Siegeszugs Maßnahmen gegen die Unterminierung ihrer Ordnung. Es gab eine große Übereinstimmung der Maßnahmen in Struktur und Technik. Diese demokratische Selbstverteidigung war weniger präventiv, das heißt auf die Verhinderung verfassungsfeindlicher Angriffe und die Bekämpfung ihrer Entstehung gerichtet. Vielmehr war sie repressiv orientiert; sie stellte eine direkte Reaktion auf ernstzunehmende Bedrohungen des demokratischen Systems dar. Die wenigsten Maßnahmen nannten ihre Gegner direkt beim Namen, aber die Stoßrichtung der Maßnahmen war eindeutig gegen Faschismus, Nationalsozialismus und Kommunismus gerichtet. 47 Die allgemeinen legislativen Maßnahmen sind nur bedingt dem deutschen Konzept der streitbaren Demokratie zuzuordnen. Sie fallen eher i n den großen Rahmen einer allgemeinen Staatsschutzgesetzgebung. Einige Sonderbestimmungen aus den Ζwischenkriegsjähren seien hier aufgezählt: 48 44 K a r l - H e i n z Seifert, Die politischen Parteien i m Recht der Bundesrep u b l i k Deutschland, Köln, Berlin, Bonn, München 1975, S. 452. 45 Das Verbot der N S D A P wurde am 25. Oktober 1924 aufgehoben; die K P D wurde am 1. März 1924 (in Bayern am 14. Februar 1925) wieder zugelassen. 46 H e l m u t Maurer, Das Verbot politischer Parteien, i n : Archiv des öffentlichen Rechts 96 (1971), S. 258 f. 47 Schwer zu trennen sind hier Maßnahmen, die sich gegen äußere, die Staatssicherheit bedrohende Bewegungen richteten, u n d solche, die auf die A b w e h r innerer Angriffe durch Unterwanderung u n d Unterminierung abzielten. 48 F ü r weitere Einzelheiten u n d Quellenangaben siehe Loewenstein, Legislative Control, S. 591 ff., 724 ff.

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Eine Reihe von Ländern erließ besondere Gesetze gegen den Tatbestand des Hochverrats und des Aufruhrs [Tschechoslowakei (1923), Finnland (1930), Belgien, Litauen (beide 1934)]. Es gab Gesetzesbestimmungen zum Schutz der öffentlichen Armeen [Tschechoslowakei (1923), Belgien, Großbritannien (beide 1934)]. Eine wichtige Verbotsbestimmung richtete sich gegen Parteimilizen und militärähnliche Verbände der politischen Parteien [Dänemark, Finnland, Belgien (alle 1934), Frankreich, Holland, Großbritannien (alle 1936)]. I n engem Zusammenhang hiermit standen Uniformgesetze, die das Tragen von bestimmten Uniformen, Armbinden, Bannern und ähnlichem für illegal erklärten [Schweden, Dänemark, Norwegen, Holland, Schweiz, Österreich (alle 1933), Belgien, Finnland, Litauen (alle 1934), Großbritannien (1936)]. Bestimmungen zur Regelung der Herstellung, des Besitzes, des Vertriebs und der Benutzung von Waffen und Munition wurden erlassen [Litauen (1934), Frankreich (1935), Luxemburg, Großbritannien (beide 1937)]. Weiterhin wurden Sonderbestimmungen zum Schutz der demokratischen Staatseinrichtungen [Holland, Belgien (beide 1934), Schweden (1937)] und Gesetze zum Schutz der Versammlungsfreiheit verabschiedet [Frankreich, Litauen (beide 1935), Großbritannien (1936)]. 1. Beschränkungen auf dem Gebiet der Meinungsfreiheit

Legislative Maßnahmen i m Bereich der Meinungsfreiheit hatten ihren wesentlichen Grund in einer exzessiven politischen Propaganda, die die Massen emotional aufwiegeln sollte. Diese Propaganda mißbrauchte die Meinungsfreiheit: Anti-democratic parties, eager to p i l l o r y the democratic system, have resorted to forms of political propaganda incompatible w i t h genuine democracy which believes i n the ultimate peaceful compromise between conflicting ideas. 49

Es wurden Gesetzesmaßnahmen zur Begrenzung der Meinungsäußerungsfreiheit erlassen [Großbritannien (1936), Belgien (1937)]. Einige Staaten wehrten sich mit Sonderbestimmungen gegen die Verbreitung von Gerüchten, falschen Nachrichten oder unwahren Behauptungen i n der Presse, die gegen öffentliche Einrichtungen oder den Staat gerichtet waren [Tschechoslowakei (1923), Finnland (1934), Frankreich (1935), Schweden (1937)]. 2. Beschränkungen auf dem Gebiet der Vereinigungsfreiheit

Schon das Weimarer Republikschutzgesetz vom 21. J u l i 1922 hatte sich des Anwachsens extremistischer Organisationen durch Beschrän49

Ebd., S. 742.

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kungen in der Vereinigungsfreiheit zu erwehren gesucht. 50 Nach 1930 gingen die meisten Staaten dazu über, Gesetze und Statute zu erlassen, die sich direkt gegen verfassungsfeindliche Parteien richteten. Allerdings wurden in der Regel keine bestimmten Organisationen mit Namen genannt. Der Tatbestand ihrer Verfassungsfeindlichkeit (oder „subversiven" Grundhaltung, wie es oft hieß) wurde allgemein gefaßt: The general criterion for defining the subversive character of a party, organization, group or movement has been the explicit or i m p l i c i t i n t u i t i o n of leaders, members, or sympathizers to aim at or to attempt the overthrow or change of the existing form of democratic government by force. 51

Das tschechische Parteiengesetz vom 25. Oktober 1933 erklärte eine Partei für verfassungswidrig, die mit ihren Aktivitäten . . . die Selbständigkeit, die verfassungsmäßige Einheit, die Integrität, die demokratisch-republikanische F o r m oder die Sicherheit der tschechoslowakischen Republik i n erhöhtem Ausmaß bedroht. 5 2

Das heute noch gültige französische Verbotsgesetz vom 10. Januar 1936 „sur les groupes de combat et milices privées" bestimmte die Auflösung solcher Gruppierungen, die den gewaltsamen Angriff auf die „nationale territoriale Integrität" oder die „republikanische Regierungsform" zum Ziel hatten. 53 Sowohl i m französischen als auch i m tschechoslowakischen Verbotsgesetz war die eigentliche Verfügung zur Auflösung einer politischen Organisation ein Regierungsakt. Gegen eine solche Auflösungsverordnung bestand die Möglichkeit einer Anrufung des französischen Conseil d'Etat und des Oberverwaltungsgerichts i n der Tschechoslowakei. Direkte Folge der Auflösung einer Organisation war das strikte Verbot ihrer Wiedererrichtung, i n welcher Form auch immer. Sollte sich eine einmal verbotene Partei unter anderem Namen rekonstituieren oder ihre parteilichen Aktivitäten fortsetzen, so sahen das französische und tschechoslowakische Verbotsgesetz den Vermögensentzug an Waffen, Uniformen und anderem Besitz vor. Das tschechoslowakische Parteiengesetz griff tief i n das Privatleben der ehemaligen Parteimitglieder einer aufgelösten Organisation ein. Ihnen wurde das Tragen von Uniformen und Parteiemblemen sowie die Teilnahme an Demonstrationen 50 So bestimmte das Republikschutzgesetz zum Beispiel i n § 7 Abs. 4, daß die Teilnahme oder Mitgliedschaft i n einer geheimen oder staatsfeindlichen Verbindung, deren Ziel die Untergrabung der republikanischen Staatsform i m Reich u n d i n den Ländern ist, unter Strafe steht. 51 Loewenstein, Legislative Control, S. 606. 52 Gesetz vom 25. Oktober 1933 betreffend die Einstellung der Tätigkeit und die Auflösung politischer Parteien, zitiert nach Fritz Sander, Das tschechoslowakische Verfassungsrecht i n den Jahren 1929—1935, i n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts 23 (1936), S. 295. 53 A r t i k e l 1 Abs. 3; siehe unten I V . B. 3.

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und die Herausgabe von Schriften verboten. Das Briefgeheimnis wurde aberkannt, und sie konnten unter polizeiliche Beobachtung gestellt werden. 54 Verschiedene Staaten erließen für den öffentlichen Dienst besondere Loyalitätsgesetze, die Beamten die Zugehörigkeit zu extremistischen Vereinigungen untersagten [Tschechoslowakei (1933), Litauen, Niederlande (beide 1934)]. C. Der Demokratieschutz und seine Probleme Es ist erstaunlich, daß diese konkreten Maßnahmen der Staatsschutzgesetzgebung kaum Eingang i n die demokratietheoretische Diskussion um das Konzept der „militant democracy" gefunden haben, 55 obwohl sie dazu als praktische Beispiele eines Demokratieschutzes einen hinreichenden Anlaß geboten hätten. Doch zeigt dieses Fehlen einer Rezeption, wie sehr man noch i n den grundsätzlichen Fragen des Demokratieschutzes steckte. Z u allen Einzelheiten und Praktikabilitäten eines solchen Schutzes war man daher noch nicht vorgedrungen. Zentraler Ausgangspunkt der demokratietheoretischen Diskussion ist das „demokratische Dilemma". Seine Problematik w i r f t in aller Schärfe die grundsätzlichen Schwierigkeiten der Begrenzung politischer Freiheiten zum Selbstschutz der demokratischen Ordnung auf. Diese Fragen gilt es auf dem Hintergrund der allgemeinen Wertkrise zu analysieren. 1. Das „demokratische Dilemma" in der Diskussion

Eine Auseinandersetzung über die Problematik des „demokratischen Dilemmas" muß zuerst eine Grundsatzdebatte sein. Gibt es wirklich diese Spannung zwischen einem allgemeinen Freiheits- und Gleichheitssatz und der Notwendigkeit einer Einschränkung eben dieses Satzes zum Schutz der Demokratie? Oder sind hier die Prämissen falsch gesetzt? A u f dem Hintergrund dieser Fragen kann man zu verschiedenen Lösungsansätzen gelangen. Die eine Position befürwortet Grundrechtsbegrenzungen, wenn auch mit unterschiedlichen Modifizierungen. Die andere Position wehrt sich gegen diese Auffassung. Sie lehnt Grenz54 Trotz dieser Verbotsgesetze gelang es aufgelösten Organisationen, sich wieder i n normale politische Parteien umzubilden. So suchten die i n der Tschechoslowakei aufgelösten nationalsozialistischen Parteien Zuflucht bei der Sudetendeutschen Partei (SdP) K o n r a d Henleins. I n Frankreich bildete die rechtsextreme Frontkämpferorganisation „Croix de Feu" den K e r n der neuen „ P a r t i Social Français", die wiederum i m Jahr 1937 verboten wurde. 55 Loewensteins Schriften sind die einzige Ausnahme.

C. Der Demokratieschutz u n d seine Probleme

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Ziehungen, die aus Gründen einer demokratischen Selbstverteidigung das allgemeine Freiheitspostulat einschränken, weitgehend ab. Der Brite Bassett erläutert i m Jahre 1935 das „demokratische Dilemma" wie folgt und liefert damit eine klassische Formulierung: The question is whether we are to allow the avowed opponents of democracy to utilise the democratic machinery for the purpose of overthrowing democracy. 5®

Eine ebenso treffsichere Charakterisierung gibt ein französischer Teilnehmer auf einer internationalen Juristenkonferenz, die i m Jahr 1937 i n Paris tagt: Doit-elle (la démocratie), au n o m de la liberté, leur reconnaître celle de détruire la liberté, au nom de ses principes le droit de la détruire ellemême? 5 7

E i n amerikanischer Soziologe umschreibt i m Jahre 1938 das „demokratische Dilemma" wie folgt: Die Theorie, dass jeder D o k t r i n unbeschränkter Zugang zur Oeffentlichkeit gewährt werden müsse, stellt vor das Dilemma, dieselbe absolute Toleranz auch Predigern der Intoleranz gewähren zu müssen. Der Glaube der Demokratie an das schrankenlose Recht auf Propaganda gibt den Weg frei f ü r die Zerstörung der Demokratie selber. Die Freiheit fördert so ihre bittersten Feinde. Toleranz erzeugt eine soziale Struktur, wo Intoleranz die H e r r schaft an sich reissen u n d die Freiheit vernichten kann, i n der sie gross geworden ist. Diese inneren Widersprüche der Freiheit haben bis jetzt nirgends eine Lösung gefunden. 5 8

Hier w i r d auf einen Aspekt verwiesen, der i n unserer starken Verknüpfung des „demokratischen Dilemmas" mit der „totalitären Herausforderung" nicht direkt angesprochen worden ist. Letztlich ist das „demokratische Dilemma" ein dem Freiheitsgedanken inhärentes Problem und nicht eine von außen aufgetragene Schwierigkeit. Während der Totalitarismus die perfektionistische Steuerung und Kontrolle des Menschen sucht, u m ihn „berechenbar" zu machen, akzeptiert das demokratische Menschenbild das Individuum i n seinen Schwächen und Unberechenbarkeiten. Die Einräumung von Freiheitsund Entfaltungsmöglichkeiten birgt somit Risiken für die demokratische Staatsform, die sie hinnehmen muß. Das Individuum soll die i h m zugesprochene Freiheit auch selber verantworten. Die Demokratie lehnt die Kollektivierung jeder Eigenverantwortlichkeit ab. Muß dann nicht auch als Folge der Entsprechung von Freiheit und Verantwortung die Negation der eigenen Freiheit möglich sein? Schließt nicht das Recht der 56

Bassett, Parliamentary Democracy, S. 200 f. Z i t i e r t nach Association Juridique Internationale (Hrsg.), Régression des principes de liberté dans les réformes constitutionnelles de certains états démocratiques, Paris 1938, S. 30. 68 Z i t i e r t nach Astrow, Grenzen der Freiheit, S. 34. 57

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Gewährung von Freiheitsräumen auch gleichzeitig das Recht zu ihrer Abschaffung mit ein? Eine Freiheitsbegrenzung ist einmal begründbar aus der Freiheit selber, zum anderen aus ihrer Bezogenheit auf die Gemeinschaft. W i r d die Freiheit zum höchsten Gut erklärt und w i r d sie als oberster Wert gesetzt, dann liefert sie dem Freiheitsgedanken selbst die Legitimationsgrundlage dafür, daß jeder Versuch eines Mißbrauchs der Freiheit oder ihrer Abschaffung nicht statthaft ist. Ist die Freiheit relativiert, so besteht kein Grund, warum nicht i m Rahmen der Freiheitsordnung die Freiheit selbst zur Disposition gestellt werden kann, allerdings mit der Gefahr, daß die Ordnung sich selbst zerstört. Hierauf w i r d später noch zurückzukommen sein. 59 a) Die Grundsatzdebatte A n dieser Stelle soll das „demokratische Dilemma" vom Grundsätzlichen her angesprochen werden. Gibt es tatsächlich ein solches „Dilemma"? Einer der prominentesten Autoren dieser demokratietheoretischen Auseinandersetzungen ist der deutschamerikanische Verfassungsrechtler und Politikwissenschaftler Carl Joachim Friedrich. Er stellt i m Jahre 1942 die These auf, daß es ein „demokratisches Dilemma" i n der Frage der demokratischen Selbstverteidigung nicht gibt. Damit w i l l Friedrich, wie er selbst sagt, der „endlosen Debatte" um das „demokratische Dilemma" ein Ende setzen.60 Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit, so fährt Friedrich fort, gelte es nicht als Grundwerte („fundamentals") zu verstehen, sondern als „widely accepted behavior patterns" 61 . Z u „normalen Zeiten" könne es darum kein „demokratisches Dilemma" geben. Denn, w h i l e fundamental beliefs do not permit of exceptions, behavior does. Y o u can say that you are more or less inclined t o w a r d a certain behavior.® 2

Friedrich interpretiert hier die demokratischen Grundfreiheiten als Verhaltensformen, wonach es jedem überlassen ist, wie er sich zu verhalten hat. Er meint, daß i n Friedenszeiten ein solches soziales M i t einander nicht i n W i l l k ü r und Intoleranz des Freiheitsgebrauchs ausartet. Denn unter solchen Zeitverhältnissen, so Friedrich, sind die Menschen tolerant gegenüber den Meinungen anderer. Diese Einstellung zur Toleranz werde jedoch zurücktreten, sobald eine Ansicht ent59

Siehe unten V I I . Α. Carl Joachim Friedrich, The New Belief i n the Common Man, T h i r d Edition, Brattleboro, Vt. 1945 01942), S. 179. 61 Ebd., S. 178. 62 Ebd., S. 177. 60

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steht, welche die Intoleranz predigt. Solches geschehe i n „außergewöhnlichen Zeiten", etwa i n Kriegszeiten, wenn die Menschen sich den besonderen Begleitumständen anpassen, und wenn dann die Bereitschaft zur Toleranz zurückgeht. Damit entstehe jedoch kein „demokratisches Dilemma", weil der Demokratie keine andere Wahl als nur die Verteidigung bleibe; dann gelte: Democracy, being a w a y of l i v i n g and acting, w i l l go all the w a y of force and violence i n order to maintain itself . . . Democracy is v i t a l only w h e n there is a sufficient sense of the v i t a l necessity for meeting antidemocratic forces by force. 63

Friedrichs Auffassung ist es, daß das Regulativ der Toleranz die beste Selbstverteidigung ist. Zu „normalen Zeiten" ist die Demokratieverteidigung kein Problem, weil die Intoleranz nicht vorherrscht. Nur „außergewöhnliche Zeiten" üben einen negativen Einfluß auf das allgemeine Toleranzverhalten aus; es entsteht große Intoleranz. Gegenüber dieser Intoleranz, die den demokratischen Prozeß stört, brauchen sich die „Toleranten" nicht mehr tolerant zu verhalten. Hier setzt das Regulativ der Toleranz aus; Intoleranz w i r d gegen Intoleranz stehen. Ebenso wie Friedrich ist der amerikanische Philosoph Ralph Barton Perry nicht bereit, von einem „demokratischen Dilemma" zu sprechen. 64 Allerdings nennt er andere Gründe. Perry argumentiert, daß die Spannung zwischen dem Freiheitsprinzip und der demokratischen Selbstverteidigung ein scheinbares Dilemma ist, das er auf eine Verwirrung zweier Freiheitsbegriffe zurückführt: There is a libertarianism of scruple, and a libertarianism of end, and the dilemma is escaped by the explicit and steadfast adoption of the one or the other. 6 5

Perry stellt den „libertarian of scruple" dem „libertarian of end" gegenüber. Der „libertarian of scruple" betrachtet das Toleranzprinzip als absolut. Er bleibt seinem Prinzip treu und sei es, daß es die Freiheit kostet. Der „libertarian of end" gebraucht die Freiheit zur Schaffung und Bewahrung des demokratischen Systems. Er ist interessiert am Aufbau von „sozialen Institutionen", u m die Freiheit zu sichern. Perry sieht keinen Widerspruch darin, die Freiheit einzuschränken, um des Zieles der Freiheitssicherung willen. 6 6 Die Auflösung des „Dilemmas", wie Perry sie vornimmt, w i r f t einige Fragen auf. Freiheitsräume lassen sich nur stabilisieren, wenn freiheitliche Umstände gewährleistet sind. Damit bleibt aber die Spannung 63

Ebd., S. 180. Perry, Shall Not Perish, S. 124; siehe auch ders., L i b e r t y I n A Democratic State, S. 275 f. 65 Perry, Shall Not Perish, S. 124. ββ Ebd., S. 126; siehe auch ders., L i b e r t y I n A Democratic State, S. 276. 64

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zwischen Freiheit und Freiheitsbegrenzung bestehen. Perry ist sich seines Lösungsversuchs, der ein scheinbarer ist, selbst nicht sicher. A n anderer Stelle, wo er das „demokratische Dilemma" umschreibt, spricht er selbst von einem „zentralen Paradox der Demokratie" 6 7 . Er stellt die Frage: B u t what if an anti-democratic faction arises w i t h i n a democracy, claiming the partisan liberties, but pledged, i n the event of securing power, to destroy the fundamental constitution which secures these liberties? 6 8

Ähnlich wie Perry argumentiert auch der britische Volkswirtschaftler Durbin i m Jahr 1940. Er ist der Ansicht, daß es der demokratischen Logik nicht entgegensteht, die Unterdrückung einer Meinung oder einer politischen Partei zu fordern, die den Grundsatz der Demokratie aufgegeben hat, „sich nicht gegenseitig zu verfolgen" 69 . Wer dieser Ansicht widerspricht, so Durbin, verwechselt Ursache und Folge. Toleranz und politische Freiheit seien nicht die Ursache oder das entscheidende Merkmal der Demokratie, sondern nur ihre Konsequenz und i h r erwünschter Erfolg. Der eigentliche Grund der Demokratie, nämlich die Sache, welche die Demokratie allein möglich macht, das sei die gegenseitige Vereinbarung, sich nicht zu verfolgen: Only those who renounce persecution can be tolerated. Only those w h o accept the rules can play the game. Only the tolerant can be free. 7 0

Was sich bei Durbin andeutet, bringt der britische Philosoph K a r l Popper zu einem logischen Schluß. Das „demokratische Dilemma" ist für Popper ein „Paradox der Toleranz". Popper geht von der Grundthese aus, daß Freiheitsordnungen, wenn sie funktionieren sollen, notwendigerweise einen Konsens über das Toleranzgebot voraussetzen. Uneingeschränkte Toleranz, also auch die Tolerierung der Intoleranz, führt nach Popper mit Notwendigkeit zum Verschwinden der Toleranz. N u r mit Intoleranz könne darum der Intoleranz begegnet werden. 71 Das „Paradox der Toleranz", wie Popper es hier darstellt, ist eine Zuspitzung des „demokratischen Dilemmas" und zwar in Hinsicht auf den Verantwortungsgedanken, der die Entsprechung zur Freiheitsgewährung darstellt. Während die Argumente, die das „demokratische Dilemma" herausstellen, stärker die Freiheitsrechte betonen, hebt das „Paradox der Toleranz" stärker die Pflichtenseiten hervor. Beide Seiten sind nicht voneinander zu trennen. 67

Perry, Shall Not Perish, S. 120. Ebd. ββ E. F. Durbin, The Politics of Democratic Socialism: A n Essay on Social Policy, Second Edition, London 1945 01940), S. 278. 70 Ebd. 71 K a r l Popper, Die offene Gesellschaft u n d ihre Feinde, 2 Bde., Bd. I (Der Zauber Piatons), 6. Aufl., München 1980 (Engl. Erstausg. 1945), S. 359. 68

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Ob w i r vom „Paradox der Toleranz" als dem Paradox der Demokratie schlechthin oder vom „demokratischen Dilemma" sprechen: Der Grundkonflikt zwischen Freiheitsgewährung und Freiheitseinschränkung bleibt bestehen, wenn das demokratische System vor den Kräften, die seinen Umsturz betreiben, geschützt werden soll. Hierüber herrscht bei den meisten Autoren der demokratietheoretischen Diskussion Einigkeit. b) Die Frage der Grundrechtseinschränkung Die fundamentale Frage des „demokratischen Dilemmas" lautet: Hat der demokratische Staat das Recht der Selbstverteidigung gegen seine erklärten Gegner mittels einer Freiheitsbegrenzung oder gar des Freiheitsentzugs für bestimmte Personenkreise? W i r d diese Frage verneint, so stellt sich das Problem, wie absolut diese Forderung nach der demokratischen Offenheit gemeint ist. Sollen dann überhaupt keine Grenzen gesetzt werden oder werden Grenzziehungen i n der Ausübung demokratischer Freiheiten nur für bestimmte Gefahrensituationen (etwa Krieg) für zulässig erklärt? Wer andererseits das Recht zur Selbstverteidigung bejaht, muß deutlich machen, wie er seine Forderung nach Begrenzung legitimieren und durchsetzen w i l l . Zudem hat er Grenzmarkierungen zu bestimmen. Alle Autoren dieser demokratietheoretischen Auseinandersetzung nach dem Ersten Weltkrieg, ob sie eine Freiheitsbeschränkung bejahen oder nicht, sehen sich einem liberalen Freiheitsverständnis gegenüber, das nicht einfach aufgehoben werden kann. 7 2 Gerade den amerikanischen Vertretern fällt es schwer, sich von ihrer ausgeprägten Freiheitstradition zu lösen. Jedwede Einschränkung der Freiheitsdoktrin gilt als unvereinbar mit dem Ersten Zusatzartikel der amerikanischen Verfassung, wo es heißt: Congress shall make no l a w . . . abridging the freedom of speech, or of the press . . .

A u f dem „Forum der Ideen" soll ein freier Wettbewerb herrschen, den die Legislative nicht durch irgendwelche Maßnahmen einschränken darf. Denn nur i m offenen Ringen der Meinungen w i r d sich die Wahrheit auf dem „Meinungsmarkt" durchsetzen. Jeder Eingriff zerstört diesen Wahrheitsfindungsprozeß. 73 I n der demokratietheoretischen Diskussion ist ein Hauptargument dafür, daß die Grundfreiheiten nicht beschränkt werden sollen, die Angst vor einem Einbruch i n diese absolute Freiheitsdoktrin. So warnt der 72 Die umfangreiche L i t e r a t u r aus dieser Auseinandersetzung macht es notwendig, sich auf Autoren zu konzentrieren, die eine Freiheitsbeschränkung grundsätzlich bejahen. Dennoch verhehlen auch sie nicht Zweifel u n d Unsicherheiten i n der Grenzziehung. 73 Siehe auch unten I I I . D. 1.

4 Boventer

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Amerikaner Cushman, daß einem einmaligen Eingriff weitere Verstöße folgen könnten, wenn einmal ein Präzedenzfall geschaffen worden sei. 74 Für i h n ist es eine Frage des Prinzips, nicht eine Frage des Ausmaßes, ob es zu Einschränkungen der Freiheitsrechte kommt. Von dort gelangt Cushman zu seiner Schlußfolgerung, daß ein solcher Einbruch verhindert werden müsse: We must resist every temptation to deny these basic c i v i l liberties to any group or class i n our midst, no matter how objectionable we believe their doctrines or opinions to be. 7 5

Hier zeigt sich die Besorgnis, daß ein einmaliger Eingriff in eine als absolut betrachtete Freiheitsdoktrin wie eine Lawine weitere Eingriffe nach sich zieht. Es w i r d befürchtet, daß eine wehrhafte Demokratie sich vor den Diktaturen des Faschismus, Nationalsozialismus und Kommunismus diskreditiert. Hatten nicht gerade die Demokratien immer den diktatorischen Staatensystemen vorgeworfen, daß sie demokratische Grundrechte verletzten oder nicht anerkannten? H a v i n g proved the strength of the forces of democracy upon the battlefields of the world, shall w e borrow the repressive methods of the enemies w e have defeated to prevent the public expression of anti-democratic ideas at home? 7 6

Bestand nicht die Gefahr, daß die Demokratie den Glauben an ihre eigenen Grundprinzipien verlieren und gegenüber den diktatorischen Regimen das Eingeständnis der Schwäche liefern würde? Die Sorge, daß die Demokratie sich diskreditieren würde, war gerade unter emigrierten Europäern, wie K a r l Mannheim und Gerhard Leibholz, stark verbreitet. Sie hatten am eigenen Leib miterlebt, wie i n den Diktaturen die Grundfreiheiten mit den Füßen getreten wurden. Politische Gegner waren verhaftet und hingerichtet worden. U n d nun sollte auch die Demokratie zu Freiheitseinschränkungen übergehen? K a r l Mannheim sieht das Problem, warnt jedoch davor, den „Kampfgeist" der Demokratien zu überschätzen und ihn mit dem der Diktaturen gleichzusetzen. 77 Der demokratischen Ordnung fehlt gerade das Moment der Willkür, das die diktatorischen und autoritären Systeme kennzeichnet. Die Demokratie muß rechtliche Methoden der Verteidigung entwickeln, die der judikativen und legislativen Kontrolle unterliegen. Für Gerhard Leibholz garantiert das Korrektiv der Wertsetzung, daß die Demokratie nicht 74

Cushman, C i v i l Liberty, S. 18. Ebd., S. 16. 76 Ebd. 77 K a r l Mannheim, Diagnose unserer Zeit: Gedanken eines Soziologen, Zürich, Wien, Konstanz 1951 (Engl. Erstausg. 1941), S. 17. 75

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i m Widerspruch zu ihren eigenen Voraussetzungen sich selbst ein autoritäres oder sogar diktaturförmiges Gepräge gibt. 7 8

Diese Auffassung w i r d auch von Mannheim geteilt. Leibholz betont, daß die Demokratie sich metaphysische Grundlagen schaffen müsse. Auf diese Wertbindung w i r d später noch zurückzukommen sein. 79 Schwierigkeiten entzünden sich an der Frage, wie die Grundrechtseinschränkungen i n der politischen Praxis verwirklicht werden. Sich theoretisch zu einer Demokratie zu bekennen, die sich gegen ihre Gegner zur Wehr setzt, löst noch nicht das Problem, wie dieses Bekenntnis i n der demokratischen Gesellschaft konkretisiert wird. Welches Ausmaß sollen Grundrechtseinschränkungen haben? Und wo soll die Grenze für erlaubtes und nicht mehr erlaubtes Handeln liegen? Welche Instanzen sollen die Grenzmarkierung vornehmen und für ihre Einhaltung sorgen? Charles Beard, ein amerikanischer Historiker, nähert sich dem grundsätzlichen Problem der Grenzziehung mit der Frage: Welche Kriterien sollen Freund und Gegner voneinander scheiden?80 Wo, wie i m Falle der nationalsozialistischen Herrschaft, antidemokratische Bewegungen sich den Anschein geben, daß sie demokratische Grundrechte respektieren, ist die gegnerische Haltung zum demokratischen System nicht immer so offenkundig. Beard führt aus, daß Grundrechtsbeschränkungen auch solche Gegner der demokratischen Ordnung treffen könnten, denen nicht an einer Unterminierung des Systems gelegen ist. Mißbrauch i m Bereich von Grundrechtsbeschränkungen kann leicht dort eintreten, wo radikale und unbequeme Meinungen nicht die Zustimmung der breiten Masse finden. Riesman zitiert eine Umfrageuntersuchung der amerikanischen Zeitschrift „Fortune". Diese hat Anfang der vierziger Jahre herausgefunden, daß eine Mehrheit der wahlberechtigten Bürger i n den USA bereit war, bestimmten radikalen Gruppierungen die Bürgerrechte zu entziehen. 81 Cushman warnt vor Bevölkerungsschichten, die „allergisch" auf bestimmte unkonventionelle Ansichten reagierten. 82 M i t scharfer Zunge folgert Riesman daher: I t does mean that democrats who care for c i v i l liberties need not only a policy for dealing w i t h their enemies — a policy which no formula can embrace — but also a strategy for carrying out the policy i n the face of popular apathy and reactionary strength. 8 3 78 Gerhard Leibholz, Die Auflösung der liberalen Demokratie i n Deutschland u n d das autoritäre Staatsbild, München, Leipzig 1933, S. 41. 79 Siehe unten I I . C. 2. 80 Charles A. Beard, The Republic: Conversations on Fundamentals, F o u r t h Edition, New Y o r k 1944 01943), S. 133. 81 Riesman, C i v i l Liberties, S. 55. 82 Cushman, C i v i l Liberty, S. 19. 83 Riesman, C i v i l Liberties, S. 58. i*

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I I . „ M i l i t a n t democracy" i n der Diskussion zwischen 1918 u n d 1945

Die grundsätzliche Entscheidung i m „demokratischen Dilemma" zugunsten einer Grundrechtsbeschränkung w i r d nie befriedigend sein, da auch sie letztlich ein Übel bleibt. Jedoch ist dieses geringer, als wenn die Freiheit mit dem Ziel mißbraucht wird, sie zu beseitigen. 84 Als Hauptargument w i r d von fast allen Autoren i n der Auseinandersetzung u m das Konzept der „militant democracy" die Überzeugung angeführt, daß der demokratische Staat das Recht, wenn nicht sogar die Pflicht, zur Selbstverteidigung hat. Ein „Recht" zum Selbstmord w i r d i h m nicht zugestanden. 85 Schon i m Jahre 1920 fordert der amerikanische Jurist Day K i m b a l l dazu auf, den Rücken gegen die „Meinungswand" der Verfechter einer absoluten Freiheitsdoktrin zu stellen, u m zu verhindern, daß die Rechtsordnung sich selbst zerstört. „The law must resist its own destruction" 8 ®, schreibt Kimball. Selbst wenn man daran glaube, daß der Umsturz des Systems zu einer besseren sozialen Ordnung führen werde, müsse das Gesetz solches Vorhaben unter Strafe stellen. Noch bevor Loewenstein i n die USA emigriert, warnt er auf einer Tagung der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer i m Jahr 1931 i n München vor einer parlamentarischen Obstruktionspolitik, die von bestimmten politischen Parteien betrieben werde, u m das Parlament lahmzulegen. Der Staat habe sich aus seiner Pflicht zur Selbsterhaltung heraus gegen eine solche Politik zu wehren. 87 Anders als K i m b a l l oder weitere Autoren 8 8 spricht Loewenstein an dieser Stelle also von einer Pflicht der demokratischen Ordnung zur Selbstverteidigung und nicht mehr von einem Recht Welcher Unterschied liegt i n diesen verschiedenen Gewichtungen? Wer von der Pflicht zur Selbstverteidigung spricht, w i r d das „demokratische Dilemma" nicht mehr als Dilemma empfinden können. Die Freiheitsbeschränkung ist unumgänglich. Wer hingegen vom Recht spricht, ' w i r d dieses Dilemma auch weiterhin empfinden. Denn die Demokratie w i r d sich entscheiden müssen, ob sie dieses Recht i n A n spruch nimmt oder nicht. Die Qual der Wahl zwischen Freiheits84 Vgl. Carl Lotus Becker, Freedom and Responsibility i n the American Way of Life, New Y o r k 1945, S. 34 f. 85 Vgl. Armstrong, "We or they", S. 279. 86 Day K i m b a l l , The Espionage A c t and the L i m i t s of Legal Toleration, i n : H a r v a r d L a w Review 33 (Januar 1920), S. 446. 87 K a r l Loewenstein, Diskussionsbeitrag (zu einem Referat von Gerhard Leibholz), i n : Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 7 (1932), S. 193. I m Jahre 1935 weist Loewenstein, der zu diesem Z e i t p u n k t schon i n die USA emigriert ist, erneut auf den Aspekt der „ a n t i parlamentarischen" Parteien h i n ; siehe Loewenstein, Autocracy versus Democracy, S. 580. 88 Vgl. etwa Bassett, Parliamentary Democracy, S. 202.

C. Der Demokratieschutz und seine Probleme

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beschränkung und absoluter Freiheitsgewährung bleibt bestehen. Wer aus einem Pflichtdenken heraus die Selbstverteidigung legitimiert, hat zuvor schon die grundsätzliche Entscheidung getroffen, daß die Demokratie eben das Recht zur Freiheitsbegrenzung hat. Daraus erwächst der verpflichtende Charakter. Bassett und Armstrong sprechen das Problem an, ob eine demokratische Ordnung ihre eigene Zerstörung durch Mehrheitsentscheid tolerieren soll. Bassett vertritt die Auffassung, daß Demokraten das Recht haben, jedem Versuch der Errichtung einer Diktatur entgegenzutreten, nötigenfalls auch mit Gewalt, und selbst wenn dieser Versuch auch die Unterstützung der Mehrheit haben sollte: The absurdity of the contention that the democrat is bound peacefully to acquiesce i n a m a j o r i t y decision i n favour of dictatorship is obvious, for once the dictatorship is established the chance of reversing the decision b y a free m a j o r i t y vote has gone. 89

Bassett spricht einen wichtigen Punkt an, was die Legitimation einer Freiheitsbeschränkung betrifft. Eine Diktatur, die sich durch das Votum der Mehrheit etabliert hat, w i r d jede Chance eines Systemwechsels vereiteln können. I n diesem Falle wäre eine Rückkehr zur Demokratie nur durch Revolution möglich. Armstrong verweist darauf, daß die Mehrheit verpflichtet ist, das Majoritätsprinzip zu bewahren. Er nennt diese Mehrheit den „trustee" dieses Prinzips. 90 Diese Mehrheit soll verhindern, daß eine Minderheit, die Grundfreiheiten zerstören w i l l , zur Mehrheit wird. 2. Die Wertfrage

Die Diskussionen um die Verteidigung der Demokratie gegen die „totalitären Herausforderungen" der Zeit zwischen den beiden Weltkriegen mußten unweigerlich auch eine Auseinandersetzung mit den „Werten" des diktatorischen Systems bringen. Hinter diesen Erörterungen stand die allgemeine Wertekrise der Zwischenkriegszeit. Soziale und wirtschaftliche Unruhen, die schließlich zum Krieg führten, erzeugten eine pessimistische Grundstimmung. Der Sinn menschlichen Schaffens und Wirkens wurde bezweifelt. Auch die demokratische Ordnung wurde von diesen Strömungen erfaßt. Es gab viele Krisensymptome, die sich auf den Parteienstaat, das Wahlrecht und den Parlamentarismus erstreckten. Die Demokratie als ganzes war von der Krise betroffen. 91 89

Ebd. Armstrong, "We or they", S. 108 f. 91 Siehe etwa W i l l i a m E. Rappard, The Crisis of Democracy, Chicago 1938; Harold J. Laski, Democracy i n Crisis, Chapel H i l l , N.C. 1933; alle A r t i k e l unter dem Thema „Crisis of Democracy", i n : The Annals of the American Academy of Political and Social Science 169 (September 1933). 90

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I I . „ M i l i t a n t democracy" i n der Diskussion zwischen 1918 und 1945

Der Schutz der Demokratie bedeutete, daß ihre Grundwerte zu verteidigen waren. Unter dem frischen Eindruck der nationalsozialistischen Machtergreifung stellt Leibholz i m Jahre 1933 fest, es seien die „metaphysischen Grundlagen" der Demokratie, die einem Zersetzungsprozeß ausgeliefert seien. 92 Größe und Schwäche der Demokratie sieht er darin, daß die Existenz des kompensierend wirkenden, politisch metaphysischen Weltbildes nicht rechtssatzmäßig gesichert, sondern als etwas von sich selbst Verstehendes stillschweigend vorausgesetzt w i r d . 9 3

Geht der „innere, geistig-sittliche H a l t " 9 4 einer Demokratie verloren, muß sie sich nach der Auffassung von Leibholz auflösen. Mannheim spricht davon, daß eine einmal als „streitbare Demokratie" ins Leben gerufene Ordnung eine neue Einstellung zu Wertbegriffen entwickeln wird. Darunter versteht er jene grundlegenden moralischen Werte w i e Brüderlichkeit, gegenseitige Hilfe, soziale Gerechtigkeit, Freiheit, Anständigkeit, Menschenwürde usw. 9 5

Der gegenwärtige Wertverfall sei durch die völlige Umwälzung des „Wertungsprozesses" (Wertbeschaffung, Wertverbreitung, Wertausgleich, Wertstandardisierung und Wertassimilation) hervorgerufen worden. 98 Hier habe der Mensch christliche und humanitäre Ideale preisgegeben.97 Trotz seiner K r i t i k am Wertverlust ist Mannheim vorsichtig i n der Formulierung eines neuen Wertkodex. Denn: Sind w i r i m Stande, unsere Einstellung zu Werten so umzuformen, daß eine demokratische Einigung i m Hinblick auf gewisse grundlegende Fragen möglich ist, während die komplizierten Fragen der freien W a h l des I n d i v i duums überlassen bleiben? 9 8

Mannheim erhebt darum die Forderung, einen dritten Weg zwischen der totalitären Reglementierung von „Werten" und der völligen Wertzerrüttung zu finden. Sowohl für Leibholz als auch für Mannheim ist die Schaffung eines Konsens über grundlegende Werte eine unbedingte Notwendigkeit innerhalb der demokratischen Ordnung. Aber auch für angelsächsische Autoren steht die Frage nach dem „agreement on fundamentals" im Zentrum der demokratietheoretischen Diskussion. 99 Braucht die Demokratie den Wertkonsens, u m überleben zu können? 92

Leibholz, Auflösung der liberalen Demokratie, S. 42 f. Ebd., S. 40. 94 Ebd. 95 Mannheim, Diagnose unserer Zeit, S. 18. 96 Ebd., S. 31. 97 Ebd., S. 28; so auch Leibholz, Auflösung der liberalen Demokratie, S. 42. 98 Mannheim, Diagnose unserer Zeit, S. 19. 99 Gerade i n der politischen Philosophie britischer Konservativer von E d m u n d B u r k e bis Walter Bagehot spielt die Konsensfrage eine bedeutende Rolle. 93

C. Der Demokratieschutz und seine Probleme

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Für den Briten Bassett muß es i n der Demokratie nur ein „agreement" über Methoden geben: The agreement that is requisite is common agreement to seek agreement. 1 0 0

Den Konsens über die „Fundamente der Demokratie" hält er nicht für notwendig. Bassett gehört zu den Befürwortern einer „militant democracy". Aber i m Gegensatz zu Leibholz und Mannheim fordert er keinen Konsens über Inhalte. Solange eine demokratische Ordnung nur den Konsens über Methoden fordert, bleibt sie i n höchstem Maße anfällig für die Ideologien des Faschismus, Nationalsozialismus und Kommunismus. Diese Ideologien halten sich oft an den Methodenkonsens, u m gleichzeitig den offenen Umsturz des demokratischen Systems zu betreiben. Die Frage lautet also: Was soll verteidigt werden? Sind es allein die politischen Methoden? Für alle, die sich an der demokratietheoretischen Diskussion beteiligen, ist die Grundkonsensfrage heikel. Anders als i n den Diktaturen w i l l man keinen „Wertetotalitarismus" formulieren. Damit wäre die Offenheit der demokratischen Gesellschaft zerstört. Dieses Problem deutet sich schon bei Mannheims Versuch an, der einen eng begrenzten Wertkodex aufstellt. Bassett entgeht wiederum diesem Problem, indem er allein die politischen Methoden zum Konsensgut erklärt. Auch Friedrich hat mit dieser Frage zu kämpfen. Hatte Friedrich i m Jahre 1937 noch entschieden darauf gedrungen, daß i n einer Demokratie ein „agreement on fundamentals" notwendig ist, 1 0 1 so gibt er diese Ansicht zwei Jahre später auf: I t seems h i g h l y questionable whether fundamental agreement, or the absence of dissent i n matters of basic significance, is really a necessary or even a desirable condition for a constitutional democracy. 1 0 2

Jetzt ist Friedrich davon überzeugt, daß die Demokratie keinen Konsens über grundlegende Werte braucht. Einzig und allein ein „Arbeitsplan" sei notwendig, womit Friedrich vermutlich die Einigkeit über Methoden meint. I n seinen Augen ist die Demokratie die einzige Staatsform, die nicht den Konsens verlangt. Gerade totalitäre Diktaturen würden ohne ihn nicht auskommen. Friedrich folgert weiter: Wie kann eine Demokratie einen Konsens über Grundwerte fordern, wenn deren Beweisfähigkeit vom „wissenschaftlichen Standpunkt" aus nicht möglich ist? 100

Bassett, Parliamentary Democracy, S. 107. Siehe Carl Joachim Friedrich, Constitutional Government and Democracy, Boston 1937, K a p i t e l V i l i — X . 102 Carl Joachim Friedrich, Democracy and Dissent, i n : Political Quarterly 10 (1939), S. 571 f.; siehe auch ders., Discussions, i n : Social Research 6 (Mai 1939), S. 270. 101

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I I . „ M i l i t a n t democracy" i n der Diskussion zwischen 1918 und 1945

Friedrich meint, sie seien darum eine Sache des Glaubens, „matters of faith" 1 0 3 . Friedrich nimmt eine Gleichsetzung vor zwischen dem Wertkonsens der Demokratie und dem „Wertetotalitarismus" der Diktatur. Damit übersieht er jedoch die Spielräume der Handlungsfreiheit, die dem Individuum verbleiben, wenn i n einer demokratischen Ordnung Werte festgeschrieben werden. Dort hat der einzelne das Recht, seine Meinung zu Grundwerten vorzutragen, die Werte differenziert zu betrachten, sich passiv oder aktiv zu ihnen zu stellen. So kommt es zu einem großen Spielraum innerhalb eines Wertrahmens, den die Diktaturen nicht dulden können, weil i h r Wahrheitspostulat ideologisch ist. Die demokratischen Grundwerte schützen die menschliche Würde und nicht eine Heilsidee oder eine utopische Zukunftsvision. Der amerikanische Politikwissenschaftler und Volkswirt, Eduard Heimann, spricht davon, daß die Anerkennung menschlicher Verschiedenheiten ein hohes Ethos der Demokratie ist. Das unterscheide die Demokratie fundamental vom totalitären System. 104 Der Politikwissenschaftler John Lewis argumentiert gegen Friedrich, daß es nicht der Konsens ist, der die Demokratie von der Diktatur unterscheidet. Er sieht das Trennende i n der A r t und Weise, wie dieser Konsens zustandekommt und gesichert wird. Die totalitäre Diktatur kennt nur den formalen Konsens, dem eine autoritative Entscheidung zugrundeliegt; erst i m nachhinein läßt man den Bürger darüber abstimmen. I n der Demokratie hingegen, so meint Lewis, w i r d es dem Bürger ermöglicht, an diesem Entscheidungsprozeß teilzunehmen. 105 Hier w i r d der Konsens als ein Urteil verstanden, das sich aus dem politischen Entscheidungsprozeß ergibt und die Mehrheit der Stimmen gefunden hat. Diese Auffassung unterscheidet sich fundamental von dem Konzept, das Leibholz als „metaphysisches Weltbild" umschreibt. Dieses „Weltbild" ist nicht das Resultat einer Mehrheitsentscheidung, sondern w i r d stillschweigend vorausgesetzt. Zusammenfassend ist zu sagen: Alle Autoren befürworten die Selbstverteidigung der Demokratie auf dem Boden einer Wertorientierung. Dissens gibt es allerdings über die Frage, ob ein Konsens über diese Wertorientierung notwendig ist, um die Funktionsfähigkeit der demokratischen Ordnung zu sichern. Einige Autoren verneinen diese Notwendigkeit. Andere fordern den Konsens über die politischen Methoden und dritte wiederum über Inhalte. 103 Friedrich, Democracy and Dissent, S. 582. 104

Eduard Heimann, Communism, Fascism or Democracy? New Y o r k 1938,

S. 280. 105

John D. Lewis, The Elements of Democracy, i n : American Political Science Review 34 (Juni 1940), S. 467 f.

D. Die Lösungsversuche des „demokratischen Dilemmas"

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D. Die Lösungsversuche des „demokratischen Dilemmas" Das „demokratische Dilemma" läßt sich nicht i m Sinne einer klaren Entscheidung für die eine ödere andere Position lösen. Denn die Spannung zwischen demokratischer Offenheit und dem Schutz der Demokratie w i r d immer bestehen bleiben. Darum soll i m folgenden auch nur von Lösungsversuchen gesprochen werden, die Autoren i n der demokratietheoretischen Auseinandersetzung um das „demokratische Dilemma" vortragen. Unter den Lösungsmodellen dominiert das Konzept der „militant democracy". Deshalb soll es jetzt ausführlich in seinem historischen Entstehungsprozeß sowie in seinen Beziehungen zur Meinungs- und Vereinigungsfreiheit behandelt werden. Dabei bildet der Wertrelativismus den Gegenpol. 1. Der Wertrelativismus

Die wertrelativistische Position, die das Rechts- und Demokratieverständnis der Weimarer Republik sehr stark beeinflußt hat, 1 0 6 nimmt der Demokratie weitgehend das Recht zur Selbstverteidigung. Die Argumentation beruft sich darauf, daß die demokratische Ordnung nicht absolut gesetzt werden darf. Die wertrelativistische Position t r i t t für eine völlige Offenheit ein, um das „demokratische Dilemma" auf solche Weise zu lösen. Ein Beispiel für eine rechtspositivistische Haltung bietet die deutsche Satatsrechtslehre der Weimarer Republik. Hier w i r d der Bereich der Werte und Normierungen vom geschriebenen Recht getrennt. Rechtsnormen können nicht dadurch i n Frage gestellt werden, daß ihre Unvereinbarkeit mit moralischen Prinzipien herausgestellt wird. Hans Kelsen, einer der führenden Rechtspositivisten der Weimarer Zeit, erläutert den Zusammenhang zwischen Recht und Moral wie folgt: L a w is always positive law, and its positivity lies i n the fact that i t is created and annulled by acts of human beings, thus being independent of morality and similar n o r m systems. 107

Jedes menschliche Verhalten läßt sich nach Ansicht der Positivisten i n Gesetz fassen. Das Naturrecht liegt außerhalb der Rechtsordnung und hat keine Bedeutung für das kodifizierte Recht. Gustav Radbruch, ein weiterer führender Rechtspositivist der Weimarer Zeit, betrachtet den Relativismus als logische Voraussetzung 106

Z u m Weimarer Wertrelativismus siehe Wolfram Bauer, Wertrelativismus u n d Wertbestimmtheit i m K a m p f u m die Weimarer Demokratie: Z u r Politologie des Methodenstreits der Staatsrechtslehrer, B e r l i n 1968. 107 Hans Kelsen, General Theory of L a w and State, T h i r d Edition, Cambridge, Mass. 1949 01945), S. 114.

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I I . „ M i l i t a n t democracy" i n der Diskussion zwischen 1918 u n d 1945

der Demokratie. 108 Jeder politischen Richtung, die sich die Mehrheit verschaffen kann, ist die Staatsführung zu überlassen. Die Positivisten glauben, daß ein solcher „Funktionalismus der einfachen Mehrheit" 1 0 9 den Volkswillen am besten und auf unverfälschte Weise überträgt. Die Demokratie ist i n den Worten von Kelsen eine relativistische Staatsform: D a r u m ist der Relativismus die Weltanschauung, die der Gedanke voraussetzt. Demokratie schätzt den politischen manns gleich ein, wie sie auch jeden politischen Glauben, Meinung, deren Ausdruck j a n u r der politische W i l l e ist, achtet. 1 1 0

demokratische W i l l e n jederjede politische gleichermaßen

Die konsequente Schlußfolgerung der weltrelativistischen Grundhaltung läuft darauf hinaus, daß die Toleranz selbst solchen Bewegungen entgegenzubringen ist, die sich offen als antidemokratische Gruppierung bekennen. Gerade in dieser Offenheit sieht der Positivist die Garantie dafür, daß die demokratische Ordnung nicht erstarrt. 1 1 1 Das „demokratische Dilemma" findet also sein Lösungsmodell i n der Akzeptanz einer absoluten demokratischen Toleranz. Dies kommt auch sehr gut zum Ausdruck i n einem Gespräch, das der amerikanische Publizist Max Eastman i m Jahre 1940 mit A r t h u r Hays, dem Rechtsanwalt der „American Civil Liberties Union" (ACLU), führt. Eastman stellt dem Wertrelativisten Hays folgende Frage: Suppose . . . that you were confronted w i t h a situation i n which you p l a i n l y saw that the continued extension of free speech to an anti-democratic m i n o r i t y w o u l d result i n the overthrow of democracy. W o u l d you abide b y the abstract principle of free speech, or w o u l d you save, at the cost of their impairment, the institutions of democracy? 1 1 2

Hays antwortet: Well, I believe I w o u l d go down fighting for the principle. 1 1 3

108 Gustav Radbruch, Rechtsphilosophie, hrsg. von E r i k Wolf u n d Hans Schneider, 8. Aufl., Stuttgart 1973 (Unveränderter Nachdruck), S. 82. 109 Carl Schmitt, Legalität u n d Legitimität, 3. Aufl., B e r l i n 1980 (Unveränderter Nachdruck von ^932), S. 53. 110 Kelsen, Wesen u n d Wert der Demokratie, S. 101 ; siehe für eine scharfe K r i t i k aus der Weimarer Zeit an Kelsens Demokratieverständnis Reinhold Horneffer, Die Lehre von der Demokratie bei Hans Kelsen: E i n Beitrag zur K r i t i k der Demokratie, M a r b u r g Phil. Diss., E r f u r t 1926, insbesondere S. 79. 111 Vgl. Hugo Sinzheimer, Chronik: Eine Glosse zu den Maiunruhen i n Berlin, i n : Die Justiz 4 (1928/29), S. 517. 112 M a x Eastman, The Dilemma of Free Speech, i n : Modern Quarterly 11 (Dezember 1940), S. 62. 113 Ebd.

D. Die Lösungsversuche des „demokratischen Dilemmas"

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2. Das Konzept der „militant democracy" in seiner Entstehung

Das Konzept der „militant democracy" selbst w i r d i n den zwanziger Jahren und den darauf folgenden Jahrzehnten entwickelt. 1 1 4 Die demokratische Staatsordnung w i r d als schützenswertes Gut angesehen. I h r w i r d das Recht zugestanden, die Ausübung der Grundfreiheiten zu begrenzen. Die Entstehungsgeschichte gilt es i m folgenden ausführlich darzustellen. Nur sehr zögernd vollzieht sich in den Ζ wischenkriegs jähr en der Umbruch vom angelsächsischen Demokratieverständnis, das die Grundrechte für unantastbar erklärt, zu einer Auffassung, die eine Begrenzung dieser Grundrechte zum Schutz der Demokratie für rechtmäßig hält. Die Entwicklung vollzieht sich i n drei Phasen. I n der ersten Phase (1920—1936) zeichnet sich ein Umbruch i m liberalen Freiheitsverständnis ab. Der Begriff der „militant democracy" kommt auf. I n der zweiten Phase (1937—Zweiter Weltkrieg) w i r d das Konzept der „militant democracy" näherhin entwickelt. I m Vordergrund stehen die Arbeiten Loewensteins. I n der dritten Phase, die i m wesentlichen die Kriegs jähre umfaßt, mehren sich die Stimmen, die sich i m Sinne einer „militant democracy" für das Selbsterhaltungsrecht des demokratischen Staates einsetzen. Es werden konkrete Vorschläge zur praktischen Ausgestaltung einer „militant democracy" gemacht. Insbesondere w i r d die Meinungs- und Vereinigungsfreiheit i n ihren Grenzen markiert. a) Erste Phase (1920—1936) Das liberale Credo von der Unantastbarkeit demokratischer Grundrechte w i r d in der demokratietheoretischen Diskussion zuerst i n den Ausführungen des amerikanischen Juristen K i m b a l l vom Jahre 1920 durchbrochen. Kimball, der noch von der liberalen Freiheitsschule geprägt ist, vollzieht einen entscheidenden Schritt i n Richtung auf eine „militant democracy", indem er der politischen Toleranz Grenzen setzt: B u t legal toleration pushed to its ultimate conclusion becomes impotence, self-destruction. We may not believe that the truths are immutable but for some of them at least we must stand ready to f i g h t . 1 1 5

I m Jahr 1931, ein Jahrzehnt später, richtet Loewenstein seine Aufforderung an den demokratischen Staat, sich gegen Staatsgegner zur 114 A n einer Stelle w i r d i n der demokratietheoretischen Diskussion auch von einer „ f i g h t i n g democracy" gesprochen; diese Umschreibung k o m m t dem Begriff der „streitbaren Demokratie" näher als die Rede von der „ m i l i t a n t democracy"; siehe D a v i d Riesman, The Present State of C i v i l L i b e r t y Theory, i n : Journal of Politics 6 (August 1944), S. 324. 115 K i m b a l l , Espionage Act, S. 446.

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Wehr zu setzen. 116 Kaum zwei Jahre später warnt Leibholz vor der „anarchistisch entartenden Demokratie"; sie kann i n seinen Augen v ö l l i g ,legal· m i t ihren eigenen Methoden ohne Revolution u n d Staatsstreich aus den Angeln gehoben werden. 1 1 7

I m Jahr 1935 fällt zum ersten Mal das Wort von der „Militanz" einer Demokratie, als Loewenstein gegen die Demokratien seiner Zeit den Vorwurf richtet: Democracy was doomed to failure from the beginning because i t was pacifist instead of m i l i t a n t . 1 1 8

Er fordert darum die Demokratien auf, etwas von der Militanz zu übernehmen, welche die Autokratien gegenüber den Demokratien zeigten. Bisher hätten die Demokratien nur „halbherzige Maßnahmen" ergriffen. Als Grund vermutet Loewenstein: The democratic constitution became the m a i n obstacle against its maintenance and the best tool for its destruction. 1 1 9

Zur selben Zeit wie Loewenstein ruft der Brite Bassett die westlichen Demokratien zu einer „energischen Verteidigungspropaganda" auf. 120 Bassett gesteht der Demokratie ein Abwehrrecht gegen ihre Gegner zu: Democrats have the right to oppose by force any attempt to establish a dictatorship, even i f i t has m a j o r i t y support. 1 2 1

Diese erste Phase in der Entwicklung des Konzepts der „militant democracy" macht deutlich: Die Demokratie w i r d für verteidigungswert und -würdig erachtet. Der Ruf nach einer „Militanz" der demokratischen Ordnung ist ein Symbol für den Umschwung zu einem Selbsterhaltungsrecht der Demokratie. b) Zweite Phase (1937—1939) Loewensteins A r t i k e l „Militant Democracy and Fundamental Rights" in dem angesehenen „American Political Science Review" 1 2 2 von 1937 ist grundlegend für das Konzept. Er steht i m Mittelpunkt dieser zweiten Phase (1937—Zweiter Weltkrieg). Loewenstein wiederholt i n diesem A r t i k e l seine Forderung aus dem Jahr 1935, daß die westlichen Demokratien sich zur Militanz entschließen müssen. 123 Verfassungsrechtliche 118

Loewenstein, Diskussionsbeitrag, S. 193. Leibholz, Auflösung der liberalen Demokratie, S. 41. 118 Loewenstein, Autocracy versus Democracy, S. 580. 119 Ebd. 120 Bassett, Parliamentary Democracy, S. 198. 121 Ebd., S. 202. 122 American Political Science Review 31 (Juni und August 1937), S. 417— 432 u n d S. 638—658. 123 Loewenstein, M i l i t a n t Democracy, S. 423. 117

D. Die Lösungsversuche des „demokratischen Dilemmas"

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Skrupel dürfen nach Loewenstein nicht die Begründung dafür liefern, daß demokratische Grundfreiheiten eingeschränkt werden, um sie auf solche Weise zu schützen und zu bewahren. Loewenstein zeigt Wege auf, wie eine demokratische Selbstverteidigung aussehen könnte. Sein A r t i k e l spiegelt die feste Überzeugung wider, daß die Verteidigung der demokratischen Ordnung gegen ihre Gegner nur mit politischen und mit rechtlichen Maßnahmen möglich ist; beide Ebenen gehören für i h n zusammen. Auf politischer Ebene verlangt Loewenstein eine geschlossene Front der demokratisch orientierten Bevölkerung gegen den Faschismus als gemeinsamen Feind. A u f rechtlicher Ebene sei eine Gesetzgebung notwendig, die sich klar gegen die „faschistische Technik" der Machtergreifung richtet. 124 Bei Loewenstein hat man den Eindruck, daß es ihm selbst schwerfällt, den Konkurrenzkampf u m die politische Macht als eingegrenzt zu betrachten. Eine Demokratie Verteidigung ist i n seinen Augen jedoch unumgänglich und w i r d nur dann erfolgreich sein, wenn die absolute Toleranz aufgegeben wird. Denn eine „legalistische Selbstzufriedenheit und eine selbstmörderische Lethargie" 1 2 5 , wie er wörtlich sagt, würden das Ende der Demokratie bedeuten: I f democracy believes i n the superiority of its absolute values over the opportunistic platitudes of fascism, i t must live up to the demand of the hour, and every possible effort must be made to rescue it, even at the risk and cost of violating fundamental principles. 1 2 8

M i t Recht weist Loewenstein darauf hin, daß die demokratische Selbstverteidigung eines Landes i n engem Zusammenhang mit seiner politischen und juristischen Tradition, aber auch mit seiner wirtschaftlichen und internationalen Lage gesehen werden muß. 127 Er ist sich bewußt, daß jedes Land seinen eigenen Weg zu einer „militanten Demokratie" finden muß. Darum lassen sich theoretisch nur sehr allgemeine Gegenmaßnahmen formulieren. Als Beispiel führt er die USA an. Werden sie nicht auch eines Tages, so fragt Loewenstein, ähnlich den europäischen Demokratien legislative Maßnahmen zur Verteidigung ihrer Demokratie ergreifen müssen? 128 M i t Blick auf spätere Entwicklungen unter dem Senator McCarthy hat Loewenstein die Situation nicht falsch eingeschätzt. Obwohl Loewenstein i n seinem A r t i k e l i n dem „American Political Science Review" hauptsächlich den Faschismus i m Auge hat, bezieht er 124 125 126 127 128

Ebd., Ebd., Ebd., Ebd., Ebd.,

S. 428 f. S. 431. S. 432. S. 657. S. 658.

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an anderer Stelle ausdrücklich die kommunistischen Bewegungen mit ein. Dort spricht er vom Kommunismus, den er i n bitterer Feindschaft zur Demokratie sieht. Gemeinsames Hauptmerkmal von Faschismus, Nationalsozialismus und Kommunismus sei ihre Negativhaltung zur Demokratie. 129 Bei aller Betonung von Schutzmaßnahmen, die Loewenstein von staatlicher Seite fordert, formuliert er als zentralen Gedanken seines Konzepts: The most important attitude of m i l i t a n t democracy — and that which transcends legislative action — is the w i l l of both the government and the people i n democracies to survive. 1 3 0

Diese Feststellung ist auch für das deutsche Konzept der streitbaren Demokratie wichtig. Die demokratische Selbstverteidigung ist durch legislative Maßnahmen allein nicht zu verwirklichen. Regierung und Bevölkerung müssen den gemeinsamen Willen erkennen lassen, die demokratische Ordnung zu erhalten. Loewensteins Auffassungen stehen i n dieser zweiten Phase der Entwicklung des Konzepts der „militant democracy" nicht allein. A u f der internationalen Juristenkonferenz i n Paris i m J u l i 1937 bekennt sich die Mehrzahl der über 150 Teilnehmer zu diesem Konzept. Das Prinzip der Freiheit w i r d zugleich als „unumstößlich" bezeichnet. 131 Damit betont die Konferenz deutlicher als Loewenstein auch die Gefahren, die mit den Freiheitsbeschränkungen für das Unantastbarkeitsprinzip demokratischer Grundwerte verbunden sind. Die Konferenz ist sich einig, daß die gegenwärtigen Demokratien einen schwierigen Balanceakt zwischen dem Prinzip absoluter Freiheit und eingeschränkter Freiheit zu bestehen haben. Ein anderer Autor, der Amerikaner Heimann, ist der Überzeugung, daß die demokratische Freiheit niemals die Freiheit einschließen könne, die Demokratie gewaltsam zu zerstören, „by organized slander or armed force" 182 . Hier geht es also u m die Gewaltfrage. Das Konzept der „militant democracy" trennt nicht deutlich zwischen Versuchen, die gewaltsam das demokratische System beseitigen wollen, und anderen Bewegungen, die sich gewaltfrei geben, aber dennoch an der Zersetzung des politischen Systems arbeiten. Zugegebenermaßen ist eine Trennung zwischen diesen beiden Gruppen schwierig, da die Aktionen antidemokratischer Gruppierungen sich zumeist i n einer Grauzone zwischen Gewaltfreiheit und Gewaltanwendung bewegen. 129 130 131 132

K.L.A. (d. i. K a r l Loewenstein), Staatsschutz, S. 5. Loewenstein, Legislative Control, S. 774. Association Juridique Internationale (Hrsg.), Régression, S. 36. Heimann, Communism, S. 277.

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Doch zeigt diese Unschärfe auch, wie schwierig es für viele Autoren ist, sich einem Abwehrkonzept zuzuwenden, das die Strafbarkeit von Umsturzbestrebungen nicht an den Einsatz von Gewalt bindet. Gewalttätige Umsturzversuche sind schon immer abgewehrt worden, bevor eine demokratietheoretische Diskussion um „militant democracy" geführt wurde. 1 8 3 Wer Gewalt gebrauchte, dem wurde die Freiheit entzogen. „Liberale" Skrupel waren selten. Eine neue Situation entstand, als demokratiefeindliche Bestrebungen darauf zielten, auf legalem Weg die Macht zu erringen. Es w i r d deutlich, wie das Selbstverteidigungsrecht der Demokratie i m Falle von Gewaltaktionen mit einer großen Selbstverständlichkeit anerkannt wurde, aber nicht mehr unbedingt bei gewaltfreien Umsturzaktionen. Hier setzten in der Tat „liberale" Skrupel ein. Fassen w i r die zweite Phase i n der Entwicklung des Konzepts zusammen: Die „militant democracy" ist ein Abwehrkonzept gegen demokratiefeindliche Bestrebungen aller Art. Dieses Konzept legitimiert sich mit dem Argument der direkten Bedrohung durch totalitäre Kräfte, die den Umsturz der Demokratie betreiben. Die Grenzziehung zwischen gewaltfreier und gewalttätiger A k t i o n w i r d problematisiert. Loewenstein drängt darauf, die Verwirklichung einer „militant democracy" nicht nur als eine Sache der Gesetzgebung zu betrachten, sondern der Wille zur demokratischen Streitbarkeit muß auch von der Bevölkerung und der Regierung getragen sein. Kulturelle und politische Traditionen prägen das jeweilige Konzept der „militant democracy" i n einem Land. c) Dritte Phase (1940—1945) Dieser Zeitraum umfaßt die Jahre des Zweiten Weltkrieges. Die furchtbaren Folgen des nationalsozialistischen Terrors beeinflussen nachhaltig die Diskussion, an der sich breite Kreise der Philosophie, Jurisprudenz und Sozialwissenschaften beteiligen. Verstärkt melden sich amerikanische Intellektuelle zu Wort. Herausforderungen, vor denen der Nationalsozialismus das Mutterland England stellt, werfen für sie die Frage auf, wie sich die USA aus ihrer besonderen Nähe zur englischen Demokratie gegenüber der totalitären Bedrohung verhalten sollen. Die Grundsatzproblematik des „demokratischen Dilemmas" t r i t t i n dieser dritten Phase in den Hintergrund. Der Soziologe Mannheim formuliert i m Jahre 1941 prägnant:

133 Das deutsche Reichsstrafgesetzbuch von 1871 stellte zum Beispiel den gewaltsamen A n g r i f f auf die Verfassung, den Monarchen oder das Staatsgebiet unter Strafe; vgl. Eduard Kern, Der Straf schütz der Verfassung, der höchsten Staatsorgane u n d des inneren Friedens, i n : Neue Juristische Wochenschrift 3 (1950), S. 405.

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U m zu überleben, muß unsere Demokratie eine streitbare werden. 1 3 4

Demokratie

Die Hinwendung zur „militant democracy" ist zur Überlebensfrage geworden. Der amerikanische Philosoph Perry w i r f t die Gewaltfrage auf, die Heimann schon i n der zweiten Phase angeschnitten hatte. Sie w i r d auch i n der späteren Auseinandersetzung um die amerikanische A n t i subversions-Gesetzgebung zu einem zentralen Diskussionspunkt der demokratischen Selbstverteidigung. Wie, so fragt Perry, soll sich eine abwehrwillige Demokratie verhalten, wenn sie sich Bestrebungen gegenübersieht, die das System mit Gewalt oder unter dem Deckmantel der Legalität zu zerstören suchen? Die Bürgerrechte werden i n beiden Fällen mißbraucht, sagt Perry, und das Gesetz w i r d auch gebrochen: One form of lawbreaking is as lawless as another, whether the lawbreaker be governed by the sordid passion of the thief or assassin or by the p h i l o sophical, political, religious creed of the revolutionary. The violent revolutionary may be nobler than the »criminal', but he is not less lawless. 1 3 5

Perrys Gewaltbegriff geht über die bloße Unterscheidung von gewaltfreien und gewalttätigen Aktionen weit hinaus. Sein Begriff umschließt die totalitäre Ideologie an sich: A l l of the ideas which totalitarianism embraces, uniformitarianism, a n t i intellectualism, tribalism and technologism, contribute ingredients of force. 1 3 6

Perry glaubt nicht, daß der Gegner der Demokratie, der totalitäre Ideen vertritt, mit Argumenten zu überzeugen ist. 1 3 7 Aber wie soll sich der demokratische Staat gegenüber Umsturzbestrebungen verhalten? Perrys Antwort ist einfach: „Unhappily, force can be met only by force." 138 Möglicherweise müsse diese Gegengewalt i n ihrem Ausmaß die Ursprungsgewalt noch übersteigen. 139 Das Ideal der Gewaltlosigkeit sei praktisch kaum anwendbar. 140 Hinter dieser Gedankenwelt steht Perrys Auffassung, daß der demokratische Staat 134 Mannheim, Diagnose unserer Zeit, S. 17. A n dieser Stelle fällt zum ersten M a l der Begriff der „streitbaren Demokratie" (so auch Lameyer, Streitbare Demokratie, S. 149, Fußn. 7). I m englischen Originaltext steht der auch von Loewenstein und einigen anderen Autoren, w i e etwa von M a x Lerner (It is later than you t h i n k : the need for a m i l i t a n t democracy, New Y o r k 1943) gebrauchte Begriff der „ m i l i t a n t democracy"; siehe K a r l M a n n heim, Diagnosis of Our Time, Edinburgh 1941, S. 7. Fraglich bleibt, ob K a r l Mannheim den Begriff der „streitbaren Demokratie" selbst geprägt hat oder er eine Wortschöpfung des Übersetzers ist. 135 Perry, Shall Not Perish, S. 121 f. 136 137 138 139 140

Ebd., Ebd., Ebd. Ebd., Ebd.,

S. 143 f. S. 141. S. 143. S. 148.

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den verfassungsfeindlichen Bestrebungen die allergrößte Aufmerksamkeit zuwenden müsse, w e i l er gerade die freie Auseinandersetzung über seine eigene Verfassung gestattet: I t (the state) has permitted the forging of a dangerous weapon and must protect itself against the misuse of that weapon. 1 4 1

Perrys Konzept einer „militant democracy" gerät i n die Gefahr, daß die Militanz selbst i n unrechtmäßige Gewalt umschlägt. Die Abwehr totalitärer Umsturzversuche kann sich verselbständigen, das sensitive Instrumentarium einer wehrhaften Demokratie w i r d zum Selbstzweck. Die demokratische Ordnung darf nicht die Gewaltmethoden ihrer Gegner übernehmen. Damit würde sie sich selbst diskreditieren und eigentlich auflösen. Die Gewalt des Gegners ist Willkürgewalt, die Gewalt der Demokratie ist an Gesetz und Ordnung gebunden und nicht, wie Perry es behauptet, an die Ursprungsgewalt des Gegners. Der Amerikaner Riesman sieht i n den Grundrechtsbeschränkungen einer „militant democracy" das eigentliche Problem der demokratischen Selbstverteidigung. Er zieht zum Vergleich andere Grundrechtsbeschränkungen aus der amerikanischen Demokratie heran und führt eine Reihe von „Testfällen" auf, wo die Grenzlinie zwischen erlaubtem und nicht mehr erlaubtem Handeln hervortritt und definiert wird. 1 4 2 I m folgenden werden einige dieser Testfälle skizziert, soweit sie für die Diskussion des Konzepts der „militant democracy" relevant sind. Riesman führt einen Testfall aus der Rechtsprechung des amerikanischen Supreme Court an. Dieser Fall w i r d als „clear and present danger test" gekennzeichnet. Zentraler Ausgangspunkt ist die Frage, wie die Meinungsfreiheit zu begrenzen ist. I m Jahre 1919 hatte der Gerichtshof diese Grenzziehung wie folgt vorgenommen: The question i n every case is whether the words are used i n such c i r cumstances and are of such a nature as to create a clear and present danger that they w i l l b r i n g about the substantive e v i l that Congress has the r i g h t to prevent. I t is a question of p r o x i m i t y and degree. 143

Ein anderer Test, den Riesman erwähnt, betrifft den Kriegsfall, der besondere Einschränkungen zur Folge haben kann. Allerdings hält Riesman es für schwierig, zwischen Krieg und Frieden überhaupt eine Trennungslinie zu ziehen. 144 Der Tatbestand des gewalttätigen U m sturzes („violent overthrow of government") w i r d ebenfalls als Testfall herangezogen. Riesman steht auch diesem Test skeptisch gegenüber. Das Moment der Gewalt sei nicht immer eindeutig festzustellen. 145 141 142 143 144 145

Ebd., S. 121. Riesman, C i v i l Liberties, S. 34 ff. Schenck v. United States, 249 U.S. 47, 52 (1919). Riesman, C i v i l Liberties, S. 45. Ebd., S. 58.

5 Boventer

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Riesman bringt einen weiteren Testfall, der i m Zentrum des Konzepts der „militant democracy" steht: The test w o u l d deny c i v i l liberties to those who w o u l d deny them to others. 1 4 6

Hier t r i t t das Motiv hervor: Keine Toleranz der Intoleranz. Riesman sieht i n diesem Testfall zweierlei herausgestellt: Zum einen zeigt sich ein Meinungswandel der Demokraten. Sie haben die Überzeugung aufgegeben, daß die unbeschränkte Geltung der Bürgerrechte die Gegner der Demokratie davon abhalten kann, diese Rechte anzugreifen. Zum zweiten unterstreicht dieser Testfall, daß die bürgerlichen Freiheitsrechte nur durch den aktiven Einsatz der Demokraten geschützt werden können. Trotz dieser positiven Aspekte kommt Riesman letztlich zu einer negativen Bewertung dieses Testfalls, der den Staat vor große administrative Schwierigkeiten stellt. Zudem besteht a priori kein Grund, jemandem das Recht abzustreiten, seine Ansicht kundzutun. Denn: No existing ideology seeks to deny all c i v i l liberties to everyone. 1 4 7

Wer Kommunisten oder Faschisten das Recht der Meinungsäußerung abspricht, so meint Riesman, der trifft ein vorschnelles und undifferenziertes Urteil über ihre Ziele. Diese Äußerungen von Riesman zeigen, daß er Freiheitsbegrenzungen i m allgemeinen skeptisch gegenübersteht. Er möchte hingegen, wie er selbst formuliert, ein Regierungsprogramm entwickelt sehen, das die „negativen Seiten" einer Freiheitsbegrenzung mit positiven Aspekten „harmonisiert". Er denkt an ein Programm, das die Bürger zu Freiheit und Demokratie erzieht. 148 Der amerikanische Politikwissenschaftler Cushman geht i m Jahre 1944 i n einer Rede vor der „American Political Science Association" auf die Frage der Grundrechtsbeschränkungen ein; den Hintergrund bilden die öffentlichen Auseinandersetzungen um die Rechte der Kommunisten i n den USA. Cushman unterscheidet zwei kommunistische Bewegungen. Die eine w i l l ihr Ziel mit Gewalt durchsetzen, die andere verhält sich gewaltfrei. Cushman meint, daß der Staat kommunistische Gewaltaktionen mit legislativen Maßnahmen bekämpfen kann, wie dies auch bereits durch die Staatsschutzgesetzgebung i n verschiedenen Ländern geschieht. Wie aber soll sich die amerikanische Demokratie gegenüber einer Verbreitung der kommunistischen Lehre verhalten?

146

Ebd., S. 52. Ebd., S. 53. 148 Ebd., S. 33, 93; siehe hierzu auch D a v i d Riesman, Government Educat i o n for Democracy, i n : Public Opinion Quarterly 5 (Juni 1941), S. 191—209. 147

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Cushman macht sehr deutlich, daß er ein entschiedener Gegner jedweder Grundrechtseinschränkungen ist; „we must make no compromise of our principles" 1 4 9 . Er ist überzeugt von der demokratischen Gesinnung des „common man", auf dessen Schultern seiner Meinung nach letztlich die Demokratie ruht. Die Verbreitung kommunistischer und faschistischer Ideen ist i n seinen Augen ein Prüfstein dafür, wieviel Vertrauen man dem „common man" entgegenbringen kann. Zusammenfassend ist zur dritten Phase zu sagen: Die staatsbürgerliche Gesinnung w i r d hier mit dem Konzept der „militant democracy" verbunden. Hierbei werden große Hoffnungen auf den „common man" gesetzt, der den totalitären Versuchungen widersteht. Das Hauptproblem der Nachkriegszeit kündigt sich ein: demokratisches Verhalten und kommunistische Ideologie. Das Ende der faschistischen und nationalsozialistischen Bewegungen, die hauptsächlich i m Blickfeld des Konzepts der „militant democracy" gestanden haben, läßt die kommunistische Ideologie als totalitäre Gegenbewegung i n den Vordergrund treten. 3. „Militant democracy" und die Vereinigungs- und Meinungsfreiheit

Die Vertreter der demokratietheoretischen Auseinandersetzung um „militant democracy" sehen i n der Vereinigungs- und Meinungsfreiheit zwei zentrale Grundrechte, die gegenüber den Gegnern der Demokratie begrenzt werden sollen. Die rücksichtslose Ausschlachtung der Meinungsfreiheit durch faschistische und nationalsozialistische Parteien i n den westlichen Demokratien der Ζwischenkriegsjähre hat konkretes Anschauungsmaterial geboten, wie demokratiefeindliche Kräfte das System unterminieren können. 150 a) Die Vereinigungsfreiheit Die nationalsozialistische Partei Adolf Hitlers war zu Beginn der zwanziger Jahre eine kleine Organisation. I h r Aufstieg zur stärksten politischen Partei i m Jahre 1933 und die dann folgende brutale Ausschaltung aller politischen Vereinigungen offenbarten Strategie und Wirkungsweise einer totalen Partei. 1 5 1 Das Recht der Vereinigungsfreiheit, das die Weimarer Republik der NSDAP zugestanden hatte, 149

Cushman, C i v i l Liberty, S. 16. Aus systematischen Gründen w i r d i m folgenden die Vereinigungsfreiheit von der Meinungsfreiheit getrennt. I n der demokratietheoretischen Diskussion w i r d diese Trennung nicht immer durchgehalten. 151 Siehe hierzu K a r l Dietrich Bracher, Die Auflösung der Weimarer Rep u b l i k : Eine Studie zum Problem des Machtverfalls i n der Demokratie, K ö nigsstein/Ts., Düsseldorf 1978 (Unveränderter Nachdruck von 51971, ^θδδ), S. 96 ff. 180

5*

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wurde für diese Partei zu einem Hebel, u m dieses Grundrecht zu zerstören. Als die NSDAP die Macht errungen hatte, waren alle Grundrechte nur noch Formalien. Unter dem Anschein der Legalität hatte die NSDAP die demokratische Ordnung untergraben können. Es war i h r nicht schwergefallen, politische und gesellschaftliche Institutionen zu infiltrieren. Sie hatte öffentlich ihre Ziele propagieren, an Wahlen teilnehmen und eine starke Parteiorganisation aufbauen können. Geschickte Koalitionsabsprachen mit anderen weitgehend demokratischen Parteien hatten ihren Einfluß vergrößert. Die Autoren der demokratietheoretischen Diskussion müssen sich angesichts des Aufstiegs der NSDAP fragen: Soll jeder politischen Partei das uneingeschränkte Vereinigungsrecht zugestanden werden, auch wenn diese offen den Umsturz des Systems propagiert? Soll die Demokratie das Risiko eingehen, daß eine großzügige Liberalität womöglich zur Zerstörung des Vereinigungsrechts führen kann? Wie soll sich eine mögliche Beschränkung der Vereinigungsfreiheit konkret gestalten? 152 Schon i m Jahre 1931 weist Loewenstein auf die Gefahr hin, die dem demokratischen Staat von radikalen Flügelparteien droht. Er verlangt, daß solche Parteien, die „programmatisch und durch die Tat den Parlamentarismus verwerfen" 1 5 3 , aus dem Parlament ausgeschlossen werden. Eine ähnliche Forderung erhebt Bassett wenige Jahre später. Politische Parteien, die i m Parlament Obstruktionspolitik betreiben, können seiner Meinung nach den Staat zum „Stillstand" bringen. 1 5 4 Lewis spricht davon, daß antidemokratische Bewegungen das Parlament mit Vorliebe i n eine „Wahlkampfarena" umfunktionieren. 1 5 5 Für Bassett ist es eine Frage der politischen Klugheit und Erfahrung, ob schon kleine antidemokratische Gruppen aus dem Parlament verbannt werden sollen. A n der Rechtmäßigkeit eines Ausschlusses besteht für i h n kein Zweifel: The democratic State is f u l l y justified i n excluding partisans of dictatorships f r o m parliamentary representation, and i n t a k i n g any ancillary measures. 15® 152 Siehe hierzu B e n j a m i n E. Lippincott, Democracy's Dilemma: The Totalitarian Party i n a Free Society, New Y o r k 1965, S. 1 ff., 143 ff. Lippincott geht i n seiner Studie ausführlich auf die demokratietheoretische Diskussion u n d ihre Vorstellungen zur Begrenzung der Vereinigungsfreiheit ein; siehe auch die kritischen Anmerkungen zu dieser Studie bei Carl Joachim Friedrich (Rez.), „ B e n j a m i n E. Lippincott, Democracy's Dilemma . . . " , i n : Midwest Journal of Political Science 12 (November 1968), S. 629—631. 153 Loewenstein, Diskussionsbeitrag, S. 193. 154 Bassett, Parliamentary Democracy, S. 201. 155 Lewis, Elements, S. 479. 158 Bassett, Parliamentary Democracy, S. 201.

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Ein Konferenzteilnehmer der internationalen Juristenkonferenz i n Paris verlangt legislative Maßnahmen i m Vorfeld eines Parteiausschlusses oder gar eines Parteiverbots. Seiner Meinung nach verträgt es sich mit der Vereinigungsfreiheit, die interne Organisation einer politischen Partei durch legislative Maßnahmen zu reglementieren und einer politischen Partei den Gewaltgebrauch zu verbieten. Hiermit w i r d nicht eine bestimmte politische Doktrin verdammt, wie der Konferenzteilnehmer ausführt, sondern eine politische Partei w i r d angehalten, bestimmte demokratische „Spielregeln" zu beachten. Der Konferenzteilnehmer betont, daß Gesetze hierüber jedoch präzise sein müssen und für alle politischen Parteien gelten sollen. 157 Der Amerikaner Lewis fordert außerdem noch Gesetze, die eine Partei zur Aufdeckung ihrer Finanzen verpflichten. 158 Die schärfste und zugleich umstrittenste „Waffe" einer „militant democracy" ist das Parteiverbot. Allen Befürwortern der „militant democracy" ist bewußt, wie zweischneidig es ist, einer politischen Partei das Vereinigungsrecht zu entziehen. Perry weist auf die Gefahr hin, daß die politischen Organe, die über eine Parteiauflösung entscheiden, ihre Kompetenz mißbrauchen können. 159 Zudem befürchtet er, daß eine verbotene Partei i n die Rolle eines „Märtyrers" aufrücken kann. 1 8 0 Bassett folgert darum, daß es klüger sein mag, kleine antidemokratische Gruppierungen nicht zu verbieten. Denn ein Verbotsprozeß würde ihnen eine unverhältnismäßig große Aufmerksamkeit zukommen lassen. 161 Cushman ist der Auffassung, daß eine i m Untergrund tätige Organisation, die offiziell verboten wurde, eine größere Gefahr für die demokratische Ordnung darstellen kann als eine legale Partei. Operiere eine Organisation verdeckt, seien ihre Aktivitäten und Mitglieder schwer zu erfassen. 162 Lewis hält die Auflösung einer „subversiven" politischen Partei nur dann für gerechtfertigt, wenn deren Existenz eine direkte Bedrohung für das System darstellt, „an imminent danger to the peace or existence of the democratic state" 1 6 S . Doch anhand welcher Kriterien soll entschieden werden, daß eine solche „direkte Gefahr" besteht? Lewis argumentiert, daß es nicht die Prinzipien einer Partei oder eines Vereins sind, sondern allein die „Bilanz ihrer offenen Aktionen", für 157

Association Juridique Internationale (Hrsg.), Régression, S. 29. Lewis, Elements, S. 479. 159 perry, Shall Not Perish, S. 128. 158

180

Ebd., S. 129. Vgl. Bassett, Parliamentary Democracy, S. 201. 162 Cushman, C i v i l Liberty, S. 19. lea Lewis, Elements, S. 479. 161

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welche die Partei die Verantwortung trägt. 1 8 4 Lewis räumt ein, daß i n der Theorie eine Grenzziehung zwischen erlaubten und nicht mehr erlaubten Parteiaktivitäten unmöglich ist. Darum, so ist der Gedanke von Lewis fortzuführen, läßt sich die Parteiverbotsproblematik auch so schwer abstrakt diskutieren. Denn eigentlich muß das Parteiverbot immer eine Einzelfallentscheidung bleiben. M i t Recht weist Lewis darauf hin, daß die Verbotserklärung an sich nur ein Teilaspekt der Parteiauflösung ist: The manner i n which any restriction of this sort w i l l be enforced is far more important than the statement of restriction. 1 6 5

Ein Parteiverbot kann unterlaufen werden. Gerade die Parteiauflösungen der Ζwischenkriegsjähre in Europa haben gezeigt, wie leicht sich verbotene Parteien zu Ersatzorganisationen rekonstituieren können. Der britische Sozialist Durbin befürwortet ein Verbotsverfahren gegen eine politische Organisation mit antidemokratischen Zielen, wenn sie eine gefährliche Größe erreicht hat. 1 6 8 I n welchem Stadium des Entstehens soll ein Auflösungsverfahren gegen eine subversive, verfassungsfeindliche Partei i n Gang gebracht werden? Wann stellen Organisationsgröße und politischer Einfluß eine ernsthafte Gefahr für die demokratische Ordnung dar? Durbin antwortet darauf, daß die allgemeine Übereinkunft i n Gefahr ist, verschiedene Meinungen zu tolerieren, wenn Faschisten und Kommunisten als die zwei revolutionären Flügelparteien zusammen mehr als 40 Prozent der Wählerstimmen oder Sitze i m Parlament auf sich vereinigen können: I n these circumstances i t is both the right and the duty of the democratic groups and parties to protect themselves from destruction by the only method open to them — that of force. 1 6 7

Der Schweizer Astrow greift das Problem auf, inwieweit ein Parteiverbot i n erster Linie ein Verdikt gegen die politische Lehre ist, die von der Organisation vertreten wird; er denkt insbesondere an die kommunistischen Parteien. Jeder soll nach Ansicht von Astrow das Recht haben, zum Beispiel die kommunistische Wirtschaftsordnung propagieren zu können. Was Astrow jedoch unterbunden wissen w i l l , ist die Propaganda für eine Gesellschaftsordnung, unter der jede K r i t i k an den herrschenden politischen Verhältnissen untersagt ist. 1 8 8 Unter solchen Bedingungen widerspreche das Verbot einer „diktatorischorientierten Partei" nicht dem demokratischen „Freiheitsgewissen". 189 164 165 166 167 168 169

Ebd. Ebd. Durbin, Democratic Socialism, S. 277. Ebd. Astrow, Grenzen der Freiheit, S. 60. Ebd.

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A n dieser Stelle ist K r i t i k angebracht, weil Astrow die Parteiauflösung mit der Propagierung eines freiheitsverneinenden Systems begründet. Die bloße Propaganda allein darf nicht der einzige Grund oder unmittelbare Anlaß für das Verbot sein. Denn diese Propaganda stellt an sich keine direkte Gefahr für die demokratische Ordnung dar. Es müssen noch andere Elemente hinzutreten, etwa das offene Bekenntnis zum Umsturz des gegenwärtigen politischen Systems oder eine aktive, aggressive Haltung gegenüber der demokratischen Ordnung. Das schwierige Instrumentarium des Parteiverbots darf niemals zu einem Verdikt gegen die bloße Lehre allein werden. Vielmehr muß die Lehre mit einer aktionsgerichteten Handlung zusammengehen. Weiterhin ist zu fragen, ob das K r i t e r i u m der freiheitsfeindlichen Propaganda wirklich alle antidemokratischen Gruppierungen zu treffen vermag. Riesman führt das Beispiel der amerikanischen Nationalsozialisten und der Kommunistischen Partei der USA (CPUSA) an. Beide bekennen sich nach seinem Wissen i n ihrer Propaganda zu Bürgerrechten und demokratischen Methoden. 170 Doch ihre Strategie bleibt freiheitsfeindlich. Der britische Philosoph Ernest Barker weist zudem noch mit Recht auf den Fremdcharakter der kommunistischen Parteien hin: A party owing a foreign allegiance, and only acting i n the democratic system i n order to overthrow the system, can hardly i n justice claim the benefit of the system. 1 7 1

Die Vielzahl der Vorschläge zur Beschränkung der Vereinigungsfreiheit, die in der Diskussion um das Konzept der „militant democracy" vorgetragen werden, lassen sich wie folgt zusammenfassen: 1. Radikale, subversive und antidemokratische Parteien sollen aus dem Parlament ausgeschlossen werden. Ein Vorschlag setzt die Ausschlußgrenze bei 40 Prozent der Wählerstimmen oder Sitze i m Parlament an. 2. Es sollen legislative Maßnahmen ergriffen werden, u m — die interne Organisation aller Parteien nach demokratischen Organisationsmustern zu regeln, — alle Parteien zu verpflichten, ihre Finanzen (insbesondere Einnahmequellen) offenzulegen, — und den Parteien generell den Einsatz von Gewalt zur Durchsetzung ihrer Parteiziele zu untersagen. 3. Eine Partei soll verboten werden, 170

Riesman, C i v i l Liberties, S. 55 f. Sir Ernest Barker, Reflections on Government, Second Edition, London 1948 01942), S. 405. 171

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— wenn sie eine direkte Gefahr für die demokratische Ordnung und den Staat darstellt, — wenn sie von einer ausländischen Macht gesteuert wird, — wenn sie i m Falle der Machtübernahme keine Opposition neben sich dulden würde, — und wenn ihre „Bilanz offener Aktionen" eine Auflösung notwendig erscheinen läßt. Diese konkreten Vorschläge stellen eine wesentliche Ergänzung zum abstrakten Konzept der „militant democracy" dar. b) Die Meinungsfreiheit I n der Auseinandersetzung u m das Konzept der „militant democracy" fallen auch Vorschläge, wie die Meinungsfreiheit i n der politischen Praxis begrenzt werden soll. Sie bleiben jedoch unbestimmter als die Vorschläge zur Begrenzung der Vereinigungsfreiheit. Ein Hauptgrund hierfür ist die angelsächsische Freiheitstradition, die das Recht der Meinungsfreiheit als das fundamentale Grundrecht schlechthin betrachtet. Legislative Eingriffe werden abgelehnt. Zudem ist diese Tradition von einer großen Ablehnung gegen jede Regierung geprägt, die versuchen könnte, wenn auch nur in Ansätzen, das öffentliche Wohl reglementieren zu wollen. Diese Abneigung w i r d sehr deutlich i n den Worten des Richters Jackson vom Supreme Court aus dem Jahr 1943: I f there is any fixed star i n our constitutional constellation, i t is that no official, high or petty, can prescribe w h a t shall be orthodox i n politics, nationalism, religion, or other matters of opinion, or force citizens to confess by w o r d or act their faith therein. 1 7 2

Viele Autoren, die oben zitiert wurden, sind — wie schon gelegentlich angedeutet wurde — i n irgendeiner Weise immer noch dem Gedanken des „free market place of ideas" verbunden. Es ist verwunderlich, daß keiner der Autoren die Unvereinbarkeit des totalitären Gedankenguts mit diesem „Marktmodell" aufzeigt: Totalitäre Ideen legen den Wettstreit der Meinungen lahm. Der Meinungskampf, der die Wahrheit hervorbringen soll, w i r d vereitelt. Folgende drei Punkte sollen diese Unvereinbarkeit näher erläutern: Erstens: Der Demokrat nimmt an, daß sich seine Meinung erst i m Wettstreit der Ansichten als wahr erweisen wird. Totalitäre Ideologien hingegen setzen den Wahrheitsgehalt ihrer Ideen a priori fest. Dies hat zur Folge, daß jeder Wettstreit u m Meinungen zu einem Schattenkampf entartet. Zweitens, da möglicherweise eine einzige Meinung nicht die alleinige Wahrheit reflektiert, sondern die Wahrheit erst aus der Summe verschiedener Ansichten hervorgeht, sind Kompromisse zwi172

Board of Education ν. Barnette, 319 U.S. 624, 642 (1943).

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sehen Meinungen nötig. Eine a priori als wahr deklarierte Meinung w i r d zu diesem Kompromiß nicht bereit sein, warum auch. Drittens, der Meinungsstreit ist auch immer ein Duldungswettstreit. Obwohl für eine Ansicht gekämpft wird, werden andere Lösungswege toleriert. Eine solche Toleranz w i r d der totalitären Ideologie schwerfallen, da sie vorgibt, die einzig richtige Position zu vertreten. Jede K r i t i k an diesem Wahrheitspostulat muß folglich als unnütz erscheinen. Hieraus folgt: Für die totalitäre Ideologie muß eine Beteiligung am „ M a r k t der Meinungen" sinnlos erscheinen. I h r vorgetäuschter Konkurrenzkampf mit anderen Meinungen ist eine demokratische Fassade, woran sich ein an der Macht befindliches totalitäres Regime nicht mehr halten wird. Kehren w i r zurück zur demokratietheoretischen Diskussion: Der britische Philosoph Bertrand Russell nimmt eine klare Abgrenzung gegenüber Meinungsäußerungen vor, die zur Gewalt aufrufen; ein solcher Trennungsstrich erscheint ihm „selbstverständlich": I f an act is illegal, i t is logical to make i t illegal to advocate it. This principle justifies the authorities i n prohibiting incitement to assassination or violent revolution. 1 7 3

Russell befürwortet also eine Grenzziehung, die über das Verbot gewalttätiger Propaganda hinausgeht; leider macht er hierzu keine weiteren Ausführungen. Hingegen geht Russell auf einen Punkt ein, der i m Zusammenhang mit Freiheitsbegrenzungen nicht aus dem Auge zu verlieren ist: One of the most important conditions of freedom, i n the matter of opinions as i n other matters, is governmental security. 1 7 4

Russell führt als Beispiel den Nationalsozialismus i n Deutschland an, der solche Menschen verfolgte, die sich angeblich zu einer Meinung bekannten, diese selbst aber noch nie geäußert hatten. Ein Grund hierfür sieht Russell in der Angst des nationalsozialistischen Regimes, das sich unsicher fühlte. Die Sicherheit sei wiederum abhängig von der allgemeinen Zufriedenheit der Bevölkerung mit dem System. Russell nennt als wichtige Einflußfaktoren die allgemeine Wohlfahrt und die Höhe des Lebensstandards. Eastman verweist auf die Strafgesetze, die der Meinungsäußerungsfreiheit bereits Grenzen setzen. Warum, so fragt Eastman, soll es irgendeinen logischen Grund geben, diese Grenzen nicht auch auf den Schutz der demokratischen Gesellschaft auszudehnen? 175 178 Bertrand Russell, Freedom and Government, i n : Anshen (Hrsg.), Freedom, S. 254. 174 Ebd., S. 255. 175 Eastman, Dilemma, S. 61.

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Eastman verlangt vom demokratischen Staat ein großes Maß an Flexibilität in der Frage der Grundrechtsbeschränkung. So wehrt er sich dagegen, Minderheiten mit demokratiefeindlichen Zielen die Meinungsäußerungsfreiheit zu beschneiden, solange ihre Existenz ein geringes Risiko bedeutet. Sollten sich jedoch die äußeren Umstände ändern und eine solche Toleranz gefährlich werden, müssen Liberale, wie er formuliert, ihr Dogma von der „Reinheit" („purity") der Redefreiheit aufgeben: I f republics cannot muster that much f l e x i b i l i t y w i t h o u t compromising their essential democratism, they may go down. 1 7 6

Eastman begreift also die Begrenzung der Meinungsäußerungsfreiheit nicht als ein Prinzip, sondern als eine Abwägungsfrage zwischen Offenheit und Beschränkung. Letztes Entscheidungskriterium sind die äußeren Rahmenbedingungen der freiheitlichen Ordnung, womit Eastman i m Gegensatz zu Russell nicht nur die ökonomischen Gegebenheiten meint, sondern auch politische Faktoren. I n der Theorie läßt sich ein solcher „Reaktionstest", der mögliche Veränderungen i n den politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zum Anlaß nimmt, die Meinungsäußerungsfreiheit zu begrenzen, leicht aufstellen. Doch bleibt die Praktikabilität dieses Tests fraglich. Sind die Demokratien immer i n der Lage, mögliche Veränderungen zu erkennen und die notwendigen Schutzmaßnahmen zu ergreifen? Sicherlich bleibt die demokratische Offenheit immer mit einem Risiko verbunden, und es ist vor einer Auffassung zu warnen, die dieses Risiko auf N u l l reduzieren wollte. Die weitgehende Unbeschränktheit der Meinungsäußerungsfreiheit ist eines Wagnissen wert, solange es ein „kalkulierbares Risiko" 1 7 7 bleibt. Die Einschätzung des Risikos muß in engem Zusammenhang mit den Stabilisationselementen (wie demokratische Tradition oder Grundkonsens) gesehen werden, über die das jeweilige demokratische System verfügt. 1 7 8 4. Zusammenfassung

Folgende Punkte fassen die eigentlichen Entwicklungslinien und Leitgedanken des Konzepts der „militant democracy" zusammen: 1. Eine wesentliche Grundentscheidung ist i n der demokratietheoretischen Diskussion gefallen: Die Demokratie hat das Recht, wenn nicht sogar die Pflicht zur Selbstverteidigung (demokratisches Selbsterhaltungsrecht). 178 177 178

Ebd. Friedrich, Constitutional Reason, S. 113. Siehe unten V I I . D.

D. Die Lösungsversuche des „demokratischen Dilemmas"

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2. Das Schutzkonzept der „militant democracy" richtet sich i n erster Linie nicht gegen gewalttätige Angriffe auf die demokratische Grundordnung, sondern gegen antidemokratische Bestrebungen, die unter dem Deckmantel der Legalität den Umsturz des demokratischen Systems betreiben und eine Ordnung errichten wollen, die Grundfreiheiten ausschaltet. Allerdings bleibt die Trennung von gewaltfreien (legalen) und gewalttätigen (illegalen) Umsturzversuchen in der politischen Praxis schwierig. 3. Das Konzept der „militant democracy" schützt das System, indem die Ausübung der Grundfreiheiten begrenzt wird. Die Grenzmarkierung geht weiter als die bloße Beachtung der Legalität. Die Grundprinzipien des demokratischen Staatswesens dürfen nicht zur Disposition gestellt werden. Diskutiert werden insbesondere das Parteiverbot und die Beschränkung der Meinungsäußerungsfreiheit. 4. Das Konzept der „militant democracy" stellt einen Lösungsversuch des „demokratischen Dilemmas" dar. Der Demokratie w i r d das Recht zugestanden, ihre eigenen Grundsätze der Freiheit und Gleichheit einzuschränken, um ihre Ordnung zu schützen. Hiermit erteilt das Konzept dem Wertrelativismus und der Absolutsetzung politischer Toleranz eine Absage. Allerdings bleibt die Grundhaltung einiger Autoren der Diskussion um „militant democracy" noch wertrelativistisch orientiert. 5. Die konkrete Ausgestaltung des Konzepts w i r d im wesentlichen der politischen Praxis i m jeweiligen Land überlassen. Dort muß sich eine „militante Demokratie" den Rahmenbedingungen anpassen, also der politischen Tradition eines Landes, seinem sozialen und wirtschaftlichen Gefüge. 6. Nach Ansicht einiger Autoren muß die Selbstverteidigung der Demokratie verbunden werden mit einer Wertorientierung, die für das gesellschaftliche Leben neu zu formulieren ist. 7. Die genaue systematische Einordnung des Konzepts der „militant democracy" i m Rahmen der Staatsschutzgesetzgebung bleibt unter den Autoren der Auseinandersetzung umstritten. Eine Minderheit von Autoren unterscheidet nicht zwischen den Verteidigungsmaßnahmen der „militant democracy" und herkömmlichen Staatsschutzmaßnahmen gegen Hochverrat, Landesverrat, Sabotage usw. Eine Mehrheit gibt der „militant democracy" einen besonderen Status i m Rahmen des Staatsschutzes; diese Sonderstellung findet ihre Legitimation i n den besonderen Techniken der Machtergreifung, die totalitären Ideologien eigen sind. Insofern füllt das Konzept der „militant democracy" eine Lücke innerhalb des modernen Staatsschutzes, indem nun auch der legalen Machtergreifung vorgebeugt wird.

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I I . „ M i l i t a n t democracy" i n der Diskussion zwischen 1918 u n d 1945 E. „ M i l i t a n t democracy": E i n „Krisenkonzept" oder ein allgemeingültiges Konzept?

Welchen zeithistorischen Wert hat das Konzept der „militant democracy"? Es entstand als eine Reaktion auf die totalitären Herausforderungen i n einem Umfeld von wirtschaftlicher Not, schwersten politischen Krisen, Vertreibung und Krieg. Stellt es nur eine A n t w o r t auf diese Krisensituation dar? Oder räumen i h m die Autoren der demokratietheoretischen Diskussion einen überzeitlichen Stellenwert ein? I n anderen Worten: Ist es nur ein „Krisenkonzept" als Ausdruck eines „crisis government" 179 ? „Democracy is a child of peace" 180 , schreibt der amerikanische Publizist W i l l i a m E. Rappard kurz vor Ausbruch des Zweiten Weltkriegs. Dieses Zitat bringt zum Ausdruck, daß die fragile und sensitive Strukt u r der demokratischen Ordnung zu Zeiten großer politischer Unruhen und Krisen i n erhöhtem Maße gefährdet ist. Darum rechtfertigen Krieg, Rebellion oder wirtschaftliche Depression Schutzmaßnahmen der Demokratie, die das politische System i n eine temporäre „constitutional dictatorship" verwandeln. Dem Staat w i r d mehr Macht zuerteilt. Die demokratischen Grundrechte der Bürger werden eingeschränkt. 181 Diese Notstandsmaßnahmen verwandeln die Demokratie jedoch nicht i n eine totalitäre Diktatur. Verfassungsrechtliche Verankerungen setzen einen Handlungsrahmen. Die Einsetzung einer „constitutional dictatorship" ist nicht frei von Gefahren für die demokratische Ordnung. Eine solche „ D i k t a t u r " muß darauf drängen, daß der „status quo ante bellum" unverzüglich wiederhergestellt wird. Sonst besteht die Gefahr, daß die quasi-diktatorischen Maßnahmen i m Rahmen des „crisis government" eine Eigendynamik entwickeln, welche die Demokratie i n eine wirkliche Diktatur verwandeln. M i t Recht w i r d darum darauf hingewiesen, daß die rasche Beendigung der „constitutional dictatorship" eine Wesensfrage des „crisis government" ist. 1 8 2 Zu leicht kann das Institutionengefüge der Demokratie i n Mitleidenschaft gezogen werden, was auch die Anwendung der weitgehenden Notstandsbefugnisse i n der Weimarer Republik vor Augen geführt hat. 1 8 3 179 Z u m Konzept des „crisis government" siehe Clinton Rossiter, Constitutional Dictatorship: Crisis Government i n the Modern Democracies, Westport, Conn. 1979 (Unveränderter Nachdruck von 11948); K a r l Dietrich Bracher, Demokratie und Notstand, i n : ders., Das deutsche Dilemma: L e i denswege der politischen Emanzipation, München 1971, S. 412—422; ders., "Crisis Government", i n : International Encyclopedia of the Social Sciences, hrsg. von David L. Sills, 17 vols., vol. I I I , New Y o r k 1968, S. 514—517. 180 Rappard, Crisis of Democracy, S. 265. 181 Vgl. Rossiter, Constitutional Dictatorship, S. 5. 182 Bracher, Crisis Government, S. 516 f.

E. „ M i l i t a n t democracy": N u r ein „Krisenkonzept"?

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Der Berührungspunkt zwischen dem Konzept der „militant democracy" und dem Gedanken des „crisis government" liegt i n der Schutzfunktion, die beide zur Bewahrung der demokratischen Ordnung ausüben. Der Erhalt der Demokratie bleibt oberste Maxime. Zwei Grundpositionen sind möglich zur Frage, ob das Konzept der „militant democracy" Allgemeingültigkeit besitzt oder nur Ausdruck eines „crisis government" ist: Wer die Ansicht vertritt, daß das Konzept der „militant democracy" Ausfluß des Gedankens eines „crisis government" ist, sieht es als ein „Krisenkonzept". Seine Schutzfunktion w i r d i m wesentlichen als eine repressive begriffen, die nur auf direkte Bedrohungen der demokratischen Ordnung reagiert. I n dieser Ansicht hat die Errichtung einer „militant democracy" temporären Charakter und ist wiederaufzuheben, sobald der Gefahrenzustand beendet ist. Die Gegenposition kommt zu einer anderen Einschätzung des Stellenwerts einer „militant democracy". Sie spricht dem Konzept der „militant democracy" einen allgemeingültigen Charakter zu; das Konzept w i r d nicht an bestimmte Gefahren- und Krisenerscheinungen gebunden, wie es typisch für ein „crisis government" ist. Das Konzept der „militant democracy" soll i m weiten Vorfeld der Einsetzung einer „constitutional dictatorship" wirken, indem präventive Maßnahmen zum Schutz der Demokratie ergriffen werden. Vorrangige Beachtung w i r d der „totalitären Herausforderung" geschenkt. Welche Intention verfolgen die Begründer der „militant democracy"? K a r l Loewenstein, der geistige Vater des Konzepts der „militant democracy", betrachtet es i m wesentlichen als ein „Krisenkonzept". Als Indiz dienen seine Schriften aus der Zeit vor und nach dem Zweiten Weltkrieg. Aus den Schriften, die Loewenstein vor dem Zweiten Weltkrieg verfaßt hat, w i r d deutlich, daß nach seiner Auffassung die Zeitumstände eine maßgebliche Ursache für das Entstehen der „totalitären Herausforderung" sind. Folglich stellt sein Konzept der „militant democracy" nicht nur eine Antwort auf die politische Technik des Faschismus, sondern auch eine Reaktion auf die Wirren des modernen Zeitalters dar, die sich insbesondere i n den technologischen Umwälzungen zu erkennen geben: I t should be — at least for the transitional stage u n t i l a better social adjustment to the conditions of the technological age has been accomplished — the application of disciplined authority, by liberal minded men, for the ultimate ends of liberal government: h u m a n dignity and freedom. 1 8 4 188 Siehe hierzu Heinrich Oberreuter, Notstand u n d Demokratie: V o m monarchischen Obrigkeits- zum demokratischen Rechsstaat, München 1978, S. I f f . , 43 ff.; Bracher, Auflösung der Weimarer Republik, S. 47 ff. 184 Loewenstein, M i l i t a n t Democracy, S. 658.

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I I . „ M i l i t a n t democracy" i n der Diskussion zwischen 1918 und 1945

Hat sich einmal dieser Anpassungsprozeß vollzogen, bedarf es keiner „disziplinierten Autorität" mehr. Demokratische Selbstverteidigungsmaßnahmen sind nicht nötig, da letztlich auch die „totalitäre Herausforderung" verschwunden sein wird. A n anderer Stelle macht Loewenstein darauf aufmerksam, daß die Beschränkung der Grundrechte gerade i n Krisenzeiten notwendig wird, „ i n times of unparalleled moral and economic crisis" 1 8 5 . I n normalen Zeiten hingegen würde man solche Rechte für unentbehrlich halten. 1 8 6 Wiederum an anderem Ort spricht Loewenstein davon, daß die „totalitären Herausforderungen" der liberal-demokratischen Ordnung „den Krieg erklärt" haben. Diese „Kriegserklärung" legitimiere die Einschränkung der demokratischen Grundfreiheiten. 187 Hier treten also wieder die ideologischen Herausforderungen i n den Vordergrund, weniger die außergewöhnlichen Zeitumstände der Ζwischenkriegsjähre. I n einer Schrift aus dem Jahr 1959 bemerkt Loewenstein, daß die Demokratien, die nach dem Zweiten Weltkrieg entstanden sind, aus Weimar und dem italienischen Faschismus Konsequenzen gezogen und sich aus Gründen der Selbsterhaltung zur Militanz entschlossen hätten. Loewenstein denkt hier wohl insbesondere an das deutsche Konzept der streitbaren Demokratie, das er jedoch an dieser Stelle nicht erwähnt. Diese Nachkriegsentwicklung zur demokratischen Militanz w i r d jetzt von Loewenstein kritisch beurteilt. Er ist der Ansicht, daß hierbei die Grundrechte „auf der Strecke" bleiben können, wie er wörtlich sagt; eine repressive und restriktive Gesetzgebung sei erlassen worden. 1 8 8 Doch hat sich an der „totalitären Herausforderung" nach seiner Ansicht etwas geändert? Loewenstein beharrt darauf, daß das „demokratische Dilemma" weiter existiert. Seiner Meinung nach versucht der Totalitarismus auch weiterhin die Demokratie mit „ihren eigenen Spielregeln" zu schlagen. 189 A n dieser Stelle w i r d die Argumentation Loewensteins widersprüchlich. Vor dem Krieg hatte Loewenstein die Entwicklung des Konzepts der „militant democracy" mit den Zeitumständen und den „totalitären Herausforderungen" begründet. Warum läßt Loewenstein jetzt nach dem Krieg ein solches Konzept, wie etwa die streitbare Demokratie des Grundgesetzes, nicht mehr gelten, obwohl er selbst feststellt, daß die „totalitäre Herausforderung" aktuell geblieben ist? 190 Sind die veränder185

Loewenstein, Autocracy versus Democracy, S. 781. Ebd. 187 Loewenstein, M i l i t a n t Democracy, S. 432. 188 Loewenstein, Verfassungslehre, S. 349. 189 Ebd., S. 348. 190 Dies u m so mehr, als Loewenstein noch 1946 m i t Nachdruck die U m setzung seines Konzepts der „ m i l i t a n t democracy" i n den europäischen De186

E. „ M i l i t a n t democracy": N u r ein „Krisenkonzept"?

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ten Zeitumstände der Grund? Die politischen und wirtschaftlichen Erschütterungen mögen vergangen sein, doch geblieben ist entgegen einer früheren Hoffnung Loewensteins vor dem Zweiten Weltkrieg die „totalitäre Herausforderung". Dieser Widerspruch zeigt, wie sehr das Konzept der „militant democracy" bei Loewenstein die Züge eines „crisis government" trägt. Das Konzept der „militant democracy" findet seine letzte Legitimation i n den politischen Krisen nach 1918, die nach dem Zweiten Weltkrieg ihr Ende finden. Damit hat die Demokratie nach Loewenstein ihre Legitimation verloren, sich wehrhaft zu schützen. I n der demokratietheoretischen Diskussion ist Loewenstein derjenige, der das Konzept der „militant democracy" als „Krisenkonzept" am stärksten ausgebildet hat. 1 9 1 Andere Autoren sehen sich zwar auch durch die totalitären Bedrohungen veranlaßt, ein neuartiges Schutzkonzept zu fordern, aber den äußeren Krisenerscheinungen messen sie i m Gegensatz zu Loewenstein eine geringere Bedeutung bei. Ihre Hauptsorge gilt der totalitären Ideologie; gerade in der amerikanischen Literatur w i r d die Diskussion um den Kommunismus nach Beendigung des Krieges fortgeführt. Auch die Auseinandersetzung um das Konzept der „militant democracy" geht nach 1945 weiter, wenn auch mit verminderter Intensität. 1 9 2 Ist das Konzept der „militant democracy" krisengebunden oder nicht? Diese Frage ist zu verneinen; das Konzept ist nicht nur zeit- und mokratien fordert. I n einem A r t i k e l schreibt er: „Those who w i s h to destroy these rights (individual rights) have no right to be protected i n their aim to destroy . . . What this means practically is that antidemocratic, pro-totalitarian, or pro-dictatorial propaganda, as such, should be permitted only as long as i t abstains from consolidating itself as an organization for the accomplishment of its non-democratic aims" [ K a r l Loewenstein, Freedom is Unsafe w i t h o u t Self-Government, i n : The Annals of the American Academy of Political and Social Science 243 (Januar 1946), S. 48 f.]. Ü b e r n i m m t die streitbare Demokratie des Grundgesetzes i n den A r t i k e l n 9 Abs. 2 und 21 Abs. 2 GG nicht genau diese Forderung Loewensteins nach Begrenzung der Vereinigungsfreiheit? 191 £ j u r noch Riesman spricht offen von einer „concept of crisis"; jedoch ist er kein Verfechter des Konzepts der „ m i l i t a n t democracy"; siehe Riesman, C i v i l Liberties, S. 34, 94 f. 192 Siehe zum Beispiel Becker, Freedom and Responsibility, S. 35 ff.; L i n den A. Mander, C i v i l L i b e r t y A f t e r The War, i n : American Political Science Review 40 (Februar 1946), S. 70—79; James Burnham, The Struggle for the World, London 1947, S. 210 f.; A l f r e d Ross, W h y Democracy? Cambridge, Mass. 1952, S. 231 ff.; Marcello Taddei, Democrazia i n minoranza e maggioranza totalitaria, i n : Studi Politici 2 (März—August 1953), S. 189—215; Ernest Van Den Haag, Controlling Subversive Groups, i n : The Annals of the American Academy of Political and Social Science 300 (Juli 1955), S. 62— 71; Henry Β . Mayo, Democracy and Marxism, Fair L a w n , N.J. 1955, S. 312 ff.; Carl A . Auerbach, The Communist Control A c t of 1954: A Proposed LegalPolitical Theory of Free Speech, i n : University of Chicago L a w Review 23 (Winter 1956), S. 173—220 (insbesondere S. 188 ff.).

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I I . „ M i l i t a n t democracy" i n der Diskussion zwischen 1918 und 1945

krisengebunden zu verstehen. Es berücksichtigt die Gefahren, die vom totalitären Mißbrauch demokratischer Grundfreiheiten ausgehen können und entwickelt hier Gegenmaßnahmen. Es ist i m wesentlichen präventiv orientiert; das heißt, es sucht möglichen ernsthaften Bedrohungen der demokratischen Ordnung vorzubeugen. Als M i t t e l werden i m Bereich der Vereinigungs- und Meinungsfreiheit Grenzmarkierungen gesetzt. Es bleibt nicht aus, daß hierbei einige Autoren i n der demokratietheoretischen Diskussion den Bogen der Streitbarkeit überspannen.

F . Das Konzept der „ m i l i t a n t democracy" und die deutsche streitbare Demokratie i m Vergleich

Ein Vergleich zwischen dem Konzept der „militant democracy" und dem Verfassungsprinzip der streitbaren Demokratie des Grundgesetzes liegt auf der Hand. Beide Konzepte haben eine Grundentscheidung gemeinsam: Der demokratische Staat hat das Recht, wenn nicht sogar die Pflicht, seine Ordnung zu verteidigen, indem er den Gebrauch demokratischer Grundfreiheiten beschränkt. Das deutsche Konzept der streitbaren Demokratie hat seine rechtliche Verankerung in der Verfassung gefunden. I m Konzept der „militant democracy" ist eine solche verfassungsrechtliche Verankerung von keinem der Autoren gefordert worden. Eine solche verfassungsrechtliche Kodifizierung wäre gerade i m amerikanischen Verfassungsverständnis unvorstellbar, wo die Verfassung ein „framework of government" darstellt und die Idee des „limited government" vorherrscht. 198 Es lassen sich keine Hinweise finden, daß den europäischen Autoren, die sich mit dem Konzept der „militant democracy" auseinandersetzen, eine verfassungsrechtliche Verankerung vorgeschwebt hat. Hingegen fordern sowohl Europäer wie Amerikaner legislative Maßnahmen, die jedoch Einzelaspekte des Konzepts der „militant democracy" berühren, wie etwa Regelungen i m Rahmen des Parteienrechts. Das Schutzobjekt der deutschen streitbaren Demokratie ist die freiheitliche demokratische Grundordnung. Auch die „militant democracy" formuliert ihr Schutzobjekt, dessen Benennung allerdings von Autor zu Autor variiert. Genannt werden beispielsweise die „Demokratie" (Bassett), die „Freiheit" (Association Juridique Internationale), das „Gesetz" (Kimball) oder der „demokratische Staat" (Loewenstein). Diese Umschreibungen sind mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung des Grundgesetzes vergleichbar. Allerdings erläutert keiner der Autoren seine Schutzobjektbenennung näher, wie es etwa das deutsche Bundes193 Vgl. Jack C. Piano u n d M i l t o n Greenberg, The American Political Dictionary, Hinsdale, 111. 1976, unter „Constitution" u n d „ L i m i t e d Government".

F. „ M i l i t a n t democracy" u n d streitbare Demokratie i m Vergleich

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Verfassungsgericht getan hat. Denn die Begriffe der „Demokratie" oder „Freiheit" bleiben für sich genommen mehrdeutig. Die zu verteidigende demokratische Ordnung stellt für die meisten europäischen Autoren zugleich eine Wertordnung dar. Die Selbstverteidigung des demokratischen Staates findet ihre eigentliche „raison d'être" i m Schutz höchster Werte der menschlichen Zivilisation, etwa der Menschenwürde. I n abgeschwächter Form sprechen sich auch angelsächsische Autoren für die Verbindung von Wert- und Freiheitsordnung aus. Sie wollen jedoch kein eigenständiges „metaphysisches Weltbild" (Leibholz) schaffen, aber den Gegensatz zwischen den demokratischen Werten und den „Werten" des totalitären Systems sehen sie sehr wohl. Das Grundgesetz nennt konkrete Schranken, welche die Grundrechte begrenzen. I m Gegensatz zum Grundgesetz sieht das Konzept der „militant democracy" keine Grundrechtsverwirkung vor. I m Konzept der „militant democracy" w i r d die Beschränkung der Meinungs(äußerungs)freiheit angeschnitten, ohne daß es zu einer konkreten Ausformulierung kommt. Die Grenzmarkierungen bleiben abstrakt, wenn zum Beispiel vom „Mißbrauch" demokratischer Grundfreiheiten gesprochen wird; eine Formulierung, die auch dem Konzept der streitbaren Demokratie geläufig ist (Art. 18 GG). Meinungsäußerungen, die zu gewalttätigen Umsturzaktionen aufrufen, werden von anderen Meinungsäußerungen, die sich für die Gewaltfreiheit aussprechen, unterschieden. I m Grundgesetz bleibt das Bundesverfassungsgericht die letzte I n stanz, die darüber entscheiden soll, ob und inwieweit die Meinungsäußerungsfreiheit eingeschränkt werden soll. I n der Diskussion um „militant democracy" werden die Gerichte nicht erwähnt, sondern nur die politischen Instanzen (Exekutive und Legislative). Anders sieht der Vergleich i m Bereich der Vereinigungsfreiheit aus: Hier lassen sich deutliche Parallelen zwischen dem Konzept der „militant democracy" und der streitbaren Demokratie des Grundgesetzes ausmachen. Beide Konzepte richten sich gleichermaßen gegen nationalsozialistische, faschistische und kommunistische Organisationen. I n A r t i k e l 21 Abs. 1 des Grundgesetzes heißt es, daß die innere Ordnung der Parteien demokratischen Grundsätzen entsprechen muß. Die Parteien müssen über die Herkunft ihrer M i t t e l öffentlich Rechenschaft geben. Dieselben Forderungen werden auch i n Verbindung mit dem Konzept der „militant democracy" erhoben. Das Parteiverbot ist sowohl für die streitbare Demokratie als auch für die „militant democracy" ein wichtiges Abwehrinstrument. Das Konzept der „militant democracy" kennt kein konkretes Parteiverbotsverfahren. Es w i r d auch nicht deutlich, ob die Judikative oder die 6 Boventer

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I I . „ M i l i t a n t democracy" i n der Diskussion zwischen 1918 u n d 1945

Legislative letztlich über die Verfassungswidrigkeit einer politischen Organisation entscheiden soll. Keiner der Autoren der demokratietheoretischen Diskussion fordert die Festschreibung der republikanischen Regierungsform, wie sie A r t i kel 79 Abs. 3 GG vornimmt. Was den historisch-politischen Kontext der „militant democracy" betrifft, so sind die Grundgesetzväter durch ähnliche historische Erfahrungen geprägt wie die Verfechter der „militant democracy". Der Untergang der Weimarer Republik und die Machtergreifung Hitlers sind Argumente für beide Gruppen. Das Konzept der „militant democracy" ist stärker als die streitbare Demokratie auch von den allgemeinen wirtschaftlichen, sozialen und politischen Krisen der Jahre nach 1918 beeinflußt. Die Ergebnisse dieses Vergleichs lassen sich wie folgt zusammenfassen: Zwischen dem Konzept der „militant democracy" und der streitbaren Demokratie gilt es große Gemeinsamkeiten festzustellen, was Schutzobjekt, Schrankensetzung und den historischen Erfahrungskontext angeht. Unterschiede zeigen sich vor allem i n der konkreten Ausgestaltung der Selbstverteidigungsmaßnahmen. Politische Machtbefugnisse und Kontrollinstanzen werden i m Rahmen des Konzepts der „militant democracy" selten formuliert. Meinungsverschiedenheiten bestehen hinsichtlich der „militant democracy", ob sie nur ein „Krisenkonzept" entwickelt, oder ob die „militant democracy" ähnlich der streitbaren Demokratie ein Grundzug des demokratischen Staatswesens sein soll, solange die „totalitäre Herausforderung" besteht. Als abstraktes Prinzip und losgelöst von der Intention seiner Begründer ist das Konzept der „militant democracy" ein allgemeingültiges. Dieser Vergleich zwischen dem Konzept der „militant democracy" und der streitbaren Demokratie des Grundgesetzes bestätigt hinreichend die eingangs aufgestellte These der historisch-ideengeschichtlichen Kontinuität für beide Konzepte. Die streitbare Demokratie des Grundgesetzes ist i n ihrer konzeptionellen Ausprägung eine Fortentwicklung der „militant democracy". Sie übernimmt — wenn auch nicht i n direktem Bezug auf das Konzept der „militant democracy" 194 — grundlegende Ansätze der Demokratieverteidigung, die durch die Autoren der demokratietheoretischen Diskussion entwickelt wurden. Wichtigstes Moment ist die Grundentscheidung zum Selbsterhaltungsrecht der demokratischen Ordnung.

194 Es gibt keine Hinweise darauf, daß eines der Mitglieder des Parlamentarischen Rates sich i n irgendeiner F o r m auf die demokratietheoretische Diskussion u m das Konzept der „ m i l i t a n t democracy" berufen hat.

I I I . Grenzen der Meinungsund Vereinigungefreiheit in den USA Der amerikanische Kongreß hatte die ersten legislativen Maßnahmen zur Abwehr des Faschismus wie des Kommunismus als einer innenpolitischen Gefahr bereits vor Ausbruch des Zweiten Weltkriegs verabschiedet. Während des Krieges wurde i n zunehmendem Maße die kommunistische Ideologie als eine reale innenpolitische Herausforderung der amerikanischen Demokratie begriffen. I m M a i 1938 rief der Kongreß einen ersten Sonderausschuß zur Untersuchung von „Un-American Activities" ein, dem weitere folgten. I m Jahr 1940 schlossen sich legislative Maßnahmen wie der Voorhis Act 1 und der Smith Act 2 an. Vierzehn Jahre später wurde der Communist Control Act 3 verabschiedet. Zentraler Mittelpunkt dieser sich entwickelnden Antisubversions-Gesetzgebung bildete jedoch der Internal Security Act 4 , der i m Jahr 1950 erlassen wurde. Dieses Gesetz weist auch i n seiner Neufassung von 1968 die deutlichsten Ansätze zu einer Staatsschutzgesetzgebung auf, die mit dem deutschen Konzept der streitbaren Demokratie vergleichbar sind.

A . D e r politisch-ideengeschichtliche R a h m e n

Der politisch-ideengeschichtliche Rahmen, i n dem die amerikanische Antisubversions-Gesetzgebung der Kriegs- und Nachkriegs jähre steht, stellt sich folgendermaßen dar: Noch i m Jahre 1941 hatten sich die USA und die Sowjetunion zu einem Zweckbündnis gegen die Diktatur Hitlers zusammenfinden 1

Public L a w No. 870, 76th Cong., 3rd sess. (17.10.1940); 54 Stat. 1201— 1204; 18 United States Code (U.S.C.) § 2386 (1976) (mit neuen Ergänzungen zum Voorhis Act). 2 Auch A l i e n Registration A c t genannt; Public L a w No. 670, 76th Cong., 3rd sess. (28. 6.1940); 54 Stat. 670; 18 U.S.C. § 2385 (1976). 3 Public L a w No. 637, 83rd Cong., 2nd sess. (24.8.1954); 68 Stat. 775; 50 U.S.C. §§ 841 ff. (1976). 4 Public L a w No. 831, 81st Cong., 2nd sess. (23.9.1950); 64 Stat. 987; 50 U.S.C. §§ 781 ff. (ergänzt i m Jahr 1954 durch Communist Control Act). Z u Änderungen des I n t e r n a l Security Act v o m 2.1.1968 (Public L a w No. 90-237): 81 Stat. 765 ff.; heutige Fassung von T i t l e I des I n t e r n a l Security A c t (ISA), der allein für diese Untersuchung maßgeblich ist: 50 U.S.C. §§ 781—798 (1976); 50 United States Code Annotated (U.S.C.Α.) §§ 781—798 (Supp. 1983). 6*

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I I I . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n den USA

können. Das Bündnis zerbrach mit dem Ende des nationalsozialistischen Regimes. Zu diesem Zeitpunkt übernahm der weitgehend unbekannte Politiker aus dem Mittelwesten, Harry S. Truman, die Präsidentschaft und das Erbe seines Vorgängers Franklin D. Roosevelt. Das starre Gegenüber, das sich nach Kriegsende zwischen den USA und der Sowjetunion entwickelte, der „Kalte Krieg", war letztlich nur Ausdruck der scharfen Kontraste zwischen dem totalitären Regime der Sowjetunion und dem freiheitlich-liberalen System der USA. Der Korea-Krieg (1950—1953) symbolisierte deutlich diese ideologischen Verschiedenheiten. Außenpolitische Spannungen und Konfrontationen zur Sowjetunion brachten den USA innenpolitische Prüfungen, die Präsident Truman und ab dem Jahr 1952 der ehemalige General des Zweiten Weltkriegs, Präsident Dwight D. Eisenhower, zu bestehen hatten. Die exzessive Kommunistenverfolgung, die von dem Senator McCarthy angestrengt wurde, verdeckte zum Teil die Gefahren, die von einigen spektakulären Spionagefällen ausgingen. Der Sowjetunion waren bedeutende Informationen i n der Atomtechnik zugänglich gemacht worden. Alger Hiss, ein hoher Beamte des amerikanischen Außenministeriums und Präsident der „Carnegie Endowment for International Peace", wurde 1949 der Spionage überführt. Der kommunistische Physiker Klaus Fuchs, der an der Konstruktion von Atombomben arbeitete, wurde i n England wegen Spionage verhaftet. 5 Das Problem des Kommunismus i n den USA war Anfang der fünfziger Jahre zu einem beherrschenden Thema der amerikanischen Innenpolitik geworden, was auch die legislativen Aktivitäten des Kongresses u m eine Begrenzung der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit deutlich machten. Von liberaler Seite wurde auf die Gefahren einer zunehmenden Einschränkung der Freiheitsrechte hingewiesen. 6 1. Das amerikanische Freiheitsverständnis

Die amerikanische Unabhängigkeitserklärung von 1776 und die Verfassung von 1787 mit ihren Zusatzartikeln unterstreichen ein naturrechtlich geprägtes FreiheitsVerständnis. 7 Es hat sich m i t den religiösen 5 Gerade diese zwei Spionagefälle erregten die amerikanische Öffentlichkeit zutiefst; siehe hierzu Francis Biddle, The Fear of Freedom, New Y o r k 1951. 6 Siehe etwa Robert Cushman, C i v i l L i b e r t y A n d Public Opinion, i n : Safeguarding C i v i l L i b e r t y Today (Edward L . Bernays Lectures of 1944 at Cornell University), Ithaca, N.Y. 1945, S. 81—108; Sidney Hook, Heresy, Yes — Conspiracy, No, New Y o r k 1953. 7 Siehe The Federalist Papers, hrsg. von Clinton Rossiter, New Y o r k 1961; Clinton Rossiter, The Seedtime of the Republic: The Origin of the American Tradition of Political Liberty, New Y o r k 1953.

Α. Der politisch-ideengeschichtliche Rahmen

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Traditionen des Puritanismus und Calvinismus verbunden. Ebenso treten Einflüsse aus dem englischen Rechtsdenken hinzu. 8 So heißt es in der Unabhängigkeitserklärung: We hold these truths to be self-evident, that a l l men are created equal; that they are endowed by their Creator w i t h certain unalienable rights; that among these are life, liberty, and the pursuit of happiness. That, to secure these rights, governments are instituted among men, deriving their just powers f r o m the consent of the governed; that, whenever any f o r m of government becomes destructive of these ends, i t is the right of the people to alter or abolish i t . . .

Diese Stelle zeigt einige Gedanken auf, die das amerikanische Freiheitsdenken charakterisieren: Das Vertrauen der Beherrschten i n ihre Repräsentanten, die die Herrschaftsgewalt ausüben,9 w i r d deutlich. Das Gemeinwohl, das von den Repräsentanten verwaltet wird, stützt sich auf den Konsens aller Mitglieder der staatlichen Gemeinschaft. Eine Regierung, die diesen Konsens des Herrschaftsvertrages verletzt, kann abgesetzt werden. Das Recht zum Widerstand bleibt eine starke Waffe i n der Hand der Beherrschten. Das Konsensprinzip ist also an die demokratische Herrschaft gebunden, die ihre Verankerung i m Gesetz findet. Die Unabhängigkeitserklärung nennt unverletzbare Individualrechte wie „Leben, Freiheit und das Streben nach Glück", die i n der „ B i l l of Rights" der amerikanischen Bundesverfassung ihre weitere rechtliche Ausprägung erhalten haben. Die amerikanische Verfassung legt demokratische Grundprinzipien fest, zum Beispiel das Repräsentativsystem, das System der „checks and balances" oder die föderative Struktur. I n ihrer ursprünglichen Fassung von 1787 enthielt sie keinen Grundrechtskatalog. Die Delegierten des Verfassungskonvents hatten befürchtet, daß eine verfassungsrechtliche Verankerung wesentlicher Freiheitsrechte die Kompetenzen der Bundesgewalt zu weit ausdehnen könnte, und daß sich der Bund i m Laufe der Zeit die Gesetzgebungskompetenz über die Grundrechte aneignet. Erst auf Drängen einiger Bundesstaaten, deren Verfassungen schon eine „ B i l l of Rights" enthielten, folgte der Verfassungskonvent Ende 1791 mit der Aufnahme eines Grundrechtskatalogs von zehn Artikeln. Ein totalitäres Heilsdenken, das die Menschen zu ihrem Glück zwingen will, war den Schöpfern der amerikanischen Bundesverfassung fremd. Sie lehnten staatliche Dogmen der Wahrheit und des Heils ab. Jegliche Bevormundung des Individuums wurde zurückgewiesen. Dem einzelnen 8

Steinberger, Grenzen freiheitlicher Demokratie, S. 25 f. Siehe zum „trust" -Gedanken John Locke, The Second Treatise of Government, hrsg. von Thomas P. Peardon, Indianapolis, Ind. 1976, §§ 134, 142. 9

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I I I . Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit i n den USA

Menschen sollte die Freiheit eingeräumt werden, sein eigenes Schicksal i n die Hand zu nehmen und seine Selbstverwirklichung nach eigenem Gutdünken zu verfolgen. Einer der Verfassungsväter, James Madison, umschrieb diesen Gedanken wie folgt: We have heard of the impious doctrine i n the old world, that people were made for kings, not kings for the people . . . I t is too early for politicians to presume on our forgetting that the public good, the real welfare of the great body of the people, is the supreme object to be pursued; and that no f o r m of government whatever has any other value than as i t may be f i t t e d for the attainment of this object. 1 0

Der Erste Zusatzartikel zur amerikanischen Bundesverfassung bildet den Mittelpunkt der „ B i l l of Rights" und spielt auch in der Auseinandersetzung um das Antisubversionsrecht eine zentrale Rolle: Congress shall make no l a w respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the government for a redress of grievances.

Die hier aufgeführte Redefreiheit w i r d i m amerikanischen Verfassungsrecht als Ausgangspunkt für alle weiteren Grundfreiheiten angesehen: Freedom of Speech is . . . the m a t r i x , the indispensable condition of nearly every other f o r m of freedom. 1 1

Dies gilt nicht nur für die i m Ersten Zusatzartikel genannten Grundrechte der Religions-, Presse- und Versammlungsfreiheit, sondern auch für die Vereinigungsfreiheit, die in der Verfassung nicht aufgeführt ist. 12 Die Verfassungsväter hatten befürchtet, daß die Zusammenballung von organisierten Gemeinschaften die individuellen Freiheitsrechte bedrohen könnte. Diese Auffassung hat sich nicht lange halten können. Obwohl die politischen Vereinigungen bald als Essentialia des demokratischen Staates angesehen wurden, blieb die Skepsis gegenüber einem „right of association" lange bestehen. Der amerikanische Supreme Court hat erst i m Jahr 1958 dem Recht der Vereinigungsfreiheit den Verfassungsrang zugesprochen; eine Entscheidung 18 , die i n der Verfassungsrechtslehre große Beachtung fand. 14 10

James Madison, Fed. Pap. No. 45, i n : Federalist Papers, S. 289. Richter J. Cardozo, Palko v. Connecticut, 302 U.S. 319, 327 (1937); zum Recht der freien Meinungsäußerung siehe Harald K . Voss, Meinungsfreiheit u n d verfassungsmäßige Ordnung: Verfassungsrechtsprechung u n d Verfassungslehre i n den Vereinigen Staaten von Amerika, B e r l i n 1969; Zechariah Chafee, Free Speech i n the United States, F i f t h Edition, Cambridge, Mass. 1954 (11941); Alexander Meiklejohn, Free Speech A n d Its Relation to SelfGovernment, New Y o r k 1948; H a r r y H. Wellington, On Freedom of E x pression, i n : Yale L a w Journal 88 (Mai 1979), S. 1105—1142. 12 Z u m Recht der Vereinigungsfreiheit siehe den ausgezeichneten A r t i k e l von Thomas I. Emerson, Freedom of Association and Freedom of Expression, i n : Yale L a w Journal 74 (November 1964), S. 1—35. 11

Α. Der politisch-ideengeschichtliche Rahmen

87

Trotz dieses Grundsatzvotums ist die Vereinigungsfreiheit nicht ausschließlich ein Recht des Ersten Zusatzartikels. Sie ist i m Licht des gesamten Verfassungswerks zu sehen.15 Ausgangspunkt der Vereinigungsfreiheit ist das Individuum; „association is an extension of individual freedom" 16 . Das heißt: Die Rechte, die dem Individuum zugestanden werden, gelten auch für eine Vereinigung wie etwa eine politische Partei. Umgekehrt kann die staatliche Gewalt solches Verhalten einer Vereinigung bestrafen, das auch dem Individuum untersagt ist. Die Vereinigungsfreiheit ist also ein Recht, das i n den Individualrechten, insbesondere dem Recht der freien Meinungsäußerung, verwurzelt ist. Diesen Zusammenhang gilt es i m Auge zu behalten. Denn hier liegt der Grund dafür, daß die Diskussionen um das Antisubversionsrecht immer wieder die Meinungsäußerungsfreiheit i n den Vordergrund rücken, wenn es darum geht, die Vereinigungsfreiheit zu begrenzen. Zentraler Diskussionspunkt für die politischen und richterlichen Instanzen ist die Frage, welche Grenzen der Meinungsäußerungsfreiheit des Ersten Zusatzartikels zu setzen sind. M i t anderen Worten stellt sich hier die Frage nach den Eingriffsrechten des demokratischen Staates in die Vereinigungs- und Meinungsäußerungsfreiheit. 2. Das Kommunistenproblem während der McCarthy-Zeit

Die Antisubversions-Gesetzgebung der vierziger und fünfziger Jahre hatte i m wesentlichen die subversiven Tätigkeiten der Kommunistischen Partei der USA i m Auge. 17 I m Jahr 1945 setzte der Kongreß den ständigen Ausschuß über „ Un-American Activities" ein. Dieser Ausschuß sah seine vornehmliche Aufgabe darin, die Legislative und die Öffentlichkeit auf die „kommunistische Gefahr" hinzuweisen und sie zu politischen Reaktionen zu veranlassen. a) Die Entstehung der Kommunistischen

Partei der USA

Wie real war wirklich die „kommunistische Gefahr"? Schon 1857, also neun Jahre nach der Veröffentlichung des Kommunistischen Mani13

N A A C P v. Alabama ex rei. Patterson, 357 U.S. 449, 460 (1958). Siehe zum Beispiel W i l l i a m O. Douglas, The Right of Association, i n : Columbia L a w Review 63 (Dezember 1963), S. 1361—1383; D a v i d Fellman, The Constitutional Right of Association, Chicago 1963. 15 Emerson, Freedom of Association, S. 2. 18 Ebd., S. 3. 17 Z u m Kommunistenproblem der frühen fünfziger Jahre i n den U S A siehe A l l a n Barth, The L o y a l t y of Free Men, Second Edition, New Y o r k 1952 01951), S. 20 ff.; E d w a r d E. Palmer (Hrsg.), The Communist Problem: A Book of Readings, New Y o r k 1952. 14

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I I I . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n den USA

fests, wurde i n New York ein Kommunistischer K l u b gegründet. 18 Zehn Jahre später trat dieser K l u b der Internationalen Arbeitervereinigung bei, die i m Jahr 1864 von K a r l Marx und Friedrich Engels in London ins Leben gerufen worden war. Es entstanden weitere Klubs, die sich jedoch bald wieder auflösten. I m Jahr 1901 wurde die „Socialist Party" unter Victor Berger, Eugene Debs und Morris H i l l q u i t gegründet. Diese Partei gewann an Einfluß auf das politische Geschehen, w e i l i h r sozialistisches Programm eine gemäßigte Linie i m Sinne der Ideen Eduard Bernsteins verfolgte; jede Form der Gewalt wurde abgelehnt. Sie errang bei den Präsidentschaftswahlen i m Jahr 1920 beinahe eine M i l l i o n Wählerstimmen. Schon einige Monate zuvor hatten sich Teile der „Socialist Party" über die Frage des amerikanischen Eintritts i n den Ersten Weltkrieg abgespalten. Sie bildeten i m Jahr 1919 die Kommunistische Partei der USA, die sich ein Jahr später als eine der ersten Parteien der Dritten Sozialistischen Internationale angeschlossen hat. Die Kommunistische Partei der USA (CPUSA) ist niemals i n ihrer Geschichte eine bedeutende Kraft i n der amerikanischen Politik gewesen, wenn der Maßstab hierfür ihre Mitgliederzahlen und die Stimmanteile sind, die ihre Kandidaten bei Präsidentschaftswahlen erhielten. I m Jahr 1932 errang die Partei ihren größten Wahlerfolg. A u f ihren Präsidentschaftskandidaten, W i l l i a m Foster, entfielen 102 991 Stimmen. Vier Jahre später erhielt der damalige Kandidat, Earl Browder, 80 159 Stimmen; 1940 waren es 46 251 Wählerstimmen. 19 Die CPUSA beteiligte sich nicht an den Präsidentschaftswahlen von 1944. I m Jahr 1948 gab sie ihre Unterstützung dem Kandidaten der „Progressive Party", Henry A. Wallace. Erst ab 1968 stellte die CPUSA mit Gus H a l l wieder einen Präsidentschaftskandidaten auf. Er erhielt 43 871 Stimmen i m Jahr 1980.20 Die genauen Mitgliederzahlen der CPUSA sind immer i m Dunkeln geblieben. Gerade i n den Nachkriegsjahren wurde i n der amerikanischen Öffentlichkeit darauf aufmerksam gemacht, daß die Anzahl der 18 A l l e n Guttmann u n d B e n j a m i n M. Ziegler (Hrsg.), Communism, the Courts, and the Constitution, Lexington, Mass. 1964, S. 1 ; siehe auch P h i l i p J. Jaffe, The Rise and F a l l of American Communism, New Y o r k 1975; I r v i n g Howe u n d Lewis Coser, The American Communist Party: A Critical History (1919—1957), Boston 1957. 19 Die Zahlen sind aus Barth, Loyalty, S. 24 f. 20 Bei den anderen Präsidentschaftswahlen entfielen folgende S t i m m anteile auf Gus H a l l : 1968: 1 075 Stimmen; 1972: 25 229 Stimmen; 1976: 58 992 Stimmen (Zahlen aus E d w a r d L . Schapsmeier u n d Frederick H. Schapsmeier, Political Parties and Civic A c t i o n Groups, Westport, Conn., London 1981, S. 111). Z u r Präsidentschafts w ä h l 1984 siehe Leo Wieland, Wie stark ist der große braune Bär? Keine Chance für Amerikas Kommunisten, i n : Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ), 7. November 1984, S. 5.

Α. Der politisch-ideengeschichtliche Rahmen

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„fellow travellers" ebenso bedeutend wie die eigentlichen Mitgliederzahlen sei. 21 Der höchste Stand von zahlenden Mitgliedern betrug nach Angaben der CPUSA um 100 000 i m Jahr 1940. Die CPUSA hatte i m Jahr 1956 noch schätzungsweise 20 000 Mitglieder; ein Jahr später waren es u m die 10 000.22 Bis heute bewegt sich die Mitgliederzahl um den Stand vom Jahr 1957.23 Statistisches Material genügt jedoch nicht, um zu einem Urteil über die Methoden und die Effektivität der kommunistischen Propaganda i n den Nachkriegs jähren der USA zu gelangen. Schon in den frühen zwanziger Jahren erklärte der Erste Sekretär der CPUSA, Charles Ruthenberg, daß die CPUSA für eine „eiserne" Diktatur des Proletariats kämpft. 2 4 Sie würde die amerikanischen Arbeiter i n ihrem Klassenkampf anleiten und erziehen. Eine solch offene Sprache zum Umsturz des „kapitalistischen Systems" findet sich nicht mehr bei Earl Browder; Mitte der dreißiger Jahre hat er den revolutionären Umsturz des Systems aus dem Parteiprogramm gestrichen: This is not a program of revolutionary overthrow of capitalism. I t can be realized w i t h i n the framework of the present economic system b y a people's government backed by the organized masses. 25

Die Präambel des Parteistatuts von 1948 bestätigt diese Kehrtwendung: The Communist Party upholdes the achievements of American democracy and defends the United States Constitution and its B i l l of Rights against its reactionary enemies who w o u l d destroy democracy and popular liberties. 2 6

I n den sechziger Jahren nahm sich die CPUSA der Bürgerrechtsfrage an, wie es zum Beispiel aus einer Rede des noch heute i m A m t befindlichen Generalsekretärs Hall vor dem 17. Nationalkongreß i m Jahr 1960 deutlich wird. 2 7

21 Diese Feststellung ist nicht ganz von der Hand zu weisen, da die USA zahlreiche Emigranten aus Europa aufnahmen, die noch i n enger V e r b i n dung zur kommunistischen Ideologie standen. 22 Die Zahlen sind aus Ralph S. Brown, L o y a l t y and Security: Employment Tests i n the United States, New Haven, Conn. 1958, S. 313. 28 Vgl. Collier's Encyclopedia, hrsg. von W i l l i a m D. Halsey u n d Emanuel Friedman, 24 vols., vol. V I I , New York, London 1980 ^ΙΘδΟ), unter „Communist Party, United States". 24 Charles E. Ruthenberg, The Ends and Means of the Communist Party, zitiert nach Guttmann, Ziegler (Hrsg.), Communism, S. 6. 25 E a r l Browder, Democracy or Fascism, zitiert nach Guttmann, Ziegler (Hrsg.), Communism, S. 17. Browder wurde nach Auseinandersetzungen m i t dem französischen Kommunistenführer Jacques Duclos am 12. Februar 1946 aus der CPUSA ausgeschlossen. 26 Z i t i e r t nach CP v. SACB, 223 F.2d 531, 571 (1954). 27 Gus Hall, Our Sight to the Future: Keynote Speech to the 17th National Convention of the CPUSA; i n Auszügen abgedruckt bei Guttmann, Ziegler (Hrsg.), Communism, S. 20 ff.

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I I I . Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit i n den USA

Die CPUSA verstand es also sehr bald nach ihrer Gründung sich sozialer Notstände anzunehmen und ihre revolutionäre, umstürzlerische Propaganda zu mäßigen. 28 Geschickt vergrößerte sie ihren Einfluß durch die Mitarbeit in Vereinigungen mit harmlos klingenden Namen. Sie wirkte konstruktiv in Gewerkschaften, 29 karitativen Organisationen und anderen Interessengruppen. Auch die kommunistisch orientierten Gewerkschaften kämpften weniger für die sozialistische Revolution als darum, die Unterstützung der amerikanischen Arbeiter für die sowjetische Außenpolitik zu gewinnen. Eine größere Studie aus dem Jahr 195430 untersuchte die Einstellung von etwa 6000 amerikanischen Frauen und Männern über 21 Jahre zum Kommunistenproblem. Sie widerlegte den damals oft vorherrschenden Eindruck, daß die inneramerikanische kommunistische Gefahr von der Bevölkerung als sehr groß eingeschätzt wurde: The internal Communist threat . . . is something one reads about and talks about . . . B u t a picture of the average American as a person w i t h the jitters, trembling lest he finds a Red under the bed, is clearly nonsense. 81

Ein großer Teil der Bevölkerung stand also mit seiner Einschätzung der „kommunistischen Gefahr" i n einem Gegensatz zu den Exzessen der McCarthy-Anhänger und des Ausschusses über „Un-American Activities". b) Der Ausschuß über „Un-American

Activities"

Der amerikanische Kongreß verhielt sich gegenüber den Aktivitäten der Kommunistischen Partei der USA nicht teilnahmslos. Schon kurz nach dem Ersten Weltkrieg war ein Unterausschuß gebildet worden, der öffentliche Hearings über die „bolschewistische Propaganda" abhielt. 3 2 I m Jahr 1930 setzte der Kongreß wieder einen Sonderausschuß zur Frage des Kommunismus und seines Einflusses i n den USA ein; 3 8 28 Hingegen befürwortet die i m Jahr 1965 gegründete Kommunistische Partei der USA (Marxistisch-Leninistisch) (CPUSA-ML) den revolutionären Umsturz des amerikanischen Regierungssystems; i h r Ziel ist die Errichtung eines sozialistischen Systems nach chinesischem Modell; vgl. hierzu Schapsmeier, Schapsmeier, Political Parties, S. 110. 29 Siehe Roger Keeran, The Communist Party and the Auto-Workers Unions, Bloomington, Ind. 1980; M a r k M. Kampelman, The Communist Party versus the C.I.O.: A Study i n Power Politics, New Y o r k 1957. 30 Samuel A. Stouffer, Communism, Conformity, A n d C i v i l Liberties: A Cross-section of the Nation Speaks Its Mind, Second Edition, Gloucester, Mass. 1963 (Unveränderter Nachdruck von 11955). 31 Ebd., S. 87. 32 Siehe U.S., Congress, House, Committee on the Judiciary, Bolshevik Propaganda, Hearings before a Subcommittee of the Committee on the J u diciary, February 11 to March 10, 65th Cong., 3rd sess., 1919. 33 Der sogenannte „Fish"-Ausschuß; siehe U.S., Congress, House, Hearings before a Special Committee to Investigate Communist Activities i n the United States, 71st Cong., 2nd sess., 1930.

Α. Der politisch-ideengeschichtliche Rahmen

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i m März 1934 folgte ein weiterer Sonderausschuß, 34 der i n seinem A b schlußbericht vom Februar 1935 zum Ergebnis kam, daß nationalsozialistische, faschistische und kommunistische Bestrebungen i n den USA nur langsam an Einfluß gewinnen würden. 3 5 I m Mai 1938 entstand ein Sonderausschuß zur Untersuchung von „un-American propaganda activities", wie es officiell i n der Gründungserklärung hieß. Dieser sogenannte „Dies"-Ausschuß 3e war der direkte Vorläufer des späteren einflußreichen Komitees über „Un-American Activities". Der eigentliche Zweck aller dieser Sonderausschüsse lag in der Exponierung kommunistischer, faschistischer und nationalsozialistischer Organisationen. Indirekt verbunden war damit die Diskreditierung der Anhänger solcher Vereinigungen vor der amerikanischen Öffentlichkeit. I m Januar 1945 setzte der Kongreß den ständigen Ausschuß über „Un-American Activities" ein. 37 Von Anfang an richtete sich das Hauptinteresse auf die subversiven Aktivitäten der amerikanischen Kommunistischen Partei. Zwei Ziele standen i m Vordergrund: Zum einen wollten die Ausschußmitglieder herausfinden, i n welchem Maße die Kommunistische Partei von ausländischen Mächten kontrolliert wurde; zum anderen, welche Rolle die Gewaltanwendung i m Programm der Partei spielte. 38 Erst nach dem Sieg der Republikanischen Partei in den Wahlen zum Repräsentantenhaus von 1946, der zu einer Neubesetzung des Ausschusses führte, 3 9 wandte sich der Ausschuß energischer diesen Zielen zu. I m Jahr 1947 wurden viele Einzelpersonen vor dem Ausschuß vernommen, denen man subversive Aktivitäten vorgeworfen hatte. Verstärkt beschäftigte sich der Ausschuß auch mit der Gewerkschaftsarbeit der Kommunistischen Partei. Die Filmindustrie wurde wie viele andere Bereiche des öffentlichen Lebens auf mögliche kommunistische A k t i v i täten hin untersucht. 34

Der sogenannte „McCormack"-Ausschuß. Vgl. Robert K . Carr, The House Committee on U n - A m e r i c a n Activities, 1945—1950, Ithaca, N.Y. 1952, S. 14. 36 Siehe hierzu August R. Ogden, The Dies-Committee: A Study of the Special House Committee for the Investigation of U n - A m e r i c a n Activities, 1938—1944, Second Edition, Washington, D.C. 1945 (11944). 37 Carr bezeichnet seine Einsetzung als „one of the most remarkable procedural coups i n modern Congressional history" (Carr, House Committee, S. 19); siehe nebst der Studie von Carr zu diesem Ausschuß Walter Goodman, The committee: the extraordinary career of the House Committee on U n - A m e r i c a n Activities, New Y o r k 1968; Carl Beck, Contempt of Congress: A Study of the Prosecutions Initiated by the House Committee on U n American Activities, 1945—1957, A n n Arbor, Mich. 1959. 38 Vgl. Carr, House Committee, S. 27. 39 E i n neues M i t g l i e d w a r der spätere Präsident Richard M. Nixon. 35

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I I I . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n den USA

Die meisten Ausschußmitglieder lehnten i n den Jahren 1948 und 1949 ein direktes Verbot der Kommunistischen Partei der USA ab. Sie befürworteten jedoch verstärkte legislative Anstrengungen, welche die Partei i n irgendeiner Form vor den „patriotischen Amerikanern", wie es der republikanische Senator Mündt formulierte, exponieren würde. Senator Mündt: What I w a n t to do is to drive the Communist functionnaries out of the ground, into the open, where patriotic Americans of every w a l k of life can come to learn their identity and understand their objectives. 4 0

I n den frühen fünfziger Jahren wurde der Ausschuß zum Mitinitiator verschiedener Gesetzesmaßnahmen, die der Kongreß i m Rahmen der Antisubversions-Gesetzgebung erließ. 41 I m Februar 1969 wurde der Ausschuß in „House Committee on Internal Security" umbenannt. Sein Hauptinteresse gilt nach wie vor subversiven Aktivitäten i n den USA. 4 2 Ziele und Absichten der Kommunistischen Partei der USA und des internationalen Kommunismus wurden der amerikanischen Öffentlichkeit durch den Ausschuß ins Bewußtsein gerufen. Das System der Personalisierung der Ausschußanhörung, das möglicherweise Unschuldige schon vor der eigentlichen Beweisaufnahme zu Schuldigen stempelte, begünstigte allerdings auch einen gewissen „witch-hunt spirit". Viele Anhörungen vollzogen sich i n einer emotionalen Atmosphäre, die für sachliche Auseinandersetzungen wenig Raum ließ. Das öffentliche Echo auf die Untersuchungsergebnisse des Ausschusses über „Un-American Activities" konnte belegen, daß die maßgeblichen politischen Kreise die Existenz der Kommunistischen Partei der USA als eine direkte Bedrohung für das amerikanische politische System bewerteten. 43 Die amerikanische Demokratie sah sich i n ihren Augen einer doppelten Frontstellung gegenüber: außenpolitisch der Sowjetunion, innenpolitisch einer kommunistischen Partei, die als direkter Erfüllungsgehilfe einer ausländischen Macht wirkte. 4 4 40 U.S., Congress, House, Hearings on Proposed Legislation to Curb or Control the Communist Party of the United States on H.R. 4422, 80th Cong., 2nd sess., 1948, S. 11. 41 F ü r eine Aufstellung aller Berichte des Ausschusses über „ U n - A m e r i can Activities" für den Zeitraum 1945—1950 siehe Carr, House Committee, Appendix, Table I, S. 464 ff.; für den Zeitraum 1945—1967 siehe Goodmann, Committee, Appendix, Table I I , S. 500 ff. 42 Vgl. New Y o r k Times, U n i t on U n - A m e r i c a n Activities Gets a New Name i n House Vote, 19. Februar 1969, S. 20. 43 Die Rechtmäßigkeit solcher Auffassungen soll hier keine Rolle spielen. Entscheidend für diese Untersuchung ist, w i e die führenden Politiker u n d die politischen Organe damals zur „kommunistischen Gefahr" standen. 44 Die Trennung von außenpolitischen u n d innenpolitischen Gefährdungen, die durch den Kommunismus entstanden, ist sehr schwer zu ziehen. Dennoch soll i m folgenden versucht werden, der innenpolitischen Bedrohung v o r rangige Aufmerksamkeit zu schenken. N u r hier können sich i n der Reak-

Β . Legislative Maßnahmen

Der amerikanische Kongreß ergriff angesichts dieser innenpolitischen Bedrohungen Abwehrmaßnahmen zum Schutz der Demokratie. I m folgenden gilt es diese Reaktionen darzustellen und zu fragen, inwieweit die amerikanischen Maßnahmen i n Ansätzen mit dem deutschen Konzept der streitbaren Demokratie vergleichbar sind.

B. Legislative Maßnahmen Wer die damalige Zeit der McCarthy-Ära näher untersucht, muß sich fragen, warum besondere gesetzliche Maßnahmen zur Bekämpfung der angeblichen kommunistischen Gefahr notwendig waren. 45 Genügten nicht die herkömmlichen Maßnahmen des Staatsschutzes mit den Strafgesetzen gegen Hochverrat, Landesverrat oder Rebellion, u m dem Kommunistenproblem zu begegnen? Denn die USA verfügten zur damaligen Zeit über das entsprechende Instrumentarium. 4 6 Die gesetzgeberischen Begründungen für Erlaß des Internal Security Act sind i n diesem Zusammenhang aufschlußreich. Sie machen deutlich, warum der Kongreß das herkömmliche strafrechtliche Instrumentarium zur Bewältigung des Kommunistenproblems für unzureichend hielt. Zugleich spiegeln sie seine Einschätzung der „kommunistischen Gefahr" wider. I n den „findings" zum Internal Security Act, die noch heute i m Gesetzestext stehen, 47 w i r d folgendes festgehalten: Der Gesetzgeber beurteilt die kommunistische Bewegung als eine weltweite, die i n ihrem Ursprung, i n ihrer Entwicklung und i n ihrer gegenwärtigen Praxis revolutionär ist. I h r Ziel ist es, über eine kommunistische Organisation auf Weltebene eine kommunistisch-totalitäre Diktatur i n allen Ländern der Welt zu errichten. U m dieses Ziel zu erreichen, so führt der Kongreß als Gesetzgeber weiter aus, bedient sie sich des Verrats, der Täuschung, der Infiltration in andere Gruppen, der Spionage, Sabotage, des Terrorismus und anderer Mittel. Der Kongreß definiert die totalitäre Diktatur als eine Herrschaftsform, die durch die Identität von Partei und Gesellschaft gekennzeichnet ist. Sie findet ihren Ausdruck i n einer einzigen, hierarchisch strukturierten Partei. Ein solches Staatssystem führt zur Unterdrückung jedweder Opposition. Es hat als Konsequenz, tionsweise der amerikanischen Demokratie Parallelen zum Konzept der streitbaren Demokratie zeigen. 45 Der Voorhis A c t (1940) u n d der S m i t h A c t (1940) können noch vielleicht als Maßnahmen verstanden werden, die durch den K r i e g erklärbar sind; dies g i l t jedoch nicht mehr für den I n t e r n a l Security A c t (1950) u n d den Communist Control A c t (1954). 46 Vgl. K a r l Loewenstein, Der Kommunismus und die amerikanische V e r fassung, i n : Juristenzeitung 7 (Januar 1952), S. 3. 47 T i t l e I, See. 2 (1 ff.) (ISA); 50 U.S.C. § 781 (1976).

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I I I . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n den USA

so stellt der Kongreß fest, die Ausschaltung von Grundfreiheiten, die i n einem Repräsentativsystem gewährt werden. Die eigentliche Kontrolle und Leitung dieser weltweiten Bewegung des Kommunismus sieht der Kongreß bei einem ausländischen Land, wie er ausführt. Hiermit ist natürlich die Sowjetunion gemeint. Die kommunistische Diktatur dieses Landes bedient sich der Hilfe von Aktionsorganisationen, die in anderen Ländern die Ziele dieser Diktat u r verwirklichen sollen. Der Kongreß charakterisiert diese Organisationen als unfrei und abhängig, weil sie von einer ausländischen Macht kontrolliert und gesteuert sind. Sie verfolgen die Ziele der kommunistischen Weltbewegung. Das heißt i n der Sprache des Kongresses, daß sie den Umsturz des bestehenden politischen Systems betreiben unter Zuhilfenahme jedes Mittels, auch das der Gewalt. Sie sind auf geheimer und konspirativer Basis organisiert, um somit ihre eigentlichen Ziele und die Namen ihrer Mitglieder zu verschleiern. Gegen Ende seiner „findings" kommt der Kongreß wieder auf die kommunistische Bewegung in den USA zu sprechen. Er sieht sie als eine Organisation mit tausenden von Anhängern, die sich einer strikten und rücksichtslosen Disziplin unterworfen haben. Die Partei wartet nach Ansicht des Kongresses auf ihre Chance zum gewaltsamen Regierungsumsturz, die gegeben ist, wenn die USA durch außen- und innenpolitische Probleme weitgehend geschwächt sind. Der Kongreß weist noch auf das extensive Schulungs- und Indoktrinierungssystem hin. Aus diesen Überlegungen über den Charakter der kommunistischen Partei i n den USA zieht der Gesetzgeber folgenden Schluß: Der Kongreß ist davon überzeugt, daß — wie er formuliert — zur Sicherung der Verteidigung, zur Erhaltung der nationalen Souveränität und zur Gewährleistung der republikanischen Staatsform jedes Bundesstaates angemessene legislative Maßnahmen ergriffen werden müssen. Diese Ausführungen des amerikanischen Kongresses zeigen, wie besorgt der Gesetzgeber um die innere Sicherheit der amerikanischen Nation ist. Höchste Errungenschaften wie die republikanische Regierungsform der Bundesstaaten und die nationale Souveränität sind durch die amerikanische Kommunistische Partei und ihre Spitzelgruppen gefährdet. Legislative Maßnahmen gegen den Kommunismus sollen einem fremdbestimmten Anschlag entgegenwirken, 48 dessen Ausführung i n den Händen von Aktionsorganisationen liegt. Folgt man der Argumentationslinie des amerikanischen Kongresses, so ist die Kommunistische Partei der USA keine normale politische Partei. Die totalitäre Ideologie dieser Partei steht i m Gegensatz zum freiheitlichen System. Eine einmal errichtete kommunistische Diktatur 48

Steinberger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 426.

Β . Legislative Maßnahmen

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w i r d für Grundrechte und Grundfreiheiten keinen Raum lassen. Die Organisationstechnik der Partei ist gefährlich. Sie verfolgt ihre Ziele mittels einer „Unterwühlungstechnik", wie Loewenstein formuliert. 4 9 Sie bemüht sich, einen weiten Kreis von Gesinnungsfreunden i n den herkömmlichen Organisationen zu gewinnen. Erst die rigide Disziplin der Mitglieder und Sympathisanten macht ein solches Infiltrierungssystem möglich. Die Partei hat zum Gebrauch von Gewalt ein zwiespältiges Verhältnis. Gerade diese Grauzone zwischen gewaltlosen und gewaltfreien Aktionen ist für den Kongreß ein wichtiges Argument, u m neue Instrumentarien der Gegenwehr zu schaffen. 50 1. Der Voorhis Act (1940)

Der Voorhis Act vom 17. Oktober 1940 stellt i m wesentlichen eine Ergänzung zur damals bestehenden Staatsschutzgesetzgebung dar. Dieser Gesetzgebungsakt stellt ein Exponierungssystem auf. 51 Es soll die subversiven Tätigkeiten solcher Organisationen offenlegen, die zwar „anti-American i n spirit, but not actually treasonable i n their operations" 5 2 sind. Registrierungspflichtig sind Organisationen, die vom Ausland kontrolliert werden und sich politisch oder i m zivilen militärischen Bereich („civilian military activity") betätigen. Außerdem betrifft der Voorhis Act solche Organisationen, the purpose or aim of which . . . is the establishment, control, conduct, seizure, or overthrow of a government or subdivision thereof b y the use of force, violence, m i l i t a r y measures, or threats of any one or more of the foregoing. 5 3

Diese Organisationen müssen sich beim Bundesministerium der Justiz registrieren lassen und dort ihre Ein- und Ausgaben offenlegen. Religiöse, karitative, literarische, edukative und wissenschaftliche Vereinigungen sind von der Registrierungspflicht ausgeschlossen. 2. Der Smith Act (1940)

Der Smith Act vom 28. Juni 1940 ist eine weitergehende Maßnahme des Kongresses als der Voorhis Act, was die Bekämpfung der subr49 K a r l Loewenstein, Staatspolitik u n d Verfassungsrecht i n den V e r einigten Staaten, 1933 bis 1954, i n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts N.F. 4 (1955), S. 53. 50 Vgl. Steinberger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 348. 51 Die F o r m der Exponierung („disclosure") subversiver politischer K r ä f t e ist eine häufig angewandte Methode i m amerikanischen Recht; vgl. Steinberger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 404 ff. 52 Institute of L i v i n g L a w , Combatting Totalitarian Propaganda: The Method of Exposure, i n : University of Chicago L a w Review 10 (Januar 1943), S.122. 53 18 U.S.C. § 2386 (Β) (1) (1976).

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I I I . Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit i n den USA

versiven Verbandsmacht angeht. Der Smith Act stellt das individuelle und organisierte Propagieren („advocacy") und Lehren („teaching") des gewalttätigen Umsturzes der politischen Ordnung unter Strafe und umschreibt den Adressatenkreis wie folgt: Whoever k n o w i n g l y or w i l l f u l l y advocates, abets, advises, or teaches the duty, necessity, desirability, or propriety of overthrowing or destroying the government of the United States or the government of any State, Territory, District or Possession thereof, or the government of any political subdivision therein, by force and violence . . . or . . . Whoever organizes or helps or attempts to organize any society, group or assembly of persons who teach, advocate, or encourage the overthrow or destruction of any such government by force or violence; or becomes or is a member of, or affiliates w i t h , any such society, group or assembly of persons, k n o w i n g the purposes thereof . . . 5 4

Die Begriffe der „advocacy" und „teaching" implizieren in der Rechtsprechung ein „Drängen nach Aktion". 5 5 Es muß ein Verhalten vorliegen, welches andere Personen zu einer Reaktion veranlassen soll, das in Übereinstimmung mit den vorgetragenen Ideen steht. Die Grenze erlaubten Handelns liegt zwischen einem Propagieren und Lehren, dem kein „Drängen nach A k t i o n " innewohnt, und weitergehenden Handlungen, die i m Tatbestand des Smith Act umschrieben sind. Die objektive Darstellung von revolutionären Ideen oder ihre nüchterne Analyse braucht nicht mit der Absicht verbunden zu sein, andere Personen davon zu überzeugen, zur Tat überzugehen. Hingegen richtet sich der Smith Act gegen den, der sich die Herbeiführung des gewaltsamen Umsturzes als Ziel gesetzt hat, der also die Idee des gewaltsamen Umsturzes aus dem M o t i v heraus propagiert. 5 6

Der Smith Act bewegt sich hier schon i n einem schwierigen Bereich der Tatsachenfeststellung, und die Schwierigkeiten vergrößern sich nochmals, wenn ein Propagieren und Lehren gemeint ist, das auf einen gewaltfreien Umsturz des politischen Systems abzielt. 57 Doch gerade hier liegt die eigentliche Problematik einer demokratischen Selbstverteidigung, was auch das Konzept der „militant democracy" richtig erkannt hat. Für die Ideologien des Faschismus, Nationalsozialismus und Kommunismus ist die Gewaltanwendung eine Frage der Opportunität, die je nach den gegebenen politischen Umständen beantwortet wird. Geschickt passen sich diese Ideologien i n der Wahl der M i t t e l den demokratischen Methoden an. Da der Smith Act gerade diese Legalitätstaktik 54

18 U.S.C. § 2385 (1976). Vgl. Schenck v. U.S., 249 U.S. 47 (1919); Steinberger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 343. 56 Ebd., S. 345. 57 Ähnliche K r i t i k ist gegen den Voorhis A c t zu richten. 55

Β . Legislative Maßnahmen

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nicht berücksichtigt, stellt er eine weitgehend unwirksame Maßnahme gegen die „totalitäre Herausforderung" dar, die er zu bekämpfen sucht. Andererseits wäre es falsch, den Smith Act auf eine Stufe mit dem gewöhnlichen „politischen Strafrecht" zu stellen, das erst die tatsächliche Umsturzhandlung bestraft; der Smith Act richtet sich nicht gegen die direkte umstürzlerische Aktion. Vielmehr soll er einem K l i m a vorbeugen, in dem die Wahrscheinlichkeit eines gewalttätigen Umsturzes zunimmt. 5 8 Insofern verlagert der Smith Act die Abwehr antidemokratischer Bestrebungen i n den ideologisch-geistigen Meinungskampf. Der gänzliche Durchbruch zu einem präventiven Demokratieschutz gelingt damit jedoch nicht, da die Umsturzaktion an das K r i t e r i u m „by force and violence" gebunden bleibt. 5 0 3. Der Internal Security Act (1950)

Der Internal Security Act (ISA), auch McCarran Act genannt, wurde am 23. September 1950 vom Kongreß verabschiedet. Seine Vorgeschichte reicht bis zum Ende des Zweiten Weltkriegs zurück. Das politische K l i m a verschlechterte sich zwischen den USA und der Sowjetunion nach dem Krieg, und um die Jahreswende 1947/48 wurde der Kongreß aktiv in der Frage der kommunistischen Aktivitäten i n den USA. 6 0 I m Jahr 1947 brachte der Abgeordnete (und spätere Senator) Mündt einen entsprechenden Gesetzesentwurf zur Registrierung kommunistischer Organisationen ein. 81 E i n Jahr später erneuerte er seinen Antrag zusammen mit dem Abgeordneten Nixon. Der Mundt-Nixon B i l l 8 2 wurde i m Mai 1948 vom Repräsentantenhaus gebilligt, vom Senat jedoch abgelehnt und in den Rechtsausschuß verwiesen. Da es das Ende der Wahlperiode war, kam der Gesetzentwurf nicht mehr ins Plenum. Der Ausbruch des Korea-Krieges i m Juni 1950, der den Expansionismus der Sowjetunion zum Hintergrund hatte, veranlaßte den Kongreß zum raschen Handeln. Verschiedene Gesetzesvorlagen wurden zusammengefaßt und i m Frühherbst 1950 gegen das Veto des Präsidenten Truman als Internal Security Act verabschiedet. Ähnlich dem Voorhis Act stellt der Internal Security Act 8 3 , der inzwischen neue Fassungen erhalten hat, ein Exponierungssystem auf. 58

Vgl. Steinberger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 343. Der S m i t h A c t w u r d e während des Krieges selten angewandt. Dies änderte sich i m J u l i 1948, als die Bundesregierung gegen elf Mitglieder der CPUSA, unter ihnen ihren Vorsitzenden W i l l i a m Foster, Anklage wegen Verletzung der Verschwörungsklausel des S m i t h A c t [See. 2 (3)] erhob; siehe auch unten I I I . D. 1. eo Vgl. Carr, House Committee, S. 37 ff. 61 U.S., Congress, House, 80th Cong., 1st sess., 1947, H.R. 4422. 62 U.S., Congress, House, 80th Cong., 2nd sess., 1948, H.R. 5852. 68 Z u m Internal Security A c t i. d. F. von 1950 siehe Note, Congress and 59

7 Boventer

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I I I . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n den USA

Bestimmte subversive Vereiriigungen und zum Teil auch ihre M i t glieder müssen sich nach dem Internal Security Act öffentlich registrieren lassen. Der Internal Security Act richtet sich im wesentlichen gegen den organisierten Kommunismus. Der Internal Security Act enthält keine umfassend neuen Tatbestandsnormierungen gegenüber dem Smith Act. 8 4 I n einem Punkt führt er jedoch einen wesentlich neuen Tatbestand ein, indem er den Umsturzversuch nicht mehr an das Erfordernis der Gewaltanwendung („by force and violence") knüpft. 6 5 Auch Versuche einer legalen Machtergreifung werden pönalisiert; die legale Errichtung einer Diktatur soll verhindert werden. 66 Neuartig gegenüber dem Smith Act ist auch das Schutzobjekt i m Internal Security Act. Während i m Smith Act allgemein von der Verteidigung des Bundes und der Gliedstaaten die Rede ist, 67 präzisiert der Kongreß i m Internal Security Act das Schutzobjekt. Jetzt spricht der Gesetzgeber vom Erhalt der „Souveränität der USA als eine unabhängige Nation" und der „republikanischen Regierungsform" („republican form of government"). 68 Nicht nur die staatliche Integrität soll also geschützt werden, sondern die demokratische Staatsform an sich. Diese Formulierung führt den Internal Security Act näher an das deutsche Schutzobjekt der freiheitlichen demokratischen Grundordnung heran als die Umschreibung i m Smith Act. Der Internal Security Act unterscheidet zwei Arten von kommunistischen Gruppierungen, die sich registrieren lassen müssen: Das Gesetz nennt zum einen die Aktionsorganisationen („communist-action organizations"), zum anderen die Tarnorganisationen („communist-front organizations"). I n Ergänzung führt der Communist Control Act (1954) die kommunistisch-infiltrierten Organisationen („communist-infiltrated organizations") ein. Die kommunistische

Aktionsorganisation

w i r d wie folgt definiert:

The t e r m „Communist-action organization" means any organization i n the United States . . . which (i) is substantially directed, dominated, or controlled by the foreign government or foreign organization controlling the the Communist Monolith: Communist-Front Organizations under the I n t e r nal Security Act, i n : Yale L a w Journal 74 (März 1965), S. 738—751; Note, The I n t e r n a l Security A c t of 1950, i n : Columbia L a w Review 51 (Mai 1951), S. 606—660; A r t h u r E. Sutherland, Jr. Freedom and I n t e r n a l Security, i n : H a r v a r d L a w Review 64 (Januar 1951), S. 383—416. 64 Vgl. Sutherland, Freedom and I n t e r n a l Security, S. 386. 65 Sec. 4 (a) (ISA); 50 U.S.C. § 783 (a) (1976). ββ Allerdings läßt der I n t e r n a l Security A c t die Änderung der Regierungsform auf dem Weg der Verfassungsänderung ausdrücklich zu. 67 18 U.S.C. § 2385 (1976). 68 Sec. 2 (15) (ISA); 50 U.S.C. § 781 (15) (1976).

Β . Legislative Maßnahmen

99

w o r l d Communist movement . . . and (ii) operates p r i m a r i l y to advance the objectives of such w o r l d Communist m o v e m e n t . . . e 9 D e r I n t e r n a l S e c u r i t y A c t b e s t i m m t , daß eine kommunistische organisation eine V e r e i n i g u n g d a r s t e l l t ,

Tarn-

which (A) is substantially directed, dominated, or controlled by a Communist-action organization . . . or (B) is p r i m a r i l y operated for the purpose of giving aid and support to a Communist-action organization, a Communist foreign government, or the w o r l d Communist movement . . . 7 0 S e h r b a l d nach E r l a ß des I n t e r n a l S e c u r i t y A c t g e n ü g t e n d e m K o n greß diese b e i d e n K a t e g o r i e n v o n k o m m u n i s t i s c h e n O r g a n i s a t i o n e n n i c h t m e h r . G e w e r k s c h a f t e n , die k o m m u n i s t i s c h b e e i n f l u ß t w a r e n , f i e l e n z u m B e i s p i e l n i c h t d a r u n t e r . D a r u m f ü h r t e d e r K o n g r e ß i m J a h r 1954 die K a t e g o r i e d e r kommunistisch-infiltrierten Organisation ein. E r d e f i n i e r t sie als any organization i n the United States . . . which (A) is substantially directed, dominated, or controlled by an i n d i v i d u a l or individuals who are, or who w i t h i n three years have been actively engaged in, giving aid or support to a Communist-action organization, a Communist foreign government, or the w o r l d Communist movement . . . and (B) is serving, or w i t h i n three years has served, as a means for (i) the giving of aid or support to any such organization, government, or movement, or (ii) the impairment of the m i l i t a r y strength of the United States or its industrial capacity to furnish logistical or other material support required by its A r m e d Forces. 71 69 Sec. 3 (3) (ISA); 50 U.S.C. § 782 (3) (1976). I n der alten Fassung des I n t e r n a l Security A c t von 1950 w i r d eine Reihe von Feststellungskriterien aufgeführt, die eine Aktionsorganisation näher umschreiben; so unter anderem, — ob die Organisation D i r e k t i v e n von einer fremden Regierung oder G r u p pierung erhält, die von der kommunistischen Weltbewegung beherrscht wird, — ob sie von i h r finanzielle Unterstützung bekommt, — ob sie Mitglieder zur Parteischulung i n fremde Länder schickt, — ob sie i m allgemeinen geheim operiert, — ob ihre leitenden Funktionäre oder ein Großteil ihrer Mitglieder die Verpflichtungen gegenüber der Partei ihrer Loyalität zu den USA überordnen [Sec. 13(e) (ISA i. d. F. von 1950); 50 U.S.C.A. § 792 (e) (1951); diese Passage ist 1968 weggefallen]. 70 See. 3 (4) (ISA); 50 U.S.C. § 782 (4) (1976). Die alte Fassung des I n t e r n a l Security A c t von 1950 f ü h r t unter anderem folgende K r i t e r i e n zur Charakterisierung einer Tarnorganisation auf: Wicht i g sei, — ob ihre führenden Funktionäre i n leitender F u n k t i o n oder als bloße Vertreter i n einer kommunistischen Aktionsorganisation tätig sind, — ob sie von einer Aktionsorganisation, der kommunistischen Weltbewegung oder einer fremden kommunistischen Regierung finanzielle U n t e r stützung erhält oder — ob sie ihnen personelle u n d finanzielle Hilfe gewährt [Sec. 13(f) (ISA i. d. F. von 1950); 50 U.S.C.A. § 792(f) (1951); diese Passage ist 1968 weggefallen]. 71 See. 3 (4A) (ISA); 50 U.S.C. § 782 (4A) (1976).

Ί*

100

I I I . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n den U S A

Diese Umschreibung zeigt, daß der Charakter und die Struktur einer kommunistisch-infiltrierten Organisation recht unbestimmt bleiben. 72 Der inzwischen geänderte Internal Security Act legte i n seiner alten Fassung von 1950 den kommunistischen Organisationen verschiedene Pflichten auf. Jede kommunistische Aktions- oder Tarnorganisation mußte sich innerhalb von 30 Tagen nach ihrer Gründung beim Bundesministerium der Justiz i n Listen registrieren lassen. Dies galt auch für alle Mitglieder von kommunistischen Aktionsorganisationen und für die leitenden Funktionäre von kommunistischen Tarnorganisationen. Die Öffentlichkeit durfte diese Listen beim Justizminister einsehen. Kommunistisch-infiltrierte Organisationen brauchten sich nicht registrieren zu lassen. Kamen diese Organisationen der Aufforderung einer Registrierung nicht nach, so schaltete das Justizministerium den Subversive Activities Control Board (SACB) ein, der ein quasi-richterliches Tribunal war und aus fünf Mitgliedern bestand, die vom Senat und Präsidenten gewählt wurden. Er mußte darüber entscheiden, ob bestimmte Organisationen kommunistisch beeinflußt waren oder nicht. 73 Eine einmal inkriminierte Organisation hatte das Recht, dem Board Gegenbeweise vorzulegen. Der Internal Security Act enthielt eine Reihe von gravierenden Rechtsfolgen, die noch heute i m Gesetz fortbestehen. So mußte eine Organisation, die i n den Listen geführt wurde, deutlich jede Publikation mit dem Vermerk versehen, daß sie von einer kommunistischen Vereinigung kam. Steuervergünstigungen fielen weg. Paßverbote und andere Sanktionen waren vorgesehen. Die Registrierung hatte den Charakter einer gesellschaftlichen Ächtung. Gerade am Anfang der fünfziger Jahre, zu Beginn der McCarthyÄra, war auch durch die scharfen außenpolitischen Konfrontationen der USA mit der Sowjetunion ein psychologisches K l i m a entstanden, das die Registrierungspflicht zu einer wirkungsvollen Waffe werden ließ. 4. Der Communist Control Act (1954)

Der Communist Control Act (CCA) 74 , der i n hektischer Manier am 12. August 1954 vom Kongreß verabschiedet worden war, stellt i n weiten Teilen eine Ergänzung zum Internal Security Act dar. 75 Anders 72

Vgl. Comment, The Communist Control A c t of 1954, i n : Yale L a w Journ a l 64 ( A p r i l 1955), S. 756. 73 Vgl. 50 U.S.C.A § 791 (1951). 74 Z u m Communist Control A c t siehe Auerbach, Communist Control Act, S. 173—220; Comment, The Communist Control Act, S. 712—765; Note, Federal Anti-Subversive Legislation of 1954, i n : Columbia L a w Review 55 (Mai 1955), S. 701—731.

Β . Legislative Maßnahmen

101

als der Internal Security Act ist er jedoch direkt gegen die Kommunistische Partei der USA gerichtet. Gleich zu Beginn werden i m Communist Control Act die „findings" des Kongresses bezüglich des subversiven Charakters der Kommunistischen Partei aufgeführt: The Congress finds and declares that the Communist Party of the U n i t e d States, although purportedly a political party, is i n fact an instrumentality of a conspiracy to overthrow the Government of the United States. I t constitutes an authoritarian dictatorship w i t h i n a republic, demanding for itself the rights and privileges accorded to political parties, but denying to a l l others the liberties guaranteed by the Constitution . . . The p e r i l inherent i n its operation arises not f r o m its members, b u t f r o m the failure to acknowledge any l i m i t a t i o n as to the nature of its activities, and its dedication to the proposition that the present constitutional Government of the United States u l t i m a t e l y must be brought to r u i n b y any available means, including resort to force and violence . . . 7 β

I n den „findings" w i r d weiter ausgeführt, daß die Kommunistische Partei der USA i m Gegensatz zu demokratischen Parteien ihren M i t gliedern keinen Freiheitsraum i n der Parteiarbeit gewährt. Weiterhin w i r d bemerkt, daß die Partei von einer ausländischen Macht gesteuert wird. Aus allen diesen Gründen, so folgert der Gesetzgeber i m Communist Control Act, muß die Kommunistische Partei der USA rechtlos gestellt werden ( „ . . . the Communist Party should be outlawed"). 77 Die Rechtlosstellung der amerikanischen Kommunistischen Partei w i r d weiter damit begründet, daß jede Partei, whose object or purpose is to overthrow the Government of the U n i t e d States . . . b y force and violence . . . 7 8

nicht einen Anspruch habe to any of the rights, privileges, and immunities attendant upon legal bodies created under the j u r i s d i c t i o n of the laws of the U n i t e d States or any political subdivision thereof . . . 7 Θ

Zum Konzept der streitbaren Demokratie gibt es vergleichbare Ansätze i m Communist Control Act. Der Kongreß begründet die Demokratieverteidigung mit dem Argument, daß Grundrechte nicht mit dem Zweck i n Anspruch genommen werden können, das demokratische System zu stürzen. Eine Grenze w i r d dort gezogen, wo der Gebrauch 75 Z u r Entstehungsgeschichte des Communist Control A c t siehe ger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 486 ff. 76 50 U.S.C. § 841 (1976); vgl. 50 U.S.C.A. § 841 (Supp. 1983). 77 Dies heißt nicht, daß die CPUSA verboten wurde; die Partei weiterhin dem Registrierungsgebot des ISA. 78 50 U.S.C. § 842 (1976). 79 Ebd. M i t der Rechtlosstellung w i r d i m wesentlichen das Ziel die Kandidaten der Kommunistischen Partei von den allgemeinen auszuschließen.

Steinber-

unterlag

verfolgt, Wahlen

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I I I . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n den USA

von Grundfreiheiten zu ihrer Abschaffung führen soll. Diese Grenzfestlegung ist wesentlicher Bestandteil des deutschen Konzepts der streitbaren Demokratie („Keine Toleranz der Intoleranz"). Der Communist Control Act ist das einzige Gesetz i m Rahmen der Antisubversions-Gesetzgebung, das auf der Grundlage dieses Toleranzverständnisses eine Grenzziehung vornimmt. Es gibt jedoch auch Unterschiede. Der Communist Control Act ist i m wesentlichen ein Einzelfallgesetz, das gegen eine einzige Partei gerichtet ist. Das Gesetz nimmt wieder den Gewaltzusatz („by force and violence") auf, der noch i m Smith Act, aber nicht mehr i m Internal Security Act steht. C. Ansätze einer streitbaren Demokratie im Antisubversionsrecht I m Mittelpunkt des amerikanischen Antisubversionsrechts der vierziger und fünfziger Jahre steht der i m Jahr 1950 erlassene Internal Security Act. Die Aufmerksamkeit richtet sich an dieser Stelle insbesondere auf den Abschnitt 4 (a) (ISA), der zum Vergleich m i t dem Konzept der streitbaren Demokratie herangezogen wird. I n diesem Abschnitt finden sich Ansätze, die an die Gedankenwelt des deutschen Konzepts erinnern. E i n Blick auf die Entstehungsgeschichte dieses Gesetzesabschnitts kann dies verdeutlichen. 1. Der Internal Security Act und der gewaltfreie Umsturz der demokratischen Ordnung

Die Mehrzahl der Antisubversionsgesetze aus den unmittelbaren Nachkriegsjahren bindet die Straf bar keit von Versuchen, das demokratische Regierungssystem umzustürzen, an das K r i t e r i u m des Gewalteinsatzes. Der Internal Security Act bricht mit dieser Tradition. Die Schutzmaßnahmen werden bereits i m Vorfeld der gewalttätigen A k t i o n angesiedelt, wie es auch i m Konzept der streitbaren Demokratie der F a l l ist. Der Abschnitt 4 (a) des Internal Security Act steht i m Zentrum dieses Ansatzes: I t shall be u n l a w f u l for any person k n o w i n g l y to combine, conspire, or agree w i t h any other person to perform any act which w o u l d substantially contribute to the establishment, w i t h i n the United States of a totalitarian dictatorship, . . . the direction and control of which is to be vested in, or exercised by or under the domination or control of, any foreign government, foreign organization, or foreign i n d i v i d u a l : Provided , however , T h a t this subsection shall not apply to the proposal of a constitutional amendment. 8 0 80

Sec. 4 (a) (ISA), 50 U.S.C. § 783 (a) (1976).

C. Ansätze einer streitbaren Demokratie i m Afttisubversionsrecht

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Der revolutionäre antidemokratische Charakter der Kommunistischen Partei wurde von niemandem i m Kongreß angefochten. 81 Umstritten war hingegen die Frage, mit welchen Maßnahmen der Gefahr des Kommunismus begegnet werden sollte. Die Kongreßdebatten um den neuartigen Straftatbestand des A b schnitts 4 (a) (ISA) reflektieren die Schwierigkeiten, dem geschickten Taktieren der amerikanischen Kommunistischen Partei zwischen gewaltfreier und gewalttätiger Handlung auf legislativem Wege zu begegnen. Der Kongreß war sich dieses Doppelspiels bewußt. I n einer Senatsdebatte kurz vor Verabschiedung des Internal Security Act äußerte sich Senator Ferguson hierzu wie folgt: There are other ways of overthrowing a government than by force and violence. We learned that i n Czechoslovakia. The force and violence comes afterwards, i n order to consolidate and expand power and control acquired by other means. 82

Es ging um das K r i t e r i u m „by force and violence". Ferguson setzte sich i n derselben Debatte dafür ein, daß die Bindung des strafrechtlichen Tatbestands an die Gewaltanwendung aus dem Smith Act gestrichen würde. Der Senator begründete die Streichung mit dem Verhalten hoher kommunistischer Funktionäre und nannte als Beispiel die Aussagen von zwei Kommunisten, darunter Mr. Foster als ihr Generalsekretär. Beide hätten vor dem Rechtsausschuß offen zugegeben, daß sie „by force and violence" aus ihrem Vokabular streichen würden, u m der Tatbestandsnormierung des Smith Act zu entgehen. 83 Schon einige Tage zuvor hatte Senator McCarran darauf verwiesen, daß es immer schwerer würde, der Kommunistischen Partei eine Verletzung des Kriteriums „by force and violence" nachzuweisen. 84 Senator Mündt, einer der Initiatoren des Internal Security Act, machte eine Woche später auf die Vielfalt der Methoden aufmerksam, die von Kommunisten angewandt werden. Er stellte fest, daß sie i n der Wahl ihrer M i t t e l auf Spionage, Infiltration, Subversion und Gewaltanwendung zurückgreifen. Darum, so meinte Mündt, könnte der alleinige Tatbestand des Kriteriums „by force and violence" diese Variationsbreiten nicht erfassen. 85 Senator Douglas, der ein Gegner des Internal Security Act war, stimmte trotzdem seinen Senatskollegen zu, daß die Gewaltfrage für die Kommunistische Partei der USA eine Sache der Opportunität wäre: 81 Siehe zum Beispiel U.S., Congress, Senate, Senator Douglas, 96 Congressional Record 14589 (8. September 1950). 82 U.S., Congress, Senate, Senator Ferguson, 96 Congressional Record 14802 (12. September 1950). 83 Ebd. 84 U.S., Congress, Senate, Senator McCarran, 96 Congressional Record 14354 (5. September 1950). 85 U.S., Congress, Senate, Senator Mündt, 96 Congressional Record 14803 (12. September 1950).

104

I I I . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n den USA

The Communists w i l l use peaceful political methods w h e n these seem desirable, b u t u l t i m a t e l y they are ready to use force to take over the Government. 8 6

Vom Gewaltproblem kam Douglas auf grundsätzliche demokratietheoretische Fragestellungen zu sprechen. Er warf die Problematik des „demokratischen Dilemmas" auf. Den Kommunisten wollte er deswegen keine politischen Rechte zugestehen, w e i l sie solche Rechte anderen auch nicht gewährten. I m Gegensatz zu seinen Senatskollegen Ferguson, Mündt und McCarran betonte Douglas, daß eine zu scharfe Kommunistengesetzgebung die demokratischen Grundfreiheiten i n Mitleidenschaft ziehen könnte: H o w to prevent sabotage and spying w h i l e at the same t i m e to protect not only democratic rights b u t the practical necessity for free discussions? 87

Die Senatsdebatten u m den Abschnitt 4 (a) des Internal Security Act zeigen auch, wie schwer es der amerikanischen Demokratie fällt, die Grundsätze des Konzepts der „militant democracy" i n die Praxis umzusetzen. Immer wieder brechen Bedenken gegenüber einer präventiven demokratischen Selbstverteidigung hervor, die in die Grauzone zwischen Gewalt und Gewaltlosigkeit vorstößt. Diese Zweifel obsiegen vier Jahre später i m Communist Control Act, der das „by force and violence " K r i t e r i u m wiederaufnimmt. Die Schwierigkeiten einer präventiven Selbstverteidigung liegen einmal i n der Grenzziehung selber, zum anderen auch i n ihrer Legitimation. Dies w i r d auch am Beispiel des Abschnitts 4 (a) des Internal Security Act deutlich. Die Grenzziehung, die der Internal Security Act vornimmt, bleibt vage. Dieses Gesetz markiert die Grenze i m Vorraum der gewalttätigen Handlung mit folgendem Tatbestand: Wer wesentlich („substantially") zur Errichtung einer „totalitären Diktatur" beiträgt ( „ . . . is contributing"), macht sich strafbar. Was heißt hier jedoch „wesentlich"? 88 Etwa „hauptsächlich" („primarily") 8 9 , wie ein amerikanischer Kommentar kritisch fragt? Zudem bleibt es nicht nur das Ziel kommunistisch orientierter Bewegungen, eine totalitäre Diktatur zu errichten. 90 Die Abgrenzung von legaler und illegaler Handlung bleibt also zu unbestimmt. Eine kritische Besprechimg zu Abschnitt 4 (a) (ISA) weist darum nicht ganz zu Unrecht darauf hin, daß bereits solche Handlungen, 86 U.S., Congress, Senate, Senator Douglas, 96 Congressional Record 14589 (8. September 1950). 87 U.S., Congress, Senate, Senator Douglas, 96 Congressional Record 14590 (8. September 1950). 88 Sutherland, I n t e r n a l Security, S. 405. 89 Note, Congress and the Communist Monolith, S. 741. 90 Vgl. Steinberger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 460 (Fußn. 625).

C. Ansätze einer streitbaren Demokratie i m A t i s u b v e r s i o n s r e c h t

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die sich i m Rahmen der Legalität halten und wesentlich zur Errichtung einer totalitären Diktatur beitragen, unter den Straftatbestand des Internal Security Act fallen könnten: The language, l i t e r a l l y interpreted, prohibits the making of a speech, the p r i n t i n g and distributing of a newspaper, the arranging or conducting of a public assembly, the contributing of funds to organizations, or the free exercise of the nomination and election process, where such action w o u l d contribute to the establishment of a totalitarian dictatorship. 9 1

Da der Internal Security Act keine klare Grenzziehung vornimmt, müssen die handelnden Individuen selbst entscheiden, ob ihre Aktionen schon einen „wesentlichen Beitrag" zur Errichtung einer totalitären Diktatur darstellen oder nicht. Es bleibt unklar, was demokratisches und was antidemokratisches Verhalten ist. Eine Demokratie w i r d Schaden erleiden, wenn der einzelne diesen K o n f l i k t löst, indem er auf pointierte K r i t i k verzichtet. Die freiheitliche Ordnung w i r d erstarren. Wer diesen Konflikt löst, indem er sich um Grenzziehungen nicht kümmert, kann der demokratischen Ordnung ebenso schaden. Das Grenzziehungsproblem findet sich i m Konzept der streitbaren Demokratie wieder, das allerdings andere Lösungswege als der Internal Security Act beschreitet. Der entscheidende Unterschied liegt darin, daß die Tatbestandsumschreibung wesentlich abstrakter bleibt. Eine Bestimmung wie A r t i k e l 21 Abs. 2 GG richtet sich gegen alle verfassungsfeindlichen Bestrebungen, während der Internal Security Act gegen die Kommunistische Partei gerichtet ist, obwohl er diese nicht beim Namen nennt. Außerdem gibt dieser Grundgesetzartikel keine konkrete Zielbeschreibung wie i m Internal Security Act („Errichtung einer totalitären Diktatur") vor, sondern stellt ein abstraktes Grenzziehungskriterium („Beeinträchtigung oder Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung") auf. Allerdings bietet dieser hohe Abstraktionsgrad eine beträchtliche Definitionsbreite, die das deutsche Bundesverfassungsgericht einzuengen versucht hat. Eine weitere Schwierigkeit w i r d durch das Problem der Legitimation von Grenzziehungen benannt. Das deutsche Konzept der streitbaren Demokratie findet seine endgültige Legitimation in der Wertordnung der Verfassung. Die Würde des Menschen ist der höchste Wert, aus dem heraus das Freiheitsprinzip seine Existenzberechtigung erfährt. Der Begriff der freiheitlichen demokratischen Grundordnung umschreibt diesen Sachverhalt. Ein solches Wertsystem erfordert konsequenterweise den aktiven Schutz, damit es aktualisiert und bewahrt bleibt. 9 2 91

Note, Internal Security Act, S. 627 (Fußn. 214). Vgl. BVerfGE 5, 85 (139); Erhard Denninger, Freiheitsordnung — W e r t ordnung — Pflichtordnung: Z u r Entwicklung der Grundrechts Judikatur des Bundesverfassungsgerichts, i n : Juristenzeitung 30 (September 1975), S. 547; 92

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I I I . Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit i n den USA

Als die amerikanischen Kongreßmitglieder den Internal Security Act einbrachten, argumentierten sie auf der Basis eines Demokratieverständnisses, das die Freiheit zum obersten Prinzip der demokratischen Ordnung erhebt. Die Absolutsetzung von Werten, die konsequenterweise geschützt werden müssen, ist diesem Demokratie- und Freiheitsverständnis fremd. Werte müssen sich i m Kampf der Meinungen fortwährend bewähren; eine Absolutsetzung würde sie dieser Bewährungsprobe entziehen. Unabdingbare Voraussetzung eines solchen Wettstreits bleibt das weithin uneingeschränkte Freiheitspostulat, das seinen höchsten Ausdruck i n der Meinungsfreiheit findet. Das Konzept der „militant democracy" hat dieses Demokratieverständnis teilweise revidiert, wie an früherer Stelle gezeigt wurde; die streng wertrelativistische Position wurde aufgegeben. Die Kongreßmitglieder hingegen — und dies zeigt die Auseinandersetzung i m Senat — haben das wertrelativistische Freiheitsdenken nicht gänzlich zurückgewiesen, das sich allerdings an den Wertrahmen der Verfassung gebunden fühlt. 9 3 Die Senatsdebatten zeigen, daß eine Reihe von Kongreßmitgliedern eine Vorverlagerung der Grenzziehung i n den Bereich der gewaltfreien Handlung hinein für notwendig erachtete. Das geschickte Wechselspiel der kommunistischen Bewegungen zwischen gewaltfreier und gewalttätiger Aktion sollte unterbunden werden. Der Schutz der Freiheitsordnung wurde zum damaligen Zeitpunkt zu einem höheren Wert erhoben als die unbeschränkte Redefreiheit; Eingriffe i n den freien „Meinungsmarkt" erschienen als notwendig, wenn auch damit das Prinzip der Unantastbarkeit der Grundrechte verletzt würde. Die Kongreßmitglieder legitimierten diese Vorverlagerung jedoch nicht mit dem Argument, absolut gesetzte Werte verteidigen zu müssen. A u f der Suche nach Legitimationsansätzen verwies eine Reihe von Senatoren auf den fremdbestimmten Charakter der amerikanischen Kommunistischen Partei. So argumentierte Senator Ferguson, daß eine „große Verschwörung" gegen die Republik über diese Partei laufen würde. 9 4 Dieser Verweis ist jedoch zu grobschlächtig, u m die Maßnahmen des Internal Security Act zu rechtfertigen. Denn gegen solche Befürchtungen, wie sie der Senator äußerte, gab es bereits genügend Abwehrmöglichkeiten i m gewöhnlichen Strafrecht. 95 Klaus Schiaich, Neutralität als verfassungsrechtliches Prinzip, Tübingen 1972, S. 263 f. 93 Anderer Auffassung ist Steinberger; seiner Meinung nach argumentieren die Kongreßmitglieder aus einer streng wertrelativistischen Haltung; Steinberger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 430 ff. 94 U.S., Congress, Senate, Senator Ferguson, 96 Congressional Record 14590 (8. September 1950). 95 Vgl. Sutherland, I n t e r n a l Security, S. 386 ff.

C. Ansätze einer streitbaren Demokratie i m A t i s u b v e r s i o n s r e c h t

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Da der Kongreß keine radikale Abkehr von einem wertrelativistischen Denken vollzog, mußte jeder Versuch, Ansätze zu einer Grenzziehung i m gewaltfreien Handlungsraum zu legitimieren, fehlschlagen. Denn eine solche Grenzmarkierung konnte ihre einzige Legitimation nur aus dem Bekenntnis zu einer bestimmten Wertordnung erfahren. 98 2. Das Exponierungssystem

I n seiner Fassung aus dem Jahr 1950 stellt der Internal Security Act ein Registrierungssystem auf, dessen Ziel die Exponierung von antidemokratischen Kräften ist. Das Exponierungssystem verfolgt den Zweck, subversive Bestrebungen zu zwingen, ihre Untergrundaktivitäten aufzugeben. Die Arbeit von subversiven Kräften, die i n Deckorganisationen mit harmlos klingenden Namen untertauchen, soll unterbunden werden. Die Kräfte, die eine solche „Unterwühlungstechnik" betreiben, sollen vor der Öffentlichkeit bloßgestellt werden. Diese Form des Demokratieschutzes ist dem deutschen Konzept der streitbaren * Demokratie unbekannt. Das Exponierungssystem stützt sich auf das Vertrauen in die korrigierenden Kräfte des offenen „Meinungsmarkts", die es nicht zulassen, daß antidemokratische Ideen eine politische Mehrheit für sich gewinnen. Dieser Ostrazismus kann allerdings dort versagen, wo eine ausgeprägte demokratische Freiheitstradition, deren Werte sich i m Bewußtsein der Bevölkerung verankert haben, fehlt. Er w i r d erfolglos sein, wenn schwerste politische Krisen die freiheitliche Ordnung erschüttern. Hier kann totalitäres Gedankengut, das den Menschen das Heil verspricht, leicht zu einer Verführung werden. Die demokratische Ordnung schützt sich am wirksamsten durch die Grundhaltung der Bürger in der Bereitschaft, die freiheitliche Ordnung zu verteidigen. I m Internal Security Act bildet der Selbstverteidigungswille der Bürger den selbstverständlichen Ausgangspunkt jeder Demokratieverteidigung überhaupt. 97 Das Veto, das Präsident Truman gegen den Internal Security Act ausgesprochen hat, 9 8 stellt die wohl schärfste K r i t i k am Exponierungssystem dar. Truman vertritt i n diesem Veto ein pragmatisches Freiheitsdenken, wenn er die Behandlung subversiver kommunistischer Kräfte wesentlich als ein Sicherheitsproblem einstuft. Die „wirklichen 96 Siehe ausführlich zur Legitimationsfrage von Grenzziehungen unten V I I . Α. 97 Siehe auch unten V I I . D. 1. 98 U.S., Congress, House, President, Internal Security Act, 1950 — Veto Message F r o m The President Of The United States, 96 Congressional Record 15672-75 (22. September 1950). Trumans Veto wurde i n beiden Häusern des Kongresses m i t der erforderlichen Zweidrittelmehrheit überstimmt.

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I I I . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n den USA

Gefahren", so Truman, liegen i n den Bereichen von Spionage, Sabotage und Hochverrat. Folglich erschwere der Internal Security Act es dem Justizministerium und dem „Federal Bureau of Investigations" (FBI), solchen Gefahren entgegenzutreten. Insofern ist Trumans Veto gegen den Internal Security Act konsequent: Wozu soll ein Gesetz dienlich sein, wenn es die Strafverfolgung nur erschwert? Truman meint, daß das Regierungssystem des Internal Security Act einige Schwächen aufweist. So sagt er voraus, daß sich die Kommunistische Partei niemals freiwillig registrieren lassen wird, womit er recht behalten sollte. Weiterhin kritisiert er die Verfahren vor dem Subversive Activities Control Board als sehr zeitaufwendig. Zudem werden sich, so prophezeit Truman, inkriminierte Organisationen rasch wieder unter neuem Namen rekonstituieren. Grundsätzlich ist Truman der Ansicht, daß die Registrierung der Kommunistischen Partei der USA nach dem Internal Security Act nicht * i m Widerspruch zu den traditionellen Grundfreiheiten steht. Dies gelte jedoch nicht für die kommunistischen Tarnorganisationen, da sie schwer von legalen politischen Vereinigungen zu unterscheiden seien. Truman führt das Beispiel einer legalen Organisation an, die aus humanitären Gründen für niedrigere Mieten eintritt. Sie kann nach Ansicht Trumans schnell als eine kommunistische Tarnorganisation klassifiziert werden, da die Kommunisten für ähnliche Ziele kämpfen. I n Trumans Vetobotschaft dringt wieder das traditionelle amerikanische Freiheitsverständnis durch. Truman bringt seine Sorge zum Ausdruck, daß Aufweichungen dieses Freiheitsverständnisses eines Tages Personen für ihre Meinungen, nicht für ihre Verbrechen, bestrafen könnten. Der Internal Security Act führt nach der Meinung Trumans zu Unsicherheit und Angst darüber, wie sich die Bürger zu kontroversen Themen noch äußern dürfen. Er warnt davor, die amerikanische Freiheitstradition einfach „über Bord zu werfen" : This is a t i m e when we must marshal a l l our resources and a l l the m o r a l strength of our free system i n self-defense against the threat of Communist aggression. We w i l l fail i n this, and we w i l l destroy a l l t h a t we seek to preserve, if we sacrifice the liberties of our citizens i n a misguided attempt to achieve national security." 3. Der Internal Security Act und der Erste Zusatzartikel

Präsident Truman folgert i n seiner Vetobotschaft, daß der Internal Security Act i n die Meinungsäußerungsfreiheit eingreift und damit den Ersten Zusatzartikel der amerikanischen Bundesverfassung („Congress 99 U.S., Congress, House, I n t e r n a l Security Act, 1950 . . . , 96 Congressional Record 15675 (22. September 1950).

C. Ansätze einer streitbaren Demokratie i m A t i s u b v e r s i o n s r e c h t

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shall make no law . . . abridging the freedom of speech, or of the press . . . " ) verletzt. 1 0 0 Hier stellt sich die grundsätzliche Frage, welche Grenzen der Erste Zusatzartikel der Meinungsäußerungsfreiheit i m Bereich der aufrührerischen Rede („seditious speech") setzt. 101 Z u Beginn der fünfziger Jahre stehen sich i n dieser Grenzziehungsfrage zwei Denkschulen gegenüber. 102 Die eine Denkrichtung interpretiert den Verfassungssatz als ein absolutes Verbot, daß nämlich der Kongreß kein Gesetz machen darf, welches die Meinungsäußerungsfreiheit einschränkt. Alexander Meiklejohn, einer der führenden Vertreter dieser Schule, formuliert dieses Verbot wie folgt: T h a t principle of the Constitution tells us that we may attack the Constitution i n public discussion as freely as we may defend it. I t gives us freedom to believe i n and advocate socialism or communism, just as some of our fellow citizens are advocating capitalism. 1 0 3

Der Erste Zusatzartikel erlaubt nach Meiklejohn nur den Eingriff i n die eigentliche Rede selbst, jedoch nicht i n das Grundrecht der Meinungsäußerungsfreiheit, das durch die Verfassung für unantastbar erklärt wird. Diese Interpretation w i r d von Meiklejohn als ein Paradox bezeichnet und als solches stehengelassen.104 I n den fünfziger Jahren steht die Mehrheit der amerikanischen Staatsrechtslehrer und Richter am Supreme Court dieser Absolutsetzung ablehnend gegenüber. Sie repräsentieren eine weitere und abweichende Denkschule, die grundsätzlich Einschränkungen der Meinungsäußerungsfreiheit für verfassungsmäßig hält. Allerdings stellt sich hier die Frage, an welchem Punkt der Einschnitt i n die Meinungsäußerungsfreiheit gesetzt werden darf. A l l e Versuche einer Grenzbestimmung, die diese Schule vorträgt, erstrecken sich i m wesentlichen auf eine Abgrenzung zwischen gefährlichen und ungefährlichen Meinungsäußerungen, soweit sie die demokratische Ordnung berühren. 105 Der amerikanische Supreme Court 1 0 6 ist die juristische Autorität i m amerikanischen politischen System. Er hat i n seiner Rechtsprechung 100

Ebd. Siehe Robert McCloskey, Free Speech, Sedition and the Constitution, i n : American Political Science Review 45 (September 1951), S. 622—673. 102 I m Prinzip bestehen diese zwei Schulen auch heute. Doch wurden ihre Positionen angeregt durch die Rechtsprechung des Supreme Court weiter modifiziert; zur heutigen Auseinandersetzung siehe Wellington, Freedom of Expression, S. 1105 ff. 103 Meiklejohn, Free Speech, S. 90 f.; vgl. Walter Berns, Freedom, V i r t u e and the First Amendment, Baton Rouge, La. 1957, S. 205 f. 104 Meiklejohn, Free Speech, S. 19. 105 Voss, Meinungsfreiheit, S. 171. 106 Z u m amerikanischen Supreme Court allgemein und seiner Rechtsprechung siehe Carl B. Swisher, The Supreme Court i n Modern Role, Green101

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eine Reihe von sogenannten Gefahrentests entwickelt, deren Aufgabe es ist, die Grenzmarkierungen festzulegen. Die Lehre vom „bad tendency test" 1 0 7 sucht gefährliche Meinungen i n einem frühen Stadium zu verhindern. Der Test des „clear and present danger" 1 0 8 setzt voraus, daß die Gefahr unmittelbar bevorsteht. Der „ad hoc balancing test" 1 0 9 schließlich macht das ausreichende öffentliche Interesse an der Verhinderung einer gefährlichen Meinung zum Maßstab für eine Grenzziehung. 110 Die Gefahrentests des Supreme Court sind bereits verfassungsrechtliche Weiterentwicklungen. Die Frage ist, ob sich nicht schon aus dem Text der Bundesverfassung und ihrer Genese Grenzfestlegungen herausschälen, die für die Ausübung der Meinungsäußerungsfreiheit Schranken setzen. Z u diesem Problem soll im folgenden eine Auseinandersetzung wiedergegeben werden, die zwei amerikanische Juristen i n dem Organ der nationalen Rechtsanwaltsvereinigung geführt haben. 111 Die Ausgangsfrage des Juristen Frederick Wiener lautet: Statuiert die amerikanische Bundesverfassung ein unbeschränktes Toleranzprinzip, ein „freedom for the thought that we hate" 1 1 2 ? Gibt es, so fragt Wiener weiter, verfassungsimmanente Schranken gegen die Errichtung einer antirepublikanischen Regierungsform? 113 wood, Conn. 1980; Donald P. Kommers, Kenneth F. Ripple u n d John A. Scalan, American Constitutional L a w 1976—1981, i n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts N.F. 30 (1981), S. 457—615; Herman C. Pritchett, C i v i l Liberties and the Vinson Court, Chicago 1954. 107 Vgl. Gitlow v. New York, 268 U.S. 652 (1925). 108 Vgl. Schenck v. United States, 239 U.S. 47 (1919). 109 Vgl. Communist Party v. Subversive Activities Control Board, 367 U.S. 4 (1961). 110 Z u den „Gefahrentests" i m besonderen siehe Thomas I. Emerson, Tow a r d A General Theory Of The First Amendment, i n : Yale L a w Journal 72 (1963), S. 877—956; Wallace Mendelson, Clear and Present Danger — From Schenck to Dennis, i n : Columbia L a w Review 52 (März 1952), S. 313—333; zur heutigen Rechtsprechung des Supreme Court i n der Frage der Begrenzung der Meinungsäußerungsfreiheit siehe unten I I I . E. 2. 111 Frederick B. Wiener, „Freedom for the Thought That We Hate": Is I t A Principle of the Constitution? I n : American Bar Association Journal 37 (März 1951), S. 177—180 u n d S. 241—245; die Erwiderung: A r t h u r S. Katz, „Freedom for the Thought That We Hate": I t Is Not a Principle of the Constitution, i n : American Bar Association Journal 37 (Dezember 1951), S. 901—904. 112 Dieser berühmte Satz stammt aus einem „dissenting opinion" des Richters Holmes i n der Supreme Court-Entscheidung „ U n i t e d States v. Schwimmer" [279 U.S. 644, 654 (1929)]. Die Mehrheit des Gerichts hatte einer I m m i g r a n t i n die amerikanische Staatsbürgerschaft verweigert, da diese nicht bereit gewesen war, falls notwendig, zur Verteidigung der USA Waffen zu tragen. Dieser Ausspruch von Holmes wurde von den Kommunisten i n der Antisubversionsdebatte der fünfziger Jahre wieder aufgegriffen, u m ihre Position des Regierungsumsturzes zu verteidigen. 113 Wiener, Freedom, S. 177.

C. Ansätze einer streitbaren Demokratie i m A t i s u b v e r s i o n s r e c h t

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Wiener stellt die These auf, daß ein solches „freedom for the thought that we hate" nicht Teil der Verfassung ist, zumindest nicht i m absoluten Sinne. Er begründet seine These mit der Intention der Verfassungsväter und dem Verfassungstext, wobei seine Argumentation ausgesprochen skizzenhaft bleibt. Wiener ist der Auffassung, daß die Verfassungsväter die Möglichkeit ausschließen wollten, daß eine antirepublikanische Regierungsform errichtet wird. Thomas Jefferson hat zwar i n seiner ersten Inaugurationsrede i m Jahr 1801 die Änderung der republikanischen Regierungsform für statthaft erklärt. Jedoch glaubt Wiener diesen Einwand entkräften zu können. 114 Jefferson hatte damals ausgeführt: I f there be any among us who w o u l d w i s h to dissolve this Union or to change its republican form, let them stand undisturbed as monuments of the safety w i t h which error of opinion may be tolerated where reason is left free to combat i t . 1 1 5

Wiener weist darauf hin, daß Jefferson nicht Mitglied der verfassungsgebenden Versammlung gewesen war und deshalb die Person Jeffersons nicht als eine autoritative Quelle für die Meinung der Verfassungsväter angeführt werden kann. Jefferson war zu dieser Zeit der Verfassungsberatungen amerikanischer Abgesandter i n Frankreich. Zudem muß seine Inaugurationsrede, so führt Wiener aus, i m politischen Kontext der damaligen Zeit gesehen und i n Zusammenhang mit dem Konflikt um die Alien and Sedition Acts (1798) gebracht werden. Wiener führt zur Begründung seiner These weiter aus, daß die Bundesverfassung i n A r t i k e l 4 Abs. 4 Schranken gegen die Errichtung eines antidemokratischen Systems aufstellt. I n diesem A r t i k e l heißt es: The United States shall guarantee to every State i n this U n i o n a republican form of government, and shall protect each of them against invasion . . .

James Madison, den Wiener zitiert, hat diesen A r t i k e l der Verfassung wie folgt interpretiert: Whenever the States may choose to substitute other republican forms, they have a r i g h t to do so and to claim the federal guaranty for the latter. The only restriction imposed on them is that they shall not exchange republican for anti-republican Constitutions; a restriction which, i t is presumed, w i l l hardly be considered a grievance. 1 1 6

Der Jurist A r t h u r Katz gibt gegenüber Wieners Ausführungen zu bedenken, daß mit der Formulierung „freedom for the thought that we hate" zugleich ein Prinzip der Bundesverfassung benannt wird. Katz unterscheidet zwischen Häresie und Verschwörung. Nur letztere Form 114

Ebd., S. 242. Thomas Jefferson, zitiert nach ebenda. 116 Madison, Fed. Pap. No. 43, i n : Federalist Papers, S. 275; auch zitiert bei Wiener, Freedom, S. 242. 116

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I I I . Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit i n den USA

der Freiheitsausübung steht seiner Ansicht nach feindlich zum demokratischen Prozeß und w i r d nicht von der Verfassung gedeckt. 117 Katz definiert die Häresie als Konflikt mit einer Autorität. Die Häresie unterscheidet sich von der Verschwörung durch dreierlei: Erstens erfordert die Verschwörung Geheimhaltung, die Häresie sucht hingegen die Öffentlichkeit. Zweitens, die Verschwörung braucht die Aktionsvielfalt, die Häresie nicht. Drittens, die Verschwörung ist offenkundig undemokratisch, während die Häresie der demokratischen Entwicklung förderlich ist. 1 1 8 Wer als Häretiker, so fährt Katz fort, den friedfertigen Wandel der Verfassungsordnung proklamiert, dem steht nach der Verfassung das Recht dazu offen. Denn solange ein „hated thought" offen auf dem „Meinungsmarkt" zur Diskussion gestellt wird, sieht Katz keinen Grund für Eingriffe. Sobald die Propagierung eines „hated thought" i n die Verschwörung einmündet, hat die Polizei das Recht einzuschreiten. Hier greift der Staat nach Ansicht von Katz nicht eine politische Meinung an, sondern nur die Methoden, die angewandt werden. 119 Kritisch muß Katz entgegengehalten werden, daß seine Unterscheidung zwischen Häresie und Verschwörung unklar bleibt. Der Grund liegt darin, daß eine genaue Trennungslinie zwischen diesen beiden Begriffen schwer zu ziehen ist. Wer häretische Meinungen äußert, kann damit auch verschwörerische Absichten verbinden. Wo zum Beispiel würde Katz die Grenze zwischen Häresie und Verschwörung i n der Verbreitung der kommunistischen Ideologie ziehen? Die Methoden des Kommunismus können verschwörerisch sein, die propagierten Ideen häretisch. Hier w i r d die Unterscheidung von Katz hinfällig. Doch gerade die kommunistische Ideologie bildet den Hintergrund für die Überlegungen von Katz. Katz geht nicht auf das Problem der verfassungsimmanenten Schranken ein, das Wiener anspricht, wenn er A r t i k e l 4 Abs. 4 der Verfassung zitiert. Darum stellt sich an dieser Stelle die Frage, ob die Verfassung in diesem A r t i k e l die republikanische Regierungsform für Bund und Länder i m Sinne einer immanenten Schranke festschreibt. A r t i k e l 4 Abs. 4 garantiert die republikanische Regierungsform für jeden Bundesstaat der Union. Dieses Gebot muß auch für den Bund gelten. Die Monarchie auf Bundesebene zum Beispiel wäre unvereinbar mit demokratischen Verfassungen in den einzelnen Bundesstaaten. 117 118 119

Katz, Freedom, S. 901. Ebd., S. 903. Ebd., S. 904.

C. Ansätze einer streitbaren Demokratie i m A t i s u b v e r s i o n s r e c h t

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A n keiner Stelle w i r d i n der Bundesverfassung der Begriff der „republikanischen Regierungsform" definiert. Nach der Intention der Verfassungsväter soll dieser Begriff eine Staatsform umschreiben, die sich gerade durch ihr Repräsentativsystem grundlegend von Aristokratie, Monarchie und direkter Demokratie unterscheidet. 120 So heißt es bei Madison an einer Stelle, die Wiener i n seinen Ausführungen nicht erwähnt: I n a confederacy founded on republican principles and composed of republican members, the superintending government ought clearly to possess authority to defend the system against aristocratic or monarchical (Hervorhebung des Verf.) innovations. 1 2 1

Der Supreme Court hat ausgeführt, daß die nähere Bestimmung des Begriffs der „republikanischen Regierungsform" eine politische Frage ist, die nur vom Kongreß und nicht von den Gerichten beantwortet werden kann. 1 2 2 Somit steht es dem Kongreß frei, diesem Begriff einen Inhalt zu geben, der i m Gegensatz zum gewöhnlichen Verständnis vom demokratischen Repräsentativsystem steht. Oder der Kongreß kann einen Gesetzesvorschlag einbringen, der auf dem Weg der Verfassungsänderung die republikanische Regierungsform abschaffen soll. 1 2 3 Die Bundesverfassung selbst setzt also keine Schranken i n der Ausübung der Meinungsäußerungsfreiheit nach dem Ersten Zusatzartikel. So bleibt auch die Frage, inwieweit die Bestimmungen des Internal Security Act gegen die Verfassung verstoßen, ein Auslegungsproblem. Der Internal Security Act spricht keine direkten Beschränkungen der Vereinigungs- und Meinungsfreiheit aus. Denn weder die Äußerung von kommunistischen Meinungen noch die Mitgliedschaft i n der Kommunistischen Partei der USA werden verboten. 124 Die indirekten Folgen des aufgestellten Registrierungssystems sind jedoch erheblich und führen de facto zu einer Beschränkimg der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit. Eine Organisation, die i n den öffentlichen Listen registriert ist, ist erheblichen Restriktionen unterworfen. Die gesellschaftlichen Ressentiments, die ihren Mitgliedern entgegengebracht werden, erschweren die freie Meinungsäußerung und machen sie i n bestimmten Fällen unmöglich. 120 Y g i yj Peltason, C o r w i n & Peltason's Understanding the Constitution, Seventh Edition, Hinsdale, 111. 1976, C1949), S. 112. 121 Madison, Fed. Pap. No. 45, i n : Federalist Papers, S. 274. 122 Vgl. L u t h e r v. Brown, 7 How. 1 (1849). 123 Es ist verwunderlich, daß Wiener nicht auf Abschnitt 4 (a) des Internal Security A c t eingeht, der i n indirekter Form feststellt, daß einer Abschaffung der republikanischen Regierungsform auf legislativem Wege nichts entgegensteht (vgl. Note, I n t e r n a l Security Act, S. 627). 124 Vgl. Steinberger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 475. 8 Β ο vent er

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I I I . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n den USA

Der Supreme Court geht i n der Entscheidung „Communist Party v. Subversive Activities Control Board" aus dem Jahr 1961125 auf das Registrierungssystem des Internal Security Act ein. Das Gericht hebt hervor, daß unter bestimmten Umständen Registrierungsvorschriften den Ersten Zusatzartikel verletzen können. Doch stellen die Vorschriften des Internal Security Act nach Ansicht des Supreme Court keine unangemessene und verfassungswidrige Maßnahme dar. Denn der Kongreß habe auf eine nicht unerhebliche Gefahr i n einer Zeit reagieren müssen menanced b y a w o r l d - w i d e integrated movement which employs every combination of possible means, peaceful and violent, domestic and foreign, overt and clandestine to destroy the government itself. 12 ®

Das Gericht steht auf dem Standpunkt, daß der Internal Security Act keinen Versuch darstellt, bestimmte politische Ideen, seien sie auch „von außen importiert", kontrollieren zu wollen. Das höchste amerikanische Gericht sieht die eigentliche Gefahr, die von der Kommunistischen Partei für die demokratische Ordnung ausgeht, i n ihrer Fremdbestimmtheit. Das Gericht legitimiert Freiheitseinschränkungen ausschließlich mit dem „foreign-dominated" Charakter der Partei. 1 2 7 Nach Ansicht des Gerichts arbeitet die Weltbewegung des Kommunismus mit den Mitteln des Betrugs, der Täuschung, der Spionage und des Terrorismus. Ein Jahrzehnt nach Erlaß des Internal Security Act hat eine Mehrheit der Richter am Supreme Court 1 2 8 die „totalitäre Herausforderung" des Kommunismus auf eine Gefahr von außen reduziert, auf eine bloße Gefahr für die nationale Sicherheit. Das Mehrheitsvotum geht nicht auf die Frage ein, ob eine Freiheitsordnung sich nicht auch gegen antidemokratische Kräfte innerhalb eines politischen Systems verteidigen muß. Die antidemokratische Zielsetzung der Kommunistischen Partei w i r d nicht angesprochen, wie es der Kongreß i n seinen „findings" i m Internal Security Act noch getan hatte. D. Streitbare Demokratie in der Rechtsprechung des Supreme Court Schon vor der Entscheidung „Communist Party v. Subversive Activities Control Board" (1961) hatte der Supreme Court eine Reihe von Urteilen zur Antisubversions-Gesetzgebung gefällt, die von fundamentaler Bedeutung für die Kommunistenproblematik sind. 125 12e 127 128

367 U.S. 1 (1961). 367 U.S. 1, 93 (1961). 367 U.S. 1, 104 (1961). Diese Gerichtsentscheidung erging m i t einer knappen 5 :4-Mehrheit.

D. Streitbare Demokratie i n der Rechtsprechung des Supreme Court 115

Drei Entscheidungen sollen herausgegriffen werden, die allerdings nicht Bestimmungen des Internal Security Act zum Gegenstand haben, sondern den i m Jahr 1940 erlassenen Smith Act. Der Supreme Court zeigt i n seinem Rechtsprechungsprozeß von der Dennis-Entscheidung (1951)129 über die Yates-Entscheidung (1957)130 bis zur Scales-Entscheidung (1961)131, daß sich seine Auffassung zu Schutz und Grenzen der Vereinigungs- und Meinungsäußerungsfreiheit gewandelt hat. Zeigt die Dennis-Entscheidung noch ansatzweise Züge eines streitbaren Demokratieverständnisses, so gehen diese i n den Yates- und ScalesEntscheidungen verloren. Jede einzelne Entscheidung reflektiert das Ringen der neun Richter am Supreme Court um eine angemessene Behandlung des Kommunistenproblems. Die drei Urteile fallen nicht einstimmig aus, sondern enthalten ausführliche Mehrheits- und Minderheitsvoten. Ein Vergleich des amerikanischen Rechtsprechungsprozesses mit der KPD-Entscheidung des deutschen Bundesverfassungsgerichts 182 soll i m Verlauf dieser Untersuchung verdeutlichen, wie verschiedenartig die Freiheitsverständnisse der beiden Gerichte sind. Die eigentlichen Unterschiede kristallisieren sich i n der Frage der demokratischen Selbstverteidigung heraus. 1. Die Dennis-Entscheidung (1951)

Die Dennis-Entscheidung des amerikanischen Supreme Court ist von fundamentaler Bedeutung für das ganze amerikanische Antisubversionsrecht. Sie ergeht mit einer 6:2-Mehrheit. Chief Justice Vinson trägt das Mehrheitsurteil vor; die Richter Jackson und Frankfurter geben zustimmende Sondervoten ab, die Richter Black und Douglas äußern sich i n abweichenden Voten. 1 3 3 Das Mehrheitsvotum i n der Dennis-Entscheidung bestätigt die Verurteilung von elf Hauptfunktionären der Kommunistischen Partei der USA, die das Berufungsgericht ausgesprochen hatte 1 8 4 . Die Angeklagten waren beschuldigt worden, i n der Zeit von A p r i l 1945 bis J u l i 1948 mit anderen Personen und untereinander eine Verschwörung gebildet zu haben. Das Berufungsgericht hatte ihnen zum Vorwurf gemacht, die Doktrinen des Marxismus-Leninismus propagiert zu haben. Sie hätten den Abschnitt 2 (a) des Smith Act, der das Propagieren („advocacy") und das Lehren („teaching") des gewaltsamen Regierungsumsturzes unter Strafe stellt, verletzt. 129

Dennis et al. ν. United States, 341 U.S. 494 (1951). Yates v. United States, 354 U.S. 298 (1957). 131 Scales ν. United States, 367 U.S. 203 (1961). 132 BVerfGE 5, 85. 133 Richter Clark nahm nicht teil, w e i l unter i h m als Attorney General die Strafverfolgung eingeleitet worden war. 134 United States v. Dennis, 183 F.2d 201 (1950). 130

8*

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Die Mehrheit der Richter am Supreme Court sieht es als erwiesen an, daß die Angeklagten, die wichtige Funktionäre der Kommunistischen Partei waren, auf lange Sicht den gewaltsamen Umsturz des politischen Systems und die Errichtung einer „Diktatur des Proletariats" planten. Die Angeklagten hätten i n einer Partei gewirkt, die keine Opposition neben sich duldet. I m Mittelpunkt der Entscheidung steht die Frage nach der Begrenzung der Meinungsäußerungsfreiheit i m Rahmen des Ersten Zusatzartikels. Das Mehrheitsvotum bejaht grundsätzlich die Rechtmäßigkeit einer Grenzziehung zum Schutz des demokratischen Staates: Overthrow of the Government by force and violence is certainly a substantial interest for the Government to l i m i t speech. 135

Andererseits ist sich die Mehrheit der Richter darin einig, daß die rein akademische Diskussion umstürzlerischer Ideen i n den Schutzbereich des Ersten Zusatzartikels fällt. Doch wo soll die genaue Grenze zwischen der akademischen Diskussion, die straffrei ist, und dem strafbaren Propagieren und Lehren vom gewalttätigen Regierungsumsturz gezogen werden? Das Mehrheitsvotum legt seinem Grenzziehungsversuch den „clear and present danger test" zugrunde. Dieser Test begrenzt i n seiner ursprünglichen Fassung aus dem Jahr 1919 die Meinungsäußerungsfreiheit. Sie muß eine klare („clear") und gegenwärtige („present") Gefahr von Übeln hervorrufen, zu deren Verhinderung der Kongreß ein Recht hat. Die Gefahreneinschätzung ist eine Frage der Unmittelbarkeit des Eintritts eines Übels. 136 I n der Dennis-Entscheidung modifiziert das Gericht diesen „clear and present danger test". 1 3 7 Festgestellt wird, daß eine Regierung i n der Abwendung einer Putschgefahr nicht warten muß bis diese unmittelbar bevorsteht. Auch soll nicht der mögliche oder wahrscheinliche Erfolg einer umstürzlerischen Handlung K r i t e r i u m für eine Grenzziehung unter dem „clear and present danger test" sein. Vielmehr schließt sich das Mehrheitsvotum einer Interpretation an, die der Richter Learned Hand vom Berufungsgericht gegeben hatte: I n each case . . . (courts) must ask whether the gravity of the ,evil', discounted by its improbability, justifies such invasion of free speech as is necessary to avoid the danger. 1 3 8 135

341 U.S. 501 (1951). Schenck v. United States, 239 U.S. 47, 52 (1919). 137 Siehe hierzu John A. Gorfinkel und J u l i a n W. Mack, Dennis v. United States and the Clear and Present Danger Rule, i n : California L a w Review 39 (1951), S. 475—501 ; siehe auch Nathaniel L. Nathanson, The Communist T r i a l and the Clear-and-Present-Danger Test, i n : H a r v a r d L a w Review 63 (Mai 1950), S. 1167—1175. 138 United States v. Dennis, 183 F.2d 212 (1950). 136

D. Streitbare Demokratie i n der Rechtsprechung des Supreme Court 117

I n anderen Worten: Sollte der Eintritt eines Übels, das der Kongreß zu verhindern sucht, nicht unwahrscheinlich sein, dann ist eine Beschränkung der Meinungsäußerungsfreiheit des Ersten Zusatzartikels gerechtfertigt. Die Richtermehrheit modifiziert den „clear and present danger test" also dahingehend, daß eine Gefahr nicht mehr klar und gegenwärtig, sondern nicht unwahrscheinlich sein muß. Diese Interpretation durchbricht die direkte Kausalität zwischen der Gefahr und dem Eintritt des Übels (sprich Umsturz des Regierungssystems). Der Wahrscheinlichkeitstest erfordert es, die Folgen einer Handlung abzuwägen; nicht jede Meinungsäußerung muß zum Regierungsumsturz führen. Das Fragen nach der Wahrscheinlichkeit bleibt i m wesentlichen spekulativ. 1 3 9 Das Mehrheitsvotum pflichtet der Auffassung des Berufungsgerichts bei, daß die Wahrscheinlichkeit i m vorliegenden Fall gegeben war. Der Supreme Court argumentiert, die Bildung einer hochorganisierten Verschwörergruppe könne die Annahme rechtfertigen, daß eine Gefährdung der demokratischen Ordnung wahrscheinlich war. Diese Annahme setzt eine Verschwörergruppe voraus, die eine straff organisierte M i t gliedschaft und eine Hörigkeit gegenüber ihrer politischen Führung aufweist. Weiterhin w i r d die gefährliche Weltlage angeführt. Das Gericht w i r f t den Beklagten vor, zum Regierungsumsturz bereit gewesen zu sein. Die Tatsache, daß die verschwörerischen Aktivitäten der Beschuldigten in den Jahren zwischen 1945 und 1948 nicht zum Umsturz geführt hätten, sei für diese Beurteilung unmaßgeblich. Der Richter Frankfurter vom Supreme Court geht i n seinem zustimmenden Sondervotum 140 ausführlich auf den Konflikt zwischen Sicherheit („security") und Redefreiheit („free speech") ein. Diese Spannung, mit der jede Staatsschutzgesetzgebung zu kämpfen hat, w i r d i m Mehrheitsvotum nur am Rande angesprochen. I n der Ansicht Frankfurters stehen sich zwei wohlbegründete Interessen gegenüber. Einerseits stellt das weitere Anwachsen der Mitgliederzahlen der Kommunistischen Partei eine substantielle Gefahr für die Sicherheitsinteressen des Staates dar. Andererseits darf das berechtigte Sicherheitsinteresse nach Ansicht Frankfurters nicht zur Intoleranz gegenüber Meinungen führen, die i m Gegensatz zu allgemein vorherrschenden Auffassungen stehen. Denn die Freiheit der Meinungsäußerung sei das eigentliche Fundament der amerikanischen Zivilisation und Quelle („well-spring") ihrer politischen Vitalität. Frankfurter fährt fort, daß dieser K o n f l i k t zwischen 139 D e r Richter Jackson weist i n seinem Sondervotum (341 U.S. 561 ff.) auf diese Problematik h i n : „ . . . we must appraise imponderables, including i n ternational and national phenomena . . . We w o u l d have to foresee and predict the effectiveness of communist propaganda . . . and whether and how fast our existing government w i l l deteriorate." 140

341 U.S. 517 ff. (1951).

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Sicherheit und Meinungsäußerungsfreiheit nicht vom Supreme Court, sondern nur vom Kongreß entschieden werden kann. Der Smith Act stellt einen Lösungsversuch dar, den Frankfurter respektiert, obwohl er dem Smith Act ablehnend gegenübersteht. Diese Haltung Frankfurters läßt sich aus der Tradition des „judicial self-restraint" erklären. Die Gerichtsbarkeit soll sich nicht in konkurrierende politische und wirtschaftliche Interessen einmischen. Die letzte Entscheidungsgewalt liegt i m Sinne dieser Rechtstradition bei der Legislative. Letztes Hilfsmittel gegen eine unkluge Gesetzgebung, die Frankfurter für den Smith Act geltend macht, ist der Stimmzettel, mit dem eine wohlinformierte Wählerschaft für die notwendigen politischen Änderungen sorgt. 141 Richterliches Prüfungsrecht w i r d nur eingeräumt, wenn Gesetze eindeutig verfassungswidrig sind. 142 Die starke Betonung, die Frankfurter dem Gedanken des „judicial self-restraint" gibt, macht eine Verwirklichung der demokratischen Selbstverteidigung schwierig. Denn die höchsten Gerichte spielen eine wichtige Rolle bei der Abwehr von verfassungsfeindlichen Kräften. Einerseits kann die Rechtsprechung den demokratischen Selbstschutz fördern. Andererseits kann sie einer übergroßen legislativen Militanz, die zu weitgehenden Grundrechtsbeschränkungen führt, Einhalt gebieten. Welche Rolle ein Verfassungsgericht einnimmt, ist nicht vom rechtspolitischen und rechtshistorischen Umfeld eines jeweiligen Landes zu trennen. Der Richter Jackson weist i n seinem zustimmenden Sondervotum 143 auf einen wichtigen Aspekt hin, den das Mehrheitsvotum nicht anspricht. Er stellt die These auf, daß der „clear and present danger test" als Grenzziehungskriterium versagen muß, wenn die Kommunistische Partei den Regierungsumsturz auf legalem Weg sucht. Denn eine solche Vorgehensweise t r i f f t nicht das Tatbestandsmerkmal des gewalttätigen Umsturzes, wie es der Smith Act formuliert. Jackson unterstreicht seine Behauptung, indem er näher untersucht, welche Rolle der Gewalteinsatz für die Kommunisten spielt. Er ist der Ansicht, daß die Kommunisten und ihre Organisationen vor Sabotage, 141 Vgl. Harold W. Chase u n d Craig R. Ducat, Edward S. Corwin's The Constitution A n d W h a t I t Means Today, Thirteenth Edition, Princeton, N.J. 1 1973 ( 1920), S. 240 f. 142 Frankfurter w a r einer der prominentesten Befürworter eines strikten „ j u d i c i a l self-restraint". Er hatte sich als Richter am Supreme Court stets gegen eine großzügige Auslegung des richterlichen Prüfungsrechts gewehrt. Dahinter stand seine Vorstellung, daß der Supreme Court m i t seinen auf Lebenszeit ernannten Richtern einen „undemokratischen" Aspekt i m politischen Willensbildungsprozeß darstellt; siehe seine Ausführungen hierzu i n „West V i r g i n i a State Board of Education ν. Barnette", 319 U.S. 624, 650 (1943). 143 341 U.S. 561 ff. (1951).

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Terrorismus und anderen Gewaltakten nicht zurückschrecken. Doch i m Gegensatz zum politischen Anarchismus sei für sie die Gewalt kein Ziel an sich. Wenn der Kommunismus sein Ziel durch Infiltration und Täuschung erreichen kann, braucht er möglicherweise nie zur Gewalt zu greifen. Zudem kann nach Ansicht von Jackson die Kommunistische Partei der USA vermutlich erst dann das Regierungssystem durch Gewalt stürzen, wenn es kurz vor dem inneren Zusammenbruch steht: Either by accident or design, the Communist stratagem outwits the a n t i anarchist pattern of statute aimed against,overthrow by force and violence* i f qualified by the doctrine that only ,clear and present danger' of accomplishing that result w i l l sustain the prosecution. 1 4 4

Das „dissenting opinion" von Richter Douglas, 145 der wie sein Richterkollege Black den Smith Act für verfassungswidrig erklärt, stellt einen deutlichen Gegenpol zur Mehrheitsmeinung dar. Douglas vertritt die Auffassung, daß der Erste Zusatzartikel nur i n Extremfällen Einschränkungen zuläßt. Er w i l l eine Beschränkung der Meinungsäußerungsfreiheit nur dann gelten lassen, wenn i h r Gebrauch zu einer unmittelbaren Gefahr für den Staat wird. Douglas meint, daß von den Angeklagten keine unmittelbare Gefahr für die Staatssicherheit ausgegangen ist. Sie hätten nur die „Botschaft" der Schriften des Kommunismus studiert und diese Ideologie i n der Hoffnung gelehrt, daß sie eines Tages in die Tat umgesetzt wird. Das Mehrheitsurteil erkläre diese Schriften für nicht verboten. Warum, so fragt Douglas, ist dann ihr Gebrauch i m Klassenzimmer ein „Verbrechen"? Zudem können nach der Meinung von Douglas die Gefahren, die vom Weltkommunismus ausgehen, nicht zum Beurteilungsmaßstab erhoben werden, sondern nur die Gefahren des Kommunismus innerhalb der USA. Dieser habe jedoch als politische Partei kaum Einfluß. Douglas resümiert, daß die Angeklagten für politische Gedanken bestraft wurden, die jedoch unter dem Schutz des Ersten Zusatzartikels stehen. I n einem Kommentar zum Urteil von Douglas w i r d dieses Demokratieveständnis als wertrelativistisch bezeichnet; Douglas unterstellt der Verfassung eine beinahe „selbstmörderische Toleranz", heißt es.14® Diese Bewertung mag objektiv gesprochen richtig sein. Doch aus der subjektiven Sichtweise von Douglas handelt es sich um eine Toleranz, die offen ist, und dennoch auf dem „Meinungsmarkt" ihre Grenzen erfährt. I m Vorraum der direkten Gewaltanwendung bleiben für Douglas pluralistische Offenheit und Unbeschränktheit der Redefreiheit die Krönung des demokratischen Gedankens. Douglas ist zudem zutiefst 144 145 146

341 U.S. 563 (1951). 341 U.S. 581 ff. (1951). Steinberger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 363.

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davon überzeugt, daß der „common sense" der Bürger einen Umsturz unmöglich macht. Während die Wertrelativisten der Weimarer Republik i m Regierungsumsturz zugleich den höchsten, wenn auch fatalen Ausdruck des demokratischen Gedankens sehen, hält der Wertrelativismus von Douglas an der Gewißheit fest, daß die sich i m Meinungskampf durchsetzende Wahrheit letztlich immer eine demokratische sein wird. Wer an dieses Konzept der Wahrheitsfindung glaubt, der muß in der Tat zum Schluß kommen, daß etwa eine streitbare Demokratie i m Sinne des Grundgesetzes überflüssig, wenn nicht sogar freiheitsschädlich ist. Denn die Streitbarkeit der Demokratie w i r d gerade durch eine pluralistische Offenheit garantiert, die eine demokratische Ordnung gegen Anfeindungen immunisiert. Nur gegenüber der direkten Gewaltanwendung sind legislative Maßnahmen notwendig. Eine solche Haltung scheint nur aus dem ungebrochenen Glauben an den Wert der Demokratie und aus den inneren Quellen, aus denen sie ihre politische Vitalität zieht, möglich zu sein. Doch diese Glaubenshaltung hat i n der europäischen Demokratiegeschichte des 20. Jahrhunderts schwere Einbrüche erleiden müssen. Es ist zu legalen Machtergreifungen gekommen und diktatorische Systeme sind institutionalisiert worden. Daraus kann eine Lehre für das Staatsschutzproblem gezogen werden: Das schwierige Spannungsverhältnis von Sicherheit und Freiheit kann nicht mit solchen Glaubenserwartungen gelöst werden, zumindest nicht allgemein und prinzipiell. So sucht auch das Mehrheitsvotum i n der Dennis-Entscheidung nach Wegen, wie die Staatssicherheit gewährleistet werden kann, ohne allzugroße Eingriffe i n die Meinungsäußerungsfreiheit vornehmen zu müssen. Doch bleibt seine Auffassung von der Wahrscheinlichkeit einer Gefahr problematisch, was das K r i t e r i u m der Grenzziehung betrifft. Das Mehrheitsvotum ist getragen von der Überzeugung, daß eine demokratische Staatsordnung nicht erst dann auf eine Bedrohung durch antidemokratische Kräfte reagieren soll, wenn der Umsturz unmittelbar bevorsteht. Die demokratische Abwehr soll bereits zu einem Zeitpunkt einsetzen, i n dem eine direkte Umsturzgefahr noch nicht besteht. Doch gelingt es der Mehrheitsmeinung i n der Dennis-Entscheidung nicht, ein K r i t e r i u m aufzuweisen, wonach eine Meinungsäußerung, die für sich genommen noch nicht staatsgefährlich ist, i m Vorgriff auf eine mögliche Gefahr begrenzt werden soll. M i t Recht kann Douglas darum fragen, ob ein solcher Vorgriff nicht schon jede kritische Meinungsäußerung unmöglich macht. Wie leicht läßt sich argumentieren, daß eine Meinungskundgabe möglicherweise eines Tages zum Umsturz der demokratischen Staatsordnung beitragen wird.

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Das Mehrheitsvotum ist noch geprägt von einem Denken, das die Grenzmarkierung letztlich aus dem Gedanken der Staatssicherheit legitimiert. Die Freiheitsordnung an sich w i r d selten als Argument angeführt. I n einem „balancing process" werden verschiedene Interessen gegeneinander aufgewogen: hier Staatssicherheit und dort das Recht der Meinungsäußerungsfreiheit. Das K r i t e r i u m der „nicht unwahrscheinlichen" Gefahr soll für die Pendelschläge zur einen oder anderen Seite ausschlaggebend sein. Der Richter Jackson hat, wie aufgezeigt wurde, deutlich gemacht, daß der modifizierte „clear and present danger test" für diesen „balancing process" untauglich bleibt, solange jede Handlung am Tatbestand des gewalttätigen Umsturzes gemessen wird. So mag als Folge einer Meinungsäußerung die Wahrscheinlichkeit einer Gefahr für die demokratische Ordnung niemals existiert haben, und dennoch kann es zu einem Umsturz gekommen sein. Die Dennis-Entscheidung des amerikanischen Supreme Court bietet i n den Problemen, die sie aufwirft, Parallelen zur Diskussion um das deutsche Konzept der streitbaren Demokratie. Insbesondere sind es die Gewaltfrage, die Suche nach einem Grenzziehungskriterium der individuellen Meinungsäußerung und die Legitimation von Grundrechtsbeschränkungen, die einen solchen Vergleich rechtfertigen. Die Lösungsversuche hingegen, die das Mehrheitsvotum vorträgt, haben mit dem deutschen Konzept der streitbaren Demokratie wenig gemeinsam. Zusammenfassend bleibt festzustellen: Das Mehrheitsvotum in der Dennis-Entscheidung, aber auch der Smith Act, übersehen die Möglichkeit einer legalen Machtergreifung, die das Präventivkonzept der streitbaren Demokratie i m Auge behält. Die Modifizierung des „clear and present danger test" durch das Wahrscheinlichkeitskriterium setzt der Meinungsäußerungsfreiheit vage Grenzen. Die Legitimierung von Grundrechtsbeschränkungen mit dem Argument der Staatssicherheit bleibt letztlich Ausdruck einer wertrelativistischen Haltung, die mit dem Gedanken einer unbedingt schützenswerten Freiheits- und Wertordnung unvereinbar ist. 2. Die Yates-Entscheidung (1957)

I n der Dennis-Entscheidung hat der Supreme Court das schwierige Spannungsverhältnis von Sicherheit und Freiheit angesprochen, das auch ein Grundproblem des deutschen Konzepts der streitbaren Demokratie ist. I n der Yates-Entscheidung (1957)147 beschäftigt sich der Supreme Court i m wesentlichen damit, Einzelprobleme zu klären, die sich i m Zusammenhang mit dem Smith Act stellen. Das Gericht erwähnt 147

354 U.S. 298 (1957).

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den Gefahrentest der Dennis-Entscheidung („clear and present danger test") nicht mehr. Die Gewaltfrage w i r d auch nicht mehr angeschnitten. I m Gegensatz zur Dennis-Entscheidung fällt das Yates-Urteil i n eine Zeit, i n der die Hysterie der McCarthy-Ära weitgehend verschwunden ist. Der Weltkommunismus w i r d nicht mehr als eine unmittelbare Gefahr empfunden; die Kommunistische Partei der USA hat an politischem Einfluß verloren. Der United States District Court für den südlichen Bezirk Kaliforniens hatte i m August 1952 14 Angeklagte wegen Bildung einer Verschwörung zwischen den Jahren 1940 und 1951 verurteilt. 1 4 8 Das Gericht hatte die Angeklagten beschuldigt, den gewalttätigen Umsturz propagiert und gelehrt zu haben. Ein weiterer Anklagepunkt war die Mitgliedschaft in der Kommunistischen Partei gewesen. Der Supreme Court hebt die Entscheidung des District Court auf. Er nimmt den Yates-Fall zum Anlaß, einige Grundsatzentscheidungen, die er i m Dennis-Urteil zum Smith Act aufgestellt hat, zu überprüfen. Zwei Fragekomplexe stehen i m Vordergrund: Wie ist der Tatbestand des Propagierens vom gewalttätigen Regierungsumsturz i m Smith Act näher zu bestimmen? Welche Bedeutung hat die i m Smith Act gebrauchte Formulierung vom „Organisieren" einer Vereinigung zum Zweck des gewalttätigen Umsturzes 149 ? Die Angeklagten tragen vor, daß der Begriff des „Organisierens" nur den Gründungsakt einer politischen Vereinigung, jedoch nicht einen kontinuierlichen Prozeß beinhaltet, wie es die Regierung als Ankläger behauptete. 150 Das Mehrheitsvotum der Yates-Entscheidung, das von dem Richter Harlan vorgetragen wird, bestätigt diese Interpretation der Angeklagten. Das Votum führt aus, daß der Kongreß i m Smith Act keinen Hinweis gegeben hat, wie der Begriff des „Organisierens" zu definieren ist. Darum entscheidet sich das Gericht entsprechend seiner Tradition i n der Deutung unklarer Begriffe für eine enge Auslegung des strafrechtlichen Tatbestands. 151 Von größerer Tragweite ist jedoch die Deutung des Propagandabegriffs i m Smith Act, die das Mehrheitsvotum vornimmt. Das Gericht stellt fest, daß der Smith Act es nicht untersagt, den gewalttätigen Umsturz als ein abstraktes Prinzip, das losgelöst ist von jeder Absicht zur konkreten Handlung, zu propagieren („advocacy of abstract doctrine"). Vielmehr ist der Smith Act, wie es auch seine Entstehungs148

Yates v. United States, 225 F.2d 146 (1955). See. 2 (a) 3 (Smith Act); 18 U.S.C. § 2385 (1976). 150 Diese Frage w a r von Bedeutung. Bei Rechtmäßigkeit des Standpunkts, den die Angeklagten vertraten, setzte eine dreijährige Verjährungsfrist für Delikte der hier vorgetragenen A r t ein. 151 354 U.S. 310 (1957). 149

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geschichte belegt, gegen die Propagierung zur Tat („advocacy of action") gerichtet. Der Adressat der Meinungsäußerung „must be urged to do something , now or in the future" 1 5 2 . Diese deutliche Trennung zwischen einem „advocacy of action" und einem „advocacy of abstract doctrine" stellt wieder die direkte Verbindung zwischen Äußerung und Tat her, die i n der Dennis-Entscheidung mit der Formulierung des Wahrscheinlichkeitskriteriums verlorengegangen ist. Zugleich bedeutet diese Differenzierung die endgültige Abkehr von einem Denken, das dem demokratischen Staat in begrenztem Rahmen präventive Selbsterhaltungsmaßnahmen zugesteht. Der Staatsschutz soll sich jetzt nur noch auf die Beseitigung einer direkten Gefahr konzentrieren. Die Strafverfolgung auf der Grundlage des Smith Act muß nach der Yates-Entscheidung allein auf das Moment der „advocacy of action" abgestellt werden. Der „Organisationsklausel" 158 des Smith Act kommt keine Bedeutung mehr zu, weil das Gericht sie nur auf den Gründungsakt bezieht. Dadurch kann die Mitgliedschaft in der Kommunistischen Partei der fünfziger Jahre nicht mehr straferheblich sein. 154 3. Die Scales-Entscheidung (1961)

Die Scales-Entscheidung 155 des Supreme Court setzt die mit dem Yates-Urteil eingetretene Wende fort. Das Gericht greift wieder die „Organisationsklausel" des Smith Act auf und stellt die Frage nach der Vereinbarkeit des Smith Act mit dem Ersten Zusatzartikel der amerikanischen Bundesverfassung, die es auch i n der Dennis-Entscheidung angesprochen hat. I n einer sehr knappen 5:4-Entscheidung bestätigt der Supreme Court die Verurteilung des Angeklagten Scales 156 . Das Gericht w i r f t dem Angeklagten vor, i n der Zeit von Januar 1946 bis zum Zeitpunkt der Anklageerhebung (November 1954) Mitglied der Kommunistischen Partei i n North Carolina gewesen zu sein. Als Landesvorsitzender der Partei hat er, so das Gericht, sehr wohl die illegalen Ziele der Organisation gekannt und sich mit der Absicht identifiziert, den Umsturz so schnell wie möglich herbeizuführen. Das Mehrheitsvotum greift die Frage auf, ob die „Organisationsklausel" des Smith Act nicht gegen den Fünften Zusatzartikel der 152

354 U.S. 324 (1957). 18 U.S.C. § 2385 (1976). 154 I m Grunde bedeutet diese A b k e h r von jedem „ g u i l t by association" eine Rückbesinnung auf die frühere Rechtsprechung des Gerichts [vgl. Schneidermann v. United States, 320 U.S. 118, 136 (1943)]. 155 Scales ν. United States, 367 U.S. 203 (1961). 156 Scales ν. United States, 260 F.2d 21 (1958). 153

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Bundesverfassung verstößt, der ein „guilt by association" nicht zuläßt und immer die persönliche Beteiligung an rechtswidrigen Akten fordert. Nach Auffassung des Gerichts stellt der Smith Act lediglich einen solchen Vorsatz unter Strafe, der mit Hilfe des Parteiapparats kriminelle Ziele verfolgt. Der Smith Act soll nur das aktive Parteimitglied und nicht das bloß nominale, passive oder inaktive Mitglied treffen. I n A n spielung auf den Angeklagten Scales stellt das Mehrheitsvotum fest, daß es keinen Grund gibt, den hohen Funktionär innerhalb der Kommunistischen Partei unbestraft zu lassen, während das einfache M i t glied, das die kriminelle Tat ausführt, bestraft wird. 1 5 7 I n der Urteilsbegründung der Mehrheit heißt es weiter, daß der Smith Act nicht jedes Propagieren („advocacy") von Meinungen für ungesetzlich erklärt, auch dann nicht, wenn es von kommunistischen Organisationen kommt. So macht sich eine Person, die Mitglied der Kommunistischen Partei ist, nach dem Smith Act nicht strafbar, wenn sie nicht ausdrücklich die Absicht hat, den Regierungsumsturz rasch herbeizuführen. Dies gilt auch für ein Mitglied, das die Partei nur als Vehikel zur Förderung von legitimen Zielen und Absichten benutzt. Die Straftatbestände des Smith Act werden erst dann wirksam, wenn ein Mitglied wirklich um die Ziele der Partei weiß und sich mit ihnen offenkundig identifiziert. Der Richter Douglas greift i n seinem abweichenden Sondervotum 158 die Urteilsbegründung der Mehrheit scharf an und w i r f t ihr vor, den Angeklagten Scales tatsächlich nach einem „guilt by association" verurteilt zu haben. Nicht eine einzige illegale Tat habe die Mehrheit dem Angeklagten vorwerfen können. Vielmehr bewege sich die Anklage i m Bereich von „beliefs", wie etwa der Glaube an die proletarische Revolution oder der Glaube an den dialektischen Materialismus. Douglas räumt ein, daß diese Ideen für die meisten Menschen unpopulär und revolutionär sind. Dennoch fallen sie i n den Schutzbereich des Ersten Zusatzartikels. Der Glaube an das Prinzip der Revolution, so fährt Douglas fort, sei trotz aller Skepsis tief i n der amerikanischen Tradition verwurzelt. Douglas betont ausdrücklich, daß die staatliche Gewalt das Selbsterhaltungsrecht gegenüber einer Revolution hat, die mit Waffengewalt vorgeht. Der Scales-Fall bewege sich jedoch nur i m Bereich von Ideen und Glaubenshaltungen. Douglas ist entgegenzuhalten, daß der kommunistische Revolutionsanspruch nicht gleichgesetzt werden kann mit dem demokratischen Widerstandsrecht gegen eine Regierung, die demokratische Grund157

367 U.S. 226 f. (1961). 367 U.S. 278 ff. (1961); m i t Richter Douglas geben noch Richter Brennan, Richter Clark u n d Chief Justice Warren „dissenting opinions" ab (siehe 367 U.S. 260 ff.). 158

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postulate außer Kraft gesetzt hat. Das Widerstandsrecht zielt auf die Wiederherstellung ehemals gewährter Freiheitsrechte. I m Gegensatz dazu w i r d ein durch Revolution an die Macht gekommenes kommunistisches System die Grundrechte ausschalten und sich auf die „Diktatur des Proletariats" berufen. 4. Zusammenfassung: Die Rechtsprechung des Supreme Court und die KPD-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Ein Vergleich zwischen der KPD-Entscheidung des deutschen Bundesverfassungsgerichts 159 und den hier vorgestellten drei Entscheidungen des amerikanischen Supreme Court 1 6 0 findet seine Grenzen i n den verschiedenen politischen und juristischen Traditionen der Bundesrepublik und der USA. 1 6 1 Die KPD-Entscheidung ist eine A r t von „Feuertaufe" für das deutsche Gericht, das i m Jahr 1951 gegründet wurde. I m Unterschied dazu kann der amerikanische Supreme Court auf eine lange Rechtsprechungspraxis zurückblicken. Z u bedenken ist auch, daß die rechtlichen Grundlagen in diesem Vergleich verschieden sind. Der Supreme Court ist nur Revisionsgericht; er überprüft die von der Exekutive vollzogenen Gesetzesmaßnahmen. Hingegen ist das deutsche Gericht Entscheidungsinstanz, was die Frage der Verfassungswidrigkeit einer politischen Partei angeht. Letztlich zeigen sich Unterschiede i n der verfassungsrechtlichen Bewertung des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit. Dieses Grundrecht w i r d i m deutschen Verfassungsrecht als ein eigenständiges is» BVerfGE 5, 85; siehe hierzu Christian Bockenmühl, 25 Jahre nach dem K P D - U r t e i l : Historische u n d aktuelle Überlegungen, i n : aus p o l i t i k u n d Zeitgeschichte (Das Parlament) Β 46, 14. November 1981, S. 3—12; Edward McWhinney, The German Federal Constitutional Court and the Communist Party Decision, i n : Indiana L a w Journal 32 (Frühjahr 1957), S. 259—312; Wolfgang Abendroth, Das KPD-Verbotsurteil des Bundesverfassungsgerichts: E i n Beitrag zum Problem der richterlichen Interpretation von Rechtsgrundsätzen der Verfassung i m demokratischen Staat, i n : Zeitschrift für P o l i t i k N.F. 3 (1956), S. 305—327; siehe auch zum Vergleich die Gerichtsentscheidung des australischen Supreme Court, der den australischen „Communist Party Dissolution A c t " von 1950 für verfassungswidrig erklärte: Australian Communist Party & Ovs. v. The Commonwealth, i n : Australian L a w Journal 24 (März 1951), S. 485—508. 160 Z u einem Institutionenvergleich (Bundesverfassungsgericht — Supreme Court) siehe H a r t m u t Wasser, Das Bundesverfassungsgericht i n Karlsruhe: E i n Vergleich m i t dem Supreme Court i n politikwissenschaftlicher und politikdidaktischer Absicht, i n : aus p o l i t i k und Zeitgeschichte (Das Parlament) Β 49, 6. Dezember 1980, S. 19—38. 181 E i n interessanter Vergleich von öffentlicher Meinung u n d verschiedenen Kommunistenprozessen (in Kanada, Australien, USA u n d Bundesrepublik Deutschland) findet sich bei Charles H. Sheldon, Public Opinion and H i g h Courts: Communist Party Cases i n Four Constitutional Systems, i n : Western Political Quarterly 20 (Juni 1967), S. 341—360.

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Freiheitsrecht verstanden, während es nach amerikanischem Rechtsverständnis auf die Meinungsäußerungsfreiheit zurückbezogen wird. Trotz dieser Unterschiede lohnt der Vergleich. Beide Gerichte beschäftigen sich mit der besonderen Problematik einer kommunistischen Partei i m demokratischen Verfassungsstaat. Dieser Vergleich soll auch dazu dienen, die wesentlichen Aussagen zusammenzufassen, die das amerikanische Gericht i n den drei einschlägigen Entscheidungen gemacht hat. Das KPD-Urteil des Bundesverfassungsgerichts begründet über mehrere hundert Seiten die Verfassungswidrigkeit der Kommunistischen Partei Deutschlands (KPD). I n diesem Urteil w i r d das Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit an zentraler Stelle behandelt, konkret die Spannung zwischen A r t i k e l 5 Abs. 1 GG (Meinungsfreiheit) und A r t i k e l 21 Abs. 2 GG (Parteiverbot). Das Gericht w i r f t die Frage auf, inwieweit ein A r t i k e l 21 Abs. 2 GG i m demokratischen Staat nicht einen solch „unerträglichen Selbstwiderspruch" 182 darstellt, daß diese Bestimmung zur Begrenzung der Vereinigungsfreiheit mit der Verfassung unvereinbar ist. Die Verfassungswidrigkeit dieses Artikels w i r d jedoch vom Gericht verneint, indem es auf den „neuen Typus" der totalitären Partei verweist. Das Bundesverfassungsgericht gesteht der Demokratie keine wertneutrale Haltung gegenüber den totalitären Parteien zu. Denn diese nehmen demokratische Freiheitsrechte i n Anspruch, um ein System zu errichten, in dem jede Opposition ausgeschaltet sein wird. Darum haben die Grundgesetzväter nach Ansicht des Gerichts i n der Verfassung den Versuch unternommen, eine Synthese zwischen dem Prinzip der Toleranz gegenüber allen politischen Auffassungen u n d dem Bekenntnis zu gewissen unantastbaren G r u n d werten der Staatsordnung . . . 1 β 3

zu finden. Weiter führt das Gericht aus: A r t . 21 Abs. 2 GG . . . ist Ausdruck des bewußten verfassungspolitischen Willens zur Lösung eines Grenzproblems der freiheitlichen demokratischen Staatsordnung, Niederschlag der Erfahrungen eines Verfassungsgebers, der i n einer bestimmten historischen Situation das Prinzip der Neutralität des Staates gegenüber den politischen Parteien nicht mehr zu verwirklichen dürfen glaubte, Bekenntnis zu einer — i n diesem Sinne — streitbaren Demokratie'. 1 6 4

Diese wenigen Kernsätze aus dem U r t e i l des deutschen Bundesverfassungsgerichts weisen i m Vergleich zur Rechtsprechung des amerikanischen Supreme Court wesentliche Unterschiede i n folgenden Punkten 162 163 184

BVerfGE 5, 85 (137). Ebd., S. 139. Ebd.

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auf: Erstens, i n der Formulierung des Spannungsverhältnisses zwischen der Meinungsäußerungs- und Vereinigungsfreiheit einerseits, der staatlichen Sicherheit andererseits; zweitens, in der Gewaltfrage und dem ideologischen Charakter der Kommunistischen Partei; drittens, in den Schrankensetzungen. Erstens: Der Spannungsgegensatz zwischen Freiheit und Sicherheit w i r d i m Urteil des Bundesverfassungsgerichts und i n den drei Entscheidungen des Supreme Court verschieden benannt; diese Unterschiede begründen sich aus dem jeweiligen Demokratieverständnis. Das deutsche Gericht spricht vom „Prinzip der Toleranz gegenüber allen politischen Auffassungen". Aber gleichzeitig und als Gegenpol dazu w i r d das „Bekenntnis zu unantastbaren Grundwerten der Staatsordnung" angeführt. Richter Frankfurter vom Supreme Court spricht i n der Dennis-Entscheidung i n seinem zustimmenden Sondervotum von zwei wohlbegründeten „Interessen", einerseits der „Sicherheit", andererseits der „Redefreiheit". I n den späteren Yates- und ScalesEntscheidungen w i r d dieses Spannungsverhältnis nicht mehr erörtert. Hier vermischen sich die Begriffe der Freiheitsordnung und der Staatsordnung i n der Benennung des Spannungsgegensatzes. Die deutsche Demokratietradition nimmt keine Gleichsetzung dieser beiden Begriffe vor, 1 6 5 während auf amerikanischer Seite eine Äquivokation vertreten wird. 1 8 6 Der Übergang vom Begriff der Freiheitsordnung zum Begriff der Staatsordnung ist i m amerikanischen Freiheitsverständnis fließend; beide Begriffe decken sich weithin aus einem politischen und rechtlichen Denken, das den Staat („state") mit dem Begriff der Nation („nation") gleichsetzt. „Nation" steht hier dann für die gemeinsame Freiheitstradition aller Bürger der Vereinigten Staaten. Das Bundesverfassungsgericht formuliert deutlich die Spannung zwischen freier Meinungsäußerung und der Notwendigkeit, die demokratische Ordnung gegen einen freiheitsvernichtenden Gebrauch der Meinungsäußerung zu schützen. Aus den Worten des Gerichts ist herauszulesen, welches „Dilemma" dieses Spannungsverhältnis für die demokratische Ordnung bedeutet. Anders das amerikanische Gericht: Es betrachtet die Lösung des Spannungsgegensatzes als eine Frage der Interessenabwägung, als einen „balancing process". Das deutsche Gericht begreift den Spannungsgegensatz als ein Problem, das der Demokratie inhärent ist. Es geht nicht um die bloße A b 185 Das schwierige Verhältnis von Staats- u n d Freiheitsordnung i n der deutschen Staats- u n d Demokratietradition ist eindrucksvoll beschrieben bei Bracher, Staatsbegriff u n d Demokratie i n Deutschland, i n : ders., Das deutsche Dilemma, S. 11—40. 1ββ Vgl. Steinberger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 386 f.

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wägung divergierender Interessen. Nach Auffassung des Gerichts zeigt sich hier ein Widerspruch, dessen Auflösung unmöglich scheint. Darum spricht das Gericht auch bewußt von einer „Synthese" (und nicht von einer Lösung), die es i n Form der streitbaren Demokratie aus diesem Spannungsgegensatz formuliert. Schon der Begriff von der streitbaren Demokratie macht deutlich, daß diese Spannung niemals aufgehoben werden kann. Zweitens: Das Bundesverfassungsgericht begründet die streitbare Demokratie mit historischen Erfahrungen, die es nicht mehr gestatten, daß der Staat sich gegenüber dem Parteiwesen neutral verhält. Gerade der „neue Typus" der totalitären Partei unterstreicht nach Auffassung des Gerichts die Richtigkeit dieser Entscheidung. Der amerikanische Supreme Court modifiziert in- der Dennis-Entscheidung den „clear and present danger test". Eine Meinungsäußerung kann erst dann strafrechtlich verfolgt werden, wenn sie eine nicht unwahrscheinliche Gefahr für die staatliche Ordnung heraufbeschwört. Auch hier w i r d dem Staat das Recht zugestanden, einen Teil seiner Neutralität aufzugeben. Allerdings zeichnet sich i n den Mehrheitsvoten von der Dennis- bis zur Scales-Entscheidung ein Meinungswandel ab. Das Wahrscheinlichkeitskriterium des Dennis-Falles bietet noch große staatliche Eingriffsmöglichkeiten in den „Meinungsmarkt", zumal es keine klare Grenzziehung vornimmt. Hingegen verlangen die Mehrheitsvoten in den Yates- und Scales-Entscheidungen, daß die staatliche Autorität sich solange neutral verhält, bis die Staatssicherheit direkt gefährdet ist. Selbst diese beschränkten Eingriffsrechte werden i m abweichenden Votum von dem Richter Douglas (Scales-Entscheidung) für zu weitgehend erachtet. Douglas w i r f t der Richtermehrheit vor, gegen politische Ideen (sprich den Kommunismus) vorgehen zu wollen. Der Supreme Court läßt also i n seiner Dennis-Entscheidung eine Demokratieverteidigung gelten, die i m engeren Vorfeld der gewalttätigen Handlung liegt. Hingegen gesteht er in den zwei späteren Entscheidungen dem Staat nur noch ein Abwehrrecht gegenüber der direkten Gewaltanwendung zu. Das deutsche Gericht jedoch erlaubt ausdrücklich eine Demokratieverteidigung, die i m weiten Vorfeld eines eigentlichen Umsturzes liegt. Dem Staat w i r d das Recht zugestanden, sich gegen schleichende Unterminierungsversuche zur Wehr zu setzen, und diese müssen nicht unbedingt gewalttätig sein. Von einem Abwehrrecht gegen solche Vorbereitungen zur legalen Machtergreifung ist i n den Mehrheitsvoten der amerikanischen Richter am Supreme Court keine Rede. Einzig der Richter Jackson weist i n einem zustimmenden Sondervotum (Dennis-Entscheidung) darauf hin, daß das K r i t e r i u m „by force and violence" (Smith Act) i m Fall der

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Kommunistischen Partei bedeutungslos wird, wenn diese Partei auf legalem Weg ihr Ziel erreichen kann. Das deutsche Gericht sieht gerade i m Versuch antidemokratischer Kräfte, die politische Macht auf legalem Weg zu erringen, die eigentliche Gefahr für die staatliche Ordnung. Ausdrücklich weist es auf den Untergang der Weimarer Republik hin. Das Konzept der streitbaren Demokratie soll gerade i n der Grauzone zwischen gewaltfreien und gewalttätigen Umsturzversuchen eine Demokratieverteidigung in präventiver Absicht leisten. Das Bundesverfassungsgericht setzt sich intensiv mit der kommunistischen Ideologie auseinander, u m die Verfassungswidrigkeit der Kommunistischen Partei Deutschlands zu begründen und die weit vorgelagerte Selbstverteidigung der demokratischen Ordnung zu rechtfertigen. Das Bundesverfassungsgericht zitiert ausführlich aus den Schriften des Marxismus-Leninismus, um aufzuzeigen, wie gerade in der Phase der „ D i k t a t u r des Proletariats" demokratische Grundfreiheiten weitgehend ausgeschaltet sein werden. 167 Der Supreme Court hingegen unterbreitet i n keinem seiner Urteile eine ähnlich eingehende Analyse der kommunistischen Ideologie. Seine Argumentation legt das größere Gewicht auf die Gefahren, die vom internationalen Weltkommunismus für die USA ausgehen. Das Gericht betont die Fremdbestimmtheit der Kommunistischen Partei der USA. Doch es vernachlässigt die Auswirkungen der innenpolitischen Strategie dieser Partei. Gerade die Befürworter der „militant democracy" haben immer wieder darauf hingewiesen, wie totalitäre Kräfte innerhalb eines Systems demokratische Grundfreiheiten zum „legalen" Umsturz verwenden. Drittens: Sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch der Supreme Court setzen der Meinungsäußerungsfreiheit Schranken. Die DennisEntscheidung läßt die Grenze mit dem Punkt zusammenfallen, wo das Propagieren und Lehren einer Meinung die nicht unwahrscheinliche Gefahr heraufbeschwört, daß es zu einem Regierungsumsturz kommen kann. Die Yates-Entscheidung w i r d in der Grenzziehung klarer: Sie unterscheidet zwischen einem „advocacy of abstract doctrine" und einem „advocacy of action". I n Ansätzen w i r f t die Yates-Entscheidung auch die Frage auf, welche Kriterien die Vereinigungsfreiheit begrenzen sollen. I m Scales-Urteil legt der Supreme Court dann fest, daß die passive und inaktive M i t gliedschaft i n der Kommunistischen Partei noch keine Strafverfolgung rechtfertigt. Die Grenze erlaubten Handelns gilt als überschritten, wenn eine deutliche Identifizierung mit den antidemokratischen und 187

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Siehe BVerfGE 5, 85 (147 ff.).

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illegalen Zielen der Partei erfolgt ist. Die Grenzziehung verläuft also zwischen aktiver und passiver Mitgliedschaft i n der Kommunistischen Partei. Ein automatisches „guilt by association" läßt das Gericht unter keinen Umständen gelten. Das deutsche Gericht begrenzt die Vereinigungsfreiheit zur Bildung politischer Parteien, indem es ihre Verfassungswidrigkeit feststellt und ein Parteiverbot ausspricht wie i m F a l l der Kommunistischen Partei Deutschlands. Das Opportunitätsprinzip des Artikels 21 Abs. 2 GG stellt es den politischen Instanzen frei, angeblich verfassungswidrige Parteien einem Verfahren vor dem höchsten Gericht zu unterwerfen. Daher kann es Parteien geben, die offenkundig verfassungswidrig, jedoch nicht verboten sind. Solange eine Partei nicht verboten ist, sollte die Mitgliedschaft i n ihr keine strafrechtlichen Konsequenzen haben. I n der Praxis kann jedoch die Mitgliedschaft i n einer verfassungswidrigen, aber nicht verbotenen Partei nachteilige Folgen haben; 188 ein Beispiel ist der Problembereich „Extremismus und öffentlicher Dienst". Das deutsche Gericht setzt der Meinungsfreiheit dort Grenzen, wo absolute Werte, deren ideeller Ausgangspunkt die menschliche Würde ist, angegriffen werden. Das Konzept der streitbaren Demokratie erfährt seine Legitimation i n der Wert Ordnung des Grundgesetzes. Der amerikanische Supreme Court hat diese radikale Abkehr vom Wertrelativismus nicht mitvollzogen. Die Dennis-Entscheidung gibt zu erkennen, daß der Supreme Court große Mühen aufwendet, u m eine Legitimationsbasis für die Beschränkung der Meinungsäußerungsfreiheit zu finden. Hauptargument bleibt letztlich die Staatssicherheit. I n den Yates- und Scales-Entscheidungen t r i t t stärker der Gedanke des Selbstschutzes der Freiheit durch die Freiheit hervor. Es w i r d darauf vertraut, daß der „free market place of ideas" antidemokratische und subversive Ideologien verdrängt. Der Richter Douglas potenziert dieses Vertrauen i n der Scales-Entscheidung zu der Devise: Desto mehr Freiheit, desto sicherer auch die freiheitliche Ordnung vor Umsturzversuchen. Hier verkennen die Voten aller Richter die geschickten Unterwühlungsstrategien totalitärer Parteien; folglich müssen die Gegenmaßnahmen, die vorgetragen werden, weitgehend wirkungslos bleiben. 168 E i n Lösungsansatz findet sich bei M a r t i n Kriele, Feststellung der V e r fassungsfeindlichkeit von Parteien ohne Verbot, i n : Zeitschrift für Rechtsp o l i t i k 8 (1975), S. 201—204. K r i e l e fordert ein formelles Verfahren zur Feststellung der Verfassungsfeindlichkeit; der Bundesinnenminister oder eine oberste Landesbehörde sollten über die Verfassungswidrigkeit einer Partei entscheiden u n d ein solches Verfahren etwa i m Parteiengesetz festlegen. M i t Recht weist K r i e l e darauf hin, daß sich hierdurch die „naiven M i t g l i e d schaften" i n f ü r verfassungswidrig befundenen Parteien verringern würden. Krieles Lösungsvorschlag weist i n einigen Punkten Ähnlichkeiten m i t dem amerikanischen Registrierungssystem auf.

E. Streitbare Demokratie i n der Zeit nach McCarthy

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Der Supreme Court geht i n seiner Rechtsprechung nicht auf den Abschnitt 4 (a) des Internal Security Act ein. Einzig hier zeigt sich eine A n t w o r t auf die geschickten Machtergreifungstechniken totalitärer Kräfte. Das Bundesverfassungsgericht erklärt die Kommunistische Partei Deutschlands für verboten. Das Exponierungssystem des Internal Security Act legt die Demokratieverteidigung nicht i n die Hände der Judikative, sondern der Exekutive. I m Jahr 1954 erklärt der Kongreß die Kommunistische Partei der USA für rechtlos, aber nicht für verboten. Die Kommunistische Partei der USA soll als politische Kraft aus dem politischen Willensbildungsprozeß eliminiert werden, indem sie dem Exponierungssystem unterworfen und gleichzeitig für rechtlos erklärt wird. Der Kongreß verfolgt hier eine A r t „Doppelstrategie" und nimmt die Partei i n den Zangengriff. Den Bürgern w i r d die gesellschaftliche Ächtung der Kommunistischen Partei überlassen, während sie von staatlicher Seite i n ihrem rechtlichen Status extra legem gestellt wird. Aus diesem Vergleich zwischen der KPD-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts und der Antisubversions-Rechtsprechung des Supreme Court läßt sich bezüglich des deutschen Konzepts der streitbaren Demokratie festhalten: Alle grundsätzlichen Fragen dieses Konzepts wie das „demokratische Dilemma", die Schrankensetzung, das Schutzobjekt oder die Gewaltfrage werden in der Rechtsprechung beider Gerichte angesprochen. Der Supreme Court und das Bundesverfassungsgericht unterstreichen den unverrückbaren Wert der Meinungsäußerungs- und Vereinigungsfreiheit. Beide Gerichte errichten hohe Schutzwälle um die Meinungsäußerungsfreiheit, um dieses fundamentale Grundrecht gegen leichtfertige staatliche Eingriffe zu schützen. Allerdings verdeutlicht die Rechtsprechung beider Gerichte, daß diese Grundfreiheiten nicht absolut sind, sondern i n bestimmten Fällen Einschränkungen erfahren können.

E. Streitbare Demokratie in der Zeit nach McCarthy M i t der Ablösung von Senator McCarthy i m Jahre 1954 als Vorsitzender des Ausschusses über „Un-American Activities" läßt die antikommunistische Verfolgungswelle beinahe schlagartig nach. Gleichzeitig werden nach Ende des Korea-Krieges die amtlichen Kontakte zwischen der amerikanischen und sowjetischen Regierung enger geknüpft. I n den siebziger Jahren kommt es dann i m Zuge der Entspannungspolitik zu weitergehenden politischen Annäherungen zwischen den USA und der Sowjetunion. Die achtziger Jahre machen wieder 9*

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stärker die ideologischen Frontstellungen zwischen beiden Systemen deutlich. Die kommunistische Ideologie w i r d auch heute i n den USA als eine Gefahr für die nationale Sicherheit betrachtet. 189 I n den Jahrzehnten nach McCarthy wendet sich der Kongreß mit seinen legislativen Maßnahmen i m Bereich des Staatsschutzes fast ausschließlich dem Aspekt der nationalen Sicherheit zu und hier besonders drei Gebieten: government secrecy, surveillance of domestic dissidents, and the exercise of extraordinary police powers during emergencies. 170

E i n Teil des heutigen Staatsschutzrechts sind auch die Antisubversionsgesetze aus den vierziger und fünfziger Jahren, so der Voorhis Act (1940), der Smith Act (1940) und der Communist Control Act (1954)171. Diese gesetzgeberischen Maßnahmen haben i n der Zeit nach McCarthy nur geringfügige rechtliche Änderungen erfahren. Der Internal Security Act ist i m Jahr 1968 i n einem Punkt grundlegend geändert worden: Das Registrierungssystem wurde auf ein Indizierungssystem umgestellt. I n der politischen Praxis ist auch dieses System inzwischen hinfällig geworden. 1. Die Gesetzgebung

Das individuelle oder organisierte Propagieren („advocacy") oder Lehren („teaching") des gewaltsamen Umsturzes steht nach dem Smith Act weiterhin unter Strafe. 172 M i t Gesetz vom 2. Januar 1968 ändert der Kongreß den Internal Security Act. 1 7 3 Auffallend ist an dieser Gesetzesänderung, daß sie die „findings" des Kongresses aus dem Jahr 1950 wortwörtlich beibehält. Dort heißt es — wie schon dargestellt wurde —, daß eine weltweite kommunistische Bewegung existiert, deren Ziel die Errichtung einer totalitären Diktatur ist. 1 7 4 Der Gesetzgeber von 1968 folgt den Auffassungen des Kongresses von 1950 und erblickt auch weiterhin i n der „totalitären Herausforderung" durch den (Welt)kommunismus eine Bedrohung für die amerikanische Demokratie. 169

Dies zeigt auch das Antragsformular f ü r ein Nichteinwanderungsvisum i n die U S A [U.S. Department of State, Optional F o r m of 156 German (Rev. 6/82), Seite 2, Nr. 135] : „ E i n V i s u m darf nicht ausgestellt werden, w e n n der Antragsteller einer Personengruppe angehört, die laut Gesetz von der E i n reise i n die Vereinigten Staaten ausgeschlossen ist . . . I m allgemeinen handelt es sich hier u m Personen, die . . . bestimmten Organisationen angehören oder ihnen angehört haben, einschließlich kommunistischer u n d ihnen angegliederter Organisationen . . . " 170 (National Security), Developments i n the L a w — The National Security Interest and C i v i l Liberties, i n : H a r v a r d L a w Review 85 ( A p r i l 1972), S. 1134. 171 Der Communist Control A c t ist heute T e i l des Internal Security Act. 172 Vgl. 18 U.S.C. § 2385 (1976); 18 U.S.C.Α. § 2385 (1970). 173 81 Stat. 766 (1968); 50 U.S.C. §§ 781—798 (1976). 174 Sec. 2 (1 ff.) (ISA); 50 U.S.C. § 781 (1976).

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Beibehalten w i r d auch der Tatbestand des gewaltfreien Umsturzes i m Internal Security Act [Abschnitt 4 (a)]. 175 Nach wie vor steht der Versuch unter Strafe, i n den USA auf friedfertigem oder gewalttätigem Wege einer totalitäre Diktatur errichten zu wollen. 1 7 8 Hinzugetreten ist i m neuen Gesetz von 1968 ein Abschnitt, der ein „guilt by association" strikt unterbindet: Neither the holding of office nor membership i n any Communist organizat i o n by any person shall constitute per se a violation of subsection (a) [ A b schnitt 4 (a) (ISA), A n m . des Verf.] . . . or of any other c r i m i n a l statute. 1 7 7

Die bloße Mitgliedschaft i n einer kommunistischen Organisation darf also noch nicht zum Schluß verleiten, daß das betreffende Mitglied auch wirklich an dem gewaltfreien Umsturz des amerikanischen Regierungssystems arbeitet. Das Gesetz von 1968 zum Internal Security Act bringt eine Veränderung, die inzwischen wieder hinfällig geworden ist. Das Registrierungssystem für kommunistische Aktions- und Tarnorganisationen sowie deren leitende Funktionäre w i r d auf ein Indizierungssystem umgestellt. Das alte Registrierungssystem hatte kommunistische Organisationen angehalten, sich auf eigene Initiative beim Bundesjustizminister eintragen zu lassen. Diese Klausel fällt weg; eine Pflicht zur Registrierung besteht für diese Organisationen und deren Mitglieder nicht mehr. Der Subversive Activities Control Board kann nur noch öffentliche Listen über Organisationen führen, die kommunistisch orientiert sind, ebenso auch über Individuen, die Mitglieder kommunistischer Tarnorganisationen sind. Eine Entscheidung des Obersten Bundesberufungsgerichts des District of Columbia erklärt jedoch i m Jahr 1969 die Möglichkeit der Listenführung von individuellen Parteimitgliedern für verfassungswidrig. 1 7 8 Spätestens seit dem 30. Juni 1973 ist auch die Möglichkeit weggefallen, daß Register über kommunistische Aktions- und Tarnorganisationen geführt werden. Denn seit diesem Zeitpunkt hat der Subversive Activities Control Board endgültig seine Tätigkeit eingestellt, w e i l i h m keine Gelder mehr vom Kongreß zugewiesen wurden. Praktisch bedeutet dies das Ende des Exponierungssystems i m Internal Security Act, wenn auch die Indizierungsmaßnahmen i m Gesetz noch fortbestehen.

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50 U.S.C. § 783 (a) (1976). Ausnahme bleibt der Weg über die Verfassungsänderung. 177 See. 4 (f) (ISA); 50 U.S.C.A. § 783 (Supp. 1983). 178 Boorda v. SACB, Archeiuta et al. v. SACB, 421 F.2d 1142 (1969); der Supreme Court hatte kein certiorari-Verfahren gewährt. 176

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I I I . Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit i n den USA 2. Die Rechtsprechung des Supreme Court

Sowohl in der Dennis-Entscheidung wie auch i n den späteren Yatesund Scales-Entscheidungen geht es um die Vereinbarkeit bestimmter Gesetzesbestimmungen mit dem Ersten Zusatzartikel der amerikanischen Bundesverfassung. Hierbei ist die zentrale Frage, welche Grenzziehungen dieser A r t i k e l i m Bereich der freien Meinungsäußerung und der Vereinigungsfreiheit zuläßt. Eine Entscheidung aus dem Jahr 1969 verdeutlicht den heute üblichen Weg des Supreme Court, die Meinungsäußerungsfreiheit zu begrenzen. 179 I n diesem Urteil hebt der Supreme Court ein Gesetz des Bundesstaates Ohio auf, das ähnlich dem Smith Act das individuelle und organisierte Propagieren und Lehren der „Doktrinen des kriminellen Syndikalismus" und den Versuch, politische Reformen auf gewalttätigem Wege zu erreichen, unter Strafe gestellt hat. 1 8 0 Das Gericht hebt die Verurteilung des Angeklagten Brandenburg auf, der aufgrund dieses Gesetzes bestraft worden war. Brandenburg hatte i n Ohio als führendes Mitglied des K u K l u x K l a n auf einer nächtlichen Zusammenkunft des K l a n herabsetzende Äußerungen über Schwarze und Juden gemacht. Außerdem hatte er mit Anschlägen auf den Präsidenten und den Kongreß gedroht, falls die Legislative nicht ihre „Unterdrückung der weißen, kaukasischen Rasse" aufgeben würde. 1 8 1 Das Gericht erklärt das Bundesstaatsgesetz von Ohio für verfassungswidrig, da es nicht zwischen einem mere abstract teaching of the moral propriety or even moral necessity for a resort to force and violence . . . 1 8 2

und einem advocacy . . . directed to inciting or producing imminent lawless a c t i o n . . . 1 8 3 unterschieden h ä t t e .

Das Gericht nimmt also eine Trennung zwischen einem „abstrakten Lehren" zum möglichen Gewalteinsatz und einem Propagieren vor, das eine „direkte gesetzwidrige A k t i o n " zur Folge hat. Diese Trennung 179

Brandenburg v. Ohio, 395 U.S. 444 (1969) (per curiam). Ohio Rev. Code Ann. § 2923.13 (page) (repealed 1974). Wörtlich lautet die v o m Supreme Court angesprochene Gesetzespassage: Es ist gesetzesw i d r i g „to advocate the duty, necessity, or propriety of crime, sabotage, violence, or u n l a w f u l methods of terrorism as a means of accomplishing industrial or political reform . . . or (to) v o l u n t a r i l y assemble w i t h any society, group or assemblage of persons formed to teach or advocate the doctrines of c r i m i n a l syndicalism" [zitiert nach 395 U.S. 449 (1969)]. 181 395 U.S. 446 (1969). 182 395 U.S. 449 (1969). 183 Ebd. 180

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grenzt die Möglichkeit einer Beschränkung der Meinungsäußerungsfreiheit noch weiter ein als es i m Yates-Fall geschehen ist, wo zwischen einem „advocacy of abstract doctrine" und einem „advocacy of action" unterschieden wird. 1 8 4 A u f solche Weise w i r d nur noch die Form der Anstiftung zur Tat getroffen. 185 I m Grunde betrachtet das Mehrheitsvotum i n der Brandenburg-Entscheidung nur noch die direkte Anstiftung zur gewalttätigen Handlung als unvereinbar mit dem Ersten Zusatzartikel. 186 Die Richter Black und Douglas lehnen i n ihren Voten selbst diese enge Auslegung der Eingriffsmöglichkeiten ab. Sie sind der Meinung, daß der Erste Zusatzartikel eine Grenzziehung zwischen dem Äußern von Ideen und der Aufforderung zur Tat nicht zuläßt. 187 Spätere Entscheidungen des Supreme Court ergänzen die vom Mehrheitsvotum vorgenommenen Grenzmarkierungen der Meinungsäußerungsfreiheit. 188 Spätestens die Brandenburg-Entscheidung zeigt, daß das höchste amerikanische Gericht beinahe unüberwindbare Schutzwälle um die Meinungsäußerungsfreiheit des Ersten Zusatzartikels gezogen hat. Beschränkungen der Meinungsäußerungsfreiheit sind nur bei äußersten Gefahren für die öffentliche Sicherheit zulässig. 189 Die wertrelativistisch geprägte Grundhaltung der Richter am Supreme Court der sechziger und siebziger Jahre erhebt den Gedanken des „free market place of ideas" zum höchsten Wert an sich. E i n fester Glaube an die Notwendigkeit, den politischen Meinungsbildungsprozeß nicht durch legislative oder judikative Eingriffe stören zu dürfen, charakterisiert das Freiheitsverständnis des amerikanischen Gerichts. Das politische Gemeinwesen ist zu einem „neutral forum for the expression of all points of v i e w " 1 9 0 geworden. Sehr deutlich kommt dies auch i m Jahr 1971 i n einem Votum des Richters Harlan zum Ausdruck, der keineswegs wie seine Kollegen Black oder Douglas Vertreter einer absoluten Meinungstheorie gewesen ist: 184

Vgl. (National Security), National Security Interest, S. 1137. Steinberger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 384. 186 Vgl. Peltason, Understanding the Constitution, S. 132. 187 Siehe 395 U.S. 449 f. (Richter Black); 395 U.S. 450 ff. (Richter Douglas). 188 Siehe etwa Hess v. Indiana, 414 U.S. 105 (1973) (per curiam); Bachellar v. Maryland, 397 U.S. 564 (1970). 189 Andere Problemfelder i m Bereich des Ersten Zusatzartikels i n den siebziger Jahren waren zum Beispiel die Verunglimpfung des Staates u n d seiner Symbole (besonders i m Zuge des Vietnam-Krieges), politisch m o t i vierte Streiks u n d der Verrat von Staatsgeheimnissen; vgl. Archibald Cox, The Supreme Court 1979 Term, Foreword: Freedom of Expression i n the Burger Court, i n : H a r v a r d L a w Review 94 (November 1980), S. 3—94. 190 Donald P. Kommers, The Jurisprudence of Free Speech i n the United States and the Federal Republic of Germany, i n : Southern California L a w Review 53 (Januar 1980), S. 670. 185

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The constitutional r i g h t of free expression . . . is designed and inclined to remove governmental restraints from the arena of public discussion, p u t t i n g the decision as to w h a t views shall be voiced largely into the hands of each of us, i n the hope that use of such freedom w i l l ultimately produce a more capable citizenry. 1 9 1

Die Rechtsprechung des Supreme Court hat sich i n der Frage der Begrenzung der Meinungsäußerungsfreiheit wieder auf einen Punkt bewegt, wo sie schon einmal gestanden hat, als die „totalitäre Herausforderung" gerade i n den Anfängen ihrer Entwicklung stand. Damals umschrieb Richter Brandeis i m Jahre 1927 die Bedeutung der Meinungsäußerungsfreiheit wie folgt: I f there be time to expose through discussion the falsehood and fallacies, to avert the evil b y the process of education, the remedy to be applied is more speech, not enforced silence. Only an emergency can j u s t i f y repression. Such must be the rule i f authority is to be reconciled w i t h freedom. 1 9 2

I m heutigen Antisubversionsrecht gibt es auf dem Gebiet der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit durchaus noch vergleichbare Ansätze zum Konzept der streitbaren Demokratie. Hingegen läßt die heutige amerikanische Rechtsprechung des Supreme Court solche Vergleiche kaum noch zu, was die Frage der Demokratieverteidigung angeht. Der Supreme Court hat i n den Jahren nach McCarthy die bestehenden Antisubversionsmaßnahmen sehr restriktiv ausgelegt und eine Reihe von Einzelbestimmungen für verfassungswidrig erklärt. So zeigt sich heute eine tiefe K l u f t zwischen der verfassungsgerichtlichen Interpretation bestehender Abwehrmaßnahmen und deren eigentlicher Intention, die der Gesetzgeber der vierziger und fünfziger Jahre ihnen beigemessen hat. I n der Rechtsprechung des Supreme Court taucht ein Grundkonflikt der McCarthy-Zeit nicht mehr auf, der für das deutsche Konzept der streitbaren Demokratie charakteristisch ist, nämlich der Konflikt zwischen den Herausforderungen totalitärer Bestrebungen und dem Schutz der demokratischen Freiheitsordnung. Es geht vornehmlich um Fragen der „national security", wie sich zum Beispiel am Fall der Pentagon Papiere 193 ablesen läßt. Eine mögliche Bedrohung der amerikanischen Demokratie durch antidemokratische Kräfte von innen w i r d als Pro191

Cohen v. California, 403 U.S. 15, 24 (1971). Whitney v. California, 274 U.S. 357 (1927). 193 Daniel Ellsberg hatte während seiner Tätigkeit für die Regierung A n fang der siebziger Jahre Kopien von streng geheimen Regierungsdokumenten gemacht, die militärische u n d diplomatische A k t i o n e n i n Indochina formulierten. Hiervon gab er Zusammenfassungen an verschiedene Zeitungen, die sie veröffentlichen sollten. Die Exekutive erfuhr von der geplanten V e r öffentlichung u n d versuchte den Abdruck der Dokumente zu stoppen, da höchste nationale Interessen auf dem Spiel stehen würden. Der Supreme Court lehnte den A n t r a g auf einstweilige Verfügung ab [New Y o r k Times Co. v. United States, 403 U.S. 713 (1971)]. 192

E. Streitbare Demokratie i n der Zeit nach McCarthy

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blem kaum noch erörtert. Wird das Thema aufgebracht, so verweist das Gericht auf die Kräfte des „Meinungsmarkts", die ihr eigenes Abwehrsystem geschaffen haben. Die wesentlichen Unterschiede zwischen der amerikanischen Demokratieverteidigung und dem deutschen Konzept der streitbaren Demokratie lassen sich wie folgt i n vier Punkten zusammenfassen: Erstens: Die amerikanische Antisubversions-Gesetzgebung hat einen mehr repressiven Charakter, während die streitbare Demokratie nach dem deutschen Konzept eine präventive Wirkung haben soll. Zweitens: Die Antisubversions-Gesetzgebung hat vornehmlich den linken Totalitarismus i m Auge, während die deutsche streitbare Demokratie sich gegen alle totalitären Kräfte richtet. Drittens: Das Antisubversionsrecht bewegt sich trotz des Abschnitts 4 (a) (Internal Security Act) i m wesentlichen i n der Abgrenzung von gewaltfreien und gewalttätigen Umsturzbestrebungen. Hingegen sucht die streitbare Demokratie des Grundgesetzes gerade den legalen, gewaltfreien Unterminierungsversuchen entgegenzuwirken. Viertens: Die Legitimationsgrundlage für die Schutzmaßnahmen der amerikanischen Demokratie ist die Staatssicherheit, für die deutsche demokratische Ordnung ist es die wertgebundene Freiheitsordnung. 3. Die politische Praxis

Die politische Praxis des amerikanischen Antisubversionsrechts ist zum einen durch die Rechtsprechung des Supreme Court dargestellt. Zum anderen zeigt sie sich i n Ausmaß und Erfolg der unter den verschiedenen Gesetzesakten, insbesondere dem Smith Act (1940) und dem Internal Security Act (1950) eingeleiteten Strafverfolgungen. Der Ausschuß über „Un-American Activities" hat eingehende Untersuchungen über subversive Einflüsse auf verschiedene Bereiche des gesellschaftlichen und politischen Lebens i n den USA durchgeführt. Der Jahresbericht des Ausschusses aus dem Jahr 1948 vermittelt einen Eindruck über den Umfang seiner Untersuchungen. 194 Dort heißt es, daß zahlreiche Zeugen vernommen worden sind. Der Untersuchungsausschuß habe bis dato eine Unzahl von Einzelinformationen über die Aktivitäten und Beziehungen von über 300 000 Personen gesammelt. Es würden Listen von Personen geführt, die Bittschriften der Kommunistischen Partei unterzeichnet haben; 363 119 Unterschriften seien gesammelt worden. Der Bericht führt weiter aus, daß allein i m Zeitraum vom 20. J u l i 1946 bis zum 22. Dezember 1948 auf Anfragen des Kongresses 194 U.S., Congress, Report of the Committee on U n - A m e r i c a n Activities to the United States House of Representatives, 80th Cong., 2nd sess., 1948; zitiert nach Carr, House Committee, S. 259 f.

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Einzelberichte über 25 591 Personen und 1786 Organisationen geschrieben wurden. Über 8553 Ausgaben von 644 Zeitschriften aus subversiven Kreisen dienten als eine hilfreiche Informationsquelle. Die Untersuchungsausschüsse des amerikanischen Kongresses sehen ein Hauptziel ihrer Arbeit darin, die Öffentlichkeit zu informieren. Die Initiierung von Gesetzentwürfen ist zweitrangig. Demzufolge suchte auch der Ausschuß über „Un-American Activities" die Publizität, die er ohne Zweifel fand. 195 Die praktische Arbeit des Ausschusses brachte bis zu Beginn der fünfziger Jahre begrenzte Ergebnisse hervor. I n den vierziger Jahren, während des Zweiten Weltkriegs also, wurden nur 18 führende Funktionäre einer trotzkistischen Gruppe aus Minnesota nach dem Smith Act rechtskräftig verurteilt. 1 9 6 Ihnen war vorgeworfen worden, mit der Bildung einer Verschwörung den Smith Act verletzt zu haben. I m J u l i 1948 erhob die Bundesregierung Anklage gegen elf Mitglieder des Zentralkomitees der Kommunistischen Partei der USA. Sie wurden aufgrund des Smith Act rechtskräftig verurteilt. Der Supreme Court bestätigte i n seiner Dennis-Entscheidung (1951) dieses Urteil. M i t der Dennis-Entscheidung änderte sich das B i l d jedoch schlagartig. Diese Entscheidung war Anlaß für die Regierung Truman, die Strafverfolgungen gegen Funktionäre und Mitglieder der Kommunistischen Partei zu intensivieren, um die Partei lahmzulegen. Bis zur YatesEntscheidung (1957) wurden 141 Personen aufgrund des Smith Act zu oft mehrjährigen Freiheitsstrafen verurteilt. 1 9 7 Die Yates-Entscheidung führte zu einem abrupten Ende dieser Strafverfolgungen. Schon der Voorhis Act (1940) hatte für Organisationen, die den gewaltsamen Umsturz propagierten, die Registrierungspflicht eingeführt. Zwar waren sieben Organisationen der Registrierungspflicht nachgekommen, aber darunter waren keine ausgesprochen kommunistischen oder nazistischen Organisationen, sondern zwei, die den gewaltsamen Umsturz des nationalsozialistischen Regimes, und fünf, die den gewaltsamen Umsturz des kommunistischen Regimes i n der Sowjetunion propagierten; „eine Verkehrung des Gesetzeszwecks, die nicht der Ironie entbehrt" 1 9 8 . E i n ähnliches Schicksal ereilte dem Registrierungssystem des Internal Security Act (1950). Als die Kommunistische Partei der USA innerhalb der Frist von 30 Tagen ihrer Registrierungspflicht nicht nachkam, leitete 195 Siehe das K a p i t e l „Press Treatment of the U n - A m e r i c a n Activities Investigations" bei Carr, ebd., S. 364—405. 196 Dunne v. United States, 138 F.2d 137 (C.A. 8th Circ., 1943); cert. den. 320 U.S. 790 (1943). 197 Steinberger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 366. 198 Ebd., S. 406.

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der Bundesjustizminister am 22. November 1950 vor dem Subversive Activities Control Board ein Verfahren auf Erlaß einer Registrierungsverfügung ein. Der Board erließ eine Verfügung i m A p r i l 1953. Gerichtliche Einwendungen führten zu neuen Beweisaufnahmen, so daß der Partei erst i m Februar 1959 eine weitere Registrierungsverfügung zugestellt wurde. Eine Entscheidung des Supreme Court aus dem Jahr 1961 machte diese Verfügung unanfechtbar. 199 Die Kommunistische Partei kam jedoch der Registrierungsverfügung nicht nach. Weitere Versuche der Regierung, die Partei zur Registrierung zu zwingen, scheiterten letztlich an den Gerichten. 200 Das gleiche Los war auch den Registrierungsverfügungen beschieden, die der Subversive Activities Control Board bis Mitte 1965 gegen 37 Personen als mutmaßliche Mitglieder der Kommunistischen Partei erlassen hatte. Das Bundesberufungsgericht des District of Columbia bestätigte i m Jahr 1964 die Rechtmäßigkeit der Verfügungen; 201 der Supreme Court hob sie wieder auf. 202 Hiernach folgten keine Registrierungsverfahren mehr. Somit war das Registrierungssystem des Internal Security Act bereits vor seiner Abschaffung i m Jahr 1968 weithin gescheitert. 203 Daraus zog die Legislative i m Jahr 1968 die Konsequenz, das Registrierungssystem auf ein Indizierungssystem umzustellen. I n den siebziger Jahren hat es i m Bereich der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit keine spektakulären Strafverfolgungen wegen Verletzung der Antisubversionsgesetze mehr gegeben.

199

(1961).

Communist Party v. Subversive Activities Control Board, 367 U.S. 1

200 Zuletzt Communist Party v. United States, 331 F.2d 807 (1963), cert. den 377 U.S. 968 (1964). 201 Albertson v. Subversive Activities Control Board, 332 F.2d 317 (1964). 202 382 U.S. 70 (1965). 203 Steinberger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 510.

I V . Grenzen der Meinungsund Vereinigungsfreiheit in Frankreich Die Ideen der französischen Menschen- und Bürgerrechtserklärung („Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen") vom 26. August 1789 knüpfen an die Forderungen der amerikanischen Unabhängigkeitserklärung von 1776 an. Die rechtliche Bedeutung und Tragweite der französischen Erklärung ist bis heute umstritten geblieben: Waren es nur philosophische Grundsätze oder kam ihnen ein rechtlicher Bindungscharakter zu?1 U m so schwieriger bleibt die Frage zu beantworten, welche Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit auf diesem Hintergrund i n Frankreich bis heute anerkannt sind. Ohne einen Blick i n juristische Verweisungen läßt sich die Frage nach Ansätzen einer streitbaren Demokratie i m Bereich der Meinungsund Vereinigungsfreiheit für die Fünfte Republik, die sich i m Jahr 1958 eine Verfassung gegeben hat, nicht beantworten. Diese Republik stützt sich in der rechtlichen Verankerung der Vereinigungsfreiheit („liberté d'association") auf das Vereinsgesetz vom 1. J u l i 19012. Das Verbotsgesetz vom 10. Januar 19363 gilt nur für halbmilitärische Verbände; es modifiziert aber weiter Schranken, die schon das Gesetz von 1901 i n der Ausübung der Vereinigungsfreiheit aufstellt. Der erstmals i n eine französische Verfassung aufgenommene Parteienartikel (Art. 4 der Verfassung von 1958) ergänzt diese bestehenden Vereinsgesetze. Spätestens seit der Entscheidung des Conseil Constitutionnel vom 16. J u l i 1971 genießt die Vereinigungsfreiheit Verfassungsrang. 4 Das Grundrecht der Meinungsfreiheit („liberté d'opinion et d'expression") genießt ebenso Verfassungsrang. Die Präambel der Verfassung von 1958 erklärt die Meinungsfreiheit zum Verfassungsrecht, indem sie auf die Präambel der Verfassung der Vierten Republik (1946) verweist. Diese wiederum bezieht sich auf die Menschen- und Bürgerrechtserklärung von 1789.5 1 Siehe hierzu Klaus Stahl, Die Sicherung der Grundfreiheiten i m öffentlichen Recht der Fünften Französischen Republik, Hamburg 1970, S. 7 ff. 2 L o i d u 1er j u i l l e t 1901 relative au contrat d'association, Journal Officiel 5. J u l i 1901. 3 L o i du 10 j a n v i e r 1936 relative aux groupes de combat et milices privées, Journal Officiel 12. Januar 1936. 4 Die Entscheidung ist veröffentlicht i n : Journal Officiel 18. J u l i 1971, S. 7114. 5 A r t i k e l 10 u n d 11 der Menschen- u n d Bürgerrechtserklärung von 1789.

Α. Der politisch-ideengeschichtliche Rahmen

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I n der folgenden Darlegung für die französischen Verhältnisse w i r d die Darstellung der Vereinigungsfreiheit i n den Mittelpunkt gerückt, während für den vorangegangenen Teil im Vergleich mit den USA die Meinungsäußerungsfreiheit i m Vordergrund gestanden hat. 8 Das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit soll i m Kontext des französischen Freiheitsverständnisses analysiert werden. Wichtig für die Überlegungen ist auch die demokratische Tradition, die i m Gegensatz zur amerikanischen keine ungebrochene Tradition ist. Dies hat nicht zuletzt der Umbruch von der Vierten zur Fünften Republik gezeigt.

A. Der politisch-ideengeschichtliche Rahmen Die französischen Republiken haben seit der Revolution von 1789 immer wieder gegen Anfeindungen von rechts und links kämpfen müssen. Hinzu trat eine oft gewalttätige Aggression, die von anarchistischen Gruppierungen oder vom M i l i t ä r ausging. Der subtile Kampf, den totalitäre Kräfte gegen das demokratische System betreiben, bleibt auch i n Frankreich ein Phänomen des 20. Jahrhunderts. Einerseits ist also die Frage des Demokratieschutzes i n Frankreich ein altes Problem. Schon immer hat sich die französische Demokratie Anfeindungen aller politischen Couleurs stellen müssen. Andererseits erhielt die Demokratieverteidigung spätestens mit Beginn der Fünften Republik neue Impulse, als i m Jahr 1958 bewußt Institutionen geschaffen wurden, die das Parteiensystem stabilisieren sollten und auch den Zweck verfolgten, dem aufreibenden Kampf der extremistischen Parteien aus der Zeit der Dritten und Vierten Republik ein Ende zu setzen. Das präsidiale System der Fünften Republik stellte sich also damit i n einen bewußten Gegensatz zum Vielparteienstaat voraufgegangener Republiken. Wie verschieden die politischen Traditionen Frankreichs und der USA sind, zeigt sich am Beispiel der kommunistischen Parteien. I n den USA richtet sich die Antisubversions-Gesetzgebung gegen eine kleine und unbedeutende kommunistische Partei ohne maßgebliche Einflußmöglichkeiten auf das Regierungsgeschäft. I n Frankreich hingegen nimmt eine ideologisch ähnlich ausgerichtete Organisation, die Kommunistische Partei Frankreichs (PCF), wichtige Einflußpositionen wahr, obwohl auch sie ähnlich den amerikanischen Kommunisten in den internatio6

Das Grundrecht der Meinungsfreiheit i n Frankreich hat heute nur noch direkte praktische Bedeutung i m öffentlichen Dienst (vgl. die Ausführungen unten V I . C. 2. a). Denn es haben sich zahlreiche eigenständige Grundfreiheiten w i e die Presse-, Religions- oder Versammlungsfreiheit aus dem Bereich der „liberté de la pensée" der Menschen- u n d Bürgerrechtserklärung von 1789 herausgebildet (vgl. Stahl, Sicherung der Grundfreiheiten, S. 196 f.).

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I V . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n Frankreich

nalen Weltkommunismus eingebunden ist. I m Gegensatz zu der Kommunistischen Partei der USA übernimmt die französische Partei viele Funktionen einer normalen politischen Partei. 1. Das französische Freiheitsverständnis

Die französische Menschen- und Bürgerrechtserklärung von 1789 ist aus der Aufklärungsphilosophie des 18. Jahrhunderts hervorgegangen und stellt gewissermaßen deren verfassungsrechtliche Niederschrift dar. Die Freiheit des Individuums, die Freiheit der Meinung, die Eigentumsgarantie, die Gleichheit der Bürger und die nationale Souveränität sind Postulate dieser Philosophie und der aus ihr hervorgegangenen Verfassung. Die Menschen- und Bürgerrechtserklärung legt im vierten A r t i k e l ihr Verständnis von der bürgerlichen Freiheit offen: L a liberté consiste à pouvoir faire tout ce q u i ne n u i t pas à autrui: ainsi, l'exercise des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles q u i assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la Loi.

Der erste Satz dieses Artikels schreibt also fest, daß die Freiheit darin besteht, alles tun zu können, was niemandem schadet. Hier zeigt sich eine Nützlichkeitsethik, die von den Naturrechtsphilosophen des 18. Jahrhunderts mit der Regel umschrieben wurde: Was du nicht t u n möchtest, das man dir tue, das füge auch niemand anderem zu. 7 Schon an dieser Stelle w i r d ein rigoroser Individualismus erkennbar, der die französische politische Tradition stark geprägt hat. Dieser Individualismus ist in mehr oder weniger ausgeprägter Form das gemeinsame Merkmal aller politischen Gruppierungen von den Monarchisten, Bonapartisten, Liberalen, Radikalen, Sozialisten bis zu den Kommunisten. Dieser Individualismus kann i n Anarchie ausarten oder i n ein anderes Extrem übergehen, wenn das Individuum auf Kosten der Gemeinschaft absolut gesetzt wird. 8 Die Freiheit des einen, so bringt es der zweite Satz dieses vierten Artikels zum Ausdruck, w i r d nur durch die Freiheit des anderen begrenzt. Eine andere Grenzmarkierung w i r d der Freiheitsausübung nicht gesetzt. Wohin das führt, zeigt die französische Revolution. Der Despotismus wurde zum höchsten Ausdruck der Freiheit erklärt und zerstörte damit die Freiheit selbst. Robespierres „déspotisme de 7 K a r l Dietrich Erdmann, Der Begriff der Freiheit i n der Französischen Revolution, i n : Geschichte i n Wissenschaft u n d Unterricht 32 (1981), S. 456. 8 Vgl. D a v i d Thomson, Democracy i n France Since 1870, F i f t h Edition, Oxford 1977 01946), S. 122.

Α. Der politisch-ideengeschichtliche Rahmen

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la liberté" verband sich mit den Begriffen der Tugend („vertu") und des Schreckens („terreur"). Als Robespierre am 9. Thermidor (27. A p r i l 1793) gestürzt wurde, hinterließ er eine blutige Bilanz. A l l e i n während seiner etwa 14 Monate dauernden Schreckensherrschaft verhängten die Gerichte ungefähr 17 000 Todesurteile. Die Zahl der tatsächlichen Todesopfer war weitaus höher. 9 Diese Herrschaft der „Tugend" und des „Schreckens" hatte i h r eigenes Pathos, das totalitär, allumfassend und beherrschend zugleich sein wollte. Insofern hatte der Despotismus Robespierres durchaus Ähnlichkeit mit Lenins Diktatur des Proletariats. 10 Die französische Revolution spiegelt das leidvolle Wechselspiel von Revolution und Gegenrevolution wider. Die politische Tradition i n Frankreich ist gekennzeichnet von einer ständigen Ambivalenz zwischen grenzenloser und begrenzter Freiheit, was auch i n den vielschichtigen Facetten zum Ausdruck kommt, die der Freiheitsbegriff erfahren hat. Die französische Demokratie hat immer etwas vom Charakter eines Balanceaktes, einer „tight rope performance" 11 , gehabt. I m dritten Satz des vierten Artikels aus der Menschen- und Bürgerrechtserklärung heißt es, daß die Freiheitsgrenzen nur durch das Gesetz bestimmt werden können. Dieser Satz steht in einem engen Zusammenhang mit der Rechtsgleichheit; die Freiheit des Bürgers w i r d an die Gleichheit vor dem Gesetz geknüpft. 12 Gesetz und Freiheit stehen i n der französischen Tradition i n einem Spannungsgegensatz. I n der Auffassung von Jean-Jacques Rousseau ist die Verankerung von Grundrechten mit der Idee des Gesellschaftsvertrages nicht zu vereinbaren. Die Menschen verbinden sich durch eine „aliénation totale", durch die Aufgabe aller Rechte, zu einer Gemeinschaft. Für Rosseau besteht die Freiheit nicht in einem rechtlich abgesicherten Freiheitsraum gegenüber dem absoluten Gemeinwillen des Staates. 13 Freiheit bedeutet für Rousseau gleichberechtigte Teilhabe am Gemeinwillen, der zugleich Garant für die Freiheits,,rechte" ist. 14 Hingegen bringt die Menschen- und Bürgerrechtserklärung i n ihrem ersten A r t i k e l zum Ausdruck, daß der Mensch eben nicht, wie Rousseau sagt, frei geboren w i r d und nun i n der Gemeinschaft seine Rechte aufgibt. Vielmehr ist es Aufgabe der menschlichen Gemeinschaft, seine 9

Erdmann, Französische Revolution, S. 465. Thomson, Democracy i n France, S. 18. 11 Ebd., S. 184. 12 Vgl. Erdmann, Französische Revolution, S. 456. 13 Ebd. 14 Vgl. Jean-Jacques Rousseau, D u Contrat Social, Garnier-Flammarion, Paris 1980, I. Buch, 6. Kapitel. 10

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Freiheit zu schützen. Dies bringt auch der zweite A r t i k e l zum Ausdruck, der die Bedeutung der politischen Vereinigung wie folgt festhält: Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme.

Rousseau führt mit seiner Idee der Volkssouveränität einen weiteren Gedanken in die Spannung von Gesetz und Freiheit ein, der nicht unwesentlich ist. Die Souveränität des Volkes bedeutet für Rousseau eine unbeschränkte und durch keine Normierungen begrenzte Gewalt. Der Volkssouverän kann sich selbst nicht durch das Gesetz binden. 15 Die Menschen- und Bürgerrechtserklärung hat diesen Gedanken Rousseaus von der Volkssouveränität auf die Nation verlagert. Die Volkssouveränität als nationale Souveränität findet ihren klassischen Ausdruck i m Repräsentativsystem. 16 Das Parlament ist zum eigentlichen Bewahrer der Freiheitsrechte geworden; es hat sich eine Suprematie des Parlaments entwickelt, die i m Frankreich der Dritten und Vierten Republik allgegenwärtig gewesen ist. 2. Der Umbruch von Vierter zu Fünfter Republik

Die Fünfte Republik Frankreichs, die i m Jahr 1958 gegründet wurde, bleibt i n ihrem politischen System unverständlich ohne einen kurzen Rückblick auf die Vierte Republik (1944—1958), die wiederum i m Zusammenhang mit den politischen Entwicklungen in der Dritten Republik (1871—1940) gesehen werden muß. Der Umbruch von der Vierten zur Fünften Republik symbolisiert gleich einem Zeitraffer die Herausforderungen und Anfeindungen, mit denen das politische System Frankreichs i n seiner Geschichte immer zu kämpfen hatte. Waren es i m 19. Jahrhundert die Kräfte des Bonapartismus oder der Monarchie, so traten im 20. Jahrhundert verstärkt Herausforderungen durch Nationalsozialismus und Kommunismus hervor. Die Dritte Republik 17 war nur durch einen Kompromiß zwischen parlamentarischen und antiparlamentarischen Kräften zustandegekommen. „The Third Republic was a Republic before it was a parliamentary Republic." 1 8 Dieses „Paradox" 1 9 blieb ein Wesensmerkmal der Dritten Republik. 15

Ebd., I. Buch, 7. Kapitel. Erich E. Brunner, Die Problematik der verfassungsrechtlichen Behandl u n g extremistischer Parteien i n den westeuropäischen Verfassungsstaaten, Zürich 1965, S. 218. 17 Z u Geschichte u n d politischem System der D r i t t e n Republik siehe T h o m son, Demoracy i n France, S. 75 ff.; Jacques Chastenet, Histoire de la Troisième République, 7 Vol., Paris 1952—1963; François Goguel, L a Politique des Partis sous la Troisième République, 1871—1939, 2 Vol., Paris 1946. 16

Α. Der politisch-ideengeschichtliche Rahmen

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I m „Rhythmus von Krisen und deren Überwindung" 2 0 balancierte sich diese Republik bis zu ihrem Ende i m Sommer 1940; politische Krisen gehörten zu ihrem Alltag. Lange Debatten u m das Wahlrechtssystem und die labile innere Struktur der ideologisch stark zerstrittenen Parteien schwächten das System. Häufige Regierungswechsel trugen weiter zur Instabilität der demokratischen Ordnung bei. Hinzu kamen Auseinandersetzungen um den Laizismus (Dreyfus-Affäre), politische Streiks und wirtschaftliche Krisen. Insbesondere die Jahre zwischen dem Ersten und Zweiten Weltkrieg offenbarten i n aller Schärfe die Schwächen des parlamentarischen Systems der Dritten Republik. Die innerparlamentarische Polarisierung zwischen den Parteien der äußersten Rechten und Linken rüttelte an den Grundfesten. Die Dritte Republik mündete i n das autoritäre System des Marschalls Pétain, der seinen Amtssitz nach Vichy verlegte. Die Vierte Republik 21 stand unter dem ungünstigen Stern, erst vier Jahre auf den Zusammenbruch der Dritten Republik zu folgen. Denn i n der Zwischenzeit schienen die Lehren der Dritten Republik vergessen worden zu sein. Der erste Verfassungsentwurf wurde am 5. Mai 1946 i n einer Volksabstimmung abgelehnt. Der zweite Entwurf, der am 13. Oktober 1946 durch Referendum bestätigt wurde, glich bis auf zwei Punkte i m wesentlichen der Verfassung der Dritten Republik: Einmal wurden die legislativen Kompetenzen der Zweiten Kammer beschnitten, die jetzt nicht mehr Senat, sondern „Conseil de la République" hieß. Sodann wurde A r t i k e l 13 (Verfassung der Dritten Republik), der das System der Notverordnungen aufgestellt hatte, abgeschafft. Diese geringfügigen Veränderungen konnten nicht verhindern, daß sich die „Krankheiten" der Dritten Republik nach 1946 schnell wieder einstellten. Es kam zu einer chronischen Instabilität der Regierungen; allein zwischen Dezember 1946 und dem M a i 1956 gab es 24 Regierungen. Polarisierung und Fragmentarisierung des Parteiensystems nahmen i m Verlauf der Vierten Republik weiter zu. Alle politischen Richtungen, vom traditionalistisch-monarchistischen Gedankengut bis h i n zu plebiszitär-radikaldemokratischen Ideen, waren repräsentiert. Auch die Person eines Charles de Gaulle, der mit der Aura des Widerstandskämpfers versehen war, vermochte es nicht, die Vierte Republik i n stabilere Bahnen zu lenken. 18

Thomson, Democracy i n France, S. 75. Ebd. 20 K a r l Dietrich Bracher, Europa i n der Krise: Innengeschichte u n d W e l t p o l i t i k seit 1917, F r a n k f u r t / M . , Berlin, Wien 1979, S. 140. 21 Z u Geschichte u n d politischem System der Vierten Republik siehe Thomson, Democracy i n France, S. 237 ff.; P h i l i p p M. Williams, Crisis and Compromise: Politics i n the F o u r t h Republic, London 1964. 19

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Boventer

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Der britische Historiker David Thomson zieht ein dunkles „postmortem- Verdikt" über die Vierte Republik: The F o u r t h Republic, as a constitutional and political system, died a m i d difference and contempt. Few men, groups or parties lamented its passing: its enemies openly rejoiced. 2 2

Thomson fährt fort, daß auch die Vierte Republik eine Grundschwäche der französischen politischen K u l t u r seit 1789 offenbart hat: ihre Unfähigkeit, nationale Krisen zu meistern, ohne nicht gleich das ganze politische System i n Frage zu stellen. Der Übergang von der Vierten Republik zur Fünften Republik 23 fand zwischen „Staatsstreich und Staatsreform" 24 statt. Die schwerste Staatskrise Frankreichs seit 1940 endete mit der Einsetzung von de Gaulle als Regierungschef am 29. Mai 1958. Frankreich hatte sich während dieser Krise am Rande eines Bürgerkriegs befunden. Wie ausgehöhlt die Institutionen der Vierten Republik waren, zeigt die Tatsache, daß die am 13. Mai 1958 von Algerien ausgehende Bewegung, die auch den Umsturzversuch für Paris geplant hatte, sich so rasch ausbreiten konnte. I m äußersten Gefahrenmoment fanden sich jedoch alle parteipolitischen Fraktionen zur Solidarität zusammen, indem sie i n der Nationalversammlung mit 475 gegen 100 Stimmen dafür stimmten, dem Präsidenten der Regierung, Pierre Pflimlin, Sondervollmachten i n der Behandlung der Algerien-Frage zu gewähren. Kritische Beobachter haben gerade mit Augenmerk auf diesen Umbruch die Vierte Republik als ein „französisches Weimar" bezeichnet. Sicherlich gab es Parallelen, etwa i n der Parteienkoalition der Weimarer Republik und der Negativhaltung so vieler politischer Kräfte zum republikanischen System. Doch war die „Machtergreifung" von de Gaulle nicht die eines Hindenburg, geschweige eines Adolf Hitler. Zudem zeigte die Vierte Republik i m Angesicht des offenen Bürgerkriegs eine große Solidarität gegenüber ihren Feinden, die wesentlich aus Kreisen des Militärs kamen; eine solche Solidarität hatte die Weimarer Republik nie gekannt. Insofern sind die historischen Vorbelastungen, mit denen die Fünfte Republik ins Leben gerufen wurde, nur bedingt mit denen der Weimarer Republik vergleichbar. Die Fünfte Republik ist nicht mit dem Trauma 22

Thomson, Democracy i n France, S. 255. Z u den politischen u n d sozialen Institutionen der Fünften Republik siehe folgenden „Geburtstagsband", der allerdings den Regierungswechsel v o m F r ü h j a h r 1981 nicht miteinschließt: W i l l i a m G. Andrews u n d Stanley Hoffmann (Hrsg.), The F i f t h Republic at Twenty, Albany, N.Y. 1981. 24 Günter Schütze, Frankreich zwischen Staatsstreich u n d Staatsreform: Die Auflösung des parlamentarischen Regimes der I V . französischen Republik, i n : Europa-Archiv 13, 5. J u l i 1958, S. 10883; siehe ferner M e r r y u n d Serge Bromberger, Les 13 Complots du 13 mai, Paris 1959. 23

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einer „legalen Machtergreifung" durch totalitäre Kräfte belastet, das auf der zweiten deutschen Demokratie gelegen hat. Mögliche Ansätze zu einer streitbaren Demokratie i n Frankreich können darum ihre Legitimation nicht ausschließlich i n historischen Vorbelastungen finden, was nicht heißen soll, daß die Verfassung der Fünften Republik nicht ihre Konsequenzen aus der Vergangenheit gezogen hätte. Zudem hat sich das beständige Wechselspiel zwischen Ablehnung des demokratischen Regimes und seiner Bejahung durch die politischen Parteien i n der Fünften Republik zu einer „republikanischen Synthese" 25 gewandelt; die Vielzahl von individuellen oder organisierten Systemanfechtungen ist zurückgegangen. Die Suche nach Ansätzen zu einer streitbaren Demokratie im französischen Recht und i m politischen A l l t a g w i r d diese historischen Vorbelastungen berücksichtigen müssen, soweit sie mit den deutschen Erfahrungen vergleichbar sind oder sich davon unterscheiden. 3. Die Kommunistische Partei Frankreichs

Während es i m deutschen und amerikanischen System keine kommunistischen Parteien gibt, die einen nennenswerten Einfluß auf das politische Geschehen ausüben, hat die Kommunistische Partei Frankreichs von 1981 bis 1984 vier Minister in der Regierung des Sozialisten François Mitterand gestellt. Ist nicht diese einflußreiche Position der Kommunistischen Partei i m französischen System der beste Gegenbeweis, daß es i n Frankreich keine Elemente oder Ansätze zu einer demokratischen Selbstverteidigung geben kann? Kann es einen Demokratieschutz, der per definitionem auch gegen die totalitäre Ideologie des Kommunismus gerichtet ist, i n Frankreich überhaupt geben? Die Kommunistische Partei Frankreichs wurde i m Jahr 1920 in Tours gegründet, als sich Teile der Sozialistischen Partei (SFIO) abspalteten. 28 I n den Anfangs jähren war sie eine kommunistische Partei, die noch von den traditionellen Vorstellungen des französischen Sozialismus geprägt war. Mehrfache Säuberungen ließen sie Ende der dreißiger Jahre zu einer ultralinken, militanten Sekte werden, die i h r vorrangiges Ziel i m Klassenkampf sah. Erst durch die Volksfrontpolitik löste sie sich ab 1936 aus dieser Isolierung. Sie wurde zu einer Massenpartei der 25

Stanley Hoffmann, Paradoxes of the French Political Community, i n : ders. (Hrsg.), I n Search Of France, Cambridge, Mass. 1963, S. 2; Hoffmann bezieht den Begriff der „Republican synthesis" allerdings auf die D r i t t e Republik. 2β Z u r Geschichte der französischen Kommunistischen Partei siehe Philippe Robrieux, Histoire intérieure d u p a r t i communiste, 3 Vol., Paris 1980—1982; Roland Gaucher, Histoire secrète d u P a r t i Communiste Français, Paris 1974; Jacques Fauvet, Histoire du Pari Communiste Français, Paris 1965. 10»

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Arbeiterschaft. I m Jahr 1936 errang sie 15 Prozent der Wählerstimmen und hatte 328 000 Mitglieder. Aber der Hitler-Stalin-Pakt aus dem Jahr 1939 und das Verbot der Kommunistischen Partei i m September 1939 ließen die Erfolge der dreißiger Jahre rasch vergessen. Die aktive Rolle der Kommunisten i n der Résistance unter dem Pétain-Regime rehabilitierte das Ansehen der Partei; 1944 wurde sie an der Regierung beteiligt. E i n Jahr später erhielt sie 26 Prozent der Wählerstimmen; Maurice Thorez, ihr Generalsekretär, wurde stellvertretender Ministerpräsident. Die Kommunistische Partei wandelte sich unter Thorez zu einer doktrinären stalinistischen Organisation. Die Entstalinisierungsbemühungen innerhalb der Sowjetunion führten zu starken Erschütterungen innerhalb der Partei. Erst nach dem Tod von Thorez i m J u l i 1964 setzte unter dem neuen Generalsekretär Waldeck Rochet eine Phase der Liberalisierung ein. Das Linksbündnis der Kommunisten mit den Sozialisten und Radikalsozialisten (1967—1978) hatte zur Folge, daß die Kommunistische Partei sich zunehmend von Moskau zu lösen versuchte; dieses Bemühen wurde unter dem neuen Generalsekretär Georges Marchais seit 1972 verstärkt, jedoch mit Ende der eurokommunistischen Phase i n den späten siebziger Jahren wieder aufgegeben. Das kurze Intermezzo einer eurokommunistischen Phase i n den siebziger Jahren sollte das Bekenntnis der Kommunistischen Partei zu den demokratischen Grundfreiheiten unterstreichen. 27 Der Zerfall des Linksbündnisses hatte zur Folge, daß sich die Kommunistische Partei wieder verstärkt an die Politik der Sowjetunion anlehnte. E i n wesentlicher Grund lag auch i n der Entwicklung der kommunistischen Führungsmacht zu einem Staat, der dem Westen auf militärisch-strategischem Gebiet zunehmend die Überlegenheit streitig zu machen suchte. Der kommunistische Kandidat Marchais erhielt bei den Präsidentschaftswahlen i m A p r i l 1981 nur 15,3 Prozent der Wählerstimmen i m ersten Wahlgang. Enttäuschend für die Kommunistische Partei war auch der Wahlausgang der Parlamentswahlen vom Juni 1981; die Partei erhielt nur 16,1 Prozent i m ersten Wahlgang (44 von 491 Sitzen i m Parlament). 28 27 Siehe A n n i e Kriegel, Eurocommunism: A New K i n d of Communism? Stanford, Calif. 1978; Ronald Tiersky, French Communism, Eurocommunism and Soviet Power, i n : Rudolf L. Tokes (Hrsg.), Eurocommunism and Détente, New Y o r k 1978, S. 138—203; Jean-François Revel, The Myths of Eurocommunism, i n : Foreign Affairs 56 (Juli 1977), S. 295—305. 28 Z u m schlechten Abschneiden der Kommunisten bei den Präsidentschaftswahlen siehe die ausführliche Analyse von François Platone u n d Jean Ranger, L'échec d u P a r t i communiste français aux élections d u p r i n temps 1981, i n : Revue française de science politique 31 (Oktober—Dezember 1981), S. 1015—1037; auch die Europa-Wahlen v o m 17. J u n i 1984 brachten der Kommunistischen Partei n u r 11,2 Prozent der Wählerstimmen.

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Trotz dieses schlechten Abschneidens erhielten die Kommunisten vier Ministersitze, die es der Partei zwar nicht erlaubten, das Land i m Alleingang zu regieren, aber sie erhielten die Möglichkeit, die Sozialisten i n eine von ihnen gewollte Richtung zu drängen. 29 I m Jahr 1983, auf dem Höhepunkt um die Diskussion über die Stationierung von Mittelstreckenraketen i n Europa, schlug die Kommunistische Partei eine härtere Tonart gegenüber der Politik Mitterands an, 30 was schließlich i m Sommer 1984 zum Ausscheiden der vier kommunistischen Minister aus der Regierung Mitterands führte. Es besteht kein Zweifel, daß die Kommunistische Partei ihr eigentliches Ziel i n der Errichtung einer westlichen Volksdemokratie i n Frankreich sieht. 31 Heute ist sie i n der französischen Politik eine Partei in der Rolle eines Volkstribuns. Sie meldet i m Interesse der arbeitenden Bevölkerungsschichten soziale Forderungen an und kämpft für ihre Verwirklichung. Sie verfügt jedoch nicht über die Macht und die Mittel, solche Forderungen i n der vollen Radikalität durchzusetzen. 32 Einer Studie aus dem Jahr 1966 zufolge sehen die meisten Franzosen die Hauptbedeutung der Kommunistischen Partei eben i n dieser Rolle als Anwalt der Interessen der Arbeiterschaft. 44 Prozent betrachten sie als die Arbeiterpartei schlechthin, 17 Prozent als die politische K r a f t der Linken, 7 Prozent sehen sie als die Partei der Revolution und 27 Prozent als ein Sammelbecken der Unzufriedenen. 33 Heutige Umfragen würden ähnliche Ergebnisse hervorbringen. Die Stimmabgabe des Wählers für die Kommunistische Partei ist i n der Regel kein Votum gegen die Institutionen der Fünften Republik, 3 4 sondern unterstreicht nur die Rolle der Partei als Volkstribun. War die Kommunistische Partei i n den Anfangsjahren nach ihrer Gründung noch eine radikale Anti-Systempartei, so hat sie es ver29 Vgl. Thankmar von Münchhausen, Nach dem Pharao die Sphinx: M i t terand u n d sein Frankreich i n der Krise, i n : F A Z (Bilder u n d Zeiten), 3. September 1983, o. S. 80 Vgl. T h a n k m a r von Münchhausen, Marchais sabotiert, i n : F A Z , 23. J u l i 1983, S. 1. 31 Vgl. Jeane J. K i r k p a t r i c k , Patterns of Partisanship i n Post-Gaullist France, i n : H o w a r d Penniman (Hrsg.), The French National Assembly Elections of 1978, Washington, D.C. 1980, S. 197 f. 32 Der französische Politikwissenschaftler Georges L a v a u versieht darum sehr treffend seine Studie über die Kommunistische Partei m i t dem i r o n i schen T i t e l „ A quoi sert le p a r t i communiste français?", Paris 1981. 38 Z i t i e r t nach Suzanne Berger, The French Political System, New Y o r k 1974, S. 78. 84 Vgl. John Frears, Legitimacy, Democracy and Consensus: a Presidential Analysis, i n : Vincent W r i g h t (Hrsg.), Conflict and Consensus i n France, London 1979, S. 16; Georges Lavau, Le P a r t i Communiste dans le système politique français, i n : L e Communisme en France, hrsg. von Fondation N a tionale des Sciences Politiques, Paris 1969, S. 39.

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standen, sich weitgehend i n das französische System zu integrieren. Trotzdem bleiben Reibungspunkte zwischen der Partei und dem demokratischen System bestehen. Es sind i m wesentlichen drei Punkte, die zeigen, daß die Kommunistische Partei das demokratische System nicht völlig akzeptiert und i n einer Negativhaltung zur französischen Republik steht: die interne Organisation der Partei, die Anlehnung an die Sowjetunion und ihr weltanschauliches Programm. 35 Lenins Organisationsprinzip des „demokratischen Zentralismus" gilt nach wie vor für die Kommunistische Partei Frankreichs. Eine rigide Parteihierarchie entscheidet alle ideologischen und politischen Fragen auf autoritative Weise. Eine Aura des Geheimen umgibt die Entscheidungsprozesse. Kritische Parteimitglieder sind in der Vergangenheit des öfteren ausgeschlossen worden. Wäre die Kommunistische Partei i m französischen System eine Vereinigung wie jede andere demokratische Partei, könnte sie diesen Entscheidungszentralismus aufgeben. Roger Garaudy, der i m Jahr 1970 aus der Partei ausgeschlossen wurde, vertritt die Auffassung, daß eine kommunistische Partei sich radikal verändert und sich nicht mehr von sozialistischen Parteien unterscheidet, wenn sie das Prinzip des „demokratischen Zentralismus" aufgibt. 36 Die strenge Organisationsdisziplin zeigt, daß die französischen Kommunisten nicht allein auf die Gewinnung von Wahlen hinarbeiten. 37 I h r Festhalten am Zentralismus läßt Zweifel aufkommen, ob die Kommunistische Partei, sollte sie einmal die demokratische Mehrheit erringen, an ihrem Organisationsprinzip festhält. Welche Garantie gibt es dafür, daß die Prinzipien, nach denen die Kommunistische Partei ihre interne Organisation strukturiert, nicht auch das neue politische System bestimmen werden? Sind diese Prinzipien nicht einem offenen Willensbildungsprozeß fundamental entgegengesetzt? I n der eurokommunistischen Phase war die französische Kommunistische Partei i n der Beurteilung des „proletarischen Internationalismus" Stalins 38 , der die Sowjetunion als das Zentrum des Sozialismus ansah, gespalten. 39 So führte zum Beispiel die Invasion der Sowjetunion i n 35

Vgl. Berger, French Political System, S. 79 ff. Der Spiegel, I n t e r v i e w m i t Roger Garaudy, 12. J u n i 1978, S. 165. 37 Vgl. F r a n k L. Wilson, The French L e f t i n the F i f t h Republic, i n : A n drews u n d Hoffmann (Hrsg.), F i f t h Republic, S. 180. 38 Z u m „Internationalismus" siehe Mihalo Markovic, Stalinism and M a r x ism, i n : Tucker (Hrsg.), Stalinism, S. 315 f. 39 Hingegen bildeten die kommunistischen Parteien Spaniens u n d Italiens eine geschlossene Front gegen diesen „Internationalismus"; siehe Heinz T i m mermann, Der „neue Internationalismus" der K P I : Z u m außenpolitischen Programm der italienischen Kommunisten nach ihrem X V . Parteitag (März/ A p r i l 1979), i n : Osteuropa 29 (Oktober 1979), S. 785—797; Manfred Stein88

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der Tschechoslowakei i m August 1968 zu großen Spannungen i n der Partei, weil anfangs eine deutliche Verurteilung erfolgt war. Doch spätestens seit der Invasion der Sowjetunion i n Afghanistan Ende 1979 wechselte die Partei ihren eigenständigen Kurs eines „socialisme aux couleurs de la France". I m Januar 1980 verteidigte i h r Generalsekretär Marchais diesen Einmarsch. Seitdem ist die Partei wieder i n das ideologische Fahrwasser ihrer sowjetischen Bruderpartei geraten. Diese Haltung läßt die Frage offen, ob die Partei, sollte sie einmal die Macht errungen haben, tatsächlich den französischen oder sowjetischen Interessen folgen wird. Ein letzter Punkt, die demokratische Glaubwürdigkeit der Partei skeptisch zu beurteilen, ist i h r ideologisches Programm. Obwohl die Partei auf ihrem Kongreß i m Jahr 1976 i m Zuge des Eurokommunismus das Prinzip der Diktatur des Proletariats axis ihrem Programm gestrichen hatte, 40 hielt sie am Begriff der „Hegemonie des Proletariats" fest. 41 Der italienische Kommunistenführer Antonio Gramsci prägte diesen Begriff, der stärker die kulturelle Dominanz und weniger die politische Vorherrschaft des Proletariats betont. Doch bleibt auch hier die entscheidende Frage, wie diese Vorherrschaft errungen werden soll. Dies w i r d gemäß marxistisch-leninistischer Lehre nur durch den gewaltsamen Klassenkampf des Proletariats möglich sein. Der Politikwissenschaftler Lavau macht mit Recht darauf aufmerksam, daß die Kommunisten sich darin von anderen Parteien unterscheiden, daß jede K r i t i k letztlich immer an die sozialen und politischen Strukturen rührt. 4 2 Jede K r i t i k ist zugleich radikale Systemkritik. Damit unterscheidet sich die Kommunistische Partei fundamental von den anderen großen demokratischen Parteien Frankreichs. Die Haltung der Kommunistischen Partei zum demokratischen System ist also ambivalent. Einerseits operiert sie innerhalb des Systems und nimmt eine positive Haltung gegenüber der republikanischen Trakühler, Eurokommunismus — Mythos u n d Realität, i n : Aussenpolitik 28 (1977), S. 367—392. 40 Henry Kissinger beschreibt m i t spitzer Feder diesen Vorgang: „One need not to be a cynic to wonder at the decision of the French Communists . . . to renounce the Soviet concept of the dictatorship of the proletariat w i t h o u t a single dissenting vote among the 1.700 delegates . . . w h e n all previous party congresses had endorsed the same dictatorship of the proletariat by a similar unanimous vote of 1.700 to nothing. W h y was there not at least one lonely soul w i l l i n g to adhere to the previous view?" [Henry Kissinger, Communist Parties i n Western Europe: Challenge to the West, i n : A u s t i n Ranney u n d Giovanni Sartori (Hrsg.), Eurocommunism: The I t a l i a n Case, Washington, D.C. 1978, S. 185]. 41 Siehe hierzu A d o l f Hampel, V o n der D i k t a t u r zur Hegemonie des Proletariats, i n : Politische Studien 28 (1977), S. 513—521. 42 Lavau, P a r t i Communiste, S. 57.

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dition ein. A n ihrem Patriotismus läßt sie keinen Zweifel aufkommen. 43 Sie respektiert zum gegenwärtigen Zeitpunkt die nationale Souveränität Frankreichs und setzt sich für das Wohl dieser Nation ein. A u f diese Weise integriert sie sich i n das politische System Frankreichs. Hier erfüllt die Kommunistische Partei ihre Rolle als Volkstribun. Andererseits nimmt sie eine Rolle außerhalb des Systems wahr, womit sie i n Widerspruch zum Patriotismus und zur Integration ins System gerät. Das zeigt sich auch an ihrer Organisationsstruktur, ihrer stärker werdenden „Moskau-Hörigkeit" und ihrem ideologischen Programm. Diese Ausführungen beantworten die Ausgangsfrage nach der Legitimität einer Demokratieverteidigung i n Frankreich. Die Kommunistische Partei bewegt sich als politische Organisation zwischen Konformität und Opposition zum System. I n dieser Ambivalenz zum demokratischen System stecken Herausforderungen und Gefahren für die politische Ordnung der französischen Republik. Sie lassen es gerechtfertigt erscheinen, nach Elementen und Ansätzen einer dem deutschen Konzept vergleichbaren Demokratieverteidigung zu suchen.

B. Die Vereinigungsfreiheit in Frankreich Jeder demokratische Staat w i r d über kurz oder lang seine Existenz aufs Spiel setzen, wenn er für politische Gruppierungen, die sich auf Dauer organisieren wollen, das Vereinigungsrecht nicht begrenzt. Denn die vereinte Macht eines Kollektivs vermag eine K r a f t zu entwickeln, die für die demokratische Ordnung gefährlich werden kann, insbesondere, wenn der politische Umsturz das Ziel ist. Setzt das französische Vereinigungsrecht 44 auch eine Grenze, wonach der Gebrauch der Vereinigungsfreiheit nicht als M i t t e l dienen darf, um ein politisches System zu errichten, das auf Grundfreiheiten keine Rechtsgarantien mehr bietet? 1. Die rechtliche Verankerung

Die Verfassung der Dritten Republik erwähnt nicht das Recht, Vereine und politische Parteien frei zu bilden. Erst das französische Vereinsgesetz vom 1. J u l i 190145, das noch heute gültig ist, hat die rechtliche 48 U m so heftiger reagiert sie auf jede K r i t i k an ihrem Patriotismus; vgl. T h a n k m a r von Münchhausen, Die Bruchstellen i m Linksbündnis knistern, i n : F A Z , 7. Februar 1984, S. 10. 44 Die beiden Begriffe der „Vereinigungsfreiheit" („liberté d'association") u n d der „Vereinsfreiheit" („liberté de réunion") werden i m folgenden syn o n y m gebraucht. 45 Journal Officiel 5. J u l i 1901; Z u r Geschichte der Vereinigungsfreiheit i n Frankreich vor 1901 siehe Jean Morange, L a Liberté D'Association En D r o i t Public Français, Paris 1977, S. 31 ff.

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Verankerung gebracht. Es gilt in der Zeit seiner Entstehung als ein typisches Beispiel für das liberale Freiheitsverständnis der Dritten Republik. 4 8 A r t i k e l 2 des Vereinsgesetzes bringt dieses liberale Grundverständnis deutlich zum Ausdruck: . . . les associations de personnes pourront se former librement sans autorisation n i déclaration préable.

A r t i k e l 1 definiert die Vereinigung als eine . . . convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun d'une façon permanente leurs connaissances ou leur activité dans u n b u t autre que de partager des bénéfices.

Politische Parteien wie alle politischen Vereinigungen fallen unter das Vereinsgesetz von 1901. Parteien dürfen sich, wie es der französische Verfassungsrechtler Marcel Prélot formuliert, i n die „moule général" des Vereinsgesetzes einfügen. 47 Die Verfassung der Vierten Republik erwähnt auch nicht ausdrücklich das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit. I m Unterschied dazu bestimmt A r t i k e l 4 der französischen Verfassung von 1958 (Fünfte Republik), daß die Bildung und die Betätigung von Parteien und politischen Gruppierungen frei sein muß; die Gründungsfreiheit w i r d auch hier nicht genannt. 2. Das Vereinigungsrecht in der Rechtsprechung des Conseil Constitutionnel

Das französische Verfassungsgericht (Conseil Constitutionnel) 48 hat die Kompetenz, die Verfassungsmäßigkeit eines i h m vorgelegten Gesetzes zu überprüfen. 49 So hat es i n einer Entscheidung vom 16. J u l i 197150 einige Abschnitte einer Gesetzesvorlage zur Reform des französischen Vereinsrechts 51 für verfassungswidrig erklärt. 5 2 Die französische Regie46 Georg Rees, Der Conseil Constitutionnel u n d der Schutz der Grundrechte i n Frankreich, i n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts N.F. 23 (1974), S. 126. 47 Marcel Prélot, Institutions Politiques et D r o i t Constitutionnel, Cinquième Edition, Paris 1972 01957), S. 639. 48 Z u m Conseil Constitutionnel siehe Henry W. Ehrmann, Die E n t w i c k lung der Verfassungsgerichtsbarkeit i m Frankreich der Fünften Republik, i n : Der Staat 20 (1981), S. 373—392; François Luchaire, Le Conseil Constitutionnel, Paris 1980; François Goguel, Le Conseil Constitutionnel, i n : Revue d u Droit Public et de la Science Politique 95 (1979), S. 5—25; Louis Favoreu u n d Loie Philip, Les grandes décisions du conseil constitutionnel, Paris 1975. 49 A r t i k e l 61 Abs. 2 der Verfassung von 1958. 50 Veröffentlicht i n : Journal Officiel 18. J u l i 1971, S. 7114. 51 Die Gesetzes vorläge t r u g den T i t e l „Pro j e t de loi tendant à compléter des dispositions des articles 5 et 7 de la loi du 1er j u i l l e t 1901 relative au contrat d'association" (No. 1968, Ass. Nat., 4* Législature, Seconde Session ordinaire de 1970—1971).

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rung hatte über dieses Änderungsgesetz präventive Kontrollelemente ins Vereinsrecht einbringen wollen. 6 3 Der Gesetzesentwurf hatte zwar i n dritter Lesung i n der Nationalversammlung eine Mehrheit gefunden, war i m Senat jedoch abgelehnt worden. Der Senatspräsident, A l a i n Poher, rief den Conseil Constitutionnel an, um die Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs überprüfen zu lassen. Das französische Verfassungsgericht hat entschieden, . . . qu'au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et solennellement réaffirmés par le préambule de la Constitut i o n i l y a lieu de ranger le principe de la liberté d'association; que ce principe est à la base des dispositions générales de la l o i du 1er j u i l l e t 1901 relative au contrat d'association. 54

Spätestens seit dieser Entscheidung zählt das Vereinigungsrecht zu den verfassungsrechtlich verankerten Fundamentalprinzipien der französischen Republik, auf die auch die Präambel der Verfassung von 1958 verweist. Die Entscheidung des Gerichts rief in Frankreich vielfältige Reaktionen hervor. Das Gericht hatte mit einigen Tabus der französischen politischen Tradition gebrochen, was nicht ohne K r i t i k blieb. Die französische Furcht vor einem „gouvernement des juges", der in die Parlamentssuprematie eingreifen könnte, wurde wieder deutlich. Zum ersten Mal ist in Frankreich, so bemerkt der Verfassungsrechtler Jean Ri vero, die Notwendigkeit des Schutzes der Freiheit gegen das Gesetz anerkannt worden. 55 Ein anderer K r i t i k e r führt aus, daß das Gericht klar seine Bereitschaft hat erkennen lassen, de sanctionner toute atteinte aux principes de la part du législateur. 5 ®

Das Gericht hat i n den Augen von Rivero i n seiner Entscheidung folgenden wichtigen Grundsatz zur Vereinigungsfreiheit herausgearbeitet: L a Liberté d'association, exclut toute intervention préable d'une autorité publique pour la constitution de l'association. 57 52 Zur Entscheidung selbst siehe Rees, Conseil Constitutionnel, S. 123 ff.; James E. Beardsley, The Constitutional Council and Constitutional Liberties i n France, i n : American Journal of Comparative L a w 20 (1972), S. 431—452. 63 E i n präventiv orientiertes Kontrollsystem bietet schon staatliche E i n griffsmöglichkeiten i n die Vereinsbildung vor dem eigentlichen Gründungsakt. Das repressive System hingegen gewährt solche Eingriffe erst nach der eigentlichen Vereinsgründung. 64 Journal Officiel 18. J u l i 1971, S. 7114. 55 Jean Rivero, Note, i n : Actualité Juridique: Droit A d m i n i s t r a t i f 27 (Oktober 1971), S. 539. 56 Favoreu, Philip, Conseil constitutionnel, S. 287. 57 Rivero, Note, S. 540.

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Nach dieser Entscheidung schien sich eine Neuorientierung i n der Rechtsprechung des Conseil Constitutionnel anzubahnen. Denn bis dato hatte sich das Gericht während seiner zwölfjährigen Tätigkeit nur auf Fragen des Gewaltenverhältnisses zwischen Exekutive und Legislative beschränkt. Das Gericht entwickelte sich nun ähnlich dem amerikanischen Supreme Court zu einem „protecteur des droits et libertés" 5 8 . Diese neue Rolle des Conseil Constitutionnel hat sich i n weiteren Entscheidungen der späteren Jahre bestätigt. 59 3. Die Schrankensetzungen im allgemeinen

Das Vereinsgesetz von 1901 nimmt eine wichtige Grenzziehung der Vereinigungsfreiheit vor. I n A r t i k e l 3 heißt es: Toute association fondeé sur une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes moeurs, ou q u i aurait pour b u t de porter atteinte à l'intégrité du territoire national et à la forme républicaine d u gouvernement est nulle et de n u l effet.

Das Vereinsgesetz von 1901 bestimmt weiter, daß nur das Zivilgericht eine mögliche Vereinsauflösung aussprechen darf.® 0 A r t i k e l 4 (Satz 3) der Verfassung von 1958 setzt der Vereinigungsfreiheit in Anlehnung an die Schranke des Vereinsgesetzes folgende Grenze: Ils (des partis et des groupements politiques) doivent respecter les p r i n cipes de la souveraineté nationale et de la démocratie.

Während der dreißiger Jahre sah sich die französische Regierung einer wachsenden Radikalisierung und Militarisierung politischer Gruppierungen gegenüber. Diese Situation zwang die Regierung unter Maurice Thorez zu einer Neufassung der liberalen Regelung des Vereinsgesetzes von 1901 i n der Frage der Nichtigkeit einer Vereinigung. Darum wurde am 10. Januar 1936 ein spezielles Verbotsgesetz „relative aux groupes de combat et milices privées" erlassen, das bis heute gültig ist. 61 Dieses Gesetz spricht erstmals der Verwaltung ein Auflösungsrecht von politischen Gruppierungen zu, ohne daß vorher die Gerichte angerufen werden müssen. Nach A r t i k e l 1 können Vereinigungen aufgelöst werden, die . . . provoqueraient à des manifestations armées dans la rue 8 2 58 59 60 61 62

Favoreu, Philip, Conseil constitutionnel, S. 277. Vgl. Ehrmann, Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 380 f. A r t i k e l 7 Abs. 1 des Vereinsgesetzes von 1901. Journal Officiel 12. Januar 1936. A r t i k e l 1 Abs. 1 des Verbotsgesetzes von 1936.

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oder . . . représenteraient par leur forme et leur organisation militaire, le caractère de groupes de combat ou de milices privées 8 3

oder . . . auraient pour b u t de porter atteinte à l'intégrité d u territoire national ou d'attenter par la force à la forme républicaine du gouvernement. 6 4

Der letzte Absatz des Artikels 1 nimmt einen Tatbestand aus dem Vereinsgesetz von 1901 auf. Allerdings w i r d diesmal zur Erfüllung des Tatbestands gefordert, daß die antirepublikanischen Angriffe unter Gewalteinsatz („par la force") unternommen werden. Diese Setzung der Gewaltgrenze hat ihren Hauptgrund i n der Zielrichtung des Verbotsgesetzes, das sich nur gegen paramilitärische Organisationen richtet. 85 Betrachtet man das französische Vereinsgesetz von 1901, das Verbotsgesetz von 1936 und den Parteienartikel 4 der Verfassung von 1958, so erfolgt die Grenzziehung der Vereinigungsfreiheit i m wesentlichen nach drei Kriterien: erstens nach der Zusammensetzung einer Vereinigung; zweitens nach ihren Zielen; drittens nach ihren M i t t e l n zur Durchsetzung der Ziele. W i r d das K r i t e r i u m der Zusammensetzung einer Vereinigung zugrundegelegt, so begrenzt das Vereinsgesetz von 1901 (Art. 3) die Vereinigungsfreiheit gegenüber solchen Gruppierungen, die „auf einen Rechtsgrund oder ein unerlaubtes Ziel gegründet sind, das gegen die Gesetze und guten Sitten verstößt". Das Verbotsgesetz von 1936 (Art. 1 Abs. 2) setzt Schranken gegen Vereinigungen, die „nach Form und militärischer Organisation den Charakter von Kampfgruppen oder privaten Milizen haben". Als Ziele, nach denen die Vereinigungsfreiheit begrenzt wird, nennen die Gesetze von 1901 (Art. 3) und von 1936 (Art. 1 Abs. 3) die „Beeinträchtigung" („porter atteinte") 8 8 der „nationalen territorialen Integrität" und der „republikanischen Regierungsform". Der Parteienartikel der Verfassung von 1958 verlangt von den politischen Vereinigungen 63

Ebd., A r t i k e l 1 Abs. 2. Ebd., A r t i k e l 1 Abs. 3. Das Verbotsgesetz von 1936 wurde i n späteren Jahren (1944, 1951 u n d 1972) u m einige Auflösungsgründe erweitert. So nennt das Gesetz von 1972 ( „ L o i d u 1 e r j u i l l e t 1972 relative à la l u t t e contre le racisme") die D i s k r i minierung von Minoritäten, den Haß u n d die Gewalt gegen Personen aufgrund ihrer Rasse, Nation etc.; siehe hierzu Morange, Liberté D'Association, S. 198; Stahl, Sicherung der Grundfreiheiten, S. 265. βδ Eine Vereinigung, gegen die eine Auflösungsverfügung erlassen wurde, hat das Recht zur A n r u f u n g des Conseil d'Etat. ββ Morange definiert den Ausdruck des „porter atteinte" als „n'accomplir aucun acte contraire"; Morange, Liberté D'Association, S. 183. 64

. Ansätze einer streitbaren Demokratie i n

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die Beachtung der „Grundsätze der nationalen Souveränität" und der „Demokratie". Nur das Verbotsgesetz von 1936 nennt den Einsatz von Gewalt als ein rechtswidriges Mittel, das eine Vereinigung zur Durchsetzung ihres politischen Programms anwendet.

C. Ansätze einer streitbaren Demokratie in der Verfassung Der Parteienartikel der französischen Verfassung von 1958 läßt i n seiner Schrankensetzung („Beachtung der Grundsätze der nationalen Souveränität und der Demokratie") Vergleiche mit dem deutschen Parteienartikel i m Grundgesetz (Art. 21 Abs. 2) zu. Eine weitere Parallele zum deutschen Konzept der streitbaren Demokratie zeigt sich in der Grundhaltung der französischen Verfassung gegenüber der republikanischen Regierungsform. Ähnlich dem deutschen A r t i k e l 79 Abs. 3 GG erklärt die französische Verfassung i n A r t i k e l 89 die republikanische Regierungsform („la forme républicaine du Gouvernement") für unantastbar. Die Regierungsform kann nicht zum Objekt einer Verfassungsänderung gemacht werden. 1. Die Beachtung von „Demokratie" und „nationaler Souveränität"

A u f den ersten Blick erinnert der französische Parteienartikel an die Gedankenwelt der streitbaren Demokratie. 67 Tatsächlich ist seine Entstehung auch von dem A r t i k e l 21 des deutschen Grundgesetzes beeinflußt worden. 68 Ein näherer Vergleich zwischen A r t i k e l 4 (Satz 3) der französischen Verfassung und A r t i k e l 21 Abs. 2 GG macht gravierende Unterschiede deutlich. Der französische Parteienartikel (Satz 3) hat i m wesentlichen nur „Programmsatzcharakter". Er statuiert keine Rechtsfolgen für den Fall seiner Nichteinhaltung. Die deutsche Verfassung fixiert hingegen die Rechtsfolgen. Außerdem weist der französische Parteienartikel den politischen Parteien i m Gegensatz zu A r t i k e l 21 des Grundgesetzes keine Sonderstellung zu. 69 Die französischen Verfassungsväter wollten einen Zustand des Parteienstaats verhindern, wie ihn die Dritte und Vierte Republik gekannt hatten. 70 A r t i k e l 4 bezweckt nur, die politischen 67

S. 20.

Vgl. Hans Gangl, Verfassungsfragen der Fünften Republik, Graz 1964,

68 Vgl. Prélot, Institutions Politiques, S. 615; Mohammed R. K h e i t m i , Les Partis Politiques et Le Droit Positif Français, Paris 1964, S. 304. 69 Vgl. Gangl, Verfassungsfragen, S. 176. 70 Vgl. Rees, Conseil Constitutionnel, S. 139 (Fußn. 71).

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Parteien als Faktum und Partizipant am politischen Willensbildungsprozeß anzuerkennen. Obwohl umstritten ist, inwieweit der französische Parteienartikel eine Rechtsgrundlage für administrative Maßnahmen gegen extremistische Parteien bietet, 71 sind seine Schrankensetzungen nicht nur papierene Formeln. Ihre Auslegung ist wichtig, da ihr Verstoß i m Zusammenhang mit den einfachgesetzlichen Regelungen sehr wohl zu Partei- und Vereinsauflösungen führen kann. Die Verfassungsgenese des Artikels 4 zeigt, daß die Existenz kommunistischer Parteien i n den Ausarbeitungen eines Verfassungsentwurfs für die Fünfte Republik als ein Problem verstanden wurde. Die Mehrheit des Konsultativkomitees („Comité consultatif constitutionnel") war der Kommunistischen Partei gegenüber ablehnend eingestellt. 72 I n dem Komitee entwickelte sich eine lebhafte Diskussion um die Rolle der Kommunistischen Partei i m demokratischen Staat. Zwei Senatoren, die Herren Barrachin und Bruynell, forderten, daß folgender Zusatz zu einem Parteienartikel aufgenommen würde: Les associations et groupements politiques doivent s'inspirer de principes démocratiques et n'accepter aucune obedience étrangère. 7 8

Der Präsident des Konsultativkomitees, Paul Reynaud, kritisierte diesen Vorschlag, weil er praktisch das Verbot der kommunistischen und royalistischen Parteien bedeutet hätte. Darauf antwortete Barrachin: L'action des communistes dans tous les organes de l'Etat est, n u l ne l'ignore, une des raisons majeures de la faiblesse de la démocratie française. Ne v a - t - o n pas se décider à réagir? Le temps de l'autorité n'est-il pas venu? 7 4

Auch der ehemalige Ministerpräsident Pierre-Henri Teitgen, ein M i t glied der französischen Résistance, griff i n die Debatte ein und warnte davor, die Einflußmöglichkeiten einer Verfassung i n der Auseinandersetzung mit der kommunistischen Ideologie zu überschätzen. Er wies auf das Beispiel anderer Länder hin, die nicht durch ihre „Texte", wie er sagte, vor dem Kommunismus bewahrt geblieben sind. I m Laufe der Diskussion wurde der Entwurf eines Verfassungsartikels mit folgendem Wortlaut vorgelegt, der den Zusatzvorschlag der Senatoren Barrachin und Bruynell dem Sinn nach übernahm: 71 Vgl. Rudolf Echterhölter, Die verfassungsmäßige Ordnung der fünften französischen Republik, i n : Archiv des öffentlichen Redits 84 (1959), S. 336. 72 Raymond B a r r i l o n et al. (Hrsg.), Dictionnaire de la Constitution, T r o i sième Edition, Paris 1980 01976), S. 299. 78 Zitiert nach ebenda. 74 Zitiert nach B a r r i l o n et al., Dictionnaire, S. 299.

. Ansätze einer streitbaren Demokratie i

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Les partis et groupements politiques doivent respecter les principes démocratiques contenus dans la Constitution. Une l o i organique fixera les modalités d'application du présent article. 7 5

Dieser Entwurf ist später wieder i m Ministerrat verworfen worden. Nach Meinung von Maurice Duverger hätte er die Auflösung der Kommunistischen Partei erlaubt. 78 Die Diskussionen i m Konsultativkomitee um die Behandlung der Kommunistischen Partei müssen auf dem Hintergrund der historischen Erfahrungen der Dritten und Vierten Republik gesehen werden. Die parteipolitische Polarisierung i n die Extreme sollte verhindert und die demokratische Ordnung stabilisiert werden. Diese Zielvorstellung hatte Reynaud schon zu Beginn der Verhandlungen um einen Parteienartikel dem Präsidenten de Gaulle in einem Begleitschreiben zu verdeutlichen versucht: L a majorité d u comité pense que la prochaine Constitution devait contenir une disposition imposant aux partis et groupements politiques le respect des principes démocratiques. I l est, en effet, convaicu que la rénovation des institutions de la République doit s'accompagner d'un assainissement de sa vie politique. Celle-ci ne peut, en particulier, s'accommoder des agissements antinationaux et antirépublicains de partis soumis à une obédience étrangère. 77

Reynaud formulierte in diesem Schreiben Forderungen, die der Parteienartikel der Verfassung von 1958 aufgenommen hat. Parteien und politische Gruppierungen, so Reynaud, sollten zur Beachtung der demokratischen Prinzipien angehalten werden. Diese Formulierung ist fast identisch mit der i m Parteienartikel. Eingang in die Verfassung hat auch die Besorgnis gefunden, daß antinationale und antirepublikanische Parteien von einer ausländischen Macht gesteuert werden könnten. Das Gebot des Artikels 4, die „nationale Souveränität" zu beachten, verdeutlicht dies. Es bleibt unschwer zu erkennen, daß Reynaud mit seiner Formulierung vorrangig die Kommunistische Partei i m Blickfeld hatte. Dieses Schreiben Reynauds und die Diskussion i m Konsultativkomitee verdeutlichen, daß das Gebot des Artikels 4 (Satz 3) mit der Aufforderung an die politischen Parteien, sie sollten die Grundsätze der „nationalen Souveränität" und der „Demokratie" beachten, eine Absage an die direkte Demokratie des Kommunismus darstellt. 78 Diese Interpretation w i r d ergänzt durch die Tatsache, daß der Begriff der 75

S. 77.

Z i t i e r t nach Maurice Duverger, L a Cinquième République, Paris 1960,

78 Ebd.; neuere Ausgaben dieses bekannten Werks von Duverger führen diesen Hinweis nicht mehr. 77 Zitiert nach Gangl, Verfassungsfragen, S. 171 (Fußn. 12). 78 Echterhölter, Verfassungsmäßige Ordnung, S. 336 (Fußn. 15).

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I V . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n Frankreich

„nationalen Souveränität" in der französischen Tradition i n einer engen Verbindung zum Repräsentativsystem und zur Volkssouveränität steht, wie an anderer Stelle oben schon dargestellt wurde. Allerdings ist den K r i t i k e r n einer solchen Interpretation des Parteienartikels zuzubilligen, daß der Begriff der „nationalen Souveränität" mehrere Deutungen zuläßt. 79 Wenn der Parteienartikel von den „Grundsätzen der Demokratie" spricht, so sind damit die fundamentalen Grundentscheidungen gemeint, die einer freiheitlich-liberalen Ordnung ihre Wesensbestimmung geben, also das Prinzip der Gewaltenteilung, der Gleichheitssatz und ähnliches. Z u denken ist an den Begriff der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung" i m Grundgesetz, der diese Fundamentalprinzipien erfaßt. A r t i k e l 4 (Satz 3) der französischen Verfassung von 1958 stellt also eine deutliche Absage an jedes totalitäre System dar, das nur den Éinparteienstaat kennt. 8 0 Seiner Formulierung und der Intention der Verfassungsväter nach nimmt dieser A r t i k e l durchaus die Idee eines präventiven Verfassungsschutzes auf, wie es das Konzept der streitbaren Demokratie postuliert. 81 Die Diskussionen i m Konsultativkomitee zeigen, daß die Väter der französischen Verfassung die Gefahren durch „totalitäre Herausforderungen" gesehen und mit einer verfassungsrechtlichen Antwort reagiert haben. I n der politischen und rechtlichen Praxis bietet der Parteienartikel für sich genommen allerdings kaum Eingriffsmöglichkeiten des Staates i n die Vereinigungsfreiheit gegen Organisationen, welche die Grundprinzipien der nationalen Souveränität und der Demokratie verletzen. I m Gegensatz zum deutschen Parteienartikel i m Grundgesetz enthält der französische A r t i k e l keine Aussagen darüber, welche Instanz letztlich über einen Verstoß gegen den Parteienartikel entscheiden soll. Zudem bleibt die Formulierung, daß bestimmte Grundprinzipien zu „beachten" („respecter") sind, als K r i t e r i u m einer Grenzziehung für verschiedene Auslegungen offen. Ein Parteiengesetz oder Ausführungsbestimmungen zu dem französischen A r t i k e l sind bisher nicht ergangen. Hieraus ist zu schließen, daß dieser A r t i k e l für alle politischen Gruppierungen nur insofern eine rechtliche Verbindlichkeit aufstellt, als er die Beachtung des Legalitätssystems verlangt. 79 Vgl. Jean Chatelain, L a Nouvelle Constitution et Le Régime Politique de la France, Paris 1959, S. 238; Chatelain treibt allerdings die Deutungsversuche auf die Spitze, w e n n er behauptet, daß eine französische Partei, die f ü r die europäische Einigung eintritt, das Souveränitätsgebot des A r tikels 4 (Satz 3) der Verfassung von 1958 verletzt. 80 Michel Debré, L a Nouvelle Constitution, Tours 1958, S. 22. 81 Vgl. Gangl, Verfassungsfragen, S. 173.

C. Ansätze einer streitbaren Demokratie i n der Verfassung

161

2. Die „republikanische Regierungsform" als inhaltliche Schranke einer Verfassungsänderung

Die Grundhaltung einer Verfassung gegenüber dem Wert des demokratischen Systems, das sie postuliert, w i r d besonders i n der Frage deutlich, welche Schranken für eine Verfassungsänderung gesetzt werden. Eine Verfassung, die eine Revision aller fundamentalen Grundprinzipien zuläßt, ist wertrelativistischer konzipiert als eine Verfassung, die ganz bestimmte Grundentscheidungen von jeder Änderung ausschließt. I m letztgenannten Verfassungstypus hat der Demokratieschutz eine größere Bedeutung als i m erstgenannten. Die Grundhaltung der Verfassung zu ihren eigenen Prinzipien beeinflußt ebenso auch die Frage nach der Offenhaltung und Einschränkung demokratischer Grundrechte wie der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit. Werden Grundrechte der Disposition des Gesetzgebers entzogen, so ist es konsequent, i n der politischen und rechtlichen Praxis für ihren Erhalt zu streiten, das heißt, sie gegenüber mißbräuchlicher Anwendung zu begrenzen. Das deutsche Grundgesetz t r i f f t i n A r t i k e l 79 Abs. 3 eine verfassungsrechtliche Fundamentalentscheidung. Die grundlegenden Prinzipien der freiheitlichen Ordnung der Bundesrepublik wie die Unantastbarkeit der Menschenwürde, die Rechts- und Sozialstaatlichkeit oder auch die Gewaltenteilung werden für unantastbar erklärt. Hier liegt für den demokratischen Staat zugleich eine Verpflichtung auf die freiheitliche Ordnung, was sicherlich auch ein Aspekt der streitbaren Demokratie ist. Unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten ist eine solche Absolutsetzung fundamentaler Grundentscheidungen nicht ganz unproblematisch. Deshalb ist es gelegentlich zu K r i t i k am A r t i k e l 79 Abs, 3 GG gekommen. So w i r d bemängelt, daß eine Verfassung, die bestimmte A r t i k e l der legislativen Disposition entzieht, eine nicht „unbedenkliche Starrheit" 8 2 aufweist. A r t i k e l 79 Abs. 3 GG ist, so lautet eine andere kritische Äußerung, Ausdruck eines „wirklichkeitsfremden Normativismus" 8 3 . Dieser A r t i k e l ist nach einem Grundgesetzkommentar ein „staatsrechtliches Wagnis" 84 .

82 Theodor Eschenburg, Staat u n d Gesellschaft i n Deutschland, München 1963, S. 390 (Fußn. 5). 83 Hans J. Wolff, Rechtsgrundsätze u n d verfassungsgestaltende Grundentscheidungen als Rechtsquellen, i n : Gedächtnisschrift für Walter Jellinek, hrsg. von Otto Bachof et al., München 1955, S. 50. 84 Maunz, Dürig, i n : Maunz, D ü r i g et al., Grundgesetzkommentar, A r t . 79 Rdnr. 27. 11 B o v e n t e r

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I V . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n Frankreich

Die radikale Werthaltung, die i m deutschen Grundgesetzartikel 79 Abs. 3 ihren Niederschlag gefunden hat, ist nur aus dem Zusammenbruch der Weimarer Republik und des Hitler-Regimes zu erklären. Die französische Verfassung von 1958 markiert in ihrem A r t i k e l 89 die Grenzen der offenen Toleranz wie folgt: L a forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l'objet d'une proposition de revision.

Eine ähnliche Formulierung findet sich auch i n der Verfassung der Vierten Republik (Art. 95) und der Verfassungsnovelle von 1884 (Art. 2). Die Grenzziehung der „republikanischen Regierungsform" i n der Verfassung von 1958 stellt nicht nur einen formalen Vorbehalt dar. 85 Nach französischer Rechtsauffassung stellt diese Grenzziehung eine inhaltliche Schranke auf. Der Begriff der „republikanischen Regierungsform" umfaßt die fundamentalen Grundsätze des demokratischen Staates. Einen Hinweis auf die Deutung des Adjektivs „republikanisch" bietet A r t i k e l 1 der Verfassung der Vierten Republik; er wurde i n A r t i k e l 2 der Verfassung von 1958 übernommen: L a France est une République indivisible, laïque, démocratique et social.

Diese Formulierung erinnert an A r t i k e l 20 Abs. 1 des Grundgesetzes, dessen Grundsätze einer Verfassungsänderung entzogen sind. Er gleicht dem französischen A r t i k e l bis auf die Zusätze „indivisible", was hier für zentralistisch stehen soll, und „laique" : Die Bundesrepublik Bundesstaat.

Deutschland ist ein demokratischer

und

sozialer

Aus diesen Überlegungen w i r d deutlich, daß der Begriff der „republikanischen Regierungsform" i n der französischen Verfassung nicht nur den Gegenbegriff zu „monarchisch" oder „aristokratisch" ist, wie es für das „republican form of government" i n der amerikanischen Bundesverfassung 88 der Fall ist. Vielmehr ist der Begriff mit einer bestimmten Staatsidee verbunden, die i n einem fundamentalen (und nicht nur formalen) Gegensatz zum autoritären und totalitären System steht. Die Verfassungsväter der Vierten Republik, die i n A r t i k e l 95 die republikanische Regierungsform für unabänderlich erklärten, waren von den Erlebnissen mit dem Vichy-Regime geprägt. 87 Der Marschall Pétain hatte sich durch ein Gesetz vom 10. J u l i 1940 die parlamentarische Vollmacht geben lassen, eine neue Verfassung zu promulgieren, die den autoritär-korporativen „Etat Français" errichtete; das republi85

Vgl. Brunner, Extremistische Parteien, S. 264. U.S., Constitution, art. 4, sec. 4. 87 Vgl. Bernard Chantebout, D r o i t Constitutionnel Et Science Politique, Seconde Edition, Paris 1979 01978), S. 40. 88

D. Ansätze einer streitbaren Demokratie i m einfachen Gesetz

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kanische System der Dritten Republik war auf diese Weise ausgeschaltet worden. A r t i k e l 95 sollte i n bewußter Kontrapunktion zum VichyRegime stehen, indem er grundlegende Elemente des demokratischen Rechtsstaats festschrieb. Diesen Geist der Verfassungsväter der Vierten Republik hat die Verfassung der Fünften Republik übernommen. Die Parallelen zwischen A r t i k e l 89 der französischen Verfassung von 1958 und dem deutschen Grundgesetzartikel 79 Abs. 3 sind also evident. Beide Verfassungen stellen die demokratische Staatsidee mit ihren Fundamentalprinzipien i n einen absoluten, durch keine Verfassungsänderung zu beseitigenden Rang. Das deutsche Konzept der streitbaren Demokratie findet also i n der französischen Verfassung i n der Verpflichtung des Gesetzgebers auf die republikanische Ordnung eine Parallele. D. Ansätze einer streitbaren Demokratie im einfachen Gesetz Wie schon früher festgestellt wurde, bietet der Parteienartikel der französischen Verfassung von 1958 für sich genommen kaum eine Möglichkeit des Einschreitens gegen antidemokratische Parteien. Diese Möglichkeit besteht jedoch, wenn der Parteienartikel als eine Ergänzimg zum Vereinsgesetz von 1901 gesehen wird. Rechtliche Grundlage eines Eingriffs bildet dann das Vereinsgesetz von 1901. Das Vereinsgesetz von 1901 bestimmt die obligatorische Auflösung einer Vereinigung i m Falle ihrer Nichtigkeit (Art. 7 Abs. 1). Eine fakultative Auflösung w i r d für den Fall festgelegt, daß Vereine gegen das Anzeigeverfahren verstoßen (Art. 7 Abs. 2). Durch dieses Verfahren erwirbt eine Vereinigung die Rechtsfähigkeit als eine „association déclarée". Das Vereinsgesetz von 1901 betrifft „toute association", die „auf einen Rechtsgrund oder ein unerlaubtes Ziel gegründet ist, das gegen die Gesetze und guten Sitten verstößt" (Art. 3). 88 Hingegen hat das Verbotsgesetz von 1936 nur den Kreis der Kampfgruppen und privaten Milizen zum Adressaten; das Verbotsgesetz ist i m wesentlichen ein Maßnahmegesetz.89 88

E i n französischer Kommentator erklärt diese Umschreibung wie fogt: „Dans cet article, les expression ,illicite, contraire aux lois et aux bonnes moeurs' signifient tout ce q u i est défendu ou p u n i par une disposition de la l o i positive; toute association en vue d'une chose q u i n'est pas défendue ou p u n i par u n texte formel de la loi est donc licite . . . " (Lucien Crouzil, L a liberté d'association: commentaire théorique et pratique de la loi d u 1 e r j u i l l e t 1901, Paris 1907, S. 45). Das Vereinsgesetz fordert also i n anderen Worten, daß Verèinigungen die bestehenden Gesetze einhalten. 89 Vgl. Stahl, Sicherung der Grundfreiheiten, S. 264. 11·

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I V . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n Frankreich

Die Unterscheidung zwischen Kampfgruppen und Milizen ist nicht sehr deutlich. I n der ersten Lesung zum Verbotsgesetz war i n der Nationalversammlung noch versucht worden, den Adressatenkreis näher zu definieren. Kampfgruppen und private Milizen seien erkenntlich, so hieß es, par la discipline de leurs membres sous l'autorité de leurs chefs, par leurs encadrements ou par le port de vêtements, uniformes, ou d'emblèmes et insignes de r a l l i e m e n t . .

Der Conseil d'Etat legte i n einer Entscheidung vom 27. November 193691 fest, daß die Organisationsstruktur einer Vereinigung das eigentliche Unterscheidungskriterium ist, jedoch nicht ihre verfolgten Ziele. 92 Von Bedeutung sind nach Ansicht des Gerichts weiterhin Training und Kampfgeist der Gruppierung; die Vereinsmitglieder müssen einer rigorosen Disziplin und einer strengen Hierarchie unterworfen sein. Das Vereinsgesetz von 1901 betrifft nur Vereinigungen, die sich rechtlich konstituiert haben; das bedeutet zum Beispiel, daß sie ein Vereinsstatut haben. Das Verbotsgesetz von 1936 umfaßt auch Vereine „tatsächlicher A r t " („groupements de fait"), also Gruppierungen von Personen, die sich nur sporadisch und von Zeit zu Zeit zusammenfinden. Diese Ausweitung des Vereinsbegriffs läßt sich aus dem Adressatenkreis (Kampfgruppen und private Milizen) erklären, wo häufig keine festen Organisationsstrukturen existieren. 1. Die Beachtung von „republikanischer Regierungsform" und „territorialer Integrität"

Das Vereinsgesetz von 1901 und das Verbotsgesetz von 1936 stellen zwei wichtige Schranken i n der Ausübung der Vereinsfreiheit auf: Beide Gesetze begrenzen das Recht der Vereinigungsfreiheit, wo die „nationale territoriale Integrität" und die „republikanische Regierungsform" beeinträchtigt werden. Die Schranke der „nationalen territorialen Integrität" w i r d i n beiden Gesetzen ohne den Gewaltzusatz („par la force") errichtet. Wenn beide Gesetze von der „nationalen territorialen Integrität" sprechen, so geht es weniger darum, das nationale Hoheitsgebiet der französischen Nation vor Angriffen zu schützen oder den „Bestand" Frankreichs zu bewahren, wie es der A r t i k e l 21 Abs. 2 GG i n Bezug auf die Bundesrepublik Deutschland vornimmt. Auch bezweckt diese 90

Journal Officiel 24. Dezember 1935, S. 930. Conseil d'Etat (C.E.) 27. November 1936, Associations Le Mouvement social français des Croix de feu, les croix de feu et Briscards, les Fils de croix de feu et volontaires nationaux, Recueil (Ree.) 1039. 92 Vgl. Morange, Liberté D'Association, S. 192. 91

D. Ansätze einer streitbaren Demokratie i m einfachen Gesetz

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Formulierung nicht die Abwehr von separatistischen Bewegungen. Vielmehr umschreibt der Ausdruck der „nationalen territorialen Integrität" die französische Nation als eine Wertgemeinschaft, deren Tradition und Geschichte als ein gemeinsames nationales Erbe geachtet werden sollen. Der Kommissionsberichterstatter, Herr Chauvin, gibt hingegen auf die Frage eines Abgeordneten während einer Parlamentsdebatte i m Dezember 1935 eine sehr enge Auslegung dieses Ausdrucks: Lorsqu'il s'est agit de l'intégrité d u territoire national, je crois pouvoir dire que l'unanimité s'est faite immédiatement au sein de la Commission pour qu'on permette pas que, même par la parole, même par l'écrit, on commette le crime de porter atteinte à la patrie . . . 9 8

I m Bereich der kollektiven A k t i o n macht diese Interpretation auch nur den Gedanken an einen A k t gegen die nationale territoriale Integrität unmöglich. Gruppierungen, die i h r Vaterland Frankreich kritisch angreifen, müssen nach der Interpretation des Kommissionsberichterstatters mit strafrechtlichen Sanktionen rechnen. 94 Das Vereinsgesetz von 1901 und das Verbotsgesetz von 1936 stellen mit dem Begriff der „republikanischen Regierungsform", deren Beeinträchtigung untersagt wird, eine weitere Schranke auf. Das Gesetz von 1936 fügt den Zusatz „par la force" hinzu. Wie schon oben dargestellt wurde, ist der Begriff der „republikanischen Regierungsform" i n der französischen Verfassung nicht nur ein formaler. Vielmehr umfaßt er die demokratischen Grundprinzipien. Diese Auslegung gilt auch für die Gesetze von 1901 und 1936. Eine Interpretation, die für den gesamtstaatlichen Bereich zutrifft, muß auch für einzelstaatliche Aspekte ihre Gültigkeit haben. Zudem belegen die parlamentarischen Debatten zu beiden Gesetzen die Richtigkeit dieser Auslegung. Dort wurde der Begriff der „republikanischen Regierungsform" mit anderen Begriffen gleichgesetzt wie dem „republikanischen System", den „republikanischen Institutionen" oder der „Verteidigung der Republik". 9 5 Der Begriff der „republikanischen Regierungsform" i n den beiden französischen Gesetzen von 1901 und 1936 korrespondiert seinem Inhalte nach mit Formulierungen des deutschen Grundgesetzes wie der „frei93

Journal Officiel 7. Dezember 1935, S. 2400. Morange, Liberté D'Association, S. 197. Bei aller K r i t i k an der Auslegung des Kommissionsberichterstatters g i l t es an die Zeitumstände zu denken, die seine Interpretation vermutlich maßgeblich beeinflußt haben. Die französische Nation sah sich zu dieser Zeit scharfen Angriffen von r a dikalen politischen Gruppierungen ausgesetzt, die m i t einem Patriotismus nichts i m Sinne hatten. 95 Brunner, Extremistische Parteien, S. 265. 94

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I V . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n Frankreich

heitlichen demokratischen Grundordnung" (Art. 21 Abs. 2) und der „verfassungsmäßigen Ordnung" (Art. 9 Abs. 2). Das französische Vereinigungsrecht setzt somit der Ausübung der Vereinigungsfreiheit eine Wertschranke, die mit dem deutschen Recht vergleichbar ist. Diese Feststellung der Gemeinsamkeiten darf nicht die Unterschiede übersehen lassen, die i m Partei- und Vereinsverständnis beider Länder bestehen. Das französische Vereinsgesetz von 1901 bestimmt, daß „jede Vereinigung" (das heißt Parteien und Vereine herkömmlicher Art) n u l l und nichtig ist, welche das Ziel hat, die nationale territoriale Integrität und (!) die republikanische Regierungsform zu beeinträchtigen. Vereine sind nach deutschem Recht verboten, die sich i n ihren Zwecken oder Tätigkeiten gegen die verfassungsmäßige Ordnung, gegen die Strafgesetze oder den Gedanken der Völkerverständigung richten (Art. 9 Abs. 2 GG). Parteien sind verboten, wenn das Bundesverfassungsgericht ihre Verfassungswidrigkeit festgestellt und über ihre Auflösung verfügt hat. Eine Partei ist nach dem Grundgesetz verfassungswidrig, wenn sie nach ihren Zielen darauf ausgeht, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder(!) den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden (Art. 21 Abs. 2). 2. Die Frage der Gewaltanwendung

Das französische Vereinsgesetz von 1901 gibt keinen Hinweis darauf, welcher Einsatz von M i t t e l n eine Beeinträchtigung der republikanischen Regierungsform darstellt. Das Verbotsgesetz von 1936 nennt hingegen als rechtswidriges M i t t e l die Gewalt. M i t der Nennung des Gewaltmoments verfolgte der Gesetzgeber die Absicht, deutlich zu trennen zwischen der bloßen Äußerung einer Idee und dem Streben nach einer gewalttätigen Beeinträchtigung der Regierungsform. I n seinen eigenen Worten hieß es, que la loi n'entendait pas atteindre les manifestations de la pensée; que les partis conservaient la faculté d'exprimer leur liberté entière d'opinion, même à l'égard de la forme du régime. C'était là préciser la difference q u ' i l y a entre l'intention d'attenter à la forme du Gouvernement par la diffusion des idées, et celle d'y attenter par la force. 96

M i t der Gewaltfrage stößt der französische Gesetzgeber an eine Problematik, die sich i n ähnlicher Form auch i n der amerikanischen Antisubversions-Gesetzgebung wiederfindet. Wo liegt die Abgrenzung zwischen dem bloßen Propagieren einer Idee, die gegen die republika96

Journal Officiel 7. Dezember 1935, S. 2400.

D. Ansätze einer streitbaren Demokratie i m einfachen Gesetz

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nische Regierungsform gerichtet ist, und der Aufforderimg zur Umsetzung dieser Idee i n die Wirklichkeit? Der französische Conseil d'Etat 9 7 und auch der Conseil Constitutionnel entwickeln keine allgemeinen Gefahrentests nach dem Vorbild des amerikanischen Supreme Court. Der Conseil d'Etat argumentiert stärker aus dem Einzelfall heraus, was zur Folge hat, daß i n seinem Rechtsprechungsprozeß die Grenzziehung zwischen bloßer Meinungsäußerung und Anstiftung zur Tat vage bleibt. Schon kurz nach Erlaß des Verbotsgesetzes aus dem Jahr 1936 kommt es zu einer Entscheidung des Conseil d'Etat: Eine Gruppierung, die den Umsturz vorbereitet, liefert schon mit ihrer Absicht ein wichtiges Entscheidungskriterium für ein mögliches Vereinigungsverbot, „si le groupement a pour objet de préparer l'insurrection . . ," 9 8 . Der Regierungsbevollmächtigte Andrieux macht dazu folgende Einschränkung vor dem Gericht: T o u t groupement acceptant l'idée d'un attentat par la force à la forme républicaine du Gouvernement, n'est pas, en effet, u n groupement ayant cet attentat pour o b j e t . "

Zur Tatbestandserfüllung des Verbotsgesetzes genügt also der Nachweis, daß eine Vereinigung die Absicht hat, auf gewalttätige Weise die Regierungsform zu beeinträchtigen. 100 Als Grundlage einer solchen Beweisführung können zum Beispiel die Vereinsstatute oder Parteiprogramme dienen. Die weitere Rechtsprechung des Conseil d'Etat ist nicht immer konsequent. I n seiner Entscheidung aus dem Jahr 1963101 erklärt das Gericht die Auflösung der rechtsextremen „Parti nationaliste" für rechtens. I n den Augen des Gerichts wollte diese Partei die republikanische Regierungsform zerstören und durch einen „Etat nationaliste et autoritaire" ersetzen. Allerdings sollte Gewalt nur angewendet werden, wenn sie wirklich notwendig erschien, um das Ziel zu erreichen. M i t dieser Entscheidung setzt sich das Gericht i n Widerspruch zu seinen Entscheidungskriterien aus den dreißiger Jahren. 102 Denn die Auflösung der „Parti nationaliste" w i r d für rechtmäßig erklärt, obwohl sie die Gewaltanwendung von bestimmten Konditionen abhängig gemacht hat. 97 Z u m Conseil d'Etat siehe Hans Reinhard, Der Staatsrat i n Frankreich: Funktionen als Gutachter u n d oberstes Verwaltungsgericht, i n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts N.F. 30 (1981), S. 73—145. 98 C.E. 4. A p r i l 1936, Pujo, de Lassus et Real del Sartre, Ree. Dalloz 1936, 3, S. 42 f. 99 Ebd. 100 Brunner, Extremistische Parteien, S. 301. 101 C.E. 17. A p r i l 1963, Ass. P a r t i nationaliste, i n : Revue d u droit public et de la Science Politique 80 (1963), S. 825. 102 Vgl. Morange, Liberté D'Association, S. 196.

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I V . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n Frankreich

Die spätere Rechtsprechung des Conseil d'Etat zeigt dann auch, wie schwer es ist, allein auf die Absichten und Ziele einer Vereinigung abzustellen, u m ein strafwidriges Verhalten festzustellen. A m Beginn der siebziger Jahre bestätigt das Gericht i n mehreren Entscheidungen die Rechtmäßigkeit verschiedener Auflösungsdekrete. Sie betrafen die Auflösung der „Parti communiste marxiste-leniniste de France" 1 0 3 oder der „Voix ouvrière" 1 0 4 ; beide hatten zu bewaffneten Auseinandersetzungen mit der Polizei aufgerufen. Ähnliche Tatbestände waren bei der Vereinigung „ L a gauche proletariénne" 1 0 5 gegeben, die während der Mai-Unruhen i m Jahr 1968 hervortrat. A n anderer Stelle erklärt der Conseil d'Etat die Auflösung solcher Gruppierungen wie die „Organisation communiste internationaliste", „Fédération des étudiants révolutionnaires" oder „Révolte" für nicht rechtmäßig. 106 Diese Entscheidung, welche drei trotzkistisch ausgerichtete Organisationen betrifft, muß verwundern. Das Gericht gibt selbst keine Begründung, warum es davon ausgeht, daß diese Organisationen nicht den offenen gewaltsamen Umsturz der Republik anstrebten. Tatsächlich spielte die Gewalt eine wichtige Rolle i n ihrer revolutionären Strategie. 107 Angesichts dieser Widersprüchlichkeiten i m Rechtsprechungsprozeß des Conseil d'Etat stellt ein Kommentator die bissige Frage: L e Conseil d'Etat préférait-il une république trotskyste à une républicaine nationaliste? 1 0 8

Zur Entlastung des Conseil d'Etat muß allerdings angeführt werden, daß er auf der Grundlage des Verbotsgesetzes von 1936 i m Bereich der Vereinigungsfreiheit mit besonderen Schwierigkeiten zu kämpfen hat, die das deutsche Konzept der streitbaren Demokratie nicht kennt: Das französische Verbotsgesetz knüpft die antirepublikanische Zielsetzung einer Kampfgruppe oder privaten Miliz an das Moment der Gewalt. Hier zeigen sich Parallelen zur Dennis-Entscheidung des amerikanischen Supreme Court. Das zustimmende Sondervotum des Richters Jackson verwirft diesen „force and violence "-Test als wirkungslos, w e i l er ein formales K r i t e r i u m darstellt. Eine politische Vereinigung könnte sich folglich dem französischen Verbotsgesetz von 1936 entziehen, wenn das Gewaltmoment zum Beispiel aus dem Vereinsstatut gestrichen wird, obwohl die Zielsetzung des Regierungsumsturzes bestehen bleibt. 103

C.E. 21. J u l i 1970, Jurquet, Ree. 500. C.E. 21. J u l i 1970, Schroedt, Ree. 501. 105 C.E. 13. Januar 1971, Geismar, Ree. 31. 106 C.E. 21. J u l i 1970, Broussel, dit Lambert (Pierre), Stobnicer, dit Berg, Ree. 504. 107 Vgl. Rees, Conseil Constitutionnel, S. 132 (Fußn. 47). 108 Morange, Liberté D'Association, S. 196. 104

D. Ansätze einer streitbaren Demokratie i m einfachen Gesetz

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Eine Vereinigung müßte nachweisen, daß es nicht i n ihrer Absicht liegt, zur Durchsetzung ihrer Ziele Gewalt anzuwenden. Anders der A r t i k e l 21 Abs. 2 des Grundgesetzes: Dieser A r t i k e l spricht von Parteien, die „darauf ausgehen", die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen. Eine Partei w i r d — i m Gegensatz zu den halbmilitärischen Verbänden des französischen Verbotsgesetzes von 1936 — nicht deswegen verboten, weil sie beabsichtigt, Gewaltsamkeit oder andere gesetzeswidrige Verstöße gegen die Rechtsordnung zu begehen, sondern sie muß eine materiell verfassungswidrige Zielsetzung verfolgen, die sich aus ihrem Programm oder dem Verhalten ihrer Anhänger ergeben kann. 1 0 9 Was also politische Parteien betrifft, so kennt die streitbare Demokratie nicht diese strikte Verknüpfung von Gewalteinsatz und antirepublikanischer Zielsetzung. Allerdings kann sich die streitbare Demokratie damit den Vorwurf einhandeln, sie würde gegen politische Ideen vorgehen, wenn sie eine Trennung der verfassungsfeindlichen Zielsetzung vom Gewalteinsatz vornimmt. Diese Verknüpfung von antirepublikanischer Zielsetzung mit dem Gewalteinsatz im Verbotsgesetz von 1936 könnte zu dem Schluß verleiten, daß der französische Gesetzgeber einem wertrelativistischen Denken verhaftet gewesen ist. Es könnte gefolgert werden, daß er Mitte der dreißiger Jahre den Gedanken der Freiheitsbegrenzung aus der Freiheit heraus, wie er i m Vereinsgesetz von 1901 anklingt, aufgegeben hat, etwa zugunsten einer Freiheitsbegrenzung, die sich aus der Notwendigkeit begründet, jedem prinzipiell den gleichen Freiheitsraum zu gewähren. Oder der Gesetzgeber habe sich auf die Position des amerikanischen Supreme Court zurückgezogen, die auf das Regulativ des demokratischen Meinungswettstreits vertraut. Doch davon kann interessanterweise nicht die Rede sein, zumindest wenn den Worten des Kommissionsberichterstatters Chauvin gefolgt wird, der vor dem Parlament die Freiheitsbegrenzung mit dem Grundgedanken der streitbaren Demokratie begründet: Vous êtes, messieurs, profondément attachés à la liberté C'est une des libertés républicaines et, pour la défendre, nous vous, i l y a unanimité dans cette Chambre. Mais ne donnez quelques factieux de tuer cette liberté d'association que défendre. 1 1 0

d'association. sommes avec pas licence à vous voulez

Das Verbotsgesetz von 1936 bietet also der französischen Administration die Möglichkeit des direkten Zugriffs auf staatsgefährliche Kampfgruppen und private Milizen. Das Vereinsgesetz von 1901, das die A u f 109 Bernd Höver, Das Parteiverbot u n d seine rechtlichen Folgen, Bonn, Jur. Diss. 1975, S. 25. 110 Journal Officiel 7. Dezember 1935, S. 2408.

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I V . Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit i n Frankreich

lösung einer Vereinigung an ein zivilgerichtliches Verfahren bindet, erfährt durch das Verbotsgesetz von 1936 eine erhebliche Verschärfung, w e i l die Auflösungsbefugnis jetzt der politischen Exekutive übertragen wird. I m Gegensatz zum Vereinsgesetz von 1901 bietet das Verbotsgesetz von 1936 nur wenige Anknüpfungspunkte für einen Vergleich mit A b wehrmaßnahmen des deutschen Konzepts der streitbaren Demokratie, w e i l es den Gewaltfaktor betont. Allerdings erinnert die parlamentarische Begründung für den Erlaß des Gesetzes an die Gedankenwelt der streitbaren Demokratie. Hier werden Freiheitsbegrenzungen aus dem Gedanken heraus legitimiert, daß die Freiheit, insbesondere die Vereinigungsfreiheit, ein schützenswertes Gut ist.

E. Die politische Praxis Die bisherigen Ausführungen haben gezeigt, daß das französische politische System rechtliche Grundlagen besitzt, die Vereins- und Parteienfreiheit zu begrenzen. Sie erstrecken sich hin bis zur Möglichkeit, antirepublikanische Vereinigungen aufzulösen. Nimmt die politische Praxis in Frankreich dieses rechtliche Instrumentarium i n Anspruch? 1. Die Auflösung von politischen Vereinigungen

Seit Bestehen des Vereinsgesetzes von 1901 ist es i n Frankreich zu keiner Auflösung einer politischen Vereinigung durch ein Zivilgericht gekommen. Hingegen ist aufgrund des Verbotsgesetzes von 1936 eine Vielzahl von politischen Vereinigungen halbmilitärischen Charakters aufgelöst worden. Schon etwa einen Monat nach Erlaß des Verbotsgesetzes wurde i n der Dritten Republik am 13. Februar 1936 die royalistisch-chauvinistische „Action Française" des Schriftstellers Charles Maurras aufgelöst. Der Conseil d'Etat erklärte diese Verfügung am 4. A p r i l 1936 für rechtmäßig. 111 Die „Action Française", die für die Errichtung einer erblichen Monarchie kämpfte, 1 1 2 w i r k t e vornehmlich i m außerparlamentarischen Bereich. Sie war die bedeutendste Liga der extremen Rechten und übte einen großen Einfluß auf das geistige Leben aus. Die Jahre zwischen 1934 und 1936 waren für die Dritte Republik äußerst kritische Jahre; eine faschistische Revolution hätte günstige 111

C.E. 4. A p r i l 1936, Pujo, del Lassus et Real del Sartre, Ree. Dalloz 1936, 3, S. 38. 112 Siehe Eugen J. Weber, A c t i o n Française: Royalism and Reaction i n Twentieth-Century France, Stanford, Calif. 1962.

E. Die politische Praxis

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Bedingungen vorgefunden. 113 I n dieser Zeit existierte in der Bewegung „Croix de Feu" des Colonel de la Roque eine weitere einflußreiche Vereinigung auf der politischen Rechten. Diese ehemalige Frontkämpferorganisation mit autoritär-antirepublikanischer Zielsetzung wurde am 18. Juni 1936 aufgelöst. 114 A m 26. September 1939 wurden die französische Kommunistische Partei und die ihr angeschlossenen Organisationen per Gesetzesdekret aufgelöst. Dies geschah allerdings nicht auf der Grundlage des Verbotsgesetzes von 1936, sondern aufgrund spezieller Dekrete gegen Vereinigungen, die von ausländischen Mächten gesteuert wurden oder abhängig waren. 1 1 5 Der Kommunistischen Partei war hauptsächlich ihr Abhängigkeitsverhältnis zur Dritten Internationale zum V o r w u r f gemacht worden. Das Vichy-Regime schaltete sämtliche republikanischen Vereinigungen aus. Unmittelbar auf die „Libération" folgte i n der Vierten Republik eine Reihe von Auflösungsverordnungen gegen Vereinigungen, die i n Verbindung zum Vichy-Regime gestanden hatten. A b 1946 richtete sich das Augenmerk der französischen Regierung stärker auf die autonomistischen Gruppierungen in den französischen Kolonien. I n Frankreich selbst kam es aufgrund des Engagements i n Indochina zur Entstehung von militanten Gruppierungen, die sich gegen die französische Indochinapolitik richteten. Sie wurden nach dem Verbotsgesetz von 1936 rasch aufgelöst. Die Aufeinanderfolge der Auflösungsverordnungen gegen politische Vereinigungen spiegelt in den verschiedenen Phasen die jeweilige Problemlage der französischen Politik. 1 1 8 Dies gilt auch für die Fünfte Republik. Die Auseinandersetzungen um Algerien brachten eine Reihe von quasi-militärischen Verbänden hervor, die sich der Entkolonialisierung widersetzten. A m 7. Dezember 1961 wurde die von nationalistischen Algerienfranzosen und Teilen der französischen Algerienarmee gegründete Geheimorganisation OAS („Organisation de l'Armée Secrète") verboten. Sie hatte sich i m Anschluß an den gescheiterten Generalputsch von Algier (April 1961) gebildet. Die Mai-Unruhen von 113

Thomson, Democracy i n France, S. 196. C.E. 27. November 1936, Associations Le Mouvement social français des Croix de feu, les croix de feu et Briscards, les Fils de croix de feu et volontaires nationaux, Ree. 1040. 115 Vgl. Brunner, Extremistische Parteien, S. 243. 118 F ü r eine Aufzählung der verbotenen Vereinigungen aufgrund des V e r botsgesetzes von 1936 siehe für den Zeitraum 1936 bis 1962 G. Peiser, L a dissolution par décret des associations et groupements politiques français, i n : Recueil Dalloz (de doctrine de jurisprudence et de législation) (1963), Chronique, S. 60 f. (Fußn. 17); f ü r die Zeit nach 1962 siehe Jacques Robert, Propos sur le sauvetage d'une liberté, i n : Revue du Droit Public et de la Science Politique 87 (1971), S. 1174 (Fußn. 2). 114

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I V . Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit i n Frankreich

1968 führten allein am 12. Juni 1968 zum Verbot von elf Gruppierungen der militanten und extremen Linken. I m Zusammenhang mit den Mai-Unruhen stand auch die Auflösung der terroristischen „ L a gauche prolétarienne" vom 27. M a i 1970, der vorgeworfen wurde, über achtzig Attentate verübt zu haben. 117 Der Präfekt eines Pariser Bezirks verweigerte i m Juni 1970 der Vereinigung „Amis de la cause du peuple" die Anzeigebestätigung über ihren vereinsrechtlichen Status („récépissé") mit der Begründung, daß sie eine Nachfolgeorganisation dieser verbotenen „ L a gauche prolétarienne" darstellt. Das Verwaltungsgericht Paris hob diese Entscheidung auf, weil dem Präfekten nach Ansicht des Gerichts kein präventives Kontrollrecht zusteht. Der Fall „Amis de la cause peuple" war unmittelbarer Anlaß einer heftig kritisierten Gesetzesvorlage der französischen Regierung unter Georges Pompidou. Der Conseil Constitutionnel erklärte sie schließlich am 16. Juli 1971 für verfassungswidrig, indem er — wie oben ausgeführt 1 1 8 — die fundamentale Bedeutung des Vereinigungsrechts unterstrich. M i t der Gesetzesvorlage verband die Regierung die Absicht, auf eine Änderung der bestehenden repressiven Kontrollmöglichkeit durch die Administration hinzuwirken; die Regierung hatte keine Handhabe, u m gegen den eigentlichen Gründungsakt von Vereinen mit antirepublikanischer und gewalttätiger Zielsetzung einzuschreiten. Die Gesetzesvorlage der Regierung sollte der Administration eine präventive Kontrollmöglichkeit über gewalttätige extremistische Vereinigungen einräumen, allerdings nur i n der Frage der Rechtsfähigkeit einer Vereinigung. 119 Die sonst automatische Erteilung der Rechtsfähigkeit sollte durchbrochen werden und die Verwaltungsbehörde das Recht haben, vor Erteilung der beschränkten Rechtsfähigkeit eine gerichtliche Entscheidung über die Gesetzmäßigkeit der Vereinigung zu verlangen; dazu wurde dem Gericht eine Frist von zwei Monaten gesetzt. Als materielle Grundlage sollte weiterhin A r t i k e l 3 des Vereinsgesetzes von 1901 dienen. Dieser Gesetzentwurf der Regierung Pompidou sollte der A d m i n i stration Einwirkungsmöglichkeiten i n das Recht der freien Vereinsgründung verschaffen, die dem deutschen Vereinsrecht nicht unbekannt 117

Vgl. Rees, Conseil Constitutionnel, S. 124. Siehe oben I V . Β. 2. 119 Rees weist darauf hin, daß die Rechtsfähigkeit i m Sinne des Vereinsgesetzes von 1901 (Art. 6) i m französischen Recht keine bedeutende Rolle spielt; nach seiner Ansicht legen die wichtigen politischen Parteien des Landes keinen Wert auf die Rechtsfähigkeit. D a r u m stellt sich m i t Rees i n der Tat die Frage, welche praktische Bedeutung der Gesetzesvorlage der französischen Regierung eigentlich zukommen sollte (Rees, Conseil Constitutionnel, S. 136). 118

E. Die politische Praxis

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sind. 120 Auch wenn dieser Vorstoß der französischen Regierung schließlich vom Conseil Constitutionnel vereitelt worden ist, machen diese Auseinandersetzungen deutlich, wie aktuell auch in Frankreich das Problem ist, eine offene Gesellschaft mit dem Erfordernis einer Begrenzung ihrer Toleranz zur Bewahrung der demokratischen Staatsordnung zu harmonisieren. I n den siebziger Jahren folgte eine Reihe von weiteren Auflösungsdekreten auf der Grundlage des Verbotsgesetzes von 1936. So wurden am 28. Juni 1973 die rechtsradikale Vereinigung „Ordre Nouveau" und die trotzkistische „Kommunistische Liga" verboten. 121 Diese politische Praxis bestätigt, daß die französischen Regierungen vom rechtlichen Instrumentarium des Verbotsgesetzes von 1936 tatsächlich Gebrauch gemacht haben. 2. Die französische und deutsche Praxis im Vergleich

Der Vergleich zur deutschen Praxis der streitbaren Demokratie gibt den Maßnahmen, die in Frankreich i m Bereich der Vereinigungsfreiheit gegen extremistische Vereinigungen ergangen sind, eine größere Transparenz. Seit Bestehen der Bundesrepublik sind nach A r t i k e l 21 Abs. 2 GG nur die neonazistische Sozialistische Reichspartei (SRP) und die Kommunistische Partei Deutschlands (KPD) durch das Bundesverfassungsgericht verboten worden. Die Anzahl der politischen Vereinigungen, die bis Ende 1983 nach A r t i k e l 9 Abs. 2 GG durch das Bundesinnenministerium verboten wurden, beträgt zwölf, vier davon wegen Verstoßes gegen die verfassungsmäßige Ordnung. 1 2 2 A l l e vier waren rechtsextremistische Vereinigungen; verboten wurden zuletzt i m Dezember 1983 die „Aktionsfront Nationaler Sozialisten / Nationale Aktivisten" ( A N S / N A ) 1 2 3 , i m Januar 1982 die „Volkssozialistische Bewegung Deutschlands / Partei der Arbeit" (VSBD / PdA) 1 2 4 und i m Januar 1980 120 Rees k o m m t zu dem Ergebnis: „Die von der französischen Regierung — vergeblich — angestrebte Reform des Vereinsrechts entspricht i m P r i n zip der i n der Bundesrepublik Deutschland bestehenden Rechtslage" [Rees, Conseil Constitutionnel, S. 145 f. (Fußn. 89)]. 121 Die „Kommunistische L i g a " wurde kurze Zeit später als „ K o m m u n i s t i sche Revolutionäre L i g a " neugegründet u n d hat gegenwärtig zwei- bis dreitausend Mitglieder; vgl. T h a n k m a r von Münchhausen, Witterung f ü r die Revolution, i n : F A Z , 31. Januar 1984, S. 10. 122 Diese Z a h l gilt ab I n k r a f t t r e t e n des Vereinsgesetzes v o m 12. September 1964, das den Bundesminister des Inneren für zuständig erklärt, V e r fügungen gegen bundesweit organisierte Vereinigungen auszusprechen. 123 Siehe F A Z , Zimmermann verbietet größten neonazistischen Verband, 8. Dezember, S. 5. 124 Siehe Bundesminister des Inneren (Hrsg.), b e t r i f f t : Verfassungsschutz

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IV. Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit i n Frankreich

die „Wehrspartgruppe Hoffmann" 1 2 5 . Hinzuzurechnen sind andere Verbotsverfügungen der Landesinnenministerien gegen politische Vereinigungen, deren Organisation und Tätigkeit sich nur auf ein Bundesland erstreckt. Insgesamt beträgt die Zahl der auf Bundes- und Landesebene verbotenen Vereinigungen über hundert seit dem Zweiten Weltkrieg, 1 2 6 während die Zahl für Frankreich unter fünfzig liegt. Dieser Unterschied muß verwundern, da die ideologische Koheränz des deutschen politischen Vereinigungswesens größer ist als i m Nachbarland Frankreich, wo die Fragmentarisierung und extreme Polarisierung des Vereinigungswesens ein Wesenszug der dortigen politischen Tradition sind. Beide Länder setzen ihre rechtlichen Instrumentarien gegen staatsgefährliche Vereinigungen gleichermaßen gegen rechtsund linksextremistische Organisationen ein. Die Rechtsfolgen eines Vereinigungsverbots sind i n Frankreich und der Bundesrepublik ähnlich. Die Vereinigung w i r d aufgelöst, i h r Vermögen w i r d eingezogen, Nachfolgeorganisationen dürfen sich nicht bilden. 127 Auch i n der Bundesrepublik ist die Anrufung der Gerichte möglich. A u f entsprechende Klage entscheidet für Verbote des Bundesinnenministeriums das Bundesverwaltungsgericht in Berlin, auf Landesebene das zuständige Oberverwaltungsgericht. Sowohl i n Frankreich als auch i n der Bundesrepublik existiert eine Reihe von nicht verbotenen links- und rechtsextremistischen Vereinen und Parteien; 128 sie wären theoretisch zum Teil mit dem vorhandenen Instrumentarium des demokratischen Selbstschutzes zu erfassen. 129 1982, Bonn 1983, S. 129, 149; Günter Bannas, E i n Sammelbecken der gewalttätigen Rechtsextremisten, i n : F A Z , 28. Januar 1982, S. 5. 125 Siehe Bundesminister des Inneren (Hrsg.), betrifft: Verfassungsschutz 1981, Bonn 1982, S. 26. 126 A l l e i n bis zum I n k r a f t t r e t e n des Vereinsgesetzes von 1964 w u r d e n von den Landesbehörden 328 Verbotsverfügungen ausgesprochen; diese Z a h l u m faßt allerdings alle Neben-, Ersatz- und Nachfolgeorganisationen einer V e r einigung. Die Verbotsverfügungen betrafen insgesamt 119 Vereine; siehe hierzu „Bekanntmachungen der vor dem I n k r a f t t r e t e n des Vereinsgesetzes ergangenen Vereinsverbote", i n : Gemeinsames Ministerialblatt 17 (1966), S. 1—26. 127 Einzelheiten des deutschen Verbotsverfahrens siehe das Vereinsgesetz von 1964 (§§ 3 ff.). 128 So zählt der Verfassungsschutzbericht von 1983 (hrsg. v o m Bundesminister des Inneren, Bonn 1984, S. 20) f ü r die Bundesrepublik 175 l i n k s extremistische Organisationen m i t 61 000 Mitgliedern (nach Abzug von M e h r fachmitgliedschaften). A u f dem rechtsextremistischen Sektor gibt es nach Angaben des Berichts (S. 113) 68 Organisationen m i t 21 830 Mitgliedern. 129 Richard Stöss benennt 23 rechtsextremistische „antidemokratische Parteien", die i n der Bundesrepublik i n der Vergangenheit existiert haben oder gegenwärtig weiter fortbestehen. Verwunderlich bleibt allerdings, daß er die 18 kommunistischen Gruppierungen (etwa die DKP) unter der R u b r i k „ a n t i kapitalistische Parteien" gesondert aufführt; diese Parteien sind ebenso als

E. Die politische Praxis

175

Die Deutsche Kommunistische Partei (DKP), die i m Jahr 1983 etwa 40 000 Mitglieder hatte, bekennt sich nach wie vor zur „ D i k t a t u r des Proletariats", 1 3 0 die das Bundesverfassungsgericht in seinem K P D - U r t e i l als unvereinbar mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung bezeichnet hat. 1 3 1 Die D K P t r i t t nach eigenem Bekunden für die „sozialistische Umwälzung" mit dem M i t t e l der „revolutionären Gewalt" ein. 132 Der Bundesinnenminister bewertet diese Ziele als verfassungsfeindlich. 133 Auch die Zielsetzung der Nationaldemokratischen Partei Deutschlands (NPD), die i m Jahr 1983 etwa 6000 Mitglieder hatte, ist nicht mit den Prinzipien der freiheitlichen demokratischen Grundordnung zu vereinbaren, 134 obwohl die Partei sich i m Jahr 1983 als eine verfassungstreue Organisation darzustellen versucht hat. 1 3 5 Der Antrag eines der Bundesorgane auf Einleitung eines Verbotsverfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht (nach Art. 21 Abs. 2 GG) hätte i m Falle der D K P und möglicherweise auch i m Falle der NPD seine Berechtigung, wenn den Erkenntnissen des Bundesinnenministers gefolgt wird. 1 3 6 . Dem Juristen bleibt es aufgetragen, die Frage zu beantworten, ob theoretisch (praktisch ist solches unvorstellbar) eine Auflösungsverfügung gegen die mächtige und über 700 000 Mitglieder 1 3 7 umfassende Kommunistische Partei Frankreichs möglich wäre. 1 3 8 I m Vergleich zu „antidemokratisch" zu klassifizieren; siehe Richard Stöss, Einleitung: S t r u k t u r u n d Entwicklung des Parteiensystems i n der Bundesrepublik — Eine Theorie, i n : ders. (Hrsg.), Parteien-Handbuch: Die Parteien i n der Bundesrepublik Deutschland 1945—1980, 2 Bde., Bd. I, Opladen 1983, S. 242 ff., 254 ff. 180 Bundesminister des Inneren (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 1983, S. 34. 131 BVerfGE 5, 85 (147); siehe auch oben I I I . D. 4. 182 Bundesminister des Inneren (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 1983, S. 33 f. 133 Ebd. 134 So der Verfassungsschutzbericht von 1980 [Bundesminister des Inneren (Hrsg.), b e t r i f f t : Verfassungsschutz 1980, Bonn 1981, S. 32], aber nicht mehr die Verfassungsschutzberichte von 1982 u n d 1983. 135 Bundesminister des Inneren (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 1983, S. 119. 136 Eine andere Argumentationsebene betrachtet die heutige D K P schlicht als eine Nachfolgeorganisation der verbotenen K P D ; verbotene Parteien dürfen jedoch keine Ersatzorganisationen bilden; siehe Günter Willms, Eine verfassungsrechtliche Krebsschwulst: Das Partei-Privileg u n d die D K P , i n : F A Z , 3. August 1983, S. 12; hierzu die Reaktion des DKP-Präsidiumsmitgliedes K u r t Bachmann i n F o r m eines Leserbriefs: Wofür die D K P w i r b t , i n : F A Z , 17. August 1983, S. 9. 137 Nach Time, Communist S h r i n k i n g Pains, 26. September 1983, S. 32. 138 K h e i t m i f ü h r t ein solches Gedankenspiel f ü r die französische Sektion der kommunistischen Internationale i n den zwanziger Jahren durch (Kheitmi, Partis Politiques, S. 115).

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I V . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n Frankreich

der politischen Ausrichtung der deutschen Kommunisten gilt es zu bedenken, daß die französische Kommunistische Partei sich zu Grundüberzeugungen bekennt, die von allen demokratischen Parteien Frankreichs geteilt werden. Das gibt der französischen Kommunistischen Partei eine demokratische Ambivalenz, aus der sich ergibt, daß sie beispielsweise so wichtige und in den Vereinsgesetzen festgeschriebene Prinzipien wie die der „nationalen territorialen Integrität" oder „nationalen Souveränität" nicht völlig ablehnt. Zur Praxis des demokratischen Staatsschutzes gehört es also auch, das Existenzrecht solchen Vereinen und Parteien nicht abzusprechen, die i n ihrer Zielsetzung eine Ambivalenz zur demokratischen Ordnung aufweisen oder — wie i m Falle der Deutschen Kommunistischen Partei — für verfassungsfeindlich erklärt worden sind. Ein behutsames Vorgehen in der Frage von Parteiverboten ist durchaus legitim und auch geboten. 139 Parteiverbote bergen Gefahren in sich; sie können das demokratische System erschüttern, anstatt es zu stabilisieren. Sie können zur politischen Erstarrung des Parteiwesens führen. Die Parteiverbotsfrage ist i m wesentlichen ein Problem der Praktikabilität und Opportunität. So sind durchaus Zwischenlösungen denkbar, 1 4 0 etwa das Verbot der Teilnahme an Wahlen. Oder eine Unterscheidung w i r d vorgenommen zwischen kleineren und größeren verfassungsfeindlichen Organisationen; i m Falle kleinerer Parteien ist ein Verbotsverfahren leichter durchführbar als bei größeren Parteien, wo es möglicherweise zu „bürgerkriegsähnlichen Zuständen" 1 4 1 kommen könnte. Ohne Zweifel stellt die Existenz von demokratie- und staatsfeindlichen Parteien i n der politischen Wirklichkeit ein heikles und schwieriges Problem für den demokratischen Verfassungsstaat dar. Grundsätzlich ist eine allgemeine Liberalität in der Frage, ob eine politische Vereinigung verboten oder ein Auflösungsverfahren gegen sie eingeleitet werden soll, begrüßenswert. Voraussetzung für eine solche Liberalität ist jedoch eine stabile demokratische Ordnung. Dieser Offenheit des demokratischen Prozesses müssen genügend Gegengewichte gegenüberstehen, damit die Liberalität nicht zu einer „selbstmörderischen Lethargie" (Loewenstein) wird. Das Beispiel der französischen Kommunisten zeigt, daß ihr Bekenntnis zur französischen Nation als eine Wertgemeinschaft und i h r jahrzehntelanges M i t w i r k e n i m politischen 139 Vgl. Seifert, Politische Parteien, S. 451; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, S. 267. 140 Vgl. Maurer, Verbot politischer Parteien, S. 223. 141 Gerhard Schmid, Politische Parteien, Verfassung u n d Gesetz: Z u den Möglichkeiten u n d Problemen einer Parteigesetzgebung i n der Schweiz, B a sel, F r a n k f u r t / M . 1981, S. 166.

E. Die politische Praxis

Prozeß der französischen Republik ein Gegengewicht ist, kratische Ambivalenz der Kommunisten nicht so leicht zu Gefahr für die republikanische Ordnung werden läßt. mit der zunehmenden Abhängigkeit der französischen von Moskau in Zukunft gilt, ist schwer abzuschätzen.

177

das die demoeiner direkten Ob dies auch Kommunisten

Die Deutsche Kommunistische Partei hat ein vergleichbares Nationalstaatsbekenntnis zu Deutschland nicht vorzuweisen; das liegt teilweise i n der politischen Tradition der „verspäteten Nation" 1 4 2 Deutschland begründet. Andere Bindungsmomente, wie die französischen Kommunisten sie aufweisen, können i m Verhalten der deutschen Kommunisten nicht gefunden werden und folglich auch keine Gegengewichte bilden, um die Staatsgefährdung zu verringern. Die Wahlergebnisse für die Deutsche Kommunistische Partei fallen sehr niedrig aus, 143 wodurch sich der politische Einfluß der Kommunisten als geringfügig herstellen könnte. Diesen Wahlresultaten ist jedoch entgegenzuhalten, daß die deutschen Kommunisten gewisse Erfolge in der Bündnispolitik mit demokratisch-sozialistisch orientierten Kräften haben. 144 Gerade i n der „Friedensbewegung" der achtziger Jahre zeigen sich die Erfolge dieser Bündnisstrategie. 145 Der politische Einfluß der Deutschen Kommunistischen Partei ist größer als ihr Stimmenpotential. Abschließend läßt sich zur politischen Praxis der Begrenzung der Vereinigungsfreiheit i n Frankreich und der Bundesrepublik folgendes sagen: I m Frankreich der Fünften Republik w i r d nur von der Verbotsmöglichkeit halbmilitärischer Verbände über das Verbotsgesetz von 1936 Gebrauch gemacht. Hingegen bleiben die i m Vereinsgesetz von 1901 bestehenden Begrenzungsmöglichkeiten und Eingriffsrechte ungenutzt. Auch die Bundesrepublik hat die letzten zwei Jahrzehnte keine Parteiverbote mehr gekannt, Parteiverbotsanträge vor dem Bundesverfassungsgericht wurden auch nicht gestellt. Ähnlich wie Frankreich hat sie ihre demokratische Streitbarkeit auf den Bereich des Verbots von politischen Vereinigungen i m Sinne des Artikels 9 Abs. 2 GG konzentriert, der allerdings alle Vereine, nicht etwa nur halbmilitärische, betrifft. 142

H e l m u t Plessner, Die verspätete Nation, F r a n k f u r t / M . 1974. I m Jahr 1982 hatte die D K P 93 Mandate i n Kommunalvertretungen i n der Bundesrepublik; bei Landtags wählen desselben Jahres lagen ihre Stimmergebnisse immer unter 0,6 Prozent der gültigen Stimmen; bei der Bundestagswahl v o m 6. März 1983 entfielen auf die D K P 0,2 Prozent der gültigen Zweitstimmen. 144 Vgl. Bundesminister des Inneren (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 1983, S. 48 ff. ; Peter Meier-Bergfeld, Die Bündnispolitik der Deutschen K o m m u nistischen Partei, i n : Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), Sicherheit i n der Demokratie, S. 71—111. 145 Siehe Das Parlament, Dokumentation des Bundesministers des Inneren: Linksextremistischer Einfluß auf „Ostermärsche 1983" u n d „Direkte gewaltfreie Aktionen", 2. A p r i l 1983, S. 19. 143

12

Boventer

178

I V . Grenzen der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit i n Frankreich

Wenn auch die rechtlichen Verankerungen von Vereinigungsverboten und Verbotsverfahren i n Frankreich und der Bundesrepublik verschieden sind, so hat doch in der politischen Praxis der demokratischen Streitbarkeit eine weitgehende Annäherung stattgefunden. A r t i k e l 21 Abs. 2 GG hat sich i n der Tat von einem „efficient part of the constitution" i n den fünfziger Jahren zu einem „dignified part" gewandelt. 1 4 6 F. Zusammenfassung I n Frankreich wie i n den USA haben erst die Verfassungsgerichte der Vereinigungsfreiheit einen Verfassungsrang zugesprochen. Unterschiedlich bleibt i n beiden Ländern das Verhältnis von Meinungsäußerungsfreiheit zur Vereinigungsfreiheit. I n den USA werden Grenzziehungsfragen i m Bereich der Vereinigungsfreiheit immer auf den ideellen Ausgangspunkt aller Grundrechte, der Freiheit der Meinungsäußerung, zurückgeführt. Hingegen hat sich i n Frankreich die Freiheit, Vereine und Parteien zu bilden, von der Meinungsäußerungsfreiheit gelöst. Diese Eigenständigkeit hat zur Folge, daß Beschränkungen der Vereinigungsfreiheit nicht i m Spannungsfeld von Redefreiheit und der Vereinigungsfreiheit gesehen werden, wie es typisch für den amerikanischen Supreme Court und das deutsche Bundesverfassungsgericht ist; vielmehr steht i n Frankreich die Einschränkung der Vereinigungsfreiheit in direkter Kollision zum Grundsatz der freien, unbeschränkten Vereins- und Parteibildung. Das deutsche Gericht hat die streitbare Demokratie des Grundgesetzes als Lösungsversuch eines „unerträglichen Selbst Widerspruchs" zwischen freier Meinungsäußerung und dem Parteiverbot charakterisiert. I m französischen Vereinigungsrecht wie auch i n seiner politischen Praxis gibt es vergleichbare Ansätze zu dem deutschen Konzept der streitbaren Demokratie. Parallelen existieren für Frankreich i n allen vier Grundmerkmalen des deutschen Konzepts, nämlich der rechtlichen Verankerung, der Schutzobjektformulierung, der Schrankensetzung und dem historischen Erfahrungskontext. Diese vier Merkmale werden i m folgenden erläutert: Erstens: I n der französischen Verfassung der Fünften Republik (1958) findet sich i m Parteienartikel 4 eine Grenzziehung der Vereinigungsfreiheit, nicht so jedoch i n den Verfassungen der Dritten und Vierten Republik. I m dritten Satz dieses Artikels heißt es, daß Parteien und politische Gruppierungen die Grundsätze der nationalen Souveränität und der Demokratie beachten müssen. Das Vereinsgesetz von 1901 formuliert deutlichere Grenzmarkierungen: Eine Vereinigung w i r d für n u l l 146

Mandt, Demokratie u n d Toleranz, S. 256 f.

F. Zusammenfassung

179

und nichtig erklärt, die zum Ziele hat, die nationale territoriale Integrität und die republikanische Regierungsform zu beeinträchtigen (Art. 3). Nur ein Zivilgericht kann über die Auflösung verfügen. H i n gegen gibt das Verbotsgesetz von 1936 der Administration die Möglichkeit, halbmilitärische Verbände aufzulösen, wenn diese die nationale territoriale Integrität beeinträchtigen oder mit Gewalt die republikanische Regierungsform angreifen (Art. 1 Abs. 3). A r t i k e l 89 der Verfassung der Fünften Republik bringt die Grundhaltung der Verfassung zum demokratischen System zum Ausdruck. Er erklärt eine Änderung der republikanischen Regierungsform auf legislativem Wege für unzulässig. Damit ist die französische Verfassung ähnlich dem deutschen Grundgesetz auf die Bewahrung des republikanischen Regierungssystems ausgerichtet. Der Begriff der „republikanischen Regierungsform" umfaßt die Fundamentalprinzipien der demokratischen Staatsidee. Zweitens: Das Schutzobjekt der deutschen streitbaren Demokratie ist die freiheitliche demokratische Grundordnung. I m französischen Recht finden sich Umschreibungen wie die „nationale territoriale Integrität", die „republikanische Regierungsform", die „nationale Souveränität" und die „Demokratie". Der Begriff der „republikanischen Regierungsform" bringt den fundamentalen Gegensatz der demokratischen Staatsidee zum autoritären und totalitären System zum Ausdruck. I n enger Verknüpfung zu diesem Schutzobjekt steht der Begriff der „nationalen Souveränität". I m freien und gleichen Wahlrecht des demokratischen Staates findet das Souveränitätsprinzip seinen natürlichsten Ausdruck. Der Begriff der „Demokratie" unterstreicht i m Zusammenhang mit den anderen Formulierungen, daß die französische Verfassung nur das gewaltenteilige Repräsentativsystem meinen kann. Die Schutzobjektformulierungen i m französischen Recht sind also ihrem Inhalt nach identisch mit dem Begriff der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung" der deutschen Verfassung. Allerdings steht die Wertordnung, die i m französischen Denken formuliert wird, i n deutlicher Verbindung zur republikanischen Tradition Frankreichs. Ein solcher positiver Rückbezug i n die deutsche Geschichte fehlt i m Grundgesetz. Die Wertordnung, die der Begriff der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung" zum Ausdruck bringt, kennt nur die Rückbesinnung auf die christlich-abendländische Tradition, i n deren Mittelpunkt die Beachtung der menschlichen Würde steht. Drittens: I n enger Beziehung zur Schutzobjektformulierung stehen die Schranken, die der Ausübung des Rechts der Vereinigungsfreiheit gesetzt werden. Der französische Parteienartikel verlangt für sich genommen von politischen Vereinigungen nur die Beachtung des Lega12*

180

I V . Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit i n Frankreich

litätssystems, da er keine Rechtsfolgen i m Fall seiner Nichtbeachtung statuiert. Hingegen stellen die einfachgesetzlichen Regelungen deutlichere Schranken und auch Rechtsfolgen auf. A u f ihrer Grundlage können politische Vereinigungen, also auch Parteien, verboten werden. Das Verbotsgesetz von 1936 richtet sich nur gegen halbmilitärische Organisationen. I m Gegensatz zum Vereinsgesetz von 1901 bindet es eine zielgerichtete Beeinträchtigung der republikanischen Regierungsform an das Moment der Gewalt. Hierzu führt der Conseil d'Etat aus, daß eine Vereinigung die offenkundige Absicht haben muß, Gewalt anzuwenden. Diese Absicht kann zum Beispiel aus den Vereinsstatuten oder politischen Programmen hervorgehen. Der Conseil d'Etat ist i n seinem Rechtsprechungsprozeß nicht immer konsequent, was die Gewaltfrage angeht. Diese rechtlichen Schrankensetzungen stellen begrenzte Möglichkeiten zu einem präventiven Verfassungsschutz auf. Die politische Praxis bestätigt jedoch hinreichend, daß diese M i t t e l nicht eingesetzt werden. Bisher hat noch kein Zivilgericht seit Bestehen des Vereinsgesetzes von 1901 eine Auflösungsverfügung gegen eine politische Vereinigimg ausgesprochen. Hingegen hat das Verbotsgesetz von 1936 zu einer Reihe von administrativen Verfügungen gegen halbmilitärische Verbände geführt. Allerdings hat das Gesetz mehr repressiven und weniger präventiven Charakter, da es die antirepublikanische Zielsetzung einer Vereinigung an den Einsatz der Gewalt bindet. Die politische Praxis des Verfassungsschutzes i n der Fünften Repub l i k Frankreichs ist i n der Frage der Begrenzung der Vereinigungsfreiheit mit der deutschen Wirklichkeit vergleichbar, wenn auch die Anzahl der verbotenen antidemokratischen Vereinigungen geringer ist als i n der Bundesrepublik. Bestehende Abwehrmöglichkeiten werden i n beiden Ländern restriktiv angewandt. Viertens: Auch Demokratien mit einer langen freiheitlich-liberalen Tradition sind nicht frei von Einbrüchen und Erschütterungen. Eine Ursache hierfür sind i m 20. Jahrhundert gerade die totalitären Ideologien. Das Aufkommen einer vermeintlichen kommunistischen Gefahr i m innenpolitischen Bereich hatte i n den USA eine AntisubversionsGesetzgebung zur Folge. Das Vertrauen in den Stabilisationsfaktor „demokratischer Meinungsmarkt" war erschüttert. Legislative Maßnahmen zur Demokratieverteidigung sollten hier stabilisierende Gegengewichte schaffen. Ähnliche Erschütterungsmomente hatten das Verbotsgesetz von 1936 zur Folge, allerdings nicht das Vereinsgesetz von 1901. Der französische Parteienartikel der Fünften Republik (Art. 4 der Verfassung von 1958) ist unter dem Eindruck der totalitären Herausforderungen i n Form der

F. Zusammenfassung

181

kommunistischen Bewegungen und dem radikalen Umbruch von Vierter zu Fünfter Republik entstanden. Dies w i r d hinreichend belegt durch die Genese dieses Parteienartikels, wie sie aus den Beratungen des Konsultativkomitees zur Ausarbeitung der Verfassung erkennbar ist. Der Parteienartikel stellt i n den Augen der Verfassungsväter eine Absage an den Einparteienstaat des totalitären Staatssystems dar. Er wendet sich ebenso gegen den fragmentierten, ideologisch zerrissenen Parteienstaat der Vierten Republik. Festzuhalten bleibt also nach dieser Darstellung der Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit, daß i n Frankreich das rechtliche Instrumentarium zur Begrenzung der Vereins- und Parteienfreiheit existiert, und es teilweise i n der politischen Praxis angewendet wird. Diese gesetzlich verankerten Grenzziehungen liegen nicht nur auf der Gewaltgrenze wie i m Verbotsgesetz von 1936, sondern stellen i m Vereinsgesetz von 1901 und i m Parteienartikel der Verfassung von 1958 durchaus auch eine Wertgrenze auf.

V. Grenzsetzungen und Ansätze einer streitbaren Demokratie in anderen westlichen Demokratien Alle westeuropäischen Demokratien mußten sich während der Jahre des Zweiten Weltkriegs i n direkter oder indirekter Form m i t dem Totalitarismus der Hitler-Diktatur oder dem italienischen Faschismus auseinandersetzen. Auf diesem Hintergrund erscheint es verständlich, daß nach Beendigung des Krieges die Demokratien i n irgendeiner Weise ihre Erfahrungen des Kampfes mit dem Totalitarismus i n ihren neuen Verfassungen oder einfachgesetzlichen Regelungen verarbeiteten. Solche rechtlichen Konsequenzen verfolgten die Absicht, die demokratischen Systeme gegen ein erneutes Hereinbrechen staatsgefährlicher Gruppierungen und Bewegungen zu schützen. Italien und Österreich stehen als zwei Beispiele, deren rechtliche Maßnahmen i m folgenden näher untersucht werden sollen. Zeigen sich auch hier ähnlich dem deutschen Grundgesetz Ansätze zu einer streitbaren Demokratie i m Bereich der Vereinigungsfreiheit? Gibt es inhaltliche Schranken für die legislative Verfassungsänderung? Diese zwei Fragen gilt es auch für die Schweiz und Großbritannien zu beantworten. Obwohl das Rechtssystem Großbritanniens nicht mit dem kontinentaleuropäischen vergleichbar ist, rechtfertigt die lange britische Demokratietradition, die von den kontinentalen Entwicklungen nie ganz unberührt blieb, eine kurze Analyse nach streitbaren Elementen i m Rahmen des Demokratieschutzes. Die Schweiz bleibt für eine Untersuchung interessant, da sie i m Gegensatz zu anderen Demokratien während der Kriegs jähre nur vereinzelte Grundrechtsbeschränkungen vornehmen mußte, u m mit den inneren Anfeindungen gegen die demokratische Ordnung fertig zu werden. Welche Konsequenzen sind hier für die Demokratieverteidigung nach dem Krieg gezogen worden? Interessant bleibt letztlich auch eine Gruppe von Ländern, deren diktatorische Systeme nach dem Krieg fortbestanden oder deren demokratische Ordnungen für einige Zeit von autoritären oder totalitären Regimen i n der Nachkriegsgeschichte unterbrochen wurden. Als Beispiele sollen hier Spanien, Portugal und Griechenland stehen. Haben die Erfahrungen mit der Diktatur den Hintergrund dafür abgegeben, daß es i n diesen Ländern zu Grundrechtsbeschränkungen zum Schutz

V. Grenzsetzungen i n anderen westlichen Demokratien

183

der Demokratie gekommen ist? Erklärt die Verfassung i n diesen Ländern die demokratische Ordnung zu einem Wert, der auch durch den Gesetzgeber nicht zur Disposition gestellt werden kann? Wie groß die Bedeutung ist, die der Erhaltung der demokratischen Grundfreiheiten gegenüber extremistischen Kräften nach dem Krieg zugesprochen wird, geht aus einigen internationalen Dokumenten der unmittelbaren Nachkriegs jähre hervor. So hat das internationale Expertenkomitee des „American L a w Institute" wenige Monate nach Kriegsende ein „Statement of Essential Human Rights" veröffentlicht, 1 i n dem die wesentlichen Grundfreiheiten i n Form eines Verfassungstexts verankert sind. Zugleich werden in diesem Dokument auch sehr klar die Grenzen aufgezeigt, die der Ausübung der Grundrechte gesetzt sind. Die Grundrechtsbeschränkungen erinnern an die Grenzziehungen i m Konzept der „militant democracy" 2 und der streitbaren Demokratie des Grundgesetzes. So heißt es i n A r t i k e l 18 dieses „Statement", der den Titel „Limitations On Exercise of Rights" trägt: I n the exercise of his r i g h t every one is l i m i t e d by the rights of others and by just requirements of the democratic state. 3

Artikel Artikel die für treten,

5 nennt das Vereinigungsrecht. I n einem Kommentar zu diesem erläutert das Expertenkomitee, daß politische Vereinigungen, den Totalitarismus und die Zerstörung der Rechte anderer einverboten sind. 4

Diese klare Sprache der demokratischen Selbstverteidigung, die Grenzziehungen i m Bereich der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit nicht allein mit Rechtswidrigkeiten, sondern mit einem Grundprinzip der streitbaren Demokratie legitimiert („Keine Toleranz der Intoleranz"), findet sich in abgeschwächter Form auch i n der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 19505. Auch wenn sich i n einem solchen internationalen Vertrag nur Ansätze einer möglichen Regelung zeigen können,® so reflektiert doch dieses Dokument die internationale 1 I n : The Annals of the American Academy of Political and Social Science 243 (Januar 1946), S. 18—26; die Mitglieder des Komitees kamen aus den USA, Großbritannien, Kanada, Spanien, Polen, der Sowjetunion, Italien, Indien, Frankreich, China und aus einigen arabischen sowie lateinamerikanischen Staaten. 2 Wesentlicher Grund hierfür dürfte die Tatsache sein, daß der Vater des Konzepts der „ m i l i t a n t democracy", K a r l Loewenstein, M i t g l i e d des Expertenkomitees w a r ; siehe auch seine Kommentierung des „Statement of Essential H u m a n Rights" i n : The Annals of the American Academy of Political and Social Science 243 (Januar 1946), S. 48 f. 3 Z i t i e r t aus The Annais 243 (Januar 1946), S. 26. 4 Ebd., S. 20. 5 (Europäische) Konvention zum Schutz der Menschenrechte u n d G r u n d freiheiten v o m 4. November 1950, BGBl. 1952 I I 686.

184

V. Grenzsetzungen i n anderen westlichen Demokratien

Einstellung gegenüber der Frage der Freiheitsbeschränkungen. Sowohl die freie Meinungsäußerung (Art. 10 Abs. 1) wie auch die Vereinigungsfreiheit (Art. 11 Abs. 1) können eingeschränkt werden. Mögliche Gründe sind etwa das Interesse der äußeren und inneren Sicherheit, der Schutz der Rechte und Freiheiten anderer und die Aufrechterhaltung der Ordnung. Wenngleich diese Einschränkungsgründe i m Einzelfall verschieden interpretierbar sind, so setzt die Menschenrechtskonvention einen allgemeinen Grenzrahmen i n der Ausübung der Freiheitsrechte.

A. Italien Zwei Jahre nach der Befreiung Roms i m Juni 1944 fand eine Volksabstimmung statt, bei der sich die Mehrheit der Bevölkerung für die Republik entschied. Zur selben Zeit wurde eine verfassungsgebende Versammlung gewählt. Sie verabschiedete eine demokratische Verfassung, die von der großen Mehrheit aller Parteien getragen wurde. Die Verfassung der italienischen Republik 7 vom 27. Dezember 19428 weist eine Reihe von Einzelbestimmungen auf, die an das Konzept der streitbaren Demokratie i m Grundgesetz erinnern: A r t i k e l 54 Abs. 1 der Verfassung lautet: A l l e Bürger haben die Pflicht, der Republik die Treue zu bewahren u n d die Verfassung u n d die Gesetze zu beachten.

Eine solche Verpflichtung des Bürgers auf die republikanische Ordnung findet sich zwar nicht i m deutschen Grundgesetz, aber i n einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts, wo das höchste deutsche Gericht ausführt: Die Bundesrepublik Deutschland ist eine Demokratie, die von Bürgern eine Verteidigung der freiheitlichen Ordnung erwartet . .

ihren

W i r d A r t i k e l 54 Abs. 1 eine normative Bedeutung zugesprochen und w i r d er i n die Position einer „Leitidee" 1 0 gerückt, dann ist die Parallele β Vgl. W i l h e l m Henke, Juristische Grundrechte u n d Politische Menschenrechte, i n : Zeitschrift f ü r P o l i t i k 30 (September 1983), S. 243. 7 Eine gute Einführung i n das italienische Regierungssystem geben John C. Adams u n d Paolo Barile, The Government of Republican Italy, Boston 1972; siehe auch Theodor Wieser und Frederic Spotts, Der F a l l Italien: Dauerkrise einer schwierigen Demokratie, F r a n k f u r t / M . 1983; Klaus von Beyme, Das politische System Italiens, Stuttgart, Berlin, K ö l n , Mainz 1970. 8 Der Text der Verfassung findet sich i n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts N.F. 8 (1959), S. 199—214; siehe Gaetano Sciascia, Die Verfassung der italienischen Republik v o m 27. Dezember 1947 u n d ihre E n t w i c k l u n g bis 1958, i n : ebd., S. 139—198. 9 BVerfGE 28, 36 (48). 10 A l b e r t Bleckmann, Radikale i m öffentlichen Dienst der Italienischen Republik, i n : Döhring u. a. (Hrsg.), Verfassungstreue, S. 161.

185

A. Italien

zur Formulierung des Bundesverfassungsgerichts evident. W i r d hingegen diese Treueverpflichtung nur als eine unverbindliche Erklärung, als ein Programmsatz interpretiert, dann zeigen sich keine Parallelen mehr. 11 Der Verfassungstext weist auf dem Gebiet der Vereinigungsfreiheit weitere Ansätze auf, die mit dem Gedanken einer streitbaren Demokratie vergleichbar sind. A r t i k e l 18 Abs. 1 der italienischen Verfassung gewährt das allgemeine Vereinigungsrecht, bestimmt jedoch i m zweiten Absatz, daß Geheimverbände und Vereinigungen verboten sind, die . . . , wenn auch n u r unmittelbar, m i t politische Zwecke verfolgen.

militärähnlichen

Organisationen

Das direkte Pendant zu A r t i k e l 21 GG und dem Parteienartikel 4 der französischen Verfassung von 1958 bildet der A r t i k e l 49 der italienischen Verfassung: A l l e Staatsbürger sind berechtigt, sich frei i n Parteien zu vereinigen, u m i n demokratischer Weise an der Bestimmung der nationalen P o l i t i k m i t zuwirken.

Ein Parteiengesetz ist i n Italien wie i n Frankreich bisher nicht erlassen worden. 12 A r t i k e l 49 muß wiederum i n engem Zusammenhang mit A r t i k e l X I I Abs. 1 der Übergangs- und Schlußbestimmungen gesehen werden, die Teil der italienischen Verfassung sind. I n A r t i k e l X I I Abs. 1 heißt es: Die Wiedererrichtung der aufgelösten faschistischen Partei i n irgendeiner F o r m ist verboten.

Seit Bestehen der italienischen Republik sind noch keine neofaschistischen Parteien verboten worden, was aufgrund dieses Verfassungsartikels möglich ist. Bisher ist auch kein Parteiverbotsverfahren gegen die Sammelbewegung von ehemaligen Faschisten und Monarchisten, der „Movimento sociale Italiano-Destra Nazionale" (MSI-DN) erfolgt. 13 Sie ist zu Wahlen zugelassen und auch i m Parlament vertreten. 14 Umstritten ist die Frage, ob hinausgehend über das Verbot von halbmilitärischen Verbänden (Art. 18) der A r t i k e l 49 für die Vereinigungsfreiheit weitere Grenzen zieht. Richtet sich i n anderen Worten A r t i k e l 49 nur gegen die Gewaltanwendung? Oder bietet dieser A r t i k e l eine 11

Siehe zu dieser juristischen Frage Bleckmann, ebd., S. 162 f. Siehe zur Parteigesetzproblematik von Beyme, Das Politische System Italiens, S. 85 ff. 13 Z u r Geschichte der M S I - D N siehe Petra Rosenbaum, I l Nuovo Fascismo: Da Solò ad Admirante, Storia del MSI, M i l a n 1975. 14 Bei den Parlamentswahlen v o m 26./27. J u n i 1983 erhielt die M S I - D N 6,8 Prozent (Kammer) u n d 7,3 Prozent (Senat) der Wählerstimmen. 12

186

V. Grenzsetzungen i n anderen westlichen Demokratien

weitergehende Eingriffsgrundlage gegen Parteien, die den offenen Umsturz der italienischen Republik proklamieren? Eine Mehrheit von Autoren vertritt die Ansicht, daß dieser A r t i k e l 49 sehr restriktiv auszulegen ist. 15 Sie lehnt jedwede Kontrolle der ideologischen Ausrichtung einer Partei durch den Staat ab. Sie stützt sich auf die Formulierung des Artikels 49, der nur von der „demokratischen Weise" der M i t w i r k u n g politischer Parteien an der nationalen Politik spricht, jedoch nicht von den „demokratischen Zielen" einer politischen Organisation. I n dieser Argumentationslinie liegen auch die Ausführungen des italienischen Verfassungsgerichtshofs (Corte Costituzionale). I n einer Entscheidung vom 12. J u l i 1967 heißt es: I n einem freiheitlichen Staat . . . w i r d die Freiheit der Vereinigungen, auch wenn sie sich die Änderung der bestehenden politischen Institutionen zum Ziele setzen, w e n n diese Ziele n u r m i t demokratischen M i t t e l n v e r folgt werden, durch die Verfassung . . . garantiert. 1 *

Der Gerichtshof stellt also fest, daß auch politische Vereinigungen mit antirepublikanischer Zielsetzung legitimerweise das Vereinigungsrecht in Anspruch nehmen dürfen. Einzige Grenzziehung i n der Ausübung der Vereinigungsfreiheit, so ist konsequenterweise zu folgern, bildet der Gewalteinsatz und die Beachtung der Strafgesetze 17 . Die Ausnahme von diesem Grundsatz des Verfassungsgerichtshofs bilden die faschistischen Organisationen, die sich reorganisieren. Die politische Praxis des Parteiwesens i n der italienischen Republik 1 8 bestätigt diese Mehrheitsmeinung. I n der italienischen Republik sind bisher keine Verbote von politischen Vereinigungen oder Parteiauflösungen ausgesprochen worden, die damit begründet worden sind, daß eine Organisation antirepublikanische Ziele verfolgt hätte. Schritte gegen die einflußreiche und über 1,6 Millionen Mitglieder starke Kommunistische Partei Italiens (PCI) 19 sind zu Zeiten ihres Parteichefs Enrico Berlinguer niemals erwogen worden. 20 I m Gegensatz 15 F ü r nähere Literaturangaben siehe Hans-Joachim Trappe, Die verfassungsrechtliche Stellung der politischen Parteien i n Italien, i n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts N.F. 18 (1969), S. 182 (Fußn. 224). 16 Zitiert nach Bleckmann, Radikale, S. 164. 17 Die relevanten Straf Vorschriften finden sich ebenda, S. 165 f. 18 Z u m italienischen Parteiensystem siehe H o w a r d Penniman (Hrsg.), I t a l y A t The Polls: The Parliamentary Elections of 1976, Washington, D.C. 1977; Giuseppe D i Palma, S u r v i v i n g w i t h o u t Governing: The I t a l i a n Parties i n Parliament, Berkeley, Cal. 1977. 19 Bei den Parlamentswahlen v o m 26./27. J u n i 1983 erhielt die P C I 29,9 Prozent (Kammer) u n d 30,8 Prozent (Senat) der Wählerstimmen; bei den Europa-Wahlen v o m 17. J u n i 1984 steigerte sie ihren Stimmanteil auf 33,3 Prozent.

Α. Italien

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zu den französischen Kommunisten zeigen sich i n der Haltung der italienischen Kommunisten 2 1 zum demokratischen System kaum A m b i valenzen. Schon seit Mitte der fünfziger Jahre sind sie einem „via italiana al socialismo" verpflichtet, der sie nicht erst seit der eurokommunistischen Phase der siebziger Jahre an die Grundsätze der demokratischen Verfassungsordnung bindet. So schreibt einer der führenden Kenner des italienischen Regierungssystems, Samuel Barnes: I t seems highly l i k e l y that the present Communist leadership and rank and file are — i n principle — overwhelmingly devoted to the constitutional order and the rights and liberties i t defines. 22

Das gegenwärtige Bekenntnis der italienischen Kommunisten zum demokratischen System schließt nicht aus, daß sie eines Tages ihre Haltung ändern könnten, etwa wenn sich die Machtverhältnisse innerhalb der Kommunistischen Partei verschieben. Es könnte eine Gruppierung an Einfluß gewinnen, die eine Abkehr vom freiheitlich-demokratischen Sozialismus in Richtung auf einen doktrinären MarxismusLeninismus durchsetzt. 23 Auch verbleibt trotz der gegenwärtigen Haltung der italienischen Kommunisten die Ungewißheit, ob ihre demokratischen Legitimitätsbekundungen nach einer Regierungsübernahme noch gelten werden und der politische Pluralismus keinen Schaden nimmt. 2 4 Eine Minderheitsmeinung vertritt die These, daß A r t i k e l 49 der italienischen Verfassung nicht nur eine Gewaltgrenze aufstellt, sondern eine „ideologisch-programmatische" Grenzziehung vornimmt. Diese Ansicht äußert der italienische Verfassungsrichter a. D. Giovanni Cassandro. Er meint, daß die Verfassung keine Parteien duldet, die es sich zum Ziel gesetzt haben, das demokratische System abzuschaffen oder sein Funktionieren unmöglich zu machen: 20 Z u r Geschichte der P C I siehe Simon Serfaty u n d Lawrence Gray, The I t a l i a n Communist P a r t y : Yesterday, Today and Tomorrow, Westport, Conn. 1980. 21 F ü r einen ausführlichen Vergleich zwischen P C I u n d PCF siehe Sidney Tarrow, Communism i n I t a l y and France: Adaptation and Change, i n : Donald Blackmer u n d Sidney Tarrow (Hrsg.), Communism i n I t a l y and France, Princeton, N.J. 1975, S. 575—640. 22 Samuel H. Barnes, The Consequences of the Elections: A n Interpretation, i n : Penniman (Hrsg.), Italy, S. 377; so auch Peter Lange, Crisis and Consent, Change and Compromise: Dilemmas of I t a l i a n Communism i n the 1970s, i n : ders. und Sidney Tarrow (Hrsg.), I t a l y i n Transition: Conflict and Consensus, Bournemouth 1980, S. 112. 23 Offen bleibt gegenwärtig, ob als Folge des Todes von Enrico Berlinguer (Juni 1984) der Einfluß einer solchen Gruppierung langfristig stärker werden wird. 24 Vgl. Sidney Tarrow, From Cold War to Historie Compromise: Approaches to French and I t a l i a n Radicalism, i n : Bialer, Sluzar (Hrsg.), Radicalism, vol. I, S. 241 ff.

V. Grenzsetzungen i n anderen westlichen Demokratien Vielmehr k a n n das Bestehen von Parteien nicht gestattet sein, die nach ihrem Programm u n d ihrer Ideologie, unterstützt von einer Propaganda, die zu entsprechenden A k t i o n e n auffordert u n d selbst am Anfang jeder Handlung steht, umstürzlerische Ziele verfolgen. 2 5

Der italienische Jurist Carlo Eposito vertritt ebenso die Auffassung, daß ein Verbot antidemokratischer Parteien verfassungsmäßig sein würde. 2 6 Er stützt seine Argumentation wesentlich auf den A r t i k e l 1 der italienischen Verfassung, der lautet: Italien ist eine demokratische, auf die Arbeit gegründete Republik. Die Souveränität steht dem Volke zu, welches es i n den Formen u n d Grenzen der Verfassung ausübt.

Dieser A r t i k e l bringt nach Ansicht Epositos zum Ausdruck, daß das Prinzip der Volkssouveränität nicht die ungebundene Macht des Volkes bedeutet. 27 Politische Parteien, die diesem Prinzip feindlich gegenüberstehen oder das Plebiszit des Volkes auf eine bestimmte Schicht von Bürgern begrenzen wollen, sind i n seinen Augen verfassungsfeindlich. Die Minderheitsmeinung argumentiert sehr stark aus dem Geist der Verfassung, um Verbotsverfahren gegen antidemokratische Parteien zu legitimieren. Auch dieser Rechtfertigungsversuch kann nicht darüber hinwegtäuschen, daß A r t i k e l 49 der italienischen Verfassung nicht den Tatbestand der verfassungswidrigen Zielsetzung einer Partei aufführt, wie ihn der deutsche Parteienartikel (21 Abs. 2 GG) verankert hat. Einziges Grenzziehungskriterium des Artikels 49 bleibt die A r t und Weise, wie eine politische Partei ihre Ziele durchzusetzen sucht. Die Methode muß „demokratisch" sein. Aus diesen Überlegungen und nach Abwägen der Argumente zu A r t i k e l 49 läßt sich der Schluß ziehen, daß die italienische Verfassung i m Bereich der Parteienfreiheit kaum Ansätze oder Instrumentarien einer streitbaren Demokratie bietet. Einziger vergleichbarer Ansatz ist die Verbotsmöglichkeit von Ersatzorganisationen der aufgelösten faschistischen Partei. Die italienische Verfassung ist also i n diesem Punkt entschieden antifaschistisch, jedoch nicht ebenso entschieden antitotalitär wie das deutsche Grundgesetz. 28 25 Giovanni Cassandro, Diskussionsbeitrag, i n : Vereinigung für den Gedankenaustausch zwischen deutschen u n d italienischen Juristen (Hrsg.), Die Stellung der politischen Parteien i n der Verfassung, Karlsruhe 1969, S. 53. 26 Carlo Eposito, L a Costituzione italiana, Saggi, Padova 1954, S. 238; zitiert nach Trappe, Politische Parteien i n Italien, S. 195. 27 Eposito, Costituzione italiana, S. 11; zitiert nach ebenda. 28 Eine Reihe von deutschen Autoren, die oftmals zugleich dem Konzept der streitbaren Demokratie kritisch gegenübersteht, spricht zu Unrecht n u r von einer „antinazistischen" oder „antifaschistischen" Grundhaltung des Grundgesetzes; siehe etwa Kutscha, Verfassung u n d „streitbare Demokratie", S. 65; Hans Copie, Grundgesetz u n d politisches Strafrecht neuerer A r t , Tübingen 1967, S. 6.

189

Β . Österreich

Der A r t i k e l 139 der italienischen Verfassung setzt eine Grenzmarkierung, die nicht übersehen werden sollte. Sie liefert ähnlich wie die französische Verfassimg der Fünften Republik (Art. 89) eine deutliche Parallele zur deutschen streitbaren Demokratie. A r t i k e l 139 bestimmt schlicht: Die republikanische Staatsform k a n n nicht zum Gegenstand einer V e r fassungsänderung gemacht werden.

Der Begriff der „republikanischen Staatsform" schließt jedes totalitäre System aus und nicht nur die Monarchie. 29 Ähnlich den Verfassungen Frankreichs und der Bundesrepublik Deutschland beinhaltet dieser Begriff in der italienischen Verfassung die Grundprinzipien der demokratischen Regierungsform. Italien ist eine „demokratische Republik", heißt es i m ersten A r t i k e l der Verfassung.

B. Österreich Die Provisorische Staatsregierung unter dem Sozialdemokraten K a r l Renner erklärte i m A p r i l 1945 die Wiederinkraftsetzung der Verfassung von 1920, die i m Jahre 1929 novelliert worden war. Erst am 15. Mai 1955, i m Staatsvertrag von Wien, errang Österreich seine Unabhängigkeit als demokratischer Staat wieder. 30 Das österreichische Parteiengesetz vom 2. J u l i 197531, dessen erster Paragraph zugleich A r t i k e l 1 der Bundesverfassung ist, bestimmt, daß die Gründung politischer Parteien frei ist [§ 1 (3)]. Das Parteiengesetz stellt keine Anforderungen an die Verfassungskonformität von politischen Parteien; besondere Qualifikationen i n der Frage der Zielsetzung von politischen Parteien sind nicht festgeschrieben. Einzige Ausnahme dieses Grundsatzes sind nazistische Organisationen. A r t i k e l 9 des österreichischen Staatsvertrages von Wien 3 2 (1955) verpflichtet die Regierung, alle faschistischen Organisationen aufzulösen. Dem Sinne nach fordert A r t i k e l 10 dieses Vertrages die Aufrechterhaltung der Bestimmungen, die das „Verbotsgesetz" von 194533 und das „Nationalsozialistengesetz" von 194734 aufgestellt haben. Diese Gesetze hatten die NSDAP samt ihrer Wehrverbände und angeschlossenen Organisationen verboten. 29

Vgl. Bleckmann, Radikale, S. 162. Z u m österreichischen Regierungssystem Das politische System Österreichs, Wien 1974. 31 Bundesgesetzblatt (BGBl.) Nr. 404/1975. 32 BGBl. Nr. 152/1955. 33 BGBl. Nr. 13/1945. 34 BGBl. Nr. 25/1947. 30

siehe Heinz Fischer

(Hrsg.),

190

V. Grenzsetzungen i n anderen westlichen Demokratien

Parteiverbotsverfahren aus Gründen einer antidemokratischen Zielsetzung sind also nur gegen neo-faschistische Parteien möglich. Das Vereinsgesetz von 1951s5 (§ 6 Abs. 1) erlaubt es, die Gründung eines Vereins zu untersagen, der . . . nach seinem Zweck oder nach seiner Einrichtung gesetz- oder rechtsw i d r i g oder staatsgefährlich ist.

Diese Bestimmung erinnert an das Konzept der streitbaren Demokratie. Die Neutralität der österreichischen Bundesverfassung i m Bereich der Parteienfreiheit schließt nach Ansicht von Georg Rees die „Wehrhaftigkeit der Verfassung" nicht aus. 36 M i t Hinweis auf andere Autoren legt Rees dar, daß der österreichische Staat i n einer ausdrücklichen Abwehrhaltung gegenüber monarchistischen, faschistischen und auch kommunistischen verfassungsfeindlichen Bestrebungen steht. 37 Rees führt das österreichische Konzept der Landesverteidigung (Art. 9 a der Verfassung) an, das den Staat verpflichtet, sich gegen Angriffe von innen zu wehren, um die demokratischen Freiheiten seiner Bürger zu verteidigen. Inwieweit sich diese Abwehrhaltung der Verfassung auch auf die i n politischen Parteien organisierten Bestrebungen richtet, bleibt offen. 38 Die organisierte Zusammenballung extremistischer Kräfte bedeutet die größte Gefahr für die demokratische Ordnung. Die österreichische Bundesverfassung setzt einer Verfassungsänderung keine inhaltlichen Schranken. Somit ist eine Änderung der republikanischen Regierungsform möglich. Eine Revision der gesamten Bundesverfassung w i r d allerdings an eine Volksabstimmung gebunden (Art. 44 Abs. 2). C. Großbritannien Die Suche nach Elementen einer streitbaren Demokratie i n Recht und politischer Praxis des britischen Königreichs muß deswegen auf Schwierigkeiten stoßen, weil der rechtliche Rahmen fundamental verschieden von dem der kontinentaleuropäischen Länder ist. 39

85

BGBl. Nr. 233/1951. Georg Rees, Die Pflicht zur Verfassungstreue i m Recht des öffentlichen Dienstes der Republik Österreich, i n : Doehring u.a. (Hrsg.), Verfassungstreue, S. 214. 37 Ebd. 38 I n A r t i k e l 9a Abs. 2 heißt es n u r : „ Z u r umfassenden Landesverteidigung gehören die militärische, die geistige, die zivile u n d die wirtschaftliche Landesverteidigung." 39 Z u m Regierungssystem siehe Sir I v o r Jennings u n d Gerhard A . Ritter, Das britische Regierungssystem, Köln, Opladen 1970; R. M. Punnet, B r i t i s h Government and Politics, Second Edition, New Y o r k 1971 01968). 88

C. Großbritannien

191

Eine geschriebene Verfassung mit einem Grundrechtskatalog existiert nicht. 40 Alle Grundrechte und Grundfreiheiten stehen zur Disposition des Parlaments, das dank seiner Souveränität jedes Gesetz mit jedwedem Inhalt verabschieden kann. 4 1 Der Umfang der Freiheiten des Bürgers bestimmt sich nach dem Gesetzesrecht („statute law"). Eine weitere Hechtsquelle ist das Gewohnheitsrecht („common law"), das die Gerichte anwenden und aussprechen. Politische Parteien und Vereine unterliegen keinen behördlichen Kontrollen. Sie dürfen sich frei und unbehindert politisch betätigen, solange sie nicht gegen das allgemeine Gesetz verstoßen. Kraft seiner Suprematie kann das Parlament jederzeit per Gesetz politische Vereinigungen verbieten. Der noch heute gültige Public Order Act von 1936 bringt i m Bereich der Vereinigungsfreiheit eine Reihe von Einschränkungen. Er verbietet es, i n bestimmten Fällen eine Uniform zu tragen; eine Bestimmung, die sich vor dem Zweiten Weltkrieg insbesondere gegen die britischen Nationalsozialisten richtete. I m Jahr 1975 wurde der militanten nordirischen Provisorischen Sinn Fein das Tragen schwarzer Baskenmützen durch Gerichtsbeschluß verboten. 42 Außerdem erklärt das Gesetz paramilitärische Organisationen, die zum Beispiel die Gewaltanwendung zu einem politischen Zweck erklären, für gesetzwidrig und damit verboten. Parallel zu den amerikanischen Diskussionen der fünfziger Jahre u m das Kommunistenproblem hat sich auch i m Großbritannien der Nachkriegsjahre eine Auseinandersetzung um die Kommunistische Partei Großbritanniens (CPGB) 43 entwickelt. 44 I n Großbritannien ist es jedoch nicht zu legislativen Maßnahmen nach dem Muster des amerikanischen Smith Act gekommen. Es sind keine parlamentarischen Untersuchungsausschüsse eingesetzt worden, und es gab auch keine öffentliche Hysterie, 45 wie sie i n den USA von den McCarthy-Anhängern aus40 Z u m Verfassungsrecht siehe Owen Hood Phillip's Constitutional and Administrative Law, S i x t h Edition, London 1978 01952). 41 Z u m Parlamentsrecht siehe Sir Thomas Erskine May's Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, Nineteenth Edition, London 1976 01844). 42 Vgl. Dieter C. Umbach u n d Carol Harlow, Die Einstellung, Entlassung u n d politische Betätigung Öffentlicher Bediensteter i m Vereinigten K ö n i g reich, i n : Böckenförde, Tomuschat, Umbach (Hrsg.), Extremisten, S. 223. 43 Siehe Paul-Wolf gang Herrmann, Die Communist Party of Great B r i t a i n : Untersuchung zur geschichtlichen Entwicklung, Organisation, Ideologie u n d P o l i t i k der CPGB von 1920—1970, Meisenheim am Glan 1976; James K l u g man, History of the Communist Party of Great Britain, London 1968. 44 Insbesondere u m die Rolle der Kommunisten i m britischen „ c i v i l service"; siehe hierzu Eleanor Bontecou, The English Policy as to Communists and Fascists i n the C i v i l Service, i n : Columbia L a w Review 51 (Mai 1951), S. 564—586.

192

V. Grenzsetzungen i n anderen westlichen Demokratien

ging. Während die amerikanische Kommunistische Partei rechtlos gestellt wurde, ergingen gegen die britischen Kommunisten keine besonderen Maßnahmen. Eine Untersuchung aus dem Jahr 1973 führt die unterschiedlichen Reaktionsweisen der amerikanischen Demokratie und des britischen Systems auf die achtungsvolle („deferential") K u l t u r der Briten zurück. 46 Eine solche K u l t u r stellt nicht die aggressive Komponente der Meinungsäußerungsfreiheit i n den Vordergrund, sondern bringt die Freiheit stärker in Verbindung mit der Harmonisierung unterschiedlicher Interessen. Die Meinungsfreiheit als Rede und Gegenrede sucht letzten Endes die unterschiedlichen Kräfte zu integrieren, anstatt sie i n eine Konfrontation zu bringen. Hier zeigt sich auch deutlich, wie der Einfluß einer bestimmten politischen K u l t u r auf die Frage der Begrenzung von Grundfreiheiten nicht zu unterschätzen ist. Seit 1945 ist kein kommunistischer Abgeordneter mehr ins Unterhaus gewählt worden. I m Jahre 1983 zählte die britische Kommunistische Partei nur 15 391 Mitglieder. 4 7 Die Mitgliederzahl der Partei hat seit dem Kriegsende immer mehr abgenommen. Der Einfluß der Partei i n den Gewerkschaften ist größer als die Mitgliederzahlen vermuten lassen; die Zusammenarbeit der Kommunisten mit dem linken Flügel der Labour Party vergrößert ihren Einfluß. 4 8 Parteiverbote sind vom britischen Parlament der Nachkriegszeit bisher nicht ausgesprochen worden. Erstaunlich ist, daß die rassistische „National Front" aufgrund des Public Order Act von 1936 noch nicht verboten worden ist; die terroristische „Irish-Republican A r m y " (IRA) ist jedoch von einem Verbot i m Bereich des gesamten Königreichs betroffen worden. 49 Großbritannien kennt also keine Ansätze zu einer streitbaren Demokratie i m Bereich der Vereinigungsfreiheit. Gründe hierfür liegen in der Rechtstradition und i n der Besonderheit der politischen K u l t u r dieses Landes, wie schon erwähnt. Das strikte Mehrheitswahlrecht übernimmt Funktionen eines demokratischen Selbstschutzes. Dieses Wahlrecht gibt radikalen Splitterparteien keine Chance einer parlamentarischen Repräsentation. 45 Vgl. Hubert H. Wilson and Harvey Glickman, The Problem of I n t e r n a l Security i n Great Britain, 1948—1953, Garden City, N.J. 1954, S. 13. 46 George T. Miles, Interpretation of C i v i l L i b e r t y i n Great B r i t a i n and the United States: A Comparative Analysis of Freedom of Speech and Public Security, Order and Decency, University of Massachusetts, Boston, Ph. D. thesis 1973, S. 136 ff. 47 Ulrich Grudinski, Wie patriotisch ist die Labour Party? Die Schrumpfung der „Volkspartei" macht sie anfällig, in: F A Z , 5. September 1983, S. 12. 48 Ebd. 49 Temporary Provisions Acts von 1974 und 1976, Cmnd. 7324 (1978—79).

D. Schweiz

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D. Schweiz Die Schweiz ist neben Schweden der einzige Staat auf dem europäischen Kontinent, der während des Zweiten Weltkriegs seine Demokratie und Neutralität bewahren konnte. Diese ungebrochene Tradition des demokratischen Systems der Schweiz ist Hauptgrund dafür, daß weder der Bund noch die Kantone seit dem Zweiten Weltkrieg Verbotsmaßnahmen gegen extremistische Parteien getroffen haben. 50 Allerdings haben der Bund und die Kantone vor und während des Zweiten Weltkriegs eine Reihe von Parteiverboten erlassen. I n den Jahren 1937 und 1938 wurde die Kommunistische Partei i n den Kantonen Waadt, Neuenburg, Genf und Basel-Stadt verboten. 51 Durch Beschluß vom 26. November 1940 löste der Bundesrat die Kommunistische Partei der Schweiz auf. Der Bundesratsbeschluß stützte sich auf eine sogenannte Demokratieschutzverordnung aus dem Jahr 193852 und einen Vollmachtbeschluß von 193958. Aufgrund dieser Demokratieschutzverordnung ergingen weitere Verbote gegen kommunistische, anarchistische und faschistische Parteien sowie deren Ersatzorganisationen. 54 Die NSDAP Landesgruppe der Schweiz wurde erst kurz vor Ende des Zweiten Weltkriegs, am 1. Mai 1945, aufgelöst. 55 Die A u f lösung erfolgte vermutlich so spät, da zu einem früheren Zeitpunkt mit Repressalien von Seiten des mächtigen nationalsozialistischen Deutschlands zu rechnen gewesen wäre. Bereits i m Sommer 1944 war das Verbot gegen die Kommunistische Partei wieder aufgehoben worden und hatte sie sich i n Form der „Partei der Arbeit" (PdA) reorganisieren können. A m 27. Februar 1945 wurden schließlich alle bis dahin erlassenen Parteiverbote aufgehoben. 56 Die Vereinigungsfreiheit ist i m schweizerischen Recht keineswegs schrankenlos. A r t i k e l 56 der Bundesverfassung von 1874 gewährt allen Bürgern das Recht auf Vereinsbildung, 50 Z u m politischen System der Schweiz siehe Klaus Schumann, Das Regierungssystem der Schweiz, Köln, Berlin, Bonn, München 1971. 51 Siehe i m einzelnen Carl-August Conrad, Die politischen Parteien i m Verfassungssystem der Schweiz, F r a n k f u r t / M . 1970, S. 120 f. 52 Maßnahmen gegen staatsgefährdende Umtriebe u n d zum Schutz der Demokratie vom 5. Dezember 1938, i n : Amtliche Sammlung des Bundesrechts 54.856. 53 Bundesbeschluß der Bundesversammlung v o m 30. August 1939 zum Schutze des Landes u n d zur Aufrechterhaltung der Neutralität, i n : Amtliche Sammlung des Bundesrechts 55.769. 54 Vgl. Conrad, Politische Parteien, S. 122 ff. 55 Bundesratsbeschluß v o m 1. M a i 1945 über die Auflösung der N S D A P Landesgruppe Schweiz, i n : Amtliche Sammlung des Bundesrechts 61.295. 58 Jean François Aubert, Traité De Droit Constitutionnel Suisse, 2 Vol., Vol. I I , Neuchâtel 1967, S. 746. 13

Boventer

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V. Grenzsetzungen i n anderen westlichen Demokratien

. . . sofern solche weder i n i h r e m Zweck noch i n den dafür bestimmten M i t t e l n rechtswidrig oder staatsgefährlich sind.

Rechtswidrige und staatsgefährliche politische Vereinigungen können verboten werden. Hierbei w i r d auf ihre Programme, Statute oder das tatsächliche Verhalten der betreffenden politischen Vereinigung abgestellt. 57 Als „rechtswidrig" werden Verstöße gegen solche Rechtsnormen bezeichnet, die unter dem Gesichtspunkt des „öffentlichen Interesses" eine zulässige Beschränkung der Vereinigungsfreiheit darstellen. 58 Eine Vereinigung handelt rechtswidrig, wenn sie die Schranken der öffentlichen Ordnung verletzt. Sie w i r d als „staatsgefährlich" bezeichnet, wenn sie gegen die Grundlagen des Staates und gegen die verfassungsmäßige Ordnung verstößt. 59 Die Schranke der Staatsgefährlichkeit soll die schweizerische Rechtsordnung als die normative Verkörperung der Staatsidee schützen. 80 Das staatsgefährliche Verhalten einer Partei muß zugleich auch ein rechtswidriges sein.®1 Durch die Bindung an die Rechtswidrigkeit, die sich auch i n Form der Gewaltsamkeit zeigt, w i r d von einer Wertgrenze (Verletzung der verfassungsmäßigen Ordnung) auf eine Gewaltgrenze übergegangen. Die Verknüpfung von Staatsgefährlichkeit und Rechtswidrigkeit verdeutlicht, daß die betreffende Klausel der schweizerischen Bundesverfassung rechtspositivistisch formuliert ist. Erst der Verstoß gegen das Legalitätssystem rechtfertigt staatliche Eingriffe in die VerN einigungsfreiheit. A r t i k e l 118 der schweizerischen Bundesverfassung gestattet es, die Verfassung „jederzeit und teilweise" zu revidieren. Es existieren also keine inhaltlichen Schranken für eine Verfassungsänderung. Seit vielen Jahren w i r d i n der Schweiz eine Totalrevision der Bundesverfassung diskutiert. 6 2 Die verschiedenen Entwürfe zu einer neuen Verfassimg des Bundes schreiben ausdrücklich das Recht der Parteibildung fest. Es findet sich allerdings i n ihnen keine Parteiverbotsregelung; 63 eine solche Regelung würde gegenwärtig i n der Schweiz keine Mehrheit finden. 64 57

Conrad, Politische Parteien, S. 118. Ebd., S. 119. 69 Ebd., S. 120; Brunner, Extremistische Parteien, S. 266 f. eo Vgl. ebd., S. 267. 61 Vgl. Schmid, Politische Parteien, S. 172. 62 Siehe etwa Ernst-Wolfgang Böckenförde, Z u r Diskussion u m die Totalrevision der Schweizerischen Bundesverfassung, i n : Archiv des öffentlichen Rechts 106 (1981), S. 580—603; Georg Müller, Totalrevision der schweizerischen Bundesverfassung: Bemerkungen zum Stand der Diskussion u n d zum Verfahren, i n : Der Staat 20 (1981), S. 83—96. 58

E. Griechenland

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Έ. Griechenland Die wechselvolle Nachkriegsgeschichte Griechenlands zwischen Demokratie und Diktatur bietet einen weiteren Testfall für mögliche Ansätze einer streitbaren Demokratie i m gegenwärtigen Griechenland. Die am 9. Juni 1975 verabschiedete Verfassung 65 ist auf dem Hintergrund der gemeinsamen Erfahrung aller Demokraten zu sehen; während der siebenjährigen Militärdiktatur (1967—1974) hatten sie gelernt, wie zerbrechlich die demokratische Ordnimg ist. 66 Die griechische Verfassung bestimmt die Regierungsform (Art. 1 Abs. 1) wie folgt: Die Staatsform Griechenlands ist die republikanische, Demokratie.

parlamentarische

A r t i k e l 29 Abs. 1 der Verfassung verankert die Parteienfreiheit i m Verfassungsrecht. Er ist i n seiner Formulierung von dem deutschen Parteienartikel des Grundgesetzes beeinflußt worden. 67 Der griechische Parteienartikel stellt jedoch keine Parteiverbotsregelung auf und setzt der Parteienfreiheit eine sehr allgemeine Grenze: . . . die Organisation u n d Tätigkeit der Parteien hat dem freien F u n k t i o nieren der demokratischen Staatsordnung zu dienen.

Die freie Gründung von Parteien war schon i m Jahr 1974 durch eine Gesetzesverordnung gewährleistet worden. 68 Diese Verordnung verlangte von allen Parteien, daß die gewaltsame Änderung der Staatsform oder der Umsturz der Demokratie nicht i n ihre Grundsätze aufgenommen werden durfte. Diese Erklärung war von allen Parteien mit Ausnahme der „Revolutionären Partei Griechenlands" unterzeichnet worden. 69 Eine frühere Gesetzesverordnung hatte alle während der Diktatur aufgelösten Parteien wieder zugelassen.70 Die Vereinigungsfreiheit ist in der griechischen demokratischen Tradition nicht immer unproblematisch gewesen. I m Jahr 1948 verbot ein 83 Vgl. Bericht Expertenkommission, Bericht der Experten für die V o r bereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung, Bern 1977, S. 147 f. 64 Schmid, Politische Parteien, S. 175. 65 Der Verfassungstext findet sich i n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts N.F. 32 (1983), S. 360—393. 66 Gunnar Hering et al., Politisches System, i n : Klaus-Detlev Grothusen (Hrsg.), Südosteuropa-Handbuch: Griechenland, 3 Bde., Bd. I I I , Göttingen 1980, S. 88; siehe auch Nicky Kaltsogia-Tournaviti, Greece: The struggle for democracy: Constitutional and political evolutions since 1964, i n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts N.F. 32 (1983), S. 297—353. 67 D i m i t r i s Th. Tsatsos, Die neue griechische Verfassung: Parlamentarische Ohnmacht statt demokratischer Kontrolle, Heidelberg 1980, S. 33. 88 Prodromos D. Dagtoglou, Uber den Zugang zum u n d die Entlassung aus dem öffentlichen Dienst i n Griechenland, i n : Böckenförde, Tomuschat, Umbach (Hrsg.), Extremisten, S. 198. 69 Ebd., S. 201. 70 Ebd., S. 198. 12*

196

V. Grenzsetzungen i n anderen westlichen Demokratien

Notgesetz 71 , das während des Bürgerkriegs (1946—1949) erlassen wurde, die Kommunistische Partei Griechenlands. Dieses Gesetz ist später auf keine anderen Parteien angewandt worden. Eine Kommission zur Revision der Verfassung beschäftigte sich i m Jahre 1962 mit den Grenzen der Vereinigungsfreiheit; ihre Ausführungen erinnern an die Gedankenwelt der streitbaren Demokratie. Diese Kommission unter dem Vorsitz des späteren Staatspräsidenten Constantin Tsatsos entwarf Parteiverbotsregelungen für eine damals neu zu schaffende Verfassung. Die Gefahr, die dem demokratischen Staat durch die Existenz totalitärer Parteien droht, sollte eliminiert werden. 72 Der Vorsitzende Tsatsos trug vor, daß die eigentliche Gefahr, die von totalitären Bewegungen ausgeht, i n ihren gewaltfreien Umsturzversuchen liegen würde. Gerade der Kommunismus würde eine zwiespältige Haltung zur Gewalt einnehmen. Darum müßte die Demokratie sich gegen die kommunistische Subversion zur Wehr setzen. Tsatsos gestand der Demokratie nachdrücklich das Recht der Selbstverteidigung zu. 73 Der abschließende Kommissions Vorschlag erklärte jedoch nur noch gewalttätige Aktionen, die von politischen Parteien ausgehen, für illegal. 7 4 I n der heutigen griechischen Demokratie sind bisher keine Parteiverbote erlassen worden; gegenwärtig gibt es allein drei kommunistische Parteien. Hingegen sind seit 1974 einige politische Vereine, i m wesentlichen royalistische, aufgelöst worden. Die Gerichte haben die Auflösung i n einigen Fällen damit begründet, daß eine Verfassung, die schon den legalen Weg einer Änderung der Staatsform ausschließt, erst recht nicht den gewaltsamen Weg dulden kann. 75 Der A r t i k e l 110 Abs. 1 der Verfassung schließt eine Verfassungsänderung für solche prinzipiellen Bestimmungen aus, die eine parlamentarische Republik i n ihrer Grundlage und ihrer Form prägen. 76 Zudem werden einige Grundprinzipien wie die Gleichheit vor dem Gesetz, die Menschenwürde, die Religionsfreiheit oder das Gewaltenteilungsprinzip für unabänderlich erklärt.

71

Gesetz Nr. 509/1947. Antoine M. Pantélis, Les Grandes Problèmes De L a Nouvelle Constitut i o n Hellénique, Paris 1979, S. 79. 73 Zitiert nach ebenda, S. 80 ff. 74 Ebd., S. 82. 75 Vgl. Dagtoglou, Griechenland, S. 201. 78 Z u r Verfassungsänderung siehe Julia Iliopoulos-Strangas, Grundrechtsschutz i n Griechenland, i n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts N.F. 32 (1983), S. 431 ff. 72

F. Spanien u n d Portugal

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F. Spanien und Portugal Ebenso wie Griechenland haben Spanien und Portugal den „historischen Ballast" der autoritären Systeme aus ihrer Vergangenheit zu tragen. 77 Die seit 1926 bestehende Diktatur i n Portugal unter der Herrschaft von Antonio de Oliveira Salazar überlebte den Tod ihres Diktators i m Jahr 1968 um nur sechs Jahre. Die Verfassung vom 2. A p r i l 197678 macht Portugal zu einer souveränen Republik mit einem Regierungssystem, das eine Mischung aus parlamentarischem und präsidentiellem System ist. Die einstige spanische Republik hatte unter dem Regime des Generals Franco den Charakter einer Diktatur angenommen. Nach dem Tod des Generals (1975) wurde die Demokratie schrittweise wiederhergestellt. Eine neue Verfassung wurde am 6. Dezember 1978 durch eine Volksabstimmung ratifiziert; sie ist am 29. Dezember 1978 i n K r a f t getreten. Diese Verfassung erklärt Spanien zu einer „parlamentarischen Monarchie" (Art. 1 Abs. 3). 79 Vereinigungen, die noch in irgendeiner Weise i n Beziehung zum alten Regime stehen, fallen nach den Erfahrungen mit der Diktatur unter ein Verbot. So heißt es in A r t i k e l 22 Abs. 5 der spanischen Verfassung, daß geheime Organisationen und Vereinigungen paramilitärischen Charakters verboten sind. A r t i k e l 46 Abs. 4 der portugiesischen Verfassung spricht davon, daß paramilitärische Vereinigungen, welche die Ideologie des Faschismus vertreten, nicht erlaubt sind. Ansonsten garantieren beide Verfassungen das unbeschränkte Vereinigungsrecht i m Rahmen der bestehenden Gesetze. Diese liberale Grundhaltung beider Verfassungen i m Bereich der Vereinigungsfreiheit spiegelt sich auch i m Parteiensystem beider Länder der iberischen Halbinsel wider. Ihre politische Wirklichkeit zeichnet sich durch ein breites Spektrum von rechts- und linksextremen politischen Vereinigungen aus. Der Einfluß der kommunistischen Parteien i n 77 Z u Geschichte u n d politischem System Spaniens u n d Portugals siehe Beate Kohler, Politischer Umbruch i n Südeuropa: Portugal, Griechenland, Spanien auf dem Weg zur Demokratie, Bonn 1981, insbesondere S. 17—115 (Portugal), S. 255—373 (Spanien); A n d r é Thomashausen, Verfassung u n d Verfassungswirklichkeit i m neuen Portugal; José Maravall, Transition to Democracy i n Spain, New Y o r k 1982. 78 Der Verfassungstext i n seiner durch das Änderungsgesetz Nr. 1/82 v o m 30. September 1982 re vidierten Fassung findet sich i n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts N.F. 32 (1983), S. 446—501. 79 Der Text der Spanischen Verfassung von 1978 findet sich i n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts N.F. 29 (1980), S. 252—278; siehe auch Albrecht Weber, Die Spanische Verfassung von 1978, i n : ebenda, S. 209—252.

198

V. Grenzsetzungen i n anderen westlichen Demokratien

beiden Ländern ist i n den letzten Jahren zurückgegangen. Die spanischen Kommunisten („Partido Communista Espäna") haben sich i n den siebziger Jahren unter ihrem ehemaligen Parteichef Santiago Carrillo einem betont eurokommunistischen Kurs zugewandt, 80 der heute seine Aktualität wieder eingebüßt hat. Hingegen hat die portugiesische Kommunistische Partei ihre strenge Orientierung an Moskau immer beibehalten. 81 Die spanische Verfassung kennt keine materiellen Schranken für eine Verfassungsrevision. Allerdings legt sie einer Gesamt- oder Teilrevision eine Reihe von formellen Schranken i n den Weg. Nach A r t i kel 168 muß das Parlament aufgelöst werden und eine Neuwahl stattfinden. Beide Kammern des neugewählten Parlaments müssen mit einer Zweidrittel-Mehrheit ihre Zustimmung zur neuen Verfassung geben. Anschließend muß die Verfassung durch ein Referendum ratifiziert werden. Die portugiesische Verfassung setzt verschiedene inhaltliche Schranken für eine Verfassungsrevision. Nach A r t i k e l 290 sind unter anderem von einer Änderung ausgenommen: die republikanische Regierungsform; die Rechte, Freiheiten und Sicherheiten der Bürger; der Meinungsund Vereinigungspluralismus, worin die politischen Parteien miteingeschlossen sind; das Recht auf demokratische Opposition; die Unabhängigkeit der Gerichte. A n dieser Stelle kommt eine Werthaftigkeit der Verfassimg zum Ausdruck, wie sie selbst das Grundgesetz nicht kennt. 8 2 G. Zusammenfassende Bewertung Allgemein bleibt festzuhalten, daß keine der hier untersuchten Demokratien (Italien, Österreich, Großbritannien, die Schweiz, Griechenland, Spanien und Portugal) i n den letzten zwei Jahrzehnten Parteiverbote gekannt haben, die unter einer demokratischen Regierung eingeleitet oder ausgesprochen wurden. Die Verfassungen neuerer Demokratien (Griechenland, Spanien und Portugal) setzen der Vereinigungsfreiheit zu politischen Parteien keine materiellen Schranken. 83 Ausnahme hiervon sind politische Vereinigun80 Siehe Santiago Carrillo, „Eurokommunismus" u n d Staat, Hamburg, B e r l i n 1977 (Span. Erstausg. 1977). 81 Der Einfluß der spanischen Kommunistischen Partei i m Parlament ist minimal. Bei den Parlamentswahlen v o m 28. Oktober 1982 erhielt sie lediglich fünf der über 300 Sitze i n der spanischen Cortes (3,87 Prozent der Wähler stimmen). Hingegen ist der Einfluß der portugiesischen Kommunisten größer; von 250 Sitzen i m Parlament entfallen 41 Sitze auf sie (16,7 Prozent der Wählerstimmen bei den Parlaments wählen v o m 5. Oktober 1980). 82 Vgl. die K r i t i k bei Gerhard Schmid, Die portugiesische Verfassung von 1976, i n : Archiv des öffentlichen Rechts 103 (1978), S. 230 f. 83 Sehr schwache Ansätze zeigen sich n u r i n A r t i k e l 29 Abs. 1 der griechischen Verfassung.

G. Zusammenfassende Bewertung

199

gen, die i n direkter Beziehung zum vergangenen diktatorischen Regime stehen; sie gelten nach der Verfassung als verboten. M i t dieser Neutralität auf dem Gebiet der Parteienfreiheit haben diese neueren Demokratien i n ihrem Verfassungsrecht das nachvollzogen, was gegenwärtig die politische Praxis der streitbaren Demokratie i n der Bundesrepublik Deutschland kennzeichnet: Anträge auf Partei verbotsverfahren werden nicht gestellt, Parteiverbote nicht ausgesprochen. Diese verfassungsrechtliche Haltung neuerer Demokratien zu den Grenzen der Vereinigungsfreiheit unterstreicht die eminent wichtige Bedeutung, die heutzutage i n einem demokratischen System einem breiten Parteienspektrum und dem freien, uneingeschränkten Wirken der politischen Partei beigemessen wird. Die Demokratien der Gegenwart neigen dazu, dem Parteienpluralismus ein großes Gewicht zuzusprechen. Dies darf jedoch nicht auf Kosten der Parteienverantwortlichkeit gegenüber dem demokratischen System erfolgen. Italien und die Schweiz besitzen i n begrenztem Umfang die Möglichkeit, gegen extremistische Parteien vorzugehen; die verfassungsrechtlichen Grundlagen bleiben allerdings vage. Die italienische Verfassung spricht i n ihrem A r t i k e l 49 davon, daß alle Staatsbürger i n „demokratischer Weise" i n politischen Parteien am Willensbildungsprozeß m i t wirken können. Nachfolgeorganisationen der aufgelösten faschistischen Partei erklärt die Verfassung für verboten. Die Bundesverfassung der Schweiz knüpft die Staatsgefährlichkeit von Vereinigungen an die Rechtswidrigkeit. Damit bleibt die Beachtung des Legalitätssystems die eigentliche Grenzmarkierung, die der Vereinigungsfreiheit gesetzt wird. Theoretisch kann das britische Parlament jederzeit per Gesetz eine politische Partei verbieten. Österreich, die Schweiz, Spanien und Großbritannien stellen keine materiellen Schranken auf, die eine Abschaffung der demokratischen Regierungsform unmöglich machen. Hingegen setzen andere der hier zu untersuchenden Demokratien inhaltliche Schranken für eine Verfassungsrevision. Italien gestattet nicht die Änderung der „republikanischen Staatsform", Griechenland unter anderem nicht die Revision der „Grundsätze" einer parlamentarischen Republik und Portugal unter anderem nicht die Änderung der republikanischen Regierungsform. Die demokratischen Verfassungen Griechenlands und Portugals spiegeln also eine ähnlich radikale Werthaltung zu den freiheitlichen Grundprinzipien ihrer Verfassung wider, wie sie das deutsche Grundgesetz kennt. Zwischen einer absoluten Festschreibung der demokratischen Ordnung und einer materiell nicht begrenzten Vereinigungsfreiheit kann es zu Spannungen und Widersprüchen kommen. I m folgenden soll dies an

200

V. Grenzsetzungen i n anderen westlichen Demokratien

den verfassungsrechtlichen Regelungen Portugals, Italiens und der Schweiz aufgezeigt werden: I n A r t i k e l 290 (i) der portugiesischen Verfassung heißt es, daß Verfassungsrevisionsgesetze folgendes unberührt lassen müssen: Den Meinungspluralismus u n d den Pluralismus der politischen Ordnung, w o r i n die politischen Parteien u n d das Recht auf demokratische Opposition miteinbegriffen sind.

Bis auf das Verbot von paramilitärischen und faschistischen Vereinigungen gewährt die portugiesische Verfassung i m Rahmen der bestehenden Gesetze das unbeschränkte Vereinigungsrecht. Hierin liegt ein Spannimgsmoment: Das Existenzrecht einer politischen Partei, deren Zielsetzung die Ausschaltung jeder demokratischen Opposition ist, w i r d nicht bestritten. Hingegen gesteht die portugiesische Verfassung einer solchen Partei nicht das Recht zu, auf legalem Weg, das heißt zum Beispiel durch Verfassungsrevisionsgesetze, ihr Ziel (Abschaffung des Rechts auf Opposition) zu verwirklichen. Ein ähnlicher Fall zeigt sich i m italienischen Verfassungssystem. Die republikanische Staatsform w i r d für unabänderlich erklärt, aber zugleich werden der Vereinigungsfreiheit nur unscharfe Grenzen gesetzt. Darin liegt ein Widerspruch. Aufgrund ungünstiger Verhältnisse, wenn extremistische Parteien eine gewisse Stärke erreicht haben, könnte sich i n Italien i n beiden Häusern eine parlamentarische Mehrheit ergeben, deren Ziel die Abschaffung der demokratischen Ordnung ist. Diese Mehrheit ist völlig legal an die Macht gekommen. Der Widerspruch bestünde dann darin, daß nach der Verfassung die Staatsform nicht abgeändert werden kann, aber eine Partei nicht verboten ist, deren erklärtes Ziel die Beseitigung der republikanischen Regierungsform ist. Das Beispiel der schweizerischen Bundesverfassung zeigt die Probleme einer Staatsschutzkonzeption, die Schutzmaßnahmen ergreift, aber zugleich nicht den völligen Durchbruch zu einem wertbetonten Freiheitsdenken vollzieht. Einerseits w i r d von der „Staatsgefährlichkeit" einer politischen Vereinigung gesprochen und damit die demokratische Staatsordnung zu einem schützenswerten Gut erklärt. Andererseits w i r d von der „Rechtswidrigkeit" einer Vereinigung gesprochen und damit allein das Legalitätssystem unter Schutz gestellt. Die Demokratie und das Rechtssystem können zudem auf legalem Weg abgeschafft werden, da die schweizerische Bundesverfassung keine unabänderlichen Verfassungsprinzipien kennt. Damit erscheint aber jede Schrankensetzung i m Bereich der Vereinigungsfreiheit, die vom Standpunkt der Freiheitsund Rechtsordnung argumentiert, widersprüchlich. Der Vergleich zwischen allen westlichen Demokratien, die USA, Frankreich und die Bundesrepublik Deutschland eingeschlossen, hat

G. Zusammenfassende Bewertung

201

gezeigt, daß seit den sechziger Jahren i n der politischen Praxis die Ansätze einer demokratischen Streitbarkeit i m Bereich der Vereinigungsfreiheit zugunsten einer größeren Liberalität zurückgedrängt worden sind. 84 Das Abrücken vom Gedanken der Streitbarkeit i n der politischen Praxis w i r d i n der folgenden vergleichenden Darstellung der entsprechenden Verhältnisse i m öffentlichen Dienst überprüft.

84 Einzig das deutsche Bundesverfassungsgericht hält als „ H ü t e r der V e r fassung" gegenwärtig i n seiner Rechtsprechung am Konzept eines präventiven Verfassungsschutzes fest. Hingegen interpretiert der amerikanische Supreme Court die Grundrechte der Meinungs- u n d Vereinigungsfreiheit wieder ganz i n der alten liberalen Freiheitstradition. Der französische Conseil Constitutionnel schließt sich m i t seiner sensationellen Entscheidung aus dem Jahr 1971 diesem Trend an.

V I . Grenzen der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit im öffentlichen Dienst der USA, Frankreichs und der Bundesrepublik Deutschland Das P r o b l e m des E x t r e m i s m u s 1 i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t 2 a u f b u n d e s s t a a t l i c h e r Ebene s o l l i n diesem K a p i t e l z u d e m K o n z e p t d e r s t r e i t b a r e n D e m o k r a t i e i n B e z i e h u n g gesetzt w e r d e n . Z u f r a g e n ist, w i e die Rechtslage u n d die politische P r a x i s des Z u g a n g s z u m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t i n d e n U S A , F r a n k r e i c h u n d d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d f ü r solche B e w e r b e r aussieht, d i e e x t r e m i s t i s c h e G r u n d p o s i t i o n e n e i n n e h m e n . Z u f r a g e n ist w e i t e r h i n , w i e sich die S i t u a t i o n f ü r d e n B e a m t e n i n diesen L ä n d e r n d a r s t e l l t , d e r e x t r e m i s t i s c h e H a l t u n g e n v e r t r i t t . W o begrenzen die e i n z e l n e n L ä n d e r die M e i n u n g s - u n d V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t des B e amten? Welche B e d e u t u n g w i r d d e r M i t g l i e d s c h a f t i n e i n e r e x t r e m i s t i schen P a r t e i beigemessen? 3 1 Der Begriff des „Extremismus" soll hier für die radikale Ablehnung des demokratischen Systems stehen, die sich bis zur offenen Gewaltanwendung steigern kann; Lipset u n d Raab formulieren i n diesem Sinne: „ E x t r e m i s m describes the violation, through action or advocacy, of the democratic p o l i t i cal process" (politics of unreason, S. 428); siehe auch die Begriffsanalyse bei E r w i n Κ . Scheuch, der sich am monistischen Deutungsmodell von Lipset u n d Raab orientiert: Politischer Extremismus i n der Bundesrepublik, i n : Richard Löwenthal u n d Hans-Peter Schwarz (Hrsg.), Die zweite Republik: 25 Jahre Bundesrepublik Deutschland — Eine Bilanz, Stuttgart 1974, S. 462 f.; M a n fred Funke, Extremismus u n d offene Gesellschaft — Anmerkungen zur Gefährdung u n d Selbstgefährdung des demokratischen Rechtsstaates, i n : ders. (Hrsg.), Extremismus i m demokratischen Staat: Ausgewählte Texte u n d Materialien zur aktuellen Diskussion (Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung), Bonn 1978, S. 16 ff. 2 Siehe zum Thema des Extremismus i m öffentlichen Dienst Friedrich K a r l Fromme, Ursprung, Effekt u n d Ende des „Radikalenerlasses": V o r zehn Jahren, am 28. Januar 1972, trafen die Regierungschefs ihre brüchige Vereinbarung, i n : F A Z , 28. Januar 1982, S. 9; Frankfurter Rundschau, Der Trick m i t dem Begriff „Verfassungsfeindlichkeit": Eine Bilanz: Vor zehn Jahren wurden die „Grundsätze f ü r die Beschäftigung von Extremisten i m öffentlichen Dienst" beschlossen, 29. Januar 1982, S. 14 f.; Erhard Denninger u n d Hans-Hugo Klein, Verfassungstreue u n d der Schutz der Verfassung, i n : Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 37 (1979), S. 8—48 u n d S. 54—110; Ulrich Matz, Extremisten i m öffentlichen Dienst, i n : Die öffentliche V e r w a l t u n g 31 (Juli 1978), S. 464—468; Hans Fenske, Radikale i m öffentlichen Dienst: Drei K a p i t e l zur Geschichte des Problems i n Deutschland, i n : Civitas 14 (1976), S. 99—141; Hermann BorgsMaciejewski, Radikale i m öffentlichen Dienst: Dokumente — Debatten — Urteile, Bonn-Bad Godesberg 1973. 3 Grundlage dieses Kapitels zur Extremistenfrage bilden die beiden unter Mitarbeit vieler Autoren verfaßten internationalen Studien von K a r l Doeh-

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

203

Allen demokratischen Staatsordnungen ist die Bedeutung des öffentlichen Dienstes für die Funktionsfähigkeit des staatlichen Herrschaftsapparats bewußt. Dementsprechend ergreifen sie Maßnahmen zur Erhaltung des öffentlichen Dienstes, die von einfachen Verwaltungsvorschriften bis zu deutlichen Freiheitseinschränkungen für Staatsbedienstete reichen können. Zwei wesentliche Gefahren können die sensiblen Strukturen eines demokratischen Verwaltungsapparats bedrohen: Erstens eine Ineffizienz, die möglicherweise Korruption oder Ämterpatronage zur Ursache, aber auch zur Folge haben kann. 4 Zweitens die ideologische Unterwanderung und Zersetzung der Bürokratie, worauf sich die Aufmerksamkeit dieser Untersuchung richten soll. Die Gegner einer demokratischen Staatsordnung verfolgen häufig das Ziel, die staatliche Verwaltung mit ideologischen Gefolgsleuten zu durchsetzen und zu unterwandern. Der „Marsch durch die Institutionen" bezweckt den Umsturz des politischen Systems.5 Die extrem demokratiefeindliche stalinistische Doktrin umschreibt dieses Ziel wie folgt: Die D i k t a t u r des Proletariats k a n n . . . n u r entstehen i m Gefolge der Zertrümmerung der bürgerlichen Staatsmaschine, der bürgerlichen Armee, des bürgerlichen Beamtenapparates, der bürgerlichen Polizei.®

Die westlichen Demokratien ergreifen Schutzmaßnahmen gegen eine solche extremistische Unterwanderung. Sie verlangen vom Beamten und Bewerber für den öffentlichen Dienst ein Mindestmaß an Loyalität gegenüber dem Gesetz, der demokratischen Staatsordnung oder der Nation. Der Bundesverfassungsrichter Ernst-Wolfgang Böckenförde zeigt i n zwei Grundmodellen, wie abhängig das Loyalitätsverständnis von der grundsätzlichen Ausprägung des Verhältnisses von Beamten und Staat i m jeweiligen Land ist. 7 Das Dienst- und Gesetzlichkeitsmodell setzt das Beamtenverhältnis mit jedem anderen Dienstverhältnis gleich. 8 Der Beamte hat zwar parr i n g u. a., Verfassungstreue, u n d Ernst-Wolfgang Böckenförde u. a., E x tremisten. 4 Die Gefahr der Ineffizienz ist nicht von der H a n d zu weisen. Es k a n n zu einer Legitimitätskrise der Demokratie kommen, w e n n der staatliche Verwaltungsapparat nicht mehr i n der Lage ist, die an i h n übertragenen verwaltungstechnischen Aufgaben zu bewältigen. Leicht w i r d die demokratische Staatsform i n Frage gestellt, da sie i m U r t e i l ihrer K r i t i k e r unfähig ist, die einer staatlichen Herrschaftsform aufgetragenen Probleme zu lösen. 5 Vgl. Schelsky, „Systemüberwindung", S. 37. 6 Joseph W. Stalin, Uber die Grundlagen des Leninismus, i n : Fragen des Leninismus, Moskau 1945, zitiert nach Steinberger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 525. 7 Ernst-Wolfgang Böckenförde, Einleitung: Rechtsstaatliche politische Selbstverteidigung als Problem, i n : ders., Tomuschat, Umbach (Hrsg.), E x tremisten, S. 13 ff. 8 Ebd., S. 13.

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

teipolitische Zurückhaltung zu wahren und soll Verfassung und Gesetz befolgen. Doch entstehen i h m keine weiteren Loyalitätspflichten gegenüber dem Staat. Dieses Modell findet sich ansatzweise in Frankreich. Das Treueverhältnis-Modell, das für den deutschen und amerikanischen öffentlichen Dienst gilt, 9 fordert vom Beamten nebst der sachgemäßen Ausübung seiner Amtsgeschäfte eine besondere Treuepflicht gegenüber den Grundprinzipien der staatlichen Ordnung. 10 Diese Treuepflicht findet ihren Ausdruck i n einer besonderen Identifikation mit der staatlichen Ordnung, die von „höherer" Qualität ist als die des einfachen Bürgers. Das Dienst- und Gesetzlichkeitsmodell kennt keine besonderen Freiheitseinschränkungen des Staatsbediensteten, die über die gewöhnlichen Bürgerpflichten hinausgehen. Hingegen begründet das Treueverhältnis-Modell die Freiheitseinschränkungen des Beamten mit dem besonderen Treueverhältnis. Daraus ergibt sich, daß Einschränkungen i m Bereich der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit des Beamten für legitim gehalten werden. Das Treueverhältnis-Modell kommt dem Grundgedanken der streitbaren Demokratie am nächsten. Die „existentiell-identifikatorische" 1 1 Beziehung des Beamten zu den Grundprinzipien der demokratischen Ordnung dient als Schutzwall gegen eine verfassungsfeindliche Unterwanderung. Die demokratische Selbstverteidigung, die das Treueverhältnis-Modell zum Ausdruck bringt, w i r d nicht allein durch rechtliche Kodifizierungen zu erreichen sein; hier ist Böckenförde zuzustimmen. 12 Die positive Identifikation kann nicht erzwungen werden, da sie letztlich eine Frage der Überzeugung ist. Darum w i r d nach dem Treueverhältnis-Modell insbesondere beim Zugang zum öffentlichen Dienst das Erfordernis einer positiven Grundhaltung mit dem demokratischen System eine Rolle spielen müssen; das gilt weniger für die Amtsausübung selber. Was die Zugangsproblematik betrifft, sollte zum Beispiel die Mitgliedschaft i n einer extremistischen Vereinigung ein K r i t e r i u m abgeben können, an dem die Einstellung zur demokratischen Ordnung gemessen werden kann. Das Treueverhältnis-Modell beruht auf einem Gedanken, der dem Dienst- und Gesetzlichkeitsmodell fremd ist: Die demokratische Ord9

Obwohl der französische öffentliche Dienst Grundzüge des Dienst- u n d Gesetzlichkeitsmodells aufweist, gibt es durchaus auch Ansätze zum Treueverhältnis-Modell, etwa i n den Beziehungen des Beamten zur französischen Nation. Das Beispiel Frankreichs zeigt, daß eine strenge Klassifizierung der öffentlichen Dienste des Auslands nach beiden Modellen schwierig ist. 10 Böckenförde, Einleitung, S. 14. 11 Ebd., S. 15. 12 Ebd., S. 16.

Α. A u f b a u u n d S t r u k t u r des öffentlichen Dienstes

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nung liefert i n ihrer Werthaftigkeit die Legitimationsgrundlage dafür, das Postulat von der Gleichbehandlung der Bürger durchbrechen zu können. Folglich kann die Meinungs- und Vereinigungsfreiheit der Funktionsträger i m staatlichen Verwaltungsapparat einer engeren Begrenzung unterworfen werden als sie den Freiheiten des einfachen Bürgers widerfährt. Das Treueverhältnis des Beamten zur staatlichen Ordnung läßt sich aus der besonderen Position des Staatsdieners herleiten: Der öffentliche Dienst bietet Einflußmöglichkeiten auf das politische Geschehen, die einzigartig sind. Ein Angehöriger des öffentlichen Dienstes, der aus seiner offenen Ablehnung der demokratischen Ordnung keinen Hehl macht, hat große Möglichkeiten zum Mißbrauch dieser Einflußsphären. Wie soll man seine Legitimation begründen, wenn der Staatsbedienstete auf solche Weise für den Umsturz des demokratischen Systems Beihilfe leistet? Können diejenigen, die selbst das Prinzip der politischen Freiheit und das Gleichheitspostulat ablehnen, erwarten, daß die staatliche Gemeinschaft ihnen die gleichen Rechte des Zugangs und Verbleibs i m öffentlichen Dienst gewährt wie allen Staatsbürgern? Das Konzept der streitbaren Demokratie beeinflußt in der Bundesrepublik Deutschland die Extremistenfrage i m öffentlichen Dienst. I n bewußter Abkehr vom wertrelativistischen Denken kommt es zu Schutzmaßnahmen für die demokratische Ordnung. I m Bereich des sensitiven öffentlichen Dienstes werden besondere Qualifikationskriterien aufgestellt, die andere Dienstverhältnisse nicht kennen. I m folgenden soll näher beschrieben werden, inwieweit die USA und Frankreich die Meinungs- und Vereinigungsfreiheit des Staatsbediensteten i n einer Weise und i n einem Ausmaß begrenzen, wie es mit dem deutschen Konzept vergleichbar ist.

A. Aufbau und Struktur des öffentlichen Dienstes Der öffentliche Dienst 13 eines Landes operiert i n einem Umfeld von Einflüssen, die seinen Aufbau, seine Struktur und seine Verwaltungstätigkeit prägen. Äußere Einflüsse sind die politische K u l t u r eines Landes, seine Verfassungsordnung, sein sozio-ökonomisches System, seine föderalistische oder zentralistische Struktur oder auch sein Erziehungssystem. Innere Einflüsse sind zum Beispiel die Schulungs18

Der Begriff des „öffentlichen Dienstes" soll sich i n dieser Untersuchung vornehmlich auf den Personenkreis beschränken, der i m A u f t r a g der B u n desregierung eines Landes i n einem Ministerium tätig ist. Richter, Lehrer oder Angehörige der militärischen Dienste werden nicht mitberücksichtigt. Z u m Wesen des öffentlichen Dienstes allgemein siehe die prägnante D a r stellung bei Ferrei Heady, „ C i v i l Service", i n : International Encyclopedia of the Social Sciences, vol. I I , S. 495—500.

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

systeme für Beamte des öffentlichen Dienstes wie etwa die französische Eliteschule „Ecole Nationale d'Administration" (ENA). Interne Regelungen wie Fragen der Beförderung, Einstellung oder Entlassung beeinflussen die Struktur ebenso wie die organisatorischen Verbindungen zur Regierung selbst. 14 1. USA

I m Jahr 1981 beschäftigten die USA auf Bundesebene etwa 2,947 M i l lionen Personen i m öffentlichen Dienst; 15 auf Bundes- und Landesebene waren es zusammen etwa 15 Millionen Personen. 18 Die Führung des öffentlichen Bundesdienstes oblag bis zum „ C i v i l Service Reform A c t " (CSRA), der i m Jahr 1978 unter dem Präsidenten Carter verabschiedet wurde, 1 7 der „U.S. Civil Service Commission", die schon 1883 gegründet worden war. Die C i v i l Service Commission war für die Auswahl der Bewerber, für die Eingangsprüfungen und die Durchführung verschiedener Gesetze verantwortlich, die auch die politischen Aktivitäten der Bundesbeamten berührten. Die Mitglieder der C i v i l Service Commission wurden vom Präsidenten mit Zustimmung des Senats ernannt. Das heute bestehende „Office of Personnel Management" (ΟΡΜ) 1 β hat weitgehend die Aufgaben der alten Civil Service Commission übernommen. Das Office of Personnel Management, das etwa 8500 M i t arbeiter hat, arbeitet als eine unabhängige Behörde innerhalb der Exekutive. 1 9 Die Bindung an den Präsidenten ist jedoch stärker als i m Fall der alten Civil Service Commission. Eine der Aufgaben des Office of Personnel Management besteht darin, (to) provide the president w i t h the personnel management staff a r m that he needs. 20

Der Civil Service Reform Act von 1978 bestätigt ausdrücklich den gleichen Zugang für alle Bewerber zum öffentlichen Bundesdienst ohne Rücksicht auf Religion, Rasse, Geschlecht, Herkunft und ähnlichem. 21 14 F. F. Ridley, A framework for comparative research on the public role of higher c i v i l servants, i n : Res Publica (Brüssel) 16 (1974), S. 205 ff. 15 U.S. Office of Personnel Management, Workforce Analysis and Statistics Division, Washington, D.C. 1981. 16 Z u m amerikanischen öffentlichen Dienst allgemein siehe Frederick C. Mosher, Democracy and the Public Service, Second Edition, New York, O x ford 1982 01968); D a v i d H. Rosenbloom, Federal Service and the Constitution, Ithaca, N.Y., London 1971. 17 Z u m CSRA siehe 5 U.S.C.A. § 1101 (Supp. 1982). 18 Ebd. 19 U.S. Office of Personnel Management, Workforce Analysis. 20 A l a n Κ . Campbell, Testimony on C i v i l Service Reform and Reorganization, i n : F r a n k J. Thompson (Hrsg.), Classics of Public Personnel Policy, Oak Park, 111. 1979, S. 83. 21 5 U.S.C.A. § 2301 (b) (2) (Supp. 1982).

Α. A u f b a u u n d S t r u k t u r des öffentlichen Dienstes

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2. Frankreich

Das zentralistische Frankreich beschäftigt i n seinem öffentlichen Dienst etwa 2,6 Millionen Personen; 22 sie nehmen nur einen Teilbereich der staatlichen Aufgaben wahr. 2 3 Ähnlich den USA besteht eine „Direction de la fonction publique et des Réformes administratives", die unter der letzten Verantwortung des Premierministers steht. Die Rechtsbeziehungen i m öffentlichen Dienst werden durch ein „Statut général des fonctionnaires" aus dem Jahr 1946 (in der Fassung von 1959)24 geregelt. Der Zugang zum öffentlichen Dienst ist wie i n den USA nur über ein Wettbewerbsverfahren („concours") möglich. Die höchsten Ämter i m öffentlichen Dienst i n Frankreich werden fast ausschließlich von Absolventen der Verwaltungshochschule „Ecole Nationale d'Administration" gestellt, die nach dem Krieg gegründet worden ist. Diese Ausbildungsstätte untersteht direkt dem Minister für öffentliche Verwaltung. 2 5 Ihre wichtige Rolle i n der Auswahl der höheren Beamten unterstreicht die strengen Laufbahnsysteme i m französischen öffentlichen Dienst, die i m amerikanischen Bundesdienst unbekannt sind. 3. Bundesrepublik Deutschland

Der öffentliche Dienst von Bund, Ländern und Gemeinden i n der Bundesrepublik beschäftigte i m Jahr 1983 ungefähr 3,84 Millionen Personen, davon auf Bundesebene etwa 317 000.28 Der deutsche öffentliche Dienst t r i f f t eine Unterscheidimg zwischen Beamten, Angestellten und Arbeitern. Beamte stehen i n einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis zu ihrem Dienstherrn (Art. 33 Abs. 4 GG). Angestellte und Arbeiter des öffentlichen Dienstes haben privatrechtliche Arbeitsverträge. Der Treuepflicht des Beamten steht die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber. Anders wie i n den USA, wo es nur Angestellte des öffentlichen Dienstes gibt, übernimmt der deutsche Staat besondere finanzielle Verantwortung für seine 22

S. 37.

Nach L'Express, Fonctionnaires: des privilégiés? 20. November

1981,

23 Z u m französischen öffentlichen Dienst siehe Marceau Loug, Panorama de la fonction publique française depuis 1945, i n : Revue française d ' A d m i nistration publique 12 (Oktober—Dezember 1979), S. 7—17; Laurent Blanc, L a Fonction Publique, Deuxième Edition, Paris 1978 ΟΙΘΎΙ); W i l l i a m Robson (Hrsg.), The C i v i l Service i n B r i t a i n and France, Westport, Conn. 1975. 24 Ordonnance No. 59-244 d u 4 février 1959; der Gesetzestext findet sich i n Dalloz, Code Administratif, Quinzième Edition, Paris 1979 01907), S. 891— 905. 25 Siehe hierzu Anne Stevens, The role of the Ecole Nationale d ' A d m i nistration, i n : Public A d m i n i s t r a t i o n 56 (Herbst 1978), S. 283—296. 26 Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Statistisches Jahrbuch 1984 für die Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart, Mainz 1984, S. 445 f.

208

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

Beamten wie die Ernennung auf Lebenszeit oder das Prinzip der Alimentation (Art. 33 Abs. 5 GG). Ein Wettbewerbs verfahren ist dem deutschen öffentlichen Dienst unbekannt; er kennt nur das Auswahlverfahren. Der Zugang zum öffentlichen Dienst steht jedem deutschen Staatsbürger offen. 27

B. Die Pflichten des Staatsbediensteten Der öffentliche Dienst begegnet den Gefahren der ideologischen Infiltration und Ineffizienz dadurch, daß er von seinen Beamten die gewissenhafte Ausführung seiner Aufgaben verlangt. Zudem fordern die deutschen und amerikanischen Dienstvorschriften, daß der Staatsbedienstete dem Staat gegenüber eine besondere Loyalität zeigt. Obwohl es i n Frankreich keine rechtlich fixierte Loyalitätspflicht gibt, ist der französische Beamte angehalten, die uneingeschränkte Loyalität gegenüber der Nation zu wahren. Die deutschen und amerikanischen Staatsbediensteten müssen bei Dienstantritt ihre Loyalität durch entsprechende Treue- und Loyalitätseide bekunden. Die Loyalitätspflicht w i r d häufig mit Regelungen zum Schutz der äußeren Sicherheit eines Landes verknüpft; 2 8 diese können sich zum Beispiel gegen Sabotage oder Spionage richten. Mangelnde Loyalität w i r d darum zugleich als ein Sicherheitsrisiko empfunden, das die äußere Sicherheit eines Landes gefährden kann. Sicherheitsüberprüfungen sollen vielen möglichen Sicherheitsrisiken vorbeugen helfen; sie werden in den USA, der Bundesrepublik und Frankreich durchgeführt. 29 1. Allgemeine Loyalitätspflichten

Der Begriff der „Loyalität" w i r d i m öffentlichen Dienst einiger Länder durch den der „Treue" ersetzt; dies gilt insbesondere für das deutsche Recht. Beide Begriffe werden hier in ihrer Bedeutung gleichgesetzt; 30 allgemein läßt sich nicht entscheiden, welcher stärker oder schwächer ist. Allerdings ist die Gewichtung und Bedeutung der 27 Z u m deutschen öffentlichen Dienst siehe Walter Wiese, Der Staatsdienst i n der Bundesrepublik Deutschland: Grundlagen, Probleme, Neuordnungen, Neuwied 1972. 28 Vgl. Steinberger, Grenzen freiheitlicher Demokratie, S. 526. 29 Entsprechend dem Grundgedanken der streitbaren Demokratie soll i m folgenden der Schwerpunkt auf den Gesichtspunkt der Loyalität zur staatlichen Ordnung gelegt werden, obwohl die Trennungslinie zwischen strengen Sicherheitsaspekten u n d dem Loyalitätsgebot zur demokratischen Ordnung gelegentlich schwer zu ziehen ist. 30 Der englische Begriff der „ l o y a l t y " u n d der französische Begriff der „fidélité" lassen sich sowohl m i t „ L o y a l i t ä t " als auch m i t „Treue" übersetzen.

Β . Die Pflichten des Staatsbediensteten

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Loyalitätspflicht, die dem Staatsbediensteten gegenüber der demokratischen Grundordnung (Bundesrepublik), der republikanischen Regierungsform (USA) und der Nation (Frankreich) auferlegt ist, in allen drei Ländern verschieden zu bewerten. Das Grundgesetz legt in seinem A r t i k e l 33 Abs. 5 fest, daß der öffentliche Dienst unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln ist. Darunter versteht das Bundesverfassungsgericht eine I n s t i t u t i o n . . . , die gegründet auf Sachwissen, fachliche Leistung u n d loyale Pflichterfüllung, eine stabile V e r w a l t u n g sichern u n d damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatsleben gestaltenden p o l i tischen K r ä f t e n darstellen soll. 3 1

Das deutsche Recht spricht von der Loyalitätspflicht als einer Treuepflicht oder als einer Pflicht zur Verfassungstreue. Ursprünglich stammt der deutsche Treuebegriff i m öffentlichen Dienst aus der Umschreibung des Vertrauensverhältnisses zwischen dem Monarchen und dem Untertan, der die Funktionen eines Fürstendieners ausübte. Dieses personale Verhältnis entwickelte sich i m 18. und 19. Jahrhundert zu einer Treue zur Verfassung; der Fürstendiener wurde zum Staatsbeamten. 32 Die deutsche Pflicht zur Verfassungstreue, die i n ihrem Kern ein ethisch-gesinnungsmäßiges Element enthält, 33 ist in einfachen Gesetzesregelungen näher normiert. Diese Regelungen führen aus, daß der Beamte sich zur demokratischen Verfassungsordnung bekennen muß. Er soll durch sein gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen G r u n d ordnung i m Sinne des Grundgesetzes . . . 3 4

stehen und für die Erhaltung dieser Ordnung eintreten. Wer in das Beamtenverhältnis berufen werden will, muß die Gewähr dafür bieten, daß er jederzeit f ü r die freiheitliche demokratische Grundordnung i m Sinne des Grundgesetzes . . . 8 5

eintritt. Als Amtsträger i m Staat ist der Beamte dem spezifischen Wertsystem dieses Staates i m Rahmen seines Dienstverhältnisses verpflichtet. 36 31

BVerfGE 7, 155 (162). Vgl. Werner Fenge, Die Stellung des Beamten gegenüber staatsfeindlichen u n d revolutionären Parteien, Greifswald 1932, S. 4 ff. 33 Ernst Fraenkel, Freiheit u n d politisches Betätigungsrecht der Beamten i n Deutschland u n d den USA, i n : ders., Deutschland und die westlichen Demokratien, Stuttgart, Mainz 1964, S. 175. 34 § 35 Abs. 1 (Beamtenrechtsrahmengesetz) (BRRG). 35 § 4 Abs. 1 (2) (BRRG). 86 Klaus Stern, Z u r Verfassungstreue der Beamten, München 1974, S. 12 f. 32

14

Boventer

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

Aus historischen Gründen ist dem französischen Recht die deutsche Form des besonderen Vertrauensverhältnisses zwischen dem Beamten und der Verfassungsordnung unbekannt. Der französische Verfassungsrechtler Charles Fourrier führt aus, daß während des „Ancien Régime" ein A m t vom Träger selbst oder von seinen Vorhaben gekauft werden konnte; dieses A m t verschaffte dem Amtsinhaber die Unabhängigkeit vom König. Nach der Revolution von 1789 galt die Loyalität des Beamten zunächst der Monarchie, später dann der republikanischen Verfassung. I m 19. Jahrhundert entwickelte sich eine Vertrags- und geschäftsmäßige Beziehung zwischen der Regierung und dem Amtsträger: Die Regierung stellte ihrerseits A m t und Gehalt; sie verlangte dafür vom Amtsträger, i n ihren Interessen zu wirken. 3 7 Aus dieser Tradition ist es verständlich, daß dem französischen Beamtenverhältnis eine gesinnungsmäßige Identifikation m i t der Verfassungsordnung i m Sinne des deutschen Treueverhältnisses fremd ist. Die Verbindung von Staat und Nation, die französischem Denken eigen ist, birgt aber ein Loyalitätsmoment i n sich, das i m Bereich des öffentlichen Dienstes Grundzüge einer gesinnungsmäßigen Übereinstimmung trägt. Der Staat ist „l'incarnation temporelle de la Nation"; er repräsentiert ein „ensemble de valeurs". 38 Der Staat erscheint französischem Denken als Wahrer der Interessen der Gemeinschaft und steht i n einer historischen Kontinuität. 3 9 Die französische Loyalitätspflicht verlangt vom Beamten ein Mindestmaß an positiver Einstellung gegenüber der nationalen Kulturgeschichte, dem Geist der staatlichen Gesetze und den staatlichen Institutionen; le b u t idéal de l ' E t a t au service de la Nation contiennent déjà en soi u n postulat de révérence nécessaire. 40

Die Loyalitätspflicht des französischen Beamten gegenüber dem Staat hat also den Charakter einer Wert- und Respekthaltung, deren letzter Bezugspunkt die Nation ist. Die Treue des Beamten zum französischen Staat bedeutet i n anderen Worten ausgedrückt, daß der Beamte durch die verschiedenen Regime u n d wechselnden Regierungen hindurch kontinuierlich der gleichen Realität dient, die unendlich höher steht als die politischen Regime: der K o n t i n u i t ä t des Staates. 41 87 Charles Fourrier, Radikale i m öffentlichen Dienst Frankreichs, i n : Beiträge zur Konfliktforschung 4 (1974), S. 115. 38 Robert Catherine, Le fonctionnaire français: Droits — Devoirs — Comportement, Paris 1961, S. 115. 89 Réné Rémond, Staat u n d Nation i n Frankreich, i n : Robert Picht (Hrsg.), Deutschland — Frankreich — Europa: Bilanz einer schwierigen Partnerschaft, München 1978, S. 21. 40 Catherine, Fonctionnaire français, S. 115. 41 Rémond, Staat u n d Nation, S. 21.

Β . Die Pflichten des Staatsbediensteten

211

Allgemeine Loyalitätspflichten bestehen zwischen dem amerikanischen „ c i v i l servant" und dem Staat. I m Rahmen der AntisubversionsGesetzgebung ist die besondere Loyalität des Beamten zur staatlichen Ordnung hervorgehoben worden, als eine eigene Treuepflicht zur „constitutional form of government" geschaffen wurde. 4 2 Diese Loyalitätsbeziehung, die weiterhin i m Gesetz formuliert ist, 43 trägt ähnlich gesinnungsmäßige Züge, wie sie für das deutsche Treueverhältnis zwischen Staat und Beamten bereits festgestellt wurden. Die Adressaten der Loyalitätspflichten sind also i m deutschen, französischen und amerikanischen Beamtenrecht verschieden. Sehr deutlich definiert das deutsche Recht das Loyalitätsgebot als eine Treuepflicht gegenüber Staat und Verfassung. I m französischen Rechtsdenken w i r d von einem „loyalisme envers la Nation et le régime constitutionnel" 4 4 gesprochen. Diese „déference nationale" 4 5 ist also eine Treue zur Nation. Verschiedene amerikanische Gesetzesbestimmungen umschreiben ähnlich der deutschen Verfassung die Loyalitätspflicht als eine Treue zur verfassungsmäßigen Regierung s form („constitutional form of government"). 2. Der Treueeid

Sichtbarer Ausdruck der allgemeinen Loyalitätspflichten ist der Treueeid, den der Staatsbedienstete vor A n t r i t t einer öffentlichen Dienststelle auf die demokratische Verfassung zu leisten hat. Der deutsche und amerikanische öffentliche Dienst schreiben Treueeide vor, wobei nur i n den USA der Bruch des Eidesversprechens zu strafrechtlichen Verfolgungen führen kann. Trotz eines möglichen Meineidverfahrens besitzen die amerikanischen Eide mehr assertorischen Charakter. Sie stellen wohl kaum eine Hemmschwelle für politische Extremisten dar, nicht den Weg i n den öffentlichen Dienst zu suchen.

42

Z u m Beispiel durch Executive Order No. 9835, i n : Federal Register 12 no. 1935, 21. März 1947; Executive Order No. 10450, i n : Federal Register 18 no. 2489, 27. A p r i l 1953. 48 So heißt es zum Beispiel i n einem i m Jahr 1980 erlassenen „Code of Ethics for Government Service" [5 U.S.C.A. § 7301 (Supp. 1983)], der i n allen öffentlichen Büroräumen aufzuhängen ist, unter anderem: „ A n y person i n Government service should I. Put loyalty to the highest moral principles and to country above loyalty to persons, party, or Government department. I I . Uphold the Constitution, laws, and regulations of the United States and of all governments therein and never be a party to their evasion." 44 Rivero, Sur l'obligation de réserve, S. 583. 45 Michel Debré i n einer Rede, die der ehemalige Premierminister am 2. Oktober 1960 i n Metz gehalten hat; zitiert nach Catherine, Fonctionnaire français, S. 151 f. 14*

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

Das deutsche Beamtenrechtsrahmengesetz fordert vom Staatsbediensteten einen Diensteid, der eine Verpflichtung auf das Grundgesetz enthält. 4 8 Der deutsche Bundesbeamte hat zu schwören: Ich schwöre, das Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland u n d alle i n der Bundesrepublik geltenden Gesetze zu wahren u n d meine A m t s pflichten gewissenhaft zu erfüllen, so w a h r m i r Gott helfe. 4 7

Ähnlich dem deutschen Bundesbeamten schwört der amerikanische Staatsbedienstete : . . . (to) support and defend the Constitution of the U n i t e d States against a l l enemies, foreign and domestic, (to) w e l l and f a i t h f u l l y discharge the duties of the office . . , 4 8

Noch bis i n die sechziger Jahre hinein mußte der amerikanische Beamte durch Eid bekennen, daß er nicht den gewalttätigen Umsturz der amerikanischen Regierung befürwortet oder einer Partei angehört, die solches propagiert. 49 Ähnlich den Antisubversions-Gesetzen i m Bereich der Vereinigungsfreiheit sind auch die verschiedenen Loyalitätseide, die der amerikanische Staatsbedienstete des Bundes oder Landes schwören mußte, Objekt gerichtlicher Auseinandersetzungen gewesen.50 Viele einzelne Bundesstaaten hatten sogenannte „negative Eide" verlangt, mit denen der Beamte zum Ausdruck bringen mußte, nicht Mitglied bestimmter politischer Parteien zu sein oder subversive Auffassungen zu vertreten. So hatte zum Beispiel der Bundesstaat Georgia nach dem Zweiten Weltkrieg folgenden Schwur von seinen Beamten verlangt: . . . that I am not a member of the Communist Party and that I have no sympathy for the doctrines of communism and w i l l not lend m y aid, m y support, m y advice, m y counsel nor m y influence to the Communist Party or the teachings of communism. 5 1

Negative Eide sind heute verfassungswidrig. 52 Allerdings sind Treueformeln erlaubt, die ein Verbot der Mitgliedschaft in eindeutig gewalttätigen Organisationen beinhalten; sie verstoßen nicht gegen den Ersten Zusatzartikel der amerikanischen Bundesverfassung. 4e § 40 Abs. 1 (BRRG) ; i n Ausnahmefällen kann anstatt des Eides ein Gelöbnis abgegeben werden [§ 40 Abs. 2 (BRRG)]. 47 § 58 Abs. 1 (Bundesbeamtengesetz) (BBG). 48 5 U.S.C. § 3331 (1976). 49 Vgl. Dieter C. Umbach u n d Sanford Levinson, Die Zulassung zum öffentlichen Dienst u n d die Schranken der politischen Betätigung i n den USA, i n : Böckenförde, Tomuschat, Umbach (Hrsg.), Extremisten, S. 570. 50 Siehe hierzu auch Robert P. Dwoskin, Rights of the Public Employee, Chicago 1978, S. 197 ff. 51 Geo. Code Ann. §§ 89—313; zitiert nach Thomas I. Emerson und Davis Haber, Political and C i v i l Rights i n the United States, 2 vols., vol. I, Second Edition, Buffalo, N.Y. 1958 C1952), S. 655. 52 Umbach, Levinson, USA, S. 573.

Β . Die Pflichten des Staatsbediensteten

213

Sogenannte „positive Eide" wie der heutige Bundeseid sind durch die richterlichen Instanzen für rechtmäßig erklärt worden. Sie verpflichten den Staatsbediensteten auf die demokratische Verfassung und verlangen vom zukünftigen Beamten nicht, daß er seine politischen Überzeugungen offenlegen muß; ein „inquiry as to belief" findet nicht statt: the government has no power to compel persons to adopt specific beliefs, or, ordinarily to impose sanctions based on belief alone. 53

Allerdings darf nach der Rechtsprechung des Supreme Court i n Washington, D.C. der positive Treueeid nicht allgemein und zu unbestimmt formuliert sein. Oaths disqualifying a person who advocates Revolution' or who , w i l l f u l l y and deliberately advocates, advises, or teaches' the necessity of violent overthrow of the government have been held unconstitutionally vague. 5 4

Der Eid muß, wie Chief Justice Burger vom Supreme Court i m Jahr 1972 ausführt, von einer solchen Prägnanz sein, daß Menschen von durchschnittlicher Intelligenz seine Bedeutung erfassen können. 55 3. Sicherheitsüberprüfungen

Der Bewerber für den öffentlichen Dienst i n der Bundesrepublik, Frankreich und den USA kann verpflichtet werden, sich einer Sicherheitsüberprüfung zu unterziehen. I m französischen öffentlichen Dienst werden vornehmlich Sicherheitsüberprüfungen durchgeführt, die sich nach der spezifischen Amtsfunktion richten, die der Bewerber für eine Position i m öffentlichen Dienst anstrebt. Bis zum Jahr 1979 ist i n der Bundesrepublik auf Bundesebene die Verfassungstreue des Bewerbers durch jeweilige Anfragen der Einstellungsbehörde beim Bundesamt für Verfassungsschutz bestätigt worden. Schon während dieser Zeit ist die Anzahl der Bewerber, die zu näheren Anhörungen vorgeladen wurden, gering gewesen.56 Diese sogenannte Regelanfrage ist am 17. Januar 1979 vom Bundeskabinett durch neue Grundsätze für die Prüfung der Verfassungstreue ersetzt worden. Die neuen Richtlinien sind am 1. A p r i l 1979 i n Kraft getreten. 57 Sie bestimmen, daß die Einstellungsbehörde nur dann Anfragen an den Verfassungsschutz richten darf, wenn gewisse Anhaltspunkte darauf 53

(National Security), National Security Interest, S. 1178. Ebd., S. 1179. 55 Cole v. Richardson, 405 U.S. 681 (1972). 56 Sie lag i n den Jahren 1972 bis 1979 unter ein Prozent aller Bewerber für den öffentlichen Dienst des Bundes; vgl. Hans Reckers, Wie w i r d die Verfassungstreue geprüft? I n : Schönbohm (Hrsg.), Verfassungsfeinde, S. 143ff. 57 Deutscher Bundestag, Drucksache 8/2482. 54

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

hindeuten, daß der Bewerber die Voraussetzungen für die Einstellung i n den öffentlichen Dienst nicht erfüllt. Die Behörden müssen sich also letztlich an die Bewerbungsunterlagen halten. Vom Januar 1979 bis zum März 1981 zum Beispiel sind keine Bewerber aufgrund einer Anfrage beim Bundesamt für Verfassungsschutz abgelehnt worden. 58 Frankreich kennt kein gesetzlich geregeltes Verfahren für Sicherheitsüberprüfungen. Darum lassen sich nur schwer allgemeine Aussagen machen. 59 Die eigentlichen Überprüfungen finden bei den Bewerbern statt, die sich an einem Auswahlverfahren („concours") beteiligen wollen. Die Zulassung zum „concours" setzt die Geeignetheit des Bewerbers voraus. Nach einmal erfolgter Zulassung steht der Behörde nur noch in beschränktem Maß die Möglichkeit zu, die Ungeeignetheit des Bewerbers als Ausschlußgrund anzuführen. 80 Es ist schwer ersichtlich, inwieweit die Behörden einen Bewerber für den öffentlichen Dienst nur einer allgemeinen Eignungsprüfung oder auch speziellen Sicherheitsprüfungen unterziehen. Die A r t der Überprüfung variiert mit A m t und Dienststelle. Unklar bleibt, ob auch die politischen Anschauungen einbezogen werden; solche Vermutungen wurden in der französischen Öffentlichkeit häufiger vorgetragen 81 . Hingegen steht fest, daß die Behörden auf Informationen der Polizei und anderen Sicherheitsbehörden zurückgreifen dürfen. Alle Kandidaten, die die „Ecole Nationale d'Administration" durchlaufen haben, werden i n Hinblick auf ihre politischen Anschauungen überprüft, 8 2 da sie die höchsten Positionen innerhalb der französischen Administration besetzen werden. I n stark sicherheitsempfindlichen Bereichen ist die Zugehörigkeit zu einer subversiven politischen Organisation ein ausreichender Grund für die Behörde, weitere Informationen über den Bewerber einzuholen. 58

F A Z , K a u m noch Anfragen beim Verfassungsschutz, 27. A p r i l 1981, S. 4. Vgl. Tomuschat, Rechts vergleichende Analyse, i n : Böckenförde, T o m u schat, Umbach (Hrsg.), Extremisten, S. 658; K a y Hailbronner, Treuepflicht und die Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst Frankreichs, i n : Doehring u. a. (Hrsg.), Verfassungstreue, S. 142. 60 Ebd., S. 134. 81 Insbesondere i m Zusammenhang m i t der Affäre Barel; der Conseil d'Etat (C.E. 28. M a i 1954, Barel, Ree. 308) mußte sich m i t der Nichtzulassung mehrerer Bewerber zum „concours" für die E N A beschäftigen. Die Bewerber führten als Ausschlußgrund ihre Zugehörigkeit zur Kommunistischen Partei an. Die Regierung gab an, Bewerber ohne Nennung weiterer Gründe von der Teilnahme am „concours" ausschließen zu können. Der Conseil d'Etat hob die Entscheidung der Regierung auf, w e i l sie die politischen A n sichten der Bewerber zum Ausschlußgrund gemacht habe. 62 Vgl. Herbert Kaufmann, Radikale i m öffentlichen Dienst: Frankreichs Methode zwischen Grundrechten u n d staatlicher Praxis, i n : F A Z , 8. Januar 1974, S. 2. 59

Β . Die Pflichten des Staatsbediensteten

215

Gesetzliche Grundlage für die gegenwärtige Praxis der Sicherheitsüberprüfungen i n den USA ist der Executive Order No. 10450 aus dem Jahr 1953e3, der unter dem Präsidenten Eisenhower erlassen wurde. Einige Abschnitte dieser Gesetzesverordnung wurden durch den Executive Order No. 11785e4 unter dem Präsidenten Nixon modifiziert. Der Executive Order aus dem Jahr 1953 bestimmt, daß die Ernennung eines Staatsbediensteten von einer Überprüfung abhängig ist, deren Umfang sich zu richten hat . . . according to the degree of adverse effect the occupant of the position sought to be filled could b r i n g about, by v i r t u e of the nature of the position, on the national security. 6 5

Ernsthafte Zweifel an der Loyalität des Bewerbers um eine Position i m öffentlichen Dienst auf Bundesebene können zur Nichteinstellung führen. Denn allgemeine Grundlage einer negativen Entscheidung bleiben Zweifel an der Loyalität, reasonable doubt as to the loyalty of the person involved to the Government. e e

Daran ändert auch nichts die Tatsache, daß der Supreme Court i m Jahr 1956 entschieden hat, daß die Bestimmungen des Executive Order von 1953, der zwischen sensitiven und nicht sensitiven Positionen unterscheidet, nur für die streng sicherheitsempfindlichen, sensitiven Bereiche gelten darf. 87 Die Praxis der Sicherheitsüberprüfungen auf der Grundlage der beiden Executive Orders No. 10450 und No. 11785 stellte sich i m Jahr 1977 wie folgt dar: Die Civil Service Commission nahm 22 715 sogenannte „ f u l l field investigations" vor, die zu ausführlichen Recherchen beim F B I und anderen Stellen führen. I m selben Jahr nahm die C i v i l Service Commission 260 873 formularmäßige Routineüberprüfungen vor, das sogenannte „national check and inquiry"-Verfahren. 8 8 I n den siebziger Jahren kam es in nur wenigen Fällen, selbst während der Vietnam- und Watergate-Jahre, zu Ausschlußverfahren aus dem öffentlichen Dienst oder zu Ablehnungen von Bewerbern mit der Begründung, daß die „nationale Sicherheit" (Executive Order No. 10450) eine Weiterbeschäftigung oder Einstellung nicht erlaube.

63

Federal Register 18 no. 2489, 27. A p r i l 1953. Federal Register 39 no. 20053, 4. J u n i 1974, 5 U.S.C.A. § 7311 (1976). 85 Federal Register 18 no. 2489. 88 Rosenbloom, Federal Service, S. 160. 87 Cole v. Young, 351 U.S. 536 (1956); siehe auch United States v. Röbel, 389 U.S. 258 (1967). 68 Zahlen aus Umbach, Levinson, USA, S. 567. 84

216

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

C. Die Grenzen der politischen Betätigungsfreiheit Der Blick richtet sich i m folgenden auf die eigentlichen Grenzen der politischen Betätigungsfreiheit für den Bewerber oder Staatsbediensteten i m öffentlichen Dienst Frankreichs, der Bundesrepublik und der USA. I m Mittelpunkt dieser Grenzfeststellung steht die Frage der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit i m öffentlichen Dienst. Zur Veranschaulichung der Grenzziehungsfrage könnte an die Grafik einer an beiden Enden begrenzten Strecke gedacht werden. Diese Strecke soll den Freiheitsspielraum des Beamten zum Ausdruck bringen. A n ihrem einen Ende steht die völlige „politische Sterilisation" 6 9 der bürgerlichen Freiheitsrechte des Beamten. A n ihrem anderen Ende werden ihm dieselben politischen Betätigungsmöglichkeiten wie dem Bürger zugesprochen. Der Beamte genießt eine ebenso große Meinungsund Vereinigungsfreiheit wie der Bürger, und aus dem Gebrauch dieser Freiheiten dürfen ihm keine Nachteile für seine Beamtenposition erwachsen. Jedes der hier zu untersuchenden Länder zieht den Beamtenfreiheiten irgendwo zwischen diesen beiden Enden der grafischen Darstellung eine Grenze. Letztlich verbirgt sich hinter dem Problem der Grenzziehung der Beamtenfreiheiten die fundamentale Frage, bis zu welchem Grad in westlichen Demokratien ein Ausgleich zwischen der doppelten Rolle des Beamten als Amtsträger und als Bürger stattgefunden hat. 70 1. Allgemeine Grundsätze

Drei Restriktionsebenen der politischen Betätigungsfreiheit des Staatsbediensteten sind voneinander zu trennen: erstens das Recht der Wahlbeteiligung auf Landes- oder Bundesebene; zweitens die politische Partizipation i n Parteien (in anderer Funktion denn als Mitglied eines politischen Organs oder als Wähler); drittens das Recht zur Kandidatur (und möglichen späteren Mitgliedschaft) für ein Repräsentationsorgan auf Landes- oder Bundesebene. 71 Während das Wahlrecht heute i m allgemeinen allen Staatsbediensteten zugestanden wird, liegen die eigentlichen Beschränkungen der politischen Handlungsfreiheit des Beamten auf der zweiten und dritten Ebene. Ihre konkrete Ausgestaltung ist oft mehr abhängig von der Tradition und allgemeinen Praxis als von einer rechtlichen Kodifizierung.

69 Vgl. Charles Fourrier, L a Liberté d'Opinion du Fonctionnaire, Paris 1957, S. 94 ff. 70 Vgl. V. Merikoski, The Politicization of Public Administration, i n : Revue internationale des Sciences administratives 39 (1973), S. 213. 71 Ebd.

C. Die Grenzen der politischen Betätigungsfreiheit

217

Der deutsche Beamte ist angehalten, seine Aufgaben unparteiisch zu erfüllen. 72 Denn — so das Gesetz — er dient dem ganzen Volk und nicht allein einer Partei. Zu dieser parteipolitisch neutralen Amtsführung gehört auch die Rücksicht auf das „Wohl der Allgemeinheit". Der Beamte darf i n einer demokratischen Partei mitarbeiten. Er kann für die gesetzgebenden Körperschaften kandidieren und sein A m t nach erfolgreicher Wahl ausüben. 73 I n seiner politischen Betätigung ist ihm diejenige Mäßigung und Zurückhaltung auf getragen, die sich aus seiner Stellung gegenüber der Gesamtheit und aus der Rücksicht auf seine Amtspflichten ergibt. 74 Es ist nicht gesetzlich geregelt, was der Beamte als Privatperson außerhalb des Dienstes parteipolitisch t u n darf oder unterlassen muß. Nach herrschender Meinung innerhalb der Jurisprudenz ist dem Beamten auch außerhalb des Dienstes eine „schrankenlose und i n ihren Mitteln unbegrenzte politische Tätigkeit" 7 5 nicht gestattet. Strenge Inkompatibilitätsgebote herrschen für den amerikanischen Staatsbediensteten. Er hat sich politisch neutral zu verhalten. Obwohl ihm das Wahlrecht zusteht und er in begrenztem Maße politisch aktiv sein kann, ist ihm die Teilnahme an öffentlichen Parteiveranstaltungen untersagt. Der amerikanische „civil servant" darf keine politischen Ämter auf Bundes- oder Landesebene bekleiden und hat sich i m Unterzeichnen von Petitionen sowie in der Teilnahme an politischen Veranstaltungen zurückzuhalten. I m Gegensatz zum britischen Staatsdienst begrenzt der amerikanische öffentliche Dienst das Ausmaß der politischen Betätigungsfreiheit nicht nach der Position und Funktion des Beamten innerhalb des öffentlichen Dienstes. 70 I m „Statut général des fonctionnaires" sind nur wenige Amtspflichten des französischen Beamten beschrieben. Es heißt dort, daß der Beamte die notwendige Diskretion bezüglich der Dinge zu wahren hat, die seine 72

§ 35 Abs. 1 (BRRG). Weiterhin steht dem deutschen Beamten nach § 89 a (BBG) ein bezahlter Wahlkampfurlaub zu; während seiner Abgeordnetentätigkeit bekommt er ein zusätzliches Ruhegehalt (§ 2 Abs. 2 des Gesetzes über die Rechtsstellung der i n den Deutschen Bundestag gewählten Angehörigen des öffentlichen Dienstes). 74 § 35 Abs. 2 (BRRG). 75 Hans Schauer, Z u r politischen Betätigung des Beamten, i n : Zeitschrift für Beamtenrecht 21 (1973), S. 9. 76 Die britischen Beamten des gehobenen Dienstes werden einer „politisch beschränkten" Kategorie zugeordnet (im Jahr 1977 etwa 29 Prozent der insgesamt 746 000 britischen „ c i v i l servants"); sie dürfen sich auf nationaler Ebene i n keiner Weise politisch betätigen. Beamten des mittleren Dienstes gehören zu einer „ m i t t l e r e n " Kategorie (etwa 45 Prozent); sie können auf A n t r a g die Erlaubnis bekommen, sich politisch auf lokaler, kommunaler u n d nationaler Ebene m i t Ausnahme der Parlamentskandidatur zu engagieren. Die „politisch freie" Kategorie umfaßt alle restlichen Beamten (etwa 29 Prozent). Sie dürfen sich außerhalb des Dienstes politisch frei betätigen. 73

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

Amtsgeschäfte betreffen. 77 Unparteilichkeit und Unabhängigkeit sind weitere nicht kodifizierte Beamtenpflichten i n Frankreich. Der Beamte hat das Recht, an politischen Wahlkämpfen teilzunehmen, muß jedoch auf exzessive Propaganda seiner Ansichten verzichten. 78 Es ist i h m erlaubt, ein Parlamentsmandat auszuüben. Während seiner parlamentarischen Tätigkeit w i r d der französische Beamte von seinem Beamtenstatus befreit, ohne seine Rentenansprüche oder sein ehemaliges A m t nach Rückkehr aus dem Parlament zu verlieren. Ein solches „détachement" w i r d jedoch an bestimmte Konditionen geknüpft. 79 2. Beschränkungen in der Meinungsäußerungsfreiheit des Staatsbediensteten

Während der amerikanische Staatsbedienstete aufgrund des Neutralitätsgebots m i t der Äußerung von politischen Meinungen sehr vorsicht i g sein muß, gestaltet sich diese allgemeine Zurückhaltungspflicht i n Frankreich und i n der Bundesrepublik differenzierter. a) Die allgemeine Zurückhaltungspflicht

in Frankreich

Der französische Beamte ist i n seinen religiösen, politischen und weltanschaulichen Ansichten in eingeschränktem Maße frei. 80 Während des Dienstes soll der Beamte sich unparteiisch und neutral verhalten. Es ist i h m nicht erlaubt, während dieser Zeit seine politischen Ansichten zu propagieren. 81 Der französische Beamte unterliegt einer allgemeinen Zurückhaltungspflicht („obligation de réserve") in der Äußerung von Meinungen während des Dienstes und außerhalb der Amtsausübung. 82 So ist i h m die offene „Manifestation" einer feindseligen Gesinnung gegenüber der Regierungsform der Republik nicht gestattet. 83 Die Verunglimpfung der französischen Flagge stellt zum Beispiel einen Verstoß gegen die Zurückhaltungspflicht wie auch gegen die Loyalität zur Nation dar. 84 77

T i t r e I, A r t . 10 (Statut général des fonctionnaires). Vgl. Catherine, Fontionnaires français, S. 49. 79 Siehe hierzu T i t r e V I , Chapitre I I (Statut général des fonctionnaires). 80 Vgl. Fourrier, Radikale, S. 107 ff.; diese Feststellung g i l t jedoch nicht für die hohen Staatsbediensteten, die i n freiem Ermessen der Regierung ernannt u n d entlassen werden. 81 Charles Debbasch, Science A d m i n i s t r a t i f : Administration Publique, Paris 1980, S. 570 Rdnr. 481. 82 Die Zurückhaltungspflicht g i l t gleichermaßen f ü r den Bewerber zum öffentlichen Dienst w i e für den Beamten. 83 Vgl. Gaston Jèze, Les principes généraux du droit administratif, T r o i sième Edition, Paris 1926 01904), S. 92. 84 Vgl. C. E. 25. Januar 1935, Defrande, Ree. 105. 78

C. Die Grenzen der politischen Betätigungsfreiheit

219

Die allgemeine Zurückhaltungspflicht, die i m Jahr 1935 i n der Rechtsprechung des Conseil d'Etat entwickelt wurde, gewinnt ihre eigentliche Bedeutung außerhalb des Dienstes, da der Beamte sich während des Dienstes neutral zu verhalten hat. Je nach Bedeutung und Wichtigkeit des Amtes werden strenge Maßstäbe an die Zurückhaltungspflicht angelegt. Außerhalb der Amtsausübung liegen die meisten Verstöße gegen die Zurückhaltungspflicht i m Bereich der Äußerung von abfälligen Meinungen, die i n unangemessener Form vorgetragen werden und sich gegen die Regierungspolitik oder gegen andere Beamtenkollegen richten. 85 Die Teilnahme an einer nicht genehmigten Demonstration ist zum Beispiel mit der allgemeinen Zurückhaltungspflicht des höheren Beamten unvereinbar; an einer solchen Demonstration hatte eine Beamtin außerhalb des Dienstes teilgenommen. 86 Eine Verletzung liegt ebenso vor, wenn K r i t i k in unangemessener Form vorgetragen wird. So hatte ein Polizeibeamter in einer Zeitschrift, die er leitete, eine den Präsidenten beleidigende Karikatur veröffentlicht; es erfolgte eine Disziplinarstrafe. 87 Hat ein Beamte K r i t i k an Stellen des öffentlichen Dienstes oder der Amtsführung vorzubringen, so hat er diese an die vorgesetzte Dienststelle zu richten und nicht an die Öffentlichkeit. 88 I n einem anderen Fall wurde der Aufruf einer Postbeamtin zum politischen Streik, den sie durch Flugblätter vor dem Postamt propagierte, dienstrechtlich geahndet. 89 Ohne Zweifel bringt die rechtlich nicht klar abgesicherte Zurückhaltungspflicht bestimmte Elemente der W i l l k ü r in die Rechtsstellung des französischen Beamten und Bewerbers. 90 Jedoch vermag, diese Unsicherheit auch ein Vorteil zu sein. Denn das Fehlen rechtlich eingehend kodifizierter Verhaltensmuster kann den Spielraum der politischen Meinungsäußerungsfreiheit des Beamten erweitern. Es verschafft dem Problem der Freiheitsbegrenzung des Beamten eine Elastizität, die detaillierte rechtliche Kodifikationen nicht zulassen würden. Abschließend bleibt festzuhalten: Innerhalb des Dienstes gilt für den französischen Beamten weitgehend das Neutralitätsgebot, außerhalb des Dienstes die allgemeine Zurückhaltungspflicht in der Meinungsäußerung. Es steht dem Beamten frei, Meinungen zu haben, die mit den 85

Vgl. Hailbronner, Frankreich, S. 116. Ebd., S. 118. 87 Vgl. C.E. 10. Januar 1969, Melerò, Ree. 24. 88 Vgl. Hailbronner, Frankreich, S. 116. 89 Vgl. C.E. 12. Oktober 1956, Coquand, Ree. 362. 90 Constanze Grewe-Leymarie u n d Dieter C. Umbach, Der Zugang zum u n d die Entlassung aus dem öffentlichen Dienst i n Frankreich, i n : Böckenförde, Tomuschat, Umbach (Hrsg.), Extremisten, S. 171. 8e

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

Grundprinzipien einer demokratischen Verfassungsordnung nicht vereinbar sind. Eine gesinnungsmäßige Übereinstimmung mit der demokratischen Staatsordnung w i r d nicht verlangt. Allerdings hat der Beamte das Gebot des „loyalisme envers la Nation" zu beachten, was durchaus seine Gesinnung berührt. Der Beamte hat i m Äußern („manifestation") seiner Meinungen eine Grenze in Bezug auf die Form und Wahl der M i t t e l zu beachten. Er ist gehalten, ein bestimmtes Taktgefühl zu zeigen. 91 Der Bereich der Betätigungsfreiheit des französischen Beamten auf dem Gebiet der Meinungsäußerungsfreiheit bewegt sich entscheidend i n der Abgrenzung von erlaubter Meinungsfreiheit und unerlaubter äußerer Manifestation derselben. 92 Die französische Demokratie setzt also der Meinungsfreiheit des Beamten Grenzmarkierungen i n der Absicht, die französische Nation vor der schleichenden Unterwanderung durch antinationale und antirepublikanische Kräfte zu bewahren. So auch ein französischer Autor: On ne peut pas à la fois vouloir renverser l'Etat et sa Constitution et accepter d'en être le salarié. 93

Von einer völlig unbegrenzten Meinungsäußerungsfreiheit zösischen Beamten kann nicht die Rede sein. 94 b) Das deutsche Bekenntnis zur freiheitlichen

des fran-

Ordnung

Das vielzitierte Urteil des Bundesverfassungsgerichts, das es i m Jahr 1975 zur Extremistenfrage i m öffentlichen Dienst abgab, 95 zeigt einige Grenzen auf, die dem deutschen Beamten i n der Ausübung der Meinungsäußerungsfreiheit gesetzt werden. I n den Augen des Gerichts ist es nicht die Pflicht des Beamten, sich mit einer bestimmten Politik einer jeweiligen Regierung zu identifizieren. Die politische Treuepflicht des Beamten beinhalte jedoch die Bereitschaft, sich mit der freiheitlichen demokratischen, rechts- u n d sozialstaatlichen Ordnung dieses Staates . . . 9 e

zu identifizieren. Welche Grenzmarkierungen leiten sich nach Ansicht des Gerichts daraus für die Meinungsäußerungsfreiheit des Beamten ab? 91

Catherine, Fonctionnaire français, S. 125. Hailbronner, Frankreich, S. 101. 93 Catherine, Fontionnaire français, S. 126 f. 94 Solches schienen jedoch Stimmen aus Frankreich vortäuschen zu w o l len, die während der Extremistendiskussion der siebziger Jahre heftige K r i t i k an den deutschen Regelungen übten; siehe als ein Beispiel dieser K r i t i k Robert Bourre, Les interdictions professionnelles en Allemagne fédérale, i n : Esprit 12 (Dezember 1977), S. 28—40. 95 BVerfGE 39, 334. 98 Ebd., S. 347 f. 92

C. Die Grenzen der politischen Betätigungsfreiheit

221

K r i t i k an den bestehenden Verhältnissen w i r d dem Beamten ausdrücklich zugebilligt, solange die gesellschaftlichen Verhältnisse i m Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung und auf rechtmäßigem Wege verändert werden sollen. 97 Ähnlich der Situation in Frankreich urteilt das Gericht, daß das bloße Haben einer Überzeugung und die Mitteilung, daß man bestimmte Ansichten vertritt, keine Verletzung der Treuepflicht darstellt. 9 8 Die Grenze erlaubten Handelns ist dann überschritten, wenn der Beamte aus seiner politischen Überzeugung Konsequenzen für sein Verhalten gegenüber der verfassungsmäßigen Ordnimg oder der Erfüllung seiner Dienstpflichten zieht. Die politische Treuepflicht des deutschen Beamten gestattet nach Ansicht des Gerichts nur eine geistige Werthaltung, die das Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung zum Fundament hat: Die politische Treuepflicht — Staats- u n d Verfassungstreue — fordert mehr als n u r eine formal korrekte, i m übrigen uninteressierte, kühle, innerlich distanzierte H a l t u n g gegenüber Staat und V e r f a s s u n g . . . V o m Beamten w i r d erwartet, daß er diesen Staat und seine Verfassung als einen hohen Wert erkennt und anerkennt, für den einzutreten sich l o h n t . "

A u f dieser conditio sine qua non beruht jede dem deutschen Beamten zugestandene Meinungsfreiheit, was sowohl für innerhalb als auch außerhalb der Dienstzeit gilt. c) Neutralitätsgebote

in der amerikanischen Praxis

Die strikte Neutralität, gepaart mit dem Loyalitätsgebot gegenüber der republikanischen Regierungsform, setzt dem amerikanischen Staatsdiener engere Grenzen i m Bereich der Meinungsäußerungsfreiheit als sie für die deutschen und französischen Kollegen bestehen. Der amerikanische Staatsbedienstete sollte von politischen Meinungsäußerungen in und außerhalb des Dienstes absehen, wenn sie prononciert und parteipolitisch geprägt sind. Diese Grenzmarkierung ist zum einen aus dem Gedanken eines Schutzes gegen extremistische Kräfte i m öffentlichen Dienst zu verstehen. Während der McCarthy-Zeit rückt dieses Moment in den Vordergrund. So heißt es i m heute noch gültigen Executive Order No. 10450 aus dem Jahr 1953, daß die Propagierung („advocacy") des gewaltsamen Umsturzes oder die Änderung der amerikanischen Regierungsform auf verfassungswidrigem Wege für den Staatsbediensteten eine Verletzung seiner Loyalitätspflicht bedeutet. 100 Zum anderen t r i t t aber der Gedanke 97

Ebd., S. 348. Ebd., S. 350. 99 Ebd., S. 348. 100 See. 8 (a) (4) (Executive Order No. 10450), 5 U.S.C. § 7311 (1976). 98

222

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

der Effizienz („efficiency") hinzu, 1 0 1 der i n den Jahren nach McCarthy zumindest gleichrangig neben dem Schutzgedanken steht und i n einer Diskussion zur Meinungsäußerungsfreiheit des amerikanischen Staatsbediensteten nicht außer acht gelassen werden darf. 1 0 2 I n den USA taucht zum ersten Mal i m Lloyd La Follette Act von 1912 der Gedanke auf, daß Beamte aus dem öffentlichen Dienst entfernt werden können, „for such cause as w i l l promote the efficiency of the service" 103 . Während des Zweiten Weltkriegs t r i t t der „efficiency"Gedanke i n Verbindung mit dem Neutralitätsgebot. So beschreibt i m Jahr 1947 ein anerkannter amerikanischer Verwaltungswissenschaf tier diesen Zusammenhang wie folgt: Experience has shown that active partisan activity by government employees may be a threat to good administration. The principle of required political neutrality for classified public servants, although perhaps not indispensable, is now generally accepted as a sound element for efficiency. 1 0 4

Diese Verbindung, die das Neutralitätsgebot mit dem Gesichtspunkt der Effizienz einer Verwaltung eingeht, gibt der politischen Loyalitätspflicht, die dem Staatsdiener gegenüber der Regierungsform aufgetragen ist, auch einen Nützlichkeitscharakter; sie ist eben einer „efficient administration" dienlich. Somit findet sich i n den USA i n weitaus stärkerem Maße als es i n Frankreich und der Bundesrepublik der Fall ist eine zweifache Begründung für Grenzmarkierungen, die der Meinungsäußerungsfreiheit des Staatsdieners gesetzt werden: Als Argument w i r d nicht nur der Schutz gegen eine antidemokratische Unterwanderung angeführt, sondern auch die Gefahr, daß ein uneffizienter öffentlicher Dienst den demokratischen Prozeß empfindlich stören kann.

D. Die Mitgliedschaft in extremistischen Organisationen Die Grenzmarkierungen, die i n den öffentlichen Diensten der Bundesrepublik, Frankreichs und der USA i m Bereich der Meinungsfreiheit 101

Vgl. Fraenkel, Freiheit u n d politisches Betätigungsrecht, S. 175. Das Begriffspaar der „efficiency" u n d „economy" w i l l einerseits ausdrücken, daß ein bestimmter Erfolg m i t dem geringsten M i t t e l a u f w a n d (Sparprinzip), andererseits der beste Erfolg m i t den vorhandenen M i t t e l n ( M a x i malprinzip) erreicht werden soll (Norbert Meister, Die Reformen der A m e r i kanischen Bundesverwaltung unter dem Leitgedanken „Economy and E f f i ciency", B e r l i n 1970, S. 17). I m Gegensatz zum Begriff der „ L e g i t i m i t ä t " drückt „efficiency" ein mehr technisches Konzept aus, das allerdings der Legitimität eines politischen Systems förderlich ist. 103 L l o y d L a Follette A c t v o m 1. August 1912; zitiert nach Emerson, Haber, Political and C i v i l Rights, vol. I, S. 555. 104 Ferrei Heady, American Government and Politics: The Hatch A c t Decisions, in: American Political Science Review 41 (1947), S. 693. 102

D. Die Mitgliedschaft i n extremistischen Organisationen

223

des Beamten gesetzt werden, lassen Interpretationsspielräume zu. Eine konkrete Frage ist die Zugehörigkeit zu einer extremistischen Organisation, die nicht verboten ist. Können von der zuständigen Einstellungsbehörde irgendwelche Schlüsse daraus gezogen werden, daß ein Bewerber für den öffentlichen Dienst oder ein bereits i m A m t befindlicher Bediensteter Mitglied einer Organisation ist, die eine extremistische Zielsetzung verfolgt? Der klassische Testfall bleibt die Zugehörigkeit zu einer kommunistischen Vereinigung. I n den USA, der Bundesrepublik und in Frankreich hat das Problem der Mitgliedschaft von öffentlichen Bediensteten i n extremistischen Organisationen in der Vergangenheit eine Rolle gespielt und bis heute nicht an Aktualität verloren. I n den USA 105 ist schon Ende der dreißiger Jahre ein Gesetz erlassen worden, das es Bundesbeamten verbat, Mitglied einer Partei oder Organisation zu sein, die den Umsturz der verfassungsmäßigen Regierungsform der USA propagierte. 106 Ein Executive Order (No. 9835) aus dem Jahr 1947107, der sechs Jahre später durch den schon häufiger angeführten Executive Order No. 10450 abgelöst wurde, erklärte die M i t gliedschaft i n einer „subversiven" Organisation für unvereinbar mit der Loyalitätspflicht des Staatsbediensteten. Der Internal Security Act (1950) bezeichnete die Mitgliedschaft des Staatsdieners i n einer registrierungspflichtigen kommunistischen Organisation als loyalitätswidrig. 1 0 8 Eine Vielzahl von Bundesstaaten hatte während der fünfziger Jahre Loyalitätsprogramme erlassen. 109 Spätestens seit den Diskussionen um den i m Jahr 1972 verabschiedeten „Radikalenerlaß" 1 1 0 sind die Probleme um Loyalität und Sicherheit, die i n den USA schon in den Kriegs- und Nachkriegs jähren diskutiert wurden, auch ein Streitpunkt öffentlicher Auseinandersetzungen i n der Bundesrepublik Deutschland geworden. Fast unbemerkt von jeder Öffentlichkeit hatte die Bundesregierung schon i m Jahr 1950 i n einem Beschluß festgestellt, daß es den Pflichten des Beamten entgegensteht, an Bestrebungen oder Organisationen gegen die Untergrabung los z u r Geschichte der amerikanischen Loyalitätsprogramme siehe das Standardwerk von Brown, L o y a l t y and Security. ιοβ j ) e r sogenannte Hatch A c t von 1939; 5 U.S.C. 118j (inzwischen außer K r a f t getreten). io? Federal Register 12 no. 1935, 21. März 1947. 108 Vgl. 50 U.S.C.A. § 784 (1) (A) (1951); dieser Abschnitt wurde i m Jahr 1967 v o m Supreme Court für verfassungswidrig erklärt (United States v. Röbel, 389 U.S. 258). 109 Siehe W i l l i a m P. Pendergast, State Legislatures and Communism: The Current Scene, i n : American Political Science Review 44 (September 1950), S. 556—574. 110 Beschluß der Regierungschefs des Bundes u n d der Länder v o m 28. Januar 1972, abgedruckt i n Borgs-Maciejewski, Radikale, S. 9.

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

der freiheitlichen demokratischen Grundordnung teilzunehmen. 111 Nichts anderes bringt der vielzitierte „Radikalenerlaß" zum Ausdruck, der feststellt, daß die Mitgliedschaft i n diesen Organisationen für den Beamten zu einem Loyalitätskonflikt führen muß. Schon i n der Weimarer Republik war die Bindung des Reichsbeamten an die verfassungsmäßige republikanische Staatsgewalt festgeschrieben worden. 112 Es gab zu dieser Zeit Unvereinbarkeitsbeschlüsse des Beamtendienstes mit der Mitgliedschaft in der NSDAP oder KPD. 1 1 3 Auch i n der Vierten Republik Frankreichs wurde die Vereinbarkeit einer Mitgliedschaft in der Kommunistischen Partei mit dem öffentlichen Dienst diskutiert. I m Jahr 1952 hatte die französische Regierung dem Ministerrat einen vertraulichen Gesetzesentwurf unterbreitet, der die Mitgliedschaft i n der Kommunistischen Partei für unvereinbar mit einem A m t i m öffentlichen Dienst erklärte. 1 1 4 Nach heftigen Protesten in der französischen Öffentlichkeit wurde der Entwurf wieder zurückgezogen. Sie standen i n engem Zusammenhang mit dem Fall Barel, der i m Jahr 1954 vom Conseil d'Etat entschieden wurde 1 1 5 . Es bleibt ein Faktum, daß der französische öffentliche Dienst zahlreiche Beamte in allen Dienstpositionen hat, die Mitglied der Kommunistischen Partei sind. Nach einer Untersuchung aus dem Jahr 1976 waren 28,9 Prozent der kommunistischen Parteimitglieder i m öffentlichen Dienst tätig. 1 1 0 I m Jahr 1968 waren etwa zehn Prozent der A b solventen der „Ecole Nationale d'Administration" Mitglied der Kommunistischen Partei. 1 1 7 Anicet Le Pors, selbst Kommunist und ehemaliger Minister „chargé de la Fonction publique et des Réformes administratives", betonte i n einem Interview kurz nach seiner Amtsübernahme i m November 1981, daß die Sachkunde eines Bewerbers nicht das einzige Einstellungskriterium für eine Position i m öffentlichen Dienst sein kann. Vielmehr würde auch die Loyalität zur Regierung aus Sozialisten und Kommunisten eine Rolle spielen, was nicht das Neutralitätsgebot i m öffentlichen Dienst verletze. 118 Diese Politik des einstigen Ministers, die 111 Beschluß der Bundesregierung v o m 17. September 1950, abgedruckt i n ebenda, S. 9 f. 112 Vgl. BVerfGE 39, 334 (361 ff.). 113 Ebd., S. 362. 114 Vgl. Fourrier, Liberté d'Opinion, S. 221 ff. 115 C.E. 28. M a i 1954, Barel, Ree. 308. 116 Grewe-Leymarie, Umbach, Frankreich, S. 152. 117 Ebd., S. 153. 118 L'Express, Le Pors: „ L a France est sous-administrée", 20. November 1981, S. 39; siehe auch das I n t e r v i e w m i t Le Pors i m sozialistischen Le Matin, Anicet Le Pors: l'exemple de la Fonction publique, 7. September 1981, S. 20.

D. Die Mitgliedschaft i n extremistischen Organisationen

225

ein weiteres Vordringen von Parteimitgliedern der Kommunistischen Partei zur Folge hatte, ist schon während seiner Amtszeit umstritten gewesen. 119 Denn sie gerade führt zu einer politischen „Gesinnungsschnüffelei", wie es Kommunisten der deutschen Extremistenpraxis entgegengehalten haben. Auch in den USA hat die Extremistenfrage i m öffentlichen Dienst nicht an Brisanz verloren. So diskutierte der amerikanische Kongreß i m November 1980 eine Gesetzesvorlage. Sie erlaubt es, Personen, die den gewalttätigen Umsturz der amerikanischen Regierung propagieren, aus dem öffentlichen Dienst auszuschließen und nicht an staatlichen Ausbildungsprogrammen teilnehmen zu lassen. 120 Ein F a l l aus Virginia hatte den Kongreß aktiv werden lassen. Zwei Mitglieder der kommunistischen Arbeiterpartei hatten an einem staatlichen Umschulungsprogramm i m Rahmen des Comprehensive Employment and Training Act teilgenommen. Der Senat gab am 13. Dezember 1980 seine einstimmige Zustimmung zu dieser Gesetzesvorlage. 121 Weder die USA noch Frankreich kennen die deutsche Institution eines öffentlichen Verfassungsschutzberichts, der Informationen über die Anzahl und Aktivitäten links- und rechtsextremistischer Kräfte i m öffentlichen Dienst festhält. Der Bundesminister des Inneren schätzt i n seinem Bericht vom Jahr 1983, daß Ende 1983 insgesamt 2299 Linksextremisten in Bund (225), Ländern (1517) und Gemeinden (557) beschäftigt waren. 1 2 2 Zur selben Zeit waren nach Angaben des Bundesinnenministers 280 erkannte Rechtsextremisten i m öffentlichen Dienst des Bundes (113), der Länder (110) und der Gemeinden (57) beschäftigt. 1 2 9 Das Thema des Extremismus i m öffentlichen Dienst w i r d weiter i n der deutschen Öffentlichkeit diskutiert, 1 2 4 auch wenn die öffentlichen 119 Siehe F A Z , Frankreichs neue Wirtschaftspolitik u n d die Sache m i t den Rosen u n d den Dornen, 14. November 1981, S. 3; dort w i r d auch auf eine Dokumentation verwiesen, die der Vorsitzende der Gewerkschaft „Force Ouvrière" i m Januar 1982 über die Unterwanderung der staatlichen V e r w a l t u n g durch die Kommunistische Partei vorlegen wollte. 120 96 Congressional Record 10572, 10634 (13. November 1980). 121 Siehe New Y o r k Times, House Approves A b o r t i o n Rules and $ 10,000 Raises, 14. Dezember 1980, S. 1, 38; Süddeutsche Zeitung, Extremistenbeschluß i n den USA, 15. Dezember 1980, S. 6. 122 Bundesminister des Inneren (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 1983, S. 21. 123 Ebd., S. 114. 124 Siehe zum Beispiel F A Z , Treuepflicht-Verfahren gegen elf Bundesbeamte, 12. September 1984, S. 5. Ebd., D K P - K a n d i d a t soll nicht mehr lehren, 30. September 1983, S. 3. Inzwischen beschäftigen sich auch die Europäische Menschenrechtskommission [siehe Neue Juristische Wochenschrift 37 (1984), S. 549—551] und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte i n Straßburg m i t der deutschen Extremistenpraxis i m öffentlichen Dienst (siehe Robert von Lucius, Der „Radikalenerlaß" vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte: „Die Loyalitätskontrolle für deutsche Beamte ist ungewöhnlich, aber nicht einmalig": Z w e i Verfahren, i n : F A Z , 18. August 1984, 15

Boventer

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

Auseinandersetzungen nicht mehr die Intensität der siebziger Jahre erreichen. 1. Unvereinbarkeitsgrundsätze in der deutschen Praxis

Das Bundesverwaltungsgericht i n Berlin hat in einer Entscheidung vom 29. Oktober 1981, dem sogenannten „Peter-Urteil", die aktive Mitgliedschaft eines Bundesbeamten i m gehobenen technischen Dienst der Bundespost für unvereinbar mit der Treuepflicht erklärt. 1 2 5 Damit hat das höchste Verwaltungsgericht der Bundesrepublik eine deutliche Grenzziehimg i m Bereich der Vereinigungsfreiheit des deutschen Bundesbeamten vorgenommen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts legt dar, daß sich die Deutsche Kommunistische Partei weiterhin ausdrücklich zum Marxismus-Leninismus bekennt. Diese Partei lehne die Gewaltenteilung und die Unabhängigkeit der Gerichte ab. Das Verwaltungsgericht folgert, daß diese Partei eine verfassungsfeindliche Grundhaltung einnimmt und sich insgesamt nicht zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung bekennt. Das Gericht w i r f t dem Angeklagten Peter zur Last: Mitarbeit bei einer kommunistischen Zeitung, Kandidaturen bei den Landtagswahlen 1972 und Gemeindewahlen 1975 in Baden-Württemberg und andere Aktivitäten. Das Gericht stellt abschließend fest, daß für den Postbeamten Peter das Wirken i n der Kommunistischen Partei einen entschieden höheren Stellenwert besessen hat als die Erfüllung der Verfassungstreuepflicht. Dieser Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts nimmt Kernsätze aus dem Bundesverfassungsgerichtsurteil vom Jahr 1975 wieder auf. I n dieser Leitentscheidimg zum Extremistenproblem i m öffentlichen Dienst verlangt das Bundesverfassungsgericht vom Beamten, daß er sich „eindeutig von Gruppen und Bestrebungen" distanziert, . . . die diesen Staat, seine verfassungsmäßigen Organe u n d die geltende Verfassungsordnung angreifen, bekämpfen u n d diffamieren. l ß e

Selbst wenn eine politische Partei nicht durch das Bundesverfassungsgericht verboten worden sei, so könne doch die Zugehörigkeit zu ihr eine S. 5). Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) i n Genf diskutiert gegenw ä r t i g i n einem zuständigen Gremium „das Verbot der beruflichen Benachteiligung wegen Versuchen, die bestehende Ordnung zu ändern, soweit dabei nicht Gewalt ausgeübt werde" (zitiert nach F A Z , E i n Postbeamter hält die Bundesregierung f ü r verfassungsfeindlich, 9. M a i 1984, S. 4). 125 Veröffentlicht i n : Neue Juristische Wochenschrift 35 (1982), S. 779—784; so auch das „Meister-Urteil" des Bundesverwaltungsgerichts v o m 10. M a i 1984 (vgl. F A Z , Tätigkeit eines Beamten für die D K P bleibt eine schwere Pflichtverletzung, 25. August 1984, S. 4). ΐ2β BVerfGE 39, 334 (Leitsatz 2).

D. Die Mitgliedschaft i n extremistischen Organisationen

227

Verletzung der Treuepflicht des Beamten darstellen, wenn diese Partei verfassungswidrig sei; erst aus der Beurteilung der Verfassungskonformität einer politischen Organisation könne das Verhalten eines Beamten bewertet werden. 127 Ausdrücklich lehnt das Bundesverfassungsgericht eine Differenzierung der beamtenrechtlichen Treuepflichten nach der jeweiligen Funktion, die der Beamte i m öffentlichen Dienst ausübt, ab. 128 Das Gericht führt weiter aus, daß die Einstellungsbehörde ein prognostisches Urteil über die Persönlichkeit des Bewerbers für den öffentlichen Dienst fällen muß. 120 Ein solches Urteil müsse sich aus vielen Beurteilungselementen zusammensetzen. Eines dieser Elemente könne auch der Beitritt oder die Zugehörigkeit zu einer politischen Partei sein, die verfassungsfeindliche Ziele verfolgt. 1 3 0 Aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts w i r d deutlich, daß die Entscheidung über die Nichtzulassung eines Bewerbers wegen Zugehörigkeit zu einer verfassungsfeindlichen Partei immer eine Einzelfallentscheidung bleiben muß. N u r so ist zu erklären, daß das Bundesverfassungsgericht nicht zwischen der aktiven Mitgliedschaft in einer Partei und der mehr passiven, einfachen Zugehörigkeit unterscheidet. 181 2. Weitgehende Liberalität in der französischen Regelung

I m Bereich der Vereinigungsfreiheit des Beamten zeigt sich zwischen der restriktiven Regelung auf deutscher Seite und der französischen Praxis ein großer Unterschied. Grundsätzlich unterliegen französische Beamte, auch i m höheren Dienst, keinen Einschränkungen, was ihre Zugehörigkeit zu einer politischen Partei angeht. Dieser Grundsatz gilt i n Frankreich auch für die Kommunistische Partei. Ebenso kann sich die Mitgliedschaft i n einer extremistischen Vereinigimg nicht negativ auf die Einstellung eines Anwärters zum öffentlichen Dienst auswirken. 1 8 2 Allerdings scheint die Mitgliedschaft in einer offen gewalt127

Ebd., S. 357 ff. Ebd., S. 335 (Leitsatz 6); I m A p r i l 1982 wurde bekannt, daß das B u n desinnenministerium einen Gesetzesentwurf vorbereitete, der die A b s t u fung der Loyalitätspflichten nach Funktionen vorsah; vgl. Friedrich K a r l Fromme, W i r d bei den Disziplinarverfahren gegen extremistische Bundesbeamte kurzgetreten? I n : F A Z , 3. A p r i l 1982, S. 6. Soweit bekannt, ist dieser Gesetzesentwurf m i t Übernahme der neuen Regierung (CDU/CSU-FDP) wieder i n den Schubladen verschwunden. 129 BVerfGE 39, 334 (353). 128

130

Ebd., S. 359. Z u r Frage der einfachen Mitgliedschaft liegen höchstrichterliche E n t scheidungen bisher nicht vor. 182 Vgl. Hailbronner, Frankreich, S. 101; Grewe-Leymarie, Umbach, F r a n k reich, S. 150; C.E. 1. Oktober 1954, Guille, Ree. 496. 131

15*

228

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

tätigen Organisation nicht mehr mit den Loyalitätspflichten des Beamten vereinbar zu sein. Diese unbeschränkte Vereinigungsfreiheit des französischen Beamten kennt zwei mögliche Einfallstore einer Begrenzung: Zum einen sind die gesetzlichen Voraussetzungen zur Übernahme i n den Beamtenstatus anzuführen. Es heißt i n A r t i k e l 16 des „Statut général des fonctionnaires", daß der Anwärter zum öffentlichen Dienst einen „anständigen Lebenswandel" („bonne moralité") vorzuweisen hat. Diese Formulierung kann nach Meinung eines deutschen Kommentators der Einstellungsbehörde einen Grund liefern, einen extremistischen Kandidaten abzulehnen. 135 Inwieweit dieses Einfallstor auch tatsächlich beschritten wird, bleibt nicht nachprüfbar, da die französischen Behörden die Ablehnung eines Bewerbers nicht detailliert begründen müssen. Weiterhin setzt die allgemeine Zurückhaltungspflicht einen Verhaltensmaßstab, der die Vereinigungsfreiheit des Bewerbers oder Beamten einschränken kann. Die Mitgliedschaft des Bewerbers i n einer extremistischen Organisation kann negativ angerechnet werden, wenn der Bewerber seine Zugehörigkeit als Vehikel benutzt, um die notwendige Zurückhaltung i n der Äußerung von politischen Überzeugungen aufzugeben. Es ist wichtig, die liberale französische Regelung in der Frage der Vereinigungsfreiheit auf dem Hintergrund der allgemeinen Zurückhaltungspflicht zu sehen. Auch bleibt es Pflicht des Beamten, die Grundsätze der nationalen Tradition zu beachten. Hier schafft die französische Praxis Gegengewichte zur weitgefaßten Vereinigungsfreiheit, die einer extremistischen Unterwanderung entgegenwirken oder sie zumindest erschweren. Möglicherweise liegt hier ein Grund dafür, daß sich die Mehrheit der französischen Beamten politisch und ideologisch nicht stark engagiert. 134 3. Modifizierte Grundsätze in den USA

Die Grenzmarkierungen der Vereinigungsfreiheit des amerikanischen Staatsbediensteten bewegen sich zwischen den sehr engen Grenzfestlegungen i n der Bundesrepublik und der beinahe unbeschränkten Vereinigungsfreiheit des Beamten in Frankreich. Der amerikanische Supreme Court hatte i n den fünfziger Jahren die Entlassung von amerikanischen Staatsdienern aus Gründen ihrer politischen Überzeugungen, Aktivitäten oder Mitgliedschaften i n politischen Organisationen für verfassungsmäßig erachtet. 135 Spätestens die Ent133 134

Hailbronner, Frankreich, S. 137. Vgl. Grewe-Leymarie, Umbach, Frankreich, S. 151.

D. Die Mitgliedschaft i n extremistischen Organisationen

229

Scheidungen Elfbrandt v. Russell (1966)136 und Keyishian v. Board of Regents (1967)137 brachten eine Wende. Richter Douglas, der das Mehrheitsvotum i m Fall Elfbrandt vortrug, stellte fest, daß die zuständige Behörde aus der bloßen Mitgliedschaft i n einer subversiven Organisation nicht den Schluß ziehen darf, daß der betreffende Staatsbedienstete auch tatsächlich die illegalen Zielsetzungen der Organisation billigt. 1 3 8 Das Mehrheitsvotum i m Fall Keyishian bestätigte diese Auffassung. Es legte dar, daß die bloße Mitgliedschaft i n der Kommunistischen Partei kein Ausschlußgrund sein kann. 1 3 9 Zwar hätte der Staat weiterhin das Recht, über die Loyalität seiner Bediensteten zu wachen. Doch dürften Schutzmaßnahmen von staatlicher Seite nicht die Grundrechte des Ersten Zusatzartikels der amerikanischen Verfassung verletzen. Präsident Nixon inkorporierte diese Gerichtsentscheidungen i m Executive Order No. 11785 aus dem Jahr 1974, als er die Mitgliedschaftsklausel des Executive Order No. 10450 abänderte. Heutzutage heißt es i m Executive Order No. 10450 zur Frage der Mitgliedschaft: Eines der Momente, die herangezogen werden können, um zu beurteilen, ob ein Beamter nicht gegen die Interessen der nationalen Sicherheit verstößt, kann folgendes K r i t e r i u m sein: K n o w i n g membership w i t h the specific intent of furthering the aims of, or adherence to and active participation in, any foreign or domestic organization, . . . which u n l a w f u l l y advocates or practices the commission of acts of force and violence . . . , or which seeks to overthrow the Government of the United States or any State or any subdivision thereof b y u n l a w f u l means. 1 4 0

Diese Gesetzesbestimmung und die Rechtsprechung des amerikanischen Supreme Court lassen zur Frage der Mitgliedschaft des amerikanischen Staatsbediensteten i n extremistischen Organisationen folgende Schlüsse zu: 1. Die bloße Mitgliedschaft eines Bewerbers oder Staatsbediensteten i n einer extremistischen Organisation (zumeist der Kommunistischen Partei der USA) darf sich nicht nachteilig auf die Anstellung oder das Verbleiben i m öffentlichen Dienst auswirken. Die amerikanische Praxis unterscheidet sich damit von der deutschen, die schon die 135 Siehe Garner v. Los Angeles Board, 341 U.S. 716 (1951); A d l e r v. Board of Education, 342 U.S. 485 (1952); Bailey v. Richardson, 182 F.2d 46 (D.C. Cir. 1950), affirmed: 341 U.S. 918 (1951). 136 384 U.S. 11 (1966). 137 385 U.S. 589 (1967). 138 384 U.S. 18 (1966). 139 385 U.S. 606 f. (1967). 140 Sec. 3 (Executive Order No. 11785); 5 U.S.C. § 7311 (1976).

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V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

bloße Mitgliedschaft als ein K r i t e r i u m zur Loyalitätsfeststellung des Bewerbers oder Beamten heranzieht. 2. Nur die aktive Mitgliedschaft des Bewerbers oder Staatsbediensteten kann i n den USA zu möglichen negativen Konsequenzen führen. Es muß nachgewiesen werden können, daß die betreffende Person als Mitglied einer extremistischen politischen Vereinigung die A b sicht hat, illegale Ziele zu verfolgen. 3. Die beiden Executive Orders No. 11785 und No. 10450 belegen, daß diese illegalen Ziele nicht unbedingt den gewalttätigen Umsturz der amerikanischen Regierungsform beinhalten müssen. Die Gewaltsamkeit als M i t t e l des Umsturzes ist i n anderen Worten nicht notwendigerweise erforderlich, u m an der Loyalität des Bewerbers oder Staatsbediensteten zu zweifeln. Hier nimmt der amerikanische Gesetzgeber eine Grenzziehung vor, die mit der Staatsschutzkonzeption der streitbaren Demokratie vergleichbar ist. 1 4 1 4. I n sicherheitsempfindlichen Bereichen des amerikanischen öffentlichen Dienstes kann die Mitgliedschaft i n der Kommunistischen Partei für den Bewerber zur Nichteinstellung, für den Staatsbediensteten zum Ausschluß führen; 1 4 2 es w i r d nicht zwischen einer aktiven und passiven Mitgliedschaft differenziert.

E. Zusammenfassung Das Problemfeld „Extremismus und öffentlicher Dienst" i n den USA, Frankreich und der Bundesrepublik Deutschland bietet Hinweise auf Ansätze und Elemente einer demokratischen Streitbarkeit i n diesen Ländern. Ein wertendes Urteil über diese Ansätze muß das Ausmaß der Freiheitseinschränkungen berücksichtigen, die i n jedem der drei Länder i m Bereich der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit des Bewerbers für den öffentlichen Dienst und des Staatsdieners vorgenommen werden. Weiterhin kann eine Beurteilung die Legitimationsgründe für die Grenzziehungen nicht außer acht lassen. Das zentrale Ziel der Staatsschutzkonzeption i m Sinne der streitbaren Demokratie bleibt die Erhaltung der freiheitlichen demokratischen Ordnung, indem der öffentliche Dienst gegen Unterwanderungsversuche durch extremistische Kräfte geschützt wird. Der Gesichtspunkt der Effizienz einer staatlichen Verwaltung dient i n den USA als ein Legitimationsgrund für Grenzziehungen. Der Effi141 Vgl. Steinberger, Grenzen freiheitlicher Demokratie, S. 573 f.; Steinberger stellt m i t Recht fest, daß der Supreme Court eine solche Grenzziehung (Illegalisierung v o n möglichen gewaltfreien Umsturzversuchen) nicht m i t vollziehen würde. 142 Vgl. Umbach, Levinson, USA, S. 577 f.

E. Zusammenfassung

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zienzaspekt ist dem Demokratieschutz förderlich, zumal wenn er in Verbindung zum Loyalitätsgedanken gebracht wird, wie es für den amerikanischen öffentlichen Dienst gilt. Denn bürokratische Ineffizienz kann zu Schwächungen des demokratischen Systems führen. Die französische und deutsche Verwaltung des Bundes verbinden die allgemeine Loyalitätspflicht nicht mit dem Effizienzgedanken, was nicht heißen muß, daß ihnen nicht an einer effizienten Administration gelegen ist. Folgende Einzelaspekte der Extremistenfrage i m öffentlichen Dienst der drei Länder sollen die Verbindung zum Konzept der streitbaren Demokratie herstellen und die Grenzen der politischen Betätigungsfreiheit i m öffentlichen Dienst zusammenfassend aufzeigen: Erstens setzen sowohl die USA wie auch Frankreich und die Bundesrepublik Deutschland der politischen Betätigungsfreiheit des Staatsbediensteten in irgendeiner Form Grenzen. Ein völliger Ausgleich der doppelten Rolle des Staatsdieners als Amtsinhaber und als Bürger hat i n diesen drei Ländern nicht stattgefunden: Diese Länder beschränken die politische Meinungs- und Vereinigungsfreiheit für den Staatsbediensteten i n einem weitergehenden Maße als für den Staatsbürger. Andererseits ist es i n allen drei Ländern nicht zu einer völligen „politischen Sterilisation" der Betätigungsfreiheit des Staatsbediensteten gekommen. Der Bewerber für den öffentlichen Dienst muß damit rechnen, daß seine früheren politischen Aktivitäten als Prognosemaßstab für die spätere Erfüllung seiner Loyalitätspflichten als Staatsdiener genommen werden. Zweitens stellt sich die Frage der gesetzlichen Verankerung von Grenzziehungen i m Bereich der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit des Staatsbediensteten: Eine explizite Nennung der Grenzmarken politischer Betätigungsfreiheiten findet sich nur i m deutschen Verfassungsrecht i n Verbindung mit den Beamtengesetzen. Diese verfassungsrechtliche Verankerung einer Grenzziehung unterstreicht die wichtige Bedeutung, die der deutsche Gesetzgeber einem loyalen Beamtentum beimißt. I n den USA findet sich eine solche Grenzziehung nur i m einfachen Recht. I n Frankreich haben Rechtsprechung und politische Praxis wesentlichen Anteil an der Formulierung einer Grenzmarke. Drittens kennen alle drei Länder abstrakte Grenzformulierungen für die Schutzobjekte der demokratischen Selbstverteidigung. Abstrakte Grenzmarkierung ist i n der Bundesrepublik das Bekenntnis zur „freiheitlichen demokratischen Grundordnung", i n den USA die Loyalität zur „constitutional form of government". Die amerikanische Grenzziehung steht in engem Zusammenhang mit dem Neutralitätsgebot, das auch für den französischen Beamten gilt. Grenzmarke i n Frankreich ist der Respekt vor der französischen Nation als einer K u l t u r - und Wertgemeinschaft.

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

Viertens: Gesetz, Rechtsprechung und politische Praxis konkretisieren diese abstrakten Grenzmarkierungen (Schutzobjekte): Das deutsche Recht kennzeichnet die Loyalitätspflicht des Beamten als eine Treuepflicht. Diese Pflicht verlangt vom Beamten, daß er i n seinem gesamten Verhalten für die freiheitliche demokratische Grundordnung eintritt. Auch dem amerikanischen Staatsdiener obliegt eine besondere Loyalitätspflicht gegenüber der amerikanischen Regierungsform; wie i m deutschen Recht nimmt die Beziehung zwischen Staat und Beamten den Charakter eines Treueverhältnisses an. Die Treueeide beider Länder unterstreichen die Bedeutung dieses besonderen Loyalitätsverhältnisses und verpflichten die Staatsbediensteten auf die demokratische Verfassung. Frankreich kennt keinen Loyalitätseid für seine Beamten. Sein öffentlicher Dienst trägt mehr den Charakter des Dienst- und Gesetzlichkeitsmodells. Der öffentliche Dienst statuiert kein besonderes Vertrauensverhältnis zwischen dem Staatsdiener und der Verfassungsordnung. Hingegen besteht für den französischen Beamten eine Loyalitätspflicht gegenüber dem Staat als die Verkörperung einer nationalen Idee. Der Beamte schuldet dem geistigen Erbe der französischen Nation eine Wert- und Respekthaltung. Oberste Gerichte aller drei Länder, das Bundesverfassungsgericht für die Bundesrepublik, der amerikanische Supreme Court und der französische Conseil d'Etat, haben bedeutenden A n t e i l an der Interpretation der abstrakten Grenzmarkierungen. Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat insbesondere in seinem „Radikalenurteil" aus dem Jahre 1975 klargestellt, daß das Gebot der Verfassungstreue für jeden Beamten gilt und die Einstellungsbehörde das Recht hat, ein prognostisches Urteil über die Treue eines Bewerbers zum öffentlichen Dienst zu fällen. Der amerikanische Supreme Court hat sich i n seiner jüngeren Rechtsprechung um eine sehr weite Auslegung der allgemeinen Loyalitätspflichten des öffentlichen Bediensteten bemüht, nachdem er i n den fünfziger Jahren sehr scharfe Maßstäbe an die Loyalitätspflichten des Staatsdieners angelegt hatte. Auch der französische Conseil d'Etat hat die Beamtenfreiheiten weit ausgelegt und der besonderen Loyalitätspflicht des Beamten auf Zurückhaltung und Mäßigimg i n der politischen Meinungsäußerung („obligation de réserve") enge Grenzen gesetzt. Auf eine überdeutliche Definition dieser „obligation de réserve" hat der Conseil d'Etat allerdings verzichtet. Die politische Praxis ergibt i n der Frage der Grenzfestlegung ein B i l d für die USA und die Bundesrepublik, das sich von der französischen Praxis i n einigen Punkten unterscheidet. Vergleichender A n satzpunkt sind die Sicherheitsüberprüfungen, denen sich der Bewerber für eine Position innerhalb des öffentlichen Dienstes unterziehen muß.

E. Zusammenfassung

233

Die deutschen Einstellungsbehörden auf Bundesebene richten nur dann Anfragen an das A m t für Verfassungsschutz, wenn Zweifel bestehen, ob der Bewerber der Pflicht zur Verfassungstreue als zukünftiger Beamter nachkommen wird. Die amerikanische Praxis unterscheidet sehr stark zwischen sicherheitsempfindlichen und nicht sensitiven Positionen i m amerikanischen Bundesdienst. Letztere führen zu formularmäßigen Routineüberprüfungen, erstere zu ausführlichen Recherchen. Auch der deutsche öffentliche Dienst kennt für sicherheitsempfindliche Bereiche der Verwaltung besondere Überprüfungen, die jedoch mit der bloßen Prüfung der Verfassungstreue nicht zu vergleichen sind. Frankreich hat i m Gegensatz zu den USA und der Bundesrepublik kein gesetzlich geregeltes Verfahren der Sicherheitsüberprüfungen. Die französische Behörde kann jedoch auf Informationen der Polizei und anderer Sicherheitsbehörden zurückgreifen. Kandidaten, die die „Ecole Nationale d'Administration" durchlaufen haben, werden auf ihre politischen Anschauungen überprüft. Unklar bleibt, ob dies auch für andere Bewerber gilt, da sie ohne detaillierte Begründungen abgelehnt werden können. Die eigentliche Zugangskontrolle findet bei der Bewerbung um Aufnahme zum staatlichen Wettbewerbsverfahren („concours") statt. Fünftens gilt es die Grenzen der Meinungsfreiheit des Staatsbediensteten anzusprechen: I m Dienst sind die französischen und die amerikanischen Staatsdiener aufgrund des Neutralitätsgebots zur größten Zurückhaltung in ihren politischen Meinungsäußerungen verpflichtet. Außerhalb des Dienstes muß der französische Beamte i n der Meinungsäußerung nur auf die Form und Wahl der M i t t e l achten. Es steht ihm frei, Meinungen zu haben, die nicht mit den Grundprinzipien einer demokratischen Verfassungsordnung vereinbar sind. Eine ethisch-gesinnungsmäßige Übereinstimmung mit der demokratischen Staatsordnung w i r d in Frankreich nicht gefordert. Auch dem amerikanischen Staatsdiener werden keine Grenzen i m Haben von politischen Meinungen gesetzt. Diese Freiheit w i r d i n den USA aus dem Gedanken heraus begründet, daß erst das offene Bekentnis zur illegalen Handlung schuldhaft die Loyalitätspflicht verletzt. Die politische Treuepflicht fordert vom deutschen Beamten, daß er eine innere Geisteshaltung zeigt, welche die freiheitliche demokratische Grundordnung bejaht. A u f dieser Grundlage steht dem Beamten ein Spielraum i n der Äußerung von politischen Ansichten zu, der auch K r i t i k an den bestehenden Verhältnissen miteinschließt. Das bloße Haben einer Überzeugung kann erst dann zu einer Verletzung der beamtenrechtlichen Treuepflicht führen, wenn der Staatsdiener aus seiner Überzeugung Konsequenzen für sein Verhalten gegenüber der verfassungsmäßigen Grundordnung zieht.

V I . Grenzen politischer Betätigung i m öffentlichen Dienst

Sechstens zu den Grenzen der Vereinigungsfreiheit des Staatsbediensteten: Das Problem der Zugehörigkeit von Bewerbern oder Beamten zu extremistischen Organisationen bleibt aktuell i n der Bundesrepublik, in Frankreich und den USA; der klassische Streitpunkt bleibt die M i t gliedschaft in einer kommunistischen Vereinigung. Die aktive Mitgliedschaft des deutschen Beamten in der Kommunistischen Partei muß als unvereinbar mit den beamtenrechtlichen Treuepflichten gesehen werden, wie es ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 1981 unterstreicht; das Problem der einfachen Mitgliedschaft ist gerichtlich bisher nicht geklärt worden. Der franzöische Beamte kann Mitglied der Kommunistischen Partei Frankreichs sein. Die Vereinigungsfreiheit des französischen Staatsbediensteten w i r d nur durch die allgemeine Zurückhaltungspflicht und notwendige Respekthaltung gegenüber der Nation begrenzt. I m amerikanischen öffentlichen Dienst stellt eine bloße Mitgliedschaft i n der Kommunistischen Partei kein Grund dar, einen „ c i v i l servant" aus dem Dienst auszuschließen. Hinzutreten muß vielmehr eine nach außen hin deutlich werdende Identifizierung mit den illegalen Zielsetzungen der Organisation. Alle drei Länder handhaben diese allgemeinen Grundsätze weitaus restriktiver für streng sicherheitsempfindliche Bereiche des öffentlichen Dienstes. Das deutsche Bundesverfassungsgericht spricht der Zugehörigkeit eines Bewerbers für den öffentlichen Dienst zu einer extremistischen politischen Partei eine nicht unerhebliche Bedeutung zu: Die Zugehörigkeit zu einer solchen Vereinigung w i r d als eines von vielen Beurteilungselementen bezeichnet, die eine Behörde zur Bewertung von Persönlichkeit und Verfassungstreue des Bewerbers heranziehen darf. Dies gilt nicht für den amerikanischen und französischen öffentlichen Dienst. Die Einstellungsbehörde muß dem amerikanischen Bewerber nachweisen, daß er mit seiner Mitgliedschaft illegale Ziele verfolgen w i l l . Die Zugehörigkeit zu einer extremistischen Organisation w i r d dem französischen Bewerber wohl nur i n den seltensten Fällen negativ angerechnet. Siebtens: Versucht man am Beispiel der Grafik einer Strecke die „Liberalität" einer Grenzziehung i m jeweiligen Land näher zu umschreiben, so lassen sich für die Bundesrepublik, die USA und Frankreich folgende allgemeinen Einschnitte feststellen: Die Bundesrepublik steht mit ihren Loyalitätsregelungen dem grafischen Ende der „politischen Sterilisation" am nächsten. I n einigem Abstand liegt der Einschnitt für die USA. Frankreich liegt dem Ende der völligen Gleichstellung des Staatsbediensteten mit dem Bürger am nächsten. Dennoch hat auch Frankreich mit seiner großzügigen Vereinigungsfreiheit für

E. Zusammenfassung

235

Beamte nicht den letzten Schritt vollzogen, die Beamten i n ihren Freiheitsrechten den Bürgern gleichzustellen. Achtens: I n der Bundesrepublik w i r d die Grenzziehung der Beamtenfreiheiten mit dem Grundprinzip der streitbaren Demokratie begründet. Obwohl Frankreich und die USA ein solches Verfassungsprinzip nicht kennen, gleicht die dort angeführte Legitimation i n der Setzung von Grenzmarkierungen der deutschen Begründung. I n Frankreich soll die nationale Wert- und Kulturtradition erhalten bleiben. Damit w i r d eine ähnliche Wertgrenze wie i n der Bundesrepublik gesetzt. Auch i n den USA bleibt der Gedanke des Demokratieschutzes, der Erhalt der „constitutional form of government" aktuell. Die Grenzsetzung dort trägt nicht nur zweckrationalistische Züge. I m Gegensatz zu den Regelungen der allgemeinen Meinungs- und Vereinigungsfreiheit i m Antisubversionsrecht haben die USA mit dem Loyalitätsgebot für Staatsbedienstete den Durchbruch zu einer Staatsschutzkonzeption vollzogen, die weitgehend mit dem deutschen Konzept der streitbaren Demokratie vergleichbar ist. I m deutschen Beamtenrecht dominiert der Gedanke einer Unterwanderung der demokratischen Ordnung durch Beamte, die sich gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung stellen: dagegen setzt das Grundgesetz in Verbindung mit den Beamtengesetzen Grenzen. I m amerikanischen öffentlichen Dienst t r i t t heutzutage stärker der Gedanke der demokratischen Diskreditierung und Selbstauflösung des Staates als Folge einer mangelnden Effizienz der Verwaltung hervor. Eine effiziente Verwaltung w i r d als ein gutes Bollwerk der Demokratie angesehen. Frankreich sucht seinen öffentlichen Dienst gegen Verletzungen des Neutralitätsgebots zu schützen, damit der demokratische Staat i n seiner historisch-nationalen Kontinuität keinen Schaden nimmt. Neuntens: Die Ausführungen zu den obigen Punkten lassen es als konsequent erscheinen, daß alle Länder in ihrer Grenzformulierung über die bloße Setzung einer Gewaltgrenze hinausgehen. Das Bekenntnis eines Staatsbediensteten, politische Ziele wie etwa den Regierungsumsturz mit gewaltsamen Mitteln zu verfolgen, verstößt i n den USA und der Bundesrepublik gegen die Loyalitätspflichten des Staatsbediensteten. Dasselbe gilt für Frankreich; die Propagierung der Gewalt ist unvereinbar mit der allgemeinen Zurückhaltungspflicht des französischen Beamten.

V I I . Streitbare Demokratie im Vergleich: Probleme und Perspektiven I n den voraufgegangenen Kapiteln sind die verschiedenen Ansätze und Elemente einer streitbaren Demokratie in Recht und Praxis anderer westlicher Demokratien aufgezeigt worden. I m Vordergrund standen die Länder Frankreich und die USA. Die vielen Einzelbestimmungen i m Bereich der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit ließen Umrisse eines Demokratie- und Verfassungsschutzes i n Frankreich und den USA erkennen, der teilweise die Züge einer präventiven Vorkehrung aufweist. Bevor jetzt einige Einzelaspekte des Konzepts der streitbaren Demokratie und der ausländischen Regelungen erörtert werden, gilt es, die wesentlichen Ansätze solcher Regelungen i n Erinnerung zu rufen: Die verfassungsrechtliche Verankerung eines Konzepts der streitbaren Demokratie findet sich i m Unterschied zur Bundesrepublik Deutschland weder in Frankreich, den USA, noch i n anderen westlichen Demokratien. Allerdings zeigen sich Parallelen bei einzelnen Verfassungsbestimmungen zum deutschen Konzept der streitbaren Demokratie. Beispiele sind die verschiedenen Parteienartikel, etwa i n der französischen und italienischen Verfassung. Einfachgesetzliche Regelungen wie das französische Vereinsgesetz von 1901 oder der amerikanische Internal Security Act von 1950 (Neufassung 1968) sind Beispiele für einfache rechtliche Verankerungen, die in Einzelaspekten mit dem deutschen Konzept Ähnlichkeiten aufweisen. Die größten Gemeinsamkeiten liegen bei den Loyalitätsregelungen für den öffentlichen Dienst; zu denken ist etwa an die verschiedenen Durchführungsverordnungen i n den USA. Der amerikanische Staatsbedienstete hat die Pflicht, sich loyal zur verfassungsmäßigen Ordnung der USA zu stellen. Der französische Beamte unterliegt in der Meinungsäußerung einer Zurückhaltungspflicht, die der Conseil d'Etat i n seiner Rechtsprechung entwickelt hat. Die rechtliche Lage i n den Ländern Frankreich, Schweiz und Großbritannien erlaubt es, daß unter bestimmten Umständen einfache politische Vereinigungen verboten werden können. Jedoch kennen weder Frankreich noch die USA ausgesprochene Parteiverbotsregelungen. Theoretisch könnten i n Frankreich antirepublikanische politische Parteien durch Gerichtsbeschluß verboten werden; i n der politischen Praxis der Fünften Republik ist die Umsetzung dieser Möglichkeit undenkbar

V I I · Streitbare Demokratie i m internationalen Vergleich

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geworden. Die USA haben bis vor einigen Jahren als einzigen Weg die Illegalisierung von antidemokratischen Parteien gekannt; Grundlage sind die Registrierungs- und späteren Indizierungssysteme des Internal Security Act gewesen. Ähnlich dem deutschen A r t i k e l 79 Abs. 3 GG, der eine Änderung der demokratischen Staatsordnung auf legalem Weg unmöglich macht, finden sich in den Verfassungen Frankreichs, Italiens oder Griechenlands vergleichbare Werthaltungen und inhaltliche Schranken zum Schutz der republikanischen Regierungsform. Die Möglichkeit der Grundrechtsverwirkung (Art. 18 GG) bleibt ein deutsches Unikum. Bei den Schutzobjektformulierungen zeigt sich für die französische Staatsordnung eine sehr enge Verknüpfung von demokratischer Staatsidee und dem Nationalstaatsgedanken. Begriffe aus französischen Gesetzen wie „nationale territoriale Integrität" und „nationale Souveränität" einerseits, „republikanische Regierungsform" und „Demokratie" andererseits verdeutlichen diese starke Verbindung. Amerikanische Gesetzestexte sprechen von einer „republikanischen Regierungsform" oder einer „verfassungsmäßigen Regierungsform", was i m Bedeutungsinhalt dem deutschen Begriff von der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung" gleichkommt. Der Begriff der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung" i m Grundgesetz ist nicht nur ein formaler. Er repräsentiert eine Wertordnung, i n deren Mittelpunkt die menschliche Würde steht. Auch die französische Schutzobjektformulierung stellt eine Wertordnung auf, die i m Unterschied zum deutschen Wertsystem i n starkem Maße an die politische Tradition der demokratischen Nation anknüpft. Das französische Denken neigt dazu, die Grundwerte des nationalen Verfassungsstaates i n eine ähnliche Position metaphysischer Absolutheit zu rücken wie das deutsche Verfassungssystem die Grundwerte des Grundgesetzes. Obwohl auch die amerikanische Formulierung von der „republikanischen Regierungsform" Grundprinzipien statuiert, bestimmt doch stärker der pragmatische Ansatz die Interpretation dieses Begriffes. Sein zentraler K e r n bleibt der freie Wettbewerb der Ideen und Meinungen, der allein die Wahrheitsfindung ermöglicht. Diese Schutzobjekte der demokratischen Selbstverteidigung bewahren ihre Identität, indem für die Ausübung der Freiheitsrechte Grenzen und Schranken gesetzt werden. Die deutsche Demokratie hat in ihrem Konzept der Streitbarkeit eine Grenzziehung vorgenommen, die i m weiten Vorfeld eines direkten legalen oder gewalttätigen Umsturzversuches liegt; dies gilt sowohl für den Bereich der Meinungsfreiheit als auch für den der Vereinigungsfreiheit. Die Vorstellung, auf eine „legale Machtergreifung" könne ein totalitäres System folgen, das die

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V I I . Streitbare Demokratie i m internationalen Vergleich

Grundfreiheiten außer Kraft setzen wird, beherrscht und durchzieht das gesamte deutsche Staatsschutzdenken. I m französischen und i m amerikanischen Demokratieschutz findet sich keine derartige weite Vorverlagerung der Grenzziehungen. Die USA binden i n der Frage der Meinungsäußerungsfreiheit, die auch das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit prägt, jede Grenzmarkierung an das Gewaltmoment. Die Rechtsprechung des Supreme Court macht deutlich, daß einzig der Aufruf zum gewalttätigen Regierungsumsturz pönalisiert wird. Dieser Rechtsprechimg steht entgegen, daß Durchführungsverordnungen i m öffentlichen Dienst, etwa Executive Order No. 11785, keine „force and violence "-Grenze kennen. Gerade i m Bereich der Loyalitätsfrage werden Grenzmarkierungen i m weiten Vorfeld der direkten umstürzlerischen Tat aufgestellt. Die Rechtsprechung des Conseil d'Etat und des Conseil Constitutionnel läßt i n Frankreich eine weite Vorverlagerung der Grenzziehung aus dem Bereich der gewalttätigen Umsturzaktion nicht zu. Auf dem Gebiet der Meinungsäußerungsfreiheit ist die Grenzmarkierung ihrer Ausübung zumeist identisch mit der Abgrenzung gegenüber gewalttätigen Handlungen. Dieser Grundsatz gilt ähnlich den USA nicht für die Freiheiten des Staatsbeamten. Der offene Aufruf zum legalen Umsturz der französischen Republik verletzt bereits die Zurückhaltungspflicht des Beamten. Auch im Bereich der Vereinigungsfreiheit des Staatsbürgers ist der Einsatz der Gewalt keine Grundbedingung einer Schuldzuweisung, wie es etwa das Vereinsgesetz von 1901 deutlich macht. Die Schrankensetzungen werden in allen Ländern zumeist durch die Gerichte und die Verfahrensweise in der politischen Praxis konkretisiert. So bestimmt der amerikanische Supreme Court, daß i m Bereich der Meinungsäußerung die eigentliche Grenze zwischen einem „Propagieren zur Tat" und einem „Propagieren von einer abstrakten Dokt r i n " liegt. Das bloße Propagieren von Lehren und Ideen könne niemals zur Strafverfolgung führen. Der deutsche Staatsbürger „mißbraucht" (Art. 18 GG) das Recht der Meinungsfreiheit, wenn er aktiv und aggressiv die freiheitliche demokratische Grundordnung bekämpft. Die Grenzen der Vereinigungsfreiheit liegen i n den USA dort, wo sich das Mitglied einer demokratischen Organisation deutlich und nach außen hin erkennbar mit den illegalen Zielen der Vereinigung identifiziert. Die bloße Mitgliedschaft allein kann nicht zu rechtlichen Konsequenzen führen. Diese Unterscheidung verdeutlicht, daß die amerikanische Rechtspraxis ein automatisches „guilt by association" nicht gestattet. Die Bundesrepublik und Frankreich wählen die Begrenzung der Vereinigungsfreiheit über die Verbotserklärung einer Partei oder sonstigen politischen Vereinigung. Solange eine politische Vereinigung legal ist, kann eine Vereinsmitgliedschaft keine strafrechtlichen Kon-

VII

Streitbare Demokratie i m internationalen Vergleich

239

Sequenzen nach sich ziehen. Erst eine Verbotserklärung durch die Exekutive oder die Gerichte bewirkt solche Folgen. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz bildet in der Praxis der öffentliche Dienst beider Länder, der besondere beamtenrechtliche Pflichten statuiert. Die deutsche streitbare Demokratie des Grundgesetzes steht i n einem klaren historisch-politischen Kontext, der durch den Untergang der Weimarer Republik und das Dritte Reich markiert wird. 1 Dieser historische Erfahrungsprozeß trägt wesentlich zur Deutung vieler Einzelbestimmungen der streitbaren Demokratie bei. Auch das Beispiel der USA und Frankreich zeigt, wie Einbrüche i n die Freiheitstraditionen zu Reaktionsweisen führen können, die dem demokratischen Selbstschutz einen größeren Stellenwert zusprechen. Die amerikanische Antisubversions-Gesetzgebung der vierziger und fünfziger Jahre stellt eine Antwort auf die Gefahren dar, die man i m Totalitarismus des Kommunismus für die demokratische Ordnung der USA sich entwickeln sah. Eine Antwort auf historische Erfahrungen ist der Parteienartikel i n der Verfassung der Fünften französischen Republik. Dieser A r t i k e l ist von den Zeitumständen der Vierten Republik und den Umbrüchen von dieser Republik zur Fünften gezeichnet. Die Verfassungen Österreichs, Griechenlands, Spaniens, Portugals und Italiens sind von historischen Vorbelastungen geprägt, die allerdings nicht in jeder Verfassung zu expliziten Demokratieschutzbestimmungen geführt haben. Ein Beispiel sind jedoch die Verbotsklauseln der österreichischen und italienischen Verfassung, die Nachfolgeorganisationen der nationalsozialistischen und faschistischen Parteien für schlechtweg verboten erklären. Die rechtlich bestehenden Möglichkeiten des demokratischen Selbstschutzes finden heute selten ihre Umsetzung i n die politische W i r k lichkeit. Dies zeigt sich als Ergebnis des internationalen Vergleichs und auch als deutlichste Parallele zwischen den Demokratieschutzmaßnahmen des Auslands und den deutschen Bestimmungen einer streitbaren Demokratie. Die präventive Selbstverteidigung i m Vorraum der direkten, gewalttätigen A k t i o n bleibt i n allen hier untersuchten Ländern einschließlich der Bundesrepublik weitgehend ein „kodifiziertes Relikt", was den Bereich der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit angeht; 2 Ausnahme hiervon sind gelegentliche Vereinsverbote. Einzig 1 Diese „historical patterns of political change" (Samuel P. Huntington) üben einen entscheidenden Einfluß auf die politische Stabilität eines demokratischen Systems aus; vgl. Samuel P. Huntington, Remarks on the Meaning of Stability i n the Modern Era, i n : Bialer, Sluzar (Hrsg.), Radicalism, vol. I I I , S. 282. 2 Der Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Zeidler, geht i n seiner Beurteilung des Stellenwerts der streitbaren Demokratie i n der heutigen demokratischen Gesellschaft einen Schritt weiter. Er ordnet das Konzept

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V I I . Streitbare Demokratie i m internationalen Vergleich

i m Bereich des öffentlichen Dienstes finden sich auch i n der politischen Praxis der USA, Frankreichs und der Bundesrepublik wirkliche A n sätze und Elemente einer Demokratieverteidigung gegen extremistische Kräfte. I m folgenden sollen noch einige Fragen herausgegriffen und zugleich einige Faktoren der demokratischen Stabilität herausgearbeitet werden. Woher entstehen Tendenzen zur Abkehr vom Konzept einer demokratischen Selbstverteidigung? Ist seine Legitimation und Durchsetzung in der modernen Massendemokratie des zwanzigsten Jahrhunderts eine Unmöglichkeit geworden? Warum halten alle Länder weitgehend an einer Gewaltgrenze fest, obwohl die totalitären Herausforderungen fortbestehen? A. Die Legitimation von Grenzziehungen H o w can one, how must one deal w i t h declared enemies, not only of the established, but of any constitutional order, who yet as citizens are entitled to the protection of the constitution, and more especially are beneficiaries of its guarantee of basic h u m a n rights or c i v i l liberties? 3

M i t diesen Worten umschreibt Carl Joachim Friedrich das „demokratische Dilemma". Die streitbare Demokratie des Grundgesetzes stellt einen Lösungsversuch dar: Die Ausübung demokratischer Grundrechte w i r d begrenzt, wo Grundfreiheiten mit dem Ziel ihrer Beseitigung mißbraucht werden. Das Konzept der streitbaren Demokratie sucht die Legitimationsgrundlage für solche Grenzziehungen in der Wertordnung des Grundgesetzes. Auch die USA und Frankreich suchen ihre Grenzfestlegung aus der Festschreibung grundlegender Freiheitsprinzipien zu legitimieren. Die Praxis der demokratischen Selbstverteidigung i m Bereich der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit sieht i n den USA, Frankreich und der Bundesrepublik jeweils anders aus. I n der Beschränkung der Grundfreiheiten setzen sie in ihren demokratischen Ordnungen eine Gewaltgrenze. Dabei w i r d angenommen, sie könnten damit eine wertindifferente Position gegenüber politischen Ideen einnehmen. Diese A n nahme trügt jedoch, wie noch zu zeigen sein wird. einem „geistigen u n d politischen Alterungs- und Erosionsprozeß" des G r u n d gesetzes zu. Er f ü h r t Infragestellungen dieses Konzepts darauf zurück, daß „eine logisch-rationale Begründung des Prinzips der streitbaren Demokratie m i t intersubjektiver Verbindlichkeit nicht leicht zu finden u n d überzeugungskräftig darzustellen" sei (zitiert nach Fromme, Streitbare Demokratie, S. 49). Zeidler ist zu entgegnen, daß die „logisch-rationale Begründung" nicht so schwer zu finden ist; sie liegt i n der „totalitären Herausforderung". Schwierig bleibt es allerdings, dem Bürger die A k t u a l i t ä t dieser „Herausforderung" nach über dreißigjähriger deutscher Demokratiegeschichte und Freiheitstradition bewußt zu machen. 3 Friedrich, Constitutional Reason of State, S. 109.

Α. Die Legitimation von Grenzziehungen

241

Die formale Toleranzposition vertraut auf das D i k t u m der politischen Mehrheit und sei es, daß diese Mehrheit ihre Macht dazu nutzen wird, demokratische Grundfreiheiten auszuschalten. Die wertorientierte Toleranzposition setzt einem solchen „Mehrheitsfunktionalismus" Grenzen; keine Toleranz der Intoleranz, so heißt es. Diese Toleranzposition erfährt ihre K r i t i k , wenn gefragt w i r d : Warum sollen i n der Demokratie Freiheitsrechte nicht zur Disposition gestellt werden können, wenn sich für diese Haltung eine politische Mehrheit findet? Die Beseitigung demokratischer Freiheiten und die Errichtung eines autoritären oder totalitären Systems ist auf dem Boden einer formalen Toleranzposition möglich. Doch die Rückkehr zu einer freiheitlich demokratischen Gesellschaft, die „ A b w a h l " des diktatorisch-autoritären Systems, w i r d schwer sein, wenn nicht sogar unmöglich. 4 Wenn eine legitime politische Mehrheit demokratische Grundfreiheiten zur Disposition stellt oder ihre Abschaffung betreibt, entzieht diese Mehrheit auch der Minderheit jede Garantie zur Ausübung dieser Grundrechte. Die politische Minderheit w i r d Sklave des Diktums der Mehrheit. Die Minderheit besitzt keine Rechte mehr, um sich gegen diesen Entzug ihrer Grundrechte i n irgendeiner legalen Form zu wehren. Ironischerweise stützt sich eine solche politische Mehrheit auf das demokratisch verbürgte Mehrheits- und Minderheitsprinzip, u m es i m nächsten Schritt abzuschaffen. Das formale D i k t u m der Mehrheit tyrannisiert i n diesem Fall jede Minderheitsposition, i n der sich die jetzige Mehrheitshaltung auch einmal befunden hat. 5 Die Vertreter der formalen Toleranzposition müssen sich fragen lassen, ob nicht für jede politische Mehrheit i m demokratischen Verfassungsstaat die Verpflichtung auf Bewahrung der Grundrechte besteht. Die politische Mehrheit kann qua ihres Status als Minderheit kein unbeschränktes Verfügungsrecht über die demokratischen Grundfreiheiten besitzen. Vorangegangene Generationen haben diese Frei4 Hierfür kennt die unmittelbare Gegenwart genügend Beispiele, wie etwa Chile u n d Polen. E i n autoritäres System, w i e das chilenische, w i r d allerdings leichter zu einer Garantie demokratischer Grundfreiheiten zurückfinden als das polnische Regime, dessen Totalitarismus sich auf einer freiheitsfeindlichen Ideologie stützt. E i n solcher festgeschriebener ideologischer Uberbau fehlt dem politischen System Chiles weitgehend. 5 A n dieser Stelle erhebt sich die Frage: Soll eine Fundamentalentscheidung, die auf die Beseitigung der rechtlich verbürgten Freiheitsrechte h i n ausläuft, nicht einstimmig ausfallen müssen, w e n n sie schon auf der G r u n d lage der formalen Toleranzposition für statthaft erklärt wird? Freiheitliche Verfassungen, welche die Abschaffung demokratischer Fundamentalprinzipien i m Rahmen von Zweidrittel-Mehrheiten erlauben, müßten wenigstens die Klausel enthalten, daß eine Revision der republikanischen Regierungsform n u r einstimmig erfolgen kann. Denn auf diese Weise können M i n d e r heitsrechte nicht einfach übergangen werden. 16

Boventer

242

V I I . Streitbare Demokratie i m internationalen Vergleich

heiten der nachfolgenden politischen Mehrheit „anvertraut". Die Inanspruchnahme von Freiheitsrechten beinhaltet zugleich auch die Verantwortung, demokratische Grundrechte zu bewahren und fortzugestalten i n der Hoffnung, daß auch nachfolgende Generationen diese Freiheiten i n Anspruch nehmen können. Dieses Verantwortungsdenken mag Ländern wie USA oder Frankreich leichter fallen als der deutschen Demokratie. Sie stellen für diese Länder ein i m Kampf errungenes Erbe dar, das über viele Generationen hinweg zu einer Verpflichtung geworden ist. So zeigt der internationale Vergleich deutlich, wie sehr die französische Demokratie u m die Bewahrung ihrer nationalen und republikanischen Tradition bemüht ist. Aus der Verpflichtung gegenüber der Vergangenheit und der Zukunft neigen diese Länder seltener zu dem Glauben, daß die demokratische Mehrheit hart erkämpfte Freiheitstraditionen aus womöglich sehr zeitgebundenen Argumenten zur offenen Disposition stellen könnte. Die demokratische Tradition eines Landes kann nicht der eigentliche Legitimationsgrund für die Begrenzung von Freiheitsräumen sein. Erst die Erkenntnis, daß der Freiheitsgedanke zugleich Freiheitsbegrenzungen rechtfertigt, schafft eine tragfähige Legitimationsgrundlage. Eine demokratische Selbstverteidigung auf dieser Basis w i r d niemals zur Abschaffung der Freiheit selbst führen können. Die eigene Selbstzerstörung kann nicht Sinn und Ziel der Freiheit sein. Die Idee der Freiheit steht in einem scharfen Gegensatz zu dem Ziel ihrer Beseitigung, sei es auf friedlichem, legalem oder gewalttätigem Weg. Eine liberale, freiheitliche Ordnung muß bestrebt sein, die schwierigen Postulate von einer freien und gleichen Gesellschaft i n die Praxis umzusetzen, ohne damit die demokratische Staatsordnung i n ihren Fundamenten zu gefährden.

B. Die Gewaltgrenze Die Grenzziehung der Freiheitsausübung muß ihre Legitimation i n der Freiheit selber finden. Damit ist jedoch noch keine Aussage getroffen, wo diese Grenze verlaufen soll. Das Ziel der Freiheitsbewahrung läßt sich durch verschiedene Grenzmarkierungen erreichen. I n seiner theoretischen Formulierung zieht das deutsche Konzept der streitbaren Demokratie eine Wertgrenze. Es sucht den Schutz der höchsten Werte einer demokratischen Staatsordnung, indem jeder vermeintlichen Gefahr oder Bedrohung dieser Werte i m weiten, präventiven Vorfeld der direkten A k t i o n entgegengewirkt wird. I n der politischen Praxis hingegen setzen die westlichen Demokratien zumeist eine Gewaltgrenze i m Bereich der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit. Sie

Β . Die Gewaltgrenze

243

stellen Handlungen unter Strafe, die als staatsgefährliche Akte i n irgendeiner Form mit dem Moment der Gewalt verknüpft sind. Während die Wertgrenze unabhängig vom Gewalteinsatz eine Linie zwischen dem verfassungswidrigen und verfassungskonformen Gebrauch der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit zieht, greift die Gewaltgrenze erst, wenn die Gewalt Durchsetzungsmittel sein soll. A u f den ersten Blick erscheint die Gewaltgrenze als eine vernünftige und angemessene Grenzziehung. Denn jede Form der Gewalt, sei es die anarchische oder diejenige Gewalt, die sich durch höhere Ziele zu rechtfertigen sucht, richtet sich letztlich immer gegen die demokratische Ordnung.® So w i r d zwangsläufig jede Gewalttheorie i n Konflikt zum demokratischen Prinzip geraten, weil dieses Prinzip nur den friedfertigen Ausgleich von divergierenden Interessen kennt. Westliche Demokratien glauben mit der Gewaltgrenze zweierlei erfüllen zu können: Erstens einen Demokratieschutz entwickelt zu haben, der sie gegen den Umsturz der demokratischen Ordnung sicher macht. Zum zweiten betrachten sie die Gewaltgrenze als einen legitimen Eingriff i n die Freiheitsausübung, weil er auf einem angeblich wertneutralen Standpunkt gegenüber den Ideen extremistischer Bewegungen basiert. A u f solche Weise glauben sie den Eingriff i n den „Meinungsmarkt" umgangen zu haben; Ideen müßten an sich immer völlig frei geäußert und vorgebracht werden können. Bei näherer Betrachtung der Problematik der Gewaltgrenze zeigen sich jedoch zwei schwerwiegende Probleme: Wie kann eine Gewaltgrenze angesichts der „totalitären Herausforderung" praktisch durchgesetzt werden? Und welche Stichhaltigkeit hat die Legitimationsbasis der Gewaltgrenze? Das vermeintlich ideen-neutrale Grenzziehungskriterium der Gewaltgrenze entpuppt sich bei näherem Hinsehen als wertorientiert. Es ist unmöglich, in der Demokratie zu einer gänzlich wertfreien Definition des Begriffes von der Gewalt zu kommen. Die Ziehung einer Gewaltgrenze i n der Demokratie ist für sich genommen schon Ausdruck einer bestimmten Werthaltung zum demokratischen System. Ein Beispiel aus der Rechtsprechung des amerikanischen Supreme Court soll dies verdeutlichen. I n der Dennis-Entscheidung 7 begründet Chief Justice Vinson das Aufstellen einer Gewaltgrenze damit, daß die amerikanische Gesellschaft genügend Institutionen des friedfertigen Konfliktausgleichs geschaffen habe. Daher könne die amerikanische Demokratie das M i t t e l der Gewalt in der politischen Auseinandersetzung nicht akzeptieren. 8 β 7 8

16*

Bracher, Geschichte u n d Gewalt, S. 22. Dennis v. United States, 341 U.S. 494 (1951); siehe auch oben I I I . D. 1. 341 U.S. 501 (1951).

244

V I I . Streitbare Demokratie i m internationalen Vergleich

Vinson ist der Ansicht, daß sein Eintreten für die Gewaltgrenze Ausdruck einer wertneutralen Haltung gegenüber dem „Meinungsmarkt" der Ideen ist. 9 Der Wettstreit der Meinungen bleibe offen. Dieser angeblich wertfreie Standpunkt des Richters Vinson ist jedoch ein zutiefst von den Werten der demokratischen Gesellschaft geprägter; Vinson kann sich nicht von der amerikanischen Freiheitstradition lösen. Seine Haltung zur Gewalt ist wertorientiert, weil er die Kanalisierung des Konflikts i n friedfertige Bahnen gelenkt wissen will. Seine Umschreibung für die Momente der Gewaltfreiheit, der legalen und illegalen Durchsetzimg von politischen Zielen, entstammen der ihn umgebenden Rechtsordnung. Warum, so wäre an Vinson die Frage zu richten, soll eigentlich Friede herrschen und der Gewalt entgegengewirkt werden? 10 Der Marxismus-Leninismus zum Beispiel hat ein anderes Verständnis von Gewalt und Friedfertigkeit. Diese Ideologie sieht die „Gewalt" i n der Unterdrückung und Ausbeutung der Arbeiter durch eine herrschende Klasse. Gewalt und Gegengewalt stehen hier i n einer völlig anderen Antithese als i m demokratisch geprägten Verständnis. Zudem erklärt der Marxismus-Leninismus die Gewaltausübung i n bestimmten historischen Situationen für gerechtfertigt. Die „ D i k t a t u r des Proletariats" ist ein Zustand des Unfriedens, der Gewalt. Der amerikanische Supreme Court begründet i n der Dennis-Entscheidung mit wenigen Worten die Notwendigkeit von strafrechtlichen Schutzmaßnahmen, die der Smith Act aufstellt: No one could conceive that i t is not w i t h i n the power of Congress to proh i b i t acts intended to overthrow the Government by force and violence. 1 1

Woher rührt diese natürliche Selbstverständlichkeit, m i t der dem demokratischen Staat das Recht eingeräumt wird, dem gewalttätigen Umsturz zu wehren? Sie entstammt der demokratischen Idee. Das Selbsterhaltungsrecht der Demokratie ist kein Zweck an sich, sondern steht i n engem Zusammenhang mit den demokratischen Institutionen, die sich i m Rahmen der Freiheitsordnung entwickeln. Wer die Gewalt als M i t t e l der politischen Auseinandersetzung ablehnt und zugleich das Gewaltmoment zum neutralen Grenzziehungskriterium erklärt, verstrickt sich i n Widersprüche. Denn der Toleranz w i r d dort eine Grenze gesetzt, wo die Intoleranz (sprich die Gewalt) einsetzt. Man greift auf ein ethisches Postulat zurück, das i n den Worten K a r l Poppers lautet: 9

Vgl. Steinberger, Grenzen demokratischer Freiheit, S. 210. Ebd., S. 212. 11 341 U.S. 498 (1951). 10

Β . Die Gewaltgrenze

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Toleranz gegenüber allen, die nicht intolerant sind, u n d die nicht die Intoleranz propagieren. 1 2

Der einzige Eingriff i n die Meinungs- und Vereinigungsfreiheit, der als legitim betrachtet wird, nämlich die Setzung einer Gewaltgrenze, stellt sich als ein Werteingriff heraus. Wenn das wertrelativistische Denken auf seine Konsequenz gebracht wird, muß die politische Freiheit eine grenzenlose sein und kann sie keine Gewaltgrenze annehmen. Es braucht nicht lange ausgeführt zu werden, daß solche Grenzenlosigkeit den selbstmörderischen Untergang des demokratischen Staatswesens bedeutet. Die zweite Schwierigkeit der Gewaltgrenze liegt i n ihrer Umsetzung i n die politische Wirklichkeit. Das Ziel ist es, die demokratische Ordnung gegen extremistische und totalitäre Kräfte zu schützen. Schon K a r l Loewenstein hat darauf hingewiesen, daß totalitäre Kräfte sich geschickt der Gewaltgrenze entziehen können, indem sie sich nach außen hin scheinbar den demokratischen Spielregeln fügen. 13 Es t r i t t hinzu, daß die faschistische, nationalsozialistische und kommunistische Ideologie ein zwiespältiges Verhältnis zum Gewalteinsatz haben. Hier w i r d die Gewalt nicht offen propagiert, andererseits w i r d sie nicht ausgeschlossen. Die radikale Zurückweisung ist i n diesem Denkhorizont nicht möglich, da das Gewaltmoment ein ideologieinhärentes Element ist. Das zeigt die eurokommunistische Ideologie i n ihren Versuchen, sich ein demokratisches und gewaltfreies Gewand zuzulegen, ohne damit die Zweifel beseitigen zu können, ob die Gewalt nicht letztlich zur Durchsetzung kommunistischer Ziele doch Anwendimg findet. Die Gewaltgrenze vermag das zwiespältige Verhältnis totalitärer Kräfte zum Gewalteinsatz nicht zu erfassen. Jedes offene Bekenntnis zur Gewalt läßt sich rasch aus dem politischen Programm streichen. Damit w i r d jeder Grenzziehungsversuch ad absurdum geführt. Die Nachforschung darüber, inwieweit nicht das politisch-ideologische Programm doch Gewaltmomente enthalten könnte, w i r d von den Vertretern der Gewaltgrenze ebenso abgelehnt. Denn i n einem solchen Vorgehen w i r d ein Eingriff i n Ideen und Meinungen gesehen. M i t Recht stellt Popper darum fest, daß der Frage, ob tatsächlich Gewalt angewandt werden wird, eine geringere Bedeutung zukommt. Entscheidender ist die Neigung und die Absicht, als letztes M i t t e l nicht auf die Gewalt verzichten zu wollen. 1 4 Die Einstellung zum Gewalt12

Popper, Offene Gesellschaft, Bd. I, S. 316. Loewenstein, M i l i t a n t Democracy, S. 424. 14 Popper, Offene Gesellschaft, Bd. I I (Falsche Propheten: Hegel, M a r x u n d die Folgen), S. 185. 13

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moment i m Grundsätzlichen muß Beurteilungskriterium sein. Allerdings muß aus der Absicht ein „Drängen nach Aktion", wie es der amerikanische Supreme Court formuliert, 1 5 sichtbar werden, um von einer Gefahr für die demokratische Ordnung sprechen zu können. Zusammenfassend läßt sich sagen: Die politische Praxis der Bundesrepublik Deutschland i n der Auslegung der Verfassungsgrundsätze hat sich i m Bereich der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit auf eine Gewaltgrenze eingependelt. Diese Grenzziehung ist nicht verfassungswidrig; jedoch kann sie nicht als Beleg dafür dienen, der demokratische Staat der Bundesrepublik habe sich i n seiner demokratischen Selbstverteidigung i n Richtung auf eine wertfreie Position bewegt. Die praktische Durchsetzimg der Gewaltgrenze bleibt angesichts des geschickten Taktierens der totalitären Kräfte von Schwierigkeiten gezeichnet. Der Staat muß darum stärker auf die konkrete Handlung abstellen, wenn er das Vorliegen von Gewalt zu beurteilen sucht. Damit verliert jedoch das Instrument der streitbaren Demokratie weitgehend seine präventive Schutzfunktion und w i r k t i m wesentlichen repressiv. Die Gewaltgrenze bedeutet i n anderen Worten die weitgehende Abkehr von den Grundsätzen einer streitbaren Demokratie, wie sie i m Grundgesetz verankert ist. C. Streitbare Demokratie in Theorie und Praxis I n den hier untersuchten Demokratien der Bundesrepublik, der USA und Frankreichs zeigen sich i m Bereich der demokratischen Selbstverteidigung Divergenzen zwischen Norm und Praxis. I n allen drei Ländern sind, wenn auch i n unterschiedlicher Ausprägung, mögliche Abwehrmaßnahmen normativ festgelegt, die i n der Praxis nicht angewandt werden. Dies gilt für den Bereich der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit. Grundsätzlich sind diese Flexibilitäten i n der Anwendung von Demokratieschutzmaßnahmen positiv zu bewerten. Die rigide Durchsetzung von Selbstschutzmaßnahmen ist abzulehnen, insbesondere wenn die demokratische Ordnung stabil ist und sie sich keinen extremistischen Bedrohungen i n größerem Umfang ausgesetzt sieht. Der Verfassungsgrundsatz der streitbaren Demokratie darf kein Selbstzweck sein. Seine restriktive Anwendung i n der politischen Praxis kann seine Berechtigung haben. Diese Flexibilitäten, etwa in der Frage des deutschen Konzepts der streitbaren Demokratie, erfordern zweierlei Grundeinsichten: Zum einen müssen Stärken und Schwächen des demokratischen Systems 15

Vgl. Schenck v. U.S., 249 U.S. 47 (1919).

C. Streitbare Demokratie i n Theorie und Praxis

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realistisch ins K a l k ü l gezogen werden. Die maßgebenden Institutionen müssen ein Gespür entwickeln, welches Maß an demokratischer A b wehrbereitschaft i m gegenwärtigen Zeitpunkt notwendig ist. Solange eine „totalitäre Herausforderung" existiert, w i r d die Frage des Demokratieschutzes jedoch aktuell bleiben. Zum zweiten muß das demokratische System an der generellen Stabilisierung seiner Ordnung Interesse aufweisen. Stabilisationselemente, wie eine demokratische Erziehung oder die Förderung des Grundkonsens, sind wichtig und bedürfen der Unterstützung durch staatliche Institutionen. Desto stabiler die politische Struktur der Demokratie ist, desto weniger w i r d die freiheitliche Ordnung zum prekären Instrumentarium einer streitbaren Demokratie greifen müssen. U m Stärken und Schwächen einer Demokratie zu erkennen, gilt es die Gefährdungsmomente richtig einzuschätzen, die sich i m weiten Feld von loyaler bis disloyaler Opposition innerhalb eines Systems zeigen. Die demokratische Ordnung braucht Gruppierungen, die sich loyal zum politischen System der Demokratie verhalten. Diese Gruppierungen respektieren die Grundprinzipien der demokratischen Ordnung, sie bekennen sich zur Rechtsordnung, lehnen den Einsatz von Gewalt ab und suchen die politische Mehrheit auf legalem Weg zu erringen. Juan Linz hat Zweifel an der loyalen Haltung, insbesondere i n der Frage des gewaltfreien Einsatzes zur Erlangung der demokratischen Mehrheit, als einen Hinweis auf „Semiloyalitât" zum politischen System bezeichnet. 16 M i t diesem Begriff umschreibt Linz die Bereitschaft, to encourage, tolerate, cover up, treat leniently, excuse, or j u s t i f y the actions of other participants that go beyond the l i m i t s of peaceful, l e g i t i mate patterns of politics i n a democracy. 1 7

Nach der Meinung von Linz offenbart sich das wahre Gesicht der semiloyalen Opposition gerade in Krisenzeiten. Entweder w i r d der Weg zur loyalen Opposition eingeschlagen und das bedrängte demokratische System gestützt. Oder die semiloyale Opposition w i r d zu einer disloyalen Gruppierung, die i n die offene Gegnerschaft zur Demokratie tritt. Linz nennt i n seiner Studie einige Punkte, die eine disloyale Opposition von einer loyalen unterscheiden. Idealiter weist die loyale Opposition jede Gewalt, auch die Gewaltaufwiegelung, zurück. Sie muß sich uneingeschränkt zum demokratischen politischen Prozeß bekennen. Grundsätzlich sollte die loyale Opposition bereit sein, auch mit Gruppierungen zusammenzuarbeiten, die eine andere ideologische Grund16 Juan Linz, Elements of Breakdown, i n : ders. u n d A l f r e d Stepan (Hrsg.), The Breakdown of Democratic Regimes, Baltimore, London 1978, S. 29. 17 Ebd., S. 32.

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haltung einnehmen, sich aber jedoch m i t dem demokratischen System identifizieren. Die loyale Opposition muß jede Zusammenarbeit mit der disloyalen Opposition ablehnen, selbst wenn diese Koalition zu einer politischen Mehrheit führen wird. 1 8 M i t Recht betont Linz, daß die eigentlichen Gefahrenpotentiale für die demokratische Ordnung nicht nur von der disloyalen Opposition ausgehen, sondern auch von der semiloyalen Haltung einiger Oppositionsbewegungen.1® Gerade autoritäre und totalitäre Gruppierungen bewegen sich i n dieser Grauzone zwischen Semiloyalität und Disloyalität, u m nicht i n die direkte Gegnerschaft zum demokratischen System zu geraten. Sie scheuen bewußt die offene Konfrontation mit den Regierungen. Kristallisationspunkt von Oppositionsbewegungen sind die politischen Vereinigungen, insbesondere die Parteien eines Landes. Die Größe von Parteien, ihre ideologischen und programmatischen Ausrichtungen, das Verhalten ihrer Anhänger, ihre praktische Politik, aber auch die innerstrukturelle Entscheidungsfindung bieten Hinweise auf ihre Rolle als loyale, semiloyale und disloyale Opposition. Das Parteiensystem eines Landes, insbesondere der „Gesundheitszustand" der loyal orientierten Parteien, ist ein Anzeichen für die Stabilität der demokratischen Ordnung. Ein Auseinanderdriften der Parteien i n die politischen Extreme, der Verlust einer demokratischen Mitte des Ausgleichs und des Kompromisses, sind Alarmsignale. 20 Das sich bildende „Vakuum" innerhalb der politischen M i t t e erlaubt nicht mehr die Auseinandersetzung u m politische Probleme, ohne daß mit ihrer Lösimg nicht gleich die Überlebensfrage des Systems selber gekoppelt wäre. Die Radikalisierung des Parteienwesens führt zur Konfrontation zwischen ideologisch verbohrten Glaubenshaltungen. 21 Eine parteipolitische Polarisierung und der zunehmende Verlust der demokratischen Mitte führen zu wachsenden Legitimitätskrisen. Bei den Bürgern schwindet i n einer solchen Situation leicht die Überzeugung, daß die Demokratie die richtige Staatsform ist. Denn: Ultimately, democratic legitimacy is based on the belief that for that particular country at that particular historical juncture no other type of regime could assure a more successful pursuit of collective goals. 22 18

Ebd., S. 36 f. Ebd., S. 38. 20 Sicherlich k a n n der Auflösungsprozeß einer Demokratie nicht auf eine Ursache zurückgeführt werden, aber die Polarisierung der politischen Parteien ist ein bedeutender F a k t o r ; vgl. K a r l Dietrich Bracher, Demokratie u n d Machtvakuum: Z u m Problem des Parteienstaats i n der Auflösung der Weimarer Republik, i n : K a r l Dietrich Erdmann und Hagen Schulze (Hrsg.), Weimar: Selbstpreisgabe einer Demokratie, Düsseldorf 1980, S. 110 f. 21 Diese Entwicklung braucht nicht notwendigerweise an ein bestimmtes Wahlrechtssystem gebunden zu sein. 19

C. Streitbare Demokratie i n Theorie u n d Praxis

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Radikale K r i t i k , Zweifel, Resignation oder Apathie kennzeichnen i n zunehmendem Maße den politischen Willensbildungsprozeß und führen zur weiteren Erosion der politischen Ordnung. I n dieser Situation der Auflösung der demokratischen Mitte vermag jene disloyale Opposition sich letztlich durchzusetzen, welche die Massen zu mobilisieren und ideologisch zu täuschen weiß. Einerseits stellt sie die wichtigsten demokratischen Institutionen nicht i n Frage. Andererseits läßt sie keinen Zweifel an ihrer Frontstellung zum alten politischen System. Diese Legalitätstaktik ist ein Weg zum Umsturz der demokratischen Ordnung. Das Konzept der streitbaren Demokratie vermag i n diesem letzten Stadium der Machterosion nichts mehr auszurichten. Die Schutzfunktion des deutschen Konzepts der streitbaren Demokratie liegt darin, dem Abgleiten der demokratischen Kräfte i n die politischen Extreme durch präventive Maßnahmen entgegenzuwirken. Aufgabe einer streitbaren Demokratie ist es, klare Trennungslinien zwischen loyaler und disloyaler Opposition zu ziehen. Der Versuch, eine disloyale Opposition i n den demokratischen Prozeß einzubinden, ist zum Scheitern verurteilt. Autoritäre und totalitäre Bewegungen lassen sich nicht integrieren, es sei denn, sie änderten sich i n ihrer politischen Programmatik. Ansonsten werden „Demokratisierungsversuche" der disloyalen Opposition nur zu Wandlungen der pluralistischfreiheitlichen Gesellschaft führen und ihre Institutionen zu ihren Ungunsten verändern. Parteien, die früher für extremistisch befunden wurden, erscheinen plötzlich als hoffähige Vereinigungen. Versuche der Einbindung schaden letztlich der demokratischen Ordnung und werden nicht zu ihrem Nutzen sein. Die Selbstverteidigungsmaßnahmen einer streitbaren Demokratie müssen i m weiten Vorfeld eines Machtvakuums eingesetzt werden. Sie sehen sich organisierten extremistischen Kräften gegenüber, die möglicherweise erst vereinzelt und schwach sind, aber die demokratische Ordnung i n aggressiver und kämpferischer Haltung angreifen. Eine solche Reaktion mag aus der bloßen Observanz staatsgefährlicher Bestrebungen bestehen; sie kann aber auch zu Vereinigungsverboten oder deutlichen Grundrechtsbeschränkungen führen. 23 Theoretisch läßt sich der Mitteleinsatz nicht bestimmen. Hier muß der Einzelfall das Richtmaß sein. Herausragender Indikator für Eingriffsmaßnahmen bleibt der Zustand des politischen Parteiwesens i n einem demokratischen Land. 22 Linz, Elements of Breakdown, S. 18; siehe auch zur Legitimitätsproblem a t i k Seymour M. Lipset, Political M a n : The Social Bases of Politics, Rev. Edition, Baltimore, Md. 1981 01959), S. 70 ff. 23 Z u r A k t u a l i t ä t der streitbaren Demokratie vgl. Sattler, Streitbare Demokratie, S. 107.

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D. Faktoren einer demokratischen Stabilität I n der politischen Praxis der Bundesrepublik Deutschland hat das Konzept der streitbaren Demokratie in den letzten Jahren an Bedeutung verloren. Diese restriktive Entwicklung läßt sich einsichtig machen, wenn andere Stabilisierungselemente der deutschen Demokratie diesen Verlust an demokratischer Streitbarkeit gegenüber extremistischen Bewegungen auffangen und eine A r t Schutzwallfunktion gegenüber dem Einfluß totalitärer Ideologien einnehmen. 24 Der Ländervergleich zu den USA und Frankreich zeigt, daß sich deren politischen Systeme auf ein Netz von Integrations- und Stabilisationsfaktoren stützen können, die den Charakter von Schutzfunktionen gegenüber extremistischen Anfeindungen haben. Der amerikanische Kongreß erinnert i m Internal Security Act daran, daß die demokratische Gesinnung der amerikanischen Bürger die wirksamste Demokratieverteidigung ist. Auch eine lange demokratische Tradition, wie sie die USA kennen, stellt ein Element der Stabilität dar. A m Beispiel Frankreichs w i r d deutlich, wie wichtig der Überbau der nationalen Tradition ist. Diese Verbindung von demokratischem Staat und Nation w i r d zu einer Verpflichtung auf die republikanisch-nationale Tradition, die alle bedeutenden politischen Kräfte des Landes, auch die disloyale Opposition, nachvollziehen können. 1. Die Einstellung des Bürgers zur Demokratie

I n vielen Schriften zum deutschen Konzept der streitbaren Demokratie fehlt mit Recht nicht der Hinweis, daß ein solches Konzept seine Wirkung verfehlen muß, wenn nicht auch die Staatsbürger bereit sind, für ihre demokratische Ordnung einzustehen. 25 Die Treue des Bürgers zur Verfassimg ist für den Schutz der Demokratie notwendig. Ein demokratisches Land bedarf eines „Verfassungspatriotismus", wie Dolf Sternberger treffend formuliert. 2 6 Allerdings läßt sich dieser Patriotismus nicht verordnen, zumal die Verteidigung der demokratischen Ord24 Z u r Frage der demokratischen Stabilität siehe Leon H u r w i t z , Some T r a ditional Hypotheses Reexamined, i n : Comparative Political Studies 4 (Januar 1972), S. 476—490; Deane E. Neubauer, Some Conditions of Democracy, i n : American Political Science Review 61 (Dezember 1967), S. 1002—1009. 25 Vgl. Sattler, Streitbare Demokratie, S. 101 ; Lameyer, Streitbare Demokratie, S. 192; Peter Graf Kielmansegg, V o n der Notwendigkeit u n d den Schwierigkeiten streitbarer Demokratie, i n : Schönbohm (Hrsg.), Verfassungsfeinde, S. 59 ff. ; Heinrich Oberreuter, Verfassungsverständnis u n d Konsens i n der streitbaren Demokratie, i n : ders. (Hrsg.), Freiheitliches Verfassungsdenken u n d Politische Bildung, Stuttgart 1980, S. 39. 26 Dolf Sternberger, Verfassungspatriotismus: Die Freunde des Grundgesetzes sollten sich zeigen u n d vernehmlich machen, i n : F A Z , 31. August 1982, S. 9.

D. Faktoren einer demokratischen Stabilität

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nung keine rechtlich statuierte Pflicht ist. 27 Der demokratische Selbstverteidigungswille der Bevölkerung läßt sich nicht erzwingen, er kann nur gefördert werden. Die demokratische Einstellung des Bürgers und seine grundsätzlich positive Haltung zum freiheitlichen Staatswesen liefern den besten Schutz gegen eine extremistische Unterwanderung der Ordnung. Die Identifikation mit den Stärken und Schwächen eines Systems ist ein Garant, daß die Bürger eines Landes auch i n Zeiten innerer politischer Krisen und Anfechtungen von außen zu ihrer demokratischen Ordnung stehen werden. Wie es u m die Einstellung der Bürger Westeuropas zur Demokratie steht, macht eine Studie der Europäischen Gemeinschaften vom Oktober 1983 deutlich. 28 Es wurde die Frage gestellt, ob man — sehr zufrieden — ziemlich zufrieden — ziemlich unzufrieden — völlig unzufrieden — mit dem Funktionieren der Demokratie ist. 29 Hierbei ergaben sich folgende Antworten für die einzelnen Länder: Deutschland: — 7 °/o — 5 9 % — 21 °/o — 3 o/o —; Großbritannien: — 12 % — 49 °/o — 20 %> — 12 °/o —; Frankreich: — 7 °/o — 39 °/o — 30 °/o — 13 °/o —; Griechenland : — 24 % — 37 °/o — 20 °/o — 11 °/o —; Italien: — 1 °/o — 19 % — 46 °/o — 31 °/o —. I n Italien herrschte also die größte Unzufriedenheit, während die allgemeine Zustimmung i n Deutschland und Großbritannien erheblich höher war. Weitere Untersuchungen dieser Studie verfolgten das Ziel, die demokratische Einstellung der Bürger näherhin zu umschreiben. 30 Eine Frage betraf die Haltung zur radikalen Gesellschaftsveränderung. 31 Für eine solche Veränderung votierten i m Oktober 1983 9°/o i n Griechenland, 8 °/o i n Frankreich, 6 °/o i n Italien, 5